of 40/40
COLLEGIUM Politici publice [i integrare european\

Managgementul politicilor publice - sigmaweb.org · 296 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE Totodatª, este dificil sª facem distincþie între termenii politici ”i politicª, multe

  • View
    4

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of Managgementul politicilor publice - sigmaweb.org · 296 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE Totodatª,...

  • COLLEGIUM

    Politici publice [i integrare european\

  • 2 PREZENTAREA AUTORILOR

    2008 by Editura POLIROM

    www.polirom.ro

    Editura POLIROMIa[i, B-dul Carol I nr. 4; P.O. BOX 266, 700506Bucure[ti, B-dul I.C. Br\tianu nr. 6, et. 7, ap. 33, O.P. 37;P.O. BOX 1-728, 030174

    Descrierea CIP a Bibliotecii Na]ionale a Romniei:

    COLLINS, PAUL E.Managementul politicilor publice: transform\ri [i perspective / Paul E. Collins, Claudiu Cr\ciun(coord.) Ia[i : Polirom, 2008

    Bibliogr.IndexISBN: 978-973-46-0549-1

    I. Cr\ciun, Claudiu (coord.)

    Printed in ROMANIA

    Seria Collegium. Politici publice i integrare european este coordonatde Adrian Miroiu i Iordan Gheorghe Brbulescu.

    Volum publicat cu susinerea financiar a Open Society Foundation Budapesta International PolicyFellowship Program.

    Michal Ben-Gera, Rolul ministerelor n procesul politicilor: elaborarea, monitorizarea i evaluareapoliticilor

    Publicat iniial n limba englez de ctre OECD cu titlul: The Role of Ministries in the Policy System:Policy Development, Monitoring and Evaluation 2007 OECDAll rights reserved.

    2008 Editura POLIROM pentru prezenta ediie n limba romnPublicat cu permisiunea OECD, Paris.Editura POLIROM este responsabil pentru calitatea traducerii n limba romn i conformitatea sa cutextul original.

    Les Metcalfe, Pregtirea naional pentru elaborarea politicii internaionale. Capaciti pentruadministrarea coordonrii politicii naionale n contextul integrrii europene

    Publicat iniial n limba englez de ctre OECD cu titlul:Sigma Paper No 6 Internationalisation of Policy-Making 1996 OECDAll rights reserved.

    1999 Centrul de Inovaii Sociale Moldova pentru prezenta ediie n limba romnPublicat cu permisiunea OECD, Paris.Centrul de Inovaii Sociale Moldova este responsabil pentru calitatea traducerii n limba romn iconformitatea sa cu textul original.

  • 3PREZENTAREA AUTORILOR

    POLIROM2008

    Paul E. Collins, Claudiu Crciun(coordonatori)

    Managementul politicilor publiceTransform\ri [i perspective

  • Rolul ministerelor n procesul politicilor: elaborarea,monitorizarea i evaluarea politicilor

    Michal Ben-Gera

    Introducere i descriere general

    Conceptul de politic este unul complex, cu nelesuri multiple. n limbaj uzual, seaplic unei largi categorii de aciuni, de la cele mai personale (ine de politica meas nu dau niciodat informaii personale prin telefon) la cele globale (politicaglobal de mediu, politica nuclear internaional) i chiar pn la cele universale(Onestitatea este cea mai bun politic). n aceast lucrare vom folosi conceptulntr-un sens restrns, axndu-ne pe politicile dezvoltate i implementate de parteaexecutiv a Guvernului. Definiia care va servi scopurilor noastre este urmtoarea:politica reprezint o aciune deliberat a Guvernului care modific sau influeneaz,ntr-un anumit mod, societatea sau economia. Include impozitarea, ordonanele,cheltuielile, informaia, declaraiile, cerinele legale i prohibiiile legale, dar nu selimiteaz la acestea.

    Cititorul ar trebui s fie contient de imposibilitatea de a distinge n mod clar ntretermenii politic i strategie aa cum sunt folosii de obicei. Ceea ce poate fi numitde un guvern strategie de dezvoltare economic poate fi numit de ctre un altulpolitic de dezvoltare economic. n acest studiu vom ncerca s folosim termenulstrategie pentru a ne referi la documente cu obiective cuprinztoare interministerialei au cel puin un orizont temporal mediu. n acest sens, o strategie nu poate fiimplementat de la sine, n mod direct. Mai curnd, pentru ca scopurile acesteias fie atinse, o strategie presupune dezvoltarea i aprobarea unor politici iproiecte legislative. Astfel, o strategie de dezvoltare economic va avea un orizonttemporal de cinci pn la zece ani i va necesita ca un numr mare de ministere sdezvolte politici i legislaii astfel nct, cumulate, acestea s promoveze obiectivelestrategiei.

  • 296 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    Totodat, este dificil s facem distincie ntre termenii politici i politic, multelimbi neavnd nici mcar termeni diferii pentru aceste dou concepte. Este util s ledistingem folosind termenul politic pentru a ne referi la activitile politicienilor, nscopul de a fi alei sau realei. Pe de alt parte, politicile reprezint ceea ce decidpoliticienii s implementeze. Pentru siguran, deciziile de a adopta i a implementao politic sunt bazate deseori pe consideraii politice, dar, n mod normal, esteposibil distingerea ntre aceste consideraii i rezultate.

    Politicile sunt produse de procesul politic, conceptualizat de obicei ca un ciclu.Un model simplificat al ciclului politic este prezentat mai jos, iar o mare parte aacestui capitol expune elaborarea detaliat a acestui proces.

    Aa cum arat i modelul, procesul politicii este iniiat, de obicei, printr-odecizie politic (de cele mai multe ori, sub forma obiectivelor generale ale politicii)i este urmat de o elaborare detaliat a acesteia, ce produce opiuni i propuneinstrumentele de politici ce urmeaz a fi utilizate. Trebuie precizat cititorului faptulc aceti pai nu sunt mereu deliberai, sistematici sau de o nalt calitate, dar sunturmai mereu, la diferite grade, n mod contient sau nu.

    Figura 1. Procesul simplificat al politicii publice

    n cadrul sistemului de politici publice exist o serie de actori importani. Acetiasunt: eful Guvernului (primul-ministru sau preedintele Guvernului), Guvernul(Consiliul de Minitri), comitetele Guvernului, ministerele individuale, SecretariatulGeneral, ministerele i societatea civil. (Parlamentul este, de asemenea, implicat naprobarea legislaiei guvernamentale, propunerea legislaiei sau amendarea pro-iectelor guvernamentale. Cu toate acestea, nefcnd parte din structura executiv,

  • 297ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    rolul su nu este analizat n detaliu n aceast lucrare). Pe baza Constituiei, legilor,reglementrilor, conveniilor i culturii politice, fiecare actor al sistemului de politiciare un rol (sau mai multe roluri) i activiti specifice de executat.

    Procesele ce definesc i ghideaz sistemul de politici sunt codificate de obicei nregulile de procedur ale Guvernului sau n documente similare. n mod tipic,aceste reguli de procedur specific modul n care Guvernul i comisiile sale iaudecizii, felul n care Secretariatul General al Guvernului trebuie s trateze pregtireaedinelor de guvern, modul n care ministerele i alte organisme administrativetrebuie s prezinte propuneri n cadrul acestor ntlniri, precum i aciunile pe careministerele trebuie s le ntreprind naintea prezentrii, cum ar fi consultrileinterministeriale i revizuirea acestora de ctre structurile juridice ale Guvernului.Regulile de procedur nu sunt, de obicei, foarte specifice n privina modului n careministerele trebuie s-i dezvolte politicile i propunerile legislative, dei, n ultimiiani, cteva ri din regiune au adugat anumite elemente, cum ar fi evaluareaimpactului fiscal.

    Politicile publice constituie rezultatele sistemului de politici i sunt concretizateaproape ntotdeauna n legi. Dei acest punct este de multe ori ignorat, este importantde realizat faptul c orice act legal concretizeaz politica, chiar i acolo unde aceastanu este enunat n mod clar sau coerent. De exemplu, legislaia care stabiletelimitele de vitez pe diferite tipuri de drumuri concretizeaz politica guvernamentalde reducere a vitezei i modalitatea n care viteza s fie redus difereniat peautostrzi, drumuri secundare i strzi din zonele n construcie. Obiectivele stabiliriiunor limite variate de vitez pot fi stipulate n act (de exemplu, pentru cretereasiguranei, reducerea accidentelor, a consumului de benzin sau pentru limitareazgomotului) sau pot s nu fie stipulate i se deduc astfel din actul legislativ n sine.Este posibil, de fapt, ca legturile dintre obiectivele stipulate i prevederile legale snu fie logice sau coerente. Cu toate acestea, prin definiie, prevederile legaleconcretizeaz ntotdeauna anumite politici, chiar dac acest lucru se ntmpl numaide la sine.

    Teoretic, este posibil distincia ntre o politic i un proiect de lege, precum intre activitile privind dezvoltarea politicii i cele privind redactarea actelornormative. Altfel spus, politica reprezin coninutul sau substana, iar proiectul delege este concretizarea acestei substane ntr-un limbaj i un format legal. Elaborareapoliticii constituie procesul prin care se decide inta de atins, ce trebuie fcut pentruatingerea acesteia, cum trebuie fcut, cine ar trebui s o fac etc. De exemplu,urmnd decizia politic de a ntreprinde msuri pentru reducerea accidentelor decirculaie, dezvoltarea politicii va presupune analizarea cauzelor accidentelor, distri-buia acestora pe diferite subclase de populaie i drumuri, regulile i politicile dejaexistente, experiena altor ri etc. Apoi, va fi dezvoltat un numr de opiuni pentrureducerea accidentelor (de exemplu, limite de vitez mai sczute, o mai bun aplicarea limitelor existente, creterea vrstei minime pentru primul permis, campanii deeducare i informare). Este necesar apoi evaluarea costurilor i a beneficiilor

  • 298 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    implicate de fiecare opiune (evaluarea impactului, consultri publice) i prezentareaopiunilor i a analizelor aferente n faa Guvernului, pentru ca acesta s decid. Toiaceti pai fac parte din elaborarea politicii. Odat ce se decide asupra unei (unor)opiuni, poate ncepe redactarea actelor normative, transpunndu-se opiunea sauopiunile selectate ntr-un limbaj ce corespunde tradiiei legale, Constituiei etc.

    Cu toate acestea, n lumea real, distincia este mult mai neclar, ntructconsiderentele legale n sine reprezint un aspect important al substanei. Deexemplu, opiunile ce necesit aplicarea limitelor de vitez trebuie s specifice cumi de ctre cine vor fi executate. Cu toate acestea, menionarea are implicaii legale,unele neputnd fi cunoscute pn cnd proiectul nu a fost pregtit i juritii nu auanalizat legalitatea diferitelor abordri, cum ar fi implicaiile n termeni de libertifundamentale. Mai mult, actul normativ ce introduce o nou politic poate fi ndezacord cu altele, motiv pentru care procesul de redactare poate necesita anumitereevaluri ale deciziilor i opiunilor de politici. Astfel, este foarte important ca, npractic, atunci cnd se pregtesc itemii pentru proiectele de acte normative, s sefoloseasc metodele i tehnicile care in att de analiza politicilor, ct i de redactarealegal. De obicei, este util i ajut la reducerea efortului s se nceap mai nti cuelementele ce in de dezvoltarea politicii, dect cu o redactare legal grbit, nceputnainte ca principalele obiective i principii ale politicilor s fie clarificate. Cu toateacestea, nu este necesar i de multe ori nici util ca aceste activiti s fie separate npai strict secveniali. Cooperarea cu juritii n fazele timpurii ale elaborrii politiciipoate constitui un mod eficient de a evita pierderea timpului prin analizarea opiunilorcare contravin prevederilor legale n vigoare.

