O Administracji, Samorządzie w Niemczech

Dr Robert Grzeszczak Mysłakowice 17.11.2006.

Katedra Nauk Prawnych

Centrum im. Willy Brandta

Studiów Niemieckich i Europejskich

Uniwersytet Wrocławski

W przedstawionych tu materiałach wykorzystano artykuły: Joanny Jagody „Organizacja samorządu terytorialnego w Niemczech” Bogdana Dolnickiego „Ustrój samorządu terytorialnego w Niemczech – po reformie” R. Roth, H. Wollmann „Kommunalpolitik” Materiały własne autora wykładu.

Struktura administracji w Niemczech

Republika Federalna Niemiec (Bundesrepublik Deutschland) jest, jak sama nazwa

wskazuje, państwem federacyjnym (związkowym) o daleko idącej samodzielności

poszczególnych krajów (landów) wchodzących w skład państwa jako związku.

Federacyjny ustrój RFN determinuje bardziej złoŜoną strukturę organizacji

administracji publicznej niŜ w państwie unitarnym, takim jak Polska.

Stolicą federalną jest Berlin, gdzie jest siedziba rządu federalnego (Bundesregierung),

jednak część ministerstw znajduje się w Bonn. Część centralnych urzędów mieści się w

innych miastach, m.in. Karlsruhe i Norymberdze.

System polityczny Niemiec jest zorganizowany w oparciu o konstytucję (Grund

Gesetz/Verfassung), którą jest Ustawa Zasadnicza Niemiec (Grundgesetz) według zasady

podziału władz (Gewaltenteilung).

Głową państwa jest prezydent federalny, wybierany przez Zgromadzenie

Narodowe (złoŜonego z Bundestagu i Bundesratu - przedstawicieli krajów związkowych) na

pięcioletnią kadencję. Jest moŜliwość jednokrotnego powtórzenia kadencji. Ma on czysto

reprezentacyjne znaczenie - jest symbolem państwa, moderatorem. Nie ma prawa wetowania

ustaw (moŜe je jedynie odesłać do Trybunału). Posiada prawo mianowania ambasadorów i

konsuli oraz wysuwania kandydatury kanclerza.

Władzą ustawodawczą (die Legislative) jest Bundestag wraz z drugą izbą Radą

Federalną Niemiec (Bundesrat). Bundestag wybierany jest co cztery lata w wyborach

pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, równych, bezpośrednich (jednostopniowych),

tajnych i proporcjonalnych choć zasadniczo jest to system mieszany z zapewnieniem

wejścia do parlamentu wszystkich kandydatów, którzy w swych okręgach uzyskali większość.

Ustawowa liczba posłów liczy 598 (od zjednoczenia Niemiec do 2002 roku wynosiła 656),

ale wskutek tego skomplikowanego systemu wyborczego ta liczba moŜe zwiększać się o tzw.

mandaty nadwyŜkowe. Tak jest w Bundestagu XVI kadencji, który liczy 614 posłów.

Posłowie grupują się we frakcjach, do tworzenia których potrzebne jest 5% ogólnej liczby

posłów. Obecne frakcje to:

• SPD

• CDU/CSU

• Związek 90/Zieloni

• FDP

• Die Linkspartei

Ustawa zasadnicza RFN (Grundgesetz)

Konstytucja RFN z 23 maja 1949 r. nosi nazwę Ustawy Zasadniczej (niem.

Grundgesetz), co miało podkreślać jej tymczasowość. Składa się ze 146 artykułów,

podzielonych na 12 rozdziałów. Na początku tekstu ustawy zasadniczej znajduje się wstęp.

Konstytucję RFN nowelizowano 35 razy. Konstytucjonaliści niemieccy wyróŜniają w

konstytucji cztery zasady naczelne, o szczególnym znaczeniu dla kształtu państwa:

• Zasada federalizmu - RFN tworzy 16 krajów związkowych (landów), które mają

charakter państw o ograniczonej suwerenności. Konstytucja nie wymienia z nazwy

wszystkich krajów związkowych, stąd wnioskować moŜna, iŜ ich granice i liczbę

moŜna zmieniać. Obecnie są to:

KaŜdy z krajów związkowych posiada własną konstytucję (która nie wymaga zatwierdzenia

przez władze federalne), ograniczone prawa utrzymywania stosunków międzynarodowych,

własny rząd, parlament i sądownictwo. KaŜdy land wysyła swoich przedstawicieli do

Bundesratu. Art. 30 Konstytucji zawiera zasadę domniemania kompetencji na rzecz landów,

stanowiąc, Ŝe jeŜeli konstytucja nie przyznaje wyraźnie federacji jakichś uprawnień, wówczas

naleŜą one do kompetencji landów.

• Zasada państwa socjalnego - pkt. 1 art. 20 konstytucji mówi, iŜ "Niemiecka

Republika Federalna jest demokratycznym i socjalnym państwem związkowym". W

związku z tą zasdą państwo niemieckie zapewnia pomoc jednostkom i grupom jej

potrzebującym.

• Demokratyzm - naród jest jedynym suwerenem władzy w państwie niemieckim.

Rządy muszą działać na zasadzie reprezentacji poglądów politycznych społeczeństwa,

a kaŜdemu gwarantowane są prawa i wolności obywatelskie. Państwo nie moŜe

ingerować w Ŝadnym stopniu w sferę poszanowania godności ludzkiej. Na straŜy

przestrzegania praw i wolności stoją sądy, ze Związkowym Trybunałem

Konstytucyjnym na czele.

• Zasada podziału władz i samorządności - władza sprawowana za pomocą organów

państwowych, pochodzących z wyborów bezpośrednich lub pośrednich, których

struktura oparta jest na trójpodziale władzy. Niedopuszczalne jest podejmowanie

jakichkolwiek decyzji w drodze referendum na szczeblu centralnym (regulacja będąca

odbiciem obaw przed ponownym dojściem do władzy osoby pokroju Hitlera, który

instytucję referendum wykorzystywał nader często dla legitymizacji swojej władzy).

Wyjątkiem tutaj jest tylko zmiana granic pomiędzy krajami.

