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LAS DEMOCRACIASCONTEMPORNEAS


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ARIEL CIENCIA POLITICA


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AREND LIJPHART

LAS DEMOCRACIAS

CONTEMPORNEASUn estudio comparativo

La edicin espaola ha contado con las aportaciones deTHOMAS C. BRUNEAU, P. NIKIFORAS DIAMANDOUROS

y RICHARD GUNTHER

Prlogo deJUAN BOTELLAUniversidad Autnoma de Barcelona

EDITORIAL ARIEL, S. A.BARCELONA


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Ttulo original:Democracies

Traduccin de ELENA DE GRAU

1. a edicin: octubre 19872. a edicin: febrero 19913. aedicin: abril 1998

4. aedicin: marzo 1999

1984: Yale University

Derechos exclusivos de edicin en espaol reservados para todo el mundo ypropiedad de la traduccin: 1987 y 1999: Editorial Ariel, S. A. Crcega, 270 - 08008 Barcelona

ISBN: 84-344-1681-6

Depsito legal: B. 12.829 - 1999

Impreso en Espaa

Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de la cubierta, puede ser reproducida,almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico, qumico,

mecnico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin permiso previo del editor.


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Para Gisela

Qui potest esse vita vitlis,quae non in amicaemutua benevolentia conquiescit?


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INTRODUCCI N

Una de las paradojas de la restauracin de la democracia en Espaaha sido la virtual desaparicin del libro poltico de nuestro panoramaeditorial. Y si ello puede, en ltimo extremo, ser comprensible si por

libro poltico entendemos aquel que intenta difundir un programa oinfluir sobre la opinin pblica (puesto que hay otros canales paraello), lo que llama fuertemente la atencin es la escasa presencia detextos acadmicos, de nuevas obras que se ocupen de loscomportamientos polticos de los espaoles, cuando las libertadesrecobradas permiten, precisamente, el estudio objetivo de esoscomportamientos.

Y lo mismo puede decirse por lo que hace a la traduccin de obrasextranjeras. Si tomamos como momento significativo el ao 1977,desde entonces hasta hoy se pueden contar con los dedos de una

mano los textos relevantes de ciencia poltica que han sido traducidosal espaol. Por ejemplo, la obra de Arend Lijphart es prcticamentedesconocida en el mercado hispanohablante,1aunque la recproca nosea cierta: adems de un reciente artculo sobre un aspecto parcial delsistema electoral espaol (Lijphart y otros, 1986), la presente edicinde Democracies incluye una sustancial ampliacin respecto del textooriginal, puesto que por expreso deseo del autor se han incorporado alanlisis global tres nuevas democracias, no estudiadas en el textooriginal: Espaa, Grecia y Portugal.

Democracies expresa del mejor modo posible los dos ejestemticos fundamentales de la actividad intelectual de Arend Lijphart(Apeldoom, Holanda, 1936): el desarrollo del mtodo comparativo y elestudio emprico de la organizacin poltica de la democracia. Y ambaslneas son, de hecho, inseparables, puesto que no existe un modelo dedemocracia, un nico tipo de organizacin institucional y poltica queencame el ideal democrtico: lo que hay, como muestra esta obra, esque

1. Si exceptuamos la traduccin de dos artculos de Lijphart en sendas publicaciones enMxico y Venezuela: vase Lijphart, 1976; y Lijphart, 1984.


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distintos pueblos, enfrentndose a problemticas completamenteheterogneas, han llegado a soluciones polticas que tienen un

innegable aire de familia. En otras palabras: si la nocin de democraciasigue estando llena de complejidades y de paradojas,2lo que es claroes que existen, como reza el ttulo de esta obra, democracias.

Si hubiese que resumir cul era la teora predominante acerca delfuncionamiento de las democracias en el momento de la aparicin dela primera gran obra de Lijphart (1968), sin duda consenso sera lapalabra clave. Se entenda que la democracia, concebida como modo deorganizacin poltica capaz de gestionar pacficamente el conflictosocial, era slo posible si las dimensiones del conflicto eran limitadas.Ello significaba que, por debajo de las discrepancias entre las diversas

opciones polticas contrapuestas, deba haber un acuerdo de fondoentre todas ellas (o, al menos, las relevantes), y entre la gran mayorade la poblacin, acerca de un conjunto de cuestiones fundamentales.La identidad nacional, el entramado institucional, el rgimen existenteo los smbolos fundamentales de la comunidad no podan estarsujetos a cambios de gobierno; la llegada de la oposicin al poder nopoda significar un cuestionamiento de los elementos globales de laorganizacin poltica de la sociedad.

Como es evidente, ello implica la ausencia de divisiones socialespolticamente relevantes. Si existe una profunda divisin social acerca

de una determinada cuestin, y si los distintos sectores contrapuestosse hallan representados por partidos distintos, la simple actuacin delos mecanismos de competicin electoral entre partidos tender aahondar la divisin. En tal caso, el sistema est insuficientementelegitimado, se ver sometido a excesivas tensiones y, en ltimoextremo, se ver abocado a la crisis.

Esta teorizacin, por otra parte, es coetnea (y la coincidencia noes meramente cronolgica) con las formulaciones sobre la extincin dela lucha de clases, el fin de las ideologas, el neocapitalismo, etc. Sinembargo, la realidad emprica muestra la existencia de divisionessociales polticamente relevantes (de cteavages, en expresin inglesafrecuentemente no traducida) en los diversos sistemas democrticos:divisorias socioeconmicas (en trminos de clases), religiosas,lingsticas, tnicas u otras, que dan lugar a fuerzas polticas queexpresan los intereses y los puntos de vista de los diver

2. Por un ejemplo reciente, vase en esta misma coleccin Nelson, 1986.


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LAS DEMOCRACIAS CONTEMPOR NEAS 11

sos sectores. Aun en tales condiciones puede salvarse la teoraconsensual tradicional, si se cumplen dos requisitos:

que las diversas lneas divisorias no sean acumulativas,reforzndose recprocamente, sino independientes, de talmanera que se encuentren, por as decir, en interseccin;

que los principales partidos tengan implantacin en todos losgrupos sociales estructuralmente importantes, no limitndosea la mera representacin de un solo grupo social.

Ambos requisitos tienen una misma implicacin: al entrecortarselas lneas de conflicto, cada grupo social se ve obligado a llegar acompromisos en su seno (puesto que se tratar de grupos nohomogneos internamente) y, a la vez, se encuentra con que comparteobjetivos y aspiraciones con otros grupos sociales, potencialmenterivales. En tal caso, los distintos conflictos potenciales no se potencianrecprocamente sino que, al contrario, tendern a moderarsemutuamente; en lugar de un nico conflicto social global,omnicomprensi- vo, habr una pluralidad de conflictos socialeslimitados.

Si en cambio faltan esos requisitos, el conflicto se agravar,pudiendo llegar en ltimo extremo a la destruccin del sistema: talsera la experiencia de sistemas polticos como Italia, la IV Repblica

francesa, la Alemania de Weimar o, cas' extremo, la guerra civilespaola.

Sin embargo, el desarrollo de la ciencia poltica en Europa a partirde los aos sesenta mostr como esa formulacin padeca de unacierta unilateralidad etnocntrica, elevando a condiciones universalesalgunos elementos de la realidad poltica anglosajona (y,fundamentalmente, estadounidense).

As, diversos estudios comparativos sealaron la existencia enalgunos pases europeos de sistemas democrticos estables ensociedades, que no solamente aparecan como no consensales, sino

que adems registraban la existencia de divisorias socialesacumulativas (muy frecuentemente, clase y religin, incluso en unsistema como el britnico) y de partidos polticos que apelaban a (o sebasaban en) grupos sociales especficos. Esta situacin (que se da enpases como Austria, Blgica, Holanda, etc.), recibe diversasdenominaciones, de las que tal vez la ms frecuente sea la desociedades segmentadas.

A travs de qu mecanismos consiguen estas sociedades


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eludir graves conflictos sociopolticos y, adems, mantener sistemaspolticos democrticos estables? En este punto se sita la contribucin

ms conocida de Lijphart.Para Lijphart, en sociedades segmentadas y con una culturapoltica fuertemente fragmentada (dada la existencia de bajos nivelesde consenso global y de grupos sociales fuertemente cohesionados) esposible construir un sistema democrtico estable, siempre que se dendeterminadas condiciones. Estas condiciones se refieren esencialmentea las actitudes y a las pautas de comportamiento de las lites polticasrepresentativas y/o dirigentes de los diversos grupos sociales; msconcretamente, tal posibilidad depender de hasta qu punto dichaslites:

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a) deseen mantener la unidad y la cohesin del sistema;b) puedan hacer aceptar a sus respectivos grupos socialesdeterminadas transacciones entre intereses divergentes, y .

c) encuentren mecanismos (institucionales) efectivos de acomodoentre los diversos grupos.

Lijphart denomina a estos sistemas democracias consociativas(consociational democracies), caracterizadas por tratarse desociedades segmentadas (con bajo consenso al nivel del conjunto de lasociedad), pero en las que se dan, en el plano de las lites, prcticas yreglas de conducta (formalizadas jurdicamente o no) consociativas,cuya caracterstica fundamental es la de rehuir el simple principiomyoritario, en aras de proponerse la unanimidad o, por lo menos, laobtencin de muy amplias mayoras. Mecanismos tpicos de estossistemas pueden ser, por ejemplo, la existencia de gobiernos decoalicin (aun cuando en trminos de aritmtica parlamentaria no seaestrictamente necesario), mecanismos de distribucin de determinadoscargos pblicos atendiendo a criterios lingsticos, religiosos, tnicosu otros (como se han dado en Blgica, Austria, Suiza, o en el Lbanoanterior a 1975), la adopcin de acuerdos entre los diversos sectoressociales implicados, acuerdos que luego son refrendados por las

instituciones estatales (como el pacto escolar en Blgica), laconcesin de cierto grado de autonoma a determinados grupossociales (como el mantenimiento en Lbano de la aplicacin personaldel derecho, o la existencia de sistemas escolares paralelos eindependientes en Blgica y Holanda), etc.

Naturalmente, este modelo ha sido sometido a duras crti


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cas, especialmente por lo que contiene de cartel de lites, y por eldesvanecimiento en esos sistemas de las nociones de mayora y

oposicin, diluyendo, por consiguiente, toda responsabilidadpoltica.No es aqu, sin embargo, el lugar adecuado para entrar en la

frondosa polmica a que dio lugar el anlisis de Lijphart. Interesa,sobre todo, subrayar que el texto que ahora tiene el lector en susmanos se basa en este legado, bajo una perspectiva comparativa queintenta situar a los 24 sistemas democrticos estudiados como puntosa lo largo de un conti- nuum imaginario, que tiene por extremos,respectivamente, el modelo de democracia mayoritaria (o deWestminster) y el de la democracia consensal (expresin utilizada

tal vez para despejar los equvocos evocados por el trmino conso-ciativa). No puede constituir una sorpresa la constatacin de queninguno de los sistemas democrticos e.studiados encajaperfectamente en uno u otro de los dos tipos ideales propuestos, sinoque se sitan en algn punto intermedio, combinando (en dosisvariables) elementos de uno y de otro.

