RAPPORTQUINZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2020
AVIS
FAIT
DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 3360)
de finances pour 2021
Voir le numéro : 3399–III–40
En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692
du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses au
questionnaire budgétaire devaient parvenir au rapporteur pour avis au plus
tard le 10 octobre 2019 pour le présent projet de loi de finances. À cette
date, 95 % des réponses attendues étaient parvenues à votre rapporteur
pour avis.
INTRODUCTION ........................................................................................................... 5
I. LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE ET DE LA GESTION DES CRISES, RESTÉE AU SECOND PLAN DANS LA CRISE DU COVID-19 ................................................................................................................ 7
A. UN BUDGET 2021 REFLÉTANT LE FAIBLE POIDS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DANS L’ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE ............... 7
1. Un maintien des crédits de la direction générale à 520 millions d’euros ............... 7
2. Un budget qui ne représente que 7 % des crédits de la sécurité civile ................... 10
B. UNE ABSENCE DE PILOTAGE DE LA CRISE DU COVID-19 PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE CHARGÉE DE LA GESTION DES CRISES ......... 11
1. Une cellule interministérielle de crise activée tardivement et coexistant avec
le centre de crise sanitaire du ministère des Solidarités et de la santé ................... 11
2. Un soutien insuffisant aux services d’incendie et de secours ................................ 13
3. Un engagement des moyens nationaux sans réelle coordination avec le
ministère des Solidarités et de la santé ................................................................... 15
a. Une participation décisive des hélicoptères de la sécurité civile ........................... 15
b. Une difficile coordination avec les héliSMUR .................................................... 16
c. Une participation ponctuelle des avions de la sécurité civile ................................ 17
d. Une absence de mobilisation des moyens logistiques nationaux .......................... 17
4. Une coopération européenne en cours de construction .......................................... 18
a. Une faible mobilisation des moyens mis à la disposition de l’Union
européenne dans le cadre de la crise .................................................................... 18
b. Un accroissement du budget du programme RescEU dont la sécurité civile
française pourrait bénéficier ................................................................................ 19
— 4 —
II. LES FORCES TERRITORIALES DE LA SÉCURITÉ CIVILE DANS L’ATTENTE D’UNE RECONNAISSANCE DE LEUR RÔLE DANS LA GESTION DE LA CRISE DU COVID-19 .................................................................. 21
A. DES SAPEURS-POMPIERS INSUFFISAMMENT RECONNUS DANS LEURS MISSIONS DE SOINS D’URGENCE ET TRÈS VARIABLEMENT MOBILISÉS .............................................................................. 21
1. Des sapeurs-pompiers souvent peu sollicités au début de la crise, mais qui ont
assuré des missions essentielles ............................................................................. 21
2. La brigade de sapeurs-pompiers de Paris, un acteur majeur dans la gestion de
la crise en région parisienne ................................................................................... 27
3. Un arbitrage interministériel sur le numéro unique et les plateformes
communes qui ne peut plus être repoussé .............................................................. 29
a. Une saturation du 15 pendant la crise, alors que des plateformes communes
auraient permis de mieux gérer les appels d’urgence ........................................... 29
b. Un indispensable arbitrage interministériel .......................................................... 32
4. La nécessité d’une meilleure reconnaissance des sapeurs-pompiers en tant
qu’acteurs du système de santé .............................................................................. 33
a. Une reconnaissance attendue des capacités de soin des sapeurs-pompiers et un
élargissement souhaitable des gestes techniques dans le cadre du secours
d’urgence aux personnes ..................................................................................... 33
b. Un arbitrage indispensable sur les carences ambulatoires .................................... 34
c. Une nécessaire reconnaissance automatique des infections au covid-19
comme maladie professionnelle pour les sapeurs-pompiers ................................. 35
B. DES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE SÉCURITÉ CIVILE SOUFFRANT D’UNE FAIBLE RECONNAISSANCE ET D’UN SOUTIEN FINANCIER INSUFFISANT ......................................................................................................... 35
1. Un engagement indispensable dans la crise ........................................................... 35
2. Un défaut de coordination dans la mobilisation des associations agréées par
les pouvoirs publics ................................................................................................ 37
a. Une absence de coordination des demandes ........................................................ 37
b. Une faible collaboration avec les SDIS dans les missions de secours
d’urgence aux personnes ..................................................................................... 40
3. De graves difficultés financières liées à la crise qui nécessitent un soutien
urgent de l’État ....................................................................................................... 41
EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 45
MESDAMES, MESSIEURS,
La crise du covid-19 a suscité une mobilisation sans faille des
sapeurs-pompiers et des associations agréées de sécurité civile qui ont apporté un
soutien décisif aux soignants dans les régions les plus touchées par l’épidémie et
ont fait preuve d’une forte réactivité et de remarquables capacités d’adaptation
dans leurs missions de service public de proximité.
Les sapeurs-pompiers ont effectué, entre le mois de mars et le mois de
mai 2020, plus de 122 000 interventions de secours d’urgence aux personnes liées
au covid-19. S’ils ont été souvent peu mobilisés au début de la crise, ils ont assuré
des missions essentielles au service de la population. Acteurs majeurs de notre
système de santé, ils sont pourtant insuffisamment reconnus dans leurs missions
de soins d’urgence. Leur service de santé et de secours médical, qui a démontré
toute son utilité pendant la crise, doit être renforcé. La mise en œuvre du numéro
unique d’appel d’urgence et la création de plateformes départementales de
réception des appels d’urgence permettraient de renforcer les liens entre les
SAMU et les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) tout en
apportant une réponse plus efficace en période de crise sanitaire, en évitant une
saturation des centres de régulation du 15, comme on a pu le constater au début de
la crise du covid-19. Un arbitrage interministériel paraît indispensable pour
surmonter les multiples facteurs de blocage sur ce sujet. Les carences
ambulancières effectuées par les sapeurs-pompiers à la demande du SAMU, très
nombreuses depuis le début de la crise, doivent également faire l’objet d’un
arbitrage dans les meilleurs délais.
Les associations agréées de sécurité civile ont effectué près de 3 millions
d’heures de bénévolat liées au covid-19 et 18 000 interventions en véhicules de
secours entre le mois de mars et le mois de mai 2020. Elles se sont investies sans
compter, malgré la méconnaissance de leurs compétences par les agences
régionales de santé au début de la crise, mais leurs interventions ont un coût. La
crise leur a fait perdre une grande partie de leurs ressources financières : de
nombreuses associations membres de fédérations et d’antennes locales risquent de
disparaître sans une aide urgente de l’État.
Au niveau national, la direction générale de la sécurité civile et de la
gestion des crises (DGSCGC) est restée au second plan dans la crise du covid-19,
notamment dans le cadre de la cellule interministérielle de crise qui a été activée
— 6 —
tardivement. D’un point de vue budgétaire, et dans le cadre du projet de loi de
finances pour 2021, le programme 161, qui fixe son budget à 520 millions d’euros,
en hausse de 0,5 % par rapport à l’exercice précédent, ne représente qu’une faible
part des 6,5 milliards d’euros de crédits consacrés chaque année à la sécurité civile
en France. Si la DGSCGC a mobilisé les moyens nationaux héliportés pour le
transfert de victimes du covid-19, elle a apporté un soutien insuffisant aux SDIS et
n’a pas coordonné leurs actions.
— 7 —
I. LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE ET DE LA GESTION DES CRISES, RESTÉE AU SECOND PLAN DANS LA CRISE DU COVID-19
A. UN BUDGET 2021 REFLÉTANT LE FAIBLE POIDS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DANS L’ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE
1. Un maintien des crédits de la direction générale à 520 millions d’euros
Le programme 161 « Sécurité civile » fait partie de la mission
« Sécurités » qui regroupe l’ensemble des moyens financiers relevant du ministère
de l’Intérieur et concourant à la protection des populations sur tout le territoire,
avec les programmes 176 « Police nationale », 152 « Gendarmerie nationale »
et 207 « Sécurité et éducation routières ».
