36
Lex localis, letnik II, številka 1, leto 2004, stran 45 - 80 45 LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - OBČINSKA UREDITEV V DEŽELI KOROŠKI UDK: 352 (436) 342.25 (463) Božo Grafenauer 1 doktor pravnih znanosti Pravna fakulteta Univerze v Mariboru Povzetek Avstrija ima več kot 150-letno tradicijo sodobne pravne ureditve lokalne samouprave. Značilnost veljavne ureditve je, da zvezna ustava – za razliko od naše – dokaj obsežno ureja področje lokalne samouprave in je na primer v posebnem poglavju občinam namenjenih kar 9 členov. Sicer pa temeljne določbe in načela ureditve vsebuje zvezna ustava, »občinsko pravo« pa v skladu s tem uredi deželna zakonodaja. V prispevku je podan prikaz vsebine »Koroškega splošnega zakona o občinah« (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung, K-AGO) – to je zakona, ki ima 22 poglavij in skupaj 107 členov. Občine imajo v Avstriji dokaj široko lastno (izvirno) delovno področje, opravljajo pa tudi vrsto prenesenih državnih nalog. V prispevku so posebej obravnavane nekatere zakonske rešitve - kot na primer: povezovanje občin v okviru zvez in združenj občin, občinsko predstojništvo (tega slovenska zakonodaja ne pozna) idr. - ki so v Sloveniji manj poznane, iz prikazov pa je mogoče ugotoviti tudi mnogo sličnosti z ureditvijo v Sloveniji. LOCAL SELF-GOVERNMENT IN AUSTRIA – MUNICIPAL ORGANISATION IN CARINTHIAN LAND Summary Austria has more than a 150-year tradition of modern legal regulation of local self- government. Unlike the Slovene Constitution, the Austrian Constitution requires that the existing Federal Regulation regulate local self-government fairly extensively. Thus, a special chapter, devoted to municipalities, includes even 9 articles. So the basic provisions and the principles of regulation are included in the Federal Constitution. In accordance with it, »Municipal Law« is regulated by Land legislation. The paper describes the contents of »Carintia's Municipalities General Act« (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung, K-AGO). This Act contains 22 chapters and 107 articles ÖRTLICHE SELBSTVERWALTUNG IN ÖSTERREICH - REGELUNG DES GEMEINDEWESENS IM BUNDESLAND KÄRNTEN Zusammenfassung Österreich hat eine mehr als 150 Jahre alte Tradition der modernen rechtlichen Regelung der örtlichen Selbstverwaltung. Charkteristisch für die geltende Regelung ist, dass die Bundesverfassung - im Unterschied zu unserer Verfassung - ziemlich umfangreich den Bereich der örtlichen Selbstverwaltung regelt. In einem eigenen Kapitel sind zum Beispiel sogar 9 Artikel der Gemeinde zugedacht. Damit sind die Grundsätze der Regelung des Gemeindewesens in der Bundesverfassung verankert, das Gemeinderecht wird auf dieser Grundlage vom Landesgesetzgeber gestaltet. Im Beitrag wird die K-AGO (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung) mit 1 Docent, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru.

LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

  • Upload
    others

  • View
    35

  • Download
    1

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

Lex localis, letnik II, številka 1, leto 2004, stran 45 - 80

45

LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - OB ČINSKA UREDITEV V DEŽELI KOROŠKI

UDK: 352 (436)

342.25 (463) Božo Grafenauer1 doktor pravnih znanosti Pravna fakulteta Univerze v Mariboru Povzetek Avstrija ima več kot 150-letno tradicijo sodobne pravne ureditve lokalne samouprave. Značilnost veljavne ureditve je, da zvezna ustava – za razliko od naše – dokaj obsežno ureja področje lokalne samouprave in je na primer v posebnem poglavju občinam namenjenih kar 9 členov. Sicer pa temeljne določbe in načela ureditve vsebuje zvezna ustava, »občinsko pravo« pa v skladu s tem uredi deželna zakonodaja. V prispevku je podan prikaz vsebine »Koroškega splošnega zakona o občinah« (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung, K-AGO) – to je zakona, ki ima 22 poglavij in skupaj 107 členov. Občine imajo v Avstriji dokaj široko lastno (izvirno) delovno področje, opravljajo pa tudi vrsto prenesenih državnih nalog. V prispevku so posebej obravnavane nekatere zakonske rešitve - kot na primer: povezovanje občin v okviru zvez in združenj občin, občinsko predstojništvo (tega slovenska zakonodaja ne pozna) idr. - ki so v Sloveniji manj poznane, iz prikazov pa je mogoče ugotoviti tudi mnogo sličnosti z ureditvijo v Sloveniji. LOCAL SELF-GOVERNMENT IN AUSTRIA – MUNICIPAL ORGANISATION IN CARINTHIAN LAND Summary Austria has more than a 150-year tradition of modern legal regulation of local self-government. Unlike the Slovene Constitution, the Austrian Constitution requires that the existing Federal Regulation regulate local self-government fairly extensively. Thus, a special chapter, devoted to municipalities, includes even 9 articles. So the basic provisions and the principles of regulation are included in the Federal Constitution. In accordance with it, »Municipal Law« is regulated by Land legislation. The paper describes the contents of »Carintia's Municipalities General Act« (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung, K-AGO). This Act contains 22 chapters and 107 articles

ÖRTLICHE SELBSTVERWALTUNG IN ÖSTERREICH - REGELUNG DES GEMEINDEWESENS IM BUNDESLAND KÄRNTEN Zusammenfassung Österreich hat eine mehr als 150 Jahre alte Tradition der modernen rechtlichen Regelung der örtlichen Selbstverwaltung. Charkteristisch für die geltende Regelung ist, dass die Bundesverfassung - im Unterschied zu unserer Verfassung - ziemlich umfangreich den Bereich der örtlichen Selbstverwaltung regelt. In einem eigenen Kapitel sind zum Beispiel sogar 9 Artikel der Gemeinde zugedacht. Damit sind die Grundsätze der Regelung des Gemeindewesens in der Bundesverfassung verankert, das Gemeinderecht wird auf dieser Grundlage vom Landesgesetzgeber gestaltet. Im Beitrag wird die K-AGO (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung) mit

1 Docent, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru.

Page 2: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

46

altogether. The Austrian municipalities have a fairly large, own (original) sphere of work. They perform also a variety of state tasks transferred to them. The paper particularly deals with some statutory solutions such as integration of municipalities within the framework of unions and associations of municipalities, municipal directorate (the latter is not included in the Slovene legislation), etc., which are less well known in Slovenia. But on the other hand, as indicated in the paper there are also many similarities to municipal organisation in Slovenia.

22 Kapiteln und insgesamt 107 Paragraphen dargestellt. In Österreich haben die Gemeinden einen ziemlich breiten eigenen Wirkungsbereich, sie führen aber auch eine Reihe von übertragenen Staatsaufgaben aus. Im Beitrag werden einige gesetzliche Lösungen ausführlich behandelt, wie zum Beispiel: Zusammenschlüsse von Gemeinden im Rahmen der Gemeindeverbände und Verwaltungsgemeinschaften, der Gemeindevorstand ( die slowenische Gesetzgebung kennt das nicht) u.a., die in Slowenien weniger bekannt sind. Aufgrund der Darstellungen kann aber auch festgestellt werden, dass es auch viele Ähnlichkeiten mit der Regelung in Slowenien gibt.

Klju čne besede Lokalna samouprava, občina, Avstrija, Zvezna dežela Štajerska. Keywords Local self-government, municipalities, Austria, Federal Land of Carinthia. Schlüsselworte Örtliche Selbstverwaltung, Gemeinden, Österreich, Bundesland Kärnten.

Page 3: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

47

1 Kratek pregled razvoja pravne ureditve a. Glede na to, da smo Slovenci precej časa živeli v deželah habsburške monarhije oziroma pred vključitvijo v novo »jugoslovansko« državno tvorbo leta 1918 v okviru Avstro-Ogrske, kaže nekoliko več povedati o razvoju pravne ureditve lokalne samouprave v Avstriji v tistem času. Ustavnopravna zgodovina sodobne Avstrije se je začela 1848, v letu evropskih revolucij. Med zahtevami marčne revolucije tega leta je bil poleg zemljiške odveze ter odprave patrimonialne oblasti tudi samostojen položaj občin. Tako je »oktroirana marčna ustava«2, ki jo je 4. marca 1849 izdal s cesarskim patentom cesar Franc Jožef I., vsebovala tudi določila o »neodstopnih temeljnih pravicah občine«. Marčna ustava je določala, da ima vsaka občina pravico: a) volitev svojih predstavnikov; b) sprejema novih članov v občino; c) samostojnega opravljanja svojih nalog; d) javno predstaviti svoje gospodarjenje; e) javnega delovanja svojih predstavnikov. Poleg tega je bilo določeno, da se natančnejša pravila določijo z občinskim zakonom. Občine so tako postale eden izmed pomembnih temeljev izgradnje takratne državne ureditve, bistvena novost pa je bila v njihovem relativno samostojnem položaju. Zakon, ki je urejal »področje občin« - občinski zakon (srenjska postava), je bil nato izdan oziroma razglašen že 17. marca 18493. Njegov glavni tvorec v vsebinskem smislu je bil takratni notranji minister grof Stadion4, ki je bil nasploh tvorec novih upravnih sprememb. Provizorični zakon o občinah oziroma Provizorični občinski zakon (Provisorisches Gemeindegesetz) se je imenoval provizorični - začasni, ker so izhajali s stališča, da gre za nenaden prehod na novo ureditev za celotno monarhijo, v kateri so bili na posameznih območjih bistveno različni pogoji. Ugotavljali so, da manjkajo osnovne izkušnje in da bo mogoče podati zanesljivo oceno o zakonu šele po njegovi praktični uporabi. Poleg tega so ugotavljali, da bo mogoče šele nato v posameznih deželah sprejeti ustrezno prilagojene (spremenjene) zakone. Ob tem velja poudariti, da je bilo sprejemanje predpisov o občinah v okviru določil tega zakona prepuščeno deželni zakonodaji, vendar pa do tega nato nekaj časa ni prišlo. Načela tega zakona so ostala v glavnem v veljavi vse do razpada Avstro-Ogrske. V uvodu zakona je zapisano znamenito načelo: »Temelj svobodne države je svobodna občina« (»Die Grundfeste des freien Staates ist die freie Gemeinde«). Zakon je zagotavljal občinam samoupravo v njihovih »notranjih« zadevah, pri upravljanju njihovega premoženja, postavitvi občinskih organov in izvrševanju »krajevne policije«. Notranje ministrstvo je k osnutku zakona zapisalo, da razglaša za vrhovno vodilo pri organizaciji občin:

2 »Deržavna ustava za Austriansko Cesarstvo«, Občni Državni zakonik in vladni list Avstrijanskega cesarstva, št. 150, leto 1849. 3 Občni Državni zakonik in vladni list Avstrijanskega cesarstva , št. 170 iz leta 1849. 4 Prvi uspeli poskus moderne občinske uredbe z voljenimi predstavniki je napravil grof Stadion že leta 1846, ko je bil tržaški cesarski namestnik in je izdal predpis o organizaciji uprave v občinah, po katerem so te dobile - ob rihtarju in dveh odbornikih - še voljen zastop, s čimer je bil nakazan razvoj k nastanku nove avtonomne občinske uprave.

Page 4: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

48

»Avtonomijo, samoupravo občin, v vsem, kar se tiče njenih interesov in ne posega v tuje področje... Je to naravna pravica občine, ki ne sme biti samovoljno omejena«5. Vse do konca leta 1867, ko je izšla »decembrska ustava«6, ki je občinsko zakonodajo v celoti prepustila deželnim zborom, je bila pristojnost v občinskih zadevah razdeljena med državno in deželno zakonodajo. Sicer pa je za to obdobje pomembno, da so v letih od 1860 do 1867 nastale nove ustavne podlage pravne ureditve v državi. Tako je bila izdana leta 1860 oktobrska diploma, v letu 1861 »februarski patent«7, v decembru 1867 pa je bil sprejet avstrijsko-madžarski sporazum o osnovni ustavni ureditvi dualistične Avstro-Ogrske in štirje »temeljni« zakoni, ki so veljali za narode avstrijskega dela monarhije in so skupno tvorili njeno ustavo. Deželno zakonodajo je sprejemal deželni zbor, za njeno veljavnost pa je bil potreben pristanek cesarja8. Mandat deželnega zbora je bil šest let, vendar pa je lahko cesar državni zbor razpustil kadarkoli prej (tako je imel npr. do I. svetovne vojne Kranjski deželni zbor, ki je bil trikrat razpuščen, 12 volitev, v Goriški in Istrski jih je bilo 11, na Štajerskem in Koroškem pa 10). Ugotoviti je mogoče, da so deželni zbori in odbori z deželnim glavarjem na čelu tvorili svoj posebni, v skromni meri samoupravni sektor zakonodaje in ustrezne uprave v deželi9, obseg avtonomne deželne uprave pa je bil tedaj sorazmerno majhen, zlasti, ker so morali večino deželnih zakonov izvajati državni organi10. V decembrski ustavi leta 1867 pa je bila pristojnost deželnih zborov izdatno povečana, ker so jim bile dodeljene vse zadeve, ki niso bile v ustavi izrecno (taksativno) pridržane državnemu zboru (clausula generalis). Kot navajajo, pa je ta razširjena pristojnost veljala le na papirju, kakor v precejšnji meri sploh vsa zakonodajna pravica deželnih zborov11. Pristojnosti državnega zbora so bile namreč naštete tako izčrpno, da je deželnim zborom praktično preostalo zelo malo zakonodajnih področij. Drugi tir uprave v deželi so tvorili državni organi, ki so delovali popolnoma neodvisno od organov dežele12. Deželni namestnik z namestništvom (na Štajerskem) ter 5 Janko Polec: Uvedba občin na Kranjskem l. 1849/1850, Zgodovinski časopis, Ljubljana, leto 1952-1953, stran 696. 6 Državni zakonik 1867, št. 141. Gre za zakon z dne 21. decembra 1867, s katerim je bil dopolnjen temeljni zakon o državnem zastopu z dne 26. februarja 1861. 7 Priloga februarskemu patentu so bili deželni redi in deželnozborski volilni redi. V deželnih redih (z dne 26.2.1861) so bile naštete deželne zadeve, zakon o državnem zastopstvu z dne 21.12.1867 pa je naštel področja oziroma zadeve, ki spadajo v pristojnost državnega zbora, preostale pa prepustil deželnim zborom. Kot deželne zadeve so bile določene zadeve s področja kmetijstva, javnih zgradb (zgrajenih iz deželnih sredstev), dobrodelnih ustanov (dotiranih iz deželnih sredstev), kakor tudi podrobnejša določila v okviru splošnih zakonov v občinskih, cerkvenih in šolskih zadevah glede opravljanja priprege ter preskrbe in nastanitve vojaštva. Glavni nosilec deželne avtonomije je bil deželni zbor (Landtag). Več o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov je imela v avstrijski državni politiki svojo posebno vlogo. Pri njenem podeljevanju avstrijski cesar ni nastopal kot moderen (parlamentarni) vladar, ampak kot avtokratičen vladar, ki je izkazoval s sankcijo posebne milosti. 9 Kot ugotavlja Sergej Vilfan v delu: Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 446. 10 Jože Žontar: Uprava Štajerske, Koroške, Kranjske in Primorja 1848 do 1918 - v Priročniki in karte o organizacijski strukturi v deželah Koroški, Kranjski, Primorju in Štajerski do leta 1918, Graz-Klagenfurt-Ljubljana-Gorizia-Trieste, 1988. 11 Glej: Ivan Rutar: O vsebini avtonomije in samouoprave,Slovenski pravnik, Ljubljana, 1927, stran 27. 12 Ozemlje »državne birokratske uprave« se je praviloma ujemalo z ozemljem dežel in s tem deželne uprave (izjemo je predstavljala združitev Trsta z Istro in Goriško-Gradiško v eno državno upravno območje, a s posebno mestno avtonomijo in dvema deželnima zboroma).

