1

 

 

 

 

 

 

 

 

ALTERNATIVNA NACIONALNA STRATEGIJA 

DECENTRALIZACIJE Prilozi 

 

 

Centar za regionalizam, Novi Sad 

 

 

 

2012. godina 

2

 

Prof. dr Marijana Pajvančić 

Prof. dr Jovan Komšić 

Prof. dr Snežana Đorđević 

Prof. dr Irena Pejić 

Prof. dr Stevan Šogorov 

Dr Miroslav Prokopijević 

 

Aleternativna anacionalna strategija decentralizacije – prilozi 

2012. godina, Novi Sad 

 

Izdavač : Centar za regionalizam, Novi Sad 

 

Za izdavača: Aleksandar Popov 

 

Urednica izdanja: Jelena Perković  

 

Tehnička obrada: Sanja Babić 

 

Štampa: oztr „Reclamare“, Novi Sad 

 

Projekat „Aleternativna  nacionalna strategija decentralizacije Srbije“ realizovan je uz podrsku ambasade Kraljevine Norveške u Srbiji 

3

 

 

SADRŽAJ: 

Aleksandar Popov :  Predgovor ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 5 

Prof. dr Marijana Pajvančić: Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 7 

Prof. dr Jovan Komšić : Kriza i politički kontekst decentralizacije i regionalizacije u Republici Srbiji  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐47 

Prof. dr Snežana Đorđević : Funkcionisanje sistema lokalne samouprave u Srbiji‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐81 

Prof. dr Irena Pejić : Lokalna samouprava u evropskim ustavnim sistemima  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 109 

Prof. dr Stevan Šogorov : Region‐subjektivitet, svojina, imovina ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 145 

Dr Miroslav Prokopijević : Fiskalna decentralizacija Srbije  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 159  

 SUMMARY 

Prof. dr Marijana Pajvančić: NEW CONSTITUTION OF SERBIA AND AUTONOMY OF VOJVODINA ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 173 

Prof. dr Jovan Komšić : CRISIS AND POLITICAL CONTEXT OF DECENTRALISATION AND REGIONALISATION     IN THE REPUBLIC OF SERBIA  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 177 

Prof. dr Snežana Đorđević : FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF LOCAL SELF‐GOVERNMENT IN SERBIA ‐‐‐ 183 

Prof. dr Irena Pejić : LOCAL SELF‐GOVERNMENT IN EUROPEAN CONSTITUTIONAL SYSTEMS ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 189 

Prof. dr Stevan Šogorov : REGION ‐ SUBJECTIVITY, PROPERTY, ASSETS ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 193 

Dr Miroslav Prokopijević : FISCAL DECENTRALIZATION OF SERBIA ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 195 

4

5

PREDGOVOR 

Odlukom  Vlade  Republike  Srbije  od  26.  marta  2009.  godine  osnovan  je  Nacionalni  savet  za decentralizaciju. Ovom odlukom kao ključni zadatak Nacionalnog saveta navedeno je da treba da učestvuje u  pripremanju  i  izradi  Strategije  decentralizacije  Republike  Srbije  u  skladu  sa  evropskim  standardima  i iskustvima razvijenih evropskih zemalja, kao  i potrebom da se u Srbiji kroz decentralizaciju nastavi proces njene  demokratizacije  U  sastavu  Nacionalnog  saveta  nalazio  se  jedan  broj  ministara,  zatim  ključni pokrajinski  funkcioneri, kao  i predsednici  jednog broja većih opština u Srbiji. Navedenom odlukom Vlade Republike  Srbije  fomirana  je  i  Radna  grupa Nacionalnog  saveta  čiji  je  zadatak  bio  da  sačini  radni  tekst nacionalne strategije decentralizacije Srbije, kao i sva druga neophodna prateća dokumenta.  

Za članove Radne grupe izabrani su :prof. dr Marijana Pajvančić , prof. dr Snežana Đorđević, prof. dr Stevan Šogorov, dr Miroslav Prokopijević, prof. dr Jovan Komšić, Aleksandar Popov, Centar za regionalizam Novi  Sad, Mladen  Jovanović,  Protekta  Niš.  Na  prvom  sastanku  Radne  grupe  za  njenog  koordinatora  je izabran Aleksandar Popov. 

Nakon  nekoliko  sastanaka  Radna  grupa  je  u  januaru  2010.  godine  sačinila  nacrt  Nacionalne strategije decentralizacije  i uputila  ga Nacionalnom  Savetu na usvajanje.  Sednica Nacionalnog  saveta na kojem  je  započeta  rasprava  o  nacrtu  strukture  Nacionalne  strategije  za  decentralizaciju  je  održana  17. marta 2010. godine, ali nije do kraja završena,  tako da na  toj sednici nije doneta nikakva odluka o ovom dokumentu. Naredna sednica Nacionalnog saveta za decentralizaciju koja je bila zakazana za 27. april 2010. godine nije održana zbog bojkota svih ministara  i  jednog broja predsednika opština  iz stranaka vladajuće koalicije.  Pošto  se  zbog  ovog  bojkota  rad Nacionalnog  saveta  za  decentralizaciju,  a  samim  tim  i  Radne grupe,  nalazi  u  blokadi  već  skoro  dve  godine,  veći deo  eksperata  i  njen  koordinator  su  napustili  Radnu grupu.  Pošto  je  reč  o  stručnjacima  koji  su  dugogodišnji  saradnici  Centra  za  regionalizam  zajednički  je dogovoreno  da  se  u  okviru  Centra  započne  rad  na  izradi  priloga  za  buduću  Nacionalnu  strategiju  za decentralizaciju, odnosno alternativne Nacionalne strategije. Rad na ovim prilozima  ima višestruki smisao. Kao  prvo  kroz  njihovu  izradu  i  javnu  promociju  tema  decentralizacije  Srbije  će  se  držati  otvorenom  u javnosti. S druge strane, ovi radovi će poslužiti za finalizaciju zvanične Nacionalne strategije decentralizacije, kada se jednog dana steknu uslovi za to, odnosno kada se pokaže politička volja da se ovaj dokument sačini i stvarno započne proces decentralizacije Srbije. 

Priloge u ovoj knjizi su dali:  prof. dr Marijana Pajvančić, prof. dr Snežana Đorđević, prof. dr Stevan Šogorov, prof.dr Irena Pejić, dr Miroslav Prokopijević, prof. dr Jovan Komšić I Aleksandar Popov. Rad  na  ovoj  studiji  o  decentralizaciji,  odnosno  zbirki  priloga  za  Nacionalnu  strategiju  decentralizacije podržan je od strane Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu.  Aleksandar Popov, Direktor  Centra za regionalizam Novi Sad,  2012.  

6

7

Prof. dr Marijana Pajvančić  

Pravni  fakultet Novi Sad 

 

NOVI USTAV SRBIJE I AUTONOMIJA VOJVODINE 

I deo 

‐ UPOREDNA ANALIZA PROJEKATA USTAVA SRBIJE ‐ 

U  diskusiji  koja  je  o  novom  Ustavu  Srbije  vođena  nekoliko  godina  u  stručnim  krugovima  i organizacijama  civilnog društva  koje  su okupljale  stručnjake  kako bi pripremili moguće predloge  za novi ustav Srbije  (znatno kasnije  i u političkim strankama), vertikalna podela vlasti  je bila suštinsko pitanje na kome  su    se  prelamala  suštinska  pitanja  koncepta  decentralizacije  vlasti,  a  u  tom  kontekstu,  i  položaja autonomnih  pokrajina  u  ustavnom  sistemu1.  Mišljenja  stručne  i  političke  javnosti  su  bila  podeljena, ponekada i oštro suprotstavljena. U raspravama o decentralizaciji i ustavnom statusu autonomnih pokrajina kritikama  je posebno bila  izložena  ideja o regionalizaciji Srbije uz argumentaciju koja  je u prvi plan  isticala »opasnosti« od regionalizacije kao i »loše posledice kojima vodi regionalizacija.2 Nasuprot tome isticane su predlosti  »široke  autonomije«  uz  zalaganja  za  »autonomije  saobražene  evropskim  standardima«  uz argumentaciju koja je češće nalazila uporište u rešenjima i praksi komparativne ustavnosti (posebno primeri Španije  i  Italije  primeri  dobre  prakse),  nego  što  pozitivno  (ili  negativno)  vrednuje  iskustva  u  ustavnom razvitku Srbije.  

Fokus  istraživanja biće na različitim rešenjima statusa regiona (autonomnih pokrajina) koja su bila izneta u projektima ustava Srbije koji su bili predmet debata u toku više godina. U ovim projektima su brojni i različiti subjekti (pojedinci, stručnjaci, organizacije civilnog društva, političke stranke, državne  institucije) izneli  svoje  poglede  na  ustavno  uređenje  Srbije,  i  u  tom  kontekstu  i  različita  viđenja  statusa  regiona (autonomnih pokrajina) kao i predlozi rešenja kako bi u budućem ustavu Srbije trebalo to regulisati.3  

 

1. STATUS AUTONOMNIH POKRAJINA (REGIONA) U USTAVNOM SISTEMU 

Kao  indikatori  koji  govore  o  tome  kako  je  u  analiziranim  projektima  ustava  Srbije  određen (garantovan)  položaj  autonomnih  pokrajina  u  ustavnom  sistemu  mogu  se  koristi  sledeći  pokazatelji: teritorijalna organizacija koja uključuje regionalni princip; način na koji su u ustavu definisane autonomije; kriterijumi,  postupak  i  način  na  koji  se  odlučuje  o  formiranju  autonomnih  pokrajina;  kako  je  određena pravna priroda i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu; pravni subjektivitet autonomne  pokrajine;  odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina;  svojina autonomne pokrajine i druga imovinska prava autonomnih pokrajina; fiskalna autonomija; kvalitet, sadržaj, obim i priroda (izvorne ili poverene) nadležnosti autonomne pokrajine i dr.                                                             1 O značaju koji je u debati o ustavu Srbije dat ovim pitanjima svedoče studije: Srbija država regiona (Veće za demokratske promene, Beograd, 2000); Ustavno pravni okvir decentralizacije Srbije i autonomija Vojvodine (Centar za regionalizam, Novi Sad, 2001); Ogledi o regionalizaciji – komparativna studija (Otvoreni univerzitet Subotica, 2001); Novi koncept lokalne samouprave u Srbiji (Agencija za lokalnu samoupravu, Subotica, 2002); Regionalizacija Srbije (Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2003) i dr. 2 Na primer: diskusija na okruglom stolu o projektu Predlozi za novi Ustav Srbije Beogradskog centra za ljudska prava; debata Vojvođansko pitanje koju je organizovalo uredništvo Nove srpske političke misli, publikovana u posebnom izdanju ovog časopisa, 2005; Naučni skup Ustavne reforme, održan na Pravnom fakultetu u Beogradu 2003. godine i dr. 3 U analizu su uključeni sledeći projekti ustava: Predlozi za novi Ustav Srbije Beogradskog centra za ljudska prava, Nacrt Ustava Kraljevine Srbije dr P. Nikolića, Model Ustava Srbije Forum iurisa, Nacrt Ustava Srbije Demokratske stranke, Nacrt Ustava Srbije Demokratske stranke Srbije, Nacrt Ustava Srbije Liberala Srbije i Nacrt Ustava Srbije koji je pripremila Vlada Republike Srbije i Model Ustava Srbije pripremljen u ekspertskom timu koga je formirao Predsednik Republike Srbije. Svi projekti ustava izuzev projekta Vlade Srbije publikovani su u Zborniku Predlozi za novi Ustav Srbije, Fridrih Ebert Stiftung, Beograd 2004.

8

1.1 Teritorijalna organizacija ‐ regionalni princip   

U projektima ustava Srbije, često već u odeljku o osnovnim odredbama, načelno se garantuje pravo na  decentralizaciju,  regionalnu  i  lokalnu  samoupravu  najčešće  u  formi  opštih  odredbi.  Autori  ustavnih projekata različito gledaju na sadržaj i prirodu prava na decentralizaciju, regionalnu i lokalnu samoupravu. Različiti pogledi na decentralizaciju prepoznatljivi su  i razlikama koje se beleže u normativnom određenju prava na decentralizaciju regionalnu  i  lokalnu samoupravu koje se određuje  ili kao pravo građana4  ili kao oblik teritorijalne samouprave definisan ustavom.5  U skladu sa razumevanjem decentralizacije, regionalna autonomija  se  percipira  kao  oblik  ostvarivanja  prava  građana  na  samoupravu,  ili  kao  oblik  teritorijalne samouprave koji je određen ustavom. Konceptualne razlike među autorioma ustavnih projekata odražavaju se i na uslove, postupak i način formiranja autonomija. Prema nekim predlozima, autonomne pokrajine se obrazuju ustavom uz ustavom propisanu mogućnost ukidanja,  spajanja  i obrazovanja novih autonomija.6 Prema  drugima,  autonomne  pokrajine  se  obrazuju  kada  građani  na  određenom  području,  prema kriterijumima koji  su propisani u ustavu7  i po postupku koji  je  regulisan ustavom  (ili posebnim ustavnim zakonom)  neposredno odluče  da  i  praktično  realizuju  svoje,  ustavom  garantovano,  pravo  na  regionalnu samoupravu. 

1.2 Nazivi koji se u projektima ustava koriste za autonomiju  

Za oblik teritorijalne jedinice (samouprave) koji se u strukturi vertikalne organizacije vlasti obrazuje neposredno ispod nivoa centralne vlasti u projektima ustava koji su bili predmet analize koriste se različiti nazivi  (oblast, autonomne  teritorijalne  zajednice, autonomne pokrajine,  regioni,  teritorijalne autonomije, zajednice  teritorijalne  samouprave).8  Autori  nekih  od  analiziranih  predloga  projekata  ustava  koriste  dva naziva kako bi se  i na ovaj način  iskazala  izvesna razlika u statusu autonomija koje su do sada postojale u ustavnom sistemu Srbije i drugih teritorijalnih zajednica koje se obrazuju ispod nivoa centralne vlasti.  

Terminom  autonomne  pokrajine  autori  projekata  označavaju  autonomije  koje  su  i  do  sada postojale u ustavnosti Srbije, dok druge nazive koriste kako bi označili sve druge teritorijalne zajednice koje se obrazuju ispod nivoa centralne vlasti.9  

Među autorima predloga ustava postoje razlike  i u pogledu osnovnih karakteristika koje odlukuju autonomne  pokrajine  kao  institucionalni  i  organizacioni  oblik  u  okviru  vertikalne  podele  vlasti.  Autori projekata su saglasni u tome da su autonomne pokrajine poseban oblik teritorijalne samouprave u kojima građani ostvaruju svoje pravo na regionalnu samoupravu.  

Samo  u  jednom  projektu  eksplicitno  se  navodi  sadržina  prava  na  autonomiju  (politička,  pravna, ekonomska  i  kulturna)  i  ističu posebnosti  kao bitna odlika  svake  autonomne  teritorijalne  zajednice  („svi oblici teritorijalnih zajednica uživaju uživaju političku, pravnu, ekonomsku  i kulturnu autonomiju, u skladu sa  njihovim  posebnostima  i  na  način  određen  Ustavom“10),  dok  se  u  većini  projekata  samo  načelno određuje  priroda  autonomije.  Tako  se,  na  primer,  autonomna  pokrajina  određuje  kao  „zajednica teritorijalne  samouprave  u  kojoj  građani  neposredno  ili  preko  pokrajinskih  organa  obavljaju  poslove 

                                                            4 To je vidljivo u projektima Beogradskog centra za ljudska prava, Deo I, teza Republika Srbija, stav 5; Forum iurisa, Osnovne odredbe, teza 16 stav 1 i Glava VI teza 1; Demokratske stranke Srbije, Osnovne odredbe, član 11 stavovi 1 i 2; Liberala Srbije Osnovna načela član 13; Vlade Republike Srbije, Deo I Osnovna načela, član 12 stav 2 i Deo V tačka 1 član 142 stav 1, Ekspertskog tima Predsednika Republike, član 17. 5 Projekti Demokratske stranke, Deo I Osnovne odredbe član Lokalna samouprava i dr P. Nikolića, član 188. 6 Dr P. Nikolić, član 189 stav 3; Demokratska stranka Srbije član 150 stav 3 i Vlada Republike Srbije, član 148 stav 3. 7 Forum iuris Glava VII teza 1 stav 2 i Liberali Srbije, član 141 stavovi 1 i 2, Predskog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160. 8 Npr: oblast (dr P. Nikolić), autonomne teritorijalne zajednice i autonomne pokrajine – naziv koji se koristi za Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (Forum iuris), autonomne pokrajine (Demokratska stranka, predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, Vlada Srbije), regioni (Demokratska stranka Srbije), teritorijalne autonomije odnosno regije, autonomne pokrajine – naziv se koristi za Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (Liberali Srbije), zajednice teritorijalne samouprave, autonomne pokrajine (Beogradski Centar za ljudska prava). 9 Na primer u projektima ustava: Forum iuris, Beogradski centar za ljudska prava, Liberali Srbije. 10 Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stav 4.

9

utvrđene Ustavom i zakonom“11; „oblasti su autonomne političko – teritorijalne jedinice koje predstavljaju zajednice opština  i građana“12; „regioni su autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na  regionalnu autonomiju“13;  „autonomne pokrajine  su autonomne  teritorijalne zajednice osnovane Ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju“14; „autonomne pokrajine su oblik ostvarivanja prava građana i građanki na pokrajinsku autonomiju“15. 

 U većini analiziranih projekata ustava Srbije, obe autonomne pokrajine koje postoje u ustavnom sistemu  se  izričito navode u ustavu16.  Izuzetak predstavljaju dva projekta ustava u kojima  se17 postojeće autonomne pokrajine uopšte ne pominju,18 ili se samo navode sedišta budućih regiona, a među sedištima regiona navode se i Novi Sad i Priština,19 ali izostaje eksplicitno navođenje naziva Vojvodine kao i Kosova i Metohije. 

1.3 Formiranje autonomnih pokrajina – kriterijumi i postupak odlučivanja 

U  projektima  ustava  Srbije  različito  su  regulisana  pitanja  vezana  za  obrazovanje  autonomnih pokrajina.  Poseban  status  Autonomne  pokrajine  Kosovo  i  Metohija,  koji  se  navodi  i  eksplicitno, karakteristika je većine analiziranih ustavnih projekata.20  

Suštinske  razlike među projektima ustava u  vezi  sa pitanjem obrazovanja  autonomnih pokrajina ogledaju  se u odnosu prema već postojećim autonomnim pokrajinama kao  i u  tome da  li  se autonomne pokrajine obrazuju samim ustavom  ili ustav samo  reguliše mogućnost  formiranja autonomnih pokrajina  i eventualno  propisuje  uslove  za  njihovo  obrazovanje,  određuje  organ  koji  o  tome  odlučuje  i  propisuju osnovni i najvažniji elementi postupka po kome se o tome odlučuje. U nekoliko projekata ustava uvažava se i u ustavu eksplicitno navodi činjenica da u ustavnom sistemu Srbije postoje dve autonomne pokrajine21, a u pojedinim projektima se uz to garantuje  još  i poštovanje područja na kojima se one prostiru.22 U nekoliko projekata  ustava  se  ne  uvažava  činjenica  da  u  ustavnom  sistemu  Srbije  već  postoje  dve  autonomne pokrajine23, već se u ustavu propisuje da se autonomne pokrajine (regije) obrazuju ustavom  i u ustavu se eksplicitno navode njihovi nazivi24 uz garantovanje mogućnosti da se u ustavnom sistemu obrazuju i druge autonomne pokrajine.25  

 

                                                            11 Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Zajednice teritorijalne samouprave, stav 6. 12 Dr P. Nikolić, član 189 stav 1. 13 Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 1. 14 Vlada Republike Srbije, član 148 stav 2. 15 Ekspertski tim predsednika Republike član 17. 16 Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Teritorijalne zajednice stav 7; Forum iuris, Osnovne odredbe teza 16 stavovi 2 i 3; Demokratska stranka, Glava II član autonomija stav 1; Liberali Srbije, član 139; Vlada Republika Srbije, član 148 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav 1. 17 Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 2. 18 Dr P. Nikolić, član 189 stav 2. 19 Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 2. 20 Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Zajednice teritorijalne autonomije stav 7; Forum iuris, Osnovna načela, teza 16 stav 2; Demokratska stranka Deo VIII član Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija; Demokratska stranka Srbije, član 153 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 148 stav 2 in fine, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav 1. 21 Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stavovi 2 i 3; Liberali Srbije, članovi 138 i 141 stavovi 1 i 2; Vlada Republike Srbije, član 148 stavovi 2 i 3, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav 1. 22 Beogradski centar za ljudska prava. 23 Dr P. Nikolić. 24 U projektu Beogradskog centra za ljudska prava autonomne pokrajine su: Beograd, Vojvodina, Jugozapadna Srbija, Jugoistočna Srbija, Kosovo i Metodija i Šumadija i podunavlje, Glava II Teza Zajednice teritorijalne samouprave, stavovi 7 i 8; u projektu dr P. Nikolića navode se sledeće oblasne autonomije: Bačka, Banat, Srem, Beograd, Podrinjska, Posavska, Zlatiborska, Šumadija, Raška, Podunavsko – Timočka, Južnomoravska, Kosovska oblast i Metohijska oblast, član 189 stav 1; u projektu Demokratske stranke Srbije navedena su sedišta regiona i to: Beograd, Kragujevac, Niš, Novi Sad, Priština i Užice, član 150 stav 2. 25 Dr P. Nikolić, član 189 stav 3 i Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 3.

10

1.4 Pravna priroda konstitutivnog akta autonomne pokrajine i njegov status u  pravnom sistemu  

Pravo  autonomnih  pokrajina  na  samoorganizovanje  je  važan  indikator  statusa  koji  autonomna pokrajina u ustavnom sistemu. Ne čudi, stoga, što se u svim projektima ustava načelno (najčešće odredbom opšteg  karaktera)  garantuje  pravo  autonomnih  pokrajina  da  svojim  najvišim  pravnim  aktom  regulišu sopstvenu  organizaciju.  Razlike među  projektima  ustava,  u  vezi  sa  pravom    autonomnih  pokrajina  na samoorganizovanje  beleže  se  u  odnosu  na  dva  pitanja.  Oba  su    najneposrednije  povezana  sa  najvišim (osnovnim)  pravnim  aktom  autonomne  pokrajine  kao  i  sa    sadržajem,  kvalitetom  i  obimom  ovlašćenja kojima raspolažu pokrajinski organi prilikom odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta koji predstavlja instrument ostvarivanja prava autonomne pokrajine na samoorganizovanje, jer reguliše status, nadležnosti i organizaciju pokrajinskih organa. 

Jedna od  razlika među projektima ustava odnosi se na naziv kojim se označava najviši pravni akt autonomne pokrajine. Za najviši pravni akt autonomne pokrajine u projektima ustava se koriste tri naziva – konstitutivni akt, 26 osnovni zakon27 i statut.28  

Druga  razlika među autorima projekata ustava odnosi  se na postupak po  kome  se usvaja najviši pravni  akt  autonomne  pokrajine  kao  i  na  subjekte  koji  su  uključeni  u  postupak  odlučivanja o  usvajanju najvišeg  pravnog  akta  autonomne  pokrajine.  Postupak  odlučivanja  o  usvajanju  najvišeg  pravnog  akta autonomne  pokrajine  je  različito  regulisan.  Osnovna  razlika  među  projektima  ustava  u  vezi  sa  ovim pitanjem ogleda se u stepenu samostalnosti autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine.  

Autorima većine projekata prihvatljivo je rešenje prema kome se o usvajanju najvišeg pravnog akta autonomne  pokrajine  odlučuje  uz  prethodnu29  ili  naknadnu30  saglasnost  Narodne  skupštine  Republike Srbije. Ovakav postupak odlučivanja uključuje i pretpostavlja, u osnovi, učešće dva subjekta u odlučivanju o pravu  autonomne  pokrajine  na  samoorganizovanje.  Subjekti  koji  o  tome  odlučuju  su  organi  koji reprezentuju građane  i neposredno su  izabrana tela od strane građana u autonomnoj pokrajini (skupština autonomne pokrajine) kao i na državnom nivou (Narodna skupština Republike Srbije).  

Pravo  autonomne  pokrajine  da  samostalno  reguliše  svoju  organizaciju  (nadležnosti,  organe, procedure) i da u skladu sa tim samostalno odlučuje o donošenju svog najvišeg pravni akt garantuje se u tri projekta ustava.31  

Specifično  rešenje u  vezi  sa pravom autonomne pokrajine na  samoorganizovanje  i odlučivanje o najvišem pravnom aktu u kome se to pravo autonomne pokrajine materijalizuje i pozitivira, postoji samo u jednome od projekata ustava. Prema predlogu sadržanom u ovom projektu ustava, postojeće autonomne pokrajine,  kao  izraz  prava  autonomne  pokrajine  na  samoorganizovanje  iskazuje  se  i  kroz  njihovu samostalnost  prilikom  odlučivanja  o  donošenju  svog  najvišeg  pravnog  akta.  Za  razliku  od  postojećih autonomnih  pokrajina,  kada  se  radi  o  novoformiranim  autonomnim  pokrajinama  u  donošenju  najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine učestvuju kao pokrajinski organi tako  i organi centralne vlasti. Najviši pravni akt se, prema ovom  rešenju, usvaja u skupštini autonomne pokrajine, ali ga proglašava predsednik Republike kao organ centralne vlasti, i 32 

 

 

 

                                                            26 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, i Liberali Srbije. 27 Demokratska stranka, Predlog Ekspertskog tima Predsednika Republike. 28 Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije i Vlada Republike Srbije. 29 Demokratska stranka, Glava II član Nadležnosti autonomne pokrajine, stav 1 tačka 2. 30 Dr P. Nikolić član 191 stav 3; Demokratska stranka Srbije član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 152 stav 1. 31 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 32 Liberali Srbije, član 141 stav 4.

11

1.5 Pravni subjektivitet autonomne pokrajine 

Svojstvo  pravnog  lica,  prema  rešenjima  koja  sadrži  većina  projekata  ustava,  garantuje  se autonomnim  pokrajinama  kao  i  lokalnim  zajednicama.33  Za  status  autonomne  pokrajine  u  ustavnom sistemu  to  je  važna  garancija  njene  samouprave  i  autonomnosti.  Samo  u  nekim  projektima  ustava  ova ustavna garancija je izostala. Indikativan je nalaz analize projekata ustava koji pokazuje da je garantovanje pravnog  subjektiviteta autonomne pokrajine  izostalo upravo u onim projektima koji autonomiju definišu kao  oblik  prava  građana  na  decentralizaciju  i  samoupravu  i  garantuju  pravo  autonomnih  pokrajina  da samostalno  donose  svoj  konstitutivni  akt  (osnovni  i  najviši  pravni  akt  autonomne  pokrajine).34  Teško  je zamislivo da  se pravo  građana na  samoupravu  i   decentralizaciju,  kao  i pravo  autonomnih pokrajina na samoorganizovanje  i  samostalno odlučivanje o  donošenju  svog  najvišeg  pravnog  akta može ostvarititi  u uslovima u kojima se autonomnim pokrajinama ne garantuje pravni subjektivitet (svojstvo pravnog lica).  

1.6 Teritorija autonomne pokrajine ‐ odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina 

U  projektima  ustava  Srbije  različito  je  rešeno  pitanje  kako  se  odlučuje  o  području  na  kome  se prostire autonomna pokrajina, ko o tome odlučuje (subjekti), kako se odlučuje o tome (postupak), kakva je priroda ovlašćenja kojima raspolažu organi autonomne pokrajine (obim, sadržaj i kvalitet ovlašćenja) i dr.  

U nekoliko projekata ustava prihvaćeno  je rešenje prema kome se teritorija autonomne pokrajine reguliše organskim  zakonom,35  izuzev  kada  se  radi o  teritoriji na  kojoj  se prostiru postojeće autonomne pokrajine. One zadržavaju sadašnje granice.36 Teritoriju autonomne pokrajine reguliše organski zakon koji se  usvaja  po  posebnom  postupku  i  za  čije  usvajanje  je  propisana  posebna  većina37  ili  se,  kako  je  to regulisano u nekim projektima ustava, ovaj zakon usvaja po posebnom postupku propisanom za njegovo usvajanje  ovog.38  Prema  rešenju  u  jednome  od  projekata  ustava  dom  koji  reprezentuje  autonomne teritorijalne  zajednice  ima  pravo  apsolutnog  veta,  na  zakon  o  teritorijalnoj  organizaciji  kao  zakon  koji, između ostalog, reguliše  i područje na kome se prostire autonomna pokrajina. U tom slučaju o zakonu se odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih senatora.39 Samo dva projekta ustava40 sadrže rešenje koje, u odnosu na odlučivanje o teritoriji autonomne pokrajine, sledi standarde evropskih dokumenata o regionima koji  se odnose  na odlučivanje  o  području  na  kome  se  region  prostire. Prema  rešenjima  koja  sadrže ovi prohjekti  ustava  o  promeni  granica  teritorijalne  zajednice  (autonomne  pokrajine)  neposredno  odlučuju građani  na  referendumu  raspisanom  u  tu  svrhu. Odluka  na  referendumu  smatra  se  usvojenom  ukoliko dobije podršku većine od 50% + 1 važećih glasova građana sa područja autonomne teritorijalne zajednice koji imaju biračko pravo.41 

 

2. NADLEŽNOSTI AUTONOMNE POKRAJINE I NJENIH ORGANA 

Nadležnosti autonomne pokrajine (i organa koji se obrazuju u autonomnoj pokrajini) predstavljaju jedan od najvažnijih pokazatelja njihovog ustavnopravnog položaja.  

Nekoliko grupa pitanja koja se najneposrednije odnose na nadležnosti autonomne pokrajine nužno je  podrobnije  razmotriti  kako  bi  se  mogao  ralno  sagledati  položaj  autonomne  pokrajine  u  ustavnom sistemu.  Najvažnija  među  ovim  pitanjima  su:  načela  na  kojima  počiva  raspodela  nadležnosti  između 

                                                            33 Dr P. Nikolić, član 191; Demokratska stranke, Deo V Glava I, član pravni status; Demokratska stranka Srbije, član 160; Vlada Republike Srbije, član 142 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 161. 34 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris i Liberali Srbije. 35 Demokratska stranka Srbije, član 151 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 102 stav 3 i član 148 stav 4; Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7. 36 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7. 37 Projekt dr P. Nikolića, član 190. 38 Demokratska stranka, Deo V Glava II član autonomija, stav 4; Liberali Srbije, član 91 stav 1 alineja 8. 39 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza postupak odlučivanja stavovi 14 i 15. 40 Forum iuris, Deo IV Glava VI teza 6 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član162. 41 Forum iuris, Deo IV Glava VI teza 6 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 162 stav 2.

12

različitih nivoa organizacija vlasti (posebno između centralne vlasti i autonomne pokrajine sa jedne strane, kao i pokrajinskih vlasti i lokalnih vlasti, sa druge strane); pravni akt kojim se određuju  oblasti u kojima se protežu  nadležnosti  autonomne  pokrajine  i  regulišu  poslovi  koje  obavljaju  organi  autonomne  pokrajine (ustav,  zakon,  osnovni  akt  autonomne  pokrajine);  priroda,  kvalitet  i  nadležnosti  (izvorne,  prenete  i konkurentne);  vrste  nadležnosti  s  obzirom  na  vrstu  posla  koju  konkretna  nadležnost  podrazumeva (normativne  ‐  zakonodavne,  izvršne,  sudske);  konkretan  sadržaj  svake  od  nadležnosti  kao  i  pravni instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka. 

2.1 Osnovni ustavni principi na kojima počiva raspodela nadležnosti između različitih   nivoa     vertikalne organizacije vlasti (vertikalna podela vlasti) 

Analiza projekata ustava pokazuje da među njima postoje  značajne, moglo bi  se  reći  i  suštinske, razlike s obzirom na to kako su formulisani i postavljeni osnovni principi od kojih se u ustavu polazi prilikom regulisanja  raspodele  nadležnosti  između  različitih  nivoa  organizacije  vlasti.  U  većini  projekata  ustava42 eksplicitno je utvrđeno načelo subsidijariteta. To govori da je u većini projekata ustava prihvaćen standard koji  utvrđuju  evropski  dokumenti  o  regionalnoj  i  lokalnoj  samouporavi  kao  osnovni  princip  districuje nadležnosti  između  različitih nivoa organizacije vlasti. Ovo načelo  je postavljeno kao primarni kriterijum  i osnovni  princip  raspodele  nadležnosti  između  različitih  nivoa  vertikalne  organizacije  vlasti.  Načelno postavljeni princip subsidijariteta bliže se konkretizuje u odredbama koje ustanovljavaju opštu pretpostavku nadležnosti u korist opštine kao primarne  teritorijalne zajednice43  i u skladu sa ovim načelnim pristupom distribuciji  nadležnosti,  u  odredbama  kojima  se  nadležnosti  autonomnih  pokrajina  i  centralne  vlasti utvrđuju metodom  enumeracije,  a  svi  poslovi  koji  nisu  ustanovljeni  kao  nadležnost  centralne  vlasti  ili autonomne pokrajine su u nadležnosti opštine.44  

  Samo  u  jednome  od  projekata  ustava45  opšta  pretpostavka  nadležnosti  ustanovljena  je  u  korist centralne vlasti, pa je tako principu subsidijariteta dato značenje koje dijametralno suprotno značenju koje ovom principu daju standardi evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi. Kako je za status autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu ovo pitanje od suštinskog značaja  jer određuje prirodu, obim i kvalitet  nadležnosti  autonomne  pokrajine,  nije  na  odmet  upravo  na  ovom mestu  podvući  da  je  rešenje sadržano u samo  jednome od projekata ustava prihvaćeno u aktuelnom Ustavu Republike Srbije upravo u vezi sa nadležnostima autonomne pokrajine46, iako nije bilo prihvaćeno u najvećem broju projekata ustava niti je u skladu sa standardima evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi.  

Pažljivija  i  sistemska  analiza  rešenja  sadržanih u projektima ustava pokazuje da  su u nekima od projekata ustava pravila o kriterijuma na osnovu kojih se distribuiraju nadležnosti različitih nivoa vertikalne organizacije  vlasti  kontrdiktorna.  Tako  je,  na  primer,  u  jednom  od  projekata  ustava,  uprkos  eksplicitnoj odredbi koja utvrđuje da je „državna vlast ograničena pravom građana na regionalnu autonomiju i lokalnu samoupravu“, u drugoj odredbi propisano da  je „Republika Srbija nadležna u svim pitanjima u kojima nije region ili jedinica lokalne samouprave“.47 

2.2 Pravni akti kojima se garantuju i regulišu nadležnosti autonomne pokrajine 

Za  kvalitet  garancija koje  se odnose na nadležnosti autonomne pokrajine  i njenih organa  kao  za trajnost  i  stabilnost  prava  koja  se  garantuju  autonomnim  pokrajinama  u  vezi  sa  poslovima  koji  su  im stavljeni u nadležnost izuzetno važno je i jedno, samo na prvi pogled, formalno pitanje. To pitanje odnosi se na prirodu pravnog akta kojim se propisuju (garantuju) nadležnosti autonomne pokrajine. Nesumnjivo je da ustavne garancije nadležnosti autonomne pokrajine imaju prednosti nad zakonskim garancijama pre svega                                                             42 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 4; dr P. Nikolić, član 207; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4; Liberali Srbije, član 143 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 165. 43 Dr P. Nikolić, član 207; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4; Liberali Srbije, član 143 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republiike, član 165. 44 Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 175 – 178. 45 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 4. 46 Član 177 stav 1 Ustava Republike Srbije. Više o tome Pajvančić, M., Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd, KAS, 2009, str. 227 – 228. 47 Demokratska stranka Srbije, član 145 stav 3.

13

zbog  činjenice  da  se  ustav  teže menja  nego  zakon,  da  se  ustav menja  ređe  nego  zakoni,  kao  i  da  se promenama ustava se pristupa obazrivo. Sve to znači da su ustavne garancije trajnije,  izvesnije  i stabilnije nego  zakonske,  jer  se  zakon  lakše  i  jednostavnije menja.  Pored  toga,  nadležnosti  autonomne  pokrajine mogu  biti  regulisane,  na  osnovu  i  u  okviru  ustava  (ili  zakona)  i  osnovnim  i  najvišim  aktom  autonomne pokrajine. Pravo autonomne pokrajine da svojim osnovim aktom  reguliše svoje nadležnosti  je  izraz prava autonomne pokrajine na samooupragovanje  i važan pokazatelj statusa autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. 

 U  projektima  ustava  koji  su  analizirani  regulisano  je  da  se  nadležnosti  autonomnih  pokrajina utvrđuju  samim ustavom,48 ali  i da  je ovo pitanje materija koju  reguliše  zakon.49 Primetno  je da o ovom pitanju postoji visoki stepen saglasnosti među autorima ustavnih projekata. U pogledu prava autonomnih pokrajina  da  svojim  osnovnim  i  najvišim  pravnim  aktom  regulišu  svoje  nadležnosti  saglasnost  među autorima ustavnih projekata  izostaje. Pravo autonomnih pokrajina da svojim osnovnim  i najvišim pravnim aktom regulišu poslove u nadležnosti autonomne pokrajine i njenih organa eksplicitno je garantovano samo u nekima od projekata ustava.50 

2.3 Priroda, kvalitet i obim nadležnosti autonomne pokrajine  

S  obzirom  na  prirodu  i  kvalitet  nadležnosti  koje  se  u  projektima  ustava  garantuju  autonomnoj pokrajini moguće se sve nadležnosti grupisani u tri osnovne grupe. Prvu grupu činile bi izvorne (originerne) nadležnosti. U drugoj grupi su prenete (poverene) nadležnosti. U trećoj grupi bi bile nadležnosti u kojima određeni  stepen ovlašćenja  zadržavaju organi  centralne  vlasti, ali  izvesna opvlašćenja  imaju  i pokrajinski organi.  To  su  konkurentne nadležnosti.  Sve  tri  grupe nadležnosti  autonomne pokrajine  zastupljene  su u projektima  ustava,  ali  su  primetne  razlike među  projektima  ustava  s  obzirom  na  konkretna  rešenja  u svakome od projekata. 

U većini projekata ustava, u samom ustavu su regulisane izvorne nadležnosti autonomne pokrajine. Način na koji  je ovo pitanje regulisano u projektima ustava ogleda se u taksativnom   navođenju različitih oblasti  društvenog  života  (na  primer,  privreda,  saobraćaj,  turizam,  zanatstvo,  obrazovanje,  kultura, informisanje  i dr.) kojima se prostiru ovlašćenja autonomne pokrajine.51 Među projektima ustava postoje razlike koje se ogledaju u tome koja područja društvenog života se navode kao oblasti u kojima autonomne pokrajine  imaju  određene  nadležnosti,  kao  i  u  obimu  i  kapacitetima  nadležnosti  kojima  raspolažu autonomne pokrajine u različitim oblastima. Najčešće se obim nadležnosti vezuje za pitanja od pokrajinskog značaja  što  se  jednom  generalnom  odredbom  i  izričito  propisuje,  dok  se  kapacitet  nadležnosti  bliže određuje (na primer, reguliše, organizuje, stara se o primeni i sl.). Indikativno je da se samo u jednome od projekata  izričito  garantuje  samostalnost  autonomnih  pokrajina  u  ostvarivanju  sopstvenih  nadležnosti,52 dok u većini projekata ova vrsta garancije izostaje. 

Pored  izvornih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  mogu  imati  i  prenete  nadležnosti  (povereni poslovi).  Mogućnost  poveravanja  poslova  koji  se  ostvaruju  na  nivou  centralne  vlasti  i  predstavljaju  nadležnosti  različitih  organa  centralne  vlasti  ustanovljena  je  i  regulisana  u  svim  projektima  ustava. Propisana je mogućnost i garantovano pravo da Republika može preneti na autonomnu pokrajinu i poslove 

                                                            48 Beogradski centar za ljudska prava, deo III Glava II teza nadležnosti autonomne pokrajine; dr P. Nikolić, član 192; Forum iuris Glava VI teza 7; Demokratska stranka Deo V Glava II član nadležnosti autonomne pokrajine; Demokratska stranka Srbije, član 152; Liberali Srbije, član 149; Vlada Republike Srbije, član 149 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 174 i 177. 49 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava 2 teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 6; Demokratska stranka Srbije, član 145 stav 2. 50 Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 1; Demokratska stranka, Deo V Glava II član nadležnosti autonomne pokrajine stav 1 i teza samoorganizovanje stav 1; Liberali Srbije, član 140. 51 Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 152; Liberali Srbije, član 143 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 149. 52 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II opšta načela, stav 3.

14

iz svoje nadležnosti nadležnosti.53 Uz ovo opšte pravilo u projektima ustava  reguliše se  i način na koji se autonomnoj  pokrajini  poverava  obavljanje  određenih  poslova  iz  nadležnosti  republike,  utvrđuje  kojim pravnim aktom to Republika može učiniti i načelno propisuje obaveza Republike da za obavljanje poverenih poslova  obezbedi  i  neophodna  finansijska  sredstva.54  Samo  u  jednome  od  projekata,  u  skladu  sa standardima  evropskih  dokumenata  o  regionalnoj  i  lokalnoj  samoupravi,  propisana  je  mogućnost  da autonomna pokrajina prenete nadležnosti  (poverene poslove) prilagodi  lokalnim prilikama,55  što ostavlja izvestan prostor pokrajinskoj  administraciji da modifikuje poverene poslove  (na primer,  sadržaj poslova, način  na  koji  će  obavljati  poslove  i  sl.)  u  skladu  sa  uslovima,  potrebama  i  konkretnim  prilikama  u autonomnoj pokrajini. 

Treću  grupu  i  nesumnnjivo  najsloženiju  grupu  poslova  čine  oni  poslovi  koji  čine  sadržaj konkurentnih nadležnosti  i organa centralne vlasti  i pokrajinskih organa. Konkurentnu nadležnost regulišu svi projekti ustava56, ali na različite načine. Razlike među projektima ustava s obzirom na ovo pitanje tiču se, u  prvom  redu,  načina  na  koji  su  utvrđene  konkurentne  nadležnosti  centralnih  i  pokrajinskih  organa. U nekoliko  projekata  ustava  konkurentne  nadležnosti  se  taksativno  (metodom  enumeracije  i  poimenično) navode u samom ustavu.57 U jednome od projekata ustava58 u samom ustavu se, pored navođenja oblasti i pitanja  koja  čine  sadržaj  konkurentnih  nadležnosti  precizira  i  bliže  određuje  kvalitet  i  obim  nadležnosti Republike i organa centralne vlasti (npr. uređuje osnove sistema, reguliše osnovne principe i sl.) u oblastima koje  su  domenu  konkurentnih  nadležnosti  i  tako  već  u  samom  ustavu  ukazuje  na  ograničen  kapacitet nadležnosti  kojima  raspolažu  organi  cenztalne  vlasti  u  sferi  konkurentnih  nadležnosti.  U  pojedinim projektima  ustava  konkurentna  nadležnost  je  regulisana  kao    izuzetak  i o  tome  se,  upravo  stoga  što  je izuzetak, u Narodnoj skupštini odlučuje kvalifikovanom većinom.59 

2.4 Vrste nadležnosti autonomne pokrajine 

Pravo autonomne pokrajine da uređuje odnose u onim oblastima koje ustav određuje kao domen nadležnosti  autonomne  pokrajine  je  zagarantovano  u  svim  projektima  ustava,  ali  su  i  u  odnosu  na  ovo pitanje  uočljive  izvesne  razlike  u  rešenjima  sadržanim  u  različitim  projektima.  Razlike među  projektima ustava odnose se na vrstu ovlašćenja  (normativna ovlašćenja, ovlašćenja vezana za primenu  i  izvršavanje propisa, ovlašćenja vezana za sudsku vlast) i obim prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini.  

  Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuje pravo da reguliše (propisuje, normira, reguliše)  pitanja  u  onim  oblastima  koje  su  u  nadležnosti  autonomne  pokrajine. Nesumnjivo  je  da  se  u projektima  ustava  autonomnoj  pokrajini  piznaju  (i  garantuju)  neka  ovlašćenja  u  domenu  normativne delatnosti.  Sadržaj  i  obim  normativnih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  različito  su  određeni.  Među projektima ustava u tom pogledu postoje razlike.  

  Većina  projekata  ustava60  eksplicitno  garantuje  zakonodavnu  vlast  autonomne  pokrajine,  koja uključuje  pravo  autonomne  pokrajine  da  u  oblastima  u  kojima  se  prostire  njena  nadležnost  donosi 

                                                            53 Dr P. Nikolić član 193; Forum iuris, Glava VI tačka 2 stav 3; Demokratska stranka Deo V Glava II član preneto zakonodavstvo; Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2; Liberali Srbije član 142; Vlada Republike Srbije član 150, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 166. 54 Dr P. Nikolić član 193; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 3; Liberali Srbije član 142 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 166 stav 3. 55 Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 8. 56 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza nadležnosti Republike; Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 3; Demokratska stranka, Deo V Glava II član preneto zakonodavstvo; Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2; Liberali Srbije član 150; Vlada Republike Srbije član 150, i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 177 i 178. 57 Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 3 i Liberali Srbije član 150 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 178. 58 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza nadležnosti Republike. 59 Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2 i Vlada Republike Srbije član 150. 60 Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava I teza osnovna načela stav 2; Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 4; Demokratska stranka, Deo V Glava II teza nadležnosti; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 3; Liberali Srbije, član 146 stav 1; Vlada Republike Srbije, članovi 146 stav 1 in fine i 144 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike članovi 174, 177, 179 stav 5.

15

pokrajinske  zakone  i  da  ovim  zakonima,  na  osnovu  i  u  okviru  ustava,  reguliše  pitanja  iz  domena  svoje nadležnosti. Prema rešenjima koja sadrže ovi projekti ustava normativna ovlašćenja autonomne pokrajine uključuju ne samo pravo na pokrajinsku regulativu, već i pravo autonomne pokrajine da donosi pokrajinske zakone. Izuzuetak u tom pogledu je samo jedan od projekata ustava.61 Prema rešenjima sadržanim u ovom projektu, autonomnoj pokrajini se priznaje samo ograničeni kapacitet normativnih ovlašćenja. Autonomna pokrajina  ima pravo da donosi samo podzakonske pravne akte, što proističe  iz kvaliteta poslova koji  čine nadležnosti oblasti (termin koji se u ovom projektu ustava koristi kao naziv i za autonomnu pokrajinu).  

  U kontekstu razmatranja normativnih ovlašćenja autonomne pokrajine može se primetiti da, moglo bi se reći, opšteprihvaćeno rešenje u projektima ustava koje autonomnoj pokrajini garantuje zakonodavne ingerencije  (na  osnovu  ustava  i  u  granicama  koje  ustav  propisuje)  u  pitanjima  koja  čine  njenu  izvornu nadležnost,  nije  prihvaćeno  u  aktuelnom  Ustavu  Republike  Srbije.62  I  u  ovom  slučaju  prednost  je  data rešenju  koje  normativnu  delatnost  autonomne  pokrajine  ograničava  i  redukuje  samo  na  donošenje podzakonskih pravnih akata. 

Prema  rešenjima  prihvaćenim  u  većini  projekata  ustava,  autonomna  pokrajina  obavlja  i  poslove izvršne  vlasti. Ovakvo  rešenje  načelno  je  u  skladu  sa  standardima  evropskih  dokumenata  o  regionalnoj samoupravi kao i lokalnoj samoupravi, koji uključuju pravo regionalnih i lokalnih vlasti da izvršavaju propise koje donose u okviru svojih nadležnosti. Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuje pravo da izvršava pokrajinske zakone (opšte pravne akte koje usvaja pokrajinska skupština). Pored prava vezanih za  izvršavanje  pokrajinskih  zakona  i  opštih  propisa,  u  projektima  ustava  posebno  je  garantovano  i regulisano  i pravo autonomne pokrajine da  izvršava  republičke  zakone. Ovo pravo autonomna pokrajina ostvaruje osloncem na princip subsidijariteta, kako  je to regulisano u nekim od projekata ustava.63 Prema rešenjima koja sadrže drugi projekti ustava64 autonomna pokrajina ima pravo da izvršava republičke zakone i druge propise samo pod uslovom da  joj Republika poveri ovu nadležnost. O poveravanju nadležnosti za izvršavanje  republičkih  zakona autonomnoj pokrajini odlučuju organi  centralne vlasti, a akt kojim  se ova nadležnost poverava autonomnoj pokrajini  je organski  zakon  za  čije  je usvajanje propisana kvalifikovana većina glasova poslanika Narodne skupštine. 

Prava autonomne pokrajine koja se ostvaruju u domenu sudske vlasti regulisana su samo u nekim projektima ustava.65 Konkretna rešenja u ovim projektima razlikuju se pre svega u odnosu na sadržaj i obim nadležnosti koji  se garantuje autonomnoj pokrajini u domenu  sudske vlasti. Prema  jednom od projekata ustava66 koji autonomnoj pokrajini garantuje određena prava u domenu sudske vlasti granice u kojima se autonomnoj  pokrajini  priznaju  izvesne  kompetencije  u  vezi  sa  sudskom  vlašću,  ove  kompetencije  se ostvaruju  samo  u  onim  oblastima  u  kojima  se  kreće  sadržaj  izvornih  nadležnosti  autonomne  pokrajine. Pravo autonomne pokrajine da sudeluje u odlučivanju o postavljanju sudskih organa u čijoj  je nadležnosti rešavanje sukoba nadležnosti  između Republike  i autonomne pokrajine regulisano  je u samo  jednome od projekata ustava.67 Odlučivanje o   sukobu nadležnosti  između Republike  i autonomne pokrajine  je prema predlogu sadržanom u ovom projektu ustava povereno ustavnom sudu.68 U drugim projektima koji takođe garantuju  autonomnim  pokrajinama  određeni  obim  nadležnosti  u  vezi  sa  sudskom  vlašću,  precizno  se 

                                                            61 U predlogu dr P. Nikolića nadležnost oblasti formuliše kao pravo da se „stara o vodovodu, putevima, saobraćaju, melioraciji, navodnjavanju, razvoju zanatstva, izvođenju javnih radova, radu zdravstvene i socijalne službe, ...“ (član 192). 62 Član 185 Ustava Republike Srbije u vezi sa kojim upućujemo i na Komentar Ustava Republike Srbije, Op. cit. str. 238. 63 Forum iuris, Glava VI teza 8 stav 1. 64 Demokratska stranka Srbije, član 146 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 144 stav 1. 65 Forum iuris, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 4, 5 , 6, 8 i 9; Liberali Srbije, član 146 stav 1. U jednome od predloga jedan od članova ekspertske grupe izdvojio je svoje mišljenje Videti Zbornik Predlozi za novi Ustav Srbije, Fridrich Ebert Stiftung, Beograd, 2004, str. 47 – 48 (Beogradski centar za ljudska prava – izdvojeno mišljenje dr M. Pajvančić), Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, članovi 134 i 143. 66 Liberali Srbije, član 146 stav 1 i izdvojeno mišljenje dr M. Pajvančić u projeku Beogradskog centra za ljudska prava. 67 Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 143 stav 4 i član 188. 68 Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost stav 5 alineja 4; dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod g; Forum iuris, Glava VII, tačka 2 teza 2 stav 1 alineja 4; Demokratska stranka Srbije, član 175 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 171 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191.

16

navode kompetencije pokrajina u oblasti  sudske vlasti.69 Deo ovih nadležnosti oslonjen  je  i na standarde evropskih dokumenata o regijama koji regionima garantuju pravo da pred sudskim telima zaštite pravo na regionaklnu samoupravu, kao i da participiraju u odlučivanju o izboru sudskih organa u čijoj je nadležnosti odlučivanje o zaštiti regionalne samouprave. 

Ustav Republike  Srbije  garantuje pravo na  zaštitu prava na autonomiju70,  koja  se ostvaruje pred Ustavnim  sudom,  ustanovljava  poseban  pravni  instrument  koji  stoji  na  raspolaganju  autonomnim pokrajinama (njihovim organima) da pred Ustavnim sudom pokrenu postupak zaštita prava na autonomiju, a Zakon o ustavnom  sudu propisuje poseban postupak po kome Ustavni  sud odlučuje o  zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju. Pored toga, Ustav Srbije propisuje da se sa svake od predložene tri liste kandidata za sudije Ustavnog suda (lista koju predlaže Narodna skupština,  lista koju predlaže Predsednik Republike  i lista koju predlaže Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca) po jedan sudija bira sa teritorije autonomne pokrajine.71 

2.5 Sadržaj nadležnosti autonomne pokrajine i oblastzi u kojima se ostvaruju 

Katalog poslova koji čine domen izvornih nadležnosti autonomne pokrajine razlikuje se od projekta do projekta ustava. Razlike koje se beleže među rešenjima u različitim projektima ustava odnose se na dve grupe pitanja.  Jedna  grupa pitanja odnosi  se na oblasti u kojima  se ustanovljava nadležnost autonomne pokrajine, a druga grupa pitanja se odnosi na obim i kvalitet nadležnosti autonomne pokrajine.  

Među autorima svih projekata ustava postoji puna saglasnost o tome da se nadležnost autonomne pokrajine prostire u oblastima poljoprivrede, zdravstva, socijalne zaštite, prosvete, kulture kao i u oblastima uređenja  i  organizacije  pokrajinskih  službi  i  javnih  službi,  utvrđivanja  prihoda  i  rashoda  u  budžetu  i izvršavanju zakona. U najvećem broju projekata ustava među oblastima u kojima autonomna pokrajina ima izvorne nadležnosti navode se još i šumarstvo, stočarstvo, lov i ribolov kao i pravo autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom  imovinom. U  većini  analiziranih projekata ustava postoji  saglasnost da  se  izvorne nadležnosti autonomne pokrajine protežu još i na oblasti prostornog i razvojnog planiranja, vodoprivrede, saobraćaja,  zaštite  životne  sredine,  turizma  i  ugostiteljstva  kao  i  da  obuhvataju  i  saradnju  sa  drugim autonomnim pokrajinama u Republici i sa regionima u drugim zemljama.  

Pored toga, samo u nekim projektima ustava kao oblasti u kojima autonomna pokrajina ima izvorne nadležnosti navode se još i javni radovi pokrajinskog značaja; istraživanje i korišćenje mineralnih nalazišta72; sport,  rekreacija  i  fizička  kultura73;  statistička  služba74;  sajmovi  i  privredne  manifestacije;75  održavanje javnog reda76 kao i industrija i zanatstvo.77 Naposletku neke oblasti (staranje o zaštiti ljudskih i manjinskih prava;  penzijsko  i  invalidsko  osiguranje,  organizovanje  službe  pravne  pomoći  i  advokature,  službena upotreba  jezika  i pisama nacionalnih manjina, raspisivanje referenduma, ekonomska politika, ubranizam  i stanovanje)  koje  se  svrstavaju  u  krug  izvornih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  pominju  se  samo  u pojedinim projektima ustava.   

2.6 Princip jedinstva pravnog poretka i instrumenti koji obezbeđuju njegovu primenu   

U regionalno uređenim državama veoma važno pitanje je garantovanje jedinstva pravnog poretka, ustanovljavanje  instrumenata koji služe obezbeđivanju  jedinstva pravnog poretka kao  i regulisanje načina na koji se osigirava poštovanje principa jedinstva pravnog poretka. Uprkos tome što je ovo pitanje izuzetno 

                                                            69 Forum iuris, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 4, 5 , 6, 8 i 9; Demokratska stranka, Deo V Glava II, član Nadležnosti autonomne pokrajine alineje 10 i 11. 70 Član 187 Ustava Republike Srbije. Videti šire komentar uz ovaj član, Op. cit. str. 240 – 241. 71 Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. Videti šire komentar uz ovaj član, Op. cit. str. 220 – 221. 72 Forum iuris i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 73 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Liberali Srbije i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 74 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 75 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris i Liberali Srbije, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 76 Beogradski centar za ljudska prava, dr P. Nikolić i Forum iuris i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 77 Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije i Vlada Republike Srbije i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike.

17

važno  za  obezbeđivanje  usklađenosti  i  sklada  i  pravnog  poretka  u  regionalnoj  državi  princip  jedinstva pravnog  poretka  Republike  i  instrumenti  koji  obezbeđuju  poštovanje  ovog  principa  (npr.  jednaka  prava građana i jednaka važnost svih isprava i pojedinačnih pravnih akata na celoj teritoriji Republike78) izričito su regulisani samo u četri projekta ustava.79 

Iako eksplicitno ne propisuju princip  jedinstva pravnog poretka svi projekti ustava sadrže odredbe koje regulišu instrumente koji neposredno služe očuvanju i obezbeđivanju jedinstva pravnog poretka. Među instrumentima koji služe kako bi se osiguralo jedinstvo pravnog poretka  najznačajniji su oni instrumenti koji se  koriste  pred  ustavnim  sudom  u  postupku  ocene  ustavnosti  i  zakonitosti.  U  svim  projektima  ustava propisani  su ovi  instrumenti. Oni uključuju ocenu ustavnosti  i  zakonitosti opštih pravnih propisa  koje, u okviru svoje nadležnosti donose pokrajinski organi, kao  i rešavanje sporova o sukobu nadležnosti  između organa centralne vlasti i pokrajinskih organa, sa jedne strane, kao i sukob nadležnosti između pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave (opština i gradova). Odlučivanje o ovim pitanjima povereno je ustavnom sudu.  

Među projektima ustava nema razlike kada su u pitanju opšta ustavna rešenja prema kojima opšti pravni akti koje donose organi autonomne pokrajine podležu kontroli ustavnosti i zakonitosti.Razlike koje se beleže među  projektima  ustava  odnose  se  u  prvom  redu  na  status  najvišeg  pravnog  akta  pokrajine  u pravnom  sistemu.  Prema  jednoj  grupi  predloga  konstitutivni  akt  autonomne  pokrajine  podleže  samo kontroli  ustavnosti.  U  skladu  sa  tim  načelom  eksplicitno  se  propisuje  da  najviši  pravni  akt  autonomne pokrajine mora  biti  u  skladu  sa  ustavom.80  Prema  rešenjima  koje  sadrže  drugi  projekti  ustava  svi  opšti pravni  akti  autonomne pokrajine, uključujući  i najviši pravni  akt  autonomne pokrajine podležu ne  samo kontroli ustavnosti već i kontroli zakonitosti. U skladu sa ovim  pristupom, u projektima ustava koji sadrže ovakvo  rešenje eksplicitno  se propisuje da najviši pravni akt autonomne pokrajine mora biti u  skladu  sa ustavom i republičkim zakonom.81 

U  nekim  projektima  ustava  ustanovljeni  su,  pored  toga,  i  drugi  instrumenti  čiji  je  smisao obezbeđivanje  jedinstva  pravnog  poretka.  Među  ovim  instrumentima  su  na  primer,  pravo  pokretanja postupka ocene ustavnosti  zakona  i konstitutivnog akta autonomne pokrajine82  i pravo organa centralne vlasti da, pod uslovima propisanim u ustavu, raspuste skupštinu pokrajine.83 

  

3.  ZASTUPLJENOST  AUTONOMNIH  POKRAJINA  U  ORGANIMA  REPUBLIKE  I NJIHOVO  UČEŠĆE  U  ODLUČIVANJU  O  PITANJIMA  IZ  NADLEŽNOSTI  ORGANA CENTRALNIH VLASTI KOJA SU ZNAČAJNA ZA AUTONOMNU POKRAJINU 

  Jedan  od  evropskih  standarda  u  dokumentima  o  regionalnoj  samoupravi  odnosi  se  na  različite vidove učešća regiona u odlučivanju  i posebno uključuje procedure konsultovanja regionao pitanjima koja su  u  nadležnosti  centralnih  organa  vlasti  naročito  kada  se  na  nivou  centralnih  organa  vlasti  odlučuje  o pitanjima značajnim za status regiona.  

                                                            78 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela, stavovi 10 i 11 i Forum iuris, Glava IV teza 3 stav 5. 79 Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Opšta načela, stavovi 9, 10 i 11; Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 9; Liberali Srbije, član 4 stav 5 i Predlog ekspertske grupePredsednika Republike, član 11. 80 Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost, stav 5; Forum iuris, Glava VII tačka 1 teza 1 stav 1 i tačka 2 teza 2 stav 1; Demokratska stranka, Deo IV Glava II član nadležnosti stav 1 alineja 1; Liberali Srbije, član 128 stav 1 alineja 1 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 174 stav 3 i član 191 stav 1. 81 Dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod a. U predlozima Demokratske stranke Srbije (član 175 stav 1) i Vlade Republike Srbije (član 171 stav 1) među nadležnostima ustavnog suda ne spominje se izričito ocena ustavnosti i zakonitosti statuta autonomne pokrajine već se koristi opšta odredba „drugi opšti akti“ koja može obuhvatati i statut pokrajine. 82 Dr P. Nikolić, član 202; Demokratska stranka Srbije, član 158; Vlada Republike Srbije, član 161 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 192 stavovi 1 i 4. 83 Dr P. Nikolić, član 203; Demokratska stranka, Deo V Glava II, član zaštita pravnog poretka i interesa Republike; Demokratska stranka Srbije, član 159.

18

  U projektima ustava ovaj standard je delom integrisan. Učešće i uključivanje autonomne pokrajine u odlučivanje o pitanjima koja  su u nadležnosti  republičkih organa ostvaruje  se u osnovi na dva načina. Jedan  oblik  učešća  ostvaruje  se  kroz  reprezentovanje  autonomne  pokrajine  u Narodnoj  skupštini. Drugi oblik učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima  iz nadležnosti  centralne vlasti ostvaruje  se prilikom  odlučivanja  organa  centralne  vlasti,  što  se  obezbeđuje  u  prvom  redu  kroz  ustanovljavanje procedura koje bi trebalo da omoguće realizovanje ovog prava autonomne pokrajine. 

3.1 Reprezentovanje autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini 

Princip teritorijalnog reprezentovanja (reprezentovanje teritorijalnih zajednica) posebno u složenim državama prisutan je u komparativnoj ustavnosti u više različitih oblika.84 

Pravo  autonomne  pokrajine  na  reprezentovanje  u  Narodnoj  skupštini  garantuje  se  u  nekoliko projekata  ustava.  U  više  projekata  ustava  eksplicitno  garantovanje  ovog  prava  autonomne  pokrajine izostaje.85  

Konkretan  način  ostvarivanja  prava  autonomne  pokrajine  da  bude  reprezentovana  u  Narodnoj skupštini regulisan  je različito u pojedinim projektima. Najznačajnija razlika među odnosi se pre svega na strukturu Narodne skupštine i njenu unutrašnju organizaciju.  

Prema  rešenjima u  jednoj grupi projekata ustava Narodna  skupština  je dvodomna.86 U Narodnoj skupštini se, pored doma građana kao drugi dom obrazuje dom teritorijalnih zajednica. 

Prema rešenjima u drugim projektima ustava Narodna skupština  je  jednodomna, ali  je regulisano da deo narodnih poslanika biraju građani neposredno, dok se deo narodnih poslanika bira u autonomnim pokrajinama.87 Projekti ustava u kojima je zastupljeno ovo rešenje razlikuju se prema tome kako i na osnovu kojih  kriterijuma  se  utvrđuje  broj  poslanika  koji  se  bira  u  autonomnim  pokrajinama.  Prema  jednom  od rešenja broj poslanika koji se bira u autonomnim pokrajinama se utvrđuje u samom ustavu kao apsolutni broj.88 Prema drugom rešenju se takođe u samom ustavu reguliše osnovni princip  i   kriterijum na osnovu koga se određuje broj poslanika Narodne skupštine koji se bira u autonomnoj pokrajini. Broj poslanika koji se biraju u autonomnoj pokrajini utvrđuje se polazeći od broja stanovnika  autonomne pokrajine i s obzirom na taj broj određuje se broj poslanika koji se bira u svakoj autonomnoj pokrajini.89 Prema trećem rešenju ovo  pitanje  nema  status  ustavne materije.  Osim  načelne  odredbe  prema  kojoj  su  građani  autonomne pokrajine reprezentovani u Narodnoj skupštini u ustavu se ne reguliše način reprezentovanja. Regulisanje ovog pitanja poverava se zakonodavcu.90 

3.2 Učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti 

Nekoliko  projekata  ustava  reguliše  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz domena  nadležnosti  centralne  vlasti,  rukovodeći  se  standardima  evroskih  dokumenata  o  regionalnoj samoupravi koji uključuju princip da regioni učestvuju u obavljanju poslova iz domena nadležnosti centralne vlasti kao  i da učestvuju u odlučivanju posebno o onim pitanjima koja se neposredno tiču statusa  i prava regiona. Među  rešenjima sadržanim u projektima ustava koji  regulišu ovo pitanje postoje  izvesne  razlike posebno  u  odnosu  na  to  kako  se  ostvaruje  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz domena nadležnosti centralne vlasti, koje instrumente imaju na raspolaganju autonomne pokrajine kako bi                                                             84 Videto o tome šire kod Pajvančić M., Struktura parlamenta i reprezentovanje regiona – autonomija, Zbornik Vojvodina i budući ustav Srbije, Beograd, KAS, 2003, str. 93 – 102; kao i Pajvančić M., Parlamentarno pravo, Beograd, KAS, 2005, str. 33 – 36. 85 Pravo na reprezentovanje autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini nije predviđeno u projektima Demokratske stranke, Liberala Srbije, Vlade Srbije i Predlogu ekspertske grupe Predsednika Republike. 86 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava I tačka l teza organizacija i Forum iuris Glava IV tačka 2 teza 2.2. 87 Dr P. Nikolić, član 100; Demokratska stranka Srbije, član 96 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 88 U projektu Demokratske stranke Srbije, utvrđeno je da se 100 od ukupno 250 poslanika bira u regionima. Region je jedna izborna jedinica iz koje se bira 10 do 25 poslanika srazmerno broju stanovnika regiona (član 96 stav 2). 89 Prema predlogu dr P. Nikolića, na svakih 200 000 stanovnika bira se jedan poslanik, a još po njedan poslanik bira se na preostali višak stanovnika preko 100 000 (član 100). 90 Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 94 stav 4.

19

učestvovale  u  odlučivanju,  u  vezi  sa  kojim  pitanjima  ustav  garantuje  učešće  autonomne  pokrajine  u odlučivanju i dr.  

Pravo  autonomne  pokrajine  da  učestvuje  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz  domena  nadležnosti centralne vlasti, prema  rešenjima koje sadrže projekti ustava ostvaruje  se na više  različitih načina.  Jedan način  ostvarivanja  ovog  prava  realizuje  se  kroz  učešće  doma  koji  reprezentuje  autonomne  pokrajine  u zakonodavnom postupku što obezbeđuje uticaj na zakonodavnu vlast  i zakonodavni proces.91 Drugi način ostvarivanja ovog prava realizuje se kroz pravo autonomne pokrajine da podnosi predloge zakona.92 Prema rešenju koje sadrže projekti ustava koji prihvataju ovaj način učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima  iz nadležnosti  centralne vlasti, autonomna pokrjina  ima  status ovlašćenog predlagača  zakona. Ona ima mogućnost da pokrene zakonodavni postupak podnošenjem predloga zakona ali znatnije ne može uticati na tok zakonodavnog postupka i sadržaj zakonskih rešenja. Posebne procedure koje uključuju učešće ili  konsultovanje  autonomne  pokrajine,  po  kojima  se  usvajaju  finansijski  zakoni  predviđene  su  u  nekim projektima  ustava.93  Treći  vid  učešća  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  poslovima  iz  nadležnosti centralne vlasti  je osoben po  tome  što  se ostvaruje u postupku odlučivanja o  reviziji ustava. Ovo pravo autonomne  pokrajine  je  ograničeno  samo  na  one  promene  ustava  čiji  se  sadržaj  odnosi  na  na  status pokrajine,  a  garantuju  ga  samo  neki  projekti  ustava.94  Pravo  autonomne  pokrajine  da  podnese  predlog zakona Narodnoj  skupštini95,  garantuje  se  u  većini  projekata  ustava.96  Za  razliku  od  prava  zakonodavne inicijative,  pravo  autonomne  pokrajine  da,  kao  ovlašćeni  predlagač,  podnese  predlog  za  reviziju  ustava ukoliko se promene odnose na status autonomne pokrajine reguliše se samo u nekim projektima ustava.97 

Kvalitet i obim prava autonomne pokrajine prilikom učešća u odlučivanju o pitanjima iz nadležnosti centralne  vlasti  uglavnom  nisu  bliže  regulisana  u  projektima  ustava.  Samo  u  nekim  projektima  ustava regulišu  se pitanja vezana  za obim  i kvalitet učešća  (uključiv  i  saglasnost) autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o pitanjima koja se odnose na njihov status. U projektima koji regulišu ovo pitanje ustanovljeni su  različiti  instrumenti  i  propisane  procedure  koje  omogućuju  i  obezbeđuju  participaciju  autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima koja se odnose na status autonomne pokrajine, kao na primer: pravo suspenzivnog veta98 ili pravo apsolutnog veta99 doma koji reprezentuje autonomne teritorijalne zajednice u ustavom  precizno  definisanim  slučajevima;  posebna  procedura  odlučivanja  o  materijama  koje  su  u ravnopravnoj  nadležnosti  oba  doma;100  naročiti  postupci  odlučivanja  koji  uključuju  neposredno  učešće 

                                                            91 Beogradski centar za ljudska prava Deo III, Glava I teza postupak odlučivanja; Forum iuris, Glava IV tačka 2 teze 2.10, 2.11 i 2.12; Liberali Srbije član 149 stav 3. 92 Forum iuris, Glava IV tačka 2 teza 2.11 stavovi 2 i 3 i teza 2.12 stavovi 2 i 3; Demokratska stranka Srbije, član 105 stav 1; Liberali Srbije, član 88 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 104 stav 1 i Predloga ekspertske grupe Predsednika Republike, član 101. 93 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10, 12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 94 Beogradski centar za ljudska prava, Deo V; Forum iuris, Glava VIII i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 197 stav 1. Više o oblicima učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o finanijskim zakonima kao i sadržaju i obimu prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini u postupku odlučivanja o finansijskim zakonima videti u odeljku o finansijskoj autonomiji autonomnih pokrajina. 95 Ovo pravo pokrajine imaju i prema važećem Ustavu Srbije, član 80 stav 2. 96 Forum iuris, Glava IV tačka 2 teza 2.11 stav 3 i teza 2.12 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 105 stav 1; Liberali Srbije, član 88 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 104 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 101. 97 Forum iuris, Glava VIII tačka 1 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 183 stav 1; Liberali Srbije, član 155 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 197 stav 1. 98 Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava I, teza postupak odlučivanja stavovi 10, 11, 12, 13; 99 Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava I, teza postupak odlučivanja stavovi 14 i 15; Forum iuris Glava IV tačka 2 teze 2.10, 2.11 i 2.12. 100 Forum iuris Glava IV tačka 2 teze 2.11 i 2.12.

20

građana  (referendum)101  ili  posebnu  (kvalifikovanu)  većinu  u  Narodnoj  skupštini  prilikom  odlučivanja  o promeni područja pokrajine.102 

  Autonomnoj  pokrajini  se  u  većini  projekata  ustava  garantuju  izvesna  (ograničena)  prava  i  u  domenu međunarodne  saradnje. Pravo  autonomne pokrajine u oblasti međunarodne  saradnje uključuje uspostavljanje  i  ostvarivanje  saradnje  sa  regionima  drugih  država  uz  uslov  da  se  ta  saradnja  odvija  uz poštovanje teritorijalnog integriteta i jedinstva pravnog poretka Republike.103 Izuzetno, samo u jednome od projekata ustava autonomnoj pokrajini se u samom ustavu pravo da, u okviru međunarodne saradnje koju pokrajina ostvaruje, može da zaključuje sporazume. Sporazuzmi koje zaključi autonomna pokrajina podležu, prema rešenju sadržanom u ovom projektu ustava, podležu naknadnoj potvrdi skupštine ili vlade.104  

Iako je se radi o posebno značajnom pravu koje je neposredno vezano za ustavni status autonomne pokrajine,  posebno  za  zaštitu  statusa  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu,  samo  u  jednom  od projekata  ustava105  je  regulisano  pravo  autonomne  pokrajine  da  sudeluje  u  postupku  odlučivanja  o postavljanju  sudskih  organa  u  čijoj  nadležnosti  je  rešavanje  sukoba  nadležnosti  između  Republike  i autonomne pokrajine,  sa  jedne  strane  tako  i  između autonomne pokrajine  i  lokalne  zajednice,  sa druge strane. Odlučivanje o ovim sporovima je stavljeno u nadležnost ustavnog suda.106  

 

4. FINANSIRANJE AUTONOMNE POKRAJINE 

Finansijska  autonomija  autonomne  pokrajine  je  veoma  važan  pokazatelj  ustavnog  statusa autonomne  pokrajine  i  materijalna  garancija  za  realizaciju  nadležnosti  autonomne  pokrajine,  posebno njenih  izvornih nadležnosti. Evropski dokumenti o regionima ustanovljavaju opšte principe koji postavljaju okvir unutar koga se  realizuje  finansijska autonomija  regiona. Ona se ostvaruje na više načina  i  različitim instrumentima, a uključuje: garantovanje prava  regiona na sopstvene poreze; učešće  regiona u porezima koje  prikuplja  država  i  u  disktribuciji  sredstava  prikupljenih  na  taj  način;  pravo  regiona  na  pristup nacionalnom tržištu kapitala i korišćenje sredstava iz tih izvora.  

Finansijsku  autonomiju  regiona  prati  princip  solidarnosti. Ovaj  princip  takođe  je  postavljen  kao jedan  od  standarda  evropskih  dokumenata  o  regionima.  Smisao  garantovanja  principa  solidarnosti  i  cilj čijem postizanju treba da doprinese njegova primena je ublažavanje i otklanjanje neujednačenosti između pokrajina u pogledu ekonomskog i ukupnog društvenog razvoja.  

I  u  projektima  ustava  koji  su  bili  predmet  analize  deo  evropskih  standarda  koji  se  odnose  na garantovanje finansijske autonomije autonomnih pokrajina integrisan je u ustavna rešenja. To se pre svega odnosi  na  izvore  prihoda  kojima  raspolaže  autonomna  pokrajina,  posebno  na  pravo  sopstvene  izvore prihoda, pravo autonomne pokrajine da na različite načine  

4.1 Prihodi autonomne pokrajine ‐ sopstveni porezi i drugi izvori prihoda  

U najvećem broju projekata ustava autonomnoj pokrajini  je zagaranovana finansijska autonomija. Sadržaj finansijske autonomije, oblici  i način na koji se ona realizuje kao  i obim u kome  je zagarantovano pravo  na  finansijsku  autonomiju  regulisani  su  različito  u  projektima  ustava.  Finansijska  autonomija  se u 

                                                            101 Forum iuris Glava VI teza 6. 102 Demokratska stranka Srbije, član 151 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 102 stav 3 i član 148 stav 4; Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 162. 103 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava II teza opšta načela stav 7; Forum iuris, Glava VI teza 5 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 149 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 147 stav 1. 104 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava II teza opšta načela stav 8. 105 Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 143 stav 4 i član 188. 106 Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost stav 5 alineja 4; dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod g; Forum iuris, Glava VII, tačka 2 teza 2 stav 1 alineja 4; Demokratska stranka Srbije, član 175 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 171 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191.

21

najvećem  broju  projekata ustava  garantuje  u  granicama  i obimu  koji  se određuje  ustavom  ili  zakonom. Među projektima ustava postoje  razlike  s obzirom na  to  koji pravni  akt definiše  sadržaj, obim  i  granice finanijske autonomije autonomne pokrajine. Prema rešenjima koja su prihvaćena u delu projekata ustava ova pitanja reguliše ustav107 i republički zakon.108 Prema rešenjima koja su prihvaćena u drugim projektima ta pitanja  regulišu  se organskim  zakonom  za  čije  se usvajanje  zahteva kvalifikovana  većina109  ili običnim zakonom za čije čije se usvajanje ne zahteva kvalifikovana većina.110  

Sadržaj  finansijske autonomije koja  se garantuje u projektima ustava uključuje pravo autonomne pokrajine na  sopstvene  izvore prihoda111 kao  i njeno pravo da  slobodno  raspolaže prihodima u okvirima svojih  ustavom  utvrđenih  nadležnosti.  U  nekim  projektima  ustava  utvrđuju  se  pa  i  ekslicitno  navode  i osnovni  izvori prihoda pokrajina (na primer,  lokalni porezi, takse, takse, prirezi, dažbine, donacije, prihodi od pokrajinske imovine, a izuzetno i prihodi od privatizacije112 i dr. ).113  

U  svim  projektima  ustava  prihvaćeno  je  rešenje  da  autonomna  pokrajina  ima  svoj  budžet.114 Budžetko pravo autonomne pokrajine  je ujedno  i garancija da za finansiranje svojih nadležnosti, posebno izvornih,  raspolaže  određenim  materijalnim  resursima  koji  su  nužni  za  ostvarivanje  nadležnosti.  Nad izvršavanjem budžeta  autonomne pokrajine nadzor ustanovljeno  je pravo nadzora,  a nadzor  je poveren računskom sudu.115 

4.2 Učešće autonomne pokrajine u porezima koje prikuplja država  

Nekoliko  projekata  ustava,  sledeći  standarde  evropskih  dokumenata  o  regionima,  garantuje autonomnoj  pokrajini  pravo  na  deo  sredstava  iz  republičkih  poreza  (porezi  koji  se  prikupljaju  na  nivou Republike).  Ovo  pravo  autonomne  pokrajine  garantuje  se  u  nekim  projektima  ustava  samo  generalno, jednom opštom odredbom.116 U drugim projektima ustava117 se, uz načelno jemstvo ovog prava autonomne pokrajine, bliže određuje  i namena ovih  sredstava  i  konkretizuje da  se  sredstva  iz poreza  koje prikuplja Republika obezbeđuju samo za ostvarivanje nadležnosti čije obavljanje je povereno autonomnoj pokrajini, dok se sredstva iz ovih izvora ne bi mogla koristiti za finansiranje izvornih nadležnosti autonomne porajine.  

U većini projekata ustava118 propisane su  i regulisane posebne procedure po kojima se odlučuje o usvajanju finansijskih zakona. Karakteristično obeležje ovih procedura je u tome što one uključuju učešće ili konsultovanje autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o  finansijskim  zakonina. Kvalitet  i  sadržaj prava autonomne  pokrajine  da  učestvuje  u  donošenju  finansijskih  zakona  se  razlikuju.  Prema  rešenjima  koja 

                                                            107 Forum iuris, Glava I teza 16 stav 5, Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163. 108 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 3; Demokratska stranka, Deo V Glava II član finansiranje autonomije, stav 1. 109 Demokratska stranka Srbije, član 155; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2. 110 Dr P. Nikolić, član 194 stav 1; Liberali Srbije, član 144. 111 Dr P. Nikolić, član 194 stav 2; Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stav 5; Demokratska stranka Deo V Glava II član finansiranje autonomija stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 155 stav 1; Liberali Srbije, član 144; Vlada Republike Srbije član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163. 112 Forum iuris, Glava III, teza 2 stav 3. 113 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza Finansijska autonomija teritorijalnih zajednica; dr P. Nikolić, član 228; Demokratska stranka Deo V Glava II član finansijska autonomija stav 2. 114 Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava II teza Nadležnosti autonomne pokrajine, alineja 3; dr P. Nikolić, član 195; Forum iuris Glava VI teza 7 stav 4; Demokratska stranka Deo VI član Budžet stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 90 stav 1; Liberali Srbije član 149 stav 1 alineja 4; Vlada Republike Srbije, član 90 stav 2. 115 Dr P Nikolić, član 228 in fine; Demokratska stranka, Deo III Glava IV teza Računski sud stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 90 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 94 stav 1. 116 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza Finansijska autonomija; dr P. Nikolić, član 194 stav 3 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163 stav 3. 117 Demokratska stranke, Deo V Glava II član finansiranje autonomnih pokrajina stav 3; Demokratska stranka Srbije, član 146 stav 1; Liberali Srbije, član 143 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 144 stav 2. 118 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10, 12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike.

22

sadrža  pojedini  projekti  ustava  za  donošenje  finansijskih  zakona  zahteva  se  kvalifikovana  većina.119  U drugim projektima ustava je ustanovljeno pravo doma teritorijalnih zajednica da uloži suspenzivni veto na donošenje ovih zakona120 i regulisan je način postupanja u slučaju kada dom teritorijalnih zajednica iskoristi svoje pravo da uloži suspenzivni veto. 

4.3 Pravo autonomne pokrajine ne pristup nacionalnom tržištu kapitala  

Jedan  od  standarda  koje  načelno  definišu  evropski  dokumenti  o  regionima  odnosi  se  i  na garantovanje  prava  regiona  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala  i  pravo  da  konkuriše  za  sredstva  i angažuje sredstava za potrebe građana sa područja autonomne pokrajine.  

Pravo  autonomne  pokrajine  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala  (uključujući  angažovanje sredstava  i  zaduživanje  autonomne  pokrajine)  garantuje  se  odredbama  načelnog  karaktera  u  nekoliko projekata ustava.121 U nekim projektima ustava, pored ove načelne garancije regulišu još neka pitanja. Tako se  na  primer,  u  ustavu  eksplicitno  ovlašćuje  zakonodavac  da  reguliše  uslove  pod  kojima  se  autonomna pokrajina može zaduživati kao i da reguliše postupak odlučivanja o zaduživanju.122 U pojedinim projektima ustava pravo na pristup nacionalnom  tržištu kapitala neposredno  i eksplicitno  se vezuje  samo  za princip solidarnosti.  Ovo  rešenje  sadržaj  prava  autonomne  pokrajine  na  pristup  nacionalnom  tržištu  kapitala redukuje samo na precizno utvrđene izvore, što realno sužava pravo autonomne pokrajine i ograničava ga samo na pravo na pristup fondovima solidarnosti namenjenim podsticanju razvoja.123  

4.4 Princip solidarnosti  

Princip solidarnosti kao jedan od standarda koji utvrđuju evropski dokumenti o regijama regulisan je u većini projekata ustava. U većini projekata ustava princip  solidarnosti  je u ustavu  regulisan na opšti način, kao načelo  solidarnosti.124  Izuzetno,  samo u  jednom od projekata ustava,  samim ustavom  je bliže regulisano i na koji način se ostvaruje načelo solidarnosti. U ovom projektu ustava125 prihvaćeno je rešenje prema kome se pri Ministarskom savetu obrazuje poseban fond ‐ fond solidarnosti i propisana je namena za koju se mogu koristiti sredstva  iz ovog fonda. Sredstva ovoga fonda namenjena je kreditiranju nedovoljno razvijenih oblasti. 

 

5. POKRAJINSKI ORGANI ‐ ORGANIZACIJA VLASTI U AUTONOMNOJ POKRAJINI  

Standardi  koje  uključuje  sadržaj  prava  na  regionalnu  samoupravu  definisani  evropskim dokumentima o regijama obuhvataju i pravo regiona da urede i regulišu organe regionalnih vlasti (pravo na samoorganizovanje). Ovaj osnovni standard integrisan je i u projekte ustava, ali se njegova sadržina različito operacionalizuje u konkretnim projektima ustava.  

U formi jedne opšte odredbe u svim projektima ustava autonomnoj pokrajini se garantuje pravo da samostalno uredi svoju organizaciju  i da ustanovi pokrajinske organe u skladu sa svojim potrebama.126 U 

                                                            119 Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2. 120 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10, 12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2. 121 Forum iuris, Glava VI teza 4 stav 2; dr P. Nikolić, član 194 stav 4; Demokratska stranka Srbije, član 91; Vlada Republike Srbije član 91. 122 Demokratska stranka Srbije, član 91; Vlada Republike Srbije član 91. 123 Dr P. Nikolić, član 194 stav 4. 124 Beogradski centar za ljudska prava, Deo I teza Republika Srbija, stav 5 in fine; Forum iuris Osnovne odredbe, teza 14; Demokratska stranka Srbije član 92; Vlada republike Srbije, član 91. 125 Dr P. Nikolić, član 194 stav 4. 126 Videti napomene uz sadržaj nadležnosti pokrajina koje obuhvataju pravo da „obrazuje i uredi organe vlasti“ (dr P. Nikolić, član 192 stav 1 alineja 1) i njihovo pravo da „samostalno, statutima propišu uređenje i nadležnost svojih organa, prema sopstvenim prilikama i potrebama“ (Vlada Republike Srbije, član 145 stav 1).

23

većini  projekata  ustava127  u  samom  ustavu  reguliše  se  koji  organi  se  obrazuju  u  autonomnoj  pokrajini. Sledeći standarde evropskih dokumenata o regijama koji se odnose na obrazovanje regionalnih organa, u ustavu se utvrđuje da se u autonomnoj pokrajini obrazuje skupština kao predstavničko telo građana, organi izvršne  vlasti  kao  i  pokrajinska  administracija,  a  u  nekoliko  projekata  ustava  predviđeno  je  da  se  u autonomnoj pokrajini obrazuje i pokrajinski ombudsman. Suštinska razlika među projektima ustava odnosi se na sudsku vlast i njeno formiranje na nivou autonomne pokrajine. U vezi sa ovim pitanjem rešenja izneta u pojedinim projektima se dijametralno razlikuju. 

5.1 Skupština autonomne pokrajine kao predstavništvo građana 

U svim projektima ustava128 koji su bili predmet analize u samom ustavu se eksplicitno navodi da se u autonomnoj pokrajini obrazuje  skupština kao opšte predstavničko  telo koje neposredno biraju građani autonomne pokrajine na opštim izborima, na osnovu jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem. Pravo na regionalnu  samoupravu  građani  ostvaruju  neposredno  i  preko  poslanika  koje  neposredno  biraju  u pokrajinsku skupštinu. Na taj način je opšti standard evropskih dokumenta o regijama da se na regionalnom nivou obrazuje barem jedan organ regionalne vlasti koji neposredno biraju građani integrisan u najveći broj projekata ustava. 

U  nekim  projektima  ustava  se,  pored  toga,  regulišu  konkretnije  i  neka  druga  pitanja  vezana  za status pokrajinske skupštine. Tako se o nekim od projekata ustava  reguliše  i dužina mandata poslanika u pokrajinskoj  skupštini129;  eksplicitno  garantuje  slobodni  mandat  poslanika  pokrajinske  skupštine  kao  i zaštita  mandata  poslanika130;  utvrđuje  načelo  nespojivosti  funkcija  upravo  u  vezi  sa  poslaničkom funkcijom131; bliže se propisuje i struktura pokrajinske skupštine.  

Među  projektima  ustava  postoje  razlike  u  rešenjima  koja  se  odnose  na  strukturu  pokrajinske skupštine. U većini projekata ustava prihvaćeno je rešenje prema kome je skupština autonomne pokrajine jednodomna.132  U  delu  ovih  projekata  ustava  ustavom  je  eksplicitno  propisano  da  se  u  „regionima  sa mešovitim  nacionalnim  sastavom  stanovništva  omogućuje  se  srazmerna  zastupljenost  nacionalnih manjina.“133 Ustavna odredba  je načelne prirode  i mnoga pitanja ostavlja otvorenim. Ne precizira  se, na primer, način na koji se ova ustavna mogućnost može koristiti; pod kojim uslovima se ovo ustavno pravilo može efektuirati; ko  je nadležan da odluči da  li se u konkretnoj autonomnoj pokrajini može primeniti ova ustavna  norma;  nisu  ustanovljeni  instrumenti  koji  bi  se mogli  koristiti  kako  bi  se  i  realno,  a  ne  samo nomilano, ustavom propisana mogućnost da se multinacionalni sastav stanovištva na području određene autonomne pokrajine mogla izraziti i u sastavu skupštine kao reprezentativnog tela građana. 

Jedno  od  veoma  značajnih  pitanja  koje  ilustrativno  govori  o  karakteristikama  ustavnog  položaja skupštine  autonomne  pokrajine  je  i  pravo  organa  centralne  vlasti  da  raspuste  skupštinu  autonomne pokrajine. Među  projektima  ustava  postoje  razlike  s  obzirom  na  to  da  li  se  u  njima  ustanovljava  pravo organa centralne vlasti da odlučuju o raspuštanju skupštine autonomne pokrajine ili organi centralne vlasti to pravo nemaju. 

Prema  rešenjima  sadržanim u većini projekata ustava134 organi  centralne vlasti nemaju pravo da raspuste skupštinu autonomne pokrajine. U ustavu se to i eksplicitno propisuje. 

                                                            127 Izuzetak su projekti Beogradskog centra za ljudska prava i Forum iurisa koji uređivanje organizacije vlasti prepuštaju konstitutivnim aktima autonomnih pokrajina. 128 Dr P. Nikolić, član 196 stav 1 i član 197; Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine; Demokratska stranka Srbije, član 148 i član 156; Liberali Srbije, član 145; Vlada Republike Srbije, članovi 146 i 153 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 170. 129 Dr P. Nikolić, član 197 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 148 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 146 stav 3. 130 Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 3; Demokratske stranke Srbije, član148 stav 3; Vlade Republike Srbije, član 146 stav 4. 131 Dr P. Nikolić, član 197 stav 2. 132 Dr P. Nikolić, član 197; Demokratska stranka Srbije član 148 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 146 stav 2. 133 Demokratska stranka Srbije, član 148 stav 4; Vlada Republike Srbije član 146 stav 5. 134 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava I tačka 1 teza Nadležnost stav 1 alineja 12 i stav 6 alineja 3.

24

Rešenje  prema  kome  organi  centralne  vlasti  imaju  pravo  da  raspuste  pokrajinsku  skupštinu predviđeno je u nekoliko projekata ustava.135 Ovo pravo organi centralne vlasti mogu koristiti samo ukoliko su ispunjeni ustavom propisani uslovi i samo pod okolnostima koje su utvrđene ustavom.136  Projekti ustava u kojima  je prihvaćeno ovo rešenje razlikuju se  između sebe s obzirom na to koji organ centralne vlasti je nadležan  da  odluči  o  raspuštanju  pokrajinske  skupštine. Nadležnost  za  donošenje  odluke  o  raspuštanju pokrajinske skupštine, prema rešenju u jednom od projekata ustava137 donosi ustavni sud na predlog vlade. Prema  drugom  rešenju138  ovo  pitanje  je  u  nadležnosti  Narodne  skupštine,  koja  odluku  o  raspuštanju pokrajinske  skupštine  donosi  na  predlog Ministarskog  saveta.  Trećim  rešenjem139  pravo  odlučivanja  o raspuštanju pokrajinske skupštine pripada Vladi koja ovu odluku donosi uz saglasnost Narodne skupštine. Zajednička karakteristika koja odlikuje sva navedena rešenja ogleda se u tome što u postupku odlučivanja o ovom osetljivom pitanju učestvuju dva organa, od kojih je jedan predlagač, dok drugi donosi odluku, ili se pak za odluku o raspuštanju pokrajinske skupštine zahteva saglasnost volja dve grane vlasti ‐ zakonodavne i izvršne vlasti. 

5.2 Organi izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini  

Prema  rešenjima  u  svim  projektima  ustava  u  autonomnoj  pokrajini  se,  pored  skupštine  kao predstavničkog tela građana, obrazuju  i organi kojima se poveravaju poslovi  izvršne vlasti. U tom pogledu među autrima projekata ustava postoji puna saglasnost.  

U  projektima  ustava  u  kojima  se  u  samom  ustavu  utvrđuju  organi  koji  se  obrazuju  na  nivou autonomne pokrajine izričito se navode i organi čiju nadležnost čine poslovi iz domena izvršne  vlasti. Među projektima ustava postoje razlike koje se u prvom redu odnose na naziv organa koji obavlja poslove izvršne vlasti, ali i razlike o obimu ustavne regulative koja se odnosi na organ izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini. 

Za organ koji obavlja poslove izvršne vlasti na nivou autonomne pokrajine koriste se različiti nazivi: vlada140,  izvršno  veće,141  savet  oblasti.142  Pored  toga,  u  ovim  projektima  ustava  preciziraju  se  još  neka pitanja vezana za status izvršnog organa koji se obrazuje na nivou autonomne pokrajine, među kojima su: način  na  koji  se  bira  pokrajinski  organ  koji  obavlja  poslove  izvršne  vlasti,  a  koji  je  poveren  skupštini autonomne pokrajine (izvršni organ se određuje kao organ skupštine);143 dužina trajanja mandata članova izvršnog oragana  autonomne porajine;144 pravo  autonomne pokrajine pokrajine da  svojim  aktom odredi broj članova izvršnog organa;145 status i način izbora presednika izvršnog organa autonomne pokrajine.146  

5.3 Sudska vlast u autonomnoj pokrajini – da ili ne?  

Jedno  od  pitanja  na  kome  se  pogledi  autora  projekata  i  rešenja  u  projektima  ustava  značajno razilaze  su  vezana  za  sudsku  vlast,  za  organizaciju  sudstva  na  nivou  autonomne  pokrajine  kao  i  za 

                                                            135 Dr P. Nikolić, član 203; Demokratska stranka, Deo V, Glava II član zaštita pravnog poretka i interesa Republike Srbije; Demokratska stranka Srbije, član 159; Vlada Republike Srbije, član 155. 136 Među razlozima koji mogu dovesti do raspuštanja pokrajinske skupštine navode se „grubo kršenje ustava i zakona od strane skupštine ili izvršnog veća autonomne pokrajine ili ugrožavanje pravnog poretka Republike Srbije“ (Demokratska stranka Srbije, član 159 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 155 stav 1); ukoliko pokrajina „ne ispunjava obaveze utvrđene ustavom i zakonima Republike Srbije ili postupa na način koji teško vređa opšti interes Republike Srbije“ (Demokratska stranka, Deo V, Glava II član Zaštita pravnog poretkla Republike Srbije, stav 1); „kršenje ustava i zakona, aktima, delovanjem odnosno nedelovanjem i grubo narušavanje interesa Kraljevine Srbije kao celine ili lokalne samouprave i građana na svojoj teritoriji“ (dr P. Nikolić, član 203) 137 Demokratska stranka Srbije, član 159 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 155. 138 Dr P. Nikolić, član 203. 139 Demokratska stranka, Deo V Glava II član Zaštita poretka i interesa Republike Srbije, stav 2. 140 Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 141 Vlada Republike Srbije, član 153. 142 Dr P. Nikolić, član 200 stav 1. 143 Dr P. Nikolić, član 200 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 153 stav 2. 144 Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2. 145 Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2. 146 Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2.

25

ustanovljavanje prava autonomne pokrajine da participira u odlučivanju o  izboru  ili postavljenju  sudskih organa koji se obrazuju na nivou centralne vlasti i o čijem obrazovanju odlučuju organi centralne vlasti. I u debati koja je u stručnoj javnosti vođena o projektima ustava mišljenja o obrazovanja organa sudske vlasti u autonomnoj  pokrajini  bila  su  polarizovana.  U  ovom  kontekstu  treba  ukazati  takodje,  da  i  u  evropskim dokumentima o regionima nema ni jednoga od standarda koji bi upućivao na formiranje sudskih organa u regionu niti o poveravanju sudske vlastik regionima. Jedini standard koji postavljaju evropski dokuimenti o regionima, a koji  se odnosi na  sudsku vlast odnosi  se na učešće autonomnih pokrajina u „u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova  između države  i regiona“.147 U komparativnoj ustavnosti kako pokazuju u  iskustva u  regionalno uređenim državama, organizovanje sudske vlasti na nivou  regiona predstavlja izuzetak.148 

U  nekoliko  projekata  ustava  u  samom  ustavu  se  eksplicitno  propisuje  jedinstvena  organizacija sudstva  i  jedinstvo  pravosudnog  sistema.  U  tom  kontekstu  autonomna  pokrajina  nema  bilo  koju  vrstu ingerencija u domenu sudske vlasti pa, u skladu sa takvim načelnim pristupom u ovim projektima ustava nije ustanovljena mogućnost da se u autonomnoj pokrajini obrazuju bilo koji sudski organi.149  

U tri projekta ustava predviđeno je formiranje sudskih organa u autonomnoj pokrajini.  

Prema rešenju u jednom od projekata ustava autonomnoj pokrajini se garantuju ograničena prava u  domenu  sudske  vlasti  koja  su  vezana  za  osnivanje  dve  vrste  sudskih  organa.  Ova  prava  autonomne pokrajine uključuju pravo na  „osnivanje  i organizovanje prekršajnih  sudova“  kao  i pravo na  „osnivanje  i organizovanje administrativnih sudova za rešavanje sporova nastalih u upravnim stvarima opština, gradova kao i pokrajinskih organa uprave“.150  

Rešenje  koje  je  u  vezi  sa  statusom  sudske  vlasti  u  autonomnoj  pokrajini  prihvaćeno  u  drugom projektu  ustava151  ne  precizira  niti  bliže  reguliše  organizaciju  sudstva  u  autonomnoj  pokrajini  već  samo jednom opštom odredbom utvrđuje da autonomna pokrajina  ima sudsku vlast, kao  i da se sadržaj  i obim sudske vlasti kreće u granicama ustavom utvrđenih nadležnosti autonomne pokrajine.152  

Samo u  jednom od projekata153 ustava regulisano  je, među odredbama ustava koje se odnose na pokrajinske organe,  i osnivanje sudova na nivou autonomne pokrajine. Preciziran  je  i naziv suda  (Vrhovni sud ili Visoki sud) i regulisana je detaljno nadležnost najvišeg sudskog organa u autonomnoj pokrajini.  

Najzad, jedan od projekata ustava sadrži i rešenje prema kome se u autonomnoj pokrajini obrazuje Odeljenje Vrhovnog suda. Pored toga, u ovaj projekt ustava uključeni su i standardi evropskih dokumenata o  koji  se  odnose  na  sudsku  vlast  regiona.  Prema  rešenjima  koja  su  predviđena  ovom  projektu  ustava autonomne pokrajine bi bile  zastupljene u Visokom pravosudnom  savetu  koji odlučuje o  izboru  sudija  i tužilaca  i tako bi bile uključene u  izbor pravosudskih organa  i  imale bi mogućnost da sudeluju u njihovom izboru  i utiču na personalni sastav pravosudnih organa. Autonomna pokrajina bi,  takođe,  imala pravo da predlaže  jedan  broj  sudija  Ustavnog  suda  Republike  u  čijoj  je  nadležnosti,  između  ostalog,  i  rešavanje sukoba nadležnosti  između pokrajinskih organa  i organa centralne vlasti kao  i sukoba nadležnosti  između pokrajinskih  organa  i  organa  lokalne  samouprave.    Garantovanjem  ovog  prava  autonomne  pokrajine standardi evropskih dokumenata o  sudskoj vlasti u  regionima koji pretpostavljaju konsultovanje  i učešće 

                                                            147 Deklaracija skupštine evropskih regiona, član 7 stav 3. 148 To je na primer slučaj u Španiji u kojoj se u Kataloniji obrazuju sudski organi, kjao i Visoki sud prtavde kao „vrhovni pravosudsni pravosudni organ pravnog sistema Katalonije“ (član 95 Statuta Katalonije). Videti o tome Pajvančić, M., Ustavni okvir regionalni države - primer Srbije, Centar za regionalizam, Novi Sad, 2009, str. 205 – 215. 149 Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije, Vlada Republike Srbije, Beogradski centar za ljudska prava uz izdvojeno mišljenje jednog člana eksperske grupe (prof dr M. Pajvančić) prema kome pokrajina ima sudsku vlast u oblastima u kojima se prostire njena izvorna zakonodavna nadležnost utvrđena ustavom. 150 Demokratska stranka, Deo V Glava II član Nadležnosti, stav 2 alineje 10 i 11. 151 Liberali Srbije, član 157. U projektu Beogradskog centra za ljudska prava to je bio i predlog iznet u izdvojenom mišljenju jednog člana ekspertske grupe. 152 Liberali Srbije, član 157. U projektu Beogradskog centra za ljudska prava to je i predlog iznet u izdvojenom mišljenju jednog člana grupe. 153 Projekt Forum iurisa, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 8 i 9.

26

regiona u izboru odnosno postavljanju organa sudske vlasti koji odlučuju o zaštiti regionalne samouiprave, integrisani  su  u  ustavni  sistem.  U  ovom  projektu  ustava  sadržano  je  i  rešenje  koje  predstavlja  jedan specifičan vid decentralizacije, a prema kome se sedište organa centralne vlasti locira izvan glavnog grada u kome  se  tradicionalno  nalaze  sedišta  organa  centralne  vlasti.  Sedište  Ustavnog  suda  bi,  prema  ovom rešenju, bilo u Novom Sadu.154 

5.4 Organi uprave – pokrajinska administracija  

U  autonomnoj  pokrajini  se,  prema  rešenjima  sadržanim  u  većini  projekata  ustava  obrazuju  i pokrajinski organi uprave.155 U nekim projektima ustava se posebno regulišu još neka od pitanja vezanih za obrazovanje  pokrajinske  administracije.  Tako  se  u  nekim  projektima  ustava  posebno  garantuje  pravo autonomne pokrajine da obrazuje pokrajinske  javne službe,156 dok se u drugim projektima ustava bliže se reguliše način imenovanja starešina na čelu organa uprave.157  

5.5 Ombudsman – zaštitnik građana 

Nekoliko projekata ustava, među pokrajinskim organima, kao jedan od pokrajinskih organa, izričito predviđa i da se u autonomnoj pokrajini obrazuje institucija ombudsmana.158 

 

6. ZAŠTITA PRAVA NA POKRAJINSKU AUTONOMIJU 

Pravo na regionalnu samoupravu uživa posebnu zaštitu. To je standard koji ustanovljavaju evropski dokumenti o regijama. Zaštita prava na regionalnu samoupravu uključuje garancije kojima se obezbeđuju pravo  regiona  da  ostvare  zaštitu  prava  na  regionalnu  samoupravu,  pred  nadležnim  organima  centralne vlasti. Ova načelna  garancija prava na  zaštitu  regionalne  samouprave, u ustavu  se operacionalizuje  kroz ustanovljavanje  i  garantovanje  različitih,  prvenstveno  pravnih  instrumenata  koji  regionima  stoje  na raspolaganju  kako  bi  mogli  da  pred  nadležnim  organima  pokrenu  postupak  u  cilju  zaštite  prava  na regionalnu  samouporavu. Pored  toga,  zaštita prava na  regionalnu  samoupravu, podrazumeva  i uključuje propisivanje  procedura  koje  obezbeđuju  pravo  regiona  (regionalnih  organa  kao  i  građana  regiona)  na učešće u donošenju odluka  koje  se odnose na  status  regiona  i njegove nadležnosti. Poseban  vid  zaštite prava na regionalnu samoupravu obezbeđuje se kada se odlučuje o pitanjima koja definišu status regiona ili presudno  utiču  na  položaj  regiona  u  ustavnom  sistemu  (npr.  promena  statusa  regiona,  odlučivanje  o promeni  teritorije na  kojoj  se  region prostire, pravo pokretanja postupka  za  zaštitu prava na  regionalnu samoupravu  pred  nadležnim  sudskim  telima,  odlučivanje  o  promeni  ustava,  odlučivanje  o  formiranju regiona i dr.). 

6.1 Odlučivanje o promeni statusa autonomne pokrajine 

Set  pitanja  koja  se  neposredno  odnose  na  položaj  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu različito  je  regulisan u projektima ustava koji  su bili predmet analize. Kako bi  se  izbeglo ponavljanje već rečenog u prethodnim razmatranjima, samo upućujemo na pitanja koja su relevantna za status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu, a koja su obrađena u tački 1 ovog priloga.  

                                                            154 Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 134 stav 3, član 143 stav 4, član 186 stav 8. Može se pretpostaviti da je na oblikovanje ovoga rešenja uticaj imala i praksa komparativne ustavnosti koja pruža takve primere. Sedište Ustavnog suda Nemačke koji je organ federalne, daklče, centralne vlasti nije u glavnom gradu već u Karlsrueu, a sedište Ustavnog suda Češke nalazi se u Brnu. 155 Dr P. Nikolić, član 200 stav 2; Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 4; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 152 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 170 stav 1. 156 Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 152 stav 2. 157 Dr P. Nikolić, član 200 stav 2. 158 Forum iuris, Glava IV tačka 5 teza 5.2 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 2; Liberali Srbije, član 146 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 152 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 151 stav 1.

27

Za ustavni status autonomne pokrajine posebno su značajna sledeća pitanja: regionalni princip na kome  počiva  teritorijalna  organizacija,  različiti  nazivi  za  teritorijalne  zajednice  koje  se  formiraju  između nivoa  lokalne vlasti  i nivoa centralone vlasti, a koji se koriste u projektima; kriterijumi na osnovu kojih se obrazuje  autonomna  pokrajina  kao  i  postupak  po  kome  se  odlučuje  o  formiranju  nove  autonomne pokrajine  ili  o  promeni  ustavnog  statusa  autonomne  pokrajine;  svojstva  i  pravna  priroda  osnovnog konstitutivnog akta autonomne pokrajine; pravni subjektivitet autonomne pokrajine; teritorija autonomne pokrajine kao i odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina. 

6.2 Pravo autonomne pokrajine na obraćanje organima u čijoj nadležnosti je   odlučivanje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju  

Zaštitu  prava  na  pokrajinsku  autonomiju  i  regionalnu  samoupravu,  kao  jedanm  od  standarda  u evropskim dokumentima o  regijama,  regulisana  je u nekoliko projekata ustava. Među projektima ustava postoje  izvesne  razlike u načinu na  koji  su  regulisana prava autonomne pokrajine na  zaštitu pokrajinske autonomije kao i u sadržaju i obimu prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini u vezi sa zaštitom njenog položaja u ustavnom sistemu.  

U većini analiziranih projekata ustava autonomnoj pokrajini se garantuje ustavnosudska zaštita koja se  ostvaruje  u  dva  posebna  oblika  i  u  različitim  postupcima  pred  ustavnim  sudom.  Jedan  vid  zaštite ustavnog statusa autonomne pokrajine obezbeđuje se u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti159 u kome se iz pravnog poretka iskuljučuje norma (ili više normi) nekog zakona ili podzakonskog pravnog akta čija je ustavnost  ili  zakonitost  osporena  zbog  toga  što  su  norme  u  neskladu  sa  ustavom  koji  reguliše  status autonomne pokrajine ili sa zakonima koji regulišu pojedina pitanja vezana za status autonomne pokrajine. Drugi vid zaštite ustaom garantovanog statusa autonomne pokrajine ostvaruje se u postupku koji se pred ustavnim  sudom  pokreće  specifičnom  žalbom  (svojevrsna  ustavna  žalba)  koju  podnose  ovlašćeni  organi autonomne pokrajine.160 Uslov koji mora biti  ispunjen da bi se organi autonomne pokrajine mogli koristiti pravom  da  se  ovom  žalbom  obrate  ustavnom  sudu  je  propisan  u  ustavu.  Žalbu  za  zaštitu  pokrajinske autonomije nadležni pokrajinski organ može se ukoliko se „pojedinačnim aktom ili radnjom, bez obzira od koga dolaze, ometa nadležnost autonomne pokrajine“.161 

  Samo  u  jednom  projektu  ustava  regulisana  je  i  sudska  zaštita  prava  na  autonomiju.  Pravni instrumenti koji se mogu koristiti kako bi se pokrenuo postupak u kome se odlučuje o ovom vidu   zaštite statusa autonomne pokrajine  i prava na pokrajinsku autonomiju  su: pravo nadlećnih organa autonomne pokrajine  na  „pokretanje  postupka  pred Upravnim  sudom  za  ocenu  ustavnosti  upravnih  akata  državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja kojima se narušava autonomija“,162 kao i pravom nadležnih organa autonomne pokrajine da „pokrenu postupak pred Računskim sudom i svim redovnim sudovima radi zaštite autonomije i autonomnih prava oblasti“.163 Kao ovlašćeni subjekti kojima sam ustav garantuje pravo da  pokrenu  postupak  za  zaštitu  statusa  autonomne  pokrajine  u  projektima  ustava  su  navedeni  različiti organi i u tom pogledu rešenja u projektima ustava se razlikuju. U jednome od projekata ustava ovo pravo ima vlada autonomne pokrajine,164 u drugome skupština oblasti, predsednik oblasti i savet oblasti,165 dok u nekim projektima sam ustav ne reguliše koji organi imaju aktivnu legfitimaciju za pokretanje postupka, već regulisanje  toga  pitanja  ustav  prepušta  autonomnoj  pokrajini,  ali  propisuje  da  autonomna  pokrajina  to pitanje reguliše svojim statutom kao najvišim pravnim aktom autonomne pokrajine.166  

 

                                                            159 Dr P. Nikolić, član 201 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 2; Liberali Srbije, član 128 stav 1 alineja 8; Vlada Republike Srbije član 160 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191 stav 1 alineje 1, 6 i 9. 160 Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 160 stav 1. 161 Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 160 stav 1. 162 Dr P. Nikolić, član 201 stav 3. 163 Dr P. Nikolić, član 201 stav 3 164 Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 192 stav 1. 165 Dr P. Nikolić, član 201 stavovi 2 i 3. 166 Demokratska stranka Srbije, član 156; Vlada Republike Srbije član 160.