Il est placé sous la responsabilité de la direction générale de la sécurité
civile et de la gestion des crises (DGSCGC) qui concourt à la politique
interministérielle de sécurité civile, conformément aux orientations définies par la
loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile
aux termes de laquelle : « l’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au
plan national ; il en définit la doctrine et coordonne ses moyens ». La DGSCGC
organise, prépare et met en œuvre les moyens nationaux d’intervention de la
sécurité civile, notamment en situation de crise. Elle conduit la politique
internationale française de sécurité civile et participe à la lutte contre le terrorisme.
Les crédits demandés pour 2021 au titre du programme 161, d’un montant
de 520 millions d’euros, sont en hausse de 0,5 % par rapport à la dotation
consentie pour le précédent exercice.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 161 « SÉCURITÉ CIVILE » (en euros)
Actions du programme 161
LFI 2020 PLF 2021 Évolution
11 – Prévention et gestion de crises 29 872 057 36 025 134 + 20,6 %
12 – Préparation et interventions spécialisées des
moyens nationaux 346 976 589 342 603 170 - 1,3 %
13 – Soutien aux acteurs de la sécurité civile 131 527 405 130 958 532 - 0,4 %
14 – Fonctionnement, soutien et logistique 9 675 904 10 821 284 + 11,8 %
Total du programme 161 518 051 955 520 408 120 + 0,5 %
Source : projet annuel de performance du programme « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2020.
— 8 —
En tenant compte des perspectives d’inflation pour l’année 2021 (+ 0,7 %)
inscrites dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de
finances pour 2021, le montant des crédits du programme diminue en réalité
de 0,2 %.
L’action 11 « Prévention et gestion de crises » porte sur la veille, l’alerte
et la gestion interministérielle des crises, sur la solidarité nationale en cas de
survenance d’une crise, sur la prévention opérationnelle et la protection des
populations et, enfin, sur l’activité opérationnelle lors de crises.
L’action 12 « Préparation et intervention spécialisées des moyens
nationaux » bénéficie de la dotation la plus importante, correspondant à 66 % des
crédits du programme. Elle regroupe les moyens nationaux que l’État met à la
disposition de la population, au quotidien ou lors de catastrophes naturelles ou
technologiques, et se décline en cinq sous-actions, chacune portant sur un
« métier » propre à la sécurité civile : avions, hélicoptères, moyens nationaux
terrestres, de déminage et de soutien.
L’action 13 « Soutien aux acteurs de la sécurité civile » correspond aux
activités de coordination et de formation des services d’incendie et de secours et
des associations de sécurité civile. Cette action comprend la contribution au
régime d’indemnisation spécifique (RISP) et à la nouvelle prestation de
fidélisation et de reconnaissance (NPFR) des sapeurs-pompiers volontaires et les
participations au budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et au
budget de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers
(ENSOSP). Enfin, elle comprend la dotation de soutien à l’investissement des
SDIS (DSIS2), qui finance le projet de système d’information et de
commandement unifié des services d’incendie et de secours et de la sécurité civile
(NexSIS) porté par l’agence du numérique de la sécurité civile.
L’action 14 « Fonctionnement, soutien et logistique » réunit les
fonctions de soutien général du programme 161 : services d’état-major, inspection
générale de la sécurité civile (IGSC) et fonctions support.
Les fonds de concours et avances de produits attendus, qui s’ajoutent
au montant des crédits de paiement demandés pour 2021, s’élèvent
à 2 062 327 euros : plus de 80 % de ce montant correspond au financement par
l’Union européenne de la mise à la disposition du programme RescEU d’un avion
Dash de la sécurité civile.
Les dépenses de personnel (titre 2) s’élèvent à 189,4 millions d’euros en
crédits de paiement, en hausse de 1,7 % par rapport à 2020. Dans le cadre du
projet de loi de finances pour 2021, la direction du budget a fixé le schéma
d’emplois du programme à + 11 ETP correspondant aux recrutements autorisés
dans le cadre du renouvellement de la flotte aérienne. Le plafond d’emplois a été
défini à 2 490 ETPT, répartis de la manière suivante : 1 415 personnels militaires,
128 personnels administratifs, 500 personnels techniques, 61 ouvriers d’État,
— 9 —
81 hauts fonctionnaires et personnels issus de corps de conception et de direction
et de corps de commandement de la police nationale et 305 personnels des corps
d’encadrement et d’application de la police nationale. La DGSCGC emploie des
personnels mis à sa disposition par la BSPP et les SDIS. Ces effectifs ne sont pas
comptabilisés dans le plafond d’emplois du programme : le remboursement des
rémunérations correspondantes est imputé sur les crédits de fonctionnement
(10,2 millions d’euros en crédits de paiement). Ce schéma, qui concerne près de
38 % des agents affectés en administration centrale, crée une distorsion importante
dans l’appréciation du respect du plafond d’emplois du programme.
Le budget de la DGSCGC hors titre 2 est en baisse de 0,3 % en crédits
de paiement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT HORS DÉPENSES DE PERSONNEL (TITRE 2)
(en millions d’euros)
Actions du programme 161
11 – Prévention et gestion de crises 18,5 24,5 + 32,4 %
12 – Préparation et interventions spécialisées des moyens
nationaux 179,3 172,1 - 4,1 %
13 – Soutien aux acteurs de la sécurité civile 129,0 128,3 - 0,5 %
14 – Fonctionnement, soutien et logistique 5,0 6,1 + 21,5 %
Total du programme 161 hors titre 2 331,9 333,0 - 0,3 %
Source : projets annuels de performance du programme « Sécurité civile » annexé aux projets de loi de finances pour 2020.
Une part significative des crédits de paiement (près de 44 %) concerne la
maintenance, l’équipement, la modernisation et le carburant des aéronefs, ainsi
que l’acquisition de nouveaux avions et la location d’hélicoptères EC 225.
La flotte d’avions de la sécurité civile
La flotte de bombardiers d’eau de la sécurité civile est actuellement composée de
douze Canadair CL 415 et quatre Dash 8 Q400 MR.
Les sept Tracker ont été retirés du service de manière anticipée. En août 2019, un
accident aérien a entraîné la perte d’un Tracker et le décès de son pilote. En septembre
2019, un autre Tracker, parti se ravitailler sur le pélicandrome de Béziers Cap-d’Agde,
a connu un grave incident de train d’atterrissage au décollage. Ces évènements ont
entraîné leur retrait définitif du service le 14 février 2020.
Afin de tenter de compenser ce retrait anticipé, la DGSCGC a passé un marché de
location d’un second hélicoptère bombardier d’eau (EC 225), positionné à compter
du 15 juillet 2020 en Corse afin de compenser l’absence du détachement de Tracker à
— 10 —
Solenzara. Le PLF 2021 prévoit 6 millions d’euros pour la passation d’un nouveau
marché de location d’hélicoptères à la demande.
Le marché d’acquisition de six avions multirôles (bombardier d’eau, transport de
personnes et de fret, évacuation sanitaire), destinés à remplacer les Tracker, a été
notifié en janvier 2018 à la société Conair. Le montant du marché d’acquisition des
Dash 8 Q400M s’élève à 364,5 millions d’euros. La livraison du deuxième Tracker qui
devait intervenir en 2020 a été repoussée à 2021.
PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE DE L’ACQUISITION DES DASH 8
(en millions d’euros)
Commande 6 - - - - - 6
Autorisations
Crédits de
Source : DGSCGC.
L’acquisition de deux avions amphibies de type Canadair est également prévue, dans le
cadre du mécanisme européen de protection civile.
La DGSCGC conserve, pour l’exercice 2021, les quatre objectifs de
performance précédemment définis pour l’exercice 2020 : assurer l’efficacité et
l’efficience des dispositifs de lutte contre les feux de forêt, assurer la disponibilité
des moyens aériens et leur conformité aux besoins opérationnels, faire évoluer la
cartographie des centres de déminage pour éliminer les munitions historiques et
faire face à la menace terroriste et harmoniser les moyens des services
départementaux d’incendie et de secours (SDIS).