Page 5: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

49

deželni predsednik z deželno vlado (na Kranjskem in Koroškem) so bili organizirani strogo birokratsko, načelovali so oziroma bili so nadrejeni okrajnim glavarstvom13, odgovorni pa so bili edino ministru oziroma cesarju. Po »državnem« zakonu o občinah iz leta 1849 in nato iz leta 1862 ter po »deželnih« občinskih redih (Gemeindeordnung) in občinskih volilnih redih (Gemeindewahlordnung), ki so bili za posamezne dežele sprejeti v obliki zakonov v letih od 1864 do 1866, so imele občine naloge tkim. »domačega lastnega opravilnega področja« in naloge »izročenega delovnega področja« (po sedanji terminologiji so to naloge lastnega delovnega področja oziroma izvirne naloge in naloge prenesenega delovnega področja oziroma prenesene državne naloge)14. b. Po koncu I. svetovne vojne in zlomu cesarstva leta 1918 so bile z mirovnim sporazumom v St. Germainu leta 1919 določene meje države, ime Österreich (Avstrija) in prepoved združitve z Nemčijo, 1. oktobra 1920 pa je ustavni zbor sprejel novo Zvezno ustavo (Bundes-Verfassungsgesetz, B-VG)15, ki je bila nato dopolnjena leta 1925 (ko je bila določena delitev pristojnosti med zvezo in deželami) in leta 1929. Obdobje med leti 1934 in 1938 je obdobje tkim. stanovske države, ki je temeljila na Zakonu o izrednih razmerah, njena ustava pa je bila uveljavljena z vladno uredbo. V marcu 1938 je Hitler priključil Avstrijo nemškemu rajhu16, katerega sestavni del je bila do leta 1945. Za obdobje po II. svetovni vojni kaže opozoriti na Deklaracijo o neodvisnosti Avstrije (sprejela jo je začasna vlada Avstrije na Dunaju dne 27.4.1945), ki je opredelila, da bo demokratična republika Avstrija obnovljena na podlagi ustave iz leta 1920, priključitev k nemškemu rajhu pa razglasila za nično. Po ustavnem aktu iz 1. maja 1945 so v Avstriji ponovno uvedli ustavo iz leta 1920 (v besedilu iz leta 1929). Sicer pa lahko za obdobje od leta 1945 do 1955 - glede na to, da so Avstrijo leta 1945 zavzele zavezniške sile, katerih zasedba je trajala do leta 1955 – opredelimo kot to obdobje sooblikovanja ustavnopravne ureditve s strani zavezniških sil. c. 15. maja 1955 je bila sklenjena »Državna pogodba o ponovni vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije« (v Avstriji uporabljajo krajši naslov »Dunajska državna pogodba«,

13 Okrajno ureditev je uvedel cesarjev odlok z dne 26.6.1849, torej v času marčne oktroirane ustave. Okrajna glavarstva, na čelu katerih so bili okrajni glavarji (Bezirkshauptmänner), so tvorila najnižjo stopnjo državne uprave. V obdobju Bachovega absolutizma so nato oblikovali okrajne urade, v letu 1867 pa so oblikovali upravne okraje, ki so jih imenovali okrajna glavarstva. 14 Lastno delovno področje je obsegalo vsa vprašanja, ki se nanašajo na interese občin in jih je mogoče urediti v njihovem okviru in z njihovimi sredstvi. Glede sredstev občin so zakoni izhajali iz načela, da je potrebno izdatke za izvajanje nalog občine pokriti iz dohodkov od občinskega premoženja, razliko pa z »dokladami« in davki, ki jih je lahko predpisovala občina. 15 Najprej je bila objavljena v državnem uradnem listu (Staatsgesetzblatt, StGBI, št. 450/1920), potem pa še v zveznem uradnem listu s št. 1 (Bundesgesetzblatt, BGBI, št. 1/1920). 16 V občinah je veljala enaka ureditev kot v Nemčiji, kar pomeni, da je domala o vsem odločal župan (po tkim. načelu vodje, »načelu fürerja«), občinski svet pa je imel le posvetovalno vlogo.

Page 6: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

50

v Sloveniji pa je bolj znana kot »Avstrijska državna pogodba)17, njeni podpisniki pa so bili: Zveza socialističnih sovjetskih republik, Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske, Združene države Amerike, Francija in Avstrija. Na osnovi navedene pogodbe, ki jo v Sloveniji še posebej poznamo in je za nas pomembna tudi zaradi člena 7, ki določa oziroma zagotavlja pravice slovenske in hrvaške manjšine na Koroškem, Gradiščanskem in Štajerskem, je Avstrija dobila polno suverenost. Avstrijska zvezna ustava je do sedaj doživela vrsto sprememb in dopolnitev. Med temi kaže opozoriti na spremembe iz leta 194818, s katerimi je bil občinam za opravljanje njihovih nalog zagotovljen ustrezen delež davščin, spremembe iz leta 196219, s katerimi so bili na novo (v členih od 115 do 120) oblikovani ustavnopravni temelji občinskega prava, spremembe, povezane s pristopom Avstrije k Evropski uniji, katere članica je postala 1.1.1995, spremembe, ki dajejo deželnemu zboru pooblastilo, da predpiše neposredne volitve županov v občinah20. 2 Ustavnopravni temelji ureditve lokalne samouprave v Avstriji Temeljne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo, vsebuje Zvezna ustava Republike Avstrije21 ter ustave avstrijskih zveznih dežel. Po zvezni ustavi je Avstrija zvezna država, ki jo sestavlja devet dežel22: Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska, Koroška, Predarlska, Salzburška, Spodnja Avstrija, Štajerska, Tirolska. Pri tem je glavno mesto države Dunaj, hkrati samostojna zvezna dežela in občina z lastnim statutom. Zvezna ustava Republike Avstrije (Bundesverfassung; B-VG)23 predpisuje temelje ureditve v državi, to je: v katerih zadevah ima zakonodajno in izvršilno oblast zveza; v katerih

17 Objavljena je v avstrijskem zveznem uradnem listu (BGBI št. 152/1955). 18 Glej novelo zvezne usteve – ustavni zakon (Bundes-Verfassungsgesetz, B-VG), objavljen v Zveznem uradnem listu (Bundedsgesetzblatt -BGBI), št. 45/1948. 19 Glej Bundes-Verfassungsgesetz z dne 18.7.1962, objavljen v Zveznem uradnem listu (Bundedsgesetzblatt -BGBI), št. 205/1962. 20 Te spremembe so bile objavljene v zveznem uradnem listu, št. 504/94, spremembe, povezane z vstopom v EU pa v zveznem uradnem listu, št. 1013/1994. 21 Besedila ustave in ustavnih zakonov glej v: »Ustavni sistem Republike Avstrije (Ustava Republike Avstrije, Državna pogodba, Zakon o vstopu Avstrije v EU, Ustavni zakoni Republike Avstrije)”, knjižna zbirka »Evropske primerjalne študije«, Visokošolsko središče v Kopru, Koper, 2000. V zvezi s spremembami avstrijske ustave, ki se nanašajo na lokalno samoupravo, je treba posebej opozoriti na spremembe ustave iz leta 1994 (na osnovi teh sprememb so izrecno dovoljene tudi neposredne volitve županov) in spremembe iz leta 1996 (na osnovi katerih je na občinski ravni zagotovljena volilna pravica tudi za državljane držav, članic EU). Več o ustavnopravni ureditvi Avstrije glej: - Herbert Hausmaninger, Avstrijski pravni sistem, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2000 in - Herbert Dachs, Peter Gerlich, Herbert Gottweis, Franz Horner, Helmut Kramer, Volkmar Lauber, Wolfgang C. Müller, Emmerlich Tálos, Politični sistem Avstrije, DZS, zbirka ADT – aktualne družbene teme, Ljubljana, 1997. 22 Glej: Pavle Zdovc: Slovenska krajevna imena na avstrijskem Koroškem, Dunaj, 1993. Sicer pa je zaslediti, da nekateri pri poimenovanju avstrijskih zveznih dežel v slovenščini Predarlsko imenujejo Predarlberška, Salzburško pa Solingraška. Za razliko od nekaterih drugih držav (ZDA, Švice, Nemčije…) so institucionalne strukture dežel sorazmerno podrobno določene v zvezni ustavi. 23 Herbert Hausmaininger (v delu Avstrijski pravni sistem, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2002, stran 26 in 27), pri opredeljevanju oziroma delitvi zakonodajne in izvršne oblasti med zvezo (Bund) in zveznimi deželami (Länder)

Page 7: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

51

zadevah imajo pravico sprejemati deželne zakone in izvršilno oblast dežele; v katerih zadevah je zveza pristojna za sprejemanje zakonodaje, dežela pa za izvrševanje; v katerih zadevah izdaja zveza zakone o načelih, dežela pa izvedbene zakone; da ureja pristojnosti zveze in dežel na področju dajatev poseben zvezni ustavni zakon (»Finanz-Verfassungsgesetz - Ustavni zakon o davčno-zakonodajni pristojnosti) itd. Za področje lokalne samouprave v občinah velja posebej izpostaviti, da osnovne določbe in načela vsebuje zvezna ustava, »občinsko pravo« pa v skladu s temi načeli uredi deželna zakonodaja, kolikor ni izrecno določena pristojnost zveze 24. V okviru tega prispevka bo podan predvsem prikaz ureditve v deželi Koroški – zato bodo, poleg zvezne ustave, obravnavani v glavnem zakoni dežele Koroške. Poleg ustavnih določb, ki bodo v nadaljevanju prikazane ob obravnavi posameznih institutov, vsebuje zvezna ustava še druge določbe, ki se nanašajo oziroma so tesno povezane s področjem lokalne samouprave, in sicer:

• zveza, dežele in občine se morejo pri gospodarjenju s proračunskimi sredstvi prizadevati za zagotavljanje narodnogospodarskega ravnotežja (13/2 člen);

• če neka zadeva z zvezno ustavo ni izrecno določena kot zakonodajna ali izvršilna pristojnost zveze, ostaja v lastnem delovnem področju dežel (15/1 člen);

• v zadevah krajevne varnostne policije, ki je v izključnem ali pretežnem interesu občin (npr. ohranjanje javne morale, preprečevanje hrupa), ima zveza pravico nadzirati občino in izdaja navodila deželnemu glavarju za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. V ta namen se lahko v občino napoti zvezno inšpekcijo, o tem pa obvesti deželnega glavarja (15/2 člen);

• deželni zakoni, ki spreminjajo ali na novo urejajo obstoječo organizacijo splošne državne uprave v deželah, se smejo razglasiti le s soglasjem zvezne vlade (15/10. člen);

• vsi organi, ki so jim zaupane naloge zvezne, deželne in občinske uprave, in organi drugih organizacij javnega prava morajo posredovati informacije o zadevah s svojega delovnega področja. Zveza sprejme podrobnejšo ureditev za zvezne organe in samoupravo, ki se ureja z zvezno zakonodajo, v deželni pristojnosti pa je izvedbena zakonodaja in izvrševanje (v skladu z načeli iz zvezne zakonodaje) za

govori o zveznem in deželnem pravu ter izpostavlja, da avstrijska ustava ne vsebuje klavzule o premoči zveznega zakona. Kot zanimivost kaže navesti avtorjeve navedbe v citiranem delu (na strani 69), da je zakonska avtonomija dežel šibka ter da se, predvsem v deželah zahodne Avstrije, občasno zatečejo k državljanski nepokorščini kot odgovoru na zvezne ukrepe, kadar menijo, da se oddaljena zvezna vlada na Dunaju prepogosto in arogantno vmešava v pristojnost dežele. 24 Kolikor torej ni izrecno določena zvezna pristojnost, ureja področje lokalne samouprave deželna zakonodaja. Upoštevati pa je treba, da so temelji pravne ureditve področja lokalne samouprave v Republiki Avstriji navedeni v Zvezni ustavi Republike Avstrije, ki je bila sprejeta 1. oktobra 1920 ( Bundes-Verfasungsgesetz B-VG bi v direktnem prevodu pomenil Zvezni ustavni zakon), predvsem v spremembah, ki so bile sprejete leta 1998 (BGBl. I st. 83 iz leta 1998). Določila, ki se neposredno nanašajo na občine, so predvsem v četrtem poglavju ustave (ki ima naslov »Zakonodajna in izvršilna oblast dežel«), in sicer v členih 115 do 1200 v podpoglavju C, ki ima naslov »Občine«.

Page 8: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

52

organe dežel in občin ter za samoupravo, ki se ureja z deželno zakonodajo (20/4 člen);

• javnim uslužbencem je vselej zagotovljena možnost zamenjave med službo v zvezi, deželah, občinah in zvezah občin (21/4 člen);

• vsi zvezni, deželni in občinski organi so si v okviru svojega zakonitega delovnega področja dolžni med seboj pomagati (22. člen);

• zveza, dežele, okraji, občine in druge organizacije javnega prava odgovarjajo za škodo, ki jo s protipravnim ravnanjem povzročijo osebe oziroma organi pri izvajanju zakonov (23. člen);

• občine sestavljajo v okviru prenesene pristojnosti volilne imenike za volitve v Evropski parlament in za volitve v Državni zbor (Nationalrat; v slovenski literaturi prevajan tudi kot Državni svet) - 23.a/6 člen; 26/7 člen;

• zveza nemudoma obvesti dežele in občine o vseh projektih v okviru Evropske unije, ki zadevajo njihovo lastno delovno področje ali bi zanje utegnili biti zanimivi, in jim omogoči, da podajo svoja stališča. Za zastopanje občin v teh zadevah je pristojna Avstrijska zveza mestnih občin in Avstrijsko združenje občin (23.d/1 člen);

• v Zboru zveznih dežel (Bundesrat; v slovenski literaturi prevajan tudi kot Zvezni svet) so dežele zastopane v razmerju s številom njihovih državljanov. Dežela z največjim številom državljanov ima 12 članov, druge pa sorazmerno manj (najmanj pa tri) – število določi zvezni predsednik po vsakem ljudskem štetju25. Člane Zbora zveznih dežel in njihove namestnike volijo deželni zbori skladno z načelom proporcionalnosti, vendar pa mora vsaj en mandat dobiti stranka, ki ima drugo največje število sedežev v deželnem zboru (34. in 35. člen);

• v kakšni meri morajo občine ukrepati kot varnostni organi, določajo zvezni zakoni (78.a/3 člen);

• v vsaki deželi obstaja varnostna direkcija, ki jo vodi direktor, katerega imenuje zvezni minister v soglasju z deželnim glavarjem (78.b/ 2 člen);

• za vodenje seznamov šoloobveznih otrok se lahko v prenesenem delovnem področju zveze pritegnejo občine (81.a/1 člen);

• za področje vsake dežele se ustanovi deželni šolski svet (predseduje mu deželni glavar), za področje vsakega političnega okraja pa okrajni šolski organ (vodi ga vodja okrajnega upravnega organa) – organizacijo šolskih organov ureja zakon (81.a/3 b);

• zakonodajno oblast dežele izvajajo deželni zbori, ki se volijo neposredno po proporcionalnem sistemu (95. člen);

• za deželni zakon je potreben sklep deželnega zbora, overitev in sopodpis po določbah deželne ustave in razglasitev s strani deželnega glavarja v deželnem uradnem listu; če deželni zakon pri izvršilni oblasti predvideva sodelovanje zveznih organov, je treba za to pridobiti privoljenje zvezne vlade (97. člen);

• vseh sklepih deželnih zborov o sprejetju zakonov mora deželni glavar takoj (pred njihovo razglasitvijo) obvestiti urad zveznega kanclerja. Če zvezna vlada poda v

25 Trenutno je stanje naslednje: Gradiščanska - 3, Koroška - 5, Spodnja Avstrija - 12, Gornja Avstrija - 11, Salzburška - 4, Štajerska - 10, Tirolska - 5, Predarlska - 3, Dunaj - 11.

