Raportul special Înființarea Serviciului European de Acțiune Externă

RO 2014 nr. 11

CURTEA DECONTURIEUROPEANĂ

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2014

ISBN 978-92-872-0594-0doi:10.2865/19302

© Uniunea Europeană, 2014Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Printed in Luxembourg

RO 2014 nr. 11Raportul special Înființarea Serviciului

European de Acțiune Externă

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

02Cuprins

Puncte

I-VI Sinteză

1-9 Introducere

1-6 Temei juridic și context

7-9 Structura organizațională

10-12 Sfera și abordarea auditului

13-67 Observații

13-22 Înființarea SEAE a avut loc în grabă și a fost pregătită în mod necorespunzător, într‑un context caracterizat de prea multe constrângeri și sarcini definite în mod imprecis

14-18 Rolul SEAE a fost decis cu întârziere și definit în termeni vagi

19-22 SEAE s‑a confruntat cu o serie de provocări de ordin politic și financiar

23-50 Deficiențele existente la nivelul prioritizării, al organizării și al alocării resurselor au redus eficiența SEAE

25-28 SEAE nu a tratat în mod prioritar dezvoltarea unui cadru strategic general pentru politica externă a UE și nu a adoptat o strategie internă

29-34 Complexitatea organizării SEAE nu facilitează cooperarea în timp util între departamentele sale

35-39 Reprezentanții speciali ai UE nu sunt suficient de integrați în structura SEAE

40-44 SEAE a întâmpinat dificultăți la ocuparea posturilor esențiale cu resursele transferate

45-50 Procedurile de recrutare sunt lungi și costisitoare și nu au corectat pe deplin dezechilibrele existente

03Cuprins

51-67 Coordonarea cu Comisia și cu statele membre s‑a îmbunătățit, dar nu într‑o măsură suficientă pentru ca SEAE să funcționeze la potențialul său maxim

52-56 Coordonarea cu Comisia a fost parțial eficace

57-61 Noua structură a delegațiilor UE necesită mai multă coordonare și gestiunea administrativă a acesteia este mai puțin eficientă

62-64 Statele membre și SEAE nu au profitat încă pe deplin de posibilele sinergii dintre rețelele lor de reprezentanțe diplomatice

65-67 Avantajele pe care SEAE le‑ar fi putut aduce în calitate de președinte permanent al organismelor pregătitoare ale Consiliului nu au fost exploatate la maximum

68-73 Concluzii și recomandări

Răspunsul SEAE

04Sinteză

ITratatul de la Lisabona a creat funcția de Înalt Repre‑zentant pentru afaceri externe și politica de securitate. Înaltul Reprezentant îndeplinește concomitent și funcția de vicepreședinte al Comisiei Europene (denu‑mit în continuare „ÎR/VP”). ÎR/VP urmărește să asigure coerența politicii externe a UE și, în îndeplinirea aces‑tei atribuții, este sprijinit de un corp diplomatic nou, Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE).

IISEAE a devenit operațional în mod oficial la 1 ianu‑arie 2011, având un sediu principal la Bruxelles și o rețea globală de 140 de delegații care reprezintă interesele UE.

IIIAuditul a examinat dacă:

— înființarea SEAE a fost pregătită în mod corespunzător;

— resursele SEAE au fost prioritizate, organizate și alocate în mod eficient;

— SEAE a asigurat o coordonare eficace cu Comisia și cu statele membre.

IVPrin crearea SEAE, UE dispune în prezent de un serviciu operațional în domeniul politicii externe, format din unități responsabile de politică și din structuri de gesti‑onare a crizelor, o vastă rețea de reprezentanțe diplo‑matice și personal provenind în mod echilibrat din diferite surse. Cu toate acestea, Curtea a constatat că:

— înființarea SEAE avusese loc în grabă și fusese pregătită în mod necorespunzător, într‑un context caracterizat de prea multe constrângeri și sarcini definite în mod imprecis;

— deficiențele existente la nivelul prioritizării, al organizării și al alocării resurselor diminuaseră eficiența SEAE, iar reprezentanții speciali ai UE nu erau suficient de integrați;

— coordonarea cu statele membre și cu Comisia se îmbunătățise, dar nu într‑o măsură suficientă pentru ca SEAE să funcționeze la potențialul său maxim.

VPrezentul raport se bazează pe o evaluare indepen‑dentă cu privire la înființarea SEAE. Auditul Curții s‑a derulat concomitent cu pregătirea evaluării de la jumătatea perioadei realizate de SEAE. Constatările și recomandările Curții urmează în general linia auto‑evaluării SEAE, în care se subliniază necesitatea de a aborda deficiențele identificate.

VIRaportul include o serie de recomandări care vizează sporirea valorii adăugate și a eficienței SEAE, cum ar fi clarificarea sarcinilor și a obiectivelor sale, simplifi‑carea structurii sale organizaționale și a cadrului său administrativ, consolidarea rolului său strategic și dezvoltarea sistemului său de planificare. De aseme‑nea, raportul recomandă reexaminarea procesului de numire și a modului de funcționare a reprezentanților speciali ai UE, precum și a procedurilor de recrutare aplicate de SEAE. SEAE ar trebui să colaboreze cu Comisia pentru a reduce impactul pe care caracte‑rul rigid al Regulamentului financiar și al Statutului funcționarilor îl exercită asupra eficienței delegațiilor UE. În sfârșit, SEAE ar trebui să depună în continuare eforturi pentru a promova colaborarea cu statele membre sub forma schimbului de informații și a regru‑pării reprezentanțelor diplomatice în sedii comune, și ar trebui să analizeze posibilitatea de a furniza anu‑mite servicii consulare.

05Introducere

1 Articolul 18 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

2 Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună, comisarul responsabil pentru relații externe și ministrul afacerilor externe al statului membru care deținea președinția asigurată prin rotație.

3 Concluziile Consiliului privind raportul de reexaminare SEAE, reuniunea din 17 decembrie 2013 a Consiliului Afaceri Generale.

4 Articolul 27 alineatul (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că personalul SEAE trebuie să fie format din funcționari ai Comisiei și ai Secretariatului General al Consiliului (SGC), precum și din personal detașat al serviciilor diplomatice ale statelor membre.

5 Decizia 2010/427/UE a Consiliului din 26 iulie 2010 privind organizarea și funcționarea Serviciului European de Acțiune Externă (JO L 201, 3.8.2010, p. 30).

Temei juridic și context

01 Tratatul de la Lisabona a creat o nouă funcție de responsabil pentru afa‑ceri externe la nivelul UE, și anume Înaltul Reprezentant pentru afaceri externe și politica de securitate, care îndeplinește concomitent și funcția de vicepreședinte al Comisiei Europene (denumit în continuare „ÎR/VP”)1. ÎR/VP este asistat de un nou corp diplo‑matic, SEAE. Aceste schimbări au pus capăt fostului mecanism cunoscut sub denumirea de „troică”2, aflat în fruntea politicii externe a UE în ultimii două‑zeci de ani.

02 S‑a preconizat că SEAE va fi piatra de temelie a noii politici externe a UE, „un serviciu de politică externă modern și operațional, echipat să promoveze valorile și interesele UE, precum și să asigure coordonarea și coerența relațiilor UE cu restul lumii”3, stimulând eforturile comune atât ale instituțiilor UE, cât și ale statelor membre. În acest scop, personalul SEAE reunește forțele principalelor părți interesate: Comi‑sia, Consiliul și statele membre, iar proveniența diversă a acestuia a fost considerată un element esențial pen‑tru succesul său, fiind menționată în mod expres în Tratatul de la Lisabona4.

03 La momentul intrării în vigoare a Tra‑tatului de la Lisabona, la 1 decem‑brie 2009, statele membre analizau încă diferite opțiuni pentru înființarea SEAE. Pe baza unei propuneri din partea ÎR/VP, după consultarea Parla‑mentului European și după obținerea aprobării Comisiei Europene, Consi‑liul a adoptat Decizia Consiliului din 26 iulie 2010 privind organizarea și funcționarea Serviciului European de Acțiune Externă5, prin care s‑a confir‑mat independența acestui serviciu, s‑au stabilit principiile de bază ale structurii sale organizaționale și s‑a decis ce servicii vor fi transferate de la Comisie și de la Secretariatul General al Consiliului (denumit în continuare „SGC”) către SEAE.

04 Datorită caracteristicilor sale uni‑ce, SEAE este diferit de Comisie (o instituție supranațională) și de Consiliu (o instituție interguvernamentală). În funcție de situație – dacă subiectul tratat intră sau nu în competența UE – SEAE funcționează ca un departament al Comisiei sau ca SGC. Atunci când funcționează ca un departament al Comisiei, SEAE are aceleași drepturi și competențe ca orice alt departament de a participa la mecanismele de coor‑donare internă ale Comisiei.

06Introducere

6 Concluziile Consiliului privind raportul de reexaminare SEAE, reuniunea din 17 decembrie 2013 a Consiliului Afaceri Generale.

7 O rețea inițiată de Comisie în urmă cu cincizeci de ani.

8 Statutul funcționarilor Uniunii Europene și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii împarte funcționarii UE în două categorii, în funcție de natura și de importanța atribuțiilor acestora: administratori și asistenți. Administratorii au atribuții administrative, consultative, lingvistice și științifice, în timp ce asistenții au atribuții tehnice și de execuție.

9 Articolul 6 alineatul (9) din Decizia 2010/427/UE.

10 46 % în delegații (376 de posturi de administrator) și 24 % la sediul principal (559 de posturi de administrator).

05 Decizia Consiliului a prevăzut o eva‑luare la jumătatea perioadei având ca obiect înființarea SEAE. Raportul de evaluare, publicat la 29 iulie 2013, prezintă pe scurt progresele realizate și dificultățile întâmpinate și include recomandări pe termen mediu și scurt pentru îmbunătățirea modului său de funcționare. La 17 decembrie 2013, Consiliul și‑a adoptat concluzii‑le referitoare la această evaluare6, exprimându‑și sprijinul în favoarea implementării recomandărilor pe termen scurt și invitându‑l pe următo‑rul ÎR/VP să prezinte, până la sfârșitul anului 2015, o evaluare cu privire la organizarea și funcționarea SEAE și, după caz, o propunere pentru o nouă decizie a Consiliului.

06 Auditul Curții s‑a desfășurat în paralel cu evaluarea de la jumătatea perioadei efectuată de SEAE. Curtea cunoaște raportul de evaluare și concluziile ela‑borate de Consiliu cu privire la aceasta și observă că, în legătură cu mai multe elemente, concluziile și recomandările sale urmează liniile ambelor documen‑te. În acest context, mai precis în con‑textul măsurilor corective care trebuie adoptate, Curtea oferă o eva‑ luare independentă cu privire la un nou organism european esențial.

Structura organizațională

07 SEAE a devenit operațional în mod oficial la 1 ianuarie 2011. Acesta dis‑pune de un sediu principal situat la Bruxelles și de o rețea globală alcătuită din 140 de foste delegații ale Comisiei7, care au fost transferate către SEAE la data respectivă, dobândind rangul de delegații ale UE și un mandat politic mai amplu – acela de a reprezenta interesele Uniunii.

08 Din punct de vedere administrativ, SEAE este independent. Inițial, per‑sonalul său a fost transferat în mod exclusiv de la unele departamente ale SGC și ale Comisiei, ulterior fi‑ind recrutați treptat și diplomați din statele membre. În conformitate cu Decizia Consiliului, în momentul atingerii capacității maxime, o treime dintre administratorii SEAE8 ar trebui să fie diplomați din statele membre9. În iunie 2013, personalul SEAE număra 3 392 de membri, dintre care 1 487 la sediul principal și 1 905 în delegații, iar diplomații din statele membre ocupau 33 % dintre cele 935 de posturi de administrator existente10.

09 Pentru exercițiul 2014, SEAE dispune de un buget de 519 milioane de euro împărțit între sediul principal (41 %) și delegații (59 %). Comisia suplimen‑tează cu aproximativ 270 de milioa‑ne de euro anual bugetul aferent delegațiilor, întrucât în cadrul acestora este încă prezent un număr important de funcționari ai Comisiei, majoritatea ocupându‑se de execuția bugetului operațional al UE, pentru care este responsabilă Comisia.