2. Un budget qui ne représente que 7 % des crédits de la sécurité civile
Le programme 161 ne représente que 7 % des crédits globaux consacrés à
la sécurité civile, dont le montant total s’élevait à environ 6,5 milliards d’euros
en 2019.
L’État contribue au tiers de ce montant par l’intermédiaire des crédits
inscrits dans plusieurs autres programmes du budget général (354, 149, 205, 181,
204, 190, 159 et 161) et de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales
(fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance – TSCA).
En 2019, les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), qui
représentent 86 % du budget global de la sécurité civile, étaient financés à hauteur
de 42 % par les communes et EPCI, de 35 % par les départements et,
indirectement par l’intermédiaire de la fraction de TSCA versée aux départements,
de 23 % par l’État. Toutefois, au regard des modalités de financement des SDIS
— 11 —
définies à l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, il
revient aux départements de supporter tout accroissement des dépenses des SDIS.
Il est à noter que le montant de TSCA risque de se contracter à moyen et
long terme en raison de la crise du covid-19, diminuant ainsi les recettes des
départements permettant de financer les SDIS.
CRÉDITS EXÉCUTÉS DE LA SÉCURITÉ CIVILE EN 2019
Montant en 2019 en %
Crédits des SDIS, de la BSPP et de la BMPM (1) 5 572 880 536 € 86 %
dont fraction de la TSCA transférée aux départements pour les SDIS
et à la commune de Marseille pour la BMPM et subvention à la BSPP 1 255 000 000 € 19 %
Crédits du budget
dont autres programmes (2) 451 900 335 € 7 %
Sous-total 912 426 619 € 14 %
Total 6 485 307 155 € 100 %
(1) En raison des relations financières entre les différents acteurs, il existe des doubles comptes : ces éléments
chiffrés représentent un indicateur.
(2) Programmes contributeurs identifiés dans le DPT « Sécurité civile » du PLF pour 2019
Sources : DGSCGC et Jaune sur les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales du PLF pour 2021
Rapporté à l’ensemble de la population française, le coût global de la
sécurité civile s’élèverait à environ 97 euros par an et par habitant.
B. UNE ABSENCE DE PILOTAGE DE LA CRISE DU COVID-19 PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE CHARGÉE DE LA GESTION DES CRISES
1. Une cellule interministérielle de crise activée tardivement et coexistant avec le centre de crise sanitaire du ministère des Solidarités et de la santé
Dans le cadre de la crise du covid-19, le Premier ministre a activé une
cellule interministérielle de crise (CIC) assez tardivement, le 17 mars 2020. Le
centre de crise sanitaire, dirigé par M. Jérôme Salomon, directeur général de la
santé, a été activé au ministère des Solidarités et de la santé dès le 27 janvier.
Ainsi, du 27 janvier au 17 mars, la réponse du Gouvernement à la crise a été
pilotée exclusivement par la direction générale de la Santé. Pendant cette période,
le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) du
ministère de l’Intérieur s’est limité à un rôle de veille et d’exécution, alors que sa
participation à la gestion opérationnelle de la crise entre l’activation de son
niveau 2 à la fin du mois de janvier et la création de la CIC au milieu du mois de
— 12 —
mars aurait sans doute permis de mieux prendre en compte sa dimension
interministérielle.
La cellule interministérielle de crise
Une crise peut nécessiter la mise en œuvre d’une réponse globale de l’État, en raison
de son intensité et parce qu’elle affecte plusieurs secteurs ministériels. Afin d’améliorer la
coordination de l’action des ministères, le Premier ministre peut activer une cellule
interministérielle de crise (CIC) et en confier la conduite opérationnelle à un ministre qu’il
désigne en fonction de la nature des événements. Habituellement, il s’agit du ministre de
l’Intérieur lorsque la crise a lieu sur le territoire national et du ministre chargé des affaires
étrangères et européennes pour les crises extérieures.
La CIC est composée des représentants des ministères concernés ainsi que d’experts
ou d’opérateurs. Elle est constituée de quatre cellules :
– une cellule « situation » qui dresse un état des lieux de la crise en s’intéressant
notamment à ses origines, à son impact matériel et humain ainsi qu’à ses conséquences
potentielles ;
– une cellule « anticipation » qui identifie tout événement pouvant compliquer la
gestion de la crise et propose des actions pouvant être mise en œuvre en conséquence ;
– une cellule « décision » qui examine, une fois le diagnostic réalisé, les propositions
d’action produites par les cellules « situation » et « anticipation » et prend des décisions pour
la conduite de la crise. Elle donne également les directives nécessaires à la mise en œuvre
des décisions prises et s’assure de leur exécution ;
– une cellule « communication » qui élabore un plan de communication adapté et
pilote l’ensemble des actions du dispositif de communication. Le plan de communication
permet notamment d’informer la population sur l’événement et les mesures prises. Par
ailleurs, il favorise la diffusion des recommandations nécessaires.
Source : « Le processus de gestion de crise », sur le site Gouvernement.fr
Depuis son activation, la CIC coexiste avec le centre de crise sanitaire qui
l’a précédée. Une organisation bicéphale s’est ainsi mise en place entre le
ministère des Solidarités et de la santé et le ministère de l’Intérieur, comprenant
deux états-majors et deux chaînes de commandement présentant des cultures et
des organisations territoriales très différentes. En outre, le ministère des
Solidarités et de la santé aurait été souvent absent de la CIC, d’après la Fédération
nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF). Cette dernière déplore que
l’organisation prévue par le plan Pandémie grippale de 2011, qui confie la
conduite opérationnelle de la crise au ministère de l’Intérieur et aux préfets, n’ait
pas été respectée.
Le centre interministériel de crise, qui est censé regrouper la CIC et la
cellule de crise du ministère des Solidarités et de la santé, a été mis en place
le 19 mai 2020, avec à sa tête le préfet Denis Robin. La DGSCGC a été chargée
d’y apporter des moyens matériels et humains. La lettre de mission du directeur du
centre interministériel de crise précise que la DGSCGC doit apporter à cette
nouvelle structure « le soutien nécessaire à la réalisation de [sa] mission,
— 13 —
notamment pour tout ce qui concerne la logistique du centre interministériel de
crise ».
La DGSCGC est chargée de la logistique de la CIC, qui est située au
ministère de l’Intérieur. Dans ce cadre, elle a assuré l’établissement du bilan
interministériel de la situation nationale à partir des données du terrain, par
l’intermédiaire de synthèses et de tableaux de bord statistiques, au sein de la
cellule « situation », et a assumé une mission d’organisation et de coordination du
travail du centre interministériel de crise au quotidien. Elle a également participé à
la cellule « anticipation » qui a travaillé avec la mission de M. Jean Castex sur le
plan de déconfinement. Elle a enfin fourni de moyens humains à une cellule
« thématiques » spécialement créée dans le cadre de la crise du covid-19 pour
produire des fiches techniques à destination des réseaux territoriaux.
À la fin du mois d’avril, la DGSCGC fournissait environ 33 % des
effectifs de la CIC (28 agents sur 85). Au milieu du mois de juin, elle en
fournissait environ 25 % (10 agents sur 40), puis la moitié au milieu du mois de
juillet (8 agents sur 17). Au total, 105 agents de la DGSCGC ont été mobilisés
ponctuellement ou régulièrement au service de la CIC. La FNSPF critique
toutefois le recours à des élèves-policiers et à des élèves de l’École de guerre
plutôt qu’à des officiers de sapeurs-pompiers dans la gestion de la CIC.
La Fédération nationale des sapeurs-pompiers appelle de ses vœux une
attribution plus claire du pilotage opérationnel des crises sur le territoire national
au ministère de l’Intérieur et un rattachement de leur gestion interministérielle au
Premier ministre, à défaut de la création d’un ministère chargé de la gestion des
crises et des situations d’urgence.
Votre rapporteur pour avis souhaiterait connaître les améliorations
apportées à la coordination interministérielle, notamment entre le ministère
de l’Intérieur et le ministère des Solidarités et de la santé, dans le cadre de la
deuxième vague de covid-19.