28

7.  ZAJEDNIČKI  POGLED NA  STATUS  AUTONOMNE  POKRAJINE  –  JEDAN MOGUĆI MODEL  USTAVNOG  POLOŽAJA  AUTONOMNE  POKRAJINE  NA  BAZI  REŠENJA  U VEĆINI USTAVNIH PROJEKATA 

Ukoliko  bi  smo  pokušali  da,  na  osnovu  analize  projekata  ustava,  definišemo  ustavni  položaj autonmne pokrajine rukovodeći se rešenjima prihvaćenim u većini predloga, status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Srbije bilo bi moguće odrediti na osnovu sledećih pokazatelja. 

1. Opšti okvir koji definiše vertikalnu podelu vlasti i status autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu  

Vertikalnu podelu vlasti odlikovao bi regionalni princip organizovanja. U ustavu bi regionalni princip teritorijalne  organizacije  bio  bi  garantovan  kao  pravo  građana  na  regionalnu  samoupravu.  Teritorijalna zajednica koja bi se formirale neposredno ispod nivoa centralne vlasti nazivala bi se autonomna pokrajina.  

  U ustavu bi izričito bile navedene autonomne pokrajine koje su i sada odlika vertikalne podele vlasti i  teritorijalne  organizacije  u  ustavnom  sistemu  Srbije,  uz  isticanje  posebnog  statusa  Kosova  i Metohije. Postojala bi mogućnost formiranja novih pokrajina. One bi se obrazovale pod uslovima koji su propisani u ustavu.  

  Autonomna pokrajina bi imala svojstvo pravnog lica.  

  Najviši pravni akt autonomne pokrajine bi bio statut. Statut autonomne pokrajine bi se donosio uz saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije.  

  Teritoriju autonomne pokrajine (područje na kome se ona prostire) regulisao bi organski zakon koji bi se usvajao po posebnom postupku, različitom od postupka po kome se usvajaju drugi zakoni. O usvajanju ovog zakona odlučivalo bi se kvalifikovanom većinom glasova.  

2. Nadležnosti autonomne pokrajine 

Princip  subsidijariteta,  regulisan Ustavom, primenjivao bi  se  kao osnovni  kriterijum  za  raspodelu nadležnosti između različitih nivoa organizacije vlasti (centralnalnih i pokrajinskih organa kao i pokrajinskih organa i organa lokalne samouprave).  

  Princip subsidjariteta pratila bi i ustavom propisana opšta pretpostavka nadležnosti ustanovljena u korist  lokalne  zajednice  kao primarnog oblika  teritorijalne organizacije  vlasti  i nivoa  vlasti  koji  je najbliži građanima, kao i taksativno (metor enumeracije) navođenje nadležnosti autonomne pokrajine i Republike u samom ustavu.  

  Autonomna  pokrajina  bi  imala  tri  grupe  nadležnosti  čija  priroda  i  karakteristike  se  razlikuju.   Prvu grupu nadležnosti činile bi izvorne (originerne) nadležnosti. Ove nadležnosti bile bi propisane i garantovane ustavom, taksativim navođenjem oblasti u kojima se one protežu. Među oblastima koje bi bile u  krugu  izvornih  nadležnosti  navode  se:  uređenje  i  organizacija  pokrajinskih  službi  i  javnih  službi; utvrđivanje  prihoda  i  rashoda  u  budžetu  pokrajine;  upravljanje  pokrajinskom  imovinom;  prostorno  i razvojno planiranje;  saradnja  sa pokrajinama u Republici  i  regionima u drugim  zemljama; poljoprivreda; zdravstvo; socijalna zaštita; prosveta; kultura; šumarstvo; stočarstvo; lov i ribilov; vodoprivreda; saobraćaj; zaštita životne sredine; turizam i ugostiteljstvo. 

  Druga  grupa  nadležnosti  bile  bi  prenete  nadležnosti  (povereni  poslovi).  Prenete  nadležnosti regulisale bi  se  zakonom uz, ustavom propisanu obavezu da  se, od  strane onog nivoa vlasti koji delegira nadležnosti obezbede potrebna finansijska sredstva kako bi se one mogle obavljati. Centralna vlast bi imala pravo da kontroliše zakonitost i celishodnost obavljanja poverenih poslova od strane pokrajinskih organa. 

  Treća grupa nadležnosti obuhvatala bi poslove koji su u nadležnosti kako organa centralne vlasti tako  i pokrajinskih organa, koji se realizuju u  istoj oblasti ali se njihov kvalitet  i obim razlikuje zavisno od toga na kom nivou vlasti se obavljaju (konkurentne nadležnosti).  

29

  Autonomna pokrajina bi imala zakonodavnu vlast. Skupština autonomne pokrajine kao neposredno birano  predstavništvo  građana  u  autonomnoj  pokrajini  bila  bi  ovlašćena  da  reguliše  pitanja  koja  su  u izvornoj nadležnosti autonomne pokrajine. Ona bi  imala pravo da donosi zakone u oblastima u oblastima koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine.  

  Ovlašćenja autonomne pokrajine u domenu  zakonodavne vlasti uključivale bi  i pravo autonomne pokrajine  da  predlaže  republičke  zakone.  Pokrajinski  organi  određeni  ustavom  ili  statutom  autonomne porajine  imali  bi  status  ovlašćenog  predlagača  u  zakonodavnom    postupku  koji  se  odvija  u  Narodnoj skupštini Republike Srbije.  

  Pored  zakonodavne,  autonomna  pokrajina  bi  imala  izvršnu  vlast. U  oblastima  koje  čine  izvorne nadležnosti  autonomne  pokrajine,  ustav  garantuje  pravo  autonomne  pokrajine  da  izvršava  pokrajinske zakone. Kada se pak radi o republičkim zakonima, autonomna pokrajina bi imala pravo da izvršava zakone samo pod uslovom da je na to ovlašćena zakonom.  

  U pogledu učešća autonomne pokrajine u sudskoj vlasti među projektima ustava postoje značajne razlike.  Kada  je  u  pitanju  učešće  autonomne  pokrajine  u  sudskoj  vlasti  nije  moguće  naći    minimalni „zajednički  imenitelj“ u projektima ustava koji su analizirani. Zato samo navodimo tri različita pogleda na ovo pitanje. Prema  jednoj grupi projekata ustava mogućnost da autonom,na pokrajina na bilo koji način sudeluje u vršenju sudske vlasti je isključena. Prema drugoj grupi projekata ustava, autonomna pokrajina bi imala  interencije u  i ovoj  grani  vlasti. U  autonomnoj pokrajini bi  se, prema ovim predlozima obrazovao Vrhovni  sud. Najzad, u  trećoj grupi  su projekti ustava koji garantuju  sudelovanje autonomne pokrajine u vršenju  sudske  vlasti  i  regulišu  način  njenog  učešća  u  ostvarivanju  sudske  vlasti  (npr.  pri  odlučivanju  o izboru  i  razrešenju  sudija),  a  u  pogledu  organizacije  sudske  vlasti  predviđaju  obrazovanje  Odeljenja Vrhovnog suda u autonomnoj pokrajini. 

  U kontekstu nadležnosti koje se obavljaju ne samo na nivou centralne vasti već  i na pokrajinskom nivou  kao  i na nivou  lokalne  zajednice  kao primarne  zajednice,  veoma  važno pitanje  je  kako obazbediti jedinstvo  pravnog  poretka  koje  uključuje  usklađen  i  usaglašen  sistem  propisa  različite  pravne  prirode  i pravne snage. Zato je ustavom propisano načelo jedinstva pravnog poretka koga prate različiti instrumenti i mere  kojima  se  to  osigurava  veoma  važan  činilac  regionalno  uređene  države.  Zajednička  karakteristika analiziranih projekata ustava  je prihvatanje principa  jedinstva pravnog poretka. Ovaj princip garantuje se ustavom, a ostvaruje se jednakošću prava građana, jednakom važnošću pojedinačnih pravnih akata na celoj teritoriji Republike kao i saglasnošću statuta autonomne pokrajine sa ustavom o čemu bi odlučivao Ustavni sud Republike. 

3. Učešće autonomne pokrajine u radu i odlučivanju organa centralne vlasti 

U  većini  projekata  ustava  koji  su  analizirani  prihvaćeno  je  rešenje  prema  kome  bi  Narodna Skupština Srbije bila  jednodomna. U tom kontekstu, autonomnoj pokrajini bi bilo ustavom zagarantovano pravo da bude reprezentovana u Narodnoj skupštini. Autonomna pokrajina bi na ta način   imala pravo da učestvuje u zakonodavnoj vlasti kao i da učestvuje u odlučivanju o pitanjima koja su u nadležnosti Narodne skupštine. Pravo učešća u odlučivanju o pitanjima koja su u nadležnosti organa centralne vlasti ostvarivala autonomna pokrajina bi ostvarivala, dakle, samo u domenu zakonodavne vlasti.  

  Svoje ustavom garantovano pravo da učestvuje u odlučivanju o pitanjima iz domena zakonodavne vlasti, koja su nadležnost centralnih organa vlasti, autonomna pokrajina bi realizovala na dva načina. Jedan oblik ostvarivanja prava autonomne pokrajine da učestvuje u odlučivanju o pitanjima za koja su nadležni organi  centralne  vlasti  ostvarivao  bi  se  putem  svojih  neposredno  izabranih  predstavnika  (poslanika  koji reprezentuju autonomnu pokrajinu u Narodnoj skupštini). Drugi način participacije autonomne pokrajine u vršenju  zakonodavne  vlasti  ostvarivao  bi  se  kroz  pravo  autonomne  pokrajine  da  Narodnoj  skupštini predlaže  donošenje  zakona.  Organi  autonomne  pokrajine  koje  odredi  statut  autonomne  pokrajine (Skupština  autonomne  pokrajine)  imali  bi  status  ovlašćenog  prelagača  republičkih  zakona,  koji  bi  bio zagarantovan samim ustavom. 

30

  Naposletku,  učešće  autonomne  pokrajine  u  vršenju  zakonodavne  vlasti  ostvarivalo  bi  se  i  kroz procedure  koje  obezbeđuju  konsultovanje  autonomne  pokrajine  prilikom  usvajanja  određenih  zakona. Zakonodavni postupak po kome  se donose pojedini  zakoni  (npr.  finansijski  zakoni) uključivao bi ustavom garantovano pravo autonomne pokrajine da bude konsultovana prilikom odlučivanja o usvajanju  zakona koji regulišu ovu važnu oblast. 

4. Finansijska autonomija 

U  projektima  ustava  preovladavaju  rešenja  prema  kojima  se  autonomnoj  pokrajini  garantuje finansijska  autonomija  u  granicama  i  obimu  koji  propisuju  ustav  i  zakon.  Primetno  je  da  ovo  pravo autonomne pokrajine nema status samo ustavnog već i zakonskog prava, što govori da ustav ustanovljava samo načelnu garanciju finansijske autonomije i reguliše osnovna pitanja u ovom domenu. Regulisanje svih drugih  pitanja  u  ovoj,  za  ustavni  status  autonomne  pokrajine,  veoma  osetljivoj  oblasti  delegirana  su zakonodavcu da ih on reguliše. 

  Finansijska  autonomija  ogledala  bi  se  u  ustavnom  garantovanju  prava  autonomne  pokrajine  u nekoliko  značajnih  područja:  sopstveni  izvori  prihoda,  sopstvena  imovina,  sopstveni  budžet,  pravo  da učestvuje u porezima koje prikuplja država  

  Autonomna  pokrajina  bi  imala  sopstvene  izvore  prihoda  kao  i  pravo  da  slobodno  raspolaže prihodima u okviru svojih ustavom propisanih nadležnosti.  

  Autonomna pokrajina bi  imala sopstvenu  imovinu kao  i pravo da raspolaže prihodima od  imovine čiji je titular.  

  Autonomna pokrajina bi imala sopstveni budžet. Nadzor nad budžetom autonomne pokrajine bio bi poveren računskom sudu.  

  Autonomna  Pokrajina  bi  imala  pravo  da  učestvuje  u  porezima  koje  prikuplja  država  ali  u ograničenom  obimu. Ovo  pravo  garantuje  se  autonomnoj  pokrajini  samo  u  slučaju  kada  se  sredstva  iz poreza  koja  prikuplja  država  obezbeđuju  za  obavljanje  poslova  koje  su  organi  centralne  vlasti  poverili autonomnoj pokrajini.  

  Pristup autonomne pokrajine nacionalnom  tržištu kapitala bio bi otvoren. Ona bi  imala pravo da koristi sredstva na nacionalnom tržištu kapitala kao i da se zadužuje, pod zakonom određenim uslovima. 

  Finansijski  zakoni  donosili  bi  se  po  posebnoj  proceduri,  različitoj  od  zakonodavnog  postupka  po tome što uključuje konsultovanje autonomne pokrajine. 

5. Organizacija vlasti 

U  autonomnoj  pokrajini  obrazovali  bi  se  sledeći  pokrajinski  organi:  pokrajinska  skupšština  kao najviše predstavništvo građana, izvršni organi autonomne pokrajine, pokrajinski organi uprave i pokrajinski ombudsman.    

  Pokrajinska skupština bila bi obrazovana pokrajinska kao opšte predstavništvo građana. Poslanike pokrajinske  skupštine  neposredno  bi  birali  građani  na  pokrajinskim  izborima,  a  na  osnovu  jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem. Poslanici skupštine autonomne pokrajine bi se birali na  četiri godine, a mandat poslanika bi bio slobodan.  

  Mišljenja  autora  projekata  ustava  su  podeljena  kada  se  radi  o  pravu  organa  centralne  vlasti  da raspuste  pokrajinsku  skupštinu,  u  slučajevima  koje  propisuje  ustav. U  polovini  projekata  ustava  ovo  se pravo  daje  centralnim  vlastima.  Razlike među  predlozima  postoje  kada  se  radi  o  ustavom  propisanim uslovima koji su osnov za raspuštanje pokrajinske skupštine, kao i u pogledu organa centralne vlasti u čijoj je  nadležnosti  donošenje  odluke  o  raspuštanju  pokrajinske  skupštine.  Druga  polovina  projekata  ustava isključuje mogućnost da organi centralne vlasti  raspuste pokrajinsku  skupštinu,  smatrajući da  je kontrola 

31

ustavnosti  dovoljan  i  pouzdan  instrument  koji  obezbeđuje  nadzor  nad  ustavnošću  i  zakonitošću  odluka pokrajinske skupštine.  

  Poslove  izvršne  vlasti  koji  se  obavljaju  na  nivou  autonomne  pokrajine  bili  bi  povereni  izvršnim organima  autonomne  pokrajine  (izvršnom  veću  autonomne  pokrajine,  odnosno  vladi  kako  se  ovaj pokrajinski organ naziva u nekima od projekata ustava. U autonomnoj pokrajini bi  se obrazovali  i organi pokrajinske uprave (administracija).  

  Pred  skupštine  kao  predstavništva  građana,  izvršnog  veća  kao  organa  koji  obavlja  poslove  iz domena izvršne vlasti i pokrajinske uprave, u autonomnoj pokrajini bi se birao pokrajinski ombudsman.  

  U pogledu sudstva mišljenja i stavovi autora projekata ustava su podeljena. U skladu sa tim i rešenja koja se odnose na sudsku vlast se značajno  razlikuju. Preovlađujuće  rešenje u projektima ustava  je da  je sudska vlast jedinstvena kao i da autonomna pokrajina nema ingerencija u domenu sudske vlasti. 

6. Zaštita prava na pokrajinsku autonomiju 

U projektima ustava autonomnim pokrajinama se garantuje pravo na zaštitu svog ustavnog statusa. Pravo na pokrajinsku autonomiju uživalo bi posebnu zaštitu. Ova zaštita bi se ostvarivala pred ustavnom sudom  u  postupku  ocene  ustavnosti.  Autonomna  pokrajina  bi  imala  pravo  da  pred  ustavnim  sudom pokrane  postupak  ocene  ustavnosti  i  zakonitosti  ukoliko  smatra  da  je  nekim  propisom  centralne  vlasti povređeno pravo na pokrajinsku autonomiju i status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. 

 

8. PITANJA O KOJIMA SE REŠENJA U PROJEKTIMA USTAVA RAZLIKUJU  

Naposletku navodimo  i set pitanja o kojima su mišljenja podeljena, a pogledi na njih različiti kao i pitanja koja su ustavom regulisana samo načelno pa realni sadržaj rešenja nije moguće sagledati samo na osnovu  ustavnih  odredbi.  U  vezi  sa  ovim  pitanjima  upućujemo  i  na  odredbe  evropskih  dokumenata  o regijama koji mogu poslužiti kao vodič kako bi se izgradila i ustanovila optimalna ustavna rešenja za pitanja koja su ostala otvorena. Među ovim pitanjima izdvajaju se sledeća: 

1.  Kriterijumi  i  postupak  formiranja  novih  autonomnih  pokrajina,  posebno pravni  akti  koji  regilišu  ova pitanja  i način učešća građana u procesu  formiranja novih autonomnih pokrajina.  Jedno od  takvih  je, na primer, i pitanje da li se autonomne pokrajine obrazuju kao monotipske ili politipske?    Opšte  standarde  o  ovim  pitanjima  koji  bi  mogli  poslužiti  kao  svojevrstan  vodič  u  regulisanju pomenutog pitanja utvrđuje Deklaracija Skupštine evropskih regija (član 1 stavovi 1 i 4). 

2. Pravna priroda, svojstva i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu.    Standarde u ovom domenu utvrđuje Deklaracija skupštine evropskih regija (član 1 stav 3). 

3.  Sadržaj  prava  na  autonomiju  i  samoupravu.  Popis  oblasti  kao  i  obim,  kvalitet  i  dometi  i  priroda nadležnosti pokrajinskih organa u pojedinim oblastima koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine.   Standarde u ovoj oblasti nalazimo u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 1 stav 4). 

4. Odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina,  posebno  propisi  kojima  se  ovo pitanje reguliše kao i postupak odlučivanja o propisima koji regulišu ovo delikatno pitanje kao i procedure koje  obezbeđuju  učešće  autonomne  pokrajine  prilikom  odlučivanja  o  području  na  koje  se  prostire autonomna pokrajina (teritorija autonomne pokrajine).    Standarde  koji  se  odnose  na  odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina utvrđuje Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 16 stav 1). 

5. Operacionalizacija sadržaja načela subsidijernosti kao osnovnih principa raspodele nadležnosti  između organa  centralne  vlasti,  pokrajinskih  i  lokalnih  organa  sa  jedne  strane,  tako  i  kada  se  radi  o  raspodeli nadležnosti  između  pokrajinskih  organa  i  organa  lokalne  samouprave.  Princip  subsidijariteta  bi  bilo 

32

neophodno operacionalizovati  kako u domenu  regulisanja odnosa  (donošenje propisa)  tako  i u domenu izvršavanja propisa.    Standarde koji se bliže odnose na sadržaj i način realizacije načela subsidijariteta definiše Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stav 1) kao i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 3 stav 3 i član 8 stav 4). 

6. Pravni propisi kojima se ustanovljavaju nadležnosti autonomne pokrajine, u vezi sa kojima je suštinsko pitanje vrsta nadležnosti (originerne, poverene, konkurentne) kao i da li se (i koje) nadležnosti autonomne pokrajine  ustanovljavaju  samo  ustavom  ili  i  zakonom,  odnosno  i  najvišim  pravnim  aktom  autonomne pokrajine?    Standarde koji  se odnose na ova pitanja uređuju Deklaracija  skupštine evropskih  regiona  (član 3 stav 1) kao i Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stav 1). 

7.  Kvalitet  i  obim  nadležnosti  autonomne  pokrajine  u  oblastima  u  kojima  ustav  utvrđuje  nadležnost autonomne pokrajine, posebno u domenu njenih  izvornih nadležnosti  kao  i  konkurentnih nadležnosti  za koje je karakteristično da ih obavljaju i organi centralne vlasti i pokrajinski organi, ali sa različitim  sadržajem i kvalitetom ovlašćenja. Standarde o ovim pitanjima postavlja Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stavovi 1 i 3). 

8.  Nadležnosti  autonomne  pokrajine  u  domenu  sudske  vlasti.  S  obzirom  da  su  stanovišta  i  rešenja  u projektima ustava u pogledu ovog pitanja  izrazito raznorodna nekoliko pitanja zaslužuiju posebnu pažnju: Prvo,  da  li  autonomna  pokrajina  ima  bilo  kakve  nadležnosti  u  domenu  sudske  vlasti? Drugo,  ukoliko  bi autonomna pokrajina imala izvesne nadležnosti u domenu sudske vlasti pitanje na koje bi trebalo odgovoriti je kakva  je priroda ove nadležnost  i  šta  čini njen  sadržaj? Treće, da  li  se obezbeđuje učešće autonomne pokrajine „u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona“, što je standard utvrđen evropskim dokumentima o regijama.    Standardi u vezi sa pravom autonomne pokrajine da sudeluje u vršenju sudske vlasti postavljeni su u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 7 stav 3).  

9. Načelo harmonizacije kojim se regioni rukovode prilikom ostvarivanja svojih izvornih nadležnosti kako bi se obezbedilo  jedinstvo pravnog poretka, konzistentnost  i međusobna usklađenost njegovih delova, jedan je od  standarda  koji utvrđuje Delaracija  skupštine evropskih  regiona  (član 3  stav 5)  koji nije  regulisan u projektima ustava.  

10. Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti koje pretpostavlja da se poslovi čije vršenje centralne vlasti povere  autonomnoj  pokrajini  (povereni  poslovi) mogu  prilagoditi  konkretnim  i  specifičnim  uslovima  u autonomnoj pokrajini, nije regulisano u projektima ustava.    Princip  prilagođavanja  prenetih  nadležnosti,  kao  jedan  od  standarda  vezanih  za  obavljanje poverenih poslova  utvrđen je u Evropskoj povelji o regionalnoj samoupravi (član 5 stav 3). 

11. Propisi kojim se regulišu finansijska sredstva za obavljanje poslova poverenih autonomnoj pokrajini (izvori, distribicija, kontrola upotrebe  i dr.)  i obaveza obezbeđivanja  sredstava  za ostvarivanje poverenih poslova nisu regulisani u projektima ustava.    Standarde u ovom domenu utvrđuju Evropska povelja o  regionalnoj  samoupravi  (član 5  stav 2)  i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 5). 

12. Nadležnosti autonomne pokrajine koje se odnose na izvršavanje propisa koje donose organi centralne vlasti  nisu  bliže  operacionalizovane  u  projektima  ustava  koji  su  analizirani.  Standardi  o  ovom  pitanju regulisani su u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 3 stav 3 i član 8 stav 4). 

13.  Instrumenti koji obezbeđuju  jedinstvo pravnog poretka naročito vrste  instrumenata, njihov sadržaj  i dejstvo nisu regulisani u projektima ustava. U vezi sa ovim pitanjem izdvaja se nekoliko pitanja.    Prvo se odnosi na operacionalizaciju instrumenata koji obezbeđuju jednaka prava građana na celom području Republike kao i na garantovanje jednakog važenja isprava na celom području Republike.    Drugo se odnosi na ocenu zakonitosti (ne i ustavnosti) najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine.  

33

  Treće pitanje odnosi  se na  raspuštanje  skupštine autonomne pokrajine, posebno na pitanje da  li organi  centralne vlasti  raspolažu pravom  raspuštanja autonomne pokrajine,  koji organi o  tome odlučuju pod kojim uslovima i po kom postupku se to može učiniti.  

14. Oblici  i  način  učešća  autonomne  pokrajine  u  vršenju  poslova  iz  nadležnosti  Republike,  osobito  u pitanjima  koja  se  odnose  na  „obim  regionalne  samouprave  i  interese  regiona“  kako  je  to  regulisano  u Evropskoj  povelji  o  regionalnoj  samoupravi  (član  9  stav  1).  U  ovom  kontekstu  dva  pitanja  su  posebno značajna:    Prvo  se odnosi na propisivanje  i  regulisanje procedura  koje obezbeđuju uključivanje  autonomne pokrajine u proces odlučivanja koji se odvija na centralnom nivou vlasti, što je samo parcijalno regulisano u analiziranim projektima ustava.    Procedure „rasprave i konsultovanja između organa države i zainteresovanog regiona“ su standard utvrđen Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi (član 9 stav 2 alineje 2 i 3).   Drugo se odnosi na saglasnost autonomne pokrajine na odluke ili mere centralne vlasti koje „imaju uticaja na nadležnost  ili  interese regiona“  ili se odnose na „promenu granica regiona“, što  je samo delom regulisano  u  projektima  ustava,  uglavnom  kada  se  radi  o  odlučivanju  o  teritoriji  autonomne  pokrajine. Standarde  vezane  za  kvalitet  obim  i  sadržaj  učešća  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  navedenim pitanjima, kao  i procedure koje obezbeđuju učešće  i uticaj autonopmne pokrajine na odlučivanje o opvim važnim pitanjima utvrđuju Evropska povelja o  regionalnoj  samoupravi  (članovi 10  i 16)  kao  i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 1 stav 3, član 3 stav 6, član 10 stav 5). 

15. Način i oblici ostvarivanja prava autonomne pokrajine na reprezentovanje ne samo u „zakonodavnim već  i  u  administrativnim  organima“  koji  su  kao  standardi  utvrđeni  u  Evropskoj  povelji  o  regionalnoj samoupravi (član 9 stav 2 alineja 1). Dva pitanja u ovom kontekstu zaslužuju pažnju.    Prvo se odnose na kriterijume i način reprezentovanja autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini, što je u analiziranim projektima ustava samo delom regulisano.    Drugo  pitanje  odnosi  se  na  kriterijume  i  način  reprezentovanja  u  administrativnim  telima  što  u projektima ustava nije regulisano nije uređeno. 

16.  Sadržaj  i  obim  finansijske  autonomije,  propisi  koji  regilišu  obim,  kvalitet  i  sadržaj    finansijske autonomije  autonomne  pokrajine  i  posebno  procedura  odlučivanja  o  propisima  koji  regulišu  finansijsku autonomiju kao  i udeo autonomne pokrajine u porezima  koje prikuplja Republika nisu bliže  regulisani u projektima ustava.    Standarde  vezane  za  finansijsku  autonomiju  autonomne  pokrajine  regulišu  Evropska  povelja  o regionalnoj samoupravi (član 15) i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 5). 

17.  Operacionalizacija  principa  solidarnosti  koji  predstavlja  dopunu  principa  finansijske  autonomije  je izostala u projektima ustava.    Standarde o ovom važnom pitanju definiše Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 7 stav 4 i član 14 stav 4). 

18. Zaštita prava građana na pokrajinsku autonomiju, nije na celovit način regulisana u projektima ustava. To se naročito odnosi na prirodu, obim i sadržaj zaštite prava građana na pokrajinsku autonomiju. U vezi sa tim više pitanja je ostalo otvoreno kao na primer, da li za zaštita prava na pokrajinsku autonomiju obuhvata samo ustavnosudsku ili obuhvata i druge oblike zaštite (npr. sudsku zaštitu); da li se zaštita može ostvariti samo u unutrašnjem pravnom sistemu ili postoji mogućnost da se ona obezbedi i u međunarodnom pravu; koji  pravni  instrumenti  se  ustanovljavaju  u  cilju  zaštite  prava  na  pokrajkinsku  autonopmiju;  po  kom postupku  se  odlučuje  o  zaštiti,  koji  instrumenti  stoje  na  raspolaganju  autonomnoj  pokrajini  i  njenim organima da pokreću postupak zaštite prava na pokrajinsku autonomiju i dr.    Standarde u ovoj oblasti utvrđuje Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (članovi 10, 16 i 17) i Deklaracija skupštine evropskih regiona (članovi 1 i 10). 

34

II deo 

PRAVO GRAĐANA NA POKRAJINSKU AUTONOMIJU 

‐ evropski standardi i ustavna rešenja ‐ 

  Pažnja u ovom delu  rada  fokusirana  je na  analizu osnovnih  karakteristika  koje  suštinski definišu položaj autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Srbije prema rešenjima Ustava Republike Srbije iz 2006. godine. Predmet posebne pažnje su dve grupe pitanja.167 

  Prva grupa pitanja odnosi se na ustavna rešenja koja su potencijalni (ali ne i nerealni) izvor mogućih problema  prilikom  praktične  primene  ustavnih  normi,  jer  su  norme  nejasne,  ne  retko  kontradiktorne  ili nepotpune, a nedostaju instrumenti ili procedure za rešavanje ustavnih sporova pravnim instrumentima i u okvirima ustava.  

  Druga grupa pitanja vezana je za selektivnu, ograničenu i restriktivnu primenu standarda utvrđenih u međunarodnim, posebno evropskim, dokumentima koji se odnose na decentralizaciju i na ustavni status regiona. 

1.  Pravo  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  –  generalni  ustavni  osnov  i  okvir  statusa  autonomne pokrajine u ustavnom sistemu 

Pored  Preambule  u  kojoj  se  eksplicitno  navodi  samo  autonomna  pokrajina  Kosovo  i Metohija  i njena  „suštinska  autonomija  u  okviru  suverene  države  Srbije“,  Ustav  Srbije  u  uvodnim  (načelnim) odredbama garantuje pravo građana na pokrajinsku autonomiju  zajedno sa pravom građana na  lokalnu samoupravu. Oba prava određuju se kao faktori ograničenja državne vlasti.168 Ovaj načelni pristup napušta se, međutim, prilikom operacionalizacije položaja autonomnih pokrajina u delovima Ustava  koji  regulišu teritorijalnu  organizaciju.169  Pravo  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  kao  i  pravo  građana  na  lokalnu samoupravu,  prema  izričitoj  ustavnoj  odredbi  podležu  kontroli  (u  Ustavu  se  koristi  termin  „nadzor“) ustavnosti i zakonitosti.170  

2. Opšte  odredbe Ustava  o  statusu  autonomne  pokrajine  i  lokalne  samouprave  –  jedinstveni  polazni principi i rešenja koja određuju status autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave 

U  opštim  odredbama  Ustava  koje  se  odnose  i  na  autonomne  pokrajine  i  na  lokalne  zajednice definisan je način ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju.  

  Autonomnim  pokrajinama  i  lokalnim  zajednicama  se  garantuje  status  pravnog  lica.171  Standard utvrđen evropskim dokumentima o regijama koji uključuje garantovanje punog pravnog statusa regiona,172 posebno vezi sa institucionalnim statusom regiona, našao je mesto u ustavnom sistemu. 

  Osnovni  princip  raspodele  nadležnosti  između  centralne  vlasti  i  autonomnih  pokrajina  i  lokalne samouprave je princip subsidijarnosti. U Ustavu se preuzima opšta definiciju ovog načela iz međunarodnih dokumenata,173  ali  se  izbegava  preciziranje  njegovog  sadržaja.  Regulisanje  tog  pitanja  Ustav  delegira 

                                                            167 Na mnoga od ovih pitanja ukazala je i Venecijanska komisija u svom mišljenju. Upravo teritorijalna organizacija vlasti, pored poglavlja o sudstvu, predstavlja onaj deo Ustava Srbije koji stručnjaci Venecijanske komisije posebno kritikuju. http://www.skupstinskamreza.rs/portal/index.php/home/najnovije-vesti/1645 (pristupljeno 25 IV 2011). 168 Član 12 stav 1 Ustava Republike Srbije. 169 Odredbe o teritorijalnoj autonomiji sistematizovane su u Sedmom delu Ustava koji nosi naslov Teritorijalno uređenje i pored opštih odredbi (članovi 176 do 182 i članovi 182 do 188 i članovi 188 do 194 Ustava Republike Srbije). 170 Član 12 stav 2 Ustava Republike Srbije. 171 Član 176 stav 2 Ustava Republike Srbije. 172 Član 2 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 173 Član 177 stav 1 Ustava Republike Srbije.

35

zakonodavcu.174  Tako  ostavlja  neizvesnim  sadržaj  i  kvalitet  nadležnosti  koje  se  ostvaruju  na  nivou autonomne pokrajine.  

  U  opštim  odredbama o  teritorijalnom  uređenju  regulisana  je mogućnost  da  Republika  zakonom poveri autonomnoj pokrajini pojedina pitanja  iz svoje nadležnosti,175 uz obavezu da obezbedi finansijska sredstva  za obavljanje poverenih nadležnosti.176 Republički organi  imaju pravo nadzora nad obavljanjem poverenih  poslova.  Sadržaj  koji  obuhvata  pravo  nadzora  i  način  ostvarivanja  nadzora  reguliše  se zakonom.177 I autonomna pokrajina ima pravo da lokalnim zajednicama poveri obavljanje pojedinih poslova iz domena svoje nadležnosti178 kao i obavezu da obezbedi finansijska sredstva za obavljanje tih poslova.179  

Autonomnoj pokrajini garantuje se pravo da samostalno uređuju svoje organe, njihovu nadležnost, organizaciju i način rada kao i javne službe.180 Prilikom regulisanja ovih pitanja organi autonomne pokrajine su vezani Ustavom. Akt koji reguliše ova pitanja, na koji Ustav upućuje,  je statut autonomne pokrajine.181 Ustav  posebno  navodi  samo  skupštinu  autonomne  pokrajine  kao  najviši  organ  autonomne  pokrajine.182 Pokrajinsku skupštinu čine poslanici  izabrani na četiri godine na neposrednim  izborima, tajnim glasanjem. Način  njihovog  izbora  reguliše  samostalno  autonomna  pokrajina  svojim  aktom  koji  donosi  u  formi pokrajinske skupštinske odluke.183 Ustav propisuje da se u autonomnoj pokrajini u kojoj živi stanovništvo nacionalno mešovitog sastava obezbeđuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini.184  

U  Ustavu  su  u  načelu  prihvaćeni  evropski  standardi  o  regionima  prema  kojima  institucionalna organizacija regiona  počiva na garantovanju punog pravnog statusa regiona,185 i uključuje pravo regiona da reguliše svoju organizaciju „uz dužno poštovanje ustava i zakona“186 kao i autonomnost regionalnih organa u obavljanju poslova  iz domena njihove nadležnosti. Ova prava  regiona  isključuju  „superviziju od  strane centralne vlasti“ koja bi se odnosila na „članove regionalnih organa“ ili „mere centralne vlasti koje zadiru u slobodno izvršavanje nadležnosti regiona“.187   

  U opštim odredbama Ustava koje  se podjednako odnose  i na autonomne pokrajine  i na  jedinice lokalne samouprave su i odredbe o pravu na saradnju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, uz obavezu da  se  ta  saradnja ostvaruje u okviru  spoljne politke Republike Srbije  i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije.188 

3. Posebne odredbe o statusu autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu 

Pored opštih odredbi o autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave Ustav sadrži i nekoliko članova koji se posebno odnose na autonomne pokrajine i njihov status u ustavnom sistemu. 

  Autonomnu pokrajinu Ustav definiše kao teritorijalnu zajednicu, koja se osniva Ustavom, a u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju.189 Ustav prihvata koncept autonomne pokrajine kao teritorijalne zajednice, ali ne i kao političko teritorijalne zajednice.  

                                                            174 Član 177 stav 2 Ustava Republike Srbije. 175 Član 178 stav 1 Ustava Republike Srbije. 176 Član 178 stav 3 Ustava Republike Srbije. 177 Član 178 stav 4 Ustava Republike Srbije. 178 Član 178 stav 2 Ustava Republike Srbije. 179 Član 178 stav 3 Ustava Republike Srbije. 180 Član 179 Ustava Republike Srbije. 181 Član 179 Ustava Republike Srbije. 182 Član 180 stav 1 Ustava Republike Srbije. 183 Član 180 stav 3 Ustava Republike Srbije. 184 Član 180 stav 4 Ustava Republike Srbije. 185 Član 2 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 186 Član 11 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 187 Član 2 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 188 Član 181 Ustava Republike Srbije. 189 Član 182 stav 1 Ustava Republike Srbije.

36

  U  Ustavu  se  izričito  navode  dve  postojeće  autonomne  pokrajine,  ali  se  samo  za  autonomnu pokrajinu  Kosovo  i  Metohiju  rezerviše  u  samom  Ustavu  pozicija  koju  Ustav  definiše  kao  „suštinsku autonomiju“.  Sadržaj  koji  uključuje  pojam  „suštinska  autonomija“,  Ustav  ne  propisuje.  Regulisanje  tog pitanja prepušteno je zakonodavcu.190 Zakon koji reguliše to pitanje razlikuje se od drugim zakona po tome što se donosi po postupku propisanom za promenu Ustava.191 Ostaje nejasno 

  Pored toga, Ustav dopušta mogućnost  formiranja novih autonomnih pokrajina, kao  i mogućnost da već osnovane autonomne pokrajine budu ukinute ili spojene.192 O osnivanju nove autonomne pokrajine kao i o ukidanju ili spajanju postojećih, odlučuje se u postupku propisanom za reviziju Ustava.193 Predlog za formiranje  nove  autonomne  pokrajine  ili  promenu  statusa  postojeće  autonomne  pokrajine  utvrđuju građani na referendumu i u skladu sa zakonom.194  

  Način na koji su u Ustavu regulisana ova pitanja otvara više dilema. Na primer, koji postupak revizije Ustava  će biti primenjen prilikom donošenja zakona koji reguliše suštinsku autonomiju Kosova  i Metohije budući  da  su  ustavom  propisane  dve  različite  procedure  za  promenu  Ustava,  a  nije  precizirano  koja procedura se u ovom slučaju primenjuje;195 da li se u postupku odlučivanja o promeni statusa autonomne pokrajine uvažavaju međunarodni standardi koji se odnose na kriterijume i postupak odlučivanja o promeni statusa autonomne pokrajine; koji oblik  referenduma  (obavezni  ili  fakultativni, prethodni  ili naknadni) se primenjuje prilikom  odlučivanja o statusu autonomne pokrajine i dr. 

  Nekoliko  pitanja  vezanih  za  formiranje  autonomne  pokrajine,  koja  nisu  reguliosana  u  Ustavu, zaslužuju  da  budu  bliže  osvetljena.  Posebno  značajno  pitanje  odnosi  se  na  kriterijume  za  formiranje autonomne  pokrajina,  postupak  odlučivanja  o  obrazovanju  autonomne  pokrajine,  ustavni  status autonomne pokrajine (monotipske ili politipske) i status postojećih autonomnih pokrajina. 

  Evropskim dokumentima o  regijama196 ustanovljeni  su osnovni  kriterijumi  za  formiranje  regiona, principi na kojima počiva procedura odlučivanja o formiranju regiona, odlučivanje o području na kome se prostire  region  kao  i  o  odlučivanju  o  promeni  granica  regiona. Među  kriterijumima  koji  bliže  određuju regionalni  identitet,  prirodu  regiona  i  njegov  status  u  ustavnom  sistemu  navode  se:  istorijske,  jezičke, kulturne,  društvene,  ekonomske  i  geografske  veze197  stanovništva  na  određenom  području;  različito poreklo  i funkcija koju regioni  imaju u okviru određene državne zajednice;198 poseban politički  identitet199 koji  može  imati  različite  političke  oblike.  Principi  regionalne  samouprave,  među  kojima  su  svakako  i najvažniji kriterijumi za obrazovanje regiona, trebalo bi da budu utvrđeni ustavom. Na to upućuje, između ostalog, i načelno pravilo Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.200  

  Postupak odlučivanja o statusu regiona i području na kome se obrazuje region načelno je regulisan Evropskom  poveljom  o  regionalnoj  samoupravi.  Povelja  ne  reguliše  posebno  postupak  formiranja  novih regiona,  ali bi  se na ovaj postupak po  analogiji mogla primeniti osnovna načela postupka odlučivanja o statusu  regiona,  području na  kome  se  on  prostire  i  promeni  njegovih  granica. Načela  na  kojima  počiva postupak odlučivanja o pitanjima vezanim za status regiona uključuju: saglasnost zainteresovanog regiona kao  uslov  za  donošenje  odluke  o  promeni  područja  na  kome  se  region  prostire  (promena  granica);201  učešće  regiona  u  odlučivanju  o  području  regiona,  a  koje  uključuje  više  mogućnosti,  od  „procedura 

                                                            190 Član 182 stav 2 Ustava Republike Srbije. 191 Član 182 stav 2 Ustava Republike Srbije. Do danas, pet godina posle usvajanja Ustava, takav zakon nije usvojen, niti se najavljuje njegovo usvajanje. 192 Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije. 193 Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije. 194 Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije. 195 Član 203 Ustava Republike Srbije. 196 Videti tačke 2, 4, 6 i 9 Preambule Deklaracije skupštine evropskih regiona. 197 Tačka 4 preambule Deklaracije Skupštine evropskih regiona. 198 Tačka 4 preambule Deklaracije Skupštine evropskih regiona. 199 Član 1 stav 4 Deklaracije Skupštine evropskih regiona. 200 Član 2 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 201 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da “regionalna granica ne može biti promenjena dok zainteresovani region ne da svoju saglasnost”.

37

neposredne  demokratije“202  u  kojima  sudeluju  građani  koji  žive  na  području  regiona,  procedura  koje obezbeđuju  „konsutovanje  svih  zainteresovanih  regiona“,  ili  „izričitu  saglasnost  svakog  regiona“;203 prednost procedura koje omogućuju neposredno odlučivanje građana, nad drugim procedurama.204   

  Ostalo  je otvoreno  i pitanje da  li se autonomne pokrajine obrazuju kao monotipske  ili politipske? Deklaracija skupštine evropskih regiona izričito propisuje da „regioni koji se nalaze u istoj državi mogu imati različit  status,  u  skladu  sa  svojim  istorijskim,  političkim,  kulturnim  i  socijalnim  razlikama“.205  Kao  „izraz posebnog političkog  identiteta“ regioni u  istoj državi mogu  imati  i „različit politički oblik“.206 U regionalno uređenoj državi mogu se obrazovati monotipski regioni, ali je takođe moguće obrazovati regione različitog statusa (asimetrični regionalizam). Ako se kao kriterijum razlikovanja regiona uzmu u obzir osnovna svojstva koja  određuju  regionalni  identitet  pojedinog  regiona,  tada  razlike među  regionima  nastaju,  zavisno  od faktora koji su presudno uticali i utiču na oblikovanje političkog identiteta regiona. To mogu biti na primer, geografski položaj (Alandska ostrva, Grenland); zajednička istorijska, kulturna i privredna obeležja (Španija, Italija); specifičan kulturni identitet oblikovan multietničkim sastavom stanovništva (Španija, Italija); osoben etnički sastav stanovništva (Škotska, Vels). U praksi politički identitet regiona najčešće oblikuje više faktora. 

  Ustav  posebno  ne  reguliše  odlučivanje  o  teritoriji  autonomne  pokrajine.  Promena  teritorije autonomne pokrajine je materija koju reguliše zakon na koji Ustav izričito upućuje.207 Ustav jedino postavlja uslov  da  se  teritorija  autonomne  pokrajine  ne  može  menjati  bez  saglasnosti  građana  izražene  na referendumu, ali ne precizira oblik referenduma već regulisanje tog pitanja prepušta zakonu.208 Nesporno je da  je u pitanju obavezni  referendum,  kao  i da  stav  koju  građani na njemu  iskažu obavezuje,  ali mnoga pitanja  ostaju  otvorena  i  prepuštena  zakonskoj  razradi  (npr.  kada  se  referendum  raspisuje  –  da  li  kao prethodni ili naknadni; ko ima pravo da zatraži njegovo raspisivanje; ko je na osnovu Ustava obavezan da ga raspiše  i  na  čiji  zahtev;  kakve  su  posledice  ako  referendum  ne  bude  raspisan  i  dr.).  Evropska  povelja  o regionalnoj samoupravi utvrđuje da se područje na kome se prostire region (teritorija i granice regiona) ne može menjati  bez  saglasnosti  zainteresovanog  regiona.209 Uključivanje  regiona  u  odlučivanje  o  promeni područja na kome se region prostire može biti putem regionalnih organa ili uz neposredno učešće građana koji žive na području regiona. Uslovi i način ostvarivanja ovog prava bliže se regulišu ustavom.210 

  Najvažniji deo ustavne regulative koji se odnosi na status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu su nadležnosti autonomne pokrajine. Nadležnostima autonomne pokrajine posvećen je jedan član Ustava. Ustav ne govori o kvalitetu  i prirodi nadležnosti autonomne pokrajine. Ostaje da  se o stvarnom  sadržaju autonomije  zaključuje posredno. Ključno pitanje  je da  li  su  garantovane  izvorne nadležnosti  autonomne pokrajine,  jer to govori o realnom sadržaju autonomije? Da  li se samo okvirno navode oblasti u kojima se prostire  izvorna  nadležnost  autonomne  pokrajine  ili  se  izvorne  nadležnosti  precizno  regulišu?    Načelo subsidijariteta  nalagalo  bi  da  se  izvorne  nadležnosti  svih  viših  nivoa  vlasti,  pa  i  izvorne  nadležnosti autonomne pokrajine, utvrde Ustavom uz primenu metoda enumeracje. Ovo pitanje posebno dobija na značaju  prilikom  dimenzionisanja  sadržaja,  kvaliteta  i  obima  nadležnosti  u  domenu  tzv.  konkurentnih nadležnosti.  Ukoliko  kvalitet,  sadržaj  i  obim  nadležnosti  nisu  precizno  određeni mogu  u  praksi  nastati problemi uzrokovani nejasnim kriterijumima raspodele nadležnosti. 

                                                            202 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da ”procedura neposredne demokratije ... može biti predviđena domaćim zakonom”. 203 Član 16 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 204 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da se procedura pribavljanja saglasnosti zainteresovanog regiona prilikom odlučivanja o granici regiona, ostvaruje “bez štete po proceduru neposredne demokratije” iz čega se može zaključiti da se prednost daje neposrednim oblicima odlučivanja. 205 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 206 Član 1 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 207 Član 182 stav 4 Ustava Republike Srbije. 208 Član 182 stav 4 Ustava Republike Srbije. 209 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 210 »Ustavnim aktom, uz konsultaciju regionalnog Veća, postojeći regioni mogu da se spajaju ili da se stvaraju novi regioni, s tim da je broj stanovnika svakog regiona najmanje milion, kada to zahteva onaj broj opštinskih veća koji predstavlja najmanje jednu trećinu dotičnog stanovništva i kada predlog odobri većina dotičnog stanovništva na referendumu«. (čl. 132 st. 1 Ustava Italije)

38

  Međunarodni  dokumenti211  utvrđuju  da  se  propisima  centralne  vlasti  garantuje  regionalna autonomija,  regionalni  identitet,  nadležnosti  regiona  i  osnovne  institucionalne  strukture  vlasti  na regionalnom    nivou.212  Nadležnosti  regiona  garantuju  se  propisima  koji  imaju  status  najvišeg  akta  u ustavnom  sistemu,  konstitutivnim  aktom  regiona213  i  aktima  međunarodnog  prava.214  Raspodela nadležnosti  između  države  i  regiona  počiva  na  dva  principa  koji  se  primenjuju  kumulativno:  principu političke  decentralizacije  i  principu  supsidijarnosti.  Primeri  komparativne  konstitucionalne  prakse  to ilustruju.215 Politička decentralizacija predstavlja podelu vlasti  između različitih nivoa vlasti. Ujedno to  je  i oblik  uzajamnog  ograničavanja  vlasti  obrazovanih  na  različitim  nivoima.  Sadržaj  principa  supsidijarnosti definiše  se kao opšta pretpostavka nadležnosti u korist nižih oblika organizacije vlasti, pre  svega  lokalne zajednice  kao  primarnog  oblika  samouprave  građana.  U  lokalnoj  zajednici  se  obavljaju  svi  poslovi  koji izričito  nisu  stavljeni  u  nadležnost  drugim  nivoima  vlasti.  Primena  principa  subsidijarnosti  nalaže  da  se nadležnosti svih nivoa vlasti, izuzev lokalne vlasti, utvrđuju metodom enumeracije. Nadležnosti regiona ne smeju ograničiti niti zadirati u  izvorne nadležnosti  lokalnih vlasti. Cilj koji se nastoji ostvariti uvažavanjem načela političke decentralizacije i načela supsidijarnosti pri raspodeli nadležnosti između države i regiona je demokratizacija.  To  je  raspodela  nadležnosti  koja  omogućuje  da  se  na  svim  nivoima  vlasti  u  proces odlučivanja neposredno uključe građani, da građani mogu ostvarivati demokratsku kontrolu vlasti kao i da se odluke donose na nivou koji je najbliži građanima. Ovi principi garantuju se ustavom216 ili zakonima koji regulišu  regionalnu  organizaciju.  Izvorne  nadležnosti  regiona  obuhvataju  poslove  koje  regioni  obavljaju samostalno  i  koji  „ne  mogu  biti  pod  uticajem  ili  ograničeni  ustavom,  nacionalnim  ili  međunarodnim zakonom“.217  To  su  poslovi  koji  omogućavaju  da  se  praktično  ostvaruju  „politike  specifične  za  svaki region“.218 Regioni uživaju finansijsku samostalnost i imaju sopstvene izvore prihoda za finansiranje izvornih nadležnosti. Konkurentne nadležnosti obuhvataju poslove u oblastima u kojima država zadržava određene kompetencije uz garantovanje prava regiona da u istim oblastima i oni obavljaju deo poslova u istoj oblasti. Centralna vlast zadržava najčešće pravo da reguliše osnovna pitanja u određenoj oblasti, a regionalne vlasti imaju  pravo  da,  u  okvirima  koje  postavlja  nacionalno  zakonodavstvo,  bliže  regulišu  pojedina  pitanja saglasno svojim potrebama.219    

  Nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje na osnovu Ustava  i statuta autonomne pokrajine kao svog osnovnog i najvišeg pravnog akta obuhvataju pravo autonomne pokrajine da reguliše nadležnost, izbor, organizaciju  i  rad organa  i  službi  koje osniva,220  kao  i da utvrđuje  simbole  autonomne pokrajine  i način njihovog korišćenja.221 Ako se ne izgubi iz vida da se statut autonomne pokrajine donosi uz prethodnu saglasnost  Narodne  skupštine  Republike  Srbije,222  kao  i  da  statut  i  svi  drugi  akti  autonomne  pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti223 opravdano se postavlja pitanje da li su to odista izvorne nadležnosti koje autonomna pokrajina samostalno ostvaruje na osnovu Ustava?  

  U drugoj grupi  su nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje  regulišući pitanja u oblastima navedenim u Ustavu, u skladu sa zakonom i u okvirima koje postavlja zakon.224 Među ovim nadležnostima su  i  prava  autonomne  pokrajine  da,  u  skladu  sa  zakonom,  reguliše  pitanja  od  pokrajinskog  značaja  u 

                                                            211 Član 4 stavovi 1 i 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 3 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 212 Član 1 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 213 Član 3 stav 1 Deklaracije skupštine Evropskih regiona. 214 Član 4 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 215 »Regije imaju isključivu zakonodavnu vlast u svim pitanjima koja nisu izričito zadržana za državni zakon.« (čl. 117 st. 3 Ustava Italije) 216 »Shodno principu subsidijarnosti Država, Regije, Velegradovi, Provincije i Opštine podržavaju autonomne inicijative koje pokreću građani, individualno ili udruženo u cilju sprovođenja aktivnosti od opšteg interesa.« (čl. 118 st. 4 Ustava Italije) 217 Član 4 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 218 Član 4 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 219 Primer pruža Ustav Italije (član 117 stav 2). 220 Član 183 stav 1 Ustava Republike Srbije. 221 Član 183 stav 4 Ustava Republike Srbije. 222 Član 185 stav 2 Ustava Republike Srbije. 223 Član 167 Ustava Republike Srbije. 224 Član 183 stav 2 tačke 1, 2 i 3 Ustava Republike Srbije.

39

oblastima: prostornog planiranja i razvoja; poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja kao i  uređivanje  puteva,  privređivanja,  sajmova  i  drugih  privrednih manifestacija;  prosvete,  sporta,  kulture, zdravstvene  i  socijalne  zaštite  i  javnog  informisanja  na  pokrajinskom  nivou.  Ustav  stavlja  u  nadležnost autonomnoj pokrajini da se stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, ali ne precizira sadržaj i kvalitet ovih nadležnosti, već to prepušta zakonu.225  

  Okvirni sadržaj nadležnosti regiona, koji postavljaju evropski dokumenti o regionima, temelji se na principu da  „region odgovara  za  sve nadležnosti  koje  imaju pretežno  regionalnu dimenziju“.226 Oblasti u kojima se prostire nadležnost regiona su: regionalne ekonomske politike, regionalno planiranje, izgradnja i stambena  politika,  telekomunikacije  i  saobraćajna  struktura,  energija  i  životna  sredina,  poljoprivreda  i ribolov,  obrazovanje  na  svim  nivoima,  univerziteti  i  istraživački  rad,  kultura  i  informisanje,  zdravstvo, turizam, razonoda i sport, policija i javni red. 

  Ustav reguliše i neka prava u vezi sa finansijskom autonomijom autonomne pokrajine. To je pravo autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom imovinom na način propisan zakonom,227 kao i njeno pravo na  izvorne prihode, budžet  i  završni  račun, uz obavezu da obezbedi  sredstva  lokalnim  samoupravama  za finansiranje  poslova  koje  autonomna  pokrajina  prenese  na  lokalnu  zajednicu.228  Finansijsku  autonomiju autonomne pokrajine reguliše načelna ustavna odredba o pravu autonomne pokrajine na  izvorne prihode kojima  finansira  svoje nadležnosti.229 Vrste  i  visinu prihoda  autonomne pokrajine utvrđuje  zakon,230  koji reguliše  i učešće autonomne pokrajine u delu prihoda Republike Srbije.231 Neobičan ustavni presedan  je odredba  Ustava  o  budžetu  autonomne  pokrajine  iskazana  kao minimalno  procentualno  učešće  (7%)  u budžetu  Republike  Srbije,  uz  preciziranje  namene  sredstava  (finansiranje  kapitalnih  investicija)  kao  i procentualno izraženog dela ovih sredstava (3% od ukupno 7%) u Ustavu.232 

  Opšti  zaključak  na  koji  upućuju  navedene  odredbe  Ustava  sažeto  bi  mogao  glasiti:  Ustav  nije odredio sadržaj  i kvalitet prava građana na pokrajinsku autonomiju. Regulisanje tog pitanja prepušteno  je zakonu. Autonomija pokrajina nije garantovana Ustavom. Ona je redukovana na zakonski okvir. 

  Ustav reguliše koje pravne akte donose organi autonomne pokrajine.233 Statut je najviši pravni akt autonomne pokrajine. On  se usvaja po postupku  koji uključuje prethodnu  saglasnost Narodne  skupštine Republike Srbije.234  

  Evropski  standardi  o  regionima  garantuju  određeni  nivo  i  sadržaj  samouprave  stanovništva  na područjima koja odlikuju specifičnosti koje oblikuju poseban identitet. Poseban identitet regiona iskazuje se i kroz pravo na  regionalno  samoorganizovanje. To  je pravo  regiona da  svojim aktom  samoorganizovanja (konstitutivni  akt)  reguliše  sopstvenu  organizaciju  i  nadležnost.235  Bitno  svojstvo  tog  akta  (nezavisno  od naziva koji se za njega kosti) je njegov status u pravnom sistemu. Konstitutivni akt regiona čini „deo pravnog poretka  države  na  najvišem  nivou“,236  a  donosi  ga  region  samostalno  ili  uz  saglasnost organa  centralne vlasti. Pored statuta autonomna pokrajina donosi  i odluke  i druge pravne akte.237 Pravni akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti, o kojoj odlučuje Ustavni sud Republike Srbije.238 U sastavu 

                                                            225 Član 183 stav 3 Ustava Republike Srbije. 226 Član 3 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 227 Član 183 stav 5 Ustava Republike Srbije. 228 Član 183 stav 6 Ustava Republike Srbije. 229 Član 184 stav 1 kao i član 183 stav 6 Ustava Republike Srbije. 230 Član 184 stav 2 Ustava Republike Srbije. 231 Član 184 stav 3 Ustava Republike Srbije. 232 Član 184 stav 4 Ustava Republike Srbije. 233 Član 185 Ustava Republike Srbije. 234 Član 185 stav 2 Ustava Republike Srbije. 235 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 236 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 237 Član 185 stav 3 Ustava Republike Srbije. 238 Član 167 Ustava Republike Srbije.

40

ovog  suda  i  sudije  sa  područja  autonomnih  pokrajina239,  ali  autonomne  pokrajine  ne  učestvuju  u kandidovanju ili izboru ovih sudija.  

  U  okviru  prava  nadzora  nad  radom  organa  autonomne  pokrajine  Vlada  ima  pravo  da,  pred Ustavnim  sudom,  pokrene  postupak  prethodne  ocene  ustavnosti  ili  zakonitosti  odluke  autonomne pokrajine.240  Ustavni  sud  ima  pravo  da  odloži  stupanje  na  snagu  osporene  pokrajinske  odluke  dok  ne donese  svoju  odluku  u  toj  stvari.241  Ovo  ustavno  rešenje  je  primer  veoma  širokih  ovlašćenja  organa centralne  izvršne  vlasti  prema  skupštini  autonomne  pokrajine  kao  organu  autonomne  pokrajine  koji neposredno  biraju  građani,  koja  mogu  onemogućiti  ostvarivanje  i  onako  uskih  Ustavom  propisanih nadležnosti autonomne pokrajine.  

  Evropska povelja o  regionalnoj  samoupravi postavlja načelno pravilo da  se ovlašćenja  centralnih vlasti  u  kontroli  regionalnih  vlasti  i  postupak  po  kome  se  ona  ostvaruju moraju  propisati  ustavom  ili zakonom,  ali  ne  određuje  bliže  kvalitet,  sadržaj  i  prirodu  ovlašćenja  kojima  raspolažu  organi  centralne vlasti.242 Sadržaj ovlašćenja centralne vlasti odnosi se na kontrolu zakonitosti, koja je po obliku naknadna i ostvaruje se u postupku propisanom za usvajanje osnovnog akta regiona.243 Nadzor  i ocena celishodnosti moguća je samo u odnosu na poslove koji su preneti regionima,244 dok izvorne nadležnosti regiona podležu samo kontroli zakonitosti. 

  Predmet  ustavne  regulative  je  i  zaštita  prava  na  pokrajinsku  autonomiju. Odlučivanje  o  zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju povereno je Ustavnom sudu Srbije. O zaštiti pokrajinske autonomije ovaj sud odlučuje u  tri  slučaja. Prvi,  kada  rešava  spor o  sukobu nadležnosti  između organa  centralne  vlasti  i organa autonomne pokrajine kao i organa autonomne pokrajine i organa lokalnih zajednica.245 Drugi, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje u postupku po žalbi na pojedinačni akt  ili  radnju  državnog  organa  ili  organa  jedinica  lokalne  samouprave  koji  onemogućava  obavljanje nadležnosti  autonomne  pokrajine.246  Treći,  kada,  na  predlog  organa  određenog  statutom  autonomne pokrajine, odlučuje o oceni ustavnosti i zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg akta jedinice lokalne samouprave kojima se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju.247 

  Prilikom izbora sudija Ustavnog suda, Ustav248 nalaže da sa svake od tri liste kandidata249 jedan od izabranih kandidata mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina. Ovakvo rešenje ne obezbeđuje primenu evropskih  standarda  koji  pretpostavljaju  učešće  autonomnih  pokrajina  „u  postavljanju  sudskih  organa odgovornih  za  rešavanje  sporova  između države  i  regiona“?250 Autonomne pokrajine ni na  koji način ne sudeluju  u  postavljanju  sudskih  organa  odgovornih  za  rešavanje  sporova  između  centralne  vlasti  i autonomne pokrajine. 

Pitanja koja nisu regulisana Ustavom Republike Srbije 

Više  važnih  pitanja  sadržanih  u  međunarodnim  dokumentima  o  regionima  i  komparativnoj ustavnosti nisu  regulisana. Evropski dokumenti o  regijama  sadrže  standarde  i u ovim materijama, koji bi mogli biti putokaz za regulisanje ovih pitanja. Koja važna pitanja nisu regulisana? 

                                                            239 Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. 240 Član 186 Ustava Republike Srbije. 241 Član 186 Ustava Republike Srbije. 242 Član 19 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 243 Član 19 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 244 Član 19 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 245 Član 167 stav 2 tačka 2 Ustava Republike Srbije. 246 Član 187 stav 1 Ustava Republike Srbije. 247 Član 187 stav 2 Ustava Republike Srbije. 248 Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. 249 Jednu listu predlaže Predsednik Republike, drugu Narodna skupštiona, a treću Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca. Na svakoj od lista nalazi se dva puta više kandidata od broja koji se bira (10 kandidata, a bira se 5). 250 Član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona.

41

Pretpostavka nadležnosti regiona u izvršavanju propisa centralne vlasti koju potvrđuje Deklaracija skupštine  evropskih  regija251,  a  koja dopušta odstupanje u  vanrednim okolnostima  kada  administrativnu vlast preuzima država.252 Princip odgovornosti regiona za izvršavanje nacionalnog zakonodavstva „trebalo bi da bude opšte pravilo“ u regionalno uređenim državama.253 U skladu sa   opštim principom da  izvršavanje zakona  (direktno  ili  dodeljivanjem)  „treba  da  bude  nadležnost  regiona“254,  izvršnim  organima  regiona poverava  se  i  izvršavanje  zakona koje  je donela  centralna vlast. Organi  centralne vlasti  zadržavaju pravo nadzora  nad  ostvarivanjem  ovih  nadležnosti  regiona.  U  domenima  u  kojima  centralna  vlast  zadržava „kontrolu nad regionima ona se uređuje ustavom ili odgovarajućim zakonom“.255 

Učešće  autonomne  pokrajine  u  vršenju  poslova  iz nadležnosti Republike,  posebno  u  pitanjima koja  se odnose na obim  regionalne  samouprave  i  interese  regiona. U međunarodnim   dokumentima  su postavljeni principi  i određen okvir za učešće regiona u obavljanju poslova  iz nadležnosti centralne vlasti. Principi  na  kojima  počivaju  odnosi  između  države  i  regiona  su  međusobno  poštovanje,  saradnja  i solidarnost.  Ovi  principi  postavljaju  osnovu  na  kojoj  se  u  regionalno  uređenoj  državi,  izgrađuju  odnosi između države  i regiona. Regioni  imaju pravo da sudeluju u vršenju državnih poslova koji su u nadležnosti centralne vlasti. Oblici u kojima regioni ostvaruju ovo pravo su različiti kao što je različit i sadržaj u kome se to  pravo  regiona  iskazuje  na  institucionalnoj  ravni  (organizacija,  instrumenti  i  procedure).  Regioni participiraju u  zakonodavnoj,  izvršnoj  i  sudskoj vlasti države na  različite načine, u  različitim oblicima  i  sa različitim  sadržajem.  Evropska  povelja  o  regionalnoj  samoupravi  utvrđuje  princip  učešća  regiona  u donošenju  odluka  centralnih  vlasti,  posebno  kada  regulativa  centralne  vlasti  „može  promeniti  obim regionalne samouprave ili uticati na interese regiona“.256 Oblici učešća regiona u poslovima centralne vlasti uključuju više mogućnosti257 među kojima su:    ‐  reprezentovanje  regiona  u  organima  centralne  vlasti  („odgovarajuće  predstavništvo  regiona  u zakonodavnim i administrativnim organima“);258    ‐  procedure  uključivanja  regiona  u  proces  odlučivanja  na  nivou  centralne  vlasti  („procedure rasprave i konsultovanja između organa države i svakog zainteresovanog regiona“);259    ‐ saradnja organa centralne vlasti i regionalnih tela („konsultovanje između organa centralne vlasti i struktura koje predstavljaju regione“).260  

  Principi  utvrđeni  Evropskom  poveljom  o  regionalnoj  samoupravi  potvrđeni  su  i  precizirani  u Deklaraciji skupštine evropskih regiona261 u kojoj su istaknuti oblici uključivanja regiona u centralni državni nivo. Precizira  se  da  će  regioni  imati  „odgovarajuću  ulogu  u  zakonodavnim  telima  države“.262 Nalaže  se državama da „u okviru svojih nadležnosti obezbede koordinaciju učešća regionalnih  institucija u državnim procesima  odlučivanja,  u  slučajevima  kada  se  te  odluke  odnose  na  nadležnosti  regiona“.263  Predviđa  se učešće regiona „u postavljanje sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova oko podele vlasti  između države  i  regiona“264  i  utvrđuju  institucionalni  okviri  rešavanja  sporova  između  regiona  i  države  (sudski postupak ili arbitraža).265  

  Učešće  regiona u državnim poslovima  ima  svoj organizacioni  i proceduralni vid. Oni  su povezani, komplementarni i međusobno se dopunjuju. Pominjemo značajnije. 

                                                            251 Član 8 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 252 Član 8 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 253 Član 3 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 254 Član 3 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 255 Član 8 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 256 Član 9 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 257 Član 9 stav 2 Evropske povelje o regionaln oj samoupravi. 258 Član 9 stav 2 alineja 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 259 Član 9 stav 2 alineja 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 260 Član 9 stav 2 alineja 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 261 Član 7 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 262 Član 7 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 263 Član 7 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 264 Član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 265 Član 7 stav 3 in fine Deklaracije skupštine evropskih regiona.

42

Učešće  regiona  u  ostvarivanju  zakonodavne  vlasti  centralnih  organa  vlasti  realizuje  se  izborom predstavnika  regiona  u  zakonodavno  telo  i  procedurama  konsultovanja  regionalnih  organa  prilikom odlučivanja. U komparativnoj ustavnosti se reprezentovanje regiona u zakonodavnom telu centralne vlasti ostvaruje  u  različitim  oblicima.266  U  tom  kontekstu  dva  pitanja  su  značajna.  To  su  kriterijumi  i  način reprezentovanja autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini i u administrativnim telima.  

Pored neposrednog reprezentovanja regija u zakonodavnom telu centralne vlasti učešće regiona u ostvarivanju  poslova  iz  nadležnosti  centralne  vlasti obezbeđuje  se  i  uspostavljanjem  različitih  procedura konsultovanja regija o pitanjima o kojima odlučuju centralne vlasti, a koja su od interesa za status regiona i za interese građana koji žive na području regiona. 

Evropski dokumenti o  regionima ovom pitanju poklanjaju dužnu pažnju. U određenim oblastima država može  donositi  odluke  ili  preduzimati  pdređene mere  samo  uz  prethodnu  saglasnost  regiona.267 Saglasnost  regiona  potrebna  je  prilikom  donošenja odluka  koje  „imaju  uticaja  na  nadležnost  ili  interese regiona“.268  To  se  posebno  odnosi  na  odluke  koje  utiču  na  finansiranje  regiona  ili  „obim  njihovih zakonodavnih  nadležnosti“,269  kao  i  prilikom odlučivanja  o  promeni  granica  regiona.270  Promena  statusa regiona, garantovanog ustavom ili zakonima najvišeg ranga kao i konstitutivnim aktom regiona, moguća je samo u saradnji sa tim regionom.271 Regioni, takođe,  imaju pravo da budu konsultovani  ili da učestvuju u procesu  izrade  i  zaključivanja međunarodnih  sporazuma  čiji  je  država  potpisnik,  kada  se  oni  odnose  na suštinske interese regiona ili na njihove nadležnosti.272  

Načelo  harmonizacije  kojim  se  regionalne  vlasti  rukovode  prilikom  ostvarivanja  svojih  izvornih nadležnosti nije  regulisano u Ustavu.  Iako  regioni uživaju  samostalnost u obavljanju  izvornih nadležnosti, oni  su  dužni  da  se  prilikom  ostvarivanja  ovih  nadležnosti  rukovode  načelom  harmonizacije.273  Načelo harmonizacije koje kao  standard koji odlikuje  regionalnu državu utvrđuju evropski dokumenti o  regijama nalaže regionalnim vlastima da međusobno sarađuju i sporazumevaju se i tada kada ostvaruju svoje izvorne nadležnosti. Smisao ovog načela koje poznaje i komparativna ustavna praksa,274 je da se aktivnosti koje se odvijaju na nivou regiona sporazumno usklađuju. 

Načelo  prilagođavanja  prenetih  nadležnosti  konkretnim  uslovima  u  svakom  regionu    nije regulisano Ustavom. Međunarodni dokumenti postavljaju okvir i za regulisanje ovog pitanja u unutrašnjem pravu,  a  komparativna  ustavnost  pruža  konkretne  primere.275  Pored  izvornih  nadležnosti  region može obavljati  i  druge  poslove  koji  su  regionalnim  organima  delegirani  od  strane  centralne  vlasti  ili  organa lokalne  samouprave. Nadležnosti  regiona  su, u  tom  slučaju, definisane u obimu  i  sadržaju  koji utvrđuju organi koji su na region preneli deo svojih nadležnosti. Prenete nadležnosti definišu se na takav način da regionalnim  organima  ostavljaju  slobodu  odlučivanja  koja  im  omogućuje  da  „u  granicama  zakona... prilagode  rad  uslovima  koji  su  specifični  u  regionu“,  da  prilagode  ostvarivanje  ovih  nadležnosti organizacionoj  strukturi  regiona,  efikasnosti,  kao  i  potrebama  i  željama  stanovnika  regiona.276  Načelo                                                             266 Videti šire: Pajvančić, M., Struktura parlamenta i reprezentovanje regija, Zbornik Vojvodina i budući Ustav Srbije, Konrad Adenauer Stiftung, Beograd, 2003. str. 93 – 102. 267 Član 3 sta 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 268 Član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 269 Član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 270 Član 6 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 271 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 272 Član 10 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 273 Član 3 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 274 »Država može doneti zakone kojima će se ustanoviti neophodna načela za usklađivanje normativnih propisa autonomnih zajednica, čak i u slučaju materija datih im u nadležnost, ako to zahteva opšti interes. Generalni kortes ceni ovu neophodnost apsolutnom većinom u svakom domu«. (čl. 150 st. 3 Ustava Španije) 275 »Generalni kortes može u materijama koje spadaju u državnu nadležnost dati svim ili pojedinim autonomnim zajednicama ovlašćenje da same donose zakonske norme u okviru načela, osnova i direktiva utvrđenih zakonom te države... Država može organskim zakonom preneti ili delegirati autonomnim zajednicama nadležnosti koje spadaju u materije u kojima je država titular, i to one nadležnosti koje su po svojoj prirodi podobne za prenošenje ili delegiranje. Zakonom će se u svakom posebnom slučaju predvideti odgovarajuće prenošenje finansijskih sredstava, kao i oblici kontrole koje država rezerviše za sebe«. (čl. 150 st. 1 i 2 Ustava Španije) 276 Član 5 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.

43

prilagođavanja prenetih nadležnosti omogućuje izvestan stepen samostalnosti pri njihovom ostvarivanju na regionalnom nivou zavisno od regionalnih prilika i potreba stanovnika regiona. Aktom o prenošenju poslova utvrđuju  se,  takođe,  i  finansijska  sredstva  (izvori  i  obim)  koja  su  neophodna  za  ostvarivanje  prenetih nadležnosti.277   

Načelo  harmonizacije  pri  ostvarivanju  izvornih  nadležnosti  i  načelo  prilagođavanja  prenetih nadležnosti  konkretnim  potrebama  i  prilikama  u  regionu  su  dva  kompatibilna  principa. Oni  uvažavaju  i omogućavaju  iskazivanje  regionalnih  posebnosti  uz  očuvanje  neophodne  povezanosti  između  regiona  u okviru određene državne zajednice. 

Kratak pregled ustavnih rešenja o statusu autonomnih pokrajina govori u prilog zaključku da pravo građana  na  pokrajinsku  autonomiju,  mada  proklamovano  načelnom  ustavnom  normom  u  osnovnim odredbama  Ustava,  nije  bliže  regulisano  u  Ustavu.  Analiza  pokazuje  da  pravo  građana  na  pokrajinsku autonomiju nije ustavno već zakonsko pravo jer sadržaj ovog prava ne reguliše Ustav već zakon. Više pitanja važnih  za  status  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu  Ustav  nije  regulisao,  a  mnogi  standardi evropskih dokumenata o regionima nisu našli svoje mesto u Ustavu.  

 

 NOVI USTAV SRBIJE I AUTONOMIJA VOJVODINE 

Rezime i preporuke 

Prvi  deo  studije  sadrži  uporednu  analizu  različitih  projekata  koji  su  prethodili  usvajanju  Ustava Republike Srbije iz 2006 godine. Predmet posebne pažnje su sledeća pitanja: 

  Prvo, status autonomnih pokrajina (regiona) u ustavnom sistemu Srbije koji se analizira posebno na sledećim pitanjima koja su pokazatelji toga položaja: Teritorijalna organizacija, posebno regionalni princip koji  je  u  osnovi  teritorijalne  organizacije;  Nazivi  koji  se  u  projektima  ustava  koriste  za  autonomiju; Formiranje  autonomnih  pokrajina  i  posebno  kriterijumi  i  postupak odlučivanja  o  formiranju  autonomne pokrajine;  Pravna  priroda  konstitutivnog  akta  autonomne  pokrajine  i  njegov  status  u  pravnom  sistemu; Pravni subjektivitet autonomne pokrajine i teritorija autonomne pokrajine, posebno odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina. 

  Drugo  pitanje  se  odnosi  na  nadležnosti  autonomne  pokrajine  i  njenih  organa,  u  okviru  koga  je posebna pažnja usmerena na analizu: osnovnih ustavnih principa na kojima počiva  raspodela nadležnosti između  različitih  nivoa  vertikalne  organizacije  vlasti  (vertikalna  podela  vlasti);  pravnih  akata  kojima  se garantuju  i  regulišu nadležnosti autonomne pokrajine; prirode, kvaliteta  i obima nadležnosti autonomne pokrajine;vrste nadležnosti koje obavlja autonomna pokrajina; sadržaja nadležnosti autonomne pokrajine i oblasti  u  kojima  se  ove  nadležnosti  ostvaruju;  Principa  jedinstva  pravnog  poretka  i  instrumente  koji obezbeđuju njegovu primenu.   

Treće pitanje koje se razmatra je zastupljenost autonomne pokrajine u organima republike i učešće  autonomne pokrajine u odlučivanju o pitahnjima  iz nadležnosti organa  centralne  vlasti koja su od značaja za autonomnu pokrajinu i građane i  građanke koji žive ne području autonomne pokrajine.  Pažnja  je  u  ovom  konktekstu  usmerena  na  analizu  reprezentovanja  autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini kao  i na učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti. 

Četvrta  grupa  pitanja  odnosi  se  na  finansiranje  autonomne  pokrajine,  naročito  na:  prihodi autonomne  pokrajine  (sopstveni  porezi  i  drugi  izvori  prihoda);  učešće  autonomne  pokrajine  u  porezima koje prikuplja država; pravo autonomne pokrajine ne pristup nacionalnom tržištu kapitala kao  i na princip solidarnosti.  

                                                            277 Član 5 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona.

44

Peta grupa pitanja su vezana za pravo autonomne poikrajine na samoorganizovanje  i pokrajinske organe među kojima se posebno analiziraju: skupština autonomne pokrajine kao predstavništvo građana i građanki;  organi  izvršne  vlasti  u  autonomnoj  pokrajini;  ukazuje  na  dilemu  sudska  vlast  u  autonomnoj pokrajini – da  ili ne?; organi uprave – pokrajinska administracija  kao  i pokrajinski ombudsman  (zaštitnik građana). 

Šesta grupa pitanja odnosi se na zaštitu prava na pokrajinsku autonomiju, naročito kada se radi o: odlučivanju o promeni statusa autonomne pokrajine i pravu autonomne pokrajine na obraćanje organima u čijoj nadležnosti je odlučivanje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju  

  Na  kraju  posebno  je  dat  poregled  pitanja  u  vezi  sa  kojima  su  autori  različitih  projekata  ustava iskazali  istovetne  ili slične poglede na određena pitanja  (neka vrsta  zajedničkog  imenitelja u projektima), kao  i set pitanja u kojima se rešenja sadržana u projektima ustava razlikuju, a među kojima su na primer: kriterijumi  i  postupak  formiranja  novih  autonomnih  pokrajina;  pravna  priroda,  svojstva  i  status  najvišeg pravnog  akta  autonomne  pokrajine  u  pravnom  sistemu;    sadržaj  prava  na  autonomiju  i  samoupravu; odlučivanje  o  području  na  kome  se  prostire  autonomna  pokrajina;  operacionalizacija  sadržaja  načela subsidijernosti; pravni propisi kojima  se ustanovljavaju nadležnosti autonomne pokrajine; kvalitet  i obim nadležnosti  autonomne  pokrajine;    nadležnosti  autonomne  pokrajine  u  domenu  sudske  vlasti;  načelo harmonizacije  kojim  se  regioni  rukovode  prilikom  ostvarivanja  svojih  izvornih  nadležnosti;  načelo prilagođavanja  prenetih  nadležnosti;  propisi  kojim  se  regulišu  finansijska  sredstva  za  obavljanje  poslova poverenih autonomnoj pokrajini; nadležnosti autonomne pokrajine koje se odnose na  izvršavanje propisa koje donose organi  centralne vlasti nisu bliže operacionalizovane u projektima ustava koji  su analizirani; instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka; oblici i način učešća autonomne pokrajine u vršenju poslova  iz  nadležnosti  Republike;  sadržaj  i  obim  finansijske  autonomije;  operacionalizacija  principa solidarnosti koji predstavlja dopunu principa finansijske autonomije je izostala u projektima ustava; zaštita prava građana na pokrajinsku autonomiju. 

Drugi  deo  studije  koncentriše  se  na  istraživanje  prava  građana  na  pokrajinsku  autonomiju  koje eskplicitno garantuje Ustav Republike Srbije, u kontekstu evropskih  standarda o  regionima  i  rešenja koja sadrži aktuelni Ustav Republike Srbije. Tematika koja se obrađuje u ovom delu grupisana uje u tri osnovna seta pitanja. 

  Prvo  se odnosi na ustavno garantovanje prava građana na pokrajinsku autonomiju kao generalni ustavni  osnov  i  okvir,  sadržan  već  u  osnovnim  načelima  Ustava,  koji  opredeljuje  status  autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. 

  Drugi set pitanja u središte analize stavlja opšte odredbe Ustava Republike Srbije koje se odnose na status  autonomne  pokrajine  i  lokalne  samouprave  kao  jedinstvene  polazni  principi  i  rešenja  koja  u podjednakoj meri određuju status autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave u ustavnom sistemu Srbije. 

  Treća grupa pitanja na koju se fokusira pažnja su posebne odredbe o statusu autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu,  sa posebnim akcentom na pitanja koja nisu  regulisana Ustavom Republike Srbije, a koja  su  značja  za  status  autonomne  pokrajine  u  ustavnom  sistemu,  među  kojima  su,  na  primer: pretpostavka  nadležnosti  regiona  u  izvršavanju  propisa  centralne  vlasti;  učešće  autonomne  pokrajine  u vršenju poslova  iz nadležnosti Republike posebno oblici u kojima  je moguće ostvariti učešće autonomne pokrajine u vršenju poslova na nivou centralne vlasti (reprezentovanje regiona u organima centralne vlasti; procedure uključivanja  regiona u proces odlučivanja na nivou centralne vlasti; saradnja organa centralne vlasti  i  regionalnih  tela  i dr.);   načelo harmonizacije u  vršenju  izvornih ovlašćenja autonomne pokrajine; načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti.  

 

 

 

45

PREPORUKE: 

1.Ustavom regulisati:  ‐ Osnovne kriterijume za formiranje novih autonomnih pokrajina; ‐ Postupak po kome se odlučuje o formiranju novih autonomnih pokrajina; ‐  Evropske  standarde  koji  se  odnose  na  formiranje  regiona  (autonomne  pokrajine  kako  se  one 

nazivaju  u  ustavnom  sistemu  Srbije),  posebno:  kriterijume  formiranja,  način  odlučivanja  o formiranju autonomne pokrajine, učešće građana u odlučivanju o statusu i promenama statusa autonomne pokrajine kao i formiranju novih autonomnih pokrajina i dr. 

2.Ustavom garantovati: ‐ Izvorne nadležnosti autonomne pokrajine; ‐ Pravo učešća autonom ne pokrajine u donošenju odluka centralne vlasti posebno kada regulative 

centralne vlasti mogu promeniti »obim  regionalne  samouprave  ili uticati na  interese  regiona« (član 9 stav 1 Evropske Povelje o regionalnoj samoupravi); 

‐  Oblike,  instrumente  i  procedure  učešća  autonomne  pokrajine  u  obavljanju  državnih  poslova (poslovi ikoje obavljauju organi centralne vlasti). 

3.Regulisati Ustavom  i posebnim  zakonom, kao  i odgovarajućim odredbama poslovnika organa centralne vlasti institucionalni okvir (organizacione aspekte) učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima iz nadležnosti organa centraolne vlasti, naročito: 

‐ Pravo autonomne pokrajine na reprezentovanje u organima centralne vlasti, u skladu sa pravom regiona na »odgivarajuće predstavništvo u zakonodavnim  i administrativnim organima« (član 9 stav 2 alineja 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 

‐ Pravo autonomne pokrajine na »odgivarajuću uologu u zakonodavnim telima države« (član 7  stav  1 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 

‐ Pravo autonbomne pokrajine na učešće »u postavljanju sudskih organ a odgovornih za rešavanje sporova  oko  podele  vlasti  između  države  i  regiona«  (član  7  stav  3  Deklaracije  skupštine evropskih regiona). 

4.  Regulisati  procedure  koje  obezbeđuju  učešće  autonomne  pokrajine  u  odlučivanju  o  pitanjima  iz nadležnosti  organa  centralne  vlasti,  Ustavom,  zakonom  i  poslovnicima  odgovarajućih  organa  centralne vlasti, posebno: 

‐ Učešće autonomne pokrajine (oblik, način i procedura) u zakonodavnom postupku posebno kada se  radi  o  zakonima  koji  se  neposredno  odnose  na  status  autnomne  pokrajine,  a  u  skladu  sa obavezom države da uredi »procedure rasprave i konsultovanja između organa države i svakog zainteresovanog regiona« (član 9 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 

‐ Definisati u Ustavu oblasti u kojima država može donositi odluke  ili preduzimati mere  samo uz prethodnu  saglasnost  autonomne  pokrajine  (član  3    stav    6  Evropske  povelje  o  regionalnoj samoupravi); 

‐ Regulisati  saglasnost autonomne pokrajine prilikom donošenja odluka koje se odnose na  status autonomne pokrajine (član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje imaju uticaja na nadležnost  i  interese regiona (član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke  koje  utiču  na  finansiranje  autonomne  pokrajine  (član  3  stav  6  Deklaracije  skupštine evropskih  regiona);  odluke  koje  se  odnose  na  obim  zakonodavnih  nadležćnosti  autonolmne pokrajine  (član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje se tiču promene granica autonomne pokrajine (član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 

‐  Urediti  i  ustanoviti  osnovna  procesna  pravila  o  načinu  i  procedurama  po  kojima  se  ostvaruje saradnja između organ a centralne vlasti i organa autonomnih pokrajina u skladu sa standardom sadržanom u evropskim dokuimentima o regionima, koji se odnosi na regulisanje »konsultovanja između organa centralne vlasti  i struktura koje predstavljauju regione«  (član 9 stav 2 alineja 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); 

‐  Urediti  i  pravno  regulisati  institucionalne  okvire  i  instrumente  rešavanja  sporova  između autonomne pokrajine i države (član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona). 

46

5. Ustanoviti  i  regulisati  instrumente  koji olmogućuju delotvorno učešće autonomne pokrajine  i njihovo učešće u odlučivanju i u obavljanju poslova iz nadležnosti organa centralne vlasti, posebno: 

‐ Pravo zakonodavne inicijative (predlaganje zakona) skupštine autonomne pokrajine; ‐  Pravo  učešća  u  postupku  odlučivanja  o  promeni  Ustava  (pravo  inicijative  odnosno  pravo 

predlaganja); ‐  Pravo  na  delotvoran  pravni  lek  u  cilju  zaštite  statusa  autonomne  pokrajine  pred  nadležnim 

sudskim  telima,  kao  i  pred  odgovbarajućim  međunarodnim  institucijama  (član  17  Evropske povelje o regionalnoj samoupravi). 

6.Regulisati u samom Ustavu prava autonomne pokrajine u ostvarivanju međunarodne saradnje, u skladu sa  evropskim  standardima  koji  se  odnose  na  pravo  regiona  da  sudeluju  u međunarodnoj  saradnji  što, između ostalog, uključuje: 

‐ Pravo autonomne pokrajine da bude reprezentovana u odgovarajućim telima evropskih institucija kao  i da učestvuje u aktivnostima  tih  institucija  (član 10 stav 1 Evropske povelje o  regionalnoj samoupravi); 

‐   Pravo autonomne pokrajine da učestvuje u  izradi  i da bude  konsultovana od  strane  centralna vlasti u izradi i zaključivanju međunarodnih sporazuma kada bi međunarodni sporazum »mogao uticati  na  njihove  nadležnosti  i  fundamentalne  interese«  (član  10  stav  2    Evropske  povelje  o regionalnoj samoupravi, član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 

‐ Pravo autonomne pokrajine da učestvuje u izradi međunarodnog sporazuma koji država namerava da  potpiše,  ako  se  sporazum  odnosi  na  nadležnosti  autonomne  pokrajine  (član  10  stav  5 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 

‐    Pravo  autonomne  pokrajine  da  uspostavi  »biroe  za  kontakt  sa  drugim  regionima  ili  lokalnim vlastima ili sa međunarodnim organizacijama koje su aktivne u njihovouj sferi nadležnosti« (član 10  stav  4  Evropske  povelje  o  regionalnoj  samoupravi,  član  10  stav  5  Deklaracije  skupštine evropskih regiona); 

‐ Pravo autonomne pokrajine da sklapa sporazume, ugovore ili protokole koje »odobrava centralna vlada kada to nalažu nacionalni zakoni« (član 10 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona); 

‐  Pravo  autonomne  pokrajine  na  učešće  u  procesu  pregovaranja  i  uključivanje  predstavnika autonomne  pokrajine  u  nacionalne  delegacije  (član  10  stav  3  Evropske  povelje  o  regionalnoj samoupravi). 

47

Prof. dr Jovan Komšić 

Univerzitet u Novom Sadu 

 

KRIZA I POLITIČKI KONTEKST DECENTRALIZACIJE I REGIONALIZACIJE U REPUBLICI SRBIJI 

‐ partijski akteri, vrednosti, politike – 

Na  pragu  parlamentarnih  izbora,  koji  se  u  Srbiji  očekuju  na  proleće  2012,  sinhrono  sa  novim talasom  ekonomske  krize,  indukovanom  unutrašnjim  sistemskim  razlozima,  ali  i  nimalo  zavidnim trendovima finansijske krize u bližem i širem EU okruženju, evidentno je da (re)distributivni institucionalno‐ekonomski  aspekti  decentralizacije  i  regionalizacije  nisu  na  listi  prioriteta  srpskih,  kao  i  vlasti  drugih evropskih država, bilo da je reč o unitarnim ili, pak, regionalističko‐federalističkim političkim uređenjima.  

Ključni  zadatak  nacionalnih  vlasti  i  EU  institucija  danas  je  izbegavanje  dramatično  pretećeg finansijskog  kolapsa  nekih  od  najsnažnijih  stubova  Evrozone  (Italija,  Španija)  i  EU  u  celini,  stabilizacija ekonomskih  tokova  i  ponovno  uspostavljanje  poverenja  građana  u  institucije  tržišne  ekonomije  i demokratije. To znači da je inače kompleksnom korpusu pretpostavki za vertikalnu podelu moći i ravnotežu vlasti (checks and balances) dodat još jedan, izuzetno delikatan i značajan momenat, a to je odbrana samih temelja demokratske državnosti posredstvom aktiviranja novih motora ekonomske  stabilizacije  i  razvoja, kao  i  nalaženja  novih  modusa  institucionalne  regulacije  tržišne  ekonomije.  Pritom  su  kresanje  javnih troškova  i  smanjenje  administracije  na  nacionalnom,  regionalnom  i  lokalnom  nivou  neizostavni  činioci svakog stabilizacionog paketa mera.  

U  Italiji  (kao  regionalnoj  državi)  redukcija  budžeta  regiona  najavljena  je  već  u  julskom  (2011), parlamentarno verifikovanom paketu antikriznih mera i smanjenja ogromnog državnog budžetskog deficita. Danas (decembar 2011), novi premijer Mario Monti, obrazlažući svoj plan štednje za „spas Italije“, ocenjuje: „živeli  smo dobro,  trošili  smo ono  što  su  stvorile prethodne generacije, umesto da proizvodimo više“.278 Među merama za  izbegavanje katastrofe, nalik na grčku finansijsku krizu, Montijev plan uvrštava ukidanje regionalnih  poslovnih  poreza,  zatim,  ukidanje  plata  političarima  u  vladama  provincija  i  prepolovljavanje primanja članovima veća.  

U  Španiji,  takođe  regionalnoj  državi,  nakon  novembarskih  izbora  (2011)  i  trijumfalne  pobede konzervativne Narodne partije, očekuje se takođe snažan  trend štednje, strukturnih ekonomskih  reformi, recentralizacije politike i ograničenja finansijskih kapaciteta autonomnih zajednica. U Grčkoj, tradicionalno centralizovanoj državi, mere koje su već donešene i koje će tek morati da se usvoje znatno su drastičnije u pogledu povećanja poreza, smanjenja  javnih  izdataka, plata  i broja zaposlenih u  čitavom  javnom sektoru, uključujući i lokalnu samoupravu.  

Najzad,  u  Srbiji  koja  se  tek  nada  statusu  kandidata  za  EU,  što  znači  da  u  odnosu  na  kapacitete kriznih fondova za članice Evrozone, ima znatno umanjene mogućnosti efektivne pomoći, letošnje zakonske korekcije s ciljem finansijskog oporavka lokalne samouprave, posredstvom redistribucije prihoda od poreza na plate, dočekane su od eksperata MMF i ekonomista iz Fiskalnog saveta Vlade Republike Srbije sa velikom skepsom i strahovima da će u državnom budžetu za 2012. godinu nedostajati bezmalo pola milijarde evra, jer  nisu  na  vidiku  novi  realni  izvori  državnih  prihoda  koji  bi  kompenzovali  „rupu“  nastalu  alokacijom sredstava u korist lokalnih samouprava.  

Još transparentniji i dramatičniji indikator besparice i nenaklonjenosti centralnih vlasti sadržajnijim vidovima  decentralizacije  jesu  problemi  sa  ustavno  garantovanim  transferom  7%  budžetskih  sredstava Republike na  račun pokrajinskih organa vlasti, sa prevashodnim ciljem podsticanja kapitalnih  investicija u Vojvodini (2/3 od 7%). Otkako je na snazi ova ustavna odredba (2006), vojvođanskim vlastima trebalo je da 

                                                            278 “Blic”, Beograd, 08. decembar, str. 7.

48

bude  uplaćeno  oko  stotinak milijardi  dinara. Umesto  toga,  leglo  je  poslednjih  pet  godina  u  pokrajinski budžet  svega  36 milijardi  dinara,  što  je  tek  nešto  iznad  trećine  predviđenih  sredstava.  Od  budžetom predviđene  sume  za  2011.  godinu, do oktobra  je bila uplaćena milijarda dinara,  što  je predstavljalo  tek devetinu ukupnih obaveza republičkog prema pokrajinskom budžetu. 

S obzirom da je uplata preostalih osam milijardi dinara do kraja 2011. godine predstavljala uslov za minimalnu većinu u parlamentu Srbije, prilikom usvajanja rebalansa budžeta i da su na tome, iz legalističkog diskursa,  naročito  insistirali  poslanici  Saveza  vojvođanskih Mađara  (SVM),  u  jednom  obraćanju  javnosti, premijer  Vlade  Srbije,  Mirko  Cvetković  relativizovao  je  obavezu  uplaćivanja  7%  budžetskih  sredstava Republike na račun Pokrajine izjavivši da Ustav ne definiše kako se dolazi do tih sredstava. Reagujući na tu izjavu, potpredsednik Vlade Vojvodine,  Ištvan Pastor  (Pastor  Isztvan)  izjavljuje: „A  ja želim da verujem da nije  moguće  da  Vlada  Srbije  permanentno  krši  zakon.  Ako  se  to  ipak  desi,  onda  bi  svi  trebali  da  se zabrinemo... Pa svi smo čuli primedbe državnih zvaničnika uoči usvajanja rebalansa budžeta da mi ustavne garancije od sedam odsto možemo okačiti mačku o  rep,  te da bi u Pokrajini sami  trebali da obezbedimo izvore finansiranja, kako je to poručio premijer Mirko Cvetković“.279  

Ipak,  kao  iskusan  političar,  lokus  problema  Pastor  ne  nalazi  u  personalnom  načinu  razmišljanja zvaničnika,  već  u  političkom  ambijentu,  satkanom  od  uverenja,  raspoloženja  i  interesa  ključnih  aktera republičke  i  pokrajinske  scene  vlasti.  Akcent  je  naravno  na  strankama  i  ustavnim  normama,  za  koje  je Norberto Bobio  (N. Bobbio) kazao da predstavljaju samo „dugoročne međupartijske mirovne sporazume“ (Bobio 1990, 140, 144‐51). Pastor to ovako objašnjava: „uostalom, taj ustav usvojile su iste stranke koje su i danas  držač  ručnih  kočnica  u  Srbiji.  To  je,  nažalost,  naša  realnost. Međutim,  žalosno  je  to  što  se  i  u Vojvodini preko takvih kršenja zakona i Ustava prelazi veoma stidljivo. Govori se samo o nekom nadanju, pri čemu je svima jasno da od tog nadanja nema ni toliko koliko lud ima radovanja“.280 

  Dakle, budući da protekla decenija nije  ispunila  razložna očekivanja u pogledu efektivne politike decentralizacije  i regionalizacije Srbije, čemu onda da se nadamo u bližoj, krizom zasenčenoj budućnosti? Hoće  li  i  u  ovom  periodu  političke  istorije  u  Srba  evropski  shvaćena  i  potvrđena  decentralizacija, posredstvom  lokalnih  i  pokrajinskih  (regionalnih)  autonomija  (o  tome:  Komšić  2007a),  biti  „ludom radovanje“?  Ili  će, uz sve nedaće  i rizike krize, „ručne kočnice“ naših najsnažnijih partija  i centralne vlasti popustiti,  da  bi  se  proces  jačanja  lokalnih  samouprava  i  strateški  projekt  regionalizacije  kandidovali  za prioritete na dnevnom  redu nove postizborne vladajuće koalicije  (2012)? Ko  su  stvarni pokretači  i  šta  su katalizatori decentralizacije?  

Da  li su programska obraćanja partija ukupnoj  javnosti Srbije dovoljan  indikator (de)centralističkih raspoloženja i parametar realnih javnih politika? Koliko su izjave čelnika države i partija pouzdane indikacije stvarnih političkih namera? Ima li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlamenta  Srbije?  Kakva  sudbina  čeka  neke  nove  takmičare  (koalicije),  koji  u  samo  središte  izborne ponude stavljaju decentralizaciju i regionalizaciju Srbije? 

Kako na programe  i politiku  stranaka na  vlasti  i u opoziciji utiču  evropski  standardi  ekonomije  i politike, kao  i sam sadržaj  i tempo pridruživanja Srbije Evropskoj uniji? Kakvo  je mesto  i uloga nižih nivoa vlasti (opštine, gradovi, pokrajine) u antikriznoj strategiji i konsolidaciji države i demokratije? Da li je realno i pod  kojim  uslovima očekivati  ustavne  promene  u  Srbiji,  koje  bi  implementirale modele  i  politiku  novog regionalizma u državama EU? Ova i druga pitanja biće u implicitnom ili, pak, eksplicitnom smislu „kompas“ naše  analize  političkog  konteksta  decentralizacije  i  regionalizacije  u  Srbiji,  na    početku  druge  decenije drugog milenijuma.  

Sadržaj  će  biti  strukturiran  tako  da  se  posebna  pažnja  posveti:  1)  elementarnim  naznakama  o pokretačima  i katalizatorima regionalizacije u evropskim demokratijama; 2) evoluciji partijskih projekata o decentralizaciji  Srbije  (od  2000‐te  do  2007;  ključnim  aspektima  realizacije  ustavnih  odredbi  o decentralizaciji,  posebno  odredbi  o  autonomiji  Vojvodine,  kao  i  stanovištima  novih  aktera  u  aktuelnom 

                                                            279 „Dnevnik“, Novi Sad, 19. novembar, 2001, str. 3. 280 Isto.

49

mandatu Skupštine Republike Srbije  (2008‐2012);  i 3) programsko‐političkim ambivalencijama na putu ka EU standardima i perspektivama decentralizacije nakon predstojećih parlamentarnih izbora 2012. 

 

1. POKRETAČI I KATALIZATORI DECENTRALIZACIJE(REGIONALIZACIJE) Da su ideje i procesi decentralizacije u svakoj državi krajnje kompleksni fenomeni pokazuje praksa, 

kao i sve stručne analize. Kauvenbergova (Jean‐Claude Van Cauwenberghe) studija postojeće situacije u vezi sa  regionalizacijom  i  šansama  za  razvoj  regionalne  samouprave u državama  članicama  Saveta  Evrope  to belodano pokazuje kad konstatuje da reforme regionalističkog tipa u većoj ili manjoj meri utiču na sledeće aspekte:  a)  definiciju,  obim  ili  stepen  regionalne  samouprave;  b)  dodeljivanje  ovlašćenja  i  stvaranje efektivnih uslova  za njihovo ostvarivanje u  skladu  sa principom  supsidijarnosti;  c)  strukture  i  sredstva  za delovanje  ustavnih  institucija;  d)  procedure  konsultacija/saradnje/koordinacije  između  različitih  nivoa vlasti,  kao  i  učešće  regiona  u  poslovima  na  nacionalnom  nivou;  e)  finansijske  interakcije  (horizontalne  i vertikalne);  f)  nacionalne  i  regionalne  adeministrativne  strukture;  g)  status  i  primanja  funkcionera;  h) pravna  kontrola  regionalne  samouprave;  i)  međunarodna  saradnja  i  j)  učešće  regiona  u  procesima evropskih integracija (Van Cauwenberghe 2007, 36).  

Takođe, da bi se uneo red u veliku raznoobraznost nacionalnih i regionalnih praksi i bolje razumela specifičnost svakog modela ponaosob, ponuđena je i klasifikacija regionalne samouprave na četiri tipa. Prvi se  odnosi  na  regione  u  saveznim  (federalnim)  državama.  Drugi  je  primeren  poziciji  regiona  u  visoko decentralizovanim  državama,  sa  posebnim  autonomnim  statusom.  Treći  tip  su  regioni  u  državama  sa aranžmanima saradnje  između različitih  lokalnih  i regionalnih entiteta. U poslednji, četvrti tip Kauvenberg svrstava  regionalističke procese u državama u tranziciji i diferencira ih na podtipove: a) novih članica EU i b) drugih država Istočne i Jugoistočne Evrope  (Van Cauwenberghe 2007, 25, 36). 

Da  je  doista  posredi  posebnost  postkomunističkih  transformacijskih  procesa  izgradnje  nacije (nation  building)  i  izgradnje  države  (state  building),  koji  nisu  naklonjeni  regionalističkim  rešenjima  iz prethodna tri tipa, pokazuje nam  i    jedna druga studija, posvećena „naučenim  lekcijama“ o nacionalizmu posle  komunizma.  Lekcija  broj  jedan,  koju  nam  nude  autori  sa  Centralno‐evropskog  univerziteta,  iz Budimpešte, svodi se na tezu „... da je za političku tranziciju potrebno imati jaku, po mogućnosti unitarnu državu“ (Mundjiu‐Pipidi at all 2004, 300). Ne samo da su, u tom smislu, nefunkcionalne etnofederalističke institucije,  već  je  nepoželjna  i  podela  vlasti  regionalističkog  tipa,  podvlače  istraživači  postkomunističkih procesa.  Značaj  decentralizacije  unitarne  države  posredstvom  jedinica  lokalne  vlasti  srednje  veličine argumentuje  se na  sledeći način:  „Jedan  zdrav pristup podrazumeva politiku  lokalnog,  a ne  regionalnog razvoja,  sa malim  lokalnim  izvršnim  telima  i  većima,  a  ne  regionalnim  parlamentima  koji  imaju  široka zakonodavna ovlašćenja. Odgovornost mora prvo da se učvrsti u takvim manjim jedinicama, da bi se posle proširila i na veće jedinice“ (Mundjiu‐Pipidi at all 2004, 305). 

Konstatovaćemo,  prema  tome,  da  preovlađujući  deo  analitičara  tranzicionih  političkih  prilika zaključuje kako prvo treba nešto stvoriti da bi se nakon toga imalo šta deliti. „Građenje države“ (Fukujama 2007) je primarni zadatak za takva društva, a ne podela i ravnoteža vlasti po vertikali državnog poretka. 

E sad, budući da bismo na ove konstatacije sa puno razloga mogli odgovoriti kontrapitanjem: da li je pravi  način  da  se  uopšte  stvori  konsolidovana,  efikasna  i  legitimna  državna  vlast  bez  decentralizacije  i regionalizacije,  kao  vidova  sadržajnije  demokratizacije  i  razvojne  mobilizacije  resursa,  nijansiranje pomenute  kontroverze  ostavljamo  za  kasnije,  do  bismo  usmerili  pažnju  na  katalizatore  regionalističkih reformi, onako kako ih vidi Kauvenbergov tim autora Izveštaja Institucionalnog komiteta Komori regiona u okviru Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope. 

Dakle,  „procesi  regionalizacije  su  politički  planovi  koje  pokreću  politički  interesi  a  vrše  se  putem institucionalnih procedura koje nadgledaju parlamentarne političke stranke“, piše u pomenutoj studiji, da bi se,  potom,  konkretnije  identifikovali  ključni  pokretači  i  katalizatori  regionalističkih  reformi.  To  su:  a) Evropske  institucije –  strukturalna  i  koheziona politika  (u  slučaju novih  članica EU); b)  centralne vlasti – lokalna regionalna politika (Francuska, UK, Turska); c) regionalne jedinice – jačanje njihovih uloga (nemački i 

50

austrijski Lenderi, švajcarski kantoni, belgijski regioni, španske autonomne zajednice); d) političke stranke – za centralizaciju ili za regione; e) lokalni organi vlasti na drugom nivou  ‐ samouprava i hijerarhija (okruzi u Ujedinjenom  kraljevstvu,  francuski departmani,  italijanske pokrajine;  f) poslovanje,  industrija,  sindikati  – koncept zakonskog i ekonomskog jedinstva; g) civilno društvo i građani – demokratija/povećani troškovi i h) mediji (Van Cauwenberghe 2007, 23‐4). 

Stavovi političkih aktera u nacionalnim državama su primarni motiv i odlučujući faktor koji podstiče ili  blokira  procese  regionalizacije  i  pravne  kodifikacije  regionalne  samouprave  na  evropskom  nivou.  U sekundarne motive regionalnih reformi moguće je svrstati: a) jačanje demokratskih principa; b) ekonomske i  finansijske  aspekte;  c)  regionalnu  samoupravu  kao  pitanje  za  političko  pregovaranje  i  d)  regionalnu samoupravu, kao vid prebacivanja neprikladnih  ili neodgovarajućih  centralnih  funkcija. Pored navedenih, studija  Saveta  Evrope  identifikuje  relevantnost  još  dva  faktora.  To  su  ustavna  rešenja  u  nacionalnim državama, kao i elite vlasti (Van Cauwenberghe 2007, 24‐26). 

Za  Srbiju,  kao  izuzetno  specifičan  slučaj  tranzicije  (Komšić  2005,  38‐39),  političke  partije  su  još presudniji faktor (de)centralizacije  i (ne)regionalističkih reformi nego što  je to slučaj u zapadno‐evropskim zemljama i konsolidovanim tržišnim demokratijama novih članica EU. Iz tih razloga, evolucija partijskih ideja o  decentralizaciji  i  regionalizaciji  države  naći  će  se  u  centru  pažnje  narednog  segmenta  naše  analize. Periodizacija  koju  primenjujemo  povezana  je  sa  varijablom  vlast‐opozicija,  odnosno  sa  karakterom koalicionog savezništva u parlamentu Srbije. Zato se prvi odeljak odnosi na period od januara 2001. godine do parlamentarnih izbora 2008. godine. 

 

2. EVOLUCIJA PARTIJSKIH PROJEKATA O DECENTRALIZACIJI SRBIJE 

2.1. Stanovišta od 2000‐te do 2008. godine 

U  uvodu  smo  postavili  pitanje  da  li  su  partijski  programi  dovoljan  indikator  (de)centralističkih raspoloženja i parametar realnih javnih politika? Budući da smo o tome pisali u nizu ranijih tekstova (Komšić 2007b; Komšić 2011), ovom prilikom, izdvajamo nekoliko ključnih odgovora. Polazimo od najopštije teze da različite vizije utiču na različite prakse, prodiru u odluke ekonomskih, pravnih, političkih i drugih podsistema društva. One su temelji na kojima se grade teorije. Vizijama srodni pojmovi su  ideje  i  ideologije. Političke ideje, kaže Hejvud  (Andrew Heywood), “nisu samo pasivni odraz određenih  interesa  ili  lične ambicije, već imaju  sposobnost  da  pobude  i  vode  samo  političko  delovanje  i  time  oblikuju materijalni  život”. Drugim rečima,  ideje  i  ideologije “pružaju perspektivu  iz koje se svet razumeva  i objašnjava… Svesno  ili nesvesno, svako je potpisnik jednog niza političkih verovanja i vrednosti koji su vodič za njegovo ponašanje i koji utiču na njegove postupke” (Hejvud 2005, 1‐6; kurziv J. K.). 

Sledstveno  rečenom, nijansirajući  tezu o partijskom programu  kao  ključnom  elementu partijskog identiteta, Goati podseća da se program sastoji iz dve vrste ideja. Prvi je ideološki korpus stateških ciljeva, ideja,  vrednosti  i  opredeljenja,  a  drugi,  konkretniji  deo  čine  paradigme,  kojima  se  razrađuju  apstraktna programska načela. U tom smislu, “partijska ideologija se, umesto jasno određenog sistema, može shvatiti kao  niz  koncentričnih  krugova  sa  ‘poroznim  granicama’  koji  označavaju  nivoe  operacionalizacije fundamentalnih stavova” (Goati 2005, 8). 

Budući  da  nije  saglasan  sa  tezom  o  malom  (ili,  nikakvom)  značaju  ideološke  komponente  za savremene partije, Goati  ističe da “programska orijentacija nije  izolovani element partijskog  života, nego značajna  komponenta  koja  utiče,  pored  tipa  sledbenika,  i  na  druge  aspekte  ‘partijske  stvarnosti’.  Tu posebno  mislimo  na  socijalnu  strukturu,  organizaciju  i  na  tip  partije”  (Goati  2005,  8).  Štaviše,  i  faza delovanja masovnih stranaka (catch all‐party), kao i savremene okolnosti, koje utiču na smanjenje ideološke distance  i programsku konvergenciju  stranaka, ne mogu biti objašnjene postavkom o “dezideologizaciji”. Klaus von Bejme (K. von Beyme) govori u tom smislu o nužnosti insenacije razlika i tamo gde ih nema, zbog samih birača.  “Skupo prikupljanje  informacija o  stvarnim  razlikama među  strankama  jedva da obuhvaća birača. Stoga birači i prihvaćaju inscenirane razlike kao stvarne” (Beyme 2002: 80).  

51

Programi  se, dakle, menjaju pod uticajem niza kompleksnih  internih  i eksternih  razloga. Kada  se takve  promene  dese,  menja  se  identitet  partije.  Ali,  i  programski  zaokreti  imaju  svoje  granice,  jer “prethodni identiteti imaju trajne političke implikacije”, upozorava Goati (Goati 2005, 10, 18). 

