Monográfico: DEL CONCIERTO ECONÓMICO · meniko litzateke Arbitraje Batzordearen antola - keta- eta funtzio-egiturak aztertzea, erantzun-denborak laburragoak izan daitezen. Edonola

Monográfico:

LA JUNTA ARBITRALDEL CONCIERTO ECONÓMICO

«ZERGAK Gaceta Tributaria del País Vasco» aldizkarianparte hartu nahi dutenek Euskadiko Zerga-Koordinazio-rako Organoa igarri behartu dituzte beren idazlariak.

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Erredatzio Kontseilua beretzat gordetzen du jasotako ar-tikuluak ragitaratzeko eskubidea, aurez ebaluatzaileanonimo baten edo bat-zuen iritzia ezagutuko duelarik.

Idazlana argitratzeak ez du, derrigorrez, bertan jakina-razi diren aburuekiko adostasunik adierazi nahi, iritziakegilearen erantzukizunhpean gel-ditzen baitira.

Todas las personas que deseen colaborar en «ZERGAKGaceta Tributaria del País Vasco» deberán enviar sus ar-tículos al Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi.

● Se remitirá una copia del trabajo en formato papel yotro bajo soporte magnético.

● La extensión del artículo no debe superar las 30 pági-nas, a doble espacio.

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El Consejo de Redacción se reserva el derecho de pu-blicar los artículos que reciba, previo sometimiento a unproceso de evaluación anónima.

Su publicación no significa necesariamente un acuerdocon las opiniones expresadas que serán de la respon-sabilidad exclusiva del autor.

ERREDAKZIO-BATZORDEA/CONSEJO DE REDACCIÓN Juan Miguel Bilbao Garai (Lehendakaria/Presidente)

Miren Itziar Agirre Berriotxoa (Zuzendaria/Director) Jon Martínez Alonso, José Rubí Cassinello, Miren Itziar Miner Canflanca, Zuriñe Embid Zubiria

ERREDAKZIO ORDEZKO BATZORDEA/COMITÉ DELEGADO DE REDACCIÓN José Ramón Martínez Martínez (Eusko Jaurlaritza/Gobierno Vasco), Javier Armentia Basterra (ArabakoForu Al-dundia/Diputación Foral de Álava), Gemma Martínez Bárbara (Bizkaiko Foru Aldundia/Diputa-ción Foral de Bizkaia), José Luis Hernández Goikoetxea (Gipukoako Foru Aldundia/Diputación Foral de

Gipuzkoa)

ADMINISTRAZIOA ETA ERREDAKZIOA/ADMINISTRACIÓN Y REDACCIÓN Euskadiko Zerga-Koordinaziorako Organoa/Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi

Gaztelako Atea/Portal de Castilla, nº 15 – 1007 Vitoria-Gasteiz Telefonoa/Teléfono: 945/016770 – Faxa/Fax: 945/016771

ARGITARATZAILEA/EDITA Euskadiko Zerga-Koordinaziorako Organoa/Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi

AZALA/PORTADA José Luis Robertson Mendizabal

MAKETAZIOA ETA MUNTAIA/MAQUETACIÓN Y MONTAJE Juan Carlos Escudero de la Hera

LEGE-GORDAILUA/DEPÓSITO LEGAL VI-522/93

ISSN – 2253 - 7805 http://[email protected]

Mayo 2015 ZERGAK Gaceta Tributaria del País Vasco nº 49 – 1/15

rólogoP

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studios y ColaboracionesE

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Antecedentes, génesis y evolución de laJunta Arbitral del Concierto Económico.Javier Muguruza Arrese.Muguruza & Gometza Abogados. Vocalde la Junta Arbitral del Concierto Econó-mico.

¿Qué tiene de “arbitral” la Junta Arbi-tral?.Carlos Palao Taboada.Catedrático de Derecho Financiero y Tri-butario de la Universidad Autónoma deMadrid.

Sobre la actividad de arbitraje de laJunta Arbitral.Gabriel Casado Ollero.Catedrático en Derecho Financiero y Tri-butario de la Universidad Complutensede Madrid. Presidente de la Junta Arbitraldel Concierto Económico.

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SUMARIO

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MONOGRÁFICOJUNTA ARBITRAL Coordinador:

Isaac Merino Jara

Jun Miguel Bilbao Garai.Viceconsejero de Hacienda y Política Fi-nanciera del Dpto. de Hacienda y Finan-zas del Gobierno Vasco.

Las relaciones entre las Juntas Arbitralesdel País Vasco y de la Comunidad Foralde Navarra.Fernando De La Hucha Celador.Catedrático de Derecho Fiananciero yTributario en la UPNA.

Conciero Económico y Junta Arbitral: Ju-risprudencia sobre aspectos sustantivos.Isaac Merino Jara.Catedrático de Derecho Financiero y Tri-butario (UPV/EHU). Vocal de la Junta Ar-bitral del Concierto Económico.

resentaciónP7

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nexosA

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Sección 3 de La Ley 12/2002, de 23 demayo, por la que se aprueba el Con-cierto Económico con la Comunidad Au-tónoma del País Vasco

Reglamento de la Junta Arbitral del Con-cierto Económico

Listado de resoluciones de la Junta Arbi-tral del Concierto Económico

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GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO

rólogoP

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Zerga-arloan eskumena duten zenbait adminis-trazio eremu berberean elkartzeak arau-esparrubat eskatzen du administrazio bakoitzaren atribu-zioak hobeto mugatzeko, zerga-eremu horrekbehar bezala funtzionatzea nahi badugu. Ekono-mia Ituna da, Espainiako estatuaren eta EuskalAutonomia Erkidegoaren arteko zerga-erlazioeneremuan, esparru arautzaile hori; "konexio-pun-tua" kontzeptua erabiltzen da hor erabakitzekozerga-ordainarazpen bat noiz dagokien EuskalAutonomia Erkidegoko lurralde historikoetako era-kunde eskudunei eta noiz, Estatuari.

Oro har, konexio-puntuen aplikazioak ez du duda-rik sortzen, baina ez ohiko zenbait egoeratan inter-pretazio-desadostasunak sor daitezke, etadesadostasun horiek gatazkak eragin. ArbitrajeBatzordea da Ekonomia Itunean gatazkak etadesadostasunak ebazteko aurreikusi den organoa.2007an sortu zen, eta ordudanik aritu da jardu-nean: aspalditik barneratuta zeuden zerga-ga-tazka garrantzitsuak desblokeatzen lagundu dueta Administrazioarentzat eta administratuentzatEkonomia Itunaren aplikazioarekin erlazionatutakooso ebazpen baliagarriak eman ditu.

Eztabaidatu daiteke eraketa egokia ote dueneraginkorra izateko, bai eta administrazioen ar-teko eskumen-gatazkaren ondorioz nahitaezkozergadunek izan ditzaketen egoera zailak kon-pontzen arin eta egoki laguntzen duen ere. Aldehorretatik, uste dut aurrerapen handia litzateke-ela Arbitraje Batzordeari gaitasun erabakigarrihandiagoa ematea, haren ebazpenek behin be-

La confluencia de diferentes administracionescon competencia en materia tributaria dentro deun mismo espacio requiere, como condiciónpara su correcto funcionamiento, de un marcoregulador que delimite con la mayor claridad lasatribuciones de cada administración. En el ám-bito de las relaciones tributarias entre el Estado yel País Vasco ese marco regulador es el Con-cierto Económico, que utiliza el concepto de"punto de conexión" para determinar cuándo laexacción de un tributo corresponde a las institu-ciones competentes de los Territorios Históricosdel País Vasco y cuándo al Estado.

En general, la aplicación de los puntos de conexiónno plantea dudas, pero en supuestos excepciona-les pueden surgir discrepancias interpretativas queprovoquen conflictos. La Junta Arbitral es el órganoprevisto por el Concierto Económico para la reso-lución de tales conflictos y discrepancias y desdesu constitución en 2007 ha venido desarrollando suactividad, contribuyendo a desbloquear importan-tes conflictos tributarios que estaban enquistados,emitiendo resoluciones muy útiles para Administra-ción y administrados en relación con la aplicacióndel Concierto.

Podría debatirse sobre si su configuración es la óp-tima en términos de eficacia y si favorece de lamanera más ágil y adecuada la resolución de si-tuaciones gravosas en que se pueden ver envuel-tos los obligados tributarios como consecuencia deconflictos de competencia entre las administracio-nes. En este sentido, opino que supondría un granavance dotar de mayor capacidad resolutoria a

GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCOGACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO

PRÓLOGO

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tiko izaera izan dezaten, jurisdikzio-bidean berrizaztertzeko aukerarik eduki gabe. Eta, agian, ko-meniko litzateke Arbitraje Batzordearen antola-keta- eta funtzio-egiturak aztertzea,erantzun-denborak laburragoak izan daitezen.Edonola ere, edozer aldaketa egiteko administra-zioen arteko adostasuna beharko litzateke. Halaere, uste dut Arbitraje Batzordearen jarduera-aldihau ona izan dela.

Hain zuzen ere, 2014ko hasieran Ekonomia Ituna-ren Batzorde Mistoaren barruan zerga-arloko zen-bait akordio sinatzea egokitu zela eta –ArbitrajeBatzordearen arauketa hobetzeko zenbait alda-keta egin ziren eta, gainera, bertako kideak be-rritzea adostu zen– egokia iruditu zitzaigun atzerabegirako balantzea egitea eta etorkizunekobidea ere ikustea, eta pentsatu genuen Ekono-mia Itunaren organo horretako jarduera azter-tzeko eta balioesteko pertsonarik egokienak,zalantzarik gabe, batzorde horretan aktiboki etazuzen parte hartu duten lagunak direla: batzorde-kideak eta lehendakariak, alegia.

Horrela sortu da Zergak aldizkariaren zenbaki be-rezi hau argitaratzeko ideia: Ekonomia ItunarenArbitraje Batzordeari buruzko monografia bat. Ha-laxe erabaki du aho batez aldizkariko erredakzio-batzordeak, zeina Euskadiko Zerga KoordinaziokoOrganoko kideek osatzen duten.

Alea osatzen Arbitraje Batzordeko kide diren edoizan diren guztiek parte hartu dute. Eta, jakina,proiektu honetan parte hartzeko erakutsi dutengogo ona eskertu baino ezin diet egin, eta egin-dako kolaborazioen kalitatea goraipatu. Datozenorrialdeetan egin diren azterketak eta hausnarke-tak erreferentzia on izan daitezke erakundea bi-kaintzea eta haren funtzionamendua hobetzeaahalbidetuko duten proposamen berriak bultza-tzeko.

la Junta Arbitral dando un carácter definitivo a susresoluciones sin que quepa su revisión en vía juris-diccional. Y tal vez sería conveniente además, unarevisión de la estructura organizativa y funcionalpara reducir los tiempos de respuesta. Pero entodo caso, cualquier cambio requiere el consensoentre las Administraciones y, en líneas generales,considero que el balance de su periodo de activi-dad ha de calificarse de satisfactorio.

Precisamente coincidiendo con la suscripción aprincipios del pasado año 2014 de varios acuer-dos en materia tributaria en el seno de la Comi-sión Mixta del Concierto Económico, queincluyeron algunas modificaciones para perfec-cionar la regulación de la Junta Arbitral y queademás consensuaron la renovación de sus com-ponentes, nos pareció oportuno hacer ese ba-lance retrospectivo junto con un enfoque a futuroy pensamos que los más acreditados para efec-tuar el análisis y la valoración de la actividad deeste órgano del Concierto eran sin duda aquellaspersonas que han participado en él de forma ac-tiva y directa, vocales y presidentes.

Así surge la idea de editar este número especialde la revista Zergak, monográfico sobre la JuntaArbitral del Concierto Económico, que ha con-tado con la aprobación unánime de su Consejode Redacción, integrado por los miembros delÓrgano de Coordinación Tributaria de Euskadi.

En su elaboración han participado todas las per-sonas que son o que han sido miembros de laJunta Arbitral, a quienes tengo que agradecer subuena disposición a colaborar en el proyecto yreconocer la calidad de sus colaboraciones. Losanálisis y las reflexiones que abordan en las si-guientes páginas pueden ser una buena referen-cia para activar nuevas propuestas que permitanperfeccionar la institución y mejorar su funciona-miento.

Juan Miguel Bilbao GaraiOgasuneko eta Finantza Politikako SailburuordetzaViceconsejero de Hacienda y Política Financiera

resentación


P

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2008. urtean Kontzertu Ekonomikoaren Arbitraje Ba-tzordea eratu zen. 2014an, Batzordea berritu da. Uneegokia da, beraz, Euskadiko Zerga KoordinaziorakoOrganoak argitaratzen duen Zergak: Gaceta tribu-taria del País Vasco aldizkariak Arbitraje Batzordeariale monografiko bat eskaintzeko. Hala, Batzordekokide diren edo izan direnenen lanen bidez, kontzertuekonomikoa ikuspegi desberdinetatik aztertuko da.Ogasuneko eta Finantza Politikako sailburuorde etaaldizkariko Erredakzio Batzordeko presidente Juan Mi-guel Bilbao Garai jaunarena izan da ekimen hau. Egi-leontzat ohore handia izan da KontzertuEkonomikoan berebiziko garrantzia izan duen era-kunde bati buruz idazteko gonbita jasotzea.

Arbitraje Batzordea arautzen duen araudia onar-tzen duen 2007ko abenduaren 28ko 1760/2007Errege Dekretuak adierazten duen bezala, EuskalAutonomia Erkidegokoarekin indarrean dagoenKontzertu Ekonomikoan (maiatzaren 23ko 12/2002Legearen bidez onartu zen Kontzertu Ekonomikohori) «lotura-puntu» kontzeptua erabiltzen da, tri-butu baten exakzioa Euskadiko Lurralde Historiko-etako erakunde eskumendunei noiz dagokien etaEstatuari noiz dagokion zehazteko.

Oro har, lotura-puntuen aplikazioak ez du zalan-tzarik eragiten, baina aparteko kasuetan gataz-kak eragin ditzaketen interpretaziokodesadostasunak izan daitezke, Estatuko Adminis-trazio Nagusiaren eta EAEko erakunde eskumen-dunen artean edota azken horien etaautonomia-erkidego baten artean. Gatazkaketa desadostasunak argitzeko, Kontzertu Ekono-mikoaren 3. atalaren, III. kapituluak Arbitraje Ba-

En el año 2008 se constituyó formalmente la JuntaArbitral del Concierto Económico. En 2014 se haproducido su renovación. Es una ocasión propi-cia para dedicar un número monográfico de Zer-gak: Gaceta tributaria del País Vasco, editadapor el Órgano de Coordinación Tributaria de Eus-kadi, a su estudio desde distintas perspectivas porquienes son o han sido sus miembros. La iniciativaparte del Viceconsejero de Hacienda y PolíticaFinanciera y Presidente del Consejo de Redac-ción de la Revista, D. Juan Miguel Bilbao Garai. Esun honor para los autores haber sido invitadospara escribir sobre una de las Instituciones clavesdel Concierto Económico.

Como señala el Real Decreto 1760/2007, de 28de diciembre, por el que se aprueba el Regla-mento que la regula, el vigente Concierto Eco-nómico con la Comunidad Autónoma del PaísVasco, que fue aprobado por Ley 12/2002, de 23de mayo, utiliza el concepto del «punto de cone-xión» para determinar cuándo la exacción de untributo corresponde a las instituciones competen-tes de los Territorios Históricos del País Vasco ycuándo al Estado.

En general, la aplicación de los puntos de conexiónno plantea dudas, pero en supuestos excepciona-les pueden surgir discrepancias interpretativas queprovoquen conflictos, no sólo entre la Administra-ción General del Estado y las instituciones compe-tentes del País Vasco, sino también entre estasúltimas y una comunidad autónoma. Con el objetode resolver tales conflictos y discrepancias, el capí-tulo III, sección 3.ª del Concierto Económico prevé


PRESENTACIÓN

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tzorde baten sorrera aurreikusten du eta berefuntzioak hauek izango dira:

a) Estatuko Administrazioaren eta foru-aldun-dien artean edo hauen eta beste autono-mia-erkidegoetako administrazioen arteansortzen diren auziak ebaztea, bai tributuitunduen lotura-puntuen aplikazioari dago-kionez, bai administrazio bakoitzari zenba-teko zatia dagokion zehazteko, sozietateengaineko zerga edota balio erantsiaren gai-neko zerga administrazio bati baino gehia-gori ordaindu behar zaionean.

b) Banako zerga-harremanetako arazo ze-hatzetan Kontzertu Ekonomiko hau inter-pretatzeko eta aplikatzeko orduanadministrazio interesatuen artean sor litez-keen auziak erabakitzea.

c) Zergadunen egoitza dela-eta sor litezkeendesadostasunak ebaztea.

2014ko apirilaren 21eko 7/2014 legeak hainbat al-daketa txertatu ditu Kontzertu Ekonomikoan etahorietako batzuk Kontzertu Ekonomikoko alderdiinstituzional batzuei buruzkoak dira. Hala, bizkortuegin da Araugintza Koordinatu eta EbaluatzekoBatzordean adostasunik ez duten tributu-kontsul-tak Arbitraje Batzordera igortzeko prozesua.

Igarotako denboraren ikuspegiaz baliatuta,haren araubide juridikoko zenbait alderdiri buruzgogoeta egiteko behar beste elementu daude.Egileen xedea ez da Arbitraje Batzordeak egin-dako lana zehatz-mehatz azaltzea, eta ez daetorkizunerako proposamenak egiteko unea ere,baina horrek ez du esan nahi gai batzuei buruz,hein batean, egileek ideia batzuk islatuko ez di-tuztenik.

Jarraitu baino lehen, Zergak aldizkariaren alehonen koordinatzailea naizen aldetik, adierazibehar dut nire kideek paregabeki erraztu didatelazeregin hau eta eskainitako laguntza hori berariazjasotzea nahi dut, haiei eskerrak emateko xedea-rekin. Bost lanek hainbat osagai (historikoak, juris-prudentziakoak, sortzaileak, deskriba-tzaileak eta

la existencia de una Junta Arbitral cuyas funcionesson las siguientes:

a) Resolver los conflictos que se planteen entre laAdministración del Estado y las Diputaciones Fo-rales o entre éstas y la Administración de cual-quier otra comunidad autónoma, en relacióncon la aplicación de los puntos de conexión delos tributos concertados y la determinación dela proporción correspondiente a cada Admi-nistración en los supuestos de tributación con-junta por el Impuesto sobre Sociedades o porel Impuesto sobre el Valor Añadido.

b) Conocer de los conflictos que surjan entre lasAdministraciones interesadas como conse-cuencia de la interpretación y aplicación delConcierto Económico a casos concretos con-cernientes a relaciones tributarias individuales.

c) Resolver las discrepancias que puedan pro-ducirse respecto a la domiciliación de loscontribuyentes”.

La Ley 7/2014, de 21 de abril, introduce diversasmodificaciones en el Concierto Económico, algu-nas de ellas se refieren a aspectos institucionalesdel mismo. Así, se agiliza la remisión a la Junta Ar-bitral de las consultas tributarias sobre las que nose haya alcanzado acuerdo en la Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa.

Desde la perspectiva del tiempo transcurrido setienen suficientes elementos para reflexionarsobre distintos aspectos de su régimen jurídico.No es propósito de los autores realizar una expo-sición detallada de la tarea realizada por la JuntaArbitral, y tampoco es la ocasión para formularpropuestas de futuro, lo cual no quiere decir quetanto de una cosa como de la otra en algunamedida se reflejen algunas ideas por los autores.

Antes de proseguir he de manifestar en mi con-dición de coordinador de este número de Zergakque mis compañeros me han facilitado extraor-dinariamente la tarea, de lo cual quiero, en agra-decimiento, dejar constancia expresa. Los cincotrabajos conforman un monográfico con ingre-dientes variados (históricos, jurisprudenciales, cre-


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PRESENTACIÓN

antzerakoak) dituzten monografiko bat osatzendute eta espero dugu, dena delakoarengatik,Kontzertu Ekonomikoarekiko interesa duten irakur-leen ahogozo juridikoak asetzea.

Monografiko honetako lehenengo azterketa Ar-bitraje Batzordeko egungo kide Javier MuguruzaArresek egin du eta azterketa horren izenburuahauxe da: “Kontzertu Ekonomikoko Arbitraje Ba-tzordearen aurrekariak, sorrera eta bilakaera”.Egileak adierazten duen zerbait hautatu beharkobagenu, Kontzertua sendotzeko Arbitraje Batzor-deak egindako ekarpenari eskaintzen dion epi-grafean ematen dituen iritziak aukeratukogenituzke ezbairik gabe. Izan ere, ukatu egiten duArbitraje Batzordea eratzean izandako atzerape-nek, arbitroak izendatu behar zirenean izandakogeldiketek eta Auzitegi Gorenean errekurritu direnebazpen andanek erakundearen nolabaitekoporrota direnik eta hau adierazten du:

“Horrenbeste urte geldituta igaro ondoren, Arbi-traje Batzordea eratzea soilik, aurrekaririk gabekoarrakasta da.

Batzorde hori eratzeak, azkenean, eratze- etaizendatze-formula baliodun bat aurkitu zela esannahi baitzuen. Kosta zen, baina lortu zen.

Gaur arte, hiru alditan lortu da adostasuna Arbi-traje Batzordeko kideak izendatzeko orduan. Horiorain dela hamar urte pentsaezina zen.

Arbitraje Batzordearen ebazpenen bildumak, lo-tura-puntuen eta tributu-betebeharpekoen helbi-deratzeen alorrean, Kontzertuaren historianaurrekaririk ez duen doktrina gorputz bat osatudu.

Espainiako Auzitegi Gorenaren jurisprudentzia-bil-duman, «Kontzertuaren Arbitraje Batzorde» hitz-gakoarekin, berrogei epai baino gehiago topadaitezke egun.

Bai profesionalek bai zergadunek, azkenean,Kontzertuko eskumen-arazoak konpontzeko erre-ferente bat dute.

ativos, descriptivos, etc.) que, esperamos, satisfa-gan los paladares jurídicos de los lectores que,por unas circunstancias o por otras, se interesenpor el Concierto Económico.

El primer estudio de este monográfico lo lleva acabo el actual Vocal de la Junta Arbitral, JavierMuguruza Arrese, siendo su título “Antecedentes,génesis y evolución de la Junta Arbitral del Con-cierto Económico”. Si tuviéramos que seleccionaralgo de lo que dice el autor, no dudaríamos enquedarnos con las opiniones que expone en elepígrafe dedicado a la aportación de la JuntaArbitral a la consolidación del Concierto, puestras rechazar que los retrasos en la constituciónde la Junta Arbitral, sus paralizaciones en las oca-siones en las que ha debido procederse al nom-bramiento de árbitros y la cantidad deresoluciones que se han recurrido al Tribunal Su-premo, constituyan muestras de un cierto fracasode la institución, asegura que:

“Después de tantos años de paralización, la meraconstitución de la Junta Arbitral, es por sí sola unéxito sin precedentes.

Su constitución demostró que, por fin, se encontróuna fórmula válida de composición y nombra-miento. Tardó pero se consiguió.

A día de hoy, hasta en tres ocasiones se han pro-ducido consensos para el nombramiento demiembros de la Junta Arbitral. Esto era impensa-ble hace diez años.

El repertorio de Resoluciones de la Junta Arbitralha creado un cuerpo de doctrina en materia depuntos de conexión y de domiciliación de obli-gados tributarios, sin precedente en la historia delConcierto.

La colección de jurisprudencia del Tribunal Su-premo español recoge hoy más de cuarenta sen-tencias localizables con la palabra clave «JuntaArbitral del Concierto».

Los profesionales y los contribuyentes por fin tie-nen una referencia de solución a los problemascompetenciales del Concierto.


PRESENTACIÓN

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Batzordea eratu baino lehen, eskumenen-afere-tatik sortutako arazoak konponbiderik gabekoarazotzat jotzen ziren.

Arbitraje Batzordea sortu baino lehen, herritar as-koren ustez, Kontzertu Ekonomikoa konpondu ezi-nak ziren arazoen iturria baino ez zen. Batez ere,Euskaditik kanpoko herritarren iritziz. Eta horixe zenKontzertuarentzako alderdirik okerrena.

Arbitraje Batzordeari esker, Kontzertutik sortutakoarazoak arruntak eta konpontzeko modukoakdira orain.

Auzitegi Goreneko jurisprudentzia eta ArbitrajeBatzordearen ebazpenak Kontzertu Ekonomikoa-ren doktrinak dira, hala baitagokio horrelako era-kunde bati.

Epaiak eta ebazpenak inspirazio-iturri dira dok-trina zientifikorako eta, hala, gai honi buruzko lite-ratura bikaina egiten ari da doktrina hori.

Horrela, esan dezakegu, liskarrak ebazpenen etaepaien iturri izanik, Kontzertu Ekonomikoa sendo-tzeko elementu bihurtu direla Arbitraje Batzordeariesker”.

“Zenbateraino da "arbitrala" Arbitraje Batzordea?”izenburua jarri dio bere lanari Arbitraje Batzordea-ren lehenengo presidentea (sei urtean) izan zenCarlos Palao Taboadak. Bada, Arbitraje Batzorde-aren ebazpenen aurka errekurtsoa jartzeko aukerada, doktrinaren arabera, erakunde horri bereizaera arbitrala aitortzeko dagoen traba. ArbitrajeBatzordea, beraz, ez da erakunde arbitral batzentzu hertsian, batez ere, ematen dituen ebazpe-nek ez dutelako epai judizial baten adinako balio-rik, ebazpen horien aurka egin baitatekejurisdikzioaren aurrean. Lehenengo erantzun horrekez du erabat betetzen egilea eta hori dela eta,bere buruari galdetzen dio Konstituzioak onartzenote duen errekurtso horiek kentzea eta Batzordea-ren erabakiak behin betiko bihurtzea. Galdera horrierantzun egiten dio eta adierazten du ArbitrajeBatzordearen ebazpenak judizialki berrikusteko au-kera kentzea ez litzatekeela nahitaez konstituzioa-ren kontrakoa izango, Arbitraje Batzordearenebazpenenetan gertatzen denari jarraiki, zeren

Antes de la Junta, los problemas derivados de losconflictos de competencias se percibían comoproblemas sin solución.

El Concierto Económico, antes de la Junta Arbi-tral, para muchos ciudadanos, era sólo unafuente de problemas imposibles de resolver.Sobre todo para los ciudadanos de fuera del PaísVasco. Y eso era malo para el Concierto.

La Junta Arbitral ha convertido a los problemasderivados del Concierto en problemas normalesy solucionables.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo y las reso-luciones de la Junta Arbitral revisten al ConciertoEconómico del soporte doctrinal que corres-ponde a una institución como él.

Las sentencias y resoluciones constituyen fuentede inspiración a la doctrina científica que estágenerando ya una literatura notable en torno ala materia.

Así, podemos concluir que los conflictos, comofuentes de resoluciones y de sentencias, se hanconvertido en un elemento de consolidación delConcierto Económico gracias a la Junta Arbitral.”

“¿Qué tiene de “arbitral” la Junta Arbitral?” es elsugerente título del trabajo realizado por quienfue –durante seis años- el primer Presidente de laJunta Arbitral, Carlos Palao Taboada. Pues bien,la posibilidad de recurso contra las resolucionesde la Junta Arbitral se convierte para la doctrinaen el impedimento que encuentra para recono-cer carácter arbitral a ese órgano. Que la JuntaArbitral no es un órgano arbitral en sentido es-tricto, sobre todo porque sus resoluciones no tie-nen un valor equivalente al de una sentenciajudicial sino que son impugnables ante la jurisdic-ción parece claro. Esa primera respuesta no dejadel todo satisfecho al autor, de ahí que se pre-gunte si sería constitucionalmente admisible eli-minar tal recurso, convirtiendo a los acuerdos dela Junta en definitivos. A lo cual responde que lasupresión de la revisión judicial de las resolucionesde la Junta Arbitral no sería necesariamente in-constitucional, en línea con lo que sucede con


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PRESENTACIÓN

Batzordeak Euskal Autonomia Erkidegoko Estatu-tuan berariazko aitorpen bat ez badu ere, harkduen bezala, «foraltasunarekin» bat egiten du Es-tatutu horretako 41.1 artikuluaren bidez, hau adie-razten delako artikulu horretan: «Estatuaren etaEuskadiren arteko tributu-ordenamenduko harre-manak kontzertu ekonomikoaren foru-sistema tra-dizionalaren edo hitzarmenen bidez arautukodira.» Nolanahi ere, Kontzertu Ekonomikoko aldeekberen eztabaidei buruz erabaki dezaten ArbitrajeBatzordeko kideak elkarrekin adostuta izendatuizana, Arbitraje Batzordearen ezaugarri bat delaaipatzen du eta horrek arbitrajera hurbiltzen duelazentzu hertsian. Horregatik, ondorioztatzen da Ba-tzordea osatzen dutenek posizio juridikoa izateazgain, posizio etikoa ere izan behar dutela suerta-tzen zaizkien liskarrak konpontzeko eta, horrez gain,aurrez aurre dauden aldeen interesak bateratzensaiatu beharko dute, Kontzertu Ekonomikoaren es-pirituarekin bat; azken betebehar hori teknikoki zu-zena den ebazpen bat emateko obligazioarenmuga zorrotzetatik harago dago, nolabait, bainahorrela egiten dela pentsatzen da.

Arbitraje Batzordeko egungo presidente GabrielCasado Ollerok ideia oso interesgarriak zerrenda-tzen ditu “Arbitraje Batzordearen jarduerari buruz”izenburua jarri dion lanean. Ideia horiek sei ataletanbanatu ditu eta adierazi nahi duena ondo ispilatzendu izenburu bakoitzak: Arbitraje Batzordea “ituna-ren” egitura instituzionala bermatzen duen kidegisa; tributuak aplikatzean sortzen diren gatazkaketa administrazio publikoen arteko auzigaitasuna;Kontzertu Ekonomikoak tributu-administrazioen ar-teko gatazkak konpontzeko funtzioa duen ArbitrajeBatzorde bat eratu du, baina ez du bere izaera juri-dikoa argitu; lotura-puntuak aplikatzetik administra-zioen artean sortzen diren gatazkak konpontzekobide arrunt gisa arbitraje-bidea (estrajudiziala, au-rrejudiziala izan gabe) gaitu da Kontzertu Ekonomi-koan; gatazka funtzio arbitralaren eta prozeduraarbitralaren oinarri gisa eta Batzordeak hori ebaz-teko duen eskumen esklusiboa; arbitraje-prozedu-ran aurka egiten duten administrazioek gatazkaren«jabetza» dute eta, horrez gain, arrazoi horrengatik,gatazka konpontzeko ardura, baita Arbitraje Batzor-deak konpondu baino lehen konpontzekoa ere.Egileak Arbitraje Batzordearen funtzioari eta funtzio-namenduari buruz hau adieraziz amaitu du lana:

las resoluciones de la Comisión Arbitral, pues aun-que la Junta no tiene un reconocimiento expresoen el Estatuto de Autonomía del País Vasco,como lo tiene aquella, sí conecta con la “forali-dad” a través del artículo 41.1 de dicho Estatuto,según el cual “las relaciones de orden tributarioentre el Estado y el País Vasco vendrán reguladasmediante el sistema foral tradicional de conciertoeconómico o convenios”. En todo caso, añadeque el hecho de que los miembros de la Junta Ar-bitral hayan sido designados de común acuerdopor las partes del Concierto Económico para de-cidir sus controversias es una característica de laJunta Arbitral que la acerca al arbitraje en sen-tido estricto. De ello deduce que la posición dequienes la forman tienen un deber no sólo jurídicosino también ético, de resolver los conflictos quese le sometan esforzándose por armonizar los in-tereses de las partes enfrentadas de acuerdocon el espíritu del Concierto Económico; deberque en cierto modo va más allá de los límites es-trictos de la obligación, que se da por supuesta,de dictar una resolución técnicamente correcta.

Gabriel Casado Ollero, Presidente en ejercicio dela Junta Arbitral, desgrana un conjunto de ideasmuy interesantes en su trabajo “Sobre la activi-dad de arbitraje de la Junta Arbitral”, a lo largode seis apartados, cuyos títulos son suficiente-mente expresivos de lo que quiere transmitir: laJunta Arbitral como parte integrante de la estruc-tura institucional garantizadora de la “concerta-ción”; la conflictividad en la aplicación de lostributos y la litigiosidad entre Administraciones Pú-blicas; el Concierto Económico crea una JuntaArbitral con la función de resolver conflictos entreAdministraciones tributarias y sin ocuparse deaclarar su naturaleza jurídica; la vía arbitral habi-litada en el Concierto Económico como el caucenormal de solución, no pre-judicial sino extra-judi-cial, de los conflictos interadministrativos surgidosde la aplicación de los puntos de conexión; elconflicto como presupuesto de la función y delprocedimiento arbitral y la competencia exclu-siva de la Junta para resolverlo; y, las Administra-ciones enfrentadas en el procedimiento arbitraltienen el “dominio” del conflicto y también, porlo mismo, la responsabilidad de solucionarlo in-cluso antes de que lo resuelva la Junta Arbitral.


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“Ezin da eztabaidatu Kontzertu Ekonomikoarennahia bere judizializazioa saihestea zela; horreta-rako, bide arbitral bat gaitu zen eta, bertan, era-kunde espezializatu batek [betiere, administratiboaez den eta, jakina, judiziala ez den eta aurkaratutadauden administrazioekiko loturarik ez duen era-kunde batek, aldi berean, tartean dauden intere-sekiko neutroa eta zerikusirik ez duen erakundebatek, Kontzertuko eduki arauemailearen izaera hi-tzartua (kontzertua interpretatzen eta aplikatzendenean ahaztu behar ez dena) bere gain hartukoduen erakunde batek] Zuzenbidearen arabera etaekonomiarekin, azkartasunarekin eta efikaziarekinkonpontzeko lotura-puntuak aplikatzeagatik tributu-administrazioen artean sortutako gatazkak; baina,azken ebazpena Auzitegi Gorenak emango luke”;era horretara, “Arbitraje Batzordearen betebeharinstituzionala, formalki eratu zenetik, esleitu zitzaionfuntzioa garatzea izan da, zeren Batzordea moduformalean eratzea, lehenengo Kontzertu Ekonomi-koan sortu zen gatazken konponbiderako bide es-trajudiziala martxan jartzeko lehenengo baldintzaizan zen.”

Hurrengo lanaren izenburua hau da: “Euskadikoeta Nafarroako Foru Erkidegoko Arbitraje Batzor-deen arteko harremanak” eta Arbitraje Batzor-dean hainbat urtean kide izan den Fernando dela Hucha Celadorrek idatzi du. Gai honek “lege-gintza-antinomiaren zantzuak, interakzioak etaarazoak eskaintzen ditu eta indarrean dagoen le-gegintza ez bada aldatzen, gure ustez, oraindikere bere horretan jarraituko dute horiek guztiek,nahiz eta Auzitegi Gorenaren doktrina dagoen,Euskadiren eta Nafarroako Foru Erkidegoaren ar-teko gatazken kasuan, eskumena Arbitraje Batzor-detako zeinek duen zehazten saiatzeko”. AuzitegiGoreneko jurisprudentziatik ondoriozta daitekeenkonponbidean, egilearen esanetan: “Ez da kon-tuan hartu bi Batzorde horien aldi baterako nagu-sitasunik eta inolako kasutan ez da aintzat hartuukitutako Arbitraje Batzordearen eskumenik indar-gabetzea. Era berean, baztertu egin da zuzenekoadministrazioarekiko auzi-errekurtsoa jartzea, dok-trinak defendatzen zuenarekin bat”; horregatik,“dauden paradoxak saihesteko, nahiz eta onar-tzen diren, bideragarria den konponbide bakarra,

Concluye el autor, manifestando acerca de lafunción y el funcionamiento de la Junta Arbitralque “no parece discutible que la voluntad delConcierto Económico fue evitar su judicializaciónhabilitando a tal fin una vía arbitral en la que unÓrgano especializado, ni administrativo ni por su-puesto judicial, independiente y desvinculado delas Administraciones contendientes, neutral yajeno a los intereses en juego, asumiendo el ca-rácter paccionado del contenido normativo delConcierto (que tampoco cabe ignorar al tiempode su interpretación y aplicación), resolviera con-forme a Derecho y con economía, celeridad yeficacia los conflictos entre Administraciones tri-butarias surgidos con la aplicación de los puntosde conexión; reservando, en fin, al Tribunal Su-premo su resolución última” y siendo de esemodo, “el deber institucional de la Junta Arbitrala partir de su constitución formal no era otro queaprestarse a desarrollar la función asignada, puesla constitución formal de la Junta resultaba, claro,la primera condición de posibilidad para lapuesta en marcha de la vía extrajudicial de solu-ción de conflictos creada en el primer ConciertoEconómico.”

El siguiente trabajo, que lleva por título “Las rela-ciones entre las Juntas Arbitrales del País Vascode la Comunidad Foral de Navarra” ha sido es-crito por Fernando de la Hucha Celador, Vocaldurante varios años de la Junta Arbitral; cuestiónque ofrece “indicios de antinomias legislativas,interacciones y un conjunto de problemas que,sin una modificación de la legislación vigente, to-davía persisten, a nuestro juicio, por mucho quehaya recaído doctrina del Tribunal Supremo, in-tentando determinar cuál de las Juntas Arbitraleses la competente en el caso de conflictos entrelos territorios históricos del País Vasco y la Comu-nidad Foral de Navarra”. La solución deduciblede la jurisprudencia del TS, en palabras del autor“no se ha guiado por el criterio de preeminenciatemporal de ninguna de las dos Juntas, y en nin-gún caso ha estimado la derogatoria de compe-tencia de la Junta Arbitral afectada. Al mismotiempo, ha rechazado la interposición directa derecurso contencioso-administrativo, conformepropugnaba la doctrina”, es por ello que “paraevitar paradojas que existen, aunque se acep-


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aldeek (eta hemen Estatua ere kontuan hartubehar da) hala nahi badute, Hitzarmena eta Kon-tzertua aldatzea izango litzateke, Arbitraje Ba-tzorde bakoitzaren eskumen-antinomiakzuzentzeko; jarraitu beharreko eredu bat (iradoki-zun bat besterik ez da) izan liteke, gatazkan eskuhartzen denean edo foru-ogasun bati (Nafarroa-koari edo EAEkoari) aurre egitea planteatzen de-nean, Batzordeko hiru kideetako bat beste batekordezkatzea; eta gatazka planteatzen zaion foru-administrazioak izendatuko luke kide hori. Eta,batez ere baztertzen dena da, Auzitegi Gorena-ren doktrina kontuan izanda, Kontzertuaren etaItunaren izaera hitzartuari hel egitea, beste Arbi-traje Batzordeak planteatutako gatazkei konpon-bidea eman ahal izatea saihesteko.”

Azken lana monografiko honetako aurkezpen-oharrak idatzi dituen honek egin du eta izenburuahauxe da: “Kontzertu Ekonomikoa eta ArbitrajeBatzordea: alderdi esanguratsuei buruzko jurispru-dentzia”. Lan honetan, Arbitraje Batzordeakemandako ebazpenetako alderdi esanguratsue-nei buruzko jurisprudentzia-erabaki garrantzitsue-nak berrikusi dira. Aurreikustekoa zen bezala,gatazka gehienak Sozietateen Gaineko Zerga-rengatik (pertsona juridikoen egoitzaren gaiabehin eta berriz errepikatzen da) sortu dira, baitaBalio Erantsiaren Gaineko Zergarengatik ere (baisaldoak itzultzeari dagokionez bai energia elektri-koaren hornidurari dagokionez, tarifa integralarenkasuan). Maiztasun txikiagoarekin, baina bestezerga batzuei buruzko erabakiak ere hartu dira,esaterako, Pertsona Fisikoen Errentaren GainekoZergari (batik bat, ohiko egoitzari eta egoitza fis-kalari dagokionez) edo Zerga Bereziei buruzkoak.Azkenik, kudeaketako eta prozedurako gaiak ereberrikusi dira, zehazki, pertsona juridikoen egoitza-aldaketaren ildotik sortutako eztabaidak.

ten, la única solución viable, si las partes -y aquíhay que incluir al Estado- lo desean, sería modifi-car el Convenio y el Concierto para subsanar lasantinomias competenciales de las respectivasJuntas Arbitrales; un modelo a seguir –es unamera sugerencia- podría ser que cuando en elconflicto intervenga o se plantee frente a unaHacienda foral (navarra o vasca) se sustituya unode los tres miembros de la Junta por otro, nom-brado a propuesta de la Administración foralfrente a la que se promueve el conflicto. Y, desdeluego, lo que queda descartado, a la vista de ladoctrina del TS, es que se pueda invocar el ca-rácter paccionado del Concierto y del Conveniopara evitar que la otra Junta Arbitral resuelvaconflictos planteados.”

El último trabajo corresponde a quien firma estasnotas de presentación del presente monográfico,lleva por título “Concierto Económico y Junta Ar-bitral: Jurisprudencia sobre aspectos sustantivos”,y, en él se pasa revista a las decisiones jurispru-denciales más relevantes relativas a aspectos sus-tantivos de las resoluciones dictadas de la JuntaArbitral. Como era de prever, la mayoría de losconflictos, se han suscitado en relación con el Im-puesto sobre Sociedades (el tema del domiciliode las personas jurídicas es recurrente) y con elImpuesto sobre el Valor Añadido (comenzandopor la devolución de saldos y concluyendo conel suministro de energía eléctrica en el caso detarifa integral). Con menor frecuencia, tambiénha habido pronunciamientos sobre otros impues-tos, caso del Impuesto sobre la Renta de las Per-sonas Físicas (en particular, sobre el tema de laresidencia habitual y el domicilio fiscal), o de losImpuestos Especiales. En fin, también se pasa re-vista a temas de gestión y procedimiento, con-cretamente, a las controversias producidas apropósito del cambio de domicilio de las perso-nas jurídicas.

Isaac Merino JaraKontzertu Ekonomikoaren Arbitraje Batzordeko kidea

Vocal de la Junta Arbitral del Concierto Económico


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ANTECEDENTES, GÉNESIS Y EVOLUCIÓN DE LAJUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONÓMICO

JAVIER MUGURUZA ARRESE (*)

1. EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO FUENTE DECONFLICTOS DE COMPETENCIAS.

El Concierto Económico es un modelo de re-parto de soberanía tributaria entre Adminis-traciones.

Pero entre Administraciones que operan en un es-pacio económico común y sobre un colectivo deobligados tributarios compartido, lo que hace in-evitables los conflictos de competencias.

En efecto, en el marco del Concierto Económicoresultan inevitables los casos en los que las dos Ad-ministraciones concernidas se consideran compe-tentes para actuar sobre un mismo obligado osobre un mismo negocio, y los supuestos de devo-lución de impuestos, en los que ninguna de ellasse considera competente en un caso concreto.

A lo largo de la historia, los sucesivos textos lega-les en los que se ha articulado el Concierto Eco-nómico entre el Estado y el País Vasco noregularon procedimientos específicos de resolu-ción de estos conflictos.

La resolución de los eventuales conflictos quedóatribuida, tradicionalmente, a los tribunales ordi-narios de justicia.

Solo en tiempos muy recientes se ha puesto enmarcha la Junta Arbitral como instrumento pecu-

liar de resolución de los conflic-tos de competencia derivadosdel Concierto Económico.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA JUNTA ARBI-TRAL.

2.1. En Navarra.

El modelo de un órgano arbitral para resolver los con-flictos, como primera instancia, anterior al procedi-miento judicial, no nació en el seno del ConciertoEconómico entre el Estado y el País Vasco, sino en eldel Convenio Económico del Estado con Navarra.

Ahora bien, como pone de manifiesto AramburuUrtasun1, la previsión en el Convenio navarro deexistencia de una Junta Arbitral fue, en la prác-tica, completamente inútil durante más de 70años, pues hasta 2003, nunca se llegaron a cons-tituir formalmente las Juntas Arbitrales previstas enlos textos legales que, por ello, no pasaron de sersimples declaraciones de intenciones.

El primer precedente de la Junta Arbitral lo en-contramos en el Convenio Económico del Estadocon Navarra de 19272.

studios y Colaboraciones

(*) Muguruza & Gometza Abogados. Vocal de la JuntaArbitral del Concierto Económico.

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1 Aramburu Urtasun, Mikel, “Provincias Exentas, Conve-nio-Concierto. Identidad Colectiva de la Vasconia pe-ninsular (1969-2005)”, 2005, pág. 62.2 Real Decreto de 15 de agosto de 1927, en EstechaMartínez, José María: “Régimen Político Administrativo

Como apunta Simón Acosta3, hasta 1927 el Con-venio se basaba en impuestos reales fácilmenteterritorializables y por ello menos propensos a ge-nerar conflictos de competencia. La introducciónde gravámenes sobre capital mobiliario y sobreactividades económicas, concertados en eltexto de 1927, complicó la delimitación de los po-deres tributarios y aumento el riesgo de conflictosentre Administraciones.

Sin duda por ello, la Disposición Quinta del artículo2 de este Convenio Navarro de 1927 previó, porvez primera en la tradición de sucesivos ConciertosEconómicos vasco y navarro, una Junta Arbitral.

Esta primera Junta tenía las siguientes caracterís-ticas: debía residir en Madrid; se renovaría cadatres años; y estaría formada por un funcionariodel Estado, un representante de la Diputación deNavarra y un Magistrado del Tribunal Supremo,que actuaría como Presidente. Ninguna previsiónse hacía sobre la forma de designar al Presidente.

A partir de este precedente, los sucesivos Conve-nios Económicos navarros han mantenido la exis-tencia de una Junta Arbitral.

En el Convenio Navarro de 1941, que sucedió alde 1927, se mantuvo la Junta Arbitral, introducién-dose en su regulación dos precisiones de relevan-cia como precedentes: en primer lugar, la de quesu Presidente sería designado por el Gobierno delEstado; y en segundo lugar, la de que la Junta seocuparía de “todas las cuestiones relacionadascon la interpretación y aplicación del Convenio”.

Pero en los veinticinco años de vigencia de esteConvenio de 1941 tampoco se constituyó nuncala Junta Arbitral. Del Burgo Tajadura4 lo atribuye,precisamente, a que la Diputación de Navarrano veía con agrado que el voto dirimente corres-

pondiera a un magistrado designado unilateral-mente por el Gobierno del Estado.

En el siguiente Convenio navarro, el de 1969, seaumentó el número de vocales de la Junta acinco y se revisó el régimen de nombramiento delPresidente. Dejó de ser nombrado por el Go-bierno y pasó a ser nombrado por el Presidentedel propio Tribunal Supremo. Pero esto tampocodebió convencer a la Diputación de Navarra,pues bajo la vigencia de este Convenio de 1969tampoco se constituyó nunca la Junta Arbitral.

El Convenio navarro de 1990, en su redacción ori-ginaria, que se copiaba del Concierto vasco de1981, elevó a nueve el número de vocales y man-tuvo un Presidente que debía ser magistrado delTribunal Supremo, designado por el Presidente deéste. Obviamente tampoco nunca llegó a cons-tituirse esta Junta.

La modificación del Convenio de 1990, operadapor la Ley 25/2003, de 15 de julio, copiada igual-mente del Concierto Económico que se había re-novado en 2002, aunque con matices propios,como la posibilidad de reelegir a los árbitros, fuela que introdujo un modelo de Junta Arbitral que,por fin, pudo constituirse.

Su artículo 51 se refería a una Junta Arbitral en laque ni siquiera se preveía que existiera un Presi-dente. Debía formarse por tres miembros elegidosen consenso por el Ministro de Hacienda y elConsejero Foral de Hacienda.5

2.2. En Euskadi.

A diferencia de Navarra, en el caso del PaísVasco, el Concierto Económico nunca previó nireguló una Junta Arbitral hasta el texto de 1981.

5 La Junta Arbitral prevista en el Convenio Económicodel Estado con Navarra se constituyó en el año 2003,siendo nombrados árbitros los catedráticos D. EugenioSimón Acosta (Presidente) y D. Antonio Cayón Galiardoy el abogado D. José Antonio Asiaín Ayala (OrdenHAC/3302/2003, de 19 de noviembre, BOE 28-11-2003).En 2011 se procedió a la renovación de la misma,siendo renovados en sus cargos los mismos árbitros, pa-sando la presidencia a D. Antonio Cayón (OrdenEHA/1529/2011, de 1 de junio, BOE 08-06-2011).

ESTUDIOS Y COLABORACIONES

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de las Provincias Vasco Navarras”, 1935, Apéndice II,págs. 242 y sig. 3 Simón Acosta, Eugenio, “Sujetos y objeto del conflictoante la Junta Arbitral del Convenio Económico entre elEstado y la Comunidad Foral de Navarra”, 2009, pág.77.4 Del Burgo Tajadura, Jaime Ignacio, “Origen y Funda-mento del Régimen Foral de Navarra”, 1968, pág. 478.


Burlada Echeveste6 se ha ocupado en documen-tar la historia de la Junta Arbitral del Concierto.

Identifica como único precedente de la Junta Ar-bitral al Jurado Mixto de Utilidades que se regulóen el Concierto de 1925 y se desarrolló en su Re-glamento de 19267. Su función era la de fijar lacifra relativa de las sociedades que operaban enterritorio común y en territorio vasco. Se formabanpor un número paritario de funcionarios de lasdos partes y el Presidente era un Magistrado delTribunal Supremo designado por el Ministro deHacienda.8

El Concierto Económico de 1952, aprobado entreel Estado y Álava bajo la suspensión del régimenpara Gipuzkoa y Bizkaia, reguló en su artículo 22un procedimiento para dirimir las diferencias entrelas Administraciones. Pero sin Junta Arbitral. En untono muy propio de la dictadura, se preveía quelos conflictos los resolviera el Ministro de Haciendadel Estado previa audiencia de la Diputación deÁlava. Si la Diputación no estaba conforme conla solución, tenía que ir a la vía judicial.

3. LA NON NATA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTODE 1981.

El Concierto Económico entre el Estado y el PaísVasco de 1981 —Ley 12/1981, de 13 de mayo—,el de la restauración para Gipuzkoa y Bizkaia y elprimer Concierto tras la recuperación de la de-mocracia, es el primero que previó una Junta Ar-bitral.

En su artículo 39 se regulaba una Junta integradapor un Presidente y ocho vocales, cuatro de ellos,

representantes de la Administración del Estado,designados por el Ministerio de Hacienda, y otroscuatro, representantes de la Comunidad Autó-noma, designados por el Gobierno Vasco, tres deellos propuestos por las respectivas DiputacionesForales.9 Si el conflicto afectaba a una ComunidadAutónoma, el Estado debía sustituir a uno de sus re-presentantes por otro designado por aquélla.

Lo que más llama la atención de la Junta Arbitralregulada en este Concierto de 1981, es lo com-plejo del procedimiento que establecía para de-signar a su Presidente.

El Presidente de la Junta Arbitral debía ser un Ma-gistrado del Tribunal Supremo, designado por elPresidente del dicho Tribunal, a propuesta delConsejo General del Poder Judicial y oído el Tri-bunal Superior de Justicia del País Vasco.

Se copiaba la inoperante fórmula de Navarra dereservar la Presidencia a un magistrado del Tribu-nal Supremo. Es decir, la fórmula que en Navarrallevaba impidiendo constituir la Junta Arbitraldesde 1927. Pero además, la selección del Magis-trado Presidente se complicaba aún mucho más.

Según el Concierto de 1981, el candidato a laPresidencia debía ser formalmente propuesto porel órgano de gobierno del poder judicial, quecomo se ha contrastado en varias ocasiones a lolargo de estos últimos años, es un órgano fuerte-mente intervenido por los partidos políticos, encuyo seno los acuerdos, especialmente de nomi-nación, suelen ser difíciles de alcanzar.

Para mayor complicación, se exigía, además,una previa audiencia del Tribunal de Justicia delPaís Vasco.

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ANTECEDENTES, GÉNESIS Y EVOLUCIÓN DE LA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONÓMICO

6 Burlada Echeveste, José Luis, “Génesis de la Junta Ar-bitral del Concierto Económico y del Convenio Econó-mico”, 2007.7 Real Decreto de 9 de junio de 1925 y Real Decreto de24 de diciembre de 1926, en Estecha Martínez, JoséMaría, op. cit., Apéndice I, págs. 25 y ss. y págs. 254 yss.8 La problemática de la reglamentación y del funcio-namiento de los Jurados de Utilidades previstos en elConcierto de 1925 es analizada en extenso por AlonsoOlea, Eduardo, “El Concierto Económico (1878-1937).Orígenes y Formación de un Derecho Histórico”, 1995,págs. 320 y ss.


9 Es curioso que el Convenio navarro de 1990, al copiarliteralmente del Concierto vasco de 1981 la regulaciónde la Junta Arbitral, previó también una Junta com-puesta por ocho vocales más el Presidente. En el casode Euskadi, tan abultada composición se explicaba porla necesidad de incluir un representante cada una delas tres Diputaciones más uno del Gobierno Vasco y porla obligada paridad en el número de representantesdel Estado. Sin embargo en el caso de Navarra, Comu-nidad uniprovincial, resultaba completamente injustifi-cada una Junta Arbitral de tal tamaño.

Y por si aún fuera poco, se acotaba la duracióndel cargo a un plazo de cinco años, de modo queel procedimiento de designación y toda la ca-dena de consensos debían reiterarse cada lustro.

Incluso, como señala Simón Acosta10, a esas altu-ras, al albur de la configuración que la Constitu-ción de 1978 había dado al Poder Judicial, nisiquiera tenía ya adecuado encaje la interven-ción del Tribunal Supremo en el nombramiento yen la composición de la Junta Arbitral, pues “lafunción de participar en un órgano de resoluciónde conflictos interadministrativos se resiste a serencuadrada en la previsión constitucional”.

La consecuencia de este enrevesado procesode selección del Presidente de la Junta Arbitralfue que, en los veinte años en que estuvo envigor aquella regulación, nunca se llegó a desig-nar un Presidente. Por ello, tampoco se constituyónunca una Junta Arbitral.

¿Por qué se pactó en 1981 un procedimiento dedesignación de Presidente de la Junta Arbitralque hacía imposible su designación?

Más aún, ¿por qué se aceptó un Presidente magis-trado del Tribunal Supremo que, ya se había demos-trado en Navarra a lo largo de más de cincuentaaños, llevaba al bloqueo de la Junta Arbitral?

La respuesta más razonable es que, segura-mente, quienes forzaron aquella redacción, solodaban una importancia muy relativa al hecho deque la Junta Arbitral pudiera llegar a constituirse.

En 1981, al negociar el Concierto Económico, yase tenía perfecto conocimiento de lo que habíaocurrido con la Junta Arbitral de Navarra desde1927. Nunca se había llegado a constituir formal-mente. Y eso que en Navarra, para designar a suPresidente, sólo se exigía que fuese un magis-trado del Tribunal Supremo.

Entonces, ¿por qué en el Concierto de 1981 sehizo todavía más difícil lo que ya se había presen-tado como casi imposible?

4. ¿POR QUÉ SE NEGOCIÓ EN 1981 UNA JUNTA AR-BITRAL DE IMPOSIBLE CONSTITUCIÓN?

Aramburu Urtasun11 sostiene que la Administra-ción Central ha sacado mayor ventaja de la in-existencia de la Junta Arbitral.

Aun cuando pueda compartirse esa opinión, nopodría sostenerse, ni mucho menos, que la Admi-nistración Central haya sido, ni la única responsa-ble de la redacción de la fórmula deconstitución, que se acordó de forma bilateral, nila única responsable de que durante toda la vi-gencia del Concierto de 1981 no llegara a cons-tituirse la Junta Arbitral.

D. Pedro Luis Uriarte Santamarina12 era, comoConsejero de Hacienda del Gobierno Vasco en1980, el Presidente de la parte vasca en la Comi-sión Negociadora del Concierto de 1981. Por suamabilidad hemos podido consultar los borrado-res de los textos utilizados en la negociación, ano-tados de forma manuscrita por él mismo. Hemosvisto los textos que estuvieron sobre la mesa de laComisión para regular la Junta Arbitral.

La negociación se inició con una redacción quereproducía el modelo del Convenio de Navarrade 1969, entonces en vigor. Se preveía una JuntaArbitral con un número igual de representantesdel Estado y del País Vasco, presidida por un ma-gistrado del Tribunal Supremo.

La parte vasca planteó cambiar la Presidencia.Quería atribuirla al Presidente del Tribunal Superiorde Justicia del País Vasco, en lugar de a un ma-gistrado del Supremo. Esto no fue aceptado porel Estado.

En la siguiente ronda, asumido que el Presidentefuera un magistrado del Supremo, la parte vascapropuso introducir el trámite de audiencia al Tri-bunal Superior de Justicia del País Vasco, comoprevio a su designación. El Estado, lo aceptó,pero a cambio exigió introducir también la for-


1810 Simón Acosta, Eugenio, op. cit. (2009) , pág. 82.

11 Aramburu Urtasun, Mikel, op. cit. (2005), pág. 64.12 Uriarte Santamarina, Pedro Luis, “Papeles de trabajode la negociación del Convenio de 1981”.


malidad de que el Presidente fuera propuestopor el Consejo General del Poder Judicial.

Da la impresión de que cada parte forzó la inter-vención en la designación del Presidente de losestamentos judiciales que debía percibir comomás cercanos: el Gobierno Vasco la del TribunalSuperior de Justicia del País Vasco, y el Gobiernocentral la del Consejo General del Poder Judicial.

Y con ello, lo que pasó es que se llegó a un pro-tocolo de nombramiento imposible de llevar a lapráctica. Detalle que no pudo pasar desaperci-bido a ninguna de las dos partes negociadoras.

Pero es fácil entender la desconfianza mutua delas dos partes respecto al nombramiento del Pre-sidente de la Junta.

La Junta que se establecía estaba formada porun número igual de representantes del Estado ydel País Vasco: cuatro de cada parte, designa-dos respectivamente por cada una de ellas.

Serían pues ocho personas que, presumiblemente,votarían a favor de sus respectivos representados.Es decir, cuatro a favor del Estado y cuatro a favordel País Vasco. En tal tesitura, el Presidente deve-nía un juez único para resolver las diferencias.

También consta en estos documentos de la ne-gociación, que la parte vasca fue la que planteóque se suprimiera una frase que figuraba en losprimeros borradores y que estaba traída del Con-venio navarro de 1941.

Esta frase preveía que a la Junta le corresponde-ría, además de resolver los conflictos, “interpretarel Concierto”.

La parte Vasca pidió que no se atribuyera a laJunta Arbitral la interpretación del Concierto.

Una prueba más de la desconfianza que habíaentra las partes. Funcionalmente es absurdo en-cargar a un órgano arbitral la solución de loseventuales conflictos entre dos partes y prohibirleinterpretar el texto legal que regula la distribuciónde competencias entre ellas.

Podemos concluir que en esta negociación de1981, las dos partes desconfiaban de un Presidenteprocedente del poder judicial. De un poder judicialque, además, en aquellas fechas se estaba toda-vía reconfigurando sobre las bases de la Constitu-ción de la recién estrenada democracia.

Las dos partes conocían que en Navarra, durantemás de cincuenta años, no se había alcanzadoun acuerdo para designar Presidente de la Juntaa un magistrado del Tribunal Supremo.

Sin embargo, ninguna de las dos partes se atrevióa plantear otra alternativa.

Las dos partes se preocuparon de introducir cau-telas que les protegieran frente a un Presidenteno suficientemente “controlado”.

Nadie tuvo el reflejo de forzar una alternativa dePresidencia que no pasara por el Tribunal Supremo.

Y la situación era paradójica. No se podía formarla Junta Arbitral porque era imposible el acuerdopara nombrar Presidente a un juez profesional.Pero, sin Junta Arbitral, los conflictos debían resol-verlos los jueces profesionales.

Reiteramos que no podemos imaginar que lasdos partes desconocieran todas estas circunstan-cias. Tenemos que pensar que las dos partes ac-tuaron conscientemente.

En 1981, las dos partes estaban de acuerdo enque el Concierto tenía que aprobarse a todacosta. Por eso debieron entender que lo impor-tante era establecer un procedimiento de desig-nación de la Junta Arbitral que las dos pudieransuscribir. Incluso aunque tuvieran la certeza deque el procedimiento resultaría inviable.

Lo importante era aprobar el Concierto Econó-mico. Luego, sobre la práctica, ya se vería laforma de arreglar los conflictos de competenciasque de él se derivaran.

Es difícil pensar que en aquel momento cual-quiera de las dos partes admitiera que la falta deJunta Arbitral le conviniera más que a la otra. 19



Probablemente, lo que guio su criterio era elmutuo interés por evitar una Junta que no les“conviniera”. Y antes que una Junta “no conve-niente”, ambas partes prefirieran una Junta blo-queada.

Seguramente a la parte vasca, la prioridad de re-cuperar el Concierto le hizo despreciar los riesgosque se derivarían de no tener una Junta Arbitral.

Y a la parte estatal, la garantía de no llegar atener una Junta que no le conviniera, le resultósuficiente para aceptar el Concierto. Con unaJunta bloqueada, el Estado seguramente acep-taba mejor compartir la soberanía tributaria conel País Vasco.

5. LA SITUACIÓN A PARTIR DE 1981.

Como era de esperar, durante todos los años devigencia del Concierto de 1981, hasta el año2001, la Junta Arbitral nunca llegó a constituirse.

No consta ni siquiera que ninguna de las dos par-tes planteara formalmente a la otra la necesidadde constituirla.

Se produjeron conflictos de competencias. Losconflictos, al principio, se plantearon sobre todopor dudas sobre dónde debían entenderse reali-zadas ciertas operaciones sujetas a los tributos.

Pero hay que decir que en los primeros veinteaños de vigencia del Concierto recuperado, lafalta de una Junta Arbitral nunca fue especial-mente denunciada como un problema grave nipor la Administración Central ni por las Diputacio-nes Forales o el Gobierno Vasco.

Es de destacar un hecho paradójico, y a la vezsignificativo del talante con el que las dos partesasumían con aparente escasa preocupación lafalta de la Junta Arbitral.

Pese a que nunca se plantearon ni su constitución,ni la simplificación del protocolo de designacióndel Presidente, ni la modificación de su composi-ción, durante la vigencia del Concierto de 1981,hasta en tres ocasiones las dos Administraciones

se preocuparon, meticulosamente, de acordar enComisión de Concierto Económico la modifica-ción de la redacción del artículo 39, en lo concer-niente a las funciones de la Junta Arbitral, paraadecuarlo a las sucesivas adaptaciones del Con-cierto a la evolución del sistema tributario.

Se preocuparon, con encomiable interés, de queentre las funciones de la Junta Arbitral se incluye-ran nuevas referencias expresas al IVA, al régi-men de tributación conjunta en proporción alvolumen de operaciones y a los puntos de cone-xión13, y sin embargo, aparentemente, nunca lesinquietó demasiado su inexistencia.

6. LA JUNTA ARBITRAL EN EL CONCIERTO DE 2002.

Los problemas graves vendrían más tarde, a partirde 2002.

Terminada la vigencia del Concierto de 1981, alpactarse el texto de 2002 que habría de suce-derle, la cuestión de la Junta Arbitral debió deabordarse desde la evidencia del fracaso de lafórmula vigente.

En el ámbito de la Administración Central, paraesas fechas, a diferencia de lo que había ocu-rrido antes, a lo largo de la historia de las nego-ciaciones de Conciertos y Convenios vascos ynavarros, se disponía por vez primera de un pre-cedente de Junta Arbitral resolutoria de conflic-tos de competencia en materia tributaria, cuyaPresidencia no se atribuía a un magistrado del Tri-bunal Supremo.

En efecto, en el año 1996, por medio de la LeyOrgánica 3/1996, de 27 de diciembre, se habíamodificado la Ley Orgánica de Financiación delas Comunidades Autónomas (LOFCA), introdu-ciendo un Capítulo 4º que preveía la existenciade una Junta Arbitral encargada de resolver losconflictos que en materia de tributos cedidos seplantearan entre la Administración Central y lasde las Comunidades Autónomas, o entre éstas.


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13 La redacción originaria del art. 39.1 del Concierto de1981 se modificó: por la Ley 49/1985, de 27 de diciem-bre; por la Ley27/1990, de 26 de diciembre; y por la Ley38/1997, de 4 de agosto.


En aquella Ley (art. 24) se estableció que la JuntaArbitral estaría presidida por “por un jurista de re-conocido prestigio, designado para un períodode cinco años por el Ministro de Economía y Ha-cienda, a propuesta del Consejo de Política Fiscaly Financiera de las Comunidades Autónomas”.

Pues bien, al abordar la cuestión de la Junta Ar-bitral en la negociación del Concierto en 2001debió pesar este precedente. Y resultó decisivohasta el extremo de que la fórmula del profesio-nal designado de consenso por ambas partes, seextendió no ya al Presidente de la Junta Arbitralsino a todos sus miembros.

En un expresivo quiebro, en la nueva redacciónse simplificó la fórmula de composición de laJunta Arbitral hasta el extremo de limitar la regu-lación a la mera previsión de que debía estar for-mada por tres miembros, designados por elMinistro y el Consejero autonómico, sin otro requi-sito más que el de ser expertos de reconocidoprestigio con más de quince años de ejercicioprofesional en materia tributaria o hacendística(art. 65 del Concierto de 2002).

Como apunta De la Hucha Celador14, se pasó deuna fórmula paritaria con árbitro imparcial dirimente—que por cierto sigue vigente en la LOFCA— a unafórmula de consenso más político que jurídico.

El texto ni siquiera prevé expresamente la figurade un Presidente que, ello no obstante, se ha de-signado de forma nominativa por el Ministro y porel Consejero en cada una de las dos ocasionesen las que se ha constituido la Junta. Presidenteque, dada la composición de la Junta, ya notiene, ni siquiera de hecho, un voto de calidad,pero que se necesita por cuestiones obvias pro-cedimentales y protocolarias. De hecho, el Re-glamento de la Junta Arbitral le confierefunciones específicas.

En teoría, tras este cambio radical en la compo-sición de la Junta, ya no era difícil constituirla. Solo

se necesitaba un consenso respecto de tres pro-fesionales de lo tributario o hacendístico, con másde quince años de experiencia. El universo decandidatos era ya infinito.

Pues bien, pese a ello, el acuerdo tampoco llegóde manera fácil. De hecho, durante seis años si-guió sin existir una Junta Arbitral.

Una vez más, no existía la Junta Arbitral pero nin-guna de las dos Administraciones exigía con fir-meza y convicción que se constituyera.

Pero ya a partir del año 2000 los conflictos entrelas Administraciones se habían multiplicado y losobligados tributarios habían empezado a sufrir ensu ser las consecuencias de estos conflictos.

Fue sobre todo la AEAT quien inició actuacionesdirectamente sobre sociedades que ya habían li-quidado sus tributos a las Haciendas Forales, rei-vindicando su competencia y rechazando la delas Administraciones que habían admitido las de-claraciones. Y fueron estas empresas las que em-pezaron a reclamar la formación de la JuntaArbitral para remediar el conflicto que les afec-taba.

La Administración Central argumentaba quetenía que intervenir directamente ante los obliga-dos tributarios, aun cuando éstos ya hubierancumplido con sus obligaciones tributarias ante lasotras Administraciones, porque al no existir laJunta Arbitral no podía resolver la cuestión direc-tamente con las Haciendas Forales.

Y, a su vez, las Haciendas Forales reprochaban ala AEAT la omisión del procedimiento previstopara la resolución de las controversias entre Ad-ministraciones por no haber acudido a la JuntaArbitral, aun desde la certeza de que ésta no es-taba constituida.

De esta forma, la misma falta de la Junta Arbitralse convertía en argumento para sustanciar con-flictos que involucraban a los obligados tributarios,quienes no tuvieron más alternativa que impugnarante la jurisdicción ordinaria las actuaciones queestimaban viciadas de incompetencia. 21


14 De la Hucha Celador, Fernando, “El régimen jurídicodel Convenio Económico de la Comunidad Foral deNavarra”, 2006, pág. 192.


Los tribunales pusieron de manifiesto lo absurdode la situación y responsabilizaron de ello a lasdos Administraciones, por negarse a alcanzar unacuerdo para nombrar a la Junta Arbitral, repro-chándoles incluso de forma explícita el incumpli-miento de la ley15. Pero no por ello admitieron atrámite, en todos los casos, los recursos conten-cioso-administrativos que se planteaban por losobligados tributarios contra actuaciones que, porsu naturaleza, eran residenciables ante la JuntaArbitral.

De hecho, el problema llegó hasta el TribunalConstitucional, que en sentencia 26/2008, de 11de febrero, dictada en un recurso de amparo,declaró que la falta de constitución formal de laJunta Arbitral no puede conducir a privar de laposibilidad de la tutela jurisdiccional de los afec-tados, impidiéndoles el acceso a la vía judicial

Inevitablemente, en este lapsus hubo muchosdamnificados y la doctrina comenzó a denunciarla falta de la Junta Arbitral y las nefastas conse-cuencias que ello tenía para los obligados tribu-tarios.16

La presión sobre las Administraciones por partede los profesionales y de los ciudadanos llevó porfin a la constitución de la primera Junta Arbitralde la historia del Concierto Económico.