Dos palabras finales desde el punto de vista metodolgico.Democracies puede resultar chocante, tanto por tratarse de un estudiocomparativo (enfoque todava infrecuente en nuestros mediosacadmicos) como por su orientacin fuertemente emprica

(contrapuesta al predominante institucionalismo vigente entrenosotros, y al reputado buen ojo de nuestros comentaristaspolticos). Hay que resignarse, sin embargo, a la idea de que porciencia poltica se entiende hoy, en Espaa y fuera de Espaa, un tipode discurso que, entre otras cosas, se ocupa del estudio de objetosplurales, a partir del anlisis de realidades empricas. Espero que latraduccin espaola de Democracies pueda, tambin, servir para ladifusin de estas actitudes entre nosotros.

JUAN BOTELLA (Ciencia Poltica,UAB)


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REFERENCIAS

Lijphart, A., The Politics of Accomodation: Pluralism and Demo- craticin the Netherlands, Berkeley (Univ. of California Press), 1968; 2.aed.,1975.

, Fragmentaciones lingsticas, sociales y polticas: Blgica, Canady Suiza, en Revista Mexicana de Sociologa, vol. 38, 3 (1976), pp.707-727.

, El patrn de normas electorales en los Estados Unidos: Un casomodelo o un caso fuera de lo comn, en Simposio sistemaselectorales comparados con especial referencia al nivel local,Caracas (Consejo Supremo Electoral), 1984, pp. 85-96.

Lijphart, A.; Rafael Lpez Pintor; Yasunoii Son, The Limited Vote andthe Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese andSpanish Examples, en B. Grofman y A. Lijphart (eds.), ElectoralLaws and Their Politicl Consequences, Nueva York (AgathonPress), 1986, pp. 154-169.

Nelson, W. N., La justificacin de la democracia, Barcelona (Ariel), 1986.


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PREFACIO

Este libro es una comparacin sistemtica de los dos modelosbsicos de democracia: mayoritaria (o de Westminster) y de consenso.Hemos tomado prestados este par de trminos opuestos de Robert G.

Dixon Jr., y nuestras definiciones son similares a las suyas, aunque noidnticas. Los componentes de la democracia de consenso, segnDixon, incluyen: federalismo, separacin de poderes, estructurabicameral del Legislativo, con representacin en cada cmara deelectorados un tanto diferentes; requisito de un doble examen detodas las medidas legislativas que requiere el sistema de comits yantigedad utilizado en cada cmara; sistema de partidos polticosbasado en el estado antes que en la nacin; necesidad de mayorasextraordinarias para habilitar cierto tipo de medidas; poder de veto delejecutivo y capacidad de invalidarlo mediante mayora extrordinaria, y

numerosas otras convenciones y prcticas informales.1

Esta lista decaractersticas coincide en gran parte con nuestros ocho elementos dedemocracia de consenso.

Nuestro concepto de democracia de consenso tambin estinspirado y relacionado con nuestro trabajo anterior sobre democraciaconsociativa? En este libro se utiliza el trmino consenso en lugar deconsociativo, no slo porque el primero es ms corto y ms fcil deretener que el segundo, sino porque existen diferencias crucialesentre sus respectivos significados. En primer lugar, nuestros escritosanteriores tenan como punto de partida la democracia consociativa yla contrastaban con la regla de la mayora. Aqu comenzamos con unanlisis del modelo mayoritario, del cual deduzco el modelo deconsenso como su opuesto lgico. Ms an, las cuatro caractersticasde la democracia consociativa gran coalicin,

1. Robert G. Dixon, Jr.: Democratic Representation: Reapportionment itt Law andPolitics, Nueva York, Oxford University Press, 1968, p. 10. Vase tambin la comparacin queentre democracia madisoniana y populista hace Robert A. Dahl en A Preface to Democratic

2. V ase en particular Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies: A Com- parativeExploration, New Haven, Yale University Press, 1977.


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autonoma de los partidos, proporcionalidad y veto de la minora sonclaramente reconocibles en las ocho caractersticas de la democracia

de consenso descritas en este libro, aunque no coincidentes con ellas.* * *

Presentamos una versin preliminar de los dos primeros captulosdel libro como una comunicacin al Taller Internacional sobre Cienciapoltica en los 80, organizado por el Instituto de Estudos Econmicos,Sociais e Polticos de Sao Paulo, Brasil, en noviembre de 1981.Agradecemos a los participantes sus provechosos comentarios; entrelos otros muchos crticos tiles, demasiados para enumerarlosexhaustivamente, querramos destacar a Nathaniel L. Beck, Robert G.Cushing y Adam Przworski, a los que debemos especialagradecimiento. Y tambin estamos reconocidos a Kenneth R. Mayerpor su ayuda en investigacin y a Monica Ann Paskvan, Barbara J.Sutera y Barbara K. Ziering por mecanografiar el manuscrito.

En algunos de los captulos del libro aprovechamos trabajosanteriores. Agradecemos sinceramente el permiso para reimprimirunos pocos pasajes de los artculos del autor (Power-Sharing versusMajority Rule: Pattems of Cabinet Formation in Twenty Democracies,en Government and Opposition 16, nmero 4, otoo de 1981 yConsociation and Federation: Conceptual and Empirical Links, en

Canadian Journal of Political Science, nmero 3, septiembre de 1979); ysus captulos Political Parties: Ideologies and Programs, enDemocracy at the Polis: A Comparative Study of Compe- titive NationalElections, de David Butler, Howard R. Penni- man y Austin Ranney,eds., Washington, American Enterprise Institute, 1981, pp. 26-51;Introduction: The Belgian Exam- ple of Cultural Coexistence inComparative Perspective, en Conflict and Coexistence in Belgium: TheDynamics of a Cultu- rally Divided Society, de A. Lijphart, ed., Berkeley,Institute of International Studies, Universidad de California, 1981, pp.1-12; y Os modelos majoritrio e consociacional da democracias:

Constrastes e illustra^oes, en A cincia poltica nos anos 80, deBolvar Lamonnier, ed., Brasil, Editora de Uni- versidade de Brasilia,1982, pp. 95-115.

En la edicin espaola de esta obra hemos aadido para el anlisiscomparativo Espaa, Portugal y Grecia. Hemos preparado este nuevomaterial (que figura en los caps. 3, 13 y 14)


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en colaboracin con Thomas C. Broneau de la Me Gil University; con P.Nikiforos Diamandouros, del Social Science Research Council de Nueva

York; y con Richard Gunther de la Ohio State University. Les estoy muyagradecido por su contribucin. Tambin deseo agradecer a Laura M.Pilknigton su ayuda en la investigacin y al Committee on Research ofthe Academic Senate de la Universidad de California, en San Diego, suayuda econmica.

AREND LIJPHART

Agosto de 1986


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1. EL MODELO WESTMINSTER DE DEMOCRACIA

IDEALES Y REALIDADES DE LA DEMOCRACIA

El significado literal de democracia gobierno del pueblo esprobablemente la definicin ms bsica y la ms utilizada. La primerarectificacin que conviene introducir cuando en las grandes naciones-

Estado de hoy se habla de democracia a nivel nacional, es que losactos de gobierno son llevados a cabo, no directamente por losciudadanos, sino indirectamente por representantes que ellos eligensobre unos principios de libertad e igualdad. Aunque puedanencontrarse elementos de democracia directa incluso en algunosgrandes Estados democrticos (como veremos en el cap. 12), lademocracia es habitualmente representativa: gobierno de losrepresentantes del pueblo libremente elegidos por el pueblo.

La democracia no slo puede ser definida como el gobierno delpueblo, sino tambin, segn la famosa formulacin del presidente

Abraham Lincoln, como gobierno para el pueblo, o sea, gobierno deacuerdo con la voluntad del pueblo. Un gobierno democrtico idealsera aquel cuyas acciones estuvieran siempre en perfecto acuerdo conla voluntad de todos sus ciudadanos. Tan completa representatividaden el gobernar no ha existido jams ni ser nunca alcanzada, peropuede servir como un ideal al que los regmenes democrticos debenaspirar. Puede ser tambin considerado como el extremo de una escalasobre la que se mida el grado de representatividad democrtica dediferentes regmenes. El tema central de este libro no es el ideal dedemocracia, sino el funcionamiento de las actuales democracias que seaproximan al ideal con relativa fidelidad y que, con objeto dedistinguirlas de la democracia ideal,1Robert Dahl llama poliarquas.Estos regmenes democrticos no se caracterizan por su perfectarepresentatividad, sino por un alto grado de ella: su actos han estado

1. Robert A. Dahl: Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale UniversityPress, 1971. Vase asimismo John D. May: Defining Democracy: A Bid for Coherence andConsensus, Political Studies 26, n. 1, marzo de 1978, pp. 1-14.


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en una relativamente estrecha correspondencia con los deseos derelativamente muchos de sus ciudadanos por un largo perodo detiempo. Ambas definiciones de democracia sern tambin utilizadas mstarde para distinguir los dos tipos bsicos de la misma.

Como Dahl ha demostrado, una democracia razonablementerepresentativa slo puede existir si estn presentes al menos ochogarantas institucionales.

1. Libertad para constituir e integrarse en organizaciones.2. Libertad de expresin.3. El derecho de voto.4. Elegibilidad para cargo pblico.5. Derecho de los lderes polticos a competir por el voto.6. Fuentes alternativas de informacin.

7. Elecciones libres y limpias.8. Que las instituciones para hacer poltica de gobierno dependan delvoto y de otros signos de preferencia.2

Las seis primeras de estas garantas encarnan el clsico derechodemocrtico a la libertad, en particular las libertades de expresin yreunin, que tambin implican la segunda virtud clsica democrtica de laigualdad. En las democracias estudiadas en este libro, estos derechosestn absolutamente garantizados sin variaciones apreciables entre losdistintos pases. Tambin existen las garantas 7 y 8, aunque se densustanciales diferencias en la manera en que estn organizadas laselecciones y otras instituciones y prcticas para asegurar un gobiernoresponsable. Este libro se centrar en la variedad con que las instituciones,formales e informales, y las prcticas son utilizadas para traducir lasopciones del ciudadano en poltica de gobierno. A la vez que identificamosy describimos estas diferencias, intentaremos descubrir pautas yparalelismos, y sostendremos que tanto las diferencias como lassemejanzas pueden ser interpretadas en trminos de dos modelosdiametralmente opuestos de democracia: el mayoritario (o modeloWestminster) y el de consenso.

