__LICENTA MIMI

8/6/2019 __LICENTA MIMI

1/84

I. INSTITUII DE TEHNIC LEGISLATIV

Originile tehnicii legislative

nceputurile tehnicii legislative nu pot fi cutate n timp dect dup ce norme de conduit

obligatorii, impuse printr-o structur autoritar, au putut fi identificate. Nu se poate

vorbi de o tehnic legislativ ct nu avem deja un material legislativ asupra cruia sa

intervin specialistul narmat cu cunotine juridice, dobndite tot din studiul unei

legislaii, la un anumit grad de evoluie. Ca atare, tehnica legislativ nu poate construi

drept dect pornind de la norme juridice n vigoare pe care s le adapteze la realiti

noi, dnd cadru juridic de manifestare unor relaii sociale existente, cu posibilitatea

dezvoltrii lor viitoare.

Chiar dac exist termeni juridici comuni pentru legiuiri ntocmite n afara unor tehnici

legislative i legi actuale beneficiind de cele mai evoluate metode i forme de sistematizare a

legislaiei, sensul acestor termeni este mult diferit. Concret, codificarea producnd codurile

de legi, este o form superioar de sistematizare a legislaiei. Dar termenul de cod atribuit

normelor lui Hammurabi i cel decod dat Codului civil francez n vigoare sunt la fel de

diferii n coninut cum este constituia din dreptul roman de constituia de astzi.

Evident, tehnica legislativ este consacrat n dreptul modern. n dreptul medieval,

redactarea textelor de lege realizndu-se mai mult sub influena clerului bisericesc, nu s-a

manifestat mare interes pentru tehnica legislativ.

Pe plan instituional, n Frana a aprut primul organ de stat cu atribuii de tehnica

legislativ, prototipul consiliilor de stat i consiliilor legislative, nfiinate n aproape toate

rile Europei i chiar n ri de pe alte continente.

Consiliul de Stat al Franei, cci despre acesta este vorba, i are originea n Conseil du

Roi care, n monarhiile absolute, era una din instituiile fundamentale ale statului. Datnd dinvremea primelor dinastii, remarcat mai bine n secolul al XIII-lea, acest Consiliu al Regelui l


2/84

asista pe monarh n toate aciunile n care acesta i manifesta autoritatea pe probleme

politice, administrative sau judectoreti.

Autoritatea i prestigiul Consiliului de Stat au crescut cnd Ludovic al XIV-lea i-a

ncredinat reforma legislaiei civile i criminale. Rezultatul a fost acea culegere deordonane, cunoscut sub numele deLe code Louis. n timpul desavririi acestei culegeri,

edinele se ineau chiar la Luvru, fiind prezidate de nsui regele.

Consiliul de Stat a funcionat n Frana i n timpul domniei lui Ludovic al XV-lea; l-a

suprimat Revoluia, pentru a lua din nou fiin sub Consulat.

Pe plan teoretic, pricipalele reguli de tehnic legislativ sunt formulate n opera care a

contribuit decisiv la alctuirea statului constituional:Despre spiritul legilor a lui

Montesquieu.

Legislativ, abia Constituia anului VIII definete n mod clar atribuiile Consiliului de

Stat: Sub direcia consulilor, Consiliul de Stat este nsarcinat s redacteze proiectele de legi

i regulamentele de administrare public i s rezolve dificultile care se ridic n materie

administrativ. Dintre membrii Consiliului de Stat vor fi luai oratori care s susin punctul

de vedere al Guvernului n faa Corpului Legislativ.

Dintr-un organ al regelui, Consiliul de Stat a devenit un adevrat organ de tehniclegislativ; Din dezbaterile Consiliului de Stat a ieit Codul civil francez. La cderea

Imperiului, Consiliul de stat a pierdut atrubuiunile privind prepararea i interpretarea legilor,

pstrnd doar competena unui tribunal administrativ. Dup Constituia din 1848, Consiliul

de stat, ales de Adunarea Deputailor, era prezidat de vicepreedintele Republicii, avea

patruzeci de membri i era mprit n trei seciuni: legislaie, administraie i contencios

administrativ. Consiliul era consultat asupra proiectelor de legi i pregtea regulamentele de

aplicare a legilor.

Restabilirea Imperiului n timpul lui Napoleon al III-lea a nsemnat i restabilirea

autoritii Consiliului de Stat. n comisiuni speciale, Consiliul elaboreaz proiecte de legi, le

discut n adunarea general proprie i le supune Corpului Legislativ. Cnd are de avizat

amendamente, pe care le poate reine, corpul Legislativ poate trimite pn la trei comisari n

adunarea general a Consiliului.

Dup cderea celui de-al doilea Imperiu, Consiliul de Stat a fost dizolvat la 4 septembrie

1870 i a fost nlocuit sub guvernul Aprrii Naionale, prin Decretul din 15 septembrie1870,cu o comisie provizorie. n 1872 a fost reinvestit cu cele trei competene: legislativ,


3/84

Instituionalizarea coordonrii i sistematizrii n Romnia

Coordonarea i sistematizarea sunt dou activitai tehnice, inseparabile una de alta i,

mpreun, indispensabile legiuitorului care i-a impus oamenilor i timpului operele

legislative.

Teoretizate i conceptualizate mai trziu, coordonarea i sistematizarea legislaiei au fost

semnalate juridic mai nti ca atribuii ale unor organe nfiinate, ntre altele, pentru a pregati

proiectele de acte normative, valorificnd un material legislativ disparat, cutume, punndu-le

de acord cu norma de baza, n scopul elaborrii unor legi unificatoare, sistematizate.

Preocuprile privind crearea unui organ de tehnic legislativ n Romania sunt remarcate

la nceputul secolului al XIX-lea. La 1 ianuarie 1818, prin Hrisovul dat de Scarlat Voda

Calimach, a fost creata instituia de jurisconsult al statului. n expunerea de motive raiunea

nfiinrii instituiei este demn de reinut, chiar dac cele intenionate atunci n-au ajuns i la

o realizare efectiv:

Muli din vechii si modernii publiciti au dovedit trebuina introducerii n staturi al unui

censor n legi. Acest censor, pe care anticii Elini il numeau tesmotet, iar Bizantinii

nomifilax, era nsrcinat cu necurmata privighere asupra legilor i cu cercetarea dac nu

este n ele vreo contrazicere. Dac nu cumva legea ncepe a fi contrar cu inteligena, cu

moravurile i cu starea de propire a naiei; ca tot ce din scpare de vedere, sau din folosul

obtesc, observndu-se de dnsul si dovedindu-se, s comunice guvernului proiectele de

modificare... Ocupat nencetat cu studiul legilor, cercetnd fiecare lucru cum st, lund seama

pururi ca legile s se pazeasc i cercetnd pricinile de neornduieli, el cel dinti va descoperi

lipsurile legislaiei, el cel dinti va arata crmuririi...ndreptrile de care corpul legilor are

trebuina... n ncheiere se precizeaz c Postul de jurisconsult are de competen numai

privigherea asupra legilor si putere ddtoare de legi.1

n instituia jurisconsultului statului, din prezentarea pe care ne-o d acest text, ne apare

in mod foarte clar, organul consultativ care sa privegheze la concordana legilor, s sesizeze

inadverenele, s trag alarma atunci cnd normele juridice ar intra n contradicie cu morala

si nivelul de evoluie al comunitii. Mai important, organul instituit are misiunea de a urmri

si cerceta jurisprudena- deci eficiena normelor n aplicare- cu posibilitatea de a avea


4/84

imaginea corespunztoare a strii legislaiei. Chiar dac trimiterea se face la elini i bizantini,

influena infiinrii Consiliului de Stat din Frana asupra acestei institutii este nendoielnic.