Page 9: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

53

roku osmih tednov ugovor, se lahko sklep o sprejetju zakona razglasi samo, če ga deželni zbor ponovi ob navzočnosti najmanj polovice članov (98. člen);

• vsak deželni zbor lahko zvezni predsednik na zahtevo zvezne vlade in s soglasjem Zbora zveznih dežel razpusti (100/1 člen);

• izvršno oblast vsake dežele izvaja deželna vlada, ki jo izvoli deželni zbor; deželno vlado sestavljajo deželni glavar, potrebno število namestnikov in drugih članov (101. člen);

• na območju dežel izvajajo zvezno izvršno oblast, če ne obstajajo posebni zvezni organi (neposredna zvezna uprava), deželni glavar in njemu podrejeni deželni organi (posredna zvezna uprava) – 102/1 člen;

• členi 108 – 112 vsebujejo določbe o zveznem glavnem mestu – Dunaju. Pri tem je predpisano, da ima na Dunaju občinski svet tudi funkcijo deželnega zbora, mestni senat tudi funkcijo deželne vlade, župan tudi funkcijo deželnega glavarja, magistrat tudi funkcijo urada deželne vlade in direktor magistrata tudi funkcijo direktorja deželnega urada.

• na področje lokalne samouprave se v zvezni ustavi nanaša posebno poglavje o občinah (členi 115 – 120). V navedenih členih so dokaj obsežno normirana načela, na osnovi katerih mora deželna zakonodaja urediti občinsko pravo. Kaže opozoriti na dejstvo, da je, za razliko od ureditve v Republiki Sloveniji, v navedenih členih precej določb, ki jih v slovenski zakonodaji vsebujejo zakoni (npr. o opredelitvi občine, zveze občin, volitvah, organih, izvirnem in prenesenem delovnem področju in pristojnostih, nadzoru; združevanju občin). Te določbe bodo v nadaljevanju podane ob obravnavi posameznih institutov.

• za preverjanje finančnega poslovanja zveze, dežel, zveze občin, občin in drugih z zakonom določenih pravnih nosilcev je pristojno računsko sodišče (121/1 člen; 127. člen – za dežele; 127.a člen – za občine z najmanj 20.000 prebivalci). Dežele in občine morajo vsako leto posredovati računskemu sodišču proračune in zaključne račune. Občine morajo to posredovati tudi deželni vladi;

• ustavno sodišče odloča o premoženjskih zahtevkih do zveze, dežel, okrajev, občin in občinskih zvez, ki jih ni možno reševati niti po redni poti niti z odločbo upravnega organa (137. člen); ustavno sodišče odloča o kompetenčnih sporih med samimi deželami ter med deželo in zvezo (139. člen); ustavno sodišče odloča o nezakonitosti uredb zvezne ali deželne vlade in o nezakonitosti uredb občinskega nadzornega organa (138. člen); ustavno sodišče odloča o protiustavnosti zveznega ali deželnega zakona (140. člen); ustavno sodišče odloča o izpodbijanju volitev deželnih vlad in izvršilnih organov občine (141. člen); ustavno sodišče odloča o pritožbah zoper odločbe upravnih organov, s katerimi je kršena ustavnopravno zagotovljena pravica (144. člen).

Page 10: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

54

3 Členitev na dežele in občine Avstrija meri 83.859 km2 in ima nekaj čez osem milijonov prebivalcev. Avstrija je zvezna država, razčlenjena na devet zveznih dežel. Vsaka dežela je razdeljena na občine. Za izvajanje nalog državne uprave na lokalni ravni so organizirani upravni okraji (»Politische Bezirke«).

Dežele Št. preb. 1993 Upravni okraji Občine Kraji (naselja)

Gradiščanska 270.880 9 171 327 Koroška 547.798 10 132 2.825 Spodnja Avstrija 1.473.813 25 573 3.907 Gornja Avstrija 1.333.480 18 445 6.632 Salzburško 482.365 6 119 757 Štajerska 1.184.720 17 543 2.084 Tirolska 631.410 9 279 657 Predarlsko 331.472 4 96 157 Dunaj 1.539.848 1 1 23 Skupaj 7.795.786 99 2.359 17.366

Vir: www.statistik.austria V naslednji tabeli je podan pregled sprememb števila občin v preteklosti in stanja na dan 1.1.2000 (podatki o prebivalcih so iz leta 1991): Dežele Št. preb. 1993 občine 1949 občine 1975 občine 1994 občine 2003 Gradiščanska 270.880 317 138 167 171 Koroška 547.798 244 121 131 132 Spodnja Avstrija 1.473.813 1584 558 570 573 Gornja Avstrija 1.333.480 444 445 445 445 Salzburško 482.365 117 119 119 119 Štajerska 1.184.720 977 546 543 543 Tirolska 631.410 285 278 279 279 Predarlsko 331.472 96 96 96 96 Dunaj 1.539.848 1 1 1 1 Skupaj 7.795.786 4.065 2.302 2.351 2.359 *Podatki v tabeli so povzeti iz: Regional and Local Government in the European Union, The Committeeof the Regions, Brussels, July, 1996. Podatki za leto 2003 povzeti s spletne strani: www.gemeindebund.at. Kaže opozoriti na dejstvo, da so zlasti reforme v obdobju od 1960 do 1970 bistveno zmanjšale število občin (eden glavnih ciljev teh reform je namreč bil »ukinitev« občin z manj kot 1.000 prebivalci)26.

26 Če je bilo v celotni Avstriji leta 1960 skupaj 3.998 občin, jih je bilo leta 1970 bistveno manj – 2.665 občin.

Page 11: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

55

Poleg tega pa kaže opozoriti še, da velja za organizacijo občin v Avstriji načelo enotnosti občine: naloge, pravice in obveznosti občin so enake, ne glede na to, koliko je neka občina velika ali bogata. Navidezno izjemo predstavljajo samo občine z lastnim statutom (teh je 15), ki so razen za opravljanje občinskih nalog pristojne tudi za izvajanje nalog okrajnega upravnega organa27. Sicer pa lahko rečemo, da so občine pri izvrševanju javnih nalog vključene v državno strukturo po eni strani kot teritorialna samouprava telesa z lastnim področjem delovanja, ki ni vezano na obvezujoča navodila, po drugi strani pa so hkrati vključene v to strukturo kot upravni okoliš zvezne in deželne državne uprave s prenesenim delovnim področjem, ki je vezano na obvezujoča navodila (glej 116. člen zvezne ustave). Kot zanimivost podajamo še prikaz števila in velikosti (po številu prebivalcev) avstrijskih občin po popisu prebivalstva 15.5.1991 in teritorialnem stanju z dne 1.1.1993.

Število preb. Gradiščanska Koroška Spodnja Avstrija

Zgornja Avstrija

Salzburško Štajerska Tirolska Predarlsko Avstrija – skupaj

Do 500 14 - 18 18 8 64 42 15 179 501-1000 33 8 85 82 17 121 73 23 442 1.001-2.500 95 69 317 214 38 279 107 29 1148 2501.5000 21 34 89 96 40 52 38 12 382 5001-10000 3 12 41 22 12 19 12 9 130 10001-20000 1 5 12 8 3 5 6 5 15 20001-50000 - 1 6 3 - 2 - 3 15 50001-500000 - 2 1 2 1 1 1 - 8 Dunaj 1 Skupaj 167 131 569 445 119 543 279 96 2351

Avstrijska občina obsega povprečno 53 km2 (Gradiščanska – 23; Koroška – 72, Spodnja Avstrija 34, Gornja Avstrija – 27; Salzburška – 60; Štajerska – 30, Tirolska – 45; Predarlsko – 27; Dunaj – 415). 4 Zakonska ureditev lokalne samouprave v občinah v zvezni deželi Koroški28 V Avstriji imajo v skladu z zvezno ustavo pomembno pristojnost pravnega urejanja področja lokalne samouprave zvezne dežele. Zato je, če želimo spoznati ureditev lokalne samouprave in pravne okvire za delovanje občin, treba upoštevati predpise, ki urejajo delovanje občin v posamezni deželi. Če ni izrecno določena zvezna pristojnost, ureja področje lokalne samouprave deželna zakonodaja. To je v zvezni ustavi posebej predpisano tudi za »občinsko pravo«, pri čemer pa mora deželna zakonodaja upoštevati načela, ki so navedena v členih 115 – 120 zvezne ustave.

27 Sicer pa je občine mogoče deliti na „krajevne“, „trške“ in mestne (slednje pa je zopet mogoče deliti na mesta in na mesta z lastnim statutom).. 28 Pri pripravi tega dela prispevka sem se v veliki meri naslonil na pomoč, predloge in pripombe dr. Pavla Apovnika.

Page 12: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

56

V nadaljevanju tega prispevka je podan prikaz ureditve v avstrijski zvezni deželi Koroški, to je ureditve, ki izhaja predvsem iz »Koroškega splošnega občinskega reda« iz leta 199829, ki ga lahko za namen prikaza v tem prispevku imenujemo tudi »koroški zakon o občinah« ali samo »zakon o občinah«. Zakon je razdeljen na 22 poglavij, skupaj pa ima 107 členov. Poglavja so: 1. Splošne določbe, 2. Občinsko območje, 3. Delovno področje občine, 4. Uredbe občin (župana oziroma občinskega sveta)30, 5. Občinske časti oziroma počastitve, 6. Volitve in konstituiranje občine, 7. Status (položaj) članov občinskega sveta, 8. Naloge in vodenje »poslov« občinskega sveta, 9. Referendum31, 10. Referendumski predlogi občanov32, 11. Občinski svetovalni referendum33, 12. Zbor občanov, 13. Naloge in poslovanje občinskega predstojništva, 14. Naloge župana, 15. Naloge in vodenje »poslov« odborov, 16. Opravljanje poslov občine – občinski urad, 17. Zveze občin, 18. Občinski proračun, 19. Nadzor in finančno poslovanje, 20. Pritožbena (inštančna)34 pot, 21. Deželno nadzorstvo, 22. Varstvo samouprave. Navedena poglavja vsebujejo določbe, nujne za nemoteno delovanje občin (v nadaljevanju tega prispevka bo poleg določb zvezne ustave podana vsebina nekaterih od teh zakonskih določb). Poleg obravnavanega deželnega zakona pa obstajajo še podzakonski akti, ki podrobneje razčlenjujejo posamezna področja delovanja občin. 4.1 Ustanovitev občin in spremembe območij V prvem poglavju »koroškega zakona o občinah« je določen pravni status občine in opredeljen pojem prebivalcev oziroma občanov - članov občine35. Nadalje vsebuje zakon določbe o imenu občine, pogoje določitev imena (prepovedano je ime občine, ki ga ima že obstoječa občina) in njegovo spremembo, vsebuje pa tudi določbe o prenehanju (ukinitvi) občine. Pri nastanku posamezne občine so posebej pomembne zgodovinske podlage36. Vsaka občina ima svoje simbole, kot sta grb in pečat. Pri določitvi teh se posebej upoštevajo zgodovinska dejstva, za ugotavljanje katerih se uporabljajo podlage iz deželnega arhiva. Pravico do občinskega grba podeli deželna vlada na predlog občinskega sveta,

29 V nemškem jeziku je naslov tega zakona: »Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung« (kratica K-AGO), objavljen pa je v Deželnem uradnem listu (Landesgesetzblatt, LGBI), št. 66/1998. Več o tem zakonu glej v delu: Sturm Franz, Havranek Charlotte: Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung, Kommentierte Gesetzesaugabe mit auszugsweiser Wiedergabe des Bundes-Verfassungsgesetzes, Kärtner Druck- und Verlagsgesellschaft, Klagenfurt, 1998. 30 Uredbe občine = Verordnungen der Gemeinde; določilo = Bestimmung, kar je povsem splošen izraz. 31 Treba pa je upoštevati (oziroma razlikovati), da “zbirni” izraz referendum zajema več vrst referendumov. Volksentscheid = glasovanje občanov o predlogu občinskega predstojništva ali odbora. 32 Referendumski predlog občanov = Gemeindevolks-begehren; bistvena je pobuda (iniciativa) občanov. 33 Občinski svetovalni referendum = Gemeindevolks-befragung; občina poizve za mnenje občanov, izid pa je ne zavezuje. 34 Mišljene so pritožbe kot pravna sredstva, o katerih odloča “višji, drugostopenjski” organ občine. 35 V starejši slovenski literaturi se je uporabljal pojem “občinsko pripadništvo”. 36 Pri tem so pomembni podatki, informacije in druge podlage iz deželnega arhiva (zgodovinske danosti in značilnosti posameznega območja).

Page 13: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

57

ministrstvo za notranje zadeve pa mora biti o tem obveščeno. Predpisane so tudi sestavine pečata, ki je »uradni znak« posamezne občine. Naslednji simbol občine je zastava, ki je logična posledica pravice do grba ter mora biti barvno usklajena oziroma kombinirana z grbom. V prvem poglavju zakon vsebuje še določbo o jezikovno enakopravnem (govornem in pisnem) obravnavanju moških in žensk oziroma moškega in ženskega spola. Drugo poglavje obravnava območje občine. Sprememba območja občine je načeloma možna s sprejemom deželnega zakona, do nje pa lahko pride zaradi ustanovitve nove občine, razdelitve kake občine na več manjših, pa tudi iz drugih razlogov. Postopek se prične z izvedbo svetovalnega referenduma (to je referendum, ki ga za določeno občino razpiše deželna vlada), temu pa sledi zakonski predlog deželne vlade, o katerem v zadnji fazi postopka odloči deželni zbor. Logična posledica spremembe območja so spremembe meja posamezne občine (take spremembe se vedno uveljavijo z začetkom koledarskega leta). V primeru, da se s spremembo meje občine poveča število prebivalcev občine in s tem spremeni število občinskih svetnikov, mora deželna vlada v taki občini razpisati občinske volitve. Deželna vlada lahko z uredbo spremeni območje občine, če se prizadete občine o tem dogovorijo (za to so potrebni sklepi občinskih svetov, ki jih ti sprejmejo z 2/3 večino oddanih glasov, pa tudi dogovor o delitvi premoženja. Pri razdelitvi občine na več novih občin (ki se opravi na osnovi uredbe deželne vlade) je ravno tako potrebna ustrezna odločitev občinskega sveta, sprejeta z najmanj 2/3 večino oddanih glasov, podani oziroma izpolnjeni pa morajo biti tudi materialni pogoji za izvrševanje nalog občine – to je, da bo v novih občinah zagotovljeno boljše uresničevanje socialnih, gospodarskih in kulturnih interesov. Določbe o postopku glede sprememb meje in območja občine so v pristojnosti dežele, ki mora upoštevati zvezno zakonodajo. Glede delitve premoženja zakonske določbe vzpodbujajo občine k poravnavi oziroma dogovorom, v nasprotnem primeru pa je predviden spor. Delitvena vprašanja se največkrat nanašajo na lastnino občine, sedež občine, delitev uslužbencev uprave, delitev obveznosti ter delitev skupnega premoženja občine v okviru skladov, ustanov, zavodov. Pravne usmeritve oziroma smernice za delitev poda dežela, vsebujejo pa predvsem roke za izvedbo razdelitve, pa tudi napotila za delitev nepremičnin, premoženja, kreditov, posojil… Pri delitvi je posebej treba upoštevati število prebivalcev v novonastalih občinah. Sicer pa ima deželna vlada pri pripravi sklepa o delitvi premoženja svetovalno vlogo.