Los modelos de democracia mayoritaria y de consenso difieren en ocho

magnitudes. stas sern objeto de tratamiento preliminar en lo que restade este captulo y en el captulo 2, y se analizarn ms detenidamente enlos diez captulos que comprende el grueso de la obra (caps. 4 a 13). Losveinticinco

2.

Dahl: Polyarchy, p. 3.


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EL MODELO WESTMINSTER:NUEVE ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA MAYORITARIA

Lo esencial del modelo Westminster es el dominio de la mayora. El

modelo puede ser contemplado como la solucin ms obvia al dilemade lo que en nuestra definicin de democracia se entiende por elpueblo. Quin ejerce el gobierno, y los intereses de quin deberepresentar ese gobierno cuando la gente no est de acuerdo y laspreferencias divergen? Una respuesta es: la mayora del pueblo. Sugran mrito consiste en que cualquier otra respuesta, como elrequisito de unanimidad o una mayora cualificada, supone el dominiode la minora o por lo menos un veto de la minora y que elgobierno de la mayora, y de acuerdo con los deseos de sta, se acercams al ideal democrtico que el gobierno de una minora querepresenta a una minora. La respuesta alternativa al dilema es: tantagente como sea posible. Esto es lo esencial del modelo de consenso;como veremos con ms detalle en el prximo captulo, sus normas einstituciones pretenden una amplia participacin en el gobierno y unamplio acuerdo sobre los fines que el gobierno debe perseguir.

El trmino modelo Westminster se utilizar en este libro al igualque modelo mayoritario para referirse a un modelo general dedemocracia. Puede tambin ser utilizado ms estrictamente paradesignar las principales caractersticas de las institucionesparlamentarias y gubernamentales britnicas, dado que el Parlamentode la Gran Bretaa se encuentra en el palacio de Westminster, en

Londres. La versin britnica del modelo Westminster es a la vez eloriginal y el ejemplo ms conocido de este modelo. Tambin esadmirado por doquier. Richard Rose seala que con la confianzanacida del aislamiento continental, los americanos han acabado porcreer que sus instituciones la presidencia, el Congreso y el TribunalSupremo son el prototipo de lo que debera ser adoptado encualquier otra parte,4pero los politiclogos americanos, en particularlos del campo de la poltica comparada, tendieron siempre a mantenerel sistema britnico de gobierno por lo menos en tan alta estima.5

Un famoso politiclogo que admir fervientemente el modelo

Westminster fue el presidente Woodrow Wilson. En sus

4. Richard Rose: A Model Democracy?, editado por Richard Rose, ed., Les- sons from

5. Dennis Kavanagh: An American Science of British Politics, Political Stu- dies 22, n. 3,septiembre de 1974, pp. 251-270.


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primeros escritos lleg hasta el punto de urgir la abolicin delgobierno presidencialista y la adopcin del gobierno parlamentario deestilo britnico en los Estados Unidos. Tales ideas han sido sostenidaspor muchos otros observadores no britnicos de la poltica britnica, ymuchos rasgos del modelo de Westminster han sido exportados aotros pases como Canad, Australia, Nueva Zelanda y a la mayor partede las colonias britnicas de Asia y frica despus de suindependencia. Wil- son se refera al gobierno parlamentario, segn elmodelo Westminster, como la moda universal.6

El modelo Westminster consta de los siguientes nueve elementosinterrelacionados, que se ilustrarn con rasgos del sistema polticobritnico, particularmente de su funcionamiento durante el perodo de1945 a 1970 y que, deliberadamente, se describen en trminos msbien rigurosos para aadir, ms tarde, las necesarias matizaciones.

1. Concentracin de poder ejecutivo: gabinetes de un solopartido y estricta mayora. El rgano ms poderoso del gobiernobritnico es el gabinete. Normalmente est compuesto pormiembros del partido que tiene la mayora de escaos en laCmara de los Comunes, no formando la minora parte del mismo,son raros, por tanto, los gabinetes de coalicin. Dado que en elsistema bipartidista britnico los dos partidos principales son casiigualmente poderosos, el que gana las elecciones no representapor lo general ms que a una reducida mayora, mientras que la

minora es relativamente amplia. Por lo tanto, el gabinete britnicode un partido y estricta mayora es la perfecta encamacin delprincipio de predominio de la mayora: ejerce un inmenso poderpoltico para gobernar como representante y en beneficio de unamayora que no es de aplastantes proporciones, mientras que unaamplia minora queda excluida del poder y condenada al papel deoposicin.

2. Fusin de poderes y dominio del gabinete. Walter Ba- gehot, apropsito del ya clsico perdurar de la Constitucin inglesa,publicada por primera vez en 1867, manifiesta que la estrechaunin, casi completa fusin de los poderes ejecutivo y legislativoes la explicacin clave del eficaz funcionamiento

6. Woodrow Wilson: Committee or Cabinet Government, Overtand Monthly, citado porWalter Lippmann en su introduccin a la obra de Woodrow Wilson Congressional Government:A Study in American Politics, Nueva York, Meridian Books, 1956, p. 13.


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del gobierno britnico.7 La Gran Bretaa tiene un sistemaparlamentario de gobierno, lo que significa que el gabinete dependede la confianza del Parlamento a diferencia de un sistemapresidencialista, ejemplificado por los Estados Unidos, donde elEjecutivo presidencial no puede ser destituido normalmente por elLegislativo (excepto por impeachment). En teora, la Cmara de losComunes controla el gabinete porque puede votar en su contra ydestituirlo. En realidad, sin embargo, la relacin se invierte a causa deque el gabinete est constituido por los lderes de un partidocohesionado, mayoritario en la Cmara de los Comunes, normalmenteapoyado por la mayora de sta y que puede confiar en mantener susfunciones y conseguir que sus proyectos legislativos se aprueben. Elgabinete domina claramente al Parlamento.

1. Bicamerlismo asimtrico. El Parlamento britnico consta dedos Cmaras: la de los Comunes, elegida por voto popular, y lade los Lores, que se compone principalmente de miembros de lanobleza hereditaria. Su relacin es asimtrica, ya que casi todoel poder legislativo pertenece a la Cmara de los Comunes. Elnico poder que ostenta la Cmara de los Lores es el deretrasar la legislacin: puede hacer que los presupuestos sedemoren un mes y todos los dems proyectos de ley, hasta unao. Puede aducirse que una versin ms pura del modeloWestminster estara caracterizada por el unicameralismo,

porque una cmara nica, dominada por un partido mayoritarioy por un gabinete monocolor sera una manifestacin msperfecta de dominio de la mayora. Sin embargo, Gran Bretaase aproxima mucho a este ideal, de lo que es una muestra elque en la conversacin de cada da, por Parlamento seentienda casi exclusivamente la Cmara de los Comunes. Elbicameralismo asimtrico britnico puede tambin denominarsecuasirunicameralismo.

dos grandes formaciones, el Partido Conservador y el Laborista. Hay otros partidos, en particular el Liberal, que disputanelecciones y ganan escaos en la Cmara de los Comunes; pero no sonlo suficientemente grandes como para resultar vencedores absolutos.El grueso de los escaos es captado por los dos mayores partidos, queson los que forman los gabinetes: el Partido Laboralista de 1945 a1951, de 1964 a 1970

7. Walter Bagehot: The English Constitution, Londres, World's Classics, 1955, pgina 9.


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y de 1974 a 1979; y los conservadores, de 1951 a 1964, de 1970 a1974 y de 1979 en adelante.

1. Sistema de partidos unidimensional. La principal diferencia

polticamente significativa que divide a los britnicos y a susprincipales partidos es el desacuerdo sobre polticasocioeconmica: en el espectro izquierda-derecha, el laborismorepresenta las preferencias del centro-izquierda y el PartidoConservador, las del centro-derecha. Esta diferencia se reflejatambin en las pautas de apoyo de los votantes a los partidos enlas elecciones a la Cmara de los Comunes: los votantes de laclase trabajadora tienden a dar sus papeletas a los candidatoslaboristas, mientras que los votantes de la clase media se inclinanpor los conservadores. Hay por supuesto otras diferencias, pero

stas no tienen mayor incidencia en la composicin de la Cmarade los Comunes y del gabinete. Por ejemplo, las diferenciasreligiosas entre protestantes y catlicos ya no son polticamenterelevantes; las diferencias tnicas y regionales, en particular lossentimientos nacionales escoceses, tienen mayor importancia,pero no representan una amenaza seria para la hegemona de losdos grandes partidos. La sociedad britnica es altamentehomognea y la dimensin socioeconmica es la nica sobre laque los principales partidos disienten abierta y claramente.

2. Sistema electoral de mayora relativa. Los 650 miembros de laCmara de los Comunes son elegidos por distritos derepresentante nico (uninominales), de acuerdo con el mtodomayoritario, al que en Gran Bretaa a menudo se alude como elsistema del primero que llega: el ganador es el candidato conmayora de votos o, si no hay mayora, con la minora mayor delos mismos.

7. Gobierno unitario y centralizado. Los gobiernos locales en

Gran Bretaa cumplen una importante serie de funciones, pero sonfruto del gobierno central y sus poderes no estn garantizadosconstitucionalmente (como en un sistema federal). Adems, dependenen materia financiera del gobierno central. Este sistema unitario ycentralizado implica que no hay reas geogrficas ni funcionalesclaramente delimitadas, de las que estn excluidos la mayoraparlamentaria y el gabinete.


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8. Constitucin no escrita y soberana parlamentaria. GranBretaa tiene una Constitucin no escrita, en el sentido de que nohay un solo documento que especifique la composicin y poderesde las instituciones gubernamentales, ni tampoco de los derechosde los ciudadanos. En lugar de ello, stos estn definidos en unaserie de leyes bsicas, costumbres y convenciones. Normalmente,el Parlamento obedecer estas reglas constitucionales, pero noest formalmente atado por ellas. Incluso las leyes bsicas carecende status especial y puede cambiarlas el Parlamento de la mismaforma que cualesquiera otras. Los tribunales no tienen la potestadde control jurisdiccional de la constitucionalidad, y el Parlamentoes la autoridad ltima o soberana. La soberana parlamentariaconstituye un ingrediente vital del mayoritarismo del modeloWestminster, porque significa que no hay restricciones formales al

poder de la mayora en la Cmara de los Comunes.