Demnitatea de jurisconsult al statului a fost ncredinata lui Constantin Skeleti, brbat

erudit i experient n legi, numit pe via, cu o indemnizaie consistent, ca s nu se maiocupe de alt dect de interesul obtesc, pentru c tiina exact a legilor cere vacan de

orice alte ndeletniciri. I s-au pus la dispoziie 21 de scutelnici. Fiindc nu era de rang mare

boieresc, i s-a conferit o boierie de treapta a doua, dar cu dreptul de a purta barb ca boierii

cei mari, pentru ca venerabilitatea funciei sale s fie caracterizat i prin exteriorul sau.2

Urmaul lui C. Skeleti a fost Christian Flechtenmacher, dup care au ramas avizele date

de pravilnic sau de nepravilnic asupra horrrilor judecatoreti. Prin jurisconsultul

statului, se mai implinea i atribuiunea de a corecta legislaia: fiind nevoie de a se adaogi olege, sau a se mplini vreun neajuns, va raporta puterii legislative ca aceasta sa ornduiasca

cele de cuviin3

n Muntenia, funcia de pravilist pe lng suprema instan a fost nfiinat la 1808 in

timpul ocupatiei ruseti, cnd Raducanu Diamandi Filiti fusese numit teliosnomicos, adic

desavrit pravilist pe lng ntiul divan.

n 1822, marele logoft Dimitri Sturdza elabora, tot n Moldova, proiectul de Constituie

pentru organizarea sistemului aristodemocraticesc ce urmrea s nlocuiasc conducerea

unipersonal a domnului prin Divanul de boieri, cu atribuii legislative conceput astfel: trei

boieri desemnai de Divanul cel Mare executiv si trei boieri desemnati de Divanul Suprem

Pravilnicesc, adic judectoresc, care s alcatuiasc proiectele de legi. Aceste proiecte urmau

s fie dezbtute in plenurile, de cteva cincisprezece membri, ale celor doua Divanuri.

Hotarrile luate cu majoritatea de voturi de Adunarea celor dou Divanuri dobndeau putere

de lege.

Un adevrat consiliu consultativ al Domnului a fost ns Obtescul Divan, constituit n

Principate n virtutea Conveniei de la Balta Liman din 1849, o data cu obtetile adunri de

pn atunci. Competena acestuia era cercetarea proiectelor ce i se vor trimite de stapnire4.

El era compus din membrii sfatului administrativ extraordinar, adic din minitrii i din

presedinii curilor judectoreti. Preedintele su era desemnat de Domn.

2 Ibidem


5/84

n anul 1855, Prinul Barbu tirbei propunea nfiinarea, dup modelul francez, a unui

consiliu de stat cu trei seciuni, dintre care una de legislaie, care trebuia s ntocmeasc

proiectele de legi i s discute pe cele care i le trimitea guvernul.

Doi ani mai tarziu, acelai prin pregtea un proiect de Constituie ale carei dispozitiiprevedeau constituirea unui Consiliu de Stat care trebuia s asigure:a. Pregtirea legilor i

regulamentelor de administraie public; b. Susinerea acestor proiecte de lege n faa adunrii

legislative; c. Studierea si admiterea amendamentelor propuse de adunarea legislativ.5

Proiectul nu a fost abrobat.

Convenia de pace de la Paris dintre Puterile Garante privind Principatele Romne din

07/19 august 19586a nfiinat Comisia Central de la Focani. Potrivit art. 35 al Conveniei,

O dat constituit, Comisia Central va trebui sa se ocupe special a codifica legile n fiin,punndu-le n armonie cu actul constitutiv al noii organizri. Ea va revizui Regulamentele

Organice, precum si Codicele Civile, Criminale, de Comerciu i de Procedur, astfel nct,

afar de legile de interes curat local, s nu mai fie n viitor dect unul i acelai corp de

legislaie care va fi executoriu n ambele Principate, dup ce va fi votat de ctre respectivele.

n proiectul de Constituie a Principatelor Unite Moldavia i ara Romneasc, votat de

Comisia Central de la Focani n edina din 09/21 octombrie 18597, se propunea:

Comisia Central va codifica legile existente, punndu-le in armonie cu actul constitutiv al

noii organizri.

Ea va revedea Regulamentele Organice precum i Condicele civil, criminal, civil i

militar, de comer i de procedur, astfel nct sa nu existe de acum nainte dect un singur i

acelai corp de legislaie care se vaexecuta n Statul Romn, dup ce va fi votat de Adunarea

General i se va fi ntrit i promulgat de Domn (art.143).

n textul urmtor erau enumerate materiile-25 la numr- n care Comisia urmrea s seocupe ct se putea mai n grab cu proiectarea legilor organice.

n 1862, dup ce unirea Principatelor a fost realizat, Comisia Central de la Focani a

fost dizolvat.

5

Ibidem6 Publicat n: Codul General al Romniei (Codurile, legile si regulamentele uzuale in vigoare) 1856-1907-(Colecia de legi Hamangiu), vol II: Legi uzuale(1850-1900), ediia a II-a, Bucureti,p. 5-11


6/84

Consiliul de stat, nfiinat in timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, chiar far texte de

lege care sa se refere expres la tehnica legislativ, a avut un mare rol in elaborarea dreptului

modern in Romnia.

n Circulara trimisa agenilor din straintate n vederea ntrunirii la Constantinopol a uneiconferine care urma s mofifice Convenia de la Paris, domnitorul Cuza pledeaza pentru un

Consiliu de Stat cu atribuii complexe: pregtirea proiectelor de legi, susinerea lor n faa

Adunrii, examinarea amendamentelor propuse, elaborarea regulamentelor i jurisdicia in

materie de contencios administrativ. Acest Consiliu era de preferat unei a doua Camere care

i-ar fi creat alte probleme domnitorului, dup cum reiese din textul Circularei.

Pe baza unui proiect de lege alctuit de Comisia Central n ianuarie 1962, nainte de a fi

desfiinat(14 februarie 1862), dup ce proiectului i s-au adus attea modificri nct practica fost refcut, discutat n edinaa Guvernului din 21 ianuarie 1864, a devenit Legea nr. 11

din februarie 1864.

Consiliul de Stat nfiinat era chemat s pregateasc proiectele de legi, s se pronune n

unele probleme administrative, mai ales n materia de contencios administrativ.

n 1864, Alexandru Ioan Cuza, cu acordul reprezentanilor Puterilor semnatare ale

Tratatului de la Paris, ncheiate cu nalta Poart Actul adiional la Convenia din 19 august

1858, ce va fi anexat Protocolului din Constantinopol din 16/28 iunie 1864.

Potrivit Actului adiional, Domnul, care singur are iniiativa legilor, le pregtete cu

concursul Consiliului de Stat i le supune Adunrii elective i Senatului(art.3). Proiectele

prezentate de Domn sunt susinute n Adunarea de minitri sau de membrii Consiliului de Stat

care se vor delega de Domn. Ei vor putea interveni oricnd pe parcursul dezbaterilor(art.5).

Elaborarea legilor, potrivit Actului adiional, pornea de la rapoartele unei Comisii mixte

(desemnat de Adunarea Electiv i de Senat), prezentate Domnului, care dup analiza iverificarea lor, le putea recomanda Consiliului de Stat pentru a cpta forma proiectelor de

legi(art.12). Proiectele de legi erau adoptate mai nti de Adunare, apoi de Senat i, n final,

sancionate de Domn. Orice modificare intervenit pe acest traseu impunea o nou avizare

din partea Consiliului de Stat.

Ideea nfiinrii unei a doua Camere a fost preluat de Statutul dezvolttor al Conveniei

de la Paris n urma desavririi Unirii i desfiinrii Comisiei centrale din 2 iulie 1964.

Potrivit Statutului, puterea legiuitoare se exercit colectiv de Domn, de Adunarea ponderaticei de adunarea electiv. Domnul are singur iniiativa legilor, pe care le pregtete cu


7/84

concursul Consiliului de Stat i le supune Adunrii elective i Corpului ponderator, spre

votare.

Format de Domn, Consiliul de Stat urma s fie alctuit din persoanele cele mai

competente prin meritul i experiena lor; membrii Consiliului erau delegai ai Domnului sasusina n faa Adunrilor proiectele de legi.

Membrii Consiliului de Stat, care prin capacitatea si virtutea cunotinelor lor teoretice i

practice vor prezenta trebuinele diverselor ramuri de administraie public ( ar.11 din Legea

pentru nfiinarea Consiliului) nu puteau fi deputai n adunarea electiv i posturile lor erau

incompatiblie cu orice alt funcie public salarial (art.14), cu excepia funciei de profesor

de facultate ndeplinit timp de cel puin ase ani.

Egal ierarhic cu Curtea de Conturi, consiliul de Stat urma imediat dup nalta Curte de

Casaie i Justiie, membrii si fiind raspunzatori n faa acesteia pentru crimele si delictele

comise n exercitarea funciei lor.

n general, Consiliul se Stat era la dispoziia Domnului, depindea de puterea executiv i

trebuia s pregateasc att proiectele de legi ct i regulamentele de aplicare; avea atribuii de

contencios in materie administrativ i de Tribunal disciplinar. Guvernul era obligat sa

consulte Consiliul de Stat asupra tuturor legilor i regulamentelor, cu excepia proiectelor de

legi privind bugetul de stat, fixarea contingentului anual al Armatei i chemarea claselor sub

drapel(art.3). La cererea Guvernului sau a persoamnelor fizice n conflict cu Guvernul,

Consiliul de Stat avea atribuia de a interpreta decretele domneti, regulamentele i

ordonanele. ntre actele normative elaborate care l-au consacrat n opera de construcie a

statului i dreptului romn modern, cele mai importante sunt: Codul penal i Codul de

procedur penal; Codul civil i Codul de procedur civil din anul 1964; Constituia i

Legea electoral din 1866. Tocmai Constituia din 1866, dup modificrile asupra proiectului,

avea nu numai s desfiineze Consiliul de Stat, ci chiar s-l interzic: Consiliul de Stat cu

atribuii de Contencios administrativ nu se poate renfiina.Curtea de Casaie se va rosti ca i

n trecut asupra conflictleor de atribuii. Seva putea nfiina o comisie permanenta care nu va

avea alte atribuii dect studierea i elaborarea proiectelor de legi i regulamentelor de

administraie public (art.130).

