Número 19 • Diciembre 2008 SUMARIO - …€¦ · – Blanca Cid Villagrasa ... Parlamentaria de enero a junio de 2008 (VIII Legislatura) ... de administración y políticas públicas

I. TEMA DE DEBATE

– García-Escudero Márquez, Piedad: Diplomacia y Cooperación Parlamen-tarias: Las Cortes Generales.

II. ESTUDIOS

– Arévalo Gutiérrez, Alfonso: El Grupo Parlamentario Mixto de la Asam-blea de Madrid.

– Martínez Corral, Juan A. y Visiedo Mazón, Francisco J.: El Estatuto bá-sico del empleado público y su posible aplicación a los Parlamentos Autonó-micos.

– Recoder Vallina, Tatiana: Principio de personalidad de las sanciones admi-nistrativas: responsabilidad solidaria y subsidiaria. Responsabilidad de laspersonas jurídicas y de los menores de edad.

– Greciet García, Esteban: Examinando a la Cámara de Cuentas: problemasde su regulación.

– Ruiz-Navarro Pinar, José Luis: La libre prestación de servicios de juegos deazar: la normativa europea y reflexiones sobre la futura legislación españoladel juego online.

III. NOTAS Y DICTÁMENES

– Sanz Pérez, Ángel L.: La Junta de Portavoces como órgano parlamentario.– Rubio Núñez, Rafael: Regulación de las elecciones presidenciales norteame-

ricana.– Criado, J. Ignacio: La Conformación de la eAdministración Autonómica

en la Comunidad de Madrid.

IV. CRÓNICA DE ACTIVIDAD PARLAMENTARIA

– Nieto Lozano, Ángeles y Prada Barrio, María Isabel: La Actividad Parla-mentaria de enero a junio de 2008 (VIII Legislatura).

V. DOCUMENTACIÓN

– Cid Villagrasa, Blanca: La normativa seguida por los Parlamentos autonó-micos para presentar candidatos a magistrados del Tribunal Constitucionalante el Senado.

VI. RECENSIONES

– Oliván del Cacho, Javier: Los padres tendrán derecho preferente a escogerel tipo de educación que habrá de darse a sus hijos, de Lorenzo Martín-Re-tortillo Baquer.

– Sánchez-Abarca Gornals, Carmen: Constitucionalism and the role of Par-liaments, de Ziegler, K; Baranger, D. y Bradley, A. (Eds.)

– Aizpuru Segura, Ana: ONGs y Derecho Internacional: su influencia en laelaboración de normas internacionales, de Carmen Rocío García Ruiz.

– Marañón Gómez, Raquel: El sufragio de los extranjeros. Un Estudio deDerecho Comparado, de Pablo Santaolaya y María Díaz Crego.

SUMARIONúmero 19 • Diciembre 2008

ASAMBLEARevista Parlamentaria de la

Asamblea de Madrid

19

Diciembre2008

Asamblea de Madrid- Servicio de Publicaciones -

Plaza de la Asamblea, 1. 28018 – Madrid

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ASAMBLEARevista Parlamentaria de la

Asamblea de Madrid

PRESIDENTA– María Elvira Rodríguez Herrer

Presidenta de la Asamblea de Madrid

CONSEJO DE HONOR– Ramón Espinar Gallego– Rosa M.ª Posada Chapado– Pedro Díez Olazábal– Juan Van-Halen Acedo– Jesús Pedroche Nieto– Concepción Dancausa Treviño

Ex-Presidentes de la Asamblea de Madrid

CONSEJO ASESOR– Cristina Cifuentes Cuencas

Vicepresidenta Primera de la Asamblea de Madrid– Francisco Cabaco López

Vicepresidente Segundo de la Asamblea de Madrid– Antero Ruiz López

Vicepresidente Tercero de la Asamblea de Madrid– Rosa M.ª Posada Chapado

Secretaria Primera de la Asamblea de Madrid– M.ª Helena Almazán Vicario

Secretaria Segunda de la Asamblea de Madrid– Jacobo Ramón Beltrán Pedreira

Secretario Tercero de la Asamblea de Madrid– Antonio Germán Beteta Barreda

Portavoz del Grupo Parlamentario Popular en la Asamblea de Madrid

– Carmen Menéndez González-Palenzuela Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en la Asamblea de Madrid

– Inés Sabanés NadalPortavoz del Grupo Parlamentario de IzquierdaUnida en la Asamblea de Madrid

– Manuel Alba Navarro– Gonzalo Anes Alonso– Manuel Aragón Reyes– Feliciano Barrios Pintado– José Antonio Escudero López– Manuel Fraile Clivillés– Pedro González Trevijano

– Carmen Iglesias Cano– Manuel Jiménez de Parga y Cabrera– Luis López Guerra– José F. Merino Merchán– Juan Antonio Ortega y Díaz-Ambrona– Luciano Parejo Alfonso– Benigno Pendás García– José Luis Piñar Mañas– Emilio Recoder de Casso– Francisco Rubio Llorente– Miguel Sánchez Morón– Juan Alfonso Santamaría Pastor

CONSEJO TÉNICO– Fabio Pascua Mateo– Esther de Alba Bastarrechea

(servicios especiales)– Alfonso Arévalo Gutiérrez– Almudena Marazuela Bermejo– Antonio Lucio Gil (excedencia voluntaria)– Javier Sánchez Sánchez– Ana María del Pino Carazo

(servicios especiales)– Blanca Cid Villagrasa– Esteban Greciet García– Mónica Martín de Hijas Merino– Andrés Sánchez Magro (excedencia voluntaria)– Clara Garrido Criado– Tatiana Recoder Vallina– Laura Seseña Santos

Letrados de la Asamblea de Madrid

DIRECTORA*– Blanca Cid Villagrasa

Directora de Gestión Parlamentaria de la Asamblea de Madrid

SERVICIO DE PUBLICACIONES– Ana Villena Cortés

Jefa del Servicio de Publicaciones de la Asambleade Madrid

– Gema Moreno RodríguezJefa de la Sección de Publicaciones de la Asam-blea de Madrid

* En este número han participado como Co-Directores de la Revista D.ª Tatiana Recoder Vallina y D. Esteban Gre-ciet García, Letrados de la Asamblea.

ASAMBLEA DE MADRID

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1. El original de los trabajos se enviará al Servicio de Publicaciones. Plaza de laAsamblea de Madrid, 1. 28018-Madrid. Tfno: 91 779 96 13. Fax: 91 779 95 08.e-mail: [email protected]

2. Los trabajos deben ir mecanografiados a doble espacio y no exceder de cuarenta pá-ginas. La remisión deberá efectuarse, necesariamente, acompañada de la versión ensoporte electrónico.

3. Cada texto debe ir precedido de una página que contenga:— Título del trabajo— Nombre del autor o autores— Dirección completa y teléfono del autor— Número de NIF

4. La Revista no mantendrá correspondencia sobre los originales no solicitados que sele remitan.

NOTA DE REDACCIÓN: Asamblea no se hace responsable ni comparte necesariamente las opi-niones expresadas por los diferentes autores y colaboradores, quienes las formulan bajo suexclusiva responsabilidad.

VII

ÍNDICE

I. TEMA DE DEBATE

GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, PIEDAD: Diplomacia y Cooperación Parla-mentarias: Las Cortes Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. ESTUDIOS

ARÉVALO GUTIÉRREZ, ALFONSO: El Grupo Parlamentario Mixto de la Asam-blea de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . MARTÍNEZ CORRAL, JUAN A. Y VISIEDO MAZÓN, FRANCISCO J.: El Estatuto bá-sico del empleado público y su posible aplicación a los Parlamentos Autonómicos. . RECODER VALLINA, TATIANA: Principio de personalidad de las sanciones admi-nistrativas: responsabilidad solidaria y subsidiaria. Responsabilidad de las per-sonas jurídicas y de los menores de edad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . GRECIET GARCÍA, ESTEBAN: Examinando a la Cámara de Cuentas: problemasde su regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RUIZ-NAVARRO PINAR, JOSÉ LUIS: La libre prestación de servicios de juegos deazar: la normativa europea y reflexiones sobre la futura legislación española deljuego online. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. NOTAS Y DICTÁMENES

SANZ PÉREZ, ÁNGEL L.: La Junta de Portavoces como órgano parlamentario. . . . RUBIO NÚÑEZ, RAFAEL: Regulación de las elecciones presidenciales norteamericana . CRIADO, J. IGNACIO: La Conformación de la eAdministración Autonómica enla Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. CRÓNICA DE ACTIVIDAD PARLAMENTARIA

NIETO LOZANO, ÁNGELES Y PRADA BARRIO, MARÍA ISABEL: La ActividadParlamentaria de enero a junio de 2008 (VIII Legislatura) . . . . . . . . . . . . . .

V. DOCUMENTACIÓN

CID VILLAGRASA, BLANCA: La normativa seguida por los Parlamentos autonó-micos para presentar candidatos a magistrados del Tribunal Constitucional anteel Senado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. RECENSIONES

OLIVÁN DEL CACHO, JAVIER: Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo deeducación que habrá de darse a sus hijos, de Lorenzo Martín-Retortillo Baquer . . .

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ÍndiceVIII

SÁNCHEZ-ABARCA GORNALS, CARMEN: Constitucionalism and the role of Par-liaments, de Ziegler, K; Baranger, D. y Bradley, A. (Eds.) . . . . . . . . . . . . . .

AIZPURU SEGURA, ANA: ONGs y Derecho Internacional: su influencia en laelaboración de normas internacionales, de Carmen Rocío García Ruiz . . . . .

MARAÑÓN GÓMEZ, RAQUEL: El sufragio de los extranjeros. Un Estudio de De-recho Comparado, de Pablo Santaolaya y María Díaz Crego . . . . . . . . . . . .

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ITEMA DE DEBATE

★ Letrada de las Cortes Generales.

Piedad García-Escudero Márquez ★

Diplomacia y Cooperación Parlamentarias: las Cortes Generales

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. ORIGEN DE LA DIPLOMACIA PARLAMENTA-RIA.—II. CONCEPTO Y NOTAS DE LA DIPLOMACIA PARLAMENTARIA.—III. FORMAS DE DIPLOMACIA PARLAMENTARIA.—3.1. Apoyo a la política gu-bernamental.—3.2. Relaciones pueblo a pueblo.—3.3. Actividad institucional de los órga-nos del Parlamento.—3.4. Funciones del Parlamento en materia internacional.—3.5. Mi-siones de observación electoral.—3.6. Relaciones interparlamentarias bilaterales: los gruposde amistad.—3.7. Organismos internacionales.—IV. ASAMBLEAS INTERNACIONA-LES.—4.1. La Unión Interparlamentaria.—4.1.1. Historia.—4.1.2. Objetivos.—4.1.3.Miembros.—4.1.4. Órganos.—4.2. Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.—4.2.1. Historia.—4.2.2. Órganos.—4.3. Asamblea de la Unión Europea Occidental.—4.3.1. Historia.—4.3.2. Órganos.—4.4. Asamblea Parlamentaria de la OTAN.—4.4.1.Historia.—4.4.2. Órganos.—4.5. Asamblea de la OSCE (Organización para la Seguridady la Cooperación en Europa).—4.5.1. Historia.—4.5.2. Órganos.—4.6. Asamblea Parla-mentaria Euromediterránea (APEM).—4.6.1. Historia. —4.6.2. Órganos.—4.7. ForoParlamentario Iberoamericano.—V. CONFERENCIAS DE PRESIDENTES.—VI. LACOOPERACIÓN PARLAMENTARIA.—6.1. El Aula Parlamentaria: Curso para aseso-res jurídicos parlamentarios.—6.2. Seminario “Parlamento y Estado de Derecho” dirigidoa los Parlamentos de la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CE-DEAO).—6.3. Actividades realizadas con la Fundación Internacional y para Iberoaméricade administración y políticas públicas (FIIAPP).—6.4. Actividades desarrolladas con lafundación CEDDET (Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico yTecnológico.—6.5. Convenios de Cooperación Parlamentaria firmados por el Congresode los Diputados con otros Parlamentos y entidades.—6.6. Otras actividades de coopera-ción con Parlamentos.—VII. CONCLUSIÓN.—VIII. BIBLIOGRAFÍA.

I. INTRODUCCIÓN. ORIGEN DE LA DIPLOMACIA PARLAMENTARIA

Hoy en día no se habla ya de “paradiplomacia parlamentaria”, sino contoda naturalidad de diplomacia parlamentaria, entendiendo superada la divi-sión de otros tiempos entre actividad diplomática y vida parlamentaria. La pri-

mera era competencia exclusiva del poder ejecutivo: el Gobierno y sus distin-tos Departamentos, no sólo el Ministerio de Asuntos Exteriores como direc-tor de la política exterior, según declara el artículo 97 de nuestra Constitución.

La política exterior era encauzada en un principio casi exclusivamente através de las Embajadas. Las comunicaciones modernas, las nuevas tecnologíashan permitido el contacto directo de los gobernantes en visitas y cumbres, quese ven apoyadas por la tradicional democracia profesional. Pero estos nuevostiempos y métodos han propiciado también el desarrollo paralelo de una in-tensa actividad internacional de los parlamentos, que se ha dado en conocercon el nombre de diplomacia parlamentaria.

Este neologismo parece fue utilizado por primera vez en un artículo por elsecretario de Estado Dean Rusk en 1955 (“Parliamentary Diplomacy. Debatevs. Negotiation”, World Affairs Interpreter, 1955, pp. 121-122) y luego por elprofesor de la Universidad de Columbia Philip C. Jessup en un curso en laAcademia de Derecho Internacional de La Haya (“Parliamentary Diplomacy”,Recueil des Tours de l’Académie de La Haye, núm 89, 1956), señalando ya unoscaracteres propios:

— existencia de una organización internacional permanente— considerable difusión y repercusión de sus debates— procedimiento lo suficientemente complejo como para permitir mani-

pulaciones tácticas y agrupamientos políticos— emisión de pronunciamientos en forma de resoluciones adoptadas por

un voto mayoritario o por consenso y que se hacen públicas de manerainmediata.

Veremos que estas notas aplicadas hace más de medio siglo a la diplomaciaparlamentaria continúan vigentes, pero referidas sólo a alguna de sus manifes-taciones, la de las asambleas parlamentarias, siendo precisamente una de suscaracterísticas actuales la pluralidad de formas que adopta.

Se ha querido ver en la diplomacia parlamentaria una continuación o institu-cionalización de la democracia por conferencias que fueron frecuentes desde finesdel XIX hasta la creación de la Sociedad de Naciones. Pero ni las conferencias sesucedían unas a otras, ni trataban los mismos temas, ni había continuidad entreellas, reuniendo por otra parte a un número pequeño de Estados, no siempre losmismos y que no solían tener en cuenta los intereses de aquellos de menor ta-maño (C. Sepúlveda, “La diplomacia parlamentaria y la formación del nuevo or-den jurídico internacional”, Estudios de Derecho internacional. Homenaje al profe-sor Miaja de la Muela, Tecnos, 1978, p. 775). Tampoco los resultados de lasconferencias se registraban ni mantenían una secuencia, por la falta de un secreta-riado permanente que, como mecanismo institucional, permitiera la uniformi-dad de procedimientos y la orientación común de los fines.

Se ha dicho que la diplomacia parlamentaria aparece como un producto dela combinación entre globalización y separación de poderes, o, con otras pala-bras surge de la coincidencia de los dos fenómenos democratización y mun-

Piedad García-Escudero Márquez4

dialización (M.A. Martínez, “La diplomacia parlamentaria y la construcciónde la paz”, Política exterior, vol. XIII, 1999, p. 49). Los parlamentos y los par-lamentarios, como representantes de sus pueblos, no pueden permanecer aje-nos a la dimensión internacional, y de sus actuaciones surgen nuevas formasde relación que tienen como primeras motivaciones la vertebración del nuevoorden mundial y la salvaguardia de la paz.

Si se señala la época de la guerra fría como un primer momento de desarrollode la diplomacia parlamentaria por su mayor flexibilidad, y el fin de esa era comohito del incremento de las relaciones internacionales, cuando se produce una trans-formación cualitativa es con la entrada en escena de la globalización. Al establecerrelaciones económicas, sociales, culturales e institucionales sin barreras, la globali-zación otorga normalidad al diálogo internacional entre todas las instituciones (L.Violante, “Diplomacia parlamentaria en Italia”, Política exterior, vol. XIII, 1999, p.6). Al incremento de relaciones parlamentarias coadyuva también la necesidad demodernizar el papel de los parlamentos, a lo que colabora el intercambio de expe-riencias y la búsqueda de soluciones a problemas comunes. En nuestro caso, el pro-ceso de incremento de las relaciones parlamentarias se ha visto favorecido por lapertenencia a la Unión Europea y otras organizaciones multilaterales.

II. CONCEPTO Y NOTAS DE LA DIPLOMACIA PARLAMENTARIA

Llegados a este punto, podemos intentar definir la diplomacia parlamenta-ria, a los efectos de centrar el objeto de esta exposición, y enumerar las notasque la caracterizan.

En cuanto a lo primero, en un primer momento el término parece surgirpara referirse a la actividad que tiene lugar en foros multilaterales; así lo en-tiende la definición de S. Martínez Lage (Breve diccionario diplomático, Ma-drid, 1982), como “la diplomacia que se realiza en el seno de las conferenciasy organizaciones internacionales, tratando de poner de manifiesto cierto para-lelismo con las técnicas empleadas en los parlamentos nacionales para alcanzarel consenso o la mayoría en torno a las propuestas que se formulan”.

Hoy, en cambio, se tiende a aludir más bien a toda la actuación desarro-llada por los parlamentos en materia de política exterior y en su relación conotras Cámaras extranjeras (G. Marín “Diplomacia nueva, diplomacia vieja”,Gestión y análisis de políticas públicas, nº 23, 2002, p. 47). Comprendería,pues, tanto la intervención o participación del Parlamento y de sus órganos enla definición, control y ejecución de la política exterior del Estado, como la in-tensa actividad internacional de las Cámaras (F. Trillo-Figueroa, “Parlamento ypolítica exterior”, Política exterior, vol. XIII, 1999, p. 18).

Veamos algunas notas que caracterizan a la diplomacia parlamentaria. Lasprincipales que se han destacado son:

— Informalidad, por cuanto los métodos utilizados por los parlamentariossuelen y pueden ser menos formales que los utilizados en sus relaciones

Diplomacia y Cooperación Parlamentarias: las Cortes Generales 5

por los gobiernos, lo que facilita abordar determinadas cuestiones depolítica exterior.

— Pluralismo representativo: a diferencia de la diplomacia que desarrollan losgobiernos, las delegaciones parlamentarias acostumbran estar integradaspor miembros de distintos grupos políticos representados en las Cámaras,pluralismo que enriquece la acción exterior. Se ha afirmado que esto intro-duce una democratización en el proceso diplomático, en cuanto partici-pan los delegados de un país casi en el mismo plano y juegan un impor-tante papel también los técnicos y los especialistas (C. Sepúlveda, p. 776).

— Permanencia: por encima de los cambios en el gobierno de un país.— Complementa a la diplomacia clásica del ejecutivo, con la que debe co-

operar, sin olvidar que al ejecutivo corresponde la dirección de la polí-tica exterior (así, en el artículo 97 de la Constitución española).

— Tiene acceso a cuestiones que no puede abordar el Gobierno en sus re-laciones formales, a las que a veces sirve de paso previo.

— Posible utilización como instrumento de control de los ejecutivos.— Compromiso con los principios e ideales democráticos, como no podía

ser menos, dadas las instituciones parlamentarias de las que emana. Asi-mismo, en cuanto a su objetivo, la diplomacia parlamentaria destaca porcontribuir a la causa de la paz en el mundo. Veremos cómo las distintasformas de actuación parlamentaria se combinan entre sí, y los parlamen-tarios miembros de Asambleas internacionales actúan como observadoresen procesos electorales de nuevos países, por ejemplo, y siempre en de-fensa de los derechos humanos, del Estado de Derecho y de las institucio-nes democráticas. Y el hecho de que sean parlamentarios, representantesdel pueblo, quienes la protagonizan, dota a la diplomacia parlamentariade especial fuerza y legitimidad (F. Trillo-Figueroa, p. 26).

— En definitiva, pues, la actividad exterior del Parlamento se caracterizatambién porque no sólo tiene en cuenta el interés del propio Estado,sino el de la comunidad internacional (M.A. Orozco Deza, “Diploma-cia parlamentaria”, Revista mexicana de Política Exterior, nº 62-63,2001, p. 95).

No podemos dejar de subrayar una vez más el ingrediente finalista de la di-plomacia parlamentaria, que la diferencia de un mero “turismo parlamentario”:trasciende a su objetivo inicial de crear vínculos entre todos los parlamentos delmundo, con la finalidad de intercambiar información sobre temas de interésfundamental a nivel internacional (Orozco, p. 99), esto es, de mero mecanismode interlocución en los ámbitos bilateral y multilateral y de construcción de nue-vos modelos de funcionamiento y procedimiento, para llegar a contribuir a laformación de las políticas generales del Estado, participar en la innervación de-mocrática de la civilización y comprometerse a fomentar los derechos humanos.

Como dice Violante (p. 8), para elevarse al rango de diplomacia parlamen-taria desde el campo peligrosamente cercano del turismo parlamentario, debe-rán incorporarse las actividades internacionales en el marco de un proyecto


político, en un diseño que defina los agentes, las metas y los plazos, y que con-tribuya a la consolidación del papel internacional del país en forma sinérgicacon las políticas gubernamentales.

Así considerada, la diplomacia parlamentaria constituye hoy en día un ins-trumento novedoso y útil al servicio de los parlamentos y de los pueblos para fo-mentar las relaciones de amistad y de cooperación y para defender ese mínimocomún denominador de principios democráticos que todos los países delmundo deben respetar si quieren formar parte de la comunidad universal de na-ciones civilizadas (J. Hevia, “Una experiencia de tres años”, Política Exterior, vol.XIII, 1999, p. 68). Por eso la diplomacia parlamentaria debe ser fomentada y nocriticada, como suele serlo cuando no se alcanza a comprender sus objetivos.

Queda claro, en todo caso, que la actividad internacional de los parlamen-tos se ha incrementado considerablemente y constituye un aspecto importantede la diplomacia, siendo algo distinto a la mera cooperación parlamentaria enasuntos internacionales.

III. FORMAS DE DIPLOMACIA PARLAMENTARIA

Podemos tratar de abordar el examen de algunas formas o técnicas de di-plomacia parlamentaria, de menor a mayor en cuanto al grado de organiza-ción que requieren o asumen.

3.1. Apoyo a la política gubernamental

La forma más sencilla de diplomacia parlamentaria es aquella que se realizaen apoyo de la política exterior que dirige el ejecutivo. La burocracia guberna-mental necesita en ocasiones de las relaciones políticas que desarrollan los gru-pos políticos. La mayor informalidad de la actuación parlamentaria, que porotra parte no proviene de un órgano decisor y se caracteriza por la composi-ción plural de las delegaciones, ofrece un cauce alternativo.

La labor que llevan a cabo las Comisiones de Asuntos Exteriores, señalada-mente, pero también otras, constituye un ejemplo de apoyo paralelo. En ocasio-nes, el propio Gobierno invita a parlamentarios a formar parte de delegacionesoficiales. También en este marco de apoyo a la política se mueven algunas rela-ciones institucionales de órganos de la Cámara, como el Presidente o la Mesa.

3.2. Relaciones pueblo a pueblo

Las relaciones entre parlamentos, como representantes del pueblo, son par-ticularmente relevantes cuando no existen relaciones diplomáticas formales oestas atraviesan alguna crisis. Las relaciones informales pueden desenvolver deforma más fácil y flexible, lo que es de especial utilidad cuando se espera una


transición futura en la situación política. Del mismo modo que se estrechanvínculos de cooperación o de intercambio comercial, se inician o incrementanlas relaciones entre parlamentos.

El parlamentario, dice A. Boulerice (“Le rôle des parlementaires sur lascène internationale”, Parlements et francophonie, nº 108, 1998, p. 115), es re-presentante de su pueblo del mismo modo que un funcionario representa a suGobierno o un artista su cultura. El parlamentario utiliza sus contactos y susintercambios en el exterior para expresar las expectativas y las preocupacionesde su pueblo y realizar la promoción de su potencial socioeconómico y cultu-ral, de sus recursos, de sus instituciones parlamentarias, de sus logros y de susdesarrollos tecnológicos. Las actividades internacionales constituyen foros ba-sados sobre intercambios en los que el parlamentario actúa como embajadoroficioso, portavoz y defensor de su pueblo. De esta forma teje vínculos privile-giados con los parlamentarios y personalidades destacadas de otros Estados.

3.3. Actividad institucional de los órganos del Parlamento

Los órganos de las Cámaras, tanto de gobierno (Presidente, Mesa, Junta dePortavoces) como funcionales, en particular las comisiones, desarrollan unaintensa actividad internacional.

En el ejercicio de su función de representación de las Cámaras, los Presiden-tes realizan visitas institucionales, solos o al frente de delegaciones de alto nivel,generalmente integradas por miembros de la Mesa o portavoces parlamenta-rios, siempre de composición política plural. También son frecuentes los forosmultilaterales que reúnen a los presidentes de parlamentos: las Conferencias dePresidentes, entre las que destacamos las del ámbito de la Unión Europea.

Sobre la base del principio de especialidad que rige el funcionamiento par-lamentario, las comisiones —y no sólo la de Asuntos Exteriores— desarrollanamplios programas de actividad internacional participando en foros y reali-zando visitas de estudio en la materia de su competencia. Estos desplazamien-tos deben ser aprobados por la Mesa de la Cámara, para lo que han de contarcon un programa y un presupuesto.

En el ámbito de las presidencias rotatorias europeas, el Presidente del par-lamento respectivo organiza reuniones de determinadas comisiones durante elsemestre, en función de los objetivos prioritarios de la política europea en eseperíodo.

La labor desarrollada por las Comisiones de Asuntos Exteriores merece menciónaparte. Además de la función legislativa, mediante la tramitación de proyectosde ley, de la tramitación de convenios internacionales y del ejercicio del controldel Gobierno en materia de política exterior por medio de preguntas y compare-cencias, su actividad se proyecta hacia el exterior gracias a intercambios frecuen-tes con comisiones homólogas de otros parlamentos. Asimismo, es frecuente elcontacto con embajadores de otros países en España, que articulan por esta víasu relación con el Parlamento y con los parlamentarios.


En el mismo nivel internacional se sitúa la Comisión Mixta de la Unión Eu-ropea (la COSAC o Conferencia de Comisiones especializadas en asuntos eu-ropeos reúne desde hace tiempo periódicamente a las comisiones de los parla-mentos miembros de la Unión con competencias similares) y las Comisiones,recientemente creadas con carácter legislativo en ambas Cámaras, de Coopera-ción internacional. De su labor cabe destacar la constitución de ponencias ysubcomisiones de estudio sobre cuestiones monográficas, cuyos informes con-tienen resoluciones que pueden marcar actuaciones posteriores.

3.4. Funciones del Parlamento en materia internacional

No hay que olvidar que la actividad ordinaria del parlamento en el ejerciciode sus funciones constitucionales puede tener relevancia internacional. No envano controla la acción del Gobierno en materia de política exterior, mediantepreguntas e interpelaciones, la orienta al autorizar la conclusión de tratados in-ternacionales y le permite ejecutarla cuando aprueba los proyectos de ley queel Gobierno remite para su tramitación o la correspondiente Sección de la Leyde Presupuestos Generales del Estado.

Dos instrumentos son particularmente adecuados para el desarrollo de ladiplomacia parlamentaria:

— las declaraciones institucionales, mediante las cuales la Cámara, en Plenoo en Comisión, se posiciona unánimemente en una actitud de apoyo ode crítica frente a algún acontecimiento. Se utilizan, por ejemplo, parasolidarizarse con otros pueblos afectados por una catástrofe natural opor un atentado terrorista.

— las proposiciones no de ley o mociones, en Pleno o en Comisión, en losque se fija una dirección a seguir por el Gobierno en una política con-creta. Cuanto más consenso exista en la aprobación de la proposición,mayor será su fuerza política.

3.5. Misiones de observación electoral

Es frecuente la participación de parlamentarios en las actividades dirigidas alograr el correcto desarrollo de elecciones libres en países de democracia reciente.No sólo participando, en calidad o no de miembros, de las misiones organizadaspor organizaciones internacionales, sino en ocasiones porque son los propios pa-íses en período electoral quienes solicitan del parlamento la designación de ob-servadores, para contar con avales de la pureza democrática de sus procesos polí-ticos. Estas misiones, que contribuyen así al fortalecimiento de la democracia enel mundo, están dirigidas a la supervisión de la libre emisión y el recto escrutiniode los votos, como garantía de la limpieza de las elecciones y de la libertad de losciudadanos. Para ello, los observadores deben poder desplazarse libremente y


ejercer su control de forma aleatoria, a la vez que entrevistarse con los distintosgrupos políticos y comprobar que existe libertad de expresión e información.

Como señala G. Elorriaga (La diplomacia parlamentaria, Imaginediciones,Madrid, 2003, p.81), la importancia de estas misiones de observación se debevalorar en cuanto constituyen, además de una fuente de información sobreproblemas internacionales de carácter netamente político, un medio de coope-ración y apoyo para garantizar y estimular los procesos de evolución hacia lademocracia de pueblos que parten de precedentes difíciles o conflictivos.

3.6. Relaciones interparlamentarias bilaterales: los grupos de amistad

Entramos ya en los instrumentos específicos mediante los cuales el parla-mento ejerce deliberadamente su diplomacia propia, y examinamos primerolas relaciones bilaterales entre ellos.

Su forma menos elaborada y más tradicional la constituyen las delegacionesparlamentarias ocasionales que visitan otro parlamento, celebrando contactosa nivel parlamentario y gubernamental, o las delegaciones de dos parlamentosque se encuentran para desarrollar un programa común.

Una forma evolucionada de este tipo de relación la constituyen los Gruposbilaterales de Amistad. Se trata de la institucionalización de los encuentros par-lamentarios bilaterales, dotándolos de una continuidad en el tiempo, de una pe-riodicidad en sus reuniones y de un contenido de estudio e intercambio mutuoen la celebración de éstas. Permiten un mejor conocimiento de los parlamenta-rios de los dos países, a la vez que los contactos con los representantes diplomá-ticos con ocasión de los encuentros y de la preparación de los programas.

Los Grupos de Amistad pueden definirse como foros parlamentarios dirigi-dos a impulsar las relaciones internacionales entre países con vínculos que se con-sideran de especial relevancia, y constituyen uno de los pilares de la diplomaciaparlamentaria. En España, existían desde hacía tiempo Grupos de Amistad conlos países fronterizos. A partir de 1996, la Mesa del Congreso decidió su amplia-ción a los países de la Unión Europea, los iberoamericanos y algunos otros de es-pecial vinculación. De un criterio en un principio restrictivo en cuanto a la crea-ción de Grupos de Amistad, entendiendo que sólo procedía cuando existiera unaverdadera voluntad política e intereses concretos de los grupos políticos en esta-blecer vínculos y relaciones especiales con un parlamento determinado, se pasó auna visión más amplia, constituyéndose Grupos con parlamentos de países talescomo Japón, Namibia, Corea o Kuwait. En total, son 18 los grupos constituidospor el Congreso de los Diputados hasta el final de la VIII legislatura, más 6 cuyacreación fue aprobada pero quedaron pendiente de constitución. No obstante, alinicio de cada legislatura, la Mesa puede adoptar una política más o menos res-tringida en cuanto a la constitución y actividad de los Grupos.

Los Grupos de Amistad están formados por parlamentarios en un númerorelativamente reducido, que se ha ido ampliando a lo largo del tiempo, de evi-dente composición plural (de 11 a 16 miembros en la VIII legislatura), y pue-


den constituirse en el seno de una sola o de las dos Cámaras. Suelen contar conun presidente y un secretario, que son un Vicepresidente y un Secretario de laMesa de la Cámara, y celebran una o dos reuniones al año, alternando en unoy otro país, con programa previamente fijado de mutuo acuerdo que incluyeasuntos parlamentarios y de política exterior de interés para ambas partes.

Los Grupos de Amistad mixtos de las Cortes Generales, formados por di-putados y senadores, existen, por acuerdo de ambas Mesas en reunión con-junta, con países europeos de parlamento unicameral, como Portugal, y conpaíses iberoamericanos, dados los tradicionales lazos culturales, lingüísticos ypolíticos que justifican este hermanamiento parlamentario, aunando los es-fuerzos de ambas Cámaras en su relación con países geográficamente distantes.Así, existen Grupos mixtos de Amistad con Argentina, Brasil, Chile, México,Perú y Venezuela, además de con China.

Dice Boulerice (p. 119) que los grupos de amistad bilaterales a menudoproceden de iniciativas personales de parlamentarios que tienen intereses par-ticulares. Es posible que esto fuera así en un principio, y que algunos gruposnacieran gracias al impulso originado por la vinculación personal de un dipu-tado a un determinado país; pero hoy, al menos en España, se han convertidoen un instrumento más de diplomacia parlamentaria indiscriminada, con des-tinatarios numerosos.

3.7. Organismos internacionales

S. Stavridis (“«Parliamentary Diplomacy»: some preliminary findings”, JeanMonnet Working Papers in Comparative and International Politics, 2002, p. 13),tras destacar los distintos tipos de órganos implicados en la diplomacia parla-mentaria, distingue entre medios formales e informales (entre éstos últimos, losGrupos de Amistad), estructuras individuales o de grupo, integradas por miem-bros asimismo de distinta naturaleza (parlamentarios nacionales, parlamenta-rios nacionales e interestatales, parlamentarios elegidos de forma directa), conmayor o menor relación con las formas tradicionales de diplomacia guberna-mental (el Consejo de Europa sería un foro más próximo a la diplomacia bila-teral tradicional), a distintos niveles (incluyendo sólo a parlamentarios naciona-les o a representantes de parlamentos regionales, o una combinación deambos), con clara existencia de vasos comunicantes entre los órganos parlamen-tarios nacionales y supranacionales, resultado de una economía de esfuerzos; elobjeto de su interés puede ser internacional en general o enfocado a temas de-terminados (derechos humanos, defensa) o en concreto a la política “de integra-ción”. En cualquier caso, este autor concluye en que la diplomacia parlamenta-ria no es un mito pero tampoco una realidad, sino muchas.

Desde esta idea de pluralidad podemos partir para examinar los múltiples fo-ros multilaterales en los que se desarrolla la actividad internacional de los parla-mentos. Nos centramos en aquellos de los que forman parte las Cortes Genera-les, pero obviamente existen otras asambleas internacionales de ámbito regional.


IV. ASAMBLEAS INTERNACIONALES

La institucionalización de las organizaciones parlamentarias multilaterales se re-monta a fines del siglo XIX, con la creación de la Unión Interparlamentaria (UIP)en 1889. Las asambleas internacionales son organismos con una estructura perma-nente y un funcionamiento continuo, integradas por delegaciones compuestas demiembros de los parlamentos nacionales. Responden a la idea (J. Rupérez, “Asam-bleas parlamentarias y diplomacia: la OSCE y la OTAN”, Política exterior, vol. XIII,1999, p. 37) de que los parlamentos y los parlamentarios pueden coordinar interna-cionalmente sus esfuerzos con vistas a la promoción de fines, objetivos y valores co-munes —fundamentalmente la consecución y el mantenimiento de la paz—.

Son los propios parlamentos quienes designan los miembros que componenestas delegaciones internacionales, partiendo del número con que cuenta cadagrupo parlamentario en el Pleno. A su vez, estos parlamentarios se integran en laAsamblea internacional en grupos en función de sus preferencias ideológicas.

Las Asambleas cuentan con comisiones especializadas en los distintos asun-tos de su competencia, adscribiéndose los parlamentarios en función del nú-mero de miembros de los grupos que se constituyan en la Asamblea.

Las Cortes Generales participan con delegaciones permanentes en lasAsambleas de la UIP, el Consejo de Europa, la Unión Europea Occidental(UEO, con la reserva que se señalará) la Organización del Tratado del Atlán-tico Norte (OTAN) y la Organización para la Seguridad y Cooperación enEuropa (OSCE), así como en la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea(APEM) y el Foro parlamentario Iberoamericano.

Una muestra de la importancia de esa participación es el desempeño porparlamentarios españoles en varias ocasiones de la presidencia de alguna de es-tas asambleas. El que a veces una misma persona haya desempeñado la presi-dencia de asambleas distintas muestra la relevancia internacional de los impli-cados y la interrelación que existe entre los protagonistas y las diversasinstituciones en las que se desarrolla la diplomacia parlamentaria:

Miguel Ángel Martínez Martínez: Consejo de Europa (04/05/92 a 22/01/96); UIP (16/09/97 a 15/07/99)

Javier Rupérez Rubio: OSCE (09/07/96 a 10/07/98); OTAN (14/11/98 a 01/07/00)

Lluis María de Puig i Olivé: UEO (01/01/97 a 01/01/00); Consejo de Europa (desde 22/01/08)

Rafael Estrella Pedrola: OTAN (21/11/00 a 19/11/02)

4.1. La Unión Interparlamentaria

4.1.1. Historia

Cuenta M.A. Martínez (“Las relaciones internacionales de los parlamentos yla política exterior de los gobiernos”, Revista de las Cortes Generales, nº 53,


2001, p. 11) que varios de los parlamentarios que en 1889 se reunieron en Pa-rís para constituir la Unión Interparlamentaria se habían conocido con anterio-ridad precisamente en torno a iniciativas de uno u otro tipo para la salvaguardade la paz, y más concretamente en encuentros relacionados con la Cruz Roja ycon el recién nacido Derecho internacional humanitario. Tal era el caso de losdos principales promotores del proyecto, Frédéric Passy y William Randal Cre-mer, un francés y un británico unidos por la misma pasión humanista y paci-fista y por la misma convicción de que a través de la acción de los parlamentos,operando en representación de los pueblos y en defensa de sus respectivos inte-reses, podría llegarse a un mundo de paz y de concordia, en el que los conflictosy las diferencias entre Estados se resolvieran por el diálogo y el sentido común.

Hay que aclarar que el propio Martínez, una personalidad de gran prestigioen el ámbito de las relaciones exteriores de los parlamentos que llegó a presidirla Asamblea de la Unión Interparlamentaria (y previamente la del Consejo deEuropa), comparte estos ideales.

Asimismo destaca (p. 13) cómo en las primeras décadas de vida de la UIP,en que su actividad giró en torno a los esfuerzos por evitar la guerra y mante-ner la paz, pareció adelantarse a lo que mucho más tarde se acuñaría bajo elconcepto de diplomacia parlamentaria, a menudo cooperando con los gobier-nos de los respectivos Estados, pero otras veces yendo por delante de las gestio-nes de la diplomacia tradicional. Por su parte, Rupérez (p. 37) califica a la UIPde “madre y antecedente indispensable de toda la diplomacia parlamentaria”.

La UIP fue el primer foro permanente de naturaleza parlamentaria. Nuevepaíses participaron en el acto fundacional: Bélgica, Dinamarca, España, Esta-dos Unidos, Francia, Hungría, Italia, Liberia y el Reino Unido. Nueve más es-taban ya representados al iniciarse el nuevo siglo y otros seis al inicio de la Pri-mera Guerra Mundial, ya con presencia significativa de Asia y América Latina.A primeros de los años 40 contaba con representación de 36 países, habién-dose completado la presencia de delegaciones sobre todo de América Latina.

Desde 1892 la UIP cuenta con una Secretaría y una sede permanente, pri-mero en Berna, trasladada a Bruselas en 1911, a Oslo en 1914 y, desde 1921, aGinebra, anticipándose a muchos organismos internacionales al elegir esta sede.

Parlamentarios miembros de la UIP intervinieron en el proceso que llevó ala fundación de la Sociedad de Naciones tras el Tratado de Versalles de 1919, oa la constitución en 1922 del Tribunal Internacional Permanente de Justicia yluego en 1945 del Tribunal Internacional de Justicia. En épocas más recientes,ha estrechado sus lazos con la Organización de las Naciones Unidas, con laque concluyó un acuerdo de colaboración en 1996. Hasta ocho personalidadesrelacionadas con la UIP (desde el promotor Passy hasta varios Secretarios Ge-nerales) han recibido el Premio Nobel de la Paz.

4.1.2. Objetivos

Puede decirse que la UIP ha dejado de ser una mera asociación de parla-mentarios para convertirse en la organización mundial de parlamentos, centro


del diálogo y la concertación interparlamentaria, así como foro de la diploma-cia parlamentaria universal.

La Unión trabaja en favor de la paz y la cooperación entre los pueblos y dela consolidación de las instituciones representativas. A tal fin:

• favorece los contactos, la coordinación y el intercambio de experienciasentre los parlamentos y los parlamentarios de todos los países

• examina cuestiones de interés internacional y se pronuncia respecto deellas a fin de suscitar la acción de los parlamentos y de sus miembros

• contribuye a la defensa y la promoción de los derechos humanos, quetienen alcance universal y cuyo respeto es un factor esencial de la demo-cracia parlamentaria y del desarrollo

• contribuye a un mejor conocimiento del funcionamiento de las institu-ciones representativas y a reforzar y desarrollar sus medios de acción.

4.1.3. Miembros

La UIP es una organización internacional compuesta de grupos nacionalesestablecidos en el seno de un Parlamento constituido de conformidad con lasleyes de un Estado soberano cuya población representa y en cuyo territoriofunciona.

Cuenta en la actualidad con 146 miembros y 6 asociados.

4.1.4. Órganos

La Asamblea es el principal órgano de expresión política. Se reúne dos ve-ces al año, en primavera y en otoño (ésta suele ser en Ginebra), cada vez en unpaís distinto por invitación del parlamento nacional. Participan en cada reu-nión más de 600 parlamentarios, que integran delegaciones nacionales decomposición plural, para estudiar problemas internacionales y formular reco-mendaciones para la acción.

El número de votos de cada delegación depende de la población de los Es-tados, y pueden dividirse los votos en función de las tendencias políticas enella representadas.

Asisten a la Asamblea Comisiones de Estudio plenarias, como son: Paz yseguridad, Desarrollo, financiación y comercio y Democracia y derechos hu-manos.

El Consejo Directivo es el órgano plenario que determina y orienta las ac-tividades de la UIP y vela por su realización de conformidad con los fines esta-blecidos en los Estatutos. Se reúne dos veces al año y cada miembro está repre-sentado por tres parlamentarios.

El Comité Ejecutivo es el órgano directivo de la UIP, que supervisa su ad-ministración y asesora al Consejo. Presidido por el Presidente del Consejo,


quince miembros son elegidos por este órgano, de los que al menos tres han deser mujeres, asignándolos a los Grupos geopolíticos; sólo los parlamentarios delos Estados en que la mujer tiene derecho de sufragio activo y pasivo puedenser elegidos. Forma parte del Comité Ejecutivo la Presidenta del Comité Co-ordinador de las Mujeres parlamentarias. El Comité se reúne al menos dos ve-ces al año, y en reunión extraordinaria cuando el Presidente lo estime necesa-rio o lo solicitan tres de sus miembros que representen al menos a dos Gruposgeopolíticos.

La Secretaría General de la UIP es la encargada de ejecutar el programa deactividades de la Unión, de conformidad con las decisiones de sus órganos es-tatutarios.

La Reunión de las Mujeres Parlamentarias se estableció en 1978 como me-canismo de coordinación entre estas, y forma parte ya de la estructura oficialde la UIP, presentando al Consejo informes sobre su labor. Con ocasión de lassesiones anuales de la Asamblea, examina temas de interés común y elabora es-trategias para desarrollar el programa de la Unión relativo a la mujer.

La Asociación de Secretarios Generales de Parlamentos es un órgano con-sultivo que se reúne con ocasión de cada Asamblea.

Los Grupos Geopolíticos son aquellos en los que se integran los miembros.España pertenece al Grupo Doce +.

La Comisión de Relaciones con las Naciones Unidas se reúne durante la se-gunda asamblea anual.

Además de las reuniones de sus órganos estatutarios, la UIP organiza reu-niones mundiales y regionales especializadas y simposios para estudiar más afondo determinadas cuestiones, con participación también de expertos.

4.2. Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa

4.2.1. Historia

El Consejo de Europa es la más antigua de las organizaciones políticas deEuropa Occidental. Su Estatuto se firmó en 1949 en Londres, creando dos ór-ganos, un Comité de Ministros y una Asamblea Consultiva formada por par-lamentarios nacionales de los Estados miembros, que cambiaría su nombreposteriormente. La Asamblea, órgano deliberante del Consejo de Europa, ce-lebró su primera reunión el 10 de agosto de 1949 y ha llegado a ser un órganode singular influencia política en el funcionamiento del Consejo de Europa,con un papel determinante (M.A. Martínez, p. 19) a la hora de decidir sobrela admisión de Estados miembros en la Institución. Como destaca G. Elo-rriaga Fernández (“La diplomacia parlamentaria”, Revista de las Cortes Genera-les, nº 54, 2001, p. 15), el Consejo se ha considerado una antesala de nacionesaspirantes a la integración en la Unión Europea.

La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa está compuesta por 636miembros (318 titulares y 318 suplentes) que representan a los 47 países


miembros. A estos hay que añadir 18 observadores, miembros de las delega-ciones de Canadá, Israel y Méjico. Cada Estado miembro es libre de elegir elmodo de designación de sus representantes en la Asamblea parlamentaria, acondición de que sean designados entre los miembros. La composición polí-tica de cada delegación nacional debe reflejar la representación de los diferen-tes partidos en el seno de los parlamentos respectivos. La delegación españolaestá compuesta por 24 parlamentarios.

4.2.2. Órganos

La Asamblea trabaja en sesión plenaria, Comisión Permanente, comisionesy, eventualmente, subcomisiones, siendo asistida por la Mesa. Con el fin deque prevalezca el punto de vista europeo y no nacional, se ha fomentado la for-mación de grupos políticos, que gozan de ciertos derechos reconocidos en elReglamento. La Asamblea está constituida por cinco grupos políticos: elGrupo Socialista, el Grupo del Partido Popular europeo, el Grupo de los De-mócratas europeos, la Alianza de Demócratas y Liberales para Europa y elGrupo de Izquierda Unitaria europea.

Las reuniones plenarias están regidas por la Mesa, que se compone del Pre-sidente y de 20 Vicepresidentes, así como de los Presidentes de los Grupos po-líticos o de sus suplentes.

La Comisión Permanente está compuesta por la Mesa de la Asamblea, losPresidentes de las Comisiones y los miembros designados por la Asamblea.Generalmente se reúne al menos cuatro veces al año, actuando en nombre dela Asamblea cuando ésta no está en sesión. Designa entre sus miembros a losrepresentantes de la Asamblea en el Comité Mixto, encargado de la coordina-ción de las actividades entre el Comité de Ministros y la Asamblea. La Asam-blea elige también al Secretario General del Consejo de Europa, al SecretarioGeneral Adjunto, al Secretario General de la Asamblea y a los jueces del Tribu-nal Europeo de Derechos Humanos.

Los trabajos de la Asamblea son preparados por las comisiones. Según elReglamento, la Asamblea cuenta con 10 comisiones de 83 ó 51 miembros:

— Comisión de Asuntos Políticos: 83— Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos: 83— Comisión de Asuntos Económicos y Desarrollo: 83— Comisión de Asuntos Sociales, Salud y Familia: 83— Comisión de Migraciones, Refugiados y Población: 83— Comisión de Cultura, Ciencia y Educación: 83— Comisión de Medio Ambiente, Agricultura y Asuntos Territoriales: 83— Comisión de Igualdad de Oportunidades para hombres y mujeres: 51— Comisión de Reglamento e Inmunidades: 51— Comisión de Seguimiento: 83


Las comisiones cuentan con miembros titulares y suplentes. Salvo en laComisión de Seguimiento, cada delegación nacional tiene el mismo númerode suplentes que de titulares dentro de una comisión y los suplentes tienen losmismos derechos que los titulares, salvo que no pueden ser presidentes. A lasCortes Generales le corresponden tres puestos de titulares en cada una de lasocho primeras comisiones y un puesto en las siguientes.

Por el interés de sus trabajos, una comisión puede crear una o varias subco-misiones en su seno. El número de miembros de una subcomisión no puedesobrepasar el tercio del número de titulares de la comisión que la ha creado.

La Asamblea Parlamentaria celebra una sesión plenaria anual ordinaria enEstrasburgo, dividida en cuatro partes, con una semana de duración cada una,en enero/febrero, abril/mayo, junio/julio y septiembre/octubre.

La Asamblea puede adoptar recomendaciones, dirigidas al Comité de Mi-nistros; resoluciones; opiniones o dictámenes sobre cuestiones que le son so-metidas por el Comité de Ministros, como la adhesión de nuevos Estados; ydirectivas, instrucciones dirigidas a sus comisiones. Las declaraciones escritaspermiten a los miembros de la Asamblea tomar posición públicamente sobrecuestiones de interés europeo.

4.3. Asamblea de la Unión Europea Occidental

4.3.1. Historia

La Unión Europea Occidental nace con el Tratado de colaboración en ma-teria económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva, firmado enBruselas en 1948, que constituye una alianza defensiva que compromete deforma incondicional al conjunto de las fuerzas de los países miembros en casode agresión contra uno de ellos.

La Asamblea de la Unión Europea Occidental se crea en 1954 por el Tra-tado de Bruselas modificado, cuyo artículo IX establece que el Consejo de laUEO presentará a una Asamblea compuesta por representantes de todos losEstados miembros un informe anual sobre sus actividades, especialmente en elámbito del control de armamentos.

El Título Primero de la Carta de la Asamblea señala que ésta puede deliberar so-bre cualquier cuestión relevante del Tratado y sobre cualquier otra que le sea some-tida para dictamen por el Consejo. En virtud de ello, la Asamblea presenta al Con-sejo recomendaciones relativas a los medios de promover una identidad europea dedefensa. Las deliberaciones de la Asamblea, que tiene facultades de iniciativa y pro-puesta, se refieren también a la cooperación científica, técnica y aeroespacial.

Dice Rupérez (p. 37) que la Asamblea parlamentaria del Consejo de Eu-ropa compartida por la UEO (pues los miembros son los mismos) es un ejem-plo perfeccionado de la diplomacia parlamentaria: en ambos casos, la Asam-blea forma parte de sus respectivos tratados constitutivos, que a su vez lesconfían tareas precisas e institucionales de relevancia, de manera que, pese a


sus avatares históricos, permanecen en cualquier caso como paradigmas de latrascendencia concedida a instituciones integracionistas europeas.

En la actualidad, la Asamblea de la Unión Europea Occidental cuenta con115 miembros titulares y otros tantos suplentes, representantes de los 10 paí-ses miembros de pleno derecho, que son los países firmantes del Tratado deBruselas: Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia, Holanda, Italia, Luxem-burgo, Portugal y Reino Unido.

Los representantes de estos países miembros de pleno derecho son reglamen-tariamente los mismos que representan a dichos países en la Asamblea Parlamen-taria del Consejo de Europa, por lo tanto son designados entre los miembros delpropio Parlamento nacional, reflejando la representación de los diferentes parti-dos en el seno de los parlamentos respectivos. La delegación española está inte-grada por 24 parlamentarios. No obstante, en octubre de 2008, las Mesas delCongreso de los Diputados y del Senado han acordado suspender la participaciónde la delegación española en la Asamblea de la VEO y en todos sus órganos.

A las anteriores hay que añadir los representantes de otros 29 países (miembrosasimilados, observadores permanentes, observadores permanentes asimilados,miembros asociados, miembros asociados asimilados, invitados permanentes e invi-tados especiales) cuyos derechos de participación y de voto varían según su estatuto.

Los parlamentarios de la Asamblea pueden adherirse a grupos políticos.Existen en la actualidad tres: el grupo federado de los demócrata-cristianos yde los demócratas europeos, el grupo liberal y el grupo socialista.

4.3.2. Órganos

Son órganos de la Asamblea la Mesa, el Comité de Presidentes, la Comi-sión Permanente y seis Comisiones.

La Mesa está integrada por el Presidente y diez Vicepresidentes. Se eligeanualmente antes del inicio de la sesión.

El Comité de Presidentes está compuesto por el Presidente de la Asamblea, suspredecesores miembros de la Asamblea, los Vicepresidentes, los Presidentes deComisión y un miembro designado por cada Grupo Político y por cada delega-ción de países miembros asociados de la UEO. Este Comité fija la fecha, ordendel día y proyecto de calendario de las sesiones plenarias y elabora el proyecto depresupuesto de la Asamblea en colaboración con la Comisión de Presupuestos.

La Comisión Permanente está constituida por los miembros del Comité dePresidentes y por miembros de la Asamblea (su número varía en función delpaís). Actúa en nombre de la Asamblea y examina los informes que han sidoinscritos en su orden del día por el Comité de Presidentes.

Las Comisiones constituyen los órganos de trabajo de la Asamblea. Al iniciode cada sesión ordinaria, se constituyen seis Comisiones permanentes, que son:

— Comisión de Defensa, que se ocupa de las cuestiones de seguridad y de-fensa europeas desde una óptica operacional y militar.


— Comisión Política, se ocupa de los aspectos políticos de la seguridad ydefensa europeas.

— Comisión Técnica y Aerospacial, se ocupa de las cuestiones relativas a lastecnologías de defensa y a la cooperación en materia de armamentos.

— Comisión de Presupuestos y Administración: establece, en colaboracióncon el Comité de Presidentes, el proyecto de presupuesto de la Asambleae informa sobre el presupuesto de los órganos ministeriales de la UEO ysobre las cuestiones de tipo administrativo que afectan a la organización.

— Comisión de Reglamento y de Inmunidades: se reúne cada vez que laAsamblea le somete una cuestión de Reglamento.

— Comisión para las Relaciones Parlamentarias y Públicas, que se ocupa delas cuestiones de tipo parlamentario, de la cooperación parlamentaria, asícomo de la información en los ámbitos de la seguridad y de la defensa.

La Asamblea plenaria celebra cada año una sesión ordinaria que puede di-vidirse en varias partes (por regla general son dos y tienen lugar en París). Sinembargo, puede ser convocada también de forma extraordinaria por el Presi-dente, bien por propia iniciativa o a petición del Consejo de la UEO o de almenos una cuarta parte de los representantes.

La Asamblea recibe del Consejo un informe semestral, que es enviado para suexamen a las comisiones competentes, que emiten su punto de vista en un in-forme. Sobre los informes de las Comisiones, la Asamblea puede adoptar reco-mendaciones, a las que el Consejo responde por escrito. La Asamblea puede diri-gir también resoluciones a las organizaciones internacionales, a los Gobiernos o alos Parlamentos nacionales, así como aprobar dictámenes, directivas y decisiones.

La Asamblea y sus comisiones organizan coloquios que reúnen a parlamen-tarios, expertos y representantes de los gobiernos sobre temas de actualidad, deorden político y de defensa, tecnológico y parlamentario.

Dice Martínez (p. 21) que en una época la UEO pasó a una cierta catalepsia(llegó a llamársele irónicamente “la bella durmiente”), mientras que sus funcioneslas asumía fundamentalmente la OTAN, pero que siempre operó con dignidadsu Asamblea parlamentaria. A principios de los años 90, la UEO recuperó ciertoimpulso con la incorporación de los países del Centro y Este de Europa con dis-tintas categorías de participación. Más tarde, se planteó la integración de sus fun-ciones en el ámbito de la Unión Europea. Como se ha señalado, en el momentoactual se ha suspendido la participación de la delegación española en la Asamblea.

4.4. Asamblea Parlamentaria de la OTAN

4.4.1. Historia

Fundada en 1955 como “Conferencia de parlamentarios de los paísesmiembros de la OTAN”, pasó a denominarse en 1968 “Asamblea del Atlán-tico Norte” (AAN) y en 1999 Asamblea Parlamentaria de la OTAN. Como


foro de cooperación interparlamentaria independiente de la Organización delTratado del Atlántico Norte, sus relaciones con ésta se fueron formalizando,concretándose en la respuesta a las recomendaciones que, en nombre del Con-sejo del Atlántico Norte, realiza el Secretario General y en su discurso en la se-sión de otoño de la Asamblea; en las reuniones de comisiones que se organizantodos los años en Bruselas, en el mes de febrero, con el fin de favorecer los con-tactos entre los funcionarios de la OTAN y del SHAPE, y en las reuniones en-tre los dirigentes de la Asamblea y los representantes ante el Consejo del Atlán-tico Norte.

La Asamblea Parlamentaria de la OTAN, con un total de 248 miembros,representa a los 26 países miembros de la Alianza Atlántica. Además hay 13delegaciones asociadas y cinco delegaciones mediterráneas asociadas, así comodiversas delegaciones que reúnen la condición formal de observadores o de “adhoc observers”, invitados para una reunión concreta.

Los escaños se distribuyen dentro de cada una de las delegaciones de los 26países miembros de la Alianza de acuerdo con el principio de proporcionali-dad y según el procedimiento que cada parlamento nacional establezca, refle-jando así la composición política de los respectivos parlamentos. Españacuenta con 12 escaños. La delegación española está compuesta por 24 parla-mentarios, titulares y suplentes.

4.4.2. Órganos

La Mesa de la Asamblea se compone de un Presidente y cinco Vicepresi-dentes, que son elegidos anualmente por los delegados en sesión plenaria, y deun Tesorero, elegido por dos años.

La dirección de la Asamblea corresponde a la Comisión Permanente, inte-grada por el presidente de cada delegación, los miembros de la Mesa y los Pre-sidentes de las Comisiones de la Asamblea.

La Secretaría Internacional, dirigida por el Secretario General, se encargade preparar las actividades de la Asamblea del Atlántico Norte. El SecretarioGeneral es nombrado por la Comisión Permanente.

En el seno de la Asamblea funcionan cinco comisiones, que son a la vezgrupos de estudio y foros de debate. Con el fin de analizar en profundidadciertos problemas específicos, pueden crear subcomisiones y grupos de tra-bajo. Actualmente existen las siguientes:

— Comisión Política, a la que se adscriben dos Subcomisiones: la Subco-misión de miembros asociados a la OTAN y las nuevas democracias y laSubcomisión de relaciones transatlánticas.

— Comisión de Defensa y Seguridad, en la que se integran dos Subcomi-siones: la Subcomisión para el futuro de la capacidad de defensa y segu-ridad y la Subcomisión de cooperación transatlántica en defensa y segu-ridad.


— Comisión de Economía y Seguridad, que cuenta con la Subcomisiónsobre cooperación y convergencia económicas Este-Oeste y la Subco-misión de Relaciones transatlánticas.

— Comisión de dimensión civil de la seguridad, asistida por la Subcomi-sión para la gobernación democrática.

— Comisión de Ciencia y Tecnología que acoge a la Subcomisión sobreproliferación de las tecnologías militares.

La Asamblea desarrolla un intenso programa de relación con parlamentosno miembros. Así, creado en 1996, el Grupo Especial Mediterráneo (GSM,hoy denominado Grupo Especial del Mediterráneo y para el Oriente Medio),que se reúne una vez al año, constituye un foro de discusión y cooperación enel que participan parlamentarios de naciones de Oriente Medio y Norte deÁfrica.

Tras la creación del Consejo Conjunto Permanente OTAN-Rusia en 2002,la Asamblea y la delegación rusa acordaron que este órgano tuviera reflejo a ni-vel parlamentario, lo que llevó a constituir la Comisión parlamentaria perma-nente Asamblea Parlamentaria de la OTAN-Asamblea Federal de Rusia, en laque se reúnen los jefes de delegación de los 26 países miembros y de la delega-ción de la Asamblea Federal rusa, utilizando las reglas de procedimiento de laAsamblea presidida por su Presidente, en formato “a 27”. Los asuntos que sediscuten reflejan los del Consejo Conjunto, pero se ha centrado sobre todo enla lucha contra el terrorismo y las relaciones entre Rusia y la Alianza en regio-nes cruciales como la surcaucasiana y Asia Central. Por otra parte, la delega-ción rusa (de 10 miembros) participa en las sesiones de la Asamblea y en suscomisiones, subcomisiones y seminarios.

Igualmente activa es la delegación ucraniana. Existe también un ConsejoInterparlamentario Ucrania-Asamblea Parlamentaria de la OTAN.

La Asamblea se reúne en sesión plenaria dos veces al año, en primavera yotoño, en los diferentes países. Las Cortes Generales han acogido la 54ª sesiónplenaria de la Asamblea en la ciudad de Valencia, los días 14 a 18 de noviem-bre de 2008.

Dice Rupérez (p. 42) que la AAN vive una cierta paradoja: su existencia nose debe a un acuerdo internacional al contrario de las Asambleas del Consejode Europa o la UEO, ni siquiera a una decisión de la institución a cuyo ám-bito pertenece, como ocurre con la OSCE, porque no forma parte legalmentede la OTAN al no estar prevista en el Tratado de la Organización. Incluso —afirma— la OTAN ha desarrollado una cierta prevención antiparlamenta-ria. Frente a ello destaca la calidad y la regularidad del trabajo que ha venidodesarrollando la AAN a lo largo de su existencia; más allá de las insuficienciasinstitucionales de encaje, ha sabido consolidar un modelo de comportamientoy reflexión que, en las actuales circunstancias califica de modélico en el marcode las preocupaciones que le son propias: la seguridad militar y defensiva, elmodelo de la Alianza para el siglo XXI, el encaje de las nuevas democracias enel sistema…


4.5. Asamblea de la OSCE (Organización para la Seguridad y la Coope-ración en Europa)

4.5.1. Historia

Durante la Conferencia de Madrid celebrada los días 2 y 3 de abril de1991, se constituyó la Asamblea Parlamentaria de la CSCE (Conferencia parala Seguridad y Cooperación en Europa). En la Cumbre de Budapest, celebradalos días 5 y 6 de diciembre de 1994, se cambió el nombre de CSCE por el deOSCE (Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa), con ob-jeto de destacar la permanencia organizativa.

La Asamblea Parlamentaria de la OSCE se compone de 317 parlamentariosque representan a 55 países, que incluye a países europeos que no participan enla OTAN, junto a los miembros de la Unión Europea y de la OTAN, siendo lamás “inclusiva” de la organizaciones de su género (Rupérez, p. 40). Cada Parla-mento nacional se encarga de designar a sus miembros. La delegación españoladurante la última legislatura estuvo compuesta por 10 parlamentarios.

4.5.2. Órganos

Los órganos de la Asamblea Parlamentaria de la OSCE son: a) el Presi-dente, elegido en la sesión plenaria. b) La Mesa, compuesta por el Presidente,nueve Vicepresidentes y un Tesorero. c) La Comisión Permanente, formadapor los Presidentes de las Delegaciones Nacionales, los miembros de la Mesa ylos Presidentes de las Comisiones.

La Asamblea Plenaria se reúne una vez al año durante cinco días a comienzosdel mes de julio y se dedica esencialmente a los temas propuestos por el Consejode Ministros de la OSCE y a la discusión y votación de una declaración final queincluye los proyectos de resolución adoptados por cada Comisión.

Este texto se transmite al Consejo de Ministros de la OSCE, al Presidentede esta Organización y a los Parlamentos de los Estados miembros.

Las comisiones de la Asamblea Parlamentaria son tres:

— Comisión de Asuntos Políticos y de Seguridad — Comisión de Asuntos Económicos, Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente — Comisión para la Democracia, Derechos Humanos y Asuntos Huma-

nitarios

Las comisiones examinan las actividades de su competencia, documentos, pro-yectos y asuntos que les son sometidos por decisión de la Asamblea o de la Comi-sión Permanente. Cada comisión examina durante su sesión anual un informe yun proyecto de resolución presentado por un ponente designado por la comisión.

Para Rupérez, la Asamblea Parlamentaria de la OSCE, creada según las ex-periencias y modelos de otras asambleas, ha sabido buscar sus factores especí-


ficos de oportunidad y servicio en varios terrenos, que pueden resumirse en laconstrucción de la democracia, con dos líneas fundamentales de actuaciónque, sin resultar exclusivas, sí han cobrado caracteres propios: la observaciónde los procesos electorales y la didascalia político-parlamentaria.

4.6. Asamblea Parlamentaria Euromediterránea (APEM)

4.6.1. Historia

Las Cortes Generales impulsaron tanto la Conferencia de Presidentes dePaíses mediterráneos como el Foro Euromediterráneo, primero, y la AsambleaParlamentaria Euromediterránea después.

La Conferencia Euromediterránea de Barcelona, en 1995, lanzó el ProcesoEuromediterráneo con el fin de promover un área de paz y prosperidad me-diante la búsqueda de una estrategia común en materia política, de seguridad,económica, cultural y de derechos humanos. Los participantes reconocieronademás la necesidad de fortalecer las relaciones interinstitucionales, sobre todoa nivel parlamentario. En la Declaración se invitaba a los Parlamentos de lospaíses asistentes a fomentar los contactos entre parlamentarios, y más en con-creto se instaba al Parlamento Europeo a tomar la iniciativa junto con otrosParlamentos, en relación con el futuro diálogo mediterráneo.

Del espíritu de la Declaración surgieron dos iniciativas paralelas: por unaparte, la del Parlamento Europeo que culminó en la Declaración final del ForoEuromediterráneo, adoptada en Bruselas en 1998; por otra parte, la iniciativade los Presidentes de los Parlamentos de los países firmantes de la Declaraciónde Barcelona, que dio lugar a la Conferencia de Presidentes de ParlamentosEuromediterráneos.

Representantes del Parlamento Europeo y de los Parlamentos mediterrá-neos se reunieron por primera vez en Estrasburgo en 1997 y decidieron dotaral Proceso de Barcelona de una dimensión parlamentaria mediante el estable-cimiento de un Foro Parlamentario Euromediterráneo. Este Foro se reunió encinco ocasiones: en Bruselas, en 1998 y 2001, en este año en dos ediciones; enBari, en 2002, donde se decide relanzar el proceso de Barcelona; en Nápoles,en 2003, el V Foro Parlamentario Euromediterráneo comienza a estudiar latransformación del Foro en una Asamblea siguiendo las recomendaciones delParlamento Europeo y de la Conferencia Euromediterránea de Ministros deAsuntos Exteriores. La futura Asamblea Parlamentaria Euromediterránea que-daría integrada como institución en el Proceso de Barcelona.

La APEM quedó constituida en Atenas en 2004, con el objetivo de asistir,impulsar y contribuir a la consolidación y desarrollo del Proceso de Barcelona.Sin perjuicio de las reformas actualmente objeto de discusión, la APEM se com-pone de un número máximo de 260 miembros, de los cuales 130 conforman lacomponente mediterránea y los otros 130 la componente europea (miembros delos Parlamentos nacionales de la Unión Europea y del Parlamento Europeo).


La componente mediterránea está formada por: Argelia, Egipto, Israel, Jor-dania, Líbano, Marruecos, Palestina, Siria, Túnez y Turquía. La componenteeuropea está formada por: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Repú-blica Checa, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, España, Francia, Fin-landia, Hungría, Gran Bretaña, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Lu-xemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, Suecia y elParlamento Europeo.

Los miembros que conforman la componente mediterránea son designadospor los Parlamentos nacionales de sus países correspondientes, mientras que,de los miembros de la componente europea, una parte son designados por losParlamentos nacionales de los países de la Unión Europea y otra parte entreeurodiputados del Parlamento Europeo. En la VIII Legislatura la delegaciónespañola estuvo formada por tres parlamentarios.

4.6.2. Órganos

La Mesa de la Asamblea Euromediterránea, responsable de la coordinaciónde los trabajos de la Asamblea, está compuesta por cuatro miembros, un Presi-dente y tres Vicepresidentes. De esos cuatro miembros:

— Dos designados por los países que conforman la componente medite-rránea.

— Uno designado por los Parlamentos de los Estados miembros de la UE. — Uno designado por el Parlamento Europeo.

Los miembros de la Mesa son elegidos por un mandato de cuatro años, norenovable e incompatible con la condición de miembro del Gobierno.

La Presidencia corresponde a uno de los miembros de la Mesa, por rotacióny sobre una base anual que garantice la paridad y la alternancia Sur-Norte. Lostres miembros restantes de la Mesa ejercen la función de Vicepresidentes.

Las Comisiones parlamentarias, que eran tres, han pasado a ser cuatro por-que la Comisión ad hoc de los Derechos de las Mujeres en los Países Eurome-diterráneos se ha convertido en la cuarta Comisión Permanente. Las otras tresComisiones son:

— La Comisión Política, de Seguridad y de Derechos Humanos. — La Comisión de Asuntos Económicos, Financieros, Sociales y de Edu-

cación. — La Comisión de Fomento de la Calidad de Vida, los Intercambios Hu-

manos y la Cultura.

Cada comisión elige de entre sus miembros a un Presidente y tres Vicepre-sidentes de acuerdo con los criterios establecidos para la elección de la Mesa.Su mandato, a diferencia de la Mesa, es por un período de dos años.


El mandato de Presidente y Vicepresidente de una Comisión no es compa-tible con el mandato de Presidente de la Asamblea. Cada Comisión se reúne almenos una vez al año.

4.7. Foro Parlamentario Iberoamericano

El Foro Parlamentario Iberoamericano nace a iniciativa de las Cortes Gene-rales con el fin de impulsar el sistema iberoamericano desde la perspectiva par-lamentaria. Se han celebrado hasta la fecha cuatro Foros, el último en San Sal-vador 2008.

El Foro se reúne anualmente en Asamblea de representantes y está consti-tuido por un máximo de tres miembros titulares y tres suplentes por Cámaralegislativa de cada país iberoamericano, salvo en el caso de los Parlamentosunicamerales que están representados por un máximo de seis titulares y seis su-plentes. La reunión se celebra en el país donde vaya a celebrarse la CumbreIberoamericana.

El Foro Parlamentario Iberoamericano está presidido, con carácter anual,por el Presidente del Parlamento del país donde se celebre ese año la CumbreIberoamericana, y tiene como Vicepresidentes a los Presidentes de los Parla-mentos de los países donde, respectivamente, haya tenido lugar la Cumbreprecedente y vaya a celebrarse la próxima, quienes podrán delegar en los Vice-presidentes de sus respectivos Parlamentos. Además, al comienzo de cadaAsamblea se eligen a cuatro Secretarios que asisten al Presidente y al Vicepresi-dente en los trabajos de la Mesa.

En el caso de que el parlamento nacional del país al que corresponda cele-brar la Cumbre decidiese no llevar a cabo la reunión anual de la Asamblea, éstapodrá celebrarse con carácter extraordinario, por consenso de los parlamentos,en otro país de la Comunidad Iberoamericana de Naciones que así lo solicite,en cuyo caso la presidencia de dicha reunión corresponderá al parlamento na-cional que ejerza de anfitrión.

V. CONFERENCIAS DE PRESIDENTES

La actividad internacional desplegada por los Presidentes de las Cámaras hacrecido en los últimos tiempos de forma exponencial, convirtiéndose en una delas vías más habituales e intensas de diplomacia parlamentaria. Esta actividad haadquirido también en ocasiones las notas de multilateralidad, periodicidad y or-ganización, mediante las Conferencias de Presidentes de Parlamentos.

Estas han alcanzado particular importancia en el ámbito de la Unión Euro-pea, cuyos presidentes de parlamentos, junto con el del Parlamento Europeo,celebran Conferencias cada dos años desde 1981, en las que debaten temas deimportancia en el proceso de construcción europea y sobre la participación delos parlamentos nacionales.


Ya se ha destacado, en este mismo ámbito, la eficacia de la Conferencia deComisiones especializadas en asuntos europeos (COSAC), que reúne dos ve-ces al año a las delegaciones de las Comisiones de los Parlamentos de los Esta-dos miembros. Sus resoluciones se trasladan a los Parlamentos Nacionales y alParlamento Europeo.

La Conferencia de Presidentes de Asambleas parlamentarias de Europa,que celebra reuniones cada dos años desde 1975, agrupa a los países miembrosdel Consejo de Europa.

Desde 1983, y con mayor regularidad desde 1997, se celebran Conferen-cias de Presidentes de las Cámaras Parlamentarias de Países Iberoamericanos.Ya nos hemos referido a la Conferencia de Presidentes de Parlamentos Euro-mediterráneos. Y existe también una Conferencia de Mujeres Presidentas deParlamentos Nacionales.

Algunas de estas Conferencias ya habían iniciado su actividad en los años70 u 80 del pasado siglo, pero a partir de 1990 pasan de ser meros encuentrosentre Presidentes para formalizarse y adquirir una entidad política mayor, in-cluso constituyéndose en estructuras permanentes.

VI. LA COOPERACIÓN PARLAMENTARIA

Un epígrafe aparte merece la cooperación parlamentaria. Hemos dicho que laactividad de los parlamentos ha dejado de ser mera cooperación entre ellos paraconvertirse en diplomacia parlamentaria. A la inversa, podemos decir que un ins-trumento de gran importancia para desarrollar la diplomacia parlamentaria loconstituye la actividad de cooperación internacional con otros parlamentos.

Del relieve que la cooperación ofrece para la política exterior da idea el quedesde 2004 el Ministerio de Asuntos Exteriores se denomine “de Asuntos Ex-teriores y Cooperación”. De todos es conocida la intensa actividad desplegadapor la Agencia Española de Cooperación Internacional (hoy “y Desarrollo”).En el Congreso de los Diputados, la Comisión de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo creada por la Ley 23/1998, de 7 de Julio, de CooperaciónInternacional para el Desarrollo, se convierte en Comisión permanente legisla-tiva en la reforma reglamentaria de 2008. También en el Senado se crea en estafecha una Comisión legislativa con la misma denominación.

Podríamos decir que los principios que inspiran la cooperación parlamenta-ria son la solidaridad y el fortalecimiento de la democracia y de la instituciónparlamentaria, en suma, del Estado de Derecho. Con estos objetivos se desarro-lla un amplio abanico de actividades que incluyen el intercambio de experienciasy conocimientos, la formación de funcionarios, el fortalecimiento de estructurasdemocráticas y la modernización de las instituciones parlamentarias.

En la cooperación no solo intervienen los parlamentarios, sino que tam-bién se ven involucrados los servicios administrativos que conforman la es-tructura permanente del parlamento. Un ejemplo evidente es la asistencia téc-nica que se suministra a países en tránsito a la democracia, que incluye desde


la colaboración en el proceso de redacción de una Constitución hasta la puestaen marcha de una asamblea representativa. En el seno de las organizaciones in-ternacionales han sido numerosos los programas de cooperación dirigidos aáreas tales como los países de Europa Central y Oriental o de Iberoamérica.

A título de ejemplo, detallaré algunas de las actividades de cooperaciónparlamentaria desarrolladas por el Congreso de los Diputados. En esta Cá-mara, puede decirse que el interés por la cooperación se inicia a partir de finesdel pasado siglo, intensificándose considerablemente en el actual, esto es, enlas dos últimas legislaturas, en las que se constituye, bajo la presidencia de larespectiva Vicepresidenta Primera de la Cámara, un Consejo Rector de la Co-operación Parlamentaria, del que forman parte otros miembros de la Mesa, lospresidentes de las comisiones concernidas y funcionarios de la Secretaría Ge-neral.

6.1. El Aula Parlamentaria: Curso para asesores jurídicos parlamentarios

Impulsada por las continuas peticiones de colaboración en la formación defuncionarios de otros parlamentos, recibidas —entre otras vías— por la Presi-dencia de la Cámara en sus visitas oficiales, se crea en 2001 el Aula Parlamen-taria por acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados.

Con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de las instituciones demo-cráticas y, en particular, de los parlamentos libremente elegidos, el Aula Parla-mentaria pretende contribuir a los procesos de formación de funcionarios par-lamentarios, así como favorecer y mejorar las estructuras operativas de losgrupos parlamentarios y la capacidad profesional de los propios legisladores,en el convencimiento de que constituyen un requisito fundamental para laconsolidación de la institución parlamentaria.

El Aula Parlamentaria pone al servicio de los parlamentos nacionales la ex-periencia española en materia legislativa, de formación de cuadros y de inter-cambio de experiencias entre parlamentarios y grupos políticos. Por ello, lasactividades que desarrolla tienen como objetivo satisfacer las necesidades enmateria de organización interna, formación inicial y perfeccionamiento de lainstitución parlamentaria.

Su herramienta estrella es el llamado Curso para Asesores Jurídicos Parlamen-tarios, ya celebrado, en los meses de enero o febrero de cada año, en seis ocasio-nes, estando prevista la séptima edición en febrero de 2009. Se trata de un cursocon una duración de quince días, en el que se invita a participar a un funcionario(en ocasiones son diputados) de cada Cámara de distintos Parlamentos.

En la primera edición, celebrada en 2003, fueron invitados exclusivamentelos Parlamentos de Iberoamérica. Ya en la segunda edición, en 2004, se amplíala invitación a los Parlamentos de los países que ingresaron en la Unión Euro-pea en dicho año y a los países candidatos, y además a Andorra, Rusia, Ma-rruecos y la ANOMAC (Asociación Nacional de Oficiales Mayores de Con-gresos de los Estados de México). En 2005 se añaden Túnez y Argelia, a raíz de


los viajes del Presidente a dichos países en ese año. En 2006 se incorpora Cro-acia. En 2007, Macedonia, Mauritania y Ghana.

En 2008, además de todos los anteriores, participa por primera vez GuineaEcuatorial, mientras que Mauritania y Ghana pasaron al curso específico diri-gido a los países del África occidental.

El programa incluye conferencias de funcionarios de las Cortes Generales,talleres prácticos, asistencia a sesiones de los órganos de la Cámara y visitas ainstituciones. Año tras año, el curso ha demostrado ser un éxito por el gran in-terés existente en los Parlamentos iberoamericanos, de Europa oriental y deÁfrica en obtener formación en las Cortes Generales. La participación ha sidosiempre muy alta y la valoración muy positiva, tanto desde el punto de vistaacadémico como profesional. Asimismo, se considera que el encuentro con co-legas de otros países y diferentes sistemas políticos y parlamentarios permitecrear contactos que favorecen el intercambio de información y el enriqueci-miento personal y profesional.

6.2. Seminario “Parlamento y Estado de Derecho” dirigido a los Parla-mentos de la Comunidad Económica de los Estados del África Oc-cidental (CEDEAO)

Como consecuencia de los contactos internacionales de la Presidencia delCongreso de los Diputados, en 2007 se inicia un programa específico de coo-peración parlamentaria con los Parlamentos de países de África subsahariana,que cristalizaría en la celebración de un seminario específico para esa área en elsegundo semestre del año.

De acuerdo con el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, pare-ció conveniente dedicar este seminario a los Parlamentos de los países que for-man parte de la CEDEAO (Comunidad Económica de los Estados del Áfricadel Oeste; siglas en inglés ECOWAS) y al Parlamento de ECOWAS, así comoa Mauritania, con un total de 19 países.

Participaron 47 personas entre parlamentarios (diputados y senadores) y al-tos funcionarios parlamentarios, que valoraron positivamente el intercambioprofesional con colegas de Parlamentos pertenecientes a sistemas políticos di-ferentes.

6.3. Actividades realizadas con la Fundación Internacional y para Ibero-américa de administración y políticas públicas (FIIAPP)

El 6 de junio de 2006 se firmó un Convenio marco de colaboración en-tre el Congreso de los Diputados y la Fundación Internacional y para Ibe-roamérica de administración y políticas públicas (FIIAPP). Constituye elobjeto fundacional de la FIIAPP el desarrollo de actividades relacionadascon la creación, promoción o consolidación de las instituciones públicas


en el ámbito de la gobernabilidad democrática, reforma del Estado y moderni-zación de las Administraciones públicas, y cualesquiera otras que le sean enco-mendadas en el campo de la cooperación internacional. A tal fin, y conformea lo dispuesto en el artículo 8 de sus Estatutos, constituye una de las funcionesespecíficas de la FIIAPP la formación y perfeccionamiento de dirigentes polí-ticos y sociales y de administradores públicos de terceros países, tanto a travésde una oferta formativa propia como en colaboración con otras Instituciones,estableciendo, organizando e impartiendo cursos, estudios, seminarios y acti-vidades semejantes, y cooperando en las que puedan organizarse o impulsarsepor otras instituciones o administraciones.

Dicho convenio permitió la celebración de tres seminarios de “TécnicaLegislativa” en los Centros de Formación de la Agencia Española de Coope-ración Internacional en Iberoamérica durante el año 2006 y otros tres en2007, sobre “Técnica Legislativa”, “Estado Democrático y Control de laAcción Gubernamental”, y “Tratamiento normativo de las políticas deigualdad y desarrollo legislativo en materia de violencia contra las mujeresen Iberoamérica”, uno de los cuales se celebró también en el 2008. LaAgencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo (AECID) sehace cargo de los gastos de matrícula, alojamiento y manutención de losasistentes, teniendo los participantes que hacerse cargo de los gastos deviaje y cualquier otro que pudiera producir la estancia. Estos seminariosfueron impartidos por expertos que prestan sus servicios en distintos orga-nismos públicos españoles, en concreto, Presidencia del Gobierno, Ministe-rio de la Presidencia, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y elCongreso de los Diputados, y se desarrollaron en los Centros de Formaciónde la AECID en Antigua (Guatemala), Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) yCartagena de Indias (Colombia). También se ha organizado un seminarioen el Parlamento de El Salvador.

Igualmente, a partir de julio de 2006 se desarrolla anualmente en la sededel Instituto Nacional de Administración Pública de Madrid (INAP) elcurso “El Parlamento y la estabilidad democrática en el Estado de Dere-cho”, dentro de los cursos de la Escuela de Verano de la FIIAPP. El pro-grama aborda las principales cuestiones que afectan al parlamentarismo enel siglo XXI: la institución parlamentaria, sus relaciones con otros poderes yórganos del Estado, organización del trabajo parlamentario, funciones, pro-cesos de reforma, modernización, perspectiva política y relaciones con losmedios de comunicación social, con un enfoque práctico y centrado en laidentidad del parlamentarismo iberoamericano. Es impartido conjunta-mente por expertos en la materia que prestan sus servicios en distintos or-ganismos públicos españoles, en concreto, Presidencia del Gobierno, Mi-nisterio de la Presidencia, Congreso de los Diputados y Senado de España,así como varias Universidades públicas españolas. En la primera edición seorganizó una visita a las Cortes de Castilla y León, y en la segunda, con lacolaboración de la Fundación Manuel Giménez-Abad, la jornada de trabajoautonómico se celebró en las Cortes de Aragón.


6.4. Actividades desarrolladas con la fundación CEDDET (Centro deEducación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico(centro GDLN en España del Banco Mundial)

La Fundación CEDDET (Centro de Educación a Distancia para el Des-arrollo Económico y Tecnológico) está patrocinada por el Ministerio de Eco-nomía español, la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) yla AECI, y está integrada en la Red Global de Aprendizaje del Banco Mundial.

CEDDET persigue como fin principal el incrementar la eficacia de laayuda financiera que España pone a disposición de muchos países y organis-mos multilaterales de financiación del desarrollo, mediante programas de for-mación adecuados que faciliten los conocimientos y habilidades técnicas y degestión y, en especial, aquella ayuda que se canaliza a través del Banco Mundialen el marco de la Red Global de Aprendizaje para el Desarrollo (GDLN en sussiglas en inglés). Tiene como misión facilitar la transmisión a las Administra-ciones públicas, organismos y empresas de países en vías de desarrollo, de losconocimientos y las experiencias técnicas y de gestión acumuladas en las Ad-ministraciones españolas, en entidades públicas y privadas y en centros de en-señanza, mediante modernos métodos y sistemas de enseñanza a distancia, ba-sados en las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones.

El 5 de diciembre de 2003 se firmó un Convenio marco de colaboraciónentre el Congreso de los Diputados y la Fundación CEDDET por un períodoinicial de tres años, prorrogado el 29 de noviembre de 2006. El convenio esprorrogable por acuerdo expreso de las partes antes de su finalización, por dosperiodos de similar duración.

En el marco de dicho convenio se organizan cursos on-line sobre materia le-gislativa y parlamentaria (Funcionarios Jurídicos Legislativos, Servicios documen-tales de los Parlamentos, Técnica Legislativa, Actividad de control de los Parla-mentos, Elaboración de las leyes, Procesos Electorales, Parlamento y estructuraterritorial) dirigidos a funcionarios de países de Iberoamérica. Los cursos on lineincluyen un seminario presencial bien en el Congreso de los Diputados o bienen América Latina; asimismo la Fundación organiza videoconferencias.

Se ha puesto en marcha una Red de Expertos Iberoamericanos, integrada porlos participantes de los cursos y dirigida a todos los países iberoamericanos, con elsoporte telemático que proporciona la propia Fundación y los contenidos prepara-dos desde el Congreso de los Diputados y los restantes Parlamentos que formenparte de la red, cuyos trabajos se plasman en una revista digital, en la que colaborala Fundación Manuel Giménez Abad. Asimismo se organizan on-line cursos de unasemana de duración dirigidos a los miembros de la Red.

6.5. Convenios de Cooperación Parlamentaria firmados por el Con-greso de los Diputados con otros Parlamentos y entidades

Hasta el día de la fecha han sido suscritos Convenios de Cooperación Par-lamentaria por el Congreso de los Diputados con la Agencia Española de Co-


operación Internacional y Desarrollo, los Parlamentos de Argelia, Argentina,Chile, Corea, Guatemala, Marruecos y Panamá, estando propuestos para elfuturo con Colombia, Ecuador y Perú.

6.6. Otras actividades de cooperación con Parlamentos

Son numerosos los contactos desarrollados con otros Parlamentos. A títulode ejemplo, cabe citar un seminario organizado en el Congreso de Perú en2007 o el inicio de una colaboración con el Parlamento de Argelia.

VII. CONCLUSIÓN

La pluralidad de instrumentos y vías examinadas nos muestra los profun-dos cambios que ha experimentado la actividad exterior de los Parlamentosdemocráticos, que les permite ocupar un papel protagonista en la política in-ternacional. Es, pues, plenamente correcto hablar de una diplomacia parla-mentaria. Una de sus vertientes, pero con personalidad propia, es la coopera-ción entre parlamentos, que abre también una multiplicidad de vías de acciónen favor de la consolidación de las instituciones parlamentarias y, en últimotérmino, de la democracia.

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IIESTUDIOS

★ Letrado de la Asamblea de Madrid. Profesor asociado de Derecho administrativo de la Univer-sidad Carlos III de Madrid.

★ Lo que sigue, revisado por completo y sustancialmente ampliado, tuvo una primera versión,comprensiva de la colaboración del autor en el Proyecto de Investigación (I+D) del Ministerio deEducación y Ciencia, “Respuestas jurídico constitucionales al fenómeno del transfuguismo”; ReferenciaSEJ2004–05943/JURI. Programa Nacional del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarro-llo e Innovación Tecnológica 2004–2007; duración 2005–2008, Universidad de Alcalá de Henares(Madrid).

Alfonso Arévalo Gutiérrez ★

El Grupo Parlamentario Mixto de laAsamblea de Madrid ★

Sumario: RESUMEN.—I. LA ORDENACIÓN NORMATIVA DE LOS GRUPOSPARLAMENTARIOS DE LA ASAMBLEA DE MADRID.—II. LA INTEGRA-CIÓN OBLIGATORIA EN UN GRUPO PARLAMENTARIO Y LA SUBSIDIA-RIA INCORPORACIÓN AL GRUPO MIXTO.—III. LA CONSTITUCIÓNDEL GRUPO MIXTO DE LA ASAMBLEA DE MADRID.—IV. LA DISOLU-CIÓN DEL GRUPO MIXTO DE LA ASAMBLEA DE MADRID.—V. GRUPOMIXTO Y MIGRACIONES PARLAMENTARIAS EN LA ASAMBLEA DE MA-DRID.—5.1. La I Legislatura (1983-1987).—5.2. La II Legislatura (1987-1991).—5.3. La III Legislatura (1991-1995).—5.4. La IV Legislatura (1995-1999).—5.5. La V Legislatura (1999-2003).—5.6. La VI Legislatura (junio-octubre2003).—5.7. La VII Legislatura (2003-2007).—5.8. La VIII Legislatura.

RESUMEN

La normativa reguladora de los Grupos Parlamentarios de la Asamblea de Ma-drid —ex artículos 13.2 del Estatuto de Autonomía y 40, 42, 43.2 y 3, 44 y 45 delReglamento de la Cámara— no contempla la posibilidad de que un miembro de lamisma no esté integrado en una formación parlamentaria, es decir, lo que se conoceen otras Asambleas Legislativas con la denominación de “Diputado no adscrito”.

El Reglamento de la Asamblea dispone, en efecto, que los Grupos Parlamenta-rios deben constituirse dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva dela Cámara, de tal modo que los Diputados que no se integren en ninguna forma-

ción dentro de dicho plazo se incorporarán, de forma automática y ope legis, en eldenominado Grupo Mixto durante todo el tiempo que reste de Legislatura.

Con dicho presupuesto normativo, de las ocho Legislaturas que ha visto nacerla Asamblea de Madrid cuatro han contemplado la constitución de un GrupoMixto: la I (1983—1987), la II (1987—1991), la IV (1995—1999) y la efí-mera VI (2003).

En la I, II y IV Legislaturas la constitución del referido Grupo no lo fue ab ori-gine, es decir, al inicio de la Legislatura, sino durante su desarrollo y como conse-cuencia de migraciones parlamentarias propias del denominado “transfugismo po-lítico”. Por el contrario, en la singular VI Legislatura la constitución de laformación parlamentaria tuvo lugar con ocasión de la integración originaria en elGrupo Mixto de dos diputados electos de la candidatura presentada por el PartidoSocialista Obrero Español.

I. LA ORDENACIÓN NORMATIVA DE LOS GRUPOS PARLAMEN-TARIOS DE LA ASAMBLEA DE MADRID

El ordenamiento parlamentario madrileño está conformado por el Estatutode Autonomía de la Comunidad de Madrid y el vigente Reglamento de laAsamblea de Madrid.

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid fue aprobado porla Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, publicada en el Boletín Oficial delEstado número 51, de 1 de marzo, p. 5.783.

Su tenor ha sido modificado en distintas ocasiones1, si bien ha de desta-carse la “reforma global” del Estatuto operada por la Ley Orgánica 5/1998,de 7 de julio.

De conformidad con la redacción vigente, el Estatuto de Autonomía2 im-pone la constitución de los Diputados de la Asamblea de Madrid en GruposParlamentarios, conteniendo diversas referencias a los mismos en el CapítuloPrimero, “De la Asamblea de Madrid”, de su Título Primero, “De la organiza-

Alfonso Arévalo Gutiérrez36

1 En concreto, el Estatuto de la Comunidad de Madrid ha sido reformado en cinco ocasiones,por las siguientes leyes: Ley Orgánica 2/1991, de 13 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autono-mía de la Comunidad de Madrid (Boletín Oficial del Estado número 63, de 14 de marzo, p. 8.423);Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidadde Madrid (Boletín Oficial del Estado número 72, de 25 de marzo, p. 9.465; rectificación de erroresen el posterior Boletín de 15 de abril, número 90, p. 11.527); Ley 33/1997, de 4 de agosto, de Mo-dificación del Régimen de Cesión de Tributos del Estado a la Comunidad de Madrid y de Fijacióndel Alcance y Condiciones de dicha Cesión (Boletín Oficial del Estado núm. 186, de 5 de agosto, p.23.840) —derogada expresamente por la posterior Ley 30/2002—; Ley Orgánica 5/1998, de 7 dejulio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (Boletín Oficial del Es-tado núm. 162, de 8 de julio, p. 22.747); y Ley 30/2002, de 1 de julio, de Régimen de Cesión deTributos del Estado a la Comunidad de Madrid y de Fijación del Alcance y Condiciones de dichaCesión (Boletín Oficial del Estado núm. 157, de 2 de julio, p. 23.958).

2 Sobre el particular véanse los “Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Ma-drid. Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero”, número especial monográfico conmemorativo del XXVAniversario de la Comunidad de Madrid, editado por Asamblea, Revista Parlamentaria de la Asam-blea de Madrid, junio 2008, Madrid.

ción institucional de la Comunidad de Madrid”. En concreto, en las letras b), c)y d) del artículo 12.2, en el apartado 2 del artículo 13, en el apartado 3 del ar-tículo 14 y en el apartado 2 del artículo 15.

Los referidos preceptos son del siguiente tenor literal:

«Artículo 12.2. El Reglamento determinará, de acuerdo con lo establecido en el presente Esta-tuto, las reglas de organización y funcionamiento de la Asamblea, especificando,en todo caso, los siguientes extremos:b) El número mínimo de Diputados necesario para la formación de los GruposParlamentarios.c) La composición y funciones de la Mesa, las Comisiones y la Diputación Per-manente, de manera que los Grupos Parlamentarios participen en estos órganosen proporción al número de sus miembros.d) Las funciones de la Junta de Portavoces.»

«Artículo 13.2. Los Diputados de la Asamblea se constituirán en Grupos Parlamentarios, cu-yos portavoces integrarán la Junta de Portavoces, que se reunirá bajo la presiden-cia del Presidente de la Asamblea.»

«Artículo 14.3. Las sesiones extraordinarias habrán de ser convocadas por el Presidente de laAsamblea a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente, de una cuartaparte de los Diputados o del número de Grupos Parlamentarios que el Regla-mento determine. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un ordendel día determinado.»

«Artículo 15.2. La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, a los Grupos Parla-mentarios y al Gobierno, en los términos que se establezcan en el Reglamentode la Asamblea. Por ley de la Asamblea se podrá regular el ejercicio de la ini-ciativa legislativa popular y de los Ayuntamientos, para las materias a las quese refiere el apartado 1.»

Por su parte, el vigente Reglamento de la Asamblea de Madrid fue apro-bado durante el desarrollo de la IV Legislatura autonómica, en la sesión ex-traordinaria celebrada por el Pleno de la Cámara con fecha de 30 de enero de1997, insertándose en el Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid número 82,de 31 de enero; ulteriormente se editó en el Boletín Oficial de la Comunidad deMadrid número 36, de 12 de febrero.

El Reglamento parlamentario entró en vigor, conforme a lo dispuesto porsu Disposición Final Segunda, al día siguiente de su publicación en el diariooficial de la Cámara.

Su entrada en vigor determinó, de acuerdo con la Disposición DerogatoriaPrimera, la derogación del precedente Reglamento de la Asamblea de Madrid,

El Grupo Parlamentario Mixto de la Asamblea de Madrid 37

de 18 de enero de 19843. Dicho Reglamento, a su vez, había sustituido a laoriginaria Resolución de la Asamblea de Madrid sobre Normas Reglamenta-rias Provisionales de la Asamblea, que fue aprobada por el Pleno en la sesiónconstitutiva de la I Legislatura, celebrada el día 8 de junio de 19834.

Asimismo, a tenor de la Derogatoria Segunda, la vigencia del nuevo Regla-mento comportó la derogación expresa de las precedentes normas interpretati-vas. En particular, por cuanto aquí importa y dictadas, respectivamente, du-rante la I y la II Legislaturas, tanto de la Resolución de la Presidencia de 4 denoviembre de 1986, sobre Organización y Funcionamiento del Grupo Parla-mentario Mixto, como de la Resolución de la Presidencia de 27 de marzo de1990, sobre Organización y Funcionamiento del Grupo Parlamentario Mixto—de la mismas se deja constancia ulteriormente—.

El vigente Reglamento5 dedica a la disciplina “De los Grupos Parlamentarios”su Título III, que agrupa los artículos 36 a 47. Su tenor literal es el que sigue:

«Artículo 36.Los Diputados, en número no inferior a cinco, podrán constituirse en GrupoParlamentario.»

«Artículo 37.1. Los Diputados sólo podrán pertenecer al Grupo Parlamentarlo correspondientea la formación política en cuya candidatura hubieran concurrido a las eleccionesautonómicas o, en su caso, al Grupo Parlamentario Mixto.2. Cada Diputado sólo podrá pertenecer a un Grupo Parlamentario.»

«Artículo 38.En ningún caso podrán constituir Grupo Parlamentario separado Diputados quepertenezcan a una misma formación política o que hubieran concurrido a laselecciones autonómicas en una misma candidatura.»

«Artículo 39.1. La constitución de los Grupos Parlamentarios se hará dentro de los cinco díassiguientes a la sesión constitutiva de la Asamblea, mediante escrito dirigido a laMesa.


3 El Reglamento de 1984 fue publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid núm.83, de 6 de abril de 1984.

4 Las Normas Reglamentarias Provisionales de la Asamblea se editaron en el Boletín Oficial de laAsamblea de Madrid núm. 1, de 8 de junio de 1983, pp. 3 a 8, siendo objeto de una modificaciónparcial por la Resolución 3/1, aprobada en sesión plenaria de 13 de octubre de 1983 y publicada enel Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid núm. 11, de 21 de octubre, p. 103.

5 Ha de tenerse presente que, si bien el texto originario de 1997 no ha sido modificado hasta lafecha, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de septiembre de 1999, porla que se resolvieron, de forma acumulada, los recursos 2.221/1995 y 599/1996, y de 22 de septiem-bre de 1999, que resolvió los recursos, acumulados, 1.579/1995 y 1.624/1996, declararon, en sen-tido coincidente, la nulidad del previo Acuerdo de la Mesa de la Asamblea de 18 de mayo de 1995.Dicho Acuerdo, a tenor de la Disposición Transitoria Tercera del Reglamento, se entendía ratificadoy vigente como parte integrante de la propia disposición, con su mismo valor, fuerza y rango.

2. El mencionado escrito irá firmado por todos los Diputados que deseen constituirel Grupo Parlamentario, haciendo constar la denominación de éste y los nombres detodos sus miembros, la designación del Portavoz y de los Diputados que, hasta unmáximo de dos y en calidad de Portavoces Adjuntos, puedan eventualmente susti-tuirle. Se harán constar asimismo, a efectos informativos, los nombres de los Dipu-tados que ostenten cargos directivos en el Grupo Parlamentario.3. Los Portavoces ostentarán la condición de representantes legales de los GruposParlamentarios ante la Asamblea.4. La constitución de los Grupos Parlamentarios será formalmente declarada porla Mesa.»

«Artículo 40.1. Los Diputados que, de acuerdo con lo establecido en el artículo anterior, no que-daran integrados en un Grupo Parlamentario en el plazo señalado se incorporaránal Grupo Parlamentario Mixto durante todo el tiempo que reste de Legislatura.2. La incorporación de los Diputados al Grupo Parlamentario Mixto será for-malmente declarada por la Mesa.»

«Artículo 41.1. Los Diputados electos que adquieran la plena condición de Diputado con pos-terioridad a la sesión constitutiva de la Asamblea deberán incorporarse a unGrupo Parlamentario en el plazo de los cinco días siguientes a dicha adquisición.2. La incorporación se realizará mediante escrito dirigido a la Mesa y firmadopor el Diputado y por el Portavoz del Grupo Parlamentario correspondiente.3. La incorporación del Diputado al Grupo Parlamentario será formalmente de-clarada por la Mesa.»

«Artículo 42.1. Los Diputados electos que adquieran la plena condición de Diputado con pos-terioridad a la sesión constitutiva de la Asamblea y que de acuerdo con lo estable-cido en el artículo anterior, no quedaren integrados en un Grupo Parlamentarioen el plazo señalado se incorporarán al Grupo Parlamentario Mixto durantetodo el tiempo que reste de Legislatura.2. La incorporación de los Diputados al Grupo Parlamentario Mixto será for-malmente declarada por la Mesa.»

«Artículo 43.1. Los Diputados dejarán de pertenecer al Grupo Parlamentario de origen por lassiguientes causas:a) Por voluntad del Diputado manifestada expresamente ante la Mesa.b) Por decisión del Grupo Parlamentario, notificada expresamente a la Mesa por

el Portavoz del Grupo Parlamentario correspondiente.c) Por la causa prevista en el artículo 44.1 del presente Reglamento.d) Por las causas de pérdida de la plena condición de Diputado previstas en el

artículo 14.1 de este Reglamento.


2. Los Diputados que por alguna de las causas establecidas en las letras a), b) y c) delapartado anterior, dejaran de pertenecer al Grupo Parlamentario de origen se incor-porarán al Grupo Parlamentario Mixto durante el tiempo que reste de Legislatura.3. La incorporación de los Diputados al Grupo Parlamentario Mixto será for-malmente declarada por la Mesa.»

«Artículo 44.1. Cuando el número de miembros de un Grupo Parlamentario se reduzca du-rante el transcurso de la Legislatura hasta una cifra inferior a la mitad del nú-mero mínimo exigido para su constitución, el Grupo Parlamentario quedará di-suelto y sus miembros se incorporarán al Grupo Parlamentario Mixto durantetodo el tiempo que reste de Legislatura.2. La disolución del Grupo Parlamentario y la incorporación de sus miembros alGrupo Parlamentario Mixto serán formalmente declaradas por la Mesa.»

«Artículo 45.1. El Grupo Parlamentario Mixto aprobará, en el plazo de los cuarenta días si-guientes a la sesión constitutiva de la Asamblea y por mayoría absoluta de susmiembros el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del GrupoParlamentario Mixto. La aprobación del Reglamento será notificada a la Mesa,que ordenará la publicación del texto en el «Boletín Oficial de la Asamblea deMadrid» o, en su defecto, dispondrá su devolución al Grupo ParlamentarioMixto si su contenido no se ajustara a las prescripciones del presente Reglamento.2. En el caso de que, transcurrido el plazo señalado en el apartado anterior, nofuera aprobado el Reglamento correspondiente, la Mesa resolverá definitivamentesobre las normas de organización y funcionamiento del Grupo ParlamentarioMixto para toda la Legislatura.3. En todo caso, la Mesa resolverá, con carácter general o en cada caso, sobre lasdiscrepancias que surjan entre los Diputados miembros del Grupo ParlamentarioMixto respecto de su organización y funcionamiento.»

«Artículo 46.1. La Asamblea, de acuerdo con los criterios establecidos al efecto por la Mesa,pondrá a disposición de los Grupos Parlamentarios locales y medios materialessuficientes para su adecuada organización y correcto funcionamiento.2. Asimismo, la Asamblea asignará a los Grupos Parlamentarios, a cargo del Pre-supuesto de la Cámara, una subvención fija, idéntica para todos, y otra variable,en función del número de Diputados de cada uno de ellos. La Mesa fijará cadaaño la cuantía y modalidades de las subvenciones de los Grupos Parlamentarios,dentro de las correspondientes consignaciones presupuestarias.3. Cada Grupo Parlamentario deberá llevar una contabilidad específica de lassubvenciones a las que se refiere el apartado anterior. La contabilidad será puestaa disposición de la Mesa siempre que ésta lo demande.»

«Artículo 47.Todos los Grupos Parlamentarios, con las excepciones previstas en este Regla-mento, gozarán de idénticos derechos.»


Considerada la vigente normativa estatutaria y reglamentaria, ha de preci-sarse que no existe ninguna disposición vigente que desarrolle las prescripcio-nes reglamentarias relativas, genéricamente, a los Grupos Parlamentarios o, es-pecíficamente, al Grupo Parlamentario Mixto.

Por lo demás, es preciso destacar que son diversas las resoluciones judicialesque han recaído en la materia, de las que se hará mérito en el último apartadode este estudio, al analizar la dinámica del Grupo Mixto. No obstante, ha dedestacarse ya que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión reiterada depronunciarse sobre la configuración del Grupo Mixto de la Asamblea de Ma-drid; así, sus Sentencias 214/1990, de 20 de diciembre, y 39/2008, de 10 demarzo6, ulteriormente consideradas.

II. LA INTEGRACIÓN OBLIGATORIA EN UN GRUPO PARLAMEN-TARIO Y LA SUBSIDIARIA INCORPORACIÓN AL GRUPO MIXTO

Presupuesto lo anterior, ha de destacarse que la normativa aplicable7 —exartículos 13.2 del Estatuto de Autonomía y 40, 42, 43.2 y 3, 44 y 45 del Re-glamento— no contempla la posibilidad de que un miembro de la Cámara noesté integrado en una formación parlamentaria, es decir, lo que se conoce enotras Asambleas Legislativas con la denominación de “Diputado no adscrito”.

En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 39.1 del Reglamento dela Asamblea de Madrid, los Grupos Parlamentarios deben constituirse dentrode los cinco días siguientes a la sesión constitutiva de la Cámara, de tal modoque los Diputados que no se integren en ninguna formación parlamentariadentro de dicho plazo se incorporarán, de forma automática y ope legis, en eldenominado Grupo Mixto durante todo el tiempo que reste de Legislatura. Esoportuno destacar que esta determinación reglamentaria, afirmada por el artí-culo 40.1 del Reglamento, opera con independencia de los resultados electora-les de los que trae causa la condición de parlamentario, es decir, al margen deque el parlamentario hubiera o no concurrido a los comicios electorales en unaconcreta candidatura.

La incorporación ex lege al Grupo Mixto, en línea con lo dispuesto en losinterna corporis de las Cortes Generales —artículos 24.1 y 25.1 del Regla-mento del Congreso de los Diputados y artículo 28.1 del Reglamento del Se-nado— y de la mayoría de las Cámaras autonómicas, comporta una quiebra,como excepción legal, de todos los principios generales que rigen la constitu-ción de los Grupos Parlamentarios. En concreto:


6 Me remito sobre el particular a un estudio anterior a la Sentencia 39/2008. Vid., Alfonso ARÉ-VALO GUTIÉRREZ: “La configuración estructural de los Grupos Parlamentarios a tenor de la Juris-prudencia del Tribunal Constitucional”, en el número monográfico de Asamblea, Revista Parlamenta-ria de la Asamblea de Madrid, dedicado a “Los Grupos parlamentarios”, junio 2007, pp. 463 a 500.

7 Un cuidado análisis de la misma puede consultarse en Almudena MARAZUELA BERMEJO:“Constitución y disolución de los Grupos Parlamentarios en el Derecho comparado español: una aproxi-mación a partir de su régimen en la Asamblea de Madrid”, en el, antes citado, número monográfico deAsamblea dedicado a “Los Grupos parlamentarios”, pp. 219 a 241.

1º.- El principio de la identidad candidatura—Grupo Parlamentario, pro-clamado por el artículo 37.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid —«Los Diputados sólo podrán pertenecer al Grupo Parlamentario correspondiente ala formación política en cuya candidatura hubieran concurrido a las eleccionesautonómicas o, en su caso, al Grupo Parlamentario Mixto.»—.

2º.- A contrario, el principio de identidad o afinidad ideológica afirmadopor el artículo 38 del Reglamento —«En ningún caso podrán constituir GrupoParlamentario separado Diputados que pertenezcan a una misma formación polí-tica o que hubieran concurrido a las elecciones autonómicas en una misma candi-datura.»—, toda vez que pueden formar parte del Grupo Mixto Diputados deformaciones políticas con posiciones ideológicas antagónicas.

3º.- El principio de voluntariedad, pues el Grupo Mixto se constituye porimperativo reglamentario y, consecuentemente, con, sin o contra la voluntadde los Diputados que se adscriben al mismo. De dicha prescripción deriva quela incorporación al Grupo Mixto no precise comunicación por escrito a laMesa de la Cámara, a diferencia de la regla general de comunicación precep-tiva afirmada por el artículo 39.2 del Reglamento —«El mencionado escrito iráfirmado por todos los Diputados que deseen constituir el Grupo Parlamentario,haciendo constar la denominación de éste y los nombres de todos sus miembros, ladesignación del Portavoz y de los Diputados que, hasta un máximo de dos y en ca-lidad de Portavoces Adjuntos, puedan eventualmente sustituirle. Se harán constarasimismo, a efectos informativos, los nombres de los Diputados que ostenten cargosdirectivos en el Grupo Parlamentario.»—. Además, el referido escrito tampocorequiere aceptación por parte del Portavoz del Grupo para que se produzca elacceso sobrevenido a la formación parlamentaria, a diferencia de lo que, comonorma, prescribe el artículo 41.2 del Reglamento —«La incorporación se reali-zará mediante escrito dirigido a la Mesa y firmado por el Diputado y por el Por-tavoz del Grupo Parlamentario correspondiente.»—; consecuentemente, auncon el parecer en contrario de quien fuera Portavoz del Grupo e, incluso, detodos sus componentes, el Diputado se incorporaría al Grupo Mixto.

4º.- El principio de limitación temporal prescrito por el artículo 39.1 delReglamento —«La constitución de los Grupos Parlamentarios se hará dentro delos cinco días siguientes a la sesión constitutiva de la Asamblea, mediante escritodirigido a la Mesa.»—. Así es, el Grupo Mixto se conforma con los Diputadosque no se integran en otra formación dentro de los cinco días siguientes a lasesión constitutiva o a la ulterior toma de posesión; aunque no lo precisa elReglamento, un correcto criterio hermenéutico obliga a afirmar que ha de en-tenderse que el referido plazo ha de haber transcurrido.

5º.- El principio de composición mínima exigido a las demás formaciones,pues, ab origine, el Grupo Mixto se constituye aún sin haber alcanzado el nú-mero mínimo de cinco Diputados requerido por el artículo 36 del Regla-mento —«Los Diputados, en número no inferior a cinco, podrán constituirse enGrupo Parlamentario»—. Es más, posteriormente, la formación no se disuelvepor causa de minoración del número de sus Diputados integrantes, en los tér-minos del artículo 44 del Reglamento —«1. Cuando el número de miembros de


un Grupo Parlamentario se reduzca durante el transcurso de la Legislatura hastauna cifra inferior a la mitad del número mínimo exigido para su constitución, elGrupo Parlamentario quedará disuelto y sus miembros se incorporarán al GrupoParlamentario Mixto durante todo el tiempo que reste de Legislatura. 2. La diso-lución del Grupo Parlamentario y la incorporación de sus miembros al Grupo Par-lamentario Mixto serán formalmente declaradas por la Mesa.»—.

III. LA CONSTITUCIÓN DEL GRUPO MIXTO DE LA ASAMBLEADE MADRID

La constitución e integración del Grupo Mixto en la Asamblea de Madridpuede tener lugar, de conformidad con el vigente Reglamento de la Cámara,por cinco causas diversas:

1ª.- Incorporación originaria de los Diputados que adquieran la plena condi-ción al inicio de la Legislatura. A tenor del artículo 40 del Reglamento de laAsamblea de Madrid, los Diputados que, dentro del plazo reglamentariamenteestablecido, no queden integrados en un Grupo Parlamentario se incorporarán alGrupo Parlamentario Mixto por el tiempo que reste de Legislatura. En todo caso,la incorporación ha de ser declarada formalmente por la Mesa, disponiéndose ul-teriormente su publicación en el Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid.

2ª.- Incorporación originaria de los Diputados que adquieran la plena con-dición con posterioridad a la sesión constitutiva. Asimismo, de acuerdo con elartículo 42 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, quedarán integradosen el Grupo Mixto los Diputados electos que adquieran la plena condición deDiputado con posterioridad a la sesión constitutiva de la Asamblea y que, deacuerdo con el Reglamento, no queden integrados en un Grupo Parlamentariode los previamente constituidos en el plazo señalado. La integración en elGrupo Mixto se mantendrá durante todo el tiempo que reste de Legislatura,debiendo ser declarada formalmente la incorporación por la Mesa.

3ª.- Incorporación sobrevenida de carácter voluntario. Junto a los dos su-puestos anteriores, que hemos calificado de incorporación originaria, la condi-ción de miembro del Grupo Mixto puede tener lugar de forma sobrevenida yvoluntaria, conforme al artículo 43.1.a) y 2 del Reglamento de la Asamblea deMadrid, esto es, cuando, después de haber pertenecido previamente el Dipu-tado a otro Grupo Parlamentario, manifiesta expresamente ante la Mesa de laCámara su voluntad de incorporarse al Grupo Mixto. Este es, por lo demás, elsupuesto típico en el que, en los Parlamentos que han recibido la figura, el par-lamentario pasa a ostentar la condición de Diputado no adscrito. En todocaso, ha de precisarse que el artículo 43.3 del vigente Reglamento de la Asam-blea de Madrid exige que la incorporación sea formalmente declarada por laMesa, procediéndose a la ulterior publicación oficial del Acuerdo. El texto envigor es, en este extremo, más formalista que el anterior artículo 24.2 del Re-glamento de 1984, el cual se limitaba a exigir la comunicación de abandonodel Grupo por parte del Diputado.


4ª.- Incorporación sobrevenida ajena a la voluntad del Diputado. De igualmodo que la renuncia del interesado comporta la pérdida de la condición demiembro de su Grupo Parlamentario de origen y la incorporación al GrupoMixto, dicho efecto jurídico se produce —ex artículo 43.1.b), 2 y 3 del Regla-mento de la Asamblea de Madrid— por decisión de aquél, notificada expresa-mente a la Mesa por su Portavoz. La expulsión, en efecto, implica el pase alGrupo Mixto durante todo el tiempo que reste de Legislatura, previa declara-ción formal de la Mesa. Casi ocioso resulta recordar que en las Asambleas Le-gislativas que han introducido la condición de Diputado no adscrito, no seproduce la adscripción ope legis al Grupo Mixto.

5ª.- Incorporación colectiva por disolución del Grupo Parlamentario. Elartículo 44 del Reglamento de la Asamblea dispone que si, durante el trans-curso de la Legislatura, el número de miembros de un Grupo Parlamentario sereduce a una cifra inferior a la mitad del número mínimo exigido para suconstitución —es decir, dos Diputados, pues se exige el número de 5 paraconstituir Grupo—, la formación quedará disuelta y todos sus miembros seincorporarán al Grupo Mixto durante todo el tiempo que reste de Legislatura.Tanto la disolución de la formación originaria como la integración en elGrupo Mixto deben ser declaradas formalmente por la Mesa de la Cámara.Este supuesto de hecho no se ha actualizado desde la primigenia constituciónde la Asamblea hasta la fecha.

IV. LA DISOLUCIÓN DEL GRUPO MIXTO DE LA ASAMBLEA DEMADRID

Al margen de la eventual disolución del Grupo Mixto como consecuenciade una resolución judicial, la disolución del Grupo Parlamentario Mixto en laAsamblea de Madrid, a imagen de lo que sucede como regla en nuestro Dere-cho parlamentario comparado, se produce por la concurrencia de dos circuns-tancias de distinto género:

1ª.- Con ocasión de la extinción de la Legislatura, al constituirse la nuevaCámara tras la celebración de los pertinentes comicios electorales.

2ª.- Como consecuencia de la pérdida de la condición de Diputado de su osus miembros por alguna de las causas establecidas por el artículo 14.1 del Re-glamento de la Asamblea —«El Diputado perderá su plena condición por las si-guientes causas: a) Por sentencia judicial firme que anule la elección o la procla-mación como Diputado electo. b) Por fallecimiento del Diputado. c) Porincapacitación del Diputado, en virtud de sentencia judicial firme. d) Por extin-ción del mandato, al caducar el plazo o disolverse la Asamblea, sin perjuicio de laprórroga en sus funciones de los miembros titulares y suplentes de la DiputaciónPermanente, hasta la constitución de la nueva Cámara. e) Por renuncia expresadel Diputado, formalizada ante la Mesa. La renuncia se formalizará por escrito,salvo que, atendidas las circunstancias, la Mesa requiera su formalización presen-cial. f ) Por renuncia del Diputado en los supuestos previstos en el artículo 30.4 de


este Reglamento, formalizada tras la constatación del supuesto y la declaración dela renuncia por la Mesa.»—.

V. GRUPO MIXTO Y MIGRACIONES PARLAMENTARIAS EN LAASAMBLEA DE MADRID

Presupuesto su régimen jurídico, por cuanto respecta a la práctica delGrupo Parlamentario Mixto en la Asamblea de Madrid hemos de ponderar lasmigraciones parlamentarias acaecidas durante la andadura del Parlamento re-gional madrileño.

En este orden de ideas, lo primero que ha de destacarse es que, de las ochoLegislaturas que ha visto nacer la Asamblea de Madrid, cuatro han contem-plado la constitución de un Grupo Mixto: la I (1983—1987), la II (1987—1991), la IV (1995—1999) y la efímera VI (2003).

En la I, II y IV Legislaturas la constitución del referido Grupo no lo fueoriginariamente, es decir, al inicio de la Legislatura, sino durante su desarrolloy como consecuencia de fenómenos propios del denominado transfugismopolítico. Por el contrario, en la singular VI Legislatura la constitución de laformación parlamentaria tuvo lugar con ocasión de la integración originariade dos Diputados electos en el Grupo Mixto.

Presupuesto lo anterior, la dinámica del Grupo Mixto, de forma sintética,puede exponerse en los siguientes términos.

5.1. La I Legislatura (1983-1987)

Las primeras elecciones autonómicas se celebraron el día 8 de mayo de1983. Sus resultados, con indicación de los votos obtenidos por las únicas trescandidaturas que superaron la barrera electoral del 5 por 100 —artículo 18.2de la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, Electoral de la Comunidad de Ma-drid8—, del porcentaje que dichos sufragios representan sobre el total de votosválidos y de los escaños atribuidos a las mismas en la Asamblea de Madrid, sonlos siguientes:

— Partido Socialista Obrero Español (PSOE, en lo que sigue) 1.181.277votos (50,77%) y 51 escaños;

— Federación de Partidos Alianza Popular–Partido DemócrataPopular–Unión Liberal (desde ahora, AP/PDP/UL) 798.853 votos(34,34%) y 34 escaños; y

— Partido Comunista de España 207.058 votos (8,90%) y 9 escaños.


8 Cfr., Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid núm. 306, de 26 de diciembre de 1986; recti-ficación de errores en el ulterior núm. 5, de 7 de enero de 1987. Con posterioridad, la Ley 11/1986fue publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 41, de 17 de febrero de 1987.

Con dicha distribución de los noventa y cuatro escaños que conformaronla Cámara, a tenor de los datos actualizados del censo de población —3.381.610 electores—, la andadura de la Asamblea de Madrid comenzó en elViejo Caserón de San Bernardo, inmueble parcialmente habilitado como Sedede la Cámara, teniendo lugar la sesión constitutiva con fecha de 8 de junio.

La I Legislatura se conformó, ad origine, con tres Grupos Parlamentarios: elGrupo Parlamentario Socialista, con cincuenta y un miembros, el Grupo Par-lamentario Coalición Alianza Popular–Partido Demócrata Popular–Unión Li-beral, con treinta y cuatro Diputados, y el Grupo Parlamentario PCE–Comu-nidad de Madrid, con nueve escaños.

Durante el transcurso de la Legislatura, sin embargo, se constituyó unanueva formación parlamentaria, el primer Grupo Mixto de la Asamblea, frutode la desintegración del Grupo Parlamentario PCE–Comunidad de Madrid yde la consecuente migración de algunos de sus miembros.

Su constitución —diferida por una mera cuestión de cómputo de los pla-zos parlamentarios, pues la Mesa de la Cámara había adoptado los pertinentesAcuerdos en sus sesiones de 18 y 20 de junio— se formalizó por el órgano rec-tor mediante Acuerdo de fecha 24 de septiembre de 1985 —habiéndose to-mado la decisión por la Junta de Portavoces en la precedente sesión de 23 deseptiembre—, con ocasión del rechazo manifestado por el Grupo Parlamenta-rio PCE–Comunidad de Madrid a que se integrase en el mismo el DiputadoSr. don Juan Antonio GONZÁLEZ ONTANEDA9, quien había tomado po-sesión de su escaño en la sesión plenaria de 11 de junio, conforme a la decisiónadoptada por la Junta Electoral Provincial.

Tras el ulterior cese en su condición del referido Diputado, el Grupo Mixtose mantuvo, al dejar de pertenecer al Grupo Parlamentario PCE–Comunidadde Madrid la Sra. doña Carmen RONEY ALBAREDA, quien había concu-rrido a los comicios en la candidatura del Partido Comunista de España y fuerepuesta en su condición plena de Diputada por resolución judicial —Senten-cia de la Audiencia Territorial de Madrid de 20 de septiembre de 1985, que re-solvió el recurso contencioso electoral número 1.087/1985, interpuesto contrael Acuerdo de la Junta Electoral Provincial de 22 de mayo de 1985, por el quese proclamó como Diputado al citado Sr. GONZÁLEZ ONTANEDA10—.


9 Al respecto, la declaración formal de la Presidencia de la Cámara, realizada en la sesión plena-ria de 26 de junio de 1985, reproducida en el Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid núm. 285,p. 5.452.

10 La Mesa de la Asamblea, en sus reuniones de 1 y 2 de octubre de 1985, se cuestionó la oportu-nidad de admitir la exclusión de la Diputada por parte del Grupo Parlamentario, por carecer de pre-visión reglamentaria. El Acuerdo adoptado se orientó en la línea de considerar como causa la de “de-jar de pertenecer”. La Mesa de la Asamblea y su Junta de Portavoces tomaron conocimiento de estehecho en sus reuniones, respectivas, de 2 de octubre y 7 de octubre de 1985. El conflicto en la atri-bución del escaño provenía de un escrito de la Sra. RONEY ALBAREDA, presentado con fecha de13 de marzo de 1985 al Portavoz del Grupo Parlamentario Comunista, en el que le comunicaba suintención de dimitir, adjuntando diversos escritos, firmados y sin fecha, para que dispusiera de ellos.Con posterioridad, sin embargo, la recurrente decidió no dimitir, comunicándoselo verbalmente al,por entonces, representante de la candidatura, con fecha de 2 de abril, y al Portavoz del Grupo Par-lamentario, con fecha de 11 de abril. Pese a ello, el Portavoz presentó ante la Mesa de la Asamblea,

Conformado así el Grupo, en su sesión de 22 de octubre de 1985 la Mesade la Asamblea tomó conocimiento de la voluntad expresada por los Diputa-dos del Grupo Parlamentario PCE–Comunidad de Madrid Sres. don SergioGARCÍA REYES y don Manuel Juan CORVO GONZÁLEZ de pasar a for-mar parte del Grupo Mixto.

Una semana después, el 29 de octubre, la Mesa de la Asamblea, de un lado,tomó conocimiento de la integración en el propio Grupo del Diputado Sr.Don José Luis CASAS NOMBELA —proveniente, asimismo, del Grupo Par-lamentario Comunista— y, de otro, designó Portavoz del Grupo Mixto al Di-putado Sr. CORVO GONZÁLEZ.

La posterior reincorporación al Parlamento regional del Sr. GONZÁLEZONTANEDA, por sustitución, a consecuencia de la renuncia de otro Dipu-tado del Grupo Comunista, reforzó la composición del Grupo Mixto con unnuevo miembro, tras su debida adscripción por Acuerdo de la Mesa de la Cá-mara, en su reunión de 29 de abril de 1986.

Ya en el penúltimo periodo de sesiones de la I Legislatura, con fechas de 21 y 30de octubre de 1986, la Mesa tomó conocimiento del pase al Grupo Mixto de otrossiete Diputados, en este caso provenientes del Grupo Parlamentario CoaliciónAlianza Popular–Partido Demócrata Popular–Unión Liberal. Los referidos Diputa-dos, pertenecientes al Partido Demócrata Popular, fueron los Sres. don EnriqueCASTELLANOS COLOMO, don José María DE FEDERICO CORRAL11, donAntonio FERNÁNDEZ–GALIANO FERNÁNDEZ, doña Ana María GARCÍAARMENDÁRIZ, don Juan Antonio GÓMEZ–ANGULO RODRÍGUEZ, donJosé Antonio LÓPEZ CASAS y don José Ramón PIN ARBOLEDAS.

Seis de los siete Diputados referidos solicitaron constituir la “Agrupaciónde Parlamentarios del Partido Demócrata Popular de la Asamblea de Madrid”,formalmente conformada por declaración de la Mesa de la Cámara, adoptadaen su sesión de 11 de noviembre de 1986.

En la propia fecha, y al hilo de los acontecimientos relatados, los cinco Di-putados que habían concurrido en la candidatura del PCE y que eran los inte-


con fecha de 17 de abril, la carta de dimisión de la recurrente y, con fecha de 22 de abril, a la JuntaElectoral Provincial, procediendo ésta el día siguiente a proclamar al inmediato Diputado que figu-raba en la lista de la correspondiente candidatura electoral del PCE, esto es, el referido Sr. GONZÁ-LEZ ONTANEDA. Los Acuerdos de la Mesa y de la Junta de Portavoces de 28 de mayo de 1985procedieron a su proclamación como Diputado, adquiriendo la condición plena en la sesión plena-ria de 11 de junio de 1985.

El Fallo de la meritada Sentencia resolvía: “Que debemos estimar y estimamos el presente recurso, inter-puesto por Doña Carmen Roney Albareda, contra el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial descrito en elprimer Considerando. 2º Que debemos anular y anulamos el referido acuerdo impugnado, dejando como de-jamos sin efecto la proclamación de D. Juan Antonio González Ontaneda, y declarando como declaramos elderecho de la actora al restablecimiento de su condición de Diputada de la Asamblea de Madrid. 3º No ha-cemos una expresa condena en costas. 4º Notifíquese esta Sentencia a las partes comparecidas [...].”.

A raíz del fallo transcrito se adoptan los Acuerdos de la Mesa y de la Junta de Portavoces, de 1 deoctubre, en virtud de los cuales se repone en su condición a la Sra. RONEY, acordando el cese delSr. GONZÁLEZ ONTANEDA.

11 No puede omitirse que el Diputado DE FEDERICO CORRAL es uno de los dos únicos par-lamentarios autonómicos que han sido miembros de la Cámara en todas las Legislaturas de la Asam-blea de Madrid.

grantes originarios del Grupo Mixto solicitaron constituirse en Agrupación,bajo la denominación de “Agrupación de Diputados del Partido Comunistade España”, admitiéndose el requerimiento por la Mesa.

Tras la incorporación al Grupo Mixto de los Diputados procedentes delPartido Demócrata Popular la regulación de la Portavocía del Grupo se disci-plinó por Resolución de la Presidencia de la Asamblea de Madrid de 4 de no-viembre de 1986, sobre Organización y Funcionamiento del Grupo Parla-mentario Mixto12. Su tenor literal es el que sigue:

“Esta Presidencia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 31.2 del Re-glamento de esta Asamblea, previo parecer favorable de la Mesa y de la Junta dePortavoces, ha acordado lo siguiente:Primero.1. Cinco o más Diputados pertenecientes al Grupo Parlamentario Mixto po-

drán constituir Agrupación dentro del mismo. A tal fin, deberán dirigir es-crito a la Mesa de la Asamblea, firmado por todos los que deseen constituir laAgrupación, haciendo constar su denominación —que no podrá ser la deGrupo Parlamentario—, los nombres de todos los miembros y de su represen-tante y Diputados que eventualmente puedan sustituirle.

2. Ningún Diputado del Grupo Mixto podrá formar parte de más de una de es-tas Agrupaciones.

3. No podrán constituir Agrupación separada dentro del Grupo ParlamentarioMixto Diputados que pertenezcan a un mismo partido, ni aquellos que, altiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se ha-yan enfrentado ante el electorado.

Segundo.A las reuniones de la Junta de Portavoces podrán asistir, con voz y voto ponde-rado, además del representante de los Diputados no agrupados del Grupo Mixto,los representantes de las Agrupaciones que se hayan constituido dentro del mismo,de acuerdo con lo establecido en el apartado anterior.Tercero.1. Las Agrupaciones podrán formular todas las iniciativas parlamentarias que

correspondan a los Grupo de la Cámara, de acuerdo con el Reglamento.2. Los Diputados miembros de una Agrupación podrán formular iniciativas

parlamentarias, con el sólo requisito de la rúbrica del representante de suAgrupación.

Cuarto.El Presidente determinará el tiempo de intervención de las Agrupaciones y el delos restantes Diputados del Grupo Mixto no integrados en Agrupaciones.Quinto.A efectos de inclusión en el orden del día del Pleno de preguntas, interpelacionesy proposiciones no de ley, el cupo del Grupo Mixto se distribuirá, si se han consti-tuido Agrupaciones en éste, computando sólo los miembros no integrados en di-


12 Cfr., Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid núm. 186, de 13 de noviembre de 1986.

chas Agrupaciones, dándose a éstas cupo separado en la forma prevista en los co-rrespondientes preceptos reglamentarios.Sexto.El cese en la pertenencia a una Agrupación se regirá por aplicación analógica delos artículos 24 y 26 del Reglamento de la Asamblea.”

En consecuencia, el tramo final de la I Legislatura se desarrolló con unGrupo Mixto integrado por dos Agrupaciones y un Diputado no agrupado —el Sr. CASTELLANOS COLOMO—, y así permaneció definitivamentecompuesto hasta la conclusión de la misma.

No puede dejar de indicarse que el número de sus componentes, un totalde doce Diputados, siete procedentes del Grupo Parlamentario CoaliciónAlianza Popular–Partido Demócrata Popular–Unión Liberal y cinco delGrupo Parlamentario PCE–Comunidad de Madrid, articulados internamenteen las dos citadas Agrupaciones, determina que haya sido el Grupo Mixto másnumeroso y de estructura compleja de todos cuantos se han constituido hastael momento a lo largo de la andadura de la Asamblea de Madrid.

5.2. La II Legislatura (1987-1991)

Celebrados los comisiones electorales de 10 de junio de 198713, el siguiente día2 de julio se constituyó la II Legislatura de la Asamblea de Madrid (1987-1991).

Los noventa y seis Diputados de la Cámara se articularon en cuatro forma-ciones parlamentarias: el Grupo Parlamentario Socialista, con cuarenta esca-ños, el Grupo Parlamentario Popular, con treinta y dos Diputados, el GrupoParlamentario Centro Democrático y Social, con diecisiete parlamentarios, yla Coalición Izquierda Unida, con siete escaños.

El dato que acaba de constatarse debe ser destacado, pues es la única Legis-latura en la que un número superior a tres formaciones políticas han accedidoa la Asamblea de Madrid, superando la exigente barrera electoral del 5 por 100de los sufragios válidamente emitidos establecida por la Ley Electoral de la Co-munidad de Madrid. En efecto, en ningún otro supuesto se ha superado la re-ferida barrera electoral por más de tres candidaturas.

Sentado lo anterior, con fecha de 15 de enero de 1988 el Sr. don José LuisORTIZ ESTÉVEZ, Diputado integrante del Grupo Parlamentario AlianzaPopular, manifestó su voluntad de integrarse en el Grupo Mixto. La Mesa dela Asamblea, en su reunión de 21 de enero, tomó conocimiento del escrito yreconoció el derecho del Diputado a integrarse en el Grupo solicitado, que seconstituyó el 28 de enero de 1988, quedando conformado unipersonalmente.


13 Los resultados de las elecciones celebradas el día 10 de junio de 1987, con indicación de los vo-tos obtenidos por las distintas candidaturas y de los escaños atribuidos en la Asamblea de Madrid,son los siguientes: PSOE 932.878 votos, 40 escaños; AP/PDP/UL 762.102 votos, 32 escaños; Cen-tro Democrático y Social 403.440 votos, 17 escaños; y Coalición Izquierda Unida (IU, en adelante)181.512 votos y 7 escaños.

No puede omitirse que la constitución unipersonal del Grupo Mixto deter-minó una de las Sentencias del Tribunal Constitucional que mayor proyecciónhan tenido respecto del fenómeno del transfuguismo político: la Sentencia214/1990, de 20 de diciembre14.

La referida resolución recayó en el recurso de amparo número 827/1988,interpuesto por el Diputado Sr. ORTIZ ESTÉVEZ contra los Acuerdos de laJunta de Portavoces y de la Mesa de la Asamblea de Madrid, de 28 de enero y2 de febrero de 1988, respectivamente, sobre composición del Grupo Mixto yotros extremos. El recurso fue admitido a trámite mediante Auto 975/1988,de 21 de julio, que denegó la suspensión de la ejecución de los acuerdos parla-mentarios impugnados, resolviendo definitivamente la Sentencia del Alto Tri-bunal en el sentido de denegar el amparo solicitado.

Los Acuerdos objeto del recurso versaban sobre la distribución de puestosen las comisiones parlamentarias y las subvenciones establecidas en beneficiode los Grupos Parlamentarios. La fundamental doctrina de la Sentencia puedesintetizarse destacando cuatro extremos fundamentales de sus FundamentosJurídicos, base de la configuración de la doctrina constitucional luego reite-rada en la materia:

1. “(...) si bien no es posible instar, a través de la modalidad de recurso deamparo contemplada en el artículo 42 de la LOTC, un control jurisdiccio-nal pleno de la conformidad de los actos parlamentarios internos con laConstitución o la Ley (incluido el Reglamento de la Cámara), ello no quitapara que en este tipo de proceso quepa determinar si tales actos han vulne-rado los derechos y libertades incluidos en la Sección l.ª del Capítulo Segundodel Título I de la Constitución, los cuales, según el apartado 1 del artículo53 de la misma vinculan a todos los poderes públicos, y, por consiguiente,también a las Asambleas legislativas, para cuya protección está abierta la víadel recurso de amparo (STC 90/1985). Quiere esto decir que la doctrina delos interna corporis acta sólo resulta de aplicación en la medida en que noexista lesión de tales derechos y libertades, pues únicamente en cuanto vulne-ran un derecho fundamental y no por una simple infracción de las normasreglamentarias de las Cámaras son recurribles en amparo dichos actos, deacuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 de la LOTC (ATC 292/1987).”[Fundamento Jurídico 2].2. “Este derecho del artículo 23.2 es un derecho de configuración legal, por lo quecompete a la ley —al Reglamento de la Asamblea, en este caso— establecer los de-rechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones, derechos yfacultades que así quedan integrados en el status propio de cada cargo y que deli-mitan el contorno de la legitimación de su titular para accionar en sede jurisdic-


14 La Sentencia, editada en el Boletín Oficial del Estado núm. 9, de 10 de enero de 1991, la pro-nunció la Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por su Presidente, don FranciscoTOMÁS Y VALIENTE, y los Magistrados don Fernando GARCÍA–MÓN Y GONZÁLEZ–RE-GUERAL, don Carlos DE LA VEGA BENAYAS —Ponente—, don Jesús LEGUINA VILLA, donLuis LÓPEZ GUERRA y don Vicente GIMENO SENDRA.

cional, por violación de ese precepto constitucional, frente al desconocimiento omenoscabo de los mismos.” [Fundamento Jurídico 5].3. “De acuerdo con el Reglamento de la Asamblea de Madrid (art. 7.2), los Di-putados tienen derecho a integrarse, al menos, en una Comisión, pero no a for-mar parte de todas las de carácter permanente. No obstante, la circunstancia sin-gular en que el solicitante de amparo se halla —o se hallaba en el momento deplantear su queja— como único miembro de un Grupo Parlamentario, hace queel derecho de integración aludido se identifique con el del Grupo al que está ads-crito. Mas este último derecho consiste, a tenor del artículo 40.1 del Reglamentode la Asamblea, que da cumplimiento a lo establecido en el artículo 13.5 del Es-tatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en obtener tantos puestos enlas Comisiones como resulte proporcionalmente de la importancia numérica delGrupo en la Cámara, no en disponer de puestos en todas las Comisiones perma-nentes.” [Fundamento Jurídico 6].4. “(...) resulta evidente que la finalidad de las diversas clases de subvenciones, es-tablecidas en beneficio de los Grupos Parlamentarios, no es otra que la de facili-tar la participación de sus miembros en el ejercicio de las funciones instituciona-les de la Cámara a la que pertenecen, para lo cual se dota a los Grupos en que losDiputados, por imperativo reglamentario, han de integrarse, de los recursos eco-nómicos necesarios. Desde esta perspectiva, la graduación de la cuantía de lassubvenciones exclusivamente en atención al carácter más o menos numeroso de losGrupos constituye una exigencia de equidad, si bien cabe que la proporcionali-dad del reparto de las cantidades destinadas a este objeto sufra las correccionesque se estimen precisas para garantizar el funcionamiento adecuado de los Gru-pos más pequeños. Lo que no cabe es pretender o sostener la tesis de que la reduc-ción de las subvenciones correspondientes al Grupo Mixto dificulte o impida gra-vemente el cumplimiento de las funciones representativas propias, garantizadaspor el artículo 23 C.E..” [Fundamento Jurídico 7].

Presupuesto el extracto de la doctrina constitucional que hemos efectuado,por su relevancia se reproduce a continuación, en su integridad, el texto de laSentencia 214/1990:

“La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco To-más y Valiente, Presidente, don Fernando García-Món y González-Regueral,don Carlos de la Vega Benayas, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerray don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REYla siguienteSENTENCIAEn el recurso de amparo núm. 827/88, interpuesto por don José Luis Ortiz Esté-vez, representado por el Procurador don José Pedro Vila Rodríguez, y bajo la di-rección letrada de don Eusebio Gómez de Ávila, contra los Acuerdos de la Juntade Portavoces y de la Mesa de la Asamblea de Madrid, de 28 de enero y 2 de fe-brero de 1988, respectivamente. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Le-


trado don José Maldonado Samper, en representación de la Asamblea de Madrid,siendo Ponente el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa elparecer de la Sala.Antecedentes:I. Antecedentes1. Mediante escrito, con fecha de registro 6 de mayo de 1988, comparece ante esteTribunal el Procurador don José Pedro Vila Rodríguez, diciendo interponer, ennombre y representación de don José Luis Ortiz Estévez, recurso de amparo frentea los Acuerdos de la Junta de Portavoces y de la Mesa de la Asamblea de Madrid,de 28 de enero y 2 de febrero de 1988, respectivamente, a los que imputa la con-culcación del artículo 14 de la Constitución Española.2. De la demanda y de la documentación que la acompaña se desprenden los he-chos que a continuación se reseñan:A) El 15 de enero de 1988 don José Luis Ortiz, Diputado a la Asamblea deMadrid, hasta entonces adscrito al Grupo Parlamentario de Alianza Popular,manifestó su deseo de integrarse en el Grupo Mixto, que no contaba conmiembro alguno.B) La Junta de Portavoces deliberó sobre las consecuencias de dicha integraciónen sus reuniones de los días 26 y 28 de enero, dictaminando el reconocimiento detres puestos en Comisiones Permanentes al Grupo Mixto de un solo Diputado,que se detraerían de los correspondientes al Grupo Parlamentario de procedencia,así como la ampliación en un nuevo puesto, arbitrado en favor del Grupo Mixto,de los existentes en la Diputación Permanente de la Cámara. Todo ello es ratifi-cado por la Mesa de la Asamblea el 28 de enero.C) En la última fecha citada y también en su reunión del 2 de febrero la Mesaacordó lo siguiente:a) Dado que la subvención fija a los Grupos Parlamentarios a que se refiere el ar-tículo 27.1 del Reglamento está prevista para el supuesto normal de que los mis-mos cuenten, al menos, con cinco miembros, según exige el artículo 21.1, en loscasos en que, como el presente, no se alcance ese número, tal subvención se otor-gará por quintas partes. Por consiguiente, mientras el Grupo Mixto se integre porun solo Diputado, tendrá derecho a un quinto de la subvención anual de 15 mi-llones de pesetas.b) Reconocer al Grupo Mixto la normal subvención variable de 1.600.000 pese-tas por Diputado y año.c) Reconocer al Portavoz de dicho Grupo la cantidad de 90.000 pesetas mensua-les establecidas con carácter general en concepto de apoyo institucional a los Por-tavoces.d) Reconocer una quinta parte por cada miembro del Grupo Mixto de la cuan-tía que cada Grupo Parlamentario puede imputar (hasta 5.000.000 de pesetas),a la partida 141.1 del Presupuesto de la Asamblea.e) Reconocer la pertenencia como miembro del señor Ortiz a las Comisiones deVigilancia de la contratación de servicios, obras y suministros y de Seguimientodel Proyecto de la Universidad del Sur, en función de que las mismas se integranpor representantes de cada Grupo Parlamentario.


f ) Idem respecto de la pertinencia a las tres primeras Comisiones Permanentespor las que muestra preferencia el señor Ortiz en su escrito de 1 de febrero de1988, o sea: Presupuestos y Hacienda, Política Territorial y Reglamento.D) El 19 de febrero dedujo el señor Ortiz recurso de reposición contra los Acuer-dos de la Mesa de 28 de enero y 2 de febrero, recurso que fue desestimado, exceptoen lo tocante a la aplicación retroactiva de los efectos económicos de la integraciónen el Grupo Mixto con fecha 22 de enero de 1988, mediante Acuerdo de 8 demarzo. Los fundamentos jurídicos en que se apoya la decisión desestimatoria dela Mesa de la Asamblea de Madrid son los que inmediatamente se resumen:a) Si bien los artículos 23, 27 y 28 del Reglamento de la Cámara disponen, res-pectivamente, que la participación del Grupo Mixto en las actividades parla-mentarias será idéntica a la de los restantes Grupos, que todos los Grupos gozande idénticos derechos y que se les asignará una subvención idéntica para todosellos, una interpretación finalista de tales preceptos, como quiere el artículo 1 delCódigo Civil, no puramente literal, lleva a concluir que fueron pensados para elsupuesto normal de que los Grupos Parlamentarios cuenten con cinco miembros,según exigencia del concordante artículo 21.1, no para un caso tan especial y ex-traordinario como el de un Grupo Mixto integrado por un solo Diputado, desga-jado de otro Grupo después de comenzar la legislatura.El artículo 3.2 del Código Civil obliga a ponderar la equidad en la aplicación delas normas, lo que justifica enteramente la decisión de la Mesa. Si se hubiese re-conocido la subvención fija de 15.000.000 de pesetas a un Grupo con un soloDiputado, la misma se disfrutaría tan sólo por él, mientras que en los demásGrupos tendría que haberse dividido entre 7, 17, 31 ó 40, lo cual produce un re-sultado injusto, falto de equidad y por consiguiente incompatible con el referidoprecepto del Código Civil».De otra parte, la interpretación efectuada por la Mesa tiene su cobertura legal en elpropio Reglamento, cuyo artículo 30.1.1.º le encomienda adoptar cuantas decisionesy medidas requieran la organización del trabajo, el régimen y gobierno interiores dela Cámara». Esta disposición reglamentaria, así como el artículo 31.2, revelan quela Mesa dispone de un margen aplicativo mínimo para evitar que una interpreta-ción literal del Reglamento conduzca a resultados desproporcionados o injustos».Abonan la solución adoptada otros preceptos reglamentarios de Asambleas regio-nal les como las de Murcia (art. 26.1 Reglamento), y La Rioja (art. 20).b) En cuanto a la reclamación consistente en el reconocimiento de un puesto entodas las Comisiones de la Asamblea, «la decisión impugnada» (un puesto en tresComisiones Permanentes), obedece al deseo de respetar el requisito de proporcio-nalidad dispuesto en el artículo 13.5 del Estatuto de Autonomía y en el artículo40.1 del Reglamento de la Asamblea.3. El demandante, señor Ortiz, centra el objeto de su recurso, al comienzo de laargumentación en Derecho que esgrime, en los Acuerdos adoptados por la Juntade Portavoces, el 28 de enero, y la Mesa el 2 de febrero de 1988, en cuanto limi-tan la participación que le corresponde en las Comisiones y las subvenciones apercibir. Observa el actor la existencia de un trato desigual respecto del dispen-sado a los demás Grupos Parlamentarios, que considera inconstitucional.