07Sfera și abordarea auditului

11 Cererile de informare stau la baza pregătirii reuniunilor la nivel înalt. Personalul SEAE răspunde la aceste cereri prin elaborarea a diferite tipuri de documente (de exemplu, puncte de dezbatere, discursuri sau note de informare).

12 Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Spania, Italia, Cipru, Letonia, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Polonia, Portugalia, Slovacia, Suedia și Regatul Unit.

10 Curtea a auditat înființarea SEAE răs‑punzând la trei întrebări:

(a) A fost înființarea SEAE pregătită în mod corespunzător?

(b) Au fost resursele SEAE prioritiza‑te, organizate și alocate în mod eficient?

(c) A asigurat SEAE o coordonare eficace cu Comisia și cu statele membre?

11 Auditul a inclus lucrările pregătitoa‑re desfășurate de instituțiile UE și de statele membre și activitățile derulate de SEAE de la 1 ianuarie 2011, data in‑augurării sale, până în decembrie 2013.

12 Curtea a colectat probele necesare în vederea evaluării prin diferite mijloace:

(a) o analiză a documentelor și a lite‑raturii de specialitate;

(b) un eșantion de 30 de cereri de informare11 formulate în perioa‑da 2011‑2012 de președintele Con‑siliului, de președintele Comisiei, de ÎR/VP și de alți comisari;

(c) un eșantion de 30 de proceduri de recrutare pentru posturi de ad‑ministrator: 15 proceduri derulate la sediul principal și 15 proceduri derulate în delegații;

(d) un eșantion de 14 cursuri de formare pentru personalul SEAE organizate începând cu anul 2011;

(e) o analiză cantitativă a datelor privind personalul SEAE din 15 aprilie 2013, 10 ianuarie 2012 și 25 ianuarie 2011;

(f) un sondaj desfășurat la nivelul unui eșantion de 35 delegații ale UE (toate cele 35 de delegații au răspuns la acest sondaj);

(g) un sondaj desfășurat la nivelul sta‑telor membre, la care au răspuns 15 state12;

(h) interviuri cu reprezentanți ai SGC și ai nouă direcții generale ale Comisiei, pentru a obține opiniile acestora cu privire la cooperarea cu SEAE;

(i) interviuri cu membri ai conducerii și cu membri ai personalului din cadrul SEAE, cu Reprezentanții Speciali ai UE pentru drepturile omului, regiunea sud‑meditera‑neeană și Kosovo, precum și cu reprezentanți ai ministerelor aface‑rilor externe ale Belgiei, Germaniei, Franței, Luxemburgului și Poloniei.

08Observații

13 Electoratul irlandez a respins Tratatul de la Lisabona în iunie 2008, înainte să îl aprobe printr‑un al doilea referendum la 2 octombrie 2009.

14 Cel mai recent document strategic general al UE este în continuare Strategia europeană de securitate din 2003, care, deși a fost actualizată în 2008, nu reflectă evoluțiile geopolitice care au transformat lumea. Cu toate acestea, statele membre nu au ajuns la un consens cu privire la pregătirea unei noi strategii, întrucât unele dintre ele consideră că principiile enunțate în 2003 sunt încă valabile.

15 Articolele 2 și 3 din Decizia 2010/427/UE a Consiliului. În plus, în contextul mandatului ÎR/VP de a asigura coerența politicii în raport cu acțiunea externă a UE, articolul 9 recunoaște rolul‑cheie al SEAE în programarea instrumentelor de acțiune externă ale Comisiei.

Înființarea SEAE a avut loc în grabă și a fost pregătită în mod necorespunzător, într‑un context caracteri‑zat de prea multe con‑strângeri și sarcini defi‑nite în mod imprecis

13 Această secțiune (punctele 13‑22) răspunde la prima întrebare: „A fost înființarea SEAE pregătită în mod corespunzător?” Raportul analizează dacă atribuțiile SEAE sunt definite în mod clar, sunt limitate ca număr și sunt înțelese în același mod de către Comi‑sie și statele membre, precum și dacă SEAE dispune de politica și de instru‑mentele financiare necesare pentru a‑și îndeplini atribuțiile.

Rolul SEAE a fost decis cu întârziere și definit în ter‑meni vagi

14 Din cauza incertitudinilor legate de ratificarea Tratatului de la Lisabona13, statele membre și instituțiile UE au desfășurat un număr redus de activități pregătitoare înainte de înființarea SEAE. În consecință, la momentul intrării în vigoare, la 1 decembrie 2009, a Tratatului de la Lisabona, statele membre, Comisia și Consiliul purtau încă discuții cu privire la caracteristicile viitorului serviciu.

15 În cursul acestor discuții, un factor im‑portant a fost acela că obiectivele UE nu erau stabilite în cadrul unei strategii globale de politică externă a UE cu ca‑racter general, care ar fi putut orienta activitățile pregătitoare14.

16 Prin urmare, Decizia Consiliului nu stabilește niciun obiectiv pentru SEAE, ci se limitează la o simplă enumerare a sarcinilor acestuia15. Astfel, SEAE:

(a) îl sprijină pe ÎR/VP în exercitarea triplului mandat pe care îl deține: coordonator al politicii externe și de securitate comune, președinte al Consiliului Afaceri Externe și vicepreședinte al Comisiei;

(b) acordă sprijin președintelui Con‑siliului European, președintelui Comisiei și Comisiei în exercitarea funcțiilor lor respective în dome‑niul relațiilor externe;

(c) sprijină și cooperează cu serviciile diplomatice ale statelor membre, cu SGC și cu serviciile Comisiei, precum și cu alte instituții și or‑ganisme ale Uniunii, în special cu Parlamentul European.

09Observații

16 Politicile și acțiunile interne ale UE pot avea un impact semnificativ în afara granițelor UE; în mod similar, anumite evenimente externe pot influența dinamica internă a UE. „Dimensiunea externă a politicilor interne” se referă în general la situațiile în care aspectele externe ale politicilor interne ale UE capătă din ce în ce mai mult o dimensiune de politică externă și de securitate. Ca exemplu de impact al politicilor interne ale UE asupra politicii externe a UE, se poate menționa cazul relațiilor bilaterale cu Canada, dominate timp îndelungat de discuția privind impactul pe care politicile UE în domeniul schimbărilor climatice îl aveau asupra accesului la piețele europene în cazul uleiului produs din nisipuri bituminoase.

17 SEAE a început să funcționeze în timpul „Primăverii arabe”, mai exact chiar înainte de intervenția internațională în Libia.

18 Acest răspuns a inclus numeroase inițiative, precum dezvoltarea unei noi politici de vecinătate, adoptată în mai 2011, deschiderea biroului UE din Benghazi, în mai 2011, și numirea unui Reprezentant Special al Uniunii Europene pentru regiunea sud‑mediteraneeană, în iulie 2011. Delegația UE în Libia a fost deschisă în cele din urmă în noiembrie 2011.

19 Abordarea cuprinzătoare a UE este o abordare integrată orientată către o țară sau o regiune, care combină utilizarea de instrumente tradiționale (de exemplu, asistența pentru dezvoltare) și acțiuni de politică externă și de securitate comună (de exemplu, sancțiuni) pentru a susține un obiectiv de nivel înalt. Valoarea adăugată a acestei combinații a fost confirmată anterior (după războiul din Balcani), dar implementarea sa a fost afectată de numărul mare al părților implicate la acel moment în politica externă a UE. La 11 decembrie 2013, ÎR/VP și Comisia au publicat o comunicare comună cu privire la acest subiect.

17 Decizia Consiliului reflectă acordul la care au ajuns statele membre, Parla‑mentul European și Comisia în momen‑tul elaborării textului, dar nu definește mai detaliat aceste atribuții generale, referindu‑se sumar la conținutul lor.

18 În consecință, transferarea unor depar‑tamente către SEAE s‑a efectuat nu pe baza contribuției preconizate a aces‑tora la îndeplinirea obiectivelor SEAE, ci pe baza activităților și a poziției administrative pe care le dețineau acestea în cadrul Comisiei sau al SGC. Acest lucru este deosebit de evident în ceea ce privește dimensiunea exter‑nă a politicilor interne ale UE, pentru care SEAE nu a primit nicio resursă de la Comisie16. Mai precis, SEAE a fost creat fără departamente responsabile de aspecte globale relevante pentru UE, precum schimbările climatice sau securitatea energetică, întrucât resursele care se ocupau de acestea fuseseră transferate de la fosta Direcție Generală Relații Externe (DG RELEX) la alte departamente ale Comisiei înainte de înființarea SEAE. Aceasta a contri‑buit la crearea unei situații de facto în care SEAE a întâmpinat dificultăți de ordin practic în coordonarea anumitor acțiuni ale Comisiei care aveau impact asupra politicii externe a UE.

SEAE s‑a confruntat cu o serie de provocări de ordin politic și financiar

19 Înființarea SEAE a avut loc într‑o perioadă în care regiunea sud‑medite‑raneeană era din ce în ce mai afectată de tulburări17. SEAE și‑a concentrat eforturile în direcția asumării rolului de lider în ceea ce privește răspunsul UE18, aceasta devenind o prioritate față de dezvoltarea unor inițiative de politică externă pe care atât statele membre, cât și instituțiile UE le așteptau de mult timp, precum reforma procedurilor și a structurilor din cadrul politicii de securitate și apărare comune și elabo‑rarea unei abordări cuprinzătoare a UE în domeniu19.

10Observații

20 Considerentul 15 din preambulul Deciziei Consiliului prevede că: „Înființarea SEAE ar trebui să fie ghidată de principiul eficienței din punctul de vedere al costurilor, vizând neutralitatea bugetară.”

21 Atribuțiile administrative care decurg din autonomia SEAE, care anterior erau îndeplinite de președinția asigurată prin rotație (de exemplu, prezidarea unor grupuri de lucru ale Consiliului) și noile atribuții politice ale delegațiilor UE (de exemplu, coordonarea tuturor ambasadelor statelor membre ale UE aflate în teritoriu).

20 Pe fondul austerității care a afectat atât bugetul UE, cât și bugetele naționale, Consiliul a decis ca înființarea SEAE să urmeze principiul neutralității buge‑tare20. Totuși, înființarea unei instituții noi este în mod inerent costisitoare, cu atât mai mult cu cât aceasta trebu‑ie să îndeplinească atribuții noi. Dar Consiliul a hotărât acest lucru fără să efectueze o evaluare a resurselor care să țină seama atât de noile cereri21, cât și de posibilele sinergii rezultate din fuzionarea unor structuri ale Comisiei și ale SGC.

21 Condiția neutralității bugetare s‑a apli‑cat în mod strict și numai structurile de politică externă au fost transferate la noul serviciu, ceea ce a însemnat că SEAE nu a primit resurse pentru funcțiile de suport. Prin urmare, Co‑misia și SGC au continuat să furnizeze o serie de servicii, de la servicii de ges‑tionare a personalului (cum ar fi ser‑vicii de recrutare, examinări medicale sau plata salariilor) la suport adminis‑trativ (cum ar fi tehnologia informației, clădirile sau echipamentele pentru sălile de reuniuni). În consecință, SEAE a semnat cu Comisia și SGC acorduri privind nivelul serviciilor, adoptând astfel o soluție pragmatică pe termen scurt, dar, în general, serviciile furni‑zate nu au răspuns complet la nevoile SEAE:

(a) SEAE nu a avut posibilitatea de a evalua sau modifica sfera de aplicare și beneficiile acordurilor privind nivelul serviciilor, acestea fiind formulate în conformita‑te cu suportul oferit înainte de înființarea sa;

(b) durata acordurilor nu a ținut sea‑ma de nevoile SEAE. De exemplu, suportul furnizat de SGC pentru întreținerea sistemelor securiza‑te utilizate pentru difuzarea de informații clasificate a încetat înainte de se găsi o soluție alterna‑tivă eficace (conform principiului neutralității bugetare).

