Milojko Arsić, Dušan Vasiljević Aleksandar Bućić, …...Milojko Arsić, Dušan Vasiljević Aleksandar Bućić, Saša Ranđelović ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD

ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE

GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA KROZ POREZ NA IMOVINU

Milojko Arsić, Dušan VasiljevićAleksandar Bućić, Saša Ranđelović

ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA

KROZ POREZ NA IMOVINU


ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD

NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA KROZ POREZ NA IMOVINU

Beograd, 2014

ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA KROZ POREZ NA IMOVINU

AutoriMilojko Arsić, FRENDušan Vasiljević, USAID BEPAleksandar Bućić, SKGOSaša Ranđelović, FREN

IzdavačStalna konferencija gradova i opština– Savez gradova i opština SrbijeMakedonska 22, 11000 Beograd

Za izdavačaĐorđe Staničić, generalni sekretar SKGO

Dizajn i priprema za štampuAtelje, Beogradwww.atelje.rs

ŠtampaDosije studio, Beogradwww.dosije.rs

Tiraž: 400 primeraka

ISBN 978-86-88459-37-2

Izradu i objavljivanje ove publikacije podržao je pro jekat „Institucionalna podrška SKGO - druga faza“, koji fi nan sira Švajcarska agencija za razvoj i sara dnju (SDC), a spro vodi SKGO. Ova publikacija ne predstavlja stavove Švajcarske agencijе za razvoj i sara dnju (SDC) i SKGO. Za informacije i stavove u ovoj publikaciji odgovorni su isključivo autori.

5

Sadržaj

ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA KROZ POREZ NA IMOVINU .............................................................................................7

1. KARAKTERISTIKE I ZNAčAJ NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA ...........................................................91.1. Pravni okvir za naplatu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta ..................... 91.2. Procena izgubljenih prihoda od naknade za korišćenje

građevinskog zemljišta ........................................................................................................ 12

2. POTENCIJAL POREZA NA IMOVINU ZA KOMPENZOVANJE PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA ......................152.1. Realnije vrednovanje poreske osnovice ........................................................................... 162.2. Proširenje obuhvata oporezive imovine .......................................................................... 242.3. Poreska stopa ........................................................................................................................ 252.4. Proširenje osnovice .............................................................................................................. 26

3. MOGUĆI PRAVCI ZA UNAPREĐENJE OPOREZIVANJA ODREĐENIH VRSTA NEPOKRETNOSTI ...............................................................293.1. Građevinsko zemljište ......................................................................................................... 293.2. Proizvodni objekti ................................................................................................................ 30

4. NEKE DODATNE MOGUĆNOSTI ZA NADOMEŠĆIVANJE GUbITKA PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA ..................................................................................354.1. Renta za korišćenje građevinskog zemljišta u javnoj svojini ....................................... 354.2. Tranzicioni transfer od strane Republike ........................................................................ 37

5. ZAKLJUčNA RAZMATRANJA ..................................................................................415.1. Rezime potencijala poreza na imovinu za kompenzaciju gubitka naknade za

korišćenje .............................................................................................................................. 425.2. Efekti kompenzacije naknade za korišćenje povećanjem poreza na imovinu na

fizička lica ............................................................................................................................. 43

6. LITERATURA ................................................................................................................45

7

Analiza mogućnosti za kompenzaciju prihoda od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kroz porez na imovinu

Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta je godinama među najizdašnijim izvornim prihodima jedinica lokalne samouprave. Po značaju za sektor lokalne samou-prave, sa naknadom za korišćenje mogu da se mere još samo dva izvorna prihoda lokalne samouprave – oba vezana za nepokretnosti – porez na imovinu i naknada za uređivanje građevinskog zemljišta. S druge strane, prihodi od naknade za korišćenje su u realnim iznosima nakon 2010. varirali, i to tako što su dve godine beležili pad da bi u 2013. pora-sli. Od 1. januara 2014. godine, jedinice lokalne samouprave su izgubile pravo da napla-ćuju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta. U isto vreme, od 2010. do 2014. go-dine, prihodi od poreza na imovinu beleže stabilan rast i u realnim iznosima naplaćenih sredstava i prema učešću u ukupnim prihodima gradova i opština. Ovo se dešava delom zahvaljujući izmenama u zakonskom okviru, a delom usled angažovanja lokalnih sa-mouprava na boljoj evidenciji poreske osnovice i naplati ovog poreza. I pored toga, obim prihoda od poreza na imovinu u Srbiji, meren učešćem u bruto domaćem proizvodu, i dalje je na nižem nivou nego što je prosek u zemljama OECD-a. Dakle, porez na imovinu ima potencijal da bude još izdašniji izvor prihoda za lokalnu samoupravu i da u određe-noj meri nadomesti ukidanje prihoda od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Pitanje mere u kojoj porez na imovinu može da ublaži gubitak sredstava od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta je predmet analize u ovoj studiji.

9

1. Karakteristike i značaj naknade za korišćenje građevinskog zemljišta

Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta je zaostavština vremena socijalizma u kome je građevinsko zemljište bilo u javnoj svojini, baš kao i najveći broj nepokretnosti u urbanim sredinama. Zato je osnovna karakteristika naknade za korišćenje građevin-skog zemljišta to da bi ona trebalo da bude nadoknada za pravo korišćenja građevinskog zemljišta u javnoj svojini. Međutim, ovo nije i jedini element prirode ove naknade.

U okolnostima koje karakteriše javna svojina na većini nepokretnosti, porez na imo-vinu je imao suviše ograničenja da bi bio jedan od oslonaca u sistemu finansiranja lo-kalne samouprave, kao što je slučaj u razvijenim tržišnim privredama. S druge strane, potpuno neoporezivanje imovinskih prava ne bi bilo racionalno. Zato je naknada za korišćenje građevinskog zemljišta imala i ulogu oporezivanja imovine „na mala vrata“. Dakle, s jedne strane, naknada za korišćenje je renta za javno zemljište, a sa druge kva-ziporez na imovinu. Ne samo da se obim zemljišta u javnoj svojini ubrzano smanjuje, nego je, kako ćemo kasnije videti, element rente za korišćenje zemljišta u javnoj svojini vremenom bio sve manje zastupljen u ovoj naknadi, pa je od poreza na imovinu na mala vrata, naknada za korišćenje u velikom broju slučajeva postala predimenzionirani porez na imovinu.

1.1. Pravni okvir za naplatu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta

Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta je vremenom postala paralelni (i to prema svom prihodnom značaju primarni) porez na imovinu, pre svega zahvaljući go-tovo neograničenom ovlašćenju opština da samostalno i abritrerno utvrđuju elemente za plaćanje naknade. U drugoj polovini 2009. godine, doneta je odluka da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ukine putem integracije u porez na imovinu. Me-djutim, naknada je i dalje naplaćivana na osnovu starog Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine koji je 2009. godine godine prestao da važi u svim drugim delovima1.

1 Zakon o planiranju i izgradnji, “Službeni glasnik RS”, br. 47/2003.

10 Analiza mogućnosti za kompenzaciju prihoda od naknade za korišćenje...

Pomenutim Zakonom je predviđeno da se naknada za korišćenje građevinskog zemlji-šta, zajedno sa zakupninom i naknadom za uređivanje građevinskog zemljišta, koristi za uređivanje građevinskog zemljišta i za izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture. Ovaj namenski karakter naknade za korišćenje građevinskog zemlji-šta nikada nije predstavljao posebno ograničenje za jedinice lokalne samouprave, jer sredstva koja gradovi i opštine opredeljuju za te namene po pravilu prevazilaze ono što naplate iz navedenih namenskih prihoda.

Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta se plaćala i na zemljište u privatnoj svojini, osim ako je ono infrastrukturno opremljeno isključivo sredstvima obveznika (što gotovo nikada ne može biti slučaj), kao i na zemljište u javnoj svojini na kome ob-veznik nema pravo korišćenja građevinskog zemljišta, već neko drugo pravo (npr. pravo zakupa). Zakonom je propisano da se visina naknade utvrđuje u zavisnosti od „obi-ma i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, od-nosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno po-godnostima koje zemljište ima za korisnike2“. Bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade propisuje jedinica lokalne samouprave.

Jedinice lokalne samouprave su zakonsko ovlašćenje da propisuju kriterijume i me-rila za utvrđivanje visine naknade široko koristile. One su to činile kroz Odluku o na-knadi za korišćenje građevinskog zemljišta, odnosno Odluku o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Uobičajeni osnovni kriterijumi (budući da svaka jedinica lokalne samouprave sa-mostalno utvrđuje ključne parametre) pri određivanju visine naknade bili su:

površina izgrađenog objekta,•površina zemljišta,•lokacija,•nivo komunalne opremljenosti i•namena izgrađenog objekta.•

U gotovo potpunoj suprotnosti sa svojim nazivom, naknada za korišćenje građevin-skog zemljišta ima veoma malo veze sa samim zemljištem. Ako uzmemo Beograd za primer, zemljište ispod objekta i dodatnih 100 m2 uopšte nisu predmet naknade, a za veće površine zemljišta naknada se plaća, ali kao uvećanje obaveze po osnovu objekta koji postoji na tom zemljištu. Dakle, ako je na velikoj parceli zemljišta izgrađena mala dotrajala kućica, obaveza po osnovu naknade za korišćenje će biti minorna, bez obzi-ra na vrednost tog zemljišta. Drugi pristup, sa sličnim efektom stavljanja naglaska na izgrađene objekte pri obračunu naknade, je da osnovicu za obračun čini bruto korisna površina izgrađenog objekta uvećana za površinu zemljišta nepokrivenu objektom.

U najvećem broju slučajeva, površina objekta (odnosno zemljišta i objekta) se množi sa koeficijentima lokacije, komunalne opremljenosti i namene objekta, što bi možda

2 Član 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji, “Službeni glasnik RS”, br. 47/2003.

1. Karakteristike i značaj naknade za korišćenje građevinskog zemljišta 11

imalo smisla da se radi o porezu, ali ne i za naknadu koja se po pravilu plaća za kori-šćenje dobara od opšteg interesa. Naročito je ovaj poslednji kriterijum problematičan, jer je od strane lokalne samouprave zaživela praksa da se utvđuje veliki broj kategorija namena objekata da bi se omogućilo da se pojedine delatnosti (usluge finansijskog po-sredovanja, osiguranja, kladionice, itd) opterete naročito visokim koeficijentima. Na ovaj način, naknada za korišćenje građevinskog zemljišta je, pored rente za korišćenje građevinskog zemljišta i para-poreza na imovinu, imala još jednu prirodu: poreza na pretpostavljenu profitabilnost određenih privrednih delatnosti.

Kao ilustracija nelogičnosti ovakvog sistema poslužiće primer stovarišta građevin-skog materijala, koje je kao osnovnu delatnost registrovalo „proizvodnju građevinskog materijala“. Kao takvo, ovo preduzeće plaća nekoliko puta manju naknadu nego oni koji su registrovani za delatnost „trgovina građevinskim materijalom“, bez obzira što je suština njihovog poslovanja ista. To je refleksija raširenog stava da je proizvodnja jedina korisna ekonomska delatnost, a da trgovina i usluge ne dovode do stvaranja vrednosti.

Upravo je ovakva praksa gradova i opština bila predmet brojnih odluka Ustavnog suda kojima su proglašavane za neustavne odredbe odluka skupština gradova i opština. Ustavni sud je naročito tokom 2010. doneo veći broj odluka prema kojima određeni kriterijumi za utvrđivanje iznosa naknade sadržani u opštim aktima lokalnih samou-prava nisu u skladu sa Zakonom. Među kriterijumima koje je Ustavni sud označio kao nezakonite naročito često su korišćeni: namena objekta, svrha korišćenja objekta, vrsta poslovne delatnosti, najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti, olakšice i oslobađa-nja od obaveze plaćanja naknade i sedište obveznika naknade. Izmenama Zakona o pla-niranju i izgradnji iz 2011. je izričito navedeno da se visina naknade može obračunavati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta3. Ovim je legаlizovаn sаmo jedan kri-terijum (namena objekta) od svih zа koje je Ustаvni sud utvrdio dа nemaju zаkonskog osnova. Time je zakonodavac uvažio stavove Ustavnog suda prema kojima uvođenje kri-terijuma kao što su svrha korišćenja objekta, vrsta poslovne delatnosti, najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti, sedište obveznika naknade, kao i predviđanje olakšica i oslobađanja od obaveze plaćanja naknade nije bilo u saglasnosti sa zakonom.