Page 14: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

58

4.2 Vrste občin V 116. členu zvezne ustave je določeno naslednje37: »Vsaka dežela je razdeljena na občine. Občina je teritorialna skupnost s pravico samouprave38 in hkrati upravni okoliš. Vsako zemljišče mora spadati h kateri izmed občin. Občina je samostojno gospodarsko telo. Ima pravico, da v okviru meja splošnih zveznih in deželnih zakonov poseduje premoženje vseh vrst, ga pridobi in razpolaga z njim, upravlja gospodarska podjetja ter da v okviru ustavne ureditve javnih financ samostojno vodi svoj proračun in razpisuje dajatve. Občini z vsaj 20.000 prebivalci se, če s tem niso ogroženi interesi dežele, na njeno zahtevo z deželnim zakonom podeli lastni statut (mestno pravico)39. Sprejetje takega zakona se lahko razglasi samo s privoljenjem zvezne vlade. Za privoljenje velja, da je dano, če zvezna vlada v roku osmih tednov od dne, ko je pristojno zvezno ministrstvo prejelo sklep o sprejetju zakona, ne sporoči deželnemu glavarju, da privoljenje odreka. Mesto z lastnim statutom mora poleg nalog občinske uprave opravljati tudi naloge okrajne uprave«40. Koroški zakon o občinah pa vsebuje tudi določbe, ki opredeljuje tržno in mestno občino. Za določitev »položaja« neke občine kot tržne oziroma kot mestne je namreč pristojen deželni zakonodajalec41. Sicer pa položaj mest z lastnim statutom ni opredeljen le z določbami v statutih teh mest, temveč tudi v drugih zakonih (npr. v zakonih, ki urejajo volitve, položaj uradnikov, ravnanje z odpadki, socialno skrbstvo, finančno izravnavo…)42. Koroški zakon o občinah ne vsebuje posebnih določb o členitvi občine na ožje dele (na vaške oziroma krajevne skupnosti)43, je pa s statutom (tega v zakonskem besedilu sprejme

37 Glej: Ustavni sistem Republike Avstrije«, knjižna zbirka »Evropske primerjalne študije«, Visokošolsko središče Koper, Koper, 2000, stran 138. Enako določa tudi prvi člen K-AGO. 38 “Kot samoupravo razumemo obliko decentralizacije uprave, to pomeni dodelitev določenih področij javne uprave pravnim osebam javnega prava za opravljanje poslov s polno odgovornostjo. Za ta prenos nalog je značilno, da se upravne naloge prenašajo na organe, ki niso državni organi (organi zvezne države in dežel) in so zato neodvisni. Ta neodvisnost je podana s tem, da je izključena pravica državnih organov do dajanja navodil; na njeno mesto stopa nadzor” (iz komentarja k 116. členu zvezne ustave – glej Ustavni sistem Republike Avstrije – knjižna zbirka Evropske primerjalne študije – Visokošolsko središče v Kopru 2000). 39 Lastni statut (mestna pravica) = eigenes Statut (Stadt-recht); občini z lastnim statutom pripada tudi pristojnost za izvajanje nalog zvezne in deželne uprave na okrajni ravni. 40 Iz tega izhaja, da so mesta z lastnim statutom (iz)ločena od okraja, ki sicer izvaja naloge državne uprave na lokalni ravni. 41 Trška občina ( Marktgemeinde) oziroma mestna občina (Stadtgemeinde) je možni »atribut« neke občine, ki pa ne spremeni pravnega statusa občine, zlasti ne daje statusa „mesto z lastnim statutom“. Pravico, da se neka občina lahko imenuje tržna občina oziroma mestna občina, podeli dežela z deželnim zakonom.V mestnih občinah se občinsko predstojništvo imenuje mestni svet, v občinah z lastnim statutom pa mestni senat. V celi Avstriji je 15 občin z lastnim statutom, v deželi koroški pa sta to Celovec in Beljak. 42 Glej: Neuhofer Hans, Gemeinderecht – Organisation und Aufgaben der Gemeinden in Österreich, Springer Wien NewYork, 1998, stran 126. 43 Kot zanimivost navedimo, da Štajerski občinski red (Steiermärkische Gemeindeordnung 1967, LGBI, Nr. 115/67, 127/72, 9/73, 14/76, 14/83, 87/86, 21/94, 75/95, 41/97, 82/99) v četrtem odstavku prvega člena določa, da lahko občinski svet območje občine razdeli na vaške oziroma krajevne skupnosti (»Ortsverwaltungsteil«), če je to smotrno iz geografskih in gospodarskih razlogov, mora pa pri tem upoštevati meje katastrskih občin. Po določbah 48. člena citiranega zakona župan imenuje predsednika te skupnosti (župan ga lahko tudi vsak čas razreši).

Page 15: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

59

deželni zbor) Celovca, ki je občina z lastnim statutom, opredeljeno, da se lahko notranje členi na mestne okraje (»Stadtsbezirke«). V zvezni ustavi (členi 108 – 112) je posebej opredeljen položaj zveznega glavnega mesta Dunaja. Pri tem je predpisano, da ima na Dunaju občinski svet tudi funkcijo deželnega zbora, mestni senat tudi funkcijo deželne vlade, župan tudi funkcijo deželnega glavarja, magistrat tudi funkcijo urada deželne vlade in direktor magistrata tudi funkcijo direktorja deželnega urada. Na tej osnovi ima glavno mesto Dunaj tudi položaj dežele. 4.3 Oblike povezovanja med občinami V Avstriji je v zvezni ustavi (člen 115/2) navedeno, da Avstrijsko združenje občin in Avstrijsko združenje mestnih občin zastopata interese občin44. Poleg tega je v ustavi zastopanje interesov občin posebej obravnavano (člen 23d/1) glede vprašanj, povezanih s projekti v okviru Evropske unije, kjer mora biti omogočena predstavitev njihovih stališč. Avstrijsko združenje občin in Avstrijsko združenje mestnih občin imata pravico predlagati skupno tri predstavnike (enega predlagajo dežele) v Odbor regij pri EU, dežele pa predlagajo po enega. Sicer pa je za povezovanje občin pomemben 116a/1 člen zvezne ustave, ki vsebuje določbe o zvezah občin45. Občine se lahko za opravljanje posameznih nalog lastnega delovnega področja z dogovorom povežejo v zveze občin z namenom boljšega izvajanja nalog, k temu pa mora dati dovoljenje nadzorni organ46. To dovoljenje se izda (z uredbo), če je dogovor udeleženih občin skladen z zakonom, če skupno opravljanje nalog »oblastne uprave« ne ogroža funkcije občin in je to v interesu udeleženih občin (če pomeni smotrnost, gospodarnost in varčnost). Z namenom smotrnosti opravljanje posameznih deželnih nalog se lahko z zakoni predvidi povezovanje v zveze občin47 pod pogojem, da s tem ni ogrožena funkcija občine kot samoupravnega telesa in upravnega okoliša. Pri tem oblikovanju zveze občin je treba poprej za mnenje povprašati udeležene občine (116a/2 člen). Če občine, združene v zvezo občin, opravljajo naloge lastnega delovnega področja, morajo imeti odločilen vpliv na opravljanje nalog zveze občin. Zvezna ustava določa, da uredi organizacijo zveze občin deželna zakonodaja48, pri čemer mora biti predvidena »skupščina« zveze, ki jo sestavljajo voljeni predstavniki vseh občin,

Predsednik je pri svojem delu vezan na navodila župana. Zakon tudi določa, da predsednik sodeluje na sejah občinskega sveta in ima »posvetovalni glas«. 44 Österreichischer Gemeindebund = Avstrijsko združenje občin (interesno zastopstvo občin); Österreichischer Städtebund = Avstrijsko združenje mestnih občin (interesno združenje mestnih občin). 45 Zveza občin = Gemeindeverband; ustanovi se zaradi skupnega opravljanja nalog, ki sicer spadajo v pristojnost posamezne občine. 46 Med zvezami občin, ki obstajajo, so zveze občin za obvezne šole, občinske bolnišnice, izvajanje socialne pomoči, opravljanje nalog na področju osebnih stanj in državljanstva, pokojnine občinskih uslužbencev in županov, preskrbo z vodo, odstranjevanje odplak… 47 Tu gre izključno za zveze občin, saj (kot smo že navedli) se pojem združenje občin nanaša (je „rezerviramo“) na interesno zastopstvo občin. 48 Zveze občin obravnava koroški zakon o občinah v členih 83 - 85, ki v glavnem povzemajo in ustrezno razčlenjujejo oziroma prilagajajo določila 116a člena zvezne ustave. Tako je določeno, da se zveze občin ustanovijo za namene, ki jih opredeljuje deželni zakon, z njihovo ustanovitvijo pa ne sme biti »ogrožena« občina

Page 16: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

60

predviden je predsednik zveze, predpisane pa morajo biti tudi določbe o vstopu in izstopu občin ter o razpustitvi zveze. Zakon pozna posebno vrsto oziroma obliko povezovanja med občinami – to je upravno skupnost49, za katero se občine lahko dogovorijo (81. člen koroškega zakona o občinah). Upravne skupnosti (enostavno povedano: skupna občinska uprava oziroma urad) občin niso pravne osebe, naloge pa opravljajo le v imenu vsake posamezne občine, ki je članica upravne skupnosti. Namen takega povezovanja je varčnejše in smotrnejše opravljanje enakovrstnih nalog iz lastnega in prenesenega delovnega področja. Z dogovorom o ustanovitvi upravne skupnosti občin se morajo opredeliti naloge skupnosti, oblikovati kolegijski organ, ki naj opravlja skupne naloge, ter določiti predstojnika urada upravne skupnosti. Dogovor za izvrševanje nalog upravne skupnosti potrdi kolektivni organ, ki je oblikovan za izvrševanje teh nalog kot tudi vodstvo urada upravne skupnosti. V dogovoru se določi tudi, v kakšnem obsegu krijejo občine stroške novonastale upravne skupnosti, kako lahko posamezna občina izstopi in kako preneha upravna skupnost. Navedeni dogovor mora odobriti deželna vlada. Dovoljenje se pridobi, če dogovor sledi zakonsko določenemu namenu skupnosti. Za izstop iz upravne skupnosti (člen 82) posamezna občina prav tako potrebuje dovoljenje deželne vlade, ki to dovoljenje da, če z izstopom ni ogroženo skupno izvajanje nalog ostalih občin, povezanih v upravni skupnosti.

kot samostojna samoupravna enota. V primeru, da zveze občin opravljajo naloge lastnega delovnega področja občin, morajo občine take naloge delegirati neposredno na zvezo občin. Oblikovanje zveze občin (v njih so lahko vključena tudi mesta z lastnim statutom) je možno na osnovi dogovora posameznih občin z namenom izvrševanja posameznih nalog iz svojega lastnega delovnega področja. Za sklenitev in spremembe takšnega dogovora je potrebno dovoljenje deželne vlade, ki ga ta podeli, če se izpolnjeni zakonsko določeni pogoji – »neogroženost« občine kot samostojne upravne enote, zagotavljanje skupnih interesov, skladnost z zakonskimi določbami. Dogovor mora vsebovati tudi opredelitev nalog, ime, sedež, organe, volitve, obveznosti posameznih občin glede stroškov delovanja zveze občin..., pa tudi pogoje za naknaden vstop posamezne občine, izstop občin, razpustitev zveze in razreševanje premoženjskih vprašanj v takšnem primeru. Pri opravljanju nalog zveze ima vsaka občina položaj, ki bi ga sicer imela vsaka posamezna občina Po zakonu so organi zveze občin: zbor zveze, predsedstvo zveze in predsednik zveze. Mandatna doba organov zveze občin sovpada z volitvami v občinske svete (po navadi traja do volitev novih organov; pri zboru zveze do prvega zasedanja konstituiranega zbora zveze občin). Pri konstituiranju organov se na splošno upošteva število prebivalcev posamezne članice zveze. Zbor zveze občin sestavljajo župani občin, ki so članice zveze, njegove naloge pa so predvsem: volitve predsedstva in predsednika zveze (izmed članov zbora zveze) ter drugih organov zveze, sprejem proračuna in zaključnega računa zveze, dajanje mnenj k predlogom posameznih pogodb, predlogom za uporabe objektov zveze, pa tudi sprejemanje uredb (razen tistih, s katerimi bi se uvedle dajatve). Predsedstvo zveze občin je sestavljeno iz predsednika in dveh namestnikov glede na število članic zveze pa tudi drugih članov. Naloge predsednika zveze občin so: zastopanje zveze, izvajanje sprejetih sklepov organov, izvajanje upravnih nalog, sklicevanje in vodenje sej… Za vstop nove občine ali izstop občine je potrebno pridobiti soglasne sklepe vseh občin oziroma njihovih občinskih svetov. Razpustitev zveze občin je možna z dovoljenjem (v obliki uredbe) deželne vlade, premoženje zveze občin pa se v tem primeru porabi za pokrivanje obveznosti, preostalo premoženje pa razdeli (če ni drugače dogovorjeno) med občine glede na vložek ob nastanku zveze. To velja tudi v primeru izstopa posamezne občine. Za proračun zveze občin se smiselno uporabljajo določila, ki veljajo za proračune občin. Za razreševanje sporov glede delovanja zveze občin je pristojna deželna vlada. Za naloge, ki jih opravlja zveza iz lastnega delovnega področja posameznih občin, je potrebno konstituirati organ za odločitve v primeru pritožb. 49 Upravna skupnost občin = Verwaltungsgemeinschaft.

Page 17: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

61

4.4 Naloge (delovno področje) občine Načeloma naj bi občine v skladu z načelom subsidiarnosti opravljale vse zadeve, ki so v izključnem oziroma v pretežnem interesu prebivalcev občin in so takšne narave, da jih lahko občina samostojno opravi. To so tkim. naloge lastnega delovnega področja, določene pa so v ustavi oziroma v zvezni in deželni zakonodaji. Kot temeljno ustavno določbo, ki opredeljuje pristojnost za določanje nalog in pristojnosti občin, kaže izpostaviti določbo 2. odstavka 115. člena zvezne ustave, po kateri deželna zakonodaja ureja občinsko pravo po načelih iz zvezne ustave, razen v primerih, ko je izrecno določena pristojnost zveze. Občina ima lastno področje dejavnosti (lastno delovno področje) in od zveze ali dežele preneseno področje dejavnosti (118/1 člen ustave). Lastno delovno področje obsega poleg nalog, ki jih ima občina kot samostojno gospodarsko telo (po členu 116/2 ustave), vse zadeve, ki so v izključnem ali pretežnem interesu skupnosti, ki jo predstavlja občina in ki so takšne, da jih občina zmore opravljati znotraj svojih meja. Zakoni morajo take zadeve izrecno označiti kot zadeve lastnega področja dejavnosti občine (118/2 člen ustave). Po zvezni ustava ima občina naslednje lastno delovno področje (118/3 člen)50:

• izvolitev oziroma imenovanje organov občine, • urejanje notranje organizacije za opravljanje občinskih nalog, • imenovanje občinskih uslužbencev in izvajanje pravic delodajalca v razmerju do

njih, • krajevno varnostno nadzorstvo, • krajevno nadzorstvo nad prireditvami, • upravljanje prometnih površin občine,krajevno prometno nadzorstvo, • nadzorstvo nad polji, • krajevno tržno nadzorstvo, • krajevno zdravstveno nadzorstvo, zlasti na področju reševanja ter mrliških in

pokopaliških zadev,

50 Pri navajanju pristojnosti iz tretje točke 118 člena avstrijske ustave so upoštevani predlogi, ki jih je podal dr. Pavel Apovnik (avtor geslovnika in besedila ter nemških ustreznic v pravnem leksikonu; Pavel Apovnik, Karla Primožič, Aleksander Feri: „Slovenski pravni leksikon z nemškimi in italijanskimi ustreznicami geselskih besed (OST - svetovalne storitve, Društvo znanstvenih in tehniških prevajalcev Slovenije, Ljubljana, 1999). Zato to besedilo ni popolnoma enako besedilu prevoda iz knjige Ustavni sistem Republike Avstrije, ki je sicer uporabljen v tem prispevku. V literaturi (glej na primer: Dachs Herbert, Gerlich Peter, Gottweis Herbert, Horner Franz, Kramer Helmut, Lauber Volkmar, Wolfgang C. Müller, Tálos Emmerlich: Politični sistem Avstrije, DZS, zbirka ADT – aktualne družbene teme, Ljubljana, 1997, stran 407) kot naloge „lastnega delokroga navajajo: lokalno prostorsko načrtovanje, lokalni gradbeni nadzor, lokalna gasilska služba, lokalna varnostna policija, lokalna redarska služba za prireditve, lokalna služba za tržni nadzor, krajevno zdravstveno nadzorstvo (vključno s službo za zdravniško pomoč in reševalno službo in pogrebnim zavodom), upravljanje občinskih prometnih površin, izgradnja in vzdrževanje ljuidskih in osnovnih šol ter politehniških letnikov, pomoč starejšim osebam in socialna pomoč za zagotovitev nujno potrebnih življenjskih potrebščin, preskrba z industrijsko in pitno vodo, kanalizacija, odvoz smeti in uničevanje odpadkov, izgradnja in vzdrževanje športnih objektov, kopališč in objektov za rekreacijo itd.

Page 18: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

62

• nravstveno nadzorstvo, • krajevno gradbeno nadzorstvo in krajevno požarno nadzorstvo, • krajevno prostorsko načrtovanje, • javne ustanove za izvensodno posredovanje v sporih, • prostovoljna dražba premičnih stvari.

