Nenad Herman - Pojam i Obiljezja Koncesija 2012

7/22/2019 Nenad Herman - Pojam i Obiljezja Koncesija 2012

http://slidepdf.com/reader/full/nenad-herman-pojam-i-obiljezja-koncesija-2012 1/71

SVEUČILIŠTE U MOSTARU

PRAVNI FAKULTET

NENAD HERMAN

POJAM I OBILJEŽJA KONCESIJA

Diplomski rad

Kolegij: Upravno pravo

Mentor: Doc. dr. sc. Snježana Pehar

Mostar, Studeni 2012. godine









I

SADRŽAJ

1. UVOD……………………………………………………………………….…….1

1.1. Predmet i cilj rada……………………………….…………………..….…..……..1

1.2. Izvori podataka i metode prikupljanja…………………..…………….….….……1

2. POJAM KONCESIJE…………………………………………………...….…….2

2.1. Etimologija i opći pojam koncesije u teoriji………………………….……....…..2

2.2. Pojam koncesije u međunarodnom pravu kroz povijesni pregled…….…....…….3

2.3. Povijesni razvoj koncesija tlu Bosne i Hercegovine i Hrvatske……….…....……5

2.4. Koncesije u međunarodnom pravu…………………………………….….......….8

2.5. Koncesije u pravnoj teoriji…………………………………………….……....….9

2.6. Ugovor o koncesiji i njegova pravna priroda..………..………………..…..……11

3. VRSTE KONCESIJA…………………………………………………....…...…13

3.1. Eksploatacijske koncesije i koncesije za javne namjene…………….......………13

3.2. Uvozne i izvozne koncesije……………………………………………...………133.3. Nacionalne i međunarodne koncesije………………………………….…..…….13

3.4. Koncesije administrativnog i fiskalnog karaktera……………..……….………..14

3.5. Političke i gospodarske koncesije………………………………………..….…..14

3.6. Vrste koncesija u pozitivnom zakonodavstvu Bosne i Hercegovine……..….….14



II

4. OBILJEŽJA KONCESIJA…………………………………………………....…15

4.1. Određenost koncesije u zakonu……………….………………………….......….15

4.2. Koncesija kao pravo………………………………………………..…..………..15

4.3. Subjekti koncesije (koncedent i koncesionar)………………….....…….…...…..16

4.4. Predmet koncesije……………………………………………………..…….…..16

4.5. Koncesija kao dvostrani pravni odnos…………………………..…….…...……17

4.6. Postojanje odluke i ugovora o koncesiji……………………………..….…....….17

4.6.1. Odluka o koncesiji………………………………………….…..…….…..17

4.6.2.

Ugovor o koncesiji .………………………………………………………174.7. Naknada za koncesiju (naplatni pravni posao) …………………………........….18

4.8. Subordiniranost koncesionara prema koncedentu…………………..………..….18

4.9. Vremenska određenost……………………………………………...……….…..19

4.10. Načelna opozivost..…………………………………………………………….19

5. PRAVNI OKVIR ZA KONCESIJE U POZITIVNOM

ZAKONODAVSTVU BIH…………………………………………………………..21

5.1. Pojam i obilježja koncesije u pozitivnom zakonodavstvu BiH……...…....……..21

5.2. Procedure za dodjelu koncesija u BiH…………………………………....……..22

5.3. Koncesije na državnoj razini……………………………………………....…….22

5.4. Koncesija i njeni subjekti u pozitivnopravnim propisima BiH……….…...…….23

5.5. Uloga Povjerenstva za koncesije……………………………………….….…….23

5.6. Podzakonski akti za pravno reguliranje koncesija u BiH………..….……...……255.7. Koncesije na nižim razinama vlasti u Bosni i Hercegovini……………….…….26

5.8. Procedure za dodjelu koncesija……………………………………….…………28

5.8.1. Tenderski postupak (javni natječaj)………………………….…....……..28

5.8.2. Samonicijativna ponuda …………………………………………………29



III

6. PRAKTIČNA PRIMJENA PRAVNIH PROPISA ZA

KONCESIONIRANJE U BIH……………………………………….………..….….30

6.1. Nalazi revizije i zaključci………………………………………………….…….30

6.2. Federalna i županijska razina……………………………………………………30

6.3. Hercegovačko-neretvanska županija…………………………………………… 31

7. KONCESIJE U PRAVU EUROPSKE UNIJE………………………………………32

7.1. Pojam, obilježja i vrste koncesija u komunitarnom pravu………………..…..…32

7.2. Komparacija i usklađenost domaćih zakona o koncesijama sa pravom EU…....35

7.3. Tendencije razvoja koncesija u pravu EU …………………………..………..…37

8. ZAKLJUČAK ………………………………………………………...………..….…39

9. LITЕRАTURА ……………………………………………………..…………….….41



IV



1

1. UVOD

Bosni i Hercegovini, kao državi u tranziciji sa nerazvijenim gospodarstvom i infrastukturom,

potrebna su značajna ulaganja kako bi iste razvila i aktivnije se uključila u proces

pridruživanja u euroatlantske integracije u cilju gospodarskog prosperiteta i boljitka svih

njenih građana. Na tom se putu neizbježno pominju koncesije i ulaganja domaćeg i stranog

kapitala kroz koncesioniranje prirodnih i drugih dobara u općoj upotrebi, kao i javnih radova i

usluga, čime bi se kroz koncesione projekte i naknade ostvarili značajni prihodi, stvorio

oslonac za razvitak gospodarstva, te podigao kvalitet javnih servisa. Navedeno zahtjeva jasno i

precizno određen pravni okvir , dosljednu primjenu pravnih propisa i osiguranje efikasnih

mehanizama njihove primjene, kao temeljni preduvjet za privlačenje kapitala domaćih i

stranih poduzetnika.

U svakidašnjoj praksi, primjeri problematike vezane za dodjelu i korištenje koncesija su

mnogobrojni, i više je nego očito da stanje u ovoj oblasti ne zadovoljava iskazane potrebe i

očekivanja. Prirodni resursi su relativno malo iskorišteni, nisu ispunjena očekivanja izgradnje

infrastrukture i objekata od kapitalnog značaja, a priliv novčanih sredstava u proračune je

relativno mali. Sve navedeno ukazuje da sustav koncesija ne funkcionira efikasno i da su

rijetko poduzimani nužno potrebiti koraci odgovornih institucija da poprave takvo stanje.

Iako je srž koncesija, koja ih čini sui generis pravnim institutom, od njihovog postanka do

danas, uglavnom ostala ista, nesporno je da su koncesije kroz svoj povijesni razvitak pretrpile i

određene promjene. Te promjene su najizraženije u njihovom pojmovnom određenju, te su,

kroz teoriju i primjenu u određenom vremenu, približavane drugim sličnim pravnim

institutima ili predstavljane u različitim oblicima i modelima, a u odnosu na društveno

uređenje, pravni okvir i načela pod kojima su se primjenjivale.



2

1.1. Predmet i cilj rada

Predmet ovog diplomskog rada su koncesije prikazane kroz njihovo pojmovno određenje,

postanak i povijesni razvoj, trаdicionаlno i suvrеmеno shvаtаnjе koncеsijа, njihova obil ježja i

glavne značajke u pravnoj teoriji, našem i poredbenom pravu, njihovu prаvnu rеgulаciju kroz

pozitivno zakonodavstvo Bosne i Hercegovine, od državne do lokalne razine, kao i kroz pravo

Europske Unije.

Cilj rada je pokušaj da se što bolje pojasni pravni institut koncesija kroz sva njena obilježja od

postanka do danas, kroz teoriju i pravnu regulativu, od klasičnog do suvremenog shvatanja.

1.2. Izvori podataka i metode prikupljanja

Kao izvori podataka korišteni su pravni izvori – zakoni i pravni propisi, literatura autora koji

su obrađivali pojam i pravne aspekte koncesije kao pravnog instituta, kao i izvore s interneta u

smislu zvaničnih web stranica institucija nadležnih za sprovođenje politike dodjele koncesija.



3

2. POJAM KONCESIJE

2.1. Etimologija i opći pojam koncesije u teorij i

Termin koncesija s obzirom na svoje jezično značenje ima i pravno kao i cijeli niz drugih

značenja. Etimološki, pojam koncesija potječe od latinske riječi „concessio, onis“ što znači

dopuštanje, dopuštenje, uopće oproštenje kazne.1 Taj je izraz, u našem i u mnogim drugim

jezicima ostao kao korjen za označavanje pojma koncesija, kao npr. engleski – concession,

njemački – Konzession, talijanski – concessione, francuski – concession, itd. Tako u

francuskom jeziku pojam concession znači dopuštenje, dozvola, povlastica,2 u talijanskom

concessione znači dozvola, koncesija,3 u engleskom concession znači dopuštanje, dozvola,

povlastica, dodjela4 i ustupak 5 a u njemačkom Konzession znači odobrenje, dopuštenje itd.6

Prema Klaiću, riječ koncesija, u leksičkom smislu označava “1. Ugovor kojim država ili

municipijalna vlast, pod stanovitim uvjetima, daje u eksploataciju svoja poduzeća ili zemlju s

pravom vađenja korisnih ruda, gradnje poduzeća itd, 2. samo poduzeće, organizirano na

temelju koncesije, 3. dopuštenje, ustupanje, ustupak, povlastica, 4. odobrenje za vođenje obrta,

dozvola za obavljanje neke djelatnosti.”7 “Koncesionirane radnje”, pak, označavaju “poduzeća

kojima je za poslovanje potrebna posebna dozvola vlasti izvan onih propisa koji vrijede za sva

poduzeća.”8

1 Divković, Mirko , Latinsko-hrvatski rječnik za škole, Zagreb, Naprijed, 1997., str. 218.2 Putanec, Valentin, Francusko-hrvatskosrpski rječnik , Školska knjiga, Zagreb, 1957, str. 168.3 Simonelli, Mario, Rječnik talijansko-hrvatski, Marjan knjiga, Split, - , str. 75.4 Drvodelić, Milan, Englesko-hrvatski rječnik, Školska knjiga, Zagreb, 1954. str. 122.5 Password – English Dictionary for Speakers of Croatian, Školska knjiga, Zagreb, 1997., str. 122.6 Rječnik hrvatskog a ili srpskoga jezika, dio V, Jugoslovenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1898-1903, str.263.7 Klaić, Bratoljub, Rječnik stranih riječi, Tuđice i posuđenice, Nakladni zavod Matice Hrvatske, Zagreb, 1982,str. 720.8 loc.cit.



4

U našem jeziku pojam koncesija znači izlaženje u susret ili ustupak, a u osobitom značenju

kao ovlast države koju daje nekoj osobi da može nešto graditi ili raditi. Koncesija je i “ugovor

s državom kojim nek i poduzetnik (koncesionar) dobiva odobrenje odnosno stiče pravo, uz

plaćanje naknade državi, ekonomskog iskorištavanja prirodnih bogatstava i drugih dobara za

koje je zakonom utvrđeno da su od interesa za državu, pravo obavljanja neke djelatnosti od

interesa za državu i pravo korištenja objekata i postrojenja za obavljanje tih djelatnosti.”9

Riječ "koncesija" pravna znanost tumači kao povlasticu, odobrenje, ustupak, dozvolu,

dopuštenje i postupak. Koncesija je pravo na korištenje nacionalnog dobra za obavljanje

gospodarske djelatnosti, temeljem kojeg javna vlast povlašćuje, odobrava, ustupa, dozvoljava,dopušta određenom pravnom subjektu obavljanje određenih djelatnosti i/ili iskorištavanje

određenih dobara za gospodarsku odnosno posebnu namjenu.

Kao gospodarski termin, koncesije predstavljaju ovlaštenja ili odobrenja koja su dodjeljena

nekoj domaćoj ili stranoj fizičkoj ili pravnoj osobi ili stranoj državi u cilju iskorištavanja

prirodnih bogatstava (extractive concession) ili javnih usluga (utility concession).10

Pojam i obilježja koncesije su se vremenom mijenjali te da bi ih pravilno razumjeli potrebno je

sagledati ih kroz retrospektivu, od njihovog postanka do danas.

2.2. Pojam koncesije u međunarodnom pravu kroz povijesni pregled

Od njihovog postanka do savremenog shvatanja, koncesije su prošle kroz brojne prilagodbe.

Kao svojevrstan oblik ulaganja, koncesije nastaju još u doba Rimskog carstva, te su

predstavljale svojevrsnu dozvolu vladara koji je određenim osobama dopuštao da se koriste

njegovim dobrima. Koncesije svoje korijene vuku iz različitih oblika dozvola kojima su

cenzori, već u rimskom pravu (oko 312. godine prije naše ere) davali u zakup državne prihode

ili pravo na izvođenje javnih radova.11 Vremenom se značenje koncesije mijеnjаlo.

9 Indeks pojmova portala pravosudje.ba – glavnog portala Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne iHercegovine - http://www.pravosudje.ba/vstv/faces/kategorijevijesti.jsp?ins=10001&modul=7694&kat=770710 Ristić, Žarko i Carić, Marko, Globalna ekonomija fiskalnog upravljanja, Etnostil, Beograd, 2010., str. 303.11 Borković, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 27.



5

U srednjem vijeku, materijalna sredstva kraljevske vlasti sastojala su se od znatnih

vele posjeda koje suobrađivali zakupci uz određene dadžbine i obveze. U Norveškoj, već od 9.

do 11. stoljeća, u Danskoj od 12., a najkasnije u Švedskoj u 13. stoljeću, smatralo se da zemlja

koja nije u nečijem dokazanom posjedu pripada kralju. Takav stav izvodio se iz načela da je

kraljevska vlast, u ime cijele etničke zajednice, bila vlasnik cijeloga državnog teritorija.

Zemljoposjed privatnika počinje se tumačiti kao izvedeno posjedovanje na temelju koncesije,

ustupka od strane zajednice, odnosno od kralja koji ju zastupa.12 Tаko sе koncеsijom u

fеudаlizmu oznаčаvаlа privilеgijа, dok jе izrаz kаsnijе poprimio šir е znаčеnjе, tе obuhvаćаo

svе slučаjеvе poduzеtničkih, tj. obrtničkih, dozvolа. Pojava koncesija bila je širokorasprostranjena u srednjem vijeku kada su pojedini koncesionari uzimali u zakup putem

koncesija vađenje rude ili su bili oslobođeni obveza plaćanja mostarine i putarine. Koncesije

su davane i stranim trgovcima za slobodno trgovanje na određenim područjima.

Druga grupa autora smatra da koncesije u današnjem smislu potječu od srednjovjekovnih

regalija kojima su tadašnji vladari rudnike, rijeke, puteve, šume ili druga dobra sami koristili

ili ih ustupali drugim osobama. Kao nositelji apsolutne vlasti podjeljivali su privilegije putem

regalnog prava i to uz naknadu, u tzv. regalnom sustavu. Isti autori, kao jednu od prvih

koncesija tog tipa, navode koncesiju koju su bizantski imperatori Bazilije i Konstantin dali

svojom bulom venecijanskim trgovcima iz 1082. godine dozvoljavajući im da trguju u svim

lukama i ostalim mjestima Bizantskoga carstva, bez plaćanja carina i drugih pristojbi.

U vrijeme koloniziranja svijeta posebno se razvio oblik koncesije u međunarodnom pravu.

Koncesije su dodjeljivane i poznatim osvajačima (Columbus, Cabot, Vespucci) za otkrivanje i

zauzimanje prekomorskih teritorija u korist države. Tokom 17, 18. i 19. stoljeća privatna poduzeća razvila su infrastrukturu u oblasti vodoopskrbe u Francuskoj, Velikoj Britaniji i

SAD, a na Bliskom i Srednjem istoku davane su koncesije na crpljenje nafte.

Davanje koncesija postaje značajnije i sve prisutnije nastankom i razv itkom suvremenog

kapitalizma i tržišnog gospodarstva, za koje se doba i veže suvremeno shvatanje ovog pravnog

12 Brandt, Miroslav, Opća povijest Srednjeg vijeka, Zagreb, 1980., str. 205



6

instituta. U nastojanjima da unovče svoja gospodarska bogatstva ili izgrade infrastrukturu,

mnoštvo država pravno je definir alo i ograničilo pojam i predmet koncesije. Koncesijama su

bili nazivani i ugovori koje su strani ulagatelji sklapali sa državama radi iskorištavanja

prirodnih bogatstava ili obavljanja javne službe.13 Gospodarskim razvitkom kapitalističkih

zemalja u 19. i 20. stoljeću povećao se interes za korištenje osobito prirodnih bogatstava

(šume, rude i drugo), ali po znatno nižim cijenama od onih koje su važile u sopstvenoj državi,

ili pak zbog nedostatka ili malog obima raspoloživih privrednih bogatstava u vlastitoj državi.

U 20. stoljeću koncesije su postale nepopularne zbog neravnopravnog položaja koloniziranih

država. Mnoge koncesije toga vremena bile su zapravo jednostrane i u korist koncesionara koji

su bile kompanije i drugi oblici organiziranja privatnog kapitala iz kolonijalnih sila, koji su preko svojih država vršile pritisak na vlade koloniziranih ili privredno siromašnih zemalja.

Pod takvim pritiscima, koncesije su bile davane na duge rokove korištenja, uz simboličnu

naknadu za korištenje, bez prava nadzora države davatelja koncesi je i slično. Često davatelji

koncesija nisu imali nikakvu kontrolu nad koncesionarom ili im nisu bile točno određene

obveze, tako da su neiskorištavanjem koncesija često državu koja im je koncesiju dala

ostavljale bez ikakvih prihoda. Postojao je i problem plaćanja fiksnih naknada za količinu

proizvoda, a ne za njihovu vrijednost te bi tako država davateljica koncesije bila uglavnom na

gubitku, tj. inozemni bi koncesionari imali daleko više koristi od odnosne zemlje. Kako su se

takve koncesije uglavnom sklapale na dugi niz godina, neke su trajale i do današnjih dana.

„Takav tipičan slučaj su koncesije za iskorištavanje zlata koje je Gana dala engleskoj

korporaciji „ Ashanti Goldfields Corporation“ 1897. godine i to na razdoblje od 90 godina.“14

Nastojanje kolonija za stjecanjem neovisnosti, značilo je istovremeno i njihovu borbu protiv

ranije stečenih prava na korištenje koncesija u neravnopravnim uvjetima. Opća skupština

Ujedinjenih naroda donijela je 1958. godine Rezoluciju o suverenom pravu naroda na svoja

prirodna bogatstva. Nakon toga, donesena je Rezolucija Ujedinjenih naroda broj 1803 iz 1962.

godine i Povelja o ekonomskim pravima i obvezama država broj 2181 iz 1974. godine. Mnoge

siromašne zemlje, koje su do tada bile kolonije kapitalističkih zemalja, izvršile su

nacionalizaciju svojih prirodnih bogatstava i općih dobara, te na taj način raskinule ranije

13 U ranoj fazi kapitalizma transnacionalne kompanije stjecale su pravo svojine na predmetima koncesije što nijeodlika suvremenih koncesija, gde koncesionar stječe samo pravo korištenja prirodnih bogatstava, dobara u općojupotrebi ili vršenje javne službe. 14 Vukmir, Branko, Pravni aspekt koncesija, Pravo i porezi, br. 12., Zagreb, 2000., str. 18.