Donošenje odluke o ukidanju naknade za korišćenje građevinskog zemljišta je bilo posledica nejasno definisane prirode ovog nameta, što je omogućavalo da svaka lokalna samouprava arbitrerno određuje i nepredvidivo menja njenu visinu, na način koji je u suprotnosti sa dobrom praksom i u vezi sa korisničkim naknadama i sa porezom na imovinu. Sve ovo je imalo za posledicu veliku nepopularnost naknade. Pre donošenja odluke o konačnom datumu do kada se može naplaćivati ova naknada, bili su česti

3 Zakon o planiranju i izgradnji je propisivao još jednu odredbu od značaja za naplatu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta: lica koja imaju bespravno sagrađene objekte za koje nije podnet zahtev za legal-izaciju u skladu sa odredbama ovog zakona, lica kojima je pravnosnažno okončan postupak legalizacije donošenjem akta kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, kao i lica koja nisu zaključila ugovor iz člana 185. Zakona o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS”, br. 72/09, 81/09 - ispravka i 64/10 - US) do rušenja bespravno sagrađenog objekta plaćaju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta propisanu aktom jedinice lokalne samouprave u trostrukom iznosu.


slučajevi da se obaveza pravnim licima u kratkom periodu poveća i nekoliko desetina puta. Prema važećim propisima, dovoljno je drugačije definisati zone u okviru opštine ili kategorije privredne delatnosti, pa da se obveznik suoči sa povećanjem obaveze od nekoliko stotina procenata, a da nema kome da se žali, jer je sve po zakonu. Ni to nije nepohodno – opština jednostavno može da poveća jedinični iznos po kvadratnom me-tru, takođe bez obaveze davanja ikakvog obrazloženja i bez ikakve mogućnosti žalbe. Izmenama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2011. godine4, predviđeno je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS”, br. 47/03 i 34/06), dok se ne integriše u porez na imovinu, a naj-kasnije do 31. decembra 2013. godine. Ovim je stavljena tačka na višegodišnju raspravu o tome šta treba da bude sudbina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Koristi za privredu od ukidanja naknade za korišćenje treba da budu značajne. Pri-likom analize para-fisalnih taksi i naknada u Studiji “Mostovi i ćuprije”, pokazalo se da je naknada za korišćenje građevinskog zemljišta bila ubedljivo najveće neporesko opterećenje na privredu, sa naplaćenih skoro 40% više sredstava od prve sledeće5. Pri-hodi od naknade za korišćenje u vreme ekonomske krize su se značajno povećali, tako da su u 2010. bili u odnosu na 2007. godinu realno veći za 60%. U isto to vreme, prihodi od poreza na imovinu su povećani samo 28%, a prihodi od firmarine, koja je najčešće osporavana u javnosti, za manje od 20%.

Prva razmišljanja, od kako je najavljeno da će 1. januar 2014. biti krajnji datum do kada će se naplaćivati naknada za korišćenje, su išla u pravcu da se gubitak za lokal-ne samouprave nadomesti boljim iskorišćenjem potencijala poreza na imovinu. Tokom 2013. godine su usvojene izmene Zakona o porezima na imovinu6, kojima su otklonjene neke prepreke da do toga i dođe. Pitanje koje je u središtu ove analize je koliko je realno očekivanje da se od poreza na imovinu naplate dodatna sredstva potrebna da se nado-meste prihodi po osnovu ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

1.2. Procena izgubljenih prihoda od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta

Sa naplaćenih gotovo 16 milijardi dinara u 2013. godini, značaj naknade za korišće-nje građevinskog zemljišta je porastao u odnosu na 2012. Dok su ukupni tekući prihodi sektora lokalne samouprave u 2013. godini u odnosu na 2012. nominalno veći za 0,9% (a realno smanjeni za 1,2%), prihodi od naknade za korišćenje su preokrenuli dvogodišnji

4 Član 89. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, “Službeni glasnik RS”, br. 24/2011.5 Mostovi i ćuprije: SISTEM NEPORESKIH I PARAFISKALNIH FORMI U SRBIJI – Popis, analiza efekata,

preporuke za reformu, NALED, 2012, http://www.naled-serbia.org/documents/download/Studija%20o%20parafiskalnim%20nametima%20na%20privredu.pdf.

6 „Službeni glasnik RS“, br. 47/2013.

1. Karakteristike i značaj naknade za korišćenje građevinskog zemljišta 13

trend pada i realno porasli za 9,6%. Time je učešće naknade za korišćenje u ukupnim tekućim prihodima lokalne samouprave poraslo sa 6,5% na 7,1%.

Grafik br. 1 Prihodi lokalne samouprave od naknade za korišćenje građevinskog ze-mljišta od 2008. do 2013. godine

Izvor: podaci Trezora i kalkulacije autora. Iznosi su dati u milijardama dinara u stalnim cenama iz 2013.

Grafik br. 2 Učešće naknade za korišćenje i poreza na imovinu u tekućim prihodima po jedinicama lokalne samouprave u 2013. godini

Izvor: podaci Trezora za 2013. godinu i kalkulacije autora

S druge strane, iznosi naplaćenih prihoda po jedinicama lokalne samouprave su izrazito heterogeni. Na jednoj strani spektra su uglavnom manje i siromašnije opštine kod kojih je naknada za korišćenje marginalan prihod. Naime, kod 12 opština naknada za korišćenje čini manje od 0,1% procenta ukupnih tekućih prihoda. Kod još 23 opštine je naknada za korišćenje u 2013. godini činila manje od 1% ukupnih tekućih prihoda.


Na drugoj strani spektra je 11 opština i gradova kod kojih naknada za korišćenje čini više od 10% ukupnih tekućih prihoda. Na vrhu liste opština prema značaju naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u ukupnim prihodima su Mali Zvornik (23%), Svilaj-nac (25%) i Ub (36%).

Značajno je napomenuti da se u ovoj grupi, sa učešćem naknade od 11,2%, nalazi i grad Beograd. Naime, sredstva naplaćena od naknade za korišćenje u Beogradu čine 52% ukupno naplaćenih sredstava od naknade za korišćenje u Srbiji. U isto vreme, grad Beograd u ukupnim prihodima sektora lokalne samouprave učestvuje sa oko 33%. Ako se gradu Beogradu dodaju ostala tri velika grada (Novi Sad, Niš i Kragujevac), dolazi se do više od dve trećine ukupno naplaćenih prihoda od naknade za korišćenje građe-vinskog zemljišta, iako četiri najveća grada u ukupnim prihodima lokalne samouprave učestvuju sa 45%. Pri tome prihodi od naknade za korišćenje u ova četiri grada čine 10,4% njihovih ukupnih prihoda.

Ovde je važno primetiti i da, iako je ukupno učešće naknade za korišćenje u uku-pnim tekućim prihodima za svih 145 jedinica lokalne samouprave 7,1%, dok je nepon-derisano prosečno učešće znatno manje i iznosi samo 4,1%. Razlika između ova dva pokazetelja posledica je toga što nekoliko velikih lokalnih zajednice ima vrlo visoko učešće naknade u tekućih prihodima. Iz prethodnog može da se zaključi sledeće:

Značaj ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za sektor lokalne •samouprave je znatan, jer se radi o ukupno 7,1% prihoda gradova i opština,Za većinu opština gubitak je marginalan, jer kod 79 od 145 jedinica lokalne samo-•uprave iznosi manje od 3% tekućih prihoda,Iznos gubitaka za 11 gradova i opština je znatan jer čini više od 10% njihovih •tekućih prihoda, a za 5 opština vrlo veliki, jer je naknada za korišćenje u 2013. godini u tim jedinicama lokalne samouprave činila preko 20% prihoda (u jednom slučaju preko 35%),Ukidanje naknade za korišćenje je poseban izazov za grad Beograd koji treba da •podnese 52% ukupnih gubitaka u Republici po osnovu ukidanja naknade, što čini više od 11% tekućih prihoda Grada.

15

2. Potencijal poreza na imovinu za kompenzovanje prihoda od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta

U 2013. je u Srbiji naplaćeno 17,6 milijardi dinara od poreza na imovinu, što je realno povećanje u odnosu na 2012. godinu od 8,5%. U isto vreme, to je za nešto više od 11% više nego što je naplaćeno po osnovu naknade za korišćenje građevinskog zemljšta. To znači da bi bilo potrebno povećati prihode od poreza na imovinu na nivou Republike za 91% da bi se kompenzovali gubici po osnovu ukidanja naknade za korišćenje, pri čemu iznos neophodnog povećanja varira po jedinicama lokalnih samouprava.

Tabela br. 1 Potrebno povećanje poreza na imovinu za kompenzaciju naknade za ko-rišćenje prema kategorijama jedinica lokalne samouprave

Naknada za korišćenje

Naknada za korišćenje

u ukupnim tekućim

prihodima

Porez na imovinu

Porez na imovinu u ukupnim

tekućim prihodima

Ukupni tekući

prihodi

Potrebno povećanje poreza na imovinu

za kompenzaciju naknade za korišćenje

Beograd 8.305.049 11,2% 8.023.948 10,8% 74.244.004 104%Novi Sad 1.045.633 6,9% 1.362.694 9,0% 15.211.838 77%Niš 441.572 6,3% 512.763 7,3% 7.000.440 86%Kragujevac 749.026 14,2% 395.824 7,5% 5.281.016 189%Ukupno četiri grada

10.541.280 10,4% 10.295.230 10,1% 101.717.298 102%

Srbija bez četiri grada

5.435.414 4,4% 7.358.175 5,9% 124.489.085 74%

Srbija 15.976.694 7,1% 17.653.405 7,8% 226.206.383 91%Izvor: Podaci Trezora za 2013. i kalkulacije autora; iznosi su u hiljadama dinara

Naime, Tabela br. 1 pokazuje da je ukupne prihode od poreza na imovinu u četiri ve-lika grada potrebno povećati za 102% (više nego dvostruko) da bi se nadoknadio gubitak po osnovu ukidanja naknade za korišćenje. U ostalih 141 jedinici lokalne samouprave, dovoljno bi bilo povećati prihode od poreza na imovinu za 74%. Dalja analiza pokazuje da je za 18 opština dovoljno povećati prihode od poreza na imovinu do 10% da bi se izvršila kompenzacija sredstava izgubljenih po osnovu ukidanja naknade za korišćenje


građevinskog zemljišta. Na drugom kraju imamo 20 opština i gradova kod kojih bi bilo potrebno povećati prihode od poreza na imovinu 3 do 10 puta da bi se kompenzovala naknada za korišćenje, što svakako neće biti moguće. U polovini ukupnog broja opština i gradova potrebno je povećati porez na imovinu za manje od 52%, a u drugoj polovini više od navedenog procenta da se bi se kompenzovao gubitak po osnovu naknade za korišćenje. Velika razlika izmedju ukupnog potrebnog povećanja na nivou cele Srbije od 91% i medijalnog povećanja od 52% je posledica velikog učešća naknade za korišćenje u ukupnim prihodima gradova i, posebno, grada Beograda.

Da bi se procenio potencijal poreza na imovinu za naplatu većeg obima prihoda, u nastavku su u obzir uzeti sledeći neiskorišćeni potencijali tog uvećanja: realnije vredno-vanje poreske osnovice, povećanje obuhvata oporezive imovine, primena maksimalne poreske stope, smanjenje oslobađanja i proširenje poreske osnovice.

2.1. Realnije vrednovanje poreske osnovice

Prva mogućnost za povećanje prihoda od poreza na imovinu je vezana za bolju pro-cenu vrednosti poreske osnovice.

Polazna pretpostavka, koja prozilazi iz prethodnih istaživanja, a koja je potom pro-veravana u nastavku analize je da je iznos poreske osnovice najčešće izrazito potcenjen u odnosu na tržišnu vrednost nepokretnosti7. Da bi se ova pretpostavka proverila i oce-nio fiskalni potencijal razlike između vrednosti osnovice koja se utvrđuje za potrebe oporezivanja imovine i tržišne vrednosti nepokretnosti, korišćena je metodologija koja se zasniva na poređenju ove dve vrednosti za konkretne nepokretnosti za koje su posto-jali odgovarajući podaci.

U analizi se krenulo od određenog broja nepokretnosti (pre svega stambenog i po-slovnog prostora, kao i poljoprivrednog i šumskog zemljišta) za koje je u prethodne dve godine izvršen prenos prava svojine, i za koje je po tom osnovu republička Poreska uprava utvrdila osnovicu za porez na prenos apsolutnih prava. Ova osnovica, po pravi-lu, realnije odražava vrednost imovine nego što je slučaj u kod godišnjeg poreza na imo-vinu. Dobijeni podaci se odnose na utvrđene osnovice za porez na prenos apsolutnih prava za 268 nekretnina u 14 opština (6 beogradskih i 8 van Beograda): Aranđelovac, Barajevo, Čajetina, Grocka, Inđija, Knjaževac, Niš, Pirot, Savski Venac, Stari Grad, Su-botica, Voždovac, Vranje i Zvezdara. Jedinice lokalne samouprave su izabrane tako da u uzorku budu Beograd i neki drugi veliki gradovi, ali i male opštine, raspoređene u svim geografskim delovima zemlje.