    Tema acestui capitol este rolul ministerelor (i al anumitor organisme admi-nistrative) n cadrul sistemului de politici i funciile pe care acestea trebuie s lendeplineasc la fiecare pas al procesului politicilor publice. Ministerele joac un rolcentral n acest sistem, ntruct reprezint organismele primare ce dezvolt iimplementeaz politici i reglementri. Funciile ministerelor deriv din respon-sabilitile sectoriale i sunt numite de multe ori funcii de resort.

    Mai mult, anumite ministere dein i funcii orizontale n cadrul sistemului depolitici, confruntndu-se astfel direct cu alte ministere, i nu cu lumea exterioar. Deexemplu, Ministerul de Finane, pe lng responsabilitile de resort (impozitarea)are responsabilitatea orizontal de a pregti i de a administra bugetul. Se confrunt,pe aceast cale, cu toate ministerele n timpul pregtirii bugetului i are totodat rolulde a examina toate propunerile ministerelor care au implicaii bugetare. n anumiteri, Ministerul Justiiei, pe lng responsabilitatea de resort (sectorial) pentrusistemul juridic (Codul Penal, judectori, operaiunile Curii), are responsabilitateade a asigura integritatea corpului de legislaie. Astfel, este nsrcinat cu revizuireaproiectelor de legi pregtite de ministere n ceea ce privete limbajul legal irespectarea Constituiei i a altor legi n vigoare. (n rile fostei Iugoslavii, aceastfuncie este performat de obicei de ctre un secretariat legislativ, nu de MinisterulJustiiei). Aceste ministere ndeplinesc un rol dublu n cadrul sistemului de politici,

  • 299ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    att ca ministere cu portofoliu n ceea ce privete aria lor de competen, ct i caministere orizontale, cu un rol special n cadrul sistemului n sine. Acolo unde estenecesar, ambele aspecte vor fi tratate n acest capitol.

    Capitolul se axeaz doar marginal asupra rolului Guvernului n luarea deciziilori pe rolul de coordonator al sistemului global de politici al Secretariatului General(SIGMA, 2004). Totodat, lucrarea nu va prezenta n detaliu chestiunile tehnice implicaten dezvoltarea efectiv a politicii, cum ar fi analiza de politici, evaluarea impactuluii consultarea public. Acestea pot fi gsite n lucrarea SIGMA (SIGMA, 2005).

    Funciile ministerelor n procesul de executare a politicilor

    Pentru a examina n detaliu rolul ministerelor, este necesar s mprim procesulde realizare a politicilor n 12 etape separate i s analizm funciile ce vor fiperformate de ministere la fiecare etap. Procesul cuprinde stabilirea prioritilor,dezvoltarea de politici, luarea de decizii, monitorizarea i evaluarea. O list concisa celor 12 etape, precum i a actorilor implicai este prezentat mai jos. Aa cum sepoate observa n tabel, ministerele au cte un rol n fiecare dintre cele 12 etape, deidein fie rolul de conducere, fie un rol secundar sau chiar minor.

    Rolul ministerului n cei 12 pai ai procesului de executare a politicii

    Etap

    Organismul cu rol de conducere n

    pregtire/susinere

    Alte organisme care contribuie

    Decizie/aprobare

    1. Definirea prioritilor

    Partide, Cabinetul Primului-ministru (Secretariatul General)

    Secretariatul General, toate ministerele

    Guvernul, Parlamentul

    2. Planificarea politicilor i cea legislativ

    Secretariatul General Toate ministerele (Secretariatul Legislativ)

    Guvernul

    3. Pregtirea propunerilor de politici

    Ministerul iniiator Grupuri de lucru, ONG-uri, experi externi

    Ministrul

    4. Pregtirea pro-iectelor de acte nor-mative

    Ministerul iniiator Grupuri de lucru, ONG-uri, Secreta-riatul Legislativ, experi externi

    Ministrul

    5. Consultarea interministerial

    Ministerul iniiator Anumite/toate cele-lalte ministere (de obicei, Ministerul de Finane, cu compe-ten orizontal)

    Ministrul

  • 300 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    n aceast seciune vom discuta fiecare dintre cele 12 etape, conturnd o descrieregeneral a fiecreia i a rolului ministerului i punnd sub semnul ntrebrii moduln care aceste etape sunt urmate n prezent de ctre rile vest-balcanice.

    Pentru pregtirea acestei lucrri, SIGMA a solicitat unor state membre UE(inclusiv noilor membri) informaii despre modul n care ministerele acestora participla procesul de realizare a politicilor. Au fost primite la timp opt rspunsuri (Austria,Republica Ceh, Germania, Ungaria, Polonia, Slovacia, Slovenia i Spania). Acolounde este posibil i relevant, vom prezenta exemple pentru aceste rspunsuri.

    Acestea constituie indicaii foarte utile n ceea ce privete variabilitatea abor-drilor, dei cele opt cazuri furnizeaz numai o baz limitat pentru analiza com-parativ, ntruct nu toate urmresc structura solicitat. n consecin, acestea variazenorm n privina accentului. Unele descriu n detaliu structura global a Guvernuluii a ministerelor, n timp ce altele fie se axeaz pe sistemul constituional, fie acopernumai una sau dou etape din procesul de realizare a politicilor sau se axeaz pe unsingur minister. Alegerea exemplelor este dificil i poate denatura semnificaiaelementului selectat n cadrul contextului global.

    Toate rspunsurile primite au un punct comun: se axeaz pe procedurile detransmitere a documentelor n cadrul procesului, i nu pe activitile ministerelor dedezvoltare i analiz a politicilor. Motivul pentru care se ntmpl aa se datoreazdiferenelor n abordare i a capacitilor de elaborare a politicilor diferitelorministere; a fost astfel dificil pentru autori s prezinte acest proces. Un alt motivpoate fi faptul c acest subiect nu este minuios reglementat, informaia despre practicileuzuale fiind dificil de obinut.

    6. Trimiterea la Secretariatului General

    Ministerul iniiator Ministrul

    7. Analiza de ctre Secretariatul General

    Secretariatul General

    Ministerul iniiator Secretarul General

    8. Analiza de ctre comitetele intermi-nisteriale

    Secretariatul General

    Ministerul iniiator Preedintele Comisiei, Guvernul

    9. Deciziile luate de Guvern

    Secretariatul General

    Ministerul iniiator Guvernul

    10. Procesul parlamentar i aprobarea

    Secretariatul Parlamentului

    Secretariatul General, ministerul iniiator

    Parlamentul

    11. Implementarea Ministerul iniiator ONG-uri, experi ex-terni, administraie local

    Ministrul

    12. Monitorizarea i evaluarea

    Ministerul iniiator, Secretariatul General

    Experi externi, ONG-uri Ministrul, Guvernul

  • 301ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    Prima etap. Definirea prioritilor guvernamentale

    Descrierea general a etapei

    Dei procesul de realizare a politicilor este vzut de obicei ca un ciclu, este logic sconsiderm prioritile guvernamentale un punct de plecare. Prioritile de politiciconstituie declaraii de intenie stabilite de Guvern ca ntreg. n cele mai multe rieuropene i vest-balcanice, noile guverne prezint un program de patru ani nmomentul confirmrii lor iniiale de ctre Parlament. Aceste programe au fostdezvoltate pe parcursul campaniei electorale i au fost deseori finalizate n timpulnegocierilor de coaliie. Mai mult, n timpul mandatului, multe guverne se angajeazn diferite forme de planificare strategic formal (anual sau multianual) i stabilescdin cnd n cnd prioriti orizontale ale politicilor, prin documente adoptate de ctreguvern (Strategia de Integrare European, Strategia de Privatizare i de DezvoltareEconomic). Procesul anual de bugetare este folosit n anumite state ca o oportunitatepentru a stabili direcii strategice prin realocarea de fonduri ctre ariile considerateprioritare pentru Guvern. Cumulate, aceste documente variate stabilesc cadrul strategicpentru activitile Guvernului.

    Cadrul strategic trebuie s formeze baza pentru elaborarea politicilor. n practic,este dificil de identificat o situaie n care toate documentele guvernamentale stra-tegice sunt aliniate unele cu altele i pot forma astfel un ghid coerent al procesuluide realizare a politicilor. Din moment ce prioritile sunt prezentate ntr-o formabstract i general, poate fi dificil s derivm din acestea aciuni specifice.Documentele strategice pot fi pregtite de diferii ageni (i uneori de consultaniexterni) i apoi adoptate de ctre Guvern fr o prea mare atenie asupra dimensiuniipractice sau interrelaionale a documentelor. Cu toate acestea, programele strategicei de lung durat adoptate de ctre Guvern furnizeaz anumite idei privind inteniilepolitice ale acestuia, constituind astfel un punct de plecare util pentru ntregulproces.

    n general, aceasta trebuie s fie sarcina i responsabilitatea SecretariatuluiGeneral al Guvernului, pentru a se asigura c aceste strategii sunt interconectate, iaractivitile ministerelor sunt n acord cu strategiile.

    Rolul ministerelor

    n ceea ce privete prioritile guvernamentale, rolul ministerelor este esenial ndou sensuri.

    n primul rnd, ele trebuie s fie implicate n definirea prioritilor n sine. nanumite cazuri, cei care pregtesc strategiile pot solicita contribuia ministerelor, aacum se ntmpl n cazul pregtirii strategiilor naionale privind integrarea european.Cu toate acestea, chiar i acolo unde echipa care dezvolt strategia nu solicit n modconcret contribuia ministerelor, acestea trebuie s fie pregtite s o conving s

  • 302 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    includ n strategie anumite prioriti ministeriale. Dac strategia este adoptat,aceasta le va permite ministerelor s o foloseasc drept justificare adiional (i ca osurs posibil de noi fonduri) pentru urmrirea prioritilor acestora. Chiar dacministerelor li se cere sau nu contribuii, acestea trebuie s deruleze un proces internde analiz i s aib capacitatea de a identifica mai nti prioritile din cadrulpropriei arii de competen, pentru ca apoi s le introduc efectiv n documenteleguvernamentale strategice. n orice caz, proiectele de documente strategice trebuietransmise ministerelor pentru comentarii nainte ca acestea s fie finalizate, iarministerele trebuie s aib capacitatea de a revizui astfel de documente ntr-o manierinstituional coerent.

    n al doilea rnd, ministerele trebuie s analizeze toate documentele guver-namentale strategice pentru a identifica prioriti care s li se poat aplica i trebuies le rspund cu propriile iniiative privind politicile ce se conformeaz strategiei icontribuie la realizarea acesteia. n anumite cazuri, apare ca evident ntr-un documentstrategic faptul c un anumit minister va trebui s pregteasc o politic specific sauun act normativ. Cu toate acestea, nu se ntmpl tot timpul aa, pentru c, pe de oparte, strategiile pot fi generale i vagi, iar pe de alt parte, anumite prioritistrategice pot atinge interesele ministerelor numai indirect. De exemplu, Guvernulpoate include ntr-un document de strategie angajamentul de a mbunti serviciilepentru comunitile dezavantajate sau pentru anumite regiuni srace ale rii.Ministerele interesate ar trebui s-i revizuiasc apoi activitile i serviciile pentrua identifica ideile pentru politici i/sau legislaia care va contribui la atingerea acestuiangajament strategic.