A) Así, pese a los escaños obtenidos en las últimas elecciones, el Grupo parlamen-tario de Izquierda Unida obtuvo un puesto en cada Comisión Permanente, loque resulta muy superior a la proporcionalidad estricta, pero que tiene como baseel artículo 28 del Reglamento, según el cual todos los Grupos Parlamentarios, conlas excepciones previstas en el presente Reglamento, gozan de idénticos dere-chos».Este criterio no ha sido aplicado al Grupo Mixto, y puesto que el Regla-mento prevé excepción alguna en relación con la participación en las ComisionesPermanentes de todos los Grupos (art. 40), se ha producido una clara discrimi-nación, contraviniendo los Acuerdos impugnados tanto el artículo 40 como el ar-tículo 28, ambos del Reglamento, y el artículo 14 de la C.E. en cuanto se basanen una discriminación en razón de la opinión».B) De otro lado, mientras que lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento en re-lación con la concesión de una subvención fija, idéntica para todos los Grupos,ha ido puntualmente cumplido respecto a los constituidos al inicio de la segundalegislatura, independientemente del número de Diputados integrados en los mis-mos, la aparición del Grupo Mixto quiebra ese criterio. En efecto, pese al derechoa la existencia de tal Grupo y el del recurrente a adscribirse al mismo, no se reco-noce al Grupo Mixto la subvención referida, ni la finalista, sino únicamente unaquinta parte, confundiendo el criterio de subvención fija idéntica con el de sub-vención variable, que atiende al número de Diputados de cada Grupo. Esta in-terpretación contraviene el artículo 27 del Reglamento y el artículo 14 de laC.E., en cuanto se basa en una discriminación en razón de la opinión.4. Concluye la demanda afirmando que los Acuerdos impugnados limitan los de-rechos parlamentarios del actor, en cuanto único miembro del Grupo parlamen-tario Mixto, recogidos en el Reglamento de la Asamblea, por lo que se solicita quese les declare inconstitucionales y nulos.Por otrosí, pide la representación del señor Ortiz que, en gracia a la seguridad ju-rídica» (art. 9.3 de la C.E.), se decrete «la suspensión de la ejecución de las limi-taciones al ejercicio de la función parlamentaria consecuencia de los acuerdos re-curridos, puesto que el perjuicio que se ocasionaría a la labor parlamentaria delDiputado recurrente, con el paso del tiempo, haría perder al amparo su finali-dad, por extinción del mandato representativo».5. Mediante providencia de 23 de mayo de 1988, acordó la Sección tener por in-terpuesto el presente recurso y, a tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la LeyOrgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), conceder un plazo común dediez días al Ministerio Fiscal y al solicitante de amparo, para que dentro de di-cho término, alegaran lo que estimasen pertinente en relación con la posible exis-tencia del siguiente motivo de inadmisión: Carecer la demanda manifiestamentede contenido que justifique una decisión por parte de este Tribunal Constitucio-nal, conforme prevenía el, a la sazón, artículo 50.2 b) de la LOTC.6. El 13 de junio siguiente presentó sus alegaciones el Fiscal, quien interesó la in-admisión de la demanda por entender concurrente la causa de inadmisibilidadseñalada. «El principio de igualdad —decía en tales alegaciones el MinisterioFiscal—, exige tratar desigualmente las situaciones diferentes. Y tal es el caso delrecurrente, único integrante del Grupo Mixto. Pretender que debe tratársele en


pie de igualdad con los otros cuatro grupos es lo que implica una desigualdad,mientras que la decisión contraria no puede considerarse discriminatoria».7. En escrito registrado el 15 de junio reiteró el demandante sus argumentos ini-ciales, suplicando la admisión del recurso y la emisión de sentencia por la que sedeclaren inconstitucionales y nulos los Acuerdos impugnados.8. Acordó la Sección el 4 de julio admitir a trámite la presente demanda de am-paro, sin perjuicio de lo que resultase de sus antecedentes, asimismo requeriratentamente a la Asamblea de Madrid para que, en el plazo de diez días, remi-tiera testimonio de los Acuerdos de la Mesa y de la Junta de Portavoces objeto deimpugnación, así como de los expedientes dimanantes de los mismos, pudiendocomparecer en este proceso constitucional, en el plazo de diez días, todas las par-tes interesadas en él, lo que debería ponerse en su conocimiento por la Presidenciade la mencionada Asamblea. Se acordó igualmente, de conformidad con lo soli-citado por el demandante en su escrito de interposición, formar la correspon-diente pieza separada para la sustanciación del incidente de suspensión.9. Mediante Auto de 21 de julio, decidió la; Sala desestimar la petición de sus-pensión referida.10. Por providencia de 26 de septiembre, la Sección acordó tener por recibidas lasactuaciones remitidas por la Asamblea de Madrid, y por personada a la citadaAsamblea en este recurso de amparo, ordenando que, de acuerdo con lo dispuestoen el artículo 52 de la LOTC, se diese vista de todas las actuaciones, por un plazocomún de veinte días, al Ministerio Fiscal, a la Asamblea y al demandante, a finde que, dentro de dicho término, pudieran presentar las alegaciones que a su de-recho conviniese.11. Con fecha de 25 de octubre presentó sus alegaciones el Ministerio Fiscal. Pre-tende el demandante —dice el Fiscal—, integrar por sí mismo un Grupo Parla-mentario en pie de igualdad con el resto de los demás Grupos existentes, que cuen-tan con 7, 17, 31 y 40 miembros respectivamente. Mas ello supondría tratar demodo igual situaciones diferentes, lo que debe reputarse de contrario al principio deigualdad consagrado por el artículo 14 de la Constitución, amén de a lo dispuestoen el Reglamento de la Asamblea. Los Acuerdos impugnados dan al recurrente unaparticipación suficiente en las funciones y presupuestos de la Asamblea.Así, y cumpliendo lo preceptuado en el artículo 40 del Reglamento, se decidió la in-tervención del recurrente en las Comisiones que la Mesa y la Junta de Portavoces, ha-bida cuenta de la condición de aquél de único miembro del Grupo Mixto, estimaronpertinentes. Por otra parte, y en lo relativo a la consignación presupuestaria, ha de te-nerse presente que cuando se creó el Grupo Mixto los presupuestos para el período desesiones se hallaban ya aprobados, y no puede pretenderse en tal circunstancia unadistribución presupuestaria ex novo, ya que ello no resulta materialmente posible.En fin, no llega a entenderse —prosigue diciendo el Fiscal—, por qué es la «opi-nión» la causa de la discriminación denunciada. Los Acuerdos recurridos razo-nan impecablemente la composición cuantitativa de los Grupos, sin que en abso-luto se justifique por el recurrente en qué medida su opinión —que tampocoespecifica—, es la causante del trato desigual. Hay que recordar, con la STC100/1988, que «lo que veda el principio de igualdad en la aplicación de la ley es


una interpretación voluntarista o arbitraria de la norma», en tanto que las reso-luciones impugnadas razonan fundadamente su contenido, no vislumbrándosesu posible voluntarismo o arbitrariedad por razón de las opiniones del recurrente.En consecuencia, el Ministerio Fiscal interesa la desestimación del recurso de am-paro «por cuanto no resulta del proceso la lesión de los derechos fundamentalesque sirven de apoyo a la demanda».12. El 16 de noviembre se registró en este Tribunal un escrito del Letrado donJosé Maldonado Samper, actuando en nombre y representación de la Asambleade Madrid. En este escrito se efectúan las alegaciones que seguidamente y deforma resumida se exponen:A) En primer lugar, la Asamblea de Madrid interesa la inadmisión —que en lapresente fase procesal se traduciría en desestimación— del recurso, carente, a sujuicio, de contenido constitucional por referirse a cuestiones propias de la vida in-terna de la Cámara y no afectar a derecho fundamental alguno. En efecto, los re-curridos son actos internos de la Cámara relativos a su funcionamiento, de modoque en este caso ha de aplicarse la doctrina de los interna corporis acta que apa-rece en el ATC 183/1984, confirmada en la STC 90/1985. Es verdad que en elATC 12/1986 y en la STC 161/1988 se excluyen de la esfera propia de los in-terna corporis precisamente los supuestos de lesión de derechos fundamentales,pero también lo es que con esos derechos no guardan relación directa la distribu-ción de los puestos de las Comisiones y el reconocimiento de las subvenciones a losGrupos Parlamentarios. Por tanto, y aun cuando, en hipótesis, se hubiesen in-fringido las normas del Reglamento de la Asamblea, no se está en presencia decuestiones susceptibles de recurso de amparo (ATC 292/1987 y STC 118/1988).El recurrente únicamente menciona como infringidos los artículos 17 y 18 delReglamento de la Asamblea y el artículo 14 de la Constitución. Mas, en cuantoa este último, tampoco podría motivar aquí un recurso de amparo, ya que se re-fiere a la igualdad «de los españoles», esto es, de los ciudadanos o sujetos indivi-duales, no a la igualdad de las asociaciones y grupos.De otra parte, la Constitución, dentro de los derechos susceptibles de amparo, paranada menciona algo parecido al reparto de los puestos en las Comisiones parlamenta-rias entre los Grupos o al disfrute de subvenciones fijas con cargo a los Presupuestos delas Asambleas, derechos que, de ser tales, son de naturaleza reglamentaria, no consti-tucional. No cabría invocar a los efectos anteriores el artículo 22 de la Constitución,pues la Asamblea de Madrid ha reconocido en todo momento la procedencia de la cre-ación del Grupo Mixto, limitándose a fijar sus derechos reglamentarios. Tampoco po-dría hacerse valer el artículo 23.2 del texto constitucional, precepto que protege el de-recho de los ciudadanos, no de organizaciones o grupos, a acceder en condiciones deigualdad a funciones y cargos públicos. Sin olvidar que ni se ha establecido diferenciaen el acceso, sino, a lo sumo, una diferencia sobrevenida durante el ejercicio del man-dato parlamentario, ni, a tenor del ATC 12/1986, sería correcto incluir en el bloquede la constitucionalidad relativo al artículo 23 de la C.E. las normas de los Regla-mentos parlamentarios sobre el ejercicio de las funciones de los miembros de las Cá-maras legislativas, toda vez que la organización del procedimiento parlamentario escuestión remitida en la Constitución a la regulación y actuación independiente de di-


chas Cámaras, y los actos puramente internos que las mismas adopten no podrían serenjuiciados por el Tribunal Constitucional, en cuanto formalmente lesivos de aquellosReglamentos, sin menoscabar semejante independencia.B) En segundo lugar, y respecto, no obstante, del fondo de la cuestión planteada, la re-presentación de la Asamblea de Madrid aborda el tema de la subvención fija idénticapara todos los Grupos, suscitado por el recurrente. A este propósito, y tras reproducir losfundamentos de Derecho de la resolución, de 8 de marzo de 1988, el recurso de reposi-ción interpuesto por el aquí actor, afirma la citada representación que «la decisión re-currida no hace otra cosa que adaptar a las circunstancias de un caso enteramente espe-cial y abdico el enunciado de una norma general» (el art. 27.1 del Reglamento, a loque parece). «Esta adaptación, que no violación, se basa en razones de equidad y pro-porcionalidad, y será de aplicación a cualesquiera otras situaciones iguales que en el fu-turo se presenten, evitando así toda apariencia de discriminación. Si el Grupo Mixtollegase a contar en el futuro con el mínimo de cinco miembros recibirá la asignaciónfija en las mismas condiciones que restantes Grupos que alcanzaron este mínimo».C) Además de no haberse violado el sentido real del artículo 27 del Reglamento,tampoco se ha infringido el artículo 14 de la Constitución. Aunque la asignaciónal Grupo Mixto de una quinta parte de la subvención fija «supone una separa-ción respecto a la correspondiente a los Grupos ordinarios, tal situación no puedecalificarse de discriminatoria. Se trata de una medida objetiva y proporcionada,que atiende a las enormes diferencias que existen entre el caso atípico de unGrupo creado con posterioridad al inicio de la legislatura, e integrado por un solomiembro proveniente además de otro Grupo Parlamentario, y el supuesto normalde Grupos Parlamentarios integrados por, al menos, cinco miembros(...)». Hay, por tanto, una justificación razonable para esta distinción, que reclama lasustancial diferencia de situaciones de hecho. «El respeto al principio de igualdadse manifiesta en que este mismo criterio será de aplicación a las situaciones futu-ras del mismo tenor que puedan producirse».D) En cuanto al reconocimiento al Grupo Mixto de un puesto en tres Comisionespermanentes, frente a lo pretendido por el recurrente, que quería un puesto en to-das ellas, se trata de una decisión que obedece al deseo de respetar el requisito deproporcionalidad establecido en el artículo 13.5 del Estatuto de Autonomía y enel artículo 40.1 del Reglamento de la Asamblea, requisito que llevó a otorgar alGrupo de Izquierda Unida, integrado por siete miembros, un puesto en todas lasComisiones. Así, cuando el Grupo Mixto pasó a tener dos miembros, obtuvo, enseptiembre de 1988, una participación completa en las Comisiones.E) Por todo ello, la representación de la Asamblea de Madrid suplica la inadmi-sión y, en su defecto, la desestimación de la solicitud de amparo formulada ennombre de don José Luis Ortiz Estévez.13. Mediante providencia de 17 de diciembre de 1990 se señaló para delibera-ción y votación del presente recurso el día 20 del mismo mes y año.Fundamentos:II. Fundamentos jurídicos1. La representación de la Asamblea de Madrid alega la concurrencia de la causade inadmisibilidad constituida por la inimpugnabilidad de los actos parlamen-


tarios recurridos en atención a su carácter de actos internos de la Cámara. Se im-pone, pues, con carácter previo, el estudio de esta cuestión, dado que afecta a laexigencia de contenido constitucional de la demanda de amparo, exigida, a con-trario sensu, en el artículo 50.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucio-nal (LOTC), o, aún más estrictamente, a la propia competencia de este Tribunal(art. 4.2 de la LOTC).2. A este respecto hay que tener en cuenta la doctrina sentada en las SSTC118/1988, 161/1988 y 23/1990. Y así se dice en la primera, que si bien no es posi-ble instar, a través de la modalidad de recurso de amparo contemplada en el artículo42 de la LOTC, un control jurisdiccional pleno de la conformidad de los actos par-lamentarios internos con la Constitución o la Ley (incluido el Reglamento de la Cá-mara), ello no quita para que en este tipo de proceso quepa determinar si tales actoshan vulnerado los derechos y libertades incluidos en la Sección l.a del Capítulo Se-gundo del Título I de la Constitución, los cuales, según el apartado 1 del artículo 53de la misma vinculan a todos los poderes públicos, y, por consiguiente, también a lasAsambleas legislativas, para cuya protección está abierta la vía del recurso de amparo(STC 90/1985). Quiere esto decir que la doctrina de los interna corporis acta sóloresulta de aplicación en la medida en que no exista lesión de tales derechos y liberta-des, pues únicamente en cuanto vulneran un derecho fundamental y no por unasimple infracción de las normas reglamentarias de las Cámaras son recurribles enamparo dichos actos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 de la LOTC (ATC292/1987). Así, si un acto parlamentario afecta a un derecho o libertad de los tute-lables mediante el amparo constitucional, desborda la esfera de la inmunidad juris-diccional inherente a los interna corporis y se convierte en un acto sometido, en lo to-cante a este extremo, al enjuiciamiento que corresponda a este Tribunal.3. Cierto que la representación de la Asamblea de Madrid no ignora la doctrinaanterior, pero entendiéndola inaplicable en cuanto que los actos impugnados ca-recen de relación directa con los derechos fundamentales a los que se refiere el ar-tículo 53.2 de la C.E. Ahora bien, invocado como infringido uno de tales dere-chos por el demandante, es claro que se debe examinar ahora el fondo de supretensión de amparo, previo rechazo de la causa de inadmisibilidad aducidapor la demandada, ya que semejante invocación obliga, por imperativo constitu-cional y legal (arts. 53.2 de la C.E. y 41.2 y 42 de la LOTC), a verificar la exis-tencia de la infracción que se denuncia. Para la parte demandada, esa ausenciade relación directa procedería de la inidoneidad de un Grupo Parlamentariopara ostentar la titularidad de los derechos fundamentales proclamados en los ar-tículos 14, 22 y 23.2 de la C.E. Nada tiene que ver esto, sin embargo, con la in-impugnabilidad en amparo de los actos parlamentarios recurridos en atención ala índole interna de los mismos, sino con una cuestión de legitimación procesaldel actor. Cuestión que, sin necesidad de efectuar otras consideraciones, no suscitadificultad alguna, toda vez que el demandante comparece en su propio nombre yen calidad de «persona directamente afectada» artículo 46.1 a) de la LOTC],como Diputado de la Asamblea de Madrid perteneciente al Grupo Mixto, por losAcuerdos parlamentarios que impugna. Al proceder, en consecuencia, el rechazode la excepción de inadmisibilidad formulada por la demandada, se ha de abor-


dar el fondo del asunto planteado en este litigio constitucional, a fin de compro-bar la entidad y consistencia de los motivos de amparo esgrimidos por el recu-rrente. Pero antes hay que identificar con precisión los actos objeto del presente re-curso y el precepto constitucional pretendidamente conculcado.4. En el escrito de demanda, el actor dice recurrir tanto el Acuerdo de la Junta dePortavoces de la Asamblea de Madrid de 28 de enero de 1988, como el de la Mesade dicha Asamblea de 2 de febrero del mismo año. Por el primero se informa a fa-vor del reconocimiento de tres puestos en Comisiones permanentes al Grupo Mixto,integrado por un solo Diputado y de la ampliación del número de componentes dela Diputación Permanente de la Cámara a fin de que dicho Grupo forme parte detal órgano de continuidad. Estos Acuerdos de la Junta de Portavoces son ratificados,también el 28 de enero, por la Mesa. De otro lado, la Mesa, en sus reuniones de 28de enero y 2 de febrero, adopta otros Acuerdos relativos a las subvenciones para elGrupo Mixto y a la pertenencia del actor a determinadas Comisiones. Pues bien:El primer acto impugnado no resulta susceptible de recurso de amparo ya que malpuede vulnerar un derecho fundamental el dictamen evacuado por un órgano que,conforme al artículo 40.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, ejerce al res-pecto una función consultiva. Establece, en efecto, el artículo mencionado que «lasComisiones, salvo precepto en contrario, estarán formadas por los miembros que de-signen los Grupos Parlamentarios en el número que, respecto de cada uno, indiquela Mesa de la Asamblea, oída la Junta de Portavoces, y en proporción a la impor-tancia numérica de aquellos en la Cámara». Por tanto, de haberse producido, eneste caso, una violación de derechos y libertades tutelables en vía de amparo consti-tucional, esa violación habría de imputarse a la Mesa, órgano decisorio, y no a laJunta de Portavoces, órgano consultivo.En cuanto al segundo de los actos recurridos —el Acuerdo de la Mesa de 2 de fe-brero de 1988—, no es el que debe tenerse por causante de la vulneración constitu-cional pretendida, la cual, aun como hipótesis, habría de atribuirse más bien a laresolución del mismo órgano rector que, al desestimar el recurso de reposición frentea tal Acuerdo deducido por el solicitante de amparo, confirió firmeza a su decisiónanterior. Esa resolución es la adoptada por la Mesa el 8 de marzo de 1988.5. Estima el recurrente que la limitación de la participación que le correspondeen las Comisiones permanentes de la Cámara y de las subvenciones a percibir porel Grupo Mixto, limitación acordada por la Mesa de la Asamblea de Madrid,constituye «una discriminación en razón de la opinión», atentatoria al derechofundamental a la igualdad que le reconoce el artículo 14 de la C.E.Sin embargo, puesto que la infracción constitucional se derivaría del incumpli-miento del Reglamento por la Mesa de la Cámara, de haberse desconocido algúnderecho fundamental, este sería el proclamado en el artículo 23.2 de la C.E., quegarantiza no sólo el acceso a las funciones y cargos públicos en condiciones deigualdad sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan enellos sin perturbaciones ilegítimas y los desempeñen de conformidad con lo que laley disponga, ya que la norma constitucional perdería toda eficacia si, aun respe-tando el acceso a la función o cargo público en condiciones de igualdad, su ejer-cicio pudiera resultar mediatizado o impedido sin remedio jurídico (STC


161/1988, fundamento jurídico 5.º). Este derecho del artículo 23.2 es un dere-cho de configuración legal, por lo que compete a la ley —al Reglamento de laAsamblea, en este caso— establecer los derechos y facultades que corresponden alos distintos cargos y funciones, derechos y facultades que así quedan integrados enel status propio de cada cargo y que delimitan el contorno de la legitimación desu titular para accionar en sede jurisdiccional, por violación de ese precepto cons-titucional, frente al desconocimiento o menoscabo de los mismos (Sentencia ci-tada, fundamento jurídico 7.º).6. Sentado lo que antecede, procede ahora determinar, en primer lugar, si la par-ticipación del recurrente en todas las Comisiones permanentes de la Cámaraconstituye un derecho que, incorporado por el Reglamento al status de los Dipu-tados e incluibles en el derecho fundamental del artículo 23.2 de la C.E., ha sidomenoscabado por la decisión de la Mesa de otorgar al Grupo Mixto, al que el re-currente pertenece, solamente un puesto en tres De aquellas Comisiones.De acuerdo con el Reglamento de la Asamblea de Madrid (art. 7.2), los Diputa-dos tienen derecho a integrarse, al menos, en una Comisión, pero no a formarparte de todas las de carácter permanente. No obstante, la circunstancia singularen que el solicitante de amparo se halla —o se hallaba en el momento de plantearsu queja— como único miembro de un Grupo Parlamentario, hace que el derechode integración aludido se identifique con el del Grupo al que está adscrito. Maseste último derecho consiste, a tenor del artículo 40.1 del Reglamento de la Asam-blea, que da cumplimiento a lo establecido en el artículo 13.5 del Estatuto de Au-tonomía de la Comunidad de Madrid, en obtener tantos puestos en las Comisio-nes como resulte proporcionalmente de la importancia numérica del Grupo en laCámara, no en disponer de puestos en todas las Comisiones permanentes.Atendiendo al criterio de proporcionalidad señalado, la Mesa asignó al recu-rrente, en tanto que único componente del Grupo Mixto, a las Comisiones per-manentes de Presupuestos y Hacienda, Política Territorial y Reglamento, que fue-ron las tres primeras en su escala de preferencias. No discute el recurrente laexactitud del cálculo de proporcionalidad con que la Mesa ha operado respecto detal asignación, ciñéndose a destacar que otro Grupo Parlamentario, el de Iz-quierda Unida, obtuvo un puesto en cada Comisión permanente, cifra que es-tima muy superior a la proporcionalidad estricta, pero que a su juicio tiene comobase el artículo 28 del Reglamento, según el cual «todos los Grupos Parlamenta-rios, con las excepciones previstas en el presente Reglamento, gozan de idénticosderechos». Este argumento, sin embargo, no puede considerarse aceptable, pues,aparte de que el precepto reglamentario transcrito no ha de interpretarse en ar-monía —tal como su literalidad, por lo demás, impone— con el del artículo40.1 en punto a la presencia proporcional de los Grupos en las Comisiones, el de-recho de aquellos a acceder a éstas se satisface mediante una aplicación correctade la regla de proporcionalidad. Ciertamente, si otro Grupo obtiene más puestosde los que en pura aritmética le corresponden y ello altera, porque la Comisióntiene fijado un número máximo de componentes, la proporcionalidad debida enla asignación de los restantes puestos a los demás Grupos, el derecho de éstos severja menoscabado. Mas, en el supuesto del caso, la afirmación del demandante


a propósito del supuesto trato de favor recibido por el Grupo de Izquierda Unidani se acredita de ninguna forma, ni con aseveración semejante trata el actor deimpugnar la aplicación al Grupo Mixto de la regla de proporcionalidad que de-termina el artículo 40.1 del Reglamento, sino de reclamar, por encima de lo queeste artículo y el artículo 13.5 del Estatuto de Autonomía disponen, una presen-cia en la totalidad de las Comisiones con independencia de la importancia nu-mérica —mínima, además— del Grupo en el que se integra. Siendo esto así, esclaro que su queja carece de toda consistencia, debiendo ser rechazada.7. Por lo que concierne a la reducción a una quinta parte de la cuantía de la sub-vención fija para el Grupo Mixto, es preciso remitirse también al Reglamento dela Cámara y a la interpretación del mismo efectuada por la Mesa. Según el artí-culo 27.1 de la norma reglamentaria, se asignará a los Grupos Parlamentarios,con cargo al presupuesto de la Asamblea, «una subvención fija idéntica para to-dos y otra variable en función del número de Diputados de cada uno de ellos»,determinándose las cuantías por la Mesa dentro de la pertinente consignaciónpresupuestaria. Pues bien: Como el artículo 21 del Reglamento requiere un nú-mero de Diputados no inferior a cinco para constituir Grupo Parlamentario, laMesa entendió que en el caso del Grupo Mixto, integrado por un solo Diputado,no se daba el supuesto normal originariamente pensado en orden al reparto igualde las cantidades correspondientes al concepto de subvención fija. Al contrario, se-ría poco equitativo, a juicio de la Mesa, otorgar una subvención fija al GrupoMixto idéntica a la percibida por los restantes Grupos. Se trataría de evitar, pues,concluye la Mesa, que una interpretación literal del Reglamento condujera a re-sultados desproporcionados o injustos.Esta interpretación del órgano rector de la Asamblea de Madrid sobre el ver-dadero sentido del artículo 27.1 del Reglamento, a tenor del número mínimode Diputados necesario para la formación de los Grupos Parlamentarios, queestablece el artículo 21.1 de la propia norma reglamentaria, no puede tenersepor vulneradora del derecho fundamental que al recurrente, como único com-ponente del Grupo Mixto, le reconoce el artículo 23.2 de la C.E., ya que conla decisión de la Mesa no se le priva de ejercer las funciones de su cargo de Di-putado sin perturbaciones ilegítimas y de conformidad con lo dispuesto en elReglamento. En efecto, resulta evidente que la finalidad de las diversas clasesde subvenciones, establecidas en beneficio de los Grupos Parlamentarios, no esotra que la de facilitar la participación de sus miembros en el ejercicio de lasfunciones institucionales de la Cámara a la que pertenecen, para lo cual sedota a los Grupos en que los Diputados, por imperativo reglamentario, han deintegrarse, de los recursos económicos necesarios. Desde esta perspectiva, la gra-duación de la cuantía de las subvenciones exclusivamente en atención al ca-rácter más o menos numeroso de los Grupos constituye una exigencia de equi-dad, si bien cabe que la proporcionalidad del reparto de las cantidadesdestinadas a este objeto sufra las correcciones que se estimen precisas para ga-rantizar el funcionamiento adecuado de los Grupos más pequeños. Lo que nocabe es pretender o sostener la tesis de que la reducción de las subvenciones co-rrespondientes al Grupo Mixto dificulte o impida gravemente el cumplimiento


de las funciones representativas propias, garantizadas por el artículo 23 C.E.No hay, pues, vulneración constitucional alguna, por lo que procede denegar elrecurso.FALLOEn atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORI-DAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPA-ÑOLA,Ha decididoDenegar el amparo solicitado por don José Luis Ortiz Estévez.Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».Dada en Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos noventa.”.

Retomando el relato de los hechos acaecidos durante la II Legislatura, eldía 15 de junio del propio año, el Diputado Sr. don Nicolás PIÑEIROCUESTA manifestó su decisión de pasar a formar parte del Grupo Mixto,abandonando el Grupo Parlamentario Popular. La Mesa de la Cámara, con fe-cha de 28 de junio, tomó conocimiento y aprobó el paso del Diputado alGrupo Mixto.

En su reunión del siguiente día 17 de octubre, el órgano rector resolvió queel cargo de Portavoz del Grupo Mixto fuera rotatorio, entre los Sres. ORTIZ yPIÑEIRO, por orden alfabético y por meses.

Un año después, en su reunión de 31 de octubre de 1989, la Mesa acordótomar conocimiento y aceptar la solicitud de incorporación al Grupo Mixtoformalizada por el Sr. don Fernando LANZACO BONILLA, originariamenteadscrito al Grupo Centro Democrático y Social. De la incorporación se diotraslado a la Junta de Portavoces y notificación a los miembros del GrupoMixto, a efectos de que dispusieran lo preciso sobre distribución de puestos enlas Comisiones, de la Portavocía del Grupo y demás cuestiones de funciona-miento.

En su sesión de 27 de febrero de 1990, de nuevo procedentes del GrupoParlamentario Centro Democrático y Social, la Mesa de la Cámara tomo co-nocimiento de la decisión de los Sres. don Jesús ARILLA PÉREZ, don JuanJosé ARNELA TERROSO y Abel Gonzalo CÁDIZ RUÍZ de integrarse en elGrupo Parlamentario Mixto.

Los tres Diputados inmediatamente citados, junto con el Sr. LANZACOBONILLA, comunicaron a la Mesa haber constituido la “Agrupación Renova-dora Centrista” en el seno del Grupo Mixto, solicitando su reconocimiento alos efectos parlamentarios, organizativos y de funcionamiento. La Mesa, sinembargo, en su reunión de 5 de marzo de 1990 rechazó dicha solicitud, por noadecuarse a lo establecido en la Resolución interpretativa de 4 de noviembrede 1986, de la que anteriormente se ha dejado constancia. Solicitada la recon-sideración del Acuerdo del órgano rector por los cuatro Diputados, finalmentela Mesa resolvió su desestimación y, paralelamente, la aprobación de unanueva resolución interpretativa por la Presidencia de la Cámara sobre el GrupoMixto.


La referida Resolución de la Presidencia de la Asamblea, de 27 de marzo de1990, sobre Organización y Funcionamiento del Grupo Mixto15, es del si-guiente tenor literal:

“Esta Presidencia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 31.2. del Re-glamento de esta Asamblea, previo acuerdo favorable de la Mesa y Junta de Por-tavoces en sus reuniones de fecha 27 de marzo de 1990, ha acordado lo siguiente:Primero.Los Diputados integrados en el Grupo Mixto de esta Asamblea podrán, en cual-quier momento, aprobar sus normas de funcionamiento, mediante acuerdo uná-nime, o mayoritario, siempre que en el segundo supuesto, y oído el parecer de los dis-conformes, medie acuerdo favorable a su reconocimiento por la Junta de Portavoces.Segundo.A falta de los acuerdos previstos en el apartado anterior, los Diputados integrados enel Grupo Mixto habrán de adecuar su funcionamiento a las siguientes normas:1. Serán Portavoz y Portavoz-Suplente, cada mes, los Diputados integrados en dicho

Grupo de manera rotatoria, según orden resultante de sorteo, atendiendo a los cri-terios que establezca la Presidencia y ponderando los periodos de actividad parla-mentaria, y de tal forma que el Portavoz suplente desempeñe al mes siguiente lasfunciones de Portavoz, con posibilidad de sindicación en sus tiempos de desempeño.

2. Los Diputados del Grupo Mixto deberán llevar una contabilidad específicade las subvenciones que perciban, en la forma establecida en el artículo 27del Reglamento.

3. El Portavoz del Grupo Mixto contará en la Junta de Portavoces con tantosvotos como miembros del Grupo le hayan otorgado su representación, que de-berá acreditar por escrito, pudiendo ser vario el sentido de dichos votos, y vi-niendo obligado el Portavoz al leal desempeño de tal función.

4. Todas las designaciones en Comisión que deba realizar el Grupo Mixto, afalta de acuerdo unánime, se verificarán por sorteo, en presencia de la Presi-dencia y de conformidad con los criterios establecidos por la misma, que po-drán consistir en turnos rotatorios. Los demás nombramientos a realizar apropuesta del Grupo Mixto, a falta de acuerdo unánime, se verificarán segúncriterio establecido por la Junta de Portavoces.

5. Las iniciativas parlamentarias se entenderán formuladas con el parecer uná-nime de todos los miembros del Grupo Mixto, cuando su Portavoz así lo hagaconstar expresamente.No obstante lo anterior, los miembros del Grupo Mixto podrán formular con susola firma y a título personal toda clase de iniciativas parlamentarias, presu-miéndose la conformidad del Grupo, e informando al Portavoz de la formula-ción de dichas iniciativas. Estas iniciativas parlamentarias conllevarán el dere-cho del Diputado autor a presentar y defenderla en cualquier Comisión auncuando no fuere de las que tuviese asignadas. En las proposiciones de ley, podrá,si lo desea, recabar el puesto de ponente que corresponde al Grupo Mixto.


15 Cfr., Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid núm. 134, de 29 de marzo de 1990.

Siempre que se produzca votación decisoria de cualquier iniciativa parla-mentaria en Comisión, el Diputado del Grupo Mixto que ejercite su derechode voto, vendrá obligado en explicación del mismo, a dar cuenta de los crite-rios mantenidos al respecto por los restantes miembros del Grupo Mixto.

Tercero.El local que se asigne al Grupo Mixto, en aplicación del artículo 27 del Regla-mento, deberá estar constituido por una unidad física que garantice la labor co-ordinada de los miembros del Grupo.”.

De acuerdo con el contenido de la reproducida Resolución se organizó yfuncionó el Grupo Mixto, conformado por seis Diputados, durante el últimoaño de la II Legislatura.

5.3. La III Legislatura (1991-1995)

Previa modificación del artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía de la Co-munidad de Madrid por la Ley Orgánica 2/1991, de 13 de marzo, a efectos depermitir la celebración conjunta de los comicios electorales con las restantesComunidades de “régimen general”, las elecciones tuvieron lugar el día 26 demayo de 199116, ascendiendo el número de Diputados a elegir a ciento uno.

A diferencia de las dos Legislaturas precedentes, la III Legislatura (1991-1995), se constituyó el día 20 de junio de 1991, culminando su desarrollo sinmigraciones parlamentarias y, por ende, sin que se formalizara un GrupoMixto, con las tres formaciones parlamentarias originarias —Grupo Parla-mentario Popular, con cuarenta y siete Diputados, Grupo Parlamentario So-cialista, con cuarenta y un miembros, y Grupo Parlamentario IzquierdaUnida, con trece parlamentarios—.

5.4. La IV Legislatura (1995-1999)

La constitución de la IV Legislatura (1995-1999) el día 22 de junio de1995 es fruto de las previas elecciones celebradas el 28 de mayo de 199517.

Han de destacarse dos circunstancias de relieve concurrentes durante eldesarrollo de la misma. De un lado, que la mayoría absoluta obtenida por elPartido Popular en las urnas permitió a esta formación, por primera vez en latrayectoria de la Comunidad de Madrid, formar gobierno. De otro, que du-


16 Los resultados de las elecciones celebradas el día 26 de mayo de 1991, con indicación de los vo-tos obtenidos por las distintas candidaturas y de los escaños atribuidos en la Asamblea de Madrid,son los siguientes: Partido Popular (en adelante, PP) 956.865 votos y 47 escaños; PSOE 820.510votos y 41 escaños; e IU 270.558 votos y 13 escaños.

17 Los comicios electorales de 28 de mayo de 1995, con indicación de votos obtenidos y de esca-ños atribuidos en la Asamblea de Madrid, ofrecieron los siguientes resultados: PP 1.476.442 votos y54 escaños; PSOE 860.726 votos y 32 escaños; e IU 464.167 votos y 17 escaños.

rante el transcurso de la misma, concretamente en septiembre de 1998, laAsamblea de Madrid abandonó definitivamente el Viejo Caserón de San Ber-nardo y se instaló en su nueva Sede, en el madrileño barrio de Vallecas.

Presupuesto lo anterior, la Asamblea de Madrid se articuló originaria-mente, de nuevo, en tres Grupos —Grupo Parlamentario Popular, con cin-cuenta y cuatro Diputados, Grupo Parlamentario Socialista, con treinta y dosmiembros, y Grupo Parlamentario Izquierda Unida, con diecisiete parlamen-tarios—, que aglutinaron a los ciento tres Diputados autonómicos.

Empero, durante el curso de la Legislatura se constituyó un cuarto Grupo,Mixto. La solicitud la formuló el Diputado Sr. don José Luis NIETO CI-CUÉNDEZ mediante escrito de fecha 30 de abril de 1998. La Mesa de laAsamblea, en su reunión de 5 de mayo, recabó un Informe de la Secretaría Ge-neral sobre las repercusiones jurídico–parlamentarias de la constitución delGrupo Parlamentario Mixto18 y, ponderando el asesoramiento recabado, en sureunión del siguiente día 26 de mayo, resolvió la constitución del referidoGrupo, conformado por un único Diputado, el Sr. NIETO CICUÉNDEZ,que había abandonado el Grupo Parlamentario Izquierda Unida.

Así permaneció inalterado el Grupo Mixto hasta la extinción de la referidaLegislatura.

5.5. La V Legislatura (1999-2003)

La V Legislatura (1999-2003) se constituyó el día 30 de junio de 1999, araíz de los comicios electorales el 15 de junio19.

Su desarrollo lo fue con normalidad, sobre la base de tres Grupos Parla-mentarios —Grupo Parlamentario Popular, con cincuenta y cinco Diputados,Grupo Parlamentario Socialista, con treinta y nueve miembros, y Grupo Par-lamentario Izquierda Unida, con ocho parlamentarios—.

Con las referidas formaciones aglutinando a los ciento dos Diputados auto-nómicos, sin novedad, concluiría la Legislatura.

5.6. La VI Legislatura (junio-octubre 2003)

La celebérrima VI Legislatura (junio-octubre 2003), resultado de los comi-cios electorales celebrados el día 25 de mayo de 200320, en los que se eligieron


18 El referido Dictamen fue publicado por Pablo GARCÍA MEXÍA con el título “Problemas jurí-dico–parlamentarios de la creación de un Grupo Parlamentario Mixto (Dictamen de la Secretaría General dela Asamblea de Madrid sobre las repercusiones jurídico–parlamentarias de la creación del Grupo Parlamen-tario Mixto)”, Revista de las Cortes Generales núm. 46, Primer Cuatrimestre 1999, pp. 189 a 227.

19 Las elecciones autonómicas de 13 de junio de 1999, con detalle de votos obtenidos y de esca-ños atribuidos en la Asamblea de Madrid, ofrecieron los siguientes resultados: PP 1.324.596 votos y55 escaños; PSOE 944.819 y 39 escaños; e IU 199.488 votos y 8 escaños.

20 Los comicios de 25 de mayo de 2003, detallando los votos obtenidos y los escaños atribuidosa cada una de las candidaturas, registraron los siguientes resultados: PP 1.429.890 votos y 55 esca-ños; PSOE 1.225.390 votos y 47 escaños; e IU 235.428 votos y 9 escaños.

ciento once Diputados, fue, nuevamente, testigo de la constitución de unGrupo Mixto.

El mismo resultó integrado por dos Diputados, los Ilmos. Sres. don EduardoTAMAYO BARRENA y doña María Teresa SÁEZ LAGUNA, que habían con-currido a las elecciones autonómicas inmediatamente celebradas en la candida-tura del Partido Socialista Obrero Español —en los puestos de candidatos nú-meros 13 y 46, respectivamente— y del que fueron expulsados a raíz de suinasistencia a la sesión plenaria constitutiva de la Asamblea de Madrid, celebradael día 10 de junio, lo que impidió la elección del socialista Ilmo. Sr. don Fran-cisco CABACO LÓPEZ como Presidente de la institución, ya que los popula-res, con mayoría absoluta en esa sesión —55 diputados contra 54— eligieroncomo Presidenta a la Ilma. Sra. doña Concepción DANCAUSA TREVIÑO.

Los dos diputados referidos, considerados por parte de todos los partidoscon representación parlamentaria como exponentes de un supuesto de trans-fuguismo político, tomaron posesión de su escaño el día 23 de junio, pasandoa formar parte del Grupo Mixto, cuya constitución, en consecuencia, lo fueoriginariamente, a raíz del inicio de la Legislatura autonómica, a diferencia delos restantes supuestos, donde tuvo lugar durante el transcurso de la misma.

Los acontecimientos posteriores son de sobra conocidos21, por lo que me limitoa destacar que la posición adoptada por los dos “Diputados tránsfugas” comportócuatro efectos ciertamente anómalos en la dinámica institucional de la Comunidad.

De un lado, la constitución en sede parlamentaria de una Comisión de In-vestigación al objeto de analizar y evaluar las responsabilidades que pudieranderivarse de actuaciones urbanísticas en el ámbito territorial de la Comunidadde Madrid, que puedan estar relacionadas con el actual bloqueo institucionalen el que se encuentra la Asamblea de Madrid, provocado por la actuación delos Sres. Tamayo y Sáez, incorporando a la investigación todos los intereses ur-banísticos de quienes puedan estar relacionados con el mismo, incluidos aque-llos vinculados a miembros de la Asamblea. Su actividad se desarrolló durantetodo el verano de 2003, sin que, al margen de su retransmisión televisiva endirecto —por Telemadrid—, se obtuviera finalmente resultado alguno. LaMesa de la Cámara, en virtud de la “Resolución definitiva sobre la composi-ción, organización y funcionamiento de la Comisión de Investigación” apro-bada en su sesión de 10 de julio, decidió excluir de la pertenencia a la misma alos dos reiterados Diputados, “por resultar citados en el objeto de la Comisión”,lo que implicó el ejercicio por su parte de las correspondientes acciones legales.

De otro, ante la incertidumbre del comportamiento parlamentario de los dos“tránsfugas” y, en concreto, sobre el sentido de su voto en una sesión de investi-dura, celebradas dos rondas de consultas con los representantes de los grupos po-líticos con representación parlamentaria, la Presidenta de la Asamblea de Madrid,


21 Al respecto puede consultarse la actividad de la Comunidad de Madrid en el “Informe Comu-nidades Autónomas 2003”, dirigido por Joaquín TORNOS MÁS y editado por el Instituto de Dere-cho Público, Barcelona, 2004, pp. 425 a 455. El referido Informe de Madrid es de Luis AGUIARDE LUQUE y Emilio PAJARES MONTOLÍO.

mediante oficio de fecha 23 de junio, resolvió que: “En el momento actual, nin-guno de ellos desea ser propuesto como candidato a la Presidencia de la Comuni-dad de Madrid”. Obviamente, el fracaso de la ronda de consultas comportó unasituación de bloqueo institucional, que finalmente pudo superarse al someterse elcandidato del Grupo Socialista, Rafael SIMANCAS SIMANCAS, a una votaciónde investidura, celebrándose la correspondiente sesión los días 27 y 28 de junio, enun clima de crispación más que evidente, con abundantes alusiones e incluso des-calificaciones personales. La abstención de TAMAYO y SÁEZ tanto en la primeracomo en la segunda votación, celebrada el día 30 de junio, implicó, finalmente, ladisolución sancionatoria del Parlamento madrileño por el transcurso del plazo dedos meses, conforme a lo dispuesto por los artículos 18.5 del Estatuto de Autono-mía y 184.2 del Reglamento de la Cámara22, con la consecuencia del cierre de laLegislatura y una nueva convocatoria electoral en el propio año 2003.

Tercero, para evitar que el estricto cumplimiento de la normativa electoral,relativos al cómputo de los plazos de disolución y convocatoria, llevara a cele-brar los nuevos comicios en un día poco favorable para garantizar una elevadaparticipación y a la vista de la consolidada práctica de que las votaciones se ce-lebren en domingo, se aprobó la Ley 12/2003, de modificación de la Ley Elec-toral de la Comunidad de Madrid, única disposición general aprobada por laAsamblea de Madrid en su VI Legislatura.

Cuarto, hasta la formación del nuevo Ejecutivo regional en noviembre de2003, Alberto RUIZ–GALLARDÓN JIMÉNEZ, anterior Presidente la Comu-nidad, asumió, acumulándolos, los cargos de Alcalde de Madrid y de Presidenteen funciones de la Comunidad de Madrid. No puede omitirse, en este orden deideas, la decisión adoptada con fecha de 13 de junio por el “Alcalde–Presidente”,de cesar a todos los miembros del Ejecutivo regional en funciones que habíanadquirido la condición de Concejal del Ayuntamiento de Madrid —6— o quehabían sido elegidos Diputados a la Asamblea de Madrid —3—.

Por lo demás, sobre el particular no pueden ignorarse los dos pronuncia-mientos judiciales generados por el ejercicio de las correspondientes accionespor parte de los Diputados “tránsfugas”, uno en sede contenciosa y otra vía re-curso de amparo. Por su trascendencia y proyección sobre el fenómeno deltransfuguismo político, procedo a su consideración en detalle.

En primer lugar, la Sentencia, de 31 de julio de 2003, emitida por la Sala de loContencioso–Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sec-ción Octava, por la que se declara jurisdiccionalmente incompetente en relacióncon el Recurso número 1.616/2003, interpuesto por los Ilmos. Sres. Diputadosdon Eduardo TAMAYO BARRENA y doña María Teresa SÁEZ LAGUNA23.


22 Sobre el particular, véase Esther DE ALBA BASTARRECHEA: “La disolución sancionatoria.La VI Legislatura de la Asamblea de Madrid”, en Corts, Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 19,2007, pp. 313 a 341.

23 El texto de la Sentencia de 31 de julio de 2003, conforme al Acuerdo adoptado por la Mesa dela Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid, en su sesión de 15 de octubre de 2003, en laque se tomó conocimiento de la resolución judicial, fue objeto de publicación oficial en el BoletínOficial de la Asamblea de Madrid núm. 11, de 16 de octubre de 2003, pp. 137 a 139.

“HECHOS1.º: D. Eduardo Tamayo Barrena y D.ª M.ª Teresa Sáez Laguna, en escrito pre-sentado el día 11 de los corrientes, interpusieron recurso contencioso-administra-tivo contra la Resolución de la Mesa de la Asamblea de Madrid del día 10, porla que se aprobaron las reglas de composición, organización y funcionamiento dela Comisión de Investigación creada al objeto de analizar y evaluar las responsa-bilidades que pudieran derivarse de las actuaciones urbanísticas en el ámbito dela Comunidad de Madrid.2.º: En Providencia del día 14 se acordó conferir traslado a las partes y al Minis-terio Fiscal sobre posible inadmisibilidad del recurso por incompetencia jurisdic-cional, evacuando el traslado en respectivos escritos con el resultado que obra enautos.FUNDAMENTOS DE DERECHO1.º: Los recurrentes, en sus alegaciones a la inadmisibilidad del recurso, concre-tan que el particular impugnado es únicamente la exclusión del Grupo Parla-mentario Mixto (integrado sólo por los recurrentes) de la composición de la Co-misión de Investigación, y es la anulación de tal exclusión la que postulan en esterecurso jurisdiccional.El fundamento normativo de su impugnación es la infracción, a su juicio, de losartículos 63.2, 64.1 y 75.2 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, artículo12 del Estatuto de Autonomía, artículos 9, 14, 23 y 24 CE, y, con base a los ar-tículos 1 y 10.1.c) de la LJCA y 74 LOPJ, postulan su admisión a trámite porentender que “ha de interpretarse como acto de administración aquello que sinser materia de personal o patrimonial, tampoco pueda incluirse en la categoría deacto político o parlamentario, bien entendido que, como en el presente caso,cuando el acto sea complejo en su naturaleza, sean siempre revisables los elemen-tos reglados, no así los de naturaleza parlamentaria”.Por el contrario, tanto la Asamblea de Madrid como el Ministerio Fiscal, postu-lan la inadmisibilidad del recurso por incompetencia jurisdiccional dado que laResolución impugnada dimana de un órgano legislativo en el ejercicio de funcio-nes parlamentarias y, como tal, excluido subjetiva y materialmente de la Jurisdic-ción Contencioso-Administrativa.2.º: La Resolución recurrida, es claro, dimana de la Mesa de la Asamblea —ór-gano legislativo de ámbito autonómico— y se ha dictado en el ejercicio de lascompetencias que, en orden a la creación, organización y funcionamiento de lasComisiones de Investigación, le atribuye el artículo 75.1 del Reglamento de laAsamblea.Luego, ni es acto de la Administración (la Asamblea no es Administración), ni,como reconocen los propios recurrentes, se refiere a “materia de personal, adminis-tración y gestión patrimonial”, únicos supuestos en los que los actos y disposicionesde los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Au-tónomas son revisables por este Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo(artículo 10.1.c), sin que, discrepando del criterio de los recurrentes, quepan otrotipo de interpretaciones, pues las normas han de ser interpretadas según el sentidopropio de sus palabras (artículo 3.1 C. Civil), y la claridad del referido artículo


10.1.c) no admite dudas de qué actos de los órganos de gobierno de las AsambleasLegislativas Autonómicas son susceptibles de control jurisdiccional contencioso-administrativo, entre los que, desde luego, no se encuentran los relativos a la cre-ación, organización y funcionamiento de las Comisiones de Investigación, ins-trumento netamente parlamentario de control.Decisiones que, en todo caso, no quedan exentas de control —aunque no porlos órganos de la Jurisdicción—, pues el artículo 42 de la LOTC prevé el re-curso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional contra los actos y de-cisiones, sin valor de ley, emanados, por lo que aquí interesa, de las AsambleasLegislativas Autonómicas cuando violen derechos y libertades susceptibles deamparo constitucional.En este caso y el opinión de los recurrentes, la Resolución recurrida vulnera —además de normas parlamentarias autonómicas— los derechos fundamentalesreconocidos en los artículos 14, 23 y 24 CE, por lo que la Resolución aquí recu-rrida no quedaría, por designio del Legislador, exenta de control.Vistos los artículos invocados, el artículo 1 y 5 de la Ley Jurisdiccional (Ley29/1998), 42 de la LOTC y demás de general aplicación. Siendo Ponente laIlma. Magistrada D.ª Inés Huerta Garicano,La Sala acuerda declararse incompetente jurisdiccionalmente.Esta Resolución no es firme y frente a la misma cabe interponer recurso de sú-plica, que habrá de interponerse ante esta Sección mediante escrito presentadoen el plazo máximo de cinco días computados desde el siguiente a su notifica-ción.”.

Segundo, la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Primera24,39/2008, de 10 de marzo25. La resolución resuelve el Recurso de Amparo6.076/2003, promovido por los Sres. TAMAYO BARRENA y SÁEZ LA-GUNA contra la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de laAsamblea de Madrid, de 10 de julio de 2003, que les impidió ser miembros dela Comisión de Investigación creada para evaluar las responsabilidades que pu-dieran derivarse de actuaciones urbanísticas en Madrid relacionadas con elbloqueo institucional de la Asamblea. El debate en sede judicial versó sobre lasupuesta vulneración del derecho al ejercicio del cargo parlamentario, en rela-ción con la participación de los miembros del Grupo Mixto en una Comisiónde Investigación atinente a hechos protagonizados por los propios Diputadosadscritos al Grupo Mixto.


24 La Sala Primera estuvo compuesta por su Presidenta, doña María Emilia CASAS BAA-MONDE, y los Magistrados don Javier DELGADO BARRIO, don Roberto GARCÍA–CALVO YMONTIEL, don Jorge RODRÍGUEZ–ZAPATA PÉREZ —Ponente—, don Manuel ARAGÓNREYES y don Pablo PÉREZ TREMPS.

25 El texto de la Sentencia del Tribunal Constitucional, conforme al Acuerdo adoptado por laMesa de la Asamblea de Madrid, en su sesión de 31 de marzo de 2008, en la que se tomó conoci-miento de la resolución judicial, fue objeto de publicación oficial en el Boletín Oficial de la Asambleade Madrid núm. 56, de 3 de abril de 2008, pp. 5.871 a 5.888.

Asimismo, fue insertada oficialmente en el Boletín Oficial del Estado núm. 91, suplemento, de 15de abril de 2008, pp. 3 a 12.

Por su relevancia, seguidamente se reproduce la Sentencia, en su integridad.“La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emi-lia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto Gar-cía—Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel AragónReyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REYla siguienteS E N T E N C I AEn el recurso de amparo núm. 6076-2003, promovido por don Eduardo TamayoBarrena y doña María Teresa Sáez Laguna, representados por la Procuradora delos Tribunales doña Esmeralda González García del Río y asistidos por el Abo-gado don Jesús Miana Ortega, contra Resolución de 10 de julio de 2003 de laMesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid. Han intervenidola Asamblea de Madrid representada por el Letrado Jefe de su Asesoría Jurídica yel Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-ZapataPérez, quien expresa el parecer de la Sala.I.Antecedentes1. Por escrito registrado en este Tribunal el 10 de octubre de 2003, los parlamen-tarios de la Asamblea de Madrid, don Eduardo Tamayo Barrena y doña MaríaTeresa Sáez Laguna, interpusieron recurso de amparo contra la Resolución de laMesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio de2003, que les excluía como integrantes de una Comisión de investigación cuyasreglas básicas de composición, organización y funcionamiento se aprobaban asi-mismo en la decisión impugnada.2. Los fundamentos de hecho de la demanda de amparo y de las alegaciones for-muladas son los siguientes:a) El 25 de mayo de 2003 se celebraron elecciones a la Asamblea de Madrid, ob-teniendo 55 actas de Diputado el Partido Popular (PP), el Partido SocialistaObrero Español (PSOE) 49 y 7 Izquierda Unida (IU), del total de 111 escañosque constituían la nueva Legislatura del Parlamento autonómico. Durante eltiempo que medió entre las elecciones y la constitución de la Cámara los mediosde comunicación dieron cuenta de que las negociaciones entre los representantesdel PSOE e Izquierda Unida (IU) condujeron a un acuerdo de gobierno en vir-tud del cual ocuparían la presidencia de la Asamblea legislativa de la Comuni-dad y del Consejo de Gobierno, merced al apoyo mutuo que habrían de prestarseen las correspondientes votaciones; tal acuerdo tuvo amplio reflejo en los medios.b) El 10 de junio de 2003 fue convocada la Asamblea para su constitución ypara la elección de la Mesa y de la Presidencia. Formada la Mesa de Edad, losdemandantes de amparo se ausentaron de la sesión. Cuando el Presidente anun-ció el inicio de la votación, por parte de una de las diputadas del Partido Socia-lista se solicitó en alta voz de la Presidencia de la Cámara una interrupción de lasesión durante unos minutos a fin de que se pudiesen incorporar dos diputados desu partido, Sr. Tamayo y Sra. Sáez, porque, al parecer, tenían problemas para suasistencia a tiempo de votar. El Presidente accedió a lo solicitado para los diezminutos pedidos, tras los cuales, visto que los diputados en cuestión no llegaban a


la Cámara, se procedió a la elección de la Mesa y de la Presidencia de la Asam-blea, recayendo ésta en una candidatura del PP, como consecuencia de la mayo-ría absoluta de la que en ese momento disponía, pese al acuerdo de referencia, envirtud de la ausencia de los dos diputados citados.Finalizada la sesión constitutiva, con amplia repercusión de lo sucedido en lamisma en los medios de información, tuvo lugar la aparición en un medio televi-sivo del diputado Sr. Tamayo, quien explicó que la ausencia de ambos en lamisma fue deliberada y obedeció a motivos políticos, concretamente al entendi-miento de que se había producido una entrega del futuro gobierno de la Comu-nidad a la fuerza política Izquierda Unida, especificando estar dispuesto a ofre-cer su voto a favor del candidato socialista a la Presidencia del ejecutivo si éstemodificaba su actitud en relación con la cesión de poder a miembros de aquélla.c) Los ahora recurrentes fueron expulsados de su partido, el PSOE, que formulóquerella contra ellos por la posible comisión de un delito continuado de cohechoen relación con determinadas actuaciones urbanísticas en el ámbito territorial dela Comunidad de Madrid. La querella fue inadmitida por Auto de la Sala de loCivil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de julio de 2003,confirmado en suplica por nuevo Auto de la misma Sala de 18 de julio de 2003.d) Tras la adquisición de la plena condición de parlamentarios por los integran-tes de la Asamblea, y llegado el momento de la constitución de los grupos parla-mentarios, los ahora demandantes pasaron a integrar el Grupo Mixto como úni-cos miembros. Seguidamente se aprobó la creación de una Comisión deinvestigación sobre los hechos que se han referido.e) Mediante oficio de 1 de julio, la Presidencia de la Cámara interesó de los ser-vicios jurídicos informe acerca, entre otros extremos, de si era o no preceptivo queel Grupo Mixto tuviera representación en las Comisiones que pudieran consti-tuirse, tanto permanentes como no permanentes, tomando para ello en considera-ción los antecedentes existentes en la Cámara. El día 3 del mismo mes el LetradoJefe de la Asesoría Jurídica evacuó el informe requerido en cuya conclusión pri-mera se afirma que “a tenor de lo dispuesto en el artículo 63.2 del vigente Regla-mento de la Asamblea de Madrid, es preceptivo que el Grupo Mixto, si así lo so-licita, cuente cuando menos con un representante en cada Comisión de laCámara, tengan estas el carácter de Permanentes o no Permanentes”.f ) Por nuevo oficio de 8 de julio, la Presidencia de la Cámara solicitó informe ju-rídico urgente sobre —en lo que importa a la presente solicitud de amparo— “siel funcionamiento de la Comisión de investigación puede privar o no a los dos in-tegrantes del Grupo Mixto del derecho a: Participar en los debates que pudieransuscitarse en las sesiones de la Comisión”, así como del derecho a “emitir su voto ala hora de adoptar los Acuerdos de la Comisión de investigación previstos en elartículo 75.5 del Reglamento”. El informe se elevó el siguiente día 9 de julio de2003, por el Letrado Jefe de la Asesoría Jurídica, con la siguiente conclusión en loque aquí interesa: “en aplicación de la interdicción de la arbitrariedad de los po-deres públicos consagrada en el artículo 9.3 de la Constitución española y a fin dereforzar las garantías que impidan la contaminación del proceso penal, los órga-nos competentes de la Cámara no solo podrán, sino que deberán, limitar el dere-


cho de participación de los Sres. Diputados Tamayo y Sáez en la Comisión de in-vestigación que se cree en relación con las circunstancias que originaron la crisisinstitucional generada en la sesión constitutiva de la Cámara”.g) El 10 de julio de 2003 la Mesa de la Diputación Permanente aprobó la si-guiente Resolución, objeto de impugnación en este recurso de amparo y que setranscribe a continuación en lo que al mismo interesa:“La Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea, en su reunión del día10 de julio de 2003, ha acordado lo siguiente respecto al asunto que se señala:RESOLUCION DEFINITIVA SOBRE LA COMPOSICIÓN, ORGANIZA-CIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIÓN DE INVESTIGA-CIÓN.Acuerdo: Primero: La Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea, oídala Junta de Portavoces, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 75.2 y 63 delReglamento de la Asamblea, acuerda aprobar, conforme a lo previsto en el artí-culo 75.1 del Reglamento de la cámara, las siguientes Reglas básicas sobre la com-posición, organización y funcionamiento, así como plazo de finalización de lostrabajos de la comisión de investigación, al objeto de analizar y evaluar las respon-sabilidades que pudieran derivarse de actuaciones urbanísticas en el ámbito terri-torial de la comunidad de Madrid, que puedan estar relacionadas con el actualbloqueo institucional en el que se encuentra la asamblea de Madrid, provocadopor la actuación de los Sres. Tamayo y Sáez, incorporando a la investigación todoslos intereses urbanísticos de quienes puedan estar relacionados con el mismo, in-cluidos aquellos vinculados a miembros de la asamblea.NORMAS DE FUNCIONAMIENTO.Primera.- ObjetoAnalizar y evaluar las responsabilidades que pudieran derivarse de actuacionesurbanísticas en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, que puedanestar relacionadas con el actual bloqueo institucional en el que se encuentra laAsamblea de Madrid provocado por la actuación de los Sres. Tamayo y Sáez, in-corporando a la investigación todos los intereses urbanísticos de quienes puedanestar relacionados con el mismo incluidos aquellos vinculados a miembros de laAsamblea.Segunda.- Composición1.- La Comisión estará formada por 17 Diputados: 8 Diputados del Grupo Par-lamentario Popular, 6 Diputados del Grupo Parlamentario socialista, 2 Diputa-dos del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida y un Diputado del Grupo par-lamentario Mixto.La Comisión contará con una Mesa cuyos miembros serán elegidos de entre losintegrantes de la propia Comisión y estará formada por un Presidente, un Vice-presidente y un Secretario. La elección de la Mesa se realizará, con voto ponde-rado, en dos votaciones sucesivas: en la primera se elegirá al Presidente y al Vice-presidente; y en la segunda, al Secretario.2.- La Mesa de la Asamblea, atendiendo al artículo 75.1 del Reglamento, resol-verá definitivamente sobre la composición de la Comisión de investigación.Atendiendo a la necesidad de garantizar la eficacia, la objetividad y la solvencia


de las conclusiones y el resultado de los trabajos realizados, la Mesa, respetandosiempre la legalidad vigente, excluirá de la misma a aquellos miembros que pue-dan resultar directamente afectados por el objeto de la Comisión. Séptima.- Adopción de acuerdosSe adoptarán en función del criterio de voto ponderado, de conformidad con loestablecido en el artículo 75.5 del Reglamento de la Asamblea …Segundo: Con base en el informe jurídico de fecha 9 de julio de 2003, emitidopor el Sr. Letrado-Jefe de la Asesoría Jurídica (Reg. Sal. Ases. Jurídica núm. 124,9-07-03), la Mesa de la Diputación Permanente limita el derecho a participaren la Comisión de Investigación de los Sres. Diputados D. Eduardo Tamayo Ba-rrena y Dña. María Teresa Sáez Laguna, por resultar citados en el objeto de laComisión”.h) El 14 de julio de 2003 la Mesa de la Diputación Permanente de la Asambleade Madrid acordó designar miembros de la Comisión de investigación a los re-presentantes propuestos por los Grupos Parlamentarios Popular, de IzquierdaUnida y Socialista. i) Los ahora demandantes de amparo interpusieron recurso contencioso-adminis-trativo contra estas decisiones de la Mesa de la Diputación Permanente de laAsamblea de Madrid, recurso que fue inadmitido por Auto de la Sala de lo Con-tencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de laComunidad de Madrid al considerarse el Tribunal incompetente jurisdiccional-mente para su conocimiento, toda vez que la resolución impugnada dimanaba deun órgano de gobierno de la Asamblea de Madrid, que no tiene la condición deAdministración pública, y que había sido dictada en el ejercicio de sus funcionesde gobierno de la Cámara, que están excluidas del conocimiento de la jurisdic-ción contencioso-administrativa por no tratarse de cuestiones de personal, admi-nistración o gestión patrimonial (art. 10.1.c LJCA).3. La demanda de amparo denuncia que la Resolución de la Mesa de la Diputa-ción Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio habría vulnerado losderechos fundamentales garantizados por los artículos 14 y 23.2 CE por las si-guientes razones: La exposición de los motivos del recurso se inicia con el recordatorio del contenidode los preceptos constitucionales (art. 14 y 23.2 CE), estatutarios [art. 12.2 b)del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid] y del Reglamento par-lamentario de la Asamblea de Madrid (arts. 47, 63.2 y 75.2) en los que los re-currentes fundan su pretensión anulatoria de la Resolución parlamentaria im-pugnada. Al respecto sostienen los actores que esta Resolución ha infringido elderecho a la representación de los Grupos Parlamentarios en las Comisiones, underecho para el cual el legislador no ha establecido excepción alguna. Asimismo,señalan que, al socaire de un informe jurídico —del que no se les dio traslado—, seinfringen los derechos garantizados en los arts. 14 y 23.2 CE, pues se les dispensóun trato completamente desigual y discriminatorio respecto a otros Diputados yGrupos Parlamentarios al crear la Resolución combatida una regulación ex pro-feso —la exclusión de los parlamentarios afectados por los supuestos motivos quese exponen en la misma— aplicable única y exclusivamente a los solicitantes de


amparo. Todo lo cual representa una vulneración de los derechos fundamentalesinvocados, así como de la legalidad en una materia que la Constitución reservaen exclusiva al legislador; tanto más cuanto que la decisión adoptada carece deuna motivación racional y suficiente que justifique la limitación de los derechospolíticos y de las funciones públicas que como Diputados les correspondía y tuvie-ron encomendadas los recurrentes.Insiste la demanda en que los motivos expuestos en la Resolución recurrida son irrealesy en ningún caso pueden justificar la desigualdad de trato denunciada y una rup-tura tan patente del principio de legalidad, máxime cuando este trato desigual su-pone además el cercenamiento del ejercicio de funciones públicas. El fundamento dela exclusión del Grupo Mixto expuesto en la Resolución no es real ni objetivo. Deuna parte, porque se trata de una arbitraria suposición que podría ser aplicada acualquiera de los Grupos Parlamentarios que sí formaron parte de la Comisión deinvestigación. De otra, porque nada hay que invite a pensar que los recurrentes,ejerciendo las funciones propias de los integrantes de la comisión de investigación(proponiendo comparecientes, formulando preguntas y conclusiones, etc.), pudieranmenoscabar la efectividad y objetividad de la Comisión de investigación creadapara dilucidar las causas de la crisis acaecida en la Comunidad de Madrid.Es evidente, señalan los demandantes, que las Comisiones de investigación notienen naturaleza jurisdiccional sino política, de modo que su finalidad especí-fica es la de servir como instrumento de control político, excluyéndose cualquierintromisión en la función jurisdiccional, que les es ajena, máxime si se reparaen que la Constitución consagra la división de poderes y el derecho a un Juezimparcial predeterminado por la Ley (art. 24.2 CE). Definida en estos térmi-nos la naturaleza y límites de la actividad de las Comisiones parlamentarias deinvestigación, es evidente que en la mayor parte de las ocasiones, como en elpresente caso, sus integrantes tendrán el interés político propio del Grupo, porlo que todos serán de algún modo Juez y parte. Esta realidad se aprecia conparticular nitidez en casos como el que nos ocupa al entrecruzarse las exigenciasde responsabilidad de los diversos Grupos Parlamentarios que integraban laAsamblea. Buena prueba de ello fue que ni siquiera se alcanzaron acuerdosacerca de las comparecencias, dando lugar a que diferentes personas no fuerancitadas al encontrarse con la oposición de alguno de los Grupos Parlamentariosintegrantes de la Comisión, o en torno a la documentación, habiéndose dado elcaso de documentos que, solicitados, no fueron aportados. Lo que demuestrabien a las claras que todos los Grupos Parlamentarios representaron y defendie-ron intereses propios en las labores y conclusiones de la Comisión de investiga-ción. Siendo ello así, en opinión de los solicitantes de amparo resulta mani-fiesto que carece toda justificación objetiva y razonable el trato recibieron porparte de la Asamblea de Madrid y es claro que se impidió al Grupo Mixto —através de la proposición de las correspondientes pruebas y conclusiones— refu-tar la responsabilidad que otros grupos imputaban a sus integrantes, exigir laresponsabilidad de otras formaciones políticas y ejercer las funciones de controlpolíticas propias de los parlamentarios al privárseles de las facultades estableci-das en la ley respecto a este tipo de Comisiones. A mayor abundamiento se su-


braya que el resultado del ejercicio de dichas facultades, que cumplan una fun-ción política, reviste un indudable interés público.Por otro lado, sostienen los recurrentes que las graves acusaciones dirigidas contraellos de cohecho y corrupción, comportaban “con mayor motivo” que el GrupoMixto formara parte de la reiterada Comisión, de modo que lo que se invoca enla Resolución recurrida para infringir la legalidad es lo que precisamente re-fuerza la necesidad de que el Grupo Mixto formase parte de la misma. Máximesi se repara en que el desarrollo de la actividad de la Comisión de investigaciónacabó por hacer de ella un juicio paralelo, al margen de la vía jurisdiccional,acusándose a los miembros del Grupo Mixto de cohecho y corrupción, sin que seles diera la oportunidad de defenderse. Siendo ello así, y toda vez que del resultado de la investigación podía darse tras-lado al Ministerio Fiscal para el ejercicio de las oportunas acciones procesales (art.76 CE), el mínimo respeto a los principios constitucionales hubiera hecho acon-sejable que los demandantes de amparo hubieran accedido a la Comisión de in-vestigación con igualdad de armas “procesales” y disfrutando del derecho a propo-ner la prueba que estimaran oportuna para su descargo (comparecencias,solicitud de documentación, realización de preguntas o formulación de conclusio-nes). Se trata de facultades garantizadas en todo tipo de procesos jurisdiccionalesy cuya efectividad debe reivindicarse con mayor razón en la actuación de una co-misión parlamentaria donde no existe un juez imparcial y en todos sus miembrosconcurren la doble condición de investigadores y presuntos implicados.Sostienen finalmente los demandantes que la Resolución de la Mesa de la Asam-blea de la Comunidad de Madrid no sólo vulnera el principio de igualdad (art.14 CE), sino que también lesiona el artículo 23.2 CE en cuanto atenta contralas funciones públicas que los Diputados del Grupo Mixto tenían encomendadas,hasta el punto de hacer imposible su desempeño. Dicho de otro modo, en opiniónde los solicitantes de amparo, dicha Resolución cercena, a la postre, el fin últimode una Comisión de investigación en cuestión, cual es el control que ejerce la ciu-dadanía en los asuntos de interés público y político a través de sus representantesque nunca debió —por no ser su función— cuestionar un órgano interno de laAsamblea, mucho menos aún si con ello vulnera la legalidad. El trato discrimi-natorio denunciado impidió en este caso el ejercicio de funciones públicas y de de-rechos de dimensión política, no meros derechos subjetivos privados, produciendouna vulneración directa de los derechos fundamentales invocados.4. Por providencia de 4 de octubre de 2004, la Sección Segunda de este Tribunalacordó la admisión a trámite del recurso de amparo así como recabar testimonio delexpediente correspondiente al Acuerdo de la Mesa de la Diputación Permanente dedicha Asamblea, de 10 de julio de 2003. Por diligencia de ordenación de 2 de no-viembre de 2004 se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidaspor la Asamblea de Madrid, así como escrito del Letrado Jefe de los Servicios Jurídi-cos de dicho organismo, a quien se tiene por personado y parte en la representaciónque ostenta; a tenor de lo dispuesto en el artículo 52 LOTC, se acordó dar vista de lasmismas, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes perso-nadas, para que dentro de dicho término pudieran presentar alegaciones.


5. El Ministerio Fiscal elevó, con fecha 25 de noviembre de 2004, sus alegacio-nes. Pide el otorgamiento del amparo por las siguientes razones: El Reglamento de la Asamblea de Madrid atribuye idénticos derechos a todos losgrupos parlamentarios (art. 47), lo que se traduce en la exigencia de que todosellos estén representados en las diferentes Comisiones, permanentes o no, que seconstituyan en el seno de la Asamblea (art. 63.2). Por lo que se refiere a los Di-putados individualmente considerados subraya el Fiscal que entre las funcionesque les atribuye el citado Reglamento, y que tienen derecho a ejercer, figura la deformar parte al menos de una Comisión (art. 17), añadiendo que si bien la de-signación de los miembros de las Comisiones corresponde a la Mesa de la Asam-blea, dicha designación ha de efectuarse de acuerdo con las propuestas elevadaspor los grupos parlamentarios (arts. 63 y 64); con la condición de miembro deuna Comisión se corresponde el reconocimiento del derecho a asistir con voto a susreuniones, pudiendo igualmente los Diputados de la Asamblea de Madrid asistirsin voto a las demás, excepto si tuvieran carácter secreto (art. 16.1). Esta regula-ción general se completa con la previsión de que los parlamentarios autonómicosen ningún caso pueden votar en las resoluciones que afecten a su estatuto de Di-putado (art. 119.4) y, respecto de las Comisiones de investigación, que la aproba-ción de sus conclusiones ha de hacerse mediante voto ponderado (art. 75.5) yplasmarse en un dictamen que habrá de observar las especificaciones correspon-diente (art. 75.6 y 7).A la vista de estos datos concluye el Ministerio Fiscal que la participación de unparlamentario de la Asamblea de Madrid en una Comisión de investigación quese constituya en el seno de la misma, integra el contenido esencial del ius in offi-cium cuya titularidad le corresponde precisamente por su condición de Diputadode dicha Asamblea, ya que, en definitiva, las citadas Comisiones de investigacióntraducen en su quehacer el cometido propio del órgano legislativo al que pertene-cen, como se deduce sin dificultad alguna en el presente caso del artículo 75.1RAM, conforme al cual el objeto de aquéllas puede ser cualquier asunto de inte-rés público dentro del ámbito de competencias de la Comunidad de Madrid.En esta ocasión, es objeto de la Comisión la determinación de las responsabilida-des que pudieran derivarse de actuaciones urbanísticas llevadas a cabo en el ám-bito territorial de la Comunidad de Madrid que, a su vez, pudieran relacionarsecon el bloqueo institucional que la Asamblea estaba sufriendo a consecuencia dela actitud de los dos demandantes de amparo. Sobre este extremo tampoco es legí-timo plantear duda alguna, ya que su ausencia de la sesión constitutiva de laAsamblea determinó que se alterase el quórum necesario para la elección de suPresidente, lo que dio lugar a que alcanzara la mayoría necesaria para la elecciónpara dicho cargo el candidato propuesto por el PP en lugar del auspiciado por lasotras dos formaciones, PSOE e IU, cuyos dirigentes habían acordado apoyarsemutuamente para que pudiera obtener mayoría absoluta la candidatura presen-tada por ellas. Consiguientemente, ambos demandantes de amparo eran titularesdel derecho en cuestión, ya que los dos perfeccionaron su condición de Diputadosy, si bien es cierto que solamente uno de ellos, el Sr. Tamayo, podía asistir a la co-misión con voz y voto por haberse propuesto a sí mismo como representante del


Grupo Mixto en aquélla, no lo es menos que los dos demandantes de amparo po-dían asistir, solamente con voz, a dicha Comisión.Ahora bien, advierte el Ministerio Fiscal, no basta ser titular del derecho en cues-tión para concluir que cualquier limitación del mismo vulnera su contenido. Ental sentido subraya que además de demostrar la afección al núcleo esencial del de-recho es preciso analizar el fundamento de la limitación y su legitimidad.Por lo que respecta a la fundamentación, sostiene el Ministerio Fiscal que la ex-presada en la Resolución impugnada no puede satisfacer el canon constitucionalde control, particularmente en cuanto afecta a la garantía de que en la decisiónadoptada se recoja su motivación para asegurar que, llegado el caso, los Diputa-dos afectados puedan controvertirla. En esta ocasión, si bien es cierto que en laResolución recurrida se expresa (norma segunda, párrafo 2 del acuerdo primero)que corresponde a la Mesa resolver definitivamente, conforme al artículo 75.1RAM, sobre la composición de la Comisión, pudiendo excluir de la misma aaquellos de sus miembros relacionados con su objeto en atención a la necesidad degarantizar la eficacia, objetividad y solvencia de las conclusiones que formule, nolo es menos que dicha declaración general, cuando es objeto de aplicación a losdemandantes de amparo para acordar su exclusión de la Comisión, se limita(acuerdo segundo) a referirse a un informe del Sr. Letrado-Jefe de la Asesoría Ju-rídica de la Asamblea que los demandantes de amparo dicen desconocer y a jus-tificar la medida acordada en que éstos son citados en el objeto de la Comisión.De modo que si los demandantes de amparo no pudieron conocer ese informe dela Asesoría Jurídica, en el que se apoya la decisión adoptada, y, desde luego, noconsta que se les notificara junto con la Resolución recurrida, habremos de con-cluir que difícilmente pudieron conocer las razones que en ese mismo informe seaducían para excluirlos de la Comisión de investigación.A mayor abundamiento, aún en la hipótesis de que hubieran tenido conoci-miento del informe, este hecho no alteraría la conclusión alcanzada puesto quelas razones en él esgrimidas se ciñen a una referencia a la proscripción de la arbi-trariedad de los poderes públicos consagrada en el artículo 9.3 CE y al posibledestino final de las conclusiones de la Comisión, presumiblemente susceptibles deser remitidas al Ministerio Fiscal para el ejercicio de las oportunas acciones juris-diccionales. Pues bien, para el Ministerio Fiscal ninguna de estas razones justi-fica una decisión de tanto calado como es la privación a un parlamentario delderecho a ejercer sus funciones, ya que no puede tildarse de arbitrario que, con-forme a la regulación de las Comisiones de investigación del Reglamento de laAsamblea de Madrid, sean miembros de ellas los parlamentarios que puedan es-tar relacionados con su objeto y, en cuanto al destino final de sus conclusiones,parece evidente que la mera posibilidad de que puedan ser remitidas al Ministe-rio Fiscal no justifica tampoco la limitación del ius in officium.En cuanto a la legitimidad de la injerencia de la resolución recurrida en el nú-cleo del derecho de los demandantes de amparo a ejercer su cargo de Diputado dela Asamblea de Madrid, resulta necesario recordar la configuración legal delmencionado derecho fundamental. A este respecto señala el Ministerio Fiscal quela finalidad de las Comisiones de investigación es establecer conclusiones sobre su


objeto, que, si bien pueden ser complementadas por votos particulares de los gru-pos parlamentarios que las componen, necesitan ser aprobadas por el voto ponde-rado de los mismos y que, luego convertidas en dictamen, darán lugar a un de-bate por el Pleno de la Asamblea. Asimismo, recuerda que los parlamentarios dela Asamblea de Madrid solamente pueden ser privados de su derecho al voto res-pecto de las resoluciones que afecten a su estatuto de Diputado y que su inclusiónen las Comisiones, permanentes o no permanentes, debe ser acordada por la Mesade la Asamblea conforme a la propuesta de los grupos parlamentarios, los cualesdeberán contar, como mínimo, con un miembro en cada una de dichas Comisio-nes. Por tanto, si se toma en consideración que uno de los demandantes de am-paro se propuso para formar parte de la Comisión de investigación en representa-ción del Grupo Mixto al que pertenecía y, pese a ello, no fue nombrado sino que,por el contrario, se acordó su exclusión de la misma, resulta patente que se vul-neró la configuración legal del derecho fundamental al impedirle su asistenciacon voz y voto, al tiempo que se impedía a la segunda demandante de amparo suasistencia sin voto a las sesiones de la Comisión, pues no consta que fuera decla-rada secreta. Estas vulneraciones entrañan, además, la del derecho fundamentalreconocido en el artículo 23.2 CE por afectar a su contenido esencial, sin que di-cha limitación pueda justificarse en la salvaguarda de la imparcialidad de la Co-misión ni la credibilidad de sus resultados, porque, estando compuesta de 24miembros, el Grupo Mixto solamente iba a estar representado por uno de los de-mandantes de amparo y porque en el Pleno que debía aprobar sus conclusiones,que se compone de 111 miembros, el referido Grupo solamente contaba con dosparlamentarios, de suerte que su intervención en la redacción y aprobación de losconclusiones iba a ser irrelevante, si bien indudablemente contribuiría de algunamanera a configurar la posición de la Cámara sobre el objeto de la Comisión,que es, precisamente, la finalidad que pretende su regulación, por lo que al resul-tar impedida ilegítimamente dicha intervención, el núcleo esencial del derechoresultó afectado de manera injustificada por la resolución recurrida.Justificada la procedencia de otorgar el amparo que se pide, concluye el MinisterioFiscal determinando sus efectos a partir del fundamental dato de que la Asambleade la que los demandantes de amparo formaban parte fue disuelta y se convocaronnuevas elecciones a las que los mismos concurrieron en candidatura distinta de lapresentada por la formación política con la que concurrieron en la primera elec-ción sin resultar ahora elegidos, por lo que es obvio que la eficacia del amparo quese interesa debe evidentemente limitarse a declarar vulnerado el derecho de los de-mandantes de amparo de acceso en condiciones de igualdad al cargo público repre-sentativo para el que fueron elegidos en relación con el derecho de los ciudadanos aparticipar en los asuntos públicos proclamados en el artículo 23 CE.6. La representación letrada de la Asamblea presenta sus alegaciones el 2 de di-ciembre de 2004, oponiéndose a la concesión del amparo.7. Recuerda los términos del debate jurídico que hubo de resolver la Mesa de la Cá-mara: dilucidar si podían los Diputados ahora recurrentes, únicos integrantes delGrupo Parlamentario Mixto, formar parte de una Comisión de investigación en laque el objeto a investigar incluye expresa y nominativamente a los citados Diputados.


Para responder a esta duda era preciso solventar la contradicción existente entrela literalidad del artículo 63.2 RAM, que garantiza la presencia en todas las Co-misiones de al menos un representante por cada Grupo Parlamentario, y el prin-cipio general del Derecho que proscribe que alguien pueda ser juez de su propiacausa. Pues bien, tras una extensa exposición de doctrina científica y jurispru-dencial, comparada y patria, en relación con los principios jurídicos como nor-mas de solución de conflictos, la aplicabilidad del principio constitucional de in-terdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el contenido y los límitesde los derechos de participación política, concluye la representación de la Asam-blea que evitar la producción de un acto que implique una arbitrariedad fue larazón de la decisión de la Mesa en su Acuerdo de 10 de julio de 2003. La Mesaactuó positivamente al limitar el derecho a participar en una Comisión de inves-tigación a dos Diputados que constituían precisamente el objeto de esa investiga-ción, por entender que ello supondría una arbitrariedad contraria a un principioconstitucional que prohíbe actuar arbitrariamente a todos los poderes públicos,pues la admisión de los Diputados en una Comisión de investigación cuyo objetoviene integrado por la actuación de ambos hubiese constituido una evidente ar-bitrariedad. Se señala en tal sentido que ciertamente en toda investigación exis-ten dos posiciones: el investigador de una parte y el objeto o sujeto investigado deotra y que está claro que el sujeto investigado puede participar (y en numerosasocasiones debe hacerlo) en el curso de la investigación (como paradigmáticamenteocurre en un procedimiento penal), pero lo que nunca ocurrirá es que el incul-pado decida “sobre el procedimiento” participando en mayor o menor medida enel papel del juez, porque ello repugna al mismo concepto de Derecho.En esta ocasión, los dos demandantes de amparo eran “sujetos investigados”, sinque tal consideración sea el resultado de una caprichosa actuación de los órganosde la Asamblea sino el resultado de la actuación de los afectados, y como talesparticiparon en la investigación en calidad de comparecientes, asistidos de le-trado y rodeados de todas las garantías reglamentarias y constitucionales perti-nentes; pero lo que no podían hacer era participar también y a la vez comomiembros de la Comisión, decidiendo en la proporción que a su grupo hubiesecorrespondido (que, por lo demás y en virtud de la aritmética parlamentaria —alega la Asamblea— se situaba con capacidad dirimente) acerca del desarrollo dela investigación y sobre sus conclusiones o resultado. Es cierto que la naturaleza dela función de instrucción judicial y de la investigación parlamentaria no soniguales y se orientan a finalidades distintas: mientras que la primera busca esta-blecer la verdad objetiva de un modo imparcial, la segunda tiene como objetivoproporcionar datos e informaciones a una Cámara parlamentaria para la adop-ción de una decisión política. Ahora bien, no por ello la Comisión parlamentariaha de dejar de estar sujeta a las reglas de imparcialidad e independencia que hande regir la actuación de todos los poderes públicos, reglas que se verían seriamentedañadas si los que son objeto de investigación participan en la misma. Es más, laconexión con el proceso penal que lo actuado en una Comisión de investigaciónpuede tener en virtud de lo dispuesto en el artículo 75.7 RAM, obliga a reforzarlas garantías de imparcialidad en el procedimiento parlamentario para evitar el


fenómeno que la doctrina especializada ha denominado como “contaminacióndel proceso penal”.Desde la perspectiva de la actuación de la Mesa de la Cámara, no puede olvi-darse la existencia del principio de autonomía parlamentaria, reconocido en elartículo 12 del Estatuto de Autonomía por lo que a la Asamblea de Madrid se re-fiere. Este principio es una de las claves de la configuración del sistema parlamen-tario, y, como concreción del mismo se reconoce la capacidad de los parlamentospara darse sus propias normas de funcionamiento. Con base en él, el artículo75.1 RAM otorga a la Mesa la creación de las Comisiones de investigación, de-biendo aprobar, entre otras cosas, sus reglas básicas de funcionamiento. Por tanto,éstas podrán, y de hecho es lo que generalmente ocurre, apartarse de las reglas defuncionamiento de las Comisiones ordinarias en base a su especial carácter y ne-cesidades. Dentro de ello es como hay que entender las previsiones de la Resolu-ción de la Mesa, objeto del recurso de amparo: la lex generalis, que en este caso se-rían los artículo 63 y 64 RAM relativos a la composición de las Comisiones,cedería a favor de la aplicación de la lex specialis, en este caso las previsiones quecon apoyo en el artículo 75.1 RAM pudieran preverse, y que de hecho se previe-ron en relación con este tema.Desde el punto de vista del derecho al ejercicio de las funciones parlamentarias,garantizado en el artículo 23.2 CE, tras recordar la representación letrada de laAsamblea que los derechos fundamentales no son derechos absolutos y, en tal sen-tido, la atribución normativa de un derecho no impide que su ejercicio pueda odeba ser modulado, limitado o suspendido, llegado el caso, razona que los recu-rrentes están confundiendo dos conceptos claramente diferenciados en el derechoparlamentario, Grupo Parlamentario y Diputado o miembro de un Parlamento.A estos efectos y por lo que al presente caso importa, el Reglamento de la Asambleade Madrid reconoce a los Grupos Parlamentarios su presencia en todas las Comi-siones, lo que, a sensu contrario, no supone el reconocimiento de este derecho a tí-tulo individual a los Diputados. Estos últimos, conforme al artículo 17 RAMsólo tienen derecho “a formar parte, al menos, de una Comisión”. Pues bien, enel presente caso y en contra de lo manifestado por la parte recurrente, la Resolu-ción objeto del recurso de amparo no tenía como “consecuencia directa” la expul-sión del Grupo Mixto de la Comisión de investigación, todo lo contrario. Antesbien, está expresamente prevista en ella la posibilidad de que un miembro delmismo forme parte de la citada Comisión. Otra cosa es que sean sólo dos los inte-grantes del Grupo Parlamentario Mixto y que, por las circunstancias ya señala-das, no puedan participar en la Comisión de investigación. No se trata de em-plear ningún tipo de circunloquio, como alega la parte recurrente, para excluir asus representados. Estamos, simplemente, en presencia de una consecuencia lógicaderivada de la situación planteada.Las alegaciones de la Asamblea de Madrid concluyen con una breve referencia ala presunta vulneración del principio de igualdad del artículo 14 CE, señalandoal respecto que resulta evidente que la situación en la que se encontraban losahora recurrentes no era, en modo alguno, equiparable a la del resto de los Dipu-tados. Siendo ello cierto, es de aplicación la doctrina del Tribunal Constitucional,


en virtud de la cual la igualdad no se ve infringida porque se dé un tratamientodistinto a quienes se hallen en situaciones diferentes (STC 144/1988, de 12 dejulio). La diferencia de trato tiene, como ha sido puesto de manifiesto, una evi-dente justificación “objetiva y razonable”, criterios éstos exigidos por el Alto Tri-bunal para que la diferenciación pueda reputarse legítima (STC 209/1988, de10 de noviembre). Asimismo, y como ya quedó dicho, el que los recurrentes noformaran parte de la Comisión de investigación no impidió que los mismos par-ticiparan en ella en calidad de comparecientes, asistidos de letrado y rodeados detodas las garantías reglamentarias y constitucionales.7. Los recurrentes presentaron sus alegaciones el 3 de diciembre de 2004. En esen-cia, y con cita abundante de jurisprudencia constitucional que entienden confir-matoria de su pretensión, las mismas reproducen los argumentos sustantivos expues-tos en la demanda, añadiendo, no obstante, diversas referencias que a su entenderrefutan la fundamentación del Informe de 9 de julio de 2003, del Letrado Jefe dela Asesoría Jurídica al que se ha hecho referencia en el antecedente 2 f ). 8. Por providencia de 6 de marzo de 2008 se señaló para deliberación y fallo dela presente Sentencia el día 10 del mismo mes y año, trámite que ha finalizadoen el día de hoy.II. Fundamentos jurídicos1. Se impugna en este amparo constitucional la Resolución de la Mesa de la Di-putación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio de 2003. Versala misma, literalmente, sobre la composición, organización y funcionamiento, asícomo plazo de finalización de sus trabajos, de la Comisión de investigación sobreanálisis y evaluación de “las responsabilidades que pudieran derivarse de actua-ciones urbanísticas en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, quepuedan estar relacionadas con el actual bloqueo institucional en que se encuentrala Asamblea de Madrid, provocado por la actuación de los Sres. Tamayo y Sáez,incorporando a la investigación todos los intereses urbanísticos de quienes puedanestar relacionados con el mismo, incluidos aquellos vinculados a miembros de laAsamblea”.Sostienen los demandantes de amparo que esta resolución vulnera sus derechosgarantizados en los artículos 14 y 23.2 CE. Comparte esta posición el MinisterioFiscal, quien pide la concesión del amparo, por las razones que se han recogido enlos antecedentes. Por el contrario, la representación procesal de la Asamblea deMadrid solicita la desestimación de la demanda. 2. Antes de abordar el examen de las quejas concretas planteadas por los recu-rrentes en amparo conviene acotar el objeto de este proceso constitucional. a) Estatarea requiere, en primer lugar, realizar una breve síntesis del contenido de la Re-solución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de10 de julio de 2003, expresamente impugnada. Al respecto hemos de señalar que dicha Resolución está dividida en cuatro apar-tados, el primero de los cuales contiene las reglas básicas sobre composición, orga-nización y funcionamiento de la Comisión de investigación que se encuentra enel origen de este proceso constitucional. Esas reglas básicas se estructuran en nor-mas de funcionamiento, donde tras la definición del objeto de la indicada Comi-


sión de investigación, fijada en la norma primera de funcionamiento, que coin-cide en lo esencial con el título general de la Resolución, se establece, en la normasegunda, la siguiente composición de la Comisión: “8 Diputados del Grupo Par-lamentario Popular, 6 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista, 2 Dipu-tados del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida y un Diputado del GrupoParlamentario Mixto”. Posteriormente se señala que “atendiendo a la necesidadde garantizar la eficacia, la objetividad y la solvencia de las conclusiones y el re-sultado de los trabajos realizados, la Mesa, respetando siempre la legalidad vi-gente, excluirá de la misma a aquellos miembros que puedan resultar directa-mente afectados por el objeto de la Comisión” (norma de funcionamientosegunda.2 in fine).También interesa para la resolución de este proceso constitucional recordar la li-teralidad del segundo apartado de la Resolución, que dice así: “con base en el in-forme jurídico de fecha 9 de julio de 2003, emitido por el Sr. Letrado-Jefe de laAsesoría Jurídica (Reg. Sal. Ases. Jurídica núm. 124, 9-07-03), la Mesa de laDiputación Permanente limita el derecho a participar en la Comisión de Inves-tigación de los Sres. Diputados D. Eduardo Tamayo Barrena y Dña. María Te-resa Sáez Laguna, por resultar citados en el objeto de la Comisión”. b) No se impugna, por el contrario, la Resolución de la Mesa de la DiputaciónPermanente de la Asamblea de Madrid de 14 de julio de 2003, designando losmiembros de la Comisión de investigación propuestos por los Grupos Parlamen-tarios Popular, de Izquierda Unida y Socialista. En el texto de esta Resolución se identifica con el número de registro general deentrada parlamentario 932 (VI) /03 un escrito del entonces Portavoz del GrupoParlamentario Mixto y demandante de amparo comunicando su designacióncomo miembro de la Comisión de investigación. Sin embargo, en la parte dispo-sitiva de la resolución no figura el correspondiente nombramiento, en aplicaciónde “lo dispuesto en los artículos 64.1 y 75 del Reglamento de la Asamblea, asícomo en las Normas de funcionamiento de la Comisión, y a la vista del InformeJurídico (Reg. Sal. Ases. Juríd. núm. 124, de 9-07-03), emitido por el Letrado-Jefe de la Asesoría Jurídica”. Como ya se ha indicado, en esta resolución única-mente se nombra a los miembros de la Comisión de investigación propuestos enrepresentación de los otros tres grupos parlamentarios. 3. Acotado en estos térmi-nos el objeto del presente recurso de amparo es preciso discernir, con carácter pre-vio, si la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea deMadrid de 10 de julio de 2003 era susceptible de lesionar por sí sola los derechosfundamentales invocados, puesto que, como este Tribunal Constitucional ha se-ñalado reiteradamente, el recurso de amparo no tiene carácter cautelar, ni pro-tege frente a eventuales lesiones todavía no producidas sino que es un remedio queúnicamente cabe impetrar cuando se haya materializado una lesión real de dere-chos fundamentales, de modo que, como hemos recordado en la STC 288/2006,de 9 de octubre, resulta imprescindible “la existencia de una lesión efectiva, realy concreta de un derecho fundamental, y no un hipotético daño potencial o pre-visiblemente futuro, ni la denuncia abstracta y no materializada de la vulnera-ción de un derecho constitucional” (FJ 2).


En esta ocasión pudiera pensarse que las vulneraciones denunciadas de los dere-chos fundamentales invocados no se materializaron hasta la adopción de la Reso-lución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de14 de julio de 2003, de modo que su no impugnación se erigiría en óbice parapoder emprender el examen del fondo de las cuestiones planteadas en este procesoconstitucional. De aceptarse la premisa de esta línea de razonamiento, habríamosde convenir, además, en que únicamente el recurrente Sr. Tamayo Barrena osten-taría legitimación para impetrar el amparo de este Tribunal Constitucional alhaber sido el único integrante del Grupo Mixto de la Asamblea de Madrid pro-puesto para formar parte de la Comisión de investigación de la que trae causaeste amparo.Sin embargo, no podemos acoger esta interpretación del alcance y sentido de lasresoluciones parlamentarias impugnadas. En primer lugar, porque la Resoluciónde 14 de julio de 2003 tiene, a los efectos que ahora estrictamente interesan, uncontenido puramente negativo en la medida en que se limita a no incorporar ensu parte dispositiva la propuesta de nombramiento que el Grupo Mixto habíaelevado a la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid. Ensegundo lugar, la lectura de la Resolución de 10 de julio de 2003 debe integrarsecon el informe de los servicios jurídicos de la Cámara al que expresamente se re-mite en su apartado segundo. En ese apartado segundo, “con base en el informejurídico de fecha 9 de julio de 2003”, se adopta el acuerdo de “limitar” el dere-cho a participar en la Comisión de investigación de los demandantes de amparo.Pues bien, el alcance de esa limitación se precisa en el informe jurídico de remi-sión, donde se señala que “el momento en que habría de considerarse, en su caso,la existencia de circunstancias que permitan u obliguen a limitar el derecho departicipación de los Diputados Tamayo y Sáez en la Comisión de Investigaciónvendría determinado por la definición del objeto de la misma, de tal forma quesi en el Acuerdo de Mesa que lo define ya concurre esta circunstancia sería elmismo Acuerdo del órgano rector el que determinaría la imposibilidad de parti-cipación para los citados Diputados”.Toda vez que la Resolución de 10 de julio de 2003 hace suyo el referido informe,que expresamente toma como fundamento del acuerdo ahora controvertido, ha-bremos de concluir que la limitación acordada se concreta en la negativa a reco-nocer a los entonces Diputados de la Asamblea de Madrid y ahora solicitantes deamparo como miembros de la Comisión de investigación. De modo que la meri-tada Resolución es susceptible de haber vulnerado los derechos fundamentalescuya reparación se pretende, habida cuenta de que su eficacia no precisaba de ac-tos concretos de aplicación. Es la propia Resolución de 10 de julio de 2003 la queimpide a los actores ser miembros de la Comisión de investigación, de modo querepresenta un objeto idóneo para el presente recurso de amparo.El alegato de que el contenido del informe de los servicios jurídicos de la Cámarano se pusiera en conocimiento de los recurrentes no altera la conclusión alcan-zada. Además de que sería irrazonable hacer recaer sobre éstos la carga de salvarcon su diligencia el defecto de la comunicación parlamentaria, no puede perjudi-carles en su actuar en defensa de los derechos fundamentales invocados las irregu-


laridades que haya podido padecer la notificación del acto del poder público alque se reprocha la lesión denunciada. Por otro lado, habiendo convenido en lacalificación de la Resolución de 10 de julio de 2003 como objeto idóneo de esteproceso constitucional no cabe negar la legitimación activa de doña Teresa SáezLaguna toda vez que también se halla comprendida en la limitación del derechoa participar en la Comisión de investigación. Exigir en tal caso que hubiera soli-citado formar parte de dicha Comisión manifiesta un rigorismo formal despro-porcionado, desde el momento en que la Resolución recurrida anticipa el resul-tado de tal solicitud en forma concluyente.4. Descartada la concurrencia de óbices procesales, procede entrar en el análisisdel fondo de las cuestiones planteadas en este proceso constitucional. La lecturaconjunta de la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asam-blea de Madrid impugnada y del escrito rector de este recurso de amparo permiteavanzar ya la clara desestimación de la vulneración del derecho a la igualdad(art. 14 CE) denunciada por los recurrentes.En efecto, habiéndose aducido como preceptos constitucionales infringidos porla Resolución parlamentaria controvertida los artículos 14 y 23.2 CE, será pre-ciso recordar que esta última norma constitucional “concreta, sin reiterarlo, elmandato presente en la regla que, en el artículo 14 de la misma Constitución,establece la igualdad de todos los españoles ante la Ley” [SSTC 75/1983, de 3de agosto, FJ 3, y 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; más recientemente, en simi-lares términos, STC 154/2003, de 17 de julio, FJ 6 b)]. De modo que el artí-culo 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones ycargos públicos, siendo éste, por tanto, el precepto que debe ser considerado demodo directo para apreciar si el acto, resolución o norma objeto del procesoconstitucional ha quebrantado ese derecho, a no ser que el tratamiento diferen-ciado controvertido se deba a alguno de los criterios expresamente mencionadosen el artículo 14 CE (por todas, STC 191/2007, de 10 de septiembre, FJ 3, ylas resoluciones allí citadas).En este caso los recurrentes se limitan a denunciar la vulneración del artículo14 CE sin aportar ningún elemento que permita identificar qué concreto cri-terio de discriminación de los específicamente prohibidos por el precepto consti-tucional habría sido empleado en la resolución parlamentaria impugnada. Hade concluirse, por ello, que la invocación del artículo 14 CE no tiene otro pro-pósito que el de reforzar la argumentación desplegada en la demanda de am-paro en defensa de las pretensiones deducidas, que gira principalmente en tornoal alegato de vulneración del artículo 23.2 CE. Esta misma conclusión se re-fuerza con la lectura de la resolución controvertida, en la que no se aprecia lautilización de ninguno de los criterios específicamente prohibidos por el artí-culo 14 CE para limitar el derecho de los demandantes de amparo a participaren la Comisión de investigación.5. La doctrina constitucional aplicable la resolución de este caso se sintetiza en lasrecientes SSTC 89/2005, de 19 de abril, FJ 2; 361/2006, de 18 de diciembre,FJ 2, y 141/2007, de 18 de junio, FJ 3, y en el ATC 369/2007, de 12 de sep-tiembre, FJ 3.


En todas estas resoluciones se recuerda que el artículo 23.2 CE, además del dere-cho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos incor-pora, como “garantía añadida”, el derecho de los parlamentarios y de los gruposen que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad y dentro dela legalidad parlamentaria. A este respecto parece oportuno insistir en la caracte-rización del ius in officium tutelado por el artículo 23.2 CE como un derecho deconfiguración legal, en el sentido de que “compete a los Reglamentos parlamenta-rios fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios correspon-den” (STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 3). Como igualmente hemos indicadoen esta última resolución citada, el correlato lógico de esta función configuradoraque desempeñan los Reglamentos parlamentarios radica en que una vez creadoslos derechos y facultades de los parlamentarios, se integran en su status represen-tativo; de modo que, conforme a la doctrina de este Tribunal, “la Constituciónveta la privación o perturbación al representante político de la práctica de sucargo, introduciendo obstáculos que puedan colocar a unos representantes en con-diciones de inferioridad respecto de otros (SSTC 10/1983; 32/1985, de 6 demarzo, FJ 3; 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2)” (STC 141/2007, de 18 dejunio, FJ 5). Lo dicho no conlleva, por otra parte, que cualquier infracción delestatuto del parlamentario en la Cámara represente por sí sola una lesión del dere-cho fundamental toda vez que únicamente poseen relevancia constitucional aque-llos derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativaparlamentaria, respecto de los cuales cabría apreciar vulneración del artículo 23.2CE “si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente supráctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la natura-leza de la representación o la igualdad de los representantes (SSTC 38/1999, de22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 203/2001, de 15 de octubre,FJ 2, y ATC 118/1999, de 10 de mayo)” (STC 141/2007, FJ 3).No debe perderse de vista, finalmente, la estrecha conexión existente entre esta “ga-rantía añadida” del artículo 23.2 CE y el derecho fundamental de los ciudadanosa participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes reconocido enel artículo 23.1 CE. En efecto, como este Tribunal ha declarado reiteradamente,“puede decirse que ‘son primordialmente los representantes políticos de los ciuda-danos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos, se-gún hemos declarado también en la STC 107/2001, de 23 de abril, FJ 3’ (STC177/2002, FJ 3), de suerte que ‘el derecho del artículo 23.2, así como, indirecta-mente, el que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío decontenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo operturbado en su ejercicio [SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de23 de abril, FJ 3 a); 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 177/2002, de 14 de oc-tubre, FJ 3]’ [ATC 181/2003, de 2 de junio, FJ 2 a)]” [SSTC 89/2005, de 19 deabril, FJ 2 a), y 361/2006, de 18 de diciembre, FJ 2 a)].6. El examen del presente supuesto a la luz de esta doctrina requiere, como pasoprevio, deslindar dos aspectos que en la demanda se presentan entremezclados.Así, invocan los recurrentes el artículo 63.2 del Reglamento de la Asamblea deMadrid (RAM) donde se garantiza la representación de todos los grupos parla-


mentarios en las Comisiones que se constituyan en la Asamblea de Madrid. Par-tiendo de esta premisa señalan que ellos eran los únicos componentes del GrupoParlamentario Mixto de la Asamblea de Madrid al momento de dictarse la reso-lución controvertida, de modo que su exclusión de la Comisión de investigaciónque se encuentra en el origen de este proceso constitucional representa de suyo lainfracción del indicado precepto del Reglamento parlamentario y, en consecuen-cia, una lesión del derecho fundamental de cada uno de los actores al ejercicio desu cargo en condiciones de igualdad garantizado por el artículo 23.2 CE.Omiten los recurrentes que la norma segunda de funcionamiento de la Comisiónde investigación creada por la resolución parlamentaria impugnada incluye ex-presamente entre los miembros de dicha Comisión a un Diputado del GrupoParlamentario Mixto.Pues bien, se trata de determinar, en primer lugar, si esta previsión da cumpli-miento al mandato plasmado en el artículo 63.2 RAM o si, por el contrario, laaplicación formal de la regla recogida en este precepto del Reglamento parlamen-tario oculta una desatención a su contenido sustantivo, ya que, de ser así, habrí-amos de concluir que se ha producido la lesión denunciada. En efecto, tratándosecomo es el caso del artículo 23.2 CE, de un derecho de configuración legal, la in-fracción de los derechos reconocidos a los miembros de las Cámaras legislativas,bien individualmente considerados bien como integrantes de un grupo parla-mentario, conlleva en sí misma la vulneración del derecho al ejercicio del cargoen condiciones de igualdad protegido por el citado precepto constitucional. No es posible apreciar, sin embargo, vulneración sustantiva alguna del artículo63.2 RAM. En el presente caso se atribuye un puesto en la Comisión de investigación creadapor la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea deMadrid de 10 de julio de 2003 al representante designado por el Grupo Parla-mentario Mixto. Se trata de un grupo parlamentario cuya configuración en elReglamento de la Asamblea de Madrid presenta unas características peculiares,pues responde al propósito de facilitar a los Diputados no integrados en otros gru-pos parlamentarios un cauce adecuado para el desempeño de sus funciones repre-sentativas en condiciones de igualdad.Con respecto a la composición del Grupo Mixto cabe destacar su heterogeneidadpues se incorporan a él aquellos Diputados que no hayan sido integrados en nin-gún otro grupo parlamentario (art. 40.1 RAM), o que dejen de pertenecer a sugrupo parlamentario de origen (art. 43.2 in fine RAM). En cuanto a su funcio-namiento podemos señalar una reducción del grado de autonomía del que disfru-tan otros grupos parlamentarios toda vez que su reglamento de organización yfuncionamiento interno debe ser aprobado por mayoría absoluta de sus miembrosy elevado a la consideración de la Mesa de la Cámara, órgano que también re-suelve las discrepancias que surjan entre los miembros del Grupo ParlamentarioMixto respecto de su organización y funcionamiento (art. 45 RAM). En rigor, todo ello pone de relieve la consideración del Grupo ParlamentarioMixto como un instrumento al servicio del ejercicio de las funciones representati-vas de los Diputados, lo que en ocasiones puede conllevar la modulación de la au-


tonomía organizativa de los representantes de la ciudadanía. Por otro lado, lascaracterísticas descritas permiten advertir que en la Asamblea de Madrid elGrupo Parlamentario Mixto es el único al que pueden incorporarse nuevosmiembros a lo largo de la legislatura. A la vista de esta singularidad no puede concluirse que el reconocimiento de quecorresponde al Grupo Mixto un puesto en la Comisión de investigación consti-tuya un simple cumplimiento formal de lo dispuesto en el artículo 63.2 RAM.Por la misma razón, tampoco puede sostenerse que la exclusión de los demandan-tes de amparo de dicha Comisión representa una infracción del mencionado pre-cepto del Reglamento de la Asamblea de Madrid. Dicha exclusión no fue acor-dada atendiendo a su integración en el Grupo Parlamentario Mixto y norepresentaba un obstáculo insalvable para que ese mismo Grupo designara comomiembro de la Comisión de investigación a cualquier otro Diputado que even-tualmente pudiera incorporarse al Grupo Mixto y en el que no concurrieran lascircunstancias que determinaron la limitación del derecho a participar en la Co-misión de los solicitantes de amparo.7. Descartado que la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de laAsamblea de Madrid de 10 de julio de 2003 infrinja el artículo 63.2 RAM de-bemos examinar si, a pesar de ello, ha podido vulnerar el derecho fundamental delos recurrentes a ejercer con libertad y en condiciones de igualdad su función re-presentativa protegido por el artículo 23.2 CE.Al respecto hemos de comenzar señalando que la limitación del derecho de los de-mandantes a participar en la Comisión de investigación acordada en la Resolu-ción de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10de julio de 2003 representa una aplicación al caso concreto del criterio general es-tablecido en la norma de funcionamiento segunda de esa misma Resolución.Como ya hemos tenido ocasión de indicar, en esta norma se prevé que “aten-diendo a la necesidad de garantizar la eficacia, la objetividad y la solvencia delas conclusiones y el resultado de los trabajos realizados, la Mesa, respetandosiempre la legalidad vigente, excluirá de la misma a aquellos miembros que pue-dan resultar directamente afectados por el objeto de la Comisión”. Indirectamente plantean los recurrentes la inaplicabilidad de los criterios relacio-nados en la norma ahora reproducida al hacer hincapié en el hecho de que lasComisiones parlamentarias de investigación valoran intereses políticos y, conse-cuentemente, sustancian responsabilidades políticas y no jurídicas. Partiendo deesta premisa sostienen no sólo que en la Comisión de investigación habían de di-lucidarse los intereses exclusivamente políticos defendidos por los diversos gruposparlamentarios sino además que se trataba de esclarecer el comportamiento de to-dos ellos, de modo que los distintos grupos parlamentarios eran a un tiempo in-vestigadores y presuntos implicados. Consecuentemente con esta línea de razona-miento, la exclusión de los ahora recurrentes de la Comisión representa un tratodiscriminatorio para los miembros del Grupo Mixto, únicos a los que se impideparticipar en dicho órgano parlamentario.Para dar respuesta a estas alegaciones es preciso evitar toda confusión entre la la-bor investigadora que puedan llevar a cabo las Asambleas autonómicas o las Cor-


tes Generales y aquélla que corresponde a los órganos integrantes del Poder Judi-cial. Como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar, “las Comisiones parla-mentarias cuando actúan en el ejercicio de sus facultades de investigación y estu-dio, emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muysólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplirla convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza” (STC 46/2001, de15 de febrero, FJ 12). Esta distinción no sólo es predicable del resultado de la in-vestigación sino que se aprecia en toda la actividad desarrollada por las Comisio-nes parlamentarias de investigación, a las que no puede exigirse la objetividad eimparcialidad propia de los órganos jurisdiccionales. Ahora bien, lo dicho no significa que debamos rechazar, por contrarias a laConstitución, normas reguladoras del trabajo de Comisiones parlamentariasde investigación con las que se pretenda garantizar una mayor objetividad yeficacia posible de sus trabajos. Los Parlamentos son, según hemos tenido oca-sión de subrayar, “ante todo, escenarios privilegiados del debate público” (STC226/2004, de 29 de noviembre, FJ 6), concretamente un debate político ins-titucionalizado mediante el establecimiento previo de unas reglas de juego enlas que se concreta la autonomía parlamentaria y sobre cuyo contenido sólo demanera excepcional debe extenderse nuestra jurisdicción, en aras del respeto aesa misma autonomía parlamentaria (ibídem). En esta ocasión la Mesa de laDiputación Permanente de la Asamblea de Madrid, en el ejercicio de las fun-ciones que le atribuye el Reglamento de la Cámara, en especial su artículo 75,ha aprobado las normas de composición, organización y funcionamiento de laComisión de investigación sometidas a nuestro examen, donde se ponderan demanera destacada esos valores de objetividad y eficacia en su actuación. Pon-deración que es razonable si atendemos a las circunstancias que rodearon lacreación de la Comisión de investigación y, en particular, a la situación debloqueo institucional que padecía por entonces la Comunidad de Madrid. Envirtud de todo ello no debe merecer reproche, desde la estricta perspectiva cons-titucional que nos compete adoptar, la atención a dichos valores para la fija-ción de las reglas del debate que habían de desarrollarse en el seno de la Comi-sión de investigación.Obviamente, la fijación de esos criterios no altera la naturaleza estrictamenteparlamentaria de la Comisión de investigación ni supone que sus conclusionespuedan incidir sobre la esfera jurídica de los ciudadanos. Pero ello tampoco im-plica privar de toda eficacia a esa aspiración a actuar con objetividad y eficacia;estamos ante el establecimiento de unos criterios de funcionamiento de la Comi-sión que, más allá de su observancia en los trabajos de la Comisión, impide quelos órganos rectores de la Cámara adopten decisiones contrarias a los mismos.Dicho esto, debemos rechazar la alegación que formulan los recurrentes y queequipara su situación al momento de constituirse la Comisión de investigacióncon la que pudieran llegar a ocupar otros grupos parlamentarios en el desarrollode sus trabajos. Se plantea una igualación no asumible entre una situación real yefectiva y otra eventual o posible, que en todo caso no se ha materializado al mo-mento de crearse la Comisión.


Por otra parte, la norma segunda de funcionamiento aprobada por la Resoluciónde la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 14 de ju-lio de 2003 no ceñía la adopción de una medida como la aquí criticada exclusi-vamente a los recurrentes sino que se facultaba a la propia Mesa para que la apli-case a los miembros de la Comisión que pudieran resultar “directamente afectadospor el objeto de la Comisión”, una vez que esa afección se materializara. Que losdemandantes resultaban directamente afectados por el objeto de la Comisión sepone de manifiesto por la circunstancia de que fueran mencionados expresamenteen su denominación. Recuérdese que, de acuerdo con la norma de funcionamientoprimera, ese objeto consistía en “analizar y evaluar las responsabilidades que pu-dieran derivarse de actuaciones urbanísticas en el ámbito territorial de la Comu-nidad de Madrid, que puedan estar relacionadas con el actual bloqueo institucio-nal en el que se encuentra la Asamblea de Madrid, provocado por la actuación delos Sres. Tamayo y Sáez”. Y es que, al momento de constituirse la Comisión, no eraposible afirmar que ningún otro miembro de la Asamblea de Madrid hubieracontribuido con su actuación a la generación de la situación de bloqueo institucio-nal que provocó la creación de dicha Comisión de investigación. Por consiguiente,no puede apreciarse la existencia de tratamiento desigual o peyorativo.La labor investigadora que había de realizar la Comisión creada por la Resoluciónde la Mesa de la Diputación Permanente de 10 de julio de 2003 no necesaria-mente había de arrojar un resultado penalmente relevante, pero debía servir para“analizar y evaluar”, como ha quedado dicho, “las responsabilidades que pudieranderivarse de actuaciones urbanísticas en el ámbito territorial de la Comunidad deMadrid, que puedan estar relacionadas con el actual bloqueo institucional en quese encuentra la Asamblea de Madrid” (antecedente de hecho 2.g). Por todo ello erarazonable establecer como criterios de actuación de la Comisión de investigación laobjetividad y la eficacia, en aras, como se dice en la propia Resolución recurrida, dela solvencia de las conclusiones y el resultado de los trabajos realizados.Hemos de añadir que no puede tildarse de desproporcionada la decisión cuestio-nada en este proceso constitucional. Como hemos afirmado reiteradamente (portodas, STC 206/2007, de 24 de septiembre, FJ 6), la formulación del juicio deproporcionalidad de las medidas limitativas de los derechos fundamentales seconcreta en tres requisitos o condiciones: idoneidad, necesidad y proporcionali-dad en sentido estricto. En este caso, la exclusión de los parlamentarios afectadospor la investigación de la Comisión parlamentaria puede considerarse una me-dida idónea, bien que no suficiente, para preservar los criterios de actuación fija-dos para la Comisión en su resolución de creación, pues podían arriesgar un inte-rés personal distinto del estrictamente político que invocan. Por otro lado, no sehan planteado otras medidas menos gravosas, que con un sacrificio menor del de-recho fundamental alegado fueran igualmente aptas para ese fin, en particular sireparamos en el hecho de que ambos comparecieron ante la Comisión de investi-gación, que desarrolló su trabajo con publicidad, según lo previsto en la normasexta de funcionamiento; de modo que pudieron estar en todo momento perfecta-mente informados del desarrollo de las actividades de la Comisión, lo que les per-mitía actuar en defensa de sus derechos en la eventualidad de que entendieran


que habían sido conculcados. No puede concluirse, finalmente, que de la aplica-ción de la decisión se derivaran más perjuicios sobre otros bienes o intereses enconflicto que beneficios o ventajas para el interés general, aquí concretado en laaveriguación de los intereses urbanísticos que pudieran estar relacionados conel bloqueo institucional de la Asamblea de Madrid. Por todo ello cabe concluirque la decisión controvertida no ha vulnerado el derecho de los recurrentes aejercer con libertad y en condiciones de igualdad su labor representativa; má-xime cuando se trataba de averiguar las razones que habían impedido al con-junto de miembros de la Cámara ese ejercicio a resultas del comportamiento delos parlamentarios afectados por el objeto de la Comisión creada por la Resolu-ción de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de10 de julio de 2003.F A L L OEn atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORI-DAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPA-ÑOLA, Ha decididoDenegar el amparo solicitado por don Eduardo Tamayo Barrena y doña MaríaTeresa Sáez Laguna.Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.Dada en Madrid, a diez de marzo de dos mil ocho.”.

5.7. La VII Legislatura (2003-2007)

Después de la tempestad, llega la calma.Disuelta la VI Legislatura de la Asamblea de Madrid ante la imposibilidad

de que ningún candidato obtuviera la investidura parlamentaria, a tenor de lodispuesto por el artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía y por el artículo184.2 del Reglamento de la Cámara, se celebraron el 26 de octubre del propioaño 2003 los comicios electorales que abrieron la VII Legislatura26.

Los resultados de la singular convocatoria electoral, detallando los votosobtenidos y los escaños atribuidos en la Asamblea a cada candidatura, son lossiguientes:

— PP: 1.346.588 votos y 57 escaños;— PSOE: 1.083.205 votos y 45 escaños; e— IU: 236.013 votos y 9 escaños.

A partir de la constitución de la Cámara, el día 12 de noviembre de 2003,durante el transcurso de la Legislatura no se produjo ninguna alteración en lastres formaciones parlamentarias originariamente constituidas, que aglutinarona los ciento once miembros de la Cámara: Grupo Parlamentario Popular, con


26 Al respecto, vid. el “Informe Comunidades Autónomas 2003”, con la colaboración de AGUIARDE LUQUE y PAJARES MONTOLÍO, op. cit.

cincuenta y siete Diputados, Grupo Parlamentario Socialista, con cuarenta ycinco miembros, y Grupo Parlamentario Izquierda Unida, con nueve parla-mentarios27.

Presupuesto lo anterior, en cuanto detonantes de la crisis institucional quedeterminó la celebración de los referidos comicios electorales, no puede omi-tirse que los Sres. TAMAYO BARRENA y SÁEZ LAGUNA concurrieron alos mismos en una formación política creada al efecto, el día 4 de julio de2003, “Nuevo Socialismo”. De conformidad con el Acta de la Junta ElectoralProvincial de Madrid de 10 de noviembre de 2003, la referida formación, delos 2.788.495 votantes, obtuvo un pírrico respaldo ciudadano, en concreto,6.176 votos, esto es, un 0,2 por 100 del total.

5.8. La VIII Legislatura

Las elecciones celebradas el día 28 de mayo de 2007, detallando los votosobtenidos y los escaños atribuidos en la Asamblea de Madrid a cada candida-tura, registraron los siguientes resultados:

— PP: 1.592.162 votos y 67 escaños;— PSOE: 1.002.862 votos y 42 escaños; e— IU: 264.782 votos y 11 escaños.

De conformidad con los referidos resultados, el día 12 de junio de 2007 secelebró la sesión constitutiva de la VIII Legislatura de la Asamblea de Ma-drid28, actualmente en curso y transcurriendo sin sobresaltos y sin que, hasta elmomento, se haya constituido un Grupo Mixto en la Cámara.

Consecuentemente, son tres las formaciones parlamentarias concurrentesen la Cámara autonómica. En las mismas se integra el total de ciento veinteDiputados madrileños: Grupo Parlamentario Popular, con sesenta y siete Di-putados, Grupo Parlamentario Socialista, con cuarenta y dos miembros, yGrupo Parlamentario Izquierda Unida, con once parlamentarios.


27 La dinámica de la Comunidad de Madrid, con detalle de la actividad parlamentaria registrada,durante los años 2004, 2005, 2006 y 2007, puede consultarse en los sucesivos “Informe Comunida-des Autónomas” de los referidos años, dirigidos por Joaquín TORNOS MÁS y editados por el Insti-tuto de Derecho Público, Barcelona. Los referidos Informes de Madrid son de Germán FERNÁN-DEZ FARRERES y Alfonso ARÉVALO GUTUIÉRREZ, de acuerdo con el siguiente detalle: 2004:pp. 423 a 458; 2005: pp. 464 a 503; 2006: pp. 505 a 532; y 2007: pp. 557 a 581.

De los propios autores, con mayor extensión y detenimiento, pueden consultarse, en esta mismaRevista, “La dinámica de la Comunidad de Madrid durante el año 2005”, núm. 15, diciembre 2006,pp. 91 a 140; “La actividad de la Comunidad de Madrid durante el año 2006”; núm. 16, junio 2007,pp. 47 a 93; y “La Comunidad de Madrid en un año electoral: 2007”, núm. 18, junio 2008, pp. 33 a89.

28 Sobre el particular, FERNÁNDEZ FARRERES y ARÉVALO GUTIÉRREZ: “La Comunidadde Madrid en un año electoral: 2007”, op. cit.

★ Juan A. Martínez Corral, Letrado de las Cortes Valencianas. Francisco J. Visiedo Mazón, Le-trado de las Cortes Valencianas y Profesor de Derecho Constitucional de la Universitat de Valenciay de la Cardenal Herrera-CEU.

Juan A. Martínez Corral y Francisco J. Visiedo Mazón ★

El Estatuto básico del empleado público ysu posible aplicación a los Parlamentos

Autonómicos

Sumario: RESUMEN.—I. INTRODUCCIÓN.—II. CON CARÁCTER PREVIO, TRESPREGUNTAS ELEMENTALES.—2.1. Realizar la primera operación no es sencillo.—2.2. Para realizar la segunda operación ha de examinarse la doctrina especializada y lajurisprudencia del Tribunal Constitucional.—2.3. Contestación a las tres preguntas ele-mentales formuladas con carácter previo.—III. EL EBEP Y LA CLASIFICACIÓN DELEMPLEO EN LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS.—IV. UNA PROPUESTAPARA LA CREACIÓN DE UNA CONFERENCIA DE COOPERACIÓN DE AD-MINISTRACIONES PARLAMENTARIAS.

RESUMEN

El presente trabajo analiza la posible aplicación del Estatuto Básico del EmpleadoPúblico al personal de los Parlamentos Autonómicos y, específicamente, la incidenciadel Estatuto sobre las diferentes clases de personal que pueden prestar servicios profesio-nales para la Administración Parlamentaria. Se hace especial hincapié en el valor que,para la garantía de independencia de esta singular Administración y de la propia Ins-titución parlamentaria, representa la naturaleza funcionarial de esta relación de ser-vicio profesionales, y se analizan los interrogantes que plantea la posible incorporacióndel Personal Directivo a la Administración Parlamentaria. Finalmente, se formulauna reflexión novedosa sobre el interés y la conveniencia de articular la creación deuna Conferencia de Cooperación de Administraciones Parlamentarias, como foropara establecer puentes de comunicación, colaboración o, incluso, coordinación volun-taria entre las distintas Administraciones Parlamentarias del Estado, siempre conpleno respeto a la autonomía de cada Parlamento.

I. INTRODUCCIÓN1

En estas primeras palabras de nuestra intervención, nos parece lógico poner derelieve que el Parlamento es una Institución especial, no identificable con nin-guna otra que pueda gozar de autonomía. El Parlamento es vértice de los pode-res del Estado democrático, lugar de encuentro para debatir todo lo público;con pluralidad y libertad, siendo precisamente lo genuino del Parlamento,como señala Manuel Aragón, “debatir”, el entendimiento pacífico, entre todos.

Toda esta realidad, convierte en elemento esencial a la Autonomía Parla-mentaria, entendida esta como aquel conjunto de facultades de que gozan losParlamentos para regular y gestionar ellos mismos las actuaciones que realizanen el ejercicio de sus funciones sin injerencia de otros órganos e instituciones.Esta Autonomía Parlamentaria, se predica tanto en el texto constitucionalcomo en los Estatutos de Autonomía para las Cortes Generales y para los Par-lamentos Autonómicos. La Autonomía Parlamentaria, que tiene su origen enInglaterra, otorga relativa libertad al Parlamento en el ámbito normativo, fi-nanciero, administrativo, de policía, jurisdiccional y de control, y no debe serconsiderada un fin en sí misma sino un instrumento para el ejercicio de lasfunciones del Parlamento.

Una de las proyecciones precisamente de esta Autonomía Parlamentaria esla existencia de una “administración propia”, independiente de la de otros ór-ganos e instituciones, que es la Administración Parlamentaria integrada por unconjunto de medios personales y materiales al servicio del Parlamento y para elmejor cumplimiento de sus funciones. La Administración Parlamentaria portanto, es una administración estructurada para el ejercicio de las funcionesParlamentarias y las funciones estrictamente administrativas del Parlamento.Así lo ha descrito, por ejemplo, con claridad y sencillez Benigno Pendás di-ciendo que la Administración Parlamentaria es “el conjunto de órganos quesirven de soporte material y técnico para el cumplimiento de las funciones en-comendadas a la Institución Parlamentaria”.2

Juan A. Martínez Corral y Francisco J. Visiedo Mazón94

1 El presente trabajo forma parte de la Ponencia presentada por sus autores en el Curso de Ve-rano sobre “El Estatuto Básico de la Función Pública y su incidencia posible en el Parlamento”, dirigidopor los Letrados del Parlamento de Cantabria Ángel Sanz Pérez y Luis González del Campo y orga-nizado por el Parlamento y la Universidad de Cantabria en la Casa de Cultura de Reocín, los días 14a 18 de julio de 2008.

2 — AAVV, en volúmenes monográficos I y II Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso delos Diputados, Madrid 1985 y 1986;— AGUILÓ I LÚCIA, Lluis: “El Particularismo de la Administración Parlamentaria: el caso de LasCortes Valencianas”. En: Dels Furs a l’Estatut. Valencia: Institut Valencià d’Administració Pública,1992, pp. 231-240.— ALBA BASTERRECHEA, Esther de: “El Régimen Jurídico del personal al servicio de la Asambleade Madrid. en Asamblea”: Revista de la Asamblea de Madrid, nº 2, 1999, pp. 139-153.— ASTARLOA HUARTE-MENDICOA, Ignacio: “La Administración Parlamentaria”. En II Jorna-das de Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas. Parlamento de Canarias, 1986, pp.187-192.— BLANCO HERRANZ, F.J.: “Notas sobre recientes procesos de reforma emprendidos en las Admi-nistraciones de los Parlamentos Autonómicos”, en Corts. Anuario de Derecho Parlamentario n. 13.2002.

La Administración Parlamentaria tiene, por tanto, como función permitirque las Asambleas Legislativas desarrollen sus funciones constitucionales, estoes la representativa, la legislativa, la de control y otras; la Administración existepues para el mejor desarrollo de las funciones de los Parlamentos. Desde estaperspectiva, precisamente, la Administración Parlamentaria es una organiza-ción instrumental específica y separada del resto de la Administración, y esuna proyección de la Autonomía Parlamentaria, esto es, de ese conjunto de fa-cultades de que gozan los Parlamentos para regular y gestionar por sí mismostodas las actuaciones que realizan en el ejercicio de sus funciones sin injerenciade otros órganos del Estado.

Si quisiéramos hacer historia sobre nuestra Administración Parlamentariapodríamos remontarnos a las primeras Cortes de 1812. Sin embargo, en la ac-tualidad encuentra su proyección con la llegada de la democracia, el 15 de ju-nio de 1977 y el nacimiento de las primeras Cortes, las Cortes Constituyentes.Posteriormente con la aprobación de los Estatutos de Autonomía se producirátambién la recuperación, y el nacimiento, de los Parlamentos Autonómicos entodo el Estado.

La estructura del Parlamento, desde su inicio, contó con unos órganos decarácter específico y político como son el Presidente, la Mesa, y en su caso lasComisiones de Gobierno Interior y con una dirección administrativa inte-grada fundamentalmente por el Letrado Mayor, Secretario General, y las dife-rentes Direcciones del Parlamento. No nos cabe la menor duda que inicial-mente “imperó” la improvisación, los escasos medios y que, básicamente, losParlamentos Autonómicos se nutrieron de personal transferido o cedido porotras Administraciones (Administración Local; Administración Provincial; Ca-bildos o Consejos Insulares; Cortes Generales) y, en un número muy escaso, depersonal que ingresó en los Parlamentos Autonómicos mediante concursos en-tre funcionarios de distintas administraciones públicas, concursos internos,contratación administrativa, oposiciones… Por otra parte, la organización ad-ministrativa parlamentaria inicial en algunos Parlamentos Autonómicos (An-

El Estatuto básico del empleado público y su posible aplicación a los Parlamentos Autonómicos 95

— CID VILLAGRASA, Blanca: “La Administración Parlamentaria” en Asamblea, Revista de laAsamblea de Madrid núm. 3. Madrid 2000. “Origen y Evaluación de la Administración Parlamenta-ria” en Asamblea: Revista de la Asamblea de Madrid núm. 5, Madrid 2001.— CÓLERA LEIRADO, José Ramón: “La Función Pública de los Parlamentos Autonómicos y su en-juiciamiento jurisdiccional” en Corts. Anuari de Derecho Parlamentario núm. 17 Valencia 2006;…— DÍEZ-PICAZO, Luis María: La Autonomía Administrativa de las Cámaras Parlamentarias, Zara-goza 1985.— DÍEZ SÁNCHEZ, Juan José: en “Corts Anuari de Derecho Parlamentario” núm. 16 Corts Valen-cia 2005; — GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad: “Los Actos de la Administración Parlamentaria”,CDP núm 4 de 1998; “Los actos de la Administración Parlamentaria” en: Los actos del Parlamento. Vi-toria-Gasteiz: Parlamento Vasco, 1999, p. 205-274; “Parlamento y futuro: los retos de la Administra-ción Parlamentaria” en Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nº 10, 2004;“Potestades administrativas de las Cámaras: artículo 72.3º” en Alzaga Villaamil, O (dir.), Comentariosa la Constitución Española de 1978, Cortes Generales, Madrid, 1996-1999. — GARCÍA PECHUAN M: “Potestad de organización y autonomía reglamentaria.” REDA nº 58,2000; “Autonomía administrativa Parlamentaria: las cuestiones relativas al personal parlamentario y elcontrol jurisdiccional”.

dalucía, Castilla León, Comunitat Valenciana y Madrid), fue una organizaciónautónoma independiente del Ejecutivo frente a otros Parlamentos (Murcia,Galicia o Extremadura) donde guardaba una relación muy directa con el restodel conjunto de la Administración de la Comunidad.

En la actualidad en la Administración Parlamentaria distinguimos unos ór-ganos de naturaleza claramente política y unos órganos de carácter técnico dedirección de la administración, el primero integrado como decíamos por elPresidente, la Mesa y las Comisiones Específicas de Gobierno Interior y en elsegundo caso por el Secretario General o Letrado Mayor y el resto por el per-sonal con titulación superior que está a cargo de las distintos Direcciones oServicios de la Cámara.

Puede decirse que en esta organización o estructura de carácter político,Presidente, Mesa y una Comisión Específica, encargada de la AdministraciónParlamentaria, los Parlamentos han vivido un cierto presidencialismo. Prácti-camente desde el inicio, dentro de estos órganos de naturaleza política, la Pre-sidencia de las Cámaras ha ocupado un lugar principal; y casi de una maneraparalela, dentro de lo que es la organización de carácter técnico administra-tivo, la Dirección Administrativa se configuro con una clara centralidad entorno a la figura de la Secretaría General de la Cámara o Letraduría Mayor.

Sin ánimo de alargar más esta Introducción, habida cuenta de que el con-tenido nuclear de nuestro trabajo pretende acercarse al Estatuto Básico delEmpleado Público y a su posible aplicación a los Parlamentos, cabe señalar, ex-clusivamente con relación a la Administración Parlamentaria, que el SecretarioGeneral o Letrado Mayor ha venido acumulando inexcusablemente las condi-ciones de Jefe de Personal y de todos los Servicios y Direcciones de la Cámara;asistencia y asesoramiento jurídico a la Presidencia, la Mesa, el Pleno, la Juntade Portavoces, las Comisiones Permanentes no Legislativas…..; la Jefatura delos Servicios Jurídicos de la Cámara; la Secretaría, en muchos casos, de la JuntaElectoral de la Comunidad Autónoma; la defensa jurídica de la Institución entodo tipo de procesos;…

Como se desprende de lo señalado, el titular de la Secretaría General es unelemento de “engarce” entre la Administración Parlamentaria y los órganos po-líticos y de Gobierno Interior del Parlamento. Es también un órgano de “en-garce” entra la Presidencia y la Mesa y los Grupos Parlamentarios en la prepa-ración y ejecución de los acuerdos que han de adoptarse por aquellos órganosen materias que afecten a los Grupos Parlamentarios. Por último también esun elemento de “enlace” entre la Administración Parlamentaria y las restantesAdministraciones especialmente con la Administración del Gobierno de laComunidad que es el que recibió la confianza del Parlamento.

Hemos apuntado en anteriores ocasiones el riesgo que está suponiendo, enalgunos Parlamentos, la tentación de introducir modelos bicefálicos de Direc-ción Administrativa del Parlamento o “extraer facultades de dirección” del Secre-tario General para depositarlas entre el personal eventual que integran los Ga-binetes de las Presidencias del Parlamento. Junto a ello vuelve a teneractualidad la cuestión importante, y a veces “conflictiva”, representada por la


designación del Secretario General, esto es quien designa y entre quienespuede designar (entre los Letrados de la Cámara); entre los Letrados de la Cá-mara que tengan un determinado número de años de servicio; Letrados Parla-mentarios; funcionarios públicos que desempeñen puestos de asesoramientojurídico; funcionarios públicos que tengan el título de Derecho… A ello hayque añadir que existe en la actualidad una tendencia a crear Secretarias Gene-rales Adjuntas que operan como “alter ego” del Letrado Mayor, designados apropuesta del mismo, y con la finalidad de concentrar las funciones de aquelen los ámbitos funcionales que se delimitan en cada caso. Finalmente, las Di-recciones Administrativas particulares, se confieren generalmente a otros Le-trados de la Cámara, a fin de unificar en el mismo puesto de Dirección el aná-lisis jurídico-parlamentario de las cuestiones y la Dirección del Áreacompetente para preparar y ejecutar los acuerdos que se adopten.

Precisamente, hemos planteado anteriormente el debate en torno a quiéndebe desempeñar las diferentes Direcciones en los Parlamentos. ¿Deben ser ex-clusivamente los Letrados y Letradas los que desempeñen esas Direcciones?¿Pueden o deben abrirse estas Direcciones a funcionarios de la Cámara perte-necientes a Cuerpos diferentes o con una cualificación técnica y no jurídica —intervención, informática, contratación, archivo…—? Este es un debateabierto, sobre el que posiblemente, un trabajo como el nuestro que incide so-bre el Estatuto Básico del Empleado Público y su repercusión en el Parla-mento, y además, en las clases de personal, no puede evitar pronunciarse.

Debemos señalar, con carácter muy general, que la Administración Parla-mentaria debe servir con objetividad a los intereses generales en el ámbito par-lamentario y debe hacerlo con sujeción a la Ley y al Derecho, como todos lospoderes públicos. La Administración Parlamentaria es una administración “adintra”, más que “ad extra” y su estructura se basa en los principios de jerarquíay división del trabajo, con una cierta flexibilidad y polivalencia de los funcio-narios que las sirven —en un número muy reducido—.

También la Administración Parlamentaria debe adaptarse a las exigenciascada vez más complejas que plantean los Diputados, (mayores apoyos y mayoresprestaciones personales, instrumentales, económicas de todo tipo, ordenadores, telé-fonos móviles, asesoramiento jurídico-parlamentario, documental…). Debe, porotra parte, reformar sus estructuras orgánicas y duplicar los efectivos de perso-nal de que actualmente dispone para responder a las exigencias de la Institu-ción a la que sirve y además teniendo en cuenta el “factor tiempo” que es básicoen el funcionamiento del Parlamento. Todas estas exigencias o retos externosvan acompañados también de una necesidad de aproximar día a día el Parla-mento a los ciudadanos, establecer una relación directa con el pueblo, mejo-rando la imagen del Parlamento y ello conlleva también el que los Parlamentosrealicen un conjunto de actividades, de proyección exterior, que tambiénpuede “estresar” a la Administración Parlamentaria, que no cuenta con mediossuficiente para este cometido.

No nos cabe la menor duda de que la Administración Parlamentaria, comoseñala Piedad García Escudero, ha sabido responder a los cambios e innovacio-


nes, ha sabido adaptarse, con esfuerzo, incrementando su dedicación y pericia,pero sobre todo ha mantenido en esto, como en otros avatares más políticos,sus dos características esenciales que son la profesionalidad y la neutralidad.

Finalizamos ya esta Introducción en la que hemos procurado entroncar la po-sible incidencia de este Estatuto Básico sobre el personal al servicio de los Parla-mentos y los principales problemas u oportunidades que el mismo nos puedeofrecer. La ordenación del conjunto de medios personales con los que cuentan lasdiferentes administraciones y, en nuestro caso, la Administración Parlamentaria sepodía haber acometido desde distintos modelos de función pública. Un modeloabierto, como reflejo del modo de gestión del sector privado, que permitiría sen-cillez en su gestión y flexibilidad, pero que tendría como inconveniente el nocrear una cultura administrativa; y un modelo cerrado o estatutario, que facilita-ría a los poderes públicos, administradores profesionales, independientes de losvaivenes políticos, pero con una costosa gestación y una escasa flexibilidad.

Como luego veremos, nuestra Constitución, en el artículo 103, apartado3º, ha establecido que “la ley regulará el Estatuto Básico de los funcionarios pú-blicos, el acceso a la función pública, de acuerdo con los principios de mérito y ca-pacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho de sindicación, el sistema deincompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus fun-ciones” y al mismo tiempo en el artículo 149.1.18ª establece que las reglascompetenciales en la materia son la compartimentalización de las competen-cias en materia de la función pública entre el Estado y las Comunidades Autó-nomas, reservando al Estado la competencia para la regulación de las cuestio-nes básicas y a las Comunidades el desarrollo de las bases Estatales.

La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la funciónpública permitió, provisionalmente, acometer este reto. En la actualidad el Es-tatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril,parece consagrar definitivamente una cierta fragmentación de la función pú-blica otorgando a las Comunidades Autónomas grandes posibilidades de des-arrollar su contenido en aspectos importantes.

II. CON CARÁCTER PREVIO, TRES PREGUNTAS ELEMENTALES

Para determinar la posible incidencia del Estatuto Básico del EmpleadoPúblico (EBEP) sobre el personal al servicio de los Parlamentos es convenientecontestar, con carácter previo, a tres preguntas elementales:

1ª. ¿Qué pueden hacer, a partir de la aprobación del EBEP, los Parlamentosen materia de regulación del empleo público al servicio del propio Parla-mento?.

2ª. ¿Qué pasa hasta que los Parlamentos hagan, mediante una norma conrango de Ley, lo que el Estatuto dice que pueden hacer?.

3ª. ¿Qué pasará una vez que los Parlamentos hayan hecho, mediante unanorma con rango de Ley, lo que el Estatuto dice que pueden hacer?.


La contestación de estas tres preguntas requiere, por una parte, examinarentrelazadamente los preceptos del EBEP mediante los que se define su ám-bito de aplicación y el régimen de entrada en vigor de las distintas partes delEstatuto; es decir, exige, en primer lugar, definir qué es el EBEP. Por otraparte, es preciso saber que es jurídicamente más importante que el EBEP enmateria de función pública, qué hay que tener en cuenta exista o no exista elEBEP, diga lo que diga el EBEP y hasta tanto los Parlamentos hagan lo que elEBEP les permite; en resumen, en segundo lugar, hay que determinar las exi-gencias que se derivan de los preceptos que la Constitución Española dedica alrégimen de función pública y de la jurisprudencia que el Tribunal Constitu-cional ha dictado en relación con aquellos.

2.1. Realizar la primera operación no es sencillo

Es más, a nosotros nos parece bastante complicado. Para definir el ámbitode aplicación y el régimen de entrada en vigor de las distintas partes del Esta-tuto hay que combinar distintos elementos que se contienen en diversos pre-ceptos y disposiciones del EBEP.3 Esta amalgama de preceptos y disposiciones


3 1º. Normas generales:— Primera. el EBEP tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funciona-

rios públicos incluidos en su ámbito de aplicación (art. 1.1). Norma complementaria a la anterior:el EBEP se aplicará al personal funcionario al servicio de las siguientes administraciones públicas(art. 2.1):

– La Administración General del Estado;– Las administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla; – Las administraciones de las entidades locales; – Los organismos autónomos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad

jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas.– Las universidades públicas.

— Segunda. El EBEP tiene carácter supletorio para todo el personal de las administraciones pú-blicas no incluido en su ámbito de aplicación (art. 2.5).

— Tercera. En desarrollo del EBEP, las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las co-munidades autónomas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las leyes reguladores de fun-ción pública de la Administración General del Estado y de las Comunidades autónomas (art. 6).

— Cuarta. la Disposición Final Cuarta establece el régimen de entrada en vigor o, dicho de otraforma, de retraso indefinido de la entrada en vigor de los preceptos del EBEP. Además, la Disposi-ción Transitoria Tercera relativa a la entrada en vigor de los Grupos y Subgrupos de funcionariosprevistos en el artículo 76.

— Quinta. la Disposición Derogatoria del EBEP produce sus efectos pero con el alcance previstoen la Disposición Final Cuarta.

2º. Normas especiales:— Primera. No obstante lo dicho en el artículo 2, lo establecido en el EBEP se aplicará a los or-

ganismos reguladores previstos en la Disposición Adicional Décima Uno de la Ley 6/1997, de 14 deabril, LOFAGE en la forma prevista en sus leyes de creación (Disposición Adicional Quinta EBEP).

— Segunda. En la aplicación del estatuto al personal investigador se podrán dictar normas singu-lares para adecuarlo a sus peculiaridades (art. 2.2)

— Tercera. El personal docente y el personal estatutario de los servicios de salud (art. 2.3) se re-girán por la legislación específica dictada por el Estado y por las comunidades autónomas en el ám-bito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el estatuto excepto el capítulo II del Título

mediante los cuales el Estatuto fija o delimita su ámbito de aplicación y el ré-gimen de entrada en vigor de sus propios preceptos permite extraer las siguien-tes consecuencias:

Primera: el EBEP es una norma dictada por el Estado en ejercicio de lacompetencia que le asignan los artículos 103.3 y 149.1.7ª, 17ª y 18ª de laCE. Por ello, los preceptos del EBEP tienen carácter básico para todos losfuncionarios incluidos expresamente por el Estatuto en su ámbito de apli-cación. Para todos los demás funcionarios los preceptos del EBEP tienen,en todo caso, carácter supletorio.

Segunda: para todos aquellos funcionarios a los que el EBEP se aplicadirectamente con carácter básico, habrá que estar, además, a los preceptosde las leyes que se dicten por el Estado o por las Comunidades Autónomasen desarrollo del EBEP; no obstante, cuando el propio Estatuto remita es-pecífica y expresamente la concreción de sus principios a dichas leyes esta-tales o autonómicas, quedará diferida la aplicación concreta del EBEP a laelaboración y entrada en vigor de tales leyes.

Tercera: al personal funcionario de las Instituciones, Organismos y co-lectivos que se detallan en el artículo 4 (entre ellos, el personal al servicio delas Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autóno-mas) sólo se le aplicarán directamente los preceptos del EBEP cuando así lodisponga su legislación específica.

Cuarta: en los demás casos en que los artículos 2, 3, 4 y 5 del EBEP ha-cen referencia a una legislación general o especial que se aplica con carácterprevalente o concurrente con los preceptos del EBEP, habrá de estarse a loque disponga dicha legislación específica (personal de la Sociedad Estatal Co-rreos y Telégrafos, personal investigador, personal docente, personal estatutario delos servicios de salud y personal funcionario de las entidades locales).


III salvo el artículo 20 y los artículos 22.3 y 24 y 84. El apartado 4 declara expresamente que cadavez que el estatuto haga mención al personal funcionario de carrera se entenderá comprendido en elmismo el personal estatutario de los servicios de salud.

— Cuarta. El personal funcionario de las entidades locales (art. 3.1) se regirá por la legislaciónestatal que resulte de aplicación de la cual forma parte este estatuto y por la legislación de las comu-nidades autónomas.

— Quinta. El personal funcionario de la sociedad estatal Correos y Telégrafos (art. 5) se regirápor sus normas específicas y supletoriamente por lo dispuesto en este estatuto.

— Sexta. Personal con legislación específica propia (art. 4): las disposiciones del Estatuto sólo seaplicarán directamente cuando así lo disponga su legislación específica al siguiente personal:

a) Personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas legislativas de las comu-nidades autónomas.

b) Personal funcionario de los demás órganos constitucionales del Estado y de los órganosestatutarios de las comunidades autónomas.

c) Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administra-ción de Justicia.

d) Personal militar de las Fuerzas Armadas.e) Personal de las fuerzas y cuerpos de seguridad.f ) Personal retribuido por arancel.g) Personal del Centro Nacional de Inteligencia.h) Personal del Banco de España y fondos de garantías de depósito en entidades de crédito.

Además de lo anterior, para saber qué es el EBEP hay que tener en cuantadiversas normas complementarias a las anteriores que se contienen en el pro-pio Estatuto. La evidente complejidad de esta delimitación del ámbito de apli-cación del EBEP adquiere proporciones difícilmente manejables cuando lospreceptos que efectúan dicha delimitación se combinan con la Disposición Fi-nal Cuarta del propio Estatuto que establece las normas de Entrada en vigordel EBEP, con la Disposición Derogatoria, y, finalmente, con la DisposiciónTransitoria Tercera. Vamos a examinarlas con detalle:

a) La Disposición Final Cuarta EBEP dice lo siguiente: 1.- El presente esta-tuto entrará en vigor en el plazo de un mes a partir de su publicación en elBOE. 2.- No obstante, lo establecido en los capítulos II (carrera profesional,promoción interna y evaluación del desempeño) y III (régimen retributivo) delTítulo III, excepto el artículo 25.2 y en el capítulo III del Título V (provi-sión de puestos de trabajo y movilidad) producirá efectos a partir de la en-trada en vigor de las leyes de función pública que se dicten en desarrollo delEBEP. Complementariamente, la Disposición Final Tercera Dos del EBEP(régimen de incompatibilidades) producirá efectos en cada administraciónpública a partir de la entrada en vigor del capítulo III del Título III (régi-men retributivo) con la aprobación de las leyes de función pública de las ad-ministraciones públicas que se dicten en desarrollo del EBEP. Hasta que sehagan efectivos esos supuestos la autorización o denegación de compatibi-lidades continuará rigiéndose por la actual normativa.

b) En conexión con la DF4ª, la Disposición Derogatoria Unica dice literal-mente que “Quedan derogadas con el alcance establecido en la Disposición Fi-nal Cuarta las siguientes disposiciones…”. Es decir, en las materias citadas an-teriormente, el Estatuto no derogará la normativa preestatutaria hasta queno se aprueben y entren en vigor las expresadas leyes de desarrollo del EBEP.

c) La Disposición Transitoria Tercera señala que hasta tanto no se genera-lice la implantación de los títulos universitarios que se refiere el artículo76 EBEP (clasificación de los funcionarios en distintos Grupos), para el ac-ceso a la función pública seguirán siendo válidos los títulos universita-rios oficiales vigentes en la entrada en vigor del EBEP.

d) Por último, la Disposición Final Cuarta. 4 establece que hasta que sedicten las leyes de función pública y las normas reglamentarias de des-arrollo se mantendrán en vigor en cada administración pública las nor-mas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos hu-manos (Ordenación de la actividad profesional) en tanto no se opongan alo establecido en este Estatuto.

A nuestro juicio, de este galimatías legislativo pueden extraerse dos conse-cuencias que pueden afirmarse sin rubor en este momento inicial del trabajo:

Primera: cuestiones tan importantes como las reguladas en los capítulosdedicados a la carrera profesional, a la promoción interna, la evaluación del


desempeño, el régimen retributivo, la provisión de puestos de trabajo o lamovilidad de este Estatuto, quedan condicionadas en su entrada en vigorsine die a la elaboración, aprobación y entrada en vigor de las correspon-dientes leyes de su función pública que se dicten por la Administración Ge-neral del Estado o por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Au-tónomas para el desarrollo del propio estatuto.

Segunda: Por lo que se refiere al personal al servicio del Parlamento, todolo que el EBEP dispone respecto de los funcionarios de carrera e interinos, laaplicación de todos estos preceptos a dicho personal, queda pendiente y con-dicionada a que el Parlamento decida, mediante una norma con rango de ley,si el Estatuto se aplica o no directamente a aquellos. Dicha disponibilidad par-lamentaria no es referible, sin embargo, a lo que el EBEP establece respectodel personal laboral, el personal eventual y el personal directivo. Respecto deestas clases de empleados públicos, los preceptos del EBEP tienen carácter bá-sico y son aplicables también al personal de los Parlamentos autonómicos.

2.2. Para realizar la segunda operación ha de examinarse la doctrina es-pecializada y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Si los Parlamentos Autonómicos pueden decidir, mediante una norma conrango de ley, qué hacer con los preceptos del EBEP relativos a los funcionarios,¿quiere eso decir que no existen límites jurídicos a lo que aquellos Parlamentosdecidan al respecto mediante una norma con rango de ley?

Contestar esta pregunta exige recordar las exigencias sobre la regulación delrégimen de función pública, que se derivan de los preceptos que la CE dedicaal mismo. Pero no sólo eso. El estudio sistemático de los artículos 23.2, 103.3,149.1.1ª y 18ª de la Constitución Española ha de concordarse con los Estatu-tos de Autonomía —que habilitan, de forma expresa, a las Asambleas Legisla-tivas para regular su Estatuto de Gobierno y a veces el Estatuto de su Perso-nal—, los Reglamentos parlamentarios —que autorizan a sus Cámaras paraque aprueben un Estatuto de personal— y, por último, las leyes de desarrollode las Comunidades Autónomas en materia de función pública, que permitensentar unos criterios generales en materia de función pública aplicable, a vecesdirectamente y a veces supletoriamente, al personal al servicio del Parlamentode cada Comunidad Autónoma.

El análisis de los elementos constitucionales y legislativos expresados, hallevado a Cólera Leirado a efectuar diversas afirmaciones básicas a las cualesnos adherimos. Son las siguientes:

Primero: existe un modelo constitucional esencial de función públicaque opta por un régimen estatutario para los servidores públicos, llamado aser positivizado en un estatuto básico aprobado por el Estado.

Segundo: los Parlamentos Autonómicos gozan de autonomía norma-tiva para establecer el régimen jurídico de su función pública a través de sus


Estatutos de Personal. Deben, sin embargo, por una parte, respetar el mo-delo constitucional y los principios contenidos en el artículo 103.3 de laConstitución Española; por otra, deberían respetar así mismo el estatutobásico en materia de función pública elaborado por el Estado en ejerciciode su competencia y, en la mayoría de los casos, adaptarse a la legislación desu Comunidad en materia de función pública.

Tercero: Los Estatutos de Personal, cuando regulen el contenido básicode la función pública parlamentaria, deben hacerlo con una norma quetenga rango y fuerza de ley.4

El Tribunal Constitucional, a través de sus STC 99/1987, 70/1988,57/1990 y, finalmente, la STC 1/2003, ha destacado los principios constitu-cionales que informan la función pública en general y la necesidad de su posi-tivación en normas básicas que determinen lo que es esencial o común a todaslas funciones públicas del Estado. Existe, por tanto, un núcleo normativoesencial y común para toda la función pública, incluida la correspondiente alas Asambleas Legislativas. Este núcleo vendrá definido por dos criterios:

— Uno material, vinculado al contenido básico de la norma, común en todolo que afecte a los elementos estructurales de la situación orgánica funcio-narial y a la relación estatutaria de servicio.

— Otro formal, concerniente al procedimiento de aprobación de la norma,teniendo en cuenta que su regulación queda reservada para normas quetengan el rango de ley5.

Resulta esclarecedora la doctrina sentada por el Tribunal Constitucionalen la STC núm. 99/1987, de 11 de junio: “En el primer inciso de su artículo103.3 la Constitución ha reservado a la Ley la regulación de la situación perso-nal de los funcionarios públicos y de su relación de servicio o régimen estatutario,por emplear la expresión que figura en el artículo 149.1.18 de la misma normaFundamental. Es este, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden defi-nirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, enprincipio, la formación relativa a la adquisición y pérdida de la condición defuncionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a lassituaciones en que esta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidadesde los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integra-ción en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión depuestos de trabajo al servicio de las administraciones públicas…”. Es decir, si unParlamento decide, mediante una norma con fuerza de ley, apartarse, por asídecirlo, del EBEP en cuanto a la regulación del régimen del personal funcio-nario del propio Parlamento, deberá regular mediante una norma de ese


4 COLERA LEIRADO, Juan Ramón: “La función pública de los Parlamentos Autonómicos y suenjuiciamiento jurisdiccional”. En CORTS. ANUARIO DE DERECHO PARLAMENTARIO. Núm.17. Les Corts. Valencia, 2006, p. 115.

5 COLERA LEIRADO, Juan Ramón: op. cit. p. 119.

rango todo ese contenido estatutario imprescindible al que hace referencia elTribunal Constitucional.