22 Nu s‑a efectuat nicio evaluare ge‑nerală pentru a compara costurile de funcționare ale SEAE cu costurile structurilor anterioare, inclusiv cele suportate de statele membre. În aceas‑tă privință, este posibil ca înființarea SEAE să fi adus economii importante pentru statele membre. De exemplu, statele membre se pot baza pe rapoar‑tele politice ale SEAE în loc să elabo‑reze propriile rapoarte, președinția asigurată prin rotație are un volum de lucru mai redus la pregătirea și prezi‑darea grupurilor de lucru ale Consiliu‑lui, iar salariile diplomaților detașați sunt plătite acum de SEAE.

11Observații

22 Până în prezent, UE a încheiat parteneriate strategice cu zece țări: Brazilia, Canada, China, India, Japonia, Mexic, Rusia, Africa de Sud, Coreea de Sud și SUA. Aceste parteneriate au fost încheiate de Consiliu cu mult timp înainte de înființarea SEAE.

23 Spania, Italia, Polonia și Suedia au considerat că este nevoie de o abordare strategică generală pentru relațiile externe ale UE și, pentru a o pregăti, au decis să finanțeze inițiativa Think‑tank process for a European Global Strategy (Grupul de reflecție pentru o strategie europeană globală).

24 Raportul Parlamentului European din 31 octombrie 2012 referitor la punerea în aplicare a politicii de securitate și apărare comune (A7‑0357/2012).

25 Jumătate dintre statele membre care au răspuns la sondaj au considerat că SEAE ar trebui să aibă o contribuție mai importantă la dezvoltarea politicii externe a UE, de exemplu la dezvoltarea politicilor regionale.

Deficiențele existente la nivelul prioritizării, al organizării și al alocării resurselor au redus eficiența SEAE

23 Această secțiune (punctele 23‑50) răspunde la a doua întrebare: „Au fost resursele SEAE prioritizate, organiza‑te și alocate în mod eficient?” Curtea a auditat eșantioane de proceduri de recrutare, de note de informare și de cursuri de formare și a efectuat o analiză cantitativă a datelor privind personalul.

24 Pe baza acestora, Curtea a evaluat strategia de gestionare, planifica‑rea și stabilirea obiectivelor, struc‑tura organizațională a SEAE, rolul reprezentanților speciali ai UE și gestio‑narea resurselor umane, concentrân‑du‑se asupra procedurilor de recrutare, a alocării personalului și a formării.

SEAE nu a tratat în mod prioritar dezvoltarea unui cadru strategic general pen‑tru politica externă a UE și nu a adoptat o strategie internă

25 Având în vedere evoluția rapidă a situației internaționale, SEAE a ales să se concentreze asupra unor abordări ad‑hoc în loc să propună o strategie generală de politică externă. În mod similar, SEAE a ales să nu propună o abordare generală pentru partene‑riatele strategice ale UE, deși partene‑riatele existente22 fuseseră încheiate ad‑hoc cu mult timp înainte de Tratatul de la Lisabona și exista posibilitatea ca acesta să nu mai aibă o legătură clară cu prioritățile curente ale UE în mate‑rie de politică externă. Absența unui cadru strategic general a fost criticată de unele state membre23 și de Parla‑mentul European24, care se așteptau ca SEAE să aibă un rol mai proactiv la dezvoltarea politicii externe a UE25.

26 Atunci când nu există orientări strate‑gice, SEAE se consultă cu instituțiile UE și cu statele membre pentru a pregăti răspunsurile UE. Strategiile ad‑hoc care rezultă din aceste consultări sunt dez‑bătute intens înainte de a fi adoptate în mod oficial de Comisie și aprobate de Consiliu. Acest proces nu permite acțiuni în timp util.

12Observații

26 Trioul de președinții a fost instituit în 2007 printr‑o decizie a Consiliului European, în temeiul căreia statele membre ale UE sunt împărțite în grupuri de câte trei președinții consecutive asigurate prin rotație ale Consiliului UE, care formează trioul. Scopul acestuia este să asigure continuitatea și coerența lucrărilor Consiliului.

27 Direcția de planificare și de gestionare a crizelor (creată în 2009), Capacitatea civilă de planificare și conducere (2007), Centrul de analiză a informațiilor (2002) și Statul‑Major (2001). Acestea sunt esențiale pentru implementarea instrumentelor civile și militare hotărâte de Consiliu ca răspuns la crize (de exemplu, lansarea unei misiuni de formare militară în Mali în februarie 2013, pentru a contribui la instituirea stabilității în regiunea Sahel).

28 Un birou geografic este compus dintr‑unul sau mai mulți membri ai personalului SEAE care acoperă aceeași țară. Birourile sunt grupate în servicii geografice.

29 În cadrul DG RELEX își desfășurau activitatea patru cadre superioare de conducere (un director general și trei directori generali adjuncți), iar în cadrul SGC două cadre superioare de conducere (un director general și un director general adjunct). Spre deosebire de acestea, SEAE avea 13 cadre superioare de conducere.

27 SEAE nu a adoptat încă o strategie in‑ternă sau un plan de gestionare. Totuși, în 2011, ÎR/VP a stabilit trei priorități inițiale:

(a) înființarea unui SEAE funcțional;

(b) consolidarea celor zece parteneria‑te strategice existente ale UE;

(c) consolidarea politicii europene de vecinătate ca răspuns la „Primăvara arabă”.

În pofida acestui număr limitat de priorități, SEAE a dat dovadă de flexi‑bilitate, adaptându‑se la schimbările de situații, și a jucat un rol esențial în facilitarea dialogului dintre Kosovo și Serbia, precum și a discuțiilor privind programul nuclear al Iranului.

28 SEAE nu a stabilit nici obiective, nici criterii detaliate pentru a evalua reali‑zarea acestor priorități și nu a definit un cadru general de planificare, astfel că fiecare departament decide cum își planifică propriile activități. Acest lucru limitează eficiența SEAE în ansamblu, întrucât atribuțiile și resursele nu co‑respund neapărat obiectivelor de nivel înalt. În plus, absența unui cadru gene‑ral de planificare îngreunează integra‑rea activităților sale în contextul mai larg al programului anual de lucru al Comisiei sau al programului de 18 luni al trioului de președinții26 (pregătit de grupul celor trei președinții asigurate prin rotație și de SGC).

Complexitatea organizării SEAE nu facilitează coopera‑rea în timp util între departa‑mentele sale

29 Structura generală a SEAE este com‑plexă, printre altele pentru că, spre deosebire de un minister al afacerilor externe tipic, serviciul înglobează și alte funcții care în mod normal ar fi caracteristice pentru un minister al apărării, un minister al afacerilor inter‑ne și un serviciu de informații. Birourile geografice, preluate în mare parte de la fosta Direcție Generală Relații Exter‑ne (DG RELEX) a Comisiei, și structurile de gestionare a crizelor, preluate de la SGC27, formează două părți distincte ale serviciului, ultima dintre acestea raportând direct ÎR/VP.

30 Structura SEAE urmează un model organizațional piramidal, care este mai complex decât structurile de politică externă pe care le înlocuiește:

(a) birourile geografice, care sunt elementele de bază ale SEAE28, au mai multe nivelul ierarhice decât anterior (a se vedea tabelul);

(b) unitățile organizaționale sunt mai numeroase și mai reduse ca dimensiune (membrii personalului de conducere au o responsabilita‑te ierarhică mai redusă, numărul subordonaților lor reducându‑se cu aproximativ 20 %);

(c) personalul de conducere al SEAE este de două ori mai numeros de‑cât cel al structurilor anterioare29.

13Observații

30 În special cu Departamentul de răspuns în situații de criză și coordonare operațională, cu Direcția pentru politica de securitate și prevenirea conflictelor și, într‑o anumită măsură, cu Divizia pentru probleme globale și contraterorism. De exemplu, auditul a relevat existența unor suprapuneri în ceea ce privește prevenirea crizelor, planificarea răspunsului în situații de criză, politica spațială și reforma sectorului de securitate.

31 Numărul mare al membrilor persona‑lului de conducere al SEAE se explică parțial prin Decizia Consiliului, care a stabilit că direcțiile generale trebuie să fie create pe zone geografice și că o treime din personalul SEAE trebuie să provină din statele membre. Întru‑cât majoritatea posturilor de condu‑cere transferate către SEAE erau deja ocupate de funcționari permanenți, SEAE a creat o structură cu numeroase posturi de conducere, pentru ca un număr semnificativ dintre acestea să poată fi ocupat de diplomații statelor membre.

32 Structurile politicii de securitate și apărare comune preluate de la SGC fuseseră create de la caz la caz de‑a lungul anilor, fără un cadru general, și se suprapun cu alte departamente de gestionare a crizelor30. SEAE a început să se ocupe de aceste probleme, dar procesul este unul complex și este nevoie de sprijinul unanim al statelor membre pentru a modifica o serie de decizii ale Consiliului. Între timp, SEAE a creat noi mecanisme de facilitare a coordonării, precum Consiliul de ges‑tionare a crizelor și Platforma de criză (a se vedea caseta 1).

Tabe

l Prezentare generală a nivelurilor de conducere ale SEAE, DG RELEX și SGC

Structură nouă Structuri anterioare

SEAE DG RELEX SGC

(șase niveluri) (cinci niveluri) (cinci niveluri)

1. ÎR/VP 1. Comisar

2. Secretar general executiv/director general administrativ - 1. Secretar general

3. Secretari generali adjuncți - -

4. Directori generali 2. Director general 2. Director general

- 3. Directori generali adjuncți 3. Director general adjunct

5. Directori 4. Directori 4. Directori

6. Șefi de divizie 5. Șefi de unitate 5. Șefi de unitateSursa: Date privind personalul SEAE și Anuarul oficial al Uniunii Europene, 2010.

14Observații

31 Secretarul general executiv, directorul general administrativ și doi secretari generali adjuncți.

32 În cadrul eșantionului evaluat, procesul de validare a durat în medie patru zile și a implicat cinci validatori (șeful de divizie adjunct, șeful de divizie, directorul, directorul general, membrul Consiliului de administrație) înainte de a ajunge la Cabinet, unde există posibilitatea ca textul să fie reformulat.

33 SEAE dispune de un Consiliu de administrație format din patru dintre funcționari ai săi cu gradul cel mai înalt31. Acesta se asigură că activitățile desfășurate de SEAE sunt coerente și contribuie la îndeplinirea obiectivelor politice stabilite de ÎR/VP. Conform procedurilor interne ale SEAE, Consi‑liul de administrație nu este o entitate colectivă cu un rol și funcții distincte. Deși a facilitat coordonarea la nivelul cadrelor superioare de conducere, acesta nu a reușit să reducă potrivit așteptărilor sarcina de lucru a ÎR/VP, căruia îi raportează încă în mod direct 23 de subordonați.

34 Ca în cadrul oricărui serviciu diploma‑tic, accesul în timp util la informații este deosebit de important. Auditul a evaluat eficacitatea procedurilor existente pentru producerea și dis‑tribuirea a două tipuri principale de informații, descrise mai jos:

(a) SEAE furnizează suport pentru pregătirea reuniunilor organizate de președintele Consiliului Euro‑pean, președintele Comisiei, ÎR/VP și comisari, răspunzând în timp util la cereri de informare. Totuși, pregătirea răspunsurilor poate dura relativ mult timp, mai ales din cauza procesului de validare care decurge din structura SEAE32. În plus, departamentele primesc rar feedback cu privire la textul furnizat sau la rezultatul reuniunii pentru care a fost pregătită nota de informare, ceea ce îngreunează îmbunătățirea acestora.

Platforma de criză

Platforma de criză este un nou mecanism de coordonare care furnizează SEAE și Comisiei orientări politice și strategice clare pentru gestionarea unei crize. În funcție de caracteristicile crizei, platforma reunește structuri de gestionare a crizelor, departamente geografice și orizontale și servicii relevante ale Comisiei.