Art. 21 konstytucji wprowadza regulacje dotyczące funkcjonowania partii politycznych

(kolejne uregulowanie motywowane tragicznymi wydarzeniami historycznymi), jako

"współdziałających w politycznym kształtowaniu się woli narodu".

Parlament Związkowy

Parlament RFN składa się z dwóch izb:

• Izby Związku (niem. Bundestag) - będącej reprezentacją ogólnopaństwową, zasiadają

w niej deputowani wybierani w wyborach przeprowadzanych na terenie całej republiki

federalnej,

• Rady Związkowej (niem. Bundesrat) - składającej się z delegatów rządów

poszczególnych krajów związkowych.

Bundestag

Liczba posłów w Bundestagu nie jest stała, konstytucja jej nie określa. Ustalana jest w

ordynacji wyborczej. Deputowani do Bundestagu wybierani są na czteroletnią kadencję,

rozpoczynającą się w dniu pierwszego posiedzenia.

System wyborczy w Niemczech jest systemem mieszanym. Stanowi on połączenie zasady

większości i proporcjonalności. Połowa składu izby (obecnie 299 deputowanych) wybierana

jest w okręgach jednomandatowych, gdzie mandat otrzymuje ten kandydat, który osiągnął

większość względną (czyli dostał więcej głosów niŜ jego konkurenci). Pozostała połowa

składu (równieŜ 299 deputowanych) izby pochodzi natomiast z list partyjnych,

przygotowywanych przez poszczególne partie dla kaŜdego kraju związkowego. W wyborach

kaŜdy wyborca dysponuje dwoma głosami - jeden oddaje na indywidualnego kandydata w

okręgu wyborczym, natomiast drugi - na listę partyjną.

Procedura obliczania głosów i przyznawania na ich podstawie mandatów jest

wieloetapowa. Najpierw miejsca w Bundestagu otrzymują ci, którzy zwycięŜyli w okręgach

jednomandatowych. Są to tzw. mandaty bezpośrednie. Pozostałe mandaty rozdzielane są na

podstawie głosów oddanych na listy partyjne, za pomocą metody Hare-Niemeyera. W

systemie niemieckim moŜe wystąpić zjawisko tzw. mandatów nadwyŜkowych - pojawia się

wtedy, gdy liczba mandatów uzyskanych głosami pierwszymi, przekracza liczbę miejsc, jaka

przypadałaby partii na podstawie "głosów drugich". Partia zatrzymuje wówczas dodatkowo

te mandaty, a liczba deputowanych w Bundestagu wzrasta o liczbę owych mandatów

nadwyŜkowych (niem. Überhangmandate). Obecnie w Bundestagu zasiada 16 deputowanych

z mandatów nadwyŜkowych.

Dodatkowo na ostateczny kształt izby wpływ moŜe mieć tzw. klauzula zaporowa, czyli próg

wyborczy (niem. Sperrklausel). Partia, która nie przekroczyła 5% oddanych głosów w skali

ogólnopaństwowej, traci wszystkie głosy oddane na listy partyjne. W praktyce uniemoŜliwia

to dostanie się do Bundestagu, chyba Ŝe kandydaci tej partii otrzymali co najmniej 3 mandaty

bezpośrednie.

Zgodnie z powyŜszym, obecnie w Bundestagu zasiada 614 deputowanych.

Wybory do Bundestagu, 18 września 2005 roku:

+ CDU i CSU: 226 (36.8%) w tym 7 mandatów nadwyŜkowych

+ SPD: 222 (36.2%) w tym 9 mandatów nadwyŜkowych

+ FDP: 61 (9.9%)

+ Die Linkspartei 54 (8.8%)

+ Związek 90/Zieloni: 51 (8.3%)

Bundesrat - Rada Federalna

Bundesrat (tłumacząc dosłownie na polski: Rada Federalna) składa się z przedstawicieli rządów krajowych. Ich liczbę konstytucja uzaleŜnia od liczby głosów

naleŜących do danego landu. Te zaś zaleŜą od liczby jego ludności. Minimalnie kraj

związkowy moŜe posiadać 3 głosy. Kraje mające ponad 2 mln ludności posiadają 4 głosy,

powyŜej 6 mln mieszkańców - 5 głosów, a ponad 7 mln - 6 głosów. Do 1990 roku w

Bundesracie było 41 przedstawicieli rządów krajowych i 4 pochodzących z Berlina

Zachodniego; po zjednoczeniu Niemiec izba posiada 69 członków. Układ sił w Radzie wiąŜe

się z federacyjną strukturą Niemiec, nadając większe niŜ wynikałoby to z wielkości znaczenie

mniejszym krajom.

Liczba mieszkańców Miejsca Kraj związkowy

> 7 milionów 6

Badenia-Wirtembergia

Bawaria

Dolna Saksonia oraz Nadrenia Północna-Westfalia

6 - 7 milionów 5 Hesja

2 - 6 milionów 4 Berlin, Brandenburgia, Nadrenia-Palatynat, Saksonia,

Saksonia-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn, Turyngia

< 2 miliony 3 Brema, Hamburg , Meklemburgia-Pomorze Przednie, Saara

Razem 69

Deputowani do niemeickiego Bundesratu posiadają tzw. mandat imperatywny.

Oznacza to, iŜ są oni związani instrukcjami swoich rządów i muszą głosować w sposób przez

nie nakazany. Głosy krajów muszą być oddawane jednolicie (en bloc). W przypadku

jakichkolwiek rozbieŜności, oddane głosy kraju związkowego są niewaŜne.

Bundesrat:

• posiada tylko ograniczone uprawnienia ustawodawcze,

• nie bierze udziału w pociąganiu do odpowiedzialności politycznej rządu,

• ma prawo postawiania prezydenta RFN w stan oskarŜenia,

• bierze udział w wyborze sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

Rząd jest zobowiązany przez odpowiedni zapis w konstytucji do bieŜącego informowania

Bundesratu o stanie spraw, co wydaje się umoŜliwiać izbie wywieranie pewnych nacisków na

kierunki prowadzenia polityki przez rząd federalny.

Kanclerz i rząd federalny

Rząd federalny (niem. Bundesregierung) składa się z kanclerza związku (niem.