Dicho lo anterior, para valorar lo que ha hecho el EBEP como norma bá-sica viene bien traer a colación la opinión de Fondevila Antolín, quien ha se-ñalado que el Tribunal Constitucional, al pronunciarse sobre el contenido deunas bases efectúa una “delimitación definitiva, al menos, en la fijación del “mí-nimo común uniforme” en que se constituye esa legislación básica. Por lo tanto es-taría vedada al legislador estatal una regulación de lo básico cuyo alcance y conte-nido fuera inferior al existente dado que entonces estaríamos en presencia de unproceso de renuncia a la competencia constitucionalmente atribuida.” 6 SostieneFondevila Antolín que, en relación con el estatuto de la función pública, elTribunal Constitucional ha declarado que la legislación básica postconstitu-cional, anterior al EBEP, supone una regulación completa e innovadora de lasbases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, sin descartar in-cluso la posibilidad de ampliar su contenido: “por lo tanto, no se puede negarque ya existe un “mínimo común uniforme o núcleo esencial” de lo básico recono-cido expresamente por el máximo órgano encargado de interpretar la Constitucióny, por ello, estos contenidos regulados por el anterior marco normativo deberían ne-cesariamente haberse considerado una delimitación definitiva de lo básico, por loque toda actuación del legislador reduciendo el alcance y contenido de lo básico,podría llegar a ser calificada de inconstitucional, en tanto en cuanto el actualmarco jurídico constitucional no sufra modificación.”

Esta tesis se apoya, entre otras, en la STC 1/2003 de 16 de enero, dictadaen el recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Gobierno de la Na-ción, contra determinados incisos de los arts. 13, 17 y 19 de la Ley de la Asam-blea de Extremadura 5/1995, de 20 abril, de modificación parcial y urgentedel texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, aprobadopor Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio.7


6 FONDEVILA ANTOLÍN, Jorge: La selección y pérdida de la condición de empleado público.Derecho y Administración. ATELIER, Libros Jurídicos. Barcelona, 2008, p. 35.

7 Entre otras cosas, la STC dice que “…debemos recordar que, en relación con "el régimen estatu-tario de los funcionarios públicos"… corresponde al Estado, en virtud del artículo 149.1.18 CE, fijar "elcomún denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normasdel bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, FJ 3).Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (STC 147/1991), diri-gido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad…, a partir del cual pueda cada Comuni-dad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro delmarco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto" (SSTC 223/2000, de 21 deseptiembre, FJ 6; y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5)”. Y continúa la STC declarando que “Corres-ponde, en definitiva, al legislador estatal la determinación de ese común denominador normativo que sonlas bases en la materia relativa al régimen estatutario de los funcionarios públicos…, pero el ejercicio detal función normativa habrá de efectuarse, en cada caso, respetando, por un lado, la dimensión formal li-gada al concepto constitucional de bases…y, por otro lado, "esa regulación normativa uniforme, a la queresponde la noción material de norma básica, debe permitir, no obstante, que cada Comunidad Autó-noma introduzca en persecución de sus propios intereses las peculiaridades que estime pertinentes dentrodel marco competencial que en la materia dibuje el bloque de la constitucionalidad (SSTC 1/1982, de28 de enero, FJ 1; 44/1982, de 8 de julio, FJ 2; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5)" (STC 37/2002, de 14de febrero)…”.

Es interesante señalar que la Comisión para el estudio y preparación delEBEP (Comisión de Expertos), constituida en virtud de la Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre, emitió en abril de 2005 el Informe solicitado porel Ministerio de Administraciones Públicas. El índice del Informe emitido essuficientemente ilustrativo respecto del criterio de la Comisión acerca de ladimensión excesiva o ajustada de la normativa básica dictada en materia defunción pública con anterioridad al EBEP. Dice el título del apartado I. 1 delInforme: “Frente a la heterogeneidad creciente del empleo público, la legislaciónvigente es demasiado uniforme.” Y dicen posteriormente los títulos de los apar-tados III. 11 y 12 del Informe: “11. La extensión de la legislación básica actualsobre el empleo público es excesiva y, por ello, demasiado rígida. 12. La legislaciónbásica debe ser reducida y, al mismo tiempo, renovada en su contenido con un ob-jetivo de modernización administrativa.” Podría decirse que el EBEP ha se-guido al pie de la letra las recomendaciones de la Comisión de Expertos enesta materia.

2.3. Contestación a las tres preguntas elementales formuladas con carác-ter previo

Ya hemos definido las coordenadas que hemos de utilizar para encontrar lacontestación a las preguntas que nos formulamos al inicio de este trabajo. Va-mos ahora a afrontar esa contestación.

2.3.1. Una advertencia como premisa del razonamiento

El EBEP se desvía definitivamente del antiguo dogma de la unidad/unici-dad de régimen de función pública que inspiró normas como el Decreto315/1964 de 7 de febrero (TA-LFCE) como instrumento para reducir la frag-mentación y la heterogeneidad estatutaria y detiene el proceso de racionaliza-ción de cuerpos y escalas iniciado por la Ley 30/1984 de 2 de agosto(LMURFP) para ordenar el minifundismo corporativo existente en la funciónpública española. Hay que recordar que así lo recomendó claramente el In-forme de la Comisión de Expertos.

El EBEP invoca tres títulos competenciales del Estado. La Disposición Fi-nal Primera del EBEP dice que “Las disposiciones de este Estatuto se dictan alamparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, constituyendo aquellas basesdel régimen estatutario de los funcionarios; al amparo del artículo 149.1.17ª de laConstitución, por lo que se refiere a la legislación laboral, y al amparo del artículo149.1.13ª de la Constitución, bases y coordinación de la planificación general dela actividad económica.” Sin embargo, el contenido del texto legal no ofrece unresultado acorde con la riqueza y potencia de los títulos competenciales que seinvocan. Por eso se ha criticado la relativa vacuedad del EBEP como normabásica del Estado en materia de función pública. El EBEP establece un sistema


caracterizado por la flexibilidad que abocará inexcusablemente a asentar la he-terogeneidad de regímenes jurídicos de función pública en el conjunto del Es-tado.8 Podría decirse que el EBEP asume la heterogeneidad, la potencia y po-dría decirse que renuncia a ordenarla.

El EBEP es por tanto una norma básica que ampara y propicia la fragmen-tación y, en determinadas materias, la diversificación sin límites del régimende función pública en España. Como han señalado Castillo Blanco y Fonde-vila Antolín, el EBEP ofrece a las Comunidades Autónomas y, especialmente,a los Parlamentos Autonómicos un menú dispositivo, más que una normativabásica, lo que a su entender quiebra toda la doctrina emanada por nuestro Tri-bunal Constitucional: “no es posible concebir unas bases que carezcan de conte-nido alguno, es decir, que no regulen contenido mínimo común alguno, y se limi-ten a permitir “barra libre” a las comunidades autónomas en la regulacióncompleta y sin límite alguno, dado que no existe ese mínimo que debería garanti-zar el Estado”; “…como consecuencia de ello, no puede pretenderse ahora aprobarun nuevo marco legal que renuncie a regular un contenido jurídico material bá-sico reconocido previamente así por el Tribunal Constitucional…”; “…a nuestrojuicio no es posible establecer como contenido básico la siguiente declaración“puede hacer usted lo que quiera”, como ocurre con la carrera administrativa, queno fija ni tan siquiera modelos alternativos, sino que declara expresamente que lasComunidades Autónomas podrán regular cualquier clase de carrera administra-tiva, y eso sin establecer parámetros claros y definidos de lo que debe entenderse poresta, dado que la definición del artículo 16.1 del EBEP es tan sumamente ampliaque cabe cualquier cosa.” 9

Cabría preguntarse si hemos conocido alguna vez algún funcionario quequiera ser diferente a otro para estar peor que él. Con ello queremos decir quela heterogeneidad en materia de función pública constituye en cierto modo uninstrumento idóneo para satisfacer las posibilidades de mejorar mediante la ar-


8 Así se declara textualmente en la Exposición de Motivos del EBEP: “El régimen de la función pú-blica no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de re-ferencia a la Administración del Estado. Por el contrario, cada Administración debe poder configurar supropia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de co-ordinación consiguientes. Por tanto, la densidad de la legislación básica en materia de función pública debereducirse hoy en día, en comparación con épocas pasadas, teniendo en cuenta en todo caso las determinacio-nes de los Estatutos de Autonomía y la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional.” Y en otro pa-saje de la misma Exposición de Motivos se dice que “La organización burocrática tradicional, creadaesencialmente para el ejercicio de potestades públicas en aplicación de las leyes y reglamentos, se ha fragmen-tado en una pluralidad de entidades y organismos de muy diverso tipo, dedicadas unas a la prestación deservicios directos a la ciudadanía y otras al ejercicio de renovadas funciones de regulación y control. Esta di-versidad de organizaciones ha contribuido igualmente a la heterogeneidad actual de los regímenes de em-pleo público. La correcta ordenación de este último requiere soluciones en parte diferentes en unos y otrossectores y, por eso, la legislación general básica no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez. An-tes al contrario, ha de facilitar e impulsar las reformas que sean necesarias para la modernización adminis-trativa en todos los ámbitos.” Es por esto por lo que “En desarrollo de este Estatuto Básico, el legislador es-tatal y el de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, habrán de aprobaro modificar las leyes de función pública de sus Administraciones, así como las normas aplicables a la Admi-nistración local, respetando en este último caso la autonomía organizativa de las entidades locales.”

9 FONDEVILA ANTOLÍN, Jorge: op. cit. p. 41.

ticulación de regímenes especiales al común. Ahora bien, una vez instauradaslas diferencias, es frecuente observar movimientos generalizados que tratan deobtener la equiparación con los colectivos de funcionarios que tienen el mejorde los regímenes diferentes. El problema es cómo homogeneizar condicioneslaborales cuando se han eliminado los instrumentos legales —las normas bási-cas estatales— previstos en la Constitución para garantizar la ausencia de dis-criminación entre los semejantes.

Hay que pensar, además, que una cosa es la heterogeneidad y otra el mini-fundismo corporativo. Para ilustrarnos sobre los riesgos que ello puede com-portar puede ser demostrativo recordar la situación que trató de corregirse me-diante el proceso de racionalización que se afrontó en la Disposición AdicionalNovena de la Ley 30/1984: bastaría con examinar lo que ocurría, por ejemplo,con las escalas de funcionarios que servían en las Juntas de los correspondien-tes puertos del Estado.

Un examen de la relación que se aporta en dicha Disposición Adicional ponede manifiesto que había cuando menos veintitrés puertos en la Administracióndel Estado y, si tomamos como referencia por ejemplo el Puerto de Pasajes y pro-yectamos lo que allí ocurre con los veintitrés puertos del Estado, podemos alcan-zar la conclusión de que había veintitrés escalas de funcionarios por cada uno desimilares tipos de plazas adscritas a cada Junta: Comisario, Ingeniero de caminos,Titulado de escuelas técnicas de grado medio, Depositario pagador, Jefes de ne-gociado primera y segunda, Oficiales mayores primera y segunda, Auxiliar admi-nistrativo, Capitán de marina mercante, Maquinista naval, Contramaestres titu-lados, Contramaestre, Patrón de cabotaje, Practicantes titulados, Fogoneroshabilitados… Es decir, de cada una de éstas, por así decirlo, categorías de funcio-narios, existían, porque habían veintitrés puertos diferentes en el Estado Español,veintitrés escalas de funcionarios nominalmente diferentes pero con la misma ca-tegoría, las mismas retribuciones, el mismo régimen de ingreso en la función pú-blica, la misma reserva de puesto de trabajo para los funcionarios del cuerpo, etc.Parece pues evidente la necesidad —que hubo de afrontar la Ley 30/1984— deabordar la estructuración de un nuevo sistema de función pública.

Coincide la doctrina en señalar que, sin perjuicio de habilitar la posibilidadde que las Comunidades Autónomas establecieran singularidades respecto delos regímenes de función pública aplicables en cada una de ellas, la Ley30/1984 dictada por el Estado definió un modelo basado en una estructura depuestos de trabajo y la adopción de las medidas de racionalización necesariaspara integrar en dicho sistema la estructura de cuerpos y escalas que se heredódel régimen anterior. Podría decirse, sin riesgo de exagerar, que el EBEP no hadefinido un modelo, sino que ha establecido un sistema de puertas abiertas,habilitando a las Comunidades Autónomas para regular mediante ley regíme-nes diferentes de función pública con un delgadísimo tronco común confor-mado por los preceptos del EBEP que tienen un contenido indisponible paraaquellas. Recordemos, finalmente, que el Estatuto habilita a los ParlamentosAutonómicos para prescindir incluso de ese tronco común en la regulación delos funcionarios al servicio del propio Parlamento.


Quizás no sea muy descabellado imaginar que, al cabo de unos años, losParlamentos Autonómicos pueden llegar a convertirse, al socaire de las posibi-lidades que el EBEP les confiere, en algo no tan diferente al ejemplo expuestode la Junta del Puerto de Pasajes.

2.3.2. Conclusión del razonamiento: respuesta a las tres preguntas iniciales

Expuesta la premisa pasaremos a continuación a formular la conclusión delrazonamiento como contestación a las preguntas elementales que nos hicimosal comiendo de este trabajo. Las preguntas eran las siguientes:

Primera: ¿Qué pueden hacer, a partir de la aprobación del EBEP, los Parla-mentos en materia de regulación del empleo público al servicio del propio Par-lamento?

Además de las posibilidades legislativas que tienen las Comunidades Autó-nomas en virtud del espíritu abierto a la heterogeneidad que caracteriza elEBEP y que se concreta en numerosos preceptos del Estatuto, el EBEP per-mite específicamente a los Parlamentos decidir, mediante una norma conrango de ley, si se le aplica o no directamente los preceptos del Estatuto a losfuncionarios al servicio del propio Parlamento.

El ejercicio de esta posibilidad abierta por el EBEP no es sin embargo uncamino igualmente expedito para todos los Parlamentos Autonómicos, porqueno está claro que actualmente todos los Parlamentos están en condiciones deaprobar un Estatuto del Personal del Parlamento que tenga rango y fuerza deley, ni tampoco lo está que lo puedan dictar con ese rango apoyándose sólo enlo que dice el artículo 4 del EBEP.

Recordemos, por una parte, la exigencia constitucional de que el instru-mento normativo necesario para establecer el régimen jurídico del personal alservicio de las Asambleas Legislativas sea una norma con rango y fuerza de ley.Y recordemos también que el Tribunal Constitucional ha declarado que la ex-cepcionalidad prevista en el artículo 72.1 de la Constitución española para elpersonal de las Cortes Generales no es extensible a las Asambleas Legislativasde las Comunidades Autónomas.10 El propio Informe de la Comisión de Ex-


10 La STC 139/1988, declara que “No se trata, en efecto, de una “disposición de categoría inferior ala Ley”, sino, antes bien, de una norma que, de acuerdo con la reserva constitucional establecida, goza defuerza de Ley y que, asimismo, por proceder del Poder Legislativo, posee valor de Ley. Pero puede añadirsetambién, no obstante, que en nada empece tal conclusión el hecho de que el artículo 27.2 de la LOTC nomencione expresamente al Estatuto del Personal de las Cortes, dado que, con cobertura en el artículo161.1 d) de la Constitución, entre los supuestos susceptibles de declaración de inconstitucionalidad se in-cluyen también los “actos del Estado con fuerza de Ley” [art. 27.2 b) de la LOTC]; categoría ésta en laque, a los efectos señalados, bien puede subsumirse sin dificultad alguna el referido Estatuto del Personalde las Cortes Generales obviándose de este modo la aparente “laguna” de la LOTC y, en su caso, la inter-pretación un tanto forzada del apartado d) del mismo artículo 27.2 que en ocasiones se ha tratado demantener. La Constitución, dada la reserva formal y material que a favor del Estatuto del Personal de lasCortes Generales establece (art. 72.1), da plena cobertura a la calificación de dicha norma, y de los acuer-dos que la modifiquen, como disposición con valor y fuerza de Ley no susceptible en sí misma de impug-

pertos sólo excluía de la aplicación directa de los preceptos del EBEP al perso-nal funcionario de las Cortes Generales, pero no al de las Asambleas legislati-vas de las Comunidades Autónomas.

El examen de las diferentes Comunidades Autónomas ofrece un muestra-rio diverso que ha sido bien sintetizado por Cólera Leirado en el trabajo ya ci-tado. En él se distinguen tres realidades diferentes:

1ª. Existen Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomíahabilitan a sus respectivos Parlamentos —con distintas expresiones— paraaprobar un estatuto de personal a su servicio. En estos casos, la excepciónconstitucional de artículo 72.1 CE ha sido trasplantada mutatis mutandi —y defendida por un sector doctrinal con la finalidad de reconocer dicha po-testad legislativa— a favor de aquellas Comunidades Autónomas.

¿Qué trascendencia tiene el que un determinado artículo de un Estatutode Autonomía atribuya a su Parlamento la competencia para regular el ré-gimen jurídico de su personal? Coincidimos con Cólera Leirado en queesto significa que, desde esa habilitación estatutaria, el principio de jerar-quía normativa en materia de función pública parlamentaria se ve despla-zado por el principio de competencia.

A partir de ese reconocimiento en la norma básica institucional de unaComunidad, su Parlamento adquiere la competencia para someter a su per-sonal a una legislación específica que, en parte, será propia por su singula-ridad y, en otra, tributaria de la legislación autonómica y estatal en aquellasmaterias que afecten al contenido básico de la relación estatutaria. Perotambién significa que, el Estatuto de Personal sólo tendrá rango de leycuando se cumpla un doble requisito ya indicado:

— Formal, consistente en que el órgano y el procedimiento de aproba-ción sean legislativos y no administrativos, procedimiento que ledará el valor de ley.

— Y material, que exige que el contenido normativo sometido a reservalegal se regule con fuerza de ley, respetando los principios constitu-cionales de la función pública y adaptándose, en lo esencial, a la le-gislación sectorial.

2ª. Otras Comunidades Autónomas, carentes de la referida reserva esta-tutaria, han tratado de buscar su habilitación en los Reglamentos de susrespectivas cámaras, para fundamentar la aprobación de sus Estatutos dePersonal, en los aspectos referentes a derechos, deberes, situaciones, funcio-nes y competencias del personal al servicio de sus respectivas cámaras.


narse, sino a través del recurso de inconstitucionalidad, dejando a salvo, claro es, los casos en que medieuna cuestión de inconstitucionalidad o se llegue a plantear una autocuestión de inconstitucionalidad deacuerdo con lo dispuesto en el artículo 55.2 de la LOTC.”

3º. Por último, algunos Reglamentos parlamentarios diferencian entrelas Normas de Régimen y Gobierno Interior y los Estatutos de Personal,sometiéndolos a órganos y procedimientos distintos, ya que corresponde ala Mesa la aprobación de las primeras, y al Pleno de la Cámara de los se-gundos.

Nos adherimos a la opinión de Cólera Leirado y la de aquel sector doctri-nal que califica a la mayoría de los Estatutos de Personal de los ParlamentosAutonómicos vigentes como reglamentos generales, tanto por el órgano quelos aprueba como por el procedimiento seguido en su tramitación.

El hecho jurídico de que un Estatuto de Autonomía reconozca al Parlamentode la Comunidad Autónoma la habilitación necesaria para la aprobación de susEstatutos de Personal sólo supone, a nuestro juicio, atribuirle la competencia ex-clusiva para regular su función pública parlamentaria, de forma que en su orde-namiento no intervenga otro poder que no sea el de su propia Cámara. Conse-cuentemente con lo anterior, además de lo que dice el artículo 4 del EBEP y loque suelen establecer los Estatutos de Autonomía o los Reglamentos parlamen-tarios, para que la norma resultante tenga el rango y el valor de ley, será necesa-rio que el órgano que apruebe el Estatuto de Personal sea el Pleno o una Comi-sión con competencia legislativa y que, en su tramitación, se haya seguido unprocedimiento legislativo diferenciado, como lo es el correspondiente a la apro-bación de los Reglamentos parlamentarios o el de lectura única.

Esta conclusión pone de manifiesto una realidad jurídica que no debe serdesatendida: la mayoría de los Estatutos de Personal actualmente aprobadospor las Mesas de las respectivas Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas tienen el rango de norma reglamentaria y carecen de rango nor-mativo suficiente para regular determinadas materias para las que, de acuerdocon la Constitución, existe reserva legal. Estos Estatutos de Personal carecen,por tanto del rango y la fuerza de ley necesarios para que el Parlamento puedadecidir mediante aquellos que se apliquen o no directamente al personal fun-cionario del Parlamento los preceptos del EBEP.

Segunda: ¿Qué pasa hasta que los Parlamentos hagan, mediante unanorma con rango de Ley, lo que el EBEP dice que pueden hacer?.

La redacción literal del artículo 4 del EBEP implica que los preceptos delEBEP sólo se aplicarán directamente al personal funcionario del Parlamento siasí lo decide el propio Parlamento, mediante una norma con rango y fuerza deley. Por tanto, hasta que dicha decisión no se adopte en tal sentido medianteese instrumento legal, los preceptos del EBEP no pueden aplicarse directa-mente a dicho personal del Parlamento. Siguiendo los dictados del propioEBEP (art. 2.5) sus preceptos serían en todo caso aplicables supletoriamente aeste personal, habida cuenta de que hasta que no se adopte aquella decisión elpersonal funcionario del Parlamento no estará incluido en el ámbito de aplica-ción del EBEP.


Esta mera supletoriedad del EBEP traslada el protagonismo, en tales cir-cunstancias, a la normativa sobre función pública dictada por cada Comuni-dad Autónoma, la cual constituye el marco normativo de referencia ante la au-sencia de normativa básica del Estado directamente aplicable al personalfuncionario del Parlamento —pues la normativa básica en materia de funciónpública anterior al EBEP ha sido derogada por este—.

El panorama de la normativa autonómica sobre función pública aplicable alpersonal funcionario del Parlamento es muy diverso y ha sido descrito con preci-sión y claridad por Cólera Leirado en el trabajo ya citado. En síntesis, esta norma-tiva autonómica puede clasificarse, a meros efectos descriptivos, en cuatro grupos:

— De exclusión.— En este apartado se habrían de incluir aquellas comu-nidades autonómicas que, en el ámbito de aplicación de la legislaciónautonómica, no hacen referencia, o excluyen de forma expresa, al perso-nal parlamentario: Andalucía, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla yLeón, Cataluña, Madrid, Murcia y La Rioja.

— De aplicación supletoria.— En este grupo pueden incluirse las leyes defunción pública que expresamente declaran su aplicación supletoria alpersonal del Parlamento.

— De aplicación directa y parcial.— En este apartado se incluirían las co-munidades que, al regular aspectos concretos como la movilidad de losfuncionarios entre la Administración de la Comunidad Autónoma y laAdministración del Parlamento, tienden a homogeneizar el estatuto bá-sico de sus funcionarios, para que dicha movilidad sea posible.

— De vinculación por equiparación.— Por último, en este grupo se in-cluirían las Comunidades cuya legislación de función pública expresa-mente equipara a los funcionarios de las Cortes con los de la Adminis-tración de la Comunidad Autónoma.

Este caso último es el de la legislación de función pública de la ComunidadValenciana. En efecto, el artículo 2.1 del Decreto Legislativo de 24 de octubrede 1995 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública Va-lenciana (TR-LFPV) establece lo siguiente:

“1. Es personal al servicio de la Generalitat Valenciana: el de las Cortes Va-lencianas y de las instituciones de ellas dependientes, el del Gobierno valencianoy demás organismos e instituciones configuradoras y dependientes de la Generali-tat Valenciana.

Las Cortes Valencianas, en virtud de su autonomía organizativa, adminis-trativa y financiera, desarrollarán la presente Ley, mediante el establecimientodel régimen del personal dependiente de las mismas, atendidas las característicasespeciales de la actividad parlamentaria”.

Paradójicamente, el TR-LFPV optó por la instauración de un modelo uni-tario de función pública, incluyendo expresamente en su ámbito de aplicación


a todo el personal de la Generalitat —docente, sanitario e investigador in-cluido—, al personal de Administración Local que no fuere habilitado de ca-rácter nacional, y al personal de Administración y Servicios de las Universida-des del ámbito territorial de la Comunidad Valenciana.

Dentro del personal de la Generalitat, el artículo 2 del TR-LFPV incluye elpersonal de las Cortes Valencianas y de las Instituciones de ellas dependientes,y el de las demás Instituciones de la Generalitat Valenciana. Respecto de lasCortes Valencianas, en virtud de su autonomía organizativa, administrativa yfinanciera, el artículo 2 TR-LFPV dice que “desarrollarán la presente ley, me-diante el establecimiento del régimen del personal dependiente de las mismas,atendidas las características especiales de la actividad parlamentaria.” Sin em-bargo, el nuevo Reglamento de Les Corts establece en su artículo 110 que co-rresponde al Pleno la regulación del régimen jurídico del personal al serviciode Les Corts, mediante la aprobación del Estatuto del Personal de les Corts.Este Estatuto se aprobará mediante el procedimiento legislativo de lecturaúnica. Quiere todo ello decir que el futuro Estatuto del Personal de Les Cortstendrá rango de ley y no constituirá una norma reglamentaria de desarrollo delTR-LFPV. Dado que Les Corts están incluidas entre las Instituciones relacio-nadas en el artículo 4 EBEP, hay que entender que el EBEP sólo será directa-mente aplicable al personal funcionario de les Corts, si así lo establece el Esta-tuto del Personal de Les Corts.11

Tercera. ¿Qué pasará una vez que los Parlamentos hayan hecho, medianteuna norma con rango de Ley, lo que el Estatuto dice que pueden hacer?

La norma con rango de Ley aprobada por el Parlamento para regular el Es-tatuto del personal del propio Parlamento, decidirá en primer lugar si los pre-ceptos del EBEP se aplican directamente al personal funcionario del Parla-mento. Esta decisión puede tener, según se adopte en un sentido u otro,distintas consecuencias:

— Si dicho Estatuto de Personal decide que los preceptos del EBEP sí seaplican directamente al personal funcionario del Parlamento, entoncesel EBEP como norma básica dictada por el Estado se aplicará a dichopersonal, condicionando y limitando el contenido que dicho Estatutode Personal pueda tener. Por otra parte, parece razonable entender quelas referencias que en el EBEP se hacen a la legislación autonómica dedesarrollo del propio EBEP habrán de considerarse referidas en estecaso a la norma con rango de ley que el Parlamento apruebe para regu-lar el Estatuto del Personal del Parlamento.


11 Una consideración muy parecida podría hacerse también respecto de las demás Institucionesque integran la Generalitat (Sindicatura de Cuentas, Sindic de Greuges, Academia Valenciana de la Len-gua, Consejo Jurídico Consultivo, Consejo Valenciano de Cultura y Comité Económico y Social), si bien,en estos casos, por legislación específica habrá que entender la ley de creación de cada una de las cita-das Instituciones. Curiosamente, la Ley 6/1986 de la Generalitat reguladora de la Sindicatura deCuentas establece que al personal de la Sindicatura se le aplicará el régimen del personal de les Corts.

— Si dicho Estatuto de Personal decide que los preceptos del EBEP no seaplican directamente al personal funcionario del Parlamento, entoncesel Parlamento tiene abierta la posibilidad de regular dicho régimen me-diante aquella norma con rango de ley, con el único límite de lo que dis-pongan los preceptos constitucionales, lo que diga la jurisprudencia delTribunal Constitucional en esta materia y lo que dispongan otras nor-mas estatales especiales que sean de aplicación transversalmente al régi-men de función pública (por ejemplo, el Código Penal al tipificar los deli-tos cometidos por funcionarios públicos).

En este caso, los preceptos del EBEP serán de aplicación supletoria alpersonal funcionario del Parlamento, en virtud de lo dispuesto por elartículo 2.5 del propio EBEP.

III. EL EBEP Y LA CLASIFICACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO ENLOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS

Vamos a entrar a continuación en el análisis de la primera de las cuestionesespecíficas que hemos de abordar poniendo en relación el EBEP y los Parla-mentos Autonómicos. Esta cuestión hace referencia a las clases de empleadospúblicos.

Antes de iniciar el examen detallado de cada uno de ellas conviene recordaralguno de los datos obtenidos en el Cuestionario sobre Administración Parla-mentaria-Año 2007 elaborado para la Ponencia “25 años de la AdministraciónParlamentaria” que presentamos el año pasado en la Casa de Cultura de Reo-cín. Este cuestionario puso de manifiesto que las Administraciones Parlamen-tarias de nuestro Estado tienen un componente fundamentalmente funciona-rial, en el que los funcionarios interinos no alcanzan generalmente el 10 % dela plantilla. El recurso al personal laboral tiene dimensiones mínimas y, en al-gún caso, excepcionales. Y lo mismo puede decirse del personal eventual, sibien destaca el elevado número de personal eventual del Parlamento de Anda-lucía (26 eventuales sobre un total de 149 funcionarios de carrera), el parlamentoVasco (40 eventuales sobre un total de 100 funcionarios de carrera), la Asambleade Madrid (24 eventuales sobre un total de 148 funcionarios de carrera) y laAsamblea de Extremadura (20 eventuales sobre un total de 58 funcionarios decarrera).

Entre los antecedentes legislativos de la regulación del EBEP en esta mate-ria merecen citarse los siguientes:

— El TA-LFCE ya recogía (art. 3 a 7) la distinción entre funcionarios decarrera, de empleo (interinos —por razones de necesidad o urgencia— yeventuales) y trabajadores. También preveía la posibilidad de que los Mi-nistros autorizaran la contratación de personal para la realización de tra-bajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia, opara la colaboración temporal en tareas administrativas en considera-


ción al volumen de gestión, cuando por exigencias y circunstancias es-peciales la función no pudiesen atenderse adecuadamente por los fun-cionarios de carrera. El propio TA-LFCE —recogiendo el régimen delos Diplomados contenida en un Decreto de 10 de enero de 1958— re-gulaba (art. 25 y 26) los Diplomas que capacitaban a los funcionariosen determinadas funciones, ramas o disciplinas de la Administración yles habilitaban para acceder a las plazas expresamente reservadas a susposeedores. El artículo 26 preveía expresamente los Diplomas de fun-cionarios directivos. La Disposición Transitoria Cuarta del Decretocontenía normas transitorias para los funcionarios que ya estuviesendesempeñando puestos o cargos directivos en los Ministerios antes de laLey 109/1963.

— La Ley 30/1984, sin contener la referencia en un precepto concreto,mantenía la distinción entre funcionarios de carrera, interinos (mantienevigente al art. 5.2 TA-LFCE), personal eventual (art. 20.2 y 3). Sin em-bargo, la Disposición Adicional Cuarta prohibía a las AdministracionesPúblicas celebrar contratos de colaboración temporal en régimen de de-recho administrativo y somete a la legislación de contratos del Estado yla normativa civil o mercantil la contratación de personal para la realiza-ción de trabajos específicos y concretos no habituales; complementaria-mente, la Disposición Transitoria Sexta obligaba a clasificar las funcionesdesempeñadas por personal contratado administrativo, a crear las plazasde funcionario que sean precisas y a convocar su provisión mediantepruebas en las que se tengan en cuenta los servicios prestados por el per-sonal interino y contratado en este régimen. La Ley 30/1984 en su artí-culo 26 prohibía que los cuerpos y escalas de funcionarios tuvieran asig-nadas facultades, funciones o atribuciones propias de los órganosadministrativos. Pero decía a continuación “únicamente las RPT podrándeterminar los Cuerpos o Escalas de funcionarios que puedan desempeñar lospuestos a los que corresponda el ejercicio de las citadas funciones”.

El EBEP dedica el Título II —art. 8 a 13— a la regulación de las clases depersonal al servicio de las Administraciones Públicas; en estos preceptos el Es-tatuto define las clases de empleados públicos —funcionarios de carrera e in-terinos, personal laboral y personal eventual— y regula al margen de las ante-riores la nueva figura del personal directivo.12 Es interesante señalar que elInforme de la Comisión de Expertos propuso la regulación de cuatro clases deempleados públicos, incluyendo como cuarta clase al personal directivo (juntoa los funcionarios, personal laboral y personal eventual). No ha seguido el EBEP


12 La Exposición de Motivos del EBEP declara que “El personal directivo está llamado a constituiren el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se so-mete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos.Aunque por fortuna, no han faltado en nuestras Administraciones funcionarios y otros servidores públicosdotados de capacidad y formación directiva, conviene avanzar decididamente en el reconocimiento legalde esta clase de personal, como ya sucede en la mayoría de los países vecinos.”

esta recomendación de la Comisión, excluyendo al personal directivo de lascuatro clases de empleados públicos que se relacionan en el artículo 8.2 (fun-cionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual).

Todos los artículos del Título II son preceptos de carácter básico, aplicablesinmediatamente con la entrada en vigor del EBEP, salvo en aquellos aspectos,importantes, que puntualmente se remiten a la regulación mediante Ley dedesarrollo del EBEP. Estas remisiones son las siguientes:

— La fijación de los términos en que corresponden exclusivamente a losfuncionarios públicos el ejercicio de las funciones que participen directao indirectamente en el ejercicio de las potestades públicas o en la salva-guardia de los intereses generales del Estado o de las AdministracionesPúblicas (art. 9.2).

— La regulación de los procedimientos de selección de funcionarios interi-nos, con sujeción a los principios establecidos en el artículo 10.2 EBEP.

— Los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que (respe-tando lo dispuesto por el art. 9.2) pueden ser desempeñados por personallaboral.

— La especificación de los órganos de gobierno de las Comunidades Autó-nomas que pueden disponer de personal eventual (art. 10.2).

— Queda remitido al Gobierno y los órganos de gobierno de las Comuni-dades Autónomas la determinación del régimen jurídico específico delpersonal directivo, determinación que, a nuestro juicio, requeriría unanorma con rango legal.

El EBEP establece una nueva categoría, la de empleado público, aglutina-dora de las diferentes clases de personal al servicio del las AdministracionesPúblicas y definida por el “desempeño de funciones retribuidas en las Administra-ciones Públicas al servicio de los intereses generales” (art. 8.1).

Lorenzo de Membiela considera que este encuadramiento genérico se co-bija bajo la acepción meramente didáctica de empleado público.13 Hay que re-cordar, sin embargo, que el Convenio núm. 151, de la OIT, Sobre la proteccióndel derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones deempleo en la Administración Pública de 27 de junio de 1978, ratificado por Es-paña el 22 de junio de 1984 (BOE núm. 297/1984, de 20 de Septiembre de1984), ya decía en su artículo 2 que “A los efectos del presente Convenio, la ex-presión empleado público designa a toda persona a quien se aplique el presenteConvenio de conformidad con su artículo 1.” 14


13 LORENZO DE MENBIELA, Juan B: “Aproximación crítica al nuevo Estatuto Básico del Em-pleado Público”. Actualidad Administrativa, núm. 16 septiembre 2007. Editorial La Ley, p. 1.

14 Complementariamente, el artículo 1 del Convenio 151 de la OIT señala que:“1. El presente Convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la Administración Pú-

blica en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros Convenios interna-cionales del trabajo.

2. La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presenteConvenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que

No hay que olvidar, por otra parte, que el EBEP es, por así decirlo, una leyde origen casi sindical. La anterior Ley 30/1984, de 2 de agosto, abrió el ca-mino a la participación de los funcionarios en la determinación de las condicio-nes de trabajo, el cual fue articulado posteriormente a través de la Ley Orgánicade Libertad Sindical 11/1985, de 2 de agosto, y la Ley 9/1987, de 12 de junio,de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo yParticipación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. La gé-nesis y la elaboración del EBEP han contado desde el primer momento con laparticipación y el acuerdo de las organizaciones sindicales más representativas.De hecho Alonso Timón15 considera que “El importante proceso de laboraliza-ción que han experimentado nuestras Administraciones Públicas en los últimos añosha hecho que se prefiera hablar de empleados públicos y no de funcionarios públicoscuando se hace referencia al personal al servicio de las Administraciones Públicas.”

No puede evitarse una sensación de que el EBEP produce una devaluaciónde la categoría, en la medida en que se desplaza el rasgo definitorio de los ser-vidores públicos, tradicional y constitucionalmente puesto en la función califi-cada como pública (art. 23.2 CE) —quicio sobre el que se sustenta la existen-cia y la singularidad del régimen estatutario de los funcionarios públicos— a lacomún condición de empleado, la cual pone el acento en la mera existencia deuna relación de servicios retribuidos.

No consideramos que la indudable aplicación del artículo 8.1 EBEP (Con-cepto y clases de empleados públicos) al personal que presta servicios retribuidos enlas Administraciones de las Comunidades Autónomas obligue necesariamente amodificar la denominación de las leyes autonómicas reguladoras de la funciónpública y dictar en su lugar una Ley del Empleado Público de cada ComunidadAutónoma. De la misma manera no cabe entender que, a partir del EBEP, losParlamentos hayan necesariamente de modificar la denominación de sus Estatu-tos de Personal por la de Estatuto de los Empleados Públicos del Parlamento.

En todo caso, por imperativo del artículo 103.3 CE, deberá necesaria-mente formar parte de dichas leyes el contenido, ajustado a las competenciasen materia de función pública de cada Comunidad Autónoma y de cada Par-lamento, preciso para conformar el estatuto de los funcionarios públicos al ser-vicio de las correspondientes Administraciones.

A) Los funcionarios de carrera.

El concepto de funcionario de carrera que se contiene en el artículo 9 delEBEP, utiliza como texto base el concepto de funcionario de carrera dado por elartículo 4 del TA-LFCE. La diferencia radica fundamentalmente en dos aspectos:


poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de natura-leza altamente confidencial.

3. La legislación nacional deberá determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en elpresente Convenio son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía.”

15 ALONSO TIMÓN, Antonio J.: “Análisis de la nueva regulación de la función pública: al fin un Esta-tuto”. ASAMBLEA, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid. Núm. 17. Madrid 2007, p. 46.

— No se menciona la necesidad de que los puestos de funcionario de ca-rrera estén consignados en las correspondientes plantillas y dotados pre-supuestariamente.

— Introduce la precisión de que la relación de servicio propia del funcio-nario de carrera es “una relación estatutaria regulada por el Derecho Ad-ministrativo”. Esta precisión responde a la exigencia del artículo 103.3CE el cual dispone que “La ley regulará el estatuto de los funcionarios pú-blicos…”.

En relación con esta última precisión hay que recordar que el artí-culo 38.3 del EBEP, al regular la negociación colectiva de los funciona-rios públicos, establece que los Pactos y Acuerdos tienen efecto norma-tivo directo en determinados aspectos de las condiciones de trabajo. Porello, Sánchez Morón afirma que el EBEP ha consolidado definitiva-mente una nueva fuente de producción de Derecho Administrativo,esta vez de naturaleza bilateral y negociada.16

Algunos textos legales autonómicos anteriores al EBEP, como el artículo 3TR-LFPV, contienen una referencia adicional a la definición del funcionariode carrera que da el artículo 9.1 EBEP. El TR-LFPV introduce en el conceptola exigencia, previa al nombramiento legal, de que haya “superado las pruebasselectivas previstas en el artículo 9 de la presente ley en las que se exigía una forma-ción de carácter administrativo”.

Esta precisión es prescindible en el concepto de funcionario de carrera. Pruebade ello es que el propio artículo 3 TR-LFPV especifica que también se adquiere lacondición de funcionario a través de los caminos que se detallan en los apartados2, 3 y 4 del precepto.17 Esta diversidad de vías de acceso a la función pública va-lenciana refleja, por un lado, la singularidad del proceso de formación de la Ad-


16 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel: “Clases de personal” en Comentarios a la ley del Estatuto Básicodel Empleado Público. Editorial LEX NOVA. Valladolid, 2007, p. 89.

17 Dice el artículo 3 del TR-LFPV lo siguiente: “2. También es personal funcionario de carrera de laGeneralitat Valenciana quien adquirió tal condición en otras Administraciones Públicas, mediante prue-bas selectivas, para cuya superación se requería una formación general administrativa y se integre en lafunción pública de la Generalitat Valenciana por vía de transferencias.

3. Adquirirán también la condición de personal funcionario de carrera de la Generalitat Valencianalos funcionarios y las funcionarias de otras Administraciones Públicas que se incorporen por concurso deméritos en las circunstancias contempladas en el artículo 9.6 de la presente norma.Igualmente adquirirán dicha condición los funcionarios o las funcionarias de las Corporaciones Localesque, habiendo sido seleccionados por el sistema previsto en el artículo 10 de esta ley, hayan accedido a unpuesto de trabajo en la Generalitat Valenciana a través de los procedimientos regulados en el artículo 20.

4. Asimismo, son funcionarios o funcionarias de carrera de la Generalitat Valenciana quienes ha-biendo superado las pruebas selectivas previstas en el artículo 9 de la presente ley, en las que se haya exi-gido una formación de carácter específicamente técnico de acuerdo con la titulación requerida, en virtudde nombramiento legal desempeñen profesionalmente servicios de carácter permanente, regulados por elderecho administrativo, en los puestos a que se refiere el apartado 3 del artículo 16 de la presente ley, in-cluidos en las respectivas plantillas y dotados presupuestariamente.En todo caso, se incluyen en el presente apartado los funcionarios y las funcionarias de carrera que hayanobtenido tal condición por su ingreso en cuerpos o escalas de otras Administraciones Públicas en las que sehaya exigido una formación de carácter específicamente técnico y se integren en la función pública valen-ciana mediante transferencia.”

ministración Autonómica y, por otro, la permeabilidad del sistema de funciónpública configurado desde la Ley 10/1985 por el legislador valenciano.

Ha de señalarse también que el artículo 9.2 del EBEP reserva exclusiva-mente a los funcionarios públicos, en los términos que en la Ley de desarrollode cada Administración pública se establezcan, “en todo caso, el ejercicio de lasfunciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de laspotestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de lasAdministraciones Públicas…”. Respecto de esta reserva hay que decir dos cosas:

1ª.- Refleja una sintonía de mínimos con la doctrina del Tribunal Cons-titucional, expresada ya en la STC 99/1987, de que nuestro modelo cons-titucional de empleo público ha optado de forma inequívoca por la prefe-rencia general hacia las relaciones jurídicas funcionariales sobre las decualquier otra índole o clase. Esta apreciación es especialmente predicabledel personal al servicio del Parlamento, institución cuya idiosincrasia y cu-yas funciones constitucionales o estatutarias proyectan sobre los servidorespúblicos unas especiales exigencias de independencia e imparcialidad queson prioritariamente garantizadas mediante el estatuto funcionarial.

2ª.- Este precepto regula la reserva de puestos de trabajo a funcionarios decarrera utilizando un criterio que se reproduce literalmente por el artículo 57del EBEP, si bien en este caso curiosamente el criterio sirve para determinarlas plazas de funcionario de carrera respecto de las que estará vedado el accesoa los ciudadanos no españoles de los países de la Unión Europea. Dice así elartículo 57, “Acceso al empleo público de nacionales de otros Estados.

1. Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea podrán acce-der, como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los españoles a losempleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente impli-quen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones quetienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administra-ciones Públicas.”

La interpretación correcta del artículo 9.2 del EBEP hace coincidir el ám-bito de las funciones reservadas a funcionarios de carrera con aquellas funcio-nes públicas excluidas de libre circulación de trabajadores en la Unión de Eu-ropea. Parece, pues, que los ciudadanos no españoles de la Unión Europea sólopodrán acceder como funcionarios a aquellos puestos de trabajo que estén cla-sificados como funcionariales a pesar de no estar reservados necesariamentepara ser desempeñados por funcionarios de carrera.

B) Motivos que justifican el nombramiento de funcionarios interinos.

El artículo 10.1 EBEP permite el nombramiento de funcionarios interinospara el desempeño no sólo de puestos sino de funciones propias de funciona-


rios de carrera. Este matiz es importante, porque la normativa anterior sólopermitía nombrar interinos en puestos de trabajo incluidos en la RPT que es-tuvieran vacantes y no pudieran proveerse de forma inmediata por funciona-rios de carrera o que se encontrasen reservados a su titular por cualquiera de lascausas previstas en la ley. Como puede verse, este precepto amplía el espectrode posibilidades previstas anteriormente permitiendo también nombrar fun-cionarios interinos cuando se de alguna de estas circunstancias:

— Ejecución de programas de carácter temporal.— Exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro

de un periodo de doce meses.

No lo dice el EBEP, pero parece que tal previsión, en cuanto permite saltarsetransitoriamente todo el sistema de ordenación del acceso a la función pública,la estructuración de los puestos de trabajo en cada Administración, la clasifica-ción de los mismos y la dotación presupuestaria de las plantillas, exige una re-gulación específica con rango legal en las leyes de desarrollo del EBEP. En ciertomodo recuerda la contratación laboral temporal con cargo a créditos para in-versiones, prevista anualmente en las leyes de presupuestos y sujeta a estrictos lí-mites y controles como los regulados, por ejemplo, en el artículo 38 de la Ley51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2008.

C) El personal laboral.

Se ha dicho que el EBEP enfatiza la contratación laboral, distinguiéndoladel empleo de carrera, y que propicia una laboralización de la AdministraciónPública “como la forma más adecuada para implantar modos gestores próximos ala empresa privada.” 18 Esto se aprecia claramente, por ejemplo, en la regula-ción de los derechos individuales de ejercicio colectivo que se contiene en elCapítulo IV del Título III del EBEP (derecho de huelga, derecho a la negocia-ción colectiva, valor normativo de los Pactos y Acuerdos en determinadas materiasde las condiciones de trabajo, derecho a promover conflictos colectivos…).

En esta línea la Exposición de Motivos recuerda el recurso por muchas Ad-ministraciones Públicas a la contratación de personal conforme a la legislaciónlaboral: “Si bien por imperativo constitucional no puede ser éste el régimen gene-ral del empleo público en nuestro país, ni existen razones que justifiquen hoy unaextensión relevante de la contratación laboral en el sector público, no debe descono-cerse que un porcentaje significativo de los empleados públicos tienen la condiciónde personal laboral, conforme a la legislación vigente. La flexibilidad que este régi-men legal introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios degestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreasde la Administración.”


18 LORENZO DE MEMBIELA: op. cit. p. 3.

Por ello, el EBEP, sin merma de la aplicación de la legislación laboral gene-ral en lo que proceda y siguiendo las recomendaciones de los expertos, se pro-pone regular en el mismo texto legal que articula la legislación básica del Es-tado sobre la función pública, aquellas peculiaridades de la relación laboral deempleo público. El presente Estatuto pretende contener, pues, también lasnormas que configuran esta relación laboral de empleo público, en virtud de lacompetencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.7ª de la Constitución.Sin embargo, lo cierto es que el artículo 7 del EBEP remite al Estatuto de losTrabajadores al referirse a la “Normativa aplicable al personal laboral. El perso-nal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por la le-gislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los pre-ceptos de este Estatuto que así lo dispongan.”

Hay que recordar, por otra parte, que ya la Ley 30/1984 ya apostó clara-mente por la laboralización de la función pública hasta extremos de dudosaconstitucionalidad, lo que llevó al Tribunal Constitucional a anular la redac-ción originaria del artículo 15 en la STC 99/1987 de 11 de junio, porque era“un auténtico portillo abierto a la laboralización de la función pública, lo quechocaba frontalmente con el artículo 103.3 CE”.19 El Tribunal Constitucionalpermite la convivencia de laborales y funcionarios en el seno de la Administra-ción Pública siempre que la ley especifique claramente los puestos que puedendesempeñar los primeros, sin la calculada ambigüedad escogida por el origina-rio artículo 15 de la ley 30/1984. La STC 99/1987 obligó al legislador estatala modificar la Ley 30/1984 y a adaptarla a dicho pronunciamiento. La Ley23/1988, de 28 de junio, se dictó, entre otras cosas, con ese fin y dio unanueva redacción al citado artículo 15 delimitando claramente los puestos quepueden ser ocupados por personal laboral.

El artículo 11.2 del EBEP, cumpliendo con la reserva legal exigida por elTribunal Constitucional en esta materia, establece que “Las Leyes de FunciónPública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para ladeterminación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personallaboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2.” No hay que ol-vidar, finalmente, que algunos autores, con los que coincidimos, han señaladoque “en esencia y, a salvo hechos circunstanciales, por muy graves que sean, la fun-ción pública de carrera es la única que puede mantener una organización profesio-nal e independiente, además de imparcial.”20

D) El personal eventual.

La caracterización del personal eventual es similar en el EBEP y la nor-mativa anterior: desempeña puestos expresamente clasificados como talespor realizar funciones de confianza o asesoramiento especial. El artículo


19 ALONSO TIMÓN: op. cit. p. 52.20 LORENZO DE MEMBIELA. op. cit. p. 3.

12.2 EBEP remite a las leyes de función pública que lo desarrollen la deter-minación de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas quepueden disponer de este tipo de personal y a tales órganos la fijación del nú-mero máximo de personal eventual que cada órgano puede disponer. Algu-nas normas legales autonómicas, como el artículo 6 TR-LFPV, sin embargo,exigen que la Ley de Presupuestos de la Generalitat determine el número depuestos de naturaleza eventual asignados a cada órgano y las retribuciones decada uno.21

El artículo 60.2 EBEP incluye una prohibición expresa de que los funcio-narios interinos y el personal eventual puedan formar parte de los órganos deselección para el ingreso en la función pública. El fundamento de tal prohibi-ción expresa radica, tal vez, en el vínculo de confianza con la autoridad a laque están adscritos que determina su nombramiento, la prestación de sus ser-vicios y el mantenimiento de su condición, lo cual puede ir en detrimento dela imparcialidad e independencia que es exigida por el EBEP a los miembrosde dichos órganos de selección.

En los Parlamentos, frecuentemente, suele suceder que el personal eventualde la Presidencia del Parlamento aparece investido de una condición que noposee: ser la voz de la Presidencia. La relación de confianza que suele estar enel origen del nombramiento de este personal no permite proyectar sobre elmismo la condición o la autoridad que posee la Presidencia de la Institución;por tanto este personal no puede intermediarse en el conducto orgánico y re-glamentario de dirección y de responsabilidad que culmina en el SecretarioGeneral y que discurre a través del mismo. No olvidemos que la Administra-ción Parlamentaria no ejerce su función, ni responde de sus actuaciones, envirtud de un vínculo de confianza con quien preside la Institución, ni conquien forma parte del órgano colegiado rector de la Cámara.

Es interesante poner de manifiesto que los Estatutos de Personal de los Par-lamentos vienen recogiendo en los últimos tiempos la posibilidad de que elpersonal eventual sea adscrito al servicio no sólo de la Mesa, sino también deotros parlamentarios e incluso de los Grupos Parlamentarios. Así lo hace el Es-tatuto del Personal de las Cortes Generales aprobado en sesión conjunta porlas Mesas del Congreso y del Senado el 27 de marzo de 2006, el cual en su ar-tículo 2.1 dice que

“La asistencia directa y de confianza a los miembros de las Mesas y a otrosparlamentarios que aquellas determinen corresponderá al personal eventual. LosGrupos Parlamentarios podrán contar con personal que tenga este carácter en elnúmero que determine la Mesa respectiva de cada Cámara.”


21 Cabe significar el caso singular constituido por el personal del Sindic de Greuges que es, en latotalidad de la plantilla, de carácter eventual. En ello ha seguido el modelo inicialmente establecidoen el Defensor del Pueblo e instituciones afines de otras Comunidades Autónomas. Modelo que ge-nera importantes consecuencias en el funcionamiento de la Institución y que comporta no pocassingularidades, por ejemplo, en materia de negociación colectiva y participación del personal en ladeterminación de las condiciones de trabajo.

En relación con el personal eventual, es de nuevo interesante recordar elCuestionario sobre Administración Parlamentaria-año 2007 que elaboramospara la Ponencia que presentamos el año pasado en la Casa de Cultura de Re-ocín. Resulta muy ilustrativo sobre las funciones que cumple el personal even-tual en los Parlamentos Autonómicos examinar las contestaciones a la pre-gunta núm. 24 incluida en el cuestionario.

Pregunta 24.- El personal eventual ¿asume algún puesto de dirección de lasactividades administrativas del Parlamento?

Sí: Canarias (Sólo hay un supuesto y que está recurrido por la Junta de Per-sonal y es el Jefe de Protocolo, Relaciones Públicas y Conservación, que, siendo unpuesto configurado como funcionarial en la RPT están encomendadas sus funcio-nes a personal eventual; Sin carácter directivo, existen cuatro puestos de personaleventual en el Servicio de Control y Seguimiento Presupuestario, bajo la direcciónde un Jefe de Servicio funcionarial).

No: Andalucía, Aragón: (No y creo que sería un muy grave problema),Castilla-León, Cataluña, Corts Valencianes, Extremadura, Galicia, Madrid,Murcia, P. Vasco,

— ¿Forma parte de algún órgano administrativo de participación?

Sí: Ningún Parlamento.

No: Andalucía, Aragón: (No y creo que sería un muy grave problema), Cana-rias, Castilla-León, Cataluña, Corts Valencianes, Extremadura, Galicia, Ma-drid, Murcia, P. Vasco,

— ¿Forma parte de alguna Comisión de Selección o Valoración para laprovisión de puestos de trabajo?


No: Andalucía, Aragón: (No y creo que sería un muy grave problema). Cana-rias, Castilla-León, Cataluña, Corts Valencianes, Extremadura, Galicia, Ma-drid, Murcia, P. Vasco,

— ¿Forma parte de alguna Mesa de Contratación?


No: Andalucía: (No, si bien tienen voz cuando la Mesa conoce de las propues-tas de gasto planteadas por dicho personal). Aragón: (No y creo que sería un muygrave problema). Canarias, Castilla-León, Cataluña, Corts Valencianes, Extre-madura, Galicia, Madrid, Murcia, P. Vasco,


E) El personal directivo.

La configuración del personal directivo profesional que hace el EBEP cons-tituye una de sus novedades (así se indica en la Exposición de Motivos) y reflejaun salto cualitativo respecto de la antecedente regulación en el TA-LFCE delos Diplomas de Directivos para funcionarios y la reserva de puestos de trabajopara ellos, así como de la configuración híbrida del personal que se contieneen el artículo 130.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases deRégimen Local22 y el artículo 176.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de18 de abril, que aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigen-tes en materia de Régimen Local23.

En el ámbito de la Administración Local se ha señalado que “La Conferen-cia del Consejo de Europa celebrada los pasados días 17 y 18 de enero de 2008 enla ciudad francesa de Estrasburgo bajo el título Ejecutivos electos y ejecutivos ad-ministrativos, un delicado binomio de relación complementaria…” ha eviden-ciado que, al amparo de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 loscargos electos de los municipios y regiones europeas reclaman “el derecho anombrar a los directivos profesionales de entre un registro o cuerpo de ámbito esta-tal o regional (autonómico), atendiendo básicamente a una relación de confianzaque, funanbulísticamente hablando, obliga a estos funcionarios a lidiar entre unorigen basado en la confianza apriorística y un desarrollo de sus cometidos basadoen una pretendida posición de neutralidad. Es decir, se pretende que el ejecutivo enjefe sea un profesional de reconocida solvencia, integrado en un cuerpo de directi-vos de ámbito autonómico o estatal tras superar exigentes procesos selectivos, pero,sin embargo, cuyo nombramiento competa al Alcalde o al Pleno; que pueda ser ce-sado por quien lo nombró en atención a criterios tales como la no obtención de ob-jetivos o resultados previamente establecidos…”.24

En primer lugar, habrá que resolver una posible disfunción normativa en-tre el artículo 13.1 del EBEP, que define el personal directivo como un tipo depersonal distinto del funcionario de carrera y que “desarrolla funciones directi-vas profesionales en las Administraciones Públicas” y el artículo 9.2 del propioEBEP. Este precepto, referido sólo a los funcionarios de carrera, dispone que


22 El artículo 130.3 LBRL establece que “3. El nombramiento de los coordinadores generales, y de losdirectores generales deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autóno-mas, de las entidades locales o funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional,a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvoque el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización municipal, de acuerdo con lo dis-puesto en el artículo 123.1.c, permita que, en atención a las características específicas del puesto directivo,su titular no reúna dicha condición de funcionario. En este caso los nombramientos habrán de efectuarsemotivadamente y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño depuestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.”

23 El artículo 176.3 RDL 781/1986 establece que “3. Podrán ser desempeñados por personal even-tual determinados puestos de trabajo de carácter directivo, incluidos en la relación de puestos de trabajode la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas que dicte el Estado para su confección. Enestos supuestos, el personal eventual deberá reunir las condiciones específicas que se exijan a los funciona-rios que puedan desempeñar dichos puestos.”

24 BALAGUER LLAGARÍA, Eduardo: “Nuevos tiempos para los Secretarios e Interventores muni-cipales”. Levante-EMV 28 de enero de 2008. Secretario de Administración Local.

“En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directao indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los in-tereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclu-sivamente a los funcionarios públicos…”. A la vista de lo que disponen ambospreceptos parece que el personal directivo podrá realizar funciones directivasprofesionales, pero sólo aquellas que no estén reservadas a funcionarios de ca-rrera por el propio EBEP (no es fácil saber cuáles podrán ser tales funciones direc-tivas), salvo que para el desempeño de estas el personal directivo se designe en-tre personas que tengan la condición de funcionarios de carrera.

El precepto, plantea problemas de encaje y posible colisión con la regula-ción del nombramiento de los titulares de los órganos directivos (Subsecreta-rios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales ySubdirectores Generales de los Ministerios) de la Administración General del Es-tado —atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia— pre-vista en el artículo 6 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Fun-cionamiento de la Administración Civil del Estado (LOFAGE). Es interesanterecordar que el artículo 18.2 de la LOFAGE establece que “Los Directores Ge-nerales serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, apropuesta del titular del Departamento. Los nombramientos habrán de efectuarsede acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 del artículo 6 entre fun-cionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidadeslocales, a los que se exija para su ingreso el Título de Doctor, Licenciado, Ingeniero,Arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departa-mento permita que, en atención a las características específicas de las funciones dela Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario.”

En cierto modo, la regulación del personal directivo no funcionario y suintroducción por el EBEP en la Administración Española aflora un conflictosecular entre el mantenimiento o la supresión de los instrumentos estatutariosque tienden a garantizar la independencia del funcionario de carrera frente a laacción del cargo público que rige los destinos de la Administración en la queaquel presta sus servicios.

Resulta muy ilustrativo de la pervivencia actual de este conflicto el sonadoenfrentamiento judicial que mantienen desde hace bastantes años la Asocia-ción profesional del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Informa-ción de la Administración del Estado (ASTIC) y el Consejo de Ministrosacerca de si la Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Infor-mación, del Ministerio de Ciencia y Tecnología, realiza funciones con caracte-rísticas específicas que justifiquen que el Director General no haya de sernombrado entre funcionarios de carrera, tal y como de lo dispuesto por el ar-tículo 18.2 de la LOFAGE.

Pueden verse la STS de 21 de marzo de 2002 y la STS de 4 de junio de2008, mediante las cuales el Tribunal Supremo ha anulado reiteradamente porfalta de motivación suficiente y razonable los Reales Decretos dictados para re-gular la estructura orgánica del Ministerio correspondiente, excluyendo dichaDirección General de entre las que debían proveerse entre funcionarios de ca-


rrera, y anulando asimismo los Decretos de nombramiento de diferentes Di-rectores Generales que no reunían la condición de funcionarios de carrera.25

Por otra parte, la regulación del personal directivo por el EBEP planteaproblemas de encaje con el nombramiento del personal directivo de las Agen-cias regulado por el artículo 23 de la ley 28/2006, de 18 de julio, de AgenciasEstatales para la mejora de los servicios públicos26. Tal vez por todo ello hansido numerosos los comentarios críticos que la regulación de este personal hasuscitado en la doctrina. De ello mostraremos sólo algunos ejemplos:


25 Las mencionadas Sentencias dicen lo siguiente:"La Ley 6/1997, de 14 de abril, introdujo como garantía de objetividad en el servicio a los intereses

generales el principio de profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Es-tado, incluidos los altos cargos con responsabilidad directiva en la estructura administrativa. Por aplica-ción de este principio, la Ley dispone que los Subsecretarios y Secretarios generales técnicos, en todo caso, ylos Directores Generales, con carácter general, habrán de ser nombrados entre funcionarios de carrera aquienes se exija titulación superior. El nombramiento, además, deberá ser acordado (artículo 6.10) aten-diendo a criterios de competencia profesional y experiencia.

La nueva regulación legal consagra, pues, un régimen riguroso de profesionalización (funcionariza-ción, en realidad) de los más altos cargos de la estructura administrativa estatal, por encima de los cualessólo se encuentran los Secretarios de Estado y los Ministros quienes, dada su cualidad de miembros del Go-bierno (Ministros) o de titulares de órganos directamente responsables de la ejecución de la acción del Go-bierno (Secretarios de Estado), no están, obviamente, sujetos a aquellos condicionamientos.

La excepción inserta en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997 permite al Consejo de Ministros excluir queuna determinada Dirección General sea servida, de modo obligado, por funcionario de carrera de nivelsuperior, exclusión que:

a) Ha de venir contemplada, precisamente, en el Real Decreto de estructura del Departamento.b) Ha de tener como causa las 'características específicas' de las funciones atribuidas a la Dirección General.A partir de esta premisa, el Consejo de Ministros, como titular de la potestad de nombramiento, puede

designar o bien a un funcionario o bien, como en este caso, a persona que no ostente dicho carácter, en elbuen entendimiento de que la excepción se refiere tan sólo a la previa condición funcionarial pero no alresto de los criterios (profesionalidad y experiencia) exigibles.[...] No siendo incondicionada la atribución que la Ley confiere al Consejo de Ministros para sustraeruna determinada Dirección General a su régimen de provisión ordinario entre funcionarios de carrera,según hemos visto, la decisión de aquel órgano exige, para su validez, además del respeto de los elementosreglados, que la justificación sea objetiva y expuesta en términos que permitan comprender las razones porlas cuales la decisión misma es adoptada.”

26 El artículo 23 de la Ley 28/2006 de 18 de julio establece que “1. El personal directivo de las Agen-cias Estatales es el que ocupa los puestos de trabajo determinados como tales en el Estatuto de las mismas enatención a la especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas a ellos asignadas.

2. El personal directivo de las Agencias Estatales es nombrado y cesado por su Consejo Rector a pro-puesta de sus órganos ejecutivos, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia entre ti-tulados superiores preferentemente funcionarios, y mediante procedimiento que garantice el mérito, la ca-pacidad y la publicidad.

El proceso de provisión podrá ser realizado por los órganos de selección especializados a los que se refiereel apartado 1 del artículo 20, que formularán propuesta motivada al Director de la Agencia Estatal, in-cluyendo tres candidatos para cada puesto a cubrir.

Cuando el personal directivo de las Agencias tenga la condición de funcionario permanecerá en la si-tuación de servicio activo en su respectivo Cuerpo o Escala o en la que corresponda con arreglo a la legis-lación laboral si se trata de personal de este carácter.

3. El Estatuto de las Agencias Estatales puede prever puestos directivos de máxima responsabilidad acubrir, en régimen laboral, mediante contratos de alta dirección.

4. El personal directivo está sujeto, en el desarrollo de sus cometidos, a evaluación con arreglo a los cri-terios de eficacia, eficiencia y cumplimiento de la legalidad, responsabilidad por su gestión y control de re-sultados en relación con los objetivos que le hayan sido fijados.

5. El personal directivo percibe una parte de su retribución como incentivo de rendimiento, medianteel complemento correspondiente que valore la productividad, de acuerdo con los criterios y porcentajes quese establezcan por el Consejo Rector, a propuesta de los órganos directivos de la Agencia Estatal.”

— Victor Manteca Valdelande,27 señala que “La regulación separada delpersonal directivo supone la introducción de una nueva clase de personalque se ubica entre la dirección política y la función pública superior de ca-rrera y que se regirá por un régimen jurídico especial que deberán regularlas Leyes de Función Pública que desarrollen el Estatuto.”

— La regulación de este personal directivo es completamente desacertada, ajuicio de Ortega Alvarez28, pues de los arts. 8 y 13 EBEP se desprendeque los directivos no son empleados públicos, pero son personal al servi-cio de las Administraciones Públicas, y su régimen jurídico se ha deslega-lizado, pues no se remite a las futuras Leyes estatales o autonómicas regu-ladoras de la función pública, como constituye la regla general29, sino alos reglamentos que aprueben estas Administraciones; la determinaciónde su régimen jurídico, a pesar de la dicción literal del EBEP, no deberíacorresponder al Gobierno y los órganos de gobierno de las ComunidadesAutónomas, sino a las leyes de desarrollo del EBEP, dada la importanciade las materias a que afectará dicha determinación: definición de funcio-nes directivas profesionales en las Administraciones Públicas y diferencia-ción con las funciones que corresponden en exclusiva a los funcionariospúblicos ex artículo 9.2 EBEP, requisitos y procedimiento de designa-ción, criterios de clasificación de los puestos de trabajo reservados a per-sonal directivo profesional, régimen retributivo, situaciones aplicables alpersonal funcionario que acceda a dichos puestos.

— En cuanto a la selección del personal directivo profesional, el artículo13.2 EBEP establece que “Su designación atenderá a principios de méritoy capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedi-mientos que garanticen la publicidad y concurrencia.”. Parada30 predicetoda una nueva patología por venir, derivada del muy alto grado de po-litización que cabe esperar de esta clase directiva, pues en los procesos se-lectivos, meros concursos sin programas ni pruebas selectivas, será posi-ble nombrar no al mejor, sino al que la autoridad elige dentro de unaterna, como ya establece la Ley 6/2006 de Agencias Estatales.31


27 MANTECA VALDELANDE, Víctor: “Novedades y aspectos generales del Estatuto Básico delEmpleado Público. Actualidad Administrativa, núm. 15, 2007. Editorial La Ley. P. 2.

28 ORTEGA ÁLVAREZ, Luis.- Nuevo Estatuto del Empleo Público: la dificultad de unas bases cons-titucionales coherentes y su relación con los Estatutos de Autonomía.- Indret.- Revista para el Análisis delDerecho, Barcelona, Octubre 2007, p. 17.

29 Artículo 6 EBEP.30 PARADA, op. cit. p. 68.31 Cabe señalar que algunas normas autonómicas, como el artículo 16.6 TR-LFPV, incluye ya en-

tre los puestos de Administración Especial la siguiente posibilidad:— “Las relaciones de puestos de trabajo podrán prever, en puestos de libre designación, que el personal

docente y sanitario ocupe puestos de trabajo en las administraciones docente o sanitaria, y excepcionalmenteen puestos de asesoramiento técnico o que impliquen representación, directamente vinculados al nivel direc-tivo de la administración. En tanto desempeñen estos puestos les será directamente de aplicación el contenidode esta Ley y sus normas de desarrollo, excepto la consolidación de grado, y quedarán en sus Administracio-nes de origen en la situación administrativa que corresponda.

En el supuesto de que a un funcionario o a una funcionaria de la Generalitat Valenciana se le nom-bre para ocupar un puesto de trabajo de carácter directivo, por el sistema de libre designación, en las ins-

No han faltado voces que han puesto también el acento en los elementospositivos que la regulación del personal directivo puede tener. Así, Lorenzo deMembiela señala que “La gerencia requiere de unas aptitudes específicas y de unaformación y mentalidad diferente que la mera artificialidad del cumplimiento decirculares” y recuerda que ya el Tribunal Supremo había prescindido en algunassentencias de los criterios de mérito y capacidad para la provisión de puestosde trabajo, “enfatizando el principio de eficacia en la Administración Pública. Esdecir, ponderar el talento, cosa compleja en una organización pública con evidentecorte doméstico.” (STS 28 y 31 de enero de 1997). Tal vez por ello, destaca el no-table avance que supone que el EBEP haga referencia a la “responsabilidad delgestor”, aunque se limite a una declaración, ya que no determina el procedi-miento, ni el modo o forma de llevarla a cabo.32

Como conclusión al examen de esta novedad que supone la regulación delpersonal directivo por el EBEP, cabría preguntarse qué cabida puede tener estetipo de personal en la Administración Parlamentaria.

Esta pregunta tiene su interés habida cuenta, en primer lugar, de que el artí-culo 13 del EBEP remite al Gobierno y los Órganos de Gobierno de las Comu-nidades Autónomas la regulación del régimen jurídico específico del personal di-rectivo, así como los criterios para determinar su condición. No parece aceptableque esta regulación se haya deslegalizado y que se haya asignado al Poder Ejecu-tivo la competencia para dictar la normativa que regule dicho régimen jurídico.Ello es especialmente inaceptable por lo que se refiere, además, al personal direc-tivo que pueda prestar servicio en la Administración Parlamentaria.

Por otra parte, cabe preguntarse cómo puede, en un Parlamento, ser eva-luado el personal con funciones de alta dirección hasta el punto de exigírsele la“responsabilidad por su gestión y el control de resultados en relación con los objeti-vos que les hayan sido fijados” a la que se hace referencia en el apartado 3 del ar-tículo 13 del Estatuto. Decimos esto porque el conocimiento de la realidadparlamentaria evidencia con reiteración la versatilidad de las situaciones y lainconsistencia de los acuerdos, que un día se alcanzan y al siguiente puedendesmoronarse, al socaire de las cambiantes y legítimas estrategias políticas.Esta variabilidad no sólo afecta a las decisiones que adoptan los órganos de di-rección del Parlamento en materias estrictamente políticas, sino también a losproyectos y actuaciones que se promueven en materia de gobierno interior dela Cámara y a las actividades de mera administración y gestión.

Profundizando un poco más y teniendo en cuenta que existe una generali-zada creencia de que Parlamento va perdiendo en nuestros tiempos la centrali-dad institucional que le corresponde, en beneficio del ejecutivo, podríamospreguntarnos si la introducción de criterios gerenciales en la dirección de laAdministración Parlamentaria puede detener o más bien acentuar dicho pro-


tituciones sanitarias dependientes de ésta, de acuerdo con las normas de provisión aplicables, se manten-drá en situación de servicio activo, y cesará en su destino anterior, sin perjuicio de que mientras desem-peñe el puesto le sean de aplicación las normas sobre el personal de las instituciones sanitarias.”

32 LORENZO DE MEMBIELA, op. cit. p 6.

ceso. Parece, más bien, que la recuperación por el Parlamento de su posicióninstitucional estriba, no tanto en buscar fórmulas innovadoras para agilizar yrealzar la eficacia de la gestión administrativa, cuanto en robustecer las potes-tades políticas del Parlamento y posibilitar que cumpla profunda, extensa-mente y eficazmente las funciones clásicas que le corresponden.

Habrá también que pensar qué parte del espacio de dirección de la Admi-nistración Parlamentaria podría ocuparse con la incorporación de personal di-rectivo profesional a la Administración Parlamentaria. ¿Tal vez la que corres-ponde al Secretario General o al Letrado Mayor, las que se distribuyen entrequienes asumen las diferentes Direcciones dentro de cada Parlamento, o, porel contrario, se reducirían las competencias de la Presidencia o el órgano rectorde la Cámara en lo que se refiere al gobierno interior de la Institución?.

En nuestra opinión, las especiales características de la Institución Parla-mentaria desaconsejan la introducción en la misma de modelos bicefálicos dedirección, que escindan, por un lado, la dirección de la Administración encuanto se refiere directamente a la actividad parlamentaria y la asistencia jurí-dico parlamentaria prestada en estas materias a los órganos de la Cámara y, porotro, la gerencia de las actividades administrativas realizadas por la administra-ción del Parlamento con una finalidad instrumental respecto de las anteriores.

En otro orden de cosas, nuestra experiencia al servicio del Parlamento noslleva a considerar imprescindible garantizar la profesionalidad de los procedi-mientos de selección de funcionarios parlamentarios y mantener o, en su caso,acrecentar las garantías estatutarias que proporcionan al funcionario parla-mentario la tranquilidad necesaria en su puesto de trabajo para poder ejercerplenamente sus funciones con independencia e imparcialidad. No parece quepueda redundar en beneficio de dichos principios la incorporación a las fun-ciones de dirección de la Administración Parlamentaria de un tipo de perso-nal, como el directivo profesional regulado por el EBEP, sujeto a los principiosregulados por el propio Estatuto que pueden convertirlo fácilmente en reo dela autoridad que lo nombró y que puede, en caso de que no alcance los objeti-vos o los resultados comprometidos, cesarle.

IV. UNA PROPUESTA PARA LA CREACIÓN DE UNA CONFEREN-CIA DE COOPERACIÓN DE ADMINISTRACIONES PARLA-MENTARIAS

Como ya hemos dicho anteriormente, el EBEP es el primer texto legal queredacta el Estado para cumplir íntegramente con la competencia y el mandatoque le asignan los artículo 103.3 y 149.1.18 CE. En desarrollo de este Esta-tuto Básico, el legislador estatal y el de las Comunidades Autónomas, en elámbito de sus respectivas competencias, habrán de aprobar o modificar las le-yes de función pública de sus Administraciones. Singularmente, los Parlamen-tos Autonómicos podrán decidir, mediante una norma con rango de ley queregule el estatuto de su personal, la inaplicación del EBEP al personal funcio-


nario del propio Parlamento. El EBEP se desvía, por tanto, definitivamentedel antiguo dogma de la unidad de régimen de función pública que inspirónormas como el TA-LFCE y establece un sistema caracterizado por la flexibi-lidad y por la heterogeneidad de regímenes jurídicos de función pública en elconjunto del Estado.

Esta previsión del Estatuto incidirá, sin duda, en la regulación y la ordena-ción futura del empleo público al servicio de los Parlamentos y posibilitará laconfección de un mapa de la función pública parlamentaria cuya diversidad noes posible anticipar aunque sí intuir. Tal vez por ello, sea interesante preguntarsepor los instrumentos que el propio EBEP articula para establecer puentes de co-municación, colaboración o, incluso, coordinación voluntaria en materia de em-pleo público entre las distintas Administraciones Parlamentarias del Estado.

Hay que examinar para ello, en primer lugar, los artículos 99 y 100 delEBEP, incluidos en el Título VIII que regula la Cooperación entre las Adminis-traciones Públicas. En virtud la Disposición Final Primera y Segunda del EBEP,los preceptos de la Ley, estos incluidos, tienen carácter de bases del régimen es-tatutario de los funcionarios y son aplicables a todas las Comunidades Autó-nomas, respetando en todo caso las posiciones singulares en materia de sistemainstitucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de fun-ción pública y de autoorganización que les atribuyen los respectivos Estatutosde Autonomía, en el marco de la Constitución.

Por una parte, el artículo 99 regula las relaciones de cooperación entre lasAdministraciones Públicas y establece que “Las Administraciones Públicas actua-rán y se relacionarán entre sí en las materias objeto de este Estatuto de acuerdo conlos principios de cooperación y colaboración, respetando, en todo caso, el ejercicio le-gítimo por las otras Administraciones de sus competencias.” Complementaria-mente, el artículo 100 regula los órganos de cooperación, que son los siguientes:

— La Conferencia Sectorial de Administración Pública, como órgano decooperación en materia de administración pública de la Administra-ción General del Estado, de las Administraciones de las ComunidadesAutónomas, de las Ciudades de Ceuta y Melilla, y de la AdministraciónLocal, cuyos representantes serán designados por la Federación Espa-ñola de Municipios y Provincias, como asociación de entidades localesde ámbito estatal con mayor implantación.

— La Comisión de Coordinación del Empleo Público como órgano téc-nico y de trabajo dependiente de la Conferencia Sectorial de Adminis-tración Pública. En concreto le corresponde:

a) Impulsar las actuaciones necesarias para garantizar la efectividad delos principios constitucionales en el acceso al empleo público.

b) Estudiar y analizar los proyectos de legislación básica en materia deempleo público, así como emitir informe sobre cualquier otro pro-yecto normativo que las Administraciones Públicas le presenten.

c) Elaborar estudios e informes sobre el empleo público.


Además de los indicados preceptos, hay que atender a lo previsto en el artí-culo 84 del EBEP, que regula, específicamente, la movilidad voluntaria entreAdministraciones Públicas. Este precepto dispone en su apartado 1 que, con elfin de lograr un mejor aprovechamiento de los recursos humanos, que garan-tice la eficacia del servicio que se preste a los ciudadanos, “la AdministraciónGeneral del Estado y las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales estable-cerán medidas de movilidad interadministrativa, preferentemente mediante Con-venio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración.” Y a conti-nuación el apartado 2 señala que la Conferencia Sectorial de AdministraciónPública podrá aprobar los criterios generales a tener en cuenta para llevar acabo las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Este pre-cepto está incluido en el Capítulo III del Título V del EBEP. Recordemos queel carácter básico del mismo queda mediatizado por la Disposición FinalCuarta. 2 al establecer que el Capítulo III del Título V “producirá efectos a par-tir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarro-llo del presente Estatuto.” En relación con ello, la Disposición DerogatoriaÚnica dice “Quedan derogadas, con el alcance establecido en la disposición finalcuarta, las siguientes disposiciones:…. Se deja por tanto en manos de las CortesGenerales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas la de-cisión sobre si se sigue aplicando y hasta cuándo la legislación derogada por elEBEP.

Como hemos podido comprobar, la regulación del EBEP en esta materiano contempla siquiera las Administraciones de los Parlamentos del Estado Es-pañol, en la medida en que la Conferencia Sectorial de Administración Pú-blica y la Comisión de Coordinación del Empleo Público se configuran comoórganos de cooperación de la Administración General del Estado, las Admi-nistraciones de las Comunidades Autónomas y la Administración Local.

A la vista de esta situación consideramos que puede ser interesante y con-veniente caminar hacia la articulación de órganos interparlamentarios que po-sibiliten el estudio conjunto de los problemas que afectan a las Administracio-nes de los Parlamentos Autonómicos. Estos órganos pueden ser un foroadecuado, con pleno respeto a la autonomía normativa y organizativa de cadaParlamento, para el debate e incluso la suscripción de Convenios u otros ins-trumentos de colaboración interparlamentaria. Ello posibilitaría el análisis y elafrontamiento conjunto de problemáticas comunes o haría factible la regula-ción de procedimientos que, de manera específica, viabilizaran la movilidadinterparlamentaria de los funcionarios públicos de los propios Parlamentos(por ejemplo, la regulación de un expediente tipo de homologación de cuerpos, pla-zas o categorías de funcionarios de diferentes Parlamentos).

Una vez explicitado el sentido y el interés de la propuesta, nos parece que lagénesis y la impulsión del proyecto podrían residenciarse en la Conferencia dePresidentes de Parlamentos Autonómicos (COPREPA). La COPREPA es unforo institucional de encuentro de los Presidentes de Parlamentos Autonómi-cos del Estado español. Sus objetivos se centran en “el intercambio de experien-cias sobre el funcionamiento de las Cámaras, el análisis de los problemas, retos y


oportunidades a los que se enfrentan los sistemas parlamentarios, así como en sucaso la aprobación de iniciativas tendentes a mejorar su funcionamiento o su in-tercomunicación.” Tiene además el soporte y la asistencia jurídica de la reuniónde Letrados Mayores y Secretarios Generales que suele precederle o desarro-llarse en paralelo a la Conferencia.

En el marco de la COPREPA podría valorarse la conveniencia de consti-tuir los siguientes órganos:

— La Conferencia de Cooperación de las Administraciones Parlamenta-rias, como órgano de naturaleza y composición políticas.

— La Comisión Técnica de Empleo Parlamentario, como órgano técnicoy de trabajo dependiente de la Conferencia de Cooperación de las Ad-ministraciones Parlamentarias.

A tal fin sería interesante formar un Grupo de Estudio para la formulacióndel proyecto y la redacción de diferentes documentos que se trasladarían a losParlamentos a través de los Letrados Mayores o Secretarios Generales. Estosdocumentos podrían ser los siguientes:

— Propuesta de Protocolo de creación y regulación de la Conferencia deCooperación de Administraciones Parlamentarias y la Comisión Téc-nica de Empleo Parlamentario: composición, funciones y régimen defuncionamiento.

— Propuesta de Acuerdo de la COPREPA de aprobación del Protocolo.— Propuesta de documento de Adhesión de cada Parlamento al acuerdo

adoptado por la COPREPA.

Una vez elaborados estos documentos de estudio podrían remitirse a losParlamentos a fin de posibilitar, en su caso, la inclusión de la propuesta en elprograma de trabajo de una reunión de la COPREPA. Esta inclusión permiti-ría, a su vez, la presentación de sugerencias, enmiendas y propuestas que po-drían analizarse y debatirse en el curso de la expresada reunión. Siguiendo elcurso de este hipotético camino, correspondería a la COPREPA aprobar, en sucaso, el Protocolo de creación y regulación de la Conferencia de Cooperaciónde Administraciones Parlamentarias y la Comisión Técnica de Empleo Parla-mentario, así como el Documento para formalizar la adhesión de cada Parla-mento al acuerdo adoptado por la COPREPA. Una vez adoptados dichosacuerdos habrían de ser trasladados a los diferentes Parlamentos y podría ini-ciarse en estos el proceso de adhesión voluntaria al Protocolo y de designaciónde los representantes de cada Parlamento en la Conferencia de Cooperación yla Comisión Técnica.

El procedimiento culminaría en cada caso con el acuerdo de adhesión alProtocolo, adoptado en cada Parlamento por el órgano que pudiera correspon-der, conforme a lo que disponga la normativa interna parlamentaria, y con ladesignación de los representantes del Parlamento en la Conferencia de Coope-


ración y la Comisión Técnica. Una vez adoptados dichos acuerdos, serían pu-blicados en el Boletín Oficial del Parlamento y en el Diario Oficial de la Co-munidad Autónoma correspondiente.

Con este diseño elemental —que sería necesario perfilar con mayor deta-lle— hemos querido realizar una pequeña aportación, no sólo analítica sinoun poco creativa, al debate sobre la posible aplicación del EBEP a los Parla-mentos Autonómicos. La sugerencia o, también, el interrogante puesto sobrela mesa puede hacernos reflexionar sobre la importancia y la conveniencia deque los Parlamentos Autonómicos tracen caminos de encuentro para afrontardel mejor modo la situación que afectará a las Administraciones Parlamenta-rias y a la función pública al servicio de las mismas en el futuro, como conse-cuencia de las previsiones que se contienen en el recientemente aprobado Es-tatuto Básico del Empleado Público.


★ Letrada Jefe de la Asesoría Jurídica de la Asamblea de Madrid.

Tatiana Recoder Vallina ★

Principio de personalidad de las sancionesadministrativas: responsabilidad solidaria y

subsidiaria. Responsabilidad de laspersonas jurídicas y de los menores de edad

Sumario: RESUMEN.—I. INTRODUCCIÓN.—II. PRINCIPIO DE PERSONALIDADDE LAS SANCIONES.—2.1. Reconocimiento constitucional.—2.2. El principio deresponsabilidad personal en la legislación.—2.3. La jurisprudencia y el principio de res-ponsabilidad por hecho propio.—2.3.1. Fallecimiento del presunto infractor.—2.3.2.Disolución de la persona jurídica.—III. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVASOLIDARIA Y SUBSIDIARIA.—IV. RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONASJURÍDICAS.—V. RESPONSABILIDAD DE LOS MENORES DE EDAD.

RESUMEN

Se aborda en el presente estudio un aspecto parcial pero no por ello menos rele-vante dentro del tema de la responsabilidad administrativa: el principio de perso-nalidad de las sanciones administrativas y el carácter solidario o subsidiario de laresponsabilidad. El principio de personalidad de las sanciones administrativas estáestrechamente relacionado con el principio de culpabilidad, con la interdicción dela responsabilidad objetiva y con la finalidad de prevención. Se destaca el impor-tante papel que ha desempeñado la jurisprudencia en la configuración de la soli-daridad y subsidiariedad en el ámbito administrativo sancionador. Para concluirel estudio se analiza la posibilidad o no de exigir responsabilidad en el ámbito ad-ministrativo a las personas jurídicas, tema trascendental en el mundo actual, y alos menores de edad.

I. INTRODUCCIÓN

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de enero de 1928, definió la res-ponsabilidad como

“toda obligación de satisfacer, por quien la deba o por otra persona, cualquierpérdida o daño que se hubiere causado a un tercero, porque así lo exige la natu-raleza de la convención originaria, se halla determinado por la ley, previsto en lasestipulaciones del contrato, o se deduzca de los hechos acaecidos, aunque en la re-alización de los mismos no haya intervenido culpa ni negligencia del obligado areparar”.

La responsabilidad implica, pues, el sometimiento a la reacción jurídicafrente al daño. La finalidad de esta reacción se logra por el Derecho transfi-riendo el peso del daño ocasionado a un sujeto diferente del perjudicado. Seráeste otro sujeto quien esté obligado a soportar la reacción jurídica, con inde-pendencia de cuál sea su voluntad.

El ordenamiento creado a través de las reglas jurídicas tiene por finalidadasegurar la armonía necesaria para el libre desarrollo de las relaciones sociales.En la medida en que la responsabilidad jurídica presupone un daño que, deforma más o menos directa, afecta a la sociedad, ésta ha de proceder a defen-derse. Precisamente, esta defensa tiende a lograr que los hechos que amenazano dañan la convivencia en una comunidad no se repitan (finalidad de preven-ción).

La teoría de la responsabilidad ocupa un lugar destacado en todas las ramasdel Derecho. Esto llevó a Josserand, en el ámbito del civil, a escribir que “laresponsabilidad es la primera gran figura del Derecho Civil mundial, que predo-mina por doquier”.

La figura jurídica de la responsabilidad ha sido objeto de profundo estudioen diversas ramas del Derecho. Centrando este trabajo en el Derecho Admi-nistrativo, procederemos a hacer un análisis del elemento subjetivo de la res-ponsabilidad, apenas una pequeña parcela del amplio campo administrativosancionador. Escribió Rippert que “si en otro tiempo se soportaba el daño su-frido, inclinándose el perjudicado ante el azar nefasto, hoy se intenta encontrar alautor del daño por todos los medios”.

II. PRINCIPIO DE PERSONALIDAD DE LAS SANCIONES

2.1. Reconocimiento constitucional

El principio de personalidad de las sanciones o de responsabilidad personalpor hecho propio es un clásico dentro del régimen jurídico sancionador y hasido recogido en el artículo 25.1 de la Constitución de 1978. Este principioimplica la necesidad de individualización de la sanción o, lo que es lo mismo,

Tatiana Recoder Vallina134

que no puede hacerse responsable a una persona por un hecho cometido porotra. Se trata de un tema fundamental en el sector sancionador de todo orde-namiento jurídico democrático y constituye una de las bases o garantías delprincipio de culpabilidad. En efecto, como dice De Palma “si la exigencia dedolo o culpa es el núcleo o sustancia del principio de culpabilidad, el principio depersonalidad de las sanciones es la corteza que lo recubre; posición externa que haceque, al ejercitarse la potestad sancionadora de la Administración, los efectos de esteprincipio sean los primeros en sentirse” 1.

El principio de responsabilidad por hecho propio implica que correspondea la Administración determinar el sujeto o sujetos frente a los que ha de dirigirel correspondiente expediente sancionador. Como tendremos ocasión de ver,se trata de un principio estrechamente relacionado con los conceptos de doloy culpa, pues el principio de personalidad de las sanciones es una manifesta-ción del elemento subjetivo de la culpa (entendida en sentido amplio), a su veznecesario para que exista infracción y la subsiguiente sanción. Lo anterior estáestrechamente relacionado, a su vez, con la sustitución del régimen de respon-sabilidad objetiva por el de responsabilidad subjetiva que se ha operado ennuestro ordenamiento, pues, si la sanción se hace recaer sobre una persona queno haya participado en los hechos, se prescinde del componente subjetivo dela infracción.

Reiteradamente el Tribunal Constitucional ha considerado el principio deresponsabilidad por hecho propio como una de las bases del ordenamiento pu-nitivo, lo cual implica que se aplique no sólo en el ámbito penal, sino tambiénen el administrativo. En este sentido, el TC es claro en afirmar la vigencia delprincipio de personalidad de las sanciones cuando en la STC 219/1988, de 22de noviembre, dijo que “el artículo 278.1 del Código de Circulación sienta elprincipio correcto de la responsabilidad personal por hechos propios (principio depersonalidad de la pena o sanción), al decir que “serán responsables de las infrac-ciones... los conductores de vehículos ... que las cometiesen”. El Tribunal Constitu-cional, a la vista de los hechos, estimó el amparo solicitado, declarando que“una interpretación favorable a los derechos fundamentales en juego debió evitarque la interpretación y aplicación de la norma llegara a una conclusión lesiva deaquellos derechos, es decir, a un indebido traslado de responsabilidad personal (node responsabilidad civil subsidiaria), a persona ajena al hecho infractor, al modode una exigencia de responsabilidad objetiva sin intermediación de dolo o culpa”.En el mismo sentido, en la STC 146/1994, de 12 de mayo indicó que:

“En cuanto a la constitucionalidad del contenido de la norma, como hemosindicado en repetidas ocasiones, los principios inspiradores del orden penal son deaplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado queambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado... Entre losprincipios informadores del orden penal se encuentra el principio de personali-

Principio de personalidad de las sanciones administrativas: responsabilidad solidaria y subsidiaria... 135

1 DE PALMA DEL TESO A., “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo san-cionador”, ed. Tecnos, Madrid, 1996, p. 65.

dad de la pena, protegido por el at. 25.1 de la Norma Fundamental (STC254/1988, fundamento jurídico 5º), también formulado por este Tribunal comoprincipio de la personalidad de la pena o sanción (STC 219/1988, fundamentojurídico 3º), denominación suficientemente reveladora de su aplicabilidad en elámbito del Derecho administrativo sancionador.

El inciso final del apartado 4 del artículo 31 de la Ley 44/1978 establece laobligación solidaria de (todos) los miembros de la unidad familiar frente a la Ha-cienda; la dicción literal de este precepto permite que la Administración se dirijapara el cobro de la deuda tributaria, incluidas las sanciones, no sólo al miembro omiembros de la unidad familiar que resulten responsables de los hechos que hayangenerado la sanción, sino también a otros miembros que no hayan cometido ni co-laborado en la realización de las infracciones y vulnera, por ello, el aludido prin-cipio de personalidad de la pena o sanción protegido por el artículo 254.1 de laConstitución, incurriendo así en vicio de inconstitucionalidad”.

2.2. El principio de responsabilidad personal en la legislación

El reconocimiento normativo del principio de personalidad de las sancio-nes en el ámbito administrativo existe, pero no se hace de forma tajante. Unestudio pormenorizado del ordenamiento administrativo nos lleva a concluirque el principio de responsabilidad por hecho propio no siempre, ni frecuen-temente, se plasma en los textos normativos, existiendo casos en los que la re-gulación efectuada podría chocar con el citado principio. En cualquier caso,digamos que, con carácter general, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre dis-pone en el artículo 129.2 que “únicamente por la comisión de infracciones ad-ministrativas podrán imponerse sanciones...”, y en el artículo 130 dice que “sólopodrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa laspersonas ... que resulten responsables de los mismos”. De lo anterior se deriva queno pueden caer sanciones en personas que no hubiesen participado de algúnmodo en la comisión de la infracción. Lo anterior es sin perjuicio de que, paraun mejor cumplimiento del principio que venimos estudiando, en aquellos ca-sos en los que la conducta tipificada por la Ley haya derivado de una decisióncolectiva, el legislador haya optado en normas sectoriales por eximir de res-ponsabilidad a aquellos que hubieran salvado su voto o no hubieran asistido ala reunión en la que se adoptó la decisión cuestionada. En este sentido se pro-nuncia el artículo 15.2.a. de la Ley 26/1988, de 29 de julio de Disciplina e In-tervención de Entidades de Crédito.

Con carácter singular, nuestro ordenamiento administrativo contempla su-puestos específicos de reconocimiento del principio de personalidad de lassanciones. Así, uno de los supuestos más citados suele ser la Ley 58/2003, de17 de diciembre, General Tributaria, que dispone en el artículo 179.1 que “laspersonas físicas o jurídicas y las entidades mencionadas en el apartado 4 del artí-culo 35 de esta Ley podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccióntributaria cuando resulten responsables de los mismos.” El artículo 95.1 de la Ley


24/1988, de 29 de julio, del Mercado de Valores señala que “Las personas físi-cas y entidades a las que resulten de aplicación los preceptos de la presente Ley, asícomo quienes ostenten cargos de administración o dirección de estas últimas, queinfrinjan normas de ordenación o disciplina del Mercado de Valores incurrirán enresponsabilidad administrativa sancionable con arreglo a lo dispuesto en este capí-tulo”. Por lo que respecta a la Ley 25/1988, de 29 de julio, reguladora de Ca-rreteras y Caminos, en su artículo 31.1 se dice que “Incurrirán en responsabili-dad administrativa quienes cometan cualquiera de las infracciones tipificadas enlos apartados siguientes de este artículo.” O, la Ley 26/1988, de 29 de julio, deDisciplina e Intervención de Entidades de Crédito que en su artículo 1.1 con-templa la responsabilidad administrativa de “Las entidades de crédito, así comoquienes ostenten cargos de administración o dirección en las mismas, que infrinjannormas de ordenación y disciplina...”.

2.3. La jurisprudencia y el principio de responsabilidad por hecho propio

Los Tribunales han tenido ocasión de pronunciarse en numerosas ocasionesacerca del principio de personalidad de las sanciones. Se trata de una cuestiónesencial, en la medida en que condiciona los sujetos frente a los que han de lle-varse las actuaciones. Así, por ejemplo, la jurisprudencia relacionada con lasviviendas de protección oficial es muy numerosa. En esta materia, la jurispru-dencia se ha basado principalmente en el análisis del régimen establecido en elReglamento de Viviendas de Protección Oficial (Decreto nº 2114, de 24 dejulio de 1968, sustituido por el Texto Refundido de la legislación de viviendasde protección oficial, aprobado por Real Decreto 2960/1976, de 12 de no-viembre). Conforme a esta normativa, se prevé la responsabilidad solidaria depromotores, constructores o facultativos durante la ejecución de las obras quediese lugar a vicios o defectos que afecten a la edificación y que se manifiestendentro de los cinco años siguientes a la calificación definitiva de estas vivien-das. A título se ejemplo, citaremos dos pronunciamientos:

La STS de 14 de julio de 1986 (RJ 1986/6072) dice que “la Orden queacuerde la incoacción del expediente deberá dirigirse, en principio, tantosobre el promotor como sobre el constructor si éste fuera persona distintade aquél y sobre los facultativos que proyectaron o dirigieron las obras, afin de depurar las responsabilidades de unos y otros ante una supuesta in-fracción que el legislador califica de «muy grave». Naturalmente que lo queantecede no conduce a que todos o algunas de estas personas tengan que ser sancio-nados administrativamente, puesto que sólo deben serlo quienes por su negligenteactuación hayan sido causa de los indebidos quebrantos sufridos por la obra, peropor regla general -repetimos- el expediente se iniciará frente a todos.”

En términos similares, la STS 3 de mayo de 1988 (RJ 1988/3496) consi-dera que “siendo comunes al orden penal y al administrativo sancionador los prin-cipios en los que descansa la potestad punitiva del Estado - artículo 25 de la Cons-titución, es necesario que conste claramente la autoría de la infracción para poder


imponer la sanción, y esta autoría no consta en absoluto en el presente caso en elque lo que aparece es que el Promotor sancionado se valió de profesionales de laconstrucción para realizar la obra (facultativos, contratista), siendo evidente queno se puede sancionar sin más al Promotor de la obra como si fuera él el responsa-ble, por el mero hecho de haber sido el Promotor, por los vicios o defectos apareci-dos en ella, pues lo ineludible en estos supuestos es depurar sus acaso eventuales res-ponsabilidades conjuntamente con las de los facultativos y contratista queproyectaron, dirigieron y ejecutaron las obras, a fin de determinar las responsabili-dades de unos y de otros ante una infracción que el artículo 153.c.6 del Regla-mento de Viviendas de Protección Oficial, califica de muy grave; todo ello en la lí-nea de nuestra jurisprudencia más reciente de la que son ejemplo nuestrasSentencias de 14 de julio y 19 de septiembre de 1986; pues el indicado artículo153.c.6 del Reglamento exige para la sanción la existencia de «negligencia» de pro-motores, constructores o facultativos durante la ejecución de las obras que diese lu-gar a vicios o defectos que afectasen a la edificación y que se manifiesten dentro delos 5 años de la calificación definitiva; y antes de sancionar a todos o a alguno deellos, procede investigar quién fue el negligente, para imponer la sanción a quienresulte serlo, y absolver a los no culpables.”

También se ha pronunciado con cierta frecuencia el Tribunal Supremo so-bre la vigilancia y seguridad en Bancos y Cajas de Ahorro, bien por la indebidautilización por los empleados de las medidas de seguridad y vigilancia exigidaspor ley, bien por la falta de supervisión por la empresa. En términos generales,la jurisprudencia está de acuerdo en aplicar el principio de culpabilidad y el depersonalidad de las sanciones. Así, la STS de 2 de noviembre de 1987 (RJ1992/7957) dispone que “Constituye doctrina reiterada de este Alto Tribunal,..., que «no puede aceptarse la tesis de que una vez instaladas las medidas de seguri-dad impuestas reglamentariamente, ningún tipo de responsabilidad puede exigirsea la entidad recurrente», que en el supuesto de que hubiere intervenido una actua-ción negligente, ésta pueda imputarse a la empresa sancionada por incumpli-miento de las obligaciones de control e inspección exigibles a la misma», ya que laempresa sancionada en cuanto titular del establecimiento responde, en tanto no sedemuestre lo contrario, de todas y cada una de las anomalías que se adviertan ensus instalaciones de seguridad, responsabilidad que deriva de la obligación legal-mente impuesta de poseer tales instalaciones y de usarlas, con la salvedad antes ex-presada, y con ello «no se conculca el principio de personalidad de la sanción», yaque «en el campo del Derecho Administrativo las personas jurídicas pueden incu-rrir en responsabilidad por la actuación de sus dependientes y empleados sin quepuedan excusarse, como regla general, en la conducta observada por éstos» -Senten-cia de la Sala 5.ª de 30 de junio de 1987...” . Asimismo, se considera clave lodispuesto en la STS de 20 de mayo de 1992 (RJ 1992/3655), en la que se diceque la culpa in vigilando no tiene cabida en el derecho administrativo sancio-nador y proclama el principio de personalidad de las sanciones y la exigenciade dolo o culpa. A la vista de ello, dicha sentencia considera que las empresasestán obligadas a mantener en condiciones adecuadas que garanticen su per-fecto funcionamiento las instalaciones de vigilancia y seguridad, y si hubiera


incumplimiento, entonces, la responsabilidad recaerá sobre el titular de la em-presa, aún en el supuesto de que tuviera su origen “en una actuación o en un nohacer negligente de quienes, encontrándose a su servicio, no como terceros, tienenencomendado por voluntad de aquél el efectivo funcionamiento de las instalacionesde seguridad...”.

Así pues, de lo dicho se deriva que el principio de responsabilidad por he-cho propio no permite que la sanción administrativa recaiga sobre una per-sona ajena al hecho infractor. No basta la existencia de un vínculo personalcon el autor o ser titular de la actividad o cosa donde se cometió presunta-mente la infracción, siendo, por tanto preciso, que hayan tenido algún nivelde participación en la conducta sancionable. En este sentido se pronuncian,entre otras muchas, las SSTS de 11 de julio de 1986 (RJ 1986/5059), 13 dejunio y 8 de noviembre de 1990 (RJ 1990/5401 y 1990/8816).

En cualquier caso, si el principio es la responsabilidad por hecho propio,una de las cuestiones que parecen tener que derivarse de ello es la extinción dela responsabilidad administrativa ante la desaparición de la persona. Como sedice expresamente en la STS de 10 de junio de 1987 (RJ 1987/4863), “dentrode la concepción unitaria de los ilícitos penal y administrativo que arranca denuestra sentencia de 9 de febrero de 1972 y fue recogida en el artículo 25 de laConstitución, son comunes, o al menos paralelas, las formas de extinción de la res-ponsabilidad”, siendo, por tanto, la muerte de la persona física y la extinciónde la jurídica, la primera causa de terminación de la responsabilidad. Estudia-remos a continuación ambos supuestos.

2.3.1. Fallecimiento del presunto infractor

Dispone el Código Civil en el artículo 32 que “la personalidad civil se extin-gue por la muerte de las personas”. Así pues, extinguida la posibilidad de ser ti-tular de derechos y obligaciones, desaparece también la posibilidad de exigirresponsabilidad de cualquier tipo al fallecido. La cuestión es si, estando vi-gente el principio de personalidad, la misma puede trasladarse a sus herederos.En este punto hemos de recordar, que la responsabilidad administrativa es di-ferente de la responsabilidad civil, aunque ambas pudieran derivar de unosmismos hechos. Si bien no era necesario, hay normas en nuestro ordena-miento que recogen expresamente lo dicho hasta ahora, así, por ejemplo, el ar-tículo 189.1 la Ley 58/2003, General Tributaria prevé que “la responsabilidadderivada de las infracciones tributarias se extinguirá por fallecimiento del sujetoinfractor...”. El TC hizo alusión a este tema y en el mismo sentido en la Senten-cia 146/1994, de 12 de mayo. Por su parte, la STS de 4 de marzo de 1985(RJ1985/1448) dice que las sanciones “únicamente pueden imponerse a las per-sonas que figuren como autoras responsables de las conductas perseguidas, sinotambién que la desaparición por muerte del imputado ha de determinar la extin-ción de la acción sancionadora, cuya exigencia sólo es explicable en función de lasubsistencia de la persona que venga asumiendo la responsabilidad de los he-


chos,...”. Pero, en cualquier caso, es necesario hacer unas matizaciones a lo di-cho hasta ahora en esta materia. Concretamente, puede ser un hecho relevanteel momento en que se produzca el fallecimiento del responsable, en relacióncon el momento procedimental en que se esté. Así, pueden diferenciarse las si-guientes situaciones:

a. que el fallecimiento se produzca antes del trámite de alegaciones o deaudiencia, previsto en la correspondiente normativa sancionadora. Eneste caso, ante la imposibilidad de cumplir estos trámites fundamenta-les, considera De Palma que ha de producirse el sobreseimiento del ex-pediente.

b. En los supuestos en que el fallecimiento tenga lugar en un momentoposterior del procedimiento, pero antes de dictarse la correspondienteresolución, entrarían en juego el artículo 58.1 de la Ley 30/1992 y elartículo 20.5 del Reglamento Estatal de Procedimiento Sancionador,aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, relacionadoscon la notificación de los actos administrativos. Al resultar imposiblenotificar la resolución, se produce la ineficacia del acto sancionador. Eneste caso, no sería de aplicación lo previsto en el artículo 59 de la Ley30/192, al estar previsto para otros casos.

c. Mayores problemas surgen en el caso de que existiendo una resoluciónsancionadora firme, fallezca el sujeto declarado responsable. En estoscasos habría que diferenciar dos supuestos. Por un lado, en las resolu-ciones que impongan sanciones de carácter personalísimo, la desapari-ción de la persona impide su cumplimiento. En estos casos, entiendeLozano que si la sanción fuese firme, sería necesario un nuevo acto ad-ministrativo que declarara su ineficacia2. Más complejo es el supuestode que la sanción pudiera ser cumplida por otra persona. En opinión deSobrao Martínez3, debe acudirse en este caso a los principios generalesdel derecho sancionador, puesto que no hay nada dispuesto con carác-ter general. La Ley 58/2003, General Tributaria ha dispuesto expresa-mente en el artículo 189.1 que “La responsabilidad derivada de las in-fracciones tributarias se extinguirá por el fallecimiento del sujeto infractor...” , y el artículo 190.1 prevé que “las sanciones tributarias se extinguenpor el pago o cumplimiento, por prescripción del derecho para exigir supago, por compensación, por condonación y por el fallecimiento de todos losobligados a satisfacerlas.” Cuando la Administración tenga constanciadel fallecimiento, deberá apreciar de oficio la extinción de la responsa-bilidad, pero si no lo hiciera, los herederos podrán solicitar que se de-clare la ineficacia del acto y la extinción de la responsabilidad. La extin-


2 LOZANO, B.”La extinción de las sanciones administrativas y tributarias”, Marcial Pons, Ma-drid, 1990, p. 160.

3 SOBRAO MARTÍNEZ F., “Las causas de extinción de la responsabilidad administrativa”, Es-tudios de Derecho civil en honor al Profesor Batle Vázquez, Revista de Derecho Privado, Madrid,1978.

ción de la sanción por muerte del infractor, como culminación delprincipio de responsabilidad por hecho propio, es reconocida tambiénen otros ordenamientos, como el italiano, el alemán o el francés.4

2.3.2. Disolución de la persona jurídica

Si bien no está exento de polémica, como veremos posteriormente, nuestroDerecho admite la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas.Siendo esto así, hemos de plantearnos que sucederá cuando estos entes pierdansu personalidad jurídica. La STC 246/1991, de 19 de diciembre, parte de laconsideración de que “la construcción distinta de la imputabilidad de la autoríade la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurí-dica a la que responden estos sujetos”. De ahí, dice De Palma, que la desapariciónde estas personas dejen al descubierto una nueva realidad a la que deberá res-ponsabilizarse de las obligaciones que dejó pendientes la persona jurídica pre-cedente.

La cuestión que se plantea en relación con la desaparición de estas perso-nas, es la relativa a las diversas opciones que esta posibilidad plantea:

a. Pensemos, por ejemplo, que, conforme a lo previsto en la legislaciónmercantil, se produce una transformación de una sociedad en un tipodistinto. Esto no afectaría a la personalidad jurídica de la sociedad, porlo que la persona jurídica seguiría respondiendo de las sanciones admi-nistrativas previas.

b. Más complejo es el supuesto de una fusión entre sociedades. En estecaso, se produce la extinción de, al menos, una de las personas previas,pero el ordenamiento prevé que se proceda a transmitir en bloque lospatrimonios sociales a la nueva entidad. Esta adquirirá por sucesiónuniversal tanto el activo como el pasivo (en el que están las sancionesadministrativas) de aquélla persona.

c. En un supuesto de escisión también puede producirse una extinción dela persona jurídica. Al dividirse el patrimonio de la persona anterior, laparte proporcional de las sanciones pendientes de cumplimiento pasa aintegrar el patrimonio de otra/s persona/s jurídica/s.

El supuesto que puede ocasionar más problemas es cuando se procede a li-quidar una persona jurídica, si bien el artículo 235 del Código de Comerciode 1885, tratando de evitar en la medida de lo posible problemas, dispone que“ningún socio podrá exigir la entrega del haber que le corresponda en la división dela masa social, mientras no se hallen extinguidas todas las deudas y obligaciones dela compañía, o no se haya depositado su importe, si la entrega se pudiere verificar


4 Art. 7 de la Legge nº 689/81, di modifiche al sistema penale, parágrafo 101 de la Gesetz überOrdnungwidrigkeiten, etc.

de presente”, y en el artículo 277.2.1. se dice que “los liquidadores no podrán re-partir entre los socios el patrimonio social sin que hayan sido satisfechos todos losacreedores o consignado el importe de sus créditos.”. Al formar parte las sancionesadministrativas pendientes del pasivo de la sociedad, de no ser satisfechas porlos liquidadores, se transmitirán a sus socios. Lo anterior puede implicar, portanto, que una sanción a una persona jurídica recaiga directamente a los sociosen función de la participación que cada uno de ellos ostentara en aquélla per-sona. Lo anterior no es sino una consecuencia de la propia configuración delas personas jurídicas. En el caso de las sanciones tributarias por infraccionescometidas por las sociedades y entidades disueltas dispone el artículo 182 de laLey 58/2003, General Tributaria, que “Las sanciones tributarias por infraccionescometidas por las sociedades y entidades disueltas se transmitirán a los sucesores delas mismas en los términos previstos en el artículo 40 de esta Ley”, esto es

“las obligaciones tributarias pendientes de las sociedades y entidades conpersonalidad jurídica disueltas y liquidadas en las que la Ley limita la respon-sabilidad patrimonial de los socios, partícipes o cotitulares se transmitirán aéstos, que quedarán obligados solidariamente hasta el límite del valor de lacuota de liquidación que les corresponda.

Las obligaciones tributarias pendientes de las sociedades y entidades conpersonalidad jurídica disueltas y liquidadas en las que la Ley no limita la respon-sabilidad patrimonial de los socios, partícipes o cotitulares se transmitirán ínte-gramente a éstos, que quedarán obligados solidariamente a su cumplimiento.

2. El hecho de que la deuda tributaria no estuviera liquidada en el mo-mento de producirse la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad oentidad no impedirá la transmisión de las obligaciones tributarias devengadas alos sucesores, pudiéndose entender las actuaciones con cualquiera de ellos.

3. En los supuestos de extinción o disolución sin liquidación de sociedadesmercantiles, las obligaciones tributarias pendientes de las mismas se transmiti-rán a las personas o entidades que sucedan o que sean beneficiarias de la corres-pondiente operación. Esta norma también será aplicable a cualquier supuestode cesión global del activo y pasivo de una sociedad mercantil.

4. En caso de disolución de fundaciones o entidades a las que se refiere elapartado 4 del artículo 35 de esta Ley, las obligaciones tributarias pendientesde las mismas se transmitirán a los destinatarios de los bienes y derechos delas fundaciones o a los partícipes o cotitulares de dichas entidades.

5. Las sanciones que pudieran proceder por las infracciones cometidas porlas sociedades y entidades a las que se refiere este artículo serán exigibles a lossucesores de las mismas, en los términos establecidos en los apartados anterio-res, hasta el límite del valor de la cuota de liquidación que les corresponda.”

A la vista de lo anterior, una de las cuestiones que se plantean en el caso dedesaparición de personas jurídicas es la relativa a si puede o no incoarse un ex-pediente sancionador frente a una sociedad que la suceda (y, por tanto, asumael pasivo de la anterior persona jurídica). En el fondo subyace la cuestión de si


se respeta o no el principio de personalidad de las sanciones al hacerlo. Si nosatenemos a la finalidad de prevención que tiene el Derecho sancionador, ha-bría que admitir la incoación de dichos expedientes, pues de otro modo seríamuy fácil a las personas jurídicas eludir toda responsabilidad administrativa,con sólo acudir a la realización de cualesquiera de las operaciones de “ingenie-ría” civil o mercantil que prevé nuestro ordenamiento.

En cualquier caso, la cuestión no es sencilla. Así, podemos ver casoscomo el de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, de Potestad Sancionadorade la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azaren la que el legislador, en la búsqueda de un responsable, establece en su ar-tículo 5 que las infracciones administrativas calificadas como muy gravespodrán ser sancionadas con el cierre del local donde se juegue o la inhabili-tación del mismo para actividades de juego. Ante la imposibilidad de perse-guir de forma eficaz a la empresa infractora, el legislador optó por sancionaral local, cuyo propietario, sin embargo, puede no coincidir con el titular dela empresa.

De todo lo dicho puede decirse, a modo de conclusión, que el principio depersonalidad de las penas o de responsabilidad por hecho propio:

— Está recogido en el artículo 25.1 de la Constitución de 1978, lo que su-pone que frente a su vulneración quepa interponer recurso de amparoante el Tribunal Constitucional.

— Está estrechamente relacionado con el principio de culpabilidad y conla interdicción de la responsabilidad objetiva.

— La Administración ha de tener en cuenta este principio para delimitarlos sujetos frente a los que se ha de incoar el correspondiente expe-diente sancionador, con independencia de las personas que sean final-mente sancionadas.

— La prevención que conlleva todo ordenamiento punitivo, también estápresente en el principio de personalidad de las sanciones.

— La extinción de las personas físicas conlleva la desaparición de la res-ponsabilidad administrativa, pero esto mismo dista de ser tan claro enel caso de las personas jurídicas.

III. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SOLIDARIA YSUBSIDIARIA

El principio de personalidad de las penas al que nos hemos referido, man-tiene una estrecha relación con la problemática que presenta la existencia devarios presuntos responsables en relación con una infracción administrativa.Considera Dagnino Guerra5 que la cuestión relativa a la exigencia de la culpa-


5 DAGNINO GUERRA, A., “Consideraciones sobre la solidaridad en el derecho administra-tivo sancionador: en especial, el régimen sancionador en materia de viviendas de protección oficial”,Revista de Derecho urbanístico y medio ambiente nº 158, diciembre 1997.

bilidad, como presupuesto de la sanción, no puede resolverse por medio de latécnica de las presunciones, ni por el traslado de la responsabilidad personal apersona ajena al infractor, sino que debería constatarse que se ha producido elquebrantamiento de una norma que da lugar a la exigencia de responsabilidadadministrativa. Para este autor, es imprescindible que haya una relación decausalidad entre la conducta voluntaria y la mutación del mundo exterior,pues, de lo contrario, no cabría imponer la sanción administrativa correspon-diente, so pena de vulnerar el principio in dubio pro reo.

En efecto, no resulta infrecuente que una infracción administrativa hubierasido cometida por varios sujetos. En estos casos, partiendo del principio depersonalidad, sobre cada uno de los autores recaerá, por regla general, una san-ción independiente. Ahora bien, como tendremos ocasión de ver, existen ex-cepciones. Esto nos lleva a tratar el tema de la responsabilidad solidaria y sub-sidiaria en el ámbito del derecho administrativo sancionador, tema complejosujeto a polémica doctrinal y jurisprudencial.

Dispone el artículo 130.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Ré-gimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común, que:

“Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición le-gal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidariade las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan.

Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obli-gaciones impuestas por la ley que conlleven el deber de prevenir la infracción ad-ministrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que taldeber recaiga, cuando así lo determinen las leyes reguladoras de los distintos regí-menes sancionadores.”

Procederemos, a continuación, a efectuar un análisis por separado de lasdos modalidades de responsabilidad contempladas en el citado artículo.

3.1. Responsabilidad solidaria

De la lectura del artículo 130.3 de la Ley 30/1992 se deriva que la respon-sabilidad solidaria surge en dos casos:

a. por un lado, en aquellos supuestos en los que de la comisión de ilícitoadministrativo sean responsables conjuntamente varias personas. Gar-berí6 cita como ejemplo el caso de que los propietarios de una explota-ción agrícola en la que se produce una tala de árboles no permitida porla ley. En este supuesto, como se indica en la STS de 13 de julio de


6 GARBERÍ LLOBREGAT J., “El procedimiento administrativo sancionador”, 2ª edición am-pliada y actualizada, Tirant lo blanc tratados, Valencia, 1996.

1987 (RJ 1987/6890), todas ellas habrán de ser imputadas y, en sucaso, sancionadas en el correspondiente procedimiento administrativosancionador, respondiendo cada una solidariamente del cumplimientode la sanción.

b. Por otro lado, será también solidaria la responsabilidad cuando de lacomisión de la infracción resulte responsable un sujeto concreto, sibien existe otra persona que legalmente tiene atribuido un deber deprevención de la infracción, en cuyo caso ambos sujetos responderánde la sanción solidariamente “cuando así lo determinen las leyes regula-doras de los distintos regímenes sancionadores” artículo 130.3 in fine. Elprocedimiento sancionador deberá dirigirse contra todos los sujetospresuntamente responsables, al efecto de que todos ellos tengan la po-sibilidad de defenderse haciendo valer sus derechos (defenderse de loshechos constitutivos de la infracción y/o del estricto cumplimiento deldeber de prevención) en el procedimiento.

Que la responsabilidad sea considerada solidaria, dice Garberí, supone unacomodidad para la Administración, en la medida en que ésta podrá dirigirseindividualmente contra cualquiera de los sujetos sancionados por el total de lasanción, o frente a todos ellos a la vez (art. 1144 CC), sin que ninguno puedaindividualmente oponer a la autoridad administrativa el solo cumplimiento desu parte de responsabilidad (art.1137 CC).

Observando la legislación estatal y autonómica, puede decirse que, si bienen virtud de los principios de responsabilidad personal y de la exigencia deculpabilidad en el infractor, el establecimiento de mecanismos de responsabi-lidad conjunta puede resultar singular, lo cierto es que el legislador ha conside-rado necesario contemplar estos supuestos, quizá en más ocasiones de las ini-cialmente previsibles. Ejemplo de ello es el artículo 182 de la Ley 58/2003,General Tributaria, cuando dice que:

“1. Responderán solidariamente del pago de las sanciones tributarias, deriva-das o no de una deuda tributaria, las personas o entidades que se encuentren enlos supuestos de los párrafos a y c del apartado 1 y en los del apartado 2 del artí-culo 42 de esta Ley, en los términos establecidos en dicho artículo. El procedi-miento para declarar y exigir la responsabilidad solidaria será el previsto en el ar-tículo 175 de esta Ley.

2. Responderán subsidiariamente del pago de las sanciones tributarias las perso-nas o entidades que se encuentren en los supuestos de los párrafos a, g y h del apar-tado 1 del artículo 43 de esta Ley, en los términos establecidos en dicho artículo.

El procedimiento para declarar y exigir la responsabilidad subsidiaria será elprevisto en el artículo 176 de esta Ley.”

En términos similares se pronuncian, por ejemplo, el artículo 93 de la Ley22/1988, de Costas; artículo 37.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Con-servación de los Espacios Naturales Protegidos y de la Flora y Fauna Silvestres;


artículo 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Trans-portes Terrestres; artículo 51 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, Generalde Telecomunicaciones.

Observa Dagnino que la previsión de la responsabilidad solidaria en materiade sanciones administrativas en todo supuesto en que “el cumplimiento de lasobligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varios conjuntamente”(artículo 130.3.), constituye una técnica jurídicas dudosa, “especialmente por loque se refiere a su adecuación con la exigencia de culpabilidad concebida como con-ditio sine qua non para ser sujeto pasivo de una sanción administrativa.” Para esteautor, la Ley 30/1992 ha procedido a facilitar una generalización de la solidari-dad en las sanciones administrativas, siendo esto de dudosa constitucionalidad,dado el alto grado de imprecisión que la misma conlleva, “toda vez que la solida-ridad así planteada puede no resultar excesivamente conciliable con los postulados detipicidad y de culpabilidad exigibles en el orden administrativo como presupuestospara la imposición por la Administración de la consiguiente sanción.”

Parada Vazquez7, por su lado, opina que la regla de la responsabilidad soli-daria por las infracciones cometidas y de las sanciones que se impongan, no hasido aún bien resuelta, puesto que “si en el Derecho penal la solución en los casosde autoría múltiple consiste en imponer una pena a cada uno de los responsablesque se consideran autores de los delitos o de las faltas, sin que sea posible la respon-sabilidad solidaria, pues implicaría que las penas impuestas a los incumplidorespudieran trasladarse a los restantes autores, incluso a uno sólo, ningún sentidotiene hacer esto mismo con los autores o responsables de las infracciones administra-tivas en los casos de autoría múltiple”.

Pero descendamos del campo teórico al práctico: Tomaremos como punto departida las propias consideraciones hechas por el Tribunal Supremo, en Sentenciade 16 de febrero de 1990 (RJ 1990/777), en la que dice que “la idea de solidari-dad resulta difícilmente conciliable con el sentido propio de un régimen sancionador,en el que lo lógico es que el Estado sancionador imponga la sanción a todos y cada unode los sancionados, y no a cualquiera de ellos”. En el mismo sentido se pronuncia elalto Tribunal en la Sentencia de 26 de enero de 1988 (RJ 1988/ 573).

El Tribunal Supremo tuvo ocasión de pronunciarse en varios casos deriva-dos de la responsabilidad solidaria que preveía el hoy derogado artículo 46.1del Reglamento de máquinas recreativas y de azar, aprobado por Real Decreto877/1987, de 3 de julio. Concretamente, el Tribunal consideró que dicho pre-cepto implicaba un exceso de la habilitación legal, al establecer la responsabili-dad solidaria, pues la ley no contemplaba esta forma de responsabilidad y, porello, se vulneraba el principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución.El TS se amparaba en la consideración de que “la referida imputación solidaria(...) no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsa-bilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo”, por lo que “laresponsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de las


7 PARADA VÁZQUEZ J.R., “Derecho Administrativo. Parte General”, Marcial Pons, Madrid,1995, p. 532.

obligaciones contractuales y extracontractuales, no puede trascender al ámbito delDerecho sancionador porque no se compadece con el fundamento del sistema puni-tivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos sin que quepa, en aras deuna más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad punitivasolidaria por actos ajenos”. En este sentido, podemos citar a título de ejemplolas SSTS de 30 septiembre de 1997 (RJ 1997/6925), 23 de marzo de 1998 (RJ1998/2828) y 7 de julio de 1998 (RJ 1998/6062).

El Tribunal Constitucional, por su parte, en la Sentencia 76/1990, de 26 deabril, dice que “también en los casos de responsabilidad solidaria se requiere la con-currencia de dolo o culpa aunque sea leve”. El TC añade que “no es trasladable alámbito de las infracciones administrativas la interdicción constitucional de la res-ponsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho penal, puesto que no es lo mismo res-ponder solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad personal (...) quehacerlo a través del pago de una cierta suma de dinero en la que se concreta la san-ción tributaria, siempre prorrateable a posteriori entre los distintos responsables indi-viduales”. Incluso el TC ha establecido que el principio de personalidad de lassanciones protegido por el artículo 25.1 de la Constitución, impide que la res-ponsabilidad solidaria pueda extenderse a personas que no hayan cometido nicolaborado en la realización de la infracción (STC 146/1994, de 12 de mayo, FJ4º). De todo lo anterior se deriva la necesidad de aplicar siempre los principiosde personalidad de las sanciones y la exigencia de dolo o culpa en los casos en losque el legislador haya establecido un régimen de responsabilidad solidaria.

La aplicación del principio de personalidad en el ámbito del derecho sancio-nador de las Administraciones Públicas precisa que el expediente sancionadorse incoe frente a todos los que hubieran participado en la comisión de los he-chos presuntamente constitutivos de infracción, a los efectos de que la Admi-nistración correspondiente pueda determinar el grado de responsabilidad decada uno de estos sujetos. Si, efectivamente, se acredita la responsabilidad de loscitados sujetos, entonces la Administración deberá, en caso de responsabilidadsolidaria, hacer recaer la sanción legalmente prevista sobre cada uno de los res-ponsables. Aquel de los responsables que hubiera pagado la sanción impuestapodrá, siempre en el ámbito de las relaciones entre particulares, dirigirse al restode los declarados responsables, a los efectos de reclamarles lo que a cada unohubiera correspondido pagar. De lo anterior se desprende, como dice De Palmadel Teso, que “el establecimiento de un régimen de solidaridad comporta que, aun-que existen diversos responsables de la infracción. La Administración hará recaer so-bre uno de ellos una única sanción. En consecuencia, el gravamen que la sanciónsupone será para el conjunto de responsables menor que si la sanción se hubiera im-puesto a cada uno de ellos” 8. Ahora bien, en opinión de Pemán9, si la solución úl-tima es acudir a la vía de regreso civil, se pueden plantear cuestiones como la de


8 DE PALMA DEL TESO A., “La culpabilidad” en “Infracciones, sanciones y Procedimiento ad-ministrativo sancionador”, Justicia Administrativa número extraordinario 2001, ed. Lex Nova, p.44.

9 PEMÁN GAVÍN I., “El sistema sancionador español. Hacia una teoría general de las infrac-ciones y sanciones administrativas”, ed. Edecs, Barcelona, 2000.

qué sucedería en el caso de que fallezca el coinfractor que no ha sido objeto decobro por la Administración en el interin entre la imposición de la sanción y sucobro. En vía civil, no podría alegarse el fallecimiento para evitar tener que pa-gar los sucesores, mientras que en vía penal, la sanción se extinguiría.

Dijimos que el establecimiento de un régimen de responsabilidad solidariapresenta problemas, principalmente al ponerlo en relación con el respeto de-bido al principio de proporcionalidad y el deber de graduar las sanciones apli-cando las agravantes y atenuantes normativamente previstas. En la STS de 26de enero de 1998 (RJ 1998/573) se dice que “la imputabilidad solidaria impidela efectividad de otro principio básico del orden sancionador, cual es el de la propor-cionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduacióno moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada unode los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fun-damental (...) de responsabilidad personal”. De Palma del Teso propone como so-lución a esta cuestión la aplicación de un modelo de días – multa para calcularla sanción. Con ello la Administración se vería obligada a examinar las circuns-tancias que concurren en cada responsable al objeto de poder calcular la parteproporcional de sanción que cada uno de ellos debiera soportar.

Requisitos necesarios para poder apreciar la solidaridad en la responsabili-dad administrativa:

Abierta la posibilidad por el legislador de establecer la solidaridad en el De-recho administrativo sancionador, es necesario determinar cuáles son los re-quisitos necesarios para poder apreciarla. En opinión de Dagnino Guerra, detodos modos, su concurrencia debe interpretarse restrictivamente y limitarse alos supuestos en que su virtualidad sea posible.

a) Exigencia de Lex praevia

Siendo el principio de legalidad, el principio rector del Estado de Derecho,es claro que el mismo ha de estar presente en la determinación de las infraccio-nes y sanciones administrativas. Así lo han afirmado reiteradamente en su doc-trina tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo y el Consejode Estado, siempre en virtud del artículo 25.1 de la Constitución. Por tanto,en el caso de que se considerara necesario establecer el carácter solidario de laresponsabilidad, deberá de hacerse por una norma de rango legal que de formaexplícita así lo disponga.

b) La exigencia de Lex certa

En segundo lugar, la norma de rango legal que establezca la solidaridad comoforma de las sanciones administrativas debe hacerlo de modo expreso, puestoque, como se establece en el artículo1137 del Código Civil, la solidaridad no sepresume. En el Derecho sancionador, la solidaridad tampoco puede presumirse.


c) La exigencia de una atribución conjunta a varias personas delcumplimiento de una obligación impuesta por la Ley

Puesto que la solidaridad es una forma específica de responsabilidad de lossujetos obligados al cumplimiento de una obligación previamente establecida,la configuración de aquélla obligación incumplida, condicionará la forma soli-daria de imposición de la consiguiente sanción.

Sólo en los casos en que la obligación hubiera de ser cumplida por variaspersonas conjuntamente, puede exigirse que respondan los obligados de formasolidaria. Es importante no perder de vista que lo anterior se configura siem-pre como una excepción al principio de responsabilidad personal.

d) La exigencia de voluntariedad en la comisión de la infracciónadministrativa a título de dolo o culpa

El hecho de que la sanción se prevea con carácter solidario no implica quela Administración no haya de respetar la necesidad de que se cumpla con loselementos necesarios de la culpabilidad. No perdamos de vista que el régimende responsabilidad objetiva ha sido claramente sustituido por la responsabili-dad subjetiva, sin que esto pueda tener excepción alguna.

Otro de los puntos que conviene no olvidar en esta materia es la relativa ala posición de garante, que para algunos casos se prevén en el ordenamientoadministrativo. En efecto, la Ley 30/1992 prevé en su artículo 130.3 la aplica-ción general del régimen de solidaridad a las infracciones que consistan en elincumplimiento de una obligación que la ley impone a varias personas con-juntamente. El artículo 130.2, por su lado, dispone que la ley que regule unconcreto sector pueda situar a determinadas personas en posición de garante,imponiéndoles el deber de prevenir que otros sujetos puedan cometer una in-fracción, y establecer en ese caso un régimen de responsabilidad solidaria osubsidiaria. No obstante, esta obligación sólo podrá establecerse cuando existaun vínculo de dependencia entre el garante y la persona a la que aquel tiene eldeber de vigilar. En este sentido, es un clásico acudir a la legislación tributariapara buscar un ejemplo. El artículo 41 de la Ley 58/2003 dispone que:

“1. La Ley podrá configurar como responsables solidarios o subsidiarios de ladeuda tributaria, junto a los deudores principales, a otras personas o entidades. Aestos efectos, se considerarán deudores principales los obligados tributarios delapartado 2 del artículo 35 de esta Ley.

2. Salvo precepto legal expreso en contrario, la responsabilidad será siempresubsidiaria.

3. Salvo lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 42 de esta Ley, La respon-sabilidad alcanzará a la totalidad de la deuda tributaria exigida en período vo-luntario...

4. La responsabilidad no alcanzará a las sanciones, salvo las excepciones queen esta u otra Ley se establezcan.”


Como ha puesto de manifiesto la doctrina, la figura del garante no contra-dice el principio de culpabilidad, porque no se exige responsabilidad a este porla infracción cometida por el autor material, sino por su propia participaciónen los hechos. La infracción se produce porque el garante incumple la obliga-ción legal de prevenirla, con lo que se convierte en cooperador necesario. Peroal amparo del principio de culpabilidad, la responsabilidad sólo puede recaersobre el garante en los supuestos en los que, bien con dolo, bien con culpa, sehubiera omitido la adopción de las medidas a su alcance para evitar la infrac-ción. Por ello, no se le puede exigir responsabilidad si actuó diligentemente,aun cuando no hubiera podido evitar la comisión de la infracción.

Como conclusiones a este punto, podemos decir que el régimen de res-ponsabilidad solidaria, si bien controvertido en el ámbito doctrinal, ha sidoadmitido por el legislador y la jurisprudencia. Ahora bien, se trata de un régi-men singular, que ha de ser previsto de forma expresa y por una norma conrango de ley.

3.2. Responsabilidad subsidiaria

La responsabilidad será subsidiaria cuando así lo determinen el correspon-diente régimen sancionador. Conforme a lo previsto por el artículo 130.3 de laLey 30/1992, el carácter subsidiario de la obligación dependerá exclusiva-mente de que así lo haya previsto el legislador. Así, por ejemplo, el artículo182 de la Ley 50/2003, General Tributaria, dispone que:

“2. Responderán subsidiariamente del pago de las sanciones tributarias laspersonas o entidades que se encuentren en los supuestos de los párrafos a, g y hdel apartado 1 del artículo 43 de esta Ley, en los términos establecidos en dichoartículo.

El procedimiento para declarar y exigir la responsabilidad subsidiaria será elprevisto en el artículo 176 de esta Ley.”

Concretamente, el artículo 43.1 de dicha Ley dice incluye como responsa-bles subsidiarios, entre otros, a los administradores de hecho y de derecho delas personas jurídicas en determinadas circunstancias, los integrantes de la ad-ministración concursal y los liquidadores de sociedades, los adquirentes debienes afectos por Ley al pago de la deuda tributaria, los agentes y comisionis-tas de aduanas, cuando actúen en nombre y por cuenta de sus comitentes etc.

Si la responsabilidad fuera subsidiaria, la Administración sólo podrá diri-girse frente al responsable subsidiario cuando el responsable principal incum-pla la sanción, en cuyo caso, el responsable subsidiario asume la sanción en suintegridad. Como pone de manifiesto Garberí, la responsabilidad subsidiariasólo será operativa en el caso de sanciones dinerarias o de contenido patrimo-nial convertible en dinero, o frente a sanciones que impongan un deber de ha-cer no personalísimo, porque en las sanciones consistentes en un no hacer


(suspensión de funciones, retirada de permisos, etc) o en las de hacer persona-lísimo, el responsable subsidiario garante de la prevención no podrá tener in-tervención de ningún tipo.

Gran parte de los supuestos de responsabilidad subsidiaria se producen res-pecto de personas jurídicas y menores de edad, por lo que los iremos anali-zando al hilo de la responsabilidad de estos sujetos.

IV. RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

Desde el punto de vista jurídico, una de las características del reciente sigloXX ha sido el inmenso desarrollo que han tenido las personas jurídicas. Con-cepto este último conocido desde tiempos remotos en el Derecho, no ha sidohasta hace relativamente poco cuando ha visto el terreno más propicio para suverdadera expansión. Uno de los problemas que ello ha planteado ha sido lanecesidad de buscar mecanismos para que las personas morales no sean formasde elusión de la responsabilidad. La inicial teoría del levantamiento del velo deSerik, ha tenido, entre otros campos, proyección en el ámbito de la posibilidadde exigirles responsabilidad administrativa. El Segundo Congreso de la Aso-ciación Internacional de Derecho Penal, celebrado en 1929, recomendó que seadoptaran “medidas eficaces de defensa social contra las personas morales…”, ha-blándose posteriormente de la “posibilidad de una responsabilidad penal indivi-dual, por la misma infracción, de las personas físicas que ostentan la administra-ción o la dirección de los intereses de la persona moral, o que han cometido lainfracción utilizando los medios suministrados por la persona moral”.

El aforismo latino “societas delinquere non potest” es el punto de partida dela tradicional regulación de la responsabilidad de las personas jurídicas en Es-paña y gran parte de los países de nuestro entorno. Ahora bien, dicho princi-pio, como veremos, se limitará al ámbito penal del ordenamiento jurídico,pues en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador se ha considerado,a diferencia del Derecho Penal, que las personas jurídicas pueden ser responsa-bles de los ilícitos cometidos. Así se reconoce en el artículo 130 de la Ley30/92 y en la STC 246/1991, de 19 de diciembre. El Tribunal Supremo esclaro al reconocerlo también, así en la Sentencia de 28 de enero de 1986, salacuarta, que “se alega por la actora su inimputabilidad, por no poder ser sujeto ac-tivo de la contravención que se le atribuye en las actuaciones, por su condición depersona jurídica o moral y no física; argumentación rechazable, máxime en el de-recho sancionador administrativo, al que se va recurriendo, en detrimento del clá-sico Derecho Penal ordinario, por necesidades prácticas, incluso en Estados tan ju-dicializados como los EEUU, o de tan fina sensibilidad jurídica como el italianoo el francés, siguiendo una tendencia común de “despenalización”, precisamentepara adaptarse mejor a tipos de contravenciones propios del mundo moderno, en elque la fórmula de la sociedad anónima, u otras semejantes, es un buen medio paraeludir responsabilidades; fenómeno que requiere, como justa réplica, sujetar a estassociedades a las mismas responsabilidades a que están sujetas las personas físicas,


sobre todo teniendo en cuenta que en estas contravenciones administrativas se ex-cluyen las sanciones privativas de libertad”.

Pero comencemos por los planteamientos penales. La justificación que seha encontrado por la doctrina de esta rama del ordenamiento para sostener lairresponsabilidad de las personas jurídicas está en lo que Mir Puig, entre otros,llama la incapacidad de culpabilidad de las mismas. De acuerdo con la confi-guración que el artículo 35 del Código Civil hace de las personas jurídicas, es-tas son centros de imputación de negocios jurídicos independientes de cadauno de sus miembros. Estamos, pues, ante unas personas morales, que a lahora de hacer frente a la responsabilidad en que pudieran haber incurrido, des-aparecen y el Derecho busca unas personas físicas a las que atribuir la condi-ción de sujeto activo del delito o falta presuntamente cometidos. Siguiendo aRodríguez Devesa10, la acción es un acto atribuible a un ser humano depen-diente de la voluntad humana. En la medida en que, como señala Gómez Be-nítez11, el sujeto pudo actuar de otra manera a como lo hizo “pudo no cometerel delito y, sin embargo, lo cometió”, la culpabilidad supone un juicio de repro-chabilidad por esta conducta. Dicho juicio parece implicar una valoración dela actitud psíquica del sujeto, lo que lleva a este sector del ordenamiento a con-siderar que únicamente el hombre puede ser considerado culpable de las accio-nes contrarias al ordenamiento jurídico que se hayan cometido. Si se castigaraa la persona jurídica, la sanción caería sobre todas las personas físicas que for-man parte de la misma, violando de este modo el principio de personalidad delas penas. En cualquier caso, no podemos dejar de apuntar que existe una co-rriente doctrinal penal, que defiende la necesidad de incriminar a las personasjurídicas como consecuencia de las nuevas necesidades económicas, que tieneninevitablemente consecuencias en el ámbito penal. Para Carretero Pérez y Ca-rretero Sánchez12, el reconocimiento de las personas jurídicas como sujetos ac-tivos es una cuestión que, en último término, depende de la configuración quehaga el Derecho Positivo.

Si bien hemos indicado que los principios sancionadores del derecho penalson aplicables con matices al derecho administrativo, estamos aquí en presen-cia de uno de esas excepciones. Existe una tendencia orientada hacia la cons-trucción de un sistema de derecho sancionador, pero lo cierto es que el mismoestá en proceso de elaboración. Es un camino largo, lo que hace que aún hoyhaya que constatar la existencia de particularidades en las distintas ramas delDerecho que están contribuyendo a su formación. En este sentido la STC246/1991, de 19 de diciembre, ha dicho que la vigencia con matices en el ám-bito administrativo de los principios sancionadores del derecho penal, “no im-pide que nuestro Derecho administrativo admita la responsabilidad directa de laspersonas jurídicas, reconociéndole, pues, capacidad infractora”.


10 RODRÍGUEZ DEVESA J. M., “Derecho Penal Español. Parte General”, ed. Dykinson, Ma-drid, 1989, p. 362.

11 GÓMEZ BENÍTEZ, “Teoría jurídica del delito”, ed. Civitas, Madrid, 1984, p. 443.12 CARRETERO PÉREZ A. Y CARRETERO SÁNCHEZ A., “Derecho Administrativo San-

cionador”, EDERSA, 1992.

En efecto, hoy se admite en el ámbito administrativo que puede recono-cerse la responsabilidad directa de las personas jurídicas. Por ello, no puededudarse de la legitimidad de la configuración del sistema administrativo deresponsabilidad de las personas jurídicas, sin perjuicio de que en un futuro lascosas pudieran cambiar.

Una de las claves del reconocimiento de responsabilidad administrativa alas personas jurídicas está, quizá, en los tipos de sanciones previstas en el Dere-cho Administrativo. Así, las SSTS de 13 de marzo de 1985 (RJ 1985/ 1208) y4 de abril de 1988 (RJ 1988/3245), entre otras, establecen que la sanción pe-nal y la administrativa se distinguen “en cuanto a la imputabilidad, sólo perso-nas físicas para las infracciones penales y para las administrativas tanto pueden serpersonas físicas como jurídicas”.

Otro de los puntos conflictivos a la hora de reconocer o no responsabilidadadministrativa a las personas jurídicas se centra en la posibilidad de apreciar laexistencia o no de culpabilidad en estos entes.

La antes citada STC 246/1991 fue la primera en reconocer de forma explí-cita la responsabilidad directa de las personas jurídicas, lo que en un mundotan dominado por esta forma de organización colectiva, tiene una relevanciatrascendental. Ahora bien, ello no supone, ni mucho menos, la supresión delelemento subjetivo de la culpa en las infracciones, pero sí se produce una mo-dulación en la aplicación de este concepto a estos entes.

El supuesto de hecho que está en el fondo de los pronunciamientos judicia-les que dieron lugar a esta sentencia, es una sanción impuesta a un Banco porincumplimiento de las normas de seguridad, puesto que durante un atraco auna de sus sucursales no fue accionada la alarma ni funcionó el módulo cajerode apertura retardada. Dejando de lado muchas de las cuestiones que se plate-aron a lo largo del procedimiento judicial en sus sucesivas instancias, digamosque lo que se planteó al TC fue que determinara si la resolución judicial im-pugnada era contraria al derecho de presunción de inocencia del Banco,puesto que, por una parte se afirmaba que la sanción no se debía a una con-ducta “directamente culpable” y, por otra parte, se reconocía que los emplea-dos encargados de accionar los mecanismos de seguridad estaban sometidos afuerza o amenaza compulsiva.

Por lo que respecta al primer punto, el TC recuerda que en la Sentencia76/1990, de 26 de abril ya había manifestado que el derecho de presunción deinocencia supone “que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa,requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas decargo y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos”. Por tanto, y alos efectos que aquí interesan, es importante destacar que no sólo es necesariodemostrar la autoría de los hechos presuntamente ilícitos, sino también que hade ser posible imputarlo al sujeto infractor, para lo que es preciso que concurrala voluntariedad (dolo o culpa). Implícitamente, el TC da por sentado que elderecho fundamental de presunción de inocencia también es aplicable a laspersonas jurídicas, lo que se deriva de que nuestro ordenamiento jurídico leshaya reconocido la capacidad de ser culpables. En caso contrario habría de se-


guirse lo que dispuso el ATC 204/1986 en materia de responsabilidad civil:“la posibilidad de la responsabilidad sin culpa, responsabilidad por riesgo o res-ponsabilidad objetiva debe llevar a considerar inaplicable el principio de presun-ción de inocencia”.

Ahora bien, el hecho de que se reconozca que las personas jurídicas pue-den ser responsables administrativas de sus actos, no quiere decir que lo seande igual forma que las personas físicas. No en vano estamos ante unos entesque son una ficción jurídica13. El punto de partida es, pues, el reconoci-miento de una diferente interpretación del principio de culpabilidad de laspersonas jurídicas. En el caso de la STC 246/1991, el Tribunal consideróque se producía una traslación de la responsabilidad a la entidad bancaria encuestión, motivada por la necesidad que tenía el banco de “estimular el rigu-roso cumplimiento de las medidas de seguridad”. Con estas consideraciones, elTC se aleja de la concepción objetiva de la responsabilidad, pues aprecia laexistencia de un elemento volitivo (negligencia de los empleados), pero laresponsabilidad se traslada a la persona jurídica, que pasa a ser consideradadirectamente imputable. El TC llega a esta conclusión partiendo de la pre-misa de que estas personas tienen capacidad de acción. En este punto tienesentido que volvamos la vista al Derecho Penal que, al fin y al cabo, ha deoperar como última ratio del sistema sancionador. Así, la doctrina penalista,en su mayoría, acepta que las personas jurídicas tienen capacidad para reali-zar acciones con relevancia jurídica y, por tanto, para infringir el propio or-denamiento. Bien es cierto que el Derecho Penal, si bien reconoce que el su-jeto activo del delito es la persona jurídica, lo cierto es que transmite laautoría a la persona física, que se considera responsable del ilícito. Si esta esla solución en el Derecho Penal, sería absurdo que en el ámbito administra-tivo las personas jurídicas no pudieran ser responsables de sus conductas.

Considera Pemán Gavín14 que la argumentación utilizada por el TC en laSentencia 246/1991, constituye un “difícil compromiso entre el deseo de no que-rer negar la existencia del elemento culpable en el Derecho Sancionador (pues seríacontrario a uno de los principios punitivos que se consideran básicos) y el de noquerer admitir la existencia de voluntad propia de las personas jurídicas (pues asi-mismo vulneraría el planteamiento penal)”.

Pese a haber llegado el TC a la citada postura, lo cierto es que en el ámbitodoctrinal siguen planteándose dudas en torno a la capacidad de culpa de laspersonas jurídicas. Así, Nieto15 considera que si la culpa conlleva la existencia


13 STC 246/1991 “esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a lapersona jurídica nace de la propia naturaleza de la ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Faltaen ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que es-tán sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídicoprotegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz (en elpresente caso se trata del riguroso cumplimiento de las medidas de seguridad para prevenir la comisión deactos delictivos) y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sometida alcumplimiento de dicha norma”.

14 PEMÁN GAVÍN I., “El sistema sancionador español. ..”, p. 340.15 NIETO A., “Derecho administrativo sancionador”, ed. Tecnos, Madrid, 2005.

de una voluntad propia y ésta no cabe en las personas jurídicas, la posibilidadde reconocer a éstas como sujetos activos de la infracción administrativa nopermite exigir la presencia del elemento culpable en el Derecho sancionador,puesto que conceptualmente son incompatibles las personas jurídicas y el ele-mento culpable. Siendo esto así, para el citado autor, la responsabilidad de laspersonas jurídicas se fundamenta en su capacidad para soportar la acción. Encontra de este criterio, y en una posición más próxima a la doctrina del TC, es-tán autores como Lozano16 y Rebollo17. Para ellos, existe plena compatibilidadentre la culpabilidad y la posibilidad de sancionar a las personas jurídicas,puesto que, desde una perspectiva global, las nuevas necesidades sociales handesbordado el principio de societas delinquere non potest. Una tercera línea doc-trinal se mantiene por Pemán Gavín, para quien “la explicación de la responsa-bilidad de las personas jurídicas, a través de la traslación de la voluntad del emple-ado que realiza la acción, no permite explicar con claridad la diversidad desituaciones que existen en el Derecho Sancionador...” . Considera este autor queno hay conexión entre la traslación que se plantea en el Derecho Sancionadory el Derecho Penal. En el primero, “la persona jurídica responde por los hechosrealizados por sus empleados en virtud del intenso deber de control de los titularesde la actividad, que en ocasiones es de carácter objetivo. Y en el Derecho Penal, losdirectivos, representantes o titulares de los órganos de administración responden delos hechos de las personas jurídicas, exclusivamente en la medida en que tales per-sonas físicas hayan participado, al menos a título de culpa, en la realización de loshechos.”18 Finalmente, para Pemán, el dato clave que dificulta la explicación dela traslación de la responsabilidad en esta cuestión es que, a diferencia del De-recho Penal, en el Derecho sancionador, coexisten fórmulas que exigen res-ponsabilidad conjuntamente a las personas jurídicas y a los empleados, conotras en las que se establece una responsabilidad única y directa de la personajurídica, si bien puede caber la acción de regreso. Ejemplo de lo anterior seríael artículo 4 de la Ley 38/1984, de 6 de noviembre, de Inspección, control yrégimen sancionador de Transportes por carretera, en el que se establecía que:

“la responsabilidad administrativa se exigirá a las personas físicas o jurídicasa que se refiere el punto 1, sin perjuicio de que éstas puedan deducir las accionesque resulten procedentes contra las personas a las que sean materialmente impu-tables las infracciones y trasladar, en su caso, a las mismas dicha responsabilidad”

Reconocida la capacidad de culpabilidad de las personas jurídicas, quedapor dilucidar la cuestión de la extensión de la reprochabilidad de la conducta.El legislador ha adoptado sobre esta materia posiciones diferentes, si bien to-


16 LOZANO B., “La responsabilidad de la persona jurídica en el ámbito sancionador administra-tivo (a propósito de la STC 246/1991, de 19 de diciembre)”, Revista de Administración Pública nº129, septiembre – diciembre 1992.

17 REBOLLO PUIG M., “Potestad sancionadora, alimentación y salud pública”, INAP, Madrid,1989.

18 PEMÁN GAVÍN, “El sistema...”, p. 343.

das ellas establecen la responsabilidad de los titulares de las actividades en lacomisión de las infracciones:

I. En unos casos, las normas exigen responsabilidad al titular, no a su au-tor, con independencia de que aquél pueda repetir contra el este.

II. En otros supuestos, las normas exigen responsabilidad al titular y al au-tor material de los hechos.

III. Una tercera modalidad de normas imputan la responsabilidad sólo altitular de la actividad.

IV. Por último, hay otras normas que definen los sujetos activos en funciónde su participación efectiva.

Lo dicho plantea el interrogante de cuáles son los motivos que pueden haberllevado al legislador a establecer regímenes distintos. Recordemos, no obstante,que el artículo 130.3 de la Ley 30/1992 ampara esta diversidad normativa.