  Propitujući  u  jednom  novijem  tekstu  identitet  partija  u  Srbiji,  nakon  ponovnog  uvođenja višestranačja  (1990),  zaključili  smo  da  su  teškoće  u  objašnjenju  „prirode,  pretenzija  i  principa  različitih stranaka” prisutne od Hjumovog (David Hume) doba (18 vek) do danas (Komšić 2011, 176). Ipak, nešto više jasnoće u objašnjenju prirode naših partija omogućilo  je merenje  činjenica posredstvom varijable: vlast  ‐ opozicija. Pokazalo se da su svi naši relevantni akteri posedovali jasnu spoznaju da je partijski program pre svega u  funkciji osvajanja  ili  zadržavanja vlasti. Ključni podsticaj  za  česte, ponekad  i  zbunjujuće promene programskih identiteta, upravo je bio interes (parcijalni, korporativni, partijski). 

Da je teško „uhvatiti” pravu (stabilnu) identitetsku crtu, pokazuju i analize razlike između oficijelnog i programskog predstavljanja naših stranaka, kao što se potvrđuju  i teze o opadanju značaja programa za partijske  elite.  Još  nestabilnu  partijsku  identifikaciju  i  neizvesnu  sudbinu  ne  malog  broja  partijskih „preduzeća” prate i grčevita nastojanja da se opstane na parlamentarnoj sceni, bilo promenama programa, bilo napuštanjem  starih  i osnivanjem novih partija,  sa očekujućom  relevantnom  rezonancom u biračkom telu.281 

Najzad, mnogo empirijskog materijala moguće je uključiti u korpus argumenata za tezu da na mesto demokratije,  kao  “ideokratije”  (Sartori),  stupa  praksa  koju  možemo  nazvati  “imidžokratijom”, “videopolitikom” i “inscenacijama ideoloških razlika”. Tako smo dobili situaciju u kojoj „krajnja konsekvenca podvajanja onoga  što  jeste  i predstave o onome  što  jeste postaje predstava o onome što  samo navodno jeste, a u stvari nije” (Slavujević 1999, 79‐82). 

U  svetlu ovih nalaza, daćemo  sažetu  informaciju o programskom odnosu  stranaka u Srbiji prema decentralizaciji, da bismo potom odgovorili na pitanje:  ima  li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlamenta Srbije? 

Budući da je moguće evoluciju programskih tekstova relevantnih političkih partija u Srbiji i pokrajini Vojvodini razvrstati u nekoliko osnovnih faza, a) formativnu, od 1990. do 2000‐te; b) tranzicionu, od 2000. do donošenja novog Ustava Srbije  (2006)  i c) konsolidacionu, od 2007. godine do danas, kao  i da smo se odnosom naših partija prema decentralizaciji i autonomijama bavili u nizu tekstova,282 ovom prilikom, zarad razumevanja  programsko‐ideološkog  odnosa  parlamentarnih  stranaka  Srbije  prema  decentralizaciji  u aktuelnom  mandatu  Narodne  skupštine  (od  2008.  godine),  pažnju  ćemo  fokusirati  na  poslednju, konsolidacionu etapu  i  ideje Demokratske stranke (DS), Demokratske stranke Srbije (DSS), G 17, Liberalno demokratske  partije  (LDP),  Socijalističke  partije  Srbije  (SPS),  Srpske  radikalne  stranke  (SRS),  ideje regionalističkih stranaka, Saveza vojvođanskih Mađara (SVM) i Lige socijaldemokrata Vojvodine (LSV), kao i na  programska  stanovišta  novih  partija  i  koalicija,  Srpske  napredne  stranke  (SNS),  Socijaldemokratske partije  Srbije  (SDPS)  i  Ujedinjenih  regiona  Srbije  (URS).  Pozabavićemo  se,  u  tom  kontekstu,  i  odnosom partija prema realizaciji Ustava Srbije (2006) i Statuta AP Vojvodine (2009). 

Demokratska stranka  

S obzirom da su se, u korpusu tema državnog uređenja, programi DS konstantno određivali prema autonomiji Vojvodine,  komparativna  analiza ukazuje na  evoluciju  stanovišta Demokrata. U poređenju  sa evropskim  rešenjima  institucionalnog  regionalizma,  najmeritornija  idejna  pozicija  DS  čitavu  deceniju tretirala  je  vojvođansku  autonomiju  krajnje  restriktivno  ‐  “kao  deo  lokalne  samouprave”  koji  “...  deli funkcije  sa  ostalim  organima  lokalne  samouprave”.  Napisano  je,  takođe,  i  1992.  i  1995.,  da  “Pokrajina Vojvodina donosi sopstvene propise i ima sopstvene fiskalne prihode i izvršnu vlast”. 

                                                            281 Vidi: Komšić, Jovan. 2011, „Dve decenije potraga za identitetom“, u: S. Orlović ur., Partije i izbori u Srbiji – 20 godina“, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Fakultet političkih nauka, str. 176-77. 282 Najpregledniji izvor u tom smislu je knjiga Komšić, Jovan. 2006, Dileme demokratske nacije i autonomije – ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA, str. 307-475.

52

Međutim, da Demokrate ispoljavaju uzornu taktičku veštinu kombinacije eksplicitnog, implicitnog i nerečenog dela partijskog programa  (O  tome: Goati 1990, 37, 183), koja  ima  zadatak da odbrani  tezu o “stranci  principa”  i  istovremeno  omogući  pragmatično  prilagođavanje  različitim  situacijama  i  odnosima snaga,  belodano  je  baš  na  primeru  politike  prema  Vojvodini.  Od  pomenutog  tretiranja  pokrajinske autonomije  kao  činioca  sistema  lokalne  samouprave,  do Deklaracije  o  Vojvodini  posle  promena  (2000), kojom  se  neposredno  pred  odlučujuće  izbore  2000‐te  DS  identifikuje  sa  najrazvijenijim  evropskim regionalističkim rešenjima političke autonomije i zalaže za vojvođansku zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast (O tome: Komšić 2000a, 122‐24). 

U docnijim programskim obraćanjima  „gradu  i  svetu“  (urbi  et orbi), Demokrate  su  se  sve manje konkretno obavezivale  u pogledu  vojvođanskih  autonomnih  nadležnosti,  što  je  koincidiralo  sa  njihovom ključnom  pozicijom  u  izvršnoj  vlasti  Srbije,  do  2004.  godine.  Ipak,  u  takmičenju  sa  idejama  i  interesima tadašnjeg glavnog kokurenta na demokratskoj sceni Srbije, u fazi nagoveštaja ključnih određenja budućeg ustava Srbije, Demokrate su svojom ponudom Nacrta Ustava Srbije, iz maja 2003. godine, pokazali da misle da je u tom momentu politički isplativo smanjiti stepen programske neodređenosti i količinu nedoumica o prirodi decentralizacije koju žele da ostvare u Srbiji.  

Tu su u sistem  lokalne (i oblasne) samouprave uvršteni opština, gradovi, glavni grad  i oblasti. A, u skladu  sa  Đinđićevom  idejom  “asimetrične  decentralizacije”,  predviđene  su  autonomne  pokrajine Vojvodina  i Kosovo  i Metohija. One su zasnovane na ustavu, sa osnovnim zakonom, kao najvišim aktom, izvornim  zakonodavnim  nadležnostima,  skupštinom,  vladom  i  autonomnim  organima  uprave,  kao  i  sa ustavno garantovanim izvorima finansijske autonomije (O tome: Komšić 2006, 467‐73). Drugim rečima, od momenta  javne promocije ovih  ideja, pa sve do usvajanja konačnog teksta novog ustava Srbije, moglo se govoriti  o  tome  da  DS‐ov  predlog  asimetrične  decentralizacije,  uključujući  i  karakter  nadležnosti pokrajinskih  samouprava,  komunicira  sa  delotvornom  logikom  evropskih  strategija  demokratskog prilagođavanja politike konkretnim konfiguracijama društvenog bića.  

Međutim, od momenta usvajanja novog Ustava  (2006), pa sve do danas, ponovo smo suočeni sa već naznačenom enigmatikom  i „kreativnim nejasnoćama“ programskih dokumenata DS. Može se, u tom smislu,  govoriti  i  o  izostavljanjima,  zaboravu,  ili,  pak,  o  odstupanjima  Demokratske  stranke  od  svojih deklarativnih  programskih  pozicija,  kao  o manifestacijama  poslovičnih  partijskih  raskoraka  između  reči  i dela.283  Kako  god  bilo,  ilustrovaćemo  navedenu  pojavu  na  primeru  Izbornog  programa  Demokratske stranke, Za bolji život! (2006‐2007). 

  Prvo. Kao  i prethodno pomenuti dokumenti, ovaj programatski  tekst Demokrata  iskazuje  suptilni politički  senzibilitet  za pluralizam društvene osnove.  Iz ovakvog pluralizma, dakako, proističu  i  razlozi  za autonomiju Vojvodine (Za bolji život, str. 84). 

  Drugo.  O  decentralizaciji  se  govori  pre  svega  u  kontekstu  autonomije  Vojvodine  i  prenosa ovlašćenja na lokalne samouprave. Bez podrobnijeg obrazloženja odustalo se od ranijih partijskih inicijativa za  formiranjem oblasti,  kao drugog nivoa vlasti u okviru  sistema  lokalne  samouprave  ‐  između opštine  i pokrajina (O tome: Komšić, Pantić, Slavujević 2003, 71‐74; kao i Komšić 2006, 400‐01). 

  Treće.  Razumevanjem  autonomije  kao  “ustavom  uređenog  i  obezbeđenog  prava  na  različitost”, koje “... podrazumeva decentralizaciju vlasti, podelu nadležnosti i samostalno uređivanje određenih poslova koji  se  tiču  Pokrajine,  vodeći  računa  o  potrebama  njenih  građana  i  interesima  šire  zajednice,  bez ugrožavanja prava drugih delova  Srbije”, obezbeđuje  se  kontinuitet  sa  većim delom  ranijih programskih pozicija  i,  istovremeno,  poentira  se  jedan  sve  aktuelniji  momenat.  To  je  pominjanje  ovakvog  vida autonomije  kao  “uslova  za  integraciju  naše  zemlje  u  Evropsku  uniju”  i,  u  tom  kontekstu,  značaja “uključivanja Vojvodine u mrežu evropskih regija”. 

  Četvrto.  Kad  je  već  reč  o  evropskim  uzorima  i  standardima,  najupadljiviji  (iako  neobrazloženi) diskontinuitet  primećujemo  u  prećutkivanju  ranijih  zalaganja DS  za  punije  autonomne  nadležnosti,  koje 

                                                            283 O prirodi ovakvih raskoraka na relaciji svrha-sredstvo, vidi: Luman, Niklas. 1998. Teorija sistema, Beograd: Plato, str. 157-60.

53

podrazumevaju  i pravo pokrajina da, u okviru njihovih, ustavom definisanih  izvornih nadležnosti, donose i sopstvene zakone. 

  Peto.  Na  primeru  najaktuelnije  definicije  pravaca  “dalje  decentralizacije”,  u  skladu  sa mogućnostima koje je “otvorio” novi Ustav Srbije, uočićemo ne samo potvrdu teorijskih analiza o modernim partijama  i  njihovoj  veštini  pretvaranja  tzv.  eksternih  svrha  partijskog  programa  u  interno  shvaćeno sredstvo osvajanja  ili, pak,  zadržavanja  vlasti.  Štaviše, moglo bi  se  zaključiti da  sad  više nije  samo  reč o poslovičnoj  veštini  Demokrata  da  funkcionalno  kombinuju  strateške  i  taktičke  pozicije,  već  da  se nagoveštava  značajnija  redukcija  dojučerašnjih  stranačkih  projekcija  pokrajinske  autonomije.  Kako drugačije može biti protumačena činjenica da, u odnosu na već pominjanu Deklaraciju DS o Vojvodini posle promena  (2000),  zakonodavne  funkcije  vojvođanskog  parlamenta  nisu  više  poželjne  “u  procesima  dalje decentralizacije”. Izostaje, u tom smislu, i objašnjenje zašto je u aktuelnoj verziji zalaganja DS za “konačan (!?) oblik autonomije Vojvodine” (Za bolji život, str. 85), skinuto sa spiska prioritetnih načela i ciljeva ranije zalaganje za “ustavne garancije da se autonomni status Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana” (Vojvodina posle promena, 2000). 

  Sve  u  svemu,  izgleda  da  je  u  fazi  vršenja  vlasti  zajedno  sa DSS, Novom  Srbijom  i G17 PLUS,  za Demokrate i njihov odnos prema autonomiji Vojvodine, kao i za odnos prema ranijim sopstvenim partijskim projektima  takve  autonomije,  bila  najfunkcionalnija  difuzna,  što  je  moguće  manje  određena  formula autonomije. To su potvrdile i prezentacije predizbornog programa DS za Vojvodinu (2007). Na mestima koja govore  o  autonomiji  Vojvodine,  svi  eksterni  ciljevi  (svrhe)  partije  svodili  su  se,  zapravo,  na  bukvalno ponavljanje  pozicija  iz  izbornog  programa  ‐  Za  bolji  život  (2006‐07). Možda  je  jedina  inovacija  sledeća formulacija: “DS će se zalagati za dalji rad na unapređenju ustavnopravnog položaja Vojvodine  i kreiranje odgovarajućih rešenja u novom Statutu APV, kao i za donošenje odgovarajućih izmena postojećih zakonskih okvira na nivou republike i odluka Skupštine APV”. Tome je dodana formulacija načelnog zalaganja DS “... za Vojvodinu  koja  će  biti  funkcionalno  organizovana  po  modelu  razvijenih  regiona  u  državama  Evropske unije”.284  

Umesto  celovitijeg  komentara,  primetićemo  da  nas  ovakve  formulacije  podsećaju  na  mesta  iz Lumanove (Niklas Luhmann) analize “udruženja s difuznijim stimulirajućim svrhama”, koja u komunikaciji sa okruženjem pribegavaju zameni sheme: svrha/sredstvo, pa se tako “program tretira kao sredstvo u svrhu sticanja  vlasti”    (O  tome:  Luman  1998,  156‐59). Ova  ocena, međutim,  nije  primerena  samo  politici DS. Štaviše,  na  primeru  produkcije  DSS‐ovih  ideja  o  uređenju  države,  još  izraženije  će  se  moći  potvrditi metodološka  relevantnost  teorijskih  nalaza  o  značaju  uverenja  političkih  aktivista  za  tokove (ne)demokratizacije  (Dal),  zatim,  o  povezanosti  politike  sa  iracionalnim  manevarskim  prostorom (Manhajm),  kao  i  o  tome  da  u  svetu  politike  dominiraju  predstave  o  činjenicama,  a  ne  same  činjenice (Birdo).285 

Demokratska stranka Srbije 

U  svojoj  poznatoj  studiji  o  ideologiji  i  utopiji,  Karl  Manhajm  (K.  Mannheim)  je  o  narastanju “političkog znanja” govorio kao o procesu koji sužava “iracionalni manevarski prostor”. S druge strane, da izazov tom znanju bude veći, o politici se, prema pomenutom autoru, može govoriti samo dotle dok postoji ovaj  neosvetljeni  i  nerazjašnjeni manevarski  prostor  (Manhajm  1968,  155).286  Bilo  kako  bilo,  redovi  koji                                                             284 Citirano prema: „Dnevnik“, Novi Sad, 15. oktobar, 2007, str. 3. 285 Ovu osobinu političkog Žorž Birdo (G. Burdeau) je sjajno iskazao sledećim rečima: “... politički univerzum je svijet predodžbi. Sve se tu zasniva ne direktno na realnom, nego na ideji koju ljudi o njemu stvaraju... Čak i kad su poredak i vlast koju on implicira nužni, njihova nužnost je valorizirana vjerovanjima.”; Birdo, Žorž. 1971. “Politička znanost i sociologija i politička znanost i psihologija”, u: Adolf Bibič, Pavle Novosel ur., Politička znanost-predmet i suština; Politička znanost-metode, Zagreb: Naprijed, str. 229; kurziv J. K. 286 “… politika je kao politika uopšte moguća samo dotle dok postoji ovaj manevarski prostor”, naglašava Manhajm i dodaje: “... posebnost političkog znanja nasuprot ‘egzaktnim’ vrstama znanja sastoji se u tome što je ovde znanje nerazdvojivo vezano sa htenjem, a racionalni elemenat po svojoj suštini vezan sa pomenutim iracionalnim manevarskim prostorom…”; Manhajm, Karl. 1968. Ideologija i utopija, Beograd: Nolit, str. 155; kurziv J. K.

54

slede imaće pored ostalog i tu svrhu da pokažemo kako i DSS ume da sofisticirano govori o principijelnosti, a računa na dejstvo neizrečenih svrha stranačke politike. S druge strane, videće se da i kad menja partijske paradigme u komunikaciji sa evropskim okruženjem, DSS ne dozvoljava da  takva promena konsekventno utiče  na  promene  formativnih  obrazaca  naciocentrične  politike.  Decentralizacija  je  upravo najtransparentniji pokazatelj prethodno rečenog.  

Bez  obzira  na  evidentne  promene  svojih  polaznih  programskih  ideja,  nakon  2000‐te,  kako  bi  se otklonila senka dobrano kompromitovane “patriotske” vizije demokratije u  integralnoj nacionalnoj državi, DSS  ostaje  privržena  ideji  decentralizacije  Srbije  jedino  pod  uslovom  da  promena  političkog  sistema omogućava pretvaranje socijalnog  i upravno‐političkog polja Srbije u “ispeglanu ploču”, kojom gospodare centralna politička tela, kao oličenja jedinstva naroda i države. 

Za  razliku od  izvornih  programskih  vizija  (1992)  državnog objedinjavanja  svih  srpskih  zemalja  (O tome:  Komšić  2002,  62‐63),  u  današnjem  programskom  konceptu  nerazlučivog  jedinstva  “istinskog patriotizma”  i demokratije nalazimo zalaganje za “puno kulturno, ekonomsko  i duhovno  jedinstvo srpskog naroda”,  “ma  gde  on  živeo”.  Zato,  jedan  od  osnovnih  zadataka  svoje  nacionalne  politike  DSS  vidi  u “prevazilaženju  razlika  koje  su  pod  određenim  istorijskim  okolnostima  nastale među  različitim  delovima srpskog  naroda”.  Na  istom  fonu  je  i  cilj  “duhovne  obnove  srpskog  naroda  i  jačanje  njegove  istorijske samosvesti da bi se što pre otklonili duhovna pustoš i nacionalna ravnodušnost, kao posledice dugogodišnje komunističke vladavine, zabluda jugoslovenstva i nacionalnog nihilizma” (Predlog novog programa DSS, 04. 09. 2007; kurziv J. K.).   

  Naveli smo ove poželjne vrednosti DSS prevashodno zbog toga da bi smo razumeli ishodišta jednog, u  biti,  više‐manje  negativnog  odnosa  ove  partije  prema  iskustvima  i  idejama  pokrajinske  autonomije  u Srbiji. Da negacija veze  između vojvođanske autonomije, nacionalnog preporoda  i demokratije, opstojava bez obzira na  česte  izmene  i dopune  regionalističkog projekta Demokratske  stranke Srbije, uverava nas  i paradoksalna  okolnost  da,  iako  uporno  predstavljana  kao  stranka  “izrazitog  legalizma”,  DSS  svojim najnovijim političkim načelima očito ignoriše neka ključna ustavna rešenja o teritorijalnoj organizaciji vlasti u Srbiji.  

Štaviše, shodno  legitimnoj proceni da  je “donošenje novog Ustava bilo osnovni  i prvi preduslov za potpunu promenu političkog i ekonomskog sistema” (kurziv J. K.), čini se da je u odnosu na reduciranu DS‐ovu poziciju,  koja ne  ide dalje od  aktuelnih ustavnih odredbi, DSS naklonjeniji  eventualnim promenama najnovijih ustavnih rešenja. To se naročito primećuje na mestu gde se pokrajinske autonomije preinačavaju u regione kao administrativne  i samoupravne  jedinice sistema  lokalne samouprave. Upravo u smislu onog Manhajmovog “iracionalnog manevarskog prostora”, uključujući i staru antičku spoznaju moći “koja skriva svoje  prave  namere”  (Tukidid),  nov  program DSS  ne  samo  da  ne  pominje  pokrajinske  autonomije,  kao ustavnu  kategoriju,  već  nam  nudi  jednu  nejasnu  vezu  između  regiona  i  lokalne  samouprave,  zatim, ambivalentan  tretman  regiona  i  tome pridružuje neartikulisanu  ideju  regionalne podele zemlje od strane Skupštine Srbije.  

Dakle,  kad  je  reč  o  odnosu  DSS  prema  autonomijama  i  regionalizmu, mnogo  toga  nije  jasno. Otvorene  su  raznorazne  opcije,  od  odbacivanja  bilo  kakvih  pokrajinskih  autonomija,  kao  nasleđa “komunizma  i  nacionalnog  nihilizma”  i  institucionalnih  ishodišta  separatizma,  do  eksplicitnog  priznanja značaja  vojvođanskih  specifičnosti  i  institucionalnog  subjektiviteta.  Očito  je  da,  u  zavisnosti  od  pritiska okruženja  i  stranačkih  računica  uspeha  na  izborima,  na  prvoj  javnomnenjskoj  liniji,  kao  i  na  rezervnom programskom  položaju  DSS,  egzistira  niz  mesta  koja  dopuštaju  da  se  partijski  stav  o  pokrajinskim autonomijama, preobrazi od  totalne negacije  čak do  takvog  sadržajnog  stupnja autonomnih nadležnosti, koje  u  potpunosti  odgovaraju  evropskim  standardima  decentralizacije  posredstvom  regionalnih autonomija. Pogledajmo ima li osnova za ponuđenu hipotezu. 

Kao  i  DS,  i  Demokratska  stranka  Srbije  usvojila  je  novi  partijski  program,  nakon  oktobarskog preokreta 2000. (Možda neće biti nekorisno ako, uzgred, primetimo da je to učinila četiri meseca pre DS). Kad su u pitanju konstantni strateški pogledi na poželjno državno uređenje Srbije, mislimo da je najbitnije ukazati na  ideju  regionalizacije.  Sledstveno programskom uverenju  “… da  je  regionalno uređenje države 

55

najracionalniji  način  državnog  uređenja”,  te  da  regionalnu  podelu  zemlje  treba  da  utvrdi  Ustavotvorna skupština (Programska platforma  DSS, 2001), DSS je januara 2002. godine ponudila političkoj javnosti Srbije podrobno  ekspliciran  dokument,  nazvan Osnovna  načela  za  novi Ustav  Republike  Srbije.  Kao  što  se  na primeru  evolucije  programskih  stanovišta  DS moglo  primetiti  odustajanje  od  restriktivne  interpretacije autonomije Vojvodine, u smislu činioca sistema lokalne samouprave, tako se kod DSS mogla zapaziti naoko sitna, ali, u ustavno‐pravnom pogledu, značajna inovacija dotadašnjeg regionalističkog koncepta. 

   Naime,  u  Programskoj  platformi  DSS,  iz  2001,  izričito  je  bilo  rečeno  da  su  “regioni  (su) administrativne i samoupravne jedinice i ne mogu imati elemente državnosti” (kurziv J. K.). Ovako je još od osnivanja  1992.  godine  bilo  formulisano  uporište  konstantnog  DSS‐ovog  nepriznavanja  demokratske funkcionalnosti bilo kakvih institucija vojvođanske autonomije. Međutim, i dalje ne pominjući ime, a kamoli razloge za politički subjektivitet Vojvodine, DSS u svojim Načelima za novi ustav region vidi u   kvalitativno novom svetlu. 

   Sada  se  ne  izbegava  ni  termin  “autonomija”.  O  regionima  se  govori  kao  o  “autonomnim teritorijalnim  zajednicama”. Njihove nadležnosti  se “razgraničavaju kako od nadležnosti Republike Srbije, tako  i  od  nadležnosti  lokalne  samouprave”,  a  do  juče  proskribovani  pokrajinski  “elementi  državnosti”, implicitno  se  prepoznaju  kao mogući  pozitivni  fakticitet  za  DSS,  koji  nastaje  ustavnim  prenosom  “dela sadašnje  državne  vlasti”  na  regione,  u  vidu  izvornih  nadležnosti  (delokruga  poslova),  ili,  pak,  delokruga poverenih poslova, čije vršenje ostaje pod nadzorom republičkih vlasti. Uz to, bilo je predviđeno da regioni postanu konstitutivni  činilac republičkih organa vlasti, posredstvom posebnog Veća regiona u dvodomnoj Narodnoj skupštini (Osnovna načela za novi ustav Republike Srbije, DSS 2002, 12‐13). 

  DSS‐ov  predlog  novog  ustava  (Nacrt  ustava  Republike  Srbije),  iz  jula  2003.  godine,  u  osnovi  se podudarao sa  izloženim postavkama  iz 2002. Upadljivija razlika u odnosu na “Osnovna načela...” mogla se uočiti  u  napuštanju  ideje  o  dvodomnom  ustrojstvu  državnog  parlamenta.  Ipak,  i  koncept  jednodomne Narodne skupštine, koji nije primeren modelu regionalne države (O tome: Jovičić 1996), zadržava  izvesne elemente  regionalističke  logike. Predviđeno  je da  se  150 poslanika bira u Republici,  kao  jednoj  izbornoj jedinici, a 100 poslanika bira u regionima, srazmerno broju birača. Svaki region je posebna izborna jedinica, u kojoj se zavisno od veličine bira od 10 do 25 poslanika. 

  Ustavni  predlog  DSS‐a  u  konstitucionalističkom  maniru  (O  tome:  Fridrih  1996,  79‐101)  je ograničavao državnu vlast pravom građana na  regionalnu autonomiju  i  lokalnu samoupravu.  Ipak, obim  i sadržaj navedenog ograničenja centralnih vlasti limitirani su pretpostavkom nadležnosti Republike Srbije u svim pitanjima u kojima, po ustavu, nisu nadležni region ili jedinica lokalne samouprave. Takođe, za razliku od italijanskih i španskih rešenja asimetričnog regionalizma, DSS‐ov sistem regionalnih autonomija mogao je da  se  svrsta  u  varijantu  simetričnog  regionalizma  unitarne  države.  Navedeno  je  šest  regiona,  kao autonomnih teritorijalnih zajednica sa sedištima u Beogradu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu, Prištini i Užicu.  

Takođe, DSS‐ov predlog (nacrt) predviđa ustanovljavanje teritorije regiona organskim zakonom i po tome je drugačiji od predloga DS, čiji autori stoje na stanovištu da teritoriju autonomne pokrajine utvrđuje zakon.  S  druge  strane,  kao  i  za  autonomne  pokrajine  u  predlogu DS, DSS‐ov  dokument  predviđa  da  se samostalne nadležnosti  regiona ostvaruju donošenjem  zakona,  te opštih  i pojedinačnih akata u Skupštini regiona. Ona, prema DSS‐ovom dokumentu, donosi statut, kao osnovni pravni akt autonomije i bira vladu. Statutarno  definisanje  regionalnog  uređenja  i  nadležnosti  organa  i  javnih  službi  vezano  je  Ustavom  i organskim zakonom. Obaveza usaglašenosti najvišeg akta AP sa ustavom i zakonom predviđena je i DS‐ovim nacrtom, s tim što se u njemu ovaj akt autonomije naziva Osnovnim zakonom. 

Sve u svemu, rezime komparativne analize pozicija DS i DSS, iz perioda koji je, ispostavilo se, imao zadatak  tek  da  testira  prohodnost  odgovarajućih  ideja  i  da  pred  javnošću  simulira  partijsku  volju  za promene, shematski može da izgleda kao na Tabeli 1: 

 

 

56

Tabela 1: AUTONOMIJA U NACRTIMA USTAVA DS (maj 2003) I DSS (jul 2003) 

 Demokratska stranka  Demokratska stranka Srbije 

Tip decentralizacije  Asimetrična decentralizacija  Simetrični regionalizam 

Struktura državnog parlamenta 

Jednodomna skupština od 250 poslanika, bez ustavom utvrđene zastupljenosti poslanika iz AP  

Jednodomna skupština od 250 poslanika; od toga se 100 poslanika bira u regionima 

Jedinice sistema lokalne samouprave 

Opštine, gradovi, grad Beograd, oblasti  

Dvostepeni sistem 

Opštine, gradovi, grad Beograd  

Jednostepeni sistem lokalne samouprave 

Regionalna autonomija Autonomne pokrajine: Vojvodina i Kosovo i Metohija 

Regioni: sedišta u Beogradu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu, Prištini i Užicu 

Teritorija autonomne zajednice 

Utvrđuje se zakonom RS  Određuje organski zakon  

Ukidanje, spajanje i osnivanje novih regiona – u postupku za promenu Ustava 

Normativne nadležnosti autonomija  

Izvorno zakonodavstvo   

Prenete nadležnosti Republike 

Izvorno zakonodavstvo   

Prenete nadležnosti Republike 

Pretpostavka nadležnosti Nije eksplicitno određena. Kontekstualno: u korist Republike. 

U korist Republike. 

Vrsta autonomne vlasti Zakonodavna  

Izvršna 

Zakonodavna  

Izvršna Najviši pravni akt autonomije 

Osnovni zakon  Statut 

Organi autonomne zajednice 

Skupština  

Vlada  

Organi uprave 

Skupština regiona  

Vlada regiona 

Zaštita interesa Republike 

Vlada RS, uz saglasnost Narodne skupštine RS usvaja neophodne mere. 

Vlada RS pokreće postupak za ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti regionalnih akata pred Ustavnim sudom.  

Načelnik regiona  Raspuštanje skupštine autonomne zajednice 

Odlučuje Narodna skupština RS  Odlučuje Ustavni sud 

Finansijska autonomija 

U obliku i granicama utvrđenim ustavom i zakonom RS  

Prihodi od sopstvene imovine  

Sopstveni porezi i takse  

Procenat od državnih poreza i prihoda 

Izvorni prihodi utvrđeni organskim zakonom  

Učešće u delu prihoda RS utvrđeno organskim zakonom 

 Ostaje  da  na  ovom mestu  još  nešto  kažemo  o  novom  programu  DSS  (2007).  Dakle,  tretirajući 

donošenje novog Ustava Srbije kao prvi preduslov potpune rekonstrukcije političkog i ekonomskog sistema, a to znači i budućih ustavnih promena,  

“DSS se zalaže za jačanje lokalne samouprave na svim nivoima i prenošenje većeg dela dosadašnjih državnih funkcija na regione i manje samoupravne jedinice. Organima lokalne samouprave treba obezbediti stalne izvore prihoda i punu samostalnost u raspolaganju stečenim dobrima. U skladu sa time, DSS smatra da je regionalno uređenje države najracionalniji način državnog uređenja. 

Regionalnu podelu zemlje utvrdiće Skupština. Nadležnost regiona regulisaće se Ustavom i posebnim zakonima. Regioni su administrativne i samoupravne jedinice i ne mogu imati elemente državnosti. Propisi koje donose regioni moraju biti u saglasnosti sa državnim zakonom. 

57

Prilikom  formiranja  regiona,  vodiće  se  računa  o  njihovim  kulturnim  osobenostima,  istorijskim tradicijama, prirodnim, privrednim i saobraćajnim uslovima. Regioni se prema potrebi mogu deliti na manje jedinice. Veliki gradovi, u slučaju da se takvo rešenje pokaže najracionalnijim, mogu predstavljati zasebne zajednice” (Predlog novog programa DSS ‐ Politička načela, 2007; kurziv J. K.). 

  Umesto  komentara,  postavljamo  tri  pitanja:  1)  Zašto  regioni  nisu  više  “autonomne  teritorijalne zajednice” (DSS, 2002), već su samo “administrativne i samoupravne jedinice” (DSS, 2001; 2007)? 2)  Budući da se predstavljaju kao “izraziti legalisti”, zašto su pisci novog programa DSS prevideli skoro čitav sedmi deo Ustava Srbije o teritorijalnom uređenju i sve ono što o pravu građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu piše u odredbama članova 176. do 187. Ustava Srbije? 3) Kako će se, onda, realizovati “jedan od  ključnih  programskih  ciljeva DSS”,  a  to  je  “konkretna  primena  i  usklađivanje  zakonske  regulative  sa novodonetim Ustavom...”?   

  Pogledajmo šta su o tome kazali drugi akteri vladajuće koalicije (do izbora 2008)? 

G17 PLUS 

  Tragajući za odgovorom na pitanje: Kako se u navedenom kontekstu opredeljuje G17 PLUS, nećemo u  izvornim programskim  tekstovima ove  stranke, kao ni u drugim političkim dokumentima  i  relevantnim istupanjima  njenih  lidera,  naići  na  toliki  stepen  konkretnosti  i  pažnje  kao  što  su  autonomiji  Vojvodine (implicitno ili eksplicitno) posvetile DS i DSS. Ipak, sa vremenom, a možda su na to uticale i promene na čelu partije, vojvođansko pitanje dobijalo je sve više mesta u programskim dokumentima G17 PLUS.  

  Kad  je  posredi  načelni  odnos  prema  decentralizaciji  vlasti  u  Srbiji,  u  dokumentu  posvećenom otvorenim pitanjima novog ustava, potpisanom od  strane predsednika partije, Miroljuba Labusa  (februar 2003), isticalo se nekoliko problema i osnovnih stanovišta G17 PLUS. Prema Labusu, ključni problem izvirao je iz činjenice što tada aktuelni predlozi promena ustava nisu sledili najadekvatniju logiku decentralizacije. Kao što, recimo, nacrt Foruma  Iuris  iz Novog Sada, daje pokrajini sve elemente državnosti, dodeljujući  joj sve tri vlasti, tako i neki drugi predlozi287 “regionalizuju Srbiju i otvaraju prostor ka njenoj federalizaciji”, piše u naznačenom tekstu.  

Za razliku od takvih pozicija, G17 PLUS stoji na stanovištu da “pokrajine i regije treba da budu izraz realnog stanja u  jednoj multietničkoj  i multikulturnoj demokratskoj državi. One ne bi smele veštački da se formiraju  po  nekoj  apriornoj  šemi”.  U  svemu  tome,  regije  su  izraz  regionalne  samouprave;  obavljaju određene  lokalne  ili  komunalne  poslove  i  “izražavaju  kulturne,  obrazovne,  etničke  i  privredne  celine  sa svojim  istorijskim  obeležjima”.  Pokrajine  (Vojvodina  i  Kosovo  i Metohija)  su,  s  druge  strane,  istorijski nasleđene i ne moraju da imaju isti status. “Vojvodina bi trebalo da ima više nadležnosti nego po sadašnjem ustavu, ali manje nego po ustavu  iz 1974. g. koji  joj  je davao položaj federalne  jedinice odnosno države”, pisalo je dokumentu G17 PLUS iz februara 2003.  

U verziji “državnog programa”, iz novembra 2003. godine, naglašeno je sledeće:  

“Novi ustav  treba da učvrsti autonomni  status Pokrajine Vojvodine, na način koji  čuva celovitost Srbije. Ustavna rešenja Vojvodini treba da omoguće veći stepen raspolaganja budžetskim sredstvima koja se ubiraju na njenoj teritoriji, ali i veće obaveze prema građanima koji tamo žive. G17 PLUS očekuje da će Vojvodina, kao najrazvijeniji deo Srbije, biti motor njenog ulaska u EU, te da će u skladu sa mogućnostima pomagati i razvoj nedovoljno razvijenih područja Srbije”. 

                                                            287 Krajem devedesetih godina prošlog veka i nakon 2000. godine, na javnoj sceni u Srbiji pojavilo se dosta ekspertskih projekata novog ustavno-političkog uređenja Srbije. Među njima najzapaženiji su bili: 1/ Jovičić, Miodrag. 1996. Regionalna država, Beograd: Vajat; 2/ Ustavne pretpostavke za demokratsku Srbiju, 1997, Beograd: Beogradski centar za ljudska prava; 3/ Principi Ustavne deklaracije, 2000. Beograd: Forum za etničke odnose; 4/ Ustavno-pravni okvir decentralizacije Srbije i autonomije Vojvodine, 2000. Novi Sad: Centar za regionalizam; 5/ Ustavna rešenja za Srbiju i Jugoslaviju, 2001. Beograd: Beogradski centar za ljudska prava; 6/ Projekt ustava Republike Srbije, 2002. Novi Sad: Forum Iuris.

58

Međutim,  samo  koji mesec  kasnije, u programu  iste partije,  iz marta 2004.  godine, mogle  su  se uočiti  znatne  promene  odnosa  prema  autonomiji  Vojvodine.  Za  razliku  od  Labusovih  zaziranja  od razvijenijih  formi  i sadržaja pokrajinske autonomije, sada se očekuje od predstojećih ustavnih odredbi da utvrde  pravo  organima  vojvođanske  autonomije  da,  na  osnovu  Ustava  Srbije  i  Osnovnog  zakona  AP Vojvodine,  vrše  sve  tri  funkcije  vlasti  –  zakonodavnu,  izvršnu  i  sudsku  –  iz  sfere  isključivih  nadležnosti Pokrajine, kao i iz oblasti koje država Srbija uređuje osnovnim zakonima. U tom smislu:  

  “Vojvodina  je  deo  Srbije. Ustavnim  odredbama  jasno  će  se  utvrditi  koje  su  oblasti  u  isključivoj nadležnosti  države  i  njenih  organa...  a  koje  su  oblasti  u  isključivoj  nadležnosti  Autonomne  pokrajine Vojvodine i njenih organa... 

  ... Ustavom Srbije će se na taj način potvrditi proevropska orijentacija građana i demokratskih vlasti i obezbediti najdelotvornija forma političko‐teritorijalne autonomije Vojvodine i državnog integriteta Srbije” (Program G17 PLUS – Državni program: Suverena Srbija u Evropskoj uniji, mart 2004). 

S obzirom da je i naredni akter (Nova Srbija) u vladajućoj koaliciji, nakon izbora 2004. godine (DSS, G  17 Plus, Nova  Srbija), bio proevropski orijentisan  i da  je  to poentirao maksimom:  “Jaka  Srbija u  jakoj Evropi”, zanimljivo će biti da vidimo da li su se za ovu partiju, tzv. narodnjačke orijentacije, regionalizacija i vojvođanska autonomija smatrale potvrdom proevropskog kursa. 

 Nova Srbija 

Zanimljivo  je  da  je  ova  partija  bila  određenija  u  definisanju  prirode  institucionalnog  uređenja Evrope, nego  što  je  to učinila u pogledu  teritorijalne organizacije  vlasti u  Srbiji.  Za  “Ujedinjenu  Evropu” rečeno  je  da  predstavlja  cilj Nove  Srbije  tako  što  će NS  “...  podržavati  transformaciju  Evropske Unije  iz ‘trgovačkog društva’ u  ‘političko društvo’. Krajnji cilj  je Savezna Evropa u kojoj  će  sve nacije očuvati  svoj nacionalni i kulturni identitet” (Nova Srbija – Program; Načelo 3; Evropska budućnost Srbije, 2005). Dakle, za razliku od ovako iskazane zainteresovanosti za identitet nacije i države u federalnoj Evropi, o identitetima subdržavnih regija Srbije  i njihovom decentralističkom  institucionalno‐političkom priznanju skoro da nema ništa  u  partijskom  programu.  Zapravo,  kaže  se  sledeće:  “U  pogledu  državnog  uređenja  zalažemo  se  za jeftinu,  decentralizovanu  državu.  Osnovni  oblik  decentralizacije  je  ekononomski  nezavisna  lokalna samouprava.  Protivimo  se  federalizaciji  Srbije  kao  i  razdruživanju  koje  ugrožava  temelje  suverenosti  i teritorijalne celovitosti države” (Program, Načelo 2; Nacija i država srpskog naroda).  

Indikativno je da se Vojvodina pominje samo u Načelu broj 9., koje govori o lokalnoj samoupravi i potrebi izmene “visokog stepena centralizacije vlasti, sa apsurdnim stanjem da više od 80% prihoda odlazi u republički budžet”. U tom kontekstu, obećava se da će u Vojvodini 75% prihoda biti ostavljeno opštinama, 5% za funkcionisanje Pokrajine, dok bi 20% odlazilo na finansiranje države. 

  Najzad, ako su G17  i NS, kao mlađe partije u vladajućoj koaliciji  (2004‐2007), ovako odredile svoj odnos  prema  autonomijama,  na  primeru  programskih  određenja  opozicione  i  ujedno  najmlađe parlamentarne  stranke  ‐ Liberalno‐demokratske partije  (LDP),  samo  ćemo potvrditi  jedan  raniji nalaz  (do 2000) da linija vlast‐opozicija ne predstavlja diferencirajuću varijablu u analizi programskog odnosa partija prema autonomiji i regionalizmu. 

Liberalno‐demokratska partija 

Kao “stranka  ledolomac”, koja  je spremna da ponudi rešenja za teške probleme Srbije  i kad takva rešenja  nisu  najpopularnija,  Liberalno  demokratska  partija  (LDP)  stavlja,  pored  ostalih  ciljeva,  i decentralizaciju  i  regionalni  razvoj u  svoje programske prioritete  (Član 2,  Statuta  LDP, april 2007). No,  s obzirom  da  ovako  visoko  rangiranje  decentralizacije  nije  specifičnost  samo  ove  partije,  nastojaćemo  da programsku differentiu  specificu LDP u  stvarima državnog uređenja prepoznamo u načinu na koji  će LDP pokazati da je “spremna i sposobna” da pomogne Srbiji da “svaki Gordijev čvor koji je nasledila iz prošlosti... brzo i hrabro preseče”.  

59

  Doktrinarno  gledano,  LDP  je  svojim  programskim  tekstom  “Srbiji  se  žuri”  (2005)  uspela  da  na osoben način  i prilično  konsekventno derivira  ideju decentralizacije  i  autonomija  iz modernog  filozofsko političkog rakursa slobodnog društva i građanina, a ne iz devetnaestovekovne (piemontesismo) perspektive suverene nacionalne države  (O  tome:  Lovo 1999, 423). Da bi  takvu  viziju države  i ustava  Srbije 21  veka učinila jasnom i razumljivom, pisci stranačkog programa polaze od želje da “napravimo moderni zajednicu nezavisnih i slobodnih pojedinaca”, radeći na “ustavnoj redefiniciji Srbije, po kojoj u fokusu nije država već društvo...”. Polazeći od takve svrhe političkog angažmana, LDP naglašava kako je neophodno “... promeniti i političku  filozofiju  i  političku  orijentaciju  Srbije”.  Srž  takvog misaonog  obrata  je  stavljanje  građanina  u centar politike, a onda će i dosledna realizacija njegovih neotuđivih prava i sloboda rezultirati i pravom na političku autonomiju, tržišnu ekonomiju, slobodnu intimu i slično.  

Dakle, sledeći ideju da se “suština slobode mora (se) meriti stepenom uticaja čoveka na sopstveni život i ostvarenje svake lične potrebe koja ne ugrožava nečije ljudsko pravo”, inicijalna programsko‐politička platforma LDP (2005) ovako iskazuje svoj odnos prema autonomiji Vojvodine: 

“Rešenje  za Vojvodinu ne  tražimo u Ustavu  iz 1974. godine. Ne pristajemo da  živimo u budućnosti koju uređuju modeli  socijalističkog društvenog uređenja koje  je nestalo krajem prošlog veka. Vojvođani  treba slobodno da odlučuju o Vojvodini. Mi u  ta  rešenja  verujemo  zato  što  će  ih donositi  ljudi  koji  su  svojim radom Vojvodinu napravili najboljim delom Srbije. Zato nam  je do  tog dela Srbije  stalo,  želimo  još bolje uslove  za one koji  tamo  žive. Vojvođani  treba da  imaju  izvršnu,  zakonodavnu  i  sudsku  vlast da bi mogli uticati na svoj život” (kurziv J. K.).288  

  Usvajanjem dokumenta „Drugačija Srbija”, na Prvoj redovnoj Skupštini, 07. aprila 2007. godine, LDP je konkretizovao osnivačka opredeljenja za „kopernikanskim obrtom” srpskog društva. U delu posvećenom državi, poentirajući efikasnost, kao njenu  suštinsku odliku, pod „A”  se  stavlja potreba  za novim ustavom Srbije. Razlozi za „raskid sa prošlošću” i „novi početak” pre svega se nalaze u činjenici da se „ne garantuju i ne štite individualne slobode” i da to ne omogućava „suštinske društvene promene”.289 

Zanimljivo  je da  se  stvaranje potpuno novog ustava 21. veka, koji  će biti „ispred  svog vremena”, zamišlja  tako  što  će  se  pre  svega  osloniti  na  „savremeni  metod  razvoja  društva”  posredstvom „decentralizacije  i  regionalizacije,  vraćanja moderne autonomije Vojvodini poštujući njene  specifičnosti  i mogućnost autonomije Raškoj oblasti  i  jugu Srbije”.290 Pitanje autonomije  je za LDP pitanje odgovornosti. „Građanima Vojvodine, Sandžaka  i  juga Srbije mora se dopustiti pravo specifične odgovornosti koje će  im omogućiti da u potpunosti ostvariju svoje specifične interese u okviru regionalne ili pokrajinske autonomije. Samo se tom vrstom slobode razvija a tim  i čuva Srbija... Proces dezintegracije naše zemlje time neće biti ubrzan,  već  konačno  zaustavljen  tako  što  će  u  okvirima  našeg  društva  građanima  biti  omogućeno  da pozitivno utiču na svoj život”.291 

Bez obzira što su nakon 2000‐te godine (do 2007.) najuticajniji stranački akteri u republičkoj vlasti bili DS, DSS, NS i G17 PLUS, za kompletniji uvid u idejnu i ideološku konfiguraciju, koja je opredelila aktuelna ustavna  rešenja o  lokalnim  i pokrajinskim  autonomijama, neophodno  je ukratko odgovoriti  i na pitanje: Kako  su  se  u  stvarima  decentralizacije  pozicionirali  akteri  “starog  režima”  –  do  2000‐te?  Reč  je  o Socijalističkoj partiji Srbije (SPS) i Srpskoj radikalnoj stranci (SRS). 

Socijalistička partija Srbije 

Za ključnu  i, u biti,  i danas važeću programsku poziciju SPS, uzećemo sledeće mesto  iz stranačkog Programa, usvojenog na Drugom kongresu, oktobra 1992. godine. Tamo je rečeno kako Socijalistička partija Srbije  “...  podržava  proces  kojim  je  prevaziđena  razbijenost  Srbije  na  tri  dela  i  ostvarena  jedinstvena republika u kojoj nadležnosti svojstvene državi organi Republike vrše na celoj teritoriji”. Sledstveno tome, 

                                                            288 LDP, Srbiji se žuri, 2005. str. 4 289 LDP, Drugačija Srbija, 2007., http://www.ldp.rs/upload/documents/drugacija%20srbija.pdf, str. 27; pristupljeno 14. 12. 2011. 290 Isto 291 Isto

60

“autonomne  pokrajine  u  Srbiji  ne mogu  biti  države  već  samo  oblik  teritorijalne  autonomije,  za  koji  se Ustavom  Srbije utvrđuju  i  jamče ona  autonomna prava  koja  su  izraz  specifičnih nacionalnih,  istorijskih  i kulturnih  osobenosti  područja  na  kojima  su  obrazovane”,  kaže  se  u  odeljku  posvećenom  političkom organizovanju  Srbije.  Konstatujući  napuštanje  “modela  preterane  decentralizacije”,  program  Socijalista upozorava  i  na  rađanje  nove  opasnosti  ‐  “opasnosti  preterane  centralizacije  i  etatizacije”,  pa  će  se  SPS založiti “... da se odgovarajućim  institucionalnim  rešenjima  i zakonima nađe prava  ravnoteža  između ove dve krajnosti” (Program SPS,1992). 

Programskom deklaracijom Sedmog kongresa SPS, održanog decembra 2006. godine, potvrđen  je kontinuitet sa ovim i drugim stanovištima partijskog programa iz 1992. U tom smislu, deklaracija ističe staru opredeljenost Socijalista “... protiv svakog razbijanja zemlje po etničkim i regionalnim merilima jer to znači atomizovanje  i drobljenje države”.  Istovremeno se  insistira na stavu da su “Kosovo  i Metohija  i Vojvodina (su) autonomne pokrajine u sastavu Srbije”. Čitav odeljak Deklaracije koji govori o Vojvodini Socijalisti su poslovično  garnirali  “patriotskom”  proizvodnjom  neprijatelja  i  strahova  od  njihovih  “autonomaško‐separatističkih  projekata  “...  koji  za  cilj  imaju  dalje  političko,  institucionalno  i  ekonomsko  slabljenje državnog  jedinstva”. U  tom  smislu,  SPS  “... upozorava da  su danas u Vojvodini na delu  ozbiljni  pokušaji oživljavanja  autonomaštva  i  separatističkih  težnji  i  zagovaranja  regionalizacije,  podsticanja međunacionalnih konflikata.... Promotori takve destruktivne politike pokušavaju autonomiju zameniti kvazi‐državnim statusom” (Programska deklaracija Sedmog kongresa SPS, 2006, str. 12; kurziv J. K.). 

Srpska radikalna stranka 

Kao što Socijalisti  ideološki nisu prekoračili svoje prvobitne horizonte  iz ne  tako davnog vremena “starog  režima”,  sve  do  ulaska  u  proevropsku  vladu  Srbije  (2008),  tako  ni  njihovi  partneri  iz  vladajuće koalicije (1997‐2000) ‐ Radikali (SRS) ne osećaju nikakvu potrebu za oficijelnim promenama u programskom korpusu partijskih, vrednosno‐političkih prioriteta. Doduše, ima razloga da i ovde navedemo nešto što smo zapisali u jednoj nedavnoj analizi prisutnosti evropskih ideja u programima partija u Srbiji. Naime, kad je reč o prirodi Srpske radikalne stranke u 2007. godini, mogli smo da ponudimo dve različite ocene za isto stanje. Prva je da Radikali nisu menjali svoj program, usvojen na Četvrtom otadžbinskom kongresu, 18. maja 1996. godine. Druga je da je posao promene ovog programa, izgleda, započet ali da još nije okončan. Iz današnje perspektive, zaključićemo da SRS ostaje nereformisan, a da su energije i ljudi koji su bili za prilagođavanje novim okolnostima preusmereni „na trasu” nove partije (SNS). 

  Kako bilo,  tragajući za stranačkim odgovorima na pitanja državnog uređenja, najlogičnije  je da se uputimo ka izvoru, a to je već pomenuti program stranke iz 1996. Polazeći od cilja “ujedinjenja celokupnog srpskog  naroda  i  obrazovanja  državne  zajednice  na  kompletnoj  srpskoj  nacionalnoj  teritoriji,  koja  će obuhvatiti  Srbiju,  Crnu Goru,  Republiku  Srpsku  i  Republiku  Srpsku  Krajinu”,  Program  SRS  podvlači  da  je “želja  srpskih  radikala  (je) da  se  ta  jedinstvena  srpska država nazove Velika Srbija, da bude demokratski uređena...”.  U  tom  smislu,  Radikali  se  kategorički  zalažu  za  “unitarnu  državu  republikanskog  oblika vladavine”.  Argument  koji  se  uzima  u  prilog  ove  orijentacije  je  taj  što  je  “unitarna  država  (je) mnogo racionalnija,  efikasnija  i  jevtinija  od  federalne”.  Istovremeno,  ova  stranka  “...  se  zalaže  za  ukidanje autonomije  Vojvodine  i  Kosova  i Metohije...”,  i  protiv  je  “bilo  kakvih  specijalnih  teritorijalnih  statusa”. Paralelno  sa  zahtevom  za ukidanjem  autonomija,  SRS podvlači da  “... prava manjine,  kao  kolektiviteta... moraju biti zaštićena u skladu sa najvišim demokratskim standardima”.292 

  Umesto  adekvatnog  komentara  ovakve  brige  za  “jedinstvo  nacije  i  države”,  primetićemo  da  su učestvovanjem na izborima za vojvođansku skupštinu (od 2000‐te do 2008), kao i bezrezervnom podrškom tekstu novog Ustava Srbije (2006) Radikali, zapravo, odškrinuli vrata kroz koja, ako bude mira i stabilizacije političkih  i  ekonomskih  prilika  na  putu  Srbije  ka  Evropi, može  u  neko  dogledno  vreme  da  se  promoli  i njihovo programsko priznanje funkcionalnosti nekakvog vida autonomije Vojvodine. 

                                                            292 „Velika Srbija”, april 1996, broj 99, str. 20-21, 33; kurziv J. K.

61

Manjinske i regionalističke stranke o autonomiji 

S obzirom da je decentralizacija provereno funkcionalan modus harmonizacije kulturoloških i drugih razlika,  kao  i  da  je  višenacionalnost  jedan  od  ključnih  društvenih  razloga  za  regionalnu  autonomiju Vojvodine,  ova  analiza  bila  bi  u  bitnome  manjkava  ako  bi  izostavila  programsko  određenje  najveće manjinske  stranke  (Saveza  vojvođanskih  Mađara),  uključujući  i  njen  projekt  etničke  teritorijalne autonomije,  kao  i  ideje  Lige  socijaldemokrata  Vojvodine  o multikulturnom  građanstvu  i  Vojvodini  kao evropskoj regiji.  

  U  preambuli  svog  Programa,  usvojenog  na  stranačkoj  Skupštini,  17  juna  1995.  godine,  Savez Vojvođanskih  Mađara  (SVM)  pošao  je  od  konstatacije  “...  da  živimo  u  društvu  koje  na  sebi  nosi  žig nacionalne države sa pretenzijama ka krajnjoj centralizaciji...”, kao  i od zahteva za “potpunom odštetom” zbog  prisiljavanja  na manjinsku  sudbinu  od  1918.  godine.  A,  u  osnovnim  načelima,  naglašeno  je  da  je “interes  vojvođanskih  Mađara  kao  jugoslovenskih  državljana  (je)  što  skorija  demokratizacija  srpske  i jugoslovenske države...”. Budući da  to podrazumeva  “uvažavanje  različitosti”,  SVM  insistira na platformi autonomije,  sačinjenoj  od  tri  konstitutivna  činioca:  a)  prava  na  unutrašnje  samoopredeljenje  i  principa bezbednosti; b) stvaranja autonomije vojvođanskih Mađara  i c) podržavanja   vraćanja stvarne autonomije Vojvodini” (“Nacrt Programa SVM”, juni 1995, str. 1‐3; kurziv J. K.) 

  Na tom kursu, Savez vojvođanskih Mađara ponudio  je političkoj  javnosti, prevashodno strankama mađarskog etnikuma u Vojvodini  i političkim reprezentantima ostalih vojvođanskih manjina  (“nacionalnih zajednica”), u leto 1999. godine, Nacrt Sporazuma o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini. Ipak, istine radi, za razliku od prethodnih poentiranja prvenstva “mađarske personalne samouprave i mađarske regionalne samouprave” (O tome: Komšić 2000a, 126), sada se  u  pomenutom  dokumentu  ne  iskazuje  toliko  izražen  stepen  nezainteresovanosti  za  vojvođansku autonomiju. Osnovni principi Nacrta sporazuma počinju sa tezom o “istorijskoj činjenici da  je Autonomna Pokrajina Vojvodina višenacionalna, multikonfesionalna i multikulturna zajednica, sa specifičnim razvojem u okviru republike Srbije”, te da  je “... neophodno (je) bliže urediti sadašnji ustavni položaj pokrajine, da bi ona  postala  adekvatan  okvir  multietničkog  i  multikulturalnog  zajedničkog  života  Srba,  Crnogoraca  i nacionalnih zajednica”.  

Takođe,  traži  se  da  pripadnicima  nacionalnih  zajednica  bude  omogućeno  “samoorganizovanje” zarad  očuvanja  jezika,  kulture  i  drugih  komponenti  nacionalnog  identiteta.  Ključni  principi  za  realizaciju ovog  cilja  su:  princip  decentralizacije  i  subsidijariteta,  a  institucionalni  oblici  ‐  personalna  i  regionalna samouprava. Dakle, pravo na kulturnu  i  jezičku  ravnopravnost operacionalizovano  je vrlo precizno, kao  i ideja personalne samouprave, uključujući i osnivanje Nacionalnih saveta koji se biraju, na osnovu “biračkog spiska vojvođanskih Mađara”, putem “neposrednih, jednakih, opštih i tajnih izbora”. 

  Pored  ovog  neteritorijalnog  vida  “unutrašnjeg  samoopredeljenja”  ili  “samoorganizovanja”, predviđena  je  i Mađarska  regionalna  samouprava.  Nju  bi,  prema  ideji  SVM  i  ostalih  političkih  partija mađarske nacionalne  zajednice,  trebalo  formirati u onim opštinama u Vojvodini  “...  u  kojima mađarsko stanovništvo čini većinu, kao i naseljenim mestima koja se graniče sa tim opštinama”.293  

Ovaj dokument nudi i vrlo razrađenu ideju visokog stepena teritorijalne autonomije Vojvodine, koji bi trebao biti utvrđen ustavima Srbije i Jugoslavije, kao i pokrajinskim ustavom. 

A,  kad  je  reč  o  odnosu  koncepta  vojvođanske  autonomije  i mađarske  regionalne  autonomije, podvlači  se  da  “nadležnosti  i  funkcionisanje  Vojvodine,  utvrđene  ovim  Sporazumom,  ne  predstavljaju preduslov  za  obrazovanje  i  funkcionisanje  mađarske  personalne  samouprave  i  mađarske  regionalne 

                                                            293 Prema navedenom Sporazumu, područje Mađarske regionalne samouprave obuhvata opštine: Ada, Bačka Topola, Bečej, Čoka, Kanjiža, Mali Iđoš, Subotica, Novi Kneževac i Senta. Subotica je navedena kao sedište, a u regionalnu samouprave uvrštena su i naseljena mesta koja se ne nalaze na području navedenih opština, ali se graniče sa njima, i u kojima mađarsko stanovništvo čini većinu.

62

samouprave”.294  To  je,  dakle, moglo  da  se  protumači  kako  u  slučaju  neprihvatanja  izloženog  koncepta autonomije Vojvodine i dalje postoje preduslovi za razgovore sa političkim reprezentantima Republike oko obrazovanja personalne i teritorijalne mađarske autonomije.295 

  Najzad, uoči referenduma o novom Ustavu Srbije, 2006. godine, SVM je svojim javnim obraćanjem naglasio  “da  će nastaviti političku borbu u  cilju postizanja  rešenja,  koji  garantuju oživotvorenje  interesa vojvođanske  mađarske  zajednice  i  njenih  članova.  Nastavićemo  zalaganja  sredstvima  parlamentarne demokratije, i u slučaju neuspešnog referenduma, koji bi nas vratio za pregovarački sto, i u slučaju usvajanja predloga, što bi doživeli kao delimični napredak, a nikako kao rešenje, koje možemo bezrezervno prihvatiti kao konačno” (kurziv J. K.). 

  Kao što vidimo  i na ovom primeru, u politici, a naročito u ovom burnom  tranzicionom periodu u Srbiji,  nijedno  institucionalno  rešenje,  čak  ni  ustavno,  ne  shvata  se  kao  konačno. Ovu  reč  (“konačno”) zapazili smo samo u Izbornom programu DS (Za bolji život) i to upravo na mestu na kome opisuje kako će se zalagati za “konačan oblik autonomije Vojvodine”. 

Međutim,  ako  je  išta  konstanta  u  ovoj  temi,  onda  je  to  činjenica  da  su  anatomija  i  fiziologija teritorijalne  autonomije  permanentno  polje  kontroverzi.  Akteri  centralnih  vlasti  nastoje  da,  ako  već  ne mogu  da  ih  ukinu,  smanjenjem  količine  i  sadržaja  autonomnih  nadležnosti  regionalnih  institucija,  što  je moguće  više  umanje  mogućnost  konkurencije  i  podele  moći.  S  druge  strane,  regionalni  “igrači”,  koji prevashodno deluju u arenama pokrajinske politike, žele da maksimalno umanje stepen kontrole od strane centralnih  vlasti  (O  tome:  Komšić  2006,  439‐442).  Ovu  situaciju,  na  svoj  način,  ilustruje  i  evolucija programskih  stanovišta  Lige  socijaldemokrata  Vojvodine  (LSV),  kao  najuticajnije  vojvođanske  građanske partije. 

Na svom kongresu, marta 1999. godine, Liga socijaldemokrata Vojvodine (LSV) napušta dotadašnju ideju autonomije Vojvodine u okviru unitarne Srbije  i opredeljuje se za republiku Vojvodinu, kao zasebnu jedinicu u novoj saveznoj državi. Sastavni deo ovog novog projekta  je  i ocena da “Vojvodina treba da  ima svoje predstavničko zakonodavno telo, parlament sa dva doma ‐ većem građana i većem naroda”. Nadalje, “rad Vojvođanskog parlamenta bio bi regulisan Ustavom Vojvodine koji bi donela Ustavotvorna skupština Vojvodine...  Uz  navedene  principe  ustav  bi  definisao  veze  sa  državom  Srbijom  ili  sa  širom  državnom zajednicom u kojoj bi se Vojvodina nalazila, a njime bi bila regulisana i problematika upotrebe vojvođanskih vojnika  van  Vojvodine”.  Posebno  se  naglašava  da  “Vojvodina  mora  biti  konstitutivni  elemenat  svake federativne zajednice koju bi činila”. Centralistička Srbija, naime, ne smatra se “partnerom Vojvodine”.  

“Mi vidimo Srbiju kao demokratsku federativnu državu sastavljenu od federalnih  jedinica s višim  i nižim  stepenom  autonomije”,  piše  u  dokumentu  LSV  i  dodatno  precizira  zašto  za  Vojvodinu  više  nije poželjan status autonomne pokrajine. “Vojvodina u takvoj federativnoj državi mora da ima status republike. Na to upućuju istorijska iskustva i činjenica da se autonomna pokrajina pokazala kao nedovoljno stabilno i rešenje  bez  adekvatne  garancije  stabilnosti  ustavnog  poretka.  To  se  videlo  posle  puča  1988.  i protivustavnog ukidanja autonomije u Vojvodini”.296 

Ovu programsku poziciju, definisanu, kao  što  je poznato, u  jednom vrlo delikatnom momentu  za čitavu državu i društvo (u svetlu akceleracije unutrašnjih i međunarodnih konfrontacija oko Kosova koje su, kao  što  je  poznato,  kulminirale  vazdušnom  intervencijom  snaga  NATO‐pakta)  Liga  socijademokrata Vojvodine  na  osobeni  način  koriguje  šest  godina  kasnije.  U  kontekstu  određenja  Vojvodine,  kao:  a) autonomne; b) građanske i c) evropske, sada se politički prioriteti LSV obrazlažu nasledeći način: 

                                                            294“Sporazum o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini - Nacrt”, 1999. “Logos”, kurziv J. K. 295 O nadležnostima Mađarske regionalne samouprave, kao i o karakteru autonomije Vojvodine vidi u: Komšić, Jovan. 2000. “Dokumenti političkih stranaka u Republici Srbiji o autonomiji”; u: Dušan Torbica ur., Autonomija i multietnička društva, Subotica: Otvoreni univerzitet, str. 126-29. 296 LSV, Vojvodina republika i drugi programski dokumenti, 1999, str. 13-18; kurziv J. K.

63

  “Liga  socijaldemokrata  Vojvodine  ne  odstupa  od  duha,  suštine  i  sadržaja  dokumenta  Republika Vojvodina, ali ne želeći da bude zakovana u terminološke klopke,  insistira na  jasnom definisanju sadržine tog pojma, a  to  je:  zakonodavna,  izvršna  i  sudska vlast, vojvođanska  imovina  i  izvorni prihodi  i pravo da samostalno  donese  svoj  konstitutivni  akt.  Bez  obzira  na  statusni  oblik  i  formalni  naziv,  sadržina subjektiviteta Vojvodine mora biti definisana budućim Ustavom Republike Srbije... 

Liga  socijaldemokrata  Vojvodine  se  najoštrije  protivi  teritorijalnim  podelama  u  Vojvodini  po etničkom osnovu... 

U budućoj Evropi regija Vojvodina može, ali i mora, zauzeti mesto koje joj pripada i koje će njenim građanima  omogućiti  da  ostvare  sve  svoje  želje  i  potencijale,  a  pre  svega  život  u  skladu  sa  najvišim evropskim  standardima.  Za  ostvarenje  tog  cilja  Vojvodini  su  potrebne  nadležnosti  koje  će  omogućiti efikasno  funkcionisanje  u  okviru  njenih  realnih  potreba”  (Autonomna,  građanska  i  evropska  Vojvodina, 2006). 

2. 2. Ustav 2006. i odnos stranaka prema vojvođanskoj autonomiji 

Kratkotrajnom i intenzivnom kampanjom za usvajanje novog Ustava Srbije, novembra 2006. godine, parlamentarne  stranke  su, nakon pet godina odlaganja  i  žestokih konfrontacija, pokazale da mogu da  se slože  oko  teksta  zajedničkog  “mirovnog  ugovora”  (Bobio).  Nažalost,  “moneta  za  potkusurivanje”  u postizanju konsenzusa upravo su bili neki ključni koncepti iz korpusa najrelevantnijih projekata vojvođanske autonomije  i teritorijalne organizacije vlasti u Srbiji (DS  i DSS 2003, kao  i Vlade Srbije  i Predsednika Srbije 2005).297 To znači, da su ignorisane ne samo neke, nesporno dobre tradicije tzv. socijalističke autonomije,298 već i neki ključni evropski principi i načini regionalizacije.299  

Dobili  smo,  tako,  još  jednu  ustavnu  verziju  fasadne  autonomije,  kao  neke  vrste  permanentno nadzirane  administrativne  samouprave.  Stvarna  priroda  autonomije300  svedena  je  na  dozvoljenu  i proizvoljnu,  zato  što  zavisi  pre  svega  od  promenljive  volje  većine  u  državnom  parlamentu,  kao  i  od raspoloženja  vrhova  izvršne  vlasti.  Opseg  i  sadržaj  autonomnosti  predstavlja  potpuno  zavisnu  varijablu svemoćnog  republičkog  zakonodavstva,  kao  i  fenomen  koji  je  u  nedozvoljivoj meri  determinisan  voljom egzekutivnih kreatora podzakonskih akata. 

Takav stepen heteronomnosti očito nije u saglasju sa najboljim  liberalno‐demokratskim misaonim tradicijama (T. Džeferson, B. Konstan, Dž. Stjuart Mil, A. Tokvil, K. Fridrih...),301 a nije ni na tragu evropskih principa  i prakse  regionalizacije. Kad  je  reč o prvom  (teorijskom) aspektu stvari, navešćemo  jednu, skoro dva veka staru Konstanovu (Benjamin Constant) opasku da centralne vlasti, ako se uvuku u interese lokalnih zajednica,  prekoračuju  svoja  ovlašćenja,  odnosno  granice  legitimne  jurisdikcije.302  A,  kad  su  posredi evropska  iskustva,  podsetićemo  da  je,  recimo,  sistem  španskih  autonomija,  u  sferi  ustavom  definisanih materijalnih  nadležnosti  autonomne  zajednice,  ravan  federalističkim  rešenjima  zakonodavne  i  upravne autonomije organa  zajednice,  sa postojanjem Visokog  suda  za  sporove u kojima  se primenjuje  isključivo pravo te zajednice. Tu su  i niz drugih rešenja uključenosti regija u odlučivanje na nacionalnom (državnom                                                             297 O tome: Komšić, Jovan. 2008. „Decentralizacija i regionalizacija u programima relevantnih političkih partija Srbije“, u: A. Popov ur., Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, Novi Sad: Centar za regionalizam, str. 21-23; 33-8. 298 O tome: Komšić, Jovan. 2006. Dileme demokratske nacije i autonomije, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA, str. 377-407. 299 Vidi: Komšić, Jovan. 2007. „Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom ustavu Srbije“, u: M. Podunavac ur., Godišnjak 2007, Beograd: Fakultet političkih nauka, str. 226-240. 300 To znači, ne samo sadržaj prava da se ne bude pod svekolikom kontrolom “centra”, već i relevantan radijus odgovornosti, potencijal samoinicijativnosti pokrajinskih političkih aktera i institucija, zatim, mogućnost uključivanja u procedure donošenja republičkih zakona, kao i pretpostavku efektivne bliskosti u interakciji sa građanima. 301 Vidi: Komšić, Jovan. 2007. Principi evropskog regionalizma, Novi Sad: PHILIA, str. 27-34. 302 „Očigledno je da ceo narod ili njegovi predstavnici imaju legitimnu jurisdikciju samo nad interesima ove poslednje vrste (opštim interesima naroda - prim. J. K.); i da ako se uvuku u interese okruga, komune ili pojedinca oni prekoračuju svoja ovlašćenja. Isto bi bilo i sa okrugom koji bi se uvukao u posebne interese komune ili komune koja bi atakovala na strogo lični interes svojih članova“; Konstan, Benžamen. 2000. Principi politike i drugi spisi, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, str. 99 (kurziv J. K.).

64

nivou); u arhitektoniku centralnih institucija; u sadržaje izbornih zakona itd (O tome: Pajvančić 2009, 29‐36; Komšić 2006, 319‐23). Sve to se ni ne naslućuje u tekstu Ustava Srbije. 

 U  poređenju  sa  vrlo  elastičnim,  helsinško‐budimpeštanskim  formulacijama  pojmova  i  principa regionalizacije (2002‐2005)303, odnosno u svetlu takve definicije regionalne samouprave, koja “... označava legalne  nadležnosti  i  mandate  regionalnih  vlasti  da,  u  okvirima  ustava  i  zakona,  regulišu  i  upravljaju podelom  javnih poslova u okviru  sopstvenih odgovornosti  i u  interesu  regionalne populacije,  saglasno  sa principom subsidijarnosti”,  lice našeg ustavnog pristupa autonomiji dobija  još mrzovoljniju grimasu, očito nenaklonjenu principu subsidijarnosti – koji, pored ostalog, nalaže da sve što  je moguće dobro uraditi na nižem nivou vlasti, ne treba uključivati u sferu nadležnosti više vladavinske instance. 

Najzad, kad  je  reč o pravničkim  standardima evropskih demokratija, mišljenje najkompetentnijeg stručnog  tela  Saveta  Evrope  (Evropske  komisije  za  demokratiju  posredstvom  prava  –  tzv.  Venecijanske komisije) počiva na oceni da deo posvećen teritorijalnoj organizaciji vlasti “nije najkoherentniji”. “S  jedne strane,  tu  su  darežljive  odredbe  o  principima,  uključujući  prava  na  pokrajinsku  autonomiju  i  lokalnu samoupravu, kao  i suštinsku autonomiju autonomnih pokrajina. S druge strane, ovi pojmovi nisu  ispunjeni suštinom. Ustavno regulisanje podele nadležnosti  između države, autonomnih pokrajina  i  jedinica  lokalne samouprave  je dosta komplikovano  i ostavlja dosta prostora za tumačenje  i bliže uređivanje posredstvom pravnih normi nižeg ranga” (Kurziv J. K.).304 

Slična ocena se proteže i na odredbe onih članova Ustava, kojima se jemči finansijska autonomija. Pitanje “... da li pokrajine imaju pravo oporezivanja ili ne, ostavlja se otvorenim. Ustav, takođe, prenosi na nivo zakona bliže određivanje vrste i visine državnih subvencija koje pripadaju autonomnim pokrajinama”. Najzad, za već spomenutu odredbu Člana 184., kojom se precizira da budžet AP Vojvodine iznosi najmanje 7% u odnosu na budžet Republike Srbije, te da se 3/7 budžeta APV koristi za finansiranje kapitalnih rashoda, Venecijanska komisija kaže kako sve to deluje “prilično čudno”.305 

Dakle,  za  razliku od  stranačkih nacrta  (DS  i DSS)  i modela  sa vrhova bikefalne egzekutive, koji su počev od 2003. nagoveštavali pozitivne pomake  i mogućnost da zaključimo kako se političke elite, najzad, kompetentno  i odgovorno suočavaju sa pitanjima demokratske podele  i ravnoteže moći  (O tome: Komšić 2006, 473‐4), novi Ustav Srbije potvrdio je dominantnu snagu strančarskih poriva za maksimizacijom moći u centru  države  i  posvedočio  da  „dečije  bolesti”  nesigurne  države  i  nedozrele  demokratije  još  nisu “preležane”.  Budući  da  u  samom  središtu  fenomena  autonomije(a)  ‐  u  sferi  definisanja  pokrajinskih nadležnosti  i  vrsta autonomne  vlasti – prepoznajemo ustavom potvrđen  kontinuitet  sa miloševićevskom logikom  “jedinstva  države”,  zaključićemo  da  evropska  matrica  regionalizacije  u  projektima  DS  i  DSS, zapravo, nije ni bila stvarni stranački prioritet. Naprotiv, izgleda da smo u ambijentu rastućih proevropskih raspoloženja među građanima  imali posla  sa  stranačkom  taktikom olakog davanja obećanja  zarad  lepšeg lika u evropskom i domaćem ogledalu. Političke kontroverze i manipulacije oko teksta Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti sa Republike na Pokrajinu, ubrzo su potvrdile ove utiske.  

  Neshvatljivo odugovlačenje sa dogovorom unutar DS, kao stožera vladajuće koalicije, kao i žestoko protivljenje opozicije (DSS, SRS, SNS, NS) usvajanju Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti, potvrdili su žilavost, ako ne i dominaciju etnocentričnog koda na partijskoj i ukupnoj kulturološkoj sceni Srbije.  Dakako, imajući u vidu predmet naše analize, pažnju usmeravamo na  stranački aspekt ove  centralističke  „priče”. Predstavljanje  opozicionih  vizija  i  projekata  vojvođanske  autonomije  počinjemo  sa  stanovištima Demokratske stranke Srbije, a o idejama danas najveće opozicione stranke (Srpske napredne stranke) biće reči u sledećem odeljku, posvećenom idejama novih aktera na parlamentarnoj sceni Srbije. 

  Reagujući na  rešenja ponuđena u prvoj  verziji  Statuta AP Vojvodine  (Nacrt  Statuta, objavljen 19 septembra  2008.  godine),  DSS  je  u  vrlo  kratkom  roku  javnosti  ponudila  svoje mišljenje  o  dokumentu 

                                                            303 Reč je o zaključcima ministarskih konferencija Saveta Evrope; O tome: Komšić, Jovan. 2007. Principi evropskog regionalizma, op. cit., str. 42-7. 304 Opinion on the Constitution of Serbia (No. 405/2006); European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Adopted by the Commission at its 70-th plenary session (Venice, 17’18 Marsh 2007) 305 Isto

65

vladajuće koalicije u Skupštini AP Vojvodine, kao i svoj alternativni predlog Statuta. DSS‐ovi autori „pravne analize  neustavnog  predloga  Statuta AP Vojvodine  koji  je  sačinila  vladajuća  koalicija”  upozoravaju  da  je predlog  Statuta  APV  „...  prepun  neustavnih  odredbi  kojima  se  izričito  ili  implicitno  pokušavaju  preuzeti ingerencije  države  Srbije...  kojima  se  dovodi  u  pitanje  teritorijalno  jedinstvo  i  ustavno‐pravni  poredak Republike Srbije”.306 

  Navodi se da postoje „nepravilnosti u samom postupku utvrđivanja nacrta Statuta“  i obrazlaže se karakter  niza  „protivustavnih  odredbi“  (Određenje  Vojvodine;  Teritorija;  Imovina; Međunarodni  odnosi; Vojvođanska  Akademija  nauka  i  umetnosti;  Pravni  akti; Nadležnost;  Privremeno  uređivanje  nadležnosti; Prihodi Vojvodine; Razvojna banka Vojvodine; Sudska nadležnost; Službena upotreba jezika i pisma; Glavni grad). Uz  to,  navode  se  i  odredbe,  koje  po mišljenju  stručnjaka DSS,  „nisu  u  potpunosti  usaglašene  sa ustavom  Srbije“  (Stanje  neposredne  ratne  opasnosti;  Imunitet  poslanika  i  članova  pokrajinske  Vlade; Pokrajinski  ombudsman;  Ustavna  žalba  na  poslanički  mandat;  Davanje  mišljenja  u  postupku  promene Ustava).  Najzad,  identifikuju  se  odredbe  „koje  su  sa  ustavno‐pravnog  aspekta moguće,  ali  ukazuju  na nastojanje  da  se  Vojvodini  stvori  privid  državnosti“  (Pokrajinska  vlada;  Organi  pokrajinske  uprave; Pokrajinski  upravni  okruzi;  Nacionalna  ravnopravnost;  Ostvarivanje  ljudskih  i  manjinskih  prava).  Sve  u svemu, autori citiranog DSS‐ovog dokumenta zaključuju da je Predlog Statuta AP Vojvodine neprihvatljiv i sa stanovišta važećeg Ustava  i  sa  stanovišta  interesa građana  i  sa  stanovišta nacionalnih  i državnih  interesa Srbije“.307 

  Da bi se uskladio Statut sa Ustavom, DSS  je u  istom dokumentu ponudio svoju verziju Statuta AP Vojvodine,  a  nakon  usvajanja  zakona  o  prenosu  (utvrđivanju)  nadležnosti  u  republičkom  parlamentu  i potvrde Statuta AP Vojvodine (30. novembra 2009. godine), ova partija je pokrenula pred Ustavnim sudom inicijativu za davanje mišljenja o ustavnosti navedenih akata Republike i Pokrajine.  

Inače, što se tiče DSS‐ovog predloga pokrajinskog Statuta, kazaćemo da je reč o vrlo restriktivnom „čitanju“ ustavnog teksta i zalaganju za minimalni stepen pokrajinske autonomije. Uzor za tako formulisanu podelu nadležnosti  između  centralnih  i  srednjih nivoa  vlasti može  se naći u  rešenjima  koje Majkl Kiting (Michael Keating) naziva tipom funkcionalne decentralizacije. „Sa ovim oblikom decentralizacije, regioni pre imaju administrativnu, nego  široku ulogu upravljanja. Ovo  je  slučaj  sa Francuskom  i, bar do nedavno,  sa Italijom“,  zapazio  je  navedeni  autor  u  jednoj  novijoj  komparativnoj  analizi  podele  i  ravnoteže  vlasti  u evropskim državama (Keating 2007, 7‐8).  

O  istom  (francuskom)  tipu, koji preferira DSS, odnosno o najslabijem obliku decentralizacije, gde niži nivoi  vlasti  imaju  vrlo ograničen niz  funkcija,  koje dele  sa  centralnim  vlastima,  Žerar Marso  (Gerard Marcou)  govori  kao  o  regionalnoj  decentralizaciji.  Njome  se  stvara  novi  srednji  oblik  vlasti  (region). Geografski opseg mu je širi od opsega lokalnih vlasti. Regionalni poslovi su uglavnom ekonomske prirode i nastaju  kao  funkcionalni  odgovor  na  potrebe  prostornog  planiranja. Međutim,  „region...  nema  niti  viši pravni status niti se razlikuje od postojećih lokalnih vlasti... On se uklapa u ustavni sistem unitarne države“, konstatuje ovaj francuski autor (Komšić 2007, 136‐7). 

2. 3. Ideje novih aktera (SNS, SDPS, URS) i promene starih partija 

Srpska napredna stranka 

Već u prvoj godini mandata aktuelnog parlamenta,  iz poslaničke grupe Radikala  (SRS)  izdvojio  se jedan  deo  i  formirao  novi  poslanički  klub  „Naprednjaka“,  kao  parlamentarno  verifikovanu  posledicu stvaranja nove političke partije  (oktobra 2008) pod nazivom Srpska napredna stranka  (SNS). Tako se, bez učešća  na  republičkim  izborima,  političkoj  javnosti  Srbije  predstavila  nova  organizacija,  koju  predvode dotadašnji  lideri  SRS, Tomislav Nikolić  i Aleksandar Vučić.  Jedna od  specifičnosti nove  idejne ponude na tržištu  glasova,  koja bi  trebalo da posvedoči o  kvalitativnoj promeni načina  razmišljanja bivših Radikala, 

                                                            306 Demokratska stranka Srbije, Nacrt Statuta AP Vojvodine Demokratske stranke Srbije; Pravna analiza neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija; DSS_NOVOSTI_Nacrt_Statuta_Vojvodine_(4)[1], pristupljeno 23.10.2008. 307 Isto, str. 32.

66

jeste programski princip da „opredeljenje Srbije  za ulazak u Evropsku uniju ne  treba da bude  sporno, ali Srbija u  Evropu može da uđe  samo  kao  celovita država,  sa Kosovom  i Metohijom  kao  svojim  sastavnim delom“.308  

U  kontekstu  ključnih  vrednosti  nove  partije  („očuvanja  celovitosti  državne  teritorije  Republike Srbije“, „stvaranja moderne demokratske države“; „mira i sigurnosti“; „tržišne privrede“; „života dostojnog čoveka“  i „socijalnog blagostanja  za  sve građane“), u  formulaciji prvog principa Naprednjaci  se određuju prema Autonomnoj pokrajini Vojvodini  tako da  je ne osporavaju u celosti, kao što  su  to  činili kad  su bili Radikali. Ali, da  je  i dalje drže pod evidentnom sumnjom  i da su nepoverljivi prema Vojvođanima, svedoči njihova borba protiv razgradnje države sledećim rečima: „... svim političkim i ekonomskim merama država Srbija  sprečavaće  dalju  razgradnju  svog  pravnog  i  političkog  sistema,  naročito  na  području  Autonomne pokrajine  Vojvodine,  koja  je  bila,  jeste  i  biće  integralni  deo  Srbije  u  skladu  sa  njenim  ustavnopravnim poretkom“.309 

  Slične tonove prepoznajemo u još jednom dokumentu na web sajtu SNS, u „Pravno‐političkoj kritici Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine“. Sa potpisom članova pravnog tima stranke, ponuđena je tom prilikom sledeća ocena najvišeg pravnog akta APV:  

„Predloženi  Statut protivan  je po  svojim posledicama bazičnim  vrednostima  (jednakost  građana, solidarnost,  i  ravnomerni  regionalni  razvoj)  na  kojima  počiva  sama  ideja  o  Evropskoj Uniji. U  sadašnjoj formi, predloženi Statut protivan je interesima države Srbije, srpskog naroda, i svih naroda koji u Srbiji žive. Težnja za rastakanjem sopstvene države ne samo što nije preporuka za bilo kakve  integracije  i predstavlja pokazatelj  svojevrsne moralne  korumpiranosti,  već  je  i  odraz  želje  za  samovlašćem,  što  treba  da  bude opomena upravo onima koji se iskreno zalažu za višti stepen autonomije Vojvodine”.310 

Stranačka „Bela knjiga – ’Programom do promena’“, plasirana u javnost godinu dana nakon citiranih principa  (oktobar  2011),  razradila  je  pomenuta  i  druga  načela.  Šesto  od  ponuđenih  20  opštih  načela nazvano je „celovita i decentralizovana Srbija“ i akcent, što je vrlo indikativno, ne stavlja više na negaciju i proizvodnju strahova od autonomije, već na projekciju države sa ravnomernim razvojem svih njenih regija. Pored  ravnomernog  regionalnog  razvoja,  izdvojena  su  i  opredeljenja  za  „povećanje  obima  regionalne  i prekogranične saradnje“, kao i „decentralizaciju vlasti kroz jačanje lokalnih samouprava i vraćanje izvornih nadležnosti opštinama“.311 

  Budući da u fond relevantnih partijskih ideja, pored programskih dokumenata, spadaju i konkretnije paradigme,  operacionalniji  projekti  i  ključne  izjave  partijskih  rukovodilaca,  mislimo  da  kad  je  reč  o vojvođanskoj  autonomiji  ima  smisla  uputiti  na  stavove  Igora  Mirovića,  člana  Predsedništva  SNS  i potpredsednika  Skupštine  Vojvodine,  koje  novinari  nazivaju  „ponudom  trećeg  puta  za  Vojvodinu“. Najavljujući  nakon  pojave  opšteg  programa  stranke  i  programska  načela  za  Vojvodinu,  ovaj  lider vojvođanskih  naprednjaka  tvrdi  sledeće:  „Za  nas  je  pitanje  ustavnog  položaja  Vojvodine  u  potpunosti rešeno  važećim Ustavom  i  donošenjem  Statuta Vojvodine,  na  koji  jesmo  imali  veliki  broj  primedbi  i  niz amandmana,  ali  smatramo  da  je  ipak  vreme  da  se  okrenemo  bržem  ekonomskom  razvoju  Vojvodine“. Takav,  „razuman državotvorni stav“312 Naprednjaka o vojvođanskoj autonomiji Mirović ilustruje i podrškom osnivanju  vojvođanske  kancelarije u Briselu,  s  jedne  strane,  kao  i osporavanjem  („zamerkama“) odredbi Statuta APV koje  se odnose na Vojvođansku akademiju nauka  i umetnosti,  simbole APV  i  referendum, o kojima, preciznije rečeno, SNS „traži dijalog“.313 

                                                             308 SNS, Principi delovanja Srpske napredne stranke, 2010, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org 309 Isto 310 SNS, Pravno politička kritika Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, 2010, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org 311 SNS, Bela knjiga, Programom do promena, 2011, str. 47, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org 312 „... uspeli smo da osnivanjem SNS-a unesemo razuman državotvorni stav u pogledu Vojvodine, kao neodvojivog dela Republike Srbije, s elementima autonomije koji ni u jednom segmentu ne ugrožavaju državnost Srbije, dok s druge strane podstiče brži ekonomski razvoj“; Iz intervjua I. Mirovića novosadskom „Dnevniku“, 29. 10. 2011. 313 „Dnevnik“, Novi Sad, 29. oktobar 2011, str. 3. i 24. novembar 2011, str. 3.

67

Socijaldemokratska partija Srbije 

Socijaldemokratska  partija  Srbije  (SDPS)  je  takođe  nova  pojava  u  stranačkom  spektru  Srbije.  Za razliku od Naprednjaka, koji imaju ambiciju da se ideološki pozicioniraju desno od političkog centra, SDPS se programski pozicionira levo od centra, ima lidera (Rasim Ljajić) u Vladi RS, kao i predstavnike u poslaničkom klubu vladajuće koalicije „Za evropsku Srbiju“  (ZES). Stavljajući ustavni patriotizam u  sam vrh  sopstvenih vrednosti, ova partija u programu, usvojenom na Kongresu 12. decembra 2009. godine, naglašava da se ne sme „... dopustiti da ekonomska kriza i socijalni problemi sa kojima se građani suočavaju legitimišu i ojačaju osećaj separatizma i izuzeća iz opšteg principa ustavnog građanstva. Jačanje manjinski kulturnih identiteta, kao  i drugih društvenih  identiteta (regionalnih, verskih, socijalnih,  itd.), treba da bude državi prihvatljivo  i treba da bude praćeno širokim učešćem takvih  identiteta u  javnom životu, ali ne po cenu šireg, državnog građanskog identiteta“.314  

  Kao  što  to  čini  sa  „ustavnim patriotizmom“,  tako  i  sa usmeravanjem pažnje na krizni ekonomski kontekst,  SDPS unosi nove  valere u multistranački  „pojmovnik“, ne ustežući da upozori na  „nepotrebne troškove“ decentralizacije. To se odnosi na lokalnu samoupravu, kao i na regionalni nivo: 

„Nesumnjivo  je da u Srbiji postoji potreba  za  regionalizacijom. U  realnosti društvenog  života postoje geografske  oblasti  koje  nisu  istih  veličina  i  potencijala.  Regionalizacija  treba  da  podrazumeva  jasno utvrđene nadležnosti bez  ikakvih prerogativa državnosti  i bez zakonodavne autonomije. Regioni  treba da pokrivaju  čitavu  teritoriju države. Kao  jedinice  iznad  lokalne  samouprave, ne  smeju da  imaju ni obeležja političko‐teritorijalne autonomije koja u Republici Srbiji postoji u Vojvodini i na Kosovu i Metohiji”.315 

  Socijaldemokrati se zalažu za sledeće konkretne ciljeve, mere i akcije u procesu decentralizacije: a) da regioni imaju 600.000 do 800.000 stanovnika; b) da se zadrži postojeći broj jedinica lokalne samouprave, uz izmenu načina njihovog finansiranja; c) da se prošire izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave; d) da se  uvede  kontrola  zaduživanja  jedinica  lokalne  samouprave;  e)  da  se  obezbedi  horizontalna  ravnoteža posredstvom  pomoći  ekonomski  slabijim  opštinama;  e)  da  se  finansijski  transferi  sa  nivoa  republike  na lokalne  zajednice  ostvare  podelom  zajedničkih  prihoda,  kao  i  putem  budžetskih  dotacija  nerazvijenim opštinama; f) osposobljavanjem lokalnih zajednica za borbu protiv kriminaliteta.316 

Ujedinjeni regioni Srbije 

Pored navedenih vidova organizacionog pregrupisavanja  i programskog  inoviranja parlamentarne scene u Srbiji, u mandatu 2008‐2012, sledeći slučaj je najzanimljiviji, jer su fokus i ključni pojam ove analize (strategija decentralizacije  i  regionalizacije Srbije) podudarni  sa  imenom  i „programskom kičmom“ novog aktera u parlamentu – Ujedinjenih regiona Srbije (URS). 

  Prirodu nove političke grupacije, osnovane 16. maja 2010, nije  lako precizno definisati. Ujedinjeni regioni Srbije nisu nova stranka, kao što nisu ni uobičajena (predizborna ili postizborna) partijska koalicija. No, budući da  je klasifikovanje  subjektiviteta  i organizaciono‐političke naravi  za ovu analizu manje bitno, prihvatićemo zvanično samoodređenje URS kao „političke unije nacionalnih, regionalnih i lokalnih stranaka, grupa  građana  i  pojedinaca“.  Kohezioni  princip  ove  grupacije  je  težnja  da  se  ciljevi  i  načela  zajedničke Programske deklaracija ostvare u predizbornom, izbornom i postizbornom periodu, pri čemu „... svi članovi Ujedinjenih regiona Srbije zadržavaju postojeći identitet i pravni subjektivitet“.317 

  Prilikom osnivanja, URS  su  izdvojili  tri ključna cilja: 1) modernizacija  i  jačanje ekonomije na  svim nivoima  društva  i  države;  2)  decentralizacija  i  ravnomerniji  regionalni  razvoj  i  3)  ubrazano  dostizanje evropskih standarda i sticanje punopravnog članstva Srbije u EU. U osnivačke razloge svrstani su: a) najveće regionalne razlike u Evropi; b) sistem koji dovodi do produbljivanja razlika između bogatih i siromašnih; c) 

                                                            314 Program Socijaldemokratske partije Srbije, 2009, str. 6, http://www.sdpsrbije.org.rs/dokumenti-stranke 315 Isto, str. 9. 316 Isto 317 Osnivački akt Ujedinjenih regiona Srbije, 16. maj 2010, http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, preuzeto 25. 11. 2010.

68

regionalizacija,  kao  odgovor  na  separatističke  težnje;  d)  učvršćenje  demokratije  putem  regionalizacije  i decentralizacije i e) dizanje nivoa razvoja svih delova Srbije, neophodnog za ulazak u EU.318 

  Sledstveno navedenom, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, iz oktobra 2010. godine,  proširio  je  objašnjenje  razloga  za  sistemske  reforme  i  formulisao  „ključne  argumente  za  Srbiju regiona“. Pored oslanjanja na raspoloživu argumentaciju o značaju evropskih  iskustava višestepene vlasti, supsidijarnosti i lokalne samouprave, uočavamo jednu zanimljivu poentu, koju druge stranke ne ističu tako kategorički kao URS. Reč je o zaključku da su „centralizovane države dostigle limit u svojim administrativnim i političkim kapacitetima“, i da „politička decentralizacija... dovodi do jačanja cele države“.319  

Još  zanimljivija  je  teza  da  su  lokalna  i  regionalna  samouprava  „garant  demokratije  u najsavremenijem  obliku“,  te  da  je  „ova  činjenica  od  posebnog  značaja  za  zemlje  koje  prolaze  kroz tranziciju“.  Ovo  stanovište  protivreči,  kao  što  smo  to  ranije  naveli,  ne  samo  dominantnim  stranačkim programima  konsolidacije  tranzicionih  demokratija,  nego  i  vrlo  zastupljenim  teorijskim  postavkama  da regionalna autonomija nije funkcionalna u fazi tranzicije (Mundjiu‐Pipidi at all 2004).  

Regionalizacija i decentralizacija se u Platformi URS sagledavaju i kao značajan aspekt sveobuhvatne reforme državne uprave po meri EU standarda. U tom kontekstu, naglašava se  i značaj evroregionalizma i povezivanja regiona kroz evropske institucije. Pozitivni efekti formiranja administrativnih regiona se nalaze u  „podsticanju  i ubrzavanju  lokalnog  i ukupnog ekonomskog  razvoja“, a u  sam vrh  ciljeva  regionalizacije stavljaju i „pravednija preraspodela prihoda“, kao i „ublažavanje međuregionalnih razlika“.320 

  Da bi  se ostvarili navedeni  ciljevi, URS  insistira na neophodnosti  „suštinske promene postojećeg ustava, ili donošenja novog“ i, po tome, se uz LDP, LSV i SVM, izdvaja iz dominantnog kruga srpskih partija, koje ili glorifikuju postojeća ustavna rešenja decentralizacije (DSS, SNS), ili ne osporavaju nužnost ustavnih reformi,  kad  im  dođe  vreme  u  narednoj  fazi  EU  integracija,  ali  ih  drže  na margini  aktuelnih  političkih prioriteta (DS, SPS). Shodno načelnim opredeljenjima URS, novi ustav Srbije trebao bi da u klasičnu shemu teritorijalne organizacije vlasti unitarne države (centralna vlast + sistem lokalne samouprave) unese i srednji (regionalni)  nivo  vlasti,  a  s  druge  strane  da  ukine  postojećih  29  upravih  okruga.  URS  predviđa  sedam regiona (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija i Pomoravlje, Istočna Srbija, Južna Srbija, Zapadna Srbija i Kosovo i Metohija)  i,  na  taj  način,  prati  shemu  statističke  regionalne  podele  iz  Zakona  o  regionalnom  razvoju (2009).321  

  Na „berzi ideja“ i predstojećem „tržištu glasova“ Ujedinjeni regioni nude jedan vrlo razrađen model uređenja Srbije kao regionalne države. Po tome, ova platforma podseća na niz stručnih projekata, iniciranih od strane pojedinaca i nevladinih organizacija, krajem devedesetih godina prošlog veka (Komšić 2006, 360‐74). Ima u URS‐ovom modelu i elemenata koji korespondiraju i nekim ranijim stranačkim projektima (DSS i DS).  

Međutim,  nijedan  takav  regionalistički  projekt  nije  predstavljao  ključnu  ideju  u  predizbornoj platformi  jedne  stranke  i  koalicije,  koja  organizaciono  pokriva  čitavu  teritoriju  republike.  Naročito  nije predstavljao sudbonosnu ponudu, koja će njene nosioce zadržati u parlamentarnom vrhu političke scene, ili će,  pak,  obeležiti  odlazak  iz  parlamenta  (G17  Plus,  Koalicija  Šumadija)  i  eventualni  početak  stranačkog zalaska na „političkom nebu“ Srbije. 

Bilo kako bilo, Platforma URS predviđa  regionalizaciju države nalik na evropska  rešenja  i  iskustva „političkog  (institucionalnog) regionalizma“, što znači po meri najrazvijenijeg tipa regionalne autonomije  i demokratije.322  Kad  su  posredi  regionalne  političke  institucije,  to  znači  da  su  predviđeni  neposredno izabrani regionalni parlamenti (skupštine) sa brojem poslanika koji se kreće od 60 do 120, zatim, regionalne                                                             318 Isto 319 Ujedinjeni regioni Srbije, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, oktobar 2010, str. 3, http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, pristupljeno 16. 11. 2011. 320 Isto, str. 4. 321 Isto, str. 5. 322 O evropskim modelima regionalizacije vidi: Komšić, Jovan. 2009. „Političko-institucionalni aspekti regionalnog razvoja Srbije u svetlu evropskih standarda“, Izazovi evropskih integracija 6: 90-94

69

vlade  sa  deset  standardnih  resora,  kao  i  nadležnosti  regiona,  koje  su  „...  precizno  utvrđene  ustavnim zakonom  usvojenim  od  strane  Skupštine  Srbije  (zakonom  o  utvrđivanju  nadležnosti),  kao  i  statutom regiona“  i  to u  saglasnosti  sa evropskom praksom, koja poznaje više desetina  regionalnih nadležnosti. U našem slučaju radi se o 26 nadležnosti, među kojima  je, odmah  iza donošenja statuta regiona, „usvajanje regionalnih propisa u okviru nadležnosti regiona“.323 

  Budući da i modeli i praksa institucionalne regionalizacije i tzv. federalizma saradnje podrazumevaju postojanje dvodomnih parlamenata i participaciju regionalnih interesa i aktera u institucionalnoj strukturi i dinamici  centralnih  vlasti  –  pre  svega  u  nacionalnom  parlamentu,  i  URS‐ova  Platforma  predviđa  Veće regiona u okviru narodne skupštine. Međutim, „instalitranje“ ovog veća u strukturu republičkog parlamenta ne znači i uvođenje bikameralnog parlamentarizma. Ovo veće nije drugi dom opšte nadležnosti, kao što je to u federacijama, niti je slično senatima u regionalnoj državi (Španija, Italija).  

Specifično (reprezentativno) strukturirano, sa predsednicima regionalnih egzekutiva, parlamenata i delegatima iz saziva regionalnih skupština, Veće regiona se aktivira u radu državnog parlamenta kada su na dnevnom  redu pitanja  (zakoni  i druge odluke) od  značaja  za  rad  regiona. U  tom  smislu, u  saglasnosti  sa evropskim principima  i praksom, predviđa  se učešće opština  i  regiona u procesu donošenja  „republičkih zakona koji su od značaj za razvoj regiona, ali i u radu republičke administracije u vezi sa pitanjima koja se tiču regiona“.324 Pored inicijativa i davanja mišljenja, predviđena je i mogućnost davanja veta u određenim slučajevima. 

  Platforma detaljno razrađuje  i segment  lokalne samouprave, predviđajući tri „vrste“ – Glavni grad Beograd, gradovi i opštine. S obzirom da danas u Srbiji ima 23 grada i 150 opština, te da je reč o opštinama koje  su  najveće  u  Evropi,  po  veličini  teritorije  i  broju  stanovnika, URS  predviđa  da,  saglasno  evropskim standardima, uveća broj opština za najmanje dva puta. Kad je reč o nadležnostima, za njih se procenjuje da su  aktuelnim  zakonom  lokalnoj  samoupravi  (2007)  harmonizovane  sa  evropskim  rešenjima  i  „nije  ih potrebno bitno menjati“.325 

  URS  se  posebno  razlikuje  u  odnosu  na  ostale  članice  vladajuće  koalicije,  kao  i  u  odnosu  na opozicione partije, po  zalaganjima  za vraćanje direktnog  izbora gradonačelnika  (predsednika opštine), uz obrazloženje da će to smanjiti stepen nezainteresovanosti građana za politiku i apstinenciju birača.326 

  Platforma nudi  i način uređenja glavnog grada, međuregionalne  i međuopštinske  saradnje, kao  i fiskalne decentralizacije. U pogledu  fiskalizacije,  govori  se o posebnom ustavnom  zakonu  za  finansiranje regiona, kao i o potrebi donošenja zakona o finansijskoj ravnopravnosti.327 Na kraju analiziranog dokumenta nalazi  se  deo  posvećen  kontroli  lokalnih  i  regionalnih  vlasti,  koja  proporcionalno  pravima  mora  biti pojačana. Navode se, u tom smislu, referendum za opoziv predsednika opštine, prijave imovine funkcionera lokalnih i regionalnih vlasti, kao i ovlašćenja državne revizorske institucije.328 To, drugim rečima, znači da se URS  ne  upušta  u  kontroverze  o  mogućnostima  „vlasti  izuzetne  intervencije  države“,  odnosno suspendovanja autonomije od  strane  republičkih organa  zakonodavne  i  izvršne vlasti  (DSS, 2003),  ili pak odlukom Ustavnog suda (DS, 2003).  

Jedan primer uticaja proevropske politike na promene stranačkog  programa 

Da  uz  sva  njihova  naglašavanja  „principijelnosti“  i  „doslednosti“  i  uz  neoprostivu  inerciju  i nerefleksivnost,  naše  partije  ipak  nešto  uče  iz  života  i  istorije  i,  na  taj  način, menjaju  svoja  stanovišta  i politiku, govori nam i sledeći primer. 

  Juna 2002. godine jedna naša partija imala je sledeću poruku za političku javnost Srbije: 

                                                            323 Ujedinjeni regioni Srbije, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, op. cit., str. 8-9. 324 Isto, str. 9-10. 325 Isto, str. 13. 326 Isto, str. 15. 327 Isto, str. 19. 328 Isto, 20-21

70

“Učešće  evropskih  zemalja  u  agresiji  (1999.  godine,  prim.  J.  K.),  koja  je  izraz  američke  imperijalističke strategije, ostavlja tamnu mrlju na licu Starog kontinenta. Prateći poslušno i slepo američku administraciju čija  politika  predstavlja  sramotu  i  za  američki  narod,  Evropa  je  na  taj  način  učestvovala  u  destrukciji sopstvenih  interesa  i  univerzalnih  civilizacijskih  vrednosti,  kao  što  su  sloboda,  ravnopravnost,  kulturna baština i humanizam”.   

Na tom fonu, 2006. godine moglo se sa iste adrese čuti i pročitati da je stranka  

“… protiv bezuslovne dominacije međunarodnog prava koje nije potvrđeno i prihvaćeno u našoj skupštini... Zato mi ne priznajemo Haški tribunal  i mi ne možemo da ga nazovemo ni sudom ni pravdom”; “Odlučno smo protiv kulturne  i duhovne degradacije u koju  tone naša  zemlja, bezuslovno  i nekritično prihvatajući vrednosti koje dolaze spolja, sasvim zanemarujući našu kulturu i tradiciju” (kurziv J. K.). 

Četiri  godine  kasnije  (2010),  u  drugom  koalicionom  „buketu“  i  u  poziciji  vladajućeg  aktera,  ista stranka zaključuje: 

“Budući da je srpski narod stari evropski narod, naš prioritet je evropska orijentacija spoljne politike Srbije, zasnovana na bliskim vezama naše zemlje i naroda sa zemljama i narodima Evropske unije sa kojima delimo zajedničke istorijske i civilizacijske vrednosti i tradicije, kao i zajedničke ekonomske interese“(kurziv J. K.).329 

Dakle,  s obzirom da nam ovom prilikom nije namera da promišljamo motive  i karakter promene partijskih  paradigmi,  to  smo  učinili  u  jednom  drugom  tekstu  posvećenom  identitetima  naših  stranaka, navedenim citatima ilustrovali smo kako ključni akter tzv. starog režima (do 2000) i antisistemske opozicije (2000‐2004) može od antievropske, preko evroskeptične, evoluirati do proevropske idejne pozicije. Reč je o Socijalističkoj partiji Srbije (SPS) i elementima iz njenih programskih dokumenata (Komšić 2011, 153‐54). 

  Ne  tako  radikalne, ali  ipak vidljive promene partijskih  ideja možemo naći  i na primeru određenja prema  decentralizaciji,  regionalizaciji  i  pokrajinskoj  autonomiji  Vojvodine.  Ako  je  samo  tri  godine  ranije ključna poenta o Vojvodini u programskoj deklaraciji VII kongresa SPS bila „borba protiv ozbiljnih pokušaja oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije“, onda možemo zaključiti da u  novom  programu,  iz  decembra  2010.  godine,  pokrajinska  autonomija  dobija  znatno  sadržajniji  i afirmativniji programski valer.330  

Tako, „za socijaliste stepen autonomije AP Vojvodine jeste pitanje demokratije i decentralizacije, a ne  pitanje  autonomaštva“.  Shodno  tome,  „...  neprihvatljiva  je  politika  negiranja  autonomije Vojvodine  i poricanje svrsishodnosti decentralizacije vlasti u Srbiji“. Pozitivno određenje autonomije Socijalisti nude u formi  zalaganja  „...  za  jasno  razgraničenje  ekonomskih  argumenata  za  veći  stepen  decentralizacije  i prenošenje određenih prava  i nadležnosti na AP Vojvodinu...“. S druge strane, ne  iznoseći konkretan plan prenosa nadležnosti, protivljenjem „... neopravdanim političkim pritiscima za ustupanje atributa državnosti kako bi se opravdale težnje za kon/federalizacijom Republike Srbije ili zastupala secesija pojedinih delova ili celine teritorije AP Vojvodine od Republike Srbije“,331 uopšteno se markira „crvena  linija“ koja se ne sme preći. Na taj način, ne samo da se ne prekida veza sa korenima partije i odužuje dug programskom nasleđu i političkim  tradicijama,  već  se  istovremeno  ostavlja  dovoljno  fleksibilan  prostor  da  se  doktrinarno  bude principijelan, ali i politički pragmatičan u akcentovanju jedne ili druge dimenzije pokrajinske autonomije. 

Pozitivna  valorizacija  značaja  „decentralizacije  i  dekoncentracije  vlasti“  u  Deklaraciji  Sedmog Kongresa SPS (2007) išla je istovremeno sa „energičnim protivljenjem svim projektima, koji polazeći od ovih demokratskih  principa  podstiču  procese  autarhije,  atomizacije,  regionalizacije  i  federalizacije  Srbije, zagovaraju  komadanje  njene  teritorije“  (kurziv  J.  K.).332  Podsećamo  da  su  evropske  ideje  i  iskustva regionalizacije  i  federalizacije bile osuđene od  strane Socijalista  ravno dve decenije. Bez obzira na velike                                                             329 Socijalistička partija Srbije, Nacrt novog programa: „Snaga moderne levice za 21 vek“, Beograd, 17 jul 2010, str. 30. 330 Socijalistička partija Srbije, Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010, http://sps.org.rs/Dokumenta/PROGRAM%20SPS.pdf, pristupljeno 11. 12. 2011. 331 Isto, str. 20. 332 Programska deklaracija sedmog Kongresa Socijalističke partije Srbije, 03. decembar 2006, str. 10. http://www.sps.org.yu/uploads/progdekl7.pdf , preuzeto 16. 10. 2007.

71

promene karaktera političkog okruženja, kao  i na promene unutar partijskog vođstva,  ideja podele vlasti bila je za socijaliste legitmna samo do granice tzv. horizontalne podele na zakonodavnu (legislativa), izvršnu (egzekutiva) i sudsku vlast (judikatura).  

Međutim,  novi  Program  SPS  iz  decembra  2010.  godine  raskida  sa  idejom  i  praksom  potpunog osporavanja regionalizacije.  Iako sa velikom dozom opreznosti, a saglasno orijentaciji Srbije ka  članstvu u EU,  Socijalisti  se  danas  ipak  otvaraju  za  ideje  i  debate  o  regionalizaciji  „...  u  okviru  načela  sadržanih  u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i Evropskoj povelji o regionalnoj demokratiji“.333 Regionalizacija se, zapravo, programski „prihvata“ pre svega  iz ugla ujednačavanja ekonomskog razvoja delova Srbije: „Stoga se  opredeljenje  SPS‐a  za  prihvatanje  regionalizacije  temelji  na  potrebama  smanjivanja  regionalnih nejednakosti,  na  podizanju  efikasnosti  u  podizanju  kvaliteta  javnih  usluga“.  Dug  partijskoj  tradiciji  se odužuje tako što se, odmah iza šansi „ravnomernijeg razvoja, demokratičnosti i felksibilnosti“, upozorava na opasnosti „desuverenizacije“, „segregacije“, „separatizama raznih vrsta“ i slično. 

Sve  u  svemu,  na  završetku  ovog  segmenta  analize, nameće  se  zaključak  da  evropske  ideje  i  EU iskustva predstavljaju snažan katalizator programskih inovacija i dojučerašnjih „evroskeptika“, koji danas u krugu vladajućih stranaka učestvuju u kreiranju i ostvarivanju politike evropskih integracija Srbije. Sudbina regionalizacije u Srbiji,  iz tog ugla gledano, dobrano  je određena tempom pridruživanja EU, ali  i sudbinom regionalizacije u kontektu antikriznih politika država EU i transformacija unutar same EU. 

 

3. PERSPEKTIVE 

Kad je posredi logična potreba, ali i najdelikatniji problem svake analize, a to je predviđanje razvoja posmatranog fenomena, onda u našem slučaju (decentralizacije i regionalizacije) ima vrlo mnogo varijabli i njihovih i teško proračunljivih kombinacija, koje ne omogućavaju bilo kakvu pouzdaniju prognozu karaktera vladajuće politike, nakon parlamentarnih  izbora 2012.  godine.  Ipak, u  zavisnosti od  šansi da  se uspešno formira većinska postizborna koalicija, moguće je zamisliti nekoliko varijanti. Zanimljiva je, u tom kontekstu, analiza Vladimira Goatija o najizglednijim koalicijama.  