Atunci când se lansează o platformă de criză, directorul general responsabil pentru zona geografică în cauză îi transferă responsabilitatea pentru țara respectivă directorului general responsabil de răspuns în situații de cri‑ză și coordonare operațională, care coordonează răspunsul UE. Se limitează astfel numărul crizelor la care UE poate răspunde concomitent, întrucât directorul general responsabil de răspuns în situații de criză nu dispune de resurse suficiente pentru a gestiona mai mult de două crize simultan. Prin urmare, o platformă de criză pentru o anumită țară poate fi revocată chiar și în condițiile în care respectiva criză nu a încetat și răspunsul UE nu a căpătat încă o formă (de exemplu, cazul Libiei).

Case

ta 1

15Observații

33 Aceste probleme au fost preluate de la sistemele SGC, care fuseseră concepute astfel încât să se evite combinarea informațiilor civile cu cele militare.

34 Reprezentanții speciali se află la dispoziția Consiliului din 1996. Inițial, Consiliul putea numi un reprezentant special ori de câte ori considera acest lucru necesar, dar, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, numai ÎR/VP poate face această propunere.

(b) Prin înființarea SEAE, serviciile de informații și delegațiile au fost reunite pentru prima dată în cadrul aceleiași organizații și, prin urmare, au crescut posibilitățile de a combina raportarea politică și informațiile pentru a oferi asistență factorilor de decizie. Totuși, dis‑tribuirea de informații este încă limitată din cauza dificultăților de ordin practic existente în ceea ce privește schimbul de informații clasificate cu anumiți destina‑tari. În această privință, cele mai multe dintre delegațiile UE nu sunt pregătite să lucreze cu documente clasificate, mulți șefi de delegație nu dețin încă certificatul de securi‑tate adecvat, iar sistemele utilizate în scopul raportării politice și al raportării informațiilor sunt încă incompatibile33. În consecință, accesul la informații clasificate și utilizarea acestora în cadrul SEAE, în special în delegații, sunt foarte limitate.

Reprezentanții speciali ai UE nu sunt suficient de integrați în structura SEAE

35 Unul dintre cele mai vechi instrumen‑te ale politicii externe și de securi‑tate comune constă în numirea de reprezentanți speciali ai UE responsa‑bili de gestionarea crizelor sau de anu‑mite sarcini specifice în numele UE34. Reprezentanții speciali sunt numiți de Consiliul Afaceri Externe la recoman‑darea ÎR/VP și beneficiază de un sprijin puternic din partea statelor membre.

36 La început, reprezentanții speciali aveau un rol important în coordonarea politicii externe între Consiliu și Comi‑sie, dar acest rol a devenit redundant după înființarea SEAE. Totuși, din per‑spectiva atribuțiilor lor speciale legate de tratarea problemelor regionale și a crizelor punctuale, SEAE îi consideră în continuare un instrument util, iar Consiliul un instrument de politică externă valoros. Acesta este motivul pentru care, după o reducere tempo‑rară a numărului lor (de la 12 în 2010 la 9 în 2011), la sfârșitul anului 2013 existau 11 reprezentanți speciali.

37 Reprezentanții speciali au un mandat amplu, care permite un grad ridicat de flexibilitate pe parcursul execută‑rii acestuia, dar care, în același timp, îngreunează evaluarea activității lor. Deși sunt considerați un instrument ad‑hoc de răspuns la situații criză, reprezentanții speciali rămân în funcție în medie opt ani, de unde și riscul creșterii numărului lor și al diminuării rolului deținut de structurile obișnuite ale SEAE.

16Observații

35 În 2012, finanțarea alocată reprezentanților speciali în cadrul politicii externe și de securitate comune a fost de 27 897 500 de euro, echivalentul a 5,7 % din totalul cheltuielilor SEAE pentru 2012. Aceste sume sunt finanțate din creditele operaționale aferente politicii externe și de securitate comune.

36 În special Capacitatea civilă de planificare și conducere, care este responsabilă de planificarea și implementarea operațională a misiunilor civile din domeniul politicii de securitate și apărare comune.

38 În decembrie 2013, 7 dintre cei 11 reprezentanți speciali erau localizați din punct de vedere administrativ la Bruxelles și își aveau biroul la sediul SEAE. Or, reprezentanții speciali ai UE sunt integrați în structura SEAE numai în cazul în care îndeplinesc și funcția de șefi de delegație (cazul a 4 dintre cei 11 reprezentanți speci‑ali, toți fiind localizați în afara UE). În absența unor proceduri clare, fiecare dintre reprezentanții speciali este liber să decidă modul în care se va coor‑dona cu departamentele relevante ale SEAE, ceea ce sporește riscul ca acțiunile lor să nu respecte linia altor acțiuni ale UE. Numai jumătate din‑tre șefii de delegație intervievați au considerat că erau informați în mod corespunzător cu privire la activitățile reprezentanților speciali.

39 Reprezentanții speciali sunt finanțați de la bugetul UE pentru „operațiuni”, buget gestionat de către Comisie, care, în perioade de constrângeri bugetare, furnizează SEAE resurse suplimen‑tare semnificative în afara bugetului administrativ al serviciului35. Astfel, reprezentanții speciali sunt încă o dată excluși din cadrul administrativ și de gestiune stabilit pentru SEAE, în spe‑cial din punctul de vedere al persona‑lului, al salariilor și al raportării. Acest lucru îi obligă să respecte obligații administrative și financiare suplimen‑tare, ceea ce le reduce disponibilitatea de a participa la elaborarea politicilor.

SEAE a întâmpinat dificultăți la ocuparea posturilor esențiale cu resursele transferate

40 SEAE a început să funcționeze cu resurse și servicii deja stabilite, mem‑brii personalului său fiind transferați pe baza statutului lor din 31 decem‑brie 2010. În 2011, SEAE a efectuat o primă examinare analitică vizând în special raționalizarea birourilor geografice. În 2012, s‑a lansat o a doua examinare analitică, cu obiective mai ambițioase în ceea ce privește evalu‑area nevoilor și alinierea resurselor la prioritățile de politică externă ale UE. Prin aceste două examinări, SEAE și‑a putut consolida funcțiile administra‑tive și de suport care nu dispuneau de personal suficient la momentul înființării sale.

41 În pofida a 18 realocări de personal, posturile din secțiunile politice ale delegațiilor nu erau încă ocupate integral și nu se mai alocaseră alte resurse care să preia responsabilitățile legate de președinția asigurată prin rotație. În mod similar, departamen‑tele relevante36 nu primiseră resurse umane suplimentare pentru planifica‑rea operațională și pentru derularea numeroaselor misiuni de politică de securitate și apărare comună lansate în 2012 și 2013 pentru a răspunde în special la crizele din Libia, Cornul Afri‑cii și Sahel.

17Observații

37 În ansamblu, 35 % dintre șefii de delegație care s‑au întors la Bruxelles nu au primit o funcție de conducere.

38 Costurile totale ale procedurilor de recrutare aplicate de SEAE nu se cunosc deoarece departamentul de resurse umane al SEAE suportă numai costurile aferente diplomaților din statele membre, în timp ce costurile aferente funcționarilor UE sunt suportate de instituțiile UE. Obligația ca delegațiile să finanțeze cheltuielile personalului lor atunci când acesta participă la proceduri de recrutare a creat o presiune suplimentară asupra bugetelor lor.

42 Pe lângă schimbările climatice și securitatea energetică (a se vedea punctul 18), auditul a evidențiat și alte domenii în care lipsa competențelor tematice era deosebit de problema‑tică, și anume: aspectele economice și financiare, expertiza în materie de politică de securitate și apărare comună la nivelul delegațiilor, codul de condu‑ită în spațiu, securitatea cibernetică, migrația, sancțiunile și recuperarea ac‑tivelor. Birourile tematice sunt principa‑lele puncte de comunicare cu Comisia pe parcursul procedurii de consultare interservicii, care reprezintă principa‑la ocazie pentru SEAE de a influența procesul de elaborare a politicilor. Prin urmare, din cauza acestor lacune, SEAE întâmpină dificultăți în a asigura coerența politicii în ceea ce privește di‑mensiunea externă a politicilor interne.

43 Structurile de politică externă ale SGC și ale Comisiei utilizau aplicații informatice diferite. În plus, înființarea SEAE a presupus și alte cerințe, de exemplu în ceea ce privește rețelele de comunicare securizate utilizate pentru schimbul de informații cu delegațiile. În consecință, SEAE nu s‑a putut ocupa de nevoile sale imedia‑te, precum actualizarea și integrarea aplicațiilor preluate de la Comisie și de la SGC și îmbunătățirea comunicării cu delegațiile și statele membre.

44 SEAE este în mare măsură dependent de experții naționali detașați, care nu sunt incluși în schema de personal (în iunie 2013, numărul acestora era de 366 la sediu și în delegații). Acest lucru înseamnă că mai mult de jumă‑tate dintre administratorii SEAE sunt detașați din statele membre pe durată limitată și pot fi rechemați, ceea ce reprezintă un risc pentru memoria instituțională a SEAE și pentru continu‑itatea activităților sale.

Procedurile de recrutare sunt lungi și costisitoare și nu au corectat pe deplin dezechili‑brele existente

45 SEAE a avut obligația de a‑și reînnoi efectivele prin recrutarea unei tre‑imi din personalul său executiv din statele membre în doi ani și jumătate, obligație pe care nicio instituție a UE nu o mai avusese. SEAE a îndeplinit acest obiectiv.

46 Totuși, cerința ca o treime din per‑sonal să provină din statele membre nu a fost ușor de îndeplinit doar prin plecarea personalului existent, întrucât cei mai mulți dintre membrii persona‑lului aveau contracte permanente. În consecință, perspectivele de carieră au fost afectate și numeroși angajați au părăsit SEAE, în special cei aflați la sfârșitul mandatului lor în delegații37. Această situație a dus la pierderea unor competențe valoroase și a creat o stare negativă în rândul personalului.

47 Procedurile de recrutare aplicate de SEAE sunt lungi, în special în cazul pos‑turilor de șef de delegație, întrucât ÎR/VP a decis să organizeze interviuri cu toți candidații preselecționați, indife‑rent de dimensiunea delegației. Aceste proceduri sunt și costisitoare, deoarece numeroși candidați își au domiciliul în afara UE, iar interviurile sunt organi‑zate față în față, la Bruxelles38. Având în vedere programul încărcat al ÎR/VP, este dificil să se organizeze interviuri cu mult timp înainte sau să se evite schimbări de ultim moment, ceea ce determină costuri suplimentare, întâr‑zieri și critici în mass‑media.

18Observații

39 Numărul candidaților invitați de mai multe ori la interviuri în 2012 și 2013 a fost de 75, respectiv de 39. În 2013, cei 10 candidați invitați la cele mai multe interviuri cumulau 37 de interviuri la Bruxelles.

40 În ianuarie 2011, dintre administratorii SEAE, 28 % erau femei și 13 % resortisanți ai statelor membre care aderaseră la Uniune în 2004, respectiv în 2007.

48 La procedurile de recrutare pen‑tru posturi sensibile participă reprezentanți ai statelor membre, ai Comisiei și ai SGC, ceea ce contribuie la obiectivitatea acestor proceduri din punctul de vedere al provenienței candidaților. Cu toate acestea, SEAE nu a stabilit un cadru de competențe pentru posturile de conducere, pe baza căruia să se evalueze candidații preselecționați. Mai mult, SEAE a decis să nu utilizeze centre de evaluare pen‑tru posturile de conducere, în ciuda posibilelor avantaje oferite de acestea. De exemplu, centrele de evaluare ar putea reduce nevoia de a organiza interviuri39, ar putea oferi informații suplimentare referitor la competențele candidaților și ar putea identifica nevo‑ile în materie de formare și dezvoltare profesională.

49 Dezechilibrele semnificative în materie de gen și reprezentare geografică, care existau deja în structurile de politică externă anterioare40, erau în continua‑re prezente în septembrie 2013:

(a) Numărul posturilor de adminis‑trator ocupate de femei era foarte redus (34 %), acestea fiind chiar și mai slab reprezentate în delegații (26 % dintre administratori) sau la nivelul posturilor de conducere (21 %).