Siguiendo a Rebollo Puig19 puede decirse que si se admite en el derecho ad-ministrativo sancionador la capacidad de actuar y de ser culpables de las perso-nas jurídicas, se está tomando como base de este razonamiento “mantener la fic-ción general a todas las normas del Derecho, salvo el Penal, según el cual lavoluntad y acción de determinados sujetos es la de la entidad a todos los efectos”. Enel caso de la STC 246/1991, el alto tribunal entiende que aun habiéndose pro-bado la actuación negligente de los empleados, se realiza una “traslación de laresponsabilidad a la entidad bancaria … razonando su juicio de reprochabilidaden la necesidad de “estimular el riguroso cumplimiento de las medidas de seguri-dad”. En opinión de Rebollo, no se trataría de acudir al argumento de la exis-tencia de un genérico deber de vigilancia sobre los empleados, sino otro deberimpuesto por el ordenamiento consistente en la necesidad de tomar precaucio-nes para que no sea transgredido en el ejercicio de la actividad empresarial in-cluyendo el control de los que en ella intervienen. El Tribunal Supremo, a esterespecto, ha indicado en la Sentencia de 2 de noviembre de 1987 (RJ1987/7957) “que en supuesto de que hubiere intervenido una actuación negligente,ésta pueda imputarse a la empresa sancionada por incumplimiento de las obligacio-nes de control e inspección exigibles a la misma”. Lozano considera que la infrac-ción le será imputable a la empresa a título de culpa, si bien dicha culpabilidadpor lo general se presumirá, fundamentalmente debido a la configuración en elordenamiento jurídico de un deber de diligencia especialmente amplio en ma-teria de medidas de seguridad. En definitiva, se hace responsable a la personajurídica por una infracción propia, pero debida a la conducta de los empleados,lo que no impediría que, haciendo uso de las facultades que le otorgan otras ra-mas del Derecho (civil, mercantil y laboral) la empresa pudiera dirigirse contraestos para reclamarles daños y perjuicios. Nieto, por su parte, considera que esnecesario acudir a técnicas desarrolladas en otras ramas del Derecho y que pue-


19 REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora, alimentación y salud pública”, INAP, Madrid,1989, p. 774.

den aplicarse al campo sancionador. Concretamente, este autor acude a la teo-ría de la imputación, puesto que le sirve para explicar globalmente el fenómenoal que nos estamos refiriendo. Finalmente, para Pemán la adopción de un sis-tema u otro de los mencionados, a los efectos de exigir responsabilidad al titu-lar o al autor o a ambos, es una cuestión de política sancionadora, que variaráen función de los objetivos perseguidos en cada momento por el legislador.

Ahora bien, el hecho de que se prevea la posibilidad de exigir responsabili-dad directa por la Administración a las personas jurídicas, no solventa todoslos problemas que pueden plantearse. Dejemos, al menos, apuntados algunasotras situaciones eventualmente problemáticas:

a. Por un lado, no siempre la imposición de una multa (sanción administra-tiva básica) cumple de forma efectiva la finalidad de prevención especialdel derecho sancionador. Precisamente por ello, el legislador manifiestauna tendencia a establecer sanciones de cuantías enormes, que a veces sonincluso superiores a las sanciones penales20, lo que ha llevado a García deEnterría y T.R. Fernández decir que “resulta insólito favorecer a la autori-dad administrativa con poderes sancionadores más extensos que a los jueces”21.También es frecuente (por ejemplo, en las diversas leyes de ordenación delcomercio minorista), que el legislador haya optado por introducir multasconsistentes en la incautación de los beneficios derivados de la conductailícita, o la posibilidad de aumentar la cuantía máxima de la sanción enfunción del volumen de negocios de la empresa responsable.

b. Otra cuestión controvertida es la posibilidad de que las personas jurídi-cas públicas puedan incurrir en supuestos de responsabilidad por infrac-ciones que hubieran cometido. Nada impide, según lo dicho hasta elmomento, que respondan por su conducta, ahora bien, lo cierto es queal ser públicas, la sanción caerá sobre los propios ciudadanos, que sonquienes las sostienen. Por ello, Rebollo Puig opina que “el hecho, encuanto ilegal, dará origen a responsabilidad penal, disciplinaria y/o patri-monial de quien individualmente sea responsable, satisfaciendo de maneramás adecuada los intereses en juego que con la insólita figura de una san-ción administrativa a la Administración”22.

c. Pueden surgir también problemas en lo relativo a cobrar las sancionespecuniarias, la suspensión de las actividades de la empresa o, en fin, ladesaparición de la persona jurídica sancionada, aspectos estos que yatratamos anteriormente.

Cabe decir, a modo de conclusión de este apartado que, el legisladoravanza con cautela, pero firmemente, en la labor de exigir responsabilidad ad-


20 Compárense, por ejemplo, las sanciones previstas en el Código Penal por los delitos contra elmedio ambiente litoral y las prescripciones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

21 GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ , “Curso de derecho administrativo. TomoII”, 3ª ed., Civitas, Madrid, 1991, p. 188.

22 REBOLLO, obra ya citada, p. 616.

ministrativa a las personas jurídicas por los ilícitos en los que pudieran haberincurrido. Esta tendencia es, en cierto modo, paralela a la extensión de respon-sabilidad penal a estos entes. El objetivo último es en cualquiera de los casos,hacer eficaz el principio de prevención del Derecho Sancionador.

V. RESPONSABILIDAD DE LOS MENORES DE EDAD

La figura del menor de edad siempre ha gozado de un tratamiento especí-fico en el ordenamiento jurídico, pues se considera que si bien goza de perso-nalidad jurídica, su capacidad de obrar está limitada en aras a su mayor protec-ción. Estamos ante uno de los supuestos en los que el Ordenamiento realizasus funciones de tutela con más intensidad. La Constitución de 1978 fija en suartículo 12 la mayoría de edad a los 18 años, estableciendo de este modo el lí-mite con la menor edad; el Código Civil contempla toda una serie de medidaspara la protección de los menores (por ejemplo, los arts. 314 y sigs.); el Có-digo Penal dispone en el artículo 19 que los menores de 18 años no serán res-ponsables criminalmente, si bien cuando un menor de dicha edad cometa unhecho delictivo podrá ser responsable con arreglo a lo dispuesto en la ley queregule la responsabilidad penal del menor. En el ámbito administrativo, la res-ponsabilidad de los menores ante la comisión de infracciones administrativasestá condicionada por la capacidad de obrar que el ordenamiento les reconoce.El artículo 30 de la Ley 30/1992 establece a este respecto que

“tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además delas personas que la ostentan con arreglo a las normas civiles, los menores de edadpara el ejercicio de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permi-tida por el ordenamiento jurídico – administrativo sin la asistencia de la personaque ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los me-nores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio ydefensa de los derechos e intereses de que se trate.”

La doctrina administrativa, a la vista de dicho precepto, se ha dividido. Por unlado, un sector ha optado por una interpretación literal y, por tanto, restrictiva,entendiendo que es necesaria una autorización expresa de la norma para que elmenor pueda intervenir ante la Administración Pública sin su progenitor o tutor.Frente a ello también se encuentran interpretaciones finalistas de la citada norma.Así, desde la concepción amplia se ha venido apreciando una capacidad de obrarsuperior a los menores en este ámbito que en el civil, puesto que no sólo se reco-noce capacidad de obrar en los mismo términos que el Código Civil, sino que re-conoce también una esfera de capacidad a los menores en relación con sus dere-chos e intereses, cuya actuación puedan ejercitar según el ordenamientoadministrativo sin necesidad de que concurra la asistencia de la persona mayor deedad que ostente su representación legal a efectos civiles. Hay quien ha entendidoque estaríamos ante una fusión de la capacidad jurídica y de la capacidad de obrar.


Por imperativo de los artículos 10 y 34 de la Constitución toda norma re-lacionada con los menores de edad ha de interpretarse conforme a lo previstoen los tratados internacionales de los que España sea parte, especialmente laConvención de Derechos del Niño, aprobada por Naciones Unidas el 20 denoviembre de 1989. Por ello, la interpretación del artículo 30 de la Ley30/1992 habrá de estar siempre orientada al beneficio y bienestar del menorcomo expresión de su superior interés. Lo cierto es que el artículo 30 de la Ley30/1992 está reconociendo la capacidad de los menores para realizar ciertosactos. Ahora bien, para saber si el menor tiene o no esa capacidad, habrá de es-tarse en cada caso a lo que disponga el ordenamiento jurídico para el supuestoconcreto de que se trate. La normativa de tráfico puede servirnos de ejemplo:

El Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, por el que se aprueba el Regla-mento de Conductores, dispone en su artículo 7 que se ha de tener 16 añoscumplidos para obtener la licencia de conducción del tipo A1.

Así pues, los menores comprendidos entre los 16 y 18 años de edad, están ha-bilitados para obtener la licencia de conducción y el permiso de conducción dela clase A1. Incluso, los menores que tengan entre 14 y 16 años pueden obtenerlas licencias previstas en el artículo 12.I.a) y b). A la vista de lo anterior, si el or-denamiento jurídico permite a las personas mayores de 14 años conducir, me-diante las oportunas licencias, ciclomotores, y a los mayores de 16 años la de ob-tener permiso de conducción de la clase A1 (motocicletas de cilindrada reduciday coches de inválidos), resulta que los menores de 18 años de edad pero que ten-gan entre 14 y 16 años pueden ser responsables de las infracciones que cometanen la conducción de los vehículos a que nos hemos referido.

Así pues, una consecuencia lógica de la regulación efectuada es que si se atri-buye a determinados menores de edad (los comprendidos entre 14 y 18 años) lafacultad de conducir cierto tipo de vehículos, previa obtención de los correspon-dientes permisos, se les está reconociendo también la suficiente capacidad paradiscernir lo que el lícito de lo que no lo es, y, por ello, les está otorgando la facul-tad de actuar dentro de dicho ámbito como un mayor de edad. Siendo así, no setrata, por tanto, simplemente de atribuir la facultad de conducir a estos sujetos,sino de asumir las obligaciones derivadas de dicha facultad, entre las que está lade responder en el ámbito administrativo sancionador.

La exigencia de responsabilidad por infracciones administrativas a los me-nores está dispersa en las distintas normas sectoriales administrativas, en fun-ción de que éstas reconozcan o no al menor capacidad de obrar como si fueramayor de edad. De un análisis de la citada normativa, sin embargo, se des-prende que quedan fuera de la exigencia de responsabilidad a los menores, ypor ello impunes, determinadas conductas de estos que pueden generar im-portante alarma en la sociedad por su especial gravedad, como es el caso de lascontempladas en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, para la Protecciónde la Seguridad Ciudadana o de la legislación sobre armas. A este respecto, elDefensor del Menor en la Comunidad de Madrid remitió a la Asamblea deMadrid una propuesta de solución consistente, bien en modificar cada una delas normas que pudieran verse afectadas por lo anteriormente dicho (no perda-


mos de vista la complejidad que presenta a este respecto la existencia del sis-tema autonómico español), o bien en proceder a una modificación del artículo130 de la Ley 30/1992 , que resultaría aplicable a todas las AdministracionesPúblicas.

Pero la solución a este problema no resulta fácil. En efecto, la cuestión es de-terminar la edad a partir de la cual sería exigible la responsabilidad administrativa.Si volvemos la vista al ordenamiento penal, nos encontramos con el siguiente pa-norama: El artículo 19 del Código Penal, aprobado por LO 10/1995, de 23 denoviembre, exime de responsabilidad criminal a los menores de 18 años. Por sulado, la LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal delMenor, prevé que se aplique dicha Ley a los menores de entre 14 y 18 años, esta-bleciendo, a su vez, un régimen especial para los mayores de 18 y menores de 21años. Para los menores de 14 años, la ley dice que no se les exigirá responsabilidadcon arreglo a lo dispuesto en ella, “sino que se les aplicará lo dispuesto en las normassobre protección de menores …”. Si se avanzara en la tendencia a la que venimosaludiendo en el presente trabajo, de crear un único sistema sancionador, podríantomarse estos parámetros de edad también en las infracciones administrativas.Por ahora sólo una Ley administrativa se ha enfrentado directamente a este pro-blema con carácter general, nos referimos a la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de laComunidad Autónoma del País Vasco, de Potestad Sancionadora de las Adminis-traciones Públicas, que ha dispuesto en el artículo 6.3 que:

“las normas sancionadoras sectoriales, en atención a la naturaleza y finalidadde la concreta regulación material sectorial de que se trate y a la capacidad deobrar que en dicha regulación se reconozca a los menores, fijarán el límite deedad a partir del cual se puede ser responsable de una infracción. A falta de dis-posición al efecto, no serán responsables los menores de 14 años”.

Una segunda cuestión que se plantea en el tema de la responsabilidad ad-ministrativa de los menores de edad, es la relativa al tipo de sanciones que seles debe imponer. En efecto, en el régimen aplicable a los mayores de edad, lassanciones administrativas consisten generalmente en multas. Si éstas hubierande imponerse a los menores de edad, el problema no baladí que se plantea esque muchas veces las multas no podrían cobrarse al ser insolventes los sancio-nados, lo que determinaría la ineficacia de la sanción. En la Comunidad deMadrid, la Ley 5/2002, de 27 de junio sobre Drogodependencias y otros Tras-tornos Adictivos prevé como sanción por consumo de alcohol en la vía pú-blica, las prestaciones en beneficio de la comunidad durante un número de se-siones previamente fijado, bien en beneficio de la colectividad o de personasque se encuentren en situación de precariedad por cualquier motivo. Pero si elinfractor no consiente, dicha sanción será sustituida por la multa correspon-diente, de la que responden solidariamente los representantes legales del me-nor. Esto nos lleva a adentrarnos en el tema de la extensión de la responsabili-dad por las infracciones administrativas cometidas por menores a sus padres otutores. Se plantean al respecto varias cuestiones:


I. Conforme al artículo 1903 párrafos segundo y tercero del Código Civil“los padres son responsables de los daños causados por los hijos que se en-cuentren bajo su guarda. Los tutores lo son de los perjuicios causados por losmenores o incapacitados que están bajo su autoridad y habitan en su com-pañía”. La cuestión que se plantea es si es posible derivar la responsabi-lidad administrativa de los menores a los padres o tutores, basándonosen dicho precepto civil. Lo cierto es que la responsabilidad civil y la ad-ministrativa tienen diferente naturaleza, por lo que parece difícil llevar acabo dicha traslación. En este sentido, la STC 219/1988, de 22 de no-viembre, distingue claramente ambos conceptos, entendiendo que laresponsabilidad civil es transmisible a terceros, mientras que la adminis-trativa no lo es, en virtud del principio de responsabilidad por hechopropio o de personalidad de la sanción. No cabe, pues, la extensión ana-lógica de las normas sobre responsabilidad civil al derecho administra-tivo sancionador. Además, la responsabilidad civil por daños causadospor menores satisfaría la necesidad de reparación de los daños causadospor éstos con independencia de que los mismos hayan surgido comoconsecuencia de una conducta constitutiva o no de infracción adminis-trativa, pero no daría respuesta a los supuestos en que de la infraccióndel menor no se derivase un daño a personas o cosas determinadas,fuera de un estricto daño social que supone toda infracción del ordena-miento jurídico.

II. Como ya hemos analizado, el artículo 130.3 de la Ley 30/1992 disponela posibilidad de desplazar la responsabilidad hacia personas distintas delas directamente responsables de las infracciones administrativas, siem-pre que “así lo determinen las leyes reguladoras de los distintos regímenessancionadores”. Resulta, pues básico, que las Leyes que regulen los regí-menes sancionadores establezcan expresamente la responsabilidad soli-daria o subsidiaria de las personas físicas y jurídicas sobre las que recaigael deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otras, eneste caso, los menores de edad. En esta línea, la Ley sobre Tráfico, Cir-culación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (Texto articulado apro-bado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo), prevé quecuando se declare la responsabilidad de un menor de 18 años, “respon-derán solidariamente con él sus padres, tutores, acogedores y guardadores le-gales o de hecho, por este orden, en razón al incumplimiento de la obliga-ción impuesta a los mismos que conlleva un deber de prevenir la infracciónadministrativa que se impute a los menores”.El artículo 130.3 párrafo segundo de la Ley 30/1992 parece referirse aun deber específico de prevenir la comisión de infracciones, que podríaser más estricto que el deber general de vigilancia de los padres y tutoresrespecto de los hijos y pupilos. La STC 219/1988, de 22 de noviembre,dispone que la responsabilidad subsidiaria en cuestión no está llamada arecaer sobre una persona al margen y con independencia de toda esti-mación sobre su culpabilidad. En ese mismo pronunciamiento, el TC,


al examinar la posibilidad de que la responsabilidad civil de los padresprevista en el artículo 1903 del CC pueda servir de base para derivar ha-cia aquéllos la responsabilidad administrativa, da a entender que mien-tras la responsabilidad civil es transmisible a terceros, no lo es la admi-nistrativa, como ya vimos. En el mismos sentido se pronuncia la STS de16 de febrero de 1990 (RJ 1990/777) cuando dice que:“Segundo.- Conviene recordar, antes de descender al concreto análisis del pre-cepto reglamentario referido, que tanto la jurisprudencia de este Tribunal Su-premo, como la del Tribunal Constitucional vienen aplicando al derecho ad-ministrativo sancionador los mismos principios esenciales del derecho penal,como manifestación ambas de una potestad sancionadora del Estado, sustan-cialmente unitaria. Dentro de este marco unitario es elemento fundamentalel principio de culpabilidad, como ha recordado la Sentencia de 17 de octubrede 1989 de la Sala Especial de este Tribunal Supremo, regulada en el artículo61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que rescindió otra sentencia de laantigua Sala Quinta, en la que se mantenía la existencia de una responsabi-lidad objetiva de una empresa por la actuación de sus empleados, en funciónde culpas “in eligendo” y “vigilando” como determinantes de una sanción. Su-pone tal principio la exigencia primero de individualización de la propia con-ducta y después la del carácter doloso o culposo de la conducta infractora. Ta-les exigencias se oponen a criterios de responsabilidad establecida en razón deprevisiones estrictamente objetivas, basadas tal vez en implícitas presunciones“ex lege” de culpa (más aún si la presunción implícita es la de las de carácter“iuris et de iure”), que son contrarias al derecho fundamental de presunciónde inocencia (art.24.2 C.E.), como ha destacado el Tribunal Constitucionalen su Sentencia 105/1988, de 8 de junio”.De lo anterior se deriva que la exigencia de responsabilidad objetiva alos padres o tutores en el ámbito administrativo – sancionador sin queexista una norma legal específica en dicho sentido y sin que se aprecie elgrado de culpabilidad en que hubieran podido incurrir aquéllos, no re-sulta conforme a la doctrina ni del TC ni del TS. En aplicación de lo an-terior, el TSJ de Cantabria, en la Sentencia de 24 de abril de 1998(RJ1998/1273), rechazó la legalidad de la sanción de multa impuesta aun padre por infracción de la legislación de pesca de la ComunidadCántabra, en los siguientes términos:

“SEGUNDO.- como punto de partida para el enjuiciamiento de la cues-tión litigiosa hay que tener en cuenta que la sanción se impone al padre deun menor de edad, considerándole responsable de la infracción que se dicecometida por su hijo, quien, según consta en el boletín de denuncia, fue sor-prendido cuando pescaba en zona acotada sin estar en posesión del permisoreglamentario y en época de veda, infracción, efectivamente, comprendidaen los preceptos que se afirman vulnerados.TERCERO.- no puede olvidarse que uno de los principios básicos del dere-cho administrativo sancionador es el de culpabilidad, ...


CUARTO.- conectado a dicho principio está el de la personalidad de las in-fracciones administrativas, pues, en virtud de la unidad sustancial del “iuspuniendi”, el principio de personalidad de la pena, que da lugar a que la res-ponsabilidad haya de ser consecuencia de la participación en los hechos cons-titutivos de la infracción:”no resulta viable sancionar a quien no ha come-tido la infracción”, es igualmente de aplicación, esta vez no matizada, alámbito de Derecho administrativo sancionador. Ciertamente, la Ley admitela posibilidad de una responsabilidad subsidiaria:”serán responsables subsi-diarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas porla Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa come-tida por otros, las personas físicas o jurídicas sobre las que tal deber recaiga,cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes san-cionadores” (art. 130.3 párr.2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). QUINTO.- con ello, la Ley Procedimental parece referirse, de manera evi-dentemente confusa, al establecimiento de una responsabilidad por “culpain vigilando”, similar a la que en el ámbito civil determina el artículo1903del Código Civil cuando establece que “los padres son responsables de los da-ños causados por los hijos que se encuentren bajo su guarda”. No obstante, ellegislador se ha preocupado de deslindar las esferas represivas o puramentesancionadoras de los aspectos patrimoniales o reparadores (S.26 junio1991) y así lo hace realmente el precepto transcrito, el cual, según caracteri-zado criterio doctrinal, trata de buscar a ultranza un sujeto responsable, enel orden civil, incluso en el caso de que no exista infracción administrativa,y que parece conformarse con que se dé el mero incumplimiento de obliga-ciones legales.SEXTO.- en esta materia es, desde luego, legítima la existencia de una res-ponsabilidad, solidaria o subsidiaria, por hechos propios y aun por hechosajenos, mas sin que en este último supuesto alcance al responsable responsa-bilidad alguna de orden sancionador “stricto sensu”, sino simplemente laobligación, solidaria o subsidiaria, de hacer frente a las indemnizacionespertinentes que pudieran derivar del ilícito administrativo, lo que, hay querepetir, no autoriza a hacer gravitar sobre quien no fue autor del mismo elpeso de la potestad administrativa sancionadora, como en este caso ha hechola Administración, imponiéndose, inconsecuencia, la anulación de la multaimpuesta.”

De todo lo dicho se deriva que la posible aplicación del artículo 130.3 de laLey 30/1992 a los efectos de exigir responsabilidad a los padres o tutores porinfracciones cometidos por los menores de edad, queda condicionada a la exis-tencia de una previsión legislativa al respecto, es decir, una norma que estable-ciera que los padres / tutores tienen un deber de evitar la comisión de infrac-ciones administrativas por los menores bajo su custodia, y, por ello, sonresponsables de consentir o tolerar dichas conductas.

A modo de conclusión respecto de la responsabilidad administrativa de losmenores de edad, podemos decir que, al igual que ocurría en el caso de las per-


sonas jurídicas, el ordenamiento se ha visto obligado a ir reconociendo, paula-tinamente, un ámbito de responsabilidad administrativa a determinados me-nores de edad. En la medida que se les reconoce un margen de actuación másamplio que en otro sectores, y que se les habilita para que puedan obtener de-terminadas licencias, se les está suponiendo un margen de responsabilidadcuya vulneración ha de implicar, necesariamente, el establecimiento de un ré-gimen sancionador. Dicha responsabilidad es diferente de la prevista en el ám-bito civil, lo que determina que la posición de los padres o tutores respecto delos menores sea también diferente en ambas ramas del ordenamiento. Final-mente, es importante indicar que si realmente se quiere lograr la finalidad deprevención especial en el derecho administrativo sancionador respecto de losmenores de edad, las sanciones que puedan imponérseles han de adecuarse alos propios menores.


★ Letrado de la Asamblea de Madrid.1 GRECIET GARCÍA, “La Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid en el Estado autonó-

mico”, en Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 18, junio 2008, pp. 157-182.

Esteban Greciet García ★

Examinando a la Cámara de Cuentas: problemas de su regulación

Sumario: RESUMEN.—I. PROBLEMAS CONCRETOS EN LA REGULACIÓN DELA CÁMARA DE CUENTAS.—1.1. Alcance de la independencia funcional.—1.2. Delimitación del sector público objeto de control.—1.3. La función fiscaliza-dora y las relaciones de la Asamblea de Madrid con la Cámara de Cuentas: aspectosdestacados.—1.4. Las funciones fiscalizadora y consultiva: objeto, contenido y proce-dimientos.—II. CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES.

RESUMEN

El presente artículo se propone efectuar un recorrido por los aspectos más desta-cables de la Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuentas de la Comu-nidad de Madrid, dando cuenta de su configuración normativa como instituciónfiscalizadora. En él se sitúa a la Cámara como órgano dependiente de la Asambleade Madrid que, no obstante, ha de conservar su independencia funcional comoprincipio de actuación. También se muestra la incidencia de la legislación básica yde distintos sectores de la normativa estatal en la regulación propia de la Cámara,desde su ámbito subjetivo y objetivo de actuación hasta el contenido y los procedi-mientos mediante los que ejerce sus funciones fiscalizadora y consultiva; todo ellocon una lógica repercusión en la interpretación y aplicación de su Ley de creación,que aborda todos los aspectos relevantes de la Cámara, pero sin llegar a agotarlos.

I. PROBLEMAS CONCRETOS EN LA REGULACIÓN DE LA CÁ-MARA DE CUENTAS

El presente trabajo constituye la continuación del publicado en el anteriornúmero de esta Revista1, teniendo el mismo como objeto el análisis del régi-

men jurídico de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid; con él sepone colofón al examen, allí realizado, del órgano autonómico de fiscalizaciónexterna dentro del contexto del Estado de las Autonomías. Por haber introdu-cido en él esta serie de estudios, al mismo nos remitimos para todo cuantoconcierne a dicho tema, de manera que entraremos aquí en el tratamiento delos problemas que presenta la regulación de la Cámara, con excepción de lospropios de su organización y régimen interno —personal, contratación, etc—,que serán examinados de manera separada en un ulterior artículo.

Si, de manera semejante a lo que para el Tribunal de Cuentas determina elartículo 136.4 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978(C.E.), el artículo 44, p.2º del Estatuto de Autonomía de la Comunidad deMadrid2 (E.A.C.M.) establece una reserva de ley autonómica que se extiende,al menos, a la regulación de los elementos esenciales de la Cámara de Cuentas,esto es, su composición y sus funciones, a continuación efectuaremos una se-rie de observaciones acerca del alcance de dicha reserva. Posteriormente, noscentraremos en algunas cuestiones relevantes del contenido de la Ley que dacumplimiento a aquel mandato.

Como ya dejamos constatado en nuestro comentario al precepto estatuta-rio3, el desarrollo de éste no se hizo esperar demasiado desde la reforma que enel precepto operó la L.O. 5/1998, articulándose mediante la Ley 11/1999, de29 de abril, de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid (enadelante, L.C.C.C.M.), la cual ha experimentado levísimas modificaciones ennueve años de vigencia.

El régimen jurídico de la Cámara de Cuentas se remite, pues, a una Ley dela Asamblea de Madrid, cuya aprobación no exige mayoría absoluta o cualifi-cada —categoría inexistente en el Derecho de la Comunidad de Madrid4 enausencia de previsión expresa en el E.A.C.M., que es la norma con vocaciónnatural de establecerlo, dada su condición de cabecera del ordenamiento auto-nómico—, sino que se requiere mayoría simple, como es regla común ex artí-culo 14.45 del E.A.C.M. y, por remisión de su artículo 12.2.e)6, en virtud del

Esteban Greciet García166

2 Aprobado por L.O. 3/1983, de 25 de febrero.3 GRECIET GARCÍA, “Artículo 44. La Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid”, en

Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid. Especial Monográfico ‘Comentarios al Es-tatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero’, junio 2008,pp. 617-664.

4 Lo más parecido que puede encontrarse en él es la aprobación, por mayoría absoluta del Plenode la Asamblea, de las proposiciones de ley para su remisión al Congreso de los Diputados o de losproyectos y proposiciones de solicitud al Gobierno de la Nación para la adopción de un proyecto deley (arts. 176.2 y 177, p.2º del R.A.M., ex arts. 87.2 de la C.E. y 16.3.h) del E.A.C.M.); amén, porsupuesto, de las proposiciones de reforma del Estatuto de Autonomía, para las que se exige la apro-bación de la Asamblea por mayoría de 2/3 (arts. 64.1, p.2º del E.A.C.M. y 156.2 del R.A.M.).

5 “Para deliberar y adoptar acuerdos la Asamblea habrá de estar reunida reglamentariamente y conasistencia de la mayoría de sus miembros. Los acuerdos deberán ser aprobados por la mayoría de losmiembros presentes, salvo en aquellos supuestos para los que el Estatuto, el Reglamento o las leyes exijanmayorías especiales”.

6 “El Reglamento determinará, de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto, las reglas de or-ganización y funcionamiento de la Asamblea, especificando, en todo caso, los siguientes extremos: … e) Lapublicidad de las sesiones y el quórum y mayorías requeridos”.

artículo 119.17 del Reglamento de la Asamblea de Madrid de 30 de enero de1997 (en adelante, R.A.M.). Por otra parte, la L.C.C.C.M. no se limita aabordar la composición y funciones de la Cámara de Cuentas, de suerte que,además de ello, incluye el status de sus miembros; la regulación de su organiza-ción interna, tanto en sus órganos colegiados como unipersonales, así como lade su Secretaría General y del personal a su servicio; y sus relaciones institucio-nales, señaladamente con la propia Asamblea de Madrid y con el Tribunal deCuentas, así como con los entes y organismos fiscalizados, sobre los que la Cá-mara lleva a cabo su actividad.

Resultaba lógico que la Ley, por tanto, abordase el régimen de la institu-ción fiscalizadora sin contraerse a los extremos que el artículo 44, p.2º delE.A.C.M. impone, sino que, por elementales razones de técnica legislativa,agotara todas las “materias conexas” que resultaba necesario recoger en ella concarácter mínimo —y aun se diría que máximo— para que la Cámara de Cuen-tas, a la mayor brevedad, comenzara a hacer efectiva su misión de control de laejecución del gasto público de la Comunidad de Madrid. En consecuencia,encontramos también, en la Ley de la Cámara de Cuentas, lo relativo a su ám-bito subjetivo de actuación, esto es, los sujetos sobre los que ejerce su funciónfiscalizadora y las competencias derivadas de ésta; el contenido, alcance, técni-cas y resultados en que se materializa dicha función, así como los procedi-mientos a través de los cuales se verifica; y, de acuerdo con la pluralidad defunciones8 que literalmente refleja el precepto estatutario, cabe anotar asi-mismo el régimen de la función consultiva de la Cámara, claramente diferen-ciada de la principal o fiscalizadora.

Sentado lo anterior, trataremos aquí algunos de los problemas, potencialeso reales, que ha podido plantear la disciplina de la Cámara de Cuentas, algu-nos de ellos comunes con las restantes instituciones de control externo, estataly autonómicas:

1.1. Alcance de la independencia funcional

Uno de los autores que ha estudiado las instituciones fiscalizadoras, VA-LLÈS VIVES, hace una acertada aseveración que suscribimos: “La idea de unorganismo de control financiero independiente es hoy en día, inseparable de laidea misma de democracia política, entre otras circunstancias, favorecida por

Examinando a la Cámara de Cuentas: problemas de su regulación 167

7 “Para ser válidos, los acuerdos de la Asamblea y de sus órganos deberán ser adoptados por la mayo-ría simple de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías absoluta o cualificadas que establecenel Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, las leyes o el presente Reglamento”.

8 La D.T. Segunda de la L.C.C.C.M. se ocupa de la iniciación del desarrollo de tales funciones apartir del momento de constitución de la Cámara, lo que nos sirve para delimitar los ejercicios pre-supuestarios objeto de su actividad, respecto de aquéllos que caían aún bajo la competencia del Tri-bunal de Cuentas: “La Cámara de Cuentas comenzará el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras con elcontrol de las cuentas correspondientes al ejercicio presupuestario que coincida con el de constitución deaquélla. La Cámara de Cuentas ejercerá sus funciones no fiscalizadoras a partir de los dos meses siguien-tes a la constitución de la misma”.

el movimiento de las ideas y de las evoluciones institucionales que se han pro-ducido […]; si bien, los órganos de control externo de la gestión económico-financiera del gasto público sólo han podido sobrevivir a los continuos cam-bios políticos por el hecho de irse adaptando a ellos”.

Este autor llega incluso a afirmar categóricamente algo que pone en tela dejuicio la dimensión auxiliar, accesoria a las funciones parlamentarias, típica deestos órganos de control de las cuentas públicas: “La complementariedad delos órganos de control externo con la función de control financiero otorgada alos Parlamentos no impide en ningún caso la posibilidad de un ejercicio inde-pendiente de los órganos de control externo. Entre otras razones porqué [sic]la naturaleza de la institución parlamentaria está constantemente sometida aintereses partidistas y fluctuaciones políticas y ello dificulta el ejercicio final deun control verdaderamente independiente sobre la gestión de los fondos y re-cursos públicos […]. Por esta razón, la doctrina ha tenido algunos problemaspara definir la ubicación y la clasificación de estos órganos en el sistema orgá-nico del Estado, ya que por un lado son orgánicamente dependientes del legis-lativo […] y de otro son (o deberían ser) funcionalmente independientes”,añadiendo que la llamada “dependencia parlamentaria” de los mismos, quepresenta un fuerte arrastre histórico, va en detrimento de la eficacia en el de-sempeño de su función, aunque más adelante matice adecuadamente tal asertoprecisando que “lo que esta decisión […] pretende garantizar es que se trata deuna institución independiente del Gobierno y de la Administración […]. Ladependencia parlamentaria se configura así como una característica de carácternegativo (o más bien, pasivo), puesto que […] se trata básicamente de acen-tuar su independencia del Ejecutivo y no tanto de incidir en el aspecto posi-tivo que conllevaría una dependencia formal o de instrumentalización de losórganos de control externo por las asambleas legislativas”9.

Aquí nos interesa saber cómo se hace realidad el principio de independen-cia funcional de la Cámara de Cuentas en la normativa que le es propia. Así, yael Título I de la L.C.C.C.M. se ocupa de la naturaleza, ámbito de actuación yfunciones de la Cámara, que es definida por el artículo 1.1 como “el órgano de-pendiente de la Asamblea de Madrid al que corresponde ejercer el control econó-mico y presupuestario del sector público de la Comunidad de Madrid, de acuerdocon lo previsto en la presente Ley”. El artículo 1.3, en consonancia con el artículo44, p.1º del E.A.C.M. y en la línea ya anotada, entiende atribuidas a la Cá-mara sus competencias y funciones “sin perjuicio de las que correspondan al Tri-bunal de Cuentas”, aspecto éste en el que no resulta necesario ahondar aquí, alhaber sido ya tratado extensamente en la primera parte de este estudio.


9 El control externo del gasto público. Configuración y garantía constitucional, C.E.P.C., Madrid,2003, pp. 39-49, para una visión actual de la garantía de esta independencia, de interés en cuanto alpapel del Parlamento y a la extensión de los roles de la Administración; y pp. 287-294 en cuanto ala conciliación entre dependencia parlamentaria e independencia funcional. Víd. también JIMÉ-NEZ RIUS, El control de los fondos públicos. Propuestas de mejora, 1ª ed., Thomson-Civitas, CizurMenor, 2007, pp. 573-576 y 653-654.

Nos detendremos algo más en el artículo 1.2 de la L.C.C.C.M., que ratificala independencia funcional de la Cámara al disponer: “En el ejercicio de susfunciones, la Cámara de Cuentas actúa con plena independencia y sometimientoal ordenamiento jurídico”, uniéndose a tal principio el de legalidad y regulari-dad de los ingresos y gastos públicos (art. 6.1). El mismo autor antes citado hadefinido la independencia funcional subrayando que la misma “significa queen el ejercicio de las atribuciones que tiene encomendadas, y dentro de los lí-mites estrictos que éstas implican, el órgano de control externo no puede reci-bir ni órdenes individuales, ni directivas, ni recomendaciones procedentes deninguna autoridad externa”, concluyendo que “no constituye un fin en símismo, sino un medio o un mecanismo auxiliar para conseguir otras finalida-des más relevantes. Del examen de los órganos de control externo de los Esta-dos democráticos de derecho, se desprende que la independencia consiste en lanecesidad de responder a preocupaciones muy diversas que varían según lascaracterísticas del objeto y la naturaleza de las funciones de fiscalización quedebe desarrollar”, cifrando los objetivos de tal independencia, convertida alcabo en un principio de carácter instrumental, en “1) conseguir la neutralidade imparcialidad política de los órganos de control externo, de sus miembros y,en consecuencia, también del resultado de sus funciones; o 2) la garantía de lacontinuidad y el mantenimiento de una confianza democrática legítima”10.

Doctrinalmente se ha discutido, por otra parte, cuál es la extensión de losparámetros rectores de la actuación de estos órganos, pues los principios asíproclamados con carácter general encontrarían concreción para la Cámara deCuentas, dadas las competencias que específicamente se le atribuyen, en loscriterios de economía, eficacia y eficiencia en la realización y ejecución delgasto público11 (art. 4.1 de la L.C.C.C.M.), lo que confirma el entronque de lamisión de este órgano con los artículos 31.2 y 103.1 de la C.E.12, así como suasimilación a la del Tribunal de Cuentas. Los contenidos del Informe anualque éste emite figuran detallados en el artículo 13.1 de la L.O. 2/1982, de 12de mayo, del Tribunal de Cuentas (en adelante, L.O.T.Cu.), reincidiendo elartículo 27.1, p.1º de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tri-bunal de Cuentas (L.F.T.Cu.) tanto en el carácter externo, permanente y con-suntivo de su función fiscalizadora como en la referencia de ésta al someti-


10 Ibídem, pp. 296, 305-308 y 345-346.11 Que, con el de legalidad, constituyen los “parámetros de comparación de la gestión de la eco-

nomía pública” empleados, supuesta su inicial indefinición, en el ejercicio de la función de controlexterno por los órganos fiscalizadores, estatal y autonómicos (LOZANO MIRALLES, “Los paráme-tros de actuación de los órganos de control externo”, R.V.A.P., 47 (I), enero-abril 1997, pp. 153-157y 170-171).

12 Aspecto que recalca la doctrina para todos los órganos fiscalizadores de las Comunidades Autó-nomas, insistiéndose en la conveniencia de las fiscalizaciones “horizontales”, esto es, las que analicenun mismo bloque o ámbito de la gestión pública en todas las Administraciones sujetas a control ex-terno. Para el Tribunal de Cuentas y por analogía, víd. BIGLINO CAMPOS, “Parlamento, Presu-puesto y Tribunal de Cuentas”, Revista de las Cortes Generales, 37, 1996, p. 11; VERA SANTOS, ElTribunal de Cuentas y los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, Madrid, C.E.P.C.,2001, pp. 102-103.

miento de la actividad económico-financiera del sector público a los princi-pios de legalidad, eficiencia y economía en relación con la ejecución de losprogramas de ingresos y gastos públicos13.

De igual modo, el Preámbulo de la L.C.C.C.M. alude específicamente alartículo 6.2, en virtud del cual la actuación fiscalizadora de la Cámara debe ex-tenderse, igualmente, al análisis de la utilización de los recursos disponiblesatendiendo al grado de cumplimiento de los objetivos, al coste de los medioselegidos para su consecución y a si tales medios se utilizaron en la forma másadecuada. En dicho Preámbulo se reafirma el “especial interés e importancia”que ha ido cobrando el control sobre la buena gestión financiera del sector pú-blico, si bien añadiendo que no se pretende con ello un control de oportuni-dad sobre los objetivos perseguidos por los entes fiscalizados, lo que excederíade las funciones de la Cámara, sino sobre las medidas utilizadas para alcanzarlos mismos: esto es, no tendría por objeto los fines de dichos entes, sino losmedios o instrumentos al servicio de tales fines.

Una proyección adicional de esta dimensión de la función fiscalizadora es laque se manifiesta en el contenido de los informes, según especifica el artículo 9de la Ley: la Cámara hará constar “además de lo previsto en el artículo 6 de la pre-sente Ley, las infracciones o prácticas irregulares que observe y, en su caso, las medidasque considere más adecuadas para depurar las presuntas responsabilidades” (ap. 1),con lo que se lleva a cabo un tipo sui generis de control que vendría a sustituir laausencia de una plena jurisdicción contable de la Cámara, aspecto éste que expli-caremos más adelante. “Asimismo, los informes valorarán la racionalidad de la eje-cución del gasto, el cumplimiento de las previsiones presupuestarias de los sujetos fis-calizados y su resultado económico y financiero” (ap. 2). Finalmente, la Cámara, ensus informes, podrá proponer la adopción de cuantas medidas considere perti-nentes para la mejora de la gestión económica y financiera del sector público yde los procedimientos de control interno, pudiendo asimismo formular pro-puestas tendentes a la mejora de la eficacia y la eficiencia de los servicios presta-dos por el sector público madrileño (ap. 3).

Se ha señalado, teniendo en cuenta todo lo anterior, la existencia de unriesgo de menoscabo de la independencia funcional no ya de la Cámara deCuentas, sino de este tipo de órganos en general, según se observa tanto en lapráctica del Tribunal de Cuentas como, según puede comprobarse con el re-paso a los Tratados comunitarios, en su homólogo europeo; y, desde luego, lasconsecuencias de la superación del control de legalidad de las cuentas públicasno han escapado a la atención de los autores que se han ocupado del tema:“este tipo de análisis, al pretender evaluar el éxito en la consecución de objeti-vos, o la adecuación entre dichos objetivos y los medios disponibles para al-


13 Para la función interventora, describe el control de eficacia el art. 17.2 de la Ley 9/1990, de 8de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid (en adelante, L.R.H.C.M.),señalando que el mismo “se ejercerá mediante análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento outilidad de los respectivos servicios o inversiones, así como del cumplimiento de los objetivos de los corres-pondientes programas”.

canzarlos, entrañan muchas veces juicios que no son puramente técnicos, sinode valor, y que como tales corresponde emitir a las instancias políticas”14, estoes, las que ejercen y se sirven de un control de oportunidad, más que eminen-temente técnico.

Con todo, en el Derecho y la práctica comparada, debe anotarse la evoluciónque han experimentado los órganos de auditorías y agencias públicas, en especialen el mundo anglosajón, donde han ensanchado sus funciones de un mero con-trol contable a las más amplias de evaluación de las políticas públicas 15; y no esdudoso afirmar que, como ya se ha visto, tanto en la U.E. como en España sedan poderosos motivos para que el control externo rebase el estrecho marcodel análisis de regularidad o sujeción de la actividad económico-financiera delos entes fiscalizados a Derecho, plasmándose esos criterios en el ordena-miento jurídico16.

Aquí simplemente pretendemos dejar esbozada esta cuestión del controloperativo ejercido por las instituciones fiscalizadoras, que tiene indudables re-percusiones en su labor auxiliar de las Cortes Generales y las Asambleas Legis-lativas autonómicas, al llegar a aportar a éstas elementos genuinamente políti-cos que se integran, al cabo, en el control sobre el Gobierno como actividadpropia de las Cámaras parlamentarias; pero ello sin menoscabo de la natura-leza técnica de los informes que aprueban aquéllas e, igualmente, sin perjuiciode su carácter vicarial respecto de esas mismas Cámaras y al servicio de suscompetencias constitucionales y estatutarias: de ahí que, para sintetizar, hayahecho fortuna la distinción entre control externo-objetivo y político-subjetivo,contemplándose separadas, de esta forma, dos facetas de una misma realidad17.


14 BIGLINO CAMPOS, “La posición institucional de los Consejos de Cuentas”, Corts. Anuariode Derecho Parlamentario, 7, 1999, p. 33; víd., de la misma autora, “Parlamento y control de cuen-tas”, Revista Española de Control Externo, 7, enero 2001, pp. 33-35. Una inquietud similar es la ex-presada por DURÁN ALBA, “Hacia un modelo de relaciones entre los órganos de control externo ylas asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas desde la lógica parlamentaria”, en PAU IVALL, Parlamento y control del Gobierno. V Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parla-mentos, A.E.L.P.A.-Aranzadi, Pamplona, 1998, pp. 398 y 414-416. CAZORLA PRIETO señala,con respecto al Tribunal de Cuentas, que “desarrolla su actividad atemperado a criterios técnicos,mas con tal proceder desempeña una función política auxiliar, que coadyuva a la fundamental decontrol político propia de las Cortes Generales” (“Artículo 136”, en GARRIDO FALLA y VV.AA.,Comentarios a la Constitución, Civitas, 3ª ed. ampliada, 2001, Madrid, pp. 2.360-2.361).

15 Víd. al respecto Nancy KINGSBURY, “La evaluación de programas en Estados Unidos: histo-ria y naturaleza del papel desempeñado por la Oficina de Supervisión del Gobierno”, en PAU IVALL y PARDO FALCÓN (coords.), La evaluación de las leyes. XII Jornadas de la Asociación Espa-ñola de Letrados de Parlamentos, A.E.L.P.A.-Tecnos-Parlamento de Andalucía, Madrid, 2006, pp. 89-108; y Robert W. BLACK, “El Parlamento escocés y la auditoría pública en Escocia”, ibídem, pp.109-122. Sobre la Government Account Office de los EE.UU. no podemos sino remitirnos al estudiode JIMÉNEZ RIUS, op. cit., pp. 47-129; esta obra realiza un exhaustivo examen de las institucio-nes fiscalizadoras en Derecho comparado, con particular referencia a las posibilidades de mejora delmodelo español.

16 Por los motivos que enumera LOZANO MIRALLES, “Los parámetros…”, op. cit., p. 163.17 VALLÈS VIVES, op. cit., pp. 148-173; para una descripción de la auditoría operativa en su

triple vertiente de control de eficacia, eficiencia y economía, así como del control de las nuevas áreasde actuación de la Administración pública, víd. además pp. 228-241, 362-364, 451-496, 505-514 y517-523.

1.2. Delimitación del sector público objeto de control

La pretensión universalizadora del control externo, plasmada en el ámbito deactuación de la Cámara a tenor del artículo 2 de la L.C.C.C.M., plantea la nece-sidad de repasar el concepto de sector público, situado a medio camino entre loeconómico y lo jurídico, o como realidad de la economía política que se tras-pone a las normas. Se trata de una noción de origen económico-financiero cuyosignificado jurídico es, a priori, discernible si tenemos en cuenta que la C.E. lomenciona en cuatro ocasiones: posibilidad de reserva al mismo, mediante ley, derecursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio (art. 128.2,inc. 2º); inclusión de la totalidad de ingresos y gastos del sector público estatalen los Presupuestos Generales del Estado (art. 134.2); y dos más en el artículo136, que es el referido al Tribunal de Cuentas: como objeto de la fiscalizaciónpor éste (art. 136.1, p.1º) y en la rendición de cuentas del Estado y del sector pú-blico estatal ante el Tribunal, y su censura por éste (art. 136.2, p.1º)18.

Más allá del concepto que del sector público pueda aportarnos la ciencia ha-cendística y de lo discutible que pueda resultar su definición, no podemos sinoremitirnos a la siguiente exposición: “Las peculiaridades de los diversos sistemasinstitucionales arbitrados por los diferentes países para el ejercicio de tales fun-ciones [las que son consecuencia de la teoría de los “fallos del mercado”], asícomo las disparidades observadas en relación con los criterios estadísticos ycontables seguidos para el registro de la actividad financiera de sus respectivosSectores públicos, ha llevado a la normalización de aquellos sistemas y estos cri-terios con arreglo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales(SEC). Dicho sistema puede ser definido como un marco estable cuya finalidadconsiste en presentar una descripción sistemática y detallada del conjunto deuna economía según sus diferentes componentes, así como de sus relacionescon otras economías”. El SEC-95 es, pues, el sistema de referencia en la U.E.,comprendiendo las Administraciones públicas estatal, regionales y locales, ade-más de la Seguridad Social, y con exclusión de las empresas públicas19.

En todo caso y dado el enfoque del que participa el presente estudio, nosinteresa más aproximarnos a un concepto jurídico del sector público. La legis-lación básica lo ha acogido recientemente, acotándolo al ámbito subjetivo dela norma correspondiente, en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratosdel Sector Público (en adelante, L.C.S.P.), cuya Exposición de Motivos, en suapartado IV, avanza ya la amplitud de la noción que la propia Ley maneja,


18 A estos efectos, integran el sector público los entes enumerados en el artículo 4 de laL.O.T.Cu., incumbiéndoles la obligación de rendir cuentas ante el Tribunal ex artículo 34.1 de laL.F.T.Cu. Víd. BASSOLS COMA, Constitución y sistema económico, 2ª ed., Tecnos, Madrid, 1988,pp. 161-214; así como GIMENO FELIÚ, “La reserva al sector público de actividades económicas”y TENA PIAZUELO, “El sector público económico: la empresa pública”, en BERMEJO VERA,Derecho Administrativo. Parte Especial, 6ª ed., Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2005, pp. 891-913 y915-935.

19 GONZALO Y GONZÁLEZ, El sector público en España. El Sujeto y el campo de la actividad fi-nanciera pública. Régimen presupuestario de las Administraciones públicas, 3ª ed. actualizada, Dykin-son, Madrid, 2005, pp. 69-72.

como una de las principales novedades de su contenido, y que traemos aquí acolación porque los órganos fiscalizadores ejercen parte importante de su fun-ción sobre la actividad contractual de los entes que constituyen dicho sector,bien que, a la vez y en virtud de su definición legal, se integran también en él.Veamos en qué términos se expresa dicho Preámbulo:

“A fin de ajustar el ámbito de aplicación de la Ley al de las directivas comunita-rias, así como para no dejar entidades del sector público exentas de regulación, ladelimitación de los entes sujetos se realiza en términos muy amplios. A estos efec-tos, el artículo 3.1 enumera en sus letras a) a g) las entidades que, de acuerdo conuna determinación de política legislativa interna y autónoma, se considera conve-niente que, en todo caso, se sujeten a la legislación de contratos públicos; esta lista,inspirada en la definición de sector público de la Ley General Presupuestaria con laspertinentes correcciones terminológicas para permitir la extrapolación de sus cate-gorías a los sectores autonómico y local y la adición de menciones expresas a lasUniversidades Públicas y a los denominados ‘reguladores independientes’, está for-mulada en términos extremadamente amplios. Para asegurar el cierre del sistema, laletra h) de este apartado —que funciona como cláusula residual y reproduce literal-mente la definición de ‘organismo público’ de la Directiva 2004/18/CE, en cuantopoder adjudicador sujeto a la misma—, garantiza que, en cualquier caso, el ámbitode aplicación de la Ley se extienda a cualquier organismo o entidad que, con arre-glo a la norma comunitaria, deba estar sometido a sus prescripciones. Dentro de lasentidades del sector público, la Ley distingue tres categorías de sujetos que presen-tan un diferente nivel de sometimiento a sus prescripciones: Administraciones Pú-blicas; entes del sector público que, no teniendo el carácter de Administración Pú-blica, están sujetos a la Directiva 2004/18; y entes del sector público que no sonAdministraciones Públicas ni están sometidos a esta Directiva”20.

A la vista de esto, podemos comparar la recepción del concepto de sectorpúblico en el artículo 3.1 de la L.C.S.P. con las Administraciones Públicas exartículo 3.2, siendo éste un subconjunto del anterior, a la vez que parcial-mente coincidente con los poderes adjudicadores del artículo 3.3, de maneraque el esquema final, como señala la Exposición de Motivos, queda configu-rado por las Administraciones Públicas, los poderes adjudicadores que nosean tales y los demás entes del sector público, que son esas tres categorías alas que es aplicable la Ley de mayor a menor grado de intensidad21, a modode “círculos concéntricos”, una construcción que “ha configurado […] una


20 A dicha Directiva, determinante en la reforma de la legislación de contratos, pero en modo al-guno condicionante de su contenido, como subraya igualmente la Exposición de Motivos, se refiereésta en su apartado I: “la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 demarzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicosde obras, de suministro y de servicios, disposición que, al tiempo que refunde las anteriores, intro-duce numerosos y trascendentales cambios en esta regulación, suponiendo un avance cualitativo enla normativa europea de contratos”.

21 Sobre las vicisitudes de la evolución de dicha legislación en cuanto a los sujetos a los que ha ve-nido siendo aplicable y la regulación que ahora acoge la L.C.S.P., víd. Silvia DEL SAZ, “La nueva

delimitación subjetiva y objetiva de la contratación pública enojosamentecompleja en un sistema que ya era de muy difícil comprensión y aplicación.Sin embargo, las novedades con verdaderos efectos prácticos en esta materia[…] son bastante reducidas”22. Reproducimos el precepto en su totalidad [lasnegritas son nuestras]:

“1. A los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector públicolos siguientes entes, organismos y entidades:

a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comu-nidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.

b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.c) Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Uni-

versidades Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derechopúblico con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezcaal sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con indepen-dencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tenganatribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determi-nado sector o actividad.

d) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa oindirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a f ) del presente apar-tado sea superior al 50 por ciento.

e) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren elartículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legis-lación de régimen local.

f ) Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directao indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patri-monio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

g) Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Se-guridad Social.

h) Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurídica pro-pia, que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interésgeneral que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios su-jetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad,controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano deadministración, dirección o vigilancia.

i) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades menciona-dos en las letras anteriores.


Ley de Contratos del Sector Público. ¿Un nuevo traje con las mismas rayas?”, R.A.P., 174, Últimasreformas legislativas y otros estudios, septiembre-diciembre 2007, pp. 351-364.

22 DORREGO DE CARLOS, “La nueva Ley de contratos del sector público: retos y oportuni-dades para la administración y nuevas empresas”, La Ley, 6.934, Temas de Hoy-La nueva Ley de con-tratos del sector público: retos y oportunidades, abril 2008, pp. 2-3.

2. Dentro del sector público, y a los efectos de esta Ley, tendrán la consideraciónde Administraciones Públicas los siguientes entes, organismos y entidades:

a) Los mencionados en las letras a) y b) del apartado anterior.b) Los Organismos autónomos.c) Las Universidades Públicas.d) Las entidades de derecho público que, con independencia funcional o con

una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de re-gulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad, y

e) Las entidades de derecho público vinculadas a una o varias Administracio-nes Públicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las característi-cas siguientes:

1.ª que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mer-cado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efec-túen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todocaso sin ánimo de lucro, o

2.ª que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea sunaturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestaciónde servicios.

No obstante, no tendrán la consideración de Administraciones Públicas las en-tidades públicas empresariales estatales y los organismos asimilados dependientes delas Comunidades Autónomas y Entidades locales.

3. Se considerarán poderes adjudicadores, a efectos de esta Ley, los siguientesentes, organismos y entidades:

a) Las Administraciones Públicas.b) Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad jurídica pro-

pia distintos de los expresados en la letra a) que hayan sido creados específicamentepara satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial omercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudi-cador de acuerdo con los criterios de este apartado 3 financien mayoritariamentesu actividad, controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembrosde su órgano de administración, dirección o vigilancia.

c) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades menciona-dos en las letras anteriores”.

Todo lo anterior puede servirnos no sólo como un punto de partida queabarca una gran diversidad de entes, adecuándose al objeto y finalidad de lanorma y aportando una definición ciertamente amplia del sector público, vá-lida con el alcance general que le confiere su carácter básico (D.F. Séptima.2);sino también en correlación con las enumeraciones ex artículos 1 y 2 de la Ley6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administra-ción del Estado (L.O.F.A.G.E.) y 2 y 3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviem-bre, General Presupuestaria (en adelante, L.G.P.), normas aplicables única-mente al sector público estatal, la primera relativa a su organización yfuncionamiento y la segunda a su régimen económico-financiero, respecto de


lo cual se ha apuntado que “la intención del legislador [de la L.C.S.P.] ha sidola de hacer coincidir el concepto de Administración pública con el que la LeyGeneral Presupuestaria denomina sector público administrativo”23, diferen-ciado, como es sabido, del sector público empresarial y del fundacional, enuna nueva clasificación tripartita.

Con todo, quizás nos sea más útil acudir a la delimitación subjetiva, muchomás sintética, de la función de control del Tribunal de Cuentas24, para aproxi-marnos al concepto sobre el que definir la propia del órgano fiscalizador de laComunidad de Madrid; para ello habríamos de excluir, obviamente, a los en-tes públicos netamente estatales y tomar en consideración no ya las particula-ridades que pueda presentar el sector público autonómico, sino las modifica-ciones que toda la normativa que aquí se cita ha experimentado desde 1982,año de promulgación de la L.O.T.Cu. El artículo 4 de ésta desgrana, en susdos apartados, una acotación orgánica o subjetiva del sector público y una adi-ción objetiva que volveremos a constatar, trasladada a su ámbito propio, en laregulación de la Cámara de Cuentas madrileña:

“1. Integran el sector público:a. La Administración del Estado.b. Las Comunidades Autónomas.c. Las Corporaciones Locales.d. Las entidades gestoras de la Seguridad Social.e. Los Organismos autónomos.f. Las Sociedades estatales y demás Empresas públicas.2. Al Tribunal de Cuentas corresponde la fiscalización de las subvenciones,

créditos, avales u otras ayudas del sector público percibidas por personas físicaso jurídicas”.

Pasando a las disposiciones y normas autonómicas, el E.A.C.M. alude alsector público de la Comunidad de Madrid en dos ocasiones: al declarar lacompetencia exclusiva de la Comunidad sobre el mismo, en cuanto no estécontemplado por otros preceptos del Estatuto, y de acuerdo con las bases y laordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Es-tado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en el artículo149.1.11ª y 13ª de la Constitución (art. 26.3.1.6); y al obligar a la Comuni-dad a elaborar un programa anual de actuación del sector público económico,cuyas líneas generales estarán coordinadas con la actividad presupuestariaanual (art. 63.2), en el mismo precepto que faculta a la Comunidad para sertitular de empresas públicas y entidades de crédito y ahorro. Con todo, quizádebido a una cierta obsolescencia legislativa en comparación con el Estado,no hemos podido encontrar una definición jurídica nítida y actualizada de lo


23 Silvia DEL SAZ, op. cit., p. 357. En el mismo sentido, víd. MARTÍNEZ VÁZQUEZ, “La contra-tación pública en España tras la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público”, La Ley,6.934, Temas de Hoy-La nueva Ley de contratos del sector público: retos y oportunidades, abril 2008, p. 13.

24 Víd. VALLÈS VIVES, op. cit., pp. 264-271.

que constituya el sector público autonómico en la legislación madrileña25, loque no deja de ser relevante para iluminar o ensombrecer la tarea de delimitarlos entes y sujetos públicos objeto de la actividad fiscalizadora de la Cámarade Cuentas. A todo lo anterior hemos de añadir que, a diferencia de lo queocurre en el artículo 136 de la C.E., el artículo 44, p.1º del E.A.C.M., pre-cepto estatutario por el que se crea la Cámara, no llega a mencionar, ni desdeluego a definir, al sector público autonómico como objeto específico de con-trol por la misma.

Sin embargo, en contraste con lo anterior, y en la línea apuntada por la pre-tensión de universalidad a la que aludíamos al comenzar este epígrafe y mar-cada a partir del artículo 2.a) de la L.O.T.Cu., la L.C.C.C.M. sí proporciona,al menos, un concepto de sector público adecuado al objeto y finalidad de lanorma y, por ende, a las funciones que institucionalmente corresponde asumira la Cámara de Cuentas. Con ello se determina qué personas —físicas o jurí-dicas— y sujetos serán fiscalizados: entre ellos, no sólo las Administracionespúblicas territoriales —incluyéndose en ellas a las Corporaciones Locales— yla Administración institucional de la Comunidad de Madrid, sino tambiénotros entes constitucional o estatutariamente dotados de autonomía, como lasUniversidades Públicas, o las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, tra-dicionalmente clasificadas dentro de la denominada Administración corpora-tiva26. Transcribimos el artículo 2 de la L.C.C.C.M., el cual engloba el ámbitode actuación de la Cámara, y por añadidura de aplicación de la propia Ley, ba-sándose, como adelantábamos supra, en un doble criterio subjetivo (ap. 1) yobjetivo (aps. 2 y 3), en atención respectiva a la adscripción de los entes y Ad-ministraciones públicas que se enumeran al sector público y al origen de losfondos que se asignan para el cumplimiento de finalidades de interés público:

“El ámbito de actuación de la Cámara de Cuentas se extiende a:1. El sector público madrileño que, a los efectos de esta Ley, está integrado por:a) La Administración de la Comunidad de Madrid y sus Organismos Autóno-

mos, así como sus entes públicos y empresas públicas, independientemente deque se rijan por el derecho público o privado.

b) Las Entidades Locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid y susOrganismos Autónomos, así como sus entes públicos y empresas públicas, inde-pendientemente de que se rijan por el derecho público o privado.

c) Las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, así como los Or-ganismos, Entes y Sociedades de ellas dependientes.

d) Las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria.


25 Aunque podamos aproximarnos a ella a partir de las Leyes 1/1983, de 13 de diciembre, de Go-bierno y Administración de la Comunidad de Madrid (L.G.A.C.M.), ó 1/1984, de 19 de enero, re-guladora de la Administración Institucional; así como, entre otras, la L.R.H.C.M., en sus arts. 4 a 6;o la Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid (en adelante,L.P.C.M.), en su art. 2.

26 El art. 2 de la Ley 10/1999, de 16 de abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercioe Industria en la Comunidad de Madrid, define a la misma como Corporación de Derecho Público.

2. Las aportaciones a Consorcios, Fundaciones Públicas o a cualquier otra en-tidad procedentes de los sujetos integrantes del sector público madrileño.

3. La concesión y aplicación de subvenciones, créditos, avales y demás ayudasconcedidas por los sujetos integrantes del sector público madrileño, así como lasexenciones y bonificaciones fiscales directas y personales”.

Como apunte importante, a falta de inclusión expresa de la Asamblea de Ma-drid entre los entes objeto de fiscalización, podría pensarse que su autonomíapresupuestaria (arts. 89 a 95 del R.A.M.) habilitaría su exclusión de la labor decontrol que la Cámara de Cuentas lleva a efecto, al ser, además, ésta un órganodependiente de la propia Asamblea (art. 1.1 de la L.C.C.C.M.)27. Sin embargo,tan categórica suposición puede ser matizada desde el punto en que, como ma-nifestación de la autonomía parlamentaria, los artículos 49.1.f ) y 95.2 delR.A.M. enuncian como competencia de la Mesa de la Asamblea la incorpora-ción de la Cuenta de ésta, previa su formación por la Secretaría General, a laCuenta General de la Comunidad de Madrid, sobre la cual la Cámara emite unInforme anual en el que, desde luego, se incluye el examen de la Cuenta de laAsamblea, bien que con la brevedad propia de la dimensión de su Presupuesto.

Un ejemplo de las competencias de los órganos fiscalizadores autonómicos,en particular sobre las Corporaciones de Derecho Público, vino dado por lospronunciamientos de la S.T.C. 18/1991, en su F.J. 6º, en aplicación de unadoctrina que ya conocemos y que resulta plenamente trasladable a la Cámarade Cuentas:

“El artículo 136.1 C.E. y el artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1982 definen alTribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador del sector público, y el ar-tículo 4 de la Ley Orgánica establece que las Comunidades Autónomas se integranen ese sector. Ahora bien, en virtud de los razonamientos expuestos en la reiterada-mente citada S.T.C. 187/1988, ello no implica una reserva en exclusiva en favordel Tribunal de Cuentas de la fiscalización del sector público ni en consecuencia,de las Corporaciones de Derecho Público o Administración Corporativa que […]quedan incluidas en el mismo.

Esta ausencia de reserva constitucional permite, en consecuencia, que la activi-dad fiscalizadora sobre las Corporaciones de Derecho Público pueda ser ejercida(sin perjuicio de la posición de supremacía del Tribunal de Cuentas en cuanto a lafiscalización del sector público) por órganos de las Comunidades Autónomas en el


27 Esta cuestión no es cosa pacífica en la doctrina, pudiendo dar lugar, incluso, a alguna contro-versia. En el sentido apuntado en el texto, que ratificábamos en nuestro comentario al artículo 44del E.A.C.M., y con respecto a las Cortes Generales, Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas y órganos constitucionales y de relevancia constitucional, víd. VERA SANTOS, El Tri-bunal de Cuentas…, op. cit., p. 105. Víd. asimismo DURÁN ALBA, “Autonomía financiera de lasCámaras y facultad de controlar la ejecución del Presupuesto del Parlamento, por parte de los Con-sejos de Cuentas”, I Jornadas parlamentarias de la Asamblea de Madrid, ‘Parlamento y Presupuestos’,Servicio de Publicaciones de la Asamblea de Madrid, Madrid, 2002, pp. 535-548. En contra, víd.LOZANO MIRALLES, “Órganos de control externo y Parlamento”, Revista de las Cortes Generales,40, 1º cuatrimestre 1997, p. 189.

ámbito de las competencias asumidas en sus Estatutos. […]. Tampoco puede apre-ciarse que contravenga las delimitaciones competenciales en favor del Tribunal deCuentas que se deriven del artículo 136.1 de la Constitución, ya que de ellas no re-sulta, como se dijo, la exigencia de un monopolio por el Tribunal de la fiscaliza-ción externa del sector público. Y, finalmente, no hay ninguna razón para estimarque el artículo impugnado niegue o impida la posición de supremacía de ese Tri-bunal prevista en el artículo 136.1 de la Constitución. De manera que no procedeconsiderar inconstitucional por vicio de incompetencia que la Ley autonómica en-comiende al Consejo de Cuentas funciones de fiscalización sobre las Corporacionesde Derecho Público de que se trata, funciones que se integran sin dificultad en elámbito competencial autonómico [...]”.

Por parte del Tribunal de Cuentas, siguiendo un criterio que resulta extensi-ble a sus asimilados autonómicos, se ha planteado “la conveniencia de superar”el “criterio restrictivo en la identificación del Sector público y aplicar el de con-trol efectivo o dirección única, concibiendo al Sector público como una únicarealidad, bajo una misma dirección y con una organización propia diseñada parala consecución de unos objetivos específicos”28. Con ello podría darse por cance-lada, en buena medida, la distinción entre los criterios subjetivos y objetivos conque han de definirse los fondos cuyo gasto han de fiscalizar tales órganos; a estosefectos, es interesante recoger la definición jurisprudencial29, dada por la Sala IIdel Tribunal Supremo, de fondos públicos, la cual intenta englobar todos los ele-mentos del concepto, obviando igualmente aquella diferencia puramente orien-tativa: “son fondos públicos no sólo los del Estado y los de las AdministracionesPúblicas, sino también los de los Entes públicos, y los de cualquier entidad pú-blica, cuyo patrimonio o funcionamiento viene fiscalizado públicamente por lafinalidad general y la función pública que cumple, por la procedencia de losbienes de que se nutre y por su incorporación a las actividades encuadradas en elsector público” (Ss.T.S. de 24 de enero de 1994, 14 de marzo de 1995, 8 de no-viembre de 1996, 28 de octubre de 2002 y 22 de febrero de 2006).

En ese mismo sentido extensivo del ámbito propio del sector público ypara rematar la conclusión de este epígrafe, puede anotarse la S.T.C.190/2000, de 13 de julio, F.J. 11º.h), que aplica a las ayudas públicas la juris-prudencia ya reproducida, y que luego han confirmado las Ss.T.C. 98/2001,de 5 de abril, F.J. 8º.k); y 77/2004, de 29 de abril, F.J. 6º.i), reconociendo lacompetencia del Tribunal de Cuentas sobre las subvenciones:

“El artículo 14 [de la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Tu-rismo de 16 de julio de 1992] regula los documentos que se han de aportar por el


28 CUÑADO AUSÍN, “Las relaciones entre el Tribunal de Cuentas y otros órganos constitucio-nales con especial referencia a las Cortes Generales”, en VACAS GARCÍA-ALÓS y GUTIÉRREZGARCÍA, El Tribunal de Cuentas: fiscalización y enjuiciamiento, Estudios de Derecho Judicial-Con-sejo General del Poder Judicial, 83, 2005, pp. 26-27.

29 Que reproduce VACAS GARCÍA-ALÓS, “La judicialización del Tribunal de Cuentas y su di-mensión constitucional”, Cuadernos de Derecho Público, 29, septiembre-diciembre 2006, p. 34.

beneficiario de la subvención para justificar su correcta aplicación, sometiéndoseal control financiero de la Intervención General de la Administración General delEstado y al previsto en la legislación del Tribunal de Cuentas. […].

En lo relativo a las actividades de control ‘previstas en la legislación del Tribu-nal de Cuentas’, nada puede oponerse a ellas desde la perspectiva del orden consti-tucional de distribución de competencias. En efecto, partiendo de que ‘el Tribunalde Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión econó-mica del Estado, así como del sector público’ (art. 136.1 C.E.), hemos afirmado‘que la Constitución no exige que el Tribunal de Cuentas sea el único órgano fisca-lizador de la actividad financiera pública, pero sí que mantenga una relación desupremacía frente a otros órganos fiscalizadores’, de modo que dicho Tribunal ‘essupremo pero no único cuando fiscaliza’ (S.T.C. 18/1991, de 31 de enero, F. 2).En conclusión, la referencia que contiene este artículo a la función fiscalizadoraprevista ‘en la legislación del Tribunal de Cuentas’ es plenamente constitucional,máxime cuando el artículo 29 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamientode dicho Tribunal, señala que ‘los órganos de control externo de las ComunidadesAutónomas coordinarán su actividad con la del Tribunal de Cuentas mediante elestablecimiento de criterios y técnicas comunes de fiscalización que garanticen lamayor eficacia en los resultados y evite la duplicidad en las actuaciones fiscalizado-ras’ (apartado 1), debiendo dichos órganos autonómicos remitir al Tribunal deCuentas ‘los resultados individualizados del examen, comprobación y censura delas cuentas de todas las entidades del sector público autonómico’ (apartado 2)”.

1.3. La función fiscalizadora y las relaciones de la Asamblea de Madridcon la Cámara de Cuentas: aspectos destacados

Esta función es, sin duda, la que confiere su fisonomía a los órganos auto-nómicos de control externo, toda vez que, a diferencia del Tribunal de Cuen-tas, éstos carecen de jurisdicción; si bien el artículo 4.3 de la L.C.C.C.M. hacecorresponder a la Cámara, en concordancia con el artículo 26.3 de laL.O.T.Cu., “el ejercicio de las competencias que le sean delegadas por el Tribunalde Cuentas, en los términos previstos en su Ley orgánica”, lo que indudablementese refiere a la instrucción de los procedimientos para el enjuiciamiento de laresponsabilidad contable.

1.3.1. Dicha función fiscalizadora es objeto del Título II de la L.C.C.C.M.,comprendiendo las competencias que enuncia el artículo 5 y, en particular:

— la Cuenta General de la Comunidad de Madrid y las cuentas parciales,formándose la primera de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 123a 128 de la L.R.H.C.M.30, norma que no ha sido objeto de una actuali-


30 En efecto, la L.R.H.C.M. no ha sido modificada sino de manera puntual y parcheada, como de-muestra el que los preceptos citados de la misma se refieren al Tribunal de Cuentas o a la Cámara de

zación global al modo en que lo ha sido su homóloga estatal, dando lu-gar a la L.G.P. de 200331, que vino a derogar el Texto Refundido apro-bado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre;

— y las cuentas de los demás sujetos integrantes del sector público ma-drileño. En lo que afecta a este segundo apartado, de su interpreta-ción sistemática con el artículo 123 de la L.R.H.C.M. podemos co-legir que si la Cuenta General comprende todas las operacionespresupuestarias, patrimoniales y de tesorería llevadas a cabo duranteel ejercicio, y se forma con las Cuentas de las Instituciones y la Ad-ministración de la Comunidad y las de sus Organismos Autónomosadministrativos y mercantiles (ap. 1), las de esos otros sujetos seríanlas enumeradas en su ap. 2, esto es: sociedades mercantiles (art.5.1.a)), Entidades de derecho público (art. 5.1.b)) y demás entes delsector público ex artículo 6 —todos ellos de la L.R.H.C.M.—, quese rigen por su normativa específica.

Este cuadro funcional enumerado en las distintas letras de que consta el ar-tículo 5 de la L.C.C.C.M. se completa con las siguientes competencias de fis-calización sobre:

— las modificaciones de toda índole que se produzcan en los créditos pre-supuestarios de la Comunidad de Madrid32;

— la situación y variaciones del patrimonio del sector público madrileño,en el concepto que de dicho patrimonio da el artículo 2 de la L.P.C.M.;

— los contratos celebrados por los sujetos que lo integran, cualquiera quesea su carácter, lo que convierte en irrelevante, a efectos de la fiscaliza-ción del gasto que ocasionen, la distinción que entre contratos adminis-trativos y privados efectúa el artículo 18 de la L.C.S.P.;

— la utilización de los caudales y efectos públicos procedentes de los suje-tos integrantes del sector público madrileño;

— la concesión y aplicación de las ayudas concedidas por los mismos,siendo de notar que los artículos 2.3 y 5.g) de la L.C.C.C.M. incluyenlas exenciones y bonificaciones fiscales directas y personales, que, sibien no constituyen propiamente gasto público, podrían considerarseun no ingreso;

— y la contabilidad electoral, en los términos previstos en la legislación au-tonómica: los gastos y subvenciones a los partidos, federaciones, coali-ciones o agrupaciones que concurran a las elecciones a la Asamblea de


Cuentas dependiendo de las reformas operadas en ellos por las sucesivas Leyes de Medidas Fiscales yAdministrativas, siempre posteriores a la Ley de la Cámara de Cuentas y, por ende, alusivas a ésta.

31 La cual debe entenderse complementada por el Texto Refundido de la Ley General de Estabi-lidad Presupuestaria —aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre—, asícomo por la L.O. 5/2001, de 13 de diciembre, modificada por la L.O. 3/2006, de 26 de mayo.

32 Reguladas, en sus diversas modalidades, en la Sección 2ª del Capítulo I del Título II (en parti-cular, arts. 58 a 67) de la L.R.H.C.M.

Madrid son objeto de los artículos 21 a 26 de la Ley 11/1986, de 16 dediciembre, Electoral de la Comunidad de Madrid (en adelante,L.E.C.M.).

Este último capítulo merece una pequeña digresión. Los artículos 24 a 26de la L.E.C.M. siguen mencionando al Tribunal de Cuentas, y su artículo 24.1se remite a los artículos 132 a 134 de la L.O. 5/1985, de 19 de junio, del Ré-gimen Electoral General (L.O.R.E.G.) para la forma y plazos del control de lacontabilidad electoral; sin embargo, siendo válida tal remisión, la D.A. Tercerade la L.C.C.C.M. entiende hechas a la Cámara las referencias que la legisla-ción autonómica (en nuestro caso, la L.E.C.M.) realizara al Tribunal de Cuen-tas, sin perjuicio de las que pudieran corresponder a éste en aplicación de laL.O.T.Cu.33

Dado lo conciso de la regulación vigente y la variada práctica generada porlos propios partidos, éste es uno de los aspectos necesitados de una adecuada ar-ticulación de las funciones del Tribunal de Cuentas con las de los órganos fisca-lizadores autonómicos, en la medida en que del ejercicio de las mismas puedederivarse una superposición del control ejercido desde ambas instancias sobre lascuentas de los partidos, tanto en su dimensión orgánica como en la electoral.

Ello sucede, esencialmente, por el alcance de las obligaciones contables queimpone a los partidos el artículo 14 de la L.O.F.P.P., las cuales incumben, se-gún su ap. 3, a todos los que reciban algún tipo de subvención pública de lasprevistas en el artículo 334 de la misma —con un alcance, por tanto, más am-plio que el de la derogada L.O. 3/1987, de 2 de julio—, y que comportan, atenor del ap. 4 del precepto, la presentación de cuentas anuales consolidadas,que se extenderán a los ámbitos estatal, autonómico, comarcal y provincial, in-cluyendo las cuentas de las federaciones de partidos y coaliciones las de lospartidos federados y coaligados en ellas. Además, el ap. 6 del mismo artículo14 viene a complicar todo lo anterior al remitirse expresamente, para la rendi-


33 Para las mismas, habremos de estar igualmente a los arts. 132 a 134 de la L.O.R.E.G., te-niendo presente que el art. 16.1 de la nueva Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos(L.O. 8/2007, de 4 de julio; en adelante, L.O.F.P.P.) entiende la función del Tribunal en cuanto alcontrol de la actividad económico-financiera de los partidos políticos “sin perjuicio de las competen-cias atribuidas a los órganos de fiscalización de las Comunidades Autónomas previstos en sus respectivosEstatutos”, siguiéndose así la línea marcada por el art. 1.2 de la L.O.T.Cu.

34 Se trata, esencialmente, de subvenciones anuales no condicionadas, con cargo a los Presupues-tos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Territorios Históricos vascos,para atender a los gastos de funcionamiento de los partidos y cuya concesión se supedita al númerode votos y escaños que los mismos obtengan en los correspondientes procesos electorales. Estas sub-venciones, según el art. 3.4, serán incompatibles con cualquier otra ayuda económica o financieraincluida en los respectivos Presupuestos y destinada al funcionamiento de los partidos, salvo las se-ñaladas en el número Uno del art. 2 de la propia L.O.F.P.P. En éste se enumeran los recursos de lospartidos procedentes de la financiación pública, entre los cuales, además de las subvenciones ante-riormente enunciadas, se encuentran los gastos y subvenciones electorales y para campañas en pro-cesos de referéndum y “las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los GruposParlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunida-des Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representan-tes en los órganos de las Administraciones Locales”.

ción de cuentas de los Grupos Parlamentarios de las Cortes Generales, de lasAsambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Genera-les de los Territorios Históricos vascos y de los Grupos de las CorporacionesLocales, a lo que dispongan sus respectivos Reglamentos o normativa local es-pecífica35. Con todo ello se pretende que el control de las finanzas de los parti-dos responda a que cada uno de éstos se conciba, a su vez, como una realidadeconómica única.

Dado el ámbito al que está llamada a aplicarse la nueva L.O.F.P.P., la rendi-ción de todas las cuentas mencionadas conforma un panorama en el que parececierto el riesgo de solapamiento entre Tribunal de Cuentas e instituciones fiscali-zadoras autonómicas, y que exigirá establecer los adecuados mecanismos de co-ordinación. Por lo demás, la actividad fiscalizadora de aquél y, por ende, de éstas,se ajusta a una serie de pautas y persigue unos concretos objetivos, “de acuerdocon lo dispuesto en la Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos ylas directrices técnicas aprobadas por el Tribunal”, esto es: comprobar que los es-tados financieros reflejan la situación financiera y patrimonial de los partidos;verificar que los registros se ajustan al Plan General de Contabilidad; analizar yevaluar los sistemas de control interno que exige el artículo 15 de la L.O.F.P.P.; ydeterminar el cumplimiento de la legalidad por parte de los partidos36.

1.3.2. Volviendo a la Cámara de Cuentas, en particular a las técnicas yprocedimientos de fiscalización que emplea y que recoge el artículo 7 de laL.C.C.C.M., es de destacar su ap. 2, por cuanto que, al posibilitar que la Cá-mara, a los efectos señalados en dicho apartado, recabe y utilice los datos co-rrespondientes a cualquier función interventora o de control interno que sehaya efectuado en los sujetos del sector público, consagra la complementarie-dad de ambas dimensiones del control del gasto, con supervisión del externosobre el interno37. Tal particular ha sido estudiado en las páginas de esta Re-vista por GONZÁLEZ PUEYO, sobre la base de que “Cámara de Cuentas eIntervención son dos instituciones que coinciden en un mismo control, peroen fases distintas de la actividad administrativa controlada y con diferentesefectos y destinatarios. Nota esencial, común a ambas, es la neutralidad que,


35 Como ha afirmado SÁNCHEZ GARCÍA, “La relevancia constitucional que tienen los parti-dos políticos, que les hacen merecedores de subvenciones públicas y de otras prestaciones por partede las Administraciones Públicas, ha contribuido a la necesidad de someterse a este control especí-fico por parte del Tribunal de Cuentas, órgano dependiente de las Cortes Generales” (“El control delas cuentas de los partidos políticos”, Auditoría Pública. Revista de los órganos autonómicos de controlexterno, 43, 2007, pp. 17-25, en las que detalla las principales novedades que ha supuesto la nuevaL.O.F.P.P. en punto al control externo de las cuentas de los partidos, y que aquí consignamos sucin-tamente).

36 Ibídem, pp. 25-26.37 En ello enfatiza el apartado III del Preámbulo de la L.C.C.C.M., que apunta a los objetivos si-

guientes: control de la eficacia del control interno, aprovechamiento de éste y no duplicidad de fun-ciones. De todo ello es igualmente manifestación el art. 128.1 de la L.R.H.C.M., modificado por laLey 5/2004, de 28 de diciembre, en relación con el informe de la Intervención General de la Comu-nidad de Madrid, previo al acuerdo de conformidad del Consejo de Gobierno respecto de la idonei-dad formal de cada una de las Cuentas a que se refiere el art. 123.

en todo momento, han de guardar en el ejercicio de su función, pues, en otrocaso, se pondría en peligro su independencia”, citando a continuación las no-tas características de ambas clases de control, a las cuales nos remitimos38.

El ap. 3 del mismo artículo 7 de la L.C.C.C.M. impone a la Cámara la ela-boración de un “Manual de procedimiento de control externo”, en el que serecojan las técnicas y procedimientos de auditoría que se vayan a aplicar en lafiscalización de la gestión.

1.3.3. Llegados a este punto, penetramos en el núcleo de la función fiscali-zadora de la Cámara de Cuentas y su plasmación en informes y dictámenesque, aprobados por el Consejo como órgano colegiado de la Cámara (art.25.h)), tienen a la Asamblea de Madrid por destinatario último, en concor-dancia con la definición que de aquélla nos da el artículo 1.1 de laL.C.C.C.M. Dichos informes, “así como las alegaciones y documentación presen-tados por los sujetos fiscalizados, se integrarán en una Memoria anual que la Cá-mara de Cuentas deberá remitir a la Asamblea antes del día 31 de diciembre decada año” (art. 8.1). Además, la Cámara podrá emitir, en cualquier momento,a petición de la Asamblea de Madrid, o por iniciativa propia en los casos enque lo entienda pertinente por razones de urgencia, informes relativos a lasfunciones de fiscalización descritas en el artículo 4, que se elevarán directa-mente a la Asamblea (art. 8.2), debiendo interpretarse este apartado enten-diendo dicha remisión al artículo 4.1, que se refiere a tales funciones. La Me-moria Anual y estos informes se publicarán en el Boletín Oficial de laComunidad de Madrid (B.O.C.M.), tramitándose por la Asamblea de confor-midad con lo previsto en su Reglamento (art. 8.3).

En este sentido y como destacábamos en nuestro comentario al artículo 44del E.A.C.M., el R.A.M. de 30 de enero de 1997, en el Capítulo II de su Tí-tulo XX (arts. 239-242), sólo contiene la regulación relativa a las relaciones dela Asamblea con el Tribunal de Cuentas, sin que hasta la fecha se haya adap-tado a la realidad institucional que implica el funcionamiento efectivo de laCámara. Desde el punto de vista del sistema normativo, nos parece cierta-mente criticable que este estado de cosas se mantenga transcurrido un deceniode la creación del órgano fiscalizador, el cual, por su relevancia estatutaria, ha-bría de ver recogida la disciplina de sus relaciones con el Parlamento, y másuna dimensión tan relevante de las mismas como la tramitación de sus infor-mes, en la norma llamada a ello por ser la principal manifestación de la auto-nomía parlamentaria: el Reglamento, que además está dotado de la mismafuerza de ley que es predicable de la Ley de la Cámara de Cuentas. Con ello, seecha en falta una adecuación del R.A.M. a una institución de la Comunidadde Madrid no sólo dependiente de la Asamblea —aunque ejerza su misión con


38 “Fiscalización de los contratos de las Administraciones Públicas de conformidad con la nor-mativa vigente”, Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 7, diciembre 2002,pp. 19-22. Víd. asimismo VALLÈS VIVES, op. cit., pp. 142-148; JIMÉNEZ RIUS, op. cit., pp.619-621.

independencia funcional—, sino nacida a resultas de la evolución del Estadoautonómico y de una reforma del propio Estatuto de Autonomía madrileño.

Fijándonos en otros ordenamientos autonómicos, puede observarse, porcomparación, que buena parte de ellos articulan las relaciones institucionalesentre el Parlamento y el órgano de fiscalización de las cuentas públicas basán-dose en el binomio Ley-Reglamento, al contener la primera —la Ley creadoradel respectivo órgano de control externo—, los trazos generales de tales relacio-nes, para detenerse el segundo, con un mayor grado de detalle, en las modalida-des procedimentales por medio de las cuales aquéllas se hacen efectivas. Siendoesto cierto, no lo es menos que algunos Parlamentos también han optado porregular dichos procedimientos, total o parcialmente, al margen del Regla-mento, en Resoluciones o Acuerdos de carácter supletorio o complementario.

En el caso concreto que aquí nos ocupa, el Título VI y último de laL.C.C.C.M. aborda las relaciones institucionales de la Cámara de Cuentas,comenzando, en su Capítulo I, con las que mantiene con la Asamblea de Ma-drid, recogidas en el importante artículo 44. Las mismas se producirán a travésde la Comisión de la Asamblea competente en materia de Presupuestos (ap.1), esto es, la de Presupuestos, Economía y Hacienda39, con lo que se descartandos opciones: de un lado, la creación ex lege de un órgano parlamentario espe-cífico40, como sucede en el ámbito de las Cortes Generales con la ComisiónMixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, constituida en virtud dela D.T. Primera de la L.O.T.Cu. y cuyo funcionamiento regulan las Normasde las Mesas del Congreso y del Senado de 3 de marzo de 1983; de otro y sinperjuicio de lo que señala el ap. 3 de este artículo 44, la sustanciación de di-chas relaciones a través del Pleno de la Asamblea, ajeno a las mismas41.

El artículo 44.2 de la L.C.C.C.M. ordena a la Cámara de Cuentas rendir ala Asamblea de Madrid, antes del 1 de abril de cada año, “una memoria de lasactuaciones realizadas en el ejercicio inmediato anterior”; además, la liquidacióndel presupuesto de la Cámara será presentada por el Presidente de la mismaantes de concluir el primer trimestre del ejercicio posterior al que se refiere laliquidación. Se unen en este apartado dos aspectos relacionados colateral-mente: la memoria de actuaciones es un documento formal y materialmentediferenciado de la Memoria anual resultado de la función fiscalizadora de la


39 Ex art. 72.2.a) del R.A.M., con arreglo a cuyo inciso final la Comisión de Presupuestos, que esde preceptiva constitución dentro de las Comisiones Permanentes Legislativas, acomodará su deno-minación y competencias al ámbito funcional propio de la Consejería competente en materia presu-puestaria, siendo ésta la de Economía y Hacienda. En lo sucesivo emplearemos indistintamente lasdenominaciones “Comisión de Presupuestos” y “Comisión de Presupuestos, Economía y Hacienda”para referirnos a la misma.

40 Traza la fisonomía genérica de estas Comisiones parlamentarias, incluyendo su funciona-miento, sus competencias y los procedimientos mediante los cuales adopta sus acuerdos VALLÈSVIVES, op. cit., pp. 395-449 y 518-519.

41 Lo que marca un elemento diferencial con el Tribunal de Cuentas, si tenemos presente que lasNormas de 1 de marzo de 1984, de las Mesas del Congreso y del Senado, imponen a los Plenos deambas Cámaras de las Cortes Generales el debate y votación del Dictamen sobre la Cuenta Generaldel Estado.

Cámara ex artículo 8 de la L.C.C.C.M.; por otra parte, el tenor del artículo44.2 conduce igualmente a su presentación ante la Comisión de Presupuestosde la Asamblea, a modo de mecanismo de control atenuado por parte de ésta,que ha de respetar la independencia funcional de la Cámara pero que no debeobviar que se trata de un órgano auxiliar de la Asamblea de Madrid, la cual nopuede dejar de ser informada sobre la actuación global de aquélla.

A la misma intención del legislador obedecería la presentación de la liqui-dación del Presupuesto de la Cámara42 ante la propia Asamblea, sin que el pre-cepto prohíba que la misma se produzca simultáneamente o en unidad de actocon la de la memoria de actuaciones, sobre todo por la coincidencia en el lí-mite temporal en que ha de verificarse la rendición de una y de otra. En todocaso, de la literalidad del artículo 44.2 se desprende que consagra la obligaciónde la Cámara, a través de la presentación por su Presidente, de rendir ambosdocumentos ante la Asamblea, agotándose ahí su alcance, pues no es necesa-rio, a tenor de este precepto, que la remisión de los mismos venga acompa-ñada, en su caso, de la comparecencia del Presidente, sin perjuicio de que éstese refiera a la memoria de actuaciones a la hora de presentar la Memoria anual.

A todo lo anterior se une el que, a diferencia de lo que veremos para la tra-mitación de los informes y la Memoria anual de la Cámara, ni el R.A.M. ni lasnormas que lo interpretan o suplen en los supuestos de duda u omisión hanprevisto un trámite específico para otro importante documento: el programade fiscalizaciones de la Cámara, que aprueba el Consejo u órgano colegiado dela misma a tenor del artículo 25.g) de la L.C.C.C.M., el cual ordena su eleva-ción a la Asamblea de Madrid. Encierra esa laguna normativa una lógica ligadaa la propia independencia funcional de la Cámara, al tratarse de un docu-mento prospectivo que ésta aprueba en previsión de su actuación anual, por loque esa elevación ha de interpretarse a los efectos de simple comunicación, estoes, para que la Asamblea —de nuevo, su Comisión de Presupuestos, Econo-mía y Hacienda— tenga constancia formal de los entes públicos que van a serobjeto de fiscalización, como cualquier otra información remitida a la Asam-blea o a dicha Comisión43.

Por último, y según el artículo 44.3, “El Presidente de la Cámara de Cuentascomparecerá ante la Asamblea de Madrid cuantas veces sea requerido para informarde los asuntos que la Asamblea le solicite”. Aunque esta norma abriera a priori la po-sibilidad de que el Presidente de la Cámara compareciera ante el Pleno de laAsamblea, dado que ello no se excluye en su literalidad y pudiéramos encontrar-nos, de seguirse esta interpretación, ante una lex specialis de aplicación preferentea la norma general del artículo 44.1, dos motivos abonarían el argumento contra-


42 Que, a priori, no estaría facultada para fiscalizar su propia actividad, aunque la práctica ha con-ducido a una conclusión similar a la que señalábamos para la Cuenta General de la Asamblea.

43 Se asemejaría así, por tanto, a las comunicaciones del Gobierno de la Comunidad de Madridenviadas a la Comisión de Presupuestos en cumplimiento de obligaciones impuestas por laL.R.H.C.M., y de las que la Comisión, de no tener que adoptar ningún acuerdo autorizatorio oaprobatorio, simplemente se da por enterada. Los arts. 212 a 214 del R.A.M. contienen la regula-ción general de su tramitación, en caso de que hayan de ser objeto de la misma.

rio, avalado además por los precedentes, que de manera constante han decantadola presencia del Presidente ante la Comisión de Presupuestos.

Así y por una parte, tendríamos el hecho de que, a diferencia del Defensordel Menor, designado directamente por el Pleno de la Asamblea, el Presidentede la Cámara de Cuentas es la cabeza de un órgano colegiado cuyos miembrossí son objeto de esa elección por el Pleno (art. 32 de la L.C.C.C.M.), constitu-yendo a posteriori el Consejo de la Cámara, cuyo primer acto es justamente laelección de su Presidente, por lo cual la vinculación de éste con el Pleno de laAsamblea es, al cabo, mediata, aunque el Presidente sea uno de los Consejerospor él nombrados. Por otra parte, puede constatarse la ausencia de vía regla-mentaria específica, pues el R.A.M. sólo prevé, en su artículo 208, las compa-recencias de los miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Ma-drid ante el Pleno, frente a la habitual del artículo 210 en Comisión, que, porcomprender a las “autoridades y funcionarios públicos de la Comunidad deMadrid”, autoriza sin esfuerzo el encaje del Presidente de la Cámara de Cuen-tas en ella. Así ha acaecido, insistimos, en la práctica: es la Comisión de Presu-puestos la que solicita siempre la comparecencia del Presidente, o éste el queacude ante ella, usualmente a dar cuenta del Presupuesto del órgano, de los in-formes elaborados por la Cámara o de su Memoria anual44.

Hemos de buscar el régimen de la tramitación de los informes en la Reso-lución de la Presidencia de 25 de febrero de 2002, sobre los informes y memo-rias relativos a los resultados de la función fiscalizadora de la Cámara de Cuen-tas, la cual reviste el carácter supletorio del Reglamento que la Presidenciatiene como misión cumplimentar ex artículo 55.2, p.1º del mismo. Dicha Re-solución se presenta, en efecto, como el desarrollo del artículo 8 de laL.C.C.C.M., tomando en cuenta asimismo la D.A. Tercera de la Ley, parafundamentar su adopción en los siguientes motivos: “Presupuesto lo anterior,no existiendo previsión reglamentaria específica respecto de las relaciones de laAsamblea de Madrid con la Cámara de Cuentas, a diferencia de lo que expre-samente se dispone respecto de las relaciones con el Tribunal de Cuentas en elCapítulo II del Título XX del Reglamento, se entienden susceptibles de aplica-ción las reglas procedimentales que los artículos 239 y 240 prevén para los in-formes y memorias relativos a la función fiscalizadora ante el Tribunal deCuentas, cuyo tenor literal se adapta para disciplinar supletoriamente me-diante la presente Resolución las relaciones con la Cámara de Cuentas de laComunidad de Madrid”.


44 Por lo demás, no existe ninguna previsión legal —tampoco es ello común— que obligue espe-cíficamente a comparecer a los gestores de los entes públicos fiscalizados en cada caso. Con todo, escostumbre parlamentaria consolidada en la Asamblea —aunque parcialmente interrumpida en elaño 2007— que todos los años, en la segunda quincena de octubre y de manera previa a la presen-tación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid, la Comisión dePresupuestos sustancie las comparecencias de los Consejeros, altos cargos del Gobierno, Directores yGerentes de entes públicos para dar cuenta de la liquidación del Presupuesto del ejercicio anterior,en la parte correspondiente a las áreas que administran, lo que vendría a suplir aquella carencia almenos en el ámbito del sector público autonómico.

Así acontece, en efecto, con el procedimiento dispuesto en la Resolución:la Mesa procederá a la calificación, resolución sobre la admisión o inadmisióna trámite y decisión sobre la tramitación de cuantos informes y memorias seanpresentados y ordenará su remisión a la Comisión de Presupuestos (ap. Se-gundo), a efectos de lo cual ésta “podrá recabar la comparecencia del Presidentede la Cámara de Cuentas para que explique el contenido del informe o memoria,lo cual se tramitará por el procedimiento a que se refieren los artículos 70 y 210del Reglamento de la Asamblea de Madrid”, lo que confirma y asienta la prácticaantes mencionada (ap. Tercero). Celebrada, en su caso, la comparecencia, seprocederá a la apertura de un plazo de tres días, para que los distintos GruposParlamentarios presenten propuestas de resolución ante la Mesa de la Comi-sión (ap. Cuarto), a la que se atribuyen las funciones de calificación, admisióna trámite y decisión sobre la tramitación de las mismas, admitiendo a trámiteúnicamente aquéllas que sean congruentes con el informe o memoria objetodel debate (ap. Quinto), y siendo las admitidas a trámite debatidas y votadasen la siguiente sesión de la Comisión (ap. Sexto). Para el debate, se concede untiempo máximo de quince minutos al representante de cada Grupo Parlamen-tario (ap. Séptimo), y en la votación de las propuestas de resolución se sigue elorden que resulte de la importancia numérica, en la Asamblea, de los GruposParlamentarios que las hubieran presentado, de mayor a menor, salvo aquéllasque signifiquen rechazo global del contenido del informe o memoria, que sevotarán en primer lugar (ap. Octavo). Aprobada, en su caso, cualquier pro-puesta de resolución, se notificará la misma, por conducto del Presidente de laAsamblea de Madrid, al Presidente de la Cámara de Cuentas (ap. Noveno).

Este procedimiento sólo presenta una posible variación en el ap. Décimo yúltimo de la Resolución, previsto para el supuesto en que la Comisión de Pre-supuestos no recabase la comparecencia del Presidente de la Cámara, en cuyocaso “los informes y memorias relativos a la función fiscalizadora serán objeto dedebate y votación en la Comisión que expresamente determine la Mesa, tramitán-dose de conformidad con los apartados anteriores. En este caso las propuestas de re-solución se presentarán ante la Mesa de la Comisión en la que se están debatiendolos reseñados informes o memorias”.

Ésta es, igualmente, la consecuencia que el artículo 240 del R.A.M. anudaa la presentación de los informes y memorias relativos a los resultados de lafunción fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, siendo la tramitación práctica-mente idéntica: las únicas discordancias consisten en el plazo de tres días quela Resolución habilita para la presentación de propuestas de resolución en casode celebrarse la comparecencia del Presidente de la Cámara45 —treinta minu-tos en el artículo 240.3 del R.A.M.— y la diferencia de diez a quince minutos


45 Ha de partirse de un presupuesto ineludible: la imposibilidad jurídico-parlamentaria, deacuerdo con una elemental lógica institucional, de que el Presidente del Tribunal de Cuentas com-parezca ante la Comisión de Presupuestos de la Asamblea de Madrid con la finalidad de rendir cuen-tas de los informes o memorias que presente el supremo órgano fiscalizador de las cuentas públicas.Siguiendo dicha lógica, ninguno de los preceptos del Capítulo II del Título XX del R.A.M. prevé talcircunstancia.

en la defensa de las mismas por cada Grupo Parlamentario. Cabe precisar que,a tenor de la práctica parlamentaria, la tramitación de los informes y memoriassin haberse sustanciado dicha comparecencia ante la Comisión de Presupues-tos tiene lugar ante esta misma, lo que vacía de contenido la previsión del ap.Décimo de la Resolución acerca de lo que “expresamente determine” la Mesade la Asamblea, que en cualquier caso podría —aunque sería bastante ex-traño— decidir que un concreto informe se tramitase ante otra Comisión dela Asamblea.

Por lo demás, doctrinalmente se ha considerado que los informes de la Cá-mara de Cuentas “no podrán ser modificados por la Asamblea sin perjuicio dela facultad de ésta de pedir ampliaciones o nuevos informes”46, lo que se ex-plica en razón de la independencia funcional del órgano fiscalizador. Más alláde lo anterior, no resulta difícil concluir que las resoluciones aprobadas por laComisión de Presupuestos, Economía y Hacienda carecen, en sí mismas, devalor jurídico eo ipso o de fuerza de ley, siendo así que, como manifestación dela facultad de impulso político de la Asamblea, admiten una sencilla equipara-ción con las que se aprueban por el Pleno en el debate de orientación políticageneral del Consejo de Gobierno, o con una proposición no de ley o mociónsubsiguiente a interpelación. En conclusión, si la vocación inicial de dichos in-formes no es sino coadyuvar al control ejercido por la Asamblea sobre la ges-tión económico-financiera de la Administración de la Comunidad de Madridy entes dependientes de ésta, la Asamblea añade, a esa tarea de control deri-vada de la información que recaba de la Cámara de Cuentas, el ejercicio de suindirizzo parlamentario, en el que se materializa la valoración política queefectúa de los documentos que son presentados a su consideración.

1.3.4. Otra dimensión de las relaciones de la Asamblea de Madrid con laCámara de Cuentas se da en el inicio de los procedimientos de fiscalización,esto es, en la iniciativa o impulso de los mismos, cuya regulación se encuen-tra localizada en el Capítulo II del Título II de la L.C.C.C.M. En particular,corresponde la iniciativa a la propia Cámara y a la Asamblea47 (art. 10.1), noobstante lo cual los sujetos integrantes del sector público madrileño, respectode sí mismos y previo acuerdo de sus órganos competentes, podrán interesarigualmente la actuación fiscalizadora de la Cámara (art. 10.2). Ello ha venidoocurriendo con cierta frecuencia merced a las solicitudes formuladas por losAyuntamientos de la Comunidad de Madrid, que presentan los correspon-dientes Acuerdos adoptados en tal sentido por sus Plenos cuando, por diferen-


46 DE LA FUENTE Y DE LA CALLE, “La fiscalización del sector público autonómico. Especialreferencia a la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid”, Revista Jurídica de la Comunidadde Madrid, 8, mayo-octubre 2000, pp. 131-132.

47 Esta división tiene una plasmación directa en los apartados en que se agrupa el programa anualde fiscalizaciones, ya comentado: fiscalizaciones obligatorias y generales —Cuenta General de la Co-munidad de Madrid y Cuentas de las Corporaciones Locales—; fiscalizaciones por iniciativa de lapropia Cámara —a las que habría que añadir las que se verifican a iniciativa de la Asamblea—; y fis-calizaciones pendientes del programa del ejercicio anterior.

tes motivos, consideran necesaria dicha actuación, normalmente referida a ejer-cicios anteriores de las cuentas del propio Municipio; pero también por los Gru-pos Parlamentarios de la Asamblea, respecto de gastos realizados por la Adminis-tración autonómica, por uno de sus Entes o por las Corporaciones localesmadrileñas, bien con carácter general, bien en una determinada área o sector deactividad, por categorías o tipos de contratos o incluso individualizando en losconcluidos con un determinado contratista o en un contrato concreto: la casuís-tica resulta muy amplia y ello nos exonerará de aportar más pormenores.

En este punto, lo interesante de la iniciativa fiscalizadora es que, en los su-puestos del artículo 10.2, la misma habrá de ser realizada ante la Asamblea deMadrid y tramitada conforme a lo dispuesto en su Reglamento (art. 10.3). Detal impulso se ha subrayado que “la Asamblea habrá de cuidar que tales solici-tudes no pretendan trasladar a un órgano técnico un debate puramente polí-tico, y evitar que se provoque la intervención de una institución de controlcomo arma de presión. Es por esto que la mencionada petición de fiscalizaciónno vincula de forma inmediata a la Asamblea”48. Efectivamente existe eseriesgo, pero parece difícilmente evitable en un órgano que, a la postre, reúne,junto al principio de independencia funcional, el carácter de su dependenciaparlamentaria, siendo difícil imaginar una regulación diferente que conjureese potencial peligro, que únicamente la praxis puede eliminar: así, sólo elacuerdo del órgano plenario de un Ayuntamiento es hábil para solicitar la fis-calización de la gestión municipal, y solamente el impulso ejercido por laAsamblea de Madrid, también mediante acuerdo de sus órganos, puede obrarbien de manera sustitutiva de la iniciativa municipal, bien para que se efectúeel control sobre los entes públicos de la Administración de la Comunidad deMadrid, sea la general o la institucional. De inmediato veremos cómo se arti-cula el ejercicio de dicha iniciativa.

Tal como sucedía con el debate de los informes y memorias de la Cámara, ladisciplina reglamentaria de la iniciativa de fiscalización se contrae a la que laAsamblea puede ejercitar ante el Tribunal de Cuentas de conformidad con el ar-tículo 45 de la L.O.T.Cu., de manera que la que le corresponde ante la Cámarade Cuentas se halla regulada en la Resolución de la Presidencia de la Asambleade 2 de marzo de 2001, sobre el impulso del ejercicio de la función fiscalizadorade la Cámara de Cuentas, basándose en la misma justificación que la Resolu-ción de 25 de febrero de 2002, sólo que para la adaptación, a estos efectos, delos artículos 241 y 242 del R.A.M., sin que en este caso presenten modificaciónalguna, como veíamos que ocurría en el otro caso ya examinado.

Así y como acabamos de comentar, podrán solicitar la iniciativa de laAsamblea, para el ejercicio de la función fiscalizadora por la Cámara de Cuen-tas, cada uno de los Grupos Parlamentarios y, en su ámbito, los Ayuntamien-tos de la Comunidad de Madrid, previo acuerdo adoptado por el Pleno (ap.Segundo). A esta solicitud de la iniciativa fiscalizadora se refería el comentariosobre el riesgo de instrumentación de la Cámara de Cuentas, cuestión en la


48 DE LA FUENTE Y DE LA CALLE, op. cit., p. 124.

que nos ratificamos en lo ya señalado: si un Grupo Parlamentario de la Asam-blea solicita, por ejemplo, que se ejerza la iniciativa de la actuación fiscaliza-dora sobre un Municipio de signo político no coincidente con el de aquél, alcabo el acuerdo parlamentario vendrá determinado por el juego de mayorías,como por otra parte es regla común y general; por lo que nada habría que te-mer del normal ejercicio de sus competencias por parte de la Asamblea de Ma-drid, explicable por la atribución legal del artículo 10 de la L.C.C.C.M. y porla propia configuración institucional de la Cámara de Cuentas.

El ap. Tercero podría sorprendernos en la medida en que dispone que “LaMesa procederá a la calificación, resolución sobre la admisión o inadmisión a trá-mite y decisión de la tramitación de las solicitudes presentadas y ordenará su remi-sión a la Comisión competente para su tramitación”, lo que a priori supondríaque todas las Comisiones de la Asamblea, o al menos las Permanentes (art. 72del R.A.M.) ostentan una competencia potencial para ello, sin que la Resolu-ción señale un criterio de distribución ratione materiae; la práctica se ha ajus-tado, una vez más, al artículo 44.1 de la L.C.C.C.M., que, al disponer que lasrelaciones de la Asamblea con la Cámara de Cuentas se producirán a través dela Comisión de Presupuestos, no excluye ninguno de los aspectos que integrandichas relaciones, por lo que esta Comisión es la auténticamente competentepara ejercer la iniciativa.

A los efectos previstos en el apartado anterior, la Comisión podrá recabardel autor de la solicitud los datos, informes o documentos que precise parapronunciarse sobre ella (ap. Cuarto). En el debate en Comisión intervendrá,por tiempo máximo de quince minutos, un representante de cada Grupo Par-lamentario para fijar su posición, sometiéndose seguidamente la solicitud a vo-tación (ap. Quinto). Y aprobada, en su caso, la iniciativa de la Asamblea parael ejercicio de la función fiscalizadora por la Cámara de Cuentas, se notificarála misma, por conducto del Presidente de la Asamblea, a la Cámara de Cuen-tas (ap. Sexto), se entiende que dirigiéndose igualmente al Presidente del ór-gano fiscalizador. La práctica usual ha consistido en la habitual ausencia de de-bate entre los Grupos Parlamentarios presentes en la Comisión y laaprobación, sin más trámite, de la iniciativa fiscalizadora a solicitud de losAyuntamientos; no así cuando el peticionario ha sido precisamente uno deaquellos Grupos. Con la primera solución, la Comisión de Presupuestos haobrado de manera respetuosa con la autonomía local, sin entrar en el fondo nien la motivación de la solicitud del Municipio que interesa la actuación de laCámara y limitando su papel al de mera remitente de la misma al órgano decontrol de las cuentas públicas.

1.3.5. Es igualmente relevante, en los procedimientos de fiscalización, lapotestad de que es titular la Cámara, de efectuar requerimientos de colabo-ración49 a todas las entidades a que se refiere el artículo 2 de la L.C.C.C.M.,


49 Inspirada en la que al Tribunal de Cuentas confieren los arts. 7 de la L.O.T.Cu. y 30 de laL.F.T.Cu.

respecto de cuantos documentos, antecedentes o informes estime convenientesy en el plazo que se fije al efecto (art. 11.1, p.1º). Dicha potestad se ha caracte-rizado doctrinalmente como una particularización del deber de información alParlamento que incumbe a todas las Administraciones públicas ex artículo 109de la C.E.50, bien que en este caso trasladado al órgano de fiscalización de lascuentas como sujeto activo y, a la postre, destinatario de dicha información,normalmente contenida en la documentación que obra en poder de dichas Ad-ministraciones. Los mecanismos de garantía de la obtención de la misma, algu-nos de los cuales encontraremos en la regulación de la Cámara de Cuentas, hansido clasificados en: la imposición de multas coercitivas a los entes o sujetos queincumplan aquel deber; la persuasión a través de la comunicación de la falta decolaboración en la remisión de tal documentación; o el que personal técnico delórgano fiscalizador tenga la consideración de autoridad pública51.

En consonancia con lo anterior, las personas físicas o jurídicas beneficiariasde las subvenciones, créditos, ayudas, avales y exenciones a las que se refiere elartículo 5.d)52 de la L.C.C.C.M. estarán obligadas igualmente a suministrar losdocumentos, antecedentes o informes a que se refiere el artículo anterior53, en elplazo que se fije al efecto (art. 11.1, p.2º), con lo que la obligación de colabora-ción incumbe no sólo a las Administraciones y entidades de Derecho públicoque conforman el ámbito subjetivo al que se extiende la actuación de la Cá-mara, sino también a los particulares beneficiarios de ayudas provenientes delsector público, así como de beneficios fiscales de carácter personal y directo.

El requerimiento se dirigirá por el Presidente de la Cámara de Cuentas alConsejero de Hacienda o al titular del órgano que ostente la representación delas Corporaciones Locales54 y Universidades55; pero también, si la Cámara lo es-


50 Estudiado por LAVILLA RUBIRA, “Congreso de los Diputados y demás poderes públicos: in-formación, control y responsabilidad”, en Sebastián MARTÍN-RETORTILLO BAQUER (coord. ypres.), Estudios sobre la Constitución Española: homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, TomoIII, La Corona. Las Cortes. Del Gobierno y de la Administración Pública, 1ª ed., Civitas, Madrid,1991, pp. 2.003-2.056.

51 Víd. VALLÈS VIVES, op. cit., pp. 364-388, donde se tratan las excepciones a dicho deber; JI-MÉNEZ RIUS, op. cit., pp. 588-590.

52 La remisión correcta se haría al art. 5.g) de la L.C.C.C.M., en cuya virtud y en concordanciacon el art. 2.3, corresponde a la Cámara de Cuentas la competencia de fiscalización sobre “la conce-sión y aplicación de las subvenciones, créditos, avales y demás ayudas concedidas por los sujetos in-tegrantes del sector público madrileño, así como de las exenciones y bonificaciones fiscales directasy personales”.

53 Debería decir “párrafo anterior”; sin duda se trata de un error no subsanado, aunque es fácil-mente deducible el sentido del precepto.

54 El Alcalde, a tenor del art. 21.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases delRégimen Local (L.B.R.L.). El art. 223.4 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las HaciendasLocales, aprobado por R.D.Leg. 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, T.R.L.R.H.L.), deja a salvo lasfacultades de fiscalización externa de las cuentas de estos Entes por parte de los órganos autonómi-cos de control externo, entendiendo sin menoscabo de las mismas las competencias que el preceptoatribuye al Tribunal de Cuentas. Víd., al respecto, IGLESIAS GARCÍA DE VICUÑA, “El Tribunalde Cuentas del Estado y los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas”, en NA-VAS VÁZQUEZ (present.), Estudios sobre el control externo autonómico, Cámara de Cuentas de An-dalucía-Civitas, Madrid, 2002, pp. 78-79.

55 El Rector, según el art. 20.1 de la L.O. 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

tima oportuno, podrá dirigirse a la autoridad o funcionario correspondiente,esto es, el que considere directamente responsable de la gestión o manejo de losfondos públicos, o al beneficiario de las subvenciones (art. 11.2, p.1º), lo que nodeja de constituir una regulación un tanto confusa, al atribuir esa posibilidad a laCámara sin demérito de lo anteriormente establecido. En el caso de las subven-ciones, la Cámara se dirigirá directamente a la persona o empresa beneficiaria,tal como imperativamente dispone el artículo 11.2, p.2º, no del todo preciso alafectar sólo a las subvenciones y no a todos los beneficios y ayudas a que se refie-ren los artículos 2.3, 5.g) y 11.1, p.2º, tal como aparecen enumerados. Por fin,cuando la colaboración no se haya prestado o se produzca cualquier clase de obs-trucción que impida o dificulte el ejercicio de su función fiscalizadora, o se ha-yan incumplido los plazos fijados, la Cámara de Cuentas podrá adoptar las me-didas que enuncia el artículo 11.3, a las que aludiremos inmediatamente.

Antes, no podemos pasar por alto que el artículo 502.2 del Código Penal(aprobado por L.O. 10/1995, de 23 de noviembre) tipifica el delito de obsta-culización de la investigación del Tribunal de Cuentas u órganos equivalentesde las Comunidades Autónomas, negándose o dilatando indebidamente el en-vío de los informes que los mismos solicitaren o dificultando su acceso a losexpedientes o a la documentación administrativa necesaria para tal investiga-ción. Entendemos que la obstrucción, para que resulte constitutiva de infrac-ción penal, ha de ser grave y dolosa, y que debe cumplirse, a los mismos efec-tos, el requisito consistente en que, en el documento en que se formalice elrequerimiento de colaboración, la Cámara de Cuentas debe advertir de la res-ponsabilidad criminal en que, en su caso, incurriría la autoridad o funcionarioque realizase la conducta inscrita en dicho tipo objetivo.

Por reenvío al artículo 502.1 del propio C.P., se señala a este delito la penacorrespondiente al de desobediencia56; se trata de un elemento que consideramosmuy interesante, pues comporta que los órganos autonómicos asimilados al Tri-bunal de Cuentas son acreedores de una protección penal equivalente a la deéste, pero también a la del Defensor del Pueblo y los Comisionados autonómi-cos asimilados a él, así como a la de las Comisiones parlamentarias de investiga-ción, ya que el citado precepto penal castiga con la misma pena la incompare-cencia injustificada ante las mismas. Por ejemplo, para el caso del Defensor delMenor en la Comunidad de Madrid, el Título IV de la Ley 5/1996, de 8 de ju-lio (L.D.M.C.M.) se ocupa ampliamente de la obligación de los poderes públi-cos y entidades privadas de colaboración con la institución en su Capítulo IV(arts. 20 a 22), y de las responsabilidades de los afectados por la investigación ensu Capítulo V, concerniendo el artículo 24.2 a la obstrucción de la misma57.


56 Prisión de seis meses a un año, a la que se añade, al ser necesariamente el reo autoridad o fun-cionario público, la de suspensión de empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años.

57 “El empleado, público o privado, que obstaculizare la investigación del Defensor del Menor me-diante la negativa o negligencia en el envío de los informes que éste solicite, o en facilitar su acceso a ex-pedientes o documentación necesaria para la investigación, podrá incurrir en la responsabilidad que en sucaso proceda. El Defensor del Menor dará traslado de los antecedentes precisos al Ministerio Fiscal para elejercicio de las acciones oportunas”. No se trata de una regulación muy precisa, pero en comparación

Con ello se cierra un status jurídico relevante no ya de la Cámara de Cuentas, sinode los órganos autonómicos de control externo, cuyo poder se ve sin duda reforzadopor esta tutela proveniente del Código Penal, bien que la misma deba concebirse yaplicarse con esmero y teniendo presentes los principios rectores del ius puniendi: in-tervención mínima, proporcionalidad, necesidad, etc. Si hemos incluido aquí esteelemento de la regulación de la Cámara madrileña no es sino por esa equiparación,en la sanción de la falta de colaboración con la misma, con las Comisiones de inves-tigación que se constituyeran en la Asamblea de Madrid a tenor del artículo 75 delR.A.M.58, lo que se erige en un importante factor de acomodación a la realidad delEstado autonómico, en el que los órganos de control de cuentas de las ComunidadesAutónomas, a pesar de carecer de potestad jurisdiccional, tienen confiado un ámbitoamplio de fiscalización de la ejecución del gasto público, susceptible de tal protec-ción por vía punitiva, lo que les atribuye un indudable realce institucional.

Además de ello y como ya anticipábamos, el artículo 11.3 de laL.C.C.C.M. habilita a la Cámara para adoptar una serie de medidas no san-cionadoras, pero de carácter coercitivo, cuya práctica tiene como finalidadprecaver al afectado por la fiscalización de la respuesta penal que, en su caso, letendría deparada el ordenamiento jurídico. Serían los siguientes:

— el requerimiento en forma conminatoria por escrito, concediendo unnuevo plazo perentorio, y en el que pensamos que debería reiterarse, ensu caso, el apercibimiento de responsabilidad criminal en caso de per-sistir la falta de colaboración del ente o persona fiscalizada;

— la propuesta, a quien corresponda en cada caso, de la exigencia de lasposibles responsabilidades en que se hubiera podido incurrir, que en-tendemos que serían las de carácter disciplinario;

— y la comunicación del incumplimiento, si no fuese respetado dicho plazoperentorio, al Consejo de Gobierno, Consejeros o Autoridades de todoorden o, en su caso, a la Corporación Local o Universidad correspon-diente. Puede entenderse la comunicación al Consejo de Gobierno,como órgano ejecutivo colegiado superior de la Comunidad de Madrid,del que dependen los entes del artículo 2.1.a) de la L.C.C.C.M.; pero notanto la dirigida a la Entidad Local o Universidad, a menos que se inter-prete que, producido el incumplimiento del plazo perentorio, la mismava destinada a sus órganos de gobierno o representativos, que en cada su-puesto tengan una posición de supremacía sobre el Alcalde o Rector y, ensu caso, puedan ejercer algún tipo de reprobación o censura sobre éstos59.


es más que lo que contiene el art. 11 de la L.C.C.C.M.; ninguno de los dos preceptos contiene unaremisión expresa, por lo demás superflua, al Código Penal.

58 Víd. GRECIET GARCÍA, “Posición constitucional de las Comisiones de Investigación y pro-tección de los derechos de los comparecientes”, Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea deMadrid, 10, diciembre 2004, pp. 129-136 —en particular, y con la bibliografía allí citada—.

59 Menos aún se entiende la comunicación “a los Consejeros o Autoridades de todo orden”, ex-presión que exigiría una mayor concreción, salvo que la pongamos en correlación con el delito delart. 502.2 del C.P., de forma que el destinatario de aquélla fuera el Ministerio Fiscal o la autoridadjudicial competente.

Finalmente, la Cámara de Cuentas comunicará en todo caso a la Asambleade Madrid la falta de colaboración de los obligados a prestarla, lo que entende-mos que puede hacer en su Memoria anual; ello supone un elemento adicionalde refuerzo de las relaciones entre la Asamblea y la Cámara de Cuentas.

Podemos comparar este elenco de medidas con las sanciones que puede im-poner el Tribunal de Cuentas, ex artículo 7.360 de su Ley Orgánica, que se re-mite a la L.F.T.Cu., en la que se regulan tanto los procedimientos de fiscaliza-ción como los de exigencia de la responsabilidad contable. En particular, suartículo 30, que integra el Capítulo III del Título IV, aparte de las previsionesgenerales y procedimentales sobre el deber de colaboración, contiene en su ap.5 un régimen de multas coercitivas, más que propiamente sancionador, quenecesitaría una cierta actualización61, sin que estemos seguros de que sea másdisuasorio que el dispuesto en el artículo 11.3 de la L.C.C.C.M. Dentro de losmedios de ejecución forzosa de los actos administrativos que se prevén en el artículo 96 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común—y en concreto éste, en su ap. 1.c)—, la multa coercitiva es aquél al que acasose ajusta mejor lo que determina el artículo 30.5 de la L.F.T.Cu., teniendo encuenta la definición que de ella da el artículo 99 de la propia Ley 30/199262.

Al mismo se añade que “Lo dispuesto en este apartado se entiende sin perjui-cio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar, de que el Tribunal de Cuentasponga en conocimiento de las Cortes Generales la falta de colaboración de los obli-gados a prestársela y de que proponga al Gobierno, Ministros o autoridades de todoorden, la imposición de sanciones disciplinarias, incluida la separación del serviciodel funcionario o el cese de la autoridad responsable del incumplimiento”, lo quesupone, en aras del ejercicio independiente de la potestad jurisdiccional de queel Tribunal es titular (arts. 117.1, 3 y 4 y 136.2, p.2º y 3 de la C.E.), dejar asalvo las facultades de otros poderes del Estado respecto de quienes se negarande manera injustificada a cumplir con el deber de colaboración.


60 “El incumplimiento de los requerimientos del Tribunal podrá suponer la aplicación de las sancionesque se establezcan en su Ley de Funcionamiento. Si los requerimientos se refieren a la reclamación de jus-tificantes de inversiones o gastos públicos y no son cumplidos en el plazo solicitado, se iniciará de oficio eloportuno expediente de reintegro. El Tribunal de Cuentas pondrá en conocimiento de las Cortes Genera-les la falta de colaboración de los obligados a prestársela”.

61 “El incumplimiento de los requerimientos efectuados por el Tribunal facultará a éste para imponer alresponsable una multa de 10.000 a 150.000 pesetas, que podrá reiterarse hasta obtener el total cumpli-miento de lo interesado y que se graduará teniendo en cuenta la importancia de la perturbación sufrida. Estasanción se impondrá por el Pleno, previa audiencia del jefe de la dependencia a que pertenezca el responsa-ble, del Ministerio Fiscal y del propio interesado, la cual se evacuará en el plazo común de diez días. […]”.

62 “1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administra-ciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradaspor lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: a) Actospersonalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. b) Actos en que,procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. c) Actos cuya ejecución puedael obligado encargar a otra persona. 2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedanimponerse con tal carácter y compatible con ellas”. De este ap. 2 se deduce a contrario el carácter nosancionador de la multa coercitiva.

1.3.6. Por lo demás y de modo consecuente con la ausencia de jurisdic-ción de la Cámara de Cuentas, el artículo 13.1 de la L.C.C.C.M. preceptúaque cuando en el ejercicio de su función fiscalizadora advierta la existencia deresponsabilidad contable en quienes recauden, intervengan, administren, cus-todien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos, dé traslado delas actuaciones practicadas al Tribunal de Cuentas, a los efectos previstos en sunormativa específica, en este caso comprendida en los artículos 38 a 44 y 46 a49 de la L.O.T.Cu. y el Título V (arts. 49 a 87) de la L.F.T.Cu., además de laD.A. Tercera de ésta.

En el supuesto de que el Tribunal de Cuentas haga uso de la facultad de de-legación que le confiere el artículo 26.3 de su Ley Orgánica, la Cámara deCuentas asumirá la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales para elenjuiciamiento de la responsabilidad contable63 (art. 13.2 de la L.C.C.C.M.,en consonancia con su artículo 4.3). A este respecto, la S.T.C. 18/1991, F.J.4º, se refirió a la posibilidad constitucional de esta atribución de jurisdiccióndelegada a los órganos fiscalizadores autonómicos:

“Las actividades de ‘instrucción de procedimientos jurisdiccionales’ aparecen es-trechamente vinculadas al enjuiciamiento estricto por responsabilidades contables,lo que se deduce, tanto de las disposiciones al respecto de la Ley Orgánica del Tri-bunal de Cuentas, como de la posterior Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funciona-miento de ese Tribunal.

En esta última, que se refiere extensivamente a las actividades de instrucción,éstas se configuran claramente como una fase preliminar preparatoria del juicio decuentas. En efecto, si bien su regulación se contiene en el Capítulo Noveno del Tí-tulo IV de la Ley, relativo a la función fiscalizadora del Tribunal, la instrucción seconfigura como claramente separada de los procedimientos de fiscalización en sen-tido estricto, y ordenada a preparar la actividad jurisdiccional del Tribunal deCuentas […].

Como se colige fácilmente se trata de actuaciones que no pueden reputarse defiscalizadoras sino como directamente orientadas al enjuiciamiento y en su casoexigencia de responsabilidad y por tanto incluidas en el procedimiento enjuiciadory reservadas al Tribunal de Cuentas. Ello se ve corroborado por la Ley Orgánicadel mismo que encomienda a este órgano los procedimientos de instrucción (art.26) y si no excluye que la instrucción pueda llevarse a cabo por órganos de fiscali-zación de Comunidades Autónomas ello procederá como expresamente prevé la LeyOrgánica 2/1982 en su artículo 26.3 por delegación del Tribunal de Cuentas”.

Así pues, cabe que la Cámara ejerza parcialmente la “jurisdicción propia”que el artículo 136 de la C.E. y la L.O.T.Cu. atribuyen al Tribunal de Cuen-


63 Sobre el particular víd. CASAMORT COMAS, “Las relaciones entre el Tribunal de Cuentas ylos órganos de control externo creados por las Comunidades Autónomas”, Autonomies. Revista Ca-talana de Derecho Público, 10, julio 1989, pp. 94-95, y JIMÉNEZ RIUS, op. cit., pp. 383-385; encuanto a la presencia de los principios de eficacia, economía y proximidad al ente fiscalizado en elejercicio de esta potestad delegada, víd. DE LA FUENTE Y DE LA CALLE, op. cit., pp. 134-135.

tas, completándose de esta forma, con la consultiva, la tríada de funciones tí-picas que resulta ser característica de estos órganos de control económico-fi-nanciero externo del gasto público64. Anótese que la colaboración de la Cá-mara en la función de enjuiciamiento contable se encuadra dentro de la fasepreparatoria o de actuaciones previas, que regulan los artículos 45 a 48 de laL.F.T.Cu., los cuales forman el Capítulo XI, último de su Título IV, De lafunción fiscalizadora del Tribunal y de sus procedimientos; ello “mediante la rea-lización de cuantas diligencias puedan considerarse pertinentes en orden a lasustanciación y resolución de las actuaciones previas a la exigencia jurisdic-cional de responsabilidades contables […] en que puedan incurrir quienestengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos”65. En conclusióny al igual que ocurre con el resto de órganos fiscalizadores de las demás Co-munidades Autónomas, estamos en presencia de otra importante proyecciónde los principios propios del Estado autonómico en esta materia, al territoria-lizar una fase de los procedimientos en la jurisdicción contable, que de estemodo se ejerce de forma compartida aunque prima facie la misma reúna “lasnotas de necesaria, improrrogable, exclusiva y plena”66, con esa propiedad queconstitucional y legalmente (art. 17.1 de la L.O.T.Cu.) se imputa al Tribunalde Cuentas.

1.4. Las funciones fiscalizadora y consultiva: objeto, contenido y proce-dimientos

1.4.1. La virtualidad de los principios y reglas propios del Estado autonó-mico radica no tanto en la proyección que adquieren las garantías constitu-cionales propias del Estado de Derecho (art. 1.1 de la C.E.) en la funciónfiscalizadora, como nuclear de la Cámara de Cuentas, y en el procedimientopor el que la misma se lleva a cabo, como en la propia de la legislación básica.Tendremos oportunidad de constatar esto con cierto grado de detalle en nues-tro ulterior estudio de la organización y administración interna de la Cámara,al que nos remitimos.

Aquí cabe efectuar una distinción esencial siguiendo el tenor de la propiaL.C.C.C.M. En el ejercicio de la función fiscalizadora de la Cámara serán deaplicación con carácter supletorio las disposiciones contenidas en laL.O.T.Cu. y en la L.F.T.Cu. (D.A. Segunda), lo que resulta totalmente com-prensible, pues el régimen jurídico de la fiscalización contenido en la legisla-ción del Tribunal de Cuentas resulta, en principio, mucho más completo y


64 Vid. DELGADO DEL RINCÓN, “La función de enjuiciamiento contable de los órganos decontrol externo de las Comunidades Autónomas”, R.V.A.P., 55, septiembre-diciembre 1999, pp.103-132; CUBILLO RODRÍGUEZ, “Relaciones del Tribunal de Cuentas español con el Tribunalde Cuentas europeo y con los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas”, Cuader-nos de Derecho Judicial, 19, El Tribunal de Cuentas: fiscalización y enjuiciamiento, pp. 60-63.

65 VACAS GARCÍA-ALÓS, op. cit., pp. 24, 28-29, 36-41 y 46.66 Ibídem, p. 23.

menos fragmentario que el de los órganos autonómicos de control de las cuen-tas públicas, amén de la experiencia históricamente adquirida por el mismo,que lo convierte en el modelo extensible por excelencia a los mismos. En cam-bio, en materia de procedimiento, recursos y forma de las disposiciones y actosde los órganos de la misma no adoptados en el ejercicio de su función fiscali-zadora, serán de aplicación, en defecto de lo previsto en la propia L.C.C.C.M.y sus disposiciones de desarrollo, las disposiciones de la Ley 30/1992 (D.A.Primera.1, que lo prevé así en su ap. 1), lo que, por otra parte, supone la reglacomún de la actividad materialmente administrativa de los entes públicos yórganos constitucionales o estatutarios —o de relevancia constitucional o esta-tutaria— no integrados en ninguna Administración territorial ni institucional,sin perjuicio de su autonomía organizativa67.

Los restantes apartados de la D.A. Primera no son sino especificaciones delprimero, apuntando todos ellos en el mismo sentido: corresponde a la Cámarala ejecución de sus propios actos, “que llevarán a cabo sus órganos con la colabo-ración, si fuere necesaria, de la Administración de la Comunidad de Madrid”68

(ap. 2); la resolución de los procedimientos de revisión de oficio y del recursoextraordinario de revisión69 corresponderá al Consejo de la Cámara (ap. 3); y,por último, las resoluciones administrativas adoptadas por el Consejo agotanla vía administrativa (víd. art. 109 de la Ley 30/1992) y serán impugnablesante la jurisdicción contencioso-administrativa (ap. 4), conforme a su Ley re-guladora (Ley 29/1998, de 13 de julio; en adelante, L.J.C.A.), lo que es con-gruente con la previsión del artículo 25.i) de la propia L.C.C.C.M., según elcual corresponde al Consejo resolver los recursos administrativos que, en sucaso, se interpongan contra las resoluciones administrativas dictadas por losdistintos órganos de la Cámara de Cuentas.

Con todo y a pesar de esta diferenciación de regímenes supletorios en razónde que afecten a la función principal de la Cámara o bien a sus procedimien-tos y, en general, su administración interna, es poco dudoso afirmar que el De-recho administrativo, a través de sus principios y normas, inspira buena partede la actuación del órgano fiscalizador, bien que éste haya sido creado sobre la


67 En sus distintas facetas —de personal y gobierno interior, administrativa, reglamentaria, pre-supuestaria—, dicha autonomía es una nueva manifestación de la independencia funcional quedebe predicarse de estas instituciones, a imitación del Tribunal de Cuentas (BIGLINO CAMPOS,“La posición…”, op. cit., p. 41). VERA SANTOS encuadra el régimen de la potestad disciplinariade la Cámara bajo la cobertura legal de esta D.A. Primera, admitiendo implícitamente su deslega-lización, como sucede en otros órganos fiscalizadores autonómicos (El Tribunal de Cuentas…, op.cit., p. 96).

68 Es un régimen propio del privilegio de autotutela que se atribuye a las Administraciones Públi-cas (arts. 56, 93 y 94 de la Ley 30/1992); en este supuesto, la relación institucional de colaboraciónque se establece entre la Cámara y la Administración autonómica, y que supone una especificación,según comprobaremos, del marco fijado en el art. 46 de la propia L.C.C.C.M., nace de la insufi-ciencia de los medios con los que cuenta la propia Cámara, lo que no deja de ser relevante si adop-tamos la óptica de la tan meritada autonomía e independencia funcional que se predica del órganofiscalizador.

69 Recogidos en el Título VII de la Ley 30/1992, en concreto en su Capítulo I (arts. 102-106) ySección 4ª del Capítulo II (arts. 118-119, por remisión del art. 108).

horma del Tribunal de Cuentas70. No por lo anterior deja de ser un tanto des-concertante lo que dispone el artículo 10.4 de la L.C.C.C.M., según cuyo te-nor literal “Los procedimientos de fiscalización se tramitarán de oficio y se ajusta-rán a las prescripciones de esta Ley y disposiciones de desarrollo y, en su defecto, alas disposiciones de la legislación reguladora del procedimiento administrativo co-mún”: no en cuanto a la tramitación de oficio, nueva proyección del principiode oficialidad tomado del procedimiento administrativo común (arts. 74.1 y78.1 de la Ley 30/1992), sino en el reenvío a la legislación que lo regula, comosupletoria de los procedimientos fiscalizadores.

No alcanzamos a comprender muy bien si el ámbito de aplicación de estanorma de remisión, referida a tales procedimientos, se diferencia del ejercicio dela función fiscalizadora a que alude la D.A. Segunda de la propia L.C.C.C.M.,ejercicio que no puede tener lugar sino por medio de un procedimiento, loque resulta jurídicamente ineludible si partimos de la noción de proceso, cons-truida desde el Derecho procesal, o la misma de procedimiento, propia de todoel Derecho público, como ha recordado nuestra mejor doctrina: “reaccio-nando contra la habitual presentación de lo procedimental como una cuestiónperteneciente en exclusiva al ámbito judicial, MERKL se había esforzado enaislar un concepto de procedimiento en cuanto categoría propia de la teoríageneral del Derecho [...]. Así entendido, el procedimiento vendría a ser el ca-mino, el iter jurídicamente regulado a priori, a través del cual una manifesta-ción jurídica de un plano superior (generalmente una norma) produce unamanifestación jurídica en un plano inferior (una norma de rango subalterno oun acto singular no normativo). El procedimiento, en general, se singulariza-ría, por lo tanto, en el mundo del Derecho Administrativo como el modo deproducción de los actos administrativos”71.

Consideramos que sólo cabe responder de manera afirmativa a la cuestión asísuscitada, si se persigue evitar la presencia de una antinomia insoluble, interpre-tando que la vertiente sustantiva o material del ejercicio de la función fiscaliza-dora de la Cámara de Cuentas se rige supletoriamente por las Leyes del Tribunalde Cuentas, en tanto que la adjetiva o formal, en todo lo que comprenda el pro-cedimiento de fiscalización, por la legislación del procedimiento administrativo;con todo, no siempre resultará sencillo distinguir entre una y otra dimensión, loque obligará a tener en cuenta ambos tipos de disposiciones en todo lo que laL.C.C.C.M. y sus normas de desarrollo no lleguen a regular por sí mismas.


70 Para éste se han enumerado sintéticamente las fases de los procedimientos de fiscalización, re-calcando su “particular significación en lo que a la dimensión constitucional y de judicialización serefiere”, en los siguientes tipos de actuaciones: de preparación; de desarrollo; de ejecución; de siste-matización y de elaboración del anteproyecto de informe, el cual presenta una estructura formal re-glada; y las actuaciones procedimentales, propiamente dichas, tendentes a la aprobación del informede fiscalización, las cuales “constituyen la fase esencial y final del procedimiento fiscalizador” (VA-CAS GARCÍA-ALÓS, op. cit., pp. 21-22).

71 GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho AdministrativoII, 10ª ed., Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2006, p. 454. Para una visión general e histórica, víd.NIETO GARCÍA, “El procedimiento administrativo en la doctrina y la legislación alemanas”,R.A.P., mayo-agosto 1960, pp. 75-116.

Un ejemplo señero de esa imbricación de los institutos del Derecho admi-nistrativo en el desarrollo de la actividad fiscalizadora nos lo proporciona untrámite esencial en la finalización de la misma: el principio general de audien-cia de los interesados, que, derivado de los derechos del administrado ex artí-culo 24 de la C.E., vienen a convertir en norma los artículos 84 y 112 de laLey 30/1992, para lo que el artículo 12.172 de la L.C.C.C.M. presenta una re-gulación simple y en todo semejante a la general. En efecto, aunque en este su-puesto no quepa hablar de un procedimiento administrativo en sentido es-tricto, en la medida en que de su resultado final pueda derivarse la deducciónde alguna clase de responsabilidad contable, es obligado que en el curso de lasactuaciones desarrolladas por el órgano fiscalizador se preserven sus garantíasesenciales, además de que exista un control, por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 de la C.E.), del respeto a los elementos formales delprocedimiento fiscalizador73. En el caso de la Cámara de Cuentas, la compe-tencia objetiva para dicho control jurisdiccional se atribuiría a la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de-biendo entenderse incluida en el ámbito delimitado por los artículos 74.1.c)de la L.O. 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (L.O.P.J.); y 10.1.c) de laL.J.C.A.

Aunque los mismos mencionen expresamente la competencia de dicha Salasobre “el conocimiento, en única instancia, de los recursos que se deduzcan enrelación con los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las institu-ciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas, en materia de personal,administración y gestión patrimonial” y la D.A. Primera de la L.C.C.C.M.abunde en esa línea exclusivamente relativa a la actividad materialmente admi-nistrativa de la Cámara, en un sentido similar al que se predica de los órganosconstitucionales, estatutarios y de relevancia en uno y otro plano —así la acti-vidad administrativa de los Parlamentos74 —, es constitucionalmente impera-tiva la inexistencia de “inmunidades del poder”75, de áreas de actividad pública


72 “Una vez realizadas las actuaciones de fiscalización y previamente a la redacción del correspon-diente informe definitivo, la Cámara de Cuentas comunicará a los organismos o personas físicas o jurídi-cas interesadas el resultado de su actuación. Los interesados, en el plazo que se fije en la comunicación, po-drán realizar las alegaciones y aportar los documentos que entiendan pertinentes en relación con lafiscalización realizada”.

73 VACAS GARCÍA-ALÓS, op. cit., pp. 22-23, poniendo precisamente como ejemplo una su-puesta omisión del trámite de audiencia, aunque referida a la fiscalización por el Tribunal de Cuentas.

74 Víd., entre otros, GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, “Los actos de la Administración parla-mentaria”, Cuadernos de Derecho Público, 4, mayo-agosto 1998, pp. 65-118; SÁINZ MORENO,“Actos parlamentarios y jurisdicción contencioso-administrativa”, R.A.P., 115, enero-abril 1988, pp.233-256, y “Representación y defensa en juicio de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Cen-tral”, Cuadernos de Derecho Público, 4, mayo-agosto 1998, pp. 119-158; ARANDA ÁLVAREZ, Losactos parlamentarios no normativos y su control jurisdiccional, C.E.P.C., Madrid, 1998; ALONSOMAS, La fiscalización jurisdiccional de la actividad sin valor de ley de los parlamentos, C.E.P.C., Ma-drid, 1999.

75 Noción acuñada en España por GARCÍA DE ENTERRÍA desde su conocido estudio “La lu-cha contra las inmunidades del Poder en el Derecho administrativo (poderes discrecionales, poderesde gobierno, poderes normativos)”, R.A.P., 38, mayo-agosto 1962, pp. 159-208; luego reproducidoy publicado como libro (3ª ed., 5ª reimpr., Civitas, Madrid, 1995).

exentas de control judicial —pues así lo imponen los artículos 103.1 y 106.1de la C.E.—, motivo suficiente para entender realizada esa atribución compe-tencial a un órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa y, llegado elcaso, a la jurisdicción constitucional a través del recurso de amparo, por la víadispuesta en el artículo 44 de la L.O. 2/1979, de 3 de octubre, del TribunalConstitucional76.

De esta forma, el control sobre los elementos formales del procedimientofiscalizador de los órganos autonómicos de control de las cuentas públicas, laCámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid entre ellos, se basaría enprincipios doctrinales análogos a aquéllos sobre los que se ha erigido, en losprocedimientos de contratación de las Administraciones públicas, la teoría delos actos separables, hoy acogida en los artículos 18 a 21 de la L.C.S.P77; esto es:aunque el orden jurisdiccional contencioso-administrativo carezca de compe-tencia objetiva sobre los litigios que afecten al fondo de la actuación fiscaliza-dora, la cual constituiría una suerte de dominio reservado de esta clase de órga-nos78, sí le es atribuible dicha competencia para controlar cuanto concierna alprocedimiento mediante el que se ejerce tal actuación. Otro símil traído igual-mente de la doctrina administrativa79 existiría con la creación dogmática ide-ada para posibilitar el control judicial de la actividad discrecional de la Admi-nistración, mediante la distinción entre los elementos reglados y losdiscrecionales de los actos administrativos: si bien los segundos estarían ubica-dos en un área tendencialmente exenta de la competencia jurisdiccional, no asílos primeros, hasta el punto de que ello habilitaría un control indirecto o cola-teral de la discrecionalidad con que operan los poderes públicos80, impidién-dose de este modo que una parte nada desdeñable de su actuación escape alconocimiento de los Juzgados y Tribunales.

Realizada esta digresión y volviendo sobre la audiencia en los procedimien-tos de fiscalización de las cuentas públicas objeto de rendición ante la Cámara


76 Teniendo presente la importantísima reforma operada en la misma merced a la L.O. 6/2007,de 24 de mayo.

77 Según el art. 21.1 de la L.C.S.P., “El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el com-petente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumpli-miento y extinción de los contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccionalel conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los con-tratos privados de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, in-cluidos los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17”.

78 Así ha venido a reconocerlo la Sala II del T.S. en la jurisprudencia que cita VACAS GARCÍA-ALÓS, op. cit., p. 46; y de la que cabe destacar la exclusividad que sobre dicha función ostenta elTribunal de Cuentas, así como el que sea ajena, en cuanto al fondo, al control del Tribunal Supremo.

79 Víd. Tomás-Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, De la arbitrariedad de la Administración,4ª ed., Civitas, Madrid, 2002.

80 Los cuales tienen constitucionalmente proscrita la arbitrariedad en su actuar, ex artículo 9.3 dela C.E. Según VACAS GARCÍA-ALÓS, “la dimensión constitucional de este fenómeno [se refiere ala judicialización del Tribunal de Cuentas] afecta no sólo a la función jurisdiccional del propio TCu,sino al control de los elementos reglados de su función fiscalizadora y a la revisión de actos adminis-trativos que, como las subvenciones públicas, tienen una relevancia ciertamente destacada en el con-trol de los fondos públicos” (op. cit., p. 49), lo que este autor vincula al art. 24.1 de la C.E., citandoal efecto la S.T.S. de 15 de mayo de 2006.).

de Cuentas, de este trámite se ha afirmado, no obstante, que “las manifestacio-nes, aclaraciones o datos que se aporten por los gestores no gozan de la natura-leza jurídica propia de las alegaciones, sino que son parte del proceso de for-mación de la opinión de la Cámara que podrá proponer en su casomodificaciones de las conclusiones inicialmente formuladas. La no utilizacióndel trámite de audiencia por los fiscalizados debe valorarse en cada caso con-creto, sin que equivalga automáticamente a la aceptación del proyecto”81.

Precisamente y en conexión con todo lo anterior, el Capítulo III del TítuloVI de la propia L.C.C.C.M. disciplina las relaciones de la Cámara de Cuentascon las entidades y organismos fiscalizados: así, el artículo 46 se refiere a la Ad-ministración General e Institucional de la Comunidad de Madrid, respecto dela cual la actividad de la Cámara “se canalizará a través del Consejero de Ha-cienda, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 11.2 de esta Ley”. Prima facie,podría pensarse que se trata de una norma reiterativa de lo que ya señala el ar-tículo 11.2, p.1º, el cual, como acabamos de analizar, contiene esa misma re-gla general y otras singularidades respecto de entes dotados de autonomía —Corporaciones Locales y Universidades—, en punto al curso que hayan deseguir los requerimientos de colaboración que la Cámara está facultada a diri-gir a las personas y entidades objeto de fiscalización82. Con todo, debe tenerseen cuenta la diferente ubicación sistemática de ambos preceptos: mientras queel artículo 46 está situado en el Título dedicado genéricamente a las relacionesde la Cámara con otras instituciones, en este caso con aquéllas cuyas cuentasson objeto de su actividad fiscalizadora, el artículo 11, al regular los requeri-mientos de colaboración, con los efectos jurídicos que se les asignan, especial-mente si no son atendidos, puede llegar a revestir un intenso carácter intima-torio, que no debe pasarse por alto sobre la base de que la colaboración, se déo no finalmente, es un aspecto específico, acaso el más relevante, de aquellasrelaciones.

Además, el artículo 47 se refiere a las relaciones con los demás sujetos inte-grantes del sector público madrileño “cuya gestión pueda ser objeto de controlpor la Cámara de Cuentas, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de lapresente Ley”, lo que hace inexcusable la remisión al análisis que de él hemos re-alizado; al igual que ocurría en el caso anterior, “se canalizarán a través del ór-gano que ostente la representación de los mismos, sin perjuicio de lo previsto en elartículo 11.2 de esta Ley”83.


81 Víd. DE LA FUENTE Y DE LA CALLE, op. cit., p. 127.82 Así, el inciso final “sin perjuicio…” de este art. 46 puede comportar una alusión al hecho de

que la Cámara puede dirigirse, si lo estima oportuno, a la autoridad o funcionario correspondiente,lo que resulta extraordinario o excepcional si se compara con el cauce normal u ordinario que indicael mismo art. 11.2.

83 Procede la interpretación sistemática de este precepto con el art. 2 para averiguar a qué entes osujetos alude, los cuales, por exclusión, no pueden estar comprendidos en el ámbito acotado por elart. 46: así, serían las Entidades Locales sitas en el territorio de la Comunidad de Madrid, las Uni-versidades Públicas y las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria. Este listado debería incluir,aun impropiamente, a los beneficiarios de subvenciones, créditos, avales y ayudas concedidos por elsector público autonómico, ya que aunque no forman parte de éste en sentido estricto, son objeto de

Por último, el procedimiento finalizará con la aprobación del informe defi-nitivo, con el contenido que ya hemos indicado y que disponen los artículos 6y 9, notificándose el mismo a las entidades o personas interesadas (art. 12.2),lo que cabe interpretar bien en sentido amplio, esto es, los representantes delos entes del sector público autonómico en el momento de emisión del in-forme, bien en sentido estricto, lo que incluiría también a los que ostentarantal condición en el período objeto de fiscalización84.

1.4.2. Las siguientes Secciones, 2ª a 5ª, del Capítulo II del Título II de laLey tratan de las distintas modalidades de fiscalización, por razón de cuál seasu objeto, destacando la de la Cuenta General y cuentas parciales de la Comu-nidad de Madrid (art. 14). Desde el punto de vista conceptual, y de maneradescriptiva, el artículo 130.1 de la L.G.P. ordena formar la Cuenta General delEstado85 con las del sector público administrativo, empresarial y fundacional,formándose todas ellas con la agregación o consolidación de las cuentas de lasrespectivas entidades que integran los mismos, acompañándose de una Me-moria que complete, amplíe y comente la información contenida en los ante-riores documentos, y debiendo suministrar información sobre la situacióneconómica, financiera y patrimonial del sector público estatal, los resultadoseconómico-patrimoniales del ejercicio y la ejecución y liquidación de los pre-supuestos y el grado de realización de los objetivos (art. 130.2).

Pues bien, en prácticamente todas las Comunidades Autónomas, según susrespectivas Leyes, en cierta medida equiparables a la estatal, sus Cuentas Genera-les están integradas por un conjunto de documentos que tratan de reflejar nosólo la liquidación del Presupuesto, sino las operaciones de la Administraciónautonómica, sus organismos, instituciones y empresas; el estado de ejecución, elresultado económico-financiero del ejercicio y la situación patrimonial y de en-deudamiento de los entes públicos; estados demostrativos de las inversiones,compromisos de gasto, cuenta de tesorería, etc., y memorias semejantes a las exi-gidas para el proyecto de ley de Presupuestos, adaptadas a la naturaleza de laCuenta General. Así pues, existe una semejanza sustancial en la noción de lo queconstituya la Cuenta General en el sector público estatal y en los autonómicos,aunque su respectivo régimen no tenga por qué ser exactamente coincidente.

En el caso de la Comunidad de Madrid, el artículo 123.1 de laL.R.H.C.M. dispone, de acuerdo con su terminología —ya bastante desfa-


control por la Cámara por razón del origen de los fondos que se destinan a la actividad que desarro-llan (arts. 2.3, 5.g) y 17).

84 DE LA FUENTE Y DE LA CALLE, op. cit., p. 130.85 Siendo competente para tal formación la Intervención General de la Administración del Es-

tado (I.G.A.E.), que elevará la Cuenta General al Gobierno “para su remisión al Tribunal de Cuentasantes del día 31 de octubre del año siguiente al que se refiera” (art. 131.1 de la L.G.P.). La I.G.A.E. po-drá recabar de las distintas entidades la información que considere necesaria para efectuar los proce-sos de agregación o consolidación contable (art. 131.2); por fin, la falta de remisión de las cuentasno constituirá obstáculo para que la I.G.A.E. pueda formar la Cuenta General del Estado con lascuentas recibidas (art. 131.3), norma reiterada en el art. 127.2 de la L.R.H.C.M. para la Cuenta Ge-neral de la Comunidad de Madrid.

sada—, que la Cuenta General “comprenderá todas las operaciones presupuesta-rias, patrimoniales y de tesorería llevadas a cabo durante el ejercicio, y se formarácon los siguientes documentos: a) Cuenta de las Instituciones y de la Administra-ción de la Comunidad. b) Cuenta de los Organismos Autónomos administrativos.c) Cuenta de los Organismos Autónomos mercantiles”86. Aunque el concepto deCuenta General y sus elementos no varíen, en lo esencial, respecto de la legis-lación estatal, sí parece conveniente, según señalábamos con anterioridad, unareforma de esta materia —como de tantas otras en la Hacienda de la Comuni-dad de Madrid— que adapte la L.R.H.C.M. a esta legislación presupuestariaaprobada por el Estado con posterioridad, siquiera sea a efectos de claridad sis-temática y semántica y aunque de la L.G.P. no pueda predicarse el carácter delegislación básica.

