Livro Territorio metropolitano CAP 8

CAPTULO 8

A M

ETRPO

LE BRASILEIRA

NA

S POLTICA

S P

BLICAS SETO

RIAIS*

Mariana Fix

Alvaro Luis dos Santos Pereira

1 INTRO

DU

O

No incio do governo Lula (2003-2010), diversos acadm

icos, funcionrios pblicos, m

ilitantes de movim

entos sociais e cidados foram convocados a contribuir para

a formulao de novas polticas para cada um

a das reas do governo. Centenas

de documentos foram

produzidos para subsidiar a formulao das polticas, e

depois, para institu-las e implem

ent-las.

Este texto tem com

o objetivo contribuir para a anlise de como o fenm

e-no m

etropolitano tratado nas polticas nacionais setoriais no Brasil, a partir de 2003, com

nfase nas reas de habitao, saneamento, m

obilidade urbana, res-duos slidos e planejam

ento urbano e regional. 1

O trabalho incluiu o levantam

ento de estudos de subsdio, leis, decretos, resolues, norm

ativas e outros textos articulados a essas polticas nacionais. A anlise panorm

ica ao abarcar um conjunto grande de polticas pblicas e

ao mesm

o tempo transversal ao procurar identificar, em

cada uma delas, um

m

esmo aspecto: o tratam

ento conferido questo metropolitana.

As referncias explcitas ao fenmeno m

etropolitano foram destacadas

para cada poltica. Em seguida, foram

levantadas referncias indiretas como,

por exemplo, m

enes feitas s aglomeraes, aos principais centros urbanos,

relao entre os Entes Federativos etc. Vale ressaltar que a falta de referncias explcitas questo m

etropolitana no foi interpretada necessariamente com

o indcio de ausncia de tratam

ento conferido a este fenmeno. O

conjunto de diretrizes propostas pode ter efeitos no antecipados ou explicitados sobre o fe-nm

eno metropolitano. O

u seja, o desenho de um plano, poltica ou program

a

* Os autores agradecem

os comentrios da equipe do Ipea, Rosa M

oura, Nabil Bonduki, Luciana Royer, Jos Baravelli

e Raul Ventura Neto.

1. Sobre a questo da habitao como um

a questo metropolitana, ver artigo de Luciana Royer neste volum

e, que procura exam

inar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados

atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano.

260Territrio M

etropolitano, Polticas Municipais

tem frequentem

ente consequncias do ponto de vista territorial, na escala me-

tropolitana, possivelmente contraditrias entre si algo que obriga a um

cuida-do redobrado na leitura dos docum

entos.

A pesquisa no se props a avaliar de modo sistem

tico se as diretrizes ex-pressas no plano foram

de fato aplicadas algo que seria invivel dentro dos lim

ites impostos a este estudo , m

as busca identificar alguns desdobramentos

para pesquisas a serem realizadas neste sentido. U

m exem

plo a sequncia de docum

entos produzidos para a Poltica Nacional de H

abitao e a distncia que separa as form

ulaes iniciais do caderno produzido pelo Ministrio das C

idades, em

2004, e a lei que institui o programa M

inha Casa M

inha Vida, em

2009.

Os planos e polticas analisados foram

: Poltica Nacional de D

esenvolvimen-

to Regional (PND

R); Poltica N

acional de Ordenam

ento Territorial (PNO

T);

Plano Nacional de H

abitao (PlanHab), M

inha Casa M

inha Vida (M

CM

V);

Plano Federal de Saneamento Bsico (PLAN

SAB); Poltica Nacional de Resdu-

os Slidos (PNR

S); e Plano Nacional de M

obilidade Urbana (PN

MU

). Foram

selecionados devido a seu rebatimento territorial, m

as, certamente, no esgotam

o universo que poderia ser objeto de um

a investigao deste tipo. Com

o os do-cum

entos consultados encontram-se dispersos em

diversos locais, ao final deste texto pode ser encontrada um

a listagem, que visa facilitar eventuais consultas e

complem

entaes de outros autores.

A metropolizao um

processo vivenciado em larga escala no Brasil. A

necessidade de considerar este fenmeno nas vrias instncias de planejam

ento e a im

portncia da cooperao entre os Entes Federados praticamente um

a una-nim

idade, reiterada por diversos pesquisadores e por equipes tcnicas que formu-

lam as polticas pblicas. Entretanto, as dificuldades que se colocam

so tambm

repetidam

ente assinaladas. 2 Por isto a importncia da elaborao de um

quadro analtico sobre o tratam

ento conferido ao fenmeno m

etropolitano por planos e polticas setoriais. Este quadro poder contribuir para se com

preender o aparente paradoxo entre a clareza com

a qual o problema j foi analisado e exposto, e a

dificuldade de ser enfrentado, mesm

o no plano da formulao das polticas.

Parece claro que o municpio no m

ais a unidade adequada para o enqua-dram

ento territorial da maioria das polticas pblicas, dos processos econm

icos e sociais, bem

como das questes am

bientais. Transporte, emprego, saneam

en-to e terra urbana adequada para habitao e equipam

entos pblicos so alguns exem

plos de problemas urbanos que no se resolvem

dentro dos limites adm

i-nistrativos dos m

unicpios, como assinalam

diversos estudos que subsidiaram a

elaborao das polticas nacionais setoriais.

2. Ver Klink (2010) e Sol (2009), entre outros.

261A

Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais

A metropolizao , por si s, um

indicador claro de que os problemas ur-

banos dificilmente podero ser enfrentados por polticas setoriais desarticuladas

entre si e aes desencontradas dos Entes Federados. As dificuldades que as admi-

nistraes municipais enfrentam

em contratar financiam

ento e planejar fora de seus lim

ites so j bastante conhecidas.

As aglomeraes e conurbaes so form

as urbanas que expressam a con-

tradio entre as cidades enquanto entes fsicos e socioeconmicos e enquanto

estruturas poltico-administrativas. Podem

ser entendidas como um

processo de-vorador de cidades, segundo Flvio V

illaa (1998), e criam novos problem

as e desafios para o planejam

ento urbano e regional. Nelas se explicitam

, ainda, as diversas escalas da cidade com

o suporte e produto da acumulao de capital; e

como lugar da articulao das diversas lutas polticas e sociais. A seguir, cada um

a das polticas estudadas sero exam

inadas.

2 HA

BITAO

A Poltica Nacional de H

abitao (PNH

) foi instituda em 2004 e apresentada

em um

caderno do Ministrio das C

idades (MC

idades) como parte de um

con-junto de publicaes referentes Poltica N

acional de Desenvolvim

ento Urbano,

elaboradas pelo governo com o objetivo de prom

over o debate sobre as polticas e propostas form

uladas e alimentar a C

onferncia Nacional das C

idades, previs-ta para novem

bro de 2005. 3 A proposta foi elaborada no MC

idades, criado no incio do governo Lula, em

2003. O m

inistrio havia sido proposto no Projeto M

oradia, um docum

ento produzido no Instituto Cidadania (2000) quando o

presidente era ainda candidato.

O Projeto M

oradia reconhecia que a conurbao e proximidades entre ci-

dades alm das regies m

etropolitanas exigem um

a abordagem regional, especial-

mente para definir aspectos da captao e tratam

ento da gua, destino do lixo e do esgoto, transportes virios, ferrovirios e areos, m

oradia, abastecimento,

poltica industrial e de servios, infraestrutura de comunicao avanada etc..

O projeto defendia, ainda, a ideia de que o planejam

ento poderia liberar as potencia-lidades e iniciativas ao invs de cerce-las (Instituto C

idadania, 2000, p. 46).

No ano seguinte publicao do caderno que traou as diretrizes funda-

mentais da PN

H, foi aprovado o Sistem

a Nacional de H

abitao de Interesse Social (SN

HIS), que cria o Fundo N

acional de Habitao de Interesse Social

(FNH

IS) e institui o Conselho G

estor do FNH

IS. O fundo era resultado de

uma longa luta do m

ovimento social, e deveria constituir-se em

pea-chave da

3. Sobre a questo da habitao como um

a questo metropolitana, ver, neste volum

e, o artigo de Luciana Royer, que procura exam

inar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados

atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano.

262Territrio M


poltica. Algo que de fato acontece na formulao do Plano N

acional de Habitao

(PlanHab), que ser elaborado pelo governo em

conjunto com um

consrcio contratado para esta finalidade.