7

zaključene ugovore o koncesijama sa stranim kompanijama. Stoga, od završetka II svjetskog

rata do osamdesetih godina 20. stoljeća, izražena je velika bojazan siromašnih država za

davanje koncesija inostranim kompanijama. S druge strane, zbog izvršenih nacionalizacija i

nedostatka čvrstog pravnog okvira za klasične koncesije, slabio je interes inozemnih

kompanija i privatnog kapitala za ulaganjem u gospodarski nerazvijene zemlje putem

koncesija.15 Raspadom kolonijalnih carstava te povećanjem broja neovisnih država tijekom

1950-ih i 1960-ih, kao protuteža koncesijama i poduzećima u isključivo j svojini stranih

ulagatelja, u uporabu su ušli ugovori o zajedničkom pothvatu. Bivše kolonije nisu pristajale na

isključivo strano ulaganje temeljem koncesija i isključivo strane svojine, ali su bile spremne na

zajedničke pothvate sa stranim ulagateljma pri čemu su željele i same sudjelovati uupravljanju. S tim u vezi, znаčеnjе koncesije je u 20. stoljеću “ogrаničеno nа klаsično

ustupаnjе nеkog prаvа od strаnе jаvnе vlаsti, tj. dr žаvе, fizičkoj ili prаvnoj osobi.”16

Dužničk a kriza, nastala ranih 80-tih godina prošlog stoljeća, uzročila je nagle promjene u

općoj investici jskoj klimi u svijetu, koja se odrazila i na koncesije. Države su, bez razlike na

stupanj njihovog gospodarskog razvitka, postale otvorene za ponude privatnog sektora koji je

pronalazio sve više područja i objekata infrastrukture u koje se isplati ulagati. Krajem 20.

stoljeća koncesije se vraćaju u uporabu, s tim da dolazi do velikih promjena u međusobnimodnosima ugovornih strana. Primjetna je tendencija stvaranja podjela upravljanja između

lokalnih vlada i koncesionara, te pronalaženje načina za podjelu dobiti. One su dakle spoj

zajedničkih ulaganja i ranijih, klasičnih ugovora o koncesiji. Tako dolazi do pojave koncesija

po BOT17 modelu koje sve više zamjenjuju klasične koncesije. Glavno obilježje BOT modela

je partnerstvo (ortaštvo) i podjela rizika između javnog i privatnog sektora u izgradnji

infrastrukturnih objekata. Turska je prva država u svijetu koja je 1984. godine primjenila BOT

model u izgradnji elektrana. Od tada do danas BOT model biva prihvaćen u velikom broju

država, a posebno Azije, Južne Amerike i Europe, za izgradnju, razumije se i korištenje,

15 Sparavalo Zdravko, Klasične koncesije i koncesije po bot modelu, "Voda i mi" broj 38-39, Časopis Javnog preduzeća za "Vodno područje slivova rijeke Save" Sarajevo, JP za “Vodno područje slivova rijeke Save”,Sarajevo, 2004, str. 4 i 5.16 Dabić, Ljubiša, Koncеsijе u pravu zеmalja cеntralnе i istočnе Еvropе, Bеograd, Institut za uporеdno pravo,2002., str. 110.17 BOT-model (engl. build, operate, transfer) znači izgraditi, upravljati i prenijeti. To je moderan pravni oblik izgradnje velikih gospodarskih i infrastrukturnih objekata. Izvođač, na temelju ugovora, ima pravo finansirati iizgraditi određeni objekt, njime upravljati i gospodarski ga iskorištavati u određenom roku, nakon čega objekat

prelazi u vlasništvo investitora.



8

velikih infrastrukturnih objekata: hidroelektrana, termoelektrana, podmorskih tunela (npr.

Eurotunel ispod kanala La Manche), međunarodnih zračnih luka, luka, autocesta, željezničk ih

pruga, vodovoda, sustava za navodnjavanje i drugih objekata. BOT model postao je danas za

mnoge države jedan od najprivlačnijih načina građenja infrastrukturnih objekata.18

2.3. Povijesni razvoj koncesija tlu Hrvatske i Bosne i Hercegovine

Na prostoru Kraljevine Hrvatske i Slavonije, u drugoj polovini 19. stoljeća davane su

koncesije za izgradnju mjesnih željeznica. Pravni temelj za podjelu koncesija donesen je

Zakonskim člankom o željeznicama mjesnog interesa 1880. godine.19 Taj zakon, osim što je predviđao gradnju željeznica na temelju koncesije, sadržavao je i mnogobrojne povlastice koje

su koncesionarima trebale pripasti. Bila je riječ o oslobođenju od plaćanja biljegovine i

pristojbi za sve ugovore za vrijeme dok se željeznica gradi, oprostu od biljegovine i pristojbi

za prvo izdanje dionica, općem oprostu od plaćanja poreza na vrijeme od 30 godina,

oslo bođenju od plaćanja otpremnog poreza na 10 godina (čl. 5. i 6.).20 Poznata je i koncesija

na gradnju jednokolosi ječne tramvajske pruge u Zagrebu od 1891. godine, Uopće govoreći,

sustav koncesija je na pri jelazu iz 19. u 20. stoljeće imao poprilično velik značaj za podizanježeljeznica i cesta.

Za vrijeme austrougarske vladavine Bosnom i Hercegovinom, pravo na koncesiju ostvarivalo

se na temelju Austrijskog građanskog zakona, kao i Zakona o zanatstvu koji su donijele

lokalne vlasti tadašnje Bosne i Hercegovine. Korisnici koncesije uglavnom su bile firme iz

Austro-ugarske i Italije, a rijetko domaće firme.21

U vrijeme Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, koncesije su bile uređene različim zakonima

pa je tako postojalo pet različitih rudarskih zakona, i to za Srbiju, Hrvatsku, Crnu Goru,

Sloveniju i Bosnu i Hercegovinu. Razlog tome je što je Kraljevina praktično naslijedila

rudarske zakone iz 19. stoljeća zasnovane na principu davanja koncesija. U razdoblju između

18 Vidi u: Sparavalo, Zdravko, op.cit, str. 5.19 Zakonski članak XXXI.: 1880. zajedničkoga hrvatsko - ugarskoga sabora o željeznicah mjestnog interesa, u:Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, Zagreb, 1880., str. 235 - 239.20 Kosnica, Ivan, Pravni vidovi koncesija na željeznicama u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji od 1848. do 1918 .,Zbornik Pravnog Fakulteta u Zagrebu, 60, (3-4) 861-892 (2010) str. 86721 Vidi u: Sparavalo, Zdravko, O koncesijama općenito , časopis Hrvatska vodoprivreda, broj 124, Zagreb,2003.



9

dva svjetska rata, na tlu Kraljevine Jugoslavije, koncesija je uređena nizom državnih zakona

donesenih za po jedina područja, kao što su Zakon o iskorištavanju vodnih snaga, Zakon o

šumama, Zakon o rudarstvu, Zakon o željeznicama, Zakon o putevima i drugi.22

Nakon II svjetskog rata, u socijalističkoj Jugoslaviji, sve gospodarske i društvene djelatnosti

obnašali su javni, državni, odnosno društveni subjekti. Pravni sustav i socijalistički način

gospodarstva, temeljeni na državnoj i društvenoj svojini, nisu pogodovali razvitku instituta

koncesija. U to vrijeme institut koncesije nije bio ideološki prihvatljiv i one su se tada, kao

instrument kapitalističkog sustava, smatrale nepoželjnima. Sukladno tome, nisu doneseni

zakonski i drugi propisi koji bi regulirali područje koncesija, niti se pravna teorija druge

Jugoslavije bavila tom problematikom. Neprihvaćanje instituta koncesija, za prilike tog doba,

rezultiralo je time da koncesije dugo nisu bile kodifikovane, pa samim tim ni korištene i

dovoljno pravno izučavane.

Općom liberalizacijom jugoslavenskoga tržišta i snažnijim uvođenjem tržišnih principa u

poslovanje krajem 80-tih godina 20. stoljeća, u bezuspješnim pokušajima zaustavljanja

društvene i gospodarske krize, donesen je i Zakon o stranim ulaganjima iz 1988. godine. 23

Navedenim zakonom i njegovom dopunom, u jugoslavensko zakonodavstvo unose se prve

odrednice o koncesijama. To je bio veliki korak jer je, nakon duže od 50 godina, na ovim

prostorima, propisana mogućnost davanja koncesija za korištenje određenog obnovljivog

prirodnog bogatstva ili dobra u općoj uporabi, ali isključivo stranim osobama. Dopunjeni

Zakon o stranim ulaganjima stupio je na snagu 8. siječnja 1989. godine, a koncesije su se

njime uređivale u svega 3 članka.

Početkom 1990. godine, hrvatski Sabor donio je republički Zakon o koncesijama24 koji se

odnosio na obnovljiva prirodna bogatstva i dobra u općoj uporabi, te iskorištavanje određenih

objekata25. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama26, mogućnost davanja

koncesije proširena je i na domaće fizičke ili pravne osobe. Proglašenjem hrvatske

22 Kostić, Laza, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije (Druga knjiga). Izdavačko i knjižarsko preduzećeGeca Kon a.d., Beograd, 1938. godine.23 Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija, Zakon o stranim ulaganjima, Službeni list SFRJ, broj 77/88.24 Zakon o koncesijama SR Hrvatske, Narodne novine broj 18/90.25 Koncesije za neobnovljiva prirodna bogatstva dodjeljivali su savezni organi.26 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 61/91



10

neovisnosti, Zakonom o preuzimanju saveznih zakona iz oblasti financija koji su se u

Republici Hrvatskoj primjenjivali kao republički zakoni, preuzet je i savezni Zakon o stranim

ulaganjima. Novi Zakon o koncesijama,27 kao opći propis koji regulira koncesije, donesen je

krajem 1992. godine, a stupio je na snagu 5. siječnja 1993.godine. Istim su propisana dva

temeljna oblika koncesija, i to: a) pravo gospodarskog iskorištavanja prirodnog bogatstva i

drugih dobara za koje je zakonom odredeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku i b)

pravo obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku te izgradnja i korištenje

objekata i postrojenja potrebnih za obavljanje tih djelatnosti. Istim zakonom bilo je propisano i

da se koncesija može dati najdulje na vrijeme od 99 godina. Zakon o koncesijama iz 1992. bio

je „lex generalis“ i samo okvirno uređivao koncesijsko pravo u Republici Hrvatskoj, a detaljna pitanja za potrebe uređenja po jedinih vrsta koncesija kao i njihova razrada, uređivala su se

posebnim, tzv. sektorskim zakonima.28 Konačno, Zakonom o koncesijama29 iz 2008. godine,

uređen je postupak davanja koncesije, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima

davanja i prestanka koncesije, te druga pitanja u vezi s koncesijama za sljedeće vrste

koncesija: a) koncesije za gospodarsko kor ištenje općeg ili drugog dobra, b) koncesije za javne

radove i c) koncesije za javne usluge. Zakon o koncesijama iz 2008. godine ima karakter

općeg zakona (lex generalis) dok su pojedine vrste koncesija regulirane posebnim zakonima

(lex specialis) te se na taj način stvara poseban pravni režim za te vrste. Dakle, RH danas

nema jedno jedinstveno pravo koncesije jer su uređene Zakonom o koncesijama kao općim

propisom, kao i drugim propisima koji posebno uređuju davanje koncesije. Ti posebni

zakoni30 koji uređuju davanje koncesija imaju prednost pri primjeni pred općim Zakonom o

koncesijama koji se primjenjuje samo onda kada posebnim propisom nije ništa posebno

određeno.

Na teritoriju Bosne i Hercegovine, kroz bivše južnoslovenske državne zajednice, od stvaranjaKraljevine SHS do 1990. godine, po pitanju koncesija, vrijedila je ista pravna situacija kao u

Hrvatskoj. U želji da se stvori bilo kakav pravni okvir za ulaganja stranog kapitala u Bosnu i

27 Zakon o koncesijama Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 89/9228 Tako je primjerice, postupak koncesioniranja na pomorskom dobru propisan odredbama Pomorskog zakonikakoji je u odnosu na opći Zakon o koncesijama predstavljao „lex specialis“.29 Zakon o koncesijama Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 125/08.30 Zakon o lovu, Pomorski zakonik, Zakon o željeznici, Zakon o cestama, Zakon o zaštiti prirode i drugi posebnizakoni Republike Hrvatske.



11

Hercegovinu, 1991. godine donesen je Zakon o koncesijama,31 do čije stvarne primjene nikada

nije ni došlo. Nakon završetka rata u Bosni i Hercegovini, prvi put nakon rata kodifikacija

koncesije izvršena je Zakonom o vodama32 čije je jedno poglavlje posvećeno koncesiji,33 i

Uredbom o koncesijama na vodama i javnom vodnom dobru.34 Pravo dodjele koncesija

propisuje se i drugim sektorskim zakonima.

U cilju stvaranja transparentnog, nediskriminatornog i jasnog pravnog okvira za utvrđivanje

uvjeta pod kojima se domaćim i stranim pravnim osobama mogu dodjeljivati koncesije u

Bosni i Hercegovini kao i stimuliranje ulaganja stranog kapitala, 2002. godine, donesen je

Zakon o koncesijama BiH. Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje primjena ranijegZakona o koncesijama ("Službeni list SR BiH", broj 27/91) kao i svih podzakonskih akata

donesenih na temelju tog zakona.35 Stupanjem na snagu novog Zakona o koncesijama prestala

je primjena dijelova svih sektorskih zakona u kojima su do tada bile regulirane koncesije.

Odredbe novog zakona ne primjenjuju se na koncesije dodijeljene prije dana stupanja na snagu

ovog zakona. Izuzetno, ako koncesionar ograničava konkurenciju i stvara monopol na tržištu u

bilo kom sektoru u Bosni i Hercegovini, može se izvršiti revizija ugovora o koncesiji. U svezi

s naprijed navedenim, određeno je da je ništavan svaki ugovor o koncesiji koji je zaključen

suprotno ovom zakonu. Dalje slijedi pravno reguliranje koncesija na državnoj, entitetskoj i

županijskoj razini, čime je stvoren moderan pravni okvir za dodjelu koncesija u Bosni i

Hercegovini. Godine 2002. donešen je i Zakon o javnim nabavkama BiH36 iz kojeg su izuzete

koncesije.

2.4. Koncesije u međunarodnom pravu

U međunarodnom pravu za koncesiju se navodi da znači davanje stranoj fizičkoj ili pravnoj

osobi povlastice na neka izuzetna prava koja po pravilu ne pripadaju strancima kao što su npr.

31 Zakon o koncesijama SR BiH, Službeni list SR BiH, broj 27/91.32 Zakon o vodama Federacije BiH, Službene novine Federacije BiH, broj 18/9833 Vidi u: Sparavalo, Zdravko, Zbirka federalnih propisa o vodama sa komentarom i tipskim primjerima

sprovedbenih akata, JP “Vodno područje slivova rijeke Save” Sarajevo i JP “Vodno područje slivova Jadranskogmora” Mostar. 1999., str. 89 do 106. 34 Uredba o koncesijama na vodama i javnom vodnom dobru FBiH, Službene novine Federacije BiH, broj 8/0035 Zakon o koncesijama, Službeni glasnik BiH, broj 32/02, članak 2.36 Zakon o javnim nabavkama, Službeni glasnik BiH, broj 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09 i 60/10.



12

eksploatacija prirodnih bogatstava, javne službe pa čak i javne vlasti, odnosno da znači

povlasticu danu stranoj državi ili državljaninu, npr. pravo iskorištavanja rudnog blaga,

podizanje industrijskih postrojenja, izgradu velikih projekata.37 Koncesijski odnos iz

međunarodnih ugovora o koncesiji nije samo stvar unutarnjeg pravnog poretka već potpada i

pod domenu međunarodnog javnog prava. Glede pravnog značaja međunarodne koncesije

postoje različita mišljenja autora. Prvenstveno se tu radi o ulozi koju ugovorne strane imaju.

Država je s jedne strane poduzetnik, a sa druge se nalazi u ulozi vlasti koja određuje obveze i

prava inozemnim investitorima. Pojedini autori suverenost države vide kao moguću opasnost

za koncesionara, zanemarujući čin jenicu da pri promjenama koje dolaze od države ista često

ima posebne obveze kad mijenja položaj druge strane. Isti u prvi plan stavljaju jači položajdržave, bez obzira na kojoj je razini vlasti donošenje odluke. Ističe se i da, prema

međunarodnom pravu, pod određenim uvjetima, država ima neotuđivo i suvereno pravo da

mijenja ili raskida sklopljene ugovore, pa tako i oduzima inozemnu imovinu i protivno

odredbama sklopljenih ugovora. To proizlazi iz činjenice da države imaju apsolutno i

isključivo pravo svojine na vlastita prirodna bogatstva i na njihovo iskorištavanje.

Druga grupa autora posmatra položaj koncesionara s gledišta ugovornog prava koje je jednako

za sve ugovorne strane. Vrhovno načelo tog prava “ pacta sunt servanda” jednako štiti svaku

ugovornu stranu. To znači da je obvezni karakter ugovora o koncesiji jači od svakog prava

koje bi mogla imati država na jednostrani raskid ili jednostranu izmjenu. Bez navedenog

načela o pstojnost bilo kakvih međusobnih poslovnih odnosa ne bi bila moguća. Dajući državi

pravo na jednostrani raskid ili izmjenu ugovora, poljuljala bi se pravna sigurnost poslovnih

odnosa, što je s te strane, nedopostivo.

Određena grupa autora te oprečne stavove nastoji pomiriti iznoseći i prihvaćajući stajalište dadržave imaju veća prava na mijenjanje ugovora o koncesiji od druge ugovorne strane, ali ako

to čine u dobroj vjeri i uz određenu naknadu. Znači, ukoliko država jednostrano raskine

ugovor treba nadoknaditi štetu koju je prouzročila drugoj strani. Navedene tvrdnje nalaze u

tome što se na koncesiju datu stranoj osobi, pored propisa o koncesijama koji su lex specialis,

primjenjuju i propisi o stranim ulaganjima, bilateralni ili multilateralni sporazumi država u

37 Borković, Ivo, op.cit., str. 26.



13

vidu međunarodnih ugovora glede unaprijeđenja gospodarskih odnosa, zaštiti investicija i

slično. Vukmir ističe i da “sklapanjem ugovora o koncesiji, inozemni koncesionari ulaze u

osobni i pravni odnos sa suverenom, temeljem kojeg primaju suverena obećanja koja se ne

mogu izjednačiti s pravnim položajem običnog vlasnika zemljišta, te da stoga države imaju i

posebne obveze kad jednostrano mijenjaju pravni položaj inozemnog koncesionara.“38 Tako

država u kojoj djeluju poduzeća u koja je uložen inozemni kapital, može samo u krajnje

opravdanim okolnostima izvlastiti ili na drugi način oduzeti stranu imovinu. Kada je u pitanju

koncesijsko gospodarsko društvo, takva mogućnost je gotovo isključena. Postoji, dakle,

međunarodni pravni okvir koji se proteže i na koncesije kao strana ulaganja. Drugim riječima,

koncesionari po osnovu stranih ulaganja imaju sigurniju pravnu zaštitu.

Iz naprijed navedenog da se zaključiti da je koncesija složen pravni institut jer u svojoj

pravnoj prirodi predstavlja mješavinu privatnog i javnog prava i unutrašnjeg i međunarodnog

javnog prava.39

2.5. Koncesije u pravnoj teoriji

U frаncuskoj prаvnoj tеoriji, navodi se da koncеsijа "u prаvom smislu tе rijеči oznаčаvа аkt

kojim jеdno jаvnoprаvno tijеlo, (dr žаvа, pokrаjinа, općinа, kolonijа) stаvljа - nа osnovi

njеgovog pristаnkа - jеdnom pojеdincu, obično nеkom društvu, u dužnost osigur аti

funkcionirаnjе jеdnе jаvnе službе, pod odrеđеnim uvjеtimа", te dа sе ovа dеfinicijа možе uzеti

općim shvаćаnjеm koncеsijе u svim dr žаvаmа togа vrеmеnа s mаnjim rаzlikаmа u

pojеdinostimа.40 U frаncuskom prаvu prеvlаdаvа stаv dа аkt o koncеsiji imа mjеšovitu

prirodu, tj. dа ugovornu prirodu imаju odrеdbе kojе sе odnosе nа finаncirаnjе službе i rеlаcijе

prеmа subjеk timа, dok normаtivnu prirodu imаju odrеdbе što utvrđuju funkcionirаnjе

službе.41 Tako se koncesije definiraju kao „postupаk koji dopuštа uprаvi dаvаnjе odrеđеnog

prаvа pojеdincu ili drugoj prаvnoj osobi pod odrеđеnim uvjеtimа, kojе nаjčеšćе sаdr ži ugovor

38 Vukmir, Branko, op. cit., str. 20.

39 Vidi u: Sparavalo, Zdravko, Koncesija kao javno-pravni odnos, Časopis za pravnu teoriju i praksu “Pravnamisao”, Sarajevo, Broj 1-2, februar 2003. godine.40 Duguit, Lеon, Prеobra žaji javnog prava, Bеograd, 1929., str. 134.-135.41 Borković, Ivo, op. cit., str. 29.



14

kojim sе utvrđuju uvjеti podjеljivаnjа prаvа,"42 dok sе posеbno spominju još i koncеsijе zа

obаvljаnjе jаvnе službе, koncеsije zа jаvnе rаdovе, koncеsije zа rudnikе itd.

U njеmаčkom pravu koncеsijа jе vrеmеnski ogrаničеnа dozvolа zа vr šеnjе odrеđеnog poslа zа

čijе jе obаvljаnjе potrеbna posеbna ovlаst, odnosno držаvi pridr žаno prаvo učiniti jеdno

područjе pristupаčnim zа iskorištаvаnjе rudnog blаgа, ali i vrsta obrtnice, kojа sе izdаjе uz

ispun jеnjе točno odrеđеnih osobnih i stvаrnih prеtpostаvki.