Constituia din 1923 a deschis definitiv calea instituionalizarii tehnice legislative, a

coordonrii i sistematizrii legislaiei.

Potrivit art.76 al Constituiei, Se nfiineaz un Consiliu Legislativ a crei menire este sa


8/84

executiv, fie din iniiativa parlamentar ct i la ntocmirea regulamentelor generale de

aplicare a legilor.

La mai puin de doi ani, Legea pentru organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ

era promulgat (prin Decretul nr.738 din 28 februarie 1925, publicat n Monitorul oficialnr.45 din 26 februarie 1925).

Atribuiile Consiliului Legislativ reglementate n art. 2-3 din lege i dezvoltare n

Regulamentul pentru organizareea interioar i funcionarea serviciilor Consiliului Legislativ

( promulgat prin decretul nr.3715 din 18 decembrie 1925, publicat n Monitorul Oficial

nr.281 din 19 decembrie 1925, cu rectificrile inserate n Monitorul Oficial nr.8 din 12

ianuarie 1926) n art. 2-3 au realizat instituionalizarea coordonrii i sistematizarii legislaiei

la cel mai nalt nivel juridic si tehnic posibil. Rezultatul a fost unificarea legislaiei, ntr-operioad relativ scurt din provinciile istorice reunite n graniele statale fireti ale Romniei.

Aceste texte din Legea pentru organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ din 1925,

pn astzi,au ramas reglementarea de referin a coordonrii i sistematizrii legislaiei.

Constituia din 19388, n spiritul autoritar al regimului lui Carol al II-lea, vine cu o

reglementare imperativ privind rolul Consiliului Legislativ:

Consiliul Legislativ funcioneaz pe baza legii sale organice. Consultarea ConsiliuluiLegislativ este obligatorie pentru toate proiectele de legi, att nainte ct i dup amendarea

lor in comisii, afar de cele care privesc creditele bugetare.

Nici un regulament pentru aplicarea legilor nu se poate face fara consultarea prealabil a

Consiliului Legislativ, afar de cazul prevzut n aliniatul urmtor pentru proiectele de legi.

Adunrile legiuitoare pot proceda la discutarea proiectelor de legi fara a mai atepta

aprobarea Consiliului Legislativ, dac acesta nu d n termenul fixat de legea sa organic

(art.72)

Pe lng formularea imperativ, se extinde i competena Consiliului Legislativ, a crei

consultare devine obligatorie i dup modificarea proiectelor de legi n comisii.

Creterea ponderii laturii tehnice a procesului legislativ se face n detrimentul

Parlamentului, care a fost adus la un rol mai decorativ. Exercitarea puterii legislative n

colectiv de ctre Domn sau Rege i cele dou adunri din Statutul lui Alexandru Ioan Cuza,

Constituiile din 1866 si 1923 a fost nlocuit cu exercitarea ei..de Rege prin Reprezentana

Naional.. (art.31). Apoi, iniiativa legilor, sancionarea i promulgarea lor sunt date tot


9/84

Regelui. Fiecare din cele dou adunri pot propune legi din iniiativ prpprie numai n

interesul obtesc al satului. Sanciunea legilor poate fi refuzat de ctre Rege.

n toat istoria lui, Consiliul Legislativ Romn, sub Carol al II-lea, a avut cea mai larg

competen. De remarcat, de altfel, atenia ctre tehnica legislativ atunci cnd eful statului,reprezentat de o persoan cu un orizont mai larg, concentreaz n minile sale toat puterea

(alte exemple: Napoleon Bonaparte, Alexandru Ioan Cuza).

Fa de Legea din 1925, Legea de organizare i funcionare a Consiliului Legislativ din

12 decembrie 1938 a sporit capacitatea de documentare i informare a Consiliului prin

transformarea Oficiului de studiu i documentare ntr-o nou seciune- Seciunea a IV-a- cu

atribuii meticulos reglementate n art. 6 i art. 3, lit. c), d) i f). Citm din ele: publicarea

coleciilor de acte normative n limba romn, n limba francez i, eventual, ntr-o a doualimb strin; clasarea i catalogarea materialului documentar legislativ, jurisprudenial,

doctrinar din ara i din strintate; ntocmirea de rapoarte asupra legislaiei, jurisprudeniei i

doctrinei.

Reglementarea prin Legea din 1938 se mai distinge i prin exigena fa de statutul

membrilor Consiliului Legislativ sub trei aspecte: condiie profesional, independen i

autoritate.

Promovarea Consiliului de la referent stagiar pn la cea de consilier se face cu

respectarea condiiilor de stagiu i pe baz de examen, dup criteriile de promovare a

magistrailor. Independena lor este protejat prin inamovibilitate, dar i prin interdicia de a

avea orice ndeletnicire care s-ar fi putut situa n conflict de interese cu scopul activitii

Consiliului Legislativ. Singura profesie acceptabil este nvamntul superior n domeniu.

Ct privete rangul n aparatul de stat, citm art.17, alin.3 din Legea privind organizarea i

funcionarea Consiliului: Prim-preedintele, preedinii i consilierii vor avea respectiv

gradul i retribuia, inclusiv toate accesoriile de prim-preedinte, preedinte i consilier la

Curtea de Casaie.

n perioada care a urmat pn la desfiinarea Consiliului Legislativ, Legea din 12

decembrie 1983 a suferit opt modificri, cele mai multe pstrnd linia de sporire a

competenei i presigiul organului de tehnic legislativ. Din pcate evenimentele care s-au

succedat nu au fost deloc favorabile consolidrii unui sistem legislativ stabil, eficient, aa

cum l pornise Consiliul Legislativ nfiinat prin Legea din 1925.

Tehnica legislativ cu instituiile sale avea sa fie suspendat de regimul comunist prin


10/84

desfiinare a principalelor instituii juridice la care s-a dedat regimul dictatorial nu avea

nevoie de un organ tehnic, mai ales cnd acesta aduna n competena sa un numr de juriti

emineni, cu activitate strlucit n elaborarea dreptului. Amintim pe Ion Setlacec- prim-

preedinte, Mihai Mgureanu i Mihail Eliescu- preedini, Dumitru Ion Suchianu, Traian

Ionacu, Eustaiu A. Paulopol, Paul I. Demetrescu, Petre Paul Anca, Salvator Brdeanu-

consilieri, Octavian Ionescu i Alexandru Zitti- refereni i alii.

Abia dup 23 de ani, la insistenele unor juriti, cu influen asupra dictatorului, prin

Legea nr.15 din 22 octombrie 1971 (Buletinul Oficial nr.134 din 22 oct. 1971) Consiliul

Legislativ este reInfiinat, ca organ consultativ de specialitate pe lng Consiliul de Stat,

avnd sarcina de a sprijini organele de stat n activitatea de pregtire, coordonare i

sistematizare a legislaiei..Competena Consiliului Legislativ din 1971 a fost substanial redus. Activitatea de

consultare i avizare a fost maimult formal. Legislaia din perioada 1971- 1989, sub

argumentul uriaselor transformri , a acumulat un imens volum de acte normative, n

special n domeniul economic(2/3 din ansamblul legislaiei). Textele de lege preluau

directivele partidului comunist i normele de recomandare- cele mai frecvente- nu aveau nici

o eficien.

O realizare important a Consiliului Legislativ din 1971 a fost Metodologia general de

tehnic legislativ privind pregtirea i sistematizarea proiectelor de acte normative.

Prin Legea nr.15/1971, art.2, lit.b, Consiliul Legislativ a fost nvestit cu obligaia de

ntocmi i supune spre aprobare metodologia privind pregatirea i sistematizarea tuturor

proiectelor de acte normative- legi, decrete, hotarri ale Consiliului de Ministri, instruciuni i

alte acte ale organelor centrale ale administraiei de stat, hotrri i decizii ale organelor

locale de stat.