O plano foi realizado por m

eio de uma m

etodologia participativa da qual fizeram

parte: a identificao das instncias participativas, as etapas de discusso, as dinm

icas de participao, considerando o conjunto de agentes da sociedade civil, de governo, entidades e rgos integrantes do Sistem

a Nacional de H

abitao de Interesse Social, conform

e estabelecido pela Lei 11.124/2005 e representantes de estados e m

unicpios (Brasil, 2007a, p. 1). 4

O PlanH

ab foi elaborado em torno de quatro eixos estruturadores da polti-

ca habitacional: modelo de financiam

ento e subsdio; poltica urbana e fundiria; arranjos institucionais e cadeia produtiva da construo civil. O

horizonte tempo-

ral era de quinze anos, com revises peridicas nos anos de elaborao dos Plano

Plurianuais (PPAs).

O texto de apresentao do Plano critica o m

odelo de urbanizao baseado na expanso horizontal e na am

pliao permanente das fronteiras, na subutilizao

da infraestrutura e da urbanidade j instaladas e na mobilidade centrada na lgica

do automvel particular (Brasil, 2009, p. 40). Problem

atiza a expanso das cida-des sobre as reas rurais e os perm

etros urbanos, o esvaziamento populacional das

reas centrais e o adensamento dos assentam

entos precrios e irregulares. 5

O docum

ento discute, ainda, o crculo vicioso que ocorre quando o preo da terra tem

a maior incidncia no custo final da habitao; o alto valor dos ter-

renos em reas urbanas centrais gera a ocupao da periferia, espalhando a m

alha urbana, criando vazios e inviabilizando a cidade equipada para a populao de baixa renda (Brasil, 2009, p. 41).

O plano baseou-se em

estudos contratados anteriormente pelo governo

como insum

os poltica habitacional: o dficit habitacional, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2005); sobre assentam

entos precrios, elaborado pelo C

entro de Estudos da Metrpole (C

EM) do C

entro Brasileiro de Anlise e Planejam

ento CEBR

AP (Brasil, 2007b); e sobre as estimativas acerca da de-

manda futura por novas m

oradias, elaborado pelo Centro de D

esenvolvimento

e Planejamento Regional (C

edeplar) da Universidade Federal de M

inas Gerais

(UFM

G) e publicado pelo M

Cidades (C

edeplar, UFM

G e Brasil, 2007). Apesar

da qualidade deste conjunto de estudos, o plano aponta a carncia ainda de um es-

tudo consistente sobre a produo pblica e privada no pas, com quantificao,

4. O processo est descrito no relatrio Estrutura e m

ecanismos de participao durante a elaborao do PlanHab e

denio das verses para discusso com as instncias participativas (Brasil, 2007a).

5. O desao de se conter a expanso horizontal acelerada e favorecer a form

ao de cidades mais com

pactas tambm

tom

ado como ponto de partida em

outras polticas setoriais, conforme ser analisado ao longo deste captulo.

263A


tipologias adotadas, apropriao de custos (terra, edificao, infraestrutura, entre outros aspectos), localizao, dem

anda atendida etc. (Brasil, 2009, p. 10).

O texto do plano vincula o sucesso no atingim

ento de suas metas ao forta-

lecimento institucional dos coordenadores do SN

HIS, ou seja, os rgos gover-

namentais do setor habitacional dos trs m

bitos federativos, responsveis pela poltica, pelo planejam

ento, pela gesto e promoo habitacional (op. cit., p.

48). Considera essencial garantir recursos, inclusive para subsdio, e tam

bm in-

terferir nas outras dimenses, com

o regular o mercado fundirio, para evitar que

o subsdio seja desviado para a especulao, e capacitar os agentes pblicos e pri-vados para responder ao desafio de um

a produo massiva (Brasil, 2009, p. 83).

Assim justifica os quatro eixos nos quais o plano se estrutura.

O PlanH

ab prope uma variedade grande de linhas program

ticas, incluindo regularizao e urbanizao, produo e aquisio de m

oradia, melhoria, assistn-

cia tcnica e desenvolvimento institucional (op. cit., p. 146). A linha de prom

oo de novas unidades habitacionais urbanas inclui: prom

oo pblica de locao so-cial de unidades habitacionais em

centros histricos e reas urbanas consolidadas; prom

oo pblica e privada de loteamentos urbanos associada oferta de m

ateriais de construo e assistncia tcnica; aquisio de unidades habitacionais e prom

oo pblica ou por autogesto de unidades habitacionais rurais.

Em 2009, contudo, pouco antes do trm

ino da elaborao do PlanHab,

foi lanado o pacote habitacional Minha C

asa Minha V

ida (MC

MV

), que daria origem

ao programa com

mesm

o nome, elaborado na C

asa Civil. O

texto de divulgao do PlanH

ab publicado depois do lanamento do program

a procura conferir certa coerncia ao processo, incorporando o M

CM

V com

o um desdo-

bramento do plano supostam

ente condizente com suas diretrizes, afirm

ando que seu lanam

ento colocou em curso um

conjunto de diretrizes e aes previstas no PlanH

ab, representado pelos novos patamares de investim

entos pblicos no setor habitacional (R

$ 34 bilhes at o final do PPA 2008-2011), com im

pacto direto na alavancagem

do setor da construo civil (Brasil, 2009, p. 5).

inegvel que o MC

MV

ala a habitao condio de problema de es-

cala nacional, e direciona investimentos considerveis poltica habitacional. Ao

mesm

o tempo, o M

CM

V esvazia, de certo m

odo, o principal fundo que deveria alim

entar a Poltica Nacional de H

abitao, o FNH

IS.

O prprio docum

ento de divulgao do PlanHab insere o program

a no item

mudana no contexto recente, sugerindo a im

portncia de fatores conjun-turais (p. 190). conhecido o fato do M

CM

V ter sido elaborado na C

asa Civil e

264Territrio M


atropelado o desenvolvimento do PlanH

ab (Bonduki, 2009). 6 O M

CM

V no

resultado de um processo coletivo e participativo de elaborao da poltica, que

caracterizou os documentos anteriores. Para alm

da problemtica habitacional,

o programa foi concebido com

o intuito de conter os efeitos da crise financeira m

undial, que se iniciou em 2008, visando aquecer a econom

ia nacional por meio

do estmulo indstria da construo civil.

O M

CM

V tornou-se o principal program

a habitacional do pas. A articula-o m

ais complexa dos quatro eixos deu lugar a um

programa que resultou, pre-

dominantem

ente, na produo de grandes conjuntos habitacionais. No lugar do

combate especulao fundiria, houve um

aumento da disputa que resultou no

incremento significativo do preo da terra, acentuando o padro de urbanizao

que o texto da Poltica Nacional e o PlanH

ab criticavam.

O program

a define os limites de financiam

ento por unidade habitacional diferenciados para o pas, devido s grandes variaes do preo da terra no terri-trio nacional. N

o entanto, os limites so os m

esmos para todos os m

unicpios dentro de um

a mesm

a regio metropolitana (R

M). R

io de Janeiro, So Paulo, C

ampinas e Braslia esto no topo desta rem

unerao. A estratgia do empre-

endedor imobilirio tende, portanto, a ser aquela de priorizar as reas de m

enor preo dentro de cada um

a destas RM

s. A consequncia levar os empreendim

en-tos habitacionais, sobretudo os destinados faixa de renda de zero a trs salrios m

nimos, ao lim

ite das reas que dispem de infraestrutura urbana, ou m

esmo

forar os municpios a estender esta infraestrutura para reas cada vez m

ais distan-tes, entrando em

contradio com as diretrizes e recom

endaes dos especialistas e da prpria poltica nacional para que as cidades sejam

mais com

pactas e para o cum

primento do dispositivo constitucional da funo social da propriedade.

Este direcionamento para terras m

ais baratas tende a levar promotores im

obili-rios a pressionar m

unicpios para mudana na legislao de uso e ocupao do

solo, transformando, por exem

plo, terra rural em urbana. O

s agentes imobilirios

acabam assum

indo funes tcnicas que caberiam aos m

unicpios, como discute

Luciana Royer em artigo neste volum

e.

Do ponto de vista do atendim

ento ao dficit habitacional, a dinmica

introduzida pelo MC

MV

acirra desigualdades entre municpios conurbados.

As RM

s apresentam assim

etrias e diversidade de situaes entre seus municpios.

Tem sido recorrente a exportao de dficit habitacional dos m

unicpios mais

ricos e com preo de terra m

ais elevado e que em geral so plos concentrado-

res de empregos e de arrecadao para os m

unicpios mais pobres e com

preo

6. Segundo Nabil Bonduki (2009, p. 6): a crise econm

ica e a disposio do governo em dinam

izar a construo civil atropelaram

a construo do PlanHab, pactuado como um

a estratgia de longo prazo. Mas, por outro lado, aceleraram

a deciso governam

ental sobre as propostas lanadas pelo PlanHab, sobretudo no eixo nanceiro, que seriam m

uito m

ais demoradas.