Bundeskanzler) i ministrów związkowych. Kanclerz wybierany jest w następującej drodze:

• kandydata desygnuje prezydent, musi go zaakceptować parlament bezwzględną

większością głosów,

• jeŜeli kandydat prezydenta nie uzyska wymaganej większości głosów, prawo

nominacji przechodzi na parlament, który desygnuje własnego kandydata, ktorego

musi wybrać równieŜ większością bezwzględną,

• jeŜeli w ciągu 14 dni nie dokona wyboru kanclerza większością bezwzględną, moŜe

przystąpić do wyboru zwykłą większością (tzw. kanclerz mniejszości). Wówczas

jednak kandydatura musi zostać poparta przez minimum 1/4 ogólnej liczby głosów.

Prezydent nie moŜe odmówić mianowania kanclerza wybranego bezwzględną większością

głosów. Natomiast jeŜeli został wybrany większością zwykłą, wtedy prezydent moŜe albo go

mianować, albo rozwiązać parlament i zarządzić nowe wybory.

Kanclerz kieruje pracami rządu i określa jego skład. Kanclerz przedstawia prezydentowi

wnioski o nominacje określonych osób na stanowiska ministrów. Prezydent nie moŜe

odmówić mianowania ministrem kandydata przedstawionego przez kanclerza.

Kanclerz wyznacza takŜe jednego z członków gabinetu na wicekanclerza. PrzewaŜnie

otrzymuje on równieŜ tekę ministra spraw zagranicznych. Zwykle wicekanclerz pochodzi z

mniejszej partii spośród tych, które tworzą koalicję.

Konstytucja RFN przewiduje instytucję tzw. konstruktywnego wotum nieufności.

Parlament moŜe wyrazić kanclerzowi wotum nieufności tylko w przypadku, kiedy

jednocześnie dokona wyboru jego następcy, za pomocą bezwzględnej większości głosów.

JeŜeli taka większość nie moŜe się ukonstytuować, wówczas albo prezydent rozwiązuje

parlament i rozpisuje nowe wybory, albo udziela poparcia kanclerzowi mniejszości i mianuje

go. Parlament nie moŜe wyrazić wotum nieufności wobec pojedynczego ministra, ale od razu

wobec całego rządu (tzw. en bloc).

Kanclerz moŜe takŜe wykorzystywać instytucję wotum zaufania. Szef rządu zwraca

się z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania, mogąc połączyć go z projektem ustawy lub

innego aktu prawnego. Wniosek musi zostać przyjęty bezwzględną większością głosów. W

przeciwnym wypadku rząd upada, a parlament musi wybrać nowego kanclerza lub

przynajmniej kanclerza mniejszości, aby liczyć na to, Ŝe prezydent nie zdecyduje się na jego

rozwiązanie.

Kanclerz moŜe równieŜ zgłosić do prezydenta federalnego wniosek o ogłoszenie

ustawodawczego stanu wyjątkowego. Zgodę na to musi wyrazić równieŜ Bundesrat.

Podczas jego trwania, kaŜdy rządowy projekt ustawy odrzucony przez Bundestag, moŜe być

po uzyskaniu zgody Bundesratu uznany za obowiązujące prawo. Wyjątkiem jest zmiana

konstytucji. Ustawodawczy stan wyjątkowy moŜe trwać maksymalnie 6 miesięcy i moŜe być

ogłoszony tylko raz przez danego kanclerza.

Prezydent RFN

Prezydent (niem. Bundespräsident) jest głową państwa. Wybierany jest na kadencję

trwającą 5 lat przez Zgromadzenie Związkowe (niem. Bundesversammlung). Ciało to składa

się w połowie z członków Bundestagu i w połowie z członków wybranych przez

przedstawicielstwa narodowe krajów na zasadzie wyborów proporcjonalnych. Kandydat

wybierany jest na to stanowisko, jeŜeli otrzyma bezwzględną większość głosów. JeŜeli w

ciągu dwóch tur głosowań nikomu nie uda się osiągnąć takiej przewagi, zwycięŜa ten, kto

otrzymał względną większość głosów. Dopuszczalny jest tylko jeden ponowny wybór danej

osoby na to stanowisko. Kandydat musi mieć ukończone 40 lat i posiadać prawo wyborcze do

Bundestagu.

Prezydent RFN:

• reprezentuje państwo na zewnątrz,

• zawiera umowy z innymi państwami,

• wysyła i przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych,

• mianuje i odwołuje najwyŜszych urzędników państwowych, m.in. sędziów

związkowych,

• wskazuje kandydata na kanclerza,

• na wniosek rządu rozwiązuje parlament, gdy postawiony przez kanclerza wniosek o

wotum zaufania zostanie odrzucony,

• na wniosek rządu wprowadza ustawodawczy stan wyjątkowy,

• posiada prawo łaski.

Wydawanie aktów prawnych przez prezydenta (rozporządzeń i zarządzeń) wymaga

kontrasygnaty kanclerza lub właściwego ministra. Wyjątkiem tutaj jest mianowanie i

odwoływanie kanclerza oraz rozwiązywanie parlamentu. Prezydent nie jest odpowiedzialny

politycznie przed parlamentem.

System sądowniczy Niemiec:

System sądowniczy w RFN opiera się na zasadzie niezawisłości sędziów i minimum

dwuinstancyjnym orzekaniem spraw.

System sądowniczy RFN składa się z trzech rodzajów sądów:

• sądy zwykłe - zajmujące się najpopularniejszymi sprawami kryminalnymi i

cywilnymi,

• sądy wyspecjalizowane - zajmujące się sprawami administracyjnymi, z zakresu

prawa pracy, finansów i prawa patentowego,

• sądy konstytucyjne - skupiają się na badaniu hierarchicznej zgodności ze sobą aktów

prawnych, równieŜ z konstytucją.

Sądy zwykłe mają konstrukcję czteroszczeblową. Na najniŜszym szczeblu są to sądy

lokalne (niem. Amtsgerichte), zajmujące się sprawami karnymi i cywilnymi małej wagi.