En el año 2007 se alcanzó un acuerdo para de-signar a los tres vocales y para nombrar, de entreellos, a un Presidente. La Comisión de ConciertoEconómico, en reunión de 30 de julio de 2007,acordó el nombramiento de tres prestigiosos pro-fesores universitarios como miembros de la JuntaArbitral, y acordó asimismo el texto del Regla-mento de la Junta.

Los miembros constituyentes de la Junta Arbitral delConcierto fueron los catedráticos D. Carlos PalaoTaboada, que fue nombrado Presidente, D. IsaacMerino Jara y D. Fernando de la Hucha Celador,formalmente designados por medio de la Ordendel Ministerio de Economía y Hacienda 2603/2007,de 5 de septiembre de 2007 (BOE de 11-09-07) y dela Orden de la Consejera de Hacienda y Adminis-tración Pública del Gobierno Vasco de 27 de sep-tiembre de 2007 (BOPV de 23-10-2007).

El “Reglamento de la Junta Arbitral prevista en elConcierto Económico con la Comunidad Autó-noma del País Vasco” se aprobó por Real De-creto 1760/2007, de 28 de diciembre y se publicóen el BOE del 16 de enero de 2008.

Aunque no se preveía en el Concierto, el Regla-mento de la Junta reguló la figura del Secretariode la misma, con voz y sin voto, estableciendoque deberá tener la condición de persona al ser-vicio de la Administración del Estado o de la Ad-ministración de la Comunidad Autónoma del PaísVasco o de las Diputaciones Forales y que serádesignado, rotativamente y por períodos de tresaños, por el Ministro de Economía y Hacienda ypor el Consejero de Hacienda y AdministraciónPública.

En el primer turno, la Secretaría recayó en laparte vasca, y fueron designados Secretarios, su-

vier, “Esperando a la Junta Arbitral del Concierto Eco-nómico con el País Vasco”, 2004; Orena Domínguez,Aitor, “La tutela judicial efectiva y la falta de Junta Ar-bitral”, 2008.


22

15 “no cabe asumir el argumento relativo a la inexisten-cia de una Junta arbitral, o por mejor decir, tal argu-mento debe ser calificado de irrelevante. Así, el propioartículo 39.1 disponía que "Se constituye una Junta Ar-bitral... ", de manera que desde la entrada en vigor dela Ley 12/1981 existía tal Junta Arbitral, precisamenteconstituida por el artículo 39.1 del CEPV que se acabade citar. Desde esta perspectiva el que se hubiera pro-cedido o no a nombrar los componentes o miembrosde esa Junta Arbitral constituida "ministerio legis", esalgo puramente adjetivo y, en todo caso, no puedehacer depender el funcionamiento de una institucióncreada por la ley de la resistencia a designar a susmiembros integrantes ya que ello sería tanto comodejar en manos de las Administraciones Públicas elcumplimiento y efectividad de las previsiones de la Ley.Además, nada obsta a que en cualquier momento losórganos administrativos competentes para la designa-ción de sus miembros procediesen a su efectivo nom-bramiento, tal y como consta en el expedienteadministrativo respecto de algunos de ellos. Por lotanto, al existir la Junta Arbitral, debía entrar en funcio-namiento en los supuestos que para su actuación sepreveían en el citado artículo 39.6 de la Ley 12/1981”.(SAN de 28 de enero de 2003, f.j. 4º)16 Burlada Echeveste, José Luis, “Las relaciones entre lainexistente Junta Arbitral del Concierto Económico y elderecho de acceso a la Jurisdicción”, 2008; MerinoJara, Isaac, “Acerca de la “inexistente” Junta Arbitraldel Concierto Económico”, 2006; Muguruza Arrese, Ja


cesivamente, los funcionarios del GobiernoVasco, D.ª Nekane Bolinaga Alcelay17, D. JoséRamón Martínez Martínez18 y D. Mikel OrtegaAbad19.

Igualmente, aunque ni el Concierto ni el Regla-mento regulaban la cuestión de la sede de laJunta, en la misma Orden mediante la que seprocedió al nombramiento de la primera Secre-taria, se estableció como sede de la Junta unadependencia del Gobierno Vasco radicada enVitoria – Gasteiz, en la calle Portal de Castilla nú-mero 15.

La Junta Arbitral no tiene ni presupuesto ni dota-ción de personal. Los medios materiales mínimosimprescindibles para cumplir su función le sonprestados, en cada período, por la Administra-ción que ostenta la Secretaría, que asume igual-mente los gastos de desplazamiento y las dietasde los árbitros.

La primera sesión de la Junta Arbitral se celebróen el mes de mayo de 2008.

La Junta Arbitral se encontró desde el primer díacon una verdadera saturación de asuntos, puesestaban pendientes todos los que se habíanplanteado en los años anteriores a su creación.

7. LA JUNTA ARBITRAL ES UNA INSTANCIA PREVIAA LOS TRIBUNALES.

El Concierto Económico establece que las reso-luciones de la Junta Arbitral se pueden recurrirante el Tribunal Supremo. Alonso Arce ha anali-zado el fundamento legal y el formalismo de esterecurso20.

El hecho de que el recurso sea ante el Tribunal Su-premo es seguramente una herencia de cuandoel Presidente debía ser un magistrado del TribunalSupremo.

Lógicamente, las resoluciones de un órgano pre-sidido por un magistrado del Tribunal Supremo nopodían ser enjuiciadas por un tribunal inferior.

Hoy, no existiendo este condicionante, podría portanto discutirse el sentido técnico de que el re-curso sea ante el Tribunal Supremo. Sin duda esun factor de prestigio y de distinción para laJunta Arbitral, pero tal vez no tiene una completaexplicación funcional.

Merino Jara21 ha reflexionado sobre el falso ca-rácter ”arbitral” de la Junta pese a su denomina-ción. Acierta cuando dice que si fuera unaverdadera instancia arbitral sus resoluciones pon-drían fin a los conflictos.

Realmente la Junta Arbitral es una instancia ad-ministrativa, que no impide necesariamente el iti-nerario forense del conflicto, pero que lo restringea una instancia única, y su intervención —la dela Junta Arbitral— es, además, en todo caso obli-gatoria antes del planteamiento del conflictoante los tribunales.

Esto es perfectamente comprensible, pues unverdadero arbitraje supondría la renuncia a los tri-bunales de justicia por parte de unos poderes pú-blicos. Y ello es difícil de admitir en nuestromodelo de separación de poderes y de controlde legalidad.

Lo ha recordado el Tribunal Supremo en Senten-cia de 17 de octubre de 2013: “la función resolu-toria de los conflictos por parte de la JuntaArbitral se inscribe, dentro de un procedimientoadministrativo y, en concreto, se configura comomero trámite administrativo, esto es, como se hadicho por este Tribunal en incontables ocasiones,como "vía administrativa previa a la jurisdiccio-nal". Así es, el conocimiento de los litigios compe-

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17 Orden de 2 de enero de 2008, de la Consejera de Ha-cienda y Administración Pública (BOPV de 22-01-2008).18 Orden de 2 de diciembre de 2008, de la Consejerade Hacienda y Administración Pública (BOPV de 15-12-2008).19 Orden de 8 de julio de 2009, del Consejero de Econo-mía y Hacienda (BOPV de 31-07-2009).20 Alonso Arce, Iñaki, “El Tribunal Supremo se pronunciapor primera vez sobre una Resolución de la Junta Arbi-tral del Concierto Económico”, 2010.


21 Merino Jara, Isaac, “La Junta Arbitral del ConciertoEconómico”, 2006.

tenciales entre Administraciones públicas corres-ponde a este orden jurisdiccional por mandatoconstitucional y reconocimiento legal; este es elpresupuesto realmente importante en el quedebe inscribirse la función de resolución de losconflictos entre las Administraciones por parte dela Junta Arbitral, por lo que las dificultades o com-plejidades procedimentales, en modo algunopueden perjudicar fatalmente el derecho al ac-ceso a los tribunales de justicia, tutela judicialefectiva, para la posible resolución judicial delconflicto surgido entre las administraciones”.

Es incontestable el rigor técnico del razona-miento. Pero precisamente ese rigor, segura-mente, hubiera merecido una mayor matizaciónen la formulación para que a nadie pudiera su-gerir una devaluación de la función de la Juntacon la que, sin duda, el propio Tribunal Supremono comulgaría.

8. LA JUNTA ARBITRAL EN FUNCIONAMIENTO.

La Junta Arbitral, pese a constituirse en 2008,hasta hoy, en total, sólo ha estado operativa a lolargo de unos cuatro años.

En dos ocasiones ha quedado paralizada porqueha sido necesario nombrar un nuevo árbitro. Enuna ocasión por renuncia de uno de sus miem-bros que accedió a un cargo público incompati-ble con la función, y en otra ocasión porjubilación de otro.

La necesidad de alcanzar un consenso para elnombramiento de los nuevos miembros ha moti-vado, en cada una de estas dos ocasiones, inte-rrupciones de varios meses. Ello explica que encasi seis años de existencia, su funcionamientoefectivo se reduzca a cuatro.

A finales de 2009, uno de los árbitros, D. Fernandode la Hucha, fue nombrado Viceconsejero deHacienda del Gobierno Vasco, por lo que renun-ció a su condición y se procedió a su cese.22

Se tardó más de un año en designar como nuevoárbitro al abogado D. Javier Muguruza Arrese,cuyo nombramiento se publicó en diciembre de201023, lo que supuso la paralización de la Juntadurante todo ese período.

Y tras tres años de normal funcionamiento, en elcurso del cual se produjo el traspaso de la Secre-taría a un funcionario dependiente de la Admi-nistración Central, D. Pablo Urrecha Benguría24 yel traslado del domicilio de la Junta a la sede dela AEAT en Vitoria – Gasteiz, calle Olaguibel 7, afinales de 2013 se produjo una nueva paraliza-ción de la actividad de la Junta.

Esta vez estuvo motivada por la expiración delnombramiento de los árbitros. En el caso de D.Carlos Palao y de D. Isaac Merino porque habíansido nombrados en septiembre de 2007, dispo-niendo el Concierto que el período de ejerciciode la función era de seis años. Y en el caso de D.Javier Muguruza, por haber sustituido a D. Fer-nando de la Hucha, que también había sido de-signado en 2007, y prever el Concierto que elnombrado para cubrir una vacante lo sería porel período de mandato que restara al que susti-tuiría.

El problema derivado de la expiración de esosnombramientos resultaba especialmente preocu-pante a la luz del dictado del artículo 65 del Con-cierto, que no solo precisaba el plazo de ejerciciode los árbitros, sino que además establecía que ala conclusión de tal período, los árbitros no podíanser reelegidos, salvo que hubieran permanecido


2422 Orden de 3 de noviembre de 2009, del Consejero deEconomía y Hacienda (BOPV de 25-11-2009) y OrdenEHA/2975/2009, de 29 de octubre (BOE de 07-11-2009).

23 Orden EHA/3251/2010, de 9 de diciembre (BOE de 20-12-2010) y Orden de 23 de noviembre de 2010, del Con-sejero de Economía y Hacienda (BOPV de 07-12-2010).24 Orden de 23 de mayo de 2011, del Consejero de Eco-nomía y Hacienda (BOPV de 13-06-2011). La Administra-ción Central, en lugar de designar nominativamente alSecretario, optó por designar para tal cargo a “la per-sona titular de la Jefatura de la Dependencia Regionalde Relaciones Institucionales de la Delegación Especialde la Agencia Estatal de Administración Tributaria delPaís Vasco, que será sustituida, en caso de ausencia,vacante o enfermedad u otra causa legal, por la per-sona que la sustituya en sus funciones en el área de Re-laciones Institucionales de dicha Delegación”. Durantetodo el período en que le correspondió la secretaría, eltitular de esa Jefatura fue D. Pablo Urrecha Benguría.


en el cargo menos de tres años, lo que impedía lareelección de los Profesores Palao y Merino.

Luego de lo difícil que habían resultado los con-sensos para la designación de árbitros, con buencriterio, las dos Administraciones convinieron mo-dificar el Concierto para eliminar la prohibición dereelección. Pero ello obligó a demorar la renova-ción de la Junta hasta que se concluyó el compli-cado protocolo de modificación del Concierto.

Afortunadamente, la necesidad de concertar elelenco de nuevas figuras tributarias implantadasen 2013 y 2014 propició una aceleración de esteproceso. En el BOE del 22 de abril de 2014 se pu-blicó la Ley 7/2014, de 21 de abril, de modifica-ción del Concierto, que entre otras medidas,eliminó la prohibición de renovación en el cargode árbitro.

Se modificó también, congruentemente, y previoacuerdo en la Comisión Mixta de Concierto, elReglamento de la Junta Arbitral por medio delReal Decreto 335/2014, de 9 de mayo, publicadoen el BOE del 29 de mayo de 2014.

Y por fin, mediante las Ordenes del Ministeriode Hacienda y Administraciones Públicas,HAP/889/2014, de 30 de mayo (BOE de 31-05-2014) y del Consejero de Hacienda y Finanzas,de 12 de mayo de 2014 (BOPV de 12-05-2014),se procedió a la nueva designación de los vo-cales de la Junta Arbitral: D. Gabriel CasadoOllero, que fue nombrado Presidente, D. IsaacMerino Jara y D. Javier Muguruza Arrese.

Por nuevo transcurso del plazo de tres años estable-cido en el Reglamento, la Secretaría volvió al Go-bierno Vasco, que por Orden del Consejero deHacienda, de 30 de junio de 2014 (BOPV de 30-06-2014), designó para esa función a Dña. Loreto Abai-gar Echegoyen y volvió a fijar la sede de la Juntaen la calle Portal de Castilla 15, de Vitoria – Gasteiz.

El acceso de D. Carlos Palao Taboada a la con-dición de jubilado por cumplir la edad reglamen-taria, supuso un obstáculo infranqueable para serrenovado en el mandato de Presidente de laJunta Arbitral.

En un acto solemne celebrado en el edificio dela Bolsa de Bilbao, el día 21 de julio de 2014, conpresencia del Secretario de Estado de Hacienda,del Consejero de Hacienda del Gobierno Vasco,del Diputado General de Bizkaia y del nuevo Pre-sidente de la Junta Arbitral, entre otras muchasautoridades, se rindió homenaje de público reco-nocimiento a la figura del Profesor Palao por sulabor como primer Presidente de la Junta.

En esa misma fecha celebró su primera reunión enBilbao la renovada Junta, en las dependencias delGobierno Vasco en el edificio de la Bolsa de Bilbao.

La Junta Arbitral, por regla general se reúne en lasede que tiene fijada en cada período de Secre-taría, que siempre ha radicado en la ciudad deVitoria – Gasteiz. Excepcionalmente, durante elperíodo en el que la Secretaría correspondió a laAEAT, se celebraron sendas reuniones en sus De-legaciones de Donostia – San Sebastián y de Bil-bao, ocasión en la que sus miembroscumplimentaron a las autoridades tributarias es-tatales y forales de los respectivos Territorios Histó-ricos, así como al Presidente del Tribunal Superiorde Justicia del País Vasco.

9. Aportación de la Junta Arbitral a la consolida-ción del Concierto.

Podría pensarse que los retrasos en la constituciónde la Junta Arbitral, sus paralizaciones en las oca-siones en las que ha debido procederse al nombra-miento de árbitros y la cantidad de resolucionesque se han recurrido al Tribunal Supremo, son mues-tras de un cierto fracaso de la institución.

Esto es completamente falso a mi entender.

Después de tantos años de paralización, la meraconstitución de la Junta Arbitral, es por sí sola unéxito sin precedentes.

Su constitución demostró que, por fin, se encontróuna fórmula válida de composición y nombra-miento. Tardó pero se consiguió.

A día de hoy, hasta en tres ocasiones se han pro-ducido consensos para el nombramiento de 25



miembros de la Junta Arbitral. Esto era impensa-ble hace diez años.

El repertorio de Resoluciones de la Junta Arbitralha creado un cuerpo de doctrina en materia depuntos de conexión y de domiciliación de obli-gados tributarios, sin precedente en la historia delConcierto.

La colección de jurisprudencia del Tribunal Su-premo español recoge hoy más de cuarenta sen-tencias localizables con la palabra clave “JuntaArbitral del Concierto”.

Los profesionales y los contribuyentes por fin tie-nen una referencia de solución a los problemascompetenciales del Concierto.

Antes de la Junta, los problemas derivados de losconflictos de competencias se percibían comoproblemas sin solución.

El Concierto Económico, antes de la Junta Arbi-tral, para muchos ciudadanos, era sólo unafuente de problemas imposibles de resolver.Sobre todo para los ciudadanos de fuera del PaísVasco. Y eso era malo para el Concierto.

La Junta Arbitral ha convertido a los problemasderivados del Concierto en problemas normalesy solucionables.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo y las reso-luciones de la Junta Arbitral revisten al ConciertoEconómico del soporte doctrinal que corres-ponde a una institución como él.

Las sentencias y resoluciones constituyen fuentede inspiración a la doctrina científica que estágenerando ya una literatura notable en torno ala materia.25

Así, podemos concluir que los conflictos, comofuentes de resoluciones y de sentencias, se hanconvertido en un elemento de consolidación delConcierto Económico gracias a la Junta Arbitral.

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25 Arana Landín, Sofía, “Conflictos de competenciasentre la Administración del Estado y la Diputación Foralde Bizkaia”, 2006; Burlada Echeveste, José Luis, “El fan-tasma de la Junta Arbitral del Concierto Económico ysu consideración como existente: el fin de un perniciosorazonamiento jurídico. Nota a la STS de 10 de julio de2008”, 2009; Ereño García, Olatz, “Resoluciones de laJunta Arbitral del Concierto Económico con el PaísVasco”, 2011; Martínez Bárbara, Gemma,

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¿QUÉ TIENE DE “ARBITRAL” LA JUNTA ARBITRAL?CARLOS PALAO TABOADA (*)

1. LOS ORÍGENES DE LA JUNTA ARBITRAL EN ELCONVENIO ECONÓMICO CON NAVARRA Y EN ELCONCIERTO ECONÓMICO CON EL PAÍS VASCO.REFERENCIA A LA JUNTA ARBITRAL DEL TERRITORIOCOMÚN.

1.1. Navarra

Se considera que la denominación “Junta Ar-bitral” se utiliza por primera vez para desig-nar a un órgano establecido por el

Convenio con Navarra aprobado por Real De-creto de 15 de agosto de 19271. La Disposición 5ªde dicho Convenio regulaba el procedimientode liquidación de las Tarifas 2ª y 3ª de la Contri-bución de Utilidades y establecía que en el casode que una sociedad domiciliada en Navarradebiese “contribuir al Tesoro Nacional” la Diputa-ción Foral debía remitir el expediente a la Dele-gación de Hacienda para que fijase la cifrarelativa de negocios, dando cuenta de la asig-nada a la Diputación para que prestase su con-formidad o formulase reparos. En este segundocaso, si no se llegase a un acuerdo se remitiría elexpediente a la Dirección General de Rentas Pú-blicas, que determinaría la cifra de negocios. Sila Diputación no estuviera conforme con esta fi-jación, podía pedir su revisión “por una Junta Ar-bitral residente en Madrid, renovable cada tresaños, formada por un funcionario del Estado, unrepresentante de la Diputación provincial y pre-sidida por un Magistrado del Tribunal Supremo,designado por el Gobierno”. La composición deesta Junta Arbitral adoptó un modelo que seríaseguido por normas posteriores.

Además de la determinación de la cifra relativade negocios, la Junta Arbitral del Convenio de1927 era también competente para resolver ladisconformidad de la Diputación con la decisiónde la Dirección General de Rentas Públicas de ladiscrepancia entre la Diputación y la Oficina Li-

quidadora del Impuesto de De-rechos Reales acerca de la fija-ción de la parte de capitaldestinada a las operaciones enterritorio común, por la que de-bían tributar las sociedades porlos actos sujetos a dicho impuesto.

El Convenio Económico aprobado por Ley de 8de noviembre de 1941 extendió la competenciade la Junta Arbitral a todas las cuestiones relacio-nadas con la interpretación y aplicación delConvenio. El siguiente Convenio, aprobado porDecreto-Ley 16/1969, de 24 de julio, mantiene lacompetencia de la Junta Arbitral para conocerde todas las cuestiones expresamente previstasen él, así como las que surjan de su interpretacióny aplicación. Por otra parte, modifica la compo-sición de la Junta aumentando a dos los repre-sentantes tanto del Ministerio de Hacienda comode la Diputación, y establece que el Magistradodel Tribunal Supremo que la preside fuese desig-nado cada dos años por el Presidente de este Tri-bunal (art. 19), no por el Gobierno como en elConvenio anterior, lo cual constituye un avanceen el sentido de la independencia de este miem-bro de la Junta. Se dispone además que la JuntaArbitral en su primera sesión adoptará las normasde procedimiento que ante ella se haya de se-guir, inspirándose en los principios de la Ley deProcedimiento Administrativo.

La Ley 28/1990, de 26 de diciembre, aprobó elnuevo Convenio, formalmente vigente, aunqueprofundamente reformado por la Ley 25/2003, de15 de julio, que además establece el texto con-solidado del Convenio. El texto original dedica ala Junta Arbitral el capítulo VI, integrado por el ar-tículo 45, cuyo apartado 1 define las competen-

(*) Catedrático de Derecho Financiero y Tributa-rio de la Universidad Autonoma de Madrid.

1 Cfr. DE LA HUCHA CELADOR, F., El régimen jurídico delConvenio Económico de la Comunidad Foral de Nava-rra, Fundación para el Estudio del Derecho Histórico yAutonómico de Vasconia, San Sebastián, 2006, p. 65;BURLADA ECHEVESTE, J.L., “Génesis de la Junta Arbitraldel Concierto Económico y del Convenio Económico”,Nueva Fiscalidad, 2/2007, p. 101.


cias de la Junta en términos muy similares a losdel texto vigente. El apartado 2 modifica la com-posición de la Junta en los siguientes aspectos:(1) el Magistrado del Tribunal Supremo que la pre-side sería designado por el presidente de este Tri-bunal por un plazo de cinco años, a propuestadel Consejo General del Poder Judicial y oído elTribunal Superior de Justicia de Navarra; (2) el nú-mero de representantes de la Administración delEstado y de la Comunidad Foral se eleva a cua-tro. Dispone además el precepto que cuando elconflicto afecte a la Administración de una Co-munidad Autónoma, uno de los representantesde la Administración del Estado sería sustituidopor otro designado por el Gobierno de dicha Co-munidad Autónoma. Se mantiene la competen-cia de la propia Junta Arbitral para la adopciónde las normas de procedimiento, legitimación yplazos, inspirándose en los principios de la Ley deProcedimiento Administrativo del Estado. Por otraparte, dispone el citado precepto que los acuer-dos de la Junta Arbitral serán recurribles en víacontencioso-administrativa ante la sala corres-pondiente del Tribunal Supremo, “sin perjuicio desu carácter ejecutivo”. El Convenio precedentede 1969 guardaba silencio acerca de estos dosaspectos (reglamento y recurso), por lo quecabía sostener que los acuerdos de la Junta Ar-bitral no eran susceptibles de recurso en vía juris-diccional. La nueva disposición orienta laconfiguración de la Junta Arbitral en la direcciónde un órgano administrativo.

Finalmente, la Ley 25/2003, de 15 de julio, artículo51, modifica radicalmente la composición de laJunta Arbitral del Convenio, que ahora está for-mada por tres miembros nombrados conjunta-mente por el Ministro de Hacienda y por elConsejero de Economía y Hacienda del Gobiernode Navarra “entre expertos de reconocido presti-gio en materia tributaria o hacendística”, para unperiodo de seis años. La aprobación de las nor-mas de procedimiento ante la Junta se sustrae ala competencia de ésta: el citado artículo delConvenio alude simplemente (apartado 4, pá-rrafo 2º) al “procedimiento que reglamentaria-mente se establezca”. El Reglamento de la JuntaArbitral del Convenio fue aprobado por Real De-creto 353/2006, de 24 de marzo, si bien su preám-

bulo indica que fue “elaborado por acuerdoentre ambas Administraciones”.

1.2. País Vasco

Por lo que se refiere el País Vasco, se señalancomo antecedente de la Junta Arbitral los JuradosMixtos de Utilidades previstos en el Reglamento delConcierto Económico con las Provincias Vascon-gadas aprobado por Real Decreto de 24 de di-ciembre de 19262. La función de dichos Juradosera establecer la cifra relativa de negocios en fun-ción de la cual debían tributar por la Contribuciónde Utilidades las sociedades que los realizasen enambos territorios, común y concertado (art. 17). ElReglamento creaba un Jurado Mixto Central y tresprovinciales en cada una de las tres provinciasvascongadas. El Jurado Central estaba formadopor tres funcionarios del Ministerio de Hacienda yun representante de cada una de las tres Diputa-ciones de las “provincias concertadas”, presididopor un Magistrado del Tribunal Supremo nom-brado por el Ministro de Hacienda. Los Juradosprovinciales estaban presididos por el Delegadode Hacienda y los formaban dos funcionarios dela Delegación y tres representantes de la Diputa-ción respectiva3 (art. 18).

En el desarrollo de su función de determinar lacifra relativa de negocios, los Jurados Mixtos noeran en realidad órganos de resolución de con-troversias, sino más bien de administración activa.


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2 Cfr. BURLADA ECHEVESTE, J.L., op. cit., p. 104, reco-giendo la opinión en este sentido de DE LA HUCHA CE-LADOR, F., El régimen jurídico del Concierto Económico,Ad Concordiam, Bilbao, 2005, p. 57, y MERINO JARA, I.,“La Junta Arbitral del Concierto Económico”, RVAP,núm. 75, 2006, p. 81, nota 1. Como indica BURLADAECHEVESTE, ibid., p. 108, el RD de 9 de junio de 1925,que sienta las bases del Concierto Económico desarro-lladas por el Reglamento de 24 de diciembre de 1926,ya disponía que “la determinación de las bases imposi-tivas a los efectos de la contribución sobre las utilidadesde la riqueza mobiliaria … corresponderá exclusiva-mente a un Jurado mixto de utilidades, en el que ten-drán representación las tres provincias concertadas”(Base 4ª).3 Por consiguiente, un número par de miembros, por loque la Real Orden de 31 de diciembre de 1927, art. 17,estableció que en caso de empate “se elevará el ex-pediente dentro del tercer día, directamente, al Juradomixto Central para su resolución”.


En efecto, de acuerdo con el procedimiento dis-puesto por el artículo 20 del Reglamento, en sín-tesis, las Diputaciones y Delegaciones deHacienda correspondientes practicaban por se-parado una liquidación con el carácter de anti-cipo a cuenta y remitían después los expedientesal Jurado provincial, el cual fijaba la cifra relativade negocios. A continuación los expedientes vol-vían a la Administración respectiva para la prác-tica de las liquidaciones definitivas. Es interesanteseñalar que los miembros del Jurado Central po-dían “alzarse” contra sus acuerdos ante el Ministrode Hacienda, el cual elevaba el expediente a laresolución del Consejo de Ministros. Por otra parte,se establecía que “los acuerdos del Jurado mixtoCentral que versen sobre cuestiones de hecho, noserán impugnables en la vía contencioso-adminis-trativa, salvo quebrantamiento de forma”.

Por consiguiente, en cuanto titulares de esta fun-ción, que era la principal de dichos Jurados, estosórganos recuerdan más que una institución de re-solución de controversias a los Jurados Tributarios,que existieron en el Derecho español hasta su su-presión por la Ley 34/1980, de 21 de Junio, de re-forma del procedimiento tributario, y en talsentido sólo de manera imprecisa pueden serconsiderados antecedentes de la actual JuntaArbitral. No alteran esta conclusión las otras com-petencias que el artículo 19 del Reglamento de1926 atribuía a los Jurados mixtos: determinar siuna empresa domiciliada en uno de los dos terri-torios realiza o no negocios en el otro4 y fijar ade-más de las cifras relativas de negocios las bases

impositivas totales cuando la empresa “ofrecieseresistencia, excusa o negativa al cumplimientode sus deberes fiscales en orden a la presenta-ción de documentos que deban aportar o a lapráctica de las comprobaciones que las disposi-ciones aplicables prevengan”. Esta última fun-ción era precisamente la característica de losJurados Tributarios.

Tras la supresión del régimen de concierto en Gui-púzcoa y Vizcaya por el Decreto-Ley de 23 dejunio de 1937, al término de la Guerra Civil, por loque se refiere a Álava, es dudoso que subsistiesenlos Jurados mixtos. El Decreto de 9 de mayo de1942 no deroga el RD de 9 de junio de 1925, sinoque le añade las disposiciones necesarias paraadaptar el Concierto a la reforma tributaria apro-bada por la Ley de 16 de diciembre de 1940. Res-pecto de los nuevos impuestos concertados(Impuesto sobre consumos de lujo, Contribuciónsobre usos y consumos, Contribución sobre laRenta y Contribución excepcional sobre benefi-cios extraordinarios), el artículo 13 del citado De-creto disponía que “[e]n caso de discrepanciaentre la Diputación y la Administración del Estado… será sometida la divergencia, con todos los do-cumentos y antecedentes precisos a la DirecciónGeneral del Ramo a que corresponda la cuestióndebatida, contra cuya resolución podrá aquéllainterponer recurso ante el Ministro de Haciendaen el plazo de tres meses”.

En el nuevo Concierto, aprobado por Decreto de29 de febrero de 19525, no hay referencia a los Ju-rados mixtos. Su artículo 7º disponía que la cifrarelativa de negocios a efectos de la Contribuciónde Utilidades se fijaría por acuerdo conjunto delPresidente de la Diputación de Álava y el Dele-gado de Hacienda. De no existir conformidad re-solvía la discrepancia el Director General deContribuciones y Régimen de Empresas, contracuyo acuerdo se podía interponer recurso anteel Ministro de Hacienda. De acuerdo con el artí-

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¿QUÉ TIENE DE “ARBITRAL” LA JUNTA ARBITRAL?

4 El precepto reglamentario establecía que para lasempresas de fabricación y compraventa esta determi-nación debía hacerse ateniéndose a las respectivasnormas establecidas en los artículos 21 y 22. Con arregloal primero de estos artículos “se entenderá que una Em-presa constituida o domiciliada en uno de los territoriosopera en el otro, siempre que tenga en él oficinas, fá-bricas, talleres, instalaciones, almacenes, tiendas u otrosestablecimientos, sucursales, agencias o representacio-nes autorizadas para contratar en nombre y por cuentade la Empresa. En consecuencia, se entenderá queuna Empresa de fabricación no opera en un territoriocuando venda directamente o por medio de sus via-jantes y representantes siempre que uno y otros se limi-ten a transmitir los pedidos y no estén facultados paraperfeccionar el contrato”. El artículo 22 contiene unanorma semejante. Por tanto, el criterio para determinarcuándo una empresa realizaba operaciones en un te-rritorio era la existencia en éste de lo que hoy se deno

mina un establecimiento permanente de dicha em-presa.5 ZURITA SÁENZ DE NAVARRETE, M., 100 años de Con-cierto Económico, Diputación Foral de Álava, Vitoria,1977, p. 386, lo califica de “5ª renovación del Con-cierto”.

culo 22, “[l]as cuestiones que surjan entre el Go-bierno y la Diputación de Álava sobre la aplica-ción e interpretación del régimen de conciertoeconómico, se resolverán siempre de acuerdoentre el Ministerio de Hacienda y dicha Diputa-ción”. En caso de discrepancia, tratándose deimpuestos encabezados, el Ministro de Hacienda,oyendo previamente a la Diputación y al Con-sejo de Estado, dictaría, en definitiva la resoluciónque estimase procedente, contra la cual la Dipu-tación podía interponer recurso contencioso-ad-ministrativo. En el caso de impuestos concertadosen régimen de gestión, la discrepancia era some-tida a la Dirección General del Ramo correspon-diente, contra cuya resolución cabía recursoante el Ministro de Hacienda; contra la resolucióndel Ministro podía interponerse recurso conten-cioso-administrativo.

Durante el periodo histórico conocido como la“transición a la democracia” se aprobó un nuevoConcierto Económico con Álava por Real De-creto 2948/1976, de 26 de noviembre6, que reflejatodavía el sistema tributario anterior a las refor-mas iniciadas en 1978. Su artículo 23 reprodujo elmismo sistema de resolución de controversias delDecreto de 29 de febrero de 1952. Por tanto, a di-ferencia de Navarra, los Conciertos con Álavacelebrados durante la dictadura del generalFranco no contemplan la existencia de una JuntaArbitral como órgano de resolución de controver-sias. Para que aparezca hay que esperar hasta elprimer Concierto Económico celebrado tras laentrada en vigor de la Constitución Española de1978 y del Estatuto de Autonomía para el PaísVasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18de diciembre. Este es el aprobado por la Ley12/1981, de 13 de mayo, que abre la historia mo-derna de esta institución.

En el acta de la Comisión Mixta del GobiernoVasco y Diputaciones Forales y el Gobierno de laNación de 29 de diciembre de 1980, incluida en laMemoria del Proyecto de Ley, figuraba una men-ción de la Junta Arbitral juntamente con la Comi-sión Coordinadora, bajo el epígrafe “colaboración

entre ambas Administraciones”. La creación de laJunta Arbitral pasó inadvertida por el debate delProyecto tanto en el Congreso como en el Senadoy fue recogida en el artículo 39 de la Ley. La com-posición de este órgano reproducía la de su homó-nimo del Convenio con Navarra de 1990: estabapresidida por un Magistrado del Tribunal Supremodesignado para un plazo de cinco años por el Pre-sidente de este Tribunal, a propuesta del ConsejoGeneral del Poder Judicial7 y oído el Tribunal Supe-rior de Justicia del País Vasco y la formaban ade-más ocho Vocales, cuatro representantes de laAdministración del Estado designados por el Minis-tro de Economía y Hacienda y otros cuatro repre-sentantes de la Comunidad Autónomadesignados por el Gobierno Vasco, tres de los cua-les a propuesta de las respectivas Diputaciones Fo-rales. Cuando el conflicto afectase a laAdministración de otra Comunidad Autónoma, unrepresentante de la Administración del Estadodebía ser sustituido por otro designado por el Con-sejo Ejecutivo o Gobierno de dicha Comunidad. Esde señalar que el apartado 4 del artículo 39 delConcierto Económico autoriza a la Junta Arbitralpara adoptar sus normas de procedimiento en tér-minos idénticos a los del artículo 45.4 del ConvenioEconómico de 1990.

La Junta Arbitral formada de la manera expuestanunca se llegó a constituir. El vigente ConciertoEconómico, aprobado por la Ley 12/2002, de 23de mayo, modificó profundamente la composi-ción de este órgano, adoptando la misma que laestablecida para Junta Arbitral del ConvenioEconómico con Navarra por la Ley 25/2003, sibien a diferencia de ésta, que guardaba silenciosobre este punto, prohibía expresamente la de-signación de sus miembros para un nuevo man-dato (el precepto utiliza con cierta impropiedadel término “reelegidos”). Esta prohibición ha des-aparecido en virtud de la modificación del Con-cierto Económico adoptada por la ComisiónMixta en enero de 2014 y formalizada por la Ley

7 El texto del art. 39.Dos del Concierto dice literalmente“Consejo Superior del Poder Judicial”, errata que no fueadvertida en las sucesivas modificaciones que en losaños siguientes sufrió este artículo, que afectaron sola-mente a su apartado 1, en el que se definían las com-petencias de la Junta Arbitral.



32 6 Se trataría, según ZURITA SÁENZ DE NAVARRETE, M., op.cit., p. 555, de la “6ª renovación del Concierto”.


7/2014, de 21 de abril. Al igual que en la reformadel Convenio Económico de 2003, se suprime lafacultad de la Junta Arbitral para aprobar suspropias normas reglamentarias. El Reglamento dela Junta fue aprobado por el Real Decreto1760/2007, de 28 de diciembre, cuyo preámbuloindica que fue acordado por ambas Administra-ciones en la Comisión Mixta del Concierto de 30de julio de 2007. En esa misma reunión de la Co-misión Mixta se convinieron los componentes ini-ciales de la Junta Arbitral, cuyo nombramientofue formalizado por Orden EHA/2603/2007, de 5de septiembre, y Orden de 2 de enero de 2008de la Consejera de Hacienda y AdministraciónPública del Gobierno Vasco. La Junta celebró suprimera reunión constitutiva el 4 de abril de 2008,fecha en la cual inició sus actividades.

Así como en la tramitación parlamentaria delConcierto Económico de 1981 la creación deuna Junta Arbitral, que, salvo los tenues antece-dentes antes señalados, era novedosa en la tra-dición del régimen de concierto, no suscitó elmás mínimo interés al lado de la cuestión capitalde la consolidación de dicho régimen en elmarco constitucional, en la tramitación del Con-cierto Económico de 20028 sí aparecen algunasreferencias a este órgano no carentes de interés.El debate sobre el Proyecto de Ley en las CortesGenerales fue acompañado por sendos debatesen las Juntas Generales de Álava y Vizcaya (laJunta General de Guipúzcoa no llevó a cabo nin-gún procedimiento) y en el Parlamento Vascosobre ratificación del acuerdo sobre el nuevoConcierto alcanzado entre los Gobiernos españoly vasco, plasmado en el acta de la reunión de laComisión Mixta del Cupo de 6 de marzo de 20029.

Las indicadas alusiones a la Junta Arbitral apun-tan a dos aspectos: por un lado, que la nuevacomposición de la Junta trata de corregir la in-operancia de este órgano en el pasado10. Porotro lado, se señala como finalidad de la JuntaArbitral la de evitar la “judicialización” de los con-flictos, que es la función primordial del arbitraje11.

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8 Esta tramitación se encuentra recopilada en el volu-men titulado El Concierto Económico vasco. La reno-vación de 2002. Fuentes documentales, ediciónpreparada por Iñaki ALONSO ARCE y publicada por AdConcordiam, Bilbao, [2003].9 DE LA HUCHA CELADOR, F., El régimen jurídico delConcierto Económico, op. cit., pp. 63 ss., ha realizadoun profundo e interesante análisis crítico del procedi-miento de aprobación del Concierto Económico de2002, poniendo de manifiesto la ausencia de una regu-lación de dicho procedimiento tanto en el Estatuto deAutonomía como en los Reglamentos del Congreso yel Senado. Señala el citado autor (p. 72) la anomalíade que la aprobación por las Juntas Generales de

Álava y Vizcaya de las normas forales de ratificaciónfuese posterior a la aprobación por el Congreso del Pro-yecto de Ley del Concierto e incluso la de la normaforal de Álava fuese posterior a la del Senado. En su opi-nión, es inadecuado el procedimiento de aprobaciónde una norma foral (pp. 68 s); por el contrario, el Parla-mento Vasco no aprobó ninguna ley al respecto. Llegael autor citado a la conclusión de que “[e]n la nego-ciación y aprobación del Concierto vigente, la partici-pación del Parlamento y de las Juntas Generales hasido jurídicamente irrelevante (porque no está previstaen nuestro ordenamiento jurídico) aunque el testimoniode acuerdo pueda tener virtualidad política”. De legeferenda propone DE LA HUCHA que se incorporen a laComisión Mixta del Concierto representantes de las Jun-tas Generales, del Parlamento Vasco y de las CortesGenerales (pp. 74 s.) a fin de solucionar “el déficit de-mocrático del que adolece el procedimiento de apro-bación del Concierto, dada la presencia testimonial delas Juntas Generales y del Parlamento Vasco y el papelreservado a las Cortes Generales, prácticamente obli-gadas a votar afirmativamente el Anexo al Proyecto deLey (es decir, el Concierto en sí) sin posibilidad de en-mienda alguna”.10 En la Junta General de Vizcaya celebrada el 30 deabril de 2002, el Diputado Foral de Hacienda Sr. Urizar-barrena Bernardo afirma en su intervención que “ estenuevo acuerdo va a posibilitar una convivencia más re-lajada, ya que se crean mecanismos de concertacióny colaboración inexistentes e inoperantes hasta ahora(como la Junta Arbitral)…” (Diario de Sesiones reprodu-cido en El Concierto Económico vasco. La renovaciónde 2002. Fuentes documentales, edición de I. ALONSOARCE, cit., p. 272, col. izq.). Y más adelante dice que“se ha creado una Junta Arbitral que ahora sí podrá serplenamente operativa puesto que la anterior, por sucomposición, era totalmente inoperante” (ibid. p. 273,col. izq.). En la sesión plenaria de las Juntas Generalesde Álava celebrada el 13 de mayo de 2002, el Dipu-tado Foral de Hacienda D. Juan Antonio Zárate afirmaen su presentación del proyecto de norma foral de ra-tificación del acuerdo adoptado por la Comisión Mixtadel Cupo lo siguiente: “Son también importantes losapartados referentes a la potenciación de los mecanis-mos de colaboración. Así se crea un capítulo especial-mente dedicado a los órganos de concertación,comisiones y Junta Arbitral del Concierto Económico”(ibid., p. 287, col. izq.). En el debate en el pleno del Con-greso de los Diputados del 18 de abril de 2002 el Sr. Az-piazu Uriarte aludió a este aspecto afirmando que elnuevo Concierto “[m]odifica la composición de la juntaarbitral con un sentido realista que creemos que –estavez, sí- va a permitir el efectivo funcionamiento de lamisma (ibid., p. 596, col. izq.).

1.3. Referencia a la Junta Arbitral del territoriocomún

Para completar el panorama de la Junta Arbitralcomo órgano de resolución de conflictos en el or-denamiento tributario español es necesariohacer una referencia al órgano de esta denomi-nación al que se encomienda a resolución de losconflictos que surjan en la aplicación de los pun-tos de conexión y en general en la distribución delas competencias en materia de tributos cedidosa las Comunidades Autónomas de régimen fiscalcomún. Aunque formalmente las funciones de laJunta Arbitral de la LOFCA son análogas a las delos órganos homónimos de los regímenes forales,el marco constitucional de aquélla y éstos es muydistinto y ello afecta, en nuestra opinión, a su res-pectiva naturaleza.

La Junta Arbitral del territorio común se creó porla Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, queañadió a la LOFCA el Capítulo IV, titulado “Reso-lución de conflictos”12. Dicho órgano está presi-

dido por un jurista de reconocido prestigio desig-nado para un periodo de cinco años por el Minis-tro de Economía y Hacienda, a propuesta delConsejo de Política Fiscal y Financiera de las Co-munidades Autónomas y la componen ademáscuatro vocales representantes del Estado y cua-tro representantes de cada Comunidad Autó-noma en conflicto13. El RD 2451/1998, de 13 denoviembre, aprobó el Reglamento de la Junta Ar-bitral de la LOFCA.

2. ¿ES LA JUNTA ARBITRAL UN AUTÉNTICO ÓR-GANO ARBITRAL?

2.1. El arbitraje en Derecho público

La respuesta a la pregunta formulada en la rúbricade este apartado exige necesariamente tener pre-sente el concepto de arbitraje. José F. MERINOMERCHÁN y José Mª. CHILLÓN MEDINA14 lo definenen los siguientes términos: “En un primer intento deconceptuación se puede definir el arbitraje comoaquella institución jurídica por la que dos o máspersonas establecen que una cierta controversiaespecíficamente determinada o por determinar,existente o futura entre ellas, sea resuelta conformea un procedimiento legalmente establecido, portercero o terceros, a los que se designan volunta-riamente y a cuya decisión expresamente se so-meten, ya sea esta dictada conforme a Derecho,ya conforme a equidad, y a la que el ordena-miento le otorga el carácter de título decisorio yejecutivo”. Una definición similar es la formuladapor A. HUERGO LORA15, según el cual “es un dato



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11 En el debate en el Parlamento Vasco, en su sesiónplenaria de 7 de junio de 2002, la Vicepresidenta delGobierno Vasco y Consejera de Hacienda y Adminis-tración Pública, Sra. Zenarrutzabeitia Beldarrain, afirmalo siguiente: “Consideramos que el acuerdo sienta lasbases para evitar en el futuro la judicialización que enel pasado se ha hecho del desarrollo del ConciertoEconómico, y para ello se han reforzado los mecanis-mos de colaboración, coordinación y arbitraje entre lasinstituciones vascas y la Administración del Estado”(ibid., p. 461). En el debate del pleno del Senado en susesión del día 8 de mayo de 2002 la Sra. De Boneta yPiedra destacó en su intervención la importancia de lacolaboración entre las Administraciones, la cual, “juntocon las funciones asignadas a la Junta Arbitral evitaránla judicialización de los conflictos que muy frecuente-mente pueden existir entre Administraciones por la di-versidad de interpretaciones, lo cual no es más queprueba de una vitalidad y una forma distinta de ver lascosas, pero no tienen por qué asustarnos. Sí sería buenoque cada vez que surja una de estas cuestiones se tu-viera en cuenta esta colaboración y se atendiera aesos organismos con los que nos dotamos para evitar,precisamente, que este tipo de conflictos se conviertanen conflictos judiciales” (ibid., p. 657, col. izq.). En su in-tervención en la misma sesión el Sr. Marimón i Sabatémenciona como uno de los aspectos positivos delnuevo Concierto “[l]a creación de Comisiones mixtasde coordinación y colaboración entre las administra-ciones vasca y central, evitando de esta forma la judi-cialización del Concierto”.12 En el territorio común existía, sin embargo, el prece-dente de dos órganos con la denominación de Junta

Arbitral creados por la Ley 41/1981, de 28 de octubre,de cesión de tributos a la Generalidad de Cataluña,derogada por la Ley 31/1997, de 4 de agosto. Véasesobre estas Juntas Arbitrales y, en general, sobre la resolución de conflictos en las CCAA de régimen común,RAMOS PRIETO, J., La cesión de impuestos del Estado alas Comunidades Autónomas, Comares, Granada,2001, pp. 746 ss.13 La modificación de los artículos 23 y 24 de la LOFCApor la LO 7/2001, de 27 de diciembre, no afectó a lacomposición de la Junta Arbitral.14 Tratado de Derecho arbitral, 4ª ed., Civitas, Madrid,2014, pág. 237.15 La resolución extrajudicial de conflictos en el Derechoadministrativo, Publicaciones del Real Colegio de Es-paña, Bolonia, 2000, p. 153. El artículo 1 de la Ley de Ar-bitraje de 1988 decía así: “Mediante el arbitraje, las


hoy indiscutido [y que está en la base del art. 1 dela Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje(LA)] que el arbitraje es un medio de resolución deconflictos jurídicos, a través de una decisión(laudo) de unos terceros (los árbitros), decisión quese impone a las partes (heterocomposición). El ar-bitraje debe ser voluntario, es decir, deben ser laspartes quienes decidan acudir al mismo y quienesparticipen, de un modo u otro, en la elección delos árbitros y en la fijación del procedimiento. El ar-bitraje, por último, excluye a la vía judicial, demodo que las partes sólo podrán acudir a éstacuando el convenio arbitral sea nulo, cuando ellaudo sea irregular o exceda de algún modo delpoder otorgado por las partes a los árbitros, o parapedir la ejecución del mismo, pero lo que no po-drán hacer es, siendo válidos el convenio arbitral yel laudo, pedir a un órgano jurisdiccional que re-suelva la cuestión litigiosa sometida al arbitraje”

Para un sector de la doctrina el concepto de ar-bitraje se resume en el de “equivalente jurisdic-cional”16, cuya creación se atribuye aCARNELUTTI17. El término ha sido recibido por el Tri-bunal Constitucional, que ha calificado al arbi-traje como “actividad sustitutiva de la función

jurisdiccional” siempre que concurran determina-dos requisitos. Las condiciones exigidas por ladoctrina constitucional para que el arbitraje seaun “equivalente jurisdiccional”, enumeradas porMERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA18, son, ensíntesis, las siguientes: 1) Que el instituto arbitralesté regulado por una ley formal votada en Cor-tes Generales; 2ª) Que la Ley de Arbitraje tengacarácter estatal, al tratarse de una materia sobrela que tiene competencia exclusiva el Estado; 3ª)Que la voluntariedad del convenio arbitral noofrezca ninguna duda, de manera que se res-pete la tutela judicial efectiva; 4ª) Que concurrael carácter sustitutivo del arbitraje, de maneraque desplace con todas sus consecuencias alproceso judicial ordinario; y 5ª) Que las partesacepten asumir el laudo arbitral con efectosidénticos a la cosa juzgada.

Uno de los requisitos esenciales del arbitraje esque la materia objeto de la controversia sea dis-ponible para las partes del convenio arbitral (art.2.1 de la Ley de Arbitraje 60/2003), es decir, la lla-mada “arbitrabilidad” del litigio. De aquí que elámbito propio del arbitraje tanto interno como in-ternacional19 sea el Derecho privado, en el quese despliega principalmente la autonomía indivi-dual. En el campo del Derecho público el arbi-traje tiene su ámbito propio de aplicación en lasrelaciones entre Estados regidas por el Derecho

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personas naturales o jurídicas pueden someter, previoconvenio, a la decisión de uno o varios árbitros las cues-tiones litigiosas, surgidas o que puedan surgir, en mate-rias de su libre disposición conforme a derecho”. Esteprecepto no ha sido recogido por la vigente Ley de Ar-bitraje 60/2003, de 23 de diciembre. La nota fundamen-tal del carácter sustitutivo del arbitraje respecto alproceso ordinario se encuentra en el artículo 11.1 de lanueva Ley: “El convenio arbitral obliga a las partes acumplir lo estipulado e impide a los tribunales conocerde las controversias sometidas a arbitraje, siempre quela parte a quien interese lo invoque mediante declina-toria”.16 Cfr. MERINO MERCHÁN, J. F., El “equivalente jurisdic-cional” en el Derecho público español, CEPC, Madrid,2002.17 Cfr. ALCALÁ-ZAMORA Y CASTILLO, N., Proceso, auto-composición y autodefensa, Universidad Nacional Au-tónoma de México, 1991, p. 73. Según este autor, sinembargo, las figuras que según el procesalista italianocomprende ese concepto son demasiado heterogé-neas. En su opinión, “la sustanciación de un litigio antejueces privados origina, no ya un ‘equivalente’ sino unauténtico proceso jurisdiccional, con la peculiaridad deque en él intervienen jueces nombrados por las partesal amparo de la autorización estatal oportuna, sin lacual sólo podrían hacer el papel de mediadores” (ibid.,p. 74).

18 Op. cit., p. 125. 19 Es necesario distinguir el arbitraje internacional pri-vado del arbitraje internacional público, al que segui-damente nos referiremos. Al arbitraje internacional deDerecho privado se refieren MERINO MERCHÁN y CHI-LLÓN MEDINA, op. cit., pp. 873 ss., como “arbitraje inter-nacional”, que delimitan diciendo que “contemplalitigios sobrevenidos en relaciones jurídico-privadasafectadas por elementos que no se vinculan en su to-talidad a un único Derecho nacional”. Según HUERGOLORA, A., op. cit., pp. 224 ss., se incluye en esta clase elarbitraje en las relaciones comerciales internacionalesdel Estado, y a este respecto cita la norma de la legis-lación sobre contratos del Estado en el extranjero, ac-tualmente contenida en el apartado 3 de la DisposiciónAdicional primera del Texto Refundido de la Ley deContratos del Sector Público, aprobado por RD Legisla-tivo 3/2011, de 14 de noviembre, cuyo inciso primerodispone lo siguiente: “En los contratos con empresas ex-tranjeras se procurará, cuando las circunstancias loaconsejen, la incorporación de cláusulas tendentes aresolver las discrepancias que puedan surgir mediantefórmulas sencillas de arbitraje”.

internacional público20, mientras que este ámbitoes mucho más restringido en la esfera intraestatalgobernada fundamentalmente por el Derechoadministrativo.

MERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA21 afirmana este respecto lo siguiente:

“Con carácter general, el ámbito material delarbitraje en el Derecho administrativo lo cons-tituye la actividad relacional que mantienenlas Administraciones con los ciudadanos. Ydentro de ella los actos de naturaleza no re-glados o que impliquen el ejercicio de unapotestad pública indeclinable, por no ser ma-teria susceptible de libre disposición para laspartes y los árbitros en los términos expresadosen el artículo 1 de la Ley de Arbitraje.

Al mismo tiempo, al encontrarse los poderespúblicos sujetos a la Constitución y al resto delordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), quedaacotado como campo propicio para el arbi-traje administrativo el de las actividades bási-camente convencionales, entre las quedestacan naturalmente las típicamente con-tractuales.

Debe recordarse que el ámbito propio y tra-dicional del Derecho público y particular-mente del Derecho administrativo, no ha sidoprecisamente el de la autonomía de la volun-tad (art. 1255 CC), sino el de la tipicidad de suactuación siempre controlable por los Tribuna-les de justicia (arts. 97, 103.1 y 106.1 CE)”.

De acuerdo con las afirmaciones anteriores los ci-tados autores delimitan el ámbito del arbitraje enel Derecho Administrativo de la manera siguiente:

“En principio, el ámbito ‘negocial’ de las Ad-ministraciones Públicas se contrae a una cuá-druple y genérica categoría demanifestaciones: En primer lugar estaría la ac-tividad contractual en que la Administraciónactúa sometida al derecho privado. En se-gundo término nos encontramos con la com-pleja actividad contractual administrativa, enla que las Administraciones públicas se rela-cionan con particulares pero dentro delmarco de la Ley de Contratos de las Adminis-traciones Públicas; y el tercer ámbito lo forma-rían los negocios y contratos excluidos de laLCAP. Aún podría añadirse un supuesto más:los contratos que las Administraciones públi-cas celebren en el extranjero”.

En el ámbito internacional el compromiso de losEstados de someterse a arbitraje puede ser esti-pulado antes o después de que surja el litigio. Enel primer caso la voluntad de someterlo a arbitrajese puede establecer en un convenio multilateralo bilateral sobre arreglo pacífico de controversiaso mediante una cláusula compromisoria incluidaen un tratado22. En Derecho tributario internacio-nal hay dos ejemplos destacados de regulacióndel arbitraje23. Uno es la adición al artículo 25(“Procedimiento amistoso”) del Modelo de Con-venio tributario sobre la renta y sobre el patrimo-nio de la OCDE, en su actualización de 2008, de

20 Aunque el arbitraje internacional puede referirse tam-bién a otros sujetos de Derecho internacional, como or-ganizaciones internacionales o incluso entre unparticular y un Estado o una organización internacional(“arbitrajes transnacionales”). Cfr. PASTOR RIDRUEJO, J.A., Curso de Derecho internacional público y organiza-ciones internacionales, 6ª. ed.,Tecnos, Madrid, 1996, p.633. Señala este autor que en el Derecho interno el ar-bitraje “tiene una posición claramente subordinada alproceso judicial; en realidad, aquél es un sucedáneode éste último, al que sólo cabe recurrir en las condi-ciones estrictas que marcan los Derechos internos; haycategorías de controversias que se excluyen de la solu-ción arbitral. Pero esta posición subordinada no se daen el Derecho Internacional, en el que arbitraje y arre-glo judicial sirven para las mismas categorías de con-troversias y figuran en pie de igualdad” (ibid., p. 632 i.f.).Sobre el arbitraje internacional puede verse el manualde las Naciones Unidas, Handbook on the Peaceful Set-tlement of Disputes between States, United Nations,New York, 1992, pp. 55 ss. Señala esta obra que una delas características básicas del arbitraje es ser un proce-dimiento del que resultan decisiones no sólo vinculantespara los Estados sino también definitivas y sin apelación,como las sentencias de los tribunales internacionales.21 Op. cit., pp. 341 s.



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22 Cfr. Naciones Unidas, Handbook on the Peaceful Set-tlement of Disputes between States, cit., pp. 57 s.23 Para una teoría general del arbitraje en convenios tri-butarios internacionales sobre la renta véase PARK, Wi-lliam W. y TILLINGHAST, David R., Income Tax TreatyArbitration, edición patrocinada por la IFA, Sdu Fiscale& Financiële Uitgevers, Amersfoort, 2004.


un nuevo apartado 5 que establece que cuandolas autoridades de los Estados contratantes no sehayan puesto de acuerdo en el plazo de dosaños para resolver la cuestión en el marco de unprocedimiento amistoso, a instancia del contribu-yente se someterán a arbitraje las cuestiones noresueltas24. El otro ejemplo es la celebración porlos Estados miembros de la Unión Europea delConvenio relativo a la supresión de la doble im-posición en caso de corrección de los beneficiosde empresas asociadas (90/436/CEE) (Conveniode Arbitraje), que prevé, al igual que el artículo 25del Modelo de la OCDE, una doble fase en la so-lución de controversias: amistosa y arbitral. El pro-cedimiento para la aplicación tanto delprocedimiento amistoso de los Convenios dedoble imposición como del Convenio de Arbitrajeen el Derecho interno español está regulado porel Reglamento de procedimientos amistosos enmateria de imposición directa, aprobado por RD1794/2008, de 3 de noviembre25.

En el ámbito del Derecho público interno, abar-cado en su mayor parte por el Derecho adminis-trativo, las controversias que pueden ser objetode arbitraje pueden clasificarse en tres tipos,atendiendo a las partes del litigio: controversiasentre la Administración y un particular, controver-sias entre dos particulares y controversias entredos Administraciones. El arbitraje del primer tipoes el que ha suscitado más interés, en cuanto mé-todo alternativo para la solución de conflictosque aliviase la carga de los tribunales conten-cioso-administrativos. El sometimiento a arbitrajede las controversias surgidas en la realización dela actividad de la Administración, que implica ha-bitualmente el ejercicio de poder público, se haido abriendo paso paulatinamente, para lo cualha tenido que vencer obstáculos dogmáticosque rechazaban la posibilidad de que la Admi-nistración pudiera transigir o someterse a arbi-

traje. Como señala HUERGO LORA26, el arbitrajeva más allá de la transacción en cuanto trasladael control de la legalidad de la actuación admi-nistrativa a sujetos elegidos por las partes sustra-yéndolo a los órganos jurisdiccionales. Estosobstáculos son especialmente fuertes cuando setrata de los derechos de la Hacienda Pública,sobre los que pesa el dogma de la indisponibili-dad. La regla tradicional no es, sin embargo, laprohibición absoluta, sino someter la transaccióny el arbitraje a la aprobación por Real Decretoacordado en Consejo de Ministros, previa au-diencia al Consejo de Estado en pleno (actual-mente artículos 7.3 de la Ley GeneralPresupuestaria y 31 de la Ley del Patrimonio delas Administraciones Públicas). En materia deDeuda Pública, especialmente la exterior, el Es-tado no tiene más remedio que someterse a lascondiciones de los mercados financieros, reali-dad que reconoce el artículo 98.3 de la Ley Ge-neral Presupuestaria, que autoriza al Ministro deEconomía a pactar las condiciones y cláusulasusuales en ellos, “pudiendo acordar el someti-miento a arbitraje o la remisión a una legislacióno tribunales extranjeros, siempre que se observelo dispuesto en el artículo 23 de esta Ley”, esdecir, el principio de inembargabilidad de losbienes de la Hacienda Pública.

El arbitraje sobre litigios entre la Administración ylos particulares es el que se considera en los estu-dios existentes sobre los métodos alternativos desolución de controversias en el ámbito tributario,junto con otras técnicas convencionales de na-turaleza básicamente transaccional27. Es más,según Juan ROSA MORENO28, los medios alterna-tivos de resolución de conflictos en general “sonmecanismos que se articulan con carácter alter-

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24 Un nuevo apartado 5 siguiendo básicamente el Mo-delo de la OCDE se añadió al artículo 25 del CDI conSuiza de 26 de abril de 1966 por el artículo 8 del Proto-colo de 27 de julio de 2011.25 Para un comentario a este Reglamento véase PALAOTABOADA, C., El Reglamento de procedimientos amis-tosos, Tribuna Fiscal, núm. 300, 2010, pp. 107 ss.26 Op. cit., p. 175.

27 Pueden citarse, entre otros muchos, los siguientes:ELORRIAGA PISARIK, G. (coord..), Convención y arbi-traje en el Derecho tributario; Instituto de Estudios Fisca-les/Marcial Pons, 1996; VICENTE-ARCHE COLOMA, P., Elarbitraje en el ordenamiento tributario español: unapropuesta, Marcial Pons, 2005; ARRIETA MARTÍNEZ DEPISÓN, J., “Derecho tributario y medios alternativos desolución de controversias”, en Medios alternativos desolución de controversias, Anuario de la Facultad deDerecho de la UAM, núm. 11 (2007), edición a cargo deI. HEREDIA CERVANTES, pp. 169 ss.28 El arbitraje administrativo, Universidad de Alicante/Mac-Graw-Hill, Madrid, 1998, p. 17.

nativo a las resoluciones administrativas unilate-rales en orden a dirimir controversias entre Admi-nistración y ciudadanos”.

El reconocimiento con carácter general de estaclase de arbitraje en Derecho administrativo seencuentra para un sector de la doctrina en el ar-tículo 107.2 de la Ley 30/1992, según el cual “[l]asleyes podrán sustituir el recurso de alzada, en su-puestos o ámbitos sectoriales determinados, ycuando la especificidad de la materia así lo justi-fique, por otros procedimientos de impugnación,reclamación, conciliación y arbitraje, ante órga-nos colegiados o Comisiones específicas no so-metidas a instrucciones jerárquicas, con respetoa los principios, garantías y plazos que la presenteLey reconoce a los ciudadanos y a los interesa-dos en todo procedimiento administrativo”. Estanorma nunca ha sido desarrollada29 y ha que-dado sin aplicación30. Por lo demás una parte dela doctrina niega la naturaleza de arbitraje de lafigura prevista en el citado precepto31.

El segundo tipo de controversias en el ámbito delDerecho administrativo que pueden ser someti-das a arbitraje es el de las que se suscitan entredos particulares y se resuelven por un órgano ad-ministrativo. Se trata de la denominada “activi-dad arbitral de las Administraciones Públicas”32,que HUERGO LORA define como la actividad que“realiza la Administración Pública cuando decidecontroversias o conflictos entre los administradossobre derechos privados o administrativos”33. Estacategoría comprende figuras como el arbitrajeen materia de consumo, de seguros, de comuni-caciones, etc. Según el citado autor34, los factoresque han impulsado esta categoría son, por unaparte, un defectuoso entendimiento del principiode separación de poderes que llevaba a sustraerdeterminados asuntos a la jurisdicción ordinaria(la penal, pero sobre todo la civil), encomen-dando su resolución a órganos más o menos híbri-dos o directamente administrativos; por otraparte, más recientemente, la proliferación de nor-mas que atribuyen a distintos órganos administra-tivos misiones arbitrales y otras de resolución deconflictos, llevando al ámbito administrativo con-troversias que son materialmente civiles35. La he-terogeneidad de las figuras que caben en elconcepto de actividad administrativa arbitral nohace posible formular afirmaciones generales



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29 La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de laLey 30/1992, contiene una Disposición Adicional que or-denaba lo siguiente: “En el plazo de dieciocho meses,el Gobierno remitirá a las Cortes Generales el proyectoo proyectos de ley que resulten necesarios para regularlos procedimientos de impugnación, reclamación, con-ciliación, mediación y arbitraje sustitutivos de los recur-sos de alzada y de reposición”. Este mandato no se hacumplido.30 De ella afirma Marta GARCÍA PÉREZ, Arbitraje y Dere-cho Administrativo, Observatorio del Litoral/Aranzadi,2011, p. 114, que “las expectativas generadas defrau-daron y el precepto se quedó en una invitación tímida-mente aceptada y muy lejos de las posibilidades quesugería. Y si algún efecto real tiene que reconocerse aeste precepto es el de haber generado bastante con-fusión en torno a la admisibilidad del arbitraje –que noregula- en el ordenamiento jurídico-público.31 Este rechazo se basa fundamentalmente en el hechode que la figura prevista en el art. 107.2 LRJ-PAC no ex-cluye el recurso contencioso-administrativo: cfr. ROSAMORENO, J., op. cit. pp. 98 ss. y GARCÍA PÉREZ, M., op.cit., p. 114. MERINO MERCHÁN, J. F., El “equivalente ju-risdiccional”…, cit., pp. 93 ss., observa que la previsióndel artículo 107.2 LRJ-PAC carece de aplicabilidad di-recta hasta tanto no se desarrolle y sostiene que lanorma de desarrollo debe ser una ley formal estatal yajustarse a los principios de la Ley de Arbitraje; en con-creto, la voluntariedad del convenio arbitral, el carác-ter sustitutivo del arbitraje respecto al recursocontencioso-administrativo y producir el efecto deequivalencia jurisdiccional y, por tanto, tener el laudoarbitral el efecto de cosa juzgada. Concluye el citadoautor que “el arbitraje previsto en el artículo 107.2 LRAP-

PAC es (o mejor dicho será cuando se desarrolle),como consecuencia de todo lo anterior, un auténticoarbitraje en sentido técnico jurídico”. Esta opinión se rei-tera en MERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA, Tratadode Derecho arbitral, cit., pp. 327 s. Obviamente, si la fi-gura prevista en el citado precepto se regula como unverdadero arbitraje será un arbitraje.32 Cfr. HUERGO LORA, op. cit., Cap. IV, pp. 237 ss. 33 Ibid., p. 237. 34 Ibid., pp. 238 ss. Véase la tipología de la actividad ar-bitral que expone este autor.35 Críticamente sobre la actividad arbitral de la Admi-nistración MERINO MERCHÁN, El “equivalente jurisdic-cional”…, cit. p. 95: “Nunca ha sido función de lasAdministraciones decidir controversias convirtiéndoseen árbitro dirimente de conflictos entre los administra-dos sobre derechos privados o administrativos. Almenos si consideramos al arbitraje como lo que es, uninstituto que aparta a los jueces del Estado del conoci-miento de la cuestión litigiosa … y cuyo laudo sólopuede ser revisado judicialmente por razones extrínse-cas…”. El autor califica a estas figuras de “seudoarbi-trajes” administrativos. V. t. MERINO MERCHÁN yCHILLÓN MEDINA, op. cit., pp. 328 s.


sobre su naturaleza, que si bien en algunos casospuede ser arbitral en sentido estricto, en otros mu-chos se trata, en palabras de HUERGO LORA36, deuna actividad “típicamente administrativa, diri-gida a limitar la actividad de determinados parti-culares (los operadores) para garantizar que elfuncionamiento de un sector económico se ajustea determinados principios (competencia, igual-dad entre operadores, etc.) considerados comode interés público o conformadores de un ‘ordenpúblico’ sectorial”. Añade dicho autor que “nocabe hablar aquí de neutralidad de la Adminis-tración en la resolución del conflicto”, porque “escomprensible que la Administración se incline afavor de aquel sujeto cuyas tesis sean más favo-rables [al] interés público” que justifica la interven-ción administrativa37. “De ahí –añade- que ladecisión administrativa que se dicte para resolverel conflicto tenga que ser recurrible en toda suamplitud, no sólo porque falta un acuerdo de lasdos partes que someta el conflicto a la Adminis-tración, sino por falta de neutralidad objetiva”.Esta recurribilidad aleja a estas figuras del arbitrajepropiamente dicho.

El tercer tipo de arbitraje en Derecho público in-terno atendiendo a las partes del conflicto esaquel en que dichas partes son AdministracionesPúblicas. Supuesto que no es admisible que dosentes públicos sometan a arbitraje una contro-versia ya surgida entre ellos, que deberá ser re-suelta por los cauces administrativos ojurisdiccionales previstos para ello, el someti-miento a arbitraje debe estar establecido comocláusula de un convenio sobre un determinadoobjeto material. Tales convenios pueden cele-brarse entre Administraciones territoriales: el Es-tado con las Comunidades Autónomas o éstasentre sí, o el Estado y las Comunidades Autóno-mas con entidades locales o las Corporacioneslocales entre sí. La Ley 30/1992 regula en sus artí-culos 6 a 8 los convenios de colaboración entreel Estado y las Comunidades Autónomas; el artí-

culo 145.2 CE prevé la posibilidad de que las Co-munidades Autónomas celebren convenios entresí para la gestión y prestación de servicios propiosde las mismas, en los términos previstos en los res-pectivos Estatutos. Por su parte, el artículo 57 dela Ley de Bases de Régimen Local contempla laposibilidad de que la cooperación económica,técnica y administrativa entre la Administraciónlocal y las Administraciones del Estado y de lasComunidades Autónomas pueda tener lugar me-diante los consorcios o convenios administrativosque suscriban. Los convenios pueden celebrarsetambién por organismos autónomos dependien-tes de Administraciones territoriales, incluso conaquella de la que dependen38.