Naloge oziroma zadeve iz lastnega delovnega področja opravlja občina (v okviru zakonov in uredb zveze in dežele) samostojno in v okviru lastne odgovornosti, zoper njene odločitve pa tudi ne obstajajo pravna sredstva, o katerih bi odločali upravni organi zunaj občine (izjema je tkim. pravica ugovora na nadzorni organ, ki je dovoljena po izčrpanju inštančne poti, zagotovljena pa je z ustavo – 119a/5 člen). V četrtem odstavku 118. člena zvezne ustave je predpisano, da imajo zveza in dežele nasproti občinam pri opravljanju nalog lastnega področja nadzorno pravico, ki se nanaša na ugotavljanje, ali občina krši zakone in uredbe. V 119a členu pa je posebej predpisano, da zveza in dežela uveljavljata pravico nadzora glede kršenja zakonov in uredb (zlasti prekoračitev delovnega področja in izpolnjevanja z zakonom določenih nalog). Poleg tega je predpisano, da ima dežela pravico preverjati finančno poslovanje glede varčnosti, gospodarnosti in smotrnosti 51. Sicer pa so župan, člani občinskega predstojništva (mestnega sveta, mestnega senata) in drugi imenovani organi občine za opravljanje nalog iz lastnega delovnega področja odgovorni občinskemu svetu (člen 118/5 zvezne ustave). V zadevah lastnega delovnega področja ima občina pravico, da samostojno sprejema krajevno-policijske52 uredbe53 za odvrnitev pričakovanih ali za odpravo obstoječih nepravilnosti, ki motijo krajevno skupno življenje in da njihovo nespoštovanje razglasi za upravni prekršek (118/6 člen). Take uredbe ne smejo biti v nasprotju z deželnimi in zveznimi zakoni in uredbami. Na zahtevo občine se lahko opravljanje posameznih zadev lastnega delovnega področja z uredbo deželne vlade oziroma deželnega glavarja prenese na katerega od državnih organov - če gre za prenos na zvezni organ, je potrebno privoljenje zvezne vlade (118/7 člen).

51 Že v ustavi je torej posebej izpostavljen nadzor nad finančnim poslovanjem občin. 52 Strokovni recenzent knjige Upravni sistem Republike Avstrije (Visokošolsko središče v Kopru, Koper, 2000, stran 20), v kateri je objavljen slovenski prevod avstrijske ustave, je zapisal, da se je pri členu 118 B-VG postavilo vprašanje, ali naj bi avstrijske organe poslovenili tako, da bi namesto vseh vrst „policije“ uporabili pojem „inšpekcija“ ali pa nadzor (če bi upoštevali pristojnost inšpekcij v Sloveniji). Vendar pa so se odločili za spoštovanje izvirnika in prevedli: „örtliche Sicherheitpolizei“ kot „krajevna varnostna policija“; „örtliche Veranstaltungspolizei“ kot „krajevna prireditvena policija“; örtliche Strassenpolizei“ kot „krajevna cestna policija“; „Flurpolizei“ kot „poljska policija“;“Si tenpolizei“ kot „nravstvena policija“ itd. Različnost ureditve v Avstriji in v Sloveniji in s tem povezana vprašanja prevajanja je razvidno tudi iz ustavnih določb avstrijske zvezne ustave, ki določajo, da je treba ustanovitev občinskega »stražnega organa« ali spremembo njegove organizacije prijaviti zvezni vladi (118/8 člen). Z zveznim ali deželnim zakonom se lahko določi, da se pripadnike občinskega stražnega organa s privoljenjem občine pooblasti za opravljanje izvršilne službe za pristojni organ). S privoljenjem občine lahko okrajni upravni organ občinski stražni organ pooblasti, da pri uporabi upravnega kazenskega zakona sodeluje v enakem obsegu kot siceršnji organi javne varnostne službe (118. a člen). 53 Po terminologiji v slovenski zakonodaji bi to bili odloki, ki jih sprejema občinski svet.

Page 19: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

63

Kot je določeno v 119. členu ustave, obsega preneseno delovno področje zadeve, ki jih mora občina opravljati v skladu z zveznimi in deželnimi zakoni po naročilu in navodilih zveze oziroma dežele54. Zadeve, ki jih kot prenesene opravlja občina, so na primer: vodenje matičnih knjig, sklepanje zakonskih zvez, izdajanje potnih listin, vodenje evidenc o nastanitvi prebivalcev, vodenje volilnih imenikov, vodenje evidenc o vojaških obveznikih, opravljanje nalog na področju socialnih pomoči, opravljanje nalog na področju gradbenih zadev, zaščite in nadzora voda, gozdov…55 Te zadeve opravlja župan, ki je pri tem vezan na navodila pristojnih organov zveze oziroma dežele. Župan lahko opravljanje posameznih skupin zadev prenese na občinsko predstojništvo oziroma posamezne člane občinskega predstojništva (pa tudi druge organe), ki pa so pri izvajanju vezani na županova navodila. Zaradi kršitve zakona ter nespoštovanja oziroma neupoštevanja uredbe ali navodila se lahko v primeru, če je pri izvajanju prenesenih nalog ugotovljeno naklepno ravnanje ali ravnanje iz hude malomarnosti, odvzame pooblastilo za opravljanje teh nalog. Odvzem izreče deželni glavar, če gre za naloge s področja deželne izvršilne oblasti, oziroma deželna vlada, če gre za kršitev deželnih predpisov. To pa ne vpliva na članstvo posameznega člana občinskega predstojništva v občinskem svetu. Dodajmo, da je v 118.a členu zvezne ustave določeno, da se lahko z zveznim ali deželnim zakonom določi, da se ustrezni občinski (»stražni«) organ pooblasti za opravljanje posameznih nalog na področju upravno-kazenskega postopka. To je mogoče le ob soglasju občine. 4.5 Organi občine Po zvezni ustavi (117. člen) morajo biti v občinah naslednji organi: občinski svet (to je splošno predstavniško telo, ki ga volijo volilni upravičenci občine), občinsko predstojništvo56 (v mestnih občinah se imenuje mestni svet, v mestih z lastnim statutom pa mestni senat), župan. K temu kaže dodati, da poleg navedenih voljenih organov občinske naloge izvršuje občinska uprava (občinski uslužbenci, uradniki). a) Občinski svet Občinski svet je temeljni in najvišji organ odločanja o najpomembnejših zadevah iz pristojnosti občine. Njegove pristojnosti izhajajo iz zvezne ustave, koroškega Zakona o občinah, zveznega Zakona o financah (F-VG), zveznega Zakona o finančni izravnavi (FAG) in drugih zakonov. V zvezni ustavi je določeno (glej člen 117), da občinski svet volijo državljani, ki imajo v občini stalno prebivališče (deželni zakoni lahko predpišejo, da imajo pravico voliti tudi

54 Od skupnih izdatkov avstrijskih občin odpade v povprečju za izvajanje oblastnih nalog okoli 10% sredstev. 55 Več o tem glej v: Neuhofer Hans, Gemeinderecht – Organisation und Aufgaben der Gemeinden in Österreich, Springer Wien NewYork, 1998, stran 318 in 319. 56 V nemškem jeziku »Gemindevorstand«. Nekateri prevajajo to kot »občinsko vodstvo«.

Page 20: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

64

državljani, ki imajo v občini začasno prebivališče). Pod pogoji, ki jih določijo dežele, imajo volilno pravico tudi državljani drugih držav EU. Kot smo že navedli, vsebuje zvezna ustava določbo, da župan ter člani občinskega predstojništva za opravljanje zadev iz lastnega področja dejavnosti občine odgovarjajo občinskemu svetu. Za sklepanje (odločanje) občinskega sveta je potrebna navadna večina sklepčnega števila navzočih članov, vendar pa se lahko za določene zadeve predvidi drugačna večina. Seje sveta občinskega sveta so javne, lahko pa se predvidijo izjeme, pri čemer javnost ne sme biti izključena pri obravnavi občinskega proračuna in zaključnega računa. Število članov občinskega sveta je odvisno od števila prebivalcev v občini57. V 18. členu zakona o občinah, ki velja v deželi Koroški, je glede števila članov občinskega sveta predvideno naslednje število članov občinskega sveta58:

• občine do 1000 prebivalcev - 11 članov • občine od 1000 do 2000 prebivalcev - 15 članov • občine od 2000 do 3000 prebivalcev - 19 članov • občine od 3000 do 6000 prebivalcev - 23 članov • občine od 6000 do 10.000 prebivalcev - - 27 članov • občine od 1000 do 20.000 prebivalcev - 31 članov • občine s preko 20.000 prebivalcev - 35 članov

Po koroškem zakonu o občinah je za sklepčnost občinskega sveta potrebna navzočnost 2/3 članov občinskega sveta. Odločitve (sklepi) se na občinskem svetu sprejmejo z večino glasov. Volitve občinskega sveta razpiše deželna vlada. Mandat izvoljenih članov občinskega sveta je šest let (v deželi Štajerski je na primer mandat pet let). Mandat se konča z dnem konstituiranja novega sveta, kar velja tudi za predčasno prenehanje delovanja občinskega sveta59. V primeru neveljavnosti volitev oziroma delne neveljavnosti postopka volitev mora deželna vlada razpisati nove volitve, ki se izvedejo v stotih dneh po sprejemu odločitve ustavnega sodišča. Če pa bi bile v roku šestih mesecev redne občinske volitve, se navedeni postopek lahko opusti in opravijo volitve v občinski svet po predpisanih postopkih za redne občinske volitve. Sklic novoizvoljenega občinskega sveta se opravi v štirih tednih po volitvah župana, kar pomeni, da je lahko prvo zasedanje občinskega sveta šest tednov po volitvah. Zakon podrobno navaja pravila o dnevnem redu prvega zasedanja občinskega sveta, zlasti o 57 Občinski sveti vseh 2.350 avstrijskih občin štejejo okoli 40.000 članov. 58 Za število prebivalcev se upoštevajo podatki zadnjega ljudskega štetja. 59 Predčasno končanje mandata lahko sprejme občinski svet s sklepom, za katerega je potrebno 2/3 glasov članov sveta. V takšnem primeru mora deželna vlada razpisati nove volitve tako, da se lahko izvedejo v roku štirih mesecev.

Page 21: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

65

prisegi članov občinskega sveta, župana, namestnikov občinskih svetnikov, izvolitvi podžupanov in drugih članov občinskega predstojništva ter izvolitvi članov pododborov. Občinskemu svetu predseduje župan. V skladu s podrobnimi določili občinskih pravilnikov je občinski svet razčlenjen na frakcije, ki imajo nekatere posebne pravice: to je predvsem pravica pregleda, predlagalna pravica in pravica nadzora. Volilni sistem za volitve občinskih svetov in županov ureja poseben zakon.60 Organi občinskega sveta Oblikovanje in volitve organov občinskega sveta – to je odborov, obravnava 26. člen koroškega občinskega zakona. Občinski svet določi ob začetku svoje mandatne dobe število odborov, njihovo delovno področje in število članov posameznih odborov. Odbor mora imeti vsaj tri člane. Med trajanjem mandata se število članov odborov lahko spremeni le v soglasju s politično stranko, ki bi bila s spremembo prizadeta. Kot obvezni odbori61 so predvideni naslednji odbori:

• odbor za nadzor (kontrolo) finančnega poslovanja, • odbor za varstvo okolja, • odbor za kmetijske in gozdarske zadeve, • odbor za družinske zadeve.

Za občine, ki imajo letno več kot 50.000 nočitev, je določeno, da morajo oblikovati tudi odbor za promet s tujci (podlaga za to je tudi Zakon o krajevnih in nočitvenih taksah iz leta 1970). Posameznemu odboru se lahko dodelijo tudi druge zadeve, razen odboru za kontrolo finančnega poslovanja. Najmočnejši stranki v občinskem svetu, ki ni zastopana v predstojništvu, pripada vodenje odbora za kontrolo finančnega poslovanja. Sicer pa občinski svet z večino odloča, kateri stranki bo pripadalo vodenje posameznega odbora. Predsednik in člani odbora so izvoljeni izmed članov občinskega sveta, predloge zanje pa imajo pravico podati politične stranke predvsem glede na razmerje moči v občinskem svetu. Namestnika predsednika odbora izvolijo člani odbora iz svoje srede. Če članu odbora preneha funkcija, se v roku osmih tednov izvedejo volitve novega člana. Predsednik odbora lahko povabi na sejo odbora uslužbence občine in druge strokovnjake, ki lahko sodelujejo v razpravi, nimajo pa pravice glasovanja. Podobno pravico oziroma možnost ima tudi občinski svet, ki lahko v posamezne odbore povabi eksperte, in to za določeno sejo ali za vso mandatno obdobje (tudi ti nimajo pravice glasovati). Mandat članov odborov se izteče z iztekom mandata občinskega sveta. 60 Temeljne značilnosti volilnega sistema za volitve občinskih svetov bodo v eni od prihodnjih številk revije Lex Localis. 61 Občinski svet lahko oblikuje tudi druge odbore – npr. za gradbene in cestne zadeve, prostorsko načrtovanje, šolstvo, otroške vrtce, kulturo, šport…

Page 22: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

66

Odbori obravnavajo zadeve, katere jim je dodelil v obravnavo župan ali občinsko predstojništvo. Sklepe oziroma odločitve posredujejo občinskemu svetu, v nekaterih zadevah pa predstojništvu. Kot smo ugotovili, je naloga odborov predvsem, da predhodno obravnavajo zadeve, o katerih nato dokončno odloča predstojništvo ali občinski svet. Odbori pa lahko naslovijo na občinski svet oziroma na predstojništvo tudi samostojne predloge. Sejo odbora skliče predsednik po potrebi na zahtevo člana odbora ali župana. Odbor je sklepčen, če je navzoča vsaj polovica članov, odločitve pa sprejema z večino oddanih glasov. Odbor izvoli poročevalca, ki na seji občinskega sveta poroča o razpravi na odboru in sprejetem predlogu oziroma sklepu. Seje odborov niso javne. Župan in člani predstojništva se lahko udeležijo sej, nimajo pa pravice glasovati. Način sprejemanja odločitev ter vodenje in sklicevanje sej občinskega sveta »Splošne« obveznosti članov občinskega sveta so zajete v besedilu prisege, s katero člani občinskega sveta obljubijo zvestobo ustavi, Republiki Avstriji in deželi Koroški ter se obvežejo, da bodo spoštovati zakone in se zavzemali za samoupravne pravice občine, pospeševanje koristi občine itd. Posebej so člani občinskega sveta zavezani, da se udeležujejo sej občinskega sveta in odborov, v katere so izvoljeni. Člani občinskega sveta imajo pravico udeležbe in odločanja na sejah občinskega sveta in odborov, katerih člani so, pravico udeleževati se sej drugih odborov, pravico vložiti predloge in razpravljati pri točkah dnevnega reda, pravico vpogleda v občinske akte in dokumente, ki se nanašajo na zadeve, ki jih obravnava občinski svet (ob upoštevanju varstva osebnih podatkov ter varovanja poslovnih tajnosti). V zadevah lastnega delovnega področja lahko člani občinskega sveta postavljajo vprašanja županu, podžupanoma in drugim članom predstojništva. Pri opravljanju svoje funkcije niso vezani na nobena navodila (načelo svobodnega, nevezanega mandata). Članstvo v občinskem svetu je častna (neplačana) funkcija (člen 29 koroškega zakona o občinah), članom pa pripada sejnina, ki je vezana na udeležbo na seji (občinski svetnik prejme za en dan le eno sejnino, tudi če se je v enem dnevu udeležil več sestankov - npr. sestankov več odborov). Sejnina občinskega svetnika ne sme presegati 0,9% mesečnega dohodka zveznega poslanca. Članu občinskega sveta, ki je predsednik več odborov, se sejnina podvoji (ostane pa podvojena tudi, če vodi več kot dva odbora). Izplačilo se opravi enkrat mesečno, višina pa je vezana tudi na število prebivalcev občine in članov občinskega sveta. Povrnitev ostalih stroškov je prav tako določena na podlagi splošnih normativov, priznanih za javni sektor. Za čas odsotnosti in nadomeščanja župana veljajo posebna pravila nagrajevanja. Mandati začnejo teči s prvo sejo novega občinskega sveta (pri svetniku, ki je nastopil funkcijo, kasneje pa s prvo udeležbo na seji), končajo pa se s smrtjo, pisnim odstopom, ugotovitvijo neveljavnosti volitev, izgubo mandata in s prvo sejo naslednjega občinskega sveta. Izguba mandata je sicer določena s posebnimi določili. Zakon opredeljuje občinski svet kot najvišji organ odločanja v zadevah lastnega delovnega področja. Poleg nalog, ki jih določa zakon, pripadajo svetu vse naloge, ki jih zakonodaja

