NOVA DIREKTIVA EVROPSKE UNIJE O ODGOVORNOSTI U … · donošenje odluka olakšano je kvalifikovanom većinom glasova u Savetu minista-ra, dok je uvođenje procedura saradnje i saodlučivanja

177

Dragana RADOJEVIĆ1 UDK: 502.1.061.1Biblid 0025-8555,55(2005)

Vol. LVII, br. 1-2, pp. 177-198Izvorni naučni rad

Mart 2005.

NOVA DIREKTIVA EVROPSKE UNIJE O ODGOVORNOSTI U OBLASTI

ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINEABSTRACT

This article aims to present to the reader the New EU Directive onEnvironmental Liability which entered into force at the end of April 2004.The Directive regulates environmental liability and elimination of harmfuleffects of the occurred environmental damage. To that purposes, the Directi-ve provides for polluter-pays principle, environmental damage definition anda variety of preventive and remedial actions. The article first focuses on thepolitical context in which the Directive was enacted, then its legal contents,and finally some practical implications of its enforcement. The concludingremarks in this article have been drawn in order to evaluate the entire Direc-tive, its significance to the development of the European environmental lawand future perspectives for the successful enforcement of the Directive.

UvodPoslednjeg dana aprila stupila je na snagu nova Direktiva Evropske unije ko-jom se uvodi sistem odgovornosti za štetu u životnoj sredini2 nastalu ljud-skom (industrijskom) delatnošću. Nova Direktiva Evropskog saveta i1 Dragana Radojević, poslediplomski student, Pravni fakultet Univerziteta u Ženevi, i stažist u Prav-nom odeljenju američke multinacionalne kompanije DuPont de Nemours u evropskom sedištu uŽenevi.2 Bez ulaženja u odgovarajući prevod engleskog “environment” i francuskog “l'environnement”, zapotrebe ovog rada koristićemo termin “životna sredina”. Dalje u tekstu termin “ekološka šteta” zaštetu nastalu u životnoj sredini i termin “ekološko pravo” za pravo zaštite životne sredine.

178

MP 1-2, 2005 - Direktiva EU o zaštiti životne sredine(str. 177-198)

Evropskog parlamenta reguliše ekološku odgovornost i sprečavanje i otklanjanještete nastale u životnoj sredini (u daljem tekstu: Direktiva).3 Direktiva obezbeđu-je direktnu primenu principa “zagađivač plaća” (“polluter-pays”), uvodi koncept“ekološke štete” (“environmental damage”) i niz mera/postupaka u cilju spreča-vanja i otklanjanja nastale štete (preventive action and remedial action).Ovaj rad je namenjen da približi čitaocu Direktivu kao najnoviji pravnidokument Evropske unije iz oblasti životne sredine uz politički (prvo poglavlje),pravni (drugo poglavlje) i praktični osvrta (treće poglavlje) na svrhu i sadržaj Di-rektive. U tom smislu, rad počinje sa opisom političke klime Evropske unije čijepromene su od Rimskog ugovora do danas značajno uticale na položaj i razvojevropskog ekološkog prava uz kratka rezime prava zaštite životne sredine do stu-panja na snagu Direktive. U cilju sagledavanja potrebe za Direktivom i njenomprimenom u praksi, nastavićemo sa razmatranjem motiva koji su doprineli dono-šenju Direktive i pripremnim radnjama koje su prethodile Direktivi. Dalje uovom radu bavićemo se odredbama Direktive da bismo u nastavku razmotrilinjen uticaj na položaj i budući rad i funkcionisanje preduzeća čija aktivnost mo-že negativno uticati na životnu sredinu. U zaključku ćemo izvesti celokupnu oce-nu Direktive, njen značaj za razvoj evropskog ekološkog prava i perspektive zauspešnu buduću primenu.

Položaj i razvoj prava zaštite životne sredine u Evropskoj unijiIzuzimajući izvestan broj ad hoc mera, o smislenom planu zaštite život-ne sredine može se govoriti tek od 1973 kada je usvojen akcioni program zaštiteživotne sredine na nivou tadašnje Evropske Ekonomske Zajednice. Od tog trenut-ka do danas, pravo zaštite životne sredine prešlo je dalek put transformacije odniza “privremenih mera” do sveobuhvatnog integrisanog sistema upravljanja ži-votnom sredinom na više nivoa.4 Dalje u ovom poglavlju bavićemo se političkimrazmatranjima koja su uticala na obim, razvoj i primenu evropskog ekološkogprava. Ukratko, karakteristike evropske regulative usvojene u periodu od 1973 dodanas bile su opredeljenost na kratak rok (“short-termism”) i netransparentnostpregovora uz kompromise industriji i ministarstvima ekonomije zemalja članica(“package dealing”).5 Ocena celokupnog sistema otkrivala je praznine na poljuprimene (implementation gap) - usled nedovoljnog interesa i angažovanja sa stra-ne zemalja članica, kao i na polju integracije (integration gap) - usled neuspeha

3 Direktiva 2004/35/CE Evropskog parlamenta i Saveta od Aprila 2004 o odgovornosti za ekološkuštetu u vezi sa zaštitom i otklanjanjem ekološke štete , OJ L 143, 30.4.2004, p. 56-75.4 Jordan Andrew, “EU Environmental policy at 25: the politics of multinational governance”, Jan-Feb 1998, http://articles.findarticles.com/p/articles/mi_m1076/is_n1_v40/ai_203 30012.5 Ibid, p.1.

179


da se pitanje zašite životne sredine uvede u proces odlučivanja kako na evrop-skom tako i na nacionalnom nivou.6Pravo zaštite životne sredine Evropske unije pre donošenja nove direktive

Razvoj prava zaštite životne sredine je, od samog početka evropske inte-gracije, trpeo uticaje dve glavne struje unutar same zajednice – “maksimalista”,koji su se zauzimali za blisku saradnju zemalja članica i dalekosežniju nadležnostevropskih organa, a pogotovo u oblasti strane politike i monetarne saradnje, i“minimalista”, koji su se zalagali za očuvanje nacionalne autonomije zemalja čla-nica uz evropsku integraciju ograničenu na površne oblike političke saradnje.7 Upočetku, inicijative za razvoj ekološkog prava redovno su dolazile od zemalja po-put Nemačke i Holandije koje su se trudile da nametnu svoje standarde zaštite ži-votne sredine, strepeći za kompetitivnost svojih preduzeća u odnosu na preduze-ća iz zemalja bez razvijenih ekoloških normi što je doprinosilo da njihova pred-uzeća nemaju dodatne troškove koje iziskuje usaglašavanje i odražavanje proiz-vodnje u skladu sa ekološkim standardima.8 Prisutni antagonizam interesa uticaoje da se, u periodu od 1973. do 1998, evropska politika zaštite životne sredine raz-vija vrlo sporo uz obaveznu jednoglasnost Saveta ministara, ograničenu uloguEvropskog parlamenta, zanemarljiv uticaj udruženja za zaštitu životne sredine iregulativnu delatnost Komisije ograničenu na usko stručna pitanja.9 Komisija sesvesno bavila isključivo tehničkim pitanjima poput uspostavljanja standarda za-rad izbegavanja političkih sukoba koja bi ulaženje u fundamentalna pitanja poli-tike zaštite životne sredine u tom momentu svakako izazvalo.10Tek sa Jedinstvenim evropskim aktom od 1987. i Ugovorom iz Mastrih-ta 1993, zaštita životne sredine dobija pravnu osnovu u osnovnim aktima Evrop-ske unije. Ovim dokumentima zaštita životne sredine integrisana je u opštu poli-tiku Evropske unije, a princip “zagađivač plaća” i princip prevencije i održivog

6 Ibid., p. 2.7 Idem, p. 1.8 Ibid., p. 2.9 Videti Direktivu 82/501/EEC koja nabraja kategorije aktivnosti opasnih i štetnih po životnu sre-dinu i zahteva od zemalja članica preduzimanje obavezujućih mera po operatere da budu u mo-gućnosti da, po zahtevu nadležnih organa, dokažu da su unapred identifikovali važne postojeće ri-zike, usvojili odgovarajuće mere zaštite i obezbedili zaposlenima na takvim aktivnostima neop-hodne informacije o bezbednosti, kao i odgovarajuću obuku i opremu u tom cilju, ili regulative uoblasti postupanja sa proizvodom (“product stewardship”) koja ima za cilj takvo pakovanje ioznačavanje proizvoda da bi se potrošač upoznao sa sadržinom i dozvoljenom upotrebom istogproizvoda, kako bi se izbegla nepotrebna šteta po životnu sredinu kao posledica nepravilne upo-trebe proizvoda.