    Cteva exemple

    Slovenia. n iunie 2005, Guvernul sloven a adoptat Strategia de Dezvoltare pentruperioada 2004-2013 (primii zece ani n calitate de membru UE), ce constituie undocument de politici ce trateaz dezvoltarea global a ntregii ri.

    Exist totodat un set de documente aprobate de Parlament foarte importantpentru procesul global de realizare a politicilor n care rolul ministerelor estesemnificativ: programele naionale. Acestea constituie documente pentru pregtireapoliticilor naionale. n prezent, exist 14 programe naionale n diferite zone aledezvoltrii sociale (cercetare, servicii sociale, sport, protecia mediului, siguranatraficului rutier etc.). Programul naional este pregtit i schiat de ministrul res-ponsabil i propus n faa Guvernului. Acesta din urm, dup ce l accept, ltransfer Parlamentului, care, la rndul su, l trece printr-o procedur legislativspecial. Un program naional nu reprezint legea, dar este adoptat de ctre Parlamenti are implicaii semnificative pentru zona vieii sociale reglat de acesta.

    Primul-ministru poate da ministrului o directiv obligatorie pentru activitateaministerului respectiv. Dac ministrul consider c directiva obligatorie nu corespundesetului de politici al Guvernului, acesta/aceasta poate pretinde ca Guvernul s discutechestiunea respectiv.

  • 303ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    Ungaria. n conformitate cu regulile de procedur, Guvernul trebuie s elaborezeun program legislativ pentru o perioad de cinci ani, descriind legile i cele maiimportante decrete guvernamentale ce trebuie pregtite. De-a lungul elaborrii acestuiprogram legislativ, sunt consultai toii efii instituiilor executive mpreun cuPreedintele Curii Supreme, Procurorul-ef, organizaiile sociale i sindicatele,administraia local din Budapesta i administraiile locale cu un anumit grad deautonomie.

    Austria. La nceputul unui nou mandat, funcionarii publici ai ministerelor studiazn amnunt programele guvernamentale, strategiile i obiectivele politice pentru aputea fi capabili de a deriva din acestea liniile i aciunile viitoare.

    Slovacia. Documentul primar ce schieaz orientarea guvernului i obiectiveleacestuia n ariile individuale ale politicii publice este programul guvernamental, pecare fiecare guvern trebuie s-l prezinte n faa Consiliului Naional n 30 de zile dela numirea acestuia. Pe baza acestui program, Parlamentul ofer un vot de ncrederei ofer mandatul Guvernului.

    Programul guvernamental poate fi considerat astfel un mandat al majoritiiparlamentare dat Guvernului, pentru ca acesta s pregteasc i s implementezeetapele propuse n program. Acest mandat are dou aspecte. n primul rnd, repre-zint o expresie general de ncredere n Guvern a majoritii deputailor ce reprezintcetenii (pe baza rezultatelor alegerilor generale). Cu toate acestea, la un nivel multmai practic, expresia de ncredere bazat pe program poate fi perceput totodat caun angajament nonformal al majoritii parlamentare pentru a susine proiectele delege introduse de guvern n acord cu programul.

    Avnd n vedere condiiile unui guvern de coaliie (nu numai n Slovacia), unprogram guvernamental ndeplinete totodat un rol non-formal, dar crucial: rolulunei nelegeri ntre partidele politice individuale ce particip la formarea Guvernuluiasupra obiectivelor i instrumentelor din ariile individuale ale politicilor publice.Perioada de pregtire pentru formarea Guvernului i a programului va trebui s fieapoi una n care viitorii membri ai coaliiei accept principalele limite i ambiii deguvernare ce vor da posibilitatea Guvernului, membrilor si i Parlamentului ca,odat ce se conformeaz acestora, s coopereze productiv n limitele stabilite.

    Polonia. Prioritile privind politicile sunt stabilite de ctre Guvern ca ntreg isunt acceptate n momentul formrii acestuia i, uneori, a unei nelegeri de coaliie.Aceast procedur nu este ns una de natur sistemic. Depinde n mod special derelaia dintre partenerii de coaliie. Documentul principal care stabilete prioritileGuvernului const ntr-o expunere a primului-ministru n faa Parlamentului lanceputul mandatului guvernamental. Toate programele guvernamentale de lucrutrebuie s fie n acord cu expunerea primului-ministru.

    Republica Ceh. Nu exist proceduri formale prescrise pentru pregtirea DeclaraieiGuvernamentale privind Politicile publice. Aceasta este pregtit de obicei deCabinetul de Consilieri ai Primului-ministru. Declaraia privind Politicile reprezint,

  • 304 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    mai mult sau mai puin, o compilaie de contribuii individuale ale ministerelor.Aceasta poate pune n pericol, aa cum s-a ntmplat n multe cazuri, consecvena icoerena Declaraiei privind Politicile. Din pcate, de cele mai multe ori, nu existtimpul necesar pentru pregtirea i ajustarea acesteia. Nu are loc o consultaresubstanial cu ministerele nainte ca declaraia s fie prezentat n faa Guvernului i aParlamentului.

    n afara unui numr mic de prioriti politice hotrte i evideniate n timpulnegocierilor de coaliie, cum ar fi reforma Sistemului de Pensii sau proiectele de legiimportante, este vorba despre o putere discreionar ce aparine celor nsrcinai cuscrierea Declaraiei privind Politicile publice, n care vor fi incluse sarcini legislativesau de politici. Multe schimbri apar n ultimul moment, n timp ce departamentelese afl n competiie pentru introducerea n Declaraie a propriei viziuni legislativei de politici i pentru a obine resurse pentru aceasta. Astfel, putem identificantr-un domeniu o list foarte detaliat de proiecte de acte normative ce urmeaz a fipregtite, pe cnd n altul exist numai declaraii generale privind politicile.

    O alt modalitate de a stabili prioritile guvernamentale este pregtirea unorconcepte privind strategii guvernamentale cum ar fi Programul de Convergen sauStrategia Economic. Un minister anume este de obicei responsabil pentru pregtireaunui astfel de document. Dei procedurile formale de pregtire a propunerilor depolitici guvernamentale exist, stilul, modalitatea de pregtire i calitatea unui astfelde coninut al documentelor difer.

    Chestiuni de discutat

    Sunt ministerele implicate direct n pregtirea documentelor strategice? Li secere o contribuie? Au ministerele oportunitatea de a revizui i comenta proiecteledocumentelor strategice?

    Au ministerele un proces intern de identificare a problemelor pe care le potintroduce n documentele guvernamentale strategice? Dac da, care este procesuli cine este responsabil?

    Exist un proces clar prin care ministerele pot revizui documentele guver-namentale strategice pentru a identifica politicile pe care ministerul trebuie s-idezvolte? Dac da, care este procesul i cine este responsabil?

    Etapa a doua. Politicile anuale i planificarea legislativ

    Descrierea general a etapei

    n majoritatea rilor, exist un proces stabilit pentru planificarea politicilor guver-namentale i a activitii legislative, desfurat n mod normal pe o baz anual. nanumite cazuri, exist dou planuri separate, unul pentru toate documentele ce artrebui s fie prezentate n edina de guvern i altul numai pentru actele legale.

  • 305ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    Planul se constituie, de obicei, dintr-o list de documente pregtite de ctreministere, numele ministerului responsabil, precum i termenul (de obicei, lunarespectiv) de prezentare a documentului n edina de guvern. Pregtirea planuluireprezint sarcina Secretariatului General, care monitorizeaz totodat progresulfcut n implementarea planului, revizuindu-l, dac este necesar (de obicei,trimestrial).

    Planurile anuale sunt pregtite pe baza contribuiei furnizate de ministere. nanumite cazuri, acesta reprezint pur i simplu un proces de jos n sus, n careSecretariatul General doar compileaz propunerile primite de la ministere, n timpce, n alte cazuri, Secretariatul General are autoritatea de a influena coninutului istructura planului bazat pe contribuiile furnizate. Asta nseamn c SecretariatulGeneral estimeaz dac planurile prezentate de ministere iau n calcul suficient demult prioritile guvernamentale i poate solicita contribuii adiionale de la unminister dac nu a inclus elementele necesare n prioritile strategice. Pe de altparte, acesta poate indica ministerului faptul c a inclus prea multe elemente, pecare Guvernul sau Parlamentul nu ar avea timp s le ia n considerare. Astfel,pregtirea planului devine un proces interactiv ntre ministere, ce promoveazprioriti sectoriale specifice, i Secretariatul General, responsabil pentru luarea nconsiderare a chestiunilor intersectoriale i guvernamentale. Decizia final aplanului, ce include rezolvarea oricror conflicte, reprezint responsabilitateaGuvernului.

    Rolul ministerelor

    Ministerele joac un rol semnificativ n determinarea agendei legislative i de politici.Ele ar trebui s fie permanent contiente de schimbrile i problemele din ariile lorde competen, astfel nct s poat identifica nevoia de a dezvolta politici ipropuneri legislative. Planurile ministerului ar trebui s ia n considerare:

    prioritile guvernamentale declarate; presiunea public (inclusiv din partea unor grupuri interesate); nelegerile i angajamentele internaionale; problemele politicilor existente (inclusiv problemele de aplicare i implementare); nevoia de a implementa mai eficient politici i de a economisi bani.

    Pe lng acest proces continuu, ministerele trebuie s aib un mecanism internfuncional pentru a putea rspunde la solicitarea anual a Secretariatului General dea trimite contribuia lor, asigurndu-se c:

    prioritile guvernamentale sunt reflectate n planul ministerului, n specialprioritile ce privesc armonizarea cu legislaia european;

    toate departamentele ministerului sunt implicate n determinarea prioritilorministerului privind politicile i iniiativele legislative din anul urmtor;

  • 306 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    departamentul juridic (acolo unde exist) este pe deplin implicat; exist un proces de coordonare intern, pentru a se asigura c abordarea global

    a ministerului este realist i echilibrat; ministerul are capacitatea de a realiza planul stabilit.

    Ministerele ar trebui s deruleze totodat un proces intern care s asigurendeplinirea total a planului i care s permit modificri n cazul imposibilitii dea-i implementa. n mod ideal, dac ministerul consider c nu poate pregti toatedetaliile planului, ar trebui s poat decide ce politici sunt prioritare i s poatorienta resursele pentru a le implementa.

    Cteva exemple

    Slovenia. Programul anual guvernamental const ntr-o list de legi i reglementriplanificate s fie adoptate n anul urmtor. Fiecare proiect legislativ trebuie s aibo justificare scurt. Programul guvernamental anual reprezint mai mult un plan delucru dect un document de politici. Exist de asemenea un raport anual ce conineo list de legi i reglementri adoptate n acel an.

    Spania. Identificarea unei probleme se face de obicei, pe baza unui programguvernamental. Acesta este un rezumat al programului electoral i se constituientr-un calendar legislativ. Acesta ia forma unui document pregtit de centrul Guver-nului n acord cu Ministerele.

    n afara programului guvernamental i a problemelor neprevzute (cum ar ficatastrofele naturale), celelalte surse de identificare ale problemelor sunt opiniapublic i acordurile internaionale.