2. Un soutien insuffisant aux services d’incendie et de secours
Si la DGSCGC a joué un rôle important au sein la cellule interministérielle
de crise, votre rapporteur pour avis remarque que les services d’incendie et de
secours n’ont pas été associés de la même manière aux cellules de crise dans
l’ensemble des préfectures. Dans l’Aveyron par exemple, le SDIS n’était pas
invité aux conférences téléphoniques réunissant le préfet, les élus, le délégué
territorial de l’agence régionale de santé (DT ARS) et le service départemental de
l’éducation nationale.
En outre, la gestion bicéphale de la crise au niveau ministériel semble
avoir eu des répercutions préoccupantes au niveau local. Certaines agences
régionales de santé auraient donné pour instruction à leurs délégués territoriaux et
aux directeurs d’hôpitaux de mettre un terme à toute communication avec des
— 14 —
préfets de départements, privant ces derniers des informations nécessaires à la
coordination des opérations de secours. Les délégués territoriaux ont d’ailleurs
parfois semblé manquer de toute capacité de décision dans l’urgence, faute de
soutien de leur agence régionale de santé (ARS).
La FNSPF note à ce propos que « les préfets semblent avoir été relégués
au second rang dans la gestion de la crise en raison d’une absence de dialogue
avec les ARS. De ce fait, leur prise en main de la gestion de crise n’a pas été
homogène jusqu’à la mise en place le 2 avril de la commission Castex chargée de
préparer le déconfinement. Les services d’incendie et de secours (SIS) ont été
confrontés à de vives difficultés dans les départements où les préfets n’étaient pas
en mesure d’assurer le pilotage de la crise. En revanche, des préfets en position
de gérer la crise ont permis aux structures concernées de s’adapter et de
fonctionner correctement de même que lors de la phase de déconfinement des
populations. » (1)
Par ailleurs, la DGSCGC n’a transmis aucune directive particulière ni
élément de doctrine aux SDIS pour les accompagner pendant la crise. Le
commandant de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris a ainsi indiqué à votre
rapporteur pour avis que le seul document transmis par la DGSCGC au plus fort
de la crise était une note expliquant la bonne manière de porter un masque.
La FNSPF souligne que « le pilotage de la crise par le directeur des
sapeurs-pompiers du fait de l’empêchement pour raisons de santé du directeur
général de la sécurité civile et de la gestion des crises a fait l’objet de vives
critiques : retard dans la prise en compte des alertes des directions
départementales des services d’incendie et de secours (DDSIS) du Grand Est sur
la gravité de la crise jusqu’à l’arrivée de l’épidémie en Ile-de-France, parution
tardive d’une directive inappropriée en matière de doctrine d’équipements de
protection individuelle, pressions sur les DDSIS des territoires sous tension pour
qu’ils abaissent le niveau de protection de leurs agents et le mettent en conformité
avec celui des personnels soignants, confrontés à une situation de pénurie ».
Le rôle de coordination de la DGSCGC semble également avoir été très
limité. La DGSCGC indique qu’elle a apporté un soutien aux SDIS qui en ont fait
la demande par l’intermédiaire de missions d’appui en situation de crises,
notamment à Mayotte et en Guyane, particulièrement touchées par l’épidémie.
Depuis le milieu du mois d’avril des renforts se relaient au SDIS de Mayotte : un
directeur adjoint y a été envoyé ainsi que des personnels du service de santé et de
secours médical (SSSM). L’élément de sécurité civile rapide d’intervention
médicalisée (ESCRIM) a été déployé à la demande de la zone de défense Guyane
pour soutenir l’hôpital de Cayenne du 24 juin au 29 juillet 2020. La coopération
avec l’hôpital s’est faite au niveau local avec le chef de détachement envoyé en
reconnaissance dès le 22 juin, appuyé par l’ARS. L’ESCRIM n’étant pas habilité
pour recevoir les patients atteints du covid-19, elle a reçu les patients atteints
(1) Synthèse sur la crise du coronavirus, FNSPF, juillet 2020
— 15 —
d’affections légères afin d’alléger la charge de l’hôpital. Le groupement des
moyens nationaux terrestres a également apporté du renfort au bataillon des
marins-pompiers de Marseille pour réaliser des prélèvements en vue de tests PCR
entre le 6 avril et le 5 juin 2020.
La FNSPF estime que la crise du covid-19 est l’occasion d’accélérer la
création auprès du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises
et du ministre de l’Intérieur d’un état-major opérationnel de sécurité civile
composé, comme c’est déjà le cas pour la police et la gendarmerie, d’officiers de
sapeurs-pompiers.
Votre rapporteur pour avis estime qu’il est nécessaire de renforcer le
rôle des préfets dans la coordination des services déconcentrés – notamment
les délégations territoriales des ARS dont les pouvoirs de décision devraient
être élargis et les SAMU –, afin d’améliorer la gestion territoriale de la crise.
3. Un engagement des moyens nationaux sans réelle coordination avec le ministère des Solidarités et de la santé
a. Une participation décisive des hélicoptères de la sécurité civile
Les bases d’hélicoptères de la sécurité civile font preuve d’une grande
réactivité : elles sont disponibles 365 jours par an, 24 heures sur 24. Entre les mois
de février et juillet, 21 des 23 bases d’hélicoptères ont été mobilisées pour
répondre à la crise : seules les bases de Montpellier et Cannes n’avaient réalisé
aucune mission covid-19 au 31 juillet. Parallèlement, l’épidémie de covid-19 a
provoqué un ralentissement de l’activité des secours héliportés.
293 missions liées au covid-19 ont été réalisées entre le 25 février et
le 31 juillet, représentant 360 heures de vol. 254 missions de transport ont été
assurées : 69 personnes ont ainsi été transportées dans le cadre de missions
primaires et 190 dans le cadre d’un transports inter-hospitalier. En outre,
39 missions s’inscrivaient dans le cadre de missions de soutien (transport
d’équipes médicales et de matériel, le plus souvent en outre-mer). La base de
Quimper a été mise en veille du 2 avril au 27 mai pour envoyer son hélicoptère et
ses personnels en renfort dans les Antilles sur le porte-hélicoptère amphibie
Dixmude.
Ces missions ont démontré la capacité des équipages à s’adapter et à
inventer des procédures innovantes pour assurer une mission de service public à
laquelle ils n’étaient pas préparés et pour laquelle ils n’étaient pas même équipés.
La mise en œuvre de protocoles de désinfection, longs et minutieux, et la prise en
charge complexe des malades ont diminué les capacités journalières
d’intervention. Des transferts de moyens ont été réalisés des zones de faible
circulation du virus vers les zones dont les services d’urgence étaient débordés.
Les moyens héliportés de la sécurité civile ont réalisé une proportion très
importante des missions qui ont permis de désengorger les services d’urgence
— 16 —
d’Alsace, de Lorraine et de Bourgogne Franche-Comté, ainsi que de la région
parisienne vers l’ouest de la France. Ils ont ainsi démontré qu’ils constituent un
partenaire incontournable du secours aux personnes et de l’aide médicale urgente.
La crise du covid-19 a également permis à la DGSCGC de prendre
conscience de l’utilité d’hélicoptères lourds pour réaliser les transports sur de plus
longues distances, par exemple vers le nord de l’Allemagne, qui ont été confiés
aux forces armées dans le cadre de la crise. De tels hélicoptères permettraient de
ne plus dépendre des moyens d’autres ministères, d’être plus réactif et de
compléter la flotte d’avions dans la lutte contre les feux de forêts.
b. Une difficile coordination avec les héliSMUR
La gestion de la crise du covid-19 a rappelé toute l’actualité de la
proposition issue de la revue de dépenses de 2016 sur les hélicoptères de service
public qui proposait la création d’un organisme interministériel, sous l’autorité du
Premier ministre, chargé de coordonner l’utilisation de tous les hélicoptères de
service public. Cet organisme interministériel n’ayant pas été créé, la situation
reste inchangée.
Les moyens héliportés du ministère de l’Intérieur sont habitués à œuvrer
ensemble. Mais la coordination reste perfectible avec les moyens héliportés de la
santé qui dépendent de la régulation médicale des hôpitaux et dont l’emploi n’est
pas coordonné au sein d’une structure opérationnelle unique.
