NAUKA ADMINISTRACJI

Rozdział I. Istota administracji publicznej1.Pojęcie administracji publicznej

Administracja publiczna stanowi element władzy wykonawczej(egzekutywy), ale nie wyczerpuje jej zakresu. Pojęcie władzy wykonawczej obejmuje bowiem nie tylko administrację publiczną, lecz także inne organy władzy wykonawczej. Tymi organami władzy wykonawczej są: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.Administrowanie to synonim pomocy, służby, przewodnictwa, kierownictwa, prowadzenia, zarządzania lub organizowania, dla osiągnięcia utrwalonego celu.1. Definicja negatywno-przedmiotowa(tzw. wielkiej reszty)- jest to działalność państwa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości2. Definicja negatywno-podmiotowa- administrację publiczną tworzą te organy, które nie są organami ustawodawczymi i sądowymi3. Definicja pozytywno-przedmiotowa- administracja publiczna to działalność mająca na celu realizację zadań publicznych4. Definicja pozytywno-przedmiotowa- administracja publiczna oznacza ogół podmiotów administrującychDefinicja pozytywna, mieszana, podmiotowo-przedmiotowa uwydatnia, że administracja publiczna to zarówno podmioty wraz z ich działaniem.Administracja publiczna oznacza strukturę obsadzoną ludźmi(kadrą) która ma bezpośrednio realizować dobro wspólne, w sposób aktywny, planowy, stały, systematyczny i wyposażony we władztwo.Dobro wspólne rozumiane jest jako ogół określonych konstytucyjnie i ustawowo wartości, dla których realizacji stanowi się prawoWartościami są stany rzeczy lub zdarzenia będące przedmiotem aprobującej oceny pracodawcy.Wartości składające się na dobro wspólne można podzielić na wartości merytoryczne, których ochrona jest nadrzędnym i bezpośrednim celem administracji publicznej(np. własność, życie i zdrowie ludzkie, porządek publiczny, wolność słowa), oraz wartości homeostatyczne(instrumentalne) służące realizacji tych pierwszych.Zadaniem jest stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty. Cel to kategoria kierunkowa oznaczająca dążenie do osiągnięcia stanu rzeczy. Zadaniem jest to co należy czynić w dążeniu do wyznaczonego celu.

2. Podmioty administrujące i ich organy

Przez pojęcie podmiotów administrujących rozumiemy ogół podmiotów, których działania są skierowane bezpośrednio na realizację dobra wspólnego.Do nich należą w szczególności:1) Organy naczelne – Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie, NIK, RPO, KRRiT2) Centralne organy administracji rządowej, które podlegają nadzorowi organów naczelnych, a ich zakres obejmuje całe terytorium państwa, np:

Generalny Konserwator Zabytków Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska Państwowa Komisja Akredytacyjna Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej Komendant Główny Policji

3) Terenowe organy administracji rządowej, obejmujące swoim zasięgiem działania fragment terytorium państwa:

Organy zespolone województwa(wojewoda i działający pod jego zwierzchnictwem kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, np. komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, kurator oświaty, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego)

Działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych(zespolonych) służb, inspekcji i straży(komendant powiatowy Policji, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego)

Organy niezespolone, podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej(np. dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów rządowych, dyrektorzy izb celnych, naczelnicy urzędów skarbowych)

Kolejną grupę podmiotów administrujących stanowią poszczególne jednostki samorządu terytorialnego(gminy, powiaty i województwa samorządowe).Istota samorządu terytorialnego może być charakteryzowana przez odniesienie się do następujących jego elementów:

1. podmiotu- społeczność zamieszkała na danym obszarze2. przedmiotu- administracja publiczna3. sposób wykonywania administracji publicznej- decentralizacja/względna

samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.

Organy administracji rządowejJEDNOSTKA ORGAN STANOWIĄCY I

KONTROLNYORGAN WYKONAWCZY

GMINA RADA GMINY(MIASTA) WÓJT, BURMISTRZ LUB PREZYDENT MIASTA

POWIAT RADA POWIATU ZARZĄD POWIATU I

STAROSTAWOJEWÓDZTWO SEJMIK WOJEWÓDZTWA ZARZĄD WOJEWÓDZTWA

I MARSZAŁEK WOJEWÓDZTWA

Podział terytorialny państwa to względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa dokonywane dla pewnej grupy lub określonych tylko jednostek organizacyjnych państwa lub jednostek niepaństwowych wykonujących zadania publiczne.Wyróżnia się następujące rodzaje podziału terytorialnego:

1. zasadniczy – obejmujący gminy, powiaty i województwa2. pomocniczy – wprowadzany(nieobligatoryjnie) w ramach jednostek podziału

zasadniczego: gmin(sołectwo, dzielnica, osiedle i inne, a także miasto położone na terenie gminy) oraz województw(obszar działania delegatur urzędu wojewódzkiego.

3. specjalny- odrębny od podziału zasadniczego i pomocniczego, wprowadzany ustawowo na potrzeby niektórych jednostek organizacyjnych administracji niezespolonej.