7 Videti, na primer, u Arsić i drugi (2012) i Begović i drugi (2004).

2. Potencijal poreza na imovinu za kompenzovanje prihoda od naknade za korišćenje... 17

Okvir 1Provera podudarnosti podataka o površinama nepokretnosti iz različitih poreskih evidencija

Zbirni podaci o površini iz evidencija za porez na prenos apsolutnih prava i porez na imovinu za 143 nekretnine za koje su nam bili dostupni podaci iz obe evidencije (stambeni i poslovni prostor, bez industrijskih objekata i poljoprivrednog i šumskog zemljišta) pokazuju visok stepen poklapanja. Ukupno 176,096 m2, prema evidenciji za porez na prenos apsolutnih prava i 176,155 m2, prema evidenciji za porez na imovinu. Radi se o razlici daleko manjoj od 1%. Međutim, razlike na nivou pojedinačnih nepokretnosti su nešto veće, ukazujući da je poklapanje na agregatnom nivou delimično rezultat toga da nema pravila u kojoj je evidenciji zabeležena veća površina, već se to menja od slučaja do slučaja. Zbir apsolutnih vrednosti tih razlika je 2,364 m2, odnosno oko 1,3%, što je zadovoljavajuće. Kada u analizu uvedemo i evidentirane površine za naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, imamo 31 nekretninu sa podacima o površini za sve tri svrhe (oporezivanje apsolutnih prava, periodično oporezivanje imovine i utvrđivanja naknade za korišćenje). Ako zanemarimo jednu nekretninu kod koje imamo ekstremno nepoklapanje evidencija o površini objekta, ukupan zbir površina za potrebe utvrđivanja naknade je za oko 3% manji od evidencije za porez na imovinu. Kada saberemo apsolutne iznose razlika po pojedi-načnim nepokretnostima, dobijemo oko 19% razlike u odnosu na površinu utvrđenu za potrebe poreza na imovinu. Ono što iznenađuje je da su podaci iz evidencije za porez na imovinu više usaglašeni sa podacima iz evidencije za porez na prenos apsolutnih prava (koja je u nadležnosti republičke Poreske uprave) nego sa podacima o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koju, kao i porez na imovinu, administrira lokalna samouprava.

Dobijeni podaci su, gde god je to bilo moguće, upareni sa procenama vrednosti tih nepokretnosti za potrebe godišnjeg oporezivanja imovine, kao i sa podacima o iznosu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Iako se pošlo od 268 nekretnina za koje su postojali podaci o iznosu utvrđene osno-vice za porez na prenos apsolutnih prava, u nekoliko koraka su eliminisane one koje nije bilo moguće upariti ni sa podacimo o osnovici za godišnji porez na imovinu, ni sa podacima o obavezi po osnovu naknade za korišćenje, kao i one kod kojih je značajna razlika u površini nepokretnosti između evidencija republičke i lokalnih poreskih upra-va dovodila u pitanje da li se radi o istim nepokretnostima.

U pogledu industrijskih nepokretnosti je primenjen drugačiji pristup, budući da nije bilo moguće oslanjanje na porez na prenos apsolutnih prava kao izvor podataka. Zato su korišćeni podaci o vrednostima zemljišta utvrđenim u skladu sa poslednjim izmena-ma Zakona o porezima na imovinu, tako što su ukrštani sa podacima o površini zemlji-šta na kojoj ta preduzeća imaju pravo korišćena, da bi se ocenio potencijal za povećanje naplate poreza na zemljište.

Iz uzorka od 143 nekretnine za koje imamo podatke o utvrđenoj poreskoj osnovici za porez na prenos apsolutnih prava i za porez na imovinu smo isključili one nekretnine za koje se podaci o površini iz ove dve evidencije razlikuju za više od 20% i tako smo


došli do 126 nekretnina. Zbirni podaci za ovih 126 nepokretnosti pokazuju da ukupan zbir osnovice za porez na imovinu iznosi 79,7% osnovice za porez na prenos apsolutnih prava (što je u isto vreme i ponderisani prosek). Ipak, kada pogledamo medijanu, vide-ćemo da je iznos osnovice za porez na imovinu samo 55% osnovice za poreza na prenos apsolutnih prava, a da je neponderisani prosek ovih odnosa 69%. Ovako značajna razli-ka između ponderisanog proseka, proseka i medijane je posledica dva faktora: a) posto-janja jednog manjeg broja nepokretnosti velike vrednosti kod kojih je osnovica poreza na imovinu bliža iznosu osnovice poreza na prenos apsolutnih prava i b) postojanja manjeg broja drugih nepokretnosti kod kojih je osnovica poreza na imovinu značajno bliža iznosu osnovice poreza na prenos apsolutnih prava u odnosu na prosečni odnos.

Okvir 2 Pokazetalji odnosa poreskih osnovica i njihova interpretacija

U analizi su korišćena tri pokazatelja odnosa poreske osnovice periodičnog poreza na imovinu i poreske osnovice poreza na prenos apsolutnih prava. Prvi pokazatelj je odnos zbira poreskih osnovica poreza na imovinu (OI) i zbira poreskih osnovice poreza na prenos apsolutnih prava (OAP):

i on pokazuje prosečni ponderisani odnos između poreske osnovice poreza na imovinu i poreza na prenos apsolutnih prava. Inverzna vrednost koeficijenta k1 pokazuje koliko se mogu povećati prihodi od poreza na imovinu ako bi se njegove osnovica izjednačila sa osnovicom poreza na prenost apsolutnih prava. Npr, ako je k1 =0,7, njegova inverzna vrednost iznosi 1,429 i ona pokazuje da bi se prihodi od poreza na imovinu povećali za 42,9%, ako bi se osnovica poreza na imovinu izjednačila sa osnovicom poreza na prenos apsolutnih prava, uz ostale nepromenjene uslove (isti stepen naplate, nepromenjeni drugi elementi poreza i dr.).Drugi koefcijent k2 predstavlja neponderisni prosek odnosa poreskih osnovica poreza na imovinu i poreza na prenos apsolutnih prava:

ovaj koeficijent pokazuje koliko je, u proseku, osnovica poreza na imovinu manja od osnovice poreza na prenos apsolutnih prava, zanemarujući pri tome razlike u vrednosti pojedničnih nekretnina koje su predmet oporezivanja. Inverzna vrednost ovog koeficijenta pokazuje koliko bi se u proseku povećala vrednost poreskih obaveza vlasnika pojedinačnih nakretnina, pod uslovom da se poreska osnovica kod poreza na imovinu izjednači sa poreskom osnovicom poreza na prenos apsolutnih prava. Koeficijent k2 ne daje indiciju koliko bi se u tom slučaju povećali prihodi lokalnih samouprava, jer se pri njegovom računanju zanemaruju razlike u vrednosti nekretnina. Treći pokazetalj je medijana odnosa poreske osnovice poreza na imovinu i poreske osnovice poreza na prenos apsolutnih prava. Ako je izračunata vrednost ovog odnosa npr 0,75 to pokazuje da je ovaj odnos za 50% nekretnina u uzorku manji od navedene vrednosti, a za 50% nekretnina veći od navedene vrednosti. Poredjenje medijalnog odnosa sa prosečnim odnosom osnovica k1 i k2 ukazuje da li su količnici osnovica simetrično rasporedjeni u odnosu na prosek.


Raspon se kreće od toga da je osnovica poreza na imovinu samo 12% osnovice za po-rez na prenos apsolutnih prava do toga da je osnovica za godišnji porez na imovinu više od 6 puta veća od osnovice poreza na promet nepokretnosti. Dok je ovaj prvi ekstrem donekle očekivan, jer je radna pretpostavka i bila da je osnovica za porez na prenos ap-solutnih prava značajno veća od osnovice za godišnji porez na imovinu, pažnju privlači drugi ekstrem, odnosno nalaz da procenjena osnovica za porez na imovinu može biti toliko veća od osnovice za porez na prenos apsolutnih prava.

Detaljnijim uvidom u raspoložive podatke dolazi se do toga da je u većini slučajeva, kada je osnovica za porez na imovinu veća od osnovice za porez na prenos apsolutnih prava, u pitanju poslovni prostor (jedina druga kategorija imovine u kojoj je osnovica za „statiku“ veća od osnovice za „dinamiku“ su, kao što će se kasnije videti, porodične kuće.) Dakle, jedan od elemenata koji ovaj odnos dve osnovice na nivou svih nepokret-nosti čini ujednačenijim nego što on u suštini jeste je činjenica je među nekretninama koje su predmet analize i poslovni prostor, a tu je stanje bitno drugačije nego u vezi sa drugim vrstama nepokretnosti.

U bazi podataka koja je služila kao osnov za analizu nalazi se 55 jedinica poslovnog prostora sa iznosima obe vrste osnovice i podacima o površinama koje se koriste u oba slučaju koji se ne razlikuju ili se razlikuju za manje od 20%. Dok je na nivou svih vrsta nepokretnosti (i u ovom delu analize su isključene industrijske nepokretnosti, kod ko-jih nemamo podatke o procenjenoj osnovici za prenos apsolutnih prava) zbir osnovica poreza na imovinu manji od 80% zbira osnovica poreza na prenos apsolutnih prava, u slučaju poslovnog prostora je gotovo 87%. Ovde bi se trebalo podsetiti da je za sve vrste nepokretnosti medijalni odnos osnovice poreza na imovinu bio samo 55% osnovice poreza na prenos apsolutnih prava, dok je u slučaju poslovnog prostora čak 74%. Prosek odnosa osnovica za porez na imovinu i poreza na prenos apsolutnih prava za poslovni prostor je 0,896, dok je na nivou svih nepokretnosti (ponderisani prosek) bio 0,695. Ovo je pre svega posledica toga što su jedinice lokalne samouprave utvrđivale posebne koeficijente namene objekta koji mogu do dovedu do značajnih distorzija osnovica za porez na imovinu kod poslovnog prostora u odnosu na ostale vrste objekata. Kada se iz uzorka isključi po 10% ekstremno velikih i esktremno malih vrednosti odnosa dve osnovice, dolazi se do toga da u proseku osnovica poreza na imovinu čini 75,8% osno-vice poreza na prenos apsolutnih prava, što treba uporediti sa rezultatom od 89,6% koji je dobijen pre isključenja ekstremnih vrednosti. Ovo potvrđuje značajno veće zaostaja-nje osnovice poreza na imovinu za osnovicom poreza na prenos apsolutnih prava kod većine nekretnina, a koje je u ukupnom uzorku donekle zamaskirano izrazito velikim suprotnim vrednostima kod manjeg broja nekretnina.


Okvir 3Pouzdanost procena na osnovu odabranog uzroka

Odabrani uzorak sadrži 126 nekretnina koje su birane iz različitih delova Srbije, i obuhvata različite tipove nekretnina, koje se nalaze u lokalnim zajednica različite razvijenosti, veličine i dr. Formirani uzorak nije reprezentativan u statističkom smislu jer nekretnine nisu birane slučajno, a broj nekretnina u uzorku je mali u odnosu na broj nekretnina na teritoriji Srbije. Slučajni izbor nekretnina nije primenjen jer ne postoje upareni podaci o vrednosti nekretnina prema evidenciji iz periodičnog poreza na imovinu i evidenciji poreza na promet apsolutnih prava ni na nivou lokalnih zajednica ni na nivou Republike. Formiranje centralizovanih evidencija o vrednosti poreskih osnovica, prema porezu na imovinu i porezu za prenos apsolutnih prava, na nivou Republike, omogućilo bi formiranje slučajnog uzorka na osnovu uparenih podataka iz ove dve evidencije. Dok se ne obezbede svebuhvatane centralizovane evidencije, poredjenje poreskih osnovica poreza na imovinu i poreza na prenos apsolutnih prava moguće je vršiti na osnovu rasploživih podataka u pojedinačnim lokalnim samopravama. Ovakav pristup podrazumeva da se pođe od određenog broja nekretnina koje su prodate u toku jedne godine, pa su stoga bile oporezovane porezom na prenos apsolutnih prava, a potom da se uporedi vrednost poreskih osnovica tih nekretnina koje su primenjene u slučaju poreza na imovini u slučaju poreza na promet apsolutnih prava. Pri ovim poredjenjima isključene su nekretnine čije površina se značajno razlikuje u dve poreske evidencije. Imajući prethodno u vidu može se zaključiti da, mada odabrani uzorak nije reprezentativan, on pruža indikacije o tome koliko se razlikuju poreske osnovice u slučaju poreza na imovinu i poreza na prenos apsolutnih prava. U nedostatku evidencija koje bi omogućile izbor reprezentativnog uzorka, smatramo da su ove indikacije korisne za donosice odluka.

Možda je još veće iznenađenje u pogledu odnosa dve vrste osnovice u pogledu kuća kao kategorije imovine. Raspolažemo sa podacima o 23 kuće sa iznosima obe vrste osnovice i podacima o površinama koje se koriste u oba slučaju koji se ne razlikuju ili se razlikuju za manje od 20%. Iznenađenje je u tome da je kod kuća zbir osnovica za porez na imovinu za 3,5% veći od zbira osnovica za porez na prenos apsolutnih prava. Ipak, u ovom slučaju tre-ba biti oprezan sa konačnim zaključcima, jer je ovaj rezultat u velikoj meri uslovljen jed-nom konkretnom kućom čija je vrednost mnogo veća u odnosu na ostale kuće iz uzorka. Ovu napomenu potvrđuje i to da je prosek odnosa dve osnovice 0,709, a medijana 0,663. Ovi parametri se dosta približavaju nalazima koje smo imali na nivou sve tri kategorije nekretnina iz ovog dela analize (kuće, stanovi i poslovni prostor). Kada se iz uzorka kuća isključi po 10% ekstremnih vrednosti (tačnije, kada se isključe četiri kuće), dolazi se do nalaza da iznos osnovice za porez na imovinu čini 70,5%, što je veoma blizu vrednosti do koje se došlo pre isključivanja kuća sa ekstremnim odnosima dve vrednosti.