Para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, la Cuenta Generalde la Comunidad de Madrid, que forma la Intervención General, se remitirá ala Cámara de Cuentas antes del día 31 de julio del año siguiente al que se re-fiera (art. 14.1 de la L.C.C.C.M.)87.

La Cámara, continúa el artículo 14.2, examinará la Cuenta General y lacontrastará con las parciales que deban rendirse a la misma: no se pormenorizaen esta norma cuáles son esas cuentas88, si bien es cierto que, siguiendo poranalogía el dictum del artículo 33.2 de la L.F.T.Cu., son las que sirven de fun-damento a la Cuenta General; debe realizarse tal examen “dentro de los cincomeses siguientes a su recepción, a fin de que el Informe sobre la misma se incorporea la Memoria anual de conformidad con lo previsto en el artículo 8”, Informeque, dice el artículo 14.3, incluirá una Declaración sobre la fiabilidad y exacti-tud de las cuentas presentadas89. Ha de puntualizarse aquí que, a pesar de esa


86 El resto del precepto, en redacción parcialmente dada por la Ley 7/2005, de 23 de diciembre,continúa diciendo lo siguiente: “2. Por cada uno de los sujetos siguientes se enviarán a la Cámara deCuentas: a) Las cuentas de las sociedades mercantiles a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo5 de la presente Ley. b) Las cuentas de las entidades de derecho público a que se refiere la letra b) del apar-tado 1 del artículo 5 de la presente Ley. c) Las cuentas de los demás entes del sector público de la Comu-nidad a que se refiere el artículo 6 de la presente Ley. Las cuentas anuales de las empresas públicas y de losdemás entes del sector público a los que, de conformidad con su normativa específica no se les aplique elPlan de Contabilidad Pública de la Comunidad de Madrid, deberán ir acompañadas en todo caso de in-forme de gestión y de auditoría. 3. Asimismo, se acompañará a la Cuenta General un estado demostrativodel movimiento y situación de los avales concedidos por la Tesorería de la Comunidad, así como cuales-quiera otras cuentas o estados que se determinen reglamentariamente”.

87 En virtud del principio de la lex posterior, debemos interpretar que este precepto deroga tácita-mente el art. 127.1 de la L.R.H.C.M., el cual impone la remisión de la Cuenta General —según esteprecepto, al Tribunal de Cuentas— antes del 31 de octubre del año siguiente al que fuera objeto dela misma.

88 El artículo 117.a) de la L.R.H.C.M. hace corresponder a la Intervención General de la Comuni-dad, como Centro gestor de la contabilidad pública y de acuerdo con el sistema seguido por el Estado,la formación de la Cuenta General de la Comunidad y las parciales a su cargo, de lo que a contrario sededuce la existencia de cuentas parciales que se rinden directamente ante la Cámara de Cuentas sin queexista el filtro de la Intervención; tal podría ser el caso de las cuentas mencionadas en los arts. 123.2 y127.3 de la L.R.H.C.M. Con todo, se echa en falta una modificación de esta Ley que se adecue a lo es-tablecido por la L.C.C.C.M. y homogeneice el poco claro vocabulario existente de lege lata.

89 “Tal Declaración, para la que se utiliza la misma terminología que la normativa reguladora delTribunal de Cuentas Europeo, tiene un carácter similar a lo que la L.O.T.Cu. denomina ‘Declara-

vocación que encontramos en la Ley, de unión del Informe sobre la CuentaGeneral a la Memoria anual, el primero de estos documentos es objeto de unatramitación parlamentaria propia y exclusiva: aunque ninguno de los aparta-dos de la Resolución de la Presidencia de la Asamblea de Madrid de 25 de fe-brero de 2002 obligue a ello —tampoco se prohíbe expresamente—, se haconsolidado ya dicha práctica en la Comisión de Presupuestos de la Asamblea;es más, ha llegado a darse el supuesto de que se presente el Informe sobre laCuenta General de un determinado ejercicio simultáneamente a la Memoriaanual de otro, siendo el primero tramitado conforme a la citada Resolución.

La Cuenta General podrá remitirse a la Cámara en soporte informatizado opor medios telemáticos, correspondiendo al Consejero de Hacienda la aproba-ción del procedimiento y contenidos correspondientes en el marco de los artí-culos 12490 y 12591 de la L.R.H.C.M. (art. 18.1), y quedando la documenta-ción justificativa de las partidas que exijan las leyes y reglamentos en poder delos Centros Gestores respectivos y de la Intervención General, a disposición dela Cámara (art. 18.2). La posibilidad que abre el ap. 1 resulta hoy de una ob-viedad casi palmaria; con todo, aunque con carácter general quepa aducir quela información en estos ámbitos no siempre se almacena en soporte informá-tico92, y ello muy especialmente en la que tiene por destinatario final a las Cá-maras parlamentarias, es cierto que el uso de las nuevas tecnologías en las Ad-ministraciones públicas va extendiéndose, en la medida en que el uso de lastecnologías de la información ha terminado por convertirse, inevitablemente,una cuestión transversal, que va impregnando toda la normativa y la prácticade los poderes públicos93.


ción definitiva’ […]. En uno y otro caso, resulta bastante confusa su naturaleza y finalidad” (DE LAFUENTE Y DE LA CALLE, op. cit., p. 130). En concreto, es la que figura en los arts. 10 de laL.O.T.Cu. y 33.2 de la L.F.T.Cu., así como en el art. 132 de la L.G.P.

90 “1. La Cuenta de las Instituciones y de la Administración de la Comunidad reflejará, además de laliquidación de los presupuestos y los resultados del ejercicio, la situación de la Tesorería y de sus anticipos,del endeudamiento de la Administración de la Comunidad y de las operaciones extrapresupuestarias. 2.Mediante Orden del Consejero de Hacienda se determinará la estructura y desarrollo de cada uno de loscontenidos de la Cuenta General, señalados en el apartado anterior”.

91 “A la Cuenta de las Instituciones y de la Administración de la Comunidad, se unirá una Memoriademostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados, con indicación de los previs-tos y alcanzados y del coste de los mismos”.

92 Aunque se va avanzando hacia su disponibilidad en Internet cuando adquiere carácter defini-tivo: los informes de fiscalización de la Cámara de Cuentas pueden descargarse, ejercicio a ejercicio,desde el enlace http://www.camaradecuentasmadrid.org/camaradecuentas/m_informe_fiscaliza-cion.htm; además, se han incorporado la Memoria Anual correspondiente a 2008 y la memoria deactuaciones de 2007, en: http://www.camaradecuentasmadrid.org/camaradecuentas/m_memoria_ac-tuacion.htm. La información de carácter prospectivo va siendo igualmente accesible: así el programade fiscalizaciones para 2009 en http://www.camaradecuentasmadrid.org/camaradecuentas/pdf/pro-gramas_fiscalizacion/2008-12-22-ProgramaDeFiscalizaciones2009.pdf.

93 La doctrina viene ocupándose últimamente de esta dimensión modernizadora de la Adminis-tración, siendo la bibliografía ciertamente abundante, por lo que se nos excusará de su cita, al estaral alcance del lector interesado. La legislación también va haciéndose eco de esta inexorable tenden-cia, siendo la más reciente muestra de ello la aprobación, por las Cortes Generales, de la Ley11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, así comode otras normas como la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la informacióndel sector público, y, de lege ferenda, la cada vez más demandada aprobación de una Ley sobre el de-

Por último, y según el artículo 18.3 de la L.C.C.C.M., las cuentas que debanrendirse a la Cámara no incluidas en los aps. 1 y 2 anteriores se remitirán a la Cá-mara acompañadas de todos los documentos justificativos de las correspondientespartidas que exijan las leyes y reglamentos, sin perjuicio del tratamiento especialprevisto para los mandamientos de pago expedidos con carácter de “a justificar”94.Se consagra aquí una diferenciación de régimen: dicha obligación es exigible res-pecto de las cuentas que examinaremos a continuación, esto es, todas las que, se-gún la L.C.C.C.M., han de rendirse ante la Cámara excepto, justamente, laCuenta General, pues no de otra forma adquiere sentido el mandato del artículo18.3; mientras que para la Cuenta General se habilita la posible remisión en so-porte informático o por medios telemáticos, ya comentada, y se establece la exen-ción de enviar la documentación justificativa a su rendición, lo que resulta obli-gado ex lege en las restantes, pero sin que la utilización de tales medios se excluyaexpresamente en ellas, siendo lógico que se evolucione hacia su generalización.

Quedaría únicamente la duda sobre si aquella obligación afecta o no a lasdenominadas cuentas parciales: esto es, si éstas pueden remitirse a la Cámarapor medios informáticos o bien existe la obligación de acompañar a las mis-mas la documentación justificativa de las partidas, en lugar de obrar ésta enposesión de los Centros Gestores. La mención de éstos en el artículo 18.2 y elobligado contraste entre dichas cuentas y la Cuenta General ex artículo 14.2abona la interpretación según la cual las cuentas parciales seguirían el mismorégimen que la Cuenta General.

El artículo 15 regula la fiscalización de las Cuentas de las CorporacionesLocales, que éstas han de rendir directamente a la Cámara dentro del mes si-guiente a su aprobación por el Pleno95 (ap. 1); el informe sobre las cuentas lo-cales incluirá la Declaración a que se refiere el ap. 3 del artículo 14 (ap. 2), estoes, la que concierne a la fiabilidad y exactitud de las cuentas presentadas. Es


recho de acceso de los ciudadanos a la información en poder de las Administraciones Públicas. Se-gún las respectivas DD.FF. Primeras de las dos Leyes citadas, una parte amplísima del articulado deambas tiene la consideración de legislación básica al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18ª dela C.E.

94 Esto es, a tenor del art. 74.1 de la L.R.H.C.M., las cantidades que se libren para atender gastossin la previa aportación de la documentación justificativa a que se refiere el artículo anterior (art. 73),cuyo tenor literal es, a su vez, el siguiente: “Previamente al reconocimiento de las obligaciones con cargoa los Presupuestos Generales de la Comunidad, habrá de acreditarse documentalmente ante el órgano com-petente la realización de la prestación o el derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en sudía autorizaron y comprometieron el gasto. No obstante, y de acuerdo con las instrucciones que dicte elConsejero de Hacienda, podrá eximirse este requisito, sin perjuicio de su posterior acreditación, en aquelloscasos en que por imperativos de normas de obligado cumplimiento no resulte posible su exigencia”. El restode los apartados del art. 74 contienen la regulación completa de los pagos “a justificar”.

95 La remisión que efectúa el ap. 1 de este art. 15 de la L.C.C.C.M. a la Ley 39/1988, de 28 dediciembre, reguladora de las Haciendas Locales, debe entenderse realizada a los arts. 208 a 212 delT.R.L.R.H.L. Por Resolución de la Presidencia de la Cámara de Cuentas de 23 de abril de 2007 sehace público el Acuerdo del Consejo de la Cámara, de la misma fecha, que aprueba el formato dela Cuenta General de las Entidades Locales en soporte informático y el procedimiento para su ren-dición. Desde el enlace http://www.camaradecuentasmadrid.org/camaradecuentas/pdf/resCCCM_23_04_2007_SOPORTE_INFORMATICO_CG_EELL.pdf puede descargarse eltexto y Anexos de la Resolución.

ésta una dimensión relevante de los órganos autonómicos homólogos del Tri-bunal de Cuentas, que queda descargado de parte de su trabajo, el cual es rea-lizado, así, más eficazmente; así lo ha subrayado SALGADO PÉREZ: “EstosÓrganos, en cuanto a sus competencias, deben incluir necesariamente la fisca-lización de las Corporaciones Locales, ya que reducir su ámbito a la Comuni-dad Autónoma no sería eficaz”, destacando las carencias existentes en el con-trol de las mismas, por mor de su elevado número96.

Es éste uno de los aspectos en los que se ha detenido la jurisprudencia cons-titucional. Según se desprende de la doctrina sentada en la S.T.C. 187/1988,en sus FF.JJ. 8º y 12º, seguida por la S.T.C. 18/1991, FF.JJ. 3º y 5º, y en con-secuencia con la misma en cuanto al control financiero de las Entidades Loca-les que radiquen en el territorio de la Comunidad de Madrid, es conforme alartículo 136.1 de la C.E. que la Cámara de Cuentas fiscalice su actividad fi-nanciera a condición de que el Tribunal de Cuentas mantenga su posición desupremacía frente a aquélla.

La fiscalización externa de dichas Corporaciones Locales por el Tribunal deCuentas, derivada del artículo 4.1.c) de la L.O.T.Cu., que expresamente reco-gen el artículo 13.1.b) y la D.T. Cuarta.1 de la misma, y que también estableceel artículo 115 de la L.B.R.L.97, no supone, pues, la exclusión de la Cámara deCuentas de la actuación fiscalizadora sobre la actividad económico-financierade tales Entidades. Recíprocamente, ello sucede sin que la competencia de laCámara excluya ni sea incompatible con la que al Tribunal de Cuentas puedacorresponder sobre esas mismas Administraciones públicas, dado que la refe-rencia al sector público incluida en el artículo 136.1, p.1º de la C.E. significaque esas Corporaciones, aun integradas en el sector público madrileño, tam-bién caen dentro del ámbito competencial del Tribunal de Cuentas, dada laposición de supremacía que éste ocupa.

Todo lo anterior llevará al empleo de técnicas tendentes a reducir a unidad laactuación de dicho Tribunal y la Cámara de Cuentas, con el fin de evitar dupli-cidades innecesarias o disfuncionales: aquí entraría en juego el ejercicio de lafunción que al Consejo de la Cámara atribuye el artículo 25.d) de laL.C.C.C.M. Como se destaca en estas Sentencias, dichos controles superpuestosvienen a plasmarse, finalmente, en la elaboración de informes o memorias, y suconocimiento puede interesar, aparte de a las propias Entidades fiscalizadas,tanto al Estado como a la Comunidad de Madrid, así como a sus respectivas ins-


96 “La fiscalización del Sector público autonómico por el Tribunal de Cuentas”, Revista Españolade Control Externo, 8, mayo 2001, pp. 21-22. Víd. la opinión de NIETO DE ALBA, “Tribunal deCuentas, integración europea y Autonomías”, en BALADO RUIZ-GALLEGO (dir.), GARCÍA-ESCUDERO y LERMA BLASCO (coord.), La España de las Autonomías: reflexiones 25 años des-pués, J. M. Bosch, Barcelona, 2005, p. 177, en cuanto a la necesidad de que estos órganos autonó-micos lleven a cabo fiscalizaciones “horizontales” de las cuentas de las Entidades Locales.

97 Según el cual “La fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las entidades lo-cales corresponde al Tribunal de Cuentas, con el alcance y condiciones que establece la Ley Orgánica. quelo regula, y sin perjuicio de los supuestos de delegación previstos en la misma”, precepto declarado con-forme a la C.E. por la S.T.C. 214/1989, de 21 de diciembre, F.J. 28º, en doctrina seguida por laS.T.C. 385/1993, de 23 de diciembre, F.J. 7º.

tituciones parlamentarias: las Cortes Generales y la Asamblea de Madrid; no envano, hemos analizado ya la facultad que tiene nuestro Parlamento autonómico,de llevar a cabo el impulso o iniciativa de fiscalización de las cuentas de los Mu-nicipios madrileños, a solicitud de los Ayuntamientos que así lo interesen.

Los demás sujetos que integran el sector público madrileño quedan igual-mente sometidos a esa obligación de rendición de cuentas “con arreglo a su respec-tivo régimen de contabilidad, dentro del mes siguiente a la fecha de aprobación de lasmismas, y en todo caso, a la fecha en que finalice el plazo para su aprobación” (art.16). Particular atención merecen en la Ley las subvenciones, créditos, avales ocualquier otra ayuda otorgadas con cargo a los Presupuestos o procedentes de en-tidades integrantes del sector público: sus perceptores o beneficiarios, así comolos particulares que administren, recauden o custodien fondos o valores, están asi-mismo obligados a rendir a la Cámara de Cuentas las cuentas que la Ley exija. Sinembargo, no encontramos mayor concreción de esta exigencia en la Ley 2/1995,de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid (L.S.C.M.), crono-lógicamente anterior a la L.C.C.C.M. y que, por ello, se refiere genéricamente ala obligación de los beneficiarios y de las entidades colaboradoras de facilitar in-formación al Tribunal de Cuentas, sometiéndose a su control (arts. 6.2.h), 8.c) y9.d)), extendiéndose algo más en las facultades de la Intervención General (art.12) y en las infracciones (art. 14, en sus aps. 1.d) y 2.b))98.

Dichas cuentas se remitirán a la Cámara dentro de los tres meses siguientesa la terminación del ejercicio económico correspondiente (art. 17.1 de laL.C.C.C.M.), y el examen de las cuentas que deban rendir, por su condiciónde tales, los perceptores o beneficiarios de ayudas se extenderá “tanto a la com-probación de que las entidades de que se trate se han aplicado a las finalidadespara las que fueron concedidas, como a sus resultados” (art. 17.2).

El Título II de la L.C.C.C.M. culmina con el desarrollo del contenido dela función de fiscalización del gasto público que veíamos descrita en el artículo5.c), d) y e).

Así, la de los contratos, cualquiera que sea su carácter —administrativo o pri-vado—, alcanzará a todo el procedimiento de contratación99 (art. 19), siendo de


98 La L.S.C.M. ha sufrido diversas modificaciones por las sucesivas Leyes de Medidas Fiscales yAdministrativas, muy en particular las últimas, promulgadas tras la aprobación del nuevo régimenjurídico de la actividad subvencional en la legislación estatal; ésta está formada por la Ley 38/2003,de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo desarrollo ha venido dado por el Reglamentoaprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. Víd. sobre éste DÍEZ HERRERO, “La activi-dad de fomento de la Administración del siglo XXI: el Reglamento de Subvenciones aprobado porReal Decreto 887/2006, de 21 de julio”, Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid,15, diciembre 2006, pp. 217-238.

99 El Libro II de la L.C.S.P. regula la preparación de los contratos, y el Libro III la selección delcontratista y la adjudicación; en síntesis, la fiscalización ha de abarcar desde la iniciación del expe-diente (art. 93) hasta la adjudicación, regulada ampliamente en el Título I del Libro III (arts. 122 a177). Pero se incluye también, conforme al art. 29.2, todo lo relativo a la ejecución del contrato, enla que se verifica la dinámica de la relación entre Administración y contratista, con sus vicisitudes(Capítulo III del Título I del Libro IV, arts. 196-201): en concreto, el precepto menciona “las modi-

aplicación el artículo 29.1 y 4 de la L.C.S.P. en cuanto obliga al órgano de contra-tación a remitir al órgano de fiscalización de la Comunidad Autónoma una copiacertificada del documento mediante el que se hubiere formalizado el contrato,acompañada de un extracto del expediente del que se derive, siempre que la cuan-tía del mismo exceda de los importes que se señalan en el precepto100. De igualmodo, hemos de recordar lo que dispone el artículo 29.3 de la citada Ley, al facul-tar a dicho órgano —la Cámara de Cuentas, en nuestro caso— para reclamar a lasAdministraciones públicas cuantos datos, documentos y antecedentes estime per-tinentes con relación a los contratos de cualquier naturaleza y cuantía101.

El artículo 20 de la L.C.C.C.M. contiene la regla correspondiente a la fisca-lización de la situación y variaciones del patrimonio del sector público madri-leño, que se ejercerá “a través de los inventarios y de la contabilidad legalmente es-tablecidos y comprenderá la correspondiente a su tesorería y a los empréstitos y demásformas de endeudamiento con sus aplicaciones o empleos”. Debe anotarse que elInventario General de Bienes y Derechos de la Comunidad de Madrid y los de-más inventarios del patrimonio público autonómico hallan su regulación gene-ral en el artículo 8 de la L.P.C.M.102, siendo la gestión de aquél objeto de segui-miento a través de la Contabilidad Patrimonial (art. 7.2).

Por último, el artículo 21 de la L.C.C.C.M. establece una distinción rele-vante. De un lado, la fiscalización de los créditos extraordinarios y suplemen-tarios aprobados por la Asamblea de Madrid se referirá únicamente al empleoo aplicación específica del crédito concedido (ap. 1), lo que se entiende en ra-zón de los motivos de urgencia que subyacen a estas operaciones y a que suaprobación por Ley comporta ya, dada la tramitación por la modalidad quecorresponda del procedimiento legislativo, un grado suficiente de control par-lamentario que, al cabo, haría superflua una intervención adicional de la Cá-mara de Cuentas103. De otro, el ap. 2 se ocupa de la fiscalización de las demás


ficaciones, prórrogas o variaciones de plazos, las variaciones de precio y el importe final, la nulidad y laextinción normal o anormal de los contratos indicados”. La modificación y/o suspensión de los contra-tos vienen reguladas en el Capítulo IV del Título I del Libro IV (arts. 202 y 203), y su prórroga y ex-tinción en el Capítulo V de los mismos (arts. 204 a 211); todo lo anterior sin contar con los precep-tos específicos de la L.C.S.P. para cada tipo contractual.

100 600.000 euros tratándose de obras, concesiones de obras públicas, gestión de servicios públi-cos y contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado; 450.000 euros, tratándosede suministros, y 150.000 euros, en los de servicios y en los contratos administrativos especiales.

101 Salvo su ap. 4, todo el art. 29 de la L.C.S.P. reviste el carácter de legislación básica dictada al am-paro del art. 149.1.18ª de la C.E. y, en consecuencia, es de aplicación general a todas las Administra-ciones Públicas y organismos y entidades dependientes de ellas (D.F. Séptima.2 de la L.C.S.P.).

102 La obligación general de formar inventario de los bienes y derechos que integran el patrimoniopúblico viene establecida por los arts. 6.f ), 8.d) y 32.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patri-monio de las Administraciones Públicas (L.P.A.P.), los cuales tienen el carácter de legislación básica deacuerdo con lo preceptuado en el art. 149.1.18ª de la C.E., a tenor de la D.F. Segunda.5 de la propiaL.P.A.P, en redacción dada a ésta por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo. Al igual que ocurría conla legislación de subvenciones, la L.P.C.M. ha sido modificada por las últimas Leyes de Medidas Fiscalesy Administrativas, con la finalidad de proceder a varias adaptaciones de su articulado a la L.P.A.P.

103 Recordamos el régimen general de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito segúnel art. 58.1 de la L.R.H.C.M.: “Cuando haya de realizarse con cargo a los Presupuestos Generales de laComunidad algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista en el crédito o seainsuficiente y no ampliable el consignado, y no fuese posible su cobertura en virtud del régimen de modi-

modificaciones de los créditos, que, reguladas en la Sección 2ª del Capítulo Idel Título II de la L.R.H.C.M.104, implican una excepción a la aplicación de losprincipios presupuestarios vigentes con carácter general, tales como la amplia-ción, la generación o las incorporaciones de crédito, o bien las diferentes clasesde transferencias de crédito entre gastos corrientes y de capital, entre programasde una Sección o dentro del mismo programa: en estos casos, la fiscalización sereferirá a la observancia de lo prevenido en la L.R.H.C.M. “en cuanto al expe-diente de concesión tramitado al efecto y al empleo o aplicación específica del créditoconcedido”, lo que implica, por tanto, un mayor alcance de la misma.

1.4.3. Para terminar con este epígrafe, nos centramos en el Título III de laL.C.C.C.M., constituido únicamente por el artículo 22, que contiene un sucintorégimen de la función consultiva105 de la Cámara de Cuentas. En el ejercicio dela misma, corresponde a la Cámara el asesoramiento a la Asamblea de Madrid,emitiendo dictamen respecto de Proyectos, Proposiciones de Ley y disposicionesde carácter general, cuando sea requerida por la Comisión de la Asamblea compe-tente en materia de Presupuestos (ap. 1), esto es, la de Presupuestos, Economía yHacienda, según hemos indicado ya; también, respecto de anteproyectos de dis-posiciones de carácter general que le solicite el Gobierno, por conducto de laAsamblea (ap. 2). Los requerimientos previstos en estos apartados se referirán a lassiguientes materias: procedimientos presupuestarios, contabilidad pública e inter-vención y auditoría (ap. 3); y la Cámara de Cuentas emitirá los dictámenes en elplazo máximo de quince días desde la solicitud106 (ap. 4).

Con todo ello, puede apreciarse que se refuerza el vínculo entre la Asambleade Madrid y la Cámara, en una función ciertamente secundaria pero acaso lla-


ficaciones regulado en la presente Ley, el Consejero de Hacienda, previo asesoramiento de los servicios a sucargo, elevará al acuerdo del Consejo de Gobierno la remisión de un proyecto de Ley a la Asamblea deconcesión de un crédito extraordinario en el primer caso, o de un suplemento de crédito en el segundo, yen el que se especifiquen los recursos que hayan de financiarlos”.

104 Puede compararse su régimen con el vigente para los créditos presupuestarios en el ámbito es-tatal, comprendido en las Secciones 2ª y 3ª del Capítulo IV del Título II de la L.G.P. (arts. 51 a 63),así como en su art. 67; preceptos, algunos de ellos, objeto de modificaciones parciales por las Leyes42/2006, de 28 de diciembre, y 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Es-tado. De igual modo, la regulación general de la L.R.H.C.M. también ha venido sufriendo, si nomodificaciones formales, sí modulaciones en las Leyes anuales de Presupuestos Generales de la Co-munidad de Madrid.

105 Muy destacada, como hemos tenido ocasión de comprobar, en el Tribunal de Cuentas Euro-peo, según recuerda BIGLINO CAMPOS (“La posición…”, op. cit., pp. 50-52), autora para quienla Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid encuentra ampliamente recogida esta funciónen su Ley reguladora, aunque considere criticable que sus dictámenes no sean preceptivos. SAL-GADO PÉREZ se muestra partidario de que el Tribunal de Cuentas asuma esta función (op. cit., p.25), y VERA SANTOS la vincula a las restantes funciones de que son titulares estos órganos (El Tri-bunal de Cuentas…, op. cit., p. 117), mientras que JIMÉNEZ RIUS indica que la misma ya se ma-nifiesta en las mociones o notas que el Tribunal eleva a las Cortes Generales o a las Asambleas Legis-lativas de las Comunidades Autónomas y en las que propone medidas conducentes a la mejora de lagestión económico-financiera del sector público (op. cit., p. 406), si bien considera que debe proce-derse a la regulación de esta función (op. cit., pp. 605-606 y 655).

106 Es un plazo superior al general de diez días que prevé el art. 82.2 de la Ley 30/1992; entende-mos, en ambos casos, que los plazos van referidos a días hábiles (art. 48.1, p.1º de la misma Ley30/1992, que deviene aplicable en virtud de la D.A. Primera.1 de la L.C.C.C.M.).

mada a adquirir un mayor protagonismo, en la medida en que la naturaleza au-xiliar del órgano fiscalizador, alejada ahora de la dimensión de control que im-plica su misión principal, puede destacarse en un plano de índole técnica y ase-sora donde se desarrolle quizá con más sosiego. Asimismo y a grandes rasgos,con ello se aproxima la Cámara a los órganos autonómicos asimilados al Con-sejo de Estado, bien que el Preámbulo de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre,reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, en su ap. I,aluda a la creación de este órgano con un objetivo tal “que con su labor de ase-soramiento complete la labor de control desempeñada por la Cámara de Cuen-tas y la de participación que lleva a cabo el Consejo Económico y Social”, loque únicamente subraya la función principal del órgano de fiscalización.

El último párrafo del ap. III del Preámbulo de la L.C.C.C.M. declara quelas funciones consultivas que se encomiendan a la Cámara son de carácter fa-cultativo —por tanto, de ejercicio no obligado—, añadiendo que, en estecaso, “cabalmente se trata de poner a disposición de la Asamblea y del Go-bierno su experiencia y conocimientos técnicos, de manera que sirvan y coad-yuven al mejor ejercicio de sus competencias respectivas”. Doctrinalmente, seha afirmado que con una legislación como la que rige la Cámara madrileña eneste específico aspecto “se amplía la legitimación de los solicitantes de asesora-miento, lo que consigue que, con anterioridad a la consumación de un errorcontable o financiero, éste se pueda corregir, hecho que siempre es mejor quela postrer constatación de los errores con la consiguiente admonición”107. Aunasí, se echa en falta una regulación más detallada de esta función, que podríapotenciarse no sólo con una disciplina más perfeccionada y sistemática en eldesarrollo pendiente de la L.C.C.C.M., sino también por medio de las fuentesescritas del Derecho parlamentario —el Reglamento o las Resoluciones de laPresidencia—, como por vía consuetudinaria o convencional, dado el papelque normativamente está atribuido a la Asamblea en el curso de las consultas,bien como solicitante directa del dictamen, bien como canalizadora de la peti-ción si es el Gobierno el que la formula108.

II. CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES

• En el examen de la Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuen-tas de la Comunidad de Madrid, se aprecia, a lo largo de su articulado,el perfil propio de un órgano autonómico de fiscalización y control de


107 VERA SANTOS, El Tribunal de Cuentas…, op. cit., p. 119.108 Hasta la fecha, el único informe emitido en el ejercicio de la función consultiva de la Cámara

de Cuentas es el relativo a las subvenciones y apoyos institucionales al Grupo Mixto de la Asambleade Madrid, adoptado por Acuerdo del Consejo de la Cámara de 28 de julio de 2003, en respuesta ala consulta solicitada por la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea, acordada en su reu-nión de 1 de julio; el mismo trae causa de las especialísimas circunstancias parlamentarias que laAsamblea vivió en su VI Legislatura. Puede descargarse su texto en el siguiente enlace del sitio webde la propia Cámara: http://www.camaradecuentasmadrid.org/camaradecuentas/pdf/consultas/CONSULTA ASAMBLEA DE MADRID consejo.pdf

las cuentas públicas, así como su inserción en un Estado compuestocomo el autonómico español, en el que destaca la proyección de la legis-lación básica del Estado en diferentes aspectos, pero también la influen-cia que sobre su configuración ha ejercido el Tribunal de Cuentas delEstado, y en algún caso el europeo. Ello es debido no ya a la remisión alos respectivos regímenes supletorios que dicha Ley establece, sino, so-bre todo, a la posición constitucional que ocupa el Tribunal estatal, porsu supremacía en lo relativo al desempeño de la función fiscalizadora,que hace de él modelo de referencia de las instituciones homologablesde las Comunidades Autónomas.

Así, mientras la aplicación de dicha disciplina normativa básica esmás intensa en todo lo que concierne al régimen jurídico-administra-tivo de la Cámara —como ocurre en materia de procedimiento o perso-nal—, el influjo de la legislación del Tribunal de Cuentas se hace notaren los elementos sustantivos de su regulación, esto es, los relativos a sufunción fiscalizadora, alcanzando una fisonomía propia las relacionesinstitucionales de la Asamblea de Madrid con la Cámara, orgánica-mente dependiente del Parlamento autonómico pero funcionalmenteindependiente del mismo y del resto de poderes públicos autonómicos.

• Por lo demás, el alcance y vigencia de esa independencia funcional en eldesarrollo de las funciones de la Cámara y la correcta acotación del sec-tor público objeto de su actividad son cuestiones que generan una pro-blemática común a las instituciones fiscalizadoras en general, si bien enel segundo caso esa delimitación deviene necesariamente dependientede la definición normativa de ese sector público en la legislación de laComunidad de Madrid, que el intérprete de la Ley de la Cámara ha detener presente en cualquier caso.


★ Letrado de las Cortes Generales.

José Luis Ruiz-Navarro Pinar ★

La libre prestación de servicios de juegos deazar: la normativa europea y reflexiones sobrela futura legislación española del juego online

Sumario: RESUMEN.—I. LA LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS EN EU-ROPA Y SUS EXCEPCIONES.—II. ¿EXISTE UN VACIO LEGAL EN LA REGU-LACIÓN EUROPEA DE LOS JUEGOS DE AZAR?.—III. LA JURISPRUDEN-CIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIAL EUROPEO SOBRE JUEGOS DE AZAR.—3.1. Sentencia Shindler.—3.2. Sentencia Familiapress.—3.3. Sentencia Läärä.—3.4. Sentencia Zenatti.—3.5. Sentencia Lindman.—3.6. Sentencia Anomar.—3.7. Sentencia Gambelli.—3.8. Sentencia Placanica.—IV. ASUNTOS PENDIEN-TES ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA.—4.1. El caso de la Liga Portuguesa deFútbol Profesional (Asunto C- 42/07).—4.1.1. Planteamiento de la cuestión.—4.1.2.Aplicación de la Directiva 98/34.—4.1.3. La libre prestación de servicios de los juegosde azar.—4.1.3.1. Casos acumulados C-358/07, 359/07, 360/37, 409/07 y 410/07.Kolpa y otros.—4.1.3.2. Caso C-525/06. 4.1.3.3. Caso C-212/08.—V. CONCLU-SIONES SOBRE LA JURISPRUDENCIA DEL TJCE.—VI. LA NORMATIVAESPAÑOLA SOBRE EL JUEGO ONLINE.—6.1. La disposición adicional vigésimade la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de laInformación.—6.2. Madrid y el País Vasco se adelantan en la regulación del juego on-line.—VII. CONSIDERACIONES FINALES.

RESUMEN

La Directiva europea sobre servicios ha supuesto un importante paso adelante enel proceso de integración del mercado único. Sin embargo, la Directiva excluye de suámbito de aplicación algunos servicios, entre ellos los servicios de juegos de azar.

¿Existe un vacío legal en la regulación europea de los juegos de azar? Este tra-bajo pretende contestar a esta cuestión, analizando el Derecho comunitario y, espe-cialmente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo. Se muestra la con-veniencia de regular este mercado que tuvo en 2007 unos ingresos que superan los

50 mil millones de euros. Esta normativa se hace más perentoria con el progresivodesarrollo del juego online en el que no existen fronteras y en el que los Estadosmiembros de la UE, como es el caso de España, están dando los primeros pasos parasu regulación.

I. LA LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS EN EUROPA Y SUS EX-CEPCIONES

La aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y delConsejo de servicios en la Unión Europea ha supuesto un importante paso ade-lante en el proceso de integración del mercado único. El objetivo de la Directivaes avanzar hacia el mercado interior de los servicios de forma que, en este sectorque es el más potente y el que genera más empleo en la Unión, las empresas y losconsumidores puedan aprovechar las oportunidades que brinda este instru-mento jurídico. La Directiva constituye una oportunidad para que los ciudada-nos europeos se beneficien de las libertades consagradas en el Tratado (arts. 43 a49): libertad de establecimiento y prestación de servicios eliminando, para ello,los obstáculos que todavía hoy impiden o limitan su ejercicio. La Directiva seaplica a una amplia gama de servicios. Sus normas tienen su fundamento en lajurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre liber-tad de establecimiento y prestación de servicios. Además de imponer a los Esta-dos miembros la obligación de transponer sus normas a los ordenamientos jurí-dicos nacionales, prevé otro tipo de medidas, más prácticas, como son elestablecimiento de ventanillas únicas para los operadores de servicios, la implan-tación de procedimientos por medios telemáticos y la llamada “cooperación ad-ministrativa”. La Directiva introduce otros elementos innovadores como son larevisión de la legislación nacional y el proceso de evaluación reciproca. Sin em-bargo, si la Directiva 2006/123/CE va a constituir un marco general de la liber-tad de establecimiento y la libre circulación de los servicios a los prestadores es-tablecidos en un Estado miembro, la norma europea excluye de su ámbito deaplicación algunos de estos servicios. En concreto los siguientes:

1. Servicios no económicos de interés general. 2. Servicios financieros.3. Servicios y redes de comunicaciones electrónicas.4. Servicios de transporte y portuarios.5. Servicios de empresas de trabajo temporal.6. Servicios sanitarios, tanto públicos como privados.7. Servicios audiovisuales.8. Actividad de juego que implique apuestas de carácter monetario en

juegos de azar. 9. Actividades vinculadas al ejercicio del poder público.10. Servicios sociales.11. Servicios privados de seguridad.12. Servicios prestados por notarios y agentes judiciales.

José Luis Ruiz-Navarro Pinar214

La exclusión de los servicios y actividades relacionados con el juego del ám-bito de aplicación de la Directiva se argumenta en el apartado 25 de su Expo-sición de Motivos señalando que estas actividades específicas entrañan para losEstados miembros la aplicación de políticas relacionadas con el orden públicoy la protección de los consumidores.

La circunstancia de que se excluyan los servicios y actividades relacionadascon los juegos de azar del ámbito de aplicación de la Directiva de servicios yque no exista a nivel europeo una normativa específica de derecho derivadoque los regule, no significa, ni mucho menos, que se encuentren fuera delmarco legal de la Unión, desamparados por el sistema jurídico comunitario.Bien al contrario, los servicios y actividades relacionadas con los juegos de azarse encuentran amparadas por las disposiciones del Tratado, y en general, delderecho primario europeo así como por la abundante jurisprudencia del Tri-bunal de Justicia dictada en esta materia.

Pero esta laguna pone también de manifiesto una circunstancia igualmenteimportante cual es la perentoria necesidad de reglamentar un mercado queproduce una enorme riqueza y que afecta de modo directo a la protección delos consumidores y usuarios.

En efecto, el mercado del juego, especialmente online, está experimentandoun crecimiento espectacular durante los últimos años, consecuencia de la im-plantación progresiva de Internet en los hogares, de las conexiones de alta velo-cidad y de su coste reducido que contribuyen decisivamente a su desarrollo.

Un informe del pasado mes de enero de 2008 de la consultora Global Bet-ting and Gaming calculaba para este año 2008 unos ingresos brutos de 16, 5mil millones de dólares para los juegos online a nivel mundial, con un creci-miento anual de 10,3% hasta 2112 y con un volumen para ese año de 24,4mil millones de dólares, lo que representa el 6,4% del mercado total a nivelmundial.

Según el estudio sobre los juegos de azar en la Unión Europea realizado porel Institut Suisse de Droit Comparé por encargo de la Comisión el 14 de juniode 2006, las cuatro grandes categorías de juegos generaron en 2003 en los 25Estados miembros integrantes de la Unión desde 1 de mayo de 2006 unos in-gresos brutos, tras reducir premios, de 51.500 millones de euros (http://ec.eu-ropa.en/internal_market/services/gambling-en.htm).

La naturaleza de este servicio de juegos que mueve tan ingente cantidad derecursos económicos y que afecta de forma tan sensible a los consumidores, es-pecialmente a los jóvenes que son los mayores usuarios de Internet, hace nece-sario que los operadores de este mercado se ajusten de manera estricta a losprincipios de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC), debiéndose adop-tar por las instituciones europeas normas muy rígidas sobre lo que se deno-mina “juego responsable” en el sentido de la prevención de la ludopatía, la se-guridad en las transacciones, la prevención del fraude y la protección delconsumidor y, en particular, de la juventud.

Por tanto, en un mercado único como el europeo especialmente el de las te-lecomunicaciones donde Internet hace prácticamente inviable cualquier tipo

La libre prestación de servicios de juegos de azar ... 215

de barrera, la regulación de la prestación de estos servicios online se hace im-prescindible a nivel europeo.

En este trabajo vamos a examinar la normativa europea en materia de jue-gos de azar, en concreto las disposiciones del derecho primario y la interpreta-ción que de las mismas ha venido haciendo la jurisprudencia del Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas. Analizaremos también la normativa es-pañola en esta materia, especialmente a través de sistemas interactivos basadosen comunicaciones electrónicas.

II. ¿EXISTE UN VACIO LEGAL EN LA REGULACIÓN EUROPEA DELOS JUEGOS DE AZAR?

Nos hemos referido ya a que aunque la Directiva de servicios no sea deaplicación a los juegos de azar y no existe a nivel europeo una normativa espe-cífica que los regule, no significa que esta actividad se encuentre al margen delordenamiento jurídico comunitario. Las normas del Tratado CE sobre libertadde establecimiento y libre prestación de servicios son de plena aplicación alsector de los juegos de azar.

Los fines de la Comunidad Europea (art. 2 CE) deben alcanzarse mediantelas acciones previstas en el artículo 3 CE y, en concreto, a través del estableci-miento de “un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Esta-dos miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas,servicios y capitales” (ap. 1 letra c- del art. 3 CE).

Las cuatro libertades comunitarias que constituyen las bases del mercadointerior, se encuentran reguladas en la tercera parte del Tratado CE (Políticasde la Comunidad):

Título I: Libre circulación de mercancías: artículos 23 a 31 Título II: Libre circulación de personas, servicios y capitales. Capítulo 1: libre circulación de trabajadores: artículos 39 a 42Capítulo 2: Derecho de establecimiento: artículos 43 a 48Capítulo 3: Libre prestación de servicios: artículos 49 a 55Capítulo 4 Libre circulación de capitales y pagos: artículos 56 a 60

Conforme al artículo 50 CE “se consideran como servicios las prestacionesrealizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida que nose rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capi-tales y personas”, entendiendo, claro está, que se trata de servicios transnacio-nales dentro de la Comunidad” (art. 49.1 CE).

Como tendremos ocasión de comprobar en el apartado siguiente, la juris-prudencia consolidada del Tribunal de Justica Europeo ha entendido como“servicio”, a los efectos del Tratado, la actividad de juegos de azar.

Ya en la sentencia Schindler de 24 de marzo de 1994, el Tribunal consideróque las actividades de lotería no se rigen por las normas relativas a la libre cir-


culación de mercancías. Tampoco se rigen por las normas relativas a la librecirculación de personas, ni de capitales que se refieren a los movimientos decapitales propiamente dichos y no al conjunto de los flujos monetarios necesa-rios para las actividades económicas. “Al contrario, dichas loterías deben con-siderarse actividades de servicios, en el sentido del Tratado” (núm. 25 de lasentencia).

Pues bien, de acuerdo con el artículo 3.1 C) CE citado la consecucióndel mercado interior supone la supresión de los obstáculos a estas liberta-des, prohibiéndose, por lo que a los servicios se refiere, “las restricciones..dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros esta-blecidos en un país de la Comunidad que no sea el destinatario de la pres-tación” (art. 49 CE).

El Tribunal de Justicia, desde la famosa sentencia de 11 de julio de 1974,en el caso Dassonville, viene estableciendo una doctrina limitativa del término“restricción”, que se producirá no sólo en los supuestos de imposibilidad abso-luta del ejercicio de la libertad, sino también cuando se dificulte su ejercicio deforma potencial.

Las restricciones a la libre prestación de servicios pueden estar establecidastanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en las legislaciones de losEstados miembros.

El derecho primario europeo justifica estas restricciones, en casos excep-cionales, como el previsto para la libertad de establecimiento y la libre pres-tación de servicios en el artículo 46 CE en relación con el 55 CE. Razonesde orden público, seguridad y salud pública pueden justificar medidas res-trictivas a estas libertades. Si el derecho secundario mediante reglamentos odirectivas, prevén algún tipo de restricción, sólo estas restricciones podránadmitirse como tales.

Las legislaciones de las Estados miembros pueden también introducir restric-ciones a estas libertades, siempre y cuando no se encuentren en contradiccióncon el ordenamiento comunitario. Los Estados miembros tendrán un mayormargen normativo si la actividad que pretenden regular no ha sido desarrolladapor el derecho derivado europeo. En este supuesto, basta con su compatibili-dad con el Tratado y la jurisprudencia del Tribunal en interpretación delmismo. Tal es el caso de la actividad de juegos de azar que al no encontrarse re-gulada por el derecho derivado europeo ha provocado una falta de armoniza-ción y que los Estados miembros establezcan numerosas restricciones a su ejer-cicio fundándose en razones de orden público, seguridad y salud pública. Nosería el caso, si la actividad se encontrara desarrollada a nivel comunitariocomo ocurre con las incluidas en la Directiva de servicios, pues sólo esta seríala competente para establecer las restricciones.

Nos encontramos pues que, en la actividad de los juegos de azar, las restric-ciones que pueden imponerse serían las previstas en las disposiciones del Tra-tado CE que regulan la libertad de establecimiento y la libre prestación de ser-vicios. Ya nos hemos referido a que el Tratado permite restricciones porrazones justificadas de orden público, seguridad y salud públicas (art. 55 en re-


lación con el art. 46 CE), que se conocen como “conceptos jurídicos indeter-minados” que requieren una interpretación.

Como tendremos ocasión de comprobar al examinar la jurisprudencia delTribunal de Justicia, existe una extensa doctrina sobre los supuestos restrictivosque pueden englobarse en estos conceptos para limitar y obstaculizar la libreprestación de servicios de los juegos de azar.

Motivos como la lucha contra la ludopatía o adicción al juego, la repre-sión contra el fraude y el blanqueo de capitales, la prevención del juego com-pulsivo, la protección de los consumidores y usuarios, del orden público y dela seguridad pública, incluso razones tan genéricas como las de orden reli-gioso, moral y cultural se justifican por los Estados miembros para imponerrestricciones a la actividad del juego en sus normativas nacionales. Estas abar-can una enorme casuística en Europa. Así, hay Estados que establecen un ver-dadero monopolio en esta actividad bien explotando y gestionando directa-mente el juego bien concediendo sus derecho exclusivos a un organismopúblico con o sin ánimo de lucro. Otros, como el caso de Italia, se ceden a unorganismo deportivo como es el Comité Olímpico Nacional, para determina-das apuestas sobre eventos deportivos. Hay países que, más liberalizadores,establecen un cupo máximo de licencias que se licitan entre las empresas queoperan en este mercado y otros que simplemente lo permiten bajo concesiónde la oportuna licencia administrativa. Hay Estados que gravan fiscalmentelos premios obtenidos en juegos de azar de otros Estados miembro, mientrasque los premios nacionales se encuentran exentos de tributación. En fin, elabanico de supuestos que se pueden producir en una Unión con 27 paísesmiembros nos podría llevar casi hasta el infinito.

¿Es posible ante esta situación una liberalización del mercado de los juegosde azar?

Mientras que la liberalización de la circulación de mercancías y trabajado-res se ha desarrollado en un plazo relativamente razonable, no ha ocurrido otrotanto con la libertad de establecimiento y libre prestación de servicios. La pri-mera supone el derecho a desarrollar una actividad económica en todo el terri-torio de la Unión Europea y la segunda conlleva el desarrollo de estas activida-des bajo su aspecto objetivo, es decir sin desplazamiento, lo que implica que,en su común aceptación, ambas libertades deban caminar al unísono.

El instrumento jurídico idóneo para conseguir este objetivo de armoniza-ción de las legislaciones nacionales y establecer una liberalización del sector, nopuede ser, sin más, los reglamentos comunitarios que imponen una unifica-ción legislativa. Las diferencias normativas de los Estados consecuencia de lasdistintas políticas seguidas por cada uno de ellos, no permite este instrumentolegislativo. Se hace necesaria, pues, la vía indirecta a través de las directivas queobligan a los Estados miembros a introducir mediante una norma interna, losprincipios contenido en aquellas. La liberación en materia de servicios se arti-cula en tres planos distintos: programa general de la Comisión, adopción delas directivas por el Parlamento Europeo y el Consejo y aprobación de las nor-mas nacionales que cada Estado adopta en ejecución de las directivas.


Las instituciones europeas y, en concreto, la Comisión no se han implicadoen la liberalización de los juegos de azar hasta finales de los años 80, comoconsecuencia de varias quejas de los operadores británicos que querían prestarsus servicios o establecerse en otros Estados miembros de la Unión (ver senten-cias de los casos Zenatti, Gambelli y Placanica, examinadas más adelante).

En 1991, la Comisión Europea encargó la elaboración de un informe“Gambling in the Single Market” (El juego en el Mercado único). Sin em-bargo, esta iniciativa se abandonó por la presión de algunos Estados miembrosque se oponían a la liberalización de este mercado, ya que en sus territoriosexiste un monopolio o cuasimonopolio público del sector.

Cuando se dicta la sentencia Gambelli en noviembre de 2003, la Comisiónretomó nuevas iniciativas. Así, en un principio se pensó aplicar la Directiva2000/31, sobre comercio electrónico a los juegos de azar por Internet, aunquepronto esta idea fue abandonada. Se optó, más tarde, en introducir los juegosde azar en la Directiva 2006/123, de servicios, pero finalmente, en febrero deese año, por Resolución del Parlamento Europeo y del Consejo se suprimió lainclusión de este servicio de la Directiva, como, por otra parte, hubiera sido lológico, ya que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia venia reiterando la na-turaleza de “servicio” de los juegos de azar y, por lo tanto, su inserción en elámbito de aplicación de los artículos 49 a 55 del Tratado CE reguladores de lalibre prestación de servicios.

Son ilustrativas, en este sentido, las palabras pronunciadas por el Comisa-rio, Sr. Mc Creevy ante el Pleno del Parlamento Europeo de 14 de diciembrede 2006. Manifestaba, el responsable europeo del mercado interior que la“Comisión no pretende liberalizar este sector, sino únicamente garantizar quecualquiera que sean las medidas que se adopten por los Estados miembros, lasmismas sean compatibles con el ordenamiento de la Unión Europea. Los Esta-dos miembros ya conocen bien la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Euro-peo, que espero que en el futuro siga desarrollándose”.

Hasta la fecha parece que la Comisión ha abandonado temporalmente laidea de legislar en esta materia, cediendo el testigo al Tribunal de Justicia. Enconsecuencia, la prestación de servicios de juego y su liberalización quedan su-midas en un futuro incierto que, esperamos, no sea muy prolongado.

Es cuestionable, sin embargo, que si se ha logrado la liberalización en mer-cados tan difíciles como Internet, a través, entre otras de las Directivas2000/31 y 98/34 no sea posible conseguirlo en el sector del juego. Ya hemoshablado de que algunos Estados miembros se resisten apelando tanto a razonesde defensa del orden público y de los consumidores como incluso a motiva-ciones del orden religioso, moral y cultural. En una Unión Europea de 27 Es-tados miembros apelar a conceptos tan complejos para impedir que se reguleuna actividad que, en todo caso, tiene un carácter fundamentalmenteeconómico nos puede llevar a una situación de absoluta paralización, creado,también un mal precedente para el futuro. El propio Tribunal de Justicia haadoptado una postura más tolerante y flexible respecto de estas restriccionesmorales. En su sentencia de 24 de marzo de 1994 en el caso Schindler manifi-


esta (ap. 32): “las loterías no pueden considerarse actividades prohibidas en to-dos los Estados miembros a causa de su nocividad, y cuya situación con el Dere-cho comunitario, pueda relacionarse con la de las actividades de productos ilíci-tos (véase en relación con los estupefacientes, la sentencia de 28 de febrero de1984, Einberçer, 294/82 Rec. P. 1177) aunque, como observan los gobiernosbelga y luxemburgués, los contratos de juego puedan considerarse nulos con ar-reglo al Derecho de algunos Estados miembros. Suponiendo que la moralidad delas loterías pueda, al menos, cuestionarse, no corresponde al Tribunal de Justiciasustituir la apreciación de los Estados miembros en los que dicha actividad se practicalegalmente por la suya. (véase sentencia de 4 de octubre de 1991, Society for theProtection of Urborn Children Ireland C. 159/90, Rec. p. I 4685)”.

III. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIAL EUROPEOSOBRE JUEGOS DE AZAR

El Tribunal de Justicia Europeo (TJCE) hasta la fecha sólo se ha pronun-ciado en materia de juegos de azar a través de cuestiones prejudiciales. Ante lafalta de regulación por el derecho derivado, los juegos de azar quedan someti-dos, como hemos visto, al derecho de los Tratados o derecho primario y a la ju-risprudencia que el Tribunal de Justicia dicte en interpretación del mismo.

A continuación, vamos a examinar las sentencias dictadas por el TJCE enmateria de juegos de azar en la amplia gama que se desarrollan en este mer-cado, tanto offline como online, así como algunos asuntos que todavía se en-cuentran pendientes de resolución.

3.1. Sentencia Shindler

La sentencia de 24 de marzo de 1994, en el caso Shindler (Rec. 1994,1-1039) fue la primera en que el Tribunal de Justicia Europeo se pronunció so-bre le juego.

Resuelve una cuestión prejudicial planteada por la “ High Court of Justice”de Inglaterra y Gales en relación con la interpretación de los artículos 30, 36,56 y 59 del Tratado CEE en el marco de un litigio entre la Oficina de Aduanasbritánica, demandante, y los señores Shindler, demandados, sobre el envío aciudadanos británicos de publicidad y formularios para participar en una lote-ría organizada en Alemania.

Los demandados que eran agentes de un organismo alemán que organizabaloterías enviaron desde Holanda publicidad y formularios a ciudadanos britá-nicos para participar en esta lotería. La Oficina de Aduanas británica inter-ceptó estos envíos por infracción de la Revenue Act 1898 que prohibía la im-portación de publicidad o anuncios de sorteos o loterías en el Reino Unido.

La parte demandada alegó que la interceptación de los sobres con la publi-cidad de loterías y, en concreto la ley nacional que prohibía la importación al


Reino Unido de los mismos era contraria al artículo 30 del Tratado CEE quegarantiza la libre circulación de mercancías o subsidiariamente al artículo 59del mencionado Tratado que garantiza la libre presentación de servicios.

Por otro lado, la demandante, la Oficina de Aduanas británica alegó que lalotería no puede considerarse una mercancía, en el sentido del Tratado, nitampoco era de aplicación la libre prestación de servicios, ya que la prohibi-ción de importación tenía carácter general y no discriminatorio, encontrán-dose justificada por razones de política social y prevención de fraude.

La respuesta del Tribunal a las cuestiones prejudiciales planteadas es clara:

1) La importación en un Estado miembro de material publicitario y de bi-lletes de lotería para que sus ciudadanos participen en dicha lotería or-ganizada en otro Estado miembro debe considerarse “un servicio”, deacuerdo con las normas del Tratado.

2) Una legislación como la británica que prohíbe el envío de billetes de lote-ría a sus ciudadanos para que participen en dicha lotería celebrada en otroEstado miembro, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios.

3) La libre prestación de servicios no se opone a una legislación como labritánica que prohíbe la importación de billetes de lotería, habidacuenta de las razones de política social y prevención del fraude que lajustifican.

Los fundamentos jurídicos de este fallo los encontramos, sobre todo, en losnúmeros 24 y siguientes, 45 y 49 y siguientes de la sentencia.

En efecto, la resolución del Tribunal entiende que “las loterías deben consi-derarse actividades de servicios” comunitarios (núm. 25) ya que se trata deprestaciones en la que “el organizador de la lotería hace participar a los com-pradores de billetes en un juego de azar ofreciéndoles la esperanza de ganancia,y dedicando la recaudación de las apuestas a la organización de los sorteos y ladeterminación y el pago de los premios (núm. 27). Estas prestaciones tienencarácter transfronterizo, como en el presente caso, ya que se ofertan en el terri-torio de un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido el or-ganizador de la lotería (núm. 29). En consecuencia, una legislación como labritánica que prohíbe la celebración de loterías en el territorio de otro Estadomiembro constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios (núm. 45).

Pero el TJCE además de identificar las loterías como un servicio, permite laimposición por los Estados miembro de restricciones a su libre prestación, jus-tificándolo en los números 59, 60, 61, y 63 de la sentencia.

“59. Habida cuenta de la naturaleza tan peculiar de las loterías… dichas ra-zones pueden justificar…. restricciones que incluyan la prohibición de las lo-terías en un Estado miembro. 60. En efecto, en primer lugar, no puede prescindirse de las consideracionesde orden moral, religioso o cultural que rodean tanto a las loterías como a losdemás juegos en los Estados miembros.


Dichas consideraciones tienden, en general, a limitar e incluso a prohibir eljuego y a evitar que sea una fuente de enriquecimiento individual. A conti-nuación, hay que destacar que, habida cuenta del importe de las sumas quepermite reunir y de las ganancias que puede ofrecer a los jugadores… las lo-terías implican riesgos elevados de delito y de fraude. Además, constituyenuna incitación al gasto que puede tener consecuencias individuales y socialesperjudiciales. Por último, y sin que esta razón pueda considerarse en simisma una justificación objetiva, cabe destacar que las loterías pueden parti-cipar significativamente en la financiación de actividades filantrópicas o deinterés general como obras sociales, obras benéficas, el deporte o la cultura. 61. Dichas particularidades justifican que las autoridades nacionales dispongande una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias queimplican la protección de los jugadores, y más en general, habida cuenta de lasparticularidades socioculturales de cada Estado miembro, la protección del or-den social, tanto en lo que se refiere a las modalidades de organización de lasloterías y al volumen de las apuestas, como a la afectación de los beneficios quereportan. Ante estas circunstancias las autoridades nacionales deben apreciarno sólo si es necesario restringir las actividades de las loterías sino también pro-hibirlas, siempre que dichas restricciones no sean discriminatorias. 62. Cuando un Estado miembro prohíbe que en su territorio se organicengrandes loterías y, más en particular, la publicidad y difusión de billetes dedicho tipo de loterías, la prohibición de importar materiales de loterías quepermitan que los nacionales de dicho Estado miembro participen en aquellasorganizadas en otro Estado miembro, no puede considerarse como una me-dida que atente injustificadamente contra la libre prestación de servicios. Enefecto, tal prohibición de importación es un elemento necesario de protec-ción que dicho Estado miembro pretende dispensar en su territorio en mate-ria de loterías.”

En definitiva, en esta primera sentencia del TJCE sobre juegos de azar, seviene a concluir que nos encontramos ante un servicio que si bien su ejerciciose encuentra amparado por el derecho primario europeo (tratados), sin em-bargo puede estar sometido a restricciones por razones de política social y depolítica administrativa, siempre y cuando las mismas no sean discriminatorias.

3.2. Sentencia Familiapress

La sentencia del TJCE de 26 de junio de 1997 en el asunto Familiapress(Rec. 1997, 1-3689) resolvió la cuestión prejudicial planteada por un tribunalaustriaco (el Handelgericht de Viena) en el juicio principal que enfrentó a unaeditorial de prensa (Familiapress) contra un editor de publicaciones periódicasestablecido en Alemania, al objeto de que el tribunal nacional ordenara a este úl-timo que cesara la venta en territorio austriaco de publicaciones que ofrecían alos lectores la posibilidad de participar en juegos con premios, alegando que se


vulneraba la ley austriaca de competencia desleal de 1992 (Gesetz Über un lau-teren Wettbeweb) que prohíbe de forma general ofrecer a los consumidores, sincontrapartida, premios vinculados a la venta de bienes o a la prestación de servi-cios (art. 9 de la Ley). Aunque los hechos de este asunto difieren a los del casoSchindler, podemos señalar que las conclusiones del Tribunal son similares.

En este caso, el demandado en el juicio principal (Heinrich Bauer Verlag)editaba en Alemania una revista que también distribuía en Austria. Uno de losnúmeros contenía un crucigrama que si los lectores remitían la solución co-rrecta podían participar en un sorteo con premio económico. Los números si-guientes de la revista contenían juegos similares. La empresa austriaca deman-dante (Familiapress) consideró que dicho juego vulneraba la ley austriaca decompetencia desleal que prohibía la venta de bienes vinculados a premios.Una norma similar no existía en Alemania.

Dado que estas ventas de prensa afectaban al comercio intracomunitario, eltribunal austriaco que conocía el caso preguntó al TJCE si la prohibición detales transacciones era contraria a los Tratados (art. 30 Tratado CEE).

Si bien el Tribunal Europeo recuerda que en principio son contrarias al Tra-tado todas las restricciones a las importaciones así como cualquier otra medidade efecto equivalente (núm. 6), sin embargo, la aplicación de disposiciones na-cionales que limitan o prohibían ciertas modalidades de venta pueden no obsta-culizar el comercio intracomunitario (caso Dassonville, 8/74, sentencia de 11 dejulio de 1974) siempre que dichas disposiciones se apliquen a todos los operado-res afectados que ejerzan su actividad y cuando afecten del mismo modo a losproductos nacionales y a los procedentes de otros Estados miembro (núm. 9).

Es decir, el Tribunal Europeo viene a reconocer limitaciones a las libertadescomunitarias, siempre que no sean discriminatorias. El Tribunal viene tam-bién a establecer las diferencias entre este caso y el caso Shindler ya examinado.

En el caso Shindler se estimó que las particularidades de la lotería podíanjustificar restricciones a este tipo de prestación de servicios, sin embargo en elcaso Familiapress se trata de sorteos a pequeña escala y poco importantes queno constituyen una actividad económica independiente a la venta de la revista,por lo que no puede invocarse la protección del orden social. Si pueden, por elcontrario, las leyes nacionales establecer restricciones o prohibiciones de estosproductos de prensa que contengan juegos con premios “siempre y cuando es-tas prohibiciones sean proporcionadas al mantenimiento del pluralismo de laprensa y que este objetivo no pueda lograrse aplicando medidas menos restric-tivas” (parte dispositiva de la sentencia).

3.3. Sentencia Läärä

El TJCE en su sentencia de 21 de septiembre de 1999 en el asunto Läärä(Rec.1996, I-6067) resuelve las cuestiones prejudiciales planteadas por el tri-bunal finlandés de apelación de Jyväskyclä sobre explotación de maquinas tra-gaperras en ese país.


En Finlandia, por la ley 491 de 1965 sobre juegos de azar, la organizacióny explotación de estas actividades entre las que se encuentran los casinos y lasmáquinas tragaperras necesitan autorización administrativa y sólo pueden rea-lizarse para recaudar fondos para acciones benéficas o sin ánimo de lucro. LaAdministración puede conceder a un organismo de derecho público autoriza-ción para realizar estas actividades. La Asociación para la gestión de máquinastragaperras obtuvo esta autorización con carácter exclusivo. Además, con-forme al Código Penal finlandés quien organice juegos de azar para los que serequiere autorización previa puede ser sancionado con la multa y pena de pri-sión de hasta seis meses.

Pues bien, el Sr. Läärä, responsable de la empresa finlandesa TransatlanticSoftware Ltd. que tenía una concesión de la sociedad británica Cotswold Mi-crosystems Ltd para explotar en Finlandia un tipo de máquinas tragaperrasque continuaban siendo propiedad de esta última, en virtud de un contratosuscrito entre ambas compañías, fue inculpado por explotar dichas máquinassin autorización administrativa. En su alegato, negó haber cometido la infrac-ción que se le imputaba, ya que las máquinas tragaperras en cuestión no dabanpremios esencialmente por el azar, sino principalmente por la habilidad del ju-gador, de forma que no podían considerarse como juegos de azar en si mismos.

Argumentó que la legislación finlandesa era contraria al Derecho comuni-tario que regula la libre circulación de mercancías y la prestación de servicios.

Los interesados fueron condenados en primera instancia y en apelación, elórgano judicial nacional acordó plantear un procedimiento prejudicial ante elTribunal Europeo.

La sentencia viene a establecer claramente las diferencias entre este caso y elcaso Shindler.

En este último se trataba de actividades de lotería que deben considerarsecomo servicios, mientras que en el presente caso nos encontramos con máqui-nas tragaperras que constituyen mercancías y como tales pueden estar com-prendidas en el artículo 30 del Tratado (núm. 20).

Mientras que la legislación nacional en la sentencia Schindler prohíbe lacelebración de loterías en el territorio del Estado miembro afectado, la norma-tiva legal en este caso no prohíbe el uso de máquinas tragaperras, sino que re-serva su explotación a un organismo público que detenta una autorizaciónconcedida por la Administración competente (núm. 21).

Por último, contrariamente el caso Schindler, en el que nos ocupa este fallole podrían ser de aplicación otras disposiciones del Tratado, como las relativasal derecho de establecimiento o las normas sobre competencia. (núm. 22).

Tampoco el Tribunal entiende que existe similitud entre el presente asuntoy el caso Familiapress ya examinado. En este se trataba de juegos-concursospropuestos en una revista en forma de crucigrama y después de un sorteo, per-mitían ganar premios a determinados lectores que habían acertado las respues-tas. Tales juegos, organizados a pequeña escala y con apuestas poco importan-tes, no constituyen una actividad económica independiente, sino un elementoentre otros del contenido de la revista (núm. 16).


Por el contrario, en el presente asunto nos encontramos ante juegos de azar ylas máquinas tragaperras que ofrecen mediante pago, la posibilidad de un premioen metálico. La cuantía relativamente modesta de las apuestas y de los premiosalegadas por los recurrentes no impide considerar que tales máquinas permitenrecaudar cantidades considerables, en particular, debido al número de jugadorespotenciales y a la tendencia de la mayor parte de ellos a volver a jugar un gran nú-mero de veces, dado la brevedad del juego y su carácter repetitivo (núm. 17).

Establecidas estas diferencias, el Tribunal señala que una legislación comola finlandesa puede obstaculizar la libre circulación de mercancías, en la me-dida que el organismo público autorizado por la Administración es legalmenteel único gestor posible de máquinas tragaperras (núm. 25), si bien, dada lafalta de datos suficientes sobre las consecuencias efectivas de la legislación na-cional sobre la importación de máquinas tragaperras, el Tribunal no puedepronunciarse sobre si el artículo 30 del Tratado CEE se opone a una legisla-ción de esta naturaleza (núm. 26).

El Tribunal, en segundo lugar, se pronuncia sobre si la legislación finlandesa seopone a la libre prestación de servicios, señalando que, en la medida en que se im-pide a los operadores de otros Estados miembro poner ellos mismos a disposicióndel público este tipo de máquinas para su utilización, dicha normativa nacionalconstituye un obstáculo a la libertad de servicios en el seno de la Unión (núm. 29).

No obstante, como ocurriera en el caso Schindler, esta libertad puede estarsujeta a limitaciones si se encuentran justificadas por razones imperativas de in-terés general, si son apropiadas para garantizar la consecución del objetivo que seproponen y si no van más allá de lo necesario para su consecución (núm. 31).

Entre estas limitaciones se encuentran aquellas que responden al interés enlimitar la explotación de la pasión de los seres humanos por el juego, en evitarlos riesgos de delito y fraude que entrañan estas actividades lúdicas y en auto-rizarlas únicamente para recaudar fondos destinados a obras de beneficencia osostenimiento de proyectos sin ánimo de lucro (núm. 32).

Otras limitaciones están relacionadas con la protección de los destinatariosde estos servicios y más en general , de los consumidores, así como a la protec-ción del orden social ya señaladas en otras sentencias (núm.33).

Por todo lo anterior, el Tribunal contesta a la pregunta prejudicial, decla-rando que las disposiciones del Tratado sobre libre prestación de servicios nose oponen a una legislación nacional como la finlandesa, que concede a unsolo organismo público derechos exclusivos de explotación de máquinas traga-perras, habida cuenta de los objetivos de interés general que persiguen.

3.4. Sentencia Zenatti

La sentencia del TJCE de 21 de octubre de 1999 en el asunto Zenatti (Rec.1999, 1-7289) plantea nuevamente la problemática de las limitaciones a la li-bre prestación de servicios por razones de política social y prevención delfraude, tomando como precedente la sentencia Schindler.


El Sr. Zenatti, ciudadano italiano, realizaba la actividad de intermediador ensu país de una sociedad establecida en el Reino Unido, especializada en apues-tas sobre eventos deportivos. En concreto, el Sr. Zenatti gestionaba un centrode transmisión de datos para los clientes italianos de la sociedad inglesa, remi-tiendo a la central en Londres, por Internet, los formularios cumplimentadospor sus clientes, acompañados de la fotocopia de la transferencia bancaria.

El Questore de Verona ordenó el cese de la actividad, alegando que lamisma no podía tener autorización para operar ya que era contraria al Decreto773 de 18 de junio de 1931, sobre seguridad pública, que únicamente permiteconceder licencia para apuestas, cuando la actividad constituya un requisitonecesario para el buen desarrollo de la competición deportiva. El Sr. Zenattirecurrió la medida ante el Tribunal Administrativo Regional del Veneto solici-tando que se planteara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia Europeoya que el asunto principal afectaba al comercio intracomunitario, limitando elejercicio de la libertad de libre prestación del servicio.

El tribunal nacional planteó a la Corte de Luxemburgo la siguiente cues-tión prejudicial:

“¿ Se oponen las normas del Tratado en materia de prestación de servicios aun régimen como el establecido por la normativa italiana sobre apuestas, ha-bida cuenta de las consideraciones de política social y de prevención delfraude que la justifican?”

En Italia, a tenor del artículo 88 del Decreto número 773 de 18 de juniode 1931, por el que se aprueba el texto refundido de las leyes de seguridadpública, no puede concederse ninguna autorización para la recogida deapuestas, con excepción de las que se refieren a carreras, regatas, juegos depelota o balón y otras competiciones deportivas similares, cuando la reco-gida de apuestas constituya un requisito imprescindible para el buen desa-rrollo de la competición.

El Tribunal de Justicia Europeo viene a confirmar en este fallo su jurispru-dencia anterior, admitiendo limitaciones a la libre prestación de servicios enmateria de juego, siempre que estén justificadas por objetivos de justicia socialy dirigidas a restringir los efectos nocivos de estas actividades y si las restriccio-nes nacionales no son desproporcionadas con dichos objetivos.

En fundamento de su fallo, el Tribunal Europeo recuerda la sentenciaSchindler en la que se establece que las legislaciones nacionales pueden limitaro impedir los juegos de azar cuando sean una fuente de beneficios individua-les, pretendan evitar los riesgos del delito y el fraude así como las consecuen-cias perjudiciales de incitación al gasto de los consumidores, permitiendo estaactividad lúdica únicamente en la medida que tenga un carácter de utilidadpública y social (núm. 31).

La apreciación de estas limitaciones a la libre prestación de servicios en ma-teria de loterías y otros juegos de azar es competencia de las autoridades nacio-nales (núm. 33).


Respecto de las disposiciones del Tratado sobre libre prestación de servicios, elTribunal Europeo recuerda también, en base a dicha sentencia, que la organiza-ción de loterías está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 49 delTratado, siempre y cuando uno de los prestadores del servicio esté establecido enun Estado miembro distinto de aquel en el que se ofrece el servicio (núm. 24). Enconsecuencia, las medidas previstas en la legislación italiana que nos ocupa estecaso, constituyen un obstáculo a la libre prestación de servicios (núm. 27), obstá-culos o limitaciones que estarían justificadas en el supuesto de la actividad de losjuegos de azar por razones de interés general a las que nos venimos refiriendo(núm. 29). No es necesario que exista una prohibición total del juego para de-mostrar que existe una finalidad superior de interés general, también en los casosde autorizaciones limitadas para el ejercicio del juego, las legislaciones nacionalespueden restringir esta actividad con el fin de prevenir el fraude y de utilizar losbeneficios que se derivan para objetivos de utilidad pública (núm. 35).

Estas limitaciones no estarán justificadas, por el contrario, si pretenden re-ducir la igualdad de oportunidades entre operadores nacionales y los de otrosEstados miembros y si la financiación de actividades sociales mediante un gra-vamen sobre la recaudación procedente de los juegos autorizados sólo tiene ca-rácter accesorio y no la justificación real de una política redistributaria por ra-zones de interés general (núm. 36).

3.5. Sentencia Lindman

La sentencia de 31 de enero de 2003, en el asunto Lindman (Rec. 2003, I.13519) platea una vertiente distinta a las analizadas hasta ahora. En la cues-tión prejudicial planteada se trataba de resolver el distinto trato fiscal de lospremios de loterías, si estas se organizaban en el Estado en cuestión o se tra-taba de loterías de otros Estados miembros.

La Sra. Lindman, ciudadana finlandesa ganó un premio en un sorteo de lo-tería celebrado en Estocolmo (Suecia), cuyo billete compró durante su estan-cia en esa ciudad. Este premio se consideró como un rendimiento de activida-des económicas sujeto al Impuesto sobre la Renta, así como se encontrabasujeto a otros impuestos de carácter municipal. La Sra. Lindman recurrió estaresolución, alegando que el premio debería quedar exento y, subsidiaramente,que no debía tributar en concepto de rendimiento de actividades económicas,sino como rendimiento de capital, sujeto a un tipo menor. De acuerdo, con lalegislación tributaria finlandesa los premios de loterías organizados por el Es-tado están exentos del Impuesto sobre la Renta.

El tribunal nacional que conoció de esta reclamación planteó una cuestiónprejudicial, preguntando si este distinto trato fiscal de los premios de loteríasorganizadas en Finlandia o en otros Estados miembros era contrario al artículo49 del Tratado relativo a la libre prestación de servicios.

La respuesta del Tribunal de Justicia es afirmativa, resolviendo que seopone a dicho artículo 49, la normativa de un Estado miembro que considera


rendimientos del ganador los premios obtenidos en loterías organizadas enotros Estados miembros, mientras que los premios de las loterías nacionales es-tán exentos de tributación.

El Tribunal de Justicia recuerda que la tributación directa es competencianacional y no europea, aunque debe ejercerse respetando el Derecho comuni-tario (núm. 18).

Por su parte, la actividad de juegos de azar incluyendo las loterías entra enel ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios que, según el artículo49 del Tratado CE, prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidaden perjuicio de un prestador así como cualquier restricción u obstáculo a estalibertad fundamental, aunque se aplique indistintamente a los prestadores na-cionales y no nacionales (núm. 20).

En este caso existe una clara discriminación pues no puede equipararse quelos juegos en Finlandia no estén sujetos al impuesto sobre juegos de azar y quelos juegos de otros Estados miembro lo estén al Impuesto sobre la Renta quegrava los premios obtenidos por los contribuyentes en loterías organizadasfuera de dicho país (núm. 22). Esta discriminación produce que los residentesen Finlandia prefieran jugar a la lotería en este Estado que en otros Estadosmiembros ya que la diferencia fiscal es notoria. No ha quedado acreditado,además, que existan motivaciones vinculadas al interés general que justifiquenesta diferencia de trato fiscal entre unos y otros premios (núm. 26).

3.6. Sentencia Anomar

La sentencia de 11 de septiembre de 2003 en el asunto Anomar (Rec2003,I-8621) viene a reiterar la jurisprudencia constante del Tribunal de Justi-cia en la libre prestación de servicios de los juegos de azar.

La cuestión prejudicial de la que trae causa este fallo plantea la compatibi-lidad o no con el Derecho comunitario de la legislación portuguesa sobrejuego, que prohíbe la explotación y práctica de este tipo de juegos fuera de losrecintos de los casinos.

La Asociación Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas Portugue-sas (Anomar) plateó una acción civil declarativa contra el Estado por conside-rar que el Decreto- Ley 422/89 que regula el juego conculcaba las disposicio-nes del Tratado CE. En concreto solicitaban:

— Que se reconozca el derecho de explotación y práctica de juegos de suertey azar fuera de las áreas de juego determinadas (casinos) terminando asícon el monopolio de los mismos y se declaren derogados determinadosartículos del Decreto- Ley 422/89 que lo regulan, habida cuenta de la pri-macía de las normas y principios del Derecho comunitario.

— Que se consideren además derogadas las disposiciones que recogen los ti-pos penales previstos en dicho Decreto-Ley así como todas aquellas nor-mas nacionales prohibitivas y restrictivas del ejercicio de esta actividad.


El Tribunal civil de Lisboa que conoció de este caso planteó al Tribunal deJusticia Europeo un total de trece preguntas prejudiciales que podríamos resu-mir de la forma siguiente:

1. ¿Constituyen los juegos de azar una “actividad económica” en el sen-tido del artículo 2 CE?

2. ¿Las actividades de producción, importación y distribución de máqui-nas recreativas son independientes de la actividad de explotación deestas máquinas y por lo tanto les es de aplicación el principio de librecirculación de mercancías (arts. 28 y 29 CE) o por el contrario se in-cluyen en la prestación de servicios (art. 49 y siguientes CE)?

3. ¿Están excluidas del artículo 31 CE las actividades de los juegos deazar, considerando que este artículo no incluye los monopolios deprestación de servicios?

4. ¿Aún cuando constituyen un obstáculo a la libre prestación de servicios(art. 49 CE), el sistema legal portugués que se aplica indistintamente a losnacionales y a los ciudadanos y empresas de otros Estados miembros escompatible con el Derecho comunitario, teniendo en cuenta que dichosobstáculos o limitaciones vienen impuestas por razones de interés general?

5. La atribución a la Inspección general de juegos de una facultad discre-cional para calificar los temas de juegos de azar ¿infringe algún princi-pio o norma de Derecho comunitario?

Respecto de la primera cuestión, el Tribunal entiende que los juegos de azarconstituyen actividades económicas a los efectos del artículo 2 CE, puesto quecumplen los dos criterios establecidos en su jurisprudencia (caso Schindler)que son: la prestación de un servicio determinado a cambio de una remunera-ción y el ánimo de lucro (núm. 47).

Respecto de la segunda cuestión, el Tribunal recuerda su doctrina de los apar-tados 24 y 25 de la sentencia Schindler, reiterando que las actividades de juego deazar no son actividades relativas a mercancías, ni están comprendidas en el artí-culo 30 del Tratado, sino que deben considerarse actividades de servicio a efectosdel Tratado (núm. 53). Es más, como ya señalara en la sentencia Läärä (núms. 20a 29) la explotación de máquinas recreativas está vinculada a su importación, ex-portación y distribución, por lo que estas actividades se incluyen en el ámbito deaplicación del Tratado sobre libre prestación de servicios (núm. 55 y 56).

En relación con la tercera cuestión, el Tribunal entiende que considerandoel artículo 31 que obliga a los Estados miembros a adecuar los monopolios na-cionales de carácter comercial con el fin de garantizar la exclusión de toda dis-criminación entre los nacionales de los Estados miembros se ubica en el capí-tulo sobre prohibiciones cuantitativas y se refiere a importaciones yexportaciones de “productos”, es decir, de mercancías, no puede afectar a laprestación de servicios en la que se incluyen los juegos de azar (núm. 59).

Mediante la cuarta pregunta se cuestiona si un sistema como el portuguésque limita la explotación y práctica de los juegos de azar a determinados luga-


res (casinos) constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios. Esta li-mitación se justifica por dos razones. Primero, porque es aplicable indistinta-mente a los nacionales y a aquellos de otros Estados miembros y segundo, por-que es necesaria por los motivos de interés general.

Según el Tribunal, la normativa portuguesa se asemeja a la legislación fin-landesa de máquinas tragaperras (caso Läärä) en el que se afirmó que la mismano era desproporcionada con los fines que perseguía. Además, considera queuna autorización limitada de los juegos de azar a determinados lugares se en-marca con la búsqueda de los objetivos del interés general.

En consecuencia, el Tribunal Europeo de Justicia entiende que una norma-tiva como la portuguesa que limita la práctica de los juegos de azar a los casi-nos y se aplica indistintamente a nacionales y a los ciudadanos de otros Esta-dos miembros constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios,aunque no es contraria a los artículos 49 y siguientes del Tratado CE ya que sebasa en principios de política social y prevención del fraude (núm. 75).

El Tribunal profundiza más en esta idea ya que ante la cuestión de si enotros Estados miembros la práctica de los juegos es menos restrictiva que laportuguesa y, por tanto, esta puede ser incompatible con el Derecho comuni-tario, responde que este hecho no influye en la apreciación de la necesidad oproporcionalidad de la decisión que se adopte, esta debe apreciarse única-mente en relación con los objetivos perseguidos por las autoridades nacionalesdel Estado miembro interesado y con el nivel de protección que pretende ga-rantizar (caso Läärä) (núm. 80).

Finalmente, la quinta cuestión plantea si la legislación portuguesa sobre jue-gos de azar que utiliza conceptos jurídicos indeterminados para calificar distintasmodalidades de juegos y atribuye a la Inspección general una facultad discrecio-nal para la calificación de los temas de juegos es incompatible con el Tratado.

Entiende el Tribunal que las medidas nacionales que restrieguen la libreprestación de servicios, aplicables indistintamente y justificadas por el interésgeneral como sucede en el presente caso (núms. 68 y 72 a 75), deben enten-derse apropiadas para garantizar la consecución del objetivo perseguido. Noobstante, corresponde exclusivamente a las autoridades nacionales, en elmarco de su facultad de apreciación, definir los objetivos que quiere proteger,los medios que considera más idóneos para su consecución y prever las moda-lidades de explotación y práctica del juego más o menos restrictivas (núm. 87).

En definitiva, corresponde a las autoridades nacionales, en el marco de sufacultad de apreciación, decidir las modalidades de organización y control delas actividades de explotación y práctica de los juegos de azar.

3.7. Sentencia Gambelli

La sentencia de 6 de noviembre de 2003 en el asunto Gambelli (rec 2003,I, 13031) plantea el litigio en que se vió envuelto el ciudadano italiano Sr.Gambelli y otros, como responsables de unas agencias que operaban en Italia


conectadas por Internet con el corredor de apuestas Stanley International Bet-ting Ltd. establecido en el Reino Unido. El Sr. Gambelli y otros fueron impu-tados del delito de fraude por atentar contra el régimen de monopolio sobreapuestas deportivas atribuido al organismo del Comité Olímpico NacionalItaliano.

La entidad británica Stanley es una sociedad privada de apuestas con licen-cia para operar en el Reino Unido y en el extranjero, ofrece al público europeouna amplia gama de apuestas a precio fijo sobre acontecimientos deportivosnacionales, europeos y mundiales. Los clientes realizaban sus apuestas por In-ternet, fax o teléfono. En Italia, Stanley actúa a través de intermediarios nacio-nales a los que les instala centros de transmisión de datos, que ponen a dispo-sición de los usuarios los medios telemáticos necesarios para realizar lasapuestas que son transmitidas a Stanley.

Los inculpados se encuentran registrados en la Cámara de Comercio ita-liana como propietarios de empresas de explotación de centros telemáticos ycuentan con una autorización del Ministerio de Telecomunicaciones para latransmisión de datos.

El Tribunal di Ascole Piceno que conocía del proceso penal planteó unacuestión prejudicial preguntando al Tribunal de Justicia si la legislación ita-liana sobre el juego respeta el principio de proporcionalidad del Derecho co-munitario, habida cuenta del rigor de la prohibición que establece y de las san-ciones penales que lleva aparejada lo que puede impedir que los operadorescomunitarios legalmente establecidos en otros Estados miembros no puedanoperar en este país y si estas limitaciones establecidas en interés de la salud pú-blica y la política social pueden justificar estos obstáculos a la libre prestaciónde servicios.

El Tribunal de Justicia Europeo examina, en primer lugar, si la normativaitaliana sobre el juego (Ley 401/89) constituye una restricción a la libertad deestablecimiento.

La respuesta afirmativa del Tribunal se basa en los siguientes fundamentos:

“46. En la medida en que una sociedad, como Standey, establecida en un Es-tado miembro, ejerce la actividad de apuestas a través de una organización deagencias establecidas en otro Estado miembro, las restricciones impuestas alas actividades de dichas agencias constituyen obstáculos a la libertad de esta-blecimiento. 47. Además… el Gobierno italiano reconoció que la normativanacional..contiene restricciones. Según dicho Gobierno, el hecho de queninguna entidad haya recibido autorización para ejercer estas actividades,salvo las que tienen el monopolio en dicho ámbito, se debe a que la legisla-ción italiana está concebida de tal modo que sólo puede otorgarse la conce-sión a determinadas personas. 48. Pues bien, en la medida en que la inexistencia de operadores extranjerosentre los concesionarios del sector de las apuestas deportivas en Italia se debea que la normativa italiana excluye a las sociedades de capital que cotizan en


los mercados regulados de los demás Estados miembros puedan obtener con-cesiones constituye, a primera vista, una restricción a la libertad de estableci-miento, aunque dicha restricción se imponga indistintamente a todas las so-ciedades de capital…49. Por lo tanto, no puede excluirse que los requisitos impuestos por la norma-tiva italiana para participar en las licitaciones destinadas a atribuirles concesio-nes constituyan igualmente un obstáculo a la libertad de establecimiento”

En segundo término, el Tribunal Europeo examina si, en el presente caso,existe una restricción a la libre prestación de servicios.

El Tribunal argumenta en este sentido:

“52….. la importación de material publicitario y de billetes de lotería paraque los habitantes de un Estado miembro participen en una lotería organi-zada en otro Estado miembro, constituye un servicio (sentencia Schindler).Por analogía, la actividad que consiste en facilitar a los nacionales de un Es-tado miembro que participen en juegos de apuestas organizadas en otro Es-tado miembro, aunque estos tengan por objeto acontecimientos deportivosorganizados en el primer Estado miembro, constituye “un servicio”, en elsentido del artículo 50 del Tratado CE.54. De la aplicación de dicha interpretación a la problemática del asuntoprincipal resulta que el artículo 49 comprende los servicios que un prestador,como Stanley, establecido en un Estado miembro, en el presente asunto elReino Unido, ofrece por Internet —y por tanto, sin desplazarse— a destina-tarios establecidos en otro Estado miembro, en el presente caso, la Repúblicaitaliana, de modo que cualquier restricción de dichas actividades constituyeuna restricción a la libre prestación de servicios por un prestador de este tipo. 55. Además, la libre prestación de servicios implica no sólo la libertad del presta-dor de ofrecer y prestar servicios a destinatarios establecidos en un Estado miem-bro distinto de aquel en cuyo territorio se encuentra el prestador, sino también lalibertad de recibir y disfrutar, como destinatario, los servicios ofrecidos por unprestador establecido en otros Estado miembro, sin sufrir restricciones. 57. Tal prohibición (la de un particular a contratar vía Internet con un corre-dor de apuestas establecido en otro Estado miembro utilizando su tarjeta decrédito para realizar una apuesta)…. constituye una restricción a la libreprestación de servicios. 58. Puede afirmarse lo mismo de la prohibición impuesta a los intermedia-rios de facilitar la prestación de servicios de apuestas sobre acontecimientosdeportivos organizados por un prestador como Stanley, que está establecidoen un Estado miembro distinto de aquel en que dichos intermediarios ejer-cen su actividad, dado que tal prohibición constituye una restricción del de-recho del corredor de apuestas a la libre prestación de servicios, aunque losintermediarios estén establecidos en el mismo Estado miembro que los desti-natarios de dichos servicios.


59. Por lo tanto, procede constatar que una normativa nacional como la le-gislación italiana sobre apuestas….constituye una restricción a la libertad deestablecimiento y a la libre prestación de servicios”.

Por último, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre si las restricciones alos juegos de azar previstas en la legislación italiana en cuestión se encuentranjustificadas de acuerdo con las excepciones de los artículos 45 CE y 46 CE y lajurisprudencia europea.

Sobre este punto, señala:

“62. Tal como se desprende de la sentencia Zenatti, las restricciones debenresponder al deseo de reducir verdaderamente las oportunidades de juego y lafinanciación de actividades sociales. 63. ……el Tribunal de Justicia declaró en las sentencias Schindler, Läärä yZenatti que las particularidades del orden moral, religioso o cultural asícomo las consecuencias perjudiciales, desde un punto de vista moral y eco-nómico para el individuo y la sociedad que llevan consigo los juegos y lasapuestas, podrían justificar la existencia a favor de las autoridades nacionalesde una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias queimplica la protección de los consumidores y del orden social. 64. En todo caso, para estar justificadas las restricciones a la libertad de esta-blecimiento y a la libre prestación de servicios deben cumplir los requisitosque se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”.

Estos requisitos serían los siguientes:

— Las restricciones al juego pueden estar justificadas por razones imperio-sas de interés general, como la protección de los consumidores y la pre-vención del fraude y la incitación a los ciudadanos al gasto excesivo enjuegos (sentencias Schindler, Läärä y Zenatti). Estas restricciones paraevitar perturbaciones al orden social deben ser proporcionadas para al-canzar los objetivos que persiguen (núm. 67). En el caso que nos ocupa, en la medida que las autoridades del Estadoitaliano inducen e incitan a participar en juegos de azar para obtenermayor recaudación fiscal, no pueden considerarse como razón de ordenpúblico y social y por tanto no está justificada de acuerdo con el Dere-cho comunitario (núm. 68).

— Las restricciones deben aplicarse indistintamente y con los mismos cri-terios a los prestarios de servicios de juego nacionales y no nacionales deotros Estados miembros (núm. 70).

— Las restricciones no deben ir más allá de lo necesario para conseguir elobjetivo perseguido.

Corresponde al órgano jurisdiccional nacional valorar y ponderar estas restric-ciones ya que como intérprete ordinario del Derecho comunitario a dicho órgano


le compete resolver en cada caso concreto si las restricciones impuestas a la libre cir-culación de servicios son proporcionadas y ajustadas a los artículos 45 CE y 46 CE.

En definitiva, la sentencia Gambelli aparece como un compendio muyilustrativo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo en materia dejuegos de azar.

3.8. Sentencia Placanica

La sentencia del TJCE de 6 de mayo de 2007 en los casos acumulados Pla-canica (C-338-04) Palazzese (C-359/04) y Sorricchio (C-360/04) es una con-tinuación de la doctrina legal europea establecida en el caso Gambelli.

El Ministerio Fiscal italiano imputó al Sr. Placanica el delito contempladoen la Ley número 401/89 (art. 4) al haber ejercido una actividad organizada derecogida de apuestas sin contar con la autorización administrativa preceptiva.

El Sr. Placanica actuaba en Italia como agente de la sociedad británicaStanley Internacional Betting Ltd. que cotiza en la Bolsa de Londres. La com-pañía opera en el sector de los juegos de azar en el Reino Unido y ocupa elcuarto lugar como corredor de apuestas siendo, además, el primer propietariode casinos. Stanley se encuentra autorizada para actuar como corredor deapuestas en virtud de una autorización otorgada por las autoridades británicas.Stanley opera en Italia a través de agencias —más de doscientas— llamadas“centros de transmisión de datos” que ofrecen sus servicios en locales abiertosal público en los que se pone a disposición de los apostantes un sistema tele-mático que les permite acceder al servicio que Stanley tiene en el Reino Unido.A través de este sistema se realizan en tiempo real las apuestas deportivas sobrelos acontecimientos deportivos, los pagos y, en su caso, los premios.

Pues bien, el Sr. Placanica regentaba uno de estos locales en Italia cuya le-gislación criminal (Ley núm. 491, sobre intervención en el sector del juego yde las apuestas clandestinas y para la tutela del buen desarrollo de los aconteci-mientos deportivos) tipifica como delito la organización de apuestas o concur-sos de pronósticos sobre acontecimientos deportivos gestionados por el Co-mité Olímpico Nacional Italiano (art. 4) que, como hemos visto en lasentencia Gambelli, es el organismo público que cuenta con la autorizaciónadministrativa para organizar estas apuestas. Imputado por el Ministerio Fiscalpor la comisión de este delito, el Tribunal de Larino, antes de dictar sentencia,planteó al Tribunal Europeo la siguiente cuestión prejudicial:

¿Es compatible el artículo 4 de la Ley número 401/89 con los principiosenunciados en los artículos 43 y siguientes y 49 del Tratado CE en ma-teria de la libertad de establecimiento y libre prestación de serviciostransfronterizos, a la luz de las divergencias interpretativas entre las sen-tencias del Tribunal de Justicia en el caso Gambelli y de la Corte Su-prema de Casación italiana (en el caso Gesuaedi)? En concreto, ¿es apli-cable en Italia el régimen penal que se pretende aplicar al Sr. Placanica?


Hay que señalar que la Corte Suprema de Casación italiana en el caso Ge-sualdi tuvo que pronunciarse sobre la compatibilidad de la normativa nacionalsobre juegos de azar con los artículos 43 y 49 del Tratado CE sentenciando quedicha normativa no era contraria al Derecho comunitario. Su argumentación seresume en el apartado número 16 de la sentencia Placanica que comentamos:

“16. En la sentencia Gesualdi, la Corte Suprema de Casación señala queel legislador italiano aplica desde hace muchos años una política de fuerte ex-pansión de los juegos de azar, con el objeto evidente de aumentar los ingresosfiscales, sin que quepa buscar justificación de la normativa italiana en el ob-jetivo de proteger a los consumidores, limitar su propensión al juego o redu-cir la oferta de los juegos. En cambio, identifica como objetivo real de la nor-mativa italiana el deseo de encauzar las actividades de juegos de azar encircuitos controlables, con el fin de impedir la explotación de tales activida-des con intenciones delictivas. Por este motivo, la normativa italiana sometea control y vigilancia a las personas que explotan apuestas y concursos depronósticos y a los lugares donde se realiza dicha explotación.

La Corte Suprema de Casación considera que tales objetivos, por si solos,pueden justificar restricciones a la libertad de establecimiento y a la libreprestación de servicios”.

En consecuencia, existe una contradicción entre la jurisprudencia del AltoTribunal italiano y el Tribunal Europeo ya que el primero entiende que no hayincompatibilidad entre la normativa italiana y las normas comunitarias sobrelibertad de establecimiento y libre prestación de servicios y el Tribunal Euro-peo de Justicia considera que existe dicha incompatibilidad (caso Gambelli).

Según el Tribunal Europeo, las características de la normativa italiana sobrejuegos de azar son cuatro, fundamentalmente:

1. Obligación de obtener una concesión. 2. Un sistema de adjudicación de dichas concesiones, mediante licita-

ción que excluye a determinados tipos de operadores y, en concreto, alas sociedades cuyos accionistas individuales no pueden ser identifica-dos en todo momento.

3. La obligación de disponer de una autorización de policía. 4. Sanciones penales en caso de incumplimiento de la normativa de apli-

cación.

Con carácter general, la jurisprudencia comunitaria viene estableciendoque las normativas nacionales sobre juegos de azar que contienen sancionespenales en caso de su incumplimiento son contrarias al Derecho comunitariopor incorporar restricciones a las libertades de establecimiento y prestación deservicios.

Ahora bien, la cuestión principal se encuentra en determinar si dichas res-tricciones son compatibles con las excepciones previstas en los artículos 45 y


46 Tratado CE o con la jurisprudencia del Tribunal (caso Gambelli). Por con-siguiente, es necesario examinar separadamente cada una de las restriccionesprevistas en la normativa italiana sobre juegos de azar.

3.8.1. Sobre la obligación de concesión

El hecho de que el organismo público autorizado para otorgar estas conce-siones limite su número podría estar justificado, en opinión del Tribunal Eu-ropeo, por un doble objetivo. Primero, para reducir las oportunidades dejuego y segundo, para luchar contra la criminalidad al someter a control a losoperadores que realizan esta actividad (núm. 52).

En relación con el primer objetivo, las restricciones del número de ope-radores podrían estar justificadas, aunque deben responder, en todo caso, aldeseo de reducir verdaderamente las oportunidades de juego y limitar suámbito de manera coherente y sistemática (casos Zenatti y Gambelli)(núm. 53). Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Casa-ción ha declarado que el legislador italiano aplica una política de fuerte ex-pansión de los juegos de azar con fines recaudatorios y no cabe invocar losobjetivos de limitación al juego de los consumidores o la reducción de laoferta para justificar esta normativa (núm. 54).

Por lo tanto, entiende el Tribunal de Justicia que el sistema de concesionesde la legislación italiana sobre juego puede ser un mecanismo eficaz para evitaractividades delictivas o fraudulentas, pero debe ser el órgano judicial nacionalel que debe determinar si el número total de licencias que se otorgan cumple,en realidad, este objetivo (núm. 57 y 58).

3.8.2. Sobre el modo de adjudicar las concesiones

La normativa italiana establece que las concesiones se otorgan mediante li-citación a las que no pueden concurrir las sociedades cuyos accionistas indivi-duales no puedan ser identificados en cualquier momento, y, por lo tanto,quedan excluidas las sociedades que cotizan en Bolsa.

El Tribunal Europeo entiende que esta conclusión aunque afecte igual-mente a las sociedades italiana que a las establecidas en otros Estados miem-bros y, por tanto no sea discriminatoria, es contraria al ordenamiento comuni-tario por cuanto excede de lo necesario para evitar que los operadores de estemercado se vean implicados en actividades delictivas, ya que existen mecanis-mos menos rígidos para controlar las cuentas y las actividades de dichos opera-dores y, en consecuencia, menos restrictivos con la libertad de establecimientoy la libre prestación de servicios (núm. 62).

Por lo tanto, los artículos 43 y 49 del Tratado CE se oponen a la normativaitaliana que excluye del sector de los juegos de azar a los operadores bajo formade sociedades que cotizan en los mercados regulados (núm. 64).


3.8.3. Sobre la exigencia de una autorización de policía

La exigencia con carácter general de que los operadores y sus locales esténsometidos a un control inicial mediante una autorización especial de policía ya una vigilancia continuada constituye para el Tribunal una medida proporcio-nada ya que puede evitar actividades delictivas o fraudulentas (núm. 65).

Sin embargo, en el caso de autos, el Tribunal considera que a los procesados enel juicio principal no puede cersurarseles la falta de esta autorización, ya que paraobtenerla es requisito previo el obtener una concesión de la actividad de juegos deazar que no poseían. Si conforme al Derecho comunitario podían beneficiarse dedicha concesión, podrían haber obtenido con posterioridad la autorización depolicía, que incluso solicitaron antes de ejercer la actividad (núms. 66 y 67).

3.8.4. Sobre las sanciones penales

Si bien, de conformidad con el ordenamiento comunitario, la legislaciónpenal es competencia de los Estados miembros, es jurisprudencia constantedel Tribunal de Justicia Europeo (caso Calfa, sentencia de 19 de enero 1998)que dicha legislación no puede restringir las libertades fundamentales del De-recho comunitario (núm. 68). Además, de esta jurisprudencia se deriva que unEstado miembro no puede imponer una sanción penal por no cumplir unaformalidad administrativa cuando dicho Estado niegue o haga imposible elcumplimiento de dicha formalidad, infringiendo de este modo el Derecho co-munitario (caso Rienks, sentencia de 15 de diciembre 1983).

En el caso que nos ocupa, se produce este supuesto, ya que los imputadoscomo agentes de Stanley, sociedad que cotiza en la Bolsa de Londres, no po-dían obtener las concesiones y autorizaciones de policía exigidas por la norma-tiva italiana, porque, además, Italia, infringiendo el Derecho comunitario,condiciona la expedición de la autorización de policía a la obtención previa dela concesión para explotar juegos de azar (núm. 70).

Por todo ello, el Tribunal entiende que los artículos 43 y 49 CE se oponena una normativa nacional que impone una sanción penal a personas por ejer-cer una actividad de apuestas sin disponer de la oportuna concesión exigidapor la norma nacional, cuando tales personas no han podido obtener las cita-das concesiones debido a que el Estado miembro en cuestión, con infraccióndel Derecho comunitario, se ha negado a concederlas.

En definitiva el Tribunal de Justicia responde a las cuestiones planteadas,declarado:

1. Una normativa nacional que prohíbe las actividades de apuestas sobreacontecimientos deportivos, cuando no dispone de una concesión o unaautorización expedida por la autoridades nacionales constituye una res-tricción a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servi-cios, reconocidos en los artículos 43 CE y 49 CE, respectivamente.


2. Corresponde a los órganos judiciales nacionales comprobar si, al limi-tarse el número de operadores en el sector de los juegos de azar, la nor-mativa nacional responde, en verdad, al objetivo de evitar actuacionesdelictivas o fraudulentas en dicho sector.

3. Los artículos 43 CE y 49 CE se oponen a una normativa nacional queexcluye del sector de los juegos de azar a los operadores constituidoscomo sociedades cuyas acciones cotizan en Bolsa.

4. Los artículos 43 y 49 del Tratado CE deben interpretarse como que seoponen a una normativa nacional que imponen una sanción penal apersonas que han ejercido la actividad de apuestas sin disponer de con-cesión o de autorización de policía que exige la norma nacional, cuandodichas personas no han tenido posibilidad de obtener tales concesioneso autorizaciones, debido a que el Estado miembro en cuestión, infrin-giendo el Derecho comunitario, se ha negado a concedérselas.

IV. ASUNTOS PENDIENTES ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

Son varios los asuntos pendientes de sentencia ante el Tribunal de Justicia Eu-ropeo en materia de juegos de azar. Entre otros asuntos se encuentran MarkusStob y otros, Nacionale Loterj (C-525/06) y Zeturj (C-212/08). Aquí nos vamosa limitar a comentar uno en concreto, el asunto C-42/07, Liga Portuguesa deFutbol Profesional en el que el Abogado General, Sr. Yves Bot, ha presentado yasus conclusiones. Este asunto ha despertado el interés general, por ser parte en elprocedimiento una entidad con tanto reflejo en los medios de comunicacióncomo es la Liga Profesional de Fútbol Portuguesa y por afectar a un sector tan pu-jante y con un desarrollo tan espectacular como es el de las apuestas y juegos on-line o sistemas interactivos basados en comunicaciones electrónicas. En defini-tiva, se espera del Tribunal Europeo consolide su jurisprudencia en defensa delmercado interior, fundado en las cuatro libertades (mercancías, personas, estable-cimiento y servicios) y en el que como consecuencia de la implantación y desarro-llo generalizados de Internet cada vez están menos justificadas las restricciones es-tablecidas en las legislaciones de los Estados miembros a dichas libertades.

4.1. El caso de la Liga Portuguesa de Fútbol Profesional (Asunto C-42/07)

4.1.1. Planteamiento de la cuestión

El Tribunal de Primera Instancia de lo Criminal de Oporto ha planteadoante el Tribunal de Justicia Europeo, en el seno del litigio que conoce entre laLiga Portuguesa de Fútbol Profesional y Baw Internacional Ltd, más conocidacomo Bwin, por un lado y la entidad portuguesa, Departamento de Juegos dela Santa Casa de Misericordia de Lisboa, organismo público con varios siglos


de antigüedad y sin ánimo de lucro que tiene el monopolio para organizar ygestionar las loterías y las apuestas en todo el territorio portugués, por otro.

La Liga Portuguesa de Fútbol Profesional es una entidad con personalidadjurídica propia de derecho privado, con estructura asociativa y sin ánimo delucro, que integra a todos los clubes que participan en los campeonatos de fút-bol profesional portugueses. A la Liga le corresponde la explotación comercialde las competiciones deportivas que organiza.

Bwin, por su parte, es una empresa de juegos online con domicilio en Gi-braltar. Cuenta con las autorizaciones pertinentes para gestionar este tipo deactividades otorgadas por las autoridades gibraltareñas, pero no tiene ningúnestablecimiento permanente en Portugal. Todas las apuestas y juegos se reali-zan online a través de la página web de Bwin. Las apuestas deportivas se refie-ren fundamentalmente a los resultados de los partidos de fútbol, de rugby, dela Fórmula 1 y de baloncesto de la Liga norteamericana.

Según la legislación portuguesa, el Departamento de Juegos de la Santa Casade Misericordiosa de Lisboa tiene el derecho exclusivo de organizar y explotar lasloterías y las apuestas en todo el territorio nacional que se extiende a todos losmedios electrónicos y sistemas interactivos basados en comunicaciones online,incluidos Internet. La normativa establece además sanciones administrativaspara quienes organicen este tipo de juegos vulnerando la exclusividad.

Bwin y la Liga Portuguesa de Fútbol suscribieron un contrato de patroci-nio para las temporadas 2005/06 a 2009/10 por el cual Bwin asumía el patro-cinio de la Liga portuguesa de la Primera división de fútbol y estaba autorizadapara: primero, exhibir la publicidad de su marca en las camisetas de los juga-dores de los equipos que participaban en dicha Liga y segundo, realizar apues-tas online a través de su sitio web sobre los resultados de los partidos de Liga ypartidos extranjeros, así como otros juegos de lotería en los que los participan-tes pronostican los resultados.

La Santa Casa de Misericordia impuso a la Liga y a Bwin multas de 75.000y 74.500 euros, respectivamente, por patrocinar y organizar apuestas online,vulnerando la legislación nacional. Ambas entidades recurrieron estas sancio-nes invocando las normas y la jurisprudencia comunitarias ante el Tribunal dePrimera Instancia de lo Criminal de Oporto que acordó plantear una cuestiónprejudicial al Tribunal de Justicia Europeo.

Se plantea esencialmente la cuestión de si el régimen de exclusividad de lo-tería de la Santa Casa de Misericordia constituye un obstáculo a la libre pres-tación de servicios, a la libertad de establecimiento y a la libertad de pagos, re-cogidas en los artículos 49, 43 y 56 CE, teniendo en cuenta que Bwin, que esquien realiza esta actividad, se encuentra domiciliada en otro Estado miembroy no cuenta con establecimientos permanentes en Portugal.

Se desea conocer el criterio del Tribunal sobre si el Derecho comunitario yen particular las mencionadas libertades contravienen la legislación portu-guesa que consagra un régimen de exclusividad a favor de una entidad públicapara la explotación de loterías y apuestas a través de cualquier medio inclu-yendo Internet y que se extiende a todo el territorio nacional.


Como hemos señalado este asunto está pendiente de fallo del Tribunal Eu-ropeo. El Abogado General, Sr. Yves Bor, ha presentado sus conclusiones el 14de octubre de 2008 que contienen una serie de particularidades que convieneanalizar.

Hay que hacer la salvedad que el Abogado General actúa en el procedimientode forma absolutamente independiente e imparcial y que sus conclusiones novinculan ni condicionan, en absoluto, la decisión del Tribunal de Justicia.

Entiende el Abogado General que la compatibilidad de la normativa nacio-nal en este caso con el Derecho comunitario debe analizarse desde una dobleperspectiva.

Primera, en la medida que se otorga a un organismo público portugués laexclusividad de las loterías y las apuestas online e impide a cualquier otro pres-tador realizar esta actividad, la normativa portuguesa podría ampararse en laDirectiva 98/34 del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se estableceun procedimiento de información en materia de las normas y reglamentacio-nes técnicas y de las reglas sobre los servicios de la sociedad de la información.

Segundo, en la medida que prohíbe la publicidad de loterías y apuestas, lanormativa portuguesa se encontraría comprendida en el ámbito del artículo49 del Tratado CE.

El Abogado General analiza separadamente estas dos cuestiones.

4.1.2. Aplicación de la Directiva 98/34

Su artículo 1 apartados 2 y 11 establecen:

“2. “servicio” todo servicio de la sociedad de información, es decir, todo ser-vicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, porvía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios”11. “reglamento técnico”: las especificaciones técnicas u otros requisitos o lasreglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas quesean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto,para la comercialización, protección de servicios o establecimiento de unoperador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran partedel mismo, así como a reserva de las contempladas en el artículo 10, las dis-posiciones legales reglamentarias y administrativas de los Estados miembros queprohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un pro-ducto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el estableci-miento como prestador de servicios”.

Como puede comprobarse en este artículo 1 se recogen las definiciones delos conceptos fundamentales de la Directiva.

El artículo 2 se refiere a la obligación de informar a la Comisión Europeade los nuevos ámbitos en relación con los que los organismos nacionales denormalización en el caso de Portugal, el Instituto Portugal de Calidad (en Es-


paña AENOR), hayan acordado establecer normas o modificarlas, salvo si setrata de una transcripción idéntica o equivalente de una norma internacionalo europea.

El artículo 8 de esta Directiva establece:

“1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los Estados miembros co-municarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento téc-nico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma in-ternacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referentea dicha norma, igualmente los Estados miembros dirigirán a la Comisiónuna notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopciónde tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya delproyecto”

Por su parte el artículo 9.1 dispone:

“Los Estados miembros aplazaran 3 meses, a partir de la fecha de recepciónpor parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico”

Pues bien, en este procedimiento prejudicial la Comisión ha sostenido quela normativa portuguesa que analizamos al extenderse a la organización de lo-terías por todos los medios electrónicos, incluyendo Internet, constituye un“reglamento técnico”. Este criterio es compartido por los demandantes en eljuicio principal, la Liga y Bwin.

Por otro lado, el Gobierno portugués, parte en este procedimiento prejudi-cial, es de la opinión contraria. Primero, el juez remitente no ha planteadoninguna cuestión sobre esta Directiva 98/34 y, segundo, porque los juegos deazar están excluidos de la Directiva 2000/31 sobre el comercio electrónico y dela Directiva 2006/123 de servicios en el mercado interior.

El Abogado General no comparte el criterio del Gobierno portugués porcuanto que, de acuerdo con su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia puede in-terpretar las disposiciones de una Directiva —en este caso la Directiva 98/34—aunque el tribunal nacional que plantea la cuestión prejudicial no lo hayasolicitado (aps. 157, 158 y 159 de las conclusiones).

A este respecto cita la sentencia del Tribunal de Justicia Europeo de 7 denoviembre de 2002 en los casos Bourrasse y Perchico (C-228/01 y C-289/01,Rec 2001 I-10213)

En opinión del Abogado General, la normativa portuguesa que analizamosse encuentra en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34 y más en con-creto, en los conceptos “servicio” y “reglamento técnico”.

Por lo que se refiere al concepto “servicio” la actividad que ejerce Bwin derealizar apuestas vía Internet encaja en la definición de “servicio” contenida enel artículo 1 apartado 2 de la Directiva 98/34 que hemos reproducido, ya quese trata de un servicio prestado a cambio de una remuneración, a distancia,


por una vía electrónica y a petición del destinatario. Igualmente, la actividadde Bwin se encardina en el concepto de servicio previsto en artículo 50 CE, taly como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal, como se re-coge en pone de manifiesto la propia Directiva 98/34 en su considerado 19.

También es criterio del Abogado General que el concepto de “reglamentotécnico” definido en el apartado 11 de artículo 1 de la Directiva 98/34 es deaplicación a la normativa portuguesa que estamos analizando al prohibir libre-mente la actividad de apuestas online.

En efecto, el Abogado General señala que “este concepto (reglamento téc-nico), tras la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva 98/34 a losservicios de la sociedad de la información no se limita a las especificacionesque definen las características de los productos, como sucedía con la Directiva83/189/CEE.

Por lo tanto, la normativa portuguesa que atribuye a la Santa Casa de Mi-sericordia el derecho exclusivo para organizar y explotar apuestas por Interneten todo el territorio nacional, imponiendo sanciones administrativas contracualquier operador que actúe vulnerando esta exclusividad, produce la conse-cuencia de prohibir que un operador de juegos por Internet realice estos servi-cios, por lo que la mencionada normativa nacional entra en el ámbito de apli-cación del apartado 11 del artículo 1 de la Directiva 98/34 sobre “reglamentotécnico” (aps. 165, 166 y 167 de las conclusiones).

Como hemos visto, la Directiva 98/34 incorpora un sistema de notificacionesobligatorio de los Estado miembros a la Comisión de los proyectos de normativasnacionales que se pretendan adoptar incluidos los “reglamentos técnicos”.

Como explica muy didácticamente el Abogado General en sus conclusio-nes, este sistema de notificación no prejuzga la normativa nacional y menosaún que esta sea contraria al Derecho Comunitario (ap. 169 de las conclusio-nes). Su objeto es que la Comisión y los demás Estados miembros conozcan elproyecto de normativa, la examinen y que, en el caso de contener alguna res-tricción a la libre prestación de servicios, se introduzcan las modificacionespertinentes para evitarlas. Se produce así, una armonización de las normativasnacionales, al efecto de crear y consolidar el mercado común europeo en el quecirculan libremente mercancías y servicios.

De lo anterior se deduce, según el Abogado General, que “La Directiva98/34 sólo será verdaderamente eficaz si todos los reglamentos técnicos de losEstados miembros son notificados (y así lo ha establecido el Tribunal en susentencia en el caso CIA Security Internacional) incluyendo los juegos de azar,ya que estos juegos constituyen una actividad económica y se rigen por la li-bertad de establecimiento y por la libre prestación de servicios (ap. 173 de lasconclusiones).

Esta interpretación estaría en consonancia con la jurisprudencia de 26 deoctubre de 2006, caso Comisión/ Grecia en la que se consideró “reglamentotécnico” del artículo 1 apartado 11de la Directiva 98/34, la ley griega que pro-hibía la utilización de juegos en los ordenadores que se encontraran en empre-sas proveedoras de servicios en Internet.


En consecuencia, el Abogado General propone al Tribunal que responda alórgano judicial portugués que el artículo 1, apartado 11 de la Directiva 98/34debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional en cuya virtudel derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas en todo el terri-torio estatal comprendiendo todos los medios de comunicación electrónicos,incluyendo Internet, constituye un reglamento técnico en el sentido de dichaDirectiva (ap. 177 de las conclusiones).

Acto seguido, el Abogado General examina las consecuencias de la falta denotificación de la normativa portuguesa.

Como hemos señalado en páginas anteriores, el apartado 1 del artículo 8de la Directiva 98/34 obliga a los Estados miembros a notificar a la Comisióntodo proyecto de “reglamento técnico”, debiendo aplazar la aprobación de di-cho proyecto durante un periodo de 3 meses desde su notificación a la Comi-sión (art. 9).

En las presentes actuaciones la normativa nacional no fue notificada a laComisión y así fue reconocido por el Gobierno portugués.

Es jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia que las disposiciones deuna directiva tienen aplicabilidad directa en un Estado miembro y pueden serinvocadas por los particulares antes los tribunales, si dicho Estado no hubieracumplido en tiempo y forma las disposiciones contenidas en aquella, y las mis-mas tienen un carácter incondicional y son suficientemente precisas. En con-creto, en la sentencia CIA Security International antes citada, el Tribunal de Jus-ticia entendió que las obligaciones de notificación y aplazamiento de losartículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 son incondicionales y suficientemente pre-cisos para poder ser invocadas por los particulares ante los tribunales nacionales.

En consecuencia, Bwin, sociedad legal constituida en territorio comunita-rio así como la Liga pueden ampararse en tales disposiciones e invocar su apli-cación ante los tribunales portugueses que, en virtud del principio de primacíadel Derecho comunitario sobre el ordenamiento nacional, como ha estable-cido una reiterada doctrina del Tribunal de Justicia, tendría la obligación deaplicar las disposiciones de la Directiva en lugar del derecho nacional (aps.187, 188, 189 y 190 de las conclusiones).

A este respecto, el Abogado General hace unas interesantes consideracionessobre los efectos de las sentencias del Tribunal de Justicia en los procedimien-tos prejudiciales respecto del tribunal nacional remitente (aps. 193 y siguien-tes de las conclusiones).

Entiende el Abogado General que las alegaciones de algunos Estadosmiembros en este procedimiento no se ajustan a Derecho, pues entienden quela interpretación de una Directiva en un procedimiento prejudicial no vinculaal órgano jurisdiccional remitente de la cuestión.

El Abogado General es de la opinión contraria. Considera que las senten-cias prejudiciales tienen “carácter vinculante para el órgano judicial remitenteincluso cuando el Tribunal de Justicia se pronuncia acerca de una norma deDerecho comunitario a la que no hace alusión la cuestión prejudicial plante-ada por este órgano jurisdiccional”. (Ap. 194 de las conclusiones). Y ello es así


porque, en primer lugar, la jurisprudencia del Tribunal tiene establecido que elderecho de los Tratados y su derecho derivado prevalece sobre las normas na-cionales de contrario imperio, con independencia de su naturaleza y, siempre ycuando, que las disposiciones comunitarias tengan por objeto la creación dederechos a favor de los particulares (sentencias en los casos Van Genel & Loosy Costa/ENEL).

Además, los Estados miembros al incorporarse a la Unión Europea y asu-mir como propio el Derecho comunitario, tanto el primario como el secunda-rio o derivado, se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias paragarantizar la aplicación efectiva de dicho Derecho y esta obligación se imponetambién a sus autoridades judiciales, por lo que los tribunales nacionales estánobligados a garantizar la protección de los derechos reconocidos por el ordena-miento jurídico comunitario.

“El juez nacional —dice el Abogado General— debe, en particular, dejarinaplicadas, por su propia iniciativa, cualquiera de las disposiciones de su legis-lación nacional contrarias a una norma comunitaria directamente aplicable,sin que esté obligado a solicitar o a esperar la derogación previa de esta legisla-ción en su ordenamiento interno. Si la norma comunitaria no es directamenteaplicable, está obligado a interpretar el Derecho nacional en su conjunto ha-ciendo todo lo posible para alcanzar el resultado perseguido por esta norma,de conformidad con la exigencia de interpretación conforme” (sentencias cita-das de 5 de octubre 2004, caso Pfeiffer y otros y de 24 de junio de 2008, casoComune de Mesquer) (ap. 89 de las conclusiones).

Por lo tanto, el juez nacional tiene encomendada la misión de garantizar laaplicación efectiva del Derecho comunitario.

Se refiere, a continuación el Abogado General a la actuación del juez nacio-nal en el supuesto de que las partes en el litigio no hayan invocado la norma deDerecho comunitario aplicable.

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se producen dos supuestosdistintos: primero, el órgano judicial nacional estará obligado a examinar deoficio la norma de Derecho comunitario aplicable cuando, en virtud del Dere-cho nacional, tiene la obligación o facultad para hacerlo en relación con unanorma de carácter imperativo de su Derecho interno (sentencia de 12 de fe-brero de 2008 en el caso Kempter). Segundo, el órgano judicial nacional noestará obligado a hacerlo en el caso que su Derecho interno no establezca estaobligación o facultad y las partes hayan tenido la oportunidad de alegar estemotivo durante el procedimiento (sentencia de 7 de junio de 2007, caso Vander Weerd y otros). Tampoco será obligatorio el examen de oficio por el jueznacional cuando el examen del motivo en que se funda la infracción del Dere-cho comunitario obligaría a dicho juez a excederse de los límites del litigio, taly como ha quedado delimitado por las partes (sentencia de 12 de febrero2008, caso Kempter, citada).

Estos límites por el contrario, no son aplicables al Tribunal de Justicia en elprocedimiento prejudicial, en base a la función que tiene encomendada de ga-rantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario.


Después de sentar esta importante doctrina jurídica, el Abogado Generalafirma su convicción sobre el carácter vinculante para los órganos judicialesnacionales de las sentencias del Tribunal Europeo en los procedimientos preju-diciales, ya que estos tienen como finalidad, precisamente, garantizar una in-terpretación uniforme del Derecho comunitario por parte de dichos órganos y,así también lo tiene establecido la propia jurisprudencia del Tribunal (senten-cia de 3 de febrero de 1977, caso Benedetti) cuando señala que los fallos pro-nunciados con carácter prejudicial vinculan al juez nacional en cuanto a la in-terpretación de las disposiciones de los actos comunitarios en cuestión (ap.204 de las conclusiones).

En definitiva, el carácter vinculante de las sentencias prejudiciales constituyeel corolario de la obligación de los órganos judiciales nacionales de garantizar laaplicación del Derecho comunitario. Aplicando la doctrina sustentada por elAbogado General al caso que nos ocupa habría que concluir que la sentencia queen su día dicte el Tribunal de Justicia estableciendo la aplicabilidad de las normascontenidas en la Directiva 98/34 y su primacía sobre las disposiciones naciona-les relativas a la regulación del juego de azar online tiene carácter vinculante parael órgano judicial nacional remitente, aún cuando este órgano no se hubiera re-ferido a las normas de la Directiva al plantear la cuestión prejudicial.

4.1.3. La libre prestación de servicios de los juegos de azar

Las consideraciones que el Abogado General aporta en su escrito de con-clusiones finalizan con un examen sobre la libertad de prestación de serviciosaplicable a la normativa portuguesa sobre los juegos de apuesta.

Ciertamente, la compatibilidad o no de la normativa portuguesa con el or-denamiento jurídico comunitario se circunscribe a las disposiciones sobre libreprestación de servicios, ya que nos encontramos con que a un operador, Bwin,establecido en territorio de otro Estado miembro, Gibraltar, se le impide ejer-cer la actividad de apuestas por Internet en Portugal.

Parece evidente que la normativa portuguesa contiene una restricción en elsentido del artículo 49 CE a esta libertad, por cuanto prohíbe a un operador deapuestas online establecido en un Estado miembro que no es Portugal, operaren este país ofreciendo a sus residentes dichos juegos de apuestas por Internet.

Como se ha analizado en otras sentencias del Tribunal de Justicia, la cues-tión fundamental está en determinar si tal restricción se encuentra justificada,de acuerdo con las disposiciones del Derecho comunitario.

La visión sobre este punto de los demandantes, la Liga y Bwin y el deman-dado, la Administración portuguesa, podemos resumirla como sigue.

Para la Liga y Bwin la restricción consistente en otorgar un derecho exclu-sivo a la Santa Casa de Misericordia para explotar y gestionar las loterías yapuestas en territorio portugués, cerrando este mercado de juegos online acualquier otro operador constituye “el ataque más grave a la libre prestación deservicios, por lo que dicha restricción no está justificada”.


La Liga y Bwin entienden que con este derecho exclusivo a la Santa Casa dela Misericordia, Portugal no aplica una política de limitación de juego cohe-rente, tal y como exige la jurisprudencia. En la práctica, con la exclusividad sepretende aumentar la recaudación, como lo prueba el importante aumentoque los juegos de azar han tenido en Portugal, gracias a una publicidad muyagresiva. Además, sostienen que los objetivos de la normativa portuguesa sobrejuegos de azar, podría alcanzarse con medidas menos restrictivas, como laapertura de este mercado a un número limitado de operadores privados some-tidos a estrictas normas de conducta y vigilancia, subrayando que la legislaciónde Gibraltar a la que está sometida Bwin es de las más estrictas de Europa.Bwin es pionera en la elaboración de normas destinadas a garantizar el juegoresponsable para proteger a los consumidores y cuenta con procedimientos in-ternos para luchar contra el blanqueo de dinero.

Por otra parte, el Gobierno portugués alega que el régimen de exclusividadotorgado a la Santa Casa de Misericordia es una legítima manifestación de lafacultad de apreciación del propio Estado para regular adecuadamente el sec-tor de los juegos de azar. Este derecho exclusivo obedece, en efecto, a la volun-tad de Portugal de regular las prácticas del juego de azar para limitar los riesgossociales aparejados a esta actividad y destinar sus beneficios a causas de interéssocial. La extensión de la exclusividad a los juegos por Internet aparece, pues,como una medida necesaria y adecuada para proteger estos juegos online deforma segura y controlada. Finalmente, manifiesta que el monopolio de laSanta Casa de Misericordia sobre los juegos de azar es conforme al Derechocomunitario ya que es una medida proporcionada y no discriminatoria.

La opinión del Abogado General en su escrito de conclusiones sobre estarestricción a la libre prestación de servicios de juego online se estructura encinco puntos:

El primero examina el alcance de la facultad de los Estados miembros pararegular los juegos de azar.

En opinión del Abogado General, ante la falta de normas comunitariaspara regular esta actividad, la regulación de los juegos de azar es competenciade los Estados miembros que deberá respetar las normas europeas sobre libreprestación de servicios (ap. 243 de las conclusiones). Considera, además que elDerecho comunitario no tiene como objetivo someter a los juegos de azar a lasleyes del mercado ni de la libre competencia.

Lo prueba, en su opinión, el hecho que la jurisprudencia del Tribunal deJusticia haya reconocido reiteradamente las amplias facultades de apreciaciónde los Estados miembros para delimitar el grado de protección de los consu-midores y del orden público, así como la organización del sector de los juegosde azar y el destino de los ingresos derivados del juego. Incluso un Estadomiembro puede prohibir en su territorio la práctica del juego (sentenciaSchindler ya analizada).

Las dificultades para apreciar la conformidad de las legislaciones nacionalescon el Derecho comunitario surgen, principalmente, cuando los Estados


miembros establecen un derecho de exclusividad a favor de una entidad —normalmente de derecho público— o la atribuyen a un número limitado deoperadores excluyendo a los demás.

Para los jueces nacionales el problema radica, pues, en determinar el límitea partir de cual ya no está justificado el derecho exclusivo o limitado para pro-teger el orden público y a los consumidores contra las prácticas abusivas de losjuegos de azar. Los jueces nacionales deben, por tanto, determinar si las medi-das restrictivas previstas en las normativas internas que regulan estos juegosson idóneas para alcanzar sus objetivos de protección y proporcionalidad.

En consecuencia, el Abogado General entiende que el Derecho comunitariosólo puede establecer como limitación a la competencia de los Estados miem-bros para regular los juegos de azar, la prohibición de que se desvirtúe la finali-dad de las medidas restrictivas para obtener el máximo beneficio económico.

Por tanto, el control sobre las restricciones del orden público y de los con-sumidores en esta actividad debe circunscribirse únicamente en comprobarque los Estados miembros no han excedido de forma manifiesta su margen deapreciación, dentro del contexto en que tales restricciones fueron establecidas.

En punto segundo examina en qué medida las restricciones para proteger elorden público y a los consumidores afectan a la libre prestación de apuestaspor Internet.

El criterio del Abogado General es que los juegos de azar por Internet pue-den generar riesgos para el orden público y los consumidores.

De estos riesgos, el Abogado General justifica que un Estado miembroadopte los medios necesarios para controlar este tipo de juegos con el objetivode proteger el orden público y a los consumidores.

El punto tercero que analiza el Abogado General se refiere a la adecuaciónde la legislación portuguesa sobre el juego online para alcanzar los objetivos deprotección del orden público y de los consumidores.

Para valorar si existe una correcta adecuación, se deben cumplir, en opinióndel Abogado General, dos condiciones. Por una parte, que el Estado dirija ycontrole de modo efectivo la actividad de la entidad pública que monopolizalos juegos online (en el caso portugués, la Santa Casa de Misericordia) y porotro lado, que el Estado no desvíe dicha entidad de los objetivos (protección delorden público y de los consumidores) para obtener el máximo de beneficios.

La apreciación de estas dos condiciones corresponde al juez nacional queconoce del caso principal.

Ambas condiciones se cumplen según el criterio del Abogado General en elcaso de la normativa portuguesa reguladora de los juegos online.

Respecto de la primera condición porque, conforme a esta normativa losmiembros del consejo rector de, la Santa Casa de Misericordia son nombradospor el Gobierno a quien corresponde mediante decreto-ley, la creación y orga-nización de los juegos, su distribución y, en fin, todas las medidas de explota-ción de la actividad. Además, la normativa portuguesa prevé numerosas garan-tías para que los juegos se desarrollen con limpieza, estableciendo los controlesoportunos. Por último, contempla la creación de un Consejo de juegos, ór-


gano consultivo, que emite dictámenes e informes para la práctica de un juegoresponsable que pueden tenerse en cuenta para la introducción de las modifi-caciones de la normativa sobre el juego.

En relación con la segunda cuestión, también corresponde al órgano judi-cial nacional determinar si la normativa sobre juegos online se aplica para al-canzar los fines de interés general que persigue y no se desvía buscando la ob-tención del máximo beneficio.

El Abogado General considera que también se cumple este segundo requi-sito.

Este cumplimiento se produce, en primer término, porque la Santa Casa deMisericordia, que recordemos explota y gestiona los juegos y las apuestas on-line, no ha ampliado la oferta de estos juegos en relación con los que ya ofrecíapor los medios tradicionales. Es decir, no se ha creado nuevos juegos online.

Aún admitiendo que se hubiera ampliado esta oferta de juegos y apuestasonline, como alegan los demandantes en el procedimiento principal, el Abo-gado General considera que esta medida no supone una desviación de los ob-jetivos de interés general, sino la constatación de que los juegos por Internet sehan convertido en una realidad incuestionable. Es más, puede ser un mediopara prevenir la explotación ilegal del juego y aumentar los beneficios que sedestinan a causas de interés social (aps. 294 y 295 de las conclusiones).

Por otro lado, la condición de que la restricción a la explotación de los juegosonline se aplique mediante una política coherente y sistemática, debe apreciarse,en opinión del Abogado General, en el contexto del mercado del juego en Por-tugal. Corresponde al juez nacional apreciar esta circunstancia y comprobar siexisten excesos en la explotación de este monopolio. Esta tesis estaría en concor-dancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en su sentencia de 13 de ju-lio de 2004 Comisión/ Francia en la que se establece que es competencia de losEstados miembros determinar en que nivel pretenden asegurar la protección dela salud pública y de los medios para alcanzar dicho nivel de protección.

El cuarto punto examinado por el Abogado General se refiere a la propor-cionalidad de la legislación portuguesa sobre el juego y apuestas para garanti-zar los objetivos de protección del orden público y de los consumidores.

El Abogado General opina que un Estado miembro puede legítimamente ga-rantizar eficazmente la limpieza del juego mediante la concesión de un derechoexclusivo a una entidad de derecho público que ejerce la actividad bajo su control.

Finalmente, el Abogado General analiza el posible carácter discriminatorio dela legislación portuguesa en la medida que establece el derecho exclusivo de laSanta Casa de Misericordia para gestionar la actividad del juego. Tampoco en-tiende, en este caso, que exista discriminación ya que la prohibición para ejerceresta actividad se extiende a toda persona con independencia de su nacionalidad.

A la vista de este conjunto de consideraciones el Abogado General proponeal Tribunal de Justicia las siguientes conclusiones:

— El artículo 1, apartado 11 de la Directiva 98/34 del Parlamento Euro-peo y del Consejo, por la que se establece un procedimiento de infor-mación en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas


sobre los servicios de la sociedad de la información, debe interpretarseen el sentido de que una normativa de un Estado miembro en cuya vir-tud el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas entodo el territorio nacional y queda extendido a todos los medios electró-nicos de comunicación, en particular, a Internet, constituye un “regla-mento técnico” en el sentido de esta disposición.

— Si tal normativa no ha sido notificada con arreglo a lo dispuesto en dichaDirectiva 98/34, no puede invocarse frente a los particulares. Corres-ponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si dicha normativa hasido notificada o no.

— Una sentencia prejudicial vincula al órgano jurisdiccional remitente in-cluso en la parte que se refiera a una norma de Derecho comunitario ala que este no se haya aludido en su cuestión.

— El artículo 49 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone ala normativa de un Estado miembro en virtud de la cual el derecho ex-clusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas en todo el te-rritorio de ese Estado conferido a una única entidad controlada por él ysin ánimo de lucro y, se extiende a todos los medios electrónicos de co-municación, en particular a Internet, si esta normativa está justificadapor razones imperiosas de interés general, es adecuada para garantizar larealización de los objetivos perseguidos, no va más allá de lo necesariopara lograr estos objetivos y se aplica de modo no discriminatorio.

— Incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar que se cumpla estosrequisitos.

— A la vista de los riesgos generados por los juegos de azar y de dinero enInternet, un Estado miembro puede legítimamente restringir el derechode organizar y explotar tales juegos con el fin de proteger a los consumi-dores y el orden público.

— Tal normativa es adecuada para alcanzar estos objetivos, si permite alEstado miembro dirigir y controlar efectivamente la organización y laexplotación de estos juegos y si, en la aplicación práctica de esta norma-tiva, el Estado miembro no ha excedido manifiestamente su margen deapreciación.

— La concesión de un derecho exclusivo a una sola entidad controlada porel Estado miembro y que no tiene ánimo de lucro puede constituir unamedida proporcionada para la consecución de tales objetivos.

— Una normativa de estas características, como tal no es discriminatoria.

4.1.3.1. Casos acumulados C-358/07, 359/07, 360/37, 409/07 y 410/07.Kolpa y otros

Los casos C-358/07, 359/07, 360/37, 409/07 y 410/07 fueron acumula-dos por Auto del Tribunal de 15 de octubre de 2007. Todos ellos tienen porobjeto una demanda de decisión prejudicial.


Los tres primeros — C-358/97, C-359/97 y C-360/07— se plantean porel Verwaltungsgerichts de Stuttgart (Alemania) que solicita del Tribunal deJusticia una contestación a las dos siguientes cuestiones prejudiciales:

1. ¿Deben interpretarse los artículos 43 CE y 49 CE en el sentido deque se oponen a un monopolio nacional sobre determinados juegosde azar, por ejemplo, las apuestas deportivas y loterías, si en el Estadomiembro de que se trate falta completamente una política coherentey sistemática para la limitación de los juegos de azar, los organizado-res nacionales con licencia animan a participar en otros juegos deazar, como apuestas deportivas estatales y loterías y hacen publicidadde ellos, y además los operadores privados pueden prestar servicios dejuego con idéntico o incluso con mayor riesgo de adicción como lasapuestas sobre determinados acontecimientos deportivos (carreras decaballos) los juegos en máquinas recreativas y de azar, así como losjuegos en casinos?

2. ¿Deben interpretarse los artículos 43 CE y 49 CE en el sentido deque las autorizaciones expedidas por las autoridades estatales compe-tentes de los Estados miembros para organizar apuestas deportivas,que no están limitadas al territorio nacional que se trate, facultan altitular del permiso, así como a terceros mandatarios, para poner enconocimiento del público y ejecutar en el ámbito de los demás Esta-dos miembros ofertas para celebrar contratos sin necesidad de otraautorización nacional?

En los casos C-409/07 y C-401/07 el Vercualturgsgericht de Gieben (Ale-mania) plantea dos cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia casi idénti-cas a las anteriores.

En este procedimiento no se ha celebrado todavía vista oral y, por tanto, elAbogado General no ha emitido su escrito de conclusiones.

Como hemos tenido oportunidad de comprobar, la jurisprudencia delTribunal de Justica ha admitido la existencia de derechos exclusivos en la ac-tividad de los juegos de azar y las apuestas a entidades de derecho público sinánimo de lucro. Tal es el caso, por ejemplo de la sentencia de 21 de septiem-bre de 1999 en el caso Läärä ya examinada en el que si bien el Tribunal deJusticia considera un obstáculo a la libre prestación de servicios el hecho deque una legislación nacional otorgue a un único organismos público dere-chos exclusivos de explotación de máquinas tragaperras, impidiendo a otrosoperadores realizar esta actividad, entiende, no obstante el Tribunal, que di-cho obstáculo puede estar justificado por motivos de orden social o de de-fensa de los consumidores, siempre que no implique discriminación por ra-zón de la nacionalidad. Es decir, que esta prohibición afecte, de igual modo,a los operadores de juegos de azar y apuestas nacionales y de otros Estadosmiembros.


4.1.3.2. Caso C-525/06

En este asunto el Rechtbank Van Koophan del Hasselt (Bélgica) plantea alTribunal de Justicia Europeo distintas cuestiones prejudiciales en términosmuy similares a los anteriores.

Las cuestiones prejudiciales son las siguientes:

1. ¿Debe interpretarse el artículo 49 CE en el sentido de que disposicionesnacionales restrictivas, que obstaculizan a una empresa el acceso al mer-cado de vender con beneficio boletos de participación conjunta en Eu-romillón, están admitidas si tienen en cuenta el interés general (preven-ción de gastos excesivos en juego) sabiendo que:

a) La Lotería Nacional belga, que ha obtenido del Estado un monopo-lio legal por el que paga un canon y que tiene por finalidad canalizarel deseo de jugar innato al hombre, hace publicidad regularmentepara participar en el Euromillón, con el resultado de que, en reali-dad, se aviva la afición al juego.

b) La publicidad realizada regularmente por la Lotería Nacional y susmétodos de venta producen un efecto de ampliación del mercado,de forma que dicho organismo se rige por la maximización del volu-men de negocio (motivación financiera) en lugar de guiarse por ca-nalizar el deseo a jugar.

c) Medidas menos restrictivas, tales como la limitación de las posibili-dades de apuestas y obtención de ganancias, puede encauzar mejor elobjetivo perseguido de canalizar este deseo al juego.

2. Una medida nacional restrictiva que impide a una empresa el acceso almercado al objeto de vender con beneficio boletos de participación enel Euromillón ¿es contraria a la libre prestación de servicios (art. 49 CE)sabiendo que la demandada en el juicio principal no organiza ningunalotería, que únicamente pretende organizar de forma lucrativa la parti-cipación en grupo en el Euromillón, mediante boletos de participaciónpropios de la Lotería Nacional?

En la jurisprudencia analizada hemos comprobado como los Estadosmiembros cuentan con amplias competencias para regular la actividad de losjuegos de azar y de las loterías no sólo para establecer el grado de protección delos consumidores (lucha contra la ludopatía) sino también en relación con lasmodalidades de organización de dichos juegos de azar.

Los Estados miembros, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal deJusticia, pueden no sólo limitar sino prohibir en su territorio la práctica de unjuego determinado (sentencia Schindler), restringir la oferta de juegos y su re-gulación para canalizar el deseo de juego de los ciudadanos y garantizar otros


principios como el orden público. La cuestión esencial se encuentra en valorarsi estas restricciones están justificadas de acuerdo con el Derecho comunitario,son proporcionadas con los objetivos que persiguen y no son discriminatorias.

4.1.3.3. Caso C-212/08

También en este asunto, el tribunal nacional plantea ante el Tribunal deJustica Europeo un procedimiento prejudicial. En el caso C-212/08, el Con-sejo de Estado francés plantea las dos cuestiones siguientes:

1) ¿Los artículos 49 CE y 50 CE deben interpretarse en el sentido de que seoponen a una normativa nacional que establece un régimen de exclusivi-dad de las apuestas hípicas fuera de los hipódromos a favor de un únicooperador sin ánimo de lucro, si bien parace apropiada para garantizar elobjetivo de combatir la delincuencia y proteger de esta forma el orden pú-blico, de forma más eficaz que otras medidas menos restrictivas, va acom-pañada, para neutralizar el riesgo de que aparezcan circuitos de juego noautorizados y orientar a los jugadores hacia la oferta legal, de una políticacomercial dinámica del operador que no alcanza por completo, en conse-cuencia, el objetivo de reducir las oportunidades de juego?

2) Para determinar si una normativa nacional como la actualmente vigenteen Francia, la cual establece un régimen de exclusividad de gestión delas apuestas mutuas fuera de hipódromos a favor de un operador únicosin ánimo de lucro, contraviene los artículos 49 CE y 50 CE ¿procedeanalizar la vulneración de la libre prestación de servicios desde el únicopunto de vista de las restricciones impuestas a la oferta de apuestas hípi-cas online o procede tomar en consideración el conjunto del sector delas apuestas hípicas con independencia de la forma según la cual se ofer-tan y resultan accesibles a los jugadores?

Al igual que ocurre en las cuestiones planteadas ante el Tribunal de JusticiaEuropeo en la mayoría de las sentencias que hemos examinado, en este casotambién nos encontramos ante las grandes cuestiones que, en el ámbito delDerecho comunitario, plantea la libre prestación de servicios en materia dejuegos de azar y apuestas, a saber la explotación y gestión de esta actividad porun único operador que detenta un derecho exclusivo y valorar como la defensadel orden público y de los consumidores justifican medidas de carácter tan res-trictivo para el ejercicio de esta actividad económica.

V. CONCLUSIONES SOBRE LA JURISPRUDENCIA DEL TJCE

Como acabamos de comprobar, la actividad de juegos de azar, loterías yapuestas en sus múltiples variedades y por distintos medios tanto offline comoonline, han sido objeto de una abundante jurisprudencia del Tribunal de Jus-


ticia. Las normativas de los Estados miembros en esta materia se ha sometidoal Tribunal Europeo a través del procedimiento prejudicial para determinar sidichas normativas se adecuan a la interpretación del Derecho comunitario. Acontinuación exponemos algunas conclusiones:

— En primer lugar, los juegos de azar constituyen en el ámbito europeo,una actividad económica, de acuerdo con el artículo 2 CE. Así lo esta-bleció el Tribunal en su sentencia de 24 de marzo de 1994, caso Schin-dler en el que en su apartado 19 dice:

“19 Como algunos Gobiernos mantienen que las loterías no son actividadeseconómicas con arreglo al Tratado, procede destacar que una importación demercancías o una prestación de servicios remunerada (véanse, sobre este últimoextremo, las sentencias de 14 de julio de 1976, Doña, 13/76, Rec, p/1333,apartado 2 y de 5 de octubre de 1988, Steymann 196/87, Re, p. 6159 ap. 10)deben considerarse “actividades económicas” con arreglo al Tratado.

— En segundo término, los juegos de azar no están comprendidos en elámbito de las actividades sobre mercancías, sino en la libertad de esta-blecimiento y libre prestación de servicios. En el caso Schindler (apara-tados 24 y 25) el Tribunal así lo establece y lo reitera, entre otros, en elcaso Läärä (ap. 20) caso Anomar (ap. 52) caso Zenatti (ap. 24) y el casoLindman (ap. 19).

— Tercero, el Tribunal ha reconocido que la prohibición a que operadorestanto nacionales como de otros Estados miembros organicen y gestio-nen la actividad de juegos de azar o que la misma se atribuya medianteun derecho exclusivo a un organismo de carácter público o privadoconstituye un obstáculo a la libre prestación de servicios. Así se reco-noce en el caso Schindler (ap. 45), caso Zenatti (ap. 27) caso Anomar(ap. 75) caso Läärä (ap. 29) Gambelli (ap. 54) caso Lindman (ap. 20) ycaso Placanica (ap. 42).

— Cuarto, el Tribunal de Justicia tiene también establecido que las activi-dades de juego de azar tienen una naturaleza especial que las diferenciade otras puramente mercantiles. Así se destaca en la sentencia del casoShindler sobre consideraciones de orden moral, religioso o cultural querodean a las loterías como a los demás juegos (ap. 60) que se reitera enlas sentencias en el caso Läärä (ap. 13) caso Zenatti (ap. 14) y Gambelli(ap. 63) entre otros.

— Quinto, precisamente por el carácter específico de la actividad de losjuegos de azar, el Tribunal de Justicia admite que las legislaciones de losEstados miembros puedan establecer determinadas restricciones a suejercicio, fundadas en la protección de los consumidores y del orden pú-blico. La sentencia en el caso Schindler así lo justifica (aps. 59 a 63) casoZenatti (ap. 31) Anomar (ap. 75) caso Läärä (ap. 33) caso Gambelli(aparatado 63 y siguientes) y caso Placanica (ap. 46 y siguientes).


— Sexto, si bien los Estados miembros son libres para aprobar su norma-tiva nacional en materia de juegos de azar deben definir con precisiónlas restricciones que imponen para salvaguardar la defensa del orden pú-blico y de los consumidores, ya que deben cumplir con los requisitosque se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. La sentenciaen el caso Placanica así lo establece expresamente en su apartado 48.

Con carácter general, las restricciones a la libre prestación de servicios enmateria de juegos de azar deben cumplir tres características: no aplicarse deforma discriminada entre operadores nacionales y de otros Estados miembros,estar justificadas para garantizar el objetivo de preservar la protección del or-den público y de los consumidores que persiguen y, por último, no excedersedel límite necesario para alcanzar este objetivo.

Podemos citar la sentencia del Tribunal de Justicia en el caso Gambelli cuyoapartado 65 establece de forma clara y precisa estos requisitos:

“64. En todo caso, para estar justificadas las restricciones a la libertad de es-tablecimiento y a la libre prestación de servicios deben cumplir los requisitosque se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en espe-cial, las sentencias 31 de marzo de 1993, Kraus, C-19/92, Rec 1992 p. I1663, ap. 32 y de 30 de noviembre de 1995, Gebnard C-55/95, Rec 1995,p. I-41/65 apartado 37)65. En efecto, según dicha jurisprudencia, dichas restricciones deben estarjustificadas por razones imperiosas de interés general, deber ser adecuadaspara garantizar la realización del objetivo que persiguen y no deben ir másallá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. En todo caso deben apli-carse de modo no discriminatorio”.

Finalmente hay que subrayar que corresponde a los órganos jurisdicciona-les nacionales determinar en cada caso la adecuación de las normativas inter-nas sobre el juego al Derecho comunitario, y sobre todo, garantizar los dere-cho reconocidos en este ordenamiento, entre ellos la libertad deestablecimiento y la libre prestación de servicios.

Como ha puesto de manifiesto el Tribunal de Justicia en las sentencias de 4de octubre 2004, caso Pleiffer y otros, y de 24 de junio de 2008, caso Com-mune des Mesquer, el juez nacional tiene encomendada la misión de garanti-zar la aplicación efectiva del Derecho comunitario y su compatibilidad con elordenamiento interno.

VI. LA NORMATIVA ESPAÑOLA SOBRE EL JUEGO ONLINE

El juego dejó de ser ilegal en España por el Real Decreto Ley 16/1997 de25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fis-cales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas que fue desarrollado por


el Real Decreto 444/1997, de 11 de marzo que organizaba esta actividad, in-cluida un catalogo de juegos y, creaba la Comisión Nacional del juegos. Losdelitos y las faltas son derogados con la reforma del Código Penal de 1983.Posteriormente se dictan otras normas como la reglamentación de los casinos.

La Constitución de 1978 introduce otro cambio legislativo importante ya queadmite que las competencias sobre juegos de azar puedan ser ejercidas por las Co-munidades Autónomas, salvo las que se transfieren a la Entidad Pública de Loteríasy Apuestas del Estado (lotería nacional, primitiva, apuestas deportivas y la ONCE).

En la actualidad las Comunidades Autónomas han asumido esta compe-tencia en sus Estatutos y han aprobado sus respectivas leyes sobre el juego. Acontinuación recogemos una síntesis de la legislación nacional y autonómicasobre el juego.

Legislación Estatal

Real decreto-Ley 17/77, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos pe-nales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y las apuestas.

Ley 34/1987, de 26 de diciembre, de Potestad sancionadora de la Adminis-tración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar.

Legislación Autonómica

Andalucía:Ley 2/1986, de abril, del Juego y apuestas de la Comunidad Autónoma de An-dalucía.

Aragón:Ley 2/2000, de 28 de junio, del juego de la Comunidad Autónoma de Ara-gón, modificada por las Leyes 4/2003 y 3/2004.

Asturias:Ley 3/2001, de 4 de marzo, de Juegos y Apuestas.

Islas Baleares:Decreto 35/2000, de 10 de marzo, por el que se establece la nueva Comisióndel Juego de las Islas Baleares.

Canarias:Ley 6/1999, de 26 de marzo, reguladora del Juego y Apuestas en Canarias.

Cantabria:Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego de Cantabria.

Castilla y León:Ley 4/1998, de 24 de junio, del Juego y Apuestas de Castilla y León.


Castilla la Mancha:Ley 4/1999, de 31 de marzo, del juego de Castilla la Mancha.

Cataluña:Ley 15/1984, de 20 de marzo, del Juego.Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del régimen sancionador en materiade juegos en Cataluña.

Extremadura:Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego de Extremadura.

Galicia:Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los juegos y apuestas en Galicia. Ley 7/1991, de 19 de junio, de tributación sobre el juego.

Madrid:Ley 6/2001, de 3 de julio, del Juego de la Comunidad de Madrid.

Murcia:Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del Juego y Apuestas de la Región deMurcia.

Navarra:Ley Foral 16/2006, de 14 de diciembre, del Juego.

País Vasco:Ley 47/1991, de 18 de junio, del Juego en el País Vasco.

Valencia:Ley 4/1988, de 3 de junio, del Juego de la Comunidad Valenciana.

Sin embargo, la aparición de Internet y, en general, la posibilidad de poderrealizarse los juegos de azar y las apuestas a través de sistemas interactivos, ba-sados en comunicaciones electrónicas han revolucionado este mercado, puesya no es necesario contar con un establecimiento permanente en el territorioen cuestión para prestar este servicio. La Compleja estructura legislativa de le-yes nacionales y autonómicas sirve de poco cuando los usuarios mediante suordenador personal juegan y apuestan a través de un operador que se encuen-tra a miles de kilómetros de sus hogares.

Es necesario, por lo tanto, buscar medios jurídicos que permitan, a los ju-gadores practicar su afición con plena seguridad, a los operadores prestar servi-cios con garantías y a Hacienda Pública obtener los réditos fiscales que pro-duce esta actividad. Se impone, en nuestra opinión, la aprobación de unmarco legal a nivel nacional que ordene este mercado.

Ya se ha dado un primer paso importante con la aprobación de la Ley56/2007, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información que in-


cluye una Disposición Adicional en la que se mandata al Gobierno para quepresente ante las Cortes Generales un proyecto de ley que regule el juego y lasapuestas online.