Reglementarea Metodologiei a fost influenat i de reglementarile n materie din

celelalte ri fost comuniste: Polonoa, Ungaria, Cehoslovacia, Bulgaria.

n Belgia n aceeai perioad, fra a se ajunge la sanciunea normativ a unui organ de

stat, regulile de tehnic legislativ existau n Legistica elaborat prin contribuia a doi

specialiti celebrii n materie- Jean Masquelin i Jules Byvoet- membri ai Biroului de

coordonare al Consiliului de Stat belgian. Aceste reguli, rafinate n practica elaborarii legilor

din Belgia, sub titlulLegistica formal, au rmas de referin pentru legiferarea tehniciilegislative n ultimele decenii.


11/84

Alte ri occidentale au ajuns i la consacrarea juridic a unor astfel de metodologii. n

Frana a fost publicat un Memento al Consiliului de Stat i circulare ale Primului Ministru i

ale Ministerului de Justiie. n Canada, Ministerul General al Justiei a publicat n 1980 un

ghid canadian pentru redactarea legislativ francez, iar n Austria, Bundeskanzleramt a

editat n 1980 un manual de tehnic legislativ.

Dac se face abstracie de implicarea direct a partidului conductor n activitatea de

legiferare, implicarea ce nu putea fi atunci evitat, metodologia din 1976 instituie obligaii ale

organelor statului n coordonarea i sistematizarea legislaiei, n aplicarea mijloacelor i

procedeelor tehnice n elaborarea actelor normative i marcheaz, far putin de tagada, un

progres n domeniu. La acea perioad, mai critic era problema fondului reglementrii, ntr-o

gndire etatist aplicat unui sistem ultracentralizat. Dar consacrarea supremaiei legii, asubordonrii celorlalte acte normative, abligaia concentrrii n reglementri unitare,

eliminndu-se reglementarile fragmentare, cea a corelrii actului normativ n ansamblul

legislaiei, a fundamentrii soluiilor legislative preconizate, a colaborarii organelor implicate

n elaborarea i definitivarea proiectelor de acte normative, trecnd la reglementarea

sistematizrii legislaiei pn la elementul de baz-articolul- i la redactarea i stilul actelor

normative au nsemnat instituionalizarea unor activiti tehnice, pregtind terenul delimitarii

tehnicii legislative ca o ramur a dreptului romnesc.

Constituia din 1991 a dat fundamentul unui nou Consiliu Legislativ, organ consultativ

de specialitate al Parlamentului care avizeaz proiectele de acte normative n vederea

sistematizrii, unificrii si coordonarii legislaiei.Prin Legea 73/1993 ia fiin al patrulea

Consiliu Legislativ n Romnia, a crui competen este orientata mai mult spre avizare dect

spre implicarea direct n pregtirea proiectelor de acte normative.Consiliul Legislativ avea

un bogat material legislativ ca surs de inspiraie.

Pe data de 27 martie 2000 a fost adoptat legea nr.24 privind normele de tehniclegislativ pentru elaborarea actelor normative.

tiin i tehnic n coordonarea i sistematizarea legislaiei


12/84

Abordnd problematica tiinei i tehnicii n activitatea de elaborare a dreptului, implicit a

coordonrii i sistematizrii legislaiei, nu se poate porni dect de la raportul dat i

construit, lansat de Franois Gny, n monumentala oper Scince et Technique en droitpositif franais (4 volume) 1915-1924. Dat- ul, n concepia lui Gny, este ceea ce vine din

afara activitii omului: Dumnezeu, natura, fiinele umane, evenimentele istorice etc.. Dat-

ul corespunde, n general, dreptului natural t pleac de la adevruri morale, economice,

sociale. Cunoaterea, cercetarea tiinific a acestora procuraregula, principiul,

conducnd la gsirea formei juridice adecvate ce antreneaztehnica.

Tehnica juridic const mai mult n aciune dect n cunoatere, implic maimult voina

dect inteligena, folosind o gam de mijloace inepuizabile, necesare pentru ca dreptul s-iating scopul final.

Pentru ca realitile s poat primi reglementarea juridic, inteligena trebuie s le fac

accesibile spiritului omenesc. Tehnica juridic produce mediaiunea necesar ntre

preceptele tematice ale disciplinei noastre i viaa concret a omenirii . Aadar, pe baza dat-

ului real, istoric, raional, n concepia lui Gny, prin tehnic se ajunge la elaborarea dreptului

-construitul.

Teoria lui Gny a fost preluat critic i dezvoltat de Paul Roubier i Jean Dabin.Roubiercontest ideea c dreptul pozitiv ar fi doar tehnic, legiferarea presupunnd selectarea, iar

selectarea, la rndul ei, cunoaterea urmtoarelor valori: securitatea juridic, justiia i

echitatea, progresul social.

Jean Dabin admite dat-ul ca o realitate anterioar, denumit drept natural, drept

raional sau drept pozitiv. Partea de construit are ns o extensie foarte larg: legea este

construit de legislator, jurisprudena de tribunale, cutuma de ctre popor. Dreptul nu trebuie

cutat numai n voina popular. Dreptul nu este o problem de voin, de mas sau denumr; el este o problem de raiune. Or, poporul nu are totdeauna raiune. Toatlumea, de

altfel, npractic, recunoate, chiar i juritii sociologi, c existn popor obiceiuricare,

departe de a face legea, ocontrazic: cercondamnarea i apoi revenirea . A nu se reine c

poporul totdeauna greete i nu contribuie la construcia dreptului. Dup caz, dreptul zis

popular, arat fie inferior, fie superior dreptului construit de juriti.

Oricare ar fi modul de formare sau de formulare a dreptului, acesta nu valoreaz din

punct de vedere tiinific dect prin suma de raiune juridic pe care o cuprinde .La noi n ar, influena juritilor francezi poate fi sesizat la Nicolae Titulescu.


13/84

ei creator, ea fiind chemat s ofere legiuitorului soluii de adaptare a reglementrilor i

instituiilor juridice la necesitile sociale noi, n vederea satisfacerii mai depline a intereselor

sociale, practice i a facilitrii progresului juridic.

Cam naceeai perioad, dedic tehnicii legislative olucrare important Al. C.

Angelescu:La technique lgislative en matire de codification civile. tude de droit

compar, Paris E. de Boccard, 1930. Fostul consilier de mare prestigiu al Consiliului

Legislativ vedea ntehnica legislativ ansamblul regulilor potrivit crora se formuleaz

materia, se exprim i se grupeaz regulile juridice, iar tehnica juridic este o tiin a

mijloacelor avnd ca obiect de a asigura justiia i utilitatea social.

Mircea Djuvara vede n legiferare operaia prin care o regul, aa cum este conceput la

un moment dat, fa de un fapt social se transform n regul de drept pozitiv. ndeosebi

atunci cnd e vorba de o legiferare n sistemul nostru al legilor scrise, arat autorul, prima

problem care se pune este de a ti dac este complet i dac este drept, dreptul pozitiv.

Aceastaeste ntrebarea pe care i-o pun legiuitorii. Dac dreptul pozitiv nu este suficient,

trebuie s vin o nou lege care s reglementeze relaia social, n aa felnct s satisfac

idealul de justiie al societii respective.

O dat ce aceast constatare se face, o dat ce se d soluia acestei probleme, se face o a

doua operaiune: formularea ideilor de drept, spre a putea intra n exerciiul practic al

administraiunii justiiei, cum trebuie formulat cu alte cuvinte un principiu ca s devin

propriu-zis drept pozitiv realizabil i just. Aceast a doua operaiune se numete tehnic

juridic i, n special, tehnic legislativ.9

Anita Naschitz, mult mai trziu, vedea n tehnica legislativ totalitatea procedeelor,

operaiilor prin care soluiile de fond dobndesc practic abilitate, capacitate de inserare n

viaa social. Un alt punct de vedere exprim Ilariu Mrejeru, jurist cu o practic de decenii n

materie, chiar n redactarea metodologiilor din 1976 i 2000, definind tehnica legislativ ca

unansamblu de metode i procedee, folosite n activitatea de elaborare a proiectelor de legi

i a altor acte normative, care ajut la determinarea unor soluii legislative, judicios alese -

potrivit cerinelor sociale - i, deopotriv, n modul de exprimare a acestora ntexte

corespunztoare.

n ultimii ani, tehnica legislativ continu s rein atenia juritilor, teoreticieni i

practicieni deopotriv, din rile occidentale. Astfel, ChristianLambotte, ntr-o lucrare ampl,

Technique lgislative et codification dup o bogat experien n practica Consiliului de

Stat dinBelgia, definetelegistica formal ca acea activitate de cutare aprocedeelor, reguliloriformulelor, destinate unei redactricorecte i uneimai bune nelegeri a textelor normative,


14/84

strduindu-se s ajung la acest rezultat prin armonie, claritate i respingerea diferenelor

nefondate.