L’état-major interministériel de chaque zone de défense et de sécurité
(EMIZ) intègre dans son périmètre de compétences les structures opérationnelles
des diverses entités étatiques permettant de coordonner a minima l’emploi des
moyens héliportés pour répondre à une crise ponctuelle. Dans le cadre de la crise,
la structure de coordination mise en place à Metz a permis de réunir tous les
moyens de la zone de défense et de sécurité, y compris ceux de l’ARS. La
DGSCGC estime toutefois que la crise du covid-19 a confirmé que l’autonomie
des SAMU ne facilite pas la coordination zonale ni l’emploi dans ce cadre des
hélicoptères HeliSMUR.
Un groupe de travail a été constitué, à la suite des difficultés de
coordination constatées lors des missions de désengorgement des hôpitaux
parisiens à partir d’Orly. Il a réuni le centre national des opérations aériennes
(CNOA) de l’armée de l’air, la direction générale de l’aviation civile, les
opérateurs d’HeliSMUR, les forces aériennes de la gendarmerie nationale et la
DGSCGC, en vue de définir la coordination des mouvements des hélicoptères de
secours et d’assurer ainsi la sécurité aérienne. Il a été décidé que lors
d’évènements similaires, le CNOA coordonnera dans un premier temps les
mouvements des hélicoptères de secours, puis laissera dans un second temps ce
rôle à une cellule dédiée, conformément à l’instruction interministérielle
du 4 novembre 2013 relative à la coordination et à l’optimisation des moyens
aériens en cas de crise localisée sur le territoire national. Mais il reste à identifier
— 17 —
une cellule opérationnelle qui, au sein du ministère des Solidarités et de la santé,
pourrait décider de l’engagement des hélicoptères des différents opérateurs civils
aux ordres des régulations médicales des hôpitaux. Ce dispositif a été testé lors
d’un exercice à la fin du mois de septembre 2020, afin d’être en mesure de
répondre à une seconde vague de l’épidémie de covid-19.
Votre rapporteur pour avis s’interroge sur le problème récurrent de
la coordination des héliSMUR et des hélicoptères de la sécurité civile : il
souhaiterait connaître les obstacles qui s’opposent encore à la création d’un
organisme interministériel chargé de coordonner l’utilisation de tous les
hélicoptères de service public.
c. Une participation ponctuelle des avions de la sécurité civile
Quatre avions ont été mobilisés entre le 17 mars et le 16 avril 2020 dans le
cadre de la gestion de la crise liée à la pandémie de covid-19 : trois Beech 200
et un Dash 8 Q400. Ils ont assuré 12 missions représentant 39 heures de vol. Ces
missions ont permis d’acheminer du matériel sanitaire (équipement de protection
individuel, gel hydro-alcoolique) vers les départements de la Haute-Corse et de la
Corse du Sud et de transporter une équipe médicale de Bordeaux vers Strasbourg
et Besançon ainsi qu’un détachement des marins-pompiers de Marseille à Paris.
Un avion a également effectué des transports au profit des équipages de
l’hélicoptère de la sécurité civile envoyé en renfort dans les Antilles françaises en
raison de la quatorzaine imposée pendant l’état d’urgence sanitaire.
d. Une absence de mobilisation des moyens logistiques nationaux
Lors de son audition par la mission d’information sur l’impact, la gestion
et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de covid-19,
M. Grégory Allione, président de la FNSPF a souligné que les moyens nationaux
logistiques auraient pu être mieux employés dans le cadre de la crise. Selon la
FNSPF, aucun des quatre établissements de soutien opérationnel et logistique
(ESOL) n’a été mobilisé, alors que leur soutien aurait pu être déterminant pour
distribuer des masques aux acteurs de terrain engagés contre l’épidémie :
« La distribution de matériel aurait-elle pu être plus performante ?
S’agissant des masques, la distribution a été confiée à des transporteurs privés ;
par moments, ils ont mis du temps à arriver, car certains des transporteurs ont
invoqué leur droit de retrait. Or, au sein de la direction générale de la sécurité
civile, existent les établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL), et,
dans tous les territoires, il y a les sapeurs-pompiers. Nous nous sommes d’ailleurs
proposés pour distribuer les masques. Je puis vous assurer que, là où il y a eu une
forme de coordination entre l’autorité préfectorale, ayant à sa disposition les
ESOL et les secrétariats généraux pour l’administration du ministère de
l’intérieur (SGAMI), et les collectivités territoriales – notamment les départements
et les communes –, la distribution a été faite par les sapeurs-pompiers, et il n’y a
jamais eu de déficit de masques (…)
— 18 —
Avec les 250 000 sapeurs-pompiers, les unités militaires de la sécurité
civile et les ESOL, qui sont des plateformes logistiques prêtes à monter des tentes
et à aligner des véhicules pour transporter des malades, on dispose d’une
véritable « force armée » de la protection civile du quotidien. Or celle-ci n’a pas
été utilisée. Cela aurait pu faciliter les choses (…)
Les ESOL sont des plateformes proposant des moyens mis à disposition
par l’État, complétés par ceux des SDIS. Quand l’autorité préfectorale s’est vue
confier, avec les moyens dont elle dispose – notamment les gendarmes et les
pompiers – les opérations de logistique, elle n’a jamais failli, il n’y a jamais eu de
délai d’attente, de réception et de conditionnement. Les stocks ont été sécurisés
grâce aux forces de police et de gendarmerie, la distribution a été réalisée grâce à
la mobilisation de l’ensemble des sapeurs-pompiers, notamment lors de la phase
de confinement, pendant laquelle les sapeurs-pompiers volontaires étaient tous
disponibles. L’engagement citoyen et les associations agréées de sécurité civile
ont également contribué à la résilience. Les ESOL sont donc de véritables
plateformes, qu’il faut développer, renforcer, sécuriser et continuer à mettre en
œuvre avec les forces de sécurité intérieure, que ce soient les policiers, les
gendarmes ou les sapeurs-pompiers. » (1)
Votre rapporteur pour avis souhaiterait connaître les mesures prises
pour mieux mobiliser, à l’avenir, les établissements de soutien opérationnel et
logistique en cas de crise majeure.
4. Une coopération européenne en cours de construction
a. Une faible mobilisation des moyens mis à la disposition de l’Union
européenne dans le cadre de la crise
Lors de la première partie de la crise du covid-19, les 18 modules français
d’intervention mis à la disposition de l’Union européenne au titre de la réserve
européenne de protection civile n’ont été ni sollicités ni déployés dans un cadre
bilatéral ou européen. De même, l’avion Dash mis à sa disposition au titre du
programme RescEU n’a pas été mobilisé.
Mais la France a procédé à plusieurs interventions au bénéfice d’États
ayant formulé une demande d’assistance dans le cadre du mécanisme de protection
civile de l’Union en raison de la crise sanitaire. Ces interventions sont prises en
charge par la Commission européenne à hauteur de 75 % des coûts de transport.
C’est dans ce cadre que des structures hospitalières de Wuhan et de la province du
Hubei, en Chine, ont bénéficié, d’une livraison par la France de 17 tonnes
d’équipements médicaux le 19 février 2020. L’Équateur, le Salvador, l’île de
Chios en Grèce et le Bangladesh ont également bénéficié de livraisons
d’équipements en juin et juillet.
(1) Compte rendu n° 42 (2019-2020) de l’audition du mardi 21 juillet 2020.
— 19 —
Par ailleurs, 354 vols de rapatriement ont été organisés par les États
participants au mécanisme de protection civile de l’Union, permettant le retour
de 88 750 personnes dont 78 863 citoyens communautaires. Dans ce cadre, la
France a organisé 33 vols au bénéfice de 8 180 citoyens français. La Commission
européenne a cofinancé 75 % des coûts de transport dans ce cadre.