Page 23: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

67

izrecno ne dodeljuje drugim organom. V zakonu so posebej navedene naloge na področju varčevanja, gospodarnosti, namenskosti proračunskih sredstev, »reagiranje« na ugotovitve odbora za finance in deželne vlade62. Svoje naloge mora občinski svet opravljati v smislu varovanja interesov občine, sprotnega, enostavnega in varčevanega razreševanja nalog. Posamezne naloge lahko občinski svet prenese (delegira) na občinsko predstojništvo, vendar pa tudi pri teh nalogah obdrži pravico dajanja smernic63. Dodajmo tukaj, da velja splošno pravilo, da mora o vseh pomembnih zadevah delovanja občine predhodno obravnavo opraviti pristojni odbor. Zasedanja občinskega sveta sklicuje župan glede na potrebe, vendar najmanj štirikrat letno. Župan mora sklicati sejo (v roku enega tedna), če to zahteva član občinskega predstojništva ali četrtina članov občinskega sveta, seja pa mora biti izvedena v roku treh tednov. Občinski svetniki morajo biti obveščeni o dnevnem redu en teden pred sejo (v nujnih primerih je to lahko en dan), kar pa ni ovira za kasnejše spreminjanje dnevnega reda (z odločitvijo 2/3 prisotnih). Seji predseduje župan. Če je zadržan ali pa se mora izločiti (iz razlogov, ki so navedeni v zakonu), pa prvi oziroma drugi podžupan. Če so zadržani vsi trije, vodi sejo najstarejši član občinskega sveta. Seje občinskega sveta so javne, javnost pa je lahko izključena le ob z zakonom predpisanih razlogih. Pri obravnavi proračuna, gospodarskega plana občine, zaključnega računa občine ter gospodarskega načrta in zaključnega računa občinskih podjetij javnost ne sme biti izključena. Je pa javnost vedno izključena pri obravnavanju kadrovskih (osebnih) zadev občinskih uslužbencev. Pri javnih sejah so torej kot poslušalci lahko navzoči občani (vsakdo, ne torej samo iz domače občine), predsedujoči pa lahko za tiste, ki motijo red, odredi, da zapustijo sejno sobo. Občinski svet je sklepčen (kot določa 37. člen zakona), če sta na seji navzoči (če zakon ne določa drugače), skupaj z županom ali njegovim namestnikom, najmanj 2/3 članov. V primeru nesklepčnosti mora župan sklicati (v dveh tednih) novo sejo, na kateri je občinski svet sklepčen, če je navzoča vsaj polovica članov (skupaj z županom ali njegovim namestnikom). Pri volitvah in zaprisegah v občinskem svetu je obvezna navzočnost vsaj 2/3 občinskih svetnikov. Občinski svet sprejema sklepe z navadno večino glasov prisotnih občinskih svetnikov. Vzdržani glas in izjava občinskega svetnika, da se ne opredeljuje niti za niti proti predlogu, se šteje kot glas proti. Pri enakem številu glasov za in proti predlog ni sprejet. Zakon ureja primere, ko se mora občinski svetnik pri odločanju izločiti. Izločitev člana občinskega sveta zaradi »pristranosti« je urejena podobno kakor v sodnih in upravnih postopkih. Razlog za izključitev je lastni, osebni interes občinskega svetnika v zadevi, ki je predmet obravnave v občinskem svetu, interes soproge/soproga, sorodnikov itd.

62 Občinski svet mora ukreniti, kar je potrebno, če ugotovi kršitve načela zakonitosti pri upravljanju lastnega področja dejavnosti ter neupoštevanje varčnosti, gospodarnosti in smotrnosti pri finančnem poslovanju, zlasti ob poročanju kontrolnega odbora ali ob pregledih, ki jih izvaja deželna vlada. 63 Posebej je določeno, katera vprašanje se ne morejo delegirati.

Page 24: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

68

Med pravice občinskih svetnikov sodi dajanje predlogov za obravnavo in sklepanje v zadevah iz lastnega delovnega področja občine. Predlogi se lahko podajo pisno ali ustno (predpisano je, v katerih zadevah kakšna oblika), lahko pa so spreminjevalni, proceduralni ali samostojni. Samostojni predlog obravnava občinski svet na naslednji seji, razen v primeru, da svet z 2/3 večino glasov odloči, da se obravnava zaradi nujnosti izvede na isti seji. Podobno kot poslanci v parlamentu imajo tudi člani občinskega sveta pravico postavljati vprašanja, ki jih lahko na seji občinskega sveta pisno naslovijo na župana, občinsko predstojništvo ali na člana predstojništva (vprašanja postavljajo le v zadevah z lastnega področja dela občine. Vprašani je dolžan na naslednji seji občinskega sveta odgovoriti ustno, odloči pa se lahko tudi za pisni odgovor, ki ga mora dati v dveh mesecih. Posebej je z zakonom urejena tudi „ura spraševanja“, to je postavljanje ustnih vprašanj64, kar se obvezno opravi na začetku seje oziroma pred obravnavo dnevnega reda. Vsak član občinskega sveta lahko naslovi na župana ali člana predstojništva vprašanje v zadevah lastnega delovnega področja, besedilo vprašanja pa mora predložiti med »uro spraševanja«, da se vprašani lahko pripravi na odgovor. Vprašani je dolžan na isti seji odgovoriti ustno ali povedati razlog, zakaj zavrača odgovor. Vsak član občinskega sveta lahko postavi le dve ustni vprašanji na mesec. Za vzdrževanje reda in dostojnosti na sejah občinskega sveta skrbi predsedujoči, ki opomni motitelje; če opomini ne zaležejo, pa lahko govorniku odvzame besedo. Za sestavo zapisnika sej občinskega sveta je odgovoren vodja občinskega urada, člani občinskega sveta pa imajo pravico zahtevati zapis svojega odklonilnega mnenja, pa tudi popravek zapisnika. Vsak občan ima pravico vpogleda zapisnikov javnih sej občinskega sveta. Občinski svet ima poslovnik (v nemškem jeziku: »Geschäftsordnung«), s katerim predpiše svoje delovanje oziroma postopanje (čeprav je za to malo potrebe – ustava in zakon sta namreč dokaj določna tudi glede tega), kot na primer za konsenzni kvorum pri glasovanju v občinskem svetu, javnost sej, način glasovanja (z dvigom rok, posamičnim opredeljevanjem, glasovnicami; „en bloc“ v enakovrstnih zadevah) idr. b) Občinsko predstojništvo V občinskem svetu zastopane stranke imajo v občinskem predstojništvu pravico do zastopanosti v skladu s svojo »močjo«, torej v odvisnosti od doseženega volilnega rezultata (velja torej proporcionalni sistem sestave predstojništva). V petem odstavku 117. člena zvezne ustave je namreč določeno, da imajo politične stranke, ki nastopajo na volitvah in ki so zastopane v občinskem svetu, pravico do zastopstva v občinskem predstojništvu glede na svojo številčnost. Občinsko predstojništvo (v mestnih občinah ima naziv mestni senat) sestavljajo župan in dva podžupana, pri občinah z več kot 1000 občani pa še drugi člani, in to po naslednjem pravilu:

64 „Ura spraševanja“ = ura ustnih vprašanj (Fragestunde).

Page 25: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

69

pri 15 članih občinskega sveta ima predstojništvo občine - 4 člane pri 19 članih občinskega sveta ima predstojništvo občine - 5 članov pri 23 članih občinskega sveta ima predstojništvo občine - 6 članov pri 27 in 31 članih občinskega sveta ima predstojništvo občine - 7 članov pri 35 članih občinskega sveta ima predstojništvo občine - 9 članov. Zakon posebej predpisuje obveznost sodelovanja med predstojništvom, občinskim svetom in županom. Naloge občinskega predstojništva so določene v zakonu, določa pa jih tudi poslovnik. Predstojništvo mora predhodno obravnavati vse predloge, ki mu jih posreduje občinski svet in svoje mnenje nato obvezno posredovati občinskemu svetu v dokončno obravnavanje in sklepanje. V zadevah lastnega delovnega področja občine ima predstojništvo pravico, da samostojno (po lastni oceni in iniciativi) poda predlog za obravnavo in odločanje na občinskem svetu. Predstojništvo lahko zahteva, da župan predloži neko zadevo občinskemu odboru v predhodno obravnavanje; v takem primeru posreduje odbor svoje mnenje predstojništvu, ki nato predloži svoj predlog občinskemu svetu v odločitev. Vsak član predstojništva ima pravico, da v zadevah, ki jih je občinski svet prenesel na predstojništvo, zahteva odločanje v občinskem svetu. Zasedanja občinskega predstojništva sklicuje župan po potrebi. Sklic je obvezen, če to zahteva član predstojništva. Predstojništvo vodi župan, sklepčnost pa je zagotovljena, če je navzoča polovica članov. Zakon zahteva pravočasno obveščanje o sklicu seje (najmanj dva dni pred sejo). Seje niso javne. V primeru, da zaradi enakega števila glasov za in proti ne pride do odločitve, je sprejeta odločitev, za katero je glasoval predsedujoči član. Primeri prenehanja članstva posameznemu članu občinskega predstojništva so zakonsko taksativno navedeni. Zakon tudi določa, da je »odstavitev« župana možna na osnovi sprejete odločitve oziroma predloga občinskega sveta za odločanje na referendumu. Za sprejem takšne odločitve je potrebna najmanj ¾ navzočnost in večina najmanj 2/3 oddanih glasov. Župan se odpokliče, če je na referendumu več kot polovica oddanih glasov za odpoklic. Odstavljeni župan pa ostane član občinskega sveta. V zakonu je precej podrobno urejena tudi odstavitev članov občinskega predstojništva. Zastopanje oziroma nadomeščanje na sejah občinskega predstojništva opravljajo tkim. strankarski namestniki, ki jim v primeru nadomeščanja pripadajo pravice in dolžnosti kot rednemu članu občinskega predstojništva. Mandat občinskega predstojništva se konča s potekom mandata občinskega sveta. Funkcije župana in drugih članov občinskega predstojništva mirujejo v primeru kazenskega postopka s katerim je zagrožena kazen najmanj enega leta zapora. Enaka določila veljajo tudi za nadomestne člane, ne vpliva pa to na članstvo v občinskem svetu. Dodajmo da lahko župana in člane občinskega predstojništva zaradi večkratne kršitve zakona (razlogi so v zakonu taksativno našteti) odpokliče tudi deželna vlada. Odpoklicani ostanejo še naprej člani občinskega sveta, občinski svet pa mora poskrbeti za izvedbo novih volitev župana oziroma članov občinskega predstojništva.

Page 26: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

70

c) Župan Župana določa oziroma predvideva zvezna ustava, deželni zakon pa predpiše, kako se izvoli – to je, ali ga izvoli občinski svet ali pa občani na neposrednih volitvah. Po prejšnji ureditvi je župana volil občinski svet, nekatere zvezne dežele (Gradiščansko, Tirolsko, Salzburško, Predarlsko, Zgornja Avstrija), med njimi tudi Koroška, pa so v zadnjih letih uvedle neposredne volitve župana, ki se opravijo isti dan kot volitve občinskega sveta65. Kot smo že navedli, župan predseduje (vodi) občinskemu svetu in predstojništvu, izvaja oziroma izvršuje odločitve občinskega sveta in predstojništva, odgovoren pa je tudi za izvajanje prenesenih nalog. V primeru predčasnega prenehanja mandata župana več kot šest mesecev pred rokom rednih splošnih občinskih volitev razpiše deželna vlada nadomestne volitve župana. Če pa županu preneha mandat manj kot 6 mesecev pred rokom rednih splošnih občinskih volitev, se opravijo nadomestne volitve župana v občinskem svetu (in to v štirih tednih po predčasnem prenehanju mandata). V tem primeru izvoli župana občinski svet z navadno večino oddanih glasov. Podžupani in ostali člani občinskega predstojništva se po predpisanem postopku volijo v občinskem svetu. Na izid teh volitev odločilno vpliva uspeh posamezne politične stranke na volitvah, kar je tudi osnova za dajanje predlogov za podžupane in člane predstojništva. V primeru, da ni podan predlog s strani političnih strank, občinski svetniki izvolijo člane predstojništva ne glede na njihovo strankarsko pripadnost (za izvolitev je potrebna navadna večina oddanih glasov). Izvolitvi sledi obvezna zaprisega župana in drugih članov občinskega predstojništva, s čimer začne uradno teči mandat celotnega predstojništva (čeprav je treba upoštevati, da se mandat pravzaprav prične, ko zaprisežeta 2/3 članov predstojništva). Župan, podžupani, člani predstojništva zaprisežejo pred občinskim svetom in ob navzočnosti okrajnega glavarja oziroma njegovega zastopnika (za zaprisego članov občinskega sveta navzočnost okrajnega glavarja ni predvidena). Naloge župana v okviru lastnega delovnega področja občine so zastopanje občine, opravljanje nalog iz lastnega področja občine in opravljanje vseh upravnih nalog, razen tistih, ki so v pristojnosti drugih organov občine. V zadevah, v katerih nastopa občina kot »gospodarsko telo«, vodi župan tekoče poslovanje in o tem poroča občinskemu svetu. V občinah z do 19 člani občinskega sveta lahko občinski svet dodeli določene svoje zadeve neposredno v izvrševanje županu ali podžupanom (za to je potrebna odobritev deželne vlade). V občinah, ki imajo med 23 in 27 občinskih svetnikov, se naloge obvezno porazdelijo na župana, podžupana in po potrebi na ostale člane predstojništva, pri čemer je pri 23-članskem občinskem svetu potrebna odobritev deželne vlade. Pri občinah z 31 ali več člani občinskega sveta le-ta obvezno določa naloge županu in vsem ostalim članom

65 Po določbah 23. člena koroškega zakona o občinah se volitve župana izvedejo po predpisih za volitve in to z neposrednimi volitvami. Tako župana volijo volilci po dvokrožnem večinskem volilnem sistemu (načeloma enako, kot je to v Sloveniji). Župan je »vštete« v mandate stranke, ki ga je kandidirala.