La al cincilea Congres al Asociaiei internaionale de metodologie juridic desfurat la

Montreux n 24- 27 septembrie 1997 s-a fcut distincia ntre legistica materiali legistica

formal. Prima privete sistemul de aciune care reprezint legislaia; ea mparte procesul

legislativ n mai multe faze i furnizeaz fiecreia dintre acestea sfaturi metodice pentru a

ameliora eficacitatea legii. A doua, legistica formal sau tehnica legislativ este cea care

analizeaz sistemul de comunicare i furnizeaz principiile destinate s

amelioreze nelegerea textelor legislative.

Din literatura occidental (cea belgian, n special), Victor Dan Zltescu aduce termenul

de legistica formal n literatura juridic romneasc, pentru a nlocui pe cel de tehnic

legislativ.10Termenul este preluat i de profesorul universitar doctor Ioan Vida, un alt

practician al tehnicii legislative, care ns extinde legistica formal i la regulile de procedur

legislativ. Ambele categorii de norme au caracter formal i repectarea lor este o condiie

sine qua non pentru a se trece de la la n drept, de la interesul pentru apariia

unei reglementri juridice la un act normativ, apt s produc efecte juridice. 11

Delimitarea conceptelor

Distincia dintredaticonstruits-a impus n teoria dreptului sub rezerva, formulat

de majoritatea autorilor, c ntre acestea, respectiv ntretiin itehnic, nu poate fi vorba de

o separaie net.

Construitul care ar fi produsul tehnicii, nu rmne la latura pur formal. Recepionnd

impulsul care vine din domeniul datului, l raporteaz la cerinele economice, sociale,

morale i, pe msur ce-i d forma de act normativ, l ancoreaz n dreptul material, n fondul

reglementrii.

Pentru a deschide calea spre abordarea coordonrii i sistematizrii legislaiei n dinamica

ordinii juridice care susine statul de drept, ctre nelegerea rolului organului de tehnic

legislativ n procesul legiferrii, ctre formele de coordonare i sistematizare a legislaiei,

este nevoie s delimitm conceptele de tehnic juridic, tehnic legislativ, coordonare i

sistematizare a legislaiei.

10 Victor Dan Zltescu, Introducere n legistica formal, Romptin, Bucureti, 1955, p. 7


15/84

Sfera cea mai larg o are tehnica juridic. Ea se definete ca fiind ansamblul mijloacelor,

procedeelor, artificiilor prin care necesitile pe care le nfieaz viaa social capt forma

juridic i se realizeaz api n procesul convieuirii umane12. Tehnica legislativ se limiteaz

numai la opera de legiferare i se circumscrie n prima parte a definiiei.

Realizarea dreptului , a doua parte a definiiei, implic interpretarea, calificarea juridic a

faptelor sociale, aplicarea sa.

Pentru dreptul romnesc, dezbaterea asupra unei laturi materiale a tehnicii legislative, pe

lng cea formal, este tranat de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ

pentru elaborarea actelor normative, n art.2:

(1) Tehnica legislativ asigur sistematizarea, unificarea icoordonarea legislaiei, precum

i coninutul i forma juridic adecvate pentru fiecare act normativ.

(2) Normele de tehnic legislativ definesc prile constitutive ale actului normativ,

structura, forma i modul de sistematizare a coninutului acestuia, procedeele privind

modificarea, completarea, abrogarea, publicarea i republicarea actelor normative, precum

i limbajul i stilul actului normativ.

Este limpede c legiuitorul romn implic tehnica legislativ i n gsirea i stabilirea

soluiilor de fond ale reglementrii. Mai mult, art. 2, alin.l delimiteaz obiectul de

reglementare a normelor de tehnic legislativ de la structura, forma i modul de

sistematizare a actului normativ pn la limbajul i stilul acestuia.

Tehinca legislativ a fost reglementat la noi n ar odat cu bazele statului romn

modern. n prezent, dup un veac i jumtate, dac avem n vedere c Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnic legislativ, cu regulamentul ei de aplicare, vine s se adauge la

Legea nr.73/1993 pentru organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ (i aceasta

dezvoltat ntr-un regulament aprobat prin Hotrrea Birourilor permanente ale

Camerei Deputailor i Senatului nr. 1 din 26 februarie 1996), la Legea nr.

202/1998, privind organizarea MonitoruluiOficialal Romniei, toate cu bazan Constituie, realizm nsemntatea acestui domeniu pentru elaborarea

dreptului n Romnia. De asemenea, relaiile reglementate se disting

avnd n comun specializarea tehnic, reclamat de procesul legiferrii.

Ele sunt relaii ntre organe de stat cu activitate normativ i organe

tehnice, relaii de subordonare, coordonare de colaborare i de consultare.

Poziia prilor n asemenea raporturi difer n funcie de fiecare din

aceste activiti n care ele sunt implicate.Asemenea relaii cu caracter


16/84

metodologic au dus la opinia susinnd o nou ramur a dreptului

romnesc-tehnica legislativ.13

Dac reglementarea tehnicii legislative a evoluat pn la a o consacra ramur distinct a

dreptului atunci coordonarea i sistematizarea legislaiei pot fi abordate ca instituii aleacestei ramuri.

Referindu-ne separat, mai nti lacoordonare, din reglementrile actuale este greu s-i

conturm coninutul. Mai clar a fostLegea din 1925 - privind organizarea i funcionarea

Consiliului Legislativ, care, ntre atribuiile acestuia prevede i pe aceea de a propune

modificrile de form sau de fond pecare le-ar reclama: corectitudinea iclaritatea redactrii

juridice, coordonarea cu principiile i concepiile economice, sociale i politice ale

Constituiei, cu dispoziiile legilor i regulamentelor n fiin sau alte consideraii n afar de

cete prevzute la art. 58 (potrivit acestui ultim articol, Consiliul,nstructurile sale seciuni,

subseciuni, c omis i i, precum i seciuni unite - nu putea discuta oportunitatea i

consideraiile politice).

Aadar i n cazul coordonrii nu ne putem limita doar la ceea ce ine de forma actelor

normative, pentru c, n cadrul tehnicii legislative, coordonarea vizeaz i fondul. Sub acest

aspect, coordonarea nseamn n cazul nostru, raportarea la concepiile economiei de pia,

ale statului social, ale statului de drept. Revenind la constantele lui Franois Gny, scopul

material al coordonrii este de a raporta legislaia la binele social, care se configureaz din

dat-ul istoric, economic, moral. Conduitele umane, aflate n exprimarea raional,

semnaleaz ceea ce este n ordine normativ i ceea ce nu este n aceast ordine, ceea ce este

nou n stabilita ordine, dar o tulbur sau o poate tulbura. Necesitatea cunoaterii relaiilor

sociale implic apropierea de ele, estimarea efectelor sociale posibile, prevederea eficienei

edictrii unei reglementri determinate.14

n dat-ul istoric se cuprinde i dreptul istoric (dreptul ieit din vigoare, distinct de

dreptul pozitiv). Evoluia dreptului mii de ani trebuie s stea permanent n faa legiuitorului

cci succesul su n legiferare este asigurat mai ales dac acioneaz n respectul principiilor

generale ale dreptului. Interesul unei majoriti parlamentare, interesul de partid de grup,

clcnd principiile generale provoac disfuncionaliti, care perturb evoluia normal i

frneaz dezvoltarea societii. Mai devreme sau mai trziu, continuitatea este restabilit, dar

decalajele rmn greu de recuperat.

Dinpunct de vedere formal, coordonarea legislaiei const n raportarea normelor n curs de

juridicizare la norma de baz Constituia. Coordonarea nseamn constituirea piramidei ordinii13 Victor Dan Zltescu, op.cit. , p.14; Ioan Vida, op. cit., p. 7


17/84

juridice, ierarhizarea normelor dup fora lor juridic, corelarea normelor cnd sunt de aceeai for, la

acelai nivel, subordonarea lor cnd ele difer ca for juridic. Normele juridice nu sunt o

ngrmdire de piese detaate, ci, dimpotriv,ele se asambleaz n mod organic, spune Jean

Dabin.