    Slovacia. Programul guvernamental din Slovacia este transpus n dou documenteguvernamentale eseniale de planificare a politicilor publice: planul de lucru iplanul sarcinilor legislative. Aceste documente anuale sunt aprobate de ctre Guvernla nceputul fiecrui an i constituie nu numai planul de implementare al programuluiguvernamental, ci i o ocazie de a completa prioritile guvernamentale-cheie,stabilite anticipat, cu alte sarcini ce reprezint rezultatul iniiativelor ministeriale saual elementelor neacoperite n programul iniial.

    Pe baza planului de lucru i al planului legislativ, ministerelor individuale li secere s-i prezinte propunerile pentru deliberrile guvernamentale din luna pro-gramat.

    Ungaria. n acord cu Hotrrea de Guvern privind regulile guvernamentale deprocedur, Guvernul decide asupra planului su de lucru pentru o perioad dejumtate de an, n care sarcinile de ndeplinit sunt detaliate i programate lunar.n paralel cu pregtirea planului de lucru, Guvernul adopt un program deadoptare a legilor publicat n Monitorul Oficial. Pe parcursul elaborrii planului delucru i a programului de adoptare a legilor, Guvernul ia n considerare obligaiile cederiv din calitatea de membru al UE. Planificarea pe perioade de jumtate de anasigur posibilitatea modificrii politicilor existente acolo unde este cazul, ca

  • 307ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    rezultat al problemelor de implementare, a evoluiilor economice sau a situaiilor deurgen.

    Polonia. Procesul de planificare privind activitile Consiliului de Minitri sebazeaz pe programe anuale de lucru i este administrat de obicei de ctre CancelariaPrimului-ministru. Exist programe de lucru anuale i uneori pe termen mai scurt aleConsiliului de Minitri, compilate de Cancelaria Primului-ministru pe baza inputurilorfurnizate de ministere printr-o procedur de jos n sus. Cancelaria Primului-ministrunu este responsabil pentru asigurarea coerenei planurilor operaionale cu prioritileGuvernului. Asigurarea coerenei cu obiectivele strategice globale ale Guvernuluiine de responsabilitatea ministerelor.

    Republica Ceh. Planul anual guvernamental legislativ, precum i planul anualguvernamental non-legislativ sunt pregtite de Secretariatul General i aprobate dectre Guvern n fiecare an. Mai mult, perspectivele legislative i non-legislative aleguvernului pentru urmtorii doi ani sunt puse n discuie n fiecare an. Acestedocumente sunt integrate de ctre Secretariatul General pe baza propunerilor mi-nisterelor i pe baza Programului guvernamental. Secretariatul este responsabiltotodat pentru monitorizarea modului n care ministerele respect planurile amintite.n fiecare lun, Guvernul discut raportul de ndeplinire a sarcinilor guvernamentalepentru luna care a trecut.

    Chestiuni de discutat

    Sunt departamentele din minister capabile s identifice nevoile i problemele dindomeniile care necesit intervenie legislativ i de politici?

    Au ministerele un proces intern prin care i pregtesc contribuiile anuale laplanul guvernamental anual? Dac da, care este procesul? Sunt toate depar-tamentele implicate, inclusiv cel juridic?

    Exist un proces intern prin care se monitorizeaz progresul de implementare aplanului n timpul anului? Care este acest proces?

    Exist o unitate responsabil pentru coordonarea contribuiilor ministerului laplanul guvernului?

    Exist o capacitate de a transfera resursele ministerelor pentru analiza de politicide la politicile cu prioritate redus la cei cu prioritate ridicat? Sunt administratentr-o manier coerent resursele departamentului juridic?

    Etapa a treia. Pregtirea propunerilor de politici (inclusiv analizade politici, evaluarea impactului, consultarea societii civile)

    Descrierea general a etapei

    Procesul elaborrii propunerilor de politici include, de obicei, urmtorii pai:

    identificarea problemelor pe care politica trebuie s le corecteze sau s lembunteasc;

  • 308 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    stabilirea obiectivelor specifice (cantitative i calitative) ce urmeaz s fie atinsede politic;

    pregtirea opiunilor prin care vor fi atinse obiectivele; evaluarea impactului produs de aceste opiuni; consultri interministeriale pentru identificarea problemelor ce privesc mai multe

    ministere; consultarea societii civile; recomandri fcute ministrului privind o opiune preferat.

    Dezvoltarea politicilor poate constitui o activitate complex i necesit frecventabilitile unei echipe multidisciplinare, care s includ economiti, sociologi,specialiti n problemele respective (de exemplu, agricultur, educaie), specialitifinanciari i juriti. Acolo unde administraia nu are resurse interne, ea poatecontracta asisten extern sau poate cuta asisten provenit de la organizaiileinternaionale.

    Rolul ministerelor

    n mod esenial, toate sarcinile din cadrul acestei etape sunt ndeplinite de ctreministerul iniiator (numai dac pregtirea nu este atribuit unui organism extern,ns aceasta constituie o excepie). Pregtirea propunerilor de politici reprezintrolul central al ministerelor n cadrul sistemului de politici. Din moment ce mi-nisterele sunt cele aflate n interaciune regulat cu sectoarele lor, acestea suntsingurele organisme ale administraiei ce dein cunotine detaliate suficiente iexperiena practic privind problemele ce necesit intervenii guvernamentale. nanumite situaii, pentru executarea acestei etape, Guvernul poate institui organismespeciale sau grupuri de lucru interministeriale, dar chiar i atunci rolul ministeruluice deine cunotine specializate este crucial, ntruct conduce, de obicei, grupul delucru.

    Personalul expert al ministerului are responsabilitatea s se asigure c ministerulrespectiv i Guvernul primesc cea mai bun informaie, ntruct aceste formaiuni iaudecizii ce pot afecta societatea i economia. De fapt, toate tehnicile de analiz ielaborare de politici intesc spre obinerea de informaie de calitate i sigur pentruactorii ce iau decizii. n cazurile n care este dezvoltat o politic nou sau revizuituna existent, pregtirea propunerilor de politici necesit o analiz detaliat iconsultarea cu mandatarii, precum i o atenie special acordat cerinelor definanare i de implementare concret (incluznd personalul i instituiile).

    Acolo unde politica se intersecteaz cu responsabilitile a cel puin dou de-partamente din cadrul ministerului, se creeaz, de obicei, un grup de lucru n cadrulacelui minister pentru dezvoltarea politicii i efectuarea studiilor necesare. Totodat,acolo unde politica intersecteaz reponsabilitile a cel puin dou ministere, este

  • 309ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    util crearea unui grup de lucru interministerial, sub conducerea ministerului prin-cipal, pentru asigurarea faptului c, n faza de pregtire i analiz, sunt luate nconsiderare toate aspectele politicii.

    Exist n mod esenial dou modele pentru organizarea i managementul dez-voltrii de politici n cadrul ministerului: fie aparin n totalitate departamentului(sectorului) n chestiune, fie exist i o unitate central de suport, avnd ca res-ponsabiliti de redactare a legislaiei i o parte din coordonare.

    n cele mai multe cazuri, responsabilitatea pregtirii i dezvoltrii politicilor ieste atribuit departamentului unde politica se potrivete cel mai bine. Departamentuleste responsabil de efectuarea oricror analize necesare, de consultarea cu societateacivil i de clarificarea problemelor n cadrul ministerului i cu personalul politic alacestuia. Dac se organizeaz grupuri de lucru ministeriale sau interministeriale,departamentul le va conduce i totodat va conduce consultrile interministeriale iinstruciunile venite din partea ministrului, acolo unde este necesar.

    Totodat, ministerele obinuiesc s aib o direcie juridic, iar dac aceasta esteimplicat sau nu n redactarea legislaiei depinde, cel puin n anumite cazuri, deexpertiza legal existent n cadrul departamentului sectorial. n anumite situaii,direcia juridic este responsabil i cu coordonarea prelucrrii comentariilor primitede la alte ministere n timpul consultrilor interministeriale, precum i cu admi-nistrarea procesului de fiecare dat cnd ministerul este consultat de ctre alteministere. Alteori, direcia juridic reprezint punctul de contact cu SecretariatulGeneral nainte i dup ce comisiile i Guvernul discut politicile propuse de ctreminister.

    Din analiza SIGMA asupra celor opt ri, pare evident c rolul direciei juridicen procesul dezvoltrii politicilor este de multe ori inegal i poate varia de la ministerla minister n aceeai ar. Rolul su pare s depind de puterea relativ a direcieii a departamentelor sectoriale, precum i de stilul de lucru al conductorilorministerului sau de tradiie. Este important de notat c nici una dintre cele opt ri nuare o unitate central cu expertiz n analiza politicilor sau n evaluarea impactului,ce ar putea constitui o resurs pentru ntregul minister.

    Prin evalurile realizate de SIGMA privind realizarea de politici i capacitile decoordonare n statele candidate la UE din Europa Central i de Est i n statelevest-balcanice n ultimii ani, s-a descoperit n mod repetat c abilitile i deprinderilepentru executarea politicilor nu sunt bine dezvoltate n ministerele acestor ri. Lipsatradiiei n realizarea de politici i recunoaterea insuficient a importanei acesteiaau fcut ca ministerele s treac aproape direct la redactarea actelor normative, fra efectua anticipat o analiz pertinent. Rezultatul este, de obicei, o legislaie care nuare o baz real, care poate fi costisitoare sau dificil de implementat, poate cauzaresentimente n rndul grupului-int i necesit amendamente repetate. LucrareaSIGMA nr. 31, mbuntirea instrumentelor politicilor prin evaluarea impactului,furnizeaz detalii semnificative n ceea ce privete tehnicile ce trebuie folosite n

  • 310 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    elaborarea politicilor. Cu toate acestea, este evident c ministerele vor necesitainstruiri semnificative n privina acestor tehnici i c minitrii vor trebui s devinconvini de valoarea analizelor de politici nainte s fie fcute orice mbuntiri nacest domeniu.

    Aceast chestiune este important de luat n calcul mai ales pentru c dezvoltareapoliticilor n cadrul ministerului nu reprezint rolul unui grup mic de oameni. Aacum am menionat i mai sus, elaborarea politicilor n aceast regiune este sarcinatuturor departamentelor ministerului, astfel nct instruirea n tehnicile de analiz apoliticilor trebuie s fie aplicat tuturor pentru a se obine rezultate. Din fericire,astfel de module i cursuri prin care pot fi nvate abilitile necesare exist deja.

    Cteva exemple

    Slovenia. Analiza cost/beneficiu a fiecrui proiect de legislaie (sau proiect de lege)se axeaz numai pe efectul asupra bugetului de stat. Schimbrile n bugetul de stattrebuie s fie estimate pe urmtorii trei ani i trebuie s includ propuneri pentrucompensaia cheltuielilor ridicate sau a venitului sczut n bugetul statului. Cndanaliza financiar nu estimeaz costul pentru buget i costurile care vor apreaulterior, acestea sunt compensate din rezerva bugetar a formaiunii care ntreprindeanaliza (de obicei, un minister).