Na pograniczu podziału na organy administracji rządowej i samorządowej należy umiejscowić SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE. Ich status nie został jasno sprecyzowany. Za administracją rządową przemawiają więzi personalne z Prezesem Rady Ministrów(powołuje i odwołuje prezesa i wiceprezesa SKO, powołuje członków kolegium. Natomiast za administracją samorządową przemawia to, że są to organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego.Ustawodawca zleca wykonywanie funkcji administracji takim podmiotom, które załatwiają te sprawy wyjątkowo, obok podstawowych zadań, będących motywacją dla powstania tych innych podmiotów administrujących. Wśród nich wskazać należy:

1. Samorząd terytorialny- obejmuje grupy osób wyodrębnione na podst. szczególnego kryterium(samorząd gospodarczy, zawodowy, rolniczy)

2. Zakład administracyjny(publiczny)- wyodrębniony organizacyjnie zespół osób i rzeczy, powołany do świadczenia usług, w ramach którego można wyróżnić kategorię użytkowników zakładu oraz jego personel wykonujący. Zakładami są np.: zakłady opieki zdrowotnej(ZOZ), biblioteki publiczne, zakłady karne, szkoły i uczelnie wyższe

3. Agencje państwowe będące państwowymi osobami prawnymi, np.: Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

4. Spółki publicznoprawne- określenie spółek Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego wykonujących funkcje administracji publicznej. Są to np.: Poczta Polska S.A., PKP S.A.

5. Fundacje prawa publicznego, np.: CBOS, Fundacja Polsko-Niemieckie Pojednanie6. Organizacje pozarządowe, np.: stowarzyszenia, związki wyznaniowe,

3. Organ administracji publicznej i urząd tego organu

Cechami konstytuującymi organ administracji publicznej są następujące właściwości tego organu:

1. Jest to człowiek(organ monokratyczny) lub grupa ludzi(organ kolegialny)2. To, że znajduje się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego3. Działa w imieniu i na rachunek państwa4. Jest wyposażony w atrybuty władztwa administracyjnego(zdolność autorytatywnej

konkretyzacji norm prawnych, domniemanie legalności tych działań, możliwość zastosowania przymusu państwowego)

5. To, że został powołany do bezpośredniej realizacji dobra wspólnego w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

Organ kolegialny to organ składający się z kilku(wielu) osób powołanych do łącznego podejmowania rozstrzygnięć czy innych czynności(np. rada powiatu). Tylko cały zespół lub quorum jest upoważniony do działania.

Organ monokratyczny(jednoosobowy) cechuje to, że upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć jest jedna osoba(np.wojewoda). Wprawdzie ma ona zespół dany jej do pomocy, ale jego działania liczą się na zewnątrz jako działania organu monokratycznego.Organy o kompetencji generalnej mają szeroki zakres działania, obejmujący wiele różnorodnych i rodzajowo odrębnych działów administracji publicznej(wojewoda, wójt, rada gminy). Natomiast organom o kompetencji specjalnej przypisano zakres działania zawężony do spraw jednorodnych, pokrewnych, należących do jednego działu administracji.Organ decydujący został powołany do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie przedmiotu jego działania. Organ opiniodawczo-doradczy zaś przygotowuje opinie w zakresie przedmiotu jego działania; z własnej inicjatywy lub na wniosek(żądanie) innego organu( np. Rada Legislacyjna przy Prezesie RM)Organy zawodowe składają się z osób które traktują swą pracę jako żródło zarobku i utrzymania. Są one zatrudnione w danym organie na podst. stosunku pracy. Do tego typu organów zaliczyć należy przykładowo wojewodę , dyrektora izby skarbowej i powiatowego komendanta Policji. Z kolei organ społeczny to taka jednostka organizacyjna, w skład której wchodzą osoby które traktują swą pracę honorowo, gdyż nie otrzymują za nią stałego wynagrodzenia(np. rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa). Od organu należy odróżnić urząd tego organu, który w sensie strukturalno-organizacyjnym jest zorganizowanym zespołem osób związanym z organem administracji publicznej i przydzielonym mu do pomocy w realizacji jego funkcji tzw. aparat pomocniczy organu. Na zewnątrz działania urzędu są działaniami organu administracji publicznej reprezentującego z kolei dany podmiot administrujący.Typy struktur administracji publicznej:

1. funkcjonalna- działalność komórek organizacyjnych skupia się na poszczególnych funkcjach organu

2. zorientowana na program(usługę)- istotą jest przydzielenie poszczególnym komórkom organizacyjnym zadań związanych z realizowanymi przez organ programami lub usługami

3. zorientowana na klienta- stosowana w sytuacji, gdy istnieje możliwość zidentyfikowania grupy odbiorców danej usługi(np. Urząd do Spraw Cudzoziemców)

4. zorientowana na czynności administracyjne- została podporządkowana procedurze załatwiania spraw petentów oraz ustalonemu trybowi realizacji zadań przydzielonych organowi administracji publicznej

5. sztabowa- element wbudowany w inne struktury organizacyjne. Sztab stanowi niewielką strukturę w ramach organizacji, a zadaniem jest wspomaganie wykonywania czynności przez jeden ze szczebli kierowniczych.

6. macierzowa(matrix)- charakter dwuwymiarowy: wertykalny(stałe funkcje organizacji) i horyzontalny(zadania nietypowe i doraźne). Jeżeli urząd organu adm. publicznej realizuje więcej zadań tymczasowych, to zespoły osób powołanych do wykonywania owych zadań działają „w poprzek” struktury funkcjonalnej tworząc macierz zadań.