U Špаnjolskoj, koncеsijе spаdаju mеđu uprаvnе ugovorе i nimаlo sе nе rаzlikuju od ostаlih

uprаvnih ugovorа. Razlog tome je da š pаnjolski ustаv propisujе isključivu mjerodavnost

držаvе zа općе normаtivno odrеđivаnjе uprаvnih i koncеsijskih ugovorа.Talijanska pravna teorija razlikuje koncesije dobara i koncesije usluga. Borković navodi da

prva daje privatniku prava stvarne ili personalne prirode na određena dobra (npr. koncesija

zemljišta, zračnog ili vodnog dobra i sl.) dok druga daje koncesionaru ekskluzivno pravo na

određene aktivnosti (npr. koncesija za telekomunikacije, željeznice i sl.).43

U našem prijašnjem pravnom sustavu mnogi oblici koncesije imali su naziv dozvola,

povlastica i privilegija, ali utjecajem europskih prava, kao što su francusko i njemačko,

dvadesetih godina 20. stoljeća, naziv povlastica zamjenjen je nazivom koncesija.

U hrvаtskoj pravnoj teoriji, koncesije je dеfinirаo Krbеk 44 koji navodi dvostruko značenje

pojma koncesije. U prvom smislu koncеsijа jе formаlni аkt kojim koncеsionаr dobivа vr šеnjе

jаvnе službе, а u drugom smislu koncеsijа oznаčаvа jаvnu službu čijе jе vr šеnjе koncеsionаr

dobio ovim аktom.45 Koncеsijе je dеfinirаo i Gorеnc, prеmа kojеmu su koncеsijе „аkt (grаnt,

odobrеnjе, dozvolа, rаzrjеšеnjе, Еrlаubnis) vlаsti jеdnе dr žаvе kojom sе grаđаnimа tе dr žаvе,

drugoj držаvi ili strаnim dr žаvljаnimа dozvoljаvа nа njеnom području obаvljаnjе onih

djеlаtnosti zа kojе inаčе postoji zаbrаnа."46

Ovu dеfiniciju proširio je Borković koji kаžе dаkoncеsijа „pojmovno znаči dozvolu (odobrеnjе, dopuštеnjе, ovlаštеnjе) dok u sаdr žаjnom

smislu prеdstаvljа posеbаn prаvni institut putеm kojеgа jаvnа vlаst dozvoljаvа odrеđеnom

42 Borković, Ivo, Koncеsionirana javna slu žba u francuskom upravnom pravu, Zbornik radova Pravnog fakultеtau Splitu, god. 30/1, 1993., str. 8.43 Borković, Ivo, Upravno …, op. cit., str. 27.44 Krbеk, Ivo, Upravno pravo, II knjiga, Organizacija javnе upravе, Jugoslavеnska štampa, Zagrеb, 1932., str.59.- 92.45 Krbеk, Ivo, op. cit., str. 68. i 69.46 Gorеnc, Vilim, Ugovor o koncеsiji, Acta turística, Еkonomski fakultеt, Zagrеb, 2/1989., str. 179.



15

subjеktu, fizičkom ili prаvnom, domаćеm dr žаvljаninu ili strаncu, dа iskorištаvа odrеđеnа

dobrа, izvodi odrеđеnе rаdovе ili obаvljа kаkvu djеlаtnost."47 Krbek navodi da se, u idealnoj

situaciji, dodjeljivanjem koncesije ostvaruje javni interes (obavlja se određena služba od

interesa za društvenu zajednicu), interes koncesionara (koji obavlja određenu službu i

naplaću je svoje usluge od uživalaca) te interes građana i drugih subjekata (koji stječu

mogućnost da se koriste određenom službom).48 U svezi s tim, Krbek i navodi tri bitna

elementa koncesionirane javne službe: privatnu osobu, javnu službu u materijalnom smislu i

posebnu ovlast nadležne javne vlasti.49 Javna vlast koja dodjeljuje koncesiju utvrđuje uvjete

vršenja koncesije i vrši nadzor nad njenim obavljanjem, te u mnogim slučajevima ima pravo

poduzimati različite mjere prema koncesionaru zbog neizvršavanja obveza iz akata okoncesiji.

Borković navodi da je odrеđivаnjе pojmа koncеsijе „složеno jе pа nе čudе stаjаlištа nеkih

tаli jаnskih аutorа o bеskorisnosti tаkvih pokušаjа”. Unаtoč njihovoj tvrdnji dа „trаdicionаlno

znаčеnjе koncеsijе, čijе jе porijеklo stvаrаno u prаvu i prаvnoj prаksi, izglеdа еkstrеmno

općеnito, tе dа jе „zbog općеnitosti i širinе nеkorisno, čini sе nužnim ... odr еditi sаdr žаj ovog

pojmа tе izdvojiti bitnа obiljеžjа koncеsijа kojа bi ih rаzlikovаlа od drugih, srodnih

institutа."50

2.6. Ugovor o koncesiji i njegova pravna priroda

Ugovor o koncesiji je dvostrani pravni akt koji zaključuju država ili jednica lokalne

samouprave (u ime i za račun države) i građanskopravni subjekt (strana ili domaća osoba).

Njime, in concreto, uređuju međusobne odnose uvijek polazeći od koncesijskog akta,

imperativnih odredaba i javnog poretka. S jedne strane, koncedent koncesionaru ustupa ovlastza obavljanje koncesijske djelatnosti, a sa druge, koncesionar ima obvezu da tu djelatnost

obavlja na predviđen način, uz plaćanje određene naknade (rente, poreza i drugih pristojbi)

koncedentu. Ugovorne strane koncesijskim ugovorom mogu urediti autonomno ona prava i

obaveze, koja nisu regulirana, krećući se u strogim okvirima pomenutih pravnih propisa i

47 Borković, Ivo, op. cit ., str. 28.48 Vidi u: Borković, Ivo, Koncesionirana…, op.cit., str 3.-18.49 Krbek, Ivo, op. cit., str. 60. 50 Đеrđa Dario, Upravnopravni aspekti koncesija, doktorska disertacija, Split, 2005., str. 17.



16

javnog poretka. Znači da je načelo autonomije volje, kao privatnopravni čimbenik, prisutno u

vrlo ograničenom obimu.51 U slučaju nesuglasnosti između odredbi koncesijskog akta i

odredbi koncesijskog ugovora, primat imaju i primjenjuju se odredbe koncesijskog akta. Kada

je predmet koncesije izgradnja komunalnih objekata (komunalne djelatnosti), ugovor

zaključuju koncesionar i mjerodavno tijelo jedinice lokalne samouprave, uz suglasnost Vlade.

Zbog značaja samoga ugovora i složenosti odnosa koji se njime uređuju, zahtjeva se obvezna

pisana forma – ad solemnitatem (uslov punovažnosti). Isto se odnosi i na promjene do kojih

može doći u toku izvršavanja ugovora. Ugovor bi se trebao i evidentirati u jedinstveni registar

koncesija koji vodi mjerodavno ministarstvo. Ugovor o koncesiji treba razlikovati od

jednostranih upravnih akata ali i od građanskih ugovora, iako on često ima formu adhezionog(tipskog) ugovora. Koncesija jeste ugovor, ali ugovor posebne vrste, javnopravni (upravni)

ugovor, koji je po svojoj unutrašnjosti, ugovor kao i svaki drugi, ali po svojoj funkcionalnoj

strani on je javnopravni instrument. Dakle, ugovor, ali upravni za koji je odlučujući pojam

javne službe. Uvijek kada je u pitanju funkcioniranje kakve javne službe, onda se u pogledu

ugovora koji su u tom cilju zaključeni, ne primjenjuju odredbe privatnog prava, već se moraju

primjeniti osnovni principi koji postoje u javnom, odnosno administrativnom pravu.52

Unatoč zakonskim rješenjima prilagođenim svakoj konkretnoj vrsti koncesija, Gorenc je u

pravnoj teoriji nastojao sistematizirati osnovne elemente koje bi svaki ugovor o koncesiji

morao sadržavati. Tu je uključio predmet i područje koncesije, trajanje koncesije, vrijeme

izgradnje i razdoblja u izgradnji, način predaje dobra u koncesiju, predaju projektne

dokumentacije i zemljišta koncesionaru, predaju eventualno već izgrađenih dijelova

koncesionaru, sudjelovanje države, poticajne mjere, nadzor nad izvršenjem koncesije,

koncesijsku naknadu, primjenu normi i standarada, pravo potkoncesije, visinu naplate naknade

za korištenje koncesijskog dobra, minimalnu i maksimalnu dobit, način rješavanja sporova teodredbe o višoj sili i sl.

51 Dimitrijević, Predrag i Blažić, Đorđije, Upravno pravo, Podgorica, 2008. str. 319.52 Danić, Danilo, O administrativnim ugovorima, Beograd, 1934. god, str. 106-107.



17

3. VRSTE KONCESIJA

U pravnoj teoriji postoji više različitih vrsta koncesija koje se, prema svojim obilježjima,

namjeni ili karakteru, mogu poistovjećivati ali i u mnogo čemu i razlikovati. U svezi s tim, u

teoriji i praksi pominju se niže navedene vrste koncesija.

3.1. Eksploatacijske koncesije i koncesije za javne namjene

Eksploatacijske koncesije su one kojima se daje pravo iskorištavanja prirodnih bogatstava koja

su navedena kao dobra koja imaju posebnu zaštitu jer su od nacionalnog interesa ili su

namjenjena općo j uporabi, svim građanima (biljni i životinjski svijet, more, obala, morska sol,

nafta, zemni plin, kamen, zračni prostor itd.), za koja je pravnim propisom određen način na

koji se ta dobra mogu rabiti i iskorištavati. Klasična i popularna podjela ovih koncesijaodnosila se na koncesije na obnovljiva i neobnovljiva prirodna bogatstva. U svezi s tim, u

praksi su poznati slučajevi da se koncesije na obnovljiva prirodna bogatstva donose na nižoj, a

koncesije za neobnovljiva prirodna bogatstva na višoj razini vlasti.53 Koncesije za javne

namjene su koncesije za javne radove i javne usluge. To mogu biti koncesije za radijske i

televizijske frekvencije, za izgradnju i održavanje autocesta, pruga, mostova, luka, parkirališta

itd. Podjeljivanjem koncesije ostvaruje se javni interes (obavlja se određena služba od interesa

za društvenu zajednicu), interes koncesionara (koji obavlja određenu službu i naplaćuje svoje

usluge od uživalaca) te interes građana i drugih subjekata (koji stječu mogućnost da se koriste

određenom službom).54 Javna vlast koja dodjeljuje koncesiju utvrđuje ujedno uvjete vršenja

koncesije kao što vrši nadzor nad njenim obavljanjem te u mnogim slučajevima ima pravo

poduzimanja mjera različite prirode prema koncesionaru zbog neizvršavanja obveza iz akata o

53 Tako je prema Zakonu o stranim ulaganjima bio slučaj u bivšoj SFRJ – koncesije na obnovljiva prirodna bogatstva podjeljivale su se na republičkoj, a za neobnovljiva prirodna bogatstva na saveznoj razini. 54 Borković, Ivo, Upravno…, op.cit ., str. 33.



18

koncesiji.55 Slični oblici koncesija pominju se i u talijanskoj pravnoj teoriji, gdje postoji

razlika između tzv. koncesije dobara i koncesije usluga. Prva daje privatniku prava stvarne ili

personalne prirode na određena dobra, dok druga daje koncesionaru ekskluzivno pravo na

određene aktivnosti.56

3.2. Uvozne i izvozne koncesije

Uvozne koncesije su one kojima se koncesionaru povjerava isključivo pravo uvoza deficitarne

robe ili robe iz područja zabranjenoga uvoza, kao što je uvoz oružja ili sličnih pr oizvoda od

nacionalnoga interesa. Izvozne koncesije su one kojima mjerodavno državno tijelo

koncesionaru povjerava isključivo pravo izvoza strategijskih sirovina, te robe iz područja

zabranjenoga izvoza. Ove dvije vrste koncesija bi, po pravilu, trebale biti dodjeljivane samo na

državnoj razini.

3.3. Nacionalne i međunarodne koncesije

Prema subjektima u ulozi koncesionara, koncesije možemo podijeliti na nacionalne i

međunarodne. Kod nacionalnih koncesija u ulozi koncesionara uvijek je domaća fizičk a ili

pravna osoba, nasuprot ovim drugim gdje je to strani državljanin ili strana pravna osoba, pa

čak i druga država. Međunarodna praksa poznaje koncesije koje strancima daju pravo na

vršenje javnog prometa ili snadbijevanja, izgradnju i promet kroz kanale, iskorištavanje

rudnog bogatstva, pretežito nafte i plemenitih metala ili minerala, te na koncesije na ostale

industrijske djelatnosti u kojima se daje monopol ili poseban pravni položaj.

3.4. Koncesije administrativnog i fiskalnog karaktera

Administrativnog karaktera su koncesije javnih službi, namijenjene za vršenje

administrativnih funkcija države, od strane koncesionara koji direktno pruža usluge

stanovništvu (željeznica, pošta i sl.). Tako je, prema Leonu Duguit-u, koncesija “akt kojim

55 Vidi u: Borković, Ivo, Pravna priroda koncesije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu,XXVIII/1-2,1991, str. 17-30.56 Borković, Ivo, Upravno…, op. cit. str. 27.



19

jedno javno pravno tijelo (država, pokrajina, općina) stavlja njegovom saglasnošću - jednog

pojedinca, u dužnost da obezbijedi funkcionisanje jedne javne službe, pod izvjesnim

okolnostima.”57 Koncesije fiskalnog karaktera su one koje su namjenjene za

korištenje prirodnih bogatstava i dobara u općoj upotrebi (kao primjerice rudarske koncesije),

kod kojih je akcenat na ostvarenju fiskalnih ciljeva javnopravnog tijela. Moderne koncesije

pretpostavljaju povezivanje njihovih administrativnih i fiskalnih funkcija u interesu

gospodarskog razvitka.

3.5. Političke i gospodarske koncesije

Politička koncesija podrazumijeva ugovor između država i označava dozvolu koju jedna

država dodjeljuje drugoj, da bi ona na njenom teritoriju obavljala određenu djelatnost koja

ograničava njen suverenitet. Brojni su primjeri političkih koncesija, kao primjerice kubanska

koncesija data SAD (Guantanamo zaliv, 1903.), kineska koncesija data Nemačkoj (Kiachow,

1898.), Rusiji (Port Arthur, 1889.), Velikoj Britaniji (Weihawei, 1898.), Belgiji (Tientsin,

1902.) i dr. Primjeri mješavine političke i ekonomske koncesije su Sueski kanal i Panamski

kanal.58 Gospodarske koncesije su one koje se podjeljuju između države i koncesionara,

kojima su namjena i svrha prevashodno gospodarske naravi.

3.6. Vrste koncesija u pozitivnom zakonodavstvu Bosne i Hercegovine

U našem pozitivnom zakonodavstvu, sve koncesije, u odnosu na njihov predmet, mogu se

svrstati u tri grupe. Tako postoje koncesije prirodnih dobara ili dobara u općoj upotrebi,

koncesije za javne radove i koncesije za javne usluge, podrobnije opisane dalje u radu.

57 Duguit, Leon, op. cit., str. 135.58 Borković, Ivo, Upravno…, op. cit., str. 26.



20

4. OBILJEŽJA KONCESIJA

Koncesije imaju svoja bitna obilježja koja, posmatrajući ih pojedinačno, imaju i drugi pravni

instituti. Međutim, ta obilježja, uzevši ih kumulativno, tvore ovaj poseban pravni institut.

Obilježja koncesija predstavljena su kroz pravnu teoriju i pozitivnopravne propise u BiH.

4.1. Određenost koncesije u zakonu

Sve koncesije određene su pravnim propisima, koji određuju njihov pojam, sadržaj, subjekte,

postupanje i sva bitna obilježja koja ih prema tome razlikuju od ostalih pravnih instituta.

Zakonom o koncesijama BiH propisani su "način i uvjeti pod kojima se mogu dodjeljivati

koncesije u Bosni i Hercegovini, mjerodavnost za dodjelu koncesija, institucionalna struktura,

mjerodavnost i druga pitanja vezana za rad Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine,

tenderski postupak, sadržina i djelovanje ugovora o koncesiji, prava i obveze koncesionara i

druga pitanja vezana za koncesije, koja su od značaja za Bosnu i Hercegovinu."59 Isto tako, u

zakonu o koncesijama F BiH određeni su “predmet, način i uvjeti pod kojim se domaćim i

stranim pravnim osobama mogu dodjeljivati koncesije za osiguranje infrastrukture i usluga te

eksploataciju prirodnih resursa, financiranje, projektovanje, izgradnju, obnovu održavanje i/ili

rukovođenje radom te infrastrukture i svih za nju vezanih objekata i uređaja u oblastima koje

su u isključivoj mjerodavnosti Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Federacija),

mjerodavnost za dodjelu koncesija, osnivanje Komisije za koncesije Federacije, tenderski postupak, sadržaj ugovora o koncesiji, prestanak ugovora o koncesiji, prava i obveze

koncesionara, rješavanje sporova i druga pitanja od značaja za dodjelu koncesija na teritoriju

Federacije.”60

59 Zakon o koncesijama, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 1. st. 1 60 Zakon o koncesijama F BiH, Službene novine Federacije BiH, br. 40/02



21

4.2. Koncesija kao pravo

Koncesija je pravo jer je sadržaj svake koncesije pravo koje se podjeljuje, ustupa, prenosi pa i

prodaje (jer je koncesija naplatni pravni posao) radi vršenja određene djelatnosti (pravo na

eksploataciju, pravo na korištenje, pravo na vršenje i slično). To pravo se može i prenositi, pod

uvjetima i na način na kojim je to Zakonom i drugim pravnim propisima dopušteno.

Prema ZOK BiH koncesija je "pravo koje koncedent dodjeljuje u cilju osiguravanja izgradnje

infrastrukture i/ili pružanja usluga, iskorištavanja prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima

o kojima se koncedent i koncesionar dogovore,"61

kao i koncesionarovo “pravo posjedovanja ikorištenja sredstava i imovine koje mu koncedent stavlja na raspolaganje, u skladu s

ugovorom o koncesiji.”62

4.3. Subjekti koncesije (koncedent i koncesionar)

Davatelj koncesije (koncedent, koncesor)63 redovno je država ili drugo javnopravno tijelo, na

državnoj ili nižoj razini vlasti, s ovlastima dodjele koncesija, koje te ovlasti crpi iz pravnih propisa. Prema ZOK BiH, koncedent je "ministarstvo ili drugo tijelo Bosne i Hercegovine koje

odredi Vijeće ministara Bosne i Hercegovine"64, a koncesionar "poslovni subjekt utemeljen

sukladno zakonima Bosne i Hercegovine u vlasništvu domaće i/ili strane pravne osobe, kojoj

se dodjeljuje koncesija i koja izvršava ugovor o koncesiji sukladno ovome Zakonu" 65. Iz

navedenog slijedi da koncedent u BiH može biti isključivo javnopravno tijelo, dok

koncesionar može biti samo pravna osoba, i to poslovni subjekt utemeljen sukladno zakonima

Bosne i Hercegovine.66

61 Zakon o koncesijama BiH, Službeni glasnik BiH broj 32/02, članak 3. st. 1 tačla 2 62 Zakon o koncesi jama BiH, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 29. 63 U državnom zakonu naveden je izraz „koncedent“ a u federalnom „koncesor“.64 Zakon o koncesijama BiH, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 3. st. 1. točka 1.65 Zakon o koncesijama BiH, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 3. st. 1. tačka 3.66 Sukladno Zakonu o gospodarskim društvima F BiH, Službene novine Federacije BiH, br. 23/99, 45/00, 2/02,6/02, 29/03, 68/05, 91/07 i 84/08, to je gospodarsko društvo registrirano u BiH, u svojini domaće ili strane osobe.