10 Ibid., p. 1.

180


razvoja uzdignuti na nivo glavnih ciljeva Evropske unije. Usvajanje standarda idonošenje odluka olakšano je kvalifikovanom većinom glasova u Savetu minista-ra, dok je uvođenje procedura saradnje i saodlučivanja oslobodilo prostor za pro-aktivniju ulogu Evropskog parlamenta.Početkom 1990-ih godina, donete su dve evropske direktive o pravu nainformisanje11 kojima se garantuje pravo na informisanost o ekološkoj ispravno-sti proizvoda, proizvodnim procesima i industrijskim instalacijama i njihovomuticaju na životnu sredinu. Fizička i pravna lica mogu se pozvati na pomenute di-rektive u cilju dobijanja pristupa određenoj informaciji, i to bez dokazivanja po-sebnog pravnog interesa. Međutim, široko postavljeni izuzeci kao i nerešeno pi-tanje da li je odluka o odbijanju pristupa informaciji u diskreciji države članice ilipak podložna reviziji od strane Evropskog Suda Pravde, čine primenu prava in-formisanja poprilično neizvesnom po onoga ko reši da se na isto pravo pozove.12Skorije regulatorne tendencije Evropske komisije govore u prilog “krimi-nalizacije” prava životne sredine. Tradicionalno, zaštita životne sredine kroz kri-vično pravo obezbeđivana je bićima krivičnih dela protiv života, zdravlja ili imo-vine, čime je zasnivanje odgovornosti moguće samo kada su i počinilac i žrtvapoznati i uzročna radnja između aktivnosti i štete utvrdiva. Moderniji pristup re-gulisanja zaštite životne sredine je uvođenje novih oblika krivičnih dela, tzv. pre-stupa protiv životne sredine (environmental offences) kojima se prirodni resursištite bez dokazivanja da određena osoba trpi nastalu ili izvesnu štetu.13 Po izvr-šenoj uporednoj studiji prava zemalja članica, Komisija je donela Okvirnu odlu-ku (Framework Decision)14 u cilju izjednačavanja oblika i sankcija za dela teškepovrede evropskog ekološkog prava.15 Okvirne odluke predviđa odgovornost

11 Direktiva 85/337/ECC koja se tiče procene uticaja izvesnih javnih i privatnih projekata na život-nu sredinu, objavljena u OJ L175 od 27 juna 1985, i Direktiva 90/313/ECC o slobodi pristupa in-formacijama o životnoj sredini, objavljena u OJ L158 od 23 juna 1990.12 U cilju ublažavanja odnosno eliminisanja ovih manjkavosti doneta je nova direktiva Evropskeunije kojom se menjaju prethodne direktive o pravu informisanja, videti: Direktiva 2003/35/ECEvropskog parlamenta i Saveta od 26 maja 2003 o obezbeđivanju učešća javnosti u procesu do-nošenja određenih planova i programa vezanih za životnu sredinu, kojom se menjaju u pogleduučešća javnosti i pristupa pravosuđu Direktive Saveta 85/337/ECC i 96/61/EC, OJ L 156,25.6.2003, pp. 17-24.13 Shelton Dinah, p. 121.14 Okvirna Odluka OJ L29 od 27 januara 2003, objavljena 2 februara 2003. Za kritički osvrt na pred-log direktive, videti: Faure Michael, “European Environmental Criminal Law: Do we really needit?”, u European Environmental Law Review, January 2004, pp. 26-28.15 Protiv mišljenja Komisije da je krivično pravna zaštita potrebna za prestupe i prekršaje evropskogekološkog prava i da je krivično pravo jedini podoban mehanizam za efikasnu primenu evropskogekološkog prava, videti: Faure Michael, “European Environmental Criminal Law: Do we reallyneed it?”, u European Environmental Law Review, January 2004, pp. 18-29. Ukratko, autor za-stupa tezu da je kriminalizacija evropskog ekološkog prava neefikasna i kontra produktivna, kao

181


pravnih lica kao i direktora i uprave tog pravnog lica. Sankcije za pravna lica mo-gu biti isključivanje iz industrijske ili komericjalne delatnosti, stavljanje pod sud-ski nadzor ili naredba za prekid aktivnosti. Zemlje članice imaju rok da usaglasenacionalne krivične zakone sa Okvirnom odlukom do 27 januara 2007. godine.16Pridružujemo se mišljenju Margot Wallström, Evropskog Komesara za životnusredinu, da ova inicijativa Komisije stavlja do znanja da je “zagađenje životnesredine akt koji društvo ne opravdava”.17

Rad na DirektiviPre pristupanja radu na tekstu Direktive po zahtevu Evropskog parlamen-ta za predlogom teksta kojim se reguliše odgovornost za ekološku štetu, Evrop-ska komisija je rešila da ispita kako na najbolji način primeniti takvu odgovornostu sistem evropskog ekološkog prava. Po donetom izveštaju pod nazivom Beli pa-pir o odgovornosti u životnoj sredini (White Paper on Environmental Liability)usvojenog 9. februara 2000, (u daljem tekstu: “Izveštaj”), Komisija je zaključilada je nabolji način upravo donošenje direktive o odgovornosti za ekološku štetu.18Bez ulaženja u detalje, obrazložićemo ukratko strukturu, polazne premi-se i zaključke Izveštaja.19 Prva dva odeljka nabrajaju glavne principe (“zagađivačplaća”, mere obezbeđenja i zaštite) koji treba da obuhvati jedinstveni evropski re-žim ekološke odgovornosti, potrebu da se obezbedi dekontaminacija i povraćajživotne sredine u prethodno stanje i bolja integracija politike zaštite životne sre-dine u okvire opšte politike Evropske unije. Osnovna ideja iza uvođenja principa“zagađivač plaća” je da odgovorna lica snose troškove naknade štete radije negoda naknadu takve štete finansira društvo u celini (tj. poreski obveznik). Odeljak

i protivna principima subsidijarnosti i proporcionalnosti evropskog prava koji garantuju zemlja-ma članicama slobodu izbora odgovarajućih instrumenata primene evropskog prava; u cilju efika-sne primene evropskog ekološkog prava isti autor predlaže nijansirani pristup zasnovan na kom-binaciju tehnika i mera čija primena je dalekosežnija i uticajnija nego slepo verovanje u krivičnopravne mehanizme.16 Napomene radi, Okvirna odluka predviđa tri načina efikasne primene pravnih sankcija za ozbilj-ne povrede prava životne sredine: (i) drżave članice se obavezuju da uvedu krivične sankcije zakršenje prava zaštite životne sredine u svoje krivične zakone, (ii) predlożene sankcije se odnosesamo na štetu izazvanu namerom ili teškom nepażnjom, i (iii) prelożena krivična dela obuhvata-ju samo one nedozvoljene radnje koja su već izričito zabranjene evropskim ekološkim pravom, v.Izveštaj za štampu IP/01/358, “Commission will support Member States in the fight against envi-

ronmental crime”, od 13. marta 2001, Brisel.17 Ibid.18 http://europa.eu.int/comm/environment/liablity19 Izveštaj za štampu Komisije “Commission adopts White Paper on Environmental Liability”, br.IP/OO/137, od 9 februara 2000, Brisel. Za kratak pregled Izveštaja videti: http://europa.eu.int/comm/environmnent/liability/white_paper.htm