4. Koncentracja-dekoncentracja i centralizacja- decentralizacja administracji publicznejKoncentracja polega na skupieniu kompetencji i czynności służących do ich realizacji w rękach nielicznej grupy podmiotów(organów lub pracowników).Dekoncentrację natomiast można rozpatrywać w wymiarze makro i wówczas będzie oznaczała rozproszenie kompentencji na większą liczbę organów, oraz w wymiarze mikro(pojedynczego organu i jego urzędu) jako rozproszenie czynności służących wykonywaniu kompetencji na większą liczbę pracowników. Przy tym dekoncentracja może być dwojakiego rodzaju:

1. rzeczowa(resortowa)- rozproszenie kompetencji wg kryterium przedmiotowego2. terenowa- rozproszenie komeptencji na organy terenowe

Struktura scentralizowana charakteryzuje się tzw. hierarchicznym podporządkowaniem, polegającym na tym, że organ stojący niżej w danej strukturze podlega organowi nadrzędnemu w wymiarze osobowym i służbowym.Zależność osobowa wyraża się w uprawnieniach do decydowania o sytuacji osobowej piastuna organu administracji publicznej niższego stopnia(nawiązanie, rozwiązanie stosunku pracy, kary, nagrody, awanse, degradacje)Zależność służbowa oznacza zaś brak samodzielności organów niższego stopnia w określaniu celów, kierunków i zasad swojego działania. Organ wyższego stopnia kieruje ich pracą i ma prawo wydawać w każdej sprawie akty wiążące(wytyczne, instrukcje, zarządzenia)Decentralizacja to zagwarantowana prawnie względna samodzielność podmiotu administrującego w realizacji przekazanych mu kompetencjiW ramach struktur zdecentralizowanych wskazuje się ich dwie podstawowe odmiany:

1. Decentralizacja terytorialna- samodzielność podmiotów zarządzających poszczególnymi jednostkami

2. Decentralizacja rzeczowa- samodzielność podmiotów, którym powierzono kompetencje w zakresie określonych rodzajów spraw

Zasada pomocniczości(subsydiarności) polega na tym, że to państwo ma pomagać obywatelowi, a nie obywatele pomagają państwu. Obywatelom powinna przysługiwać maksymalna swoboda w wykonywaniu zadań publicznych a państwo powinno przejmować się tylko rzeczami których obywatele nie są w stanie zrobić.

5.Kompetencja organu administracji publicznejKompetencja to upoważnienie dla konkretnego organu do zastosowania określonej prawnej formy działania, wskazujące jednocześnie podmiotowy i przedmiotowy zakres korzystania z tej formy.Prawna forma działania administracji oznacza zaś wyodrębniony, prawem określony typ czynności konwencjonalnej lub faktycznej określonego podmiotu wykonującego funkcję administracji publicznej, która to czynność jest podejmowana w celu realizacji dobra wspólnego.Podstawowe formy działania administracji:

1. Akt normatywny(rozporządzenia prezydenta RP, Rady Ministrów, Prezesa RM, akty prawa miejscowego)

2. Akt administracyjny(decyzja administracyjna)3. Porozumienie administracyjne4. Umowa cywilnoprawna(umowa na dostraczanie energii, wywóz nieczystości)5. Czynności materialno-techniczne(zatrzymanie pojazdu przez policjanta, doręczenie

decyzji administracyjnej)6. System administracji publicznej(więzy między organami)

System administracji publicznej to zbiór wzajemnie powiązanych i oddziałujących na siebie elementów, ukształtowanym dla osiągnięcia wyznaczonych celów.Więziami prawnymi w administracji publicznej są:

1. kierowanie2. koordynacja3. współdziałanie4. kontrola5. nadzór

Kierowanie oznacza działanie zmierzające do spowodowania funkcjonowania podmiotów zgodnego z celem tego, kto nimi kieruje.Koordynacja(harmonizacja działań) to stan więzi między podmiotami zdecentralizowanymi, polegający na synchronizowaniu działań w czasie i przestrzeniWspółdziałanie to wspólna realizacja celów przez prawo lub współdziałające podmiotyKontrola to upoważnienie organu kontrolującego do wiążącej oceny podjętego przez organ kontrolowany działania i jego skutków. Ocena obejmuje możliwość kierowania do organu kontrolnego tzw. wniosków pokontrolnych. Funkcja kontrolna polega zatem na:

zbadaniu stanu rzeczy ocenie stanu rzeczy, przez zestawienie tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co być

powinno, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce wyjaśnieniu przyczyn powstania rozbieżności

sformułowaniu zaleceń dzięki którym usunie się niepożądane zjawiskaNadzór to prawna możliwość wpływania na działalność podporządkowanych organów oczywiście po uprzednim dokonaniu oceny tej działalności

7. Administracja publiczna jako zjawisko. Układ administracyjnyAdministracja publiczna jako zjawisko to określony w czasie i przestrzeni zbiór ogniskowanych przez wyróżnione wartości, powtarzalnych i niepowtarzalnych, zachowań ludzi(funkcjonariuszy i pracowników administracji)Układ administracyjny to zbiór zachowań ludzi w administracji i oddziałujące na te zachowania czynniki

Rozdział II. Status nauki administracji1.Nauki o administracji

Administracja publiczna to zjawisko społeczne, na które składają się trzy elementy1. fakty2. normy3. wartości

Odpowiednio wyodrębniono do tego trzy dyscypliny naukowe zajmujące się tym samym obiektem, ale odznaczające się różnymi aspektami badawaczymi:

1. nauka administracji- element faktyczny2. nauka prawa administracyjnego – element normatywny3. nauka polityki administrcyjnej – element aksjologiczny

Nauka prawa administracyjnego ma za przedmiot badania normy postępowania o szczególnych cechach, wynikające z przepisów prawa. Wskazane reguły dają się wyrazić za pomocą formuły: kto, w jakich warunkach, jak powinien(może) postąpić.Norma prawna odznacza się następującymi cechami:

ABSTRAKCYJNOŚĆ – wzór zachowania ustalany jest przez odwołanie się do rodzajowych, a nie konkretnych jego cech. Obejmuje on zachowanie, które może zdarzyć się może w nieprzewidzianej z góry liczbie przypadków.