Ovaj autor, koji sa razlogom slovi kao naš najkompetentniji znalac partijske problematike, zaključuje da su (i pre i posle izbora) nemoguće sledeće koalicije: a) DSS i LDP; b) SRS i SNS; c) SNS i LDP; d) DSS i DS; e) SNS i URS i f) LDP i URS. U malo verovatne postizborne koalicije svrstane su: DS, SPS i LDP, kao i DS, SNS i SPS. Moguće postizborne koalicije su: a) DS, URS  i SPS; b) DS, URS  i LDP; c) SNS  i DSS  i d) SNS, SPS  i DSS. Zanimljvo  je da za Goatija ne postoji šansa da se DS  i SNS nađu u tzv. velikoj koaliciji na vlasti. „Pravilo u teoriji je da se pravi koalicija koja ima najmanju većinsku podršku u parlamentu, zato što je ulog veliki. Za Srbiju jer idealna većina od 157 ili 158 poslanika“, ističe citirani autor.334  

  Procenu šansi da se projekt regionalizacije Srbije nađe u programu buduće vlade Srbije, mi ćemo u ovom  tekstu  zasnivati  pre  svega  na  osnovu  programskih  vrednosti,  zatim  na  osnovu  snage  postojeće  i pretpostavljene podrške biračkog tela našim strankama, kao i na osnovu empirijski potvrđenih iskustava da su  personalni  faktor  i  sukobi  „malih  razlika“  razlozi  što  se  često  dešavaju  postizborne  koalicije  između programski udaljenih aktera. Najzad, ne  treba prevideti ni  to da  je u politici „sve moguće“, pa  i  to da se zarad vlasti naprave i najmanje očekivane koalicije.  

Budući da smo saglasni sa Goatijevom ocenom da će osnovni rascep biti u odnosu stranaka prema EU,  u  analitičku  shemu:  stranke‐programi‐koalicije‐reforme  (Tabela  2),  u  vertikalnoj  koloni  uneli  smo relevantne  (parlamentarne)  stranke,  a  u  horizontalnoj  ravni  prvo  smo  propitivali  partijski  odnos  prema regionalizmu (tip regionalizacije), da bismo potom u zavisnosti od varijanti mogućih postizbornih koalicionih savezništava,  iskazivali: a) odnos prema kandidaturi Srbije  za EU; b) ustavnim promenama; c)  statusu AP Vojvodine i d) tipu regionalizacije Srbije. 

                                                            333 Socijalistička partija Srbije, Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010, str. 17., http://sps.org.rs/Dokumenta/PROGRAM%20SPS.pdf, pristupljeno 11. 12. 2011. 334 “Blic“, Beograd, 28. novembar 2011., str. 3.

72

  No, pre nego  što  izložimo naše procene mogućih  kombinacija  (Tabela  2), da bismo mogli da  se sporazumevamo  i razumevamo  iste sadržaje u okviru  istih termina  iz sfere teritorijalnog uređenja države, ponudićemo shematski prikaz oblika teritorijalne vlasti (Tabela 1).335  

Tabela 1: OBLICI TERITORIJALNE VLASTI 

  Federalizam Politički regionalizam 

Devolucija Funkcionalni decentralizam  

Vlast podeljena na gornji i donje nivoe 

Da  Da  Da  Da 

Nadležnosti nižih jedinica 

Široke  Široke  Široke  Male 

Nadležnosti centralnih vlasti 

Ograničene  Široke  Široke  Neograničene 

Podela ovlašćenja Utvrđena Ustavom 

Utvrđena Ustavom; Država zadržava rezidualna ovlašćenja 

Podleže običnim zakonima 

Nema podele ovlašćenja 

 

Tabela 2: MOGUĆE POSTIZBORNE KOALICIJE NA VLASTI I PERSPEKTIVE INSTITUCIONALNE REGIONALIZACIJE U SRBIJI 2012‐2016. 

Stran‐ke 

Programi  Koali‐cije 

Reforme 

  Odnos  prema regionalizmu   

Tip regionalizma 

  EU kandi‐datura 

Novi ustav 

Status APV 

Tip regionalizma 

DS  Neodređen  Neodređen  DS‐SPS‐LSV‐SDPS‐LDP‐URS 

DA  DA  Statut APV +  

Devolucija  ‐ asimetrična 

DS  Neodređen  Neodređen  DS‐SNS  DA  ???  Statut APV 

??? 

SPS  Neodređen  Neodređen  DS‐SPS  DA  DA  Statut APV + 

Devolucija 

SPS  Neodređen  Neodređen  SNS‐SPS 

DA  ???  Statut APV 

??? 

SDPS  Neodređen  Neodređen  DS‐SDPS 

DA  DA  Statut APV + 

Devolucija  – asimetrija 

SDPS  Neodređen  Neodređen  SNS‐SDPS 

DA  ???  Statut APV 

Devolucija  – asimetrija 

URS  ZA  Politički  DS‐URS  DA  DA  Statut APV + 

Devolucija  – asimetrična 

URS  ZA  Politički  SNS‐URS 

DA  ???  Statut APV 

Devolucija  – asimetrična 

LDP  ZA  Politički  DS‐LDP  DA  DA  Statut APV + 

Devolucija  – asimetrična 

                                                            335 Reč je o našoj adaptaciji Kitingovog (Michael Keating) shematskog prikaza oblika teritorijalne vlasti. Smatramo, naime, da ima osnova da se Kitingova shema dopuni posebnom kolonom za tip političkog regionalizma.

73

SNS  Neodređen  Neodređen  

SNS‐NS‐DSS 

NE  NE  ???  ??? 

SNS  Neodređen  Neodređen  SNS‐NS‐SPS‐URS 

DA  NE  Statut APV 

??? 

DSS  ZA  Funkcionalni  SNS‐NS‐DSS‐SPS‐URS 

NE  NE  Statut APV 

??? 

SVM  ZA  Politički  + Etnički 

DS‐SPS‐SVM‐LSV‐LDP... 

DA  DA  Statut APV + 

Devolucija  – Asimetrična 

SVM  ZA  Politički  + Etnički 

SNS‐NS‐SPS‐SVM‐URS... 

???  NE  Statut APV 

Devolucija  – Asimetrična  – Etnički (sub)region 

LSV  ZA  Politički   DS‐LSV‐SDPS‐URS‐SVM‐SPS 

DA  DA  Statut APV + 

Devolucija  – Asimetrična 

 

 

UMESTO ZAKLJUČKA 

Preplitanje predizbornog momenta unutrašnje političke scene sa bolnim i nepopularnim zadatkom suočavanja sa kontroverznim  realnostima Kosova  i Metohije  (Kosova)  i započinjanja njihovog  rešavanja u pregovorima  sa  vlastima  Republike  Kosovo,  zarad  normalizacije  uslova  života  svih  zajednica  na  Kosovu (Kosovu i Metohiji) i otvaranja perspektiva modernizacije Srbije u procesima EU integracija, ne predstavlja povoljan ambijent  za  fokusiranje vlasti na  institucionalne  reforme decentralističkog  tipa. Pre  svega,  zbog nedostatka konsenzusa najuticajnijih aktera parlamentarne scene Srbije, kao i zbog nerazumevanja demosa (birača) šta su potencijalne dobiti od regionalizacije i protivljenja institucionalnim reformama indukovanog strahovima, stereotipima i predrasudama tradicionalističke, antievropske provenijencije. Ovim nepovoljnim okolnostima pridodajemo i nedovoljan pritisak stručne javnosti i medija. 

Kritična masa političkih zahteva za doslednom decentralizacijom, uključujući i regionalizaciju, može biti postignuta na domaćem tržištu ideja, u polju interesnih kalkulatorika ključnih političkih partija i u sferi glasačke potražnje samo u slučaju ubrzanja evropskih integracija, stabilizacije ekonomskih tokova, izlaska iz krize i efektivnog unapređivanja standarda ekonomije, politike i kulture po meri EU.  

U  takvom, poslednjih meseci  sve manje verovatnom  sticaju okolnosti  i pozitivnom  sinergetskom dejstvu antikriznih strategija u Srbiji, EU, kao i izvesnosti pridruživanja Srbije EU, moguće je pretpostaviti da će na dnevni red političke scene Srbije dospeti teme regionalne demokratije evropskog tipa i konkurentnog regionalizma,  uključujući  i  izradu  državne  strategije  institucionalne  regionalizacije  i  pokretanje  procesa ustavnih promena u funkciji obnove „odozdo na gore“ i mobilizacije zapretenih resursa društva.  

Kriza u tom smislu može postati faktor političkog preokreta i akumuliranja reformskih energija, kao uslova opstanka podsistema društva i civilizacijskih vrednosti uopšte.  

 

74

U suprotnom, što se danas nažalost čini verovatnijom opcijom, podela i ravnoteža moći ostaće još koju deceniju nenaučena demokratska lekcija i interiorizovana vrednost političkih lidera, kulturnih elita, kao i najuticajnih  krugova u naučnoj  zajednici  srpske metropole. U  igri  će dominirati etnocentrična uverenja političkih elita, kao  i “računice vlasti”, koje se nisu potpuno odrekle “monopolne rente”  ili “ekstraprofita” od  ekspoloatacije  zabluda,  manipulacija  i  strahova  od  pokrajinskih  autonomija.  Ne  samo  da  će regionalizacija države pasti u zaborav, već mogu biti dovedeni u pitanje i sami stubovi modernosti, održivog razvoja i demokratije u Srbiji. 

 

KRIZA I POLITIČKI KONTEKST DECENTRALIZACIJE I REGIONALIZACIJE U REPUBLICI SRBIJI 

‐ partijski akteri, vrednosti, politike ‐ Rezime i zaključak 

Da bi se podrobnije razumele stvarne pretpostavke decentralizacije i regionalizacije u Srbiji, autor je pošao od razmatranja prirode ekonomske krize i njenog uticaja na institucionalne reforme u Srbiji, kao i u njenom  regionalnom  i  širem  EU  okruženju.  Ključni  segmenti  analize  su:  1)  pokretači  i  katalizatori decentralizacije  i  regionalizacije;  2) evolucija partijskih projekata o decentralizaciji  Srbije  (od  2000‐te do 2008;  Ustav  2006  i  odnos  prema  autonomiji  Vojvodine;  stanovišta  novih  parlamentarnih  aktera  u aktuelnom mandatu Skupštine Republike Srbije; nove  ideje starih partija)  i 3) perspektive decentralizacije nakon predstojećih parlamentarnih  izbora 2012. Zaključak autora  je da kritična masa političkih zahteva za doslednom decentralizacijom, uključujući i regionalizaciju, može biti postignuta na domaćem tržištu ideja, u polju interesnih kalkulatorika ključnih političkih partija i u sferi glasačke potražnje samo u slučaju ubrzanja evropskih integracija, stabilizacije ekonomskih tokova, izlaska iz krize i efektivnog unapređivanja standarda ekonomije, politike i kulture po meri EU. Iako se, za sada, nažalost, ova solucija ne čini mnogo verovatnom, ostaje izvesna nada da kriza može postati faktor političkog preokreta i akumuliranja reformskih energija 

  Ključne  reči:  Srbija,  političke  partije,  programi,  decentralizacija,  regionalizacija,  autonomija, Vojvodina, kriza, ustav, statut, Evropska unija. 

Uvod: Kriza, pitanja, nedoumice? 

Na  pragu  parlamentarnih  izbora,  koji  se  u  Srbiji  očekuju  na  proleće  2012,  sinhrono  sa  novim talasom  ekonomske  krize,  indukovanom  unutrašnjim  sistemskim  razlozima,  ali  i  nimalo  zavidnim trendovima finansijske krize u bližem i širem EU okruženju, evidentno je da (re)distributivni institucionalno‐ekonomski  aspekti  decentralizacije  i  regionalizacije  nisu  na  listi  prioriteta  srpskih,  kao  i  vlasti  drugih evropskih država, bilo da je reč o unitarnim ili, pak, regionalističko‐federalističkim političkim uređenjima. 

  Dakle, ključno pitanje koje postavlja i objašnjava ova analiza može se svesti na sledeće: Da li će, uz sve  nedaće  i  rizike  krize,  „ručne  kočnice“  naših  najsnažnijih  partija  i  centralne  vlasti  popustiti,  da  bi  se proces jačanja lokalnih samouprava i strateški projekt regionalizacije kandidovali za prioritete na dnevnom redu nove postizborne vladajuće koalicije (2012)?  

Ostala  relevantna pitanja  su: Ko  su  stvarni pokretači  i  šta  su  katalizatori decentralizacije?  Ima  li uočljivijih  promena  programskih  projekcija  stranaka  u  mandatu  aktuelnog  parlamenta  Srbije?  Kakva sudbina čeka neke nove takmičare (koalicije), koji u samo središte izborne ponude stavljaju decentralizaciju i regionalizaciju Srbije? Kako na programe i politiku stranaka na vlasti i u opoziciji utiču evropski standardi ekonomije i politike, kao i sam sadržaj i tempo pridruživanja Srbije Evropskoj uniji? Kakvo je mesto i uloga nižih nivoa vlasti (opštine, gradovi, pokrajine) u antikriznoj strategiji i konsolidaciji države i demokratije? Da li je realno i pod kojim uslovima očekivati ustavne promene u Srbiji, koje bi implementirale modele i politiku novog regionalizma u državama EU? 

 

75

1. Pokretači i katalizatori decentralizacije (regionalizacije) 

Stavovi političkih aktera u nacionalnim državama su primarni motiv i odlučujući faktor koji podstiče ili  blokira  procese  regionalizacije  i  pravne  kodifikacije  regionalne  samouprave  na  evropskom  nivou.  U sekundarne motive regionalnih reformi moguće je svrstati: a) jačanje demokratskih principa; b) ekonomske i  finansijske  aspekte;  c)  regionalnu  samoupravu  kao  pitanje  za  političko  pregovaranje  i  d)  regionalnu samoupravu, kao vid prebacivanja neprikladnih  ili neodgovarajućih  centralnih  funkcija. Pored navedenih, studija  Saveta  Evrope  identifikuje  relevantnost  još  dva  faktora.  To  su  ustavna  rešenja  u  nacionalnim državama, kao i elite vlasti. 

Za  Srbiju,  kao  izuzetno  specifičan  slučaj  tranzicije,  političke  stranke  su  još  presudniji  faktor (de)centralizacije  i  (ne)regionalističkih  reformi  nego  što  je  to  slučaj  u  starim  članicama  EU,  kao  i  u konsolidovanim tržišnim demokratijama novih članica EU. 

2. Evolucija partijskih projekata o decentralizaciji Srbije 

2.1. Stanovišta od 2000‐te do 2008. godine 

Propitujući  u  jednom  novijem  tekstu  identitet  partija  u  Srbiji,  nakon  ponovnog  uvođenja višestranačja  (1990), zaključili smo da  je nešto više  jasnoće u objašnjenju prirode naših partija omogućilo merenje  činjenica  posredstvom  varijable:  vlast  ‐  opozicija.  Pokazalo  se  da  su  svi  naši  relevantni  akteri posedovali jasnu spoznaju da je partijski program pre svega u funkciji osvajanja ili zadržavanja vlasti. Ključni podsticaj za česte, ponekad i zbunjujuće promene programskih identiteta, upravo je bio interes (parcijalni, korporativni, partijski). 

U  svetlu ovih nalaza, daćemo  sažetu  informaciju o programskom odnosu  stranaka u Srbiji prema decentralizaciji, da bismo potom odgovorili na pitanje:  ima  li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlament. 

2. 2. Ustav 2006. i odnos stranaka prema vojvođanskoj autonomiji  

Neshvatljivo odugovlačenje sa dogovorom unutar DS, kao stožera vladajuće koalicije, kao i žestoko protivljenje opozicije (DSS, SRS, SNS, NS) usvajanju Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti, potvrdili su žilavost, ako ne i dominaciju etnocentričnog koda na partijskoj i ukupnoj kulturološkoj sceni Srbije. 

  Reagujući na  rešenja ponuđena u prvoj  verziji  Statuta AP Vojvodine  (Nacrt  Statuta, objavljen 19 septembra 2008. godine), Demokratska stranka Srbije (DSS) je u vrlo kratkom roku javnosti ponudila svoje mišljenje o dokumentu vladajuće koalicije u Skupštini AP Vojvodine, kao i svoj alternativni predlog Statuta. DSS‐ovi autori „pravne analize neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija” upozoravaju  da  je  predlog  Statuta  APV  „...  prepun  neustavnih  odredbi  kojima  se  izričito  ili  implicitno pokušavaju preuzeti ingerencije države Srbije... kojima se dovodi u pitanje teritorijalno jedinstvo i ustavno‐pravni poredak Republike Srbije”. 

  Da bi se uskladio Statut sa Ustavom, DSS  je u  istom dokumentu ponudio svoju verziju Statuta AP Vojvodine,  a  nakon  usvajanja  zakona  o  prenosu  (utvrđivanju)  nadležnosti  u  republičkom  parlamentu  i potvrde Statuta AP Vojvodine (30. novembra 2009. godine), ova partija je pokrenula pred Ustavnim sudom inicijativu za davanje mišljenja o ustavnosti navedenih akata Republike i Pokrajine.  

Inače, što se tiče DSS‐ovog predloga pokrajinskog Statuta, kazaćemo da je reč o vrlo restriktivnom „čitanju“ ustavnog teksta i zalaganju za minimalni stepen pokrajinske autonomije. Uzor za tako formulisanu podelu nadležnosti  između  centralnih  i  srednjih nivoa  vlasti može  se naći u  rešenjima  koje Majkl Kiting (Michael Keating) naziva tipom funkcionalne decentralizacije. „Sa ovim oblikom decentralizacije, regioni pre imaju administrativnu, nego široku ulogu upravljanja“. 

 

 

76

2. 3. Ideje novih aktera (SNS, SDPS, URS) i promene starih partija 

Srpska napredna stranka 

U  kontekstu  ključnih  vrednosti  nove  partije  („očuvanja  celovitosti  državne  teritorije  Republike Srbije“, „stvaranja moderne demokratske države“; „mira i sigurnosti“; „tržišne privrede“; „života dostojnog čoveka“  i „socijalnog blagostanja  za  sve građane“), u  formulaciji prvog principa Naprednjaci  se određuju prema Autonomnoj pokrajini Vojvodini  tako da  je ne osporavaju u celosti, kao što  su  to  činili kad  su bili Radikali. Ali, da  je  i dalje drže pod evidentnom sumnjom  i da su nepoverljivi prema Vojvođanima, svedoči njihova borba protiv razgradnje države sledećim rečima: „... svim političkim i ekonomskim merama država Srbija  sprečavaće  dalju  razgradnju  svog  pravnog  i  političkog  sistema,  naročito  na  području  Autonomne pokrajine  Vojvodine,  koja  je  bila,  jeste  i  biće  integralni  deo  Srbije  u  skladu  sa  njenim  ustavnopravnim poretkom“. 

  Stranačka „Bela knjiga – ’Programom do promena’“, plasirana u javnost godinu dana nakon citiranih principa  (oktobar  2011),  razradila  je  pomenuta  i  druga  načela.  Šesto  od  ponuđenih  20  opštih  načela nazvano je „celovita i decentralizovana Srbija“ i akcent, što je vrlo indikativno, ne stavlja više na negaciju i proizvodnju strahova od autonomije, već na projekciju države sa ravnomernim razvojem svih njenih regija. Pored  ravnomernog  regionalnog  razvoja,  izdvojena  su  i  opredeljenja  za  „povećanje  obima  regionalne  i prekogranične saradnje“, kao i „decentralizaciju vlasti kroz jačanje lokalnih samouprava i vraćanje izvornih nadležnosti opštinama“. 

  Kad  je  reč  o  vojvođanskoj  autonomiji  ima  smisla  uputiti  na  stavove  Igora  Mirovića,  člana Predsedništva SNS i potpredsednika Skupštine Vojvodine, koje novinari nazivaju „ponudom trećeg puta za Vojvodinu“. Najavljujući  nakon  pojave  opšteg  programa  stranke  i  programska  načela  za Vojvodinu,  ovaj lider vojvođanskih naprednjaka tvrdi sledeće: „Za nas je pitanje ustavnog položaja Vojvodine u potpunosti rešeno  važećim Ustavom  i  donošenjem  Statuta Vojvodine,  na  koji  jesmo  imali  veliki  broj  primedbi  i  niz amandmana,  ali  smatramo  da  je  ipak  vreme  da  se  okrenemo  bržem  ekonomskom  razvoju  Vojvodine“. Takav,   „razuman državotvorni stav“ Naprednjaka o vojvođanskoj autonomiji Mirović  ilustruje  i podrškom osnivanju  vojvođanske  kancelarije u Briselu,  s  jedne  strane,  kao  i osporavanjem  („zamerkama“) odredbi Statuta APV koje  se odnose na Vojvođansku akademiju nauka  i umetnosti,  simbole APV  i  referendum, o kojima, preciznije rečeno, SNS „traži dijalog“.  

Ovo stanovište potvrđeno je izjavom lidera stranke Tomislava Nikolića da će „Vojvodina imati prava koja  je stekla  i niko na bilo koji način neće moći da  joj to uskrati. Neka Vojvodina bude pokretač razvoja  i lokomotiva ulaska Srbije u EU“ (Novi Sad, 27. 12. 2011). 

Socijaldemokratska partija Srbije 

  SDPS  unosi  nove  valere  u multistranački  „pojmovnik“,  ne  ustežući  da  upozori  na  „nepotrebne troškove“ decentralizacije. To se odnosi na lokalnu samoupravu, kao i na regionalni nivo: 

„Nesumnjivo je da u Srbiji postoji potreba za regionalizacijom. U realnosti društvenog života postoje geografske  oblasti  koje  nisu  istih  veličina  i  potencijala.  Regionalizacija  treba  da  podrazumeva  jasno utvrđene nadležnosti bez  ikakvih prerogativa državnosti  i bez zakonodavne autonomije. Regioni  treba da pokrivaju  čitavu  teritoriju države. Kao  jedinice  iznad  lokalne  samouprave, ne  smeju da  imaju ni obeležja političko‐teritorijalne autonomije koja u Republici Srbiji postoji u Vojvodini i na Kosovu i Metohiji”. 

  Socijaldemokrati se zalažu za sledeće konkretne ciljeve, mere i akcije u procesu decentralizacije: a) da regioni imaju 600.000 do 800.000 stanovnika; b) da se zadrži postojeći broj jedinica lokalne samouprave, uz izmenu načina njihovog finansiranja; c) da se prošire izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave; d) da se  uvede  kontrola  zaduživanja  jedinica  lokalne  samouprave;  e)  da  se  obezbedi  horizontalna  ravnoteža posredstvom  pomoći  ekonomski  slabijim  opštinama;  e)  da  se  finansijski  transferi  sa  nivoa  republike  na lokalne  zajednice  ostvare  podelom  zajedničkih  prihoda,  kao  i  putem  budžetskih  dotacija  nerazvijenim opštinama; f) osposobljavanjem lokalnih zajednica za borbu protiv kriminaliteta. 

77

Ujedinjeni regioni Srbije 

U stranačkom Nacrtu Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, iz oktobra 2010. godine, uočavamo jednu zanimljivu poentu, koju druge stranke ne ističu tako kategorički kao URS. Reč je o zaključku da  su  „centralizovane  države  dostigle  limit  u  svojim  administrativnim  i  političkim  kapacitetima“,  i  da „politička decentralizacija... dovodi do jačanja cele države“.  

Regionalizacija i decentralizacija se u Platformi URS sagledavaju i kao značajan aspekt sveobuhvatne reforme državne uprave po meri EU standarda. U tom kontekstu, naglašava se  i značaj evroregionalizma i povezivanja regiona kroz evropske institucije. Pozitivni efekti formiranja administrativnih regiona se nalaze u  „podsticanju  i ubrzavanju  lokalnog  i ukupnog ekonomskog  razvoja“, a u  sam vrh  ciljeva  regionalizacije stavljaju i „pravednija preraspodela prihoda“, kao i „ublažavanje međuregionalnih razlika“. 

  Da bi  se ostvarili navedeni  ciljevi, URS  insistira na neophodnosti  „suštinske promene postojećeg ustava, ili donošenja novog“ i, po tome, se uz LDP, LSV i SVM, izdvaja iz dominantnog kruga srpskih partija, koje ili glorifikuju postojeća ustavna rešenja decentralizacije (DSS, SNS), ili ne osporavaju nužnost ustavnih reformi,  kad  im  dođe  vreme  u  narednoj  fazi  EU  integracija,  ali  ih  drže  na margini  aktuelnih  političkih prioriteta (DS, SPS). Shodno načelnim opredeljenjima URS, novi ustav Srbije trebao bi da u klasičnu shemu teritorijalne organizacije vlasti unitarne države (centralna vlast + sistem lokalne samouprave) unese i srednji (regionalni)  nivo  vlasti,  a  s  druge  strane  da  ukine  postojećih  29  upravih  okruga.  URS  predviđa  sedam regiona (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija i Pomoravlje, Istočna Srbija, Južna Srbija, Zapadna Srbija i Kosovo i Metohija) i, na taj način, prati shemu statističke regionalne podele iz Zakona o regionalnom razvoju (2009).  

  Na „berzi ideja“ i predstojećem „tržištu glasova“ Ujedinjeni regioni nude jedan vrlo razrađen model uređenja  Srbije  kao  regionalne države, nalik na  evropska  rešenja  i  iskustva  „političkog  (institucionalnog) regionalizma“, što znači, po meri najrazvijenijeg tipa regionalne autonomije  i demokratije. Ova platforma podseća  na  niz,  nažalost,  zaboravljenih  stručnih  projekata,  iniciranih  od  strane  pojedinaca  i  nevladinih organizacija,  krajem  devedesetih  godina  prošlog  veka.  Ima  u  URS‐ovom  modelu  i  elemenata  koji korespondiraju i nekim ranijim stranačkim projektima (DSS i DS).  

Međutim,  nijedan  takav  regionalistički  projekt  nije  predstavljao  ključnu  ideju  u  predizbornoj platformi  jedne  stranke  i  koalicije,  koja  organizaciono  pokriva  čitavu  teritoriju  republike.  Naročito  nije predstavljao sudbonosnu ponudu, koja će njene nosioce zadržati u parlamentarnom vrhu političke scene, ili će,  pak,  obeležiti  odlazak  iz  parlamenta  (G17  Plus,  Koalicija  Šumadija)  i  eventualni  početak  stranačkog zalaska na „političkom nebu“ Srbije. 

Jedan primer uticaja proevropske politike na promene stranačkog  programa 

Da  uz  sva  njihova  naglašavanja  „principijelnosti“  i  „doslednosti“  i  uz  neoprostivu  inerciju  i nerefleksivnost,  naše  partije  ipak  nešto  uče  iz  života  i  istorije  i,  na  taj  način, menjaju  svoja  stanovišta  i politiku, govori nam i primer Socijalističke partije Srbije. Citatima iz 2002., 2006. i 2010. godine, ilustrovali smo  kako  ključni  akter  tzv.  starog  režima  (do  2000)  i  antisistemske  opozicije  (2000‐2004)  može  od antievropske, preko evroskeptične, evoluirati do proevropske idejne pozicije. 

  Ne  tako  radikalne, ali  ipak vidljive promene partijskih  ideja možemo naći  i na primeru određenja prema  decentralizaciji,  regionalizaciji  i  pokrajinskoj  autonomiji  Vojvodine.  Ako  je  samo  tri  godine  ranije ključna poenta o Vojvodini u programskoj deklaraciji VII kongresa SPS bila „borba protiv ozbiljnih pokušaja oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije“, onda možemo zaključiti da u  novom  programu,  iz  decembra  2010.  godine,  pokrajinska  autonomija  dobija  znatno  sadržajniji  i afirmativniji programski valer.  

Tako, „za socijaliste stepen autonomije AP Vojvodine jeste pitanje demokratije i decentralizacije, a ne  pitanje  autonomaštva“.  Shodno  tome,  „...  neprihvatljiva  je  politika  negiranja  autonomije Vojvodine  i poricanje svrsishodnosti decentralizacije vlasti u Srbiji“. Pozitivno određenje autonomije Socijalisti nude u formi  zalaganja  „...  za  jasno  razgraničenje  ekonomskih  argumenata  za  veći  stepen  decentralizacije  i prenošenje određenih prava  i nadležnosti na AP Vojvodinu...“. S druge strane, ne  iznoseći konkretan plan prenosa nadležnosti, protivljenjem „... neopravdanim političkim pritiscima za ustupanje atributa državnosti kako bi se opravdale težnje za kon/federalizacijom Republike Srbije ili zastupala secesija pojedinih delova ili celine teritorije AP Vojvodine od Republike Srbije“, uopšteno se markira „crvena linija“ koja se ne sme preći. 

78

Na  taj način, ne  samo da  se ne prekida  veza  sa  korenima partije  i odužuje dug programskom nasleđu  i političkim  tradicijama,  već  se  istovremeno  ostavlja  dovoljno  fleksibilan  prostor  da  se  doktrinarno  bude principijelan, ali i politički pragmatičan u akcentovanju jedne ili druge dimenzije pokrajinske autonomije. 

Pozitivna  valorizacija  značaja  „decentralizacije  i  dekoncentracije  vlasti“  u  Deklaraciji  Sedmog Kongresa SPS (2007) išla je istovremeno sa „energičnim protivljenjem svim projektima, koji polazeći od ovih demokratskih  principa  podstiču  procese  autarhije,  atomizacije,  regionalizacije  i  federalizacije  Srbije, zagovaraju  komadanje  njene  teritorije“  (kurziv  J.  K.).  Podsećamo  da  su  evropske  ideje  i  iskustva regionalizacije  i  federalizacije bile osuđene od  strane Socijalista  ravno dve decenije. Bez obzira na velike promene karaktera političkog okruženja, kao  i na promene unutar partijskog vođstva,  ideja podele vlasti bila je za socijaliste legitmna samo do granice tzv. horizontalne podele na zakonodavnu (legislativa), izvršnu (egzekutiva) i sudsku vlast (judikatura).  

Međutim,  novi  Program  SPS  iz  decembra  2010.  godine  raskida  sa  idejom  i  praksom  potpunog osporavanja regionalizacije.  Iako sa velikom dozom opreznosti, a saglasno orijentaciji Srbije ka  članstvu u EU,  Socijalisti  se  danas  ipak  otvaraju  za  ideje  i  debate  o  regionalizaciji  „...  u  okviru  načela  sadržanih  u Evropskoj povelji o  lokalnoj  samoupravi  i Evropskoj povelji o  regionalnoj demokratiji“. Regionalizacija  se, zapravo, programski „prihvata“ pre svega  iz ugla ujednačavanja ekonomskog razvoja delova Srbije: „Stoga se  opredeljenje  SPS‐a  za  prihvatanje  regionalizacije  temelji  na  potrebama  smanjivanja  regionalnih nejednakosti,  na  podizanju  efikasnosti  u  podizanju  kvaliteta  javnih  usluga“.  Dug  partijskoj  tradiciji  se odužuje tako što se, odmah iza šansi „ravnomernijeg razvoja, demokratičnosti i felksibilnosti“, upozorava na opasnosti „desuverenizacije“, „segregacije“, „separatizama raznih vrsta“ i slično. 

3. Perspektive 

Procenu šansi da se projekt regionalizacije Srbije nađe u programu buduće vlade Srbije  zasnivamo, pre svega, na osnovu programskih vrednosti, zatim na osnovu snage postojeće  i pretpostavljene podrške biračkog  tela našim strankama, kao  i na osnovu empirijski potvrđenih  iskustava da su personalni  faktor  i sukobi  „malih  razlika“  razlozi  što  se  često  dešavaju  postizborne  koalicije  između  programski  udaljenih aktera. Najzad, ne treba prevideti ni to da  je u politici „sve moguće“, pa  i to da se zarad vlasti naprave  i najmanje očekivane koalicije.  

LITERATURA 

Beyme, von Klaus. 2002. Transformacija političkih stranaka, Zagreb: Fakultet političkih znanosti. Bobio, Norberto. 1990. Budućnost demokratije, Beograd: Filip Višnjić. Burdeau, Georges. 1971. “Politička znanost i sociologija i politička znanost i psihologija”, U: Adolf Bibič, 

Pavle Novosel ur. Politička znanost‐predmet i suština; Politička znanost‐metode, Zagreb: Naprijed. Fridrih, J. Karl. 1996. Konstitucionalizam, Podgorica: CID. Fukujama, Frensis. 2007. Građenje države, Beograd: Filip Višnjić. Goati, Vladimir. 1990. Savremene političke partije, Novi Beograd: Istraživačko‐izdavački centar SSO Srbije. Goati, Vladimir. 2005. „Partijski program kao ključni element partijskog identiteta“; u: Srećko Mihailović ur., 

Programski identiteti socijaldemokratskih partija, Beograd: SDklub, Friedrich Ebert Stiftung. Hejvud, Endru. 2005. Političke ideologije, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva. Jovičić, Miodrag. 1996. Regionalna država, Beograd: Vajat. Komšić, Jovan. 2000a. “Dokumenti političkih stranaka u Republici Srbiji o autonomiji”, u: Dušan Torbica ur., 

Autonomija i multietnička društva, Subotica: Otvoreni univerzitet. Komšić,  Jovan. 2002. “Programska evolucija partija”, u: Vladimir Goati ur., Partijska  scena Srbije posle 5. 

oktobra 2000, Vladimir Goati ur., Beograd: Institut društvenih nauka. Komšić Jovan, Pantić Dragomir, Slavujević Đ. Zoran. 2003. Osnovne  linije partijskih podela  i mogući pravci 

političkog pregrupisavanja u Srbiji, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Institut društvenih nauka. Komšić,  Jovan.  2005.  “Država  i  njeno  socijalno‐političko  okruženje.”  u:  Srećko Mihajlović  ur.  5  godina 

tranzicije u Srbiji. Beograd: Socijaldemokratski klub, Friedrich Ebert Stiftung. Komšić, Jovan. 2006. Dileme demokratske nacije i autonomije – ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Beograd: 

Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA. Komšić, Jovan. 2007. Principi evropskog regionalizma, Novi Sad: PHILIA. 

79

Komšić,  Jovan.  2007.  „Autonomija  Vojvodine  i  lokalna  samouprava  u  novom  ustavu  Srbije“,  u:  Milan Podunavac ur., Godišnjak 2007, Beograd: Fakultet političkih nauka. 

Komšić, Jovan. 2007a. „Evropski političko ‐ pravni pristup decentralizaciji i regionalizaciji“, u: Kosta Josifidis ur.,  Evropske  regionalne  politike  s  osvrtom  na  perspektive  Vojvodine,  Novi  Sad:  Departman  za evropsku ekonomiju i biznis; Ekonomski fakultet, Subotica. 

Komšić, Jovan. 2007b. “Ideje autonomije i regionalizma među političkim strankama Srbije”, u: Z. Lutovac ur. Ideologija  i političke  stranke u Srbiji. Beograd:  Fakultet političkih nauka.  Institut društvenih nauka. Friedrich Ebert‐Stiftung.  

Komšić, Jovan. 2008. „Decentralizacija  i regionalizacija u programima relevantnih političkih partija Srbije“, u: A. Popov ur., Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, Novi Sad: Centar za regionalizam. 

Komšić,  Jovan.  2009.  „Političko‐institucionalni  aspekti  regionalnog  razvoja  Srbije  u  svetlu  evropskih standarda“, Izazovi evropskih integracija  br. 6. 

Komšić, Jovan. 2011. „Dve decenije potraga za identitetom“, u: Slaviša Orlović ur., Partije i izbori u Srbiji – 20 godina“, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Fakultet političkih nauka. 

Konstan, Benžamen. 2000. Principi politike i drugi spisi, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva. Lovo,  Filip. 1999. Velike  savremene demokratije,  Sremski Karlovci‐Novi  Sad:  Izdavačka knjižarnica  Zorana 

Stojanovića. Luman, Niklas. 1998. Teorija sistema, Beograd: Plato. Manhajm, Karl. 1968. Ideologija i utopija,  Beograd: Nolit. Marcou,  Gerard.  1998.  Regionalisation  and  its  effects  on  local  self‐government,  (Report  by  the  CDLR 

prepared  with  the  collaboration  of  Professor  Gerard  Marcou),  Strasbourg:  Council  of  Europe Publishing), u: Komšić, Jovan. 2007. Principles of European Regionalism, Novi Sad: PHILIA. 

Mundjiu‐Pipidi, Alina at all. 2004. Nacionalizam posle komunizma – naučene  lekcije, Beograd: Beogradski fond za političku izuzetnost. 

Pajvančić, Marijana. 2009. Ustavni okvir regionalne države – primer Srbije. Novi Sad: Centar za regionalizam. Slavujević, Đ. Zoran. 1999. Politički marketing, Beograd: Fakultet političkih nauka. 

INTERNET IZVORI 

Keating,  Michael.  2007.  Federalism  and  Balance  of  Power  in  European  States,  Paris:  SIGMA,  OECD, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/40/30/39875366.pdf, pristupljeno 05. 11. 2011. 

Van Cauwenberghe,  Jean‐Claude. 2007. Study on  the curent  situation concerning  regionalisation and  the prospects for developing regional self‐government in Council of Europe member states, The Congress of Local and Regional Authorities,   Chamber of Regions, 14th Plenary session, CPR(14)6REPADD, 15 May 2007. 

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CPR%2814%296REPADD&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=Congress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679, pristupljeno 28. 10. 2011. 

DOKUMENTI 

Ustav Republike Srbije, 2006. Beograd. Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, 2009. Novi Sad. Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 2009. Beograd European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). 2007.  

Opinion on the Constitution of Serbia (No. 405/2006); Adopted by the  Commission at its 70‐th plenary session (Venice, 17’18 Marsh 2007) 

DS. 1990. Program Demokratske stranke. DS. 1992. Program Demokratske stranke. DS. 1995. Politički program Demokratske stranke, april 1995. DS. 1997. Vojvodina Vojvođanima ‐ Deklaracija Demokratske stranke o statusu Vojvodine u demokratskoj, 

decentralizovanoj i jedinstvenoj Srbiji, Beograd, 10. maj 1997. DS. 2000. Deklaracija Demokratske stranke: Vojvodina posle promena, februar 2000. DS. 2001. Program Demokratske stranke: Osposobiti Srbiju za šanse i izazove 21 veka, oktobar 2001. DS. 2003. Demokratska stranka: Nacrt Ustava Srbije, maj 2003. 

80

DS. 2006. Izborni program Demokratske stranke – Za bolji život, 2006‐2007. DSS. 1992. Program Demokratske stranke Srbije, jul 1992. DSS. 2001. Programska platforma Demokratske stranke Srbije, maj 2001. DSS. 2002. Osnovna načela za novi Ustav republike Srbije, januar 2002. DSS. 2003. Nacrt Ustava Republike Srbije, juli 2003. DSS. 2007. Predlog novog programa DSS, septembar 2007. DSS. 2008. Nacrt Statuta AP Vojvodine Demokratske stranke Srbije; Pravna analiza neustavnog predloga 

Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija; DSS_NOVOSTI_Nacrt_Statuta_Vojvodine_(4)[1], pristupljeno 23.10.2008. 

G17 Plus, 2003. Novi program za novu vladu – najvažniji izvodi, 29 maj 2003. G17 Plus. 2003. Novi program za novu vladu, novembar 2003.  G17 Plus. 2004. Program G17 Plus, mart 2004. Miroljub Labus. 2003. Otvorena pitanja novog ustava, G17 Plus, februar 2003. LDP. Liberalno demokratska partija. 2005. Srbiji se žuri. LDP. 2006. Povelja slobode. LDP. 2007. Statut LDP, april 2007. LDP. 2007. Drugačija Srbija. http://www.ldp.rs/upload/documents/drugacija%20srbija.pdf, str. 27; prist. 14. 

12. 2011. LSV.  1999.  Liga  socijaldemokrata  Vojvodine,  Republika  Vojvodina  ‐  put  mira,  razvoja  i  stabilnosti; 

“Vojvodina republika i drugi programski dokumenti 1991‐1999”, Novi Sad, mart 1999. LSV. 2006. Autonomna, građanska i evropska Vojvodina, 2006 NS. 2005. Program Nove Srbije, 26. novembar 2005. SDPS. 2009. Program Socijaldemokratske partije Srbije, http://www.sdpsrbije.org.rs/dokumenti‐stranke  SNS, 2010. Principi delovanja Srpske napredne stranke, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org  SNS,  2010.  Pravno  politička  kritika  Predloga  Statuta  Autonomne  pokrajine  Vojvodine, www.sns.org.rs  | 

www.srpskanaprednastranka.org  SNS, 2011. Bela knjiga, Programom do promena, www.sns.org.rs | www.srpskanaprednastranka.org   SPS. 1992. Osnove programa Socijalističke partije Srbije, oktobar 1992. SPS. 2000. Obnova, razvoj, reforme, Dokument 4. Kongresa SPS, februar 2000. SPS. 2002. SPS ‐ Savremena patriotska partija levice, jun 2002. SPS. 2006. Programska deklaracija Sedmog Kongresa. SPS. 2010. Nacrt novog programa: „Snaga moderne levice za 21 vek“, Beograd, 17 jul 2010. SPS. 2006. Programska deklaracija sedmog Kongresa Socijalističke partije Srbije, 03. decembar 2006, str. 10. 

http://www.sps.org.yu/uploads/progdekl7.pdf , preuzeto 16. 10. 2007. SPS. 2010. Glavni odbor,  Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar  2010, 

http://sps.org.rs/Dokumenta/PROGRAM%20SPS.pdf, pristupljeno 11. 12. 2011.  SRS. 191. Programska deklaracija Srpske radikalne stranke, mart 1991. SRS. 1996. Statut i Program Srpske radikalne stranke, april 1996. SRS. 2003. DOS ili Srbija – Predsednički program i ciljevi Tomislava Nikolića, novembar 2003. SRS. 2006. Polazne tačke socijalno ekonomskog programa Srpske radikalne stranke.  SVM. 2004. Program Saveza vojvođanskih Mađara, 19 jun 2004. SVM. 1995. Program Saveza vojvođanskih Mađara ‐ Nacrt, 17 jun, 1995. SVM. 1999. Sporazum o političkim  i pravnim okvirima samouprave Vojvodine  i nacionalnih zajednica koje 

žive u Vojvodini ‐ Nacrt, Graphic studio – Logos. URS.  Ujedinjeni  regioni  Srbije.  2010.  Osnivački  akt  Ujedinjenih  regiona  Srbije,  16.  Maj  2010, 

http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, preuzeto 25. 11. 2010. URS. 2010. Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, oktobar 2010. 

http://ujedinjeniregionisrbije.rs/, pristupljeno 16. 11. 2011.   

81

Prof. dr Snežana Đorđević 

 

FUNKCIONISANJE SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI 

U ovom tekstu će biti analiziran kvalitet sistema lokalne samouprave u Srbiji u kontekstu reformi ukupnog  političkog  i  ekonomskog  sistema.  Ova  analiza  prati  reformu  samouprave,  prati  proces decentralizacije i u tom kontekstu proces jačanja kapaciteta lokalnih vlasti.  

Ova studija prati ambijent u kome se vrši demokratizacija i decentralizacija sistema, kao i trendove reformi  u  svetu,  kojima  se  država  ali  i  lokalna  vlast  primoravaju  da  se  prilagode  novom  načinu  rada  i izazovima na koje treba da odgovore.  

Analiza procesa decentralizacije  je  indikativna  jer ovaj proces obuhvata svojevrsnu transformaciju društva od  centralizovanog, autoritarnog ka decentralizovanom, modernom  i demokratizovanom. Proces decentralizacije  zahteva  spuštanje  brojnih  nadležnosti  i  finansija  sa  nivoa  države  na  lokalni  nivo, modernizaciju  upravljanja  i  podizanje  menadžerijalnih  kapaciteta  svih  nivoa  vlasti  kao  i  približavanje procesa  odlučivanja  građanima.  On  podražumeva  i  promenu  političke  kulture  sa  autoritarne  na demokratsku. 

Studija  i počinje prikazom specifičnosti savremengo globalnog,  informatičkog društva  i reformama upravljanja koje  su uticale kako na državu  tako  i na  lokalne vlasti. Centralni deo  rada predstavlja analiza sistema  lokalne  samouprave  u  Srbiji,  sa  naglaskom  na  promene  od  2000  do  2011.  Posebna  pažnja  je usmerena na prikaz glavnih spornih tačaka reforme i na analizu prirode konflikata interesa glavnih socijalnih grupa uz predviđanje mogućeg toka daljih promena 

Savremeno globalizovano društvo 

Veliki  broj  studija  u  oblasti  društvenih  nauka  posvećen  je  analizi  savremenog,  globalizovanog društva, koje postaje sve povezanije lakšim kretanjem kaptiala, ljudi i ideja. Razvoj savremene tehnologije, a posebno informacione tehnologije, ozbiljno menja svet rada, način proizvodnje, privrede u celini kao i način upravljanja kako države tako i lokalnih vlasti. Ovi procesi su veliki izazov za daji razvoj i demokratiju u svetu. 

U  savremenom  globalizovanom  svetu,    nacionalna  država  prenosi  veliki  deo  svojih  poslova  na nadnacionalne  integracije  i međunarodne  organizacije  na  jednoj  strani,  kao  i  na  svoje  lokalne  vlasti  na drugoj. Nacionalna država, naime, postaje preuzak okvir  za  rešavanje nekih  veoma  važnih pitanja  života građana kao što su na primer: proizvodnja nuklearne energije i skladištenje nuklearnog otpada, nuklearno naoružanje,  genetska  istraživanja  i  pravci  razvoja  biotehnologije,  istraživanja  svemira  i  razvoj  svemirske tehnologije, borba protiv terorizma, ekološka zagađenja i globalno otopljavanje itd. ( Amin S. 1997, Greider W. 1997, Luttwak E. 1999). Posledice ovih odluka prelaze granice pojedinačne  države, te zato ovi poslovi nužno  prelaze  u  nadležnost međunarodnih  organizacija  i  nadnacionalnih  integracija.    Procesi  integracija (kao  u  državama  Evropske  unije)  dovodi  do  toga  da  država  gubi  svoju  nacionalnu  valutu  (u  Evropskoj monetarnoj uniji  je uveden euro kao zajednička valuta), carinu, granicu, mogućnost da kontroliše tokove kapitala  koji  su uvek bili  važne poluge  suvereniteta  i  vlasti države. Analitičari u  tom  kontekstu nazivaju savremenu državu usahlom  ili državom duhom  (hollow  state).  (Zevin R. 1995,  Jonnes R.J.B. 1995)  Ipak, neke novije studije  ističu da  je od krucijalnog značaja da država kvalitetno  i efiksano obavlja deo poslova koji  joj  preostaje,  jer  bi  u  suprotnom  došlo  do  ozbiljnih  problema  u  razvoju  i  funkcionisanju  društva. (Fukojama F. 2007, S. Nye J. Jr 2004)    

Nacionalna država, s druge strane, postaje preširok okvir za  rešavanje veoma konkretnih problema građana  koji  se uspešno mogu  rešavati  samo  aktivnim učešćem  lokalnih  vlasti  (opštine, okruzi,  regioni). Jedna  od  novih  nadležnosti  koje  preuzimaju  lokalne  vlasti  je  podsticanje  lokalnog  ekonomskog  razvoja. Lokalne  vlasti  imaju  veliku  pogodnost  da  mogu  neposredno  identifikovati  potrebe  građana,  koje predstavljaju  osnov  za  kreiranje  paketa  usluga  adekvatnih  tim  potrebama.  Lokalne  vlasti,  kao  i  dražva, moraju  ulagati  daleko  veće  napore  u  pružanju  usluga  pa  se  otuda  u  analizama  govori  o  preduzetničkoj 

82

državi  i preduzetničkoj  lokalnoj vlasti.  (Held D., McGrew A. Ed. 2000). Ovaj epitet  znači da vlasti koriste neke nove instrumente u obavljanju svojih poslova. Država ali i lokalne vlasti racionalizuju način upravljanja i pružanje usluga. Ozbiljno se smanjuju javni izdaci, vlasti se povlače iz monopolskog pružanja usluga iz niza oblasti  i, u  cilju povećanja  konkurencije, u pružanje  ovih usluga  se uključuju  i  privatni  akteri.  Svi  javni  i privatni akteri su, u ovom sistemu, primorani da budu efikasni, racionalni i efektivni u pružanju usluga, od čega pre svega korist imaju građani. (Osborne D, Gaebler T. 1992) Država i lokalne vlasti su partneri i skupa sa privatnim sektorom ali  i sa civilnim društvom  i građanima, kreiraju strategije razvoja  i prate realizaciju projekata.   

Veliki  broj  država  blagostanja  reformiše  način  upravljanja  (novi  javni menadžment)  i  stalno  se prilagođava  promenljivom  privrednom  ambijentu  i  nesigurnim  tržištima.  Potreba  za  ovom  reformom  je postala  još aktuelnija sa krizom 2008.  jer  je privreda u ozbiljnoj krizi a veliki deo srednjeg socijalnog sloja siromaši, što vlasti stavlja u veoma tešku situaciju. 

U tom smislu pred lokalnim vlastima su veliki izazovi jer imaju širi krug poslova i moraju građanima obezbediiti raznovrsne usluge u krizi. Oni su prvo na udaru, te  je za njihov uspeh neophodno da podignu kapacitete upravljanja. Tu se misli na finansijski i budžetski menadžment, menadžment upravljanja ljudskim resursima,  projektima,  procesima  odlučivanja  uz  uključivanje  građana  i  civilnog  sektora,  kapacitet  za transparentan  način  rada  i  za  praćenje  kvaliteta  usluga  koje  pružaju  u  svim  oblasitma  (standardi  i benčmarking) itd.  

Frensis  Fukojama  u  svojoj  studiji  Građenje  države:  vlast  i  svetski  poredak  u  21  veku  posebno skreće pažnju da su manje, tranzicione zemlje veoma ugrožene jer njihova država često gubi kapacitet što ima izuzetno loše posledice po razvoj i blagostanje čitavog društva. Deo rešenja ovih problema svakako bi bilo  jačanje  lokalnih vlasti  te  je u  tom kontekstu  zanimljivo  istražiti u kojoj meri  je  realizovana  reformi u Srbiji. U ovoj  studiji  je  fokus  istraživanja  stavljen na krug poslova  koji  su preneti na  lokalne vlasti  (obim decentralizacije),  stepen  demokratizacije  u  svim  elementima  funkcionisanja  političkog  sistema  kao  i modernizacija koja se odnosi na podizanje kapaciteta upravljanja, na profesionalizaciju i podizanje ukupnog kvaliteta usluga za građane.  

Dometi sistemske reforme u Srbiji  

U Srbiji  je 2000 godne nasleđen autoritaran  i centralizovan sistem vlasti, koji  je trebalo  iz temelja reformisati. Proces  tranzicije je podrazumevao decentralizaciju, demokratizaciju i modernizaciju sistema.  

Proces decentralizacije se u Srbiji sporo realizuje prevashodno usled neposvećenosti političke elite ovim procesima tako da u njoj  i dalje dominira centralizacija  i hijerarhijski odnos  između centra  i  lokalnih vlasti. Promene se odvijaju nesistematično  jer ne obuhvataju celinu sistema već samo neke delove, što  je posledica nepostojanja misije i iskrene posvećenosti političke elite promenama. Promene se uvode veoma neujednačeno po raznim oblastima, odvijaju se u talasima  pri čemu se često dešava da se oblast reformiše pa se zatim u drugom talastu ponovo vrate na stara (nekada i mnogo gora) rešenja.  

Prvi talas reformi kreće 2002 sa usvajanjem zakona o lokalnoj samoupravi koji je uveo preduzetnički model organizacije vlasti i u tom potezu je donet i jako dobar zakon o finansiranju lokalnih vlasti (2006).  

Usvajanje Ustava 2006. godine  je protivrečan  čin s aspekta sistemskog uređenja  jer  je  jedan broj rešenja donekle poboljšan (na primer, garantovana je imovina lokalnim vlastima), ali je sa nekoliko rešenja ozbiljno  ugrozio  sistem  podele,  ravnoteže  vlasti,  formiranje  pravne  države,  organizacionu  autonomiju lokalnih vlasti i proces regionalizacije. 

Decembra  2007  godine  doneta  su,  u  duhu Ustava,  četiri  zakona  iz  oblasti  lokalne  samouprave: Zakon  o  teritorijalnoj  organizaciji,  Zakon  o  lokalnoj  samoupravi,  Zakon  o  lokalnim  izborima  i  Zakon  o 

83

glavnom  gradu.336  Rešenja  ovih  zakona  nedovoljno  realizuju  potrebe  za  decentralizacijom, demokratizacijom i modernizacijom Srbije kao i približavanju evropskim standardima.  

U ovom kontekstu  je zanimljivo analizirati kvalitet reformi celine političkog sistema  čiji važan deo predstavlja i sistem lokalne samouprave.  

Brojne  studije  koje  se  bave  merenjem  kvaliteta  reformskih  promena  političkog  i  ekonomskog sistema u Srbiji ukazuju na brojne sistemske slabosti. Jedan od dobrih merih instrumenata je BTI Indeks (the Bertelsmann Transformation Index, BTI) koji ima statusni indeks i indeks menadžmenta koji se dobijaju na osnovu dubinske procene  stanja u 125 zemalja. 

Za  ovu  analizu  je  interesantno  porediti  vrednosti  date  za  Srbiju  sa  vrednostima  datim  za  ostale tranzicione zemlje. Ocene se daju u rasponu od 5 (najslabije) do 10 (najbolje). 337 

Rezultati ovih  istraživanja ukazuju na osnovne  reformske  slabosti  sistema u  Srbiji  i najbitnije  su: slabo  razvijen  sistem  podele  i  ravnoteže  vlasti,  slabe  institucije,  slaba  pravna  država,  partokratija, nedovoljno  jako  civilno  društvo,  slab  kvalitet  funkcionisanja  sistema,  naglašena  hijerarhija  i  nedostatak partnerskih odnosa  između države  i  lokalnih  vlasti,  slaba  koordinacija, nedostatak  strateškog planiranja, slab kvalitet kreiranja i primene javnih politika i slabo učenje iz ovih procesa, slaba efikasnost u korišćenju sredstava, velika marginalizacija  (ili  slaba participacija) građana  itd. Proces korigovanja ovih  slabosti  traži demokratsku i posvećenu političku elitu i vreme za promene.  

Kvalitet podele vlasti u Srbiji  je ocenjen vrednošću 8, što  je  isto kao u Bosni  i Hercegovini  i Crnoj Gori, dok većina tranzicionih zemalja ima 10 a tek poneka 9 (Hrvatska 9, Slovenija 10).  

Ovakvo  stanje  je  u  velikoj  meri  posledica  uvođenja  vezanog  mandata  i  zavisnosti  poslanika  i odbornika  od  partijskog  centa  moći.  Ovim  rešenjima  izbornog  sistema  su  urušene  osnovne  institucije sistema: Parlament  čiji poslanici su bili odgovorni  i smenjivi samo od strane svoje partije, Vlada  i ministri koje  je opet  po  svojoj  volji mogao  smenjivati  partijski  vrh  tako  da  su oni  prevashodno  zaiteresovani  za raspoloženje  partisjkog  šefa  a  tek  kasnije  izvedeno,  za  raspoloženje,  potrebe  i  interese  građana.  Čitav pravosudni  sistem  je  ostao  zavisan  i  kadrovski,  i  finansijski  i  funkcionalno  od  izvršne  grane  vlasti  ili  još preciznije, takođe od partijskog vrha.  

Sudska grana vlasti je sistematično održavana u zavisnoj poziciji. Brojnim mehanizmima (Ustav ali i zakoni  koji  su  doneti  2010.  godine),  dodatno  je  napravljena  zavisnom  od  izvršne  grane  vlasti.  Nije  joj obezbeđena  finansijska  autonomija  sudskim  budžetom.  Drugi  bitan  izvor  nezavisnosti  je  zapošljavanje sudija  i  tužilaca, njihovo napredovanje  i nagrađivanje prema profesionalnim kriterijumima  (merit  sistem, sistem  zasluga)  koje  se  obezbeđuje  kroz Visoki  savet  pravosuđa. Ovo  telo  bi moralo  biti  sastavljeno  od cenjenih profesora iz pravne struke i pravnika od digniteta, ali Zakon u njega uvodi predstavnike političkih partija  delegiranih  bilo  iz  Parlamenta  bilo  u  vidu Ministra  za  pravosuđe.  Time  je  suštinski  potkopana profesionalna nezavisnost ove  grane  vlasti a ojačana partijska podobnost  i  lojalnost. U ovom  sistemu  je posebno  loša pozicija  tužilaca,  čime su  izvršna vlast  i partijski vrh hteli da obezbede svoju nedodirljivost. Usled zavisne pozicije tužilaštva neki veoma krupni propusti  i kriminalne delatnosti predstavnika vlasti se nikada  ne  otvaraju  u  hodu,  već  se  za  to  stvara  šansa  tek  sa  promenom  vlasti.  Ipak,  visok  stepen korumpiranosti političara svih partijskih pripadnosti, povećava njihovu međusobnu lojalnost i tako ozbiljno smanjuje i ovu mogućnost. (Vasić R. 2011, Vasić R. 2003) 

Reforma  sudstva  sprovedena  2010.  godine  je  pokazala,  pored  dobrih  namera,  brojne  slabosti. Sudstvo je i dalje ostalo kadrovski i finansijski zavisno. Kadrovi se biraju pod uticajem političkih partija, što je  derogiralo  princip  profesionalnosti.  Ovo  se  odnosi  na  sudije  ali  je  po  sistem  u  još  većoj  meri 

                                                            336 Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik: 9/02, Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Zakon o glavnom gradu, Zakon o lokalnim izborima i Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik, 129/07. 337 http://www.bertelsmann-transformation-index.de/en/bti/

84

problematična  pozicija  tužilaštva,  koje  je  potpuno  zavisno  od  izvršne  grane  vlasti  (partijskih  vrhova). Napravljen je prostor za arbitrarno postupanje i nastali su brojni organizacioni i funkcionalni problemi, koje tek treba naknadno rešavati  i uklanjati njihove posledice. Mali pomak unapred u vidu veće modernizaciju rada predstavlja uvođenje upravnog suda. U sistem su. u jesen 2011. godine uvedeni notari (javni beležnici) koji rasterećuju sudove  poslova poput overe potpisa.   

Otuda nije neobično da  je stabilnost demokratskih  institucija u Srbiji, u BTI, ocenjena kao slaba. Posvećenost  demokratskim  institucijama  je  ocenjena  sa  8  (većina  zemalja  9  i  10)  dok  je  kvalitet  rada demokratskih  institucija ocenjen  sa  7  (ostale  zemlje  8  ili  9). Po  svim ovim,  veoma bitnim  indikatorima, Srbija ozbiljno  zaostaje u procesu  tranzicije. U  tom kontekstu Prema BTI  indeksu nezavisnost  sudstva  je ocenjena ocenom 6 (kao BIH  i Crna Gora), dok većina ostalih tranzicionih zemalja bolje stoje (Hrvatska 7, Slovenija 10). Ove promene predstavljaju preduslov za vraćanje poverenja građana u pravdu i sistem.  

Vezani mandat kao  institut  je nasleđen  iz 1990‐tih godina. 2002 godine  je ukinuta mogućnost da političke  partije  oduzimaju mandate.  Ustavom  iz  2006.  godine  je, međutim,  vraćen  taj  nedemokratski princip u Skupštinu Srbije da bi dalje Zakon o  izborima  i Zakon o  lokalnim  izborima preuzeli ovo  rešenje. Urađen je veliki broj studija, analiza kao i dokumenata kojima se ukazivalo na autoritarnost ovog koncepta i njegove  loše posledice,  ali  je  tek  tokom  2011  godine, pod pritiskom  EU, odbačen ovaj princip  i ponovo uveden  slobodan  mandat  kao  pretpostavka  jačanja  institucija  sistema,  povećanog  uticaja  građana  i posredno instrumenta demokratizacije polititčkih partija.  

Ovo  rešenje  je  jako  ojačalo  poslušnički  mentalitet,  ugrozilo  demokratske  potencijale  rada sistemskih  insitucija,  smanjilo demokratske potencijale društva ozbiljno potisnuvši  građane  i organizacije civilnog društva sa javnog prostora. 

Važan  indikator  stepena  demokratizacije  društva  predstavlja  (ne)postojanje  pravne  države  koji ukazuje u kojoj meri se usvojeni zakoni sprovode u praksi. Drugi ne manje bitan činilac analize predstavlja svakako  i kvalitet samih  zakona  s aspekta demokratičnosti  i progresivnosti  rešenja. U Srbiji nisu  razvijeni instrumenti za sprovođenje zakona, već se zakoni mogu arbitrerno kršiti (pogotovu od strane vlasti) čime su ugrožene  osnovne  vrednosti  u  društvu:  život,  imovina  i  ljudska  prava.  Brojne  afere  koje  su,  po  pravilu tendenciozno  i  vrlo  selektivno otvaraju, ukazuju na  to da  sudovi  i  tužilaštvo  rade pod  snažnim uticajem izvšrne grane vlasti ili još preciznije, pod uticajem partijskih centara moći. Otuda je stanje pravne države u Srbiji ocenjeno sa 7 dok je retko gde u tranzicionim zemljama ta vrednost ispod 8. Primer lošijih zemalja bi bile Albanija sa 6,3 i Bosna i Hercegovina i Crna Gora sa oko 6,8. Hrvatska ima isto 7, ali Slovenija 10.   

  Kako  su  i mediji,  kao  važan  akter  za  javnost  informacija  i  borbu  protiv  patologije  u  sistemu,  većinom vlasničkom strukturom i drugim mehanizmima, zavisni od političkih (i tajkunskih) interesa i uticaja, šanse za promenu sistema su izuzetno male.  

Partijski  sistem  je  usled  brojnih  slabosti  (partijska  država,  koncentracija  velike moći  u  vrhovima partija, netransparentnost javnih finansija itd), dobila BTI ocenu 7. Za ostale zemlje vrednosti su uglavnom 8 i 9 ((Hrvatska i Slovenija 8), mada su Bugarska i Slovačka dobile 6, a Poljska, BIH čak 5. Deo paketa zakona neophodnih radi sticanja statusa kandidata za pristupanje EU bio je i Zakon o finansiranju političkih partija (partijskom  finansiranju)338  i on  je usvojen tokom  leta 2011. Ovaj zakon bi  trebalo da obezbedi  javnost u finansiranje  partija  i  da  smanji  nevidljive  kanale  uticaja  na  donošenje  političkih  odluka  (nekada  i  na kadrovksa rešenja) a svakako da ozbiljnije smanji prostor za korupciju.  

Važan  indikator  postojanja  suštinske  demokratije  je  postojanje  participacije  građana  pa  je  i osnovna preporuka za njen razvoj  i  jačanje dalja demokratizacija, modernizacija  i decentralizacija sistema. BTI  ocena  za  participaciju  građanskog  društva  u  Srbiji  je  veoma  niska  i  iznosi  najnižih  mogućih  5. Participacija u ostalim zemljama je procenjena sa 7 i 8 (Hrvatska 8, Slovenija 9). Crna Gora je ocenjena sa 6 i jedino su Poljska i BIH dobile ocenu 5. 

                                                            338 Zakon o finansiranju političkih aktivnosti, "Sl. glasnik RS" 43/11 i Zakon o političkim strankama, Sl. glasnik RS" 36/09

85

Identifikacija građana  sa  lokalnom  zajednicom  (opštinom, gradom,  regionom)  značajno povećava njihovo zadovoljstvo uslugama (ovaj fenomen je davno identifikovan kao paradoks javnih usluga). Dobro i korisno propratno dejstvo veće  transparentnosti  i uključenosti građana  je ozbiljno  sužavanje prostora  za korupciju,  zloupotrebe  i prevare. BTI  indeks vezan  za antikoruptivnu politiku u  Srbiji  je 6. Druge  zemlje uglavnom  imaju ocenu 7 kao na primer Hrvatska, Slovenija  ima 8, dok su Rumunija, Crna Gora  i Slovačka dobile 6 a BIH 5. Dugo nerešen status imovine lokalnih vlasti i zavisnost od državnih organa kao i nejasne, komplikovane administrativne procedure su pogodovale razvoju korupcije. 

Činjenica da  je Srbija  izuzetno korumpirana  zemlja  sa  indeksom 3,5.  Indeksi  se kreću od 10 kao ocene stanja bez korupcije, do 0 kao ocena stanja maksimalne korumpiranosti. Od 180 zemalja  čak u 96 zemalja  je manja  korupcija nego u  Srbiji.339 Ovako  visok  stepen  korumpiranosti  suštinski otežava proces razvoja,  demotiviše  građane  na  podnošenje  tranzicionog  troška,  dok  uzroci  tako  dugog  održavanja sistemske korupcije  leže u  iskvarenoj političkoj eliti kojoj  trebaju slabe  institucije, nejasne procedure kao prostor za veću autonomiju odlučivanja. 340 

Posledica ovoga je da u Srbiji još uvek nije uspostavljan sistem podele i ravnoteže vlasti, ne postoji pravna država, nisu zadovoljena načela vladavine prava dok postoje brojni monopoli u ekonomiji i političkim odnosima. 

Kvalitet menadženta i kreiranje politika 

Srbija  je dobila najnižu moguću ocenu za efikasnost korišćenja sredstava 5 dok  je po tom pitanju stanje u drugim zemljama mnogo bolje (ocenjuje se uglavnom u rasponu 7, 8 ili 9, Hrvatska 7, Slovenija 8, dok  je Poljska ocenjena sa 6).  I ovaj  indikator govori o preteranom uticaju partijskih  i političkih centara a nedovoljnom uticaju tržišnih mehanizama u redistribuciji i korišćenju sredstava.  

Kvalitet menadžmenta je takođe vidno slabiji u Srbiji (5,3) nego u ostalim zemljama kao na primer u Sloveniji i Hrvatskoj gde iznosi 6,8. Realizacija menadžmenta u Srbiji iznosi 6,3 a u Sloveniji i Hrvatskoj 8,5.  

Spremnost da se uči iz kreiranja i primene javnih politika u Srbiji je ocenjeno sa 5, dok u Hrvatskoj, Sloveniji i Crnoj Gori na primer iznosi 8 a u BIH i Albaniji 6.  

Reforma sistema lokalne samouprave u Srbiji  

Lokalna  samouprava  je  važan  deo  sistema  i  njen  kvalitet  (stepen  razvoja  institucija,  stvarne, finansijske  i  funkcionalne autonomije) kao  i kapacitet da pružaju kvalitetne  i dostupne usluge građanima, bitni su indikatori demokratizacije i modernizacije sistema u celini.  

U ovom delu studije se analiziraju svi bitni aspekti sistema lokalne samouprave kao što su: a) status i nivoi (mreža) lokalnih vlasti, zatim b) nadležnosti, c) modeli organizacije vlasti, d) lokalni izbori i d) kvalitet lokalne uprave. Posebno bitno pitanje predstavlja e) svojina, f) sistem  lokalnih finansija, g) način pružanja usluga.  Završni  deo  analize  je  posvećen  procesima  h)  participacije  građana  u  odlučivanju,  u  kreiranje politika i pružanje usluga kao i j) zakonom regulisanom pravu države da interveniše u poslove lokalnih vlasti.  

Svaki od ovih aspekata je pretrpeo svojevrsnu transformaciju utičući na kvalitet usluga koje lokalne vlasti pružaju građanima.  

Status jednica lokalne samouprave 

Ustav  iz 2006.  godine  garantuje  građanima pravo na  lokalnu  samoupravu,  što  je  važna  tekovina demokratije. Njome se građani potvrđuju koa izvor suvereniteta a u isto vreme se lokalnoj vlasti garantuje autonomni status u odnosu na državu. Zakon uvodi razne mehanizme zaštite lokalne samouprave, dajući joj 

                                                            339 Primera radi sličan problem imaju Albanija 3,3, Grčka sa 3,5, Bugarska sa 3,6, Rumunija 3,7, Hrvatska i Makedonija 4,1, Slovačka 4,3, Češka 4,6, Mađarska 4,7 itd. 340 http://www.transparency.org/

86

pravo  da  pokrene  postupak  zaštite  pred  Ustavnim  sudom,  usled  bilo  kog  akta  ugrožavanja  lokalne samouprave od strane države.341  

Nivoi lokalne vlasti  

Sve  zemlje  koje  su  gradile mrežu  lokalne vlsti posvetile  su  veliku pažnju procesu  zamene,  ranije hijerarhijskih  odnosa  uspostavljenih  između  države  i  lokalnih  vlasti,  partnerskim  i  saradničkim  tipom odnosa.  Ova  mreža  je  tek  osnova  za  uspostavljanje  funkcionlane  celine,  koja  se  oslanja  na  princip subsidijariteta i organizacione fleksibilnosti.  

Izgradnja  adekvatne mreže  nivoa  lokalnih  vlasti  je  kompleksan  i  složen  posao  koji,  po  pravilu, zahteva duže vreme i posvećenost svih aktera (država, lokalne vlasti, civilni sektor, biznis sektor i građani). Ovaj  proces  po  pravilu  prati  izrada  pilot  projekata,  eksperimentalnih  opština,  okruga  i  regiona,  kao  i izračunavanje cene  i benefita svako od predloženih modela. Pored uspostavljanja tih nivoa, od presudnog značaja  je  uspostavljanje  partnerskih  odnosa  na  principu  subsidijariteta  i  saradnje  a  da  bi  lokalna samouprava  postala  uspešna  funkcionalna  celina,  neophodno  je  podizati  znanja,  veštine  ali  i  opštu demokratsku političku kulturu svih aktera sistema. (Loughin J. Ed. 2001) 

Srbija  ima  relativno  razvijenu mrežu  nivoa  lokalne  vlasti. Ona  ima  opštine  (123),  gradove  (24)  i Pokrajinu  (Vojvodinu  i  Kosovo,  koje  je  u  specijalnom  režimu  međunarodnog  protektorata).  342Novim zakonom o  regionalnom  razvoju  je  formirano 5 statističkih  regiona  (Vojvodina, Kosovo, Beograd,  istočni  i zapadni  region). Donekle  je paradoksalno da Ustav  (2006)  zahteva  za  formiranje Pokrajine  (regiona)  istu proceduru kao i kod promene Ustava, što je skoro nesavladiva prepreka za dalji proces regionalizacije. 343 

Odluka  o  osnivanju,  ukidanju  i  promeni  teritorije  jedinice  lokalne  samouprave  se  donosi  na referendumu ali je on savetodavni i krajnju reč ima skupština opštine (grada). Opštine takođe imaju pravo na  osnivanje  mesnih  zajednica  ili  drugih  oblika  mesne  samouprave  na  svojoj  teritoriji,  bez  obaveze referendumskog  izjašnjavanja  građana,  što  je  takođe  sistemski  propust.  Mogućnost  uvođenja  mesnih zajednica  (kvartova)  je odlično  rešenje,  jer  su opštine u  Srbiji  relativno  velike, pa ovi oblici  samouprave smanjuju postojeći „demokratski deficit“ i povećavaju prostor za participaciju građana.  

Opština 

Procesi dugog održavanja centralizovanih nadležnosti,  finansija  i  funkcionalne  zavistnosti  lokalnih vlasti doveli su do doliva stanovnika iz opština i gradova prema Beogradu i većim centrima, čime su još više ugroženi rzvojni kapaciteti opština. One nisu mogle da pruže adekvatnan krug uslgua građanima a pogovotu da privuku biznis  ili pomognu otvaranju novih  radnih mesta  za mlade. Ovo  je dovelo do odliva  stanvoni (posebno mladih) iz provincije u veće gradove Srbije ali i njihovo napuštanje zemlje. 

Srbija ima relativno velike opštine koje sa gradovima imaju u proseku oko 45 000 stanovnika, a ako se gradovi izuzmu iz uzorka, same opštine imaju u proseku oko 25 000 stanovnika. One su dovoljno velike da  obezbede  kvalitetne  usluge  građanima.  (Đorđević  S,  2006) Mogući  problem  deficita  demokratije  se može rešiti jačanjem uloge mesnih zajednica kao jedinica vlasti u kojima građani mogu lakše identifikovati svoje potrebe, probleme i sugerisati način promene stanja. 

Gradovi 

Gradovi  su  važan  nivo  oragnizacije  lokalne  vlasti  zbog  koncentracije  populacije  i  kompelksnosti upravljanja ovim zajednicama. (Đorđević S, 1993) 

                                                            341 Videti zakone: http://www.parlament.gov.rs/content/cir/akta/akta_detalji.asp?Id=23&t=Z# 342 Kosovo će, usled ovog specifičnog položaja, biti izostavljeno iz analiza, već će se eventualno samo pominjati radi adekvatnog prenošenja normativnih (ustavnih i zakonskih) rešenja. 343 U Srbiji su vođene u više navrata ozbiljne stručne debate na temu teritorijalne organizacije i regionalizacije. Videti: Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU (2006), Centar za regionalizam, Novi Sad. Videti: Ustav Republike Srbije, član 182, videti na: www.sllistbeograd.rs/documents/ustav_republike_srbije_lat.pdf, posećeno 10.10.2011.

87

Zakon o  teritorijalnoj organizaciji  (2007)  uvodi,  kao novinu,  povećavanje  broj  gradova  na  24  (sa gradom  Beogradom).  Pri  kreiranju mreže  gradova  uzet  je  kao  kriterijum  izuzetno  veliki  broj  stanovnika (preko 100 000). Drugi kriterijum je bio da su to centri regionalnog razvoja pa je tako status grada dobio i jedan broj manjih naselja, ali su i tako mnoga naselja koja bi mogla dobiti status grada, ostala po strani.  

Grad  bi  trebalo  da  dobije  veće  nadležnosti,  finansijsku,  poresku  i  organizacionu  autonomiju  u odnosu  na  opštine,  te  se  slobodno može  reči  da  je,  bez  obzira  na  povećan  broj  gradova,  zadržan  krut, monotipski model  lokalen vlasti,  jer ne pravi  razlike  između  jedinica  lokalne vlasti prema veličini, obimu nadležnosti,  sistemu  finansiranja,  organizacionim  specifičnostima  ili  funkcionalnim  kapacitetima. (Milenković D., Damjanović D.Ed 2007) 

Svi gradovi su visoko centralizovani i u praksi organizacije i načina upravljanja gradovima se pojavio fenomen  naglašene  centralizacije.344  U  hodu  je  “smišljeno”  da  gradske  opštine  nisu  jedinice  lokalne samouprave, iako postoje legitimni izbori i opštinski organi vlasti. Gradskim opštinama je oduzet veliki deo nadležnosti, pravo prikupljanja poreza, nemaju izvornih budžeta već im budžetska sredstva prenosi grad. ( Đorđević S. 2009, 144 ‐148) 345  

U  tom  ambijentu,  najviše  trpe  građani  koji  ne mogu  da  reše  brojne  problema,  jer  su  gradske institucije malih kapaciteta tako da postoji usko grlo u pružanju skoro svih usluga. Na ovaj način je sistemski (statutima  i preporukama političkih vrhova) napravljen  zastoj u  radu, u pružanju usluga a  čitav  sistem  je neracionalan,  neefikasan  i  skup.  Grad  centralizovano  prikuplja  poreza  i  naknadno,  arbitrerno  izdvaja  iz gradskog budžeta sredstva gradskim opštinama. Gradske opštine su tako, potpuno finansijski i funkcionalno zavisne od grada a posledica ovog sistema je pad kvaliteta usluga građanima, zastoji u radu, neefektivnost, korupacija i visoke cene usluga. 

   Zakon takođe ništa ne govori o povećanju izvornih nadležnosti za gradove, najavljujući mogućnost prenošenja većih nadležnosti od strane države, što ukazuje da zakonodavac nije svestan značaja evropskih principa i standarda u ovoj oblasti, niti je spreman da ih usvoji. 

Primenom NUTS klasifikacije u Srbiji postoji bogata mreža gradskih naselja koja variraju u veličini. Beograd, je grad ali ima i status regiona ili pokrajine. Postoji 6 ‐ 7 makroregionalnih centara, oko 34 urbanih centara  na  nivou  regionalnog  centra  kao  i  jedan  broj manjih  urbanih  centara  na  novou  subregionalnog centra. Otuda bi bilo sasvim prihvatljivo da u Srbiji postoji od  40 do 50 gradova. U tom sistemu gradovi bi imali  minimalno  40  000  ili  50  000  stanovnika.  Konačno  oblikovanje  mreže  gradova  bi  tražilo  vreme, praćenje  funkcionsanja,  merenje  efektata  rada,  kvaliteta  pružanja  usluga  uz  sprovođenje  brojnih  cost benefit analiza. U konačnu odluku bi na određeni način morali biti uključeni građani.  

Okrug 

Viši nivo organizovanja  lokalne vlasti  je okrug  i on  je stalni  i teritorijalni oblik organizovanja vlasti koji  objedinjava  više  opština.  Po  pravilu  on  obavlja  razne  poslove  za  opštine.  Pored  njega,  u anglosaksonskom svetu postoje  i distrikti koji su funkcionalnog karaktera. Oni mogu trajati duži period ali mogu  se  formirati  za određene potrebe. Kada  se  te potrebe  zadovolje, distrikt  se  rasformira. Ovaj nivo vlasti  je  specifičnost  organizacione  i  funkcionalne  fleskibilnosti  anglosaksonskog  sveta.  Ovo  iskustvo  je interesantno jer u savremenom dinamičnom i promenljivom svetu fleksibilan pristup organizaciji vlasti daje brojne funkcionalne prednosti koje krute organizacione forme nemaju. 

Okrug,  usled  tradicije,  u  raznim  zemljama  može  imati  različita  imena.  Tako  se  u  Britaniji  i anglosaksonskom  svetu  nazivaju  kaunti  (county),  u Nemačkoj  i  Austriji  krajs  (Kreis),  u  Švedskoj  lan,  na Islandu  landsoedi  (region  sa  realnom  funkcijom  okruga),  u  Francuskoj  departman,  u  Italiji,  u  Španiji provincija, u  Hrvatskoj županije, u Poljskoj povjati itd. 

                                                            344 Isto, strana 146. 345 Videti Statut Grada Beograda: www.beograd.rs/download.php/documents/Statut.pdf (10.10.2011).

88

Bez obzira na različite nazive ili određene specifičnosti u svakoj od zemalja, osnovna funkcija okruga je da obavlja deo zajedničkih poslova za sve lokalne zajednice na njegovoj teritoriji.  

Distrikti mogu  biti  teritorijalni  i  funkcionalni, mogu  biti  sa  stalnom  namenom  i  trajni  (školski, crkveni, uslužni  itd) mogu biti  sa  specijalnom namenom  i mogu postojati  samo  izvesno vreme  (specijalni distrikti)  i mogu biti  formirani samo za obavljanje  jedne  funkcije  (funkcionalni distrikti) po  čijem  izvršenju nestaje i distrikt. Dobar primer ove poslednje vrste distrikta je na primer distrikt za izgradnju i upravljanje lukom  grada  (London  Port  Authorities,  New  York  Port  Authorities  itd)  ili  funkcionalni  distrikti  koji  se formirajuza obalvjanje specifičnih (po pravilu složenih i zahtevnih poslova. Na primer, u Meksičkom zalivu je bio formiran distrikt radi  isušivanja močvarnog tla, radi meliorizacije  i suzbijanju najezde komaraca koji su prenosili  ljudima  teška  oboljenja. Mogućnosti  su  beskrajne  i  konkretni  poslove  uvek  zavise  do  potreba građana.  

Danas se javljaju raznovrsne i brojne privatne i privatno ‐ javne agencije koje obavljaju deo poslova za opštinu i druge nivoe lokalne vlasti ali one predstavljaju isključivo funkcionalne organizacije.  

U Srbiji postoji 24 okruga ali oni nisu jedinice lokalne vlasti već detaširana državna (upravna) vlast. Uvedenis u sistem 1991 godine.Posle 2000 godine okrug nije menjan.  

U procesima dalje decentralizacije sistema, moglo bi se razmisliti da li da ovaj nivo preraste jedinicu lokalne vlasti, koje funkcije bi mogao imati, koje organe i koji bi bio njegov doprinos u sistemu. 

Posebno mogu biti  interesantna rešenja koja nisu skupa a  funkcionalna su u pravcu  jačanja  formi saradnje opština  i gradova, mogućeg povremenog uvođenja funkcionalnih distrikata kojima bi se rešavala neki tekući problemi ili realizovali aktuelni projekti. 

Teritorijalna mapa Srbije, mapa okruga i gradova 

         

Izvor: Prostorni plan Srbije 

Regioni 

Region je najveći nivo vlasti koji se uključuje u mrežu nivoa lokalnih vlasti i obuhvata teritorije koje su ekonomsko  ‐  geografski  srodne,  istorijski  specifične  i prirodno upućene  jedne na druge. Prema NUTS klasifikaciji predstavlja NUTS 2. Evropska Unija je početkom 1980tih godina shvatila razvojne prednosti koje ovaj  nivo  vlasti  ima  u  procesima  razvoja  savremenog  globalizovanog  svetu,  te mu  posvećuje  posebnu pažnju. Otuda regioni obično postoje u granicama nacionalnih država ali se u Evropi formiraju i evroregioni od teritorija raznih zemalja „prelivajući se” preko državnih granica, rešavajući zajedničke probleme građana koji ulaze u njegov sastav. Razvojni i demokratski potencijali regiona su od velikog značaja kako za društva 

89

tako  i  za Evropu  kao mega‐region. Regioni mogu  imati  različite nazive u  raznim  zemljama usled njihove tradicije kanton canton ‐ u Švajcarskoj, Lander ‐ u Nemačkoj i Austriji, region u Italiji, Španiji i u Francuskoj, vojvodstvo u Poljskoj. 

Regioni dobijaju neke nove nadležnosti kao što  je podsticanje ekonomskog razvoja, međunarodna saradnja uz brojne stare poslove kao što su regionalni putevi, saobraćaj, prostorno  i strateško planiranje, kulturni,  obrazovni,  zdravstveni  i  drugi  programi  i  projekti.  Regioni  su  izuzetno  pogodni  za  realizaciju razvojnih projekata za koje optšien i gradovi, pa ni okruzi nemaju dovoljno potencijala.  

Sami  regioni  mogu  imati  manju  ili  veću  moć  usled  uređenja  same  nacionalne  države.  U  (kon)federacijama  region  ima  status  (kon)federalne države. U  regionalnim državama  kao  što  su  Italiji  i Španiji  region  ima  dobro  razvijen  opseg  nadležnosti,  finansija  i moći  kao  i mogućnost  da  učestvuje  u organima  vlasti na nacionalnom niovu  (Veće  regiona  i nacionalnom parlamentu).  Jedan broj država  ima regione ali sa manjim opsegom moći (Francuski regioni ili Vels i severna Irska u Britaniji): Interesantno je da se Škotksa može smatrati jakim reigonom, što je poseldica specifične funkcionalne fleskibilnosti britanskog sistema. Mnogi analitičari očekuju da bi slabiji regioni francuske  i Britanije mogli vremenom  jačati  i dobiti jači status i funkcionalne kapacitete.346  

Evropa je uložila veliki napor u cilju jačanja regiona shvatajući da su njene komparativne prednosti u  povezivanju  nedovoljno  razvijenih  krajeva  i  neiskorišćenih  ljudskih  resursa  u  cilju  aktiviranja  razvojnih potencijala.  Ona  podstiče  saradnju  i  udruživanje  regiona  sa  sličnim  problemima  da  bi  što  uspešnije razmenjivali  iskustva  i podsticali sopstveni razvoj. Takvi su brdsko planinski regioni, prekomorski periferni regioni,  urbani  regioni  (posebno  veliki  gradovi  oblasti  u  kojima  je  stradala  industrija)  itd. Ona  podstiče razvojne projekte, a čitav sistem finansiranja je u velikoj meri okrenula regionalnim fondovima koji čine dve trećine visine budžeta EU.  

Regionalne politike takođe predstavljaju važan deo razvojne strategije (projekti "Evropa regiona", "Evropa gradova" itd). Evropska unija je osnovala Savet lokalnih i regionalnih vlasti kao važno političko telo u kojoj su zastupljeni svi predstavnici regionalnih i lokalnih vlasti Evrope. Ovo telo se izjašnjava o kvalitetu zakona, podzakonskih akata i odluka vezanih za oblast lokalne samouprave. (Sharpe L.J., Ed. 1993, Leach S, Howard D, Ed.  1996, Mattli W (1999): Keating, John Loughlin Ed 1997) 

Uvođenje regiona kao razvojnih jedinica vlasti u Srbiji predstavlja dosta komplikovan zadatak usled opterećenja cepanjem države, čestim pomeranjem granica i balastom problema sa Kosovom. Ovaj moderan koncept nailazi na brojna nerazumevanja i otpore. (Stančetić V. 2009) 

Zakon o regionalnom razvoju je usvojen 2009 godine, a izmenjen je amandmana 2010. 347 Njime su formirani  statistički  regioni  da  bi  se  omogućilo  korišćenje  sredstava  evropskih  regionalnih  fondova. Statistički region mogu biti posmatrani kao prva stepenica prema regionalizaciji.  

2009. godine su uvedena, prema NUTS klasifikaciji 7 regiona: Vojvodina, Beograd, zapadni, istočni, centralni, južni region i Kosovo i Metohija. 2010 godine je smanjen broj regiona na 5 tako da umesta četiri regiona uže Srbije, broj je smanjen na dva: istočni i zapadni. 

Sem Vojvodine  i Beograda  koji  imaju  svoje  izabrane organe  vlasti  (pa bi mogli biti  samoupravni regioni), u ostalim  regionima se organi  (regionalni  razvojni saveti)  imenuju od strane opština  i gradova u sastavu regiona i Vlade, što je pouzdan indikator nedovoljnog stepena decentralizacije. 

Primena statističkih kriterijuma  (NUTS 2, NUTS 3) na prostor Srbije, uz uključivanje demografskih, ekonomskih, prostorno  ‐  geografskih,  regionalnih  i  razvojnih  činilaca, daje  veoma  interesantne  rezultate 

                                                            346 1982. godine u Francuskoj je donet zakon kojim je regionima data autonomija u cilju veće nezavisnosti lokalne vlasti od centralne države. U Britaniji, Škotska, Vels I Severna Irska su u procesima devolucije obezbedile veću autnomiju. Ovo se posebno odnosi na Škotsku koja ima zaokružen system vlasti i širok krug nadležnosti među koje spada I donošenje primarnih zakona. Vels nema jake izbršne organe vlasti a njegov parlament ima pravo na donošenje samo sekundarnih zakona kojima se detaljnije razrađuju zakonska rešenja Velike Britanije radi veće primenljivosti u Velsu. 347 Videti Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik 51/09

90

(Stojkov  B,  2007).  Prostor  Srbije  potencijalno  ima  7 makroregiona:  Vojvodina,  Kosovo,  Grad  Beograd, Šumadija,  Podrinje  (prostor  Zapadne  Srbije),  Istočna  Srbija  (Timočka  Krajina)  i  Južna  Srbija.  Sandžak  bi mogao takođe biti region ali zbog etničke dimenzije i činjenice da je prostor Sanžaka objektivno lociran u tri države  (Srbiji, Crnog Gori  i Bosni  i Hercegovini) ovo pitanje bi moglo da se komplikuje  i  traži duži period osmišljavanja. (Stančetić V, 2009) 

U  Srbiji  nije  razvijena mreža  nivoa  lokalne  vlasti. Postoje  opštine  i  gradovi.  Zakon  o  statističkim regionima (poslednja promena 2010) formira pored pokrajine Vojvodine kao regiona (ovde ne pominjemo pokrainu Kosovo,  koje  zakon prepoznaje  takođe  kao  statistički  region),  grada Beograda  kao  svojevrsnog metropolitenskog regiona, još dva nova regiona koji nemaju izborne organe vlasti pa time i nisu nivo lokalne vlasti.  

Ovaj model  nije  razvijen  i  dalje  reforme  u  ovoj oblasti  su  neophodne  u  pravcu  jačanja  regiona. Preduslov  je modernizacija političkog ali  i ekonomskog sistema kao  i uvođenje subsidijariteta kao principa podele nadležnosti, odgovornosti  i  funkcionisanja svih nivoa vlasti kao skladne celine koja radi u  interesu građana. 

U  leto 2011 godine  je urađeno  ispitivanje  javnog mnenja građana Srbije o decentralizaciji kao  i o mogućoj regionalizaciji (CESID, 2011). Građani ne znaju mnogo o ovim pojmovima (čak 35 odsto i 40 odsto ispitanih nema predstavu o ovim pojmovima) jer politička elita nije želela da otvara ove teme (CESID, 2011 strana 6‐11). 

Najveći broj građana Srbije smatra da zemlja nije decentralizovana niti regionalizovana. Zanimljivo je međutim da većina građana smatra dalju decentralizaciju dobrom jer će jačanje kapaciteta lokalnih vlasti povoljno uticati na kvalitet usluga koje dobijaju kao  i na mogući ekonomski razvoj, privlačenje  investicija  i otvaranje novih radnih mesta. 

Ispostavilo se da u pogledu regionalizacije kod građana postoji strah. 32 odsto građana smatra da je neophodna dalja regionalizacija Srbije, ali je 28 odsto njih ili za ostanak na postojećem ili čak i za ukidanje postojećih autonomija (CESID, 2011 strana 15). 

Veoma je neobično da je najmanje raspoloženje za decentralizaciju iskazalo stanovništvo Beograda, koje  bi  trebalo  da  prednjači,  imajući  u  vidu  da  je  u pitanju  veliki  urbani  centar  u  kome  su  obrazovaniji stanovnici kao i da postoji veća dostupnost informacijama. Ovo je dodatno neobično, imajući u vidu da je i Beograd  sam  veoma  centralizovan  te  da  njegovi  građani  zbog  toga  imaju  mnogo  nedaća.  Jedno  od objašnjenja može biti potencijalni strah od mogućeg pada standarda  jačanjem drugih delova Srbije.  I ovaj stav ukazuje da je demokratska politička kultura u Srbiji na veoma niskom nivou.  

Grafikon   Regionalna pripadnost i odnos prema decentralizaciji 

 

Izvor: Decentralizacija i regionalizacija Srbije iz ugla građana, CESID, Kancelarija nacionalnog saveta za decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011, strana 38. 

91

U dosadašnjim debatama se formiralo nekoliko modela decentralizacije koji mogu da se posmatraju kao faze. Prvi se odnosi samo na jačanje pozicije opština i gradova uz postojanje statističkih regiona. Druga bi omogućila da se uvedu regioni kao samoupravne jedinice (slabije od Vojvodine), zatim iste kao Vojvidina i li regioni koji bi mogli imati nadležnosti i veće od ovih koje trenutko ima Vojvodina. Peta opcija bi bila  neki vid federalizacije. U ispitivanju javnog mnenja ova psoeldnja opcija je izostavljena kao nerealna u sadašnjim okolnostima.  

Većina  građana  smatra  da  je model  jačanja  opština  i  gradova  sasvim  prihvatljiva  opcija  (45%) neodlučnih je 43 % a protiv svega 12%.  Kada je u pitanju regionalizacija Srbije, za uvođenje novih regiona sa  manjim  ovlašćenjima  od  Vojvodine  se  izjasnilo  23%  građana  neodlučnih  je  51%  a  protiv  26%.    Za regionalizaciju  u  kome  regioni  imaju  ista  ovlašćenja  kao  i  Vojvodina  danas  za  se  izjasnilo  23%,  48%  je neodlučnih  i 29% protiv. Konačno za uvođenje  regiona koji  imajui veća ovlašćenja od onih koje  trenutno ima Vojvodina se izjasnilo 15% građana, neodlučnih je 48 % a protiv 37 %. Građani očigledno imaju strah od jačanja pozicije regiona  i razlog tome bi mogli biti  iskustva cepanja Jugoslavije,  ili  još bliže skup problema vezan  za  otcepljenje  Kosova.  Interesnantno  je  i  ohrabrujuće  da  kada  se  postave  pitanja  u  smislu funkcionalnih poboljšanja  sistema  i  jačanja  razvojnih kapaciteta, građani pokazuju  interes,  razumevanje  i podršku. Detaljnija  i produbljena  ispitivanja ukazuju da  građani objektivno ne  znaju  koja ovlašćenja  ima Vojvodina. 

Nadležnosti 

Kapaciteti lokalnih vlasti u velikoj meri zavise od obima nadležnosti koje se daju lokalnim vlastima. Od velikog značaja  je postojanje principa subsidijariteta kojim se nivou  lokalne vlasti najbližem građanima daje da obavlja sve poslove koje može, a da ostale poslove prenosi na više nivoe. U ovom sistemu građani bi lakše iskazali svoje potrebe što bi značajno uticalo na  kreiranje adekvatnog paketa usluga.  

Srbija još uvek nije savladala ovaj princip funkcionisanja koji je naglašeno demokratski ali koji u isto vreme afirmiše i prinicpe efikasnosti i efektivnosti u radu. (Olsen M, Peters G, 1996) 

Tako,  zakon  ne  pominje  subsidijaritet  već  su  odnosi  između  raznih  nivoa  vlasti  centralizovani, hijerarhijski  i  bez  dovoljno  koordinacije.  Problem  dodatno  usložnjavaju  partijski  kanali  koji  su,  usled izbornog sistema vezanog mandata, postali daleko bitniji od institucija sistema. 

Od  2000.  godine  brojnim  zakonima  je  prenet  deo  poslova  sa  države  na  lokalne  vlasti,  ali  je  to nedovoljno. Prenet  je deo poslova u oblasti obrazovanja, zdravstvene zaštite  i socijalnih usluga ali  i dalje nedovoljno.348  U  čitavom  nizu  oblasti  (urbanizam,  ekologija,  ekonomski  razvoj)  Ministarstva  i  dalje bezrazložno drže deo nadležnosti koje bi daleko efikasnije  i kvalitetnije obavljale opštine. Dobar primer  je činjenica da Ministatstva  formalno postavljaju direktore škola, domova zdravlja  i centara za socijalni  rad. Usled toga presudan kriterijum je partijska pripadnost, umesto profesionalnih i ličnih vrednosti kandidata, o čemu je najpouzdanija procena samih zaposlenih u tim institucijama.349 (Petovar K. 2007, strana 91,92) 

Primera radi, analiza u oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalnih usluga, urbanizma  i gradnje kao  i podsticanja  lokalnog  ekonomskog  razvoja  govori  o  ograničenjima  u  nadležnostima  pa  time  i  u funkcionisanju lokalnih vlasti.  

U  oblasti  obrazovanja  opštine  imaju  nadležnosti  u  osnovnim  i  srednjim  školama  ali  u  veoma ograničenom  smislu.  Naime  opština  ima  obavezu  da  plaća materijalne  troškove  dok  plate  zaposelnima obezbeđuje država. Same škole nemaju prava da utiču na kvalitet programa, da  same kreiraju dopunske programske sadržaje, niti da odlučuju o kreativnom načinu primene programa. Tako škole i dalje ne biraju nezavisno  direktore  već  se  u  ovaj  proces  uključuje  opština.  Ona  priprema  predlog  i,  usled  pomenutih partokratskih procedura, sledi partijske a ne  isključivo profesionalne kriterijume. Konačnu odluku o tome daje nadležni Ministar prosvete. 

                                                            348 Videti na primer: Zakon o zdravstvenoj zaštiti i Zakon o zdravstvenom osiguranju, Službeni glasnik 107/05 kao i Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Službeni glasnik 72/09 349 Videti o mogućem načinu podele nadležnosti između raznih nivoa (NUTS).

92

  Zakon  je opštinama  i  gradovima dao primarnu  zdravstvenu  zaštitu  i apoteke, ali  i ovde opština pokriva samo materijalne troškove za rad domova zdravlja a plate zaposelnima obezbeđuje država.  Domovi zdravlja imaju male mogućnosti da utiču na kvalitet programa zaštite, niti da odlučuju o kreativnom načinu primene programa. Proces  izbora direktora  je  istovetan kao  i  sa  školama: predlog daje opštian  (slede  se partijski kriterijumi) a konačnu odluku donosi Ministar zdravlja.  

Veliki deo nadležnosti koje bi opštine i gradovi lako mogli nositi iz oblasti socijalne zaštite ostao je i dalje  u  nadležnosti  države.  Opštine  plaćaju  Centru  za  socijalni  rad,  kao  najbitnijoj  instituciji,    samo materijalne troškove dok plate obezbeđuje država. Izbor direktora se odvija kao i u školama i u domovima zdravlja, a za konačnu odluku je nadležan Ministar rada i socijalne zaštite.  

Oblast urbanističkog planiranja i gradnje je i dalje detaljno regulisana od strane države i nadležnog ministarstva.  U  ovoj  oblasti  predugo  traje  proces  sređivanja  zemljišnih  knjiga  i  katastra,  nedostaju instrumenti i mehanizmi kontrole, krše se elementarni profesionalni standardi, opstaju korupcija i kriminal. U ovoj oblasti, političke partije i dalje imaju veliki uticaj na davanje parcela, prava na gradnju te veliki deo poslova ostaje u nadležnosti države. 

Oblast  podsticanja  ekonomskog  razvoja  nije  uređena  na moderan  način.  Država  je  pre  svega predugo odbijala da vrati lokalnoj vlasti imovinu a samim tim i da podstakne lokalnu vlast da na adekvatan način podigne preduzetničke, menadžerijalne i razvojne potencijale. Ona je naprotiv ulagala veliki napor da je održi u stanju finansijske i funkcionalne zavisnosti od centara moći lociranim u državi i vrhovima političkih partija.  

Kada  se otvara pitanje daljeg prenošenja nadležnosti na  lokalne  vlasti, državni  funkcioneri  često ističu  slabe  kapacitete  lokalne  vlasti  da  kvalitetno  obavljaju  te  poslove  i  da  pruže  širi  dijapazon  usluga građanima.  Rešenje  tog,  tačno  identifikovanog  problema  bi  zahtevalo  jačanje  lokalne  vlasti,  uvođenje brojnih instrumenata i mehanizama kao i stalno obrazovanje i obuke za lokalen funkcionere, administraciju i službe.  

Modeli organizacije vlasti 

Važan  deo  autonomije  lokalne  vlasti  podrazumeva  njihovu  slobodu  izbora  optimalnog  modela organizacije vlasti. Optimalnost  se meri mogućim doprinosima određenih organizacionih  rešenja  razvoju zajednice i kvalitetnom i efikasnom zadovoljavanju potreba građana. (Kerley R. 1994, Leach S, Howard D. & Ass.  Ed.1996)    U  anglosaksonskim  zemljama  se  često  većim  jedinicama  lokalnih  vlasti  ostavlja  sloboda izbora  određenih  modela  (home  rule)  a  sve  češće  se  ta  sloboda  daje  i  manjim  jedinicama  jer  se organizaciona fleksibilnost smatra korisnim instrumentom postizanja boljih rezultata u radu. 

Preporuke i rezolucije Saveta Evrope ukazuju na komparativnu prednost modela u kojima direktno birani  gradonačelnik  ima  daleko  veće  nadležnosti,  odgovornost  i  važan  je  instrument  podsticanja ekonomskog razvoja efikasnosti  i ekonomičnosti rada uz povećanu transparetnost  i dijalog sa građanima. (Nalbandian J. 1991, Ammons D, Newall C, 1986) 

Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine je uveo ovaj model rukovodeći se uspešnom praksom ovih modela  u  svetu,  kao  i  preporukama  Saveta  Evrope. Njime  je  uvedena mogućnost  direktnog  izbora gradonačelnika  kao  i  opcionog  izbora  gradskog  (opštinskog)  menadžera.  U  procesu  usvajanja  zakona, vladajuće partije  su de dogovorile da  kolektivni  izvršni organ, opštinsko  veće  kao  svoj  tim, ne postavlja gradonačelnik,  kako  je  predloženo  nacrtom  zakona,  već  da  ga  on  samo  predlaže  a  konačno  ga  bira skupština. Stručnjaci su već tada upozoravali da se time značajno umanjuje efikasnost rada gradonačelnika, ali su interesi partija za kontrolom gradonačelnika bili jači  (Đorđević S, Miller D, 2006) 

U periodu od 2004. godine kada su održani prvi lokalni izbori po novom zakonu, do 2008. godine se ispostavilo da  je opštinsko veće, kreirano kao  ispostava političkih partija,  značajno otežavalo  rad  izvršne vlasti pa  i opštine u celini, te se u  javnim raspravama davala preporuka   da ga treba  isključiti  iz modela  ili ostaviti  kao  tim  koji  postavlja  i  razrešava  u  hodu  gradonačelnik.  Ispostavilo  se  da  je  neophodno  ojačati 

93

poziciju gradonačelnika (ukloniti mogućnost opoziva koji je u jednom broju gradova bio zloupotrebljavan iz čisto političkih i pragmatičnih razloga i motiva). 

Umesto da  se ova  rešenja  koriguju  ili  čak ukine opštinsko  veće, Ustav  Srbije  (2006)  članom  191 reguliše,  da  »skupština  opštine  odlučuje  o  načinu  izbora  izvršnog  organa«  iako  po  svim  evropskim standardima modeli organizacije  lokalne vlasti spadaju u zakonsku a ne ustavnu materiju. Ova pitanja se regulišu  zakonom  jer  je  neophodno  obezediti  lokalnim  vlastima  organizacionu  fleksibilnost  kao  bitnog instrumenta kojim se može podići kvalitet u radu.  

U  skladu  sa  rešenjiam Ustava,  Zakon  (2007)  vraća model  slabog gradonačelnika  koji  je u praksi inferiorniji  u  pogledu  kapaciteta  rešavanja  kompleksnih  pitanja  sa  kojima  se  savremene  lokalne  vlasti suočavaju.  Iako Ustav nije ovaj model nametnuo gradovima, posledično svi gradovi su, kao deo partijske dicipline, prihvatili model slabog gradonačelnika.  

Pored  toga, u  skladu  sa preporukama o  značaju profesionalizacije  rada  lokalnih  vlasti u  svetu, a pogotovu  u  tranzicionim  zemljama,  2002  godine  je  uveden  kao  opcioni  model  gradski  (opštinski) menadžer. Funkcija menadžera u  razvijenim  zemljama  je da kreira  i  realizuje  razvojne projekte, podstiče strategijsko  planiranje  i  razvoj  i  pomaže  stvaranju  javno  privatnih  partnerstava.  Svojim  profesionalnim znanjima menadžer olakšava  rad  lokalne vlasti, podiže kvalitet  rada  stručnih  službi, kvalitet odlučivanja  i rešavanja konflikata i  brine se za standarde društveno odgovorne vlasti. Važan deo njegovih aktivnosti se odnosi  na  podsticanje  participacije  građana  i  obezbeđivanje  transparentnosti  rada  opštine  (grada). (Đorđević S, 1997) 

Menadžer  je u Srbiji, u prvoj fazi, dobio pre svega funkciju podsticanja ekonomskog razvoja dok u daljoj  evoluciji bilo  zamišljeno da  se postojećim nadležnostima dodaju  i  funkcije postavljanja,  kontrole  i koordinacije rada administracije, čime se zaokružuje prava priroda ovog instituta.  

Za  jačanje  potencijala  ovog  instituta  je  od  velikog  značaja  jačanje  fakultetskih  programa  za obrazovanje menadžera. Menadžeri imaju veliki razvojni potencijal kako zbog svojih znanja i veština, tako i usled  umreženosti  sa  međunarodnom  asocijacijom  menadžera  (ICMA,  International  City/County Association) koja ima bogato i raznovrsno iskustvo u ovoj oblasti. 

Drugi važan korak u sistemskom smislu predstavlja formiranje asocijacije menadžera Srbije, njihovo povezivanje i umrežavanje u regionu, Evropi i svetu a povezivanje bi omogućilo razmenu informacija, znanja i  iskustava  i obezbeđivanje kvalitetne  i  stalne obuke  za  sve poslove koje  rade uključujući  i najzahtevniju funkciju ‐ podsticanje ekonomskog razvoja.  

Lokalni izbori 

U procesu demokratizaicje zapadnih demokratskih društava važno mesto je imao izborni proces jer je to kritičan trenutka prenošenja prava suverentiteta sa građana na predstavnike. Uložen je veliki napor da se procedurom  izbora obezbedi adekvatna  reprezentacija građana u predstavničkim  telima. Demokratski izbori  su morali  tako  da  ispoštuju  neke  principe  tako  da  su  postali  opšti  (obuhvatili  su  sve  punoletne građane), neposredni (jedan čovek jedan glas), tajni (da bi se obezbedila sloboda izbora). Modeli izbora su se  razvijali  od  većinskog  (pobednik  nosi  sve)  preko  proporcionalnih  (koji  je  omogućio  adekvatnije predstavljanje manjih partija i grupa građana) pa konačno do nekih oblika mešovitih modela kojima je dat neki  vid  preferencijalnog  tretmana  osetljivim  i  potisnutim  socijalnim  grupama  (siromašni,  građani  geta, etničke manjine,  stanovnici  seoskih  sredina  itd).  Lokalni  izbori  su  posebno  interesantni  jer  se  u manjim sredinama  građani  bolje  poznaju  i  moguće  su  neke  varijacije  radi  obezbeđivanja  optimalnih  efekata. (Gunlicks, A. 1993, Mellors C, Pijnenburg B. Ed.1989) 

U Srbiji  je  tansformacija  izbornog modela posle 2000 godine bila prostor  sukoba demokratskog  i nedemokratskog  koncepta.  Ovaj  konflikt  se  prelamao  oko  tipa  mandata  (vezan  ili  slobodan),  pozicije političke stranke, pozicije građana. Tek 2011. godine  je usvojeno demokratsko rešenje koje daje dovoljno prostora izboru građana a izabrani predstavnik nije zavisan od stranke koja ga uvek može razrešiti.   

94

Zakon o  lokalnim  izborima u Srbiji  iz 2007  se opredelio  za proporcionalne  izbore,  čime  je ostao problem identifikovan i na prethodnim izborima, da čitavi delovi grada nemaju predstavnike.350 

Podignut  je cenzus za prijavljivanje  izbornih  lista na 5% za sve sem za manjinske grupacije, da bi ustavni sud naknadno zahtevao da i za njih bude obavezan cenzus 5%.  

Zakon  je pored toga „preneo“  iz Ustava (član 102, stav 2) princip vezanog mandata predviđen za poslanike  narodne  skupštine,  shodno  kome  je  ovim  zakonom  uređeno  da  partija  potpuno  raspolaže mandatom odbornika u opštinskim i gradskim skupštinama. Svaki potencijalni kandidat je bio obavezan da potpiše blanko ostavku kojom  raspolaže  „partija“. Ovo predstavlja naglašeno nedemokratski  instrument, kojim  građani  biraju  „mačku  u  džaku“,  partijski  vrh dobija  ogromnu moć  da  prekraja  sastav  skupštine  i konačno dodatno se pojačava poslušnički mentalitet u partijama, onemogućavajući slobodno opredeljivanje odbornika u skupštini, prema savesti. (Goati V. 2011)  

Veliki  broj opština  i  gradova  u  Srbiji  je  isticao  problem  slabe  predstavljenosti  kandidata  seoskih mesnih zajednica u skupštini jer su političke partije prednost dali kandidatima iz centra opštine.   

Otuda  je predlagano ukidanje vezanog mandata, onemogućavanje političkih partija da manipulišu konačnom  listom  kandidata,  izbor  pojedinaca  u  koje  građani  imaju  poverenja,  bolja  teritorijalna zastupljenost  svih delova naselja u  skupštini  itd. U  stručnoj  javnosti  su  razmatrani potencijali mešovitih modela  za  novi  zakon  radi  demokratizacije  čitavog  sitema  koji  će  naterati    političke  partije  da  traže kvalitetne pojedince, ukoliko žele da imaju uspeha na izborima. On bi demokratizovao i rad skupštine jer bi se afirmisala  lična odgovornost odbornika. Ma koliko su političke partije  ljubomorno čuvale svoje pozicije, stanje je postalo neodrživo jer zadržavanje ovih autoritarnih mehanizama onemogućava razvoj demokratije. Otuda je u jesen 2011 usvojen novi zakon o lokalnim izborima koji je vratio slobodan mandat odbornicima. Ovome  je  predhodila,  u  proleće  2011  godine,  odluka  Ustavnog  suda  da  je  praksa  blanko  ostavki neprihvatljiva  i  vraćen  je  slobodan mandat  poslanicima  Skupštine  Srbije.  U  ovom  kompletu  zakonskih promena usvojena  je  i obaveza da manje zastupljen pol  ima bar trećinu mesta u predstavničkom telu na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou. 351 

2010. godine  je  zabranjena kumulacija  funkcija,  što može  imati dobre efekte. Slaba demokratska politička kultura je praksom partokratije i velikom zavisnošću svih izabranih funkcionera od partije a slabom zavisnošću od građana,  još više pokvarena. Ograničavanje na  jednu  funkciju  će primorati političare da se ozbiljnije  posvete  tom  jednom  poslu.  Pored  toga,  ovim ograničenjem  je  uvodi  veći  broj  ljudi  u  procese bavljenja javnim poslovima. 