265A


de terra inferior que reforam seu carter de cidades dorm

itrio. Deste m

odo, um

a hiptese a ser investigada por meio de pesquisa do levantam

ento de dados prim

rios e secundrios se os investimentos do M

CM

V, dada sua racionalidade de localizao guiada pelo preo da terra, aum

entam ao invs de reduzir as desi-

gualdades internas s metrpoles. C

om isto, m

unicpios com m

enor arrecadao per capita e que crescem

em ritm

o mais acelerado que os dem

ais acabariam tendo

que realizar, com poucas condies para tanto, novos investim

entos em infraes-

trutura, sade, educao e transportes. Os problem

as causados ou agravados pela periferizao dos em

preendimentos residenciais tero im

pactos em reas com

o transporte, m

obilidade urbana, saneamento e resduos slidos. Este exem

plo evi-dencia algum

as das interconexes entre as polticas setoriais.

Paralelamente, continua o avano na construo institucional da poltica

nacional, inaugurada com a Poltica N

acional de Habitao e o PlanH

ab, com a

adeso dos estados e municpios ao Sistem

a Nacional de H

abitao de Interesse Social (SN

HIS). O

carter federativo deste desenho embora seja certam

ente um

avano em relao desarticulao da poltica habitacional no perodo anterior,

no condiciona os repasses previso de mecanism

os de cooperao entre os Entes Federativos, verificando-se o descom

passo entre as diretrizes desta poltica governam

ental e os programas efetivam

ente implem

entados no que se refere ao fortalecim

ento da escala metropolitana com

o unidade de interveno.

Alm disso, o foco do program

a MC

MV

na produo de empreendim

en-tos im

obilirios novos em vez da reabilitao e adaptao de edificaes subu-

tilizadas, abundantes nos grandes centros metropolitanos e a priorizao do

financiamento com

pra de unidades habitacionais alternativamente opo

pela locao social como m

ecanismo de proviso habitacional contribuem

para o esvaziam

ento da preocupao com o incentivo ocupao de reas centrais,

mais bem

providas de servios e equipamentos urbanos. Isto evidencia a incon-

gruncia entre as diretrizes da poltica habitacional, que postulam um

modelo

de cidade compacta, e seus instrum

entos, que parecem no fornecer m

eios ade-quados sua viabilizao.

3 SAN

EAM

ENTO

BSICO

A Poltica Federal de Saneamento Am

biental foi tambm

apresentada em um

caderno produzido pelo M

inistrio das Cidades, em

2004 (Brasil, 2004a). O do-

cumento sintetiza as diretrizes que seriam

propostas pelo governo na Conferncia

das Cidades de 2005 e que serviriam

de base para a elaborao de um anteprojeto

de lei estruturando a poltica setorial.

A definio do atual m

arco regulatrio do saneamento bsico

iniciou-se com o Projeto de Lei n

o 5.296/2005. Este projeto foi encaminhado ao

266Territrio M


Poder Legislativo, onde o recebeu cerca de oitocentas emendas. Aps um

perodo de negociaes e concesses recprocas, este texto deu origem

ao Projeto de Lei n

o 7.361/2006, que foi aprovado e sancionado por meio da Lei n

o 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (Brasil, 2007e).

A nova lei previu, entre os instrumentos da poltica federal de saneam

ento bsico, a elaborao de um

plano nacional, que ficou conhecido como Plano

Nacional de Saneam

ento Bsico (PLANSAB). A lei foi regulam

entada pelo Decreto

no 7.217, de 21 de junho de 2010 (Brasil, 2010a), que especificou diretrizes e

conceitos, disciplinou aspectos do procedimento de elaborao do PLAN

SAB e disps sobre o contedo de um

estudo a subsidiar a proposta do plano, entre outros aspectos.

O processo de elaborao do PLAN

SAB est atualmente em

sua etapa final, tendo sua verso prelim

inar sido submetida consulta pblica em

julho de 2012. C

oordenada pelo Ministrio das C

idades, sua formulao envolveu a publicao

de uma srie de estudos e docum

entos oficiais. Em julho de 2008, o M

inistrio das C

idades publicou as Diretrizes para o Projeto Estratgico de Elaborao do Plano N

acio-nal de Saneam

ento Bsico PLANSAB (Brasil, 2011). Iniciaram

-se, em seguida,

uma srie de reunies m

ensais envolvendo o Grupo de Trabalho Interm

inisterial (G

TI) e o G

rupo de Acompanham

ento do Com

it Tcnico de Saneamento

Ambiental do C

onselho das Cidades (G

A-CT

S), com objetivo de elaborar um

docum

ento mais consolidado de diretrizes para o processo de form

ulao do PLAN

SAB. Este documento, denom

inado Pacto pelo saneamento bsico: m

ais sade, qualidade de vida e cidadania (Brasil, 2008), foi concludo em

dezembro de 2008.

Nele, previu-se a elaborao de um

estudo abordando o estado dos servios de sa-neam

ento bsico no Brasil e os desafios a serem enfrentados pela poltica setorial.

Realizado entre 2009 e 2010, este estudo resultou num docum

ento publicado em

2011, intitulado Panorama do Saneam

ento Bsico no Brasil (Brasil, 2011b). U

m dos produtos a serem

apresentados no relatrio do referido estudo seria uma

verso preliminar do plano. C

om base nesta verso prelim

inar, o Ministrio das

Cidades elaborou a Proposta de Plano N

acional de Saneamento Bsico (Brasil,

2011c), submetendo-a consulta pblica em

julho de 2012, em vista incorpora-

o de demandas da sociedade civil e posterior consolidao de um

a verso final. C

onforme previsto no D

ecreto no 7.217, a verso final do plano ser subm

etida aos C

onselhos Nacionais de Sade (C

NS), M

eio Ambiente (C

onama), Recursos

Hdricos (C

NR

H) e das C

idades (ConC

idades) e, posteriormente, consolidada

sob a forma de decreto.

Nos docum

entos oficiais publicados ao longo do processo de elaborao do PLAN

SAB, assim com

o foi observado no caso da Poltica Nacional de H

abitao, podem

-se identificar diversas referncias ao fenmeno m

etropolitano. Os textos

267A


oferecem diversas leituras da dinm

ica do processo de urbanizao no pas, exposi-es de desafios especficos para a gesto adequada dos servios de saneam

ento nas RM

s, previses de diretrizes para a articulao entre os Entes Federativos nas etapas de planejam

ento, regulao e prestao destes servios em reas m

etropolitanas.

O Caderno M

Cidades, de 2004 (Brasil, 2004a), ponto de partida da formulao

da atual poltica federal de saneamento bsico, abordava j vrios aspectos do

fenmeno m

etropolitano e dos desafios dele decorrentes. O docum

ento apontava com

o uma das caractersticas do Brasil a concentrao de um

a expressiva parcela da populao em

RM

s e regies integradas de desenvolvimento econm

ico, reconhecendo a relevncia do debate sobre suas especificidades. Afirm

a que o crescim

ento das periferias das metrpoles m

ais acelerado que o das reas cen-trais, configurando reas crticas no que diz respeito ao acesso aos servios de saneam

ento bsico. Reitera, assim, o reconhecim

ento da expanso horizontal ace-lerada com

o um fator que agrava os problem

as metropolitanos.

Quanto ao aspecto institucional, o docum

ento aponta como desafio a m

on-tagem

de estruturas de gesto supralocais no caso das chamadas funes pblicas

de interesse comum

. Estabelece como diretrizes o estm

ulo cooperao entre os Entes Federativos e o incentivo criao, pelos estados, de legislao que pro-m

ova a integrao dos servios. Afirma que a gesto m

etropolitana deve englobar m

ecanismos de representao m

unicipal, dos nveis de governo estadual e federal, de entidades setoriais viveis nesta escala territorial, do setor privado e, princi-palm

ente, dos cidados, moradores e usurios das cidades integrantes. Ressalva,

contudo, que o modelo institucional a ser adotado deve em

ergir da cooperao entre os agentes, sem

seguir um m

odelo unitrio, de modo a se dispor de um

leque diversificado de arranjos possveis, adotados conform

e as especificidades de cada situao.

O texto publicado pelo m

inistrio faz meno ao Estatuto da C

idade como

um avano no tocante cooperao entre cidades e regies, m

as identifica a im-

preciso na definio de competncias entre as esferas de governo com

o um as-

pecto problemtico. Em

vista superao desta deficincia, apresenta como m

e-tas do anteprojeto de lei da Poltica Federal de Saneam

ento Bsico disciplinar a articulao entre os Entes Federativos e a definio de form

a mais precisa de suas

respectivas competncias na questo especfica do saneam

ento bsico. Enfatiza a im

portncia da gesto associada dos servios e da existncia de mecanism

os de cooperao, com

o convnios e consrcios pblicos. Contudo, considera precria

a situao legal dos modelos de gesto cooperativa existentes poca, organizados

com base em

consrcios privados, e enfatiza a necessidade de se regulamentar os

consrcios pblicos previstos na Constituio Federal, que ainda no haviam

sido disciplinados por norm

as infraconstitucionais.