Pues bien, la doctrina afirma la “arbitrabilidad”de los conflictos que surjan en la aplicación delos convenios39. Concretamente se señala la po-sibilidad prevista en el artículo 6.3 LRJ-PAC de queel convenio de colaboración entre el Estado yuna Comunidad Autónoma cree un “órganomixto de vigilancia y control”, que “resolverá losproblemas de interpretación y cumplimiento”que pueda plantear dicho convenio, y se sos-tiene que la previsión del arbitraje desplaza alorden jurisdiccional contencioso-administrativosalvo en las cuestiones indisponibles. Entre éstasse encuentran las competencias atribuidas por laConstitución y las leyes, que son irrenunciables.RODRÍGUEZ DE SANTIAGO40 observa que ha sidohabitual en la práctica convencional la creaciónde una comisión mixta de seguimiento al amparodel artículo 6.3 LRJ-PAC e incluso se ha llegado apactar el sometimiento a arbitraje. A su juicio, sinembargo, tales cláusulas no pueden significar larenuncia a la acción judicial ante la jurisdiccióncontencioso-administrativa, de manera que “siuna de las partes decide ejercitar la acción ante

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36 Ibid., p. 258.37 Ibid., p. 260. Véanse en las páginas siguientes los obs-táculos constitucionales que se oponen a la actividadadministrativa de solución de conflictos, en especial, laposible vulneración de la reserva de jurisdicción del ar-tículo 117.1 CE.

38 Cfr. sobre las clases de convenios interadministrativosatendiendo a los sujetos que los celebran, RODRÍGUEZDE SANTIAGO, J. M., Los convenios entre Administracio-nes Públicas, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 105 ss.39 Cfr. FERNÁNDEZ MONTALVO, R., TESO GAMELLA, P. yAROZAMENA LASO, A., El arbitraje: ensayo de alterna-tiva limitada al recurso contencioso-administrativo, vol.II, Consejo General del Poder Judicial/Fundación We-llington, Madrid, 2004, pp. 155 ss.40 Op. cit., pp. 402 ss.


un tribunal, la contraparte no podrá , con carác-ter general, oponer a la admisión del recurso lasuscripción de una cláusula del tipo mencionado;excepción esta que es extraña a la estructura delproceso contencioso-administrativo, pues … lospresupuestos procesales (en este caso la jurisdic-ción) son cuestiones de orden público procesalno sujetas, en principio, a la disposición de laspartes. El tenor literal del artículo 8.3 LRJPAC, paralos convenios entre el Estado y las ComunidadesAutónomas… no parece ser suficientementeclaro como para entender que el legislador hu-biera querido, en este punto, modificar las reglasgenerales de la legislación procesal administra-tiva”. En opinión del citado autor, la declinatoriafundada en una cláusula arbitral de un convenioexige el cumplimiento de los requisitos del artículo39 de la Ley General Presupuestaria, actual-mente artículo 7.3 de la Ley 47/2003, de 26 de no-viembre (Real Decreto acordado en Consejo deMinistros, previa audiencia del de Estado enpleno).

La Ley 11/2011, de 20 de mayo, lleva por título“Ley de reforma de la Ley 60/2003, de 23 de di-ciembre, de Arbitraje y de regulación del arbi-traje institucional en la Administración Generaldel Estado”. La segunda parte de este título re-fleja la inclusión en esta disposición de una Dispo-sición adicional única que establece un caucepara la resolución de las “controversias jurídicasen la Administración General del Estado”. La pre-posición “en” expresa que las controversias regu-ladas se originan en el interior de laAdministración estatal. En efecto, se trata de con-flictos entre ésta y determinados entes públicosinstitucionales dependientes de ella, que lanorma delimita subjetiva y objetivamente41. Elprocedimiento creado por la Disposición adicio-nal consiste en someter la controversia a la deci-sión de una llamada Comisión Delegada delGobierno para la Resolución de Controversias

Administrativas presidida por el Ministro de la Pre-sidencia, los Ministros de Economía y Hacienda yJusticia como vocales natos y el Ministro o Minis-tros de los Departamentos afectados por la con-troversia42. Solamente interesa señalar aquí quela doctrina niega unánimemente la naturalezaarbitral de este procedimiento, a pesar de que elinciso segundo del apartado 5 de la Disposiciónadicional establezca que la resolución de la Co-misión Delegada no será recurrible ante los Tribu-nales de Justicia por las partes en conflicto43; en


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41 La Disposición Adicional Primera del Anteproyecto deLey de modificación parcial de la Ley General Tributariade junio de 2014 excluye de este procedimiento a “lascontroversias que tuviesen su origen en cuestiones rela-tivas a la aplicación del sistema tributario o aduanero ylas relativas a procedimientos cuya gestión estuvieseencomendada a la Administración tributaria”.

42 Para un análisis de esta Disposición adicional véaseGARCÍA PÉREZ, M., op. cit., cap. VIII, pp. 155 ss.; PÉREZDEL BLANCO, G., “El ‘arbitraje institucional’ o procedi-miento administrativo para la resolución de los conflic-tos interadministrativos en la Administración General delEstado”, cap. 6º de DAMIÁN MORENO, J. (dir.), La re-forma de la Ley de Arbitraje de 2011, La Ley, 2011, pp.175 ss.; MERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA, op. cit.,pp. 233 s.43 Según PÉREZ DEL BLANCO, op. cit., pp. 177 s., la natu-raleza jurídica de la figura regulada por la DisposiciónAdicional es la de un mecanismo interno de resoluciónde conflictos; se trata de una norma organizativa, denaturaleza administrativa, no procesal. Señala esteautor (p. 179) que la institución regulada no es arbitraldado que la voluntad de las partes es irrelevante a losefectos de atribuir al órgano (Comisión Delegada) lapotestad para resolver conflictos. Añade más adelante(p. 181) que el tipo de conflictos a los que se refiere estaDisposición no pueden ser planteados en ningún casoante la jurisdicción, por lo que no es un procedimientoalternativo a ésta. En opinión del citado autor, la natu-raleza del órgano resolutorio, la supresión de cualquierreferencia al procedimiento administrativo para la tra-mitación y al ordenamiento jurídico administrativo parasu resolución y la supresión del control jurisdiccional dela resolución del conflicto hacen que el procedimientono tenga la naturaleza de un acto administrativo sinoun acto de carácter político (p. 183). GARCÍA PÉREZ,op. cit., p. 162, considera que la relación de instrumen-talidad que existe entre la Administración territorial y lasentidades institucionales “excluye cualquier intento devislumbrar, tras la disposición adicional contenida en laLey 11/2011, un arbitraje en sentido estricto. Estamos enpuridad y con alguna salvedad, ante una manifesta-ción del poder de dirección que se reconoce a la Ad-ministración gubernativa sobre sus entesinstrumentales”. Recuerda la autora en este sentido laprohibición de interponer recurso contencioso-adminis-trativo que establece el artículo 20 la Ley de la Jurisdic-ción respecto de esta clase de entidades. Señala, sinembargo, GARCÍA PÉREZ que entre la Administraciónmatriz y el ente dependiente pueden existir controver-sias que no encajan en la relación de instrumentalidad,las cuales son susceptibles de recurso contencioso-ad-ministrativo. Respecto de éstas, en opinión de la citadaautora, la resolución de la Comisión Delegada tiene elvalor cuasi-jurisdiccional del laudo arbitral, por lo que elprocedimiento constituye un arbitraje en sentido es


consecuencia pone de manifiesto lo inade-cuado de su inserción en una Ley de modifica-ción de la Ley de Arbitraje y considera que sulugar adecuado sería la Ley 6/1997, de 14 deabril, de organización y funcionamiento de la Ad-ministración General del Estado (LOFAGE)44.

2.2. Naturaleza jurídica de la Junta Arbitral

2.2.1. Opiniones doctrinales

Salvo excepciones aisladas, la doctrina consideraque las Juntas Arbitrales del Concierto y el Con-venio no son órganos arbitrales; es decir, que suactuación para la resolución de conflictos no esun arbitraje, sino una vía especial de recurso ad-ministrativo. Así, HUERGO LORA45, refiriéndose nosólo a las Juntas de los territorios forales sino tam-bién a la de la LOFCA, afirma que “[e]s evi-dente… que las Juntas Arbitrales no constituyenen sentido estricto una institución arbitral, entreotras cosas porque sus resoluciones pueden ser li-bremente impugnadas en vía contencioso-admi-nistrativa, por lo que no excluyen la vía judicial nison alternativas a ella”. En opinión de este autor,“la mecánica de las Juntas Arbitrales, y en espe-cial de la incorporada a la LOFCA, se corres-ponde más con un procedimiento deconciliación”, si bien esta opinión se funda en lacomposición de la Junta Arbitral del territoriocomún, aunque cuando se formula dicha com-posición coincide básicamente con las de los te-rritorios forales46.

Análogamente FERNÁNDEZ MONTALVO, TESOGAMELLA y AROZAMENA LASO47, que se refierentambién conjuntamente a las Juntas Arbitrales delos territorios forales y a la del territorio común, opi-nan que “[r]esulta claro que no estamos ante unmecanismo de arbitraje propiamente dicho,puesto que las Juntas Arbitrales no son órganosde sumisión voluntaria y sus resoluciones puedenser impugnadas, como se ha dicho, ante la Juris-dicción contencioso-administrativa, por lo que noexcluyen la vía judicial ni son una alternativa deésta. Los particulares no quedan vinculados porla resolución de la Junta Arbitral que pueden im-pugnar en vía contencioso-administrativa comoun acto administrativo. Por ello puede concluirseque se trata de un mecanismo de conciliación ode especial resolución de conflictos en la vía pre-via a la jurisdiccional, caracterizado por el esta-blecimiento de un órgano de composiciónparitaria”. Nuevamente hay que señalar que estaúltima afirmación vale para la Junta Arbitral de laLOFCA, pero no para las del Concierto y el Con-venio desde la revisión de éstos en 2002 y 2003,

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tricto. Sin embargo, la regulación del procedimiento noes coherente con esta naturaleza, en aspectos comola independencia de los árbitros o el carácter voluntariodel arbitraje (pp. 166 s.). A juicio de MERINO MERCHÁNy CHILLÓN MEDINA, op. cit., p. 234, “no estamos anteun auténtico arbitraje, sino ante una simple comisión deresolución de conflictos que viene a sustituir al recursode alzada impropio, en el que los conflictos entre órga-nos sometidos al ministerio de tutela son resueltos por elsuperior jerárquico”.44 Cfr. PÉREZ DEL BLANCO, op. cit., pp. 179 s. GARCÍAPÉREZ, op. cit., p. 160, recuerda que en el Congreso delos Diputados se presentaron varias enmiendas que pro-ponían la ubicación de la norma comentada en la LO-FAGE o incluso en la Ley 30/1992.45 Op. cit., pp. 216 ss.46 En efecto, afirma HUERGO LORA lo siguiente: “Elhecho de que la decisión de la Junta no se imponga a

las partes, y sobre todo que en ellas se dé una clara se-paración entre un sujeto neutral y técnico, el Presi-dente, que elabora y presenta a los demás miembrosuna propuesta de resolución, y esos otros miembros quedependen directamente de las partes en conflicto ypara los que no se exige ninguna cualificación técnica,da a entender que la función de la Junta consiste enalcanzar, sobre la base de la propuesta del Presidente,soluciones aceptadas por ambas partes. Mientras quela esencia del arbitraje consiste en que, una vez otor-gado el consentimiento al mismo, se va a alcanzar unasolución vinculante para las partes, la Junta Arbitral sólologrará evitar el recurso a los Tribunales en la medidaen que se logre convencer a ambas partes de la con-veniencia de someterse a su resolución, puesto que encaso contrario la que haya perdido la votación podráir a la vía judicial. Si la Junta Arbitral tiene sentido es sóloporque su composición y procedimiento pueden facili-tar la consecución de soluciones de consenso”. Ahorabien, esta reflexión es válida cualquier que sea la com-posición de la Junta; es más, es aplicable a la decisiónde cualquier órgano frente a la cual sea admisible re-curso. Cuestión distinta es que una Junta formada porrepresentantes de las partes en conflicto tienda mate-rialmente a adoptar posiciones conciliadoras. Lo mismocabe decir de la afirmación que hace el autor másadelante: “La eficacia práctica de la Junta Arbitral de-pende, en consecuencia, de que se ajuste en sus reso-luciones a la jurisprudencia recaída, si la hay, o de quelas justifique convincentemente en los casos en que nohaya jurisprudencia, al objeto de que ésta siga sus cri-terios en lugar de rectificarlos”.47 Op. cit., p. 165.


respectivamente, a raíz de las cuales los miem-bros de la Junta Arbitral ya no representan a nin-guna Administración sino que son nombrados poracuerdo entre ellas.

DE LA HUCHA CELADOR parte de la afirmaciónde que la Junta Arbitral del Concierto –al igualque la del Convenio- es desde 2002 “un órganoexclusivamente administrativo sin intervención al-guna de persona u órgano perteneciente alpoder judicial” como premisa para su crítica alsistema de recurso contra sus acuerdos –atri-buido, como es sabido, a la Sala Tercera, de loContencioso-Administrativo, del Tribunal Su-premo. A juicio del citado autor, el recurso debe-ría seguir las reglas generales, como sucederespecto de la Junta Arbitral de la LOFCA (art. 13de su Reglamento; la Disposición Adicional 4ª,apartado 4, de la Ley de la Jurisdicción Conten-cioso-Administrativa establece específicamentela competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional)48.

También en la autorizada opinión de I. MERINOJARA la Junta Arbitral del Concierto es un “ór-gano colegiado de carácter administrativo”; laposibilidad de recurrir judicialmente contra susdecisiones “aleja a esta figura del arbitraje”49.

Señala SIMÓN ACOSTA50 las dos diferencias im-portantes que separan a la Junta Arbitral de la

LOFCA de los arbitrajes regulados por la Ley60/2003: que su intervención no es voluntaria odisponible por las partes y que sus pronuncia-mientos están sometidos a control y revisión juris-diccional plenos.

En contra de la postura mayoritaria, se ha soste-nido51 el carácter arbitral de la Junta de régimencomún, que de los tres órganos de esta clase, deresolución de conflictos entre Administracionessobre competencias en materia tributaria, es po-siblemente aquel en que dicho carácter estámás desdibujado.

La naturaleza administrativa de las Juntas Arbitra-les se da por supuesta en los Reglamentos detodas ellas, que declaran aplicable supletoria-mente la Ley 30/199252. Esta naturaleza es acep-


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48 El régimen jurídico del Concierto Económico, cit., p.165. Vid. t., El régimen jurídico del Convenio Económico,cit. pp. 194 ss. Considera F. DE LA HUCHA que la justifi-cación de la atribución al Tribunal Supremo del recursocontra las resoluciones de la Junta Arbitral, establecidapor el Concierto de 1981, derivaba del hecho de quesu Presidente fuese un Magistrado de dicho Tribunal.Cabe objetar a la tesis de este autor que la participa-ción de un miembro de la Magistratura en la Junta noinfluye sobre la naturaleza de esta. La crítica del sistemade impugnación de los acuerdos de la Junta Arbitraldebe basarse en otro orden de consideraciones. 49 “Acerca de la ‘inexistente’ Junta Arbitral del Con-cierto Económico”, Jurisprudencia Tributaria Aranzadi,núm. 6/2006, texto electrónico, Base de Datos Aranzadi,ref. BIB 2006\836. Vid. t., del mismo autor, “La Junta Ar-bitral del Concierto Económico”, RVAP, núm. 75, 2006,pp. 81 ss. (p. 89): “En su actual configuración el proce-dimiento ante la Junta Arbitral es sustancialmente dife-rente del arbitraje”.50 SIMÓN ACOSTA, E., “La Junta Arbitral de resolución deconflictos en materia de tributos del Estado cedidos a

las Comunidades Autónomas: su naturaleza”, en Estu-dios de Derecho financiero y tributario en homenaje alprofesor Calvo Ortega, t. II, Lex Nova, Valladolid, 2005,pp. 1937 ss. (pp. 1941 s.). En opinión de este autor (ibid,p. 1945), “el procedimiento ante la Junta Arbitral es unatécnica de coordinación de administraciones diferen-tes, que tiene su fundamento en el artículo 157.3 de laConstitución Española (‘normas para resolver los con-flictos que pudieran surgir’)”.51 Esta tesis se atribuye a R. CALVO ORTEGA por VI-CENTE-ARCHE COLOMA, op. cit., p 149, que cita asi-mismo como partidarios de ella a I. CRUZ PADIAL e Y.GARCÍA CALVENTE. La autora, sin embargo, se adhierea la opinión de TORNOS MAS, según la cual en los casosen que el recurso administrativo se resuelve por un ór-gano colegiado independiente y compuesto por espe-cialistas en la materia no se está ante un arbitraje si faltala nota de la cosa juzgada propia de éste. A juicio dela citada autora, el procedimiento ante la Junta Arbitralde la LOFCA constituye un recurso administrativo previoal judicial. RAMOS PRIETO, op. cit., p. 750, nota 140, citala opinión de A. AGULLÓ AGÜERO en el sentido de quela impugnabilidad de las resoluciones indica que el pro-cedimiento previsto en la LOFCA no es propiamente unarbitraje sino “una especie de recurso de reposiciónante un órgano independiente u objetivo”, figura estaque es en cierto modo una contradicción en los térmi-nos. También menciona RAMOS la opinión de CALVOORTEGA en contra de la recurribilidad de los acuerdosde la Junta Arbitral, lo cual es coherente con la tesis delcarácter arbitral de ésta.52 Arts. 8 y 9 del Reglamento de la Junta Arbitral delConvenio, art. 8 del Reglamento de la Junta Arbitral delConcierto y arts. 7 y 8 del Reglamento de la Junta Arbi-tral de la LOFCA. UTANDE SAN JUAN, J. M., “Las JuntasArbitrales del Concierto y el Convenio como vía parala resolución de conflictos tributarios forales”, Impuestos,2010, t. I, p. 221, (citada aquí por su texto electrónicoen la base de datos de La Ley, ref. 1761/2010, apartado


tada sin vacilación por el Tribunal Constitucional,que en su sentencia 26/2008, de 11 de febrero, FJ7, acepta la tesis del Abogado del Estado de que“esta vía arbitral, prevista en la Ley del concierto,ha de conceptuarse como un tipo singular de víaadministrativa previa, que termina con unacuerdo que es un acto administrativo revisablepor la jurisdicción contencioso-administrativa y,dentro de ella, por la Sala de lo Contencioso-Ad-ministrativo del Tribunal Supremo (art. 39.5)”53.

La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Su-premo de 17 de octubre de 2013 (rec. 538/2012)formula una variante peculiar de la tesis de la na-turaleza administrativa de la Junta Arbitral, en estecaso del Concierto Económico. En su resolución R13/2012, de 28 de septiembre, la Junta Arbitral sehabía declarado competente para conocer deun conflicto planteado por la Diputación Foral deÁlava frente a la Comunidad Foral de Navarra, encontra de lo sostenido por esta Comunidad. La ci-tada sentencia, en lugar de enfrentarse con estainteresante y compleja cuestión, la elude me-diante el siguiente subterfugio (FD 4º):

“[L]a función resolutoria de los conflictos porparte de la Junta Arbitral se inscribe, dentrode un procedimiento administrativo y, en con-creto, se configura como mero trámite admi-nistrativo, esto es, como se ha dicho por esteTribunal en incontables ocasiones, como ‘víaadministrativa previa a la jurisdiccional’. Así es,el conocimiento de los litigios competencialesentre Administraciones públicas correspondea este orden jurisdiccional por mandato cons-titucional y reconocimiento legal; este es elpresupuesto realmente importante en el quedebe inscribirse la función de resolución de losconflictos entre las Administraciones por partede la Junta Arbitral, por lo que las dificultadeso complejidades procedimentales, en modoalguno pueden perjudicar fatalmente el de-recho al acceso a los tribunales de justicia, tu-tela judicial efectiva, para la posibleresolución judicial del conflicto surgido entrelas administraciones”.

La Sala pone de manifiesto como un “plus argu-mental” el interés del contribuyente en la resolu-ción del conflicto:

“[E]l conflicto entre las Administraciones no sehace en abstracto, sino que tiene como mi-sión clarificar situaciones que hagan posiblela mejor gestión dirigida a procurar los ingresosnecesarios a través de los tributos, en los quesiempre cabe descubrir en última instancia alcontribuyente sobre el que va a recaer la obli-gación de hacerlos efectivos, cuyo interés enla resolución del conflicto entre las Administra-ciones es evidente, en tanto que la resolucióndel mismo afecta directamente a sus interesesy garantías básicas como tal contribuyente, yque, por ende, tiene derecho a que se le fa-cilite el acceso a la vía jurisdiccional comomedio para delimitar y clarificar su situacióntributaria”.

Llega así a la siguiente conclusión:

“[C]onforme a los razonamientos anteriores,dado que los conflictos entre Administracio-nes públicas deben dilucidarse ante el ordenjurisdiccional contencioso-administrativo, al 43


II.1), pone de manifiesto el significado, por lo demásobvio, de esta remisión como expresión de la natura-leza administrativa de las Juntas del Concierto y el Con-venio. Sin embargo, el primer argumento que aduce elcitado autor como prueba de esta naturaleza es “elhecho de que sus miembros son nombrados por autori-dades administrativas (poder ejecutivo) y no se integranen el poder judicial”. Lo segundo es evidente; encuanto a lo primero, habría que puntualizar que el nom-bramiento de los miembros, en el caso de la Junta Ar-bitral del Concierto, por sendas órdenes del Ministro deHacienda y el Consejero de este ramo del Gobiernovasco es una mera formalización del acuerdo alcan-zado por la Comisión Mixta, en el seno de la cual estasautoridades, junto con los restantes miembros de la Co-misión, no actúan como órganos administrativos sino enel desempeño de una función predominantemente po-lítica. Tampoco compartimos la afirmación del citadoautor de que “su ubicación [la de las Juntas Arbitralesforales] en el sistema de recursos es parecida a la de[los órganos económico-administrativos]”, como resultade las propias diferencias entre unas y otros señaladaspor UTANDE. Lo único que tienen en común es que,según la tesis generalmente aceptada, son una vía ad-ministrativa previa a la jurisdiccional.53 El artículo citado corresponde al Concierto de 1981,que disponía que los acuerdos de la Junta Arbitral seránúnicamente susceptibles de recurso en vía conten-cioso-administrativa ante la Sala correspondiente delTribunal Supremo. La misma norma se contiene en el ar-tículo 67, párrafo segundo del vigente Concierto Eco-nómico.


que le corresponde el conocimiento de los li-tigios competenciales entre AdministracionesPúblicas basadas en el Derecho Administra-tivo, tiene valor el pronunciamiento impug-nado de la Junta Arbitral, en lo que interesa,en cuanto se ha cumplido el tipo singular devía administrativa para resolver los conflictosde competencia previstos en la citada Ley12/2002, que se configura como vía adminis-trativa previa a la jurisdiccional; sin que hayalugar, por tanto, a declarar la nulidad solici-tada por falta de competencia de la JuntaArbitral”.

Traducidos los párrafos transcritos a un lenguajellano, la argumentación de la Sala Tercera vienea ser la siguiente: la resolución de la Junta Arbitrales un acto puramente formal, “un mero trámiteadministrativo”, cuya única función es dar pasoa la decisión de los tribunales, que son los real-mente competentes para decidir los conflictosde competencias entre las Comunidades Autó-nomas; en consecuencia, la cuestión de si laJunta es competente o no para conocer delconflicto es irrelevante, pues su papel se agotacon el cumplimiento de esa función formal, porlo que no tiene sentido pronunciarse sobre la ale-gada nulidad de la resolución de la Junta Arbitralpor falta de competencia.

Es claro que esta peregrina tesis no es aceptable:la Junta Arbitral tiene una función sustancial deresolución de conflictos que por principio está encondiciones de cumplir, por lo que es obvio quesus resoluciones no son actos de mero trámite. Elrecurso contencioso-administrativo que cabecontra ellas no es la finalidad última del procedi-miento ante la Junta Arbitral, sino un sistema decontrol jurisdiccional accidental, puesto que de-pende de que las personas legitimadas haganuso de su derecho a interponerlo. En el ejerciciode esta función de control el Tribunal Supremo nopuede, sin incurrir en incongruencia omisiva –viciodel que adolece la citada sentencia-, prescindirde resolver la cuestión preliminar de la compe-tencia de la Junta Arbitral. Es más, como veremosa continuación, la existencia de recurso jurisdic-cional contra las resoluciones de la Junta Arbitrales una cuestión sujeta a debate.

En efecto, la posibilidad de recurso contra las re-soluciones de la Junta Arbitral parece ser el obstá-culo fundamental que la doctrina encuentra parareconocer carácter arbitral a ese órgano. En vistade ello cabe preguntarse si sería por un lado opor-tuno y por otro constitucionalmente admisible eli-minar tal recurso, convirtiendo a los acuerdos dela Junta en definitivos. Se plantearía también lacuestión de si semejante eliminación bastaría paraconferir inequívoco carácter arbitral a la Junta.

2.2.2. ¿Es deseable y posible suprimir la revisión ju-risdiccional de los acuerdos de la Junta Arbitral?

Algunos autores han manifestado una opinióncontraria a la recurribilidad de las resoluciones delas Juntas Arbitrales54 o dudas sobre su convenien-cia. En este sentido MERINO JARA55 observa quesi se convierte en “normal” que la Administracióna la que la Junta Arbitral no le da la razón recurrala decisión, “no se acaban de ver las ventajas deesta medida de solución de conflictos frente aotras más clásicas como pueden ser los recursosadministrativos”. Concluye que “quizás hubierasido preferible que se hubiera optado por una so-lución más próxima al arbitraje”. Por nuestra partepensamos que un sistema de estas característicaschoca todavía con las ideas dominantes sobre elámbito posible del arbitraje en la esfera adminis-trativa. Para que sea políticamente viable es ne-cesario que la Junta Arbitral demuestre en lapráctica, con la calidad y la rapidez de sus reso-luciones, la bondad de dicho sistema.

Por otra parte, se plantea la duda de si, aunsiendo políticamente deseable, un sistema arbi-tral en sentido estricto sería compatible con laConstitución. Más atrás hemos señalado las difi-cultades que presenta la utilización del arbitrajeen el ámbito del Derecho público teniendo encuenta el principio de legalidad de la actividadadministrativa (art. 103.1 CE) y el de acceso a lajurisdicción (art. 106.1 CE), en virtud del cual nopuede haber materias inmunes al control jurisdic-


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54 Véase la de CALVO ORTEGA, citada supra en la nota51.55 “Acerca de la ‘inexistente’ Junta Arbitral del Con-cierto Económico”, cit.


cional. Esta duda ya surgió con relación a otrainstitución vasca que tiene semejanza en algunosaspectos con la Junta Arbitral: la Comisión Arbi-tral establecida por el artículo 39 del Estatuto deAutonomía del País Vasco como órgano de reso-lución de conflictos de competencia “internos”al sistema jurídico de esta Comunidad Autó-noma, es decir, los suscitados entre las institucio-nes comunes y las de los Territorios Históricos. Lanorma estatutaria está desarrollada por la Ley13/1994, de 30 de junio, del Parlamento Vasco,Ley de la Comisión Arbitral (LCA). La composiciónde la Comisión Arbitral es similar a la que teníahasta 2002 la Junta Arbitral: la preside el Presi-dente del Tribunal Superior de Justicia del PaísVasco y la forman además seis vocales, tres delos cuales son designados por el Gobierno Vascoy otros tres por cada Diputación Foral.

Las dudas de constitucionalidad se originan a lavista del artículo 68.1 LCA, que declara no recu-rribles las resoluciones de conflictos de compe-tencia. A este precepto vino a añadirse laDisposición Adicional Primera, apartado 2, de laLey 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Ad-ministrativa, que excluye expresamente del co-nocimiento de esta jurisdicción a las resolucionesde la Comisión Arbitral56.

La posible vulneración por estas normas del artí-culo 106.1 CE, entre otras consideraciones, mo-tivó el planteamiento de dos cuestiones deinconstitucionalidad por la Sala de lo Conten-cioso-Administrativo del Tribunal Superior de Jus-ticia del País Vasco, que no llegaron ser resueltaspor el Tribunal Constitucional al haber desistido laDiputación Foral de Álava de sus recursos contralas resoluciones de la Comisión Arbitral57. El pro-

blema sigue, por tanto, situado en el plano deldebate doctrinal, en el cual COBREROS MENDA-ZONA58, a quien seguimos, sostiene la constitucio-nalidad de la regulación de la Comisión Arbitralapoyándose en diversos argumentos que enbuena medida son aplicables a la Junta Arbitral,por lo que trataremos de resumirlos a continua-ción.

La admisión de la constitucionalidad de la exclu-sión de la jurisdicción contencioso-administrativarespecto de las resoluciones de la Comisión Arbi-tral exige plantearse con carácter preliminar lacuestión de la naturaleza de este órgano, almenos negativamente, para rechazar que seaun órgano administrativo, puesto que en estecaso la inconstitucionalidad de dicha exclusióncaería por su propio peso59. El debate doctrinalsobre esta cuestión presenta un interesante pa-ralelismo con el relativo a la naturaleza de laJunta Arbitral. COBREROS MENDAZONA60 resumeen tres las tesis sobre la naturaleza de la ComisiónArbitral: 1) La que lo considera un órgano de ar-bitraje sui generis; 2) La que estima que se tratade un órgano administrativo; y 3) La que entiendeque realiza una función materialmente jurisdiccio-nal. Las objeciones a la primera tesis coincidensustancialmente con las que se oponen a su apli-cación a la Junta Arbitral; en definitiva, la dificul-tad de aplicar el arbitraje en el ámbito delDerecho público, que ya conocemos.

En cuanto a la segunda, uno de sus “flancos débi-les” sería, según el citado autor, “la propia inani-dad e incluso disfuncionalidad de la previsión

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56 Este conjunto normativo se completa con la Disposi-ción Adicional Cuarta, apartado 1, de la Ley Orgánicadel Tribunal Constitucional, añadida por la LO 7/1999,de 212 de abril, que dispone lo siguiente: “Los conflictosde competencia que se puedan suscitar entre las insti-tuciones de la Comunidad Autónoma del País Vasco ylas de cada uno de sus Territorios Históricos se regiránpor lo dispuesto en el artículo 39 de su Estatuto de Au-tonomía”.57 Para una información más detallada sobre estascuestiones de inconstitucionalidad, véase COBREROSMENDAZONA, E., “Un asunto sin resolver: la cuestionadaconstitucionalidad de la irrecurribilidad ante la Jurisdic-

ción Contencioso-Administrativa de las resoluciones dela Comisión Arbitral”, artículo incluido en el volumen delmismo autor Escritos sobre la Comisión Arbitral, IVAP,Oñati, 2009, pp. 125 ss. 58 Cfr. “La inimpugnabilidad de las resoluciones de laComisión Arbitral”, en Escritos sobre la Comisión Arbitral,cit., pp. 71 ss. El análisis del autor se refiere no sólo a laeventual vulneración del artículo 106.1 CE, que es elque aquí nos interesa, sino también a la de otros pre-ceptos constitucionales, como los reguladores de lacompetencia del Parlamento Vasco o el artículo 24.1CE que proclama el derecho a la tutela judicial efec-tiva. 59 Cfr. COBREROS MENDAZONA, ibid., p. 105.60 Ibid., pp. 76 ss.


estatutaria: si se articula la intervención de la Co-misión Arbitral como un mero recurso administra-tivo, tendríamos todas las conocidas desventajasde la vía administrativa previa clásica y ningunade sus ventajas (que, en su caso, se reportan a losparticulares), a pesar de algún voluntarioso vatici-nio”. Alude COBREROS a ciertos autores auguranque la Comisión Arbitral “gozaría de una especiede reconocimiento que favorecería la acepta-ción voluntaria de sus resoluciones por todas laspartes afectadas, no impugnándolas ante la Juris-dicción Contencioso-Administrativa”61. Esta críticacoincide con la que, como hemos visto, se hacea la posibilidad de recurso contra las resolucionesde la Junta Arbitral.

COBREROS MENDAZONA rechaza la equipara-ción a la Junta Arbitral –dando implícitamentepor supuesto su carácter administrativo- seña-lando que la revisabilidad de sus resolucionesestá claramente establecida por sus normas re-guladoras; observa además que mientras que ellegislador puede disponer libremente de la JuntaArbitral, a la que podría hacer desaparecer, laComisión Arbitral es un órgano estatutariamenteexigido por lo que su existencia está sustraída ala voluntad del legislador tanto estatal como au-tonómico. Finalmente, observa el citado autorque alguna de las funciones de la Comisión casamal con su caracterización como órgano admi-nistrativo, como la de resolver las que la LCA de-nomina “cuestiones de competencia”, que seplantean respecto a proyectos de ley del Parla-mento Vasco o proyectos de Norma Foral antesde su aprobación. Cabe puntualizar únicamenteque la Junta Arbitral tampoco puede ser modifi-cada o eliminada unilateralmente por el Estadoo por las instituciones vascas, ya que al estar es-tablecida en el Concierto Económico es necesa-rio el acuerdo de ambas para la modificación deéste.

La tercera de las tesis apuntadas se apoya en laautoridad de LEGUINA VILLA62, en opinión delcual la Comisión Arbitral es un órgano autonó-mico, directamente ordenado al Estatuto y habi-

litado por éste para declarar sin apelación aquién corresponde ejercer las competencias es-tatutarias. Su única función sería preservar el equi-librio institucional entre “autonomía” y “foralidad”dentro de la Comunidad Autónoma Vasca. Aun-que no forma parte del poder judicial, la funciónque desempeña, con explícita cobertura en elbloque de la constitucionalidad (Disposición Adi-cional Primera de la Constitución y art. 39 EAPV)es sustancialmente idéntica a la función jurisdic-cional. Observa COBREROS MENDAZONA63 queesta construcción “es la que ofrece una interpre-tación más útil a la previsión autonómica y la queresulta más funcional, al no considerar su inter-vención como un mero requisito procedimentala cumplir para alcanzar la resolución judicial de-finitiva (buscada por quien desea ver preservadasu perturbada competencia), que se vería sim-plemente retrasada por la existencia de la Comi-sión Arbitral. Recordemos que a esto es a lo quereduce la función de la Junta Arbitral la sentenciadel Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2013.

La tesis de la naturaleza materialmente jurisdic-cional de la función de la Comisión Arbitral es laque, a juicio de COBREROS64, justifica la exclusiónde la jurisdicción contencioso-administrativa. Endefinitiva, el autor rechaza la alternativa rígida ór-gano judicial/órgano administrativo y afirma que“resulta más adecuado considerarla como un ór-gano que, contemplado y diseñado en la normainstitucional básica de la Comunidad Autónomadel País Vasco, reúne las características propiasde un órgano independiente, imparcial y suprapartes, que dirime las controversias exclusiva-mente conforme al ordenamiento jurídico y conlas formas y garantías de los procesos judicia-les”65. Termina COBREROS su estudio con la si-guiente atinada reflexión66: “En todo caso –peroesto ya es una cuestión diferente- será responsa-bilidad de la propia Comisión Arbitral ganarse elrespeto de las instituciones afectadas y tambiénde los operadores jurídicos, alejando cualquier


4661 Ibid., p. 79 y nota 22 al pie de esta página.62 Cfr. COBREROS MENDAZONA, ibid., pp. 82 ss.

63 Ibid., p. 84.64 Ibid., pp. 105 ss.65 Ibid., p. 110.66 Ibid., p. 123.


sospecha de politización (por el origen de losnombramientos) y esforzándose por que la cali-dad de sus decisiones se reconozca (sin perjuicio,naturalmente, de las críticas que libremente seformulen a cualquiera de sus actuaciones, que abuen seguro estimularán su dedicación)”. Estepensamiento es perfectamente aplicable a laJunta Arbitral o, en general, a cualquier órgano,sea cualquiera su naturaleza, encargado de re-solver controversias en Derecho; la diferenciaestá en que para la Comisión Arbitral actuar conarreglo a estos criterios de buen hacer es unamanera de legitimarse, mientras que para laJunta Arbitral es además una condición de efica-cia.

La analogía con la Comisión Arbitral induce apensar que la supresión de la revisión judicial delas resoluciones de la Junta Arbitral no sería ne-cesariamente inconstitucional. Aunque la Juntano tiene un reconocimiento expreso en el Esta-tuto de Autonomía del País Vasco, como lo tienela Comisión, sí conecta con la “foralidad” a tra-vés del artículo 41.1 de dicho Estatuto, según elcual “las relaciones de orden tributario entre el Es-tado y el País Vasco vendrán reguladas me-diante el sistema foral tradicional de conciertoeconómico o convenios”.

2.2.3. La voluntariedad de la actuación de laJunta Arbitral

Nos preguntábamos, sin embargo, más atrás si talsupresión bastaría para convertir al procedi-miento ante la Junta Arbitral en un auténtico ar-bitraje. A este respecto hay que recordar lascondiciones que, según exponen MERINO MER-CHÁN y CHILLÓN MEDINA, exige la doctrina cons-titucional para que el arbitraje sea un“equivalente jurisdiccional” compatible con elderecho a la tutela judicial efectiva del artículo24.1 CE y con la reserva de jurisdicción del artí-culo 117.3 CE. Además de la sustitución del pro-ceso judicial, tales condiciones son, en resumen,que el arbitraje sea establecido por una ley esta-tal y que el sometimiento a él de las partes seaabsoluta e inequívocamente voluntario. Por con-siguiente, la simple eliminación del recurso contrala resolución de la Junta Arbitral no bastaría para

hacer del procedimiento ante este órgano un ar-bitraje; sería necesario además que el someti-miento de las Administraciones a la decisión dela Junta fuese totalmente voluntario.

¿Es voluntario el sometimiento de los conflictos de-finidos en el artículo 66.Uno del Concierto Econó-mico? Es posible estimar que sí lo es cuando elconflicto se origina entre la Administración del Es-tado y la de un Territorio Histórico –que son conmucho los más frecuentes-, en la medida en que,por una parte, el Concierto Económico, aunqueaprobado formalmente por una Ley estatal –apro-bada con arreglo al procedimiento de lecturaúnica-, materialmente constituye un pacto o con-venio entre el Estado y la Comunidad Autónomadel País Vasco67. Por otra parte, no parece ser unobstáculo para esta afirmación el hecho de queel Concierto se presente formalmente como cele-brado entre el Estado y la Comunidad Autónomadel País Vasco68: a nuestro juicio no hay inconve-niente en considerar a los Territorios Históricoscomo partes de ese pacto virtual69. En cambio, no

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67 Cfr. por todos PÉREZ ARRAIZ, J., El Concierto Econó-mico: evolución, caracteres y fundamento de la finan-ciación vasca, IVAP, [1994], pp. 252 ss.68 El título de la Ley 12/2002, dice que ésta “aprueba elConcierto Económico con la Comunidad Autónomadel País Vasco”. La Exposición de Motivos utiliza variasveces esta expresión. Sin embargo, invoca la aproba-ción del Acuerdo por la Comisión Mixta de Cupo de 6de marzo de 2002. El acta de esta reunión contraponea la representación de la Administración del Estado la“representación del País Vasco”, en la que tenían elmismo número de miembros el Gobierno Vasco y lastres Diputaciones Forales.69 DE LA HUCHA, El régimen jurídico del Concierto Eco-nómico, cit., p. 88 i. f., habla de “la ‘esquizofrenia’ a queconduce un Concierto formalmente suscrito entre el Es-tado y la CAPV, pero donde ésta no es la titular de po-testades normativas tributarias, puesto que las mismasestán atribuidas a los territorios históricos”. Y más ade-lante (p. 110) afirma el citado autor lo siguiente: “Aun-que la afirmación parezca paradójica y controvertida,creemos que los Conciertos con los territorios históricospreexisten al EAPV, ya que en ausencia de Estatuto o silos citados territorios no hubieran decidido constituir unaComunidad Autónoma, la Adicional Primera de la CErepresenta el fundamento constitucional de los Con-ciertos”. Añade que “el Concierto no se formaliza ma-terialmente con la CAPV (aunque sí formalmente) sinocon los tres territorios históricos que la integran, siendoello visible en dos aspectos básicos: el art. 41 ni otorganinguna competencia tributaria a la Comunidad Autó-noma ni determina un cupo de ésta por referencia a


es voluntario el sometimiento a la competencia dela Junta Arbitral de las Comunidades Autónomasdistintas del País Vasco. La voluntariedad de la in-tervención de la Junta Arbitral del Concierto Eco-nómico, en los supuestos en que existe, es un rasgoque comparte con la Junta Arbitral del Convenioentre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra,y que las diferencia, a su vez, de la Junta Arbitralde la LOFCA, de la que tal voluntariedad está au-sente por completo.

Recapitulando el análisis precedente se puededecir que la Junta Arbitral no es un órgano arbi-tral en sentido estricto, sobre todo porque sus re-soluciones no tienen un valor equivalente al deuna sentencia judicial sino que son impugnablesante la jurisdicción. Presenta, sin embargo, encierto grado la nota de la voluntariedad de la su-jeción a su competencia, que cabe sostener queconcurre respecto de la clase más numerosa delos conflictos de los que conoce, que son los queenfrentan a la Administración del Estado con lade un Territorio Histórico, siendo muy escasos losque median entre uno de estos Territorios con unaComunidad Autónoma distinta del País Vasco.Pero tampoco es la Junta Arbitral un órgano ad-ministrativo en sentido propio, pues difiere de losde esta clase en que no forma parte de ningunade las Administraciones públicas a las que afectasu función70. Una idea parecida se encuentra en

el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremode 15 de noviembre de 200971, dictado en el re-curso número 532/2008, que afirma que la JuntaArbitral “no es Administración Pública sino un ór-gano que efectúa arbitrajes de Derecho públicoentre Administraciones públicas. La Junta no seencuadra orgánicamente dentro de ningunaAdministración Pública y no dicta actos adminis-trativos en el ejercicio de una potestad adminis-trativa”.

3. LA COMPOSICIÓN DE LA JUNTA ARBITRALCOMO ELEMENTO DE CARÁCTER ARBITRAL

El hecho de que el procedimiento ante la JuntaArbitral no sea un arbitraje stricto sensu no impideque la composición de este órgano haya tenidocomo modelo la de los tribunales típicamente ar-bitrales. Esto es especialmente cierto tras la mo-dificación del Concierto en 2002 y del Convenioen 2003, que implanta en ambos casos una com-posición por tres miembros de carácter técnicodesignados todos ellos de común acuerdo por laspartes de ambas disposiciones. Los miembros dela Junta Arbitral no representan, por tanto, a nin-guna de estas partes y mantienen su indepen-dencia frente a ellas, a diferencia de lo quesucedía con anterioridad a dichas modificacio-nes. En la práctica del arbitraje internacionalcuando no se designa a un único árbitro, lo másfrecuente es un tribunal de tres miembros dos deellos designados por cada una de las partes. Eltercero, generalmente presidente, se nombra poracuerdo de las partes o incluso por los dos miem-


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los tributos concertados que recauda, sino que el cupoglobal es el sumatorio de los cupos provinciales, lo quees lógico puesto que son las Diputaciones forales las ti-tulares del poder recaudatorio”70 Esta posición recuerda una tesis formulada en la doc-trina alemana sobre la naturaleza del Tribunal de Cuen-tas, cuestión objeto de un debate permanente entrelas opiniones que lo consideran un órgano jurisdiccionaly las que estiman que es un órgano administrativo. Latesis aludida, perteneciente a estas segundas, lo consi-dera un órgano administrativo situado fuera de la orga-nización administrativa (Verwaltungsbehörde imministerialfreien Raum). Vid. PALAO TABOADA, C., De-recho financiero y tributario, vol. I, 2ª. ed., Colex, Madrid,1987, p. 161. SIMÓN ACOSTA, op. cit., p. 1939, rechazaesta afirmación respecto a la Junta Arbitral del territoriocomún, de la que dice que “podemos entender que setrata de un órgano de la Administración del Estado,dado que el nombramiento del Presidente es una po-testad que corresponde al Ministro de Hacienda. Elhecho de que el nombramiento se produzca a pro-puesta del Consejo de Política Fiscal y Financiera de lasComunidades Autónomas, no convierte a la Junta Ar-bitral en un órgano del Consejo”.

71 Citado por MERINO JARA, I., “La Junta Arbitral delConcierto Económico desde la perspectiva procedi-mental”, Zergak, núm. 47, 2014, pp. 133 ss. (p. 164). ElAuto citado desestima un recurso de súplica contra elrechazo por la Sala de la petición de las entidades de-mandantes de que se diese traslado a la Junta Arbitraldel Convenio de la demanda contra una resolución deésta, a la que los solicitantes consideraban parte de-mandada “en cuanto que era la Administración contracuya actividad se dirigía el recurso”, mientras que, a sujuicio, el Estado, la Comunidad Foral de Navarra y la Di-putación Foral de Guipúzcoa eran demandados en ca-lidad de interesados. El Auto comienza el primero de susrazonamientos jurídicos con la afirmación de que “[l]acapacidad para intervenir en un proceso correspondea las personas jurídico-públicas y no a los órganos deéstas que carezcan de personalidad jurídica propia”,que es contradictoria con las frases recogidas en eltexto.


bros previamente designados72. La fórmula delConcierto y el Convenio garantiza en mayor me-dida la imparcialidad de todos los miembros dela Junta Arbitral.

También las cualidades que idealmente debenreunir los miembros de la Junta Arbitral son pare-cidas a las que se exigen a los árbitros. En efecto,los miembros de la Junta no son jueces (miembrosdel poder judicial) ni (en cuanto al desempeñode su cargo) funcionarios, sino que, de manerasimilar a los árbitros, son designados intuitu perso-nae para desempeñar esa función. Puede de-cirse que las cualidades personales de los árbitrosse valoran antes de su nombramiento para ver sison idóneos para el desempeño de su función; setrata, por tanto, de un juicio positivo. En cambio,a los candidatos a la carrera judicial se les exigeque no incurran en una causa de incapacidad(art. 303 LOPJ), juicio, por tanto, negativo, y, en lavía normal de acceso, que superen las pruebasobjetivas que deben demostrar su idoneidad ysuficiencia profesional (art. 301.2 LOPJ).

Las cualidades exigibles a los árbitros son de dosclases: las relativas al conocimiento de la materiasobre la que tienen que resolver y las que se re-fieren a su independencia e imparcialidad73. LaLey 60/2003, de Arbitraje, se refiere a estas dos úl-timas74. La distinción entre ellas consiste, según ladoctrina, en que la primera es de carácter obje-

tivo y consiste en la falta de vinculación del árbi-tro con una de las partes; la segunda, en cambio,es de carácter subjetivo y se refiere a la no incli-nación preconcebida del árbitro en favor de unade las partes. Por tanto, la independencia afectaa las relaciones entre el árbitro y las partes, mien-tras que la imparcialidad atañe a las relacionesentre el árbitro y el objeto de la controversia75. Enla doctrina se ha sostenido que estas cualidadesno tienen la misma naturaleza cuando se refierena un árbitro que cuando se predican de un juez76.En cualquier caso, como antes hemos señalado,en el caso de los árbitros su concurrencia debeapreciarse y valorarse con anterioridad a su de-signación, mientras que en el caso de los jueceslas referidas cualidades se presumen y sólocuando faltan en un supuesto concreto esta ca-rencia se hace valer por medio de la recusación,si el juez afectado no se ha abstenido previa-mente77. En cambio, la recusación del árbitro no

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72 Cfr. Naciones Unidas, Hanbook on the Peaceful Set-tlement of Disputes between States, cit., pp. 59 s. Elnombramiento del tercer árbitro, que actuará comopresidente, por los dos designados por las partes es elsistema que establece a falta de acuerdo el artículo15.2 de la Ley de Arbitraje, 60/2003. Por su parte, PARKy TILLINGHAST, Income Tax Treaty Arbitration, cit., pp. 30s., indican también que en el arbitraje mercantil inter-nacional las reglas establecen normalmente un árbitroindividual o un tribunal de tres miembros. Sin embargo,ponen de relieve las dificultades que puede plantear ladesignación de éstos en los conflictos tributarios comu-nes, en los que hay tres partes interesadas: los dos Esta-dos y uno o más particulares. Como solución proponenque se atribuya a una autoridad –como el Tribunal In-ternacional de Justicia o la Cámara de Comercio Inter-nacional, entre otros-- la designación de los tresmiembros, lo cual, a juicio de los autores, promovería lamáxima independencia y neutralidad. 73 PARK y TILLINGHAST, op. cit., pp. 33 ss., clasifican lascualidades de los árbitros en dos grupos, independencia(independence) y competencia o pericia (expertise).

74 Su artículo 17.1 dispone que “[t]odo árbitro debe sery permanecer durante el arbitraje independiente e im-parcial. En todo caso, no podrá mantener con las par-tes relación personal, profesional o comercial”.75 Cfr. MATHEUS LÓPEZ, C. A., La independencia e im-parcialidad del árbitro, Instituto Vasco de Derecho Pro-cesal, San Sebastián, 2009, pp. 175 s. No obstante, elcitado autor observa (pp. 177 s.) que “los términos in-dependencia e imparcialidad describen dos facetasde un mismo elemento”. Añade que “estos términos po-seen un ámbito común que hace difícil una distinciónclara y definitiva. Lo que ha llevado a que, algunos de-rechos nacionales, consideren la independencia casocomo sinónimo de la imparcialidad, empleando ambostérminos de forma intercambiable, pues es probableque estas palabras mágicas se hayan convertido en unpleonasmo o, lo que es lo mismo, expresan un con-cepto híbrido y no dos exigencias distintas y disocia-bles”. Vid. t. MERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA, op.cit., pp. 541 ss.76 MATHEUS LÓPEZ, op. cit., p. 188, afirma que “[e]s hoyuna opinión mayoritaria que la independencia e impar-cialidad del árbitro no poseen la misma naturaleza quela que se pueda atribuir a un juez estatal, ostentándosediferencias que … se observan tanto en el origen comoen la aplicación práctica de ambos términos”. Añadeque “la mayoría de las legislaciones que siguen la LeyModelo de la CNUDMI [Comisión de las Naciones Uni-das para el Derecho Mercantil Internacional], optanpor asumir un criterio legal autónomo –y sin reenvío alorden jurisdiccional de jueces y tribunales estatales-sobre la independencia e imparcialidad del árbitro, dis-tinto a las reglas legales empleadas para el juez esta-tal”.77 Por otra parte, señalan MERINO MERCHÁN y CHILLÓNMEDINA, op. cit., pp. 558 s., que “[e]s evidente que, al


es el instrumento normal para garantizar su inde-pendencia e imparcialidad, sino que viene a re-mediar el supuesto de que al ser propuesto nohubiese cumplido con su deber de revelar “todaslas circunstancias que puedan dar lugar a dudasjustificadas sobre su imparcialidad e independen-cia” o que dichas circunstancias hayan sobreve-nido a su nombramiento (art. 17.2 de la Ley deArbitraje)78.

Hay que reconocer que las diferencias con la ju-dicatura, que son muy marcadas respecto al ar-bitraje privado en sentido estricto, en el que elárbitro o árbitros son designados para cada litigiosingular, se desdibujan considerablemente en elcaso de la Junta Arbitral, cuya composición es in-variable para todos los conflictos de su compe-tencia, quedando sólo algún residuo desemejanza con el arbitraje en el proceso de de-signación de sus miembros. Por cierto, el Con-cierto Económico no se preocupa de laindependencia e imparcialidad de los árbitros,sino solamente de su competencia, con la fór-mula convencional de que sean “designadosentre expertos de reconocido prestigio con másde quince años de ejercicio profesional en ma-teria tributaria o hacendística”. Ni el Concierto niel Reglamento de la Junta Arbitral aluden a laabstención y recusación de sus miembros, la cualse regirá por los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992,supletoria por mandato del artículo 8 del Regla-mento.

Con la competencia profesional está relacio-nada la auctoritas, aunque no se identifica conella. MERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA79 se-ñalan que la legitimación del árbitro es subjetivay singular, frente a la del juez del Estado prede-terminado por la Ley, que es objetiva y general;es decir, la posición del árbitro se funda en la vo-luntad de las partes y se limita al concreto litigio.Se preguntan luego los citados autores “cuálesson los presupuestos habilitantes en los que se sus-tenta la legitimación subjetiva del árbitro”, a loque responden que esos presupuestos son la auc-toritas “como legitimación teleológica del árbi-tro”, que mencionan en primer lugar, a la queagregan la independencia e imparcialidad, laexclusividad competencial y la improrrogabili-dad. Afirman MERINO MERCHÁN y CHILLÓN ME-DINA que el árbitro carece de la potestad deljuez público, pero esta ausencia se ve compen-sada con la auctoritas; “si los particulares evitan,en las cuestiones en que ello sea posible, el apa-rato del Estado que tiende a satisfacer pretensio-nes, lo hacen pensando en la auctoritas moral ocientífica del árbitro como una mejor y más se-gura garantía para resolver sus conflictos pen-dientes”. La auctoritas a la que se refieren estosautores está ligada al prestigio personal, sobretodo profesional, y es a la que se apela cuandoen el razonamiento jurídico se utilizan “argumen-tos de autoridad”.

Aunque, como hemos dicho, la posición de losmiembros de la Junta Arbitral no es exactamentela misma que la de un árbitro en sentido estrictoy, por tanto, la opinión de los citados autores hayque tomarla cum grano salis, no cabe duda deque es deseable que las personas designadaspara desempeñar ese cargo posean en algúngrado esa auctoritas. Ahora bien, más impor-tante que la posesión previa de esta cualidad esque la adquieran colectivamente en el desem-peño de su función en la Junta Arbitral a travésdel reconocimiento y la aceptación de sus reso-luciones, en primer lugar por las Administracionesque son parte en los conflictos sometidos a su co-nocimiento y por los contribuyentes interesadosen ellos, pero también por la comunidad jurídica


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igual que el juez del Estado, el árbitro debe ser indepen-diente e imparcial, pero mientras que estos presupues-tos son indeclinables en el proceso estatal, hastahacerlos indisponibles por las partes, no ocurre así en elarbitraje. En éste, las partes nombran o proponen a suárbitro y pueden también dispensarlo de las presuntaso conocidas relaciones personales, profesionales o co-merciales que guarden con alguna de ellas o conambas”. Esta disponibilidad, añadimos nosotros, es laque explica la norma del artículo 17.3, inciso segundo,de la Ley de Arbitraje: “Una parte sólo podrá recusar alárbitro nombrado por ella, o en cuyo nombramientohaya participado, por causas de las que haya tenidoconocimiento después de su designación”.78 MERINO MERCHÁN y CHILLÓN MEDINA, op. cit., pp.560 ss., sostienen que a pesar de que la Ley de Arbitrajeelude remitirse a las normas sobre los motivos de abs-tención y recusación en el ámbito judicial (arts. 219 y220 LOPJ), estas normas son aplicables al arbitraje. 79 Op. cit., pp. 538 ss.


afectada por la actividad de la Junta y por la so-ciedad en general. La autoridad que la Junta Ar-bitral logre concitar no sólo es una forma delegitimación por el ejercicio sino que contribuiráde manera importante a la eficacia de su fun-ción, en la medida en que, como ya hemos ob-servado, reducirá los recursos contra susresoluciones.

4. EL PUNTO DE VISTA ARBITRAL COMO CRITERIOORIENTADOR DE LAS RESOLUCIONES DE LA JUNTAARBITRAL

Más atrás hemos puesto de relieve que el hechode que los miembros de la Junta Arbitral hayansido designados de común acuerdo por las par-tes del Concierto Económico para decidir suscontroversias –aunque la competencia de laJunta abarque conflictos con Administracionesajenas a esta norma—es una característica de laJunta Arbitral que la acerca al arbitraje en sen-tido estricto. De ella se deduce que la posiciónde quienes la forman no es exactamente lamisma que la de los jueces que componen un tri-bunal colegiado sino que difiere sutilmente deesta en cuanto aquéllos tienen un deber no sólojurídico sino también ético, de resolver los conflic-tos que se le sometan esforzándose por armonizarlos intereses de las partes enfrentadas deacuerdo con el espíritu del Concierto Económico;deber que en cierto modo va más allá de los lí-mites estrictos de la obligación, que se da por su-puesta, de dictar una resolución técnicamentecorrecta. Podemos expresar este deber diciendoque la Junta Arbitral debe adoptar un “punto devista arbitral” al dictar una resolución cuando elasunto lo requiera, cosa que no sucederá entodos, ni siquiera en la mayoría, de los casos.

Lo que quiero decir se verá más claramente conel ejemplo de la resolución R8/2012, de 2 de juliode 2012, de la Junta Arbitral, que fue aceptadapor las Administraciones afectadas. El conflictoresuelto por esta resolución se originó como con-secuencia de unas actuaciones de la AgenciaEstatal de Administración Tributaria (AEAT) acerca de una entidad domiciliada en territoriocomún para practicar valoraciones por el valornormal de mercado que podían tener repercu-

siones tributarias respecto de otras entidades res-pecto a las cuales las competencias inspectorascorrespondían a la Hacienda Foral de Guipúz-coa. Esta solicitó de la AEAT participar en dichasactuaciones, petición que rechazó la Administra-ción estatal, lo que motivó el planteamiento delconflicto ante la Junta Arbitral por la DiputaciónForal de Gipuzkoa. Tras declararse competentepara conocer del conflicto, en contra de lo adu-cido por la AEAT, la Junta Arbitral entró en elfondo del asunto, acerca del cual la Agencia Tri-butaria alegó que la participación pretendidapor la Hacienda Foral no estaba prevista en lasnormas reguladoras del Impuesto sobre Socieda-des. La Junta Arbitral recordó, en primer lugar, elprincipio de bilateralidad de los ajustes de ope-raciones vinculadas, vigente tanto en el Derechointerno como en el internacional, y cómo en éstese prevé que las discrepancias entre los Estadosacerca del ajuste de precios de transferencia setraten de resolver por medio del procedimientoamistoso. La resolución señala la vigencia en elámbito de la Unión Europea del Convenio rela-tivo a la supresión de la doble imposición en casode corrección de los beneficios de empresas aso-ciadas (90/436/CEE), de 23 de julio de 1990, alque más atrás hemos hecho referencia, y men-ciona la modificación del artículo 25 del Modelode la OCDE llevada a cabo en la versión de éstede 2008 introdujo también una fase arbitral en elprocedimiento amistoso regulado en dicho artí-culo, a la que también nos hemos referido ante-riormente.

Por otra parte, la resolución precisa el sentido quecabe dar a la petición de la Diputación Foral deGipuzkoa de “participar” en el procedimiento decomprobación del valor de mercado de opera-ciones vinculadas llevado a cabo por la AEAT, enel que, dice, “caben distintos tipos de actuacio-nes, como compartir el ejercicio de las funcionesadministrativas que se actúan en el procedi-miento, ser parte interesada en él o simplementeintercambiar información y ser consultado uoído”. La Junta Arbitral se inclina por la última mo-dalidad de participación por ser “la que mejor seadecua a las características de los ajustes de pre-cios de transferencia por Administraciones distin-tas y la que se contempla en los procedimientos 51



amistosos cuya aplicación a esta materia estáprevista en el ámbito internacional. Lo que se per-sigue mediante esta clase de procedimientos esque las discrepancias sobre los ajustes derivadosde la determinación de esos precios por aplica-ción del principio de plena competencia se in-tenten al menos resolver mediante el diálogo y elintercambio de información entre los Estados in-teresados”.

La conclusión a la que llega la Junta Arbitral es lasiguiente:

“Pues bien, consideramos que existen razonessuficientes para estimar que debe recono-cerse a la Diputación Foral de Gipuzkoa unaparticipación del tipo de la que acabamosde describir como característica de los proce-dimientos amistosos en la esfera internacional;es decir, que debe llevarse a cabo un inter-cambio de información entre las Administra-ciones interesadas con el fin de intentar debuena fe resolver las discrepancias que pue-dan surgir acerca de la práctica de los ajustesderivados de la valoración de las operacionesvinculadas.

La primera y fundamental de dichas razoneses que si en la esfera internacional se esta-blece el deber de los Estados de consultarsey tratar de resolver de común acuerdo las dis-crepancias surgidas acerca de los ajustes deoperaciones vinculadas, tal deber debe existircon mucha mayor razón en el seno de un Es-tado, y por tanto de un mismo ordenamientojurídico. En efecto, no sería aceptable en elámbito de este ordenamiento que las decisio-nes que en esta materia adopte una Adminis-tración se impusieran terminantemente a laotra Administración interesada, la cual severía ante la alternativa de o bien aceptar lacorrección valorativa llevada a cabo por laprimera Administración y realizar en igual im-porte el ajuste correspondiente, evitando asíuna doble imposición, o bien llevar a cabo lavaloración de las operaciones vinculadas demanera independiente, con el consiguienteriesgo de que se produzca una doble imposi-ción”.

A continuación afirma la Junta Arbitral lo si-guiente:

“La necesidad de que las Administraciones in-teresadas en la valoración de operacionesvinculadas traten de aproximar sus posicionespor medio del intercambio de información yel diálogo, a fin de evitar una doble imposi-ción, deriva, sin duda, de los principios gene-rales del Concierto Económico, cuya finalidadesencial es armonizar el ejercicio de las com-petencias financieras y tributarias del Estadoy de los Territorios Históricos del País Vasco, evi-tando que del ejercicio de competenciasconcurrentes se deriven perjuicios para los ciu-dadanos. Estos principios generales estánplasmados ante todo en el artículo 2 del Con-cierto Económico, que enumera como princi-pio tercero el de ‘coordinación, armonizaciónfiscal y colaboración con el Estado, deacuerdo con las normas del presente Con-cierto Económico’. La coordinación y colabo-ración deben tener lugar, como es lógico, enambos sentidos”.

Más adelante la resolución citada afirma que lacooperación exigida por los principios generalesdel Concierto Económico para evitar que las co-rrecciones valorativas ocasionen doble imposi-ción

“debe traducirse en un diálogo e intercambiode información con el fin de intentar debuena fe resolver las discrepancias que pue-dan surgir. Este es el alcance que atribuimosa la pretensión de participación de la Diputa-ción Foral de Gipuzkoa, que entendida enestos términos no podemos sino estimar. La re-alización de esta cooperación no requiere, enrealidad, de un procedimiento detallado,que, como hemos indicado, tampoco existeen el ámbito internacional, sin perjuicio de lasnormas internas que los Estados quieran adop-tar, como, en el caso español, el citado Re-glamento de procedimientos amistosos”.

En la parte dispositiva de la resolución la Junta Ar-bitral declara “que la AEAT y la Diputación Foralde Gipuzkoa están obligadas a intercambiarse la


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información relativa a la valoración de las ope-raciones realizadas entre [las entidades a las queafecta el conflicto] y esforzarse, de buena fe y enun espíritu de colaboración, en resolver sus even-tuales discrepancias, a fin de evitar un exceso deimposición en el conjunto de dichas entidades”.

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1.- PROPÓSITO

Acaban de cumplirse siete años de laconstitución “formal” de un Órgano con-certado de resolución de conflictos entre

Administraciones tributarias que, más de treintaaños atrás, ya fue legalmente constituido por losresponsables del primer Concierto Económico:“Se constituye una Junta Arbitral (…)” (artículo39.1 de la Ley 12/1981, de 13 de mayo1.

En efecto, la Junta Arbitral prevista y creada en elprimer Concierto Económico se da por supuesta enel nuevo Concierto aprobado por la Ley 12/2002,de 23 de mayo [“La Junta Arbitral estará integrada(…)” (artículo 65. Uno)] que establece, “con un sen-tido realista”2, no ya ante la inoperancia (que nuncapudo constatarse) sino ante la inviabilidad de su an-terior conformación, sustanciales modificaciones ensu composición y estructura (artículos 65, 66 y 67);pero no cobró existencia real hasta el 4 de abril de2008 a raíz de que la Comisión Mixta del Conciertoen su reunión de 30 de julio de 20073, decidiera res-catarle del limbo en el que se hallaba4, adoptandoen fin su primera Resolución el 24 de noviembre de2008.

Es propósito de este número monográfico de Zer-gak “hacer un balance de las principales cues-tiones resueltas y criterios establecidos por laJunta, de las cuestiones de procedimiento y tra-mitación de conflictos, así como de las perspec-tivas de la actividad de arbitraje de cara al futuroinmediato”5. En este último contexto, el objetivode las líneas que siguen se limita a hilvanar unaspocas y apresuradas reflexiones, todavía másfruto de la observación que de la propia expe-riencia, sobre “la actividad de arbitraje” de laJunta Arbitral partiendo, naturalmente, de su na-turaleza y funciones, y también del ejercicio que

se ha venido haciendo de lasmismas en este periodo ya dila-tado de vida legal, pero todavíacorto de existencia.

SOBRE LA ACTIVIDAD DE ARBITRAJE DE LA JUNTA ARBITRALGABRIEL CASADO OLLERO (*)

(*) Abogado. Catedrático de Derecho Financiero y Tri-butario de la Universidad Complutense de Madrid.Presidente de la Junta Arbitral del Concierto Econó-mico.

1 Desde luego que la Junta Arbitraldel Concierto Económico con el País Vasco existedesde que “se constituye” con la entrada en vigor dela Ley 12/1981, de 13 de mayo.

En alguna resolución judicial se ha venido a destacarque “el hecho de que se hubiera procedido o no anombrar los componentes o miembros de esa Junta Ar-bitral constituida “ministerio legis” es algo puramenteadjetivo [según lo ve la Audiencia Nacional en Senten-cia de 28 de enero de 2003, Rec. núm. 129/2000] y, entodo caso, no se puede hacer depender el funciona-miento de una institución creada por la Ley de la resis-tencia a designar a sus miembros integrantes, ya queello sería tanto como dejar en manos de las Administra-ciones Públicas el cumplimiento y efectividad de lasprevisiones de la Ley“(Fundamento Cuarto).

Sin embargo, y aunque quizá ya no valga la pena re-flexionar sobre ello, esta ignorada existencia de la JuntaArbitral desde su creación legal (1981) hasta que el 4de abril de 2008 se hizo posible su efectiva constitución[calificada de “anómala situación” en las primeras Re-soluciones de la Junta, así en la Resolución 1/2008, de24 de noviembre y en la Resolución 1/2009, de 28 deenero, Fundamento Primero] no consistió en un mero y,en cualquier caso, inusitado incumplimiento de la vo-luntad legal por las Administraciones Públicas llamadasa su ejecución, sino más bien en un inusitado pero con-sentido (”concertado”) incumplimiento o diferimientode la voluntad del Concierto Económico por parte delos propios responsables del Concierto de quienes,antes y ahora, dependía su desarrollo reglamentario(Cfr; Disposición Final Primera del Concierto Económicode 1981 y artículo 62. d) del vigente Concierto apro-bado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo.

Sobre esta cuestión, véase MUGURUZA ARRESE, J.- “Es-perando a la Junta Arbitral del Concierto Económicocon el País Vasco”, Juriprudencia Tributaria Aranzadinúmn. 11/2004; MERINO JARA, I.- “Acerca de la“inexis-tente” Junta Arbitral del Conciertgo Económico”, Juris-prudencial Tributaria Aranzadi, núm. 6/2006.2 Así lo calificó el Diputado Azpiazu Uriarte en el debateen el Pleno del Congreso de los Diputados celebradoel 18 de abril de 2002, afirmando que el nuevo Con-cierto “modifica la composición de la Junta Arbitral conun sentido realista que creemos que -esta vez sí- va apermitir el efectivo funcionamiento de la misma”(Véase el Diario de Sesiones en ALONSO ARCE, I.- ElConcierto Económico Vasco. La renovación de 2002.Fuentes documentales, Ad Concordiam, Bilbao, 2003,página 596).


2.- LA JUNTA ARBITRAL COMO PARTE INTEGRANTEDE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL GARANTIZA-DORA DE LA “CONCERTACIÓN”.

2.1.-Quizá no resulte ocioso comenzar por advertirque este Órgano no judicial de solución de con-flictos interadministrativos forma parte de la estruc-tura institucional articulada en el Capítulo III delConcierto [“De las Comisiones y Junta Arbitral delConcierto Económico”] para asegurar la “concer-tación”, es decir, la coordinación, la colaboracióny el consenso entre el Estado y las Instituciones delos Territorios Históricos del País Vasco y que resultaimprescindible para asegurar la efectiva y normalaplicación y desarrollo del Concierto.

No puede obviarse, por ello, como ha señaladocon razón el Tribunal Supremo, que “donde cabeinscribir a la Junta Arbitral (…) [es en] la regula-ción para coordinar, armonizar y hacer factibleel normal desarrollo de distintos regímenes en elsistema tributario del Estado español (…)” (STS de11 de abril de 2013, Rec. núm. 17/2012; RJ2013/3035, Fundamento Tercero; y STS de 17 deoctubre de 2013, Rec. núm. 538/2012, Funda-mento Cuarto).