182


4 razmatra glavne obeležja budućeg režima ekološke odgovornosti: zabranu re-troaktivnost, intregralnu naknadu ekološke štete (šteta izazvana zagađenjem i šte-ta nad ekosistemom) i tradicionalne štete (šteta zdravlju i imovini). Dalje u Izve-štaju, predlaže se stroga odgovornost za štetu izazvanu opasnim aktivnostima, aodgovornost zasnovana na krivici za štetu izazvanu drugim aktivnostima. Za obevrste odgovornosti predlažu se identične pravne odbrane i izuzeci od odgovor-nosti u skladu sa principom pravičnosti. Izveštaj se zalaže za namensku upotrebusredstava naplaćenih od zagađivača isključivo za potrebe otklanjanja posledicanastale štete. U vezi sa pristupom pravosuđu i pravom na informisanje, Izveštajse poziva na Konvenciju o pravu na informisanje, javnom učešću u procesu od-lučivanja i pristupu pravosuđu u oblasti životne sredine donetu u Arhusu 1993.20U petom odeljku Izveštaj razmatra alternativne tehnike uvođenja ekološke odgo-vornosti u evropsko pravo, naime: (i) pristupanje Evropske unije Konvenciji Sa-veta Evrope o građanskog odgovornosti za ekološku štetu donete 1993 u Luga-nu,21 (ii) poseban evropski režim za prekograničnu štetu, (iii) široku primenu na-cionalnih prava u skladu sa preporukama na evropskom nivou, i (iv) direktivu naevropskom nivou. Izveštaj zaključuje u korist donošenja evropske direktive kojidalje, u šestom odeljku, opravdava potrebom uniformnog regulisanja na evrop-skom nivou s obzirom na dosadašnju neefikasnu primenu i raznoliku praksu tre-tiranja odgovornosti za ekološku štetu u zemljama članicama. Pored veće integri-sanosti zajedničke politike uniformna primena kroz Evropsko pravo može dopri-neti fleksibilnosti u postizanju utvrđenih ciljeva kroz izbora metoda i pravnih in-strumenata u diskreciji svake od zemalja članica. Sedmi odeljak razmatra uticajuvođenja ekološke odgovornosti na kompetitivnost industrije i privreda zemaljaEvropske unije, uz zaključak da ne treba očekivati značajne negativne posledice.Suprotna mišljenja tvrde da je ova teza održiva samo u odnosu na preduzeća unu-tar Evropske unije s obzirom da snose istu rizike i troškove osiguranja od odgo-vornosti, što se međutim ne može tvrditi sa sigurnošću u odnosu na kompetitiv-nosti preduzeća iz Evropske unije na svetskom nivou.22 Uticaj na kompetitivnostevropske privrede umnogome će zavisiti od sposobnosti evropske privrede dapodnese troškove vezane za zaštitu životne sredine.23

20 UN/ECE Convention on Access to Information ,Public Participation in Decision-Making and Ac-cess to Justice in Environmental Matters (the Arhus Convention).

21 Convention on Civil Liability for damage resulting from activities dangerous to the environment,Lugano, 21.VI.1993. Council of Europe: European Treaty Series, no. 150, 21, I.L.M (1993).22 Bergkamp Lucas, p. 303.23 Napomene radi, ekološka odgovornost nije negativno uticala na svetsku kompetitivnost SAD pri-vrede iz razloga što su troškovi zajedničkog fonda u svrhe finansiranja osiguranja za odgovornost(tzv. superfond) u proseku priuštivi za SAD privredu, iako najveći deo tih troškova snosi mali brojpreduzeća prozvanih odgovornim (“responsible parties”), Bergkamp Lucas, “The Proposed Envi-ronmental Liability Direktive”, in: European Environmental Law Review, November 2002, p. 303.

183


Suprotno Izveštaju, jedan broj autora stavlja u pitanje saglasnost predlo-ga Direktive sa principima subsidijarnosti i proporcionalnosti koji regulišu nad-ležnost Evropske unije i zakonodavnu delatnost na evropskom nivou.24 Jedan au-tor je protiv obavezne primene principa “zagađivač plaća” smatrajući da Evrop-ska unija ne treba da se protivi ukoliko neka zemlja članica želi da finansira ot-klanjanje štetnih posledica i naknadu štete sredstvima od poreza ili fondova spe-cifične namene, uz komentar da bi Evropska unija trebala da bude indiferentnaprema izvoru finansiranja štete ostavljajući zemljama članicama da same posta-ve principe za utvrđivanje odgovornog lica i vrste odnosno osnova odgovorno-sti.25 Drugi autor zastupa tezu da je intervencija na evropskom nivou za uvođe-nje Direktive o ekološkoj odgovornosti adekvatna, a posebno u slučaju prekogra-nične štete, ali da su obrazloženja iz Izveštaja u prilog toj tezi neopravdana.26Po donošenju Izveštaja, otvorena je debata o pitanju ekološkoj odgovor-nosti pred Evropskim savetom tokom maja i decembra 2000, posle čega je usle-dila faza javnog konsultovanja radnog dokumenta donetog od strane Direktorataza životnu sredinu Evropske komisije (Environment Directorate-General), kojaje završena usvajanjem finalnog teksta predloga direktive 23. januara 2002. Pred-log je dalje prosleđen Evropskom parlamentu koji je posle prvog čitanja doneoMišljenje od 14. maja 2003. Savet ministara je 18. septembra 2003. doneo Opštistav (Common Position) u odnosu na predlog Direktive, na koji je Komisija od-govorila pismom Parlamentu (Communication to the European Parliament) od19. septembra 2003. Sagledavši stanovišta i Komisije i Saveta ministara, Parla-ment je posle drugog čitanja usvojio Zakonodavnu odluku (Legislative Resolu-

tion) od 17. decembra 2003. o izmeni Opšteg stava Saveta ministara. Komisija jetakođe “popustila” u svom stavu i izmenila predlog Direktive u skladu sa amand-manima Evropskog parlamenta na Opšti stav Saveta ministara. Ovaj svojevrsniproces mirenja (conciliation)27 okončan je usvajanjem zajedničkog teksta 27. fe-bruara 2004, koji je odobren od Saveta i parlamenta krajem marta ove godine. Di-24 Vidi Bergkamp Lucas “The Proposed Environmental Liability Direktive” u European Environ-

mental Law Review, November 2002, pp. 296-301; Farnsworth Nick, “Is the Directive on Envi-ronmental Liability with regard to Prevention and Remedying of Environmental Damage justifiedunder the subsidiarity principle?”, u European Environmental Law Review, June 2004, pp. 176-185.25 Bergkamp Lucas, p. 297.26 Farnsworth Nick, p. 171.27 Ovakav proces odlučivanja tipičan za Evropsku uniju, oslikava kooperativni pristup (co-operati-

ve approach) donošenju zakona kroz princip podeljene odgovornosti (shared responsibility), u ko-me donosioci odluka na evropskom, nacionalnom i lokalnom nivou sarađuju u procesu odlučiva-nja sa predstavnicima industrije, potrošačima i javnosti, radeći zajedno na ostvarenju odživog raz-voja uopšte, Bergkamp Lukas, “Corporate Governance and Social Responsibility: a New Sus-tainability Paradigm?”, u: European Environmental Law Review, May 2002, p. 137.

184


rektiva je konačno stupila na snagu 30. aprila ove godine objavljivanjem u Slu-žbenom Listu (Official Journal) br. L 143.

Sadržina nove DirektiveSvrha Direktive je da “uspostavi osnove odgovornosti za ekološku štetu

po prinicipu “zagađivač plaća”, kao i da utiče na sprečavanje ekološke štete i re-guliše otklanjanje njenih posledica.28 Drugim rečima, osnovni princip na komeDirektiva počiva je uspostavljanje finansijske odgovornosti operatera čijim delo-vanjem nastane ekološka šteta ili opasnost od takve štete, čime se operateri pod-stiču da usvoje mere i razviju procedure kojima se smanjuje rizik nastanka eko-loške štete a samim tim i njihova sopstvena odgovornost i finansijska izlože-nost.29 Ostvarenje ovih ciljeva u Direktivi zasnovano je na principu “zagađivačplaća”30 buhvaćenog u Članu 174 stav 2 Ugovora Evropske Zajednice (ECTreaty). Napomene radi, isti član uspostavlja i druge osnovne principe Evropskogprava životne sredine: princip obezbeđenja, zaštite od štete i otklanjanja štetnihposledica na izvoru njihovog nastanka).31 Princip “zagađivač plaća” je po prviput uveden u okvire evropskog prava životne sredine u Akcionom programu zaživotnu sredinu (Environment Action Programme) 1973-1976, da bi kasnije biopotvrđen Preporukom 75/436 of 3 marta 1975. na koju se evropski sudovi i daljepozivaju u slučajevima koji se tiču životne sredine.32

Među idejama vodiljama koje se kriju iza Direktive, treba istaći i promo-visanje prava nevladinih organizacija i drugih udruženja građana, kao i javnostiuopšte, u procesu odlučivanja primene prava zaštite životne sredine.33 Naime,svako fizičko ili pravno lice koje trpi uticaj štetne radnje ili ima dovoljan interesza donošenje odgovarajuće odluke u konkretnoj stvari ili drugi pravni osnov zadelovanje prema proceduri zemlje članice (uključujući ovde i nevladine organi-zacije koje imaju za cilj zaštitu životne sredine), ima pravo da, u određenoj stva-ri povodom nastale štete ili neposredne opasnosti od štete, podnese svoju prijavu28 Član 1.29 Tačka (2) Preambule in fine.30 Tačka (2) Preambule supra.31 “Ekološka politika Zajednice ima za cilj zaštitu životne sredine na visokom nivou uzimajući u ob-zir raznolikost različitih regiona Zajednice. Ta politika biće zasnovana na principu zaštite (pre-

cautionary principle) i principima preventivne akcije, zatim da troškove otklanjanja ekološke šte-te treba da snosi zagađivač, kao i da takva šteta treba po pravilu da se otkloni na izvoru” .32 Vodeći slučaj: CJCE C-293/97, Standley i ostali, Odluka od 29 aprila 1999, kao i Mišljenje gene-ralnog advokata Legera od 8. oktobra 1998.33 Tačke (25) i (26) Preambule.