Activitatea de coordonare a legislaiei ncepe cu impulsul legislativ, cnd golul de

reglementare sugereaz nivelul la care trebuie s se intervin, n funcie de soluiile propuse;

urmeaz apoi raportarea la actul normativ superior, la reglementrile internaionale n materia

drepturilor omului, ratificate de Romnia(art.20 din Constituie) ct i la tratatele

internaionale care, potrivit art. 11 din Constituie fac parte din dreptul intern, la acquis- ul

comunitar, la normele de aceeai for juridic, antrennd organul cu iniiativ legislativ,

organele competente s-i dea avizul, finaliznd cu sesizarea organelor de control, cnd este

cazul. Dup promulgare, dinamica procesului legislativ, perfecionarea legislaiei nu

contenete, mai ales cnd este vorba de schimbri radicale n evoluia politic, coordonarea

opernd i asupra dreptului pozitiv.

n cazul Romniei, pe parcursul unui secol, sistemul legislativ a fost practic de trei ori

reconstruit: n perioada interbelic - dup Marea Unire, n timpul dictaturii - cea mai radical

i mai destructiv, dup cderea dictaturii comuniste - cea mai dificil.

Meninerea ordinii juridice, mai restrns, ntreinerea sistemului legislaiei se realizeaz

prin activitatea de sistematizare. Preciznd din nou c nu poate fi stabilit o limit de

separaie net ntre coordonare i sistematizare a legislaiei, constatm totui c sistematizarea

opereaz mai mult asupra actelor normative n vigoare. Ea ncepe cu structurarea actului

normativde la articol - elementul de baz - i continu pn la elaborarea de coduri. ntr-o

primncercare de delimitare, prinsistematizare se poate nelege ordonarea i perfecionarea

principalelor acte normative, prin prelucrarea i distribuirea lor dup un sistem dinainte

stabilit, n form de culegeri de acte normative sau coduri.

Principalele forme ale sistematizrii sunt aadarncorporarea i codificarea.


18/84

II. CONSILIUL LEGISLATIV ORGAN TEHNIC DE COORDONARE

I SISTEMATIZARE A LEGISLAIEI

Natura juridic a Consiliului Legislativ

Consiliul Legislativ din Romnia i datoreaz existena, poate cum e i firesc, mai mult

tehnicienilor dreptului dect politicienilor.

Starea critic a legislaiei n ara noastra la nceputul secolului al XX-lea era consecinadirect a lipsei unui organ de tehnic legislativ, dup desfiinarea Consiliului de Stat infiinat

de Al.I.Cuza. Dup primul rzboi mondial, se adaug la acesta amalgamul actelor normative

rezultata din unirea provinciilor romneti. Nu lipseau politicianismul, schimbarea legilor

dup interese de grup, dezbaterile propagandistice, retorica fals i altele ca acestea.

O asemenea stare de lucruri a solidarizat juritii vremii, antrenndun puternic curent de

opinie n favoarea nfiinarii unui organ de tehnic legislativ. Era de ateptat, cu generaia de

juriti format la colile Occidentului, animat de idealul naional, mplinit prin Marea Unire;erau juritii ale cror opere domin i astazi dreptului romnesc.

Un rol important n procesul de legiferare din acea perioad l-a avut i Institutul Social

Romn, grupnd specialiti din mai multe domenii, a crei activitate tiinific a contribuit

direct la elaborarea Constituiei din 1923, cu referire special chiar la Consiliul Legislativ.

Iat cum prezint starea legislaiei profesorul universitar Constantin Stoicescu:

O continu modificare a legilor existente, prin altele menite s le amelioreze, cnd de fapt le

complic numai, provocnd contradicii i nesfrite controverse, o abrogare a legii de astzi

prin legea de mine, pentru a reveni apoi pe o cale piezi, tot la legea cea veche, o nencetat

corectare a unei legi insuficient studiate prin modificrile pariale, care prezint succesiv

soluii noi pentru aceeai chestiune, rsturnarea complet a principiilor fundamentale ale

dreptului pentru motive nemrturisite atrag o nencredere a marelui public n ce privete

ponderaiunea i buna chibzuial a legiuitorului, dup cum l-ar descuraja parialitatea

judectorului sau o prea anevoioas obinere a dreptaii.

Rezultatul este uor de ghicit;nemaifiind cineva sigur de soarta unei operaiuni proiectate,


19/84

redus. De aici, o scdere a numrului afacerilor, a tranzaciilor, a ntreprinderilor de tot felul

de care atrn nflorirea i progresul unei ari.15

Cauzele acestei situaii erau constatate de ali mari juriti ca Paul Negulescu i Ion

Tanoviceanu.

n tratatul su de drept administrativ (1906), Paul Neguluscu arat c legiuitorii se

schimb foarte des i nu se cere nici o condiie de capacitate pentru intrarea n parlament, pe

de alta parte acelasi lucru se poate spune i despre membrii Cabinetului. Aa nct, se poate

ntmpla c nu cei cu cunotine mai ntinse, i prin urmare acei care ar putea fi mai

folositori, s fie chemai la confecionarea legilor16. Mai categoric exprim aceeai prere

Ion Tanoviceanu: este de necrezut ct de mare este ignorana parlamentarilor n materie de

legiferare, dei parlamentele au misiunea de a legifera i sunt numite chiar corpurilegiuitoare. Absorbii cu luptele politice, nu numai legiuitorii improvizai, care nu cunosc nici

cele mai elementare principii de legiferare, dar chiar distini juriti, svresc adevrate

atentate n contra principiilor tiinei dreptului. Soluia, sustinut de toi specialitii in drept,

era un organ de tehnic legislativ.

ntre opiniile privind nfiinarea Consiliului Legislativ, a existat i varianta restabilirii

Consiliului de Stat de la 1864, dupa modelul Consiliului de Stat din Frana.

Cele trei consilii legislative care au fiinat n Romnia i-au pstrat aceeai configuraie,

n general, aceeai competen. ntre cele trei puteri sau autoriti, determinate de

principiul separaiei puterilor, teoreticienii dreptului l-au atribuit pe rnd fiecaruia.

ntr-o opinie, s-a considerat c acest organ ar aparine puterii legislative, fiind chiar parte

a ei( Mircea Djuvara, Grigore Iunian, C. G. Vasiliu, I. Pascu, I.I. C. Brtianu)17. A-i atribui

aceeai natur ca Parlamentului ar nsemna nesocotirea principiului reprezentativitii, care

st la baza constituirii organului legiuitor. Membrii Parlamentului sunt alei, reprezint

naiunea, poporul. Consilierii permaneni care alctuiesc consiliul Legislativ i desfoar

activitatea specific acestui organ sunt numii. Procedura de elaborare a avizelor sau chiar a

proiectelor de lege poate fi asemuit cu cea a adoptrii legilor. Subordonarea fa de

Parlament este indiscutabil i rolul auxiliar pe care l are fa de acesta nu-i poate da aceeasi

natur. Este adevrat c n Constituia din 1991 el este prevzut n acelai capitol cu

Parlamentul. Dar capitolul I este intitulatParlamentul, titlu care nu sugereaz nicum dou

15 Constantin Stoicescu, Cum se fac i cum se aplic legile noastre, n:Renaterea romn,anul II,vol III, 192016 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn,partea I, Organizarea administrativ a Romniei, Buc.,


20/84

camere legiuitoare. Tezele Constituiei i doctrina juridic l-au calificat organ tehnic. Una-i

tehnica, alta-i legiferarea.

ntr-o alt opinie, Consiliul Legislativ a fost considerat ca fcnd parte din puterea

executiv. n perioada interbelic, aceast calificare i-a fost dat de Paul Negulescu i GeorgeAlexianu. Trecnd peste cele trei forme consacrate de activitate a statului, Anibal

Teodorescu, n al su Tratat de drept administrativ vedea Consiliul Legislativ ca un organ

nou i unic, cu atribuiuni proprii, aezat n afar de orice putin, de sugestie sau influenare,

cu totul independent i suveran pe funciunile sale, adic pe avizele ce este chemat s dea

Privit din afar, este greu de sustinut c acest organ i-a pstrat ntru-totul aceast poziie

i n zilele noastre. Din interior nsa, juritii fcnd parte din conducerea actualului Consiliu l

prezint ntocmai, folosind cuvintele ultimului autor citat.

Barbu Berceanu, care a dedicat recent studiul aici citat naturii juridice a Consiliului

Legislativ, identific acest organ cu organele jurisdicionale. Diferena ntre activitatea

consiliului i cea a puterii judectoreti ...nu e de calitatejuridic, cum nu e nici cea dintre

procurorii i avocaii care pun concluzii n faa instanelorjudiciare, care schematic vorbind,

alege din cele dou tipuri de concluzii unul. Diferena dintre activitatea Consiliului Legislativ

i activitatea instanei judecatoresti este diferena specific ntre cele doua momente ale vieii

legii. Avizul Consiliului Legislativ e definitiv, el nu e suprasolicitat juridic nici de vreo

instan judiciar, nici de organul politic, care nu are de intervenit dect din consideraii

politice, exact acelea neavute n vedere de Consiliul Legislativ18.