    Ciclul de politici n administraie este unul formalizat i legalist. Activitile nelaborarea politicilor, n monitorizare i evaluare sunt prescrise; nu este loc pentrupregtirea politicilor ca opiuni ce ar folosi unui proces de consultare. n sistem potfi gsite numai cteva lucrri referitoare la politici (strategii guvernamentale, pro-grame naionale). Elaborarea de politici const, n mare parte, n redactarea actelornormative. n acest proces, tehnicile de evaluare a impactului, de pregtire i analizarea diferitelor opiuni sunt rare. Evaluarea reglementat a impactului se limiteaz laimpactul asupra bugetului; consecinele pentru ali actori implicai (economie,ceteni, mediu) nu sunt evaluate n mod sistematic.

    Spania. O iniiativ, odat negociat cu celelalte pri interesate, ia n moddefinitiv forma unui proiect de act normativ care trebuie s se bazeze pe unmemorandum explicativ i pe unul economic. n timpul procesului de elaborare apoliticilor, sunt utilizate i modificate diferite proiecte n acord cu contribuiilediferiilor actori implicai n proces.

    Memorandumurile explicativ i economic sunt obligatorii pentru toate proiectelede acte normative. Totodat, n Spania, este necesar ca legile s conin unmemorandum referitor la efectele posibile privind egalitatea dintre brbai i femei.Proiectele care se ocup de mediul nconjurtor trebuie s conin i un raportprivind orice impact pe care acestea l pot avea asupra acestuia.

    Slovacia. Legea privind diviziunea sarcinilor i responsabilitilor aloc mi-nisterelor i celorlalte agenii guvernamentale responsabiliti privind sectoarele depolitici. Legea investete aceste organisme cu responsabilitatea formulrii unei

  • 311ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    singure politici n ariile alocate, dar i cu responsabilitatea implementrii acesteia.Legea le nsrcineaz ulterior cu studierea chestiunilor privind domeniile ce in dejurisdicia acestora i s analizeze rezultatele obinute [...] s ia msuri pentrurezolvarea problemelor curente [...] s identifice strategii pentru dezvoltarea sec-toarelor i pentru rezolvarea probleme de mare importan, s pregteasc proiectede legislaie i, dup procesul de revizuire, s le prezinte Guvernului.

    n Slovacia, rareori se ntmpl ca un minister s aib o unitate pentru politiciresponsabil cu elaborarea tuturor politicilor i nici unul dintre ministerele multi-sectoriale s nu o aib. Chiar i acolo unde exist o unitate pentru politici (deexemplu, Ministerul Mediului), acest loc nu e sursa unic de documente de politicii legislaie n cadrul unui minister, dar este unul dintre productorii acestora i estensrcinat cu asigurarea coerenei i coeziunii tuturor celorlalte documente. Astfel,structura uzual a ministerului n Slovacia conine diferite departamente sectoriale,responsabile cu politicile din zona lor de activitate. Aceste departamente schieazcele mai multe sau chiar toate documentele politicilor, ns trebuie menionat i rolula dou departamente cu funcii orizontale.

    Departamentul juridic al fiecrui minister este responsabil cu redactarea legislaiei.Din moment ce legislaia este una dintre formele-cheie ale elaborrii de politici nSlovacia, nefiind precedat de nici un document formal de politici ce ar prezenta ndetaliu politica ce urmeaz a fi legiferat, departamentele legale sunt implicateserios n elaborarea politicilor, n virtutea responsabilitii lor pentru legislaie.Totodat, departamentul financiar este responsabil pentru pregtirea i executareabugetului, ceea ce implic, de asemenea, un important rol privind politicile. n plus,fiecare proiect legislativ i fiecare plan de lege trebuie s fie evaluate, sarcinndeplinit uneori de departamentele n linie, iar alteori de Departamentul Financiar.

    Mai recent, Slovacia a cunoscut o inovaie instituional n dou ministere,Ministerul de Finane i Ministerul Muncii, al Afacerilor Sociale i al Familiei, prinnfiinarea Institutului de Politici Financiare i a Institutului de Politici Sociale, cadepartamente n cadrul ministerului. Aceste dou institute se comport ca o mixturntre un think-tank intern i o unitate de politici privind chestiunile care depesclimitele departamentelor sectoriale sau pentru care ministerul nu este responsabil nmod oficial, dar n privina cruia are un interes stabil.

    Regulile formale i informale pentru procesul intraministerial de pregtire apoliticilor acoper etapele de la bun nceput, pn cnd documentele politicilor sauproiectele de legi sunt aprobate de ctre un ministru i expediate mai departe. ns,ministerele din Slovacia tind s nu aib reguli formale privind modul n care trebuies fie dezvoltate documentele politicilor i a modului n care trebuie organizatprocesul. n schimb, procesul tinde s fie organizat ntr-o manier ad-hoc, extrem devariat.

    Ungaria. n timpul elaborrii politicilor, ministerul responsabil de domeniulrespectiv formeaz diferite tipuri de organisme consultative, ce pot fi compuse dinexperi, cercettori i ali specialiti. n cazul chestiunilor orizontale, este format un

  • 312 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    comitet de reprezentani ai structurilor instituionale n cauz pentru a dezvolta opolitic i pentru a elabora o decizie bazat pe consens.

    n cadrul ministerelor, departamentele responsabile de diferite domenii din cadrulinstituiei direcioneaz elaborarea politicii n cauz i luarea deciziilor. O unitatespecial pentru analize i elaborarea de strategii exist numai n cteva ministere.Potrivit acestei structuri, departamentele sectoriale, n colaborare cu unitile deanaliz i elaborare a strategiilor, dac acestea exist, pregtesc documentele legatede politica sectorial respectiv, iar departamentele juridice sunt responsabile numaicu elaborarea i finalizarea textelor de lege.

    Republica Ceh. Abordarea concret a pregtirii politicilor (analiza anticipat,consultarea actorilor interesai, stabilirea grupurilor de lucru etc.) constituie oresponsabilitate exclusiv a ministerului specializat (sau a altei autoriti). Astfel,abordarea difer nu numai de la un minister la altul, dar i de la un document la altul.Cel mai uzual mod este acela n care ministrul atribuie sarcina de a pregti propunereaunui anumit departament din minister. Departamentul i va asuma apoi activitilede pregtire, precum analiza situaiei existente, adunarea de date etc. Dac estenecesar cooperarea cu alte departamente sau ministere, acestora li se va cereajutorul concret pe o baz ad-hoc. Mai rar, un grup de lucru ministerial sauinterministerial este format de ctre departamentul responsabil. Foarte rar, actoriiinteresai din afara Guvernului sunt invitai s participe la grupul de lucru.

    Dac apare o schimbare substanial n document, justificarea schimbrii trebuiepregtit i trimis mai nti Guvernului. Ministerul poate ncepe lucrul la redactareaparagrafului abia dup ce justificarea este aprobat de Guvern. Justificarea substanialtrebuie s includ analiza condiiilor legale i factuale, o propunere de soluionarempreun cu demonstrarea necesitii unei aciuni guvernamentale i analiza impac-tului economic, social i de mediu, inclusiv cel asupra bugetelor publice, asupramediului i tratrii egale a femeilor i brbailor. Procedurile de evaluare a im-pactului, precum i cele pentru consultrile publice sunt n pregtire.

    Recent, calitatea evalurilor impactului asupra mediului de afaceri este revizuitde ctre Departamentul pentru Reforma Reglementrii i Reforma AdministraieiCentrale din cadrul Secretariatului General n colaborare cu Cabinetul Vicepremieruluinsrcinat cu Economia. Aceasta este o faz-pilot ce trebuie s rezulte ntr-un controlsistematic al calitii evalurilor impactului economic, social i de mediu.

    Germania. Aprobarea legislaiei privind o chestiune specific i forma pe care oia aceasta constituie indicatori ai culturii politice i relev multe informaii desprestarea unei societi. n Germania, ntre 400 i 500 de legi sunt aprobate n medie nfiecare trimestru legislativ. Mai mult de 80% din legislaia propus este proiectat deministerele federale. Revizuirile acestor propuneri solicitate de Bundestag n timpulconsultrilor sale sunt proiectate, de obicei, de ctre ministerul abilitat, ntr-unproces cunoscut ca asisten pentru formularea legislativ. Ca rezultat, ministerelesunt responsabile cu pregtirea i planificarea noii legislaii federale. Cu toateacestea, ministerele nu au diviziuni legislative speciale; mai degrab unitatea

  • 313ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    responsabil cu subiectul n cauz este responsabil i pentru proiectarea legislativasociat acestuia.

    Legile trebuie s conin i un memorandum explicativ. Urmtoarea list fur-nizeaz o descriere general a unei categorii largi de elemente ce fac subiectulaprobrii i examinrii. Organizaia responsabil este obligat s ia n considerareaceste criterii i s le aplice ct se poate de concret. Aceasta trebuie s explice:

    scopul i necesitatea legii i a dispoziiilor individuale; realitile i constatrile pe care se bazeaz legea; dac exist alte soluii posibile i dac sarcina poate fi ndeplinit de structuri

    private i ce consideraii duc la respingerea acestora, aa cum se poate ntmpla; dac legea poate fi limitat n timp; dac legea propune simplificarea procedurilor legislative i administrative i, n

    special, dac simplific sau nlocuiete reglementrile curente; dac legea este compatibil cu legile Uniunii Europene; schimbrile privind poziiile legale curente.

    Legile trebuie s conin totodat o declaraie privind impactul acestora. Acestainclude efectele principale pe care le are o lege, acoperind efectele intenionate icele secundare neintenionate. Raportul privind impactul de reglementare prevzuttrebuie ntocmit prin consultarea ministerelor federale competente i, avnd n vedereimplicaiile financiare, trebuie s indice pe ce se bazeaz calculele sau presupunerile.Impactul asupra venitului bugetar public i asupra cheltuielilor (brute) trebuieprezentat, incluznd efectele previzibile ce rezult din implementarea legii. Venituli cheltuielile ce revin bugetului federal trebuie s fie divizate n funcie de perioadaplanificrii multianuale a Federaiei, preciznd dac i n ce fel cheltuielile adiionalesau veniturile anuale reduse sunt luate n considerare n planificarea financiar pemai muli ani i cum pot fi acestea compensate. Poate deveni necesar calcularea sauchiar estimarea sumelor, prin consultarea cu Ministerul Federal de Finane. Dac nuapar efectele financiare previzibile, acest fapt trebuie menionat ntr-un memorandumexplicativ.

    Mai mult, memorandumul trebuie s ofere detalii, prin consultarea cu MinisterulFederal al Economiei i Muncii, despre:

    costurile de conformare impuse industriei i al ntreprinderilor mici i mijlocii nspecial;

    impactul legii asupra preurilor i a efectelor asupra consumatorului.

    Ministerul federal responsabil pentru lege trebuie s obin detalii privind experiii asociaiile implicate i n special privind ntreprinderile mici i mijlocii.

    Ca regul general, unitile de lucru din cadrul ministerului cunosc cror asociaiiinteresate li se va da oportunitatea s rspund chestiunilor respective. n multecazuri, asociaiile solicit s fie incluse n consultri. Includerea nu numai c servetela creterea acceptrii noii legislaii, ci poate totodat s elibereze judectoriile (de

  • 314 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    exemplu, prin indicarea unor conflicte posibile, ce pot fi ulterior rezolvate nlegislaie). Fr ajutor, un minister nu poate anticipa toate efectele posibile ale noiilegislaii, dat fiind complexitatea reelei de probleme i consecine neintenionate.Din aceast cauz, cutarea de contribuii din partea asociaiilor interesate estecrucial pentru mbuntirea calitii legislaiei.