Spełniają takŜe rutynowe obowiązki sądów rejestrowych, takie jak np. rejestracja firm,

fundacji lub stowarzyszeń. Orzekanie w większości spraw zgłaszanych na wokandę sądów

lokalnych jest jednoosobowe. Jednak w sprawach w których oskarŜony zagroŜony jest

wyrokiem przekraczającym 2 lata, sędziemu zawodowemu towarzyszy dwóch ławników.

WyŜszy szczebel sądów zwykłych to sądy regionalne (niem. Landgerichte), podzielone na

dwie sekcje: dla rozpatrywania powaŜniejszych spraw karnych i cywilnych. Funkcjonują one

formalnie w składach trzech sędziów, w praktyce jednak najczęściej jednego. Sądy regionalne

są drugą instancją dla sądów lokalnych, a pierwszą dla powaŜniejszych spraw karnych i

cywilnych.

PowyŜej w hierarchii znajdują się krajowe sądy apelacyjne (niem.

Oberlandesgerichte), będące drugą instancją dla spraw rozpatrywanych przez sądy regionalne

w pierwszej instancji. Są teŜ pierwszą instancją w sprawach oskarŜeń o zdradę stanu i

działalność antykonstytucyjną. Ostatnim szczeblem w organizacji sądów zwykłych jest sąd

najwyŜszy, czyli Federalny Trybunał Sprawiedliwości (niem. Bundesgerichtshof) z

siedzibą w Karlsruhe i Lipsku. Jest on najwyŜszą instancją odwoławczą w sprawach objętych

jurysdykcją sądów zwykłych wszystkich rodzajów.

Sądy wyspecjalizowane zajmują się sprawami z zakresu: prawa administracyjnego,

prawa pracy, socjalnego, finansowego i patentowego. Podobnie jak sądy zwykłe,

zorganizowane są hierarchicznie:

• Sądy administracyjne składają się z sądów lokalnych, wyŜszych i Federalnego

Sądu Administracyjnego (Bundesverwaltungsgericht). Do nich mogą zwracać

się obywatele ze skargą na działania jakichkolwiek organów administracji

państwowej i samorządowej.

• Sądy pracy funkcjonują na trzech szczeblach i rozpatrują kwestie umów handlowych i

spraw związanych z prawami pracowniczymi.

• Sądy socjalne równieŜ posiadają strukturę trójstopniową i do nich kierowane są

kwestie związane z zabezpieczeniami społecznymi, wypłacaniem rozmaitych zasiłków

itd.

• Sądy finansowe lub fiskalne rozpatrują sprawy związane z podatkami i funkcjonują w

strukturze dwupoziomowej.

• Federalny Sąd Patentowy z siedzibą w Monachium, zajmujący się m.in. prawami

własności do wynalazków.

KaŜdy kraj związkowy posiada własny sąd konstytucyjny. Wyjątkiem tutaj jest Szlezwik-

Holsztyn. Sądy te zajmują się rozstrzyganiem o zgodności aktów prawnych niŜszej rangi z

aktami wyŜszej rangi. Sądy te są administracyjnie niepodległe i finansowo autonomiczne, nie

uzaleŜnione od jakiejkolwiek władzy rządu. Jest jeden federalny sąd konstytucyjny,

Związkowy (lub Federalny) Trybunał Konstytucyjny.

Kraje związkowe (niem.: Bundeslaender)

Liczba krajów związkowych ulegała zmianom w wyniku łączenia mniejszych.

Obecnie jest ich 16, przy czym trzy z nich to tzw. miasta-kraje, czyli miasta mające status

landu. Są to: Brema, Hamburg i Berlin. Podział kompetencji między władze federalne i

władze krajowe został precyzyjnie określony w Konstytucji RFN. Jest on oparty na dwóch

załoŜeniach: konieczności podporządkowania się władz krajowych ustaleniom szczebla

federalnego w sprawach dla niego zastrzeŜonych, ale zarazem zapewnieniu krajom wpływu

na ich ostateczny kształt (poprzez udział w Bundesracie) oraz prawie do swobodnego

kształtowania spraw krajowych (w tym ustroju samorządowego) w przyznanym im zakresie,

przy zachowaniu zgodności z Konstytucją RFN oraz innymi przepisami ogólnozwiązkowymi.

Federacyjny ustrój RFN determinuje bardziej złoŜoną strukturę organizacji

administracji publicznej niŜ w państwie unitarnym, takim jak Polska.

Państwo (Bund) podzielone na kraje (landy – Bundesländer), dzieli się dalej na okręgi

regencyjne (Regierungsbezirke). Tak jest poza landami Saara i Szlezwik-Holsztyn oraz

miastami-krajami.. Podział ten nie występuje we wszystkich krajach federalnych, generalnie

jednak szczebel okręgu regencyjnego naleŜy do administracji państwowej. Wyjątek stanowi

Bawaria, w której okręg (Bezirk) jest trzecim (po gminie i powiecie) szczeblem samorządu

terytorialnego. Okręgi z kolei podzielone są na powiaty (Landkreise) o dwoistym, rządowo –

samorządowym charakterze i samorządowe gminy (Städte/Gemeinden).

(rys.1).

W większości krajów (landów) podział administracyjny nie kończy się na gminach; na

ich obszarze funkcjonują bowiem jednostki podobne do polskich sołectw czy osiedli, zwane

Ortsteile. Działają w nich rady (Ortschaftsrat) i organy wykonawcze (Ortsvorsteher), o

doradczych, wyjątkowo zaś decyzyjnych uprawnieniach. W miastach-krajach występują

natomiast dzielnice (Bezirk). Ponadto wyróŜnia się miasta wyłączone z powiatów

(kreisfreie Stadt).

Podstawowym aktem prawnym regulującym ustrój samorządu terytorialnego w

Niemczech jest Ustaw Zasadnicza RFN, której art. 28 stanowi:

1. Porządek konstytucyjny w krajach musi odpowiadać zasadom republikańskiego, demokratycznego i socjalnego państwa prawnego w rozumieniu niniejszej Ustawy Zasadniczej. W wyborach w powiatach i gminach takŜe osoby, które posiadają przynaleŜność państwową państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej, są stosownie do prawa Wspólnoty Europejskiej upowaŜnione do głosowania i mogą być wybierane. W krajach, powiatach i gminach naród musi mieć przedstawicielstwo, które pochodzi z powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i tajnych wyborów. W gminach rolę organu wybieralnego moŜe spełniać zgromadzenie gminne.