268Territrio M


Quanto ao aspecto territorial, recom

enda a adoo da bacia hidrogrfica com

o unidade geogrfica adequada para o planejamento e a gesto dos servios

de saneamento bsico, reconhecendo a incongruncia entre os lim

ites administra-

tivos dos municpios e estados e a dinm

ica material dos problem

as relacionados gesto dos recursos hdricos. N

este sentido, ainda que indiretamente, reafirm

a a im

portncia da promoo de m

ecanismos de cooperao na escala m

etropolitana, e m

esmo em

escalas territoriais mais abrangentes.

Algumas das diretrizes presentes no C

aderno MC

idades foram incorporadas

pela Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (Brasil, 2007e). Em

bora no trate explicitam

ente do fenmeno m

etropolitano, esta norma contm

dispositivos que im

pactam a gesto dos servios de saneam

ento bsico nesta escala, ainda que, de m

odo indireto, e no exclusivamente relacionados a ela. N

este sentido, estabelece com

o um dos princpios fundam

entais da poltica federal de saneamento bsico

a integrao das infraestruturas e servios (Artigo 2o, X

II); prev a possibilidade de gesto associada, com

base em convnio de cooperao ou consrcio pblico

(Artigo 3o, II), e de prestao regionalizada de servios pblicos de saneam

ento bsico (Artigo 3

o, VI; Artigo 14); estabelece com

o diretriz da Poltica Federal de Saneam

ento Bsico o estmulo cooperao entre Entes Federativos na im

plan-tao de infraestrutura e na gesto de servios de saneam

ento bsico (Artigo 49, X

I); prev a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejam

ento de aes dos program

as de saneamento bsico (Artigo 49, X

); entre outros. Estas disposies aparentem

ente favorecem a form

ulao de programas e a gesto dos

servios de saneamento bsico na escala das R

Ms, incorporando parcialm

ente as diretrizes estabelecidas no C

aderno MC

idades.

Posteriormente prom

ulgao da Lei no 11.445, inicia-se o processo de

formulao do PLAN

SAB. Entre 2008 e 2010, realizou-se um am

plo estudo para subsidiar a elaborao deste plano, resultando na publicao de um

documen-

to de 7 volumes em

2011, intitulado Panorama do saneam

ento bsico no Brasil (Brasil, 2011b). U

m dos captulos desta publicao governam

ental (v. 7, cap. 4), elaborado por Rosa M

oura e Leandro Franklin Gorsdorf, com

pletamente

dedicado anlise do tratamento da questo m

etropolitana no mbito da poltica

de saneamento bsico. Este captulo reitera diversos apontam

entos que j haviam

sido feitos no Caderno M

Cidades quanto im

portncia de se levar em conta a

escala metropolitana no planejam

ento, regulao e prestao dos servios de sane-am

ento bsico, aprofundando a anlise quanto aos obstculos encontrados para se concretizar as diretrizes de cooperao e gesto integrada.

O texto reitera a identificao do saneam

ento bsico como um

tpico exem-

plo de funo pblica de interesse comum

, caracterizando-o como um

a atividade na qual a gesto, o planejam

ento e os impactos transcendem

a escala municipal.

269A


No entanto, afirm

a predominar um

localismo na gesto deste servio no Brasil, o

que interpretado como um

bice sua prestao em condies satisfatrias. Re-

afirma tam

bm a intersetorialidade com

o requisito fundamental para a prestao

adequada dos servios de saneamento bsico, enfatizando a interdependncia e a

importncia da articulao entre esta e outras polticas, cuja abrangncia se d na

escala metropolitana ou em

escalas mais am

plas, como as polticas de uso e ocu-

pao do solo, de desenvolvimento regional, de recursos hdricos, entre outras.

Em relao ao aspecto institucional, destaca com

o desafios para a prestao dos servios pblicos de saneam

ento bsico de modo cooperativo as disputas quanto

sua titularidade e o modo com

o se organiza sua execuo. Aponta como obstculos

cooperao no planejamento e na gesto dos program

as de saneamento bsico a

ambiguidade na definio de com

petncias entre os diferentes Entes Federativos, reiterando o diagnstico que j havia sido feito no C

aderno MC

idades quanto a este aspecto. N

o entanto, ao analisar as causas da dificuldade para se promover a articu-

lao na escala metropolitana, identifica fatores que vo alm

da mera im

preciso na definio de com

petncias, mencionando a existncia de disputas de poder entre as

diferentes esferas governamentais e entre os m

unicpios como um

a de suas causas. N

este sentido, afirma que a cooperao entre os Entes Federativos no algo to

difcil de ser alcanado no mbito do planejam

ento das polticas, mas que o conflito

se acirra quando o que est em questo a prestao dos servios, m

omento em

que afloram

interesses polticos e econmicos locais, um

a vez que nenhuma parte

envolvida quer abrir mo da execuo de servios de sua titularidade.

Outra questo relacionada ao aspecto institucional m

encionada neste docu-m

ento a existncia de discrepncias entre as RM

s oficialmente reconhecidas e

o fenmeno m

etropolitano efetivamente existente no pas. O

documento afirm

a que a instituio de R

Ms no Brasil pautada por critrios polticos, no necessa-

riamente baseados em

conceitos precisos do que seja tal fenmeno e no seguindo

um padro uniform

e, uma vez que sua instituio se d no m

bito estadual, no sendo disciplinada por norm

as federais. Neste sentido, recom

enda que se regule, no plano federal, o processo de institucionalizao de R

Ms.

Quanto s m

odalidades de articulao para a prestao dos servios de sanea-m

ento bsico de modo cooperativo, reitera o diagnstico de que no h um

a forma

ideal a ser adotada em todas as situaes. O

documento faz m

eno a uma plura-

lidade de arranjos existentes no pas, identificando formas com

o a sua delegao a: consrcios pblicos envolvendo grupos de m

unicpios, ou mesm

o municpios e

estados; a rgos ou empresas pblicas, m

unicipais ou estaduais; e a empresas pri-

vadas por conjuntos de municpios, entre outras. Identifica os consrcios pblicos,

regulamentados pela Lei n

o 11.107, de 6 de abril de 2005, como o principal m

eca-nism

o de cooperao para a prestao de servios pblicos existente no pas poca.

270Territrio M


A verso preliminar do PLAN

SAB reitera, de modo geral, as leituras feitas nos

documentos anteriores quanto ao fenm

eno metropolitano, incorporando tam

bm

as diretrizes neles estabelecidas. Alm disso, o docum

ento avana, em algum

a medi-

da, na especificao de instrumentos e m

ecanismos para a concretizao de m

etas e diretrizes de cooperao na escala m

etropolitana, ainda que pontualmente.

O docum

ento explicita a preocupao com o fenm

eno metropolitano,

traando uma periodizao do tratam

ento dado questo no pas. Caracteriza

o perodo que se sucedeu extino do Banco Nacional de H

abitao (BNH

) e ao declnio do Planasa com

o uma fase de vazio institucional, m

arcada pela disperso de recursos e superposio de com

petncias, pela ausncia de articula-o e coordenao e pela predom

inncia de interesses particulares e imediatistas,

apontando as metrpoles com

o lugares de acirramento deste quadro. D

estaca a intersetorialidade com

o uma questo central para a poltica de saneam

ento bsi-co, enfatizando a interdependncia entre ela e outras polticas, com

o a de recursos hdricos e a de uso e ocupao do solo, e apontando a dim

enso territorial como

um dos aspectos relevantes para a articulao entre elas.

Reconhece a escala da interveno como um

fator chave para as polticas de saneam

ento bsico, mas ressalva que no h um

a escala ideal a ser adotada de m

odo generalizado na prestao deste servio. Em linhas gerais, sugere que

a metrpole constitua um

a unidade territorial relevante para o planejamento, a

regulao e a prestao do servio de saneamento bsico de m

odo cooperativo, m

as no estabelece diretrizes categricas no sentido de sua adoo generalizada com

o unidade de articulao entre os Entes Federativos na execuo das funes pblicas de interesse com

um, reiterando o entendim

ento j expresso no Caderno

MC

idades e no Panorama do saneam

ento bsico no Brasil de que deve haver espao para a adoo de solues diversificadas. N

o entanto, o documento faz m

eno aos consrcios pblicos com

o arranjos capazes de viabilizar a cooperao institu-cionalizada entre os m

unicpios integrantes de RM

s e os demais Entes Federativos

na prestao desses servios.