GENERALNOŚĆ – reguła postępowania dotyczy pewnej kategorii adresatów wskazanych przez powołanie się na ich cechy rodzajowe (np. każdy, kto, obywatele, studenci) nie zaś adresata indywidualnego, chociaż adresatem może być jedna osoba np. Prezydent RP.

Nauka polityki administracyjnej bada i opisuje wartości dla których realizacji powołana jest administracja publiczna, wskazuje sposoby urzeczywistniania tych wartości, oraz rozstrzygania konfliktów między nimi. Nauki które również badają administrację publiczną:

1. politologia2. socjologia3. psychologia4. ekonomia5. historia6. prakseologia

7. teoria organizacji i kierowania(zarządzanie)8. filozofia9. etyka10. statystyka11. cybernetyka

2. Różnorodność koncepcji nauki administracjiPoglądy nt. czym jest nauka administracji mieszczą się w dwóch nurtach:

nauka administracji jako dyscyplina jednorodna nauka administracji jako nauka kompleksowa

Nauka administracji jest nauką społeczną opierającą się na metodach empirycznych, która bada administrację publiczną rzeczywistą(faktycznie istniejącą) we wszechstronnym jej uwarunkowaniu(kompleksowość ujęcia) dążąc do ukazania(konstatacji) stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego uogólnień teoretycznych i konstruowania dyrektyw praktycznych.

3.Nauka administracji jako samoistna dyscyplina naukowaKryteriami samodzielności dyscypliny naukowej są przede wszystkim:

1. Wyodrębnienie przedmiotu badań2. Własny system pojęć badawczych(język)3. Swoistość stosowanych metod badań4. Specyfika aspektu badań5. Swoistość celów prowadzonych badań

Celami poznawczymi prowadzonych badań są: badanie i opis rzeczywistości administracyjnej wskazanie prawidłowości, organizacji i funkcjonowania administracji publicznej formułowanie dyrektyw bezpośrednio użytecznych dla praktyki administracyjnej

4. Metody badawcze w nauce administracjiMetodą badawczą nauki administracji jest pewien świadomy sposób postępowania prowadzący do:

1. zbadania i opisania rzeczywistości administracyjnej2. wskazania prawidłowości organizacji i funkcjonowania administracji publicznej3. sfotmułowania na tym tle dyrektyw sprawnościowych

Zbadaniu i opisaniu tego co faktyczne w administracji publicznej służy w szczególności:1. wywiad2. analiza dokumentów3. obserwacja4. eksperyment

Uchwyceniu pewnych prawidłowości rządzących funkcjonowaniem administracji publicznej, służą następujące metody badawcze:

1. statystyczna

2. porównawcza3. historyczna

Metoda optymalizacyjna(modus operandi) to ustalenie konieczności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości lub możliwości poprawy sprawności działania administracji publicznej. Istotnymi etapami są:

1. zbadanie i opisanie faktycznej organizacji i funkcjonowania administracji publicznej2. krytyczna ocena i analiza stanu faktycznego, zasad i prawidłowości działania aparatu

administracyjnego3. określenie przedmiotu i celu usprawnienia4. zaproponowanie kilku wariantów dyrektyw sprawnościowych5. wybór wariantu optymalnego

Metoda indukcyjna polega na formułowaniu ogólnych(prawidłowości, zasad, wskazówek), po uprzednim zbadaniu szeregu przesłanek szczegółowych(wnioskowanie od szczegółu do ogółu)

5. Modelowanie rzeczywistości administracyjnejUproszczone przedstawienie przedmiotu modelowania:

1. jasne sprecyzowanie celu badań2. model musi być konstrukcją prostszą niż modelowana rzeczywistość; należy wykazać i

uzasadnić, od czego się w istocie abstrahuje3. stworzenie odpowiednich prawideł umożliwiających przechodzenie od informacji o

modelu do informacji o przedmiocie modelowanym i odwrotnie4. określenie granic, w których model ma zdolność zastępowania oryginału.

Etapy modelowania sfery „zjawiskowej” administracji publicznejKrok pierwszy: abstrahujemy od niepowtarzalnych zachowań ludzi w administracji, przez co otrzymujemy podzbiór zachowań powtarzalnych, które dają się opisać za pomocą dyspozycji normatywnych. Dyspozycje te mogą mieć charakter prawny jak i pozaprawny.Krok drugi: abstrahujemy od zachowań powtarzalnych opisanych zbiorem innych dyspozycji niż np. prawne. Dzięki temu otrzymujemy model prawny administracji publicznej. Tym samym zbiór norm prawnych regulujących jedną z funkcji państwa będzie administracją publiczną w sensie prawnym.

Rozdział III. Znaczenie i udział człowieka w wykonywaniu administracji3. Koncepcje ustrojowe – rozwiązania prawne

W systemie kariery eksponowana jest wartość korpusu urzędniczego, rozumianego jako grupa osób, która przygotowywana jest do zawodu urzędnika.Model kontraktowy największą uwagę przykłada do aktualnie posiadanych uprawnień kandydata i odnosi je do konkretnego zadania, jakie stoi przed organem administracji.Wybór określonego modelu funkcjonowania służby publicznej determinuje konstrukcje prawne, za pomocą których ustawodawca reguluje sposób funkcjonowania różnych grup urzędniczych.