Budući da je i kod kuća i poslovnog prostora razlika između dve osnovice manja nego na nivou čitavog uzorka, što znači da „problem“ naročito otežavaju stanovi. I zai-sta, to potvrđuju i podaci o 48 stanova za koje posedujemo podatke o iznosima obe vrste


osnovice, a kod kojih se podaci o površinama koje se koriste u oba slučaju ne razlikuju ili se razlikuju za manje od 20%. Odnos zbira dve vrste osnovica kod stanova (ponde-risani prosek) je samo 45,6%, što je značajno manje od druge dve kategorije osnovice (kuće i poslovni prostor). Slično je i sa medijanom (42%) i prosekom odnosa dve vrste osnovica 43,8%. Kada se iz uzorka isključi po 10% nekretnina sa ekstremnim vredno-stima odnosa dve osnovice, prosek se ne menja mnogo – umesto 43.8% iznosi 41.9%. Ono što je ovde primetno je da je razlika između ekstremnih odnosa najmanja u ovoj kategoriji – svi odnosi se nalaze u rasponu od 20 do 95%. Taj raspon je i dalje neprihvat-ljivo veliki za jedan funkcionalni sistem oporezivanja imovine, ali je mnogo manji od raspona kod kuća i, naročito, kod poslovnog prostora.

Tabela br. 2 Odnos dve vrste poreske osnovice prema vrstama nepokretnostibroj

nepokretnosi u kategoriji

Odnos zbira dve vrste osnovica

(ponderisani prosek)

Medijana odnosa dve vrste

osnovica

Prosek nakon isljučivanja ekstremnih

vrednosti Stanovi 48 45,6% 42% 41.9%Kuće 23 103,5% 66,3% 70.5%Poslovni prostor 55 87% 74% 75.8%

Izvor: podaci istraživanja i kalkulacije autora

Sledeći korak u ovoj analizi predstavlja jedan od najznačajnijih doprinosa ovog istra-živanja boljem sagledavanju potencijala oporezivanja imovine. U prethodnom delu su korišćene procene republičke Poreske uprave za potrebe oporezivanja imovine kao naj-bolja dostupna aproksimacija tržišne vrednosti nepokretnosti. U nastavku, zahvaljujući saradnji sa Nacionalnim udruženjem procenitelja Srbije (NUPS), moguće je korigovati podatke o procenama republičke Poreske uprave za potrebe oporezivanja prenosa apso-lutnih prava tako što ćemo ih uporediti sa procenama tržišne vrednosti tih istih nepo-kretnosti od strane ovlašćenih procenitelja8.

NUPS je, polazeći od podataka o određenom broju nekretnina u tri jedinice lokalne samouprave (Beograd, Inđija i Aranđelovac) koje su bile predmet transakcija i po tom osnovu procenjene od strane republičke Poreske uprave, identifikovao 19 takvih nekret-nina i procenio njihovu tržišnu vrednost. Sve ove nekretnine su spolja identifikovane, uz poštovanje načela diskrecije i poverljivosti. Za dodatne tri nepokretnosti, NUPS nije uspeo da identifikuje nepokretnosti koje su bile predmet transakcije, pa je procenio „za-menske“ nepokretnosti, koje po svojim osnovnim karakteristikama (vrsta, lokacija, povr-šina) najviše odgovaraju nepokretnostima za koje imamo procenu Poreske uprave. Meto-da korišćena u procenjivanju tržišne vrednosti je metoda najbolje i najisplativije upotrebe u sadašnjoj nameni. Pri tome, NUPS nije imao uvid u podatke o proceni Poreske uprave,

8 Izradom procena je ispred NUPS-a rukovodila Danijela Ilić, predsednik Upravnog odbora Nacionalnog udruženja procenitelja Srbije, inače stalni sudski veštak za oblast građevinarstva, čija je uža specijalnost procena nekretnina.


da bi se osiguralo da saznanje o tom iznosu ni na koji način ne utiče na njihovu procenu. Broj ovako procenjenih nekretnina ni izbliza ne može biti reprezentativan9, ali su rezultati dovoljno indikativni da opravdavaju preduzimanje ovog koraka u istraživanju.

Najpre, prosečan odnos dve procene je takav da je osnovica koju utvrđuje Poreske uprave više nego dvostruko manje (47%) od vrednosti do kojih su došli procenitelji. Na nivou pojedinačnih nekretnina, odnos procenjene vrednosti i osnovice za porez na prenos apsolutnih prava po kvadratnom metru je takav da ide od toga da je za istu ne-kretninu procena NUPS-a samo 34% onoga što je procenjeno za potrebe poreza na pre-nos apsolutnih prava do toga da je vrednost NUPS-a više nego 11 puta veća od procene Poreske uprave. Kada se iz uzorka ukloni po 10% ekstremnih odnosa, prosečan odnos dve procene nije više 47% već je nešto veći, pa osnovica koju utvrđuje Poreska uprave čini 62% vrednosti do kojih su došli procenitelji.

U sledećem koraku smo ove 22 nekretnine razložili na tri kategorije: a) kuće i sta-novi, b) poslovni prostor i c) poljoprivredno i šumsko zemljište. Kod kuća i stanova primećujemo najveću saglasnost dve vrste procena. Sem u jednom slučaju, gde je osno-vica utvrđena od strane Poreske uprave više nego tri puta manja od procenjenje tržišne vrednosti, u ostala četiri slučaja je odnos relativno ujednačen: procena tržišne vrednosti je za 10-29% veća od osnovice za porez na prenos apsolutnih prava. To potvrđuje aneg-dotski uvod da procene osnovice poreza na prenos apsolutnih prava u slučaju stambe-nog prostora ne odstupa dramatično od tržišnih vrednosti. U proseku, kao što pokazuje tabela 3, iznos procene republičke Poreske uprave u slučaju stambenog prostora čini 64% procene nezavisnih procenitelja. Bez ekstremnih vrednosti, razlika je manja, pa ovaj odnos iznosi 82%.

Poslovni prostor, s druge strane, pokazuje svu širinu neujednačenosti dve vrste vred-nosti. Prosek odnosa po pojedinačnim nepokretnostima pokazuje da procena osnovice poreza na prenos apsolutnih prava kod poslovnog prostora iznosi samo 46% procene nazavisnih procenitelja). Ekstremi (najviše i najniže vrednosti) odnosa procene tržišne vrednosti i utvrđene osnovice za porez na prenos apsolutnih prava u sve tri kategori-je (34% - 1.111%) su upravo u kategoriji poslovnog prostora. Kada se 10% ekstremnih vrednosti isključi, odnos je mnogo ujednačeniji i izosi 89%.

Kod poljoprivrednog i šumskog zemljišta, imamo samo jednu nekretninu kod koje je osnovica poreza na prenos apsolutnih prava veća od procenjene tržišne vrednosti. Kod svih drugih parcela zemljišta situacija je obrnuta, odnosno procena tržišne vrednosti je veća – u proseku iznosi 242% osnovice za porez na prenos apsolutnih prava (drugim rečima, procena osnovice poreza na prenos apsolutnih prava je kod poljoprivrednog i šumskog zemljišta u proseku 41% procene nazavisnih procenitelja). Kada se isključe ekstremne vrednosti, zaostajanje procene Poreske uprave se čak nešto poveća, tako da prosek tih osnovica čini samo 40% procenjenje tržišne vrednosti.

9 Samo stambenih objekata u Republici, prema podacima popisa iz 2011. godine, je 3.231.931.


Tabela br. 3 Prosečni odnos procene nezavisnih procenitelja i Poreske uprave i, po vr-stama nepokretnosti

Vrsta nepokretnostiProsečni odnos procene

NUPS-a i procene Poreske uprave

Prosečni odnos procene NUPS-a i procene Poreske uprave bez

ekstremnih vrednostiStanovi i kuće 0.64 0.82Poslovni prostor 0.46 0.89Poljoprivredno i šumsko zemljište 0.41 0.40Ukupno 0.47 0.62

Izvor: podaci istraživanja i kalkulacije autora

Ovu indikativnu kvantifikaciju zaostajanja osnovice poreza na prenos apsolutnih prava za procenama tržišne vrednosti nepokretnosti od strane nezavisnih procenitelja (prikazanu u tabeli br. 3) moguće je dovesti u vezu sa rezultatima ranije analize zaosta-janja osnovice poreza na imovinu za procenjenom osnovicom poreza na prenos apsolut-nih prava (sumiranom u tabeli br. 2).

Tabela br. 4 Procena potcenjenosti osnovice poreza na imovinu kod određenih kate-gorija nekretnina10

Osnovica poreza na imovinu u odnosu na

osnovicu poreza na prenos apsolutnih prava (A)

Osnovica poreza na prenos apsolutnih prava

u odnosu na procenu tržišne vrednosti (b)

Osnovica poreza na imovinu u odnosu na procenu tržišne

vrednosti (A*b)Stanovi 42%

82%10 34%Kuće 71% 58%Poslovni prostor 76% 89% 67%Poljoprivredno i šumsko zemljište 40% 40%

Izvor: podaci istraživanja kalkulacije autora

Za procenu potencijala uvećanja prihoda od poreza na imovinu po osnovu vrednovanja osnovice ispod tržišne vrednosti prost prosek ove četiri kategorije nije odgovarajući, jer one različito učestvuju u prihodima od poreza na imovinu. Zato smo u nastavku koristili iskustvenu pretpostavku da prihodi od stanova čine 35%, od kuća 20% i od poslovnog prostora 45% poreza na imovinu naplaćenog od ovih kategorija nepokretnosti11. Na osnovu ove pretpostavke, dolazi se do zaključka da ponderisani odnos osnovice poreza na imovinu i tržišne vrednosti za ove tri kategorije nepokretnosti iznosi oko 54%. Drugim rečima, za svaki dinar koji se u 2013-oj naplatio od poreza na imovinu moglo bi se naplati još 86 para kada bi se svaka ta nepokretnost vrednovala na nivou procenjene tržišne vrednosti.

10 Podaci o potcenjenosti osnovice poreza na prenos apsolutnih prava u odnosu na tržišnu vrednost se odnose na stanove i kuće kao na jedinstvenu kategoriju.

11 Ostale kategorije nepokretnosti će biti predmet posebnih analiza u nastavku studije.


Ipak, ovde se radi o jednom samo hipotetičkom potencijalu, i to iz više razloga. Najpre, iako se razlika između procena republičke Poreske uprave i lokalnih poreskih uprava može u najvećoj meri smanjiti korišćenjem metode masovne procene vrednosti imovine, ona se ne može sasvim otkloniti jer je Srbija daleko od toga da bude u moguć-nosti da obezbedi da svaka nepokretnost bude posebno procenjena12. Takođe, značajno povećanje poreske obaveze po osnovu tačnijeg vrednovanja osnovice bi dovelo do odre-đenog umanjenja stepena naplate. Zato će se u nastavku pretpostaviti da se potencijal uvećanja prihoda po osnovu boljeg vrednovanja osnovice realizuje sa 90% u odnosu na procenjeni potencijal povećanja od 86%, čime se dobija povećanje od oko 77,5%. Uz pretpostavku da će smanjeni stepen naplate umanjiti ovo potencijalno uvećanje za do-datnih 10%, dolazi se do iznosa od oko 70% potencijalnog uvećanja prihoda od poreza na imovinu po osnovu unapređenog utvrđivanja poreske osnovice. Ako se pretpostavi da su prihodi od poreza na imovinu bez poreza na zemljište i poreza na industrijske objekte činili oko 85% ukupnih prihoda od poreza na imovinu, to je u 2013. iznosilo oko 15 milijardi dinara. Kada se na taj iznos primeni povećanje od 70%, dolazi se do potencijalno dodatnih 10,5 milijardi dinara. Ako bi ovaj iznos tretirali kao gornji nivo očekivanog povećanja, a kao donju definisali taj potencijal umanjen za 20%, došlo bi se do raspona od 8,4 – 10,5 milijardi dinara.

2.2. Proširenje obuhvata oporezive imovine

Pitanje obuhvata poreza na imovinu se, u najkraćem, tiče one imovine koja nije u evidenciji za naplatu poreza i čiji vlasnici ne dobijaju poreska rešenja, iako bi prema zakonu trebalo da plaćaju ovaj porez. Obuhvat poreza na imovinu nije prevashodno pi-tanje povećanja prihoda lokalne samouprave, već je pre svega pitanje pravičnosti. Posto-janje većeg broja potencijalnih obveznika koji su van evidencije za naplatu ovog poreza predstavlja nepravično opterećenje za obveznike koji su u evidenciji i smanjuje njihov poreski moral. Nakon što je lokalna samouprava počev od 2006. počela da preuzima nadležnost za naplatu poreza na imovinu, broj obveznika i nepokretnosti u evidenciji se značajno povećao. U ovom delu analiza se oslanja na studiju iz 2012. godine (Arsić i dr., 2012.), čiji se rezultati, između ostalog, baziraju na anketi koja je sprovedena u većem broju lokalnih poreskih administracijia (LPA).