Quanto definio de instrum

entos voltados efetivao das diretrizes previs-tas para a escala m

etropolitana, estabelece disposies como a concepo de aes

voltadas para reas metropolitanas integradas a aes de urbanizao e habitao

social, com vistas universalizao do acesso aos servios de saneam

ento bsico; a atribuio de tratam

ento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RM

s; a previso de procedim

entos especficos para as aes e a gesto do saneamento bsico

nas RMs entre as m

etas relativas ao desenvolvimento tecnolgico do setor.

Pode-se notar certa ambiguidade nos docum

entos que subsidiaram a form

u-lao da Poltica Federal de Saneam

ento Bsico no tocante ao papel a ser exercido pela esfera federal na definio de m

ecanismos de cooperao para o exerccio das

271A


funes pblicas de interesse comum

em R

Ms. O

ra se aponta a impreciso na

distribuio de competncias entre os Entes Federativos e a ausncia de institui-

es governamentais na escala m

etropolitana como um

a deficincia, ora se refuta a convenincia de se definir arranjos institucionais padronizados para a gesto destes servios, valorizando-se a pluralidade de solues. C

onfigura-se, portanto, um

impasse entre a regulam

entao de mecanism

os de gesto metropolitana no

mbito federal e a m

anuteno de uma dinm

ica de formao de arranjos diver-

sificados, estruturados conforme as especificidades locais.

A existncia prvia de diversas companhias estaduais de saneam

ento bsico, criadas durante os governos m

ilitares num contexto em

que a esfera municipal

tinha um papel bastante reduzido, destacada com

o um fator que favoreceu a

gesto integrada deste servio em vrias R

Ms do pas. N

o entanto, com a defini-

o de competncias estabelecida na C

onstituio Federal e o fortalecimento do

poder local, diversos municpios passaram

a reivindicar a gesto deste servio, questionando o arranjo setorial herdado da ditadura. Esta tendncia, som

ada im

preciso na especificao do papel a ser desempenhado pelos estados, coloca-se

como m

ais um desafio para a consolidao da gesto m

etropolitana integrada.

Percebe-se tambm

a incipincia dos mecanism

os orientados para promover

a intersetorialidade e a articulao das polticas de saneamento bsico com

outras polticas setoriais na escala m

etropolitana. Ainda que tal diretriz seja mencionada

reiteradamente nos docum

entos oficiais que orientam a Poltica Federal de Sane-

amento Bsico, ela no ultrapassa o nvel da recom

endao.

4 RESDU

OS S

LIDO

S

O m

anejo dos resduos slidos foi definido pela Lei no 11.445 com

o um dos

servios que integram o saneam

ento bsico. No entanto, a Poltica N

acional de R

esduos Slidos foi elaborada separadamente, sendo objeto de norm

as e planos especficos. A definio do m

arco regulatrio do manejo dos resduos slidos

atualmente vigente no pas iniciou-se com

a promulgao da Lei n

o 12.305, de 2 de agosto de 2010 (Brasil, 2010b), que instituiu as diretrizes da Poltica N

acio-nal de R

esduos Slidos. Posteriormente, houve a edio do D

ecreto no 7.404,

de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010c), regulam

entando a referida lei, e do D

ecreto no 7.405, de 23 de dezem

bro de 2010 (Brasil, 2010d), que instituiu o Program

a Pr-Catador.

A Lei n

o 12.305 previu, entre os instrumentos da poltica setorial, a

elaborao do Plano Nacional de R

esduos Slidos. Sua formulao, disci-

plinada pelo Decreto n

o 7.404, encontra-se em fase final. O

Ministrio das

Cidades publicou sua verso prelim

inar em setem

bro de 2011, submetendo-a

a consulta pblica.

272Territrio M


A poltica setorial de resduos slidos confere tratamento m

ais sistemtico s

RM

s que as polticas analisadas anteriormente. A Lei n

o 12.305 confere tratamen-

to especfico ao manejo dos resduos slidos nestas regies, alm

de prever instru-m

entos para a concretizao de diretrizes estabelecidas para esta escala territorial.

Nesse sentido, a lei setorial determ

ina a adoo das RM

s como unidades

territoriais de planejamento e gesto do m

anejo dos resduos slidos. Buscan-do prom

over a articulao entre os Entes Federativos, estabelece como diretriz

o incentivo ao estabelecimento de m

ecanismos de cooperao entre m

unicpios integrantes de R

Ms e entre estes e os estados (Artigo 11, I).

Em vista concretizao dessas diretrizes, a lei prev a elaborao de planos de

resduos slidos metropolitanos (Artigo 14, III); estabelece com

o requisito dos planos estaduais de resduos slidos a previso de diretrizes para o planejam

ento e demais ati-

vidades de manejo de resduos slidos nas RM

s (Artigo 17, IX); e prev a possibilidade de elaborao de planos de resduos slidos m

etropolitanos pelos estados, estabelecen-do com

o requisito a participao dos municpios envolvidos (Artigo 17, 1

o e 2o).

H tam

bm m

ecanismos financeiros que buscam

induzir estados e muni-

cpios a promover a cooperao no m

anejo dos resduos slidos. O D

ecreto no

7.404 determina a priorizao da concesso de recursos federais a estados que

institurem m

icrorregies para o planejamento e a gesto dos resduos slidos e

a municpios que optarem

por solues consorciadas intermunicipais na gesto

dos resduos slidos (Artigos 78 a 81). Estas disposies, ainda que no estejam

relacionadas exclusivamente s R

Ms, tendem

a exercer influncia na forma de or-

ganizao do manejo dos resduos slidos nesta escala, favorecendo a cooperao.

A verso preliminar do Plano N

acional de Resduos Slidos reafirma com

o diretriz da poltica setorial o estm

ulo gesto regionalizada dos resduos slidos, o que tende a favorecer a articulao dos Entes Federativos em

sua estruturao nas R

Ms. Alm

disso, define as RM

s como reas prioritrias para a im

plantao de program

as de coleta seletiva de lixo.

Em linhas gerais, pode-se dizer que esta poltica confere m

aior grau de institu-cionalidade s RM

s, encontrando-se disposies especficas para estas reas nas nor-m

as setoriais. Alm disso, observa-se m

aior sistematicidade abordagem

desta ques-to do que nas polticas anteriorm

ente analisadas, verificando-se maior adequao

entre as diretrizes polticas estabelecidas e os instrumentos regulatrios previstos.

Alm do aspecto regulatrio, a gesto integrada do m

anejo dos resduos s-lidos na escala regional foi favorecida pelas prprias caractersticas das atividades envolvidas. A necessidade de um

a escala mnim

a para que a construo de aterros sanitrios se torne vivel im

pulsionou a gesto regionalizada dos resduos slidos, o que tam

bm se observou em

vrias RM

s.

273A


5 MO

BILIDAD

E URBA

NA

A Poltica N

acional de Mobilidade U

rbana tambm

foi apresentada em um

dos cadernos da PN

DU

, em 2004. O

documento sintetiza as diretrizes que

seriam apresentadas pelo governo federal na C

onferncia das Cidades, em

2005. O

Ministrio das C

idades publicou outro caderno temtico em

2007, traando diretrizes para orientar a elaborao de planos de transporte e m

o-bilidade urbana pelos m

unicpios, o Caderno de referncia para a elaborao

do Plano de Mobilidade U

rbana (Brasil, 2007c).

A Poltica Nacional de M

obilidade Urbana foi institucionalizada com

a pro-m

ulgao da Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012 (Brasil, 2012). Entre as dis-

posies estabelecidas nesta norma, previu-se a elaborao do Plano N

acional de M

obilidade Urbana (PlanM

ob), seguindo padro semelhante ao observado nas

demais polticas nacionais.

Alm desses docum

entos de carter mais geral, a construo da poltica seto-

rial envolveu tambm

a elaborao de estudos e programas voltados para a questo

da acessibilidade e do transporte no motorizado, com

o o Caderno de referncia

para elaborao de Plano de Mobilidade por Bicicleta nas C

idades (Brasil, 2007d) e os C

adernos do Programa Brasil Acessvel (Brasil, 2007e), publicados em

2007. Estes docum

entos de carter mais especfico tratam

de aspectos considerados prioritrios nos cadernos que estabelecem

as diretrizes fundamentais da poltica setorial.

Assim com

o nos outros cadernos temticos publicados pelo governo federal

para fundamentar suas propostas na C

onferncia das Cidades de 2005, no volum

e que trata da m

obilidade urbana, a abordagem crtica e abrangente em

relao ao padro de urbanizao brasileiro. Pode-se dizer que este caderno diferencia-se dos de-m

ais quanto ao nvel de profundidade da anlise sobre os problemas m

etropolitanos e o detalham

ento de diretrizes apresentadas para o seu enfrentamento, assim

como

no que se refere ao reconhecimento da interdependncia entre as polticas setoriais.