5.2. Regulacje prawne

Istotą zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wyznaczenie prawnych standardów działania administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

5.3. Systemy etyczneKodeksy etyczne powinny skupiać się na opisie pożądanych, powtarzalnych i przyjętych powszechnie do stosowania w danej grupie zachowań.

7. Pragmatyki urzędnicze – ujęcie aksjologiczno-normatywneZ uwagi na specyfikę zawodu urzędnika zakres regulacji powinien obejmować kwestie związane z:

1. doborem osób i zasadami rekrutacji2. podstawą nawiązania stosunku pracy oraz możliwością awansów3. wyznaczeniem instrumentów gwarantujących zachowanie wysokiej jakości

wykonywania obowiązków poprzez systemy szkoleń oraz obowiązkowe oceny okresowe

4. obowiązkami członka korpusu5. uprawnieniami członka korpusu6. ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną

Przesłankami ograniczającymi możliwość ubiegania się o zatrudnienie w służbie publicznej może być skazanie wyrokiem karnym, pozbawienie praw publicznych lub też zastosowanie przez sąd środków karnych uniemożliwiających sprawowanie różnych funkcji.Obowiązek wykonania polecenia służbowego. Konieczne jest doprecyzowanie, w jakich sytuacjach pracownik ma prawo odmówić wykonania takiego polecenia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji swojego działania.Katalog uprawnień:

ograniczenie możliwości wypowiedzenia stosunku pracy obligatoryjne dodatki do wynagrodzenia zasadniczego wynikające np. ze stażu

zatrudnienia czy rodzaju wykonywanej funkcji dodatkowe trzynaste wynagrodzenie nagrody jubileuszowe wyższe odprawy emerytalne dłuższe urlopy wypoczynkowe, w tym urlopy dla poratowania zdrowia wydłużenie okresu nieobecności w pracy, w którym pracodawca nie może rozwiązać

umowy o pracę bez wypowiedzenia szczególne przywileje emerytalne

Obok odpowiedzialności karnej, pracowniczej, a w niektórych sytuacjach również cywilnej, pragamtyki urzędnicze wprowadzają odpowiedzialność dyscyplinarną, związaną z naruszeniem powierzonych obowiązków.Katalog kar w postaci upomnienia czy nagany może przewidywać również kary o charakterze finansowym, wreszcie najdalej idącą sankcją może być wydalenie z pracy w danym urzędzie.

8.Korpusy pracownicze i służba cywilnaMożna wyodrębnić cztery korpusy pracownicze szeroko rozumianego aparatu administracji i kontroli są to :

1. członkowie korpusu służby cywilnej2. pracownicy urzędów państwowych3. pracownicy samorządowi4. pracownicy NIK

Na mocy art.153 ust.2 Konstytucji RP zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej jest Prezes RM, natomiast centralnym organem administracji właściwym w sprawach służby cywilnej jest Szef Służby Cywilnej, który bezpośrednio podlega Prezesowi RM. Grupę pracowników samorządowych tworzą osoby zatrudnione w:

1. urzędach marszałkowskich, oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych

2. starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych3. urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach

budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych4. biurach związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych

zakładów budżetowych utworzonych przez te związki5. biurach jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego

Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie: wyboru- obligatoryjnie marszałek województwa, starosta, wójt, burmistrz, prezydent

miasta, przewodniczący zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego powołania – zastępca wójta, skarbnik gminy, powiatu, województwa umowy o pracę – pozostali pracownicy samorządowi

Rozdział IV. Prawne formy działania administracji1. Uwagi wstępne

Prawna forma działania administracji to prawna postać wykonywanego przez administrację zadania. Metodą działania administracji określa się sposób osiągania celów powierzonych administracji publicznej lub sposób realizowania odpowiednich form działania administracji.Prawna forma działania administracji oznacza prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji, a zatem jest to dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację celem załatwienia określonej sprawy. Forma działania poprzez utrwalone cechy wyróżniające daje się wyodrębnić spośród innych działań administracji.Zasada praworządności oznacza, że każde działanie administracji musi mieścić się w granicach prawa i nie może naruszać jakiejkolwiek normy prawnej. Zasada legalności zaś wskazuje, że każde działanie administracji musi być podjęte na podstawie prawa.

2. Systematyka prawnych form działania administracjiCzynności prawne to czynności podejmowane w celu wywołania bezpośrednich skutków prawnych, natomiast czynności faktyczne nie są skierowane jedynie na podstawie skutków prawnych.Realizacja zadań publicznych może polegać zarówno na podejmowaniu działań władczych, jak i niewładczych.