Lokalna svojina i finansije  

Preduslov  normalnog  funkcionisanja  lokalnih  vlasti,  realizacije  nadležnosti  i  pružanja  usluga građanima  je  posedovanje  imovine  i  dovoljna  finansijska  autonomija.  (King D,  Ed.  1992, Walzer N.  Ed, 1995).  Naime,  imovina  je  osnvo  pravne,  političke  i  ekonomske  delatnosti  lokalnih  vlasti.  One  mogu prodavati  ili  rentirati  imovinu,  uzimati  hipotekarne  krediet,  izdavati  hartije  od  vrednosti  (HOV)  i  time omogućiti realizaicju ambicioznijih, kapitalnih projekata za koje lokalnim vlastima uvek nedostaju sredstva. Imovina  je osnova da  lokalna vlasti može  jačati preduzetničke potencijale  i  stvarati uslove  za privlačenje investicija i razvoj.  

Čitavih 16 godina u Srbiji je postojalo stanje zavisnosti lokalnih vlasti od države u pogledu imovine. Naime, 1995. godine, Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije, lokalnim vlastima u Srbiji je oduzeta sva  imovina  bez  obrazloženja  i  bez  ikakvog  obeštećenja    ‐  proglašena  je  svojinom  Republike  Srbije. Uspostavljen  je  centralizovan  sistem  upravljanja  imovinom.  Lokalnim  vlastima  je  ostavljeno  pravo 

                                                            350 Zakon o lokalnim izborima, Službeni glasnik, 129/07. 351 Videti sugestije Venecijanske komisije, oktobar 2006. Ustavni sud Srbije je u proleće 2011 doneo odluku kojom koriguje Zakon o izborima (Službeni glasnik 42/2011), garantujući slobodan mandat poslanicima. Novi zakon o lokalnim izborima (Službeni glasnik 54/2011) je preuzeo isti princip.

95

korišćenja  imovine,  ograničeno  im  je  raspolaganje  ali  su  im  ostavljene  sve obaveze  pokrivanja  troškova tekućeg i investicionog održavanja.  

Po tom režimu lokalne vlasti su, za svaki akt raspolaganja imovinom (pribavljanje, otuđenje, prenos prava korišćenja, uspostavljanje hipoteke, davanje u zakup  ili raskid zakupa) morale da pribave saglasnost Republičke Direkcije za  imovinu. Direkcija, po pravilu, na te zahteve nije odgovarala  i procedure su trajale jako  dugo,  tako  da  skoro  70%  svih  zahteva  lokalnih  vlasti  ostaje  nerešeno  a na  rešavanje  se  u  proseku čekalo 3 godine i 10 meseci. Ovaj način radaje  blokirao elementarno funkcionisanje lokalnih vlasti i bio je stalni  izvor  konflikata,  neracionalnosti  i  neefikasnosti.  Bez  svojine,  lokalne  vlasti  nisu  mogle  efikasno obavljati  svoje poslove, a posebno nisu mogle podsticati ekonomski  razvoj, privlačiti  investicije  i pomoći otvaranju novih radnih mesta, što su razvojni prioriteti Srbije i najvažnija potreba građana.   

2005. godine je napravljena studija kojom je izračunata i finansijska šteta koju je društvo imalo jer lokalne vlasti  (opština, grad, Pokrajina) nisu bile vlasnici  imovine. Mereni su samo grubo gubitci direktnih investicija i vrednost izgubljenih razvojnih projekata.352 Na osnovu tih proračuna, ne računajući gubitke po osnovu nerealizovanih  investicija  (koji  su najveći), ovaj  sistem  je doveo do  gubitaka u  vrednosti oko 1,3 milijardi EURA i više hiljada radnih mesta a svaka naredna godina je donela najmanje po 103 miliona EURA gubitaka. Vlast  je  ignorisala ovako porazne pokazatelje.  Tek  je u oktobru 2011.  godine usvojen  zakon o javnoj svojini , kojim je imovina vraćena lokalnim vlastima. Ovaj zkaon je donet pod pritiskoj EU i bio je deo paketa zakona koji su bili preduslov za sticanje statusa kandidata za prijem u EU.353  

Zakon o imovini lokalne vlasti je jedan od najduže odlaganih zakona. Nacrt ovog zakona je urađen u leto 2004. godine, prošao je javnu raspravu u skoro svim opštinama, jedan je od retkih čije donošenje su zahtevali  i  pismeno  potpisali  skoro  svi  gradonačelnici  i  predsednici  opština  bez  obzira  na  političku pripadnost. Nacrt  ovog  zakona  je  tek  u  decembru  2005.  ušao  u  skupštinsku  proceduru  ali  je  ubrzo  bio uklonjen. Ovo  je  slikovit primer otpora  centralne vlasti da odustane od direktne kontrole nad  imovinom lokalne vlasti, ne samo kao izvora moći, već i kao važnog koruptivnog instrumenta.  

Ovaj  zakon  je obezbedio  lokalnim  vlastima neophodne  instrumente  za uspešnu  realizaciju  svojih nadležnosti  i  poslova  i  dao  im  šansu  da  postanu  važni  motori  razvoja.  Njime  se  konačno  uvodi  red uspostavljanjem  javnih  registara  imovine  i  pojačava  odgovornost  u  raspolaganje  imovinom  jer  seuvodi obaveza javnog nadmetanja pri prometu imovinom i detaljna budžetska kontrola.  

Lokalne finansije  

Evropska  povelja  o  lokalnoj  samoupravi  ističe  da  je  finansijska  autonomija  jedan  od  važnih indikatora  postojanja  autonomije  lokalne  vlasti  uopšte.  Dokumenta  i  preporuke  Saveta  Evrope  u  ovoj oblasti ukazuju da  je bitno da  lokalne vlasti  imaju  sigurne,  stalne, dovoljne  i predvidljive  finansije.  354 To podrazumeva postojanje  izvornih prihoda, pravo na utvrđivanje stope  izvornih poreza  i zakonski precizno utvrđen  procenat  sredstava  koje  se  dodeljuju  i  principa  raspodele  lokalnim  vlastima  u  vidu  državnih transfera. 355 (Mead M.D. 2000, Peters G. 1991, Wallace Oates E.W, 1996)  

   Zakon o  finansiranju  lokalne  samouprave,  usvojen  u  julu  2006.  godine,  je  urađen  po  evropskim standardima.  On  je  obezbedio  lokalnim  vlastima  predvidljiv,  pregledan,  stabilan  i  pravedan  sistem finansiranja koji im omogućava planiranje i uključivanje građana u kreiranje optimalnog seta usluga. 356 

                                                            352 Studija o ekonomskim troškovima postojanja državne svojine na sredstvima koja koriste gradovi i opštine u Republici Srbiji, (2005) Institut G17, LGI, OSI, USAID. Videti on line: www.logincee.org/remote_libraryitem/8538?lang=sr , posećeno 10.10.2011. 353 Zakon o javnoj svojini, Službeni glasnik 72/2011 354 European Chart on Local Government, Odluka 97 (2000) o finansijskim resursima lokalnih vlasti shodno nadležnostima: test za subsidijaritet, Odluka 86 (1999) o regionalnom ekonomskom partnerstvu – faktor socijalne kohezije u Evropi. 355 U ovoj oblasti postoje brojne studije od kojih su navedene samo neke od interesantnih. 356 Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Službeni glasnik: 62/06

96

Sve lokalne vlasti su dobile mogućnost da utvrđivanjem stope izvornih poreza stvaraju stimulativan ambijent  za  investiranje  i  privlačenje  kapitala.  Od  velikog  značaja  je  i  konačno  dobijeno  pravo  za prikupljanjem izvornih poreza. U većini opština  i gradova su već formirane poreske uprave sa kvalitetnim softverom za efikasno vođenje evidencije i ubiranje prihoda. 

Zakon je otvorio mogućnost za finansijsko ujednačavanje siromašnijih opština. Visina tih sredstava je  zakonom  precizirana  na  1%  BDP,  čime  se  obezbeđuje  sigurnost  lokalnih  vlasti  da  država  neće voluntaristički menjati sumu transfera. Dodatno je precizno uređena formula na osnovu kriterijuma koje su dale  opštine  i  ministartstva  u  dijalogu,  prema  kojima  se  raspodeljuju  sredstva:  broj  stanovnika, površina,broj dece  i odeljenja u vrtićima, osnovmim  i  sredjim  školama.    itd. Razvijenije opštine  su dobile porez na imovinu kao izvorni prihod što predstavlja važan finansijski izvor.  

Od  2008.  godine  Vlada  je  donela  niz  uredbi  kojima  je  direktno  prekršila  zakon. Ne  samo  da  je smanjila  procenat  izdvajanja  iz  budžeta  za  transfere  lokalnim  vlastima,  već  je  opet  uvela  arbitrernost  u proces  redistribucije,  čime  je  suštinski  lokalna  vlast  vraćena  u  zavisan  položaj. Ovo  je  odličan  indikator nedemokratičnosti političke elite, kojoj je svaki povod dobar za uvođenje autoritarnih modela upravljanja.  

Ova mera  je  obrazložena  neophodnom  solidarnošću  svih  u  krizi.  Analize  urađene  za  tematsku konferenciju  Skupštine  SKGO  (Stalna  konferencija  gradova  i opština  Srbije) održanoj u decembru 2010 a posvećenu  finansiranju  lokalnih  vlasti,  su  ukazale  da  je  teret  krize,  siromašnje  građana,  povećanja nezaposlednosti,  prevashodno  udario  lokalne  vlasti  jer  su morale  da  rešavaju  brojne,  narasle  socijalne potrebe a da su se suočile sa ozbiljnim smanjenjima budžeta. Skoro polovina opština (posebno manjih) se ozbiljno primakla bankrotstvu (Levitas T, 2010). 

I pored alarmantnih podataka o  teškom materijalnom položaju  lokanih vlasti, a  i argumenata  za neodrživaost  arbitrernog  načina  upravljanja  finansijama  koje  lokalne  vlasti  drži  u  finansijskoj  zavisnosti, Vlada nije planirala da menja način finansiranja niti da olakša finansijsku stiuaciju lokalnim vlastima. Tokom 2011  godine pokret URS  (Ujedinjeni  regioni  Srbije)  su uspeli da obezbede da  im  se prihvati deo paketa promena tako da je deo poreza na zarade, koji pripada lokanim vlastima, povećan sa 40% koliko je iznosilo do tada na 80%. Time je donekle olakšan finansijski položaj lokalnih vlasti ali ova mera nije dovoljna da bi se obezbedili  standardi  finansijske  autonomije  lokalnih  vlasti.  Neophodno  je  dosledno  primenjivati  Zakon (2006) čime bi se vratili evropski standardi u ovoj oblasti.  

 Reforma državne i lokalne uprave 

Reforma  uprave  i  administracije  je  važan  aspekt  ukupnog  procesa  transformacije  države  i  vlasti uopšte iz instrumenta vlasti nad građanima u uslužni servis građana. Ovo spada u važne oblasti istraživanja i rada. (Gold S. 1989, Loughlin J, Peters G. 1997).) 

Strategija reforme državne uprave i državnih službenika u Srbiji se odnose direktno na centralne ali posredno  i  lokalne  vlasti.  Tokom  2005.  godine  je  usvojen  Zakon  o  državnoj  upravi  i  Zakon  o  državnim službenicima uvođenjem sistema zasluga u zapošljavanje, napredovanje  i nagrađivanje.357 Započeti proces reformi se na lokalnom nivu realizuje tek delimičnim promenama, koje se tiču režima plaćanja službenika a ne reformiše se čitav sistem lokalne uprave.358 Reformski proces bi trebalo da uvede merit sistem u lokalnu upravu.  Lokalne  vlasti  treba  da  se  osposobe  za  efikasno,  zakonito,  transparentno  i  odgovorno funkcionisanje i pružanje kvalitetnih usluga građanima. Uvođenje permanentnih obuka i treninga za lokalne službenike, pre svega u oblasti menadžmenta (projektnog, finansijskog, kapitalnog i menadžmenta ljudskih resursa),  suštinski povećavaju kapacitet  i  sposobnost administracije  za kvalitetno  izvršavanje poslova,  čiji obim i složenost će se, kroz proces decentralizacije, povećavati. Za dalji razvoj sistema je od velikog značaja osposobljavanje  lokalne  administracije  ali  i  političke  elite  za  demokratsko  ali  i  efikasno menadžerijalno 

                                                            357 Videti: Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik: 79/05 i Zakon o državnim služenicima: Službeni glasnik: 79/05 358 Zakon o državnoj upravi, Službeni Glasnik 79/2005, Zakon o državnim službenicima, Službeni Glasnik 79/2005, Trenutno je u javnoj raspravi Predlog zakona o lokalnim službenicima. Videti na: www.drzavnauprava.gov.rs/pages/documents.php?id=262,(10.10.2011).

97

ponašnje.  Sama  delatnost  podsticanja  lokalnog  ekonomskog  razvoja  zahteva  unapređivanje  raznih menadžerijalnih veština i znanja, za šta lokanim vlastima treba pomoći podrška celog sistema.  

Petnaest godina  centralističkog  i autoritarnog  sistema  je  službenike  sveo na puke  izvršioce  slova zakona. Siromašenje društva, slabe plate, nikakvo usavršavanje i izostanak ulaganja u profesionalne obuke i treninge, doveli su do pada kvaliteta rada administracije na svim, a pogotovu na lokalnom nivou. Izuzetak u materijalnom pogledu čine veći gradovi, koji nešto bolje plaćaju svoje službenike i češće obezbeđuju obuke i treninge. (Đorđević S. 2009) 

Analize stanja administracije  lokalnih vlasti posle 2000 godine, ukazuju na brojne slabosti  lokalne administracije.  Jedan  od  najčešćih  problema  je  neadekvatna  obrazovna  i  profesionalna  struktura zaposlenih, nedovoljan broj zaposlenih, nedovoljna obučenost veštinama koje traži moderna administracija i ovi problemi su u unutrašnjosti i malim mestima još naglašeniji. 

Primanje  na  posao,  celokupan  način  rada  (arhaičan,  automatiziran,  nekreativan  i  nemotivišući), napredovanje u struci (relativno slaba pokretljivost), otpuštanje sa posla  itd. ukazuju na zastareli sistem u kome  je  politička  podobnost  veoma  značajan  činilac,  dok  profesionalni  kriterijumi  nisu  od  presudne važnosti. Plate u javnom sektoru su, po pravilu niske, ne postoji nagrađivanja prema radu, niti postoji rizik od gubljenja posla zbog nerada. (Milenković D, Đorđević S. 2009) 

Reforma  u  ovoj  oblasti  tek  treba  da  razvija  sve  činioce  moderne,  demokratske,  efikasne  administracije, da vrati profesionalne standarde u struku i u većoj meri razvija svest o vlasti i administraciji kao uslužnom servisu građana.  

Jedan broj opština  je napravio pionirsku  reformu opštinske administracije, povezao  je  sve  službe informacionim  sistemom, napravio kvalitetne baze podataka  i uveo  softverske pakete koji objedinjavaju, opslužuju  i prate sve aspekte administrativnih poslova.  (Đurković B, 2009 ) Ovaj sistem omogućava  lakšu kontrola  rada, bolje vrednovanje  i olakšano korigovanje  rada. Mnoge opštine  su  formirale uslužni centar (one stop shop), pozivni centar (call center) i uvele principe modernog menadžmenta u rad administracije. Ove  opštine  funkcionišu  kao moderne  evropske  opštine  jer  redovno mere  potrebe  stanovnika,  kreiraju usluge  prema  tim  potrebama,  razvijaju  timski  način  rada  opštinske  administracije  i  zaposlenih  u  javno komunalnim preduzećima, razvijaju misije, fokusiraju se na rezultate, stalno prate efekte rada i uvode neke od  činilaca  nagrađivanja  prema  radu.  Neke  od  tih  pionirskih  lokalnih  vlasti  su  opštine  Inđija,  Paraćin, Zrenjanin, Kikinda, delimično gradovi Beograd i Novi Sad itd.359 

Građani  tako  lakše  dolaze  do  informacija  (web  stranice,  brošure,  letci),  do  dokumenata  (čak  se ponegde dostavljaju na kuću), brže im se rešavaju predmeti (imaju uvid u stepen rešenosti predmeta, meri se i stalno skraćuje brzina a podiže kvalitet rešavanja predmeta) i lakše prijavljuju izostanak ili slab kvalitet usluge  (call  centri)  što  vodi  bržem  korigovanju  slabosti. U  ovim  sredinama  koje  su  liderske  po  kvalitetu upravljanja,  česta  je praksa da  se od  građana  traži  da ocene  kvalitet usluga, da daju  sugestije, naprave prioritete  itd. Većina  lokalnih vlasti u Srbiji  treba  tek da  sustigne  standarde koje  su osvojile ove  liderske opštine. (Berman D, 1997, Olsen M, Peters G, 1996, Stephens R, Wikstrom N, 2000) 

Pravo na intervenciju državnih organa 

U svim demorkatskim zemljama, zakon precizno reguliše pravo države da u određenim situacijama (kršenje ustavnosti i zakonitosti akata lokalne vlasti, ozbiljni zastoji u radu, finansijska i budžetska kontrola itd) mogu intervenisati u rad lokalnih vlasti. U regulisanju ovog procesa se jako vodi računa da se ne povredi autonomija lokalnih vlasti i konačno interesi građana te sredine.  

U Srbiji je prostor intervencije države u rad lokalnih vlasti dobro uređen i usklađen je sa evropskim standardima. Država može intervenisati samo u slučajevima kada lokalna vlast donosi neustavan i nezakonit 

                                                            359 Veliki broj opština i gradova je uveo elektronske sisteme praćenja kvaliteta rada JKP, u koji su uključeni građani kao korisnivi i opština (grad) kao garanti standarda kvaliteta usluga. Videti na primer jedan od pionirskih opština: www.indjija.net/code/navigate.php?Id=17, posećeno 10.10.2011.

98

akt. Nadležno ministarstvo upozorava opštinu  ili grad o tome  i ako ne reaguju, ono pred ustavnim sudom pokreće postupak  ispitivanja ustavnosti  i zakonitosti, koji u proceduri  ima stavljanje datog akta van snage do konačnog donošenja odluke Suda. (Đorđević S, 2006.) 

Vlada na predloga odgovarajućeg Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ima pravo u  zakonom  strogo  preciziranim  uslovima  kojima  se  ugrožavaju  interesi  građana  (nesazivanje  skupštine, neodržavanje redovnih sednica i nedonošenje budžeta) raspustiti skupštinu lokalne samouprave ali u roku od 3 meseca ima obavezu da raspiše nove izbore.  

Participacija građana i lokalne zajednice u rad lokalnih vlasti 

Demokratske zemlje posvećuju posebnu pažnju institutima, procesima i procedurama participacije građana. Zakon obezbeđuje da postoji  jedan broj  instituta neposredne demokratije kao što su: skupština, zbor, referendum, javne rasprave, inicijative, peticije, žalbe itd. Od velikog je značaja obezbediti da odluke donete od  strane  građana  imaju  snagu  (da ne budu  samo  savetodavne  već da odluka  ima obavezujuću snagu  te  je skupština ne može bar  izvesno vreme dovesti u pitanje). Kada postoje u savetodavnoj  formi, skupština  je dužna da u relativno kratkom roku detaljno obrazloži odluku zbog čega predlog građana nije mogao biti prihvaćen.  

Uvođenje  informacione  tehnologije  je omougćilo bolji uvid  za građane u  sve procese odlučvanja, kao  i  sve  faze  donošenje  odluka  i  javnih  dokumenata.  Zahvaljujući  tome,  posebno  je  razvijena  praksa uključivanja  građana  (organizacija  civilnog  društva  i  drugih  subjekata)  u  donošenje  zakona  i  to  u  svim fazama.  To  znači  da  građani mogu  čak  i  pokrenuti  inicijativu  za  donošenje  zakona, mogu  se  uključiti  u kreiranje  predloga  u  periodu  pripreme  u  Vladi,  kao  i  tokom  konačnog  oblikovanja  zakonskog  teksta  u Parlamentu.  

U tom smislu su i lokalne vlasti otvorile ove mogućnosti pri donošenju svojih odluka i dokumenata. Posebno je interesantno pratiti uključivanje građana i civilnog društva u proces donošenja Statuta, Budžeta, Urbanističkog i prostornog plana itd. (Peters G, Savoie D. Ed, 2000,  Raphaelson A. 1998) 

Statutom  se  uređuju  sva bitna  pitanja organizacije  i  načina  funkcionisanja opštine  (grada)  pa  je veoma bitno na pravi način itvoriti sve dileme i pozvati građane da se uključe u odlučivanje.  

  Procedura donošenja budžeta u nizu zemalja zahteva uključivanje javnosti i postojanje javne debate o budžetu. Ovo osetljivopitanje  je davnoprepoznato kao veoma bitno pa u  jednom broju zemalaj postoji i insistut poreskog referenduma, na kome se građani izjašnjavaju da li prihvataju neki porez, da li prihvataju visinu tog poreza kao i da li se on namenski koristi za određene svrthe. U ovom poslednjem slučaju, građani daju predlog o prioritetnim potrebama i oblastima u koje treba uložiti sredstva prikupljena od datog poreza.  

Prostorni  i urbanistički planovi  su veoma  značajni dokumenti  jer  se bave prostornim uređenjem opštine  (grada). Vezani  su  za  vrednost  zemljišta  te  je  ova oblast  po  pravilu  dugo  čuvana  kao  arbitrerni prostor dolučivanja lokalne vlasti. Ovo je potencijalno veoma plodno tle za korupciju i otuda je javnost rada po ovim pitanjima izuzetno bitna. 

Veliki  broj  američkih  gradova  je  krajem  20  i  početkom  21  veka  napravio  reformu  upravo uključivanjem građana u kreiranje Master plana. (Roger L. Kemp, McFerland & Comapany, 2003) 

Uključivanje  građana  u  rad  opština  i  gradova  u  Srbiji  je  veoma  slabo  i  ne  podstiče  se  dovoljno. Građani su marginalizovani  i njihov direktan uticaj na vlast  je zanemarljiv.  Iako su zakonom  i   opštinskim aktima  predviđeni  mehanizmi  uticaja  građana  na  donošenje  odluka  putem  građanskih  inicijativa, referenduma i zborova građana, oni se vrlo retko koriste u praksi. Razlozi  su delimično u tome što svi ovi oblici imaju samo savetodavni karakter, odluke ne obavezuju skupštinu pa time i nemaju neku moć uticaja. (Đorđević S, 2006, 407‐426) Pored toga, opštinski  funkcioneri  i opštinska administracija nemaju razvijenu strategiju  uvećavanja  i  podizanja  kvaliteta  građanske  participacije  (bolje  informisanje,  stalna  kontrola kvaliteta usluga i predlozi i inicijative građana) kao pretpostavku kvalitetnijeg rada i upravljanja. Građani su, sa  druge  strane,  ophrvani  egzistencijalnim  problemima  i  ne  vide  u  opštini  ili  u  gradu,  instrumente  za 

99

rešavanje njihovih problema.  Tako  građani  i opštinske  vlasti ostaju udaljene  i  suprotstavljene  strane,  sa podvojenim potrebama i interesima.  

Veliki  broj međunarodnih  projekata  koji  se  realizuju  od  2000  godine,  insistira  da  osnov  izrade projekta bude analiza potreba građana i uže grupe korisnika (users groups, final beneficiaries), što pomaže izgradnji  nove  demokratske  kulture  lokalnih  vlasti.  SKGO,  brojne  orgnaizacije  civilnog  društva  rade  na kreiranju  treninga  i  obuka  za  uključivanje  građana  u  procese  odlučivanja,  u  proces  pružanja  usluga uključujući i povećavanje stepena uticaja građana na konačni izgled i kvalitet tih usluga.  

U  Srbiji  ne  postoji  obaveza  uključivanje  građana  u  proces  donošenja  statuta,  budžeta,  niti urbanističkog  i  prostornog  plana.  Ovi  dokumenti  su  od  velikog  značaja  za  organizaciju  vlasti,  način odlučivanja, kreiranja politika i njihovo sprovođenje. Budžet je bitan jer se njime uređuje način raspodele, kao i vrsta i visina prihoda i rashoda i pokušaj da se uvede zakonska obaveza održavanja javne rasprave pre njegovog usvajanja nije prihvaćena. (Đorđević S, 2011, 18‐27) 

Zakon predviđa održavanje  javne rasprave o urbanističkom  i prostornom planu kao  i objavljivanje ovih dokumenata u Službenom glasilu, ali  se ovi procesi uglavnom  formalizuju  i  suštinski ne obezbeđuju adekvatno uključivanje javnosti u procese odlučivanja. 

 Građani se slabo uključuju u procese odlučivanja o drugim javnim pitanjima i stvarima od interesan za njihov život. Poverenik za informacije je više puta ukazivao na drastičan deficit informacija koje bi morale biti dostupne građanima. Često državni organi odbijaju da pruže te informacije, pa nije nimalo čudno da se taj partokratski i ekskluzivni prostor odlučivanja nosilaca političke moći prenosi kao manir i na lokalni plan. Istraživanje javnog mnenja je veoma indikativno i ukazuje da su, i pored slabog uvida u informacije, građani dosta  slično  procenili  ko  stoji  iza  odluka  u  skupštini  opštine.  (grada)  o  čemu  slikovito  govori  i  naredni grafikon. 

Grafikon   Ko stoji iza najvažnijih odluka u lokalnoj skupštini (%) 

 

Izvor  : Decentralizacija  i  regionalizacija  Srbije  iz  ugla  građana,  CESID,  Kancelarija Nacionalnog  Saveta  za decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011, strana 18 

Pre  svega veliki broj građana uopšte ne  zna ko  zaista odlučuje  (14%). Zatim  su kao glavni  centri odlučivanja identifikovane političke partije u centrali (23%) i političke partije u opštini (17%) čime bi partijski uticaj iznosio oko 40% i bio još jedna potvrda postojanja partokratske države. Sa ovim uticajem može da se meri jedino uticaj lokalnih tajkuna i kriminalaca (21%). Legitimno izabrani organi da odlučuju imaju daleko manji  uticaj.  Tako  predsednik  opština  utiče  sa  17%  a  skupština  tek  sa  4%. O  lokalnim  pitanjima  čak  i republički organi  imaju veći uticaj 5%. od skupštine opštine koja bi trebalo, uz predsednikaopštine da  ima 

100

dominantan uticaj. (CESID, 2011, strana 18) Ova slika demokratije na lokalnom nivou je porazna ali je zaista veoma indikativna i govori o patologiji i slabostima sistema i društva.  

 Pružanje usluga 

Proces  i  kvalitet  pružanje  usluga  građanima  od  strane  lokalnih  vlasti  je  bitan  indikator  stepena modernizacije lokalne vlasti u pravcu demokratizacije i modernizacije. Demokratizacija znači da su građani i civilno društvo uključeni u procese odlučivanja, da mogu  iskazati svoje potrebe  i pratiti proces kreiranja  i primene paketa usluga kreiranih prema njihovim potrebama. Modernizacija, s druge strane, podrazumeva podizanje kvaliteta preduzetničkih  i menadžerijalnih kapaciteta da bi  se građanima obezbedili kvalitetni  i adekvatni  paketi  usluga.  Korišćenje  informacione  tehnologije  je  bitan  instruemnt  demokratizacije  i  veće otvorenosti  i  odgovornosti  javnih  vlasti  ali  je  u  isto  vreme  i  jedan  od  glavnih  sadržaja  demokratizaicje sistema (elektrosnka uprava). (Salamon L. 1995, Salamon L. Ed 1989) 

U  Srbiji  postoji  arhaičan, monopolski  način  pružanja  usluga,  kako  u  državi  tako  i  u  opštinama  i gradovima.  Javne  usluge  pružaju    javno  komunalna preduzeća  koja  su,  na  osnovu  svih  istraživanja,  loše organizovana, imaju slab menadžment, slabe proizvodne programe, imaju problem viška radne snage, cene njihovih usluge nisu tržišne, postoje raznovrsne i brojne subvencije, veliki deo sredstava se odliva u partijske i druge  fondove  itd. U tom kontekstu pokušaji  reformi su bili veoma slabi  i proces uključivanja privatnog sektora  u  ovu  oblast,  radi  podizanja  kvaliteta  i  ponude  usluga  kao  i  podizanja  konkurencije,  je  veoma sporadičan. (Đorđević S. 2010) 

U ovoj oblasti ozbiljna reforma svakako treba da otpočne reformama javno komunalnih preduzeća i to  pre  svega  podizanjem  kvaliteta  organizacije,  podizanjem  menadžerijalnih  kapaciteta,  uklanjanje subvencija i uvođenjem tržišnih cena usluga gde god je to moguće. (Peters G, Savoie D, Ed, 2000, Walzer N, 1993) Konačno, veoma  je bitno otkloniti  zakonske prepreke privatizaciji  jer  zakon ograničava da privatni kapital može činiti svega 49% vrednosti JKP. 360 Privatizacija u ovoj oblasti bi i kod nas dovela do podizanja stepena konkurencije, kvaliteta usluga kao  i do obaranja cene usluga. Da bi  se  izbegle brojne patologije, treba  imati  u  vidu  d  je  za  dobro  funkcionisanje  ovog  instrumenta  od  presudnog  značaja  postojanje demokratske države, stabilnih institucija, postojanje pravne države a zatim, veoma dobro regulisana uloga i države  i  lokalnih vlasti u procesima davanja poslova,  frekfencija, predanost merenju  i kontroli  i uvođenju brojnih mehanizama kojima se preventira nebriga privatnih aktera i štiti interes građana.  

Komparativna  iskustva  lokalnih vlasti u mnogim zamljama ukazuju da privatizacija vodi povećanju konkurencije,  da  podiže  kvalitet  pružene  usluge,  a  obara  cenu  čime  usluge  čini  dostupnijim  građanima. (Green, D. J, 2002) 

U procesu  rada  je bitno uvesti  standarde u  svaku oblast, uvesti merenje, vrednovanje  rada kao  i transparentnost u radu što bi omogućilo građanima da imaju uvid u kvalitet usluga, cenu kao i da utiču na konačni kvalitet paketa usluga koji im se na ovaj način obezbeđuje. (Ammons D,2001)    

Važna promena se odnosi  i na način  izbora direktora  i upravnih odbora  JKP, koji mora uvesti kao jedini  bitan  kriterijum  profesionalne  kvalitete  pojedinaca.  I  u  ovoj  oblasti  se  dominacija  partijskih kriterijuma do sada pokazala kao pogubna.  

Nadležnosti 

Proces reformi od 2000 godine se odnosio i na povećanje nadležnosti lokalnih vlasti ali ovaj proces ipak nije doveden do kraja. Veliki deo nadležnosti koje bi opštine i gradovi lako mogli nositi iz oblasti ostao je  i dalje u nadležnosti države. Opštinama  i gradovima  je tako dat deo nadležnosti  iz oblasti obrazovanja, primarnu  zdravstvenu  zaštitu  i  apoteke,  socijalne  zaštite  ali  ne  u  dovoljnoj meri.  Tako  škole,  domovi zdravlja i centri za socijalni dalje ne biraju nezavisno direktore. U ovaj proces je upletena opština koja nalazi 

                                                            360 Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnostima od opšteg interesa, Službeni glasnik RS 25/00 i 25/02

101

kadrove  sledeći  partijske  a  ne  isključivo  profesionalne  kriterijume  a  odobrenje  za  svaku  od  oblasti  daje nadležni  Ministar  (prosvete,  zdravlja,  socijalne  zaštite).  Lokalne  ustanove  i  institucije  (škole,  domovi zdravlja,  centri  za  socijalni  rad) nemaju prava da utiču na kvalitet programa obrazovanja,  zdravstvene  ili socijalne  zaštite  i  jako  im  je  sužen  prostor  za  bilo  kakvo  samostalnije  kreiranje  dopunskih  programskih sadržaja.  Posebno  je  problem  što  su  u  ovom  sistemu marginalizovani  građani  kao  korisnici  ovih  usluga (učenici, roditelji, bolesni, korsnici socijalne pomoći) tako da su oni po pravilu u pasivnoj i zavisnoj poziciji, ne  pitaju  se  šta  bi  bili  njihovi  prioriteti,  da  li  su  zadovoljni  uslugama  i  koje  predloge  imaju.  Država obezbeđuje plate zašoselnima u svim ovim oblamstima dok opština pokriva materijalne troškove. 

Oblast urbanističkog planiranja i gradnje je i dalje detaljno regulisana od strane države i nadležnog ministarstva.  U  ovoj  oblasti  predugo  traje  proces  sređivanja  zemljišnih  knjiga  i  katastra,  nedostaju instrumenti i mehanizmi kontrole, krše se elementarni profesionalni standardi, opstaju korupcija i kriminal. U ovoj oblasti, političke partije  i dalje  imaju veliki sivi uticaj na davanje parcela, prava na gradnju te veliki deo poslova ostaje u nadležnosti države. 

Oblast  podsticanja  ekonomskog  razvoja  nije  uređena  na  moderan  način  već  i  nespremnošću države  da  vrati  lokalnoj  vlasti  imovinu  a  zatim  i  da  je  podstakne  na  adekvatan  način  da  podigne preduzetničke, menadžerijalne i razvojne potencijale. 

Izbori 

U  Srbiji  se  proces  centralizacije  odrazio  i  na  modele  izbora.  Političke  partije  su  po  pravilu centralizovane, a samostalnost lokalnih odbora je veoma mala. 

Veliki problem predstavlja uvođenje vezanog mandata  (Ustav 2006  i  Zakon o  izborima),  čime  su političke  partije  dobile  veliku moć  lake  smene  i  zamene  izabranih  odbornika  u  lokalnim  skupštinama  i poslanika  u  nacionalnoj  skupštini.  U  sistemu  slabe  političke  kulture  to  jača  autoritaran  tip  odnosa  i poslušnički mentalitet a  smanjuje  šanse  za demokratizacijom  sistema. Otuda  je prioritetno bitno da  se u novi zakon o izborima i o lokalnim izborima ugradi princip slobodnog mandata, kao i promeniti član Ustava kojim  se  uvodi  vezani mandat.    Bitno  je  za  demokratizaciju  čitavog  sistema  uvesti  zakon  o  finansiranju političkih partija. 

Proporcionalni model lokalnih izbora je imao kao veliku slabost favorizovanje kandidata iz centara opštine  ili  grada  (same  političke  partije  su  predlagale  kandidate  iz  centra)  pa  je  veliki  broj  seoskih  ili perifernih delova ostao potpuno nezastupljen. Ova  slabost bi mogla da  se  koriguje mešovitim modelom izbora koji obavezno obezbeđuje predstavnike iz svih delova opštine (grada).  

U  Srbiji  je  upravo  na  delu  zabrana  kumulacija  funkcija,  što  bi moglo  imati  dobre  efekte.  Slaba demokratska politička kultura  je praksom partokratije  i velikom  zavisnošću  svih  izabranih  funkcionera od partije a slabom zavisnošću od građana,  još više pokvarena. Ograničavanje na  jednu funkciju će primorati političare da se ozbiljnije posvete tom jednom poslu. 

Modeli organizacije vlasti 

U  Srbiji  je  2002.  godine  Zakon  o  lokalnoj  samoupravi  uveo  model  jakog  (direktno  izabranog) gradonačelnika i opciono gradskog menadžera. Model je imao sistemsku slabost jer je opštinsko veće, kao kolektivni  izvršni  organ,  u  krajnjoj  instanci  birala  skupština  (dva  puta  je  gradonačelnik  imao  pravo  da predlaže ali u slučaju spora, skupština  je donosila konačnu odluku) umesto da se dopusti da članove veća bira  i  smenjuje gradonačelnik. 2007. godine novi Zakon  je vratio model  slabog gradonačelnika kao otpor političkih stranaka na gradonačelnike koji su nezavisniji od partija  i postaju, umesto partijskih poslušnika, nezavisnije  i  konkurentne  figure  na  javnoj  političkoj  sceni.  U  budućnosti  bi  bilo  dobro  povesti  stručnu debatu u javnosti o dobrim i slabim stranama ovih modela (jak gradonačelnik, slab gradonačelnik i gradski menadžer)  i   dopustiti opštinama da  same  izaberu model koji najviše odgovara njihovim potrebama. Pri tome bi bilo veoma dobro da se  u odlučivanje o ovim pitanjima uključe i građani. 

 

102

Lokalna uprava i administracija 

Neophodno  je  reformisati sistem  lokalne uprave  i  javnih  službenika po principima merit  sistema. Refomra bi morala da obuhvata formalne i suštinske činicioce ovog sistema. Primanje na posao, celokupan način  rada  (koji  je  arhaičan,  automatiziran, nekreativan  i nemotivišući), napredovanje u  struci  (relativno slaba pokretljivost), otpuštanje  sa posla  itd. Treba korigovati  i od  zastarelog mdoela u kome  je politička podobnost veoma značajan činilac, preći na moderan sistem u kome su profesionalni kriterijumi presudno značajni.Ova  reforma  bi  trebala  da  podigne  kvalitet  organizacije,  menadžmenta,  da  podigne  stepen obrazovne  i  profesionalne  strukture  zaposlenih,  njihove  menadžerijalne  kapacitete  u  svim  oblastima (projektni, finansijski, budžetski menadžment, upravljanje ljudskim resursima kao i demokratski potencijali za procese odlučivanja uz uključivanje građana).  

Finansiranje lokalnih vlasti 

Novi zakon o javnoj svojini (oktorbar 2011) je obezbedio lokalnim vlastima neophodne instrumente za uspešnu realizaciju svojih nadležnosti i poslova i dao im šansu da postanu važni motori razvoja. Njime se konačno  uvodi  red  uspostavljanjem  javnih  registara  imovine  i  pojačava  odgovornost  u  raspolaganje imovinom jer seuvodi obaveza javnog nadmetanja pri prometu imovinom i detaljna budžetska kontrola. U procesu prenošenja  imovine,  trebalo bi da  lokalne vlasti, SKGO kao  i  javnost uopšte obrati pažnju da  se, usled podnormiranja procedura, ne pojave zloupotrebe i korupcija. 

Neophodno  je  obezbediti  finansijsku  autonomiju  lokalnim  vlastima  u  pogledu  prava  na  izvorne prihode, prava na utvrđivanje  stope  i na ubiranje  izvornih prihoda  (lokalna poreska uprava). Pored  toga, zakon mora  odrediti  koji  procenat  budžeta  ide  na  lokalne  transfere,  preciznu  formulu  raspodele  kako osnovnih sredstava tako i davanja za nerazvijene (fond za ujednačavanje).  

Pružanje usluga 

U Srbiji predstoji ozbiljna reforma  javnih usluga, koja svakako treba da otpočne reformama  javno komunalnih preduzeća. Zakonska odredba da privatni kapital može činiti svega 49% vrednosti JKP svakako da otklanja mogućnost ozbiljnih reformi. Privatizacija u ovoj oblasti  je uvek podizala stepen konkurencije, podizala kvalitet usluga a obarala cenu.  361 

Druga bitna oblast  je korekcija načina  izbora direktora  i upravnih odbora JKP koji mora uvesti kao jedini bitan kriterijum profesionalne kvalitete pojedinaca. I u ovoj oblasti je dominacija partijskih kriterijuma pogubna. JKP treba da prođu kroz ozbiljne reforme organizacije, menadžmenta svih vrsta  i da se podigne kvalitet rada, ukinu subvencije i obezbede tržišne cene.  

Treća važna oblast reformi predstavlja uvođenje standarda u oblast pružanja usluga što je pionirski i izuzetno koristan posao.    

Intervecija državnih organa 

U Srbiji je prostor intervencije države u rad lokalnih vlasti dobro uređen. Država može intervenisati samo u slučajevima kada lokalna vlast donosi neustavan i nezakonit akt. Nadležno ministarstvo upozorava opštinu ili grad o tome i ako ne reaguju, ono pred ustavnim sudom pokreće postupak ispitivanja ustavnosti i zakonitosti, koji u proceduri ima stavljanje datog akta van snage do konačnog donošenja odluke Suda. 

Vlada na predloga odgovarajućeg Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ima pravo u  zakonom  strogo  preciziranim  uslovima  kojima  se  ugrožavaju  interesi  građana  (nesazivanje  skupštine, neodržavanje redovnih sednica i nedonošenje budžeta) raspustiti skupštinu lokalne samouprave ali u roku od 3 meseca  ima obavezu da  raspiše nove  izbore. Ova  rešenja su u skladu sa standardima demokratskih zemalja. U ovoj oblasti do problema dolazi usled prakse partokratije i neformalnih kanala uticaja pa otuda 

                                                            361 "Governance in the Twenty- First Century: Revitalizing the Public Services", Ed. by Guy Peters and Donald Savoie, Canadian Centre for Management Development, 2000.i "Local Economic Development" Ed. by Norman Walzer, Westview Press, 1995.

103

borba za uspostavljanje demokratskog sistema i pravne države predstavlja i šansu da se procesi intervencije drež u zakonski rpedviđenim i prihvatljivim okvirima. 

Zaključak 

Analize i studije koje su se bavile istraživanjima uspešnosti, kvaliteta i efekata tranzicije, ukazuju da veliki uticaj na uspešnost tranzcije ima politička elita. Ukoliko elita ima demokratske vrednosti, sposobna je i posvećena deorkatizaciji i transformaciji ka tržišnom sistemu, i tranzicija je uspešnija. Posebno je delikatno pitanje izgradnje pravne države, ograničavanja moći (dosledno sproveden sistem podele i ravnoteže vlasti) kao  i beskompromisna borba protiv korupcije  i  zloupotreba.  (Pavlović V, 2011,  strana 44,45, Kristofer L, 1996)  

Politička elita u Srbiji je i sama kolateralna žrtva autoritarnog režima od 1990 do 2000, te još uvek postoje snažne naslage nedemokratskih ideja, vrednosti i kulture. Ona u periodu od 2000 godine u talasima sprovodi  reforme  ali  taj  proces  ide  dosta  neujednačeno  i  sporo.  Tokom  poslednjeg  izbornog mandata (2008‐20012),  politička  elita  (Demokratska  stranka)  od  koje  se  očekivalo  da  odlučnije  ide  na  procese transformacije  sistema,  objektivno  nije  bila  spremna  za  demokratizaciju  i  decentralizaciju,  niti  je  bila spremna da odgovori izazovima globalizvoanog društva. Važan deo sistemskih promena do kojih je u ovom periodu ipak došlo, bila je iznuđena bilo zahtevima EU bilo pritiscima jednog dela koalicionih partnera.  

I u Srbiji se ponovilo iskustvo mnogih drugih zemalja da je političarima veoma teško da se: 1. odreknu pozicije moći  (kumulacija  funkcija,  kumulacija nadležnosti u državi u odnosu na  lokalne 

vlasti), 2. da  se  odreknu  odnosa  nadređenosti  i  podređenosti  (hijerarhije)  i  da  prihvate  novi  tip  odnosa 

partnerstava i saradnje sa lokalnim vlastima, sa civilnim društvom i konačno sa građanima 3. da se odreknu arhaičnog modela upravljanja koji daje veoma slabe rezultate ali omogućava, usled 

netransparentnosti sistema, brojne zloupotrebe i razne vidova monopola. 

Otpori političara, koji bi sami trebalo da nose reforme, suštinski  je otežavalo procese decentralizacije, demokratizacije  i modernizacije sistema. Predugo održavane sistemske slabosti (partokratija, slaba pravna država,  dominacija  izvršne  grane  vlasti,  visok  stepen  korupcije,  slab  kvalitet  menadžmenta,  i  slabo korišćenje  resurs  id  dobara,  slaba  transparentnost  i  odgovornost  političara  za  rad)  posledica  su  jačanja autoritarnih koncepta nad demokratskim konceptima reforme i razvoja društva. Od 2006 do danas proces korekcije  i  demokratizacije  sistema  (ukidanje  vezanog  mandata,  korekcije  sudskog  sistema,  vraćanje imovine  lokalnim vlastima, uvođenje statističkih regiona kao začetka regionalizacije)  ide veoma sporo. To vreme je od strane političke i ekonomske „elite” iskorišćeno za lično bogaćenje i očuvanje političkih pozicija. 

Kako integracije u EU zahtevaju ubrzavanje reformskih procesa, najveći saveznik građana Srbije upravo i jeste  EU. Ona  se, u  vezi  sa  svim bitnim procesima  reformi,  kao  što  su demokratizacija, decentralizacija, podizanje menadžerijalnih  kapaciteta,  veća  transparentnost  i  odgovornost  rada  vlasti,  način  korišćenja javnih  finansija  i dobara uopšte,  jačanja  civilnog društva, uključivanja građana u procese odlučivanja  itd, dokazala kao važan saradnik i savetnik.  

Preporuke 

  U  Srbiji  nije  realizovan  sistem  podele  i  uzajamne  kontrole  vlasti  jer  je  ustavom  uveden  vezani mandat  čime  je Parlament  (usled visoke  zavisnosti poslanika od vrhova političkih partija) postao  zavisan. Nizom  rešenja  sudska grana vlasti  je  zavisna  i  čitav  sistem pati od partokratije. Otuda ne postoji pravna država.  Korekcija  ovih  temeljnih  sistemskih  slabosti  je  preduslov modernizacije  dražve,  lokalne  vlasti  i društva uopšte. 

  U Srbiji nije razvijena mreža nivoa  lokalne vlasti. Postoje opštine  i gradovi. Okrug  je formiran kao detaširana državna vlast i nije nivo lokalne vlasti. Zakon o statističkim regionima (poslednja promena 2010) formira pored grada Beograd kao  regiona, pokrajine Vojvodine kao drugog  regiona  (ovde ne pominjemo Kosovo, koje zakon prepoznaje takođe kao region), još dva nova regiona koji nemaju izborne organe vlasti pa time i nisu nivo lokalne vlasti.  

104

Ovaj model  nije  razvijen  i  dalje  reforme  u  ovoj oblasti  su  neophodne  u  pravcu  jačanja  regiona. Preduslov je modernizacija političkog ali i ekonomskog sistema kao i uvođenje subsidijariteta kao principa podele nadležnosti, odgovornosti  i  funkcionisanja svih nivoa vlasti kao skladne celine koja radi u  interesu građana. 

Srbija ima relativno velike opštine koje sa gradovima imaju oko 45 000 stanovnika a ako se gradovi izuzmu iz uzorka, same opštine imaju oko 25 000 stanovnika. One su dovoljno velike da obezbede kvalitetne usluge građanima. Mogući problem deficita demokratije  se može  rešiti  jačanjem uloge mesnih zajednica kao  jedinica vlasti u kojima  građani mogu  lakše  identifikovati  svoje potrebe, probleme  i  sugerisati način promene stanja. 

Zakon o gradovima  je donet 2007. godine  i njim  je proširena mreža gradova sa 4  (Beograd, Novi Sad, Niš  i Kragujevac) na 24.  Ipak, gradovima  se ne daje veći krug nadležnosti, viši  stepen organizacione autonomije, niti finansijske i funkcionalne samostalnosti a gradovi, kao ni opštine do skoro (oktobar 2011) nisu  imali  imovinu. Beogradu Zakon o  statističkim  regionima daje status  regiona ali nedostaje adekvatna zakonska dorada od strane ostalih zakona. 

U Srbiji okruzi nisu  jedinice  lokalne vlasti. Moglo bi  se  razmisliti koje  funkcije bi eventualno ovaj nivo lokalne vlasti mogao imati. 

Posebno mogu biti  interesantna rešenja koja nisu skupa a  funkcionalna su u pravcu  jačanja  formi saradnje opština  i gradova, mogućeg povremenog uvođenja funkcionalnih distrikata kojima bi se rešavala neki tekući problemi ili realizovali aktuelni projekti. 

Uvođenje  regiona  je  verovatno  i  najkompleksniji  proces  za  zemlje  jugoistočne  Evrope  jer podrazumeva postojanje demokratske političke kulture i ekonomskih principa i odnosa jer je region važan ekonomski, razvojni akter.   

U Srbiji  je kao prvi korak u  tom pravcu usvojen Zakon o statističkim  regionima, ali novoformirani regioni (sem Vojvodine  i Beograda), nisu nivoi  lokalne vlasti. Njihovi organi vlasti su postavljeni od strane, delom lokalnih vlasti koje je čine, a delom od strane Vlade Srbije. 

Pored  potrebe  za  razvojem mreže  lokalne  vlasti  (opština,  grad,  okrug,  region),  veoma  je  bitno takođe  da  se  uspostave  bazični  principi  teritorijalne  organizacije  kroz  sistem  pet  nivoa NUTS  . NUTS  je statistička  jedinica koja pomaže u uvođenju  regiona s aspekta prostora  i kapaciteta  (prostornih,  ljudskih, ekonomskih, finansijskih, komunikacionih, menadžerijalnih i razvojnih).  

Ministarstvo  za  ekonomiju  i  regionalnih  razvoj  se  oslonilo  na  ove  principe  u  kreiranju  mreže regionalnih centara u Srbiji, koji je korak napred u procesu regionalizacije. 

U  Srbiji  takođe  i  dalje  postoji  hijerarhija  između  države  i  lokalnih  vlasti.  Nije  uveden  princip subsidijariteta, lokalnim vlastima je tek u oktobru 2011. godine vraćena imovina. Time su lokalne vlasti bile predugo  držane  u  zavisnoj  poziciji  od  države  a  to  je  predstavljalo  stalni  izvor  korupcije,  neefikasnosti  i otežanog investiranja. 

REZIME 

Ova  studija  se  bavi  reformom  sistema  lokalne  samourpave  u  Srbiji  od  2000  do  2011  godine  i fokusira se na procese demokratizacije, decentralizacije i regionalizacije. Studija posebnu pažnju posvećuje procesu  podizanja  kapaciteta  lokalnih  vlasti  i  jačanju  pozicije  i  uloge  građana,  civilnog  društva  i  njenih organizacija.  

Studija prati  transformaciju svakog od bitnih  činilaca autonomije  lokalne vlasti: ustavni  i zakonski status,  jedinice  i mreža  lokalne  vlasti,  lokalni  izbori, model  organizacije  vlasti,  nadležnosti,  finansiranje, pružanje usluga, participacija građana,  te odnos država  lokalna  samouprava. Rezultati  studije ukazuju da ova sistemska i kompleksna reforma mora biti dugotrajna i predstavlja transformaciju celine društva.  Ona 

105

zahteva vreme, podizanje znanja  i veština  svih nivao vlasti  (posebno  lokalne), posvećenost političke elite demokratskim vrednostima i tesno je vezan sa podizanjem stepena demokratske političke kulture. 

KLJUČNE REČI:  

decentralizacija,  demokratizacija,  modernizacija,  lokalna  samouprava,  mreža  lokalnih  vlasti, nadležnosti, finansije, menadžment, pružanje usluga, participacija građana, otvorenost vlasti 

Literatura 

1. Amin S. (1997): Capitalism in the Age of Globalization, Zed Press, London,  2. Ammons  D  (2001):  Municipal  Benschmarks  –  Assesing  Local  Performance  and  Establishing 

Community, Sage Publications, Inc, USA 3. Ammons D, Newall C (1986): City Executives, State University of New York Press. 4. Berman D (1997): State and Local Politics, M.A.Sharpe, Armonk, NY, London, England,  5. Cheema, G.S, Rindinelli A. D, Ed. (2007): Governance, Routledge, Brookings, London, New York 6. Donahue  J,  Joseph Nye  (2002): For  the People‐ Can We Fix Public Service? Brookings  Institution 

Press , Washington D.C. 7. David Osborne, Ted Gaebler  (1992): Reinventing Government, A William Patrick Book; Addison‐

Westley Publication Company  8. Decentralizacija  u  kontekstu  novog  Ustava  Srbije  i  EU  (2006),  Centar  za  regionalizam,  Novi 

Sad.Decentralizing Đorđević S (2006): Renesansa lokalne vlasti ‐ uporedni modeli,  Čigoja, Beograd,. 9. Đorđević S. (2009): Decentralizacija, u zborniku: Ka boljem upravljanju lokalnim zajednicama, BCIF, 

Beograd 10. Đorđević S (1993): "Politička zajednica velikog grada" Čigoja, Beograd,  11. Đorđević  S  (2009):  Organizacija,  nivoi  vlasti  i  nadležnosti  u  studiji  Beograd  ‐  demokratska 

metropola, Urednici Vukašin Pavlović, Slaviša Orlović, Čigoja, Beograd  . 12. Đorđević  S, Miller D  (2006): Reforma  lokalne  vlasti  i priroda profesionalnog upravljanja u  Srbiji, 

Propisi i praksa broj 12 /06, SKGO, Beograd. 13. Đorđević  S.  (1997):  Preduzetničko  upravljanje  megalopolisom  ‐  city  manager  model“,  Čigoja, 

Beograd. 14. Đorđević S. (2006).:“Renesansa lokalne vlasti ‐ uporedni modeli“ Čigoja, Beograd.  15. Đorđević  S.  (2010):  Javne usluge, u  studiji: Beograd  ‐ demokratska  evropska metropola”  Čigoja, 

Beograd. 16. Đorđević S. (2011): Priručnik za uključivanje građana i civilnog društva u procese odlučivanja, CESID, 

Beograd 17. Ferrara,  A.  (2010):  Cost‐Benefit  Analysis  of Multi‐Level  Government:  The  Case  of  EU  Cohesion 

Policy and US Federal Investment Policies, London and New York: Routledge. 18. Fransis Fukojama (2007): Građenje države: vlast i svetski poredak u 21 veku, Filip Višnjić, Beograd, i 

Joseph S.  19. Gill S. (1995): Globalization, Market Civilization and disciplinary Neoliberalism, Millennium 24(3). 20. Greider W.(1997): One World,  Ready  of Not:  The Manic  Logic  of Global  Capitalism,  Simon  and 

Schuster, New York,  21. Green J. (2002): Cities and Privatization – Prospects for the New Century, Upper Saddle River, New 

Jersey 22. Goati  V.  (2011):  Podsistem  političkog  predstavništva,  “Ahilova  peta”  poretka  u  Srbiji, 

izbornareforma.rs/.../wp.../Vladimir%20Goati%20‐%20Izbori.pdf 23. Gold  S.  (1989):  "Reforming  State  Local  Relations:  Practical Guide" National  Conference  of  State 

Legislatures. 24. Groenendijk, Nico (2002): Fiscal federalism Revisited, paper presented at Institutions in Transition 

Conference organized by IMAD, Slovania Ljublijana, 25. Campaing  and  Party  Finance  in  North  America  and  Western  Europe  (1993),  Ed.  Gunlicks  A, 

Westview Press.  26. Held D, McGrew A, Ed.(2000): The Global Transformations Reader, Polity  Press 

106

27. Jonnes R.J.B. (1995): Globalization and Interdependence in the International Finance and the State, Frances Pinter, London  

28. Keating M,  Loughlin  J.  Ed  (1997):  Political  Economy  of  Regionalism,  Ed.  Franc  Cass,  London  ‐ Portland, Or. 

29. Kerley R (1994): Managing in Local Government, Macmillan.  30. King, D  (1984): Fiscal Tiers: The Economics of Multilevel Government, London: George Allen and 

Unwin, 31. King D, Ed. (1992): Local Government Economics in Theory and Practice Routhledge, London, New 

York,  32. Kristofer L (1996): Pobuna elita i izdaja demokratije, Svetovi, Novi Sad 33. Leach S, Howard D & Ass. Ed. (1996): Enabling and Disabling Local Government  ‐ Choices for the 

Future Open Univestiy Press. 34. Levitas  T  (2010)  Efekti  obustave  primene  Zakona  o  finansiranju  lokalne  samouprave  na  način 

upravljanja prihodima i rashodima u lokalnim samoupravama: 2007‐2009. USAID/MEGA 35. Loughlin  J, Peters G  (1997): State Traditions, Administrative Reform and Regionalisation, u  radu: 

Keating M, Loughlin J, Ed.Political Economy of Regionalism, Franc Cass, London ‐ Portland, Or. 36. Loughin J Ed. (2001): Subnational Democracy in the European Union" Oxford University Press, UK.  37. Luttwak E. (1999): Turbo‐ Capitalism, Basic Books, New York. 38. Mattli W (1999): The Logic of Regional Integration, Cambidge Univestiy Press. 39. Mead M.D. (2000): What You Should Know about Your Local Government Finances, GASB. 40. Mellors C,  Pijnenburg B. Ed.(1989): Political Parties and Coalitions in European Local Govenrement 

Routledge, London, New York. 41. Nalbandian  J  (1991):  Professionalism  in  Local  Government,  Jessey  Publishers,  San  Francisco, 

Oxford. 42. Nye  Jr.  (2004):  Power  in  the  global  information  age‐    from  realism  to  globalization,  Routlegde, 

London,  New  York.  Oates,  W.E.  (1999):  An  Essay  on  Fiscal  federalism,  Journal  of  Economic Literature, 37(3):1120‐49,  

43. Oates W. E. (1996): "Fiscal Structure in the Federal System" u radu: "Management Policies in Local Government Finance", Ed. Richard Aronson, ICMA. 

44. Olsen M, Peters G (1996): Lessons From Experiences, Scandinavian University Press, Oslo. 45. Pavlović V  (2011):  Teorija  elita  u  političkoj  sociologiji.Klasične  i  savremene  koncepcije,Godišnjak 

FPN, broj 5 46. Petovar K (2007): O kriterijumima definicije grada, u radu: U susret novom statusu gradova u Srbiji ‐ 

realost i potrebe Zbornik radova, Palgo Centar, Beograd, (91, 92). 47. Peters G (1991): Politics of Taxation, Blackwell, Cambrigdge, Oxfrod,."Management Policies in Local 

Government Finance (1996), Ed. Richard Aronson. ICMA.  48. Peters G,  Savoie D  Ed.  (2000): Governance  in  the  Twenty‐  First  Century:  Revitalizing  the  Public 

Services Canadian Centre for Management Development. 49. Public  Private  Partnership  ‐  Neue  Formen  Öffentliche  Aufgabenerfüllung,  (1997),  Nomos, 

Verlagsgesselschaft, Helf 41, Baden‐Baden.  50. Raphaelson A, Ed.  (1998): Restructuring  State and  Local  Services PRAEGER, The Urban  Institute, 

Westport, Conneticut, London. 51. Roger  L.  Kemp, McFerland  &  Comapany,  Ed  (  2003):  Community  Renewal  through Municipal 

Investment ‐ A Handbook for Citizens and Public Officials, Inc. Publsihers, 52. Salamon L (1995): Partners in Public Service, The John Hopkins University Press. 53. Salamon L Ed  (1989): Beyond Privatisation: The Tools of Government Action, The Urban  Institute 

press, Washing D.C.  54. Sharma,C.K.  (2011):  Beyond  Gaps  and  Imbalances:  Re‐structuring  the  Debate  on  

Intergovernmental  fiscal  Relations.  Public  Administration,  Vol.  89:  10.1111/j.1467‐9299.2011.01947.x 

55. Stančetić V  (2009): Region kao  razvojna perspektiva u Evropskoj Uniji, strana 83‐103  (predlozi za Srbiju) Službeni Glasnik, Beograd.. 

56. Stephens  R, Wikstrom N  (2000):  "Metropolitan Government & Governance", Oxford University Press, New York, Oxford. 

107

57. Stojkov B  (2007):  Status  grada,  decentralizacija  i  policentričnost  Srbije,  u  radu: U  susret  novom statusu gradova u Srbiji ‐ realost i potrebe Zbornik radova, Palgo Centar, Beograd. 

58. Sharpe L.J. Ed. (1993): The Rise of Meso Government in Europe Sage Publications. 59. Tamas M. Horvath, Ed (2000): Decentralization: Experiments an d Reforms Local Government and  

Public Service Reform Initiative, OSI, Hungary. 60. U susret novom status gradova u Srbiji ‐ realnost i potrebe, Zbornik (2007), Dosije, Beograd 61. Vasić R (2011): Analiza Reforme Sudstva u Srbiji, Sabor Politikologa Beograd, maj 2011 (priprema za 

štampu),   Vasić R (2003): Reform of the Judicial System  in Serbia (How the  Independent Judiciary Supports  the  Transformation  of  Authoritarian  Rule  into  the  Rule  of  Law).  U  knjizi:  Between Authoritarianism and Democracy – Serbia, Montenegro, Croatia, Vol.1, Institutional Framework.  

62. Walzer N Ed. (1995): Local Economic Development Westview Press, USA. 63. Zevin R.  (1995): Are World  Financial Markets more open? U  radu: Banuri U T,  Schor  J.S.    (Eds): 

Financial Openness and National Autonomy, Oxford University Press, Oxford.  

Radne studije i papiri 

1. Structure and Operation of Local and Regional Democracy (2008), Council of Europe,  2. Studija o ekonomskim troškovima postojanja državne svojine na sredstvima koja koriste gradovi  i 

opštine  u  Republici  Srbiji,  (2005)  Institut  G17,LGI,  OSI,  USAID.  Videti  on  line: www.logincee.org/remote_libraryitem/8538?lang=sr , posećeno 10.10.2011. 

3. Analiza rada menadžera u Srbiji (2006), studija, Palgo Centar; Efikasan opštinski menadžer (2007), CESID, Fond za podršku civilnom društvu.  

4. Decentralizacija  i  regionalizacija  Srbije  iz  ulga  građana,  CESID,  Kancelarija  nacionalnog  saveta  za decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011 

Zakoni  

1. Zakon o izborima (Službeni glasnik 42/2011) 2. Zakon o lokalnim izborima, Službeni glasnik, 129/07. 3. Zakon o lokalnim izborima (Službeni glasnik 54/2011). 4. Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik 51/09 5. Zakon o zdravstvenoj zaštiti i Zakon o zdravstvenom osiguranju, Službeni glasnik 107/05  6. Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Službeni glasnik 72/09 7. Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Službeni glasnik: 62/06 8. Zakon o  finansiranju političkih aktivnosti, "Sl. glasniku RS"   43/11(čl. 16.  i 17. stupaju na snagu 1. 

jula 2012. godine) 9. Zakon o političkim strankama, Sl. glasnik RS"  36/09 10. Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik: 79/05 11. Zakon o državnim služenicima: Službeni glasnik: 79/05 12. Zakon o državnoj upravi, Službeni Glasnik 79/2005,   13. Zakon o državnim službenicima, Službeni Glasnik 79/2005,  14. Predlog zakona o lokalnim službenicima. Videti na: 

www.drzavnauprava.gov.rs/pages/documents.php?id=262, posećeno 10.10.2011. 15. Zakon  o  javnim  preduzećima  i  obavljanju  delatnostima  od  opšteg  interesa,  Službeni  glasnik  RS 

25/00 i 25/02 16. Zakon o javnoj svojini, Službeni glasnik 72/2011 17. Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik: 9/02,  18. Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Službeni glasnik: 9/02,  19. Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik: 9/02,  20. Zakon o lokalnim izborima Službeni glasnik: 9/02,  21. Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik, 129/07. 22. Videti zakone: http://www.parlament.gov.rs/content/cir/akta/akta_detalji.asp?Id=23&t=Z#  23. Ustav Republike Srbije: 

www.sllistbeograd.rs/documents/ustav_republike_srbije_lat.pdf,(10.10.2011). 

108

Dokumenta, odluke, studije 

1. European Charter on Local Government, www. 2. Nacionalna  strategija  Srbije  za  pristupanje  Srbije  i  Crne Gore  Evropskoj Uniji,  Juni  2005.  godine 

(Vlada  RS,  Kancelarija  za  pridruživanje)  strana  20,  21,  23.  kao  i  Predlozi  Venecijanske  Komisije, oktobar 2006. 

3. Odluka    97  (2000)  o  finansijskim  resursima  lokalnih  vlasti  shodno  nadležnostima:  test  za subsidijaritet,  

4. Odluka 86 (1999) o regionalnom  ekonomskom  partnerstvu – faktor socijalne kohezije u Evropi. 5. Sistem 48 www.indjija.net/code/navigate.php?Id=17, (10.10.2011). 6. Sugestije Venecijanske komisije, oktobar 2006.  7. Statut  Grada  Beograda:  www.beograd.rs/download.php/documents/Statut.pdf  ,  posećeno 

1010.2011 

Web adrese: 

http://www.bertelsmann‐transformation‐index.de/en/bti/ http://www.transparency.org/ www.skgo.org/.../Statisticki%20pregled%20Raspodeliti%20teret%20r...(25.11.201)  Beleška  za  okrugli  sto "Centralne i lokalne finansije ‐ Kako raspodeliti teret reformi" 

109

Prof. dr Irena Pejić, 

Pravni fakultet u Nišu 

 

LOKALNA SAMOUPRAVA U EVROPSKIM USTAVNIM SISTEMIMA 

 

SADRŽAJ:  Uvod 1. Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti         1.1. Tradicionalni zapadnoevropski sistemi         1.2. Nove istočnoevropske demokratije 2. Ustavni status lokalne samouprave         2.1. Pravni izvori         2.2. Osnovni principi 3. Formiranje jedinica lokalne samouprave 4. Nadležnost lokalne samouprave 5. Lokalne finansije 6. Nadzor nad radom lokalne samouprave 7. Učešće građana u vršenju poslova lokalne samouprave        7.1. Predstavnički sistem u lokalnoj samoupravi        7.2. Neposredna demokratija u lokalnoj samoupravi 8. Lokalna samouprava u Srbiji Zaključna razmatranja Literatura 

 

UVOD 

Pojam  „lokalne  samouprave“  doživeo  je  dug  razvojni  put  od  nastanka  do  oblika  zastupljenih  u savremenoj ustavnoj državi.  Iz  istorijske perspektive posmatrano  lokalne zajednice (sela, gradovi, opštine) stariji  su od države  kao političke  zajednice. U procesu nastanka moderne države  lokalna  samouprava  je dobijala  različita  značenja u pojedinim  fazama  razvoja. Tokom osamnaestog  i devetnaestog veka  lokalne vlasti, naročito  gradova, bile  su postepeno ograničavane od  strane  centralne  vlasti nacionalnih država u nastajanju. Uprkos tome, njihovi organizacioni oblici zadržali su se i u novonastalim državama. Čak i u malim „nacionalno homogenim“ zemljama, kao što su Irska i Portugalija, zadržala se potreba za postojanjem pod‐nacionalnih nivoa teritorijalnog organizovanja u formi lokalnih zajednica.362 

Sam  naziv  lokalna  samouprava  potiče  izvorno  iz  anglosaksonskog  pravnog  okruženja,  dok  se  u evropskim kontinentalnim sistemima koriste  i drugi nazivi, kao što su: komunalna samouprava, slobodna uprava,  lokalna  uprava  i  dr.  (“kommunale  Selbstverwaltung”  u  Nemačkoj,  “libre  administration”  u Francuskoj  ili  “sälvstyrelse”  u  Švedskoj).  Oni  se  ne  razlikuju  samo  jezički,  već  odražavaju  određene specifičnosti  u  konceptu  i  ukazuju  na  institucionalne  razlike  u  sistemima  lokalne  samouprave. U ovom  radu pristupa  se  komparativnoj  analizi odabranih  evropskih  sistema,  kako  tradicionalnih,  tako  i „novih“  istočnoevropskih  demokratija.  Komparativna  analiza  treba  da  ukaže  na  dostignuća  u  oblasti ustavnog  garantovanja  lokalne  samouprave,  kao  i  na  razlike  u  teritorijalnoj  organizaciji  kompariranih evropskih sistema. Fokus je, prvenstveno, na analizi normativnih rešenja, koja imanentno određuju formalni i organizacioni karakter sistema lokalne samouprave. U tom smislu, osnovni kriterijum za tipologiju sistema 

                                                            362 Loughlin, “Federalism, Regionalsm and Local Government: Comparative Perspectives on Transforming the Nation-state”, European Political Science, No 7, 2008, p. 478

110

biće organizaciona podela na monotipske i politipske lokalne samouprave, dok će funkcionalna analiza biti izražena u meri u kojoj normativni okvir može biti podvrgnut  ispitivanju u smislu njegove funkcionalnosti.  Jedan od pokazatelja demokratske konsolidacije savremenih ustavnih sistema predstavlja, između ostalog, nivo razvijenosti nižih (subnational)  institucija  i autoriteta, kao  i njihov odnos prema centralnim državnim organima.363  Sistem  lokalne  samouprave,  organizovan u  jednom  ili  više  nivoa,  treba  da  ispuni  primarne ciljeve decentralizacije: približavanje građanima  i efektivnost u  ispunjavanju određenih poslova, koji su od neposrednog  interesa za građane. Međutim, sistem  lokalne samouprave  je državna tvorevina,  jer “država suvereno  reguliše  status, organizaciju  i  funkcije  lokalne  samouprave”364. Ustavom  se načelno uspostavlja princip decentralizacije i garantuje pravo građana na lokalnu samoupravu, dok se zakonom bliže razrađuju pravni  uslovi  za  funkcionisanje  ovog  sistema.  Zato  se  na  sistem  lokalne  samouprave  nužno  odražavaju specifičnosti ustavnog i političkog sistema, kao i istorijsko i kulturno nasleđe zemlje, pa i geografska pozicija određenog lokaliteta. 

Prvi  talas decentralizacije zahvatio  je evropske države odmah  iza Drugog  svetskog  rata  (1950‐tih, 1960‐tih  i 1970‐tih godina). To  je bilo vreme kada  se  smatralo da  teritorijalna  fragmentacija u državnom uređenju  (veliki  broj malih  jedinica  lokalne  samouprave)  predstavlja  ekonomski  racionalan  i  kvalitetan sistem u kome je moguće ostvariti narasle funkcije ustavne države. 

Taj proces je zahvatio kako zapadnoevropske građanske sisteme (Skandinavske zemlje, Ujedinjeno Kraljevstvo, Nemačka), tako i istočnoevropske socijalističke države (Poljska, Čehoslovačka, Mađarska), koje su ovaj sistem razvijale u specifičnim uslovima socijalističke ustavnosti. Krajem dvadesetog veka dogodio se drugi veliki talas decentralizacije, koji je uneo novine u tradicionalne sisteme lokalne samouprave i potpuno transformisao “nove” građanske demokratije. Dok su zapadnoevropske države sprovodile reformu sa ciljem unapređenja  sistema  lokalne  samouprave  na  temelju  prethodnog  iskustva,  dotle  su  bivše  socijalističke države pokušavale da se oslobode  istorijskog nasleđa  i bile u dilemi koji model decentralizacije odgovara zahtevima tek uspostavljene građanske demokratije. 

Najveći broj postsocijalističkih  zemalja bio  je  inspirisan  željom  za ulazak u Evropsku uniju,  što  je opredelilo njihov  stav prema potrebi decentralizacije.  Istočnoevropske države, do  skora kandidati a  sada članice  Unije,  imale  su  zadatak  da  u  procesu  integracije  izvrše  strukturne  promene  u  teritorijalnoj organizaciji  države.365  One  su  preduzele  korake  u  normativnoj  sferi,  prvenstveno  donoseći  zakone  o teritorijalnoj organizaciji, u skladu sa osnovnim načelima koje su proklamovale svojim prvim ustavima. Prvi nivo  reformi odnosio  se na mrežu  lokalne  samouprave,  a drugi  je pretpostavljao  formiranje  regionalnih jedinica, za koje se očekivalo da postanu važni „učesnici“ na evropskoj ekonomskoj sceni. 

 S obzirom da je proces decentralizacije zahvatio većinu zemalja koje su obrazovale Evropsku uniju, jasno je da su se značajno promenile okolnosti u kojima funkcionišu nacionalne vlade i opstaje nacionalna država. Sa jedne strane, proces decentralizacije bitno je promenio vertikalnu strukturu državnog uređenja, dok  je, sa druge strane, proces evropske  integracije značajno uticao na  funkcije  tradicionalne nacionalne države. Centralna vlast u ustavnoj državi primenila je princip subsidijarnosti, koji se dvostruko reflektovao: u smeru  lokalne  samouprave  i  u  smeru  Evropske  unije.  Decentralizacija  je  pretpostavljala  da  se  deo nadležnosti prenese nižim  teritorijalnim autoritetima, dok  je proces evropske  integracije  zahtevao da  se određene  nadležnosti  objedine  na  nivou  evropskih  institucija.  Ciljevi  kojima  teže  evropske  zemlje  u projektovanju  sistema  decentralizacije  vlasti  su:  jačanje  lokalne  samouprave  i  postizanje  potrebne ravnoteže  u  odnosu  na  ostale  nivoe  sub‐nacionalnog  organizovanja  u  državi,  dostizanje  željenog „blagostanja“ za građane, koji na ovom nivou teritorijalnog organizovanja, u skladu sa načelom solidarnosti, treba da ostvare maksimum svojih potreba. 

                                                             363 R.Hague& M.Harrop, Comparative Government and Politics: an Introduction, London:Palgrave Macmillan, 2004, p. 245 364 M.Jovičić, Sistem lokаlne sаmouprаve u Engleskoj, Švedskoj i Švаjcаrskoj, Beogrаd: Sаvremenа Administrаcijа, 1963, str. 8 365 M.Keating & J.Hughes (eds), The Regional Challenge in Central and Eastern Europe, Territorial Restructuring European Integration, Paris: Presses interuniversitaires européenes, 2003, pp. 89-105

111

1. Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti 

U drugoj polovini prošlog veka veliki broj unitarnih država preneo je deo nadležnosti i odgovornosti za vršenje određenih  funkcija na niže nivoe vlasti. U sistem odlučivanja uključeni su svi autoriteti, koji su formirani  u  vertikalnoj  organizaciji  ustavne  države.  Raspodela,  odnosno  disperzija  vlasti  u  unitarnim državama evropskog kontinentalnog prava realizovana je kroz nekoliko ustavnih principa: dekoncentracija, decentralizacija i devolucija, kao najširi oblik prenošenja vlasti odlučivanja (devolution). 

Princip dekoncentracije  vlasti  ima pretežno  administrativno  značenje  i njime  se ne  koriguje,  već samo  ublažava  centralističko  uređenje  unitarne  države.  Suština  dekoncentracije  je  dislociranje administrativnih poslova, koje obavljaju državni organi čvrsto uklopljeni u hijerarhijsku strukturu centralne vlasti.366 

Sledeći stepen u disperziji vlasti je princip decentralizacije, koji ima poseban pravnopolitički značaj u državnom  uređenju.  Za  razliku  od  dekoncentracije,  politički  značaj  decentralizacije  leži  u  tome  što  se određeni krug poslova stavlja u izvornu nadležnost nižih teritorijalnih autoriteta. Osim toga, decentralizacija pretpostavlja  da  centralni  organi  ne  mogu  direktno  da  utiču  na  formiranje  nižih  autoriteta.  Lokalno predstavničko telo biraju građani na neposrednim, slobodnim i tajnim izborima, a ovaj predstavnički organ samostalno obrazuje organe egzekutive. Zavisno od tipa i stepena decentralizacije, niži autoriteti raspolažu stepenom  samostalnosti  koji  se  kreće  u  rasponu  od  lokalne  samouprave  do  političko‐teritorijalne autonomije. 

Najviši nivo decentralizacije predstavlja devolucija (devolution) u kojoj centralna vlast prenosi vlast odlučivanja na niže autoritete, uključujući  i elemente zakonodavne vlasti. Ovaj stepen disperzije vlasti ne treba  mešati  sa  principom  federalizma,  jer  je  ovde  u  osnovni  zadržano  unitarno  državno  uređenje. Osobenost ovog oblika državnog uređenja ogleda se u tome što centralni organi vlasti mogu da ocenjuju zakonitost akata devolviranih organa, kao što mogu  i da vrate pojedine nadležnosti na nacionalni nivo, tj. nivo  centralne  vlasti6.  Ujedinjeno  Kraljevstvo  Velike  Britanije  i  Severne  Irske  predstavlja  oblik  unitarne države  sa  visokim  stepenom decentralizacije,  tzv. devolucija  (devolution),  koja  je  sadržane u prenošenju određenih državnih  funkcija na niže nivoe odlučivanja. Nakon velike  reforme sprovedene zakonom 1999. godine (Acts of the United Kingdom Parliament), jedan broj nadležnosti prenet je zakonodavnim organima Škotske  i Velsa, pre  toga  Severne  Irske,  kao  i  lokalnim predstavničkim organima.367  Iako  su devolucijom stvorene teritorijalne  jedinice sa visokim stepenom samostalnosti, ne može se reći da  je uveden federalni oblik državnog uređenja. Ne samo da se lokalni i drugi niži autoriteti ustanovljavaju zakonom Parlamenta (a ne aktima teritorijalnih  jedinica), već  i prenete nadležnosti mogu biti vraćene centralnim organima u bilo kom trenutku. 

Položaj lokalne samouprave u unutrašnjem uređenju evropskih zemalja ima svoje specifičnosti, koje se  mogu  posmatrati  u  dve  ravni:  1)  razlikovanje  tradicionalnih  zapadnoevropskih  demokratija,  sa dugogodišnjim  iskustvom u horizontalnoj  i vertikalnoj podeli vlasti,  i novih  istočnoevropskih demokratija, koje građansku ustavnost razvijaju poslednje dve decenije; 2)  razlikovanje ustavnih sistema s obzirom na specifične  istorijske,  kulturne,  nacionalne  i  političke  uslove,  koji  diktiraju  različite modele  u  vertikalnoj organizaciji vlasti, pre svega u pogledu tipa državnog uređenja (federalne i unitarne države), kao i u pogledu oblika i stepena decentralizacije (teritorijalna autonomija i lokalna samouprava). 

S  obzirom  na  veliki  raspon  u  stepenu  decentralizacije  unutar  Evropske  unije  i  ostalih  evropskih zemalja,  teško  je govoriti o  jedinstvenom modelu  za  sve države  ili o postojanju  jedinstvenog „evropskog kalupa“. U  ovom  globalnom  prostoru  postoji  tri  grupe  zemalja:  1)  države  koje  imaju  federalno  državno uređenje  (Austrija, Nemačka,  Švajcarska,  Belgija),  2)  države  sa  visokim  stepenom  decentralizacije,  koja, pored  lokalne samouprave, pretpostavlja  i „međunivo“ teritorijalne organizacije (pokrajinska autonomija), postavljen  između  lokalnih  i  centralne vlasti  (Španija,  Italija),  i 3) unitarno uređene države  sa  razvijenim sistemom  lokalne samouprave  (najčešće dvostepene). S obzirom na vertikalnu organizaciju vlasti, sistemi 

                                                            366 H.Barnett, Constitutional & Administrative Law, London: Cavendish Publishing Limited, 2004, p.11 367 Упор. G.Stoker, “The Comparative Study of Local Government: the need to go global”, in (R.A.W. Rhodes, S.R.Binder, B.A.Rockman, eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford Handbooks Online, 2009, р.

112

lokalne  samouprave mogu biti  klasifikovani na nekoliko načina. Postoji pokušaj da  se  zemlje  grupišu po njihovom  geografskom  položaju  ili  istorijskom  poreklu:  1)  frankofonska  grupa  (zemlje  južne  Evrope), anglosaksonska  grupa  (Ujedinjeno  Kraljevstvo  i  SAD)  i  zemlje  severne  i  srednje  Evrope;  2)  sistemi  u severnim  i  južnim  evropskim  zemljama;  3)  sistemi  u  federalnim  i  unitarnim  državama.368 Međutim,  ima mišljenja da za određivanje tipa lokalne samouprave, pored formalnih kriterijuma, treba da budu korišćeni i neformalni kriterijumi. Tako  se  za merilo može uzeti  „etos“  lokalne  samouprave, koji ukazuje na  suštinu ovog  sistema  sa  aspekta  pretpostavljenih  društvenih  ciljeva  u  datom  okruženju.  Lokalne  samouprave  u bivšim  socijalističkim  zemljama  pokazuju  obeležja  klijentelističke  ili  pokroviteljske  vlasti,  u  kojima  lideri lokalnih  autoriteta  nastupaju  sa  pozicija  branilaca  svojih  lokaliteta.  Po  istom  kriterijumu,  za  lokalnu samoupravu u Americi, Kanadi i Australiji najvažnije je dostizanje ekonomskog prosperiteta u zajednici, dok se  lokalna  samouprava  u  Ujedinjenom  Kraljevstvu,  Nemačkoj  i  nordijskim  zemljama  predstavlja  kao promoter opšteg dobra svih građana.369  

S obzirom da  je  lokalna  samouprava u najvećem broju  evropskih  zemalja ustavna  kategorija  (sa izuzetkom  Ujedinjenog  Kraljevstva),  koju  detaljno  razađuje  zakon,  to  se  nameće  novi  kriterijum  za klasifikaciju.  Primenom  pravno‐organizacionog  kriterijuma  za  klasifikaciju,  sistemi  lokalne  samouprave mogu  se  podeliti  na  monotipske  i  politipske.  Monotipski  sistem  lokalne  samouprave  pretpostavlja organizovanje jednog nivoa lokalne samouprave, u kome sve jedinice imaju jednake nadležnosti i istovetan pravni položaj regulisan ustavom i zakonom. U monotipskom modelu osnovna jedinica lokalne samouprave je, po pravilu, opština, mada  su mogući  izuzeci  (kao u  Srbiji,  gde  formalno postoje dve  jedinice  lokalne samouprave  različitih veličina, opština  i grad, pri  čemu obe  imaju  isti pravni položaj uređen zakonom). U drugom tipu organizacije, politipska  lokalna samouprava, organizovano  je više nivoa  lokalnih  jedinica, kao na  primer,  opštine  i  okruzi  u  Engleskoj  ili  opštine  i  departmani  u  Francuskoj.  Ova  dva  nivoa  lokalne samouprave obavljaju različit obim poslova, a ponekad između njih postoji i odnos supsidijarnosti. 

1.1. Tradicionalni zapadnoevropski sistemi 

U  svim  evropskim  federacijama  princip  decentralizacije  je  proklamovan  ustavom  i  dosledno sproveden  u  vertikalnoj  organizaciji,  koja  obuhvata:  državni  nivo,  nivo  federalne  jedinice  i  nivo  lokalne samouprave (Austrija, Nemačka, Švajcarska). Unitarne države su decentralizaciji pristupile u skorije vreme kroz proces regionalizacije i jačanje sistema lokalne samouprave, kao što je to bio slučaj u Španiji i Italiji, a od nedavno u Francuskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu. Razlozi decentralizacije u zapadnoevropskim sistemima mogu se naći u jakim regionalnim političkim pokretima, ekonomskim zahtevima i otvorenoj reakciji građana na centralistički nastup vlasti sredinom dvadesetog veka. 

Osnovni zadatak u procesu decentralizacije bio je da se između lokalnih autoriteta i centralne vlasti organizuje jedan ili više nivoa teritorijalnih autoriteta, kao i da se osnaži sistem lokalne samouprave i ojača mreža lokalnih jedinica. Tako su u decentralizovanom sistemu Francuske organizovani regioni, departmani i opštine, dok Republiku  Italiju (čl. 144 Ustava) čine opštine, provincije, glavni grad (metropola)  i regioni. U Holandiji  i  Norveškoj  postoje  dva  nivoa  teritorijalnog  organizovanja,  opštine  i  provincije,  a  slična dvostepena organizacija predviđena je i u Švedskoj. 

Proces decentralizacije u  Italiji sproveden  je u posleratnom periodu kao reakcija na centralističko uređenje  fašističke  države.  Iako  je  Ustav  Italije  (1947)  sadržao  pravni  osnov  za  proces  političke decentralizacije370, ona je sprovedena tek tridesetak godina kasnije, kada su održani prvi regionalni izbori i obrazovani prvi predstavnički i izvršni organi regiona.371 Početkom devedesetih godina ovaj proces je išao u pravcu  jačanja  regionalnih autoriteta, što  je  imalo za posledicu ustavnu  reformu kojom  je uveden sistem neposrednog  izbora  predsednika  regiona,  čime  je  bitno  ojačana  izvršna  vlast  u  regionima.  Ustavnom 

                                                            368 G.Stoker, op.cit., р. 6 369 J.A.Yoder, “Decentralisation and Regionalisation after Communism: Administrative and Territorial Reform in Poland and the Czech Republic”, Europe-Asia Studies, Vol. 55, No.2, 2003, p. 265 370Čl. 114 Ustаvа Itаlije glаsi: „Republikа se sаstoji iz opštinа, provincijа, grаdovа metropolа, regionа i držаve.“ 371Prаvi prаvni trаnsfer zаkonodаvnih i аdministrаtivnih ovlаšćenjа ostvаren je tek 1977. godine, što je regionimа dаlo moć dа odlučuju u brojnim oblаstimа. (F.Nappini, The Decentralisation Process in Italy: A Brief Analisys, European Citizen Action Service: Cooperate Project, 2005, p. 3)

113

reformom  2001.  godine  otišlo  se  korak  dalje, mada  ova  reforma  nije  imala  za  cilj  da  uvede  Italiju  u federalno državno uređenje.  Italijanski model decentralizacije  zasnovan  je na  tri principa:  subsidijarnost, uvažavanje različitosti i princip adekvatnosti (kompetentnosti)372. 

Italija  je  decentralizaciju  sprovela  u  procesu  evropske  integracije,  jer  je  postojala  potreba  da  se izvrši  institucionalna  i  finansijska  reorganizacija  unutar  postojećeg  državnog  uređenja. Osnovni  zahtevi, postavljeni  svim  zemljama  članicama  Evropske  unije,  bili  su  da  se  podigne  efikasnost  i  stabilnost  u nacionalnom  i sistemu komunitarnog prava.373 Regionalno uređenje  Italije uklopljeno  je u strukturu Unije, pa  je  tako u oblasti  konkurentnih nadležnosti uspostavljena  zajednička odgovornost  regiona  i  centralnih vlasti u primeni osnovnih pravnih principa Unije.374 Novi Zakon, usvojen 2005. godine  (kojim  je  izmenjen Zakon iz 1989. poznat pod nazivom Pergola Law), odnosi se na obe dimenzije zakonodavstva Unije: razvoj i implementaciju. Shodno novom zakonodavstvu sve zainteresovane institucije, od nacionalnog parlamenta, preko  regiona  i  lokalnih  partnera,  do  tzv.  socijalnih  partnera,  mogu  da  učestvuju  u  implementaciji evropskog prava pripremajući procene i stavove, koje mogu da šalju direktno Savetu ministara. 

Organizaciono posmatrano,  sistem decentralizacije u  Italiji  je  trostepen: 1) opština,  kao osnovna jedinica lokalne samouprave, 2) provincija i metropola, kao jedinice lokalne samouprave višeg stupnja, i 3) region, kao jedinica teritorijalne autonomije. U zemlji ima 20 regiona, uključujući pet regiona sa posebnim statusom, 95 provincija  i 8.099 opština. Najveći broj  regiona  (15)  ima više od milion  stanovnika. Najveći region  (Lombardia)  ima na svom području 11 provincija  i 1.546 opština, dok najmanji  (Valle d`Aosta)  ima samo jednu provinciju i 74 opštine. Najveća provincija je Milano sa 3.614.108 stanovnika, dok je najmanja provincija  Isenia sa 89.458 stanovnika. Prosečan broj stanovnika po opštini  je 7.104: najveći broj opština (63%) ima između 1.000 i 10.000 stanovnika, a samo 41 opština ima više od 100.000 stanovnika. Opštine sa 30.000 do 100.000  stanovnika mogu obrazovati uže  jedinice na  svojoj  teritoriji. Osnivanje novih opština, kao  i promena granica postojećih,  sprovodi  se u  skladu  sa  zakonom pokrajine, uz prethodno pribavljeno mišljenje lokalnih vlasti teritorije za koje se traži promena.375  

Slično italijanskom iskustvu, Španija je, u pokušaju da pomiri centralističku tradiciju i jak regionalni identitet, ustanovila model asimetrične decentralizacije u okviru  jednog,  teorijski posmatrano, unitarnog državnog uređenja. U postfrankovoj eri, ustavni princip podele vlasti  i raspodela moći  između centralnih  i lokalnih organa vlasti predstavljali su ključnu temu oko koje su se okupljali programi političkih partija levice i desnice. Regionalno uređenje sa autonomnim pokrajinama nastalo je kao kompromis, pri čemu su neke od pokrajina sa  jakom  istorijskom tradicijom osvojile „jaču“ autonomiju od ostalih. Danas  je ustanovljeno 17 autonomnih pokrajina  sa  regionalnom vlašću koja obuhvata  zakonodavstvo, egzekutivu, na  čijem  čelu  se nalazi predsednik, upravu  i sudstvo376. Osnovne ustavne nadležnosti centralne vlasti zadržane su u oblasti odbrane,  spoljne  politike,  makroekonomske  politike  i  neke  od  glavnih  odrednica  socijalne  politike. Nadležnost  regiona, koja ne sme da se vrši na način koji bi bio suprotan Ustavu, uglavnom se odnosi na oblast obrazovanja  i  zdravstva. Uprkos  tome  što  je pojedinim  regionima dopušteno da kreiraju, pa  čak  i podižu određene poreske takse,  realizacija ove nadležnosti zavisi u najvećoj meri od autoriteta centralne vlasti i njenog ovlašćenja da ustupi ovo pravo određenoj pokrajini.377 

                                                            372 F.Nappini, op.cit. p. 11 373 F.Nappini, op.cit. p. 4 374 F.Nappini, op.cit. p.13; Y.Mény & A.Knapp, Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany, Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 191 375 Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Italy, Situation in 2008: Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in November 2008, Council of Europe, Strasbourg 376 M.Gallagher, M.Laver & P.Mair, Representative Government in Modern Europe: Institutions, Parties and Governments, New York: McGraw Hill International Edition, 2001, p. 151 377 Neke pokrаjine (Bаskijskа i Nаvаrа) rаspolаžu širim ovlаšćenjem u oblаsti lokаlnih porezа, mаdа je u prаksi njihovа stopа uvek nа istom nivou nа kome se nаlаzi nаcionаlnа poreskа osnovа. (M.Gallagher, M.Laver & P.Mair, op.cit., p. 151)

114

Teritorijalna  organizacija  Španije  obuhvata  17  pokrajina,  50  provincija,  dva  autonomna  grada  i 8.112  opština378.  U  Španiji  je  izražena  velika  disproporcija  u  veličini  jedinica  lokalne  samouprave:  84% jedinica lokalne samouprave ima manje od 5.000 stanovnika, dok, sa druge strane, ima 15 velikih gradova imaju više od 250.000  stanovnika.  379Opštine  se udružuju u  specifične  lokalne entitete – provincije, kojih ima  50.  Poreklo  provincija  leži  na  samom  početku  19.  veka  (1833),  kada  su  obrazovane  prve  takve teritorijalne jedinice koje su se, skoro u istovetnom obliku, održale do danas. 

Sistem  lokalne  samouprave  u Ujedinjenom  Kraljevstvu  ima  dugu  tradiciju  koja  svoj  pravni  izvor nalazi  u  zakonu  o  opštinskim  udruženjima  iz  1835.  godine.  Krajem  devetnaestog  veka  u  Engleskoj  je ustanovljen  sistem  dvostepene  lokalne  samouprave,  koji  je  postojao  do  sredine  sedamdesetih  godina. Početkom osamdesetih, međutim, engleska konzervativna vlada značajno je ograničila političku i finansisjku autonomiju  lokalnih  autoriteta,  pa  se  za  Englesku  govorilo  da  je  od  „unitarne  visoko  decentralizovane“ postala „unitarno centralizovana“ zemlja.380 

Sistem lokalne samouprave Ujedinjenog Kraljevstva pojedini autori u uporednoj literaturi ocenjuju kao visok stepen decentralizacije, koristeći formalni kriterijum odvojenosti jedinica lokalne samouprave od centralnih  vlasti,381  Engleski  autori,  međutim,  smatraju  da  je  sistem  lokalne  samouprave  Ujedinjenog Kraljevstva  vrlo  slab  i da ne uživa odgovarajuću pravnu  zaštitu. Prva  i osnovna  zamerka  leži u  tome  što lokalna samouprava u ovom sistemu nema ustavni status. Osim toga, zamera se da je sistem relativno slabo razvijen, jer on obuhvata 433 jedinice lokalne samouprave, od čega su 353 u Engleskoj, 26 u Severnoj Irskoj, 32  u  Škotskoj  i  22  u  Velsu.  Prosečna  veličina  jedinica  lokalne  samouprave  daleko  premašuje  standarde ostalih  evropskih  sistema. Dok  u Danskoj,  sa  oko  pet miliona  stanovnika  i  jako  struktuiranom  lokalnom samoupravom, ima 98 jedinica lokalne samouprave, dotle u Škotskoj, sa približno istim brojem stanovnika, ima  samo  32  lokalne  jedinice.  Najkompleksniji  sistem  lokalne  samouprave  ima  Engleska  u  kojoj  su organizovane  dve  vrste  okruga  (jedinstveni  i  podeljeni  na  disktrikte),  distrikti,  London  sa  predgrađem  i parohije.  Veličina  jedinice  lokalne  samouprave  treba  da  obezbedi  određeni  balans  između  identiteta, demokratije  i efektivnosti, a ovako strukturane  lokalne  jedinice u Ujedinjenom Kraljevstvu teško da mogu da ispune postavljene ciljeve decentralizacije. 

Francuska  je  zemlja  sa  jakim  istorijskim  nasleđem  centralizovane  države,  koji  potiče  iz  tzv. jakobinskog koncepta uspostavljenog odmah iza Velike revolucije, a koji se održao i za vreme Napoleonove vladavine.  Sa  velikim  zakašnjenjem  u  odnosu  na  ostale  zapadnoevropske  države,  Francuska  je  veliku političku  reformu  u  oblasti  decentralizacije  sprovela  tek  1982.  godine.  Nakon  donošenja  Zakona  o decentralizaciji uspostavljena je složena mreža jedinica lokalne i regionalne samouprave, tako da danas ova zemlja ne nosi više atribut „jakobinski centralizovane države“.382 U decentralizovanom sistemu Francuske organizovano  je  36.686  opština  (prosečno  oko  10.000  stanovnika  po  jedinici  lokalne  samouprave),  96 departmana i pet prekomorskih departmana, 22 regiona i četiri prekomorske teritorije. 

U  grupu  zemalja  koje  su  do  nedavno  imale  izrazito  centralizovani  sistem  spada  i Grčka. Ona  je početkom  devedesetih  godina  bila  uređena  tako  da  je  vertikalno  uređenje  imalo  krutu  hijerarhijsku strukturu.  Najveći  broj  inicijativa  dolazio  je  „odozgo“,  pa  je  u  procesu  kreiranja  politike,  koja  se  tiče neposredno  građana  i njihovih  lokalnih  interesa, dominantnu ulogu  imala  centralna  vlast. Uloga  lokalne samouprave u Grčkoj mogla se označiti kao „sekundarna“, jer je ona obavljala poslove koje centralne vlasti „odbacuju“  (ali ne propuštaju da odrede način kako  će oni biti ostvareni u  lokalu). Dominacija centralne državne uprave bila  je  izrazita u oblasti  fiskalne politike, tako da  lokalnim autoritetima nije ostalo gotovo 

                                                            378Osim nаvedenih, Špаnijа imа u vertikаlnoj orgаnizаciji vlаsti još dvа specifičnа teritorijаlnа oblikа: Bаleаrskа i Kаnаrskа ostrvа (7) sа oko 4.000 teritorijаlnih jedinicа mаnjih od opštine. (Podаci premа: Local Government in Spain, Ministerio de Administraciones Publicas, Dirrection General de Cooperacion Local, 2008, dostupno nа: http://www.mpt.gob.es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Periodicas.html) 379 Nаjvećа opštinа u Špаniji je Mаdrid sа 3.123.463 stаnovnikа, dok nаjmаnjа opštinа imа sаmo 6 stаnovnikа. 380 D.Wilson, C. Game, Local Government in the UK, London: Palgrave Macmillan, 2006, p. 119 381 Po istom kriterijumu, pored Ujedinjenog Krаljevstvа, jаku lokаlnu sаmouprаvu imаju Irskа, Švedskа, Holаndijа i Dаnskа. (Upor. G.Stoker, op.cit., r. 5) 382 Ibidem, р. 4

115

ništa  u  ovoj  oblasti.383  Izmene  Ustava  2001.  godine  donele  su  značajne  novine  i  ojačale  finansijsku samostalnost  lokalne samouprave, garantovanjem prava  jedinicama  lokalne samouprave da same ubiraju određene vrste poreza i taksi. 

Austrija  je  federalna  država,  koja  je  sprovela  decentralizaciju  po  modelu  monotipske  lokalne samouprave. U devet  federalnih  jedinica  razvijen  je sistem  lokalne samouprave, koji  čini mreža od 2.353 opština. Austrija  je primer zemlje sa  izrazito neujednačenom veličinom  jedinica  lokalne samouprave, gde najmanja  ima  samo  50  stanovnika,  a  najveća  1.600.280  stanovnika.  U  proseku  opština  ima  3.421 stanovnika,  mada  najveći  broj  opština  broji  od  1.000  do  5.000  stanovnika.  Opštine  sa  preko  20.000 stanovnika mogu tražiti status grada, o čemu odlučuje zakonodavna vlast federalne jedinice. 

Švedska je zemlja sa dugogodišnjom tradicijom lokalne samouprave koja je svoju potvrdu dobila u Ustavu  (1974).  U  osnovnim  odredbama  Ustava  lokalna  samouprava  se  definiše  kao  sastavni  deo demokratskog  pravnog  poretka.  Iako  tradicionalno  uređena  kao  unitarna  država,  Švedska  je  primenila model  teritorijalne  organizacije,  koji  prema međunarodnim  standardima  predstavlja  visok  nivo  politički, funkcionalno i finansijski decentralizovane države. Lokalna samouprava je politipski organizovana, te u njoj postoje dva nivoa  lokalne samouprave: okrug  i opština. Sa nepunih devet miliona stanovnika Švedska  ima 21 okrug,  sa  statusom  regionalne upravne  jedinice  i 289 opština, osnovnih  jedinica  lokalne  samouprave. Opština prosečno broji oko 30.000 stanovnika, mada najveća opština (Stockholm) ima 750.348 stanovnika, a  najmanja  (Bjurholm)  samo  2.695  stanovnika.  Ustav  Holandije  (čl.  124),  takođe,  garantuje  lokalnu samoupravu, ali je prepušteno zakonodavcu da uredi nadležnosti i kompetence lokalne samouprave. Ispod nacionalnog nivoa Holandija je organizovana u 12 provincija i 443 opštine. 

1.2. Nove istočnoevropske demokratije 

Devedesetih  godina  prošlog  veka  veliki  broj  istočnoevropskih  zemalja  ušao  je  u  proces rekonstrukcije  sistema, pred  kojim  su postavljena dva  zahteva: prvo,  trebalo  je uspostaviti ustavni okvir novoj  građanskoj  demokratiji,  i  drugo,  trebalo  je  započeti  sa  ispunjavanjem  zahteva  u  procesu evrointegracije. Princip decentralizacije i sistem lokalne samouprave našli su se na rascepu između potrebe etabliranja ustavnih pravila  zapadnoevropskih  zemalja,  koje  imaju  razvijene  građanske  sisteme,  sa  jedne strane  i  socijalističkog nasleđa,  koje  je u oblasti  lokalne  samouprave bilo ukorenjeno dublje nego u bilo kojoj drugoj oblasti „novih“ sistema, sa druge strane. 

Sistem  lokalne  samouprave  u  doba  socijalističke  države  bio  je  direktno  pod  uticajem  centralnih partijskih organa  i  lojalnost prema centrali, tj. državnoj partiji nikada nije dovedena u pitanje. Postojao  je sistem  „dvostruke“  subordinacije,  jer  su  izvršni  organi  lokalnih  zajednica  bili  istovremeno  odgovorni predstavničkom telu svoje jedinice i nadležnom organu neposredno više teritorijalne jedinice. Samostalnost lokalnih  jedinica  bila  je  značajno  ograničena:  prvo,  finansijski,  jer  su  sve  značajne  poduhvate  finansirali centralni  organi  i  drugo,  politički,  jer  odluke  nisu  donosili  građani,  već  su  one  donošene  u  partijskoj centrali.384 

Urušavanjem ovog sistema nestao  je privid sklada  i organizovanosti,  jer su kompeticija  i utakmica postali relevantni na svim nivoima organizovanja, od lokalnih do centralnih autoriteta. Na samom početku etabliranja  građanske  ustavnosti  ove  države  su  bile  prinuđene,  da  zbog  nedostatka  izvora  finansiranja, jačaju  dominaciju  centralne  vlasti.  Svaki  pokušaj  nižih  nivoa  organizovanja  (od  lokalne  samouprave  do regiona, pokrajina  i provicija) da preuzmu  inicijatiu u odlučivanju o pitanjima od  lokalnog  ili  regionalnog značaja  bio  je  onemogućen.  U  procesu  demokratske  tranzicije  centralna  vlast  je  preuzela  inicijativu  i staranje  o  pitanjima  nacionalne  politike. Međutim,  ako  politika  deluje  globalno,  posledice  ovog  razvoja ispoljavaju  se  lokalno  i pogađaju građane direktno. Tu  je nastao  svojevrstan  „sukob“  između  centralne  i lokalnih vlasti.  

                                                            383 P.N.Yorgos, K.C, Koutsopoulos, “Decentralisation: One-to-many Relationship. The Case of Greece”, доступно на: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/20723 384 M.Illner, „Territorial Decentralization“ An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe?“, in Jonathan D. Kimball (ed.), The transfer of power. Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, 1998, p. 11

116

Reforma, koju su istočnoevropske države sprovele u oblasti lokalne samouprave, može biti, između ostalog, posmatrana u „evropskom“ konteksu. Zahtevi postavljeni u procesu  integracije opredelili su stav bivših socijalističkih zemalja prema decentralizaciji.385 Evropska komisija je 2000. godine utvrdila standarde koje zemlje kandidati treba da  ispune u pogledu teritorijalne organizacije  i decentralizacije, tj. prenošenja nadležnosti  na  sub‐nacionalne  autoritete  (što  se  nadovezuje  na  okvir  postavljen  1997.  godine  u  okviru acquis  communautaire).  Uprkos  tome  što  Unija  nije  nudila  poseban  model,  od  država  kandidata  se očekivalo  da  ispune  standarde,  uvažavajući  posebnosti  koje  u  nacionalnom  sistemu  postoje.  Jedan  od osnovnih principa, koji je predstavljao polazište u decentralizaciji, bio je princip subsidijarnosti. Regionalna politika  u  najvećem  broju  istočnoevropskih  zemalja  pratila  je  zahteve  postavljene  evropskim  „NUTS“ sistemom (Nomenclature of Statistical Territorial Units). 

Iako opredeljene za demokratski princip decentralizacije, ove države nisu teritorijalnu organizaciju uredile svojim prvim ustavima, već su to učinile zakonima. Od nedavno, nakon najnovijih ustavnih izmena, teritorijalna organizacija istočnoevropskih država sadržana je u najvišem opštem pravnom aktu države. 

U  Mađarskoj  je  ideja  o  decentralizaciji  započela  sa  konstituisanjem  prvog  višestranačkog Parlamenta  1990.  godine,  kada  je donet  Zakon o opštinskoj  samoupravi,  koji  je  imao obeležja ustavnog zakona (menjao se dvotrećinskom većinom)386. Ključni uticaj na proces decentralizacije u Mađarskoj  imala je aplikacija za pristupanje Evropskoj uniji. Kao rezultat ovog procesa, u Mađarskoj su kreirani tzv. plansko‐statistički regioni, što je trebalo da posluži kao osnov za ispunjavanje uslova postavljenih od strane Evropske komisije. U martu 1998. godine obrazovano je sedam plansko‐statističkih regiona, u skladu sa rezoluciojom o  nacionalnom  konceptu  o  regionalnom  razvoju.  Međutim,  ovi  regioni  nisu  zadovoljavali  sve  uslove postavljene u tzv. NUTS sistemu (Nomenclature of Statistical Territorial Units), jer su neki od njih obuhvatali više  okruga.  Tokom  1999.  godine Mađarska  je  značajno  izmenila  svoje  zakonodavstvo  i  omogućila  širu osnovu  za  regionalizaciju.  Koncept  nacionalnog  regionalnog  razvoja  usvojen  je  parlamentarnom Rezolucijom 1999. godine.387 

Teritorijalna  i administrativna organizacija države danas obuhvata 19 okruga, 2.883 opštine, 229 gradova,  22  grada  sa  statusom  okruga  i  glavni  grad  (Budimpešta),  koji  je  podeljen  na  23  distrikta.388 Inicijativu  za  osnivanje  ili  promenu  granica  jedinice  lokalne  samouprave mogu  dati  građani  određenog lokaliteta, a o tome odlučuje nacionalni parlament ili šef države. Gradovi sa preko 50.000 stanovnika mogu dobiti poseban status okruga.  

Proces regionalizacije u Poljskoj nailazio  je na probleme koji su proistekli  iz nedovoljno  razvijenih lokalnih  i  regionalnih  struktura,  nejednakog  regionalnog  razvoja,  kao  i  zbog  opasne  tendencije  da  se regionalizacija razvije na etničkim osnovama.389 Krajem devedesetih godina Evropska komisija je u nekoliko navrata kritikovala nedostatke decentralizacije ove zemlje. Kao odgovor na ovu kritiku Poljska  je sprovela decentralizaciju  1999.  godine,  donela  zakon  o  regionalnom  razvoju  i  ustanovila  ministarski  resor  za regionalni razvoj. Osim principa subsidijarnosti, proces decentralizacije u Poljskoj zasnovan je na principima efektivnosti, transparentnosti, otvorenosti, odgovornosti i fleksibilnosti.390 

                                                            385 M.Keating & J.Hughes, op.cit., pp. 89-105 386 H.Wollman, T.Lankina, “Local Government in Poland and Hungary: from post-communist reform towards EU accession”, in (H.Baldersheim et al., eds), Local Democracy in Post-Communist Europe, Opladen 2003, p. 94 387 Ovde postoji nekoliko gledištа o tome kаko će sprovesti proces regionаlizаcije i kаko rаzvijаti regione. Jedno od njih ističe dа je region jedinicа kojoj se poverаvаju zаdаci regionаlnog rаzvojа, drugo gledište ističe regione kаo nivo dekoncentrаcije vlаsti centrаlnih orgаnа držаve, а treće vidi regione kаo sаmouprаvne (self-governing) jedinice koje imаju izborne orgаne. (Videti: Resolution 142/2002 on regional democracy in Hungary; B.Fowler, Regionalisation in Hungary, Paper presented to the CREES Annual Conference, Windsor, 2000, p. 2) 388 Prema podacima: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Hungary, Situation in 2004: Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2004, Council of Europe, Strasbourg 389Ovome se može dodаti sumnjа izrаženа premа idejаmа koje su dolаzile spoljа i strаh od promenа koje su mogle dа oslаbe Poljsku nаcionаlnu držаvu. Sličnа situаcijа bilа je i u drugim istočnoevropskim držаvаmа. (Upor. J.A.Yoder, op.cit. p. 269) 390 Ibidem

117

Sistem decentralizacije u Poljskoj čine tri nivoa: 1) opštine (2.424), kao jedinice lokalne samouprave prvog  stepena;  2)  seoski  disktrikt  (308)  i  gradski  distrikt  (65),  kao  jedinice  lokalne  samouprave  drugog stepena, i 3) vojvodstva, 16 regionalnih autoriteta, kao jedinice teritorijalne autonomije.391 Na sva tri nivoa organizovanja postoje izabrana predstavništva, dok se na čelu vojvodstva nalazi lice koje imenuje premijer na  predlog ministra  unutrašnjih  poslova.  Njegova  ovlašćenja  obuhvataju  zaštitu  interesa  države,  kao  i koordinaciju poslova vladine administracije i regionalne autonomije. U skladu sa zahtevima koje je postavila Unija,  Poljska  je  razvila  sistem  regionalnih  razvojnih  agencija,  koje  se  nalaze  pod  pokroviteljstvom nacionalne agencije za regionalni razvoj.392 

Češka je zakonskim aktima, a na osnovu Ustava, ustanovila pretpostavke za razvoj regiona u skladu sa Nacrtom Evropske povelje o regionalnoj autonomiji. Ustav Češke (1992) definiše status sub‐nacionalnih autoriteta  u  posebnom  delu  ustava  pod  nazivom  „Teritorijalna  samouprava“.  Jedinicama  lokalne samouprave Ustavom  je  garantovana  samostalnost u obavljanju njihovih  izvornih poslova, a  intervencija državnih organa dopuštena  je samo u slučaju povrede zakonitosti. Reformu  lokalne samouprave Češka  je sprovela tek krajem 2002. godine. U prethodnom periodu bio je zadržan oblik teritorijalne organizacije koji se  oslanjao  na  socijalističko  nasleđe.  Politički  razlog  leži  u  tome  što  su  nacionalne  političke  partije pokušavale  da  se  pozicioniraju  na  nacionalnom  nivou,  smatrajući  da  rešavanje  pitanja  sub‐nacionalnih autoriteta može da izazove neželjene posledice. Osim toga, slabosti regionalizma su obeshrabrile mnoge u pokušaju  da  se  razvije  teritorijalna  autonomija,  kao  i  to  što  se  zemlja  u  prvoj  deceniji  našla  u  procesu tranzicije, koja je zahtevala da centralne vlasti održe jaku kontrolu nad ekonomskim razvojem zemlje. 393 

Sa 10,3 miliona stanovnika i 77 hiljada kvadratnih kilometara Češka spada u manje evropske zemlje. Ona  je  teritorijalno organizovana u opštine  (obec)  i  gradove,  kao  jedinice  lokalne  samouprave  i  regione (kraj),  koji  uživaju  status  više  teritorijalne  autonomije.394  Danas  ima  ukupno  6.249  jedinica  lokalne samouprave, i to: 496 gradova (od toga 20 uživa status ovlašćenog grada, koji mogu svoju teritoriju podeliti na gradske četvrti), i 5.733 opštine. Ukupno ima 14 regiona, uključujući glavni grad Prag, koji je istovremeno opština  i  region. Najveći broj  građana  živi u  glavnom  gradu  (oko  1,2 miliona  stanovnika), dok najmanje opštine broje nekoliko stotina građana. Prosečan broj stanovnika po opštini je 1.600 stanovnika. 