22

4.4. Predmet koncesije

Da bi neko dobro bilo predmet koncesije ono prethodno mora biti pravnim propisom određeno

da je opće, javno dobro, namjenjeno potrebama i korištenju svih ljudi (res publica, res

communes omnium). To znači da su to stvari koje svojom prirodom ne mogu biti predmetom

vlasništva pojedinca nego služe potrebama svih ljudi, a u tu skupinu spadaju zrak, tekuća

voda, javne rijeke, more i morska obala. U većini zakonodavstava i doktrini onih država koje

poznaju i priznaju pravni institut javnog dobra kao skupa dobara države gdje svi stanovnici

uživaju pravo opće uporabe, takve odredbe nalaze se često u ustavu, kao najvišem pravnom

aktu države.67

Takođe, predmet koncesije mogu biti radovi ili usluge na čije vršenjeeksplicitno pravo polaže državna ili druga javnopravna vlast. Što sе prеdmеtа koncеsijе tičе,

usporеđujući rаzličitе prаvnе sustаvе, Đеrđа zаključujе dа prеdmеt koncеsijе možе biti ili

vršеnjе jаvnih službi, ili korištеnjе prirodnih bogаtstаvа i dobаrа u općoj uporаbi.68

U Bosni i Hercegovini predmet koncesije su dobra – prirodna bogatstva ili dobra u općoj

upotrebi, te jаvnе uslugе i jаvni rаdovi - kao djelatnosti od općeg značaja. Predmet koncesija

na državnoj razini su koncesije za prirodna dobra i dobra u općoj upotrebi, javne usluge i

javne radove u mjerodavnosti države kao i u slučajevima kada se dobro, usluga ili radovi

prostiru na oba entiteta i/ili Brčko distrikt BiH. Prema Zakonu o vlasničko-pravnim odnosima

Federacije BiH, “posebnim zakonom se određuju stvari u općoj upotrebi i način njihovog

korištenja. Stvari u općoj upotrebi, nakon promjene namjene, postaju svojina Federacije,

županije, općine ili grada, sukladno zakonu, ako zakonom Bosne i Hercegovine nije drukčije

određeno. Zakonom se, u javnom interesu, može odrediti da određene stvari mogu biti samo

svojina Federacije ili druge pravne osobe, a kao svojina fizičkih osoba samo po dopuštenju

mjerodavnog tijela.”69

67 Tako primjerice, temeljem odredbe Ustava Republike Hrvatske čl. 52 kojim je utvrđena posebna kategorijadobara (tzv. „dobra od interesa za Republiku“), dobra od interesa za Republiku su: more, morska obala i otoci,vode, zračni prostor, rudno blago i dr. prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugidijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitoga kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja zakoje je zakonom utvrđeno da su dobra od interesa za Republiku. Istom odredbom Ustava određeno je da ta dobraimaju i zaštitu od Republike Hrvatske te da je zakonom određeno na koji način se sva ta dobra mogu koristiti iupotre bljavati, ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima se terete odnosno

podvrgavaju.68 Vidi u: Đеrđa, Dario, Upravnopravni...., op. cit ., str. 62.-70.69 Zakon o vlasničko- pravnim odnosima FBiH, Službene novine FBiH broj 06/98, čl. 10 i 11.



23

4.5. Koncesija kao dvostrani pravni odnos

Koncesija je ugovorom urеđеn dvostrani pravni odnos koji se razvija između koncedenta i

koncesionara. Govorеći, tаko, o bitnim obiljеžjimа koncеsijа, potrеbno jе nаjprijе istаknuti

kаko jе zаjеdničkа kаrаktеristikа svih koncеsijа, bеz obzirа nа prаvni sustаv u kojеm su sе

rаzvilе, dа su onе dvostrаni prаvni odnosi, koji sе uvijеk rаzvijаju izmеđu dviju strаnа -

koncеdеntа i koncеsionаrа."70 Mеđutim, u tom prаvnom odnosu kаo koncеdеntа, odnosno

dаvаtеljа koncеsijе, uvijеk nаlаzimo jаvnoprаvno tijеlo, а sаm postupаk dаvаnjа koncеsijе sе

sаstoji od dvа dijеlа - donošеnjа аktа o koncеsiji i sklаpаnjа ugovorа o koncеsiji nа tеmеlju

аktа o koncеsiji.

4.6. Postojanje odluke i ugovora o koncesiji

Slijedeće bitno obilježje koncesije je postojanje dvaju akata: odluke o koncesiji (koju donosi

država ili drugo mjerodavno javnopravno tijelo) i ugovora o koncesiji (koji se sklapa između

javnopravnog tijela i ovlaštenika prava).

4.6.1. Odluka o koncesiji

Odluka o koncesiji je jеdnostrаni аkt jаvnе vlаsti koji ima sva svojstva individualnog

upravnopravnog akta. Odlukom o koncesiji određuje se osoba koncesionara, predmet

koncesije i svi bitni parametri vezani uz konkretnu koncesiju kao što su vrijeme na koje se

koncesija dodjeljuje, plaćanje koncesijske naknade odnosno naknade za koncesiju, druga

prava i obveze koje stoje koncesionaru na raspolaganju u svrhu obavljanja koncesionirane

djelatnosti i sl. Odluka o koncesiji donosi se u pisanom obliku a sadržaj te odluke redovito je

propisan zakonom. Odlukа o koncеsiji, sаmа zа sеbе, nijе dostаtnа dа bi sе zаsnovаokoncеsijski odnos. Stogа onа trеbа biti poprаćеnа sklopljеnim ugovorom, kojim sе izmеđu

koncеdеntа i privаtnе osobе stvаrа dvostrаnoobvеzni prаvni odnos.

70 Šikić, Marko i Staničić, Frane, Pravna narav ugovora o koncesiji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu,god. 48, 2/2011., str. 423. Tako i Đеrđa, Dario, Upravnopravni..., op. cit ., str. 56.-59



24

4.6.2. Ugovor o koncesiji

Ugovor o koncesiji je svojevrsna mješavina privatnog i javnog prava. Sklаpаnjеm ugovorа o

koncеsiji koncеdеnt i koncеsionаr odrеđеn u odluci o koncеsiji stjеču rеcipročnа prаvа i

obvеzе, kojа zа pojеdinu vrstu koncеsijа propisujе zаkon, аli i u konkrеtnom slučаju donеsеnа

odlukа o koncеsiji. Ugovorom o koncеsiji koncеsionаr prеuzimа obvеzu obаvljаnjа

koncеsionirаnе djеlаtnosti. Stoga je upravo ugovor o koncesiji izvor obveza koje budućem

koncesionaru odluka o koncesiji ne može samostalno nametnuti. Dakle, upravnim aktom, tj.

odlukom o koncesiji, koncesionar stječe pravo obavljati određenu djelatnost te se njegova

pravna sfera djelovanja širi, dok je ugovor o koncesiji akt privole privatne osobe kojim se ona

obvezuje vršiti dodijeljena prava. Ugovor o koncesiji uvijek se sklapa u pisanoj formi. Ta jeforma, ističe Borković, ujedno i bitan uvjet punovažnosti ugovora o koncesiji (lat. forma ad

solemnitatem), tj. konstitutivni sastojak ugovora, bez ispunjenja kojeg ugovor o koncesiji ne

proizvodi pravni učinak.71

Dakle, dok je odluka o koncesiji izvor prava, ugovor o koncesiji je izvor je obveze. Valja

ustvrditi da su oba ta akta nužno potrebna u postupku dodjele koncesije te da je sudbina

jednog usko vezana za postojanje i sudbinu drugoga; jedan je nužan jer se njime na

koncesionara prenose prava koja pripadaju javnoj vlasti, tj. koncedentu, dok je nužnost

drugoga u tome što se njime koncesionar obvezuje prenijeta prava izvršavati u skladu s

pravnim propisima na snazi.72

4.7. Naknada za konesiju (naplatni pravni posao)

Koncesija je naplatan pravni posao, jer se za koncesiju plaća naknada “koja morа odgovаrаti

iznosu nаvеdеnom ili odrеđеnom u аktu o koncеsiji i ugovoru o koncеsiji”.73 Javnopravna

vlast dodjеljivаnjеm koncеsijе ili dаjе koncеsionаru prаvo nа obаvljаnjе odrеđеnе jаvnе

službе koju sаmа nе možе obаvljаti ili joj jе nеisplаtivo njеno obаvljаnjе, tе jе koncеsionаr

obаvljа zа svoj rаčun i nа svoj rizik, uz nаdzor nаdlеžnog tijеlа; ili dаjе prаvo nа еksploаtаciju

71 Borković, Ivo, Koncesionirana…, op. cit., str. 11.72 Đerđa, Dario, Ugovor o koncesiji, Hrvatska javna uprava, god. 6. (2006.), br. 3., str. 88.73 Šikić, Marko i Staničić, Frane, loc. cit .



25

ili uporаbu jаvnih dobаrа, kojа su inаčе nа uporаbu svimа.74 U tome se i vide gospodarski

interesi i razlozi koncesioniranja. U slučaju koncesioniranja dobara to je stjecanje prihoda, a u

slučaju koncesioniranja javnih radova i javnih usluga neisplativost njihovog vršenja od strane

javnopravnog tijela, radi čega ih i daje pod koncesiju, pri tome ili ostvaru jući prihode ili

umanjujući svoje troškove, ili oboje kumulativno.

4.8. Subordiniranost koncesionara prema koncedentu

Značajan dio sadržaja odnosa između stranaka, a time i ugovornog odnosa, određen je

odlukom o koncesiji ili kogentnim normama zakona. O tim odredbama stranke ne mogu prilikom zaključenja ugovora pregovarati, njih je jednostrano odredila jedna stranka -

koncedent, naravno ukoliko nisu određene zakonom. To znači da je načelo dispozitivnosti kao

temeljno načelo ugovornog prava kod ovih ugovora značajno ograničeno.75 Petrić dalje ističe

da "u nekim pravnim sustavima, kao što je francuski i talijanski, ugovor o koncesiji spada u

grupu tzv. upravnih ugovora, kojima je svrha uvijek zaštita ili ostvarenje nekog općeg

(javnog) interesa. "Kako je taj širi javni (društveni) interes vrijednosno "iznad" osobnih

interesa ugovornih strana, država u ovakvim ugovorima ne nastupa kao ravnopravan ugovorni

partner već u velikoj mjeri kao nositelj javne vlasti. Priroda ugovora, odnosno interesa koji se

ugovorom ostvaruje daje državi kao ugovornoj stranci nadređeni položaj u odnosu na

suugovaratelja."76 U svezi s tim, Petrić zaključuje da "u koncesijskom odnosu pak država ima

u određenoj mjeri nadređeni položaj upravo stoga da bi efikasno štitila javni interes. Otuda i

njene posebne prerogative kao što je pravo na jednostrani opoziv ugovora, na vršenje nadzora

nad izvršavanjem ugovornih obveza ili na izmjenu ugovora. "77

Đerđa ističe da odluka o koncesiji ima položaj "glavnog akta u odnosu"

78

jer se njime prenose prava. Odlukom o koncesiji određuje se s kojom će osobom nadležno tijelo koncedenta

sklopiti ugovor o koncesiji, pod kojim uvjetima, a vrlo često i u kojem roku. S druge strane, u

hijerarhiji pravnih akata i njihove pravne snage odredbe odluke o koncesiji, kao akta

74 Ibid75 Petrić, Silvija: Odgovornost za nepoštivanje koncesijskog ugovora koji se odnosi na korištenje javnih dobara ,Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 46, 1/2009., str. 108.76 Ibid, str. 110.77 Ibid, str. 120.78 Đerđa, Dario, Ugovor…, op. cit., str. 89.



26

imperativne naravi, imaju veću pravnu snagu nego odredbe ugovora o koncesiji koje stoga s

njima moraju biti u skladu. Drugim riječima, ugovor o koncesiji sadržajno mora biti usklađen

s odlukom o koncesiji. U slučaju sadržajne neusklađenosti između odredbi odluke o koncesiji i

ugovora o koncesiji prednost u primjeni imaju odredbe odluke o koncesiji. Ugovor o koncesiji

pored sadržajne ovisnosti ujedno je i egzistencionalno ovisan o odluci o koncesiji. Tako

ukidanje odluke o koncesiji kao posljedicu ima i derogiranje samoga ugovora. Stoga se može

ustvrditi da je vijek trajanja ugovornog odnosa, pa samim tim i koncesije, uvjetovan važenjem

odluke o koncesiji. Odlukom o koncesiji koncеdеnt odrеđujе " prаvilа igre" koja koncеsionаr,

аko žеli dobiti koncеsiju, morа prihvаtiti.79 Takođe, o iznosu nаknаdе odlučujе koncеdеnt, tе

sе o istomе rеdovito nе možе prеgovаrаti. Sve navedeno upućuje na subor dinirаni položajkoncеsionаrа prеmа koncеdеntu.

4.9. Vremenska određenost

Sljеdеćе bitno obiljеžjе koncеsijа jеst njihovа vrеmеnskа odrеđеnost. Svе sе koncеsijе

dodjеljuju nа točno odrеđеno vrijеmе, а rok trаjаnjа ovisi o nizu rаzlogа. Vrijеmе nа kojе sе

dodjеljujе koncеsijа nаjčеšćе jе urеđеno prаvnim propisimа, pri čеmu sе normom nаjčеšćе

odrеđujе nаjdulji rok, а sаmo trаjаnjе točno odrеđеnе koncеsijе u аktu o koncеsiji i ugovoru o

koncеsiji.80 Zakon o koncesijama BiH određuje da "ugovor o koncesiji zaključuje se na period

koji ne može biti duži od 30 godina. Ako se pojave izuzetne okolnosti koje zahtijevaju

ulaganja za koja je potreban duži vremenski period, ugovoreni rok može se produžiti, ali ne

može biti duži od 50 godina. Ugovor o koncesiji može se obnoviti za period koji ne može biti

duži od polovine prvobitnog roka."81

4.10. Načelna opozivost

Posljеdnjе bitno obiljеžjе koncеsijа jе njihovа nаčеlnа opozivost, oko čеgа postoji konsеnzus

u prаvnoj tеoriji.82 Petrić ističe "da se široko prihvaća da je ovaj ugovor moguće jednostrano

79 Šikić, Marko i Staničić, Frane, op. cit., str. 423.80 loc.cit.81 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 26. st. 2.82 Šikić, Marko i Staničić, Frane, op. cit., str. 424.



27

izmijeniti od strane koncedenta, odnosno da koncedent može opozvati koncesiju bez krivnje

koncesionara"83 i navodi da je "…opozivost koncesije, tj. pravo koncedenta da jednostrano

opozove koncesiju i time raskine i ugovor o koncesiji obilježje koncesijskog odnosa koje je u

suprotnosti s pravnom prirodom ugovora, posebno kao građanskopravnog instituta. Opoziv je

akt kojim koncedent jednostrano prekida pravni odnos koncesije zbog zaštite ili ostvarenja

javnog interesa kojeg zastupa."84 Potrebno je napomenuti da se u slučaju jednostrane izmjene

uvjeta ugovora koncesionaru uvijek priznaje pravo na naknadu štete, odnosno na

uspostavljanje financijske ravnoteže u koncesijskom odnosu.85 Mеđutim, Đеrđа isprаvno ističе

kаko jе opoziv koncеsijе moguć sаmo ondа аko jе ovlаst nа to izričito dаnа prаvnom normom,

а nе nа osnovi općе klаuzulе. Zаnimljivа su i stаjаlištа tаlijаnskih аutorа dа jе opozivkoncеsijе moguć sаmo аko sе rаdi o uprаvnim ugovorimа, а nе o ugovorimа privаtnog

prаvа.86

Ugovor o koncesiji može se raskinuti ako je koncesionar nesolventan ili bankrotira ili ako

koncesionar ili koncedent ne ispunjavaju ugovorene obaveze.87 Pojedini autori smatraju da se

ugovor o koncesiji, ako pripada, ovisno o pravnom sustavu, među ugovore privatnog prava, ne

može jednostrano opozvati. Može se, naime, opozvati akt o koncesiji, ali to, po njihovom

mišljenju, ne dovodi i do raskida ugovora o koncesiji, ukoliko je isti ugovor privatnog prava

koji se raskida po posebnim pravilima.88

83 Petrić, Silvija, op. cit., str. 108. 84 Ibid, str. 109.85 Ibid, str. 108.86 Šikić, Marko i Staničić, Frane, op. cit., str. 424.87 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, članak 27. 88 Šikić, Mark o i Staničić, Frane, op. cit., str. 424.



28

5. PRAVNI OKVIR ZA KONCESIJE U POZITIVNOM

ZAKONODAVSTVU BIH

5.1. Pojam i obilježja koncesije u pozitivnom zakonodavstvu Bosne i

Hercegovine

U slučaju Bosne i Hercegovine, kao složene i decentralizirane države, sa složenim političkim i

zakonodavnim sustavom u kojem je veliki broj ovlasti u mjerodavnosti entiteta i u kojem je

jedan od entiteta sam po sebi složen politički sustav, navedeno se odrazilo i na pravni režim

dodjele i korištenja koncesija.

U pravnoj teoriji i literaturi klasična koncesija se pominje kao pravo koje uglavnom dodjeljuje

država. U BiH to nije izričit sluča j jer se najveći dio koncesija podjeljuje upravo na nižimrazinama vlasti. U složenom pravnom sustavu BiH postoji nekoliko zakona, na više razina

vlasti, na osnovu kojih javnopravna vlast ima ovlasti za podjelu koncesija. Primjetno je da u

Ustavu BiH nema odredbi o svojini nad dobrima od nacionalnog, općeg interesa za državu kao

što je to primjerice slučaj u Republici Hrvatskoj i drugim centraliziranim državama, niti je

jasno precizirano što je u mjerodavnosti države a što entiteta. Ustav BiH navodi slučajeve

izričite mjerodavnosti države Bosne i Hercegovine89, a sve za što nije mjerodavna država,

mjerodavni su entiteti. Različito od Ustava BiH, Ustav Federacije BiH taksativno nabraja

mjerodavnosti Federacije i županija, odnosno slučajeve njihove isključive i zajedničke

mjerodavnosti, iz koje se crpi pravni temelj za mjerodavnost nad dodjelom koncesija.

89 Ustav Bosne i Hercegovine, čl. 3. st. 5. tačka a) Bosna i Hercegovina će preuzeti nadležnost za one poslove okojima se entiteti suglase; koji su predviđeni u Aneksima 5 - 8 Općeg okvirnog sporazuma; ili koji su potrebni zaočuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke neovisnosti, i međunarodnog subjektiviteta Bosne iHer cegovine, sukladno s podjelom nadležnosti između institucija Bosne i Hercegovine. Mogu se po potrebiosnovati i dodatne institucije za obavljanje takvih nadležnosti.



29

Kako je već ranije navedeno, 2002. godine donesen je Zakon o koncesijama Bosne i

Hercegovine. Ovim zakonom propisane su opće odredbe za pravno reguliranje koncesija u

Bosni i Her cegovini, te osnivanje Povjerenstva za koncesije BiH (Komisija), čime je stvoren

moderan pravni okvir za koncesije u BiH, za dalju razradu ove pravne materije, kako na

državnoj, tako i na nižim razinama vlasti. Temeljem državnog zakona doneseni su entitetski

zakoni o koncesijama, kao i zakoni o koncesijama na nižim razinama vlasti. Tako na državnoj

razini postoji Zakon o koncesijama BiH, u entitetima Zakon o koncesijama Republike Srpske i

Zakon o koncesijama Federacije BiH, a svaka županija-kanton na svojoj razini vlasti ima (ili

bi trebala imati) svoj Zakon o koncesijama. U Brčko distriktu BiH koncesije pravno regulira

Zakon o koncesi jama Brčko distrikta BiH. U svakom od naprijed navedenih zakona postojeodredbe u kojem je taksativno pobrojano šta može biti predmet koncesije i shodno svakom od

tih zakona, ovlast za dodjelu koncesije pripada izvršnim tijelima vlasti odnosne

administrativno- političk e jedinice. Novija praksa pokazuje da je u pojedinim slučajevima

mjerodavnost za podjelu koncesija delegirana na gradsko ili općinsko vijeće.

Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine u čl. 3 st. 1 tačka 2, definirao je koncesiju kao

"pravo koje koncedent dodjeljuje u cilju osiguravanja izgradnje infrastrukture i/ili pružanja

usluga, iskorištavanja prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent ikoncesionar dogovore". Istim zakonom određeno je da je koncedent "ministarstvo ili drugo

tijelo Bosne i Hercegovine koje odredi Vijeće ministara Bosne i Hercegovine da dodjeljuje

koncesiju sukladno članku 4. stavak 1.90 Iz ove definicije slijedi da je koncesija pravo na

izgradnju infrastrukture, pružanje usluga, korištenje prirodnih bogatstava i javnih dobara koje

mjerodavna vlast ustupa domaćoj ili stranoj pravnoj osobi, pod posebno propisanim uvjetima i

na određeni vremenski period. Prema zakonskoj definiciji Zakona o koncesijama Federacije

BiH, koncesija je pravo obavljanja gospodarskih djelatnosti korištenjem prirodnih bogatstava i

dobara u općoj uporabi i obavljanja djelatnosti od općeg interesa utvrđenih zakonom.91 Prema

zakonskoj definiciji koncesije Zakona o koncesijama Republike Srpske koncesija je pravo

koje koncedent dodjeljuje u svrhu osiguranja izgradnje infrastrukture i/ili usluga, te

90 Vijeće ministara Bosne i Hercegovine donosi odluke o vrsti i predmetu koncesije, kao i obujmu koncesije kojase dodjeljuje, a potvrđuje je Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine. 91 Zakon o koncesijama F BiH, Službene novine Federacije BiH, br. 40/02, članak 4 stav 2



30

eksploatacije prirodnih resursa u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar

dogovore.92

Koncеsijа, u smislu ovih zаkonа, prеdstаvljа prаvo kojе sе dodjеljujе koncеsionаru u svrhu

obаvljаnjа gospodarskih djеlаtnosti korištеnjеm prirodnih bogаtstаvа, dobаrа u općoj uporabi i

obаvljаnjа djеlаtnosti od općеg intеrеsа.