9. Democracia exclusivamente representativa. La soberanaparlamentaria tambin significa que, como todo el poder estconcentrado en la Cmara de los Comunes, la cual acta enrepresentacin del pueblo, no hay lugar para ningn elemento dedemocracia directa como es el referndum. En palabras de unexperto constitucional, los referendos son ajenos a la prcticaconstitucional britnica.8 Soberana parlamentaria y soberanapopular resultan incompatibles, y la britnica es, por lo tanto, una

democracia exclusivamente representativa.

DESVIACIONES BRITNICAS DEL MODELO DE WESTMINSTER

Las nueve caractersticas del modelo Westminster constituyen elmodelo mayoritario perfecto. Pero el poder de la mayora no debeexagerarse. En Gran Bretaa, el dominio de esa mayora no entraa sutirana, aunque no hay limitaciones formales al poder parlamentario ni, por lo tanto, lmites formales a lo que la mayora en la Cmara delos Comunes pueda hacer porque arraigadas tradiciones informalesmoderan a la mayora. Los derechos y libertades del pueblo no sonviolados, y las minoras no quedan acalladas. En la Cma

8. D. C. M. Yardley: The Effectiveness of the Westminster Model of Consti- tution, editadopor George W. Keeton y Georg Schwarzenberger: Year Book of World A"airs 1977, Londres,Stevens and Sons, 1977, p. 348.


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ra de los Comunes a la minora se la trata con respeto, y es tambincostumbre que al lder de la oposicin le consulte el gabinete sobrecuestiones particularmente importantes o delicadas. La democraciabritnica, aunque mayoritaria, es tole- rante y cvica.

Debe tambin subrayarse que la poltica britnica slo funcion deconformidad con el modelo Westminster durante los veinticinco aosque van de 1945 a 1970'. Desde 1918, cuando el acceso de las mujeresal sufragio (aunque no todava en las mismas condiciones que loshombres) marc el inicio de un sistema totalmente democrtico, hasta1945, y de nuevo en el perodo a partir de 1970 ha habidosignificativas desviaciones del modelo Westminster de democraciamayoritaria con respecto a casi todas las caractersticas nueve quelo definen.

1. Concentracin de poder ejecutivo: gabinetes de un solopartido y estricta mayora. Como escribe David Butler, la normabritnica es el gobierno monocolor. Polticos y tratadistas enpoltica sugieren que, en todas salvo excepcionales circunstancias,un partido tendr una mayora parlamentaria y llevar los asuntosde la nacin, pero un gobierno monocolor definido con todaclaridad ha sido mucho menos frecuente de lo que muchospuedan suponer.9De hecho, gabinetes monocolores mayoritariosse han mantenido apenas durante un 60 % del tiempo transcurridoentre 1918 y 1980. La mayor parte de las desviaciones de la

norma coaliciones de dos o ms partidos y gabinetes de minora tuvieron lugar entre 1918 y 1945. El ejemplo ms reciente deun claro y explcito gabinete de coalicin fue el de 1940-1945formado en tiempo de guerra por los conservadores, que tenan lamayora parlamentaria, junto con los Partidos Laborista y Liberal,bajo el primer ministro conservador Winston Churchill. Hubo dosgabinetes laboristas de minora durante los aos setenta. En laselecciones parlamentarias de marzo de 1974, el Partido Laboristagan una mayora, aunque no absoluta, de los escaos y form ungobierno de minora dependiente de todos los dems partidos nocoaligados para derrotarlo. Nuevas elecciones tuvieron lugar enoctubre del mismo ao, en las que el laborismo consigui unaclara aunque reducida mayora de los escaos; pero esta mayorafue erosionada por de

9. David Butler: Conclusi n, editado por David Butler, Coalitions in British Politics,Nueva York, St. Martin's Press, 1978, p. 112.


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serciones y derrotas en elecciones complementarias, y el gabinetelaborista acab siendo de nuevo minoritario en 1976. Los aos setentatambin proporcionaron un ejemplo de coalicin bipartidista. En 1977el gabinete minoritario laborista negoci un pacto formal con los treceliberales de la Cmara de los Comunes, con objeto de recobrar lamayora parlamentaria: los liberales acordaron apoyar al gabinete acambio de consultas sobre proyectos legislativos antes de supresentacin en el Parlamento, pero ningn liberal entr en elgabinete. Este pacto, denominado Lab-Lib, dur hasta 1978.

1. Fusin de poderes y dominio del gabinete. Un fuerte liderazgodel gabinete depende del apoyo de la mayora de la Cmara de losComunes y de la cohesin del partido mayoritario. Cuando algunao ambas de estas condiciones no se da, los gabinetes pierden

mucho de su posicin predominante. Desde 1970 ha habido unsignificativo incremento de la frecuencia de derrotasparlamentarias de importantes mociones presentadas por ambosgabinetes, mayoritario y minoritario. Esto ha originado, incluso, uncambio en la costumbre de que siempre que sufren una derrota enun voto parlamentario de censura o en un gran proyecto de ley decrucial importancia para el gabinete, ste debe dimitir o disolverla Cmara de los Comunes y convocar nuevas elecciones. Despusde las frecuentes derrotas del gabinete en los aos setenta, lanueva regla no escrita es que slo un explcito voto de censura

exige la dimisin de aqul o la convocatoria de nuevas elecciones.10Tras sobrevivir a las muchas derrotas legislativas que sufri, elgabinete minoritario laborista del primer ministro JamesCallaghan fue finalmente derribado por un voto de esta clase en1979.

2. Bicameralismo asimtrico. En 1949 qued establecido el lmitede un ao a la potestad de la Cmara de los Lores para retrasar laaprobacin de proyectos de ley ordinarios y no presupuestarios.Entre la gran reforma de 1911 y el ao 1949, la potestad dilatoriade los lores era de unos dos aos, pero a lo largo del perodo que

empieza en 1911, por lo general los lores se moderaron en laimposicin de tan largos retrasos. Ningn cambio ha tenido lugaren los ltimos aos,

10. Le n D. Epstein: What Happened to the British Party Model?, American PoliticalScience Review 74, n. 1, marzo de 1980, pp. 9-22; Philip Norton: The Changing Face of theBritish House of Commons in the 1970s, Legislative Studies Quarterly 5, n. 3, agosto de1980, pp. 333-357.


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aunque la abrumadoramente conservadora Cmara de los Lores sevolvi algo ms perentoria durante los perodos de gabineteslaboristas dbiles a lo largo de los aos setenta. Esto tambinincrement en el Partido Laborista la voluntad de abolir la Cmara delos Lores y transformar as el cuasi-unicameralismo en un puro ycompleto unicameralismo.

1. Bipartidismo. Los aos de entreguerras constituyeron unperodo de transicin durante el cual el Partido Laboristasustituy a los liberales como uno de los dos grandes partidos. Enlas elecciones de 1945 los Partidos Laborista y Conservadorconsiguieron juntos alrededor del 85 % de los votos y el 92,5 % delos escaos en la Cmara de los Comunes. La hegemona de estasdos formaciones fue incluso ms clara en las siete elecciones

celebradas de 1950 a 1970, pues nunca lograron conjuntamentemenos del 87,5 % de los votos y e] 98 % de los escaos. Pero suapoyo declin considerablemente en los aos setenta, pues sibien lograron ganar alrededor del 95 /o de los escaosparlamentarios en las tres elecciones posteriores a 1970, suparticipacin conjunta en el voto popular no pas del 75 % en lasdos elecciones de 1974 y del 85 % en la de 1979. Los liberalesfueron los principales beneficiarios. Aunque consiguieron ganarslo un decepcionante nmero de escaos (14, 13 y 11respectivamente en las tres elecciones), captaron un 19 /o de los

votos en las dos elecciones de 1974 y un 14 % en 1979. En losprimeros aos ochenta, una amenaza ms grave para el sistemabipartidista apareci en forma de Partido Socialdemcrata,integrado principalmente por desertores del Laborismo. Slomedio ao despus del lanzamiento en 1981 del nuevo partido, elEconomist de Londres escriba: Su alianza con los liberales darpor lo menos a los dos partidos la deportiva oportunidad de ser lamayor entidad poltica de Gran Bretaa en Westminster, despusde las prximas elecciones generales. 11

2. Sistema de partidos unidimensional. Aproximadamente desde

1970 en adelante, se ha visto cada vez ms claro que es un errorconsiderar a la sociedad britnica esencialmente homognea. Enparticular Escocia, Gales e Irlanda del Norte las regiones noinglesas de lo que oficialmente se llama el Reino Unido de GranBretaa e Irlanda del Norte aportan una considerable diversidaden cuanto a actitudes y preferen

11. The Economist, 5 de diciembre de 1981, p. 69.


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cias polticas. En 1964, cuando Rose era el portavoz de la mayor partede los estudiosos observadores de la poltica britnica, escriba: Lapoltica en el Reino. Unido est hoy en gran manera simplificada por laausencia de fisuras relevantes debido a grupos tnicos, lengua oreligin. Pero seis aos ms tarde describa ms exactamente alReino Unido como un Estado plurinacional.12En cuanto al sistema departidos, esto significa que la clase social no es la nica variable dediferenciacin, aunque todava sea la ms importante. El factor tnicose acusa especialmente en Escocia: en las elecciones de octubre de1974, el Partido Nacional escocs recibi ms del 30 % de los votosemitidos en su circunscripcin, y consigui 11 escaos en la Cmarade los Comunes, casi tantos como los liberales. Su estrella hadeclinado algo desde entonces, pero todava en 1979 gan dosescaos parlamentarios, los mismos logrados por los nacionalistas

galeses. La religin no ha desaparcido tampoco enteramente comodeterminante de la conducta de voto: de hecho, la diferenciaprotestantismo-catolicismo en Irlanda del Norte constituye la msprofunda divisin que separa a los partidos y a sus seguidores en esaparte del Reino Unido.

1. Sistema electoral de mayora relativa. No se ha introducidocambio alguno en el mtodo de mayora y distrito uni- nominalpara elegir la Cmara de los Comunes, pero este sistema electoralha sido objeto de crecientes crticas, principalmente a causa de los

decepcionantes resultados que produjo en los aos setenta.13

Porejemplo, en las elecciones de octubre de 1974, el Partido Laboristaobtuvo una mayora parlamentaria absoluta de 319 escaos sobre635 con slo el 39,3 % del voto total, mientras que los liberalesganaron slo 13 escaos con el 18,6 % de los votos, casi la mitaddel voto laborista. Los liberales estn muy deseosos de introduciralguna forma de representacin proporcional, pero los PartidosConservador y Laborista permanecen fieles al mtodo mayoritario.Conviene sealar, sin embargo, que la representacin proporcionalfue adoptada en las elecciones de Irlanda del Norte por un

gabinete conservador, tras el comienzo del conflicto entreprotestantes y catlicos a principios de los aos

12. Richard Rose: Politics in England: An Interpretation, Boston, Little Brown,1964, p. 10; Id.: The United Kingdom as a Multi-National State, Occasional Paper Number 6,

13. S. E. Finer: Introduction: Adversary Politics and Electoral Reform, editado por S. E. Finer:Adversary Politics and Electoral Reform, Londres, Anthony Wigram, 1975, pp. 6-12.