    Polonia. Pregtirea propunerilor de politici este constituional i devine astfelsarcina predominant a ministerelor i a altor instituii publice. Cu toate acestea, nanumite circumstane, Guvernul poate atribui sarcina unui organism specializat (grupad-hoc). Guvernul are n vedere opiunile privind politicile i agreeaz principiile depolitici naintea redactrii legislaiei de ctre ministere. Cu toate acestea, n cazurilede urgen, acestea trec direct la redactarea proiectelor de acte normative.

    Chestiuni de discutat

    Dezvolt ministerele propuneri de politici nainte s redacteze legislaia? Dacda, sunt acestea discutate cu ministrul i acceptate nainte de codificarea legislativ?

    Este uzual prezentarea propunerilor de politici n faa Guvernului pentru deciziesau numai proiectele de acte normative?

    Exist reguli care stabilesc cnd propunerile de politici sunt necesare nainte deredactarea actelor normative?

    Exist n cadrul ministerului o unitate sau un departament centralizat care sperformeze anumite sarcini privind elaborarea de politici, precum evaluareaimpactului sau a implicaiilor bugetare?

    Au ministerele capacitatea de a realiza analize de politici publice? Sunt ministereleinstruite n elaborarea de politici?

    Regulile de procedur necesit ca ministerele s prezinte Guvernului rezultateleevalurii impactului sau alte analize care sprijin proiectele de acte normative pecare le prezint pentru aprobare?

    Etapa a patra. Pregtirea proiectelor de acte normative

    Descrierea general a etapei

    Aceast etap implic proiectarea textelor legislative necesare implementrii politicilor(legislaie, codurile taxelor, decretele etc.). n mod ideal, proiectarea ncepe dup ceopiunile n privina politicilor au fost evaluate (de obicei, de ctre ministerul iniiator)n termeni de impact i implementabilitate i dup ce Guvernul sau mcar ministerulau hotrt opiunea preferat. Cu toate acestea, n cele mai multe state central-,est-europene i vest-balcanice apare foarte rar o separare ntre faza elaborriipoliticilor i cea a redactrii legislaiei. Aceasta ine de tradiie, dar i de resurselelimitate i constrngerile de timp. Combinarea elaborrii politicilor cu proiectarealegilor nu este ideal, dar, din moment ce acest obicei nu poate fi modificat foarte

  • 315ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    repede, este important s fie cutate cele mai eficiente modaliti prin care acestea sfie combinate.

    Un ghid folositor i liste de control detaliate asupra proiectrii de legi suntfurnizate ntr-un raport SIGMA (SIGMA, 2001).

    Rolul ministerelor

    Redactarea reprezint sarcina ministerelor, susinute de ctre structurile juridice ide ctre consiliile legislative. Rolul ministerelor n cadrul acestei etape este unulevident i nu ridic probleme. Majoritatea ministerelor din regiune au capacitatea dea pregti proiecte de legi i sunt totodat capabile s lucreze mpreun cu consiliilelegislative pentru a rezolva problemele care apar. Redactarea este realizat de obiceifie de departamentul specializat din cadrul ministerului, fie de un departamentjuridic i uneori de ctre o combinaie a celor dou.

    Un proces bine articulat este demarat, de obicei, n cadrul ministerului, pentru caproiectele de lege s fie aprobate la nivel intern de ctre colegiul ministerului,prezidat de ministru. Personalul politic al ministrului (cabinetul) joac de obicei unrol n procesul de aprobare intern.

    Cteva exemple

    Ungaria. Textele reglementrilor legale trebuie s fie elaborate sub coordonareaministerului competent. Textul actelor trebuie pregtit prin cooperare cu MinisterulJustiiei, responsabil cu calitatea legal a legilor. n cazul pregtirii celor maiimportante sau complicate acte, Guvernul poate decide organizarea unui comitet deredactare n cadrul cruia particip delegai ai Guvernului, organizaii civile, sindicate,cercettori i experi.

    n conformitate cu prevederile legale, cetenii au dreptul de a participa laformularea reglementrilor. Decretul guvernamental asupra regulilor guvernamentaleprocedurale include i obligaia de a asigura participarea societii civile i a partenerilorsociali la pregtirea legilor. ONG-urile, organizaiile sociale i sindicatele trebuie sfie implicate n toat procedura de elaborare a regulilor, de fiecare dat cnd intereselepe care le-au definit sunt n relaie cu domeniul reglementat. n practic, acesteorganizaii sunt consultate n legtur cu schiele textelor. Aceasta nseamn cministerul trimite legea i stabilete o dat limit pentru primirea comentariilor. nanumite cazuri, dar pe o baz facultativ, schiele textelor sunt publicate pe site-ulministerului pentru a fi puse n discuie.

    n cazul unor reglementri cuprinztoare, Guvernul i ministerele pot organiza intlniri de consultare, ntlniri publice cu principalele organizaii interesate, cuexperi universitari, administraii locale, reprezentani ai sectorului privat i experiai organizaiilor internaionale.

    Organizarea ministerului i, implicit, metodologia de lucru variaz de la unminister la altul, dar n fiecare dintre acestea exist un departament specializat n

  • 316 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    problemele legislative i activitatea de codificare, iar n cteva dintre acestea, unsecretar de stat delegat conduce aceast activitate.

    Republica Ceh. Regulile de procedur se axeaz mai mult pe aspectele formaledect pe procedurile de pregtire. Conform acestor reguli, pregtirea este precedatde o analiz a situaiei legale i factuale curente. Proiectele legislative sunt trimiseConsiliului Legislativ al Guvernului (CLG) pentru o opinie. Consiliul reprezint ocomisie independent, compus din funcionari publici, experi independeni iacademicieni i este prezidat de ministrul responsabil cu legiferarea (uneori, acestae un reprezentant al primului-ministru, iar alteori aceast funcie se mbin cu cea deministru al Justiiei). CLG i discut poziia cu ministerul iniiator.

    Germania. Pregtirea planului legislativ constituie subiectul prevederilor stipulaten regulile de procedur, realizate de Ministerul Federal al Internelor. Structurareaplanului legislativ face subiectul prevederilor stipulate n Manualul RedactriiLegislaiei, realizat de Ministerul Federal al Justiiei, i al recomandrilor acestuiminister n cazuri individuale.

    Ministerul Federal al Internelor i cel al Justiiei trebuie implicate n examinareatuturor normelor legale pentru compatibilitatea cu Legea de Baz (Constituia) i ntoate celelalte cazuri cnd apar nelmuriri privind aplicarea acesteia. n particular,aceste dou ministere au o funcie de sprijin: prin examinarea constituionalitiilegii i a impactului regulator al acesteia, ele asigur un control al calitii. Frsusinerea acestora, proiectul de act normativ nu poate fi trimis Guvernului Federalspre adoptare.

    Limbajul folosit n legi trebuie s fie corect i inteligibil pentru toat lumea,pe ct este posibil i s reflecte egalitatea dintre brbai i femei. n general, legiletrebuie trimise oficiului editorial al Societii de Limb German din BundestagulGerman pentru verificarea corectitudinii i a comprehensibilitii limbajuluifolosit.

    Chestiuni de discutat

    Exist probleme n etapa redactrii legislaiei? Exist suficient personal legal disponibil de bun calitate, iar dac nu, exist

    soluii pentru aceast problem? Exist n minister o unitate central de redactare a legislaiei? Dac da, redacteaz

    aceasta toate proiectele legislative sau numai o parte dintre acestea? Care sunt avantajele i dezavantajele unui departament juridic centralizat de

    redactare a legislaiei, n comparaie cu elaborarea legislaiei de ctre fiecaredepartament responsabil?

  • 317ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    Etapa a cincea. Consultri interministeriale

    Descrierea general a etapei

    n mai multe domenii se intersecteaz competenele mai multor ministere. Acest fapteste adevrat n cazul ministerelor de resort, pentru c multe politici sociale suntinterconectate (politicile de educaie i sntate sunt legate de fora de munc) ipentru c politicile din multe domenii au consecine pentru economie (mediu,transport i agricultur). n cazul ministerelor cu funcii orizontale, cum este Ministerulde Finane, este evident c aproape toate politicile au implicaii bugetare i afecteazastfel mandatul acestuia. Scopul consultrilor interministeriale este de a se asigurac sunt discutate la nivel de experi i interesele altor ministere, astfel nct s poatfi rezolvate din timp ct mai multe conflicte, nainte ca propunerile s fie prezentaten edina Guvernului (sau a comisiilor acestuia).

    De obicei, cerinele detaliate pentru consultrile interministeriale sunt stabiliteprin regulile de procedur. Propunerile sunt trimise ctre alte ministere sub semnturaministrului. Regulile de procedur stabilesc apoi limitele pentru consultri i specificfaptul c ministerul iniiator va trimite Guvernului, alturi de propunere, o list cutoate comentariile care nu au fost acceptate, mpreun cu o justificare.

    Rolul ministerelor

    Ministerele ndeplinesc dou roluri diferite. Pe de o parte, n calitate de ministereiniiatoare, ele sunt responsabile cu ndeplinirea i administrarea consultrilor.Aceasta implic:

    hotrrea ctre care minister va fi trimis propunerea pentru comentarii (numaidac regulile nu menioneaz toate ministerele);

    colectarea comentariilor, analizarea acestora i stabilirea acelora care vor fiacceptate i introduse n document;

    n anumite cazuri, stabilirea unor ntlniri pentru discutarea comentariilor, maiales n cazul comentariilor substaniale;

    pregtirea unei liste de comentarii respinse i justificarea acestei respingeri.

    Al doilea rol este acela de a fi n calitatea de minister consultat i de a pregtirspunsuri pentru propunerile trimise de ctre alte ministere pentru consultare.Aceast funcie necesit un proces n interiorul ministerului pentru distribuireapropunerii ctre departamentele relevante, adunnd i confruntnd comentariile, accep-tndu-le printr-un proces intraministerial i pregtind o scrisoare pentru ministru,care va trimite mai departe comentariile ctre omologul su din ministerul iniiator.

    n majoritatea statelor vestice, consultrile sunt necesare nu numai pentru proiectelede lege, ci i pentru toate propunerile de politici de pe agenda edinelor guver-namentale. Acest lucru nu se ntmpl i n cazul statelor central-, est-europene sau

  • 318 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    vest-balcanice, n care consultrile interministeriale se axeaz numai pe proiectele delege i au loc de obicei ntr-o faz trzie a elaborrii lor. Aceast abordare esteinadecvat pentru asigurarea unei analize interministeriale serioase, a esenei poli-ticilor. Consultrile privind proiectele finalizate, elaborate amnunit, au loc multprea trziu, se desfoar mult prea formal pentru a da ocazia unor discuii namnunt i tind s se axeze pe detaliile marginale. Cnd se ntmpl aa, principalulobiectiv al consultrilor interministeriale, acela de a mbunti esena politicilor, nueste atins.