5.2. Procedure za dodjelu koncesija u BiH

Zakonima o koncesijama u BiH jasno su definirani svrha i cilj koncesija kao i postupak dodjele istih. Pored zakona, na državnoj i entitetskim razinama, doneseni su i pravilnici o

procedurama za dodjelu koncesija. Temeljni smisao svih zakona o koncesijama u BiH je da se

koncesije dodjeljuju na javan, transparentan i kontrolir an način. Uloga regulatora u tom

postupku povjerena je povjerenstvima (komisijama) za koncesije kao neovisnim regulatornim

tijelima. Svim zakonima o koncesijama donesenim u BiH, propisana su dva postupka podjele

koncesije i to putem javnog poziva (tendera) i samoinicijativne ponude. Javni poziv – tender

podrazumjeva da već postoji studij ekonomske opravdanosti temeljem koje se raspisuje javni

poziv. No, postupak dodjele koncesije putem samoinicijativne ponude primjenjuje se kada ne

postoji urađen projekt i kada sam koncesionar izrađuje projekt i studiju ekonomske

opravdanosti koje nudi javnom sektoru.

5.3. Koncesije na državnoj razini

Zakonom o koncesijama Bosne i Hercegovine "propisuju se način i uvjeti pod kojima se mogu

dodjeljivati koncesije u Bosni i Hercegovini, mjerodavnost za dodjelu koncesija,

institucionalna struktura, mjerodavnost i druga pitanja vezana za rad Komisije za koncesije

Bosne i Hercegovine, tenderski postupak, sadržina i djelovanje ugovora o koncesiji, prava i

obveze koncesionara i druga pitanja vezana za koncesije, koja su od značaja za Bosnu i

92 Zakon o koncesijama Republike Srpske, čl. 2. st. 1 "Koncesija je u smislu ovog zakona, pravo obavljanja privrednih djelatnosti korištenjem prirodnih bogatstava, dobara u opštoj upotrebi i obavljanja djelatnosti odopšteg interesa određenih ovim zakonom."



31

Hercegovinu.93 Istim Zakonom "utvrđuju se uvjeti pod kojima se domaćim i stranim pravnim

osobama mogu dodjeljivati koncesije u sektorima koji su, po Ustavu Bosne i Hercegovine i

zakonima Bosne i Her cegovine, u mjerodavnosti Bosne i Hercegovine, i u slučaju

predstavljanja međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, kao i kada se koncesiono

dobro prostire na Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku i to: za osiguravanje

infrastrukture i usluga, eksploatacije prirodnih resursa i objekata koji služe njihovom

iskorištavanju, financiranju, pro jektovanju, izgradnji, obnovi, održavanju i/ili rukovođenju

radom infrastrukture i za nju vezanih objekata i uređaja."94

Predmet koncesija na državnoj razini su koncesije za prirodna dobra i dobra u općoj upotrebi,

javne usluge i javne radove u mjerodavnosti države kao i u slučajevima kada se dobro, usluga

ili radovi prostiru na oba entiteta i/ili Brčko distrikt BiH. Zаkon nе sаdr ži listu prirodnih

rеsursа niti sеktorа u mjerodavnosti BiH nа kojе sе primjеnjujе.

5.4 Koncesija i njeni subjekti u pozitivnopravnim propisima BiH

U smislu navedenog zakona, koncesija je određena kao " pravo koje koncedent dodjeljuje u

cilju osiguravanja izgradnje infrastrukture i/ili pružanja usluga, iskorištavanja prirodnihresursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore",95 da je

koncedent ministarstvo ili drugo tijelo Bosne i Hercegovine koje odredi Vijeće ministara

Bosne i Hercegovine da dodjeljuje koncesiju sukladno ovom zakonu, a koncesionar poslovni

subjekt utemeljen sukladno zakonima Bosne i Hercegovine u vlasništvu domaće i/ili strane

pravne osobe, kojoj se dodjeljuje koncesija i koja izvršava ugovor o koncesiji sukladno

zakonu.96 Ovim Zakonom mjerodavnost za dodjelu koncesija data je Vijeću ministara Bosne i

Hercegovine, koje donosi odluke o vrsti, predmetu i obujmu koncesije, a potvrđuje je

Parlamentarna skupština BiH. Konsesionar može biti samo pravna osoba, domaća ili strana,

utemeljena sukladno zakonima Bosne i Hercegovine.

93 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 1 st. 1. 94 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 1 st. 2. 95 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 3 st. 1 tačka 2.96 Vidi u: Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 3.



32

5.5 Uloga Povjerenstva za koncesije BiH

Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine, ustanovljena je Zakonom o koncesijama BiH kao

neovisno regulatorno tijelo koje ima dvije vrste mjerodavnosti – da djeluje u svojstvu

Komisije za dodjelu koncesija domaćim i stranim pravnim osobama u sektorima za koje je, po

Ustavu i zakonima Bosne i Hercegovine isključivo mjerodavna država Bosna i Hercegovina

kao i u slučaju predstavljanja njenog međunarodnog subjektiviteta; Njena druga mjerodavnost

odnosi se na djelovanje u svojstvu Zajedničke komisije za koncesije kada obnaša dužnosti i

ovlasti u svezi s dodjelom koncesija koje nisu u isključivoj mjerodavnosti Bosne i

Hercegovine, odnosno kada rješava sporna pitanja u vezi sa dodjelom koncesija između Bosnei Hercegovine i/ili Republike Srpske, i/ili Federacije Bosne i Hercegovine, i/ili Brčko distrikta

BiH.

Komisija se zalaže za zadovoljavanje javnih potreba i gospodarski razvoj putem uključivanja

privatnog sektora u financiranje, projektovanje, izgradnju, obnovu, održavanje i/ili

rukovođenje radom infrastrukture i za nju vezanih objekata i uređaja, usluga i iskorištavanje

prirodnih resursa i objekata koji tome služe, vodeći računa o zaštiti gospodarskih i društvenih

interesa, te čovjekovog okoliša kao i pravičnom odnosu prema privatnom sektoru. Komisija je

mjerodavna za pripremu Dokumenta o politici dodjele koncesija, koji odobrava Vijeće

ministara i usvaja Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine. Komisija prati izvršenje

Dokumenta i o tome podnosi godišnje izvješće Vijeću ministara. Komisija izvješćuje ministre

o bilo kom pitanju iz svoje mjerodavnosti. Takođe, Komisija može formulirati opće principe

ili sugerirati provedbu propisa koji reguliraju određenu gospodarsku ili industrijsku o blast.

Donosi pravila o postupku podnošenja zahtjeva, izlaganja i prigovora, te vođenju rasprava

pred Komisijom i o drugim pitanjima vezanim za rad Komisije, pravila o koncentriranju

svojine i mjerama čija je svrha da se omogući rast konkurencije u određenom sektoru, način

rješavanja sporova ako djeluje kao arbitražno tijelo ili posrednik, pravila o u unutarnjem

ustrojstvu i o načinu utvrđivanja kriterija za određivanje naknada i troškova nastalih pri

provedbi odluka ili naredbi Komisije. Komisija surađuje s drugim regulatornim tijelima

utemeljenim zakonima Bosne i Hercegovine. Komisija je isključivo mjerodavna za praćenje

cjelokupnog rada koncesionara u svrhu osiguravanja opskrbe uslugama potrošača na



33

adekvatan način, odobravanje rokova i uvjeta standardnog ugovora o pružanju usluga

potrošačima, razmatranje priziva potrošača, odlučivan je o svakom zahtjevu ili zahtjevu za

reviziju podnesenim sukladno državnom Zakonu, vođenje postupka u slučaju prekršaja iz

ovog Zakona. Komisija vrši nadzor i provjeru rada koncesionara i u svezi s tim, ovlaštena

osoba može stupiti u objekt ili na imovinu koncesionara, proučiti i umnožiti knjige, zapisnike,

izvješća, spise i druge dokumente koji se odnose na rad koncesionara, te zahtijevati

dostavljanje bilo kojeg podatka ili dokumenta koji je neophodan radi primjene odredbi Zakona

o koncesijama BiH. Komisija može preispitati svoje odluk e, preinačiti ih, poništiti ili ispraviti.

Komisija može pohraniti jedan ovjeren primjerak odluke ili naloga u pisarnici mjerodavnog

suda, gdje je koncesionar registriran sukladno zakonima Bosne i Hercegovine. Takva odlukaili nalog, ima istu snagu i djelovanje kao i odluka mjerodavnoga suda gdje je koncesionar

registriran sukladno zakonima Bosne i Hercegovine. Protiv odluke Komisije nije dozvoljen

priziv, ali se može pokrenuti upravni spor kod Suda Bosne i Hercegovine. Također, Komisija

je mjerodavna i za davanje odobrenja koncesionaru prilikom prijenosa više od 15% dioničkog

kapitala sa pravom glasa, vođenje poslova registra ugovora o koncesijama zaključenih na

teritoriju Bosne i Hercegovine.

Komisija za koncesije učestvuje kao regulatorno tijelo u procesu odobravanja studije

ekonomske opravdanosti za svaki projekt predviđen za davanje u koncesiju. Ukoliko je

predviđeno raspisivanje javnog natječaja za odabir najboljeg ponuditelja odnosno budućeg

koncesionara, Komisija odobrava uvjete natječaja koje izrađuje koncedent - relevantno

ministarstvo. U slučaju da ponuditelj mjerodavnom ministarstvu podnese prijedlog u vidu

samoinicijativne ponude za koncesiju za koju nije raspisan natječaj, tada Komisija odobrava ili

odbija nadležnom ministarstvu davanje ovlasti za pregovore sa ponuditeljem.

Ugovor o koncesiji zaključuje se između koncedenta i koncesionara nakon uspješno provedenog tenderskog postupka ili postupka samoinicijativne ponude. Ugovor o koncesiji se

ne može zaključiti bez prethodne suglasnosti Komisije osim ako se zaključuje sa

međunarodnim financijskim institucijama čiji je član Bosna i Hercegovina.



34

5.6. Podzakonski akti za pravno reguliranje kocesija u BiH

Sukladno svojoj zakonskoj obvezi,97 Komisija je izradila Dokument o politici dodjele

koncesija u Bosni i Hercegovini,98 te donijela Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i

provođenju procedure dodjele koncesija.99

Dokument na neki način predstavlja mješavinu pravnog propisa, pregleda stanja, razvojne

strategije i preporuka za koncesioniranje u BiH. U svezi s tim, dotiče se općih opredjeljenja i

predmeta koncesijskih davanja, investicijske klime i pravno-institucijskog okvira, sektora i

do bara označenih kao temelj koncesivnih prirodnih i društvenih resursa u BiH, razvojnih projekata BiH u službi eurointegracijskih procesa i mogućnosti koncesi jskih ulaganja,

društvenih i gospodarskih ciljeva koncesijskih ulaganja te o pćih načela politike dodjele

koncesija u Bosni i Hercegovini, neovisno o mjerodavnosti za njihovu dodjelu. Dokument

određuje opća načela koja se tiču prioritenih sektora za dodjelu koncesija, sadržaja studije

gospodarske opravdanosti i ugovora o koncesiji, kriterija utvrđivanja koncesi jskih naknada,

prosudbe javnog interesa, te najavljuje uspostavu registra svih odobrenih koncesijskih ugovora

u Bosni i Hercegovini. Prema Dokumentu, "registar će se uspostaviti na temelju evidencija

entitetskih i kantonalnih komisija za koncesije i Komisije za koncesije BiH, a način vođenja

registra propisat će se posebnim pravilnikom o registru koncesivnih ugovora u Bosni i

Hercegovini."100 U Dokumentu se navodi "Kako se davanje koncesija u pojedinim

gospodarskim područjima i javnim djelatnostima razlikuje uslijed niza specifičnosti vezanih

uz to područje, nameće se potreba, osim u navedenim zakonima, za obradom dodjele koncesija

i u zakonima za pojedina područja (vode, šume, ceste, željeznički promet, poštanski i

telekomunikacijski promet, energetika, rudarstvo…) te javnih djelatnosti koje mogu biti

predmetom koncesija. U tom smislu potrebno je ubrzati postupak donošenja zakona na

državnoj razini kojima se reguliraju određena područja, a u postojećim entitetskim zakonima,

gdje to nije obrađeno, izvršiti dopune u smislu reguliranja pitanja koncesija za to područje."101

97 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH broj 32/02, čl. 17. st. 198 Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Službeni glasnik BiH, broj 82/06.99 Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele koncesija, Službeni glasnik BiH, broj68/06.100 Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini , Službeni glasnik BiH, broj 82/06, poglavlje VI101 Vidi: Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Službeni glasnik BiH, broj 82/06.



35

Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele koncesija102 pobliže

je propisao i razradio odredbe Zakona, te utvrdio postupak podnošenja zahtjeva, procedure

dodjele koncesija putem javnog poziva i samoinicijativne ponude, postupak usvajanja studije

ekonomske opravdanosti, javno oglašavanje, formiranje i rad tenderskog povjerenstva, izbor

najpovoljnijeg ponuđača, donošenje odluke o dodjeli koncesije, sklapanje ugovora te provjera

i nadzor rada koncesionara u postupku provođenja procedura oko dodjele koncesija. Pravilnik,

u prvom poglavlju, utvrđuje temeljne odredbe za postupak i procedure dodjele koncesije

putem javnog poziva potencijalnim ponuđačima i samoinicijativne ponude. U drugom

poglavlju utvrđuje dodjelu koncesija putem javnog poziva potencijalnim ponuđačima,odnosno utvrđivanje vrste, predmeta i obujma koncesije i određivanje koncedenta, izradu

studija ekonomske opravdanosti, preporuke za prihvatljivost projekta i odobrenje projekta.

Dalje, u svezi sa javnim pozivom utvrđuju se prijedlog i sadržaj javnog poziva, odobrenje

javnog poziva, njegove izmjene i dopune i objava, međunarodni javni poziv, preuzimanje

tenderske dokumentacije, dostavljanje ponuda, tendersko povjerenstvo, njegovi članovi i

izjava o nepristrasnosti; Javno otvaranje ponuda, rang-lista ponuđača, ponavljanje postupka

objavljivanja javnog poziva, ponuda jednog ponuđača, dostava rang-liste Komisiji i

donošenje odluke o dodjeli koncesije. Dalje slijede odredbe o ugovoru o koncesiji, odnosno

prijedlogu ugovora, njegovom zaključivanju i arhiviranju, ugovoru o pružanju usluga, te

praćenju rada koncesionara. Treće poglavlje Pravilnika obrađuje dodjelu koncesije putem

samoinicijativne ponude, odnosno podnošenje prijedloga za dodjelu koncesije i njegov

sadržaj, prosudbu javnog interesa, zahtjev za dobijanje ovlaštenja za pregovore, davanje

ovlaštenja za pregovore i pregovore sa ponuđačem, izradu studije, razmatranje stud ije i

donošenje Odluke o dodjeli koncesije po samoincijativnoj ponudi, prijedlog ugovora o

koncesiji, suglasnost za zaključenje i zaključivanje ugovora o koncesiji, arhiviranje ugovora,ugovor o pružanju usluga i provjeru i nadzor rada koncesionara. Također, propisano je da će o

svim nereguliranim pitanjima postupka pred Komisijom, koja nisu utvrđena ovim

Pravilnikom, odlučivat Komisija u svakom konkretnom slučaju.103

102 Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele koncesi ja, Službeni glasnik BiH, broj 68/06.103 Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele koncesija, Službeni glasnik BiH,

broj 68/06.



36

Komisija je izradila prednacrt Pravilnika o registru ugovora o koncesijama prema kojem bi se

trebala odrediti organizacija, oblik i vođenje Registra podataka iz ugovora o koncesijama

zaključenih po osnovu Zakona o koncesijama BiH, postupak upisa podataka u registar,

dostupnost podataka, kao i način njihovog čuvanja. Registar će uspostaviti i voditi Komisija za

koncesije BiH. U Registar će se upisivati podaci iz ugovora o koncesijama, te podaci o

promjenama i izmjenama ugovora po osnovu aneksa ugovora o koncesijama.Registar će biti

javan i organiziraće se kao jedinstvena elektronska baza podataka iz ugovora o koncesijama

koje su, sukladno Zakonu o koncesijama BiH, zaključila mjerodavna ministarstva Bosne i

Hercegovine. Pravilnik će propisati i obrasce prijave za registar i izvoda iz registra.

5.7. Koncesije na nižim razinama vlasti u Bosni i Hercegovini

Kao što je već pomenuto, u entitetima i Brčko distriktu BiH, donijeti su zakoni o koncesijama,

a sukladno tome ustanovljena su i njihova povjerenstva za koncesije. U Federaciji BiH

doneseni su kantonalni/županijski zakoni o koncesijama104 koji pravno reguliraju koncesije na

razini županija, a sukladno tome i gradova i općina na njihovom teritoriju.Zakoni o koncesijama na entitetskoj razini usaglašeni su sa državnim, a županijski sa

federalnim zakonom, sukladno svojoj mjerodavnosti. Stanje u županijama je neujednačeno,

kako po pitanju dalje razrade zakona (detaljan postupak, naknade i druga pitanja) tako i po

obimu dodjele koncesija. U slučaju spora o mjerodavnosti Fеdеrаcijе BiH i kаntonа, rjеšаvа

gа fеdеrаlno povjerenstvo zа koncеsijе u funkciji Spеcijаlnе zаjеdničkе komisijе.105

Zakonom o koncesijama Federacije BiH uređuju se vrste i oblasti koncesija, temeljna načela i

definicije, tijela mjerodavna za koncesije i postupak njihove dodjele, ugovori o koncesijama,

postupci pravne zaštite, upravna kontrola i druge upravne mjere, rješavanje sporova, te druga

pitanja od značaja za dodjelu koncesija na teritoriju Federacije. Koncedent može biti Vlada

Federacije, kada je za predmet koncesije mjerodavna Federacija, vlada županije kada je

104 Pojedine županije donijele su svoj zakon o koncesijama čak i prije federalnog zakona (Tuzlanski k anton) dok neke županije još uvijek to nisu učinile (Zapadno-hercegovačka županija). Tаkođеr, Komisija za koncesije FBiHkonstаtovаlа jе dа svi kаntoni nisu donijеli prаtеćе propisе posеbno kаdа jе u pitаnju utvrđivаnjе nаknаdе zаkoncеsijе i sаm postupаk koncеsijе.105 Zаkon o koncеsijаmа F BiH, Službene novinе Federacije BiH broj 40/02, članak 5.



37

predmet koncesije u mjerodavnosti kantona, a gradsko ili općinsko vijeće kada je predmet

koncesije u mjerodavnosti grada odnosno općine. Odrеdbаmа Ustаvа Fеdеrаcijе106 utvrđеno jе

dа svаk a županija možе prеnijеti svoje ovlаsti nа općinе i grаd nа svojoj tеritoriji ili nа

Fеdеrаlnu vlаst, kаo i mogućnost postojаnjа dеlеgirаnih ili prеnеsеnih mjerodavnosti općinе

od županijske ili Fеdеrаlnе vlаsti. Zаkonom o principimа lokаlnе sаmouprаvе FBiH107 dаtа jе

općinаmа zаkonskа podlogа zа podrobnijе rеgulir аnjе koncеsijа, iz rаzlogа što je jеdinicа

lokаlnе sаmouprаvе mjerodavna za utvrđivаnjе politikе uprаvljаnjа prirodnim rеsursimа i

rаspodjеlu sr еdstаvа od njihovog korištеnjа. Komisija za koncesije FBiH donijela je Pravilnik

o utvrđivanju koncesionih naknada108. Pravilnik navodi da koncesijske naknade treba da se

sastoje od dva elementa: početna paušalna naknada, koja se isplaćuje nakon zaključenjaugovora, a koja je zasnovana na izračunima navedenim u Pravilniku; ona ne može biti manja

od 1,5% od ukupne planirane investicije, a drugi element je godišnja naknada, izračunata na

bazi dobijenih prihoda.