(b) Numai 14 % dintre posturile de conducere erau ocupate de persoane provenind din statele membre care aderaseră la Uniu‑nea Europeană în 2004 și în 2007, sub procentul de 21 % pe care îl reprezintă populația lor în raport cu populația UE.

50 Cursurile organizate la preluarea posturilor nu s‑au axat suficient asupra nevoilor personalului nou al SEAE, în măsura în care diplomații din statele membre nu cunoșteau procedurile și practicile Comisiei, iar funcționarii UE nu dispuneau de o formare adecvată noilor lor funcții diplomatice. Aceste cursuri au fost totuși modificate în septembrie 2013.

19Observații

41 În raportul de evaluare al SEAE se afirmă următoarele: „Din păcate, aceste reuniuni nu au avut loc suficient de frecvent. Președintele Comisiei și Înaltul Reprezentant au convenit recent că grupul de comisari RELEX ar trebui să se reunească cu o mai mare regularitate, sub președinția Înaltului Reprezentant.”

42 Comisia a consolidat rolul comisarului responsabil de afaceri economice și monetare asociindu‑i funcția de vicepreședinte și punând la dispoziția titularului funcției instrumente de lucru suplimentare.

43 Reuniunile echipelor responsabile de o țară sunt organizate de fiecare serviciu geografic în medie de două sau de trei ori pe an; adesea, la aceste reuniuni nu participă toate părțile relevante, precum birourile tematice, structurile politicii de securitate și apărare comună sau reprezentanți speciali ai UE. Direcția generală a SEAE responsabilă de combaterea terorismului și de aspecte legate de dezvoltare, precum și DG ECHO, DG Dezvoltare și Cooperare – EuropeAid și reprezentanții speciali nu sunt reprezentați în cadrul Consiliului de gestionare a crizelor. DG Afaceri Interne este sigura direcție generală a Comisiei reprezentată în cadrul Consiliului de coordonare a informațiilor.

Coordonarea cu Comisia și cu statele membre s‑a îmbunătățit, dar nu într‑o măsură suficientă pentru ca SEAE să funcționeze la potențialul său maxim

51 Această secțiune (punctele 51‑67) răs‑punde la a treia întrebare: „A asigurat SEAE o coordonare eficace cu Comisia și cu statele membre?” Curtea a utilizat criterii privind eficacitatea mecanisme‑lor utilizate de SEAE, atât la sediu, cât și în delegații, pentru coordonarea cu Comisia și cu statele membre.

Coordonarea cu Comisia a fost parțial eficace

52 SEAE a fost creat pentru a contribui la creșterea coerenței politicii externe. Acest mandat presupune o cooperare strânsă cu Comisia, care, în temeiul Tratatului de la Lisabona, rămâne responsabilă de anumite domenii ale politicii externe (de exemplu, dezvol‑tare, comerț, extindere, asistență uma‑nitară și aspecte externe ale politicilor interne).

53 În calitatea sa de vicepreședinte al Comisiei, ÎR/VP participă pe deplin la procesul decizional al acestei instituții, însă, dată fiind natura funcției sale, ÎR/VP nu a putut participa la două treimi din reuniunile din 2012 ale Comisiei, incluzând aici și reuniunile cu impact direct sau indirect asupra politicii externe a UE. În plus, s‑a dovedit a fi dificil să se organizeze reuniuni oficiale ale comisarilor însărcinați cu relațiile externe, care s‑au întâlnit doar de cinci ori în 29 de luni, în cadrul unei reuniuni prezidate de fiecare dată de președintele Comisiei41. În această privință, s‑au realizat puține progrese în clarificarea atribuțiilor/competențelor concrete ale rolului de vicepreședinte al ÎR/VP, în special în ceea ce privește coordonarea altor membri ai Comisiei. Aceasta con‑trastează cu progresele înregistrate referitor la definirea competențelor rolului de vicepreședinte încredințat în octombrie 2011 comisarului responsa‑bil de afaceri economice și monetare și moneda euro, ca răspuns la gravitatea crizei financiare42.

54 La nivel de lucru, SEAE și Comisia își coordonează activitățile în cadrul mai multor foruri. Auditul a arătat că echi‑pele responsabile de o țară, Consiliul de coordonare a informațiilor și Consi‑liul de gestionare a crizelor se reuneau mai puțin frecvent decât era prevăzut și că la aceste reuniuni nu participau toate părțile relevante43. S‑a ajuns la o coordonare mai sistematică la nivelul reuniunilor de coordonare săptămâ‑nale dintre Secretariatul General al Comisiei și Divizia de coordonare a po‑liticilor, precum și la nivelul reuniunilor organizate între SEAE și direcțiile gene‑rale ale Comisiei în contextul lucrărilor pregătitoare desfășurate de grupurile de lucru ale Consiliului.

20Observații

55 SEAE participă la consultările inter‑servicii ale Comisiei, dar influența sa asupra dimensiunii externe a politici‑lor interne este afectată de resursele limitate de care dispune. În ceea ce privește politica externă și de securi‑tate comună, care este un domeniu de competență interguvernamentală, ÎR/VP îi revine sarcina de a evalua dacă un subiect se încadrează în mod predo‑minant sau exclusiv în acest domeniu atunci când decide dacă să consulte sau nu Comisia. Uneori, această evalua‑re poate fi subiectivă și propunerea poate avea implicații asupra domenii‑lor de competență ale Comisiei.

56 Pentru a‑și coordona activitățile, SEAE și Comisia au încheiat în mod oficial acorduri de lucru. În ansamblu, dat fi‑ind faptul că SEAE este o entitate sepa‑rată de Comisie, noile proceduri sunt mai puțin flexibile și impun mai multe cerințe în comparație cu procedurile existente în perioada în care DG RELEX era responsabilă de relațiile externe. Un număr mare de foști angajați ai Comisiei care lucrează acum în cadrul SEAE dispun încă de rețele de contacte eficiente, care facilitează coordonarea, însă, în timp, aceste rețele ar putea să își piardă din eficiență. În plus, prin înființarea SEAE ca entitate separată, a crescut numărul instituțiilor UE care se ocupă de aceleași aspecte, ceea ce poate îngreuna repartizarea eficientă a muncii, după cum o arată structura actuală a celulelor de criză existente la nivelul UE (a se vedea caseta 2).

Celulele de criză

Monitorizarea situației este un proces continuu de evaluare și analiză a evenimentelor care au loc la nivel mondial, utilizând toate resursele disponibile, inclusiv rapoarte transmise de delegațiile UE, surse de informații și mass‑media. SEAE a creat Celula de supraveghere a UE în 2012, utilizând resursele existente care anterior erau împărțite între trei departamente separate. Deși aceasta a fost o măsură pozitivă în direcția reducerii numărului celulelor de criză care îndeplineau roluri similare, mai rămân multe de făcut la nivelul UE.

În mai 2013, Comisia și‑a creat propriul Centru de răspuns pentru situații de urgență, pentru a oferi „un răs‑puns mai bine coordonat, mai rapid și mai eficient în situații de dezastru în Europa și în lume”. În plus, SGC susținea implementarea mecanismelor UE pentru coordonarea în situații de urgență și de criză (EU‑CCA), create pentru „a asigura din partea UE răspunsuri rapide și coordonate la nivel de politică intersectorială, în situații de criză gravă, sub conducerea președinției asigurate prin rotație”. În prezent, nu există o repartizare clară a responsabilităților între Celula de supraveghere a UE, Centrul de răspuns pentru situații de urgență și structurile EU‑CCA, prin care să se reducă riscul evident al unor suprapuneri de atribuții.

În plus, mai există și alte centre specifice care continuă să joace un rol important în furnizarea unui răspuns la crize44. Actuala arhitectură ridică semne de întrebare în ceea ce privește eficiența și eficacitatea, având în vedere faptul că informațiile și responsabilitățile sunt împărțite între diferiți actori (de exemplu, UE va dispune de un raport comun de evaluare integrată a amenințărilor și riscurilor abia în anul 2015).

44 Secțiunea pentru analiză strategică și răspuns (DG Afaceri Interne), Centrul operativ pentru crizele sanitare (DG Sănătate și Consumatori), Centrul pentru operațiuni de urgență al Centrului European de Prevenire și Control al Bolilor și Celula pentru situații din cadrul agenției Frontex.

Case

ta 2

21Observații

45 Potrivit răspunsurilor primite din partea șefilor de delegație la sondajul Curții, 46 % dintre aceștia dedică 50 % sau mai mult din timpul lor de lucru sarcinilor administrative/de gestiune.

Noua structură a delegațiilor UE necesită mai multă coor‑donare și gestiunea adminis‑trativă a acesteia este mai puțin eficientă

57 La nivelul delegațiilor, impunerea unei delimitări stricte între bugetul administrativ al SEAE și cel al Comisiei a sporit complexitatea etapelor de pregătire și de execuție a bugetului. De exemplu, în cursul anului 2012, Comisia a finanțat cheltuielile adminis‑trative ale delegațiilor prin intermediul a opt direcții generale diferite și a trei instrumente. Separarea bugetelor are un impact negativ asupra eficienței delegațiilor, deoarece, pe de o par‑te, actuala structură a delegațiilor necesită mai multe resurse pentru gestiunea bugetului administrativ și, pe de altă parte, ea reprezintă o sursă de risc în contextul în care resursele sunt limitate și execuția bugetară este descentralizată (a se vedea caseta 3). În noiembrie 2013, SEAE a prezentat Comisiei o propunere de simplificare, propunere prin care, dacă va fi pusă în aplicare, va permite reducerea numă‑rului surselor de finanțare la maximum două.

58 Printre alte dificultăți întâmpinate de șefii de delegație se numără și alocarea personalului pentru sarcinile prioritare, având în vedere că aceștia pot aloca personal al Comisiei pentru sarcini‑le SEAE numai în limita a 20 % din timpul de lucru al personalului. În plus, personalul Comisiei nu poate autoriza cheltuielile SEAE. În consecință, șefii de delegație dedică o parte semni‑ficativă din timpul lor de lucru mai degrabă aspectelor administrative, decât celor politice, ceea ce le reduce eficacitatea45.

59 Șefii de delegație și responsabilii de birouri (desk officers) de la sediu nu sunt informați întotdeauna cu privire la instrucțiunile și rapoartele transmise între personalul de la sediul Comisiei și personalul din delegații. Aceasta pune în pericol coerența acțiunilor UE.

Restricții în materie de autorizare financiară

Personalul din delegații autorizează cheltuielile administrative ale SEAE și cheltuielile operaționale ale Comi‑siei numai în condiții stricte. Singura excepție este șeful de delegație, care lucrează pentru SEAE, dar este sub‑delegat de Comisie să autorizeze cheltuielile operaționale ale acesteia. Acest lucru a dus la situații în care nu exista nicio persoană autorizată să implementeze anumite etape fundamentale ale operațiunilor financiare, în special în delegațiile în care singurul administrator al SEAE era șeful delegației: dacă acesta lipsea, nimeni altcineva nu putea autoriza cheltuielile administrative ale SEAE.

Case

ta 3

22Observații

46 În această privință, în Concluziile sale privind raportul de reexaminare SEAE, Consiliul și‑a afirmat sprijinul deplin pentru consolidarea în continuare a regrupării sediilor, precum și a schimbului de rapoarte și informații.

60 SEAE și Comisia coordonează adminis‑trarea delegațiilor prin intermediul EU‑DEL, un organism care se reunește atât la nivel de conducere, cât și la nivel operațional. Totuși, pentru chestiuni specifice Comisiei, aceasta utilizează concomitent un alt forum, COMDEL. SEAE nu primește procesele‑verbale ale reuniunilor COMDEL și nu este consultat de acesta din urmă referitor la inițiative care îl privesc. De exemplu, în 2011, Comisia a efectuat o evaluare aprofundată a sarcinii de lucru aferen‑te posturilor din delegații, iar această evaluare nu a acoperit sarcina de lucru a tuturor membrilor personalului din delegații (inclusiv personalul SEAE) și nici prioritățile generale ale UE. Existența a două organisme separate care se ocupă de aspecte legate de delegații complică modul de organiza‑re a activității.