2. Gminom musi być zagwarantowane prawo do regulowania na własną odpowiedzialność wszelkich spraw miejscowej społeczności w ramach zakreślonych przez ustawy. RównieŜ związki gmin mają prawo do samorządu w zakresie swoich zadań ustawowych i zgodnie z ustawami.

3. Federacja gwarantuje zgodność porządku konstytucyjnego krajów z prawami zasadniczymi i przepisami ustępu 1 i 2.

Szczegółowe rozwiązania dotyczące organizacji samorządu terytorialnego w

poszczególnych krajach związkowych wynikają z ordynacji gminnych (Gemeindeordnungen)

oraz powiatowych (Landkreisordnungen).

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego

Czynnikami determinującymi ustrój gminy w Niemczech są przede wszystkim jej

wielkość (liczebność mieszkańców) oraz wiejski lub miejski charakter. W większości krajów

związkowych wyraźnie rozróŜnia się gminę jako obszar nie zurbanizowany (Gemeinde lub

Landgemeinde) oraz miasto (Stadt). Kategoria „miasta” nie jest przy tym jednolita, poniewaŜ

obok miast-krajów występują duŜe miasta wyłączone z powiatów (kreisfreie Städte) oraz

duŜe miasta powiatowe (große Kreisstädte), wreszcie miasta włączone do powiatów

(kreisangehörige Städte), w tym takŜe często oddzielnie traktowana kategoria miast małych.

W zaleŜności od charakteru gminy róŜnie kształtuje się jej struktura organizacyjna, zadania,

zakres kompetencji. Szczegółowe kwestie w tym zakresie regulowane są przepisami ordynacji

gminnych (Gemeindeordnung) poszczególnych krajów związkowych.

W prawodawstwie niemieckim szczególne znaczenie przypisuje się swobodzie

organizacyjnej, przejawiającej się w moŜności róŜnorodnego porządkowania struktur

organizacyjnych podmiotów samorządowych.

Istotną cechą ustroju gmin w Niemczech jest wielość i róŜnorodność źródeł prawa

ustrojowego. Ze względu na ogólne potraktowanie kwestii samorządowych w ustawie

zasadniczej, całość zagadnień organizacyjnych regulują ustawodawstwa krajowe. Przy daleko

idących róŜnicach w szczegółowej regulacji kształtu, liczebności, wzajemnych relacji

ustrojowych oraz podziałów kompetencyjnych organów gminy, moŜna – podobnie jak w

Polsce – mówić o stanowiących i wykonawczych organach gminy niemieckiej.

Organem uchwałodawczym, powoływanym w kaŜdej gminie, jest rada

(przedstawicielstwo gminne), a organem wykonawczym i zarządzającym – burmistrz

(zarząd gminy lub magistrat).

W niemieckiej gminie najwaŜniejszym organem jest rada, stanowiąca reprezentację

ogółu mieszkańców gminy. W odróŜnieniu od ustawodawstwa polskiego, w Niemczech

termin Rat (rada) nie jest jedynym uŜywanym na określenie tego organu. Najczęściej obok

terminu Gemeinderat albo Stadtrat (rada gminy, rada miasta - w Badenii-Wirtembergii,

Bawarii, Nadrenii Palatynacie, Saarze, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii. W Dolnej

Saksonii i Nadrenii-Westfalii uŜywa się określenia Rat), występuje Gemeindevertretung i

odpowiednio Stadtvertretung (przedstawicielstwo, reprezentacja gminy/miasta - w Hesji,

Brandenburgii, Meklemburgii, Szlezwiku-Holsztynie) albo Stadtverordnetenversammlung

(zgromadzenie deputowanych miejskich - w miastach Brandenburgii, Hesji, Szlezwika-

Holsztynu). Członkowie tych rad (Gemeinde-, Stadtratsmitglieder, Gemeindevertreter)

wybierani są według zasad parlamentarnych określonych w Konstytucji RFN, a zatem w

wyborach pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i w

głosowaniu tajnym (por. art. 28 ust. 1 Konstytucji RFN).

Prawa wyborcze przysługują tzw. obywatelom gminy, których nie naleŜy utoŜsamiać z

mieszkańcami gminy (Bürger). Warunkiem posiadania obywatelstwa gminy (czynnego i

biernego prawa wyborczego) jest przede wszystkim legitymowanie się obywatelstwem

niemieckim lub obywatelstwem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej.

Wynika to z art. 19 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w myśl

którego „kaŜdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim,

którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w

Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak

obywatele tego państwa (…)”.

Warunkiem posiadania prawa wyborczego jest takŜe przebywanie na terenie

gminy nie krócej niŜ 3-6 miesięcy. Ponadto trzeba mieć najpóźniej w dniu wyborów

ukończone 18 lat (przy czym w niektórych landach niemieckich dla posiadania czynnego

prawa wyborczego wystarczy ukończyć 16 lat) W Meklemburgii, Dolnej Saksonii,

Nadrenii-Westfalii, Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie1.

Kadencja rady gminy jest róŜna w poszczególnych krajach, przy czym najczęściej

wynosi 5 lat (w Bawarii 6 lat). Liczebność składów osobowych rad gmin zaleŜy od

liczebności mieszkańców danej gminy.

Organami wewnętrznymi rady gminy są komisje. W Niemczech komisje powoływane

przez radę mają nie tylko charakter doradczy (beratende Ausschüsse), ale takŜe

rozstrzygający (beschließende Ausschüsse). Niektóre ordynacje krajowe przewidują komisje

obowiązkowe (np. komisję rewizyjną, finansową, administracyjną), w innych krajach

powoływanie komisji ma charakter fakultatywny. W działalności komisji upatruje się sposobu

wzmocnienia fachowości działania rady jako organu przedstawicielskiego. Stąd w większości

krajów stało się zwyczajem włączanie do składu osobowego komisji obywateli gminy spoza

rady reprezentujących określone dziedziny wiedzy oraz praktyczną znajomość fachowych

zakresów działalności komunalnej. Są to zatem formy zapewniające zwiększenie fachowości

działania rad.