2.2.- De sobra es sabido que el “elemento mate-rial constitutivo de la especialidad vasca” radica

en la “potestad tributaria foral”, esto es, en la ca-pacidad de “las Institucionales competentes delos Territorios Históricos [para] mantener, estable-cer y regular, dentro de su territorio, su régimentributario” (artículo 1. Uno del Concierto Econó-mico).

A su vez, “el ejercicio de esa potestad tributariaforal (…) requiere (…) el adecuado ordena-miento de las relaciones de índole financiera y tri-butaria entre el Estado y el País Vasco, a cuyo finel (…) Estatuto de Autonomía [aprobado por laLey Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre] dis-pone que las relaciones tributarias vendrán regu-ladas mediante el sistema foral tradicional deconcierto económico (…)” (Exposición de Moti-vos de la Ley 2/2012); sistema este que “descansaen la idea de poder tributario pactado y coordi-nado” (STC 208/2012, de 14 de noviembre, Fun-damento Quinto), cuya correcta aplicación ydesarrollo habrán de garantizar los Órganos de“concertación” (Comisión Mixta del ConciertoEconómico), “coordinación” (Comisión de Coor-dinación y Evaluación Normativa)6 y “arbitraje”(Junta Arbitral) regulados en el Capítulo III, conbase en los principios generales de “coordina-ción”, “armonización fiscal” y “colaboración” re-cogidos en los artículos 2, 3 y 4 del Concierto.


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3 Además de acordar su Reglamento, en la reunión de30 de julio de 2007 la Comisión Mixta del Conciertoacordó la designación de los miembros de la Junta Ar-bitral, formalizándose su nombramiento por Orden EHA2603/2007, de 5 de septiembre, y Orden de 2 de enerode 2008 de la Consejera de Hacienda y AdministraciónPública del Gobierno Vasco.4 Y, como consecuencia de ello, del propio “limbo enel que se encontraban los distintos interesados antes dela constitución de la Junta Arbitral y de la aprobaciónde su reglamento”, como señala MERINO JARA, I. “LaJunta Arbitral del Concierto Económico desde la pers-pectiva procedimental”; Zergak, Gaceta Tributaria delPaís Vasco, núm. 47, 2014, página 135.5 Debo agradecer al Viceconsejero de Hacienda y Po-lítica Financiera y Presidente del Consejo de Redacciónde la Revista, D. Juan Miguel Bilbao Garai, su amableinvitación para participar en este número monográficosobre la Junta Arbitral. Y asimismo resulta obligadoagradecer al responsable de su coordinación, D. IsaacMerino Jara, Catedrático de Derecho Financiero y Tri-butario de la UPV/EHU, su paciencia y generosidad alaceptar esta colaboración, fuera del plazo inicial y detodas sus posibles prórrogas.

6 Así la Comisión Mixta del Concierto Económico tieneentre sus funciones la de “acordar el nombramiento yrégimen de los componentes de la Junta Arbitral (…),así como lo referente a su funcionamiento, convocato-ria, reuniones y régimen de adopción de acuerdos” (ar-tículo 62. d). Por su parte, la Comisión de Coordinacióny Evaluación normativa tiene atribuida la función de“resolver [en fase amistosa] las consultas que se plan-teen sobre la aplicación de los puntos de conexióncontenidos en el (…) Concierto Económico”; debiendotrasladar la consulta a la Junta Arbitral en caso de des-acuerdo entre las Administraciones concernidas sobrela propuesta de resolución (artículo 64. b).

Como observa la STS de 21 de febrero de 2011, RJ.2011/1254, “ante el principio de coordinación, armoni-zación fiscal y colaboración con el Estado que esta-blece el artículo 2.3 de la Ley 12/2002 (…) del ConciertoEconómico (…) se prevé una Comisión de Coordina-ción y Evaluación Normativa (…)” (FundamentoQuinto), respecto de la que la Diputación Foral de Biz-kaia allí recurrente advertía que “por su propia configu-ración, no tiene poderes ejecutivos sino que se trata deun foro paritario de diálogo político entre las Adminis-traciones implicadas en la gestión del Concierto Eco-nómico” (Fundamento Segundo).


Las funciones normativamente atribuidas a los re-feridos Órganos de concertación, coordinacióny arbitraje permiten apreciar no sólo la relaciónexistente entre ellos, sino también el objetivocomún que persiguen: el adecuado ordena-miento de las relaciones de índole financiera y tri-butaria entre el Estado y el País Vasco y lacorrecta aplicación y desarrollo de lo previsto enel Concierto.

La realización de este objetivo común en el ejer-cicio de las funciones asignadas a las Comisionesy a la Junta Arbitral no sólo no impide sino queaconseja, o exige, que la colaboración se pro-duzca también entre ellas. Nada se opondría,pues, a que la Comisión de Coordinación y Eva-luación Normativa o la propia Junta Arbitral ele-varan a la Comisión Mixta propuestas deadopción de acuerdos en orden a evitar o pre-venir la aparición o la reiteración de conflictos endeterminados ámbitos (artículo 62. e) del CE), oque periódicamente le propusieran aquéllas mo-dificaciones del Concierto que, a la vista de lasconsultas planteadas (artículo 64. b)) y de losconflictos resueltos, pareciera razonable introdu-cir (artículo 62. a) del CE).

Hay supuestos en los que resultan particular-mente visibles y elocuentes las referidas exigen-cias de comunicación y colaboración entre losÓrganos de concertación, coordinación y arbi-traje del Concierto Económico. Tal sucede en loscasos en que las propias Administraciones enfren-tadas concuerdan en reconocer la existencia deuna laguna legal, puesto que “ni el ConciertoEconómico ni la normativa estatal o foral prevénel supuesto que origina el (…) conflicto”7.

Pero, vayamos por partes.

3.- LA CONFLICTIVIDAD EN LA APLICACIÓN DE LOSTRIBUTOS Y LA LITIGIOSIDAD ENTRE ADMINISTRA-CIONES PÚBLICAS.

3.1.- Por la propia naturaleza de las cosas la inter-pretación y aplicación de las normas tributarias(que es, en definitiva, a lo que se reduce “la apli-cación de los tributos”) origina discrepancias, en-frentamientos y conflictos jurídicos que, en lamedida en que no logren resolverse en la sedeen la que surgen y en la que, en principio, debie-ran solucionarse (los propios procedimientos tribu-tarios), acaban degenerando en la llamada“litigiosidad fiscal”.

Aunque constituya desde luego su manifestaciónmás frecuente y, por ello, conocida, la “conflicti-vidad tributaria” no se limita a la que sin duda yhabitualmente surge entre los ciudadanos (obli-gados tributarios) y las Administraciones fiscales,sino que se extiende también a la de las propiasAdministraciones entre sí.

La conflictividad entre Administraciones tributa-rias venía siendo un fenómeno puramente testi-monial y episódico en la Administración española“reducida, centralizada y jerarquizada de an-taño”, pero paulatinamente ha venido cobrandoentidad y trascendencia a medida que, junto ala tradicional actividad relacional de la Adminis-tración Pública con los particulares, fue adqui-riendo significación e importancia la propiaactividad relacional ente las diferentes Adminis-traciones públicas.

A ello se refería la Exposición de Motivos de la Leyde la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de1998, haciéndose eco del “extraordinario incre-mento de la litigiosidad entre ciudadanos y Ad-ministraciones y de éstas entre sí que se haproducido en los últimos tiempos”; así como dela “saturación” experimentada por la JurisdicciónContencioso-Administrativa, “concebida en ori-gen como jurisdicción especializada en la resolu-ción de un limitado número de conflictos jurídicos(…)” (Apartado I de la Exposición de Motivos dela Ley 29/1998, de 13 de julio). 57

SOBRE LA ACTIVIDAD DE ARBITRAJE DE LA JUNTA ARBITRAL

7 Véase, a tal efecto, la Resolución JACE 8/2012, de 2de julio, Expediente 16/2009, donde se deja constanciade una laguna legal respecto del supuesto que pro-voca el conflicto: “la valoración de operaciones entreentidades vinculadas sometidas a la competencia ins-pectora de diversas Administraciones Tributarias; la-guna realmente sorprendente en un mundo en el quela existencia de grupos societarios y de vinculacionesentre empresas es un hecho habitual. Ambas Adminis-traciones concuerdan en la constatación de semejantelaguna, pero de esta admisión no es posible deducir niun argumento favorable a la pretensión de la Diputa-ción Foral de Gipuzkoa, como ésta propugna, ni unocontrario a ella, como afirma la AEAT (…)”.


3.2.- Resulta, pues, que la litigiosidad entre Admi-nistraciones es una consecuencia natural deri-vada de la diversificación de su actividadrelacional y de la conflictividad que genera elfuncionamiento de un Estado de estructura polí-tico-territorial plural y compleja en la que coexis-ten, en lo que ahora importa, diferentesHaciendas Públicas y, por lo tanto, diferentes Ad-ministraciones encargadas de la “gestión y apli-cación de su haber” (en los términos del artículo3 de la antigua Ley General Presupuestaria de 4de enero de 1977); particularmente de la gestióny aplicación de los tributos que “constituyen laparte más importante de la Hacienda Pública, esdecir, del patrimonio del «procomún»” (STS de 30de junio de 2004, RJ. 2004/6004, FundamentoSexto).

Y sucede, además, que esta pluralidad de Admi-nistraciones tributarias proyectan, a menudo, suspotestades (competencias) y su actuación sobreun mismo ámbito territorial, sobre los mismos suje-tos, sobre los mismos objetos de imposición y, enfin, tratándose de tributos compartidos, sobre losmismos conceptos tributarios; habiendo adver-tido hace años el Tribunal Supremo que “la exis-tencia de diferentes planos administrativos(estatal, autonómico y local) (…) es fruto de ladecisión política que establece un reparto decompetencias que, aunque se llegue a calificaren la más reciente legislación con el plural (Ad-ministraciones Públicas), no puede alterar la rela-ción esencialmente unívoca entre el ciudadanoy el Poder y menos justificar la pérdida de dere-cho alguno por el administrado (…), abriendo unespacio de inseguridad jurídica para los contribu-yentes (…) que no pueden terminar sufriendo elperjuicio de inactividades de otros y de retrasosque le sean ajenos” (SSTS de 20 de febrero de1996, RJ. 1996/1727; y de 1 de junio de 2001, Fun-damento Tercero, entre muchas otras).

De ahí que la aparición de conflictos tributariosentre la Administración estatal y las de las Dipu-taciones Forales, o entre éstas y la Administraciónde cualquier otra Comunidad Autónoma, no de-biera percibirse como una disfunción o una pa-tología del sistema de Concierto Económico, sinomás bien como una consecuencia natural y, por

lo mismo, inherente a su funcionamiento (fisioló-gico).

3.3.-“La aplicación de la normativa general (…)permite que puedan residenciarse y dirimirse enel orden jurisdiccional contencioso-administrativocontroversias competenciales entre la[s] Diputa-cion[es] Foral[es] y la Administración General delEstado” (STC 26/2008, de 11 de febrero, Funda-mento Octavo); de ahí que, en principio, “losconflictos entre Administraciones públicas [y, porlo tanto, también entre Administraciones tributa-rias] deben dilucidarse ante el orden jurisdiccio-nal contencioso-administrativo, al que lecorresponde el conocimiento de los litigios com-petenciales entre Administraciones Públicas ba-sadas en el Derecho Administrativo (…)” (STS de17 de octubre de 2013, Rec. núm. 538/2012, Fun-damento Cuarto); disponiendo el artículo 44.1LJCA que “en los litigios entre Administracionespúblicas no cabrá interponer recurso en vía ad-ministrativa”.

Con la creación de la Junta Arbitral lo que, pre-cisamente, pretendieron los responsables delConcierto Económico fue que los conflictos sur-gidos entre las Administraciones tributarias, “conla aplicación de los puntos de conexión” estable-cidos en el Concierto, no se resolvieran medianteun recurso “en vía administrativa” [que en princi-pio “no cabrá interponer (…) en los litigios entreAdministraciones (…)” (artículo 44.1 LJCA)], sino“en vía arbitral”, “evita[ndo] la judicialización delos conflictos (…)”8; judicialización que durantemucho tiempo resultó, desde luego, inevitablehasta tanto no se acordó la constitución formalde la Junta.


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8 Véase la intervención de la Sra. De Boneta y Piedra enla sesión del Pleno del Senado del 8 de mayo de 2002,durante la tramitación del vigente Concierto Econó-mico aprobado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo (“ElConcierto Económico Vasco. La renovación de 2002.Fuentes documentales”, edición de I. ALONSO ARCE,op. cit; página 657).


4.- EL CONCIERTO ECONÓMICO CREA UNA JUNTAARBITRAL CON LA FUNCIÓN DE RESOLVER CON-FLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS YSIN OCUPARSE DE ACLARAR SU NATURALEZA JURÍ-DICA.

4.1.- Ni el Concierto Económico de 1981 ni el pos-teriormente aprobado en el año 2002 se ocupande la naturaleza de la Junta Arbitral. En realidad,tampoco lo hace el texto reglamentario acor-dado por la Comisión Mixta del Concierto, aun-que otra cosa pareciera desprenderse de larúbrica (“Naturaleza de la Junta Arbitral”) del ar-tículo 2 del Real Decreto 1760/2007, de 28 de di-ciembre, que aprueba el Reglamento de laJunta Arbitral “prevista” -se dice- en el ConciertoEconómico (en adelante RJACE)9. No cuestacomprobar que lo acordado en este preceptopor la Comisión Mixta nada tiene que ver con lanaturaleza, esto es, con la “esencia y propiedadcaracterística” de la Junta Arbitral, sino con suelemental “configuración” como “órgano cole-giado de deliberación y resolución de los conflic-tos y discrepancias (…)” que sean de sucompetencia (artículo 3).

Desde luego que el silencio, deliberado o no, queen el año 1981 mantuvo el primer Concierto Eco-nómico sobre la naturaleza del Órgano de reso-lución de conflictos que allí se constituía, pudoprestarse entonces a diferentes interpretaciones,probablemente, todas ellas admisibles.

Sin embargo, el hecho de que el primer Con-cierto Económico agotara su vigencia veinteaños después (el 31 de diciembre de 2001), sinque se llegara a alumbrar el Órgano legalmenteconstituido en 1981 y, sobre todo, el hecho deque el nuevo Concierto de 2002 cambiara sus-

tancialmente su composición y estructura sinmención alguna a su naturaleza, autoriza a pen-sar que o bien no se consideró necesario, o posi-ble, “concertar” entre la representación delEstado y la del País Vasco la naturaleza de laJunta Arbitral, o bien que ambas representacio-nes acordaron no concertarla manteniendo suindefinición inicial. Siendo, en cualquier caso, evi-dente que esa misma situación es la que se man-tuvo al tiempo de acordar el Reglamento de2007 y la que sigue existiendo en la actualidad,habida cuenta de que continúa sin decirse nada(más) sobre ella en la modificación reglamenta-ria convenida en la Comisión Mixta del Concierto1/2014, de 16 de enero, y formalizada en el RealDecreto 335/2014, de 9 de mayo.

4.2.- No obstante, los órganos y las institucionescreadas por el Derecho acaban teniendo, quié-rase o no, su propia naturaleza al margen ade-más de lo que respecto de ella diga, o silencie,el Legislador. En principio, y salvo en los casos enque la naturaleza de una institución resulte de an-temano evidente, la única manera (con)fiablede averiguarla pasa por atender al régimen jurí-dico y a las funciones que normativamente se leatribuyen y al efectivo ejercicio que se hace deellas; es decir, a su funcionamiento real. Luego, sison las funciones y el régimen jurídico las que danidea de la naturaleza de una institución, en prin-cipio, la naturaleza de la Junta Arbitral no de-biera examinarse como una cuestión previa (exante), sino más bien como una consecuenciaque cabría inferir (ex post) del análisis de su com-posición (artículo 65), sus funciones (artículo 66) y,en fin, sus normas reglamentarias de “funciona-miento, organización y procedimiento” (artículo1 RJACE y artículo 66. Dos del Concierto Econó-mico).

Pero si bien, en principio, todo ello debiera ser así,acostumbra a suceder que la naturaleza que,con razón o sin ella, se le termine asignando doc-trinal y jurisprudencialmente a una institución, ennuestro caso, a la Junta Arbitral, será la que con-dicione de modo decisivo la interpretación de surégimen jurídico, el alcance y el modo de con-cebir y ejercer sus funciones, la manera de inte-grar las lagunas y la forma de resolver las 59


9 No deja de sorprender que todavía en el Reglamentoaprobado en 2007 y, más aún, en las modificacionesque de él se hace en el RD 335/2014, de 9 de mayo,continúe aludiéndose a la Junta Arbitral “prevista” enel Concierto [“El capítulo III, sección 3ª, del Conciertoprevé la existencia de una Junta Arbitral (…)” se lee enel Preámbulo del RD 335/2014)]; referencia esta que, si-guiendo la estela reglamentaria, parece haber cau-sado estado pues no resulta infrecuente encontrarla enel encabezamiento de los escritos que a ella le dirigenlas diferentes Administraciones contendientes en losprocedimientos arbitrales.


controversias generadas sobre problemas no pre-vistos en la normativa aplicable. Y esta situaciónno debiera pasar inadvertida a los responsablesdel Concierto Económico, pues probablementela naturaleza de la Junta Arbitral que se mantieneindefinida en el terreno normativo, acabe defi-niéndose no mediante la concertación sinocomo resultado tanto de las interpretaciones queinercialmente se van asentando en la doctrina yen la jurisprudencia, como del funcionamientomismo de la institución que inevitablemente re-sultará influenciado por aquéllas.

4.3.- La parquedad y, a la vez, ambigüedad delmarco normativo que la regula consiente dos di-ferentes concepciones de la Junta Arbitral sin de-cantarse por ninguna de ellas [que, a la postre,es lo que parecen haber pretendido hasta ahoralos responsables del Concierto Económico].

La polémica surge, claro está, porque en la am-bigua regulación de la Junta Arbitral coexisten“elementos arbitrales” con otros que cuestionano desmienten esa naturaleza. Es obvio que si ade-más de tener funciones arbitrales y de nombrarsecomo tal, la Junta se regulara cabalmente comoun auténtico Órgano arbitral, poco habría queañadir sobre su naturaleza. Pero, no siendo estala situación, la caracterización de la Junta Arbi-tral que se ha venido instalando en la doctrina yen la jurisprudencia parte de atribuirle, salvo ex-cepciones, una naturaleza exclusivamente admi-nistrativa10, configurándose asimismo la víaarbitral de solución de conflictos como “un tiposingular de vía administrativa previa a la jurisdic-cional”; o incluso, aisladamente (en un sola oca-sión, que conozcamos), como “mero trámiteadministrativo (…) [para acceder al] orden juris-diccional contencioso-administrativo, al que lecorresponde el conocimiento de los litigios com-petenciales entre Administraciones Públicas (…)”11

Sin embargo, esta concepción de la Junta y dela vía arbitral que desde luego viene siendo pre-dominante, no parece que sea la que mejor en-caja en la regulación y en el espíritu delConcierto Económico, donde lo que se crea noes tanto una vía “especial” para la solución pre-judicial de conflictos, como remedo de una “víaadministrativa previa” a la jurisdiccional, sino unavía “arbitral” que evite cabalmente la judicializa-ción del Concierto y, por tanto, el recurso a la víacontencioso-administrativa (artículo 44 LJCA);atribuyéndole a tal fin a un Órgano especiali-zado, desvinculado e independiente de las Ad-ministraciones tributarias confrontadas, y neutral(en cuanto alejado de los intereses en conflicto)la función arbitral de resolver “conforme a Dere-cho” (artículo 67) las discrepancias interadminis-trativas sobre los puntos de conexión que surgenen la interpretación y aplicación del Concierto(artículo 66)12 y de pacificar extraprocesal y defi-nitivamente el conflicto. Y ello con independen-cia de que sus acuerdos, de carácter ejecutivo,sean susceptibles de recurso contencioso-admi-nistrativo ante el Tribunal Supremo (artículo 67),probablemente por considerarlo una exigenciaconstitucional de la tutela judicial efectiva am-parada en el artículo 24.1 CE, pero en la queahora no podemos detenernos.


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10 La naturaleza administrativa de la Junta Arbitral sueleatribuírsele por exclusión de la naturaleza jurisdiccionalque, desde luego, no tiene. Así en la Resolución de lapropia JACE 3/2009 se señala que “se trata de un ór-gano especial de resolución de conflictos pero de na-turaleza administrativa y no jurisdiccional” (FundamentoSéptimo).

11 STS de 17 de octubre de 2013, Rec. núm. 538/2012, RJ.2013/7514, contra la Resolución 13/2012, de 28 de sep-tiembre en la que la JACE se declaró competente paraconocer del conflicto planteado por la Diputación Foralde Álava frente a la Comunidad Foral de Navarra; Fun-damento Cuarto.12 En realidad, las funciones atribuidas a la Junta Arbitralen el artículo 66. Uno se reconducen a los conflictossobre puntos de conexión surgidos en la aplicación delConcierto, pues la referencia a “la determinación de laproporción correspondiente a cada Administración enlos supuestos de tributación conjunta por el Impuestosobre Sociedades o por el Impuesto sobre el Valor Aña-dido” (artículo 66. Uno. a)) y “respecto a la domicilia-ción de los contribuyentes” (artículo 66. Uno. c)) soncasos particulares de puntos de conexión (Cfr; Senten-cias del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2013, Rec.núm. 303/2012, RJ 2013/1227, y de 7 de junio de 2012,Rec. núm. 9/2011, RJ 2012/7285).


5.- LA VÍA ARBITRAL HABILITADA EN EL CONCIERTOECONÓMICO COMO EL CAUCE NORMAL DE SO-LUCIÓN, NO PRE-JUDICIAL SINO EXTRA-JUDICIAL,DE LOS CONFLICTOS INTERADMINISTRATIVOS SUR-GIDOS DE LA APLICACIÓN DE LOS PUNTOS DE CO-NEXIÓN.

Más allá del valor significativo y condicionantede los términos jurídicos, existen, en mi opinión,elementos suficientes que permiten sostener quela vía arbitral es el cauce normal habilitado(“concertado”) en el Concierto Económico paradirimir, no pre-judicial sino extra-judicialmente,aquéllas controversias y resolver aquéllos conflic-tos interadministrativos surgidos con la aplicaciónde los puntos de conexión, que no pudieron pre-venirse o remediarse utilizando los mecanismos ylos instrumentos que, dependiendo del caso,aconsejen o impongan los propios principios ins-piradores del Concierto (lex specialis y, por lotanto, de preferente aplicación) y los que, concarácter general, rigen las relaciones entre lasAdministraciones Públicas; en particular, los debuena fe (artículo 3.1 Ley 30/1992) y lealtad insti-tucional (artículo 4.1 Ley 30/1992). Y, desde luego,los que constitucional (artículo 103 CE) y legal-mente (artículo 3 Ley 30/1992) resultan exigiblesa todas ellas: servir con objetividad los interesesgenerales, con eficacia, coordinación y someti-miento pleno a la Constitución, a la Ley y al De-recho.

Y la Junta Arbitral ante la que se sustancia estavía normal y concertada de solución de conflic-tos es un Órgano público colegiado que noforma parte ni de la Administración Pública nitampoco, claro está, de la Jurisdicción; especia-lizado, neutral, independiente, desvinculado delas Administraciones contendientes y ajeno a losintereses en conflicto, al que se le encomiendarealizar una función sustancialmente arbitral, en-cauzada en un procedimiento formalmente ad-ministrativo13 y mediante acuerdos “en casi todosemejantes a los que emanan de las Administra-ciones Públicas”14.

En efecto, la Junta Arbitral es un órgano cole-giado, orgánica y funcionalmente situado extra-muros de la organización administrativa y, porsupuesto, de la jurisdiccional: “No es Administra-ción Pública sino un órgano que [en términos delAuto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de15 de noviembre de 2009] efectúa arbitrajes deDerecho público entre Administraciones Públi-cas”15.

Tampoco es, en sentido estricto, un Órgano típi-camente arbitral habida cuenta que sus acuer-dos, “sin perjuicio de su carácter ejecutivo, serán(…) susceptibles de recurso en vía contencioso-administrativa ante la Sala correspondiente delTribunal Supremo” (artículo 67 del CE). Nos en-contramos, pues, ante un órgano sui generis, queno es desde luego judicial ni tampoco, en puri-

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13 Aunque desde luego no se “configur[e] como merotrámite administrativo”, lo cierto es que “la función re-solutoria de los conflictos, por parte de la Junta Arbitral

se inscribe dentro de un procedimiento administrativo(…)“ (STS de 17 de octubre de 2013, Rec. núm.538/2012, RJ. 2013/7514, Fundamento Cuarto); “sin per-juicio de las particularidades” (artículo 8 RJACE) reque-ridas por el ejercicio de la función arbitral que leatribuye el Concierto Económico, a la luz de cuyos prin-cipios deberán interpretarse las disposiciones del Regla-mento de la Junta (Cfr; Resolución JACE 8/2012, de 2de julio, Fundamento Tercero).14 En términos de la Exposición de Motivos de la Ley29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa, al aludir en su apartado IIal “Ámbito y extensión de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.

En el Auto del Tribunal Supremo de 30 de abril de 2013,RJ 2013/171043, se alude a la “naturaleza de las resolu-ciones de la Junta [considerándolas] simples decisionesen un conflicto concreto, no normas jurídicas y, portanto, sin vocación de generalidad, ni de permanenciao vigencia erga ommnes” (Fundamento Quinto).15 “La Junta no se encuadra orgánicamente -prosigueel Tribunal Supremo- dentro de ninguna AdministraciónPública y no dicta actos administrativos en el ejerciciode una potestad administrativa. La fiscalización de susacuerdos en sede contencioso-administrativa y anteesta Sala del Tribunal Supremo, así como el carácterejecutivo de aquéllos, ha requerido un reconocimientolegal expreso (art. 51.3 de la Ley 28/1990, de 26 de di-ciembre), lo que sería innecesario si la Junta Arbitralfuese Administración Pública. Por tanto, no puede serconsiderada parte demandada” (ATS de 15 de no-viembre de 2009, Rec. núm. 532/2008, JUR 2010/350,Fundamento Primero). “Más, aunque la Junta Arbitralno sea una Administración Pública que deba ser em-plazada como parte procesal, ello no es óbice a que,en defensa de la legalidad de su acuerdo, pueda ad-mitirse su intervención en calidad de “amicus curiae”para que formule, en su caso, el informe que estimeoportuno” (Fundamento Segundo).


dad, arbitral ni puramente administrativo, al queel Concierto Económico [considerado, a estosefectos, lex specialis] le encarga resolver, defini-tivamente, con “economía, celeridad y eficacia”(artículo 67) los conflictos de competencia entrelas Administraciones tributarias foral y estatal; or-gánicamente desvinculado y funcionalmente in-dependiente de una y otra de lasAdministraciones enfrentadas y ajeno o alejado,en fin, de los intereses en conflicto.

6.- EL CONFLICTO COMO PRESUPUESTO DE LA FUN-CIÓN Y DEL PROCEDIMIENTO ARBITRAL Y LA COM-PETENCIA EXCLUSIVA DE LA JUNTA PARARESOLVERLO.

6.1.- No existe, en mi opinión, argumento sólidoalguno que impida concluir que, a partir -claroestá- de su constitución formal, “cuando se sus-cite el conflicto de competencias” (artículo 66.2del Concierto Económico) sobre las cuestionesatribuidas y, por lo mismo, “reservadas” a la JuntaArbitral (artículos 66. Uno y 64 b) del CE y artículo3 RJACE), será la Junta el único Órgano legal-mente competente para resolverlo a través delprocedimiento reglamentariamente establecido.

Más aún, si como recuerda la STS de 17 de octu-bre de 2013, Rec. núm. 538/2012, “surgido el con-flicto entre las Administraciones, aún cuandoincluso no se habían constituido las Juntas Arbi-trales del Convenio o del Concierto, se procuróla interpretación más acorde para hacer efec-tiva la resolución judicial del conflicto” (Funda-mento Cuarto); nada se opone a que, tras laconstitución formal de las Juntas, se procure asi-mismo la interpretación más acorde para hacerefectiva la resolución arbitral del conflicto en lostérminos acordados en el Concierto y en el Con-venio. Y ello sin perjuicio de que continúe siendo“función jurisdiccional (…) la resolución última delos posibles conflictos entre administraciones im-plicadas (…)” (Cfr; STS de 17 de octubre de 2010,Fundamento Cuarto).

Así lo confirma la doctrina constitucional y juris-prudencial, comenzando por la STC 26/2008, de11 de febrero en la que se reconoce que “es laJunta arbitral prevista en el artículo 39.1 LJCA

[debe decir, de la Ley 12/1981, reguladora delConcierto Económico, aplicable ratione tempo-ris] a la que le correspondía conocer de los con-flictos de competencia, entre otras materias, quese planteen entre la Administración del Estado ylas Diputaciones Forales o entre éstas y la Admi-nistración de cualquier otra Comunidad Autó-noma, en relación con la aplicación de lospuntos de conexión (…)” (Fundamento Séptimo).

“Todas las partes personadas -sigue el TribunalConstitucional- se muestran de acuerdo, criterioque también ha sostenido el Tribunal Superior deJusticia en su Sentencia, en que la controversiaplanteada en este caso entre la Diputación Foralde Álava y la Administración General del Estadoera perfectamente subsumible en el supuesto delos conflictos de competencia entre ambas Ad-ministraciones a los que se refiere el art. 39 de laLey del concierto económico y, en consecuen-cia, que su resolución en vía administrativa co-rrespondería a la Junta arbitral, cuyo Acuerdosería impugnable ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. El problemasurge porque, pese a estar legalmente previstasu constitución desde el año 1981, aún no se haformalizado la constitución de la referida Juntaarbitral (…)” (Fundamento Séptimo).

En este contexto la cuestión planteada en el re-curso de amparo objeto del enjuiciamiento era“qué hacer con las controversias que se planteenentre la Administración tributaria estatal y la Ad-ministración tributaria foral y, en particular, si di-chas controversias son o no residenciables en elorden jurisdiccional contencioso-administrativo”,por lo que su único objeto se limitó a “determinarsi la decisión judicial impugnada que declaró lainadmisibilidad de los recursos contencioso-admi-nistrativos ha vulnerado o no en este caso (…) elderecho de la demandante de amparo a la tu-tela judicial efectiva, en su vertiente de derechode acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), ámbitoal que debe circunscribirse nuestro pronuncia-miento” (Fundamento Séptimo). Y ceñido a estelimitado objeto de enjuiciamiento, el TribunalConstitucional concluyó que “la falta de consti-tución formal de la Junta Arbitral no puede con-ducir a privar de toda posibilidad de tutela


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jurisdiccional a los intereses legítimos en este casoafectados, impidiendo a sus titulares el acceso ala vía judicial en defensa de los mismos, sino queha de llevar, por el juego del principio «pro ac-tione», a la aplicación de la normativa general,que permite que puedan residenciarse y dirimirseen el orden jurisdiccional contencioso-administra-tivo controversias competenciales entre la Dipu-tación Foral de Álava y la Administración Generaldel Estado, como las suscitadas en el caso quenos ocupa” (Fundamento Octavo).

En resumidas cuentas, la falta de constitución for-mal de la Junta Arbitral provocó que “todos losconflictos derivados de la aplicación del régimentributario foral quedaron huérfanos de la vía desolución legalmente prevista, dando lugar a unsinfín de recursos en la vía judicial ordinaria contralas actuaciones de aplicación de los tributos quelas Administraciones implicadas llevaban acabo”16.

Luego, una vez constituida la Junta, será la vía ar-bitral la única susceptible de ser utilizada por lasAdministraciones tributarias para resolver sus con-flictos competenciales17; teniendo asimismo reco-nocido la Audiencia Nacional en Sentencia de23 de marzo de 2011, Rec. núm. 477/2008 (confir-mada en casación por la Sentencia del TribunalSupremo de 12 de noviembre de 2012, Rec. núm.2304/2011) que “la Sala no alberga ningunaduda de que una vez planteado el conflicto decompetencias (…) el único órgano que tiene atri-buida legalmente la competencia para pronun-ciarse sobre el fondo de la cuestión es la JuntaArbitral, en virtud de lo dispuesto en el artículo66.2 de la Ley del Concierto Económico (…).Pues, existiendo un conflicto de competenciaplanteado ante la Junta Arbitral, este organismotiene la competencia exclusiva para pronun-ciarse” (Fundamento Tercero)18

6.2.- Como consecuencia de lo que antecede,huelga decir que la existencia de una controver-sia o de un conflicto competencial entre Admi-nistraciones Tributarias constituye presupuesto ycondición de posibilidad de la función y, en prin-cipio, del propio procedimiento arbitral; de ahíque ante la inexistencia del conflicto faltará elpresupuesto de admisibilidad del procedimiento,debiendo la Junta acordar su inadmisión y abs-tenerse de conocer. Tiene, en efecto, declaradola Junta Arbitral que ante “la ausencia (…) de unconflicto de competencias realmente existente -sin perjuicio de que pudiera suscitarse en un mo-mento posterior- el conflicto fue indebidamenteplanteado y debe inadmitirse” (Resolución de laJACE 1/2013, de 25 de enero, Expediente12/2010).

Resulta igual de innecesario advertir que las con-troversias y los conflictos interadministrativos queaquí interesan son los que se generan con el con-creto ejercicio de las respectivas funciones ycompetencias tributarias o, en otros términos, losque surgen con la aplicación de las normas tribu-tarias no en abstracto, sino en el caso concreto.Singularmente, los que se generan con la “apli-cación de los puntos de conexión de los tributosconcertados (…)”, o “como consecuencia de lainterpretación y aplicación del (…) ConciertoEconómico a casos concretos concernientes arelaciones tributarias individuales”, o, en fin, en ladisputa de las competencias tributarias determi-nadas por “la domiciliación de los contribuyen-tes”. A condición, en cualquiera de estossupuestos, de que no se trate de conflictos “abs-tractos”.

“De las normas que regulan las funciones de laJunta Arbitral se deduce que no entra dentro desus atribuciones resolver cuestiones abstractas deinterpretación del Concierto Económico sin rela-ción con conflictos concretos” (Resolución de laJACE 1/2013, de 25 de enero, Expediente12/2010). Conviene, no obstante, anotar que losconflictos surgidos entre Administraciones tributa-rias con motivo de la domiciliación de contribu-

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16 UTANDE SAN JUAN, J. Mª, “Las Juntas Arbitrales delConcierto y el Convenio como vía para la resoluciónde conflictos tributarios forales”; Impuestos nº 6/2010,página 14.17 Cfr; BURLADA ECHEVESTE, J.L.- “Las relaciones entre lainexistente Junta Arbitral del Concierto Económico y elderecho de acceso a la jurisdicción”; Revista TécnicaTributaria, nº 83, 2008.

18 Véase la Resolución de la JACE 7/2013, de 24 de abril,Expedientes acumulados 8/2008 y 13/2010.


yentes que, como es sabido, constituyen una delas pugnas interadministrativas básicas y más re-currentes [al ser el domicilio fiscal el punto de co-nexión por excelencia del repartocompetencial], no necesariamente tienen queplantearse respecto de una determinada rela-ción tributaria. Y ello porque “la determinacióndel domicilio fiscal de contribuyente tiene (…) uncarácter instrumental. Se determina con caráctergeneral y abstracto, pero es indudable que sudeterminación va a tener proyección sustancialen las concretas cargas impositivas que le afec-tan“ (STS de 17 de octubre de 2013, Rec. núm.538/2012, RJ 2013/7514, Fundamento Tercero);siendo frecuentes los pronunciamientos del Tribu-nal Supremo que “resalta[n] la importancia queposee la determinación del domicilio fiscal delcontribuyente en relación con su situación tribu-taria, adquiriendo especial significación ante unsistema tributario del Estado español en el queconviven varios regímenes tributarios diferencia-dos”19.

6.3.- Además de presupuesto de la función arbi-tral, el conflicto objeto del procedimiento deli-mita el alcance o la extensión de lacompetencia de la Junta Arbitral y el contenidode sus acuerdos en los que, si bien se habrán de“resolve[r] (…) todas las cuestiones que ofrezcael expediente, hayan sido o no planteadas porlas partes o los interesados en el conflicto” (artí-culo 67 del Concierto Económico y artículo 17.3RJACE), la Junta no podrá ampararse en esta po-testad (poder-deber) para extender sus compe-tencias más allá del objeto del conflicto nitampoco, claro está, para rebasar la función ar-bitral asumiendo competencias que no le hansido atribuidas en el Concierto20.

De manera, pues, que el acuerdo que ponga tér-mino al procedimiento arbitral habrá de resolver“todas las cuestiones que ofrezca el expediente”,a condición de que se correspondan con el ám-bito competencial legalmente reconocido a laJunta Arbitral. Lo que significa que no cualquiercuestión que las partes decidan plantear en elprocedimiento arbitral, con motivo o so pretextodel conflicto, habrá de ser examinada o resueltapor la Junta si ello excede del ámbito legal de suscompetencias.

Frente a las pretensiones que, en ocasiones, laspartes, “los interesados en el conflicto” (artículo67 del Concierto) o, en fin, “los interesados en elprocedimiento del que trae causa el conflicto”(artículo 16.3 y 4 RJACE) hacen valer en el proce-dimiento arbitral, importa recordar que la JuntaArbitral sólo es competente para determinar deacuerdo con los puntos de conexión estableci-dos, a cuál de las Administraciones contendien-tes corresponde la competencia que en el casoconcreto se disputa; pero no puede sustituir a losÓrganos competentes en la adopción de las de-cisiones que a ellos les corresponden [pues,huelga recordar que ”la competencia es irrenun-ciable y se ejercerá precisamente por los órganosadministrativos que la tengan atribuida comopropia” (artículo 12.1 Ley 30/1992), ni tampocotiene potestad de revisión alguna de la legalidadde las actuaciones que en las “relaciones tribu-


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19 Véase, entre las recientes, la STS de 5 de mayo de2014, rec. núm. 256/2012, Fundamento Cuarto. Y en ladoctrina, BURLADA ECHEVESTE, J.L.; y BURLADA ECHE-VESTE, I.Mª.- “Las discrepancias entre administracionesrespecto a la domiciliación de los contribuyentes y lainexistente Junta Arbitral del Concierto Económico”;Quincena Fiscal núm. 17/2008; y MARTÍNEZ BARBARA,G.- “Vías de resolución de discrepancias entre las Ad-ministraciones tributarias en relación con la domicilia-ción de los contribuyentes en el Concierto Económico”;páginas 89-108.

20 Argumenta la Junta Arbitral de Navarra (JANA) al in-terpretar el artículo 51.3 del Convenio Económico, cuyomandato es idéntico al del referido artículo 67 del Con-cierto, que “a pesar de [su] amplia dicción (…) no esposible una interpretación del mismo que extienda lascompetencias de la Junta Arbitral más allá del objetodel conflicto. En efecto, la potestad de la Junta Arbitralde resolver todas las cuestiones que ofrezca el expe-diente sólo es jurídicamente aceptable si se trata decuestiones de competencia de la Junta. Es decir, lanorma que permite resolver dichas cuestiones no es unanorma atributiva de competencia, sino un precepto re-lativo a la relación entre lo pretendido por las partes yel contenido de la resolución. Más que modular el al-cance de las competencias se refiere al contenido dela resolución desde la perspectiva del principio de con-gruencia entre lo solicitado y lo resuelto. La Junta Arbi-tral puede resolver cuestiones no planteadas por laspartes del conflicto, pero no puede resolver cualquiercuestión relacionada con el conflicto. La resolución dela Junta ha de mantenerse siempre dentro del ámbitode competencias que otorga la ley” (Resolución JANA1/2004, de 15 de julio de 2005).


tarias individuales” pudieran resultar afectadaspor el conflicto objeto del procedimiento arbitral,que habrá de ceñirse, -insistimos- a la declara-ción de competencia derivada de la aplicaciónde los puntos de conexión.

“La resolución que se pide a la Junta Arbitral [ra-zona la Resolución JACE 7/2013, de 24 de abril,Expedientes acumulados 8/2008 y 13/2010] deque se declare abstractamente que la AEAT in-cumplió su deber de paralizar las actuaciones,entraña implícitamente un pronunciamientosobre la validez de las que ocasionaron tal incum-plimiento. En efecto, declarada la infracción delmencionado deber la consecuencia ineludiblees la nulidad de los actos infractores (…). En con-secuencia, es forzoso concluir que la Junta Arbi-tral carece de competencia para emitir unadeclaración en términos abstractos acerca delcumplimiento o no por la AEAT del deber de pa-ralización de las actuaciones”. Afianzando el ar-gumento, se añade: “Confirma la incompetenciaseñalada la consideración de que una declara-ción de esa naturaleza, que predeterminaría enel plano de la pura lógica la decisión de los órga-nos competentes para resolver en vía de recursoacerca de la validez de los actos de la AEAT, nopodría en modo alguno prejuzgar en el plano ju-rídico esta decisión. En otros términos, el hipoté-tico acuerdo de la Junta Arbitral careceríaabsolutamente de eficacia jurídica en este as-pecto” (Fundamento Decimotercero).

En definitiva, en términos ahora de la Junta Arbi-tral de Navarra, “en ningún caso se atribuye a laJunta competencias de revisión de actos admi-nistrativos dictados por las partes en conflicto (…). La Junta Arbitral es un órgano de resolución deconflictos entre administraciones, sin facultadespara pronunciarse sobre la validez de los actosdictados por una administración (…)”21. Y todavíamenos para pronunciarse sobre la corrección ju-rídica de una Sentencia del Tribunal Supremo,pues “semejante cosa supondría arrogarse demanera inconcebible una potestad que sería ab-surdo siquiera imaginar”22.

7.- LAS ADMINISTRACIONES ENFRENTADAS EN ELPROCEDIMIENTO ARBITRAL TIENEN EL “DOMINIO”DEL CONFLICTO Y TAMBIÉN, POR LO MISMO, LARESPONSABILIDAD DE SOLUCIONARLO INCLUSOANTES DE QUE LO RESUELVA LA JUNTA ARBITRAL.

Aunque de ello quizá no se hayan extraído aúntodas sus posibles consecuencias, parece pací-fico que son las Administraciones enfrentadas lasúnicas que tienen el “dominio” del conflicto; esdecir, la competencia para plantearlo, la posibi-lidad de desistir de la pretensión o de allanarse,en su caso, a la de la Administración proponentey, en fin, la responsabilidad de acordar (“concer-tar”) la solución incluso antes de que lo resuelvala Junta Arbitral.

7.1.- En principio, ningún conflicto interadministra-tivo parece que pueda plantearse por nadieajeno a las propias Administraciones que lo ge-neran y entre las que se genera. La reivindicacióno la pugna competencial que origina el conflicto,y que se resuelve en el procedimiento arbitral,tiene lugar entre las Administraciones conten-dientes, y a ellas es ajena tanto la Junta Arbitral,que no es Administración, como los obligados tri-butarios que, con mayor evidencia, tampoco loson. De ahí que “ni se contempla que los particu-lares puedan plantear conflicto entre dichos ór-ganos [Administraciones tributarias], ni tansiquiera viene reconocida la facultad de que seala propia Junta Arbitral la que de oficio puedaplantear conflicto alguno”23. “Únicamente son

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21 Resolución JANA 1/2004, de 15 de julio de 2005.

22 “Es evidente que no le es posible a esta Junta Arbitralentrar a discutir los argumentos aducidos por [la enti-dad interesada en el conflicto] para demostrar que lasentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 2009es, como sostiene, contraria a Derecho, ni, por tanto,tomar postura ante ellos (…). Ante la citada sentenciaa la Junta Arbitral le cabe únicamente comprobar si elcriterio del Tribunal es aplicable al asunto sometido a sudecisión y, acatándolo, resolver de acuerdo con éste”(Resolución JACE 7/2013, de 24 de abril, Expedientesacumulados 8/2008 y 13/2010, Fundamento Decimopri-mero).23 STS de 11 de abril de 2013, Rec. núm. 17/2012, RJ2013/3035, Fundamento Tercero. “El planteamiento deconflictos no puede llevarse a cabo de oficio por la pro-pia Junta Arbitral, de manera que esta no puede iniciar,contrariamente a lo solicitado (…), la tramitación deningún conflicto. El inicio siempre tiene lugar a instanciade parte (…). A día de hoy ninguna Administración ha


parte en los conflictos planteados ante la JuntaArbitral las Administraciones que en él se enfren-tan; terceras personas, empezando por los con-tribuyentes afectados por la controversia, tienenla condición de simples interesados en el proce-dimiento” (Resolución JACE 1/2014, de 13 de oc-tubre, Expediente 3/2012, Fundamento Primero).

Desde luego que la función institucional de laJunta Arbitral es “conocer” y “resolver” los con-flictos “conforme a derecho [y] de acuerdo conlos principios de economía, celeridad y eficacia”(artículo 67 del CE), pero no (auto)planteárselosni todavía menos propiciar un aumento de laconflictividad, bien por la forma de resolverlos opor la tardanza en hacerlo, reñida en todo casocon la “celeridad” que exige el Concierto.

Es claro que, conforme a la normativa aplicable,los conflictos no pueden ser planteados de oficiopor la Junta Arbitral ni por los particulares, y ellocon independencia de que, en los conflictosinteradministrativos en materia tributaria, “siem-pre cabe descubrir interesados particulares cuyasituación tributaria se va a hacer depender ocondicionar de la resolución del conflicto, y quecomo contribuyentes tienen derecho al respetode los derechos y garantías que les correspondecomo tales”24. Pero de estos derechos y garantíasde los contribuyentes como “interesados particu-lares” en el procedimiento arbitral, no hemos deocuparnos ahora.

En lo que aquí importa, los particulares o, si se pre-fiere, los obligados tributarios ni están legitimadospara plantear conflictos ante la Junta Arbitral, nitampoco para comparecer como parte en losprocedimientos de conflicto que únicamente po-drán iniciar las respectivas Administraciones afec-tadas por la aplicación del Concierto Económico(la Administración del Estado, la de las Diputacio-

nes Forales o la de una Comunidad Autónoma)y la Comisión de Coordinación y Evaluación Nor-mativa: las primeras, “mediante el planteamientodel conflicto o discrepancia”; la segunda, me-diante el simple “traslado del desacuerdo” exis-tente entre las Administraciones concernidas enel procedimiento “amistoso” de resolución deconsultas (artículo 64. b) del Concierto).

En efecto, únicamente están legitimados para el“planteamiento del conflicto”: la Administracióndel Estado (artículo 10 RJACE), las DiputacionesForales (artículo 11 RJACE) y la Administración decualquier Comunidad Autónoma (artículo 12RJACE); puesto que los conflictos se plantean,precisamente, “entre Administraciones tributa-rias” afectadas por la aplicación del ConciertoEconómico (artículo 13 RJACE).

Aunque el Reglamento de la Junta Arbitral aludetambién al “planteamiento del conflicto por laComisión de Coordinación y Evaluación Norma-tiva” (artículo 14), lo que en verdad hace este Ór-gano de “coordinación” no es “plantear elconflicto”, sino más bien “trasladar (…) a la JuntaArbitral” el desacuerdo (esto es, la discrepanciao el “conflicto” surgido) entre las Administracio-nes tributarias al resolver “las consultas que seplanteen sobre la aplicación de los puntos de co-nexión contenidos en el (…) Concierto Econó-mico” (artículo 64. b) del CE).

Luego, la Comisión de Coordinación no planteaconflictos sino que está legitimada para promo-ver, junto a las referidas Administraciones tributa-rias, la “iniciación del procedimiento ante laJunta Arbitral” (artículo 9 RJACE), pero no “me-diante el planteamiento del conflicto”, sino, enpuridad, mediante el simple “traslado del des-acuerdo” una vez concluido el procedimiento“amistoso” para resolver la consulta planteada;procedimiento este independiente del “litigioso”que es justamente el que se inicia ante la JuntaArbitral trasladándole el desacuerdo25.


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planteado conflicto de competencias (…); hasta tantoello no se produzca, si se produce, esta Junta Arbitralno puede tener por planteado conflicto positivo decompetencias; será entonces, cuando, en su caso, elSr. (…) tendrá la condición de interesado” (ResoluciónJACE 5/2009, de 6 de marzo, Expediente 42/2008).24 SSTS de 11 de abril de 2013, Rec. núm. 17/2012, RJ.2013/3035, Fundamento Segundo; y de 17 de octubrede 2013, Rec. núm. 538/2012, RJ 2013/7514.

25 En Resolución JACE 17/2012, de 29 de noviembre, Ex-pediente 17/2010, se refiere la Junta a la función de re-solución de consultas de la Comisión de Coordinacióny Evaluación Normativa a través de un procedimiento“amistoso”, independiente del “litigioso” que en caso


Cabe reseñar que el procedimiento ante la JuntaArbitral también puede iniciarse en ejecución delo judicialmente acordado en Sentencia firme,siendo este quizá el único supuesto en el que elcurso del conflicto interadministrativo, en ciertomodo, escapa del ámbito de disposición de lasAdministraciones interesadas.

Un ejemplo de iniciación del procedimiento arbi-tral ordenada judicialmente lo ofrece la Resolu-ción JACE 2/2015, de 26 de enero, Expediente13/2014, por la que la Junta resuelve la controver-sia existente entre la Administración del Estado yla Diputación Foral de Gipuzkoa sobre la deter-minación de la Administración competente parala exacción del IVA reclamado por un obligadotributario.

La Junta tuvo conocimiento del conflicto en vir-tud de un escrito de la AEAT en el que expresa-mente se hacía constar que “no tenía el carácterde escrito de planteamiento de conflicto”, y porel que “en cumplimiento de providencia dictadapor el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,le remitía el expediente relativo a la tramitaciónde la solicitud presentada ante la AEAT por [la in-teresada], para que, en los términos en los que loinstaba el referido Tribunal, la Junta resolviera lacontroversia existente”26.

“El presente conflicto -se dice en la Resolución2/2015- ha accedido a esta Junta Arbitral por unavía inédita y atípica, en cuanto no prevista en suReglamento de funcionamiento (…), cual es unmandato de remisión del expediente dictado en

sentencia judicial, y reúne todas las notas queconfiguran un conflicto de competencia ente laAdministración del Estado y la Diputación Foralde Gipuzkoa, entrando de lleno en el ámbito decompetencias de esta Junta Arbitral” (Funda-mento Primero).

7.2.- El planteamiento del conflicto ante la JuntaArbitral no desapodera a las Administraciones en-frentadas, privándolas de su capacidad de dis-poner la solución del conflicto competencial ode poner fin a la discrepancia previamente sus-citada. Siendo la discrepancia o el desacuerdoentre las Administraciones tributarias la “causa”del conflicto y, por lo tanto, el “objeto” mismo delprocedimiento arbitral, parece razonable con-cluir que el “acuerdo” alcanzado tras su incoa-ción por las Administraciones (antes) enfrentadas,provocará la pacificación material y la solucióndefinitiva del conflicto, cuya comunicación for-mal a la Junta no debiera demorarse (en cual-quier momento del procedimiento en que seproduzca) con el fin de acordar su terminaciónpor desaparición sobrevenida de objeto (artículo42. 1 Ley 30/1992).

Si bien ”la declaración de terminación del proce-dimiento tiene como presupuesto que éste hayasido debidamente incoado” (Resolución JACE1/2013, de 25 de enero, Expediente 12/2010), latramitación y la pendencia misma del procedi-miento arbitral presupone la subsistencia del con-flicto que lo provocó; de forma que elprocedimiento habrá de continuar hasta su reso-lución formal por la Junta, a menos que durantesu tramitación se tenga conocimiento de la so-brevenida desaparición del conflicto.

Conviene no perder de vista, a estos efectos, lasnotables diferencias existentes entre las contro-versias entre Administraciones tributarias y las quesurgen entre la Administración y los particularescon motivo de la aplicación de los tributos. Dadala “unidad trascendental de los intereses adminis-trativos de las distintas Administraciones Públicas”,en las controversias entre Administraciones [quepor definición carecen de intereses propios27 yestán constitucionalmente obligadas a servir“con objetividad los intereses generales y 67


de desacuerdo habría que seguir ante la Junta Arbitraly al que, por lo mismo, sería menester acudir antes deanticipar el conflicto residenciándolo directamente enla instancia arbitral, pues con el “espíritu [del ConciertoEconómico] armoniza que las controversias entre lasAdministraciones interesadas se traten de resolver pormedio de acuerdos entre ellas antes de acudir a otrasinstancias (…)”.26 El fallo de la Sentencia dictada el 9 de abril de 2012por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla)resolvió el recurso núm. 20/2009, interpuesto por la inte-resada frente a una Resolución desestimatoria del TEARde Andalucía, acordando: “remitir el expediente concuantos documentos obren en poder de este Tribunala la Junta Arbitral prevista (…) a fin de que resuelva lacontroversia existente”. (Cfr; Resolución 2/2015, de 26de enero, Expediente 13/2014, Fundamento Primero).


actu[ar] de acuerdo con los principios de efica-cia (…) y coordinación, con sometimiento plenoa la ley y al Derecho” (artículo 103.1 CE)], nece-sariamente habrá de existir un interés común yconcurrente para alcanzar la rápida pacifica-ción extraprocesal del conflicto competencialsuscitado.

Desde luego que el artículo 66. Dos del Conciertoordena que las Administraciones afectadas “seabstendrán de cualquier actuación ulterior (…)cuando se suscite el conflicto de competencias”;añadiendo el artículo 15.1 del Reglamento de laJunta que “la Administración tributaria que pro-mueva el conflicto lo notificará a la Administra-ción afectada por él, habiendo de abstenerseambas, desde entonces, de cualquier actuaciónen relación con el asunto objeto de conflictohasta la resolución de éste”. Pero, como se se-ñala en la Resolución JACE 5/2014, de 31 de oc-tubre, Expediente 28/2008, “la inactividad a queobliga el artículo 66. Dos del Concierto Econó-mico no puede llevarse al extremo de impedir alas Administraciones enfrentadas incluso la reali-zación de aquéllas actuaciones conducentes ala pronta resolución del conflicto por ellas plan-teado”. Debe no obstante recordarse que “eldeber de paralizar las actuaciones impuesto porel artículo 66.2 del Concierto Económico nacepara las Administraciones afectadas por obra dela ley, en virtud de la incoación del procedi-miento de conflicto, y no corresponde a la JuntaArbitral controlar su cumplimiento ni, por tanto, re-solver sobre éste”. (Resolución JACE 7/2013, de 24

de abril, Expedientes acumulados 8/2008 y13/2010, Fundamento Decimotercero).

Lo anterior significa que los deberes de coheren-cia, buena fe y lealtad institucional exigibles enlas relaciones entre las Administraciones Públicasy, en particular, los principios de coordinación ycolaboración conforme a lo que han de regirselas Administraciones tributarias responsables delConcierto Económico, obligan a las Administra-ciones interesadas a no mantener injustificada y,por lo mismo, abusivamente el conflicto aguar-dando su resolución formal por la Junta Arbitral,cuando ya no existan razones objetivas que justi-fiquen su pendencia.

Así se ha destacado en la Resolución JACE5/2015 de 2 de marzo de 2015, Expediente9/2012, donde se razona que “habiendo sido ju-dicial y definitivamente confirmados los Acuerdosde esta Junta Arbitral respecto de los conflictospreviamente incoados por las dos Administracio-nes, con el mismo obligado tributario y sobre igualproblemática, no existe razón alguna para de-morar la solución en los mismos términos del pre-sente conflicto; máxime viniendo obligada estaJunta Arbitral a resolver todos los planteados,dentro de sus posibilidades reales de actuación,con economía, celeridad y eficacia (artículo 67del Concierto Económico). Como tampoco lohabría para que la Administración proponente sehubiese limitado a consentir pasivamente, permi-tiéndola, la pendencia de un conflicto de com-petencias después de que su pretensión,coincidente con la que hizo valer en los anterio-res conflictos defendiéndola también en sede ju-dicial, haya resultado definitivamentedesestimada. De ahí que la firmeza alcanzadapor las anteriores Resoluciones de esta Junta Ar-bitral, junto a los deberes de coherencia, buenafe y lealtad institucional exigibles en las relacionesentre Administraciones Públicas, obligaban a laAdministración promotora del presente conflictoa actuar en consecuencia. Atendidas las circuns-tancias del caso, el desistimiento ha sido la ma-nera de obrar en consecuencia de la DiputaciónForal de Bizkaia respecto del conflicto 9/2012,pues “ha[biendo] quedado definitivamente re-sueltas en vía judicial y con el carácter de cosa


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27 No está de más prevenir de la frecuente e injustifi-cada identificación de los “intereses generales” con“los intereses de la Administración como organización,que no cabe confundir con aquéllos, atendida la cláu-sula constitucional de sometimiento pleno de la Admi-nistración a la ley y al Derecho (artículo 103 CE)” (SANde 14 de julio de 2011, Recurso número 324/08, Funda-mento Tercero); pasando por alto que “la Administra-ción, en su labor de aplicar el sistema tributario, noactúa en defensa de un interés propio, sino del general.Y este no es otro que el conseguir la efectiva realizacióndel deber de contribuir establecido en el artículo 31 CE”(STS de 19 de marzo de 2007, Recurso de casación nú-mero 6169/2001, Fundamento Tercero). Por otra parte,“el propio Tribunal Constitucional recuerda que el prin-cipio de coordinación es una consecuencia de la uni-dad trascendental de los intereses administrativos de lasdistintas Administraciones Públicas” (Cfr; STSJ País Vascode 18 de octubre de 2002).


juzgada las cuestiones que también se planteanen este conflicto arbitral (…) carece de sentidomantener su vigencia. A la postre, esta es tam-bién la decisión que cabría inferir del artículo 9del Reglamento de esta Junta Arbitral, pues si “enningún caso se podrán plantear conflictos sobrecuestiones ya resueltas (…) por los Tribunales deJusticia”, una vez producida la resolución judicialtampoco estaría justificado, por identidad derazón, mantener la pendencia de los que se in-coaron antes de que tales cuestiones estuvieran“resueltas o pendientes de resolución por los Tri-bunales de Justicia”.28

8.- FINAL.

No parece aventurado concluir que la voluntaddel Concierto Económico fue evitar su judicializa-ción habilitando a tal fin una vía arbitral en la queun Órgano especializado, ni administrativo ni porsupuesto judicial, independiente y desvinculadode las Administraciones contendientes, neutral yajeno a los intereses en juego, asumiendo el ca-rácter paccionado del contenido normativo delConcierto (que tampoco cabe ignorar al tiempode su interpretación y aplicación), resolviera con-forme a Derecho y con economía, celeridad yeficacia los conflictos entre Administraciones tri-butarias surgidos con la aplicación de los puntosde conexión; reservando, en fin, al Tribunal Su-premo su resolución última.

La primera condición de posibilidad para lapuesta en marcha de esta vía extrajudicial de so-lución de conflictos pasaba, claro está, por laconstitución formal del Órgano creado en elConcierto Económico de 1981.

A partir de ahí comenzaba la función, y el reto,de la Junta Arbitral: resolver los conflictos plante-ados procurando su definitiva pacificación (ex-trajudicial), dependiendo ya de la voluntad delas Administraciones interesadas en la normalaplicación y desarrollo del Concierto Económico.

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UTANDE SAN JUAN, J. Mª.- “Las Juntas Arbitralesdel Concierto y el Convenio como vía para la re-solución de conflictos tributarios forales”; Impues-tos nº 6/2010. 69


28 La lectura de la Resolución mencionada permite ad-vertir que la problemática planteada en el conflicto erala misma que ya había sido decidida por la Junta Arbi-tral en otros cinco anteriores conflictos respecto a otrosperiodos impositivos y en relación con el mismo obli-gado tributario; “si bien ninguno de ellos pudo conside-rarse definitivamente pacificado aún puesto que, sinperjuicio de su carácter ejecutivo, las Resolucionesadoptadas no eran firmes al haber resultado todas ellasrecurridas en vía contencioso-administrativa ante laSala Tercera del Tribunal Supremo por la DiputaciónForal de Bizkaia y por la entidad interesada” (Funda-mento Segundo). Pero resultó que el Tribunal Supremoen Sentencias de 13, 14 y 17 de noviembre de 2014 des-estimó íntegramente los recursos interpuestos, “confir-mando definitivamente la adecuación a Derecho delas Resoluciones recurridas y apaciguando, de igualforma, los conflictos suscitados entre ambas Administra-ciones respecto de cuestiones coincidentes a las delpresente conflicto (…)” (Fundamento Cuarto).



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I.- INTRODUCCION.

Cuando en abril de 2014 recibí la amable in-vitación del Viceconsejero de Hacienda yPolítica Financiera del Gobierno Vasco para

participar en un número monográfico de ZERGAK,donde se sintetizara lo más relevante de la Junta Ar-bitral del País Vasco, desde su constitución en 2008hasta la fecha, sentí una especial satisfacción, poracordarse de un humilde servidor público que tuvola suerte de haber pertenecido a la primera Junta Ar-bitral, aunque no llegué a completar el mandato porhaber cesado a petición propia al entrar a formarparte, de forma efímera, del Gobierno Vasco. Porotro lado, tampoco podía sustraerme a la invitación,dado el entusiasmo, la diligencia y la amistad queme une con el coordinador de este número, el pro-fesor Merino Jara (a la sazón, renovado como miem-bro de dicha Junta en 2014) y con un juristaexcepcional, maestro de generaciones y primer Pre-sidente de la Junta Arbitral del País Vasco, como esel profesor Palao Taboada, al cual la laberíntica le-gislación estatal en materia de clases pasivas le haprivado de seguir al frente de dicha institución, queconoce perfectamente y cuyo magisterio veíamos,en la práctica, quienes trabajábamos con él en laelaboración de las ponencias1.

Por otro lado he de señalar que el profesor Me-rino, en julio de 2014, me ofreció total libertadpara elegir el tema que deseara, respetando,como siempre he hecho, la prelación acadé-mica. Le sugerí dos cuestiones que siempre mehabían parecido dignas de estudio y, por razonesque no vienen al caso, elegimos de consuno elque examinase las relaciones –jurídicas evidente-mente- entre las dos Juntas Arbitrales de los terri-torios forales, es decir, la del País Vasco y la deNavarra, donde ya apreciamos indicios de anti-nomias legislativas, interacciones y un conjuntode problemas que, sin una modificación de la le-

gislación vigente, todavía persis-ten, a nuestro juicio, por muchoque haya recaído doctrina delTribunal Supremo, intentandodeterminar cuál de las Juntas Ar-bitrales es la competente en elcaso de conflictos entre los territorios históricos delPaís Vasco2 y la Comunidad Foral de Navarra. Enel apartado 1.a) del art. 66 del Concierto se es-tablece la competencia de la Junta Arbitral pararesolver los conflictos, en lo que ahora interesa,entre las Diputaciones Forales y la administraciónde cualquier otra Comunidad Autónoma en re-lación con determinados aspectos de los tributosconcertados. Evidentemente, hay que huir delnominalismo y aunque sea una Comunidad Foral,con un acceso muy especial a la autonomía,debe ser considerada como Comunidad Autó-noma a efectos del Concierto.

En el caso de Navarra, cuya Junta Arbitral seconstituyó antes que la del País Vasco (argu-mento que, como veremos, ha sido sostenido enalguna ocasión para atribuirle competencias en

LAS RELACIONES ENTRE LAS JUNTAS ARBITRALES DEL PAÍS VASCO YDE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA

FERNANDO DE LA HUCHA CELADOR (*)

(*) Catedrático de Derecho Financiero y Tributario enla UPNA

1 Un recuerdo, desde la amistad, también para NekaneBolinaga y para José Ramón Martínez que fueron los pri-meros Secretarios de la Junta Arbitral, y cuyo trabajocoadyuvó –en especial en los primeros meses- a que elingente trabajo acumulado se fuese despachando conel orden y la diligencia debidos. Y también un recuerdopara Mikel Ortega, siempre tan eficiente en los primerosmomentos e igualmente dispuesto a resolver cuestionesde intendencia en todo momento.2 El nuevo art. 66 del Concierto (en la redacción dadapor el Anexo de la Ley 7/2014, de 21 de abril) ha efec-tuado una leve reordenación de las funciones de laJunta Arbitral; en todo caso, nótese cómo no se prevé,«expressis verbis», el planteamiento de conflictos en elcaso de discrepancias entre la CAPV y la Administra-ción estatal o autonómica en relación con los tributosde aquella. El peculiar mecanismo de financiación dela CAPV, la sujeción de ésta a los límites de la LOFCA(en especial a su art. 6) y la inexistencia de impuestospropios dignos de ser mencionados hace bastante in-viable que se plantee ningún conflicto de este tipo. Porotro lado, la CAPV no tiene tributos concertados, sinoque esta expresión sólo es predicable de los territorioshistóricos.


la resolución de conflictos en detrimento de laJunta Arbitral del País Vasco –en adelante, JAPV-), es menester acudir al art. 51.1.b) del ConvenioEconómico (en la redacción dada por la Ley25/2003, de 15 de julio) para observar que escompetente, también en lo que ahora nos inte-resa, para resolver los conflictos que se planteenentre la Administración del Estado y la de la Co-munidad Foral, o entre ésta y la Administraciónde una Comunidad Autónoma, en relación condeterminados aspectos de los tributos cuya exac-ción corresponda a la Comunidad Foral de Na-varra3. Evidentemente, no podemos compartir, nisiquiera plantear, una interpretación en cuya vir-tud - puesto que no se mencionan a las Diputa-

ciones Forales ni a los territorios históricos4- se con-sidere no competente a la Junta Arbitral de Na-varra (en adelante JAN) cuando se produzcanlos meritados conflictos o discrepancias que soninevitables, básicamente por razones estricta-mente geográficas.

Un punto en común entrambas Juntas Arbitraleses la fecha tardía de su efectiva constitución, locual originó –al menos en el caso del País Vasco,que, por razones obvias, es el que más conoce-mos en sus orígenes- una serie de problemas queno es menester relatar aquí y que básicamenteafectaban a conflictos suscitados antes de laefectiva constitución de la Junta. Por otro ladoténgase en cuenta que en la CAPV, la Junta pre-vista en el Concierto de 1981 no llegó siquiera aconstituirse y que la establecida en la Ley12/2002, de 23 de mayo, se constituyó, formal-mente, el 4 de abril de 2008.

Por su parte, y pese a su mayor continuidad en eltiempo, y al hecho de que el Convenio vigentedata de 1990 (si bien, debemos tener en cuentala reforma fundamental realizada en 20035), los


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3 Nótese cómo, a diferencia del Concierto, en el casode la Comunidad Foral no se habla, sino en ocasionespuntuales, de tributos convenidos (que sería la expre-sión más lógica, en concordancia). Ello se debe, entreotras causas (no es la única ni la más relevante, puestoque obedece a razones históricas) al hecho de que lamodificación del art. 2.2 operada por la Ley 25/2003,de 15 de julio permite a la Comunidad Foral establecertributos distintos de los convenidos (esta es la expresiónque literalmente utiliza el precepto), los cuales han sidoobjeto de un severo correctivo en las SSTC 208/2012, de14 de noviembre (pese a desestimarse el recurso inter-puesto por el Estado) y, recientemente, en la 110/2014,de 26 de junio (donde se declara inconstitucional y nulala Ley Foral por la que estableció el Impuesto sobre elValor de la Producción de la Energía Eléctrica). Enambos casos, el TC considera aplicable no el Conveniosino la LOFCA a lo que la segunda de las sentencias ci-tadas llega a denominar “tributos propios forales”. Entodo caso, en la Comunidad Foral coexisten los tributosconvenidos y los tributos propios (salvo acuerdo en laJunta de Cooperación, o reforma del Convenio, el si-guiente en ser enjuiciado por el TC es el Impuesto sobreDepósitos en Entidades de Crédito, aprobado por laLey Foral 6/2014, de 14 de abril).

No obstante, desde la Junta Arbitral de Navarra (Reso-lución de 15 de julio de 2005 en el primer conflicto sus-citado) se ha considerado que “El término tributosconvenidos no es propio de la jerga histórica del Con-venio Económico. A diferencia del País Vasco dondeha existido siempre una diferencia clara entre impues-tos concertados y no concertados, el régimen foral deNavarra no ha utilizado hasta fechas muy recientes(hasta 1990, por lo que se nos alcanza) la expresión tri-butos convenidos, y lo ha hecho con un significado dis-tinto al que corresponde a los tributos concertados. Elcarácter convenido o no convenido de un tributo nodetermina ni condiciona la competencia estatal o na-varra sobre el mismo. En el ámbito foral navarro, la dis-tinción entre tributos convenidos y no convenidos no serefiere a la competencia tributaria sino al cálculo de laaportación de Navarra a las cargas generales del Es-tado, también conocida como cupo contributivo, parael que se tienen en cuenta los impuestos estatales in

cluidos y los no incluidos en el Convenio, a los que seda el nombre de convenidos y no convenidos”.