6.1. La Disposición Adicional Vigésima de la Ley 56/2007 de 28 de diciem-bre de Medidas de impulso de la Sociedad de la Información

Como consecuencia de una enmienda del Grupo Catalán de Convergenciai Unio en la tramitación parlamentaria de esta Ley, se introdujo la DisposiciónAdicional vigésima sobre regulación del juego a través de sistemas interactivosbasados en comunicaciones electrónicas.

En concreto, la Disposición Adicional fue introducida en la tramitacióndel Senado del proyecto de ley. En el Mensaje motivado que el Senado remitióal Congreso de los Diputados que incluye las enmiendas aprobadas se señalatextualmente:

“Disposición adicional (nueva)Se introduce una nueva disposición adicional sobre presentación por el Go-bierno de un proyecto de Ley para regular las actividades de juego y apuestas,en particular las realizadas a través de sistemas interactivos, basados en comu-nicaciones electrónicas.” (BOCG, VIII Legislatura, serie A núm. 134-14, de19 de diciembre de 2007).

Ya en la tramitación de la Ley en el Congreso de los Diputados, el Grupo par-lamentario Catalán de Convergencia i Unió presentó una enmienda en similarestérminos a la aprobada en el Senado (enmienda núm. 229, publicada en BOCGVIII Legislatura, serie A, núm. 134-9, del 19 de septiembre de 2007).

Durante el debate de la Ley en la Comisión de Industria, Turismo y Comer-cio del Congreso de los Diputados, el portavoz parlamentario de este Grupo, Sr.Vilajuana Rovira, en defensa de esta enmienda señalaba que: “actualmente losciudadanos españoles pueden acceder a una amplia oferta de servicios de juego yapuestas por medios electrónicos, especialmente, a través de Internet, que sonoperados por empresas autorizadas en otros Estados miembros de la Unión Eu-ropea. Dichos servicios, a pesar de contar con una amplísima aceptación e im-plantación, en el mercado español, se encuentran sometidos a una normativa es-tatal claramente inadecuada que no ofrece un régimen satisfactorio ni para losconsumidores, ni para la Hacienda Pública, ni para los propios operadores de di-chas actividades…En este momento, estamos perdiendo oportunidades, no haycontrol adecuado y la Hacienda Pública no se beneficia de los ingresos de estascompañías. Repito que es un tema que tiene la suficiente importancia para quelo consideremos en el menor tiempo posible” (Diario de Sesiones del Congresode los Diputados, núm. 929, año 2007).

En esta Disposición Adicional vigésima, el Parlamento mandata al Go-bierno para que presente aunque sin fijar un plazo perentorio, un proyecto deley que regule los juegos y apuestas online.


En su apartado 6 se establece la competencia de la Administración Generaldel Estado para la ordenación de las actividades de juego y apuestas por me-dios interactivos, cuando su ámbito comprenda al conjunto del territorio na-cional o comprenda a más de una Comunidad Autónoma.

En primer lugar, debemos subrayar que el futuro proyecto de ley deberá so-meterse antes de su tramitación parlamentaria al procedimiento de notifica-ción a la Comisión Europea previsto en la Directiva 98/34/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo por la que se establece un procedimiento de informa-ción en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas rela-tivas a los servicios de la Sociedad de la Información. A esta Directiva 98/34 yanos hemos referido en el apartado de la jurisprudencia comunitaria, al exami-nar las conclusiones el Abogado General en el asunto Liga Portuguesa de Fút-bol. Señalamos entonces que la Directiva 98/34 tiene por objeto reducir y su-primir los obstáculos al ejercicio de las libertades comunitarias que puedanderivarse de la adopción por los Estados miembros de normativas técnicas. Suámbito de aplicación se amplió a todos los servicios de la sociedad de la infor-mación, en virtud de la Directiva 98/348. (art. 1 ap. 2º), que se refiere a losservicios prestados a cambio de remuneración por vía electrónica. Decíamostambién en el comentario al caso Liga Portuguesa de Fútbol, que a las apues-tas online le es de aplicación el concepto de “reglamento técnico” definido enel apartado 11, artículo 1, de la Directiva 98/34.

Recordemos que el “reglamento técnico” se define como las especificacio-nes técnicas u otros requisitos o reglas relativas a los servicios , incluidas las dispo-siciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obli-gatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicios oestablecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miem-bro o en la gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en elartículo 10, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de losEstados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercializacióno utilización de un producto o que prohíbe el suministro o utilización de unservicio o el establecimiento como prestador de servicios.

El Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la interpretación de “regla-mento técnico en su sentencia de 26 de octubre de 2006, asuntoComisión/Grecia (ap. 60). (Rec, 2006. I. 10341).

En consecuencia, si los servicios online o a través de Internet entre ellos losjuegos y las apuestas, están comprendidos en el concepto de “reglamento téc-nico” de la Directiva 98/34, la futura ley que regule el juego online lo estarátambién, por lo que será de aplicación lo previsto en el artículo 8.1 de la citadaDirectiva 98/34 que obliga a los Estados miembros a comunicar a la ComisiónEuropea todo proyecto técnico, salvo si se trata de una simple transposiciónintegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una sim-ple información referente a dicha norma. Igualmente, los Estados miembrosdirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cualeses necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razonesse deduzcan ya del proyecto.


De acuerdo con el artículo 9. 1 de la Directiva 98/34, la Comisión y losrestantes Estados miembros tienen un plazo de tres meses desde la notificaciónpara plantear sus alegaciones sobre el proyecto que se hubiere remitido.

Con este sistema de notificación se establece un control preventivo de laslegislaciones nacionales, a fin de evitar que contengan restricciones a la liber-tad de establecimiento y libre prestación de servicios de la sociedad de la infor-mación, ya que tanto la Comisión como los Estados miembros pueden propo-ner que se introduzcan modificaciones al proyecto.

Entendemos, que el futuro Proyecto de Ley que regule el juego online de-berá someterse a este procedimiento de notificación, antes de ser remitido alParlamento para su tramitación.

El Proyecto de ley debe basarse en un conjunto de principios que recoge laDisposición Adicional y que resumidamente son los siguientes:

1º Asegurar la compatibilidad de esta regulación con la normativa aplicablea otros ámbitos vinculados a la prestación de este tipo de servicios y, en espe-cial, a la protección de los menores, la juventud, de los grupos especialmentesensibles de usuarios, así como de los consumidores en general, además delámbito de protección de datos de carácter personal y de servicios a la sociedadde la información.

Tres son, a nuestro juicio los principios que deben de asegurarse y ser regu-lados de forma conveniente en la futura Ley. En primer lugar, garantizar latransparencia de los operadores y de la oferta de juegos que gestionen. Se-gundo, la protección de datos personales y tercero, la protección y defensa delos consumidores y usuarios, en especial de la juventud.

Por lo que al primer principio se refiere, la futura Ley que regule los jue-gos online debe establecer las disposiciones necesarias para garantizar la ab-soluta transparencia de los operadores en este mercado, a fin de que losusuarios dispongan de una información adecuada para tomar una decisiónsobre la oferta de juegos y que la autoridad nacional de control, vigile y su-pervise el cumplimento por los operadores de los criterios de transparenciaestablecidos. Como base de los criterios o estándares de transparencia em-presarial podrían servir de modelo los previstos en la Directiva2004/109/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembrede 2004, sobre la armonización de los requisitos de transparencia relativos ala información sobre los emisores cuyos valores se admiten a negociación enun mercado regulado y por la que se modifica la Directiva 2001/34/CE. EnEspaña, esta Directiva ha sido incorporada, en sus elementos esenciales, porla Ley 6/2007 de Reforma de Ley 34/1988, del Mercado de Valores y por elReal Decreto 1362/2007, de 19 de octubre.

Para garantizar la seguridad de datos personales es necesario que las opera-doras de este mercado estén sometidas a los procedimientos previstos en la le-gislación nacional.

En nuestro país, la protección de datos personales se encuentra reguladapor la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de


Carácter Personal que garantiza y protege los derechos fundamentales de laspersonas amparados por la Constitución en el ámbito de los datos de carácterpersonal, entendiendo por tales, toda información concerniente a las personasidentificadas o identificables que aparezca registrada en cualquier soporte, quepermita su tratamiento manual o automatizado y su posterior utilización.

La seguridad debe amparar no sólo a los datos personales de los usuariossino también a los medios de pago que se realizan en las operaciones de juego,ajustándose a los estándares internaciones establecidos.

La protección y defensa de los consumidores de los juegos de azar online yespecialmente de la juventud entre la que se encuentra el porcentaje más altode usuarios de Internet, requiere que la futura Ley prevea medidas para garan-tizar lo que se conoce como “juego responsable”, con prevención de la ludopa-tía y la adicción al juego, la prevención del fraude y la prohibición de que losmenores puedan acceder a las ofertas de juegos online.

En el Informe sobre regulación del juego en Europa, se propone comopuntos que deben regularse en protección de los consumidores los siguientes:

• Prohibición del juego anónimo mediante un control obligatorio y fiablede la identidad de los jugadores.

• Comprobación exacta y rigurosa de la edad de los jugadores, con exclu-sión de los menores.

• Posibilidad de limitar el importe de las apuestas. • Conceder a los jugadores la opción de acceder a su cuenta• Servicio al cliente que se adapte al modelo de negocio: en el caso de los

operadores online, servicio permanente de 24 horas los 365 días delaño.

• Hojas informativas y enlaces Web a servicios cualificados de asesora-miento que sirvan de consulta en caso de comportamiento problemá-tico en el juego.

• Medidas para combatir el fraude • Normas sobre publicidad

La publicidad de la actividad del juego se encuentra sometida a un régimenespecial, en protección del orden público y de los consumidores y usuarios. Lanormativa europea que así lo establece ha sido desarrollada en España por laLey 34/1988, General de Publicad que, en su artículo 8, permite que la publi-cidad sobre el juego sea regulada por normas especiales o sometidas al régimende autorización administrativa previa. Por su parte, la Ley 34/1987, regula-dora de la Potestad sancionadora de la Administración en materia de juegos desuerte, envite o azar tipifica como infracción grave efectuar publicidad de losjuegos de azar o de los establecimientos en los que estos se practiquen sin ladebida autorización o al margen de los límites establecidos en la misma (art.2). Finalmente, el Real Decreto 1067/1981, de 24 de abril, por el que seaprueba el Reglamento de juego mediante boletos prohíbe toda publicidad deeste medio.


En definitiva, la Ley que regule el juego online deberá tener en cuenta estosaspectos que garanticen la transparencia de los operadores, la protección de losusuarios y el control por el órgano supervisor.

2º Establecer una regulación sobre la explotación de actividades de juegopor medios interactivos, de conformidad con la normativa y los principios ge-nerales del Derecho Comunitario.

Tanto al examinar el derecho del Tratado CE como la jurisprudencia delTribunal de Justicia Europeo hemos comprobado que las libertades de estable-cimiento y prestación de servicios son de plena aplicación al juego online. Laregulación española sobre la explotación de esta actividad deberá respetar,pues, el Derecho comunitario que, no se olvide, entra a formar parte de nues-tro ordenamiento interno y cuenta con primacía en casos de conflicto con lasnormas nacionales. La normativa y los principios del Derecho comunitariohan de informar la legislación española en esta materia. Entre los principiosque guiarán la elaboración de esta Ley se encuentran los siguientes:

En primer lugar, la prohibición de cualquier discriminación entreoperadores nacionales y de otros Estados miembros. El Tratado CE pro-híbe cualquier tipo de discriminación por razón de la nacionalidad.

Segundo, la prohibición de restringir la libre prestación de serviciosen el comercio transfronterizo, siempre que no exista una causa justifi-cada. El artículo 49 CE reconoce expresamente esta prohibición. El Tri-bunal de Justicia Europeo ha entendido que existe restricción a esta li-bertad comunitaria cuando resulte imposible su ejercicio no sólo deforma real y efectiva sino también de manera potencial (sentencia de 11de julio de 1974, caso Dassonville).

En tercer lugar, conforme al Derecho comunitario es posible que laslegislaciones nacionales puedan establecer restricciones a esta libertad,siempre y cuando se encuentren justificadas. Si la actividad en cuestióna la que se le aplica la restricción sólo se encuentra amparada por el De-recho primario, como es el caso de los juegos de azar, el Tribunal de Jus-ticia ha establecido los límites a que dicha restricción debe circunscri-birse. El Tribunal de Justicia Europeo ha admitido restricciones siempreque cumplan los requisitos siguientes: se encuentren justificadas por elinterés general, deben ser adecuadas para garantizar el fin que persigue yno deben extralimitarse para conseguir dicho objetivo y, finalmente nodeben ser discriminatorias entre los nacionales y los ciudadanos de otrosEstados miembros.

3º Articular un sistema de control sobre los servicios de juego y apuestasonline que garantice condiciones de mercado seguras y equitativas para losoperadores así como unos adecuados niveles de protección de usuarios.

En España, la Comisión Nacional de Juego es el organismo de control y su-pervisión a nivel nacional de la actividad de los juegos de azar, habiéndose creado


por las Comunidades Autónomas organismos análogos que tienen competenciasen sus respectivos territorios. El Decreto 444/1977 que lo regula lo define comoel órgano central de coordinación, estudio y control de las actividades relaciona-das con los juegos de azar, correspondiéndole, entre otras, las competencias depropuestas del catálogo de juegos, de las solicitudes de autorización de casinos yla de emitir informes en materia de juegos de azar y loterías.

La supervisión de los juegos de azar es imprescindible para que los opera-dores de este marcado cumplan estrictamente con las condiciones establecidasen las licencias y en las restantes disposiciones legales de aplicación. Su princi-pal función debe ser la de informar sobre la normativa del juego así como ga-rantizar su cumplimiento. A través de su supervisión se garantiza la prevenciónde la ludopatía, el cumplimiento de las normas de publicidad, la seguridad delos productos de juegos ofertados así como el pago puntual de las obligacionesfiscales de los operadores.

La Agencia Española de Protección de Datos, creada por la Ley Orgánica15/1999, también ejerce su función de vigilancia sobre el juego y muy espe-cialmente sobre el juego por Internet por la incidencia que los datos de losusuarios tienen en este mercado electrónico. La Agencia es un organismo pú-blico con personalidad jurídica propia que actúa con independencia de la Ad-ministración Pública en el ejercicio de sus funciones que se sintetizan en la vi-gilancia del cumplimiento de la legislación sobre protección de datos y elcontrol de su aplicación, en especial en lo relativo a acceso, rectificación, opo-sición y cancelación de datos personales.

En su Memoria del año 2007, la Agencia manifiesta su preocupación por laprestación de servicios de la sociedad de la información en un mundo globali-zado, manifestando la necesidad de impulsar los estándares internacionalesque permitan garantizar los derechos de los usuarios cualquiera que sea el lu-gar donde se encuentren. En la prestación de servicios del juego online esta ne-cesidad de desarrollar los estándares internacionales de protección de los usua-rios deben reforzarse en la futura Ley.

4º Establecer un sistema de tributación sobre los servicios de juego y apues-tas por Internet, atendiendo al origen de las apuestas objeto de tributación.

El sistema de competencias sobre el juego de las Comunidades Autónomasha determinado una enorme diversidad en los sistemas de tributación. Así,mientras el tipo general en Andalucía, Asturias, Castilla y León o Galicia, porejemplo, se encuentra en el veinte por ciento, en Castilla la Mancha y Valenciaes del veintisiete por ciento y en Cataluña del veintiocho por ciento.

Una de las características principales de los juegos online es su caráctertransterritorial, ya que no conoce fronteras. El operador puede prestar sus ser-vicios con carácter prácticamente universal, sin necesidad de contar con sucur-sales o establecimientos permanentes.

Por tanto, los servicios de juego y apuestas por Internet deben tener un sis-tema de tributación único en todo el territorio nacional, aunque, como conse-cuencia del principio constitucional de competencias entre el Estado y las Co-


munidades Autónomas el sistema de tributación que establezca la futura leydeberá tener en cuenta la distribución o reparto de la recaudación obtenidaentre ellos.

El sistema de tributación del juego online debería ajustarse a una serie deprincipios entre los que podríamos citar los siguientes:

• Imposición sobre los ingresos obtenidos en el territorio nacional y nosobre los ingresos totales. Los operadores online tributarán separada-mente en cada Estado donde presten sus servicios.

• Exclusión de la doble imposición. El sistema de tributación que se esta-blezca deberá tener en cuenta este aspecto.

• Tipo homogéneo en todo el territorio y competitivo para evitar el juegoilegal y el fraude en el sector.

Es cierto que la situación actual de Europa respecto de los sistemas fiscalessobre el juego obedecen a criterios muy dispares y muy pocos se adecuan a lascaracterísticas transfronterizas de los mecanismos electrónicos. El sistema tri-butario que establezca la nueva ley sobre el juego online debería tener encuenta estos aspectos facilitando la futura armonización europea.

5º Establecer un sistema de licencia única válida para todo el territorio na-cional, imprescindible para la prestación de estos servicios.

La regulación de la actividad de los operadores de juego online tiene en elsistema de concesión de licencias uno de sus pilares fundamentales. Conformeal apartado segundo de esta Disposición vigésima esta regulación deberá ajus-tarse a los principios del Derecho comunitario.

Ya hemos analizado en páginas precedentes las disposiciones del TratadoCE sobre libertad de establecimiento y libre prestación de servicios y su inter-pretación por el Tribunal de Justicia que son de aplicación a la actividad de losjuegos de azar. Conforme a estos principios el sistema de autorización paraoperar en el mercado de juegos online mediante la concesión de licencias de-berá cumplir, en todo caso, los siguientes principios de derecho comunitario:

a) Si bien los Estados miembros tienen la facultad de exigir a los operado-res online la posesión de una licencia y a establecer los requisitos de lamisma así como los derechos y obligaciones que comporta, una vezque el operador la hubiera obtenido en un Estado miembro, el ordena-miento jurídico comunitario establece que se reconozcan las condicio-nes que conlleva la licencia otorgada evitándose así, las dobles compro-baciones y controles. Es decir, teniendo en cuenta que el juego onlinetiene un carácter transfronterizo, se hace indispensable que se reconoz-can estas condiciones y comprobaciones en el otorgamiento de la licen-cia por el Estado de origen en los demás Estados donde se realiza la ac-tividad, lo que requiere una estrecha colaboración entre los organismosnacionales competentes para otorgar las licencias de juego online.


b) El sistema de otorgamiento de licencias no puede ser discriminato-rio entre los operadores nacionales y los de otros Estados miembros.Un agravamiento de las condiciones para obtener estas licencias a losoperadores online no nacionales supondría un trato discriminatorioy contrario al Derecho comunitario.

c) El sistema de otorgamiento de licencias tampoco puede imponer laobligación a los operadores de contar con establecimientos perma-nentes en los países en que realiza su actividad. El principio de libreprestación de servicios del Derecho comunitario así lo establece. Elcumplimiento de las obligaciones fiscales de los operadores no re-quiere contar con una sucursal en otros Estados, ya que el pago deimpuestos sobre los juegos de azar está vinculado a la licencia.

d) Finalmente, en aras a la simplificación y eficacia del sistema deberíabastar con una única licencia para todo el territorio nacional

6.2. Madrid y el País Vasco se adelantan en la regulación del juego online

La Comunidad de Madrid, y el País Vasco, son las dos únicas Comunida-des Autónomas que regulan los juegos online, adelantándose incluso a la legis-lación estatal, que como hemos señalado todavía se encuentra en proyecto.

En efecto, el Decreto 106/2006, de 30 de noviembre, por el que se apruebael Reglamento de apuestas de la Comunidad de Madrid contempla que losjuegos y apuestas incluidos en el catálogo de Juegos y Apuestas de la Comuni-dad de Madrid, puedan explorarse y gestionarse a través de medios interacti-vos o de comunicación a distancia por los operadores autorizados para el des-arrollo de las actividades de juego, al amparo del artículo 4.3 de la Ley 6/2001del Juego de la Comunidad de Madrid.

El artículo 26 del Reglamento contiene los requisitos básicos de la organi-zación y funcionamiento de los juegos y apuestas online de los que recogemosa continuación los más relevantes.

a) El procedimiento para la formalización de las apuestas online debedesarrollarse en condiciones de máxima seguridad y garantía para elusuario. Estas condiciones de máxima seguridad y garantía en que debe pre-sentarse el servicio conlleva que se extienda, entre otros a los siguien-tes aspectos: garantía contra las posibles caídas del servicio o de lared, seguridad de los juegos y apuestas ofertadas y garantías de lospagos por Internet. Para ello es necesario que los operadores cum-plan estrictamente con los procedimientos de seguridad estableci-dos, adaptándose a las exigencias de los sistemas de evaluación de ca-lidad de la seguridad informática.

b) La recogida de datos personales, su tratamiento y utilización posteriordeben ajustarse a la legislación sobre la protección de datos personales.


c) La operativa de acceso al sistema debe establecer la forma de registrode los usuarios y el contenido de los datos a registrar, garantizandoen todo caso, que los menores de edad no puedan participar en lasapuestas. El sistema garantiza, además, la negación de acceso a laspersonas que lo soliciten voluntariamente al órgano competente enmateria de ordenación y gestión del juego o así se haya establecidopor resolución judicial. Se recogen, en este caso, los principios deljuego responsable que comprende la protección del menor, la pre-vención de la ludopatía y la adicción al juego.

d) Las normas de organización y funcionamiento de las apuestas debenestablecer la forma de realizarlas y el sistema de validación y detalla-ran los mecanismos de pago y el cobro de los premios. El pago po-drá realizarse por cualquier medio legal admitido por el operador. Los sistemas de pagos electrónicos han experimentado un enormedesarrollo en su seguridad, estableciendo estándares internacionalesde seguridad de datos para proteger al máximo las tarjetas de crédito.Además, a estas transacciones es de aplicación la Directiva2005/60/CE (3º Directiva) sobre el blanqueo de capitales que pro-híbe los pagos en efectivo, establece límites a los ingresos y exige laidentificación de los clientes, en defensa de los usuarios y de preven-ción del fraude.

e) El régimen de cierre de admisión de las apuestas se remite al artículo25 del Reglamento que establece tres supuestos: con carácter gene-ral, las apuestas se admiten hasta que los terminales o máquinas au-xiliares estén operativas, las apuestas mutuas antes del comienzo delacontecimiento o evento objeto de la apuesta y finalmente, en lasapuestas de contrapartida o cruzadas antes de finalizar el aconteci-miento objeto de la apuesta.

f ) Se reconoce el derecho del usuario a obtener la confirmación electró-nica de la apuesta, cuyo boleto deberá contener al menos los requisi-tos del artículo 24 apartado 2 del Reglamento, constituyendo el do-cumento válido a efectos de reclamación, por lo que deberá aportarademás la información necesaria para identificar y reconstruir fide-dignamente la transacción realizada.

El Reglamento de apuestas de la Comunidad de Madrid recoge los aspectosmás importantes de las apuestas online: seguridad en las ofertas de juego y de losmedios de pago, garantía de la protección de datos personales de los usuarios,transparencia de las empresas operadoras sometidas al régimen de licencia previa.

La Comunidad Autónoma Vasca también ha decidido regular el juego on-line, reconociéndole como una extensión progresiva de las nuevas tecnologías.

En efecto, el Decreto 95/2005, de 19 de abril, por el que se aprueba el Re-glamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de Euskadi reconoce lasapuestas de juego por medios telemáticos, cuya competencia de autorizacióncorresponde a la Dirección de Juego y Espectáculos del Departamento de In-


terior del Gobierno Vasco. Las empresas que quieran operar en el sector deljuego online deberán obtener de dicho organismo la oportuna licencia, previoel depósito de una fianza de 500.000 euros. Se prohíbe, con carácter general lapublicidad del juego, si bien pueden autorizarse promociones exclusivamenteinformativas, al objeto de poner en conocimiento del público determinadosaspectos relacionados con las apuestas. No obstante, se autoriza el patrociniode actividades deportivas por parte de las empresas explotadoras de las apues-tas así como aquellas otras que estén organizadas o amparadas por entidadesinstitucionales salvo que dichas actividades sean para menores de edad.

El control de esta actividad de juego es competencia de la Comisión deApuestas de Euskadi a quien corresponde velar por las buenas prácticas en eldesarrollo de apuestas, incluyendo el análisis, debate y elaboración de pro-puesta para la resolución de los conflictos que pudieran surgir en esta modali-dad de juego.

VII. CONSIDERACIONES FINALES

El mercado del juego en Europa, especialmente online, está experimen-tando un importante crecimiento. En 2007 los ingresos brutos del juego,tanto offline como online, alcanzaron los 116.000 millones de dólares. Sinembargo, la normativa del juego en los países de la Unión Europea es bastantedispar. Como pone de manifiesto la jurisprudencia del Tribual de Justicia Eu-ropeo (Sentencia Placanica) los sistemas legales de los Estados miembros pue-den abarcar desde la prohibición total del juego, pasando por los monopoliospúblicos que solo estarían justificados si tienen como finalidad objetivos de se-guridad o salud pública, hasta sistemas de una mayor liberalización, en los quese permite operar a las empresas bajo el régimen de licencia previa.

La actividad de los juegos y las apuestas se encuentra amparada por el De-recho comunitario en las disposiciones del Tratado sobre libertad de estableci-miento y libre prestación de servicios. Según el artículo 50 del Tratado CE, losservicios son prestaciones realizadas a cambio de una remuneración, conside-rándose especialmente como tales, las actividades industriales, comerciales, ar-tesanales y liberales. Esta definición se completa con el texto del artículo 49CE que se refiere al carácter transfronterizo de la prestación, señalando que lalibertad de servicios afecta a la prestación de servicios dentro de la Comunidadpara los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país distinto aldel destinatario de la prestación.

Las libertades de establecimiento y prestación de servicios, al igual que la cir-culación de personas, mercancías y capitales, no están sujetas a ninguna traba uobstáculo en su ejercicio. Así lo proclama el artículo 49 CE citado en su primerpárrafo: “En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas lasrestricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad”.

La jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia Europeo ha enten-dido que la actividad de juegos de azar se encuentra en el ámbito de aplicación


de las disposiciones del Tratado CE, que ampara la libre prestación de servi-cios, por lo que se encuentra prohibida, en principio, toda restricción a lamisma. Sólo en algunos supuestos excepcionales es posible limitar esta libertadfundamental, en los casos en que una disposición nacional lo prevea por moti-vos que así lo justifiquen. Estas restricciones deben respetar, en todo caso, elDerecho comunitario.

El ámbito de los juegos de azar, como hemos tenido ocasión de examinar,no se ha desarrollado por el derecho secundario o derivado, por lo que las res-tricciones nacionales a esta actividad han sido objeto de interpretación por elTribunal de Justicia Europeo en base a las disposiciones del Tratado.

La primera condición que ha reconocido la jurisprudencia del Tribunalpara admitir una restricción es que cumpla los siguientes requisitos: no puedediscriminar a los prestadores de otros Estados miembros a favor de los nacio-nales, debe ser pues, neutral. Debe estar justificada por razones de proteccióndel interés general y de los ciudadanos, debe ser idónea para alcanzar el obje-tivo que persigue y, por último, no puede extralimitarse de lo estrictamentenecesario para conseguir el fin que persigue.

Como hemos visto, el Tribunal de Justicia se ha referido en sus fallos a lasrazones religiosas, morales y culturales que los Estados miembros alegan paraimponer restricciones a la actividad del juego. No se trata en nuestra opinión,de proteger con estas medidas una identidad nacional (art. 63 CE) de unaUnión Europea cada vez más diversa después de su ampliación a 27 Estados,se trata de aplicar las libertades que constituye los pilares un Mercado comúna todos los países de la Unión.

La jurisprudencia del Tribunal ha reconocido algunas de estas restriccionescomo hemos tenido ocasión de comprobar. Sin embargo, no en todos los ca-sos se encuentran justificadas, es necesario demostrar la idoneidad de la restric-ción, su carácter proporcionado y si la finalidad de bonomía que persigue nopuede obtenerse mediante otro mecanismo menos restrictivo. Son varios losasuntos que sobre restricciones a la libertad de prestación del juego se encuen-tran pendientes de resolución ante el Tribunal de Justicia. En los próximosmeses podremos comprobar si la jurisprudencia europea continua dando pa-sos adelante para la consecución de un mercado único sin restricciones.

En nuestra opinión, las restricciones al juego resultan cada vez menos efica-ces con la consolidación de Internet en los hogares. En efecto, la modificaciónde las pautas de comportamiento derivadas de los nuevos instrumentos de lasociedad de la información debe de llevarnos, no a prohibir o restringir la acti-vidad del juego online y menos aún a dar la espalda a este fenómeno impara-ble, sino a regularlo en aras, precisamente, a garantizar con más eficacia elcumplimiento de los objetivos de tutela y protección del interés social asícomo del fomento de los intereses fiscales, mediante la instauración de un sis-tema normativo más uniforme en la Unión Europea, que haga posible la nor-malidad con que la práctica de esta actividad se realiza en la sociedad.

En España se ha dado un importante paso adelante en esta dirección con laaprobación de la Disposición Adicional vigésima de la Ley 56/2007, de Medi-


das de Impulso de la Sociedad de la Información que impone un mandado alGobierno para que elabore y presente al Parlamento un proyecto de ley de re-gulación del juego a través de sistemas interactivos, basados en comunicacio-nes electrónicas. Esperemos que este proyecto de ley pronto sea una realidad.


IIINOTAS Y DICTÁMENES

★ Letrado del Parlamento de Cantabria. Profesor Asociado de Derecho Constitucional de la Uni-versidad de Cantabria.

1 Este trabajo es la ampliación y actualización de parte de otro, publicado por la propia Asam-blea de Madrid, y titulado “Los Grupos Parlamentarios en la organización y en el funcionamientode los Parlamentos”, en Los Grupos Parlamentarios, Madrid, Asamblea, 2007, pp. 243-282.

Ángel L. Sanz Pérez ★

La Junta de Portavoces como órganoparlamentario 1

Sumario: RESUMEN. ABSTRACT.—I. INTRODUCCIÓN. LA JUNTA DE PORTA-VOCES EN EL DERECHO PARLAMENTARIO ACTUAL.—II. LA JUNTA DEPORTAVOCES EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL.—III. LAS FUNCIONESDE LA JUNTA DE PORTAVOCES.—IV. ALGÚN ASPECTO SUSTANCIALDEL FUNCIONAMIENTO DE LA JUNTA DE PORTAVOCES: EN ESPECIALEL VOTO PONDERADO.

RESUMEN

La Junta de Portavoces es un órgano parlamentario cuya naturaleza comotal órgano parlamentario está hoy fuera de toda discusión. A pesar de que noestá reconocido en el texto constitucional español, la Junta de Portavoces es unórgano generalizado en los Reglamentos parlamentarios españoles del Congresode los Diputados, del Senado y de los Parlamentos autonómicos. En este sentido,es un órgano regulado en todos los Reglamentos Parlamentarios de los Estadoseuropeos continentales, mientras que en los países anglosajones los desconocen.En España, su participación suele ser vital para regular varias cuestiones muyimportantes en la organización de la Cámara, como la fijación del orden deldía y la aprobación de Resoluciones interpretativas. Además, hay una gran can-tidad de asuntos que requieren la audiencia de la Junta e incluso que precisande su consentimiento. Finalmente, se analizan varias cuestiones relativas alfuncionamiento de la Junta de Portavoces, sobre todo el uso del voto ponderadopara la adopción de decisiones.

ABSTRACT

Junta de Portavoces is a real parliamentary organ and, today, nobody is una-ware this thesis. Spanish 1978 Constitution does not rule Junta de Portavoces, butit is ruled in every Spanish Standing Order: Congress, Senate and all AutonomicParliaments. In this respect, Junta de Portavoces is an organ regulated in all conti-nental European Standing Orders, but no Anglo-Saxon Standing Orders. InSpain, the statute of Junta de Portavoces is really important for the all significantparliamentarian subjects, as order of the day and approbation of Interpretative Re-solutions. Too, there are more subjects than must be passed by this organ. Finally,the author analyzes the method used for weighing the votes of Junta de Portavoces.

I. INTRODUCCIÓN. LA JUNTA DE PORTAVOCES EN EL DERE-CHO PARLAMENTARIO ACTUAL

Siendo la Junta de Portavoces uno de los órganos característicos del Parla-mento actual, podría pensarse que la importancia de aquél va a dar la medida y elsignificado del resto de órganos. Incluso podría pensarse en que un estudio de laJunta de Portavoces podría dar cuenta del peso y de la importancia de la mismaInstitución representativa. No cabe dudar por ello de que se puede estudiar la mo-dernidad o no de un Parlamento, en tanto que formal y materialmente la Junta dePortavoces sea el órgano que predomina sobre el resto, en especial sobre la Mesa.Inicialmente, es característica del Derecho parlamentario español el claro predomi-nio de la Junta, con un aumento de las materias sobre las que, como mínimo, hade tomar conocimiento. Debe tenerse en cuenta, además, que la Junta es uno delos foros parlamentarios en donde aparecen, de un modo más abierto los principa-les asuntos (parlamentarios o no) que afectan a la vida de la Institución. Sus reu-niones, generalmente semanales, son de las que imprimen carácter al Parlamento.

En efecto, el binomio Mesa-Junta de Portavoces se resuelve a favor de esta úl-tima, de modo que es muy raro que los conflictos jurídico-políticos planteados,sean resueltos en sede parlamentaria de un modo distinto al criterio manifestado(aunque no sea jurídicamente vinculante) por la Junta. Es cierto que no parecedemasiado eficaz esta duplicidad orgánica, que es característica en nuestro país ytambién en el ámbito del Derecho parlamentario comparado. Pero existe la du-plicidad y debe tenerse en cuenta que no se ha producido en casi ningún sistemala unificación orgánica Mesa-Junta que podría ser esperable, en aras a una sim-plificación procedimental y orgánica, que suele estar tan de moda. Pero segura-mente pesa en el mantenimiento de los dos órganos no sólo la inercia ante elmantenimiento de una situación histórica que ha funcionado, mal que bien,hasta la fecha. En efecto, también ha sido importante para mantener dos órga-nos la separación de dos funciones separables, al menos conceptualmente. Unaprimera, vendría a ser la función jurídico-formal del Parlamento que se centraríade forma importante (pero no exclusiva) en la calificación de todo documentode índole parlamentaria (o no). Como se sabe, esta función recae en la Mesa, entanto que “cumplen la función jurídico-técnica de ordenar y racionalizar el fun-

Ángel L. Sanz Pérez272

cionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, precisamente, como talforo de debate y participación en la cosa pública” (SSTC 208/2003, 204/2003,107/2001, 203/2001, 177/2002, 38/1999, 124/1995, 41/1995 y 95/1994).

Además de esta función, habría una segunda función que se centraría en laadopción de decisiones (o, cuando menos, en la adopción de criterios políticos),desde un punto de vista preferentemente (aunque no exclusivamente) político.Esta segunda función sería ejercida por la Junta de Portavoces en el parlamenta-rismo español, sin que falte, no obstante, algún caso en el que se produce la in-versión orgánica en la que la Junta de Portavoces es órgano decisor.

Es muy importante y seguramente sea cierta, la idea de que la Junta de Porta-voces adopta decisiones de tipo político y que, de alguna forma, anticipa cuál va aser el sentido de las decisiones de los órganos que expresan la voluntad de la Cá-mara, Pleno y Comisiones (y no la Mesa, como ha señalado STC 161/1998). Eneste ámbito, y en este entorno, hay que entender algunas técnicas como la del votoponderado, que asegura la imputación de voluntades a los parlamentarios ausentesen el momento de adoptar acuerdos. Y es que seguramente sea el voto ponderadoun medio (sin perjuicio de lo que se diga posteriormente) de muy difícil anclaje enla idea de un parlamentarismo liberal e individual. No se olvide que esta idea delparlamentario individual, no sometido a mandato imperativo, es la que ilumina elartículo 68 de la Constitución y la famosa jurisprudencia del Tribunal Constitu-cional del año 1983, que impedía la pérdida del escaño (o del cargo de concejal)por dejar de pertenecer al partido por el que se fue elegido. De lo que no cabe du-dar es de la modernidad del grupo, y del Parlamento democrático, y de que la téc-nica del voto ponderado da una idea exacta de la fuerza tan enorme que posee ladisciplina de partido, en el marco del Grupo y del propio partido político. Puedeadelantarse ya, hoy es completamente normal el uso de la técnica del voto ponde-rado, y su generalización en el funcionamiento del Parlamento. Y ello es causa dela misma existencia de un órgano como la Junta de Portavoces que no hace sinoavanzar una gran parte del trabajo parlamentario. En torno a estos principios regirála regulación de la Junta de Portavoces en nuestro Derecho parlamentario, y sobreestas ideas se van a desarrollar las siguientes páginas.

A. Manzella2, de modo gráfico dice que la Junta de Portavoces es “el cole-gio-clave” para la organización del trabajo en el Parlamento. Entre nosotros,A. Arce Janáriz3 ha señalado que la Junta de Portavoces es el “quicio de la Cá-mara”. Como premisa inicial, puede afirmarse que la Junta de Portavoces es elórgano que designan los Reglamentos para juridificar la voluntad de los Gru-pos parlamentarios, sirviendo además de enlace del Parlamento con el Go-bierno, lo cual se antoja fundamental en un sistema parlamentario4. Así, puede

La Junta de Portavoces como órgano parlamentario 273

2 A. MANZELLA, Il Parlamento, Bolonia, 1997, p. 115.3 A. ARCE JANÁRIZ, Teoría y Práctica de la Junta General del Principado de Asturias, Granada,

Madú, 2003, p. 70, que añade que “el número limitado de funciones asignadas a la Junta de Porta-voces no debe llevar a infravalorarla”.

4 Algunos autores, sin embargo mediatizan la importancia de la Junta de Portavoces en funciónde que haya o no mayoría absoluta. Cfr. a este respecto, Ll. AGUILÓ I LÚCIA, en Las Cortes valen-cianas. Introducción del Derecho Parlamentario, Valencia, Tirant Lo Blanc, 2000, pp. 57 y ss.

afirmarse que el funcionamiento de la Junta de Portavoces verifica la impor-tancia formal de los Grupos parlamentarios en el desarrollo del Parlamento.Pero, además y como se ha indicado, es el órgano5 que asegura la participaciónformal del Gobierno en la actividad parlamentaria, expresando su opiniónjunto con la de los Grupos parlamentarios en la formación de asuntos y deci-siones tan importantes como el calendario o el orden del día6. Y es que mate-rialmente no hay decisión ni acto del Parlamento que escape al control de losGrupos7, aunque ello no siempre se ejecute formalmente mediante un acuerdode la Junta. Ni más ni menos significa que la naturaleza grupocrática del Par-lamento y del Estado entero se impone a otras concepciones diferentes o másindividuales8. En definitiva, en todos los Parlamentos modernos (salvo la muyllamativa excepción del Parlamento británico) hay un órgano que reúne losportavoces de los Grupos parlamentarios, y suele reunirse bajo la Presidenciadel Presidente del Parlamento9, aunque lo normal sea que no se trate en estecaso de un miembro de la Junta de Portavoces.

La regulación de la Junta de Portavoces en los Reglamentos de los Parla-mentos de nuestro entorno es similar a la nuestra, con una proximidad nota-


5 En relación con la existencia de órganos unipersonales y colegiados en el Derecho parlamenta-rio, P. GARCÍA-ESCUDERO MÁQUEZ/B. PENDÁS GARCÍA, en “Artículo 72.2. Autogobiernode las Cámaras. Sesiones conjuntas”, en O. Alzaga Villaamil (dir.), Comentarios a la Constitución es-pañola de 1978, Madrid, Edersa, 1998, pp. 435 y 436 han señalado que “una primera aproximacióna la configuración de los órganos parlamentarios de gobierno, desde el punto de vista estructural,permite establecer una distinción aparentemente nítida entre órganos unipersonales y colegiados,que se corresponden, a grandes rasgos, con los modelos angloamericano y continental europeo. Sinembargo, este criterio formal es sólo aceptable en parte, puesto que atiende menos a la esencia que ala apariencia; allí donde se establece una Presidencia colegiada la figura del Presidente destaca en elseno del órgano colectivo que la dirige; y, a la inversa en los Parlamentos dotados de un órgano mo-nocrático de gobierno están previstas las sustituciones y existen otros cargos que colaboran en la or-denación de los trabajos.”

6 En nuestra doctrina, se ha resaltado el papel preeminente de la Junta de Portavoces en la “orga-nización política de las Cámaras”. Cfr. X. A. SARMIENTO MÉNDEZ, Dereito Parlamentario deGalicia, Vigo, Xerais, 2001, pp. 84 y ss.

7 A. TORRES DEL MORAL, “Sistemas electorales y sistemas de partidos”, en Revista de Dere-cho Político, núm. 32, UNED, pp. 32 y ss. Ha señalado este autor, que apenas hay algún aspecto queescapa a la “grupalización” acaecida en el Parlamento, desde la institucionalización del Estado departidos a través de una democracia de partidos.

8 Suele citarse la célebre Resolución Ferry de la Asamblea Nacional Francesa, en 1911, comoprecedente de la regulación de la Conferencia de Presidentes en el Derecho parlamentario y que ve-nía a recoger la práctica consistente en la reunión del Presidente de la Cámara con los Presidentes delas Comisiones, y los Presidentes de los Grupos parlamentarios, quienes semanalmente trataban delordenación del trabajo parlamentario. Visto desde esta perspectiva, se trataría de una institución deorigen francés en el Derecho parlamentario continental.

9 A. ARCE JANÁRIZ, Teoría y Práctica ..., op. cit., p. 70 lo explica de la siguiente forma: “LaMesa y la Junta de Portavoces son proyección de técnica de la colegialidad en la esfera de la direcciónparlamentaria, dirección originariamente monocrática y concentrada en el Presidente de la Cámara.La colegialidad es para Cámaras que se ocupan de numerosos asuntos, a menudo complejos, unamedida de racionalización organizativa. Pero, además y sobre todo, instrumento para adaptar la es-tructura del poder de dirección a Cámaras política y socialmente heterogéneas, evitando su concen-tración con un mismo y único órgano unipersonal, el presidente de la Cámara. Es significativo queese sentido que el Presidente, aunque conserva su condición específica, pase a integrarse también enla Mesa y en la Junta de Portavoces, cuyos acuerdos debe ejecutar”.

ble, impropia de otras materias. Así, el artículo 13 del Reglamento de la Cá-mara de Diputados italiana determina la composición10 de la Conferencia dePresidentes, de la que estarían excluidos los cuestores, siendo siempre infor-mado el Gobierno “por el Presidente del día y hora de la reunión para quepueda intervenir un representante” del propio poder ejecutivo. En cuanto asus funciones, la Conferencia de Presidentes será convocada para “examinar”el desarrollo de los trabajos del Pleno y de las Comisiones. Por su parte, muyparecida es la regulación del Reglamento del Senado italiano, cuyo artículo53.3 dispone la convocatoria de la Conferencia de Presidentes, también acom-pañados de los Vicepresidentes y del “representante” del Gobierno, para apro-bar el calendario bimensual de reuniones de la Cámara.

Por su lado, en el Bundestag, el Ältestenrat cumpliría la función análoga anuestra Junta de Portavoces al incorporar a veintitrés miembros de los Gruposparlamentarios, además del Präsidium (o Mesa). Sus funciones, según el artí-culo 6.2, se centran en el asesoramiento y consulta en relación con los princi-pales asuntos, si bien sus decisiones raramente se contradicen por el resto deórganos parlamentarios. No obstante, es el Bundestag un órgano en el que elPresidente de la Cámara tiene un peso específico notable, logrando predomi-nar sobre el entramado orgánico de una forma más o menos evidente. No hayduda de que al centralizar las principales funciones del Parlamento, el Presi-dente del Bundestag ensombrece la Junta de Portavoces. Buen ejemplo de elloes que el Presidente del Bundestag debe sólo “consultar” al Ältestenrat la deter-minación del plan de trabajo de la Cámara, el calendario o la propuesta alPleno del orden del día de cada sesión.

Por su parte, en el Reglamento de la Asamblea Nacional francesa, se regulala Conferencia de Presidentes, en el artículo 48. Se configura aquí un órganocompuesto por los presidentes de los Grupos parlamentarios, por los Vicepre-sidentes, los Presidentes de las Comisiones permanentes, y el ponente generalde la Comisión de “Presupuestos, Economía General y del Plan”. Tambiénforma parte de la Conferencia, el Presidente de la Delegación de la AsambleaNacional para la Unión Europea. Las reuniones de la Conferencia serán con-vocadas cada semana y de sus reuniones será informado el Gobierno, que po-drá delegar un “representante”, que no tendrá que ser miembro del propio Go-bierno. Pero las instituciones parlamentarias son, en la Quinta República11,


10 El artículo 13.2 del Reglamento de la Cámara de Diputados italiana determina que podrán serinvitados a la Conferencia de Presidentes, los Vicepresidentes de la Cámara y los Presidentes de lasComisiones parlamentarias. El Presidente podrá asimismo, cuando lo exija la extraordinaria impor-tancia de la cuestión, invitar a participar a un representante de cada uno de los componentes políti-cos del Grupo Mixto a los que pertenezcan como mínimo diez diputados, así como a un represen-tante del componente formado por los diputados pertenecientes a las minorías lingüísticas a que serefiere el apartado 5 del artículo 14. Para los acuerdos sobre organización de los trabajos a que se re-fieren los artículos 23 y 24, sólo se tendrá en cuenta la posición expresada en nombre del GrupoMixto por su Presidente.

11 Para el estudio de este órgano en el Derecho francés, es muy interesante la consulta de P.AVRIL/J. GICQUEL, Droit parlamentaire, París, Montchrestien. También de J. GICQUEL, “Nue-vas tendencias del derecho parlamentario francés y europeo”, en Reflexiones jurídicas, núm. 4, 2002.

subsidiarias de lo gubernamental, y la Conferencia formulará “cualesquierapropuestas referentes a la aprobación del orden del día a título de comple-mento a las discusiones señaladas como prioritarias por el Gobierno”. Por lodemás, la Conferencia de Presidentes acuerda el orden del día y varias de lasprincipales cuestiones relativas a la ordenación parlamentaria de la vida de laCámara. Por su parte, el Reglamento del Senado francés delimita una Confe-rencia de Presidentes muy similar a la de la Asamblea Nacional (arts. 29 y29a), con funciones también en la fijación del orden del día.

El caso del Parlamento británico es muy significativo pues, como ya sesabe, no existe allí un órgano similar a la Junta de Portavoces. En cualquiercaso, predomina el interés gubernamental en la fijación del orden del día(Standing Order 14.112), a través de la intervención de Mrs. Speaker. Además,todo ello se ve muy mediatizado por la concienzuda y detallista regulación deltrabajo parlamentario que efectúan las Standing Orders: llena de reglas, de ex-cepciones y de excepciones de excepciones, en donde predomina la pragmatí-sima visión que del Derecho (y de la vida) posee el ordenamiento anglosajón.Igual sucede en la Cámara de los Lores, en donde los asuntos del Gobierno ylos que remita la Cámara de los Lores tienen preferencia, sobre los asuntos quetengan su origen en la misma Cámara nobiliaria (Standing Order 41 y 42).

El Senado de los Estados Unidos, fiel a las “peculiaridades” del sistema, nocuenta con la participación de un órgano similar a la Junta de Portavoces.Como es sobradamente conocido, la inexistencia en el Senado norteamericanode Grupos parlamentarios tal y como son conocidos en Europa impediría laprevisión normativa de la Junta. Pero además, la fuerza de las Comisiones poruna parte y, por otra, la previsión muy detallada en las Standing Rules (RuleVII.1)13, en relación con la configuración del calendario y los órdenes del día,garantizan la presencia de las preferencias del ejecutivo en la configuración delorden del día del Parlamento. Por su parte y aunque sean un órgano compara-ble con nuestras Junta de Portavoces, en la Cámara de Representantes, elCommittee on Rules juega un peculiar papel14 en la información de reglas espe-


12 La Standing Order 14.2 de la Cámara de los Comunes reserva veinte días en cada período desesiones, para incluir asuntos a iniciativa de la oposición, diecisiete de los cuales están reservados a lainiciativa del Líder de la oposición y tres a iniciativa del líder de la segunda fuerza parlamentaria dela oposición. La Standing Order 14 completa la detallista regulación, indicando una serie de conver-siones a efectos del mencionado cómputo: así por ejemplo, dos sesiones celebradas en viernes equi-valen a una sesión, pudiendo el Líder de la oposición dividir cada día en medias jornadas de cuatrohoras de sesión parlamentaria.

13 Cada día en el que se celebran sesiones, se remite por el (poderoso) Gabinete de la Presidenciadel Senado de los Estados Unidos al resto de oficinas del Senado, el calendario, que se lee en la aper-tura de cada sesión. La prelación de asuntos es la siguiente: mensajes del Presidente; informes y co-municaciones de las Jefaturas de cada Departamento gubernamental; otras comunicaciones dirigi-das al Senado, como proyectos, resoluciones o mensajes de la Cámara de Representantes. Sólodespués de estos asuntos se debaten: presentación de peticiones y memoriales; informes de Comisio-nes y defensa de proyectos y presentación de “otras resoluciones”.

14 Aunque ya tenga algunos años, todavía es valioso B. I. OPPENHEIMER, “The Rules Com-mittee: New Arm of Leadership in a Decentralized House”, en Lawrence C. Dodd and Bruce I. Op-penheimer, (eds.), en Congress Reconsidered, 1ª ed., 1977. Por otra parte, son muy interesantes las

ciales relativas a los términos de los debates, las enmiendas y los tipos de en-mienda que son admisibles en la tramitación de cada proyecto legislativo y so-bre los procedimientos que se tramitan en la Cámara; sin embargo, su papel esalgo menor en la organización de la vida interna de la propia Cámara de Re-presentantes.

En resumen, hoy15 la naturaleza parlamentaria de la Junta de Portavocesviene impuesta no sólo por su generalización reglamentaria, sino sobretodo por ser punto de encuentro entre los Grupos parlamentarios y el Go-bierno, y por su intervención en asuntos vitales, de esos que imprimen ca-rácter a la Cámara, tales como la fijación del calendario o la determinacióndel orden del día de las sesiones plenarias. En nada afecta a esta naturaleza,el hecho de que esté la Junta compuesta por los portavoces de los gruposparlamentarios y que éstos no sean (en casi ningún Parlamento español)órganos parlamentarios. Y tampoco afecta a su naturaleza parlamentaria elhecho de que asista a sus reuniones un miembro de la Administración di-rigida por el Gobierno. No es sólo que todos los Reglamentos parlamenta-rios incluyan el régimen principal de la Junta de Portavoces en el capítulocorrespondiente a la organización de la Cámara. La razón primordial de sunaturaleza como órgano parlamentario es su participación decisiva en laorganización y en el funcionamiento de la Cámara. En efecto, y como ten-drá ocasión de desarrollarse más adelante, puede apuntarse ahora que haymuy pocas funciones parlamentarias que escapen a la intervención de laJunta de Portavoces16.


Rules of the Committee on Rules U.S. House of Representative 110th Congress, de julio de 2007, que in-troducen una regulación interna complementaria de carácter parlamentaria y administrativa, delfuncionamiento de esta Comisión. Es una Comisión que adquiere cierta relevancia en el maremág-num de Comisiones y Subcomisiones (más de 200) que domina la vida de la Cámara. Esta Comi-sión está formada por trece miembros y tiene dos Subcomisiones, la Legislative and Budget ProcessSubcommittee, y la Rules and Organization of the House Subcommittee.

15 Aunque nuestra Constitución de 1931, igual que luego sucedió con la Constitución de 1978,ignoraba a los Grupos parlamentarios, el Reglamento del Congreso de los Diputados de 1934 esta-bleció (cierto que de un modo muy parco) que los grupos podrían nombrar un representante “cercade la Mesa” a los efectos parlamentarios. Estos representantes bien podrían haber constituido unaJunta de Portavoces o una Conferencia de Portavoces parlamentarios.

16 La mayor parte de la doctrina que ha estudiado el tema, concluye su naturaleza de órgano par-lamentario y hoy no es objeto de polémica. Cfr. I. TORRES MURO, Los órganos de gobierno de lasCámaras legislativas: Presidente, Mesa y Junta de Portavoces en el Derecho parlamentario español, Ma-drid, Congreso de los Diputados, 1987, pp. 230 y ss. Este autor señaló, hace algunos años, que “sinembargo, en el caso del Senado subsisten los problemas, porque la Junta «es oída» casi siempre, nopasando del status de «consejo asesor», de manera que hay serias dudas de que pueda ser calificadade órgano en el sentido jurídico del término”. Por otra parte, fue contundente en el sentido de afir-mar la naturaleza orgánico parlamentaria de la Junta de Portavoces, L. REBOLLO DELGADO, LaJunta de Portavoces, Madrid, UNED, 1998, pp. 184 y ss. En esta obra el autor argumentó, en su mo-mento, la naturaleza de órgano parlamentario de la Junta de Portavoces, basándose su fundamentoen la participación necesaria del órgano en varias funciones del Parlamento, en el carácter público desu actividad, en la puesta a disposición por la Cámara de medios personales y materiales y en lo quese denomina por el autor “teoría de imputación de los actos”. Del mismo autor y en idéntico sen-tido, “La Junta de Portavoces en la regulación del Congreso de los Diputados”, en Revista de las Cor-tes Generales, núm. 42, 1997, pp. 120 y ss.

II. LA JUNTA DE PORTAVOCES EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL

Como se sabe y es normal en el constitucionalismo comparado, la Consti-tución española de 1978 ignora a la Junta de Portavoces17. El Tribunal Consti-tucional ha querido extraer algunas consecuencias de la falta de regulación yprevisión constitucional en materia parlamentaria y, aplicado a este ámbito,puede mantenerse que el Parlamento vendría a contar con una libertad com-pleta para la regulación reglamentaria de la Junta de Portavoces. Podría llegarseincluso a mantener la viabilidad de la supresión de la Junta; a diferencia de loque sucede con la Mesa y el Presidente, cuya previsión constitucional suponeque no pueda suprimirse por el Reglamento del Congreso de los Diputados,del Senado y el de las Cortes Generales. En efecto, en STC 141/1990, de 20de septiembre se ha señalado que “la falta de una regulación constitucional oestatutaria ha de entenderse más bien en el sentido de que los Reglamentosparlamentarios tienen una amplia disponibilidad para regularla, como norma-ción originaria no predeterminada en principio por normas constitucionales oestatutarias, quedando a su discreción el disponer la continuidad hasta el ago-tamiento de la legislatura de los miembros de la Mesa del Parlamento o la po-sibilidad de remoción de sus miembros, al no existir ninguna regla ni princi-pio constitucional decisivo al respecto”.

Por su lado, y como es conocido, la referencia del artículo 99.1 CE a los“representantes designados por los grupos políticos con representación parla-mentaria” y la del artículo 75 CE a “los Grupos parlamentarios” no son men-ciones a este concreto órgano. Además, la Junta de Portavoces tampoco sueleser objeto de una regulación muy extensa en los Estatutos de Autonomía. Porejemplo, ignoran este órgano los Estatutos de Autonomía de Aragón, Comu-nidad Valenciana, Castilla y León, País Vasco y La Rioja. No obstante, hay al-gunos Estatutos que sí se refieren a la Junta de Portavoces, alejándose portanto del modelo constitucional. Por ejemplo, se refiere a la Junta el artículo103.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía para determinar que las “fun-ciones de la Junta de Portavoces”, es uno de los contenidos necesarios del Re-glamento parlamentario (en los mismos términos regulan el art. 45.6 EAI-BAL, art. 59.2 EACAT, art. 12.6 EACANT, art. 26 EAEX, art. 12.4 EAGAL,art. 12.2.d EAMAD). Pero la homogeneidad cesa ahí y alguno de estos Estatu-tos de Autonomía dispone una regulación, incluso, más exhaustiva de la Juntade Portavoces, como el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Madrid,


17 A pesar de la normalidad de esta omisión normativa, algún autor se sorprende de que la Juntade Portavoces no esté ni prevista, ni regulada en los textos constitucionales, cfr. J. CORONA FE-RRERO, “Los órganos de dirección en el Reglamento parlamentario”, en VV. AA., El Reglamentoparlamentario: propuestas de reforma, Santander, Parlamento de Cantabria, 2000, p. 140. Para esteautor “no deja de ser un contrasentido que el órgano que ostenta realmente la primacía política en elParlamento, resulte un completo desconocido para las normas básicas. Parece razonable suponer quela Constitución española de 1978, que de forma generosa dedica una tercera parte de sus artículos ala materia parlamentaria, debiera haber prestado un mayor interés por los órganos de dirección delParlamento.” No obstante, en p. 168 se añade que “La Junta de Portavoces es el órgano de direcciónperfilado de manera más débil en nuestro derecho parlamentario”.

que establece que “Los Diputados de la Asamblea se constituirán en GruposParlamentarios, cuyos portavoces integrarán la Junta de Portavoces, que sereunirá bajo la presidencia del Presidente de la Asamblea”. Por su parte, puedeser interesante la cita del artículo 29.2 LORAFNA, que si bien no menciona ala Junta de Portavoces como órgano parlamentario, se refiere a la previa con-sulta por el Presidente del Parlamento con los “portavoces designados por lospartidos o grupos políticos con representación parlamentaria”.

Vista su naturaleza como órgano parlamentario y la casi completa libertaddel Reglamento Parlamentario para regularlo, puede resaltarse que todos losReglamentos han coincidido en introducir este vínculo de relación entre el Par-lamento y el Gobierno. Hoy no cabe duda de que la Junta de Portavoces es unbuen ejemplo de “parlamentarismo gubernamentalizado”, pues no otra razónes la que motiva que sea convocado a sus sesiones un miembro del Gobierno.En este sentido, suele ser pacífico reconocer que el representante del ejecutivoque asiste a las sesiones de la Junta de Portavoces no es miembro de este órgano,igual que tampoco lo son los miembros de la Mesa que asisten a las mismas. Enverdad, los miembros de la Junta vendrían a ser sólo los que participan en laadopción de las decisiones, o en la manifestación de criterios sobre los asuntosque deben ser tratados por este órgano. El resto de personas que asiste a las se-siones de la Junta de Portavoces participaría en las mismas para permitir su ce-lebración, sin que fuesen miembros estrictos de la Junta de Portavoces. El artí-culo 46 del Reglamento de las Cortes de Aragón (vid. por todos, art. 46RJGAS) es muy claro al respecto, al disponer que “Los portavoces de los Gru-pos parlamentarios constituyen la Junta de Portavoces”..., “bajo la Presidenciadel Presidente de las Cortes...”, dirigiendo los debates y “velando por el ade-cuado equilibrio de las intervenciones” (también art. 37.6 RPCAN).

Pero en nuestro sistema parlamentario no hay reglas sin su excepción. Así,es muy relevante (por lo excepcional) la regulación del Reglamento del Senado(art. 43.2 RS) en el que se dispone que la Junta de Portavoces “estará inte-grada” por el Presidente de la Cámara, que la convoca y preside. No obstante,por el sistema de adopción de decisiones de la Junta de Portavoces, sería muyimprobable que el Presidente pudiese tomar parte en las votaciones de lamisma. Por su lado y para completar la regulación de la Junta de Portavoces enla Cámara Alta, en el artículo 43.2 RS se dispone que puedan asistir a las sesio-nes de la Junta de Portavoces “hasta dos representantes de los Grupos territo-riales de un mismo Grupo parlamentario, designados por su portavoz.18”

Como ya se ha dicho, el Reglamento del Congreso de los Diputados, en suartículo 39.2 RCD, dispone la comunicación de las reuniones de la Junta alGobierno para que “envíe”, “si lo estima oportuno, un representante”. Tam-bién el Reglamento del Senado prevé, en su artículo 43.2 RS, que podrá asis-


18 Además, el artículo 43.2 del Reglamento del Senado añade: “cuando se trate de deliberar sobrealguna materia que afecte especialmente a una Comunidad Autónoma, el Presidente lo comunicaráa los Portavoces de los Grupos parlamentarios en los que existieran Grupos territoriales, a efectos deque también puedan asistir los representantes de estos últimos”.

tir un “representante” del Gobierno. Éste podrá estar acompañado, en su caso,por “persona” que le asista. De la lectura de este precepto parece derivarse queel asistente “enviado” por el Gobierno de la Nación no debe ser necesariamentemiembro del mismo, y, además, parece que la persona que le asista no debe sertampoco alto cargo de la Administración (lo que sí parece es que sólo deberíaser “una” persona). No obstante parece lógico pensar que lo normal será que seaun Alto cargo quien asista a las reuniones de este órgano parlamentario.

Vista esta regulación, no es raro que algún Reglamento autonómico exija quequien deba asistir a las sesiones de la Junta debe tener la condición de miembro delGobierno (art. 65.1 RPNA; art. 63 RAEX), con lo que deberá ser un Consejero,quien asista a sus sesiones. No obstante, algunos Reglamentos admiten la delega-ción en un Alto cargo (art. 38.2 RPAND; art. 37.2 RPCAN —en un Viceconse-jero—; art. 63 RAEX). Además y de igual forma a como sucede en el Reglamentodel Congreso de los Diputados, varios Reglamentos parlamentarios autonómicosdeterminan que pueda asistir a las reuniones de la Junta un “representante” (fór-mula menos rigurosa que la de “miembro”) del Gobierno (art. 43.1 RCCLM; art.37 RCCYL; art. 39.3 RPCANT; art. 27 RPCAT; art. 38 RPGAL; art. 38.2 RPIB;atr. 34.2 RPLARI; art. 58.4 RAM). Además, y una vez más igual que en el RCD,en varios Parlamentos el representante del Gobierno puede ser acompañado porcualquier persona (art. 38.2 RPAND; art. 37.2 RPCANA; art. 39.3 RPCANT;art. 43.1 RCCLM; art. 37.2 RCCL; art. 39.2 RCCV; art. 63 RAEX; art. 38.2RPG; art. 34.2 RPRI; art. 58.4 RAMA; art. 53.2 RAMU; art. 43.3 RPNA). Noobstante, nunca hay homogeneidad en nuestro Derecho parlamentario, pues al-gún Reglamento prevé que quien “asista” al miembro del Gobierno en la Junta dePortavoces sea alto cargo y no cualquier persona, como en artículo 54.2 RJGPA.

Sin duda, puede ser problemático en algún supuesto el significado del con-cepto de “representante”, que utiliza buena parte de nuestros ReglamentosParlamentarios para referirse al “enviado” del Gobierno. De forma evidente, seincluiría dentro de este concepto al miembro del Gobierno que sea Ministro oConsejero en una Comunidad Autónoma, o el que sea en cualquiera de lasotras fórmulas permitidas por la Constitución, los Estatutos de Autonomía, opor la Ley. Además, aunque no fuese miembro del Gobierno19, sería represen-tante del mismo el Alto Cargo que recibiese tal apoderamiento mediante unacuerdo expreso del ejecutivo. A falta de acuerdo, el asistente a la Junta sólo se-ría representante del Gobierno si una norma reglamentaria le permitiese ac-


19 Hace algún tiempo, alguna autora se extrañó del peso que había adquirido el Gobierno, me-diante su participación en la Junta de Portavoces. Cfr. M. V. GARCÍA-ATANCE, “Incidencia delGobierno en la función legislativa a través de la Junta de Portavoces”, en VV. AA., El procedimientolegislativo. Jornadas de Derecho parlamentario, Madrid, Congreso de los Diputados, 1998, p. 671. Se-ñala que: “si bien por vía reglamentaria, se potencia la intervención del Gobierno en la ordenación yprogramación de los trabajos parlamentarios, resulta a mi modo de ver, esta intervención injustifica-damente amplia por vía de praxis parlamentaria, en lo que concierne a su actividad en el seno de laJunta de Portavoces; pues se dota así al Gobierno de enormes posibilidades de maniobra en la deter-minación del orden del día, lo que resulta paradójico con la circunstancia de no contar –aparente-mente al menos- con voto en la Junta de Portavoces.” También, de la misma autora, “La Junta dePortavoces”, en Boletín de la Facultad de Derecho, núm. 3, 1993, pp. 59 a 97.

tuar ante el Parlamento20. También es interesante, y es excepcional en nuestrosistema, el caso de las Cortes de Aragón, pues el artículo 46.7 prevé la asisten-cia de un Consejero “cuando, a juicio del Presidente de las Cortes existan en elorden del día de una sesión de la Junta de Portavoces asuntos que afecten osean de interés para la Diputación General”.

Al modo de la regulación del Reglamento del Congreso de los Diputados laregulación habitual en los Reglamentos Parlamentarios autonómicos, tambiénsuele prever la asistencia de los miembros de la Mesa (art. 54.3 RJGPA; art.65.1 RPNA o art. 62.1 RAEX), ejerciendo cada uno de ellos las funciones pro-pias del cargo que ocupan en la Mesa (es decir, de sus sesiones se levantaráacta, redactada por el Letrado mayor, autorizada por un Secretario y con elvisto bueno de la Presidencia)21. Finalmente, algunos Reglamentos parlamen-tarios permiten que sea convocado a las sesiones de la Junta de Portavoces el“presidente de cada una de las Comisiones parlamentarias” (art. 39.2RPCANT; art. 27.1 RPCAT; art. 64.2 RAEX, que añade la posibilidad de quese pueda convocar a cualquier Diputado).

Además, los portavoces podrán estar acompañados por “un miembro de sugrupo que no tendrá derecho a voto” y que, por tanto, tendrá derecho a voz y,por supuesto no computará a efectos de votación (art. 39.3 RCD; art. 38.3RPAND, art. 46.3 RCAR22; art. 54.3 RJGAS; art. 37.3 RPCAN; art. 39.3RPCANT; art. 43.2 RCCLM; art. 37.3 RCCL; art. 39.3 RCCV; art. 38.3 RPG;art. 34.3 RPRI; art. 38.2 RPIB; art. 53.3 RAMU; art. 29.4 RPPV). Finalmente,


20 Pueden destacarse algunas regulaciones autonómicas que prevén la asistencia de un representantedel Gobierno ante la Junta de Portavoces, como el artículo 35.2 de la Ley de las Islas Baleares 4/2001, de14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears, que determina que “el despacho ordinario de asuntos en-tre el Gobierno y el Parlamento debe canalizarse a través del Secretario del Consejo de Gobierno y delrepresentante del Gobierno ante la Junta de Portavoces”. No van mucho más allá las relaciones de las Le-yes autonómicas y, por ejemplo, la Ley de la Rioja 8/2003, de 28 octubre, reguladora del Gobierno e in-compatibilidades de sus miembros, determina en su artículo 48 que “la relación ordinaria entre el Go-bierno y el Parlamento de La Rioja se canalizará a través del titular de la Consejería que tenga atribuidascompetencias en materia de Relaciones Institucionales”. Pero la mayor parte de las veces son normas conrango reglamentario las que exigen el Consejero que tendrá la potestad de representar al respectivo Go-bierno. Como simple ejemplo, puede citarse el artículo 2 del Decreto del Presidente de la Región deMurcia 26/2008, de 25 septiembre, de reorganización de la Administración regional, que atribuye la re-presentación del Gobierno murciano ante la Junta de Portavoces al Consejero de Presidencia y Adminis-traciones públicas. También puede citarse el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 5 de marzo de1998, que determina que el “Director General de Asuntos Interdepartamentales y de Relaciones con elParlamento suplirá al Secretario del Gobierno y de Relaciones con el Parlamento en la asistencia a lasreuniones de la Junta de Portavoces en caso de ausencia, enfermedad o vacante de éste y también por im-posibilidad derivada del ejercicio de las funciones propias del cargo de Secretario del Gobierno”

21 El Reglamento de la Asamblea de Extremadura incluye un régimen de las sesiones de la Juntaque no tiene equivalente en el Derecho parlamentario español. Se determina en el artículo 66.2, 3 y4 RAEX que las actas de la Junta de Portavoces, que tendrán carácter público, serán leídas y aproba-das en la siguiente sesión. Además los acuerdos de la Junta serán inmediatamente ejecutivos, “sin ne-cesidad de que antes el Acta haya sido aprobada”. A pesar de que el artículo 66.2 señala que las actastendrán un carácter público se señala en el apartado 4 que “las sesiones de la Junta de Portavoces se-rán siempre grabadas y sólo transcritas cuando se requiera previamente por alguno de sus miembros.El texto transcrito estará exclusivamente a disposición de la Junta de Portavoces”.

22 El artículo 46.3 del Reglamento de las Cortes de Aragón prevé que “Cuando los suplentes asis-tan sustituyendo al Portavoz, actuarán con los mismos derechos, deberes y prerrogativas que éste, ypodrán hacerse acompañar por otro miembro de su Grupo, que no tendrá derecho a voz ni voto”.

hay que mencionar el siempre problemático caso de la representación del Grupomixto en la Junta de Portavoces, el cual no suele ser regulado por el propio Re-glamento, salvo algún llamativo caso23 (como el de los Reglamentos de los Parla-mentos de Canarias, Murcia y Navarra) y que suele ser resuelto por la Mesa me-diante acuerdo, o mediante una resolución interpretativa de la Presidencia.

En resumen, los miembros de la Junta de Portavoces son sólo los portavo-ces de los Grupos parlamentarios, sin que se puedan considerarse como tales elresto de personas que asisten a sus reuniones. Dada su naturaleza representa-tiva, todas las decisiones de la Junta de Portavoces, cuando se adoptan, se rea-lizan mediante el sistema de voto ponderado (art. 39 RCD), al que luego sealudirá. No obstante, hay algunas omisiones muy significativas, porque preci-samente el Reglamento del Senado24 no alude al voto ponderado como fór-mula para adoptar acuerdos. Si bien la propia fuerza del órgano y la necesidadde que su funcionamiento se produzca mediante mecanismos fiables, sugierenel acierto en la utilización de la técnica del voto ponderado, como fórmulapara adoptar decisiones. Sin embargo y en general, no son habituales normasreguladoras del funcionamiento de la Junta de Portavoces, aunque casi todoslos Reglamentos parlamentarios coinciden en utilizar la técnica de la pondera-ción para juridificar esta representación parlamentaria. Pero como ya se ha ad-vertido, sobre este asunto se volverá, pues ahora parece más adecuado referirsea las funciones de la Junta de Portavoces.

III. LAS FUNCIONES DE LA JUNTA DE PORTAVOCES

Como podrá esperarse, siendo diecinueve los Reglamentos, el significadode la Junta de Portavoces no es siempre el mismo en todos los Parlamentos.Así, para ver la posición y la naturaleza de las Juntas de Portavoces en nuestro


23 Es muy significativo el caso del artículo 37.4 del Reglamento del Parlamento canario que disponeque “el portavoz del Grupo Mixto será designado por decisión unánime de sus miembros, que habrá deser comunicada por escrito a la Mesa de la Cámara. La duración del mandato conferido no podrá ser in-ferior a un periodo de sesiones. La propuesta deberá ser ratificada o modificada cada vez que se altere elnúmero de diputados que integren el Grupo Mixto. A falta de propuesta unánime, se estará a lo dis-puesto en el Reglamento del Grupo Mixto sobre el particular. En su defecto, será la Mesa quien dicte lasnormas necesarias para resolver la cuestión”. También el Reglamento de la Asamblea de Murcia prevé ensu artículo 53.3 que en el caso del Grupo mixto podrá asistir “un representante de cada fuerza políticacon respaldo electoral.” Aclarando el último inciso de este artículo que “ninguno de tales asistentes ten-drá derecho a voto.” Finalmente, el artículo 43.2 del Reglamento del Parlamento de Navarra determinaque el portavoz del Grupo mixto “será designado por los miembros del mismo en la forma y duracióndel mandato que libremente y por unanimidad establezcan en escrito dirigido a la Mesa de la Cámara.La propuesta deberá ser ratificada o modificada cada vez que se altere el número de Parlamentarios quelo formen”. No obstante, a falta de propuesta “unánime” de los miembros del Grupo mixto decidirá laMesa, previo acuerdo de la Junta de Portavoces, “excluido el que lo fuera del Grupo Mixto”. Además,dispone el artículo 43.5 del RPNA que “el Portavoz del Grupo Mixto contará con tantos votos comomiembros del Grupo le hayan otorgado la representación que deberá acreditar por escrito”.

24 La única mención que hace el Reglamento del Senado al sistema del voto ponderado es en elartículo 185.2 RS, en relación con la adopción de decisiones en el seno de la Comisión de Nombra-mientos, la cual, por cierto, está “presidida por el Presidente del Senado”, e integrada por los Porta-voces de los Grupos Parlamentarios.

Derecho no sólo son importantes varios criterios vistos, como la asistencia delmiembro del Gobierno, o la utilización del criterio del voto ponderado. Desdeluego, el estudio de las funciones parlamentarias de la Junta de Portavoces es elaspecto que adquiere una mayor importancia a estos efectos. Con ello, se com-prueba que es la Junta de Portavoces un órgano predominantemente consul-tivo, a pesar de la posición que se le atribuye por los Reglamentos, tal y comocoincide la doctrina que ha estudiado el tema. Por eso es llamativo que algunosReglamentos prevean una Junta de Portavoces formalmente activa, pues elParlamento necesita su acuerdo para la tramitación de un número importantede materias. Asumiendo que son casos excepcionales en nuestro modelo, algu-nas Juntas de Portavoces, como la de las Cortes de Aragón o la de Castilla-LaMancha, son órganos cuyo concurso es preceptivo para decidir un gran nú-mero de asuntos.

En general, y a salvo de lo que se señalará enseguida, la Junta de Portavoceses un órgano de ordenación del trabajo parlamentario, que contribuye a fijar(o fija en varios casos) los criterios para organizar y facilitar los debates, asícomo las tareas parlamentarias. Como disponen casi todos los ReglamentosParlamentarios, la Junta de Portavoces ocupa una posición nuclear en la orga-nización parlamentaria y suele ser oída (como mínimo) en los actos más im-portantes del Parlamento. Así, suele ser escuchada la Junta de Portavoces en re-lación con asuntos “transversales” para el desarrollo de toda la Legislatura,como por ejemplo para fijar el número de miembros de cada Grupo parla-mentario que deberán formar las Comisiones, o para asignar los escaños en elsalón de sesiones a los diferentes Grupos parlamentarios (art. 29.1.g RCAR;art. 28 RPCAT; art. 68.1 RAEX; art. 39 RPGAL). Además, es siempre oída enotros aspectos y en acuerdos importantes como en relación con la atribución auna Comisión determinada en el marco del procedimiento legislativo.

Si es mayoritario y pacífico que los Grupos parlamentarios no son órganosdel Parlamento25, es evidente que la Junta de Portavoces sí lo es. Es más, es elmodo a través del cual se formaliza la participación de los Grupos en el funcio-namiento parlamentario. Y da idea de su función, el que sea el lugar dondeconfluye el Gobierno y los Grupos parlamentarios (sobre todos los de la opo-sición)26. De forma esencial puede señalarse que la función más visible de laJunta es decisiva para la adopción de acuerdos como la fijación del orden deldía del Pleno.

En relación con lo que se acaba de decir, del estudio de la regulación regla-mentaria se podría defender la existencia en nuestro país de diferentes mode-


25 En realidad, esta cuestión no es tan pacífica, pues algunos Reglamentos Parlamentarios incluyen laregulación del régimen de los Grupos parlamentarios dentro del Título que lleva por rúbrica La organi-zación de la Cámara. Éste es el caso del Reglamento de la Asamblea de Murcia y de algunos de los másnuevos Reglamentos parlamentarios, como el del Parlamento de Cataluña y el de las Cortes Valencianas.

26 Algunos autores indican que la Junta de Portavoces (o Conferencia de Presidentes en Italia)debe su existencia, precisamente en la “necesidad de resolver muchos de los problemas provenientesde la lentitud de los procedimientos y del eventual obstruccionismo de las fuerzas políticas, tanto dela oposición, como de la mayoría”. Cfr. S. TOSI, Diritto parlamentare, Milan, Giuffrè, 1993, p. 211.

los de Junta de Portavoces en la determinación del orden del día. Así, un pri-mer sistema estaría formado por aquellos Parlamentos en que el orden del díalo fija el Presidente de acuerdo con la Junta de Portavoces y oída la Mesa, te-niendo en cuenta el calendario parlamentario fijado por la propia Junta (art.67.1 RCD; art. 70 RS; art. 90.1 RJGPA; art. 79.1 RCAR; art. 74.1 RPCANA;art. 38.1 y 72.1 RCCYL; art. 72.2 RPCAT; art. 65.1 RCV; art. 73.3 RAEX;art. 72.1 RPGAL; art. 67.1 RPIB; art. 58 RPLARI. —también de comúnacuerdo con la Mesa—; art. 61.1.g y art. 106 RAM; arts. 39.8 y 92 RAMU —que también ha de acordar el orden del día de las Comisiones— y art. 55RPV). No deja de ser relevante la exigencia, casi al modo alemán, de la volun-tad de estos dos órganos (Presidente y Junta de Portavoces), sin cuya concu-rrencia no quedaría fijado el orden del día plenario, si bien parece sugerirsesiempre un liderazgo presidencial. En el ejercicio de esta función, es intere-sante alguna previsión como la del Reglamento del Parlamento de Cataluña,cuyo artículo 63 regula la desconvocatoria de una sesión plenaria, y que exigerequisitos también de acuerdo favorable de la Mesa, además de la voluntad dela Junta de Portavoces. Y es que parece que los requisitos para la desconvocato-ria deberán ser también los de la convocatoria, aunque no exista previsión re-glamentaria al respecto.

Un segundo sistema en relación con la fijación del orden del día de las se-siones plenarias, estaría constituido por aquellos Parlamentos, en los que el or-den día plenario es fijado por la Mesa, oída la Junta de Portavoces (art. 70.1RPCANT; art. 86.1 RCCLM; art. 63.1 y 72.2 RPNA, aunque en este caso, ladesconvocatoria del orden del día plenario exige también acuerdo de la Juntade Portavoces). La posición de la Junta de Portavoces en estos Parlamentos nodeja de ser peculiar, pues su influencia es extraordinaria y su voluntad suele serrespetada, pero el hecho de que sea sólo oída supone reconocer (aunque seaformalmente), la posibilidad de que se contradiga su voluntad.

Pero hay otros asuntos que exigen la participación decisiva de la Junta dePortavoces y así, además del orden del día, casi todos los Reglamentos parla-mentarios prevén que para la aprobación por la Presidencia de la Cámara deResoluciones interpretativas del Reglamento, debe mediar acuerdo favorablede la Junta de Portavoces, además del acuerdo de la Mesa. Tal y como ha sidoasumido por las SSTC 118/1988 y 44/1995, la finalidad de estas disposicioneses garantizar el más amplio apoyo político posible. Y esta posición es coinci-dente en muchos Reglamentos, como se observa en el artículo 32.2 RCD;29.2 RPAND; artículo 30 RCAR; artículo 38.2 RJGPA; artículo 28.1.7RPCANA; artículo 34.2 RPCANT; artículo 35.7 RCCLM; artículo 28RCCYL; artículo 270 RAEX; artículo 31.2 RPIB; artículo 29.2 RPLARI; artí-culo 55 RAM; artículo 40.2 RPNA y artículo 24.2 RPV. En algunos casos, in-cluso, la misma Junta de Portavoces puede “dictar” las resoluciones interpreta-tivas del Reglamento, como se desprende del artículo 61.1.a RAM, lo cualproporciona a este órgano una mayor relevancia en el entramado de la Asam-blea de Madrid. No obstante y de forma excepcional, en algún caso sólo esprecisa la audiencia de la Junta de Portavoces para la aprobación de estas Reso-


luciones, como en el caso de los artículos 52.2.a y 207 RAMU y en el mismoartículo 44.d del Reglamento del Senado. Por otro lado, especialmente llama-tiva parece la disposición contenida en el Reglamento del Parlamento de Na-varra, cuyo artículo 37.1.8ª atribuye a la Junta de Portavoces, junto a la Mesa,la aprobación de las normas especiales, “no contempladas” en el Reglamento,“para el debate de aquellos asuntos cuya naturaleza lo exija”.

También, en las funciones de la Junta de Portavoces puede comprobarseque los Reglamentos Parlamentarios autonómicos son tributarios de la regu-lación del RCD, del que tampoco se han separado de un modo sustancial.Así las numerosas reformas que se han producido en aquellas normas, nohan modificado de un modo notable, y siempre de forma muy poco suge-rente, la estructura normativa reglamentaria, las relaciones orgánicas en ge-neral y las funciones de la Junta de Portavoces en particular. En general, noes original decir que pueden distinguirse las funciones de la Junta de Porta-voces según se exige acuerdo, y asuntos para los que se exija sólo audienciade la Junta. De hecho, los criterios que se pueden utilizar para distinguir, se-parar y sistematizar las funciones de la Junta de Portavoces27 son variados,aunque siempre vienen a confluir en el criterio de que la Junta tenga o noque ser oída. Podría intentarse un criterio que fuese, más allá del reconoci-miento de la participación de la Junta en las funciones de dirección de la Cá-mara (pues participa en casi todas) y centrarse en el más simple y directo, delacuerdo necesario de la Junta.

En cualquier caso, es interesante comprobar la diversidad de los Reglamen-tos parlamentarios españoles, pues un mismo asunto puede ser objeto deacuerdo de la Junta de Portavoces en unos Parlamentos, mientras que esemismo asunto puede ser objeto de audiencia en otro. Algunos Reglamentosexigen acuerdo de la Junta de Portavoces para la organización y el funciona-miento del Parlamento, como por ejemplo para celebrar sesión en fin de se-mana (art. 62.2.2º RCD y art. 62.2.2º RPIB—en estos dos casos también loslunes—; arts. 61.1.segundo del Reglamento de las Cortes Valencianas; art.65.2.b RPCANT; 68.2.2. RCCYL; art. 69 RPCAT; art. 68.2.2º RPGAL; art.54.2 RPLARI) o para convocar una sesión extraordinaria (art. 60.4 RCV); opara la asignación de escaños en el salón de plenos (art. 77.1 RAEX). En otrasocasiones, también se exige acuerdo para programar las líneas generales de ac-tuación de la Cámara, como fijar el calendario de actividades del Pleno y de las


27 I. TORRES MURO, Los órganos..., op. cit., pp. 270 y ss. utiliza dos criterios de clasificación delas funciones de la Junta de Portavoces, que son por el grado de participación y por materias. Enconcreto, se analizan las funciones de programación, la ordenación de los trabajos y debates, ejerci-cio de la potestad normativa y otras. Además, en pp. 281 y ss., cree reconocer unas “tareas al margendel reglamento”, al señalar que “las enseñanzas más interesantes que se extraen de la práctica son lasque se refieren a funciones que la Junta ejerce sin que estén expresamente previstas en norma jurí-dica alguna... De las tareas asumidas por esta vía destacan las que se derivan de su condición de lu-gar de encuentro entre los Grupos parlamentarios, y de éstos con los órganos de dirección Presidentey Mesa, y con el Gobierno. No, por supuesto, porque todos los contactos tengan lugar en la Junta dePortavoces sino porque la presencia en la misma de una serie de personas que ostentan responsabili-dades de una cierta importancia hace que se amplíen sustancialmente sus competencias”.

Comisiones para cada período de sesiones y coordinar los trabajos de sus dis-tintos órganos (art. 31.1.6º RCD; art. 72.1 y art. 138 RPCAT; art. 30.1.7ºRPGAL; art. 30.1.6º RPIB; art. 28.b RPLARI; arts. 44.c, 52, 86 y 87 RAMU;art. 37 RPNA); o para asignar escaños en el Pleno (art. 48 RPV); o para fijardel calendario de tramitación de Presupuestos (art. 152.1 RAMU); o dictarnormas para la tramitación del proyecto de Presupuestos (art. 153 RPNA); oresolver las discrepancias entre el Parlamento y el Gobierno (arts. 127 y 149RPNA) en la tramitación de enmiendas que supongan aumento de los crédi-tos o disminución de los ingresos presupuestarios.

Algunas cuestiones relativas al estatuto de Diputado también han de seracordadas previamente en algunos Parlamentos por la Junta de Portavoces,como el acceso al Registro de intereses de la Asamblea de Madrid (arts. 28 y61.1.a RAM). Muchas cuestiones relativas al régimen de organización y fun-cionamiento de las Comisiones precisan acuerdo de la Junta de Portavoces,como la creación de Comisiones permanentes (art. 46.4 RPAND; art. 69.3RJGPA; art. 69.2 y 71 RAMU; art. 59.1 y 61.3 RPNA) y para modificarlas yextinguirlas (art. 45 RCCYL, art. 61.1.c y e y 72.1 y 72.4 RAM). Además,para decidir el número de las Comisiones o aprobar las normas de funciona-miento de las Comisiones Especiales, composición y ámbito (art. 42.1RPLARI), o crear Comisiones especiales no permanentes (art. 55 RPCANT);o crear ponencias (art. 61.1d y 73.1 RAM), o decidir con la Mesa el númerode Diputados que forma la Diputación Permanente (art. 53 RPLARI; art.52.1.e y 74.2 RAMU) o para fijar el número de miembros que le correspondea cada Grupo parlamentario en las Comisiones o las Presidencias de cada Co-misión (art. 40.1 y 41 RPCAT). También para establecer las ayudas económi-cas para los Grupos parlamentarios (art. 26.1 RCAR). En algunos Reglamen-tos, la intervención formal de la Junta de Portavoces es muy importante, puesinterviene también en el ejercicio de funciones parlamentarias; así, puedeacordar en algunos Parlamentos la comparecencia de los miembros del Go-bierno ante el Pleno (art. 203 RCD; art. 177 RCAR; art. 144 RPGAL; art.176.1 RPIB; arts. 153 y 154 RPLARI; arts. 186 y 188 RAM; art. 66.2 y182.2.a y 183 RAMU; art. 44.6ª y 56 RPNA), o ante una Comisión (art. 41.1RPLARI) o la comparecencia de personas en caso de designación de cargospúblicos (art. 157 RPCAT) o el procedimiento para la revocación de personasdesignadas (art. 158 RPCANT) o disponer cuestiones sobre la votación encaso de nombramientos de personas por el Parlamento (art. 108 RAMU). Enotras ocasiones, su intervención se debe a cuestiones procedimentales, comofijar el tiempo que le corresponda a cada pregunta, o el número de las mismasque pueden incluirse en el orden del día del Pleno (art. 188 RCD; art. 142 y143 RPCAT; art. 227.2 RAEX; art. 155.2 RPGAL; art. 158.2 RPIB; art. 144RPLARI; art. 143 RPV), o incluir en el orden del día una pregunta que nocumpla los requisitos reglamentarios (art. 168 RPCAT); o la forma en que setramitan las preguntas al Presidente del Gobierno (art. 175 RAMU); o puededeclarar urgentes interpelaciones (art. 172 RS) y la Junta de Portavoces puededecidir en el Congreso de los Diputados la inclusión en el orden del día de un


asunto que no haya cumplido los trámites (art. 67.4 RCD), mientras que enotros Parlamentos esa decisión corresponde a la Mesa, con una simple audien-cia de la Junta de Portavoces.

También decide en ocasiones la Junta de Portavoces en cuestiones generalesdel debate parlamentario, como determinan el artículo 134.1 RAEX, el artí-culo 79 RPGAL, el artículo 73.2 RPIB, o los artículos 52.1.b, 98.1ª y 99RAMU, que prevén acuerdo de la Junta de Portavoces para ordenar el debate,conceder la palabra y fijar los tiempos generales de las intervenciones, o el ar-tículo 156.d RAMU que prevé que la Junta de Portavoces ordene el debate ylas votaciones de la tramitación de Presupuestos. Existen otras muchas cuestio-nes procedimentales que precisas el acuerdo de la Junta de Portavoces, como laaludida en el artículo 205 RAMU en el que regulan diversos aspectos del pro-cedimiento ante la Comisión de Peticiones. En ocasiones, se necesita la volun-tad de la Junta de Portavoces para determinar el procedimiento de delegaciónlegislativa en el Gobierno (art. 206 RCCLM), o algunas cuestiones del proce-dimiento de control en el ejercicio de la legislación delegada (137 RPCAT) oel control del cumplimiento de las mociones (art. 140 RPCAT) e incluso cues-tiones del procedimiento legislativo (art. 149 RPNA). En otros Parlamentosciertas cuestiones de los procedimientos parlamentarios se exige acuerdo de laJunta de Portavoces para tramitar un asunto por el procedimiento de urgencia(art. 97.2 RCCYL; art. 113 RAMU) o para que sea incluido en el orden deldía sin haber sido repartido la documentación previa a la reunión (art. 56RPV) o para reenviar a la Comisión un proyecto de ley (art. 111, 115 y 123RPCAT) o también para decidir la iniciativa en algunas materias que sean des-arrollo “básico” del Estatuto de Autonomía (art. 117 RPCAT; art. 126RPGAL; art. 129 RPIB) o determinar la Comisión competente para debatir laenmienda a la totalidad de una sección presupuestaria (art. 121 RPCAT) opara delegar en las Comisiones la aprobación de una Ley (art. 132.1 RPGAL;art. 116 RPLARI; art. 165.1 RAM; art. 121 RAMU; art. 156 RPNA), o avo-car la delegación (art. 165 RAM), o avocar la decisión de personarse en unprocedimiento ante el Tribunal Constitucional (art. 193 RAMU). Se exigetambién en alguna ocasión (si bien no es lo más común), acuerdo de la Juntade Portavoces para diversas cuestiones del debate de investidura, cuestión deconfianza y de moción de censura (arts. 158, 161 y 163 RAMU); o para acor-dar la fecha para debatir una moción de censura o una cuestión de confianza(art. 174 y 179 RCCLM), o para la ordenación del debate de orientación po-lítica (art. 149 RCCYL; art. 133 RPCT; art. 167.2 RPIB; art. 133 RPLARI),celebrar la celebración de debates generales sobre asuntos de interés de la Co-munidad Autónoma (art. 197 RCCLM; art. 170.2 RAMU; art. 133 RPV),ordenar un debate monográfico (art. 216 RAM), o establecer el procedi-miento para la designación de ciertos cargos (art. 213 RCAR; art. 180.1 RPIB;art. 159 RPLARI; art. 234 RAM; art. 203 RPNA). También se precisa suacuerdo en ocasiones para el funcionamiento parlamentario, así, se precisa elacuerdo de la correspondiente Junta de Portavoces en ocasiones para habilitarplazos (art. 69.3 RPCANA) o para prorrogar o reducir plazos (art. 96


RPGAL) o excepcionar el plazo mínimo de reparto de la documentación antesde iniciarse una sesión (art. 59 RPLARI); publicar en el boletín acuerdos desesiones secretas (art. 63.2 RCCYL) o tramitar un texto mediante el procedi-miento de lectura única (art. 168 RCCLM; art. 130 RCCYL; art. 167 RAM;art. 155 RPNA). También es preciso el previo acuerdo de la Junta de Portavo-ces para solicitar de la Mesa la inclusión de un asunto en el orden del día delPleno que no hubiera cumplido todos los trámites (art. 86.4 RCCLM; art. 55RPV) o establecer al inicio de cada período un calendario de actividades delPleno y de las Comisiones (art. 78.1 RCCLM) o incluir en el orden del día delPleno un asunto, o declarar públicas las delicadas sesiones de la Comisión delEstatuto de los Diputados y de Peticiones o las Comisiones de Investigación eincluso es necesario su consentimiento para resolver las solicitudes de reconsi-deración de acuerdos de la Mesa de admisión a trámite (art. 29.2 RCAR; art.63.2º RPIB —sólo para el caso de las comisiones de investigación—; art.61.1.f RAM) y en alguna ocasión incluso la solicitud de reconsideración en lacalificación ha de ser resuelta por la propia Junta de Portavoces (art. 37.2 y128.2 RPNA). También es preciso su acuerdo para interponer un recurso deinconstitucionalidad o personarse en un proceso iniciado ante el TribunalConstitucional (art. 197.1 RPCANA; art. 169 RCCYL; art. 179.1 RPIB; art.221 RAM; art. 205) o celebrar sesiones parlamentarias fuera de la sede oficialdel Parlamento (art. 64 RPCAT; art. 3 RPLRI). Por su parte, en algunos casoses preceptivo el acuerdo de este órgano parlamentario para la tramitación decomunicaciones, programas y planes del gobierno (arts. 170.1 y 172 RPIB) ytambién establecerá los procedimientos para la tramitación de los informesque deben ser prestados al Parlamento (art. 160 RPLARI).

Para finalizar con las materias que exigen los Reglamentos parlamentarios es-pañoles un preceptivo acuerdo de la Junta de Portavoces, pueden destacarse lasdeclaraciones institucionales que son leídas ante el Pleno en el artículo 147 delReglamento del Parlamento de Cataluña, o el acuerdo de intervención de perso-nalidades (art. 57 RPCANT; art. 178 RPCAT; art. 35 RPRI; art. 234 RAM; art.56 RAMU; art. 44.6ª RPNA), la tramitación de asuntos europeos (art. 181RPCAT), o en la participación de la Comunidad Autónoma en los proyectos deplanificación económica (art. 263 RAEX; art. 200 RAMU), o en la tramitaciónde la Cuenta General (art. 202 RAMU), o para solicitar asesoramiento de la Cá-mara de Cuentas (art. 199.1 RPNA). Incluso, la participación de la Junta dePortavoces llega a veces a los asuntos administrativos (aunque no es lo ordinario)pues, por ejemplo, en el Reglamento de las Cortes de Aragón (art. 29.1 RCATjunto con la Mesa), o en Reglamento del Parlamento de Navarra, (art. 44.2ª) leatribuye a la Junta de Portavoces la función de aprobar el proyecto de presupues-tos de la Cámara y, además, en el Parlamento Foral, la Mesa ha de informar a laJunta trimestralmente del estado de las Cuentas del Parlamento (art. 44.5ª); po-dría defenderse en este Parlamento, incluso, una cierta relación formal de jerar-quía o de dependencia entre Junta y Mesa a favor de la primera.

Junto al modelo “decisor” de Junta de Portavoces, otros muchos Reglamen-tos parlamentarios regulan un modelo “no-decisor”, en el que su función se


centraría en la audiencia en los asuntos de los que conoce. Las materias quevan a ser objeto de audiencia son muchas y coinciden con algunas que son de-cididas por otras Juntas de otros Parlamentos; ello no supone otra cosa sinoconstatar que es imposible efectuar un criterio general delimitador entre mate-rias decididas por las Juntas de Portavoces y materias que no sean decididaspor ella. Así, la Junta de Portavoces ha de ser oída para ampliar o reducir el nú-mero y el tiempo de las intervenciones de los Grupos parlamentarios (art. 72.4RCV; art. 86 RPCANA), o para la prórroga o reducción de plazos (art. 136RS; art. 90.1 RCV; art. 98 RPCANT; art. 120 RCCLM; art. 95 RCCYL; art.77 RPLRI); o para ampliar o reducir el plazo para presentar enmiendas (art.134.2 RAMU), o para sesiones en día no comprendido entre el miércoles y elviernes (art. 51.2.3 RPV), o suspender las tarjetas de invitado a las sesiones delPleno (art. 116 RAMU). También es oída para cuestiones del estatuto de losDiputados, así, es precisa la audiencia de la Junta de Portavoces para fijar lascuantías que reciben los parlamentarios (art. 8.4 RPAND; art. 9.2 RCAR; art.12 RJGPA; art. 12 RPCANT; art. 11 RCCLM; art. 8 RCCYL; art. 8 RAEX;art. 14.2 RAMU), o antes de aprobar las normas de funcionamiento y publi-cidad del registro de Intereses (art. 20.2 RAMU), o las cuantías que reciben losGrupos para sus locales y el personal a su servicio (art. 29.1 RCCLM) o lascuantías de las subvenciones que reciben los Grupos parlamentarios (art. 29.2RCCLM; art. 24 RAEX; art. 27 RPIB; art. 25 RPLRI; art. 38 RAMU; art.35.3 RPNA; art. 27.2 RPCANT), o sólo cuando se suspenda esta asignación(art. 21 RPV), o para fijar las cuantías de las asignaciones económicas de losDiputados (art. 15.2 RPNA). También se exige audiencia de la Junta de Porta-voces por algún Reglamento Parlamentario para suspender al Diputado queno ha presentado testimonio notarial de haber presentado declaración de susbienes patrimoniales y de las actividades que les proporcionen ingresos (art.18.1 RPCANA). En otras ocasiones se exige audiencia de la Junta de Portavo-ces para resolver situaciones problemáticas —que serán casi todas por cierto—de los Diputados no adscritos (art. 24.6 RPAND; art. 26.4 RPCANT), o con-cretar sus derechos (art. 23.3 RPCANA; art. 23.4 RCCYL; art. 23 RAEX), opara “establecer” los derechos del Grupo Mixto (art. 22.3 RCAR), o para deci-dir los criterios de funcionamiento del Grupo Mixto (art. 21 RAEX —conuna mayoría de dos tercios—; art. 33 RAMU; art. 43.2 RPNA). En ocasionesla Junta asiste a la Mesa, como cuando la Mesa califica escritos (art. 37 RPNA;art. 68.3 RAEX), o cuando se convoca una Comisión (arts. 53.1 y 54 RPNA)y casi siempre su audiencia es precisa para resolver las solicitudes de reconside-ración de los acuerdos de la Mesa de admisión a trámite (art. 31.2 RCD; art.37.2 RJGPA; art. 118.6 RPCANT; art. 28.2 RPCANA; art. 33.2 RPCANT;art. 32.1 RCCLM; arts. 27 y 111.2 RCCYL; art. 30.3 RPCAT; art. 27 RAEX;art. 30.2 RPGAL; art. 30.2 RPIB; arts. 29.2 y 96 RPLARI; arts. 49 y 61.2.aRAM; arts. 45 y 52.2.a RAMU; art. 23.2 RPV). Algunos Reglamentos prevénque se produzca la audiencia de la Junta para establecer y programar las líneasgenerales de actuación de la Cámara, fijar el calendario de actividades delPleno y de las Comisiones, coordinar los trabajos de sus distintos órganos,


asignar los escaños en el salón de sesiones a los diferentes Grupos Parlamenta-rios (arts. 37.1 y 55 RJGPA; art. 28.1.6 y 60.2 RPCANA; art. 33.1.fRPCANT; art. 27 y 32.1 RCCLM; arts. 26.1.7º y 9º y 67.2 RCCYL; art. 28.gy 103 RPLRI; art. 49.1.d y 78.1 RAM; art. 33 RAMU; art. 23.1.6ª RPV), opara ordenar votaciones con previo aviso (art. 83 RPCAT). También se exigela audiencia de la Junta de Portavoces para que intervenga en el Pleno una per-sonalidad nacional o extranjera (art. 54 RCCYL); o para el control de la actua-ción de la Administración (art. 173 RPCANT), o para designar al responsablede la Oficina de Control Presupuestario (art. 203 RPCAT).

También en materias relativas a las Comisiones es precisa a veces la audien-cia de la Junta de Portavoces, para crearlas (art. 50.1 RCD; art. 48.1RPCANA; art. 50.3 RPCANT; art. 57. segundo y 60.1 RCCLM; art. 51RCCYL —aunque en este caso sólo para las no permanentes—; art. 51RPCAT; arts. 48 y 51 RAEX; art. 49 y 51 RPGAL; art. 49.1 y 52 RPIB; art.62 RPNA —aunque sólo para las Comisiones Especiales—; art. 43 RPV), opara resolver conflictos entre Comisiones (art. 65.2 RAMU), o para determi-nar el número de miembros que le corresponde a cada Grupo parlamentarioen las Comisiones (art. 39.1 RCCYL, art. 61.2.b y 62.1 RAM), o el númerode Diputados que forma la Diputación Permanente y los que corresponde acada grupo parlamentario (art. 61.2.d y 80.2 RAM). La audiencia de la Juntade Portavoces es precisa para algunas cuestiones sobre las sesiones y su funcio-namiento, como por ejemplo para decidir el carácter reservado de algunosacuerdos (art. 105 RPCANA; art. 63 RAEX, art. 103 RAM), o de algunas se-siones (art. 84.3 RCCLM), o para lo contrario, es decir, publicar en el Boletínlos acuerdos de las sesiones secretas (art. 75.2 RCCLM). También a veces seprecisa la audiencia para autorizar la emisión de sesiones mediante medios te-lemáticos (art. 66.1 RPCANT). En ocasiones, se exige audiencia de la Juntade Portavoces para “garantizar y acreditar el desarrollo y resultado de la vota-ción” (art. 108.1.b RAMU); o para ordenar el debate y la votación en la deli-beración plenaria en el procedimiento legislativo (art. 118 RCD; art. 149RCCLM; art. 118 RAEX; art. 121 RPIB; art. 113 RPV) u ordenar el debate yvotación en general (art. 52.4 y 73 RCD; art. 77.1 y 78.6 RPCANT; art. 78.2RCCYL, art. 113.8 RAM; art. 63 RPV), o fijar el calendario de días hábiles(art. 61.2.e y f y 101 RAM), o el calendario de tramitación de presupuestos(art. 160 RAM); o para solicitar informe al Consejo Jurídico Consultivo (art.102 RPLARI), para la tramitación de la Cuenta General (art. 154 RPNA); opara delegar en Comisión la aprobación de una Ley (art. 130 RS; art. 165RCCLM) o establecer fórmulas adicionales de control (art. 158 RPNA). Tam-bién se prevé la audiencia de la Junta de Portavoces en la tramitación de la ini-ciativa legislativa ante las Cortes Generales, aunque en algún caso es percep-tivo el acuerdo de la Junta de Portavoces, como en el caso del artículo 178.1.bRPIB y artículo 176 RAM.

La audiencia de la Junta de Portavoces a veces es precisa para el ejercicio defunciones parlamentarias, como decidir la tramitación en lectura única (art.150.1 RCD; art. 129.1 RS; art. 147.1 RPCANA; art. 139 RPCANT; art. 126


ó 154.2 RPCAT; art. 129 RAEX; art. 134 RPGAL; art. 115 RPLARI; art. 119RPV), o para delegar en las Comisiones la aprobación de una Ley (art. 128.1RAEX; art. 138.1 RPIB) y la avocación de la delegación (art. 149.1 RCD; art.139 RPIB), o para ordenar el debate, conceder la palabra y fijar los tiempos delas intervenciones (art. 52.4 RPANF; art. 82.1 RCAR; art. 50.4 y 131.2RPCANA; art. 44 RCCLM; art. 66 RPLARI; art. 61.2.h RAM). Es precisa laaudiencia para tramitar informes del Defensor del Pueblo (art. 167 RCCYL;159.4 RPCANT), o regular la ordenación del debate en las sesiones de una Co-misión de Investigación (art. 54.4 RPCANT; art. 52 RPGAL; art. 51 RPIB;art. 75.6 RAM), o el de las sesiones de las Comisiones de Estudio (art. 76.3RAM). También es oída en el ejercicio de la función de control o para señalar elnúmero de preguntas que deben ser incluidas en el orden del día del Pleno (art.163.2 RS; art. 168 RPCANT; art. 189.2 RCCLM; art. 188.2 RPNA), o parano admitir a trámite preguntas (art. 161 RCCYL, art. 158 RAEX, art. 159.2RPGAL; art. 162 RPIB; art. 148 RPLARI), o aplazar interpelaciones y pregun-tas (art. 182 y 189 RPNA), o acumularlas (art. 192 RCD), o para reducir eltiempo de espera de las interpelaciones (art. 171 RS), o para no admitir asuntosreiterantes o de dudosa calificación (art. 44.b RAMU; art. 148 RPV), para acu-mular las proposiciones no de ley a efectos de debate y votación (art. 195.1RCCLM), o tramitar mociones (art. 145 RPCAT) o admitir a trámite proposi-ciones de ley. Es significativa la participación de la Junta de Portavoces para ma-terias como la celebración de comparecencias de los miembros del Gobierno(art. 187.1 RPCANT; art. 202 RCCLM; art. 148 RCCYL; art. 144 RAEX), ode los senadores designados (art. 153 RPCANT), o convocar la sesión de remo-ción del Presidente de la Cámara o de los miembros de la Mesa; tambiéncuando se haya presentado una cuestión de confianza o una moción de censura(art. 177.3 RCD; art. 150 y 155 RPCANT; art. 137 RCCYL, art. 134 y 137RAEX; arts. 138 y 139 RPGAL; arts. 143 y 146 RPIB; arts. 122 y 128RPLARI; arts. 186 y 199 RAM; arts. 173 y 175 RPNA; art. 151 y 155 RPV),o se tramite el procedimiento de investidura (art. 136 RPGAL; art. 171RCCLM; art. 128 RPV), para ordenar el procedimiento de elección de perso-nas por el Pleno (art. 206 RCD; art. 210 RCCLM), o el procedimiento de de-signación del Defensor del Menor (art. 225.2 RAM), o del Consejo de Admi-nistración de un ente público (art. 230.1 RAM).

Además28 y sin intención (imposible por lo demás) de ser exhaustivo, enocasiones se escucha a la Junta de Portavoces para interponer recursos de in-


28 Hay otras funciones de la Junta de Portavoces, pues suele convertirse en lugar habitual en elque se discuten desde las cuestiones más generales de la organización del Parlamento, hasta asuntosde mucho detalle (y alcance ciertamente menor). Cfr. la opinión de A. DEL PINO CARRAZO,“Artículo 13”, VV. AA. en Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, Ma-drid, Asamblea de Madrid, 2008, p. 221: “Además de estas funciones reconocidas por la norma par-lamentaria la Junta desempeña otras «silenciosas» funciones, no previstas en las normas y que tam-poco suelen aparecer en el orden del día de sus reuniones, en la medida en que es el foro en que setratan y debaten eventualidades surgidas en el devenir de la vida parlamentaria, como incidentesacaecidos en una Comisión o en una sesión plenaria, o la conducta de ciertos invitados en el salónde sesiones”.

constitucionalidad o personarse en cualquier procedimiento (art. 195RPCANT) o los programas, planes y comunicados del Gobierno (art. 148RPCAT; arts. 195, 197 y 198 RPNA) o informes del gobierno (art. 173RPIB), para la tramitación de convenios de la Comunidad Autónoma (art.162 RPNA), o para la tramitación de informes de Comisiones de seguimiento(art. 56 RPCAT), para crear intergrupos parlamentarios (art. 62 RPCAT) opara adoptar disposiciones complementarias en los supuestos de elección depersonas (art. 192.1 RPCANT). Finalmente, y aunque no es lo común, en al-gunos Parlamentos, la Junta de Portavoces excede su posición meramente con-sultiva, y conoce de asuntos de gobierno interior, como el artículo 33.1.b delRPCANT, por el que se dispone que la Junta sea escuchada en la aprobacióndel proyecto de Presupuesto de la Cámara.

IV. ALGÚN ASPECTO SUSTANCIAL DEL FUNCIONAMIENTO DE LAJUNTA DE PORTAVOCES: EN ESPECIAL EL VOTO PONDERADO

Los Reglamentos Parlamentarios han introducido varias novedades en rela-ción con el funcionamiento de la Junta de Portavoces, y se han apartado de laregulación general de la actividad del resto de órganos parlamentarios. Y comocasi siempre, el régimen común lo introduce el Reglamento del Congreso de losDiputados, en el que, además de la previsión vista sobre los componentes de laJunta de Portavoces, y de todos los asistentes a sus sesiones, se establece que elPresidente convocará a la Junta a iniciativa propia “o a petición de dos GruposParlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara” (art. 39.1RCD; art. 37.1 RPCAN; art. 39.1 RPCANT; art. 38.1 RPG; art. 34.1 RPRI;art. 38.1 RPIB; art. 53.1 RAMU; art. 43.1 RPNA). Sin embargo, hay más va-riantes, pues en otros Parlamentos se convoca la sesión de la Junta de Portavo-ces a petición de dos Grupos parlamentarios o una décima parte de la Cámara(art. 38. RPAND, art. 46 RCAR; art. 36 RAEX); y en ocasiones a iniciativa deun sólo grupo parlamentario (art. 59 RAM), o de dos grupos (art. 29.1 RPPV).En cuanto al plazo de convocatoria, algunos Reglamentos (art. 62.2 RAEX) de-terminan que “el Presidente podrá convocar la Junta de Portavoces con al me-nos veinticuatro horas de antelación, especificando el orden del día”.

Por su parte, el Reglamento de las Cortes de Aragón se encarga de garanti-zar que, en caso de petición de convocatoria de la Junta de Portavoces al Presi-dente, éste deberá convocarla en un plazo “no superior a ocho días, introdu-ciendo en el orden del día los asuntos propuestos por aquéllos” (art. 46.1RCAR; art. 38.1 RPIB; art. 34.1 RPRI —4 días—; art. 53.1 RAMU —5días—; art. 43.1 RPNA —diez días hábiles—). Por su parte, algunos Regla-mentos introducen otra regulación garantista de la oposición, pues se prevé laconvocatoria de la Junta de Portavoces, al menos cada quince días (art. 46.2RCAR; art. 54.6 RJGAS; art. 27.3 RPCAT; art. 39.1 RCCV), o una vez almes durante los períodos ordinarios de sesiones (art. 37.1 RCCL). Por suparte, el artículo 62.3 RAEX permite que pueda ser convocada la Junta de


Portavoces “por el Presidente, de acuerdo con la Mesa, cuando motivadamentelo solicite el Consejo de Gobierno.”

Como regla de funcionamiento, algunos Reglamentos establecen, aunqueno es lo habitual, quórum de asistencia. Así el artículo 54.4 RJGAS disponeque la Junta de Portavoces se entienda válidamente constituida sólo “cuandoconcurran la mitad más uno de los Grupos Parlamentarios y representen, a suvez, la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara” (también art. 29.1RPPV). En el resto de Reglamentos parlamentarios no hay previsión al res-pecto, con lo que sería aplicable la regla general de quórum de asistencia que,en general y al modo del Congreso de los Diputados, sólo exige dicho quórumen el momento de adoptar decisiones, y no por tanto, si la sesión de la Juntaestuviese convocada sólo para asuntos de los que debe conocer y no decidir.También el Reglamento de la Asamblea de Extremadura ha previsto la válidaconstitución de la Junta cuando estén representados, “por los portavoces o sussuplentes, todos los grupos parlamentarios que conforman la Cámara, en pri-mera convocatoria”. Además, se prevé en este Reglamento la constitución en“segunda convocatoria” cuando estén representados, “al menos la mitad másuno de los diputados de la Cámara”. Finalmente, también prevé este Regla-mento la presencia del Presidente, al menos un vicepresidente de la Mesa, unsecretario y el Letrado Mayor o letrado que lo sustituya como requisitos dequórum de asistencia, (art. 64 RAEX).

El efecto configurador del grupo en la organización y en el funcionamientoparlamentarios, tiene una especial incidencia en la ordenación de las votacio-nes de los diversos órganos de la Institución. Y aunque no sea un órgano fun-damentalmente decisor, puede decirse que la necesidad de poner en funciona-miento a la Junta de Portavoces ha supuesto la progresiva extensión del votoponderado como técnica parlamentaria. Así, como ya se ha señalado, es habi-tual en nuestro Derecho parlamentario que la norma permita la ponderaciónde votos en la adopción de decisiones por los órganos29, fundamentalmente enla Junta de Portavoces30. Es decir, la fuerza de los Grupos parlamentarios nosólo se centra en la “exigencia” de la disciplina de voto a los parlamentarios queconvierte al Parlamento, en última instancia, en un foro de ratificación de de-cisiones tomadas en otras instancias. Esta pujanza del grupo (archiconocida


29 No es, sin embargo, lo habitual. Así, se ha llamado la atención sobre el carácter personal y ge-neralmente vinculado de la decisión del Parlamento a la iniciativa gubernamental. Es interesante lasiguiente opinión manifestada en relación con las Comisiones, pero aplicable a la actividad parla-mentaria entera, L. VILLACORTA MANCEBO, Hacia el equilibrio de poderes. Comisiones legislati-vas y robustecimiento de las Cortes, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1989, p. 352: “Las Comi-siones como tal órgano colegiado, carecen del derecho de proposición de enmienda, pero no, comohemos visto, del derecho o poder de enmienda en el sentido propio de liberación y aprobación deltexto enmendado, con lo que su facultad para reformular o modificar los textos es amplia. Sin em-bargo, toda vez que sólo pueden aprobarse en Comisión enmiendas al articulado, parece evidenteque las Comisiones españolas o pueden modificar el objeto esencial de los textos sometidos a su exa-men ni reemplazarlos por uno nuevo, a diferencia de lo que acontece por ejemplo en Francia, dondeesta modificación sí es posible”.

30 A. ARCE JANÁRIZ, Teoría... op. cit., p. 70. Este autor no duda en reconocer que la técnica delvoto ponderado convierte a la Junta de Portavoces en “una suerte de «minipleno»”.

por lo demás) supone en esta materia la posibilidad de imputar la voluntad delos representantes a la voluntad del portavoz.

A nadie se le escapa que configurar el voto ponderado como técnica habi-tual31 en el funcionamiento de los órganos parlamentarios plantea varios pro-blemas. Así, teniendo el mandato un contenido individual (desde la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional del año 1983, hoy ya discutible), ladificultad proviene de instaurar como fórmula normal de funcionamientoparlamentario, un modo de votar que supone, precisamente, que los parla-mentarios afectados no votan. Además, debería tenerse en cuenta que el votoponderado no es reconocido como uno de los modos de votar por la regula-ción de los Reglamentos parlamentarios. Así mismo, el voto parlamentario esindividual y se integra en el ius in officium del parlamentario ex artículo 23CE32, lo cual muy tardíamente ha acabado reconociendo el Tribunal Constitu-cional en STC 361/2006, de 18 de diciembre33, en relación con el sistema devotación electrónica del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del PaísVasco para 2005: “En primer término no parece que puedan plantearse dudassobre el hecho de que el derecho al voto de los parlamentarios es uno de losque se integran en el ius in officium de los mismos. No ha habido, hasta ahora,un pronunciamiento claro al respecto, pero dicha pertenencia se deriva de lanaturaleza misma de las cosas. Uno de los principales derechos/deberes deaquéllos es la participación en las tareas de las Cámaras, y la forma más habi-tual de concretar la misma es el ejercicio de su derecho al voto, ejercicio con elque manifiestan su postura en los acuerdos de las Asambleas. Si,... los parla-mentarios tienen el derecho y el deber de asistir a las sesiones plenarias del Par-lamento y a las de las comisiones de las que formen parte, así como a desem-peñar las funciones a que reglamentariamente vengan obligados, y en elartículo 70 del mismo reglamento se determina que dicho Parlamento tomarásus acuerdos bien por asentimiento a la propuesta presidencial bien por algunode los sistemas de votación previstos, no es posible discutir que en la configu-ración legal de los derechos de los parlamentarios vascos se incluye el de ejer-cer el derecho al voto en las comisiones de las que formen parte y en el Pleno,


31 En el Derecho parlamentario español hay una cierta generalización del sistema de voto ponde-rado, como sucede en las Cortes Generales en relación con el sistema de adopción de decisiones delas Comisiones Mixtas, como se dispone en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputa-dos y del Senado sobre composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado de 26 de mayo de2008, se determina en el apartado segundo de aquella norma que “En las votaciones en las Comisio-nes Mixtas. Se entenderá que no existe empate cuando la igualdad de votos, siendo idéntico el sen-tido en el que hubieren votado todos los miembros de la Comisión pertenecientes a un mismoGrupo Parlamentario, pudiera dirimirse ponderando el número de votos con que cada Grupocuente en el conjunto de ambas Cámaras”.

32 En el ámbito del Derecho comparado, es excepción la Constitución de Francia de 1958, cuyoartículo 27 prevé la posibilidad de delegación de votos, mediante “Ley Orgánica” y con carácter ex-cepcional.

33 Cfr. J. PARDO FALCÓN, “Votaciones y Grupos Parlamentarios (Comentario a la STC361/2006, de 18 de diciembre, sobre votación electrónica del Proyecto de Ley de Presupuestos Ge-nerales del País Vasco para 2005)”, en Revista Española de Derecho Constitucional, n. 81, 2007, pp.307 a 331.

de modo que la Sra. N. V. tiene, dentro de su ius in officium la facultad departicipar en las votaciones de los órganos del Parlamento Vasco de los que seamiembro y, en el caso concreto que nos ocupa, en las votaciones del Pleno dela Cámara34.”

A pesar de esto y de alguna opinión contraria a su admisión, no puede de-jar de reconocerse que el voto ponderado es una fórmula de adopción de deci-siones sin cuya existencia no podría funcionar el Parlamento tal y como hoy sele conoce. De hecho, en la STC 101/2008, de 24 de julio, se admite, ciertoque mediante óbiter dicta, la técnica del voto ponderado (aplicable a otros ór-ganos parlamentarios), cuando se señala que “por mayor que sea la comuniónde voluntades entre el Pleno y una Comisión que se rige por el principio delvoto ponderado, aquél es titular de una voluntad propia y superior a la de losrestantes órganos de la Cámara; voluntad que, en el caso de las designacionesde Magistrados del Tribunal Constitucional, se determina y expresa, en garan-tía de la independencia de los Senadores y por mor de la proscripción del man-dato imperativo, mediante una votación secreta (art. 186.2 RS)”.

Además, la ponderación de los votos en las sesiones de la Junta de Portavo-ces, viene a excluir la exigencia de acuerdos por unanimidad, que no es normaen nuestro Derecho parlamentario. A priori debe reconocerse que, por la con-figuración individual del mandato parlamentario, la previsión del voto ponde-rado debe ser interpretada de forma restrictiva. De hecho, la decisión adop-tada por la Junta de Portavoces anticipa en muchas ocasiones el sentido de lasdecisiones de las sesiones plenarias y debe reconocerse que es hasta ciertopunto normal, pues es la única forma de juridificar la representación que se lesupone a la Junta. Pero hay más. Es la ponderación una fórmula de funciona-miento parlamentario tan habitual, que varios Reglamentos se han visto obli-gados a definirlo, como es el caso del Reglamento de las Cortes de Castilla LaMancha, cuyo artículo 43.3 RCCLM señala que, “sólo votarán los Portavocesde los Grupos Parlamentarios y cada Portavoz tendrá tantos votos como esca-ños tenga su Grupo en la Cámara”; o según la regla de la norma reglamentariade las Cortes de Castilla y León “según el número de Procuradores con quecuente cada Grupo Parlamentario en el Pleno”, fórmula que también adoptanotros Reglamentos (art. 27 RPCAT y muy similar es la regulación del art. 29.2


34 En relación con este derecho colectivo al del grupo parlamentario a rechazar una medida legis-lativa, M. PULIDO QUECEDO, “El Grupo parlamentario como titular del «derecho colectivo devoto»”, en Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 21/2006, parte Tribuna, Aranzadi,Pamplona, 2006, señala que, la afirmación del Tribunal Constitucional, según la cual “este derecho«puede deducirse de la posición de los grupos en el Parlamento vasco, que podría ilustrarse con la re-producción de numerosas normas de su Reglamento» (sic). Seguramente esta afirmación apodícticay no fundada sonrojaría a cualquier especialista en Derecho parlamentario. El argumento de la Sen-tencia es no sólo desafortunado, sino que pretender como hace ligar la legitimación del portavoz deun grupo parlamentario para formular el amparo con el inexistente derecho colectivo del grupo alvoto -repristinando para la ocasión una suerte de voto ponderado en el Pleno de la Cámara-, suponedesconocer cómo funciona tal modalidad de Voto en un Parlamento, inexistente en el Pleno. Menosaún contemplarlo como una variante de derecho de voto colectivo del grupo o de lo que la Senten-cia denomina «postura colectiva del grupo»”.

RPV) o con alguna modificación, como el artículo 53.1 RAMU, artículo 39.3RPCANT, artículo 43.2 RPN, el artículo 60 RAM, en donde (en una fórmulaalgo más ajustada) se señala que “se imputará a cada Portavoz tantos votoscuantos Diputados integran el Grupo Parlamentario al que representa.” Algodiferente es el Reglamento de la Asamblea de Extremadura, que define quecada portavoz “representa el número de diputados que tiene su grupo parla-mentario” (art. 65 RAEX).

Y es que la adopción del sistema ponderado de votación está generalizadoen los Reglamentos de los Parlamentos españoles y plantea otros problemasque no están siempre resueltos por la norma de índole práctica. Por ejemplo,la problemática no es sólo conceptual cuando existe Grupo parlamentariomixto, como ha tenido ocasión de comentarse.

Finalmente, y aunque en sí mismo no sea un dato relevante, los Reglamen-tos Parlamentarios utilizan la ponderación para la adopción de acuerdos deotros órganos seguramente por la utilidad y la rapidez de esta técnica. Sinánimo exhaustivo, puede citarse que en el Reglamento del Congreso de los Di-putados se prevé la ponderación para la adopción de decisiones por la Comi-sión de Estatuto (art. 48), las Comisiones de Investigación (art. 52), la resolu-ción de empates en las sesiones de Comisión (art. 88) y en algunas ponencias,como en la que se tramitan los procedimientos de reforma estatutaria (art.140). Por su parte, en el Parlamento de Andalucía se emplea la técnica del votoponderado en la Comisión de estatuto de Diputados (art. 48), la de GobiernoInterior y Derechos Humanos (art. 49) y las Comisiones de Investigación (art.53), también en el Parlamento de Andalucía para la resolución de empates enlas sesiones de las Comisiones. Es similar la regulación del Reglamento de lasCortes Valencianas, pues prevé votación mediante “criterio ponderado” en laComisión de Estatuto en la de Peticiones y en la de Gobierno Interior (art.49), además de las Ponencias (art. 116) y en la resolución de empates (art. 87).En el Parlamento de las Islas Baleares o en el de Canarias para la adopción dedecisiones por las Ponencias (art. 116) y en el Reglamento de las Cortes deAragón, las Ponencias (art. 52), las Comisiones de investigación (art. 64) y lasComisiones especiales de estudio. La Junta General del Principado de Asturiasdispone también la ponderación para la resolución de empates (art. 61) y paralas ponencias (art. 65) y en el Parlamento de Cantabria también se prevé parala adopción de las decisiones de algunas Comisiones, como la Estatuto de losDiputados (art. 52) y la de Peticiones (art. 53) y muy similar es la regulacióndel Reglamento del Parlamento de Galicia pues prevé la adopción de decisio-nes mediante el sistema de voto ponderado en la Comisión de Estatuto (art.47) de Peticiones (art. 48), y en las Comisiones Especiales (art. 50), además dela resolución de empates en las sesiones de las Comisiones.

Y es que el uso del voto ponderado es casi general y en las Cortes de Casti-lla-La Mancha se prevé la ponderación de votos para resolver el empate en lasvotaciones (art. 117) y para la adopción de decisiones por la Comisión de Es-tatuto y Reglamento, mientras que en Castilla y León (art. 92), en el Parla-mento de Navarra (art. 102) y en el Parlamento vasco (art. 31) sólo prevén el


criterio ponderado para la resolución de empates en Comisiones. Por su parte,en la Asamblea de Extremadura se prevé la ponderación de votos sólo para laresolución de empates en Comisión (art. 92) y la Asamblea de Murcia para lasPonencias (art. 67) y para la Comisión de Estatuto de los Diputados y Activi-dad Política. En el Parlamento de Cataluña se utiliza el sistema del voto pon-derado para la adopción de decisiones por la Mesa ampliada (art. 29) y en lasComisiones cuya composición no sea proporcional (art. 47), como la de Esta-tuto, también para la resolución de empates en las votaciones de las Comisio-nes (art. 91) y en las ponencias (art. 109). En el Reglamento del Parlamento deLa Rioja se prevé el criterio ponderado de votación para las Ponencias (art. 39)y para la Comisión de Peticiones y defensa del ciudadano (art. 45), y en laAsamblea de Madrid se utiliza este criterio para las Comisiones de Investiga-ción (art. 75), la resolución de empates en Comisión (art. 126) y las ponencias(art. 144).

En resumen y en conclusión, todo este elenco normativo no hace sinoconstatar que la votación ponderada es una técnica habitual, muy desarrolladaen los Reglamentos parlamentarios, aunque de necesaria interpretación res-trictiva, tanto en el caso de su aplicación a la Junta de Portavoces como a otrosórganos.


★ Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid.

Rafael Rubio Núñez ★

Regulación de las elecciones presidencialesnorteamericana1

Sumario: RESUMEN.—I. LOS ESTADOS Y LA REGULACIÓN ELECTORAL.—II.EL DERECHO AL VOTO.—2.1. El derecho al voto según la raza.—2.2. El derechoal voto de las mujeres.—2.3. El derecho al voto de los jóvenes.—2.4. El Registro.—III. LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS.—3.1. Candidatos y partidos políticosen la elección.—3.2. Primarias.—3.3. Convenciones.—IV. LAS ELECCIONES.—4.1. Campaña electoral.—4.2. Financiación.—4.3. El uso de Internet en la campañaelectoral.—4.4. La votación.—4.4.1. Votos electorales.—V. CONCLUSIONES.

RESUMEN

Las elecciones a la Presidencia norteamericana celebradas el 4 de noviembre de2008 han generado una expectación inusitada. La conjunción de factores como laglobalización, los nuevos medios de comunicación, y la situación histórica en laque hemos vivido, con una crisis económica de escala mundial, han hecho que laatención de todo el mundo haya estado centrado en el proceso electoral norteame-ricano durante muchos meses.

Aunque quizás esta guía hubiera sido de mayor utilidad hace unos meses, con-sidero interesante su publicación para elecciones posteriores. Se trata de un com-pendio de la legislación que rigue la celebración de las elecciones Presidenciales enEstados Unidos, con el necesario esfuerzo de sintesis que esto conlleva, y con espe-cial atención a la casuística de esta última elección que he podido seguir de cerca.

La principal diferencia entre el sistema electoral norteamericano y los sistemas elec-torales a los que estamos acostumbrados, es su condición estatal (de los Estados que con-forman Estados Unidos), por la que según el artículo 2.1.2 de la Constitución:

“Cada Estado designará, en la forma que lo prescriba su Asamblea Legislativa,un número de electores igual al número total de Senadores y representantes que le

corresponda en el Congreso; pero no será nombrado elector ningún Senador o re-presentante, ni persona alguna que ocupe un cargo de confianza o con retribuciónbajo la autoridad de Estados Unidos.“2

I. LOS ESTADOS Y LA REGULACIÓN ELECTORAL

Esta claúsula garantiza la libertad de los poderes legislativos de cada uno de losEstados para determinar la regulación electoral en su Estado, también en lo queafecta a la elección presidencial. Esta condición estatal del sistema electoral favo-rece su complejidad, conformando un collage diverso repleto de leyes estatalesque, en ocasiones, las mayorías legislativas de turno utilizan en su propio benefi-cio. En este sentido se ha planteado hasta que punto las constituciones estatalespodrían limitar ese poder de las legislaturas estatales. El Tribunal Supremo lo haconsiderado en un par de ocasiones: En McPherson v. Blacker, 146 U.S. 1 (1892)donde la Corte citando el Artículo II, Sección 1, Cláusula 2 establece que estasnunca podrán limitar el poder legislativo al que corresponde la responsabilidad3.Algo similar ocurrió en Bush v. Palm Beach County Canvassing Board, 531 U.S.70 (2000) aunque tres de los magistrados expresaron su disconformidad seña-lando que “nada en el artículo 2 de la Constitución Federal libera a las legislatu-ras de los Estados de los límites de las Constituciones Estatales que los crearon”4.

Como consecuencia del carácter estatal, en las elecciones Presidenciales lospoderes legislativos de cada Estado también gozan del poder de decisión aun-que la clausula constitucional de cierre, que establece que “el Congreso puedeen cualquier momento por ley establecer o modificar estas normas”5, ha per-mitido cierta armonización, evitando un gran número de problemas. De ahíque aunque en un principio, y durante un tiempo, eran las cámaras estataleslas que elegían a sus representantes en el Colegio electoral de manera directa,o establecían la extensión del derecho al voto, poco a poco el sistema fue evo-lucionando hacia la celebración de elecciones, sometidas a unos standares yque hoy se celebran en los 50 Estados y que se recogen principalmente en elcapítulo 1 del título 3, del Código de los Estados Unidos (62 Stat. 672, asamended) y en otras leyes federales complementarias que regulan fundamen-

Rafael Rubio Núñez300

1 Este artículo es fruto de la estancia de investigación en la Elliot School of International Affairsde la Universidad George Washington, gracias a la beca de investigación José Castrillejo (MEC) yayuda a la estancia de investigación de la Universidad Complutense.

2 “Each State shall appoint, in such Manner as the Legislature thereof may direct, a Number ofElectors, equal to the whole Number of Senators and Representatives to which the State may be en-titled in the Congress: but no Senator or Representative, or Person holding an Office of Trust orProfit under the United States, shall be appointed an Elector.”

3 Centrándose en la interpretación literal del artículo “en la Forma que lo prescriba su AsambleaLegislativa” (in such manner as the legislature thereof may direct), señalan que esas palabras “operancomo una limitación frente al Estado, frente a cualquier intento de limitar el poder legislativo” (ope-rat[e] as a limitation upon the state in respect of any attempt to circumscribe the legislative power).

4 “nothing in Article II of the Federal Constitution frees the state legislature from the constraintsin the State Constitution that created it”.

5 “Congress may at any time by law make or alter such regulations”.

talmente el acceso al voto y la financiación electoral. En la actualidad pode-mos hablar de un sistema uniforme en el que las diferencias de regulación entemas como los plazos de registro, el ejercicio del voto por correo, el voto ade-lantado o los horarios de votación, no suponen un elemento decisivo a la horade determinar el resultado, aunque otros aspectos como la elección de papele-tas, la utilización de maquinas o los sistemas de recuento, todavía producenpequeños quebrantos, y han dado lugar, en alguna ocasión, como el recuentodel año 2000 en Florida debido al formato de las papeletas, a momentos crí-ticos de la democracia norteamericana.

II. EL DERECHO AL VOTO

Uno de los puntos en los que más ha afectado la condición estatal del sis-tema ha sido la extensión del derecho al voto. Si sabemos que en cualquierelección lo más determinante son los electores, y Thomas Jefferson dejó escritoque “Los gobiernos se instituyen entre los hombres, obteniendo su poder delconsentimiento de los gobernados”6, también sabemos que esto no ha sidosiempre así, ni en Estados Unidos ni en ningún lugar del mundo.

Ya en sus orígenes la Constitución americana ofrecía dudas a la hora deplantear los derechos de las minorias. Durante los debates constitucionales laextensión del derecho al voto se plantea como un aspecto esencial del futurode la República. James Madison describía así el problema:

“El derecho al voto es un artículo fundamental en las Constituciones republica-nas. La regulación, sin embargo, es al mismo tiempo una tarea particularmente de-licada. Conceder el derecho a voto exclusivamente a los propietarios y los derechosde las personas que pueden ser oprimidas. Extender esta igualdad a todas, y los de-rechos de los propietarios pueden ser “superados” por una mayoría sin propiedad”7

El gran problema en ese momento era saber si los derechos de los propie-tarios de tierras se verían afectados por los derechos de aquellos que no teníantierras, y, por este motivo, en un principio el derecho al voto se restringirá alos propietarios blancos. Habría que esperar hasta la década de los treinta paraque el Presidente Andrew Jackson estableciera el voto para los no propietarios,derecho que sólo se haría efectivo en 1860. A partir de ese momento todos loshombres blancos podían votar, independientemente de su condición patrimo-nial, pero no ocurría así con los afroamericanos, los indios, las mujeres, los queno hablaban inglés o los menores de 21 años.

Regulación de las elecciones presidenciales norteamericana 301

6 “Governments are instituted among Men, deriving their just Powers from the Consent of theGoverned.”

7 The right of suffrage is a fundamental Article in Republican Constitutions. The regulation ofit is, at the same time, a task of peculiar delicacy. Allow the right [to vote] exclusively to property[owners], and the rights of persons may be oppressed... Extend it equally to all, and the rights ofproperty [owners] ...may be overruled by a majority without property...

2.1. El derecho al voto según la raza

Aunque las enmiendas 13 y 14 de la Constitución, ratificadas en 1865 y1868, garantizaban a los esclavos los derechos de ciudadanía8, su aprobación nose tradujo automáticamente en el derecho al voto, hasta el punto de que elCongreso tuvo que reforzar esta disposición aprobando la enmienda 15 en 1870,y habilitando al Congreso para hacer cumplir las disposiciones de este artículo9:

“Ni Estados Unidos ni ningún Estado de la Unión podrán negar o coartar elderecho de los ciudadanos de Estados Unidos al sufragio por razón de raza, coloro condición previa de servidumbre.”10.

Aún así los Estados encontraron formas de ignorar la Constitución y evitarel voto de las personas de raza negra. Muchos Estados usaban la “clausula delabuelo”, dicha clausula establecía como condición para el ejercicio del voto queeste hubiera sido ejercido previamente por su abuelo, lo que imposibilitaba suejercicio a un gran número de personas de raza negra cuyos familiares habíansido esclavos. Esta clausula fue derogada por el Tribunal Supremo en 1915.11

En esta misma época los indios nacidos en Estados Unidos también reci-bían la plena ciudadanía (The Snyder Act of 1924), haciendo efectiva la en-mienda 15, que garantizaba a todos los ciudadanos norteamericanos el dere-cho al voto, aunque, como en el caso de las personas de raza negra, todavíatendrían que pasar muchos años para que unos y otros pudieran ejercer su de-recho al voto en todo el territorio de la Unión.


8 Enmienda 13:“Ni la esclavitud ni la servidumbre involuntaria existirán en Estados Unidos o encualquier lugar sujeto a su jurisdicción, salvo como castigo por un delito del cual la persona hayasido debidamente convicta.”Enmienda 14.1: “Toda persona nacida o naturalizada en Estados Unidos y sujeta a su jurisdicción,será ciudadana de Estados Unidos y del Estado en el que resida. Ningún Estado aprobará o harácumplir ley alguna que restrinja los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de Estados Unidos;ni ningún Estado privará a persona alguna de su vida, su libertad o su propiedad sin el debido pro-cedimiento legal; ni negará a nadie, dentro de su jurisdicción, la protección de las leyes en un planode igualdad.”Enmienda 14.2: “Los Representantes serán prorrateados entre los distintos Estados de acuerdo consu respectiva población, contando el número total de personas en cada Estado [sin contar a los indí-genas que no pagan contribuciones]. Pero cuando el derecho de votar en cualquier elección por laspersonas que hayan sido escogidas por los Electores para los cargos de Presidente y Vicepresidente deEstados Unidos, por Representantes en el Congreso, por funcionarios Ejecutivos y Judiciales de unEstado o por miembros de la Asamblea Legislativa del mismo, le sea negado a cualquiera de los resi-dentes varones de tal Estado que tengan veintiún años de edad o más y sean ciudadanos de EstadosUnidos; o cuando de cualquier modo ese derecho les sea restringido, excepto por haber participadoen una rebelión u otro delito, la base de la representación será reducida para dicho Estado en la pro-porción que el número de tales ciudadanos varones guarde con respecto al total de los ciudadanosvarones de veintiún años de edad o más en dicho Estado.”

9 Enmienda 15.2: “El Congreso tendrá facultades para hacer cumplir las disposiciones de este ar-tículo por medio de la legislación apropiada.”

10 The right of citizens of the United States to vote shall not be denied or abridged by the UnitedStates or by any state on account of race, color, or previous condition of servitude.

11 Guiada V. United States, 238 U.S. 347 (June 21, 1915)

A pesar de la declaración de nulidad de la “clausula del abuelo” en 1915 yla aprobación de la “The Snyder Act”, unos y otros seguirían sufriendo dificul-tades para ejercer su derecho al voto por medidas como el impuesto de voto olos test de lectura, que de hecho les impedían ejercitar su derecho, o inclusosufrían el ver como distintas Constituciones estatales les prohibían expresa-mente el ejercicio de su derecho. Para acabar definitivamente con esta discri-minación, que afectaba especialmente a los indios, habría que esperar a 1948,cuando el Tribunal Supremo de Arizona rechazaba esta disposición, incluidaen su Consititución estatal, y desde ese momento otros Estados que conserva-ban disposiciones similares fueron derogándolas12.

En los años sesenta muchos, como Martin Luther King, seguían luchandopor eliminar las barreras existentes para el ejercicio del voto en distintosEstados encontrando todo tipo de dificultades que llevaron a la aprobación deuna nueva enmienda constitucional en 1964, la 24. Esta disposición, que severía reforzada en 1965 con la aprobación de la ley del derecho al voto (VRA)supuso el cambio definitivo desde la perspectiva de la extensión del derecho alvoto, que a través de la supervisión federal del registro, el procedimiento devotación y el cambio de las normas electorales lograron prohibir obstáculosefectivos para el ejercicio del voto como el impuesto de votación, el test de lec-tura, u otros métodos habituales que de facto suprimían el derecho al voto delas minorías. Los resultados no tardaron en manifestarse y en menos de cincoaños desde la aprobación de la ley el porcentaje de afroamericanos registradosse multiplico por tres, del 23 al 61 por ciento.

En 1975, el Congreso extendió está ley del derecho al voto a otras cuatro mi-norias, latinos, asiaticos, Indios y nativos de Alaska, centrando su decisión en lasdiferencias idiomaticas que generaban su exclusión. La ley recoge las garantías dela ley de 1965— supervisión federal del registro y el procedimiento de votacióny el cambio de las normas electorales, añadiendo una protección adicional: losmateriales electorales bilingües. Desde entonces se ha ido produciendo un incre-mento constante en la participación de estas minorias que actualmente en elcaso de los afroamericanos suponen un 13% del total de los votos, un 9% en elcaso de los hispanos y un 2% en el caso de los asiáticos. Resulta interesante, paraanalizar el impacto de estas medidas, comparar la participación electoral con elporcentaje poblacional que supone cada una de estas minorías, un 12% en elcaso de la población de raza negra y un 15% en los hispanos.

Desde ese momento los esfuerzos legislativos se han dirigido no sólo a laprotección del derecho al voto sino a la promoción del mismo mediante la eli-minación de dificultades, y la promoción efectiva tanto del voto de las mino-rías como de sus posibilidades de ser elegidos. En esta línea en 1982 se esta-blecería la responsabilidad de la jurisdicción para establecer distritoselectorales que pudieran elegir candidatos pertenecientes a estas minorías enareas en las que el tamaño y la concentración de la población permitiera el estable-


12 El último Estado en derogar una clausula impidiendo el derecho al voto de los indios fue NewMéxico, que lo hizo en 1962.

cimiento de estos distritos. Aún así estas minorías se encuentran infrarepresenta-das, en función a su volumen, e incluso a su participación electoral, como demues-tra el caso de los hispanos que representando un 15% de la población y un 9% dela participación electoral, sin embargo no alcanzan el 5% de cargos electos.

2.2. El derecho al voto de las mujeres

En 1776, y a pesar de las exigencias de algunas esposas de los PadresFundadores de la nación americana13, que no estaban de acuerdo con la for-mulación, la Declaración de Independencia señalaba que “todos los hombreshan sido creados iguales”14. Desde entonces las mujeres norteamericanas co-menzaron a luchar por su derecho al voto15.

Algunas mujeres eran partidarias de lograr el voto a través de una enmiendaconstitucional, pero la vía Constitucional no sirvió de mucha ayuda, y dispo-siciones que buscaban extender el derecho al voto, como la enmienda 14(1868), seguían definiendo a los ciudadanos y votantes como hombres16, unduro revés para las aspiraciones de las sufragistas. A pesar de eso todos los años,a partir de 1878, en el Congreso se proponía una enmienda constitucionalpara introducir el voto femenino.

Otras estaban dispuestas a conseguirlo Estado por Estado, apoyandose enla 15 enmienda, y, durante las últimas décadas del siglo XIX, fueron lograndoel derecho al voto para la mujer en Estados como Wyoming, Utah, Idaho,Colorado y Washington.

La adopción en 1912, del sufragio femenino como uno de las propuestasclaves del ex presidente, el popular Theodore Roosevelt, en su candidatura in-dependiente por el Bull Moose/Progressive party, supuso un paso más en el ca-mino que culminaría en 1919, cuando el Congreso, agradecido por el esfuerzode las mujeres durante la Guerra Mundial aprobaba la 19 enmienda, que fueratificada en 1920 y cuya Constitucionalidad fue confirmada por el TribunalSupremo en Leser v. Garnett, 258 U.S. 130 (1922):


13 Existen cartas en las que Abigail, la esposa de John Adams, le reprocha a su esposo esta decisión.14

All men are created equal.15 Podemos fechar el nacimiento de este movimiento en 1840 cuando a dos delegadas del Con-

greso Anti esclavitud, Lucretia Mott y Elizabeth Cady Stanton, se les impide participar en la Con-vención, celebrada en Londres, por su condición de mujer. A partir de entonces se sucedieron losacontecimientos, a la Convención de Seneca Falls en 1848, con su Declaración de Sentiments thatmocked the Declaration of Independence, que This satirical document painted the American maleas the oppressor instead of the King of England, reinvindicando fundalmentalmente su derecho a larepresentación, siguieron otras convenciones, celebradas el día de las elecciones. Adoptando técnicasdel movimiento sufragista británico, como protestar frente a la Casa Blanca, para lograr su estatuscomo ciudadanos independientes algo que se reforzó durante la segunda guerra mundial, al incorpo-rarse en la fuerza de trabajo para colaborar con el esfuerzo de guerra.

16 “…cuando el derecho de votar en cualquier elección por las personas que hayan sido escogidaspor los Electores para los cargos de Presidente y Vicepresidente de Estados Unidos, por Representan-tes en el Congreso, por funcionarios Ejecutivos y Judiciales de un Estado o por miembros de laAsamblea Legislativa del mismo, le sea negado a cualquiera de los residentes varones de tal Estadoque tengan veintiún años de edad o más y sean ciudadanos de Estados Unidos;…”

“El derecho de los ciudadanos de Estados Unidos al sufragio no podrá ser denegadoo coartado a causa del sexo, ni por Estados Unidos ni por ninguno de sus Estados.”17

Desde entonces el incremento de la participación electoral femenina no hahecho más que crecer hasta 1980 cuando el número de mujeres que participóen las elecciones presidenciales superó al de los hombres. En 2008 las mujeresemitieron el 53% de los votos en las elecciones presidenciales.

2.3. El derecho al voto de los jóvenes

Tras la segunda guerra mundial F.D. Roosvelt se planteó rebajar el límite deedad para ejercer el derecho al voto, como agradecimiento por los servicios pres-tados por los jóvenes durante la Guerra. El Presidente norteamericano se unía asía una corriente internacional, iniciada en Checoslovaquia, que rebajaba la edadnecesaria para ejercer el derecho al voto hasta los 18 años.

Su esfuerzo no surtiría ningún efecto. En 1970 sólo 4 Estados tenían fijadauna edad mínima inferior a 21 años y el Tribunal Supremo declaró inconstitu-cional la parte de una ley federal que obligaba a establecer en los 18 años el lí-mite de edad para las elecciones estatales18. Poco después, en 1971, el SenadorJennings Randolph, introducía la 26 enmienda19 que fue aprobada por 3/4 delos parlamentos estatales, presionados por los jóvenes que estaban dejando suvida en Vietnam, utilizando el slogan “Old enough to fight, old enough tovote”, y que establecia la edad de voto en los 18 años, dejando sin validez lasentencia anterior del Tribunal Supremo.

Aunque los Estados tendrían libertad para reducir el límite de edad, en elec-ciones estatales y federales, desde la aprobación de la enmienda20 26 se ha man-tenido este límite. Sólo en los últimos años distintos Estados como California,Florida o Alaska han introducido una serie de propuestas legislativas para reba-jar la edad hasta los 16 años, aunque ninguna de ellas ha prosperado.Actualmente en Illinois se está considerando la introducción de una enmienda ala Constitución del Estado para reducir a 17 la edad de voto en las elecciones noestatales. A día de hoy, sólo en 19 Estados se da el caso de que las personas de 17años pueden votar en las primarias, siempre y cuando, cumplan 18 antes del díade la elección.

Hoy cualquier ciudadano norteamericano mayor de 18 años que no seaconvicto de un crimen, independientemente de su género y raza, puede votaren las elecciones presidenciales con el único requisito de estar registrado.


17“The right of citizens of the United States to vote shall not be denied or abridged by the Uni-

ted States or by any state on account of sex”.18 Oregon v. Mitchell 400 U.S. 112 (1970), fruto del recurso de Oregon y Texas.19 “The right of citizens of the United States, who are eighteen years of age or older, to vote shall

not be denied or abridged by the United States or by any State on account of age.20 “El derecho al voto de los ciudadanos de Estados Unidos que tengan dieciocho años de edad o

más no será denegado o coartado, ni por Estados Unidos ni por Estado alguno, a causa de la edad.”

2.4. El registro

En Estados Unidos el registro es obligatorio para ejercer el derecho al voto.Aunque no podemos considerarlo una limitación sino un requisito procedimen-tal destinado a reforzar las garantías del ejercicio del derecho, según algunos te-óricos su obligatoriedad afecta de manera directa a la participación electoral.

El registro consiste en la inscripción en el censo electoral. El registro, como elresto del sistema electoral, se rige por la legislación de cada Estado. La mayoría delos Estados permiten el registro hasta 30 días antes de las elecciones y sólo algu-nos, Idaho, Maine North Dakota21, Minnesota, New Hampshire, Wisconsin yWyoming, permiten registrarse hasta el mismo día de las elecciones.

En 21 Estados, el sistema de registro solicita al ciudadano su afiliación po-lítica, pudiendo registrarse como republicano, demócrata o independiente, loque convierte al registro, que es público, en un elemento clave de la campañaelectoral.

A pesar del carácte estatal de la regulación del registro el poder legislativo fe-deral ha adoptado medidas como la National Voter Registration Act22 de 1993, ola Help America Vote Act, 2002, para facilitar el registro. La intención es obligara los Estados a adoptar determinadas pautas para facilitar el registro para las elec-ciones federales, estableciendo medidas como la de proporcionar a los indivi-duos la oportunidad de registrarse al tiempo que se matriculan para obtener elcarnet de conducir, oportunidad de registrarse en cualquiera de las oficinas esta-tales que ofrecen asistencia pública, especialmente a personas con discapacidad,para que cualquiera que solicite esos servicios reciba los formularios y la asisten-cia adecuada para registrarse y abrir la posibilidad a registrarse por correo.

III. LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS

3.1. Candidatos y partidos políticos en la elección

Para poder optar a la Presidencia norteamericana la Constitución esta-blece una serie de requisitos, que no se han modificado desde el principio.Un candidato presidencial debe haber nacido en Estados Unidos, haber vi-vido en el país durante 14 años, tener, al menos, 35 años de edad y no ha-ber sido elegido dos veces como Presidente (o haber ejercido durante dosaños en el periodo para el que fue elegida otra persona23).


21 North Dakota es el único Estado de la Unión que sí obliga a registrarse.22 La ley era efectiva en todos los Estados excepto en aquellos que no permitían el registro en la

urna el día de las elecciones y en Arkansas, Vermont, y Virginia donde para entrar en vigor era nece-sario reformar las constituciones estatales, por lo que recibieron un tiempo extra.

23 Enmienda 22.1 “Ninguna persona podrá ser elegida más de dos veces para el cargo de Presi-dente, y nadie que haya ocupado el cargo de Presidente, o que haya hecho las veces de Presidente pormás de dos años de un periodo para el cual fue elegida otra persona, podrá ser elegido más de unavez para el cargo de Presidente”.