Burmistrz.

W gminach niemieckich funkcję organu wykonawczego pełni najczęściej

jednoosobowo burmistrz. Jego pozycja jest uzaleŜniona przede wszystkim od charakteru

gminy. Stąd wyraźnie rozróŜnia się w ustawodawstwie burmistrzów (Bürgermeister), którzy

działają w gminach mniejszych, zwłaszcza wiejskich, oraz nadburmistrzów

(Oberbürgermeister), którzy występują w gminach miejskich, a zwłaszcza w miastach

wyłączonych z powiatów. W Bawarii funkcję organu wykonawczego pełni Erste

Bürgermeister. W niektórych krajach organ wykonawczy gminy ma charakter kolegialny i

określany jest mianem Stadt-, Gemeindevorstand albo Magistrat (zarząd miasta/gminy). Do

reformy z połowy lat 90-tych ubiegłego wieku w Dolnej Saksonii i Północnej Nadrenii-

Westfalii funkcję organu wykonawczego pełnił jednoosobowo dyrektor gminy/miasta

(Gemeinde-, Stadtdirektor), a w miastach wyłączonych z powiatów – Oberstadtdirektor.

1. Zob. http://www.wahlrecht.de/kommunal.

Kandydat na burmistrza w Niemczech nie musi być stałym mieszkańcem gminy,

musi jednak przebywać na jej terytorium przynajmniej 6 miesięcy przed wyborami.

Ponadto musi być obywatelem niemieckim lub obywatelem jednego z państw członkowskich

Unii Europejskiej.

Bierne prawo wyborcze wyłącznie dla obywateli niemieckich przewiduje natomiast

ordynacja gminna Bawarii oraz Saksonii. Kandydat na burmistrza musi mieć ukończone 25

lat oraz nie więcej, niŜ 65 lat. Jest on wybierany na okres 5-8 lat, w zaleŜności od regulacji

wynikających z poszczególnych ordynacji gminnych.

Burmistrz jest zwykle jednocześnie przewodniczącym rady. Takie rozwiązanie występuje w

większości krajów związkowych.

W Brandenburgii, Meklemburgii, Saksonii-Anhalt i Szlezwiku-Holsztynie następuje

rozdział tych funkcji według zasady, iŜ burmistrz pełni funkcję organu wykonawczego i

kieruje administracją gminną, a radzie gminy (przedstawicielstwu) przewodniczy inna osoba.

W gminach, w których występują kolegialne organy wykonawcze, burmistrz jest ich

przewodniczącym.

Do podstawowych zadań burmistrza (organu wykonawczego) naleŜy kierowanie

administracją gminną, reprezentowanie gminy na zewnątrz, kierowanie bieŜącymi sprawami

gminy, przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał rady, zarządzanie majątkiem

gminy, wydawanie decyzji administracyjnych. Pozycja burmistrza jest uzaleŜniona od sposobu

powierzenia funkcji oraz długości kadencji jej sprawowania.

Obecnie w większości krajów związkowych burmistrz pochodzi z wyborów

bezpośrednich. Rzadko natomiast spotykane jest rozwiązanie polegające na tym, iŜ

burmistrz pochodzący z powszechnych wyborów funkcjonuje jako odrębny od rady

organ gminy, nie będąc jednocześnie przewodniczącym organu stanowiącego. System

taki, określany j ako dualistyczny model „rada-burmistrz” pod dwoma

zwierzchnościami przyjęto w Meklemburgii, Brandenburgii, Dolnej Saksonii, Saksonii-

Anhalt i Szlezwiku-Holsztynie.

W niemieckiej literaturze przedmiotu wyróŜnia się tradycyjnie cztery podstawowe

modele ustroju gmin, przy czym w obrębie kaŜdego z nich wskazuje się na niekiedy daleko

idące zróŜnicowania między poszczególnymi podtypami, swoistymi dla całych krajów lub ich

części. Są to modele: burmistrzowski, północnoniemiecki, południowoniemiecki oraz

magistracki. Dwa pierwsze mają w zasadzie znaczenie wyłącznie historyczne. Nigdzie

bowiem nie występują obecnie w swej klasycznej postaci.

Ustrój burmistrzowski (Bürgermeisterverfassung), zwany reńskim albo francuskim,

obowiązywał w gminach i małych miastach Nadrenii-Palatynatu (do 1993 r.), w Saarze (do

1994 r.) i we wsiach Szlezwika-Holsztynu (do 1998 r.). Według tego modelu mieszkańcy

gminy wybierają radę, która z kolei wybiera burmistrza i burmistrzów dodatkowych.

Burmistrz kieruje pracą rady, a wspólnie z decernentami administracją gminną. Obecnie

ustrój burmistrzowski nigdzie nie występuje w swej pierwotnej postaci, poniewaŜ od roku

1994 burmistrz jest wybierany na 8 lat w wyborach bezpośrednich. (rys. 2). Na skutek reform

przeprowadzonych w latach 90-tych ubiegłego wieku ustrój burmistrzowski ewoluował w

kierunku modelu południowoniemieckiego, który obecnie stanowi podstawę organizacji

gmin w Nadrenii-Palatynacie, Saarze, oraz – w zmodyfikowanej formie – w Szlezwiku –

Holsztynie.

Rys. 2. Ustrój burmistrzowski (na przykładzie Nadrenii-Palatynatu - do roku 1993; od 1994 r.

burmistrz jest wybierany na 8 lat w wyborach bezpośrednich).

Ustrój północnoniemiecki (norddeutsche Ratsverfassung), zwany angielskim lub

dyrektorskim, obowiązywał w Północnej Nadrenii-Westfalii (do 1994 r.) oraz w Dolnej

Saksonii (do 1996 r.). Według tego modelu głównym organem gminy jest rada, której

przewodniczy burmistrz. Drugim organem jest dyrektor gminy, który kieruje jej

administracją. Charakterystyczne jest tutaj rozdzielenie funkcji burmistrza kierującego

radą od dyrektora gminy jako kierownika administracji (porównywanego z angielskim

town clerk, podczas gdy burmistrza porównywano do mayora). (rys. 3). W latach 90- tych

ubiegłego wieku w obu landach ustrój północnoniemiecki przekształcono w

zmodyfikowany ustrój południowoniemiecki. Obecnie burmistrz pochodzi z wyborów

bezpośrednich i jest (lub moŜe być) jednocześnie przewodniczącym rady gminy.