Između 2009. i 2012. kumulativno je povećan broj obveznika poreza na imovinu za 24% u slučaju pravnih lica i 21% u slučaju fizičkih. Naravno, veliki deo imovine je i dalje van evidencije. Prema procenama načelnika poreskih uprava u 65 gradova i opština,

12 S druge strance, ovo je više od puke teorijske mogućnosti. U pojedinim saveznim državama SAD, postoji obaveza da se izvrši inspekcija svakog predmeta oporezivanja najmanje jednom u zakonski određenom vremenskom periodu.


procenat nepokretnosti van evidencija se kreće od 2% do 40%. Pri tome, čak 42% anke-tiranih opština je smatralo da je udeo neevidentirane imovine veći od 25%. Prosek za ovih 65 jedinica lokalne iznosi 21%. Ipak, za potrebe procene neiskorišćenog potencijala poreza na imovinu, neće se podrazumevati da je obuhvat osnovice lako moguće pove-ćati za taj procenat. Naime, očekivano je da je između novembra 2012, kada je anketa sprovedena, i marta 2014. godine (oko 16 meseci) deo ovih nepokretnosti već ušao u evidenciju. Uz pretpostavku da je u tom periodu evidentirana jedne trećina nekretnina koje su bile van sistema (7%), kao i da će i tamo gde postoji istinska spremnost lokal-ne samouprave na agažovanje jedan deo osnovice ostati van evidencije (pretpostavimo polovina preostalog dela, dakle još 7%), ostaje realan potencijal za povećanje osnovice za 7%. U apsolutnom iznosu to čini dodatnih oko 1,2 milijardi dinara na 17,6 milijardi dinara naplaćenog poreza na imovinu u 2013. godini. Ovaj iznos bi trebalo umanjiti za jednu trećinu na osnovu pretpostavke da se procena od 21% nepokretnosti van eviden-cije uglavnom odnosi na imovinu fizičkih lica, kao i da je procenat imovine pravnih lica van evidencije verovatno niži. Tako se dobija iznos od 828 miliona dinara i to se može smatrati donjom granicom mogućeg povećanja prihoda.

Gornja granica mogućeg povećanja prihoda se može proceniti tako što bi se u prvom koraku umesto povećanja od 7% pretpostavilo povećanje od 10,5% (i dalje relativno konzervativna procena zasnovana na jednoj polovini proseka procenjenog obima ne-kretnina van evidencije od 21%), a zatim se u drugom koraku primenilo uvećanje za 70% za koliko smo procenili da je sada tržišna vrednost nekretnina veća od osnovice poreza na imovinu. Time bi se došlo do toga da je gornji nivo očekivanog povećanja prihoda po osnovu uvođenja u evidenciju nekretnina koje do sada nisu bile predmet oporezivanja blizu 3,2 milijardi dinara (ako se odustane od umanjenja za trećinu na osnovu upitne pretpostavke primenjene za donji nivo očekivanog povećanja da se pro-cene o obimu nepokretnosti van evidencije uglavnom odnose na imovinu fizičkih lica). Raspon procene potencijala u ovom segmentu bi onda bio 0,5 – 2,8 milijardi dinara.

2.3. Poreska stopa

Zakonom o porezima na imovinu su jedinice lokalne samouprave ovlašćene da sa-mostalno utvrđuju stopu poreza na imovinu, pri čemu one ne smeju biti veće od onih propisanih Zakonom (0,3% za zemljište, a za ostale nepokretnosti 0,4% za poreske ob-veznike koji vode poslovne knjige i do 2% za obveznike koji ne vode poslovne knjige). Pitanje stope zaslužuje posebnu pažnju naročito otkako je studija iz 2012. godine (Arsić i drugi, 2012.) pokazala da je 35% procenata opština od onih koje su odgovorile na pi-tanje o iznosu stopa utvrdilo stope ispod zakonskog maksimuma (0,18 – 0,35). Za pro-cenu prihodnog potencijala povećanja stope na maksimalni zakonom dozvoljeni nivo, koristiće se procena da stopa poreza na imovinu u opštinama koje su utvrdile niže stope


iznosi 0,3%. Uvećanje na 0,4% bi značilo povećanje prihoda od 33%, ali samo za 35% jedinica lokalne samouprave i samo za polovinu prihoda koji se naplaćuje od fizičkih lica (budući da pravna lica već plaćaju po stopi od 0,4). Time se dolazi do potencijalnog povećanja prihoda od približno milijardu dinara. Za procenu donjeg nivoa očekivanog povećanja prihoda je moguće pretpostaviti da bi uvećanje stope dovelo do smanjenja naplate i umanjenja efekta povećanja za 10%, što bi rezultiralo povećanjem prihoda od 900 miliona dinara. Za procenu gornje margine će se koristiti pretpostavka uvećanja vrednosti osnovice po osnovu boljeg procene vrednosti od 86%, ali sada uz umanjenja efekta povećanja za 20% po osnovu smanjenja stepena naplate. Time se dolazi do opsega procene od 0,9 – 1,5 milijardi dinara.

2.4. Proširenje osnovice

Poljoprivredno i šumsko zemljište je zaključno sa 2013. godinom bilo možda i naj-veći neiskorišćeni resurs za oporezivanje u Srbiji. Ovo je posledica zakonskih odredbi prema kojima se ovo zemljište oporezivalo prema katastarskom prihodu, koji se opet dugi niz godina nije ažurirao, tako da se navodi da bi troškovi slanja poreskog reše-nja često bili veći od iznosa poreske obaveze. Izmene Zakona o porezima na imovinu iz 2013. daju osnov da se oporezivanju ovog zemljišta posveti posebna pažnja. Naime, osnovica za ovo zemljište će se utvrđivati polazeći od vrednosnih zona koje će, kao i u slučaju objekata i građevinskog zemljišta, utvrđivati lokalna samouprava. Postavlja se pitanje koji je potencijalni prihodni značaj ove reforme.

Radi procene potencijala oporezivanja poljoprivrednog i šumskog zemljišta, korišće-ni su podaci Republičkog zavoda za statistiku (RZS) o površinama zemljišta na osnovu Popisa poljoprivrede iz 2012. godine i iz publikacije Opštine i regioni u Republici Srbiji, 2013, istog izvora, kao i podaci ovog istraživanja o vrednostima osnovica utvrđenih pri oporezivanja prenosa apsolutnih prava na poljoprivrednom i šumskom zemljištu. Sprovedeno istraživanje sadrži podatke za ukupno 51 parcelu prometovanog poljo-privrednog i šumskog zemljišta. Kada smo ove podatke razvrstali na poljoprivredno i šumsko zemljište i u okviru svake kategorije eliminisali po 10% ekstremno visokih i niskih vrednosti zemljišta, došli smo do toga da je prosečna utvrđena vrednost kvadrat-nog šumskog zemljišta 447.000 dinara po hektaru, a poljoprivrednog 739.000 dinara. Iz tabele br. 5 se vidi da su potencijalni prihodi od poreza na šumsko zemljište preko 2,6 milijardi dinara uz pretpostavku stope od 0,3%.


Tabela br. 5 Potencijal za oporezivanje poljoprivrednog i šumskog zemljišta

Vrsta zemljišta Površina (u ha)

Vrednost (u din/ha)

Potencijalni iznos procenjene vrednosti

Potencijalni iznos poreske obaveze (uz pretpostavku

stope od 0,3%)Šumsko 1.971.489 446.893 881.044.561.444 2.643.133.684Nekorišćeno poljoprivredno 424.054 73.934 31.351.984.906 94.055.955

Oranice, bašte, vinogradi, voćnjaci i dr. 2.724.181 739.339 2.014.094.468.934 6.042.283.407

Livade i pašnjaci 713.242 73.934 52.732.794.451 158.198.383Ukupno 8.937.671.429

Izvor: Republički zavod za statistiku za površine zemljišta i rezultati istraživanja za procenu vrednosti; iznosi su u dinarima

Poljoprivrednog zemljišta prema podacima RZS-a ima oko 3,9 miliona hektara, pa bi primenom istog pristupa, odnosno množenjem te površine sa prosečnom vrednošću kvadratnog metra poljoprivrednog zemljišta od 73,9 dinara došli do 8,5 milijardi dina-ra poreske obaveze (stopa 0,3%). Ipak, Imajući u vidu da varijacije vrednosti zemljišta mogu biti značajne, ova prosečna vrednost je primenjena samo na oranice, bašte, vi-nograde i voćnjake, dok je za neiskorišćeno zemljište (preko 400.000 hektara) i livade i pašnjake pretpostavljena vrednost koja je 10 puta manja od prosečne do koje smo došli na osnovu rezultata ovog istraživanja (7,4 dinara po kvadratnom metru). Sa ovakvom korekcijom, potencijalni prihodi od poreza na poljoprivredno zemljište su oko 6,3 mili-jardi dinara, a sa porezom na šumsko zemljište oko 8,9 milijardi. Podsećanja radi, porez na imovinu na zemljište je u 2013. generisao samo 1,3 milijarde dinara, što znači da je potencijalno uvećanje oko 7,6 milijardi dinara.

Ipak, u vezi potencijala poreza na poljoprivredno i šumsko zemljište, potrebne su dve napomene. Prva je da se ove vrednosti zasnivaju samo na utvrđenim iznosima osnovica za potrebe oporezivanja imovine, dok tabela br. 4 ukazuje na to da su procene Repu-bličke poreske uprave u proseku na nivou od 40% tržišne vrednosti. Dakle, ako bi se primenilo očekivanje da se osnovica utvrdi u iznosu tržišne vrednosti koja je u proseku dva i po puta veća od one koju utvrđuje republička Poreska uprava, očekivani prihodi bi porasli na oko 22 milijarde dinara. S druge strane, treba napomenuti da je jedan od ve-likih problema kod oporezivanja zemljišta u Srbiji neuređenost svojinske evidencije, čiji je samo jedan pojavni oblik to što je kod velikog broja parcela kao vlasnik upisana osoba koja davno nije među živima. Može se samo spekulisati o tome koji deo poljoprivred-nog zemljišta je praktično napušten i ne koristi se. Dalje, zemljišni posedi se često nala-ze u posedu staračkih, odnosno siromašnih domaćinstva, što dodatno dovodi u pitanje mogućnost naplate poreza. Takođe, treba imati u vidu da je veliki deo poljoprivrednog i šumskog zemljišta u javnoj svojini. Ipak, komparativno gledano, praksa oporezivanja javne imovine, naročito kada ona nije u najdirektnijoj funkciji pružanja javnih usluga, postoji i ima osnova da se taj princip primeni i u Srbiji. Zato će se u nastavku procena od 7,6 milijardi potencijalnog uvećanja tretirati kao realna, a kao donji, odnosno i gornji


nivo očekivanog povećanja prihoda koristiće se umanjenje, odnosno uvećanje, za 10%. Time procena dodatnih prihoda od poreza na imovinu koji se mogu naplatiti od poljo-privrednog i šumskog zemljišta dolazi u raspon između 6,8 i 8,4 milijarde dinara.

29

3. Mogući pravci za unapređenje oporezivanja određenih vrsta nepokretnosti

3.1. Građevinsko zemljište

Izmenama i dopunama Zakona o porezima na imovinu13 iz 2013. godine propisana je obaveza jedinica lokalne samouprave da donesu i objave akte kojima se utvrđuju zone za potrebe utvrđivanja poreza na imovinu, sa naznakom zona koje se smatraju najopre-mljenijim, koeficijente za nepokretnosti u zonama kao i akt kojim se utvrđuju prosečne cene odgovarajućih nepokretnosti po zonama. Rok za jedinice lokalne samouprave da to urade je istekao 30. novembra 2013. godine i mi sada imamo priliku da vidimo kako su opštine i gradovi ispunili ovu zakonsku obavezu.

Iako su očekivanja od ovog utvrđivanja prosečnih cena različitih vrsta nepokret-nosti bila velika, rezultat je takav da je očigledno da će na tom vrednovanju morati još dosta da se radi. Naime, tabela 6 daje pregled utvrđenih vrednosti građevinskog zemlji-šta po zonama u 12 gradova i opština, i ukazuje na nekoliko nelogičnosti koje treba u najkraćem roku ispraviti.

Tabela br. 6 Prosečne cene građevinskog zemljišta u izabranim JLS za utvrđivanje po-reza na imovinu za 2014. (u din. po m2)

Ekstra zona I zona II zona III zona IV zona V zona VI zona VII zona VIII zonaBeograd 80.000 55.000 25.000 7.000 3.000 2.500 1.500 1.000 800Kragujevac 44.940 18.900 4.520 2.300 990 99Kruševac 11.200 6.552 1.905Subotica 1.017 1.597 436 220Šabac 1.208 1.208 1.208 1.208Novi Sad 55.933 32.469 30.862 15.000 10.000Inđija 1.107 623 138Aranđelovac 745 745 745Pirot 19.720 9.280 4.640 2.900Kraljevo 24.435 4.007 4.610 100Čajetina 29.676 23.843 19.519 500Knjaževac 1.000 800 500 150

Izvor: službeni glasnici navedenih gradova i opština



Najpre, u Novom Sadu su sve zone znatno skuplje nego u Beogradu (sem ekstra zone, koju Novi Sad nije predvideo). Peta, najjeftinija zona u Novom Sadu, iznosi 10.000 dina-ra za kvadratni metar, dok je najjeftinija zona u Beogradu 800 dinara po m2. Beograd ima ukupno 6 zona koje su jeftinije od najjeftinije zone u Novom Sadu. U isto vreme, primećujemo da su u Aranđelovcu i Šapcu utvrđene iste prosečne cene zemljišta za sve zone. U Subotici je prosečna cena građevinskog zemljišta veća u drugoj nego u prvoj zoni, što je jedinstven takav slučaj do koga smo došli u istraživanju. U svakom slučaju, najskuplja zona u Subotici je i dalje 15-20 puta jeftinija od najskupljih zona u Pirotu ili Kraljevu. Verovatno ne treba dalje pokazivati da se ovakvom praksom gradova i opšti-na stavljaju u dramatično različit položaj poreski obveznici u zavisnosti od toga u kojoj jedinici lokalne samouprave imaju nekretnine.