Sve jedinice lokalne samouprave u Češkoj (opština, grad sa posebnim ovlašćenjem i gradovi) imaju jednak pravni status, tj. jednaka prava i obaveze. Jedinice lokalne samouprave su pravni entiteti, koji imaju sopstvenu imovinu, pravo na taksaciju i svoj budžet. One obavljaju poslove lokalne samouprave, kao i neke poslove državne administracije. Država može da  se meša u  funkcije  lokalne  samouprave  samo  iz  razloga zaštite prava, a pod uslovima koje propisuje zakon.395 U Češkoj nije uspostavljena vertikalni odnos između lokalnih autoriteta i regiona kao jedinica teritorijalne autonomije. 

U Bugarskoj se, nakon kolapsa socijalizma, nije mnogo raspravljalo o vertikalnoj organizaciji vlasti i decentralizaciji. Nije bilo previše  sklonosti među političkom elitom da se  značajnije menja  sistem  lokalne samouprave  nasleđen  iz  prethodnog  režima.396 U monotipskom  obliku,  opština  je  u  Bugarskoj  isključiva jedinica  lokalne  samouprave.  Svi  drugi  oblici  organizovanja  (kmetsva,  naselja  i  dr.)  predstavljaju  izraz dekoncentracije  vlasti.  Takođe,  oblasti  (28)  su  izraz  principa  dekoncentracije,  jer  njihove  guvernere postavlja država, a one nemaju gotovo nikakve prerogative prema lokalnoj jedinici i građanima. 

                                                            391Postojećih 49 vojvodstаvа je ukinuto i zаmenjeno sа 16 novih vojvodstаvа. (Upor. A.Kowalczyk, “Local Government in Poland” in T.Horvath (ed.), Decentralization: Experiments and Reform, Budapest: LGI Publications, 2000) 392  J.Hughes, G.Sasse & C.Gordon, “The Ambivalence of Conditionality: Europeanization and Regionalization in Central and Eastern Europe”, ECPR Joint Sessions Turin, London School of Economics, European Institute and Department of Government, 2002, pp. 11-12 393 M.Illner, „The Czech Republic 1990-2001: Succesful reform at the municipal level and a difficult birth of the intermediary government“, in (H.Baldersheim et al., eds), Local Democracy in Post-Communist Europe, Opladen 2003, p. 76 394 M.Illner, op.cit., p. 62 395 Ibidem., p. 70 396 Kаo dokаz tome može se videti dа u bugаrskom Ustаvu (1991) posebаn odeljаk (7) nosi nаziv „Lokаlnа sаmouprаvа i lokаlnа аdministrаcijа“, što predstаvljа odrаz prošlosti i nemogućnosti dа se ukloni jаk uticаj centrаlnih vlаsti nа lokаlnu аdministrаciju.

118

Opštine,  kao  jedinice  lokalne  samouprave u Bugarskoj,  koncipirane  su  tako da  svojom veličinom prevazilaze sve uspostavljene modele u  regionu. Početkom devedesetih godina, nakon donošenja Ustava (1991), u Bugarskoj je bilo organizovano 279 opština, 3.913 gradskih naselja i 5.335 naselja. Nekoliko godina kasnije broj opština smanjen je na 263, čime je ustanovljen prosečan broj od 30.000 stanovnika i prosečan broj od 20 naselja po opštini. U Poljskoj je u isto vreme prosečan broj stanovnika po opštini bio 15.000, dok je ovaj broj u Mađarskoj, Češkoj i Slovačkoj daleko manji i kreće se od 1.800 do 3.300 stanovnika.397 Zbog veličine opštine,  Bugarska  je,  kao  i  Poljska,  uvela  u  sistem  lokalne  samouprave  jedan  niži  nivo,  gradska naselja.  Međutim,  njihova  je  pozicija  vrlo  slaba,  jer  njihov  položaj  nije  uređen  zakonom  i  one  nisu predstavljene u lokalnim autoritetima vlasti. Ima mišljenja da je ovo jedan model „patronata“, koji sprovode opštine,398 te se može reći da je to specifičan „centralizovani model“ decentralizovane lokalne samouprave. 

U Rumuniji  je proces decentralizacije u postkomunističkom periodu tekao slično kao u Bugarskoj. Rumunija  je  Zakonom  o  regionalnom  razvoju  (1998)  predvidela  formiranje  "razvojnih  regiona",  koji  bi predstavljali uvod u  stvaranje  jedinica  teritorijalne  autonomije.  Sistem  lokalne  samouprave uspostavljen zakonom 1991. godine obuhvatao  je 41 okrug  i 2.948 opština. Prefekt okruga bio  je  imenovan od strane vlade, dok su opštinska skupština i predsednik opštine bili birani neposredno od strane građana. Opštine su bile odgovorne  za komunalne usluge,  za održavanje zdravstvenih centara  i  školskih objekata, biblioteka  i kulturnih  centara. Obim decentralizacije pokazuje da  su opštine bile  vrlo  zavisne od okruga,  koji  je u  to vreme  imao  ovlašćenja  da  raspodeljuje  sredstva  lokalnoj  samoupravi,  što  znači  da  je  u  ovoj  oblasti  bio zadržan visok stepen centralizacije. Posle  reforme 1996. godine u Rumuniji su učinjeni značajni pomaci u jačanju lokalne samouprave. Najpre je ustanovljeno predstavničko telo okruga, koje su građani neposredno birali. Veliki broj ovlašćenja prenet je na nivo okruga, pri čemu su prilično oslabljene pozicije države koje je ona  ostvarivala  preko  imenovanog  prefekta.399  Finansijska  samostalnost  opštine  (prikupljanje  lokalnih poreza) ustanovljena je zakonom 1999. godine. 

Slovenija  je pripremila zakon o regionalnoj autonomiji, a 2001. godine sprovela ustavnu reviziju u cilju  definisanja  regiona.  Sa  nepuna  dva miliona  stanovnika,  Slovenija  ima  192  opštine,  od  čega  je  11 gradskih opština. Prosečna veličina opštine  iznosi oko 10.000 stanovnika. Sa druge strane, Estonija  je vrlo malo učinila u procesu decentralizacije vlasti. Ojačana je mreža lokalne samouprave, ali je decentralizacija vlasti  i spuštanje određenih nadležnosti na nivoe regionalnih autoriteta  izostalo. Uzrok ovakvom stanju u Estoniji  leži  u  istorijskim  i  političkim  razlozima,  a  kontraverze  regionalizma  proizilaze  iz  pretpostavke  da "jaka  lokalna  vlast može  proizvesti  podizanje  političke moći  Rusa  u  nekoliko  oblasti,  uključujući  i  glavni grad"400.  Ova  država  spada  u  grupu  malog  broja  članica  Unije  koje  nemaju  realizovan  program decentralizacije. 

Nema sumnje da su sve države u procesu  integracije bile pod snažnim uticajem politike Evropske unije u pogledu decentralizacije  i procesa regionalizacije, kao  i da  je ovaj uticaj bio  izraženiji prema njima nego prema  starim  članicama.401 Zato  se može  reći da  su  se u većoj  ili manjoj meri  sve  zemlje  istočne  i centralne Evrope, nakon prelaska na model građanske demokratije, našle na putu decentralizacije.402 Osim 

                                                            397 Podaci prema: N.Swan, “Changing Dynamics in the East-European Meso-area: A Rural, Grass-Roots Perspective”, in in Reconstruction and Interaction of Slavic Eurasia and its Neighboring Worlds, Sapporo: Slavic Research Centre, 2006, p. 45 398 N.Swan, op.cit., p. 45 399 Ibidem., p. 450-51 400 Ibidem 401Zаhtevi Unije u procesu integrаcije odrаzili su se dvostruko. Prvo, kroz reformu demokrаtizаcije sistemа kojа je promovisаlа politiku uspešnog i efikаsnog regionаlnog rаzvojа i drugo, kroz аdministrаtivno-stаtističku reformu usmerenu nа ispunjаvаnje zаhtevа integrаcije, kаo što je rаzvoj neophodnih аdministrаtivnih kаpаcitetа zа ispunjаvаnje postаvljenih ciljevа. (Upor. J.Hughes, G.Sasse & C.Gordon, op.cit. pp. 13-14; M.Brusis, “The Instrumental Use of European Union Conditionality: Regionalization in the Czech Republic and Slovakia”, East European Politics and Societies, Vol. 19, No.2, 2005, p. 291) 402 Kаo deo uslovа u pogledu pristupаnjа Uniji sve zemlje kаndidаti su bile dužne dа pripreme svoju centrаlnu vlаst, kаo i regionаlne аutoritete, dа mogu dа uprаvljаju i nаdgledаju strukturne fondove, koji predstаvljаju glаvni oslonаc ili podršku evropskoj kohezionoj politici. Vlаde morаju dа budu u stаnju dа plаnirаju i implementirаju regionаlne rаzvojne progrаme i dа procenjuju i proverаvаju rezultаte implementаcije. Rаdi plаnirаnjа i zbog postizаnjа stаtističkih stаndаrdа

119

ovog  važnog  faktora  (evropska  integracija), na proces decentralizacije novih  sistema uticali  su  tradicija  i veličina državnog prostora, kao i specifičnosti političkog i ekonomskog razvoja. 

Tabela 1. Lokalna samouprava u evropskim decentralizovanim sistemima 

ZEMLjA VELIČINA ZEMLjE403 

I stepen decentr. 

II stepen decentr. 

III stepen decentr. 

Prosečna veličina 

jed.lok.sam. 

AUSTRIJA 

Površina: 83.858 km² Stanovnika: 8,217.280 

Opština  (2.353 ) 

    3.421 

BUGARSKA 

Površina: 110.994 km² Stanovnika: 7,093.635 

Opština  (263) 

Oblast (28)   33.000 (opština) 

GRČKA 

Površina: 131.957 km² Stanovnika: 10,760.136 

Opština  (900) Selo  (133) 

Prefektura (54)   11.000 (opština) 

ITALIJA 

Površina: 301.323 km² Stanovnika: 61,016.804 

Opština (8.099)  Provincija (95) Region  (20) 

7.270 (opština)570.000 (provincija) 

MAĐARSKA 

Površina: 92.966 km² Stanovništvo: 9,976.062 

Opština (2.883)Grad (229+22+1) 

Okrug  (19) 

 1.524 (opština)12.573  (grad) 

POLjSKA 

Površina: 312.685 km² Stanovništvo: 38,441.588 

Opština (2.424)  Distrikt (373) Vojvodstvo  (16) 

15.561 (opština)  

RUMUNIJA 

Površina: 238.391 km² Stanovništvo: 21,677.676 

Opština (2.948) Okrug  (41) 

 

3,775 (opština) 536,807 (okrug) 

SLOVENIJA 

Površina: 20.273 km² Stanovništvo: 2,000.092 

Opština  (192) 

    10.000 

FRANCUSKA 

Površina: 547.030 km² Stanovnika: 65,102.719 

Opština (36.686) 

Departman (96+5) 

Region  (22+4) 

1.560 (opština)550.000 (departman) 

                                                                                                                                                                                                     ove držаve bi trebаlo dа definišu regione premа odgovаrаjućim kriterijumimа klаsifikаcije teritorijаlne stаtistike kojа se primenjuje u Evropskoj uniji (Nomenclature of Territorial Units of Statistics - NUTS). (Upor. M.Brusis, op.cit., p. 302) 403 Podaci prema: http://www.internetworldstats.com/europa.htm

120

ČEŠKA 

Površina: 78.866 km² Stanovnika: 10,190.213 

Opština (5.733) Grad (496) 

Region  (14) 

  1.600 (opština) 

ŠVEDSKA 

Površina: 449.965 km² Stanovnika:  9,088.728 

Opština  (290) 

Okrug  (21) 

 

360.000 (okrug)  31.000 (opština) 

ŠPANIJA 

Površina: 504.842 km² Stanovnika: 46,754.784 

Opština (8.112)  Provincija (50) Pokrajina  (17) 

3.200 (opština)870.000 (provincija) 

HOLANDIJA 

Površina: 41.526 km² Stanovnika: 16,847.007 

Opština  (443) 

Provincija (12)   

36.900 (opština) 1,367.000 (provincija) 

UK ‐ENGLESKA 

Površina: 130.281 km² Stanovnika: 50,762.900 

Distrikt (282) 

Okrug  (34) 

 

720.000  (okrug) 120.000 (distrikt) 

 

2. Ustavni status lokalne samouprave 

U savremenoj ustavnoj državi  lokalna samouprava  je prepoznatljiv deo ustava, kojim se garantuje pravo građana na lokalnu samoupravu i uređuju odnosi između centralne vlasti i lokalnih autoriteta. Izuzev Ujedinjenog  Kraljevstva,  lokalna  samouprava  ima  ustavni  status  u  svim  evropskim  sistemima,  čime  se obezbeđuje njena samostalnost prema državnim organima na nacionalnom nivou. 

2.1. Pravni izvori 

Kao  primarni  oblik  decentralizacije,  sistem  lokalne  samouprave  predstavlja  deo  države,  uređen osnovnim izvorima prava na nacionalnom nivou. Ustavom se garantuje lokalna samouprava i uspostavljaju osnovni  principi  na  kojima  se  temelji  sistem  lokalne  samouprave.  Gotovo  svi  evropski  ustavi,  kako tradicionalni, tako i novi ustavi doneti u bivšim socijalističkim zemljama, sadrže jemstva lokalne samouprave utemeljena na principu decentralizacije. 404 

Bliža  razrada  nadležnosti,  podela  poslova  između  lokalnih  autoriteta  i  državnih  organa,  odnosi između  jedinica  lokalne  samouprave  i  neposredno  viših  autoriteta  u  decentralizovanom  sistemu, sprovođenje političke, administrativne  i  sudske kontrole nad obavljanjem  funkcija  lokalne uprave  i druga pitanja,  prepuštena  su  zakonodavcu.  Zakonima  o  lokalnoj  samoupravi,  o  teritorijalnoj  organizaciji,  o lokalnim izborima i o finansijskoj autonomiji detaljnije se uređuju sva ostala pitanja u ovoj oblasti.  

Pored ustava i zakona, osnovni principi lokalne samouprave sadržani su i u međunarodnim aktima. Jedan od osnovnih međunarodnopravnih izvora je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, usvojena 1985. godine u Savetu Evrope. 405Načela Evropske povelje odnose se na sve kategorije lokalnih vlasti koje postoje na  teritoriji  države  potpisnice.  Svaka  država može  prilikom  ratifikacije  da  odredi  kategorije  lokalnih  ili regionalnih vlasti na koje se Povelja neće odnositi, kao što može da podvede  i druge kategorije vlasti pod odredbe ove Povelje. 

                                                            404Odeljаk XII Ustаvа Frаncuske (1958, sа poslednjim izmenаmа 2008); Deo S, čl. 115-120. Ustаvа Austrije (1929); Čl. 102. Ustаvа Grčke (1986); Odeljаk V Ustаvа Itаlije (1947); Odeljаk VIII Ustаvа Špаnije (1978); Odeljаk VII Ustаvа Holаndije (1983), Odeljаk VII Ustаvа Poljske (1997), Ustаvа Češke (1993) i Ustаvа Bugаrske (1991); Odeljаk V Ustаvа Slovenije (1991) i Ustаvа Rumunije (1991). 405 European Charter of Local Self-government, Council of Europe, Strasbourgh, 1985

121

Od  donošenja  Evropske  povelje,  Savet  Evrope  je  imao  intenzivnu  aktivnost  u  cilju  razrade  i implementacije osnovnih načela ustnovljenih u oblasti lokalne samouprave. Ministri zemalja članica Saveta Evrope  nadležni  za  lokalnu  i  regionalnu  vlast  održali  su  2007.  godine  Konferenciju  u  Valensiji  na  temu „Dobro lokalno i regionalno upravljanje – evropski izazov“.406 Prateći zaključke Budimpeštanske deklaracije (2005),407 cilj ove Konferencije bio je da članice Saveta Evrope potvrde zajedničku predanost uspostavljanju dobrog lokalnog i regionalnog upravljanja. Dobro upravljanje je standard kome treba da streme države kroz saradnju  u  okviru  Saveta  Evrope,  uključujući  Parlamentarnu  skupšptinu  i  Kongres  lokalnih  i  regionalnih vlasti. 

Deklaracija  sa  Konferencije  u  Valensiji  predstavlja  nastavak  napora  da  se  primene  mere  za unapređivanje decentralizacije i dobrog upravljanja na lokalnom i regionalnom nivou u Jugoistočnoj Evropi. U zaključnom aktu konferencije sadržano je nekoliko deklaracija: 1) o demokratskom učešću i javnoj etici na lokalnom  i  regionalnom nivou; 2) o  regionalnoj samoupravi; 3) o napretku postignutom na planu dobrog lokalnog  i  regionalnog  upravljanja;  4)  o  Strategiji  Saveta  Evrope  za  inovaciju  i  dobrom  upravljanju  na lokalnom nivou; 5) o Evropskoj nedelji lokalne demokratije; 6) o izgledima za budućnost. 

2.2. Osnovni principi 

Osnovni  ustavni  princip  na  kome  počiva  sistem  lokalne  samouprave  je  princip  decentralizacije. Suština decentralizacije je prepuštanje dela nadležnosti nižim, lokalnim i regionalnim autoritetima, pri čemu ove poslove u teritorijalnim  jedinicama vrše organi, koji nisu postavljeni  ili  imenovani od centralnih vlasti, već izabrani od strane građana. S obzirom da je decentralizacija samo oblik vertikalne organizacije vlasti u državnom uređenju, suverena država zadržava određenu formu tzv. nehijerarhijske kontrole. U okviru tzv. izvornih  nadležnosti  država  ne  obavlja  hijerarhijsku  kontrolu,  te  zato  nadležnosti  lokalne  samouprave, ustanovljene  ustavom  i  obim  poslova,  razrađen  zakonom,  imaju  obeležja  samostalnih  funkcija  lokalne samouprave. Ustavni princip decentralizacije obavezuje državu da obezbedi i sledeće: 1) da lokalne jedinice budu konsultovane u postupku pripremanja  i donošenja odluka koje se njih neposredno tiču; 2) da  izvori finansiranja  lokalnih  jedinica budu tako koncipirani da mogu pratiti stvarne troškove u obavljanju  lokalnih poslova;  3)  da  se  garantuje  zaštita  finansijski  slabijih  lokalnih  jedinica  primenom  određenih  mera finansijskog ujedinačavanja regionalnog i lokalnog razvoja. 

Na temelju ustavnog principa decentralizacije, garantovani su i drugi principi lokalne samouprave: 

1. Jemstva lokalne samouprave u demokratskom poretku. 

U  velikom  broju  evropskih  zemalja  jemstva  lokalne  samouprave  sadržana  su  u  osnovnim odredbama ustava. Tako Ustav Švedske (1975) u čl. 1. navodi da se demokratija, zasnovana na slobodnoj volji građana  i na opštim  i  jednakim  izborima, „ostvaruje kroz predstavničku  i parlamentarnu  zajednicu  i kroz  lokalnu  samoupravu.“ Ustav  Poljske  (1997)  u  osnovnim  odredbama  (čl.  16)  uređuje  status  lokalne samouprave,  koja  učestvuje  u  vršenju  javne  vlasti:  „Značajan  deo  poslova  koje  je  lokalna  samouprava ovlašćena da obavlja zakonom vrši u svoje ime i pod sopstvenom odgovornošću.“ 408 

Evropska  povelja  o  lokalnoj  samoupravi  (čl.  3)  preporučuje  koncept  lokalne  samouprave  koji pretpostavlja „pravo  i osposobljenost  lokalnih vlasti da, u granicama zakona,  regulišu  i  rukovode“  javnim poslovima, da to čine u interesu lokalnog stanovništva, kao i da za to snose odgovornost. 

 

 

                                                            406 Deklaracija iz Valensije - „Dobro lokalno i regionalno upravljanje – evropski izazov“, Konferencija evropskih ministara nadležnih za lokalnu i regionalnu vlast, (Savet Evrope), 15. zasedanje, Valensija, 15.-16. oktobra 2007. godine 407 Opširnije o Budimpeštаnskoj deklаrаciji: J.Komšić, „Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom Ustavu Srbije“, Godišnjak – Fakultet političkih nauka (Beograd), 2007, str. 223-226 408 Videti i: čl. 5 Ustаvа Itаlije (1947); čl. 8 Ustаvа Češke (1993); čl. 9 Ustаvа Slovenije (1991); čl. 2 Ustаvа Bugаrske (1991).

122

2. Princip subsidijarnosti. 

Princip subsidijarnosti predstavlja osnov raspodele poslova, koji su u nadležnosti centralnih organa i poslova, koji su u nadležnosti lokalnih autoriteta. Prvenstvo u obavljanju poslova daje se onom nivou vlasti koji je bliži građanima, a ukoliko je to nemoguće ostvariti zbog obima i prirode poslova, onda ove poslove obavljaju  viši nivoi  teritorijalnog organizovanja. Ovaj princip  je primenjen  i u  sistemu  Evropske unije,  te organi Unije  preduzimaju mere  u  oblastima  koje  nisu  u  isključivoj  nadležnosti Unije,  onda  kada  države članice nisu u  stanju da  same postignu predviđene ciljeve, odnosno „ako  se  zbog obima  i mera  ti  ciljevi mogu pre ostvariti na nivou“ Evropske unije. 

U decentralizovanom sistemu princip subsidijarnosti treba da pruži efektivne garancije funkcijama lokalne  samouprave.  Ovaj  princip  predstavlja  uslov  demokratskog  razvoja  na  bazi  jednake  legitimacije različitih  nivoa  vlasti:  lokalne,  regionalne,  nacionalne  i  autoriteta  Evropske  unije  (za  države  članice).  U skladu je sa osnovnim principima ustavne demokratije da se preferira onaj oblik vršenja vlasti koji je najbliži građanima, uvažavajući zahteve delotvornosti i transparentnosti. 

3. Garancije nadležnosti i samostalnog delokruga poslova. 

Oblast  izvornih nadležnosti  lokalne samouprave utvrđena  je ustavom  i zakonom. To, međutim, ne predstavlja ograničenje za centralne vlasti da, u skladu sa zakonom, prenesu na lokalne autoritete određena ovlašćenja  i odgovornosti (delegirane nadležnosti). Način ostvarivanja delegiranih nadležnosti, prenetih sa nivoa  centralne  i  regionalnih  vlasti  (ako  su organizovane),  lokalni  autoriteti mogu da prilagode  lokalnim uslovima. U  tom smislu, posebno  treba voditi  računa da se ostvare zahtevi efikasnosti  i ekonomičnosti u realizaciji poslova i ostvarivanju interesa građana. Centralne vlasti dužne su da konsultuju lokalne jedinice o svim pitanjima koja se direktno tiču lokalne zajednice i njenih građana. 

4. Princip zaštite granica jedinice lokalne samouprave. 

Ustavom i Evropskom poveljom garantuje se zaštita granica jedinica lokalne samouprave, koja se ne može menjati bez prethodnog konsultovanja građana lokalne zajednice. Prethodno konsultovanje sprovodi se na osnovu slobodno i neposredno izražene volje svih građana koji žive na određenom lokalitetu. 

5. Princip samostalnog uređenja lokalnih autoriteta. 

Lokalna  samouprava  uživa  pravo  na  organizovanje  interne  upravne  strukture,  koja  može  biti prilagođena  potrebama  lokalne  zajednice,  a  sve  u  cilju  postizanja  ciljeva  efikasnog  rukovođenja. Jedinica  lokalne  samouprave  ostvaruje  svoje  nadležnosti  preko  lokalnih  saveta  ili  skupština,  koje neposredno  i tajno biraju građani na osnovu opšteg,  jednakog  i slobodnog prava glasa. U predstavničkom sistemu  lokalne  samouprave  obrazuje  se  izvršni  organ,  koji  je  odgovoran  lokalnoj  skupštini. Međutim, predstavnička vlast, organizovana u  jedinicama  lokalne samouprave, ne bi smela da naruši  ili ograniči bilo koji oblik neposredne demokratije, koji građani ostvaruju u  lokalnoj  jedinici, kao  što  su  zborovi građana, referendum, narodna inicijativa ili drugi oblik neposrednog odlučivanja građana. 

6. Princip odgovornosti i ograničenog nadzora nad radom lokalne samouprave.  

Upravni nadzor nad radom  lokalne samouprave može se vršiti samo u granicama ustava  i zakona, pri  čemu ovaj nadzor  ima  za  svrhu da obezbedi usklađenost  rada  lokalnih  vlasti  sa  zakonom  i ustavnim načelima. Evropska povelja upućuje na primenu principa proporcionalnosti u vršenju upravnog nadzora, jer intervencija nadzornog organa treba da bude „u srazmeri sa značajem interesa koji se štiti.“ 

7. Princip finansijske autonomije.  

Lokalni autoriteti  imaju pravo na  sopstvene  izvore prihoda,  kojima  raspolažu  slobodno, u okviru svojih ovlašćenja, a ovi izvori treba da budu adekvatni krugu poslova koji obavlja lokalna jedinica. 

Evropska povelja preporučuje i sledeće: a) da izvori sredstava lokalne samouprave budu „raznovrsni i elastični“, da bi mogli da prate potrebe  lokalne zajednice; b) zaštitu finansijski slabijih  lokalnih zajednica 

123

preduzimanjem mera  radi otklanjanja posledica nejednake distribucije  sredstava, pri  čemu ove mere ne smeju biti usmerene na smanjivanje ili ograničavanje prava kojima lokalne jedinice raspolažu; v) da lokalne jedinice budu konsultovane o načinu redistribucije sredstava; g) da dodela sredstava ne naruši diskreciono pravo  lokalne  jedinice da odlučuje o načinu upotrebe  tih  sredstava  (preporuka  je da ovaj oblik  transfera nema  pretežno  karakter  namenskih  sredstava);  d)  da  se  lokalnim  samoupravama  obezbedi  pristup nacionalnom tržištu kapitala, u cilju uzimanja kredita i zajmova za lokalni razvoj. 

8. Princip saradnje. 

Jedinice  lokalne  samouprave  imaju  pravo  na  slobodno  udruživanje  u  cilju  zaštite  i  unapređenja zajedničkih interesa, kao i pravo da se učlane u međunarodne organizacije lokalnih vlasti. Princip saradnje uključuje  i povezivanje  lokalnih  jedinica u pograničnim oblastima, odnosno saradnju sa  lokalnim vlastima drugih zemalja. 

9. Princip pravne zaštite lokalne samouprave. 

Jedinica  lokalne  samouprave  raspolaže  određenim  instrumentima  pravne  zaštite.  Sistem  zaštite lokalne  samouprave  sadrži  tri nivoa  zaštite:  sistem ustavnosudske  zaštite,  sistem upravnosudske  zaštite  i sistem sudske zaštite pred redovnim sudom. Evropske države kombinuju najčešće nekoliko od navedenih sistema zaštite lokalne samouprave.409  

3. Formiranje jedinica lokalne samouprave 

Pored  tradicije,  istorijskog  i  kulturnog  nasleđa,  države  postavljaju  određene  pravne  uslove  za kreiranje  jedinica  lokalne  samouprave.  Poslednjih  godina  veliki  broj  evropskih  zemalja  reformisao  je nacionalno  zakonodavstvo  sa  ciljem  da  postigne  ujednačavanje  u  veličini  i  snazi  jedinica  lokalne samouprave.  I pored napora da  se uspostave  standardi u pogledu  veličine  jedinice  lokalne  samouprave, prisutan je izuzetno visok raspon i razlike u ovoj oblasti uređenja države. U uporednim analizama ističu se različiti  kriterijumi  o  kojima  treba  voditi  računa  kada  se  preduzimaju  koraci  u  teritorijalnoj  eksplikaciji principa  decentralizacije.  Iznose  se  suprotstavljeni  razlozi  „za  i  protiv“ manjih  ili  većih  lokalnih  jedinica. Argumenti koji se navode u korist većih jedinica lokalne samouprave su sledeći: 1) veće jedinice imaju bolje kapacitete da sprovedu širi obim poslova; 2) ekonomski razlozi pokazuju da je jeftinije i efikasnije delovanje javnih servisa u velikim jedinicama lokalne samouprave, što potvrđuju podaci vezani za troškove opštinske administracije; 3) kako veće  jedinice  lokalne samouprave ostvaruju većim obim poslova, to se pruža veća mogućnost građanima da učestvuju u  lokalnoj samoupravi  i neposredno participiraju u donošenju odluka; 4) teritorijalna organizacija sa velikim  jedinicama  lokalne samouprave zaštićena  je od značajnijih razvojnih dispariteta među opštinama, što se pozitivno odražava na državni budžet; 5) velike jedinice pokazuju veću efektivnost u ekonomskom  razvoju u odnosu na male  jedinice  lokalne  samouprave; 6) u konsolidovanim sistemima sa velikim jedinicama ne otvara se rezidencijalni problem građana, tj. da prebivalište građanina i mesto njegovog  rada budu u dve  različite  jedinice,  što  stvara probleme u malim  lokalnim  jedinicama.410 Obrnuta argumentacija  ističe se kao prednost malih  jedinica  lokalne samouprave. Posebno se  ističe da su male jedinice „bliske“ građanima, te da u većoj meri omogućavaju njihovu participaciju u poslovima lokalne zajednice.  Ima primera da se u malim  lokalnim  jedinicama beleži veća  izlaznost građana, bilo da  je  reč o referendumu,  bilo  da  je  reč  o  izboru  lokalnih  predstavnika.411  Ukoliko  se  uporede  rešenja  iz  evropskih                                                             409  Jedinice lokаlne sаmouprаve mogu se direktno obrаćаti ustаvnom sudu u Austriji, Špаniji, Mаđаrskoj, Češkoj i Sloveniji. Ustаvni sud ocenjuje dа li je аktimа držаvnih orgаnа ili orgаnа pokrаjinske аutonomije povrđeno prаvo nа lokаlnu sаmouprаvu, gаrаntovаno ustаvom i zаkonom. U Frаncuskoj je ovа zаštitа indirektnа, jer lokаlni аutoriteti ne mogu direktno dа se obrаćаju Ustаvnom sаvetu, već to u njihovo ime mogu činiti člаnovi Pаrlаmentа. Obrаćаnje ustаvnom sudu putem žаlbe ili ustаvne žаlbe, međutim, ne isključuje prаvo lokаlnih аutoritetа dа trаže zаštitu pred uprаvnim sudom (Austrijа, Špаnijа). Uprаvnosudsku zаštitu, međutim, lokаlni аutoriteti mogu ostvаriti sаmo kаdа je reč o аdministrаtivnim аktimа ili merаmа kojimа je ugroženo prаvo nа lokаlnu sаmouprаvu. Uprаvnosudskа i zаštitа pred redovnim sudom je zаkonom uređenа i onа zаvisi od orgаnizаcije sudskog sistemа konkretne zemlje. Tаko se zаštitа lokаlne sаmouprаve pred uprаvnim sudom primenjuje u Frаncuskoj, Grčkoj, Itаliji, Holаnciji i Švedskoj, dok je u Ujedinjenom Krаljevstvu i Irskoj predviđenа isključivo redovnа sudskа zаštitа. 410 Р.Swianiewicz, Territorial Consolidation Reforms in Europe, Budapest: OSI, 2010, р. 3 411 Р.Swianiewicz, op.cit., р. 6

124

pravnih sistema, može se, kao neka srednja veličina ili granica u diferenciranju jedinica lokalne samouprave, uzeti broj od 30.000 stanovnika. U grupi zemalja sa velikim jedinicama lokalne samouprave na samom vrhu nalazi  se  Ujedinjeno  Kraljevstvo,  sa  prosečnom  veličinom  jedinice  od  139.000  stanovnika.  Zatim  slede Danska sa 55.000  i Švedska sa 31.000 stanovnika. Na drugoj strani su zemlje sa malim  jedinicama  lokalne samouprave  (ispod  30.000  stanovnika),  u  kojima  prednjači  Francuska  sa  prosečno  1.560  stanovnika, Mađarska sa 3.170, Španija sa 3.200 i Italija sa 7.200 stanovnika po jedinici lokalne samouprave.412 Analize pokazuju da svaka ekstremnost u fragmentaciji teritorijalnih  jedinica, usitnjavanje  ili ukrupnjavanje, može predstavljati problem u decentralizovanom sistemu države. 

Teritorijalna organizacija države, kao  i prosečna veličina  jedinice  lokalne  samouprave direktno  su povezani sa istorijskim i kulturnim nasleđem. U zemljama severne Evrope započet je proces ukrupnjavanja sitnih  lokalnih zajednica, koje nisu mogle da odgovore zahtevima ekonomskog razvoja u ovom  istorijskom razdoblju. Nakon novih reformskih procesa, sprovedenih krajem dvadesetog veka, podaci pokazuju da ove zemlje  imaju upadljivo manji broj  jedinica  lokalne  samouprave. Švedska  i Holandija  su  sprovele korenitu reorganizaciju  jedinica  lokalne  samouprave  i  njihov  broj  je  drastično  smanjen:  Švedska  je  1950.  godine imala 2.281 opština, a 2007. g. samo 290 opština, u Holandiji taj broj  je pao sa 1.015 na 443 opština, a u Danskoj  je  broj  opština  smanjen  sa  1.387  na  98  opština.413  U  Grčkoj  je  1997.  godine,  takođe,  broj teritorijalnih  jedinica  smanjen  sa  6.000  na  1.033.  Ima  primera,  kao  što  je Ujedinjeno  Kraljevstvo,  da  je reforma  izazvala drugu krajnost: nastale su ogromne  jedinice  lokalne samouprave, koje sve teže mogu da odgovore svakodnevnim životnim potrebama građana. 

Upravo obrnuti proces zabeležen je u Francuskoj i Italiji sedamdesetih godina, kada je smanjivanje jedinica  lokalne  samouprave dovelo do  toga da Francuska danas prosečno  ima  samo 1.560  stanovnika u opštini.  Konačno,  istočnoevropske  zemlje,  koje  su  devedesetih  godina  započele  sa  implementacijom osnovnih  principa  građanske  demokratije,  sprovele  su  proces  decentralizacije  tako  što  su  neke  od  njih značajno smanjile broj  jedinica, dok neke nisu menjale postojeću teritorijalnu organizaciju države. Tako  je Mađarska 2004. godine  imala gotovo  isti broj  jedinica  lokalne samouprave na svim nivoima  (3.177) kao  i 1950.  godine  (3.217), dok  je  Češka broj nasleđenih  jedinica  iz  1950.  godine  (11.459)  gotovo prepolovila 2004. godine (6.248).414  

Zakonom su propisani uslovi pod kojima jedna teritorija može dobiti status opštine, kao što su broj stanovnika, prostorna celina, izvor prihoda i slično. U Češkoj i Grčkoj, na primer, zahteva se da iste uslove ispuni i deo teritorije koji preostane nakon izdvajanja, tj. formiranja nove opštine. Osnivanje novih opština u Češkoj moguće  je  pod  uslovom  da  teritorija  na  kojoj  se  obrazuje  nova  opština  predstavlja  jedinstveno katastarsko područje, da se graniči sa najmanje dve opštine i da ima najmanje 1.000 stanovnika. Iste uslove mora  da  ispuni  i  opština  iz  koje  se  izdvaja  novonastala  jedinica  lokalne  samouprave.  Kreiranje  novih  ili menjanje  postojećih  jedinica  lokalne  samouprave  podleže  oblicima  neposredne  demokratije,  građani  o ovim pitanjima odlučuju neposredno na referendumu. 

4. Nadležnost lokalne samouprave 

Najšire primenjena klasifikacija nadležnosti lokalne samouprave je ona koja razlikuje: 1) sopstvene –  izvorne nadležnosti,  i 2) delegirane – poverene nadležnosti. Sopstvene nadležnosti  lokalne samouprave proizilaze  iz  ustavnog  principa  decentralizacije,  koji  počiva  na  pretpostavci  da  su  decentralizovani  nivoi teritorijalnog organizovanja opskrbljeni nadležnostima, koje mogu vršiti samostalno i bez upliva centralnih vlasti.  S  obzirom  da  su  to  nadležnosti  koje,  po  pravilu,  uređuje  ustav  (mada  je  u  sistemu  raspodele 

                                                            412 Dexia-CEMR factsheet on sub-national government in Europe, Brussels, Paris, November, 30, 2009, доступно на: http://www.dexia-crediop.it/SITE_BINARY_DATA/00090000000110006.pdf 413 Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Sweden, Situation in 2007: Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2007, Council of Europe, Strasbourg 414 Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Hungary, Czech Republic, Situation in 2004: Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2004, Council of Europe, Strasbourg

125

nadležnosti po načelu enumeracije uvek dopušteno zakonodavcu da uredi  i druge samostalne nadležnosti lokalne samouprave), onda se za njih kaže da su  izvorne. One čine srž decentralizovanog sistema, u kome lokalna samouprava samostalno obavlja poslove od neposrednog interesa za građane. Izvorne nadležnosti ostvaruju organi na  lokalnom nivou  izabrani, direktno  ili  indirektno, od strane građana (lokalna skupština, predsednik  i  članovi  izvršnog organa). Drugu  grupu poslova  čine delegirani,  tj. poslovi preneti od  strane centralnih državnih organa, a u  federacijama  i od  strane organa  federalne  jedinice  (Austrija). Delegirane nadležnosti  lokalni autoriteti vrše u  ime države  i pod njenim nadzorom, odnosno, pod nadzorom organa višeg teritorijalnog autoriteta, koji ima moć delegiranja. 

Način utvrđivanja  izvornih nadležnosti  lokalne samouprave može biti dvojak: princip enumeracije, precizno  pobrajanje  svih  nadležnosti  jedinice  lokalne  samouprave  (što  se  češće  čini  zakonom,  a  ređe ustavom),  ili princip opšte klauzule, kojom  se u nadležnosti  lokalne  samouprave  stavljaju oni poslovi koji nisu ustavom ili zakonom stavljeni u nadležnost centralnih organa. 

Izvorne nadležnosti  lokalne  samouprave odnose  se na poslove od  lokalnog  značaja  i  interesa  za građane,  kao  što  su:  komunalne  delatnosti,  prostorno  planiranje  i  uređenje,  osnovno  i  predškolsko obrazovanje,  osnovno  zdravstvo,  stanovanje  i  socijalna  zaštita,  kultura  i  zaštita  životne  sredine, protivpožarna zaštita, kao i zaštita javnog reda i mira, i drugo. 

Odgovornost  lokalnih  autoriteta  za  obavljanje  poslova  iz  nadležnosti  lokalne  samouprave  je dvostruka.  Prvo,  oni  snose  odgovornost  pred  građanima  u  jedinici  lokalne  samouprave,  i  to  preko neposredno  izabranog  predstavničkog  tela  (skupštine)  lokalne  jedinice,  a  u  nekim  sistemima  i  preko neposredno  izabranog predsednika  lokalne  jedinice. Sa druge  strane, u granicama propisanim ustavom  i zakonom,  oni  snose  odgovornost  pred  centralnim  organima,  što  je  uslovljeno  stepenom  i  tipom decentralizacije u državi. 

Izvorni poslovi opštine u Austriji obuhvataju: imenovanje i izbor izvršnih i upravnih organa jedinice lokalne  samouprave,  briga  o  javnom  redu  i  sigurnosti,  uređenje  saobraćaja  i  saobraćajna  policija, protivgradna  služba, poslovi  tržišne  i  sanitarne  inspekcije,  zaštita  javnog morala, građevinska  inspekcija  i prostorno planiranje, zaštita od požara, vansudsko rešavanje sporova i drugo. Krug poverenih poslova može biti uži  ili  širi,  što  zavisi od  toga da  li poslove  lokalnim autoritetima poveravaju  savezni organi  ili organi federalnih jedinica. Opštini se, na primer, poveravaju poslovi organizacije izbora za saveznog predsednika, savezni parlament i zemaljske parlamente, organizovanje referenduma, plebiscita i drugih postupaka u vezi sa inicijativama građana, nadzor u poslovima vezanim za evidentiranje državljana i matičnih knjiga, zaštita voda, prevencija zaraznih bolesti domaćih životinja i drugo. 

Ustavom  Italije pobrojane su  isključive nadležnosti države, dok su regionima (jedinice teritorijalne autonomije)  prepuštene  nadležnosti  u  svim  oblastima  koje  nisu  izričito  rezervisane  za  državu  (čl.  117). Ustanovljen je, takođe, krug konkurentnih nadležnosti države i regiona (čl. 117.3) u kojima regioni ostvaruju zakonodavnu vlast,  izuzev u oblasti fundamentalnih principa koji su rezervisani za državu. U  Italiji (kao  i u Španiji)  regioni  raspolažu  zakonodavnom  nadležnošću  u  granicama  koje  predviđa  Ustav.  Ustavom  je predviđena  značajna  fiskalna  decentralizacija  i  pružena  mogućnost  regionima  da  samostalno  ubiraju određene poreze  i  raspolažu ovim  sredstvima  (čl. 119). Obim poslova  lokalne  samouprave uklopljen  je u sistem decentralizacije, koji pretpostavlja više nivoa odlučivanja. Pored nadležnosti provincija  i pokrajina, opštinama je prepušteno da se staraju o poslovima koji su od neposrednog interesa za građane određenog lokaliteta, kao  što  su  socijalne  službe,  stanovanje, prostorno planiranje  i  lokalni  razvoj, vođenje matičnih knjiga,  osnovno  obrazovanje,  zaštita  životne  sredine  i  kulturne  baštine,  uređenje  lokalnog  sabraćaja  i prevoza,  i  drugo.  Delokrug  gradova metropola  obuhvata  poslove  iz  nadležnosti  provincije  i  poslove  iz nadležnosti opštine. 

Nadležnost opštine u Švedskoj uređena je Zakonom o lokalnoj samoupravi, koji generalno određuje da  su  to  svi  poslovi od  neposrednog  interesa  za  stanovništvo  lokalne  jedinice,  a  da oni  nisu  stavljeni  u nadležnost nekog državnog organa. Opština  je nadležna za poslove socijalne zaštite dece, starih,  invalida  i porodice,  obrazovanje  (osnovno,  deo  srednjih  škola,  obrazovanje  odraslih),  prostorno  planiranje  i 

126

stanovanje, zaštita zdravlja  i životne sredine, kulturne  i sportske aktivnosti, protivpožarna  i civilna zaštita, kao i zaštita od elementarnih nepogoda. 

Raspodela poslova između državnih organa i lokalne samouprave u Poljskoj uređena je po sistemu generalne  klauzule:  svi  poslovi  koji  zakonom  nisu  izričito  stavljeni  u  nadležnost  drugom  organu,  tj. teritorijalnom  nivou  organizovanja,  spadaju  u  nadležnost  opštine.  Nadležnost  lokalne  samouprave obuhvata oblasti  koje  se odnose na  zadovoljavanje  interesa  građana  tog  lokaliteta,  kao  što  su  stvaranje uslova za razvoj opšteg dobra lokalne zajednice, posebno u oblasti zaštite i unapređenja zdravlja, socijalne službe i stanovanje, obrazovanje, kultura i zaštita javnog reda, saobraćaj i komunikacije, sport i rekreacija, javni red i zaštita od požara.  

Izvorne nadležnosti opštine u Češkoj su: opštinski  razvojni programi, urbanistički  i prostorni plan, raspisivanje  lokalnog  referenduma,  predlog  za  izmenu  katastarskog  područja  u  okviru  opštine,  kao  i sporazumi o promenama granica  i  spajanju opština,  izdavanje obveznica, obezbeđivanje uslova  za  razvoj delatnosti  kojima  se  građanima pruža  socijalna  zaštita,  stanovanje,  zdravstvena  zaštita,  saobraćaj  i veze, obrazovanje, kao  i staranje o  javnom  redu  i miru. Kao viši nivo decentralizacije,  region može da podnosi predloge  zakona,  da  pokreće  postupak  za  ocenu  ustavnosti  zakona  i  drugih  opštih  pravnih  akata  pred ustavnim sudom, da se stara o usklađenom razvoju užih jedinica na svojoj teritoriji, da uređuje saobraćaj na svojoj  teritoriji, da odlučuje o ekonomskim pitanjima, da  izdaje obveznice  ili da  zadužuje  imovinu. Osim izvornih nadležnosti, centralne vlasti Češke mogu preneti deo nadležnosti jedinicama lokalne samouprave. U  praksi,  međutim,  upravni  poslovi,  kao  što  je  vođenje  matičnih  knjiga,  poveravaju  se  samo  nekim opštinama, dok druge opštine zbog svoje veličine nisu u mogućnosti da odgovore poverenim zadacima, te njima ostaje da obavljaju samo poslove koji spadaju u izvornu nadležnost lokalne samouprave. 

Tabela 2 – Raspodela poslova u pojedinim funkcijama između centralnih, pokrajinskih (ili drugih međunivoa teritorijalnog organizovanja) i lokalnih autoriteta415 

NADLEŽNOSTI  OVLAŠĆENI AUTORITETI  VRSTA KOMPENTENCIJA 

 Centralna 

vlast Teritorijalna autonomija 

Lokalнa samouprava 

Isključiva  Podeljena 

OPŠTA UPRAVA           Bezbednost, policija  M,N,Š,P,Bg,R  P  N,P  M,Š  N Protivpožarnazaštita  M,P,Bg,R  N,P  M,N,Š  Š  M,N Civilnazaštita  M,N,Š,P,Bg,R  P  M,N,Š,P,Bg    M,N,Š Pravosuđe  M,N,Š,P,Bg,R      M,N,Š   Matičneknjige  M,Š    N  N   Statistika  M,N,Š    Š  M,N  Š            OBRAZOVANjE           Predškolsko  N,Bg,R    M,N,Š,P,Bg,R  Š  N Osnovno  N,Bg,R    M,N,Š,P,Bg  Š  N Srednje  N,Bg,R  P  M,N,Š,P,Bg  Š  N Visoko  M,N,Š,P,Bg,R  P    N              JAVNO ZDRAVLjE           Bolnice  M,N,P,Bg,R  M,P  M,N,Š,P,Bg  Š  M,N Zdravstvena zaštita  M,N,Š,Bg,R  M,P  M,N,Š,P,Bg    M,N,Š            

                                                            415 Podaci prema: Structure and Operation of Local and Regional Democracy, Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2008, Council of Europe, Strasbourg (dostupno na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1389501&Site=COE, posećeno 6.09.2011 )

127

SOCIJALNA ZAŠTITA           Zabavište, jaslice  R    M,N,Š,P,Bg,R  M,N,Š   Zaštita porodice  N,R    M,N,Š,P,R  M,Š  N Domovi za zbrinjavanje 

  M,N,P  M,N,Š,P,Bg,R  Š  M,N 

Socijalno osiguranje  M,N,Š,Bg,R    N,Š,P,Bg,R  M  N            URBANIZAM I STANOVANjE 

         

Stanovanje  N  N  N,Š  Š  N Urbanizam  N,Bg  N,Bg  N,Š,Bg  Š  N Prostorno planiranje 

M,N,Š,Bg  M,N,P,Bg,R  N,Š,P,Bg,R    M,N,Š 

           ŽIVOTNA SREDINA           Voda i kanalizacija  N,Bg  M,N  M,N,Š,P,Bg,R  M,Š  N 

Odlaganje smeća  Bg  N  M,N,Š,P,Bg,R  Š  M,N 

Groblja  Bg    M,N,Bg,R  N  M Zaštita sredine  M,N,Š,P,R  M,N,P,Bg  M,N,Š,P    M,N,Š Zaštita potrošača  M,N,Š,R  P  Š  M,N  Š            KULTURA, SPORT, ZABAVA 

         

Pozorišta, koncerti  M,N,Š,P,Bg  M,N,P  M,N,Š,P,Bg,R    M,N,Š Muzeji, biblioteke  M,N,Š,P,Bg  M,N,P,R  M,N,Š,P,Bg    M,N,Š Parkovi i javniprostor 

N,Bg  M,N  M,N,Š,P,Bg,R  Š  M,N 

Sport, zabava  N,R  M,N,P  M,N,Š,P    M,N Verski događaji  N,Š  P  N,P    N            SAOBRAĆAJ, TRANSPORT 

         

Putevi  M,N,P,Bg  M,N,P,R  M,N,P,Bg,R    M,N Transport  N,Š,Bg  N,R  N,Š,P,Bg,R    N,Š Gradski prevoz  Š  N  N,P  Š  N Železnica  Š,P    N  N   Luke  M,N,Š  N  M,N,Š    M,N,Š Aerodromi  M,N,Š  N  M  Š  M,N            EKONOMSKE USLUGE 

         

Gas  N,Bg,R  N  M,N,Š,P  Š  M,N Daljinsko grejanje      M,N,Š,P,R  N,Š  M Snabdevanjevodom  Bg    M,N,Š,P,R  N,Š  M Poljoprivreda, šumarstvo, ribolov 

N    M,Š,P  N  M 

Električna energija  N,Bg,R    M,P  N   Trgovina i industrija  N  M,N  M,N,P    M,N Turizam  N,Bg  M,N,P,Bg,R  M,N,P,Bg,R    M,N 

 Bg – Bugarska, M – Mađarska, N – Norveška, P – Poljska, R – Rumunija, Š – Švedska  

128

5. Lokalne finansije 

Ustavom  i Evropskom poveljom garantovano  je pravo  lokalnoj samoupravi na sopstvene prihode, kojima ona može samostalno da raspolaže u obavljanju poslova iz sopstvenog delokruga. Posebno je važno da  se obezbede  raznovrsna, adekvatna  i  razvojna  sredstva koja  će biti  srazmerna obimu poslova  lokalne samouprave, kao i da se na nivou centralne vlasti vodi računa o ravnomernom razvoju svih jedinica lokalne samouprave u državi. Osnovni principi, koji se primenjuju u oblasti lokalnih finansija, su princip finansijske autonomije i princip finansijske (samo)održivosti. 

U  najvećem  broju  evropskih  zemalja  osnovna  jedinica  lokalne  samouprave  je  ekonomski samostalna i ona ima pravo na sopstvenu imovinu i prihode, na način uređen zakonom. Najveći deo prihoda opštine potiče od poreza, koji mogu biti isključivo vezani za opštinsku kasu ili su to porezi koje opština deli sa državom. Glavni priliv lokalnog budžeta i lokalnih finansija potiče iz nekoliko izvora: samostalnih prihoda, koje  lokalna  jedinica  ostvaruje  preko  lokalnih  taksi  i  poreza;  prihoda  od  nacionalnog  poreza  ili  taksi (najčešće  kao  procentualno  učešće  u  državnim  taksama);  dotacije  iz  državnog  budžeta,  koje mogu  biti namenske ili slobodne; kao i sredstava koja potiču direktno sa finansijskog tržišta. 

Uporedne  analize  pokazuju  da  je  model  finansijske  autonomije  lokalne  samouprave  u zapadnoevropskim sistemima vrlo fleksibilan. Postoje tradicionalni sistemi lokalne samouprave u kojima je centralna vlast još uvek dominantna u finansiranju lokalnih jedinica, kao što je to slučaj u Velikoj Britaniji i Italiji, gde učešće centralne vlasti u  lokalnim finansijama  iznosi oko 46%. Sa druge strane, u  jednom broju zemalja  postignut  je  visok  stepen  finansijske  decentralizacije,  kao  što  je  to  slučaj  u  Švedskoj, Danskoj  i Francuskoj. U  Švedskoj,  na  primer,  preko  70%  prihoda  lokalne  samouprave  čine  „sopstveni“  prihodi  od poreza  i  taksi, dok 15‐20% potiče od namenskih  sredstava  izdvojenih  iz državnog budžeta. U Holandiji  je ovaj  odnos  nešto  slabiji  i  on  iznosi  60%  sopstvenih  prema  40%  namenskih  prihoda.  U  novim istočnoevropskim  demokratijama  situacija  je  nešto  drugačija.  Ove  zemlje  su  proces  decentralizacije započele tek devedesetih godina, a finansijsku decentralizaciju su sprovele tek početkom ovog veka. Iz tog razloga,  u  velikom  broju  ovih  zemalja  stepen  učešća  lokalnih  poreza  i  taksi  u  budžetu  jedinice  lokalne samouprave  je  izuzetno  nizak,  kao  na  primer,  oko  20%  u  Slovačkoj,  Sloveniji  i  Poljskoj,  tj.  oko  10%  u Mađarskoj, Rumuniji, Bugarskoj i Litvaniji.416 

Tabela 3 – Struktura izvora sredstava lokalnog budžeta417 

ZEMLjA Zajednički prihodi od poreza  (država i lok.sam.) 

Sopstveni prihodi od poreza i taksi 

AUSTRIJA  36%  14% BUGARSKA  58%  10% GRČKA  42%  31% ITALIJA  61%  24% MAĐARSKA  60%  34% POLJSKA  67%  33,5% RUMUNIJA  55%  8% SLOVENIJA  61%  19% FRANCUSKA  23%  57% ČEŠKA  71%  3% ŠVEDSKA  13%  57% ŠPANIJA  55%  27% HOLANDIJA  57%  7% UJEDINjENO KRALjEVSTVO  64%  13% 

                                                            416 Comparative analysis of local self-government finance in Ukraine and European countries, Democratic Governance for the XXI century: Chalenges and responses in CEE countries, V. Working group on public sector finance and accounting, dostupni na: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan022185.pdf 417 Podаci premа: Decentralization and Local Government in the World: First Global Report, United Cities and Local Governement, Barcelona, 2008, dostupno nа: http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/gold_report/01_introduction_en.pdf

129

U samo dva primera od 14 zemalja, koje su uzete za kompariranje, prihodi od sopstvenih poreza i taksi  nadmašuju  nivo  prihoda  koji  jedinica  lokalne  samouprave  ostvaruje  učešćem  u  porezima  na centralnom državnom nivou. 

S obzirom da  imaju svojstvo pravnog  lica,  jedinice  lokalne samouprave mogu samostalno uzimati kredite i zaduživati se, po pravilu, bez prethodne saglasnosti centralnih organa vlasti. Stoga, jedinica lokalne samouprave može biti proglašena nesolventnom po odluci nadležnog suda. 

Jedinice lokalne samouprave donose svoj budžet, koji je deo nacionalnog finansijskog sistema, ali je odvojen od državnog budžeta (osim u delu određenih subvencija i drugih oblika podrške koji država pruža lokalnoj  samoupravi).  Skupština  lokalne  samouprave  snosi  odgovornost  za  ekonomsko  poslovanje,  dok gradonačelnik (predsednik opštine) odgovara za zakonitost rada jedinice lokalne samouprave. 

Finansijsku samostalnost lokalne samouprave u velikoj meri određuje i jedan administrativni faktor. On proizilazi iz načina organizovanja lokalne administracije i uspostavljanja adekvatnog sistema upravljanja u  lokalnim  jedinicama.  Reč  je  o  strukturi  i  broju  zaposlenik  na  lokalnom  nivou.  U  nekim  evropskim zemljama,  kao  što  su  na  primer  skandinavske  zemlje,  lokalna  administracija  broji  do  83%  (Švedska)  od ukupnog  broja  zaposlenih  u  javnoj  administraciji  države.  Slična  je  situacija  u  Mađarskoj  sa  65%  ili Ujedinjenom  Kraljevstvu  sa  56%  zaposlenih  u  lokalnoj  administraciji.  Ovakva  struktura  zaposlenih  u administraciji  direktno  implicira  da  je  nivo  državne  administracije ograničen  u  pogledu  broja  zaposlenih (samo  17%  u  Švedskoj).  U  Francuskoj  je  1982.  godine,  nakon  sprovedene  reforme,  broj  zaposlenih službenika u lokalnoj administraciji skočio sa oko 30% na preko 50% službenika. Ovaj podatak pokazuje da je  reforma  u  oblasti  decentralizacije  ostvarila  značajan  napredak  u  odnosu  na  prethodni,  izrazito centralizovani  period  u  teritorijalnoj  organizaciji  Pete  Francuske  Republike.  U  Italiji  je,  uprkos decentralizaciji  sprovedenoj devedesetih godina, broj  službenika u državnoj administraciji  još uvek preko 58%,  što pokazuje da ove dve države  (Italija,  Francuska)  još uvek  slede  svoju  „centralističku“  tradiciju u vertikalnoj organizaciji vlasti. U Mađarskoj je, takođe, ovaj odnos pomeren prema centralnoj administraciji, pa on  iznosi 61% prema 39% zaposlenih u  lokalnoj administraciji, dok  je u grčkoj državnoj upravi krajem devedesetih godina bilo zaposleno isto toliko službenika koliko ih ima u 1.033 jedinice lokalne samouprave (opštine,  sela).  Španija  je  proces  decentralizacije  izvela  dosledno,  tako  što  je  centralnu  administraciju značajno smanjila (34%) u odnosu prema regionalnim (45%) i lokalnim autoritetima (21%).418 

6. Nadzor nad radom lokalne samouprave 

Nadzor nad radom  lokalne samouprave sprovodi se u postupku kontrole zakonitosti akata  i radnji lokalnih  autoriteta,  koji  sprovode  centralni  državni  organi.  Iako  opštine  u  decentralizovanom  sistemu lokalne  samouprave  nisu  subordinirane  bilo  kom  organu  državne  administracije,  one  podležu  pravnom nadzoru nad zakonitošću rada i odluka lokalne samouprave, kao i finansijskoj kontroli opštinskog budžeta. Nadzor nad radom i aktima lokalne samouprave odnosi se isključivo na princip zakonitosti, a ne i na pitanje celishodnosti  akata  i  radnji  lokalnih  organa.  Ima  izuzetaka,  kao  što  je  slučaj  u  Italiji  i  Ujedinjenom Kraljevstvu, da nadzorni organ  ceni  celishodnost mera  ili  radnji u pojedinim oblastima, kao  što  je oblast planiranja. 

U jednom broju evropskih zemalja (Španija, Portugalija, Francuska i Mađarska) može se vršiti samo a posteriori kontrola zakonitosti, što znači da samo sud može poništiti nezakoniti akt ili radnju preduzetu od strane  organa  jedinice  lokalne  samouprave.  Drugi model  kontrole  (Nemačka,  Poljska)  pretpostavlja  da državni  organ  može  nadgledati  i  odlučiti  o  nezakonitom  aktu  lokalnog  autoriteta,  koji  ima  pravo  na odgovarajuće pravno sredstvo protiv ovakvog akta nadzornog organa. 

U  Austriji  nadzorni  organ  može  da  poništi  nezakonit  akt  opštine,  bez  obzira  da  li  je  reč  o pojedinačnom ili opštem aktu. Nadležni organ može da istražuje finansijsko poslovanje opštine i o tome će izvestiti skupštinu lokalne jedinice. U roku od tri meseca predsednik opštine dužan je da obavesti nadzorni organ o merama koje  su  sprovedene. Najteža mera, koju nadzorni organ može preduzeti prema  jedinici 

                                                            418 Podаci premа: Comparative analysis of local self-government finance in Ukraine and European countries, op.cit., dostupno nа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan022185.pdf

130

lokalne  samouprave  u  slučaju  da  ponavlja  nezakonitosti  ili  da  ne  otkloni  posledice,  je  raspuštanje predstavničke skupštine. U opštini se tada  imenuje vladin poverenik  i raspisuju opštinski  izbori. Opštini  je austrijskim  Ustavom  garantovano  pravo  da  protiv  ovakvih mera  ili  akata  vlade  pokrene  postupak  pred Upravnim ili Ustavnim sudom. 

U nekim  sistemima, kao na primer u  Italiji do 2001. godine  i  Češkoj, nadzor nad  radom  lokalnih autoriteta  sprovodi  pokrajina,  odnosno  teritorijalno  nadležni  administrativni  okrug.  Do  ustavne  revizije 2001. godine nadzor nad radom opštine  i provincije u  Italiji sprovodio  je nadzorni odbor pokrajine, koji  je bio  sačinjen  od  stručnjaka,  imenovanih  od  strane  pokrajinske  skupštine.  Nakon  ustavne  revizije,  samo upravni  sud može  staviti  van  snage  nezakoniti  akt  lokalnog  autoriteta.  Izuzetno,  vlada može  staviti  van snage nezakoniti akt  lokalne samouprave ukoliko se njime očigledno narušava  jedinstvo pravnog poretka Republike  Italije. U  Češkoj nadzorni organ može da obustavi od primene  i  izvršenja  akt  jedinice  lokalne samouprave, koji je donet u okviru njenih samostalnih nadležnosti, a za koji on oceni da je suprotan zakonu. Ako  lokalni organ ne otkloni nedostatke, na  koje  je ukazao nadzorni organ, ovaj  ima pravo da pokrene postupak pred Ustavnom sudom, ukoliko  je  reč o normativnom aktu, odnosno pred nadležnim  redovnim sudom, ukoliko je reč o pojedinačnom aktu. 

Nadzor nad radom  lokalne samouprave u Mađarskoj povereno  je načelniku  javne administrativne službe okruga i glavnog grada, koji u ovom poslu sarađuje sa ministarstvom unutrašnjih poslova. U slučaju postojanja nezakonitih odluka  ili  radnji  lokalnih organa,  šef  javne  administrativne  službe najpre upućuje upozorenje lokalnim vlastima u cilju otklanjanja posledica. Ukoliko lokalni organi ne postupe po ovom aktu, on  može  preduzeti  nekoliko  mera:  1)  sazvati  sednicu  lokalne  sakupštine  u  cilju  donošenja  mera  radi prevazilaženja postojećeg stanja; 2) pokrenuti postupak pred sudom; 3) pokrenuti  istragu radi utvrđivanja odgovornosti  javnog  funkcionera; 4) pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom radi ukidanja nezakonitog akta  lokalne samouprave. Šef  javne administrativne službe ne može da poništi nezakonitu odluku  lokalne vlasti, već se to nalazi u isključivoj nadležnosti suda. Dakle, ukoliko je prethodno iscrpljen predviđeni pravni put administrativnog nadzora, pokreće se postupak pred sudom radi poništaja nezakonite odluke  lokalnih vlasti. 

Raspuštanje opštinske skupštine povereno  je vladi, odnosno nadležnom ministarstvu, a  izuzetno  i šefu države, kao predstavniku izvršne vlasti (Italija). Razlozi za raspuštanje mogu biti: ako skupština ne može da  funkcioniše duže od šest meseci zbog neostvarenog kvoruma  ili ako u  istom roku ne može da  izabere predsednika opštine, kada donosi akte suprotne ustavu  ili kada često krši zakonitost u radu, kada postoje opravdani razlozi državne politike, ako lokalna skupština ostane bez više od polovine članova, ako ne usvoji budžet u  zakonom propisanom  roku  i drugo. U  Italiji  je u posebnim  slučajevima kršenja ustava  i  zakona dopušteno ministru unutrašnjih poslova da razreši dužnosti gradonačelnika, kao  i svakog člana opštinske  i provincijalne skupštine i izvršnog odbora. 

Finansijsko poslovanje jedinice lokalne samouprave i trošenje sredstava iz budžeta podleže kontroli od strane državne revizorske institucije. 

7. Učešće građana u vršenju poslova lokalne samouprave 

Građani učestvuju u vršenju poslova  lokalne  samouprave na dva načina:  izborom predstavnika u predstavničko  telo  ili  organe  lokalne  jedinice  i  neposrednim  odlučivanjem  o  pitanjima  u  oblasti  lokalne samouprave  putem  referenduma  ili  na  zborovima  građana.  Građani,  takođe,  mogu  dati  inicijativu  za rešavanje pojedinih pitanja od posebnog značaja za lokalnu zajednicu, a njima se obezbeđuje i svakodnevni uvid u poslove lokalnih autoriteta preko principa javnosti rada lokalne samouprave. 

7.1. Predstavnički sistem u lokalnoj samoupravi 

Sistem lokalne samouprave zasnovan je na predstavničkom sistemu u kome građani, neposredno i periodično, biraju svoje predstavnike u lokalnim predstavničkim organima. S obzirom na strukturu izabranih organa, predstavnički sistem lokalne samouprave može biti organizovan kao „monistički“ i „dualistički“. Od evropskih zemalja samo Ujedinjeno Kraljevstvo razvija, na tradicionalnim osnovama, tzv. monistički model u kome  je „izvršni autoritet“ dominantan u odlučivanju  i on  to  čini preko  imenovanih  izvršnih komiteta,  tj. 

131

odbora. U  kontinentalnom delu Evrope  razvijen  je  „dualistički“  sistem  lokalnih autoriteta,  koji počiva na jasnom  organizacionom  i  funkcionalnom  razgraničenju  između  lokalne  skupštine,  kao  primarnog predstavničkog organa, i izvršnih autoriteta, koje čine predsednik i izvršni odbor lokalne jedinice. 

Struktura  organa  lokalne  vlasti  je  gotovo  identična  u  tradicionalnim  i  novim  istočnoevropskim demokratijama, i ona obuhvata sledeće: 

1) lokalna  skupština  ili  savet, predstavničko  telo koje biraju građani neposredno na  slobodnim  i tajnim izborima, a na osnovu opšteg i jednakog prava glasa; 

2) izvršni  organ,  kolegijalno  telo  birano  (po  pravilu)  od  strane  lokalne  skupštine,  sa  lokalnom administracijom; 

3) predsednik  jedinice  lokalne samouprave  (opštine  ili grada), kao  inokosni organ, koji može biti biran neposredno ili od strane lokalne skupštine. 

Opštinska  skupština  ili  savet  je  predstavničko  telo  jedinice  lokalne  samouprave,  izabrano neposredno od strane građana na  lokalnim  izborima. Mandat  članova  lokalne skupštine traje, po pravilu, četiri godine. Opštinska skupština bira među svojim članovima predsednika skupštine i njegove zamenike. 

Države primenjuju različite izborne sisteme u lokalnoj samoupravi. Uvažavajući pravila igre u kojima političke partije dominiraju kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou, najveći broj evropskih zemalja primenjuje  sistem  proporcionalnih  izbora  predstavnika  u  lokalnim  skupštinama.  S  obzirom  da  su proporcionalni  izbori  u  svojoj  izvornoj  varijanti  visoko  depersonalizovani,  priroda  lokalne  samouprave nameće  neke  korekcije  ovog  modela.  Tako  se,  na  primer,  u  Mađarskoj  primenjuje  sistem  srazmerne raspodele mandata, ali se u jedinicama lokalne samouprave koje broje više od 10.000 stanovnika kombinuje većinski  i proporcionalni  izborni sistem: polovina članova bira se personalizovanim  izborom po većinskom modelu, a druga polovina se bira po sistemu izbornih lista proporcionalnom raspodelom mandata. U sistem srazmerne  raspodele  mandata  Švedske  uneti  su  elementi  personalnog  glasa,  tako  što  birači  mogu  i formalno da preferiraju „svog kandidata“. Pravilo je da birači glasaju za izborne (partijske) liste, ali oni mogu birati i pojedinačno kandidate, te onaj kandidat koji osvoji najmanje 5% posto palih glasova dobija direktno sedište u lokalnoj skupštini. 

Veličina predstavničke skupštine varira i zavisi od broja stanovnika lokalne jedinice, što se uređuje zakonom  (nacionalnog  parlamenta  ili  parlamenta  federalne  jedinice,  ako  je  država  federacija,  kao  npr. Austrija).  Broj  članova  opštinske  skupštine  kreće  se:  od  pet  do  55  u  Češkoj;  od  15  do  45  u  Poljskoj  (u opštinama sa preko 200.000 stanovnika na ovaj broj dodaje se po pet odbornika svake političke stranke, tj. liste  koja  je  zastupljena u  skupštini, ali najviše do 100  članova); od 12  (u opštinama  sa manje od 3.000 stanovnika) do 60 (u opštinama sa preko 500.000 stanovnika) u Italiji; od tri do 25 u Mađarskoj (s tim što se u jedinicama sa preko 70.000 stanovnika dodaje kandidat na 15.000, tj. 10.000 stanovnika, u individualnom i izboru po listama); od 9 do 45 u Holandiji. 

U Švedskoj broj članova određuje sama skupština jedinice lokalne samouprave, a on zavisi od broja birača u opštini: u opštinama do 12.000 birača skupština ima najmanje 31 člana, u opštinama od 12.000 do 24.000 birača  skupština  ima najmanje  41  člana, u opštinama od 24.000 do 36.000 birača  skupština  ima najmanje  51  člana,  a  u  opštinama  sa  više  od  36.000  birača  skupština  ima  najmanje  61  člana.  Ukoliko skupština donese odluku o promeni broja članova, ova odluka će se primenjivati tek na sledećim lokalnim izborima.419  

Mada je pravilo da sistem lokalne samouprave ima jedinstveni organizacioni model, ima primera da se  u  nekim  sistemima  uspostavlja  više  modela.  Tako  u  Španiji  postoji  nekoliko  tipova  predstavničkog sistema: 1) opšti predstavnički sistem, koji se primenjuje u najvećem broju opština; 2) predstavnički sistem u opštinama sa preko 75.000 stanovnika  ili onih koje su slične njima zbog svojih ekonomskih,  istorijskih  ili kulturnih osobenosti; 3) poseban sistem u Madridu  i Barseloni, najvećim španskim gradovima,  i 4) sistem „otvorenih saveta“. 

                                                            419 Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Sweden, Situation in 2007, Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2007, Council of Europe, Strasbourg

132

Izvršni organ jedinice lokalne samouprave je izvršni odbor ili veće, koje bira lokalna skupština i čiji broj  varira  zavisno  od  broja  članova  skupštine.  Članovi  izvršnog  odbora  biraju  se,  po  pravilu,  iz  reda skupštinskih odbornika, a samo izuzetno izvan ovog kruga lica (Poljska). Funkcija člana izvršnog odbora je u nekim sistemima nespojiva, a u drugim spojiva sa odborničkom  funkcijom. U Austriji, na primer, u  izvršni odbor  skupštine  ulaze  predstavnici  svih  političkih  partija  zastupljenih  u  opštinskoj  skupštini,  srazmerno njihovoj snazi.  Izvršni organ broji od tri do 12 članova u Austriji, od pet do 11 članova u Češkoj (ali njihov broj ne  sme da premaši  jednu  trećinu ukupnog broja  članova opštinske  skupštine)420  , od pet do  sedam članova u Poljskoj, najmanje pet članova u Švedskoj, među kojima se bira predsednik odbora, kao i dva do šest članova u  Italiji (u opštinama do 100.000 stanovnika), tj. najviše do  jedne četvrtine članova opštinske skupštine, ili najmanje 20% članova lokalne skupštine u Holandiji. U Ujedinjenom Kraljevstvu predstavnički sistem  lokalne samouprave  je vrlo specifičan, organizovan kao „monistički“, a poslednjih godina preduzeti su određeni koraci da se ovaj model „parlamentarizuje“. To je učinjeno Zakonom 2000. godine, koji uređuje organizaciju lokalnih autoriteta u Engleskoj i Velsu. Tako je sada u Engleskoj prepušteno jedinicama lokalne samouprave  da  primene  jedan  od  tri  načina  izbora  organa  izvršne  vlasti:  1)  neposredno  izabrani gradonačelnik imenuje dva ili više većnika, koji čine kabinet jedinice lokalne samouprave; 2) šef egzekutive izabran je od strane veća, a on ili veće imenuju članove kabineta; 3) zajedno egzistiraju neposredno izabrani gradonačelnik i glavni menadžer, koga imenuje veće.421  

Strukturu  izvršnog odbora  čine predsednik,  jedan  ili  više  zamenika  i određeni broj  članova ovog tela.  Izvršni  odbor  za  svoj  rad  odgovara  lokalnoj  skupštini,  a  njegovi  poslovi  obuhvataju  staranje  o izvršavanju  odluka  lokalne  skupštine,  upravljanje  radom  opštinske  uprave,  donošenje  odluka  iz  svog delokruga i koordinacija rada drugih odbora i agencija na lokalnom nivou. 

Inokosni organ lokalne samouprave je predsednik opštine (gradonačelnik), koji može biti izabranik građana neposredno (Italija, Grčka, Mađarska) ili ga bira predstavnička skupština lokalne jedinice (Švedska, Poljska, Češka), ili je imenovan Kraljevim dekretom na predlog lokalne skupštine, kao u Holandiji. U nekim evropskim  sistemima,  kao na primer u Austriji,  Španiji  i Engleskoj, ne postoji  jedinstveni model  za  izbor predsednika  lokalne  jedinice.  U  četiri  federalne  jedinice  Austrije  predsednika  opštine  bira  opštinska skupština između svojih članova, dok se u pet federalnih jedinica on bira neposredno, od strane građana na slobodnim  i  tajnim  izborima. Ovakvo  rešenje posledica  je  federalnog oblika državnog uređenja, pri  čemu svaka savezna država svojim zakonom uređuje organizaciju i poslove lokalne samouprave. 

Predsednik opštine  ili gradonačelnik predsedava  sednicama  izvršnog odbora, a  izuzetno on može predsedavati  i sednicama  lokalne skupštine (Italija, Češka). U krug ovlašćenja kojima on raspolaže spada  i podnošenje predloga i davanje smernica za rad lokalne uprave na čijem se čelu nalazi. U oblasti tzv. izvornih nadležnosti predsednik je odgovaran opštinskoj skupštini, a u nekim sistemima i građanima neposredno. U oblasti prenesenih poslova, poverenih lokalnoj samoupravi od strane centralne vlasti, predsednik opštine je odgovoran vladi. 

Svaka lokalna samouprava ima svoj upravni aparat na čijem čelu se nalazi poseban službenik, koga imenuje predstavničko telo ili ga imenuje predsednik opštine, tj. grada uz saglasnost načelnika okruga, kao administrativne jedinice. Načelnik učestvuje u radu opštinske skupštine i izvršnog odbora sa savetodavnom ulogom. U nekim sistemima lice izabrano za načelnika upravnog aparata ne sme biti član političke stranke niti učestvovati u političkom životu za vreme dok traje njegova funkcija (Češka). 

7.2. Neposredna demokratija u lokalnoj samoupravi 

Osim  što  učestvuju  u  izboru  svojih  predstavnika  u  predstavničke  organe  lokalne  samouprave, građani u lokalnim jedinicama mogu neposredno da odlučuju o pitanjima od značaja za lokalnu zajednicu. Oni to čine putem tradicionalnih oblika neposredne demokratije, kao što su zborovi građana, referendum i narodna  inicijativa,  ili  preko  nekih  savremenih oblika,  kao  što  su  javne  rasprave,  konsultacije  ili  forumi. 

                                                            420 U Češkoj u opštinаmа sа mаnje od 15 odbornikа ne birа se izvršni odbor, već njegove poslove obаvljа predsednik opštine. 421 Local Government Act 2000, dostupno nа: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/contents Recommendation No. R (96) 2 of the Committee

133

Princip  javnosti  rada  organa  lokalne  samouprave  pretpostavlja  takve  forme  transparentnosti,  koje  daju mogućnost  građanima  da  neposredno  učestvuju  u  radu  ovih  organa,  kao  na  primer,  da  prisustvuju sednicama lokalnih skupština ili da učestvuju u radu skupštinskih odbora. 

Pravo  građana  da  neposredno  učestvuju  u  vršenju  poslova  lokalne  samouprave  garantovano  je ustavom,  dok  se  na međunarodnom  planu  donose  akti  koji  obavezuju  države  potpisnice  da  unaprede sistem u kome građani mogu neposredno da odlučuju o ostvarivanju svojih  interesa, koji su od značaja za život  i  rad  u  lokalnoj  zajednici.  Pored  Evropske  povelje  o  lokalnoj  samoupravi,  Savet  Evrope  je  usvojio Preporuku vladama država članica da priznaju pravo  lokalnim  i regionalnim vlastima da samostalno urede održavanje  lokalnog  referenduma  i  narodne  inicijative,  ili  da  uspostave  pravni  okvir  za  sprovođenje referenduma i narodne inicijative na lokalnom nivou.422 

Najšire  primenjivan  oblik  neposredne  demokratije  je  lokalni  referendum,  koji  se  sprovodi  o pitanjima direktno vezanim za ostvarivanje lokalne politike. Drugi oblici neposredne demokratije, kao što su zborovi građana,građanske inicijative i peticije, primenjuju se u većoj ili manjoj meri, zavisno od tradicije i uslova u kome se razvija sistem lokalne samouprave. 

Građanska  incijativa  u  lokalnoj  samoupravi  primenjuje  se  u  postupku  osnivanja,  promene  ili ukidanja  jedinice  lokalne  samouprave.  Pravo  pokretanja  građanske  inicijative  pripada  određenom  broju birača jedinice lokalne samouprave, a o ovoj inicijativi odlučuje, po pravilu, lokalna skupština. U najvećem broju sistema, građanska inicijativa se po automatizmu stavlja na dnevni red skupštine i ona je dužna da na nju odgovori u određenom roku. U nekim sistemima ustanovljen je broj birača neophodan za potpisivanje građanske inicijative, da bi ona bila uvrštena u dnevni red lokalne skupštine (kao na primer, u Mađarskoj 5% do 10% birača u jedinici lokalne samouprave). 

Pored građanske inicijative, postoji i mogućnost pokretanja inicijative za raspisivanje referenduma, što  podrazumeva  određeni  broj  potpisa  stanovnika  jedinice  lokalne  samouprave  sa  pravom  glasa  (u Mađarskoj  se  ovaj  broj  kreće  od  10%  do  15%  lokalnih  birača,  a  u  Švedskoj  5%  birača).  Inicijativu  za raspisivanje  referenduma može  pokrenuti  i  lokalna  skupština,  pod  uslovima  koji  su  propisani  statutom jedinice  lokalne  samouprave.  Za  punovažnost  lokalnog  referenduma  zakonski  je  uslov  da  izađe  više  od polovine  birača,  a  odluka  se  smatra  donetom  ako  je  za  nju  glasalo  više  od  polovine  izašlih  birača.  Građani  se na  referendumu neposredno  izjašnjavaju o promeni granica postojeće  jedinice  ili o osnivanju nove  jedinice  lokalne  samouprave. U Mađarskoj,  na  primer,  na osnovu  referendumske odluke  građana, lokalna skupština donosi rezoluciju kojom inicira promenu granica jedinice lokalne samouprave ili spajanje više  jedinica u novu. Odluka doneta putem  referenduma obavezuje  lokalnu skupštinu, koja ne može  istu odluku menjati osim  na  način  na  koji  je ona  i  doneta.  Izuzetno,  dopušteno  je  lokalnim  skupštinama  da odluče o  istom pitanju, ako referendum građana u  jedinici  lokalne samouprave nije mogao biti sproveden zbog nedovoljnog broja birača koji su izašli na glasanje (Mađarska). U nekim sistemima, kao npr. u Švedskoj i Holandiji,  referendum može  biti  isključivo  konsultativnog  (savetodavnog)  karaktera,  bilo  da  se  građani određenog  lokaliteta  izjašnjavaju  o  promeni  granica  jedinice  lokalne  samouprave,  bilo  da  neposredno odlučuju o drugom pitanju. To, međutim, ne umanjuje značaj neposrednog odlučivanja građana u lokalnoj samoupravi, jer je broj sprovedenih referenduma u poslednjih nekoliko decenija u značajnom porastu. 423 

                                                            422 Recommendation No. R (96) 2 of the Committee of Ministars to Member States on Referendums and Popular Initiatives at Local Level, Adopted by the Committee of Ministers on 15. February 1996 at the 558th meeting of Ministers` Deputies, Council of Europe, Strsbourg 423 U Holаndiji su, nа primer, od 1990. godine sprovedenа 74 lokаlnа referendumа u sаmo 60 opštinа. (Podаci premа: Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Netherland, Situation in 2008: Report prepared in co-operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2008, Council of Europe, Strasbourg)

134

U lokalnoj samoupravi može biti isključeno neposredno odlučivanje građana o nekim pitanjima, kao što  su  budžet,  odluka  o  uvođenju  poreza,  izborne  nadležnosti,  personalna  i  organizaciona  pitanja  u nadležnosti lokalne skupštine, poslovi delegirani od strane centralne vlasti.424  

Zborovi  građana,  kao  oblik  neposredne  demokratije,  prisutni  su  u  malim  jedinicama  lokalne samouprave,  gde  postoji  mogućnost  okupljanja  svih  punoletnih  građana  i  odlučivanje  o  određenim pitanjima od  značaja  za  lokalnu  zajednicu. U Mađarskoj, na primer, u  selima do  500  stanovnika  lokalna skupština može  preneti  nadležnost  odlučivanja  zboru  građana  ovog  lokaliteta,  čija  odluka  ima  karakter referendumske odluke (ako je zboru prisustvovalo više od polovine birača odnosnog sela). 

Osim navedenih oblika, građani neposredno učestvuju u ostvarivanju poslova lokalne samouprave i na  druge  načine.  U  Švedskoj,  na  primer,  građani mogu  učestvovati  u  javnim  raspravama  o  određenim pitanjima na dnevnom redu lokalne skupštine ili prilikom izrade nacrta odluka, informišu se o radu lokalnih organa objavljivanjem zapisnika o njihovom radu na  internet sajtovima  ili se  internet koristi kao forum za sprovođenje javne debate. 

8. Lokalna samouprava u Srbiji 

Građanima Republike Srbije garantovano je pravo na lokalnu samoupravu i pokrajinsku autonomiju u osnovnim odredbama Ustav RS (čl. 12), kao i u delu o teritorijalnom uređenju Republike (čl. 176). Na ovaj način, princip decentralizacije uspostavljen  je kao osnovni ustavni princip u državnom uređenju Republike Srbije.  Decentralizovani  sistem  vlasti  u  Srbiji  je  monotipski,  jer  pretpostavlja  jedan  stepen  lokalne samouprave (opštine  i gradovi), sa  jedne strane,  i asimetričnu teritorijalnu autonomiju sa dve autonomne pokrajine,  u  kojoj  jedna  autonomna  pokrajina  (Kosovo  i  Metohija)  uživa  ustavne  garancije  „suštinske autonomije“, a na ostatku državne teritorije razvijena je samo mreža lokalne samouprave. 

U  pogledu  teritorijalne  autonomije, Ustav  (čl.182.  st.4)  je  predvideo mogućnost  osnivanja  novih autonomnih  jedinica po postupku predviđenom  za promenu Ustava, uz uslov da predlog  za osnivanje  ili ukidanje postojećih autonomnih pokrajina utvrde građani na  referendumu. Ostalo  je, međutim otvoreno pitanje da  li  se  inicijalni  referendum  (referendum o utvrđivanju predloga) može  sprovesti  samo na delu državne teritorije, čiji građani  iskazuju potrebu za organizovanjem „autonomne teritorijalne  jedinice“  ili  je potrebno  da  se  o  istom  pitanju  sprovede  nacionalni  referendum?  Ustav  ne  sadrži  odredbe  o  tzv.  sub‐nacionalnom  referendumu  i  ne  ustanovljava  pravo  neposrednog  izjašnjavanja  građana  na  delu  državne teritorije, ali je uputio da „predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom" (čl. 182 st. 3). U Republici još uvek nije donet zakon kojim bi se uredilo ovo pitanje, kao i druga pitanja vezana za decentralizaciju državne teritorije. Ukoliko  bi  se  ovakva  građanska  inicijativa  pojavila,  ona  bi  u  ovom  trenutku mogla  formalno  da  bude realizovana u okviru  jedinica  lokalne samouprave  (opština, grad), koje teritorijalno pripadaju području na koje se inicijativa odnosi. 

Ustavne  odredbe  o  teritorijalnoj  organizaciji mogu  izazvati  konfuziju  u  zakonskoj  razradi,  jer  su uspostavljena  najmanje  tri modela  u  potencijalnom  procesu  regionalizacije.  Prvo,  za  svaku  promenu  u oblasti  teritorijalne  organizacije  (osnivanje  novih,  kao  i  ukidanje  ili  spajanje  postojećih)  primenjuje  se postupak  za promenu Ustava  (čl. 182  st.3). To  znači da bi o ovom pitanju  trebalo da odlučuje Narodna skupština dvotrećinskom većinom,  jer navedena ustavna odredba ne ulazi u red „privilegovanih“ normi o čijoj promeni se odlučuje na ustavotvornom referendumu (mada se ne  isključuje mogućnost da Skupština raspiše fakultativni ustavotvorni referendum). Sa druge strane, u  istom članu Ustava kaže se da „teritorija autonomnih  pokrajina  i  uslovi  pod  kojima  se  može  promeniti  granica  između  autonomnih  pokrajina određuje  se  zakonom“  (čl. 182  st. 4), kao  i da  „teritorija autonomnih pokrajina ne može  se menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom“ (čl.182 st.5). Ostaje nejasno da li je to materija koja će biti predmet regulisanja zakona o referendumu ili zakona o teritorijalnoj organizaciji. Ukoliko  je to materija zakona o  referendumu, onda  je ovim zakonom potrebno urediti postupak  i uslove pod kojima građani dela državne teritorije mogu da se  izjašnjavaju o ovom pitanju. Ukoliko  je to materija                                                             424 U Češkoj je, nа primer, izričito zаbrаnjeno dа grаđаni nа referendumu odlučuju o izboru ili opozivu predsednikа jedinice lokаlne sаmouprаve.

135

posebnog zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike, onda se može očekivati da građani dobiju šansu da ostvare svoje ustavno pravo na pokrajinsku autonomiju. 

U postupku decentralizacije, dakle, mogu biti primenjene tri procedure: 1) ustavotvorni  postupak  za  osnivanje  novih  ili  ukidanje  postojećih  autonomnih  pokrajina, 

odnosno,  akt  donosi  Narodna  skupština  dvotrećinskom  većinom  glasova  narodnih  poslanika (čl.182, 203), 

2) zakonodavni postupak kojim se uređuje „teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se može  promeniti  granica  između  autonomnih  pokrajina“,  pri  čemu  isti  zakon  spada  u  grupu formalno  kvalifikovanih  zakona,  jer  je  za  njegovo  usvajanje  potrebno  više  od  polovine  svih narodnih poslanika (čl.105 st.3); 

3) referendum kojim građani daju saglasnost za promenu teritorije autonomne pokrajine (čl.182). Sistem  lokalne samouprave uživa neposredna ustavna  jemstva u osnovnim odredbama Ustava (čl.  12)  gde  se  kao  „imanentne  granice“  državnoj  vlasti  određuje  pravo  građana  na  lokalnu samoupravu  i pokrajinsku autonomiju. Poseban  (sedmi) deo Ustava posvećen  je teritorijalnom uređenju,  dok  se  odredbe  o  sistemu  lokalne  samouprave  u  Republici  detaljnije  razrađuju zakonima o  lokalnoj samoupravi, o teritorijalnoj organizaciji Republike, o  lokalnim  izborima  i o finansiranju  lokalne  samouprave.  Republika  Srbija  je,  takođe,  ratifikovala  Evropsku  povelju  o lokalnoj samoupravi 2007. godine.425  

 Jedinice  lokalne  samouprave.  Jedinice  lokalne  samouprave  u  Srbiji  su  opštine,  gradovi  i  grad Beograd. Sistem  lokalne samouprave uređen  je kao monotipski, s obzirom da sve  jedinice raspolažu  istim pravnim  statusom  i  jednake  su  u  pravima  i obavezama.  Između  jedinica  lokalne  samouprave  ne  postoji odnos  subordinacije.  Skupština  jedinice  lokalne  samouprave može,  na  osnovu  prethodno  pribavljenog mišljenja  građana,  da  donese  odluku  o  obrazovanju  jedinice mesne  samouprave.  U  selima  se  osnivaju mesne zajednice, a u gradovima kvart, četvrt, rejon, kao oblik mesne samouprave. 

Teritorija  i  sedište  jedinica  lokalne  samouprave  uređeni  su  zakonom.426  Osnovni  kriterijum  u pogledu veličine  jedinice  lokalne samouprave propisan  je zakonom, a to  je 10.000 stanovnika za opštinu i 100.000  stanovnika  za  grad.  Zakon,  međutim,  predviđa  izuzetke  koji  se  tiču  opština  obrazovanih  do prestanka  važenja  prethodnog  Zakona  o  teritorijalnoj  organizaciji  (2007),  kao  i  ukoliko  postoje  posebni ekonomski,  geografski  ili  istorijski  razlozi,  kada  opština  ili  grad može  imati  i manji  broj  stanovnika  od propisanog.  Inicijativu  za pokretanje  postupka  za  osnivanje,  ukidanje  i  promenu  teritorije  opštine može podneti  skupština opštine  ili  10% birača  koji  imaju prebivalište na  teritoriji opštine na  koju  se promena odnosi. Na predlog Vlade, Narodna skupština raspisuje savetodavni referendum o promeni za koju postoji građanska inicijativa, na kome učestvuju građani koji imaju biračko pravo i prebivalište na teritoriji opštine na koje se promena odnosi. 

Teritorija  jedinice  lokalne  samouprave  obuhvata  područje  jednog  ili  više  naseljenih  mesta,  tj. katastarskih opština. Zakonom je precizirano da teritorija jedinice lokalne samouprave treba da predstavlja „prirodnu i geografsku celinu, ekonomski povezan prostor, koji poseduje razvijenu i izgrađenu komunikaciju među  naseljenim mestima“,  uz  postojanje  sedišta  teritorijalne  jedinice  koje  ima  poziciju  „gravitacionog centra“.427 U  sistemu  lokalne  samouprave Republike organizovano  je 150 opština, 23 grada  i glavni grad Beograd, čiji status je uređen posebnim Zakonom o glavnom gradu. 

 Zaštita lokalne samouprave. Lokalna samouprava uživa specijalni oblik ustavne zaštite u formi žalbe Ustavnom sudu. Žalbu podnosi nadležni organ  lokalne samouprave u slučaju da se pojedinačnim aktom  ili radnjom  državnog  organa  ili  organa  jedinice  lokalne  samouprave  onemogućava  ostvarivanje  njenih nadležnosti  (čl. 193 Ustava). Takođe,  lokalna  samouprava  je ovlašćeni predlagač  za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom o ustavnosti i zakonitosti opšteg pravnog akta kojim se povređuje pravo na lokalnu samoupravu. 

                                                            425 Sl. glаsnik RS, br. 129/2007 426 Zаkon o teritorijаlnoj orgаnizаciji, Sl. glаsnik RS, br. 129/2007 427 Čl. 17. Zаkonа o lokаlnoj sаmouprаvi, Sl. glаsnik RS 129/2007

136

Nadležnost  lokalne samouprave. Ustav Republike Srbije uređuje nadležnost  lokalne samouprave u čl.  177  na  jedan  uopšteni  način:  „jedinice  lokalne  samouprave  su  nadležne  u  pitanjima  koja  se,  na svrsishodan način, mogu ostvariti unutar jedinice lokalne samouprave, a autonomne pokrajine u pitanjima koja  se, na  svrsishodan način, mogu ostvariti unutar autonomne pokrajine.“ Na ovaj način, primenjen  je princip  subsidijarnosti  kao  osnovno  načelo  sadržano  u međunarodnim  izvorima,  pre  svega  u  Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi.428  

U procesu  reforme pravnog  sistema Republike Srbije nadležnost  lokalne  samouprave  značajno  je proširena  od  2000.  godine.429  Izvorne  nadležnosti  lokalne  samouprave  pretpostavljaju  da  se  lokalni autoriteti  staraju,  uređuju  ili  razvijaju  sledeće  oblasti:  komunalne  delatnosti,  građevinsko  zemljište  i poslovni prostor, lokalni putevi, ulice i objekti od lokalnog značaja, urbanistički plan, zadovoljavanje potreba građana u oblasti prosvete, kulture, zdravstvene  i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta  i  fizičke kulture, turizam,  ugostiteljstvo  i  trgovina,  zaštita  životne  sredine  i  kulturnih  dobara,  korišćenje  poljoprivrednog zemljišta.  

Osim navedenih, Republika može zakonom poveriti pojedina pitanja iz svoje nadležnosti jedinicama lokalne samouprave, a autonomne pokrajine to mogu učiniti odlukom. Zakonom o  lokalnoj samoupravi  je uređeno  da  opština  obavlja  kao  poverene  poslove  inspekcijskog  nadzora  u  oblasti  prosvete,  zdravstva, zaštite  životne  sredine,  rudarstva,  prometa  robe  i  usluga,  poljoprivrede,  vodoprivrede  i  šumarstva. Zavisno od toga ko je izvršio poveravanje nadležnosti, sredstva za njihovu realizaciju obezbeđuje Republika ili autonomna pokrajina. Zakonom se bliže uređuju prava  i dužnosti  lokalne samouprave, kao  i ovlašćenja Republike i autonomne pokrajine u pogledu nadzora nad vršenjem poverenih nadležnosti. 

Nadzor  nad  radom  lokalne  samouprave.  Institucionalne  garancije  prava  na  lokalnu  samoupravu predstavljaju  krajnje  granice  u  vršenju  vlasti  centralnih  ustavnih  organa,  a  oni mogu  vršiti  samo  ocenu ustavnosti i zakonitosti rada lokalnih organa vlasti. U pogledu nadzora, Ustav u potpunosti prati dostignuća u  oblasti  decentralizacije  u  uporednim  ustavnim  sistemima,  kao  i  standarde  postavljene  Evropskom poveljom o  lokalnoj samoupravi. Međutim, osnovna zamerka  je to što ova načelna ustavna garancija nije detaljno razrađena u delu o teritorijalnom uređenju  i  lokalnoj samoupravi.430 Vlada  je dužna „da obustavi od  izvršenja opšti akt opštine  za  koji  smatra da nije  saglasan Ustavu  ili  zakonu  i da u  roku od pet dana pokrene postupak  za ocenjivanje njegove ustavnosti  i  zakonitosti.“ Navedena ustavna odredba ne  sadrži decidno koji organ  je nadležan da o ovom pitanju odlučuje, ali  se  sistemskim  tumačenjem Ustava može zaključiti  da  jedino  Ustavni  sud može  da  ocenjuje  ustavnost  i  zakonitost  opštih  pravnih  akata  jedinica lokalne samouprave (čl. 167 Ustava). 

Nadležni  organ  vrši  nadzor  nad  zakonitošću  rada  organa  lokalne  samouprave,  dok  su,  sa  druge strane, organi lokalne samoupravne dužni da republičkim organima, tj. organima autonomne pokrajine, koji vrše nadzor, blagovremeno dostave  tražene podatke,  spise  i  isprave. Odgovornost  za dostavljanje  spisa  i podataka  snosi predsednik  jedinice  lokalne  samouprave  ili  sekretar  lokalne  skupštine, ako  se nadzor vrši nad radom i aktima skupštine. 

Osim nadzora u pogledu zaštite ustavnosti  i zakonitosti, ministarstvo nadležno za poslove  lokalne samouprave  (ili  nadležni  organ  teritorijalne  autonomije),  kada  smatra  da  opšti  akt  organa  lokalne samouprave nije u  saglasnosti  sa njenim  statutom, može pokrenuti postupak pred Vrhovnim kasacionim sudom i predložiti Vladi da obustavi od izvršenja isti akt, do donošenja sudske odluke. 

Osim navedenih oblika nadzora, Ustav je (čl. 192) ustanovio posebnu nadležnost Vlade da, raspusti skupštinu opštine, kao i da imenuje „privremeni organ koji obavlja poslove iz nadležnosti skupštine, vodeći računa o političkom  i nacionalnom sastavu  raspuštene skupštine opštine.“ Zakonom precizirani  razlozi za raspuštanje su: ako skupština ne zaseda duže od tri meseca; ako ne izabere predsednika opštine i opštinsko veće u roku od mesec dana od konstituisanja skupštine ili od dana njihovog razrešenja, tj. ostavke; ako ne donese statut ili budžet u roku utvrđenom zakonom. Iako mera raspuštanja skupštine lokalne jedinice ima 

                                                            428 М.Pajvančić, Ustavni okvir regionalne države, Novi Sad, 2009, str. 108 429 S.Đorđević, Modeli decentralizacije u zemljama Evropske unije, Beograd: 2011, str. 15 430 Mišljenje Venecijаnske komisije o Ustаvu RS 2006, Mišljenje br. 405/2006, Strаzbur, 19.03.2007

137

ustavnopravni karakter, Ustav nije predvideo mogućnost prethodne kontrole ustavnosti  i zakonitosti akta Vlade o raspuštanju pred Ustavnim sudom. 

Lokalne finansije. Ustav Srbije garantuje  lokalnoj samoupravi pravo na finansiranje, ali ne uređuje izvore  finansiranja, kao što su pravo na oporezivanje  ili državne subvencije.431 Time  je znatno ograničena finansijska autonomija  jedinica  lokalne samouprave, koja predstavlja osnovni princip sadržan u Evropskoj povelji  o  lokalnoj  samoupravi,  a  istovremeno  je  osnovni  ustavni  princip  u  najvećem  broju  uporednih evropskih sistema. 

Jedinice  lokalne  samouprave  donose  svake  godine  svoj  budžet  i  završni  račun.  Izvori  sredstava lokalnog budžeta mogu  se podeliti u  tri grupe: 1)  sopstveni prihodi  i porezi; 2)  republički porezi, koji  se trajno ustupaju jedinici lokalne samouprave; 3) izvori koje Republika ustupa lokalnim jedinicama na period od godine dana. Prema nekim analizama odnos sopstvenih i prihoda od zajedničkih poreza sa Republikom je 40% prema 60%.432 

Predstavnička demokratija u lokalnoj samoupravi. Građani Republike Srbije ostvaruju ustavno pravo na lokalnu samoupravu neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika (čl. 176 Ustava). 

Predstavnički  organ  građana  u  jedinici  lokalne  samouprave  je  skupština,  čije  odbornike  biraju građani na neposrednim, tajnim i opštim izborima na period od četiri godine. Ustav garantuje zastupljenost nacionalnih manjina  u  skupštini  lokalne  samouprave,  a  bliže  uslove  za  ostvarivanje  ovog  prava  uređuje zakon.  Lokalni  izbori  se  sprovode  po  srazmernom  izbornom  sistemu,  u  kome  političke  partije  i  grupe građana  imaju  prava  da  predlože  izbornu  listu.  Izbornu  listu mora  da  podrži  najmanje  30  građana  po svakom  kandidatu  istaknutom  na  listi,  tj.  u  jedinicima  lokalne  samouprave  koje  imaju manje od  20.000 stanovnika  izbornu  listu može  da  podrži  svojim  potpisom  najmanje  200  građana. U  raspodeli mandata učestvuju samo one  izborne  liste koje su osvojile najmanje 5% palih glasova, sa  izuzetkom  lista političkih partija  nacionalnih manjina,  koje  učestvuju  u  raspodeli  odborničkih mesta  bez  obzira  na  broj  osvojenih glasova. Srazmerna raspodela mandata vrši se po sistemu najvećeg količnika, dok je izborna lista vezana433. Ustavni  sud  Republike  Srbije  utvrdio  je  neustavnost  odredbe  Zakona  o  lokalnim  izborima,  po  kojoj  su nosioci  izborne  liste  raspolagali  punom  slobodom  u  dodeljivanju mandata  kandidatima  sa  liste.  Stav  je Ustavnog  suda da  se na ovaj način uvodi  svojevrstan oblik posrednih  izbora na  lokalnom nivou,  čime  se direktno narušava ustavni princip o suverenosti građana, kao i pravo građana da biraju svoje predstavnike neposrednim putem.434 

Skupština opštine broji najmanje 19 i najviše 75 odbornika, a skupština grada može imati najviše 90 odbornika. Odbornik ne može biti u  isto vreme zaposlen u opštinskoj upravi  ili  lice koje  je  imenovano od strane skupštine jedinice lokalne samouprave. 

Izvršni organi  jedinice  lokalne samouprave su predsednik  i  (opštinsko  ili gradsko) veće, a njih bira skupština  jedinice  lokalne  samouprave,  tajnim  glasanjem,  većinom  glasova od ukupnog broja odbornika skupštine jedinice lokalne samouprave. Predsednik opštine ili grada bira se iz reda odbornika na period od četiri  godine,  kao  i  veće,  koje  predstavlja  kolegijalni  izvršni  organ  lokalne  samouprave.  Veće  čine predsednik,  zamenik predsednika  i određeni broj  članova veća  koji  je utvrđen  statutom  jedinice  lokalne samouprave. Predsednika lokalne samouprave, kao i članove veća može razrešiti skupština, a razrešenjem samog predsednika prestaje mandat svim članovima izvršnog veća jedinice lokalne samouprave. U jedinici lokalne samouprave obrazuje se lokalna (opštinska ili gradska) uprava, kao jedinstveni organ, na čijem čelu se nalazi načelnik. 

Neposredna  demokratija  u  lokalnoj  samoupravi.  Pored  izbora  predstavnika  u  predstavničko  telo jedinice  lokalne  samouprave,  građani  mogu  neposredno  učestvovati  u  ostvarivanju  poslova  lokalne samouprave preko građanske inicijative, zborova građana i referenduma. 

                                                            431 Mišljenje Venecijаnske komisije o Ustаvu RS 2006, Mišljenje br. 405/2006, Strаzbur, 19.03.2007 432 P.Dimitrijević, D.Vučetić, Sistem lokаlne sаmouprаve, Niš, 2010, str. 262 433 Zаkon o lokаlnim izborimа, Sl. glаsnik RS 129/2007 434 Odlukа Ustаvnog sudа IUZ 52/2008, 21.04.2008. godine

138

Građanska  inicijativa  se  pokreće  radi  predlaganja  lokalnoj  skupštini  donošenje  određenih  akata, kojima će biti uređeno pitanje iz nadležnosti lokalne jedinice, promenu statuta ili radi pokretanja postupka za raspisivanje referenduma. Inicijativa se pokreće prikupljanjem određenog broja potpisa koji ne može biti manji  od  5%  birača  u  jedinici,  a  lokalna  sakupština  je  dužna  da  o  inicijativi  održi  raspravu  i  građanima dostavi obrazloženi odgovor u roku od 60 dana od dobijanja predloga. 

Pravo  građana  da  se  okupljaju  na  zborovima  garantovano  je  zakonom,  a  njega  mogu  građani ostvariti na delu  teritorije  jedinice  lokalne  samouprave,  koji  je utvrđen  statutom. Na  zborovima  građani mogu raspravljati o svim pitanjima koja se tiču neposredno njihovog lokaliteta, a usvojeni zahtevi i predlozi upućuju se skupštini ili organima jedinice lokalne samouprave, koji su dužni da ih razmotre i o njima zauzmu stavove, tj. donesu odluku i o tome obaveste građane. 

Lokalni referendum može raspisati skupština  jedinice  lokalne samouprave na sopstvenu  inicijativu ili  na  predlog  koji  podnese  najmanje  10%  birača  u  istoj  jedinici.  Referendum  je,  po  pravilu,  naknadni  i obavezujući,  a  referendumska  odluka  smatra  se  donetom  ako  se  za  nju  izjasnila  većina  građana  koji  su glasali,  pod  uslovom  da  je  glasalo  više  od  polovine  ukupnog  broja  građana.  Predstavničko  telo  lokalne jedinice ne može menjati odluku donetu putem referenduma, niti je staviti van snage u periodu od godine dana od njenog donošenja. 

Osim  zakonskih  garancija  neposredne  demokratije,  Ustav  predviđa  i  formu  prethodnog referenduma  u  lokalnoj  jedinici.  Kada  se  vrši  osnivanje  nove  ili  promena  i  ukidanje  postojeće  jedinice lokalne  samouprave  građanima  se  garantuje  neposredno  učešće  u  prethodnom  (ustavna  formulacija)  ili savetodavnom  (zakonska  formulacija)  referendumu. Razlike u ustavnoj  i  zakonskoj  formulaciji, međutim, nisu  samo  terminološke, već one mogu ozbiljno dovesti u pitanje kakva  je uloga  građana u odlučivanju. Između prethodnog i savetodavnog referenduma u zakonskom tekstu stavljen je znak jednakosti, što inače nije pravno svojstvo prethodnog referenduma, kao što se ne može tumačiti da je to bila namera donosioca Ustava.  Zakonom  je  relativizirana  uloga  građana  u  postupku  osnivanja,  ukidanja  ili  promene  teritorije jedinice  lokalne samouprave,  jer  je predviđeno  samo konsultovanje građana o ovom pitanju, bez pravne vezanosti republičkog organa prilikom donošenja odluke o istom pitanju. 

 

LOKALNA SAMOUPRAVA U EVROPSKIM USTAVNIM SISTEMIMA 

Rezime i preporuke 

Uporedna analiza sistema lokalne samouprave u odabranim primerima evropskih zemalja pokazuje da  je  princip  decentralizacije  postao  opšteprihvaćeno  pravilo,  kako  u  tradicionalnim  zapadnoevropskim sistemima,  tako  i  u  “novim“  istočnoevropskim  demokratijama.  Institucionalna  manifestacija  ustavnog načela  decentralizacije  ukazuje  na  veliki  raspon  u modelima  između  kompariranih  zemalja,  ali  se  jasno uočava  više  zajedničkih  karakteristika  u  sistemu  lokalne  samouprave,  nego  kada  je  reč  o  teritorijalnoj autonomiji.  Uprkos  tome  što  ne  postoji  jedinstveni  „evropski  kalup“  lokalne  samouprave,  zajednička obeležja kompariranih sistema  izražena su u tome države teže da svoju teritorijalnu organizaciju profilišu tako da ona odgovara osnovnim  funkcijama u decentralizovanom uređenju države:  spuštanje određenih poslova  na  niže  nivoe  teritorijalnog  organizovanja  i  prepuštanje  građanima  da,  neposredno  ili  preko izabranih predstavnika, odlučuju o najvažnijim pitanjima lokalne zajednice. 

Cilj decentralizacije u  sistemu  lokalne  samouprave  je ostvarivanje  interesa  lokalnog  stanovništva, na  način  koji  je  najbliži  onima  kojih  se  ti  interesi  tiču.  Ustavna  jemstva  lokalne  samouprave  u institucionalnom  smislu  predstavljaju  istovremeno  ustavne  garancije  prava  građana  na  lokalnu samoupravu.  Građanima  se  prepušta  da  odlučuju  neposredno  ili  preko  slobodno  i  direktno  izabranih predstavnika u lokalnim predstavničkim organima. 