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el nico referndum nacional que ha tenido lugar en el Reino Unido, el electorado britnico vot por la permanencia de su pas en laComunidad. Por si fuera poco, el simple cuadro de un omnipotentegabinete monocolor haciendo uso de su mayora parlamentaria parallevar a cabo el mandato que ha recibido de los votantes es, y lo hasido siempre, engaoso y falso. Esto supone que el gabinete puedeformular y ejecutar su poltica sin la ayuda de otras fuerzas sociales ysin encontrar resistencia significativa alguna por parte de dichasfuerzas. De hecho, desde hace largo tiempo est admitido que en GranBretaa y en otras democracias muchos grupos organizados pugnanpor tener influencia y tienden a frenar y contrarrestar no slo a cadauno de los otros, sino tambin a los partidos polticos y al propiogobierno. Este panorama poltico de signo pluralista se ha vistoreforzado en los ltimos aos por los pluralistas corporativos,

quienes han llamado la atencin sobre el hecho de que los principalesgrupos econmicos de presin se han visto estrecha y continuamenteimplicados en tomas de decisin, y que los gobiernos se han vuelto enextremo dependientes de estos nuevos socios. Aunque el gabineteconservador an tena una cmoda mayora parlamentaria a principiosde 1974, la huelga de los mineros la desafi con xito y le forz aconvocar nuevas elecciones, que perdi. La engaosa imagen deomnipotencia del gabinete ha sido reemplazada por la nueva imagen-probablemente tambin algo exagerada de la ilusin de laautoridad gubernamental.15

EL MODELO DE WESTMINSTER EN NUEVA ZELANDA

El modelo de Westminster, originado y desarrollado en el marco dela poltica britnica, ha sido tambin en extremo influyente fuera delReino Unido. En particular, muchos de los rasgos del modelo han sidoexportados a los pases de la Commonwealth britnica, como elCanad, Australia y Nueva Zelanda. Canad y Australia se desvan delmodelo en varios aspectos bsicos en primer lugar, ambos sonsistemas federales, pero Nueva Zelanda constituye un ejemplovirtualmente perfecto del modelo Westminster de democracia.

15. Norman H. Keehn: Great Britain: The Illusion of Goveramental Authori- ty, WorldPolitics 30, n. 4, julio de 1978, pp. 538-562 (el subrayado es posterior).


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1. Concentracin de poder ejecutivo: gabinetes de un solo partidoy estricta mayora. Nueva Zelanda tuvo de 1915 a 1919 ungabinete de guerra de coalicin, y otra coalicin estuvo en el poderde 1931 a 1935. Sin embargo, desde 1935 en adelante se hanalternado en el poder en Nueva Zelanda dos grandes Partidos, elLaborista y el Nacional. A partir de 1935 todos los gabinetes hansido monocolores. Por otro lado, en el Parlamento todos estosgabinetes han recibido el apoyo de una clara aunque noabrumadora mayora: el nmero de escaos ganados por el partidomayoritario ha oscilado entre el 50 y el 60 % y, desde 1938 enadelante, nunca ha obtenido ms de dos tercios del nmero totalde escaos parlamentarios.

2. Fusin de poderes y dominio del gabinete. Asimismo, Nueva

Zelanda es en este aspecto un perfecto ejemplo del modeloWestminster. Tiene un sistema parlamentario con un gabinetedependiente de la confianza del Parlamento, pero, como afirma unreciente estudio sobre la materia, el rgidamente disciplinadosistema bipartidista ha contribuido a la concentracin de poderdentro del gabinete, integrado por miembros del Parlamento... quepertenecen al partido mayoritario.16

3. Unicamerlismo. Durante casi un siglo, Nueva Zelanda tuvoun legislativo bicameral, constituido por una Cmara Baja electa

y una Cmara Alta designada, pero esta ltima fue perdiendopoder gradualmente. Su abolicin en 1950 signific latransformacin del sistema bicameral asimtrico enunicameralismo propiamente dicho.

4. Bipartidismo. Dos grandes partidos ostentan virtualmente elcontrol completo del sistema de partidos, y slo ellos han formadogabinetes desde 1955: el Partido Laborista (1935- 1949,1957-1960 y 1972-1975) y el Partido Nacional (1949-1957,1960-1972 y desde 1975 en adelante). Por otro lado, en las trece

elecciones parlamentarias habidas desde la segunda guerramundial, slo otro partido ha sido capaz de obtener escaos, el deCrdito Social, que gan un escao en las elecciones generales d1966 y 1978, y dos en las de 1981.

16. Stephen Levine: The New Zealand Political System: Politics in a Small So- ciety,Sydney, George Alien and Unwin, 1979, pp. 25-26.


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1. Sistema de partidos unidimensional. La divisin tnica entrelos neozelandeses blancos y los indgenas maores hace imposibleconsiderar el pas como una sociedad homognea. Sin embargo, laminora maor es muy pequea, mientras que el resto de lapoblacin se presenta bastante homogneo. No es, por lo tanto,sorprendente que la poltica de los partidos gire alrededor decuestiones socioeconmicas, representando el laborismo laspreferencias polticas del centro izquierda y el Partido Nacionallas del centro derecha.

2. Sistema electoral mayoritario. El Parlamento unicameral deNueva Zlanda es elegido segn el mtodo mayorita- ricy endistritos uninominales. El nico rasgo inhabitual es que hay cuatrograndes distritos especiales que estn reservados a los maores y

que son, geogrficamente, los distritos regulares ms reducidos.La existencia de estos cuatro distritos entraa una desviacin delmayoritarismo del modelo Westminster, porque su objeto esgarantizar la representacin de la minora. Desde 1975 losvotantes maores han tenido la opcin de inscribirse y votar en eldistrito regular o bien en el distrito especial maor en que residen.17 No es probable que el sistema mayoritario con distritosuninominales se cambie en un futuro prximo, aunque losresultados en exceso desproporcionados que ha producido enrecientes elecciones, especialmente en 1978, han aumentado el

inters pblico por la representacin proporcional: el PartidoNacional obtuvo en1978 una clara mayora de 51 escaos sobre 92, a pesar de no

conseguir una mayora absoluta del voto popular su apoyo fueslo del 39,8 %, ni siquiera una mayora relativa, ya que el votopopular del laborismo fue del 40,4 %. El 17,1 % obtenido por elCrdito Social le report un solo escao.

3. Gobierno unitario y centralizado. El Decreto para la Garanta deuna Constitucin Representativa a la Colonia de Nueva Zelanda,aprobado por el Parlamento del Reino Unido en 1852, cre seis

provincias con funciones y poderes autnomos considerablesrespecto al gobierno central; pero esta divisin provincial fueabolida en 1875. El actual sistema de gobierno es unitario ycentralizado.

17. Alan D. McRobie: Ethnic Representation: The New Zealand Experience, en Politics inNew Zealand: A Reader, Sydney, George Alien and Unwin, 1978, editado por Stephen Levine,pp. 270-283.


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1. Constitucin no escrita y soberana parlamentaria. Al igual queel Reino Unido, Nueva Zelanda carece de documento constitucionalescrito. Su constitucin no escrita consiste en la ConstitutionAct de 1952, otras leyes bsicas, convenciones y costumbres. Porlo tanto, al igual que el britnico, el Parlamento de Nueva Zelandaes soberano. Como seala un experto en las leyes constitucionalesdel pas, el principio central de la Constitucin es que no haylimitaciones legales efectivas a lo que el Parlamento puedapromulgar por la va legislativa ordinaria.18

2. Democracia representativa. La democracia neozelandesa esprincipalmente representativa, aunque tambin haya hecho un usoms bien frecuente de un mecanismo de democracia directa comoson los referendos. Algunos de stos han tenido que ver con

cuestipnes ms o menos tangenciales como la concesin delicencias de venta de licores, pero otros han decidido asuntos decrucial importancia, como cuando en un referndum en 1949 elelectorado vot a favor del servicio militar obligatorio, y cuandoen 1967 se decidi mantener el mandato parlamentario de tresaos en lugar de extenderlo a cuatro.La democracia en Nueva Zelanda es, en casi todos los aspectos,

ms claramente mayoritaria que la democracia britnica y, por lo tanto,constituye un mejor ejemplo del modelo Westminster. Rose llega aescribir que Nueva Zelanda es el nico ejemplo que queda del

autntico sistema britnico.19

Slo hay dos excepciones: los escaosparlamentarios reservados a la minora maor y la mayor frecuencia dereferen- dos. Sin embargo, la primera de dichas excepciones es unadesviacin relativamente menor del modelo. En cuanto a la segunda,una comparacin de los modelos Westminster y de consenso muestraque el gobierno exclusivamente representativo es un rasgo menosdistintivo y esencial del modelo Westminster que las otras ochocaractersticas, como veremos a lo largo del estudio que sobre elmodelo de consenso haremos en el prximo captulo.

18. K. J. Scott, The New Zealand Constitution, Oxford, Clarendon Press, 1962, p gina 39.

19. Comunicaci n personal, 8 de abril de 1982.


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1. EL MODELO DE DEMOCRACIA DE CONSENSO

CONSENSO FRENTE A NORMA IMPUESTA POR MAYORA

La interpretacin predominante de la definicin bsica dedemocracia es que sta significa gobierno de la mayora del pueblo.Se argumenta que las mayoras deben gobernar y las minoras deben

oponerse; pero esta opinin la pone en duda el modelo de democraciade consenso. Como ha sealado inequvocamente el economista sirArthur Lewis, premio Nobel, el dominio de la mayora y el tipo degobierno que presupone gabinete frente a oposicin puedeinterpretarse comojnLO democrtico por ser excluyentes aquellosprincipios. Lewis afirma que el significado primigenio de democraciaes que todos los que se ven afectados por una decisin deben tenerla oportunidad de participar en la toma de esta decisin, biendirectamente o por medio de representantes elegidos* NSusignificado secundario es que debe prevalecer el deseo de lamayora. Si esto significa que los partidos ganadores pueden tomartodas las decisiones de gobierno y que los perdedores pueden criticarpero no gobernar aduce Lewis, los dos significados sonincompatibles: Excluir a los grupos prdeidoTes cte' la participacinen la toma de decisiones viola claramente el significado primario dedemocracia.1

Hay dos situaciones en las que democracia y norma impuesta pormayora no son completamente incompatibles. Primero, la exclusin dela minora se ve mitigada si mayoras y minoras se alternan en elgobierno, esto es, si la minora de hoy puede convertirse en mayoraen las prximas elecciones en lugar de estar condenada a ser

permanentemente oposicin. As funcionan los sistemas bipartidistasbritnico y neozelands. Desde luego, en estos dos casos ha habidotambin perodos relativamente largos en los que uno de los dosprincipales partidos estuvo alejado del poder: el Partido Laboris

1. W. Arthur Lewis: Politics in West Africa, Londres, George Alien and Unwin,1965, pp. 64-65.


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ta britnico durante trece aos (1951-1964), el Partido Nacional deNueva Zelanda durante catorce (1935-1949), y el laborismoneozelands durante doce aos (1960-1972).