Možemo da pretpostavimo da je razlog za dobar deo ovih neusaglašenosti manjak tran-sakcija, odnosno nedostatak informacija o cenama nekretnina, budući da su podaci o tran-sakcijama odgovarajućih vrsta nepokretnosti u godini u kojoj se utvđuje prosečna cena osnov za njeno utvrđivanje. S druge strane, u slučaju nekih navedenih nelogičnosti, procenjuje se da je tu politika (lokalnih javnih prihoda ili neka druga) imala važan uticaj. Rešenje za ove probleme je da postoji jedno krovno telo koje bi, oslanjajući se na informatičke tehnologije i relevantne baze podataka o iznosima koji se postižu u prometu (pa i u izdavanju) nekretni-na, vodilo računa o tome da prosečne cene po zonama budu zasnovane na što objektivnijim parametrima, odnosno na transakcijama koje su najrelevantnije za vrstu nekretnine i zonu za koju se utvrđuje prosečna cena. Stalna konferencija gradova i opština, kao nacionalna asocijacija lokalnih vlasti, republička Poreska uprava ili Republički geodetski zavod, na pri-mer, su neke od organizacija koje bi mogle da budu nosioci tog ovlašćenja. Ovako utvrđe-ne prosečne cene nekretnina, uz unapređenje statistike o postojećim površinama različitih nekretnina, bi ne samo poboljšale primenu principa jednakosti poreskih obveznika, već bi znatno olakšale i procenu stvarnih fiskalnih napora koje jedinice lokalne samouprave ulažu u naplatu poreza na imovinu. Poreske osnovice treba da budu što realnije procenjene, a po-reska konkurencija, bi trebalo da se ostvaruje pre svega preko poreskih stopa.

3.2. Proizvodni objekti

Objavljivanje iznosa prosečnih cena građevinskog zemljišta utvrđenih prema zona-ma u okviru jedinica lokalne samouprave je naročito korisno u svetlu podataka o izno-su obaveza za industrijske objekte po osnovu poreza na imovinu i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su pribavljeni u sklopu istraživanja. Budući da za 21 takav industrijski objekat postoje i podaci o površini zemljišta, pitanje koje je moguće posta-viti je sledeće: koju stopu bi bilo potrebno utvrditi da bi se naplatio isti obim prihoda koji danas zajedno generišu porez na imovinu i naknada za korišćenje, ako bi osnovica bila samo vrednost zemljišta utvrđena na osnovu prosečnih cena po zonama.

3. Mogući pravci za unapređenje oporezivanja određenih vrsta nepokretnosti 31

U svrhu te analize je korišćena pretpostavka da se industrijska postrojenja po pravilu nalaze u trećoj i četvrtoj zoni14. Prosečna cena kvadratnog metra građevinskog zemljišta u trećoj zoni za 12 jedinica lokalne samouprave iz tabele je 4.570 dinara, a za četvrtu je 2.238 dinara, što daje prosek od 3.404 dinara, koji smo koristili u nastavku analize15. U pomenutom uzorku od 21 industrijske nekretnine, ukupna površina građevinskog zemljišta je 1.603.933 m2 (160 ha), dok obaveza po osnovu poreza na imovinu iznosi 17.075.608 dinara, a po osnovu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta 47.398.547 dinara. Ukupna obaveza po osnovu ova dva davanja iznosi 64.474.155 dinara, to jest 3.070.198 dinara po obvezniku, odnosno 40,20 dinara po metru kvadratnom. Daljom analizom se dolazi do sledećeg ključnog zaključka: ako se pođe od prosečne cene kva-dratnog metra građevinskog zemljišta od 3.404 dinara, da bi se naplatilo 40,20 dinara po kvadratnom metru, koristeći samo vrednost građevinskog zemljišta kao osnovicu, potrebno je primeniti stopu od 1,18%.

Okvir 4 Porez na zemljište kod Henrija Džordža

Američki ekonomista Henri Džordž je u drugoj polovini 19. veka objavio delo „Progres i siromaštvo“ u kome se založio za porez na zemljište (uz zanemarivanje objekata) kao praktično jedini porez. Iako ova ideja ni u to vreme nije bila potpuno originalna, već se naslanjala na stavove Rikarda, i Stjuarta Mila, on je ovim svojim radom ostavio veliki uticaj na savremenike, kao i na buduće generacije ekonomista, filozofa i društvenih aktivista. Čak je u upotrebu ušao i izraz „džordžizam“u značenju ekonomske filozofije koja polazi od toga umesto oporezivanja onoga što ljudi stvaraju treba oporezivati ono što je priroda stvorila, a ljudi monopolizuju. Ova teorija je danas naročito uticajna kod poboraca zaštite životne sredine koji među poželjne predmete oporezivanja koji nisu rezultat ljudskog rada, pored zemljišta, ubrajaju i mineralne resurse, ribolovna prava, radiodifuzni spektar, kvote emisija zagađenja itd.

Primenom stope koja bi bila ograničena na 1,2%, samo na vrednost zemljišta postiglo bi se nekoliko pozitivnih efekata. Najpre, značajno bi se olakšalo administriranje poreza na imovinu kod ove kategorije nekretnina. Naime, industrijski objekati su retko pred-met transakcija, tako da je taj najpouzdaniji metod procene vrednosti nekretnina kod njih praktično neprimenljiv. Slično je i sa korišćenjem podataka o iznosu zakupa, jer su ovakvi objekti retko predmet zakupa, a i kada jesu, nisu lako uporedivi da bi podaci o ceni zakupa jednog industrijskog objekta upućivali na vrednost nekog dugog. Zato se u komparativnoj praksi za industrijske objekte najčešće koristi zamenski metod, odnosno vrednost zemljišta se uvećava za cenu koštanja izgradnje istog, odnosno sličnog objekta, umanjenu za iznos amortizacije. Očigledno, radi se o metodu mnogo komplikovanijem

14 Ova pretpostavka, naravno, neće biti tačna u svim slučajevima, ali će izuzeci češće biti takvi da se indus-trijski objekti nalaze u prvoj ili drugoj, nego u petoj i daljim zonama. I to je jedna od posledica dosadašnje politike neadekvatnog oporezivanja građevinskog zemljišta.

15 Za opštine koje nemaju četvrtu zonu, za prosečnu cenu u četvrtoj zoni smo koristili cenu u trećoj zoni.


za administriranje od same procene vrednosti zemljišta. Dalje, oporezivanje industrij-ske imovine koristeći samo zemljište kao osnovicu podsticajno deluje na intenzivniju izgradnju (odnosno na veći stepen izgrađenosti zemljišta) i na investicije u industrijske delatnosti. I na kraju, ova trostruko veća stopa poreza na zemljište bi se mogla primeniti u svim slučajevima kada bi vrednost poreske obaveze za zemljište i objekat do koje bi se došlo primenom standardne stope poreza na imovinu na osnovicu koja je utvrđena primenom metode fer vrednosti bila manja od iznosa obaveze primenom stope od 1,2% na vrednost zemljišta. Ovakva politika bi imala značajne efekte na ograničavanje ne-gativnih efekata prakse spekulisanja građevinskim zemljištem i podstakla bi efikasno korišćenje građevinskog zemljišta kao ograničenog resursa.

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o porezima na imovinu iz 2013. godine16 doneo je još jednu značajnu izmenu, koja bi barem teoretski trebalo da dovede do rasta prihoda od poreza na imovinu koji se naplaćuje od određenih pravnih lica, uključujući i ona u proizvodnom sektoru. Naime, za razliku od zakonskog rešenja koje je važilo do tada i koje je za pravna lica predviđalo samo knjigovodstvenu vrednost imovine kao osnovicu poreza na imovinu, poslednje zakonske izmene sada dodatno predviđaju i je-dan od dva modela: prema metodu fer vrednosti ili prema prosečnim cenama kvadrat-nog metra odgovarajućih nepokretnosti koje po zonama utvrđuje jedinica lokalne samo-uprave. Preciznije, članom 6. pomenutog zakona, definisano je da “osnovica poreza na imovinu za nepokretnosti obveznika koji vodi poslovne knjige i čiju vrednost u poslovnim knjigama iskazuje po metodu fer vrednosti u skladu sa međunarodnim računovodstve-nim standardima (MRS), odnosno međunarodnim standardima finansijskog izveštavanja (MSFI) i usvojenim računovodstvenim politikama je fer vrednost iskazana na poslednji dan poslovne godine obveznika u tekućoj godini”. Imajući u vidu da je primena ovog za-konskog rešenja tek počela 2014. godine i da u trenutku rada na ovoj studiji nisu bili dostupni podaci o broju obveznika pravnih lica koji iskazuju imovinu u svojim knjigama po fer vrednosti na nivou svih gradova i opština, ovde nije moguće dati numeričku pro-cenu mogućih efekata na ukupno naplaćene prihode. Ali, ono što jeste moguće je dati komentar šta to eventualno može značiti u praksi na nivou gradova i opština.

U principu, shodno svojim računovodstvenim politikama, pravna lica se opredeljuju kakvu metodu će koristiti za iskazivanje vrednosti imovine u svojim poslovnim knjiga-ma, tj. da li će to biti troškovni pristup (cost based) ili fer vrednost (fair value). Pravna lica čak imaju i mogućnost da se odluče da recimo zemljište i građevinske objekte vode po fer vrednosti, a opremu na primer po troškovnom metodu. Ali, u svakom slučaju, pravno lice mora da obelodani koju tačno metodu koristi u svojim finansijskim izve-štajima. Dodatno, ukoliko bi se striktno poštovali međunarodni standardi finansijskog izveštavanja (MSFI), čak i ako se odluče za troškovni metod, pravna lica bi trebalo da obelodane i fer vrednost, ali to najčešće nije slučaj u praksi. Ono što bi bilo najpravilnije sa aspekta standarda jeste da se investicione nekretnine iskazuju po fer vrednosti i ta vrednost bi trebalo da se utvrđuje svake godine od strane nezavisnog procenitelja.


3. Mogući pravci za unapređenje oporezivanja određenih vrsta nepokretnosti 33

Konačno, ukoliko se pravno lice svojim računovodstvenim politikama opredeli da vrednost nepokretne imovine u svojim knjigama iskazuje po fer vrednosti, onda je u skla-du sa međunarodnim računovostvenim standardima (MRS 36) u obavezi da svake godine radi neku vrstu tzv. testa obezbeđenja (impairment test) kojim bi se utvrdilo da li je vred-nost nepokretnosti umanjena ili možda uvećana u odnosu na prethodnu procenu. Kao što je već rečeno, tu vrstu procene bi trebalo da rade nezavisni procenitelji vrednosti.

U svakom slučaju, imajući u vidu dosadašnju praksu korišćenja knjigovodstvene vrednosti imovine kao poreske osnovice (gde je vrednost imovine u najvećem broju slučajeva iskazivana po troškovnom metodu i amortizovana po stopi od 1,5% do 2011. godine i 0,8% od 2011. do 2013. godine a od 2014. po stopi od 1%) i kao takva po pravilu bila značajno potcenjena u odnosu na realnu tržišnu vrednost, kod onih pravnih lica koja se odluče za prelazak na fer vrednost kao osnovicu, moguće je očekivati rast priho-da od poreza na imovinu jer će ta osnovica najverovatnije biti veća. Kod onih pravnih lica koja su i ranije vrednost imovine iskazivala po fer vrednosti u svojim knjigama, neće doći do promena u visini poreske obaveze, pod pretpostavkom nepromenjenih ostalih elemenata bitnih za utvrdjivanje poreza na imovinu.

U kojoj meri su se pravna lica opredelila za prelazak na fer vrednost u 2014. godini, motivisana pre svega mogućnošću da će tako iskazana osnovica biti manja od vrednosti nepokretnosti utvrđene na osnovu elemenata koje za potrebe oporezivanja samostalno utvrđuje jedinica lokalne samouprave (prosečna cena odgovarajućih nepokretnosti po zonama na teritoriji jedinice lokalne samouprave), ostaje da se vidi u narednom perio-du. Od toga će direktno i zavisiti efekti ove zakonske izmene na obim naplaćenih pri-hoda po osnovu poreza na imovinu pravnih lica. U svakom slučaju, za većinu pravnih lica će obračun osnovice bilo po metodu fer vrednosti ili prema prosečnim cenama po zonama značiti povećanja poreske obaveze u odnosu na iznose koji su se utvrđivali na osnovu do sada korišćene računovodstvene vrednosti a u nekim slučajevima to poveća-nje može biti i veoma značajno.