U svezi s predmetom koncesija, Vlada Federacije mjerodavna je za podjelu koncesija za

izgradnju/dogradnju i korištenje autocesta i magistralnih cesta te pripadajućih infr astrukturnih

objekata, željezničkih pruga, plovnih kanala, luka i zračnih luka; korištenje vodotoka i drugih

voda na teritoriju ili od interesa za dvije ili više županija; izgradnju hidroenergetskih objekata

snage veće od 5 MW; izgradnju i korištenje hidroakumulacija na teritoriju ili od interesa za

dvije ili više županija; izgradnju, korištenje i upravljanje cjevovodima za transport nafte i plina

i uskladištenje u cjevovodima i terminalima; igre na sreću; korištenje šuma i šumskog

zemljišta; putnički i teretni željeznički promet i za prostore i objekte prirodnog i graditeljskog

naslijeđa.109 Prеdmеti koncеsijа za koje nijе mjerodavna Fеdеrаcija, kаo i oni koji nisu

sаdr žаni u Zаkonu o koncеsijаmа BiH, urеđuju sе županijskim zаkonimа iz ovе oblаsti. Prema

federalnom Zаkonu prеdmеt koncеsijе možе biti i prаvo obаvljаnjа djеlаtnosti komunаlnih idrugih jаvnih službi što sе utvrđujе propisimа županija. Sukladno tome, županijskim

zakonima regulirano je da su vlade županija mjerodavne za podjelu koncesija za korištenje

vodotoka i drugih voda; izgradnju hidroenergetskih objekata do 5MW; izgradnju i/ili

106 Ustav Fеdеrаcije BiH, Člаnak V.2.1. i čl. VI.6.b.107 Zаkon o principimа lokаlnе sаmouprаvе FBiH, Službene novine Federacije BiH, broj 51/06 ,čl. 8.st. 3. 108 Pravilnik o utvrđivanju koncesionih naknada F BiH, Službene novine FBiH, broj 60/06.109 Zаkon o koncеsijаmа F BiH, Službene novinе Federacije BiH broj 40/02, članak 3.



38

korištenje hidroakumulacija; istraživanje i/ili korištenje energetskih i drugih mineralnih

sirovina, uključujući sve vrste soli i solnih voda utvrđenih posebnim zakonom; istraživanje i

/ili korištenje sirove nafte i zemnog plina; istraživanje i/ili korištenje nemetalnih i metalnih

mineralnih sirovina uključujući i sekundarne mineralne sirovine utvrđene posebnim zakonom;

lovstvo i ribolov; javni linijski prijevoz osoba; korištenje ljekovitih, termalnih i mineralnih

voda; hidromelioracione sustave i sustave za vađenje materijala iz vodotoka i vodnih površina;

korištenje poljoprivrednog zemljišta; hotele i ostale turističke objekte; prostore za sport i

rekreaciju; komunalne djelatnosti; upravljanje i preradu otpadom; istraživanje i korištenje

energije vjetra; istraživanje i korištenje solarne energije; kablovsku televiziju i internet;

objekte i djelatnosti unutar zaštićenih zona koji nisu prirodno i graditeljsko nasljeđe; pravoobavljanja djelatnosti javnih službi i druge resurse za koje je mjerodavna županija. Zakonom o

eksproprijaciji FBiH određeno je da se izvlaštenje može vršiti za potrebe Federacije Bosne i

Hercegovine, kantona, grada, općine, javnih preduzeća i javnih ustanova, ako zakonom nije

drukčije određeno.110

U sažetku, Vlada Federacije mjerodavna je za dodjelu koncesija od većeg značaja ili kad se

predmet koncesije prostire na dvije i više županija, a sve ostalo mjerodavne su županije.

Odluke o dodjeli koncesije donose vlade na nivou Federacije i županija na prijedlog resornihministarstava i određuju da li postoji javni interes kod samoinicijativne ponude.

5.8. Procedure za dodjelu koncesija

Slično zakonskim rješenjima na državnoj razini, postoje dvije procedure za dodjelu koncesija

koje se mogu provoditi na federalnoj i županijskoj razini:

5.8.1. Tenderski postupakTenderski postupak temeljna je procedura za dodjelu koncesija koju pokreće mjerodavno

tijelo. Pri provođenju javnog tendera potrebno je da mjerodavno tijelo provede određena

istraživanja i izradi elaborate, raspiše javni tender, prikupi ponude, izabere najpovoljniju

ponudu i donese odluku o dodjeli koncesije. Žalba na donesenu odluku o dodjeli koncesije nije

110 Zakon o eksproprijaciji FBiH, Službene novine Federacije BiH, broj 70/07, Čl. 6 i 7.



39

predviđena. Koncesijski ugovor može se potpisati nakon dobivenog mišljenja

Pravobraniteljstva.

5.8.2. Samonicijativna ponuda

Samonicijativna ponuda provodi se temeljem zahtjeva podnesenog od strane investitora, koji

izrađuje studiju ekonomske opravdanosti i daje ponudu za koncesiju. Kod samoinicijativne

ponude postoje različite procedure dodjele koncesije. Jedan način dodjele koncesije putem

samoinicijativne ponude podrazumjeva da investitor obavi istraživanja i izradi elaborate, te

podnese prijedlog za dodjelu koncesije mjerodavnoj instituciji koja procjenjuje postojanje

javnog interesa za tu koncesiju. Ukoliko se procijeni da interes postoji , obavljaju se pregovori

s investitorom, donosi se odluka o dodjeli koncesije, pribavi mišljenje Pravobraniteljstva i

potpisuje koncesijski ugovor. Drugi način dodjele koncesije podrazumjeva raspisivanje

tendera (ili obavijest javnosti) nakon podnošenja samoinicijativne ponude. Naime, nakon što

investitor izradi studije opravdanosti i podnese samoinicijativnu ponudu, mjerodavno tijelo

raspiše neku vrstu tendera ili javne obavijesti. Nakon prikupljanja ponuda, donosi se odluka o

dodjeli koncesije, pribavi mišljenje Pravobranteljstva te potpisuje ugovor.

Pored navedenih procedura za dodjelu koncesija, predviđena je mogućnost da poduzeća koja u

obavljanju svoje djelatnosti koriste resurse temeljem odobrenja izdatih prije donošenja Zakona

o koncesijama FBiH (tzv. „stare koncesije“), zaključe ugovore o koncesiji bez provođenja

postupka.



40

6. PRAKTIČNA PRIMJENA PRAVNIH PROPISA ZA

KONCESIONIRANJE U BIH

Od 2002. godine, kada su važeći zakoni usvojeni, posmatrano u cjelini, nisu ostvareni

zadovoljavajući rezultati. Razlozi su mnogobrojni, neki od njih tiču se postojećeg pravnog

okvira za koncesije, a neki drugih problema u praktičnoj primjeni.

Primjetno je u praksi da za pojedine predmete koncesija nije jasno određeno ko dodjeljuje

koncesije, što je tokom nekoliko posljednjih godina bilo najizraženije u Federaciji BiH,

između federalne i županijske vlasti. Takođe, upitno je i može li (i da li) entitetska vlast bez

državne podjeljivati koncesije u riječnom pograničnom pojasu ako se to tiče pravnog

subjektiviteta države. U prilog tome idu i mnogobrojni primjeri iz prakse, u zadnjih nekoliko

godina, naročito koncesija koje se tiču iskorištavanja rudnih bogatstava i mineralnih sirovina.

Tako se u praksi dešava da, radi nemogućnosti uprave da efikasno riješi pitanje mjerodavnosti

za dodjelu koncesija i visine koncesionih naknada, te radi sporova i prebacivanja nadležnosti

između entiteta i županije, gospodarski subjekti godinama čekaju na dodjelu koncesije a cijelo

to vrijeme crpe prirodna bogatstva ne plaćajući za to nikakve naknade. Primjetno je i da su

kaznene odredbe zakona o koncesijama neadekvatne, sa blagom kaznenom politikom, koja

nema adekvatnu funkciju odvraćanja od kršenja zakona. Primjetna je i blaga neusklađenost i

veća nedorečenost zakona i pravnih propisa o koncesijama u BiH, i daleko od toga da je

većina pitanja oko koncesija kvalitetno pravno uređena.



41

6.1 Nalazi revizije i zaključci

U strukovnom pregledu SIGMA-e111

, navodi se da "administrativno uređenje BiH u smislureguliranja i upravljanja koncesijama izgleda krajnje složeno. Relativno velike institucije

(komisije za koncesije) repliciraju se na svakoj razini vlasti – državnoj, regionalnoj (entiteti) i

lokalnoj (županije), a administrativni trošak sustava je visok. Mjerodavnost raznih institucija

nije jasno definirana i ima tendenciju da se preklapa, a razine aktivnosti se naširoko

razlikuju."112 SIGMA ukazuje da “istovremeno postojanje nekoliko pravnih režima

koncesioniranja na teritoriju BiH – čak i ako se samo neznatno razlikuju jedni od drugih –

predstavlja prepreku realiziranju koncesionih projekata, jer, po mišljenju potencijalnih

privatnih investitora i njihovih financijera ovi projekti pokrivaju teritorije na kojima važe

različiti zakoni o koncesijama. Ovo se smatra najvećom preprekom za razvitak koncesijskih

projekata izgradnje infrastrukture u Bosni i Hercegovini, poput autoputeva, željeznice ili

energetskih postrojenja.”113 Takođe, SIGMA je u svom izvješću upozorila da je u BiH veoma

veliki broj ugovora o koncesijama dodijeljen putem samoinicijativnih ponuda, bez dovoljno

otvorene, transparentne i konkurentne procedure. 114

Izvješća Europske banke za obnovu i razvoj (EBRD) navode da zakon u Bosni i Hercegovini

stvara čvrstu osnovu za razvoj JPP-a kojim su d jelomično zahvaćene i koncesije. Međutim,

ističe se da je potrebno jasno razgraničenje mjerodavnosti između državne i entitetske razine i

efikasno funkcioniranje Komisije za koncesije u saradnji sa mjerodavnim ministarstvom.115

6.1.1. Državna razina

Načelno, državni zakon o koncesijama uređuje samo koncesije koje dodjeljuju državne vlasti

BiH što stvara probleme za koncesione projekte u kojima dodjela koncesija, pored državnih

vlasti BiH, zahtjeva i dozvolu drugih vlasti. Pomenuto predstavlja ozbiljnu smetnju

111 SIGMA, Koncesije i javno-privatna partnersta u Bosni i Hercegovini, Finalni izvještaj, Strukovni pregled,SIGMA program - Podrška unapređenju uprave i menadžmenta, Zajednička inicijativa OECD i Evropske Unije,

Novembar 2008./Septembar 2009.112 Ibid, str. 61.113 SIGMA, op. cit ., str. 4.114 Ibid115 European Bank for Reconstruction and Development, Concession Assessment Project 2007/8, Cover Analysis

Report, Final Report , July 2008., 6.3.5.



42

realiziranju koncesijskih projekata i smatra se najvećom preprekom za razvoj koncesionih

projekata vezanih za infrastrukturu u Bosni i Hercegovini, poput autoputeva, željeznice ili

energetike. Za koncesiju na državnoj razini potreban je pristanak najmanje četiri organa, prije

nego se dodijeli, i to koncedenta/nadležnog ministarstva, BiH Komisije, Vijeća Ministara i

Parlamenta.116

Na državnoj razini, do danas, nije bilo dodjele koncesija. Glavne razloge treba tražiti u

političk oj složenosti, pitanju saradnje između države i entiteta, opiranju i/ili propustima u

postizanju političkih sporazuma o projektima koji bi bili locirani na teritoriju oba entiteta,

paralelnim i ponekad konfliktnim strategijama na državnoj i entitetskim razinama, svojini nad

imovinom (sva nepokretna imovina je svojina entiteta a ne države i stoga država nije

mjerodavna da dodjeljuje prava koncesije); Neregulirana su i prava svojine kao dio post-

komunističkog i poslijeratnog naslijeđa jer zemljišne knjige ne prikazuju stvarno stanje.

Postoje i nejasnoće u svezi dešavanja sa imovinom nakon isteka perioda koncesije,

mjerodavnosti u okviru državne strukture, tijela odgovornih za razmatranje samoinicijativnih

ponuda ili protur ječnosti oko pitanja koje je tijelo odgovorno, nejasnoća u svezi s procjenom

javnog interesa u slučaju samoinicijativnih ponuda i određivanja koja državna institucija

donosi odluku o testu javnog interesa. Problem su i nedostaci tehničkih kapaciteta i ekspertize

u okviru mjerodavnih ministarstava, naročito vezano za pripremanje studije izvodljivosti, te

ograničeni financijski resursi na ras polaganju institucijama na državnoj razini. Evidentan je i

“nedostatak proaktivne inicijative uprave i ugovornih vlasti, koje su sklonije čekati

samoinicijativne ponude nego tražiti mogućnosti i voditi potencijalne projekte.”117 Komisija

BiH nema nikakvu nadležnost nad koncesijama koje su dodijelili entiteti i Brčko Distrikt, niti

je nadležna za koordinaciju relevantnog zakonodavstva koje su zakonodavna tijela entiteta (i

Brčko distrikta BiH) usvojila.

U praksi, opis mjerodavnosti Komisije za koncesije BiH pokazao se problematičnim i stvorio

je konflikte, a kao rezultat toga Komisija je učinjena doslovce neaktivnom. Broj koncesija za

koji je Komisija BiH nadležna je u stvarnosti bio veoma ograničen, a broj koncesija koje su

116 Sigma, op. cit., str. 19.117 Ibid, str. 35 i 36.



43

zaista dodijeljene iznosi nula. Postoji određen broj razloga za ovakvu situaciju. Prvo, nije bilo

koncesija koje se odnose na međunarodne odnose Bosne i Hercegovine. Drugo, nema političke

saglasnosti između entiteta i države jer su entiteti ili djelovali samostalno (i bez koordinacije),

bez uključivanja Komisije BiH (npr. autoput koridor VC), ili su procedure za dodjelu

koncesija efikasno blokirane zbog nedostatka jasne granice nadležnosti nadležnih

ministarstava (npr. pro jekti tri hidrocentrale). Komisiji nedostaje politička podrška za

poduzimanje radnji koje bi mogle dovesti do dodjeljivanja koncesija na državnom nivou koje

bi obuhvatale cijelu zemlju (odluka o koncesiji za autoput koridor VC, koju je predložila

Komisija BiH, nije nikad usvojena od strane Parlamentarne skupštine BiH). Treće, do danas se

nijedna institucija nije obratila Komisiji BiH da riješi neki spor (između entiteta) u vezi sadodjelom koncesija. Četvrto, iako je pokrenuta suradnja sa komisijama entiteta, ona nije

vodila nikakvim opipljivim rezultatima. Nijedna zajednička koncesija nije data; nedavno

usvojene izmjene i dopune propisa nisu har monizirane, a zajednički registar svih koncesija u

cijeloj zemlji ne postoji. Problem nedefinirane (i u praksi veoma uske) mjerodavnosti

Komisije odražava opće političke probleme u BiH – sporovi oko mjerodavnosti između

državne razine i entiteta, te odbojnost da se prenese više mjerodavnosti sa entitetske na

državnu razinu. Očito, ovo pitanje se ne može razriješiti samo pomoću državne Komisije –

ono traži općenit pristup i ustavno rješenje. Mjerodavnost i uloga Komisije trebala bi se

ponovno definirati, pri čemu se ne moraju nužno ostale razine vlasti (entiteti, županije, općine)

lišiti svojih mjerodavnosti i ovlasti da donose odluke u pojedinim slučajevima.118 Jedan od

mogućih načina da se ostvari dalje unificiranje i harmoniziranje u oblasti koncesija bio bi

postojanje jednog zakona o koncesijama na državnoj razini za cijeli teritorij Bosne i

Hercegovine (kao što je to Zakon o javnim nabavkama), koji bi se primjenjivao na dodjelu

koncesija bez obzira na to koji je organ vlasti koncedent. Takav državni zakon o koncesijama

bio bi proširen na koncesije za radove, koncesije za usluge i druge koncesije (primjerice,koncesije u svezi sa korištenjem prirodnih resursa) i mogao bi utvr đivati sve neophodne uvjete

i procedure za dodjelu svih vrsta koncesija.119

118 Ibid, str. 52 i 53.119 Ibid, str. 64 i 65.



44

6.1.2. Federalna i županijska razina

Na federalnoj razini, odgovornoj za veće projekte, nije dodijeljena niti jedna koncesija. Nažupanijskoj razini, odgovornoj za manje projekte, potpisano je oko 300 koncesijskih ugovora,

ali daleko od toga da su svi oni stvarno realizirani. Izvješćem Komisije za koncesije FBiH

procijenjeno je da Federacija gubi oko 200 miliona KM godišnje, kao posljedica

nekonzistentne primjene i implementacije Zakona o koncesijama FBiH, loše prakse ili

kašnjenja u realizaciji. Zakonom je predviđeno da sva poduzeća koja u obavljanju svoje

djelatnosti koriste prirodna bogatstva temeljem ranije izdatih dozvola, moraju sa

koncendentima sklopiti ugovore o koncesiji, što prema dostupnim informacijama nije

učinjeno. Uočeno je da na federalnoj razini i u većini županija ne postoje precizne evidencije o

broju aplikacija, niti registri dodijeljenih koncesija. Pored toga ni evidentiranje i naplata

koncesijskih naknada, kao i nadzor nisu zadovoljavajući. Tako, na primjer, nije bilo moguće

dati prikaz broja aplikacija tokom proteklih godina, niti u potpunosti broj pokrenutih, a ne

završenih postupaka za dodjelu koncesija.120 Na federalnoj razini primjetna je nedovoljna

razina planiranja pripremnih aktivnosti i nedostatak koordiniranja u upravljanju koncesijama,

nerazvijena evaluacija i nedostatak aktivnosti za poboljšanje učinka u upravljanju

koncesijama. Na županijskoj razini očito je neefikasno i nepravovremeno dodjeljivanje

koncesija, neharmonizirane politike, procedure i prakse, nedovoljna transparentnost u

postupku dodjele koncesija, administrativne i druge prepreke u realizaciji koncesija, pri čemu

rezultati i efekti nisu zadovoljavajući.

Opći zaključak je da sadašnji sustav nije uspio ostvariti svoj temeljni cilj, a to je privlačenje

investicija i doprinos gospodarskom razvitku. Način na koji se sustavom upravlja ne

zadovoljava standarde efikasnosti, transparentnosti i odgovornosti. Pružanje usluga nije pravovremeno, uočeni su ozbiljni nedostaci glede praćenja i izvještavanja o učinku, način rada

i prakse variraju od županije do županije, a u većini županija postoje poteškoće u realizaciji

koncesija. Ne postoji jedinstvena nadzorna funkcija, i nisu poduzete nikakve značajne

inicijative da se sustav i učinkovitost sustava poboljšaju, kako na federalnoj tako ni na

županijskoj razini. Pored toga, način na koji sustav radi, ostavlja prostor za nelegalno

120 Ured za reviziju institucija FBiH, Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i Hercegovine , Izvještajrevizije učinka, Sarajevo, Februar 2011. godine, str. 69 i 70.



45

korištenje prirodnih i drugih resursa, kao i rizik da investitori odustanu ili odaberu druge

lokacije za svoje investicije.121

6.1.3. Hercegovačko-neretvanska županija

Glede dodjele koncesija u Hercegovačko-neretvanskoj županiji, ocijenjeno je da HNŽ nema

strategiju i jasno definiranu politiku u oblasti koncesija. Županijskim zakonom122 nije

propisano donošenje Dokumenta o politici dodjele koncesija. Resorna ministarstava

mjerodavna su za stručne i druge poslove vezane za koncesije i njihove aktivnosti odnosile su

se na provođenje postupka za dodjelu koncesija i nadzor. Resorna ministarstva u svom radu ni

dugoročno, ni kratkoročno nisu planirala dodjelu koncesija, niti su pokretala aktivnosti na

izradi studije ekonomske opravdanosti. Specifičnost u dodjeli koncesija odnosi se na odluke

kojima je Vlada Kantona prenijela mjerodavnost općinama za dodjelu koncesija za izgradnju

mini hidroelektrana, sadnju vinograda i druge koncesije, ali resorna ministarstva nemaju

evidencija o datim koncesijama koje su dodijelile općine. Nije dodjeljena ni jedna koncesija na

temelju ranijih odobrenja bez provođenja postupka ili tenderskog postupka. Od ukupnog broja

dodijeljenih koncesija nešto više od polovine se odnosi koncesije date na osnovu

samoinicijativne ponude. Skupština HNŽ imenovala je Komisiju za koncesije kao radno tijeloSkupštine koja provodi postupak za odabir koncesionara i ima ulogu regulatora u postupku

dodjele koncesija. Komisija za koncesije nije u prethodnom periodu obavljala poslove zbog

kojih je imenovana (odabir koncesionara), pa postupci o dodjeli koncesija koje je provodilo

Ministarstvo poljoprivrede i vodoprivrede nisu okončani123.