    Cteva exemple

    Spania. Negocierile cu celelalte ministere au loc n dou faze. ntr-o prim faz, ntimp ce este pregtit primul proiect i odat ce ministerul i-a definitivat poziiaintern, negocierea este demarat printr-o cerere formal. Secretarul General alMinisterului este responsabil cu solicitarea acestor observaii. Totodat, este responsabilcu administrarea procesului de rspundere la cererile de consultare venite de lacelelalte ministere.

    Dac observaiile fcute de ctre celelalte ministere nu sunt acceptate, ministeruliniiator trebuie s le explice celor care au fcut observaiile motivele pentru care aufost respinse.

    A doua faz a negocierilor interministeriale are loc prin intermediul unei Comisiice reunete Secretarii i Subsecretarii de stat. Comisia se ntlnete sptmnal ianalizeaz toate problemele ce urmeaz a fi rezolvate n edina Guvernului din aceasptmn. De obicei, un proiect legislativ este aprobat de ctre Comisie n minimumtrei sptmni, astfel nct Consiliul de Minitri s poat lua o decizie n privinaacestuia.

    Dei Comisia se ntlnete oficial miercurea, sub conducerea Centrul Guvernului(CG), ea funcioneaz permanent ca o comisie virtual. Activitatea comisiei estefacilitat de o aplicaie pe computer ce permite ministerelor s fac observaii asupraanumitor proiecte prin Intranet.

    n urma ntlnirii, comisia realizeaz dou liste. Lista Roie adun situaiile ncare nu s-a ajuns la nici o nelegere. Aceste situaii sunt amnate pentru o ntlnireulterioar, abandonate sau lsate pe seama edinei de Guvern pentru a lua o deciziedefinitiv.

    Lista Verde se compune din acele situaii asupra crora Comisia a czut de acord.Astfel, Guvernul le aprob fr discuii ulterioare. n cele din urm, Guvernul areautoritatea de a revizui o propunere care a fost deja acceptat n cadrul Comisiei ichiar de a o respinge.

    Slovacia. O propunere acceptat de ctre ministru/alt iniiator poate fi, teoretic,prezentat de ctre acesta n mod direct, n cadrul edinei de Guvern, unde pro-punerea poate fi acceptat cu sau fr modificri sau respins. Cu toate acestea, dincauza faptului c Guvernul este suprancrcat i din cauza naturii sale politice, un

  • 319ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    astfel de sistem nu va fi eficient. Exist astfel mai muli pai intermediari ntreelaborarea versiunii ministeriale i introducerea proiectului n cadrul edinei gu-vernamentale. Primul pas presupune procesul de consultare ntre agenii. n cadrulacestui proces, iniiatorul trimite proiectul ctre toate organismele centrale care suntn legtur ntr-un fel sau altul cu propunerea i ctre alte instituii relevante. npractic, aproape toate proiectele sunt trimise pentru comentarii ctre toate ageniileguvernamentale centrale, reprezentani ai primului-ministru i instituii non-guver-namentale relevante (sindicate, angajatori, autoguvernri locale i bazate pe profesiietc.). Persoanele, entitile i instituiile implicate pe aceast cale i pot prezentacomentariile asupra proiectului.

    Ungaria. n cadrul ministerului, departamentul responsabil pentru problemelelegale i codificare este responsabil cu coordonarea i formularea poziiei ministeruluipe parcursul procesului de consultare. n cazul proiectelor elaborate de ctre alteinstituii ale administraiei publice, departamentul juridic formuleaz poziia oficial aministerului rezumnd opiniile diferitelor departamente specializate. Departamentuljuridic, n colaborare cu departamentul specializat, este responsabil pentru luarea nconsiderare a poziiei altor ministere.

    Precednd edina Guvernului, ntlnirea secretarilor de stat, asemeni unuiforum de pregtire a deciziilor, formuleaz poziiile i face propuneri. Obiectivulprincipal al ntlnirii este de a clarifica diferenele lund n considerare opiniileparticipanilor. n cadrul ntlnirii secretarilor de stat, se discut propunerile irapoartele de pe agend, se formuleaz poziii i se fac recomandri pentru Guvern.ntlnirea secretarilor de stat are sarcina de a rezolva orice diferene rmn n urmaprocesului de consultare interministerial i de a formula poziii privind problemeleadministrative sau tehnice controversate. n cadrul ntlnirii, se poate decide itrimiterea propunerii ctre unul dintre comitetele ministeriale pentru o discuieulterioar. Astfel, acest forum reprezint o legtur ntre mecanismul gu-vernamental de management administrativ i mecanismul guvernamental de luare adeciziilor.

    ntlnirea secretarilor de stat poate invita iniiatorul s prezinte o propuneresuplimentar n cadrul edinei Guvernului, prin care s se reflecteze ntr-un formatacceptat, dac este posibil, rezultatul ntlnirii. Dac propunerea trebuie revizuit,se poate solicita prezentarea unei noi propuneri n acord cu cerinele expuse ndecizie. Ministerul ce iniiaz propunerea trebuie s ncerce s clarifice oriceprobleme nerezolvate prin consultare bilateral naintea ntlnirii Guvernului.

    Germania. n ceea ce privete problemele din responsabilitatea a mai mult de unminister federal, acele ministere vor lucra mpreun, pentru a se asigura c GuvernulFederal acioneaz coerent. Implicarea prompt i comprehensiv constituie respon-sabilitatea ministerului federal iniiator. n cazurile simple, poziiile verbale suntsuficiente, ns trebuie nregistrat n documente. Propunerile venite din partea altorministere pentru cosemntur vor fi procesate i trimise fr ntrziere. Opiniiletrebuie aduse n atenia ministerelor federale implicate. Att timp ct persist

  • 320 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    diferenele de opinie, ministerul federal iniiator nu trebuie s ia nici o decizie princare s foreze aprobarea celorlalte ministere federale.

    Cu ct impactul aciunii unui minister este mai mare, cu att mai important estecooperarea i coordonarea cu celelalte ministere i instituii. Propunerile legislativedevin astfel subiectul unor proceduri formale.

    Ministerele federale vizate de legislaia propus vor fi implicate dintr-o faztimpurie n pregtirea i redactarea acesteia. Ministerele federale afectate suntcele crora le sunt afectate zonele de responsabilitate.

    Diferenele de opinie ntre ministere vor fi rezolvate naintea ntlnirii cabinetului;Cancelaria Federal va ncerca personal s medieze ntre ministerele federale. Daco ncercare de obinere a unui acord prin aplicarea Regulilor de Procedur aleGuvernului Federal este fr succes, propunerea trebuie s o menioneze. Trebuiespecificate punctele controversate, mpreun cu propunerile pentru soluii. Ministerulfederal care susine o soluie opus trebuie s trimit ministerului iniiator o con-tribuie care trebuie inclus n propunerea prezentat Cabinetului.

    Polonia. Preedintele Cancelariei Primului-ministru poate organiza conferineinterministeriale i sesiuni ad-hoc ale comitetelor permanente, pentru a rezolvadivergenele care au aprut n timpul consultrilor interministeriale.

    Republica Ceh. Consultrile interministeriale sunt specificate prin reguli i seaplic att n cazul propunerilor non-legislative, ct i al celor legislative. Documentelenon-legislative trebuie trimise spre avizare ctre toate ministerele, ctre reprezentaniiprimului-ministru i ctre eful Secretariatului General al Guvernului. Acest materialeste trimis spre informare i la Cabinetul Primului-ministru. efii altor autoriticentrale ale administraiei de stat, Avocatul Poporului i/sau efii guvernelor regionalevor obine documentul pentru comentarii numai dac acesta este n legtur cuagenda lor. Ministerele (i alte autoriti menionate mai sus, dac este cazul) voravea la dispoziie 10 zile lucrtoare pentru prezentarea comentariilor. Acest termenpoate fi scurtat numai n cazuri excepionale, cu acordul primului-ministru.

    Dac documentul are legtur cu probleme ale UE, procedura interministerialde comentare descris mai sus poate fi nlocuit cu proceduri formale stabilite pentrufuncionarea Comitetul Guvernamental pentru UE. Aceasta se poate ntmpla numaidac nici unul dintre membrii Comitetului nu solicit consultri interministerialestandard.

    Proceduri similare se aplic i n cazul pregtirii propunerilor legislative. Proiectul(fie el o hotrre, un proiect de lege sau proiectul unei rezoluii guvernamentale saucu statut local) este trimis pentru comentare tuturor ministerelor, reprezentanilorprimului-ministru, efului Secretariatului General i guvernatorului Bncii Naionalea Cehiei. Proiectul trebuie trimis i ctre alte autoriti (Cabinetul Preedintelui,Curtea Constituional, Oficiul Suprem de Audit, guvernele regionale etc.) numaidac este n legtur cu ariile acestora de competen. Mai mult, n cazurilespecificate, proiectul este trimis i ctre Camera de Comer i Asociaia Cooperativelor.n cele din urm, dac proiectul are un impact asupra angajatorilor i a intereselor

  • 321ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    angajailor, atunci este trimis i ctre asociaiile corespunztoare incluse n aa-numitultripartit (sindicate i patronate).

    Perioada pentru trimiterea comentariilor are minimum 15 zile lucrtoare (20 ncazul redactrii unui paragraf pentru un proiect de lege). Acest termen poate fiscurtat numai n cazuri excepionale i numai cu acordul primului-ministru sau alpreedintelui Consiliului Legislativ al Guvernului. Proiectul este trimis spreinformare i Departamentului de Compatibilitate i Departamentului LegislaieiGuvernamentale al Secretariatului General al Guvernului.

    Dac exist comentarii marcate cu termenul fundamental, ministerul iniiatortrebuie s-l ia n considerare i s ncerce s identifice o soluie consensual. Dacnu este posibil, acest dezacord trebuie indicat n mod clar n raport, alturi dedocumentul prezentat.

    Raportul privind consultrile interministeriale, ce include o list cu instituiilectre care a fost trimis, perioada de timp acordat comentariilor i rezultatele obinute(chiar dac exist dezacorduri), face parte din aa-numitul raport de prezentarece trebuie s nsoeasc propunerea. Dac propunerea este schimbat n mod substanialn urma procedurii interministeriale de consultare, atunci trebuie trimis din nou,pentru un set nou de comentarii.

    Trebuie notat faptul c sistemul electronic este folosit pentru procedurile intermi-nisteriale de consultare, ct i pentru prezentarea documentelor ctre Guvern.

    Chestiuni de discutat

    Permit consultrile ministeriale tratamentul de substan al problemelor ce privescmai multe ministere?

    Consultaiile ntre ministere sunt predominant formale sau ajung de cele maimulte ori la esena problemelor?

    Este obinuit demararea unor consultri privind propunerile de politici, dar iproiectele de acte normative deja elaborate?

    Exist, n cadrul ministerelor, un proces prin care se asigur faptul c acesteatrateaz corespunztor propunerile primite de la alte ministere pentru consultare?

    Iau ministerele n serios comentariile primite de la alte ministere? ncearcacestea s le neleag pe deplin i s rspund la aceste comentarii?

    Etapa a asea. Trimiterea propunerilor ctre Secretariatul Generalal Guvernului

    Descrierea general a etapei

    Odat ce documentul de politic public sau proiectul de lege este gata, acesta e semnatde ctre ministru i trimis Secretariatului General al Guvernului pentru programaresau direct pentru edina de Guvern ori pentru ntlnirea comitetelor ministeriale.