O docum

ento menciona a concentrao de parcela significativa da popu-

lao, em particular das cam

adas mais pobres, nas m

etrpoles, identificando-as com

o reas de acirramento do quadro de desigualdade social caracterstico do

pas. Reconhece que as dinmicas de deslocam

ento nas RM

s no se estruturam

na escala dos municpios, m

as, sim, do conjunto da aglom

erao urbana. Alerta para um

a tendncia de reproduo do modelo de crescim

ento das metrpoles

nas demais aglom

eraes urbanas, reconhecendo a formulao de um

a agenda especfica para estas reas com

o uma prioridade.

Identifica um padro de urbanizao nas m

etrpoles marcado pelo cresci-

mento acelerado e pela expanso horizontal de baixa densidade, reconhecendo

que fatores como o planejam

ento, as infraestruturas dos sistemas de circulao

274Territrio M


e de saneamento bsico e as polticas de financiam

ento e produo habitacional contriburam

para impulsionar a expanso perifrica. Avalia que as estratgias

de expanso das redes de circulao basearam-se, durante o perodo anterior,

no diagnstico de que os centros urbanos so reas economicam

ente saturadas, privilegiando-se a descentralizao. Avalia que o m

odelo de expanso horizontal tem

impactos negativos na m

obilidade urbana, uma vez que sobrecarrega os sistem

as de transportes devido ao aum

ento constante das distncias a serem percorridas.

Critica o m

odelo de mobilidade adotado nos grandes centros urbanos brasileiros

por favorecer o uso do automvel particular e do transporte m

otorizado, o que refora o espraiam

ento das cidades e a fragmentao do espao. Resum

e os pro-blem

as da mobilidade urbana nas m

etrpoles a dois aspectos fundamentais: o

histrico de priorizao dos investimentos em

transporte virio e a incapacidade de equacionam

ento da dimenso institucional da gesto m

etropolitana.

No tocante dim

enso institucional, reitera o diagnstico presente nas polti-cas setoriais avaliadas anteriorm

ente de que a falta de clareza na definio de com-

petncias entre os Entes Federativos; a ausncia de instituies na escala metropo-

litana; a falta de regulamentao no nvel federal sobre a instituio de RM

s e suas im

plicaes; e a incipincia de mecanism

os administrativos de cooperao consti-

tuem bices articulao entre m

unicpios e estados nestas aglomeraes urbanas.

O docum

ento distingue em trs fases a gesto do transporte em

reas me-

tropolitanas. Segundo a periodizao proposta, a primeira, de 1979 a 1988,

marcada por: instituio de nove R

Ms; concentrao das atividades de regulao

e financiamento no nvel federal; criao das em

presas metropolitanas de trans-

porte urbano pelos estados; e relegao dos municpios a um

papel secundrio. A segunda fase, posterior C

onstituio de 1988, caracteriza-se por: descentrali-zao; fortalecim

ento dos poderes locais; diminuio dos investim

entos federais; e a quase ausncia da questo m

etropolitana na agenda dos governos. A terceira fase, iniciada em

meados dos anos 1990, m

arcada pela retomada do processo de

institucionalizao das RM

s pelos estados.

O texto identifica com

o desafios especficos prestao dos servios de transporte de m

odo cooperativo na escala metropolitana aspectos com

o: a falta de clareza na definio de com

petncia para a coordenao dos transportes metro-

politanos; o resqucio do controle de companhias ferrovirias pela esfera federal;

a ausncia de instituies metropolitanas dotadas de autonom

ia financeira e ad-m

inistrativa; a ocorrncia de conflitos de interesse na gesto de recursos. Aponta com

o problemas decorrentes da ausncia de organism

os metropolitanos com

ca-pacidade de coordenao dos servios de transporte m

etropolitano: distribuio heterognea e desequilibrada das redes de transporte; falta de integrao fsica e tarifria entre os m

odos de transporte; superposio de redes. Identifica como um

fator problem

tico a ausncia de regulamentao da disposio constitucional

275A


que atribui aos estados a competncia para instituir R

Ms, o que traz consequn-

cias como a indefinio das atribuies dos m

unicpios nos arranjos institucionais m

etropolitanos.

A publicao elenca uma srie de diretrizes visando o aprofundam

ento da cooperao na escala m

etropolitana, algumas m

ais abrangentes, outras mais es-

pecficas. A intersetorialidade identificada como fator chave para o enfrenta-

mento dos desafios da m

obilidade urbana nas metrpoles. O

texto defende a busca de um

modelo urbano com

pacto, apontando como estratgia fundam

ental da poltica de m

obilidade a adoo de um padro de ocupao territorial que

reduza as necessidades de deslocamento. N

este sentido, aponta medidas com

o a descentralizao da oferta de em

prego e servios nas RM

s, reduzindo o nmero

e a distncia das viagens dirias e revertendo a dinmica de form

ao de cidades- dorm

itrio ao redor de um ncleo polarizador; o incentivo a padres de zonea-

mento que perm

itam usos diversificados, favorecendo os deslocam

entos a p; o estm

ulo proviso habitacional em centros m

etropolitanos e eixos de transporte; e a ocupao de vazios urbanos, entre outros.

Destaca tam

bm a im

portncia da cooperao entre os municpios, traando

metas com

o a elaborao de planos metropolitanos de m

obilidade, a integrao das redes de transporte, a integrao tarifria, a previso de arranjos institucionais que perm

itam a articulao entre os Entes Federativos, a definio m

ais clara de com

petncias, entre outras.

O C

aderno de referncia para a elaborao do Plano de Mobilidade U

rbana reafirm

a a leitura feita no Caderno M

Cidades e, de m

odo geral, reitera as diretrizes nele previstas. Aprofunda em

alguns aspectos a anlise do processo de expanso horizontal das cidades, identificando a especulao im

obiliria como um

a de suas principais causas.

A Lei no 12.587 incorpora parcialm

ente as diretrizes estabelecidas nos do-cum

entos analisados at aqui. Podem-se identificar diretrizes no sentido de esti-

mular a cooperao, recom

endando a adoo de polticas comuns de m

obilidade urbana nas R

Ms, o estm

ulo adoo dos consrcios pblicos como m

odelo institucional para a gesto dos servios de transporte nestas reas. M

enciona-se, ainda, o uso da poltica tarifria com

o potencial instrumento de reduo de desi-

gualdades nas RM

s.

Embora traga tais disposies, a lei setorial no prev m

ecanismos suficien-

tes para que os objetivos estabelecidos na poltica de mobilidade urbana possam

ser concretizados. H

uma carncia de dispositivos que garantam

a articulao entre a expanso da rede de transporte e a construo de conjuntos habitacionais, por exem

plo. Tambm

no se observa o emprego sistem

tico de linhas de finan-ciam

ento do governo federal como m

ecanismo de induo cooperao entre

276Territrio M


municpios e estados no planejam

ento e gesto de redes de transporte no mbito

das RM

s. Prevalece tambm

, nesta poltica setorial, certo descasamento entre di-

retrizes e instrumentos regulatrios.

6 POLTICA

NACIO

NA

L DE D

ESENVO

LVIMEN

TO REG

ION

AL

A poltica de desenvolvimento regional foi apresentada em

documento produzido

pelo Ministrio da Integrao N

acional e depois instituda por um decreto em

2007 (Brasil, 2007g).

A desigualdade

regional

compreendia

como

resultado da

dinmica

assimtrica do crescim

ento capitalista, que se concentra em alguns espaos, enquanto

condena outros estagnao e ao desperdcio de fatores produtivos (Brasil, [s.d.], p. 12). O

objetivo da Poltica Nacional de D

esenvolvimento Regional (PN

DR) , deste

modo, atuar no sentido de contrabalanar a lgica centrpeta das foras de m

ercado, por m

eio da promoo e valorizao da diversidade regional, conciliando, assim

, com

petitividade e expresso produtiva de valores socioculturais diversos (op. cit.).

Segundo o documento, a conform

ao setorial predominante no governo fede-

ral no permite sequer saber se a atuao dos m

inistrios e demais instituies federais

atenuam ou agravam

o quadro de desigualdades regionais. So recentes os primeiros

esforos de delimitao territorial das aes do Plano Plurianual (Brasil, [s.d.], p. 13).

Do ponto de vista territorial, esta falta de articulao entre as diversas polticas sugere

a falta de enfrentamento do problem

a metropolitano em

duas dimenses distintas.

A PND

R exigiria um

a abordagem das desigualdades regionais em

mltiplas

escalas, conforme o docum

ento. As regies prioritrias para ao so, por isto, de-finidas por m

eio do cruzamento de duas variveis: rendim

ento domiciliar m

dio e crescim

ento do PIB per capita.