Zaključno, Ured za reviziju institucija u FBiH zaključio je da u sistemu upravljanja

koncesijama ima dosta mjesta za poboljšanja. U dugoročnom smislu, razmotriti mogućnost da

se Vlada FBiH, u saradnji sa županijskim vladama, fokusira na restruktuiranje procesa dodjele

koncesija.124

121 Ibid, str. 1122 Zakon o koncesijama Hercegovačko-neretvanska županije, Službene novine HNK/Ž, broj 2/03.123 Vidi u: Ured za reviziju institucija FBiH, Upravljanje…,. op. cit., str. 26. 124 Ibid.



46

7. KONCESIJE U PRAVU EUROPSKE UNIJE

7.1. Pojam, obilježja i vrste koncesija u komunitarnom pravu

Klasični pojam "koncesije" nije definiran u Ugovoru o Evropskoj zajednici i drugim izvorima

primarnog prava Europske Unije. U sekundarnom pravu EU, koncesije se definiraju u

direktivama 2004/17/EC125 i 2004/18/EC126 kojima se regulira javna nabava u tzv. klasičnom i

komunalnom sektoru. U pomenutim direktivama nije dato njihovo jasno pojmovno odr eđenje

već razlike u odnosu na javne ugovore koji su definirani kao "ugovori o novčanom interesu

zaključeni u pisanoj formi, između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više

ugovornih vlasti, čiji je predmet obavljanje radova, pružanje usluga ili opskrba." U Direktivi

2004/18/EC, pominju se dvije vrste koncesija, i to koncesije za javne radove i koncesije za

usluge. Razlikuju se od ugovora o javnim radovima, odnosno javnim uslugama, po tome što sesastoje ili samo od prava eksploatacije rada, odnosno usluga, ili od ovog prava uz plaćanje.127

"Koncesija za javne radove" definirana je kao ugovor iste vrste kao "ugovor o javnim

radovima"128, osim činjenice da se radovi koje je potrebno izvesti sastoje ili samo od prava

125 Direktiva 2004/17/EC Europskog Parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. kojom se usklađuju postupci nabavesubjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskihusluga. ( Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004, coordinating

the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors,Official Journal of the European Union, L 134/1).126 Direktiva 2004/18/EZ Europskog Parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o koordinaciji postupaka za dodjeluugovora o javnim radovima, ugovora o javnim opskrbama te ugovora o pružanju javnih usluga. (Directive

2004/18/EC of The European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on The Coordination of

Procedures for the award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts

Official Journal of the European Union, L 134/114).127 Direktiva 2004/17/EZ, čl. 1. st. 2. točke a. i b. 128 Direktiva 2004/18/EZ, čl. 1. st. 2. točka b. navodi “Ugovori o javnim radovima” su ugovori o javnimnabavama koji za predmet imaju ili izvođenje, ili oboje, i dizajn i izvođenje radova vezanih uz jednu oddjelatnosti u smislu aneksa I. ili djela ili realizacije, bilo kojim sredstvima, djela koje odgovara zahtjevima koje jenaveo nar učitelj.



47

eksploatacije rada ili od ovog prava uz plaćanje.129 Dodjeljivanje koncesija za javne radove

propisano je posebnim pravilima130, prema kojima koncesije za radove u iznosu jednakom ili

većem od 6.242.000 eura131 podliježu posebnom i manje rigidnom režimu nabave.

Dodjeljivanje koncesija za radove od strane ugovornih organa koje obavljaju jednu ili više

aktivnosti koje su obuhvaćene "komunalnom" direktivom 2004/17/EC nije obuhvaćeno ovim

posljednjim okvirom u kojem se te koncesije dodjeljuju za izvođenje komunalnih aktivnosti.

"Koncesija za usluge" definirana je kao ugovor iste vrste kao i "ugovor o javnim uslugama" 132,

osim činjenice da se pružanje usluga sastoji ili samo od prava eksploatacije usluga ili od ovog

prava uz plaćanje.133 Što se tiče ovih koncesija, u direktivama stoji samo njihova definicija,

isključene su iz predmeta pomenutih direktiva o javnim nabavkama, jer je eksplicitno

navedeno da se Direktiva ne može primjenjivati na dodjelu koncesija za pružanje usluga.134 Na

koncesije za usluge primjenjuju se samo opći principi iz Ugovora o EZ135, pravo Europskog

suda pravde ( presude u slučajevima Teleaustria, Coname, Stadt Halle, Teckal, Lottomatica,

itd.) i tumačenjski komunikei Komisije (2006/C 179/02; 2000/C 121/02; 2005/0569).

Važno je naglasiti da je koncept koncesija za pružanje usluga i obavljanje radova koncept

prava EU, te da se mora tumačiti u svjetlu prava EU, bez obzira na to da li je, prema nekom

državnom zakonu, koncept koncesija definiran drugačije. Pored toga, činjenica da je određeni

ugovor nazvan ili proglašen "ugovorom o koncesiji" od strane ugovornih organa, ne utječe na

određivanje njegove prave prirode sa aspekta prava EU. Drugim riječima, ugovor koji se

smatra "ugovorom o koncesiji" može u stvarnosti biti ugovor o javnoj nabavi u smislu

129 Direktiva 2004/18/EC, čl. 1. (3)130 Direktiva 2004/18/EC, čl. 56. do 65.131 Direktiva 2004/18/EC, čl. 7 (c) i 56 (1)132 Direktiva 2004/18/EZ, čl. 1. st. 2. točka d. navodi “Ugovor o pružanju javnih usluga” kao ugovor o javnimnabavama koji nije ugovor o javnim radovima ni ugovor o javnim opskrbama i koji za predmet ima pružanjeusluga navedenih u aneksu II Direktive.133 Direktiva 2004/18/EC, čl. 1. (4)134 Direktiva 2004/18/EC čl. 17. – “ Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 3 ova se direktiva ne primjenjuje na

koncesije za usluge kako su definirane člankom 1 stavkom 4 .”, kao i Direktiva 2004/17/EC, čl. 18. – "Ova se

Direktiva ne primjenjuje na koncesije radova i usluga koje dodjeljuju ugovorni subjekti koji obavljaju jednu ili

više djelatnosti iz članaka od 3 do 7 ako se te koncesije dodjeljuju za obavljanje tih djelatnosti" (te djelatnosti su plin, toplinska i električna energija, voda, prijevozne usluge, poštanske usuge, traženje ili vađenje nafte, plina,ugljena ili druguh krutih goriva, kao i vodene i zračne luke).135 Osnovna pravila iz Ugovora o EZ obuhvataju jednak tretman, transparentnost, proporcionalnost i j uzajamno

prepoznavanje.



48

Direktive 2004/18/EC (i time u potpunosti predmetom pravila javne nabave) ukoliko njegov

predmet ne ispunjava zahtjeve ugovora o koncesiji (za obavljanje radova ili pružanje usluga),

kako je definirano Direktivom 2004/18/EC i sudskom praksom Europskog suda pravde.

Također je moguće da ugovor koji se smatra "ugovorom o koncesiji" prema državnom zakonu,

bude ugovor koji nije obuhvaćen direktivama Europske komisije o javnim nabavkama (poput

mnogih ugovora o koncesiji dodijeljenih u Bosni i Hercegovini u području poljo privrede i

ribarstva, te dr ugi ugovori vezani samo za eksploatiranje prirodnih resursa). Ipak, ovo ne znači

da pravo EZ nije uopće primjenjivo na dodjelu takvog (koncesi jskog) ugovora. Ako

javnopravno tijelo takvim ugovorom povjerava (bilo da se zove ugovor o koncesiji ili ne)

nabavu ekonomskih ak tivnosti trećoj strani, pri dodjeli ovog ugovora, u tom slučaju, moraju se primjenjivati principi Ugovora o EZ.136

U komunitarnom pravu koncesije se dovode u blisku vezu sa javno-privatnim partnerstvom

(eng. Public - private partnership). Javno-privatno partnerstvo nije pravni termin u smislu EU

i ne postoji jasna pravna definicija na nivou EU o tome što ga čini. Načelno, javno-privatno

partnerstvo opisuje samo jednu specifičnu situaciju saradnje javnih organa i privatnih tijela s

ciljem postizanja općeg ineteresa često sa ciljem osiguravanja financiranja, izgradnje, obnove,

upravljanja i održavanja infrastrukture (radovi) i/ili pružanja usluga.137 U pravnom smislu, to

može biti javni ugovor ili koncesija, zavisno od datog slučaja. Najpoznatiji i najčešće korišteni

koncesijski model je BOT ( Built Operate Transfer ) kojeg karakterizira pružanje izravne

usluge od strane privatnog partnera krajnjem korisniku, uz nadzor i kontrolu javnog partnera.

Drugo obilježje ovog oblika je sustav naknade davatelju usluge koju obvezu snosi korisnik

usluge.138 Bitna razlika je da kod koncesija država ne ulaže kapital i ne snosi rizik, a javno-

privatno partnerstvo podrazumijeva zajedničko ulaganje i zajednički rizik javnog sektora i

privatnog kapitala. Zbog sličnosti pojedinih modela modernih koncesija i javno-privatnog partnerstva često su zajedno predmet stručnih rasprava. Interpretativna komunikacija

136 SIGMA, op. cit., str. 12. 137 Vidi u: Zelena knjiga o javno-privatnom partnerstvu i zakonodavstvo Zajednice o javnim ugovorima ikoncesijama, Europska komisija, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 finalni (Green Paper on Public-

Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (presented by the Commission),

Brussels, 30.4.2004 COM(2004) 327 final).138 Mulalić, Aida, Instrumenti za zaštitu i podsticanje direktnih stranih investicija u Bosni i Hercegovini, AnaliPravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, str. 224



49

Europske komisije139 navodi da se koncesijom ne smatra djelatnost kojom javna vlast

odobrava vršenje ekonomske aktivnosti kao primjerice, rad taksi službe, kioska i kafe terasa

na javnim autocestama, drogerija i crpnih stanica ili aktivnosti koje uopće nisu ekonomske,

primjerice obvezno obrazovanje ili socijalna skrb.

U komunitarnom pravu postoje određene pravne nejasnoće i nesigurnosti, u svezi s

definiranjem koncesija. Postoje razlike u definiranju koncesije i operateri privatnog sektora

ističu zabrinutost utjecaja novog teksta o koncesijama na njihov posao, koji se zavisno od

definiranja koncesija može podvesti pod jedan ili drugi pravni režim. Ističe se da je glavni

problem stvaranje jedne definicije koncesija među zemljama članicama. Ako su pravila javnogtržišta u EU standardizirana, isto bi trebalo biti urađeno i po pitanju koncesija. Ova poteškoća

potvrđena je brojem presuda Europskog suda pravde na preciziranju ovog pitanja definicije. U

svezi s tim, sačinjen je prijedlog Direktive o dodjeli koncesijskih ugovora.140 Direktiva o

koncesijama smatra se nužnom jer ne postoji zajednička europska definicija koncesija, traži se

jasniji tekst koji će garantovati transparentnost i osigurati slobodu javnim vlastima da

upravljaju javnim službama kako misle da je to najbolje – putem koncesija ili drugih metoda,

bez privatizacije javnog sektora.141

Kao što je već naprijed izloženo, u Europskoj Uniji ne postoji zajednička definicija koncesije

jer o tome nije postignuta suglasnost zemalja članica. Nasuprot tome, Izvješće EBRD142

navodi da se komunikaciji o koncesijama u EU mogu izvući elementi koji pokrivaju sve

koncesione projekte i ugovore, a to su:

koncedent je javno tijelo (država ili lokalna vlast),

koncesionar može biti privatno ili javno tijelo,

139 Commission interpretative communication on concessions under Community law [Official Journal C 121 of

29.04.2000]. 140 Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o dodjeli ugovora o koncesiji (Proposal for a Directive of

the European Parliament and of the Council on the award of concession contracts, Brussels, 20.12.2011, COM

(2011) 897 final, 2011/0437 (COD)141 Vidi u: EUROPOLITICS, “The concessions directive is necessary because there is no common definition”Interview with MEP Philippe Juvin (EPP, France) rapporteur for the European Parliament on the proposed

directive on concessions, published by the Commission on 20 December 2011. 142 European Bank for Reconstruction and Development, Concession Assessment Project 2007/8, Cover Analysis

Report, Final Report , July 2008., 6.2.3., page 16.



50

koncesionaru je povjereno kompletno ili djelimično upravljanje javnim radovima ili

uslugama (primjerice radova i/ili usluga koje imaju ekonomsku vrijednost za koju bi

koncedent inače bio odgovoran),

koncesionar snosi operativni rizik takvih radova/usluga, i

koncesionar ima pravo naplate naknade za korištenje tih radova/usluga.

Obzirom na naprijed navedene elemente i karakteristike, koncesijom u smislu prava EU može

se smatrati aktivnost ili ugovor kojim koncedent (država ili javnopravno tijelo) povjerava

koncesionaru (privatnom ili javnom tijelu) potpuno ili djelimično upravljanje javnim radovima

ili uslugama, za koje bi koncedent inače bio odgovoran i koje predstavljaju ekonomske

aktivnosti, za koje koncesionar preuzima ekonomski, operativni i financijski rizik, a koncedent,

kojemu u potpunosti ostaju funkcije i/ili prava davatelja koncesije, ima pravo naplate naknade

za korištenje tih radova ili usluga. Osnovne karakteristike koncesija, koje ih razlikuju od

javnih ugovora, su pravo na eksploataciju, prijenos odgovornosti za funkcioniranje i prijenos

rizika vezanih za eksploataciju (ko snosi troškove).

Očito je da, u nedostatku jasno određene definicije koncesija u komunitarnom pravu, EU

komunikacija ipak pruža tumačenje u kojem su očita obilježja tradicionalnih, klasičnih

koncesija. Prema tome, koncedent je uvijek javnopravno tijelo a koncesionar može biti

privatno ili javno tijelo. Koncesionaru se povjerava (što znači davanje određenog prava koje

se ne daje za stalno, daje se nego daje dozvola da vrši pravo). Pridržaj prava koncedenta na

dodjelu koncesije ukazuje na to da to pravo nije trajno već vremenski ograničeno kao i da je

načelno opozivo. Koncesije se u pravu EU uvijek pominju kao ugovor između koncedenta

(grantor ) i koncesionara (concessionaire) pri čemu obje strane imaju obveze što ukazuje na

dvostranoobvezujući pravni odnos. Činidba koncesije ima ekonomsku vrijednost, kao i

naknada na koju koncedent ima pravo, što jasno ukazuje da je koncesija naplatni pravni posao.

Iz naprijed navedenog može se zaključiti da je koncesija, u smislu EU, pravo na vršenje javnih

radova i usluga ekonomske naravi, tradicionalno rezerviranih za koncedenta, koje koncedent

dodjeljuje koncesionaru uz naplatu, pri čemu koncedent pridržava pridržava pravo njihovog

dodjeljivanja. Prijenos odgovornosti je glavno obilježje, koje koncesije u komunitarnom pravu



51

razlikuje od javnih ugovora. U izvodu iz sudske prakse Europskog suda pravde, u svjetlu

rješavanja sporova u vezi koncesija, navedeno je “esencijalna karakteristika koncesije je da je

to sam koncesionar koji nosi glavni, ili u najmanju ruku znatan (bitan), operativni rizik” 143

7.2 Komparacija i usklađenost domaćih zakona o koncesijama sa pravom E U

Moglo bi se reći da je Bosna i Hercegovina oblast koncesija uredila na „tradicionalni“ način

koji je u Europi već odavno prevaziđen. Da bi unapr ijedila investiranje i privukla privatni

kapital ovu oblast potrebno je uskladiti sa Europskim zakonodavstvom i najboljom praksom.

Pravno uređenje koncesija u BiH bilo je predmetom nekoliko stručnih pregleda i analizarazličitih neovisnih ekspertskih grupa, angažiranih i financiranih od tijela Europske Unije.

Navedenim analizama je uglavnom izvršen pregled domaćeg pravnog okvira za koncesije i

njegova usporedba sa pravnim uređenjem koncesija u EU, sa prijedlozima za usklađivanjem.

Europska banka za obnovu i razvoj u svojim izvješćima iz 2005.144 i 2008.145 godine,

procijenila je da Zakon o koncesijama BiH kao srednje usklađenim (medium compliance) sa

pravom EU. Treba naglasiti i da je projekt procjene stavio naglasak na važeće pisane zakone, a

ne na njihovu primjenu i efektivnost.

Analizirajući zakone koji reguliraju predmet koncesija, SIGMA navodi da termin “koncesija”

ima znatno različito značenje u državnom Zakonu o koncesijama od onog koje je ponuđeno u

kontekstu EU. Član 3. Zakona o koncesijama BiH definira termin koncesija kao "pravo koje

koncedent dodjeljuje u svrhu obezbjeđivanja izgradnje infrastrukture i/ili usluga te

eksploatacije prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i

koncesionar dogovore". Jasno je iz ovoga da ovako široka definicija uključuje i javne ugovore

u smislu Zakona o javnim nabavkama. To bi se, sa druge strane, također moglo proširiti na

ugovore koji nisu ni ugovori o koncesiji niti javni ugovori, u smislu Zakona o javnim

143 European Court of Justice judgment in Helmut Mueller case (C_451/08), "the essential characteristic of theconcession is that it is the concessionaire himself who bears the main, or at least the substantial, operating risk".144 Gide Loyrette Nouel (GLN) - European Bank for Reconstruction and Development, Concession Assessment

Project, Cover Analysis Report , August 2005145 id, Concession Assessment Project 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report , July 2008.



52

nabavkama EU, kao koncesije za eksploatiranje prirodnih resursa.146 Čini se da su samo ona

ministarstva ili vlasti u Bosni i Hercegovini koje je odredilo Vijeće Ministara (definirano kao

“koncedent” u članu 3.) nadležni za davanje koncesija. Zakon ne sadrži daljnja objašnjenja

vezana za ova imenovanja, te, shodno tome, nije u potpunosti jasno koji su organi obuhvaćeni

terminom “koncedent”, odnosno, da li su svi ugovorni organi u smislu Direktive 2004/18/EC

obuhvaćeni ovom definicijom. “Koncesionar”, kako je definirano članom 3. Zakona, mora biti

“ pravno lice osnovano u skladu sa zakonima Bosne i Hercegovine”, koji najvjerojatnije krši

osnovne principe Ugovora o EZ o slobodi pružanja usluga i slobodi osnivanja.147 Dalje,

državni Zakon o koncesijama dozvoljava zaključivanje koncesija na osnovu javnog poziva ili

samoinicijativne ponude ponuđača bez javnog poziva što, iako u različitoj mjeri, nije u skladusa zahtjevima EU. Iako se javni poziv može usporediti sa procedurom sa prethodnim

obavještenjem, kako je propisano u direktivama o javnim nabavkama Evropske komisije,

nedostaje obaveza međunarodnog objavljivanja. Prema zakonu, međunarodni poziv mora biti

poslan samo u slučajevima kada BiH Komisija to eksplicitno zatraži. Odluka o tome da li će

Komisija zatražiti od koncedenta da objavi međunarodni poziv ili ne, u potpunosti je

prepuštena samoj Komisiji. Ono što zabrinjava još više jeste da državni Zakon o koncesijama

dopušta zaključivanje koncesije bez prethodnog javnog poziva, oslanjajući se na

samoinicijativne ponude bez javnog poziva. Ovo ne samo da nije sukladno direktivama o

nabavkama Europske komisije, nego također ne predstavlja pozitivnu praksu. Međutim, tačno

je da direktive o nabavkama Europske komisije dozvoljavaju određene slučajeve kada je

dopuštena uporaba dogovorene procedure bez objave obavještenja o ugovoru, ali treba

naglasiti da su ovi slučajevi izuzetak od pravila, što Europski sud pravde uvijek naglašava.148

Postoji potreba za uspostavom učinkovitog i potpuno neovisnog žalbenog mehanizma jer

žalbeni sustav trenutno nije u skladu sa direktivom o pravnim lijekovima EU.149

U procesu pristupanja EU biće nužno harmonizirati zakonski okvir u oblasti koncesija koji

treba zadovoljavati zahtjeve EU. Naime, konkretne odredbe Direktive 2004/18/EZ, koje se

odnose na dodjelu koncesija za javne radove i obvezu koncesionara da poštuje pravila javne

146 SIGMA, op.cit ., str. 18 i 19.147 SIGMA, op. cit., str. 19.148 Ibid, str. 20.149 Ibid, str. 5, 21 i 22.



53

nabave, u konkretnim okolnostima moraće se transponirati u domaće zakone Bosne i

Hercegovine. Za dodjelu koncesija za usluge i drugih koncesija (primjerice koncesije za

korištenje prirodnih resursa), trebat će se primjenjivati bar temeljna načela Ugovora o EZ, što

također obuhvata dalje harmoniziranje.150

7.3 Tendencije razvoja koncesija u pravu EU

U EU nema jednoobraznog pravnog okvira za koncesije i u toku je razmatranje prijedloga za

donošenjem direktive o koncesijama. Trenutna pravila koja uređuju koncesije u EU sastoje se

od sudske prakse ESP i nacionalnih zakonodavstava.151 Koncesije za javne radove regulirane

su direktivama EU o javnim nabavama. Pravno reguliranje koncesija za usluge izuzeto je iz

primjene pomenutih direktiva i na njih se primjenjuju principi Ugovora o EZ razvijeni

sudskom praksom Europskog suda pravde. Primjetne su i razlike u implementaciji koncesija

među državama članicama, što je djelomično zbog instrumenata dostupnih državama

članicama da reguliraju ili ovlaste takve aktivnosti. Stoga je bitno da Komisija eksplicitno

rasjasni i specificira koje vrste ugovora se smatraju koncesijama i koji oblici ugovornih

odnosa podpadaju pod ovu direktivu.152

Vjeruje se da prijedlog direktive mora prikazati načelosupsidijarnosti: lokalne i regionalne vlasti trebaju biti slobodne da odluče da li će one obavljati

radove i službe ili će ih povjeriti trećim osobama. Kad lokalne vlasti odluče da ih daju u

podugovaranje, moraju biti slobodne da izaberu primjeren pravni instrument: dozvolu, ugovor

o javnoj nabavi ili koncesiju.153

Da bi se potvrdio jasan pravni okvir, osigurala pravna stabilnost i sigurnost, održala nastojanja

javnih vlasti da razviju i moderniziraju ekonomsku infrastrukturu i promoviraju javne službe –

treba da pojačaju nadmetanje u okviru EU i podsticanje europskih natjecatelja. Predlagatelji

kao ključno pitanje navode definiranje koncesija, uključujući određenje vrste i stupnja

prijenosa rizika, te druge specifičnosti kao primjerice procenat potreban za preuzimanje i

150 Ibid, str. 67.151 Opinion of the Committee of the Regions on ‘The award of concessions contracts’ (2012/C 277/09), OfficialJournal of the European Union, 13.09.2012., C 277/75, I. 8.152 Ibid 153 Ibid , I. 4.