185


i mišljenje nadležnom organ.34 Uz zahtev odnosno prijavu takvo lice ima pravoda priloži svu dokumentaciju/informacije u prilog svojim tvrdnjama.35Kao i većina pravnih dokumenata donetih na međunarodnom i regional-nom nivou, tekst Direktive nameće obaveze rezultata, s tim da je izbor načina imetoda za postizanje postavljenih rezultata ostavljen državama članicama. Ze-mljama članicama je ostavljen rok od 2 godine od stupanja Direktive na snagu daintegrišu Direktivu u svoje nacionalne pravne sisteme. Treba istaći da Direktivanameće administrativni sistem odgovornosti koje su zemlje članice obavezne dauvedu u svoja zakonodavstva.Nastavićemo sa razmatranjima polja primene Direktive sa objašnjenjemdefinicije “ekološke štete”, zatim sistema odgovornosti koji Direktiva uvodi, od-govornim licima i uslovima i izuzecima od odgovornosti, merama otklanjanja po-sledica nastale štete i, konačno, finansijskim pokrićem i osiguranjem od odgovor-nosti za nastalu ekološku štetu.

Polje primene – ekološka štetaS obzirom da Direktiva uvodi odgovornost za naknadu ekološke štete, dabismo ograničili polje primene ratione materiae, prvo ćemo razmotriti definicijuekološku štetu, a zatim vrste štete na koje se Direktiva ne odnosi. Definicija eko-loške štete36 uključuje štetu nad zaštićenim vrstama i staništem (protected speci-

es and habitats), zagađenje zemlje i vode. Šteta nad zaštićenim vrstama i stani-štem37 nastaje u slučaju značajnijih štetnih uticaja na uspostavljanje i održavanjepozitivnog stanja zaštićenih staništa i vrsta. Ova šteta, drugim rečima šteta nadekološkim sistemom (biodiversity), odnosi se samo na štetu nad ekološkim siste-mom već zaštićenim Evropskim38 ili nacionalnim pravom. Takva uslovljenostproizvodi da je ovom vrstom štete pokriveno samo 15% teritorije Evropske uni-je! Kontaminacija vod39 nastaje usled značajnih negativnih uticaja na ekološki,hemijski i/ili kvantitativni status ili ekološki potencijal vode. Kontaminacija ze-mljišta40 predstavlja bilo kakvo zagađenje sposobno da stvori značajan rizik zanegativne posledice po čovekovo zdravlje.34 Član 12 (1).35 Član 12 (2).36 Član 2 (1).37 Član 2 (1) (a).38 Član 2 (1) (a) 2§ i (3); Direktiva 79/409/ECC od 2. aprila 1979. o očuvanju vrsta divljih ptica iDirektiva 92/43/EEC od 21 maja 1992 o očuvanju prirodnog staništa i divlje flore i faune.39 Član 2 (1) (b).40 Član 2 (1) (c).

186


Direktiva se namerno ne bavi građanskom odgovornosti za štetu,41 kojaje na evropskom nivou regulisana Konvencijom Saveta Evrope o građanskoj od-govornosti za štetu prouzrokovanu obavljanjem delatnosti opasne po životnu sre-dinu donetom 1993. godine u Luganu. Pomenuta konvencija, takođe zasnovanana principu “zagađivač plaća”, širokom definicijom odgovornosti olakšava teretdokazivanja titularima prava na naknadu štete. Konvencija je primenljiva na svafizička i pravna lica koja imaju pod svojom uticajem/kontrolom obavljanje odre-đene opasne delatnosti. To znači da se lica sa odštetnim zahtevom za štetu pretr-pljenu nad imovinom ili životom ili zdravljem izazvanom ekološkom štetom ilineposrednom opasnosti od ekološke štete, ne mogu se pozvati na Direktivu. Pra-va takvih lica regulisana su nacionalnim pravom, odnosno gore pomenutom kon-vencijom u slučaju kada je ista ratifikovana i integrisana u nacionalno pravo. Na-knada nuklearne štete ostaje regulisana Pariskom Konvencijom o građanskoj od-govornosti iz 1960. i Bečkom Konvencijom iz 1963. Pomenute konvencija pri-menjuju se na smrt, telesnu povredu i štetu nad imovinom osim štete na instala-cijama ili mestu nezgode. Obe konvencije ostavljaju nacionalnim pravima odre-đivanje maksimalnog iznosa nadoknade uz preporuku da se odgovarajuće pokri-će od osiguranja uzme u obzir prilikom ocene rizika vezanih za određenu aktiv-nost. Konačno, Direktiva se ne bavi ni zagađenjem obale i priobalnog pojasa naf-tom, prevozom opasnih materija morem, kopnom, železnicom i kopnenim voda-ma (inland navigation).Rationae temporis, Direktiva se odnosi na buduću štetu u odnosu na mo-menat stupanja na snagu tj. primene u nacionalnim zakonodavstvima. Iako uvo-di jedinstveni evropski sistem sprečavanja i integralne naknade ekološke štete,Direktiva nema retroaktivno dejstvo, tj. ne odnosi se na već prisutna štetu ili šte-tu koja nastane usled emisija, događaja i incidenata pre roka primene koji nastu-pa u 2007. Primera radi, Direktiva neće obuhvatiti šteta nastalu posle 2007, uko-liko se dokaže da je takva šteta nastala usled radnje/aktivnosti koja je nastupilapre 2007. Direktiva se takođe ne primenjuje na štetu koja nastala 30 godina po-sle štetne radnje, emisije ili incidenta.Rationae personae, Direktiva se odnosi na operatere “regulisanih delat-nosti”. Kako većina industrijskih delatnosti upravo potpada pod tu kategoriju(npr. hemijska industrija, upravljanje otpadima, transport i rukovanje opasnimmaterijama ili genetski modifikovanim organizmima), sledi da je bilo koji opera-ter koji se bavi nekom od tih aktivnosti podložan odgovornosti za štetu. Narav-

41 “Direktiva ima za cilj sprečavanje i otklanjanje ekološke štete, i ne utiče na pravo na naknadu tra-dicionalne štete zagarantovano međunarodnim ugovorima o građanskoj odgovornosti “, tačka (11)Preambule supra.; “Ova Direktiva se ne primenjuje na slučajeve telesne povrede, imovinske šte-te ili ekonomskog gubitka i ne utiče na bilo kakva prava koja se tiču ovih vrsta štete”, tačka (14)Preambule.