En el caso de Navarra, pese a ser parcialmente ciertolo que afirma la Resolución, se distingue entre tributoscuya exacción corresponde a aquella (que serían lostributos convenidos) y tributos que son competencia ex-clusiva del Estado (art. 3). A diferencia de lo que su-cede en el Concierto (donde se distingue entre tributosconcertados de normativa autónoma y de normativacomún), la atribución de la exacción de un tributo aNavarra lo es en el plano meramente recaudatorio, sinque necesariamente implique que no tenga que apli-car las mismas normas que el Estado, de tal maneraque, parafraseando el Concierto, puede haber tributosconvenidos de normativa navarra y de normativacomún. En cuanto a la aportación económica de Na-varra al Estado juegan parámetros distintos de los queparecen deducirse de la Resolución citada; no obs-tante, el diferente «nomen» que utilicen Concierto yConvenio no supone una diferencia jurídica radical en-trambos, o al menos no cabe atribuirle las consecuen-cias que parecen extraerse de la mencionadaResolución.4 En todo caso, ante la inevitable reforma del Convenio,creemos que podría subsanarse este lapsus calamipara evitar pronunciamientos como los derivados de lainterpretación literal que no suscribimos.5 La redacción primigenia del Convenio de 1990 enpunto a los miembros de la JAN planteaba un pro-


tres miembros de la JAN no se nombraron sino en20036 y realmente fue en 2004 cuando comenzóa actuar, en unas condiciones jurídicas precarias,salvadas gracias al conocimiento de sus miem-bros, puesto que hasta el año 2006 no se aprobóel Reglamento correspondiente7. Por el contrario,en el caso del País Vasco, el Reglamento de laJAPV se aprobó antes del nombramiento de susmiembros, en concreto mediante el Decreto1760/2007, de 28 de diciembre8, claramente ins-pirado en el Reglamento de la Junta navarra,aunque presentaba los mismos problemas her-menéuticos, lo cual, ab initio, suscitó algún re-curso contencioso-administrativo estimado por elTS.

Si nos hemos detenido, con cierta exhaustividad,en el proceso de creación y constitución de lasrespectivas Juntas Arbitrales es, como hemosadelantado y señalaremos, posteriormente, parasalir al paso de alguna posición procesal funda-mentalmente proveniente del Gobierno de Na-varra, como veremos, que consideraba, enprimer lugar, que la JAPV era incompetente parala resolución de conflictos que afectasen a tribu-tos cuya exacción correspondiese a la Comuni-

dad Foral y, subsidiariamente, que siempre eracompetente la JAN en base a argumentos untanto inconsistentes, entre los que –podemosadelantar- destacaban el hecho de que el régi-men de Convenio se hubiera mantenido inalte-rado desde 1841 (cosa que no sucedió en el casodel País Vasco) o que la constitución anterior dela JAN a la JAPV le otorgaba una suerte de pre-lación procesal. Ya tendremos ocasión de expo-ner en profundidad estos argumentos y ver cuáles la posición del Tribunal Supremo.

En todo caso, y por encima de los razonamientosde parte (sea de las Diputaciones forales vascas,sea del Gobierno de Navarra), legítimos en undebate estrictamente procesal, hay algo que in-mediatamente llama la atención y que es impu-table al legislador estatal en último extremo, puesa través de sus normas (si bien guardan un pro-cedimiento especial de elaboración) se incorpo-ran Concierto y Convenio al ordenamientojurídico. Lo que llama la atención es la profundaincomunicación entre ambas normas, que esfuente de conflictos, de tal manera que, sintéti-camente, puede afirmarse que el Convenio re-presenta un acuerdo entre el Estado y Navarra,siendo el Estado la totalidad del territorio nacio-nal menos dicha Comunidad Foral, en tanto queel Concierto podría seguir el mismo esquema9, deforma tal que, para el País Vasco, Navarra que-daría incluida en el concepto Estado que ma-neja el Concierto. Lo cual es políticamente yconstitucionalmente cierto, pero no empece quela existencia de cuatro sistemas tributarios foralesdistintos produzca, de consuno con la precitadaincomunicación entre las Leyes del Convenio ydel Concierto, efectos perniciosos y conflictos enla determinación de los puntos de conexión anteconcretos sujetos pasivos, etc., que, al final, de-bemos determinar donde residenciar en sedeadministrativa antes, en su caso, de llegar a lasede jurisdiccional.

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RELACIONES ENTRE LAS JUNTAS ARBITRALES DEL PV Y DE LA COM. FORAL DE NAVARRA

blema, puesto que mantenía la fórmula del Conveniode 1969 si bien añadía un miembro más por parte delEstado y de la Comunidad Foral, de tal manera queeran nueve miembros, con la siguiente composición: a)cuatro designados por el Ministerio de Hacienda; b)cuatro designados por el Gobierno de Navarra y c) elPresidente, en quien debía concurrir la circunstancia deser miembro del TS, nombrado por el Presidente del TS,a propuesta del CGPJ y oído el TSJNavarra. En el casode que el conflicto se suscitase con otra ComunidadAutónoma, el Ministerio de Hacienda sustituiría a unode sus representantes por otro designado a propuestadel órgano de gobierno de la Comunidad afectada.

El problema que planteaba no era sino el difícil encajedel Presidente-Magistrado del TS con la delimitación delPoder Judicial deducible del art. 117 de la CE, del cualse desprende que no es misión de los integrantes deeste poder del Estado formar parte de órganos interad-ministrativos de resolución de conflictos. De ahí el cam-bio que, siguiendo el modelo del Concierto vasco de2002, se operó por la Ley 25/2003, de 15 de julio.6 Mediante Orden HAC/3302/2003, de 19 de noviembrey Orden Foral 349/2003, de 26 de noviembre.7 En concreto, el RJAN se aprueba mediante Real De-creto 353/2006, de 24 de marzo.8 Modificado recientemente por el Real Decreto335/2014, de 9 de mayo.

9 No obstante, hay que tener en cuenta que la titulari-dad de los derechos históricos y, en lo que nos interesa,de la potestad tributaria en los tributos concertados co-rresponde a las Juntas Generales y a las DiputacionesForales, no a la CAPV, la cual, como Comunidad Autó-noma, no es titular de ninguna potestad en relacióncon los mencionados tributos ex Concierto.


En este sentido -y de «lege ferenda»- no estaría malque instituciones territoriales diferenciadas (Comu-nidad Foral de Navarra y territorios históricos delPaís Vasco) pero que tienen en común la foralidad-cuya máxima expresión se produce en el ámbitotributario- reconocida en la Disposición Adicional1ª de la CE, convencieran al Estado y se conven-cieran mutuamente que es mejor la colaboraciónque la discrepancia o la ignorancia mutua, te-niendo en cuenta que los máximos afectados poresas discrepancias –que llegan nada menos quea discutir cuál es la Junta Arbitral que tiene que di-rimirlas- son, normalmente, los contribuyentes, enespecial en aquellos supuestos (y prueba hay endistintas resoluciones de las Administraciones fora-les en conflicto) donde se les reconoce un deter-minado derecho (paradigmático es el supuesto delas devoluciones en el IVA, si bien ha sido loable elesfuerzo de ambas Juntas y del TS por establecerun criterio claro) para cuya exigibilidad se decla-ran incompetentes respectivamente.

Después de esta introducción, más extensa de loquerido, donde hemos ido apuntando las ideasbasilares de nuestra colaboración, hora es queabordemos, de manera sistemática, los principa-les problemas previos que suscita determinar lacompetencia de una u otra Junta Arbitral en elcaso de conflicto entre una Diputación Foralvasca y la Comunidad Foral de Navarra, aden-trándonos, en ocasiones, en cuestiones que,prima facie, nada tendrían que ver con la cues-tión de fondo, si no fuera por el precedente ma-terial que sirve de soporte a la solución procesaly reiterando la advertencia que sólo una reformade ambas leyes –Convenio y Concierto- permitiráresolver la cuestión, ya que, en el ínterin, estare-mos al albur de la jurisprudencia, no enteramenteconvincente, del Tribunal Supremo.

II.- EL CONCEPTO DE TERRITORIO COMUN EN ELCONCIERTO Y EN EL CONVENIO.

Aunque pueda parecer sorprendente que, paratratar de dirimir la Junta competente para la re-solución de conflictos entre territorios forales, re-curramos a la delimitación del concepto deterritorio común ex Concierto y ex Conveniocuando, además, existe jurisprudencia del TS al

respecto, es básica la comprensión de este con-cepto, porque manifiesta la incomunicación jurí-dica entre ambos instrumentos reguladores de lasrelaciones tributarias entre el Estado y los territo-rios históricos del País Vasco y la Comunidad Foralde Navarra, amén que de él se pueden extraeralgunos ejemplos en cuya virtud dicha incomuni-cación provoca efectos, a nuestro juicio, indese-ados. Aun cuando el problema se plantea tantoen el IVA como en el Impuesto sobre Sociedadeses en éste último donde más relevantes son las di-ferencias materiales, puesto que, como sabemos,tanto los territorios históricos como la ComunidadForal, en el caso del IVA, han de ajustarse a lasmismas normas, materiales y formales, que las vi-gentes en cada momento en territorio común.

Pues bien, en el caso de la imposición sobre larenta de las sociedades, el Convenio y el Con-cierto utilizan expresiones dispares que, sobretodo, en el caso del primero, hacían dudar queterritorio común fuera el resto del Estado menosNavarra; por su parte, esta duda es menos pa-tente en el caso del Concierto Económico.

Ambos textos, al referirse a los sujetos pasivos quetributan a ambas Administraciones, utilizan paradeterminar la normativa aplicable el lugar donderadique el domicilio fiscal, de tal manera queaplicarán la legislación foral sólo cuando elmismo se encuentre en Navarra o en Bizkaia, Gi-puzkoa o Araba, en lo que a nosotros interesa10.No obstante, cuando el volumen de operacionessupere los 7 millones de euros y el realizado en te-rritorio común sea igual o superior al 75% del totalde dichas operaciones, quedan sometidos a lanormativa del Estado (art. 18.2 del Convenio) o ala normativa de territorio común (art. 14.1, se-gundo párrafo del Concierto).

Sin embargo, mientras que el Concierto habla deterritorio común, el Convenio no utiliza esta expre-


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10 El punto de conexión del domicilio fiscal sólo se utilizacuando el volumen de operaciones sea inferior a 7 mi-llones de euros. En caso contrario, tributan en propor-ción a una u otra Administración en función delvolumen de operaciones realizado en cada territorio.Por ser esta distinción sobradamente conocida no ha-remos hincapié en ella.


sión sino que habla de territorio de régimencomún, con lo cual se suscita la duda de si setrata de una simple errata del legislador o si, porel contrario, ambas expresiones tienen un signifi-cado diferente, en especial en el caso de Nava-rra, que es más precisa en su delimitaciónnegativa de las operaciones realizadas fuera desu territorio11.

Evidentemente, esta distinción puede parecer in-trascendente si tenemos en cuenta que, en unainterpretación sistemática de ambas normas –Convenio y Concierto- se habla de tributar con-juntamente a ambas Administraciones (art. 19.2del Convenio y art. 15.2 del Concierto) y, segúnel significado gramatical del adjetivo, la expre-sión sólo puede referirse a Navarra/DiputacionesForales y al Estado. En un extenso y documen-tado dictamen12 ya expusimos las razones por lascuales estimamos que el concepto de territoriode régimen común que utiliza el Convenio nopuede identificarse con el resto del Estado menosNavarra, sino que habría que excluir también alPaís Vasco, que no es territorio de régimencomún. Y que, también, pese a que la expresiónutilizada es diferente, tampoco cabe, en materiatributaria, deducir del Concierto que territoriocomún es el resto del Estado (incluida Navarra),de tal manera que ambos textos, con distintas ex-presiones, utilizan territorio común como con-cepto equivalente a territorio no foral.

Sólo con ello evitaríamos situaciones en las quees menester aplicar la normativa estatal, aunqueel sujeto pasivo del Impuesto sobre Sociedades

no realice materialmente ninguna operación enterritorios no forales, teniendo, además, su domi-cilio en Navarra o en alguno de los territorios his-tóricos13.La JAN tuvo ocasión de pronunciarse endos ocasiones (Resoluciones de 4 de abril de2008, conflictos 16 y 17), aunque curiosamente enninguna de las dos resolviese un conflicto (pesea la expresión utilizada y que hemos extraído delas citadas resoluciones y de la doctrina del TSque señalaremos a continuación) sino sendasconsultas respecto de las cuales no se alcanzó unacuerdo en el seno de la Comisión Coordinadoraprevista en el art. 67 del Convenio, razón por lacual la cuestión fue elevada a la JAN, conformelo dispuesto en el apartado 2.g) del citado pre-cepto. Las Resoluciones citadas hacen una loa-ble interpretación de las posiciones de lasAdministraciones interesadas14, ofreciendo unaexcursión (bastante extensa y en ocasiones inne-

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11 En el conflicto 17 que desemboca en la Resoluciónde la JAN de abril de 2008, que veremos ut infra, la Di-rección General de Coordinación con las HaciendasTerritoriales argumenta que los términos (diferentes) uti-lizados por el Concierto y el Convenio son “sinónimos”(sic), añadiendo algo que nos sorprende, y que vere-mos no acoge exactamente ni la JAN ni el TS, en cuyavirtud “al considerar el territorio vasco como «común»a efectos del Convenio con Navarra, la normativacomún aplicable sería la vasca no la estatal como sos-tiene la Comunidad Foral de Navarra”.12 Dictamen sobre “El concepto de régimen común enel Impuesto sobre Sociedades a efectos de determinarla competencia para la exacción del citado tributo”,(abril 2004). Por razones de elemental confidencialidad,no señalaremos la empresa que solicitó el dictamen.

13 Supongamos un sujeto pasivo con domicilio fiscal enNavarra, que realiza el 24% de sus operaciones en laComunidad Foral y el 76% de las operaciones en el PaísVasco. Con la interpretación finalmente aceptada porel TS, ese sujeto aplicaría la normativa del Estado e in-gresaría en este un porcentaje de la cuota del IS equi-valente a las operaciones realizadas en el País Vasco,al ser considerado este como territorio común. El mismoejemplo se puede postular a la inversa, es decir, un su-jeto pasivo domiciliado en Bizkaia (que era el supuestodel dictamen) que realiza el 24% de sus operaciones enel País Vasco, un 3% en Navarra y un 73% en territoriocomún (entendido como no foral). La pretensión –final-mente desestimada por el TS- era que tributase en régi-men de cifra relativa de negocios pero aplicando lanormativa del territorio histórico de Bizkaia puesto queno realizaba más del 75% de sus operaciones en territo-rio común, sino que en los territorios forales realizaba el27% de sus operaciones. La Oficina Nacional de Inspec-ción consideró que Navarra era territorio común a efec-tos del Concierto y, tras un largo y proceloso caminoprocesal, el asunto concluyó en el TS. Que el supuestohaya sido calificado como absurdo (vid. nota siguiente)no exime que pueda producirse.14 En palabras de la JAN, “Este es el caso que la Comu-nidad Foral de Navarra ha presentado como pruebadel supuesto absurdo a que conduce la consideracióndel País Vasco como territorio común, pero no puededecirse que sea una situación extravagante la de la so-ciedad domiciliada en Navarra que realice el 75% desus operaciones en el País Vasco y quede sometida ala normativa del Estado. Esa normativa del Estado es,desde la perspectiva de las Convenio, cualquier nor-mativa estatal no navarra, tanto la emanada de lasCortes Generales como la de las Juntas Generales vas-cas, pues no es el Convenio el lugar adecuado paradistribuir competencias de inspección entre el Estado ylas Diputaciones vascas”


cesaria, ya que la consulta se refería stricto sensual Impuesto sobre Sociedades y más en concretoal art. 18.2 del Convenio) sobre los distintos im-puestos y preceptos del Convenio que utilizan lasexpresiones territorio común o ambas Administra-ciones para llegar a la conclusión, plasmada enel acuerdo, que “el concepto territorio de régi-men común del artículo 18.2 del Convenio Eco-nómico entre el Estado y la Comunidad Foral deNavarra debe considerarse integrado por todoterritorio español que sea distinto del territorio dela Comunidad Foral de Navarra”.

Dos consideraciones sobre esta Resolución, antesde entrar en la doctrina del TS: por un lado, peseal esfuerzo de los miembros de la JAN, no hemoslogrado entender cómo justifican que territoriode régimen común en el Impuesto sobre Socie-dades sea equivalente a territorio común, puestoque el análisis riguroso de todos los impuestos querealiza sólo sirve para definir el calificativo, no elsustantivo o, dicho en otros términos, ¿por qué ypara qué en el art. 18.2 del Convenio se utiliza“territorio de régimen común” cuando, por ejem-plo, en otros preceptos se habla de territoriocomún o de territorio del Estado? Es la duda quenos sigue asaltando, no obstante, reconocer lasolidez de la Resolución.

Por otro lado, hay una contradicción flagrante y,posiblemente, un exceso de la JAN a la hora dedeterminar la legislación aplicable. Hemos visto(nota anterior) como, acertadamente consideraque el Convenio no es la norma adecuada paradeterminar la legislación aplicable en la distribu-ción competencial entre el Estado y el PaísVasco; dando por válida esta premisa, cabe su-poner que tampoco la JAN es competente paradeterminar cuál es la normativa aplicable (esta-tal o vasca) una vez que ha considerado que elPaís Vasco es territorio común a efectos del Con-venio. Pese a ello, estima que la normativa apli-

cable es la estatal, cuando, precisamente en lí-neas anteriores habíamos atisbado que sosteníalo contrario acogiendo las tesis del Ministerio deHacienda15. En cualquier caso y salvo estas dosobjeciones menores, queda clara la posición dela JAN.

No obstante, el Gobierno de Navarra recurrió envía contencioso-administrativa y ello desembocóen la STS (recurso 365/08) de 26 de mayo de 2009que resuelve la cuestión confirmando las Resolu-ciones de la JAN (aunque nos hayamos centradoen una, la otra es meramente reiterativa); la ci-tada sentencia es muy escueta pero clarifica-dora. Los principios básicos que sienta son lossiguientes y los citamos literalmente por no sermuy extensos:

a) “En dicho Convenio [Económico] son doslas administraciones territoriales que con-curren. De una parte, la Comunidad Foralde Navarra, cuyo territorio está perfecta-mente delimitado a estos efectos, de otrolado, la Administración del Estado, cuyoterritorio no está menos perfectamente de-limitado, el resto del territorio español queno es la Comunidad Foral de Navarra”


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Desde luego, este sería el párrafo más interesante de laResolución, si aislamos la referencia concreta a las com-petencias de inspección, es decir, que, «obiter dicta»,la JAN considerase en el supuesto tratado que se apli-caría la normativa vasca, no en cuanto foral, sino encuanto común. Veremos en el texto principal que es unespejismo, porque al final se decanta por la otra op-ción.

15 En concreto, señala la Resolución citada lo siguiente:“En nuestra opinión, la normativa estatal es la normativadel Estado, incluyendo en ella el Concierto con la Co-munidad Autónoma del País Vasco, que no atribuye alPaís Vasco la facultad de regular el Impuesto sobre So-ciedades para entidades que no tengan su domicilioen el País Vasco, por más que allí se realice la totalidadde las operaciones de dicha sociedad. Según hemosapuntado en páginas precedentes, no excluimos queexistan razones para pensar que esta solución no es lamás deseable, pero no por ello es absurda y jurídica-mente rechazable. Sólo el legislador competente paraaprobar o modificar el Convenio o el Concierto esquien puede legítimamente optar por otros criterios dis-tintos de los que actualmente se desprenden de sutexto” Ignorábamos que una de las funciones de laJAN fuese interpretar el Concierto vasco; con indepen-dencia de que, paradójicamente, estemos de acuerdocon esta interpretación, creemos que se extralimitó enlas funciones que tiene asignadas. No obstante, nohemos tenido acceso al texto de la consulta y por ellono podemos extraer consecuencias de si la sociedadsolicitaba, además de la interpretación del conceptode territorio de régimen común, que se le señalase lalegislación aplicable, en cuyo caso, levantamos estasobjeciones.


b) “La segunda conclusión que de todo estose deriva es la de la absoluta imposibilidadde considerar la existencia de un tercer te-rritorio, distinto al de las administraciones in-tervinientes, pues si así fuera su ausenciaen el Convenio crearía serias dudas sobrela validez del mismo, lo que claramente nodesean ninguno de los litigantes”.

c) “La tercera nota es la de que es indiferentela diversidad del territorio que integra eldenominado "territorio de régimen común"de la Administración del Estado, pues lo re-levante y determinante es que todo élconfigura el territorio de la Administracióndel Estado en el Convenio. Por eso, el me-ritorio esfuerzo desplegado por la repre-sentación de Iberdrola16 a fin de acreditarque en la Constitución Española, Estatutosde Autonomía y Leyes Especiales se distin-gue entre "territorio de régimen común" y"territorio foral" es baldío. Aunque tal inter-pretación sea correcta, lo relevante, lo de-cisivo, lo crucial, lo determinante del litigioque ahora decidimos no es la concepciónde lo que sea "territorio de régimen comúnen el ordenamiento español" sino lo queen la Ley del Convenio Especial del Estadocon Navarra, que interpretamos, se consi-dera como tal y que no es otra cosa quetodo el territorio español que no es Nava-rra”.

Aunque sigamos discrepando de la doctrina delTS, no cabe otro remedio que acatarla y así sehizo desde la JAPV en alguna de sus resolucionesque no vamos a enumerar, para no alargar enexceso este epígrafe. Tras señalar, acertada-mente, para centrar el objeto del proceso, que

“El objeto de este litigio radica en decidir la inter-pretación de los términos "territorio de régimencomún" utilizados por el artículo 18.2 y otros de laLey del Convenio Económico entre el Estado y laComunidad Foral de Navarra”, entra en el temade la normativa aplicable, de forma indirecta,primeramente, al asumir las conclusiones delAbogado del Estado y de las resoluciones com-batidas, y, más adelante, de forma expresa por-que, como señala, “los razonamientos no son sinouna consecuencia insoslayable del principio ex-puesto” (FJ 4º). Y, para mayor claridad, en elmismo fundamento jurídico copia (por ello no loreproducimos) el fundamento jurídico 41 de laResolución de la JAN de 4 de abril de 2008, conlo cual también la cuestión de la legislación apli-cable queda resuelto por la doctrina de nuestroalto tribunal17.

Como hemos señalado anteriormente, la JAPVno pudo por menos que aceptar el criterio del TSy, por lo tanto, no existe discrepancia entrambasJuntas Arbitrales.

En todo caso, y con ello concluimos este epí-grafe, con esta concreción de lo que se entiendepor territorio común se consuman las observacio-nes que hacíamos en la introducción en el sen-tido de que, desde el vigente ordenamientojurídico, Navarra y los tres territorios históricos delPaís Vasco son compartimentos estancos, lo cualpuede –y de hecho da lugar- originar supuestosque se han calificado como absurdos y a los cua-

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16 Aunque sea anecdótico, es curiosa la participaciónde la citada sociedad en el proceso, ya que no habíasido la empresa consultante en ninguno de los dos con-flictos que, acumuladamente, resuelve la STS que co-mentamos. Incluso el propio TS se pregunta enconcepto de qué es parte en el proceso (demandanteo demandado), porque no lo señala en el escrito depersonación. Ni fue parte en la resoluciones combati-das, ni impugnó las mismas pero como su posición erasustancialmente idéntica a la de la Comunidad Foralde Navarra y “ostentaba un evidente interés en otrosprocedimientos”, fue admitida.

17 Incluso, para reforzar su tesis, cita un Acuerdo de laComisión Coordinadora (esta era la denominación quetenía, conforme el art. 40 de la Ley 12/1981, de 13 demayo) del Concierto Económico de 7 de abril de 1995donde se señalaba literalmente que “Por último, es ne-cesario apuntar que dado que la empresa operará enterritorio común, en territorio de la Comunidad Foral deNavarra, con respecto a la aplicación del Concierto, elterritorio de la Comunidad Foral será considerado terri-torio común, con todas las implicaciones que conllevaen el cálculo del volumen de operaciones y del lugarde localización de las mismas”. El refuerzo, con cita deun acuerdo administrativo, podía haber sido ahorradosi tenemos en cuenta que, como señalamos al princi-pio, el Concierto (en su versión de 1981 o de 2002)nunca ha utilizado la expresión “territorio de régimencomún” que es lo que se debatía en el proceso con-tencioso. Reiteramos que es una expresión únicamentedel Convenio y algún significado jurídico debería tenerel que se aparte de lo señalado en el Concierto.


les sólo puede poner coto una reforma de la le-gislación18.

Pero no debemos olvidar que nuestro objetivo esexaminar el papel de las respectivas Juntas Arbi-trales y determinar si es posible que se planteenconflictos desde órganos administrativos situadosen uno u otros territorios forales y que planteenproblemas de incompetencia, opuesta como ex-cepción por la Administración frente a la que sedirige la solicitud. En este sentido, habrá que acu-dir a la casuística que nos suministran las resolu-ciones procurando ofrecer una descripción delproblema y plantear las vías de solución.

III.- DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA SOBRE RESOLU-CION DE CONFLICTOS HORIZONTALES Y JUNTASARBITRALES DE LOS TERRITORIOS FORALES19.

Los problemas que devienen de la incomunica-ción entre Convenio y Concierto repercutieron,

en un primer momento, en las relaciones entre lasAdministraciones forales implicadas y, por exten-sión, fue menester la creación de doctrina admi-nistrativa que, acertada o erróneamente,enervase la tradicional resistencia a que unaJunta Arbitral que no fuera la prevista en lanorma reguladora de sus derechos históricos enmateria tributaria pudiera resolver un conflictocuando se consideraba que afectaba a tributosconcertados (País Vasco) o convenidos (Nava-rra). En otros términos, si una Diputación foralplanteaba ante la JAPV un conflicto que impli-case a Hacienda Tributaria de Navarra, la excep-ción tradicionalmente opuesta era laincompetencia de dicha Junta Arbitral. Lomismo, como veremos, sucedía a la inversacuando, entre otras, la Diputación Foral de Biz-kaia era parte en un conflicto promovido por laHacienda Tributaria de Navarra ante la JAN. Porotra parte, como veremos, no había doctrina ad-ministrativa consolidada ni doctrina jurispruden-cial –que no llega sino en 2013- de tal maneraque en un primer momento ambas Juntas tuvie-ron que hacer un esfuerzo hermenéutico notablepara resolver la declinatoria de competenciaopuesta por una de las partes (siempre la Admi-nistración frente a la que se dirige el conflicto).

Y ya el paradigma de las contradicciones se pro-ducía cuando ambas Administraciones se reque-rían mutuamente de incompetencia en relacióncon un determinado contribuyente o con una re-lación jurídica individual, lo cual sucedió, porejemplo, en el caso del IVA, tributo en el que loscambios de domicilio fiscal arrastrando devolu-ciones pendientes desde otra Administraciónconstituyó un clásico en determinados momen-tos20 .


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18 Las Resoluciones de la JAN y la STS reproducidas serefieren al Impuesto sobre Sociedades. Por salirnos deeste impuesto, podemos poner un supuesto del Im-puesto sobre Sucesiones y Donaciones donde la regu-lación del Concierto y del Convenio ha sidotradicionalmente distinta. Así, si una persona traslada suresidencia desde Navarra hasta Bizkaia y pasa a tenersu domicilio fiscal en este territorio histórico pero falleceantes de que hayan transcurrido cinco años desde elcambio de residencia, sabemos ex art. 25.Dos del Con-cierto que las Diputaciones Forales aplicarán las normasde territorio común cuando el causante o donatario hu-biere adquirido la residencia en el País Vasco conmenos de 5 años de antelación a la fecha del devengodel Impuesto. Pues bien, ¿cuáles son las normas de te-rritorio común? Según se desprende de la STS comen-tada, serían las normas contenidas en la Ley 29/1987,de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones yDonaciones, con lo cual los causahabientes tributaríana Bizkaia aplicando la normativa del Estado y no la deNavarra, lo cual es absurdo pero deriva del hecho deconsiderar a Navarra como territorio común desde elConcierto. Y ya no queremos complicar más el ejemplosi la Comunidad Autónoma de procedencia es, porejemplo, Madrid, porque entonces habría que plantearla cuestión de si aplica íntegramente la norma estatalo, al tratarse de un tributo cedido para las Comunida-des de régimen común, aplicaría también la normativaen materia de reducciones o tarifa establecida por laComunidad de Madrid. Como puede observarse losejemplos no son tan extravagantes como a primeravista parecen.19 Aunque bastante antiguo, ya intuíamos alguno deestos problemas, en DE LA HUCHA CELADOR, F. El Con-cierto Económico del País Vasco y el Convenio Econó-

mico de Navarra: relaciones horizontales y conflictospotenciales en REDF, Ed. Civitas, Madrid, núm. 123,2004, pp. 559-601.20 Si bien es cierto que, numéricamente, los mayoresconflictos de este tipo se produjeron entre Administra-ciones forales y la AEAT, y el problema ha quedado de-finitivamente resuelto. Dicho de forma expresiva,cualquier Administración (estatal, navarra o vasca) seconsideraba no competente para las devolucionescuando se producía un cambio de domicilio fiscal queoriginaba un “arrastre” de tal manera que si bien la de-volución podía corresponder total o parcialmente aoperaciones realizadas en otro territorio, la solicitud de


No obstante, algunos autores se habían pronun-ciado sobre el problema, antes que se resolviesenlos primeros conflictos, y justo es que hagamosuna referencia a alguno de ellos. En este sentido,me ocupé de este asunto en dos ocasiones en elaño 2006; en la primera de ellas ya señalabacomo “los mecanismos de solución de conflictosentre territorios forales aparecen resueltos bajo unprisma vertical y no horizontal por nuestro orde-namiento, es decir, con la intervención del Es-tado, ya que así se deduce de la presencia derepresentantes por él propuestos en ambas Jun-tas Arbitrales”21. Tras proceder a examinar los pre-ceptos reguladores de ambos órganos, sentabaque sólo desde una interpretación “ultraliteral”del art. 51 del Convenio se podía negar la com-petencia de la JAN para resolver conflictos en losque estuviera implicada no sólo la Hacienda Tri-butaria de Navarra sino también una DiputaciónForal.

Entendíamos entonces y suscribimos ahora queno cabe la competencia concurrente o compar-tida entre ambas Juntas Arbitrales y que “desdeluego, no cabe argumentar que el conflicto sesubsanaría a través del recurso ante la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo,que es el único mecanismo reaccional previstopor los arts. 51.3 del Convenio y 67 del Conciertocontra los acuerdos de la Junta Arbitral, ya que,si esta fuera la única fórmula, el Tribunal Supremose vería, previsiblemente, obligado a resolver concarácter previo la cuestión de la competenciade ambas Juntas”22. Estamos exponiendo breve-mente nuestra posición en 2006 y ocasión habrá,a la vista de la existencia posterior de doctrinaadministrativa y jurisprudencial, para concluir siesta postura tiene sentido y puede mantenerseen los momentos actuales. Tras consideracionesde «lege ferenda» que, hic et nunc, no se cimien-

tan hoy, señalaba que “no cabe plantear que lacompetencia de las Juntas Arbitrales23 respecti-vas corresponderá a aquélla ante quien se inicieel procedimiento o se suscite el conflicto (lo cualconstituiría una alternativa) puesto que se com-padece mal con cuestiones básicas de DerechoProcesal Administrativo el que el recurrente elija,a su conveniencia, el órgano que ha de resolverla impugnación, el conflicto o la cuestión contro-vertida”. Para concluir esta breve incursión enuna de mis obras señalaba que “la cuestión nose puede resolver acudiendo al criterio temporalen cuya virtud quien primero plantee el conflictoarrastra a la otra institución afectada a su fuero”.Puesto que los argumentos aquí sintetizados se-rían repetidos en otra monografía dedicada alConvenio juzgamos innecesaria su reiteración,dando cuenta, simplemente de su existencia24.Carece de relevancia en el problema que nosocupa, nuestra colaboración más reciente25 enel tema que nos ocupa, que, empero, debe sersometida a revisión a la vista de la jurisprudenciadel TS en la materia (inexistente en el momentode la redacción de aquella).

De esta cuestión se ha ocupado, más reciente-mente, el profesor SIMON ACOSTA26, si bien desde laperspectiva de la Junta Arbitral de Navarra y del

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aquella se producía una vez operado el cambio de do-micilio fiscal. 21 El régimen jurídico del Concierto Económico. Funda-ción Ad Concordiam, Bilbao, 2006; págs.170-186. Enconcreto el entrecomillado del texto se contiene en lapág. 180, si bien el argumentario íntegro exigiría trans-cribir un número ingente de razonamientos, cosa quesería impropia de esta colaboración.22 DE LA HUCHA CELADOR, F., op.cit. p. 182.

23 Obsérvese cómo ya entonces utilizábamos el plural ynegaba anteriormente la posibilidad de interpretar lite-ralmente el art. 51 del Convenio, de forma que perte-nece a la imaginación de alguien (o a una insuficientelectura de mis razonamientos) atribuirme que los con-flictos entre territorios forales (vascos y Navarra) sólo po-dían resolverse por la JACE.24 El régimen jurídico del Convenio Económico de la Co-munidad Foral de Navarra, FEDHAV, Donostia, 2006, enespecial pp. 198-209. Téngase presente que, no obs-tante la fecha de edición, el libro se concluyó en sep-tiembre de 2005, es decir, antes de la aprobación delReglamento de la JAN y, por supuesto, de la norma re-glamentaria de la JACE.25 DE LA HUCHA CELADOR, F. El sistema de gestión y re-clamaciones previsto en la Ley General Tributaria: Elpapel de la Junta Arbitral del País Vasco en AA.VV. Tra-tado de la Ley General Tributaria. Homenaje a ÁlvaroRodríguez Bereijo. Ed. Aranzadi-Thomson Reuters, CizurMenor, 2010, Tomo II, pp. 1251-1270.26 Sujetos y objeto del conflicto ante la Junta Arbitral delConvenio Económico entre el Estado y la ComunidadForal de Navarra, en Revista Jurídica de Navarra, Go-bierno de Navarra, Pamplona, núm. 48 (2009), págs. 75-105.


Convenio. Tras rechazar, con buen criterio, la inter-pretación literal del art. 51.1.b) del Convenio para re-solver el problema, al considerarlo un “residuohistórico”27, los dos argumentos fundamentales queutiliza para defender la preeminencia de la JAN son,por un lado, la naturaleza paccionada del Conve-nio y, por otro, que es más antigua que el Con-cierto28. Ninguno de los dos argumentos nos pareceenteramente suficientes, porque no se trata de unproblema de preeminencia de órganos, sino, en sucaso, de distribución de competencias. Pero, en pri-mer lugar, y aunque lo señale el art. 45 del Amejora-miento y así se denomine la Ley de 16 de agosto de1841, lo cierto es que, salvo por las especialidadesformales en la formación del proyecto de ley y en sutramitación parlamentaria –que, por cierto, son simi-lares a las del Concierto- nunca hemos entendido,ex CE de 1978, que significa una norma paccio-nada29 ni si el adjetivo, amén del halo histórico, tienealguna relevancia material (no sólo formal).

En cuanto a la historia del Convenio, a la que elautor, con conocimiento profundo, dedica unos pá-rrafos para justificar su posición, es dudosa su incar-dinación (si seguimos los rasgos modernos delmodelo) en 1841, fecha en la que se produce la des-aparición de Navarra como Reino de iure (de factose produjo años atrás) y su transformación en provin-cia foral. En el caso de los Conciertos (en plural, -afir-maríamos- puesto que se referían a cada uno de losahora denominados territorios históricos) es ciertoque se introducen en el ordenamiento español conla Ley de 21 de julio de 1876, pero hay que concor-dar que antes las provincias vascas estaban exentas(no sucedía lo mismo en Navarra desde 1841 almenos, pese a disponer de un régimen tributario par-ticular) y que la citada Ley (derogada por la CE de1978) intenta pasar a una situación de igualdad enel sostenimiento de las cargas públicas30.

En todo caso, no vamos a entretener al lectorcon disquisiciones y legítimas discrepancias histó-ricas31 si de ellas no extraemos nada útil paranuestro propósito. Es cierto que el Convenio nopuede ser modificado unilateralmente, ni que elEstado puede disponer de las facultades de Na-varra a través de una norma donde ésta no par-ticipe (como sería el Concierto), pero a la inversatambién se produce la misma situación y, portanto, el Concierto de 1981 y su Junta Arbitral nopueden verse afectados por un Convenio de1990 (el vigente) aunque se haya modificado sus-tancialmente en 2003. En todo caso, no creemosque el problema se resuelva atendiendo a crite-rios de antigüedad de las instituciones o a discu-siones bizantinas sobre el concepto de normapaccionada (que se remonta al siglo XIX y queexpresa la formación de la norma jurídica a tra-vés de un concurso de voluntades) y, por tanto,no compartimos la afirmación en cuya virtud “losconflictos que se susciten entre la ComunidadAutónoma del País Vasco o sus Diputaciones Pro-vinciales (sic) con la Comunidad Foral de Navarrase deben residenciar ante la Junta Arbitral delConvenio”32.


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27 No obstante, y siendo cierto el anacronismo, tiempohan tenido el Estado y Navarra para ajustar la redac-ción, ya que desde 1990 ha habido varias reformas delConvenio.28 Op.cit. pág. 91.29 Con el concepto que, modernamente, se le da, losEstatutos de Autonomía serían, por ejemplo, normaspaccionadas.30 Tampoco tiene mucho sentido entrar ahora en un de-bate histórico sobre si el primer Convenio se contiene o

no en la Ley de 1841, porque para ello habría queahondar en qué se entiende por Convenio. Una posi-ción intermedia es la de ARANBURU URTASUN, M. Pro-vincias exentas. Convenio-Concierto: Identidadcolectiva en la Vasconia peninsular (1969-2005), FED-HAV, Donostia, 2006.31 Si bien es cierto que la STS de 9 de julio de 2007 se en-dereza a efectuar una investigación histórica sobre lasdiferencias entre Convenio y Concierto, no lo es menosque, indirectamente y sin mencionarla en los funda-mentos pero respondiendo a una alegación, dichadoctrina ha recibido un correctivo en lo que se refierea Navarra con las SSTC 208/2012, de 14 de noviembre y110/2014, de 26 de junio.

En este sentido, la citada STS fue invocada, como pri-mera alegación, por la Letrada del Parlamento de Na-varra y el TC. Expresamente el TC en la primera de lassentencias (FJ 4º) señala que “la competencia en ma-teria financiera y tributaria de Navarra no trae su causade esta norma [se refiere a la Ley Paccionada de 1841]ni de los Convenios que le siguieron, sino que tiene suorigen inmediato e indiscutible en la Constitución, queademás se refiere a la actualización de los derechoshistóricos, lo que implica que éstos no puedan conside-rarse petrificados”. 32 SIMON ACOSTA, E., op.cit., p. 91. Obviando la erratacuando habla de Diputaciones provinciales, en vez deforales, introduce un ejemplo que no atisbamos a com-prender cuando señala que, “por esas mismas razones


Rogamos disculpas a otros autores que, con igualesfuerzo, dedicación y justificaciones, han tra-tado esta cuestión, pero razones de espacio nosimpiden profundizar en otras posiciones doctrina-les, máxime cuando algunas de ellas (incluidaslas nuestras) han de ser objeto de rectificación ode matización a la vista de la doctrina adminis-trativa y jurisprudencial.

En cuanto a la doctrina administrativa, entresa-caremos las resoluciones de las Juntas Arbitralesque sean más relevantes, para no dar una exten-sión desmesurada a nuestra colaboración, ni ex-tendernos –solo las citaremos- en las queconstituyan mera reiteración.

En este sentido, hay que tener en cuenta, en pri-mer lugar, la Resolución 10/2011, de 2 de mayo,de la JACE33 en relación con un conflicto plante-ado por la Diputación Foral de Gipuzkoa frente ala Hacienda Tributaria de Navarra donde –pres-cindiremos del fondo del asunto- por esta seopone al requerimiento de inhibición efectuadapor la primera en relación con la gestión, liquida-ción y exacción del IVA hasta la fecha en que seproduce el traslado del domicilio fiscal de la en-tidad desde el citado territorio histórico hacia laComunidad Foral. La correspondiente OrdenForal se notificó tanto al Gobierno de Navarracomo a la AEAT, quien sí contestó afirmando quelas competencias eran de la Hacienda Tributariade Navarra; ante el silencio de la Hacienda Tribu-taria de Navarra-Gobierno de Navarra, la JACEacordó admitir a trámite el conflicto y notificar elplanteamiento a ésta última Administración34.

Tras la notificación, el Gobierno de Navarra con-testa, oponiéndose a la tramitación del conflictoen base a dos argumentos: por un lado, rechazala competencia de la JACE (y, en coherencia, noformula ninguna alegación sobre el fondo) y, porotro, considera que estos conflictos deben ser re-sueltos en la vía contencioso-administrativa.

Centrándonos en la primera cuestión, que es lamás relevante, y exponiendo sumariamente susargumentos, pueden condensarse del siguientemodo:

a) El carácter bilateral tanto del Conveniocomo del Concierto y la inexistencia devínculos o relaciones horizontales en las ci-tadas normas entre los territorios históricosy la Comunidad Foral de Navarra.

b) Niega que ninguna de las dos Juntas Arbi-trales puedan resolver conflictos entre lasAdministraciones forales, añadiendo quesupondría una invasión injustificada decompetencias el que la JACE resolviesesobre el fondo del asunto. A fortiori, añadeque Navarra no es una Comunidad Autó-noma sino una Comunidad Foral.

c) La naturaleza paccionada del Concierto ydel Convenio reclamaría que, caso depretenderse la existencia de órgano arbi-tral que dirimiese los conflictos entreambas Administraciones, se conviniesepreviamente y se plasmase en ambos tex-tos.

d) Sólo la JAN o los tribunales de justicia pue-den anular una decisión de la HaciendaTributaria de Navarra y puesto que no seha producido esta circunstancia, el con-flicto debe ser resuelto en vía contencioso-administrativa.

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[¿la antigüedad?, nos preguntamos nosotros], es com-petente la JACE frente a la Junta Arbitral de Resoluciónde Conflictos en materia de tributos cedidos a las Co-munidades Autónomas que se creó en 1996”. Creemosque es un problema de competencia, no de antigüe-dad. 33 Si bien sólo se ocupa de aspectos procedimentalesen relación con la JACE, como su título indica, es inte-resante la selección efectuada por MERINO JARA, I. LaJunta Arbitral del Concierto Económico desde la pers-pectiva procedimental en ZERGAK, núm. 47, 2014, pp.133-165; en especial la nota 2 donde recoge los princi-pales artículos doctrinales sobre la JACE.34 En su reunión de 12 de septiembre de 2008; si citamosla fecha es sólo para determinar que, en la misma,quien suscribe esta colaboración, era todavía miembro

de la JACE y por la numeración y el criterio de repartoseguido, el ponente de la futura resolución, si bien lademora en la elaboración de ésta y los cambios en laJACE, por imperativo legal, determinaron que, final-mente, la ponencia fuera realizada por otro miembro,si bien la JACE –esto es anecdótico- nunca ha señaladolos ponentes en sus Resoluciones.


Estando bien estructurados los argumentos, haydos cuestiones que no quedan claras: por unaparte, cómo se llega directamente a la vía con-tencioso-administrativa si no está previsto, encaso de conflicto, en ninguna norma jurídica; porotro lado, y aunque sea un tema menor, se incu-rre en un nominalismo absurdo cuando se señala,indirectamente, que la JACE solo puede resolverconflictos entre la CAPV y/o los territorios históri-cos respecto de las Comunidades Autónomas yno frente a una Comunidad Foral, como si ésta,pese a la denominación, no fuera subsumible,constitucionalmente, en dicha categoría gene-ral35.

Dejando de lado los argumentos de la Diputa-ción Foral de Gipuzkoa, defensora de la compe-tencia de la JACE, ésta –en la Resolución citada-establece la siguiente doctrina:

a) Ningún precepto del Concierto Econó-mico excluye la competencia de la JACEpara conocer los conflictos entre los terri-torios históricos del País Vasco (Diputacio-nes Forales) y la Comunidad Foral deNavarra.

b) Conforme la STS de 26 de mayo de 2009(citada en el epígrafe anterior de formareiterada) se considera, desde una inter-pretación gramatical del Concierto, que laComunidad Foral de Navarra es territoriocomún y tiene, a estos efectos, un trata-miento homogéneo al del resto de Comu-nidades Autónomas.

Si bien la Resolución es concisa, los argumentosque utiliza son meridianos a la hora de fijar sucompetencia.

El segundo pronunciamiento de la JACE tuvolugar a través de su Resolución 20/2011, de 26 dejulio, en el conflicto planteado por la DiputaciónForal de Gipuzkoa frente a la Hacienda Tributariade Navarra en relación con el domicilio fiscal deuna entidad. En este caso, vamos a ser muchomás breves porque, aunque el asunto de fondosea distinto, las alegaciones son las mismas. Dehecho la admisión a trámite del conflicto se pro-duce el mismo día 12 de septiembre de 2008 y elGobierno de Navarra contesta en los mismos tér-minos que hemos sintetizado a la hora de co-mentar la resolución anterior.

También la JACE resuelve la declinatoria de com-petencia en los mismos términos y con los mismosargumentos que hemos señalado anteriormente;la única peculiaridad, si queremos llamarla así, esque, al referirse a las discrepancias en materia dedomicilio fiscal, el conflicto se inserta en el art.66.1.c) del Concierto, precepto que en concretono señala nominatim quienes son las Administra-ciones interesadas, problema fácilmente resolu-ble mediante la interpretación lógica ysistemática y la conexión de dicho precepto conel art. 66.1.a) del mismo corpus legal.

La tercera Resolución de la JACE que traemos acolación es la 22/2011, de 27 de septiembre, quetrata de un problema similar a la primera (por sin-tetizar, el traslado de saldos del IVA en caso decambio de domicilio fiscal). No obstante, aquíhay una declaración de incompetencia de la Di-putación Foral de Gipuzkoa para admitir una mo-dificación de una autoliquidación practicadapor una entidad, como consecuencia del cam-bio de domicilio, a la que se contesta por la Ha-cienda Tributaria de Navarra en el mismo sentido,es decir, considerándose también incompetentepara la devolución de saldo existente a favor dela entidad hasta el traslado de su domicilio fiscala Gipuzkoa.

Los argumentos, en fase de instrucción, emplea-dos por el Gobierno de Navarra son idénticos a


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35 En este sentido sorprende la reiteración de la mismaalegación en cualesquiera sedes administrativas o judi-ciales, puesto que ya se pronunció tempranamente laSTC 16/1984, de 6 de febrero (FJ 3º) cuando señaló que“La Comunidad Foral navarra se configura, pues, den-tro de ese marco constitucional, como una ComunidadAutónoma con denominación y régimen específicos,que no excluyen su sometimiento, como las restantesComunidades Autónomas, a los preceptos constitucio-nales que regulan el proceso autonómico”, añadiendoque la CE de 1978 utiliza el término genérico de Comu-nidades Autónomas para referirse a cualesquiera clasede entes territoriales que hayan accedido a dicha con-dición, cualquiera que fuera su forma de acceso (caberecordar que Navarra se basó en la Disposición Adicio-nal Primera de la CE) o su denominación.


los utilizados en las dos resoluciones anterior-mente examinadas, si bien en su descargo hayque señalar que se presentaron antes de notifi-carse la primera resolución, de tal manera queen el momento de su remisión ignoraba cuál erael criterio que seguiría la JACE. Y, evidentementetambién, esta tercera resolución de la JACE utilizalos mismos argumentos de la primera para recha-zar su incompetencia, siendo innecesaria su rei-teración36.

Los mismos planteamientos de las partes y lamisma respuesta de la JACE se producen en laResolución 7/2012, de 31 de mayo.

Por su parte, y pretendemos ser completos en laenumeración de la doctrina administrativa, lasResoluciones 12 y 13/2012, de 28 de septiembre,resuelven sendos conflictos planteados por la Di-putación Foral de Araba frente a la ComunidadForal de Navarra, motivados por las discrepan-cias existentes entrambas Administraciones entorno a la domiciliación fiscal de sendos contribu-yentes. En estas se produce una levísima varia-ción en la posición de la Hacienda Tributaria deNavarra, ya que, “en aras del principio de cola-boración”, efectúa alguna consideración en de-fensa de su posición de fondo (a saber que lasentidades no tenían su domicilio fiscal en Nava-rra), resaltando que, sin embargo, no deben sertomadas como alegaciones en sentido técnico-jurídico.

La contestación de la JACE era la esperable,pues, además ya contaba con doctrina reite-rada en este punto, de tal manera que, con citaexpresa de las Resoluciones anteriores37, vuelve aresaltar los argumentos manejados en defensa

de su competencia y que son sobradamente co-nocidos.

En el caso de la JAN38, las resoluciones inicialesson más recientes, pero no por ello menos impor-tantes, a fin de conocer la posición de ambasJuntas Arbitrales.

En puridad no cabe considerar como pronuncia-miento, la Resolución de 15 de diciembre de 2011(conflicto 21/2009) puesto que resuelve un con-flicto planteado por la Comunidad Foral de Na-varra frente a la AEAT. Si la traemos a colación esporque dicha resolución fue recurrida, en víacontencioso-administrativa, por la DiputaciónForal de Bizkaia ante el TS, quien, con buen crite-rio, inadmitió el recurso por falta de legitimaciónactiva, mediante Auto de 30 de abril de 2013;además de ello, hay que tener en cuenta que seinvoca por la Diputación Foral de Bizkaia en elconflicto que veremos a continuación.

Siguiendo un orden puramente cronológico, cita-remos, en primer lugar, la Resolución de 22 de fe-brero de 2013 (conflicto 52/2012) en relación conel conflicto planteado por el Gobierno de Nava-rra frente a la Diputación Foral de Bizkaia sobre tri-butación, en el Impuesto sobre Sociedades y enel IVA, de los servicios facturados por una compa-ñía mercantil como tarifa de acceso eléctrico alas redes ubicadas en territorio navarro. Puestoque la Diputación planteó una declinatoria decompetencia, con buen criterio, se falla separa-damente de la cuestión principal y por ello no en-tramos en el fondo de la misma. Básicamente, losargumentos empleados por Bizkaia son conoci-dos y los resumiremos brevemente:

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36 La única novedad, que podíamos haber soslayado,es que la Diputación Foral de Gipuzkoa utiliza, en de-fensa de sus tesis favorables a la competencia de laJACE, la Resolución de la JAN de 4 de abril de 2008,que, como recordamos, interpretó el concepto de “te-rritorio de régimen común” del art. 18.2 del Convenio;pues bien, sensu contrario, según los representantes delcitado territorio histórico, de la misma se desprendeque, ex Concierto, Navarra es territorio común. 37 Como simple advertencia para los interesados hayque tener en cuenta las erratas que contienen las Re-soluciones citadas cuando se remiten a algunas de lasanteriores; por ejemplo, citan en primer lugar la Resolu

ción 10/2011, de 20 de enero, cuando en realidad esde 2 de mayo. Igualmente, la Resolución 7/2012 no esde 11 de mayo, sino de 31 de mayo. En todo caso, sonerratas fácilmente advertibles desde las bases de datos.38 Un comentario excelente y recopilatorio de la doc-trina de la JAN durante los primeros siete años de exis-tencia se encuentra en SIMON ACOSTA, E. Doctrina dela Junta Arbitral de Navarra, Revista Jurídica de Nava-rra, Gobierno de Navarra, Pamplona, núm. 51 (2011),pp. 179-201. Por razones fácilmente advertibles, las Re-soluciones citadas en el texto principal no son objetode comentario, al ser posteriores al artículo doctrinal.


a) Por un lado, los arts. 66 del Concierto y 51del Convenio deben interpretarse conarreglo a la realidad jurídica existente enla actualidad

b) Tanto el Concierto como el Convenio tie-nen carácter bilateral y paccionado conel Estado y el País Vasco y la ComunidadForal de Navarra, sin que de los mismos sederiven relaciones horizontales entre los te-rritorios históricos del primero y la segunda.

c) La JAN no puede resolver los conflictosentre la Comunidad Foral y un territorio his-tórico, sin invadir las competencias deéste, amén de que los citados territorios nohan tenido participación en la composi-ción y el nombramiento de sus miembros.

Por su parte, la JAN rechaza la declinatoria enbase a los siguientes argumentos. En primer lugar,considera que las alegaciones son consideracio-nes de «lege ferenda» cuya aceptación implica-ría atribuir siempre la competencia a la JACE; porotro lado, recuerda que el ordenamiento foral viz-caíno no es originario, adjetivo que la CE predicaexclusivamente del Estado, siendo esta tesis ex-tensible tanto a la Comunidad Autónoma del PaísVasco como a la propia Comunidad Foral de Na-varra. En segundo lugar, apela al argumento his-tórico para constatar las diferencias entre elConvenio y el Concierto, fundándose, básica-mente, en la STS de 9 de julio de 2007, varios decuyos párrafos transcribe literalmente39, llegandoa la conclusión de que el régimen tributario nava-rro es paccionado e inmodificable unilateral-mente, cualidades que no pueden predicarse delConcierto Económico. Si el TS entiende por pac-cionado el hecho que siga un procedimiento es-

pecial de aprobación que requiera el concurso yacuerdo de las partes, también se predicaría esteadjetivo del Concierto y lo mismo cabe decir,desde 1981, de la inmodificabilidad unilateral; deahí la importancia, a nuestro juicio, de situarambas normas en la realidad jurídica actual, queera la pretensión de Bizkaia.

Retomando el discurso de la JAN, considera quela confrontación entre los preceptos citados delConcierto y del Convenio plantea un problemade antinomia legislativa que ha de ser resueltocon los medios admitidos en Derecho, entre loscuales cita el de preferencia temporal, el de je-rarquía y el de competencia; los dos primerosdeben ser descartados, pues dada su naturalezapaccionada ni el Convenio puede derogar elConcierto ni a la inversa y entrambas normas noexiste ninguna relación de jerarquía. No obstante,la solución a la que llega la JAN es correcta en elfondo (desestima la declinatoria) pero harto dis-cutible en sus argumentos, basados fundamen-talmente en que la JAN prevista en el Conveniode 194140 atribuía a ésta la competencia paraconocer todas las cuestiones relacionadas conla interpretación y aplicación de la presente Ley(el citado Convenio), competencia que se man-tuvo en el Convenio de 1969 y en el vigente de1990, sin que el Estatuto vasco de 1979 ni el Con-cierto Económico de 1981 pudieran modificarunilateralmente el Convenio. A continuaciónañade que, frente al Convenio, sólo prevalece laConstitución de 1978 y que, en consecuencia, lainterpretación sostenida sólo podría ser rebatidasobre la base de una hipotética inconstituciona-lidad sobrevenida del Convenio, como conse-cuencia de la aprobación de la CE, tesis que nopuede ser compartida, a juicio de la JAN.

Igualmente descarta –a nuestro juicio acertada-mente- que las discrepancias entre los territorios


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39 Con todo respeto al TS, la exploración del elementohistórico que realiza es cuestionable, sobre todocuando habla de un “régimen tributario autónomo ypropio e independiente del sistema tributario estatal ylocal” (la cursiva es nuestra) para concluir destacandola diferencia histórica entre Convenio y Concierto, yaque mientras que el primero es “considerado comofruto de un acuerdo para la aplicación de la Ley de1839, el segundo es el resultado de la aplicación y des-arrollo de una ley”. Admitiendo a efectos dialécticos ladistinción histórica, jurídicamente ambos –Concierto yConvenio- derivan de sendas leyes del Estado.

40 Añadiendo que en el caso del País Vasco no existióuna Junta Arbitral, hasta que el Decreto de 29 de fe-brero de 1952 residenció las competencias en caso deconflictos en el Ministro de Hacienda (previa audienciade la Diputación y del Consejo de Estado), pero sólopara Araba; siendo esto cierto, se debe a razones his-tóricas, sobrada y dolorosamente conocidas, sin queatisbemos en qué medida ello afecta al fondo de lacuestión.


históricos del País Vasco y la Comunidad Foral deNavarra se diriman, exclusivamente, en vía con-tencioso-administrativa, en función del criterio deque ninguna de las Administraciones implicadasestá sometida a los acuerdos adoptados por laotra, ya que ello implicaría que el contribuyentese pudiera ver afectado por actuaciones parale-las que originasen situaciones de doble imposi-ción provocadas por la falta de coordinaciónhorizontal entre las Administraciones tributarias fo-rales. Nihil obstat, no es ese el argumento paradescartar la vía contencioso-administrativa, sinoel hecho objetivo de que tanto el Conveniocomo el Concierto exijan una vía administrativaprevia.

Más trascendente es la Resolución de 7 de fe-brero de 2014 (conflicto 52/2012), que resuelve elconflicto planteado por el Gobierno de Navarrafrente a la Diputación Foral de Bizkaia sobre tribu-tación, en el Impuesto sobre Sociedades e Im-puesto sobre el Valor Añadido, de los serviciosfacturados por una entidad mercantil como ta-rifa de acceso eléctrico a las redes ubicadas enterritorio navarro, si bien, como hemos señaladoanteriormente, nuestro propósito no es, en modoalguno, entrar en el fondo del conflicto, sino de-terminar los criterios de competencia esgrimidosy, en su caso, las oposiciones, si las hubiera, ale-gadas por las partes en esta cuestión. En este sen-tido, contra la admisión a trámite del conflicto,mediante acuerdo del Presidente de la JAN el 26de octubre de 2012, se interpuso por la Diputa-ción Foral de Bizkaia recurso ante la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo;no obstante lo cual, la Hacienda Foral de Bizkaiase dirigió a la JAN mediante escrito de 3 de di-ciembre de 2012 en el que se opone a la admi-sión del conflicto y califica como nula de plenoderecho la resolución del Presidente de la JAN.Por último, en dicho escrito señala la existenciade litispendencia de su recurso contra la resolu-ción de la JAN, de 15 de diciembre de 2011, re-lativa a la competencia para conocer de losconflictos entre la Comunidad Foral de Navarray la Diputación Foral de Bizkaia41.

Básicamente la solicitud de inadmisión a trámitedel conflicto, sin entrar en el fondo del asunto, sefundamenta en los mismos argumentos que haempleado el Gobierno de Navarra frente a la ad-misión de conflictos por parte de la JACE; enefecto, la Diputación Foral de Bizkaia estima queel art. 51.1.b) del Convenio Económico y el art.66.Uno.a) del Concierto, así como la normativareglamentaria de desarrollo de ambos, deben in-terpretarse de la misma manera, con arreglo a larealidad jurídica actual42. A su juicio, ninguno deambos contempla los conflictos entre la Comuni-dad Foral de Navarra y los Territorios Históricos delPaís Vasco, dado el "carácter estrictamente bila-teral de la relación con el Estado" del Convenioy el Concierto. Se considera que la DiputaciónForal de Bizkaia no ha participado en la compo-sición y nombramiento de la Junta Arbitral de Na-varra, por lo que ésta no puede resolverconflictos que afecten a su competencia, parade ello concluir que la controversia debería resi-denciarse ante la jurisdicción contencioso-admi-nistrativa43.

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41 Dicha Resolución, como hemos visto en el párrafo an-terior, no se refería a ningún conflicto entre la Diputa

ción Foral de Bizkaia y el Gobierno de Navarra y, si bienes cierto que en el momento de presentación del es-crito existía litispendencia, cabe recordar que el TS in-admitió el recurso por falta de legitimación activa,como hemos señalado, mediante Auto de 30 de abrilde 2013.42 Aunque sea una cuestión menor y colateral, cabeplantearse si las funciones de la Junta Arbitral que re-cogen tanto el Convenio como el Concierto no se re-ducen, en realidad, sino a una, consistente endeterminar el punto de conexión aplicable. En este sen-tido, se ha pronunciado la STS de 7 de junio de 2012cuando señala que “En realidad los tres apartados [delart. 51.1 del Convenio] hacen referencia a conflictossobre puntos de conexión que surgen en la aplicacióndel Convenio, dado que la referencia a la proporciónde operaciones en el Impuesto sobre Sociedades y porel Impuesto sobre el Valor Añadido y a la domiciliaciónde los contribuyentes son casos particulares de puntosde conexión”. 43 Con independencia del gran rigor técnico y el pro-fundo conocimiento doctrinal y práctico del Concierto,por parte de la persona que redactó el escrito en nom-bre de la Hacienda Tributaria de Bizkaia, la posible crí-tica que cabría hacer es similar, mutatis mutandis, a larealizada en su momento al Gobierno de Navarra. ¿Envirtud de qué norma cabe acceder directamente a lajurisdicción contencioso-administrativa? Por otro lado,y con el más respetuoso afecto, teniendo en cuenta losprecedentes de la JACE en conflictos entre su territoriohistórico y la Comunidad Foral de Navarra, cabe plan-tearse por qué no se adhirió a la excepción de incom-


Por su parte, la JAN, tras un notable esfuerzo porresaltar las diferencias históricas entre Conciertoy Convenio44, y una referencia a la STS de 9 dejulio de 2007, opta, con buen criterio, por resolver,con carácter previo y por ser de orden público,la cuestión objetiva de incompetencia. En estesentido, rechaza la interpretación literal del art.51 del Concierto y la teórica semejanza entre elarbitraje y el papel de las Juntas Arbitrales, cues-tión que tampoco ofrece mayores problemaspues –coincidimos- estamos en presencia de ór-ganos administrativos que resuelven conflictosinteradministrativos, dictando resoluciones ajusta-das y fundadas en Derecho.

Por otro lado, y seguimos a la JAN, es evidenteque los conflictos en las relaciones horizontalesentre la Comunidad Foral de Navarra y los terri-torios históricos del País Vasco han de tener jurídi-camente alguna fórmula de resolución y no sóloello es importante, sino también es decisivo de-terminar si para resolver estos conflictos se aplica

el Convenio o el Concierto, si bien en el caso quele ocupaba esta cuestión era menor pues, sobreel punto de conexión del conflicto en cuestión,había coincidencia entrambas normas.

En línea con algunas opiniones doctrinales, el ar-gumento básico que utiliza la Resolución de laJAN merece ser reproducido literalmente: “Lapreeminencia que esta Junta Arbitral reconoceal Convenio sobre el Concierto no se apoya, enabsoluto, en ninguna relación de jerarquía entreambos, que no existe. Es una cuestión puramentetemporal, apoyada en que el Convenio de Na-varra y la Junta Arbitral del Convenio existían yfueron refrendados en el momento de aprobarsela Constitución, mientras que la Junta Arbitral delConcierto no se creó hasta el año 1981.

El carácter bilateral que tienen, tanto el Conve-nio como el Concierto, impiden que uno puedamodificar al otro, pero el Convenio existía con an-terioridad, sus disposiciones tenían plena vigenciay no pudieron ser alteradas ni por el Estatuto deAutonomía del País Vasco ni por el Concierto.”

Para concluir y no abusar de las citas literales,aunque son imprescindibles para que se com-prendan fielmente los argumentos, señala la JANque “mientras no se establezca por los caucesactuales de creación del Derecho una regula-ción que establezca los puntos de conexión y elmodo de resolver los conflictos en las relacioneshorizontales entre la Comunidad Foral de Nava-rra y los Territorios Históricos del País Vasco, el Con-venio debe prevalecer sobre el Conciertoporque el Convenio sólo puede modificarse porel mismo procedimiento establecido para suaprobación: así lo establecía el apartado 3 de ladisposición única del título preliminar del Conve-nio de 1969”.

Evidentemente, la relación Concierto-Conveniono es de jerarquía, pero, entendemos tampoco seresuelve acudiendo al concepto de temporalidaden la creación de las Juntas Arbitrales. En cuantoa que el EAPV de 1979 y el Concierto de 1981 nopudieran modificar el Convenio de 1969 estamosplenamente de acuerdo, pero lo mismo sucede ala inversa en el sentido de que la LORAFNA de


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petencia planteada por esta última en los asuntos resi-denciados ante la JACE. En todo caso, ello no enervani supone demérito de la estrategia procedimental quecada parte en un conflicto quiera adoptar. 44 En el fundamento 20 in fine se señala –a modo deconclusión- lo siguiente: “Desde el momento de su na-cimiento hasta el día de hoy, los territorios forales delPaís Vasco han tenido y tienen un régimen de impues-tos concertados, en el que el poder tributario de las Di-putaciones Forales sobre cada uno de los impuestossingulares deriva, precisamente, de la concertación decada uno de ellos. Así fue en sus orígenes y así seguíasiendo en el régimen alavés, que sobrevivió durante ladictadura y se mantenía vigente en el momento de laaprobación de la Constitución.

El régimen foral navarro nunca fue de concertación oconvenio de impuestos singulares, puesto que Navarratuvo siempre un sistema tributario propio que se iba ar-monizando con el general de régimen común me-diante sucesivos acuerdos entre la Diputación y elEstado”.

No aclara la JAN que entiende por sistema tributariopropio ni si en él cabía el denominado “derecho a in-ventar impuestos”, por traducir una expresión alemana(Nawiasky, Hensel, etc). O, por utilizar una expresiónmás cercana “el poder de innovación” en la estructuradel sistema tributario navarro no corresponde a Nava-rra, sino al Estado. En este sentido, antes de la reformadel Convenio de 2003, véase el Dictamen 6/2012, de 31de enero del Consejo de Navarra.

En todo caso, la presunta diferencia desapareció conel primer Concierto postconstitucional.


1982 y el Convenio de 1990 tampoco pudieronmodificar el Concierto, con lo cual la situación ju-rídica es la misma. Y la modificación del Conciertode 1981 tampoco pudo realizarse sino a través delprocedimiento previsto para su aprobación45.

Quizá lo más revelador de la Resolución comen-tada es que el problema de los conflictos en lasrelaciones horizontales entre territorios históricos yComunidad Foral de Navarra ha de solventarsemediante los cauces habituales de creación delordenamiento jurídico –con lo cual, de «lege fe-renda», propugna una reforma del mismo, cues-tión en la que concordamos-; en cambio nopodemos sostener que, en el ínterin, se apliquesólo el Convenio en base al criterio de tempora-lidad no de la norma sino de la creación de lasrespectivas Juntas Arbitrales. Hubiera sido mássensato (en este caso) aplicar el Convenio sin re-ferirse a ninguna preeminencia temporal y recurriral argumento de que, al tratarse de una institu-ción regulada en este, la solución ha de partir dela aplicación de la norma que lo establece.

Obsérvese como la JACE en los conflictos entreterritorios forales nunca ha invocado ninguna pre-eminencia del Concierto, sino que la aplicaciónde éste deriva de una condición lógica, cuál esel tener que aplicar los criterios y normas conte-nidos en la norma que regula dicha institución, sinjustificar la preeminencia de una u otra norma.

Por último cuando el fundamento jurídico 26 infine, señala que “la tutela judicial efectiva nosobligaría a efectuar un pronunciamiento sobre elfondo del asunto incluso en el caso de que hu-biéramos llegado a la conclusión de que la com-petencia corresponde a la Junta Arbitral delConcierto”, cabe hacernos una pregunta, segúnlos razonamientos precedentes: si la competen-cia hubiera sido de la JACE, ¿ésta hubiera tenidoque aplicar el Convenio por la preeminenciatemporal superior? Es el poso de duda que deja,en materia estrictamente competencial, la reso-lución comentada, amén de precisar que tantola Diputación Foral de Bizkaia como la empresa

afectada plantearon la cuestión de incompeten-cia de la JAN, no la determinación de la normaaplicable, si bien es cierto que la una lleva a laotra, con lo cual huelga, reiteramos, resolver latacha de incompetencia basándose en la supre-macía del Concierto sobre el Convenio.

Salvo estos peros, la resolución de la JAN es am-plia, bien fundamentada, y responde al nivel téc-nico-jurídico de sus miembros, a la par que, adiferencia de la JACE (que tradicionalmente haguardado silencio), apunta al verdadero pro-blema y es la inexistencia de una regulación jurí-dica de resolución de los conflictos horizontales.

Cuando, en el último inciso que hemos transcrito,habla de la tutela judicial efectiva, hay que referirésta a la doctrina del TS, última a la que haremosalusión siguiendo un orden lógico expositivo.

En este sentido, hay que referirse en primer lugara la STS de 28 de junio de 2013, por la que se re-suelve el recurso contencioso-administrativo inter-puesto por la Comunidad Foral de Navarra frentea la Resolución de la JACE de 26 de julio de 2011(que resolvía una cuestión de domicilio fiscal),siendo partes demandadas la AdministraciónGeneral del Estado y la Diputación Foral de Gi-puzkoa. Sin embargo, esta sentencia tiene, anuestros efectos, escasa relevancia, puesto queno entra a determinar si la JACE es o no compe-tente, sino que simplemente anula la Resolucióncombatida por entender que el conflicto se plan-teó extemporáneamente, en tanto se planteópor la Diputación Foral de Gipuzkoa frente a unacto de la Hacienda Tributaria de Navarra queera consentido y firme.