3. Rodzaje prawnych form działania administracji

Akt normatywny administracji jest to jednostronne rozstrzygnięcie organu władzy publicznej zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji.Akty generalne stosowania prawa należą do władczych form działania administracji. Ze względu na generalny charakter są one podobne do aktów normatywnych. Nie mogą one stanowić podstawy wydania aktu kierowanego na zewnątrz administracji, nie mają charakteru normatywnego.Akt administracyjny to oparty na przepisach prawa administracyjnego, władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.Aktom administracyjnym przysługuje domniemanie ważności, które oznacza, że akt administracyjny, nawet wadliwy, uznaje się za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie uchylony lub zmieniony.Przyrzeczenie administracyjne jest oświadczeniem organu administracji publicznej, w którym zobowiązuje się on do konkretnego zachowania w przyszłości.Polecenie służbowe może mieć zastosowanie jako środek kierowania działalnością organów podległych przez organ nadrzędny, albo też jako środek kierowania pracą podległych pracowników przez ich zwierzchnika służbowego.Podstawowym elementem porozumienia administracyjnego jest współdziałanie podmiotów. Porozumienie jest czynnością mającą wiele cech wspólnych m.in. z umowami cywilnoprawnymi. Istotą porozumienia administracyjnego jest uwarunkowanie faktyczne i prawne współdziałanie niezależnych podmiotów, którego treść stanowi stworzenie formalnych podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęcie niezbędnych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu.Czynności polegające na uzgadnianiu treści aktu administracyjnego lub normatywnego nie są formą porozumień administracyjnych.Umowne formy działania administracji występują w dwóch podstawowych rodzajach umów; prawa cywilnego i prawa publicznego. Umowy publicznoprawne regulują stosunki prawa administracyjnego i dotyczą wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, natomiast umowy cywilnoprawne odnoszą się do sfery stosunków prywatnoprawnych takich jak dysponowanie mieniem, przyznawanie świadczeń społecznych itp.Umowa cywilnoprawna zaliczana jest do nie władczych form działania administracji. Umowa dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenie woli dwóch lub więcej stron. Umowy publicznoprawne to dwustronna czynność prawna, na podstawie której organ administracji i niepodporządkowany mu podmiot prawa ustalają treść przysługujących im uprawnień lub wiążących je obowiązków.Umowa publicznoprawna powinna charakteryzować się:

1. tym, że zawsze jedną lub obu stronami takiej umowy jest podmiot publiczny2. przedmiotem umowy jest realizacja zadań publicznych3. realizowane w drodze umowy zadania publiczne urzeczywistniają interes publiczny

4. strony umowy publicznoprawnej dysponują względną swobodą zawierania umowy, ograniczoną jedynie konkurencyjno-eliminacyjnymi procedurami wyboru partnera

5. jednoznacznym określeniem rozdziału zadań i czynności podmiotu prywatnego oraz obowiązków podmiotu publicznego, ewentualnie rozdzieleniem takich zadań i czynności między podmiotami publicznymi będącymi stronami umowy

6. jasnym określeniem odpowiedzialności za dokonywane czynności oraz efekt końcowy7. określeniem zasad sprawowania nadzoru i kontroli nad sposobem realizacji

powierzonych zadań publicznychWarto zwrócić uwagę na podmioty i przedmiot umowy publicznoprawnej. Co najmniej jedną stroną takiej umowy będzie podmiot publiczny(organ administracji), a umowa zawierana jest w zakresie jego kompetencji. Organ przy tym jest „silniejszą” stroną umowy, co przejawia się w tym, że to ono ostatecznie decyduje, czy do zawarcia konkretnej umowy dojdzie, do organu należy zwykle inicjatywa zawarcia umowy.Rozwiązaniem zbliżonym do umowy publicznoprawnej jest w prawie polskim instytucja umowy o powierzeniu zadań z zakresu gospodarki komunalnej różnego rodzaju podmiotom niepublicznym. Do instytucji nawiązuje też umowa koncesji na roboty budowlane i usługi. Przykładem umów publicznych są też umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych w zamian za określone wynagrodzenie.Ugoda administracyjna oznacza zawarte w postępowaniu administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organu administracji publicznej i zatwierdzone przez organ prowadzący postępowanie. Ugoda określa prawa i obowiązki stron postępowania, które zyskują tym samym możliwość ich samodzielnego ukształtowania. W przypadku nieprzystąpienia do ugody lub nieosiągnięcia porozumienia rzeczowe prawa i obowiązki zostałyby rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej. Zatwierdzona ugoda zastępuje zatem akt administracyjny. Czynności(działania) faktyczne stanowią niewadliwą, dopuszczalną przez prawo kategorię działań administracji, która uzupełnia działania prawne. Charakteryzując działania faktyczne trzeba wskazać na ich cechy:

są podejmowane na podstawie i w celu wykonywania norm prawnych są przejawem realizacji zadań państwa podlegają kontroli, której kryterium jest zgodność z prawem nie są skierowane bezpośrednio na zmianę, tworzenie lub znoszenie stosunków

prawnych mogą wywoływać określone skutki prawne drogą faktów

Czynności materialno-techniczne stanowią bardzo rozbudowaną kategorię działań faktycznych. Można je sklasyfikować, posługując się kryterium usytuowania adresata tych czynności w stosunku do organu administracji, wyróżniając czynności o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym.Działania społeczno-organizatorskie jest to niewładcza forma działania administracji prowadzona w formach zbliżonych do tych, które stosują organizacje społeczne.Cechy działalności społeczno-organizatorskiej:

cel czynności musi się mieścić w ramach zadań postawionych przez prawo danemu organowi

działalność administracji w tych formach nie tworzy nowych ogólnych lub indywidualnych norm porządku prawnego

działania tego typu nie opierają się na przymusie państwowym, a jednocześnie dopuszcza się stosowanie różnych środków pozytywnie motywujących adresata działań do zachowań zgodnych z wolą organu(wyróżnienia, nagrody)

Działalność społeczno-organizatorska może być stosowana jako podstawowa i samodzielna forma realizacji zadań publicznych lub jako działalność subsydiarna uzupełniająca działania administracji w innych formach, w tym także władczych.