187


42 Tačka (20) Preambule.

no, da bi se uspostavila odgovornost u određenom slučaju, potrebno je identifi-kovati operatera koji je prouzrokovao štetu ili neposrednu opasnost od štete, ana-lizirati značaj i uticaj štete i odrediti mere koje je neophodno preduzeti. O nave-denom odlučuje nadležni organ zemlje članice u obrazloženoj odluci sa poukomo pravnom leku, u skladu sa pravnom procedurom važećom u toj zemlji članici.Vrste odgovornosti

Direktiva usvaja princip stroge odgovornosti (strict liability) za operateredelatnosti koje su opasne po životnu sredinu. Lista delatnost za koje važi pretpo-stavka štetnosti po životnu sredinu preuzete su iz nizu direktiva i odredaba i nabro-jane u Aneksu 1 Direktive. Za sve ostale aktivnosti van Aneksa 1, Direktiva pred-viđa odgovornost po principu krivice (fault-based liability). Dok stroga odgovor-nost pokriva svu vrstu ekološke štete, odgovornost po principu krivice odnosi sesamo na štetu nad ekološkim sistemom. Kako je već napomenuto, određene vrsteekološke štete koje su već pokrivene međunarodnim konvencijama o građanskojodgovornosti izuzete su iz Direktive, npr. izlivanje nafte ili nuklearne nesreće.S obzirom na široko postavljene izuzetke od odgovornosti i moguće od-brane operatera (legal defences),42 čini se da se stroga odgovornost može prime-niti samo u malom broju slučajeva kada je odgovornost za štetu očigledna i no-torna s obzirom na datu uzročnu vezu između štetnog dela i nastale štete. Naime,operater nije odgovoran za štetu prouzrokovanu od strane trećeg lica koja je na-stala uprkos činjenici da je odgovarajuća procedura zaštite bila primenjena. Tre-ba napomenuti da Direktiva dalje prostora zemljama članicama da uvedu eleme-nat krivice ili namere kao preduslov za uspostavljanje odgovornosti operatera.Operater takođe nije odgovoran za štetu usled više sile (force majeure) koja setradicionalno sastoji iz dve grupe uzročnika: (i) oružani konflikt, neprijateljstva,rat i pobune, i (ii) prirodna nepogoda izuzetnog karaktera van kontrole operatera.Izuzeci dosada pomenuti čine se tipičnim i opšte prihvaćenim u nacionalnimzakonodavstvima, te stoga ne bi trebalo da budu predmet veće rasprave. Sledeća dva izuzetka, naprotiv, bila su na udaru oštre kritike nevladinihorganizacija u fazi javne debate o Direktivi, ali su ipak zadržana u konačnom tek-stu Direktive. Naime, operater može izbeći odgovornost pozivajući se na činjeni-cu da je štetna radnja u momentu nastanka štete bila smatrana za ekološki bez-bednu prema datom stanju naučnog i tehničkog razvoja (state of art defense). Iz-uzeće od odgovornosti je moguće i u slučaju štete prouzrokovane radnjom kojaje saglasna/dozvoljena ranije izdatom dozvolom ili odobrenjem nadležnog orga-na (permit defense). Jedan autor tvrdi da primena pomenutih izuzetaka može da

188


43 Farnsworth Nick, p. 179.44 Član 5 i 6.45 Član 2 (10).46 Član 2 (11).

izazove nejednak tretman operatera u slučaju prekogranične štete kada se posta-vlja pitanje da li dozvola izdata u zemlji štetne radnje oslobađa odgovornosti zaštetne posledice te radnje nastale u drugoj zemlji članici?43 Mi smo mišljenja dasu pomenuti izuzeci ipak opravdani; u suprotnom, uspostavljanje odgovornostbez razmatranja datog tehničkog razvoja negativno bi uticalo na podsticaj opera-tera ka tehničkom razvoju i primeni novih metoda rada i tehnologije. Odgo-vornost u slučaju štete izazvane aktivnošću prethodno dozvoljena/odobrena odstrane nadležnih organa stvorila bi pravnu nesigurnost operatera. U oba slučajabilo bi krajnje nepravično pripisati nastalu štetu operateru koji je imao sve razlo-ge da pretpostavi da je njegova aktivnost i delovanje u skladu sa važećim propi-sima i načelom savesnosti i dobre volje.Mere uklanjanja posledica štete

Direktiva zahteva od operatera da informišu nadležne organe o ekološkojšteti koja može nastati usled njihovih delatnosti, kao i da preuzmu o svom troškuodgovarajuće mere kontrole, ograničavanja, obezbeđenja, otklanjanja i upravlja-nja štetom. U slučaju neposredne opasnosti ili nagoveštaja štete u izgledu, opera-teri su dužni da preduzmu neophodne zaštitne mere i po potrebi obaveste nadle-žne organe.44Direktiva definiše mere zaštite (preventive measures) kao mere “preduze-te kao odgovor na događaj, radnju ili propuštenu radnju kojima je stvorena nepo-sredna pretnja od nastupanja ekološke štete, a koje imaju za cilj sprečavanje iliublažavanje posledica takve štete”.45Mere otklanjanja štetnih posledica (remedial measures) su definisane kao“mere ili kombinacija mera, uključujući mere upravljanja štetom ili privremenemere otklanjanja štete, rehabilitacija ili zamena oštećenih prirodnih resursa i/ilislične mere, ili obezbeđenje resursa ekvivalentnih oštećenim resursima, kako jepredviđeno u Aneksu II”.46Operater je dužan da podnese predlog mera otklanjanja štete nadležnogorganu na odobrenje. Direktiva uspostavlja okvirnu procedure za izbora najpo-godnije mere otklanjanja štete. U slučaju zagađenja vode i/ili zaštićenih vrsta istaništa, potrebno je izvršiti povraćaj životne sredine u “osnovno stanje” (“base-

line condition”), tj. stanje koje bi postojalo da ekološka šteta nije nastupila premanajboljoj proceni na osnovu raspoloživih informacija. Tokom procesa otklanjanja

189


47 Član 7.48 Član 8.49 Bergkamp Lucas, p. 298.

posledica štete, nadležni organ može odlučiti da dodatne mere nisu više potreb-ne. Ovakva odluka može se očekivati posebno u slučajevima kada je primenje-nim procesom već uklonjena opasnost po zdravlje ljudi, vodu i ekosistem, ili ka-da su troškovi dodatnih mera disproporcionalni ekološkim prednostima koje jemoguće postići povraćajem u osnovno stanje. Kod zagađenja zemljišta, minimal-ne mere otklanjanja štete moraju učiniti da zagađeno zemljište ne izaziva bilo ka-kav veći rizik negativnog uticaja po ljudsko zdravlje, s obzirom na njegovu do-sadašnju ili buduću predviđenu namenu u trenutku nastanka štete.

Odluku o preduzimanju određene mere donosi nadležni organ po izvrše-noj konsultaciji sa operaterom i eventualno vlasnikom zemljišta na kome se za-štitne mere preduzimaju.47 Nadležni organ može prvo zahtevati od operatera dapreduzme neophodne zaštitne mere, ili preuzeti sam iste mere na račun i o troškuodgovornog operatera. Isto je i u slučaju mera otklanjanja posledica već nastaleštete; nadležni organ može narediti operateru da ukloni štetne posledice ili izvršiiste radnje sam o trošku zagađivača.48 Nadležni organ koji je o svom trošku spro-veo mere zaštite i/ili otklanjanja štetnih posledica, ima pravo na naknadu troško-va od strane operatera u roku od pet godina od dana kada su mere okončane, ilioperater identifikovan, u zavisnosti koji se od ta dva momenta desi kasnije. Timeje rok zastarelosti postavljen sasvim dovoljno široko da bi se ostvario cilj Direk-tive koji nalaže finansijsku odgovornost zagađivača za nastalu štetu. Rizik neis-punjenja principa “zagađivač plaća” postoji u slučaju nemogućnosti identifikaci-je zagađďvača, kada će troškove naknade štete konačno snositi nadležni organ tj.poreski obveznik u krajnjoj liniji. Ipak, čini se da je dati vremenski period dovolj-no dug za utvrđivanje odgovornog lica, što će na kraju umnogome zavisiti od efi-kasnosti, stepena organizovanosti istrage nadležnih organa kao i interesa da sepočinilac u konkretnom slučaju nađe i ogovarajuće kazni.