61 În ciuda acestor probleme, statele membre consideră că transforma‑rea fostelor delegații ale Comisiei în delegații ale UE reprezintă un succes considerabil pentru SEAE.

Statele membre și SEAE nu au profitat încă pe deplin de posibilele sinergii dintre rețelele lor de reprezentanțe diplomatice

62 SEAE a stabilit reuniuni periodice cu serviciile diplomatice ale statelor membre pentru a discuta probleme de interes comun. Aceste reuniuni au fost organizate la diferite niveluri și au permis SEAE să coordoneze o gamă largă de subiecte, de la chestiuni poli‑tice la aspecte administrative, precum formarea sau securitatea.

63 Noul rol atribuit delegațiilor UE nu a fost însă urmat de o exploatare la maximum a sinergiilor cu serviciile diplomatice ale statelor membre, lucru atribuit în mare măsură perioadei scur‑te de timp care trecuse de la înființarea SEAE și faptului că nici statele mem‑bre nu se implicaseră suficient. Sunt în continuare rare cazurile în care delegațiile UE și reprezentanțele di‑plomatice ale statelor membre împart același sediu, iar raportarea politică în comun reprezintă o excepție. În practi‑că, fluxul de informații dintre delegații și ambasadele statelor membre se menține unidirecțional, în sensul că delegațiile primesc puține informații. Regruparea sediilor și raportarea poli‑tică comună sunt domenii în care SEAE ar putea oferi valoare adăugată46.

23Observații

64 Tratatul de la Lisabona, care a instituit delegațiile UE, a sporit așteptările cu privire la faptul că aceste „case ale Eu‑ropei” vor oferi cetățenilor UE servicii consulare și chiar protecție consulară. Sunt însă necesare eforturi suplimenta‑re în acest sens, iar SEAE nu a pregătit încă o analiză detaliată a implicațiilor financiare pe care le‑ar avea îndepli‑nirea acestor așteptări, în special cele unor state membre mici și mijlocii. Statele membre nu au stabilit o poziție comună cu privire la această problemă și nici nu au ajuns la un acord referitor la armonizarea normelor și a legislației aplicabile situațiilor de criză și de urgență, formării personalului și repar‑tizării costurilor.

Avantajele pe care SEAE le‑ar fi putut aduce în calitate de președinte permanent al organismelor pregătitoare ale Consiliului nu au fost exploatate la maximum

65 ÎR/VP prezidează Consiliul Afaceri Externe (una dintre configurațiile Con‑siliului Uniunii Europene) și numește președinții permanenți ai unora dintre organismele pregătitoare ale acestu‑ia, inclusiv președintele Comitetului politic și de securitate. Deși acest lucru facilitează coordonarea și îi oferă SEAE posibilitatea de a influența în mod semnificativ întregul ciclu al politicii externe, există anumite deficiențe, precum absența unui organism pregă‑titor care să de ocupe de dimensiunea externă a politicilor interne.

66 În comparație cu modelul anterior al președinției asigurate prin rotație, numirea unor președinți permanenți a fost considerată un avantaj prin fap‑tul că oferă posibilitatea unei planifi‑cări pe termen lung și a unui proces de reflecție mai strategică. Totuși, potrivit răspunsurilor furnizate de statele membre la sondajul realizat de Curte, faptul că președinția unor comitete și grupuri de lucru ale Consiliului este asigurată de SEAE nu a avut drept rezultat o abordare mai strategică în comparație cu perioada în care acestea erau prezidate de președinția asigurată prin rotație.

67 În ansamblu, actuala structură necesită în continuare o cooperare strânsă cu președinția asigurată prin rotație (care prezidează Consiliul Afaceri Generale, responsabil de aspecte‑cheie precum negocierile de aderare), cu Comitetul Reprezentanților Permanenți și cu unele grupuri de lucru relevante ale Consiliului, precum grupul responsabil de dezvoltare. Până în prezent, această coordonare a funcționat în practi‑că, deși eficiența sa este afectată de deficiențe în materie de planificare și de stabilire a ordinilor de zi la nivelul SEAE, care au determinat întârzieri în ceea ce privește prezentarea unor do‑cumente și schimbări de ultim moment înainte de summituri internaționale.

24Concluzii și recomandări

68 Prezentul raport se bazează pe o evalua‑re independentă cu privire la înființarea SEAE. Auditul Curții s‑a derulat concomi‑tent cu pregătirea evaluării de la jumăta‑tea perioadei realizate de SEAE. Consta‑tările și recomandările Curții urmează în general linia autoevaluării SEAE, în care se subliniază necesitatea de a aborda deficiențele identificate.

69 Prin crearea SEAE, UE deține un servi‑ciu operațional în domeniul politicii externe, format din departamente de politică și structuri de gestionare a cri‑zelor, o vastă rețea de reprezentanțe diplomatice și personal provenind în mod echilibrat din diferite surse.

70 Înființarea SEAE a avut loc într‑o perioadă marcată de constrângeri financiare și de tulburări din ce în ce mai numeroase la granițele UE. De asemenea, înființarea SEAE a avut loc în grabă și a fost pregătită în mod necorespunzător, într‑un context ca‑racterizat de prea multe constrângeri și sarcini definite în mod imprecis. În ansamblu, acești factori au contribuit la crearea unui context dificil pentru începerea activității serviciului (a se vedea punctele 13‑22).

71 Deficiențele existente la nivelul sta‑bilirii obiectivelor și al planificării, al organizării și al alocării resurselor au diminuat, de asemenea, eficiența SEAE. Gradul de integrare a reprezentanților speciali ai UE în activitatea SEAE este încă insuficient. În ceea ce privește recrutarea, Curtea a constatat că per‑sistau încă dezechilibre semnificative în materie de gen și de reprezentare geografică și că procedurile de re‑crutare erau costisitoare și lungi (a se vedea punctele 23‑50).

72 În ansamblu, coordonarea dintre SEAE și Comisie a fost eficace numai parțial, în principal din cauza absenței unor mecanisme eficace de coordonare la nivel înalt și din cauza rigidității cadru‑lui financiar și administrativ existent la nivelul delegațiilor, care necesită mai multe resurse, în detrimentul sarcini‑lor politice. Coordonarea cu statele membre s‑a îmbunătățit, deși poate fi dezvoltată în continuare pentru a ex‑ploata sinergii precum schimbul de informații și regruparea sediilor, pentru a ameliora serviciile consulare, inclusiv protecția consulară pentru cetățenii UE, și pentru a promova un rol mai strategic pentru Consiliu și organis‑mele sale pregătitoare (a se vedea punctele 51‑67).

73 Pe baza concluziilor prezentate ante‑rior, Curtea formulează următoarele recomandări:

(a) SEAE ar trebui să își clarifice obiec‑tivele, atribuțiile și competențele, să își raționalizeze structura organizațională și să simplifi‑ce cadrul administrativ în care funcționează.

(b) SEAE ar trebui să analizeze împreu‑nă cu Comisia și cu statele mem‑bre dacă este necesară și fezabilă pregătirea unui nou cadru strate‑gic general pentru politica externă și de securitate a UE, care să fie prezentat spre aprobare Consiliului European.

(c) SEAE ar trebui să își dezvolte siste‑mul de planificare globală pen‑tru a consolida coerența internă a activităților sale și pentru a le relaționa mai bine cu programul anual de lucru al Comisiei și cu programul trioului de președinții asigurate prin rotație.

25Observații

(d) SEAE ar trebui să propună Consi‑liului revizuirea actualului cadru aplicabil reprezentanților speciali ai UE, pentru a asigura integrarea armonioasă a activității acestora în activitatea SEAE. Acest lucru ar presupune clarificarea condițiilor numirii lor, a caracteristicilor man‑datului lor, a mecanismelor de eva‑luare a performanței lor, precum și propunerea unor modificări la nivelul poziției lor administrative, inclusiv în ceea ce privește aspec‑tele financiare și de personal.

(e) SEAE ar trebui să își revizuiască procedurile de recrutare ținând seama de lecțiile învățate în primii trei ani de funcționare. Aceasta ar trebui să includă adoptarea unui cadru de competențe pentru personalul de conducere, utilizarea într‑o mai mare măsură a noilor tehnologii în scopul reducerii costurilor, folosirea unor centre de evaluare pentru posturile sensibile și instituirea unor metode mai se‑lective pentru stabilirea posturilor care necesită participarea nivelului politic în procedura de selecție.

(f) SEAE și Comisia ar trebui să pro‑pună un nou cadru administrativ și financiar pentru gestionarea delegațiilor UE, cu scopul de a re‑duce gradul de complexitate și de rigiditate care decurge din actualul sistem bugetar și de a permite uti‑lizarea într‑un mod flexibil a perso‑nalului delegațiilor, în interesul UE.

(g) SEAE ar trebui să depună în conti‑nuare eforturi pentru a promova cooperarea cu statele membre sub forma schimbului de informații și a regrupării reprezentanțelor diplomatice în sedii comune și să pregătească un studiu de feza‑bilitate cu privire la furnizarea de servicii consulare, inclusiv de protecție consulară pentru cetățenii UE.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 20 mai 2014.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Președinte

26

îmbunătățește modul de abordare a acestor relații cruciale a făcut obiectul unor discuții intense, chiar și la cel mai înalt nivel politic, inclusiv în cadrul Consiliului European (septembrie 2010) și la nivel ministerial (Consiliul Afaceri Externe din decembrie 2010) și în special în cadrul formatului Gymnich în septembrie 2011 și cu alte ocazii. Dat fiind carac‑terul eterogen al grupului de țări partenere stra‑tegice și al relațiilor acestora cu UE, s‑a recunoscut dintotdeauna faptul că o abordare de tipul „aceeași măsură pentru toți” cu privire la aceste parteneriate nu ar fi fost cea mai avantajoasă. Inițial, accentul principal al discuțiilor a fost asupra parteneriate‑lor strategice cu SUA, Rusia și China. Apoi, s a pus accentul, de asemenea, pe Brazilia, India și Africa de Sud și, bineînțeles, pe toți ceilalți parteneri stra‑tegici. De asemenea, trebuie menționat faptul că structura parteneriatelor strategice – care implică o serie de reuniuni periodice la diferite niveluri și, în special, organizarea în mod regulat a unor reuniuni la nivel înalt – facilitează o monitorizare sistematică de către statele membre și ajustarea progresivă a acestor parteneriate în funcție de prioritățile politice și de evoluția situației internaționale. În aceste context, deosebit de relevante sunt discuțiile care au loc în cadrul COREPER în urma reuniunilor la nivel înalt.

Structura complexă a SEAE nu facilitează o colaborare la timp între servicii

32 și caseta 1 – platforma de crizăDouă noi mecanisme au fost stabilite pentru a favo‑riza coordonarea, cum ar fi gestionarea crizelor administrației, care tratează aspecte orizontale, și platforma de criză, care organizează reacția UE în caz de criză din toate punctele de vedere rele‑vante (diplomatic, umanitar, securitate, gestionarea crizelor etc.) cu toate părțile interesate relevante din cadrul SEAE și al Comisiei (în special ECHO și DEVCO). Atunci când este lansată o platformă de criză, ÎR sau ESG sau directorul general de zonă geografică împreună cu directorul general de ges‑tionare a crizelor pentru aspectele operaționale ale crizei coordonează reuniunea în vederea adoptării concluziilor operaționale cu toți actorii implicați în elaborarea răspunsului UE. Astfel cum se afirmă în comunicarea adoptată recent pe tema abordării cuprinzătoare, platforme de criză vor fi organizate în mod regulat pentru toate țările aflate în situații de criză, așa cum a fost cazul pentru reacția UE în Libia până în octombrie 2011.