Rozdział V. Funkcje administracji publicznej1. Uwagi wstępne

Rozwój funkcji administracji publicznej jest wykładnikiem przemian zachodzących w administracji oraz roli, jaką odgrywa ona w życiu jednostek oraz całych grup społecznych

3.Rodzaje funkcji administracji publicznejFunkcja policyjna(porządkowa)Do środków o charakterze nie władczym należą: udzielanie informacji, ostrzeżenia, rekomendacje i inne. W ramach działań władczych można wyróżnić zewnętrzne, kierowane do adresatów pozostających poza strukturą administracji publicznej, oraz działania władcze wewnętrzne, których adresatem są organy administracji publicznej pozostające w pewnym układzie zależności(np. organy administracji zespolonej, niezespolonej, a także organy działające w systemie administracji zdecentralizowanej.Funkcja reglamentacyjnaWspółcześnie pod pojęciem reglamentacji rozumie się działalność kreatywną, podejmowaną dla celowego kształtowania pewnej sfery stosunków społecznych lub gospodarczych. Reglamentacja ma zatem na celu świadome i ukierunkowane kształtowanie stosunków społecznych lub gospodarczych zgodnie z założonymi celami. Kompetencje reglamentacyjne mają najczęściej formę zezwoleń administracyjnych lub koncesji.Funkcja nadzorczaNadzór spełnia zasadniczo jeden podstawowy cel – zachowanie prawa, a pośrednio również – cel ochronny. Podstawowym celem nadzoru jest zagwarantowanie przestrzegania prawa. Cel ochronny nadzoru ujawnia się w działaniu na rzecz ochrony praw osób poddanych oddziaływaniu podmiotów sprawujących nadzór. Wyróżnia się trzy rodzaje nadzoru biorąc pod uwagę jego przedmiot

1. Nadzór policyjno-reglamentacyjny, który jest nakierowany na zabezpieczenie przestrzegania prawa przez podmioty prywatne różnego rodzaju ograniczeniom policyjno-reglamentacyjnym.

2. Nadzór weryfikacyjny jest realizowany w układzie administracji zdecentralizowanej i polega na stałym nadzorowaniu wykonywania określonych zadań przez podmioty nadzorowane.

3. Nadzór hierarchiczny realizowany jest w ramach administracji zbudowanej na zasadzie hierarchicznego podporzadkowania i jest elementem tzw. kierownictwa.

Funkcja administracji świadczącejAdministracja może odpowiadać za standard wskazanych usług świadczonych przez sektor prywatny. W tej sytuacji organy administracji poprzez kompetencje o charakterze reglamentacyjnym czy policji administracyjnej mogą wymusić na podmiotach świadczących usługi odpowiednie warunki ich świadczenia. Po drugie rola administracji może polegać na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych przez podmioty prywatne. Administracja publiczna zawiera wówczas umowy z usługodawcami prywatnymi. Udział administracji publicznej może polegać na współfinansowaniu przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Zjawiska zaobserwowane to zjawisko prywatyzacji rynku i zjawisko monopolizacji. Funkcja administracji świadczącej jest realizowana głównie przez samorządy.Funkcja regulacyjnaNowe zjawisko które pojawiło się u schyłku XX wieku jako rezultat demonopolizacji i prywatyzacji zadań publicznych. Wyodrębnienie funkcji regulacyjnej wiąże się z rezygnacją przez administrację publiczną z bezpośredniego świadczenia przez podmioty publiczne określonych usług publicznych. W wyniku tego zadania realizowane dotąd przez administrację przekształcają się w zadania publiczne, których wykonywania podejmują się podmioty prywatne. Zjawisko to nazywane jest mianem prywatyzacji zadań publicznych. Działania regulacyjne służą zapewnieniu zainteresowanym podmiotom usług użyteczności publicznej, których dostarczanie uznawane jest za tradycyjne zadanie państwa. Pojęcie regulacji charakteryzowanej jako funkcja administracji publicznej odnosi się do takich działań, których celem jest zapewnienie ciągłości i powszechności, jak również określonej przez prawo jakości świadczonych przez podmioty prywatne usług publicznych, których dostarczanie uznawane jest za tradycyjne zadanie państwa.Funkcja planistycznaBezpośrednie lub pośrednie oddziaływanie organów tworzących plany na określone sfery życia społecznego, gospodarczego i indywidualnego w celu wywołania w nich zamierzonych zmian, nadania im wybranego kształtu.

Rozdział VI. Kontrola administracji publicznej1. Definiowanie kontroli

Kontrolowanie polega na ocenie stanu faktycznego, porównaniu z założeniami oraz dokonaniu oceny stopnia realizacji założeń.Prawne rozumienie pojęcia kontroli wymaga również jej rozróżnienia od nadzoru, który stanowi ocenę działalności nadzorowanego podmiotu połączoną z możliwością zastosowania władczych środków naprawienia zaistniałych niezgodności.Kontrola powinna być ujmowana jako jeden z elementów procesu decyzyjnego określonego w trzech powtarzalnych etapach:

programowanie realizacja

kontrola wykonania2. Przedmiot kontroli

Prawidłowo zorganizowana kontrola powinna obejmować całokształt ocenianej działalności. Dlatego pod kontrolą powinny być objęte podstawowe zasoby organizacji, a mianowicie:

rzeczowe społeczne finansowe informacyjne

Można wyróżnić kilka podstawowych kryteriów kontroli administracji, jakie określił ustawodawca:

1. legalność – zgodność z prawem2. rzetelność – należyta staranność3. gospodarność – optymalne wykorzystanie zasobów4. celowość – stopień realizacji przyjętych zamierzeń5. zgodność z polityką rządu – realizacja planów działania i celów określonych przez