Incluso durante estos prolongados perodos de exclusin delpoder, se puede aducir plausiblemente que democracia y norma de lamayora no estaban en conflicto, a causa de la presencia de unasegunda condicin, cual es el hecho de que Gran Bretaa y NuevaZelanda sean sociedades relativamente homogneas y que susmayores partidos no hayan estado habitualmente muy distanciados ensus perspectivas polticas, porque han tendido a permanecer prximosal centro poltico. Mantener un partido excluido del poder puede noser democrtico en base al criterio de gobierno del pueblo, pero si elinters y la voluntad de los votantes estn razonablemente bienservidos por la poltica del otro partido en el gobierno, entonces el

sistema se aproxima a la definicin de democracia como gobiernopara el pueblo.

En sociedades menos homogneas, ninguna de las dos condicionesfunciona. La poltica defendida por los principales partidos tiende adiverger en el ms alto grado, y las lealtades de los votantes sonfrecuentemente ms rgidas, reduciendo as la oportunidad de que losgrandes partidos se alternen en el ejercicio del gobierno.Especialmente en sociedades plurales -aquellas que, por motivosreligiosos, ideolgicos, lingsticos, culturales, tnicos o raciales estnprofundamente divididas en subsociedades virtualmente separadas,

con sus propios partidos polticos, grupos de presin y medios decomunicacin se carece de la flexibilidad necesaria a una democraciamayoritaria. En estas condiciones, l dominio de la mayora no slo noes democrtico sino tambin peligroso, porque las minoras que. vencontinuamente denegado su acceso al poder se sentirn excluidas ydiscriminadas del mismo y perdern su lealtad al rgimen. Porejemplo, en la sociedad plural de Irlanda del Norte, dividida en unamayora protestante y una minora catlica, el dominio de la mayorasignific que el Partido Unionista, protestante, ganara todas laselecciones y formara todos los gobiernos entre 1921 y 1972. Lasmultitudinarias protestas catlicas de finales de los, sesenta abocarona una guerra civil catlico-protestante que slo pudo ser controladapor la intervencin militar britnica y la imposicin del gobiernodirecto desde Londres.

En las sociedades-plurales, por lo tanto, norma de la mayorasignifica dictadura de la mayora y contienda civil antes quedenjocraci. LOque estas sociedades necesitan es un r


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gimen democrtico que acente el consenso que incluye ms bien queexcluye, en lugar de la oposicin, y que intente optimizar la amplitudde la mayora gobernante en vez de darse por satisfecho con unaestricta mayora, esto es, la democracia de consenso.

EL modelo de consenso: ocho elementos limitadoresDE LA MAYORA

El modelo de democracia de consenso puede ser descrito enfuncin de ocho elementos que destacan en agudo contraste con lascaractersticas mayoritarias del modelo Westminster. Suiza y Blgicanos servirn de ejemplos ilustrativos. En el captulo anterior vimos

que Gran Bretaa y Nueva Zelanda son buenas aunque no perfectasilustraciones del modelo Westminster. La misma precaucin debetenerse con los casos de Blgica y Suiza: ejemplifican muy bien elmodelo de consenso, aunque no perfectamente.

1. Participacin en el poder ejecutivo: grandes coaliciones. Encontraste con la tendencia del modelo Westminster a concentrar elpoder ejecutivo en gabinetes de un partido y estricta mayora, elprincipio del consenso consiste en permitir a todos los partidosimportantes compartir en una amplia coalicin el poder ejecutivo.El Ejecutivo nacional suizo de siete miembros, el Consejo Federal,

depara un excelente ejemplo de semejante coalicin: los tresgrandes Partidos Cris- tianodemcrata, Socialdemcrata yLiberal, cada uno de los cuales tiene alrededor de un cuarto delos escaos de la Cmara Baja del legislativo, y el Partido delPueblo Suizo, con un octavo aproximadamente de los escaos,comparten proporcionalmente los siete puestos ejecutivos segnla denominada frmula mgica de 2 : 2 : 2 : 1, establecida en 1959.Un criterio adicional es que los grupos lingsticos estnrepresentados en proporcin aproximada a sus dimensiones:cuatro o cinco germanoparlantes, uno o dos francoparlantes y,

frecuentemente, un italoparlante. Ambos criterios son reglas in-informales, pero estrictamente obedecidas.La Constitucin belga depara un ejemplo de requisito formal para

que el Ejecutivo incluya representantes de los grandes gruposlingsticos. Ya durante muchos aos haba sido costumbre formargabinetes con aproximadamente igual nmero de ministrosrepresentando a la mayora flamenca y a


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la minora valona. Una de las enmiendas constitucionales adoptadasen 1970 lo convirti en una regla forinal: Con la posible excepcin delprimer ministro, el gabinete se compone de un nmero igual deministros francoparlantes y flamencoparlantes. 2Dicha regla no seaplica a la composicin por partidos del gabinete, aunque desde 1954todos los gabinetes belgas hayan sido coaliciones de dos o mspartidos con algo ms que una estricta mayora de escaos en elLegislativo.

1. Separacin formal e informal de poderes. En Suiza la relacinentre el Ejecutivo y el Legislativo se parece ms al modelopresidencialista norteamericano que al sistema parlamentariobritnico. El politiclogo suizo Jrg Stener sostiene que, aunque elConsejo Federal sea elegido por el Legislativo, pasa a ser

invulnerable a sus ataques: Los miembros del Consejo sonelegidos individualmente por un plazo fijo de cuatro aos y,segn la Constitucin, el Legislativo no puede llevar a cabo unvoto de censura durante este perodo. Si una mocin del gobiernoes derrotada por el Parlamento, no hace falta que dimitan ni elmiembro del Consejo Federal que patrocin la mocin ni aqul enbloque.3 Esta separacin formal de poderes hace msindependientes al Ejecutivo y al Legislativo, y su relacin esmucho ms equilibrada que en el caso gabinete-Parlame**fce enGran Bretaa y Nueva Zelanda, donde el gabinete predomina

claramente. El Consejo Federal Suizo es poderoso pero noabsoluto.Blgica tiene una forma parlamentaria de gobierno en la que el

gabinete depende de la confianza del Legislativo, como en GranBretaa. No obstante, los gabinetes belgas, en gran medida porque amenudo constituyen amplias y poco compactas coaliciones, no tienenen absoluto la posicin predominante de sus equivalentes britnicos,y tienden a mantener una autntica relacin de toma y daca con elParlamento. Los ministros belgas no tienen por qu ser, aunquehabitualmente lo sean, miembros del Legislativo. El hecho de que losgobiernos belgas tengan con frecuencia corta vida, confirma surelativamente dbil posicin: durante la dcada de los setenta losgabinetes fueron encabezados por cinco primeros ministrosdiferentes. Aunque Blgica tiene un sistema parlamentario sin unaseparacin formal de poderes, sus relaciones

2. Art culo 86B.3. Jrg Steiner: Amicable Agreement versus Majority Rule: Conflict Reso ution in

Switzerland, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1974, p. 43.


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Ejecutivo-Legislativo pueden considerarse como una semise- paracino separacin informal de poderes.

1. Bicameralismo equilibrado y representacin de la minora. La

principal justificacin para instituir un Legislativo bicameral envez de unicameral es otorgar especial representatividad a ciertasminoras en la segunda cmara o Cmara Alta. Dos condicionesdeben cumplirse para que esta representatividad de la minoratenga sentido: la Cmara Alta debe ser elegida con arreglo adiferentes principios que la Cmara Baja y debe tener.poder real;idealmente, al menos, tanto como la Cmara Baja. Ambascondiciones se dan en el sistema suizo: el Consejo Nacional es laCmara Baja y.representa al pueblo suizo, y el Consejo de Estadoes la Cmara Alta

o Federal, donde estn representados los cantones en pie de estrictaigualdad. Por tanto, los pequeos cantones estn representados enmayor medida en la ltima que en la primera. Por otro lado, susrespectivos poderes pueden resumirse as: Como norma general,tienen los mismos derechos y deberes; ninguno es superior al otro. 4El bicameralismo suizo es eminentemente equilibrado y simtrico.

Las dos cmaras parlamentarias belgas la Cmara deRepresentantes y el Senado tienen tambin poderes virtualmenteiguales. Una minora de senadores es elegida indirectamente cooptada por los consejos provinciales, pero en conjunto la

composicin del Senado y la de la Cmara no difieren mucho. Esprobable, sin embargo, que la prxima fase d la reformaconstitucional en Blgica remodele completamente el Senado y haga del el rgano representativo de las comunidades lingsticas y lasregiones.

2. Sistemas pluripartidistas. Tanto Suiza como Blgica tienensistemas pluripartidistas en que ninguno de los partidos se acercaal. rango de mayoritario. En las elecciones de

1978 consiguieron escaos quince partidos en el Consejo Nacionalsuizo, pero el grueso de stos 169 sobre 200 fue acaparadopor los cuatro mayores partidos representados en el ConsejoFederal. De Suiza puede decirse, por lo tanto, que tiene unsistema de cuatro partidos.

Hasta mediados de los aos sesenta Blgica se caracteriz por unsistema de tres partidos compuesto de dos grandes

4. George Arthur Codding, Jr.: The Federal Government of Switzertand, Boston,Houghton Mifflin, 1961, p. 72.


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paciones, que fueron los tres partidos dominantes en Blgica, comocreando otros pocos partidos de menor entidad.6

1. Representacin proporcional. La segunda explicacin a la

aparicin de sistemas multipartido en Suiza y Blgica es que sussistemas electorales, proporcionales, no han impedido que lasdivisiones en el sistema de partidos sean un reflejo de lasdivisiones sociales.7 A diferencia del sistema mayoritario delmodelo Westminster, que tiende a sobrerrepresentar a los grandespartidos y a infrarrepresentar a los pequeos, el objetivo bsicode la representacin proporcional es el de distribuir los escaosparlamentarios entre los partidos proporcionalmente a los votosque reciben. Tanto el Consejo Nacional Suizo como las doscmaras de Blgica se eligen por representacin proporcional.