Asemenea identificare ar fi fost poate de acceptat dac se atribuia consiliului i

competen jurisdicional pe contenciosul administrativ, iar consilierilor permaneni li se

pstra inamovibiliatea pe care au dobndit-o prin legea din 1925.

Profesorul universitar doctor Ioan Vida situeaz Consiliul Legislativ ntre autoritile

adimnistrative, asimilndu-l unei autoritai administrative cu competen special.

Natura administrtiv a Consiliului Legislativ deriv din specializarea sa de a formula

avize pentru toate autoritaile care emit norme juridice. Cu alte cuvinte, Consiliul Legislativ

nu poate face parte din puterea legislativ, nici din puterea executiv, nici din puterea

judectoreaasc. El este o autoritate o autoritate administrativ autonom, pus sub

autoritatea Parlamentului, pentru a asigura sistematizarea, unificarea i coordonarea

legistraiei Romniei

19


21/84

Excluznd posibilitatea de a-l considera organ jurisdicional sau de aceeai natur juridic

cu Parlamentul considerm c cele mai multe aspecte comune pot fi constatate cu

administraia de stat, dac nu se include n aceasta.

Din Legea de organizare i funcionare a Consiliului Legislativ pot fi reinute, n relaiilecu celelalte organe ale statului, trei activiti specifice administraiei de stat: consultarea,

coordonarea i colaborarea.

n tiina administraiei, consultarea const n furnizarea de date, informaii i acordarea de

avize de ctre un organ de stat specializat n domeniul su altor organe, fa de care primul

poate fi subordonat sau nu. n cazul Consiliului Legislativ este clar c aceasta se

subordoneaz direct Parlamentului, dar nu i Guvernului. Dar este clar c cea mai mare parte

a activitii sale este concentrat n consultare (art.2, alin.1, lit. a), b), d), e), alin.2 i art.3-4din Legea 73/1993).

Coordonarea realizat de Consiliul Legislativ i trage autoritatea din textul legii i

specializarea sa ca organ tehnic. Organele de stat cu activitate normativ sunt sub autoritatea

tehnic a Consiliului numai n ce privete elaborarea de acte normative (art.2, alin.1, lit c) i

g) din Legea 73/1993).

Colaborarea se realizeaz ntre organe de stat, indiferent de natura lor, n virtutea unor

prevederi legale exprese sau prin acordul organelor care intr n aceast relaie.n

ndeplinirea atribuiilor sale, prevede art.5 alin.1 din Legea 73/1993, Consiliul Legislativ

colaboreaz cu autoritaile administraiei publice i cu instituiile publice de specialitate, n

funcie de natura lucrarilor.

Este posibil ca ntr-un viitor mai apropiat sau deprtat activiti precum consultarea,

coordonarea sau colaborarea s se profileze distinct de administraia de stat dobndind

autonomie. n Frana, s-a vorbit de coordonare i consulatre ca activitai de stat distincte. La

noi n ar, acestea sunt semnalate doar ca atribuii n competena unor organe administrative.

n concluzie rmnem la consideraia c, prin activitatea sa, Consiliul Legislativ se

ncadreaz ntre organele administrative ale statului.

Revenind la constatrile juritilor de la nceputul secolului asupra strii legislaiei din

ara noastr, e de remarcat asemnarea dintre situaia de atunci i situaia de astazi. E de

ateptat, ns, ca i Consiliul Legislativ de astzi s se apropie n rezultatele activitatii sale de

opera Consiliului Legislativ interbelic.Abolirea dictaturii comuniste i desfiinarea structurilor de putere care au sustinut-o, ntr-


22/84

trebuiau s fie urmate de reconstrucia ordinii juridice pe o baz constituional nou. Dac

preluarea puterii a durat cteva zile cu toate convulsiile ce au urmat, noua ordine juridic,

dup 12 ani, este destul de critic.

Timp de jumtate de veac structurile puterii comuniste, cu o tenacitate demn de oricealt cauz mai puin nociv, au lucrat la distrugerea tradiiei venind din dreptul roman,

mbogit cu dou milenii de gndire politic, filosofic, juridic, cu o practic legislativ

depind mult continentul european.

Constituanii de la 1991, n tradiia constituiilor de la 1923 i 1938 au instituit Consiliul

Legislativ, cuprizndu-l n schema pricipalelor organe ale statului. Realizarea neleapt, de

vreme ce desfiinarea principalelor structuri de putere, care au susinut dictatura trebuia sa s

fie urmat de reconstrcia ordinii juridice.

Pentru Consiliul Legislativ, Constituia Romniei din 1991 a venit cu o formul nou n

a-i detemina competena tehnic: avizeaz proiectele de acte normative n vederea

sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaie. n Constituia din 1923, aa cum s-

a vzut, Consiliul Legislativ avea menirea de a ajuta la facerea i coordonarea legilor,

sintagm care nu a mai fost preluat de Constituia din 1938, dar pstrat n Legea pentru

organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ, modificat dup intrarea n vigoare a

Constituii.

Legea 15/1971, fr a avea un text constituional la baz a investit Consiliul Legislativ cu

competenta de a sprijini organele de stat in activitatea de pregatire, coordonare i

sistematizare a legislaiei, fiind mai aproape Constitui a din 1923, dect textul din 1991.

n dezbaterile parlamentare din adunarea Constituant privind Consiliul Legislativ a fost

prevzuta o a treia activitate: unificarea. n literatura de specialitate s-a prevazut c

delimitarea acestor activitai nu este posibil.

A coordona nseamn a aranja elementele n vederea obinerii unui ansamblu coerent, a

pune de acord prile unui tot urmrind un scop stabilit. n cazul Consiliului Legislativ, mai

concret, termenul desemneaz aranjarea textelor n ierarhia lor.

A sistematiza nseamn mai mult, nseamn a fixa fiecare element ntr-un cadru

prestabilit, intr-o schema bine determinat ntr-un sistem pentru a-l face funcional sau a-l

menine n stare de funciune.

Dac pornim de la coordonare, sistematizarea nseamn desvrirea coordonrii.Ct

privete unificarea aceasta a fost prevzut pentru a accentua interferena ntre coordonare i


23/84

sistematizare. A unifica legislaia nu poate nsemna dect a contropi textele avnd acelai

obiect de reglementare.

Coninutul coordonrii i sistematizrii legislaiei este determinat de la un sistem

legislativ la altul de reglementrile tehnice legislative, de practica i doctrina n materie.Fiecare dintre aceste operaiuni tehnice poate avea un rol mai mic sau mai mare n faza de

elaborare a legislaiei sau asupra legislaiei deja adoptate, n funcie de stabilitatea sistemului

juridic, ntreinut cel mai bine de continuitatea acestui sistem i, n cele din urma, de evoluia

sistemului politic.

n rile cu evolutie democratic nentrerupt sau cu ntreruperi de scurt durat, care nu

perturb grav sistemul juridic, coordonarea i sistematizarea acioneaz mai mult asupra

dreptului pozitiv. Este o aciune mai degrab de ntreinere a sistemului.De exemplu Belgiaunde: coordonarea const n a reuni toate legile care au acelai obiect i a dizolva diversele

texte de modificat n textul legii de origine (Expunerea de motive la Legea din 13 iunie 1991

privind coordonarea i codificarea legilor). Cu alte cuvinte, textul de origine nu dispare. Mai

interesant, coordonarea se realizeaz mai inti la nivelul Consiliului de Stat, intervenia

legiuitorului care modific sau abrog textul venind uneori mai trziu, timp n care legea

rmne inactiv.

n celelalte texte legislative i de doctrin, coordonarea precede sistematizarea.

Inversarea a derutat i la alctuirea Normelor de tehnic legislativ, undecoordonarea,

prevzut n textul constituional, nu beneficiaz de o reglementare distinct, dei formele

coordonarii sunt prevzute expres la nceputul capitolului II, intitulat Sistematizarea i

unificarea legislaiei ( Legea 24/2000,art.11).

Dei o revenire la ordinea fireasc n enunarea principalelor activiti de tehnic

legislativ este greu de realizat, dac modificarea att de mult clamat a Constituiei va fi

posibil, de lege ferendapropunem reluarea sintagmei, cea mai potrivita, din Legea 15/1971:

coordonarea i sistematizarea legislaiei.

n activitatea consultativ, Consiliul Legislativ asigur doar asistenta de specialitate.