Radę Ministrów3. Cechy kontroli

Wyróżnia się cztery cechy kontroli, a mianowicie:1. bezstronność2. fachowość3. efektywność4. sprawność

Bezstronność kontroli oznacza obowiązek pełnego obiektywizmu w realizacji czynności kontrolnych, a więc m.in. zakaz faworyzowania albo dyskryminacji podmiotu kontrolowanego.Fachowość kontroli powinna być postrzegana w kontekście umiejętności i wiedzy kontrolerów. Nie powinna być ograniczana jedynie do wiadomości specjalistycznych z dziedziny podlegającej kontroli, lecz zakładać możliwości szerszej, perspektywicznej oceny problemu.Efektywność jest odnoszona do kosztów, które wiążą się z przeprowadzeniem kontroli. Kontrola efektywna to taka, w której wyniki przewyższają poniesione nakłady(pracy, czasu, urządzeń technicznych.)Sprawność kontroli polega na umiejętnym przeprowadzeniu czynności kontrolnych, zebraniu odpowiednich informacji oraz ich prawidłowej ocenie.Skuteczność oznacza osiągnięcie w wyniku podjętego działania zamierzonego, określonego celu.

4. Formy kontroliRóżnorodność istniejących instrumentów kontrolnych pozwala na wyróżnienie kilku odmian kontroli, a mianowicie:

1. inspekcja, która polega na bezpośredniej bieżącej obserwacji działalności kontrolowanej

2. lustracja, jest skoncentrowana na efektach działalności kontrolowanej bardziej niż na jej przebiegu

3. wizytacja, która polega na bieżącym wglądzie we fragment działalności danej jednostki i sformułowanie na tej podstawie oceny działania danego podmiotu

4. rewizja, jest to konfrontacja stanu rzeczywistego z dokumentacją, najczęściej dotyczy problematyki finansowej, rachunkowości

Controlling to proces planowania, koordynowania i kontroli działalności organizacji z uwzględnieniem osiągnięcia jej celów.

5. Klasyfikacje kontroliKontrola może być klasyfikowana ze względu na rozmaite cechy. Do najbardziej charakterystycznych podziałów należą:

1. ze względu na czas kontrola uprzednia(ex ante) kontrola faktyczna(bieżąca) kontrola następcza (ex post)

2. ze względu na sposób prowadzenia kontrola bezpośrednia kontrola pośrednia

3. ze względu na sposób podejmowania kontrola z urzędu kontrola na wniosek

4. ze względu na usytuowanie organu kontrolnego: kontrola wewnętrzna kontrola zewnętrzna

5. ze względu na zakres kontrola kompleksowa(generalna) kontrola częściowa(wycinkowa)

6. ze względu na tryb podejmowania kontrola planowa kontrola doraźna

6. Postępowanie kontrolnePostępowanie kontrolne w ujęciu modelowym można podzielić na cztery etapy:

1. Przygotowanie kontroli2. Ustalenie stanu faktycznego3. Porównanie ustalonego stanu faktycznego z przyjętymi założeniami4. Oddziaływanie na podmiot kontrolowany

8. Organy kontroli zewnętrznej i kontrola społeczna

KONTROLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ PRZEZ NIKRodzaj podmiotów kontrolowanych Kryteria kontroli

Organy administracji rządowej i państwowe jednostki organizacyjne

LegalnośćGospodarność

CelowośćRzetelność

Organy samorządu terytorialnego i samorządowe jednostki terytorialne

LegalnośćGospodarność

RzetelnośćPodmioty prywatne Legalność

Rzetelność

Kontrola społeczna nie ma charakteru zawodowego, jej celem jest przede wszystkim ocena realizacji przez administrację potrzeb obywateli. Kontrola taka może przybierać wymiar sformalizowany lub niesformalizowany.

Rozdział VIII. Administracja w działaniu – zagadnienia podstawowe

Teorię zmian w administracji można opisać następująco – jest to usystematyzowany zbiór twierdzeń i aktualnych przekonań nt. prawidłowości i celowości motywów, przesłanek, procedury, treści merytorycznych zmian i skutków dla administracji oraz przewidywanych korzyści i zagrożeń realizacji pożądanych przez prawodawcę wartości.Można wyróżnić pięć podstawowych motywów ustawodawcy zmian w administracji publicznej:

systemowe pragmatyczne polityczne ideologiczne bliżej niezidentyfikowane

Procedura zmian w administracji publicznej obejmuje następującą sekwencję działań twórcy układu:

dokładne sprecyzowanie projektowanej wartości porównanie projektowanej wartości z wartościami otoczenia porównanie projektowanej wartości z wartościami już chronionymi prawnie uregulowanie skutków prawnych urzeczywistniających wartość projektowaną precyzyjne określenie działającego podmiotu wyznaczenie znamion nieobojętnych prawnie działań i warunków ich dokonywania określenie(w razie potrzeby) formy prawnej ujawnienia się skutku i zakresu jej

zastosowaniaZmiany społeczne dokonują się poprzez działania ludzi administracji lub niezależnie od administracji.

Wyróżniamy trzy podstawowe rodzaje zmian: progresywne regresywne zachowawcze

Dysfunkcja administracji publicznej to takie stany rzeczy realnie dokonane, które odbiegają od idealnie założonego stopnia realizacji wartości wyróżnionych przez pracodawcę. Zakłócenie struktury wzoru zachowania podmiotu może przybrać różny stopień nasilenia – rażące, istotne i nieistotne naruszenia wzoru zachowania.