Page 27: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

71

občinskega predstojništva. Župan je dolžan poskrbeti, da se sklepi občinskega sveta in predstojništva nemudoma izvedejo. Ustrezne akte o izvršitvi sklepov podpiše župan. »Izjave«, s katerimi se občina zasebnopravno zavezuje, veljajo le, če so podane v pisni obliki in če jih podpiše župan. Pisne pogodbe podpišeta župan in član predstojništva, imeti pa morajo tudi občinski pečat. Če se pogodba opira na sklep občinskega sveta, jo mora podpisati tudi član občinskega sveta, na njej pa mora biti zaznamek o sprejetem sklepu občinskega sveta. Če župan meni, da sklep (odločitev) občinskega sveta ali predstojništva ni v skladu z zakonom ali da škoduje občini, je dolžan začasno zadržati izvajanje takega sklepa. O svojem ukrepu na naslednji seji poroča organu, ki je sklep sprejel. Če nato ne sprejmejo odločitve v skladu z mnenjem župana (v zadevi, za katero je občinski svet ali predstojništvo pristojno neposredno po zakonu), pa župan ne sme več zadržati izvajanja sklepa. Seveda pa lahko občinski svet oziroma predstojništvo upoštevata županove razloge in svojo odločitev spremenita. Če pa gre za odločitev predstojništva v zadevah, za katere je predstojništvo pooblastil občinski svet, pa predstojništvo ni upoštevalo razlogov, ki jih je župan navedel ob zadržanju, odloča o izvajanju take odločitve oziroma sklepa občinski svet. Če so sklepi (odločitve) predstojništva ali občinskega sveta neodložljive narave, kar pomeni, da bi čakanje na ponovno sklepanje povzročilo občini škodo, je župan dolžan ukreniti, kar je potrebno, o tem pa nemudoma poročati pristojnemu organu občine. Odločitve, s katerimi so bili odrejeni nujni ukrepi, nehajo veljati, če jih občinski svet naknadno ne potrdi. Naloge iz prenesenega delovnega področja dejavnosti opravlja župan. Če izvaja deželne zakone, je pri tem vezan na navodila pristojnih organov dežele, če izvaja zvezne zakone, pa na navodila zveznih organov. V občinah z več kot 19 člani občinskega sveta lahko župan prenese določene naloge iz prenesenega področja dejavnosti na člane predstojništva, ki te naloge opravljajo v njegovem imenu in po njegovih navodilih – župan ostane odgovoren za izvajanje teh nalog. Županu (pa tudi članom predstojništva, katere je župan pooblastil za opravljanje posameznih nalog) lahko deželna vlada (če gre za izvajanje nalog s področja deželne izvršilne oblasti) oziroma deželni glavar (če gre za kršitve pri izvajanju nalog s področja zvezne izvršilne oblasti) odvzame pooblastilo, če naklepno ali iz hude malomarnosti kršijo zakon ali če ne upoštevajo uredb in navodila (ostanejo pa v takem primeru še naprej člani občinskega sveta)66. Če je župan zadržan, ga zastopa prvi oziroma drugi podžupan. Če so dalj časa zadržani vsi trije (župan in podžupana), mora najstarejši član občinskega sveta sklicati sejo občinskega sveta, da se izvoli zastopnik župana za čas njegove zadržanosti. Kot razlog zadržanosti

66 To je navedeno v 4. odstavku 119. člena zvezne ustave. Kot smo ugotovili, je župan v deželi Koroški izvoljen neposredno. V deželah, kjer župana voli občinski svet (na primer v deželi Štajerski), pa lahko županu izglasuje nezaupnico 2/3 večina občinskih svetnikov – posledica tega je prenehanje županske funkcije in volitve novega župana v občinskem svetu.

Page 28: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

72

navaja zakon tudi mirovanje funkcije zaradi suma kaznivega dejanja, (zakonito) domnevo pristranskosti, bolezen, dopust in druge razloge. Župani večinoma opravljajo svojo funkcijo nepoklicno, za opravljanje funkcije pa prejemajo nadomestilo v obliki mesečne županske plače. Ta je odvisna predvsem od števila prebivalcev občine67. d) Občinska uprava (urad)68 Upravne in strokovne naloge in zadeve iz občinske pristojnosti opravlja občinski urad (občinska uprava), v mestih z lastnim statutom pa magistrat69. Pod neposrednim nadzorom župana vodi delo urada vodja urada, v mestnih občinah vodja mestnega urada. V občinah z več kot 10.000 prebivalci mora biti vodja občinskega urada pravnik70. Pri delu je vodja urada dolžan zagotoviti spoštovanje zakonov, gospodarnost delovanja, sprotno izvrševanje nalog in zaposlenost delavcev. V skladu z zakonom je župan predstojnik občinskega urada in so mu v tem smislu podrejeni vsi zaposleni, vodja urada pa je neposredno predpostavljen delavcem urada. Če je vodja urada izvoljen na funkcijo župana, s katero položaj vodje urada ni združljiv, se postavi začasnega vodjo urada. Za primer odsotnosti vodje urada župan ravno tako določi njegovega namestnika. Župan lahko pisno pooblasti posamezne uslužbence občine, da v njegovem imenu opravljajo določene vrste nalog. V občinah z več kot 10.000 prebivalci je podelitev takega pooblastila možna v obliki poslovnika za delo občinskega urada (iz zadev lastnega delovnega področja), ki ga izda župan, k njemu pa poda soglasje občinsko predstojništvo. Uredbe in druge odločitve ter obvestila (npr. razpis volitev, poziv obveznikov na nabor, uredbe župana, uredbe občinskega sveta ipd.) se razglašajo na uradni razglasni deski občine.

67 Po podatkih iz »Kärntner Bezügegesetz« (Koroškega zakona o prejemkih; zakon je objavljen v deželnem uradnem listu - Landesgesetzblatt, LGBI - št. 99/1992 s kasnejšimi spremembami – zadnja v št. 89/94) so plače županov – izražene v EUR-ih in v bruto zneskih, naslednje: 1500 EUR v občinah z do 1000 prebivalci; 1725 EUR v občinah, ki imajo od 1001 do 1500 prebivalcev; 1950 EUR v občinah s 1501 do 2000 prebivalci; 2175 EUR v občinah, ki imajo od 2001 do 2500 prebivalcev; 2400 EUR v občinah z 2501 do 3000 prebivalci; 2550 EUR v občinah s 3001 do 3500 prebivalci; 2700 EUR v občinah s 3501 do 4000 prebivalci; 2850 EUR v občinah, ki imajo od 4001 do 6000 prebivalcev; 3000 EUR v občinah s 6000 do 10.000 prebivalci; 5850 EUR v občinah z 10.001 do 20.000 prebivalci; 6300 EUR v občinah, ki imajo več kot 20.000 prebivalcev. V skladu z določili deželnih zakonov prejmejo župani (praviloma po 10 letih opravljanja funkcije in po dopolnjenih 60 letih starosti) tkim. župansko pokojnino. 68 V nemškem jeziku: »Gemeindeamt«. 69 Po podatkih iz leta 1998 je občinske naloge v celotni Avstriji (brez upoštevanja glavnega mesta - Dunaja) opravljalo 67.000 občinskih uslužbencev. 70 V zvezni ustavi (člen 117/6) je določeno, da se za vodjo (direktorja) notranje službe magistrata imenuje pravno izobražen upravni uradnik.

Page 29: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

73

5 Neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju Neposredne oblike odločanja občanov v občini so :

• referendum, • referendumski predlog občanov, • občinski svetovalni referendum.

Občinski svet lahko z uredbo določi, da naj o predlogu, ki ga je občinskemu svetu predložil občinski odbor ali predstojništvo, glasujejo občani. Tako glasovanje je možno le v zadevah lastnega delovnega področja, izvzeto pa je odločanje o dajatvah in (upravnih) odločbah občine. Če je na referendumu več kot polovica veljavnih glasov za predlog, ima referendumska odločitev enak učinek, kot da bi tako odločitev (sklep) sprejel občinski svet. Referendumski predlog lahko vložijo tudi občani, in sicer 5 % volilnih upravičencev v občini. Vsebina takega predloga se lahko nanaša le na zadeve z lastnega delovnega področja občine, predlog pa mora vsebovati besedilo predlaganega sklepa (odločitve), navedbo organa, ki naj sklepa o predlogu (občinski svet ali predstojništvo) in navedno pooblaščenca predlagateljev. Organi občine morajo predlog obravnavati, niso pa zavezani sprejeti predlagane odločitve. Da bi poizvedel za mnenje občanov o neki zadevi iz lastnega delovnega področja, lahko občinski svet z uredbo odloči, da se izvede posvetovalni referendum na območju celotne ali dela občine. Tak referendum ima le poizvedovalni (informativni) značaj in organi občine na njegov rezultat pri svojem odločanju (pravno) niso vezani. Poizvedovalnega (informativnega) značaja je tudi zbor občanov, ki ga lahko skliče župan in na njem poroča o zadevah z lastnega delovnega področja občine. Po podanem poročilu župana morajo imeti možnost razprave na zboru tudi občani.. Zbor občanov je obvezen, če ga zahteva 5 % volilnih upravičencev v občini. 6 Pravni akti - uredbe občine V zadevah lastnega delovnega področja ima občina pravico izdajati oziroma sprejemati uredbe71 o vprašanjih, ki so pomembna za nemoteno življenje v občini oziroma za odvrnitev obstoječih ali pretečih nevarnosti. Uredbe sprejema občinski svet, v primerih, ko je neposredno ogrožena varnost ljudi ali lastnine, pa lahko uredbo izda župan. Uredbe, s katerimi se določajo dajatve, ki jih lahko predpisuje občina (v skladu z zveznimi in deželnimi zakoni, izda), izdaja oziroma sprejema občinski svet, razen če je v zakonu posebej drugače predpisano.

71 Če gledamo s stališča ureditve v Republiki Sloveniji, so to odloki občinskega sveta.

Page 30: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

74

V zadevah prenesenega delovnega področja izdaja uredbe župan. Župan izdaja tudi uredbe72, ki vsebujejo uradna navodila za delo občinskega urada. Uredbe se razglasijo na razglasnih deskah občine, kjer morajo biti nabite 14 dni, če ni z zakonom drugače določeno. Zbirka uredb, ki jih izdaja občina, je na vpogled (v času uradnih ur) na občinskem uradu. 7 Pritožbena pot O pritožbah zoper odločbe župana v zadevah lastnega delovnega področja (dokončno) odloča občinsko predstojništvo73. Zoper odločbo župana v zadevah iz prenesenega delovnega področja je možna pritožba na deželno vlado, če gre za zadeve, urejene z deželnim zakonom, oziroma na deželnega glavarja, če gre za zadeve, urejene z zveznim zakonom. Za zadeve lastnega delovnega področja občine je zvezna ustava, hkrati z določbami o avtonomiji občin (spremembe ustave iz leta 1962), uvedla tudi možnost „ugovora“74, ki kot posebno pravno sredstvo omogoča nadzornim organom zunaj občine formalno preverjanje zakonitosti (individualnih) odločb občinskih organov. Če pritožnik meni, da je z odločbo kršena kakšna njegova pravica, mu je v roku dveh tednov zagotovljen (dovoljen) ugovor, in to zoper odločbe občinskih organov, ki so v občini odločali na drugi stopnji. Ugovor se vloži (v pisni obliki) pri deželni vladi, ki ne odloča meritorno, temveč le preveri, ali je prišlo do kršitve pritožnikove pravice. Če deželna vlada ugovoru ugodi, odpravi odločbo občinskega organa in vrne zadevo v ponovno odločanje, pri tem pa izrecno opozori, da mora občina pri ponovnem odločanju o zadevi upoštevati pravno mnenje deželne vlade. Dodajmo, da je mogoče zoper dokončne odločbe vložiti pritožbo (po tožbo v okviru upravnega spora) na upravno sodišče, ob izpolnjenih pogojih pa tudi na ustavno sodišče75. 8 Nadzor državnih organov Nadzor nad opravljanjem nalog v občinah je opredeljen predvsem v 119. in 119.a členu zvezne ustave. Tako je v 119. členu opredeljen nadzor nad izvajanjem nalog prenesenega delovnega področja. Preneseno delovno področje obsega zadeve, ki jih mora občina opravljati v skladu z zveznimi in deželnimi zakoni po naročilu in navodilih zveze oziroma 72 S stališča ureditve v Republiki Sloveniji lahko rečemo, da so to navodila za delo. 73 Po določbah zakona, ki ureja ta vprašanja v Zvezni deželi Štajerski (Steiermärkische Gemeindeordnung 1967, LGBI, Nr. 115/67, 127/72, 9/73, 14/76, 14/83, 87/86, 21/94, 75/95, 41/97, 82/99), odloča o pritožbah občinski svet. 74 Ugovor = Vorstellung; V zvezni ustavi je ta urejen v petem odstavku 119. člena. 75 Po določbah 131. člena zvezne ustave odloča upravno sodišče o pritožbah, s katerimi se zatrjuje nezakonitost odločb upravnih organov ter kršitev obveznosti odločanja upravnih organov. Po določbah 131. člena se lahko proti odločbi upravnega organa zaradi nezakonitosti pritoži, kdor trdi, da so mu bile z odločbo kršene pravice. Navedeno pritožbo je mogoče vložiti po izčrpanju pritožbene poti. Po določbah 144. člena zvezne ustave odloča ustavno sodišče o pritožbah zoper odločbe upravnih organov, če pritožnik trdi, da je z odločbo kršena njegova ustavnopravno zagotovljena pravica ali da so kršene njegove pravice zaradi uporabe protizakonite uredbe, protiustavnega zakona ali protipravne državne pogodbe. Pritožba se lahko vloži šele po izčrpanju pritožbene poti.

Page 31: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

75

dežele. Te zadeve opravlja župan, ki je pri tem vezan na navodila pristojnih organov zveze oziroma dežele. Župan pa lahko opravljanje posameznih skupin zadev prenese na občinsko predstojništvo oziroma posamezne člane občinskega predstojništva, ki pa so vezani na županova navodila. Zaradi kršitve zakona ter nespoštovanja oziroma neupoštevanja uredbe ali navodila se lahko v primeru, če je pri izvajanju prenesenih nalog ugotovljeno naklepno ravnanje ali ravnanje ali iz hude malomarnosti, odvzame pooblastilo za opravljanje teh nalog. Odvzem izreče deželni glavar, če gre naloge s področja zvezne izvršilne oblasti, oziroma deželna vlada, če gre za kršitev deželnih predpisov. To pa ne vpliva na članstvo posameznega člana občinskega predstojništva v občinskem svetu. V 119.a členu zvezne ustave pa so predvidene predvsem naslednje oblike nadzora:

• zveza in dežela pri izvajanju nalog občine v okviru lastnega delovnega področja nadzorujeta predvsem morebitne kršitve zakonov in uredb, zlasti prekoračenja delovnega področja in izvajanje zakonsko določenih nalog;

• dežela ima pravico preverjati finančno poslovanje občine tudi glede varčnosti, gospodarnosti in smotrnosti, ugotovitve pa morajo biti posredovane županu, ki jih mora predložiti občinskemu svetu. Župan mora v roku treh mesecev sporočiti organu, ki je opravil nadzor, kaj je ukrenil, da se odpravijo pomanjkljivosti;

• pravica nadzora in njena zakonska ureditev pripada deželam, če gre za delovno področje s področja zvezne izvršne oblasti, pa zvezi. Nadzor opravljajo organi splošne državne uprave76. Zvezni zakon o nadzoru nad občinami iz leta 196777 ureja podrobnosti izvajanja nadzora in med drugim določa, da je nadzorni organ v zadevah, ki jih urejajo zvezni zakoni, deželni glavar (le-ta lahko prenese nadzorstvene naloge na okrajno glavarstvo);

• nadzorni organ ima pravico zahtevati informacije o katerikoli občinski zadevi, občina pa mora dati tako informacijo in dopustiti neposredno preverjanje;

• kdor meni, da mu je (v zadevah z lastnega delovnega področja občine) z odločbo občinskega organa kršena njegova pravica, lahko – po izčrpanju inštančne, pritožbene poti - v roku dveh tednov vloži ugovor pri nadzornem organu (deželni vladi), ki v primeru ugotovljene kršitve odločbo odpravi in zadevo vrne občini v ponovno odločanje;

• občina mora izdane uredbe (z lastnega delovnega področja) nemudoma posredovati nadzornemu organu. Če ta meni, da je posamezna uredba nezakonita po pridobitvi mnenja občine, z uredbo razveljavi tako občinsko uredbo, občini pa sporoči razloge za tako odločitev;

• zvezna ustava določa, da je, če zakonodaja kot nadzorni ukrep predvideva razpustitev občinskega sveta, za ta ukrep pri izvajanju nadzorne pravice dežele pristojna deželna vlada, pri izvajanju nadzorne pravice zveze pa deželni glavar. Navedeni ukrep je mogoč le, če je to nujno potrebno;

• posamezne ukrepe, ki jih občina sprejema v okviru lastnega delovnega področja (zlasti finančne), dotikajo pa se širših (»nadkrajevnih«) interesov, lahko zakon veže na dovoljenje nadzornega organa;

76 To so okrajna glavarstva, deželna vlada in deželni glavar. 77 »Bundes-Gemeindeaufsichtsgesetz«; zakon je objavljen je v zveznem uradnem listu, št. 122 in 123/1967.