WYBORCY Gemeindebürger

RADA GMINY Gemeinderat

BURMISTRZ Bürgermeister

KOMISJE Ausschüsse

URZĘDNICY

PRZYBOCZNI Beigeordnete

ADMINISTRACJA

GMINNA

wybiera

kierują

wybiera

przewodniczy

Rys. 3. Ustrój północnoniemiecki (na przykładzie Północnej Nadrenii-Westfalii – do roku 1994; ustrój ten został

przekształcony w zmodyfikowaną formę ustroju południowoniemieckiego).

Ustrój magistracki (Magistratsverfassung), zwany pruskim, występuje obecnie

wyłącznie jako tzw. niewłaściwy (unechte) w Hesji i Bremerhaven2. Uprawnienia władcze

przysługują tu dwóm kolegialnym organom: radzie gminy i magistratowi. Rada jest

wybierana przez mieszkańców gminy. Magistrat jest organem wykonawczym, składającym

się z burmistrza oraz Beigeordnete. Właściwy (echte) model magistracki zakładał, iŜ zarówno

burmistrz, jak i pozostali członkowie magistratu pochodzą z wyborów pośrednich

dokonywanych przez radę. Obecnie jednak ustrój ten nigdzie nie występuje w swej czystej

formie, poniewaŜ od roku 1993 burmistrz jest wybierany bezpośrednio przez mieszkańców

gminy. (rys. 4).

2 Miasto wyłączone z powiatu (kreisfreie Stadt) w landzie Bremen.



DYREKTOR

GMINY Gemeindedirektor

KOMISJE Ausschüsse

URZĘDNICY


ADMINISTRACJA

GMINNA

wybiera

kierują

wybiera


Rys. 4. „Niewłaściwy” ustrój magistracki.

Obecnie modelem wiodącym jest ustrój południowoniemiecki. Został on uznany

za model optymalny i dlatego większość krajów związkowych przyjęło go z róŜnymi

modyfikacjami rezygnując z wcześniejszych rozwiązań. Klasyczny ustrój

południowoniemiecki (süddeutsche Ratsverfassung), zwany bawarskim, występuje w

Bawarii, Badenii-Wirtembergii i Saksonii (od 1993 r.) oraz z modyfikacjami w Saksonii-

Anhalt, Turyngii, Nadrenii-Palatynacie, Saarze (od 1994 r.), Nadrenii-Westfalii (od 1999

r.), Dolnej Saksonii (od 1996 r.), Szlezwiku-Holsztynie (od 1998 r.) i w Meklemburgii (od

1999 r.).

Jest to model dualistyczny, zakładający podział kompetencji pomiędzy dwa organy

pochodzące z wyborów powszechnych: radę gminy i burmistrza. Pozycja burmistrza jest tu

szczególnie silna dzięki jego bezpośredniemu wyborowi. Burmistrz jest przy tym

przewodniczącym rady, który prowadzi jej obrady i wykonuje jej uchwały. Następuje tu

zatem zrównowaŜenie pozycji organów przedstawicielskiego i wykonawczego, choć w

praktyce to burmistrz jest najwaŜniejszym organem gminy – zwierzchnikiem zarówno rady,

jak i administracji gminnej. Ustrój ten określany jest jako dualistyczny model „rada-

burmistrz” pod jednym zwierzchnictwem i pełni obecnie rolę wiodącą (rys. 4). W niektórych

landach ustrój południowoniemiecki występuje w formie zmodyfikowanej, czego wyrazem

jest rozdział funkcji burmistrza (organu wykonawczego) oraz przewodniczącego rady



MAGISTRAT

KOMISJE Ausschüsse


URZĘDNICY


ADMINISTRACJA

GMINNA

kierują

wybiera

PRZEWODNICZĄCY

(przedstawicielstwa) gminy. Taki model określany jest mianem dualistycznego modelu „rada-

burmistrz” pod dwoma zwierzchnictwami i występuje w Brandenburgii, Meklemburgii,

Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie oraz w Dolnej Saksonii (z moŜliwością wyboru

burmistrza jako przewodniczącego rady). Na skutek wzmocnienia pozycji burmistrza

pochodzącego z wyborów bezpośrednich ordynacje gminne tych landów oddzielają

stanowisko przewodniczącego rady w celu zabezpieczenia funkcji kontrolnej organu

uchwałodawczego.

Rys. 5. Ustrój południowoniemiecki (model „rada-burmistrz” pod jednym zwierzchnictwem).

Samorząd terytorialny na szczeblu ponadgminnym

Jednostką samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym jest powiat, określany

mianem Kreis (w Północnej Nadrenii-Westfalii, Szlezwiku Holsztynie i Hesji) albo

Landkreis. Powiaty nie występują w miastach stanowiących samodzielne landy (Berlin,

Hamburg, Brema). Z nielicznymi wyjątkami, miasta liczące ponad sto tysięcy mieszkańców




KOMISJE Ausschüsse

URZĘDNICY


ADMINISTRACJA

GMINNA

przewodniczy

kierują

wybiera




KOMISJE Ausschüsse

URZĘDNICY


ADMINISTRACJA

GMINNA

przewodniczy

kierują

wybiera

są z mocy prawa wyłączone z powiatów i stanowią samodzielne powiaty (miasta na prawach

powiatu).

Powiat jest traktowany jako korporacja terytorialna posiadająca osobowość prawną

(Gebietskörperschaft) oraz jako związek gmin (Gemeindeverband).

Mimo zróŜnicowania terytorialnego (pod względem powierzchni oraz liczby

mieszkańców), niemieckie powiaty stanowią jednolitą strukturę organizacyjną. Ich ustrój

określają ordynacje powiatowe (Landkreisordnungen) obowiązujące w poszczególnych

krajach związkowych.