Finansijsko pokriće i osiguranje od šteteKomisija je donela Direktivu pod pretpostavkom da se preduzeće u okvi-

ru Evropske unije može osigurati od odgovornosti za otklanjanje ekološke štete.Ova pretpostavka je delimično tačna. Naime, trenutno je moguće osigurati samoštetu nastalu usled više sile (“accidental pollution”),49 koja je inače Direktivomizuzeta od odgovornosti te stoga ovaj vid osiguranja ostaje bespredmetan. S ozbi-rom na razvoj pitanja odgovornosti za ekološku štetu ostaje da se vidi da li će ina koji način osiguravajuća društva pristupiti osiguranju ekološke štete razvija-

190


50 Ibid.51 Član 16.52 U SAD takođe ekološka odgovornost kako je regulisano ekološkim pravom SAD-a u najvećembroju slučajeva nije osigurana, Bergkamp Lucas, p. 300. U manjem broju slučajeva za koje je mo-guće osiguranje, najčešći vid osiguranje je pokriće za troškove preko ukupnog iznosa potrebnogza otklanjanje štete (tzv. “clean-up”) prema proceni nezavisnog stručnjaka. Kako je ova procenamoguća tek po nastanku štete, sledi da se osiguranje u SAD ugovara tek po nastupelom zagađe-nju, Bergkamp Lucas, p. 299.53 Ibid., p. 299.54 Više o Ekološkim fondovima u Evropskoj uniji i istočnoj i centralnoj Evropi, videti: Hawk Neil,“Financing Environmnetal Improvement: the Use of Environmental Funds in EU and CEE Coun-tries”, in: European Environmental Law Review, April 2003, pp. 113-120.

njem novih vrsta polisa alternativnih klasičnom osiguranju od odgovornosti kojesamo delimično dotiče ekološku štetu.50 Isto važi i za finansijsko tržište uopšte,jer će uspeh Direktive u krajnjoj liniji zavisiti od finansijskog kapaciteta operate-ra da podnesu odgovornost koju Direktiva uvodi.S druge strane, finansijsko pokriće od odgovornosti, poput osiguranja iliposvećenih fondova, nije obavezno već ostavljeno u diskreciju i nadležnost ze-mljama članicama. Direktiva preporučuje zemljama članicama da podstiču ope-ratere da ugovore odgovarajuće osiguranje ili drugo finansijsko pokriće od odgo-vornosti.51 Čini se da je time zemljama članicama data gotovo “nemoguća misi-ja”, imajući u vidu da trenutno tržište osiguranja od ekološke štete ne postoj.52

Kako je ova vrsta odgovornosti nova, osiguravajuća društva će sa oprezom izaćisa ponudama polisa. Može pretpostaviti da će u početku premije biti izuzetno vi-soke, što će povećati troškove osiguranja i najverovatnije opredeliti preduzeća zadruge vrste finansijskih pokrića (novčani depozit, obveznice, bankarska garanci-ja, garancije trećih lica, samo-osiguranje, i sl.). Jedan autor sa razlogom tvrdi daće nedostatak ponude osiguranja imati rezultat u oslanjanju na druge vrste finan-sijskog pokrića, što će upravo povećati troškove zaštite od odgovornosti.53 Timene samo da se ne ispunjava preventivna svrha Direktive odnosno smanjuju tro-škovi odgovornosti za ekološku štetu, već se postiže upravo suprotan efekat! Mo-že se zaključiti da će se takva situacija zadržati sve do uspostavljanja odgovara-jućeg tržišta osiguranja od ekološke štete. Do tada, za očekivati je da će se ope-rater koji racionalno postupa radije svesno opredeliti za preuzimanje rizika i pod-nošenje troškova otklanjanja štete po njenom nastanku, bez preuzimanja odgova-rajućeg finansijskog pokrića unapred. Prelazno rešenje za prevazilaženje pome-nutog problema, barem u privremenom periodu, tj. do uspostavljanja stabilnog iustaljenog tržišta osiguranja, može biti pokriće od odgovornosti i finansiranje na-knade štete putem ekoloških fondova (environmental funds). Takvi fondovi većpostoje u raznim zemljama članicama, uključujući i zemlje članice iz istočne icentralne Evrope.54 Svrha ekološkog fonda je da obezbedi prihode (fund-raising)

191


55 Ibid.56 Ovaj trend ima dva pravca: privatizovanje javne politike koju vodi država (public government pri-

vatised) i pretvaranje upravljanja preduzećem u stvar javne politike (corporate overnment publi-cised). O upravljanju preduzećem I novoj vrsti odgovornosti u odnosu na društvo kao načinu zaostvarenje održivog razvoja videti: Berkamp Lukas, “Corporate Governance and Social Respon-sibility: A New Sustainability Paradigm?”, u European Environmental Law Review, May 2002,pp. 136-152.

57 Ibid., p. 136.58 Strana preduzeća kotirana na američkim berzama dužna su da se pridržavaju istih pravila ponaša-nja koja važe za američka preduzeća.59 Američke multinacionalne kompanije će po pravilu biti odgovorne američkoj administraciji za ce-lokupno delovanje grupe uključujući pravne lica i njihove aktivnosti van SAD. Na primer, u tro-mesečnom i godišnjem finansijskom izveštaju Komisiji za hartije od vrednosti (Securities

Exchange Commission) prilikom popunjavanja formulara 10-Q, američka multinacionalna kom-panija dužna je da prijavi sve tekuće sporove i/ili procedure koji se tiču životne sredine u kojimaje stranka i/ili učesnik, kao i da redovno objavljuje sve bitne promene u statusu takvih sporo-va/procedura. Iako je ovaj vid objavljivanja (“disclosure”) regulisan američkim pravom zaštite ži-

iz jednog ili više izvora (poput rashoda (charges), poreza, državnih budžeta i ka-mata na zajam (loan repayments) u cilju definisanja i upravljanja odgovornosti zaekološku štetu. S druge strane, ekološki fond može imati kao opšti cilj prikuplja-nje sredstava za zaštitu, unapređenje i razvoj životne sredine.55

Uticaj na industrijuU današnje vreme, nijedan ozbiljan ekonomski akter ne može da ignori-še uticaj svoje aktivnosti na životnu sredinu niti ostane ravnodušan na sliku kojuostavlja širokom javnom mnenju. Ovu promenu svesti karakteriše trend saradnje(co-operative approach) nadležnih državnih organa i privatnog sektora na dono-šenju novih zakona, s tim da korporacije preuzimaju na sebe dodatne odgovorno-sti u odnosu na društvo (social responsabilities.56 Prednost saradnje u odnosu nakonfrontaciju vlade i privatnog sektora u prošlosti, jeste da pomaže lakše identi-fikovanje efikasnih mera zaštite životne sredine, koje vlada inače ne bi bila u sta-nju da uoči sama bez povratne reakcije industrije. Takav sistem odlučivanja po-goduje vladi u smislu da osigurava sigurno podršku industrije zakonodavnimpredlozima, u isto vreme ostavljajući dovoljno fleksibilnosti i prilagodljivosti.57Imati status zagađivača je negativno ne samo iz razloga nepopularnosti ineprihvatljivosti “ekološki nesavesnog” ponašanja u javnosti, već i iz finansijskihsigurnosti i održivosti povoljne finansijske slike preduzeća. Usled globalizacijetržišta, rizik koje jedno preduzeće preuzima neretko izaziva “domino efekat”; kodmultinacionalnih preduzeća gde negativne posledice mogu obuhvatiti celu grupu.Ovo pogotovo važi za preduzeća kotirana na berzi58 i/ili američke multinacional-ne kompanije.59 Čini se sasvim opravdano da upravo multinacionalne kompani-

192


je preuzmu najveću odgovornost za delovanje a posebno u pogledu životne sre-dine, imajući u vidu da ukupni prihodi jedne takve kompanije često prevazilazebruto nacionalni dohodak velikog broja zemalja.“Zagađivač” ima velike šanse da se suoči sa otežanim ili smanjenim mo-gućnostima finansiranja. Na primer, u određenim zemljama vlade obezbeđujuodgovarajuću finansijsku pomoć i podsticaje za ekološki bezbedne industrijskesisteme i instalacije preko niskokamatnih zajmova, jednokratne pomoći i pore-skih olakšica. S druge strane, međunarodne finansijske organizacije takođe po-stavljaju vršenje ekološke revizije predloga projekta kao uslov finansiranja od-ređenog projekta.60Sa novom Direktivom preduzeće će svakako morati da snosi troškoveuklanjanja štete, bez obzira da li učestvuje u aktivnosti otklanjanja negativnih po-sledica ili takve aktivnosti vrši nadležni državni organ. Mišljenja smo da ozbilj-no preduzeće u svakom slučaju ne može sebi da dozvoli odbijanje saradnje sanadležnim organima – u suprotnom, rizikuje odbijanje dozvole za rad, niz novihistraga i inspekcija, odbijanje državnih tendera, bojkotovanje i zabranu sopstve-nih proizvoda, odbijanje zajmova i drugih beneficija, i tako dalje.I pre donošenja Direktive, redovna praksa za odobrenje određenog projek-ta od strane nadležnih organa bila je vršenje procene uticaja na životnu sredinu (en-

vironmental impact assessment) u cilju obezbeđenja adekvatne i blagovremeneocene ekoloških posledica određenog projekta, mogućih alternativa i mera upra-vljanja rizikom i štetom.61 Sa novom Direktivom, operateri će ubuduće biti primo-votne sredine, imajući u vidu da američka administracija ima široke pretenzije za uspostavljanjenadležnosti, preporučljivo je zauzeti oprezan stav i objaviti podatke o svim sporovima/procedura-ma, uključujući i one van SAD-a.