Trascendente es, sin embargo, la STS de 17 de oc-tubre de 2013, recaída en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ComunidadForal de Navarra y la empresa afectada contrala Resolución de la JACE de 28 de septiembre de2012, que hemos visto anteriormente, siendo par-tes demandadas la Diputación Foral de Araba yla Administración General del Estado.

Básicamente, la Comunidad Foral esgrime que elConvenio puede dar lugar a la paradoja de que 87


45 Cfr. Disposición Adicional Segunda, 1, de la Ley12/1981, de 13 de mayo.


la JAN sea también competente para la resolu-ción del conflicto, dada la similitud entre el art.66.Uno.c) del Concierto y el art. 51.1.c) del Con-venio. Partiendo de esta premisa, “considera quesería de aplicación al supuesto la Ley 25/2003, alser posterior a la Ley 12/2002, siendo de aplica-ción la regla de que la ley posterior deroga a laanterior; considera la recurrente que no se haceinterpretación lógica y sistemática del preceptoaplicado, por la que se justifique la competenciaque pregona, sino simplemente una mera afirma-ción apodíctica que le lleva a dejar fuera de lascontroversias sobre domiciliación de los contribu-yentes de las que conoce la Junta Arbitral deConvenio Económico con Navarra a las que seproduzcan entre cualquiera de los Territorios His-tóricos del País Vasco y de la Comunidad de Na-varra”.

Un dato positivo es que tanto la Diputación Foralde Araba como la Comunidad Foral de Navarrareconozcan la laguna existente y la insatisfactoriaregulación legal para determinar la Junta Arbitralcompetente, en tanto que su competencia, enúltima instancia, como reconoce la ComunidadForal de Navarra, se hace depender de quienfuera la institución promotora del conflicto, amodo de fuero electivo a voluntad libre y arbitra-ria de la misma.

Por ello, la Comunidad Foral de Navarra proponedos alternativas; bien que se asigne la competen-cia en estos conflictos a la JAN, pues el Convenioes una norma paccionada de origen más anti-guo que no puede alterarse unilateralmente porel Estado sin acuerdo con el Gobierno Foral ni re-sultar afectado por pactos más modernos en eltiempo; bien que se asigne directamente la com-petencia para resolver estos conflictos a la juris-dicción contencioso administrativa, dada laausencia de una legislación que articule los vín-culos o conexiones horizontales entre las Adminis-traciones de los Territorios Históricos del País Vascoy la Comunidad Foral de Navarra, sin que actual-mente exista norma que articule estas relaciones,evitando con ello socavar las competencias delas respectivas Administraciones tributarias de loscitados territorios.

Se trata de argumentos sobradamente conoci-dos, ya expuestos en las alegaciones a las Reso-luciones de la JACE, en especial el segundo, alcual le seguimos sin encontrar fundamento jurí-dico en nuestro ordenamiento, puesto que estearticula el mecanismo previo, de naturaleza ad-ministrativa, para poder ulteriormente acudir a laesfera jurisdiccional, esfera a la que no es posibleacudir de forma directa, ni desde el Convenio nidesde el Concierto.

Por su parte, la STS (FJ 4º) parte de la idea de que,mutatis mutandis y a efectos del Concierto, laComunidad Foral de Navarra es territorio común,conforme la STS de 26 de mayo de 2009 a la quehacíamos alusión en el epígrafe anterior. Si a estaidea “añadimos el distinto ámbito territorial y lasespecíficas relaciones que se regulan en el Con-venio y en el Concierto, de suerte que como yase ha indicado desde la perspectiva de aplica-bilidad del Convenio a la concreta relación oconflicto a resolver, los Territorios Históricos del PaísVasco es territorio en régimen común, y vice-versa, desde la perspectiva de aplicabilidad delConcierto, la Comunidad Foral de Navarra, es te-rritorio de régimen común; no es posible salvar elvacío normativo o la contradicción entre normas,de entender que existen, aplicando las reglas ge-nerales para salvar las mismas, en tanto que elámbito de aplicación del Concierto o Convenio,aún que materialmente puedan coincidir, con-ceptualmente son distintos, aun cuando resulteevidente que ello puede dar lugar a la paradojaque las partes ponen en evidencia”.

Obsérvese no tanto lo que dice, que es obvio,como lo que no dice y, en concreto, nada señalasobre una eventual supremacía temporal delConvenio, tal y como argumentaba una de laspartes demandantes.

Al TS le interesa la resolución combatida “encuanto los conflictos entre Administraciones pú-blicas deben dilucidarse ante el orden jurisdiccio-nal contencioso-administrativo, al que lecorresponde el conocimiento de los litigios com-petenciales entre Administraciones Públicas ba-sadas en el Derecho Administrativo, tiene valor elpronunciamiento impugnado de la Junta Arbitral,


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en lo que interesa, en cuanto se ha cumplido eltipo singular de vía administrativa para resolverlos conflictos de competencia previstos en la ci-tada Ley 12/2002, que se configura como vía ad-ministrativa previa a la jurisdiccional; sin que hayalugar, por tanto, a declarar la nulidad solicitadapor falta de competencia de la Junta Arbitral”.

Igualmente, hay que mencionar la STS de 15 denoviembre de 2013, recaída en el recurso con-tencioso-administrativo interpuesto por la Comu-nidad Foral de Navarra contra la Resolución7/2012, de 31 de mayo, de la JACE, que citamosen su momento, sin desarrollar los argumentos,puesto que eran reproducción de otros anterio-res. No obstante, quede simplemente citadapuesto que no entra en el fondo del objeto denuestro modesto estudio, ya que anula la Resolu-ción por haber resuelto un conflicto planteadoextemporáneamente por la Diputación Foral deGuipúzcoa, dirigido frente a un acto de la Ha-cienda Tributaria de Navarra que era firme y con-sentido.

Por último, y puesto que la doctrina del TS es im-portante, señalaremos su Sentencia de 21 de fe-brero de 2014, recaída en un recursocontencioso-administrativo interpuesto por variassociedades contra la Resolución de la JACE de26 de julio de 2012, dejando simple constanciade la misma, puesto que en ella no se entra a di-lucidar cuestiones competenciales entrambasJuntas Arbitrales, sino que entra a resolver elfondo del asunto, sin que, además, la Comuni-dad Foral de Navarra se personase en el proceso.

Por tanto, la doctrina del TS46 ha encontrado unprecepto legitimador de la competencia de laJACE y, sobre todo, recuerda de forma expresaque para acceder a la vía contencioso-adminis-trativa en los conflictos entre Administracionesprevistos en el Concierto se debe cumplir el requi-sito de la existencia del agotamiento de la vía

administrativa, por muy singular que sea ésta, detal manera que rechaza el argumento subsidiariode la Comunidad Foral que, ante la falta decompetencia de la JACE, los conflictos se resol-viesen directamente en vía contencioso-adminis-trativa. Y a la vista de esta doctrina, llama laatención la Resolución de la JAN de 7 de febrerode 2014, por la extensión desmesurada que de-dica a resolver la cuestión de competencia y porla insistencia en defender la preeminencia delConvenio frente al Concierto (si fuera a la inversahubiéramos criticado a la JACE, con los mismosargumentos) cuando para el TS lo decisivo es queexista un acto administrativo previo sustentadoen una competencia deducible de cualquierade ambas normas. Pero también hay que ser crí-tico, doctrinalmente (otra cosa es como estrate-gia procesal) con la posición de la DiputaciónForal de Bizkaia en especial por su insistencia enmantener unos argumentos muy similares a los dela Comunidad Foral de Navarra en cuanto al ac-ceso directo a la vía contencioso-administrativa.

IV.- A MODO DE CONCLUSIONES.

De la doctrina administrativa y, sobre todo juris-prudencial, examinada en el epígrafe anterior,podemos extraer una serie de conclusiones sobrela resolución de los conflictos horizontales quepueden plantearse entre las Administraciones delos territorios forales, siquiera sea con carácterprovisional, así como intentar ofrecer unas pautaspro futuro.

En primer lugar, estimamos que no existe una la-guna legal, sino una concurrencia de legislacio-nes (Convenio y Concierto) que permite resolverlos conflictos en materia tributaria entre las Dipu-taciones forales del País Vasco y la ComunidadForal de Navarra. El problema radica, entonces,en determinar cuál de los dos corpus normativosse aplica, en el estado actual de la legislación.O, matizando más, cuál es el órgano arbitralcompetente, pues de la identificación de este sedesprenderá la legislación aplicable, si bien ellopuede plantear algún problema.

Esta concurrencia de legislaciones no puede re-solverse acudiendo a criterios de jerarquía –en 89


46 Aunque la sentencia comentada, se apoye en unaprecedente del mismo TS de 11 de abril de 2013, hemosde señalar que ésta última no se trae a colación puesafecta solamente al fondo del asunto, no a la compe-tencia de las Juntas Arbitrales, ni a las relaciones entreConcierto y Convenio.


esto hay unanimidad- pero tampoco en base acriterios de temporalidad en la creación de lasrespectivas Juntas Arbitrales y, ni siquiera, acu-diendo a criterios históricos, por mucho que deellos se pudiera desprender, teóricamente, unadiferencia entre Convenio y Concierto.

También existe práctica unanimidad, sobre todoa la vista de la doctrina del TS, que la solución delproblema de la resolución de conflictos horizon-tales entre los territorios forales del País Vasco yNavarra no es prescindir de las respectivas JuntasArbitrales y plantear el recurso directo a la víacontencioso-administrativa, como así se ha sos-tenido por las distintas partes, en tanto en cuanto–como ya adelantamos- ello no se desprende nidel Concierto ni del Convenio, amén de que hasido explícitamente vetado por el TS, quien clara-mente señala la necesidad de agotar una víaadministrativa previa, por muy especial quepueda ser calificada, que está representada porel planteamiento del conflicto y la resolución delmismo por una de las dos Juntas Arbitrales. Sólocontra esta resolución (verdadero y propio actoadministrativo) cabe recurso contencioso-admi-nistrativo ante la Sala Tercera del TS, como garan-tía del cumplimiento de la tutela judicial efectivaque también es predicable de las Administracio-nes públicas.

Aunque pueda resultar paradójico, y por ellosería conveniente efectuar una reflexión sobre lanecesidad de un cambio normativo, respetandolos mecanismos de modificación del Concierto ydel Convenio, supuesto que la competencia delas Juntas Arbitrales no se resuelve en base a cri-terios de jerarquía ni de temporalidad, y dandopor hecho que el TS ha sido muy pulcro pero es-cueto en este punto, el criterio, lamentable-mente, es determinar la competencia en funciónde la Junta Arbitral ante la que se plantee inicial-mente el conflicto (siempre y cuando ésta lo ad-mita a trámite). La paradoja (inicialmentereconocida por el Gobierno de Navarra y poste-riormente por alguna de las Diputaciones del PaísVasco) se produce por el hecho de que la Admi-nistración que plantea el conflicto tiene unasuerte de derecho de elección procesal –queconlleva efectos materiales, como veremos- a la

hora de determinar la Junta Arbitral que va a co-nocer el conflicto. Si esto fuera así, se produciríauna circunstancia añadida y es que la Junta Ar-bitral competente por este peculiar mecanismode elección habría de aplicar, prima facie, lanorma legal que le sirve de cobertura (Convenioo Concierto). Dando por supuesto que ambasJuntas son imparciales, están formadas por pro-fesionales de reconocida competencia, etc., losresultados no debieran diferir puesto que ambasresuelven con arreglo a Derecho, sin que su fun-ción, pese a la denominación, sea equivalente aun arbitraje.

Sin embargo, no se escapa, como bien apunta laResolución de la JAN de 7 de febrero de 2013,que, en determinados supuestos, los puntos de co-nexión del Concierto y del Convenio pueden serdistintos, con lo cual aquí sí sería decisiva la JuntaArbitral que resolviese porque, aun admitiendoque la resolución sea conforme a Derecho, se pro-duciría una asimetría en la solución final en funciónde la norma aplicada, si bien lo más correcto seríaque resolviese la antinomia derivada de la concu-rrencia de ambas normas. Y, desde luego, no en-contramos forma alguna, en el estado actual dela legislación, de resolver el problema, más alláque la parte discrepante interpusiese recurso con-tencioso-administrativo y fuera el Tribunal Supremoquien zanjase la discusión.

En cuanto a las soluciones de «lege ferenda», quetodas las partes implicadas parecen querer, lamás correcta, pero la más compleja, porque im-plica resolver una cuestión horizontal con solucio-nes verticales (dando cabida al Estado) seríamodificar tanto el Convenio como el Concierto,introduciendo cambios en la composición de lasrespectivas Juntas Arbitrales cuando el conflictose plantee entre territorios forales (expresión om-nicomprensiva de los territorios históricos del PaísVasco y de Navarra). O, subsidiariamente, esta-blecer un procedimiento específico adicional enel Reglamento de ambas Juntas Arbitrales, juntoa los que actualmente existen. Sin embargo, estasolución es menos satisfactoria, porque creemosque el problema no se resuelve sólo con unamera modificación procedimental de carácterreglamentario.


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Alternativamente –aunque nos genera muchasdudas- podría crearse una Junta Arbitral vasco-navarra, enderezada únicamente a resolver losconflictos entre los territorios forales. Dudas queno afectarían a la composición y funciones, sinoa su inserción en el bloque competencial deambas Comunidades, dado que, sin intervencióndel Estado, se estaría modificando tanto el Con-venio como el Concierto, restringiendo parte delas funciones que corresponden a las Juntas Ar-bitrales actualmente existentes. En el caso de Na-varra, esta facultad derivaría del art. 70 delAmejoramiento, aunque somos conscientes delos problemas, no sólo jurídicos, que plantea.Centrándonos en estos últimos, habría que plan-tear si las funciones de la Junta Arbitral es untema de su exclusiva competencia –creemosque no- como exige el citado precepto47 y ni si-quiera la preceptiva comunicación a las CortesGenerales subsanaría este defecto inicial denuestra propuesta, que debe ser tomada, simple-mente, como lo que es, sin extraer de ella mayo-res consecuencias, teniendo en cuenta, además,que no se trata de una novedad en nuestro pen-samiento, pero que ha evolucionado desde2006, y por ello no vemos viable esta solución hicet nunc.

Reiteramos, y con ello concluimos, que la solu-ción deducible de la jurisprudencia del TS no seha guiado por el criterio de preeminencia tem-poral de ninguna de las dos Juntas, y en ningúncaso ha estimado la derogatoria de competen-cia de la Junta Arbitral afectada. Al mismotiempo, ha rechazado la interposición directa derecurso contencioso-administrativo, conformepropugnaba la doctrina.

Para evitar paradojas que existen, aunque seacepten, la única solución viable, si las partes -yaquí hay que incluir al Estado- lo desean, seríamodificar el Convenio y el Concierto para subsa-nar las antinomias competenciales de las respec-

tivas Juntas Arbitrales; un modelo a seguir –es unamera sugerencia- podría ser que cuando en elconflicto intervenga o se plantee frente a unaHacienda foral (navarra o vasca) se sustituya unode los tres miembros de la Junta por otro, nom-brado a propuesta de la Administración foralfrente a la que se promueve el conflicto. Y, desdeluego, lo que queda descartado, a la vista de ladoctrina del TS, es que se pueda invocar el ca-rácter paccionado del Concierto y del Conveniopara evitar que la otra Junta Arbitral resuelvaconflictos planteados.

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RAZQUIN LIZARRAGA, M.M. Las relaciones de laComunidad Foral de Navarra con las Comunida- 91


47 Sobre este punto y pese a su antigüedad, puede con-sultarse RAZQUIN LIZARRAGA, M.M. Las relaciones de laComunidad Foral de Navarra con las Comunidades Au-tónomas: Convenios y Acuerdos de Cooperación enRevista Jurídica de Navarra, Gobierno de Navarra,Pamplona, núm. 10 (1990), pp. 23-32.


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SIMON ACOSTA, E. Doctrina de la Junta Arbitralde Navarra, Revista Jurídica de Navarra, Go-bierno de Navarra, Pamplona, núm. 51 (2011),pp. 179-201.


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I. CONSIDERACIONES GENERALES.

Tras los cambios realizados por la Ley 7/2014, de21 de abril, por la que se modifica la Ley12/2002, de 23 de mayo, por la que se

aprueba el Concierto Económico con la Comu-nidad Autónoma del País Vasco, la relación detributos concertados se ha ampliado para darentrada a tributos de reciente creación por el Es-tado (Impuesto sobre los Depósitos en las Entida-des de Crédito, Impuesto sobre el Valor de laProducción de la Energía Eléctrica, Impuestosobre la Producción de Combustible NuclearGastado y Residuos Radiactivos Resultantes de laGeneración de Energía Nucleoeléctrica e Im-puesto sobre el Almacenamiento de Combusti-ble Nuclear Gastado y Residuos Radiactivos enInstalaciones Centralizadas, Impuesto sobre losGases Fluorados de Efecto Invernadero e Im-puesto sobre Actividades de Juego).

Como señala la Exposición de Motivos de la men-cionada Ley 7/2014, de 21 de abril, desde la úl-tima modificación del Concierto, que tuvo lugaren 2007, se habían producido distintas noveda-des en el ordenamiento tributario que hacían ne-cesaria la adecuación del Concierto, tal y comoexige su disposición adicional segunda. Esa re-forma se ha aprovechado, además, para preci-sar la competencia para exigir la retención delgravamen especial sobre premios de loterías,creado por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre,por la que se adoptan diversas medidas tributa-rias dirigidas a la consolidación de las finanzas pú-blicas y al impulso de la actividad económica,gravamen que ha sido reproducido por la nor-mativa tributaria foral, y, asimismo, para adaptarel Concierto a la sustitución del Impuesto sobrelas Ventas Minoristas de Determinados Hidrocar-buros por un tipo autonómico del Impuesto sobre

Hidrocarburos, llevada a cabopor la Ley 2/2012, de 29 de junio,de Presupuestos Generales delEstado para el año 20122. Asi-mismo, se ha llevado a cabo laadaptación de los puntos de co-nexión del Impuesto sobre laRenta de No Residentes y la fijación de una reglade competencia en la gestión e inspección deeste impuesto en relación con las rentas obteni-das a través de establecimiento permanente.Igualmente, se ha incluido en la concertación delImpuesto sobre Sucesiones y Donaciones unpunto de conexión para las donaciones de de-rechos sobre inmuebles. Además, se ha agilizadola remisión a la Junta Arbitral de las consultas tri-butarias sobre las que no se haya alcanzadoacuerdo en la Comisión de Coordinación y Eva-luación Normativa3.


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CONCIERTO ECONÓMICO Y JUNTA ARBITRAL: JURISPRUDENCIA SOBREASPECTOS SUSTANTIVOS

ISAAC MERINO JARA1 (*)

(*) Catedrático de Derecho Financiero y Tributario(UPV/EHU). Vocal de la Junta Arbitral del ConciertoEconómico.

1 Este trabajo se enmarca en los Proyectos de investiga-ción titulados: “Tributación de las actividades económi-cas en el País Vasco: la incidencia del DerechoComunitario”, IT604-13, del Gobierno Vasco y “La coor-dinación fiscal desde la perspectiva del ordenamientoforal del País Vasco”, DER-2012-39342-CO-02, del Minis-terio de Economía y Competitividad; y en la UFI11/05de la Universidad del País Vasco.2 Quizás fuera oportuno adaptar el Concierto Econó-mico a la modificación llevada a cabo por la Ley28/2014, de 27 de noviembre, por la que se modificanla Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobreel Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de mo-dificación de los aspectos fiscales del Régimen Econó-mico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 dediciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013,de 29 de octubre, por la que se establecen determina-das medidas en materia de fiscalidad medioambientaly se adoptan otras medidas tributarias y financieras, enla que, como ya avisa su Exposición de Motivos, se mo-difica la regulación del Impuesto sobre la Electricidad,que deja de configurarse como un impuesto sobre lafabricación, para pasar a ser un impuesto que grava elsuministro de energía eléctrica para consumo o su con-sumo por los productores de aquella electricidad ge-nerada por ellos mismos.3 Hasta ahora la Junta Arbitral, que ya era competentepara resolver conflictos derivados de consultas plante-ados por los contribuyentes a las administraciones esta-tal o forales (Cfr. STS 21 de febrero de 2011) no se hapronunciado sobre ninguno que verse sobre alguna deellas. Vide G. Garitaonaindia Tutor, “Análisis de los nue


Es probable que no tardando mucho tiempotambién pase a ser tributo concertado el Im-puesto sobre el valor de la producción de hidro-carburos, nuevo impuesto que está incluido en elProyecto de Ley que modifica la Ley de Hidrocar-buros, que actualmente se está tramitando en lasCortes Generales4.

Como bien se sabe, el artículo 19 RJACE esta-blece que “las resoluciones de la Junta Arbitral,sin perjuicio de su carácter ejecutivo, serán úni-camente susceptibles de recurso en vía conten-cioso-administrativa ante la Sala correspondientedel Tribunal Supremo”. Nótese que el Tribunal Su-premo es la primera y única instancia judicialcompetente para pronunciarse sobre las resolu-ciones de la Junta Arbitral del Concierto y adviér-tase que tal recurso no es un recurso de casaciónes un recurso ordinario, y como tal ha de trami-tarse, vgr. en materia de admisión y valoraciónde la prueba5. La competencia del Tribunal Su-premo queda limitada a la revisión jurisdiccionaldel acuerdo arbitral, y solo mediatamente afectaal acto singular, vgr. la liquidación origen del con-flicto. Las limitaciones para recurrir en casaciónlas sentencias dictadas contra tales liquidaciones(vgr. cuantía, motivos tasados, etc.)6, obvia-mente, no son aplicables a los recursos contra lasresoluciones de la Junta Arbitral. La valoración dela prueba realizada por ella constituye uno de loscometidos básicos del Tribunal Supremo cuandole corresponde revisar tales resoluciones.

Al margen de ello, no debe sorprender encon-trarse con sentencias de los tribunales de justiciaque se pronuncian sobre los avatares de esas li-quidaciones, dictadas, ya sí, por la Administra-ción competente7.

II. DOCTRINA JURISPRUDENCIAL SOBRE ASPECTOSSUSTANTIVOS.

Han sido numerosos los asuntos sobre los que laJunta Arbitral se ha pronunciado acerca decuestiones de fondo. Interesa conocer, a los pre-sentes efectos, el criterio jurisprudencial8, ya seaconfirmando el parecer de la Junta Arbitral yasea revocándolo. Gran parte de las resolucionesse han concentrado en el Impuesto sobre Socie-dades, vgr. domicilio de personas jurídicas, y elImpuesto sobre el Valor Añadido, vgr. traslado desaldos. No son, sin embargo, los únicos impuestossobre los que existen pronunciamientos. No hare-mos en esta sede un análisis crítico de los criteriosjudiciales fijados, más bien llevaremos a cabouna exposición descriptiva de algunos de ellos.

A) Impuesto sobre la renta de las personas físicas.

1. Residencia habitual y domicilio fiscal.

La STS de 22 de abril de 2010 versa sobre la resi-dencia habitual de una persona física. La norma-tiva actual sobre esta cuestión se contiene en losartículos 6 (Normativa aplicable y exacción delImpuesto) y 43 (residencia habitual y domicilio fis-cal). La redacción vigente no coincide, en todasu extensión, con la regulación a la sazón aplica-ble; ello no obstante, resulta provechoso recogerel criterio jurisprudencial, siquiera sea para ponerde manifiesto que es complicado extraer criteriosgenerales. En esta materia, los hechos lo son casitodo, y por tanto, la clave está en su presenta-ción, primero ante la Junta Arbitral, y después, ensu caso, ante el Tribunal Supremo.


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7 Vide, entre otras, STS de 31 de marzo de 2014 y STSJAndalucia (Granada) de 25 de marzo de 2013.8 Dicho sea de paso, no toda la doctrina jurisprudencialsobre la distribución competencial entre la Administra-ción estatal y la foral tiene su origen en decisiones pre-vias de la Junta Arbitral. En muchas ocasiones taldoctrina se fija partiendo de otros orígenes, Cfr. portodas, STS de 6 de mayo de 2014.

vos impuestos concertados y otros acuerdos de natu-raleza tributaria adoptados por la Comisión Mixta delConcierto Económico”, Forum Fiscal, núm. 196, 2014,págs. 6-17.4 La modificación no es, sin embargo, una tara fácil,Vide I. Zapirain Torrecilla, “Algunas notas sobre las mo-dificaciones a incluir en el Concierto Económico entreel Estado y el País Vasco acordadas por la ComisionMixta del Concierto Económico”, Zergak, núm. 47, 2014,págs. 109-132.5 C. Palao Taboada, “La prueba en el proceso conten-cioso-administrativo”, REDA, núm. 163, págs. 214 y ss.Vide prueba documental y testifical practicada en elprocedimiento judicial resuelto por la STS de 25 de sep-tiembre de 2013 referido a una resolución de la JA queversa sobre retenciones a cuenta en el IRPF. Vide, asi-mismo, ATS de 7 de junio de 2010 relativa a inadmisiónprueba pericial en el conocido asunto ROVER. 6 “Estudios sobre el proceso contencioso-administrativoen materia tributaria” (dir. I. Merino Jara), Bosch, Barce-lona, 2015.


Las soluciones, por tanto, serán extraordinaria-mente casuísticas. La STS 22 de abril de 2010 esbuena prueba de ello. En los periodos impositivos(1998, 1999 y 2000), a los que se contrae el con-flicto abordado por dicha Sentencia, estaba vi-gente la Ley 12/1981, de 13 de mayo, en laredacción dada por la Ley 38/1997, de 4 deagosto. En este sentido, el artículo 36.1 del Con-cierto de 1981 ordenaba tres reglas sucesivaspara determinar la residencia habitual de las per-sonas físicas:

a) Cuando permanezcan en territorio vascomás días del período impositivo en el IRPF,añadiendo que para determinar el perí-odo de permanencia se computarán lasausencias temporales y que, salvo pruebaen contrario, se considera que una per-sona física permanece en territorio vascocuando radique en él su vivienda habitual.

b) Cuando tengan en territorio vasco su prin-cipal centro de intereses, entendiendo portal el territorio donde obtengan la mayorparte de la base imponible del IRPF.

c) Cuando sea éste el territorio de su últimaresidencia declarada a efectos del IRPF.

Por su parte, el artículo 7 del Concierto señalabacomo punto de conexión para determinar laexacción del IRPF la residencia habitual, de talmanera que sólo será competente la correspon-diente Administración foral si el contribuyentetuvo en 1998, 1999 y 2000 la residencia habitualen su territorio conforme las reglas sucesivas delartículo 36 y, a la inversa, la competencia corres-ponderá a la Administración estatal si tuvo su re-sidencia habitual en territorio común9.

Al respecto, en los fundamentos jurídicos de la STS22 de abril de 2010, se dice lo siguiente:

“…en aras de la claridad expositiva, conviene co-menzar señalando que del análisis y valoraciónconjunta de los datos que aparecen en el expe-

diente administrativo y recoge detalladamente laResolución recurrida, se obtiene la misma conclu-sión que la alcanzada por la Junta Arbitral delConcierto Económico, a saber, la de que los ejer-cicios 1998, 1999 y 2000 -únicos en los que se cen-tra el conflicto- la vivienda habitual de donPERSONA FÍSICA estaba situada en Bilbao, por loque, no pudiéndose determinar el número de díasde dichos períodos en los que el recurrente per-maneció en el Territorio Histórico de Vizcaya y enterritorio Común, en virtud de la regla 1.ª del art.36.Uno de la Ley 12/1981 del Concierto Econó-mico, debe presumirse a efectos del ConciertoEconómico que el Sr. PERSONA FÍSICA residió enlos períodos controvertidos en el País Vasco.

En particular, nuestra decisión se funda, esencial-mente, en los siguientes datos:

a) La esposa del Sr. PERSONA FÍSICA , doñaPERSONA FÍSICA , presentó declaraciónconjunta del I.R.P.F. correspondiente alejerció 2000 declarando como domiciliotributario una vivienda sita en la calle DI-RECCION000 de Bilbao, en la que, según fi-gura en el expediente, reside también lahija de ambos; y el art. 69 del Código Civilestablece una presunción de convivenciade los cónyuges.

b) Conforme consta en la Diligencia de la Ins-pección de la Hacienda Foral de Vizcayade 18 de octubre de 2001, el portero de lacitada finca situada en Bilbao afirmó queel ahora recurrente residía en la misma.

c) En el mismo sentido, en el Informe de 22 demarzo de 2002 del Inspector Jefe de laU.R.I. de la Delegación Especial de laA.E.A.T. en el País Vasco se indica que per-sonados los actuarios en la referida vi-vienda de Bilbao, el portero del inmueblemanifiesta que la Sra. PERSONA FÍSICA «re-side permanentemente» en dicho domici-lio y que el Sr. PERSONA FÍSICA «residehabitualmente».

d) Consta en Diligencia de la Inspección dela Hacienda Foral de Vizcaya de 16 de 95

CONCIERTO ECONÓMICO Y JUNTA ARBITRAL: JURISPRUDENCIA SOBRE ASPECTOS SUSTANTIVOS

9 También es útil, aunque es difícil extraer de ellas crite-rios generales, la Resolución 6/2009, de 3 de abril de laJA (Expediente 6/2008), que no fue recurrida.


junio de 2004 que el representante de unaempresa que arrienda oficinas y presta ser-vicios administrativos en la calle DIREC-CIÓN 000 de Bilbao declara que el Sr.PERSONA FÍSICA comparte con otra per-sona despacho en dicho inmueble que fi-gura como alquilado a PERSONAJURÍDICA, S.L. y que «suele ver entrar y salir[a ambos] con cierta habitualidad del in-mueble, igual no diariamente, pero sítodas las semanas alguna vez».

e) Las cuentas bancarias de las que es titularo está autorizado el Sr. PERSONA FÍSICAhan sido en su mayoría (un total de diez)abiertas en sucursales situadas en Vizcaya.

f) Según consta en el expediente, el Sr. PER-SONA FÍSICA realiza actividades empresa-riales en varios territorios, siendoadministrador y, en algún caso, presidentey apoderado, de varias sociedades domi-ciliadas unas en el Territorio Histórico de Viz-caya y otras en Madrid. En esta mismalínea, debe subrayarse que, aunque segúncertificación del Ayuntamiento de Taza-corte de 21 de mayo de 2002 el Sr. PER-SONA FÍSICA desarrolla la actividad deterrenos en ese municipio, en escrito de 2de abril de 2002, doña PERSONA FÍSICA ,esposa del recurrente, manifiesta que ésterealiza actividades profesionales en San-tander y Madrid.

g) Existen varias facturas en la que constacomo domicilio de don PERSONA FÍSICAhasta 1999 una vivienda situada en la calleDIRECCION000de Bilbao.

h) El Sr. PERSONA FÍSICA no ha presentadodeclaración del I.R.P.F. en territorio comúnpor los ejercicios 1997 a 2000. Y aunque ensu declaración relativa al período imposi-tivo 2001 presentada en la Administraciónde la A.E.A.T. en Santa Cruz de La Palmase declara como domicilio la calle DIREC-CIÓN 000en los Llanos de Ariadna, endicha declaración únicamente se incluyecomo rendimiento una ganancia patrimo-

nial integrada en la parte general de labase imponible por un importe de algomás de 60.000 euros, sin identificar los ele-mentos patrimoniales de los que procedetal ganancia, por lo que no se puede de-terminar en principio el lugar de obtenciónde la referida renta a los efectos previstosen el art. 59.1.2 de la Ley 40/1998.

Pese a tales datos, sin embargo, el recurrente man-tiene que su residencia se sitúa en territorio común;y lo hace con fundamento en una serie de datosa los que esta Sala, como la Resolución aquí cues-tionada, otorga escasa fuerza probatoria. Así:

a) Frente al certificado de empadronamientoaportado -en el que figura una viviendasita en la calle DIRECCIÓN 000, de SantaCruz de la Palma-, en Diligencia extendidael 4 de febrero de 2002 por un agente tri-butario de la Dependencia de Inspecciónde la Delegación de la AEAT de Santa Cruzde Tenerife consta que una persona resi-dente dicho domicilio -la abuela maternade una hija fruto de una anterior relacióndel Sr. PERSONA FÍSICA - afirma que este úl-timo está empadronado en el mismo«nunca ha vivido en es[e] domicilio». Lamisma persona, según consta en otra Dili-gencia extendida el 24 de abril de 2002 porfuncionarios de la AEAT en el referido domi-cilio afirma en relación con don PERSONAFÍSICA que «si bien se ven y hablan con fre-cuencia, no vive en e[s]e domicilio».

b) Respecto del contrato privado de arren-damiento de una vivienda situada en lacalle DIRECCIÓN 000 de Los Llanos deAriadna, además de lo que dispone el art.1227 del C.C. acerca de la eficacia frentea terceros de la fecha de los documentosprivados, lo cierto es que aquel data delaño 1994, mientras que el alta del Sr. PER-SONA FÍSICA en el padrón municipal de lacitada localidad es de 20 de marzo de2002, esto es, de una fecha posterior al ini-cio del procedimiento inspector incoadopor la Diputación Foral de Vizcaya. Ade-más, resulta relevante, de un lado, que,


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según figura en el expediente, la dueña dela vivienda supuestamente arrendada nodeclara en su autoliquidación del I.R.P.F.rendimientos del capital inmobiliario desde1996 y los importes declarados por dichoconcepto en otros años no alcanzan a losestablecidos en el contrato aportado; y,de otro lado, que consta en Diligencia dela Dependencia de Inspección de la AEATde Santa Cruz de Tenerife de 2 de mayode 2002 que dos vecinos del mismo rellanode la referida vivienda manifiestan no co-nocer al Sr. PERSONA FÍSICA.

c) En cuanto al certificado de la Secretariadel Ayuntamiento de Los Llanos de Ariadnade 13 de junio de 2002 en el que se declaraque el Sr. PERSONA FÍSICA reside en dichomunicipio según resulta de «un informe dela Policía Local» elaborado tras las «averi-guaciones realizadas entre los vecinos dela zona», su fuerza disuasoria queda debili-tada porque ni se incorpora al certificadotal informe, ni se concreta cuáles han sidolas averiguaciones efectuadas.

d) En relación con las dos actas notariales enlas que un vecino de El Paso (Santa Cruzde Tenerife) y tres de Puerto Naos manifies-tan que «conocen a D. PERSONA FÍSICA »desde el año 1997 y que éste «vive perma-nentemente en Puerto Naos (término mu-nicipal de Los Llanos de Aridane) desdeentonces, si bien se ausenta con regulari-dad por cortos períodos de tiempo»,aparte del escaso poder de convicciónque debe atribuirse a una declaración noespontánea efectuada en idénticos térmi-nos por todos los comparecientes, pro-cede recordar que, de conformidad conel art. 1218 del C.C., las declaraciones he-chas en documentos público, no alcanzana terceros, sino que se limitan a los otor-gantes y sus causahabientes.

e) Por las mismas razones, escasa fuerza deconvicción tiene asimismo la declaraciónpresentada el 2 de abril de 2002 ante la De-pendencia de Inspección de la AEAT en el

País Vasco por doña PERSONA FÍSICA,quien manifestó que decidió contraer ma-trimonio con el Sr. PERSONA FÍSICA pese aser consciente de la necesidad de que ésteviviera «permanentemente en La Palma», al«tener éste una hija viviendo en la isla», ypuso de manifiesto la «reiterada ausencia»en su domicilio de Bilbao del recurrente.Baste subrayar que se trata de la esposa delrecurrente, que ambos tienen también unahija que reside con doña PERSONA FÍSICAen Bilbao y - una vez más- la presunción deconvivencia de los cónyuges establecidaen el art. 69 del Código Civil.

f) Consta, además, en fin, los intentos infruc-tuosos de notificación en los domicilios de-clarados de la propuesta de cambio dedomicilio.

Los citados datos y otros de menor trascendencia(como la circunstancia de que en la certificaciónde inscripción del matrimonio de fecha 2 de juliode 1999 consta que el Sr. PERSONA FÍSICA teníasu domicilio en Bilbao), valorados en su conjuntoconforme a las reglas de la sana crítica, nosdeben llevar a la misma conclusión que la Reso-lución recurrida, esto es, a la de que la viviendahabitual de don PERSONA FÍSICA en los ejercicios1998, 1999 y 2000 se encontraba en la calle DI-RECCIÓN 000 de Bilbao. Y no pudiéndose deter-minar, en relación con los períodos impositivoscontrovertidos, el número de días que el Sr. PER-SONA FÍSICA permaneció en el Territorio Históricode Vizcaya y en territorio común, en virtud de laregla 1ª del art. 36.Uno de la Ley 12/1981 - segúnel cual, «salvo prueba en contrario, se conside-rará que una persona física permanece en terri-torio vasco cuando radique en él su viviendahabitual»-, debe presumirse que la residencia ha-bitual del recurrente a efectos de lo dispuesto enel Concierto Económico se encontraba en el PaísVasco en los referidos períodos impositivos”.

2. Retenciones a cuenta.

La redacción del artículo 7 del Concierto en la re-dacción dada por la Ley 12/2002 de 13 de mayoes del siguiente tenor: 97



"Uno. Las retenciones e ingresos a cuenta por ren-dimientos del trabajo se exigirán, conforme a surespectiva normativa, por la Diputación Foralcompetente por razón del territorio cuando co-rrespondan a los que a continuación se señalan:

a) Los procedentes de trabajos o serviciosque se presten en el País Vasco.

En el supuesto de que los trabajos o servi-cios se presten en territorio común y vasco,se presumirá, salvo prueba en contrario,que los servicios se prestan en el PaísVasco, cuando en este territorio se ubiqueel centro de trabajo al que esté adscrito eltrabajador"

(..).

Pues bien, según la STS de 25 de septiembre de2013:

“La previsión que el citado precepto establecefija un punto de conexión para la solución delconflicto, punto de conexión que es el "centro detrabajo a que está adscrito el trabajador.

Este centro de trabajo es, según los contratos detrabajo calle DIRECCIÓN 000 de Barcelona(08024) correspondiente a los trabajadores núme-ros 82 y 87 respectivamente.

Desde esta perspectiva parece evidente que laresolución de la Junta Arbitral no ha sido desvir-tuada ni por el hecho de que PERSONA JURÍDICA,S.A.U. tenga centros de trabajo en San Sebastiánen los que presten sus servicios los trabajadorespues es evidente que no pueden pertenecer ados centros de trabajo distintos.

Pero incluso si se admite la coexistencia de doscentros de trabajo, la preferencia del de Barce-lona para decidir la cuestión no puede ser puestaen duda. En primer lugar porque así consta en elcontrato de trabajo, por lo que su eventual in-exactitud se debió hacer constar mediante larectificación pertinente del contrato de trabajo.En segundo lugar, la concurrencia de centro detrabajo en San Sebastián no puede prevalecer

sobre la designación hecha en el contrato de tra-bajo pues es reconocida que la prestación detrabajos no sólo se lleva a cabo en San Sebastiánsino también en otros lugares. Es, precisamente,esta prestación de servicios en distintos lugares,lo que obliga a considerar el punto de conexión"centro de trabajo al que está adscrito el traba-jador" previsto en el artículo séptimo apartadoUno párrafo a) del Convenio.

Por último, la irrelevancia del domicilio de los tra-bajadores es evidente pues lo decisivo no es eldomicilio de estos, como hemos razonado, sino"el centro de trabajo" al que se encuentran ads-critos”.

B) Impuesto sobre Sociedades

1. Domicilio de personas jurídicas.

Como ya hemos anticipado, esta es una de lasmaterias sobre las que con más frecuencia se hapronunciado la Junta Arbitral. Muchas de sus re-soluciones han sido recurridas ante el Tribunal Su-premo10, lo cual es lógico, dado que la situaciónfáctica es clave.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de17 de octubre de 2013, “la determinación del do-micilio fiscal del contribuyente no tiene per se sus-tantividad propia, sino que resulta relevante enfunción de una concreta relación jurídica tributariaque define, entre otras circunstancias, una deter-minada situación tributaria del obligado a soportarla carga tributaria; que, además, en el sistema tri-butario del Estado español, en el que conviven va-rios regímenes tributarios diferenciados, adquiereespecial significación. Por tanto, la determinacióndel domicilio fiscal del contribuyente, en este casode la referida entidad, define su situación tributariaen relación a los concretos tributos cuya carga so-porta y determina el sometimiento a uno de los re-gímenes coexistentes.

La determinación del domicilio fiscal del contri-buyente tiene, pues, carácter instrumental. Se de-


9810 Entre otras, SSTS de 4 y 8 de febrero y 16 de junio de2010, de 23 de enero de 2013 y de 21 de febrero de2014.


termina con carácter general y en abstracto,pero es indudable que su determinación va atener proyección sustancial en las concretas car-gas impositivas que le afectan.

El art. 43.4 de la Ley 12/2002, de 23 de Mayo, es-tablece que: "A los efectos del presente Con-cierto Económico se entenderán domiciliadosfiscalmente en el País Vasco: (...) b) las personasjurídicas y demás entidades sometidas al Im-puesto sobre Sociedades que tengan en el PaísVasco su domicilio social, siempre que en elmismo esté efectivamente centralizada su ges-tión administrativa y la dirección de sus negocios.En otro caso, cuando se realice en el País Vascodicha gestión o dirección. En los supuestos enque no pueda establecerse el lugar del domiciliode acuerdo con estos criterios, se entenderá ellugar donde radique el mayor valor de su inmovi-lizado.”

En la Sentencia el Tribunal Supremo recién men-cionada podemos leer lo siguiente:

“Lo propio, lo que debería ser, es que domiciliosocial y domicilio fiscal coincidieran, puesto quela ubicación del domicilio social resulta trascen-dente en muchos aspectos, en tanto que incidedirectamente en la esfera mercantil determi-nando, por ejemplo, el Registro Mercantil dondecorresponde inscribir la sociedad, en el fuero ju-risdiccional, relaciones tributarias o la normativalocal o autonómica aplicable. En definitiva, el do-micilio social de una empresa es el lugar en elque va a centrar su actividad, gestión o adminis-tración y que consta en los Estatutos Sociales ins-critos en el Registro Mercantil. Pero cuando, existediscrepancia entre el domicilio formal y el lugaren el que realmente desarrolla su actividad, ges-tión y administración, la normativa fiscal le dapreponderancia a esta situación fáctica a losefectos de fijar el domicilio fiscal, con la trascen-dencia que ello conlleva.

(…)

Como en otras ocasiones hemos dejado cons-tancia, a pesar de que legalmente se haga men-ción a las actividades de gestión administrativa

o dirección de negocios, hay que entenderladentro de su contexto, del que se deduce que lacontraposición se establece entre dos vocablosy no entre dos conceptos. La expresión "centrali-zada su gestión administrativa y la dirección desus negocios", es una expresión compleja que noviene definida ni delimitada legalmente, sino quedebe conformarse caso por caso, integrándoseen función no sólo de las circunstancias concre-tas objetivas que concurran en cada supuesto,sino también, y fundamentalmente en función dela concreta sociedad de la que se trata y en par-ticular de la actividad a la que se dedica. El con-tar con locales o almacenes, con más o menosempleados, con varios lugares en los que se des-arrollan unas u otras actividades parciales, lugardonde se celebran las reuniones del órgano deadministración y se adoptan las decisiones, ellugar de custodia de los libros societarios... resul-tan indicios con más o menos peso o trascenden-cia, pero que en sí mismos nada dicen, sino setienen en cuenta el dato fundamental de la ac-tividad empresarial.

También es de tener en cuenta que en principioel propio legislador identifica domicilio social condomicilio fiscal, aunque condicionado a la con-currencia de los referidos requisitos, pero de igno-rarse estos habrá que estarse a dicho domiciliosocial en la conformación de la relación tributa-ria. Sin que deba despreciarse al efecto, princi-pios tales como la libertad a la empresa o lalibertad de establecimiento, que en definitivaotorga el ejercicio de una opción legítima res-pecto del que la persona jurídica desee desarro-llar la gestión y dirección, sin perjuicio delobligado sometimiento a los requisitos legales es-tablecidos en el ámbito fiscal que dan lugar a lasconsecuencias jurídicas y los efectos propios dela relación tributaria.

Sobre la actividad a la que se dedica la socie-dad recurrente, aún cuando no se describe condetalle, de lo actuado se desprende que poseeuna instalaciones en Albacete dedicada a laproducción de energía solar; instalación quetiene cedida en arrendamiento a PERSONA JURÍ-DICA 1es, la que ordena la producción y asumetoda la gestión en la producción y venta de la 99



energía; limitándose la entidad PERSONA JURÍ-DICA 2 .SL., simple y llanamente a la actividad derecibir las facturas correspondientes, la gestiónbancaria, crear los asientos contables y realizarlas tareas anejas a la misma; PERSONA JURÍDICA1es su único cliente, y las relaciones tributarias sellevan a cabo en Vitoria. La actividad, como sedice, resulta en extremo simple, prácticamente lafacturación a un solo cliente por el arrenda-miento de unas instalaciones, desde luego noexisten otros datos que indiquen otra cosa; anteello, actividad que requiere para la gestión ad-ministrativa y dirección de una organización tansimple como la propia actividad que desarrolla,y ha quedado demostrado, y las partes intervi-nientes son conteste, que en Álava posee una or-ganización estable, adecuada y suficiente parala gestión de la actividad, sin que a ello empeceque sea auxiliada por terceros ajenos a la misma,como el asesor fiscal, que residen en otra locali-dad, o que se valga de medios materiales y per-sonales ajenos, y desde luego nada indica quelo que es la dirección, incluida las decisiones másimportantes y fundamentales, de una actividadtan simple, no pueda realizarse en el propio do-micilio social. Por el contrario, el hecho de la resi-dencia del administrador y del asesor fiscal enPamplona, cuando nada se nos dice de una or-ganización paralela en dicha capital a efectosde la gestión de la administración o se justificaque sea en la misma en la que se necesaria-mente se adoptan las decisiones que condicio-nan la actividad, cuando la proximidad de lasciudades permite la presencia del administradoren Álava cuando fuere necesario, no desvirtúa larealidad constatada. En definitiva, estamos enpresencia de una sociedad que establece su do-micilio social en Álava, ciudad en la que se llevaa cabo las operaciones más importantes de suactividad, que vinculada a otras sociedades,dada la limitadísima actividad desarrollada, sevale de los medios materiales y personales deestas para dotarse de una organización ade-cuada a los efectos de la correcta gestión admi-nistrativa y de dirección de la misma en la mismaciudad en la que posee su domicilio social; frentea ello los datos que señala la Junta Arbitral deter-minante para fijar el domicilio fiscal en Pamplona,desconectada de la concreta actividad que

desarrolla y de las necesidades para la ade-cuada gestión administrativa y de dirección, re-sulta a todas luces insuficientes no sólo ya paranegarle la condición de domicilio fiscal, sino tam-bién para concluir que es en Pamplona la ciudaden la que posee dicho domicilio fiscal. Si partimosde la relación existente entre domicilio social ydomicilio fiscal, cuando no queda despejada laduda de que efectivamente no se centralice lagestión administrativa y la dirección de la activi-dad en Álava, y que en principio el fijar un domi-cilio fiscal depende del ejercicio de una opciónlegítima de la propia sociedad, y dado que porlas propias razones recogidas en el acuerdo noes posible acudir al criterio residual del lugar endonde radique el mayor valor del inmovilizado encaso de duda, ante las insuficiencias en la justifi-cación recogida en el propio acuerdo, procedeestimar las demandas y acoger la pretensión ac-tuada”.

La propia conducta de la empresa, en ocasio-nes, será decisiva para considerar que el domici-lio está en un sitio o en otro. En este sentido,resulta ilustrativa la Sentencia del Tribunal Su-premo de 11 de julio de 2014:

“El presente caso es singular, pues si bien la mayorparte de los indicios en que se apoya la recu-rrente parecen avalar su pretensión, no cabedesconocer que el domicilio social fue fijadodesde su constitución en territorio común, aun-que la escritura se otorgase en Bilbao, y que la re-currente actuó en consonancia siempre con eldomicilio fiscal declarado en Burgos, pues el 22de octubre de 2004 presentó en la Delegaciónde Hacienda de Burgos, modelo 036, de solicitudprovisional de NIF, constando en ella como domi-cilio fiscal, ----- ( Burgos), y el 8 de noviembre de2004 solicitud definitiva haciendo constar elmismo domicilio, manteniendo asimismo este do-micilio el 3 de febrero de 2006 cuando la socie-dad presentó en la Delegación Especial de laAEAT en el País Vasco declaración censal, comu-nicando el inicio de su actividad de promocióninmobiliaria desde el 7 de octubre de 2004, y queel municipio en el que se desarrollaba fundamen-talmente su actividad económica se localizabaen …(Burgos).


100


En esta situación, forzosamente la propia con-ducta de la recurrente, con reiteración de actua-ciones y declaraciones durante varios años antela Hacienda Estatal, sin cuestionar el domicilio fis-cal designado, obliga a confirmar la resoluciónimpugnada, máxime cuando se admite que ellocal de Basauri tampoco es propiedad de la re-currente, sino de la sociedad ---, y no consta do-cumento alguno que refleje la cesión a -----,desde la constitución de la sociedad, debiendosignificarse, finalmente, el alta de la empresa enel Impuesto sobre Actividades Económicas, esta-bleciendo su ubicación en la localidad de ----(Burgos)“.

2. Suministro de energía eléctrica en el caso detarifa integral

La cuestión relativa al suministro de la energíaeléctrica se ha suscitado en varias ocasiones, y loha sido, por un lado, en relación con la tributa-ción de la empresa suministradora por el Im-puesto sobre Sociedades, y, por otro, en relacióncon la tributación por el Impuesto sobre el ValorAñadido de dicha prestación de servicios. Mástarde nos ocuparemos de esta cuestión, ahoranos centraremos en la primera, al hilo de la con-troversia acerca de cuál es la normativa aplica-ble, -la foral o la común- y cual la administracióncompetente -la foral o la común- para realizaractuaciones de comprobación e investigaciónrespecto a la aludida entidad suministradora(PERSONA JURÍDICA 1 Distribución Eléctrica, SAU)correspondiente al Impuesto sobre Sociedades.Esa cuestión ha sido resuelta por la STS de 14 denoviembre de 2014. Lo primero que hay quehacer es exponer la normativa aplicable, cosaque lleva a cabo dicha sentencia en su funda-mento jurídico sexto, donde expone las reglasaplicables del Concierto Económico, en la re-dacción dada por la ley 12/2002, de 23 de mayo.

Esas reglas son las siguientes:

1ª) En su Sección 3ª con relación al Impuestosobre Sociedades, el art. 14. Uno concep-túa este tributo como "concertado de nor-mativa autónoma para los sujetos pasivosque tengan su domicilio fiscal en el País

Vasco", si bien el mismo precepto precisaque "No obstante, los sujetos pasivos cuyovolumen de operaciones en el ejercicioanterior hubiera excedido de 6 millones deeuros, y en dicho ejercicio hubieran reali-zado en territorio común el 75 por 100 omás de su volumen de operaciones que-darán sometidos a la normativa de dichoterritorio. Asimismo, será de aplicación lanormativa autonómica a los sujetos pasi-vos cuyo domicilio fiscal radique en territo-rio común y su volumen de operaciones enel ejercicio anterior hubiera excedido de 6millones de euros y hubieran realizado latotalidad de sus operaciones en el PaísVasco".

Por su parte, el art. 14. Dos señala que " seentenderá por volumen de operaciones elimporte total de las contraprestaciones,excluido el Impuesto sobre el Valor Aña-dido y el recargo de equivalencia, en sucaso, obtenido en un ejercicio por el sujetopasivo en las entregas de bienes y presta-ciones de servicios realizadas en su activi-dad. Tendrán la consideración deentregas de bienes y prestaciones de ser-vicios las operaciones definidas como talesen la legislación reguladora del Impuestosobre el Valor Añadido.

Si el ejercicio anterior fuese inferior a unaño, el volumen de operaciones a que serefiere el apartado uno anterior será el re-sultado de elevar al año las operacionesrealizadas durante el ejercicio".

Finalmente el punto tres precisa que "A losefectos de lo previsto en esta sección, seentenderá que un sujeto pasivo opera enuno u otro territorio cuando, de acuerdocon los criterios establecidos en el art. 16,realice en ellos entregas de bienes o pres-taciones de servicios".

2ª) En cuanto a los puntos de conexión res-pecto del Impuesto sobre Sociedadespara determinar en qué territorio se en-tiende realizada cada operación, el art. 16 101



dispone: " Se entenderán realizadas en elPaís Vasco las operaciones siguientes:

A) Entregas de bienes:

1ª. Las entregas de bienes muebles cor-porales cuando se realice desde te-rritorio vasco la puesta a disposicióndel adquirente. Cuando los bienesdeban ser objeto de transportepara su puesta a disposición del ad-quirente, las entregas se entende-rán realizadas en el lugar en que seencuentren aquellos al tiempo deiniciarse la expedición o el trans-porte.

Esta regla tendrá las siguientes ex-cepciones: a) Si se trata de bienestransformados por quien realiza laentrega, se entenderá efectuadaésta en el territorio vasco si se realizóen dicho territorio el último procesode transformación de los bienes en-tregados...

2ª) Las entregas realizadas por los pro-ductores de energía eléctrica,cuando radiquen en territorio vasolos centros generadores de lamisma...

B) Prestaciones de servicios: Las prestacio-nes de servicios se entenderán realiza-das en territorio vasco, cuando seefectúan desde dicho territorio...

C) No obstante lo dispuesto en las letras A)y B) anteriores, se entenderán realiza-das en el País Vasco las operacionesque a continuación se especifican,cuando el sujeto pasivo que las realicetenga su domicilio fiscal en territoriovasco... 2º) Los servicios de transporte,incluso los de mudanza, remolque ygrúa"....

3ª) A su vez, el art. 19 sobre Inspección del Im-puesto señala en su apartado uno "La ins-

pección del impuesto se realizara por la Di-putación Foral competente por razón delterritorio cuando el sujeto pasivo tenga sudomicilio fiscal en el País Vasco.

No obstante, la inspección de los sujetospasivos cuyo volumen de operaciones enel ejercicio anterior hubiera excedido de 6millones de euros y en dicho ejercicio hu-bieran realizado en territorio común el 75por 100 o más de sus operaciones, corres-ponderá a la Administración del Estado.

Asimismo, la inspección de los sujetos pasi-vos cuyo domicilio fiscal radique en territo-rio común, su volumen de operaciones enel ejercicio anterior hubiera excedido de 6millones de euros y hubieran realizado latotalidad de sus operaciones en territoriovasco, se realizará por la Diputación Foralcompetente por razón del territorio".

4ª) En cuanto al cobro dispone que" los sujetospasivos cuyo volumen de operaciones enel ejercicio anterior hubiere excedido de 6millones de euros tributarán, cualquieraque sea el lugar en que tengan su domici-lio fiscal, a las Diputaciones Forales, a laAdministración del Estado a ambas Admi-nistraciones en proporción al volumen deoperaciones realizado en cada territoriodurante el ejercicio.

La proporción del volumen de operacio-nes realizada en cada territorio durante elejercicio se determinará por aplicación delas reglas que se establecen en el artículosiguiente y se expresará en porcentaje re-dondeado con dos decimales".

5ª) Finalmente, en relación con los grupos fis-cales, el art. 20. Dos. 1 dispone que " losgrupos fiscales, estarán sujetos al régimende consolidación fiscal foral cuando la so-ciedad dominante y todas las dependien-tes estuvieran sujetas a normativa foral enrégimen de tributación individual, y esta-rán sujetos al régimen de consolidación fis-cal de territorio común cuando la


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sociedad dominante y todas las depen-dientes estuvieran sujetas al régimen tribu-tario de territorio común en régimen detributación individual.

A estos efectos, se consideraran excluidasdel grupo fiscal las sociedades que estu-vieran sujetas a otra normativa.

En todo caso, se aplicará idéntica norma-tiva a la establecida en cada momentopor el Estado para la definición de grupofiscal, sociedad dominante, sociedadesdependientes, grado de dominio y opera-ciones internas del grupo".

Y dicho eso hay que añadir que la primera cues-tión que se plantea es el tratamiento del suminis-tro de energía a la tarifa integral en los periodosexaminados a efectos de la aplicación de los cri-terios de localización del volumen de operacio-nes. El debate gira en torno a si dicha prestaciónconstituye una sola operación, que debe ser ca-lificada como entrega de bienes muebles corpo-rales o, por el contrario, concurren dosprestaciones diferenciadas, autónomas, y no sub-ordinadas ninguna de ellas a la otra, la actividadde distribución y la venta de energía, a las queno se les puede dar un tratamiento jurídico o tri-butario unívoco.

Con respecto a ella, el Tribunal Supremo declara:

“OCTAVO

(..) no cabe desconocer que el día 28 de julio de2003 PERSONA JURÍDICA 1 Distribución Eléctrica,S.A, presentó autoliquidación por el Impuestosobre Sociedades del ejercicio 2002, ante la Ha-cienda Foral de Bizkaia, en la que consideró parael cálculo del volumen de operaciones realizadasen cada territorio que el suministro de electrici-dad, incluso en el caso de tarifa integral, consti-tuía una única entrega de bienes muebles que selocaliza en el territorio en que se realiza el últimoproceso de transformación del bien.

No obstante, el día 23 de julio de 2008, ante lasactuaciones de comprobación realizadas por la

Inspección del Estado, PERSONA JURÍDICA 1 Dis-tribución modificó el criterio utilizado, preten-diendo que se aplicase un nuevo método decálculo del porcentaje del volumen de operacio-nes en cada territorio, que consistía en dividir losingresos por tarifa integral en dos componentes,por una parte los ingresos por venta de energía ypor otra los ingresos por servicios de transporte,asignando los primeros al lugar de la puesta a dis-posición del adquirente y los segundos al territoriodel domicilio fiscal de la entidad que realiza ladistribución de la energía eléctrica.

Por otra parte, al promover el primer conflicto laDiputación Foral el 31 de octubre de 2003, en re-lación a la competencia de la Inspección del Es-tado del Impuesto sobre Sociedades de 2002,tampoco cuestionó el sistema inicial seguido porPERSONA JURÍDICA 1 Distribución Eléctrica parael cálculo de las operaciones realizadas en cadaterritorio en el suministro de energía eléctrica a ta-rifa integral, al basarse exclusivamente en la in-corrección de computar en las operacionesrealizadas en el Estado las realizadas en Navarra.Lo hizo sin embargo, cuando el 10 de marzo de2010 requirió de inhibición al Estado en relacióncon las actuaciones de investigación del Im-puesto sobre Sociedades de los ejercicios 2001 y2002, lo que dio lugar al pronunciamiento de laJunta Arbitral que ahora se impugna.

NOVENO

Con independencia de lo anterior, hay que reco-nocer, como mantiene la Junta Arbitral, que lavalidez del método de determinación de los por-centajes de volumen de operaciones atribuiblesa los distintos territorios, propuesto por PERSONAJURÍDICA 1 Distribución y la Diputación Foral deBizkaia, que supone la división de la factura portarifa integral en una parte correspondiente a laactividad de distribución y otra correspondientea la venta de energía, ha de enjuiciarse sólo a laluz del Concierto Económico.

La cuestión principal consiste en determinar si enel caso controvertido se está en presencia deuna operación unitaria o, por el contrario, antedos tipos de operaciones comerciales diferentes. 103



A los efectos que ahora interesa resulta conve-niente recordar las especiales circunstancias enlas que tiene lugar las operaciones que nos ocu-pan, especiales circunstancias que vienen de lamano del régimen jurídico aplicable al sectoreléctrico, en particular al suministro eléctrico, y alrégimen transitorio en el que tienen lugar las mis-mas, que con tanta exhaustividad han sido des-critas por las partes intervinientes.

Con la Ley del Sector Eléctrico de 1997 se iniciael proceso de liberalización del sector eléctrico,siendo necesario al efecto la separación verticalde las actividades que conforman dicho sector,caracterizado por la convivencia de actividadespotencialmente competitivas con otras que cons-tituyen un monopolio natural, pretendiendo lanueva regulación y durante un período transitorioque culminaría en 2009 procurar la separación ju-rídica de las distintas actividades que configura-ban el sector eléctrico, producción o generación,transporte, distribución y comercialización. Alefecto se distinguió entre actividades que se po-dían ejercer libremente y actividades reguladas,entre las que se encontraban la distribución y elsuministro a clientes que compraban a tarifa.

En las primeras cabe identificar la presencia deuna comercializadora que vende electricidad alconsumidor al precio que libremente pacten, es-tamos en presencia de un contrato de suministro,contrato atípico en nuestro ordenamiento jurí-dico y cuyas características y contenido espuesto de manifiesto por la jurisprudencia comobien se refleja en la resolución de la Junta Arbitral;es un contrato de naturaleza privada, en el quelas partes pactan libremente prestaciones perió-dicas mediante la compensación de un precio,siendo el precio de la electricidad el que libre-mente se pacte, es un precio no regulado.

Pero la relación jurídica que nos ocupa y quedebe ser objeto de examen difiere sustantiva-mente de la anterior, presentando singularidadesque son necesarias resaltar. Nos encontramos porun lado una relación contractual entre las distri-buidoras, que actúan en régimen de monopolio,y los consumidores, por el cual aquellas se com-prometen al suministro de energía eléctrica con

un nivel de calidad determinado a cambio de unprecio, estos precios son fijados previamente me-diante un procedimiento establecido normativa-mente para todo el territorio nacional por elGobierno, limitándose las distribuidoras a recau-dar dichos ingresos para ser sometidos a un pro-cedimiento de liquidación por el que se reparteel importe total de lo recaudado por las distribui-doras entre las mismas conforme unos porcenta-jes previamente fijados a cada una de lasactividades presentes en el suministro eléctrico.Mientras se procede a la liberalización del sector,durante el período transitorio, en principio almenos, en el suministro a clientes a tarifa integralresulta evidente el carácter de servicio públicode prestación obligatoria, en el que cabe distin-guir por una parte la relación, ya vista, entre lasdistribuidoras y los clientes y por otra la relaciónadministrativa entre las distribuidoras y la Adminis-tración que determina acabadamente el conte-nido de la relación jurídica entre distribuidoras ysus clientes, en tanto en cuanto delimita norma-tivamente el contenido de aquella relación con-tractual en sus elementos sustantivos; todo lo cualdetermina la naturaleza jurídica del contrato enel suministro de electricidad a los clientes de tarifaintegral, en el cabe distinguir un contrato que enparte es privado, suministro de energía a cambiode un precio regulado, y en parte administrativoen tanto que se establece una serie de condicio-nantes impuestos normativamente para hacerposible el suministro de calidad de electricidad aun precio regulado. Resulta incuestionable que elobjeto de este contrato es el suministro de elec-tricidad, que para las distribuidoras tiene carácterobligatorio, y que para los clientes representa underecho a recibir el suministro de energía eléc-trica cuando así lo soliciten.

No es procedente pretender trasladar al períodotransitorio la separación de actividades y la libe-ración del mercado y realizar el análisis jurídicode la relación jurídica antes descrita entre distri-buidores y clientes de tarifa integral con base adicha situación jurídica, que en principio no se al-canzaría hasta 2009. Lo cierto es que durante elperíodo transitorio que nos ocupa, no hay sepa-ración de actividades entre distribución y comer-cialización entre personas jurídicas distintas, sin


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que exista, pues, disgregación del contrato de su-ministro, y conforme al contrato de suministro,único entre distribuidora y cliente a tarifa integral,aquella venía obligada a suministrar energíaeléctrica al cliente en un punto determinado ycon las características técnicas de calidad esta-blecidas reglamentariamente, a cambio delpago de la tarifa establecida, quedando inte-grado en este contrato el común de las activida-des necesarias al efecto, en tanto que lasmismas, entre las que cabe señalar el transportey la distribución, ambas de claro carácter instru-mental, vienen vinculadas inescindiblemente aun único contrato de suministro de energía pres-tado por un único sujeto.

Pues bien, no obstante la brillante exposición querealizan los recurrentes para defender su posición,atendiendo a la regulación del sector eléctrico,en la comercialización realizada por empresasdistribuidoras en el periodo discutido, a efectosde la identificación del lugar de la realización delas operaciones, para aplicar los puntos de cone-xión del Concierto no cabe hablar ante la exis-tencia de un único contrato, de una actividadmixta, mezcla de transporte, por la distribución dela energía eléctrica, y de entrega de un bien cor-poral, a fin de repartir los ingresos de la facturaentre ambas actividades, asignando los mismosen función de las dos reglas que contempla elart.28 del Concierto, el domicilio fiscal para losservicios de distribución y el territorio del punto deconsumo para la entrega de energía, toda vezque la tarifa integral no distingue el precio de laentrega de la energía y el de la utilización de lared de distribución para su transporte, al englobarla energía que se consume, el acceso a la red ytodos los costes del sistema, viniendo a actuar,por ello, los distribuidores como suministradoresde energía a los consumidores a precios regula-dos, a diferencia del caso del consumidor a pre-cio libremente pactado, en el que el suministroconlleva separadamente el servicio de red y laenergía, implicando dos contratos diferentes, elde energía y el de acceso a las redes.

Incluso, en los periodos en los que no existe con-sumo de energía y el cliente tiene que pagar ala empresa suministradora en función de la po-

tencia instalada, esta contraprestación no res-ponde al servicio de distribución de la energía,sino a la posibilidad de acceder a la misma.

Siendo todo ello, hay que entender que los ingre-sos derivados del suministro de energía eléctricapor tarifa integral deben localizarse en funcióndel territorio en que se realiza el último procesode transformación, esto es, en el lugar dondeesté situado el punto de suministro, al ser ahídonde la energía se convierte a la tensión que re-quiere el cliente”.

La segunda cuestión planteada versa sobre laconsideración de las operaciones realizadas enel territorio de la Comunidad Foral de Navarra, aefectos de determinar el cómputo de las realiza-das en territorio de régimen común, a la hora deaplicar las reglas de atribución de competenciasnormativas y de inspección en el Impuesto sobreSociedades en el Concierto Económico para lossujetos pasivos con un volumen de operacionessuperior a los 6 millones de euros en el ejercicioanterior. Exactamente, la controversia gira entorno a si Navarra forma parte del territoriocomún a efectos del Concierto Económico. Eneste punto la Sentencia del Tribunal Supremo rei-tera su criterio (Cfr. SSTS de 17 de octubre de2013), definiendo el sentido de la expresión "terri-torio de régimen común", afirmando que:

"El objeto de nuestra interpretación es el alcancede la expresión "territorio de régimen común" enel Convenio Económico entre el Estado y la Co-munidad Foral de Navarra, en su versión de la Ley25/03, de 15 de julio.

La primera nota que ha de resaltarse es que endicho Convenio son dos las administraciones te-rritoriales que concurren. De una parte, la Comu-nidad Foral de Navarra, cuyo territorio estáperfectamente delimitado a estos efectos, deotro lado, la Administración del Estado, cuyo te-rritorio no está menos perfectamente delimitado,el resto del territorio español que no es la Comu-nidad Foral de Navarra.

La segunda conclusión que de todo esto se de-riva es la de la absoluta imposibilidad de consi- 105



derar la existencia de un tercer territorio, distintoal de las administraciones intervinientes, pues siasí fuera su ausencia en el Convenio crearía se-rias dudas sobre la validez del mismo, lo que cla-ramente no desean ninguno de los litigantes.

La tercera nota es la de que es indiferente la di-versidad del territorio que integra el denominado"territorio de régimen común" de la Administra-ción del Estado, pues lo relevante y determinantees que todo él configura el territorio de la Admi-nistración del Estado en el Convenio. Por eso, elmeritorio esfuerzo desplegado por la representa-ción de PERSONA JURÍDICA 1 a fin de acreditarque en la Constitución Española, Estatutos de Au-tonomía y Leyes Especiales se distingue entre "te-rritorio de régimen común" y "territorio foral" esbaldío. Aunque tal interpretación sea correcta, lorelevante, lo decisivo, lo crucial, lo determinantedel litigio que ahora decidimos no es la concep-ción de lo que sea "territorio de régimen comúnen el ordenamiento español" sino lo que en la Leydel Convenio Especial del Estado con Navarra,que interpretamos, se considera como tal y queno es otra cosa que todo el territorio español queno es Navarra.

Entender las cosas de otra manera es imposiblesin la concurrencia de esa otra administración te-rritorial que se invoca, lo que implicaría, comohemos dicho, replantear todo el sistema que seexamina".

Lo cual le lleva a concluir:

"Mutatis mutandi, en las relaciones a los efectosdel Concierto, entre los Territorios Históricos delPaís Vasco y la Comunidad Foral de Navarra,esta debe considerarse "territorio en régimencomún".