Ao analisar a distribuio da populao no espao, os autores identificam a

persistncia da concentrao ao longo do litoral e em torno das m

etrpoles urbanas. Afirm

am, contudo, que este padro de ocupao do territrio vem

sendo lentamen-

te alterado pelo processo de crescimento populacional das duas ltim

as dcadas (...). As taxas de crescim

ento da populao hoje observadas indicam um

lento, porm

constante e marcante, processo de interiorizao de populao (Brasil, [s.d.], p. 11).

O texto apresenta um

a leitura do fenmeno m

etropolitano. No entanto, isto

feito para explicar o fato de que a PND

R no tratar diretam

ente deste problema:

O objeto da PN

DR

no exatamente o com

bate pobreza. Se assim fosse, o m

apa de atuao da poltica iria privilegiar a periferia das grandes m

etrpoles, o que cabe s polticas urbanas e poltica social. N

esses locais, os bolses de pobreza se incrus-tam

em contextos ricos e dinm

icos. O objeto da PN

DR

se expressa na coincidn-cia espacial entre pobreza individual e regional (op. cit., p. 12).

277A


Por esse motivo, a PN

DR

se concentra nas regies que, por sua situao de debilidade econm

ica e estagnao, geram expressivos fluxos m

igratrios, os quais constituem

a maior parte dos bolses de pobreza das grandes m

etrpoles (Brasil, [s.d.], p. 12-13). O

u seja, a poltica pretende tratar do fenmeno m

etro-politano indiretam

ente, por meio do enfrentam

ento das desigualdades que geram

fluxos migratrios direcionados s m

etrpoles.

A PND

R foi instituda pelo D

ecreto no 6.047, em

fevereiro de 2007, pu-blicado pelo M

inistrio da Integrao Nacional. O

objetivo declarado da pol-tica a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras e a prom

oo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento.

A PND

R deve orientar os program

as e aes federais no Territrio Nacional,

atendendo ao disposto no inciso III do Art. 3o da C

onstituio (Brasil, 2007g).

O decreto estipula que os planos, program

as e aes da PND

R devero ser

executados com fontes de financiam

ento tais como oram

ento e fundos regionais. U

tiliza a tipologia da PND

R com

o quadro referencial das desigualdades regio-nais. N

o objetivo da poltica definir fontes especificamente para as m

etrpoles, que no so consideradas reas de ao prioritrias, conform

e explicado no docu-m

ento de apresentao da poltica. A avaliao sobre os impactos da poltica sobre

os fluxos migratrios, que teriam

efeito indireto importante sobre as m

etrpoles, ultrapassa os lim

ites desta pesquisa.

Um

a anlise da poltica regional precisa, ainda, avaliar em que m

edida os objetivos da poltica so realizados ou suplantados pelo conjunto de investim

en-tos que, na prtica, foram

reunidos no Programa de Acelerao do C

rescimento

(PAC), lanado em

2007. 7

7 POLTICA

NACIO

NA

L DE O

RDEN

AM

ENTO

TERRITORIA

L

O M

inistrio da Integrao Nacional apresentou a elaborao da Poltica N

acional de O

rdenamento Territorial (PN

OT

) como um

a resposta ao que determina a

Constituio Federal: C

ompete U

nio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvim

ento econmico e social

(Artigo 21, IX).

O debate sobre a necessidade de o governo federal assum

ir de forma co-

ordenada aes referentes ao ordenamento do territrio nacional rem

onta aos anos oitenta quando foi concebido o Program

a Nossa N

atureza, um program

a

7. A pesquisadora Karina Leito, em sua tese de doutorado (2009, p. 188-189), arm

a que apesar do discurso do governo acerca da centralidade da tem

tica regional na agenda poltica nacional, chama ateno o fato de os critrios

da PNDR (discutida desde 2003) no terem

balizado a regionalizao dos investimentos nos dois PPAs da gesto

federal estudada (2004-2007, 2008-2011), enquanto ambos os planos listavam

em suas diretrizes o objetivo central

de reduo de disparidades regionais. Chama ateno tam

bm o fato de esses critrios no terem

sido incorporados na priorizao dos investim

entos previstos no PAC.

278Territrio M


desenvolvido pela Secretaria de Assessoramento da D

efesa Nacional, subordinada

ao Gabinete M

ilitar da Presidncia da Repblica (Brasil, 2006a, p. 8).

A elaborao da Poltica Nacional de O

rdenamento Territorial tam

bm m

o-tivou a elaborao de docum

entos de subsdios com anlises abrangentes sobre o

tema. O

primeiro deles, publicado em

2005, consiste numa com

pilao de con-tribuies de especialistas sobre o tem

a, como resultado de oficinas realizadas em

13 e 14 de novem

bro de 2003 (Brasil, 2005).

O docum

ento situa o tema ordenam

ento territorial e dividido em trs

partes, intituladas: Ordenar na era da globalizao?; Poltica concreta em

bases mo-

vedias: como ordenar?; e Vises governam

entais. Estas questes foram discutidas

por diversos especialistas, em textos assinados individualm

ente. A publicao encerrada com

uma Sntese geral sobre a Poltica de O

rdenamento Territorial, con-

tribuio de Bertha Becker.

Entre as contribuies para a compreenso do fenm

eno metropolitano,

Vanderley Messias da C

osta apresenta como um

a das caractersticas de uma po-

ltica de ordenamento territorial capacitar-se para com

preender e agir sobre as regies m

etropolitanas e os aglomerados urbanos em

geral, que so atualmente os

mais im

portantes vetores de especializao e de diferenciao do territrio nacio-nal (Brasil, 2005, p. 58). Segundo o autor, essas seriam

as

foras de mais difceis controle e coordenao, seja pela com

plexidade inerente a esses espaos, seja pela sobreposio das escalas de gesto dos nveis de governo que ali atuam

. Por esse aspecto, as metrpoles e suas reas de influncia im

ediata consti-tuem

atualmente os m

aiores desafios para o ordenamento territorial e deveriam

, por isso, ser assum

idas como um

a prioridade nacional (idem, ibidem

).

No ano seguinte, o m

inistrio publicou o Docum

ento base para definio da Poltica N

acional de Desenvolvim

ento Territorial (Brasil, 2006b), que apre-senta servios de consultoria contratados m

ediante um processo licitatrio. O

relatrio parte dos estudos tem

ticos realizados pelos especialistas para extrair as principais contribuies que foram

ordenadas, sistematizadas e com

patibi-lizadas entre si (op. cit., p. 10) para com

por o texto. O relatrio com

posto dos captulos: C

ontextualiza o; Diagnstico; e Princpios, diretrizes, estratgias e

instrumentos da PN

OT

.

Com

o subsdios elaborao das diretrizes e estratgias da PNO

T, o rela-trio apresenta com

o problema poltico-institucional a desarticulao entre

as polticas setoriais com im

pacto territorial, agravada, segundo os autores, por estratgias conflitantes de polticas pblicas, que, m

uitas vezes, geram expec-

tativas por projetos governamentais e so focos de conflitos territoriais (Brasil,

2006b, p. 186). Do ponto de vista econm

ico, aponta a forte concentrao espacial das atividades econm

icas ao longo do litoral, nas reas metropolitanas

279A


e nas regies Sudeste e Sul (op. cit., p. 187). Em relao logstica tem

a bastante discutido , identifica

territrios dominados por grandes em

presas que incorporam, subm

etem ou excluem

os territrios de grupos socialm

ente desfavorecidos. Territrios que so substancial-m

ente impactados pela ao de grandes corporaes em

presariais e que interferem na

condio de ocupao de segmentos sociais diversos (Brasil, 2006b, p. 187).

A matriz estratgica apresentada no relatrio inclui, entre as diferentes es-

calas a serem consideradas, a m

etropolitana. Recomenda o fortalecim

ento da gesto integrada das regies m

etropolitanas com dotao oram

entria especfica e sugere dar fiscalidade s R

Ms (op. cit., p. 125).

Os autores observam

, ao final, que a inexistncia de uma poltica de or-

denamento territorial no pas no significa a inexistncia de polticas pblicas

setoriais que impactam

o territrio, e oferecem um

a listagem de instrum

entos j existentes. A listagem

indica a um s tem

po a complexidade do problem

a do ponto de vista da sua anlise e enfrentam

ento, e a desarticulao na implem

enta-o das polticas existentes.

Os estudos no tiveram

desdobramentos e no resultaram

na instituio de um

a poltica nacional.