60 Međunarodna finansijska korporacija (International Financial Corporation – IFC) u septembru1993 donela je Pravilnik o ekološkoj analizi i reviziji projekata (Environmental Analysis andReview of Projects); Evropska banka za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstruction andDevelopment – EBRD) donela je Ekološku politiku (Environmental Policy) obavezuje banku daizvrši ekološku procenu svih svojih investicionih delatnosti kao deo celokupne finansijske, eko-nomske, pravne i tehničke ocene (due diligence); Evropska investiciona banka (European Bankof Investment – EIB), iako organizacijski nezavisna od Evropske unije, deluje u saglasnosti saevropskim ekološkim pravom, uključujući Direktivu 85/337 o proceni uticaja na životnu sredinu.Npr. da bi odobrila finansiranje određenog projekta evropska banka će zahtevati fazu javnog kon-sultovanja ekološkog uticaja projekta, klauzulu u ugovoru o kreditiranju kojom se zajmoprimacobavezuje na preuzimanje odgovarajućih zaštitnih ekoloških mera, Shelton Dinah, pp. 43-47.

61 U zavisnosti od zakonom predviđenog kriterijuma procene rizika, analiza może obuhvatati opisnajnepovoljnijih okolnosti (worst-case scenario), ili opis od svih mogućih ekoloških posledica (allpossible environmental consequences) do posledica koje se mogu razumno očekivati (reasonalbyforseeable impacts) ili mogućih negativnih uticaja (probable adverse effects), Shelton Dinah, p. 29.Pomenuta analiza je sastavni deo koncepta procene rizika (risk assessment) inače preovlađujućegu modernim ekološkim pravima, koji predstavlja konkretnu primenu principa prevencije (precau-

193


tionary principle) uz procenu raznih štetnih posledica koje mogu proizaći iz predložene aktivno-sti. Sa pravnog stanovišta proizilazi da je preduzeće koje se prema izvršenoj empirijskoj proceniuticaja na životnu sredinu może smatrati za potencijalnog zagađivača dużno da preduzme odgova-rajuće mere kojima se identifikovani rizici smanjuju u najvećoj mogućoj meri ili potpuno elimini-še. Evropsko pravo primenjuje ovaj princip odredbom koja zabranjuje promet novih substanci domomenta kad se njihova bezbednost po životnu sredinu ne utvrdi, Shelton Dinah, p. 47.62 Bergkamp Lucas, p. 298.

rani da vrše procenu rizika i izloženosti odgovornosti za naknadu štete mnogo sa-vesnije i ozbiljnije, jer je rizik u suprotnom suviše veliki a odgovornost izvesna.U cilju preventive i sprečavanja nastanka odgovornosti za štetu, menadž-ment preduzeća će morati da se pozabave sa unutrašnjim pravilnicima o ekolo-škoj zaštiti i zauzme za donošenje odgovarajuće ekološke politike unutar samogpreduzeća. Ne postoje univerzalni saveti ili magični recepti za usvajanje odgova-rajuće politike koja po pravilu varirati u skladu sa prirodom, intenzitetom i eko-loškim uticajem aktivnosti određenog preduzeća. Ipak, može se pretpostaviti dase od hemijske ili farmaceutske industrije očekuje znatno veći stepen predanostiekološkoj zaštiti i jača svest o potrebi usvajanja odgovarajuće ekološke politike.Stalna kontrola i praćenje ispunjenja ciljeva postavljeni ekološkom politi-kom i delatnosti preduzeća u skladu sa takvom politikom primenom ekološke revi-zije (environmental audit) i drugih vrsta unutrašnje kontrole preduzeća može umno-gome na vreme sprečiti ili smanjiti rizik od odgovornosti za ekološku štetu. Unutra-šnja kontrola je bitna prvenstveno iz razloga što su današnji tehnološki procesi,struktura preduzeća i ekološka regulativa toliko komplikovani da otežavaju i upra-vi preduzeća i nadležnim organima potpunu informisanost o ekološkim posledica-ma delatnosti preduzeća. Uz sistematsku kontrolu procedura i metoda rada skriveniproblemi i povrede ekološke regulative mogu isplivati na površinu posle čega je lak-še ukloniti nedostatke, čime se osigurava postupanje u saglasnosti sa pravilima igrei otklanja rizik odgovornosti za štetu. S druge strane, ekološka revizija postaje sveprivlačniji mehanizam procene rizika od ekološke odgovornosti koji može biti pre-suđujući elemenat kod kupovine aktiva (asset deal), koncentracije preduzeća ili ku-povine aktivnosti drugih preduzeća (mergers and acquisitions).Evropska Komisija ističe preventivnu prirodu Direktive uz komentar daće preduzeće radije potrošiti 1 evro na zaštitne mere kako bi se šteta izbegla po-gotovo ukoliko očekuje da bi troškovi otklanjanja posledica takve štete koštalimnogo više od 1 evra uloženog u preventivne svrhe. Čini se ipak, da ovaj argu-ment nije dovoljan sam po sebi iz razloga što ignoriše ostale faktore koje određu-ju izbor jednog preduzeća da investira ili ne u određene mere zaštite. Na primerpreduzeće će teško investirati u dodatnu zaštitnu opremu ukoliko su troškovi ve-zani za primenu zaštitne mere poput eventualne dozvole i ostale administrativnetroškove potrebni za instaliranje takve tehnik.62 Isto tako, preduzeće može radije

194


63 Ibid.64 Shelton Dinah, “Course 3 – Techniques and Procedures in International Environmental Law” in

UNITAR Programme of Training for the Application of Environmental Law, 2nd edition, UNI-TAR, Geneva 2004, predgovor.65 Održivi razvoj je “razvoj koji zadovoljava potrebe današnjice bez kompromitovanja sposobnostibudućih generacija da zadovolje njihove sopstvene potrebe”, Shelton Dinah, p. 1.66 Ibid.67 Ibid.68 “Council Resolution on Follow up to the Green Paper on Corporate Social Responsibility”, No-vembar 2001, Brisel.

izabrati da plati troškove otklanjanja štete koje može odmah da otpiše kao trošaku aktivu bilansu stanja, nego da investira u kupovinu nove zaštitne opreme što po-vlači obavezu kapitalizacije i amortizacije koji se kao troškovi otpisuju dugim ni-zom godina.63 Zbog navedenog, mišljenja smo da Direktiva može da utiče pre-ventivno na sprečavanje ekološke štete samo u kombinaciji sa određenim fiskal-nim i administrativni povlasticama i privilegijama za preduzeća koja pokažu in-teres za primenom preventivnih mera.Zaključak

Pravo zaštite životne sredine je izuzetno bitan instrument regulisanja iupravljanja održivim razvojem64 koji je opet jedan od glavnih ciljeva postavlje-nih u modernom međunarodnom pravu i politici.65 Put do održivog razvoja vodikroz tri elementa: socijalni, ekonomski i životnu sredinu, od kojih je poslednjielemenat baziran na priznavanju činjenice da se održivi razvoj ne može postićibez ukoliko se (1) prirodni resursi i energija troše bržim tempom nego što je pla-neti potrebno da ih obnovi, ili (2) otpadi i zagađenje proizvode brže nego što jeplaneti moguće da ih razloži.66 U tom smislu, neophodno je uspostaviti takav si-stem zaštite životne sredine koji će dozvoliti smanjenje rizika zagađenja i ugro-žavanja ekosistema, kao i smislenu upotrebu prirodnih resursa od strane.67Mišljenja smo da Direktiva stvara povoljne preduslove koji, uz uniform-nu i efikasnu primenu, mogu doprineti ostvarenju održivog razvoja na nivouEvropske unije. S jedne strane, Direktiva daje jasnu poruku zagađivačima da ćeodgovarati za štetne posledice svoje delatnosti. S druge strane, Direktiva jačapravnu legitimaciju i pristup informacijama i procesu odlučivanju udruženja zazaštitu životne sredine. Međutim, efikasna i uniformna primena Direktive nije do-voljna za ostvarenje održivog razvoja, a time i ostvarenje strateškog cilja Evrop-ske unije – da Evropska unija ima “svetski kompetitivnu i dinamičnu ekonomijuzasnovanu na tehnologiji znanja, sposobnu za rast u skladu sa principom održivograzvoja, sa više radnih mesta i boljih uslova rada i jaku integrisanost zajednice”.68

195


69 Berkamp Lukas, “Corporate Governance and Social Responsibility: A New Sustainability Para-digm?”, u European Environmental Law Review, May 2002, p. 138.70 Ibid., p. 139.