  • 322 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    Rolul ministerelor

    Ministerul este responsabil cu finalizarea proiectului i cu aprobarea acestuia nacord cu regulile interne pn la nivelul ministrului. Ministerul completeaz totodatdosarul ce cuprinde documentaia de susinere care trebuie s nsoeasc toatedocumentele pregtite pentru edina Guvernului.

    Cteva exemple

    Spania. Coordonarea intern pentru finalizarea trimiterii documentelor ctreConsiliul de Minitri este realizat de un departament central din cadrul ministerului.Secretariatul General Tehnic constituie unitatea orizontal principal de suport pentruminister. Acesta are ca sarcin raportarea privind proiectele legislative iniiate dectre minister. Totodat, aceast unitate creeaz memorandumul explicativ ce trebuies nsoeasc ntregul proiect i care explic n ce const politica i care suntmotivele pentru care aceasta este elaborat. Secretariatul General Tehnic suprave-gheaz redactarea memorandumului explicativ pe baza informaiei date de secretarulde stat care a iniiat politica respectiv.

    Chestiuni de discutat

    Exist un proces de aprobare intern i, dac da, este unul satisfctor? Existroluri atribuite n mod evident i responsabiliti pentru aprobarea interministerial?

    Procesul ofer ministrului i stafului su politic sentimentul de proprietate asuprapropunerii? Sunt ministerele interesate, n general, de propunerile trimise Guvernului?

    Etapa a aptea. Analiza de ctre Secretariatul General al Guvernului

    Descrierea general a etapei

    Secretariatul General deine, n aproape toate sistemele, autoritatea de a revizuiprezentrile primite de la ministere i de a le returna pentru modificri ulterioare,dac este necesar. n anumite state central-, est-europene i vest-balcanice, SecretariatulGeneral are numai competena i capacitatea de a revizui aspectele formale aledocumentului, cum ar fi dac toate semnturile necesare i documentele ataate aufost incluse n dosar i dac toate consultrile cerute de lege au avut loc. SecretariatulGeneral din majoritatea statelor OECD revizuiete i esena propunerilor, n modspecial pentru a se asigura c problema a fost analizat cu suficient atenie, opiunilealternative de politici au fost evaluate, problemele interministeriale au fost rezolvate,interesele intersectoriale au fost tratate corespunztor, iar propunerea este n linie cupolitica i prioritile guvernamentale, i cu alte iniiative de politici. n anumitecazuri, exist o revizuire paralel efectuat de ctre consilierii Cabinetului Primului--ministru, care se ocup de problemele politice legate de partide sau de coaliie.

  • 323ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    Rolul ministerelor

    n aceast etap, rolul ministerelor este numai acela de a fi pregtite s discute oriceprobleme i de a rspunde oricror ntrebri puse de Secretariatul General. n modideal, ministerul desemneaz o persoan pe care Secretariatul o poate contacta ncazul unor probleme ce trebuie discutate.

    Anumite state din regiune au dezvoltat n ultimii ani un sistem prin care secretariiministerelor se ntlnesc sptmnal sub conducerea Secretarului General pentru arevizui colectiv propunerile, nainte ca acestea s ajung n sesiunile comisiilor i aleGuvernului. Aceasta permite o ultim verificare a propunerilor i analizarea unorprobleme care nu au fost rezolvate de ctre experii ministerelor, dar care nu necesithotrri politice. Dac are loc o astfel de ntlnire, personalul ministerului trebuies-l informeze pe secretarul acestuia, nainte ca ntlnirea s aib loc n legtur cupropunerile iniiate ministerului i problemele nerezolvate ale propunerilor celorlalteministere.

    Chestiuni de discutat

    Exist linii deschise de comunicare ntre ministere i Secretariatul General alGuvernului? Exist dificulti n cadrul acestei interaciuni?

    Dac exist o ntlnire sptmnal de pregtire a secretarilor, exist un proces ncadrul ministerului prin care reprezentantul acestuia s fie pus n tem i ajutat sse pregteasc pentru ntlnire? Dac da, care este procesul? Este acesta eficient?

    Etapa a opta. Analiza de ctre comitetele interministeriale

    Descrierea general a etapei

    n majoritatea statelor, exist un sistem de comitetele interministeriale ce revizuiescpropunerile nainte ca acestea s fie naintate de ctre Guvern. Comitetele (numitecomisii n rile fostei Iugoslavii) sunt organizate de obicei n acord cu problemarespectiv (integrarea european, probleme sociale sau economice), membrii acestorafiind minitri din sectoarele asociate. Comitetele pot fi prezidate de ctre primul--ministru, de un reprezentant al acestuia sau de ministrul vizat n mod direct deproblema n chestiune a comitetului. n multe state comitetele funcioneaz ca nitecomitete-plnie, n sensul c propunerile trebuie s treac de comitet nainte s fieprogramate pentru edina de Guvern. n aceste cazuri, comitetele au autoritatea dea solicita ministerelor modificri adiionale sau rezolvarea conflictelor naintea reco-mandrii unei propuneri mai departe n edina de Guvern. Secretariatul General staproape ntotdeauna la dispoziia comitetelor.

  • 324 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    Rolul ministerelor

    n aceast etap, rolul ministerelor este de a pregti ministrul pentru ntlnirilecomitetului la care va lua parte, pentru a se asigura, pe ct posibil, c acesta este bineinformat n ceea ce privete chestiunile relevante ce vor fi discutate n edin, nspecial n ceea ce privete propunerile iniiate de ctre minister, dar i acelea fa decare ministerul are nelmuriri semnificative de rezolvat.

    n anumite cazuri, ministerul poate trimite experi pentru a susine ministrul nclarificarea ntrebrilor tehnice din cadrul edinei comitetului.

    Cteva exemple

    Slovenia. Fiecare problem care trece prin procedura guvernamental trebuie streac de organismul de lucru i trebuie s aib consensul membrilor acestui organism.Formaiunile guvernamentale de lucru sunt permanente sau temporare. Minitrii idirectorii serviciilor guvernamentale sunt membri ai acestor organisme prin poziiape care o ocup.

    Spania. Aspectele economice ale propunerii sunt negociate n Comisia Ministerial.Comisia Delegat pentru Probleme Economice analizeaz impactul i relevanapropunerii din perspectiva raionalitii i a controlului cheltuielilor publice. Comisiae compus din minitrii ministerelor economice. Totodat, la Comisie particip idirectorul Cabinetului Prezidenial (al Primului-ministru), directorul CabinetuluiEconomic Prezidenial (al Primului-ministru), Secretarul de Stat pentru Economie iSecretarul de Stat pentru Finane i Buget.

    Ungaria. Exist un numr de comitete ministeriale numite cabinete. Cabinetuleste un organism consultativ ce exprim opinia preliminar privind chestiunile carenecesit Hotrri de Guvern sau care afecteaz obiectivele economice ale Guvernului.Cabinetele nu sunt autorizate s ia decizii n locul acestuia. n prezent, existurmtoarele cabinete:

    Cabinetul de Politici Sociale discut problemele de o importan major pentruscopurile politicilor sociale, specific msurile necesare pentru rezoluiile acestora ipregtete deciziile asociate;

    Cabinetul Economic comenteaz asupra problemelor conceptuale legate deeconomie, pregtete Hotrrile de Guvern privind politicile economice i ia poziieprivind problemele politicilor legate de reforma finanelor publice. Cabinetul discutpropunerile ce vor fi trimise Guvernului cu privire la economie sau coninndangajamente bugetare;

    Cabinetul Securitii Naionale coordoneaz politicile ce au n vedere securitateanaional i pregtete deciziile legate de protejarea statului i a siguranei publice;

    Cabinetul Afacerilor Europene discut problemele strategice care i au originean calitatea Ungariei de membru al UE mpreun cu proiectele de o importanmajor asociate UE i cu msurile interne ce decurg din acestea. Mai mult, Cabinetul

  • 325ROLUL MINISTERELOR N PROCESUL POLITICILOR

    asigur reprezentarea eficient i eficace a intereselor Ungariei ca stat membru alUE;

    Cabinetul Dezvoltrii de Politici coordoneaz dezvoltarea planurilor i propunerilorde politici guvernamentale i pregtete deciziile asociate acestuia;

    Cabinetul Politicilor Rurale ntrete eficiena politicilor rurale, facilitnd pregtirilei implementrile aciunilor guvernamentale necesare pentru mbuntirea situaieii a condiiilor municipalitilor mici, a satelor i a fermelor.

    Polonia. Propunerile de politici i acte normative trebuie prezentate i dezbtutede ctre un comitet relevant nainte s fie programate pentru edina de Guvern. naceste cazuri, comitetele au, de obicei, autoritatea de a solicita clarificri adiionalei de rezolvarea problemelor disputate naintea trimiterii acestora n edina deGuvern. n mod normal, ministerele i pregtesc minitrii pentru sesiunile comi-tetelor. n multe cazuri, nalii funcionari publici particip la edinele Comitetelorpentru a-i sprijini minitrii.

    Chestiuni de discutat

    Exist, n cadrul ministerului, un proces de pregtire a ministrului pentru edinelecomitetelor guvernamentale? Este acest proces unul adecvat?

    Personalul poate asista la comitetele ministeriale? Dac da, cu ce competen?

    Etapa a noua. Luarea deciziei de ctre Guvern

    Descrierea general a etapei

    Agenda edinei de Guvern este pregtit de obicei de ctre Secretariatul General alGuvernului i aprobat uneori de ctre primul-ministru. Dosarele edinei sunt trimiseminitrilor de ctre Secretariatul General cu un anumit numr de zile nainteaacesteia. Pentru a se asigura c pe agend apar numai propunerile care au fostagreate propunerile, practica aducerii propunerilor direct n cadrul edinei este deobicei descurajat, dei aceast regul se aplic cu grade diferite de succes. n urmaHotrrii de Guvern, propunerile sunt fie trimise napoi la ministerul abilitat relevant pentru aciuni ulterioare sau pentru implementare , fie ctre Parlament, pentrudecizii n cazul legislaiei primare.

    Rolul ministerelor

    La fel ca n cazul comitetelor guvernamentale, rolul principal al ministerelor ncadrul acestei etape este de a pregti ministrul pentru edinele de Guvern pentru ase asigura pe ct posibil c acesta este informat n legtur cu toate problemelerelevante ce pot fi discutate n cadrul edinei, n special n legtur cu propunerileiniiate de ctre minister, dar i n legtur cu propunerile iniiate de alte ministeren privina crora ministerul respectiv a avut nelmuriri importante.

  • 326 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE

    n urma ntlnirii, fiecare minister trebuie s proceseze decizia care i se aplic is asigure o continuare.

    Chestiuni de discutat

    Exist un proces, n cadrul ministerului, de pregtire a ministrului pentru edinade Guvern? Este acest proces unul adecvat?

    Exist un proces sistematic pentru urmrirea Hotrrilor de Guvern pentruimplementarea la timp a sarcinilor atribuite ministerului?

    Etapa a zecea. Procesul parlamentar i aprobarea

    Descrierea general a etapei

    Aceast etap este necesar pentru anumite Hotrri de Guvern, nu pentru toate.Procedurile pentru aprobarea legislaiei n Parlament sunt stabilite de obicei prinConstituie i/sau chiar de ctre Parlament. Pentru legislaia care i are originea nactivitatea Guvernului, Secr