We wszystkich landach najwaŜniejszym organem powiatu jest rada powiatowa

(Kreistag). Stanowi ona polityczne przedstawicielstwo powiatu i jego mieszkańców.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Konstytucji, jest wybierana w wyborach bezpośrednich. W

większości landów kadencja rady powiatu wynosi 5 lat, jedynie w Bawarii wybierana jest na

6 lat, a w Hesji i Szlezwiku-Holsztynie na 4 lata. Rada jest organem stanowiącym, do którego

wyłącznej właściwości naleŜy m.in. uchwalanie budŜetu powiatu oraz stanowienie prawa

miejscowego.

Drugim organem powiatu jest starosta (Landrat), wybierany na okres kadencji przez

radę (w Brandenburgii i Badenii-Wirtembergii) lub w wyborach powszechnych. Starosta

odpowiada za działalność administracji powiatowej. Przygotowuje i wykonuje uchwały rady,

której najczęściej przewodniczy. Ponadto wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji

rządowej. W większości ordynacji powiatowych określono szczególne wymagania

kwalifikacyjne dotyczące starostów. Kandydat na starostę musi mieć ukończone od 21 lat (w

Saksonii-Anhalt i Turyngii) do 30 lat (w Badenii-Wirtembergii). Funkcję tę moŜe sprawować

do 57 (w Brandenburgii) lub 65 roku Ŝycia.

W Dolnej Saksonii, Północnej Nadrenii-Westaflii, Saarze, Brandenburgii i

Meklemburgii występuje trzeci organ powiatu – komisja powiatowa (Kreisausschuss).

Biorąc pod uwagę strukturę organizacyjną powiatów w poszczególnych landach moŜna

wyróŜnić dwa podstawowe modele ich ustroju: ustrój południowoniemiecki (süddeutsche

Kreistagsverfassung) oraz ustrój komisji powiatowej (Kreisausschussverfassung). W

dawniejszej literaturze wyróŜniano jeszcze ustrój dyrektorski (Direktorialverfassung)

występujący w Północnej Nadrenii-Westfalii i Dolnej Saksonii, gdzie rolę starosty pełnił (do

roku 1996) dyrektor powiatu. Ustrój południowoniemiecki występuje w Bawarii, Badenii-

Wirtembergii, Nadrenii-Palatynacie, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii i Saarze. Model ten

ma charakter dualistyczny, z relatywnie silną pozycją starosty. Z wyjątkiem Badenii-

Wirtembergii, starosta jest wybierany przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich. Jest

takŜe przewodniczącym rady powiatowej oraz komisji. Reprezentuje powiat na zewnątrz oraz

kieruje jednoosobowo bieŜącymi sprawami administracji powiatowej. W Badenii-

Wirtembergii starosta jest wybierany przez radę na okres jej kadencji. (rys. 6).

Rys. 6. Ustrój południowoniemiecki (z wyjątkiem Badenii-Wirtembergii).

Ustrój komisji powiatowej występuje natomiast w Brandenburgii, Meklemburgii, Dolnej

Saksonii i Północnej Nadrenii-Westfalii. Pozycja starosty, w porównaniu z ustrojem

południowoniemieckim, jest tu wyraźnie słabsza. Wynika to z przyznania szerokich

kompetencji drugiemu – obok rady powiatu - organowi kolegialnemu, jakim jest komisja

powiatowa. Starosta wykonuje uchwały organów kolegialnych i kieruje administracją

powiatową. Na ogół pochodzi z wyborów bezpośrednich; wyjątek stanowi Brandenburgia,

gdzie starosta jest wybierany przez radę powiatu. (rys. 7).

WYBORCY Kreisbürger

RADA

POWIATOWA Kreistag

STAROSTA Landrat

KOMISJE Kreistagsaus-

schüsse ADMINISTRACJA

GMINNA

przewodniczy

kieruje

Rys. 7. Ustrój komisji powiatowej (z wyjątkiem Brandenburgii).

Samorządowy okręg w Bawarii

W Bawarii na poziomie okręgu (Bezirk) występuje zasada zespolenia administracji

państwowej (rządowej) i samorządowej. Polega ona na organizacyjnym, personalnym i

rzeczowym powiązaniu samorządu z rządem okręgowym.

Organem administracji rządowej jest prezydent (Regierungspräsident), powoływany

przez rząd krajowy w porozumieniu z radą okręgu, stojący na czele rządu okręgowego. Rząd

krajowy jest organem administracji krajowej, działającym na obszarze okręgu rządowego

(regencyjnego – Regierungsbezirk). Jak wynika z art. 10 ust. 1 konstytucji bawarskiej, okręg

ma charakter samorządowy, a członkami wspólnoty okręgowej są wszyscy mieszkańcy

okręgu.

Organem uchwałodawczym okręgu jest rada okręgu (Bezirkstag), która pochodzi z

wyborów powszechnych. Jej kadencja trwa 5 lat. Rada wybiera ze swojego grona

przewodniczącego rady (Bezirkstagpräsident) oraz jego zastępców. Przewodniczący

reprezentuje okręg na zewnątrz oraz wykonuje uchwały rady. Trzecim organem okręgu jest

stała komisja okręgowa, wybierana przez radę spośród jej członków. Przewodniczącym

komisji okręgowej jest przewodniczący rady. Oprócz komisji okręgowej rada okręgu moŜe

tworzyć inne komisje o charakterze doradczym (beratende Ausschüsse) lub

rozstrzygającym(beschließende Ausschüsse). (rys. 8).

WYBORCY Kreisbürger

RADA

POWIATOWA Kreistag

STAROSTA Landrat

KOMISJA

POWIATOWA Kreisausschuss ADMINISTRACJA

GMINNA

kieruje

Rys. 8. Struktura okręgu samorządowego w Bawarii.

WYBORCY Bezirkbürger

RADA OKRĘGU Bezirkstag

PRZEWODNICZĄCY RADY Bezirkstagpräsident

KOMISJE Ausschüsse

ZASTĘPCY

PRZEWODNICZĄCEGO

wybiera

wybiera

przewodniczy

KOMISJA OKRĘGOWA

Documents

O Administracji, Samorządzie w Niemczech