Nada dice de los partidos políticos. El motivo es que el sistema nortea-mericano, en sus orígenes, nace con ciertas reticencias hacia los partidos po-líticos, a los que se señala como representantes de intereses particulares.Constituyentes como Benjamín Franklin o James Madison alertaron desdeel mismo momento fundacional de la nación americana (1787) sobre losefectos que tendría la competencia entre partidos, especialmente por laPresidencia, provocando la división de la sociedad norteamericana, y el pro-pio gobierno en facciones. Madison señalaba que “todas las sociedades civi-lizadas estarán divididas en distintas sectas, facciones o intereses… de ricosy pobre, deudores y acreedores… los habitantes de uno u otro distrito, losseguidores de un lider político u otro, los discipulos de una secta religiosa ola otra. En todos estos casos donde la mayoría está unidad por un interés ouna pasión común los derechos de la minoría están en peligro”24.

Por este motivo la Constitución no otorga ningún papel a los partidos enla elección del Presidente… aunque si nos atenemos a los hechos podemos de-cir que no logró su objetivo y, desde las primeras elecciones, 1796, los parti-dos políticos se establecieron en Estados Unidos. Los primeros surguen entorno al Secretario del Tesoro Alexander Hamilton, los Federalistas, y aThomas Jefferson y James Madison, los Democratic-Republicans, también lla-mados Jeffersonianos. En 1827 se uniría a estos dos el Partido Antimasón quepropugnaba liberar al gobierno de la influencia de la Masonería, y que sóloduró 11 años, asociandose finalmente con el Partido Whig, fundado en 1834.Desde entonces en Estados Unidos han existido partidos abolicionistas(1844), anticatólicos (1849), Constitucionalistas (1860), prohibicionista(1876) que defendía la prohibición del alcohol, Socialista (1904), oProgresista (Bull Moose 1912) que surgió en torno al expresidente TheodoreRoosvelt cuando fue rechazado como candidato republicano.

Aunque los partidos han ido cambiando, el sistema ha llegado así hastanuestros días, siendo un sistema multipartidista, con dos partidos predomi-nantes el Demócrata y el Republicano y otros partidos menores con influen-cia local como son, en la actualidad, el Partido Verde, el Reformista, o elLibertario… En las elecciones presidenciales estos partidos han jugado casisiempre un papel menor y en los momentos en los que han sido decisivos,Theodore Roosvelt en 1912, Ross Perot en 1992 (cuando consiguió en tornoal 20% de los votos) o Ralph Nader en 2000 (al privar a Al Gore de casi un5% de los votos en Florida), lo fueron más por la fuerza del candidato que porla estructura del partido, consecuencia directa de un sistema abierto en el quecualquiera que reuna los mínimos requisitos legales puede participar en laselecciones (siempre que reuna el número suficientes de firmas de apoyo encada uno de los Estados).


24 All civilized societies would be divided into different sects, factions, and interests, ...of rich andpoor, debtors and creditors, ... the inhabitants of this district or that district, the followers of this po-litical leader or that political leader, the disciples of this religious sect or that religious sect. In all caseswhere a majority are united by a common interest or passion, the rights of the minority are in danger.

3.2. Primarias25

Dada la ausencia de los partidos en la Constitución, ésta no establece nin-gún procedimiento de selección previa de los candidatos a las elecciones pre-sidenciales.

Son los partidos políticos, y la legislación estatal, la que ha ido desarro-llando un sistema de selección para acudir a las elecciones presidenciales conun solo candidato respaldado por todo el partido. Cada partido local elegirá asus representantes según las normas establecidas por los propios partidos loca-les, aunque cada Estado puede imponer regulación complementaria, y loscompromisarios seleccionados durante el proceso elegirán al candidato delPartido en una Convención.

En la actualidad los partidos políticos eligen a sus candidatos a través deun sistema indirecto por el que cada Estado selecciona a una serie de com-promisarios por medio de elecciones primarias y caecus, y en ocasiones a tra-vés de la combinación de ambos, pero esto no ha sido siempre así. Hasta losprimeros años del siglo XX las convenciones ignoraban la voluntad de loselectores individuales en su selección del candidato presidencial, cuya elec-ción se restringía a los delegados elegidos discrecionalmente por los partidos.Fue en 1910 cuando Oregon estableció el primer sistema de primarias, porel que los delegados del partido deberían apoyar al vencedor de las eleccionesprimarias en el Estado. Theodore Roosvelt en 1912 trataría de apoyarse enellas para lograr su nominación en el Partido Repúblicano pero, a pesar deganar 9 de 10 primarias que se celebraron, su contrincante William HowardTaft recibió la nominación Republicana, el resto de los delegados, un 58%,había sido elegido directamente por los partidos locales y sus lideres. OtrosEstados fueron incorporando este sistema, en el que las poderosas estructu-ras de los partidos y los jefes locales iban perdiendo poder durante la décadade los veinte, pero no debió convencer a muchos que fueron volviendo almodelo original, y entre 1936 y 1968 sólo 12 Estados utilizaban el sistemade primarias.

Hoy en día todos los Estados, e incluso territorios como Puerto Rico o lasislas Vírgenes, que no tienen oportunidad de voto en las elecciones presiden-ciales, otorgan a los ciudadanos la oportunidad de participar en la elección delos candidatos, ya sea a través de elecciones primarias o de caecus, en los quese eligen algunos o todos los delegados que participarán en la Convención. Demanera distintas según las leyes de cada Estado y las reglas internas de cadapartido político local, los ciudadanos o bien eligen a los delegados que nomi-narán al candidato presidencial de cada partido o expresan su opinión que novincula en la selección de delegados que realizará el partido local en una con-vención estatal.


25 Un análisis pormenorizado del tema puede encontrarse en Molins López-Rodo, Joaquin M.“El proceso de nominación de los candidatos en las elecciones presidenciales norteamericanas”, REP,65. 1989.

Sea cual sea el sistema se trata de elecciones indirectas dónde los partidoseligen a unos representantes que votarán por el candidato del partido en susrespectivas convenciones, que suelen celebrarse en el verano previo a la elec-ción presidencial.

La celebración de las elecciones primarias cae bajo la responsabilidad de losgobiernos estatales y locales mientras que los caecus son actividades privadasorganizadas directamente por los partidos.

Si las elecciones primarias se llevan a cabo a través de la votación ciuda-dana, los caecus son reuniones ciudadanas en las que se eligen delegados porunanimidad, que se van incorporando a reuniones de los distintos gruposhasta reunirse en una miniconvención que elige a los delegados locales.Suelen exigir mayor dedicación y tener una participación inferior a la de lasprimarias pero los participantes suelen tener mayor conocimiento sobre losasuntos y los candidatos. Tradicionalmente el primero es el de Iowa, que esconsiderado por muchos como el termómetro inicial del punto de partidade cada candidato.

Los requisitos para participar en las primarias varían en función de losEstados, en muchos de ellos sólo los votantes registrados en un partido pue-den votar en las primarias de ese partido (primarias cerradas). En algunos es-tas elecciones se abren también a los registrados como independientes, quesólo podrán hacerlo en las primarias de uno u otro partido. Por último algu-nos Estados celebran primarias abiertas en la que cualquiera puede votar, siem-pre que no haya votado en las del otro partido. Aunque eso era posible hastahace poco, cuando el Tribunal Supremo consideró esta práctica como una vio-lación del derecho de asamblea garantizado en la primera enmienda en el casoCalifornia Democratic Party v. Jones (2000). Sólo Alaska, Washington yLousiana permiten votar en ambas primarias.

El reparto de delegados en función de los resultados se realiza de forma des-igual. El Partido demócrata adoptó en 2006 unas reglas comunes por las quelos delegados se reparten de manera proporcional, entre aquellos que superenel 15% de los votos en el Estado. El Partido Republicano deja mayor discrec-cionalidad a los Estados para elegir a sus delegados lo que provoca que hayaEstados como New York que opten por un sistema en el que el ganador en elEstado se lo lleva todo (winner-take-all), Estados como California que se di-viden en distritos en los que aplican el mismo sistema o Estados comoMassachussets con representación proporcional.

En los últimos años ha surgido un problema en la celebración de las pri-marias, su localización en el tiempo. Las primeras primarias han ido adqui-riendo cada vez más importancia al convertirse en influyentes referenciaspara el resto de los comicios pendientes. De ahí que las legislaturas de losEstados, buscando aumentar su influencia, han ido adelantando la fecha decelebración de las primarias en sus Estados, generando la extensión del pe-riodo electoral y ciertas críticas entre los que opinan que esto perjudica alequilibrio de poderes, al favorecer a aquellos candidatos que cuentan conmás recursos antes de empezar el proceso electoral y evitar que puedan sur-


gir nuevos candidatos, sin tiempo suficiente para construir una base social yeconómica suficiente.26

3.3. Convenciones

Los delegados de cada partido se unen en una convención en la que eligen alcandidato a la Presidencia y al candidato a la Vicepresidencia y en la que cadauno puede votar con libertad por el candidato que considere más oportuno. Elprimer partido en celebrar una Convención fue el Partido Antimasón, fundadoen 1827, que fue el primero en nominar a su candidato a través de este sistema,que se fue institucionalizando hasta ser adoptado por todos los partidos.

En la Convención se reunen delegados elegidos, a través de las elecciones prima-rias y los caecus, y delegados no elegidos, en número distinto en cada partido. Entrelos republicanos los delegados no elegidos se reducen a los altos cargos del partido.En el caso demócrata, a partir de 1980, como respuesta al fracaso de McGovern enlas elecciones de 1972, se estableció un número superior de delegados no elegidos,los “superdelegados” que junto a los altos cargos incluye otro tipo de líderes del par-tido, pero que no pueden superar el 10% del total de delegados.

Hoy en día al contrario que en otras épocas, donde la Convención se conver-tía en una auténtica lucha por la nominación con rondas de votaciones que serepetían, a veces durante días, la selección de delegados en representación de unou otro candidato por medio de primarias o caecus hace que el resultado se co-nozca de antemano. De esta manera las convenciones se han convertido más enuna plataforma publicitaria en la que se aprovecha la espectacular cobertura me-diática para lanzar la carrera de los nuevos candidatos a la Casa Blanca.

Los partidos políticos suelen celebrar sus convenciones al final del verano,el motivo fundamental a la hora de decidir la fecha son las leyes de financia-ción electoral que establecen la convención, la nominación oficial del candi-dato, como el momento en el que aquellos que quieran optar por la financia-ción pública,—lo habitual desde 1971 hasta la decisión de Barack Obama derenunciar a la misma—, están obligados a dejar de recaudar fondos privados.La tradición establece que sea el partido cuyo representante ocupa la CasaBlanca el último en celebrar la Convención.

IV. LAS ELECCIONES

4.1. Campaña electoral

Aunque, como hemos visto, el periodo electoral comienza con las eleccio-nes primarias, extendiéndose casi durante un año, la fase definitiva de la cam-paña electoral presidencial formalmente comienza tras la nominación formal


26 Durante las primarias de 2008 determinados Estados como Florida y Georgia adelantaron lacelebración de sus primarias sin la autorización del partido demócrata lo que generó sanciones porparte del Partido que redujó su peso electoral en la elección del candidato en la Convención.

de los candidatos de cada partido en sus respectivas convenciones, que suelencelebrarse a finales del mes de agosto del año en que se celebrará la elección.Por lo general, las leyes norteamericanas no regulan de manera exhaustiva lacampaña electoral. Desde la perspectiva de la campaña las diferencias más des-tacadas con nuestras campañas electorales son la inexistencia de jornada de re-flexión. En Estados Unidos se puede hacer campaña incluso el día de las elec-ciones, y la posibilidad de comprar espacios publicitarios en cualquier mediode comunicación sin ningún tipo de límite. La falta de regulación específicahace que la campaña electoral Presidencial se convierta en una lucha de podera poder en el que equipos electorales formados por 15 o 20 mil personas, a lasque hay que añadir cientos de miles de voluntarios, se esfuerzan por llevar elmensaje de su candidato hasta la última casa. En este contexto el dinero sevuelve un elemento esencial y es en su regulación en lo que se han concentradolas instituciones norteamericanas en los últimos tiempos.

4.2. Financiación

Siempre se ha dicho que las campañas electorales americanas son, en granparte, cuestión de dinero. Las críticas habituales venían denunciando lacompra de las elecciones que supone la financiación privada de las campa-ñas pero la campaña de 2008 ha demostrado que la financiación privadapuede ser también una forma más de involucrar a la sociedad en el procesodemocrático.

Frente a lo que pudiera parecer la financiación electoral de la fase defini-tiva de la campaña electoral Presidencial suele proceder de fondos públicos. Lafinanciación pública de las campañas presidenciales fue establecida en 1971 enla Federal Election Campaign Act (FECA), que permitía a los ciudadanos auto-rizar al gobierno el uso de un dólar de sus impuestos, que más adelante se ele-varía hasta los 3 dolares, para financiar las campañas electorales y las conven-ciones de los partidos políticos, en la cantidad que estableciera el ComitéElectoral Federal. Desde 1974 aquel candidato que es elegido formalmentepor su partido puede optar por la financiación pública para cubrir los gastosde su campaña, siempre que, en fase de primarias o en la elección presidencial,hayan obtenido de contribuyentes individuales, con un máximo personal de$250, un mínimo de $5000 en al menos 20 Estados —lo que significa un to-tal de $100.000—. La cantidad recibida procedente de los fondos federalesserá la misma que la recaudada siguiendo las anteriores normas, hasta un má-ximo que varía en cada convocatoria electoral, en 2004 fueron $74.62 millo-nes y en 2008 alcanzó la cantidad de $84 millones.

Esta ha sido la opción mayoritaria desde la entrada en vigor de la ley, ydesde entonces, tras su nominación en la Convención, todos los candidatos,salvo Barack Obama, han escogido la financiación pública como forma de fi-nanciación de la campaña electoral. Si el candidato decide optar por la finan-ciación pública, deberá renunciar a solicitar nuevas donaciones privadas y li-


mitar los gastos de su campaña a la cantidad recibida del Estado. Además elque opta por la financiación pública no puede conservar su excedente de efec-tivo en el momento de su nominación, si lo tuviera, y tiene que entregarlo acomités estatales y nacional del partido. Pese a la obligación de renunciar a lafinanciación privada las campañas suelen acudir a trucos legales para emplearmás dinero en la campaña, gracias a las donaciones de los partidos, y a trucoscomo el que aprovecha una norma de 1980 de la Comisión Federal deElecciones (FEC) que permite a aquel que aceptó financiación pública seguirrecogiendo dinero para costes legales y accounting costs27.

Así por ejemplo, y como señalan en sus solicitudes, este dinero privado re-caudado tras recibir la financiación pública se emplea para pagar una parte delos costes de televisión, basandose en la respuesta que la FEC dio al SenadorJohn Kerry en su campaña de 2004 permitiendole disponer de esos fondosprivados para pagar el 5% de los costes de publicidad, como una concesiónpor la cantidad de segundos que los candidatos emplean en el aviso legal, si-tuado al inicio o al final de los anuncios, el famoso “I´m the candidate and iapproved this message”.

Otro truco habitual para disponer de más fondos, este utilizado por la cam-paña de Bush en 2004, es utilizar anuncios en los que el coste se divide entreel partido, que utiliza fondos privados, y el candidato, siempre que el anunciohaga referencia a ambos, algo que ya han utilizado ambos partidos y que hasido autorizado por la FEC.

Junto a la financiación pública encontramos la financiación privada, habi-tual en el proceso de primarias y en el tiempo que transcurre desde la resolu-ción de este proceso y la nominación formal. La larga duración del procesomultiplica el coste económico de las campañas, y otorga al dínero privado unpapel protagónico, de ahí que se convierta en el centro de la regulación.

Los límites y el control de las donaciones privadas han sido objeto de regu-lación desde los inicios del siglo XX, en tiempos del Presidente TheodoreRoosevelt en que se aprobaron las primeras leyes para tratar de dificultar lasdonaciones con fines políticos de las distintas corporaciones. No será hasta1976 cuando se consolidará el sistema de control de la financiación privadacon la sentencia del Tribunal Supremo Buckley v. Valeo. Esta sentencia con-firmó la Federal Election Campaign Act’s de 1971, y las modificaciones intro-ducidas por el Congreso en 1974, que abría la puerta a la financiación pública,establecía límites a las donaciones a la campaña y obligaba a dar cuentas de lasmismas y declaró inconstitucional los puntos de la ley que establecían límitesa los gastos electorales, que consideró un ejercicio del derecho a la libertad deexpresión, autorizando los gastos ilimitados de cualquier candidato, siempreque recurriera a su dinero, y los gastos de cualquier persona o grupo que rea-lizaran campaña electoral a favor o en contra de un candidato, siempre que noestuviera cordinada con el candidato o la campaña.


27McCain-Palin Compliance Fund.

Tras la reforma los grandes contribuyentes privados y grupos de presión,que vieron reducida su actuación por medio de las contribuciones directas alos candidatos, dirigieron sus esfuerzos hacia el conocido como soft money gra-cias a una nueva reforma legal, aprobada en 1979, que permitía contribuir sinlimitación a gastos destinados a favorecer la participación ciudadana (registroelectoral) y a proporcionar apoyo en programas de consolidación de la infraes-tructura los partidos políticos (locales, carteles…).

Los controles se han endurecido desde 2002, cuando se aprobó laBipartisan Campaign Reform Act, promovida por el candidato a laPresidencia en 2008, John McCain. La ley prohibe este tipo de donacionesde donantes “no identificados”, el conocido como “soft money”, que no es-taba sometido a las limitaciones que la ley federal establece a las donaciones,tales como la cantidad que puede donar cada particular, o la prohibición aempresas y sindicatos de hacer donaciones directas a la campaña. La ley tam-bién se refiere a las donaciones de particulares y empresas, Hard money, a lasque se establen unos limites, que se revisarán en cada elección, establece laprohibición de las donaciones anónimas y la transparencia, obligando a ha-cer pública toda donación superior a los $200 en unos informes mensualesque todos los candidatos deben entregar ante la Comisión Federal deElecciones (FEC). Además la ley restringen también el uso de anuncios te-máticos en la televisión, que en muchas ocasiones se habían utilizado comoforma de apoyo encubierto a un candidato. Esta prohibición fue confirmadapor el Tribunal Supremo en 2003.28

Este año los límites establecidos limitan las donaciones de los particularesa 2.300 dólares para cada campaña de un candidato, distinguiendo la cam-paña primaria de la general, por lo que el límite llegaría hasta los $4.600 porindividuo y por candidato, esta cantidad aumentaría hasta $28.500 a los co-mités nacionales de los partidos, no pudiendo superar nunca la suma de todaslas donaciones a los distintos candidatos y comités los $108.200 bianuales(distribuidos en un máximo de $42.700 para distintos candidatos y $65.500para Comités, ya sean sectoriales o del partido). Las campañas deberán iden-tificar públicamente a todo aquel que contribuya con más de $200, que pasanautomáticamente a una base de datos disponible para cualquier interesado enInternet. La información es tanta que, sino fuera por la labor de compilaciónque realizan ongs como CQ o opensecrets, sería muy difícil que la transparen-cia fuera una eficaz herramienta de control.

Actualmente se puede recaudar fondos para la campaña a través de par-ticulares, de los partidos polítcios o de comités, que se crean con el objetivode recaudar fondos para una o varias campañas. Junto a los que crean loscandidatos, los partidos políticos suelen crear un comité nacional y otros dospara apoyar a sus candidatos al Congreso y al Senado. Junto a estos, cual-quier grupo de ciudadanos, corporaciones, sindicatos de trabajadores o aso-ciaciones profesionales puede formar un comité de acción política en de-


28McConnell V. Federal Election Commission, 540 V.S. 93 (2003).

fensa de unos intereses concretos o de un candidato determinado. Aparecenasí los PAC, Comités políticos que no guardan relación directa ni con lospartidos ni con los candidatos pero que por el contrario están relacionadoscon empresas, sindicatos u otro tipo de organizaciones y que han incremen-tado su importancia en los últimos años pasando de 608 en 1976 a los 4600que contribuyeron en las elecciones de 2006. Estos comités, que reciben susfondos de sus miebros, empleados o accionistas contribuyen con dinero paralos distintos candidatos y pueden organizar actividades para promover de-terminada agenda de medidas legislativas en tiempo electoral. En este casolas donaciones a estos grupos también se encuentra limitadas y estas debe-rán incluir en todas sus comunicaciones al público (anuncios en radio y te-levisión, periódicos, revistas, o cartelería, mailing o llamadas telefónicas ma-sivas) un aviso que indique quién financia esta comunicación y si ha sidoautorizada, o no, por el candidato.

Ante las restricciones establecidas por la ley, y al amparo de la misma, hanido apareciendo nuevas formas de financiación a la campaña como la sponso-rización de la Convención (con presupuestos de entre $40 y $50 millones) porparte de empresas, y nuevos sujetos que participan activamente en la campañasin vincularse oficialmente con ningún candidato, los grupos denominados“527”, en referencia a la sección del código impositivo que exonera a las orga-nizaciones políticas del pago de impuestos, y que es recogido por la leyMcCain-Feingold, que ofrece la posibilidad de participar en la campaña a tra-vés de grupos no partidarios que pueden apoyar ideas y propuestas políticas,y que no necesita cumplir con las restricciones legales impuestas a la financia-ción de campañas federales siempre que no contribuyan con dinero a los can-didatos, no coordinen con ellos sus actividades y limiten estas a la “propa-ganda temática”.

En 2004 estos grupos se convirtieron en la mejor vía de recaudar fondosparticulares y corporativos, con gastos superiores a las dos campañas oficiales,se habla de una cantidad que superaría los $500 millones, sin los límites esta-blecidos por la ley. Algunos de estos comités 527 influyeron decisivamente enla carrera presidencial de ese año, grupos como los Swiftboat Veterans for Truth,que auspició anuncios de televisión que atacaron al senador Kerry poniendoen tela de juicio su comportamiento en el campo de batalla, con lo que logra-ron durante mucho tiempo monopolizar la atención de la campaña. En 2008tras aumentar su control, han visto disminuida su eficacia.

Otras organizaciones como sindicatos, iglesias o ongs, que tienen prohibidocontribuir económicamente a la campaña electoral, siguen manteniendo un pa-pel relevante al poder emplear sus recursos, sin casi limtación, para “comuni-carse” con sus miembros durante el periodo electoral. Esto lo han aprovechadoespecialmente los sindicatos que según sus datos (AFL-CIO) en 2004 se emple-aron en contratar 5.000 trabajadores y 225.000 voluntarios, llamar a 6 millonesde puertas, llevar a cabo 257 phone banks con 2.322 lineas en funcionamientoen 22 Estados. Abusos como éstos o el de las organizaciones 527 ha impulsadoa los senadores John McCain y Russ Feingold a pedir nuevas reformas.



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Sea como sea el coste de las elecciones parece no tener fin. En 2004 el presi-dente Bush recaudó $270 millones para las elecciones y recibió $75 millones enfondos públicos y el senador Kerry, su oponente final, le siguió de cerca, al recau-dar $235 millones y recibir lo misma cantidad de $75 millones de dinero público.

En estas elecciones hemos asistido a un cambio de orientación en la financia-ción electoral. Ambos candidatos entraron en una competición para alejar de suscampañas esa impresión de que la política está en manos de corporaciones y gru-pos de interés. Si Mccain prohibió a cualquiera que estuviera registrado comolobista trabajar en su campaña, Obama renunció las donaciones de los PACS yde los lobbies (aunque estas no están contempladas en la ley). Con todo los re-sultados finales son escalofriantes, la candidatura de Barack Obama recaudó ygastó durante la campaña alrededor de $660 millones, mientras que McCain noalcanzó los $316 millones (incluyendo los $84 de la financiación pública). Si elimporte de los gastos impresiona a cualquiera, el asombro aumenta aún más alsumar el dinero invertido por los Partidos políticos, reforzando la campaña desus candidatos y en la organización de las respectivas Convenciones, y, sobre-todo, cuando se le suma el dinero empleado por los 527, la cantidad, muchomás difícil de controlar, puede oscilar entre los $1500 y los $2000 millones.

4.3. El uso de Internet en la campaña electoral

A la hora de abordar la regulación de la campaña consideramos interesanteseñalar, por su novedad, algunos aspectos de la regulación de la aplicación delas nuevas tecnologías en las campañas electorales. El uso de Internet en lacampaña electoral, a través del envio de correos electrónicos, la creación de pá-ginas web, la creación a enlaces a páginas en otras web ya existentes, la inter-vención en blogs, no es considerado por la ley como contribución o gasto, porlo que no está sujeto a ningún tipo de limitación, independientemente de quese realice con el consentimiento de los candidatos o sin él.

Distinto es la contratación de publicidad en blogs o páginas web que son con-sideradas publicidad política y como comunicaciones públicas, sometidas a la ley11 CFR 100.26. Por lo que, al igual que las comunicaciones públicas en otros so-portes, los partidos o candidatos deberán financiarlos con fondos autorizados dela campaña, someterse a la legislación sobre comunicaciones coordinadas (11CFR 109.21 and 109.37), advertir de su condición electoral y la aprobación delcandidato o del partido (11 CFR 110.11(a)) y dar cuenta de los mismos.

Otro de los elementos importantes es saber qué se considera publicidad electo-ral, en este punto los bloggers y cualquier otro que utiliza Internet como forma decomunicación se encuentran bajo la excepción aplicable a cualquier medio de co-municación, por el que cualquier coste realizado por los medios para ofrecer noti-cias, comentarios u opiniones no se considera contribución ni gasto electoral34.


342 U.S.C. §431(9)(B)(i) and 11 CFR 100.73 and 100.132

Lo mismo ocurre con los comités políticos que deberán incluir en su weby en aquellos emails masivos (enviados a más de 500 individuos) la informa-ción básica a la que la legislación les obliga en cualquier tipo de comunicaciónpública,11 CFR 110.11(a).

En lo que afecta a la recaudación de fondos online, a través de tarjetas decrédito o cheques electrónicos, no existen normas específicas pero los PAC de-ben adaptar esta a las normas generales sobre publicidad, con la correspon-diente obligación de entrega de los informes requeridos por la legislación vi-gente: la identificación de todos aquellos donantes de más de $200, y elmantenimiento de los archivos de donaciones y donantes durante 3 años (AOs1999-22 and 1995-9). Además para evitar donaciones prohibidas las webs querecaudan fondos deberán informar a los posibles donantes de las prohibicio-nes establecidas por la ley a las donaciones de empresas, sindicatos, proveedo-res del gobierno federal y extranjeros. (AOs 1999-22, 1999-9 and 1995-9)

4.4. La votación

Las elecciones presidenciales se celebran el primer martes después del pri-mer lunes de noviembre. Así se estableció en 184535 y así ha sido desde enton-ces. El día de la votación es un día laboral, lo que dificulta la participación,algo que ha sido objeto de distintos intentos de reforma.

4.4.1. Votos electorales

La elección presidencial norteamericana se presenta en la Constitución norte-americana (Art. 2) como una suerte de compromiso entre aquellos que queríanque el Congreso eligiera al Presidente y los que preferían la elección popular. LosPadres fundadores consideraban que los colegios electorales darían al país unPresidente representativo, evitando una elección nacional, que en la época eramucho más susceptible de corrupción. Así lo expresarón en los diarios de laConvención de 178736. La opción final fue un sistema basado en el Colegio elec-toral, un sistema indirecto, en el que, como hemos visto, cada Estado goza de li-bertad para establecer la fórmula de elección de sus representantes en el mismo37.


35 3 U.S.C. § 136 ...[T]he members of the General Convention...did indulge the hope [that] by apportioning,

limiting, and confining the Electors within their respective States, and by the guarded manner of gi-ving and transmitting the ballots of the Electors to the Seat of Government, that intrigue, combina-tion, and corruption, would be effectually shut out, and a free and pure election of the President ofthe United States made perpetual.

37 Constitución Américana, artículo2.1.2: “Each State shall appoint, in such Manner as the Legisla-ture thereof may direct, a Number of Electors, equal to the whole Number of Senators and Representa-tives to which the State may be entitled in the Congress: but no Senator or Representative, or Person hol-ding an Office of Trust or Profit under the United States, shall be appointed an Elector.” ConstituciónAmericana, artículo 2.1.4:“The Congress may determine the Time of choosing the Electors, and the Dayon which they shall give their Votes; which Day shall be the same throughout the United States .”

Cada Estado elige un número de representantes en el Colegio electoral (lasuma de Senadores y Representantes que representan al Estado en el CongresoFederal), que junto a los 3 de Washington conforman un total de 538 electo-res. Actualmente son los ciudadanos, los que a través de una votación, eligena los representantes de su Estado en el Colegio Electoral que elegirá finalmenteal Presidente de los Estados Unidos.

Tabla 2.- Distribución de votos electorales

El reparto de los colegios electorales se hace otorgando la totalidad de losvotos electorales de cada Estado, la suma de congresistas y senadores delEstado, al que obtenga el mayor número de votos, con excepción de Maine yNebraska que distribuyen los votos electorales de manera proporcional al re-sultado a través de un sistema mixto en el que cada Distrito elige un elector yotros dos son elegidos por el voto popular del Estado38. El sistema hace posi-ble que aquel que obtiene la mayoría de los votos, el voto popular, no sea ele-


ALABAMA -9ALASKA -3ARIZONA -10 ARKANSAS -6 CALIFORNIA -55COLORADO -9 CONNECTICUT-7 DELAWARE -3DISTRICT OF COLUMBIA -3FLORIDA -27GEORGIA -15 HAWAII -4IDAHO -4ILLINOIS -21INDIANA -11 IOWA -7KANSAS -6 KENTUCKY -8LOUISIANA -9MAINE -4MARYLAND -10MASSACHUSETTS -12MICHIGAN - 17MINNESOTA -10MISSISSIPPI -6MISSOURI -11

MONTANA-3NEBRASKA -5NEVADA -5NEW HAMPSHIRE -4NEW JERSEY -15NEW MEXICO - 5NEW YORK -31NORTH CAROLINA -15NORTH DAKOTA -3OHIO -20OKLAHOMA -7OREGON-7PENNSYLVANIA -21RHODE ISLAND -4SOUTH CAROLINA-8SOUTH DAKOTA -3TENNESSEE -11 TEXAS -34UTAH -5VERMONT -3VIRGINIA -13WASHINGTON - 11WEST VIRGINIA -5WISCONSIN - 10WYOMING -8

38 Aunque estos Estados aplican este sistema de Distritos del Congreso desde hace 26 y 16 años,respectivamente, el resultado en ambos había sido siempre similar al que se produciría con el winnertake all, quizás por lo reducido de los distritos. En Nebraska en 2008, por primera vez en la historia,se ha producido un resultado distinto en los distintos distritos, obteniendo Barack Obama el votoque corresponde al segundo distrito del Estado.

gido Presidente, como ocurrió con las elecciones en las que fueron elegidosJohn Quincy Adams (1824), Rutherford Hayes (1876), Benjamin Harrison(1888), y George W. Bush (2000), gracias al voto del colegio electoral.

La Constitución delega en cada Estado la nominación y elección de sus re-presentantes en el colegio electoral. En algunos Estados los electores son no-minados en primarias y en otros, Oklahoma, Virginia y Carolina del Norte,en convenciones estatales del Partido. En otros Estados como Pennsylvania,son los propios comités de campaña de los candidatos los que seleccionan a loselectores. Los electores gozan de libertad de voto aunque en algunos Estados exis-ten leyes que obligan a los electores a votar al candidato ganador, permitiendo ladestitución de aquellos que decidan incumplir el mandato, algo cuya constitucio-nalidad confirmó el Tribunal Supremo en la sentencia Ray v. Blair, 343 U.S. 214(1952). Otros van aún más lejos y tienen leyes que castigan a los electores quecambian su voto, invalidando su voto, aunque hasta la fecha el Tribunal Supremonunca se ha pronunciado sobre la Constitucionalidad de estas leyes.

La 12 enmienda establece que los miembros del Colegio electoral deberán vo-tar por separado al Presidente y al Vicepresidente39. La votación se lleva a cabo elprimer lunes después del segundo miércoles del mes de diciembre, en cada Estadopero de manera simultánea. Para salir elegido, tanto como Presidente comoVicepresidente, será necesario alcanzar la mayoría absoluta 270 votos electorales.

Esto no era así al principio cuando los electores sólo efectuaban una votacióny las dos personas más votadas eran elegidos Presidente y Vicepresidente40. Esto diolugar a situaciones curiosas como que el Presidente fuera de un partido John


39 “Los Electores se reunirán en sus respectivos Estados y, por sufragio secreto, votarán por unPresidente y Vicepresidente, uno de los cuales, por lo menos, no debe ser residente del mismo Es-tado que ellos; designarán en sus papeletas a la persona por quien voten para Presidente, y en pape-letas distintas, a la persona por quien voten para Vicepresidente, y harán listas por separado de todosaquellos por quienes hayan votado para Presidente y de todos aquellos por quienes hayan votadopara Vicepresidente, con el número de votos emitidos a favor de cada uno; esas listas serán firmadas,certificadas y remitidas por ellos, debidamente selladas, a la sede del gobierno de Estados Unidos, di-rigidas al Presidente del Senado; -El Presidente del Senado, en presencia del Senado y de la Cámarade Representantes, abrirá todos los certificados y entonces se procederá a contar los votos; -La per-sona que obtenga el mayor número de votos para el cargo de Presidente será Presidente si ese nú-mero constituye la mayoría del número total de los Electores designados; y si ninguna persona ob-tiene tal mayoría, entonces entre las tres personas a lo sumo que hayan obtenido mayor número devotos en la lista para Presidente, la Cámara de Representantes elegirá de inmediato, por votación se-creta, al Presidente. Pero al elegir al Presidente, los votos se emitirán por Estados, correspondiendoun voto a la representación de cada Estado; para este fin, el quórum consistirá en un miembro omiembros de dos terceras partes de los Estados, siendo necesaria la mayoría de todos los Estadospara ganar la elección. Y si la Cámara de Representantes, cuando el derecho de elegir recaiga sobreella, no elige un Presidente [antes del cuarto día del mes de Marzo siguiente], entonces el Vicepresi-dente hará las veces de Presidente, igual que en caso de muerte u otra inhabilitación constitucionaldel Presidente. -Será Vicepresidente la persona que obtenga el mayor número de votos para el cargode Vicepresidente, si dicho número constituye la mayoría del número total de Electores designados;y si ninguna persona obtiene mayoría, entonces el Senado elegirá al Vicepresidente entre las dos per-sonas de la lista que hayan obtenido mayor número de votos; para este fin el quórum consistirá enlas dos terceras partes del número total de Senadores, requiriéndose la mayoría del número total parala elección. Empero, ninguna persona constitucionalmente inelegible para el cargo de Presidenteserá elegible para el de Vicepresidente de Estados Unidos”.

40 Art. II, secc. 1, cláusula 3.

Adams y el vicepresidente el lider de la oposición, Thomas Jefferson (1796) o quelos candidatos a Presidente y Vicepresidente, Thomas Jefferson y Aaron Burr, em-patarán en la votación, y no se resolviera hasta la 36 votación del colegio electoral,estando el candidato a la vicepresidencia a punto de ser elegido Presidente (1800).Esto dio lugar a la enmienda 12, aprobada en 1804, que establecía votaciones se-paradas para cada cargo, además de establecer que en caso de empate correspon-dería al Congreso elegir al Presidente, y al Senado al vicepresidente. En el caso delPresidente, como ocurrió en 1824, la elección se resolverá entre los 3 candidatosque hayan obtenido el mayor número de votos, siendo necesario un quórum de almenos 2/3 de los Estados, y en la misma cada Estado contará con un voto, siendonecesario obtener la mayoría absoluta de los votos, 26. En el caso de la elección delvicepresidente el Senado elegirá entre los dos candidatos que hayan obtenido unnúmero mayor de votos, con un quórum de 2/3 y contando cada Senador con unvoto, algo que ocurrió en 1836.

El colegio electoral es una institución constitucional característica del sis-tema federal que permite mantener el equilibrio entre Estados, evita el predo-minió absoluto de los núcleos urbanos, refuerza el papel de las minorias, ga-rantiza la estabilidad a través del sistema bipartidista y la separación depoderes. Muchos han considerado el sistema injusto criticando la irrelevanciadel voto popular, la tendencia a reducir las elecciones a un grupo de Estados(swing states), la desincentivación de la participación, el desproporcionadopeso que concede a los Estados menos poblados o la desventaja que suponepara terceros partidos, por eso se ha intentado modificar con distintas pro-puestas de enmiendas a la Constitución, pero ninguna de ellas ha salido ade-lante quizás por el temor de los partidos mayoritarios, que consideran la eli-minación del colegio electoral como una amenaza porque ampliaría lasposibilidades de candidatos de terceros partidos y porque podría provocar quezonas rurales y poco pobladas fueran totalmente ignoradas.

Desde el Presidente Andrew Jackson muchos han sido los que han abogadopor su desaparición, y el establecimiento de otros sistemas como el voto di-recto. Quizás la propuesta que más posibilidades tuvo de salir adelante fue ladel Congresista Emanuel Celler, que en 1969 tras la ajustada victoria electo-ral de Richard Nixon sobre Hubert Humphrey con menos de un 1% del votopopular, introdujo una enmienda a la Constitución para abolir el Colegioelectoral y sustuirlo por un sistema donde la pareja de candidatos que ganaráal menos el 40% del voto popular se convertirían en el Presidente y elVicepresidente respectivamente. Si ninguna pareja alcanzara ese porcentaje secelebraría una nueva vuelta en la que se elegiría sólo entre las dos tickets quehubieran recibido mayor número de votos en la primera. Tras la votación fa-vorable del Comité Judicial del Congreso, la aprobación mayoritaria de laCámara (339-70), el apoyo del Presidente Nixon y la recepción favorable enun buen número de Estados, la medida sufrió el bloqueo en el Senado, a tra-vés de la práctica del filibuster, que la mayoría de senadores no consiguió rom-per, finalmente un grupo de senadores de Estados pequeños lograron evitar lareforma del sistema electoral.


Más adelante, en 1977 el Presidente Carter volvería a proponer una enmiendaconstitucional para suprimir el colegio electoral, pero no logro los 2/3 de votosen el Senado necesarios para salir adelante. Recientemente se ha planteado unanueva alternativa “National Popular Vote Interstate Compact” conocida tambiéncomo el Plan Amar, que proponía, aprovechando la facultad que la Constituciónconcede a cada Estado para elegir a sus electores, la creación de un grupo deEstados que se comprometieran a apoyar con sus votos electorales al ganador delvoto popular, con lo que, en el momento en el que se adhirieran al sistema unnúmero de Estados que además superarán los 270 votos en el colegio electoral seproduciría una superación del sistema de voto sin modificar la constitución. A díade hoy sólo 4 Estados se han adherido legalmente a esta medida, y no superan los50 votos en el colegio electoral (Maryland, New Jersey, Illinois y Hawai), por loque está lejos de convertirse en una verdadera alternativa. Además no está clarohasta que punto esta coordinación entre Estados requeriría la aprobación delCongreso, según la clausula “compact” de la Constitución.

V. CONCLUSIONES

A pesar de las críticas y las dificultades el sistema electoral norteamericano,en lo que se refiere a la elección Presidencial, sigue adelante. Más allá de lasacusaciones de injusticia del sistema, justificadas por la necesidad, esencial enun Estado Federal, de otorgar relevancia a todos los territorios, las tasas de abs-tención constituyen quizás, el problema más acuciante del sistema.

Tabla 3.- Índice de participación en las elecciones Presidenciales

Habitualmente la abstención se achaca a la necesidad de registrarse paraparticipar en las elecciones. En los últimos tiempos la disminución de la par-ticipación ha coincidido con el incremento del registro que ha pasado de un65% en los años 60 hasta un 75% en el año 2000, gracias a programas del go-bierno y a la movilización de organizaciones cívicas para promover el registro.A medida que aumenta el número de registrados y las facilidades para llevar acabo el registro es necesario plantearse otros elementos que resultan inclusomás determinantes, como los elementos desincentivadores, ya señalados, delColegio electoral, donde la elección indirecta del Presidente y la norma habi-


2008 231,229,580 126,000,000 54.5 %41

2004 221,256,931 122,294,978 55.3 %2000 205,815,000 105,586,274 51.31 %1996 196,511,000 96,456,345 49.08 %1992 189,529,000 104,405,155 55.09 %

41 Porcentaje profesional que se incrementará levemente con los recuentos definitivos.

tual de otorgar todos los votos electorales a aquel que gane el Estado tambiéncontribuye a la abstención, al reducir la campaña electoral a los Estados en losque la diferencia no supera los 5 puntos porcentuales y cuya historia muestradiferentes ganadores, estos suelen ser entre 5 y 1542, y desincentivar el voto deunos y otros en Estados cuyos resultados se preveen como definidos. Esto haceque unos y otros, ganadores y perdedores en cada Estado, opten por perma-necer en sus casas convencidos de la inutilidad de sus votos. Otros factorescomo el hecho de que las elecciones se celebren en un día laboral, martes, tam-bién puede influir en los índices de participación, aunque probablemente loque más afecta es la desvinculación de los ciudadanos del proceso político, yde sus representantes, algo que sólo se resuelve con grandes dosis de honradezy pedagogía.


42 En el año 2008 los principales Estados, en los que se ha desarrollado con más intensidad lacampaña son: Florida, Ohio, Virginia, Colorado, Iowa, Nevada, Carolina del Norte, Nuevo Mé-xico, Missouri y New Hampshire.

43 “The terms of the President and Vice President shall end at noon on the 20th day of Ja-nuary,…; and the terms of their successors shall then begin”.

★ Profesor ayudante de Ciencia Política y de la Administración en el Departamento de CienciaPolítica y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (www.jicriado.com).

J. Ignacio Criado ★

La Conformación de la eAdministraciónAutonómica en la Comunidad de Madrid

Sumario: RESUMEN.—I. INTRODUCCIÓN.—II. APROXIMACIÓN ALFENÓMENO DE LA EADMINISTRACIÓN.—III. LA MODERNIZACIÓNADMINISTRATIVA EN LA COMUNIDAD DE MADRID.—3.1. Plan deCalidad (1995-1999).—3.2. PESGA I (2000-2003).—3.3. PESGA II (2005-2007).—IV. EVOLUCIÓN DEL MODELO ORGANIZATIVO PARA LA DIRECCIÓNTECNOLÓGICA.—V. FUNDAMENTOS DE LA NORMATIVA AUTO-NÓMICA SOBRE EADMINISTRACIÓN.—VI. HACIA LA DIGITALIZACIÓNDE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA.—6.1 La oficina interna o back-office.—6.2. La oficina externa o front-office.—6.3. Oficina intermedia o middle-office.—VII.CONCLUSIÓN.—VIII. BIBLIOGRAFÍA

RESUMEN

Este artículo analiza el proceso de adquisición, gestión y utilización de lasTecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) dentro de la administraciónde la Comunidad de Madrid (CM) durante el período 1995-2007. De la misma ma-nera que otros gobiernos autonómicos, a partir de 1995 los responsables políticos de laadministración madrileña incorporaron en la agenda de gobierno la preocupación porla modernización de su aparato administrativo. Más allá de los resultados concretos delas actuaciones emprendidas, lo interesante de este estudio es la puesta de manifiesto deque la difusión de las TIC se fue incorporando al discurso político, así como a las prio-ridades definidas a través de diferentes vías, hasta convertirse en el referente casi exclu-sivo de sus actuaciones en ese ámbito de la innovación en la gestión pública. No obs-tante, la eAdministración de la CM se vio constreñida por el diseño institucional dealgunas variables relacionadas con la adquisición, gestión y utilización de las TIC enla organización autonómica que, a buen seguro, seguirán determinando los futuros des-arrollos realizados en esta materia desde una perspectiva estratégica.

I. INTRODUCCIÓN

Este artículo se aproxima al fenómeno de las Tecnologías de la Información yla Comunicación (TIC) en las administraciones públicas. Particularmente, elorigen de las siguientes páginas reside en una paradoja: si bien las administracio-nes públicas adoptaron y usaron las TIC e Internet a partir de la década final delsiglo anterior de una manera masiva y sin precedentes en cuanto a su alcance yextensión, dentro de ellas y en su relación con otros actores, esto no desencadenómuchos de los efectos revolucionarios, tanto positivos como negativos, que mu-chos autores habían augurado previamente. Evitando una posición tecnológica-mente determinista, este estudio aborda la complejidad de las relaciones entre lasTIC e Internet y las administraciones públicas, considerando que las dinámicasde difusión tecnológica dentro del sector público no fueron entonces un fenó-meno completamente nuevo, si bien durante esa última etapa se expresaron conunas características distintivas que merece la pena tener en consideración.

Particularmente, las siguientes páginas se centran en los procesos de adqui-sición, gestión y utilización de las TIC dentro de la administración de laComunidad de Madrid (CM) durante el período 1995-2007. La etapa selec-cionada se inició en el momento en que numerosos gobiernos autonómicosemprendieron estrategias y políticas de modernización administrativa, si-guiendo los pasos marcados por otras administraciones del entorno de referen-cia. La expansión de una nueva generación de TIC y de los servicios asociadosa Internet, pero muy especialmente las páginas web, ofrecieron a las organiza-ciones públicas una vía alternativa para innovar la forma de operar interna-mente y, en especial, de acercarse a la ciudadanía. Este último fenómeno em-pezó a identificarse entonces con el concepto Administración electrónica(eAdministración). Por consiguiente, el presente estudio aborda esta cuestiónconsiderando algunas de sus dimensiones más sustantivas dentro del ámbitoautonómico madrileño y dando cuenta de las principales consecuencias parala política autonómica orientada a la difusión de las TIC como eje central dela innovación de la gestión administrativa.

Junto con esta sección, las siguientes se desarrollan de la siguiente manera.La segunda realiza una aproximación al fenómeno de la eAdministración, tra-tando de concretar su alcance dentro de este trabajo de una manera más par-ticularizada. La tercera sección plantea una consideración de la modernizaciónadministrativa en la CM, analizando los rasgos básicos de las planificacionesestratégicas implantadas durante las tres últimas legislaturas autonómicas. Encuarto lugar, se caracterizan los rasgos básicos del modelo organizativo para ladirección tecnológica dentro de la administración autonómica. En quinto lu-gar, se esbozan los aspectos fundamentales de la normativa autonómica sobreeAdministración. La sexta sección plantea las líneas maestras de la digitaliza-ción de la administración de la CM. Las conclusiones cierran el artículo ofre-ciendo un resumen de los principales hallazgos, subrayando la necesidad de es-tudiar este fenómeno desde una perspectiva multi-disciplinar, algo quetambién se observa en la bibliografía que se ofrece al final de este estudio.

J. Ignacio Criado324

II. APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA EADMINISTRACIÓN

La tecnología ha sido un tema central de investigación política desde haceal menos doscientos años, de manera que no es de extrañar que se haya con-vertido en uno de los objetos de estudio merecedores de la atención de los in-vestigadores que han trabajado sobre las administraciones públicas durante losúltimos años. En este plano, pese a que las tecnologías de información (TI)habían estado presentes en las administraciones públicas desde mucho tiempoantes (Winner, 1977), las nuevas potencialidades de las TIC para mejorar lacomunicación con otros agentes, sobre todo, de la mano de la web a partir demediados de la década final del siglo pasado, establecieron unos patrones di-ferenciados en la evolución tecnológica del sector público, que vino a identi-ficarse con el concepto eAdministración (Chadwick, 2006; Lenk yTraunmüller, 2001; West, 2005). Al mismo tiempo, lo anterior provocó un in-cremento sin precedentes en el interés académico por este tema (6, 2004;Hood y Margetts, 2007). En particular, aunque desde los años setenta se ha-bían conocido aproximaciones muy específicas a las relaciones entre las tecno-logías y las administraciones públicas, con el cambio de siglo se experimentóuna revitalización de este tipo estudios.

Teniendo en cuenta que la intersección entre las tecnologías y las administra-ciones públicas se ha abordado profusamente por la literatura académica, hay queplantear con algo más de detalle qué se entiende en esta investigación poreAdministración. Durante el proceso inicial de informatización de las administra-ciones públicas, éstas se convirtieron en usuarias intensivas de tecnologías y siste-mas de información para desempeñar una cantidad en aumento de actividades,en línea con lo planteado anteriormente. Mucho más reciente es el términoeAdministración, asociado a la nueva generación de innovaciones tecnológicasque han concedido a las organizaciones del sector público unas nuevas capacida-des, sobre todo, para la recopilación, tratamiento y distribución de datos e infor-mación, tanto internamente, como en su relación con otros actores del entorno.Pese a un reconocimiento más o menos explícito y común de esas potencialida-des genéricas, no existe un acuerdo general sobre lo que significa el términoeAdministración, sus características más sustantivas o las formas más adecuadas deanalizar de manera concreta políticas, proyectos y actuaciones en esa materia. Enel ámbito hispanohablante esa complejidad se ha hecho todavía más acusada alproducirse una asimilación automática del término eGovernment.

Puesto que este término se ha definido de maneras muy diversas, tal ycomo se puede observar en las aportaciones académicas a ambos lados delAtlántico (Dunleavy y Margetts, 2000; Fletcher, 2001; Lenk y Traunmüller,2001; Relyea, 2002; Rocheleau, 2007), aquí se asume una definición deeGovernment más amplia que se ha convertido en un estándar internacional yque incorpora diferentes vertientes que merece la pena atender:

‘eGobierno se define aquí como el uso de las tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones (TIC) en las administraciones públicas combinado

La Conformación de la eAdministración Autonómica en la Comunidad de Madrid 325

con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servi-cios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políti-cas públicas’.

Comisión Europea (2003: 7) (negrita en el original, subrayado propio)1

Como se deduce de esta definición, el concepto eGovernment conlleva va-rias dimensiones de interés para la actividad gubernamental, en las que estánimplicadas las administraciones públicas. La difusión de las TIC e Internet enlos sistemas de gobernación colectiva implica aquí tres vertientes: (1) la opti-mización de la provisión de información, la prestación de servicios públicos yla innovación en la gestión administrativa (eAdministración); (2) la facilita-ción de la participación de los ciudadanos en los procesos democráticos, cam-pañas y comicios electorales, así como la interacción con los candidatos y lospartidos políticos (eDemocracia); y (3) la promoción de un nuevo modelo de gobernanza de los sistemas democráticos y las políticas públicas(eGobernanza). Las tres esferas planteadas inciden en cuestiones diferentes, yaque sucesivamente ponen el acento en el cambio organizativo y la innovaciónen la gestión pública, la transformación de las instituciones políticas y del pro-ceso político, así como la consecución de consensos entre los agentes e intere-ses esenciales dentro de un contexto de políticas públicas basado en redes. Porconsiguiente, los gobiernos y las administraciones públicas han ido articu-lando iniciativas en esas tres esferas de actividad, que no son compartimentosestancos y, en consecuencia, sus límites no son enteramente excluyentes, aun-que sí conviene establecer una cierta diferenciación.

Este trabajo se centra en el primero de los términos apuntados, aunque entreéste y el tercero exista una relación muy estrecha y, evidentemente, no estén des-ligados por completo del segundo. Siguiendo la definición referenciada másarriba, el concepto eAdministración se refiere al fenómeno de la adquisición, ges-tión y utilización de las TIC en las administraciones públicas con el fin de me-jorar los servicios públicos. A pesar de que esta definición supone limitar el al-cance del término eAdministración, sobre todo en lo que respecta al tipo deobjetivos a alcanzar con su configuración y despliegue, en esta investigación sepretenden evitar las confusiones sobre las diferentes vertientes en las que se ins-criben las administraciones públicas en Internet. Además, el conceptoeAdministración denota una reformulación de las interacciones entre las organi-zaciones públicas y otros agentes que también están involucrados en la presta-ción de servicios públicos a través de los nuevos medios telemáticos disponibles,sobre todo, con los ciudadanos, las empresas y otras administraciones públicas.En las siguientes páginas se abordan algunas de las dimensiones más importan-tes de ese proceso dentro de la administración de la Comunidad de Madrid, demanera que se analiza su evolución desde 1995 hasta el momento presente.


1 ‘eGovernment is defined here as the use of information and communication technologiesin public administrations combined with organisational change and new skills in order to im-prove public services and democratic processes and strengthen support to public policies’.

III. LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA COMUNIDADDE MADRID

La voluntad de modernización de la administración autonómica madrileñase formuló inicialmente a principios de la década de los noventa, si bien se ma-nifestó de una forma más intensa con el cambio de gobierno de 1995.Durante el período central que abarca esta investigación (1995-2007) se dise-ñaron tres planificaciones estratégicas para promover la política de moderni-zación administrativa, de forma general, y el desarrollo de la eAdministración,de manera concreta, dentro de la CM. La Tabla 1 ofrece una primera aproxi-mación a los principales aspectos de la política definida por los diferentes go-biernos autonómicos madrileños de esa etapa para intentar transformar suaparato administrativo, teniendo en cuenta la relevancia en aumento que fueadquiriendo dentro de ellas la adopción, uso y difusión de las nuevas TIC, quese convirtieron finalmente en el referente principal de las mismas. Dentro delanálisis de las estrategias diseñadas se utilizaron varios indicadores para lograruna caracterización de sus principales rasgos (dinámica política autonómica,principios de la modernización, alcance de los proyectos diseñados, estilo de la mo-dernización y papel otorgado a las TIC y la eAdministración). En algún caso, elalcance temporal de las estrategias formuladas fue incluso menor que la dura-ción de las diferentes legislaturas autonómicas, pese a que éstas representaronsu espacio temporal de referencia, durante un período en el que se sucedieronen el gobierno de la CM dos presidentes autonómicos del PP. El análisis decada una de las características apuntadas dentro de esos tres momentos seaborda a continuación.


Tabla 1. Planificaciones Estratégicas para la Modernización Administrativa y la eAdministración en la Comunidad de Madrid

Plan de Calidad de los Servicios de la

Comunidad de Madrid (Plan de

Calidad)

Gestiona Tú Mismo.Plan Estratégico deSimplificación de la

Gestión Administrativa(PESGA I).

AdministraciónElectrónica

2ª Fase del PlanEstratégico deSimplificación de la Gestión

Administrativa (PESGA II)

Período 1995-1999 2000-2003 2005-2007

Dinámica autonómica

Acercar la administración

autonómica a los ciudadanos

La Comunidad deMadrid hacia la

excelencia

Madrid Comunidaddigital facilitando a lasempresas su potencial

en la Sociedad delConocimiento

Principios básicos

Mejora de la calidad de los servicios, aproximación a los ciudadanos

Simplificar, racionalizar,homogeneizar, facilitar

la comunicación

Racionalización administrativa y

modernización de las interacciones con

la ciudadanía

3.1. Plan de Calidad (1995-1999)

La primera estrategia de modernización administrativa formulada por elprimer gobierno autonómico del PP de la CM fue el Plan de la Calidad de losServicios de la Comunidad de Madrid (Plan de Calidad). Desde el plano de ladinámica político-administrativa autonómica, esta formulación estuvo vincu-lada a un período de apertura de un nuevo momento político en el que seplanteó la necesidad de acercar la administración autonómica a los ciudadanosde la región, algo que se había intentado desde el origen de la CM, pero que


Tabla 1. Planificaciones Estratégicas para la Modernización Administrativa y la eAdministración en la Comunidad de Madrid (Cont.)

Plan de Calidad de los Servicios de la

Comunidad de Madrid (Plan de

Calidad)

Gestiona Tú Mismo.Plan Estratégico deSimplificación de la

Gestión Administrativa(PESGA I).

AdministraciónElectrónica.

2ª Fase del PlanEstratégico deSimplificación de la Gestión

Administrativa (PESGA II)

Período 1995-1999 2000-2003 2005-2007

Estilo general de la modernización administrativa

Orientación hacia instrumentos de

mejora de la gestión administrativa

Orientación hacia instrumentos de

mejora de la gestión administrativa y la consolidación de la

dimensión tecnológicade la organización

Orientación hacia laconsolidación de la

dimensión tecnológicade la organización

Enfoque de laeAdministration

Interno. Primeros pasos relacionados

con la creación de un sistema de información

para toda la administración.

Inicio de la presencia en la Web

Parcialmente externo.Desarrollo del canal

telemático para contactar con los

ciudadanos, provisiónde información y servicios digitalesusando Internet

Ampliamente externo. Necesidad

de desarrollar la prestación de serviciostelemáticos, aunque

manteniendo preocupación por

la gestión interna deapoyo

Responsabilidad organizativa

Dirección General deCalidad de los Servicios(en la vertiente organi-zativa) (Consejería deHacienda). ICM (en

la vertiente tecnológica)(Organismo Autónomo

de la Consejería de Hacienda)

Dirección General de Calidad de los

Servicios y Atención al Ciudadano (en la

vertiente organizativa)(cambios sucesivos de

consejería). ICM(Organismo Autónomo

de la Consejería de Hacienda)

Dirección General deCalidad de los Servicios

y Atención alCiudadano (en la

vertiente organizativa)(cambios de consejería).

ICM (en la vertientetecnológica)

(Organismo Autónomode la Consejería de

Hacienda)

Fuente: elaboración propia

se afianzó desde entonces, teniendo en cuenta el período de crisis política quese había producido durante los años finales del último gobierno socialista dela época. A partir de 1995, el contexto político autonómico en el que el nuevogobierno contó con mayoría absoluta parlamentaria propició que el asunto dela mejora de la administración pública accediera al debate público de primeralínea, aunque ya se había considerado durante la legislatura anterior de unamanera incipiente (Delgado et al., 1999). En consecuencia, se abrió la opor-tunidad para una utilización renovada de propuestas en torno a la moderniza-ción dentro de la administración de la CM, algo que se planteó en el llamadoPlan de Calidad, cuyas primeras acciones se presentaron en la segunda mitadde 1995.

El Plan de Calidad se definió, más que como un diseño cerrado de proyec-tos, como una amalgama de iniciativas que fueron tomando cuerpo con elpaso de los años y que no se concretaron inicialmente en un documento bá-sico. Desde el verano de 1995 la CM fue elaborando paulatinamente diver-sas publicaciones en solitario o en colaboración con empresas de consultoría(Dirección General de Calidad de los Servicios, 1999a, 1999b, 1998;Dirección General de Calidad de los Servicios - Coopers & Lybrand, 1997)y participando en diversos foros especializados (Moreno, 1998a; Moreno,1998b) en los que los responsables políticos de la modernización autonó-mica plasmaron sus ideas más relevantes en torno a esta cuestión. En ese sen-tido, entre los principios básicos de las actuaciones adscritas al Plan deCalidad subrayaron la necesidad de mejorar la calidad de los servicios y laaproximación a los ciudadanos como dos de los más importantes. Esas dosvertientes fueron las que se promovieron manera prioritaria a lo largo de esosprimeros cuatro años.

El análisis de la modernización administrativa en la CM hizo especial-mente patente su disociación inicial respecto a las nuevas tecnologías de infor-mación, aunque posteriormente esa situación se fuera alterando de una ma-nera peculiar. En concreto, la puesta en marcha de proyectos relacionados conel Plan de Calidad se realizó desde una visión que tuvo en cuenta de forma limitada el papel de las TIC, en gran medida como consecuencia de la existen-cia diferenciada que siempre habían gozado las cuestiones relativas a la dimen-sión tecnológica dentro de la empresa autonómica de informática. En otraspalabras, la dirección de la política informática dentro de la CM caminó desdeel origen de la administración autonómica de manera altamente diferenciadarespecto de la vertiente de reforma organizativa, ya que nunca se había plan-teado una integración real entre ambas esferas. Como consecuencia de lo an-terior, la dirección general creada en 1995 para liderar la modernización ad-ministrativa, si bien incluyó a algunos miembros de corte informático y en unprimer momento un Servicio de Auditoría Informática, se centró en las líneasgenerales planteadas y no se vinculó de manera estrecha con el proceso de di-fusión tecnológica representado por ICM S.A., organismo que inicialmente secontempló sólo como un socio tecnológico de los proyectos en los que fue ne-cesario incorporar TIC para su ejecución.


3.2. PESGA I (2000-2003)

La segunda planificación estratégica para la modernización administrativadentro de la CM se proyectó durante el cambio de siglo, mediante el PlanEstratégico de Simplificación de la Gestión Administrativa (PESGA I). En estecaso, la dinámica política autonómica vino caracterizada por la reválida de lamayoría absoluta lograda por el PP en la CM en las elecciones autonómicasde mayo de 1999, abriendo una legislatura en la que el presidente madrileñoanunció en su investidura que no volvería a repetir en el cargo al final de esesegundo mandato2. Durante esa fase el gobierno de la CM se centró en polí-ticas autonómicas que intentaron reflejar el camino hacia la excelencia dibu-jada por su presidente, de manera que dentro de la esfera administrativa laeAdministración se planteó como el punto de llegada de esa idea, adelantandoel año 2003 como plazo para que fuera una realidad la prestación de serviciospúblicos electrónicos, en línea con lo planteado por las instituciones comuni-tarias en la materia. Todo ello se relacionó con la voluntad de mayor aproxi-mación al ciudadano, algo que se puso de manifiesto en el propio sobrenom-bre de la planificación estratégica (Gestiona Tú Mismo). Esos aspectoscaracterizaron un momento en que progresivamente se fue retirando de la pri-mera línea política el interés por la transformación interna de la administra-ción autonómica, en aras de la búsqueda del reforzamiento de la vertiente ex-terna de interacción con la ciudadanía a través de medios telemáticos.

Los principios planteados en el PESGA I no variaron de forma sustantiva,si bien cambiaron de lugar el acento respecto a los planteados anteriormente.Teniendo en cuenta que por primera vez se puso por escrito un documento desíntesis de la estrategia de modernización autonómica, con el cambio de sigloel PESGA I se centró en simplificar y racionalizar, pero también facilitar la co-municación con los ciudadanos (Comunidad de Madrid, 2001). La traducciónde lo anterior no supuso una ruptura completa con la etapa previa, aunque apartir de entonces se dio prioridad casi total a la interacción telemática con laciudadanía, proporcionando un mayor alcance a las actuaciones realizadas enel conjunto de la administración autonómica. En concreto, se mantuvo unclaro interés por el impacto de los proyectos dentro de la gestión de la admi-nistración de la CM, de manera que sus destinatarios fueron sus gestores (pro-yectos sobre racionalización de procedimientos y gestión informatizada de ex-pedientes) y responsables políticos (proyectos sobre indicadores de gestión ycuadros de mando), junto con los ciudadanos (proyectos sobre sistema deatención al ciudadano y eAdministración) (Comunidad de Madrid, 2001:57). El PESGA I fue compatible con el mantenimiento de actuaciones ante-riores, de manera que el Plan de Calidad se consideró también vigente, peroahora sí circunscrito al ámbito de iniciativas puntuales en torno a la gestión dela calidad. En todo caso, los principios planteados destacaron el matiz externo


2 Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid. 1999. Debate de Investidura del Presidente dela Comunidad de Madrid. V Legislatura. 6-7 de julio, núm. 2.

de las actuaciones a desarrollar durante la vigencia del PESGA I, de maneraque el soporte de las mismas estaría centrado en su vinculación cada vez másestrecha con las TIC.

Esta segunda estrategia de modernización administrativa dentro de la CMpuso de manifiesto la importancia renovada de las TIC para hacer realidad lasaspiraciones en torno a la eAdministración. Con el cambio de siglo, las TICllegaron a ser un eje básico de la modernización administrativa, de manera quese convirtieron en el medio a través del que lograr la transformación internade la administración autonómica. Al mismo tiempo, se consideró la necesidadde adaptar la CM a los requisitos de la SI, de forma que la administración au-tonómica cumpliera los objetivos marcados por la UE y la AGE en la esfera dela eAdministración. En todo caso, la peculiaridad de este caso es que pese alelevado grado de penetración de las TIC dentro de la administración autonó-mica existieron problemas para vincular esta vertiente dentro de la moderni-zación administrativa, puesto que la función tecnológica se había extendido deuna manera autónoma durante los años anteriores. En definitiva, eso significóaproximar dos esferas de la organización que hasta ese momento habían cami-nado estratégicamente de forma separada y sólo habían coincidido de unaforma táctica en proyectos específicos3.

3.3. PESGA II (2005-2007)

La última planificación estratégica analizada en esta investigación se des-arrolló después de un período de cierta agitación política dentro de la CM. Ladinámica política autonómica previa a la aprobación del PESGA II estuvo ca-racterizada por la celebración de dos elecciones autonómicas durante el año2003, de manera que en las de octubre la candidata del PP (EsperanzaAguirre) consiguió la mayoría absoluta, lo que le permitió alcanzar el gobiernoautonómico. Todo ello provocó que el inicio de determinadas políticas auto-nómicas requiriera más tiempo del habitual para su puesta en funcionamiento,por lo que sólo tras unos meses de incertidumbre, a principios de 2005 se vol-vieron a concretar actuaciones relacionadas con la SI y la modernización ad-ministrativa. La planificación política en este ámbito se diseñó teniendo encuenta la progresiva inmersión en la era digital, asumiendo las propuestas europeas y estatales, y utilizando ‘un modelo basado en la eficacia y la eficien-


3Este aspecto se puso de manifiesto en diversas entrevistas en profundidad, pero también en la

parte introductoria del propio documento de presentación pública del PESGA I, en la que se plan-teó que ‘por un lado, se dispone de la base tecnológica necesaria para poder llevar a cabo todas las inicia-tivas previstas. En la Comunidad de Madrid existe hoy una infraestructura tecnológica suficiente y ade-cuada (…) además de una larga experiencia previa en el diseño, desarrollo e implantación de sistemas deinformación por parte del organismo autónomo Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Ma-drid. En segundo lugar, existe la base organizativa necesaria para impulsar las iniciativas previstas en elPlan y para controlar su implementación. La Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención alCiudadano y el organismo autónomo Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid lide-rarán e impulsarán la puesta en marcha del plan’ (Comunidad de Madrid, 2001: 15).

cia, que garantiza la consecución de los objetivos planteados, con el apoyo de lasnuevas tecnologías de la información y la comunicación. Uno de los elementosesenciales que está permitiendo una Administración Pública más moderna y ra-cional es la inversión en tecnologías de la información y comunicación, que con-tribuye decisivamente a una mayor productividad para la organización’(Comunidad de Madrid, 2005a: 9). El PESGA II fue una iniciativa relacio-nada con otras dentro de la CM en torno al desarrollo de la SI en la región,de manera que la eAdministración se confirmó como uno de los pilares cen-trales de ese discurso general de transformación de la sociedad madrileña4.

La eAdministración pasó a ser uno de los ejes de la difusión de la SI den-tro de la CM, adquiriendo presencia propia, cada vez más asociada a la exten-sión general de las TIC en la región. En concreto, entre los principios claveplanteados por el PESGA II destacaron la racionalización administrativa y lamodernización de las interacciones con los ciudadanos, de manera que las TIC seconvirtieron en el pilar sobre el que se proyectó el conjunto de esta planifica-ción estratégica, a pesar de las menciones a la continuidad con el PESGA I e,incluso, con los proyectos del Plan de Calidad. Eso se tradujo en el caso de laCM en que fue muy clara la preocupación por la prestación telemática de ser-vicios públicos, si bien lo anterior se mantuvo unido a la pretensión de alcan-zar determinados objetivos asociados a la gestión interna de la organización,aunque pasaran a un segundo plano.

El papel otorgado a las TIC y la eAdministración dentro de esta planifica-ción estratégica fue notoriamente creciente. Dentro del PESGA II la incorpo-ración masiva de las TIC en la administración autonómica se convirtió en eleje prioritario, de manera que se puede decir que la eAdministración se con-virtió en el núcleo de las actuaciones desarrolladas en materia de moderniza-ción administrativa. Aunque se mantuvo cierto interés por la adopción deotras herramientas de mejora de la gestión dentro de la organización, las posi-bilidades para la innovación administrativa se orientaron de forma casi exclu-siva hacia el ámbito de la difusión de las TIC en la organización. Por consi-guiente, las bases de la modernización administrativa pretendieron establecerunos patrones más definidos para la construcción de la eAdminsitración auto-


4 El PESGA II fue uno de los soportes de una planificación más amplia de la SI que se concretó den-tro del I Plan para el Desarrollo de la Sociedad Digital y del Conocimiento en la Comunidad de Madrid(Plan Sociedad Digital CM), a la manera del plan de acción eEurope de la UE y AVANZA de la AGE.Esta iniciativa incorporó de una manera muy heterogénea actuaciones en ámbitos diversos como la po-lítica de investigación y ciencia, el comercio electrónico, la brecha digital, la sanidad electrónica, elaprendizaje basado en TIC, etc., pero el hecho de que estuviera organizativamente desvinculado del ór-gano directivo específicamente centrado en la modernización administrativa, invitó a su consideraciónseparada dentro de este análisis. En concreto, el Plan Sociedad Digital CM fue liderado por la SecretaríaGeneral del Consejo de Gobierno, dentro de la Vicepresidencia Primera y Portavocía del Gobierno, demanera que tuvo un componente político muy señalado (Comunidad de Madrid, 2005). En concreto,esta planificación incorporó muchas de las propuestas realizadas por la Comisión de Estudio de la Socie-dad de la Información y el Conocimiento de la Asamblea de Madrid, que se desarrolló durante la V le-gislatura autonómica y cuyas conclusiones se aprobaron con el concurso de todas las fuerzas políticas ensu sesión de 20 de febrero de 2003 (Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid. 2003. Comisión deEstudio de la Sociedad de la Información. 20 de febrero, núm. 842).

nómica, lo que se percibió por los responsables políticos de la época como elpotencial agente de cambio institucional más sustantivo del aparato públicode la CM, algo que fue impregnando progresivamente el apoyo político con-cedido a lo largo de la etapa analizada.

IV. EVOLUCIÓN DEL MODELO ORGANIZATIVO PARA LA DIRECCIÓNTECNOLÓGICA

Las variables relacionadas con el marco institucional de la eAdminsitraciónde la CM también fueron decisivas a la hora de profundizar en los rasgos es-pecíficos de este caso. En primer lugar, el proceso de configuración de laeAdministración dentro de la CM estuvo caracterizado por la estructura orga-nizativa y los instrumentos de coordinación interna desarrollados para facili-tar su implantación. Los responsables políticos de la administración autonó-mica buscaron desde sus orígenes un modelo centralizado de organización dela política tecnológica, algo que consiguió consolidarse a partir de mediadosde la década de los noventa en torno a la empresa informática existente desdela creación de la CM. Lo anterior fue el resultado del cambio de estatus jurí-dico de Informática Comunidad de Madrid S.A. (ICM S.A.), que se convirtióen un organismo autónomo, siendo más importante todavía la centralizacióndentro del mismo de las partidas presupuestarias destinadas a las TIC, asícomo la integración de todo el personal con perfil tecnológico de la CM. Apesar de lo anterior, las necesidades departamentales y la propia evolución delas políticas de modernización administrativa, implicaron la necesidad de do-tarse de mecanismos de colaboración con las diferentes consejerías de la admi-nistración autonómica, así como con la unidad directiva que formalmente li-deró dicho proceso. Todo ello pretendió que se pudiera lograr el objetivo deconferir un enfoque común a las actuaciones desarrolladas en materia deeAdministración dentro del conjunto de la organización.

Este caso se caracterizó por el hecho de que junto a un modelo centralizadode explotación tecnológica, en torno al Organismo Autónomo Informática yComunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM), se planteó un esquemadesintegrado respecto a la modernización administrativa. Esta política autonó-mica fue liderada en cuestiones de mejora organizativa por una dirección ge-neral constituida de manera específica para ello, la Dirección General deCalidad de los Servicios (DGCS)5. En todo caso, la importancia de la evolución


5Junto a la empresa informática ICM S.A., dentro de la administración autonómica siempre

existió una unidad, con rango de servicio y durante algunos períodos incluso subdirección general,que realizó trabajos relacionados con la mejora organizativa, aunque de una manera aislada y sin ver-dadero peso político dentro de la estructura de la administración autonómica. Junto a ello, la Ofi-cina de Información, Iniciativas y Reclamaciones de la Comunidad de Madrid (Decreto 50/1984, de 17de mayo), luego transformada en Oficina de Atención al Ciudadano (Decreto 59/1988, de 9 de junio)se encargó de las cuestiones unidas a la interacción con los ciudadanos y, por tanto, de una parte sig-nificativa de la dimensión externa relacionada con la eAdministración madrileña.

de ambas unidades directivas, no sólo desde el plano formal, sino también in-formal, así como las interacciones entre ellas, fueron caracterizando la evolu-ción de la eAdministración dentro de la CM. En concreto, estas unidadescambiaron de consejerías de adscripción, de estructura interna, así como lasrelaciones entre ellas mismas y con el resto de la organización, de manera quetodo ello proporcionó evidencias acerca de los constreñimientos instituciona-les vinculados a la estructura organizativa que caracterizaron el proceso de ad-quisición, gestión y difusión tecnológica. En ese plano, resultó de interés unaprimera aproximación a la evolución de ICM dentro de la administración au-tonómica (ver Figura 1).


Figura 1. Evolución de las Unidades Directivas de la eAdministración y la Modernización

Julio 1995. Informática Comunidad de Madrid SociedadAnónima. Consejería de Hacienda

Diciembre 1996. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad de Madrid. Consejería de Hacienda

Julio 1999. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad de Madrid. Consejería de Hacienda

Mayo 2000. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad de Madrid.

Consejería de Presidencia y HaciendaSeptiembre 2001. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad de Madrid. Consejería de HaciendaNoviembre 2003. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad de Madrid. Consejería de HaciendaDiciembre 2005. Ente Público Agencia Informática

de la Comunidad de Madrid. Consejería de HaciendaJulio 2008. Ente Público Agencia Informática de laComunidad de Madrid. Vicepresidencia y Portavocía

del Gobierno

En el inicio de la cuarta legislatura autonómica, la organización de laeAdministración pivotó en torno a la Consejería de Hacienda. En primer lugar,con el cambio de gobierno se puso en tela de juicio el modelo de explotaciónde las TIC dentro de la administración de la CM, en concreto, se colocaronsobre la mesa varias opciones, aunque al final se plantearon como plausiblesdos alternativas: la privatización completa de la función tecnológica o la crea-ción de un organismo autónomo que centralizara todas las competencias en la

Fuente: elaboración propia

materia. Si bien de inicio se mantuvo el estatus de empresa pública, duranteel año siguiente se realizaron las actuaciones necesarias para convertir ICMS.A. en un organismo autónomo, en línea con lo efectuado por el nuevo go-bierno popular con otras empresas públicas de la CM.

En diciembre de 1996 se concretó la aprobación del cambio de estatus ju-rídico, de manera que la empresa informática de la CM se convirtió en ICM,a través de la Ley de Presupuestos de 1997 6. Su normativa de creación confirmóla sucesión de los recursos humanos y patrimonio entre ambos organismos, demanera que ICM centralizó desde entonces el personal con perfil tecnológicode la CM, así como ‘la totalidad de los equipos informáticos y de comunicacio-nes físicos y lógicos de la Administración de la CM y de sus organismos autónomos’.Con ello se confirmó la voluntad de los responsables autonómicos de aunartodas las actuaciones en materia tecnológica dentro de esta renovada unidaddirectiva, superando la situación anterior en la que, si bien en pequeña me-dida, habían estado también presentes en los diferentes departamentos de laadministración autonómica. Con ello se abrió una nueva etapa en la políticatecnológica de la organización, en la que el referente fue ICM, y se confirmóla dinámica centralizadora que había predominado durante la etapa anterior.

En la línea apuntada, ICM se encargó de definir las prioridades políticas dela CM en el ámbito de la informatización de la organización. Efectivamente,este organismo autónomo ejerció dichas funciones a partir de aquel momento,teniendo en cuenta la amplitud de su ámbito competencial, que se extendió acuestiones cada vez más variadas7. ICM monopolizó desde entonces el lide-


6 Ley 14/1996, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid (Ley14/1996) (BOCM de 30 de diciembre, núm. 309). En su artículo 57 se asumió que ‘1. Se crea, ads-crito a la Consejería de Hacienda, el Organismo Autónomo de carácter administrativo “Informática yComunicaciones de la Comunidad de Madrid”. 2. El Organismo Autónomo que se crea ejercerá sus fun-ciones en el ámbito de la Administración de la Comunidad de Madrid y sus Organismos Autónomos. Di-cho ámbito podrá extenderse a aquellos otros Entes de Derecho Público de la Comunidad de Madridcuando así se convenga entre el Organismo Autónomo y el Ente de que se trate’.

7 El artículo 57.3, de la Ley de Presupuestos de 1997, resumió sus funciones de la siguiente manera: ‘Elaboración y aprobación de los Planes de Sistema de Información y Comunicaciones, así como la pro-gramación y asignación de recursos humanos, técnicos y económicos para la consecución de los objetivosplanificados. • El establecimiento de las características técnicas exigibles al equipo físico y lógico a integrar en la in-

fraestructura de tratamiento de la información y las comunicaciones, la homologación de los equipos yla propuesta de declaración de equipos de uso uniforme y exclusivo en la Comunidad de Madrid.

• El establecimiento y control del cumplimiento de la normativa a que deberán atenerse los equipos físi-cos y lógicos de tratamiento de la información y de las comunicaciones desarrollados o adquiridos por laComunidad de Madrid a fin de asegurar su utilidad compatibilidad, así como la seguridad, confiden-cialidad, integridad y disponibilidad de la información tratada.

• La dotación de infraestructuras físicas y lógicas de soporte de los sistemas de información y comunica-ciones de la Comunidad de Madrid, y la elaboración de la normativa e instrucciones para su utiliza-ción por los usuarios.

• El desarrollo de aplicaciones informáticas y sistemas de información para la Comunidad de Madrid y laformación de su personal en la utilización de los productos y del equipo lógico integrado, sin perjuicio dela posibilidad de distribución externa de los productos desarrollados en régimen de Derecho Público.

• La prestación de los servicios informáticos y de comunicaciones a la Comunidad de Madrid, a cuyo finle corresponde la administración de los equipos físicos y lógicos de tratamiento de la información y de lascomunicaciones de cualquier especie que se encuentren instalados en la misma, sin perjuicio de la posi-bilidad de prestación externa de servicios informáticos en régimen de Derecho Público’.

razgo del proceso de difusión de las TIC dentro de la administración de la CM,desde la elaboración de los sistemas de información y comunicaciones, pasandopor la creación y control de normas técnicas de los equipos físicos y lógicos dela CM, hasta la prestación de servicios informáticos y de comunicaciones a lasdiferentes unidades administrativas de la administración autonómica. En con-creto, si bien ICM había liderado el proceso de informatización autonómico yhabía sido ya el referente de la organización durante la década inicial de la ad-ministración de la CM, desde entonces asumió ese liderazgo de una manera to-davía más completa, aunado la capacidad de diseño estratégico de la política tec-nológica de la organización con la implantación de proyectos concretos y otrasactividades operativas8. Además, ICM siguió manteniendo una cultura organi-zativa muy particular, asumida durante la etapa inicial, con un elevado grado deautonomía, y muy apegada a su estatus anterior de empresa.

La estructura de gobierno de ICM no sufrió alteraciones de calado, perotuvo que evolucionar para adecuarse a la nueva situación jurídica del orga-nismo y la dimensión que adquirió dentro del conjunto de la administraciónautonómica. De entrada, este organismo autónomo se mantuvo dentro de laConsejería de Hacienda, departamento de carácter transversal y máximo nivelpolítico en el que se conservaría después durante todo el período recogido enesta investigación9. Junto a ello y siguiendo la Ley de AdministraciónInstitucional, los órganos de gobierno de ICM estuvieron compuestos por suConsejo de Administración, con su Presidente al frente10, así como un Gerenteque, en la práctica, se encargó de liderar el organismo en sus tareas ejecutivas11.


8 En particular, ICM dispuso de una amplia capacidad para establecer estándares tecnológicos através de diferentes vías, que se concretaron en cuestiones específicas como ‘la homologación y exten-sión de prestaciones de servicios al conjunto de la CM, la homologación y adquisición de la totalidad delos equipos informáticos y de comunicaciones, el soporte, gestión de infraestructuras y mantenimiento delos equipos informáticos y de comunicaciones de voz y datos, la elaboración y ejecución de los planes de sis-temas y comunicaciones o el mantenimiento, desarrollo e integración de los sistemas de información con-templados en los planes de actuación’ (ICM, 1999: 26).

9 La única variación en este sentido fue su integración en la Consejería de Presidencia y Haciendadurante un breve período de la segunda legislatura del presidente Ruiz-Gallardón al frente de laCM, así como la más reciente en la que queda encuadrada en la Vicepresidencia y Portavocía delpresente gobierno autonómico desde julio de 2008.

10 En su régimen jurídico (art. 57, Ley 14/1996) se manifestó: ‘El Consejo de Administración se do-tará de un reglamento de funcionamiento en el que se fijará el régimen de sesiones y de acuerdos. 1. ElPresidente del Consejo de Administración será el Consejero de Hacienda o la persona designada a su pro-puesta por el Consejo de Gobierno, quien velará por la consecución de los objetivos asignados al Orga-nismo Autónomo y ostentará su representación legal en toda clase de actos y contratos. Asimismo, le corres-ponden las siguientes funciones: a) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias yestablecer el orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formula-das con la antelación suficiente. b) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlospor causas justificadas. c) Dirimir con su voto los empates a efectos de adoptar acuerdos. d) Visar las actasy certificaciones de los acuerdos del Consejo de Administración. e) Conferir y revocar poderes generales oespeciales a personas determinadas para los asuntos en que fuere necesario tal otorgamiento, dando cuentaal Consejo de Administración’.

11 Entre sus atribuciones, destacaron (art. 57, Ley 14/1996): ‘2. Corresponden al Gerente las fun-ciones descritas en el apartado 2 del artículo 13 de la Ley 1/1984 reguladora de la Administración Insti-tucional de la Comunidad de Madrid, y además las siguientes: a) La dirección de los servicios de infor-mática y comunicaciones en el ámbito de actuación del Organismo Autónomo. b) La ejecución de los

Lo más importante para la coordinación con las consejerías es que dentro delConsejo de Administración de ICM estuvieron presentes los secretarios genera-les técnicos de todas ellas, de manera que las necesidades departamentales re-lacionadas con la política tecnológica también tuvieron su canal de expresióny se pudieron definir de manera mínimamente coordinada las estrategias bá-sicas en torno a la dimensión tecnológica de la CM.

Con el inicio del PESGA I puso de manifiesto la necesidad de interaccióncreciente de ICM con la DGCS, así como el resto de la administración auto-nómica, para el desarrollo de proyectos tecnológicos cada vez más ambiciososy relacionados directamente con el rediseño de los procedimientos administra-tivos. Si bien eso no tuvo un impacto organizativo directo en ICM, a partir deentonces el organismo autónomo fomentó una aproximación más sensible alas necesidades derivadas de la prestación de servicios públicos electrónicos, asícomo al crecimiento de la vertiente digital dentro de la administración auto-nómica. Además, la asunción del conjunto de las transferencias en materia sa-nitaria en 2002 no provocó la integración de la vertiente tecnológica en el mo-delo general, sino que las TIC dentro de los nuevos centros directivosprocedentes de la AGE y asumidos por la administración de la CM se gestio-naron de manera autónoma dentro de la Consejería de Sanidad, rompiendo enese sector el esquema centralizado del resto de la organización12.

Más recientemente, se volvió a poner en cuestión el modelo organizativoligado a la explotación de las TIC dentro de la CM. Por una parte, se produjoel nombramiento de un nuevo gerente del organismo autónomo de informá-tica y comunicaciones a principios de 2004, procedente de la empresa privaday con una perspectiva más gerencial sobre la proyección de ICM en los añossiguientes13. Lo anterior abrió las puertas a una transformación del marco or-ganizativo, de manera que a mediados de 2005 se produjo una reformulaciónde la estructura funcional del organismo, reflejando la recuperación del rangoorgánico de las subdirecciones generales dentro del entramado administrativode la CM y acercándose al formato de desarrollo de soluciones extendido en-


planes generales de actuación del Organismo. c) La dirección de las unidades y servicios del OrganismoAutónomo, así como del personal al servicio del mismo. d) Cuantas otras no estén atribuidas expresamentea otros órganos en esta Ley o en la Ley 1/1984, de 19 de Enero, reguladora de la Administración Institu-cional de la Comunidad de Madrid’.

12 Aunque los responsables políticos de la época no fueron totalmente abiertos al tratamiento deesta cuestión, la solución planteada pretendió evitar el colapso de ICM, que se consideró incapaz deasumir de una manera directa todas las necesidades tecnológicas de estos nuevos centros, siguiendoel modelo existente en el resto de la administración de la CM. No obstante, desde un primer mo-mento se trabajó en la integración de esta nueva vertiente de la organización en el modelo tecnoló-gico centralizado en ICM.

13 Así lo puso de manifiesto en unas declaraciones realizadas a través de la nueva revista del orga-nismo, en la que subrayó: ‘Fundamentalmente, lo que estamos haciendo es dotar a ICM de una estruc-tura lo suficientemente flexible para dar respuesta a las necesidades que nos plantean nuestros clientes, ypara ello queremos acercarnos al modelo de organización o empresa de soluciones que se ha demostradoeficaz en su funcionamiento. Evidentemente, tenemos alguna diferencia sustancial con esas empresas,como es el marco jurídico de relación en el que nos movemos, propio de las administraciones públicas. Esemarco jurídico es, en ocasiones, más garantista que rápido para la gestión que necesitamos’ (ICM Co-necta, num. 1, mayo de 2005, entrevista a Cándido Cerón, pp. 5-7).

tre las empresas del sector. En definitiva, lo anterior fue un preludio del hechode que al cerrar la etapa analizada en este estudio, también se llevó a efecto uncambió de estatus jurídico de ICM.

En efecto, en diciembre de 2005 el organismo autónomo ICM cambió sunaturaleza jurídica convirtiéndose en el Ente Público Agencia Informática yComunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM Agencia). Efectivamente, através del artículo 10 de la Ley 7/2005, de 23 de diciembre, de medidas fiscalesy administrativas (Ley 7/2005) (BOCM de 30 de diciembre, núm. 311), se jus-tificó el cambio hacia ICM Agencia teniendo en cuenta que ‘el sector de lasnuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones en el que nos encon-tramos es un sector caracterizado por un gran dinamismo que exige la capacidadde poner en funcionamiento soluciones en cada vez menos tiempo. En consecuen-cia, dentro del proceso de racionalización del sector público de la Comunidad deMadrid se ha valorado la conveniencia de que Informática y Comunicaciones dela Comunidad de Madrid (ICM) evolucione su forma jurídica a otra que le per-mita la flexibilización de funcionamiento requerida, sin perjuicio de los controleshabituales que para este tipo de entidades la normativa establece, todo lo cual re-dundará en una mayor eficiencia en la actividad que realiza y, en definitiva, enla mejora del servicio que la Administración presta al ciudadano’. Inicialmenteno se alteró de forma sustantiva la estructura organizativa interna, ni los ras-gos básicos del modelo centralizado de gestión de las TIC, dado que se previóque ICM Agencia operara ‘bajo los principios de horizontalidad y centralizaciónen la gestión de los servicios de informática y comunicación de la Administraciónde la CM’. En este plano el artículo 10 de la Ley 7/2005 fue muy prolijo a lahora de definir sus funciones, órganos de gobierno, hacienda, personal, etc.,de manera que ese cambio jurídico permitió someter a esta unidad directivacon carácter general al derecho privado, salvo en el ejercicio de potestades ad-ministrativas, así como establecer algunos cambios en sus órganos de gobiernoy dirección14.

V. FUNDAMENTOS DE LA NORMATIVA AUTONÓMICA SOBREEADMINISTRACIÓN

El período analizado en esta investigación evidenció una intensa actividadnormativa de la CM relacionada con la eAdministración. En concreto, elmarco normativo en torno a la dimensión tecnológica de la administraciónautonómica fue una de las variables fundamentales en esta vertiente institucio-nal del proceso de adquisición, gestión y utilización tecnológica, de maneraque el análisis planteado en las siguientes páginas aborda un ámbito que fuecomplementario a las actuaciones realizadas por la UE y la AGE. En general,


14 Posteriormente, se llevó a término una transformación en la dimensión directiva del orga-nismo, a la que se incorporaron varios contingentes de personal procedentes del ámbito privado, co-pando los principales puestos de responsabilidad de ICM Agencia.

las cuestiones relacionadas con la consolidación del sistema de atención al ciu-dadano utilizando Internet, el intento de adecuarse al procedimiento adminis-trativo digital, la extensión de los registros autonómicos a la vertiente telemá-tica, así como el modelo de firma electrónica y la regulación de las páginas webfueron los aspectos más atendidos por parte de los responsables políticos au-tonómicos desde esta perspectiva jurídica15. En particular, el descubrimientode las características singulares incorporadas en el caso de la administraciónautonómica madrileña dentro de esta vertiente permitió identificar los límitesjurídicos en los que se tuvo que contener la conformación de laeAdministración en la CM, sobre todo, los condicionantes a la extensión com-pleta de los servicios públicos telemáticos y las barreras a la circulación de lainformación administrativa dentro y fuera de la organización.

Un primer aspecto a destacar fue el origen un tanto tardío de la normativadesplegada por la administración autonómica madrileña en materia tecnológica,así como la importancia inicial concedida a los sistemas de información para laatención al ciudadano. La elevada autonomía de la unidad encargada de la po-lítica tecnológica dentro de la administración de la CM motivó que el desplie-gue de la normativa en esta dimensión tuviera que esperar al cambio de siglo,cuando la DGCS inició una aproximación a ella ligada al PESGA I y surgió lanecesidad de regular la provisión de información vía Internet y la prestación deservicios públicos telemáticos. Anteriormente, ICM había desarrollado escasa-mente su capacidad normativa para regular la utilización de técnicas electróni-cas, informáticas y telemáticas dentro del proceso administrativo, en gran me-dida, como consecuencia del carácter centralizado de la organización de ladifusión de las TIC y su control sobre los estándares, las aplicaciones y sistemasdesplegados en el conjunto de la administración autonómica.

Por otro lado, la importancia en este caso de la configuración de un sistemade atención al ciudadano fue otro aspecto decisivo a la hora de entender el des-pliegue normativo inicial en torno a las tecnologías. Teniendo en cuenta el ca-rácter singular de la Oficina de Atención al Ciudadano de la CM, una de las pri-meras menciones a la dimensión digital de la actividad administrativa, realizadaa finales de los años noventa del siglo pasado, se planteó en torno a su labor decoordinación de la ‘inclusión, actualización, verificación y homologación de los con-tenidos de las Bases de Datos de información general administrativa que se difun-dan personalmente, por escrito, por teléfono o a través de Internet’16. Esa vertiente


15 En el caso de la CM también hubo una extensa actividad complementaria a la del Estado enmateria de protección de datos de carácter personal. En este sentido, junto al hecho de constituir laAgencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid (APDCM), se aprobó la Ley 8/2001, de13 de julio, de protección de datos de carácter personal en la Comunidad de Madrid (BOCM de 25 dejulio, num. 175), así como el Decreto 99/2002, de 13 de junio, de regulación del procedimiento de ela-boración de disposiciones de carácter general de creación, modificación y supresión de ficheros que contie-nen datos de carácter personal, así como su inscripción en el Registro de Ficheros de Datos Personales(BOCM, de 20 de junio, núm. 145). Todos ellos, instrumentos complementarios a los desplegadospor la AGE en ese mismo sector de actividad administrativa.

16 Artículo 2 punto b del Decreto 201/1998, de 3 de diciembre, por el que se regula la Oficina deAtención al Ciudadano (Decreto 201/1998) (BOCM de 11 de diciembre, núm. 294). Ya se ha men-

de mejora de la información ofrecida a los ciudadanos, también a través delnuevo canal telemático, fue una de las razones principales que impulsaron lanormativa relacionada con la eAdministración dentro de la CM. En otras pa-labras, la regulación de esta dimensión de interacción directa con la ciudada-nía hizo que la actividad de la administración autonómica en materia tecno-lógica se agilizara de una forma sustantiva durante los años siguientes.

El primer hito normativo de calado en este ámbito fue el Decreto 73/2000,de 27 de abril, de información, agilización de procedimientos administrativos yaplicación de nuevas tecnologías en la Administración de la Comunidad deMadrid (Decreto 73/2000)17. El Decreto 73/2000 pergeñó por primera vez la re-gulación de la tramitación telemática de servicios públicos dentro de esta ad-ministración autonómica, teniendo en cuenta ‘medidas de simplificación de losprocedimientos y de impulso al empleo de las nuevas tecnologías en las comunica-ciones con los ciudadanos y entre los propios órganos administrativos’ (introduc-ción)18. También se reguló por vez primera la presencia pública de la adminis-tración autonómica en Internet, como el portal de servicios de las diferentesunidades administrativas en su relación con los ciudadanos19. No obstante, esta


cionado más arriba la importancia que dentro de este caso se ofreció desde su origen a la atención alciudadano, tal y como se desprendió inicialmente de las previsiones de la Ley de Gobierno y Adminis-tración y la Ley de Administración Institucional.

17 BOCM de 12 de mayo de 2000, num. 112.18 El Decreto 73/2000 estableció el compromiso de que ‘en el plazo de tres años desde la entrada en

vigor de este Decreto, todos los procedimientos deberán ser susceptibles de poder iniciarse y tramitarse porvía telemática’ (disposición adicional segunda). En otro lugar se mencionó que ‘la regulación de losnuevos procedimientos administrativos incluirá los elementos necesarios para su tramitación telemática,preverá la utilización de la firma electrónica así como las condiciones adicionales que se considere necesa-rio que deban aportarse por la especialidad del procedimiento o, en su caso, la justificación por la que nopueda realizarse dicha tramitación telemática’ (artículo 14.2). En la disposición adicional segundatambién se adelantó el compromiso de la aprobación de un Plan de Simplificación de ProcedimientosAdministrativos, que fue materializado en el PESGA I un año después.

19 En concreto, la web de la CM (inicialmente con esta URL: http://www.comadrid.es) se definiócomo una parte integrante del sistema de información al ciudadano. Se esbozaron tres vertientes re-lacionadas con las páginas web de la administración autonómica que sintetizaron por primera vezesta nueva vertiente organizativa. Primero, la información en las páginas web de la Comunidad deMadrid (artículo 6): ‘1. La información que la Comunidad de Madrid ofrece por las redes Internet e In-tranet es parte integrante del Sistema de Información al Ciudadano y se organiza en el sitio web coma-drid.es que se configura como el portal de servicios de las diferentes unidades administrativas en su rela-ción con los ciudadanos. 2. La información que se ofrece en las páginas web de la Comunidad de Madridse incluirá a iniciativa de las unidades que la generan. 3. La Oficina de Atención al Ciudadano velarápor la homogeneidad e integridad del contenido de la información, con el objeto de evitar duplicidades ycontradicciones. 4. El Organismo Autónomo “Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Ma-drid” garantizará el correcto diseño de las páginas desde un punto de vista técnico’. Segundo, el contenido de las páginas web de la Comunidad de Madrid (artículo 7): ‘1. El diseño ycontenido de las páginas que se editen en Internet se adecuarán a las necesidades de las distintas unidadesy de los usuarios a las que van dirigidas. En todo caso, el criterio general será facilitar el manejo y la bús-queda de la información a los usuarios. 2. El sitio web comadrid.es proporcionará un buzón directo alSistema de Sugerencias y Reclamaciones de la Comunidad de Madrid y en todas las páginas se dará accesoa dicho Sistema. 3. Cada página llevará un pie con la dirección del organismo o unidad responsable e in-formación necesaria para que el usuario pueda contactar con la unidad, incluyendo una dirección de co-rreo electrónico y un breve cuestionario sobre el servicio que se ofrece’.Finalmente, los criterios de actualización de las páginas web de la Comunidad de Madrid (artículo8): ‘1. Por el Organismo Autónomo “Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid” se fa-

norma quedó superada en poco tiempo, puesto que muchos de sus plantea-mientos fueron claramente tentativos, en un momento en el que incluso fuepatente la inmadurez de las soluciones tecnológicas y organizativas para laconsolidación de la eAdministración, especialmente, en la vertiente externaorientada a la prestación de servicios telemáticos. En todo caso, adelantó losaspectos de mayor interés para la CM en este tema, que fueron desarrolladosposteriormente de una manera más ordenada.

En primer lugar, el Decreto 73/2000 fue parcialmente derogado por elDecreto 21/2002, de 24 de enero, por el que se regula la atención al ciudadano dela Comunidad de Madrid (Decreto 21/2002)20. De manera general, dentro deesta regulación de la atención al ciudadano en la administración autonómicamadrileña se reservó un espacio a la vertiente externa de interacción con la ciu-dadanía mediante las TIC, especialmente, a través de Internet. En este plano,se redefinieron las pautas a cumplir por la información de la administraciónautonómica ofrecida telemáticamente, así como las características básicas delos contenidos ofertados en el portal web de la CM. En todo caso, éste últimoaspecto requirió una aproximación posterior, sobre todo, en lo relativo a su re-dacción, coordinación y seguimiento21. En definitiva, se intentaron establecerunas normas mucho más nítidas para dotar de una mayor obligatoriedad y ar-monización a esa vertiente digital de la organización, provocando la integra-ción de los diversos portales existentes en la administración de la CM y fijandounas prioridades para los contenidos a incluir en el portal único.

En segundo lugar, el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulanlos sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban losCriterios de Calidad de la Actuación Administrativa en la Comunidad deMadrid (Decreto 85/2002)22 derogó definitivamente al Decreto 73/2000. A tra-vés de esta norma se establecieron principios de calidad y evaluación de los ser-vicios públicos, así como los criterios de calidad de la actuación administrativadentro de la administración de la CM, también en su dimensión digital.Particularmente, se establecieron dieciséis criterios de calidad de la actuaciónadministrativa de la CM, de manera que entre ellos se planteó que ‘la atención


cilitarán los medios técnicos necesarios para que cada unidad actualice el contenido de sus páginas. 2. Enla primera edición se determinarán los plazos de revisión de las respectivas páginas. Aquellas que no seanrevisadas y, en su caso, actualizadas en los plazos establecidos serán retiradas directamente por el Orga-nismo Autónomo “Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid” hasta su actualización’.

20 BOCM de 5 de febrero, num. 30. En concreto, quedó derogado el Capítulo I.21 En este sentido se aprobó el Decreto 53/2005, de 23 de junio, por el que se crea la Comisión de

Redacción, Coordinación y Seguimiento del Portal de Internet de la Comunidad de Madrid“madrid.org” (CRCSPICM) (Decreto 53/2005) (BOCM de 14 de julio, num. 166). A pesar de lanormativa anterior, en el Decreto 53/2005 se pusieron de relieve algunos de los problemas vinculadosa la falta de homogeneidad en la incorporación y renovación de los contenidos del portal web auto-nómico. La CRCSPICM estuvo liderada por las secretarías generales técnicas de todas las conseje-rías, la Dirección General de Medios de Comunicación y la Dirección General de Calidad de los Serviciosy Atención al Ciudadano, mientras las funciones de soporte técnico estuvieron prestadas por ICM.La CRCSPICM se encargó ‘de determinar las prioridades de los contenidos a incluir en el portal único,en función de criterios de servicio público e interés general’.

22 BOCM de 5 de junio, núm. 132.

al ciudadano por vía telemática deberá ajustarse a los Criterios de Calidad de laActuación Administrativa, en la medida en que sean de aplicación teniendo encuenta la evolución de las características técnicas de los medios telemáticos’ (criterio8)23. Este aspecto también reforzó la presencia de la vertiente telemática dentrode la administración autonómica, aunque todavía hubo de completarse con laconsideración más detallada tanto de la esfera interna de gestión, como deinteracción con la ciudadanía, a través de este nuevo canal de contacto virtual.

El Decreto 175/2002, de 14 de noviembre, por el que se regula la utilizaciónde las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración de laComunidad de Madrid (Decreto 175/2002)24 terminó de completar la regula-ción de los aspectos básicos en torno a la eAdministración autonómica duranteesa etapa inicial. Desde la perspectiva interna, el Decreto 175/2002 definió porvez primera y sistemáticamente los criterios de uso de las TIC en el conjuntode la administración autonómica, es decir, los requisitos para la utilización desoportes, medios y aplicaciones electrónicos y telemáticos dentro de esta ad-ministración autonómica. Eso implicó una consideración de las garantías ge-nerales de utilización de estos nuevos instrumentos, así como de las aplicacio-nes sometidas a convalidación por parte de la administración autonómica. Deuna manera un tanto tardía, la normativa madrileña se situó en línea con losplanteamientos definidos desde el ámbito estatal y lo establecido previamenteen otras CCAA25. No obstante, los condicionamientos organizativos quedaronal margen de la exposición jurídica realizada, por lo que su concreción estaríapendiente de una evolución posterior de la eAdministración autonómica.

Desde una perspectiva externa, el Decreto 175/2002 también contempló losaspectos básicos de las comunicaciones de la administración de la CM a través


23 El último de los criterios apuntados asumió un compromiso expreso respecto a la tramitacióntelemática de procedimientos (criterio 16): ‘1. La Comunidad de Madrid, a través de la Dirección Ge-neral de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano y del Organismo Autónomo Informática y Co-municaciones de la Comunidad de Madrid, adoptará las medidas necesarias al objeto de que todos susprocedimientos administrativos susceptibles de iniciarse a instancia de parte se puedan tramitar a travésdel Sistema para la Tramitación Telemática de Procedimientos de la Comunidad de Madrid. 2. La regu-lación de los nuevos procedimientos administrativos incluirá los elementos necesarios para su tramitacióntelemática, preverá la utilización de la firma electrónica como forma de identificación de los ciudadanos,así como las condiciones adicionales que se considere necesario que deban aportarse por la especialidad delprocedimiento o, en su caso, la justificación por la que no pueda realizarse dicha tramitación telemática’.

24 BOCM de 2 de diciembre, num. 286.25 Por ejemplo, el artículo 4 del Decreto 175/2002 de la CM reprodujo casi de manera literal la

normativa de alguna otra CA. Aquí se realizó una generosa consideración de la dimensión digital dela organización: ‘1. Se podrán utilizar soportes, medios y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemá-ticos en cualquier actuación administrativa y, en particular, en la iniciación, tramitación y terminaciónde los procedimientos administrativos, de acuerdo con lo dispuesto en el presente Decreto y en sus disposi-ciones específicas de desarrollo, así como en las normas reguladoras de cada actuación o procedimiento. 2.Cuando se utilicen los soportes, medios y aplicaciones referidos en el apartado anterior, se adoptarán lasmedidas técnicas y de organización necesarias que aseguren la autenticidad, confidencialidad, integridad,disponibilidad y conservación de la información. Dichas medidas de seguridad deberán tener en cuentael estado de la tecnología y ser proporcionadas a la naturaleza de los datos y de los tratamientos y a los ries-gos a los que estén expuestos. 3. Reglamentariamente se desarrollarán las medidas técnicas y de organiza-ción necesarias para cumplir los requisitos de este artículo, sin perjuicio de las medidas adicionales quepuedan ser consideradas en la evaluación de soportes, medios y aplicaciones particulares’.

de medios informáticos, electrónicos o telemáticos. En este plano, la CM defi-nió los requisitos técnicos y jurídicos de los soportes, medios y aplicaciones in-formáticos, electrónicos y telemáticos necesarios para dar validez a la transmi-sión o recepción de comunicaciones en las que la administración autonómicaactuara como participante26. En este plano, fue relevante el hecho de que se for-mulara una priorización de las comunicaciones entre determinadas personas fí-sicas y jurídicas y la administración, siempre y cuando estuvieran caracterizadaspor su regularidad, número y volumen27. Este aspecto puso de manifiesto quepara entonces las transacciones a través de estos nuevos medios no estuvieron ex-tendidas más que entre determinados sectores concretos de población, especial-mente, las empresas privadas y determinados grupos de profesionales.

A pesar de lo dicho antes sobre el carácter tardío de la normativa autonómica,eso no fue óbice para que la CM regulara a través del Decreto 175/2002 cuestionesque no estuvieron resueltas de forma completa por la AGE o la UE en aquel mo-mento. En concreto, la firma electrónica fue uno de los ámbitos en los que la admi-nistración autonómica realizó previsiones muy tempranas, pese a que no decidióconvertirse de entrada en Autoridad de Certificación y prefirió optar por la colabo-ración con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre Real Casa de la Moneda(FNMT-RCM) en la implementación de esta vertiente esencial de la eAdministra-ción. La primera mención efectuada en torno a la firma electrónica para consolidarlas comunicaciones con la administración de la CM a través de medios telemáticosse realizó en el Decreto 73/2000, donde se asumió la opción por la identificación ycertificación telemática de los ciudadanos mediante los mecanismos ofrecidos por laFNMT-RCM y la normativa estatal reguladora del uso de la firma electrónica. Endiciembre de 2001 la CM fue una de las primeras administraciones autonómicas,sólo por detrás de La Rioja, que dispuso de medios de certificación electrónica gra-cias al acuerdo firmado con la Autoridad de Certificación estatal.


26 En el caso de los requisitos técnicos se plantearon los siguientes (art. 7.3): ‘a) La garantía de sudisponibilidad y acceso en las condiciones que en cada caso se establezcan. b) La existencia de compatibi-lidad entre los utilizados por el emisor y el destinatario que permita técnicamente las comunicaciones en-tre ambos, incluyendo la utilización de los Registros Telemáticos de la Comunidad de Madrid, de confor-midad con lo previsto en este Decreto y en sus normas de desarrollo. c) La existencia de medidas deseguridad tendentes a evitar la interceptación y alteración de las comunicaciones, así como los accesos noautorizados’. Los requisitos jurídicos fueron también detallados (art. 7.2): ‘a) Exista constancia de la transmisión yrecepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones. b) Se identifique fidedignamente alremitente y al destinatario de la comunicación. c) En las comunicaciones o notificaciones telemáticas aparticulares o entidades externas a la Administración de la Comunidad de Madrid, se genere una dili-gencia que contenga los códigos o señales que garanticen que se ha producido correctamente la transmisióntelemática. d) Conforme a lo dispuesto en el artículo 59.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en lossupuestos de comunicaciones y notificaciones dirigidas a particulares, que éstos hayan señalado el soporte,medio o aplicación informática como preferente o consentido para sus comunicaciones con la Administra-ción de la Comunidad de Madrid en cualquier momento de la iniciación o tramitación del procedi-miento o del desarrollo de la actuación administrativa, facilitando una dirección de correo electrónico se-gún lo establecido en el artículo 13.4 de este Decreto’.

27 Eso se realizaría mediante la comunicación a la administración de la forma y código de accesoa sus sistemas de comunicación, es decir, ‘dichos sistemas se entenderán señalados con carácter generalcomo preferentes para la recepción y transmisión de comunicaciones y notificaciones en las actuaciones aque se refiere este artículo’ (art. 7.3)

La temprana consideración normativa de la certificación electrónica pro-vocó que su regulación evolucionara posteriormente dentro de la CM. En pri-mer lugar, siempre se realizó una referencia al acuerdo suscrito con la FNMT-RCM como el mecanismo para garantizar la identificación de los actoresparticipantes en las transacciones telemáticas con la administración autonó-mica, aunque también se abrió la puerta a la posible adopción de otros certi-ficados de firma electrónica, mediante la celebración de convenios con otrasentidades certificadoras o la autorización y reconocimiento de certificadoscumpliendo determinadas condiciones de validez y seguridad. En segundo lu-gar, a través del Decreto 175/2002 también se especificaron las condiciones ge-nerales para la presentación telemática de escritos, solicitudes y comunicacio-nes ante la administración autonómica. En todo caso, aquí no se agotócompletamente la capacidad de actualización de esta materia.

Más recientemente, la CM estableció una nueva norma respecto a la firmaelectrónica. En concreto, el Decreto 94/2006, de 8 de noviembre, del Consejo deGobierno, de utilización de la firma electrónica en las relaciones con laAdministración de la Comunidad de Madrid por medios electrónicos, informáticos ytelemáticos (Decreto 94/2006)28. En su parte introductoria, el Decreto 94/2006 seplanteó como resultado de las actividades realizadas en torno al PESGA II, asícomo de la actualización de la legislación básica del Estado mediante la Ley59/2003, por lo que se fijó como objetivo ‘el desarrollo de las condiciones adicio-nales a la utilización de la firma, mediante la regulación de las características especí-ficas de la aplicación existente en la Administración de la Comunidad de Madrid ylos trámites necesarios para que todos los prestadores de servicios de certificación queemitan certificados electrónicos reconocidos, puedan comunicar a la Administraciónde la Comunidad de Madrid su intención de relacionarse con ella a través de mediosinformáticos, electrónicos y telemáticos, adaptándose a las condiciones tecnológicas quese desarrollan en este Decreto’. Con ello, se pretendió extender la cobertura jurídicapara la realización de transacciones telemáticas completas con la ciudadanía, ac-tualizando el marco de regulación de los medios de certificación digital.

Otra vertiente fundamental en el proceso de construcción de laeAdministración autonómica fue la consolidación normativa de los registros tele-máticos. Inicialmente, la CM actuó de forma pionera en la regulación de los re-gistros de su administración, puesto que se ligaron estrechamente al desarrollo ge-neral de su sistema de atención al ciudadano. Por un lado, el Decreto 21/2002había concretado los aspectos básicos del funcionamiento de la actuación regis-tral en la CM, mientras el Decreto 175/2002 implicó su extensión al ámbito tele-mático. En este último caso, se anunció por vez primera la obligación de crear unregistro telemático en cada una de las consejerías, auxiliares a los registros de cadade ellas, de manera que pudieran estar habilitados para que los ciudadanos pre-sentaran solicitudes, escritos y comunicaciones. Así mismo, se estableció un lis-tado con los procedimientos administrativos de cada una de las consejerías queya cumplió entonces los requisitos de disponibilidad, autenticidad, integridad,


28 BOCM de 10 de noviembre de 2006, núm. 268.

confidencialidad y conservación de la información necesarios para su tramitacióntelemática, así como las características tecnológicas de las aplicaciones asociadas29.

En consecuencia, lo anterior no se tradujo automáticamente en la posibilidadde la transacción telemática completa en el caso de la CM, dado que todavía nopudo configurarse el conjunto de requisitos necesarios para ello. De hecho, laDGCSyAC tuvo que aprobar posteriormente unas instrucciones aclaratorias re-lativas al funcionamiento de los registros telemáticos de la CM, casi al final de lalegislatura de vigencia del PESGA I (12 de marzo 2003), en las que se reconocióla necesidad del traslado físico de los documentos electrónicos, ‘mientras el tras-lado digital no estuviera preparado’30. Así las cosas, a la espera posterior de una re-forma anunciada del Decreto 175/2002, más si cabe con la aprobación posteriorde nueva normativa básica estatal en la materia (Ley 11/2007), la situación en laeAdministración autonómica quedó regulada de la forma expuesta, lo que pusode relieve la necesidad de dar un paso pendiente dentro de este ámbito. En otraspalabras, a pesar del nivel de evolución normativa en esta materia, diferentes con-dicionantes, entre los que no fueron menores los de carácter organizativo o eco-nómico aunque también tecnológico, siguieron suponiendo determinadas barre-ras a la extensión completa de la eAdministración en la CM.

VI. HACIA LA DIGITALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AU-TONÓMICA

Los aspectos anteriores sirvieron de soporte para que durante el períodocentral de este estudio, la administración de la CM fuera construyendo dife-rentes proyectos tecnológicos alrededor de tres ámbitos que dieron forma a sumodelo de eAdministración y que permiten hablar de una digitalización de laAdministración autonómica madrileña: sistemas de información y aplicacio-nes informáticas para la gestión interna de procedimientos y actividades de laorganización (back-office), tecnologías para el acceso directo de la ciudadanía


29 El Decreto 175/2002 incorporó un anexo con la relación de los 391 procedimientos y trámitessusceptibles de realización a través de los registros telemáticos de la Comunidad de Madrid: Consejeríade Presidencia (6); Consejería de Hacienda (21); Consejería de Justicia y Administraciones Públicas(36); Consejería de Economía e Innovación Tecnológica (66); Consejería de Obras Públicas, Urba-nismo y Transporte (71); Consejería de Educación (51) Consejería de Medio Ambiente (22); Conseje-ría de Sanidad (27); Consejería de Las Artes (18); Consejería de Servicios Sociales (54); y Consejería deTrabajo (19). Sin embargo, al final de cada uno de esos listados se consignó el único trámite que pudorealizarse de forma completa ante el registro telemático de cada consejería: la presentación de las solici-tudes de inicio de los procedimientos, sin documentación adjunta. Ésta, en su caso, se previó que fuerapresentada en los lugares físicos previstos en el artículo 16 del Decreto 21/2002.

30 En ese sentido fue muy esclarecedor lo manifestado en la instrucción quinta: ‘1.- Cada RegistroTelemático deberá trasladar a la unidad administrativa, organismo o entidad correspondiente, de manerainmediata, todos los documentos electrónicos que reciba, una vez anotado el correspondiente asiento de en-trada en el Libro Registro de la Consejería a la que se halle adscrito. Si bien se halla previsto que sea la pro-pia aplicación informática de Registro Telemático la que traslade automáticamente los documentos electró-nicos a la unidad, organismo o entidad correspondiente, mientras ese traslado automático no se encuentre enfuncionamiento, el personal encargado de cada Registro Telemático imprimirá los documentos electrónicos ylos enviará a la unidad, organismo o entidad correspondiente con la mayor celeridad posible’.

a la vertiente digital de la organización (front-office), y tecnologías dedicadas ala consolidación de actividades intermedias de soporte a la prestación de ser-vicios públicos telemáticos (middle-office). Cada uno de esos ámbitos ha idoevolucionando durante los últimos años, mostrando las oportunidades paraconsolidar la eAdministración dentro del ámbito autonómico madrileño.

6.1. La oficina interna o back-office

El primer ámbito del esquema tecnológico en torno a la eAdministración dela CM fue la oficina trasera o back-office, la dimensión asociada a la aplicación detecnologías para el tratamiento de información administrativa y el núcleo básicode gestión de actividades de la organización. Por un lado, la ofimática de usuarioy los sistemas de información fueron los instrumentos tecnológicos más utiliza-dos por las diferentes unidades de gestión de la administración autonómica paradesarrollar sus actividades y conseguir la automatización de los procedimientosadministrativos. Teniendo en cuenta el modelo de organización de las TIC den-tro de este caso, ICM se encargó de satisfacer las necesidades de las diferentes uni-dades de la administración autonómica en este ámbito, de manera que su carac-terización dentro del esquema tecnológico de la eAdministración estuvo muyligada a ese despliegue centralizado de herramientas para el back-office.

Uno de los aspectos clave del esquema tecnológico en esta vertiente interna dela eAdministración fue la creación de una aplicación común para la gestión de losexpedientes administrativos de la CM. Inicialmente, junto a la simplificación y ra-cionalización de los procedimientos básicos de la organización, uno de los obje-tivos centrales del PESGA I fue el establecimiento de una herramienta generalque actuó como motor de tramitación de expedientes digitales, denominadoTED y cedido por la Generalitat de Cataluña en enero de 2002 (López-Fuensalida, 2002). Dentro de esta vertiente interna también se puso el acento enla gestión documental y en la potenciación de las bases de datos de la administra-ción autonómica como elementos sustantivos de la vertiente interna del esquemade eAdministración. Durante la implementación del PESGA II, dentro de la CMse inició la implantación de una aplicación de archivo electrónico de documentos,para crear un repositorio común al que fuera posible el acceso a través de distin-tas aplicaciones (Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención alCiudadano, 2007). Esta funcionalidad fue evolucionando hacia un sistema de ar-chivo de documentos (Sis*documentos) para ser utilizado de forma inmediata porlas aplicaciones SIeR, Anexado y de generación de documentos Gead y Silex.

6.2. La oficina externa o front-office

La disposición de instrumentos para facilitar la interacción directa entre laadministración autonómica y la ciudadanía fue una de las prioridades del es-quema tecnológico desplegado por la administración de la CM. Desde el ori-


gen de esta organización los diferentes gobiernos autonómicos habían preten-dido aumentar la aproximación a los ciudadanos madrileños, de manera quela atención al ciudadano, es decir, el objetivo de acercar la administración au-tonómica al público y orientarle en su relación con ella, se transformó en unaactividad que fue adquiriendo identidad propia organizativamente, además degenerar una creciente demanda tecnológica para su puesta en funcionamientoy despliegue posterior. Esta vertiente de interacción digital de la administra-ción autonómica se concretó, sobre todo, a través de la presencia web.

El portal web fue el medio desarrollado para consolidar el contacto directo conel público, aunque éste gozó de mayor prioridad al plantearse también como unmedio para prestar servicios digitales, más allá de la mera provisión de información,al reducir potencialmente los costes de transacción. Los orígenes de esta dimensióndigital de la administración de la CM se situaron en abril de 1997, cuando se cons-tituyó su primer sitio en Internet (con la URL: http://www.comadrid.es), con ‘elobjetivo inicial de ofrecer información general sobre la estructura y servicios de la CM,sus símbolos y los aspectos turísticos de la región’ (López-Fuensalida, 2000) (verImagen 1). El hecho de que se creara casi al mismo tiempo que se firmó el conve-nio de VU con la AGE hizo que durante sus primeros años de vigencia algunos delos responsables de la modernización administrativa autonómica asimilaran estatecnología con una ventanilla electrónica (Moreno, 1999a), en la que las consejeríascolocarían información de una manera autónoma y un tanto desigual. Por consi-guiente y al menos hasta el final del siglo pasado, la presencia en la web de la ad-ministración autonómica se caracterizó por su perspectiva meramente informativay la falta de homogeneidad en sus contenidos. Sin embargo, los avances posterio-res en la vertiente digital de esta organización transformaron ese escenario inicial.


Imagen 1. Presencia de la Administración de la Comunidad de Madriden Internet (1997)

Fuente: imagen cedida por la Comunidad de Madrid (http://www.comadrid.es)

El interés por la prestación de servicios electrónicos y la centralización deesta dimensión digital de la organización en torno a ICM y la DGCS impulsa-ron el portal web de la CM, junto con los propios avances tecnológicos en estecampo. A partir del cambio de siglo, la estrategia de modernización adminis-trativa de la CM se orientó preferentemente a mejorar la dimensión digital dela administración autonómica, permitiendo ‘el inicio de expedientes por Internet,incluido el pago de tasas (…) y la obtención de información individualizada, bajoidentificación, sobre el estado de tramitación de los expedientes’ (Comunidad deMadrid, 2001). El esfuerzo prioritario de las unidades que lideraron ese pro-ceso fue homogeneizar la presencia web de la administración autonómica, paralo que, además de establecer elementos técnicos como una interfaz común, sedetallaron determinadas pautas generales de incorporación de contenidos en elportal autonómico. Sin embargo, fue complicado revertir una dinámica ante-rior basada en la integración autónoma y heterogénea de información por partede los centros directivos que la habían generado anteriormente31.

La aprobación del PESGA I convirtió en una prioridad la provisión de infor-mación y la prestación de servicios públicos a través de la web de la administraciónautonómica. A lo largo de 2002 se produjo una reordenación general de la presen-cia institucional en la web institucional de la CM, incluyendo la creación de unportal específico de información y servicios al ciudadano (gestiona tú mismo), demanera que se planteó una estructura interna más homogénea, unificando los con-tenidos, agilizando los accesos y estableciendo criterios comunes de accesibilidad.Todo ello, gracias a la utilización de gestores de contenidos, en línea con la norma-tiva autonómica en la materia y el esquema centralizado de explotación de las TICen torno a ICM, pese a que la estructura interna del portal siguió mostrando lapersistencia de numerosas webs departamentales (ver Imagen 2).

Finalmente, en junio de 2005 se llevó a cabo una última transformación delportal web autonómico, se aprobó el Decreto 53/2005 y se constituyó laCRCSPICM, aspirando a armonizar de una forma definitiva, tanto la imageninstitucional externa, como el modelo de incorporación de contenidos dentro dela web de la administración autonómica (Humanes, 2007b) (ver Imagen 3). Noobstante lo anterior, la definitiva implementación de servicios públicos digitalesfue más tardía de lo que se pensó inicialmente. Si bien a finales de la década pre-cedente ya se había anunciado que ‘muy pronto será posible el envío telemático dedocumentación administrativa’ (Moreno, 1999b) o el Decreto 73/2000 compro-metió a la administración autonómica a que en un plazo de tres años todos losprocedimientos administrativos pudieran iniciarse y tramitarse por vía telemá-tica, las expectativas formuladas en el PESGA I tardaron algo más en cumplirse.


31 En el marco normativo se expuso el énfasis conferido a este tema dentro de la CM. En este casose manifestó una tensión entre la consideración de la vertiente web como una cuestión meramenteligada a la explotación de las TIC, en la que ICM hubiera tenido desde el origen una función cen-tralizadora, o una dimensión relacionada con la explotación de información administrativa, comosucedió inicialmente a través de su adhesión competencial a la OAC. Esto tuvo como resultado quela autonomía de integración de información dentro del portal web se tradujera en una significativaheterogeneidad de resultados por parte de cada una de las consejerías.

De hecho, al final de esa legislatura las posibilidades reales de transacción tele-mática con la administración autonómica se limitaron al inicio de los procedi-mientos administrativos y la consulta sobre su estado de tramitación, una vez re-alizados la mayoría de los trabajos de simplificación y racionalización de losprocedimientos internos de la organización (López-Fuensalida, 2002). Almismo tiempo, el aumento de la demanda de uso de la web de la administra-ción autonómica por parte de los ciudadanos progresó de manera constante.



Fuente: imagen cedida por la Comunidad de Madrid (http://www.madrid.org)


Fuente: imagen cedida por la Comunidad de Madrid (http://www.madrid.org)

Desde el inicio de la implementación de los proyectos del PESGA II se pre-tendió completar esta vertiente externa del esquema tecnológico de laeAdministración de la CM para hacer realidad las transacciones telemáticas. Eneste sentido, se concibió la configuración técnica de un grupo de servicios comu-nes de eAdministración (Comunidad de Madrid 2005a), que pertenecieron a lavertiente del middle-office organizativo y constituyeron los elementos tecnológi-cos necesarios para completar el proceso de prestación de servicios vía Internet32.Al mismo tiempo, se fueron desarrollando actuaciones concretas que intentaronextender las oportunidades de esa dinámica de interacción digital con los ciuda-danos a través de otros medios digitales, especialmente mediante la telefoníamóvil (Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano,2007). Todo ello puso de manifiesto la importancia creciente de las tecnologíasespecíficamente centradas en la mejora de esta vertiente externa de interaccióndirecta con la ciudadanía dentro del modelo de eAdministración de la CM.

6.3. La oficina intermedia o middle-office

La última dimensión que abarcó el esquema tecnológico de laeAdministración identificado en esta investigación fue el denominado middle-office. Este espacio organizativo intermedio de carácter digital, y no concretadofísicamente, estuvo configurado por aplicaciones clave para desarrollar laeAdministración autonómica. Esencialmente, los principales instrumentos demiddleware se diseñaron dentro de esta administración autonómica para ensam-blar tecnológicamente sus vertientes interna y externa para superar los obstácu-los derivados de la existencia de sistemas de información o aplicaciones informá-ticas diferentes dentro de las distintas unidades administrativas. Las tecnologíasde middleware fueron especialmente importantes a la hora de prestar serviciostelemáticos, de manera que dentro del PESGA II se identificaron como ungrupo integrado de Servicios Comunes de Tramitación Electrónica (SCTE). Enotras palabras, ICM y la DGCSyAC se encargaron de diseñar una arquitecturatecnológica común para ser utilizada de forma transversal en la tramitación elec-trónica mediante la definición de un grupo de SCTE compuestos por mecanis-mos de seguridad adecuados (firma electrónica), de garantía de la validez jurí-dica de las solicitudes de los ciudadanos (registro telemático) y de suscomunicaciones con la organización (notificaciones telemáticas y anexado dedocumentación), así como para acometer pagos digitales (pasarela de pagos).


32 Dicho proceso estuvo ligado a la selección de los 391 procedimientos administrativos tramita-bles vía telemática que fueron incluidos en el anexo 1 del Decreto 175/2002, de manera que progre-sivamente se pusieron a disposición de los ciudadanos (22 completamente en línea a partir de 2007)(Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano, 2007), a través de una ar-quitectura que agrupó esos diferentes elementos que luego se plantearán al analizar la vertiente delmiddle-office organizativo: a) web específico de tramitación gestiona tú mismo dentro del portal gene-ral; b) sistema de firma electrónica interna y externa; c) anexado de documentación; d) notificacio-nes telemáticas; e) archivo electrónico de documentación; f ) pasarela de pagos; y g) gestión de repre-sentantes (Casado, 2006).

La garantía de la identidad digital de los participantes en las transaccionescon la administración regional fue una de las preocupaciones iniciales de losresponsables autonómicos de la modernización administrativa en torno a laeAdministración. Desde un primer momento, el gobierno autonómico optóen este plano por la colaboración con el gobierno central a través del proyectoCERES de la FNMT-RCM. Ya se ha mencionado que el Decreto 175/2002 es-tableció las condiciones jurídicas para la presentación telemática de escritos,solicitudes y comunicaciones ante la administración autonómica. Además,desde un plano tecnológico se exigió firma electrónica avanzada basada en uncertificado con las recomendaciones establecidas por la Unión Internacional deTelecomunicaciones (UIT) X.509 V333, de manera que se reconoció el certifi-cado de la FNMT-RCM de Clase 2CA como el estándar de esta administra-ción autonómica34. En definitiva, este fue uno de los instrumentos relaciona-dos con el middle-office que más rápidamente se difundió en el ámbitoadministrativo, aunque no fuera el único necesario para lograr la prestación deservicios públicos vía Internet.

Por otro lado, la creación de un registro telemático en cada consejería au-tonómica fue una de las obligaciones ya especificada en el Decreto 175/2002.En 2002 se incorporó dentro de la administración autonómica una nuevaaplicación de registro de entrada y salida de documentos que sustituyó a laexistente, permitiendo también el envío y la recepción de apuntes registralescon otras administraciones, siguiendo el sistema de intercambio establecidopor el estándar SICRES, promovido por la AGE para el conjunto de las admi-nistraciones públicas españolas. Con esta nueva aplicación registral, desde di-ciembre de 2002 se permitió la entrega a través de Internet de los formulariosde apertura de los 391 procedimientos administrativos incluidos en el anexo 1del Decreto 175/2002, afectando a un total de 486 usuarios de la CM, en 114oficinas registrales (ICM, 2003). Desde luego, el despliegue de este ámbito fueuno de los elementos esenciales del middle-office de este caso.

Otro de los ejes centrales del PESGA II fue el diseño e implantación de unaserie de actuaciones relacionadas con los SCTE, entre las que se priorizaron lasaplicaciones para el envío de notificaciones telemáticas y el anexado de documen-


33 Así como versiones superiores según la norma ISO/IEC 9594-8 de 1997) o ‘aquellas otras quepudieran ser publicadas en el “Diario Oficial de las Comunidades Europeas” de conformidad con lo pre-visto en la legislación de firma electrónica’ (art. 13.1, Decreto 175/2002). El anexo 2 de esta norma ex-plicitó el procedimiento para la obtención del certificado de usuario X.509.V3 expedido por laFNMT-RCM.

34 Posteriormente se aprobó el Decreto 94/2006, como una de las actuaciones del proyecto SCTEdel PESGA II. Uno de los aspectos más subrayados del mismo fue el ‘régimen de libre competencia’en la prestación de los servicios de certificación, algo que se intentó garantizar en el conjunto de lanormativa de una manera muy prolija, definiendo una declaración de prácticas técnicas de certifica-ción ajustadas a las especificaciones RFC 2527 “Internet X.509 PKI Certificate Policy and Certifica-tion Practics Framework”, y delimitando los procedimientos relativos a los siguientes extremos: gene-ración de claves; métodos de prueba de posesión de la clave privada o gestión de la misma por laautoridad de certificación; forma de identificación y archivo de la documentación exigida en lamisma; entrega del certificado a su titular; caducidad y procedimiento de renovación; procedi-miento de revocación a instancia del interesado; otras formas de revocación.

tos relacionados con los procedimientos electrónicos. En el primer caso, se pre-vió un sistema de comunicación seguro y fiable entre la ciudadanía y la admi-nistración para permitir el envío de notificaciones por vía telemática. Despuésdel final de la etapa analizada en esta investigación, la CM empezó a definir unmódulo complementario para transformar la notificación al formato PDF, decara a poder enviarla al portafirmas y registrarla de salida en el registro telemá-tico (Humanes, 2007a). Por otro lado, la necesidad de desarrollar una aplicaciónpara facilitar el anexado de documentos también fue otro requisito pendiente deimplantar para completar la opción de servicios públicos telemáticos, es decir, laposibilidad de incorporar documentación relacionada con los procedimientoselectrónicos en cualquier momento de la tramitación del expediente35.

Finalmente, la aplicación tecnológica para realizar pagos electrónicos fue elúltimo pilar por construir dentro del middle-office de la administración de laCM. El sistema diseñado durante el PESGA II se planteó para facilitar los pa-gos electrónicos con cargo en cuenta o a través de tarjetas de débito y crédito,para lo que se habrían de integrar varias entidades bancarias prestadoras delservicios de recaudación por vía telemática, asegurando la confidencialidad eintegridad de los datos intercambiados con los ciudadanos (Humanes, 2007a).Desde un punto de vista tecnológico, las aplicaciones mencionadas fueron ne-cesarias para extender esta vertiente del middle-office organizativo y lograr ladifusión completa de los procedimientos telemáticos en la organización, enuna etapa de evolución de la eAdministración en la que se dotó de prioridadmáxima al desarrollo de transacciones con la ciudadanía. Sin embargo, al finaldel período analizado en esta investigación la extensión de este tipo de aplica-ciones todavía no estuvo totalmente generalizada dentro de la administraciónautonómica de la CM.

VII. CONCLUSIÓN

Este artículo ha abordado la configuración del sistema de eAdministracióndentro de la Comunidad de Madrid desde una perspectiva no estrictamentejurídica, sino más bien asociada a las ciencias políticas y administrativas. De lamisma manera que otros gobiernos autonómicos, a partir de 1995 los respon-sables políticos de la administración madrileña incorporaron en la agenda degobierno la preocupación por la modernización de su aparato administrativo.Más allá de los resultados concretos de las actuaciones emprendidas, lo intere-sante de este caso es que la difusión de las TIC se fue incorporando al discursopolítico, así como a las prioridades definidas a través de diferentes vías, hastaconvertirse en el referente casi exclusivo de sus actuaciones en ese ámbito de


35 El diseño realizado por la CM en torno a los SCTE se ha fundamentado en los web services.Esta solución facilita la aplicación para todos los entornos técnicos que existen en ICM, de maneraque se puede acceder a los módulos de web services en los que se fundamentan los SCTE a través deSOAP, desde aplicaciones de back-office implementadas en developer, J2EE o Delphi, con la ayuda deSQLNET. Desde Oracle 9.2 se accederá también a los SCTE mediante SOAP (Humanes, 2007a).

la innovación en la gestión. No obstante, la eAdministración de la CM se vioconstreñida por el diseño institucional de algunas variables relacionadas con laadquisición, gestión y utilización de las TIC en la organización, caracterizadasde manera somera en el análisis realizado que, a buen seguro seguirán deter-minando los futuros desarrollos realizados en esta materia desde una perspec-tiva estratégica.

Los resultados del análisis de este caso han ofrecido algunas evidencias deinterés teniendo en cuenta esa perspectiva estratégica a la hora de abordar elpapel de las TIC dentro de la administración autonómica madrileña. Uno delos aspectos de interés fue la posición de la eAdministración respecto de la po-lítica de modernización administrativa dentro de la CM. Las planificacionesestratégicas diseñadas en este ámbito enmarcaron las ideas, valores, percepcio-nes e intereses de los responsables políticos autonómicos en torno a la incor-poración de innovaciones en la gestión del aparato burocrático autonómico.En ese sentido, se descubrieron los diferentes mecanismos utilizados por losresponsables políticos de la administración autonómica para manifestar suapoyo a cada una de las estrategias analizadas y su análisis permitió determi-nar la evolución del grado de prioridad conferido a la eAdministración dentrode la agenda de gobierno, identificándose una creciente importancia de lasTIC dentro de ella, así como la intención de aproximarse a la ciudadanía me-diante su utilización. Por consiguiente, si bien se descubrieron oscilaciones endiferentes momentos de la etapa objeto de estudio, esta investigación puso demanifiesto el avance de la dimensión tecnológica como eje de su discurso y ac-tuaciones en torno a la modernización administrativa dentro de laComunidad de Madrid.

A pesar de que la unidad directiva encargada de promover la moderniza-ción administrativa estuvo desligada inicialmente del ámbito tecnológico, conel cambio de siglo alcanzó una presencia creciente dentro de la administraciónautonómica, en gran medida, como consecuencia de la participación en au-mento dentro de esa dimensión del organismo autonómico encargado de ladifusión tecnológica en la CM. ICM fue adquiriendo entonces un mayor pro-tagonismo en todo el proceso de modernización administrativa dentro de laadministración de la CM, de manera que sus características específicas deter-minaron la necesidad de un trabajo conjunto con la DGCS para llevar ade-lante los proyectos más emblemáticos presentes en las planificaciones estraté-gicas definidas y promovidas por el gobierno regional para facilitar laconfiguración de la eAdministración en la CM. En otras palabras, este casopuso de manifiesto que pese a que las innovaciones en la gestión pública y lautilización de las TIC dentro de la administración no habían estado ligadasinicialmente, eso no evitó que a partir del nuevo siglo los responsables auto-nómicos las convirtieran en el eje central de la modernización administrativa.Con ello dotaron a esta nueva dimensión digital de una capacidad para inno-var en la gestión pública de la que no confirieron a otros instrumentos utili-zados previamente en esta administración, sobre todo, aquéllos relacionadoscon la mejora de la calidad de los servicios y la atención al ciudadano.


Lo anterior estuvo estrechamente ligado a la identificación de determinadasvariables institucionales que permitieron definir los márgenes en los que se mo-vieron las innovaciones derivadas de la consolidación de la eAdministración. Enconcreto, el modelo organizativo para el despliegue de las TIC reflejó el papelotorgado a las dinámicas de adquisición, gestión y utilización tecnológica den-tro de la estructura de la administración de la CM. La confirmación de un mo-delo de explotación tecnológica centralizado en torno a un organismo autó-nomo de informática y comunicaciones (ICM) garantizó un cierto nivel dehomogeneización de la eAdministración en el conjunto de la organización, sibien esa autonomía del núcleo tecnológico también derivó en una cierta limita-ción de su atención sobre cuestiones no estrictamente tecnológicas.Precisamente, la centralización y autonomía que gozó históricamente la dimen-sión tecnológica en la CM aumentó el nivel de dificultad para enlazar esta ver-tiente con la consolidación de innovaciones en la gestión administrativa. Porconsiguiente, si bien esas dos esferas se intentaron conciliar sistemáticamente, nodejaron de mostrar las debilidades de una integración difícil, más si cabe, te-niendo en cuenta los rasgos estructurales apuntados a lo largo del análisis.

El marco normativo desplegado en torno a la utilización de las TIC dentrode la administración de la CM, así como en las relaciones con los ciudadanosvía telemática, además de mostrar importantes limitaciones para la innovaciónante los nuevos retos administrativos, motivó que los resultados de la expan-sión de la eAdministración fueran más tardíos de lo esperado inicialmente. Deentrada, la administración autonómica estuvo sujeta a la normativa estatal yeuropea en la materia, de obligado cumplimiento, tal y como se evidenció encuestiones clave como el procedimiento digital, el registro telemático o la pro-tección de datos personales. Esa tendencia a la convergencia derivada de la ca-pacidad impositiva de otras administraciones confinó el margen de innova-ción normativa en la vertiente de relación con la ciudadanía, una esfera en laque la CM trató de diferenciarse a través de una temprana garantía de dere-chos relacionados con la atención recibida por los ciudadanos a través de me-dios telemáticos. De hecho, el esquema tecnológico desarrollado por esta ad-ministración autonómica también se orientó gradualmente hacia laposibilidad de prestación de servicios públicos por vía telemática, de maneraque esta vertiente de la eAdministración fue la que adquirió una mayor prio-ridad para los responsables políticos de la organización al final de la etapa ob-jeto de estudio en este trabajo.

Estos aspectos planteados a lo largo del artículo han permitido carac-terizar de una manera más profunda la evolución del modelo deeAdministración dentro del caso de la CM. La primera etapa de laeAdministración de la CM se concretó en innovaciones administrativas cen-tradas en la vertiente de relación con los ciudadanos y, por tanto, en la mejorade la provisión de información y la prestación de servicios a través de Internet.Este estudio ha puesto de manifiesto que la prioridad máxima de los respon-sables políticos y directivos de las CCAA, así como la mayoría de las actuacio-nes implantadas en el ámbito de la eAdministración, se centraron en la cons-


trucción de un nuevo canal de interacción con la ciudadanía utilizandoInternet y los portales web como medio de enlace, tal y como diversos auto-res han sostenido a lo largo de los últimos años. Con ello, este trabajo ha pre-tendido confirmar que, más allá de utilizar las nuevas herramientas tecnológi-cas para alterar los procesos de decisión sobre las políticas públicas, lossistemas de producción de los servicios ya en marcha o las instituciones vigen-tes en las rutinas organizativas, la primera etapa en la evolución de laeAdministración se caracterizó, sobre todo, por la construcción de un mediodiferenciado de relación con la ciudadanía, anteriormente inexistente.

Al mismo tiempo, esos primeros momentos en la construcción de laeAdministración autonómica han puesto de manifiesto las dificultades paraintroducir cambios en la gestión de las organizaciones públicas. Este estudio,más que corroborar una transformación radical del sector público, apuntó ha-cia una nueva etapa en la evolución de las organizaciones públicas, pero te-niendo en cuenta el carácter evolutivo e incremental del cambio institucionaldentro de este tipo de organizaciones, así como las limitaciones del diseño ra-cional de nuevas funcionalidades y mejoras en las burocracias públicas dada lavariedad de intereses enfrentados entre las elites administrativas.

En suma, esta investigación ha mostrado que, si bien la eAdministraciónsupone el inicio de una transición hacia una nueva etapa en la evolución delsector público, se han de considerar diversos factores, entre los que los tecno-lógicos son los menos importantes, para caracterizar adecuadamente los meca-nismos causales que operan en esos procesos de innovación tecnológica den-tro de las administraciones públicas. El análisis de la configuración de laeAdministración autonómica durante la etapa objeto de estudio (1995-2007)fue un banco de pruebas apropiado para, de cara a demostrar el manteni-miento de una relación de doble sentido en lo que respecta a la intersecciónentre las TIC y las organizaciones públicas, descartar efectos extremos, asícomo desechar dinámicas tecnológica o socialmente determinadas en su evo-lución. Consecuentemente, este trabajo sostiene la necesidad de examinar losprocesos que dan forma a las estrategias o políticas de eAdministración, sobretodo, las principales fuerzas humanas e institucionales que intervienen dentrode ellos, aunque sin olvidar el carácter singular de las nuevas tecnologías enjuego, con el objetivo de colaborar de una forma adecuada en la evaluación yel diseño de futuras actuaciones en la materia.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

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IVCRÓNICA DE ACTIVIDAD

PARLAMENTARIA

★ Jefa de la Sección de Archivo y Jefa del Negociado de Archivo Administrativo, respectiva-mente, de la Asamblea de Madrid.

Ángeles Nieto Lozano y María Isabel Prada Barrio ★

La Actividad Parlamentariade enero a junio de 2008 (VIII Legislatura)

Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. COMPOSICIÓN DE LOS ÓRGANOS DE LACÁMARA.—III. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS DE LA CÁ-MARA.—3.1. El Pleno de la Asamblea de Madrid.—3.2. Las Comisiones de la Asam-blea de Madrid.—3.3 La Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid.—3.4.La Mesa de la Asamblea de Madrid.—3.5. La Junta de Portavoces de la Asamblea deMadrid.—IV. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA CÁMARA.—4.1. Relaciónde Leyes aprobadas.—V. RESUMEN DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA.(12 de junio a 31 de diciembre de 2007 - VIII Legislatura).—5.1. Cuadros resumende actividad parlamentaria.—5.2. Gráficos estadísticos.

I. INTRODUCCIÓN

El seguimiento de la actividad parlamentaria realizada en la Asamblea deMadrid, objeto de la presente crónica parlamentaria, tiene como finalidadofrecer la información relativa al tercer período de sesiones la VIII Legislatura,que comprende los meses de enero a de junio de 2008.

La estructura del presente trabajo sigue el mismo esquema que el adoptadoen anteriores números de la Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid.

II. COMPOSICIÓN DE LOS ÓRGANOS DE LA CÁMARA

Durante el tercer período de sesiones (enero/junio de 2008), se han produ-cido las siguientes modificaciones en cuanto a pérdida y adquisición de la con-dición de Diputado.

El Ilmo. Sr. D. Rafael Simancas Simancas del Grupo Parlamentario So-cialista, al amparo de lo dispuesto en el artículo 14.1.e) del Reglamento de la

Asamblea, causó baja por renuncia a su condición de Diputado el 01 de abrilde 2008, Acuerdo de Mesa de 24 de marzo de 2008 (BOAM 55, de 27 demarzo de 2008), y fue sustituido por el Ilmo. Sr. D. Mario Lisandro Salva-tierra Saru, del Grupo Parlamentario Socialista, que adquirió la condición deDiputado en la sesión plenaria de 03 de abril de 2008 (D.SS. 177, de 03 deabril de 2008, BOAM 57, de 10 de abril de 2008).

La Ilma. Sra. Dª Carmen Álvarez-Arenas Cisneros del Grupo Parlamen-tario Popular, al amparo de lo dispuesto en el artículo 14.1.e) del Reglamentode la Asamblea, causó baja por renuncia a su condición de Diputada el 31 demarzo de 2008, Acuerdo de Mesa de 31 de marzo de 2008 (BOAM 56, de 03de abril de 2008), y fue sustituida por la Ilma. Sra. Dª Paula Gómez-ÁnguloAmorós, del Grupo Parlamentario Popular, que adquirió la condición de Di-putada en la sesión plenaria de 03 de abril de 2008 (D.SS. 177, de 03 de abrilde 2008, BOAM 57, de 10 de abril de 2008).

III. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS DE LA CÁMARA

3.1. El Pleno de la Asamblea de Madrid

Se han celebrado 16 sesiones ordinarias en el tercer período de sesiones(enero/junio 2008).

A continuación se reseñan las fechas concretas de las sesiones, el númerodel Diario de Sesiones y de Acta correspondientes.

Sesiones Plenarias

Ángeles Nieto Lozano y María Isabel Prada Barrio362

N.º de sesión Fecha N.º D. SS. N.º de Acta1 07-02-2008 133 2/20082 14-02-2008 145 3/20083 21-02-2008 154 4/2008

Total sesiones mes de febrero 2008 ....................................3N.º de sesión Fecha N.º D. SS. N.º de Acta

1 13-03-2008 166 5/20082 27-03-2008 171 6/2008

Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................2N.º de sesión Fecha N.º D. SS. N.º de Acta

1 03-04-2008 177 7/20082 10-04-2008 184 8/20083 17-04-2008 196 9/20084 30-04-2008 204 10/2008

Total sesiones mes de abril 2008 ........................................4

Febrero

Marzo

Abril

3.2. Las Comisiones de la Asamblea de Madrid

El número total de sesiones celebradas por las Comisiones de la Asambleade Madrid en el presente período de sesiones ha sido de 119, de acuerdo conlo señalado a continuación:

COMISIONES PERMANENTES LEGISLATIVAS

3.2.1. Comisión de Estatuto de Autonomía, Reglamento y Estatuto del Diputado

3.2.1.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS número 5, de 16/07/2007)

3.2.1.2. Composición

Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Estatuto de Autonomía, Reglamento yEstatuto del Diputado

La Actividad Parlamentaria de enero a junio de 2008 (VIII Legislatura) 363

N.º de sesión Fecha N.º D. SS. N.º de Acta1 08-05-2008 211 11/20082 22-05-2008 227 12/20083 29-05-2008 229 13/2008

Total sesiones mes de mayo 2008 ......................................3N.º de sesión Fecha N.º D. SS. N.º de Acta

1 05-06-2008 236 14/20082 12-06-2008 245 15/20083 19-06-2008 258 16/20084 30-06-2008 260 17/2008

Total sesiones mes de junio 2008 ......................................4

Mayo

Junio

Grupo

GS

Baja Alta Fecha Comisión

-

Publicación

BOAM 71,29/05/2008

Alta y designación del Ilmo. Sr.D. Adolfo Navarro Muñoz comoPortavoz Adjunto del Grupo Par-lamentario Socialista en la Comi-sión en sustitución de la Ilma.Sra. Dª Ruth Porta Cantoni

Total sesiones enero/junio 2008....................................................................16

3.2.1.3. Sesiones de la Comisión de Estatuto de Autonomía, Reglamento yEstatuto del Diputado

Sesiones de las Comisiones

COMISIÓN DE ESTATUTO DE AUTONOMÍA, REGLAMENTO YESTATUTO DEL DIPUTADO

3.2.2. Comisión de Presidencia e Interior

3.2.2.1. Constitución: 13 de julio de 2007 (D.SS. número 4, de 13/07/2007)

DISOLUCIÓN: Acuerdo de Mesa de 23/09/2008 (BOAM 87, de25/09/2008)

3.2.2.2. Composición: (BOAM número 12, de 27/07/2007)

Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Presidencia e Interior:


Grupo

GS


12-06-2008

Publicación

BOAM 74,19/06/2008D.SS s/nº,

12/06/2008

Designación de Vicepresidentade la Comisión de Estatuto deAutonomía, Reglamento y Esta-tuto del Diputado a la Ilma. Sra.Dª Ruth Porta Cantoni en susti-tución del Ilmo. Sr. D. Rafael Si-mancas Simancas

N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 07-02-2008 s/nº

Total sesiones mes de febrero 2008 ....................................1N.º de sesión Fecha N.º D. SS.

1 12-06-2008 s/nº Total sesiones mes de junio 2008 ......................................1

Febrero

Junio

Total sesiones enero/junio 2008......................................................................2

3.2.2.3. Sesiones de la Comisión de Presidencia e Interior.


COMISIÓN DE PRESIDENCIA E INTERIOR


Grupo

GP

GP

GP

GP


-

-

-

15-04-2008

Publicación

BOAM 46,14/02/2008

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 57,10/04/2008D.SS. 190,15/04/2008BOAM 63,24/04/2008

Designación de la Ilma. Sra. DªCarmen Álvarez-Arenas Cisneroscomo Portavoz Adjunta delGrupo Parlamentario Popular enla Comisión en sustitución delIlmo. Sr. D. David Pérez García

Designación del Ilmo. Sr. D. Ben-jamín Martín Vasco como Porta-voz Adjunto del Grupo Parlamen-tario Popular en la Comisión ensustitución de la Ilma. Sra. DªCarmen Álvarez-Arenas Cisneros

Designación de la Ilma. Sra. DªPaula Gómez-Ángulo Amoróscomo Secretaria de la Comisiónen sustitución del Ilmo. Sr. D.Benjamín Martín Vasco

Ilma. Sra. DªPaula Gómez-

Ángulo Amorós-

N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 19-02-2008 149


1 01-04-2008 173 2 15-04-2008 190

Total sesiones mes de abril 2008 ........................................2N.º de sesión Fecha N.º D. SS.