2. Descentralizacin y federalismo territorial y no territorial.Suiza es un Estado federal donde el poder est dividido entre elgobierno central y veintisis gobiernos cantonales. Aunque elgobierno central se ha hecho bastante poderoso, el federalismosuizo an puede considerarse descentralizado en tanto loscantones sigan llevando a cabo una amplia variedad deimportantes tareas. El federalismo es el mtodo mejor conocido,pero no el nico, de otorgar autonoma a diferentes grupos de unasociedad. En los sistemas federales estos grupos constituyen

entidades territorialmente organizadas como estados, provincias,cantones, etc. La autonoma puede tambin asentarse sobre basesno territoriales, lo que tiene especial relevancia en sociedadesplurales en las que las distintas subsocieddes diferenciadas noestn geogrficamente concentradas.Blgica es un buen ejemplo de federalismo o territorial. Una de

las enmiendas constitucionales aprobadas en 1970 dice: Hay unconsejo cultural para la comunidad cultural francesa constituido porlos miembros del grupo lingstico francs de ambas Cmaras (la deRepresentantes y el Senado, y un consejo cultural para la comunidadcultural flamenca integrado por los miembros del grupo lingsticoflamenco de ambas Cmaras. 8Estos dos consejos culturales

7. V ase Gerhard Lehmbruch: Proporzdemokratie: Politisches System und po- litischeKultur in der Schweiz und in Osterreich, Tbingen, Mohr, 1967. Vase tambin Jrg Steiner:The Principies of Majority and Proportionality, en Conso- ciational Democracy: PoliticalAccomodation in Segmented Societies, editado por Kenneth D. McRae, Toronto, McClellandand Stewart, 1974, pp. 98-106.

8. Art culo 59B, secci n 1.


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actan como legislativos, con la potestad de legislar sobre cuestionesculturales y educacionales para unas comunidades que slo en parteestn definidas en trminos territoriales. El consejo cultural flamencolegisla para el flamencoparlante Flandes (la parte norte de Blgicaexcepto Bruselas, la capital, que est rodeada por territorio flamenco) ypara la minora de flamencoparlantes de la bilinge Bruselas. El consejocultural francs acta como Legislativo para la francoparlante Valonia(la parte sur del pas) y para la mayora francoparlante de Bruselas.Esta combinacin no se ajusta a la definicin de federalismo' territorialconvencional, pero tambin est claro que Blgica ya no es un Estadounitario. Un experto constitucional belga seala que las enmiendasconstitucionales de 1970 transformaron el Estado unitario belga en unEstado comunal.9

1. Constitucin escrita y veto de la minora. Tanto Blgica comoSuiza tienen una Constitucin escrita: un nico documento querene las reglas bsicas de gobierno. A diferencia de laConstitucin no escrita de Gran Bretaa y Nueva Zelanda, estasConstituciones escritas slo pueden ser modificadas por mayorascualificadas. En el caso suizo, las enmiendas requieren laaprobacin en referndum no slo de la

imayora de los votantes de toda la nacin, sino tambin de la mayoraen una mayora de los cantones. El ltimo requisito proporciona unaespeciar proteccin a los cantones ms pequeos y, cuando estn

unidos por s oposicin a una mocin de enmienda*" constitucional,ello equivale a un veto de la minora.La Constitucin belga slo puede ser cambiada por una mayora de

dos tercios en sendas cmaras del Legislativo. Esta norma tambinentraa un veto de la minora si sta, o una coalicin de minoras,controja al menos un tercio de los votos de la Cmara^3ems?lasTefor^gs cofstifucinatesr de 1970 introdujeron un veto de laminora paira cuestiones no constitucionales con objeto de proteger ala minora francoparlante contra la mayora flamencoparlante.Cualquier proyecto de ley que afecte la autonoma cultural de losgrupos lingsticos requiere no slo la aprobacin por mayora de dostercios en sendas cmaras, sino tambin mayoras de cada grupolingstico, lo que constituye un buen ejemplo del prin

9. Robert Senelle, The Reform of the Belgian State, Bruselas, Ministerio de AsuntosExteriores, 1978, p. 139. Hay tambin un consejo cultural para la reducida minora de hablaalemana de la Blgica oriental.


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cipio de mayora coincidente de John C. Calhoun. Con respecto a losotros proyectos no presupuestarios, la minora francoparlante decada cmara puede, de sentir que sus intereses vitales estnamenazados, apelar al gabinete, compuesto por igual nmero demiembros de los dos grupos lingsticos.

Los ocho elementos de la democracia de consenso tienen porobjeto moderar la regla de la mayora mediante la exigencia o fomentode la participacin en el poder de la mayora y la minora (grandescoaliciones), la dispersin del poder (entre Ejecutivo y Legislativo, doscmaras legislativas y varios partidos minoritarios); una equitativadistribucin del poder (representacin proporcional); la delegacin depoderes (a grupos organizados territorial o no territorialmente); y unlmite formal al poder (gracias al veto de la minora).

DEMOCRACIA DIRECTA,MAYORITARISMO Y CONSENSO

La novena caracterstica del modelo Westminster, tratada en elcaptulo anterior, corresponde a un sistema democrticoexclusivamente representativo y del cual estn ausentes losmecanismos de democracia directa, especialmente el referndum.Suiza presenta un agudo contraste porque ha llevado la teora yprctica del referndum hasta un put no alcanzado todava porninguna otra nacin.*0Sin embargo, no por eso debemos llegar a la

conclusin de que la democracia directa sea una caracterstica delmodelo de consenso. Los otros ejemplos principales que hemoselegido revelan en seguida que ste no es el caso: la mayoritaria NuevaZelanda hace uso del referndum con cierta frecuencia, mientras queen la consensual Blgica, lo mismo que en el Reino Unido, slo hatenido lugar hasta hoy un referndum nacional. La democracia directano es un rasgo distintivo del modelo de consenso ni del mayoritario.Estos dos modelos son propios de la democracia representativa.

Puede argumentarse, por supuesto, que los referendos sonbsicamente mayoritarios en sus efectos, porque suelen decidirse pormayora popular simple, en pro o en contra. Pueden inclusoconsiderarse ms mayoritarios que la democracia representativa tipoWestminster, dado que las asambleas electas ofrecen a ls minorasoportunidades de plantear su caso en

10. David Butler y Austin Ranney: Practice, en Referendums: A Comparative Study ofPractice and Theory, editado por David Butler y Austin Ranney, Washington D. C., AmericanEnterprise Institute, 1978, p. 5.


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pausada discusin, negociando para obtener apoyo en asuntos de vitalimportancia para ellos mediante promesa de apoyo a sus adversariosen otras cuestiones (pacto poltico). Cuando los votantes en sutotalidad deciden una cuestin, tales negociaciones son obviamenteimposibles. David Butler y Austin Ranney afirman: Puesto que nopueden calibrar estados de opinin ni resolver asuntos discutindolos,los referendos estn destinados a ser ms peligrosos para losderechos de la minora que las asambleas representativas.11

Pero el referndum no es siempre un instrumento mayoritariotajante. Especialmente cuando se combina con la iniciativa popular,como en Suiza, da a las minoras la oportunidad de sostener underecho contra los deseos de la mayora de los representantes electos.Un notable ejemplo de esto es un referndum que tuvo lugar en Suizaen 1962 por iniciativa de un pequeo partido sin ninguna

representacin en las cmaras legislativas; aunque cuatro partidosrepresentados en el Consejo Federal se opusieron, el referndum fueun xito.12

La democracia directa puede, por lo tanto, no ser considerada nitpicamente mayoritaria ni tpicamente consensual. De hecho, es unelemento extrao tanto en la democracia mayoritaria como en la deconsenso a causa de constituir la anttesis de la democraciarepresentativa. Por otro lado, elementos de democracia directa hansido o pueden ser introducidos en pases predominantementemayoritarios, predominantemente consensales o que se encuentren

entre ambos.

FORMAS Y PRCTICAS INTERMEDIAS:EL CASO DE LOSESTADOS UNIDOS

Nuestros dos modelos bsicos de democracia son modelosabstractos de los que no hay ejemplos empricos puros, pero loscuatro casos ilustrativos hasta ahora utilizados estn prximos a los

extremos del segmento mayoritario-consensual. Los otros .casos dedemocracia que consideraremos en este libro tienden a estar msalejados de los modelos puros. Tambin vale la pena insistir en que laposicin en el segmento de un rgimen democrtico en particular noest permanentemente determinada. Como se mostr en el captulo 1,Gran Bretaa era ms mayoritaria en los aos cincuenta que en los

11. Butler y Ranney, Theory, en Referendums, editado por Butler y Ranney, p. 36.

12. Steiner, Amicable Agreement, pp. 18-19.


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setenta; Blgica no lleg a ser del todo consensual hasta despus de laaprobacin de las enmiendas constitucionales de 1970; y la frmulamgica suiza no fue adoptada hasta 1959. De manera similar, lasotras democracias tienden en cierto modo a desplazarse atrs yadelante en el citado segmento.

Como veremos en ulteriores captulos, los Estados Unidosconstituyen con frecuencia un caso aparte del grupo de democraciasque aqu estudiamos. Sin embargo, su lugar en el segmento est msbien en la mitad. Vamos a intentar, como punto ltimo del presentecaptulo, explicar su posicin de forma ms precisa. En la literaturasobre ciencia poltica hay dos interpretaciones tradicionales quedisienten acerca del carcter bsico del sistema democrticonorteamericano en comparacin con otras democracias: una destaca lasemejanza de Gran Bretaa y los Estados Unidos, situndolos en la

comn categora de las democracias angloamericanas.13 La otra secentra en las diferencias entre el presidencialismo norteamericano y elparlamentarismo britnico, entre el vago bipartidismo y el compactosistema bipartidista britnico; y as sucesivamente.14Dnde situar alos Estados Unidos en el segmento mayoritao-consensual? Paracontestar a esta pregunta debemos tener presente que los EstadosUnidos pueden considerarse una sociedad plural en dos aspectos. Enprimer lugar, es una sociedad multitnica y multirracial, dividida enuna mayora blanca y negros, chcanos y varias otras minoras msreducidas. Esta divisin es actualmente de la mayor importancia. La

segunda divisoria, de especial significacin en el siglo xix y en laprimera mitad del xx, es la divisin regional entre la mayora del Nortey la minora surea. Como Dahl afirma, el Sur ha formado durantecasi dos siglos una sub- cultura regional caracterstica.15En trminosde las ocho diferencias entre los modelos Westminster y de consenso,la democracia norteamericana se puede definir como sigue:

1. Concentracin de poder ejecutivo. Los Estados Unidos sonclaramente mayoritarios en su concentracin de poder ejecutivoen las manos del presidente, que es el lder de

13. V ase, por ejemplo, Gabriel A. Almand: Comparative Political Systems, Journal of

14. V ase, por ejemplo, Don K. Price: The Parliamentary and Presidential Systems, PublicAdministration Rewiew 3, n. 4, otoo d 1943, pp. 317-334; y William S. Livingston: Britainand America: The Institutionalization of Accounta- bility, Journal of Politics 38, n. 4,noviembre de 1976, pp. 879-894*

15. Robert A. Dahl: Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, Conn., YaleUniversity Press, 1966, p. 358. "


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uno de los dos grandes partidos y que normalmente elige del suyopropio a los miembros de su gabinete.