Nakon Drugog svetskog rata desila su se dva talasa decentralizacije, koja su se paralelno odvijala u zapadnoevropskim i istočnoevropskim demokratijama. Prvi talas zahvatio je sve evropske zemlje pedesetih godina, kada je decentralizacija predstavljala deo šireg koncepta ustavne reforme (bilo u pravcu građanske 

139

ustavnosti,  bilo  u  pravcu  socijalističke  ustavnosti)  i  kada  su  evropske  države  bile  inspirisane  željom  da otklone  posledice  centralizovanih  totalitarnih  sistema,  formiranih  tokom  rata.  Dok  su  zapadnoevropske države sistem lokalne samouprave profilisale i uklapale u opšti ustavni model, koji je počivao na principima vladavine prava, podele vlasti, višepartizma  i tržišne ekonomije, dotle su socijalističke zemlje pratile opšti ideološki okvir socijalističke ustavnosti, sa jedinstvom vlasti, partijskim monizmom i „diktiranom“ državnom ekonomijom. Opšta obeležja ustavnih sistema direktno su se odražavala na funkcionisanje sistema lokalne samouprave, pa  je, osim veličine  i površine,  teško govoriti o nekim  zajedničkim karakteristikama  sistema lokalne  samouprave u ova dva primera. Drugi  talas decentralizacije  zahvatio  je  zapadnoevropske  zemlje osamdesetih  i devedesetih godina prošlog veka  (Francuska,  Italija, Švedska  i druge skandinavske države), odnosno  devedesetih  godina  je  ovaj  talas  zapljusnuo  bivše  socijalističke  države  nakon  sloma  „real‐socijalizma“ i donošenja novih građanskim ustava. U istočnoevropskim državama, koje se još uvek nalaze u svojevrsnoj  tranziciji,  teško  je  očekivati  da  lokalni  nivo  zaobiđu  problemi,  sa  kojima  se  država  sreće  na nacionalnom nivou. 

Racionalizacija  teritorijalne podele  i uspostavljanje kriterijuma u pogledu veličine  jedinice  lokalne samouprave uslovljeni  su specifičnim  istorijskim, kulturnim, ekonomskim  i drugim  razlozima, o kojima  se vodi  računa  prilikom  profilisanja  sistema  lokalne  samouprave.  Zajedničko  obeležje  sistema  lokalne samouprave u  zapadnoevropskim  sistemima  je njihov  istorijski koren, koji datira  iz 19. veka  (kao  što, na primer, italijanski i francuski sistem vuku korene iz Napoleonove ere, mada je sistem u Italiji restruktuiran nakon  unifikacije  1861.  godine,  švedski  sistem  je  uspostavljen  1863.  godine,  a  engleski  sistem  još  uvek počiva na velikim reformama započetim 1835. godine). 

U najvećem broju zapadnoevropskih zemalja uspostavljen je politipski sistem lokalne samouprave, koji  se  ispoljava,  po  pravilu,  kroz  dva  nivoa  organizovanja, mada  ima  primera  trostepene  organizacije. Monotipski model organizacije zastupljen je izuzetno u nekim sistemima, kao npr. u Austriji, dok je najveći broj  država  uredio  sistem  decentralizacije  po  modelu  politipske  organizacije  u  dva  (Bugarska,  Grčka, Mađarska, Rumunija, Češka, Šveska, Holandija) ili tri nivoa (Italija, Španija, Francuska, Poljska). 

Najveće razlike između evropskih sistema ispoljene su u podeli i struktuiranju državne teritorije, tj. u broju  i veličini  jedinice  lokalne samouprave. Uočljiva  je razlika  između država sa velikim brojem „malih“ jedinica  i  država  sa  malim  brojem  „velikih“  jedinica  lokalne  samouprave.  Kada  se  tome  doda  sistem vertikalne organizacije lokalne samouprave, u kome se pojavljuje više od jednog nivoa organizovanja, onda je  jasno  da  države  pokušavaju  da  pretpostavljene  ciljeve  decentralizacije  ostvare  shodno  svojim mogućnostima i uslovima, diktiranim istorijskim i kulturnim nasleđem. Mada se kao neka srednja veličina u pogledu prosečne  veličine  jedinice  lokalne  samouprave može uzeti broj od  30.000  stanovnika,  raspon u veličini lokalnih jedinica ogroman je ne samo u evropskim okvirima, već i u okviru jedne državne teritorije. U grupi zemalja sa velikim jedinicama lokalne samouprave na samom vrhu nalazi se Ujedinjeno Kraljevstvo, sa prosečnom  veličinom  jedinice  od  139.000  stanovnika,  dok  je  zemlja  sa  prosečno  najmanjim  brojem stanovnika po  jedinici  lokalne samouprave Francuska sa 1.560 stanovnika. Međutim, svaka ekstremnost u fragmentaciji  teritorijalnih  jedinica,  usitnjavanje  ili  ukrupnjavanje,  može  da  predstavlja  problem  u decentralizaciji i funkcionisanju sistema lokalne samouprave. 

Teritorijalna  organizacija  države,  kao  i  prosečna  veličina  jedinice  lokalne  samouprave  direktno proizilaze iz društvenog ambijenta, istorijskog i kulturnog nasleđa, a nužno je diktirana ustavnim i političkim sistemom u kome  se  lokalna  samouprava  razvija. Zato  su neke  zemlje  severne Evrope  (Švedska, Danska, Engleska), na temelju svog prethodnog iskustva, krajem prošlog veka započele proces ukrupnjavanja malih lokalnih  zajednica,  koje  nisu mogle  da  odgovore  zahtevima  ekonomskog  razvoja  novog  doba.  Sa  druge strane, upravo obrnuti proces  zabeležen  je u  Francuskoj  i  Italiji,  kada  je drastično povećan broj  jedinica lokalne samouprave. 

U  pogledu  pravnih  rešenja  o  nadležnostima  lokalne  samouprave  postoji  relativno  visok  stepen uniformnosti,  pa  je  tako  gotovo  jedinstven  stav  da  poslovi  u  oblasti  komunalne  delatnosti,  prostornog planiranja i uređenja, osnovno i predškolsko obrazovanje, osnovno zdravstvo, stanovanje i socijalna zaštita, kultura  i  sport,  protivpožarna  zaštita,  kao  i  zaštita  javnog  reda  i  mira  „prirodno“  pripadaju  lokalnoj samoupravi. Određeni  krug poslova,  koji  se  vezuju  za  razvoj moderne države, kao  što  su  zaštita  životne 

140

sredine i zaštita potrošača, u nekim istočnoevropskim sistemima još uvek su visoko centralizovani. Stiče se utisak da  institucionalna struktura  lokalne samouprave u novim demokratijama ne može da podrži brojne poslove,  koji  se  u  procesu  decentralizacije  prenose  lokalnim  autoritetima.  Konačno,  u  svim  uporednim sistemima centralna vlast je nosilac svih onih funkcija koje predstavljaju kvalitet suverene države, kao što su bezbednost i pravosuđe. 

Jedna od karakteristika savremenog sistema lokalne samouprave je finansijska autonomija i porast tzv. sopstvenih izvora finansiranja jedinica lokalne samouprave. Mada se procentualni udeo „sopstvenih“ i drugih  izvora u  lokalnom budžetu  razlikuje od  jedne do druge  zemlje,  zajedničko  je obeležje  savremenih lokalnih  samouprava porast  stope  sopstvenih prihoda,  čemu  se od nedavno  značajno približavaju  i nove istočnoevropske demokratije. Glavni priliv  lokalnog budžeta  i  lokalnih  finansija potiče  iz nekoliko  izvora: samostalnih prihoda, koje  lokalna  jedinica ostvaruje preko  lokalnih taksi  i poreza; prihoda od nacionalnog poreza ili taksi (najčešće kao procentualno učešće u državnim taksama); dotacije iz državnog budžeta, koje mogu biti namenske ili slobodne; kao i sredstava koja potiču direktno sa finansijskog tržišta. 

Institucionalna  struktura  sistema  lokalne  samouprave,  bilo  da  je  monotipski  ili  politipski organizovana,  pokazuje  najviše  zajedničkih  karakteristika  u  uporednim  sistemima.  Lokalna  samouprava počiva na predstavničkom sistemu, u kome građani neposredno, na opštim, slobodnim  i tajnim  izborima, biraju svoje predstavnike u predstavnički organ (skupština, savet) lokalne jedinice. Model lokalnih izbora je često  refleksija  nacionalnog  izbornog  sistema,  u  kome  dominiraju  „pravila  igre“  nametnuta  od  strane političkih  stranaka.  Zato  se  u  velikom  broju  slučajeva  primenjuje  sistem  srazmernog  predstavništva  sa izbornom  listom, mada postoji težnja da se unesu elementi personalizovanog  izbora, koji više odgovaraju ciljevima  decentralizacije  u  lokalnoj  samoupravi.  Neposredno  učešće  građana  u  ostvarivanju  poslova lokalne  samouprave  garantovano  je  u  svim  zemljama,  s  posebnim  akcentom  na  odlučivanje  ili  bar konsultovanje građana kada je reč o promenama ili uspostavljanju nove jedinice lokalne samouprave. Osim referenduma  i  građanske  inicijative,  građani  aktivno  učestvuju  u  javnim  raspravama,  forumima,  pa  i neposredno u radu predstavničkih tela na lokalnom nivou, što obezbeđuje transparentnost u radu lokalnih autoriteta. 

Preporuke 

Na  osnovu  uporednih  iskustava  evropskih  zemalja,  kao  i  tradicije  u  nacionalnom  sistemu decentralizacije,  može  se  istaći  nekoliko  načelnih  preporuka  u  cilju  unapređenja  sistema  lokalne samouprave u Republici Srbiji: 

1. Vodeći računa o istorijskom nasleđu, specifičnostima u pogledu kulturnih i ekonomskih uslova, kao i ustavnom okviru za funkcionisanje sistema lokalne samouprave, racionalizacija teritorijalne podele u Republici Srbiji oslanja se na zakonske uslove, kojima se dopušta organizovanje opštine, na teritoriji od  najmanje  10.000  stanovnika,  i  grada,  na  teritoriji  koja  predstavlja  administrativni,  geografski  i kulturni centar sa više od 100.000 stanovnika. S obzirom na uređenje sistema lokalne samouprave u Republici,  koji  se može  okarakterisati  kao monotipski,  ostaje  otvoreno  pitanje  podele  nadležnosti između  opštine  i  grada,  odnosno,  postoji  potreba  uređenja  poslova  koji  se  nalaze  u  nadležnosti grada. Ostaje prostora da se normativno uredi i efektivno sprovede princip supsidijarnosti u pogledu odnosa grada  i opštine, što bi omogućilo  jednak razvoj kapaciteta u svim opštinama, naročito onim koje su organizovane u gradovima, a koje trenutno nemaju status jedinice lokalne samouprave. 

2. U pogledu pravnih  rešenja o nadležnostima  lokalne  samouprave postoji gotovo  jedinstven  stav da poslovi  u  oblasti  komunalne  delatnosti,  prostornog  planiranja  i  uređenja,  osnovno  i  predškolsko obrazovanje, osnovno zdravstvo, stanovanje  i socijalna zaštita, kultura  i sport, protivpožarna zaštita „prirodno“ pripadaju lokalnoj samoupravi. Međutim, određeni krug poslova, koji se vezuju za razvoj moderne  države,  kao  što  su  zaštita  životne  sredine  i  zaštita  potrošača,  još  uvek  su  visoko centralizovani.  Stiče  se utisak da  institucionalna  struktura  lokalne  samouprave ne može da podrži brojne poslove, koji se u procesu decentralizacije prenose lokalnim autoritetima. Stoga je neophodno ojačati ne samo institucionalnu strukturu, već i finansijski podržati kapacitete lokalne samouprave u 

141

ostvarivanju ciljeva zaštite životne sredine  i zaštite potrošača, koji bi u najvećoj meri ostvarili kako individualne interese građana, tako i javni interes u nacionalnom pravnom poretku. 

3. Jedna  od  karakteristika  savremenog  sistema  lokalne  samouprave  u  evropskim  sistemima  je finansijska autonomija i porast tzv. sopstvenih izvora finansiranja jedinica lokalne samouprave. Mada se procentualni udeo „sopstvenih“  i drugih  izvora u  lokalnom budžetu  razlikuje od  jedne do druge zemlje,  zajedničko  je  obeležje  savremenih  lokalnih  samouprava  porast  stope  sopstvenih  prihoda, čemu se od nedavno značajno približavaju i nove istočnoevropske demokratije. U tom cilju može se preporučiti  jačanje  finansijske autonomije  jedinica  lokalne samouprave u Republici Srbiji, pre svega putem rasta  izvornih prihoda  lokalne samouprave, što se može postići reformom poreskog sistema. Sa druge strane, namenska  ili preneta sredstva treba da budu predviđena republičkim budžetom, u ukupnom  i  pojedinačnom  iznosu,  što  će  osigurati  izvesnost  u  planiranju  i  ostvarivanju  projektnih ciljeva jedinica lokalne samouprave. 

4. Uvažavajući  činjenicu  da  su  u  sistemu  lokalne  samouprave  Republike  Srbije  od  1990.  godine  bila primenjivana  oba  modela  raspodele  predstavničkih  mandata:  većinski  i  model  srazmernog predstavništva (koji je još uvek na snazi), to se može egzaktno ukazati na prednosti i nedostatke oba izborna  sistema. Model  lokalnih  izbora  često  je  refleksija  nacionalnog  izbornog  sistema,  u  kome dominiraju „pravila igre“ nametnuta od strane političkih stranaka. Zato se u velikom broju uporednih sistema primenjuje sistem srazmernog predstavništva sa  izbornom  listom, koju podržavaju političke partije. Međutim,  jasna  je  težnja da se u ovaj sistem unesu elementi personalizovanog  izbora, koji više odgovaraju ciljevima decentralizacije u lokalnoj samoupravi. 

S  obzirom  da  izborni  sistem  Republike  Srbije  ima  obeležja  srazmerne  raspodele  sa  visokom matematičkom proporcijom (jedinstvena  izborna  jedinica sa vezanom  izbornom  listom), to se može reći da je personalni glas birača potpuno zanemaren. 

Uzimajući u obzir ciljeve lokalnog predstavništva i predstavničkog sistema na lokalnom nivou, u kome bi političko predstavljanje trebalo da ustupi pred zahtevima ravnomerne teritorijalne zastupljenosti svih  naselja  u  lokalnoj  zajednici,  tada  bi  većinski  izborni  sistem  bio  primereniji  ovom  nivou teritorijalnog organizovanja. Sa druge strane, ukoliko se insistira na srazmernom predstavljanju, koje u  prvi  plan  ističe  izborne  liste  političkih  partija,  tada  bi  ovaj  sistem  trebalo  korigovati  uvođenjem otvorene  izborne  liste  ili dopustiti građanima da po modelu tzv. panaširanja sami formiraju  izbornu listu.  Razloge  za  visoko  personalizovane  izbore  treba  tražiti  u  ciljevima  decentralizacije  i  smislu sistema  lokalne  samouprave,  koji  treba  da  bude  u  najvećoj mogućoj meri  okrenut  građanima  i njihovim „lokalnim“ potrebama  i  interesima. To se može postići samo podizanjem nivoa poverenja prema izabranim predstavnicima, bez jačanja političkih partija kao posrednika u lokalnim izborima. 

5. S obzirom da  je u  savremenoj ustavnoj državi predstavnički  sistem dominantan oblik ostvarivanja vlasti od strane građana, treba istaći neophodnost jačanja neposredne demokratije u sistemu lokalne samouprave. Neposredno učešće  građana  u  ostvarivanju  poslova  lokalne  samouprave  treba  jačati kako preko  tradicionalnih oblika neposredne demokratije,  referendum  i narodna  inicijativa,  tako  i preko različitih formi javne rasprave ili diskusije, koju omogućavaju savremeni komunikacioni sistemi. U  tom  cilju, mogu  se  preporučiti  izmene  Zakona o  referendumu  i  narodnoj  inicijativi,  kojim  bi  se olakšali uslovi u pogledu građanske  inicijative. Procedura prikupljanja potpisa  i aktivnosti vezane za realizaciju narodne  incijative treba da budu oslobođeni svih troškova. Kako su sami građani poreski obveznici,  to  ih  ne  treba  dodatno  i  povratno  opterećivati  ukoliko  pokažu  bilo  kakvu  incijativu  ili aktivnost. Afirmisati rešenje sadržano u Nacrtu zakona o referendumu i narodnoj inicijativi da građani mogu potpise prikupljati u dužem vremenskom periodu (na snazi je još uvek rok od osam dana, dok je u Nacrtu predložen rok od 90 dana za proceduru prikupljanja potpisa) i razmisliti o mogućnosti da ovi  rokovi budu  i duži. Građanske  inicijative  traže,  kao  i  kod  aktivnosti političkih partija  i njihovih kampanja, duži period za formiranje opšteg stava u javnosti o opravdanosti zahteva građana. Pružiti pravne  garancije  da  će  narodna  inicijativa  biti  stavljena  na  dnevni  red  lokalne  skupštine  (što  ne postoji u  aktuelnom  zakonodavstvu),  kao  i obavezu nadležnog predstavničkog organa da obavesti inicijatora o svojoj konačnoj odluci. 

142

Osim  referenduma  i  narodne  inicijative,  građanima  treba  omogućiti  aktivno  učešće  u  javnim raspravama, forumima, pa i neposredno u radu organa predstavničkih tela na lokalnom nivou (kao na primer, prisustvovanje sednicama odbora i drugih tela), što će obezbediti ne samo transparentnost u radu  lokalnih autoriteta, već  i doprineti otvaranju  lokalne  samouprave  za nove  ideje  i poboljšanje kvaliteta odlučivanja. 

Literatura 

Barnett Hilaire, Constitutional & Administrative Law, London: Cavendish Publishing Limited, 2004 Brusis Martin, “The Instrumental Use of European Union Conditionality: Regionalization in the Czech 

Republic and Slovakia”, East European Politics and Societies, Vol. 19, No.2, 2005, pp. 291‐316 Gallagher Michael, Laver Michael, Mair Peter, Representative Government in Modern Europe: Institutions, 

Parties and Governments, New York: McGraw Hill International Edition, 2001 Dimitrijević Predrag, Vučetić Dejan, Sistem lokalne samouprave, Niš, 2011 Đorđević Snežana, Modeli decentralizacije u zemljama Evropske unije, Beograd: 2011 Illner Michal, „Territorial Decentralization“ An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern 

Europe?“, in Jonathan D. Kimball (ed.), The transfer of power. Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, 1998 

Illner Michael, „The Czech Republic 1990‐2001: Succesful reform at the municipal level and a difficult birth of the intermediary government“, in (H.Baldersheim et al., eds), Local Democracy in Post‐Communist Europe, Opladen 2003, pp. 61‐90 

Jovičić Miodrag, Sistem lokalne samouprave u Engleskoj, Švedskoj i Švajcarskoj, Beograd: Savremena administracija, 1963 

Keating Michael, Hughes James (eds), The Regional Challenge in Central and Eastern Europe, Territorial Restructuring European Integration, Paris: Presses interuniversitaires européenes, 2003 

Komšić Jovan, „Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom Ustavu Srbije“, Godišnjak – Fakultet političkih nauka (Beograd), 2007, pp. 218‐241 

Kowalczyk Andrzej, “Local Government in Poland” in T.Horvath (ed.), Decentralization: Experiments and Reform, Budapest: LGI Publication, 2000 

Loughlin John, “Federalism, Regionalsm and Local Government: Comparative Perspectives on Transforming the Nation‐state”, European Political Science, No 7, 2008, pp. 472‐482 

Mény Yves, Knapp Andrew, Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany, Oxford: Oxford University Press, 1998 

Nappini Floriana, The Decentralisation Process in Italy: A Brief Analisys, European Citizen Action Service: Cooperate Project, 2005 

Pajvančić Marijana, Ustavni okvir regionalne države, Novi Sad, 2009 Stoker, Gerry, “The Comparative Study of Local Government: the need to go global”, in (R.A.W. Rhodes, 

S.R.Binder, B.A.Rockman, eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford Handbooks Online, 2009 

Swan Nigel, “Changing Dynamics in the East‐European Meso‐area: A Rural, Grass‐Roots Perspective”, in Reconstruction and Interaction of Slavic Eurasia and its Neighboring Worlds, Sapporo: Slavic Research Centre, 2006, pp. 43‐60 

Swianiewicz Pavel, Territorial Consolidation Reforms in Europe, Budapest: OSI, 2010 Fowler Brigit, Regionalisation in Hungary, Paper presented to the CREES Annual Conference, Windsor, 2000 Hague Rod, Harrop Martin, Comparative Government and Politics: an Introduction, London: Palgrave 

Macmillan, 2004 Hughes James, Sasse Gwendolyn, Gordon Claire, “The Ambivalence of Conditionality: Europeanization and 

Regionalization in Central and Eastern Europe”, ECPR Joint Sessions Turin, London School of Economics, European Institute and Department of Government, 2002 

Yoder Jennifer A. “Decentralisation and Regionalisation after Communism: Administrative and Territorial Reform in Poland and the Czech Republic”, Europe‐Asia Studies, Vol. 55, No.2, 2003, pp. 263‐28 

Yorgos N. Photis, Kostis C, Koutsopoulos, “Decentralisation: One‐to‐many Relationship. The Case of Greece”, dostupno na: http://mpra.ub.uni‐muenchen.de/20723/ 

143

Wilson David, Game Chris, Local Government in the UK, London: Palgrave Macmillan, 2006 Wollman Helmut, Lankina Tomila, “Local Government in Poland and Hungary: from post‐communist reform 

towards EU accession”, in (H.Baldersheim et al., eds), Local Democracy in Post‐Communist Europe, Opladen 2003, pp. 91‐122 

Propisi i izveštaji: 

Ustav Republike Srbije (2006) Zakon o lokalnoj samoupravi RS (Sl. glasnik RS, br. 129/2007) Zakon o teritorijalnoj organizaciji RS (Sl. glasnik RS, br. 129/2007) Zakon o lokalnim izborima RS (Sl. glasnik RS, br. 129/2007) Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (European Charter of Local Self‐government, Council of Europe, 

Strasbourgh, 1985) Deklaracija iz Valensije ‐ „Dobro lokalno i regionalno upravljanje – evropski izazov“, Konferencija evropskih 

ministara nadležnih za lokalnu i regionalnu vlast, (Savet Evrope), 15. zasedanje, Valensija, 15.‐16. oktobra 2007. Godine 

Recommendation No. R (96) 2 of the Committee of Ministars to Member States on Referendums and Popular Initiatives at Local Level, Adopted by the Committee of Ministers on 15. February 1996 at the 558th meeting of Ministers` Deputies, Council of Europe, Strsbourg 

Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Italy, Situation in 2008: Report prepared in co‐operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in November 2008, Council of Europe, Strasbourg 

Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Hungary, Situation in 2004: Report prepared in co‐operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2004, Council of Europe, Strasbourg 

Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Sweden, Situation in 2007: Report prepared in co‐operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2007, Council of Europe, Strasbourg 

Structure and Operation of Local and Regional Democracy – Netherland, Situation in 2008: Report prepared in co‐operation with the Presidency of the Council of Ministers (Department of Regional Affairs), adopted by the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2008, Council of Europe, Strasbourg 

Local Government in Spain, Ministerio de Administraciones Publicas, Dirrection General de Cooperacion Local, 2008, dostupno na:  http://www.mpt.gob.es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt 

Comparative analysis of local self‐government finance in Ukraine and European countries, Democratic Governance for the XXI century: Chalenges and responses in CEE countries, V. Working group on public sector finance and accounting, dostupno na: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan022185.pdf 

Dexia‐CEMR factsheet on sub‐national government in Europe, Brussels, Paris, November, 30, 2009, dostupno na:  http://www.dexia‐crediop.it/SITE_BINARY_DATA/00090000000110006.pdf 

Decentralization and Local Government in the World: First Global Report, United Cities and Local Governement, Barcelona, 2008, dostupno na: http://www.cities‐localgovernments.org/gold/Upload/gold_report/01_introduction_en.pdf 

144

145

Prof. dr Stevan Šogorov 

 

REGION ‐ SUBJEKTIVITET, SVOJINA, IMOVINA 

primer Vojvodine 

1. Uvodne napomene 

U  raspravama o  statusu  i ovlašćenjima  regiona politički aspekti ovih pitanja, kao  što  su karakter akta kojim se konstituišu (odnosno akta kojim se uređuju bazični odnosi u njemu) razgraničenja nadležnosti sa centralnim organima vlasti, kapacitet za vršenje zakonodavne,  izvršne  i sudske vlasti  i sl. redovno su u centru  pažnje  kako  opšte,  tako  i  stručne  javnosti.  Ipak,  za  ostvarenje  suštinske  autonomije  regiona,  od odlučujuće  je važnosti njegova ekonomska osnova, resursi s kojima raspolaže. Bez adekvatne ekonomske osnove autonomnost regiona ima manje ili više formalan karakter. 

Ekonomsku osnovu  regiona  opredeljuju  dva  ključna  elementa. Prvi  čine  prihodi  regiona,  a  drugi njegova imovina. Oni su međusobno povezani, dobrim delom i međusobno uslovljeni.  

Prihodi svakog pravnog lica javnog prava, kakav je i region, mogu biti različiti. To mogu biti prihodi od  imovine,  prihodi  od  određenih  usluga,  koncesionih  naknada,  od  donacija  i  dr.  Pa  ipak,  za  region  su ubedljivo najvažniji oni prihodi koji su javnopravnog karaktera, kao što su porezi, takse i druge javnopravne dažbine.  Pri  tome  valja  razlikovati  izvorne  od  derivativnih  (izvedenih)  javnih  prihoda.  Nema  sumnje  da izvorni prihodi,  kao prihodi  koje  samostalno utvrđuje  i ubira  region  (eventualno u opštim okvirima  koje određuje država) predstavljaju najsigurniju  finansijsku osnovu  funkcionisanja  regiona. Derivativni prihodi, kao prihodi koje  izvorno utvrđuje  i ubira centralna državna vlast, pa  ih zatim deli sa regionima  i  lokalnim zajednicama  (lokalna  samouprava)  takođe  su  značajni ali  i nedovoljno  sigurni,  jer njihova  sudbina, a pre svega odnosi u podeli dakvih prihoda, isključivo određuje centralna vlast. Pri tome, sam akt ubiranja javnog prihoda nije, međutim, posebno  značajan. Moguće  je da  centralne  javnopravne dažbine ubiraju  i organi regiona  i  lokalne  samouprave.  Odlučujuće  je  ko  utvrđuje  (propisuje)  određene  javne  dažbine  i  kome pripadaju sredstva koja se po tom osnovu prikupe. 

Drugi  stub  ekonomske  autonomije  regiona  čini  njegova  imovina.  U  nju  ulaze  i  potraživanja  po osnovu javnopravnih prihoda, ali i vlasnička i sva druga prava imovinskog karaktera. 

Za politički status regiona, posebno za njegova ovlašćenja u zakonodavnoj,  izvršnoj  i sudskoj sferi ključan je njegov politički subjektivitet. Za njegova imovinska prava, međutim, bitan je pravni subjektivitet, njegova  sposobnost da bude nosilac  imovinskih prava,  kao  i  sposobnost da  svojim aktima  i  radnjama  ta prava stvara, vrši i uvećava. 

2. Subjektivitet i imovina regiona 

2.1. Politički i pravni subjektivitet regiona 

Da  bi  se  o  nekom  teritorijalno‐političkom  entitetu  sa  smislom  moglo  govoriti  kao  o  regionu, neophodno je da on, pre svega, ima svoj politički subjektivitet. To znači je u političkom sistemu zemlje jasno ustavno definisan, da se javlja kao nosilac određenih političkih prava i ovlašćenja, i da ta prava i ovlašćenja slobodno  i samostalno vrši. Prosto vršenje administrativnih poslova na određenoj teritoriji od strane nižih organa  administrativno‐teritorijalnih  jedinica  u  unitarnoj  državi  nikada  nije  dovoljan  osnov  za  nastanak regiona. Region, dakle, uvek podrazumeva određeni  stepen  složenosti države. Kolika  će  ta složenost biti, kolika prava će uživati regioni, zavisi od karaktera svake države.  

Politički  subjektivitet međutim, nikada nije dovoljan. Uz politički,  region mora  imati  i puni pravni subjektivitet. To znači da mora imati sopstvenu pravnu ličnost, pravnim rečnikom rečeno, sopstvenu pravnu i poslovnu sposobnost. Njegovi organi ne mogu biti samo administrativni organi  nižeg nivoa javne vlasti koji stiču prava  i eventualno preuzimaju obaveze za više nivoe vlasti, odnosno u krajnjem  ishodištu za državu. 

146

Naprotiv, ti organi moraju iskazivati volju regiona, u vršenju svojih ovlašćenja oni stiču prava  i preuzimaju obaveze za region. Region je, dakle, zasebno pravno  lice  javnog prava, njegova pravna personalnost mora biti jasno odvojena od pravne personalnosti ostalih lica javnog prava, posebno centralne države.  

Pravni subjektivitet regiona je, opet, nužna pretpostavka njegove imovine. Iz opšte teorije prava je poznato da nema pravnog subjekta bez  imovine, kao što nema ni  imovine bez pravnog subjekta.  Izvesna odstupanja od ovog pravila su do te mere retka (napr. stečajna masa kao svojevrsna, od stečajnog dužnika osamostaljena  imovina)  da  više  predstavljaju  akademske  kuriozitete,  nego  relevantne  realne  kategorije. Veza  između pravnog  subjektiviteta  i  imovine  je do  te mere  snažna da mnogi  značajni  teoretičari prava smatraju da su pravni subjekt  i  imovina  jedinstven pravni fenomen, da predstavljaju samo dve strane  iste pravne stvarnosti (tzv. „subjekt‐imovina“ odnos).  

Iz  jedinstvenosti  pravnog  subjektiviteta  i  imovine  jasno  proizlazi  da  region  bez  pravnog subjektiviteta  ne  bi  mogao  imati  sopstvenu  imovinu.  Naprotiv,  ako  bi  se  pri  obavljanju  javnopravnih ovlašćenja sticala neka imovina, ona bi nužno pripadala onom subjektivitetu čija se javnopravna ovlašćenja koriste, tj. državi. Samo region u pravom smislu reči, tj. region koji ima svoju pravnu personalnost, može da bude  nosilac  prava  i  obaveza,  uključujući  i  imovinska  prava  (svojinska  prava  i  druga  stvarna  prava, obligaciona  potraživanja  javnopravnog  i  privatnopravnog  karaktera  itd.)  i  da  aktima  i  radnjama  svojih organa stiče prava i preuzima obaveze za sebe, a ne za nekog drugog. 

 2.2.  Region i svojinski odnosi 

Kao što je poznato, svojina je najvažnije stvarno pravo. Ono je ujedno i najšire stvarno pravo koje u sebe uključuje pravo  korišćenja  stvari, pravo  korišćenja njenih plodova  (prirodnih  i pravnih)  kao  i pravo raspolaganja njome.   

Pravno‐sociološki  posmatrano,  svojina  je  društveni  odnos  između  pravnih  subjekata  povodom stvari  koja  predstavlja  predmet  prava  svojine. Onaj  koji  je  titular  prava  svojine  (vlasnik,  sopstvenik)  po osnovu tog prava isključuje sve druge pravne subjekte iz prava korišćenja ili raspolaganja stvarima koja su u njegovoj svojini.  

Zavisno od karaktera vlasnika,  stvari može  se  razlikovati  javna  i privatna svojina.  Javna  svojina  je svojina javnopravnih subjekata (država, region, opština i drugi javnopravni subjekti) dok je privatna svojina svojina privatnopravnih  subjekata  (fizička  lica, udruženja građana, privredna  i druga društva,  zadužbine  i dr.). 

Vrsta  svojine po  sebi  još ne daje odgovor na pitanje  ko  je njen  titular  (nosilac prava  svojine). U vremenima sveopšte etatizacije, kakva je Republiku Srbiju zadesila od početka devedesetih godina prošlog veka,  a dobrim delom  traje  i danas,  javna  svojina  je praktično poistovećivana  sa državnom  svojinom. U ustavima i zakonima je skoro sve što čini predmet javne svojine proglašavano državnom svojinom, što je za posledicu  imalo  svojinsko  razvlašćivanje autonomnih pokrajina  kao  regiona, ali  i opština, pa  i  tzv.  javnih preduzeća,  javnih  ustanova  i  drugih  subjekata.  To  je  za  direktnu  posledicu  imalo  da  su  svi  ovi  subjekti praktično ostali i bez imovine.  

U modernim vremenima redukovanje javne svojine na državnu je relativno retko. Posledni put se u značajnijem obimu javilo u pravnim sistemima i praksi zemalja tzv. administrativnog ili državnog socijalizma. 

  Nasuprot  tome,  još  od  rimskog  prava  postoji  sistem  pluraliteta  titulara  javne  svojine.  Realnosti života  su  tako već u  rimskom pravu dovele do  stvaranja posebnih  zajednica  lica kojima  je priznavan pravni subjektivitet. Ovakve zajednice su bile poznate pod zajedničkim nazivom universitas. Svojstvo universitas‐a su imali, pre svega, država  i opštine ali se vremenom ovo svojstvo počelo priznavati  i drugim kolektivitetima, u većini slučajeva javnopravnog, manjim delom i privatnopravnog karaktera. Za universitas je bilo karakteristično da  je predstavljao takvu zajednicu  lica koja  je bila potpuno pravno sposobna, tj.  imala  je samostalan pravni subjektivitet.  Kao  samostalno  pravno  lice  universitas  je  prema  trećim  licima  istupao  kao  samostalni  pravni entitet, kao jedinstveni kolektivitet, iza koga su fizička lica, koja ga čine, ostajala za treća lica nevidljiva. Imovina svakog universitas‐a se javljala kao njegova imovina. Najvažnije delove te imovine su naravno činila vlasnička i 

147

druga stvarna prava. Svaki universitas javnog prava ( a ne samo država) bio je titular svojinskih i drugih stvarnih prava. Za obaveze je takođe, odgovarao samo universitas, imovinom kojom raspolaže. Svaki universitas koji nije bio sama država, je, dakle, u svakom pogledu bio pravno osamostaljen, kako od lica koja su ga činila, tako i od države.  

U savremenom svetu ovakvi principi su potpuno nesporni. Kao što privatna svojina ima različite titulare (različita fizička i pravna lica) tako i javna svojina ima svoje različite titulare (država, regioni, gradovi i opštine, javne  ustanove  i  dr.).  U  tom  pogledu  stanje  u  Republici  Srbiji  u  oblasti  titulara  javne  svojine  od  početka devedesetih godina prošlog veka predstavlja pravno‐politički anahronizam. 

2.3. Imovina regiona 

2.3.1. Pojam imovine  

Imovina  i  imovinska prava  ‐  Imovinu svakog pravnog subjekta, pa tako  i regiona kao pravnog  lica javnog prava, čini ukupnost subjektivnih prava imovinskog karaktera koja mu, kao pravnom licu, pripadaju. U imovinu svakog pravnog subjekta ulaze, pre svega, svojinska prava koja ima na pokretnim i nepokretnim stvarima,  hartijama  od  vrednosti  i  novcu,  ali  i  druga  stvarna  prava  kao  što  su  pravo  službenosti,  pravo zaloge i pravo retencije. U imovinu nadalje ulaze i sva druga prava koja imaju imovinski karakter ‐ prava po osnovu  hartija  od  vrednosti,  udela  u  privrednim  društvima,  drugih  ulaganja  sredstava  i  sl.    Isto  tako  u imovinu ulaze  i potraživanja pravnog  lica. Ta potraživanja mogu nastati pravnim poslovima u  redovnom pravnom prometu, ali  i potraživanja po drugim osnovima. Tako u  imovinu regiona, kao    javnopravnih  lica, ulaze i potraživanja po osnovu javnopravnih dažbina (porezi, takse i dr.). 

Osnovno  je pravilo da su sva  imovinska prava prenosiva, odnosno da mogu biti predmet pravnog prometa.  To  znači  da  pravni  subjekti  načelno  slobodno  raspolažu  svojom  imovinom,  odnosno  mogu zaključiti ugovore i druge pravne poslove na osnovu kojih prenose na druge subjekte pravo svojine odnosno pravo  raspolaganja  na  sredstvima  u  svojoj  imovini.  Ipak,  ovo  načelno  pravilo  trpi  i  određene  izuzetke. Posebnim  zakonom  (ponekad  čak  i ustavom) može  se predvideti da  su pojedina  sredstva pravnog  lica u ograničenom prometu, a za neka sredstva se zakonom može predvideti i da se nalaze van prometa, tj. da se ne mogu svojinski prenositi na druge subjekte. 

Za  imovinu  je  karakteristično  da  je  jedinstvena  i  čvrsto  vezana  za  pravni  subjekt  kome  pripada. Otuda svi pravni subjekti mogu imati samo jednu, jedinstvenu imovinu. Povećanje ili smanjenje imovine ne utiče na njenu jedinstvenost. Ista imovina ne može pripadati različitim subjektima, jer svako pravo koje ulazi u  imovinu može pripadati samo  jednom  subjektu. Kod  tzv.  zajedničkih prava  (pravo  susvojine  i dr.)  zbog toga u  imovinu svakog subjekta ulazi samo deo prava koji njemu pripada  (pravo na realan  ili  idealan deo stvari i sl.). Imovina je trajno vezana za pravni subjekt i postoji sve dok on postoji. Pravni subjekt odgovara celom svojom imovinom za obaveze, bez obzira na koji način i po kom osnovu su one nastale. Eventualnom podelom  imovine  na  fondove  nekog  pravnog  lica  ne može  se  izbeći  odgovornost  tog  lica  celokupnom imovinom kojom raspolaže. 

Imovinska prava pravnog subjekta čine sva prava koja ulaze u pojam  imovine. Ta prava mogu biti apsolutna (tj. da delaju prema svim trećim licima, napr. pravo svojine i druga stvarna prava) i relativna (tj. da deluju u odnosima prema jednom ili više tačno određenih lica, kakav je slučaj sa obligacionim pravima). Za svoj objekt  imovinskog prava  imaju stvar,  ljudsku radnju (usluge  i drugo činjenje odn. nečinjenje)  lična dobra ili proizvod ljudskog duha (na pr. pronalazačko pravo). Sva imovinska prava imaju dva bitna svojstva. Prva  im  je osobina da  imaju  realnu  imovinsku vrednost, koja  se uvek može  izraziti u novcu. Druga bitna karakteristika  imovinskih prava  je njihova prenosivost. Sva  imovinska prava se nalaze u prometu  i pravni subjekt ih načelno može slobodno prenositi odgovarajućim pravnim poslovima na druga lica. 

Imovina  se  u  pravu  najčešće  shvata  kao  ukupnost  imovinskih  prava  (koje  ulaze  u  aktivu  nekog pravnog subjekta) dok obaveze u nju ne ulaze već se smatraju  teretima  imovine.  Ipak, u  teoriji postoje  i 

148

shvatanja da  imovinu čine ukupnost svih  imovinskih prava  i obaveza nekog pravnog subjekta, pa se na toj osnovi razlikuje pojam imovine od pojma imovinske mase.435 

2.3.2. Imovina i svojinski odnosi 

Veoma  često  u  običnom  i  političkom  govoru,  ali  nažalost  i  u  stručnim  tekstovima,  pa  čak  i  u zakonima  i ustavima, pojmovi  imovine  i svojine se mešaju  i neadekvatno koriste.  Imovinu, međutim, valja striktno  razlikovati od  svojine. Svojina  je  samo  jedno od  stvarnih prava  (ali po  svojoj vrednosti  i  značaju svakako najvažnije), koje ulaze u  imovinu pravnog subjekta. Uz pravo svojine, kako smo videli, u  imovinu pravnog subjekta ulaze i druga stvarna prava (pravo službenosti, založno pravo, retenciono pravo i državina) kao i obligaciona prava (potraživanja). Svojina je najznačajnije stvarno pravo (pravo na stvarima) sva druga stvarna  prava  su,  zapravo,  izvedena  iz  nje.  Pravo  svojine  je  takvo  stvarno  pravo  koje  njegovom  imaocu (vlasniku)  daje  pravo  da  stvar  drži,  da  se  njome  koristi  i  da  njome  raspolaže  u  granicama  utvrđenim zakonom. Za razliku od obligacionih prava koja su relativna,  jer deluju samo prema tačno određenom  licu (dužniku iz ugovora ili drugog obligacionog odnosa) pravo svojine je, kao i druga stvarna prava apsolutnog karaktera,  jer deluje prema svim trećim  licima. Sva  lica se moraju uzdržavati od uznemiravanja vlasnika u korišćenju njegovog prava svojine na određenoj stvari. 

2.3.3. Imovina pravnih lica 

Imovinu  pravnih  lica,  kako  onih  privatnog,  tako  i  onih  javnog  prava,  čini  ukupnost  njihovih subjektivnih prava  imovinskog karaktera.  Imovinski karakter,  inače,  imaju sva prava čija se vrednost može izraziti u novcu.U nju, pre svega, ulazi pravo svojine na pokretnim stvarima i nepokretnostima. Pored toga u imovinu ulaze i druga stvarna prava (kao što su napr. pravo službenosti, pravo zaloge i pravo retencije). U imovinu pravnog  lica ulaze  i  sva druga prava koja  imaju  imovinski karakter  ‐ prava po osnovu patenata, licenci  i druga prava  iz oblasti  tzv.  industrijske  svojine, prava po osnovu hartija od vrednosti, po osnovu ulaganja sredstava i sl. kao i sva potraživanja obligacionog karaktera. 

2.3.4. Imovina regiona kao javnopravnih lica 

Svojinska prava uglavnom zavise od svojinskih razgraničenja po ustavu i zakonu (manje je svojinskih prava stečeno po osnovu prihoda, poklona i na drugi način) Što se drugih imovinskih prava tiče – pre svega javnopravnih potraživanja, njihov karakter i obim najviše zavise od ustavne i zakonske podele nadležnosti, ali i od zakonskih rešenja u pogledu pripadnosti prihoda određenim javnopravnim subjektima. 

Svojinska i druga imovinska prava regiona se uporednom pravu različito opredeljuju. Načelno, veća imovinska prava imaju oni regioni koji u federalnim državama čine njene konstituente. Ali i u državama koje nisu federacije postoje rešenja prema kojima je određeni region titular svih stvarnih prava na predmetima u javnoj (državnoj) svojini na njegovoj teritoriji, uključujući i prirodna bogatstva. Tako napr. u čl. 57 Statuta za Južni  Tirol  je  izričito  predviđeno  da  pravo  raspolaganja  svim  sredstvima  na  njegovoj  teritoriji  koja  su  u državnoj svojini pripada Regionu Južni Tirol i da ulaze u njegovu imovinu.  Slična rešenja važe i za Kataloniju u ustavnom sistemu Španije. Pri tome se iz imovine regiona redovno izuzimaju stvari koje pripadaju vojsci, odnosno koja služe za odbranu zemlje. 

3. Pravni subjektivitet i imovina AP Vojvodine 

3.1. Istorijski osvrt na period do 1990. godine 

O pravnom subjektivitetu i imovini Vojvodine se može govoriti od njenog ustavnog definisanja kao autonomnog pokrajine, pa do danas. U unitarnoj  i  centralistički uređenoj Kraljevini  Jugoslaviji, Vojvodini nije priznavan nikakav politički i pravni subjektivitet, pa time ni posebnost imovine koja bi joj pripadala. 

Po prvi put se Vojvodina ustavno definiše kao autonomna pokrajina Ustavom Federativne Narodne Republike  Jugoslavije  iz  1946.436  Imovina  je  po  tom  ustavu mogla  biti  „..opštenarodna  imovina,  to  jest 

                                                            435 V. o tome napr. Hirsch/Pleyer, Einführung in das Bürgerliche Vermögensrecht, 6. Auflage, München, 1975, s. 134.

149

imovina u rukama države, ili imovina narodnih zadružnih organizacija, ili imovina privatnih fizičkih i pravnih lica“ pri  čemu  su „  sva  rudna  i druga blaga u utrobi  zemlje, vode, uključujući mineralne  i  lekovite,  izvori prirodne  snage,  sredstva  železničkog  i  vazdušnog  saobraćaja,  pošta,  telegraf,  telefon  i  radio“    bili opštenarodna  imovina.437  Uz  to  su  „sredstva  za  proizvodnju“  takođe  bila  u  rukama  države,  koja  ih  je iskorišćava  sama  ili  ih  je davala drugom na  iskorišćavanje. U  skladu  sa  tadašnjim  sistemom,  zakonima  je poveravano upravljanje sredstvima u „opštenarodnoj imovini“ određenim nivoima državne vlasti. U okviru ovakvom političkog i društveno‐ekonomskog sistema nije bilo jasne i principijelne podele imovinskih prava savezne  države,  republika  i  autonomne  pokrajine/autonomne  oblasti,  pa  u  tom  smislu  ni  imovine  ovih subjekata. Zbog toga nije bilo moguće ni jasno utvrditi imovinu Autonomne pokrajine Vojvodine. 

Po  Ustavu  Socijalističke  Federativne  Republike  Jugoslavije  iz  1963.  godine,  a  nakon  uvođenja društvene svojine i samoupravljanja kao osnove novog društveno‐ekonomskog i političkog sistema, gubi se nominalno  država  kao  vlasnik.  Njime  se  proklamuje  da  su  „sredstva  za  proizvodnju  i  druga  sredstva društvenog rada, kao i rudna i druga prirodna bogatstva“, u društvenoj svojini. Međutim, za pitanje imovine značajnija  je norma kojom  je bilo predviđeno da  se „raspolaganje pojedinim  sredstvima  za proizvodnju  i drugim stvarima u društvenoj svojini  i druga prava na ta sredstva  i stvari određuju......zakonom u skladu s njihovom  prirodom  i  namenom“.438  U  skladu  s  tim,  zakonima  je  utvrđivano  koje  društveno‐političke zajednice  imaju  tzv. pravo  raspolaganja  sredstvima  koja  se  inače nalaze u društvenoj  svojini, pa  je  tako utvrđivan  i skup  imovinskih prava  i ovlašćenja savezne države, republika  i pokrajina, kao  i  jedinica  lokalne samouprave. Značajno je, međutim, pomenuti da je ovaj ustav sadržavao i dva važna principa koji je otvorio put kasnijim procesima afirmacije društveno‐političkih zajednica kao  jasno definisanih nosilaca  imovinskih ovlašćenja. Tako  je bio  inaugirisan princip da  se  „sredstva društvene  reprodukcije ostvarena na  teritoriji društveno‐političkih  zajednica,  kao  zajednička  sredstva  društvene  reprodukcije,  koriste..........  u  tim zajednicama  srazmerno  udelu  radnih  ljudi  u  njihovom  stvaranju.“  Kao  i  princip  po  kojem  „društveno‐političkim  zajednicama pripadaju  iz  ličnih dohodaka kao  i  iz drugih  izvora koje utvrđuje  savezni  zakon, u skladu s načelom raspodele prema radu, sredstva za podmirivanje društvenih potreba na njihovoj teritoriji, i one samostalno utvrđuju ta sredstva i raspolažu njima.“439 Važno je takođe istaći da je ovim ustavom svim društveno‐političkim zajednicama jasno priznat puni pravni subjektivitet.440  

Ustav  iz  1974.  godine  suštinski  afirmiše  društveno‐političke  zajednice  kao  nosioce  imovinskih ovlašćenja  (prava  raspolaganja,  prava  korišćenja)  što  u  datim  sistemskim  okvirima  dovodi  do  jasnog preciziranja njihove  imovine. Posebnim normama načelnog karaktera republike  i autonomne pokrajine su afirmisane  kao  osnovni  okviri  u  kojima  građani  ostvaruju  svoja  subjektivna  prava.  Tako  se  u  osnovnim načelima  ovog  ustava  izričito  kaže:  „Radni  ljudi  i  narodi  i  narodnosti  ostvaruju  svoja  suverena  prava  u socijalističkim  republikama,  i  u  socijalističkim  autonomnim  pokrajinama  u  skladu  sa  njihovim  ustavnim pravima,  a  u  Socijalističkoj  Federativnoj  Republici  Jugoslaviji —  kad  je  to,  u  zajedničkom  interesu,  ovim ustavom utvrđeno.“441  Saglasno  tome  „radni  ljudi, narodi  i narodnosti odlučuju u  federaciji na načelima sporazumevanja  republika  i  autonomnih  pokrajina,  solidarnosti  i  uzajamnosti,  ravnopravnog  učešća republika  i  autonomnih  pokrajina  u  organima  federacije,  u  skladu  sa  ovim  ustavom,  kao  i  na  načelu odgovornosti  republika  i autonomnih pokrajina  za sopstveni  razvoj  i  za  razvoj  socijalističke  zajednice kao celine.“442  Iz  ovakvih  načela  u  normativnom  delu  ustava  izveden  je  dosledno  i  politički  subjektivitet autonomne pokrajine, i to na sledeći način: „ socijalistička autonomna pokrajina je autonomna socijalistička samoupravna demokratska druшtveno‐politička  zajednica  zasnovana na vlasti  i  samoupravljanju  radničke klase  i svih radnih  ljudi, u kojoj radni  ljudi  i građani, narodi  i narodnosti ostvaruju svoja suverena prava, a kad je to u zajedničkom interesu radnih ljudi i građana, naroda i narodnosti Republike kao celine Ustavom 

                                                                                                                                                                                                     436 U čl. st. 2 Ustava Frederativne Narodne Republike Jugoslavije iz 1946. godine se u tom smislu navodi: „Narodna Republika Srbija ima u svom sastavu Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu kosovsko-metohijsku oblast.“ 437 V. čl. 14 st. 1 ovog ustava. 438 V. čl. 8 st 1 i 2 ovog ustava. 439 Čl. 27 st. 1 i 3 tog ustava. 440 „Društveno-političke zajednice imaju svojstvo pravnog lica.“(čl. 26 st. 3 Ustava SFRJ iz 1963. godine). 441 Ustav SFRJ iz 1974. godine, Osnovna načela I 442 Ibidem.

150

Socijalističke Republike  Srbije utvrđeno —  i u Republici.443  Tako  izražen politički  subjektivitet Vojvodine, omogućio je i njen puni pravni subjektivitet. U imovinskoj sferi ona je, u okviru prava i dužnosti autonomne pokrajine,  postala  i  nosilac  svih  imovinskih  prava  na  sredstvima  u  društvenoj    svojini  (pravo  korišćenja, pravo  raspolaganja)  na  njenoj  teritoriji,  osim  onih  koja  su  pripadala  drugim  društveno‐političkim zajednicama  (pre  svega  opštinama, manjim  delom  Republici  ili  Federaciji)  odnosno  drugim  korisnicima društvenih sredstava (organizacije udruženog rada i drugi korisnici društvenih sredstava). 

 3.2. Proces političke i pravne desubjektivizacije i imovinskog razvlašćivanja Vojvodine 

Degradacija  političkog  subjektiviteta  Vojvodine  započela  je  nasilnim,  protivustavnim  pohodom nacionalističkih protagosnista tzv. „antibirokratske revolucije“ u organizaciji režima Slobodana Miloševića, da bi se njene posledice osećale sve do danas.  

   Uporedo  s  procesom  političke  degradacije  Vojvodine,  tekao  je  i  proces  njene  političke  i  pravne desubjektivizacije.   On  je  započet  već  1989.  godine  takozvanim.  „jogurtaškim“  amandmanima  na Ustav Republike Srbije, da bi svoj puni izraz dostigao donošenjem višestruko kontroverznog Ustava Srbije iz 1990. godine. Politički  i pravni  subjektivitet Vojvodine postaje prazna  forma, oslobođena  svake  suštine. Sa  tim ustavom je u ogoljenom obliku izašlo na videlo da su javna zalaganja rukovodstava Republike Srbije u drugoj polovini  osamdesetih  godina  prošlog  veka  o  potrebi  obezbeđivanja  jedinstva  funkcionisanja  službi bezbednosti,  jedinstvenih  tehničko‐tehnoloških  sistema,  sistema  planiranja  i  sl.  bila  samo  propagandna krinka  za mnogo  dalekosežniji  cilj.  Taj  cilj  je  bio  da  se  uporedo  sa  degradacijom  političkog  i  pravnog subjektiviteta sprovede koncept potpunog imovinskog razvlašćivanja Vojvodine.  

Kako se ovaj proces ostvarivao? Pre svega, Ustavom iz 1990. godine je bilo utvrđeno da u Republici Srbiji  postoje  Autonomna  pokrajina  Vojvodina  i  Autonomna  pokrajina  Kosovo  i  Metohija,  kao  oblici teritorijalne  autonomije  (a  ne  političko‐teritorijalne  autonomije,  kao  po Ustavu  SFRJ, Ustavu  SR  Srbije  i Ustavu SAP Vojvodine iz 1974. godine). Prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi, kao dobra od opšteg interesa,  i gradsko građevinsko zemljište proglašeni su dobrima u državnoj  ili društvenoj svojini. Pri tome inaugurisan je koncept da je sve što se nalazi u režimu državne svojine ujedno  u vlasništvu Republike Srbije (ne  i  SR  Jugoslavije,  autonomnih  pokrajina,  opština).  Državna  svojina  nije  shvaćena  kao  oblik  svojine  u kojem  vlasnička  prava mogu  pripadati  različitim  javnopravnim  subjektima  u  državnoj  strukturi  (saveznoj državi,  republici,  autonomnoj  pokrajini,  opštini)  već  isključivo  Republici  Srbiji.  Veliki  deo  društvenog bogatstva  koji  je  do  tada  bio  u  režimu  društvene  svojine  (kompletna  sredstva  u  društvenoj  svojini  u vanprivredi, sredstva u društvenoj svojini u tzv. javnim preduzećima, veliki deo poljoprivrednog, šumskog i drugog zemljišta, dobra u opštoj upotrebi  itd.)  je preko noći podržavljen  i na  taj način vlasnički vezan za Republiku Srbiju.  

Na ovakvim ustavnim osnovama donošeni su zakoni koji su  ih „razrađivali“, ponekad čak u svojim etatističko‐centralističkim rešenjima i prevazilazili. 

Od zakona koji su imali najpogubnije dejstvo na imovinu AP Vojvodine posebno treba istaći tri i to: Zakon  o  pretvaranju  društvene  svojine  na  poljoprivrednom  zemljištu  u    druge  oblike  svojine,  Zakon  o sredstvima u  svojini Republike Srbije  i Zakon o privatizaciji. Zbog dalekosežnih efekata koje  su ovi  zakoni imali na imovinsko razvlašćivanje Vojvodine, neophodno je ukazati na neka ključna rešenja u njima. 

a) Zakon o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom zemljištu u druge oblike svojine 

Zakonom o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom  zemljištu u druge oblike  svojine  iz 1992.  godine444  izvršena  je  jedna  od  prvih  velikih  etatizacija  društvenog  kapitala  u  Republici  Srbiji. Istovremeno ovaj akt podržavljenja, kao i svi drugi akti tog karaktera, imao je i svoju regionalnu dimenziju. Njime  su  teško  oštećeni  imovinski  resursi  i  imovinski  interesi  Vojvodine  i  poljoprivrednih  preduzeća  i zadruga sa sedištem na njenoj teritoriji, jer su ogromne površine poljoprivrednog zemljišta velike vrednosti 

                                                            443 Član 4 ovog ustava. 444 Sl. gl. RS br. 49/92 i 54/96.

151

tim zakonom pretvorene u državnu svojinu, kojom upravlja država Srbija, preko ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede. 

Naime, ovim zakonom  je propisano da se celokupno poljoprivredno zemljište, stečeno po osnovu Zakona o agrarnoj reformi kao  i po osnovu propisa o nacionalizaciji, pretvara u poljoprivredno zemljište u državnoj  svojini,  tj. u  zemljište u  svojini Republike Srbije. Poljoprivrednim preduzećima  i drugim pravnim licima  koja  su  do  tada  imala  pravo  raspolaganja  tim  zemljištem,  ostavljeno  je  samo  pravo  njegovog korišćenja,  i  to  po  obavezujućim  programima  koje  propisuje  nadležno  republičko  ministarstvo,  uz mogućnost da Vlada Republike  Srbije oduzme predmetno  zemljište od  jednog  korisnika  i da  ga drugom preduzeću na  korišćenje. U  slučajevima predviđenim  zakonom, ovo  zemljište  se može prodati, ugovor o prodaji zaključuje nadležno ministarstvo, a novac stečen po osnovu prodaje se uplaćuje u budžet Republike Srbije. 

Valja napomenuti da  je poljoprivredno  zemljište koje  je na ovaj način podržavljeno,  tj preneto u svojinu Republike Srbije, po pravilu najkvalitetnije zemljište kojim su poljoprivredna preduzeća u Vojvodini raspolagala. 

U društvenoj  svojini  je po odredbama ovog  zakona ostalo  samo poljoprivredno  zemljište koje  su poljoprivredna  preduzeća  stekla  nekim  pravnim    poslom  (otkupom  od  staračkih  domaćinstava,  drugim kupovinama, ugovorima o poklonu i sl.). 

Međutim,  donošenjem  Zakona  o  privatizaciji  i  preostalo  poljoprivredno  zemljište  u  društvenoj svojini,  na  kojem  su  pravo  raspolaganja  imala  poljoprivredna  preduzeća  u  Vojvodini,    delilo  je  sudbinu ukupnog  društvenog  kapitala,  tj.  faktički  je  takođe  podržavljeno,  jer  je  novac  ostvaren  pri  prodaji društvenog kapitala skoro u celini pripao Republici Srbiji (Vojvodini je pripalo samo 5%, kao i jedinici lokalne samouprave). 

Prema tome, može se zaključiti da ovaj zakon, delom sam po sebi, delom u kombinaciji sa Zakonom o privatizaciji, doveo do definitivnog otuđenja celokupnog društvenog kapitala u poljoprivredi Vojvodine u korist Republike Srbije (budući da ona dobija protivrednost ovog kapitala u novcu u postupku privatizacije) dok su Vojvodina  i poljoprivredna preduzeća u njoj trajno  i nepovratno  izgubili ovaj kapital, praktično bez  ikakve protivnaknade. 

b) Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije 

U  imovinskopravnoj  oblasti  ovaj  zakon445  je  nesumnjivo  najgori  zakon  donet  u  vreme Miloševićevog  režima.  Ovim  zakonom  se  na  levijatanski  način  započeta  etatizacija  kapitala  na poljoprivrednom  zemljištu  Zakonom o pretvaranju  svojine na poljorivrednom  zemljištu u druge oblike svojine,  proširuje  na  sve  oblasti  društvenog  života.  Ovaj  zakon  je  imovinski  potpuno  obespravio Vojvodinu i jedinice lokalne samouprave u njoj.  

Ovim zakonom se proglašava da su u državnoj svojini i time u svojini Republike Srbije: ‐  prirodna  bogatstva  (zemljište,  šume,  vode,  vodotoci,  rudna  blaga  i  druga  prirodna  bogatsva)  i dobra u opštoj upotrebi (javni putevi, parkovi, trgovi i ulice i druga dobra u opštoj upotrebi) kao i dobra od opšteg interesa, za koja je zakonom utvrđena da su u državnoj svojini; 

‐ sredstva koja su, u skladu sa zakonom, stečena odnosno koja steknu državni organi i organizacije, organi  i  organizacije  jedinica  teritorijalne  autonomije  i  lokalne  samouprave  (tzv.  teritorijalne jedinice),  javne službe (javna preduzeća  i ustanove)  i druge organizacije čiji  je osnivač Republika odnosno teritorijalne jedinice; 

‐ stvari  izgrađene, odnosno pribavljene sredstvima u državnoj svojini, osim sredstava koja koriste organizacije  obaveznog  socijalnog  osiguranja  i  sredstava  koja  su  prema  posebnom  zakonu  u svojini druge organizacije; 

                                                            445 Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, br. 53/95, 3/96-ispravka, 54/96, 32/97 i 101/05).

152

‐  sredstva odnosno prihodi ostvareni po osnovu ulaganja državnog  kapitala u preduzeća  i druge organizacije; 

‐ sredstva za koja se, u skladu sa zakonom, utvrdi da su bez vlasnika; ‐ druga sredstva koja su, u skladu sa zakonom, u državnoj svojini.446 

Na dobrima od opšteg interesa u državnoj svojini može se, pod uslovima utvrđenim zakonom, steći koncesija ili pravo korišćenja. Zakonom se, s tim u vezi, uređuje i plaćanje naknade za korišćenje dobra od opšteg  interesa  i gradskog građevinskog  zemljišta  (čl. 2). Režim poljoprivrednog, građevinskog  i  šumskog zemljišta uređuje se posebnim zakonom. 

Sredstva  u  državnoj  svojini  se  mogu  otuđivati  po  tržišnim  uslovima  (čl.  3).  O  raspolaganju nepokretnostima u državnoj svojini (otuđenju, pribavljanju, davanju na korišćenje i u zakup, ustanovljavanju hipoteke) odlučuju nadležni organi (čl. 5). Nepokretnosti u državnoj svojini se otuđuju javnim nadmetanjem ili na osnovu prikupljenih ponuda, ako zakonom nije drukčije određeno (čl. 6). 

Ključne su, međutim, norme o tome ko odlučuje o korišćenju  i rapolaganju sredstvima u državnoj svojini.  Prema  ovom  zakonu  o  pribavljanju  i  otuđenju  nepokretnosti  koje  koriste  državni  organi  i organizacije,  organi  teritorijalnih  jednica  i  javne  službe,  odlučuje  Vlada  Republike  Srbije.  Isto  važi  i  za davanje  na  korišćenje  i  u  zakup  nepokretnosti  koje  koriste  državni  organi  i  organizacije. O  davanju  na korišćenje  i u zakup nepokretnosti koje koriste teritorijalne  jedinice  i  javne službe odlučuju njihovi organi, ali uz saglasnost Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije (čl. 8). 

Pod pribavljanjem nepokretnosti se u smislu ovog zakona smatra i izgradnja objekta (čl. 8 a). 

Vlada  Republike  Srbije može,  po  ovom  zakonu,  odlučiti  da  se  nepokretnost  u  državnoj  svojini oduzme od korisnika  (ako nije u  funkciji,  radi davanja koncesije, ali  i u  svim drugim  slučajevima kada  se obezbedi korišćenje druge odgovarajuće nepokretnosti) i da se da drugom korisniku ili da se otuđi (čl. 8 b). 

Pored navedenog, ovim zakonom se propisuje i režim korišćenja pokretnih stvari i novca u državnoj svojini, kako je ona definisana u čl. 1 tog zakona. 

c) Zakon o privatizaciji 

Zakonom  o  privatizaciji  su  uređeni  uslovi  i  postupak  promene  vlasništva  društvenog  odnosno državnog kapitala (čl. 1).  

Predmet privatizacije je društveni odnosno državni kapital u preduzećima i drugim pravnim licima (subjekti  privatizacije).  U  postupku  privatizacije može  se, međutim,  prodavati  ne  samo  kapital  već  i imovina ili deo imovine subjekta privatizacije, odnosno posebni delovi subjekta privatizacije (čl. 3). 

  Predmet privatizacije ne mogu biti prirodna bogatstva  i dobra u opštoj upotrebi, kao dobra od opšteg  interesa  (čl. 3). Ova bogatstva  i dobra ostaju u državnoj svojini, pa  time u vlasništvu Republike Srbije. 

Kupci kapitala ili imovine mogu biti domaća ili strana pravna ili fizička lica, u skladu sa zakonom (čl. 12). 

Kad postupak privatizacije obuhvata imovinu oduzetu od fizičkih i pravnih lica primenom propisa o  oduzimanju  imovine  na  teritoriji Republike  Srbije,  a  koja  je  određena  posebnim  propisom  kojim  se uređuju pitanja vezana za vraćanje imovine (u daljem tekstu: nacionalizovana imovina), ovim zakonom je predviđeno  da  će  vrednost  te  imovine  biti  nadoknađena  bivšim  vlasnicima  isključivo  iz  novčanih sredstava koja za te namene obezbeđuje Republika Srbija (čl. 15). 

Međutim, ključna norma ovog zakona je da se sredstva ostvarena prodajom kapitala u postupku privatizacije uplaćuju na poseban račun u okviru budžeta Republike Srbije i da se koriste za: 

                                                            446 V. čl. 1 ovog zakona.

153

‐ finansiranje republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje; ‐  podsticanje razvoja; ‐ vraćanje dugova čiji je obveznik ili garant Republika Srbija; ‐ pokriće troškova prodaje u postupku privatizacije; ‐  finansiranje posebnog programa  razvoja privrede  i  zaštite  životne  sredine     koji donosi organ teritorijalne autonomije, odnosno lokalne samouprave; 

‐ druge namene (čl. 60). 

Po odredbama ovog zakona Republičkom  fondu za penzijsko  i  invalidsko osiguranje uplaćuje se iznos od 10% od sredstava ostvarenih privatizacijom, 5% sredstava se namenjuje za naknadu po osnovu nacionalizovane  imovine, 5% za finansiranje razvoja  infrastrukture teritorijalne autonomije  i 5%  lokalne samouprave prema sedištu subjekta privatizacije (čl. 61). Svim ostalim sredstvima Vlada Republike Srbije slobodno raspolaže. 

Pored pomenutih, donošeni su  i drugi zakoni kojima se sprovodio  isti koncept  imovinskih odnosa (Zakon o javnim preduzecima, Zakon o javnim službama itd).  

3.3. Stanje do donošenja Zakona o javnoj svojini 

Nakon političkih promena 2000. godine očekivale su se bitne izmene u ovoj oblasti, najpre u odnosu na politički  i pravni subjektivitet Vojvodine, a zatim  i u odnosu na njenu  imovinu. Do toga, međutim, nije došlo. Umesto  toga doneta  su dva  zakona kojima  su utvrđivane „određene“ nadležnosti AP Vojvodine u okvirima Ustava Republike  Srbije  iz 1990.  godine  kao  i novog ustava  iz 2006. godine. Prvi od njih  je bio  Zakon o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine (tzv. „omnibus“ zakon.)447 Ovim zakonom bliže se određuju nadležnosti autonomne pokrajine u pojedinim oblastima, naročito u oblastima u kojima Republika  uređuje  sistem.  Tako  se  utvrđuju  određene  nadležnosti  pokrajinskih  organa  u  oblasti culture,obrazovanja, službene upotrebe jezika i pisama, javnog informisanja, zdravstvene zaštite, sanitarnog nadzora,  zdravstvenog  osiguranja,penzijskog  I  invalidskog  osiguranja,  socijalnoj  zaštiti,  zaštiti  porodice  I dece,  boračkoj  I  invalidskoj  zaštiti,  zaštiti  i  unapređenju  životne  sredine,  urbanizmu,  građevinarstvu, stambenoj  oblasti,  zapošljavanju,  preduzetništva,  rudarstva  I  enrgeike,  poljoprivrede,  robnih  rezervi, turizma,  sporta,  kao  i  nekih  drugih  oblasti.  Međutim,  ovim  zakonom  se  ništa  suštinski  nije  izmenilo. Nadležnosti koje se utvrđuju kvalifikovane su kao poverene, a ne  izvorne nadležnosti pokrajine.  Imovinski aspekt  “utvrđivanju”  pomenutih  nadležnosti  je  bio  zanemarljiv  (utvrđeno  da  neke  takse  i  naknade  koje ulaze u budžet pokrajine i sl.) a o vraćanju ranije oduzete imovine nije bilo ni pomena. 

Ustav  iz 2006.  godine,  i pored brojnih predloga  suštinski novih ustavnih  rešenja  koje  su  javnosti prezentirale političke stranke, nevladine organizacije,  radne grupe Skupštine  i  Izvršnog veća Vojvodine,448 nije u  imovinskoj oblasti doneo ništa novo. Ovaj ustav zadržava dotadašnje  imovinske odnose. On doduše predviđa  kategoriju  javne  svojine,  ali  kaže  da  je  javna  svojina  „državna  svojina,  svojina  autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave.“449 Na taj način su autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave  isključeni kao nosioci  imovinskih ovlašćenja na sredstvima u državnoj svojini, što znači da  je jedini nosilac  takvih ovlašćenja na  svim  sredstvima u državnoj  svojini Republika Srbija. Time  je,  zapravo, sačuvan i dodatno osnažen svojinski koncept Ustava iz 1990 i zakona koji su na osnovu njega doneti. Po sebi se  razume  da  su  na  taj  način  sačuvani  i  svi  rezultati  „podržavljenja“  celokupne  društvene  svojine  na  teritoriji Republike Srbije i imovinsko vezivanje svih podržavljenih sredstava i dobara za nju. Pored toga, a u skaldu s ovakvim konceptom,  Ustavom  iz  2006.  godine  se  predviđa  da  su  „prirodna  bogatstva,  dobra  za  koje  je  zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije“ u državnoj imovini.450  

                                                            447 Zakon je objavljen u "Službenom listu RS", br. 6/2002 od 7.2.2002. godine. 448 S tim u vezi posebno pominjemo Nacrt Osnovnog zakona Autonomne pokrajine Vojvodine, koji je sačinila posebna radna grupa Skupštine AP Vojvodine, a sa određenim alternativnim rešenjima prihvatilo i Izvšno veće i Skupština AP Vojvodine. 449 V. čl.86 st. 1 ovog ustava. 450 Čl. 87 st. 1 ovog ustava.

154

U  skladu  sa  ovakvim  ustavnim  okvirom  donet  je  2009.  godine  Zakon  o  utvrđivanju  nadležnosti Autonomne  pokrajine  Vojvodine.451  U  njemu  se  utvrđuje  da  se  Imovina  AP  Vojvodine,  način  njenog korišćenja  i  raspolaganja uređuju  zakonom, kao  i da  su u  svojini AP Vojvodine, kao obliku  javne  svojine, stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine,  javna preduzeća  i ustanove čiji  je ona osnivač  i druge pokretne  i nepokretne  stvari, u  skladu  sa  zakonom kojim  se uređuje  javna  svojina.452 S  tim u vezi priznaje se pravo AP Vojvodini na izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti, ali se vrste i visina tih prihoda AP određuju posebnim  zakonom. No,  s obzirom da  se  zapravo  sve  što  je u  vezi  sa  imovinom  i prihodima AP Vojvodine uređuje republičkim zakonom, jasno je da do suštinske promene u ovoj oblasti nije došlo ni donošenjem ovog  zakona. Što  se  same  imovine  tiče, pitanje  je u  suštini odloženo do donošenja Zakona o javnoj svojini. 

4. Imovina AP Vojvodine u svetlu Zakona o javnoj svojini 

Dugo očekivani Zakon o javnoj svojini, koji je usvojen 2011.godine, doneo je neka bolja rešenja od prethodnih,  ali  takođe  nije  doneo  suštinske  promene  u  ekonomskoj  sferi.  Pri  donošenju  ovog  zakona postalo je jasno da su njegovi mogući dometi dvostruko limitirani. S jedne strane postalo je očigledno da se jednim  zakonom,  bez  obzira  koliko  dobre  političke  volje  bilo,  ne mogu  prevazići  preuski  okviri  ustavnih rešenja.  S  druge  strane,  opet,  pokazalo  se  da  još  uvek  nije  dovoljno  sazrela  svest  o  potrebi  punog afirmisanja  ne  samo  političkog  i  pravnog  subjektiviteta  Vojvodine,  već  ni  njenog  punog  imovinskog kapaciteta. 

Polazeći  od  odredaba  važećeg  ustava,  Zakon  se  utvrđuje  da  „javnu  svojinu  čini  pravo  svojine Republike Srbije ‐ državna svojina, pravo svojine autonomne pokrajine ‐ pokrajinska svojina i pravo svojine jedinice lokalne samouprave ‐ opštinska, odnosno gradska svojina.“453 Nosioci prava javne svojine su  dakle Republika Srbija, autonomna pokrajina i opština, odnosno grad.454 Na taj način ovaj zakon, još eksplicitnije nego ustav,  isključuje  iz bilo kakvih prava u vezi  sa  sredstvima u državnoj  svojini autonomnu pokrajinu  i jedinicu lokalne samouprave. Predmet javne svojine određuje se široko. To su prirodna bogatstva, dobra od opšteg  interesa  i dobra u opštoj upotrebi, za koja  je zakonom utvrđeno da su u  javnoj svojini, stvari koje koriste  organi  i  organizacije  Republike  Srbije,  autonomne  pokrajine  i  jedinice  lokalne  samouprave, ustanove, javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i druge stvari koje su, u skladu sa zakonom, u javnoj svojini.455 

Konkretnim normama opredeljen predmet  javne  svojine  je  vezan  za njegove  titulare. U pogledu prirodnih  bogatstava  utvrđena  je  norma  da  su  vode,  vodotoci  i  njihovi  izvori, mineralni  resursi,  resursi podzemnih voda, geotermalni  i drugi geološki  resursi  i  rezerve mineralnih sirovina,  i druga dobra koja su posebnim zakonom određena kao prirodna bogatstva, u svojini Republike Srbije. Ostavljeno je da se način i uslovi  iskorišćavanja  i  upravljanja  prirodnim  bogatstvom  uređuju  posebnim  zakonom.  Jedini  pozitivan pomak  u  vezi  sa  prirodnim  bogatstvima  se  sastoji  u  tome  što  je  zakonom  predviđeno  da  naknada  za korišćenje prirodnog bogatstva pripada načelno Republici Srbiji, ali i autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, na čijoj teritoriji se nalazi prirodno bogatstvo, u skladu sa posebnim zakonom.456 

  U pogledu dobara od opšteg  interesa  (poljoprivredno  zemljište,  šume  i  šumsko  zemljište, vodno zemljište, vodni objekti,  zaštićena prirodna dobra, kulturna dobra  i dr.)  i dobara u opštoj upotrebi  (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.) predviđeno  je da se način  i uslovi  iskorišćavanja i upravljanja dobrima u opštoj upotrebi  i dobrima od opšteg interesa uređuju posebnim zakonom. Ipak, pri određivanju njihovog svojinskog titulara i ovaj zakon načelno  sadrži  isto  rešenjekao  i prethodni.  Tako  se određuje da  su dobra od opšteg  interesa na  kojima postoji pravo javne svojine u svojini Republike Srbije, ako zakonom nije drukčije određeno. Pozitivan pomak je napravljen utoliko što je predviđeno da se zakonom može i drugačije urediti. Što se tiče dobara u opštoj 

                                                            451 "Sl. glasnik RS", br. 99/2009. 452 Čl. 7 ovog zakona. 453 Čl. 2 ovog zakona. 454 Čl. 18 st. 1 ovog zakona. 455 Čl. 3 istog zakona. 456 V. čl. 9 ovog zakona.

155

upotrebi, ona  su u  svojini Republike  Srbije,  „izuzev državnih puteva  II  reda,  koji  su u  svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koji nisu deo  autoputa  ili  državnog  puta  I  i  II  reda)  i  trgova  i  javnih  parkova,  koji  su  u  svojini  jedinica  lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze.“457  

  Pri  uspostavljanju  konkretnog  svojinskog  odnosa  sa  sredstvima  u  javnoj  svojini,  zakon  zapravo osnažuje dotadašnja  rešenja  jer predviđa da nepokretnosti, pokretne  stvari  i druga  sredstva  koja  su, na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije na dan stupanja na snagu ovog zakona u državnoj svojini,  postaju  sredstva  u  javnoj  svojini  Republike  Srbije,  ako  ovim  zakonom  nije  drukčije  određeno.  A drukčije određivanje je izvršeno na sledeći način: 

  Prirodna bogatstva, dobra od opšteg  interesa, dobra u opštoj upotrebi u državnoj  svojini  (izuzev dobara koja po ovom zakonu pripadaju Autonomnoj pokrajini Vojvodine i jedinici lokalne samouprave), kao i sredstva koja na dan stupanja na snagu ovog zakona koriste Republika Srbija, državni organi i organizacije, ustanove i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, danom stupanja na snagu ovog zakona postaju sredstva u javnoj svojini Republike Srbije. Ako neka od ovih sredstava (uključujući i sredstva u inostranstvu), koriste  autonomna  pokrajina,  odnosno  jedinica  lokalne  samouprave  uspostavlja  se  pravo  javne  svojine autonomne pokrajine, odnosno pravo javne svojine jedinice lokalne samouprave. Međutim, ta sredstva se i dalje smatraju državnom svojinom, a autonomna pokrajina  i  jedinica  lokalne samouprave su samo njihovi korisnici. 

  Konkretno,  sredstva  na  kojima  Autonomna  pokrajina  Vojvodina  ili  neka  jedinica  lokalne samouprave stiče na ovaj način pravo korišćenja su sredstva: 

‐ koja koriste ustanova  i druga organizacija  čiji  je osnivač autonomna pokrajina, odnosno  jedinica lokalne samouprave, odnosno mesna zajednica; 

‐ komunalne mreže; ‐ ulice, trgovi, javni parkovi na kojima pravo javne svojine stiče jedinica lokalne samouprave na čijoj su teritojiji; 

‐ dobra  koja  koriste  javna  preduzeća  čiji  je  osnivač  Autonomna  pokrajina  Vojvodina  saglasno Zakonu o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine a koja im nisu uložena, niti po ovom  zakonu mogu  biti  uložena  u  kapital,  osim  dobara  koja  po  zakonu mogu  biti  isključivo  u svojini Republike Srbije; 

‐ u  potpunosti  izgrađena  iz  budžeta  Autonomne  pokrajine  Vojvodine,  iz  dela  koji  se  po Ustavu Republike Srbije koristi za finansiranje kapitalnih rashoda, pod uslovom da ta sredstva mogu biti u javnoj svojini Autonomne pokrajine Vojvodine, u skladu sa ovim zakonom; 

‐ kanalske mreže na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine, osim ako su deo plovnih puteva; ‐ objekti na teritoriji bivših jugoslovenskih republika koji su bili u društvenoj svojini, na kojima je kao nosilac prava  raspolaganja bila  ili  je upisana Autonomna pokrajina Vojvodina, odnosno  jedinica lokalne samouprave ili ustanova čiji je osnivač Autonomna pokrajina Vojvodine, odnosno jedinica lokalne samouprave.458  

  Međutim, u ova  sredstva ne ulaze nepokretnosti u državnoj  svojini koje  su organu  i organizaciji, ustanovi i drugoj organizaciji date na privremeno korišćenje. 

Na nepokretnostima u državnoj svojini (osim na komunalnim mrežama  i nepokretnostima koje se na osnovu ovog zakona ne mogu ulagati u kapital, odnosno koja mogu biti  isključivo u  javnoj svojini)   na kojima  pravo  korišćenja  ima  javno  preduzeće  i  društvo  kapitala  čiji  je  osnivač  ili  član  Republika  Srbija, autonomna pokrajina, odnosno  jedinica  lokalne samouprave, uspostavlja se svojina tog  javnog preduzeća odnosno društva kapitala, a Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave stiču akcije  ili udele u  javnom preduzeću odnosno društvu kapitala, ukoliko akcije, odnosno udele po tom osnovu nisu stekle do dana stupanja na snagu ovog zakona. 

                                                            457 Čl. 10 ovog zakona. 458 Čl. 72 st. 5 ovog zakona.

156

  Na pokretnim  stvarima koje koriste organi  i organizacije autonomne pokrajine, odnosno  jedinica lokalne  samouprave,  javno  preduzeće  i  društvo  kapitala  (kao  i  njihova  zavisna  društva)  autonomna pokrajina, odnosno  jedinica  lokalne samouprave, odnosno  javno preduzeće  i društvo kapitala stiču pravo svojine danom stupanja na snagu ovog zakona. 

  Autonomnoj pokrajini Vojvodini pripadaju i sredstva stvorena ulaganjima AP Vojvodine, koja su joj potrebna za ostvarivanje njenih nadležnosti na poslovima uređenim Ustavom Republike Srbije, zakonom  i Zakonom o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine. 

  Ipak, čak i od ovih normi postoji dodatni izuzetak, ako su u pitanju tzv. „nepokretnosti neophodne Republici Srbiji.“ U tom slučaju na sredstavima koja koriste autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave  kao  i  na  sredstvima  koja  koriste  ustanova  i  druga  organizacija  čiji  je  osnivač  autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, odnosno mesna zajednica, a faktički ih na dan stupanja na snagu ovog zakona koriste Republika Srbija, odnosno državni organi i organizacije, Republika Srbija stiče: 

„‐  javnu  svojinu  ukoliko  na  nepokretnostima  na  dan  stupanja  na  snagu  ovog  zakona  nisu  kao korisnici  ili  nosioci  prava  korišćenja  upisani  drugi  nosioci  javne  svojine,  ili  od  njih  osnovane ustanove i druge organizacije; 

‐  javnu svojinu ukoliko su nepokretnosti namenjene za reprezentativne potrebe državnih organa  i Republike Srbije  ili služe za smeštaj stranih diplomatsko‐konzularnih predstavništava, bez obzira na stanje korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja u javnom registru nepokretnosti i prava na njima; 

‐  pravo  besteretnog  korišćenja  u  trajanju  od  10  godina  ukoliko  su  na  nepokretnostima  na  dan stupanja na snagu ovog zakona upisani kao korisnici ili nosioci prava korišćenja drugi nosioci javne svojine ili od njih osnovane ustanove i druge organizacije.”459 

5. Pogled de lege ferenda 

Kako bi se postojeće stanje moglo unaprediti, zavisi od cilja koji se želi postići. Ako se želi ostvariti suštinski povraćaj imovine Autnomnoj pokrajini Vojvodini (i jedinicama lokalne samouprave) uz izgrađivanje njenog punog  imovinskog kapaciteta, neophodno bi bilo  izmeniti ustavne norme koje govore o državnoj svojini, a zatim i odgovarajuće norme Zakona o javnoj svojini. Pri tome bi rešenja mogla biti sledeća: 

‐  Prirodna  bogatstva  koja  se  nalaze  na  teritoriji  autonomne  pokrajine  u  svojini  su  autonomne pokrajine. 

‐ Dobra u opštoj upotrebi  i druga dobra od opšteg  interesa koja se nalaze na teritoriji autonomne pokrajine, u svojini su autonomne pokrajine, osim dobara koja su u skladu sa zakonom u svojini Republike Srbije. 

‐ Dobra u opštoj upotrebi i druga dobra od opšteg interesa su u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze, kada je to zakonom odnosno odlukom autonomne pokrajine određeno. 

   Međutim, i bez izmena ustava značajan rezultat bi se mogao postići i izmenama Zakona o javnoj svojini kojima bi se imovinski odnosi uredili kako sledi: 

‐ Prirodna bogatstva, dobra od opšteg  interesa u državnoj svojini koja po ovom zakonu pripadaju autonomnoj  pokrajini  kao  i  sredstva  koja  na  dan  stupanja  na  snagu  ovog  zakona  koriste autonomna  pokrajina,    organi  i  organizacije,  ustanove  i  druge  organizacije  čiji  je  osnivač autonomna pokrajina, danom  stupanja na  snagu ovog  zakona postaju  sredstva u  javnoj  svojini autonomne pokrajine.“ 

‐ Na sredstvima koja koriste autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, kao i na sredstvima koja autonomnoj pokrajini  i  jedinici  lokalne samouprave pripadaju po ovom zakonu, uspostavlja  se pravo  javne  svojine  autonomne pokrajine, odnosno pravo  javne  svojine  jedinice lokalne samouprave. 

 

 

                                                            459 Čl. 74 st. 1 ovog zakona.

157

REZIME 

U  radu  se  razmatraju pravni  subjektivitet  i  imovina  regiona,  s posebnim osvrtom na Autonomnu pokrajinu Vojvodinu. Prvi deo rada je posvećen opštim pitanjima pravnog subjektiviteta i imovine regiona, a drugi pravnom subjektivitetu  i  imovini Vojvodine u  istorijskoj retrospektivi. Autor polazi od stava da  je za ostvarenje suštinske autonomije regiona od odlučujuće važnosti njegova ekonomska osnova, odnosno da bez adekvatne ekonomske osnove autonomnost regiona uvek ima manje ili više formalan karakter. Stubove ekonomske autonomije regiona, opet, čine njegovi originerni prihoda  i njegova  imovina. U tom kontekstu autor  za predmet analize uzima  imovinu  regiona. Pokazuje  se da  je politički  subjektivitet  regiona osnova njegovog  pravnog  subjektiviteta,  a  pravni  subjektivitet  nužna  pretpostavka  njegove  imovine.  Imovina  je opet skup subjektivnih prava imovinskog karaktera od kojih je svojina (pravo svojine) najvažnije. Svaki oblik svojine  (privatna,  javna)  podrazumeva  pluralitet  titulara.  Autor  zbog  toga  kritikuje  redukovanje  javne svojine na državnu, što se u Republici Srbiji dogodilo nakon donošenja Ustava iz 1990.godine, što je vodilo političkoj  i  pravnoj  desubjektivizaciji  i  ekonomskom  razvlašćivanju  Vojvodine.  Detaljnom  analizom najvažnijih zakona kojima se ostvarivalo ekonomsko razvlašćivanje, autor je ukazao na apsurdnost ovakvog procesa. Nakon  političkih  promena  koje  su  započele  2000.  godine  bilo  je  pokušaja  da  se  ovakvo  stanje delimično  koriguje  donošenjem  Zakona  o  utvrđivanju  određenih  nadležnosti  autonomne  pokrajine  (tzv. „omnibus“ zakon.)  iz 2002. godine  i Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine  iz 2009. godine. Nešto ambicioznije promene  su nagoveštene donošenjem Zakona o  javnoj  svojini  iz 2011. godine, ali se i tom prilikom pokazalo da su ustavni okviri utvrđeni ustavima Republike Srbije iz 1990. i 2006. godine preuzak okvir  za  suštinski povraćaj  imovine Autonomnoj pokrajini Vojvodini.  Ipak, u predlogu de lege ferenda, autor ukazuje na značajne mogućnosti povećanja imovinskog kapaciteta Vojvodine i u datim ustavnim okvirima promenom normi u Zakonu o javnoj svojini, ako za takve promene postoji odgovarajuća politička volja. 

158

159

Dr Miroslav Prokopijević 

 

FISKALNA DECENTRALIZACIJA SRBIJE 

1. Uvod 

Srbija je kao država snažno centralizovana pre dvadesetak godina, a danas taj trend opstaje ili čak blago  jača.  To  za  posledicu  ima  centralizaciju  u  demografskom,  ekonomskom,  političkom  smislu. Demografska centralizacija dovodi do pražnjenja najvećeg dela teritorije Srbije i koncentracije stanovništva na sve manjim delovima zemlje. Ekonomska centralizacija dovodi do koncentracije privredne aktivnosi na jednom,  a  pražnjenja  na  drugom  delu  teritorije.  Politička  centralizacija  koncentrše  procese  političkog odlučivanja  u  jednom  centru,  dok  politička  periferija  gubi  svaki  značaj.  Konačno,  javne  finansije  se koncentršu na centralnom nivou i malom broju oblasti sa snažnijom privrednom aktivnošću, upotpunjujući proces  centralizacije  i podstičući dalje pražnjenje  teritorija  koje ostaju  sa nedovoljno  sredstava  za  javne usluge.  Podaci  da  se  44%  ekonomske  aktivnosti  odvija  u  regionu  Beograda  od  17  opština,  a  po  28%  u Vojvodini  i ostatku  Srbije moraju da  zabrinu,  isto kao  i pokazatelji da Beograd  i Novi  Sad  zajedno  imaju ukupna budžetska  sredstva koja  su  jednaka onima kojima  raspolažu  sve druge opštine  i gradovi u Srbiji. Velika centralizacija  ima  loše posledice za dalji demografski, ekonomski, politički  i fiskalni razvoj Srbije. Sa ovim stepenom centralizacije i daljim nastavljanjem tog procesa zemlja je mimo trenda u kome je ogromna većina zemalja Evrope i sveta. 

Za razliku od XVIII i XIX veka koje su u Evropi karakterisali procesi formiranja nacionalnih država gde su se visoko centralizovane nacionalne države održavale bilo usled nacionalne konsolidacije i prve polovine XX  veka  kada  su  glavni  mehanizam  centralizacije  bile  ekonomske  intervencije  centralne  vlasti  koje  su podrazumevale  fiskalnu  centralizaciju,  poslednjih  nekoliko  decenija  razvoja  država  karakterišu  procesi decentralizacije.    U  poslednjoj  četvrtini  XX  veka  75  zemalja  sveta  izvelo  je  neki  oblik  decentralizacije.  (Ahmad 2005, 1)  I većina zemalja Evropske unije  je decentralizovana, bilo da  je decentralizacija  izvedena ranije ili posle 1970‐ih.  

Motivi za decentralizaciju bili su različiti. U zapadnoj Evropi decentralizacija  je delom bila  istorijski uslovljena,  a  delom  je  bila  odgovor  zrelih  demokratija  na  tražnju  za  više  vlasti  na  lokalnom  nivou.  U zemljama  istočne Evrope rigidne  i centralizovane diktature  i planske privrede su  iziskivale decentralizaciju posle  pada  komunizma,  tokom  etabliranja  tržišne  demokratije,  tj.  tokom  tranzicije,. U  Latinskoj Americi decentralizacija  je usledila  radi učvršćivanja demokratije, posle pada diktatura. U nekim zemljama ona  je bila odgovor na etničke podele (Južna Afrika, Indonezija, Nigerija). U nekim zemljama decentralizacija je ona sprovedena  radi pružanja boljih usluga  (Čile, Obala Slonovače, Uganda). Do decentralizacije u  razvijenim zemljama dolazi zahvaljujući tražnji birača, koji očito žele da što više politika dobiju sa nivoa vlasti koji im je najbliži, a to su razni oblici lokalne vlasti. U zemljama u razvoju takođe postoji proces decentralizacije, ali je on  samo delom uslovljen unutrašnjim procesima, dok  je delom uslovljen dobijanjem  strane pomoći. Sve veće agencije za pomoć, Svetska banka, UNDP, USAID, GTZ... insistiraju na decentralizaciji. Tako je na neki način decentralizacija postala svetski trend, najkasnije od 1980‐ih. (Kumar 2007) I evropske zemlje su danas više decentralizovane nego što su to bile pre nekoliko decenija. Naravno, među njima postoje velike razlike u  stepenu  i  tipu decentralizacije, kako  ćemo kasnije videti.  Jedini  izuzetak u Evropi od decentralizacije  je Evropska unija, koja podstiče decentralizaciju  članica, dok  istovremeno vrši centralizaciju svojih politika u Briselu.460  

Veća  popularnost  decentralizacije  se  pripisuje  raznim  faktorima.  Jedan  je  konsekvencija demokratije. Demokratija iziskuje ne samo uspostavljanje nacionalne vlasti, nego i onih nižih nivoa, koji su bliže građanima. U  tom svetlu  je kakva‐takva decentralizacija praktično neizbežna posledica demokratije. Jedni veruju da je tako došlo do diskreditacije centralne države, drugi smatraju da su birači hteli snažnije da vežu politike za svoje dohotke i preferencije. Šta god da je u pitanju, decentralizacija je smatrana rešenjem. 

                                                            460 Up. Prokopijević 2009.  

160

Drugi snažan faktor u prilog decentralizacije je ekonomski razvoj. Sva ulaganja se na kraju krajeva lokalizuju, što ističe važnost lokalnih prilika i eventualnih pogodnosti za ulaganja. Rigidne i uniformno uređene države, posebno ako nisu bile dobro uređene, bile su prva žrtva decentralizacije.  

2. Određenje decentralizacije 

  Decentralizacija  je  pojam  čija  je  suprotnost  centralizacija.  Centralizacija  znači  koncentraciju odlučivanja,  nadležnosti  i  sredstava  u  jednom  centru.  Decentralizacija  znači  raspoređivanje  odlučivanja, nadležnosti  i sredstava na više centara  ili nivoa vlasti. Tri osnovne oblasti sprovođenja decentralizacije su politička,  administrativna  i  fiskalna.  Politička  decentralizacija  se  odnosi  na  podelu  procesa  političkog odlučivanja  na  različite  nivoe  vlasti  i  na  različite  lokacije.  Administrativna  decentralizacija  se  svodi  na pružanje  administrativnih  usluga  na  raznim  nivoima  organizacije  javne  administracije  i  vlasti.  Fiskalna decentralizacija  se  odnosi  na  prikupljanje  i  potrošnju  sredstava  na  raznim  nivoima  vlasti.  Za  dobro funkcionisanje vlasti je važno da političke, administrativne i fiskalne funkcije budu međusobno usklađene.  

  Ovde  neće  biti  reči  o  usklađivanju  raspodele  nadležnosti  i  sredstava  za  njihovo  obavljanje.  Po pravilu, sredstva treba da prate nadležnosti. U protivnom nastaju neravnoteže, pošto na nekom nivou nema dovoljno sredstava za obavljanje predviđenih nadležnosti, dok se na nekom drugom pojavljuje višak. Obično je usklađivanje nadležnosti i sredstava manji problem. Veći problem je kako nadležnosti podeliti na raznim nivoima organizacije vlasti, od  lokalnog do centralnog, a da  stvari dobro  funkcionišu.   Taj posao nije  lak. Generalna pravila mogu biti neka orijentacija, ali ne mogu sama sugerisati podelu nadležnosti  i sredstava. To važi i za glavno orijentaciono načelo, prema kome ne treba spuštati na niži nivo ono što se tamo ne može efikasno obaviti niti podizati na viši nivo ono što na nižem može bolje da se obavi.  

  Stepen  fiskalne  autonomije  lokalnih  zajednica  varira  od  države  do  države.  Čak  i  nedemokratski režimi461  dopuštaju  bar  neku  malu  fiskalnu  nezavisnost  lokalnih  zajednica.  Fiskalna  autonomija  i  u demokratiji ima različite oblike i od mnogo faktora zavisi kakva će ona biti. Među tim faktorima najčeće su: istorija  i  tradicija,  tip  političkog  i  izbornog  sistema,  geografska  svojstva  teritorije,  veličina  i  homogenost populacije (etnička, religiozna), susedi, odbranjivost, itd.  

  Centralizacija  je  koncentraciju  nadležnosti  i  sredstava  na  nivou  države,  a  decentralizacija raspoređivanje  nadležnosti  na  više  centara  ili  nivoa  vlasti.  Nju  treba  razlikovati  od  drugih  pojava,  npr. dekoncentracije  i delegacije. Dekoncentracija  ili disperzija se odnosi na raspoređivanje nekih nadležnosti  i poslova  centralne  vlasti u  federalne  jedinice,  regione  ili opštine. Pri  tom  se  centralna  vlast ne odriče ni jedne  svoje nadležnosti, nego  ih  samo prostorno  razmešta. Delegacija  se odnosi na nadležnosti koje niži oblici vlasti obavljaju za centralnu vlast, obično su to lokalne vlasti.  

  Decentralizacija,  koja  se  ponekad  naziva  i  devolucija,  jeste  postupak  prenošenja  odlučivanja, nadležnosti  i  sredstava  sa  viših  na  niže  nivoe  vlasti.  Za  razliku  od  dekoncentracije  i  delegacije,  samo decentralizacija osigurava nižim nivoima vlasti samostalnost u pitanjima za koja su nadležne i koje obavljaju.   

  Tri osnovne oblasti sprovođenja decentralizacije su politička (podela procesa političkog odlučivanja na različite nivoe), administrativna (pružanje usluga na raznim nivoima organizacije  javne administracije)  i fiskalna. Fiskalna decentralizacija se odnosi na prikupljanje i potrošnju sredstava na nivoima vlasti različitim od  centralnog.  Zemlja  je  utoliko  više  fiskalno  decentralizovana  što  se  više  sredstava  prikuplja  i  troši  na nivoim jedinica vlasti koji su različiti od državnog.  

3. Oblici decentralizacije 

Pošto se decentralizacija sastoji u podeli procesa društvenog odlučivanja, nadležnosti i sredstava na razne nivoe vlasti, to decentralizacija u nekoj zemlji ili Srbiji podrazumeva odgovore na sledeća pitanja:  

                                                            461 Npr. Kina  je  izvela  izvesnu  fiskalnu decentralizaciju čak u vreme Maove “revolucije” kasnih 1960‐ih, koja se pokazala kao korisno okruženje pri ekonomskoj liberalizaciji tokom 1980‐ih i kasnije. Za razliku od toga, podela bivšeg  SSSR  i  Rusije  na  federalne  jedinice,  regione,  oblasti  i  slično  bila  je  više  formalna,  tj.  bez  finansijskih konsekvenci.

161

I)Da  li  Srbiju  treba  podeliti  na  regione? Da  li  regionalna  podela mora  da  bude  simetrična? Koje nadležnosti regioni imaju? Koliko treba da ima regiona? 

II)Da li treba da postoji samo jedan ili dva nivoa regiona? III)Koji stepen decentralizacije je pogodan za lokalni nivo vlasti (gradovi, opštine, zajednice opština)? IV) Da li je sadašnja veličina opština optimalna?  V)Kako obaviti decentralizaciju na nivoima koji su niži od opštinskog? 

I) Da li su regioni potrebni? 

  Trenutno stanje u Srbiji u pogledu teritorijalno organizacije zemlje nije lako odrediti. Na sajtu Vlade Srbije  (http://www.srbija.gov.rs)  u  delu  „Činjenice  o  Srbiji“  „Teritorijalna  organizacija“,  podaci  o  broju stanovnika i površini Srbije su bez Kosova u tekstu na engleskom, ali se navodi upućivanje i na Vojvodinu i Kosovo. U  latiničnoj verziji sajta se opet navode 2 pokrajine, 29 okruga  i 190 opština, ali se u podacima o površini  i  stanovništvu  navode  podaci  bez  Kosova. Na  nekim  delovima  sajta  nema  nikakvog materijala.  Okruzi i regioni se uopšte ne pominju, a za opštine je data karta iz 2005, u koju je uključeno Kosovo.  Slično je i na ćiriličnom sajtu Vlade, gde upućivanja na „Republika Srbija“, „Administrativno teritorijalna podela na okruge“ i „Grad Beograd“ ne mogu da se otvore, tj. pojavljue se oznaka „The page cannot be found“. Prema podacima Ministarstva  za  državnu  upravu  i  lokalnu  samoupravu  Republike  Srbije  u  Srbiji  postoje  dve pokrajine, 23 grada, 150 opština  i 29 okruga.462 Kosovo  se opet  računa kao deo Srbije, a  regioni  se ne pominju. U takvoj situaciji kada je zvanična verzija protivrečna, nepotpuna i konfuzna, najbolje je osloniti se na stvarno stanje, po kome Kosovo nije deo Srbije. U tom slučaju Srbija ima jednu pokrajinu, 5 regiona, 24 okruga i 164 opštine. Tačka 1) praktično sadrži četiri potpitanja i o njima će biti reči onim redom kojim su navedena.  

  Da li Srbiju treba podeliti na regione? I da treba ili ne treba, ona je već podeljena. Sadašnja podela navodi pet regiona (Vojvodina, Beograd, Istočni, Južni i Zapadni regioni). Pritom samo Vojvodina i Beograd imaju  izabrane  organe,  a  to  znači  skupštine,  vlade  i  predsednike  vlada),  dok  ostala  tri  regiona  nemaju nikakve organe i postoje samo na papiru. Ni regioni Vojvodine i Beograda nisu u istom položaju. Vojvodina je  pokrajina,  a  Beograd  je  više  geografski  pojam  koga  čini  17  opština  glavnog  grada.  Pošto  je  i  Srbija podeljena na regione i pošto regione imaju sve članice Evropske unije (EU), odgovor na prvo podpitanje bio bi pozitivan. Naravno, ostaje pitanje da  li  je ovakva regionalna podela dobra, kao  i šta bi bile nadležnosti regiona. 

  Da  li  regionalna  podela mora  da  bude  simetrična? Ne mora,  kako  se  vidi  iz  primera  Srbije,  a  i mnogih drugih država u Evropi. U Španiji je regionalizacija izvođena počev od kasnih 1970‐ih i išla je korak po korak. Regione su najpre dobile neke oblasti, a kasnije se njihov broj u nekoliko koraka povećavao, dok na kraju  čitava  zemlja nije bila  regionalizovana. U  Italiji  je  regionalizacija  sprovođena u  isto vreme, ali  je njome bila  zahvaćena  čitava država. U Španiji  se kroz asinhron  i asimetričan postupak na kraju došlo do simetrične  regionalne  strukture,  dok  je  rezultat  italijanskog  regionalizma  blago  asimetričan,  jer  ima  15 običnih i pet specijalnih, istorijskih regiona, koji imaju i izvesnu dodatnu kulturnu i fiskalnu autonomiju koju drugi nemaju (Alto Adiđe, Frijulija‐Venecija Đulija, Sardinija, Sicilija, Val d’Aosta). Ujedinjeno Kraljevstvo  je prenos ovlašćenja na svoje sastavne delove započelo 1999. UK je višestruko asimetrično uređena država, jer se najpre sastoji od Velike Britanije i Severne Irske, a Velika Britanija se sastoji od Engleske, Škotske i Velsa. Severna  Irska,  Škotska  i  Vels  imaju  sopstvene  parlamente  i  vrlo  obimnu  zakonodavnu  aktivnost,  dok Engleska  nema  sopstveni parlament.  Ipak,  najveći  deo  evropskih  država  koji  ima  regione  ima  simetrični regionalizam. U svetlu toga, rešenje za Srbiju bi moglo da bude da zadrži sadašnji asimetrični regionalizam, da ide postepeno u njegov dalji razvoj, ali da to čini samo gde postoji tražnja za regionima. Pogrešno bi bilo da se regionalizam nameće ili da se ide na neki simetričan model, samo zato da bi postojala simetrija, kao što bi bilo pogrešno da UK tera Englesku da uvede sopstveni parlament i vladu, da bi bila nalik ostalim trima tamošnjim provincijama.  

                                                            462 Up. Ministarstvo... (2009), s. 11. Prema ovim podacima Kosovo se računa kao sastavni deo Srbije, što ne odgovara stvarnom stanju, na koje ću se ovde osloniti.

162

  Koje nadležnosti regioni imaju? Na ovo pitanje nema generalnog odgovora, jer to zavisi od zemlje i konkretnih  prilika.  U  većini  slučajeva  pojedinih  zemalja,  regioni  su  više  administrativni,  nego  politički  i funkcionalni, pa po pravilu imaju relativno malo nadležnosti. Ali, u federalnim, regionalnim i nekim drugim državama, regioni  imaju nešto više nadležnosti, mada se  i tada one razlikuju od zemlje do zemlje. U  Italiji regioni imaju nadležnosti u zdravstvenoj zaštiti, prostornom planiranju i izgradnji, saobraćaju, obrazovanju i kulturi, ekonomskom  razvoju  i  zaštiti okoline. U Francuskoj  ima dva nivoa  regiona –  regije  i departmani. Regije  su  nadležne  za  obrazovanje  (sem  univerzitetskog),  strateško  planiranje  i  ekonomski  razvoj  i saobraćaj.  Departmani  su  nadležni  za  zdravstvo,  socijalnu  politiku  i  lokalnu  infrastrukturu.  U  UK  su  za centralnu državu rezervisani sledeći poslovi: spoljna i makroekonomska politika, odbrana, regulacija biznisa, radiodifuzija,  energetska  strategija,    zaštita  potrošača,  tržište  rada,  socijalna  sigurnost  (penzije),  politika azila i imigracije, ustavna pitanja, krivično i privatno pravo. Severna Irska, Škotska i Vels imaju nadležnosti u oblastima  kao  što  su:  zdravstvo,  obrazovanje,  turizam,  vodoprivreda  i  odbrana  od  poplava,  lokalna samouprava,  životna  sredina,  veći  deo  saobraćaja,  policija,  pravosuđe,  poljoprivreda,  spasilačke  službe, sport  i  rekreacija.  Iako  regioni  imaju  velike  nadležnosti,  njihovo  finansiranje  se  uglavnom  odvija  preko centralne države.  

  Izabrani  regionalni  saveti  u  Evropi  su  prvi  put  uvedeni  u  XIX  veku.  To  je  učinjeno  u  Belgiji  i Francuskoj 1831, Prusiji 1872, a u Britaniji 1888. Danas mnoge zemlje Evrope imaju razne verzije izabranih organa, uključujući  regionalne  skupštine  i  savete. Naravno,  evropske  zemlje  su danas decentralizovanije nego što su bile ranije.  

  U  Španiji  regioni  danas  imaju  nešto  više  nadležnosti  nego  u  Italiji  i  Francuskoj,  ali  je  španski regionalizam posebno  zanimljiv po  tome  što  svaki  region može da definiše nova  fiskalna  i  zakonodavna ovlašćenja  u  pregovorima  sa  vladom  u Madridu,  ako  se  obe  strane  slože.  Dodatni  uslov  je  da  španski Parlament i Ustavni sud moraju da potvrde ta rešenja.  

  Koliko  treba  da  ima  regiona?  Na  ovo  pitanje  nema  jedinstvenog  odgovora.  Rešenja  zavise  od istorije, oblika  i veličine  zemlje, etničke  i druge  strukture  stanovništva,  funkcionalnih celina  i naravno od tražnje,  tj.  regionalne  političke  volje.  Podela  zemlje na  suviše male  regione  ove  više  čini  lokalnim  nego srednjim  oblicima  vlasti,  a  podela  na  suviše  velike  regione  ove  čini  disfunkcionalnim,  a  ponekad  i nepotrebnim.  

  Kada  je  Srbija  u  pitanju,  najmanji  broj  regiona  je  četiri  (Vojvodina,  Beograd,  Istočna  i  Zapadna Srbija), a najveći broj ne bi  trebalo da bude  iznad 7‐8. Manje od  četiri  regiona  je  teško zamisliti, ako oni međusobno treba da budu u nekoj srazmeri, a više od 7‐8 regiona bi ove toliko usitnilo, da bi više ličili na lokalni nego na srednji novo vlasti.  

II) Jedan ili dva regionalna nivoa? 

Da  li  je  poželjno  imati  jedan  ili  dva  regionalna  nivoa?  Ni  na  ovo  pitanje  nema  jedinstvenog odgovora, ako se pogledaju zemlje EU, što je prikazano u Tabeli 1.  

Tabela 1: Teritorijalno administrativna podela zemalja EU  

Država Federalne jedinice i veći regioni 

Manji regioni  Opštine, broj  Veličina  opština 

Belgija  3 federalne jedinice  5 provincija  589 opština  18.166 Bugarska  ‐  28 oblasti  260 opština   29.231 Češka Rep.  ‐  13 regiona + glavni grad  204 opštine  50.490 Danska  ‐  7 regiona  98 opština  56.122 Nemačka  16 federalnih jedinica  429 okruga (Kreise)  12013 opština  6.826 

Estonija  ‐  15 okruga  227 opština  5.727 Grčka  ‐  13 regiona, 54 prefekture 1034 opština  10.832Španija  17 autonomnih kom.  50 provincija  8112 opština  5.584 

163

Francuska  ‐ 22 regiona, 99 departmana, 330 arondismana 

3883 opštine  16.431 

Irska  ‐  26 kauntija, 5 krajeva  5 gradova (city),  80.000 Italija  20 regiona  109 provincija  8100 opština  7.358 Kipar  ‐  6 distrikta  33 opštine, 9  24.242 Letonija  ‐  ‐  112 opština   20.536 Litvanija  ‐  10 kauntija  60 opština  56.667 Luksemburg  ‐  3 oblasti, 12 kantona  116 opština  4.310 

Mađarska  ‐ 20 kauntija, 174 podregiona 

2450 opština  4.082 

Malta  ‐  6 distrikta  68 opština  5.882 Holandija  ‐  12 provincija  430 opština  38.139 Austrija  9 saveznih država  84 oblasti (Bezirke)   2382 opština  3.484 

Poljska  ‐ 16 vojvodstava, 379 oblasti (powiats) 

2478 opština  15.335 

Portugal  ‐  18+2 (specijalna) distrikta  308 opština  34.416 

Rumunija  ‐  41 kaunti + glavni grad  2686 opština  7.967 Slovačka  ‐  8 regiona, 79 distrikta  2891 gradova i  1.868 Slovenija  ‐  12 regiona  210 opština  9.524 Finska  ‐  20 regiona, 72 pod‐ 342 opštine  15.497 Švedska    21 kaunti  290 opština  31.724 

Engleska*  ‐ 9 regiona, 83 kauntija, 326 distrikta 

oko 4500 opština 

12.044 

 Izvor: Sajtovi nacionalnih vlada; Sajt European Commission. * = Ujedinjeno Kraljevstvo nema  jedinstvenu podelu, pa se navodi samo Engleska. Veličina opštine  je prikazana  je prema prosečnom broju stanovnika opština. (Tabela preuzeta iz: Prokopijević 2010.) 

  Većina zemalja EU  ima dva srednja nivoa vlasti. Ako prvi nivo  liči na  regionalnu, drugi više  liči na oblik  lokalne vlasti. Za zemlje male veličine poput Srbije verovatno  je dovoljan  jedan regionalni nivo, tzv. većih regiona. Za ostalo bi se mogla ostaviti mogućnost gradovima i opštinama da mogu da se međusobno povezuju po potrebi u manje regione. Regioni i inače mogu biti stalni, funkcionalni (samo jedna ili nekoliko funkcija) ili ad hoc. To bi značilo da bi sadašnje okruge trebalo ukinuti, obzirom da imaju malo nadležnosti i više  su  kontrolne  ispostave  centralne države nego oblik  lokalne  jedinice  vlasti. Okruzi nisu oblik  lokalne vlasi, već proširenje državne vlasti, što je nepotrebno.  