35

4. Neke dodatne mogućnosti za nadomešćivanje gubitka prihoda od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta

4.1. Renta za korišćenje građevinskog zemljišta u javnoj svojini

Umesto da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ukine u potpunosti, treba razmisliti da li je, i u kojim aspektima, ona opravdana. Naravno, stručna javnost se slaže da naknada čija je prevshodna uloga bila da bude supstitut porezu na imovinu u vreme kada nije bilo privatne svojine na građevinskom zemljištu ne treba da postoji u istom obliku i u vreme kada je privatna svojina na zemljištu sve zastupljenija i kada se stvaraju uslovi da porez na imovinu nastavi da biva sve značajniji izvor prihoda lokalne samouprave.

Međutim, u Srbiji i dalje imamo značajne površine građevinskog zemljišta na kome pravo korišćenja imaju privredni subjekti, odnosno subjekti privatnog prava. Oni su sve do kraja 2013. plaćali i porez na imovinu i naknadu za korišćenje građevinskog zemlji-šta. Ako zauzmemo stanovište da naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ima elemente zakupa, onda je prihvatljiviji stav da nosioci prava korišćenja građevinskog zemljišta ne treba da budu oslobođeni plaćanja ove naknade. Dakle, utemeljeno bi mo-glo biti i viđenje da naknada za korišćenje ne treba da se plaća za građevinsko zemljište u privatnoj svojini, kao i za građevinsko zemljište u javnoj svojini koje koriste organi Republike, pokrajine i lokalne samouprave i organi koje oni osnivaju.

S druge strane, renta treba da se i dalje naplaćuje od nejavnih korisnika zemljišta u javnoj svojini. Ovo je utoliko opravdanije kada se zna da pravo korišćenja građevinskog zemljišta nije predviđeno Ustavom i da je element drugih javnih politika eliminacija ove kategorije i pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine. Nastavak naplaćivanja prava korišćenja za građevinsko zemljište u javnoj svojini u formi zemljišne rente, uz potpuno ukidanje naknade za zemljište u privatnoj svojini, bi bilo značajan podsticaj pretvaranju prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine. U isto vreme, ovakva mera bi ublažila pad prihoda sa kojim bi se sektor lokalne samouprave suočio ako bi se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ukinula u potpunosti.

Da li bi ovakav model značio da bi u slučaju sveobuhvatne konverzije prava korišće-nja u pravo svojine jedinice lokalne samouprave u kratkom roku ostale bez velikog dela


ovih sredstava? Ne nužno. Naime, za konverziju prava korišćenja u pravo svojine je, prema važećim propisima17, predviđena naknada, ako se radi o pravu korišćenja koje je stečeno u postupcima privatizacije i stečaja, a polovina tako naplaćenih prihoda pripa-da jedinicama lokalne samouprave. Dakle, do sprovođenja konverzije, jedinice lokalne samouprave bi mogle da nastave da prihoduju od zemljišne rente, a po sprovođenju konverzije bi imale pravo na polovinu naknade naplaćene po tom osnovu. Ostaje da se vidi da li će naknada za konverziju, ako zaživi u praksi, biti prihod koji će se pretežno plaćati jednokratno ili će se njena isplata protezati na određeni vremenski period, pri čemu bi u ovom drugom slučaju posledice (delimičnog) ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na budžete jedinica lokalne samouprave bile još blaže.

Ako se prihvati stav da je zemljišna renta opravdana za određene kategorije ze-mljišta, ne može se prihvatiti sadašnji model koji karakteriše krajnja arbitrarnost i volatilnost u administriranju tog prihoda. Umesto da se jedinični iznosi i koeficijenti po zonama i vrstama delatnosti određuju u skladu sa trenutnim potrebama gradova i opština, potrebno je utvrditi drugi, objektivniji, predvidiviji i pravičniji metod obra-čuna iznosa naknada.

Za razliku od sadašnjeg modela, u kome se iznos naknade utvrđuje pre svega prema površini i nameni objekta na zemljištu i zoni u kojoj se on nalazi, smatramo da je oprav-dano da se u obračunu naknade zanemari postojanje, odnosno nepostojanje objekata na zemljištu. U tu svrhu moguće je kao osnovicu za obračun naknade iskoristiti vrednosne zone koje su gradovi i opštine od 1. novembra 2013. godine bili u obavezi da utvrde za oporezivanje imovine obveznika koji ne vode poslovne knjige. Što se pitanja stope tiče, jedan princip može da ponudi koristan pravac razmišljanja. Ako uzmemo da prosečan odnos rente prema ceni nekretnine iznosi oko 4% i taj iznos podelimo sa 12 meseci, dolazimo do stope od 0,33%. To bi bio apsolutni maksimum stope preko koga se ne bi smelo ići u utvrđivanju visine rente. Tako bi 0,2% ili 0,3% mogla da bude zakonom utvr-đena maksimalna stopa koja bi se na mesečnom nivou primenjivala na iznos vrednosti zemljišta utvrđen za potrebe oporezivanja imovine obveznika koji ne vode poslovne knjige. Alternativno, najviši iznos rente bi se u prelaznom periodu od tri do pet godina mogao utvrditi u nižem iznosu (do 1% na godišnjem nivou), nakon čega bi se mogao povećati do nivoa od 3-4% godišnje, kao stimulans za obveznike da pravo korišćenja prevedu u pravo svojine. Gradovi i opštine bi trebalo da imaju pravo da utvrde nižu stopu kada je to u skladu sa njihovom politikom javnih prihoda.

17 Prema najavama iz resornog ministarstva, konverzija uz naknadu će biti prisutna i nakon donošenja novog zakona koji će urediti oblast planiranja i izgradnje.

4. Neke dodatne mogućnosti za nadomešćivanje gubitka prihoda od naknade... 37

4.2. Tranzicioni transfer od strane Republike

Kod ukupno 36 jedinica lokalne samouprave je naknada za korišćenje činila više od 5% ukupnih tekućih prihoda u 2013. godini. Te opštine i gradovi spadaju u red poten-cijalnih većih gubitnika ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Ako bi se oslanjali na kompenzovanje naknade kroz porez na imovinu samo, kako je ranije pokazano, uvećanje prihoda iz 2013. bi moralo da bude na nivou od 91% (medijana je 52%). Međutim, ako pogledamo po jedinicama lokalne samouprave, potrebno uvećanje pokazuje velike varijacije.

Grafik br. 3 Potrebno povećanje prihoda od poreza na imovinu za kompenzaciju gubi-taka po osnovu naknade za koriščenje

Izvor: Podaci Trezora i kalkulacije autora

Kako Grafik br. 3 pokazuje, potrebno povećanje prihoda od poreza na imovinu radi kompenzacije naknade za korišćenje po pojedinačnim jedinicama lokalne samouprave ide i do 900%18. S druge strane, kod 75 opština je dovoljno da to povećanje bude 50% ili manje. U nastavku analize će se smatrati da su u naročito osetljivoj poziciji opštine

18 Najekstremniji primeri manjih lokalnih samouprava sa najvećim učešćem prihoda od naknade za kori-šćenje građevinskog zemljišta u ukupnim tekućim prihodima obično su bili oni gde na teritoriji lokalne samouprave postoji obveznik – pravno lice koje je plaćalo izuzetno visoke iznose naknade. Kao što se vidi u ovoj analizi, najekstremniji primer jeste opština Ub sa 36% učešća prihoda od naknade, nedaleko iza nje je opština Lajkovac, a da je Lazarevac kao gradska opština izdvojen posebno iz Grada Beograda, i on bi bio u vrhu liste. Konkretno, to je posledica toga što se Rudarski basen Kolubara prostire na teritoriji ove 3 op-štine i prihodi koje one naplaćuju po osnovu naknade od ovog pravnog lica čine najveći deo ukupnih pri-hoda po tom osnovu. U ovom slučaju se može spekulisati o tome da naknada za korišćenje ima elemente naknade za zagađivanje životne sredine. Okolnost da se u opštinama u kojima naknada za korišćenje čini izrazito veliki deo ukupnih prihoda zapravo najviše sredstava naplati od jednog obveznika, koji je često i najveći zagađivač u toj sredini, ukazuje na potrebu traženja određenih specifičnih rešenja za te opštini kroz dijalog na liniji lokalna samouprava-obveznik-država.


kod kojih su prihodi od naknade za korišćenje činili preko 5% prihoda, a kod kojih je za nadomešćivanje naknade za korišćenje potrebno da se prihodi od poreza na imovinu najmanje udvostruče (povećanje veće od 100%).

Grafik br. 4 Opštine sa učešćem NK u ukupnim prihodima u 2013. preko 5% i po-trebnim procentom uvećanja poreza na imovnu za kompenzaciju NK od najmanje 100%

Izvor: podaci Trezora i kalkulacije autora

Grafik br. 4 predstavlja sve jedinice lokalne samouprave sa učešćem naknade za ko-rišćenje u ukupnim prihodima u 2013. preko 5% (stubići kod kojih se vrednost očitava na desnoj vertikalnoj osi) i potrebnim procentom uvećanja poreza na imovnu za kom-penzaciju NK od najmanje 100% (vrednosti date kao pojedinačne tačke na liniji). Uku-pno je 30 takvih jedinica lokalne samouprave. Opština Ub je na ovoj listi najugroženija – i prema učešću naknade za korišćenje u ukupnim prihodima u 2013. godini (preko 36%) i prema potrebnom uvećanju poreza na imovinu (900%). Pristup koji je moguće razmotriti je da se jedinicama lokalne samouprave kroz transfer iz budžeta Republike u prvom periodu nakon ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta nado-knadi određen procenat razlike između prihoda od naknade za korišćenje naplaćene u 2013. i dvostruke vrednosti poreza na imovinu. Taj procenat u prvoj godini može biti tri četvrtine razlike, dok bi u drugoj iznosio jednu trećinu, a u trećoj bi se prestalo sa njegovim obračunavanjem. Postavlja se pitanje koliko bi ovakav meanizam koštao budžet Republike.

387%

251%

447%

280%

673%

375%

276%

705%

496%445%

901%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

107%118% 100%

106%106%

123% 154%

101%

251%

110% 125%176%

200%

116%137%

280%

103% 104%

189%124%

276%236%

0%

5%

10%

Učešće naknade za korišćenje u ukupnim prihodimaPotrebno povećanja prihoda od porez na imovinu za nadomešćivanje naknade za korišćenje

4. Neke dodatne mogućnosti za nadomešćivanje gubitka prihoda od naknade... 39

Tabela br. 7 10 JLS sa najvećim potrebnim transferom za kompenzaciju naknade za korišćenje

Naknada za korišćenje u ukupnim tekućim

prihodima

Potrebno povećanje poreza na imovinu za

kompenzaciju naknade

Iznos potencijalnog dodatnog transfera

(000 din)Kragujevac 14% 189% 353,201Ub 36% 901% 284,307Beograd 11% 104% 281,100Svilajnac 25% 445% 170,942Lajkovac 21% 705% 142,636Jagodina 9% 176% 77,596Mali Zvornik 23% 496% 73,097Prokuplje 10% 280% 66,476Nova Varoš 18% 276% 61,507Dimitrovgrad 11% 673% 48,651Ukupno* 18% 424% 1,559,515

*Ukupni iznos su za prve dve kolone prosek, a za treću zbir; Izvor: podaci Trezora i kalkulacije autora

Ukupno je 45 jedinica lokalne samouprave kojima nije dovoljno ni da udvostruče prihode od poreza na imovinu da bi nadoknadile gubitke po osnovu ukinute nakan-de za korišćenje građevinskog zemljišta. Tabela br. 7 daje pregled potrebnih iznosa za kompenzaciju ako bi se putem transfera nadoknađivalo 100% razlike između prihoda od naknade za korišćenje naplaćene u 2013. i dvostruke vrednosti poreza na imovinu naplaćenog u istoj godini. Najviše sredstava ne bi otišlo Ubu, kod koga je udeo naknade za korišćenje u ukupnim tekućim prihodima najveće, niti Beogradu, kod koga je ubed-ljivo najveći iznos naplaćenih prihoda od naknade, već Kragujevcu. Ovo je slučaj jer se radi od gradu koji je napatio velika sredstva po osnovu naknade za korišćenje u 2013, ali i gotovo dvostruko manje po osnovu poreza na imovinu.

Kako se vidi, ukupan iznos za ovih 10 opština je nešto manje od 1,6 milijardi dinara. Sredstava koja bi bila potrebna za svih 45 opština kod kojih udvostručavanje poreza na imovinu nije dovoljno ne bi bila mnogo veća – iznose 2 milijarde dinara. Ako bi se putem transfera u prvoj godini kompenzovalo samo 75% razlike, to bi iznosilo 1,5 milijardi dinara. Sa dodatnih 33% razlike u drugoj godini, ukupan trošak ovog plana bi se popeo na oko 2,2 milijarde dinara. Ako bi se našao način da se povećaju prihodi lokalne samouprave od naknada za korišćenje određenih dobara od opšteg interesa, to bi dodatno smanjilo potreban iznos transfera za kompenzaciju gubitaka po osnovu ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Važna napomena na ovom mestu je da bi bilo preporučljivo ne umanjivati ovako obračunat transfer onim jedinicama lokalne samouprave koje uspeju da prihode od poreza na imovinu povećaju za više od 100%. Ovo zbog toga da se opštine ne bi desti-mulisale da ulažu veće fiskalne napore u naplatu izvornih prihoda.