1. Separacin de poderes. Uno de los rasgos ms difundidos y, en

perspectiva comparativa, inhabituales de la democracianorteamericana es una formal y estricta separacin entre lospoderes ejecutivo y legislativo. Una. de sus consecuencias es queel presidente, a pesar de la concentracin de poder ejecutivo ensus manos, no es en absoluto todopoderoso. Puede inclusoaducirse que, aunque no haya gabinetes de coalicin, una especiede poder compartido entre el presidente y lderes del Congreso hasido necesaria a menudo, con el n de tomar las ms importantesdecisiones para la nacin. En particular, y durante cerca de unsiglo tras la guerra civil, esos lderes representaban al Sur y

ostentaban la presidencia de comits clave del Congreso.

2. Bicameralismo equilibrado. La Cmara de Representantes y elSenado son ejemplos de cmaras legislativas virtualmente con losmismos poderes. Puesto que los Estados tienen la mismarepresentacin en el Senado, los ms pequeos estn msfuertemente representados que en la Cmara. Esta combinacinbicameral simtrica es idntica a la de la consensa! Suiza, lo quepor supuesto no debe sorprender, dado que la Constitucin de losEstados Unidos sirvi de modelo en este aspecto para la

Constitucin federal suiza de i848.3. Bipartidismo. Una caracterstica predominante de lademocracia norteamericana es su sistema bipartidista, aunquedemcratas y republicanos difcilmente sjs parezcan a los fuertes,disciplinados y compactos Partidos Laborista y Conservador deGran Bretaa. En el mbito nacional, los partidos norteamericanosson, en el mejor de los casos, vagas alianzas muy dispares.

4. Partidos polticos heterogneos con programas similares. Unade las razones de la falta de unidad y cohesin de los partidos

norteamericanos es que sus bases sociales son bastanteheterogneas, aunque estas diferencias no se hayan traducido enprogramas de partido marcadamente divergentes. Como secomentar con ms detalle en el captulo 8, los grandes partidosnorteamericanos slo pueden considerarse significativamentediferenciados en cuestiones socioeconmi


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cas y tnico-culturales: los demcratas han sido tradicionalmente elpartido de los trabajadores y las minoras, incluidos los principalesgrupos que pueden considerarse minoras en una sociedad plural,como es el caso de los negros y del Sur. Comparadas con.la mayora deotros pases, las dos dimensiones diferenciales del sistemanorteamericano de partidos son, sin embargo, muy destacadas.

1. Sistema electoral mayoritario. El mtodo electoralnorteamericano caracterstico es el mayoritario con distritouninominal (aunque el sistema mayoritario de doble votacin, losdistritos plurinominales y las elecciones con distrito nico seantambin utilizados, especialmente a nivel local). Sin embargo, enlos ltimos aos, se han dado dos significativas desviaciones enla direccin del modelo de consenso. Una es la aprobacin por el

Tribunal Supremo del a#rmative gerry- mandering o delimitacinde los distritos electorales de ma- era que en ellos se creenmayoras negras, puertorriqueas, etctera, y as maximizar lasoportunidades de obtener representacin legislativa para estosgrupos. Esta delimitacin no llega al extremo de los distritosexclusivamente maores de Nueva Zelanda, pero es similar en suspropsitos. La segunda desviacin importante del mtodomayoritario es el cambio que tuvo lugar en los aos setenta en elmtodo de determinacin de los resultados de la mayor parte delas presidenciales primarias: de todo para el ganador a una ms

proporcional distribucin de los delegados entre los candidatospresidenciales, de acuerdo a su participacin en el voto de lasprimarias.

2. Federalismo. Los Estados Unidos tienen un sistema federal declaro corte territorial. Entre otras cosas, ha cumplido el propsitode dar al Sur, dentro de la plural sociedad norteamericana, un altogrado de autonoma.

3. Constitucin escrita y veto de la minora. La Constitucinescrita norteamericana slo puede ser objeto de enmiendas

mediante un enrevesado proceso que implica dos mayorascualificadas consecutivas. Otro ejemplo de veto de la minora en lapoltica norteamericana es el filibusterismo u obstruccionismodeliberado en el Senado.

La democracia norteamericana se aproxima en tres o cuatro de lasanteriores caractersticas al modelo mayoritario (losnmeros 1, 4, 6 y,quiz, el 5); y en cuatro al modelo de


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consenso (nmeros 2, 3, 7 y 8).-Respecto a la cuestin de la -democracia directa, los Bstados Unidos se hallan tambin en unaposicin intermedia: muy frecuentemente se llevan a cabo referendos envarios estados, notoriamente en California, pero el pas es una de laspoqusimas democracias en las que nunca ha tenido lugar unreferndum de mbito nacional.

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1. VEINTICINCO REG MENES DEMOCRATICOS

EL UNIVERSO DE LAS DEMOCRACIAS

La democracia es un fenmeno raro y reciente. Durante el siglo xixno se puede encontrar ni un solo gobierno democrtico. Slo en laprimera dcada del siglo xx fueron establecidos en dos pases,Australia y Nueva Zelanda, regmenes completamente democrticos,con un firme control popular de las instituciones de gobierno y consufragio universal para la poblacin adulta.1 Teniendo en cuenta loreciente de los orgenes de la democracia moderna, su crecimientodurante el siglo xx ha sido espectacular. Hay todava muchos mspueblos en el mundo gobernados por regmenes no democrticos quepor regmenes democrticos. La tabla 3.1 contiene una lista de loscincuenta pases que podran ser catalogados como bsicos, aunque

no perfectamente democrticos a principios de los aos ochenta. Lasapreciaciones se basan en dos criterios, parecidos a los que se vieronen el captulo 1: derechos polticos, como el de tomar parte enelecciones libres y en competencia; y libertades civiles, como las deexpresin y asociacin. Estos cincuenta y un pases representanaproximadamente el 37 % de la poblacin total del globo.2

Otro criterio que se propuso en el captulo 1 para determinar si aun sistema poltico se le puede llamar democrtico esto es, si seacerca lo suficiente al ideal es el de que debe responderrazonablemente a los deseos de los ciudadanos du> rante un largo

perodo de tiempo. A efectos prcticos, definiremos aquel criteriocomo el mantenimiento ininterrumpido de las reglas democrticasdesde aproximadamente el fin de la segunda guerra mundial, es decir,por lo menos durante unos treinta o treinta y cinco aos. Esterequisito tiene la ventaja de proporcionamos una serie de ejemplosclaros e indiscuti-

1. Vase Gran Therbom: The Rule of Capital and the Rise of Democracy, New Left

2. Raymond D. Gastil: Freedom in the World: Political Rights and Civil Liber- ties 980,Nueva York, Freedom House, 1980, pp. 5, 15-24.


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Fuente: A aptaci n e Raymon D. Gasti : Free om in t e Wor : Po iticaRights and Civil Liberties 1980, Nueva York, Freedom House, 1980, p. 27.

bles de democracia en los cuales poder basar nuestro anlisiscomparativo.

De la aplicacin del criterio de continuidad a los cincuenta y unpases de la tabla 3.1 resulta la clasificacin de veinticinco de elloscomo democrticos -sin interrupcin aproximadamente desde lasegunda guerra mundial, y de los treinta restantes como sistemaspolticos en los cuales la democracia se estableci ms recientemente(en varios casos porque la independencia no fue una realidad hasta los

aos cincuenta o ms tarde), o en los que la democracia ha sufridointerrup


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LAS DEMOCRACIAS' CONTEMPOR NEAS 53

ciones desde finales de los aos cuarenta. Ambas categoras incluyenalgunos casos que pueden despertar ciertas dudas. Suiza es un casonico entre las antiguas democracias porque, a pesar de su larga yslida tradicin democrtica, su ciudadana femenina no obtuvo elderecho a voto en las elecciones nacionales hasta 1971. De igual modo,a los Estados Unidos no se les puede calificar de democraciapropiamente dicha hasta los aos setenta, cuando como resultado delas leyes sobre derechos civiles, fueron eliminadas las restricciones alderecho a voto de los negros. Francia es un caso algo dudoso a causade su trayectoria democrtica, que se vio interrumpida por brevetiempo durante la transicin del sistema parlamentario de la IVRepblica al sistema presidencialista de la V. Como consecuencia de lasdiferencias fundamentales entre uno y otro rgimen, Francia ser

tratada como dos casos distintos, la IV y la V Repblicas, elevando asla cuenta de veintin pases a veintids regmenes democrticos. Estasveintids democracias sern, en los captulos 4 al 14, nuestros casosempricos.

En el otro lado de la tabla 3.1, la India y Costa Rica constituyencasos marginales. De no haber sido por las relativamente breves,aunque serias interrupciones del gobierno democrtico en estospases la guerra civil de 1948 en Costa Rica y el interludioautoritario de 1975-1977 en la India ambas hubieran sido incluidasentre las democracias antiguas. La mayor parte de los otros pases

slo han sido democrticos unos pocos aos. Tres pases, clasificadosen enero de1978 como democrticos, fueron poco despus, en el mismo ao,

vctimas de sendos golpes de Estado militares: Turqua, AltoVolta y Surinam. Es preciso sealar, adems, que varias de lasdemocracias ms recientes tienen una extensin tan pequea,que apenas cabe clasificarlas como Estados independientes.Siete de estas ltimas cuentan con una poblacin menor a la deIslandia, la menor de nuestras democracias antiguas, cuyapoblacin alcanza los 225.000 habitantes, y son las siguientes:Dominica, Kiribati, Nauru, Santa Luca, San Vicente, las islasSalomn y Tuvalu. Nauru y Tuvalu son mini Estados cuyo censono sobrepasa los 10.000 habitantes.

Los tres pases de Europa meridional clasificados en la tabla 3.1como otros pases democrticos Grecia, Portugal y Espaa nocumplen, de forma clara, con la condicin de continuidad. Lademocracia se vio interrumpida en Grecia desde 1967 a 1974, y laEspaa y el Portugal de posguerra no entraron en las filas de lospases democrticos del mundo has


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ta mediados los aos setenta. Sin embargo, dada su n

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