Page 32: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

76

Ustava posebej določa, da ima v postopku pred nadzornim organom občina položaj stranke ter se lahko zoper odločitve nadzornega organa pritoži na upravno in na ustavno sodišče78. Koroški zakon o občinah ravno tako določa (v 96. členu) dolžnost dežele, da nadzoruje občine glede spoštovanja zakonov in uredb oziroma da ne prekoračijo svojega delovnega področja. Določila o deželnem nadzoru veljajo tudi za nadzor nad zvezami občin. Deželno vlado mora župan informirati o vseh občinskih zadevah, organi občine pa so dolžni dati deželni vladi zahtevane informacije in dopustiti pregled delovanja v sami občini. Predpisano je tudi, da lahko deželna vlada zahteva, da župan skliče sejo občinskega sveta oziroma občinskega predstojništva, če je pričakovati, da se bo tako odpravila ali preprečila kakšna nepravilnost. Župan mora sklicati sejo najkasneje v enem tednu, izvesti pa se mora najkasneje v treh tednih. V zakonu je predpisano, da je župan dolžan uredbe, izdane v zadevah izvajanja deželnih zakonov, nemudoma (najkasneje pa sočasno z razglasitvijo) predložiti deželni vladi, deželna vlada pa mora nezakonite občinske uredbe razveljaviti, razloge za to pa sporočiti županu. Po določbah zakona o občinah lahko nadzorna oblast razveljavi pravnomočne odločbe, sklepe in druge ukrepe občinskih organov po uradni dolžnosti ali na predlog (prizadetega) občana, če ti pravni akti pomenijo kršitev zakonov ali uredb oziroma prekoračitev pristojnosti občine (po treh letih razveljavitev odločb iz razloga nepristojnosti občinskega organa ali zaradi nepravilno sestavljenega kolegijskega organa ni več mogoča). Če so za to podani zakoniti razlogi, lahko deželna vlada odločbe in sklepe občinskih organov izreče tudi za nične. Če občina ne izpolni naloge, predpisane z deželnim zakonom, ji deželna vlada z odločbo naloži izpolnitev naloge in hkrati določi primeren rok, če občina te odločitve ne upošteva, pa je deželna vlada dolžna ukrepati sama (tkim. nadomestna izvršitev)79. Nadomestna izvršitev pride v poštev predvsem, če je treba nujno ukrepati, da se odvrne nevarnost za življenje ali zdravje ljudi ali gospodarska škoda, ki bi prizadela občino. Tudi koroški zakon o občinah predpisuje, da deželna vlada pregleduje finančno poslovanje občine glede upoštevanja načel varčnosti, gospodarnosti in smotrnosti. Poročilo o pregledu posreduje županu, ki ga le-ta predloži občinskemu svetu. Župan mora nato v treh mesecih deželni vladi poročati o ukrepih, sprejetih za odpravo pomanjkljivosti. V zakonu (v 103. členu) pa je predviden tudi institut razpustitve občinskega sveta. Kot nadzorna oblast lahko deželna vlada razpusti občinski svet: če občinski svet kljub opozorilu ne izpolni svojih zakonitih nalog in tudi nadomestna izvršitev ni dosegla svojega namena; 78 To pa ne velja za odločanje v okviru upravnega postopka oziroma upravnega spora, kjer občina nima položaja stranke (Avstrijski združenji občin in mestnih občin si glede tega prizadevata, da bi se to spremenilo, da bi imele občine tudi to možnost zaščite svojih interesov). 79 Nadomestna izvršitev je institut, ki pomeni, da v primeru neizvrševanja obveznih občinskih nalog deželna vlada naloži občini izvrševanje le-teh s posebno odločbo, v kateri določi tudi rok za izvršitev. Če ne pride do izvedbe naloge, lahko deželna vlada to izvede na stroške občine. Zakon določa primere, ko je nadomestna izvršitev nujna: neizvrševanje javnopravnih obveznosti občine; odprave razmer, škodljivih za življenje in zdravje ljudi; izvajanje ukrepov za obrambo gospodarskih interesov, ureditev krajevnega planiranja.

Page 33: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

77

če občinski svet kljub opozorilu očitno krši zakone; če občinski svet že drugo leto ni sprejel proračuna ali če ni več sposoben delovati in sprejemati sklepov. S pravnomočnostjo80 sklepa deželne vlade o razpustitvi občinskega sveta preneha tudi funkcija župana in drugih članov občinskega predstojništva. Deželna vlada imenuje v takem primeru vladnega komisarja (upravitelja občine), ki opravlja (vodi) naloge do izvolitve novega občinskega sveta. Komisar sodeluje s člani sosveta – to so člani predstojništva, ki pa imajo le svetovalno funkcijo. Deželna vlada razpiše občinske volitve, tako da se novi občinski svet lahko sestane najkasneje štiri mesece po razpustu prejšnjega. Stroški upravitelja in sosveta gredo v breme občine. Izvajanje nekaterih finančnih oziroma premoženjske naloge oziroma pristojnosti občine je vezano na predhodno odobritev deželne vlade. Med te štejejo najemanje posojil, sklepanje leasing pogodb, prevzem poroštev in drugih jamstev, prodaja ali obremenitev nepremičnega premoženja občine, ki ga je občina pridobila s finančno pomočjo dežele, ustanovitev kapitalskih družb, vključno s spremembo družbene pogodbe (npr. delniške družbe) in pristop k takim družbam. Dodajmo, da predstavlja posebno vrsto nadzorstva nad nepravilnostmi nadzorstvo v okviru dejavnosti »ljudskega pravdništva« (»ljudskega odvetništva, pravobranilstva«), kar je opredeljeno v 148.a členu zvezne ustave. Zakon posebej določa, da mora župan o priporočilih, ki jih »ljudski pravdnik« (»ljudski odvetnik«) naslovi na občino, obvestiti deželno vlado, poročati pa ji mora tudi o ukrepih, ki jih je občina glede tega sprejela oziroma o razlogih, zakaj priporočil ni upoštevala. Deželna vlada je kot nadzorna oblast dolžna ukreniti, kar je potrebno, da se odpravijo nepravilnosti, na katere je opozoril ljudski pravdnik. Poleg tega pa je treba upoštevati nadzor s strani Računskega sodišča, ki mora preverjati finančno poslovanje (številčno pravilnost, skladnost s predpisi, varčnost, gospodarnost, smotrnost) občin, ki imajo več kot 20.000 prebivalcev81 (manjše občine sodišče preverja le na predlog deželne vlade). 9 Premoženje in financiranje občin Kot smo že navedli, je v 116. členu zvezne ustave občina opredeljena kot samostojno gospodarsko telo, ki ima pravico, da v okviru splošnih zveznih in deželnih zakonov pridobi in razpolaga s premoženjem, ustanavlja gospodarska podjetja in izvaja gospodarske dejavnosti ter v okviru ustavne ureditve javnih financ samostojno vodi proračun in razpisuje dajatve (davke). Financiranje občin temelji na določbah zvezne ustave iz leta 1948 (oziroma kot navajajo v ustavnem zakonu o financah iz leta 1948; Zvezni uradni list, št. 45/48) ter vsakokratnem Zakonu o finančni izravnavi (imenujejo ga tudi Zakon o financiranju občin – FAG), ki ureja finančna razmerja med zvezo, deželami in občinami. O

80 To je tudi po rešitvi morebitne pritožbe na upravno oziroma ustavno sodišče. 81 To je predpisano v 127.a členu zvezne ustave. V istem členu je predpisano tudi, da morajo župani vsako leto posredovati računskemu sodišču in hkrati deželni vladi proračun in zaključne račune.

Page 34: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

78

tem zakonu razpravljajo in se pogajajo predstavniki zveze, dežel in občin82. Zakon ima po navadi štiriletno veljavo (tako je na primer prejšnji zakon veljal od leta 1997 do 31.12.2000)83. Sedaj veljavni zakon (Finanzausgleichsgesetz 2001 – FAG 2001) velja za leta od 2001 - 2004 (objavljen je v zveznem uradnem listu. št 1 z dne 9.1.2001). Na splošno velja, da je finančna moč občin zelo različna, pri čemer so finančno šibke predvsem občine s kmečko strukturo prebivalstva. Osnova za finančno poslovanje občine je proračun, osnova za delovanje podjetij občine pa je gospodarski načrt. Predlog proračuna mora vsebovati vse z zakonom predvidene sestavine, pri njegovem sprejemu pa mora biti upoštevan tudi zakonsko predpisani postopek sprejemanja. S proračunom je v temelju opredeljeno finančno delovanje občine v prihodnjem letu. Občinski svet mora sprejeti proračun pravočasno, tako da začne veljati z začetkom koledarskega leta. Redni proračun zajame predvidene redne prihodke občine (iz davkov in dajatev itd.) ter predvidene redne izdatke (za plače uslužbencev, materialne stroške občinske uprave itd.). Izredni prihodki in izredni izdatki so izkazani posebej. Pred sklepanjem (sprejemanjem) o proračunu je treba občanom omogočiti vpogled v osnutek proračuna, na kar se jih opozori z razglasom na občinski razglasni deski. Osnutek proračuna posreduje občina vsem članom občinskega sveta, pa tudi vsaki stranki, zastopani v občinskem svetu (najpozneje z objavo pa se predloži tudi deželni vladi). Sicer pa je treba pri sestavi proračuna in zaključnega računa upoštevati posebno enotno zvezno uredbo o proračunu in zaključnem računu (VRV, Zvezni uradni list RS, št. 159/83 v izvedbi št. 440/86). Za izdatke v proračunu, ki se naj bi pokrili iz prispevkov dežele, s posojili, leasingom ipd., je potrebno predhodno dovoljenje deželne vlade. Med letom lahko odhodke, ki niso predvideni v proračunu, potrdi občinski svet, vendar le ob upoštevanju možnosti pokritja teh izdatkov. Tudi odhodke, ki presegajo v proračunu opredeljene višine, lahko odobri le občinski svet. Občinski svet sprejme rebalans proračuna (po terminologiji zakona: »izredni proračun«i), če dejanski izdatki bistveno presegajo postavke proračuna ali če nastanejo izdatki, ki sploh niso bili predvideni. Če do začetka novega koledarskega leta proračun ni sprejet, je treba izdatke omejiti na nujno potrebni obseg, mesečni izdatki pa ne smejo presegati dvanajstine izdatkov, ki so bili predvideni v proračunu preteklega leta (tkim. proračunski provizorij). Zaključni račun finančnega poslovanja za preteklo leto je treba sestaviti najkasneje do 31. maja tekočega leta. Občina lahko ustanovi podjetje kot gospodarsko družbo ali kot organizacijsko enoto v okviru občinske uprave (slednja ni pravna oseba). Finančno poslovanje (nesamostojnega) občinskega podjetja je ločeno od občinskega proračuna in mora upoštevati ekonomska načela. Zakon predpisuje, da občinski svet sprejme gospodarski načrt in letni zaključni račun, tarife in druge splošne pogoje delovanja.

82 Zato nekateri ta zakon imenujejo tudi “paktirani” zakon, saj do njega pride na osnovi dogovora oziroma sporazuma med zvezo, deželami in občinami (občine zastopata združenji – združenje občin in združenje mestnih občin). Temeljna vsebina tega zakona je razdelitev davčnih dohodkov med zvezo, deželami in občinami. Zakon vsebuje kriterije za rezdelitev davščin, pri čemer je del posamezne davščine, ki gre zvezi, deželam oziroma občinam, v zakonu izražen v odstotkih. 83 Objavljen je v zveznem uradnem listu, št. 201/1996.

Page 35: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

79

V Zakonu o občinah je posebej opredeljena kontrola finančnega poslovanja. Opravlja jo nadzorni odbor, ki je organ občinskega sveta, nadzira pa finančno poslovanje občine, občinskih podjetij ter ustanov in skladov, ki jih upravlja občina (nadzira pa tudi podjetja, društva in kulturna združenja, s katerimi je občina povezana tako, da se iz tega naslova lahko izvaja pravica nadzora). Pri tem preverja računovodsko pravilnost, smotrnost, varčnost in gospodarnost poslovanja ter skladnost delovanja s predpisi. Župan, člani predstojništva in člani občinskega sveta, ki so hkrati uslužbenci občine, ne smejo biti člani nadzornega odbora. Župan mora poskrbeti, da je na sejah nadzornega odbora prisoten uslužbenec občine, ki lahko da potrebne informacije. Nadzorni odbor izvoli iz svoje srede poročevalca, ki o pregledu finančnega poslovanja občine sestavi poročilo. Župan je dolžan to poročilo dati na dnevni red seje občinskega sveta.

Page 36: LOKALNA SAMOUPRAVA V AVSTRIJI - lex-localis.info · Ve č o tem glej: Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961, stran 436. 8 Cesarjeva sankcija deželnih zakonov

B. Grafenauer: Lokalna samouprava v Avstriji - občinska ureditev v deželi Koroški

80

Literatura Apovnik, Pavel, Primožič, Karlo, Feri, Aleksander: Slovenski pravni leksikon z nemškimi in italijanskimi ustreznicami geselskih besed, OST – svetovalne storitve, Društvo znanstvenih tehniških prevajalcev Slovenije, Ljubljana, 1999. Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG); zvezna ustava; od 1. oktobra 1920, BGBI 1/1920. Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) z dne 18.7.1962, objavljen v Zveznem uradnem listu (Bundedsgesetzblatt -BGBI), št. 205/1962. Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), BGBI, št. 83/1998.. Dachs, Herbert, Gerlich, Peter, Gottweis, Herbert, Horner, Franz, Kramer, Helmut, Lauber, Volkmar, Wolfgang C., Müller, Tálos, Emmerlich: Politični sistem Avstrije, DZS, zbirka ADT – aktualne družbene teme, Ljubljana, 1997. Deržavna ustava za Austriansko Cesarstvo, Občni Državni zakonik in vladni list Avstrijanskega cesarstva, št. 150, leto 1849. Državna pogodba o ponovni vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije, BGBI (zvezni uradni list), št. 152/1955. Finanz-Verfassungsgesetz 1948 (F-VG 1948), BGBI, št. 45/1948. Finanzausgleichsgesetz 1997 - FAG 1997), BGBI, št. 201/1996. Finanzausgleichsgesetz 2001 - FAG 1997), BGBI, št. 1/2001. Hausmaninger, Herbert, Avstrijski pravni sistem, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2000. »Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung« (K-AGO), Deželni uradni list (Landesgesetzblatt, LGBI), št. 66/1998. Klamer, Dieter – Kommunalpolitiker und Ortsparteien in Österreich, 2000. Neuhofer, Hans: Gemeinderecht – Organisation und Aufgaben der Gemeinden in Österreich, Springer Wien NewYork, 1998. Polec, Janko: Uvedba občin na Kranjskem l. 1849/1850, Zgodovinski časopis, Ljubljana, leto 1952-1953. Provizorični zakon o občinah (Provisorisches Gemeindegesetz), Občni Državni zakonik in vladni list Avstrijanskega cesarstva , št. 170 iz leta 1849. Regional and Local Government in the European Union, The Committeeof the Regions, Brussels, July, 1996. Rutar, Ivan: O vsebini avtonomije in samouprave, Slovenski pravnik, Ljubljana, 1927. Steiermärkische Gemeindeordnung 1967, LGBI, Nr. 115/67, 127/72, 9/73, 14/76, 14/83, 87/86, 21/94, 75/95, 41/97, 82/99. Structure and operation of local and regional democracy, Situation in Austria, 1999. Sturm, Franz, Havranek, Charlotte: Kärntner Allgemeine Gemeindeorrdnung, Kommentierte Gesetzesaugabe mit auszugsweiser Wiedergabe des Bundes-Verfassungsgesetzes, Kärtner Druck- und Verlagsgesellschaft, Klagenfurt, 1998. Ustavni sistem Republike Avstrije«, knjižna zbirka »Evropske primerjalne študije«, Visokošolsko središče Koper, Koper, 2000. Vilfan, Sergej: Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana, 1961. Zdovc, Pavle: Slovenska krajevna imena na avstrijskem Koroškem, Dunaj, 1993. Žontar, Jože: Uprava Štajerske, Koroške, Kranjske in Primorja 1848 do 1918 (v knjigi: Priročniki in karte o organizacijski strukturi v deželah Koroški, Kranjski, Primorju in Štajerski do leta 1918, Graz-Klagenfurt-Ljubljana-Gorizia-Trieste, 1988). www.gemeindebund.at. www.statistik.austria.