III) Koliko samostalnosti za gradove i opštine 

  Koji stepen decentralizacije  je pogodan za  lokalni nivo vlasti (gradovi, opštine, zajednice opština)? Ni na ovo pitanje nema jedinstvenog odgovora. Postojanje nekog srednjeg nivoa vlasti (federalna jedinica, kanton, region) može da odvuče deo nadležnosti od gradova  i opština, pa mu se zato mnogi predstavnici lokalnih jedinica vlasti protive. Još veće protivljenje lokalnih jedinica vlasti je uvođenju nižeg srednjeg nivoa vlasti, koji je u stvarnom smislu više lokalni nego srednji nivo vlasti i uprave. Te jedinice se različito zovu u raznim  zemljama  (departman,  kaunti,  županija,  nomos, megyiei,  powiat,  judet,  kraj,  Kreis,  okrug,  srez, oblast, region...). Ovi niži srednji ili viši lokalni nivoi vlasti su obično nadležni za zdravstvo, osnovno i srednje obrazovanje, puteve i infrastrukturu, socijalne usluge, ekvalizaciju, regionalne projekte (nacionalni parkovi, vodosnabdevanje, regulacija otpadnih voda, odbrana od poplava, regionalne deponije).  

  Moguće je, poput skandinavskog modela, da opštine imaju više nadležnosti, a da srednji nivo vlasti bude više formalan nego stvaran, tj. da ima skromnije nadležnosti. Iako su interesi važni, osnovni kriterijum decentralizacije bi  trebalo da bude efikasnost obavljanja poslova, a ne  izlazak u  susret nekim  interesnim grupama, poput zaposlenih u lokalnim jedinicama vlasti.  

164

IV) Optimalna veličina opština 

  Podaci o populacionoj veličini opština u Evropi  i zemljama nastalim od bivše  Jugoslavije mogu se videti iz Tabela 1 i 2. Podaci iz obe taele ukazuju na veliku raznolikost populacione veličine opština. Da li je u svetlu tih podataka sadašnja veličina opština u Srbiji optimalna? Prema trenutnom stanju, opštine u Srbiji imaju prosečno 45.731 stanovnika, usled čega su za evropske brojke opštine u Srbiji velike.  

Tabela 2: Teritorijalno‐administrativna podela zemalja bivše Jugoslavije 

Država  Veći regioni 

Manji regioni  Opštine  Veličina opština, prosek 

Crna Gora  ‐  ‐  24 opštine 27.500 BiH  2 entiteta 10 kantona + distrikt  142 opštine (80  27.465 Hrvatska  ‐  21 županija  126 gradova, 429  8.000 Kosovo  ‐  7 okruga /UNMIK/ 30 opština /UNMIK/ 73.333 Makedonija  ‐  8 statističkih regiona 84 opštine 23.809 Slovenija  ‐  12 regiona  210 opština 9.524 Srbija  Pokrajina  5 regiona, 24 okruga 164 opštine 45.731 

 Izvor: Sajtovi nacionalnih vlada; Sajt European Commission, DG Enlargement.  

  Prosečna veličina opština u  zemljama nastalim  raspadom bivše  Jugoslavije  kreće  se od 8.000,  tj. nešto preko 9.000 (Hrvatska, Slovenija), do preko 73.000 na Kosovu. Prosečna veličina opština u zemljama EU još više varira i kreće se od nešto ispod 2.000 do čak 80.000. (Videdti Tabelu 1.)U Hrvatskoj, Makedoniji i Sloveniji  je  posle  sticanja  nezavisnosti  došlo  do  podele  ranijih  opština  na manje,  dok  su  u  ostale  četiri države  nastale  od  bivše  Jugoslavije  zadžane  ranije  teritorijalno‐političke  podele  na  opštinskom  nivou.  Uprava UNMIK je na Kosovu povećala broj okruga sa 5 na 7, a opština sa 28 na 30, što se ne može smatrati nekom bitnijom promenom. U odnosu na situaciju pre raspada Jugoslavije (do 1991), kada – sem Kosova i Vojvodine koji  su bili autonomne pokrajine u Srbiji – nije bilo  srednjeg nivoa vlasti,  sve  zemlje sem Crne Gore su posle sticanja nezavisnosti uvele bar jedan srednji nivo vlasti, makar da je to više na papiru nego u realnosti ‐ npr. okruzi u Srbiji i na Kosovu.  

  Kako  se može  videti  iz  gornje  tabele,  samo  četiri  zemlje  EU  imaju  populaciono  veću  prosečnu veličinu opština od Srbije  i to su Češka Republika, Danska,  Irska  i Litvanija. S druge strane, skoro polovina članica  EU  ima  opštine  prosečne  veličine  ispod  10.000  stanovnika  (Estonija,  Nemačka,  Španija,  Italija, Luksemburg, Mađarska, Malta, Austrija, Rumunija, Slovačka  i Slovenija). U  svetlu  tih  činjenica, opštine u Srbiji su populaciono velike. Pogodnost velikih opština  je što  imaju više resursa  i što zato mogu (mada ne moraju)  bolje  obavljati  svoje  funkcije.  Nepogodnost  velikih  opština  je  što  su  njihove  funkcije  obično centralizovane,  što  za  građane  i privredu predstavlja problem u  saobraćaju  sa opštinskim vlastima. Dugi redovi,  gubitak  vremena  i novca, udaljenost od  građana  su najveći nedostaci  teritorijalno  i populaciono velikih opština.  

  U  nastojanju  da  radikalno  reše  problem  velikih  opština  neke  zemlje  istočne  Evrope  su  previše usitnile opštine. Možda su najbolji primeri za to Slovačka, Mađarska i Slovenija. (Slično je bilo u Srbiji pre II Svetskog  rata.)  Usled  toga  je  nastalo mnoštvo malih  i  nefunkcionalnih  opština.  Da  bi  se  izbegao  ovaj problem, bolje  je propisati neke opšte uslove  za deobu postojećih  i nastanak novih opština, nego  ići na jednokratno  usitnjavanje  opština  koje  bi  se  sprovodilo  odjednom  na  čitavoj  teritoriji.  Tako  bi  se  tokom vremena  vršilo  postepeno  prilagođavanje  veličine  opština.  Jedan  od  načina  da  se  reši  pitanje  iv)  jeste njegovo  povezivanje  sa  odgovorom  na  pitanje  v).  Ako  su  opštine  već  usitnjene, može  se  pokušati  sa podsticanjem njihove povremene ili stalne saradnje u određenim pitanjima od zajedničkog interesa, kao u Mađarskoj posle 2004. Drugi način da  se  reši problem usitnjenih  jedinica  je njihovo uvećavanje,  koje  se obično opravdava  „ekonomijom obima“  i  kompetentnijim administracijama. Tako  je Danska 2007.  izvela reorganizaciju, tako što je broj opština smanjila sa 271 na 98, a regiona sa 14 na 5. (Up. Marcou i dr. 2010, s. 135) I u Grčkoj je nedavno smanjen broj opština sa 1033 na 325. Jedini način da se izbegne problem suviše velikih ili malih opština je izbegavanje krajnosti i mehaničkog i jednokratnog pristupa.  

165

V) Mesne zajednice 

  Kako obaviti decentralizaciju na nivoima koji su niži od gradskog i opštinskog? To zavisi i od prirode poretka. U  SAD,  Irskoj,  Španiji  i  još  nekim  zemljama  to  se  rešava  putem malih,  privatnih  zajednica.463 Ovakvo rešenje se još nije primilo na Balkanu i u Srbiji. Jedino što je u Srbiji postoalo su male opštine pre II Svetskog rata i mesne zajednice posle II Svetskog rata.  

  Pitanje  decentralizacije  na  nivou  ispod  opštinskog  je  i  danas  zapostavljeno  tokom  rasprava  o decentralizaciji. U Srbiji su samo dva grada podeljeni na više opština (Beograd, Niš), dok su svi ostali gradovi ujedno  i  jedinstvene opštine.464 Dva su pravca rešavanja ovog pitanja.  Ili da se veći gradovi dele na više opština  ili da  se gradske/opštinske  službe disperzuju na  teritoriji grada/opštine, kako bi usluge bile bliže građanima i privredi. Neshvatljivo je da se npr. registracija vozila za tako ogromne opštine kao što su Novi Sad ili Novi Beograd obavlja samo na jednom mestu.  

  Kada su u pitanju jedinice vlasti ispod opštinskog nivoa, najbolje rešenje su mesne zajednice. One i danas postoje u Srbiji, negde samo na papiru, a u ređim opštinama i u stvarnosti. Mesne zajednice bi mogle biti  ispostave opština u kojima bi se mogao obavljati  čitav niz poslova, što  je olakšano u elektronskoj eri. Pored klasičnih državnih mesnih zajednica, trebalo bi dopustiti zakonsku mogućnost postojanja  i privatnih stambenih zajednica, kakve postoje u SAD, Irskoj, UK, Španiji i drugim zemljama.  

4. Fiskalna decentralizacija 

Fiskalna decentralizacija se tiče četiri pitanja:  I) Koliki je udeo regionalnih i lokalnih jedinica vlasti u ukupnoj državnoj potrošnji?  II) Koliki je udeo izvornih u ukupnim sredstvima regionalnih i lokalnih jedinica vlasti?  III) Da li postoji horizontalna poreska konkurencija?  IV)Kakav je položaj regionalnih i lokalnih jedinica vlasti na finansijskim tržištima?  

Razmotrimo istim redom sva četiri pitanja.  

I) Decentralizacija potrošnje 

Koliki je udeo regionalnih i lokalnih jedinica vlasti u ukupnoj državnoj potrošnji? U EU27 se oko 60% prihoda  troši na državnom  i  federalnom nivou, 29%  je otpada na  fondove  socijalnog osiguranja, 10% na lokalni  i oko 1% na nivo ustanova EU. Prikazana  sredstva ne uključuju grantove, koji mogu biti  značajni, posebno  prema  lokalnom nivou  u  nekim  zemljama.  Takvu  vrstu  statistike  Evrostat  nema,  pa  je  ovo  što postoji najpribližnije potrošnji na raznim nivoima vlasti.  

Na lokalnom nivou nema jasnog trenda. Poslednjih godina rastu lokalni izdaci u Slovačkoj, Švedskoj i Poljskoj, a opadaju u Bugarskoj, Danskoj  i Litvaniji.  I u  Italiji  je  takođe došlo do  rasta  izdataka na nivou lokalnih  jedinice  vlasti.  Koliko  zemlje  EU  izgledaju  fiskalno  različito može  se  videti  iz  Tabele  3,  gde  su navedene sve kategorije potrošnje prema nivo vlasti, uključujući socijalne doprinose (SD) i EU. Podaci su za 2008. i prosek za 1995‐2008.  

Tabela 3: Struktura izdataka u % na raznim nivoima vlasti u EU za 2008. i prosek 1995‐2008.   

2 0 0 8  P r o s e k 1995‐2008 Zemlja Država  Feder.  Lokal  SD EU Država Feder. Lokal  SD  EU

Belgija  29,6  24,7  4,6  39,9 1,3 33,8 23,7 4,9  36,1  1,5Bugarska  72,5  n.p. 3,0  24,3 1,2 65,5 ‐ 6,3  30,0  1,1Češka Re.  69,0  n.p. 14,6  15,5 0,9 74,0 ‐ 12,7  13,0  0,8Danska  73,0  n.p. 24,8  2,0 0,5 65,1 ‐ 32,2  2,5  0,4Nemačka 

30,1 22,6  8,1  38,3 0,8

28,222,0 7,1  41,5  1,2

                                                            463 Up. Tullock 1992. 464 Novi Sad je formalno podeljen na Novi Sad i Petrovaradin, ali to je samo na papiru i zbog većih transfera, tako da podela nije stvarna.

166

Estonija  67,3  n.p. 15,4  16,2 1,1 72,4 ‐ 12,8  14,4  1,0Grčka  60,1  n.p. 0,8  38,2 0,9 64,5 ‐ 0,8  33,2  1,4Španija  33,3  22,5  8,9  36,2 0,9 42,7 14,1 8,8  34,4  1,4Francuska  36,1  n.p. 11,5  52,3 0,6 40,7 ‐ 10,5  48,2  1,1Irska  81,3  n.p. 2,8  15,0 0,9 83,1 ‐ 2,3  12,1  1,7Italija  52,7  n.p. 15,3  31,2 0,8 55,2 ‐ 13,5  30,3  1,0Kipar  78,4  n.p. 1,3  19,7 0,6 75,6 ‐ 1,5  22,5  0,6Letonija  51,5  n.p. 19,2  28,3 1,1 50,3 ‐ 17,6  31,7  1,0Litvanija  51,0  n.p. 11,3  36,3 1,5 49,4 ‐ 14,4  36,0  1,2Luksem.  67,3  n.p. 4,5  27,7 0,5 66,9 ‐ 5,5  26,5  1,1Mađarska  61,3  n.p. 6,4  31,4 0,9 58,7 ‐ 9,7  31,3  0,8Malta  98,6  n.p. n.p.  n.p. 1,4 99,5 ‐ ‐ ‐  1,3Holandija  58,3  n.p. 3,3  37,1 1,3 57,7 ‐ 3,5  37,0  1,8Austrija  52,3  8,1 11,4  27,7 0,7 52,0 7,5 11,4  27,7  1,1Poljska  52,9  n.p. 13,5  33,1 0,8 52,8 ‐ 11,5  35,6  0,8Portugal  59,2  n.p. 6,5  33,5 0,7 60,5 ‐ 5,9  32,1  1,5Rumunija  62,9  n.p. 3,2  32,9 0,9 61,7 ‐ 5,4  36,3  0,9Slovenija  53,0  n.p. 8,9  37,3 1,0 54,8 ‐ 7,4  37,6  0,8Slovačka  47,4  n.p. 11,0  40,4 1,2 53,7 ‐ 6,0  40,1  1,0Finska  51,5  n.p. 22,0  26,0 0,6 52,1 ‐ 21,6  25,4  0,9Švedska   52,9  n.p. 34,7  12,0 0,5 57,2 ‐ 31,4  10,1  0,9V. Britan.  94,5  n.p. 4,6  n.p. 0,9 94,2 ‐ 4,2  ‐  1,5EU27 A   59,2  19,5  10,4  29,3 0,9 60,0 16,8 10,4  29,0  0,9EU27 B  50,7  21,7  10,4  36,2 0,8 51,8 19,8 10,0  35,8  0,8Evro16 B  41,1  21,7  10,0  38,9 0,8 42,6 19,8 9,1  38,4  1,2

 Izvor: Tabele 1‐5  iz: Prokopijević 2010. „Država“ označava državni nivo, „Feder.“ Nivo  federalnih  jedinica, „Lokal“ jedinice lokalne vlasti, „SD“ socijalne doprinose i „EU“ izdatke za EU. 

  Najniži  prosek  potrošnje  na  državnom  nivou  u  periodu  1995‐2008,  ako  se  po  strani  ostave patuljaste  zemlje  poput  Kipra  ili Malte,  imali  su Nemačka  (28,2%),  Belgija  (33,8%),  Francuska  (40,7%)  i Španija (42,7%), a najviši prosek je bio u Velikoj Britaniji (94,2%), Irskoj (83,1%), Češkoj Republici (74,0%) i Estoniji  (72,4%).  Gledano  generalno,  teritorijalno  i  populaciono  veće  zemlje  teže  da  budu  više  fiskalno decentralizovane  od  manjih  zemalja.  Vrlo  male  zemlje  (ispod  2  miliona  stanovnik)  su  po  pravilu centralizovane,  dok  su  zemlje  srednje  veličine  više  decentralizovane  nego  centralizovane. Naravno,  ova pravila imaju izuzetke. 

II) Udeo izvornih prihoda 

  Glavni izvori finansija lokalnih jedinica vlasti i u Evropi i u Srbiji su porezi pod kontrolom centralne države  i  transferi  sa  državnog  nivoa.    Oni  praktično  čine  skoro  3/4  prihoda  lokalnih  jedinica  vlasti  u zemljama EU. U nekim  zemljama  ti  izvori  čine  i preko 90%. To u osnovi  znači da  lokalne  vlasti  finansira centralna  državna  vlast  i  to  stvara  snažnu  zavisnost  lokalne  od  centralne  vlasti.  Izvorni  prihodi  lokalnih jedinica vlasti su uglavnom na trećem, poslednjem mestu, ako se gleda po njihovoj  izdašnosti. Razvijenim krajevima  i  lokalnim  jedinicama  vlasti  odgovara  snažnije  oslanjanje  na  izvorne  prihode,  dok  manje razvijenim najviše odgovaraju državni transferi.  

  Koliki je udeo izvornih u ukupnim sredstvima regionalnih i lokalnih jedinica vlasti? Kao što Tabela 4 pokazuje,  podaci  o  izvornim  i  prenetim  prihodima  se  veoma  razlikuju.  Pod  izvornim  se  podrazumevaju prihodi gde visinu lokalnih poreza, naknada i taksi određuju lokalne vlasti. Pod prenetim se podrazumevaju sve vrste transfera, strana pomoć i udeli u opštim porezima koji pripadaju lokalnim vlastima.  

 

167

Tabela 4: Izvorni i preneti prihodi lokalnij jedinica vlasti u % od ukupnih 

Zemlja  Izvorni  Preneti  Zemlja  Izvorni  Preneti Albanija  40  47  Italija  24  61 Nemačka  18  51  Letonija  15  73 Austrija  14  36  Litvanija  78  21 Belgija  45  42  Luksemburg  32  35 Bos. i Herc.  0  62  Crna Gora  15  32 Bugarska  10  58  Norveška  43  36 Hrvatska  5  61  Holandija  7  57 Danska  50  18  Poljska  33  67 Španija  27  55  Portugal  32  45 Estonija  1  88  Češka Rep.  3  71 Finska  42  22  Rumunija  8  55 Francuska  57  23  UK  13  64 Grčka  31  42  Slovačka  14  38 Mađarska  34  60  Slovenija  19  61 Irska  26  46  Švedska  57  13 Island  70  8  Švajcarska  44  32 

 Izvor: Marcou i dr. 2010, s. 144.  

  Navedeni podaci imaju očite nedostatke. Zbir izvornih i prenetih prihoda se retko približava cifri od 100%, što je očit nedostatak ovog statističkog prikaza, ali je bolji sa ovako velikim brojem država teško naći. Nije poznata ni metodologija obračuna izvornih i prenetih prihoda, jer je autori ne daju. Tek, ako se napravi računica,  prosek  izvornih  prihoda  je  28,34%  za  32  navedene  zemlje.  Ekvivalentan  podatak  za  prosek izvornih prihoda opština u Srbiji 2009. na uzorku  iznad polovine ukupnog broja opština  iznosi 23%.465 Na osnovu navedenih podataka zaključak bi bio da je nivo izvornih prihoda lokalnih jedinica vlasti u Srbiji nešto, mada ne i mnogo niži od onoga u zemljama EU. Problem bi se mogao rešiti nekim umerenim povećanjem.  Međutim, treba imati u vidu da povećanje ne bi smelo biti rezultat viših lokalnih poreza, naknada i taksi, jer su one i sada u velikom broju opština i gradova visoke, tako da destimulišu privrednu aktivnost. Povećanje izvornih prihoda bi jedino imalo smisla ako bi bilo rezultat prenošenja nekih izvora prihoda sa državnog na lokalni nivo ili bolje naplate lokalnih poreza.  

  Sopstveni izvori lokalnih jedinica vlasti mogu biti viši i niži i mogu poticati iz vrlo različitih izvora. U osnovne lokalne prihode spadaju lokalni porezi, naknade i takse. Standardno je da porez na imovinu (tamo gde ga ima) pripada lokalnim budžetima, porez na dohodak (celina, veći ili manji deo, zavisno od zemlje). Tu dolaze  i  lokalni  porezi  na  ekonomsku  aktivnost,  ali  mnoge  lokalne  vlasti  izbegavaju  da  ga  uvedu,  jer ekonomski  destimulativno  deluju.  Jedan  od  načina  da  se  smanje  finansijske  potrebe  lokalnih  vlasti  su  i privatno‐javna partnerstva. Angažovanjem privatnih  sredstava  smanjuje  se pritisak na  javne  fondove, ali mogu nastati neki drugi problemi, kao što su oni vezani za upravljanje, korupciju ili nivo cena usluga.  

III) Poreska konkurencija 

  Kada su sredstva i nadležnosti skoncentrisani na državnom nivou govori se o centralizaciji, a kada je poreski  režim  na  nekoj  teritoriji  sa  jedinstvenim  stopama,  govori  se  o  uniformnom  i  krutom  poreskom režimu.  Ako  centralizacija  podrazumeva  uniforman  i  krut  poreski  režim  i  sistem  javnih  finansija, decentralizacija  ide  u  paru  sa  diversifikovanim  sistemom  poreza  i  javnih  finansija,  koji  podrazumeva poresku konkurenciju.  

  Već i sama okolnost da postoje regionalni i lokalni porezi, naknade i takse znači, da  njihova visina u različitim regionima i opštinama može biti različita. Ta okolnost može igrati ulogu kod investitora i građana prilikom odlučivanja da li da u nekom regionu ili opštini investiraju ili da se tamo nastane. Regioni i opštine 

                                                            465 Up. Prokopijević 2009a, s. 4.

168

sa  nižim  porezima  su  privlačniji  od  onih  sa  višim  porezima,  ako  su  ostale  važne  okolnosti  slične.  Za investitore to znači niže troškove poslovanja, za građane niže troškove života. U oba slučaja su niži porezi, takse i naknade pogodnost za privredu i građane.  

  Naravno,  to  što  su na nekoj  teritoriji niži/viši porezi,  takse  i naknade ne  znači da  će  tako  i ostati tokom  dužeg  perioda  vremena. U  zavisnosti  od  budžetskih  potreba  i  političkih  ubeđenja  vlasti  porezi  i ostalo mogu da se povećavaju  ili snižavaju. Sem situacije da su porezi na nekoj teritoriji stalno visoki  i viši nego na okolnim teritorijama, što je najlošija opcija, jer građanima i privredi nameće više troškove, sledeća najgora  opcija  je  poreska  nestabilnost.  To  je  situacija  kada  se  porezi  stalno menjaju. Nije  problem  ako opadaju, problem je kada rastu. Velikom povećanju lokalnih poreza, taksi i naknada lokalne jedinice obično pribegavaju  kada  im  centralna  država  skreše  transfere.  Tako  je  npr.  posle  velikog  smanjenja  transfera opštinama u Srbiji, usled krize 2009, došlo do velikog povećanja lokalnih poreza, taksi i naknada u jednom broju opština. Ovakva  lokalna fiskalna politika deluje zbunjujuće  i otežava građanima  i privredi računice o tome da li treba otići ili ostati na tim teritorijama. Najbolja fiskalna politika za građane i privredu je ona koja drži niske i tokom vremena stabilne poreze i druga davanja. Naravno, to je pogodnost samo ako na takvim teritorijama  ima dovoljno privredne  aktivnosti.  Inače  to može biti uvod u  javnu politiku  koja nudi malo usluga ili koja nudi usluge lošeg kvaliteta.  

  Osim  što  su  slučajno  neki  regioni  i  opštine  uveli  niže  lokalne  poreze,  naknade  i  takse  od  nekih drugih regiona i opština, niski porezi nekim regionima mogu postati dugoročna i sistemska politika. Moguće je  imati  sve poreze niže od  konkurenata, drugih  regiona  i opština, a moguće  je da niži budu  samo neki porezi, koje regionalne i opštinske vlasti procenjuju kao posebno važne za privredu ili građane. Ideja politike nižih poreza  je da  se privuče više ulaganja  i više dobrostojećih pojedinaca na  sopstvenu  teritoriju, usled čega se gubici usled nižih poreza nadoknađuju većim prihodima usled snažnije privredne aktivnosti, većeg broja  stanovnika  ili  više  potrošnje  bolje  stojećih  stanovnika.  Ovaj  oblik  poreske  konkurencije  jeste horizontalan,  jer se odvija među  jedinicama  istog nivoa vlasti, npr. među regionima  ili među opštinama  i gradovima međusobno.  

  Poreska  konkurencija  među  lokalnim  jedinicama  vlasti  i  sada  postoji  u  Srbiji  u  nekom elementarnom  obliku,  pre  svega  kada  su  u  pitanju  lokalni  porezi,  naknade  i  takse. Ona  se može  dalje podstaći obrazovanjem zaposlenih u lokalnim jedinicama vlasti kojim bi im se ukazalo na to koliko su velike razvojne  mogućnosti  kriju  iza  poreske  konkurencije,  kao  i  daljom  liberalizacijom  zakona.  Svrha drugopomenutog je da se dopusti mogućnost da neki od ključnih poreza poput PDV imaju različite stope na teritoriji, za deo za koji bi se odgovarajući regioni ili opštine odrekli njihovog učešća u tom porezu. Tek tada bi  poreska  konkurencija  dala  naročito  dobre  rezultate.  Poreska  konkurencija  je  posebno  šansa  za  one lokalne jedinice vlasti koje imaju niske izvorne prihode, npr. tamo gde su visoki prihodi od PDV i poreza na dohodak ili gde su visoki republički transferi. U takvim slučajevima lokalne jedinice vlasti ne zavise mnogo od  izvornih prihoda, pa  lokalne poreze  i takse mogu da dugoročno drže na nižem nivou, kako bi podstakli ulaganja, a time i zapošljavanje i rast dohotka.  

  Poreska konkurencija  je dobra kada  se dobro  izvede, ali može biti vrlo  loša kada  se  loše  izvede. Najveći  rizik poreske  konkurencije  je da neke  lokalne  jedinice  vlasti prekomerno podižu  lokalne poreze, naknade  i  takse. Takav razvoj stvari  je moguć, a u nekim  jedinicama vlasti  i verovatan. Da bi se umanjila verovatnoća  fiskalne  trke  „ka  vrhu“  umesto  „ka  dnu“,  potrebno  je  da  centralna  država  ograniči  lokalne poreze, naknade i takse na gornjem, najvišem dopuštenom nivou. Tako nijedna lokalna jedinica vlasti ne bi mogla prekomerno da podiže poreze, a mogla bi da  ih snižava po volji. Donje ograničenje nije potrebno, štaviše,  bilo  bi  štetno,  jer  bi  ograničilo  fiskalnu  trku  nadole,  pa  bi  time  i  umanjilo  efekat  poreske konkurencije.  Poresku  konkurenciju  ne  treba  nametati  regionima  i  opštinama.  Nametnuta  rešenja  nisu srećna,  pa  zato  regionima  i  lokalnim  jedinicama  vlasti  treba  prepustiti  da  sami  odaberu  svoju  fiskalnu politiku. Naravno, opšti  fiskalni okvir u  Srbiji mora biti  takav da dopušta poresku  konkurenciju,  jer  je  to podsticajno za ekonomski razvoj i opština i zemlje u celini.  

 

 

169

IV) Položaj lokalnih i regionalnih jedinica vlasti na finansijskim tržištima 

  Položaj  lokalnih  i  regionalnih  jedinica  vlasti  na  finansijskim  tržištima  se  praktično  odnosi  na mogućnost zaduživanja tih  jedinica vlasti. U svetu danas dominiraju dva modela, mada  i u okviru njih  ima mnogo varijacija.  

  Jedan  model  je  tržišni,  i  on  dopušta  da  se  regionalne  i  lokalne  jedinice  vlasti  mogu  onoliko zaduživati, koliko komercijalne banke i razni netržišni fondovi imaju interesa da im zajme sredstava. Takav model  je  uglavnom  u  upotrebi  u  anglosaksonskim,  skandinavskim  i  nekim  drugim  zemljama  (Španija, Mađarska). Pogodnost ovog modela sastoji se u slobodi  jedinica vlasti od centralne države u zaduživanja  i finansiranju  projekata.  Nedostatak  je  što  olakšava  zaduživanje,  što  ponekad  vodi  prezaduženosti,  kao  i davanju subvencija investitorima, što može voditi stvaranju „balona“ na građevinskom tržištu i poremećaju bankarskog  sistema, pa  i poremećaju makroekonomske  i ukupne ekonomske  i društvene  stabilnosti, kao nedavno u Španiji i Irskoj.  

  Drugi  je više administrativni model u kome postoje striktna zakonska, finansijska  i administrativna ograničenja  zaduživanju  regionalnih  i  lokalnih  jedinica  vlasti. Mali  broj  zemalja  u  svetu  ima  zakonsko  i ustavno ograničenje za zaduživanje centralne države, a i ono malo što ih ima se uglavnom toga ne drži, ali zato ogromna većina zemalja sveta  ima vrlo restriktivna pravila zaduživanja regionalnih  i  lokalnih  jedinica vlasti. Naravno da kod ovog modela  ima mnogo varijacija, neke  zemlje  su nešto  liberalnije, druge manje liberalne. Pogodnost ovog modela  smanjen  rizik od prezaduženosti  i  izbegavanje eventualnih  „balona“ u nekim sferama privredne aktivnosti. Nepogodnost  je u hroničnom manjku sredstava (centralna država što više prostora za zaduživanje ostavlja za sebe, a što manje za niže nivoe vlasti), nedostatku sluha centralne za probleme lokalnih i regionalnih vlasti, kao i u očitom nedostatku slobode ponašanja nižih nivoa vlasti na finansijskim tržištima. Srbija trenutno  ima vrlo restriktivna pravila zaduživanja  jedinica vlasti koje su  ispod centralnog  (pokrajina Vojvodina, gradovi  i opštine). Emitovanje municipalnih obveznica u Srbiji postalo  je moguće  izmenom  zakona  tek  2011.  Za  razliku  od  toga  u  Hrvatskoj  lokalne  jedinice  vlasti  su  emitovale municipalne obveznice petnaestak puta u poslednjih desetak godina.  

  Koje su mogućnosti zaduživanja lokalnih i regionalnih jedinica vlasti? Prvo, to je uzimanje pozajmica iz trezora sopstvene države. Drugo, zaduživanje kod domaćih netržišnih fondova (razvojna banka, fond za razvoj i slično). Treće, zaduživanje kod inostranih netržišnih fondova – uglavnom Svetska Banka, EBRD, EIB. Četvrto,  zaduživanje  kod  komercijalnih  ustanova,  uglavnom  štedionica  i  banaka.  Najpogodniji  su hipotekarni zajmovi, zato što  je kamata najniža usled postojanja hipoteke, ali postoje  i druge mogućnosti. Peto, emisija dužničkih hartija.  

  Za  zaduživanje  dužničkim  hartijama  je  potrebno  da  bude  zadovoljeno  nekoliko  uslova.  Jedinice vlasti moraju pored računovodstvenog da pripreme i komercijalni bilans, moraju da dobiju kreditni rejting i konačno najvažniji uslov – na tržištu mora postojati interesovanje za te dužničke hartije. To drugim rečima znači  da  neko  hoće  da  ih  dobrovoljno  kupi.  Iako mogućnost  emitovanja municipalnih  obveznica  sada postoji, ne treba očekivati da će komercijalno tržište biti spremno da prihvati više od petnaestak emitenata u Srbiji.466 Pošto zemlja ima neinvesticioni kreditni rejting (B minus), to će i cena zaduživanja za opštine i gradove biti viša nego što bi bila da je rejting Srbije bolji. Naravno, opštine i gradovi koji su kredibilni mogu dobiti sredstva uz nešto nižu kamatu nego što bi ona bila u slučaju Srbije kao države.  

 

 

 

                                                            466 Novi Sad je bio prva lokalna jedinica vlasti koja je u maju 2011. emitovala municipalne obveznice. Za 35 miliona evra pozajmljenih na 5 godina grad je platio kamatu od 6,25%, što znači da će u narednih pet godina oko 10% budžeta ovog grada ići na servisiranje duga po osnovu ove emisije. Novi Sad je pogrešio što je sve hartije prodao istom kupcu, može se sumnjati u korupciju a izvesno je da su gradske vlasti napravile veliku grešku, jer bi kamata sigurno bila niža da su hartije ponudili svim zainteresovanim kupcima.

170

REZIME  

Ova  studija  se bavi  fiskalnom decentralizacijom u Srbiji u  svetlu  rešenja koja postoje u  zemljama Evropske  unije  (EU).  Posle  uvoda  (1),  daje  se  određenje  decentralizacije  (2),  razmatraju  se  oblici decentralizacije  (3).  U  nastavku  studija  se  koncentriše  na  fiskalnu  decentralizaciju  zemalja  EU  (4).  Kao osnovna mera  fiskalne  decentralizacije  koristi  se  procenat  izdataka  na  nekom  nivou  vlasti  u  odnosu  na ukupne državne izdatke, udeo izvornih u ukupnim prihodima lokalne jedinice vlasti, (ne)postojanje fiskalnog federalizma i položaj lokalne jedinice vlasti na finansijskom tržištu. Na kraju su ponuđene preporuke. Opšti zaključak  je da  je Srbija vrlo centralizovana zemlja  i da  je  iz ekonomskih, demografskih  i političkih razloga potrebno  izvršiti njenu decentralizaciju. Ona bi se sastojala u uvođenju regiona (i ukidanju okruga), deobi velikih  opština,  razvoju mesnih  zajednica  i  realokaciji  dela  opštinskih  usluga  na  njih,  povećanju  fiskalne nezavisnosti. Reformu treba izvesti postepeno i promišljeno.  

KLJUČNE REČI: decentralizacija, fiskalna decentralizacija, lokalni nivo vlasti, regionalni nivo vlasti, Evropska unija.  

5. Preporuke 

Srbija  je  vrlo  centralizovana  zemlja.  Iz  demografskih,  ekonomskih,  društvenih  i  politčkih  razloga treba sprovesti decentralizaciju.  

Decentralizaciju  treba  pažljivo  pripremiti,  posle  dovoljo  stručne  javne  debate  i  detaljne  obrade nekoliko glavih opcija za decentralizaciju.  

Decentralizaciju  sprovesti  je  samo  ako  plan  za  nju  dobije  značajnu  većinu  u  Skupštini.  Time  bi decentralizacija  sa  jedne  strane  osigurala  veliku  većinu,  a  sa  druge  strane  bi  se  onemogućila  njena politizacija i situacija da se njene odredbe menjaju posle svakih izbora.  

Decentralizacija  generalno  pogoduje  razvijenijim  regionima  i  opštinama  (zato  što  im  ostaje  više sredstava nego što su  imali pre decentralizacije), a ne pogoduje onima koji su manje razvijeni. Zato treba računati  sa  otporom  decentralizaciji  od  strane  nerazvijenih  opština  i  gradova.  Otpor  se može  oslabiti povećanim  transferima,  a  sredstva  bi  se  osigurala  smanjivanjem  transfera  razvijenim  opštinama  i gradovima.  

Za nerazvijene opštine  i gradove decentralizacija  je šansa samo ako krenu u reforme  i pri tom se oslone na preduzetnički model upravljanja i mehanizme poreske konkurencije (fiskalni federalizam).  

Decentralizacija se ne mora izvoditi odjednom, ali ukupni plan decentralizacije mora postojati i biti jasan već na početku njenog  sprovođenja. Taj plan  se može  revidirati u  skladu  sa  sprovedenim merama decentralizacije i njihovim rezultatima, ali uvek mora postojati. Inače će nastajti problemi neshvatanja, cilja ka kome se ide, što će dovesti dezorijentacije i konfuzije.  

Decentralizacija  je  vrlo  složen  posao  i  u  njenom  sprovođenju  bolje  je  ići  korak  po  korak  nego odjednom, pri čemu to treba da budu koraci prema unapred poznatom  i usvojenom planu. Stvari koje ne budu dobro funkcionisale mogu se menjati.  

Decentralizacija treba da se tiče regionalnog, opštinskog i podopštinskog nivoa.  

Na regionalnom nivou je dovoljan jedan stepen. Drugi se može ostaviti opštinama, ako budu imale interesa da formiraju lokalne regione za pojedine svrhe (zdravstvo, obrazovanje, zaštita od poplava, zaštita životne sredine, vodosnabdevanje, regionalne deponije i prerada otpadnih voda, itd).  

Regionalizacija ne mora biti simetrična, asimetrija može bolje odgovarati tražnji i potrebama ljudi u raznim delovima Srbije.  

Krajnji cilj decentralizacije bi trebalo da bude da se polovina sredstava od ukupne države potrošnje troši na nivou centralne države, a druga polovina na pokrajinskom,  regionalnom i lokalnom nivou.  

171

Udeo  izvornih prihoda  regionalnih  i  lokalnih  jedinica vlasti treba da bude bar na proseku zemalja Evropske unije.  

U  procesu  decentralizacije  treba  izvesti  i  deobu  barem  polovine  najvećih  opština.  U  procesu usitnjavanja opština treba  izbegavati da novonastale opštine  imaju manje od 10.000 stanovnika,  jer manji broj dovodi u pitanje sposobnost opština da prikupe resurse i obavljaju određene poslove.  

Kod opština od nekoliko desetina hiljada stanovnika obavezno obaviti disperziju opštinskih službi na više  lokacija  (prema  blokovima,  naseljima,  rasporedu  stanovništva),  kako  bi  se  izbegla  putovanja  i  dugi redovi radi obavljanja elementarnih poslova. Ovo se može postići i jačanjem funkcija mesnih zajednica.  

Važna  dimenzija  pri  decentralizaciji  opštinskog  nivoa  vlasti  je  uvođenje  potpune  eUprave  u opštinama. Uvođenje eUprave može nešto da smanji potrebu za disperzijom opštinskih službi po teritoriji opštine.  

Treba  liberalizovati  položaj  pokrajine,  regiona  i  opština  na  finansijskom  tržištu,  kako  bi  oni samostalnije mogli da vode svoje finansije. Istovremeno je potrebno zaoštriti odgovornost za zaduživanje i korišćenje sredstava, kako bi se predupredili korupcija i neodgovorno zaduživanje i trošenje sredstava.  

LITERATURA  

Ahmad, J. et al. (2005) Decentralization and service delivery, World Bank policy research working paper br. 3603, PDF, s. 1‐29.  

Baldersheim,  H.  (2009)  Decentralizacija  u  praksi,  Beograd:  Ministarstvo  za  državnu  upravu  i  lokalnu samoupravu.  

Brdarević,  LJ.  (2010)  Fiskalna  decentralizacija:  Bugarska,  Mađarska,  Slovačka,  Švedska,  Italija.  Studije slučaja, Beograd: OSCE & Nacionalna kancelarija za decentralizaciju, s. 1‐40, rukopis.  

Buchanan, J. M. (1999) The logical fundations of constitutional liberty, Collected works, tom I, Indianapolis: Liberty Fund.  

Davey, K.  (2004) Fiscal decentralisation in South‐Eastern Europe, Budapest: Open Society Institute, rukopis MS Word, s. 1‐22.  

European Commission (2010) Taxation trends in the European Union, Brussels: EC, PDF, s. 1‐436.  Kumar,  S.  C.  (2007) Why  decentralization?  The  puzzle  of  causation, Munich: Munich  University, MPRA 

Paper, No. 196, s. 1‐18.  Marcou, G. & Wollman, H.  (2010) Europe, u: UCLG,  Le  financement des  collectivites  locales, Barcelona: 

UCLG (United Cities and Local Governments), s. 125‐166.   Minana Simo, J. S. (1999) Fiscal decentralisation in Europe, Valencia: Universitat de Valencia, PDF, s. 1‐12.  Ministarstvo  za  državnu  upravu  i  lokalnu  samoupravu  (2009)  Sistem  vlasti  u  Republici  Srbiji,  Beograd: 

Ministarstvo... Oates, W. E.  (1999) An essay on  fiscal  federalism,  Journal of economic  literature, god. 37, br. 3, s. 1120‐

1149.  Oates, W. E.  (2002) Fiscal  federalism and European Union: Some  reflections, Pavia: Universita Pavia WP, 

PDF, pp. 1‐22.  Ott, K. & Bajo, A. (Ur)(2002) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj, Zagreb: Institut za javne financije.  Ott, K. (Ur)(2007) Javne financije u Hrvatskoj, Zagreb: Institut za javne financije.  Prokopijević, M. (2012) Evropska unija. Uvod, Beograd: Službeni glasnik, 3. izdanje.  Prokopijević, M.  (2009a) Decentralizacija  u  Srbiji:  Ekonomska  pitanja,  Beograd: UNDP & Ministarstvo  za 

državnu upravu i lokalnu samoupravu. MS Word, neobjavljeno, s. 1‐37.  Prokopijević, M. (2010) Fiskalna decentralizacija u zemljama Evropske unije, Beograd: OSCE & Nacionalna 

kancelarija za decentralizaciju, neobjavljeni rukopis, s. 1‐39.  Rosen, H. (2009) Javne finansije, Beograd: Ekonomski fakultet.  Rouz‐Ejkerman, S. (2007) Korupcija i vlast, Beograd: Službeni glasnik.  Sharma, C. K. (2006) Decentralization dilemma: Measuring the degree and evaluating outcomes, The Indian 

journal of political science, god. 63, br. 1, s. 49‐64. 

172

Sorens,  J.  (2009) The partisan  logic of decentralisation  in Europe, Buffalo: University of Buffalo Working Paper, PDF, s. 1‐29.  

Tanzi,  V.  (1995)  Fiscal  federalism  and  decentralization:  A  review  of  some  aspects,  Annual World  Bank conference on development economics, Washington, DC: The World Bank.  

Treisman, D. (2002) Decentralization and the quality of government, UCLA Working paper, PDF, s. 1‐48.  Tullock, G. (1992) Organizacija moderne federalne države, Beograd: IEN.  Yilmaz, S., Hegedus, J. & Bell, M. E. (Eds)(2003) Subnational data requirements for fiscal decentralization. 

Case studies from Central and Eastern Europe, Washington, DC: The World Bank.  Yilmaz, S. i dr.: Implementing fiscal decentralization, u: Yilmaz, S., Hegedus, J. & Bell, M. E. (Eds)(2003), s. 1‐

18.  

173

SUMMARY and Recommendations 

 

Prof. Marijana Pajvančić, PhD 

Faculty of Law, Novi Sad 

 

NEW CONSTITUTION OF SERBIA AND AUTONOMY OF VOJVODINA 

Summary and Recommendations 

  The first part of the study contains a comparative analysis of various projects that preceeded the adoption of the Constitution of Serbia in 2006. The following concerns are given special attention: 

  Firstly, the status of autonomous provinces (regions) within the constitutional system of Serbia  is analysed  in  particular  with  regard  to  the  following  aspects  as  indicators  of  such  position:  territorial organization and in particular the regional principle as the basis of territorial organization; terms denoting autonomy,  used  in  projects  on  the  constitution;  establishing  autonomous  provinces  and  in  particular criteria  and  decision‐making  procedure  with  regard  to  that;  legal  nature  of  the  constitutive  act  on autonomous province and its status within the legal system; legal subjectivity of autonomus province and its territory, in particular deciding on the area in which an autonomous province is situated.  

  The  second question  relates  to  competences of  the autonomous province and  its bodies within which  a  special  attention  is  given  to  the  analysis of  the  following:  essential  constitutional principles on wihich division of competences between different levels of vertical organization (vertical division of power) is  based;  legislative  acts  guaranteeing  and  regulating  competences  of  autonomous  provinces;  nature, quality  and  scope  of  competences  of  autonomous  provinces;  types  of  competences  exercised  by  the autonomous  province;  scope  of  competences  of  autonomous  provinces  and  areas  in  which  these competences  are  exercised;  principle  of  the  unity  of  legal  order  and  instruments  ensuring  its implementation.   

  The  third  question  under  consideration  is  the  representation  of  the  autonomous  province  in republic bodies and  its participation  in decision‐making on  issues within the scope of competences of the central  authorities,  issues  having  significance  for  the  autonomous  province  and  citizens  living  on  its territory. In this context, the focus is on the analysis of the representation of autonomous province in the Parliament, as well as on the participation of autonomous province in decision‐making on issues within the domain of the central authorities. 

The  fourth group of questions  relates  to  financing of  the autonomous province,  in particular  to: autonomous province revenues (own taxes and other sources of revenues); its share in taxes collected by the state; the right of the autonomous province to have an acces to the national capital market and the solidarity principle.  

The fifth group of questions relates to the right of the autonomous province to self‐organising and to have provincial bodies representing its citizens; bodies of executive power in the autonomous province; whether  to  have  judicial  power  in  the  autonomous  province  or  not;  administration  bodies  –  provincial administration and provincial ombudsman. 

The  sixth  group  of  questions  deals with  the  protection  of  the  right  to  provincial  autonomy,  in particular when it is about: deciding on the change of the status of the autonomous province and the right of the autonomous province to refer to the bodies  in charge of deciding on the protection of the right to provincial autonomy.  

174

  At the end, there is a review of those questions on which authors of different constitution projects expressed  identical or  similar  (a  kind  of  a  common denominator  in  projects)  views,  as well  as  a  set  of questions for which the solutions given in the constitution projects differ, such as: criteria and procedure of establishing new autonomous provinces; legal nature, features and status of the supreme legislative act of autonomous  province  in  the  legal  system;  content  of  the  right  to  autonomy  and  self‐government; operationalisation of  the essence of  the  subsidiarity principle;  legal  regulations defining  competences of the autonomous province; quality and scope of its competences; competences of the autonomous province in the domain of judicial power; principle of harmonisation adhered to by regions in exercising their direct competences; principle of adjustment of delegated competences; regulations on financial assets needed for discharging duties assigned to autonomous provinces; autonomous province competences relating to the implementation of regulations prescribed by the central authorities are not operationalized in the projects under consideration; instruments ensuring unity of the legal order; forms and manner of the participation of    autonomous  province  in  carrying  out  activities within  the  competence  of  the  Republic;  there  is  no operationalization of the principle of solidarity being a supplement to the principle of financial autonomy  in constitution projects; protection of rights of citizens to provincial autonomy. 

  The other part of the study focuses on the research of the rights of citzens to provincial autonomy explicitly guaranteed by the Constitution of the Republic of Serbia in the context of European standards on regions and solutions given  in the present Constituiton of the Republic of Serbia. Topics dealt with  in this part are grouped in three underlying sets of questions. 

  The first one relates to constitutional guaranteeing the rights to provincial autonomy as a general constitutional  basis  and  framework,  contained  in  the  fundamental  principles  of  the  Constitution which define the status of the autonomous province within the constitutional system. 

  The second set of questions puts in the focus of the analysis general provisions of the Constitution of  the  Republic  of  Serbia  on  the  status  of  autonomous  province  and  local  self‐government  as  unique starting points and solutions equally determining the status of autonomous province and units of local‐self government in the constitutional system of Serbia. 

  The third set of questions under consideration are special provisions on the status of autonomous provinces  in  the constitutional system with a special emphasis on  the  issues  that are not defined by the Constitution of  the Republic of Serbia, but are  significant  for  the  status of   autonomous province  in  the constitutional  system,  among  which  are,  e.g.:  assumption  of  competences  of  the  region  in  the implementation  of  regulations  enacted  by  the  central  authorities;  participation  of  the  autonomous province in carrying out activities within the competence of the Republic, particularly in a form in which it is possible  for  the  autonomous  province  to  participate  in  activities  performed  at  the  central  power  level (representing regions  in bodies of the central government; cooperation of the central government bodies and  regional bodies  etc.); principle of harmonization  in  exercising powers of  the  autonomous province; principle of adjustment of delegated competences.    

RECOMMENDATIONS: 

It is to be regulated by the Constitution:  ‐ basic criteria for establising new autonomous provinces; ‐ decision‐making procedure on establishing new autonomous provinces; ‐  European  standards  on  establishing  regions  (autonomous  province,  as  it  is  termed  in  the constitutional system of Serbia), in particular: setting up criteria, manner of deciding on setting up autonomous provinces, participation of citizens  in a decision‐making process on  the  status and change in the status of the autonomous province and on establishing new autonomous provinces etc.  

 

 

175

It is to be guaranteed by the Constitution: ‐ direct competences of  the autonomous province; ‐  right  of  participation  of  the  autonomous  province  in  a  decision‐making  process of  the  central authorities if its regulations may affect ”the scope of regional self‐government or have an impact on interests of citizens” (Article 9, par. 1 of the European Charter on Regional Self‐Government); 

‐  forms,  instruments and procedures of participation of  the autonomous province  in discharging state duties (duties discharged by central government bodies). 

   The  institutional  framework  (organisational  aspects)  of  the  participation  of  the  autonomous province in decision‐making on activities in the domain of the central power  is to be regulated by the Constituiton and a special law, as well as by appropriate provisions of the central government rules of procedure, in particular: 

‐ the right of the autonomous province to be represented  in central power bodies  in accordance with the right of region to an ”appropriate representation in legislative and administrative bodies” (Article 9, paragraph 2, indent 1 of the European Charter on Regional Self‐Government); 

‐ the right of the autonomous province to ”an appropriate role in the legislative bodies of the state” (Article 7, paragraph 1of the AER Declaration on Regionalism); 

‐  the  right  of  the  autonomous  province  to  participation  ”in  appointing  judicial  bodies  for  the settlement of disputes over the division of powers between the state and the regions” (Article 7, paragraph 3 of the AER Declaration). 

   Procedures enabling the participation of the autonomous province  in decision‐making on  issues within the competences of state bodies should be defined by the Constitution, law and rulebooks of central government bodies, in particular: 

‐ participation of the autonomous province (form, manner and procedure) in legislative procedures, particularly  when  it  is  about  laws  directly  relating  to  the  status  of  autonomous  province,  in accordance with a duty of the state to define ”procedures of discussion and consultation between state bodies and each region concerned”  (Article 9, par. 2 of the European Charter on Regional Self‐Government); 

‐ defining  in the Constitution areas  in which the state may make decisions or take measures only with a previous consent of the autonomous province (Article 3, par.  6 of the European Charter on Regional Self‐Government); 

‐ defining the manner of cooperation of the autonomous province when making decisions relating to  its  status  (Article  1,  paragraph  3  of  the  AER  Declaration);  decisions  affecting  powers  and interests of regions (Article 3, paragraph 6 of the AER Declaration); decisions affecting financing of the autonomous province (Article 3, paragraph 6 of the AER Declaration); decisions relating to the scope  of  legislative  powers  of  the  autonomous  province  (Article  3,  paragraph  6  of  the  AER Declaration); decisions on alteration of provincial boundaries (Article 16, par. 1 of the European Charter on Regional Self‐Governance);   

‐  introducing  and  defining  basic  process  rules  on  the  manner  and  procedures  of  establishing cooperation  between  bodies  of  the  central  government  and  of  the  autonomous  province  in accordance with the standard contained  in European documents on regions relating on defining ”consultation  between  central  government  bodies  and  a  structure  representing  the  regions” (Article 9, par. 2, indent 3 of the European Charter on Regional Self‐Government); 

‐  defining  and  legally  regulating  institutional  frameworks  and  instruments  of  resolving  disputes between the autonomous province and the state (Article 7, paragraph 3 of the AER Declaration) 

   Define and regulate  instruments enabling effective participation of the autonomous province  in decision‐making and discharging duties within the scope of competences of the state, in particular when it is about: 

‐ the right of judiciary initiative (law proposal) of the autonomous province assembly; ‐  the  right  of  participation  in  the  decision‐making  process  on  Constitutional  changes  (right  of launching initiative, i.e. right to propose)  ; 

‐ the right to an effective legal remedy aimed at the protection of the autonomous province status before  judiciary  bodies  and  before  competent  international  institutions  (Article  17  of  the European Charter on Regional Self‐Government). 

176

   Define  in  the Constitution  the  rights of  the  autonomous province  in  international  cooperation activities,  in accordance with European standards relating to the right of regions to take part  in international cooperation, which includes, among other rights:  

‐  the  right  of  the  autonomous  province  to  be  represented  in  appropriate  bodies  of  European institutions and to take part in their activities (Article 10, paragraph 1 of the European Charter on Regional Self‐Government); 

‐    the  right of  the autonomous province  to  take part  in drafting and  conclusion of  international agreements  and  to  be  consulted  by  the  central  government  on  such  international  agreement ”whenever their own powers or essential interests are concerned ” (Article 10, paragraph 2  of the European  Charter  on  Regional  Self‐Government,  Article  10,  par.  5  of  the  AER  Delcaration  on Regionalism); 

‐ the right of the autonomous province to take part in drafting international agreements the state intends to sign, provided they relate to the powers of the autonomous province (Article 10, par. 5  of the AER Declaration); 

‐  the right of autnomous provinces to ”set up, either individually or collectively with other regions or  local  authorities  liaison  offices  vis‐à‐vis  other  regions  or  local  authorities  or  vis‐à‐vis international  organisations  –  in  particular  European  organisations  –  which  are  active  in  their spheres of competence” (Araticle 10, par. 4 of the European Charter on Regional Self‐Government and Article 10, par. 5 of th AER Declaration); 

‐  the  right of  the autonomous province  to conclude agreements,  treaties or protocols subject  to approval by the central government where this is required by national legislation” (Article 10, par. 1  of the AER Declaration); 

‐ the right of the autonomous province to be involved in a negotiation process and the inclusion of representatives  of  the  autonomous  province  in  national  delegations  (Article  10,  par.  3  of  the European Charter on Regional Self‐Government. 

177

Prof. Jovan Komšić, PhD 

University of Novi Sad 

 

CRISIS AND POLITICAL CONTEXT 

OF DECENTRALISATION AND REGIONALISATION IN THE REPUBLIC OF SERBIA 

Party actors, values, policies 

Summary and conclusion 

Summary:  In  order  to  get  a  more  complete  understanding  of  the  actual  preconditions  of decentralisation and regionalisation  in Serbia, the author takes as a starting point  in the consideration of the  nature  of  the  economic  crisis  and  its  impact  on  institutional  reforms  in  Serbia,  and  in  its  regional surrounding and a broader EU context. The key  segments of  the analysis are: 1) drivers and catalysts of decentralisation and regionalisation; 2) evolution of party projects on decentralisation in Serbia (from 2000 to 2008; 2006 Constitution and position towards the autonomy of Vojvodina; views of new parliamentary actors in the current convocation of the Parliament of the Republic of Serbia; new ideas of old parties); and 3) prospects of decentralisation following the forthcoming 2012 elections. The conclusion of the author is that a critical mass of political requests for a consistent decentralisation, including regionalisation, could be reached on the local market of ideas, in the field of interest calculations of key political parties and in the sphere of a demand for voters only in the case of acceleration in the European integration, stabilisation of economic trends, overcoming the crisis and effective improvement of standards in economics, politics and culture that suit the EU. Although,  for the time being, regretfully, this solution  is not very  likely, there  is some hope that the crisis could become a factor of political change and of accumulation of reform energies.  

  Key words:  Serbia,  political  parties,  programmes,  decentralisation,  autonomy,  Vojvodina,  crisis, statute, European Union. 

Introduction: Crisis, Questions, Doubts? 

In the eve of parliamentary elections, expected to be held in Serbia in spring 2012, simultaneously with a new wave of the economic crisis induced by internal causes and with worrying trends of the financial crisis in our neighbourhood and the EU, it is evident that (re)distributive institutional‐economic aspects of decentralization and regionalization are not on the  list of priorities of Serbian or the authorities of other European countries, either unitary or with regionalist‐federalist political organization.   

  Therefore, the key question raised and explained  in this analysis can be said to be the  following: Will,  in spite of all hardships and risks posed by the crisis, ”emergency brakes“ of our biggest parties and the central power be pulled down, to enable including the process of strengthening local self‐governments and the strategic project of regionalisation among the priorities on the agenda of a new post‐election ruling coalition (2012)?  

Other relevant questions are the following: Who are actual drivers and what are decentralisation catalysts?  Are  there  any  noticeable  changes  in  programme  projections  of  the  parties  in  the  current convocation of the Parliament of Serbia? What can new competitors (coalitions), putting decentralisation and regionalisation of Serbia on the top of their list of priorities, expect? How do European economic and political standards, as well as the content and pace of Serbia’s EU accession affect programmes and policies of  parties  in  power  and  in  opposition?  Where  are  the  lower  levels  of  power  (municipalities,  cities, provinces)  and  what  is  their  role  in  the  crisis‐fighting  strategy  and  consolidation  of  the  state  and democracy?  Is  it  realistic, and under which  conditions,  to expect  constitutional  changes  in  Serbia which would implement EU states’ models and policy of new regionalism? 

 

178

Drivers and Catalysts of Decentralisation (Regionalisation) 

  Positions of political  actors  in national  states  are  a primary motive  and  the decisive  factor  that induces or blocks processes of  regionalisation  and  legal  codification of  regional  self‐government on  the European  level.  The  following  can  be  said  to  be  secondary  motives  of  regional  reforms:  a)  fostering democratic  principles;  b)  economic  and  financial  aspects;  c)  regional  self‐government  as  an  issue    as  a subject of political negotiating; and d) regional self‐government   serving to be delegated  inappropriate or inadequate  central  competences.  In addition  to  those  listed, a  study of  the Council of Europe  identifies additional two factors. They are constitutional solutions in national states and power elites. 

In the case of Serbia, with an extremely specific form of transition, political parties are even a more decisive  factor  of  de(centralisation)  and  (non‐)regionalistic  reforms  than  it  was  the  case  with  old  EU members and in the consolidated market democracies of new EU members. 

2.     Evolution of Party Projects on Decentralisation of Serbia 

2.1. Views in the period 2000 to 2008 

                In a recent paper, in the analysis of parties in Serbia following the resuming of a multiparty system (1990),  I  conclude  that  there  will  be more  clarity  in  explaining  the  nature  of  our  parties  if  facts  are measured by the power – opposition variable. It turned out that all our relevant actors were clearly aware that  a party programme primarily  served  the purpose of winning or  keeping power. A  key  stimulus  for frequent, sometimes even confusing changes  in programme  identities was an  interest (partial, corporate, party). 

Considering  these  findings,  brief  information  on  the  attitude  of  parties  in  Serbia  towards decentralisation will be given and then a question  if there are there more evident changes  in programme projections of the parties in the current convocation of the Parliament of Serbia will be answered. 

2. 2. 2006 Constitution and Attitude of Parties towards the Autonomy of Vojvodina  

An  unexplainable  prolongation  to  reach  an  agreement within  the DS  as  the  pivot  of  the  ruling coalition, as well as a fierce resistance of the opposition (DSS, SRS, SNS, NS) to the adoption of the Statute of the Autonomous Province of Vojvodina (APV) and the  law on the transfer of competences, proved the toughness, if not the domination, of the ethnocentric code on the party and overall culturological scene of Serbia.   

  Reacting to the solutions given  in the first version of the APV Statute (Draft Statute, published on 19 September 2008), the Democratic Party of Serbia (DSS) communicated to the public, within a very short period,  its opinion on the document of the APV Assembly ruling coalition, and gave  its alternative   Draft Statute. DSS authors of the ”legal analysis of the unconstitutional proposal of the APV Statute drawn up by the  ruling  coalition”  warn  that  the  Draft  Statute  of  the  APV”...  contains  too  many  unconstitutional provisions with an aim of expressly or  implicitly  taking over the competences of  the state of Serbia... by which the territorial unity and constitutional and legal order of the Republic of Serbia are questioned”. 

  To harmonise the Statue with the Constitution, DSS in the same document offered its own version of the Statute of APV, and following the adoption of the law on delegation (determining) of competences in the  republic parliament  and  the  adoption of  the  Statute of  the Autonomous Province of Vojvodina  (30 November 2009), this party instituted an initiative before the Constitutional Court for giving an opinion on the constitutionality of the subject legal acts of the Republic and Province.  

In addition to that, as far as DSS’s proposal of the provincial Statute is concerned, it can be said that it is about a very restrictive ”reading“ of the Constitution and advocating a minimum degree of provincial autonomy. A model of such a  formulation of a division of competences between  the central and middle levels  of  authority  can  be  found  in  the  solutions  termed  by Michael  Keatings  a  type  of  a  functional decentralisation.  ”With  this  type  of  decentralisation,  regions  have  a more  administrative  than  a  broad governance role“. 

179

2. 3. Ideas of New Actors (SNS, SDPS, URS) and Changes in Old Parties 

Serbian Progressive Party (SNS) 

In  the  context of  key values of  this new party  (”preservation of  integrity of  the  territory of  the Republic of Serbia“, ”creation of a modern democratic  state”;  ”peace and  security“; ”market economy“; ”decent  life” and ”social welfare  for all citizens“),  in the wording of the  first principle, the ”progressives” take  their position  towards  the Autonomous Province of Vojvodina by not contesting  it entirely, as  they used  to do when  they were  ”radicals”. However,  that  they are evidently  suspicious of  it and distrustful towards  the  citizens  of  Vojvodina  proves  their  opposing  the  state  disintegration  by  explaining  that:”... Serbia as a state will prevent by all political and economic measures a further disintegration of its legal and political system, particularly on the territory of the Autonomous Province of Vojvodina, which was,  is and will be an integral part of Serbia in accordance with its constitutional and legal order“. 

  The party ”White Paper – ’With the Programme to Changes’“, presented to the public a year after the quoted principles (October 2011), details the mentioned and other principles. The sixth out of the 20 stated  general  principles  is  called  ”the  integral  and  decentralised  Serbia“  and  the  emphasis,  which  is indicative, is not on the denial of autonomy and manufacture of fears against it, but on the projection of a state with an even development of all  its  regions. Beside an even  regional development,  the  focus  is on ”the  increase  in  the  scope of  regional and  cross‐border  cooperation“, as well as on  ”decentralisation of power by fostering local self‐governments and restoring direct competences to municipalities“. 

  When  the  autonomy  of  Vojvodina  is  concerned,  views  of  Igor Mirović,  a member  of  the  SNS Presidency and Vice‐President of  the Assembly of Vojvodina, should be mentioned.  Journalists call  them ”an  offer  of  a  third  road  for  Vojvodina”.  By  announcing  programme  principles  relating  to  Vojvodina, following the publishing of the general party programme, the leader of Vojvodina progressives claims: ”As far as we are  concerned,  the  issue of  the  constitutional position of Vojvodina  is entirely defined by  the present Constitution and by the adoption of the Statute of Vojvodina, to which we had a great number of objections and proposed numerous amendments, but now we deem it is time to turn to a faster economic development of Vojvodina“. Such a ”reasonable state‐making oriented position“ of the progressives on the autonomy of Vojvodina, Mirović  illustrates by giving support to opening the Brussels Vojvodina office on the  one,  and  by  contesting  (”objections”)  provisions  of  the  APV  Statute  on  the  Vojvodina  Academy  of Science  and Art, APV  symbols  and  referendum,  on  the  other  hand, on which,  to  be more  precise,  SNS ”seeks a dialogue”.  

This position  is confirmed by the statement of the party  leader, Tomislav Nikolić, that ”Vojvodina will have the rights it is vested with which no one will be able to strip it of in any way. Let Vojvodina be the driving force of development and a locomotive of Serbia’s joining the EU“ (Novi Sad, 27 December 2011). 

Social Democratic Party of Serbia 

SDPS brings new tones to the multiparty ”glossary“, not hesitating to warn on ”unnecessary costs“ of decentralisation. That refers to the local self‐management and regional level alike: 

„Undoubtedly,  there  is a need  for  regionalisation  in  Serbia.  In  the  reality of  social  life  there are geographic  areas  that  are  of  different  size  and  potential.  Regionalisation  should  imply  clearly  defined competences  free of any  statehood prerogatives and of  legislative autonomy. Regions  should  cover  the entire  territory of  the  state. As units above  the  local  self‐government,  they must not have attributes of political‐territorial autonomy which in Serbia exists in Vojvodina and Kosovo and Metohija”. 

  Social‐democrats are proponents of the following specific objectives, measures and actions  in the decentralisation process: a) regions should have a population of 600,000 to 800,000; b) the number of the existing  units  of  local  self‐government  should  be  kept,  whereas  the manner  of  their  financing  should change; c) sources of direct revenues of the local self‐government units should be enhanced; d) a control of local self‐government units borrowing should be  introduced;   e) a horizontal balance should be provided through aid  to economically weaker municipalities; e)  financial  transfers  from  the  republic  level  to  local 

180

communities  should  be  made  by  distribution  of  common  revenues  and  through  budget  subsidies  to underdeveloped municipalities; f) local communities should be capable of fighting crime. 

United Regions of Serbia 

  In their party Draft Platform of Regionalisation and Decentralisation of Serbia, from October 2010, an interesting point is made which other parties do not emphasis so categorically as URS do. It is about a conclusion  that ”centralised  states  reached  the  limit  in  their administrative and political capacities“, and that ”political decentralisation… leads to strengthening the entire country“.  

Regionalisation and decentralisation are also deemed to be in the URS Platform a significant aspect of a  sweeping  reform of  state administration by EU  standards.  In  that  context,  the  significance of Euro‐regionalism and linking regions through European institutions is emphasised. The positive effects of setting‐up administrative regions are  in ”encouraging and speeding up  local and overall economic development”, whereas ”a more just distribution of revenues”, as well as ”alleviation of inter‐regional differences” are also among the most important regionalisation objectives“. 

  In  order  to  attain  the  objectives  set, URS  insists  on  the  necessity  of  ”essential  changes  of  the present constitution or adopting a new one” and that puts them, together with LDP, LSV and SVM out of a dominant circle of Serbian parties which either glorify the existing constitutional decentralisation solutions (DSS,  SNS)  or  do  not  contest  the  necessity  of  constitutional  reforms  when  it  is  time  for  that  in  the subsequent  phase  of  EU  integration,  but  treat  them  as  less  urgent  current political  priorities  (DS,  SPS). According to general determinations of the URS, a new constitution of Serbia should introduce in the classic scheme  of  territorial  organisation  of  power  in  a  unitary  state  (central  power  +  local  self‐government system) the middle (regional) level of power and, on the other hand, abolish 29 administrative regions. URS propose seven regions (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija and Pomoravlje, Eastern Serbia, Southern Serbia, Western Serbia and Kosovo and Metohija) thereby adhering to the scheme of statistical regional division in the Law on Regional Development (2009).  

  On the ”idea exchange“ and the forthcoming ”market of voters“, the United Regions offer a pretty much  elaborate model  of  organisation  of  Serbia  as  a  regional  state,  similar  to  European  solutions  and experiences of the ”political (institutional) regionalism”, that is in accordance with the most developed type of  regional  autonomy  and  democracy.  This  platform  reminds  of  a  number  of,  unfortunately,  forgotten expert  projects  initiated  by  some  individuals  and NGOs  at  the  end  of  1990s.  The URS model  also  has elements corresponding to some earlier party projects (DSS and DS).  

However, no such regionalist project has ever been a key idea in a pre‐election platform of a party or a coalition which organisationally covers the entire territory of the country. It has never been a decisive offer, enabling its sponsors to be among the parliamentary winners on the political scene. Could it mark a departure  from  the Parliament  (G17 Plus, Šumadija Coalition) and a possible onset of a party departure from the ”political sky“ of Serbia? 

An Example of an Impact of a Pro‐European Policy on 

Party Programme Changes 

  That,  in spite of all their ”adhering to principles“ and ”consistency“ against an  inexcusable  inertia and non‐reflexivity, it is possible for our parties to learn life and historic lessons and that way change their views and policies, is shown by the Socialist Party of Serbia. Quotations from 2002, 2006 and 2010 illustrate how a key actor of the so called old regime (until 2000) and anti‐system opposition (2000‐2004) can evolve from anti‐European, through Euro‐sceptic to pro‐European concepts.  

  Not so radical, yet visible changes in party ideas can be seen in the example of an attitude towards decentralisation, regionalisation and the provincial autonomy of Vojvodina.  If, only three years ago, a key point  on Vojvodina  in  the  programme  declaration of  the  7th  SPS  Congress was  ”a  struggle  against  any serious attempt to revive autonomist and separatist aspirations and advocating regionalisation“, then it can 

181

be concluded that  in the new programme  from December 2010, the provincial autonomy  is added much more content and a more affirmative programme tone.  

Thus ”for socialists, a degree of autonomy is the question of democracy and decentralization, and not  a  question  of  autonomist  aspirations“.  Accordingly,  ”...  the  policy  of  denying  the  autonomy  of Vojvodina and the appropriateness of decentralisation of power in Serbia is unacceptable“. An affirmative definition  of  autonomy  is  given  by  the  socialists  in  the  form  of  advocating  ”...  a  clear  demarcation  of economic arguments in favour of a greater degree of decentralisation and delegation of certain rights and competences  to  the  APV…“.  On  the  other  hand,  without  giving  a  specific  plan  of  delegation  of competences, by opposing ”... unjustified political pressures to transfer the attributes of statehood in order to  justify aspirations for con/federalization of the Republic of Serbia or to advocate a secession of certain parts or of the entire territory of the APV from the Republic of Serbia“, a general ”red line” is drawn which must not be crossed. That way, not only the link with party roots is kept and its programme heritage and political  traditions  are  maintained,  but  simultaneously,  a  sufficiently  flexible  space  is  left  to  be  both doctrinary  principled  and politically  pragmatic  in  pointing  out one or  the other  dimension of  provincial autonomy. 

A positive valorisation of the significance of ”decentralisation and deconcentration of power“ in the SPS  7th  Congress Declaration  (2007) was  simultaneous with  its opposing  any  project  that,  taking  these democratic principles as a  starting point,  fuelled processes of autarchy, atomisation,  regionalisation and federalisation of Serbia, advocated dismembering of its territory“ (italicised by J. K.). It is worth reminding that European ideas and experience in regionalisation and federalisation were condemned by the socialists for two decades. In spite of great changes in the nature of political environment and of changes within the party leadership, the idea of division of power was legitimate for the socialists only to the extent of the so called horizontal division into legislative, executive and judicial.  

The new SPS programme from December 2010, however, abolishes the idea and practice of entirely contesting  regionalisation.  Although  highly  cautious,  yet  in  accordance  with  Serbia’s  EU  membership orientation,  the  socialists are at present becoming  to open  to  ideas and debates on  regionalisation    ”... within  the  principles  contained  in  the  European  Charter  on  Local  Self‐Government  and  the  European Charter on Regional Democracy“. Regionalisation is, in fact, ”admitted” to its programme primarily from the aspect of an even economic development of parts of Serbia: ”Therefore, the determination of SPS to accept regionalisation  is  based  on  the  need  to  reduce  regional  discrepancies,  hike  efficiency  in  increasing  the quality  of  public  services“.  Party  tradition  is  obeyed  by  warning,  immediately  after  mentioning opportunities of ”a more even development, democracy and flexibility“, on threats of ”loss of sovereignty“, ”segregation“, ”separatism of any type” etc. 

3.    Prospects 

  The  assessment  of  probability  of  the  project  of  regionalisation  of  Serbia  to  be  included  in  the programme of the future government of Serbia    is based primarily on programme values, on the present and assumed support of the electorate to our parties, as well as on the empirically proven experience that a  personal  factor  and  conflicts  of  ”small  differences“  are  reasons  of  frequent  post‐election  coalitions between those whose programmes differ greatly. Lastly, one should not forget that ”anything is possible” in politics and that the least expected coalitions are made for the sake of coming to power.  

Instead of a Conclusion 

The  overlapping  of  the  pre‐election  period  on  the  internal  political  scene  with  a  painful  and unpopular task of facing the controversial reality of Kosovo and Methoija (Kosovo) and commencement of resolving problems relating to it through negotiations with the authorities of the Republic of Kosovo aimed at  normalisation  of  living  conditions  of  all  communities  in  Kosovo  (Kosovo  and Metohija)  and  enabling modernisation of Serbia  in   EU  integration processes  is not a  favourable ambience  for  the authorities  to focus on institutional reforms of decentralist type. There is, first of all, an absence of the consensus of the most influential actors of the parliamentary scene of Serbia, as well as a lack of understanding of the demos (voters) what is a potential gain from regionalisation and, in addition to that, opposing institutional reforms 

182

induced by fears, stereotypes and prejudices of traditionalistic, anti‐European type. An insufficient pressure made by experts and media is also to be added to unfavourable circumstances. 

A critical mass of political requests for consistent decentralisation, including regionalisation, could exist on the  local market of  ideas  in the sphere of  interest calculations of key political parties and  in the sphere of a demand for voters only in the case of the acceleration in the European integration, stabilisation of economic trends, overcoming the crisis and effective  improvement of standards  in economics, politics and culture as by EU measures.  

Under  such  synergic  effect  of  anti‐crisis  strategies  in  Serbia  and  the  EU,  as  well  as  under circumstances  of  certainty  of  Serbia’s  EU  accession,  it  is  possible  to  assume  that  topics  of  regional democracy  of  a  European  type  or  competitive  regionalism,  including  drawing  up  a  state  strategy  of institutional  regionalisation  and  initiation of  the  process  of  constitutional  changes  for  the  purpose of  a ”bottom up” reconstruction and mobilisation of the sleeping resources of the society, could be expected to be put on the agenda of the Serbian political scene.  

Crisis  in  that  sense  could  become  a  factor  of  political  change  and  of  accumulating  reformist energies, as conditions of perseverance of subsystems of the society and civilisation values in general.  

Contrary  to  that, which  is,  regretfully,  at  present,  a more  likely option,  division  and  balance  of powers will remain  for a  few more decades an unlearned democratic  lesson and an  interiorised value of political  leaders,  cultural  elite,  as well  as  the most  influential  circles  in  the  scientific  community of  the Serbian metropolis. The game will be dominated by ethnocentric beliefs of political elites and ”calculations of  those  in power”, not entirely giving up a ”monopolistic  rent” or an ”extra profit”  from exploitation of delusions, manipulation with provincial autonomies and fears of them.  

Not  only will  the  regionalisation  of  the  state  be  forgotten,  but  the  very  existence  of  pillars  of modernity, sustainable development and democracy in Serbia may be put at risk. 

183

Snežana Đorđević, PhD 

FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF LOCAL 

SELF‐GOVERNMENT IN SERBIA 

Summary and Recommendations 

Analysis  and  studies dealing with  the  success, quality  and  effects of  transition  indicate  that  the political elite have a great influence on the success of transition. If the elite advocate democratic values, if it is capable of and devoted to democratisation and transformation to the market system, the transition  is more  successful.  Particularly  delicate  is  the  question  of  building  the  state  of  law,  constraining  power (consistently implemented system of division and balance of power), as well as an uncompromising fighting corruption and abuses.  (Pavlović V, 2011, pages 44, 45, Kristofer L, 1996)  

The  political  elite  in  Serbia  is  itself  a  collateral  casualty  of  the  1990‐2000  authoritarian  regime, therefore there are still thick layers of non‐democratic ideas, values and culture. From 2000 onwards, it has been implementing reforms in waves and the process is uneven and sluggish. The political elite (Democratic Party) of  the  four year    (2008‐20012)  term, which was expected  to be more decisive  in  the processes of transformation of the system, objectively was not prepared for democratisation and decentralisation, nor was it willing to encounter challenges of the globalised society. An important part of system changes that did  take place  in  this period, was  a  result either of  EU’s  requests or of pressures of  a part of  coalition partners.   

Serbia witnessed what was already  seen  in a number of other  countries,  that  it  is very hard  for politicians to: 

‐ give  up  their  positions  of  power  (aggregation  of  offices,  aggregation  of  state  competences  in relation to local authorities),   

‐ give up the superior‐subordinate relationship (hierarchy) and to accept a new type of partnership relation and cooperate with local authorities, civil society and finally, with citizens,   

‐ give up an outdated model of governance which either yields poor results or enables, due to non‐transparency of the system, numerous abuses and different forms of monopolies. 

Resistance  of  politicians,  who  should  themselves  be  in  favour  of  reforms,  to  processes  of decentralisation,  democratisation  and  system  modernisation  made  them  much  more  difficult.  System deficiencies  that  have  been  in  place  for  too  long  (partocracy,  weak  state  of  law,  domination  of  the executive tier of power, high rate of corruption, weak management and poor utilisation of resources and goods,  lack  of  transparency  and  accountability  of  politicians  for  their  actions)  are  a  consequence  of strengthening  of  authoritarian  concepts  over  democratic  concepts  of  reforms  and  development  of  the society.  From  2006  onwards,  the  process of  adjustment  and  democratisation  of  the  system  (abolishing putting delegates’ mandates at disposal  to parties,  improvements  in  the  judiciary,  returning property  to local authorities,  introducing statistical regions as a beginning of regionalisation)  is very slow. That period has been used by the political and economic elite to attain personal benefits and to preserve their political positions. 

  As EU  integration requires the acceleration of reform processes, the biggest ally of the citizens of Serbia  is  the  EU  itself.  It  proved  itself  to  be,  with  regard  to  all  essential  reform  processes,  such  as democratisation,  decentralisation,  building  up  managerial  capacities,  greater  transparency  and accountability of authorities, manner of utilization of public  finances and assets  in general,  fostering civil society, inclusion of citizens in decision‐making processes etc., a valuable co‐worker and advisor.    

Recommendations 

In  Serbia,  the  system  of  division  and mutual  control  of  power  has  not  been  in  place,  as  the Constitution introduced putting delegates’ mandates at disposal to parties, and due to a great dependency of MPs on  their parties, the Parliament  itself  is dependent on  them. The  judiciary  tier of power  is made 

184

dependent by a number of solutions and the entire system is partocratic. For that reason there is no state of law. The elimination of these fundamental system weaknesses is a precondition of modernisation of the state, local authorities and the society in general.   

The network of local level of power is not developed in Serbia. There are cities and municipalities. The district is established as a detached part of the state power and it is not a level of the local power. The Law on Statistical Regions (the latest amendment was made in 2010) provides for, in addition to the City of Belgrade as a region, the province of Vojvodina as the second region  (I do not mention Kosovo, which  is also identified as a region by the law), two new regions devoid of elected bodies and therefore they are not a level of local power. This model is not developed and further reforms in this area are necessary in order to strengthen regions. A precondition  is modernisation of the political, as well as of the economic system and  the  introduction  of  subsidiarity  as  a  principle  of  division  of  competences,  responsibilities  and functioning of all levels of power as a harmonised unit meeting interests of citizens. 

Serbia  has  relatively  big  municipalities,  comprising  together  with  the  cities  the  population  of approximately 45,000, and  if  the  cities are  taken out of  the  sample, municipalities have a population of approximately 25,000. They are big enough to provide quality services to citizens. A possible problem of a deficit  in  democracy  could  be  solved  by  strengthening  the  role of  local  communities  as  units  of  power within which it is easier for citizens to identify their needs, problems and to propose the manner of change of conditions. 

The Law on Cities, adopted in 2007, broadens the network of cities from 4 (Beograd, Novi Sad, Niš and Kragujevac) to 24. However, the cities are not given a broader scope of competences, higher degree of organisational autonomy, or financial and functional independence. In addition to that, cities, until recently (October 2011),  just as municipalities, did not have any assets. Belgrade  is given the status of a region by the Law on Statistical Regions, but that is not adequately defined in other laws. 

In  Serbia,  districts  are  not  units  of  local  power.  Possible  competences  of  this  level  of  the  local power  could  be  taken  into  consideration.  Of  particular  interest  are  solutions  that  are  inexpensive, functional in terms of strengthening forms of cooperation between municipalities and cities, with a possible occasional  introduction of  functional districts  through which  some current problems would be  solved or some projects accomplished.  

Introduction of regions is probably the most complex process for the countries of Eastern Europe as it  implies the existence of democratic political culture and economical principles and relations due to the fact that a region is an important economic and development factor. As the first step toward that end, the Law on Statistical Regions was adopted Serbia, but  the newly established  regions  (with  the exception of Vojvodina  and  Belgrade)  are  not  levels  of  local  power.  Their  bodies  are  appointed  partly  by  the  local authorities they are comprised of and partly by the Government of Serbia.   

Beside the need to develop a network of  local power (municipality, city, district, region),  it  is also important to introduce basic principles of territorial organisation through NUTS, a five‐tier system. NUTS is a  statistical  unit,  used  in  the  process  of  introduction  of  regions, when  the  area  and  capacities  (spatial, human, economic, financial, communication, managerial and development) are concerned.   

The Ministry of Economic and Regional Development  relies on  these principles  in establishing a network of regional centres in Serbia, which is a step forward in the process of regionalisation.  

In Serbia, there is still a hierarchy in relations between the state and local power. The principle of subsidiarity has not been introduced and local authorities were given back local property as late as October 2011. That means  that  local authorities were  too  long dependent on  the  state, which was a permanent source of corruption, inefficiency and generated barriers to investment. 

 

 

185

Competences 

The process of reforms carried out since 2000  included greater competences of  local authorities, but it was not brought to an end. A great number of competences that could be assigned to municipalities and cities remained at the central level. Municipalities and cities were given a part of competences in the sphere of education, primary healthcare, pharmacies and welfare and  their  scope  is not  sufficient.   As a consequence,  schools, health  centres and  social‐care  centres do not elect  their directors  independently. The municipality  interferes  in this process by choosing cadre by party and not exclusively by professional criteria, whereas  the approval  is given by  the minister  in  charge of a  specific  sphere  (education, health, social care). Local  institutions  (schools, health centres, social‐care centres) are not entitled to have a say regarding  the quality of  educational programme, health or  social  care  and  they hardly  can do  anything independently regarding the respective sphere of activity. A great problem is the fact that citizens, as users of these services  (students, parents, sick persons, social assistance users) are marginalised, and as a rule they  are  not  asked  anything  as  to  their  priorities,  satisfaction with  the  services  they  use  or  ideas  for improvement of the situation. The state provides salaries to the employees  in all mentioned spheres and the municipality covers material costs.   

The area of urban planning and construction is still in detail regulated by the state and the ministry in charge. The process of getting land and cadastre books in order already takes too long, instruments and mechanisms of  control are not  in place, basic professional  standards are violated,  corruption and  crime persist.  Political  parties  still  have  a  great  shadow  influence  on  the  allocation  of  plots,  construction approvals and a major part of these activities remains within the competence of the state. 

The area of encouraging economic development  is not defined  in a modern way. The state  is not willing to return property to  local authorities and to subsequently stimulate them  in an adequate way to build up entrepreneurial, managerial and development potentials.  

Elections 

The process of decentralisation  in Serbia affected election models. Political parties are, as a rule, centralised with a very small independence of local branches.  

A great problem  is that delegates put their mandates at their parties’ disposal (2006 Constitution and  the  Law on Elections), giving political parties great possibilities of  removing  the elected deputies  in local  assemblies  and  MPs  in  the  national  parliament.  In  a  system  with  a  weak  political  culture  this strengthens  the authoritarian  type of  relations and mentality of obedience, and weakens  the chances of system democratisation. That is why it is among priorities to incorporate in the new law on local elections the principle of a free term of office and to amend the article in the Constitution providing for that type of practice.  It  is  important  for  the  democratisation of  the  system  as  a whole  to  adopt  a  law on  financing political parties. 

A great weakness of a proportionate model of local elections is that it favours candidates from the centre  of  a municipality  or  a  city  (political  parties  nominate  candidates  from  centres),  leaving  a  great number of rural or peripheral parts unrepresented. This shortcoming could be rectified by a mixed model of elections which ensures representatives from all parts of the municipality (city).  

Aggregation of posts is not allowed in Serbia since recently, which could yield good effects. A weak democratic political culture is even more impaired by the practice of partocracy, heavy dependence of all appointed office‐holders on parties and their non‐dependence on citizens. Holding only one post will force politicians to devote themselves to one job only.  

Models of Organisation of Power 

In 2002, the Law on Local Self‐Government introduced a model of a strong (directly elected) mayor and  optionally,  a  city manager  in  Serbia.  The model  had  a  system  flaw  as  the municipal  council  as  a collective  executive  body was  in  the  end  to  be  elected  by  the  assembly  (the mayor was  entitled  in  to 

186

propose,  but  in  the  case  of  a  dispute,  the  assembly made  the  final  decision),  instead  of  allowing  the councillors to be appointed and dismissed by the mayor.  In 2007, the new  law reinstated the model of a weak mayor as a resistance of political parties to mayors who become competitors on the political scene instead of demonstrating obedience.  It would be good to  launch an expert debate  in the public on good and  bad  sides  of  these models  (strong mayor, weak mayor,  city manager)  and  allow municipalities  to choose the model that suits best their needs. It would be very good to include citizens in deciding on these matters.  

Local Government and Administration 

It  is necessary  to  reform  the  system of  local  government and of  civil  servants employed on  the principle  of  merit.  The  reform  should  include  formal  and  essential  constituent  parts  of  the  system  ‐ employment, overall way of performing duties  (outdated, automated, non‐creative and non‐motivating), professional promotion (relatively poor mobility), dismissal etc. The old, outdated model resting on political eligibility should be abandoned and a modern system based predominantly on professional criteria should be  introduced.  This  reform  should  improve  the  quality  of  an  organization,  as well  as  of management, educational and professional structure of the employees, their managerial capacities in all spheres (project, financial, budget, HR management, as well as democratic potentials in the decision‐making process against the inclusion of citizens).  

Local Government Financing 

The  new  Law  on  Public  Property  (October  2011)  provides  for  necessary  instruments    for  local authorities needed for successful exercising of their competences and provides them with an opportunity to  become  important  engines  of  development.  It  introduces  public  registers  of  property  and  increases responsibility in disposing with property as there is an obligation of tendering in property transactions and a detailed budgetary control.  In  the process of  transfer of property any abuse and corruption  should be prevented  and  local  authorities  and  the  Standing  Conference  of  Cities  and Municipalities  in  particular should pay a special attention to that.  

It  is  necessary  to  provide  a  financial  autonomy  of  local  authorities  when  direct  revenues  are concerned, as well as the right to set rates and collect direct revenues (local tax authority). Besides, the law must define the percentage of the budget allocated for local transfers, a precise formula of distribution of both funds and contributions for the underdeveloped (the equalisation fund).    

Services 

A serious reform  in the sphere of public services  is to take place  in Serbia, and  it  is to commence with reforms in public utility companies. However, a legal provision that private capital may make only 49% of  the value of a public utility  company eliminates a possibility of  serious  reforms.   Privatisation  in  this sphere always increases a degree of competition and quality of services and drives prices down.  467 

The  other  important  sphere  is  change  of  the manner  of  appointing  directors  and management boards  in public utility  companies, and professional qualities of an  individual must be  introduced as  the only  essential  criterion.  Public  utility  companies  should  undergo  a  serious  organisational  reform, management reform and reforms of all types aimed at hiking quality of performance, abolishing subsidies and ensuring market prices.  

The third important sphere of reforms is the introduction of standards in service industry, which is a pioneer and exceptionally useful task.      

 

                                                            467 "Governance in the Twenty- First Century: Revitalizing the Public Services", Ed. by Guy Peters and Donald Savoie, Canadian Centre for Management Development, 2000.i "Local Economic Development" Ed. by Norman Walzer, Westview Press, 1995.

187

Intervention of State Bodies 

The  issue of  state  intervention  in  the activities of  local authorities  in Serbia  is well defined. The state may intervene only in the case when local authorities adopt a non‐constitutional and illegal act. The competent ministry warns a municipality or a city on that, and if they fail to respond, it institutes before the constitutional court a proceeding of determining constitutionality and  legality whereby  the subject act  is rendered ineffective until a final decision is made by the court. 

The government is entitled to, upon the proposal of the Ministry of State Administration and Local Self‐Government, under circumstances which put at risk interests of citizens and strictly defined by the law (non‐convening the assembly, failure to hold regular meeting and to pass the budget) dissolve the assembly of  a  local  self‐government  and  to  schedule  new  elections  within  3  months.    These  solutions  are  in accordance  with  the  standards  of  democratic  countries.  The  problem  emerges  due  to  partocracy  and informal canals of influence and for that reason the struggle to establish a democratic system and the state of law is an opportunity to keep intervention processes within a legally defined and acceptable framework . 

188

189

Prof. Irena Pejić, PhD      

Faculty of Law, Niš 

 

LOCAL SELF‐GOVERNMENT IN EUROPEAN CONSTITUTIONAL SYSTEMS 

Summary and Recommendations 

The comparative analysis of  local self‐government systems  in the selected examples of European countries  shows  that  the  principle  of  decentralization  has  become  a  generally  accepted  rule,  both  in traditional West‐European systems and  in “new“ East‐European democracies.  Institutional manifestations of the constitutional principle of democracy  indicate a great variety of models among the countries being the subject of the comparison, but more common features are clearly noticeable in the system of local self‐government  than when  territorial  autonomy  is  concerned.  In  spite  of  the  fact  that  there  is  no  unique “European mould“ of local self‐government, it can be said that what is common for the concerned systems is that countries strive to profile their territorial organization in a way corresponding to primary functions in a  decentralised  organization  of  a  state:  delegation  of  certain  activities  to  lower  levels  of  territorial organisation and leaving it up to citizens to decide, either directly or through their elected representatives on the most important issues relating to a local community.   

The aim of decentralization in the system of local self‐government is the fulfillment of interests of local population in a manner that is the most acceptable for those they concern. Constitutional guarantees relating  to  local self‐government are  in  institutional terms at  the same  time constitutional guarantees of rights of citizens to  local self‐government.  It  is  left up to citizens to decide directly or through  freely and directly elected representatives in local representative bodies.  

Following  World  War  Two,  there  were  first  two  waves  of  decentralization  that  took  place simultaneously  in  West‐European  and  East‐European  democracies.  The  first  of  them  occurred  in  all European  countries  in  the 1950s, when decentralization was a part of a wider  concept of constitutional reform  (either  towards  civil  constitutionality  or  socialist  constitutionality)  and  European  countries were driven by a wish to eliminate consequences of centralized totalitarian systems set up during the war. While West‐European  countries  were  shaping  and  incorporating  the  system  of  local  self‐government  in  the general constitutional model that rested on the principles of the rule of law, division of power, multipartism and market  economy,  socialist  countries were  adhering  to  a  general  ideological  framework  of  socialist constitutionality, with unity of power, party monism and  “dictated“  state economy. General  features of constitutional  systems  directly  affected  functioning  of  the  local  self‐government  system,  and, with  the exception of size and area, it is difficult to find common characteristics of local self‐government systems in these  two  examples.  The other  decentralization wave  took  place  in  all West‐European  countries  in  the 1980s  and  1990s  (France,  Italy,  Sweden  and  other  Scandinavian  countries)  and  in  the1990s  this wave affected former socialist countries following the collapse of the real socialism and adoption of new civilian constitutions.  In East‐European countries, still in a sui generis transition, it one can hardly expect the local level not to encounter problems the state is facing on the national level.  

Rationalisation  of  territorial  division  and  introduction  of  criteria  as  to  the  size  of  local  self‐government  units  are  conditioned  by  specific  historic,  cultural,  economic  and  other  reasons  taken  into account  when  profiling  a  local  self‐government  system.  A  common  feature  of  local  self‐government systems in West‐European systems is their historic root, dating back in the 19th century (as an illustration, the  Italian  and  French  system  date  back  from  the  Napoleon  era,  although  the  Italian  system  was restructured  following  the  1861  unification;  the  Swedish  system was  introduced  in  1863, whereas  the English system still rests on great reforms instituted in 1835).    

In  the  majority  of  West‐European  countries  a  polytypic  system  of  local  self‐government  was introduced and manifested, as a rule, through two levels of organization, although there are examples of a three‐tier  organization.  A monotypic model  of  organization  is  present  in  some  systems,  in  Austria  for 

190

instance, whereas  in the greatest number of countries a decentralization system  is organized as polytypic with two (Bulgaria, Greece, Hungary, Romania, Czech Republic, Sweden, Netherlands) or three levels (Italy, Spain, France, Poland).    

The greatest differences among the European systems are manifested in the division and structure of state territory, i.e. in the number and size of local self‐government units.  A difference between countries with  a  great  number  of  “small“  units  and  countries  with  a  small  number  of  “big“  units  of  local  self‐government is noticeable. If a system of vertical organization of local self‐government is added to that, in which there is more than one level of organization, than it is evident that countries strive to achieve the set decentralization objectives in accordance with their capabilities and circumstances dictated by historic and cultural heritage. Although the population of 30,000 can be taken as a median number of an average‐size local self‐government unit, there is a great difference in the size of local communities, not only in European terms, but also within a single state territory. The United Kingdom is among the countries with the biggest local self‐government units, with the population of 139,000 on the average, whereas the country with the smallest average population per local self‐government unit is France, the average population being 1,560. However, any extremes in the fragmentation of territorial units or their enlargement could pose a problem in decentralization and functioning of local self‐government systems. 

The territorial organization of a country, as well as the average size of a local self‐government unit result directly from the social ambience, historic and cultural heritage, depending on a constitutional and political  system  within  which  a  local  self‐government  develops.  That  is  why  some  of  North‐European countries (Sweden Denmark, England), based on their previous experience, commenced at the end of the previous  century  the  process  of  enlargement  of  small  local  communities  which  could  not  satisfy  the requirements of the economic development imposed by the new age. On the other hand, quite a reverse process took place in France and Italy, resulting in a drastic increase in the number of local self‐government units. 

With regard to legal solutions on the competences of local self‐government, there is a pretty high degree of uniformity, and  there  is almost a  common position  that activities  in  the area of public utility services,  spatial planning and urban development, elementary and pre‐school education, primary health protection, housing and social welfare, culture and sport, fire protection, as well as the protection of public order are “naturally“ within the competences  of local self government. A certain group of activities relating to the development of a modern state, such as living environment protection and consumer protection, are still highly  centralized  in  some East‐European  countries.  It  seems  that  the  institutional  structure of  local self‐government  in new democracies cannot support numerous activities devolved  to  local authorities  in the decentralization process.  Finally, in all parallel systems, the central authority holds powers relating to the attributes of a sovereign state, such as security and judiciary.  

One of the features of the modern system of local self‐government is financial autonomy and the increase  in the so called own sources of  local self‐government unit financing. Although the percentage of “own“ and other sources in the local budget varies from country to country, an increase in the rate of own revenues  is  common  for  modern  local  self‐governments,  which  has  lately  also  applied  to  new  East‐European democracies. Major receipts of the local budget and local finances come from a few sources: own receipts from local dues and taxes, revenues from national taxes and dues (predominantly as a percentage participation  in state dues); subsidies  from the state budget, which can be earmarked or  free; as well as direct financial market receipts. 

The  institutional structure of  local self‐government systems, either monotypic or polytypic,  is the most  similar  in  parallel  systems.  Local  self‐government  is  based  on  the  representative  system  in which citizens directly, in general and free elections elect their representatives by secret ballot in a representative body (assembly, council) of a local unit. The model of local elections is usually a reflection of the national voting system dominated by the “rules“ imposed by political parties. That is why in a great number of cases the system of a proportional representation with electoral list is applied although endeavours are made to include  elements  of  personalised  elections,  which  better  suit  decentralization  objectives  in  local  self‐government.  Direct  participation  of  citizens  in  carrying  out  activities  of  the  local  self‐government  is 

191

guaranteed  in all  countries with a  special emphasis on  their deciding or at  least on  consulting  them on changes or  institution of a new  self‐government unit.  In addition  to  the  referendum and  civic  initiative, citizens  participate  actively  in  the  activities  of  representative  bodies  at  the  local  level,  thus  ensuring transparency of the work of local authorities. 

Recommendations 

On  the basis of  the  compared  experience of  European  countries,  as well  and  the  tradition  in  a national system of decentralization, some general recommendations can be given with an aim of improving the system of local self‐government in the Republic of Serbia:  

1. Given  the historic heritage, particular  features as  to  cultural and economic  conditions, as well as  the constitutional  framework  relating  to  functioning  of  the  local  self‐government  system,  rationalization  of territorial division  in the Republic of Serbia  is based on  legal conditions allowing setting up a municipality on  a  territory with  a  population  of  at  least  10,000  and  a  city  on  a  territory  being  an  administrative, geographic  and  cultural  centre  with  the  population  of more  than  100,000.  Considering  the  local  self‐government  system  in  Serbia which  can be  said  to be monotypic,  the  issue of division of  competences between  the municipality and  the city  remains open,  i.e.  there  is a need of defining activities within the competences  of  the  city.  There  is  space  to  normatively  determine  and  effectively  implement  the subsidiarity  principle  when  these  two  are  concerned,  which  would  enable  an  even  development  of capacities  in all municipalities, particularly those organized within cities, currently without the status of a local self‐government unit.  

2. With  regard  to  legal  solutions  of  the  competences  of  the  local  self‐government,  there  is  almost  a common  position  that  activities  in  the  sphere  of  public  utility  services,  spatial  planning  and  urban development,  elementary  and  pre‐school  education,  primary  health  care,  housing  and  social  welfare, culture  and  sport,  fire  protection  are  “naturally“ within  the  competences   of  local  self  government.   A certain group of activities relating to the development of a modern state, such as environment protection and  consumer  protection,  are  still  highly  centralized  in  some  East‐European  countries.  There  is  an impression  that  the  institutional  structure of  local  self‐government  in new democracies  cannot  support numerous activities devolved to  local authorities  in the decentralization process. Therefore  it  is necessary to  reinforce  not  only  the  institutional  infrastructure,  but  to  financially  support  local  self‐government capacities in the attainment of the objectives of living environment and consumer protection, which would to the greatest possible extent serve both the individual interests of citizens and the public interest within the national legal order.  

3. One of the characteristics of the modern system of local self‐government in European systems is financial autonomy and increase in the so called own sources of financing of local self‐government units. Although the percentage of “own“ and other sources in the local budget varies from country to country, an increase in the rate of own revenues is common for modern local self‐governments, which has lately also applied to new East‐European democracies. Major  receipts  in  the  local budget and  local  finance come  from several sources: own receipts from local dues and taxes, revenues from national taxes and dues (predominantly as a percentage participation in state dues); subsidies from the state budget which can be earmarked or free; as well  as direct  financial market  receipts.  To  that  end,  fostering  financial  autonomy  in  the Republic of Serbia  can be  recommended, primarily by  the  increase  in direct  revenues of  the  local  self‐government, which can be achieved through a tax system reform. On the other hand, earmarked or transferred funds should be defined in the republic budget in the total amount and in individual amounts, which is to ensure certainty in planning and attainment of project goals of local self‐government units.  

4. Having in mind the fact that in the local self‐government system of the Republic of Serbia both models of representative seats have been applied since 1990:  the majority and proportional representation (which is still in force), it is possible to point to advantages and shortcomings of both electoral systems. The model of local elections  is usually a  reflection of the national voting system dominated by  the “rules“  imposed by political parties. That  is why  in a great number of cases  the  system of proportional  representation with electoral list is applied and that is what political parties support. However, endeavours are made to include 

192

elements of personalised elections, which suit better decentralization objectives  in  local self‐government.  As  the  electoral  system  in  the  Republic  of  Serbia  has  features  of  a  proportional  representation with  a precise mathematical proportion (unique election list, delegates obliged to put their mandates at disposal to parties), it can be said that personalised voting is entirely neglected.  

Taking  into account objectives of  local representation and the representative system at the  local  level  in which  political  representation  should  give  way  to  the  requirements  of  an  even  territorial representativeness of all settlements within a  local community, the majority electoral system would be a more  appropriate  to  this  level  of  territorial  organization.  On  the  other  hand,  if  it  is  insisted  on  the proportional  representation  prioritising  election  lists  of  political  parties,  then  this  system  should  be adjusted  by  introducing  an  open  election  list,  or  the  citizens  should  be  allowed  to  draw  up  their  own election lists by applying the model of the so called cross voting. Reasons for highly personalised elections should be sought  in the objectives of decentralization and the sense of the  local self‐government system which is to be to the greatest possible extent oriented to citizens and to their  “local“ needs and interests. That can be achieved only by raising the level of trust to the elected representatives without strengthening political parties as the mediator in local elections. 

5. As in modern constitutional states the representative system is a dominant form of exercising power by citizens, it should be noted that it is necessary to foster direct democracy within the local self‐government system. A direct participation of citizens  in carrying out activities of  the  local self‐government should be fostered  through  traditional  forms of direct democracy,  the  referendum  and  civil  initiative  and  through various  forms  of  public  discussions  that  are  enabled  by modern  communication  systems.  To  that  end, amendments  to  the  Law  on  Referendum  and  Civil  Initiative  can  be  recommended  in  order  to  simplify requirements relating to civil initiative. Petition signing procedure and activities relating to carrying out civil initiative  should  be  cost  free.  As  citizens  themselves  are  taxpayers,  they  should  not  be  additionally  or retroactively charged  if they  launch any  initiative or activity.   The solution contained  in the Draft Law on Referendum and Civil Initiative granting citizens longer period for petition signing (an eight‐day term is still in effect, whereas  in  the Draft, a 90‐day petition signing  term  is anticipated) should be supported and a possibility of granting even longer term should be taken into consideration. Civil initiatives require, just as it is the case with activities of political parties and their campaigns, a  longer period to enable the public to take a general position on the reasonableness of citizens’ requests.  Legal guarantees should be given that civil initiatives will be on the agenda of a local assembly (which is not provided for in the applicable laws), and the competent representative body should be obliged to notify the initiating party on its final decision. 

In addition  to  referendum and  civil  initiative,  citizens  should be enabled  to actively participate  in public discussions, fora, even to directly take part in the activities of representative bodies at the local level (such as attending board meetings and meetings of other bodies), which will enable transparency in the activities of  local authorities and,  in addition to that, the  local self‐government will be open to new  ideas and the quality of decision‐making will improve.  

193

Professor Stevan Šogorov, LLD 

 

REGION ‐ SUBJECTIVITY, PROPERTY, ASSETS 

Case study Vojvodina 

Summary 

This  paper  discusses  the  legal  status  and  assets  of  a  region,  with  special  reference  to  the Autonomous  Province  of  Vojvodina.  The  first  part  of  the  paper  is  devoted  to  general  issues  of  legal subjectivity  and  assets  of  the  region,  and  the  second  to  legal  subjectivity  and  assets  of  Vojvodina  in historical retrospect. The author starts from the premise that for the achievement of substantial autonomy of  a  region  its  economic basis  is  of  crucial  importance,  and  that without  adequate  economic  basis  the autonomy of a region always has more or less formal character. Pillars of economic autonomy of a region, in turn, consist of the region’s original  income and assets.  In this context, the author takes property of a region as a subject of the analysis. It is evident that the political subjectivity of a region is basis of its legal subjectivity and that legal subjectivity is a necessary prerequisite of its assets. Property is a set of subjective rights of property nature of which property (property rights) is the most important. Each form of property (private, public) implies a plurality of rightful owners. The author therefore criticizes the reduction of public property to government property that happened in Serbia after the adoption of the Constitution of 1990, and  led  to  political  and  legal  desubjectivisation  and  economic  disempowerment  of  Vojvodina.  Through detailed  analysis of  the most  important  laws used  as means of  economic disempowerment,  the  author pointed out the absurdity of such a process. After the political changes initiated in 2000, there have been attempts to partially correct this situation by adopting the Law on Establishing Specific Competences of the Autonomous Province (the so‐called "omnibus" law) of 2002 and the Law on Establishing the Jurisdiction of the  Autonomous  Province  of  Vojvodina  of  2009.  Somewhat more  ambitious  changes were  implied  by adopting the Law on Public Property of 2011, but on that occasion it was also proved that the constitutional framework determined by  constitutions of  the Republic of Serbia of 1990 and 2006 was  too narrow  for substantial restitution of property of the autonomous province of Vojvodina. However, in the proposal de lege ferenda, the author points to significant possibilities for increasing the property capacity of Vojvodina within  given  constitutional  framework  by  changing  norms  in  the  law  on  public  property,  if  adequate political will for such changes exists. 

194

195

Miroslav Prokopijević 

 

FISCAL DECENTRALIZATION OF SERBIA 

Summary and Recommendations 

The study deals with options for the fiscal decentralization of Serbia in the light of solutions existing in  the  EU.  After  a  brief  introduction  (1),  it  gives  a  definition  of  decentralization  (2),  and  forms  of decentralization (3). This is followed by an analysis of the fiscal decentralization (indicated by the share of local  units  in  total  state  expenditures,  the  share  of  direct  revenues  in  total  local  revenues,  due  to /non/existence of  fiscal  federalism, and  the position of subnational units of government on  the  financial market)(4). At the end, some policy recommendations are offered. (5) Serbia is a very centralized country, this  is a general  conclusion, and  for demographic,  social, economic and political  reasons,  it needs  to be decentralized. Decentralization would assume an  introduction of regions, a dilution of municipalities that are  too  large  in  the  population  sense  into  smaller  ones,  an  improvement  of  the  role  of  submunicipal communities  and  a  reallocation  of  some municipal  responsibilities  to  submunicipal  level  and  a  larger independence of subnational units of government on  the  financial market. The  reform should be carried out in a gradual and deliberate way, after being completely designed and after getting the political support by a substantial majority.  

Recommendations 

Serbia  is  a  very  centralized  country.  Decentralization  should  be  carried  out  for  demographic, economic, social and political reasons.  

Decentralization  is  to be carefully planned,  following an extensive expert debates and a detailed elaboration of a few main decentralization options.  

Decentralization  is  to  be  implemented  only  if  it  is  supported  by  a  substantial majority  in  the Parliament. Thus, decentralization would obtain a support of a substantial majority on the one, and, on the other hand, its politicizing and a possibility of amending it after each elections would be prevented.  

Decentralization is generally more suitable for developed regions and municipalities (as they retain more funds than prior to its introduction), and it is not favorable for the less developed ones. That is why one  should  count  on  resistance  to  decentralization  by  underdeveloped municipalities  and  cities.  Their reluctance  to  it  can  be  alleviated  by  increased  transfers  and  the  funds would  be  ensured  by  reducing transfers to more developed municipalities and cities.  

When underdeveloped municipalities and cities are concerned, decentralization  is an opportunity provided they undertake reforms by relying on an entrepreneurial management model and tax competition mechanisms (fiscal federalism).    

Decentralization does not have  to be  implemented at once, however,  there must be a complete decentralization  plan  and  it  has  to  be  clear  at  its  onset.  It  may  be  revised  in  accordance  with  the implemented  decentralization  measures  and  their  results,  but  the  plan  must  be  in  place.  Otherwise, problems will emerge due to the lack of understanding of the goal set, which would result in disorientation and confusion.  

Decentralization is a very complex process and it is better to carry it out step by step than at once, and the steps should be in accordance with a predetermined and adopted plan. Elements that do not work well may be changed.   

Decentralization should relate to the regional, municipal and submunicipal  level. For the regional level, one  tier  is  sufficient.  The  other may  be  left  up  to municipalities,  provided  they  are  interested  in 

196

setting up  local regions for certain purposes (healthcare, flood protection, environment protection, water supply, regional depots and waste water processing etc.).  

Regionalization does not have  to be  symmetric, as asymmetry may  suit better  the demand and needs of people in different parts of Serbia.    

The  ultimate  goal  of  decentralization  should  be  to  spend  half  of  the  funds making  the  overall national spending at the central government level, whereas the other half is to be spent at the provincial, regional and local level.  

A share of direct revenues of regional and local units of authority should be at least on the average of the EU countries.  

In the process of decentralization, at least a half of the biggest municipalities should be split up. In the  process  of  downsizing,  setting  up  new  municipalities  with  a  population  below  10,000  should  be avoided, as  smaller population adversely affects  the  capability of municipalities  to obtain  resources and perform certain activities.  

In  municipalities  with  a  population  of  several  tens  of  thousands,  it  is  necessary  to  disperse municipal  services  on  several  locations  (to  suit  the  layout  of  blocks  of  houses,  settlements,  population distribution),  in  order  to  avoid  travelling  and  queuing  in  performing  elementary  activities.  This  can  be achieved by strengthening functions of local communities.  

An important dimension in decentralization at the municipal level of authority is to fully introduce an e‐government  in municipalities. Their  introduction may  reduce a need  to disperse municipal  services over the municipality territory.  

The position of province, regions and municipalities on the financial market should be liberalized, to enable  them  to  be more  independent  in managing  their  finances. At  the  same  time,  it  is  necessary  to introduce stricter  legal  responsibility  for borrowing and utilization of  funs  in order  to prevent corruption and irresponsible borrowing and spending of funds.  

197

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CIP – Каталогизација у публикацији Библиотека Матице српске, Нови Сад  342.24 321.7 35.071.6(497.11)        ALTERNATIVNA nacionalna strategija decentralizacije : prilozi  :  [autori Marijana  Pajvančić  .  .  .    et  al  .  ]  .  – Novi  Sad     :  Centar  za  regionalizam,  2012  (Novi  Sad  :  Reclamare).  –  200     str. : tabele ; 21 cm  Tiraž 300. – Bibliografija.  ISBN 978‐86‐86145‐20‐8 1. Пајванчић, Маријана [аутор] a) Демократија – Србија  b) Државна управа – Децентрализација – Србија  c) Аутономија COBISS.SR‐ID 272107015