Les moyens aériens de la sécurité civile ont également été mobilisés pour
des missions primaires et des missions de transferts inter-hospitaliers liées au
covid-19 sur le territoire national ainsi qu’à destination du Luxembourg, de
l’Allemagne et de la Suisse. Une demande de prise en charge des coûts de ces
missions au titre du fonds de solidarité de l’Union européenne est en cours
d’élaboration.
b. Un accroissement du budget du programme RescEU dont la sécurité
civile française pourrait bénéficier
Le 27 mai 2020, la Commission européenne a présenté son projet de plan
de relance, dont le volet « Next Generation EU », doté d’une enveloppe
de 750 milliards d’euros, constitue l’un des principaux leviers. Son troisième pilier
vise notamment à renforcer des programmes clés de l’Union européenne afin de
tirer les leçons de la crise.
À ce titre, une dotation de 1,9 milliard d’euros doit consolider le
programme RescEU, le dispositif de réponse capacitaire de dernier niveau (safety
net) du mécanisme de protection civile de l’Union européenne : ce programme
sera étendu et renforcé pour doter l’Union de moyens de se préparer et de réagir à
des crises futures. Le budget total du mécanisme de protection civile de l’Union
européenne s’élèvera ainsi à plus de 3,1 milliards d’euros sur la
période 2021-2027.
– accroître les capacités de réaction face aux crises (matériel médical,
dispositifs d’évacuation sanitaire aérienne, hôpitaux de campagne, avions et
hélicoptères de lutte contre les feux de forêts) afin de pouvoir les mobiliser
rapidement en cas d’urgence sanitaire, de feux de forêt, d’incident chimique,
biologique, radiologique ou nucléaire ou à l’occasion de toute autre urgence
majeure ;
– permettre à l’Union européenne d’acquérir directement des capacités
d’intervention, afin de créer un filet de sécurité avec des équipements d’urgence
qui pourront aider les États membres face à des situations de crise majeures ;
– permettre à l’Union européenne de financer entièrement le
développement et les coûts opérationnels du programme RescEU.
Premier contributeur au titre de la réserve européenne de protection civile
en termes d’envoi d’experts et de modules d’intervention déclarés, la France
— 20 —
pourrait bénéficier de l’accroissement du budget du programme RescEU de
plusieurs manières. La DGSCGC bénéficiera tout d’abord du cofinancement par la
Commission européenne de deux avions bombardiers d’eau amphibies de type
Canadair qui seront mis à la disposition du programme RescEU : leur acquisition
au titre du budget 2020 de l’Union européenne est en cours. Une réflexion est
également engagée avec l’Allemagne en vue de l’acquisition dans ce cadre d’un
hélicoptère lourd de type EC 225 qui pourrait avoir sa base dans le nord-est du
territoire français.
Par ailleurs, la constitution d’un arsenal médical stratégique intégralement
financé par la Commission européenne et localisé en France est proposée
conjointement par la DGSCGC et de la direction générale de la santé dans le cadre
du volet médical du programme RescEU. La DGSCGC participe également aux
travaux de conception d’un hôpital mobile européen dans les domaines de la
gouvernance et de la logistique. Un autre projet relatif à l’achat, l’accueil et le
stockage de capacités d’intervention en réponse aux risques nucléaire,
radiologique, bactériologique et chimique (NRBC), intégralement financées par la
Commission européenne, est également à l’étude.
— 21 —
II. LES FORCES TERRITORIALES DE LA SÉCURITÉ CIVILE DANS L’ATTENTE D’UNE RECONNAISSANCE DE LEUR RÔLE DANS LA GESTION DE LA CRISE DU COVID-19
A. DES SAPEURS-POMPIERS INSUFFISAMMENT RECONNUS DANS LEURS MISSIONS DE SOINS D’URGENCE ET TRÈS VARIABLEMENT MOBILISÉS
1. Des sapeurs-pompiers souvent peu sollicités au début de la crise, mais qui ont assuré des missions essentielles
En 2019, 85 % des 4,8 millions d’interventions des services d’incendie
et de secours étaient consacrés au secours d’urgence aux personnes. Cela
représente une intervention toutes les 6,5 secondes.
Au début de la crise, l’activité opérationnelle des services d’incendie et
de secours a diminué de 20 à 50% dans les territoires où la circulation du virus
demeurait faible. En effet, le confinement a entraîné la suspension d’une grande
partie de la vie sociale et ainsi diminué les interventions des sapeurs-pompiers
sur la voie publique. La crainte des citoyens d’engorger les centres hospitaliers
et la disponibilité des transporteurs sanitaires privés liée à la diminution de
l’activité hospitalière programmée ont également contribué à une moindre
sollicitation des services d’incendie et de secours. Mais cette baisse d’activité
s’est accompagnée d’un allongement de la durée des opérations et elle a été
suivie d’une forte reprise de l’activité dès le milieu du mois de mai.
Les sapeurs-pompiers se sont mobilisés quand ils ont été sollicités,
c’est-à-dire assez peu au début de la crise, mais davantage ensuite. La
Fédération nationale des sapeurs-pompiers estime que les SDIS ont été victimes
d’un effet d’éviction de la part des autorités au cours des premières semaines de
la crise et que les SDIS et leur service de santé et de secours médical n’ont pas
avoir été pris en compte dans les moyens nationaux mobilisables. Cette
situation a entraîné un profond sentiment de frustration et de sous-emploi,
d’autant plus important que les sapeurs-pompiers volontaires étaient
particulièrement disponibles en raison du confinement.
L’exemple du SDIS de l’Aveyron
Au début de la crise, le nombre de missions de secours d’urgence aux personne
(SUAP) a légèrement diminué (– 3%), mais la désinfection approfondie systématique des
véhicules de secours et d’assistance aux victimes (VSAV) a augmenté la durée des
interventions de 45 minutes. Le SDIS a également reçu moins d’appels d’urgence.
Les interventions covid ont représenté 10,3 % du SUAP et environ un tiers de
l’ensemble des transport covid, pour répondre aux carences ambulancières. Depuis la reprise
des opérations programmées, les entreprises de transport privé sanitaire refusent tous les
— 22 —
transports covid et une grande majorité des transports d’aide médicale urgente (AMU) en
raison de l’absence de prise en compte financière du temps de désinfection des ambulances.
Cela a eu pour conséquence de tripler les carences ambulancières assurées par le SDIS. Sur
la même période, les accidents sur voie publique ont diminué de 28 % et les incendies d’un
peu plus de 30 %.
Le SDIS n’a pas connu de baisse des effectifs de garde dans les centres d’incendie et
de secours et a appliqué le plan de continuité de l’activité pour limiter les risques de
contaminations. Huit sapeurs-pompiers (deux professionnels et six volontaires) ont eu une
forme sans gravité du covid et un seul sapeur-pompier professionnel a bénéficié d’une
autorisation d’absence spéciale pour garde d’enfant. Le SDIS a refusé de participer à la
réserve sanitaire autrement qu’en équipe constituée.
Le Service de santé et de secours médical (SSSM) est constitué de 65 médecins
sapeurs-pompiers, dont un médecin-chef sapeur-pompier professionnel, et de 108 infirmiers,
dont deux sapeurs-pompiers professionnels, 5 pharmaciens dont un pharmacien-chef sapeur-
pompier professionnel, 5 vétérinaires volontaires et 1 psychologue issu des personnels
administratifs, techniques et spécialisés. Ils participent aux interventions à la demande des
sapeurs-pompiers sur le terrain ou du SAMU. Le SSSM a été fortement sollicité pendant la
crise et a dû créer une adresse mail dédiée pour répondre aux différentes sollicitations. La
pharmacie à usage intérieur a fait face à un accroissement de son activité de plus de 50 %. Le
SSSM a été associé au groupe de pilotage « crise covid » avec le groupement qui commande
les opérations et la direction.
Le SDIS n’a pas connu de difficultés d’approvisionnement en équipement individuel
de protection, car le pharmacien-chef a effectué rapidement des commandes.
Il n’est pas intervenu dans le cadre de transports sanitaires inter-hospitaliers de
patients, mais un groupe de secours aux personnes (un véhicule chef de groupe, quatre
VSAV et un véhicule médecin-infirmier, soit seize sapeurs-pompiers) était prêt à s’engager
en renfort chaque jour.