Si a todo lo anterior añadimos el distinto ámbitoterritorial y las relaciones que regulan en el Con-venio y en el Concierto, de suerte que como yase ha indicado desde la perspectiva de aplica-bilidad del Convenio a la concreta relación oconflicto a resolver, los Territorios Históricos del PaísVasco es territorio en régimen común, y vice-versa, desde la perspectiva de aplicabilidad del

Concierto, la Comunidad Foral de Navarra, es te-rritorio de régimen común, no es posible salvar elvacío normativo o la contradicción entre normas,de entender que existen, aplicando las reglas ge-nerales para salvar las mismas, en tanto que el in-tento de aplicación del Concierto o Convenioaunque materialmente puedan coincidir, con-ceptualmente son distintos, aún cuando resulteevidente que ello puede dar lugar a la paradojaque las partes ponen en evidencia...".

Ahora nos encontramos con la interpretación delart. 14.1 del Concierto Económico, cuyo textoviene a coincidir con el art. 18.2 del ConvenioEconómico, debiendo estarse a lo que tenemosdeclarado, que sin desconocer el carácter foralque tienen los territorios históricos vascos y la Co-munidad Foral de Navarra en nuestro Ordena-miento Jurídico resuelven la cuestión desde laperspectiva del Convenio o Concierto.

C) Impuesto sobre el valor añadido.

1. Devolución de saldos.

La devolución de saldos de IVA ha sido, -siguesiendo todavía, aunque en menor medida,puesto que aún quedan algunas aristas por pulir-motivo de conflicto, habiéndose pronunciado laJunta Arbitral (y también los tribunales en distintasocasiones). Nos limitaremos a recoger una de lassentencias del Tribunal Supremo, fechada el 30de marzo de 2011, que rechaza el traslado de sal-dos entre administraciones cuando el contribu-yente cambia su domicilio fiscal, en estostérminos:

“Trasladar las cuotas del IVA soportadas por unsujeto pasivo cuando tenía su domicilio fiscal enun determinado territorio a las declaraciones-li-quidaciones presentadas ante la Administracióntributaria correspondiente a su nuevo domiciliofiscal supondría alterar la competencia de «exac-ción» prevista en el Concierto Económico, dadoque dicha «exacción» se vería disminuida por lacompensación de cuotas soportadas en un mo-mento anterior. Además, trasladar el crédito fiscalque un obligado tributario tiene frente a una Ad-ministración a otra distinta implicaría un enrique-


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cimiento injusto para una Administración y unperjuicio injustificado para la otra, produciendodistorsiones patrimoniales que no son conformescon el principio de reparto equitativo de los re-cursos fiscales en el que se funda el ConciertoEconómico.

Siendo el Impuesto sobre el Valor Añadido un im-puesto de devengo instantáneo, ello implica queel sujeto pasivo deba incluir en las declaraciones-liquidaciones periódicas que presente en cadaAdministración competente los IVAs devengadoshasta el momento del cambio de domicilio, de-duciendo los IVAs (que originen derecho a de-ducción) igualmente soportados hasta dichomomento, siendo la diferencia «neta» resultantelo que determina el importe de «exacción» res-pecto al que sería competente cada Administra-ción. Lo cual lleva a entender que nocorresponde a la Diputación Foral de Guipúzcoala devolución correspondiente a deduccionesoriginadas en un periodo en que la entidad soli-citante de la devolución no tenía su domicilio fis-cal en Guipúzcoa.

En consecuencia, de lo expuesto podemos ex-traer dos conclusiones.

1ª) No compartir la interpretación de la Admi-nistración demandante respecto a la im-posibilidad legal de la fragmentación delIVA en caso de cambio de domicilio delobligado tributario --persona jurídica--dado que esta posibilidad se recoge ex-presamente para las personas físicas.

2ª) Una interpretación lógica y sistemática delConcierto Económico nos inclina a defen-der que el régimen fiscal previsto para laspersonas físicas en los supuestos del cambiode domicilio fiscal es el que debe aplicarseen los casos en que, en iguales circunstan-cias de cambio de domicilio, el obligado tri-butario sea una persona jurídica. Lasconsecuencias del cambio de domicilio dela entidad se producen, pues, a partir delmomento del cambio, por aplicación ana-lógica de lo dispuesto para las personas físi-cas en el art. 43. Siete del Concierto. Hasta

ese momento la competencia debe perte-necer a la Administración que la ostentabacon anterioridad a dicho cambio.

Por otra parte, la Administración demandantedefiende la unicidad del IVA por entender queasí se desprende del marco legal del Impuesto,en el que se regula la exacción tributaria de unamanera uniforme y sin ninguna referencia a posi-bles fragmentaciones. Pues bien, tal criterio nocontradice el que se sostiene en la resolución re-currida, pues estamos ante un impuesto en el queel reparto competencial ha sido diseñado por elConcierto Económico. Es decir, la Ley 12/2002que aprueba el Concierto Económico no regulalos aspectos sustantivos de los tributos concerta-dos, sino que regula el ámbito competencialdesde una doble perspectiva: en qué Administra-ción recae la competencia para regular los tribu-tos (tributos de normativa común y de normativaautonómica) y en qué Administración recae lacompetencia para la gestión tributaria.

Por tanto, no vale basarse en la normativa sustan-tiva del IVA para interpretar cuestiones compe-tenciales reguladas por el Concierto Económico.O dicho de otra forma, el cumplimiento delmarco legal del IVA está condicionado, en lo re-ferente a las Administraciones tributarias, a lo quesobre su competencia disponga el ConciertoEconómico. Piénsese, si no, en lo que el Conciertodice respecto a las personas físicas que cambiande domicilio y que con la Ley del IVA no cabríatal posibilidad.

Si el Concierto Económico hubiera querido regu-lar competencialmente el tema según el criteriode la Administración recurrente, lo hubiera reco-gido expresamente, toda vez que cuando se haquerido regular la eficacia de los pagos a cuentarealizados en una Administración no competentey los efectos sobre su traslado a la otra Adminis-tración --se entiende que entre las Administracio-nes forales y de Territorio Común-- se ha realizadode forma expresa tal como resulta de lo precep-tuado en el art. 12 del Concierto.

Nótese que la distribución de las competenciaspara la inspección del IVA que se recogen en el 107



apartado seis del artículo 29 del Concierto Eco-nómico, no prevén la posibilidad de que una Ad-ministración pueda entrar a comprobar créditosfiscales generados cuando era competente otraAdministración, lo que determina su admisión deplano con la consiguiente indefensión que deello puede derivarse al no tener la Administraciónanteriormente competente interés económicodirecto en entrar en dicha comprobación.

En definitiva, debe prevalecer el criterio delacuerdo recurrido de la Junta Arbitral en relacióncon la competencia administrativa en los supues-tos en que el punto de conexión es el domicilio fis-cal de una sociedad, debiéndose aplicar a laspersonas jurídicas en el caso recogido en el artí-culo 27.Uno.Tercera el mismo criterio que el expre-samente regulado en el artículo 43.Siete para laspersonas físicas que cambian de domicilio fiscal.

En virtud de lo expuesto, incumbe a la Adminis-tración del Estado la devolución del saldo pen-diente del IVA, puesto que era la titular de lapotestad de exacción del IVA cuando éste segeneró. Debe ser, pues, la Administración del Es-tado la que efectúe la devolución del saldo pen-diente del IVA en el momento del cambio dedomicilio de la entidad al Territorio Histórico deGuipúzcoa. La entidad mercantil puede formularuna solicitud de devolución a la AEAT, que de-berá admitirla, sin perjuicio, claro es, de su facul-tad de comprobar que la devolución solicitadaes conforme a Derecho. Es verdad que la opciónacogida por nosotros no se ajusta, literalmente, alas normas que regulan la operativa de gestióndel IVA, pero esto no es más que una consecuen-cia de la laguna que, como más atrás hemos in-dicado, existe en esta materia. De no existir tallaguna el presente conflicto no hubiera llegadoa surgir.".

2. Entrega de vehículos a concesionarios.

Sin duda el asunto más conocido de los que seha pronunciado el Tribunal Supremo con res-pecto a resoluciones dictadas por la Junta Arbi-tral del Concierto ha sido el denominado casoROVER . Como se sabe, la cuestión de fondo con-siste en determinar el territorio común o foral en

el que deben tributar en el IVA, de acuerdo conel Concierto Económico, las entregas de vehícu-los efectuadas por dicha empresa en favor decada uno de los concesionarios de su red, distri-buidos por todo el territorio español. No existió dis-crepancia entre las Administraciones implicadasen los siguientes puntos básicos: a) que el domi-cilio fiscal de la sociedad se encontraba en Ma-drid; b) que la entidad tuvo un volumen defacturación superior a los 500 millones de pesetashasta 2001 y superior a los 6 millones de euros apartir del 1 de Enero de 2002; y c) que el procedi-miento de comercialización de los vehículos deturismo de la marca XXX era el siguiente: 1.- XXXEspaña adquiría los vehículos a la fábrica de XXXGroup Limited, situada en el Reino Unido. Las im-portaciones hasta el 31 de Diciembre de 1992, olas adquisiciones intracomunitarias de bienes,desde el 1 de Enero de 1993 en adelante, eranrealizadas por Rover España; 2.- Los vehículoseran transportados por vía marítima desde elReino Unido hasta el Puerto de Pasajes (Guipúz-coa), donde eran descargados y situados tem-poralmente por la empresa PERSONA JURÍDICA 3,S.A., integrada en el Grupo ZZZ, en virtud del con-trato suscrito el 5 de Octubre de 1990; 3.- DesdePasajes los vehículos eran transportados por ZZZExpress, S.A., a las instalaciones de PERSONA JU-RÍDICA 4, S.A., situadas en Araya (Álava), que seencargaba del almacenamiento y preparación(desparafinado, inspección y limpieza) para suposterior envío a la red de concesionarios, todoello también en virtud del referido contrato sus-crito con el Grupo ZZZ; 4.- XXX España facturahasta el 31 de octubre de 1995 a PERSONA JURÍ-DICA 5, S.A., y ésta atiende a los pedidos realiza-dos por los concesionarios, siendo luego Roverquien factura y pone a disposición de la red delos concesionarios los vehículos y 5.- Por últimoRover daba instrucciones a PERSONA JURÍDICA 4para el envío de los vehículos a la red de conce-sionarios desde Araya, por medio de ZZZ Express,S.A. Además el personal de XXX España teníalibre acceso a las instalaciones contratadas parael ejercicio de las actividades de supervisión ycontrol.

En cambio, si existía discrepancia sobre la dura-ción del almacenamiento en Araya hasta que los


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vehículos eran transportados a los concesiona-rios, y sobre la incidencia que tenía que en oca-siones fueran los concesionarios quienessolicitaran por vía informática directa a la fábricalos vehículos y no XXX España.

La Junta Arbitral entendió que, ante el acuerdode XXX España con la entidad PERSONA JURÍ-DICA 4, S.A., de situar los vehículos en las instala-ciones de Araya (Álava) para elalmacenamiento y preparación antes de suenvío a los concesionarios, todas las entregas de-bían considerarse realizadas en territorio foral, porser Álava el lugar de inicio del transporte de losvehículos.

No comparte ese criterio el Tribunal Supremo,pues señala – en su sentencia de 13 de abril de2013- que tratándose de entregas de bienesmuebles, el artículo 28-Uno A.1de la Ley del Con-cierto de 2002 fija una regla general en virtud dela cual se entienden realizadas las entregas en unterritorio cuando la puesta a disposición del ad-quirente se realice en dicho territorio, y que, portanto, sólo cuando la entrega se realice desde elterritorio vasco es posible entender que se reali-zan en territorio foral, especificando, a continua-ción, que si los bienes han de ser objeto detransporte para la puesta a disposición del adqui-rente, la entrega se entenderá realizada en ellugar en que los bienes se encuentren al tiempode iniciarse la expedición o transporte, lo que re-sulta válido tanto para las entregas destinadas alinterior del territorio como a otros Estados miem-bros y a países terceros”, añade acto seguido ensus fundamentos jurídicos octavo y noveno lo si-guiente:

(..)

“OCTAVO.-

Esto sentado, la primera cuestión que ha de re-solverse es la de si puede considerarse que la en-trega de los vehículos por parte de XXX España,S.A, se realizaba desde Álava por la simple cir-cunstancia de encontrarse almacenados los mis-mos en Araya, cuando se ordena el transporte alos concesionarios, en virtud del contrato cele-

brado entre XXX España y PERSONA JURÍDICA 4o, por el contrario, si para determinar el territoriodonde operaba el sujeto pasivo hay que tener encuenta el lugar donde se realizaban las opera-ciones de compra y venta y todas las gestionescomerciales.

Pues bien, a juicio de la Sala, dado que la puestaa disposición se realiza en el momento en que seentiende efectuada la entrega de bienes, estoes, en el momento en que el vendedor transfiereal adquirente la facultad de disponer el bien encalidad de propietario, la entrega de los vehícu-los que implica la transmisión del poder de dispo-sición de los mismos se produce cuando elvehículo es facturado al concesionario, contra elabono de su precio a XXX España, S.A. merced ala entrega de la correspondiente documenta-ción técnica, que hasta ese momento ha se-guido en poder de XXX España, S.A., propietariadel mismo, lo que implica a su vez que el clientefinal cerraba la operación con el concesionarioy abonaba a este su precio. Por tanto, para apre-ciar el lugar desde donde se realizaban las entre-gas hay que estar al lugar en donde secentralizaban las labores de comercialización delos vehículos y radicaba la sede principal, con in-dependencia del lugar en el que física o mate-rialmente se encontraban los bienes, por lo quehabiéndose acreditado en las actuaciones queXXX España, S.A., carecía de instalaciones en elPaís Vasco y que toda la actividad se desarro-llaba desde sus centros de trabajo sitos en la Co-munidad Autónoma de Madrid, no cabe hablarde entregas realizadas desde el País vasco.

Así en el escrito que Rover remite con fecha 20de Octubre de 1994 a la Oficina Nacional de laInspección la entidad manifiesta que "todas lasexpediciones comerciales, operaciones de com-pra y venta, decisiones empresariales, factura-ción, contratación etc, se realizan en las oficinasde San Fernando de Henares, Madrid, donde seencuentra la sede social de la Compañía”.

También, el testigo D. Cándido, antiguo DirectorFinanciero de XXX España, S.A, hasta Septiembrede 1995, y vinculado con los concesionarios deXXX España, S.A desde la financiera del BBVA 109



hasta el año 2000, confirmó este modo de ope-rar.

Frente a lo anterior, no cabe alegar que los vehí-culos, cuando la sociedad ordenaba la entrega,se encontraban en las instalaciones de PERSONAJURÍDICA 4, S.A., sita en Araya, en virtud del con-trato firmado el 5 de octubre de 1990 con estaempresa, para que se encargara del almacena-miento y preparación de los mismos hasta suenvío a la red de concesionarios, ya que estedato no puede resultar relevante a efectos de laexacción, al no referirse el precepto al lugardonde se hallen en el momento de la entrega,sino al lugar desde el que se realiza la puesta adisposición, tratándose los trabajos de almace-naje de servicios subcontratados que no puedenalterar el lugar de realización de las operacionesgravadas.

Por otra parte, en contra de lo que se mantiene ,la campa de Araya, tenía como única finalidadel almacenamiento de un stock de vehículos y lasoperaciones allí realizadas en ningún caso supo-nían una transformación de los mismos , de-biendo destacarse que según el contrato suscritoentre XXX España S.A. y las entidades integradasen el Grupo ZZZ en fecha 5 octubre 1990 "XXX Es-paña S.Acomunicará oportunamente a PER-SONA JURÍDICA 4 y a ZZZ Express sus necesidadesde despacho, limpieza, envío y plazo máximo deentrega de los vehículos a los concesionarios. Elplazo máximo para todas estas operaciones seráde cuatro días laborables incluyendo en dichocómputo el mismo día de la comunicación". Porlo tanto, los 44 días a los que alude la contesta-ción a la demanda pueden deberse a diversosfactores, pero lo pactado era un plazo muy infe-rior.

En definitiva, las instalaciones de Araya eran unsimple punto logístico dentro del transporte únicoentre el lugar de fabricación en Inglaterra y lasinstalaciones de los concesionarios. El control delproceso de XXX España S.A. al que hace referen-cia la resolución recurrida, el artículo 7,2, del con-trato antes referido, y el que aquella sociedadconociera el destino y ubicación de los vehículos,no puede alterar la conclusión adoptada, pues

como hemos señalado el destino de Araya erauna parada temporal de unas mercancías cuyodestino final venía predeterminado desde elReino Unido, implicando un mero tránsito, aun-que en él se hubieran realizado cuantiosas inver-siones, hasta las instalaciones del adquirente .

NOVENO.-

La Diputación Foral de Álava, sin embargo, seacoge exclusivamente a la regla especial quedispone que "cuando los bienes deban ser objetode transporte para su puesta a disposición deladquirente, las entregas se entenderán realiza-das en el lugar en que se encuentren aquellos altiempo de iniciarse a expedición o el transporte",regla que es la que considera aplicable tambiénla Junta Arbitral , y que le permite concluir que enun volumen muy importante, pero cuya cuantifi-cación no puede realizar por carecer de datos,las entregas de los vehículos a PERSONA JURÍ-DICA 5y/o a los concesionarios se realizabandesde Araya (Álava), lugar en el cual se encon-traban al tiempo de iniciarse el transporte, resul-tando indiferente que XXX España S.A., contaseo no con medios personales y materiales propiosen dicho territorio histórico o bien que hubierasubcontratado la labor de depósito de los vehí-culos con destino a los concesionarios, al ser claroque es dicha sociedad quien tenía el poder dedisposición de los vehículos y quien tenía el poderde supervisión y decisión sobre la localización delos mismos.

No podemos compartir la interpretación que re-aliza la Junta Arbitral respecto al punto de cone-xión que considera aplicable.

Como, al principio, señalábamos, la Ley del Con-cierto establece los mismos criterios que se regu-lan en la Ley del IVA, para determinar cuándouna entrega de bienes se considera realizada enel territorio de aplicación del impuesto.

Con arreglo al art. 68 Uno las entregas de bienesque no son objeto de expedición o transportepara su puesta a disposición del adquirente seentienden realizadas en el territorio de aplicacióndel IVA español cuando los bienes se ponen a


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disposición del adquirente en dicho territorio. Laexpedición o transporte a que hace referenciaese precepto es aquel que implica la salida o en-trada de los bienes en el territorio de aplicacióndel impuesto. Por lo tanto, la regla general es apli-cable también cuando los bienes son objeto deun transporte que discurre, todo él, en el territoriode aplicación del impuesto.

Si, tratándose de bienes muebles corporales,éstos deben ser objeto de expedición o trans-porte fuere del ámbito territorial del Impuesto,para su puesta a disposición del adquirente, laentrega se entiende realizada en España cuandola expedición o transporte se inicia en el territoriode aplicación del Impuesto.

Pues bien, habiendo incorporado estos mismosprincipios al Concierto , y como mantiene la Ad-ministración del Estado el inciso especial ha de in-terpretarse en el sentido de que se integra en elmismo párrafo en el que se enuncia la regla bá-sica para las entregas de bienes muebles corpo-rales sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido,según la cual se entenderán realizadas en territo-rio del País Vasco " cuando se realice desde terri-torio vasco la puesta a disposición deladquirente", por lo que sólo puede jugar para en-tregas de bienes sujetas al Impuesto cuando serealice desde el territorio vasco la puesta a dispo-sición del adquirente.

Otra interpretación supondría dar toda la rele-vancia al lugar donde se sitúan las campas quepuede ser distinto del territorio en el que opere elsujeto pasivo.

En definitiva, no procede efectuar una interpre-tación literal como la que propugna la Junta Ar-bitral, sino una interpretación lógica y sistemáticacomo la que interesa la Administración recu-rrente del punto de conexión.

En caso contrario, nos encontraríamos que, porla sola circunstancia de que unas mercancíashayan transitado por el País Vasco durante bre-ves días, la tributación por razón del Valor Aña-dido inherente a la comercialización y entregade esas mercancías, se podría atribuir íntegra-

mente al País Vasco; sin que la fabricación de di-chas mercancías se haya producido en PaísVasco, sin que tampoco se haya producidotransformación de las mismas en el País Vasco, ysin que la labor de comercialización de esas mer-cancías haya tenido lugar en dicho territorio”.

3. Operaciones de suministro de energía eléctricaen el caso de tarifa integral.

En varios asuntos se ha suscitado (con repercu-sión en el Impuesto sobre Sociedades y en el IVA)la cuestión relativa a si constituye una sola ope-ración, que debe ser calificada como entregade bienes muebles corporales o, por el contrario,estamos ante actividades independientes, la dedistribución, prestación de servicios, frente a laventa de energía, entrega de bienes, en los clien-tes de tarifa integral; e incluso si aún tratándosede una sola operación cuál de las actividadesdesarrolladas, la de distribución o la de comer-cialización, es principal respecto de la otra. Cua-tro son las sentencias del Tribunal Supremo que seocupan de esta cuestión (SSTS de 13, 14 (2) y 17de noviembre de 2014). Pues bien, en el IVA elproblema se concreta en determinar a cuál delas dos Administraciones enfrentadas (AEAT o Di-putación Foral de Bizkaia ) pertenece la compe-tencia para la inspección del IVA conforme alConcierto Económico, puesto que el artº 29 sobre"Gestión e Inspección del Impuesto" establececomo criterio que en el caso de que el sujeto pa-sivo haya realizado en el ejercicio anterior en te-rritorio común el 75% o más de sus operaciones,de acuerdo con los puntos de conexión estable-cidos, será competente la Administración del Es-tado sin perjuicio de la colaboración de lasDiputaciones Forales. El conflicto gira en torno asi procede la división de la facturación por tarifaintegral en una parte correspondiente a la distri-bución y otra correspondiente a la venta de laenergía eléctrica.

La Junta Arbitral sostuvo el criterio de que es arti-ficioso, tratándose de la tarifa integral, desglosarla entrega de energía de su transporte por la redde distribución, y que es la entrega la que revistecarácter predominante desde el punto de vistadel cliente, por lo que se trataba de una única 111



operación, que debe calificarse como entregade bienes muebles. A esta conclusión llega anteel parecer mayoritario de la doctrina civilistasobre el carácter unitario del contrato de suminis-tro eléctrico.

El Tribunal Supremo refrenda ese criterio. Nos fija-mos en su Sentencia de 13 de noviembre de2014, de la que recogemos varios fundamentosde derecho:

“SEXTO

(..)hay que tener en cuenta que la ley 12/2002,de 23 de mayo , por la que se aprueba el Con-cierto Económico con el País Vasco, preveía enrelación al Impuesto sobre el Valor Añadido, elart. 26 , conceptuado este tributo como concer-tado que se regirá por las mismas normas sustan-tivas y formales establecidas en cada momentopor el Estado; el artº 27, sobre "Exacción del Im-puesto", regula esta materia, y en lo que ahorainteresa prevé que cuando el sujeto pasivo opereen territorio común o vasco tributará a ambasAdministraciones en proporción al volumen deoperaciones efectuado en cada territorio, deter-minado de acuerdo con los puntos de conexiónque se establece en el artº 28; y establecía quelos sujetos pasivos cuyo volumen total de opera-ciones en el año anterior no hubiera excedido de7 millones de euros, tributarán en todo caso ycualquiera que sea el lugar donde efectúen susoperaciones, a la Administración del Estado,cuando su domicilio fiscal esté situado en territo-rio común y a la Diputación Foral correspon-diente cuando su domicilio fiscal esté situado enel País Vasco; entendiéndose como volumentotal de operaciones el importe de las contra-prestaciones, excluido el IVA y el recargo deequivalencia, en su caso, obtenido por el sujetopasivo en las entregas de bienes y prestacionesde servicios realizadas en su actividad; operandoel sujeto pasivo en uno u otro territorio cuando,de acuerdo con el artº 28, realice en ellos entre-gas de bienes o prestaciones de servicios; y encuando a la "Gestión e Inspección del Impuesto",el artº 29 establece que la inspección de los suje-tos pasivos que deban tributar en proporción alvolumen de sus operaciones realizadas en territo-

rio común o vasco, se realizará de acuerdo conlos siguientes criterios: sujetos pasivos con domici-lio fiscal en territorio vasco la comprobación e in-vestigación se realizará por los órganoscompetentes de la Administración Foral corres-pondiente al domicilio fiscal, pero en el caso deque el sujeto pasivo haya realizado en el ejercicioanterior en territorio común el 75% o más de susoperaciones, de acuerdo, con los puntos de co-nexión establecidos, será competente la Admi-nistración del Estado.

Establece el artº 28 que "A los efectos de esteConcierto Económico, se entenderá realizadasen los Territorios Históricos del País Vasco las ope-raciones sujetas al Impuesto de acuerdo con lassiguientes reglas: A) Entregas de bienes: 1ª : Lasentregas de bienes muebles corporales, cuandose realice desde territorio vasco la puesta a dis-posición del adquirente. Cuando los bienesdeban ser objeto de transporte para su puesta adisposición del adquirente, las entregas se enten-derán realizadas en el lugar en que se encuen-tren aquellos al tiempo de iniciarse la expedicióno el transporte. Esta regla tendrá las siguientes ex-cepciones: a) Si se trata de bienes transformadospor quien realiza la entrega, se entenderá efec-tuada ésta en el territorio vasco si se realizó endicho territorio el último proceso de transforma-ción de los bienes entregados

2ª) Las entregas realizadas por los productores deenergía eléctrica, cuando radiquen en territoriovaso los centros generadores de la misma.

B) Prestaciones de servicios: 1º Las prestacio-nes de servicios se entenderán realizadasen territorio vasco cuando se efectúandesde dicho territorio.

C) No obstante lo dispuesto en las letras A) yB) anteriores, se entenderán realizadas enel País Vasco las operaciones que a conti-nuación se especifican, cuando el sujetopasivo que las realice tenga su domiciliofiscal en territorio vasco... 2º) Los serviciosde transporte, incluso los de mudanza, re-molque y grúa".


112


(…)

OCTAVO

Por lo que respecta a la primera cuestión, nocabe desconocer que resultaba pacífico entrelas partes que respecto de los ingresos derivadosdel suministro de energía eléctrica de los clientesde tarifa integral, su localización se hacía en fun-ción del territorio en el que se realiza el último pro-ceso de transformación de la energía eléctricaque se produce en el lugar donde está locali-zado el punto de suministro, ya que es ahí dondela energía se convierte a la tensión que requiereel cliente, artº 28. Uno. A).1º,a). Sin embargo,como ya se ha indicado, a raíz de la intervenciónde la Inspección de la Diputación Foral de Bizkaiay consentimiento de PERSONA JURÍDICA 1 Distri-bución se propone que se aplicase un nuevo mé-todo de cálculo del porcentaje del volumen deoperaciones en cada territorio, que consistía endividir los ingresos por tarifa integral en dos com-ponentes, por una parte los ingresos por venta deenergía y por otra los ingresos por servicios detransporte, asignando los primeros al lugar de lapuesta a disposición del adquirente y los segun-dos al territorio del domicilio fiscal de la entidadque realiza la distribución de la energía eléc-trica”.

Y dicho esto, el Tribunal Supremo rechaza el cri-terio de la división de la factura por tarifa integralen una parte correspondiente a la actividad dedistribución y otra correspondiente a la venta deenergía, considerando que en el caso controver-tido se está en presencia de una operación uni-taria, lo cual realiza en estos términos, en elfundamento noveno de dicha Sentencia:

“atendiendo a la regulación del sector eléctrico,en la comercialización realizada por empresasdistribuidoras en el periodo discutido, a efectosde la identificación del lugar de la realización delas operaciones, para aplicar los puntos de cone-xión del Concierto no cabe hablar ante la exis-tencia de un único contrato, de una actividadmixta, mezcla de transporte, por la distribución dela energía eléctrica, y de entrega de un bien cor-poral, a fin de repartir los ingresos de la factura

entre ambas actividades, asignando los mismosen función de las dos reglas que contempla elart.28 del Concierto, el domicilio fiscal para losservicios de distribución y el territorio del punto deconsumo para la entrega de energía, toda vezque la tarifa integral no distingue el precio de laentrega de la energía y el de la utilización de lared de distribución para su transporte, al englobarla energía que se consume, el acceso a la red ytodos los costes del sistema, viniendo a actuar,por ello, los distribuidores como suministradoresde energía a los consumidores a precios regula-dos, a diferencia del caso del consumidor a pre-cio libremente pactado, en el que el suministroconlleva separadamente el servicio de red y laenergía, implicando dos contratos diferentes, elde energía y el de acceso a las redes.

Incluso, en los periodos en los que no existe con-sumo de energía y el cliente tiene que pagar ala empresa suministradora en función de la po-tencia instalada, esta contraprestación no res-ponde al servicio de distribución de la energía,sino a la posibilidad de acceder a la misma.

Siendo todo ello, hay que entender que los ingre-sos derivados del suministro de energía eléctricapor tarifa integral deben localizarse en funcióndel territorio en que se realiza el último procesode transformación, esto es, en el lugar dondeesté situado el punto de suministro, al ser ahídonde la energía se convierte a la tensión que re-quiere el cliente”.

D. Impuestos Especiales.

También ha habido pronunciamientos del Tribu-nal Supremo relativos a los Impuestos especiales,concretamente, sobre el Impuesto sobre Hidro-carburos. En ese sentido, recordemos que elapartado dos del artículo 33 del Concierto Eco-nómico, relativo a la normativa aplicable y exac-ción de los impuestos especiales del ConciertoEconómico establece:

“Los Impuestos Especiales de Fabricación se exi-girán por las respectivas Diputaciones Foralescuando su devengo se produzca en el PaísVasco. 113



Las devoluciones de los Impuestos Especiales deFabricación serán efectuadas por la Administra-ción en la que hubieran sido ingresadas las cuotascuya devolución se solicita. No obstante, en loscasos en que no sea posible determinar en quéAdministración fueron ingresadas las cuotas, la de-volución se efectuará por la Administración corres-pondiente al territorio donde se genere el derechoa la devolución. El control de los establecimientossituados en el País Vasco, así como su autoriza-ción, en cualquiera de sus regímenes, será reali-zado por las respectivas Diputaciones Forales, noobstante lo cual será necesaria la previa comuni-cación a la Administración del Estado y a la Co-misión de Coordinación y Evaluación Normativa”.

Pues bien, en la STS de 12 de mayo de 2011, se dice:

“CUARTO.-

La cuestión básica que plantea la recurrente esla de la imposibilidad de conocer la cuantía debiocarburante contenido en la mezcla de pro-ducto objeto del Impuesto sobre Hidrocarburos y,en consecuencia, la imposibilidad de localizar elterritorio, común o foral, del que el producto salepara su puesta a consumo. Dado que es esta cir-cunstancia, la salida del biocarburante de los es-tablecimientos en que se encuentre con destinoa su consumo, como regla general, es la que de-termina el devengo del impuesto y, reconocidopor ambas Administraciones en conflicto que setrata de una circunstancia indeterminable, esobvio que nos encontramos ante una situaciónen la que el contribuyente no dispone de unaregla expresa de actuación.

Ello implica la necesidad de fijar un punto de co-nexión específico, porque el que existe en la re-gularización de Impuestos Especiales esexclusivamente formal, sin contenido material al-guno. La fijación de ese punto de conexión no esatribución de la Junta Arbitral del Concierto Eco-nómico sino de la Comisión Mixta.

QUINTO.-

No ofrece dudas que conforme a la Ley regula-dora del Concierto Económico del País Vasco, en

el artículo 32.2 de la Ley 12/2002, de 23 de mayo,el punto de conexión es el devengo, cuando deImpuestos Especiales se trata.

Por su parte, y dada la remisión contenida en elartículo 33.2 a la legislación estatal, las normasque rigen dicho impuesto, tanto en los aspectossustantivos como formales, son las establecidasen cada momento por el Estado.

De otro lado, la Disposición Transitoria Sexta de laLey 53/2002 contempla un mecanismo para laaplicación de la exención regulada en el artículo51.3 de la Ley 38/1992, exención que es la aquícontrovertida.

La disposición mencionada establece: "Cuandodichos acuerdos de exención se refieran a bio-carburantes que se mezclan con carburantesconvencionales, directamente o previa transfor-mación, la aplicación de la exención compren-derá todos aquellos que hayan sido objeto de lacertificación prevista en el artículo 105.5.b) delReglamento de Impuestos Especiales, aprobadopor el Real Decreto 1165/1995, de 7 de julio.".

SEXTO.-

Con respecto a la primera de las cuestiones plan-teadas, la de la inexistencia de punto de cone-xión que regule la Administración competentepara hacer frente al coste recaudatorio que sederiva de la exención prevista en el artículo 51.3a) de la Ley 38/92, de 28 de diciembre, es clarala necesidad de su rechazo.

En primer término, hay que dejar sentada la com-petencia de la Junta Arbitral para resolver el Con-flicto, pues es evidente que el fondo de ladiscusión radica en fijar el punto de conexión queha de servir de criterio para determinar la Admi-nistración competente para hacer frente a laexención. Es claro que el artículo 66.1 a) de la Leydel Concierto atribuye a la Junta Arbitral la apli-cación de los puntos de conexión de los tributosconcertados.

En segundo lugar, y visto el contenido del pre-cepto del artículo 33.2 de la Ley del Concierto es


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claro que dicho punto de conexión es el del de-vengo, pues lo que está en cuestión es una exen-ción en materia de Impuestos Especiales.

Finalmente, es indudable que no puede tomarseen consideración otro punto de conexión que nosea el mencionado. Se opone a ello diversas con-sideraciones. La primera, que esos "otros" puntosde conexión no pueden ser creados fuera delConvenio, porque ello desnaturalizaría éste y ex-cedería de las facultades de la Junta que se cir-cunscribe a la "aplicación" de los puntos deconexión y no a su "creación". La segunda, quelos puntos de conexión específicos a que aludela Diputación Foral, además de estar previstos demodo taxativo en la Ley del Concierto , contem-plan situaciones al menos relativamente autóno-mas con el hecho imponible básico, lo que nopuede predicarse del conflicto planteado, en elque la exención controvertida está íntimamenteligada al hecho imponible. Por último, no se ve di-ficultad específica en extender ese punto de co-nexión a todo lo que delimita el "hechoimponible" y todas las situaciones fácticas que tie-nen en él su origen, en este caso la exención dis-cutida.

SÉPTIMO.-

Es claro que la dificultad propuesta por la recu-rrente, en el sentido de que es imposible física ytécnicamente delimitar la parte que origina ladevolución controvertida, parece desvirtuar la ar-gumentación precedente.

Y decimos parece porque la dificultad se centraen el "quantum" no en el "que", lo que demuestraque el criterio adoptado, en lo sustancial, es co-rrecto. Sin embargo, esta validez cualitativa tienemucho más valor del que inicialmente pudierapensarse.

Efectivamente, y pese a las dificultades pura-mente físicas y técnicas, la Comisión de Con-cierto ha llegado a un acuerdo para la fijacióndel "quantum" controvertido lo que acredita quela dificultad técnica esgrimida no era insupera-ble. Además, una vez alcanzado un mecanismode fijación del "quantum" no se ve razón que im-

pida aplicar dicho criterio a los ejercicios aquícuestionados y combatidos, pese a que la deci-sión es de 30 de julio de 2007.

OCTAVO.-

La recurrente, en realidad, lo que plantea es lanecesidad de un "ajuste" en el Concierto por lavía de un Conflicto. Es evidente que esa cuestiónno puede ser resuelta en el marco en que ha sidoformulada”.

E. Gestión y procedimiento: cambio de domiciliode las personas jurídicas

En relación con lo dispuesto en el artículo 43.8 delConcierto Económico en la redacción dada porla Ley 12/2002, de 13 de mayo, se han producidodos pronunciamientos jurisprudenciales delmayor interés, fechados el 18 y el 22 de mayo de2013. El artículo 43.8 de la Ley 12/2002, de 23 demayo, dispone que: " Se presumirá, salvo pruebaen contrario, que no se ha producido cambio dedomicilio fiscal de las personas jurídicas cuandoen el año anterior o siguiente a dicho cambio de-vengan inactivas o cesen en su actividad".

Este artículo, por consiguiente, establece la pre-sunción de que cuando una persona jurídicacambie su domicilio fiscal y en el año anterior osiguiente haya devenido inactiva o haya cesadoen su actividad, este cambio no tendrá conse-cuencias fiscales a efectos del Concierto Econó-mico.

En la STS de 18 de mayo de 2013 se pretendesaber si es o no aplicable la presunción estable-cida en dicho artículo a una determinada socie-dad como consecuencia de su disolución, concesión global de activo y pasivo a otra sociedadque es el socio único.

El fundamento jurídico primero de dicha Senten-cia se dedica a centrar el tema, cosa que haceen estos términos:

“El precepto distingue entre "devenir inactiva" y"cesar en la actividad. Bajo el concepto de de-venir inactiva se ha de comprender una pura si- 115



tuación de hecho, es decir, una mera cesaciónen la actividad pero sin traducciones jurídicas.Cesar en la actividad, por el contrario, implica nouna situación de hecho, cuanto una voluntad decese que se expresa, entre otros medios, me-diante los oportunos acuerdos de disolución y li-quidación establecidos conforme a la normativaque regula la vida de las sociedades.

Por otra parte y tal como se desprende clara-mente del tenor literal del precepto, el cese en laactividad a que se refiere el artículo 43.8 de laLey 12/2002 se debe entender referido a la per-sona jurídica y no a los bienes y derechos que in-tegran su activo. Tras la disolución por cesiónglobal del activo y del pasivo al único accionista,la entidad adquirida pierde su personalidad jurí-dica y por tanto cesa en la actividad como per-sona independiente.

El artículo 43.8 de la Ley del Concierto Económicoresponde a una clara voluntad por parte del Le-gislador de evitar cambios "aparentes" de domi-cilio fiscal con una finalidad elusoria.

Es decir, se establece como freno a posiblescambios de domicilio fiscal que sin responder auna verdadera causa económica real y efectivase acometiesen con el propósito exclusivo de lo-grar una menor tributación amparada por la di-versidad normativa existente entre la normastributarias estatales y las forales, diversidad nor-mativa que ampara y regula el propio Conciertodentro de los límites de su artículo 3. Dicho pro-pósito antielusivo del precepto estudiado se des-prende de su propio tenor literal. Así, la puesta enmarcha de la presunción que establece dichoartículo se condiciona por la constatación fác-tica de dos hechos objetivos:

1.- Que la persona jurídica pase a situación deinactividad o cese en su actividad. Con ladelimitación de este supuesto de hecho ellegislador condiciona la puesta en marchade la presunción a la constatación de unindicio más que evidente de que el cam-bio de domicilio ha sido realizado con finesajenos a una causa económica real yefectiva. No obstante, debemos recordar

que dicha presunción no es "iuris et de iure"sino "iuris tamtum" y, por lo tanto, permite alcontribuyente acreditar lo contrario.

2.- Que no haya transcurrido más de un añoentre el momento en el que el cambio dedomicilio fiscal se comunicó y el momentoen que la entidad devino inactiva o cesóen su actividad como consecuencia de sudisolución, liquidación y transmisión globalde su activo y pasivo a la entidad adqui-rente Con la introducción de dicho ele-mento temporal el legislador lo quepretende es dotar a la presunción decierta seguridad jurídica, condicionandosu aplicación a un espacio temporal limi-tado.

Definida la finalidad del precepto, debemos exa-minar los efectos que derivan de su aplicación.

Pues bien, de una simple lectura del artículo 43.8de la Ley 12/2002 se desprende que, constatadaslas circunstancias fácticas que configuran la pre-sunción legal, el efecto que se producirá seráconsiderar no producido el cambio de domiciliofiscal realizado por la sociedad inactiva. Es decir,dicho cambio de domicilio fiscal será inexistentey, por lo tanto, sí es inexistente dicho cambio dedomicilio no habrá producido efecto alguno.

En consecuencia, si por aplicación del artículo43.8 de Ley de Concierto el cambio de domiciliofiscal no se ha producido, no podrá derivarse nin-guno de los efectos que la Ley de Concierto pres-cribe para los cambios de domicilio. En estepunto debemos recordar que el domicilio fiscal,en relación con las personas jurídicas, es uno delos puntos de conexión previstos por la Ley delConcierto para determinar, entre otros aspectos:si un contribuyente debe someterse a la norma-tiva estatal sobre el Impuesto de Sociedades o siestá sujeto a la normativa foral ( art. 14 Ley delConcierto); para determinar la Administracióncompetente para la exacción del Impuestosobre Sociedades (artículo 15 de la Ley de Con-cierto); para delimitar las competencias Inspec-toras de la Hacienda Estatal y Foral sobre elImpuesto de Sociedades ( artículo 19 de la Ley


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de Concierto). De esta manera, un cambio dedomicilio fiscal, a los efectos del Concierto, lle-vará consigo, en la mayoría de los casos, una al-teración de las competencias administrativas.

Cuando juega la presunción establecida en el ar-tículo 43.8 de la Ley de Concierto, el cambio dedomicilio llevado a cabo por el contribuyente seentiende "no producido". Es inexistente. Con locual, del mismo no se desprenderá efecto algunoy, en particular, no se derivará el efecto de alte-rar ninguna competencia administrativa. De estamanera, como consecuencia ineludible de lo an-teriormente expuesto, la Administración tributariaque era competente hasta el momento en quese produjo el cambio de domicilio, podrá enten-der, por efecto directo del artículo 43.8 y siempreque se acredite el supuesto de hecho que con-diciona la aplicación de la presunción legal, queno se ha producido tal cambio de domicilio ycontinuar, por ello, siendo competente. Es decir,el artículo 43.8 de la Ley 12/2003, de 23 de mayo,establece un criterio de atribución de competen-cias entre las Administraciones afectadas por elConcierto basado en la presunción legal de noentender producido un cambio de domiciliocuando concurran las circunstancias descritas enel supuesto de hecho del artículo 43.8”

En el fundamento segundo el Tribunal Supremoencara y resuelve la controversia en el sentido deque el artículo 43.8 de la Ley 12/2002 es aplicablea los supuestos de cesión global de activo y pa-sivo al socio único con disolución y liquidación deuna entidad y con extinción de su personalidadjurídica, con estos argumentos:

“Las sociedades limitadas --como es el caso dePERSONA JURÍDICA6 S.L.-- son entidades a las queel Derecho atribuye y reconoce una personali-dad jurídica propia y, en consecuencia, capaci-dad para actuar como sujetos de derecho, estoes, capacidad para adquirir y poseer bienes detodas clases, para contraer obligaciones y ejerci-tar acciones, una vez que son debidamenteconstituidas e inscritas en el Registro Mercantil.

Las personas jurídicas pierden su condición detales y se extinguen, entre otras causas, por la di-

solución y consiguiente liquidación patrimonialde la entidad que les dio origen. Por tanto, conla disolución de la sociedad se extingue la perso-nalidad.

Igual conclusión se alcanza --extinción de la per-sonalidad jurídica--, como dice el Abogado delEstado recurrente, en los casos de cesión globaldel activo y pasivo al socio único con disolucióny liquidación de la entidad. Al considerarse la ce-sión global del activo y pasivo de una sociedadcomo una auténtica liquidación de la sociedad,no puede entenderse como una operación defusión, que habría determinado la sucesión uni-versal pretendida por los demandados. Enefecto, la cesión global de activos y pasivos deuna sociedad que se extingue a favor de su socioúnico supone una auténtica liquidación de la so-ciedad. Al considerarse la cesión una operaciónde liquidación no puede entenderse como unafusión de las sociedades implicadas conforme alos requisitos y formalidades previstos en la legis-lación mercantil, que es lo que habría determi-nado, en su caso, la sucesión universal dederechos y obligaciones, que es la tesis que sos-tienen los demandados.

La cesión global de activos y pasivos es una fi-gura respecto de la que la doctrina registral hadeterminado los requisitos necesarios para su efi-cacia, (DGRN Resolución 22-6-88, DGRN 21-11-89). Su regulación aparecía en los artículos 117 dela Ley de 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedadesde Responsabilidad Limitada, así como en el artí-culo 246 del Reglamento del Registro Mercantil(Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio). En con-creto, el artículo 117.4 de la Ley de 2/1995, esta-blecía que "la eficacia de la cesión quedarásupeditada a la inscripción de la escritura públicade extinción de la sociedad". Y en el artículo 246del Reglamento del Registro Mercantil, que apa-rece bajo la rúbrica: "Cesión global de activo ypasivo", se regulan algunas particularidades deeste modo de extinción de una sociedad. Este ar-tículo está incluido en la sección 2ª del CapítuloVIII del Título II del citado texto, titulado precisa-mente "De la liquidación de sociedades y del cie-rre de la hoja registral". La entidad PERSONAJURÍDICA6 S.L., tal y como se refleja en la escritura 117



pública de 16 de julio de 2002, se disolvió, liquidóy realizó la cesión global de sus activos y pasivosa la entidad PERSONA JURÍDICA 7 S.A., lo que su-puso la extinción de su personalidad jurídica y elcierre en el Registro Mercantil de la hoja corres-pondiente a la entidad.

No diríamos lo mismo si la cesión global del activoy pasivo a favor del socio único, se hubiera lle-vado a cabo después de la Ley 3/2009 (BOE de4 de abril), de modificaciones estructurales de lassociedades mercantiles, pues en ese caso la ce-sión podría ser asimilable a una fusión impropia ala que resultaría de aplicación el régimen fiscalespecial de fusiones, bajo el entendimiento deque este tipo de operación dejaría de enmar-case en el ámbito propio de las liquidaciones, talcomo reza la Exposición de Motivos de la Ley3/2009. Lo anterior no presupone que la cesiónglobal de activo y pasivo no pueda ser un vehí-culo apto para la reestructuración o reorganiza-ción de actividades empresariales que noimplique la realización de plusvalías latentes.

Si el artículo 43.8 de la Ley del Concierto exigepara su aplicación que la entidad haya deve-nido inactiva o haya cesado en su actividad, nocabe duda que, en el caso que nos ocupa, des-pués de la cesión global del activo y del pasivopor PERSONA JURÍDICA 6 S.L a su socio único VIZ-CAÍNA DE EDIFICACIONES y su disolución y ulteriorliquidación PERSONA JURÍDICA 6 S.L dejó de existiry se extinguió y, consecuentemente, devino inac-tiva puesto que dejó de desarrollar como per-sona jurídica independiente la actividad queconstituía su objeto. Dejó de ser una entidad concapacidad para ser titular de derechos y obliga-ciones, lo cual supone que cesó en el ejerciciode su actividad tal y como requiere el artículo43.8 de la Ley 12/2002 . Con independencia deque la sociedad beneficiaria o adquirente conti-núe desarrollando la misma actividad de la so-ciedad transmitente, es indudable que ésta seextingue y que por tanto, como ente con perso-nalidad jurídica propia, cesa en su actividad. Nin-guna norma establece una suerte desubrogación en la personalidad de la transmi-tente, siendo distintos sujetos la extinguida y la be-neficiada.

Por tanto, aunque los activos y pasivos de PER-SONA JURÍDICA6 S.L. continúen funcionando enla sociedad PERSONA JURÍDICA 7 S.A., PERSONAJURÍDICA 6 S.L desaparece como persona jurí-dica cesando en su actividad a los efectos delartículo 43.8 del Concierto Económico.

Quien tiene que continuar en la actividad, paraque no se aplique la presunción del artículo 43.8de la Ley 12/2002, es la entidad transmitente.

La norma no alude a operaciones de reestructu-ración empresarial, sino a inactividad o cese enlas operaciones mercantiles.

Por eso, no podemos compartir el criterio de laJunta Arbitral del Concierto Económico expre-sado en la resolución objeto de recurso de enten-der que "la empresa no ha estado inactiva ni hacesado en su actividad en el año anterior o pos-terior al cambio de domicilio". La Junta Arbitralcree que el artículo 43.8 de la Ley 12/2002 se re-fiere al supuesto de que sea la actividad mismade la entidad la que termine y no a aquéllos otrosen los que la actividad continúe bajo otra titula-ridad. La Sala considera, en cambio, como aca-bamos de decir, que es la sociedad cedente quecambió de domicilio fiscal la que tiene que con-tinuar para que no se aplique la presunción delartículo 43.8. El cese en la actividad a que se re-fiere el precepto citado debe entenderse refe-rido a la persona jurídica, no a la actividadempresarial desarrollada

No debe olvidarse que, como se expuso en losAntecedentes de Hecho, antes de que transcu-rriese el año del cambio de domicilio fiscal a Bil-bao, PERSONA JURÍDICA 6 S.L., mediante escriturade fecha 16 de julio de 2002, se disuelve y liquida,con cesión global del activo y pasivo a PERSONAJURÍDICA 7 S.A. La escritura de disolución fue ins-crita en el Registro Mercantil de Cantabria el 21de agosto de 2002 y en el Registro Mercantil deVizcaya el 20 de septiembre de 2002. En fecha 30de septiembre de 2002 PERSONA JURÍDICA 6 S.Lpresentó en la AEAT de Bizkaia el modelo 037 de-clarando la baja de la sociedad, consignandocomo fecha de cese efectivo de actividades el30 de junio de 2002. En la declaración de IVA co-


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rrespondiente al segundo trimestre, presentadaen la AEAT, aparecía marcada la casilla "sin efec-tividad". Las instrucciones del modelo 300 de IVAespecifican que se marque la casilla "sin activi-dad" cuando "no se hayan devengado ni sopor-tado cuotas durante el periodo a que se refierala presente declaración". Es decir, que durantedicho periodo no se ha devengado ni soportadoIVA por ninguna operación. Si se hubiese sopor-tado IVA por alguna operación, aunque el mismono fuese aún deducible por incumplir alguno delos requisitos de los artículos 93 y siguientes de laLey 37/92 del IVA, no se podría haber marcadola casilla "sin actividad". La consignación de la re-ferida casilla por parte del obligado supone unaprueba de que no soportó ni repercutió cuota al-guna durante dicho período.

Ciertamente que el artículo 43.8 de la Ley12/2002 contiene una presunción iuris tantum, demanera que cabe prueba en contrario sobrecontinuación de la actividad por la sociedadque cambió de domicilio fiscal. La presunción sedesvirtúa acreditando que la sociedad se man-tuvo activa desde la fecha del cambio de domi-cilio fiscal, durante al menos un año, y teniendola dirección de dicha actividad en Vizcaya.

Por todo lo expuesto, resulta acreditado que lamercantil PERSONA JURÍDICA 6 S.L., en el plazodel año siguiente al cambio de domicilio fiscal deCantabria (Avda. DOMICILIO 0001 de Castro Ur-diales) a Vizcaya (Calle DOMICILIO 0002 de Bil-bao), cesó en su actividad. Pero tal prueba no hasido al menos presentada con la entidad y con-sistencia adecuadas y, en todo caso, la resolu-ción de la Junta Arbitral objeto de recurso no laha puesto de relieve”.

Continuando la senda trazada por la Sentenciade 18 de mayo de 2013, otra Sentencia del Tribu-nal Supremo, está de fecha de 22 de mayo de2013, se vuelve a pronunciar sobre un asunto enel resulta clave el artículo 43.8 del Concierto Eco-nómico.

Los hechos son los siguientes: Con fecha 30 demayo de 2000 se constituyó, mediante escriturapública otorgada en Santander, la sociedad PER-

SONA JURÍDICA 7, S.L, fijando su domicilio socialen Santander. El administrador único de la enti-dad, designado en el acto constitutivo, era D.PERSONA FÍSICA 3, con domicilio en Muskiz (Biz-kaia). Por escritura de fecha 22 de noviembre de2004, otorgada en Bilbao, la sociedad PERSONAJURÍDICA 8, S.A., domiciliada en Muskiz (Bizkaia),adquirió la totalidad de las participaciones socia-les de PERSONA JURÍDICA 7, S.L. Por otra escrituraotorgada igualmente en Bilbao, el 22 de noviem-bre de 2004, la sociedad PERSONA JURÍDICA 7,S.L. trasladó su domicilio social a Muskiz (Bizkaia),al mismo domicilio de la entidad que ese mismodía había adquirido la totalidad de sus participa-ciones sociales. PERSONA JURÍDICA 7, S.L. comu-nicó el 30 de diciembre de 2004 a la AEAT enCantabria, mediante Impreso Modelo 036, el tras-lado de su domicilio fiscal a Bizkaia con efectosdesde el 13 de diciembre de 2004. Esta comuni-cación fue devuelta por la AEAT de Cantabriapor considerar que no correspondía su tramita-ción a aquella Delegación, y se reenvió a la AEATde Bizkaia el 21 de enero de 2005. El 22 de febrerode 2005 la entidad comunicó a la DiputaciónForal de Bizkaia, mediante el Impreso Modelo 036,el cambio de domicilio con efectos desde el 13de diciembre de 2004. Por escritura con fecha 29de diciembre de 2004, otorgada en Bilbao, PER-SONA JURÍDICA 8, S.A., socio único de PERSONAJURÍDICA 7, S.L., absorbió a esta última. Esta escri-tura de fusión por absorción fue presentada anteel Registro Mercantil de Vizcaya el 30 de diciem-bre de 2004, y fue inscrita el día 20 de enero de2005. La sociedad PERSONA JURÍDICA 7, S.L. pre-sentó como últimas declaraciones tributariasante la AEAT las correspondientes al Impuestosobre Sociedades de 2003 y al IVA de los tres pri-meros trimestres de 2004.

Lo que tuvo que resolverse por el Tribunal Su-premo, y antes por la Junta Arbitral del ConciertoEconómico, es si el cambio de domicilio de la en-tidad PERSONA JURÍDICA 7, S.L. desde Santandera Muskiz (Bizkaia) ha de tenerse por existente ocontrariamente, por inexistente, a efectos tribu-tarios en la solicitud generadora de las actuacio-nes. Pues bien, siguiendo la doctrina fijada por laSTS de 18 de mayo de 2013, fecha de 22 de mayode 2013 señala: 119



“lo esencial, a efectos de interpretar el conceptode "cese de actividad de las personas jurídicas"a que se refiere el artículo 43.8 de la Ley del Con-cierto Económico 12/2002 de 23 de mayo es lasubsistencia de las personas jurídicas, pues si estasse extinguen no es posible la continuidad de laactividad que desempeñaban, y esto es lo quesucedió a la entidad " PERSONA JURÍDICA 7, S.L."cuando fue absorbida por " PERSONA JURÍDICA8, S.A.", pues, en nuestra opinión, la actividad estáindisolublemente unida al sujeto que la efectúe,y, de este modo, la misma actividad, pero lle-vada a cabo bajo la titularidad de otro sujeto, esuna actividad distinta de la anterior”.

III. PALABRAS FINALES.

Desde su puesta en marcha, a la Junta Arbitraldel Concierto ha llegado un amplio conjunto deasuntos de la más variada naturaleza que afec-tan a diferentes impuestos. No en todos los casos,sin embargo, se han llegado a fijar criterios deorden sustancial, puesto que por cuestiones for-males (vgr. extemporaneidad, allanamiento,etc.) no ha habido un pronunciamiento sobre elfondo del asunto planteado (vgr. en relación conel Impuesto sobre sucesiones y donaciones y conel Impuesto sobre renta de no residentes, etec).Lo habitual, a estas alturas, es que los asuntos lle-guen ya directamente a la Junta Arbitral; huboun tiempo, sin embargo, en que los asuntos llega-ban tras un recorrido previo judicial. Poco a pocose ha ido clarificando el ámbito competencial dela Junta Arbitral, y, por ello, la excepción es quelos tribunales (esencialmente, la Sala de lo Con-tencioso del Tribunal Superior de Justicia del PaísVasco), se vean obligados a abstenerse de co-nocer sobre algunos de los asuntos que se lesplantean, o anulen liquidaciones, precisamente,por haberse omitido plantear el correspondienteconflicto ante la Junta Arbitral11.

En las líneas precedentes hemos glosado los pro-nunciamientos judicialeas que nos han parecidomás interesantes recaídos sobre resoluciones

acordadas por la Junta Arbitral. Igualmente inte-resantes resultan otros criterios de la ésta que hanadquirido firmeza, dado que no han sido recurri-dos, pero cuya exposición no tiene cabida eneste trabajo, pero que no queremos dejar demencionar, como la Resolución 18/2011, de 26de julio (Expediente 9/2008), Resolución 15/2012,de 29 de diciembre (Expediente 23/2010) , Reso-lución 13/2013, de 28 de junio (Expediente29/2010) y la Resolución 17/2013, de 9 de sep-tiembre (Expediente 21/2010).


12011 Cfr. entre otras, SSTSJ del País Vasco, de 8 y 10 de oc-tubre, de 10 de septiembre, de 17 y 15 de julio, y de 9de mayo de 2014.


nexosA

121

SECCIÓN 3

JUNTA ARBITRAL

Artículo 65 Composición

Uno. La Junta Arbitral estará integrada por tresmiembros cuyo nombramiento se formalizará porel Ministro de Hacienda y Administraciones Públi-cas y el Consejero de Hacienda y Finanzas.

Dos. Los árbitros serán nombrados para un perí-odo de seis años.

Tres. En caso de producirse una vacante, será cu-bierta siguiendo el mismo procedimiento de nom-bramiento.

El nuevo miembro será nombrado por el períodode mandato que restaba al que sustituye.

Cuatro. Los integrantes de la Junta Arbitral serándesignados entre expertos de reconocido presti-gio con más de quince años de ejercicio profe-sional en materia tributaria o hacendística.

Artículo 66 Funciones

Uno. La Junta Arbitral tendrá atribuidas las si-guientes funciones:

a) Resolver los conflictos que se planteenentre la Administración del Estado y las Di-putaciones Forales o entre éstas y la Admi-nistración de cualquier otra ComunidadAutónoma, en relación con la aplicaciónde los puntos de conexión de los tributosconcertados y la determinación de la pro-porción correspondiente a cada Adminis-tración en los supuestos de tributaciónconjunta por el Impuesto sobre Sociedadeso por el Impuesto sobre el Valor Añadido.

SECCIÓN 3 DE LA LEY 12/2002, DE 23 DE MAYO, POR LA QUE SE APRUEBA EL CONCIERTO ECONÓ-MICO CON LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

3. ATALA

ARBITRAJE BATZORDEA

65. artikulua.- Kideak

Bat. Arbitraje Batzordeak hiru kide izango ditu.Haien izendapena Ogasun eta Herri AdministrazioMinistroak eta Ogasun eta Finantza sailburuak for-malizatuko dute.

Bi. Kide horiek sei urterako izendatuko dira.

Hiru. Karguren bat hutsik geratzen denean, izen-dapenerako prozedura bera erabiliko da hurabetetzeko.

Kargua utzi duen kideari agintaldia amaitzeko ge-ratzen zaion denborarako izendatuko da harenordezko kide berria.

Lau.Arbitraje Batzordeko kideak itzal handiko adituakizan behar dira, tributuen edo ogasunaren arloanlanbidez aritutakoak hamabost urtean, gutxienez.

66. artikulua.- Eginkizunak

Bat. Arbitraje Batzordeak eginkizun hauek izangoditu:

a) Estatuko Administrazioaren eta foru-aldun-dien artean edo hauen eta beste autono-mia erkidegoetako administrazioen arteansortzen diren auziak ebaztea, bai tributuitunduen lotura-puntuen aplikazioari dago-kionez, bai administrazio bakoitzari zenba-teko zatia dagokion zehazteko,Sozietateen gaineko Zerga edota BalioErantsiaren gaineko Zerga administraziobati baino gehiagori ordaindu behar zaio-nean.


b) Conocer de los conflictos que surjan entre las Ad-ministraciones interesadas como consecuenciade la interpretación y aplicación del presenteConcierto Económico a casos concretos con-cernientes a relaciones tributarias individuales.

c) Resolver las discrepancias que puedanproducirse respecto a la domiciliación delos contribuyentes.

Dos.Cuando se suscite el conflicto de competencias,las Administraciones afectadas lo notificarán a los inte-resados, lo que determinará la interrupción de la pres-cripción y se abstendrán de cualquier actuación ulterior.

Los conflictos serán resueltos por el procedi-miento que reglamentariamente se establezcaen el que se dará audiencia a los interesados.

Tres.Cuando se suscite el conflicto de competen-cias, hasta tanto sea resuelto el mismo, la Adminis-tración que viniera gravando a los contribuyentesen cuestión continuará sometiéndolos a su com-petencia, sin perjuicio de las rectificaciones y com-pensaciones tributarias que deban efectuarseentre las Administraciones, retrotraídas a la fechadesde la que proceda ejercer el nuevo fuero tri-butario, según el acuerdo de la Junta Arbitral.

Artículo 67 Acuerdos de la Junta Arbitral

La Junta Arbitral resolverá conforme a derecho,de acuerdo con los principios de economía, ce-leridad y eficacia, todas las cuestiones queofrezca el expediente, hayan sido o no plantea-das por las partes o los interesados en el conflicto,incluidas las fórmulas de ejecución.

Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio desu carácter ejecutivo, serán únicamente suscepti-bles de recurso en vía contencioso-administrativaante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.

ANEXOS

122

b) Banako tributu-harremanetako arazo ze-hatzetan ekonomia-itun hau interpretat-zeko eta aplikatzeko orduan administraziointeresatuen artean sor litezkeen auziakerabakitzea.

c) Zergadunen egoitza dela-eta sor litezkeendesadostasunak ebaztea.

Bi. Eskumenak direla-eta gatazkaren bat sortzendenean, ukitutako administrazioek interesatuei ja-kinaraziko diete; horrenbestez preskripzio-epeaeten egingo da eta hortik aurrera administraziohoriek ez dute inongo jarduketarik egingo.

Gatazkak ebazteko prozedura arau bidez ezarriko da.Prozedura horretan interesatuei entzun egingo zaie.

Hiru. Eskumenak direla-eta gatazkaren bat sort-zen denean, harik eta hura ebatzi arte, gatazkahorren xede diren zergadunak zergapetzen zituenAdministrazioak bere eskumenaren mende atxi-kiko ditu zergadunok; nolanahi ere, Arbitraje Bat-zordeak erabakitakoa ikusita, tributuen arlokozuzenketak eta konpentsazioak egin ahal izangodira, tributuen arloko foru berria betearazi beharden egunera arteko atzeraeraginarekin.

67. artikulua.- Arbitraje Batzordearen erabakiak

Arbitraje Batzordeak Zuzenbidearen araberaebatziko ditu espediente bakoitzak agerian jart-zen dituen auzi guztiak, exekuzio formulak barnedirela, berdin da auzi horiek gatazkako alderdiekedo interesatuek aurkeztutakoak izan edo ez; etaebazpenetan ekonomia, arintasun eta eraginkor-tasun printzipioen arabera jardungo du.

Arbitraje Batzorde horrek hartutako erabakiei, be-tetze-indarrekoak badira ere, administrazio-auzi-gaietako errekurtsoa baino ezin izango zaieaurkeztu Auzitegi Goreneko arlo horretako salan.


123

Real Decreto 1760/2007, de 28 de diciembre, porel que se aprueba el Reglamento de la Junta Ar-bitral prevista en el Concierto Económico con laComunidad Autónoma del País Vasco.

TEXTO

Las instituciones competentes de los Territorios His-tóricos podrán mantener, establecer y regular,dentro de su territorio, su régimen tributario deacuerdo con el sistema tradicional de ConciertoEconómico, en el marco de la disposición adicio-nal primera de la Constitución Española, que am-para y respeta los derechos históricos de losterritorios forales, y del artículo 41 de la Ley Orgá-nica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto deAutonomía para el País Vasco.

El vigente Concierto Económico con la Comuni-dad Autónoma del País Vasco, que fue apro-bado por Ley 12/2002, de 23 de mayo, utiliza elconcepto del «punto de conexión» para determi-nar cuándo la exacción de un tributo corres-ponde a las instituciones competentes de losTerritorios Históricos del País Vasco y cuándo al Es-tado.

En general, la aplicación de los puntos de conexiónno plantea dudas, pero en supuestos excepciona-les pueden surgir discrepancias interpretativas queprovoquen conflictos, no sólo entre la Administra-ción General del Estado y las instituciones compe-tentes del País Vasco, sino también entre estasúltimas y una comunidad autónoma. Con el objetode resolver tales conflictos y discrepancias, el capí-tulo III, sección 3.ª del Concierto Económico prevéla existencia de una Junta Arbitral cuyas funcionesson las siguientes:

a) Resolver los conflictos que se planteenentre la Administración del Estado y las Di-putaciones Forales o entre éstas y la Admi-nistración de cualquier otra comunidadautónoma, en relación con la aplicaciónde los puntos de conexión de los tributosconcertados y la determinación de la pro-porción correspondiente a cada Adminis-tración en los supuestos de tributaciónconjunta por el Impuesto sobre Socieda-des o por el Impuesto sobre el Valor Aña-dido.

b) Conocer de los conflictos que surjan entrelas Administraciones interesadas como

consecuencia de la interpretación y apli-cación del Concierto Económico a casosconcretos concernientes a relaciones tri-butarias individuales.

c) Resolver las discrepancias que puedanproducirse respecto a la domiciliación delos contribuyentes.

El apartado dos del artículo 66 del Concierto Eco-nómico dispone que «Los conflictos serán resueltospor el procedimiento que reglamentariamente seestablezca, en el que se dará audiencia a los in-teresados». Esta remisión constituye el motivo deeste real decreto que consta de un artículo único,una disposición final y el Reglamento de la JuntaArbitral prevista en el Concierto Económico con laComunidad Autónoma del País Vasco.

El reglamento que constituye el objeto de estereal decreto ha sido acordado por ambas Admi-nistraciones en la Comisión Mixta del Conciertode 30 de julio de 2007. Las modificaciones del re-glamento que puedan ser necesarias en el futurose realizarán también por acuerdo entre las dosAdministraciones implicadas.

El artículo único del real decreto aprueba el Re-glamento de la Junta Arbitral prevista en el Con-cierto Económico con la Comunidad Autónomadel País Vasco. El Reglamento de la Junta Arbitralaparece incorporado al real decreto y se estruc-tura en un capítulo preliminar y cuatro capítulos.

El capítulo preliminar, integrado únicamente porel artículo 1, se limita a fijar el objeto del regla-mento, que es el desarrollo de las normas de fun-cionamiento, organización y procedimiento de laJunta Arbitral del Concierto Económico.

El capítulo I, integrado por los artículos 2 y 3,aborda la naturaleza y competencias de la JuntaArbitral de acuerdo con lo dispuesto en el capí-tulo III, sección 3.ª, del Concierto Económico.

Los aspectos relativos a la organización de laJunta Arbitral los regula el Reglamento en su ca-pítulo II, que engloba los artículos 4, 5, 6 y 7. Así,la Junta queda integrada por tres árbitros, uno delos cuales desempeña las funciones de Presi-dente y los otros dos las de Vocales.

Con respecto al funcionamiento de la Junta Ar-bitral, el capítulo III, integrado por el artículo 8,

REGLAMENTO DE LA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONÓMICO


contiene una remisión general a lo dispuesto porla Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común. No obs-tante, se debe destacar al menos una impor-tante diferencia respecto al régimen de losórganos colegiados previsto en la Ley 30/1992:dado que la Junta sólo se compone de tres per-sonas, para la válida constitución de la misma serequiere la presencia de todos sus miembros.

Finalmente, el capítulo IV, integrado por los artí-culos 9 a 19, establece las normas reguladorasdel procedimiento en lo referido a la iniciación,tramitación, resolución, notificación y ejecuciónde las resoluciones, así como a su impugnación.En general, dichas normas procedimentales seinspiran en las disposiciones reguladoras del pro-cedimiento administrativo común.

En definitiva, este real decreto constituye elmarco adecuado para la resolución de los con-flictos y discrepancias que surjan como conse-cuencia de la interpretación y aplicación delConcierto Económico y de la aplicación de lospuntos de conexión contenidos en el mismo.

Este real decreto desarrolla los artículos 65, 66 y67 del Concierto Económico con la ComunidadAutónoma del País Vasco, aprobado por la Ley12/2002, de 23 de mayo.

En su virtud, a propuesta del Ministro de Econo-mía y Hacienda, con la aprobación previa de laMinistra de Administraciones Públicas, deacuerdo con el Consejo de Estado y previa deli-beración del Consejo de Ministros en su reunióndel día 28 de diciembre de 2007,

DISPONGO:

Artículo único. Aprobación del Reglamento de laJunta Arbitral prevista en el Concierto Económicocon la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Se aprueba el Reglamento de la Junta Arbitralprevista en el capítulo III, sección 3.ª del Con-cierto Económico con la Comunidad Autónomadel País Vasco, aprobado por la Ley 12/2002, de23 de mayo, cuyo texto se incluye a continua-ción.

Cualquier modificación de este reglamento de-berá ajustarse al mismo procedimiento seguidopara su elaboración y aprobación.

Disposición final única. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día si-

guiente al de su publicación en el «Boletín Oficialdel Estado».

Dado en Madrid, el 28 de diciembre de 2007.

JUAN CARLOS R.