54

slično. Obzirom da mnoge koncesije radova ukl jučuju koncesije usluga, teško je odrediti pod

koju kategoriju one spadaju i potrebno je jasno razlikovanje koncesija radova od koncesija

usluga (njihovo definiranje, pravni režim, mješoviti tipovi i slično). Dalje, potrebno je jasnije

razlikovanje između koncesija i javnih ugovora (što uključuje definiranje prijenosa znatnog

operativnog rizika– transfer of substantial operating risk i definiranje operativnog rizika), te

jasnije razlikovanje koncesija od drugih dozvola i licenci. Pravila o koncesijama moraju biti

jasna i jednostavna, ne smiju stvarati pretjeranu birokraciju i ne smiju biti preslikana pravila o

javnim ugovorima. Takođe, mora biti jasno prepoznatljivo da javna vlast ima slobodu

odlučivanja kako da organizuje način na koji će upravljati javnim službama, moraju biti

uvažavana prava javne vlasti i ekonomskih operatera da pregovaraju i zaključuju ugovore, te poštovana prava ponuditelja (pravo žalbe, zaštita informacija i slično). U konačnici, krajnji cilj

direktive o koncesijama trebao bi, na jednoj strani zadovoljiti potrebe za pojednostavljenjem i

pravnoj sigurnosti, uvažavajući, s druge strane, načela slobode lokalne samouprave.154

154 Vidi: Juvin, Philippe, Working Document on the award of the concession contracts, Commitee on the InternalMarket and Consumer Protection, European Parliament, 20.02.2012. on the award of concession contracts,Brussels, 20.12.2011, COM (2011) 897 final, 2011/0437 (COD).



55

8. ZAKLJUČAK

Pojam koncesije se, od svog postanka do danas, vremenom mijenjao. Bez obzira na vrijeme u

kojem se koristio, uvijek je označavao dozvolu ili dopuštenje autoritativne vlasti na određenu

činidbu, odnosno povlasticu nekome da nešto radi, gradi, koristi i slično. Koncesija je

tradicionalno imala fiskalni karakter i služila je javnoj vlasti kao efikasno sredstvo stjecanja prihoda ili prijenosa obveza za vršenje javnih radova i usluga. U sadržajnom smislu, koncesija

je u svakom vremenu, obliku državnog uređenja, političkom sustavu i prostoru, označavala

određeno pravo – pravo koje je autoritativna vlast, pod određenim uvjetima, podjeljivala

ekskluzivno ili ograničenom broju osoba, koji su načelno bili u obvezi na vršenje sadržaja

dodijeljenog prava, uz naplatu ili drugi oblik koristi. Upravo je to srž njenog pojovnog

određenja i obilježja k oja koncesiju razlikuje od drugih srodnih pravnih instituta.

Koncesija se kroz povijest razvijala od klasične dozvole, preko tradicionalnog shvatanja, domodernog i složenog pravnog instituta koji je pravnim propisima pojmovno određen i

uobličen. U svezi s tim određene su osobe, predmet, postupak, trajanje i sve druge bitne

karakteristike koncesije. S obzirom na sva njena bitna obilježja i pozitivnopravno određenje,

koncеsijа se može definirati kao dvostrаnoobvezujući nаplаtni prаvni odnos kod kojеgа

koncеdеnt, pod od ređenim uvjetima propisanim zakonom ili drugim pravnim propisom, dаjе

koncеsionаru, nа točno odrеđеno vrеmеnsko rаzdobljе i uz određenu naknadu, prаvo nа nа

еksploаtаciju ili uporаbu općih, jаvnih dobаrа, kojа inаčе slu že nа uporаbu svimа ili

obаvljаnjе odrеđеnih jаvnih radova i slu žbi koji su trаdicionаlno bili rеzеrvirаni zа dr ž аvnе ili

jаvnoprаvnе subjеktе. Koncеsijа sе, nаčеlno, pod odrеđеnim uvjеtimа, možе opozvаti

jеdnostrаnim аktom jаvnoprаvnog tijеlа kojе jе koncеsiju podijеlilo.

I pored mnogobrojnih kapaciteta, na našim prostorima, u novijoj povijesti, institut koncesije

nije dovoljno korišten. Dio razloga je, s jedne strane, u prekidu njihovog razvitka i korištenja

te pravnom vakuumu od nekoliko desetljeća, u periodu socijalizma, ratnom i poslijeratnom



56

periodu, a s druge strane u ad hoc donešenim zakonima pod zahtjevima postavljenim od strane

modernih političkih i ekonomskih tokova u svjetlu komunitarnog prava. Drugi dio razloga

treba tražiti u činjenici da je, zbog odsustva ili nedovoljne primjene ovog pravnog instituta,

onemogućen i bukvalno preskočen njihov prirodan razvoj koji se tiče stvaranja iskustava u

njihovoj primjeni, sudske prakse i detaljne razrade svih drugih aspekata koji se tiču koncesija.

U svezi s tim, čini se da za donošenje Zakona o koncesijama nisu bili pripremljeni ni domaći

pravni sustav, ni institucije, niti gospodarstvo. Uz navedeno, na putu ka EU, nameću se

zahtjevi za izmjenama postojećeg zakonodavstva u pogledu koncesija i njegovo usklađivanje

sa komunitarnim pravom koje se i samo vremenom mijenja.

Tendencija daljeg razvoja koncesija na našim prostorima ide u pravcu prilagodbe našeg

zakonodavstva pravnom okviru uređenja koncesija u Europskoj uniji koje i samo nije dovoljno

pravno uređeno i harmonizirano, na što ukazuje veliki broj presuda Europskog suda pravde u

predmetima u svezi s koncesijama. Izlaganje u ovom radu početo je od je od prostog značenja

termina “koncesija” i njegovog pravnog značenja u Starom Rimu, a završava sa činjenicom

da, nakon skoro dva milenija korištenja ovog pravnog instituta na europskom teritoriju, još

uvijek ne postoji jedinstvena definicija koncesija, već je ista u fazi usklađivanja među

zemljama članicama Europske Unije.



57

9. LITЕRАTURА

a). Knjige i članci:

- knjige:

1. Borković, Ivo, Upravno pravo, VII izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d.,

Zagreb, 2002.

2. Brandt, Miroslav, Opća povijest Srednjeg vijeka, Zagreb, 1980.

3. Dabić, Ljubiša, Koncеsijе u pravu zеmalja cеntralnе i istočnе Еvropе, Institut za uporеdno

pravo, Bеogr ad, 2002.4. Danić, Danilo, O administrativnim ugovorima, Beograd, 1934.

5. Dimitrijević, Predrag i Blažić, Đorđije, Upravno pravo, Podgorica, 2008.

6. Divković, Mirko, Latinsko-hrvatski rječnik za škole, Naprijed, Zagreb, 1997.

7. Drvodelić, Milan, Englesko-hrvatski rječnik, Školska knjiga, Zagreb, 1954.

8. Duguit, Lеon, Prеobražaji javnog prava (Traité de droit constitutionnel), Bеograd, 1929.

9. Klaić, Bratoljub, Rječnik stranih riječi, Tuđice i posuđenice, Nakladni zavod Matice

Hrvatske, Zagreb, 1982.10. Kostić, Lazo M., Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije (Druga knjiga), Izdavačko

i knjižarsko preduzeće Geca Kon a.d., Beograd, 1938.

11. Krbеk , Ivo, Upravno pravo, II knjiga, Organizacija javnе upravе, Jugoslavеnska štampa,

Zagrеb, 1932.

12. Password – English Dictionary for Speakers of Croatian, Školska knjiga, Zagreb, 1997.

13. Putanec, Valentin, Francusko-hrvatskosrpski rječnik, Školska knjiga, Zagreb, 1957.

14. Ristić, Žarko i Carić, Marko, Globalna ekonomija fiskalnog upravljanja, Etnostil, Beograd,

2010.

15. Rječnik hrvatskoga ili srpskoga jezika, dio V, Jugoslovenska akademija znanosti i

umjetnosti, Zagreb, 1898-1903.

16. Simonelli, Mario, Rječnik talijansko-hrvatski, Marjan knjiga, Split,



58

- članci:

17. Borković, Ivo, Koncеsionirana javna služba u francuskom upravnom pravu, Zbornik

radova Pravnog fakultеta u Splitu, br. 1, god. 30, Split, 1993.

18. Borković, Ivo, Pravna priroda koncesije, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, XXVIII/1-2,

Split, 1991., str. 17-30.

19. Đerđa, Dario, Pravna priroda odluke o koncesiji, Hrvatska javna uprava, Zagreb, br.

1/2006

20. Đerđa, Dario, Ugovor o koncesiji, Hrvatska javna uprava, god. 6., 2006., br. 3.

21. Đеrđa, Dario, Upravnopravni aspеkti koncеsija, doktorska disеrtacija, Split, 2005.

22. Gorеnc, Vilim, Ugovor o koncеsiji, Acta turística, Еkonomski fakultеt, Zagrеb, 2/1989.,23. Kosnica, Ivan, Pravni vidovi koncesija na željeznicama u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji

od 1848. do 1918., Zbornik Pravnog Fakulteta u Zagrebu, god. 60, broj 3-4, 2010. str. 861-

892.

24. Mulalić, Aida, Instrumenti za zaštitu i podsticanje direktnih stranih investicija u Bosni i

Hercegovini, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, str. 211-233.

25. Petrić, Silvija, Odgovornost za nepoštivanje koncesijskog ugovora koji se odnosi na

korištenje javnih dobara, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 46, broj 1, Split,

2009., str. 97 – 121.

26. Sparavalo, Zdravko, Klasične koncesije i koncesije po bot modelu, "Voda i mi" broj 38-39,

Časopis Javnog preduzeća za "Vodno područje slivova rijeke Save" Sarajevo, JP za

“Vodno područje slivova rijeke Save”, Sarajevo, 2004, str. 4-10.

27. Sparavalo, Zdravko, Koncesija kao javnopravni odnos, Časopis za pravnu teoriju i praksu

“Pravna misao”, broj 1-2, Sarajevo, Februar 2003.

28. Sparavalo, Zdravko, O koncesijama općenito, časopis Hrvatska vodoprivreda, broj 124,

Zagreb, 2003.

29. Sparavalo, Zdravko, Zbirka federalnih propisa o vodama sa komentarom i tipskim

primjerima sprovedbenih akata, JP “Vodno područje slivova rijeke Save” Sarajevo i JP

“Vodno područje slivova Jadranskog mora”, Mostar, 1999 godine, str. 89 - 106.

30. Šikić, Marko i Staničić, Frane, Pravna narav ugovora o koncesiji, Zbornik radova Pravnog

fakulteta u Splitu, god. 48, 2/2011., str. 419-441.



59

31. Vukmir, Branko, Pravni aspekti koncesija, Pravo i porezi, Časopis za pravnu i ekonomsku

teoriju i praksu, broj 12, Zagreb, prosinac 2000.

32. Federacija BiH, Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i Hercegovine , Izvještaj

revizije učinka, Ured za reviziju institucija FBiH, Sarajevo, Februar 2011. godine.

b). vrela s interneta

33. Indeks pojmova portala pravosudje.ba, Glavni portal Visokog sudskog i tužilačkog vijeća

Bosne i Hercegovine,

<http://www.pravosudje.ba/vstv/faces/kategorijevijesti.jsp?ins=10001&modul=7694&kat=

7707> , 09.11.2012. godine.

34. EUROPOLITICS / Public procurements, Interview with MEP Philippe Juvin (EPP,

France), “The concessions directive is necessary because there is no common definition”,

By Sophie Mosca, Tuesday 20 March 2012, <http://www.europolitics.info/business-

competitiveness/the-concessions-directive-is-necessary-because-there-is-no-common-

definition-art329400-6.html>, 10.11.2012. godine.

35. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on

the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply

contracts and public service contracts, Official Journal of the European Union, L 134,

30.4.2004, p. 114–240.,

<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:en:NOT>,

10.11.2012. godine.

36. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the award of

concession contracts, Brussels, 20.12.2011, COM (2011) 897 final, 2011/0437 (COD),

<http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX%3A52011PC0897%3AEN%3AN

OT> 11.11.2012. godine.



60

37. Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004

coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy,

transport and postal services sectors,<http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:EN:NOT>,

10.11.2012. godine.

38. Commission interpretative communication on concessions under Community law”,

Official Journal C 121 , 29/04/2000, p. 2-13., < http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000Y0429%2801%29:EN:NOT >,

11.11.2012. godine

39. Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and

concessions”, COM/2004/0327 final ),

<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004DC0327:EN:NOT> ,

10.11.2012. godine.

40. Opinion of the Committee of the Regions on ‘The award of concessions contracts’

(2012/C 277/09), Official Journal of the European Union, 13.09.2012., C 277/75, <

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:277:0074:0095:EN:PDF>,

11.11.2012. godine.

41. European Bank for Reconstruction and Development, Concession Laws Assessment

2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008.

<http://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/bosnia.pdf>, 11.11.2012. godine.

42. SIGMA, Koncesije i javno-privatna partnersta u Bosni i Hercegovini, Finalni izvještaj,

Strukovni pregled, SIGMA program - Podrška unapređenju uprave i menadžmenta,

Zajednička inicijativa OECD i Evropske Unije, Novembar 2008./Septembar 2009.,

<http://www.koncesijebih.ba/home/images/Strukovni_pregled_Koncesije_javno-

privatna_partnerstva_BiH.pdf > , 11.11.2012. godine.



61

c). pravni akti

PRAVNI IZVORI RAZLIČITIH DRŽAVA

SFRJ

43. Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija, Zakon o stranim ulaganjima, Službeni

list SFRJ, broj 77/88.

44. SR Hrvatska, Zakon o koncesijama, Narodne novine broj 18/90.

45. SR Bosna i Hercegovina, Zakon o koncesijama SR BiH, Službeni list SR BiH, broj 27/91.

Bosna i Hercegovina

46. Ustav Bosne i Hercegovine,

47. Zakon o koncesijama, Službeni glasnik BiH, broj 32/02.

48. Zakon o javnim nabavkama, Službeni glasnik BiH, broj 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06,

70/06, 12/09 i 60/10.

49. Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini , Službeni glasnik BiH, broj

82/06.

50. Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele koncesija, Službeni glasnik BiH, broj 68/06.

51. Pravilnik o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele koncesija,

Službeni glasnik BiH, broj 68/06.

52. Fеdеrаcija BiH, Ustav Fеdеrаcije BiH

53. Fеdеrаcija BiH, Zakon o vlasničko-pravnim odnosima FBiH, Službene novine FBiH broj

06/98.

54. Federacija BiH, Zakon o vodama, Službene novine Federacije BiH, broj 18/98

55. Fеdеrаcija BiH, Zakon o gospodarskim društvima, Službene novine Federacije BiH, br.

23/99, 45/00, 2/02, 6/02, 29/03, 68/05, 91/07 i 84/08.

56. Federacija BiH, Uredba o koncesijama na vodama i javnom vodnom dobru, Službene

novine FBiH, broj 8/00

57. Federacija BiH, Zakon o koncesijama, Službene novine Federacije BiH, br. 40/02.

58. Fеdеrаcija BiH, Zаkon o principimа lokаlnе sаmouprаvе F BiH,



62

59. Fеdеrаcija BiH, Pravilnik o utvrđivanju koncesionih naknada, Službene novine FBiH, broj

60/06.

60. Federacija BiH, Zakon o eksproprijaciji, Službene novine Federacije BiH, broj 70/07.

61. Hercegovačko-neretvanska županija, Zakon o koncesijama, Službene novine HNK/Ž, broj

2/03.

62. Republika Srpska, Zakon o koncesijama Republike Srpske, Službeni glasnik RS broj

25/02.

Hrvatska, Republika

63. Ustav Republike Hrvatsk e, NN br. 41/01. (pročišćeni tekst), 55/01.

64. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama, Narodne novine, broj 61/91

65. Zakon o koncesijama, Narodne novine, broj 89/92

66. Zakon o koncesijama, Narodne novine, broj 125/08.

67. Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, Zakonski članak

XXXI.: 1880. zajedničkoga hrvatsko - ugarskoga sabora o željeznicah mjestnog interesa,

Zagreb, 1880.

EUROPSKA UNIJA68. Europska Unija, Europski Parlament i Vijeće, Direktiva 2004/18/EC od 31. marta 2004. o

koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim

opskrbama te ugovora o pružanju javnih usluga. ( Directive 2004/18/EC of the European

Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the

award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts,

Official Journal of the European Union, L 134, 30.4.2004, p. 114–240).

69. Europska Unija, Europski Parlament i Vijeće, Direktiva 2004/17/EC od 31. marta 2004.,kojom se usklađuju postupci nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva,

energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga. ( Directive 2004/17/EC of

the European Parliament and of the Council of 31 March 2004, coordinating the

procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal

services sectors, Official Journal of the European Union, L 134/1).



70. Prijedlog Direktive Europskog Parlamenta i Vijeća o dodjeli koncesijskih ugovora, Brisel,

20.12.2011., COM (2011) 897 finalni (Proposal for a Directive of the European

Parliament and of the Council on the award of concession contracts, Brussels, 20.12.2011,

COM (2011) 897 final, 2011/0437 COD)

71. Interpretativna komunikacija Europske Komisije o koncesijama u komunitarnom pravu

(Commission interpretative communication on concessions under Community law, Official

Journal C 121 , 29/04/2000).

72. Zelena knjiga o javno-privatnom partnerstvu i zakonodavstvo Unije o javnim ugovorima i

koncesijama, Europska komisija, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 finalni (Green

Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions”, COM/2004/0327 final ).

73. Mišljenje Komiteta regija o “Dodjeli koncesionih ugovora”(Opinion of the Committee of

the Regions on ‘The award of concessions contracts’ (2012/C 277/09), Official Journal of

the European Union, 13.09.2012., C 277/75)

74. Juvin Philipe, Radni dokument o dodjeli koncesijskih ugovora, Komitet za unutarnje

tržište i zaštitu potrošača, Europski parlament, 20.02.2012. (Juvin, Philippe, Working

Document on the award of the concession contracts, Commitee on the Internal Market and

Consumer Protection, European Parliament, 20.02.2012.).

75. Europska banka za obnovu i razvoj, Procjena zakona o koncesijama 2007/8, Konačno

izvješće (iEuropean Bank for Reconstruction and Development, Concession Laws

Assessment 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008.

76. SIGMA, Koncesije i javno-privatna partnersta u Bosni i Hercegovini, Finalni izvještaj,

Strukovni pregled, SIGMA program - Podrška unapređenju uprave i menadžmenta,

Zajednička inicijativa OECD i Evropske Unije, Novembar 2008. / Septembar 2009.

SUDSKA PRAKSA

77. Europski sud pravde, Presuda ESP u slučaju Helmut Mueller, C 451/08 ( European Court

Documents

Nenad Herman - Pojam i Obiljezja Koncesija 2012