Observații

Rolul SEAE a fost decis cu întârziere și definit în termeni vagi

15Sarcina care a fost atribuită SEAE constă în ajutorul acordat ÎR în îndeplinirea mandatului său, care, la rândul său, este să conducă PESC și PSAC ale UE în calitate de împuternicit al Consiliului, precum și să asigure coerența acțiunii externe a Uniunii.

Deciziile privind PESC sunt supuse unei unanimități între statele membre ale UE, iar SEAE ar fi putut prezenta o strategie de politică externă globală numai în cazul în care statele membre ale UE ar fi oferit un mandat explicit ÎR pentru a acționa în această direcție, ceea ce nu a fost cazul. În schimb, au existat o serie de inițiative ale unui număr limitat de state membre, cum ar fi proiectul pentru o „stra‑tegie globală europeană”, promovat de ES, IT, PL, SE, dar care nu sunt sprijinite de alte state membre, la care SEAE a fost îndeaproape asociată.

Abordarea strategică a UE continuă să se bazeze pe Strategia europeană de securitate, adoptată în 2003, și pe raportul privind punerea sa în aplicare din 2008, ale cărui concluzii sunt, în multe privințe, încă valabile și pertinente până în prezent (a se vedea, de asemenea, observațiile noastre de la punctul 25).

SEAE s‑a confruntat cu o serie de provocări politice și financiare

21În ceea ce privește Secretariatul General al Consiliu‑lui, modelul abordat a implicat etape progresive și rapide de încetare a activității.

SEAE nu a tratat ca o prioritate dezvoltarea unui cadru strategic global pentru politica externă a UE și nu a adoptat o strategie internă

25De la începutul mandatului său, ÎR/VP a afirmat în repetate rânduri că relațiile cu partenerii strategici se numără printre prioritățile politicii externe a UE. Modul în care se poate controla și garanta că UE

Răspunsul SEAE

Răspunsul SEAE 27

34Referitor la litera (b), același lucru se aplică rapoar‑telor emise de misiuni civile din cadrul PSAC.

În cifre, 70 de șefi de delegație din 140 au o autori‑zare de securitate. Acesta este un proces care nece‑sită timp datorită implicării serviciilor naționale. Cu toate acestea, încă de la crearea sa, SEAE a realizat progrese considerabile în ceea ce privește această temă și tendința continuă să se amelioreze. Obiec‑tivul nostru este de a ajunge la o situație în care fiecare șef de delegație să dețină nivelul adecvat de autorizare de securitate. În acest sens ministe‑rele afacerilor externe vor fi informate că cei care își depun candidatura pentru un astfel de post ar trebui să dispună deja de un certificat de securitate, în cazul în care este posibil.

În ceea ce privește informațiile clasificate, sunt insti‑tuite registre în cadrul delegațiilor care trebuie să lucreze cu documentele clasificate CONFIDENTIEL UE și cu un nivel de clasificare superior. Ofițeri de control ai registraturii (RCO) sunt formați și pregătiți să lucreze cu aceste documente clasificate.

În ceea ce privește sistemele de clasificare: Toate delegațiile au posibilitatea de a trimite și a primi informații clasificate RESTREINT UE și cu un nivel de clasificare inferior – inclusiv rapoarte cu privire la aceste informații. Același sistem combină raportarea politică și a informațiilor.

Un număr de 23 de delegații sunt în prezent dotate cu sisteme care permit trimiterea și primirea de informații până la nivelul de clasificare SECRET UE. Acest număr va crește la 30 de delegații la sfârșitul anului 2014, iar obiectivul pentru jumătatea anului 2016 este de 60 de delegații. Sistemul combină și în acest caz cele două tipuri de raportare.

În sfârșit, o revizuire completă a sistemelor de informații clasificate este în curs de desfășurare cu obiectivul de a transforma sistemele actuale încă eterogene într‑un sistem „SEAE corporativ”. Acesta din urmă ar trebui să fie operațional în 2016.

Reprezentanții speciali ai UE nu sunt suficient de integrați în SEAE

36În afară de misiunea de a asigura coerența și coezi‑unea acțiunii Uniunii, RSUE susține activitatea ÎR/VP în regiunile sau domeniile lor tematice. Acestea joacă un rol important în dezvoltarea unei relații mai strânse și mai eficiente a politicii externe și de securitate a UE (PESC) și în eforturile Uniunii de a deveni un actor mai eficace, mai coerent și mai capabil pe scena mondială. Acestea oferă UE o prezență politică activă în principalele țări și regiuni, acționând ca „vocea” și „chipul” UE și ale politicilor sale.

37În principiu, RSUE își coordonează acțiunile cu actorii interesați din UE. De exemplu, după cum se menționează la articolul 12 alineatul (2) – Coor‑donarea Deciziei 2011/426/PESC a Consiliului din 18 iulie 2011 de numire a Reprezentantului special al UE (RSUE) în Bosnia și Herțegovina: Pentru a spri‑jini operațiunile Uniunii de gestionare a crizelor, RSUE, împreună cu alte entități ale Uniunii prezente în zonă, îmbunătățește diseminarea și partajarea informațiilor de către entitățile respective ale Uniu‑nii, urmărind atingerea unui înalt nivel de înțelegere și apreciere comună a situației.

Totuși, este adevărat că integrarea acestora în cadrul structurilor reprezintă o provocare.

38Cu toate acestea, astfel cum se menționează în mandatul lor, RSUE este responsabil de executarea mandatului, acționând sub autoritatea ÎR... RSUE își desfășoară activitatea în strânsă coordonare cu Ser‑viciul European de Acțiune Externă (SEAE) – aceste dispoziții reduc în mod considerabil domeniul de aplicare al „aprecierii”.

Răspunsul SEAE 28

SEAE s‑a confruntat cu dificultăți în ceea ce privește acoperirea funcțiilor esențiale cu resursele transferate

43A se vedea comentariul de la punctul 34.

44SEAE a fost conceput în așa fel încât să favorizeze interacțiunea dintre culturile din serviciile diploma‑tice naționale ale statelor membre ale UE și perso‑nalul instituțiilor europene. S‑a preconizat încă de la început că angajații detașați ar lucra, în esență, prin rotație. Experții naționali detașați în cadrul SEAE au posibilitatea de a se familiariza cu modalitățile de punere în practică a politicilor europene, precum și cu structurile europene. Aceste aspecte reprezintă, fără îndoială, un beneficiu pentru respectivele lor administrații.

Procedurile de recrutare au fost prea îndelungate și costisitoare și nu au reușit în totalitate să corecteze dezechilibrele preexistente

47Interviurile organizate în Bruxelles pentru candidații la posturile de șef de delegație sunt considerate necesare pentru că aceștia vor ocupa, în afara sediu‑lui, poziții de management ce prezintă numeroase provocări.

Deși uneori se întâmplă ca interviurile finale pentru posturile de șef de delegație organizate de ÎR/VP să fie reprogramate datorită schimbărilor inevitabile din agendă, se depun toate eforturile pentru a se asigura că respectivii candidați sunt întotdeauna informați cu privire la modificarea datei și/sau orei interviului înainte de a veni la interviul deja programat.

48SEAE a analizat posibilele avantaje ale utilizării cen‑trelor de evaluare pentru posturi de conducere. Am ajuns la concluzia că acestea nu reprezintă o soluție optimă pentru o instituție ca a noastră, în special în faza de începere și având în vedere obligația de a îndeplini rapid cota de diplomați ai statelor membre.

39Comisia este responsabilă de execuția financiară a deciziilor Consiliului adoptate pentru fiecare man‑dat al respectivilor reprezentanți speciali ai Uniunii Europene. Cea mai mare parte din bugetele RSUE se referă la personal și cheltuielile logistice care pot fi considerate drept cheltuieli administrative prin natura lor, dar care în prezent sunt gestionate în calitate de cheltuieli operaționale din cauza sur‑sei de finanțare din bugetul PESC. Acest lucru dă naștere la o serie de proceduri diferite care nu este optimă și principalul motiv este că fiecare RSUE trebuie să instituie și să își administreze propriile birouri și toate aspectele administrative, logistice, contractuale și financiare cu foarte puțin personal și să facă față provocării de a avea la dispoziție cunoștințe specializate și experiența necesare pen‑tru a derula activitățile specifice birourilor acestora. În 2013, suma alocată pentru RSUE în cadrul bugetu‑lui PESC a fost de 23,5 milioane EUR.

Acest lucru ar putea fi îmbunătățit substanțial dacă personalul de sprijin și funcțiile ar fi reunite prin aplicarea uneia dintre următoarele opțiuni:

- integrarea în Serviciul European de Acțiune Externă;

- integrarea într‑un centru de servicii partajate;

- crearea unei celule de sprijin specifice.

În situația actuală, RSUE beneficiază de o largă susținere politică externă din partea Instrumentelor de politică externă în anumite domenii (în special în ceea ce privește finanțarea și contractele, achizițiile publice, contractele‑cadru de servicii esențiale și echipamente) și din partea SEAE. SEAE oferă sprijin logistic extins (birouri, mobilier de birou, echi‑pamente și servicii informatice și de comunicații) formalizat prin memorandumuri de înțelegere. Reprezentanții speciali ai UE din Bruxelles sunt co‑instalați în sediul SEAE și RSUE, cu dublu rol, în calitate de șefi de delegație și situați în afara UE, folosesc în comun birourile și serviciile delegației unde își au sediul.

Cu toate acestea, oricare ar fi opțiunea de inte‑grare care va fi adoptată în viitor, RSUE ar trebui să raporteze în continuare cu privire la activitățile lor separat de SEAE, deoarece dispoziții specifice din tratat vor continua să se aplice în cazul lor.

Răspunsul SEAE 29

În plus, reuniunea săptămânală între SEAE și Direcția Generală Dezvoltare și Cooperare și reuniunea săptămânală cu Cabinetul Comisarului responsabil de extindere și politica europeană de vecinătate sunt, de asemenea, exemple importante. Pe lângă reuniunile periodice, alte mecanisme de coordonare au contribuit la eficacitatea colaboră‑rii Comisiei cu SEAE. Acorduri scrise (de exemplu, acordurile de lucru între SEAE și Comisie, a se vedea punctul 56), precum și comitetele (EUDEL, de exemplu, a se vedea punctul 60) reprezintă un bun exemplu de astfel de mecanisme.

56Celula de supraveghere a UE se ocupă în principal de situații de criză politică și catastrofe naturale majore care au loc în afara UE.

Centrul European de răspuns în situații de urgență (EERC) se ocupă în special de dezastrele naturale, în interiorul și în afara UE, în conformitate cu legislația UE privind ajutorul umanitar și protecția civilă.

Cu scopul de a încuraja sinergiile și de a minimiza suprapunerile, colocarea EERC și a Celulei de suprave‑ghere a UE a fost propusă în Revizuirea SEAE în 2013.

Noul cadru al delegațiilor UE necesită mai multă coordonare și gestionarea sa administrativă este mai puțin eficientă

57SEAE este pe deplin de acord cu analiza Curții privind circuitele financiare din cadrul delegațiilor, care este, de asemenea, valabilă pentru bugetul PESC, în special în ceea ce privește gestionarea efici‑entă a bugetului misiunilor civile din cadrul PSAC.

59Regula aplicabilă relațiilor dintre sediul central și delegații, astfel cum a fost convenită între SEAE și Comisie, este că toți șefii de delegații ar trebui să fie informați cu privire la toate instrucțiunile provenite de la sediul central către delegații și ar trebui să poată vizualiza toate activitățile de raportare din cadrul delegației către sediul central.

49Pe baza cifrelor din februarie 2014, este adevărat că femeile reprezintă un procent mai scăzut decât bărbații pentru categoria de administrator, dar procentul de femei care ocupă funcții de conducere a crescut până la 25,5 %.

În ciuda dezechilibrului geografic moștenit, SEAE a depus eforturi semnificative pentru recrutarea de diplomați din statele membre care să provină din „noile” state membre. Începând cu februarie 2014, 29 % din diplomații din statele membre în poziție de conducere sunt din „noile” state membre.

În ceea ce privește echilibrul de gen și cel geografic, rata de succes a femeilor care aplică este mai mare decât cea a bărbaților, dar problema este primirea de suficiente formulare de candidatură din partea femeilor.