El Vicepresidente Segundo del Gobierno y Minis-tro de Economía y Hacienda,

PEDRO SOLBES MIRA

ANEXOS

124


REGLAMENTO DE LA JUNTA ARBITRAL PREVISTA ENEL CONCIERTO ECONÓMICO CON LA COMUNI-

DAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

CAPÍTULO PRELIMINAR

Objeto del Reglamento

Artículo 1. Objeto del Reglamento.

El presente Reglamento tiene por objeto el des-arrollo de las normas de funcionamiento, organi-zación y procedimiento de la Junta Arbitralprevista en el Capítulo III, Sección 3.ª del Con-cierto Económico con la Comunidad Autónomadel País Vasco, aprobado por la Ley 12/2002, de23 de mayo.

CAPÍTULO I

Naturaleza y competencias de la Junta Arbitral

Artículo 2. Naturaleza de la Junta Arbitral.

La Junta Arbitral se configura como un órganocolegiado de deliberación y resolución de losconflictos y discrepancias a que se refiere el artí-culo siguiente.

Artículo 3. Competencias de la Junta Arbitral.

Es competencia de la Junta Arbitral:

a) La resolución de los conflictos que se plan-teen entre la Administración del Estado ylas Diputaciones Forales o entre éstas y laAdministración de cualquier otra Comuni-dad Autónoma, en relación con la aplica-ción de los puntos de conexión de lostributos concertados y la determinaciónde la proporción correspondiente a cadaAdministración en los supuestos de tributa-ción conjunta por el Impuesto sobre Socie-dades o por el Impuesto sobre el ValorAñadido.

b) La resolución de los conflictos que surjanentre las Administraciones interesadascomo consecuencia de la interpretacióny aplicación del Concierto Económicoentre el Estado y el País Vasco a casosconcretos concernientes a relaciones tri-butarias individuales.

En particular, resolver las controversias que,producidas por consultas referentes a laaplicación de los puntos de conexión con-tenidos en el Concierto Económico y cuyaresolución competa primariamente a la

125


EUSKAL AUTONOMIA ERKIDEGOAREKIKO EKONO-MIA ITUNEAN AURREIKUSITAKO ARBITRAJE BAT-

ZORDEAREN ARAUDIA

ATARIKO KAPITULUA

Araudiaren xedea

1. artikulua. Araudiaren xedea.

Honako araudi honek xedetzat du maiatzaren23ko 12/2002 Legearen bidez onartutako EuskalAutonomia Erkidegoarekiko Ekonomia Itunaren III.kapituluko 3. Atalean aurreikusitako Arbitraje Bat-zordearen funtzionamendu, antolaketa eta pro-zedurako arauak garatzea.

I. KAPITULUA

Arbitraje Batzordearen izaera eta eskumenak

2. artikulua. Arbitraje Batzordearen izaera.

Arbitraje Batzordea ondorengo artikuluan aipat-zen diren gatazkak eta desadostasunak eztabai-datzeko eta ebazteko kide anitzeko organo gisaegituratzen da.

3. artikulua. Arbitraje Batzordearen eskumenak.

Hona hemen Arbitraje Batzordearen eskumenak:

a) Estatuko Administrazioaren eta foru-aldun-dien artean edo haien eta beste autono-miaerkidegoetako administrazioen arteansortzen diren auziak ebaztea, bai tributuitunduen lotura-puntuen aplikazioari dago-kionez, bai administrazio bakoitzari zenba-teko zatia dagokion zehazteko, Sozietateengaineko Zerga edota Balio Erantsiaren gai-neko Zerga administrazio bati baino gehia-gori ordaindu behar zaionean

b) Banako tributu-harremanetako arazo ze-hatzetan Ekonomia Ituna interpretatzekoeta aplikatzeko orduan Estatuaren eta Eus-kal Autonomia Erkidegoaren artean sor li-tezkeen auziak ebaztea.

Bereziki, Ekonomia Itunean bildutako lo-tura-puntuen aplikazioari buruzko kontsul-tek eraginda, Araugintza Koordinatu etaEbaluatzeko Batzordearen aldetik akordio-ezagatik ebazteke geratzen diren eztabai-


Comisión de Coordinación y EvaluaciónNormativa, no lleguen a ser resueltas porésta por falta de acuerdo.

c) La resolución de las discrepancias quepuedan producirse respecto a la domici-liación de los contribuyentes.

CAPÍTULO II

Organización de la Junta Arbitral

Artículo 4. Composición de la Junta Arbitral.

La Junta Arbitral está compuesta por tres árbitros,uno de los cuales desempeñará las funciones dePresidente y los otros dos las de Vocales.

Artículo 51. Nombramiento, cese y retribución delos árbitros.

1. El nombramiento de los árbitros, en quienes de-berá concurrir la condición de experto de reco-nocido prestigio con más de quince años deejercicio profesional en materia tributaria o ha-cendística, será acordado por la Comisión Mixtadel Concierto Económico a que se refiere la sec-ción 1.ª del capítulo III del Concierto Económicocon la Comunidad Autónoma del País Vasco.

El nombramiento de los árbitros deberá ser publi-cado en el "Boletín Oficial del País Vasco" y en el"Boletín Oficial del Estado" y su formalización co-rresponderá al Ministro de Hacienda y Administra-ciones Públicas y el Consejero de Hacienda yFinanzas.

2. Los árbitros serán nombrados para un períodode seis años, sin perjuicio de su posible renova-ción por períodos sucesivos de igual duración.

En caso de producirse una vacante, será cu-bierta por el mismo procedimiento de nombra-miento. El nuevo árbitro será nombrado por elperiodo de mandato que restaba al que susti-tuye.

Si se cumpliera el plazo de seis años sin que se hu-biera alcanzado un acuerdo entre ambas Admi-nistraciones para el nombramiento de nuevosárbitros o la renovación de los existentes, su man-dato se entenderá prorrogado, como máximo,por un año.

ANEXOS

126

1 Modificado por Real Decreto 335/2014, de 9 de mayo,por el que se modifica el Reglamento de la Junta Arbi-tral prevista en el Concierto Económico con la Comu-nidad Autónoma del País Vasco, aprobado por RealDecreto 1760/2007, de 28 de diciembre.

dak ebaztea, baldin eta eztabaida horiekebaztea nagusiki batzorde horri badago-kio.

c) Zergadunen helbidea dela-eta sor litez-keen desadostasunak ebaztea.

II. KAPITULUA

Arbitraje Batzordearen antolaketa

4. artikulua. Arbitraje Batzordearen osaera.

Arbitraje Batzordea hiru arbitrok osatuko dute;haietako batek batzordeburu lanak egingo ditu;beste biek, berriz, batzordekide lanak.

5. artikulua1. Arbitroen izendapena, kargu-uzteaeta ordainketa.

1. Arbitroen izendapena (besteak beste, bal-dintza hau bete beharko dute: itzal handiko adi-tuak izan behar dira, tributuen edo ogasunarenarloan lanbidez aritutakoak hamabost urtean,gutxienez) Ekonomia Itunaren Batzorde Mistoakerabakiko du. Batzorde hori, hain zuzen ere, EuskalAutonomia Erkidegoarekiko Ekonomia Itunaren III.Kapituluko 1. atalean aipatzen da.

Arbitroen izendapena Euskal Herriko Agintaritza-ren Aldizkarian eta Estatuko Aldizkari Ofizialean ar-gitaratu beharko da; izendapena formalizatzeaOgasun eta Herri Administrazio ministroari, etaOgasun eta Finantza sailburuari egokituko zaie.

2. Arbitro horiek sei urterako izendatuko dira,baina berritu egin daitezke iraupen bera dutenondoko aldietarako.

Karguren bat hutsik geratzen denean, izendape-nerako prozedura bera erabiliko da hura betet-zeko. Kargua utzi duen arbitroari agintaldiaamaitzeko geratzen zaion denborarako izenda-tuko da haren ordezko kide berria.

Sei urteko epea betez gero, eta administrazioenartean akordiorik lortu ezean, kide berriak izendat-zeko edo jarrita aurretik daudenak berritzeko, ge-hienez, urte betez luzatuko da agintaldia.

1 Abenduaren 28ko 1760/2007 Errege Dekretuaren bidezonartutako Euskal Autonomia Erkidegoarekiko Ekono-mia Itunean aurreikusitako Arbitraje Batzordearen Arau-dia aldatzen duen maiatzaren 9ko 335/2014 ErregeDekretuak aldatuta.


3. Los árbitros cesarán en su cargo a petición pro-pia y por las causas legalmente establecidas.

El cese de los árbitros se publicará en el "BoletínOficial del Estado" y en el "Boletín Oficial del PaísVasco".

4. Con iguales requisitos exigidos a los árbitros ypor el mismo procedimiento se nombrarán árbi-tros suplentes. Éstos sólo podrán actuar en los su-puestos de ausencia o enfermedad, así comocuando concurra en algún árbitro una causa deabstención de las legalmente previstas y, en ge-neral, cuando concurra alguna causa justificada.

5. Las retribuciones de los árbitros serán fijadas poracuerdo entre el Ministro de Hacienda y Adminis-traciones Públicas y el Consejero de Hacienda yFinanzas.

Artículo 6. Competencias de los árbitros.

1. Son competencias de los árbitros:

a) Participar en los debates de las sesiones.

b) Elaborar las propuestas de resolucióncuando por turno les correspondan.

c) Ejercer su derecho al voto y formular suvoto particular, así como expresar el sen-tido de su voto y los motivos que lo justifi-can.

d) Formular ruegos y preguntas.

e) Obtener la información precisa para cum-plir las funciones asignadas.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes asu condición o se desprendan de lo pre-visto en las normas de procedimiento con-tenidas en el Capítulo III del presenteReglamento.

2. Son competencias del Presidente de la JuntaArbitral, además de las especificadas en el apar-tado anterior las propias de los Presidentes de losórganos colegiados, y en particular:

a) Ostentar la representación del órgano.

b) Acordar la convocatoria de las sesiones or-dinarias y extraordinarias y la fijación delorden del día, teniendo en cuenta, en sucaso, las peticiones de los demás miem-bros formuladas con la suficiente antela-ción. 127


3. Arbitroek beren eskariz eta legez ezarritakoarrazoiengatik utziko dute kargua.

Arbitroen kargu-uztea Estatuko Aldizkari Ofizialeaneta Euskal Herriko Agintaritzaren Aldizkarian argi-taratuko da.

4. Arbitroei eskatutako betekizun berekin eta pro-zedura beraren bidez, ordezko arbitro batzuk izen-datuko dira. Titularrak kanpoan edo gaixorikdaudenean baino ez dute jardungo, bai eta ar-bitroren batengan legez aurreikusitako abstent-zio-kausa bat gertatzen denean eta, oro har,kausa justifikaturen bat gertatzen denean ere.

5. Arbitroen ordainketak Ogasun eta Herri Admi-nistrazio ministroaren, eta Ogasun eta Finantzasailburuaren arteko akordioz finkatuko dira.

6. artikulua. Arbitroen eskumenak.

1. Hona hemen arbitroen eskumenak:

a) Bilkuretako eztabaidetan parte hartzea.

b) Txandaz egokitzen zaienean, ebazpenekoproposamenak prestatzea.

c) Botoa emateko eskubideaz baliatzea,beren boto partikularra ematea eta bo-toaren noranzkoa eta arrazoiak azalt-zea.

d) Galde-eskeak egitea.

e) Esleitzen zaizkien eginkizunak betetzeko be-harrezkoak diren argibideak eskuratzea.

f) Beren izaerari dagokien edo araudi honenIII. kapituluan bildutako prozedurakoarauetan aurreikusitakotik ondorioztatzenden beste zernahi eginkizun.

2. Aurreko paragrafoan zehaztutakoez gain, Arbi-traje Batzordeko buruaren eskumen dira kide anit-zeko organoetako buruei dagozkienak, etabereziki:

a) Organoaren ordezkari izatea.

b) Ohiko bilkuretarako eta bilkura berezieta-rako deia egitea eta gai-zerrenda zehaz-tea; horretarako, kontuan izango ditugainerako kideek behar besteko denborazaurkeztutako eskaerak, baldin aurkeztu ba-dituzte.


c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollode los debates y suspenderlos por causasjustificadas.

d) Realizar las actuaciones relacionadas conla tramitación e instrucción del expe-diente.

e) Visar las actas y certificaciones de las reso-luciones de la Junta Arbitral.

Artículo 72. El Secretario de la Junta Arbitral.

1. La Junta Arbitral tendrá un Secretario, que nopodrá ser miembro de ella, en el que deberáconcurrir la condición de persona al servicio dela Administración del Estado o de la Administra-ción de la Comunidad Autónoma del País Vascoo de las Diputaciones Forales.

2. El Secretario de la Junta Arbitral será designado,rotativamente y por períodos de tres años, por elMinistro de Hacienda y Administraciones Públicasy por el Consejero de Hacienda y Finanzas.

3. El Secretario de la Junta Arbitral cesará en sucargo a petición propia o por decisión de quienle haya designado.

4. Corresponde al Secretario de la Junta Arbitral:

a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto.

b) Efectuar la convocatoria de las sesionesde la Junta Arbitral por orden de su Presi-dente, así como las citaciones a los Voca-les.

c) Recibir los actos de comunicación de losmiembros de la Junta Arbitral y, por tanto,las notificaciones, peticiones de datos, rec-tificaciones o cualquiera otra clase de es-critos de los que deba tener conocimiento.

d) Preparar el despacho de los asuntos y re-dactar con el visto bueno del Presidentelas actas de las sesiones.

e) Expedir certificaciones de las resolucionesadoptadas.

f) Cuantas se desprendan de lo establecidoen este Reglamento.

ANEXOS

1282 Ibíd., p. 1.

c) Bilkuren buru izatea, eztabaidak moderat-zea eta, kausa justifikaturik izanez gero, bil-kurak bertan behera uztea.

d) Espedientearen izapidetzearekin eta ins-trukzioarekin lotutako jarduerak egitea.

e) Arbitraje Batzordearen aktak eta ebazpe-nen ziurtapenak ikus-onestea.

7. artikulua2. Arbitraje Batzordearen idazkaria.

1. Arbitraje Batzordeak idazkari bat izango du;idazkaria ez da batzordekide izango, eta bal-dintza hau bete beharko du: Estatuko Administra-zioaren edo Euskal Autonomia Erkidegoko edoforu-aldundien administrazioaren zerbitzura dau-den langile izatea.

2. Arbitraje Batzordeko idazkaria, txandaka etahiru urteko aldietarako, Ogasun eta Herri Adminis-trazio ministroak, eta Ogasun eta Finantza sailbu-ruak izendatuko dute.

3. Arbitraje Batzordeko idazkariak bere kabuz edohura izendatu duenaren erabakiz utziko du kar-gua.

4. Arbitraje Batzordeko idazkariari dagokio:

a) Bileretara joatea, hitzarekin baina botorikgabe.

b) Arbitraje Batzordearen bilkuretarako deial-dia egitea, batzordeburuaren aginduz, baieta batzordekideen zitazioak ere.

c) Arbitraje Batzordeko kideek organoarekinduten komunikazio-egintza oro jasotzea:jakinarazpenak, datu-eskabideak, zuzen-ketak edo ezagutu behar duen beste edo-zein idatzi.

d) Gaiak bideratzeko prestatzea eta bilkure-tako aktak batzordeburuaren onespenare-kin idaztea.

e) Hartutako ebazpenen ziurtapenak ema-tea.

f) Araudi honetan ezarritakotik ondorioztat-zen diren guztiak.

2 Ibíd., or. 1.


CAPÍTULO III

Funcionamiento de la Junta Arbitral

Artículo 8. Régimen de funcionamiento de laJunta Arbitral.

En todo lo referente a las convocatorias, consti-tución, sesiones, adopción de resoluciones, régi-men de funcionamiento y procedimiento de laJunta Arbitral se estará a lo dispuesto en la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicas y del Pro-cedimiento Administrativo Común, sin perjuiciode las particularidades que puedan resultar delpresente Reglamento.

Para la válida constitución de la Junta Arbitral serequerirá la presencia de todos sus miembros.

CAPÍTULO IV

Procedimiento de la Junta Arbitral

Artículo 9. Iniciación del procedimiento ante laJunta Arbitral.

El procedimiento se inicia mediante el plantea-miento del conflicto o discrepancia ante la JuntaArbitral por la Administración del Estado, por lasDiputaciones Forales, por una Comunidad Autó-noma o por la Comisión de Coordinación y Eva-luación Normativa prevista en el ConciertoEconómico.

En ningún caso se podrán plantear conflictossobre cuestiones ya resueltas o pendientes de re-solución por los Tribunales de Justicia.

Artículo 103. Planteamiento del conflicto por laAdministración del Estado.

La Administración del Estado, a través de la Di-rección General de la Agencia Estatal de Admi-nistración Tributaria, previa comunicación a laSecretaría General de Coordinación Autonómicay Local, podrá promover conflictos en los supues-tos siguientes:

a) Cuando, por aplicación de las normascontenidas en el Concierto Económico, seconsidere competente en cuanto a la ges-tión, liquidación, recaudación, inspeccióno revisión de un tributo respecto del cualesté ejerciendo o haya ejercido dichasfunciones alguna de las Diputaciones Fo-rales del País Vasco.

129


3 Ibíd., p.1.

III. KAPITULUA

Arbitraje Batzordearen funtzionamendua

8. artikulua. Arbitraje Batzordearen funtzionamen-duko araubidea.

Arbitraje Batzordearen deialdiei, eraketari, bilku-rei, ebazpen-hartzeari, funtzionamenduko araubi-deari eta prozedurari dagokienez, HerriAdministrazioen Araubide Juridikoari eta Adminis-trazio Prozedura Erkideari buruzko azaroaren 26ko30/1992 Legeari jarraituko zaio, araudi honen on-dorio izan daitezkeen berezitasunei kalterik egingabe.

Arbitraje Batzordea balio osoz eratzeko, batzor-dekide guztiak bertan egon beharko dira.

IV. KAPITULUA

Arbitraje Batzordearen prozedura

9. artikulua. Arbitraje Batzordean prozedura has-tea.

Prozedura honela hasten da: Estatuko Administra-zioak, foru-aldundiek, autonomiaerkidego batekedo Araugintza Koordinatu eta Ebaluatzeko Bat-zordeak gatazkaren edo desadostasunen bat Ar-bitraje Batzordean aurkezten duenean.

Ez da inola ere aurkeztu ahal izango gatazkarikjustizia-epaitegien aldetik jada ebatzita daudenedo oraindik ebazteke dauden gaiei buruz.

10. artikulua3. Estatuko Administrazioaren aldetikgatazka sustatzea.

Estatuko Administrazioak, Tributu Administrazioa-ren Agentzia Estatalaren Zuzendaritza Nagusiarenbidez, Autonomia Erkidegoen eta Toki Erakun-deen Koordinaziorako Idazkaritza Nagusiari jaki-narazi ondoren, gatazkak sustatu ahal izango dituhonako kasu hauetan:

a) Ekonomia Itunean bildutako arauen aplika-zioa dela-eta, bere burua eskuduntzat jotzenduenean, tributu jakin baten kudeaketari, li-kidazioari, bilketari, ikuskapenari edo berrikus-penari dagokionez, baldin eta tributu horriburuz Euskal Autonomia Erkidegoko foru-al-dundietako bat eginkizun horiek egikaritzenari bada edo egikaritu baditu.

3 Ibíd., or.1.


b) Cuando, por aplicación de las normascontenidas en el Concierto Económico, nose considere competente en cuanto a lagestión, liquidación, recaudación, inspec-ción o revisión de un tributo respecto delcual alguna de las Diputaciones Foralessostenga que sí es competente la Adminis-tración del Estado en dichos procedimien-tos.

c) En los supuestos de tributación conjuntapor el Impuesto sobre Sociedades o por elImpuesto sobre el Valor Añadido, cuandoconsidere que la proporción correspon-diente a cada Administración no es la co-rrecta.

d) Cuando, por aplicación de las normascontenidas en el Concierto Económico,considere que un contribuyente tiene sudomicilio fiscal en territorio común o en te-rritorio foral y alguna de las DiputacionesForales discrepe.

e) Cuando estime que, por aplicación de lospuntos de conexión, le corresponda laexacción de un determinado tributo de-clarado y, en su caso, ingresado por elcontribuyente en alguna de las Diputacio-nes Forales, o respecto del cual éstas sehayan dirigido a aquél para su declara-ción o ingreso.

Artículo 114. Planteamiento del conflicto por lasDiputaciones Forales.

Las Diputaciones Forales, previa comunicación alDepartamento de Hacienda y Finanzas del Go-bierno Vasco, podrán promover conflictos en lossupuestos siguientes:

a) Cuando, por aplicación de las normascontenidas en el Concierto Económico, seconsideren competentes en cuanto a lagestión, liquidación, recaudación, inspec-ción o revisión de un tributo respecto delcual esté ejerciendo o haya ejercido di-chas funciones la Administración del Es-tado o la de una Comunidad Autónoma.

b) Cuando, por aplicación de las normascontenidas en el Concierto Económico, nose considere competente en cuanto a lagestión, liquidación, recaudación, inspec-ción o revisión de un tributo respecto delcual la Administración del Estado o de unaComunidad Autónoma sostenga que sí es

ANEXOS

1304 Ibíd., p. 1

b) Ekonomia Itunean bildutako arauen apli-kazioa dela-eta, bere burua eskuduntzatjotzen ez duenean, tributu jakin batenkudeaketari, likidazioari, bilketari, ikuska-penari edo berrikuspenari dagokionez,baldin eta tributu horri buruz foru-aldun-dietako batek aldezten badu EstatukoAdministrazioa eskuduna dela prozedurahorietan.

c) Sozietateen gaineko Zerga edota BalioErantsiaren gaineko Zerga administrazioadministrazio bati baino gehiagori or-daindu behar zaionean, administrazio ba-koitzari dagokion zatia zuzena ez delairizten dionean.

d) Ekonomia Itunean bildutako arauen apli-kazioa dela-eta, zergadun batek berezergahelbidea lurralde erkidean edoforu-lurraldean duela irizten dionean etaforualdundietako bat ados ez dagoe-nean.

e) Lotura-puntuen aplikazioa dela-eta, foru-aldundietako batean zergadun batek ai-tortutako eta ordaindutako tributu jakinbaten ordainarazpena dagokiola iriztendionean, edo tributu horri buruz foru-aldun-dia zergadun hari zuzendu zaionean, zergahori aitor dezan edo ordain dezan.

11. artikulua4. Foru-aldundien aldetik gatazka sus-tatzea.

Foru-aldundiek, Eusko Jaurlaritzako Ogasun eta Fi-nantza Sailari jakinarazi ondoren, gatazkak sustatuahal izango dituzte honako kasu hauetan:

a) Ekonomia Itunean bildutako arauen aplika-zioa dela-eta, beren burua eskuduntzat jot-zen dutenean, tributu jakin batenkudeaketari, likidazioari, bilketari, ikuskape-nari edo berrikuspenari dagokionez, baldineta tributu haiei buruz Estatuko edo auto-nomiaerkidego bateko administrazioakeginkizun horiek egikaritzen ari bada edoegikaritu baditu.

b) Ekonomia Itunean bildutako arauen aplika-zioa dela-eta, beren burua eskuduntzat jot-zen ez dutenean, tributu jakin batenkudeaketari, likidazioari, bilketari, ikuskape-nari edo berrikuspenari dagokionez, baldineta tributu horri buruz Estatuko edo autono-miaerkidego bateko administrazioak aldez-

4 Ibíd., or. 1


competente alguna de las DiputacionesForales en dichos procedimientos.

c) En los supuestos de tributación conjuntapor el Impuesto sobre Sociedades o por elImpuesto sobre el Valor Añadido, cuandoconsidere que la proporción correspon-diente a cada Administración no es la co-rrecta.

d) Cuando, por aplicación de las normascontenidas en el Concierto Económico,considere que un contribuyente tiene sudomicilio fiscal en territorio foral o en terri-torio común y la Administración del Estadoo de una Comunidad Autónoma discrepe.

e) Cuando estime que, por aplicación de lospuntos de conexión, le corresponda laexacción de un determinado tributo de-clarado y, en su caso, ingresado por el su-jeto pasivo en la Administración delEstado, o respecto del cual ésta se hayadirigido a aquél para su declaración o in-greso.

Artículo 12. Planteamiento del conflicto por la Ad-ministración de cualquier comunidad autónoma.

La Administración de cualquier comunidad autó-noma, a través de su respectivo órgano compe-tente en la materia, podrá promover conflictosante esta Junta Arbitral en los supuestos siguien-tes:

a) Cuando estime que, por aplicación de lospuntos de conexión de los tributos cedidos,le corresponda el rendimiento de un deter-minado tributo declarado y, en su caso, in-gresado por el sujeto pasivo en alguna delas Diputaciones Forales, o respecto delcual éstas se hayan dirigido a aquél parasu declaración o ingreso.

b) Cuando, por aplicación de las normas re-guladoras de la cesión de tributos, se con-sidere competente en cuanto a la gestión,liquidación, recaudación, inspección o re-visión de un tributo cedido respecto delcual esté ejerciendo o haya ejercido di-chas funciones alguna de las DiputacionesForales.

c) Cuando no se considere producido en suterritorio el rendimiento o no se considerecompetente en los procedimientos degestión, liquidación, recaudación, inspec-ción o revisión, y alguna de las Diputacio-nes Forales sostengan que sí debe

131


ten badu foru-aldundietako bat eskudunadela prozedura horietan.

c) Sozietateen gaineko Zerga edota BalioErantsiaren gaineko Zerga administraziobati baino gehiagori ordaindu beharzaionean, administrazio bakoitzari dago-kion zatia zuzena ez dela irizten diote-nean.

d) Ekonomia Itunean bildutako arauen aplika-zioa dela-eta, zergadun batek bere zerga-helbidea foru-lurraldean edo lurraldeerkidean duela irizten dionean eta Estatukoedo autonomia-erkidego bateko adminis-trazioa ados ez dagoenean.

e) Lotura-puntuen aplikazioa dela-eta, Esta-tuko Administrazioan subjektu pasibo batekaitortutako eta ordaindutako tributu jakinbaten ordainarazpena dagokiola iriztendiotenean edo baldin eta tributu horriburuz administrazio hori zergadun hari zu-zendu zaionean, zerga hori aitor dezanedo ordain dezan.

12. artikulua. Edozein autonomia-erkidegotakoadministrazioaren aldetik gatazka sustatzea.

Edozein autonomia-erkidegotako administra-zioak, gai honetako bakoitzaren órgano eskudu-naren bidez, gatazkak sustatu ahal izango dituArbitraje Batzorde honetan, honako kasu haue-tan:

a) Lagatako tributuen lotura-puntuen aplika-zioa dela-eta, foru-aldundietako bateansubjektu pasibo batek aitortutako eta or-daindutako tributu jakin baten errendimen-dua dagokiola irizten dionean, edo baldineta tributu horri buruz foru-aldundia zerga-dun hari zuzendu zaionean, zerga hori aitordezan edo ordain dezan.

b) Tributuen lagapena arautzen dutenarauen aplikazioa dela-eta, bere burua es-kuduntzat jotzen duenean, tributu jakinbaten kudeaketari, likidazioari, bilketari,ikuskapenari edo berrikuspenari dagokio-nez, baldin eta lagatako tributu haiei buruzforu-aldundietako bat eginkizun horiek egi-karitzen ari bada edo egikaritu baditu.

c) Errendimendua bere lurraldean gertatuairizten ez dionean, edo kudeaketa, likida-zio, bilketa, ikuskapen edo berrikuspenekoprozeduretan eskudun irizten ez dionean,eta foru-aldundietako batek aldeztenbadu errendimendua bere lurraldean ger-


considerarse producido en su territorio elrendimiento o que sí es competente en loscitados procedimientos.

Artículo 135. Procedimiento a seguir para el iniciode los conflictos que se planteen entre Adminis-traciones tributarias.

En los conflictos que se planteen entre Adminis-traciones tributarias se seguirá en la iniciación elprocedimiento siguiente:

1. Como requisito para la admisión del conflictoserá necesario que antes de su planteamiento laAdministración tributaria que se considere com-petente haya requerido la inhibición a la que es-time incompetente, reclamando así sucompetencia, y que esta última Administraciónhaya rechazado el requerimiento, ratificándoseen su competencia expresa o tácitamente.

El mencionado requerimiento se realizará en elplazo máximo de dos meses a contar desde lafecha en que la Administración que se considerecompetente tuviera conocimiento del acto oactos que a su juicio vulneren los puntos de co-nexión establecidos en el Concierto Económico.

En el escrito de requerimiento se especificaráncon claridad los actos objeto de conflicto, asícomo los fundamentos de derecho.

En el caso de que ninguna Administración se con-sidere competente, deberá haberse producidola declaración de incompetencia de una Admi-nistración a favor de otra y la decisión de ésta enel sentido de inhibirse a su vez.

Se entiende que una Administración tributaria seratifica tácitamente en su competencia cuandono atienda el requerimiento de inhibición en elplazo de un mes desde su recepción. Asimismo,se entenderá que una Administración tributariano se considera competente cuando no atiendala declaración de incompetencia de la otra Ad-ministración.

En las discrepancias planteadas como conse-cuencia de la domiciliación de los contribuyen-tes, transcurrido el plazo de cuatro meses a quese refiere el apartado nueve del artículo 43 delConcierto Económico sin que exista conformidadpor parte de ambas Administraciones, ya no seránecesario efectuar el requerimiento o declara-ción de incompetencia a que se refiere el primerpárrafo de este apartado para poder plantear elconflicto.

ANEXOS

132

tatutzat jo behar dela edo eskuduna delaaipatutako prozeduretan.

13. artikulua5. Tributu-administrazioen artean sus-tatzen diren gatazkak hasteko prozedura.

Tributu-administrazioen artean sortzen diren ga-tazketan, hasierari dagokionez, honako proze-dura honi jarraituko zaio:

1. Gatazka onartzeko eskakizun moduan, beha-rrezko izango da, gatazka aurkeztu baino lehe-nago, bere burua eskuduntzat jotzen duentributu-administrazioak eskugabe irizten dionareninhibizioa eskatu izana, horrela bere eskumenaerreklamatuz, eta azken administrazio horrek erre-kerimendua errefusatu izana, eta bere eskume-nean berrestea esanbidez nahiz isilbidez.

Aipatutako errekerimendu hori, gehienez ere, bihilabeteko epean egingo da, bere burua esku-duntzat jotzen duen administrazioak bere iritzizEkonomia Itunean ezarritako lotura-puntuak urrat-zen duen egintza edo egintzak ezagutzen dituendatatik kontatzen hasita.

Errekerimendu-idatzian, argi eta garbi zehaztukodira gatazkaren gai diren egintzak, bai eta zuzen-bideko oinarriak ere.

Baldin eta ezein administraziok ez badu bereburua eskuduntzat jotzen, eskugabetasuneko ai-torpena gertatu izana beharko da, administraziobatetik bestearen aldekoa, eta, aldi berean,haren erabakia, inhibitzeari buruzkoa.

Inhibizioko errekerimendua jasotzen denetik hila-beteko epean errekerimendu horri erantzuten ezdionean, ulertuko da tributu-administrazioa bereeskumenean isilbidez berresten dela. Era berean,beste administrazioaren eskugabetasuneko aitor-penari erantzuten ez dionean, ulertuko da tributu-administrazioak ez duela bere burua eskuduntzatjotzen.

Zergadunen zerga-helbideratzeen ondorioz sort-zen diren desadostasunetan, Ekonomia Itunaren43. artikuluko bederatzigarren paragrafoan aipat-zen den lau hilabeteko epea bi administrazioenaldetik adostasunik izan gabe igarotzen delarik,orduan ez da beharrezko izango paragrafohonen lehenengo lerrokadan aipatzen den erre-kerimendua edo eskugabetasuneko aitorpenaegitea, gatazka aurkeztu ahal izateko.

5 Ibíd., p. 1.5 Ibíd., or. 1.


2. Los conflictos se promoverán en el plazo de unmes a contar desde la ratificación expresa o tá-cita a que se refiere el apartado anterior, me-diante escrito dirigido al Presidente de la JuntaArbitral en el que se harán constar los extremos si-guientes, en relación con el conflicto:

a) La Administración tributaria que lo plantea.

b) La Administración tributaria contra la quese plantea.

c) Todos los datos que permitan identificar elsupuesto concreto objeto del conflicto.

d) Los antecedentes y razonamientos en losque se fundamenta la reclamación decompetencia o, en su caso, la inhibición.

Al escrito de planteamiento del conflicto habránde adjuntarse el requerimiento a la Administra-ción tributaria contra la que se plantea el con-flicto, así como el de ratificación de ésta en sucompetencia o en su inhibición, o bien, en su de-fecto, la acreditación del transcurso del plazo aque se refiere el apartado anterior.

3. En los supuestos en los que ninguna Administra-ción se considere competente, si en el plazo deun mes señalado en el apartado anterior ningunade las dos Administraciones se hubiera dirigido ala Junta Arbitral promoviendo el conflicto, bas-tará con que el obligado tributario, dentro delmes siguiente, comunique esta circunstancia a laJunta para que el conflicto se entienda automá-ticamente planteado.

En el supuesto del párrafo anterior la Junta Arbi-tral podrá dirigirse a cualquiera de las dos Admi-nistraciones y al obligado tributario para queaporten todos los datos y documentos necesariospara la resolución del conflicto.

No obstante, el conflicto no se tramitará si en elplazo de los cuatro meses siguientes a la comuni-cación del obligado tributario una de las dos Ad-ministraciones acepta la competencia.

Artículo 14. Planteamiento del conflicto por la Co-misión de Coordinación y Evaluación Normativa.

La Comisión de Coordinación y Evaluación Nor-mativa del Concierto Económico promoveráconflicto cuando en el seno de la misma no sellegue a acuerdo en la resolución de consultassobre la aplicación de los puntos de conexión,según lo previsto en el artículo 64. b) del Con-cierto Económico. 133


2. Gatazkak, hain zuzen ere, hilabeteko epeansustatuko dira, aurreko paragrafoan aipatzen denesanbidezko edo isilbidezko berrespenetik kontat-zen hasita, Arbitraje Batzordeko buruari zuzendu-tako idatzi baten bidez. Idatzi horretan, honakopuntu hauek jasoko dira, gatazkaren inguruan:

a) Zein tributu-administraziok aurkezten duen.

b) Zein tributu-administrazioren kontra aurkez-ten den.

c) Gatazkaren gai den kasu konkretua identifikat-zea ahalbidetzen duten zehaztasun guztiak.

d) Eskumenaren erreklamazioa edo, beharizanez gero, inhibizioa zein aurrekaritanedo arrazoibidetan oinarritzen den.

Gatazka aurkezteko idatziari, tributu-administra-zioari egindako errekerimendua erantsi beharkozaio –gatazka zeinen kontra aurkeztu den, ha-rena–, bai eta hark bere eskumenean edo bereinhibizioan berrestekoa ere, edota, horrelakorikezean, aurreko paragrafoan aipatzen den epeaigaro izana egiaztatzekoa.

3. Beste kasu batzuetan, ezein administraziok bereburua eskuduntzat jotzen ez duenean, baldin etaaurreko paragrafoan aipatutako hilabetekoepean bi administraziotatik ezein ez bada zu-zendu Arbitraje Batzordera gatazka sustatzera,aski izango da zergadunak berak, hurrengo hila-ren barruan, inguruabar hori Batzordeari jakina-raztea, gatazka automatikoki aurkeztutzat hardadin.

Aurreko paragrafoaren kasuan, Arbitraje Batzor-dea bi administrazioetatik edozeinetara eta zer-gadunarengana zuzendu ahal izan da, gatazkaebazteko beharrezko diren zehaztasun eta agiriguztiak ekar ditzaten.

Gatazka, hala ere, ez da izapidetuko, non eta,zergadurari egindako komunikazioaren ondo-rengo lau hilabeteetan, bi administrazioetakobatek eskumena onartzen ez duen.

14. artikulua. Araugintza Koordinatu eta Ebaluat-zeko Batzordearen aldetik gatazka sustatzea.

Araugintza Koordinatu eta Ebaluatzeko Bat-zordeak gatazka sustatuko du kasu honetan:batzorde horren baitan lotura-puntuen apli-kazioari buruzko kontsultak ebazterakoanakordiorik iristen ez denean, Ekonomia Ituna-ren 64.b) artikuluan aurreikusitakoaren ara-bera.


En dicho supuesto, la Comisión de Coordinacióny Evaluación Normativa deberá promover el con-flicto en el plazo de un mes desde la celebraciónde la sesión en la que no se haya alcanzadoacuerdo respecto de la resolución de la consultade que se trate, mediante escrito dirigido a laJunta Arbitral y al cual se adjuntará la siguientedocumentación:

a) El escrito presentado por el consultante.

b) La propuesta de resolución elaborada porla Administración receptora de la consulta.

c) Las observaciones formuladas por la otraAdministración.

d) Todos los datos e informes que, a juicio decada una de las partes, permitan la forma-ción de criterio por parte de la Junta Arbi-tral.

Artículo 15. Notificación del planteamiento delconflicto y efectos.

1. La Administración tributaria que promueva elconflicto lo notificará a la Administración afec-tada por él, habiendo de abstenerse ambas,desde entonces, de cualquier actuación en rela-ción con el asunto objeto de conflicto hasta la re-solución de éste.

Asimismo, las Administraciones en conflicto debe-rán notificar a los interesados en el procedimientoel planteamiento del mismo, produciendo tal no-tificación efectos interruptivos de la prescripcióno suspensivos de la caducidad, en su caso.

En los supuestos en los que ninguna Administra-ción se considere competente, la Junta Arbitralnotificará el planteamiento automático del con-flicto tanto a los interesados como a las Adminis-traciones afectadas.

2. Hasta tanto sea resuelto el conflicto de compe-tencias, la Administración que viniera gravando alos contribuyentes en cuestión continuará some-tiéndolos a su competencia, sin perjuicio de lasrectificaciones y compensaciones tributarias quedeban efectuarse entre las Administraciones, ycuyas actuaciones habrán de remontarse en susefectos a la fecha desde la que proceda, en sucaso, la nueva administración competente,según la resolución de la Junta Arbitral.

Artículo 16. Tramitación.

1. Una vez recibido el escrito de planteamientodel conflicto, el Presidente de la Junta Arbitral de-

ANEXOS

134

Kasu horretan, Araugintza Koordinatu eta Eba-luatzeko Batzordeak hilabeteko epean sustatubeharko du gatazka, ebazpena hartzeko bilkuraegiten denetik hilabeteko epean, hau da, kasuankasuko kontsultaren ebazpenari buruzko akordioairitsi ez den bilkuratik, Arbitraje Batzordeari zuzen-dutako idatzi baten bidez. Idatzi horri, honako agi-riok erantsiko zaizkio:

a) Kontsultagileak aurkeztutako idatzia.

b) Kontsulta jaso duen administrazioak pres-tatu duen ebazpeneko proposamena.

c) Beste administrazioak aurkeztu dituen oha-rrak.

d) Aldeetako bakoitzaren iritziz, Arbitraje Bat-zordearen aldetik irizpidea eratzea ahalbi-detuko duten zehaztasun eta txostenguztiak.

15. artikulua. Gatazkaren sustapena jakinarazteaeta ondorioak.

1.Gatazka sustatzen duen tributu-administrazioak ja-kinaraziko dio gatazkak eragindako administrazioari,eta, ordutik aurrera, uko egin beharko diote biek ga-tazkaren xede den gaiaren inguruko edozein jardu-ketari, harik eta gatazka ebazten den arte.

Era berean, gatazkan dauden administrazioekgatazka sustatu dela jakinarazi beharko diete pro-zedurako interesdunei, eta jakinarazpen horrekgeldiarazte-ondorioak izango ditu preskripzio-epean, edo etete-ondorioak iraungipen-epean,hala badagokie.

Beste kasu batzuetan, ezein administraziok bereburua eskuduntzat jotzen ez duenean, ArbitrajeBatzordeak gatazkaren aurkezpen automatikoajakinaraziko die interesdunei zein eragindako ad-ministrazioei.

2. Harik eta eskumen-gatazka ebazten ez denarte, kasuan kasuko zergadunak zergapetzenaritu den administrazioak zergadunok bere esku-menaren pean edukitzen jarraituko du, alde ba-tera utzita administrazioen artean egin behardiren tributu arloko zuzenketa eta konpentsa-zioak. Administrazio horien jarduketak, bestalde,Arbitro Batzordearen arabera, administrazio esku-dun berriak jatorria duen datara atzeratu beharkoditu bere jarduerak, ondorioetarako.

16. artikulua. Izapidetzea.

1. Behin gatazka sustatzeko idatzia jaso eta gero,Arbitraje Batzordeko buruak arbitro txostengilea


signará al árbitro ponente a quien correspondala elaboración de la propuesta de resolución delconflicto según el turno establecido en la sesiónconstitutiva de la Junta.

El Presidente, solicitará, en su caso, a la Adminis-tración tributaria promotora del conflicto o a laComisión de Coordinación y Evaluación Norma-tiva la subsanación de los defectos advertidos enla documentación exigible prevista en los artícu-los 13 y 14, respectivamente, del presente Regla-mento, a cuyo fin dicha Administración tributariao la Comisión de Coordinación y Evaluación Nor-mativa dispondrán de un plazo de quince días.

2. Cumplido el trámite anterior, el Presidente no-tificará el planteamiento del conflicto a la Admi-nistración tributaria contra la que éste se hayapromovido, adjuntando a la notificación el es-crito de planteamiento del conflicto, así como ladocumentación anexa a él, con las subsanacio-nes que, en su caso, se hubieran realizado. Estetrámite no será necesario cuando el conflicto sehubiera planteado por la Comisión de Coordina-ción y Evaluación Normativa.

En la notificación a que se refiere el párrafo an-terior se dará a la Administración tributaria afec-tada un plazo de un mes a fin de que formule lasalegaciones que tenga por conveniente y aportey proponga las pruebas y documentación queestime oportunas.

3. Tras la recepción de las alegaciones o, en sudefecto, al término del plazo señalado en el pá-rrafo segundo del apartado anterior, el Presi-dente dispondrá de un plazo de dos meses paracompletar la instrucción del expediente.

Durante este período podrá recabar de los órganosadministrativos competentes por razón de la mate-ria o de los interesados en el procedimiento del quetrae causa el conflicto, cuantos antecedentes, in-formes y documentos estime necesarios en ordena la adecuada instrucción del expediente.

Asimismo, y con idéntica finalidad, podrá solicitara la Administración que sea competente con-forme a los criterios contenidos en el Conciertoreferentes a la competencia y actuación inspec-tora, la práctica de cuantas pruebas considereoportunas. En todo caso se notificará la prácticade la prueba a la otra Administración en conflictopara que, si lo estima oportuno, designe un fun-cionario a su servicio que asista a las actuacionescorrespondientes.

4. Una vez evacuados los trámites a que se refiereel apartado anterior y, en todo caso, al término

135


izendatuko du, eta hari dagokio, hain zuzen ere,gatazkari buruzko ebazpeneko proposamenaprestatzea, Batzordea eratzeko bilkuran ezartzenden txandaren arabera.

Batzordeburuak, behar izanez gero, gatazka sus-tatzen duen tributu-administrazioari edo Arau-gintza Koordinatu eta Ebaluatzeko Batzordearieskatuko die araudi honen, hurrenez hurren, 13.eta 14. artikuluetan aurreikusitako agiri galdaga-rrietan antzemandako akatsak zuzen ditzaten.Xede horretarako, tributu-administrazioak edoAraugintza Koordinatu eta Ebaluatzeko Batzor-deak hamabost eguneko epea izango dute.

2. Aurreko izapide hori beteta, batzordeburuakgatazkaren aurkezpena jakinaraziko dio kasuankasuko tributu-administraziori (gatazka zeinenkontra aurkeztu den, hari), eta jakinarazpenari,gatazkaren aurkezpeneko idatzia erantsiko dio,bai eta hari erantsitako agiri guztiak ere, halakorikbalego, egin diren zuzenketekin batera. GatazkaAraugintza Koordinatu eta Ebaluatzeko Batzor-deak aurkeztua denean, izapide hori ez da beha-rrezko izango.

Aurreko paragrafoan aipatzen den jakinarazpe-nean, hilabeteko epea emango zaio eragindakotributu-administrazioari, egokitzat dauzkan alega-zioak aurkez ditzan, eta egoki irizten dizkion frogaketa agiri guztiak ekar eta proposa ditzan.

3. Alegazioak jaso ondoren edo, horrelakorikezean, aurreko paragrafoko bigarren lerrokadanaipatzen den epea amaitzean, batzordeburuakbi hilabeteko epean izango du espedienteareninstrukzioa osatzeko.

Instrukzio-aldi horretan, espedientearen instrukzioegokia egiteko beharrezko irizten zaizkion aurre-kari, txosten eta agiri guztiak eskatu ahal izangodizkie gaia dela-eta eskudun diren administrazio-organoei edo gatazkak etorkia duen prozedu-rako interesdunei.

Era berean, eta xede berberarekin, egokitzat jot-zen dituen froga guztiak egitea eskatu ahalizango dio Ekonomia Itunean eskumenari eta ikus-kapen-lanari buruz bildutako irizpideen araberaeskudun den administrazioari. Nolanahi ere den,gatazkan dagoen beste administrazioari jakinara-ziko zaio froga egin dela, zertarako eta, egoki iriz-ten badio, beraren zerbitzuko funtzionario batizenda dezan, jarduketetara joateko.

4. Behin aurreko paragrafoan aipatzen diren iza-pideak gauzatu eta gero –eta, betiere, para-


del plazo de dos meses señalado en el párrafoprimero de dicho apartado, el Presidente pondráde manifiesto el expediente a las Administracio-nes tributarias en conflicto, así como a los intere-sados en el procedimiento del que trae causa elconflicto, todos los cuales dispondrán de un plazode un mes para formular cuantas alegacionestengan por conveniente.

5. Cumplido el trámite de alegaciones a que serefiere el apartado anterior el árbitro ponenteelaborará una propuesta de resolución en elplazo de un mes, la cual deberá comprender:

a) Una relación de todos los antecedentesdel conflicto y de las actuaciones llevadasa cabo durante la instrucción del expe-diente, con una descripción sucinta de sucontenido.

b) Una relación de las normas legales y regla-mentarias de aplicación al caso en contro-versia.

c) Las consideraciones jurídicas que se esti-men precisas en torno a cuantas cuestionesse deriven del expediente, hayan sido sus-citadas o no por las Administraciones tribu-tarias o por los interesados en el conflicto.

d) El contenido de la resolución.

e) La fórmula de ejecución de la resolución.

f) La fecha desde la que procede ejercer, ensu caso, la competencia declarada.

Una vez cumplido el plazo de un mes, el árbitroponente remitirá la propuesta de resolución al Se-cretario para que la notifique a los restantesmiembros de la Junta Arbitral.

El Secretario, por indicación del Presidente, con-vocará al resto de miembros de la Junta Arbitrala la sesión a celebrar para deliberación y adop-ción de la resolución que proceda, con indica-ción de la fecha, lugar y hora en la que habrá decelebrarse la referida sesión, la cual deberá tenerlugar dentro del mes siguiente a la notificaciónde la propuesta.

Artículo 17. Resolución.

1. En la sesión de la Junta Arbitral señalada parala resolución del conflicto los árbitros, tras lasoportunas deliberaciones, podrán:

a) Solicitar, previa votación, la aportación denuevos documentos o práctica de nuevas

ANEXOS

136

grafo horren lehenengo lerrokadan aipatutakobi hilabeteko epea amaitzean–batzordeburuakespedientearen berri emango die gatazkandauden tributuadministrazioei, bai eta gatazkaketorkia duen prozedurako interesdunei ere. Ho-riek guztiek, hain zuzen, hilabeteko epea izangodute egokitzat dauzkaten alegazio guztiak aur-kezteko.

5. Aurreko paragrafoan aipatzen den alegazio-izapidea beteta, arbitro txostengileak ebazpe-neko proposamen bat prestatuko du hilabetekoepean. Proposamenak honako hauek jasokoditu:

a) Gatazkaren aurrekari guztien eta espe-dientearen instrukzioan zehar egindako jar-duketa guztien zerrenda bat, haien guztienedukia labur azalduta.

b) Eztabaidagai den kasuari aplikaziokoakzaizkion legezko eta erregelamenduzkoarauen zerrenda bat.

c) Espedientetik ondorioztatzen diren auziguztien inguruan beharrezko irizten dizkiongogoeta juridikoak, berdin da tributu-admi-nistrazioak edo gatazkako interesduneksustatuak izan diren edo ez.

d) Ebazpenaren edukia.

e) Ebazpena betearazteko formula.

f) Aitortutako eskumena egikaritzea, hala ba-dagokio, zein datatatik den egokia.

Behin hilabeteko epea bete eta gero, arbitro txos-tengileak idazkariari igorriko dio ebazpeneko pro-posamena, Arbitraje Batzordeko gainerako kideeijakinaraz diezaien.

Idazkariak, batzordeburuak aginduta, egoki denebazpena eztabaidatzeko eta hartzeko egin be-harreko bilkurara deituko ditu Arbitraje Batzor-deko gainerako kideak, eta aipatutako bilkurahori zein data, toki eta ordutan egingo den adie-raziko die. Nolanahi ere den, proposamena jaki-narazi eta hurrengo hilaren barruan egin beharkoda bilkura hori.

17. artikulua. Ebazpena.

1. Arbitraje Batzordearen bilkura horretan, gatazkaebazteko finkatzen denean, bidezko eztabaidaegin ondoren, aukera hauek izango dituzte:

a) Bozketa egin ondoren, ebazpenerako funt-sezko irizten zaizkion beste agiri batzuk


diligencias que se juzguen esenciales parala resolución. No obstante, en la nueva se-sión de la Junta Arbitral que se celebrepara la resolución del conflicto, no podránvolver a formular esta solicitud.

b) Formular observaciones a la propuesta deresolución elaborada por el árbitro po-nente. En este caso, las observaciones queimpliquen modificación del contenido dedicha propuesta de resolución deberánser sometidas a votación.

c) Proceder, sin más, a someter a votación lapropuesta de resolución. Los miembros dela Junta Arbitral están obligados a votar,salvo en los supuestos de ausencia, enfer-medad, abstención obligatoria o cualquiercausa justificada, en cuyo caso lo haránlos árbitros suplentes.

2. Las resoluciones de la Junta Arbitral, tanto desolicitud de nuevos documentos como de modi-ficación o de aprobación de la propuesta de re-solución, modificada o no, deberán seradoptadas por mayoría de votos.

3. La Junta Arbitral resolverá conforme a Derechotodas las cuestiones que ofrezca el expediente,hayan sido o no planteadas por las partes o losinteresados, incluidas las fórmulas de ejecución.

4. Las resoluciones de la Junta Arbitral se adopta-rán al término de la sesión de que se trate y que-darán reflejadas en el acta que habrá deextender al efecto el Secretario de aquélla, quienla remitirá al Presidente y a los árbitros dentro delos quince días siguientes al de la celebración dela sesión correspondiente.

Dentro del plazo de otros quince días desde la re-cepción del acta, el árbitro que haya elaboradola propuesta habrá de redactar la resoluciónacordada. Cuando el árbitro ponente no se con-formare con el voto de la mayoría, declinará laredacción de la resolución, que recaerá en el ár-bitro que corresponda según el turno establecidoen la sesión constitutiva de la Junta.

Artículo 18. Notificación y ejecución de las reso-luciones.

El Secretario de la Junta Arbitral notificará la corres-pondiente resolución a las distintas Administracio-nes tributarias en conflicto o, eventualmente, a laComisión de Coordinación y Evaluación Normativa,así como a los afectados por aquélla, debiendoproceder las Administraciones a su ejecución en lostérminos previstos en la propia resolución.

137


ekartzea edo beste eginbide batzuk egi-tea eskatu. Dena dela, gatazka ebaztekoegiten den Arbitraje Batzordearen bestebilkura horretan ez da eskabide hori berriroegin ahal izango.

b) Arbitro txostengileak prestatutako ebazpe-neko proposamenari oharrak egin. Kasuhorretan, ebazpeneko proposamen horrenedukia aldatzea dakarten oharrak bozke-tatik pasarazi beharko dira.

c) Besterik gabe, ebazpeneko proposamenabozketatik pasarazi. Arbitraje Batzordeko ki-deak bozkatzera behartuta daude, zen-bait kasutan izan ezik (titularra kanpoanedo gaixorik egotea, nahitaezko abstent-zioa edo edozein kausa justifikatu); kasuhorietan, ordezkoek bozkatuko dute.

2. Arbitraje Batzordearen ebazpenak, nola bestedokumentu batzuk eskatzekoak hala ebazpe-neko proposamena, aldatua edo aldatu gabea,aldatzekoak edo onartzekoak, botoen gehiengozonartu beharko dira.

3. Arbitraje Batzordeak Zuzenbidearen araberaebatziko ditu espediente bakoitzak agerian jart-zen dituen auzi guztiak, betearazte-formulakbarne direla, berdin da auzi horiek gatazkako al-derdiek edo interesdunek aurkeztuak izan edo ez.

4. Arbitraje Batzordearen ebazpenak kasuan ka-suko bilkura amaitzean hartuko dira, eta Batzor-deko idazkariak horretarako egin beharko duenaktan jasota geratuko dira. Idazkariak batzorde-buruari eta arbitroei igorriko die, bilkura bakoitzaegin eta hurrengo hamabost egunen barruan.

Akta jasotzen denetik hamabost eguneko epea-ren barruan, proposamena prestatu duen arbi-troak erabakitzen den ebazpena idatzi beharkodu. Arbitro txostengilea ez bada konformatzengehiengoaren botoarekin, uko egingo dio ebaz-pena idazteari, eta zeregin hori Batzordea erat-zeko bilkuran ezartzen den txandaren araberaegokitzen zaion arbitroak hartuko du bere gain.

18. artikulua. Ebazpenak jakinaraztea eta betea-raztea.

Arbitraje Batzordeko idazkariak gatazkan daudentributu-administrazio guztiei jakinaraziko die ebaz-pena edo, behar izanez gero, Araugintza Koordi-natu eta Ebaluatzeko Batzordeari, bai eta gatazkakeragindako guztiei ere, eta administrazioek ebaz-pena betearazi egin beharko dute ebazpeneanberean aurreikusten diren baldintzetan.


Artículo 19. Impugnación.

Las resoluciones de la Junta Arbitral, sin perjuiciode su carácter ejecutivo, serán únicamente sus-ceptibles de recurso en vía contencioso-adminis-trativa ante la Sala correspondiente del TribunalSupremo.

ANEXOS

138

19. artikulua. Aurka-egitea.

Arbitraje Batzordeak hartutako ebazpenei, be-tetze-indarrekoak badira ere, administrazio-auzi-gaietako errekurtsoa baino ezin izango zaieaurkeztu Auzitegi Goreneko arlo horretako salan.


139

LISTADO DE RESOLUCIONES DE LA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONÓMICO

(Por concepto y fecha de resolución)

Año-nº F. ent. Prom. Dem. Con. Materia F. res recTS nº rec TS STS E/D

2011-01 28-01-11 Ot AEAT - Calificación operación 13-10-14

2012-01 19-01-12 DFG AEAT dvDeterminación del volumen de operaciones -cómputo operaciones en IS e IVA (anticipos -contabilidad)

19-12-14

2012-02 19-01-12 DFG AEAT dvDeterminación del volumen de operaciones -cómputo operaciones en IS e IVA (anticipos -contabilidad)

26-01-15

2012-09 08-02-12 DFB AEAT dv Determinación del volumen de operaciones - lo-calización de las operaciones 02-03-15

2008-01 12-03-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 24-11-08 dfb 2009 086 04-02-10 des

2008-04 14-03-08 DFB AEAT df Determinación de la residencia habitualDomicilio fiscal personas jurídicas 22-12-08 obl 2009 147 22-04-10 des

2008-02 12-03-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-01-09 dfbobl

2009 1552009 193 16-06-10 des

2008-07 14-03-08 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-01-092010-14 07-05-10 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 20-01-112009-12 23-10-09 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-03-112008-29 22-05-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-11 obl 2011 366 23-01-13 des2008-30 22-05-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-11 obl 2011 366 23-01-13 des2008-32 22-05-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-11 obl 2011 366 23-01-13 des2008-38 20-06-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-11 obl 2011 366 23-01-13 des2008-39 20-06-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-11 obl 2011 366 23-01-13 des2008-40 20-06-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-11 obl 2011 366 23-01-13 des2009-13 23-10-09 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 02-05-112008-37 13-06-08 DFG CFN df Domicilio fiscal personas jurídicas 26-07-11 cfn 2011 754 28-06-13 est2010-20 28-05-10 DFA AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 22-12-112008-33 22-05-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 22-12-11 aeat 2012 256 05-05-14 est2009-14 23-10-09 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 31-01-122011-10 23-12-11 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 31-01-122008-31 22-05-08 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 30-03-12 obl 2012 411 18-10-12 des2009-10 03-09-09 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 11-05-12 aeat 2012 433 22-05-13 est2008-36 13-06-08 DFG CFN df Domicilio fiscal personas jurídicas 31-05-12 cfn 2012 467 15-11-13 est2010-07 29-03-10 DFA CFN df Domicilio fiscal personas jurídicas 26-07-12 obl 2012 505 21-02-14 est2009-15 23-10-09 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-09-122010-08 29-03-10 DFA CFN df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-09-122010-09 29-03-10 DFA CFN df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-09-12 cfn 2012 538 17-10-13 est2010-24 07-07-10 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 29-11-122010-19 28-05-10 DFA AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 27-12-122010-18 27-05-10 DFB AEAT df Domicilio fiscal personas jurídicas 27-12-12 obl 2013 74 11-07-14 des2010-02 16-03-10 AEAT DFA df Domicilio fiscal personas jurídicas 25-01-132010-03 16-03-10 AEAT DFA df Domicilio fiscal personas jurídicas 25-01-132010-04 16-03-10 AEAT DFA df Domicilio fiscal personas jurídicas 25-01-132010-05 16-03-10 AEAT DFA df Domicilio fiscal personas jurídicas 22-02-132010-06 16-03-10 AEAT DFA df Domicilio fiscal personas jurídicas 22-02-13

2012-27 27-08-12 AEAT DFG df Terminación y archivo de actuaciones por acep-tación DFG pretensiones AEAT sobre cambio do-micilio, antes de la admisión a trámite delconflicto

28-06-13

2010-31 23-12-10 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 28-06-13 dfb 2013 4172011-04 22-03-11 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 09-09-13 dfb 2013 4552011-03 22-03-11 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 27-09-13 dfb 2013 4682011-05 22-03-11 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 27-09-13 dfb 2013 4712011-88 19-04-11 Ot AEAT df IVA - no establecidos 13-10-142010-32 23-12-10 AEAT DFB df Domicilio fiscal personas jurídicas 19-12-14 dfb 2015 362011-90 19-04-11 Ot AEAT df IVA - no establecidos 19-12-14


ANEXOS

140


2012-38 18-10-12 DFB AEAT df

La dfb entiende que el df de la sociedad se en-cuentra, desde abril de 1996 en madridla aeat informa posteriormente (sept 2014) laconformidad con el cambio propuestoCabe por lo tanto eliminar el conflicto mediantecomunicación de la AEAT o de la DFB, en la quemanifiesten la pérdida de objeto del conflicto

19-12-14

2009-02 13-02-09 AEAT DFG df Domicilio fiscal personas jurídicas 19-12-14 aeat 2015 78

2014-13 10-03-14 Obl.Trib.

AEAT DFG df

Dom fiscal y dev iva 2006. la AEAT deniega la devolución por considerar sudomicilio en Gipuzkoano existe comunicación a dfg en ningún mo-mentoposterior sentencia TSJA, "confundiendo" dfgcon delegación aeat-gipuzkoa

26-01-15 dfg 2015 185

2012-16 25-04-12 DFB AEAT df Cambio de domicilio fiscal personas físicas/per-sonas jurídicas 04-05-15

2009-09 12-08-09 AEAT DFB otdf Domicilio fiscal personas jurídicas 30-03-12 aeat 2012 391 18-05-13 est2008-10 04-04-08 AEAT DFA IEH Gasto fiscal biocarburantes 03-04-092008-11 04-04-08 AEAT DFB IEH Gasto fiscal biocarburantes 03-04-09 dfb 2009 300 12-05-10 des2008-34 27-05-08 AEAT DFB IEH Gasto fiscal biocarburantes 20-12-102010-15 18-05-10 DFB AEAT IEH Gasto fiscal biocarburantes 20-12-102008-35 27-05-08 AEAT DFA IEH Gasto fiscal biocarburantes 28-03-112008-06 14-03-08 DFB AEAT IRPF Determinación de la residencia habitual 03-04-09

2008-21 13-05-08 DFG AEAT IRPF Retenciones trabajo - determinación lugar cen-tro trabajo 21-02-11

2008-23 13-05-08 DFG AEAT IRPF Incumplimiento formal Acuerdo Grupos Trabajo -retenciones trabajo 21-02-11

2008-22 13-05-08 DFG AEAT IRPF Retenciones trabajo - determinación lugar cen-tro trabajo 04-11-11 dfg 2012 034 25-09-13 des

2009-06 13-07-09 Ot AEAT IRPF Retenciones trabajo - determinación lugar cen-tro trabajo 22-12-11



2012-24 07-06-12 AEAT DFB IRPF Determinación de la residencia habitual 29-10-12

2008-14 13-05-08 DFG AEAT IS Determinación volumen de operaciones - ingre-sos por intereses préstamos a empresas con dfforal

20-01-11

2008-27 13-05-08 DFG AEAT IS Distribución entre Admones del importe deri-vado de actuaciones inspectoras en rég actasúnicas

26-05-11

2009-16 18-11-09 DFG AEAT IS Operaciones vinculadas - valoración unilateralpor valor de mercado realizada por una Admi-nistración

02-07-12

2010-23 28-06-10 DFG AEAT IS Actuaciones de comprobación realizadas pormás de una Administración 29-11-12

2010-17 21-05-10 DFB AEAT IS Actuaciones inspectoras en entidad sometida aotra Administración tributaria 29-11-12

2008-08 14-03-08 DFB AEAT IS Determinación del volumen de operaciones -atribución operaciones en Navarra 24-04-13 dfb

obl 2013 434 23-03-11 est

2010-13 16-04-10 DFB AEAT IS Determinación del volumen de operaciones - lo-calización de las operaciones 24-04-13 dfb

obl 2013 257 14-11-14 des

2008-09 14-03-08 DFB AEAT ISIVA Domicilio fiscal personas jurídicas 26-07-11

2010-12 08-04-10 AEAT DFG ISIVA

Determinación del volumen de operaciones -cómputo operaciones en IS e IVA (anticipos -contabilidad

25-01-13

2010-01 11-03-10 AEAT DFB ISIVA

Determinación del volumen de operaciones - lo-calización de las operaciones 27-05-13 dfb

obl2013 2732013 288 17-11-14 des

2010-21 11-06-10 AEAT DFG ISIVA

Determinación del volumen de operaciones - lo-calización de las operaciones 09-09-13 dfg 2013 441


141

LISTADO DE RESOLUCIÓNES DE LA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONÓMICO


2008-26 13-05-08 DFG AEAT IVA Actuaciones de comprobación e investigacióndetectan % volumen operaciones distinto al de-clarado

10-11-08

2008-12 10-04-08 AEAT DFB IVA Domicilio fiscal personas jurídicas 22-12-082008-05 14-03-08 DFB AEAT IVA Domicilio fiscal personas jurídicas 06-03-09 dfb 2009 191 08-02-10 des

2008-13 02-05-08 Obl.Trib.

AEAT DFB IVA IVA - volumen de operaciones y operaciones de

reestructuración empresarial 03-04-09

2008-17 13-05-08 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 15-05-09 aeat 2009 378 10-06-10 des2008-18 13-05-08 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 19-06-09 aeat 2009 538 30-03-11 des

2008-20 13-05-08 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - operaciones de rees-tructuración empresarial 19-06-09 aeat 2009 529 17-06-10 des

2008-03 14-03-08 DFA AEAT IVA Lugar realización operaciones - adq. intracomu-nit. automóviles y posterior venta a concesiona-rios

19-06-09 aeat 2009 540 13-04-11 est

2008-19 13-05-08 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 20-12-10

2008-24 13-05-08 DFG AEAT IVA Modificación volumen de operaciones me-diante actuación de gestión tributaria 20-12-10

2008-43 22-10-08 Obl.Trib.

AEAT DFB IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 21-02-11

2008-44 01-12-08 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 21-02-112009-17 23-12-09 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 28-03-11

2010-22 14-06-10 Obl.Trib.

AEAT DFB IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 28-03-11 obl 2011 316 01-06-12 des

2008-15 13-05-08 DFG CFN IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 02-05-11

2009-01 30-01-09 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - operaciones de rees-tructuración empresarial 02-05-11

2008-16 13-05-08 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 02-05-11 dfg 2009 152 21-04-10 des

2010-11 06-04-10 Obl.Trib.

AEAT DFA IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 26-05-11

2010-25 16-07-10 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 26-05-11

2010-30 25-11-10 Obl.Trib.

AEAT DFB IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 26-05-11

2009-03 13-03-09 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - operaciones de rees-tructuración empresarial 27-09-11 dfg 2011 845 05-11-13 ---

2009-05 24-06-09 DFG CFN IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 27-09-11

2010-16 21-05-10 Obl.Trib.

AEAT DFG IVA Devolución saldos IVA - importaciones 04-11-11 obl 2012 17 11-04-13 est

2009-11 02-10-09 DFG AEAT IVA Traslado de saldos IVA - operaciones de rees-tructuración empresarial 29-11-11

2009-04 13-03-09 DFG AEAT IVA IVA. Domicilio fiscal del sujeto pasivo y desisiti-miento 30-03-12

2010-10 29-03-10 Obl.Trib.

AEAT DFB IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 02-07-12 obl 2012 506 30-10-13 des

2010-27 01-09-10 DFB AEAT IVA Determinación del volumen de operaciones - lo-calización de las operaciones 28-06-13 dfb

obl 2013 348 13-11-14 des

2010-28 13-10-10 AEAT DFB IVA Determinación del volumen de operaciones - lo-calización de las operaciones 28-06-13 dfb 2013 370 14-11-14 des

2011-02 09-03-11 DFB AEAT IVA Cambio de domicilio 13-10-14 aeat 2014 967

2008-28 13-05-08 DFG AEAT IVA Prescripción obligado tributario vs prescripciónentre Administraciones 31-10-14

2011-27 04-04-11 Obl.Trib.

AEAT DFA IVA Traslado de saldos IVA - cambio de domicilio 19-12-14

2008-25 13-05-08 DFG AEAT IVA Rectificación proporción volumen operaciones -prescripción del derecho devolución obligadotribut

19-12-14 dfg 2015 156

2010-26 27-07-10 DFA AEAT IVA Traslado de saldos IVA - operaciones de rees-tructuración empresarial 26-01-15

2008-42 09-10-08 Obl.Trib.

JtAndal

DFB

reshab Determinación de la residencia habitual 06-03-09 obl 2009 266 03-02-11 des

2008-41 12-09-08 Xta Gal DFG reshab Determinación de la residencia habitual 26-07-11 obl 2011 747 26-04-13 est


ANEXOS

142

Desde 1 de julio de 2014, durante los próximos tres años, la Se-cretaría de la Junta Arbitral del Concierto Económico*, corres-

ponde a la Administración de la Comunidad Autónoma del PaísVasco, y por tanto su sede se encuentra ubicada en la c/ Portal

de Castilla, 15 de Vitoria-GasteizCP: 01007

(Tfno.: 945 01 67 84)

* Orden de 30 de junio de 2014, del Consejero de Hacienda y Finanzas,por la que se dispone el cese y la designación del Secretario de la Junta

Arbitral prevista en el Concierto Económico con la comunidad Autó-noma del país vasco y se modifica la ubicación de su sede.


2012-20 24-05-12 AEAT DFB reshab Determinación de la residencia habitual 02-03-15

2012-36 11-10-12 AEAT DFA rh

AEAT entiende que la rh se encuentra enálavadfa no responde en plazo al requerimiento dela AEATcon posterioridad dfa acepta la tesis de laAEAT

28-05-13

2012-35 11-10-12 AEAT DFA rh

AEAT entiende que la rh se encuentra enálavadfa no responde en plazo al requerimiento dela AEATcon posterioridad dfa acepta la tesis de laAEAT

28-05-13

2014-32 04-11-14 COCOE-VANOR ISD 04-05-15

2010-29 29-10-10 AEAT DFG volop

Determinación del volumen de operaciones -prestaciones de servicios 28-06-13

2011-96 31-08-11 DFB AEAT Determinación del volumen de operaciones -localización de las operaciones 19-12-14

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Monográfico: DEL CONCIERTO ECONÓMICO · meniko litzateke Arbitraje Batzordearen antola - keta- eta funtzio-egiturak aztertzea, erantzun-denborak laburragoak izan daitezen. Edonola