Les relations du SDIS avec le centre de réception et de régulation des appels (CRRA-
15) ont été excellente. Le SDIS a constaté une saturation du centre assez régulièrement : il
était alors très difficile de le joindre pour faire un bilan radio ou un transfert d’appel. Mais la
crise n’a pas permis de faire progresser les mutualisations en vue d’une plateforme
commune : le CRRA-15 ne souhaite pas d’une plateforme commune avec le SDIS, alors que
ce dernier y est favorable. Une plateforme commune aurait pourtant représenté un atout dans
la gestion de la crise : la création d’un front-office commun aurait pu les soulager.
Le SDIS est actuellement associé aux réunions sur le dépistage qui sont organisées
par l’ARS départementale. Depuis le mois de juillet, il a d’ailleurs réalisé cinq dépistages
d’ampleur pour le compte de l’ARS. Il a également prêté une tente de poste médical avancé
et quinze pousses-seringues au centre hospitalier de Rodez.
L’association départementale de la protection civile a régulièrement informé la SDIS
de sa capacité à mettre à disposition une ambulance et des bénévoles, mais il ne l’a pas
sollicitée.
Le directeur du SDIS estime que la gestion de la crise, qui n’est pas que sanitaire,
aurait dû être conduite par les préfets, avec l’ensemble des services concernés. Sur l’aspect
sanitaire, il serait souhaitable que les délégations territoriales de l’ARS disposent d’un
pouvoir de décision déconcentré : on ne pilote pas une crise à l’échelon régional, mais à
l’échelon départemental. L’échelon régional, à l’image des états-majors interministériels de
zone, vient en appui aux acteurs territoriaux, pour mieux coordonner et mutualiser.
— 23 —
À l’inverse, dans les départements fortement exposés au virus dès le
début de la crise, comme ceux de la région Grand Est et de l’Île-de-France,
l’activité opérationnelle de secours d’urgence aux personnes a augmenté de
30 %.
Entre les mois de mars et de mai 2020, les sapeurs-pompiers ont réalisé
plus de 122 000 interventions covid-19, dont 37 % en Île-de-France et 11 %
dans la région Grand Est.
Source : DGSCGC
Les sapeurs-pompiers ont fait preuve de souplesse et de réactivité face à la
crise. Sur le plan opérationnel, les SDIS ont déclenché leur plan de continuité de
l’activité, puis leur plan de reprise d’activité, et adapté les effectifs en garde
postée. Des moyens spécifiques ont été mobilisés pour les interventions covid-19 :
véhicule de secours et d’assistance aux victimes (VSAV), personnels,
équipements et procédures dédiées. Afin de limiter le risque de contamination,
vingt-six services d’incendie et de secours ont décidé de réduire à deux sapeurs-
pompiers les effectifs de leurs VSAV. Les sapeurs-pompiers ont suivi une
formation relative à l’habillage et au déshabillage, aux équipements de protection
individuels et aux règles d’hygiène.
Plus de la moitié des services d’incendie et de secours ont réalisé des
bilans médico-secouristes spécifiques de la victime, et ont adapté leurs autres
procédures techniques, notamment en cas d’arrêt cardio-respiratoires, d’aspiration
ou d’administration d’oxygène.
— 24 —
Source : DGSCGC
Source : DGSCGC
Lorsque les service d’incendie et de secours ont rencontré des difficultés
dans l’approvisionnement des pharmacies à usage intérieur (masques chirurgicaux
et FFP, lunettes, combinaisons, gants et housses mortuaire, médicaments comme
les curares ou le midazolam, circuits respirateurs), ils ont fait preuve d’initiative et
de créativité. Ils ont par exemple aménagé un dispositif d’isolement de la victime
dans les véhicules de secours en utilisant des rideaux en plastique transparent
permettant d’isoler la victime dans une « bulle ».
Comparaison du secours d’urgence aux personnes (SUAP) et de l’ensemble de l’activité opérationnelle
en 2019 et 2020, de mars à juin (France)
Comparaison du secours d’urgence aux personnes (SUAP) et de l’ensemble de l’activité opérationnelle en 2019 et 2020
de mars à juin (Île-de-France)
— 25 —
La durée de leurs interventions s’est allongée en raison du temps
d’habillage des sapeurs-pompiers, du délai d’évacuation vers les centres covid, de
l’attente dans les centres hospitaliers en raison du tri des patients et de la
désinfection et la décontamination des véhicules et matériels. Les interventions
ont ainsi duré en moyenne deux heures à deux heures trente, et jusqu’à cinq heures
dans certains cas, contre une heure vingt-quatre en moyenne en temps normal.
Dès le début de la crise sanitaire, les services d’incendie et de secours ont
modifié l’organisation de l’activité du service de santé et de secours médical
(SSSM), en reportant notamment de six mois les visites périodiques d’aptitude
médicale des sapeurs-pompiers, conformément à l’arrêté du 23 mars 2020. Les
volontaires du SSSM ont été très sollicités par leurs employeurs, mais les services
d’incendie et de secours n’ont pas souffert d’un manque de personnels, la
complémentarité entre les sapeurs-pompiers professionnels et les volontaires
permettant d’adapter leur organisation.
Source : DGSCGC
Les personnels disponibles du SSSM se sont concentrés sur les missions
opérationnelles urgentes, tels que les interventions dans le cadre de l’aide
médicale urgente, le soutien sanitaire aux sapeurs-pompiers en intervention, la
création d’une coordination médicale au sein des centres de traitement des appels
et la participation à l’élaboration de protocoles et de consignes opérationnelles.
Ils ont également été sollicités par le ministère des Solidarités et de la
santé pour diverses missions de para-médicalisation ou de médicalisation des
évacuations sanitaires et pour des missions de dépistage dans des EHPAD, des
abattoirs ou des prisons.
Source : DGSCGC
Ils ont mené des actions de formation et de prévention, ont effectué un
suivi des personnels (cas avérés et cas contact), ont assuré un soutien
psychologique, ont participé à l’approvisionnement en équipement de protection
ainsi qu’à des collectes de dons de masques.
Enfin, ils ont permis de médicaliser les différents moyens de transport
employés dans le cadre des évacuations sanitaires. Les services d’incendie et de
secours ont en effet participé à l’acheminement de victimes vers des
établissements hospitaliers par voie aérienne (dispositif « Morphée », moyens
héliportés), ferroviaires (dispositif « Chardon ») et routier (VSAV) au niveau
national et européen. La DGSCGC ne dispose pas du nombre d’évacuations
sanitaires réalisées par les sapeurs-pompiers, ni du nombre de victimes qui en ont
bénéficié.
Pour la FNSPF, la réussite de la gestion locale de la crise par les SDIS
tient à leurs relations étroites avec les préfectures et les élus locaux, mais aussi aux
liens noués entre les sapeurs-pompiers et les personnels de santé, hospitaliers et
libéraux, qui ont l’habitude de travailler ensemble sur le terrain.
— 27 —
2. La brigade de sapeurs-pompiers de Paris, un acteur majeur dans la gestion de la crise en région parisienne
La brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) défend
les 124 communes des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-
Saint-Denis et du Val-de-Marne, soit une population de 7 millions d’habitants
auxquels s’ajoutent quotidiennement 2 millions de Franciliens. Elle est constituée
de soixante-et-onze centres de secours, trois centres de secours spécialisés dans les
risques nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) et deux centres de
secours nautiques. Elle est composée de plus de 8 000 militaires d’active, 450
réservistes opérationnels et citoyens et 250 volontaires du service civique.
En 2019, la BSPP a réalisé 507 000 interventions, dont 80 % de secours d’urgence
aux personnes.
Entre le 24 février et le 11 mai 2020, la BSPP a effectué près
de 11 000 interventions covid-19. Elle a honoré toutes les demandes de concours
du SAMU dans le cadre du secours d’urgence aux personnes (SUAP) sur voie
publique comme à domicile en cas de suspicion de covid-19.