Kao podrška preventivnom dejstvu Direktive na sprečavanje nastankaekološke štete, predlažemo jačanje ekološke i društvene odgovornosti preduzeća(corporate social responsibility), koncepta koji se oslanja na dobrovoljno aktiv-no učešće i doprinos preduzeća u stvaranju naprednijeg društva i zdravije život-ne sredine.69 Društvena odgovornost preduzeća zahteva više od obezbeđenja sa-glasnosti delovanja sa zakonom (compliance); preduzeće treba aktivno da radi narazvijanju najbolje prakse (best-practices) u organizovanju rada, kontinuiranomstručnom usavršavanju, jednakom tretmanu zaposlenih, integraciji u društveni si-stem i ostvarenju održivog razvoja.70

Uz širenje ekološke svesti tradicionalnih zagađivača i industrije uopšte,treba stvoriti takvu klimu koja omogućava široko polje delovanja i jaku ulogu iučešće nevladinih organizacija i drugih interesnih grupa poput sindikata i udru-ženja proizvođača u javnoj debati i procesu odlučivanja o pitanjima koja se tičuživotne sredine. Javna debata je posebno blagotvorna s obzirom na često suprot-stavljene stavove i interese nevladinih organizacija i asocijacija koje predstavlja-ju industriju. Naime, nevladine organizacije često preuzimaju ulogu kontroloripostupaka operatera u odnosu na saglasnost i poštovanje ekoloških normi i regu-lative, upućujući administraciju i javno mnjenje na ekološke propuste i kršenjeprava zaštite životne sredine.

Literatura1. Bergkamp Lucas, “Corporate Governance and Social Responsibility: A New

Sustainability Paradigm?”, European Environmental Law Review, May 2002.2. Bergkamp Lucas, “The Proposed Environmental Liability Direktive”, Euro-

pean Environmental Law Review, November 2002.3. CJCE C-293/97, Standley i ostali, Odluka od 29. aprila 1999, i Mišljenje Ge-

neralnog Advokata Legera od 8. oktobra 1998.4. Convention on Civil Liability for damage resulting from activities dangerous

to the environment, Lugano, 21. VI 1993, Council of Europe: European TreatySeries, no. 150, 1993 21, I.L.M.

5. Direktiva 85/337/ECC koja se tiče procene uticaja izvesnih javnih i privatnihprojekata na životnu sredinu, objavljena u OJ L175 od 27. juna 1985.

6. Direktiva 90/313/ECC o slobodi pristupa informacijama o životnoj sredini, ob-javljena u OJ L158 od 23. juna 1990.

196


7. Direktiva 2003/35/EC Evropskog parlamenta i Saveta od 26. maja 2003. oobezbeđivanju učešća javnosti u procesu donošenja određenih planova i pro-grama vezanih za životnu sredinu, kojom se menjaju u pogledu učešća javno-sti i pristupa pravosuđu Direktive Saveta 85/337/ECC i 96/61/EC, OJ L 156,25. 06. 2003. 8. Direktiva 2004/35/CE Evropskog Parlamenta i Saveta od Aprila 2004 o od-govornosti za ekološku štetu u vezi sa zaštitom i otklanjanjem ekološke šte-te, OJ L 143, 30. 04. 2004.9. Farnsworth Nick, “Is the Directive on Environmental Liability with regard toPrevention and Remedying of Environmental Damage justified under thesubsidiarity principle?”, European Environmental Law Review, Jun 2004.

10. Faure Michael, “European Environmental Criminal Law: Do we really needit?”, European Environmental Law Review, Januar 2004.11. Framework Decision OJ L29 od 27. januara 2003, objavljena 2. februara2003.12. Hawk Neil, “Financing Environmnetal Improvement: the Use of Environ-mental Funds in EU and CEE Countries”, European Environmental Law

Review, April 2003.13. Jordan Andrew, “EU Environmental policy at 25: the politics of multinatio-nal governance”, Jan-Feb 1998, http://articles.findarticles.com/p/articles/mi_m1076/is_n1_v40/ ai_20330012.14. Press report IP/01/358, “Commission will support Member States in the fight

against environmental crime”, od 13. marta 2001, Brisel.15. Press report “Commission adopts White Paper on Environmental Liability”,br. IP/OO/137, od 9. februara 2000, Brisel, http://europa.eu.int/comm/envi-ronmnent/liability/ white_paper.htm16. Shelton Dinah, “Course 3 – Techniques and Procedures in International En-vironmental Law”, UNITAR Programme of Training for the Application of

Environmental Law, 2nd edition, UNITAR, Geneva 2004.17. UN/ECE Convention on Access to Information ,Public Participation in Deci-

sion-Making and Access to Justice in Environmental Matters (the Arhus Con-vention).18. White Paper on Environmental Liability, 9 February 2000, http://europa.eu.int/ comm/environment/liablity

197


Dragana RADOJEVIĆTHE NEW EUROPEAN UNION DIRECTIVE

ON ENVIRONMENTAL LIABILITYSUMMARY

The New EU Directive on Environmental Liability provides for the system of lia-bility for damage to the environment provoked by human activity. The Directive further pro-vides for direct application of polluter-pays principles, the concept of environmental damageand a variety of preventive and remedial actions. The underlying principle of the Directive is the establishment of financial liability ofthe operators whose actions provoke environmental damage or the danger of occurrence ofthe environmental damage, all with the aim to stimulate such operators to adopt appropriatemeasures and procedures to diminish of environmental risks and therefore decrease their dis-posure to the environmental liability. Directive is applicable to the operators of the „regula-ted activities“, which includes the majority of industries. Directive is relating only to the fu-ture environmental damages occurred after its entry in force. Directive adopts strict liabilityfor the operators of the activities dangerous to the environment applicable to any and all en-vironmental damage, whereas for the operators of all other activities the fault-based liabilityapplies and only in respect to the environmental damage of the ecosystem. Operators are notliable for damage provoked by third party, damage occurred regardless of the implementationof the appropriate protection procedures or damage in case of a force majeure event. Also,operators can waive responsibility invoking the so-called “state of art defense”, i.e. arguingthat the harmful action was considered environmental friendly by the time of its occurrence.Another waiver from the responsibility, the so-called permit defense is possible in casewhereof environmental damage is provoked by the action which was made in accordancewith the issued permit/state authorization. Directive obliges the operators to inform relevantauthorities of environmental damage risks which occur due to the operators’ activities, as wellas to undertake appropriate measures of control, limitation, security, removal of harmful ef-fects and risk/damage management. Directive defines the preventive measures as the measu-res instituted in response to an event, action or failure to act which created the threat of envi-ronmental damage, which measures aim to prevent or mitigate the consequences of such en-vironmental damage. Directive further defines remedial measures as measures or combina-tion of measures, including risk/damage management and provisional measures, with the aimto revoke, rehabilitate or replace damaged natural resources. Directive recommends to theMember States to encourage the operators to contract appropriate insurances and other finan-cial cover from liability. Bearing in mind the development of environmental liability issue, itis uncertain whether and how will the insurance companies build new insurance policies inalternative to the classical insurance from civil responsibility which is only in small part ap-plicable to the environmental damages. The same can be said for the financial market itself,knowing that the entire success of the Directive depends on the financial capacities of the ope-rators to assume the liabilities introduced by the Directive. Pursuant to the Directive, companies shall have to bear themselves the risks of re-moval of consequences of environmental damage. We are of opinion that a respectable com-pany cannot afford non-cooperation with the authorities, otherwise it risks refusal of work

198


permits, investigations and inspections, refusal of state loans and other benefits. In the aim ofprevention of environmental damage, the company management would need to develop in-ternal rules and regulations on environmental protection and environmental policy of thecompany. Although we admit that Directive creates some preconditions for efficient and uni-form implementation of the environmental protection and the achievement of sustainable de-velopment within the EU, we believe that Directive can help the prevention of environmen-tal damage only in combination with corresponding fiscal and administrative privilege givento the companies willing to introduce and apply preventive environmental measures.

Documents

NOVA DIREKTIVA EVROPSKE UNIJE O ODGOVORNOSTI U … · donošenje odluka olakšano je kvalifikovanom većinom glasova u Savetu minista-ra, dok je uvođenje procedura saradnje i saodlučivanja