8 CON

SIDERA

ES FINA

IS

A temtica m

etropolitana ganhou importncia com

a criao do Ministrio das

Cidades, da Secretaria de Assuntos Federativos, alm

de outras iniciativas pontu-ais no m

bito do governo federal. Um

a srie de estudos foi produzida nos ltimos

dez anos para subsidiar as novas polticas, por pesquisadores das reas de poltica urbana e regional.

Dessa form

a, a anlise dos planos e polticas fundamental para com

por um

quadro da situao atual sobre o tratamento conferido ao problem

a por parte da U

nio. A leitura de planos e documentos produzidos pelo governo federal

permite um

a viso em conjunto sobre a inteno de vrias equipes tcnicas que

se dedicaram ao assunto e produziram

documentos im

portantes, como aqueles

preparatrios para as diversas polticas pblicas.

Cabe destacar que, em

geral, os documentos previstos na etapa inicial, com

o estudos, leis setoriais e planos, chegaram

a ser efetivamente produzidos. A princi-

pal exceo a Poltica Nacional de O

rdenamento Territorial, que foi interrom

-pida sem

que os estudos iniciais tivessem desdobram

entos.

A leitura dos diversos documentos sugere um

a compreenso do fenm

eno m

etropolitano oriunda das crticas ao modelo de urbanizao, form

uladas por aqueles que participaram

do processo. Esta compreenso aparece nos docum

entos

280Territrio M


de subsdio das polticas e nas suas formulaes iniciais, com

o os planos e leis setoriais. N

o entanto, nos desdobramentos particularm

ente nos programas,

projetos eaes, esta compreenso , por vezes, diluda.

O caderno inicial de form

ulao da poltica de habitao critica o modelo

de urbanizao baseado na expanso horizontal e na ampliao perm

anente das fronteiras, na subutilizao da infraestrutura e da urbanidade j instaladas e na m

obilidade centrada na lgica do automvel particular (Brasil, 2009, p. 40).

Problematiza a expanso das cidades sobre as reas rurais e os perm

etros urbanos, o esvaziam

ento populacional das reas centrais e o adensamento dos assentam

en-tos precrios e irregulares.

O M

CM

V, principal programa de im

plementao da poltica habitacional,

parece executar diversos desses princpios apresentados na formulao das polti-

cas setoriais pelo avesso, ao reforar a expanso horizontal sem m

obilidade.

Os docum

entos que subsidiaram a elaborao da poltica de m

obilidade urbana reiteram

as crticas ao modelo de urbanizao predom

inante no pas, traando diretri-zes com

o a conteno da expanso horizontal e a busca por cidades mais com

pactas. Identificando a reduo das necessidades de deslocam

entos e das distncias percor-ridas entre a casa e o trabalho com

o fatores-chave para o alcance dos objetivos desta poltica, estes docum

entos enfatizam a intersetorialidade notadam

ente a articulao entre a expanso e qualificao das redes de transporte, a poltica de ocupao do solo e a proviso de m

oradia como um

aspecto fundamental. N

o entanto, esta diretriz no seguida por m

edidas que integrem, efetivam

ente, a expanso da rede de trans-portes e a produo de unidades habitacionais, ou por m

ecanismos de induo que

condicionem a concesso de recursos observncia de requisitos deste tipo.

A integrao fsica e tarifria dos servios de transporte nas RM

s outra diretriz prevista nos docum

entos iniciais da poltica de mobilidade urbana. M

ais um

a vez, faltam m

ecanismos que consigam

interferir de forma sistem

tica na estruturao dos servios de transporte induzindo os m

unicpios a adotar formas

coordenadas de gesto.

As polticas nacionais de saneamento bsico e resduos slidos, em

virtude das caractersticas das atividades envolvidas e tam

bm de razes histricas, no

caso da primeira , alcanaram

um patam

ar mais elevado de integrao m

etropo-litana que as dem

ais. No entanto, os planos e program

as implem

entados tambm

ficaram

aqum do que se previu nos docum

entos que subsidiaram a form

ulao destas polticas quanto articulao com

as demais polticas setoriais.

O problem

a do espraiamento das cidades tam

bm se apresenta para a pol-

tica de saneamento. A im

portncia de minim

izar as necessidades de expanso da rede por m

eio do estmulo a padres de ocupao do territrio que favoream

o

281A


adensamento de reas subutilizadas dotadas de infraestrutura urbana, contendo o

crescimento perifrico, foi enfatizada nos cadernos que subsidiaram

sua elaborao. N

o entanto, assim com

o se observou em outras polticas setoriais, a questo da

intersetorialidade permaneceu fundam

entalmente com

o um indicativo para os pro-

gramas e aes, sem

ter se desdobrado em m

ecanismos regulatrios m

ais precisos.

Com

o compreender que um

problema to reconhecido com

o o da questo m

etropolitana, incialmente tratado por diversas equipes de especialistas, seja na

prtica, pouco enfrentado? Um

a contribuio maior para esta questo, que tem

m

obilizado diversos autores (e j produziu literatura especfica sobre o tema),

exigiria uma verticalizao do estudo destas polticas setoriais, analisando-se de

modo m

ais detalhado seus desdobramentos, os resultados dos program

as criados, os entraves encontrados para a efetivao das diretrizes de cooperao na escala m

etropolitana, os conflitos de interesses polticos e econmicos que eventual-

mente se m

anifestaram, entre outros tpicos diversos deles j discutidos em

es-tudos realizados em

cada rea. A anlise vertical identificaria as fraes de capital, coalizes e conflitos prprios de cada setor.

O M

CM

V, por exemplo, exprim

e o conflito entre o interesse pblico ex-presso na intencionalidade das polticas e planos de prom

over a articulao me-

tropolitana e os interesses de fraes do capital na expanso da mancha urbana

como m

eio de obter ganhos rentistas advindos da expanso da fronteira urbana (e dos negcios). A expanso da fronteira do capital im

obilirio recria as desigualda-des que a poltica pretendia reduzir.

Esta pesquisa panormica e horizontal do tratam

ento do fenmeno m

etropo-litano perm

itiu a identificao de aspectos que se repetiram em

vrias das polticas, evitando os problem

as da setorializao da anlise. Foi possvel identificar impasses

e entraves ao fortalecimento da esfera m

etropolitana que se manifestaram

no con-junto das polticas setoriais analisadas. O

entendimento de suas causas, entretanto,

depende do aprofundamento dos estudos e do debate em

cada uma das reas.

A Federao , por definio, uma form

a de organizao territorial do po-der, de articulao do poder central com

os poderes regional e local. O pacto

federativo um conjunto de alianas com

plexas, na maioria, pouco explcitas,

soldadas, em grande parte, por m

eio dos fundos pblicos (Affonso, 1994). As tenses inerentes a sistem

as federativos manifestam

-se de modo ainda m

ais acen-tuado em

territrios caracterizados por grande disparidade regional como o brasi-

leiro, no qual conflitos, especialmente fiscais, se acirram

. A falta de uma instncia

de governo metropolitano que corrija assim

etrias (e evite as cidades de primeira

e segunda classe) e estenda o mesm

o padro de servio e equipamentos urbanos

para toda a populao exprime as disputas entre os m

unicpios e os partidos que os governam

, bem com

o entre municpios, governos estaduais e governo federal.

282Territrio M


A gesto metropolitana, ao m

esmo tem

po que procura enfrentar o proble-m

a, introduz um elem

ento adicional a essas tenses ao incorporar uma nova ins-

tncia poltico-administrativa aos entes j existentes. Estas disputas acirram

-se com

a chamada guerra fiscal e o discurso do fortalecim

ento do poder local. O

problema referido por M

ilton Santos, de modo m

ais amplo, com

o uma guerra

de lugares (1999) e tem sido discutido por diversos autores.

No caso das R

Ms, a contiguidade fsica do tecido urbano conduz a um

a situao de profunda incongruncia entre os processos sociais, polticos, econ-m

icos e as instncias administrativas, o que provoca um

a crise do paradigma

localista. Em resposta aos problem

as metropolitanos, proliferam

-se os discursos proclam

ando a importncia da cooperao e a necessidade de criao de arranjos

institucionais adequados a esta escala territorial. A m

etropolizao expresso do equilibro precrio no qual se acomodam

as fraes de capital e as articulaes polticas; e de sua incongruncia com

o desejo de coerncia na organizao entre as diversas esferas da vida no territrio que se expressam

nas polticas de moradia, m

obilidade e saneamento. A discrepncia

entre o carter consensual do problema e a falta de centralidade que a gesto

metropolitana assum

e nas polticas que incidem sobre o territrio reveladora de

um problem

a real: a tenso entre a expanso urbana devoradora de cidades e as tentativas de conteno e ordenam

ento por polticas pblicas.

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nas, as Leis nos 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, 6.015, de 31 de dezem

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Livro Territorio metropolitano CAP 8