Malgré sa demande, la BSPP n’a pas été autorisée à participer aux
réunions sur l’aide médicale urgente (à laquelle elle contribue pourtant
directement) qui ont été organisées quotidiennement par l’ARS et le SAMU
pendant la crise. Ses relations avec les SAMU se sont donc réduites à des contacts
informels liés aux réseaux personnels de connaissances des sapeurs-pompiers de
Paris.
— 28 —
En vue d’apporter une réponse adaptée à la crise, elle a rapidement
mobilisé la totalité de ses effectifs (suspension des congés) et a créé 17 équipages
d’ambulances de réanimation supplémentaires. Elle a également mis en place des
véhicules légers infirmiers. Sa force de réaction rapide a été portée à 10 véhicules
de secours et d’assistance aux victimes. L’ensemble des sapeurs-pompiers de Paris
étant formés aux secours, les personnels travaillant en back office sont venus en
renfort des groupements opérationnels.
La BSPP a également reçu le renfort de 25 auxiliaires du 1er régiment
médical de la Valbonne, de 52 élèves des écoles militaires (élèves de l’École
polytechnique, élèves officiers à l’École militaire interarmes et stagiaires de
l’École de guerre ayant servi à la BSPP), de 90 volontaires service civique (VSC)
et de 365 réservistes. Ces derniers ont effectué en moyenne 800 gardes de
24 heures par mois au cours des trois premiers mois de la crise.
Source : DGSCGC
En plus de ses missions habituelles, la BSPP a adapté son soutien aux
divers acteurs de la santé engagés en première ligne. Les hôpitaux d’instruction
des armées de Percy et de Bégin ont notamment bénéficié de renforts de la BSPP
employés en qualité d’aide-soignant au sein des services de réanimation. Une
mission de soutien auprès de l’ARS d’Île-de-France a également été mise en place
pour gérer les flux de matériels de première nécessité destinés aux soignants
(masques et gel hydro-alcoolique principalement). La BSPP a envoyé des renforts
médicaux et paramédicaux à Mayotte du 14 au 28 juin, en Guyane du 23 juin
au 12 juillet
Elle a participé à l’évacuations sanitaires de 70 patients en réanimation à
Paris comme en province, par train ou aéronef, au cours de trente transferts aériens
et de trois transferts ferroviaires. Près de 400 médecins, infirmiers et sapeurs-
— 29 —
pompiers de la BSPP, répartis en vingt-neuf équipes, ont participé à ces
évacuations. Elle a également effectué trois transferts inter-hospitaliers à la
demande des hôpitaux d’instruction des armées parisiens et pris en charge
vingt-et-un patients covid graves rapatriés de théâtres d’opérations à la base
aérienne de Villacoublay.
Depuis le mois de juin 2020, la BSPP assiste l’ARS dans les campagnes
de prélèvement à Paris et en petite couronne. Elle a augmenté ses effectifs
consacrés à cette tâche dès la parution de l’arrêté du 24 juillet 2020 autorisant les
sapeurs-pompiers à effectuer les tests : entre deux et trois VSAV sont affectés
chaque jour à cette tâche.
Le covid-19 a entraîné un surcoût des interventions de 482 000 euros en
dépenses de personnel et de plus de 5 millions d’euros en dépenses de matériel. La
BSPP a bénéficié de nombreux dons d’équipements individuels de protection.
3. Un arbitrage interministériel sur le numéro unique et les plateformes communes qui ne peut plus être repoussé
a. Une saturation du 15 pendant la crise, alors que des plateformes
communes auraient permis de mieux gérer les appels d’urgence
Au début de la crise, les appels au numéro d’urgence 15 ont fortement
augmenté. Ce pic a été suivi, avec un décalage d’environ une semaine, d’une
augmentation plus faible des appels vers le 17. Les appels vers les numéros 18
et 112 n’ont pas subi de variation majeure : ils ont même légèrement diminué en
raison du confinement. Conformément aux directives nationales, les appels pour
des conseils liés au covid-19 adressés aux SDIS ont été transférés aux SAMU
territorialement compétents.
Source : DGSCGC
— 30 —
Ces directives renvoyant vers le seul numéro 15, dès le mois de février,
pour toutes les questions relatives au covid a entraîné un transfert de nombreux
appels au 18 qui ne présentaient aucun caractère d’urgence vers le 15, pour
permettre aux demandeurs d’exposer leurs problèmes et d’obtenir un conseil
médical. Au début du mois de mars, une saturation des CRRA-15 (centres de
réception et de régulation des appels) a été constatée, en raison des capacités
insuffisantes de ces centres face à l’étendue de la crise sanitaire. Comme les
CRRA-15 étaient engorgés par les appels relatifs au covid-19 qui se mêlaient aux
autres urgences, les personnes se sont alors tournées vers le 18.
Dès le début de la crise, les SDIS ont réorganisé leur centre de traitement
des appels et leur centre opérationnel (CTA-CODIS) en créant une zone de travail
dédiée aux médecins sapeurs-pompiers et une coordination médicale composée
d’infirmiers sapeurs-pompiers et de médecins sapeurs-pompiers, en collaboration
avec le SAMU.
Les services d’incendie et de secours ont trouvé des solutions innovantes
pour répondre aux difficultés rencontrées. Face à des problèmes ponctuels de
transmission d’information par le SAMU sur des suspicions de covid, ils ont mis
en place des arbres décisionnels communs pour l’engagement des VSAV. Ils ont
également établi des lignes d’appel directes entre leur centre de traitement des
appels et le SAMU. À la demande du SAMU ou de la préfecture, ils ont mis des
personnels à la disposition de CRRA-15, afin de faciliter la prise en compte de
leurs bilans médico-secouristes et de leurs appels. Ils ont aussi créé une
coordination médicale gérée par les personnels du SSSM au sein des CTA-
CODIS, qui a permis de poursuivre les opérations sur le terrain lorsque la
régulation médicale était saturée ou indisponible.
Les plateformes communes de traitement des appels d’urgence 15-18-112
se sont révélées très utiles, dans ce contexte : elles sont parvenues à absorber sans
grande difficulté le pic d’appels généré par la crise. Cependant, aucune nouvelle
plateforme n’a été créée à l’occasion de la crise sanitaire : seules les plateformes
communes déjà en service étaient actives.
PLATEFORMES COMMUNES EN ACTIVITÉ
HAUTE MARNE 01/02/15 SDIS 52
PUY DE DOME 1990 Centre hospitalier
PYRENEES ORIENTALES 2012 SDIS 66
HAUTE SAVOIE 11/07/96 SDIS 74
VAUCLUSE 08/06/04 SDIS 84
VOSGES 01/01/08 SDIS 88
PARIS et petite couronne 11/2016 BSPP Sapeurs-pompiers
et police nationale
Source : DGSCGC
À la Paris, la plateforme des appels d’urgence (PFAU), qui traite les
appels au 17, au 18 et au 112, a modifié régulièrement ses procédures de
traitement des appels pour prendre en compte les recommandations de Santé
publique France. Le niveau 1 de la PFAU a connu une période de forte
sollicitation du 9 au 20 mars 2020 : s’il traitait en moyenne 4556 appels par jour
au premier trimestre 2020, il a été amené à en traiter 5 081 au cours de cette
période, soit une augmentation de 12 %. Le pic d’activité est intervenu au cours de
la journée du 13 mars 2020, avec 6 055 appels décrochés, soit une hausse de 33 %
par rapport à la moyenne du premier trimestre. Le temps de décroché a toutefois
faiblement augmenté, grâce à l’organisation très efficace de la plateforme
commune.
b. Un indispensable arbitrage interministériel
L’an dernier déjà (1), votre rapporteur pour avis constatait que les missions,
groupes de travail et rapports se succèdent depuis plusieurs années, mais
qu’aucune décision politique n’intervient pour choisir le scénario le plus pertinent
de mise en œuvre du numéro unique d’appel d’urgence et des plateformes
communes de réception des appels d’urgence.
Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020, de nouvelles
expérimentations de plateformes communes ont été annoncées. Or, seule la
plateforme commune de Montauban a été inaugurée depuis cett