41

5. Zaključna razmatranja

Ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta predstavlja krupnu prome-nu za sistem finansiranja lokalnih samouprava, čiji će se efekti značajno razlkovati od od jedne do druge lokalne samouprave. U isto vreme, to je i prilika da se promišljenije pristupi pitanju finansiranja lokalne samouprave i da se one učine manje zavisnim od transfera, a da se pri tome ne podstaknu na uvodjenje novih parafiskalnih nameta, kao što je naknada za korišćenje građevinskog zemljišta bila. Porez na imovinu svakako ima veliki potencijal da podrži realizaciju tog cilja.

Vrednosti nepokretnosti procenjene za potrebe oporezivanja imovine su, kako je po-kazano, značajno manje od vrednosti koje smo koristili za aproksimaciju tržišne vrednosti (procene za potrebu utvrđivanja poreza na prenos apsolutnih prava i procene nezavisnih procenitelja). S druge strane, pojedine kategorije nepokretnosti, a pre svega poslovni prostor u svojini fizičkih lica, su imali tendenciju da za potrebe oporezivanja imovine budu proce-njeni na nivou iznad onoga što smo koristili kao aproksimaciju tržišne vrednosti. Poslednje izmene Zakona o porezima na imovinu će unaprediti stanje u ovoj oblasti, pre svega zahva-ljujući promeni načina utvrđivanja osnovice za porez obveznika koji vode poslovne knjige.

Funkcionisanje sistema oporezivanja imovine i dosadašnji režim administriranja na-knade za korišćenje građevinskog zemljišta su bili višestruko nepravični. Da je vrednova-nje nepokretnosti za potrebe oporezivanja imovine potcenjeno za sve nepokretnosti, i to u približno istom obimu, mogli bismo da raspravljamo o efikasnosti sistema, ali pravičnost ne bi bila kompromitovana, barem ne u meri u kojoj je to slučaj sada. Ali, budući da je vrednovanje određenih vrsta nekretnina u odnosu na tržišnu vrednost izrazito potcenje-no, dok je za druge precenjeno, to kao rezultat ima favorizovanje jednih i diskriminisanje drugih obveznika poreza na imovinu. Slični su bili efekti i naknade za korišćenje građe-vinskog zemljišta. Ova distorzivnost, odnosno osobina da imovine iste vrednosti, pa čak i istog tipa, generišu vrlo različite obaveze, čak i u okviru iste lokalne zajednice, dovodi do toga da se menjaju relativne cene i šalju pogrešni signali za alokaciju resursa.

Nepravičnost oporezivanja imovine i određivanja iznosa naknade za korišćenje gra-đevinskog zemljišta su do sada opstajali zahvaljujući sticaju nekoliko faktora:

relativno skromnim iznosima obaveza po osnovu poreza na imovinu,a) neadekvatnom sistemu obračuna naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i b) neinformisanosti obveznika o visini obaveza drugih obveznika,činjenici da se ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta očekuje c) već izvesno vreme.


Kako visina obaveze postaje sve značajnije finansijsko opterećenje za obveznike, tako će i pitanje pravičnosti, a pre svega ravnomernog tretiranja različitih obveznika, postajati sve zaoštrenije.

5.1. Rezime potencijala poreza na imovinu za kompenzaciju gubitka naknade za korišćenje

Tabela u nastavku sumira prethodno iznete procene potencijala za uvećanje prihoda od poreza na imovinu. Treba je uzeti uslovno jer se zasniva na većem broju pretpostav-ki čije ostvarenje je manje ili više neizvesno. Podjednako je značajna napomena da je za dostizanje procenjenih vrednosti koje su sadržane u tabeli potrebno odredjeno vreme, odnosno one se ne mogu ostvariti u kratkom roku. Poboljšanje vrednovanja osnovice i evidentiranje nepopisane imovine, na primer, zahteva dosta vremena i uloženih resursa.

Tabela br. 8 Rezime potencijala za povećanje prihoda od poreza na imovinu

Izvor dodatnih sredstavaDonji nivo

očekivanog povećanja

Gornji nivo očekivanog

povećanja

Prosek očekivanog

povećanjaBolja procena vrednosti poreske osnovice 8,4 10,5 9,45Proširenje obuhvata 0,5 2,8 1,65Poreska stopa 0,9 1,5 1,2Poljoprivredno i šumsko zemljište 6,8 8,4 7,6Ukupno 16,6 23,2 19,9

Iznosi su u milijardama; Izvor: kalkulacije autora

Podsećanja radi, ukupni prihodi od naknade za korišćenje u 2013. godini su bili 15,9 milijardi dinara. To znači da i u konzervativnoj varijanti procene potencijala za uveća-nje poreza na imovinu, taj potencijal nadilazi sredstva koja se gube po osnovu ukidanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Dodatni potencijal za uvećanje prihoda lokalne samouprave koji je vezan za nepokretnosti i, iako ovde nije pokušana njegova kvantifikacija, se još sastoji u višoj stopi za oporezovanje građevinskog zemljišta kod in-dustrijskih (eventualno i drugih) objekata, oporezivanju građevinskog zemljišta i manje površine od 10 ari kao i ispod objekata, kao i u uvođenju rente za korišćenje građevinskog zemljišta u javnoj svojini. Ipak, da bi se izgubljeni prihodi od ukidanje naknade u praksi zaista u potpunosti i nadomestili, neophodno je iskoristiti sve navedene mehanizme.

5. Zaključna razmatranja 43

5.2. Efekti kompenzacije naknade za korišćenje povećanjem poreza na imovinu na fizička lica

Idealni scenario o jednostavnoj zameni naknade za korišćenje povećanjem prihoda od poreza na imovinu kvari nekoliko činjenica. Najpre, kako je pokazano, nemoguće je linearno povećati obaveze po osnovu poreza na imovinu, a da se tako na nivou indi-vidualnih obveznika ne stvore dobitnici i gubitnici. Ovo zato što je porez na imovinu relativno ravnomerno raspoređen na fizička i pravna lica kao dve osnovne kategorije obveznika (čak fizička lica obezbeđuju nešto veći deo prihoda), dok je u slučaju nakna-de za korišćenje to uglavnom obaveza pravnih lica (preko 85%). To je rezultat donekle prirodne tendencije lokalne samouprave da štedi glasače, a da oporezuje privredu koja ne glasa, i to po mogućnosti velika preduzeća koja ne mogu lako da pređu u drugu op-štinu. To znači da ako bi se porez na imovinu ravnomerno rasporedio na sve obveznike, ukupna obaveza fizičkih lica bi se značajno povećala, a pravnih značajno smanjila.

Zato je važno razmotriti koji nivo opterećenja poreskih obveznika je u pitanju da bi se obezbedila kompenzacija naknade za korišćenje porezom na imovinu. Za svrhu te analize će se koristiti podatak da je u 2012. godini porez na imovinu koji je naplaćen od fizičkih lica činio 51%, a od pravnih lica 49% ukupno naplaćenih sredstava (ne računa-jući porez na zemljište). Uz pretpostavku da će za kompenzaciju naknade za korišćenje 40% potrebnih sredstava biti obezbeđen od strane fizičkih lica, dolazimo do iznosa od nešto više od 7 milijardi dinara. Tu vidimo da je najveći fiskalni napor potreban u gradu Beogradu gde je iznos poreske obaveze per capita sada oko 2.500 dinara, a trebalo bi da poraste na oko 4.500 dinara da bi se kompenzovalo 40% gubitaka po osnovu ukidanja naknade za korišćenje (pretpostavka je da bi ostalih 60% bilo kompenzovano poveća-njem obaveze po osnovu poreza na imovinu od pravnih lica). Potrebno povećanje oba-veze po osnovu poreza na imovinu van četiri najveća grada iznosi samo 437 dinara per capita, što je gotovo pet puta manje od potrebnog uvećanja u gradu Beogradu.

Tabela br. 9 Procena povećanja obaveze fizičkih lica po osnovu poreza na imovinuIznos obaveze po osnovu poreza na

imovinu za fizička lica po glavi stanovnika

Potrebno povećanje obaveze po osnovu poreza na imovinu za fizička

lica za kompenzaciju naknade za korišćenje

Ukupno

Beograd 2,524 2,049 4,573Novi Sad 2,147 1,292 3,439Niš 1,024 692 1,716Kragujevac 1,158 1,718 2,876Ukupno četiri grada 2,211 1,776 3,986Srbija bez četiri grada 754 437 1,191Srbija 1,225 869 2,094

Izvor: Podaci Trezora za 2013. i kalkulacije autora


To znači da bi za tročlanu porodicu u Beogradu povećanje obaveze po osnovu poreza na imovinu iznosilo nešto više od 6 hiljada dinara, dok bi to uvećanje van četiri velika grada u proseku iznosilo oko 1.300 dinara. Ovde treba podestiti da je veliki broj fizičkih lica ionako relativno niske obaveze po osnovu naknade za korišćenje plaćao kroz sistem objedinjene naplate komunalnih usluga, što je tu obavezu činilo još manje vidljivom.

Rast obaveza poreza na imovinu koji se ovde razmatra ne bi bio bez određenih po-litičkih i socijalnih implikacija, i zbog uvećanja ukupnog iznosa i zbog veće vidljivosti, tako da bi mogli da se razmotre modeli da do punog obima povećanja dođe postepeno kao i da se obezbede određene olakšice za socijalno ugrožene obveznike. Ovo naročito zbog toga što će ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i povećanje prihoda od poreza na imovinu rezultirati u neto povećanju poreskog opterećenja gra-đana, dok makar deo pravnih lica može biti manje pogođen (jer su do sada plaćala visoke iznosa naknade), pa će neka pravna lica u zbiru plaćati i manje nego do sada. S druge strane, ova promena može da znači prebacivanje dela poreskog tereta sa privre-de na građane, što može imati pozitivne ekonomske posledice, kao što su poboljšanje uslova poslovanja, podsticanje aktivacije i stavljanja zemljišta i građevinskih objekata u vlasništvu fizičkih lica koja su van upotrebe u produktivnu funkciju. Deo nedostaju-ćih prihoda lokalne samouprave bi bilo moguće nadoknaditi većim učešćem opština u naknadama za korišćenje prirodnih resursa, koje se nekada utvrđuju ispod nivoa preo-vlađujućih u komparativnoj praksi, odnosno kod kojih jedinica lokalne samouprave ne dobija adekvatni deo u odnosu na udeo koji pripada Republici.

45

6. Literatura

Arsić, M., Ranđelović, S., Bućić, A., Vasiljević, D., 1. Reforma poreza na imovinu u Srbiji: Rezultati i prespektive, FREN, Beograd, 2012.Arsić, M., Ranđelović, S., Altiparmakov, N., Bućić, A., Vasiljević, D., Levitas, T. (2010), 2. „Poreska politika u Srbiji – pogled unapred“, Beograd, USAID Sega projekat.Bahl, R., Martinez-Vazquez, J., Youngman, J. (2008), „3. Making the Property Tax Work – Experiences in Developing and Transitional Countries“, Boston, USA, Lincoln Institute of Land Policy.Bahl, R., Martinez-Vazquez, J., Youngman, J. (2010), „4. Challengin the Conventio-nal Wisdom on the Property Tax“, Boston, USA; Lincoln Institute of Land Policy. Begović, B., Bisić, M., Ilić Popov, G., Mijatović, B., Popović, D. (2004), 5. Reforma poreskog sistema 2, Beograd, Centar za liberalno demokratske studije (CLDS).Dye, R. and England, R. (ed.), 6. Land Value Taxation – Theory, Evidence, and Practice, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA, 2009.FAO, Rural Pro-perty Tax Systems in Central and Eastern Europe, 2002.Mijatovic, B., 7. Ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, SAM, Beograd, 2013.NALED, 8. Sistem neporeskih i parafiskalnih formi u Republici Srbiji, Beograd, 2012.OECD (2010) „9. Tax Policy Reform and Economic Growth“, OECD, Tax Policy Studies No. 24.Republički zavod za statistku: 10. http://webrzs.stat.gov.rs/WebSite/.

CIP – Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

338.465(497)(082)69.051/.055(082)

FINANSIRANJE komunalnog opremanja građevinskog zemljišta u lokalnim samoupravama Hrvatske, Slovenije, Crne Gore i Nemačke : iskustva i preporuke za Srbiju / urednik Klara Danilović. – Beograd : Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije, 2013 (Beograd : Dosije studio). – 67 str. : graf. prikazi, tabele ; 24 cm

Tiraž 300. – Str. 7–14: Predgovor / Slavka Zeković. – Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-88459-10-5

1. Даниловић, Клара [уредник]a) Комунална привреда – Финансирање – Балканске државе – Зборници b) Грађевинско земљиште – Уређење – ЗборнициCOBISS.SR-ID

ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD NAKNADE ZA KORIŠĆENJE

GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA KROZ POREZ NA IMOVINU


Documents

Milojko Arsić, Dušan Vasiljević Aleksandar Bućić, …...Milojko Arsić, Dušan Vasiljević Aleksandar Bućić, Saša Ranđelović ANALIZA MOGUĆNOSTI ZA KOMPENZACIJU PRIHODA OD