1 06-05-2008 206 2 20-05-2008 223

Total sesiones mes de mayo 2008 ......................................2

Febrero

Abril

Mayo

3.2.3. Comisión de Presupuestos y Hacienda.

3.2.3.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS. número 7, de16/07/2007) DISOLUCIÓN: Acuerdo de Mesa de 23/09/2008(BOAM 87, de 25/09/2008)

3.2.3.2. Composición: (BOAM número 12, de 27/07/2007)

No se han producido modificaciones en la composición (enero/junio 2008):Altas y Bajas de Diputados en la Comisión de Presupuestos y Hacienda:

3.2.3.3. Sesiones de la Comisión de Presupuestos y Hacienda.


COMISIÓN DE PRESUPUESTOS Y HACIENDA


N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 03-06-2008 231 2 17-06-2008 252


Junio




1 11-03-2008 164 Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................1



1 13-05-2008 215 2 20-05-2008 222

Total sesiones mes de mayo 2008 ......................................2N.º de sesión Fecha N.º D. SS.

1 10-06-2008 241 Total sesiones mes de junio 2008 ......................................1

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio


3.2.4. Comisión de Justicia y Administraciones Públicas.


DISOLUCIÓN: Acuerdo de Mesa de 23/098/2008 (BOAM 87, de 2 5septiembre 2008)

3.2.4.2. Composición: (BOAM número 12, de 27 de julio de 2007)

Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas yBajas de Diputados en la Comisión de Justicia y Administraciones Públicas:

3.2.4.3. Sesiones de la Comisión de Justicia y Administraciones Públicas


COMISIÓN DE JUSTICIA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


Grupo

GS

GS


-

04-06-2008

Publicación

BOAM 71,29/05/2008

BOAM 73,13/06/2008D.SS. 232,04/06/2008

Ilma. Sra. DªRuth Porta

Cantoni

Ilmo. Sr. D.Adolfo Navarro

Muñoz

Designación de la Ilma. Sra. DªMª Ángeles Martínez Herrandocomo Vicepresidenta de la Co-misión en sustitución de la Ilma.Sra. Dª Ruth Porta Cantoni



1 05-05-2008 160 2 19-03-2008 168

Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................2N.º de sesión Fecha N.º D. SS.

1 16-04-2008 192 2 23-04-2008 201


Febrero

Marzo

Abril

3.2.5. Comisión de Economía y Consumo


DISOLUCIÓN: Acuerdo de Mesa de 23/09/2008 (BOAM 87, de25/09/2008)

3.2.5.2. Composición: (BOAM número 12, de 27 de julio de 2007)

Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Economía y Consumo:


Total sesiones enero/junio 2008 ..............................................................10



1 04-06-2008 232 2 18-06-2008 253


Mayo

Junio

Grupo

GP

GP


-

-

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 57,10/04/2008

Ilma. Sra. DªMarta

Escudero Díaz-Tejeiro

Ilmo. Sr. D.Colomán

Trabado Pérez

Ilmo. Sr. D.Pablo Morillo

Casals

Ilmo. Sr.D.IgnacioGonzálezVelayos

3.2.5.3. Sesiones de la Comisión de Economía y Consumo.


COMISIÓN DE ECONOMÍA Y CONSUMO

3.2.6. Comisión de Transportes e Infraestructuras.

3.2.6.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS. núm. 11, de 16/07/2007)

3.2.6.2. Composición: BOAM número 11, de 26 de julio de 2007

Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Transportes e Infraestructuras.







1 13-05-2008 216 2 20-05-2008 224


1 10-06-2008 242 2 17-06-2008 251


Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Total sesiones enero/junio 2008 ................................................................7

Grupo

GP

GS


-

-

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 71,29/05/2008

Ilma. Sra. DªPilar Busó

Borús

Ilmo. Sr. D.José Quintana

Viar

Ilmo. Sr. D.Luis Peral

Guerra

Ilmo. Sr. D.Mario LisandroSalvatierra Saru

3.2.6.3. Sesiones de la Comisión de Transportes e Infraestructuras

Sesión de las Comisiones

COMISIÓN DE TRANSPORTES E INFRAESTRUCTURAS

3.2.7. Comisión de Educación



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Educación.


N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 01-02-2008 129 2 15-02-2008 1463 22-02-2008 156


1 09-05-2008 213Total sesiones mes de mayo 2008 ......................................1



Febrero

Mayo

Junio


Grupo

GS


-

Publicación

BOAM 71,29/05/2008

Ilmo. Sr. D.Adolfo

NavarroMuñoz

Ilmo. Sr.D. MarioLisandro

Salvatierra Saru

3.2.7.3. Sesiones de la Comisión de Educación


COMISIÓN DE EDUCACIÓN

3.2.8. Comisión de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio

3.2.8.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS número 13, de 16 de juliode 2007)

DISOLUCIÓN: Acuerdo de Mesa de 23/09/2008 (BOAM 87, de 25/09/2008)


Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Medio Ambiente y Ordenación del Te-rritorio.





N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 02-04-2008 174 2 16-04-2008 193 3 23-04-2008 202


1 07-05-2008 208 Total sesiones mes de mayo 2008 ......................................1



Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio


3.2.8.3. Sesiones de la Comisión de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio


COMISIÓN DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓNTERRITORIO


Grupo

GP

GP


-

14-04-2008

Ilmo. Sr. D.Ignacio

GonzálezVelayos

Ilmo. Sr. D.Colomán

Trabado Pérez

Designación de la Ilma. Sra. DªCarmen Martín Irañeta comoSecretaria de la Comisión en sus-titución del Ilmo. Sr. D. IgnacioGonzález Velayos

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

D.SS. 186,14/04/2008BOAM 63,24/04/2008



1 03-03-2008 157 2 24-03-2008 169

Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................2N.º de sesión Fecha N.º D. SS.

1 14-04-2008 186 2 21-04-2008 198






Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio


3.2.9. Comisión de Sanidad.

3.2.9.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS número 8, de 16 de juliode 2007)


Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Sanidad.

3.2.9.3. Sesiones de la Comisión de Sanidad


COMISIÓN DE SANIDAD


Grupo

GP

GP

GS

GS

GS


-

-

-

-

18-06-2008

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 71,29/05/2008

BOAM 71,29/05/2008

BOAM 71,29/05/2008D.SS. 255,18/06/2008BOAM 75,26/06/2008

Ilmo. Sr. D.José Gabriel

Astudillo López

Ilmo. Sr. D.Pablo Morillo

Casals

Ilma. Sra. DªMatilde

Fernández Sanz

Ilmo. Sr. D.AlfonsoNavarroMuñoz


Angulo Amorós

Ilma. Sra. DªMarta Escudero

Díaz-Tejeiro

Ilma. Sra. DªEsperanzaRozas Piña

Ilma. Sra. DªMª. Ángeles

MartínezHerrando

Designación de la Ilma. Sra. DªEsperanza Rozas Piña como Vice-presidenta de la Comisión en sus-titución de la Ilma. Sra. Dª Ma-tilde Fernández Sanz


Total sesiones mes de febrero 2008 ....................................2

Febrero

3.2.10. Comisión de Cultura y Turismo

3.2.10.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS número 12, de 16 de ju-lio de 2007)


Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Cultura y Turismo.

3.2.10.3. Sesiones de la Comisión de Cultura y Turismo


COMISIÓN DE CULTURA Y TURISMO


N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 02-04-2008 175 2 16-04-2008 1943 23-04-2008 203





Abril

Mayo

Junio


Grupo

GP


-

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

Ilmo. Sr. D.Benjamín

Martín Vasco

Ilmo. Sr. D.José Gabriel

AstudilloLópez


Total sesiones mes de febrero 2008 ..............................2

Febrero

3.2.11. Comisión de Familia y Asuntos Sociales



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Familia y Asuntos Sociales.




1 11-06-2008 244 2 18-06-2008 256


Abril

Junio


Grupo

GS

GS


-

-

Publicación

BOAM 71, 29/05/2008

BOAM 71,29/05/2008

Ilma. Sra. Dª.Matilde

FernándezSanz

Designación de la Ilma. Sra. DªMercedes Díaz Massó como Por-tavoz Adjunta del Grupo Parla-mentario Socialista en la Comi-sión, en sustitución de la Ilma.Sra. Dª Matilde Fernández Sanz

Ilma. Sra.Dª.Mercedes Díaz

Massó

3.2.11.3. Sesiones de la Comisión de Familia y Asuntos Sociales


COMISIÓN DE FAMILIA Y ASUNTOS SOCIALES

3.2.12. Comisión de Empleo

3.2.12.1. Constitución: 16 de julio de 2007 ( D.SS número 16, de 16 de ju-lio de 2007)


Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Empleo.





N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 01-04-2008 172 2 15-04-2008 189 3 22-04-2008 200


1 06-05-2008 205 2 20-05-2008 221


1 03-06-2008 2302 17-06-2008 250


Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio


3.2.12.3. Sesiones de la Comisión de Empleo


COMISIÓN DE EMPLEO


Grupo

GS

GS


-

16-06-2008

Publicación

BOAM 71,29/05/2008

BOAM 71,29/05/2008D.SS. 249,16/06/2008BOAM 75,26/06/2008

Ilma. Sra. Dª.EsperanzaRozas Piña

Designación de la Ilma. Sra. Dª.Matilde Fernández Sanz comoVicepresidenta de la Comisión deEmpleo en sustitución de la Ilma.Sra. Dª. Esperanza Rozas Piña

Ilma. Sra. Dª. Matilde

Fernández Sanz



1 24-03-2008 170Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................1




N.º de sesión Fecha N.º D. SS. 1 16-06-2008 2492 23-06-2008 259


Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio


3.2.13. Comisión de Inmigración y Cooperación.



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Inmigración y Cooperación.

3.2.13.3. Sesiones de la Comisión de Inmigración y Cooperación


COMISIÓN DE INMIGRACIÓN Y COOPERACIÓN


Grupo

GS


-

Publicación

BOAM 71,29/05/2008

Ilma. Sra. DªMercedes Díaz

Massó

Ilma. Sra. Dª.Matilde

Fernández Díaz









Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio


3.2.14. Comisión de Deportes



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Deportes.

3.2.14.3. Sesiones de la Comisión de Deportes


COMISIÓN DE DEPORTES


Grupo

GP


-

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

Ilma. Sra. DªIsabel

GonzálezGonzález

Ilmo. Sr. D.Enrique Ruiz

Escudero







Febrero

Abril

Mayo

Junio


3.2.15. Comisión de Vivienda.

3.2.15.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (D.SS número 18, de 16 de ju-lio de 2007)DISOLUCIÓN: Acuerdo de Mesa de 23/09/2008 (BOAM 87, de25/09/2008)


Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Vivienda.

3.2.15.3. Sesiones de la Comisión de Vivienda.


COMISIÓN DE VIVIENDA


Grupo

GS

GS


-

09-06-2008

Publicación

BOAM 71,29/05/2008

BOAM 74,19/06/2008D.SS. 240,09/06/2008

Ilma. Sra. Dª.Mª ÁngelesMartínezHerrando

Designación de la Ilma. Sra. Dª Li-via Castillo Pascual como Vicepresi-denta de la Comisión de Viviendaen sustitución de la Ilma. Sra. DªMª Ángeles Martínez Herrando

Ilma. Sra. Dª.Livia Castillo

Pascual





Total sesiones mes de abril 2008 ..................................2

Febrero

Marzo

Abril

3.2.16. Comisión de Mujer.



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Mujer.

3.2.16.3. Sesiones de la Comisión de Mujer


COMISIÓN DE MUJER




1 09-06-2008 240 2 16-06-2008 248


Mayo

Junio


Grupo

GP


-

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

Ilma. Sra. DªIsabel Barreiro

Fernández


AnguloAmorós





Total sesiones mes de abril 2008 ..................................2

Febrero

Marzo

Abril

3.2.17. Comisión de Juventud



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Juventud.

3.2.17.3. Sesiones de la Comisión de Juventud


COMISIÓN DE JUVENTUD




Junio


Grupo

GP

GP


-

-

Publicación

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 57,10/04/2008

Ilmo. Sr. D.Álvaro

González López

Ilma. Sra. DªIsabel Barreiro

Fernández

Ilmo. Sr. D.Enrique Ruiz

Escudero


Angulo Amorós






Febrero

Marzo

Abril

COMISIONES PERMANENTES NO LEGISLATIVAS

3.2.18. Comisión de Vigilancia de las Contrataciones



No se han producido modificaciones en la composición (enero/junio2008): Altas y Bajas de Diputados en la Comisión de Vigilancia de las Contra-taciones.

3.2.18.3. Sesiones de la Comisión de Vigilancia de las Contrataciones


COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LAS CONTRATACIONES

3.2.19. Comisión de Control del Ente Público Radio Televisión Madrid

3.2.19.1. Constitución: 16 de julio de 2007 (DSS número 20, de 16 de ju-lio de 2007)




1 13-06-2008 246Total sesiones mes de junio 2008 ......................................1

Mayo

Junio



Total sesiones mes de febrero 2008 ....................................1

Mayo



Modificaciones producidas en la composición (enero/junio 2008): Altas ybajas de Diputados en la Comisión de Control del Ente Público Radio Televi-sión Madrid.


Grupo

GP

GP

GP

GS

GS


-

-

-

-

05-06-2008

Publicación

BOAM 46,14/02/2008

BOAM 56,03/04/2008

BOAM 57,10/04/2008

BOAM 71,29/05/2008

D.SS. 235,05/06/2008BOAM 73,13/06/2008

Ilmo. Sr.D.Luis Peral

Guerra

Designación de la Ilma. Sra. DªCarmen Álvarez-Arenas Cisneroscomo Portavoz del Grupo Parla-mentario Popular en la Comisiónen sustitución del Ilmo. Sr. D.David Pérez García

Designación del Ilmo. Sr. D.Benjamín Martín Vasco comoPortavoz del G.P.Popular por pér-dida de la condición de Diputadade la Ilma. Sra. Dª. Carmen Álva-rez-Arenas Cisneros

Designación del Ilmo. Sr. D. Ma-rio Lisandro Salvatierra Saru comoVicepresidente de la Comisión deControl del Ente Público RadioTelevisión Madrid (RTVM) ensustitución de la Ilma. Sra. Dª Li-via Castillo Pascual

Ilma. Sra DªPaula Gómez-

Angulo Amorós

Ilma. Sra. Dª.Livia Castillo

Pascual

Ilmo. Sr. D.Mario LisandroSalvatierra Saru

3.2.19.3. Sesiones de la Comisión de Control del Ente Público Radio Tele-visión Madrid


COMISIÓN DE CONTROL DEL ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN MADRID

3.3. La Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid

3.3.1. Designación de miembros: Sesión plenaria de 28 de junio de 2007 (D.SSnúmero 3, de 28-06-2007)

3.3.2. Composición: BOAM número 5, de 4 de julio de 2007

Modificaciones producidas en la composición de la Diputación Perma-nente (enero/junio 2008):

MODIFICACIÓN EN LA COMPOSICIÓN DE LA DIPUTACIÓNPERMANENTE G.P. POPULAR

Sesión plenaria de 10/04/2008 (D.SS. 184 de 10/04/2008 - BOAM 59, de17/04/2008

Miembros suplentes (altas y bajas)— Designación del Ilmo. Sr. D. Colomán Trabado Pérez como miembro su-

plente de la Excma. Sra Dª Esperanza Aguirre Gil de Biedma, para cubrir




1 03-04-2008 176Total sesiones mes de abril 2008 ........................................1



1 05-06-2008 2352 19-06-2008 257


Febrero

Abril

Mayo

Junio


la vacante producida por la renuncia de la Ilma. Sra. Dª Carmen Álvarez-Arenas Cisneros como Diputada Autonómica

— Designación del Ilmo. Sr. D. José Gabriel Astudillo López como miembrosuplente de la Ilma. Sra. Dª Engracia Hidalgo Tena, en sustitución de laIlma. Sra. Dª Elena Utrilla Palombi

MODIFICACIÓN EN LA COMPOSICIÓN DE LA DIPUTACIÓNPERMANENTE G.P. POPULAR

Sesión plenaria de 19/06/2008 (D.SS. 258 de 19/06/2008 - BOAM 75, de26/06/2008

Miembros suplentes (altas y bajas)— Designación del Ilmo. Sr. D. Álvaro González López como miembro su-

plente del Ilmo. Sr. D. Jaime Ignacio González González, en sustitucióndel Ilmo. Sr. D. Carlos Clemente Aguado

3.3.3. Sesiones de la Diputación Permanente

Sesiones de la Diputación Permanente

3.4. La Mesa de la Asamblea de Madrid

3.4.1. Sesión constitutiva de 12 de junio de 2007: Elección de los miembrosde la Mesa de la Asamblea (D.SS número 1, de 12 de junio de 2007)

3.4.2. Composición de la Mesa de la Asamblea: BOAM número 1, de 14 dejunio de 2007

Presidenta: Ilma. Sra Dª María Elvira Rodríguez Herrer (G.P.P)

Vicepresidenta Primera: Ilma. Sra. Dª. María Cristina Cifuentes Cuencas(G.P.P)

Vicepresidente Segundo: Ilmo. Sr. D. Francisco Cabaco López (G.P.S.)Vicepresidente Tercero: Ilmo. Sr. D. Antero Ruiz López (G.P.IU)Secretaria Primera: Ilma. Sra Dª Rosa María Posada Chapado

(G.P.P)


N.º de sesión Fecha N.º D. SS. N.º de acta1 24-01-2008 127 1/2008

Total sesiones mes de enero 2008 ......................................1Enero


Secretaria Segunda: Ilma. Sra Dª María Helena Almazán Vicario (G.P.S.)

Secretario Tercero: Ilma. Sr. D. Jacobo Ramón Beltrán Pedreira (G.P.P)

3.4.3. Sesiones de la Mesa de la Asamblea

Sesiones de la Mesa


N.º de sesión Fecha N.º de actaMESA DE LA DIPUTACIÓN PERMANENTE1 10-01-2008 1/20082 21-01-2008 2/20083 28-01-2008 3/20084 29-01-2008 4/2008

Total sesiones mes de enero 2008 ......................................4N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 04-02-2008 5/20082 11-02-2008 6/20083 18-02-2008 7/20084 21-02-2008 8/20085 25-02-2008 9/2008

Total sesiones mes de febrero 2008 ....................................5N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 04-03-2008 10/20082 10-03-2008 11/20083 11-03-2008 12/20084 14-03-2008 13/20085 24-03-2008 14/20086 25-03-2008 15/20087 31-03-2008 16/2008

Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................7N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 07-04-2008 17/20082 14-04-2008 18/20083 21-04-2008 19/2008

4 28-04-2008 20/2008Total sesiones mes de abril 2008 ........................................4

N.º de sesión Fecha N.º de acta 1 05-05-2008 21/20082 12-05-2008 22/2008

Enero

Febrero

Marzo

Abril

3.5. La Junta de Portavoces de la Asamblea de Madrid

3.5.1. Designación de asistentes a la Junta de Portavoces: Composición de la Junta de Portavoces al inicio del tercer período desesiones

Grupo Parlamentario Popular:Portavoz: Ilmo. Sr. D. Antonio Germán Beteta BarredaPortavoces Adjuntos:Ilmo. Sr. D. Juan Soler-Espiauba GalloIlmo. Sr. D. David Pérez García.

Grupo Parlamentario Socialista:Portavoz: Ilma. Sra. Dª Carmen Menéndez González-PalenzuelaPortavoces Adjuntos:Ilmo. Sr. D. Adolfo Navarro MuñozIlmo. Sr. D. Andrés Rojo Cubero

Grupo Parlamentario de Izquierda Unida:Portavoz:: Ilma. Sra. Dª Inés Sabanés NadalPortavoces Adjuntos:Ilmo. Sr. D. Miguel Ángel Reneses González-Solares.Ilma. Sra. Dª Caridad García Álvarez

Modificación de asistentes a la Junta de Portavoces del Grupo Parla-mentario Popular (BOAM 46, de 14 de febrero de 2008)

Cese del Ilmo. Sr. D. David Pérez García como Portavoz Adjunto ydesignación del Ilmo. Sr. D. Benjamín Martín Vasco


3 19-05-2008 23/20084 22-05-2008 24/20085 26-05-2008 25/20086 27-05-2008 26/2008

Total sesiones mes de mayo 2008 ......................................6N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 02-06-2008 27/20082 09-06-2008 28/20083 16-06-2008 29/20084 23-06-2008 30/20085 27-06-2008 31/2008


Mayo

Junio


Modificación de asistentes a la Junta de Portavoces del Grupo Parla-mentario Popular (BOAM 76, de 30 de junio de 2008)

Portavoz: Ilmo. Sr. D. David Pérez GarcíaPortavoces Adjuntos:Ilmo. Sr. D. Juan Soler-Espiauba GalloIlmo. Sr. D. Benjamín Martín Vasco

3.5.2. Sesiones de la Junta de Portavoces

Sesiones de la Junta de Portavoces


N.º de sesión Fecha N.º de acta1 29-01-2008 1/2008

Total sesiones mes de enero 2008 ......................................1N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 05-02-2008 2/20082 12-02-2008 3/20083 19-02-2008 4/2008

Total sesiones mes de febrero 2008 ....................................3N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 04-03-2008 5/20082 11-03-2008 6/20083 13-03-2008 7/20084 14-03-2008 8/20085 25-03-2008 9/2008

Total sesiones mes de marzo 2008 ....................................5N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 02-04-2008 10/20082 08-04-2008 11/20083 15-04-2008 12/20084 22-04-2008 13/20085 29-04-2008 14/2008

Total sesiones mes de abril 2008 ........................................5N.º de sesión Fecha N.º de acta

1 06-05-2008 15/20082 13-05-2008 16/20083 21-05-2008 17/20084 27-05-2008 18/2008


Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

IV. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA CÁMARA

Durante la VIII Legislatura, en el tercer período de sesiones (enero/junio2008) se ha aprobado una Ley.

4.1. Relación de Leyes aprobadas

[LEY 1/2008, de 26 de JUNIO ] ORIGEN: PROYECTO DE LEY 1/2008(VIII) de Modernización del Comercio de la Comunidad de MadridBOAM núm. 75 Fecha 26/06/2008, BOCM núm. 164, fecha 11/07/2008,BOE núm. 226, fecha 18/09/2008.

V. RESUMEN DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA

5.1. Cuadros resumen de Actividad Parlamentaria

El cuadro resumen referido a la actividad parlamentaria de la Cámara, ex-presa el número total de iniciativas parlamentarias presentadas en el tercer pe-ríodo de sesiones (enero/junio 2008) de la VIII Legislatura, así como su estadode tramitación al finalizar dicho período de sesiones.


N.º de sesión Fecha N.º de acta 1 03-06-2008 19/20082 10-06-2008 20/20083 17-06-2008 21/20084 27-06-2008 22/2008


Junio



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5.2. Gráficos estadísticos

Los dos gráficos que se reseñan a continuación muestran los porcentajes deiniciativas parlamentarias presentadas y su estado de tramitación



VDOCUMENTACIÓN

★ Directora de Gestión Parlamentaria de la Asamblea de Madrid.

Blanca Cid Villagrasa ★

La normativa seguida por los Parlamentosautonómicos para presentar candidatos amagistrados del Tribunal Constitucional

ante el Senado

Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—1.1. Parlamentos Autonómicos que han regulado unprocedimiento específico.—1.2. Parlamentos Autonómicos que han hecho uso de lasdisposiciones contenidas en sus reglamentos para la elección o nombramiento de car-gos.—1.3. Parlamentos autonómicos que están reflexionando sobre el tema sin tenerhasta la fecha ninguna idea determinada y que no han presentado candidato algunoante el Senado.—ANEXO I.—ANEXO II.

I. INTRODUCCIÓN

El artículo 159 en sus apartados 1,2 y 3 de la Constitución Española dis-pone que:

“1. El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados porel Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de susmiembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuestadel Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.

2. Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entreMagistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Aboga-dos, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años deejercicio profesional.

3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un pe-riodo de nueve años y se renovarán por terceras partes de cada tres.”

El artículo 16.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del TribunalConstitucional, tras la modificación efectuada por la Ley Orgánica 6/2007, de24 de mayo, establece que la elección de los Magistrados que corresponde alSenado se realizará a partir de las propuestas efectuadas por las Asambleas Le-gislativas de las Comunidades Autónomas:

“1. Los Magistrados del Tribunal Constitucional serán nombrados por el Rey,a propuesta de las Cámaras, del Gobierno y del Consejo General del Poder Judi-cial, en las condiciones que establece el artículo 159.1 de la Constitución.

Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatospresentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en lostérminos que determine el Reglamento de la Cámara.”

La Sentencia del Tribunal Constitucional 49/2008, de 9 de abril, declaróconforme a la Constitución la modificación de LOTC efectuada por la LO6/2007, basándose principalmente, en su Fundamento Jurídico 9, que dice:

“Por lo que a la presentación de candidaturas a Magistrado se refiere, lo únicoque prevé el artículo 16 de la LOTC es que la misma corresponde a los Parla-mentos autonómicos. No se dice nada, en cambio, ni del procedimiento a seguir,ni del número de candidatos que cabe presentar..., Aunque los términos que seemplean en el precepto permiten configurarlo como un deber y no sólo como unafacultad, son el Reglamento del Senado y los Reglamentos de cada Parlamentoautonómico los que deben concretar el régimen jurídico de dicho deber.”

Como consecuencia de la modificación introducida en el procedimientode elección de los cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional que corres-ponde al Senado, esta Cámara consideró necesario modificar su Reglamentocon fecha 22 de noviembre de 2007 (BOE de 27 de noviembre de 2007).Conforme a la nueva redacción se ha introducido un nuevo apartado 7 en elartículo 184 del Reglamento del Senado:

“7. La elección por el Senado de los cuatro Magistrados del Tribunal Consti-tucional, cuyo nombramiento ha de proponerse al Rey, según lo previsto en el ar-tículo 159 de la Constitución, seguirá el procedimiento previsto en este Capítulocon las siguientes especialidades:

a) El Presidente del Senado comunicará a los Presidentes de las AsambleasLegislativas de las Comunidades Autónomas la apertura del plazo para la presen-tación de las candidaturas. Cada Asamblea Legislativa podrá, en ese plazo pre-sentar hasta dos candidatos, resultando aplicable lo dispuesto en los apartados 3y 4 de este artículo.

b) La Comisión de Nombramientos elevará al Pleno de la Cámara una pro-puesta con tantos candidatos como puestos a cubrir, que deberán haber comparecidopreviamente en la Comisión. Si no se hubieran presentado en plazo candidaturas su-ficientes, la propuesta que se eleve al Pleno podrá incluir otros candidatos.”

Blanca Cid Villagrasa398

Por su parte los apartados 3 y 4 de este mismo artículo establecen:

“3. Las candidaturas deberán acreditar, de forma indubitada, que los candi-datos cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempe-ñar el cargo. Se presentarán acompañadas de una relación de los méritos profesio-nales y demás circunstancias que, en opinión del Grupo parlamentario,manifiesten la idoneidad del candidato para el puesto.

4. La Mesa podrá solicitar a la Comisión criterio acerca del cumplimientopor el candidato o candidatos propuestos de los requisitos exigidos en la Constitu-ción y las leyes para desempeñar el cargo. Oída la Comisión, la Mesa decidirá so-bre la admisión a trámite de la candidatura. En caso de inadmisión, se darácuenta al Grupo parlamentario autor de la propuesta, que podrá presentar nuevocandidato en el plazo que al efecto establezca la Mesa del Senado.”

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 101/2008, de 24 de julio, hadeclarado que la modificación del artículo 184.7 del Reglamento del Senadoes conforme a la Constitución.

En cumplimiento de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de laSentencias citadas, las distintas Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas han adoptado, ante la propuesta al Senado de candidatos a Magis-trados del Tribunal Constitucional, distintas previsiones, adecuando un proce-dimiento para el cumplimiento tanto de lo previsto en la Ley Orgánica del Tri-bunal Constitucional, como en el Reglamento del Senado, tal y como hahecho el Senado, modificando su Reglamento.

Realizadas las oportunas consultas con los diferentes Parlamento autonó-micos, pueden agruparse éstos en tres grupos según los distintos procedimien-tos que han seguido:

a) Parlamentos autonómicos que han regulado un procedimiento especí-fico.

b) Parlamentos autonómicos que han hecho uso de las disposiciones con-tenidas en sus Reglamentos para la elección o nombramiento de cargos.

c) Parlamentos autonómicos que están reflexionando sobre el tema sin te-ner hasta la fecha ninguna idea determinada y que no han presentadocandidato alguno ante el Senado.

1.1. Parlamentos Autonómicos que han regulado un procedimiento es-pecífico

Dentro de este apartado se encuentran todas aquellos Parlamentos autonó-micos que, bien por considerar estas designaciones de especial relevancia, bienpor no tener una norma específica al respecto, han aprobado unas normas re-guladoras del procedimiento a seguir para la presentación de candidatos a Ma-gistrados del Tribunal Constitucional ante el Senado. En algunos Parlamentos

La normativa seguida por los Parlamentos autonómicos para presentar candidatos ... 399

se ha hecho por Acuerdo de Mesa y en otros por Resolución de Presidencia, tales el caso de las siguientes Asambleas Legislativas, cuya normativa se acom-paña como Anexo I al presente escrito:

• Acuerdo de la Mesa el Parlamento de Andalucía de 10 de septiembre de 2008,por el que se aprueban las Disposiciones complementarias sobre presenta-ción por el Parlamento de Andalucía de candidatos a Magistrados o Ma-gistradas del Tribunal Constitucional a proponer por el Senado.

• Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Aragón de 4 de septiembre de 2008,por el que se aprueban las Normas reguladoras del procedimiento parala designación por el Pleno de candidatos a magistrados del TribunalConstitucional a presentar ante el Senado.

• Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Canarias de 27 de noviembre de2007, por el que se aprueba el procedimiento para la elección de candi-datos a Magistrados del Tribunal Constitucional, a proponer al Senado.

• Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla-La Mancha, de 14 de abril de2008, por el que se aprueban las normas reguladoras del procedimientopara la designación por el Pleno de candidatos a Magistrados del Tribu-nal Constitucional.

• Resolución de la Presidencia de las Cortes de Castilla y León de 18 de sep-tiembre de 2008, por la que se dictan normas sobre el procedimiento aseguir para la presentación de candidatos a Magistrados del TribunalConstitucional por las Cortes de Castilla y León para su elección por elSenado.

• Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Galicia, de 29 de noviembre de2007, por el que se aprueban las Normas reguladoras del procedimientode designación de candidatos o candidatas a magistrado o magistradadel Tribunal Constitucional para presentar al Senado.

• Resolución de la Presidencia del Parlamento de la Rioja de 19 de septiembrede 2008, estableciendo las Normas reguladoras del procedimiento dedesignación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional.

• Resolución de la Presidencia de la Asamblea de Madrid de 11 de septiembrede 2008, reguladora del procedimiento para la designación de candida-tos a Magistrados del Tribunal Constitucional.

• Resolución de la Asamblea Regional de Murcia de 24 de septiembre de2008, reguladora del procedimiento para la designación de candidatos aMagistrados del Tribunal Constitucional.

• Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra de 10 de diciembre de2007, por el que se aprueban las Normas para la designación de los doscandidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional que correspondepresentar al Parlamento de Navarra ante el Senado.

• Resolución General de la Presidencia del Parlamento Vasco de 30 de sep-tiembre de 2008, por la que se aprueban las normas reguladoras del pro-cedimiento para la presentación ante el Senado de Candidatos a Magis-trados del Tribunal Constitucional.


1.2. Parlamentos Autonómicos que han hecho uso de las disposicionescontenidas en sus reglamentos para la elección o nombramiento decargos

En este apartado se recogen aquellos Parlamentos que han acudido a unprocedimiento previsto en su Reglamento para presentar candidatos ante elSenado, tal es el caso de las siguientes Asambleas Legislativas Autonómicas,cuyo normativa se acompaña como Anexo II al presente Documento:

• Artículo 192 del Reglamento del Parlamento de Cantabria de 25 deabril de 2007.

• Artículo 180 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y artículo 90.1.a yconcordantes del Reglamento del Parlamento de Cataluña de 29 de di-ciembre de 2005.

• Artículo 64.1 del Reglamento del Parlamento de Extremadura de 7 deseptiembre de 1983.

• Artículo 178 del Reglamento de las Cortes Valencianas de enero de1983.

1.3. Parlamentos autonómicos que están reflexionando sobre el tema sintener hasta la fecha ninguna idea determinada y que no han presen-tado candidato alguno ante el Senado

Tal es el caso de la Junta General del Principado de Asturias y del Parla-mento de las Islas Baleares.


ANEXO IParlamentos autonómicos que han regulado un procedimiento específico

I. ACUERDO DE LA MESA DEL PARLAMENTO DE ANDALUCÍA DE10 DE SEPTIEMBRE DE 2008 (BOPA nº 72 de 11 de septiembre de 2008)

Disposiciones complementarias sobre presentación por el Parlamentode Andalucía de candidatos a Magistrado o Magistrada del TribunalConstitucional a proponer por el Senado.

El artículo 159.1 de la Constitución Española atribuye al Senado la facul-tad de proponer a cuatro magistrados del Tribunal Constitucional para sunombramiento por el Rey. Por su parte, el artículo 224 del Estatuto de auto-nomía para Andalucía establece la participación de la Junta de Andalucía «enlos procesos de designación de los órganos constitucionales en los términosque dispongan las leyes o, en su caso, el ordenamiento parlamentario».

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, trassu modificación por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, dispone en suartículo 16.1 que «Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidosentre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comu-nidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cá-mara». En este sentido, el artículo 184.7 a) del Reglamento del Senado prevéque el Presidente del Senado comunique a los presidentes de las asambleas le-gislativas de las comunidades autónomas la apertura de un plazo para la pre-sentación de las candidaturas dentro del cual cada asamblea legislativa podrápresentar hasta dos candidatos, que deberán cumplir los requisitos exigidospor la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo.

De otro lado, el artículo 107 del Estatuto de Autonomía dice que «En losnombramientos y designaciones de instituciones y órganos que correspondaefectuar al Parlamento de Andalucía regirá el principio de presencia equili-brada entre hombres y mujeres». Ante la existencia en el Reglamento de la Cá-mara de una laguna respecto del concreto procedimiento que se ha de seguirpara hacer efectivo el citado principio, la Presidencia del Parlamento de Anda-lucía aprobó el 28 de marzo de 2007 una resolución al amparo de lo previstoen el artículo 29.2 del Reglamento (BOPA n.1 634, de 30 de marzo).

Efectuada la preceptiva comunicación por parte del Presidente del Senadoa la Presidenta del Parlamento de Andalucía de la apertura del plazo de presen-tación de candidaturas para la próxima renovación de magistrados del Tribu-nal Constitucional cuya propuesta corresponde a aquella Cámara, resulta ne-cesario, para atender este requerimiento, complementar la regulaciónestablecida tanto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como en elReglamento del Senado, normas ambas que, lógicamente, no prevén ni el pro-cedimiento que deba seguirse en el seno de las cámaras autonómicas para lapresentación de tales candidaturas ni la fórmula de sufragio en relación con la


propuesta o propuestas realizadas. A tal efecto, el artículo 182.2.1 del Regla-mento del Parlamento de Andalucía dispone que la Mesa, «contando con elacuerdo de la Junta de Portavoces adoptado por mayoría al menos de tres quin-tos, dictará las disposiciones complementarias a las que pudiera haber lugar».

Por lo que antecede, la Mesa del Parlamento, en sesión celebrada el 10 deseptiembre de 2008, contando con el acuerdo de la Junta de Portavoces adop-tado por unanimidad, ha acordado dictar las siguientes:

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

PRIMERA.— Corresponde al Pleno del Parlamento de Andalucía la pre-sentación de dos candidatos a Magistrado o Magistrada del Tribunal Constitu-cional para su propuesta por el Senado conforme a lo establecido en el artículo16.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del citado Tribunal, en la re-dacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.

SEGUNDA.— Cada grupo parlamentario podrá proponer de manera in-dividual o conjunta hasta un máximo de dos candidatos, los cuales deberánreunir los requisitos de idoneidad establecidos en el artículo 18 de la Ley Or-gánica del Tribunal Constitucional.

TERCERA.— Las propuestas se presentarán en el plazo fijado por la Presi-dencia del Parlamento de Andalucía, que no podrá ser superior a diez días con-tados desde el siguiente al de la recepción de la comunicación de la Presidenciadel Senado por la que se insta a este Parlamento a la presentación de las candida-turas. El correspondiente escrito, que se dirigirá a la Mesa de la Cámara, expre-sará las circunstancias de los candidatos que permitan acreditar el cumplimientode los requisitos legalmente exigidos y contendrá la declaración firmada poraquellos de aceptación del cargo en el caso de producirse la designación.

Las propuestas que no acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidosno podrán ser sometidas a la consideración del Pleno. En tal caso, la Mesa abriráun plazo no superior a cinco días para la subsanación de los defectos apreciados.No obstante, si estos fueran de naturaleza insubsanable, el grupo parlamentarioafectado podrá llevar a cabo nueva propuesta dentro del mismo plazo.

Igualmente, si las propuestas realizadas por los grupos impiden de maneraindividual o en conjunto con el resto la consecución del objetivo de la presen-cia equilibrada por sexos, se seguirá el procedimiento establecido en el apar-tado segundo, párrafo segundo, de la Resolución de la Presidencia del Parla-mento de Andalucía, de 28 de marzo de 2007, sobre adecuación de losnombramientos y designaciones que efectúe el Parlamento de Andalucía alprincipio de presencia equilibrada de hombres y mujeres.

CUARTA.— Finalizado el plazo de presentación de las propuestas, o desubsanación, en su caso, de los defectos apreciados en las mismas, y tras haberverificado la Mesa que cumplen los requisitos legalmente establecidos, el Pre-sidente o Presidenta del Parlamento las hará públicas y convocará al Pleno paraefectuar las designaciones.


QUINTA.— En la designación de los candidatos a Magistrado o Magis-trada del Tribunal Constitucional presentados por el Parlamento de Andalucíase seguirá el procedimiento previsto en el artículo 92.1 y 2 del Reglamento,con las particularidades que se establecen en los apartados siguientes:

a) La elección se efectuará mediante una única papeleta impresa por unasola cara. En ella figurarán las candidaturas ordenadas por orden alfabé-tico a partir de la inicial del primer apellido de los candidatos.

b) El nombre y apellidos de cada uno de los candidatos irá precedido de unrecuadro. El diputado o diputada marcará con una cruz un único recua-dro correspondiente al candidato o candidata a quien otorga su voto.

c) Serán nulas las papeletas con tachaduras, así como aquellas en las que sehubieran señalado más de un nombre o se hubieran incluido nombresdistintos a los propuestos por los grupos parlamentarios. Se considerarávoto en blanco la papeleta que no contenga indicación a favor de nin-gún candidato o candidata.

d) Finalizada la votación y concluido el escrutinio por la Mesa, se hará públicoel número de votos obtenidos por los distintos candidatos por orden decre-ciente, resultando designados los dos candidatos que hubieran obtenidomayor número de votos. En el caso de que ambos candidatos fueran delmismo sexo, la segunda propuesta recaerá en la siguiente persona más vo-tada de sexo distinto a quien hubiera resultado designada en primer lugar.

SEXTA.— Producida la elección, el Presidente o Presidenta del Parla-mento de Andalucía comunicará al Presidente o Presidenta del Senado elnombre de los candidatos presentados.

SÉPTIMA.— Estas disposiciones complementarias entrarán en vigor elmismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Andalu-cía y se publicarán también en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA.— En la primera presentación por esteParlamento de candidatos a magistrado o magistrada del Tribunal Constitucionala proponer por el Senado, el plazo a que se refiere la disposición tercera se reduciráa la mitad y comenzará a contar desde el día siguiente al de la publicación de estasdisposiciones complementarias en el Boletín Oficial del Parlamento de Andalucía.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 64.1del Reglamento de laCámara, se ordena su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de An-dalucía. (Sevilla, 10 de septiembre de 2008).

II. ACUERDO DE LA MESA DE LAS CORTES ARAGÓN DE 4 DESEPTIEMBRE DE 2008

De conformidad con lo establecido en el artículo 213 del Reglamento delas Cortes de Aragón, la Mesa de las Cortes de Aragón, de acuerdo con la Juntade Portavoces, en sesión celebrada el día 4 de septiembre de 2008, ha apro-


bado las Normas reguladoras del procedimiento para la designación por elPleno de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional, a presentarante el Senado, que se insertan a continuación.

Se ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón. Zaragoza, 4 de septiembre de 2008.

Normas reguladoras del procedimiento para la designación por elPleno de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional a presen-tar ante el Senado.

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional,modificada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, establece en su artí-culo 16.1 que los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entrelos candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara.

Por su parte, el artículo 184.7 a) del Reglamento del Senado dispone quecada Asamblea Legislativa de las Comunidades Autónomas podrá presentar,en el plazo que establezca el Presidente del Senado, hasta dos candidatos.

El artículo 213 del Reglamento de las Cortes de Aragón atribuye a la Mesa,actuando de acuerdo con la Junta de Portavoces, la facultad de establecer laforma en que se realizará la elección o propuesta de nombramiento de perso-nas, supeditándose a que, de un lado, un precepto legal atribuya a las Cortes laelección o la propuesta y a que, por otra parte, se trate de la elección o pro-puesta para cargos distintos de los señalados en el Título XIII del propio Re-glamento o, lo que es lo mismo, de los senadores representantes de la Comu-nidad Autónoma y del Justicia de Aragón.

Cumpliéndose ambos requisitos en el supuesto que nos ocupa, hay queafirmar, por último, que la designación de candidatos a magistrados del Tribu-nal Constitucional a que se refieren los artículos 16 de la Ley Orgánica regula-dora de este organismo y 184.7 del Reglamento del Senado consiste en unapropuesta de nombramiento a cargo de cada Asamblea Legislativa autonó-mica, por lo que, al no tratarse en nuestro caso de una elección directa por elPleno de las Cortes Aragón, no resulta aplicable la previsión que establece elapartado 2 del artículo 213 del Reglamento de esta Cámara.

Por todo ello, la Mesa de las Cortes de Aragón, de acuerdo con la Junta dePortavoces, en sesión celebrada el día 4 de septiembre de 2008, aprueba las si-guientes:

NORMAS

PRIMERA.— Las Cortes de Aragón, en sesión plenaria, designarán hasta doscandidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional a fin de que puedan presen-tarlos ante el Senado y participar así en la elección de los cuatro Magistrados quecorresponde realizar a dicha Cámara conforme al artículo 159 de la Constitución.


SEGUNDA.— Cada Grupo Parlamentario podrá presentar un candidato,que deberá reunir los requisitos de idoneidad establecidos en el artículo 18 de laLey Orgánica del Tribunal Constitucional. La presentación de cada candidaturase efectuará mediante escrito firmado por el Portavoz del Grupo, dirigido a laMesa de las Cortes, dentro del plazo que ésta determine, en el que conste laaceptación del candidato. A dicho escrito se acompañarán los documentos queacrediten que éste cumple los requisitos exigidos por el citado artículo 18 y unarelación de los méritos profesionales y demás circunstancias que, en opinión delGrupo Parlamentario, manifiesten la idoneidad del candidato para el puesto.

TERCERA.— La Mesa de las Cortes calificará las candidaturas presenta-das, comprobando si los candidatos propuestos cumplen los requisitos exigi-dos, y, elaborará una lista única en la que figuren por orden alfabético losnombres de los candidatos y los Grupos Parlamentarios proponentes.

CUARTA.— La designación de los candidatos será simultánea y se efec-tuará por elección del Pleno mediante votación secreta por papeletas, en lasque cada Diputado podrá incluir un nombre como máximo.

QUINTA.— La Mesa hará el escrutinio y proclamará designados a los doscandidatos que obtengan mayor número de votos.

SEXTA.— Los posibles empates con relevancia a efectos de la designaciónse dirimirán en otra votación entre los que hubieren obtenido igual número devotos. Si persistiese el empate, se considerarán designados los candidatos pre-sentados por los Grupos Parlamentarios que cuenten con mayor número deDiputados en la Cámara.

SÉPTIMA.— Una vez producida la elección, el Presidente de las Cortes co-municará al Presidente del Senado el nombre de los candidatos designados sin per-juicio de la obligación de presentar ante el Registro de la Cámara Alta las corres-pondientes candidaturas con la documentación acreditativa de las circunstanciasque avalan su idoneidad para el puesto de magistrado del Tribunal Constitucional.

Se dará traslado de este Acuerdo a los Grupos Parlamentarios y se publicaráen el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón.

III. ACUERDO DE LA MESA DEL PARLAMENTO DE CANARIASDE 27 DE NOVIEMBRE DE 2007 (BOPC nº 94 de 30 de noviembrede 2007, VII Legislatura)

La Mesa del Parlamento, en reunión celebrada el día 27 de noviembre de2007, adoptó el acuerdo que se indica respecto del asunto de referencia:

ACUERDO

De conformidad con lo previsto en el artículo 195 del Reglamento del Par-lamento, siendo preciso que el Parlamento de Canarias eleve al Senado unapropuesta de hasta dos candidatos para cubrir las vacantes en el Tribunal


Constitucional, según lo previsto en el artículo 16.1 de la Ley Orgánica delTribunal Constitucional y en el artículo 184 del Reglamento del Senado, am-bos reformados recientemente, adoptado acuerdo por la Junta de Portavocesen reunión celebrada el día 27 de noviembre de 2007, se acuerda fijar el si-guiente:

Procedimiento para la elección de candidatos a magistrados del Tribu-nal Constitucional, a proponer al Senado.

PRIMERO.— 1. Para la designación de los dos candidatos a magistradodel Tribunal Constitucional que corresponde proponer al Senado, cada grupoparlamentario podrá proponer un candidato. La presentación de candidatospodrá hacerse hasta las diez horas del día 12 de diciembre de 2007.

2. Con la propuesta se acompañarán los documentos acreditativos de laaceptación del candidato, así como, según previene el artículo 184.3 del Re-glamento del Senado, de reunir los requisitos exigidos por la Constitución ypor las leyes para desempeñar el cargo. Asimismo, se acompañará relación deméritos profesionales y demás circunstancias que manifiesten la idoneidad delcandidato. La Mesa verificará la cumplimentación de dicha documentación.

SEGUNDO.— La elección, que se hará simultáneamente, se llevará a cabopor el Pleno. En la votación, que será mediante papeletas, cada diputado po-drá otorgar su voto a un candidato. Resultarán elegidos los dos candidatos queobtengan mayor número de votos. En caso de empate, éste se dirimirá en ulte-rior votación.

De este acuerdo se dará traslado al Gobierno y a los grupos parlamentarios.Asimismo, se publicará en el Boletín Oficial del Parlamento.

En ejecución de dicho acuerdo y en conformidad con lo previsto en el artí-culo 106 del Reglamento del Parlamento de Canarias, dispongo su publica-ción en el Boletín Oficial del Parlamento.

En la sede del Parlamento, a 28 de noviembre de 2007.

IV. ACUERDO DE LAS CORTES DE CASTILLA-LA MANCHA DE 14DE ABRIL DE 2008 (BOCCLM nº 43 de 18 de abril de 2008)

Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla-La Mancha, de 14 de abrilde 2008, por el que se aprueban las normas reguladoras del procedi-miento para la designación por el Pleno de candidatos a Magistrados delTribunal Constitucional.

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional,modificada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, establece en su artí-culo 16.1 que los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entrelos candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara.


Por su parte, el artículo 184.7 a) del Reglamento del Senado dispone quecada Asamblea Legislativa de las Comunidades Autónomas podrá presentar,en el plazo que establezca el Presidente del Senado, hasta dos candidatos.

El artículo 210 del Reglamento de las Cortes atribuye a la Mesa, oída laJunta de Portavoces, la facultad de establecer la forma en la que se realizará laelección o propuesta de nombramiento de personas.

Esta facultad se supedita a que, de un lado, las Cortes tengan atribuida lacompetencia de elección o de propuesta, y a que, por otra parte, no exista unaregulación expresa en un precepto legal.

No existe precepto legal alguno que prevea el procedimiento para la desig-nación de los candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional que lasCortes han de proponer. Se dan, por consiguiente, los requisitos necesariospara que la Mesa, oída la Junta de Portavoces, apruebe una norma supletoriaque permita a las Cortes cumplir con la competencia que tiene atribuida.

La facultad reconocida a la Mesa por el Reglamento lo es tanto para la elec-ción directa de personas, esto es, cuando los que son elegidos se integran direc-tamente en otros órganos, cuanto para las propuestas de nombramiento, es de-cir, cuando un órgano ajeno a las Cortes es el llamado por la Ley para elegir alas personas de entre las propuestas.

La designación de candidatos a Magistrados a la que alude el artículo 16.1de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en laredacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, consiste en unapropuesta de nombramiento a la que no es de aplicación las previsiones que,para la elección directa de personas, establece el apartado 2 del art. 210.

Por ello, oído el parecer de la Junta de Portavoces, la Mesa de las Cortes, ensesión celebrada el día 14 de abril de 2008, dicta las siguientes:

NORMAS

PRIMERA.— Corresponde al Pleno de las Cortes de Castilla-La Manchala designación de candidatos a Magistrados a que se refiere el artículo 16.1 dela Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en laredacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.

SEGUNDA.— Los Grupos Parlamentarios podrán proponer candidaturasque incluyan como máximo dos nombres de personas que deberán reunir losrequisitos de idoneidad establecidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica delTribunal Constitucional.

Las propuestas se presentarán en el plazo que determine la Presidencia, porescrito dirigido a la Mesa de la Cámara que expresará las circunstancias de loscandidatos que permitan acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidospor la Ley y contendrá la aceptación de los interesados condicionada a la apro-bación por el Pleno.

TERCERA.— Comprobado por la Mesa el cumplimiento de los requisitoslegales, decidirá la inclusión de las propuestas en el orden del día del Pleno quese determine.


La votación será secreta, por candidatura completa, resultando elegida lamás votada. En caso de empate, se repetirá la votación entre las candidaturasque hubiesen obtenido el mismo número de votos.

CUARTA.— No obstante lo establecido en los apartados anteriores, si exis-tiera acuerdo de todos los Grupos Parlamentarios, éstos podrán proponer con-juntamente una candidatura única para su sometimiento a aprobación delPleno de la Cámara.

QUINTA.— Una vez producida la elección, el Presidente de las Cortes co-municará al Presidente del Senado el nombre de los candidatos designados.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 76. 1 del Reglamento de laCámara, se ordena su publicación el Boletín Oficial de las Cortes.

Toledo, 18 de abril de 2008.

V. RESOLUCIÓN DE LA PRESIDENCIA DE LAS CORTES DE CAS-TILLA Y LEÓN DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 2008 (B.O. Cortes C. yL. N. 115, 19 de Septiembre de 2008)

Normas sobre el procedimiento a seguir para la presentación de candidatosa Magistrado del Tribunal Constitucional por las Cortes de Castilla y Leónpara su elección por el senado.

El artículo 16.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en la re-dacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, establece en su pá-rrafo segundo que “Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidosentre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comu-nidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cá-mara”.

El artículo 184.7 del Reglamento del Senado, en la redacción aprobada porel Pleno del Senado el día 21 de noviembre de 2007, establece que “a) El Pre-sidente del Senado comunicará a los Presidentes de las Asambleas Legislativasde las Comunidades Autónomas la apertura del plazo para la presentación decandidaturas. Cada Asamblea Legislativa podrá, en ese plazo, presentar hastados candidatos, resultando aplicable lo dispuesto en los apartados 3 y 4 de esteartículo”.

El apartado 3 del art. 184 del Reglamento del Senado establece que “Lascandidaturas deberán acreditar, de forma indubitada, que los candidatos cumplenlos requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo. Sepresentarán acompañadas de una relación de los méritos profesionales y demás cir-cunstancias que (...) manifiesten la idoneidad del candidato para el puesto”.

Los preceptos referidos atribuyen a las Cortes de Castilla y León la presenta-ción de hasta dos candidatos a Magistrado del Tribunal Constitucional en el plazohabilitado al efecto por el Presidente del Senado. No existiendo una previsión ex-presa sobre esta materia en el Reglamento de las Cortes de Castilla y León quepermita ejercer esa atribución cuando se haya de producir la elección de Magistra-dos del Tribunal Constitucional por el Senado, esta Presidencia, previo acuerdo


favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces, ha dictado, de conformidad conlo dispuesto en el artículo 28.2 del Reglamento de la Cámara, la siguiente:

RESOLUCIÓN

PRIMERA.— Corresponde al Pleno de las Cortes de Castilla y León la de-signación de candidatos a Magistrado del Tribunal Constitucional para su pre-sentación al Senado, conforme a lo dispuesto en el artículo 16.1 de la Ley Or-gánica del Tribunal Constitucional.

SEGUNDA.— Una vez recibida la correspondiente comunicación del Pre-sidente del Senado con la apertura del plazo para la presentación de candida-turas, la Presidencia de la Cámara la remitirá a los Grupos Parlamentarios y fi-jará el plazo para la presentación de candidatos.

Cada Grupo Parlamentario podrá proponer hasta un máximo de dos can-didatos a Magistrado del Tribunal Constitucional para su posterior designa-ción por el Pleno.

Las propuestas deberán presentarse mediante escrito dirigido a la Mesa dela Cámara y deberán ir acompañadas de la aceptación del candidato, así comode una relación de los méritos profesionales y demás circunstancias que acredi-ten de manera indubitada su idoneidad para el cargo.

TERCERA.— Corresponde a la Mesa de las Cortes comprobar el cumpli-miento por los candidatos propuestos de los requisitos exigidos por la Consti-tución y las leyes para desempeñar el cargo de Magistrado del Tribunal Cons-titucional. Una vez verificado dicho cumplimiento, la Mesa procederá a laproclamación de candidatos.

Los candidatos deberán ser ciudadanos españoles que sean Magistrados,Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos o Abogados, todosellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicioprofesional o en activo en la respectiva función. No podrán haber sido Magis-trados del Tribunal Constitucional en el periodo inmediato, salvo que hubie-ran ocupado el cargo por un plazo no superior a tres años.

CUARTA.— La designación por el Pleno de las Cortes de los candidatos apresentar ante el Senado se llevará a cabo mediante votación secreta por pape-letas, en las que cada Procurador podrá incluir hasta dos nombres.

La Mesa realizará el escrutinio y proclamará designados a los dos candida-tos que más votos obtengan.

QUINTA.— Una vez producida la designación por el Pleno de las Cortes,el Presidente de la Cámara comunicará al Presidente del Senado el nombre delos candidatos propuestos acompañado de los documentos a que se refiere elpárrafo segundo de la Norma Segunda de la presente Resolución.

SEXTA.— Extinguido el mandato parlamentario o disueltas las Cortes, lascompetencias que esta Resolución atribuye al Pleno, a la Mesa y al Presidentede la Cámara serán ejercidas por la Diputación Permanente, la Mesa y el Pre-sidente de la misma, respectivamente.


VI. ACUERDO DE LA MESA DEL PARLAMENTO DE GALICIA DE29 DE NOVIEMBRE DE 2007 (BOPG Nº 463, 3 de diciembre de2007, VII Legislatura)

Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Galicia, de 29 de noviembre de2007, por el que se aprueban las Normas reguladoras del procedimientode designación de candidatos o candidatas a Magistrado o Magistrada delTribunal Constitucional para presentar al Senado.

La reciente aprobación de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por laque se modifica a Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Consti-tucional, establece en su artículo 16.1 que los magistrados o las magistradaspropuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos o las candidataspresentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas enlos términos que determine el Reglamento de la Cámara Alta.

Por su lado, el artículo 184.7.a) del Reglamento del Senado dispone que cadaAsamblea Legislativa de las comunidades autónomas podrá, en el plazo que esta-blezca la presidencia de la Cámara Alta, presentar hasta dos candidatos.

Para dar cumplimiento a las citadas previsiones, la Mesa de la Cámara debeproceder a la aprobación de una norma supletoria que le permita al Parlamentode Galicia designar hasta dos candidatos o candidatas a magistrado o magistradadel Tribunal Constitucional para los efectos de su remisión al Senado.

La que luego, oído el parecer de la Junta de Portavoces, la Mesa de la Cá-mara, en su reunión de 29 de noviembre de 2007, aprueba las siguientes

NORMAS

PRIMERA.— Presentación de candidatura.Cada Grupo Parlamentario podrá proponer un máximo de dos candidatos

o candidatas, que deberán reunir los requisitos de idoneidad establecidos en elartículo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

La presentación de candidaturas se hará por escrito dirigido a la Mesa delParlamento y firmado por el portavoz del grupo parlamentario, dentro delplazo que fije aquella. La Mesa de la Cámara, después de calificadas las candi-daturas presentadas, elaborará una lista única cerrada, en la que figurarán pororden alfabético los nombres de los candidatos o de las candidatas de los gru-pos parlamentarios proponentes.

SEGUNDA.— Elección. La elección de los candidatos o de las candidatas se hará conforme a lo o es-

tablecido en el artículo 91 del Reglamento del Parlamento de Galicia.TERCERA.— Escrutinio y proclamación de candidatos. La Mesa de la Cámara, en la correspondiente sesión plenaria, efectuará el

escrutinio y proclamará elegidos aquellos candidatos o candidatas que obten-gan a mayoría simple. De no obtenerse esta mayoría, se realizará una segunday última votación en la misma sesión plenaria.


CUARTA.— Comunicación del acuerdo plenario. Después de producirse la elección, la Presidencia del Parlamento de Galicia

comunicará al Senado los nombres del candidato o candidatos designados.DISPOSICIÓN DEROGATORIA ÚNICA.— Derecho supletorio.Lo no previsto en estas normas, se aplicará supletoriamente el Reglamento

del Parlamento de Galicia.Santiago de Compostela, 26 de noviembre de 2007

VII. RESOLUCIONES DE CARÁCTER GENERAL DE LA PRESIDEN-CIA DEL PARLAMENTO DE LA RIOJA DE 19 DE SEPTIEMBREDE 2008 (BOPR Serie a/nº 35, de 19 de septiembre de 2008)

ACUERDO

La Mesa, en su reunión celebrada el día 19 de septiembre de 2008, visto elparecer manifestado por la Junta de Portavoces en sesión de esta misma fecha,de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 del Reglamento acuerdamanifestar, asimismo, su parecer favorable a la Resolución de carácter generalde referencia, de lo que se dará publicidad en el Boletín Oficial del Parla-mento.

Resolución de la presidencia estableciendo las normas reguladoras delprocedimiento de designación de candidatos a magistrados del tribunalconstitucional.

De conformidad con lo establecido en el artículo 184.7 del Reglamento delSenado, el Parlamento de La Rioja ha de elevar a dicha Cámara hasta dos can-didatos para cubrir vacantes de Magistrados del Tribunal Constitucional, se-gún lo previsto en el artículo 16.1 de la Ley Orgánica de dicho Tribunal, trasla redacción dada a la misma mediante Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.

De acuerdo con el escrito remitido por el Presidente del Senado a esta Cá-mara, con registro de entrada número 3275, el plazo para que las AsambleasLegislativas de las Comunidades Autónomas presenten candidaturas para laelección de dichos Magistrados se ha fijado para el día 29 de septiembre de2008, a las 14:00 horas.

La designación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucionalno está regulada en el Reglamento de la Cámara, por lo que se hace necesariauna Resolución de la Presidencia que supla dicha omisión.

Es por ello que esta Presidencia, de conformidad con lo dispuesto en el ar-tículo 29.2 del vigente Reglamento y con el parecer favorable de la Mesa yJunta de Portavoces expresado en sesión de 19 de septiembre de 2008, adoptala siguiente Resolución:

1. Una vez recibida la correspondiente comunicación del Presidente del Se-nado con la apertura del plazo para la presentación de candidaturas, la Presi-


dencia de la Cámara la remitirá a los Grupos Parlamentarios, finalizando elplazo para la presentación de candidatos el día 25 de septiembre de 2008 a las10:00 horas.

Cada Grupo Parlamentario podrá proponer un máximo de dos candidatosa Magistrados del Tribunal Constitucional para su posterior designación por elPleno. Las propuestas deberán presentarse mediante escrito dirigido a la Mesade la Cámara, firmado por el Portavoz del Grupo Parlamentario y deberán iracompañadas de la aceptación del candidato, así como de una relación de losméritos profesionales y demás circunstancias que acrediten de manera indubi-tada su idoneidad para el cargo, de acuerdo con los requisitos establecidos enel artículo 184.7 del Reglamento del Senado.

A este respecto, el artículo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucio-nal exige que sus miembros deberán ser nombrados entre ciudadanos españo-les que sean Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios pú-blicos o abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más dequince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función.

2. Corresponde a la Mesa del Parlamento de La Rioja comprobar el cum-plimiento por los candidatos propuestos de los requisitos exigidos por laConstitución y las leyes para desempeñar el cargo de Magistrado del TribunalConstitucional.

Una vez verificado dicho cumplimiento, la Mesa procederá a la proclama-ción de candidatos.

3. La designación por el Pleno del Parlamento de La Rioja de los candida-tos a presentar ante el Senado se llevará a cabo mediante votación secreta porpapeletas, en las que cada diputado podrá incluir hasta dos nombres. La Mesarealizará el escrutinio y proclamará designados a los dos candidatos que másvotos obtengan.

No obstante lo establecido en el punto anterior, si existiera acuerdo de losGrupos Parlamentarios se podrá presentar una candidatura conjunta que po-drá ser sometida al Pleno para su aprobación por asentimiento.

4. Una vez producida la designación por el Pleno del Parlamento de LaRioja, el Presidente de la Cámara comunicará al Presidente del Senado elnombre de los candidatos propuestos, acompañado de los documentos a quese refiere el párrafo segundo de la Norma Primera de la presente Resolución yse publicará en el Boletín del Parlamento de La Rioja.

Logroño, 19 de septiembre de 2008.

VIII. RESOLUCIÓN DE LA PRESIDENCIA DE LA ASAMBLEA DEMADRID, DE 11 DE SEPTIEMBRE DE 2008 (BOAM nº 184, de11 de septiembre de 2008, VIII Legislatura)

Resolución de la Presidencia de la Asamblea de Madrid, reguladora delProcedimiento para la designación de candidatos a Magistrados del Tri-bunal Constitucional.


La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional,modificada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, establece en suartículo 16.1 que los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidosentre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Co-munidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de laCámara.

Por su parte, el Reglamento del Senado en su artículo 184.7.a) disponeque cada Asamblea Legislativa de las Comunidades Autónomas podrá pre-sentar en el plazo que establezca el Presidente del Senado, hasta dos candi-datos.

El Título XIX del Reglamento de la Asamblea de Madrid bajo la rúbrica“De las elecciones, designaciones y nombramientos de personas”, en los artí-culos 233 y 234 regula con carácter subsidiario la elección, designación onombramiento de personas en casos distintos a los previstos en el Reglamento;sin embargo, en el caso que nos ocupa, al no tratarse de una elección directapor el Pleno de la Cámara sino una mera participación en la elección que alSenado corresponde, tal y como ponen de manifiesto las Sentencias 49/08 y101/08 del Tribunal Constitucional, no resulta posible aplicar las previsionesestablecidas en esos artículos del Reglamento de la Asamblea.

Por ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 55.2 del Regla-mento, previo parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces expre-sado en sus respectivas reuniones de 11 de septiembre de 2008, esta Presiden-cia de la Asamblea de Madrid.

RESUELVE

PRIMERO.— La Asamblea de Madrid, en sesión plenaria, designará a doscandidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional a fin de que, como exigeel artículo 16.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del TribunalConstitucional, en redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 demayo, pueda presentarlos ante el Senado y participar en la elección de los cua-tro Magistrados que corresponde realizar a dicha Cámara conforme al artículo159 de la Constitución.

SEGUNDO.— Cada Grupo Parlamentario podrá proponer una candida-tura que incluya como máximo dos nombres de personas que deberán reunirlos requisitos de idoneidad establecidos en el artículo 18 de la LOTC.

TERCERO.— En el plazo que determine la Presidencia, las candidaturashabrán de presentarse por escrito dirigido a la Mesa de la Asamblea y acompa-ñadas de la aceptación de los interesados y de la documentación acreditativadel cumplimiento de los requisitos de idoneidad a que se refiere la Constitu-ción y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

CUARTO.— La Mesa calificará las candidaturas comprobando si los nom-bres propuestos cumplen los requisitos exigidos y, en su caso, lo elevará a laJunta de Portavoces para su inclusión en una próxima sesión plenaria.


QUINTO.— La votación en el Pleno será secreta, por candidatura com-pleta, resultando elegida la más votada. En caso de empate, se repetirá la vota-ción entre las candidaturas que hubiesen obtenido el mismo número de votos.

SEXTO.— No obstante lo establecido en los apartados anteriores, si existeacuerdo de todos los Grupos Parlamentarios, éstos podrán proponer conjunta-mente una única candidatura para su aprobación por el Pleno.

SÉPTIMO.— Una vez producida la elección, el Presidente de la Asambleade Madrid comunicará al Presidente del Senado el nombre de los candidatosdesignados, acompañado de la correspondiente documentación acreditativade las circunstancias que avalan su idoneidad para el puesto de Magistrado delTribunal Constitucional y, ordenará su publicación en el Boletín Oficial de laAsamblea de Madrid.

DISPOSICIÓN FINAL.— La presente Resolución entrará en vigor elmismo día de su publicación oficial en el Boletín Oficial de la Asamblea Madrid.

Sede de la Asamblea, 11 de septiembre de 2008

IX. RESOLUCIÓN DE LA PRESIDENCIA DE LA REGIÓN DE MUR-CIA DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 2008 (BORM Nº 41, de 29 de sep-tiembre de 2008, VII Legislatura)

Resolución de la presidencia, reguladora del procedimiento para la de-signación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional.

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional,modificada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, establece en su artí-culo 16.1 que los magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entrelos candidatos propuestos por las asambleas legislativas de las comunidades au-tónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara.

Por su parte, el Reglamento del Senado en su artículo 184.7 a), disponeque cada asamblea legislativa de las comunidades autónomas podrá presentar,en el plazo que establezca el Presidente del Senado, hasta dos candidatos paramagistrados de dicho Tribunal.

Se trata pues de la mera participación por el Pleno de la Asamblea Regionalde Murcia en el proceso de elección directa que de algunos de los magistradosdel Tribunal Constitucional corresponde al Senado.

Acreditada que ha sido la plena constitucionalidad de estas normas me-diante STC 49/2008, de 9 de abril, y STC 101/2008, de 24 de julio, la Mesadel Senado acordó levantar la suspensión del plazo en su día establecido paraque las asambleas legislativas de las comunidades autónomas presenten candi-datos a magistrado del alto tribunal, fijando al término del mismo para el día29 de septiembre de 2008, a las veinte horas.

El Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia no regula específicamenteun procedimiento para formular dicha presentación de candidatos. Por ello, y paraesta concreta ocasión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 del ci-



tado Reglamento, la Presidencia puede dictar una resolución, previa audiencia dela Mesa y de la Junta de Portavoces, para determinar —ante la laguna reglamenta-ria— el procedimiento que permite ahora a la Cámara participar en este proceso.

En consecuencia, cumplidos que han sido los trámites correspondientes,esta Presidencia dicta la siguiente

RESOLUCIÓN

PRIMERO.— La Asamblea Regional de Murcia, para esta concreta oca-sión, designará en sesión plenaria, hasta dos candidatos a magistrados del Tri-bunal Constitucional a fin de que, como exige el artículo 16.1 de la Ley Orgá-nica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en la redaccióndada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, pueda presentarlos ante elSenado y participar así en la elección de los cuatro magistrados que corres-ponde realizar a dicha Cámara, conforme al artículo 159 de la Constitución.

SEGUNDO.— Cada grupo parlamentario podrá proponer una candida-tura que incluya como máximo dos nombres de personas que deberán reunirlos requisitos de idoneidad establecidos en el artículo 18 de la Ley Orgánicadel Tribunal Constitucional. También podrán proponerse candidaturas con-juntas por dos o más grupos de la Cámara.

TERCERO.— La presentación de candidaturas se hará mediante escritodirigido a la Mesa de la Cámara firmado por el Portavoz del Grupo que la for-mula. A dicho escrito se acompañarán los documentos que acrediten que loscandidatos cumplen los expresados requisitos de idoneidad exigidos por laConstitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, así como la acep-tación de los propuestos.

CUARTO.— La Mesa calificará las candidaturas comprobando si los can-didatos cumplen los requisitos y las elevará al Pleno.

QUINTO.— La votación de las candidaturas presentadas en el Pleno serásecreta, por candidatura completa, resultando elegida la más votada. En casode empate, se repetirá la votación entre las candidaturas que hubieran obte-nido el mismo número de votos.

SEXTO.— Una vez efectuada la elección, el Presidente de la Asamblea Re-gional de Murcia comunicará al Presidente del Senado el nombre de los candi-datos designados, acompañado de la correspondiente documentación acredi-tativa de las circunstancias que avalan su idoneidad para el puesto deMagistrado del Tribunal Constitucional y ordenará su publicación en el Bole-tín Oficial de la Asamblea Regional.

Publíquese en el Boletín Oficial de la Asamblea Regional de Murcia resolu-ción de esta Presidencia, de 24 de septiembre de 2008, reguladora del procedi-miento para la designación de candidatos a magistrados del Tribunal Consti-tucional.

Cartagena, 25 de septiembre de 2008.

X. ACUERDO DE LA MESA DEL PARLAMENTO DE NAVARRA DE10 DE DICIEMBRE DE 2007 (BOPN Nº 40, VII Legislatura Pam-plona, 17 de diciembre de 2007)

Normas para la designación de los dos candidatos a Magistrados delTribunal Constitucional que corresponde presentar al Parlamento de Na-varra ante el Senado.

En sesión celebrada el día 10 de diciembre de 2007, la Mesa del Parla-mento de Navarra adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

De acuerdo con lo previsto en el artículo 16.1 de la Ley Orgánica del Tri-bunal Constitucional en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2007, de 24de mayo, y con el artículo 184.7 del Reglamento del Senado, la Mesa del Se-nado ha abierto un plazo para la presentación de candidaturas de Magistradosdel citado Tribunal por parte de las Asambleas Legislativas de las Comunida-des Autónomas.

Visto el informe del Letrado Mayor y teniendo en cuenta que, según el ci-tado artículo 184.7, el número de candidatos que se puede presentar es de dos,de conformidad con el artículo 37.1.9.ª del Reglamento del Parlamento y deacuerdo con la Junta de Portavoces, se

ACUERDA

PRIMERO.— Aprobar las Normas para la designación de los dos candi-datos a Magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde presentar alParlamento de Navarra ante el Senado, que se insertan a continuación:

1.ª El Parlamento de Navarra designará a dos candidatos a Magistrados delTribunal Constitucional para presentarlos al Senado, a fin de que sus candida-turas puedan elevarse al Pleno del Senado y participar en la elección de loscuatro Magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde realizar a di-cha Cámara, conforme al artículo 159 de la Constitución.

2.ª Cada Grupo Parlamentario o Agrupación de Parlamentarios Forales po-drá presentar uno o dos candidatos, que deberán reunir los requisitos estable-cidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

3.ª La presentación de candidaturas se efectuará mediante escrito dirigido ala Mesa de la Cámara, en el que conste la aceptación del candidato.

A dicho escrito se acompañarán los documentos que acrediten que los can-didatos cumplen los requisitos exigidos por el antedicho artículo 18 y una re-lación de los méritos profesionales y demás circunstancias que, en opinión delGrupo o Agrupación, manifiesten la idoneidad del candidato para el puesto.

4.ª El plazo para la presentación de candidaturas se determinará por laMesa cuando sea procedente.


5.ª Concluido el plazo de presentación de candidaturas, la Mesa procederáa calificar si los candidatos propuestos reúnen los requisitos exigidos y, en sucaso, procederá a la proclamación de candidatos.

6.ª La designación de los dos candidatos será simultánea y se efectuará porelección del Pleno mediante votación secreta por papeletas, en las que cadaParlamentario Foral podrá incluir tantos nombres como puestos a designar.

7.ª La Mesa hará el escrutinio y proclamará designados a los dos candidatosque obtengan mayor número de votos.

8.ª Los posibles empates con relevancia a efectos de la designación se diri-mirán en otra votación entre los que hubieren obtenido igual número de vo-tos. Si persistiese el empate se celebrarán sucesivas votaciones entre los candi-datos igualados en votos hasta que el empate quede dirimido.

SEGUNDO.— Trasladar este Acuerdo a los Portavoces de los Grupos Par-lamentarios y de las Agrupaciones de Parlamentarios Forales y ordenar su pu-blicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Navarra.

Pamplona, 10 de diciembre de 2007.

XI. RESOLUCIÓN GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL PARLA-MENTO VASCO DE 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008 (BOPV Nº 17ZK. de 30 de septiembre de 2008, VIII Legislatura)

La Mesa, en su reunión del día 30 de septiembre de 2008, oída la Junta dePortavoces, conforme a lo dispuesto en el artículo 24.2 del Reglamento,aprueba la siguiente resolución de la Presidencia y ordena su publicación en elBoletín Oficial del Parlamento Vasco.

Resolución general de la Presidencia por la que se aprueban las nor-mas reguladoras del procedimiento para la presentación ante el Senado decandidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional.

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, modificada por la Ley Orgánica6/2007, de 24 de mayo, establece en su artículo 16.1 que los magistrados pro-puestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por lasasambleas legislativas de las comunidades autónomas, en los términos que de-termine el Reglamento de la Cámara.

La regulación del Reglamento del Senado, conforme a la lectura que de ellaha hecho la sentencia interpretativa del Tribunal Constitucional 101/2008, de24 de julio, dispone en el artículo 184.7.a) que cada asamblea legislativa de lascomunidades autónomas podrá presentar, en el plazo que establezca el presi-dente del Senado, hasta dos candidatos.

El Reglamento del Parlamento Vasco no contiene ninguna previsión al res-pecto, existiendo una genuina laguna reglamentaria de las contempladas en suartículo 24.2.

Por todo ello, la presidenta, con el parecer favorable de la Mesa y la Juntade Portavoces, ha acordado aprobar las siguientes normas:


PRIMERA.— Presentación de candidaturas:1. Los grupos parlamentarios podrán proponer un máximo de dos candi-

datos a magistrados del Tribunal Constitucional, que deberán reunir los requi-sitos establecidos en los artículos 159.2 de la Constitución y 18 de la Ley Or-gánica del Tribunal Constitucional.

2. Las propuestas se presentarán, en el plazo que establezca la Mesa, por es-crito en el que conste la aceptación del candidato, y se acompañará de los do-cumentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos y una rela-ción de méritos profesionales y demás circunstancias que, a juicio del grupoparlamentario proponente, manifiesten la idoneidad del candidato para elpuesto.

3. La Mesa del Parlamento comprobará que los candidatos reúnen los re-quisitos exigidos y, en tal caso, admitirá a trámite las propuestas, que estaránen condiciones de incluirse en el orden del día del pleno que se determine.

SEGUNDA.— Elección:1. La votación se efectuará mediante papeleta, en la que cada parlamenta-

rio podrá incluir dos nombres, resultando elegidos los dos candidatos que ob-tengan mayor número de votos.

2. Los posibles empates con relevancia a efectos de la designación se dirimi-rán en otra votación entre los que hubieran obtenido igual número de votos.(Si persistiese el empate se celebrará una tercera votación entre los candidatosigualados, y si tras esta última tampoco se resolviera el empate, se consideraránrechazados todos los candidatos implicados en el empate).


ANEXO IIParlamentos Autonómicos que han hecho uso de las disposiciones

contenidas en sus reglamentos para la elección o nombramiento de cargos

I. PARLAMENTO DE CANTABRIA

Artículo 192 del Reglamento del Parlamento de Cantabria, de 25 deabril de 2007.

“De otras propuestas de nombramiento de personas.1. En los supuestos de elección de personas, en ningún caso procederá de-

bate sobre los candidatos.2. Siempre que un precepto legal prevea la designación o el nombramiento

de personas, se estará a lo previsto en la norma de que se trate.3. La Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, dictará las disposi-

ciones complementarias a que pudiera haber lugar.4. Si se hubiese de realizar una elección directa por el Pleno, la Mesa efectuará

una propuesta que contenga una fórmula de sufragio restringido, en función delnúmero de nombramientos a efectuar y de la composición de la Cámara.

5. Los empates que pudieran producirse se resolverán a favor del candidatopropuesto por el Grupo Parlamentario más numeroso o, en su caso, por lafuerza política que haya obtenido más votos en las elecciones autonómicas”.

II. PARLAMENTO DE CATALUÑA

El Parlamento de Cataluña es la única Asamblea Legislativa de las distintasComunidades Autónomas que la votación de los candidatos a Magistrados delTribunal Constitucional se ha hecho en Comisión. La Mesa del Parlamento loha remitido a la Comisión de Asuntos Institucionales, quien ha consideradoidóneos a los candidatos y ha procedido seguidamente a su votación y elec-ción. (Diario de Sesiones de Asuntos Institucionales Serie C, nº 379, de 26 deseptiembre de 2008, VIII Legislatura. Sessión nº 32.)

El artículo 180 del Estatuto de la Generalidad de Cataluña

Artículo 180:

La Generalitat participa en los procesos de designación de Magistrados del Tri-bunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, enlos términos que dispongan las leyes, o en su caso el ordenamiento parlamentario.

Artículo 90.1.a) Reglamento del Parlamento de Cataluña de 29 de di-ciembre de 2005.

Artículo 90.1.a):

Votación Secreta.1. La votación secreta se puede hacer:


a) Mediante papeletas, si se decidiese por el Presidente o Presidenta; si se haespecificado así en la solicitud de votación secreta o cuando se trata de elegirpersonas, que se aplicará lo dispuesto en el apartado 3.

En las votaciones secretas mediante papeletas o bolas cada diputado será lla-mado nominalmente para depositar en la urna la papeleta o bola correspondiente.

III. PARLAMENTO DE EXTREMADURA

El Parlamento de Extremadura por Acuerdo de la Mesa y la Junta de Porta-voces ha elegido a sus dos candidatos por el procedimiento de votación secretapor papeletas ante el Pleno (Ver DDSS Nº 28-P, 25 de septiembre de 2008,Sesión Plenaria nº 24, VII Legislatura)

Artículo 141 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, de 19 dejunio de 2008.

Artículo 141

Las votaciones cuya realización no podrá interrumpirse bajo ningún con-cepto. Habrán de adecuarse en todo caso a las reglas y sistemas siguientes:

d) La votación secreta o por papeletas se celebrará:1. Cuando se trate de hacer nombramientos, salvo que este Reglamento

disponga otra cosa.2. Cuando lo acuerde la Junta de Portavoces.3. Cuando lo solicite un tercio de los diputados del órgano correspon-

diente.

IV. CORTES VALENCIANAS

Las Cortes de Valencia procedieron a designar los candidatos en sesión ple-naria y de conformidad con el artículo 178 de su Reglamento (DD.SS nº 50,VII Legislatura, año 2008).

Artículo 178 del Reglamento de las Cortes Valencianas, de 9 de enerode 1983.

Artículo 178

El procedimiento, la elección y la designación de personas por el Pleno deLas Cortes se realizará de la siguiente manera:

1. Cada grupo parlamentario podrá proponer un número máximo de can-didatos que corresponda al de puesto a cubrir.


2. La Presidencia fijará el plazo en el que los representantes de los gruposparlamentarios deben proponer los candidatos. Concluido dicho plazo, laMesa proclamará las candidaturas presentadas una vez comprobado que cum-plen los requisitos legalmente establecidos de acuerdo con la documentaciónpresentada y decidirá la inclusión, de acuerdo con la Junta de Síndics, en el or-den del día del Pleno en el que deba verificarse la elección, mediante votaciónsecreta por papeletas.

3. Los diputados y diputadas podrán escribir en la papeleta, como máximo,tantos nombres como números de puestos a cubrir. Se considerarán nulas laspapeletas que lleven alguna tachadura o consignen nombres no propuestoscomo candidatos por los grupos parlamentarios.

4. Resultarán elegidos los candidatos que más votos obtengan hasta el nú-mero de puestos a cubrir, siempre que hayan conseguido el mínimo de votosrequerido para cada elección.

5. Si en la primera votación no se cubrieran los puestos con los requisitos aque se refiere el apartado anterior, se realizará una segunda votación entre loscandidatos que no hayan alcanzado la mayoría requerida.

6. De no obtenerse un acuerdo en estas dos primeras votaciones, la Presi-dencia podrá, si las circunstancias lo aconsejan, interrumpir por un plazo pru-dencial el curso de éstas y realizar una tercera votación.

7. De producirse empate, en cualquier caso, se repetirá la votación entre losque hubieran obtenido igual número de votos.

8. Si cumplidos los supuestos de los apartados anteriores no quedaran cu-biertos, con la mayoría requerida, la totalidad de los puestos, se deberá iniciarde nuevo el procedimiento establecido en este artículo.


VIRECENSIONES

★ Magistrado del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza.

Javier Oliván del Cacho ★

Martín-Retortillo Baquer, Lorenzo: Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de

educación que habrá de darse a sus hijos El Justicia de Aragón, Zaragoza, 2008, 164 pp.

En pocas ocasiones, como sucede con el libro que ahora se reseña, se com-bina en una publicación un estudio riguroso (fruto de una auténtica especializa-ción y sabio magisterio en el ámbito de los derechos humanos y, entre ellos, enlos vinculados con la educación) y un sentido de la oportunidad en razón de lainmediata utilidad de la obra, habida cuenta de la polémica surgida en España alhilo de la asignatura conocida “educación para la ciudadanía”. En efecto, con ellibro objeto de este comentario se ofrece un análisis de una “serie” o conjunto dedecisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las que, además deotros asuntos conexos, se aborda la tensión existente entre los derechos de los pa-dres a elegir la educación de sus hijos y los derechos de éstos a recibir una educa-ción normalizada, lo que permite apreciar el criterio sostenido por el Tribunaleuropeo a lo largo del tiempo en una casuística variada de supuestos, teniendoesto la máxima importancia ante la constatación de que algunos de estos pro-nunciamientos están siendo glosados por los Tribunales españoles al enjuiciar lasdenegaciones de las solicitudes de objeción de conciencia para cursar la asigna-tura mentada o la propia legalidad de la asignatura.

Sentado lo anterior, interesa a continuación exponer la estructura de la publi-cación, debiendo manifestarse, de entrada, que cuenta con un prólogo del titu-lar de la Institución editora del libro, Sr. García Vicente, Justicia de Aragón.

Tras el referido prólogo, es el propio autor de la obra, quien informa al lec-tor, a través de una presentación, de las circunstancias que llevaron a estudiarel objeto del libro. Ciertamente, resulta de una honestidad intelectual innega-ble dar cuenta al lector de las ocasiones en que el redactor del volumen se haenfrentado a esta problemática, siendo en todo caso significativo que el profe-sor Martín-Retortillo hubiera elegido este tema para dictar una de las ponen-

cias de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. El autor, por tanto,y como es notoriamente conocido, no llega a este libro de una manera precipi-tada, sino que es un fruto más de una labor constante y sostenida en el tiempo.

Efectuada la presentación (en la que se da noticia, como se ha dicho, de al-gunas vicisitudes profesionales y académicas del autor), sigue una introduc-ción en la que, de entrada, se califica al derecho de los padres a escoger la edu-cación de sus hijos como un derecho enigmático pero fundamental. Y, dentrode estas dudas que genera tan particular situación subjetiva, se localizan tresproblemas ante otras tantas circunstancias, a saber: a) la negativa genérica a es-colarizar a los niños; b) la negativa a que se reciba en los colegios educación se-xual, y c) la existencia de objeciones desde una determinada religión o creenciaa la enseñanza religiosa que se imparte en las escuelas o al ejercicio de determi-nadas actividades o prácticas.

Para abordar las anteriores cuestiones, se dedica una primera parte del tra-bajo al contexto normativo, en el que constituye una pieza esencial el artículo26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Y es que en dichoprecepto se generaliza el derecho a la educación, estableciéndose el carácterobligatorio de la enseñanza elemental. Por tanto, se conforma una pesadacarga y responsabilidad al Estado y a la vez se atribuye un enorme poder almismo aparato estatal. De ahí que no sea extraño que sea la propia Declara-ción la que defina las finalidades del servicio educativo, imponiendo un ciertocanon de neutralidad y garantizando el respeto al derecho de opción de los pa-dres sobre el tipo de educación que habrá de prestarse a sus hijos. Importa,ahora, precisamente reflejar los apartados 2 y 3 del mentado artículo 26:

“La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad hu-mana y el fortalecimiento del respeto de la personalidad humana y el fortaleci-miento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favo-recerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos losgrupos étnicos o religiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Na-ciones Unidas para el mantenimiento de la paz.

Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que ha-brá de darse a sus hijos”.

La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 encontró untemprano desarrollo en el sistema del Convenio Europeo de Derechos Huma-nos que el Consejo de Europa hizo en 1950 y, en concreto, en el ProtocoloAdicional número 1 de 1952, cuyo artículo 2 dice así:

“Derecho a la instrucción.

A nadie se le puede negar el derecho a la instrucción. El Estado, en el ejerci-cio de las funciones que asuma en el campo de la educación y de la enseñanza,respeta el derecho de los padres a asegurar esta educación y esta enseñanza con-forme a sus convicciones religiosas y filosóficas”.

Javier Oliván del Cacho426

Ciertamente, este precepto ahora transcrito tiene una conexión induda-ble, como se ha dicho, con la Declaración de Derechos Humanos, pero tam-bién se advierten, como perspicazmente se dice en el libro reseñado, diferen-cias trascendentes. De entrada, se pasa de un derecho preferente a otroderecho que, en principio, no se encuentra condicionado Y, en segundo tér-mino, y de modo más relevante, se percibe con toda claridad que el derechode opción de los padres debe vincularse con la libertad de pensamiento, deconciencia y de religión.

Acto seguido, se estudian los contenidos de interés de los llamados “Pactosde Nueva York” de 1968, así como la propia normativa comunitaria europea,hasta llegar al propio Tratado de Lisboa.

Expuestos los referentes supranacionales, se atiende, lógicamente, a la nor-mativa española en sentido estricto, realizándose una glosa del artículo 27 deltexto constitucional, precepto al que califica el autor (que, como es sabido, fueun activo y decisivo Senador constituyente) como “una de las expresiones máscualificadas del consenso constitucional” (p. 66). Y, entre tales consensos, seplasmó uno en el apartado tercero de dicho precepto; según el cual, “los pode-res públicos garantizarán el derecho que asiste a los padres para que sus hijosreciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propiasconvicciones”. Pues bien, el profesor Martín-Retortillo, al abordar el artículo27.3 de la Constitución, concluye que, si bien la impartición de una materiareligiosa o moral podría ser dispensada por las propias organizaciones religio-sas o laicas, lo que “resulta indudable es que si se imparte (por el Estado) talformación o educación en la escuela, los padres podrán elegir y predeterminar,o, eventualmente, vetar” dicha docencia.

Seguidamente, se examinan varios ejes de la normativa educativa, comoson la educación como función pública estatal, las consecuencias del dere-cho a la educación y de las libertades de pensamiento, de conciencia y de re-ligión y el estatus de los destinatarios de la educación y de sus familias. Asi-mismo, se pasa revista al papel de los tres sujetos concernidos por losproblemas objeto de estudio, esto es, los padres, el Estado y los propios hi-jos, lo que resulta coherente con la existencia de una concurrencia de dere-chos en el problema objeto de estudio. Finalmente, y para acabar con estaprimera parte, se analiza la cuestión de la enseñanza obligatoria y las respues-tas ante la falta de dicha escolarización a causa de la actitud o pasividad delos padres o de quienes les sustituyen.

En la segunda parte, se ofrece ya lo que se denomina como la respuesta ju-risprudencial a los problemas anteriores, abordando de modo cronológico laJurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, si bien tampocose renuncia a comentar otras resoluciones de Tribunales diferentes y, en con-creto, una decisión del Tribunal Constitucional español (la STC 260/1994)que sirve de pórtico del estudio jurisprudencial de la doctrina europea.

En el estudio de la Jurisprudencia europea, se parte de una primera Senten-cia en la que se desvincula el derecho de aprendizaje en la lengua propia de las

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convicciones filosóficas que justifican la facultad de los padres a escoger el tipode educación de sus hijos.

En una segunda Sentencia se aborda el tema de la negativa a recibir educa-ción sexual, de acuerdo con la legislación danesa (caso “Kjeldsen, Busk Mad-sen y Pedersen c. Dinamarca”, de 7 de diciembre de 1976). En este caso, el Tri-bunal Europeo de Derechos Humanos asienta, de entrada, varias conclusionesgenerales sobre los límites de opción de los progenitores, que “no impide a losEstados difundir, mediante la enseñanza o la educación, informaciones o co-nocimientos que, directamente o no, tengan carácter religioso o filosófico. Noautoriza, ni siquiera a los padres, a oponerse a la integración de tal enseñanzao educación en el programa escolar, sin lo cual cualquier enseñanza institucio-nalizada correría el riesgo de mostrarse impracticable. Parece, en efecto, muydifícil que cierto número de asignaturas enseñadas en el colegio no tengan, decerca o de lejos, un tinte o incidencia de carácter filosófico, si se tiene encuenta la existencia de religiones que forman un conjunto dogmático y moralmuy vasto, que tiene o puede tener respuestas a toda cuestión de orden filosó-fico, cosmológico o ético”. Ahora bien, reconocido este derecho-deber del Es-tado, lo que se prohíbe es “perseguir una finalidad de adoctrinamiento quepueda ser considerada como no respetuosa de las convicciones religiosas y filo-sóficas de los padres”.

Descendiendo al caso concreto, el Alto Tribunal europeo concluye que nose produjo una violación del Convenio (y de su protocolo), al no practicarseuna suerte de adoctrinamiento.

En cambio, en una Sentencia ulterior (caso “Campbell y Cosans c. Inglate-rra”, de 25 de febrero de 1982), el Tribunal sí que admitirá que la previsión decastigos físicos para los alumnos podría suponer una violación del derecho delos padres a escoger la educación de sus hijos en función de sus conviccionesfilosóficas.

El siguiente exponente judicial tuvo como objeto el rechazo de unos padresgriegos y testigos de Jehová a que sus hijos participaran en un desfile o proce-sión escolar realizado con motivo de una festividad nacional en la que se con-memoraba la ruptura de hostilidades entre la Italia fascista y Grecia durante lasegunda guerra mundial. En el caso citado, conocido como “Valsamis c. Gre-cia”, de 18 de diciembre de 1996, el Tribunal consideró que el desfile o mar-cha no afectaba seriamente a las convicciones pacifistas de los padres.

Continúa la serie jurisprudencial, con una nueva controversia relacionadacon el rechazo de unos padres a la educación sexual impartida esta vez en uncentro educativo de Cantabria (asunto “Jiménez Alonso y Jiménez Merino c.España”, de 25 de mayo de 2000). En este punto, el profesor Lorenzo Martín-Retortillo se detiene en comentar, en tono favorable, la decisión del TribunalSuperior de Justicia de Cantabria que desestimó el recurso contencioso-admi-nistrativo interpuesto por los padres, cuyos fundamentos serán tenidos encuenta por el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así, los jueceseuropeos inadmitirán la demanda, al considerar que la educación sexual con-sistía en una “información de carácter general que puede ser concebida como


de interés general y que no constituye una tentativa de adoctrinamiento parapreconizar un comportamiento sexual determinado”.

Por seguir con el orden cronológico, en el libro reseñado también se co-menta la Sentencia de 11 de noviembre de 2006 (caso “Konrad y otros c. Ale-mania”), en la que se examina la posibilidad de que los padres rechacen, concarácter general, la educación normalizada dispensada por el Estado, algo queno aceptará el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al entender que el de-recho de los padres “sólo se sostiene en la medida en que no entra en conflictocon el derecho de los niños a la educación”.

Finalmente, deben ser objeto de glosa dos recientes Sentencias del Alto Tri-bunal europeo en las que se aborda el problema de la educación religiosa. Paracomprender la primera de ellas, de 29 de junio de 2007, asunto “Folguero yotros c. Noruega”, ha de partirse de la evolución de la enseñanza de la religiónen Noruega (país con religión oficial luterana profesada por la mayoría de lapoblación), que se impartía en las escuelas hasta 1969, con la posibilidad hastaentonces de dispensa total o parcial. A partir de este momento, la enseñanzadel catecismo se encomienda a la Iglesia, mientras que la enseñanza de la reli-gión cristina quedaba bajo la órbita de la escuela, pero manteniéndose la posi-bilidad de dispensa total o parcial y su sustitución por una asignatura de filo-sofía. Sin embargo, en los años noventa se reformó la normativa educativa,estableciéndose como obligatoria una asignatura que versaba sobre el cristia-nismo, la religión y la filosofía, en la que sólo cabría una dispensa parcial perono total. Los padres opositores a esta materia alegaron que la enseñanza citada,tal y como estaba concebida, ni aseguraba el criterio de neutralidad y objetivi-dad, ni era impartida de manera pluralista, por lo que rechazaban su imparti-ción a sus hijos. Esta tesis finalmente será la que triunfe, si bien por una redu-cida mayoría en el Colegio de Magistrados, ya que, según deriva de laSentencia comentada, el Estado demandado no ha llegado a garantizar que lasinformaciones y conocimientos incluidos en los programas pudieran ser im-partidos de manera objetiva, crítica y pluralista.

La segunda Sentencia, de 9 de octubre de 2007, caso “Zenguin c. Turquía”,también abordó la negativa de unos padres a que sus hijos recibieran clase deuna determinada materia con contenidos religiosos, llamada “Cultura Reli-giosa y Ética”, ya que tal asignatura estaba imbuida de la visión suní del Islam,que no era la que profesaban los actores (musulmanes alevitas). Este plantea-miento será asumido también por el Tribunal Europeo de Derechos Huma-nos, en función de que la enseñanza de la asignatura se daba esencialmentedesde la perspectiva suní del Islam.

El libro acaba con unas consideraciones finales en donde se sintetiza, críti-camente, la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Entre estasconclusiones, es trascendente retener que el derecho de opción de los padresconstituye una garantía frente a eventuales abusos estatales que, en materiaeducativa, y fruto de la experiencia de determinados regímenes totalitarios, es-taban en la mente de todos en la postguerra del segundo conflicto mundialcuando se hizo el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En todo caso, el

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derecho paterno constituye un instrumento de garantía del pluralismo, te-niendo su fundamento en el respeto que merecen las “creencias filosóficas y re-ligiosas”; creencias que no deben ser necesariamente de naturaleza religiosa,pero sí ser algo arraigado en la conciencia de las personas afectadas. Natural-mente, y ello se subraya por el autor, el derecho de los padres no es un derechoabsoluto y debe compaginarse esencialmente con el derecho y responsabilidaddel Estado en orden a asegurar el servicio público de la enseñanza. De ahí queno cabe que los padres puedan rechazar in genere la enseñanza normalizadapara sus hijos, si así está prevista en la legislación interna correspondiente.Tampoco, puede objetarse que determinados contenidos educativos puedentener implicaciones morales o filosóficas, aunque las enseñanzas –y esto es lorelevante- nunca podrán decantarse por una determinada creencia sin que lospadres tengan derecho a acogerse a una dispensa para sus hijos.

Presentado a grandes rasgos el contenido del libro, quien suscribe estas lí-neas no puede sino mostrar su satisfacción por dar noticia de un volumen quemerece ser leído y estudiado y, en general, objeto de una mayor difusión de laque, en principio, puede derivar de una publicación de ámbito esencialmenteautonómico. Por lo demás, esta satisfacción es doble, puesto que el acerca-miento a esta nueva publicación del Catedrático altoaragonés ha permitidocomprobar a quien redacta estas líneas (que se formó en el Seminario de Dere-cho Administrativo de la Facultad de Derecho de Zaragoza) que D. LorenzoMartín-Retortillo sigue siendo un valioso ejemplo, en cuanto depositario deuna auténtica moral ciudadana y profesional y de entrega y servicio al Estado,cuya influencia no se reduce al ámbito estrictamente universitario, sino queejerce su benéfico influjo también a personas que desarrollan su actividad pro-fesional fuera del mundo académico.



Carmen Sánchez-Abarca Gornals ★

Ziegler, K; Baranger, D. y Bradley, A. (Eds.):Constitutionalism and the role of Parliaments

Hart Publishing, 2007

La obra Constitutionalism and the role of Parliaments fue publicada, dentrode la serie Studies of the Oxford Institute of European and Comparative Law, porla Editorial Hart Publishing en el año 2007. Se trata del tercer volumen de lacitada serie, editado por K. Ziegler, D. Baranger y A. Bradley, en el que cola-boran catorce autores, todos ellos jueces o profesores de Derecho público enUniversidades inglesas, francesas y alemanas. Los artículos recopilados sonfruto de la conferencia que tuvo lugar en el Instituto de Derecho comunitarioy Derecho comparado de la Universidad de Oxford en septiembre de 2004,cuyo tema central fue el papel de los Parlamentos en la era del constituciona-lismo. El punto de vista que adopta esta edición es histórico, jurídico y com-parado, y por ello parte del análisis de la evolución y la situación actual de losParlamentos de determinados sistemas europeos, para a continuación cen-trarse, en cada uno de sus capítulos, en un concreto aspecto del panoramaconstitucional y parlamentario actual.

La estructura de la obra es tripartita, en la primera parte se hace referenciaa la historia de algunas de las más importantes instituciones parlamentarias eu-ropeas, como son las de Inglaterra, Francia y Alemania. Se hace asimismo unamención especial al Parlamento Europeo, como receptor de las tradiciones na-cionales de los Parlamentos de los Estados miembros y a la vez creador de nue-vas prácticas parlamentarias. En la segunda parte, se examinan nuevos mode-los de relación entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo, analizando tanto lafigura del Gobierno como su control parlamentario, especialmente en Inglate-rra y Alemania. En la tercera y última parte se incluyen los capítulos referentesa la relación entre los Parlamentos y el Poder Judicial, analizando el conceptode independencia judicial en los distintos ordenamientos objeto del estudio,para terminar con un interesante capítulo centrado en Inglaterra sobre el papelde los Parlamentos como defensores de los derechos humanos.

El punto de partida de la primera parte, que está presente a la vez en los de-más capítulos, es el concepto de constitucionalismo. Pese a la discusión sobrela compatibilidad plena entre el constitucionalismo y el gobierno parlamenta-rio, y la dificultad para definir este concepto, por su carácter difuso, en últimainstancia existe unanimidad en la doctrina al afirmar que de lo que se trata esde asegurar una serie de valores en la acción de gobierno, como legalidad, res-ponsabilidad gubernamental, protección de derechos fundamentales o inter-dicción de la arbitrariedad.

El segundo capítulo de la primera parte se centra en “la madre de los Parla-mentos”, el Parlamento inglés, que como no había de ser otra manera, sirve demodelo y de punto de referencia para el subsiguiente análisis comparado. La ra-cionalidad del poder que se impuso en Inglaterra tras la etapa revolucionariafue el fruto de una cultura política, una “moralidad política” ya citada por auto-res como BAGEHOT, BURKE o GRAY. Dentro de los múltiples temas quesuscita esta institución, D. BARANGER, Fellow in Law en el Queen’s Collegede la Universidad de Oxford, cuestiona en este artículo la supuesta afinidad en-tre el gobierno parlamentario y el Derecho parlamentario, basándose para elloen un profuso análisis de la actividad parlamentaria inglesa de los siglos XVIII(hasta la Reform Act de 1832) y XIX (hasta las Standing Orders de 1902). En susinicios, el Parlamento aparece en Inglaterra como una cámara deliberativa, en laque se producía un debate entre el Rey y los miembros de su Consejo, en elmarco de un sistema semi-feudal. Junto a esta función deliberativa, se potencióla función legislativa a partir de mediados del siglo XIX, a través de una reformade los procedimientos parlamentarios en la que se primó la racionalidad por en-cima del libre debate en las cámaras. A estas reformas hay que añadir, por la es-pecial naturaleza de las normas parlamentarias, la influencia de los cambios po-líticos acaecidos en Inglaterra, que supusieron, como en el caso de laRevolución Gloriosa, grandes cambios para el sistema. Fruto de estos cambiosfue el paso de un Parlamento de individuos al aún vigente Parlamento grupo-crático, en el que la influencia de los partidos se refleja en múltiples aspectos dela vida parlamentaria. Las normas que regulaban los procedimientos parlamen-tarios fueron configurando la forma de gobierno parlamentario, a través de me-canismos de control de los Ministros, como el impeachment, o más tarde a tra-vés de instrumentos no destinados específicamente a ello, como ocurrió en1742 con el cese de WALPOLE que siguió a los Chippenham votes, hecho quemarca el hito de la aparición de la responsabilidad política del Gobierno ante laCámara de los Comunes, y el comienzo del desuso del impeachment. En defini-tiva, las normas parlamentarias preexistieron al gobierno parlamentario, pero seadaptaron progresivamente a sus criterios interpretativos, al hilo del pragma-tismo inherente al constitucionalismo británico.

El origen del Derecho parlamentario es analizado a continuación en el sis-tema francés por P. AVRIL, Profesor emérito de la Universidad Panthéon-As-sas (Paris II), quien analiza las distintas etapas de la historia constitucional galadesde 1789, momento inicial del Derecho parlamentario en Francia. En estosprimeros momentos posteriores a la Revolución Francesa se produjo el cambio

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del concepto antiguo al concepto moderno de representación, lo que supusoentre otras cosas la prohibición de los cahiers d’instructions y la protección delmandato representativo mediante el reconocimiento de inmunidades parla-mentarias. Las normas por las que había de regirse la nueva Asamblea tomaronsus modelos de las asambleas del Antiguo Régimen y de autores francesescomo el clásico SIÉYÈS, mientras que se discute si se produjo o no realmentela influencia inglesa, defendida en la Asamblea Nacional por MIRABEAU. Yaen la Restauración, se impuso el gobierno parlamentario, reflejado en el Parla-mento en procedimientos como el control del presupuesto o las interpelacio-nes, como medio para exigir responsabilidad al Poder Ejecutivo, que segúnPIERRE sirven no sólo como medio de control, sino también como instru-mento de dirección política del Gobierno.

El análisis de la experiencia alemana, realizado en el capítulo 4 por F. WIT-TRECK, Profesor asociado de Derecho público en la Universidad alemana deWürzburg, se centra principalmente en el s. XIX, cuando tras una dura batallase logró en gran medida la autonomía parlamentaria del Bundestag y del restode parlamentos de los Länder. En esta evolución influyó la tradición alemanade las asambleas pre-revolucionarias, a las que se reconoció personalidad jurí-dica y poder de auto-organización, siempre dentro de la diversidad caracterís-tica de la federación alemana, y también otras tradiciones extranjeras, funda-mentalmente en el s. XIX se hizo patente el influjo del Parlamento inglés y dela Asamblea francesa, a través de los estados de Hanover y Baden. Una de laspeculiaridades del sistema alemán es la amplitud de la regulación constitucio-nal del Derecho parlamentario, con casi 80 artículos que regulan detallada-mente el funcionamiento del Parlamento. Dado que en la época anterior a laRevolución de 1848, la Constitución alemana pertenecía aún a la categoría delas cartas otorgadas, esta regulación dejaba un estrecho margen a la autonomíaparlamentaria frente al poder real. El proceso de cambio se inició en los esta-dos del sur, cuando Baden, Bavaria, Kurhessen y Württemberg obtuvieron elreconocimiento regio de la competencia para aprobar sus propias normas defuncionamiento. Tras la Revolución de 1848, se avanzó hacia la consecuciónde la autonomía parlamentaria plena, sobre todo en los estados del sur, pese aque se mantenía cierto intervencionismo del Ejecutivo, que en la mayoría deestados alemanes se reservaba la competencia de convocar la Asamblea.

Esta primera parte concluye su recorrido comparado con un análisis delDerecho parlamentario en el Parlamento Europeo, en el capítulo 5, a cargo deS. DOUGLAS-SCOTT, Profesor de Derecho en el King’s College Londres.Pese a lo que el autor llama un “problema de imagen” de la institución, el Par-lamento Europeo ha ido aumentando su presencia en la política comunitaria,como reflejan episodios recientes, así el rechazo a la Comisión propuesta porDurao Barroso en el 2004. Este veto, que inicialmente no estaba previsto enlos Tratados, empezó a aplicarse hasta convertirse en una costumbre, que final-mente fue incorporada al Tratado constitutivo, en su artículo 214, según elcual “El Presidente y los demás miembros de la Comisión (…) se someterán cole-giadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo”. La evolución del

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Parlamento Europeo ha sido por ello, en cierto sentido, contraria a la de losParlamentos nacionales, en cuanto sus poderes, inicialmente limitados, se hanvisto incrementados en los últimos 25 años, tanto en la función legislativa,con el procedimiento de codecisión instaurado por el Tratado de Maastrichtque lo añadió al artículo 251 del Tratado constitutivo; como en la función pre-supuestaria y la función de control de otras instituciones comunitarias, funda-mentalmente la Comisión, el Banco Central Europeo y el Ombudsman. Esteaumento de competencias se enmarca dentro del reiterado “déficit democrá-tico” de la Unión Europea y la demanda de mayor democracia en los procedi-mientos comunitarios, a la que respondería la mayor intervención del Parla-mento Europeo en las distintas funciones tradicionales de la instituciónparlamentaria. Sin embargo, el Parlamento Europeo continúa sin ejercer uncontrol parlamentario del Consejo europeo o del Consejo de Ministros; carecede iniciativa legislativa; y sus competencias son reducidas en las materias rela-tivas al II y III pilar. El Parlamento Europeo se ha visto en gran medida in-fluido por las tradiciones nacionales de los Estados miembros de la Unión Eu-ropea, sin embargo, su papel es radicalmente distinto en cuanto, por citar sóloalgunas de sus peculiaridades, es un Parlamento en una organización interna-cional de integración y carece de una relación representativa efectiva con losciudadanos comunitarios, ya que las elecciones al Parlamento Europeo son na-cionales, no europeas. El papel de la institución viene determinado por sucondición de pieza clave dentro del equilibrio institucional en la Unión Euro-pea, así como a su función de control en lo que ANDERSEN y BURNS lla-man “gobierno post-parlamentario”, en el que juegan un papel fundamentallos lobbies, las organizaciones y los expertos.

En la segunda parte de la obra se analiza la relación entre los Parlamentos yel Poder Ejecutivo, que ha sido definida por autores como PREUSS, padre dela Constitución alemana de 1919, quien dice del Gobierno, en relación con elParlamento, que es “carne de su carne”; o CHATEAUBRIAND, para quien lagenialidad del gobierno parlamentario radica en hacer de sus Ministros almismo tiempo “sustancialmente los dueños de la Asamblea y formalmente sussiervos”. Se centra por tanto esta parte en la paradoja del Gobierno parlamen-tario actual, en el que la realidad coloca al Gobierno como motor de la activi-dad del Parlamento, mientras que en la teoría constitucional prima la divisiónorgánica de poderes.

En el primer capítulo de esta parte, capítulo 7 de la obra, el punto de par-tida vuelve a ser una vez más el modelo inglés, expuesto en esta ocasión porLE DIVELLEC, Profesor de Derecho público en la Universidad francesa deLe Mans. El autor de referencia es BAGEHOT, para quien el Gabinete es, enconocida expresión, “a committee of the Parliament”, como consecuencia delvínculo estructural que une al Poder Legislativo y al Ejecutivo. Entre las dife-rentes opciones que existen en Derecho comparado para articular esta rela-ción entre el Parlamento y el Gabinete, —como son la elección obligatoria opotestativa de Ministros entre miembros del Parlamento; o la no elección delos Ministros entre miembros del Parlamento—, Inglaterra ha optado a tra-


vés de una convención constitucional por la elección obligatoria de Minis-tros entre miembros de la Cámara de los Lores o, principalmente, de la Cá-mara de los Comunes. Se acentúa así el papel del Gabinete, aumentado porla concesión de otras competencias como la iniciativa legislativa y presupues-taria, y la participación en la fijación del orden del día de las Cámaras, aligual que prevé en el ordenamiento español el artículo 67.3 de la Constitu-ción en relación con el Gobierno.

C. GUSY, Profesor de Derecho Público en la Universidad alemana de Biele-feld, señala en el capítulo 7, en este contexto de relaciones entre el Gobierno yel Parlamento, la importancia del control parlamentario. El control parlamen-tario es esencialmente político, pese a que en el ordenamiento de referenciapara el autor, el alemán, se haya solapado con el control jurídico desde 1918. Elámbito de acción del control que ejerce el Parlamento se circunscribe a la ac-ción del Gobierno y, por extensión, al de cualquier autoridad pública. Sin em-bargo, se enfrentan hoy a la acción del Parlamento una serie de límites implíci-tos, derivados de la actuación de las agencias independientes, creadas al hilo delmodelo alemán de las ministerialfreie Räume, que pueden dar lugar a zonasexentas de control, o de las funciones o empresas privatizadas, que de acuerdocon su nueva condición ya no están sujetas al control parlamentario. A estecontrol se oponen asimismo otra serie de límites expresos, que aumentan la pre-dominancia práctica del Gobierno, como son las barreras a la actuación del Par-lamento. Estas barreras pueden ser absolutas, como es el caso de las áreas de res-ponsabilidad exclusiva del Gobierno, que lo son al menos en la primera fase dedecisión; o relativas, en las que en principio sí se produce control parlamenta-rio, pero es un control confidencial, como en el caso de las materias secretas.

En el capítulo 8, K. ZIEGLER, Profesora de Derecho en la Universidadde Oxford, analiza el papel del Poder Ejecutivo y del Legislativo en la polí-tica exterior y de defensa, una de las materias donde más relevante es la ac-tuación del Parlamento. Dado que el panorama comparado es en este puntoheterogéneo, es necesario tener en cuenta las condiciones de cada país, tantola tradición, así por ejemplo la prerrogativa regia en Inglaterra, como acon-tecimientos más recientes que han marcado su evolución, véase el pacifismoy la desmilitarización en Alemania tras la 2ª Guerra Mundial. Pese a esta he-terogeneidad, puede apreciarse en general una tendencia a un mayor controlparlamentario de la acción del Ejecutivo en relación con lo militar, sobretodo en relación con la decisión de enviar efectivos a misiones en el extran-jero. Destaca el caso de Alemania, donde se mantiene un área de competen-cia exclusiva del Gobierno en relación con las decisiones relativas al ámbitomilitar. En virtud de esta competencia, interpretada extensivamente por elTribunal Constitucional Federal alemán, el Gobierno puede decidir la formaque adopta para llevar a efecto una decisión, vetando la intervención del Par-lamento cuando dicha decisión no se adopta a través de un Tratado interna-cional, en el que la intervención parlamentaria es preceptiva.

El capítulo 9 es dedicado por el Profesor de Derecho en el Queen’s CollegeLondres N. BAMFORTH, a la separación de poderes, desde un punto de vista

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teórico, con la intención de complementar así la visión práctica y comparadade los tres capítulos anteriores. Destaca en este punto la teoría de HARLOW yRAWLINGS, quienes hablan de “luz roja”, “luz verde” y “luz ámbar”, para re-ferirse al diferente grado de conservadurismo en la aplicación de las normas ylos límites del Poder Judicial en relación con la acción del Poder Ejecutivo y elPoder Legislativo. La “luz roja” haría referencia a un amplio control judicial,con el Gobierno limitado en su acción; mientras que la “luz verde” correspon-dería a un Gobierno expansivo e intervencionista.

En la tercera y última parte de este compendio de artículos, se tratan trestemas conjuntamente: los Parlamentos, los Tribunales y los derechos huma-nos. Un concepto presente en toda esta parte, y definido desde múltiples pun-tos de vista es el de la independencia judicial. Pese a su multivocidad, básica-mente se diferencia entre la independencia personal del juez para decidir y laindependencia del Poder Judicial como institución, lo que implica la existen-cia de un órgano de gobierno de los jueces.

En el capítulo 10, con el que se inicia esta parte, Lady Justice ARDEN,Juez del High Court of Justice de Inglaterra, trata el tema de la independenciajudicial en relación con el Parlamento, centrándolo en el análisis del sistemainglés. En esta materia son esenciales dos normas en el ordenamiento inglés:por una parte, el Human Rights Act de 1998, que impone a los jueces una in-terpretación de las leyes lo más acorde posible con los derechos fundamentales,y por otra parte, los derechos fundamentales que reconoce el common law yque deben ser aplicados por los jueces.

Una vez analizado el concepto de independencia judicial, el Profesor deDerecho público en la Universidad de Lille 2, L. HEUSCHLING analiza enel capítulo 11, la teoría y la práctica de la independencia judicial en Francia,comparándola con el modelo inglés. Es en este sistema, el francés, donde se te-oriza el principio de independencia judicial por MONTESQUIEU, cuya ge-nial teoría se enfrentó sin embargo con una realidad adversa que impidió suaplicación. El barón de la Brède hablaba de un Poder Judicial “nulo”, limitadoa ser la mera bouche qui prononce les paroles de la loi, y para lograr este ideal,sólo existían dos opciones: bien la anulación del poder de los jueces, que seprodujo en la Constitución de 1791 como reacción frente al inmenso poderque ostentaba el estamento judicial en el Antiguo Régimen, o bien la anula-ción de la independencia judicial como consecuencia del poder de los jueces,que alcanzó su punto álgido durante el Terror, momento en que se impuso ladependencia parlamentaria del Poder Judicial, mientras que más tarde en laépoca napoleónica el Poder Judicial dependería del Poder Ejecutivo, persona-lizado en Napoleón. Ya en el s. XX, la independencia del Poder Judicial se vereconocida en una nueva dimensión, gracias a reformas como la reestructura-ción de los órdenes jurisdiccionales, la supresión del référé législatif o la crea-ción del Conseil Constitutionnel en 1958. A estos cambios jurídicos se une uncambio en la percepción social de los jueces, que pasan a ser valorados positi-vamente tras conocerse su intervención en famosos casos de corrupción. Endefinitiva, frente a la teoría de MONTESQUIEU, el Poder Judicial se pre-


senta hoy, en Francia y en muchos otros modelos comparados, como un PoderJudicial independiente y a la vez, poderoso, demostrando así una vez más,como dijera HOLMES, que el Derecho no se rige por reglas lógicas.

En el capítulo 12, G. SYDOW, Profesor de Derecho en el Instituto de De-recho público de la Universidad de Friburgo, analiza el tema de la indepen-dencia del Poder Judicial en el sistema alemán, donde destaca la regulaciónconstitucional de las garantías de esta independencia, como son entre otras lainamovilidad y la asignación de casos por criterios objetivos. El sistema alemáncontinúa siendo objeto de atención en el capítulo 13, en el que P. CANCIK,Profesor de Derecho público en la Universidad Goethe, estudia el papel de losTribunales Constitucionales en relación con los derechos que conforman el es-tatuto de los parlamentarios. Si en principio la relación entre los Parlamentosy los Tribunales Constitucionales viene condicionada por la posible cancela-ción de los actos legislativos por el Tribunal Constitucional, se demuestra alhilo de la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federalalemán, que esta institución realiza también una labor de defensa de los dere-chos de los parlamentarios. El creciente número de casos relativos a esta mate-ria en los últimos años muestra que con frecuencia, una vez dictada la senten-cia en la que se defiende al parlamentario, sus fundamentos jurídicos sonrecogidos en normas parlamentarias, por lo que en última instancia y segúnCANCIK, la juridificación de la vida parlamentaria fortalece la posición delParlamento.

El último tema objeto de atención es el de la protección parlamentaria delos derechos humanos, desarrollado por K. EWING, Profesor de Derecho pú-blico en el Queen’s College Londres en el capítulo 14. El Parlamento protegelos derechos humanos de muchas formas, como son el ejercicio de la funcióndeliberativa, cuando sirve de foro para exponer violaciones de estos derechos,o el ejercicio de la función legislativa, cuando el Parlamento aprueba normasprotectoras. Destaca en este ámbito la labor del Joint Committee on HumanRights, una comisión mixta de las Cámaras de los Lores y de los Comunes,compuesta por seis miembros de cada Cámara, cuya función principal es la derealizar un examen previo de los proyectos o proposiciones de ley, compro-bando su compatibilidad con la Convención europea de Derechos Humanos,entablar un diálogo con el Gobierno y, en su caso, promover una reforma deltexto en cuestión. El carácter de este proceso es informal, se realiza por tantofuera del procedimiento legislativo, y tiene lugar fundamentalmente en la Cá-mara de los Lores. Dado que este carácter informal ha sido la causa del redu-cido impacto de la labor del Joint Committee, se ha propuesto en Inglaterra lainclusión del escrutinio en el procedimiento legislativo, como ya se ha hechocon buenos resultados en Escocia. El papel del Parlamento en la defensa de losderechos humanos podría reforzarse asimismo a través de otras reformas demayor calado, como la modificación de la composición de la Cámara de losLores, en cuanto el carácter representativo de esta Cámara le otorgaría mayorcapacidad de control. En definitiva, EWING propone la sustitución del papelde los Tribunales en materia de defensa de derechos humanos por la acción del

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Parlamento, basando así la decisión en la legitimidad democrática de la insti-tución parlamentaria.

En definitiva, este compendio de artículos, con su análisis histórico, mues-tra la importancia de la historia constitucional para el análisis del Derechocomparado, al igual que la historia de los Parlamentos la tiene para el Derechoparlamentario. Esta visión histórica se complementa con la actualidad de laobra, cuya reciente edición le permite contener referencias a las últimas refor-mas constitucionales y parlamentarias acaecidas en los sistemas inglés, francésy alemán. Se refleja asimismo, a través de multitud de ejemplos y datos com-parados, el impacto de las normas constitucionales en los procedimientos par-lamentarios y de la justicia constitucional, pese al riesgo de que ello atentecontra la autonomía parlamentaria. Otro de los temas que se presenta deforma amplia e interesante es el status de los tribunales en cada país, la evolu-ción de cada uno de ellos y las diferencias que tanto la tradición como el con-texto actual imponen en el concepto de independencia judicial de cada sis-tema. Se trata, en suma, de una visión amplia, por la cantidad de asuntostratados por los autores y los diferentes enfoques adoptados por cada uno deellos. Pese a sus diferencias, los temas expuestos se complementan para dar lu-gar a una obra útil para los interesados en el aspecto comparado de temas cen-trales en el Derecho público, como son el papel del Parlamento, sus relacionescon el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, así como la propia independenciadel Poder Judicial y en especial, en relación con los derechos humanos.



Ana Aizpuru Segura ★

García Ruiz, Carmen Rocío: ONGs y derecho internacional: su influencia en la

elaboración de normas internacionales. Editorial Iustel. Madrid, 2007, 350 pp.

La obra de Carmen Rocío García titulada “ONGs y derecho internacional:su influencia en la elaboración de normas internacionales” está divida en tresCapítulos que analizan ordenadamente: la posición de las ONGs en la esferainternacional, su posición para la regulación del derecho internacional, y laconsideración de las mismas como elementos esenciales en los procesos de ne-gociación. Los dos primeros Capítulos suponen una puesta en contacto nece-saria para la posterior comprensión del tercero, ya que, parece oportuno situaren primer lugar a las ONGs en el ámbito internacional, tanto desde el puntode vista de su estatus jurídico y su posición supranacional, como desde su po-sición de impulsoras de Disposiciones de carácter internacional (Capítulos I yII); para poder comprender con posterioridad cómo intervienen en los proce-sos de negociación (Capítulo III).

Partiendo de estas ideas, conviene analizar pormenorizadamente el conte-nido de la obra. Así, el primer Capítulo comienza con una breve exposición dela génesis de las ONGs, y pasa a centrarse seguidamente en el estudio del reco-nocimiento jurídico a nivel internacional de las mismas recalcando la falta deapoyo legal que han tenido en numerosas ocasiones, puesto que aunque en laesfera nacional sí tienen un estatus y un reconocimiento legal, no sucede asícuando se trasciende de ese ámbito. La propia autora en la página 48, y ci-tando a Sobrino Heredia, pone de manifiesto que “Las ONGs tienen, pues, lanacionalidad de un Estado determinado, de manera que cuando desean desarro-llar sus actividades fuera de dicho Estado se ven constreñidas por el trato general-mente discriminatorio y restrictivo que los demás sistemas jurídicos nacionales re-

servan a las asociaciones extranjeras—y si la legislación interna así lo prevé a lasasociaciones nacionales—, ello es fruto de una secular desconfianza hacia el fenó-meno asociativo transnacional”.

De hecho, como se desprende del libro y pese a la complicada situación delas mismas, hay que esperar hasta 1960 para que se adopte una Resolución re-lativa al reconocimiento de su personalidad jurídica.

En cualquier caso, y pese a las dificultades, la autora analiza su regulaciónjurídica internacional actual desde el marco de Naciones Unidas, en primer lu-gar; de las Organizaciones Internacionales Regionales, en segundo lugar; y enrelación con los órganos judiciales internacionales, en tercero.

En las últimas páginas del Capítulo hace un análisis sobre su subjetividadinternacional en las que señala que de modo similar a cómo se solucionó eltema de la subjetividad internacional de la persona humana, hoy en día se ha-bla de una cierta subjetividad de las ONGs que no les permite la capacidad ju-rídica de actuación del resto de sujetos.

En el Capítulo II se centra ya en el estudio de las Organizaciones No Gu-bernamentales como impulsoras del establecimiento de disposiciones de Dere-cho Internacional, partiendo del hecho de que a las mismas siempre les ha in-teresado el proceso de creación de normas de Derecho Internacional, y de quelas mismas han ido logrando que los Estados consideren hoy día su participa-ción en la elaboración de normas como un elemento necesario.

Para ello la autora distingue dos modos a través de los cuales las ONGspueden influir en dicho proceso: tanto como impulsoras de una determinadaregulación, como participantes directas en los procesos de negociación. Den-tro de este último punto va analizando en concreto su participación tanto endisposiciones de alcance general como de carácter singular. Dentro de las pri-meras estudia la Carta de las Naciones Unidas, y en concreto, las disposicionessobre derechos humanos; y la Declaración Universal de Derecho Humanos,participación que pone de manifiesto claramente la integración de este tipo deOrganizaciones en el movimiento de defensa de los derechos humanos quesurgió tras la Segunda Guerra Mundial.

También destaca la autora la influencia de las ONGs en disposiciones decarácter específico, así en la Convención contra la tortura y otros tratos o pe-nas crueles, inhumanas o degradantes de 1984; en el Convenio sobre los dere-chos del niños de 1989; en la Convención sobre la prohibición del empleo, al-macenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre sudestrucción de 1997; y en el Convenio de Roma sobre la Corte Penal Interna-cional de 1998.

En todo ese análisis va poniendo de manifiesto que la labor desempeñadapor las ONGs ha dado lugar no sólo a que sus actuaciones hayan repercutidoen la opinión pública, sino también a concienciar a la misma ante determina-das situaciones como el uso de minas antipersona.

Ana Aizpuru Segura440

Es ya en el Capítulo III cuando estudia la labor de las ONGs como parte-naires necesarias en el proceso de negociación. Y para ello vuelve a distinguirentre las disposiciones de alcance general y las de carácter específico.

Entre las primeras, como no podía ser de otro modo, analiza tanto su ac-tuación en la Carta de Naciones Unidas, y como en el Capítulo anterior, lasdisposiciones de derechos humanos; como en la Declaración Universal de De-rechos Humanos.

Así en relación con la participación de las mismas en la Carta de NacionesUnidas, destaca el hecho de que Estados Unidos consideró, casi desde el co-mienzo de la Conferencia de San Francisco, la necesidad de otorgar ciertasconcesiones a las Organizaciones No Gubernamentales para ganarse el favorde la opinión pública, convirtiéndolas así, dice la autora, en “las protagonistasde su campaña de educación a la opinión pública”. Por lo tanto, recibieron la fa-cultad de distribuir las propuestas que se habían hecho previamente en Dum-barton Oaks entre la población, facultad que aprovecharon no sólo presen-tando ante la opinión pública lo sucedido sino también evaluándolo yplanteando muchas de las propuestas de regulación que las mismas ya habíanestudiado previamente.

De este modo las ONGs quedarían integradas, aunque extraoficialmente, enlas labores de trabajo de la Carta. Además presentaron una propuesta de docu-mento sobre derechos humanos que resultaría ser el adoptado por los denomina-dos “Big Four”, es decir, por Estados Unidos, China, Rusia y Gran Bretaña.

Su participación en la Declaración Universal de Derechos Humanos la es-tudia en dos fases, por un lado analiza el proceso de elaboración de la misma,y por otro su contenido.

En el primer punto aclara no sólo que las mismas estuvieron presentes, adiferencia de lo sucedido en la Conferencia de San Francisco, sin integrarse endelegación alguna, sino en calidad de Organizaciones No Gubernamentales.

Partiendo de este hecho, la autora va distinguiendo entre la primera sesiónde la Comisión de Derechos Humanos que se desarrolló desde el 27 de enerohasta el 10 de febrero de 1947, la primera sesión del Comité de Redacción, lasegunda sesión de la Comisión de Derechos Humanos, la Segunda sesión delComité de Redacción, la tercera sesión de la Comisión de Derechos Huma-nos, los encuentros del Tercer Comité de la Asamblea General, y la sesión ple-naria de la Asamblea General.

Más interesante resulta el análisis que hace de la contribución de las ONGsen el contenido de la Declaración, resaltando, eso sí, que la misma no contieneningún precepto tal y como lo propusieron las Organizaciones, sino que su in-fluencia se manifestó en la redacción del contenido de los derechos fundamen-tales, y destaca especialmente los artículos 7 sobre la igualdad ante la ley y el11 sobre el principio de legalidad en los que ejerció una notable influencia laOrganización “World Jewish Congress”; el 14 sobre el derecho de asilo; el 16sobre el derecho a casarse y fundar una familia en el que destacó la interven-ción de la Organización “Inter-Juridicial Committee”; el 18 sobre la libertad

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de pensamiento e ideológica en el que destacó la labor desempeñada por la“Commission of the Churches on International Affairs”; y el 26 sobre el dere-cho a la educación donde volvió a destacar la “World Jewish Congress”.

Junto a la influencia de las ONGs en la Carta de Naciones Unidas y en laDeclaración Universal, analiza también su influencia en las normas específicas;y así estudia, en primer lugar, la Conferencia de Derechos Humanos de Tehe-rán en 1968, y las Conferencias sobre las mujeres de Méjico, Copenhague yNairobi; y en segundo lugar las Convenciones anteriormente mencionadas.

En relación a la Conferencia de Derechos Humanos, va analizando progre-sivamente el contexto histórico en el que se enmarca, el proceso preparatorio yla participación en el mismo de las ONGs, las distintas modalidades de parti-cipación de las mismas, y el finalmente, las conclusiones de la Conferencia: laProclamación de Teherán.

En las Conferencias sobre las mujeres estudia tanto la celebrada en Méxicoen 1975, la de Copenhague de 1980 y la de Nairobi de 1985 y analiza tam-bién, tanto el contexto histórico en el que éstas se celebraron, como la partici-pación de las Organizaciones en las mismas y los resultados finales alcanzados.

Mayor interés presenta el estudio de la participación de las mismas en laConvención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degra-dantes de 1984; en el Convenio sobre los derechos del niños de 1989; en laConvención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción ytransferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción de 1997; y en el Con-venio de Roma sobre la Corte Penal Internacional de 1998. En todas ellas, co-mienza haciendo un estudio de la participación de las ONGs en el proceso denegociación, y en concreto, en el articulado; la valoración de dicha participaciónen cada Convención; y finalmente el Protocolo facultativo a las mismas.

En el estudio de la implicación de las Organizaciones No Gubernamenta-les en la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhuma-nas o degradantes de 1984, destaca la fuerte influencia que éstas ejercieron, yaque antes de que Naciones Unidas actuase la propia Organización “SwissCommittee Against Torture” había organizado un Comité de expertos que ela-boraría el Anteproyecto de la Convención sobre el Tratamiento de personasprivadas de libertad que serviría de base para los trabajos de Naciones Unidasjunto con el proyecto de Convención presentado por la “Internacional Asso-ciation of Penal Law”. No sólo eso, sino que además en el seno ya de NacionesUnidas, se formaría un grupo de trabajo en el que también tendrían cabida lasOrganizaciones No Gubernamentales.

Esta influencia en la base y composición de los grupos de trabajo, se mani-festaría sobre el articulado y los conceptos en él plasmados: así en la propia de-finición de tortura, en la inclusión del concepto “otros tratos o penas crueles,inhumanos o degradantes”, en la regulación de la expulsión y la extradición, yen las medidas de aplicación de las disposiciones de la Convención.


Su influencia ha llegado aún más lejos, ya que además han contribuido apromover la idea de que la necesaria y efectiva aplicación de la Convención (enconcreto sobre la necesidad de crear un sistema de visitas periódicas a cargo deórganos internacionales y nacionales independientes a lugares en que hayapersonas privadas de libertad para prevenir la tortura y los malos tratos) reque-ría un Protocolo Facultativo, que tardaría unas dos décadas en ver la luz.

En el Convenio sobre los derechos del niño de 1989, la propia autora, nosólo destaca el importante papel desempeñado por las mismas como impulso-ras del establecimiento de una regulación sobre esta cuestión, sino que, paradestacar el papel jugado por ellas alude a las palabras que Federico Mayor Za-ragoza en sesión plenaria de la Asamblea General “…countries worked togetherwith non-governmental organisations in a spirit of harmony and mutual respectand with the best interests of the child as their Paramount objective”.

Y es que de hecho participaron en pie de igualdad con los Estados y las de-legaciones de las Organizaciones Internacionales, influenciando (aunque dediversas maneras) en numerosos artículos, tales como los artículos 34, relativoa la protección frente a la explotación sexual; el 35 sobre la prohibición de se-cuestro, venta o trata de niños; el 37 sobre la prohibición de tortura y pena demuerte; el 24.3 sobre el derecho a la salud; el 29.i.d., sobre el derecho a laecuación; o el 30, sobre derechos lingüísticos, culturales y religiosos.

Tan decisivo fue el papel desempeñado por las ONGs que nuevamente fueronellas mismas las que consideraron necesaria la adopción de un Protocolo que paliaselas deficiencias de la Convención, en concreto el artículo 38 relativo a la participa-ción de niños en conflictos armados, que no había introducido mayor novedadfrente a la existente hasta aquel momento, siendo de hecho seis Organizaciones lasque establecieron “The Coalition to Stop the Use of Child Soldiers”.

No obstante, el resultado de las actuaciones en este caso no fue tan satisfac-torio puesto que el Protocolo finalmente adoptado distingue entre la utiliza-ción por parte de Estados contendientes de menores de 18 años y su uso porgrupos armados no gubernamentales, siendo su uso más restrictivo para éstosúltimos, con independencia, dice la autora, “de que la protección del niño debaprevalecer sobre el carácter de las partes en conflicto”.

En el análisis de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacena-miento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destruc-ción de 1997, tras reflejar tanto la Conferencia Mundial de Viena sobre Dere-chos Humanos de 1993 como la Conferencia Mundial sobre la Mujer dePekín de 1995, se centra nuevamente en la participación de las ONGs en elproceso de negociación de la Convención, y en su contenido.

Mayor interés despierta éste último, en el que vuelve a subrayar su influen-cia en la misma definición de mina antipersonal, así como en el estableci-miento de un plazo para el cumplimiento por parte de los Estados de la des-trucción de las minas, e incluso para la propia redacción del artículo 6.3relativo al cuidado y asistencia a las víctimas de las mismas.

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Más destacable es la significación que el modo de intervención de las Orga-nizaciones tuvo en la Convención sobre las Minas, y ello, dice la autora, por-que “sitúa a las ONGs en el mismo nivel que los Estados”, dando lugar a lo que ladoctrina ha denominado “nuevo multilateralismo, una nueva forma de creacióndel Derecho Internacional”.

En el Convenio de Roma sobre la Corte Penal Internacional de 1998, ana-liza también el primer lugar las conferencias internacionales previas a la elabo-ración del Convenio, y concretamente, y en detalle, la Conferencia Mundialcontra el Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y Tolerancia relacionadacelebrada en el 2001.

En el contenido del Convenio de Roma volvieron a intervenir las ONGstanto asistiendo y presentando sus conocimientos y valoraciones a los gobier-nos, como participando directa y oficialmente en las negociaciones.

No obstante, en este proceso es característico que éstas no pudieran presen-tar formalmente sus propuestas, sino que tuvieron que limitarse a presentarlasa los gobiernos.

Además, también es interesante tener en cuenta que en este proceso lasONGs no adoptaron una posición en bloque, salvo en dos puntos que consi-deraron fundamentales: el apoyo al establecimiento de una Corte Penal Inter-nacional justa, eficaz e independiente; y la idea de otorgar un papel funda-mental tanto a la sociedad civil como a las ONGs en dicho proceso decreación de la Corte.

En cualquier caso, volvieron a intervenir en conceptos integrados en elConvenio tales como el principio de complementariedad, la regulación de crí-menes, crímenes de género, la protección de los niños y la reparación a las víc-timas.

Pese a todo lo puesto de manifiesto, la autora destaca repetidamente la faltade regulación internacional de las Organizaciones No Gubernamentales, loque, dice les ha impulsado a “llevar a cabo de facto lo que de iure se le(s) veníanegando”.

Por ello, y aunque a los Estados les interesa la presencia de dichas Organi-zaciones, sus conocimientos y fuerza ante la opinión pública, la falta de regu-lación se debe tanto al temor que tienen por su capacidad de presión, como aque su regulación podría suponer una merma en su preciada soberanía.

Ante esta situación la autora entiende que debería llevarse a cabo la regula-ción jurídica de las mismas, pero no globalmente, sino ad hoc, para cada unaen particular, dependiendo de sus especialidades.


★ Letrada de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados.

Raquel Marañón Gómez ★

Santaolaya, Pablo y Díaz Crego, María:El sufragio de los extranjeros

Un Estudio de Derecho ComparadoCentro de estudios Políticos y Constitucionales,

Madrid, 2008, 128 pp.

El presente Estudio “El sufragio de los extranjeros. Un Estudio de DerechoComparado” realizado por Pablo Santaolaya y María Díaz Crego, reciente-mente publicado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales esoportuno en el tiempo debido a la existencia de una corriente política que pre-tende posibilitar el acceso al sufragio de los extranjeros no comunitarios en to-dos los procesos electorales de nuestro país. Resulta además destacable el es-fuerzo de investigación que encierra debido a la dificultad de obtención deinformación en determinados países y la fiabilidad de algunas de las fuentes deInternet que se tuvieron que manejar en su confección. Pero además su pre-sentación sintética lo rebela como extremadamente útil para aquellos que des-een conocer la situación del voto extranjero en el panorama comparado. Seanalizan un total de 67 países acompañándose el estudio de la exposición delmarco internacional existente en virtud de los diferentes acuerdos y de maneraconcreta poniendo énfasis en los países de la Unión Europea.

Se inicia el libro con una introducción donde se expone una aproximacióna los conceptos de nacionalidad y ciudadanía y una reflexión sobre el dictadodel artículo 13.2 de la Constitución Española que se inserta en la tradición li-beral que diferencia hombre y ciudadano y la cláusula de reciprocidad, que secataloga por los autores, de atípica en atención al derecho comparado. La arti-culación de esa reciprocidad se realiza según los dictados del artículo 176 de laLOREG en los términos de un Tratado que consideran los autores un pro-blema más aparente que real, alegando como argumento que la articulación dela posibilidad del voto de los noruegos en procesos electorales locales en Es-paña se realizó a través de un Canje de Notas, a lo que hay que añadir que se

trata en todo caso, a pesar de su aparente simplicidad, de un Tratado Interna-cional en toda regla.

Del estudio de los diferentes países se extrae una clasificación que diferen-cia entre los países con mayor grado de participación de los extranjeros en to-dos los procesos electorales, entre los que se encontrarían Irlanda y Gran Bre-taña. Aquellos países que permiten la participación de los extranjeros concondiciones en las elecciones locales, el grupo más nutrido y en el que se en-cuentran países como Suecia, Finlandia, Dinamarca, Países Bajos, etc.… Den-tro de este grupo se hallarían también aquellos países que introducen una cláu-sula de reciprocidad que articulan en sus legislaciones en mayor o menorgrado y entre los que estarían Portugal, España y la República Checa.

Por último, un grupo de países que reservan a los nacionales la participa-ción en todos los procesos electorales entre los que se encuentran países comoAlemania o Austria.

Realizan los autores, un recorrido por la legislación internacional diferen-ciando entre el marco de las Naciones Unidas, del Consejo del Europa y de laUnión Europea.

Lo más destacable de este marco internacional que relatan lo constituye elConvenio Europeo sobre participación de los extranjeros en la vida política ysocial, que en su artículo 6.1 establece que cada Estado parte se compromete areconocer el derecho de los extranjeros con residencia legal y habitual durantecinco años a ser electores y elegibles en las elecciones locales con los mismosrequisitos exigidos a los nacionales. Esta declaración se modula en un sentidoestricto en el apartado segundo del mismo artículo al indicar, que este recono-cimiento puede limitarse al sufragio activo o en un sentido amplio reduciendoel período de residencia exigido.

Otro de los documentos destacables que recoge es la Resolución 1459 delaño 2005 del Consejo de Europa sobre Abolición de las restricciones al dere-cho de voto que culmina en una serie de recomendaciones iniciadas en 1977en pro de aumentar los derechos de los extranjeros en los procesos electoralescon carácter municipal.

La Unión Europea por su parte, como nos indican los autores, desde unpunto de vista normativo se ha referido exclusivamente al derecho de los na-cionales en los diferentes Estados Miembros en los artículos 19 del TCE y 40de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, pero diversas resolucionesdel Parlamento Europeo de los años 2000 a 2006 inciden en la posible exten-sión del derecho de sufragio de los extranjeros a nivel local.

Desde el punto de vista de la actividad internacional, los tratados internacio-nales firmados por España para materializar la reciprocidad, los concretan los au-tores en las firma del Canje de Notas con Noruega, de plena vigencia, el TratadoGeneral de Cooperación y Amistad de 19 de Octubre de 1990 firmado con Chiley que ha sido articulado por este país pero no por España. Así como la posibilidadque se deriva de los acuerdos con Argentina, Colombia, Uruguay y Venezuelapero que no obstante son mera potencialidad al no haberse establecido nunca losacuerdos complementarios necesarios que posibiliten su realización.

Raquel Marañón Gómez 446

En este punto es necesario advertir nuevamente una cuestión en la que inci-den los autores; ésta es que respecto a la firma con Noruega, cuya forma fue ladel Canje de Notas, no desvirtúa en ningún caso su condición de Tratado Inter-nacional y la aparente simplicidad que encierra el nombre no le resta ni un ápicede su naturaleza, como pudiera entenderse de una lectura poco reflexiva.

La tercera parte del libro se centra en la exposición del profundo estudio dederecho comparado que se ha realizado.

En la obra se exponen de manera detallada las diferentes regulaciones quese contienen en las constituciones y o normativa electoral de cada uno de lospaíses referidos por lo que en el marco del comentario de esta obra, nos limi-taremos a exponer la agrupación que realizan los autores y a destacar los requi-sitos más importantes cuya información podrá ser ampliada con una lectura,por otro lado , muy recomendable , para quienes deseen participar en el debatede ideas sobre la extensión del sufragio a extranjeros en los diferentes procesoselectorales o bien para conocer desde un punto de vista técnico el estado de lacuestión en el ámbito comparado.

Dentro de este estudio se vuelve a utilizar la tricotomía de la introducciónque diferencia entre países que permiten el ejercicio del derecho del sufragio adeterminados colectivos de extranjeros en todo tipo de elecciones, los paísesque autorizan el sufragio a los extranjeros exclusivamente en procesos locales ypor último la categoría más restrictiva de aquellos países que lo reservan a na-cionales. Como ya apuntábamos, se incide especialmente en el estudio de lospaíses que apelan a la reciprocidad como mecanismo de implantación, es de-cir, Portugal y la República Checa que comparten el modelo español.

Dentro de los países que poseen el nivel más alto de permisividad del sufragioextranjero se encuentran Gran Bretaña e Irlanda. Gran Bretaña posee un meca-nismo basado en la posibilidad de sufragio para todos los ciudadanos de la Com-monwealth y de Irlanda recogido en la Representation of the People Act del año2000 y su Ley de Gobierno Local que admite en el artículo 79 la posibilidad delsufragio activo y pasivo en los casos de residencia previa en el país por doce meses.

Irlanda reserva el voto en las elecciones presidenciales, a excepción de los ciu-dadanos británicos, y en los referendos a sus nacionales pero admite para todoslos extranjeros residentes la posibilidad de sufragio en las elecciones locales.

El grupo más numeroso lo constituyen países que autorizan la posibilidadde sufragio extranjero en las elecciones locales, es decir, el segundo de los gru-pos expuestos.

Así en Bélgica se admite la posibilidad de sufragio activo, no pasivo, y conun período de residencia legal, ininterrumpida y previa de cinco años y conuna declaración de cumplimiento estricto de la Constitución y de las leyes.

En Dinamarca, al igual que en Irlanda, la reserva a las elecciones parlamen-tarias se levanta por una cláusula de reciprocidad para los islandeses.

Eslovaquia por su parte, admite esta posibilidad a extranjeros en eleccioneslocales y regionales a los residentes con tarjeta expedida por las autoridades yque residan permanentemente en el país y específicamente en el municipio oregión donde quieren ejercer su derecho a voto.

Recensiones 447

Eslovenia concede sufragio activo y pasivo en las municipales, pero reser-vando la posibilidad de ser elegido alcalde a los nacionales.

En Estonia y en Finlandia se admite el sufragio para los extranjeros residen-tes con un período de residencia de tres años mínimo en Estonia y de dos enFinlandia. Suecia por su parte exige también tres y Holanda requiere cinco.

En el caso de Hungría no se exige un período de residencia concreto perose impide a los ciudadanos no comunitarios la posibilidad del sufragio pasivo.Lo mismo sucede en el caso de Luxemburgo que exige además un período deresidencia previa de cinco años.

Dentro de este apartado del libro, se dedica un estudio, como decíamos enlíneas anteriores, a la reciprocidad.

En el caso de Portugal arranca esta posibilidad del artículo 15 de su consti-tución que los autores marcan como antecedente del sentido del artículo 13.2de nuestro texto constitucional, pero que ha sido articulado plenamente en elpaís luso y así a través de la Ley Orgánica 1/ 2001 de 14 de Agosto, en su artí-culo segundo se establece el derecho de sufragio activo además de para los por-tugueses y ciudadanos de la Unión Europea, para los ciudadanos de países conlengua oficial portuguesa y con un período de residencia legal de dos años ysiempre bajo la condición de la reciprocidad.

Pero incluso se extiende este derecho a otros ciudadanos con residencia le-gal, en este caso de tres años, siempre que esa misma posibilidad se conceda alos portugueses residentes en esos terceros países.

El Diario de la República será el encargado de publicar el listado de paísescon reciprocidad antes de cada proceso electoral.

En la República Checa, el otro de los países que acogen el concepto de re-ciprocidad como parámetro, se articula en términos similares a la regulaciónespañola, exigiéndose un Tratado Internacional que la certifique.

Dentro de los países que reservan el derecho a los nacionales, nos encontra-mos con muchos de los países de nuestro entorno y especialmente del ámbitode la Unión Europea, por lo que obviamente en este caso, la reserva a naciona-les ha de salvarse con la extensión a los comunitarios residentes, consecuenciade la propia ciudadanía europea.

Es el supuesto de Alemania y de Austria. En este caso hay que destacar quelos autores indican que existió una ley del año 2002 del Estado Federado deViena que acordó reconocer el derecho de sufragio a los extranjeros y que fuedeclarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional Federal en el año2004.

En la misma línea restrictiva se encuentran Bulgaria, Chipre, Francia e Ita-lia, donde también existió un tímido intento frustrado de ampliación en las re-giones de la Toscana y la Emilia Romana.

En igual sentido se manifiestan las legislaciones de Letonia, Malta, Poloniay Rumania.

Esta lista se amplia sustancialmente en el cuarto de los apartados de la obradonde se realiza un estudio de la reciprocidad posible y se mencionan paísesque reservan el derecho de voto a los nacionales. Pero es necesario advertir que

Raquel Marañón Gómez 448

además no en todos los casos provendría de la imposibilidad jurídica sino tam-bién, de la falta de condiciones democráticas en el país que permitiesen hablarcon propiedad de reciprocidad.

Entre ellos clasifican los autores tres grupos. Un primero de países iberoameri-canos entre los que se encontrarían Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Gua-temala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana.

El segundo de los grupos lo constituirían los países no comunitarios queintegrarían Lienchstein, Rusia y Ucrania. El tercer y último grupo, muy nu-meroso, bajo el epígrafe de otros países comprende a Argelia, China, EstadosUnidos, Filipinas, Gambia, Ghana, Guinea Ecuatorial, India, Mali, Marrue-cos, Mauritania, Nigeria, Pakistán y Senegal.

Por lo tanto concretan los autores en este último apartado previo a las con-clusiones, sobre los países con los que podría establecerse esa reciprocidad queen el ámbito de Iberoamérica se circunscribe exclusivamente a Bolivia, Chile,Colombia, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

Asimismo habría que incluir a Argentina a la que los autores dedican unaslíneas diferentes por la complejidad que podría suponer su articulación al tra-tarse de un estado federal e incluyen también a Brasil y a Puerto Rico dondenecesariamente debería ser tenida en cuenta la relación especial que poseencon un tercer país.

Las posibilidades de reciprocidad de países europeos no comunitarios seconcreta en Noruega, articulada ya, Islandia y Suiza para la que es necesariohacer las mismas consideraciones que Argentina por su dificultad debido a suestructura federal.

Tras el pormenorizado estudio realizado por Santaolaya y Díaz Crego seenumeran a modo de tesis unas interesantes conclusiones.

Primeramente se destaca lo excepcional de la apertura del sufragio en elec-ciones presidenciales y parlamentarias y el amplio número de países que enconsecuencia lo reservan a sus nacionales.

En segundo lugar la progresiva ampliación de modalidades de sufragio ac-tivo, pasivo o ambos en procesos electorales municipales.

Se resalta igualmente la peculiaridad de la regulación española de la exigen-cia de la reciprocidad que se posibilitaría principalmente con países iberoame-ricanos aunque existen mucha divergencias en las condiciones de ejercicio, ta-les como períodos de residencia exigidos, por lo tanto, en todo caso, sería laLey Orgánica del Régimen Electoral General quien habría de concretar las cir-cunstancias de esa reciprocidad.

En todo caso estaría limitada a juicio de los autores, por la imposibilidadclara con aquellos países que no fuesen suficientemente democráticos o quemantuviesen una identificación absoluta entre ciudadanía y nacionalidad.

En opinión de los autores se trata más de una cuestión de voluntad políticaque jurídica, lo que no deja de ser opinable y que por lo tanto sirve el debate.

Bienvenido sea este breve manual pero repleto de datos, con honda voca-ción técnica que alimenta el debate jurídico-político.

Recensiones 449

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Número 19 • Diciembre 2008 SUMARIO - …€¦ · – Blanca Cid Villagrasa ... Parlamentaria de enero a junio de 2008 (VIII Legislatura) ... de administración y políticas públicas