Asupra dezechilibrului geografic, aceasta poate să depindă de cifrele utilizate: În Raportul privind schema de personal din 2013, evidențiem o creștere între 16,9 și 18,6 % ale UE‑12 la nivel de AD în care dimensiunea acestor țări reprezintă 20,6 %, prin urmare, un procent relativ apropiat care crește rapid. Privind AST, s‑au înregistrat creșteri de la 12,7 % la 16,1 % într‑un singur an. Pentru agenții contractuali cifrele sunt mai mici.

50Programul de seminare organizate înaintea depu‑nerii formularelor de candidatură vizând pregătirea personalului pentru un prim post într‑o delegație a fost într‑adevăr adaptat la nevoile colegilor nou desemnați. În cadrul seminarelor anuale pentru per‑sonalul din cadrul delegațiilor, au fost organizate, de asemenea, în mod sistematic cursuri de formare privind sarcinile diplomatice.

Coordonarea cu Comisia a fost parțial eficace

54Fără îndoială, trebuie depuse mai multe eforturi pentru a aduce în cadrul PSAC structuri care să asi‑gure îmbunătățirea coordonării atât cu Comisia, cât și în cadrul SEAE.

Răspunsul SEAE 30

normal, distribuie periodic LTT ambasadelor statelor membre ale UE în țările terțe.

64Trebuie reamintit faptul că protecția consulară rămâne o competență națională, prin urmare, delegațiile nu oferă asistență directă cetățenilor UE. Delegațiile susțin statele membre în facilitarea coo‑perării și în ajutarea acestora să ofere asistență pen‑tru cetățenii nereprezentați. Acest lucru este realizat în mai multe țări. Un exemplu recent este Sudanul de Sud în care delegația a contribuit la coordonarea locală a evacuării cetățenilor nereprezentați (prin‑cipalele naționalități de cetățeni nereprezentați: italiană, belgiană, finlandeză, portugheză, suedeză, irlandeză, elenă, daneză). Alte exemple sunt Liban și Filipine, pentru a menționa cele mai recente cazuri.

Avantajele pe care SEAE le ar fi putut aduce în calitate de președinte permanent al organismelor pregătitoare ale Consiliului nu au fost exploatate la maximum

Răspuns comun pentru punctele 65‑67Această activitate este, într‑adevăr, încă în curs de desfășurare. Cu toate acestea, stabilitatea și experiența tot mai vastă în funcția de Președinte aduse de cei care îndeplinesc această funcție a adus multe beneficii și a determinat creșterea importanței rolului acestora, în special în ceea ce privește modul în care grupurile de lucru și comi‑tetele intră în contact cu părți terțe prin interme‑diul vizitelor în țări terțe și discuțiilor periodice ale președintelui cu țările terțe, societatea civilă și alte părți interesate.

65Există mai multe grupuri de lucru ale Consiliului care tratează dimensiunea externă a politicilor interne, cum ar fi COTER (dimensiunea externă a terorismului), JAIEX (dimensiunea externă a politi‑cilor în materie de justiție și afaceri interne). Totuși, aceste chestiuni sunt prezidate de președinția prin rotație în cadrul domeniilor sectoriale pe care le vizează.

60Acest dublu sistem (COMDEL‑EUDEL) conduce la mai multe dezbateri pe aceleași probleme, întârzieri în procesul de luare a deciziilor și poate fi un obstacol în calea contactelor directe dintre SEAE și serviciile Comisiei. Cu toate acestea, în ultimele luni, formatul EUDEL a fost modificat și în prezent are loc la nivel de director, mai potrivit pentru procesul de luare a deciziilor. Cu toate acestea, suntem de acord că coordonarea gestionării delegațiilor ar fi mai puțin complicată dacă numai un „forum”, EUDEL, ar exista.

Statele membre și SEAE nu au exploatat încă la maximum potențialul pentru sinergii între rețelele lor de reprezentanțe diplomatice

63Pe lângă cele 4 proiecte de colocare deja existente, 8 proiecte de colocare cu diferite state membre au fost instituite, de la crearea SEAE, în 7 țări terțe. Alte proiecte de colocare sunt în curs de examinare și suntem convinși că această practică se va dezvolta în continuare. Colocările reprezintă o prioritate pentru SEAE nu numai din motive de ordin practic și economic, ci și pentru valoarea lor simbolică.

În ceea ce privește schimbul de rapoarte între instituțiile și statele membre ale UE, există un sistem mai sistematic și standardizat, atât la nivelul sediului, cât și la nivelul delegațiilor. SEAE continuă practica schimbului de rapoarte cu privire la reuniuni la nivel înalt, UE și reuniuni bilaterale, vizite etc. prin interme‑diul COREU, astfel cum se întâmpla anterior la nivelul președinției UE asigurate prin rotație. Delegațiile UE fac, de asemenea, schimb cu o serie de reuniuni de coordonare ale UE de la diferite niveluri, precum șefi de misiune, șefi de misiune adjuncți, afaceri econo‑mice și comerciale, cooperare, presă, informații și cultură etc. Rapoartele comune ale șefilor de misiune UE sunt, de asemenea, elaborate regulat de către delegațiile UE și de ambasadele statelor membre ale UE în țările terțe. De asemenea, delegațiile distribuie în mod regulat alte rapoarte, studii analitice și evalu‑ări și e‑notes. SEAE distribuie, de asemenea, zilnic, LTT (poziții de adoptat) asupra evenimentelor importante din domeniul afacerilor internaționale. LTT reprezintă o modalitate eficientă de a face cunoscută opinia UE cu privire la teme de politică internațională sau cu privire la alte aspecte de relevanță internațională, cum ar fi aspectele economice și comerciale, legate de migrație, de securitate etc. Delegațiile UE, în mod

Răspunsul SEAE 31

Concluzii și recomandări

71În timpul primelor luni după demararea SEAE, toate serviciile administrative au pus accentul pe raționalizarea proceselor care au fost derulate anterior, în totalitate sau parțial, cu sprijinul servi‑ciilor Comisiei (HR, IT etc.). În 2012 și în special în 2013, reorganizarea structurii sediului central al SEAE, redistribuirea a 20 de posturi AD de la sediul central către delegații și realocarea analizei cu justificare plecând de la nivelul zero de evaluare a resurselor delegației sunt primele inițiative pentru îmbunătățirea eficienței de planificare și de alocare a resurselor.

Adoptarea sistemului de evaluare a personalu‑lui SEAE în 2012 și lansarea ulterioară a primului exercițiu în 2013 au ca scop punerea bazelor unei abordări mult mai cuprinzătoare și integrate a managementului performanței.

Se estimează că acest proces va consolida pro‑gresiv legătura dintre contribuțiile personalului și prioritățile SEAE în beneficiul eficienței și eficacității instituției.

Eficiența SEAE va fi îmbunătățită printr‑o mai bună aliniere între obiectivele organizaționale și individuale.

72Din 2012 se organizează în mod regulat întâlniri de lucru între echipele de resurse umane ale SEAE și DEVCO responsabile de gestionarea posturilor în cadrul delegațiilor care reprezintă contribuții rele‑vante pentru îmbunătățirea activităților de coordo‑nare ale SEAE‑COM.

De asemenea, sistemele de resurse umane, precum sistemul SYSPER 2, au fost reconfigurate pentru a îmbunătăți cogestionarea (sistem de tip Context loc de muncă).

66Este în natura PESC ca cele mai multe dintre dome‑niile politice pe care le cuprinde să fie cele aferente evenimentelor neplanificate și imprevizibile și necesității unei reacții urgente la criză. Avanta‑jele reale ale unui președinte permanent sunt următoarele:

1. Un interlocutor permanent pentru dialog politic și pentru consultările cu țările terțe. Pentru a oferi un singur exemplu, președintele COPS a reușit să relanseze un dialog muribund cu Statele Unite care au fost anterior neinteresate să se întâlnească cu un nou interlocutor la fiecare șase luni.

2. Evitarea stabiliri de priorități politice în funcție de exigențele în materie de politică de a oferi rezulta‑te în termen de șase luni. Anumite politici, precum strategiile privind securitatea maritimă sau Golful Guineea, au fost pregătite treptat și în detaliu pe parcursul unei perioade mult mai extinse, iar rezul‑tatele sunt mult mai bune.

67Operațiunea de coordonare între organismele pre‑zidate de trei președinți diferiți (SEAE, Președinția asigurată prin rotație și Președintele Consiliului European) în raport cu același domeniu de politică este o sarcină complexă. Trebuie, de asemenea, remarcat că procesul de coordonare este mult mai complicat decât este necesar prin faptul că manda‑tele organismelor Consiliului nu au fost modificate de la Tratatul de la Lisabona, ceea ce înseamnă că divizarea responsabilităților de‑a lungul liniilor PESC/non PESC nu reflectă întotdeauna diferi‑tele responsabilități deținute de SEAE, Comisie și Consiliu.

Răspunsul SEAE 32

73 (e)SEAE ia act de recomandarea Curții și împărtășește spiritul acesteia. Cu toate acestea, reiterează îndo‑ielile sale privind utilizarea centrelor de evaluare în stadiul actual de dezvoltare a politicilor în materie de resurse umane ale SEAE.

73 (f)SEAE acceptă această recomandare care va fi extinsă pentru a include gestionarea misiunilor civile din cadrul PSAC. În prezent sunt discutate propuneri cu Comisia, iar SEAE va continua să ple‑deze pentru o simplificare a cadrului de gestionare financiară din delegații.

73 (g)SEAE acceptă această recomandare și subliniază că, în ceea ce privește colocarea, contacte intense și fructuoase sunt în derulare cu statele membre ale UE și cu alte instituții ale UE, precum BEI. Pentru servicii consulare, contacte bilaterale cu statele membre au avut loc pentru a înțelege nevoile și așteptările lor specifice. Orice progres în acest domeniu depinde de acordul statelor membre.

73 (a)SEAE ia act de recomandarea Curții și o abordează deja în contextul Revizuirii SEAE.

73 (b)SEAE nu este convinsă de necesitatea și fezabilita‑tea unui nou cadru strategic global pentru afaceri externe și politica de securitate ale UE din motivele expuse mai sus (a se vedea răspunsul la punctul 25). Cu toate acestea, SEAE este deschisă să reexa‑mineze pe viitor această chestiune cu Consiliul și Comisia.

73 (c)SEAE acceptă această recomandare. În același timp, SEAE subliniază eforturile depuse deja pentru a asigura coerența internă și interinstituțională și reiterează intenția de a realiza în continuare pro‑grese în acest domeniu în strânsă coordonare cu alte instituții ale UE și cu statele membre ale UE.

73 (d)SEAE acceptă această recomandare. Au fost făcute propuneri către Consiliu și Comisie și vor continua să fie discutate.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

• un singur exemplar: pe site‑ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• mai multe exemplare/postere/hărți: de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm), de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm) sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm) la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).(*) Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine

telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

• pe site‑ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Abonamente:

• de la agenții de vânzări ai Oficiului pentru Publicații al Uniunii Europene (http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm).

QJ‑A

B‑14‑011‑RO‑C

ISSN 1831‑0966

Tratatul de la Lisabona a creat o nouă funcție de responsabil pentru afaceri externe la nive-lul UE, și anume Înaltul Reprezentant pen-tru afaceri externe și politica de securitate, care îndeplinește concomitent și funcția de vicepreședinte al Comisiei Europene. Înaltul Reprezentant este asistat de un nou corp diplo-matic, Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE). Raportul de față a examinat dacă înființarea SEAE a fost gestionată în mod eficace și a concluzionat, pe de o parte, că SEAE a fost instituit fără o pregătire corespunzătoare și, pe de altă parte, că eficiența sa a fost afectată de o serie de deficiențe existente la nivelul gestio- nării resurselor. De asemenea, Curtea a con-statat că, deși coordonarea cu statele membre și cu Comisia s-a îmbunătățit, aceasta rămâne inadecvată.

CURTEA DECONTURIEUROPEANĂ