Decizia apartine organului care adopt actul normativ.Din pcate, obligaia de a cere avizul n

actuala reglementare nu mai este una imperativ, cum era n sistemul Constituiei din 1923,

nici Legea nr.73/1993 nu sugereaza vreo form de control sau sanciune pentru nesizarea

Consiliului Legislativ. De aceea nu putem accepta c evitarea solicitrii acestui aviz de catreuna din Camerele Parlamentului poate atrage neconstituionalitatea legii, dup cum actele


24/84

doctor Ioan Vida20. Curtea Constituional nu a avut ocazia s se pronunte n acest sens. Dar o

modificare a textului constituional de natur a fonda controlul constituionalitii n aceasta

privin, cu posibilitatea declarrii neconstituionale a legii care n faza de proiect nu a trecut

pe la Consiliul legislativ, este necesar.

n virtutea Legii 73/1993 (art.5, alin.2), autoritile publice i instituiile publice de

specialitate au obligaia, n termenele i condiiile stabilite de Consiliul Legislativ, s asigure

informaiile i documentaiile solicitate de acesta i s-i asigure sprijinul necesar ndeplinirii

atribuiilor sale. Aceast obligaie stabileste i un raport administrativ, de autoritate a

Consiliului Legislativ fa de autoritile i instituiile menionate. n relaia sa cu Parlamentul

i Guvernul, Consiliul Legislativ ndeplinete mai de grab operaiuni administrative.

Solicitrile adresate organelor de stat pentru a obine date i informaii necesare activitaiisale tehnice pot fi luate ns drept acte administrative. La fel, numirea unor membri n

comisiile mixte pentru elaborarea codurilor i altor legi complexe, precum i luarea deciziilor

prin care se realizeaz coordonarea acestor comisii de specialitate (art.25, alin.1 din Legea

24/ 2000) se realizeaz prin acte administrative.

O alt propunere interesant,din partea aceluiai autor, vizeaz extinderea avizrii tehnice

prealabile de ctre Consiliul Legislativ. ntruct actele normative emise de ministere, alte

autoriti ale administraiei publice centrale de stat i locale rmn n afara controlului tehnical Consiliului Legislativ, s-a propus, de lege ferenda, extinderea acestui control i asupra lor.

Cum nsui autorul acestei propuneri recunoaste,21 asemenea extindere ar depi cu mult

posibilitile actualului Consiliu Legislativ i o modificare organizatoric n acest sens este

greu de prevzut.

Atribuiile Consiliului Legislativ

Competena Consiliului Legislativ din ara noastr n coordonarea i sistematizarealegislaiei este reglementat de Constituie, Legea nr.73/1993 pentru nfiinarea, organizarea

i funcionarea Consiliului Legislativ i Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic

legislativ pentru elaborarea actelor normative, cu regulamentele lor de funcionare; de Legea

nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al Romniei i Ordinul secretarului

General al Camerei Deputailor nr.6/1999 privind procedura publicrii, republicrii i

ratificriiactelor n Monitorul Oficial al Romniei, pe care le-am mai menionat. n cele din


25/84

urm, activitatea Consiliului Legislativ va fi analizat diar n msura n care vizeaz

coordonarea i sistematizarea legislaiei.

Reglementarea ampla de care beneficiaz consliul Legislativ i tehnica legislativ ofera

un cadru juridic propice sporirii autoritii i prestigiului acestei instituii la nivelul pe care lreclam situaia actual a legislaiei romneti. n mare msur, aceasta depinde de juritii

care l reprezint. Pn n prezent, de remarcat este struina pentru obinerea acestor

reglementri. Acum, daca ele exist, n interesul dreptului, n interesul general se cere a fi

puse n aplicare cu aceeai staruin.

Clasificarea atribuiilor Consiliului Legislativ

Dup faza procesului de legiferare n care se exercit, atribuiile Consiliului Legislativ pot

fi cuprinse n dou categorii:1. atribuii exercitate privind proiectele de acte normative i 2.

atribuii privind legislaia n vigoare.

1. n prima categorie, se includ urmtoarele atribuii:

a. analizeaz i avizeaz proiectele de legi, propunerile legislative i proiectele de

ordonane i de hotrri cu caracter normativ ale Guvernului, n vederea supunerii lor spre

legiferare sau adoptare;

b. analizeaz i avizeaz, la cererea preedintelui comisiei parlamentare sesizate n fond,

amendamentele supuse dezbaterii comisiei i proiectele de legi sau propunerile legislative

primite de comisie dup adoptarea lor de ctre una dintre Camerele Parlamentului;

c. realizeaz nemijlocit sau coordoneaz, din dispoziia Camerei Deputailor sau a

Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de complexitate deosebit;

2. n a doua categorie se cuprind urmtoarele:

a. elaboreaz, din dispoziia Camerei Deputailor sau a Senatului ori din proprie

iniiativ, studii pentru sistematizarea, unificarea i coordonarea legislaiei i face, pe aceastbaz, propuneri Parlamentului i, dup caz, Guvernului;

b. examineaz conformitatea legislaiei cu prevederile i principiile Constituiei i

sesizeaz birourile permanente ale Camerelor Parlamentului i, dup caz, Guvernul asupra

cazurilor de neconstituionalitate constatate; prezint, n cel mult 12 luni de la nfiinare,

propuneri pentru punerea de acord a legislaiei anterioare Constituiei cu prevederile i

principiile acesteia;

c. ine evidena oficial a legislaiei i organizeaz informatizarea sistemului de evident;d. coordoneaz elaborarea i editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative


26/84

cu evidena oficial a legislaiei, culegerile elaborate de alte autoriti sau persoane fizice ori

juridice;

e. avizeaz textile normative n caz de republicare sau de rectificare;

Dup natural lor, atribuiile pot fi clasificate, aa cum am vzut n trei categorii: de

consultare; de coordonare; de colaborare.

Cu toat stringena n asigurarea coerenei legislaiei Romniei, atribuia de a examina

conformitatea legislaiei cu prevederile i principiile Constituiei n termen de 12 luni,

stabilit printr-un text constituional, a fost complet nerealist. Volumul legislaiei de

examinat era atat de mare nct depaea posibilitile.

n ordinea dat de Legea de organizare i funcionare a Consiliului Legislativ, atribuiile

sunt: avizarea; elaborarea nemijlocit de coduri sau alte legi complexe; reexaminarealegislaiei anterioare Constituiei; activitatea de informare i documentare legislativ.

Ca organ consultative, Consiliul Legislativ este concentrate mai mult pe activitatea de

avizare. Aceasta const n exprimarea evalurii tehnice a proiectului de act normativ.

Prin operaiunile care o preced i o fundamenteaz, avizarea devine expresia ntregii

activiti a Consiliului Legislativ. Organizarea fondului de date privind legislaia, doctrina,

jurisprudena din ar i din strintate, analiza lor, specializarea pe secii, pe membrii ai

Consiliului, rapoartele ntocmite, colaborarea cu alte organe de stat, toate au ca finalitate

avizarea.

Pentru a da ct mai multe anse de realizare a proiectului de lege, iniiatorul este interesat

s-l trimit spre analiz i instituiilor care vor fi implicate n aplicarea lor, ca destinatar sau

ca executani. De reinut, este c organul de tehnic legislativ- Consiliul Legislativ- este

ultimul care i d avizul nainte ca proiectul s fie adoptat.

Dac am calificat Consiliul Legislativ drept organ administrativ, nu putem ns considerai avizul emis de acesta drept act administrati. Dei Consiliul emite avizul n executarea legii,

ntr-o competen clar determinat legal, condiiile unui act administrative nu sunt

ndeplinite. Pe lng regulile juridice speciale privitoare la emitere i aplicare, actul

administrative reclam i un control instituit prin lege. Cum este imposibil de identificat

efecte juridice ale avizului Consiliului Legislativ, la fel nu este reglemantat nici o form de

control (ierarhic sau jurisdicional). Cci Parlamentul nu controleaz avizul, ci l folosete ca

pe un act rezultat dintr-o operaiune administrativ material, tehnic. El puate fi sau nu luatn consideraie dup cum netransmiterea lui n termen las posibilitatea Pralamentului sau


27/84

formula imperativ a Constituiei din 192322 i, mai ales, la cea a Constituiei din 193823 ar

conveni i avizului dat de Consiliu calitatea de act administrative. Pn atunci, acte

administrative ale Consiliului Legislativ rmn, aa cum am artat, cele izvornd din

obligaia organelor administrative de a colabora la elaborarea tehnic a legilor, sub

coordonarea Consiliului Legislativ.

Legea nr. 73/1993 (art.3,alin.3) stabilete obiectivele de urmrit n avizare:

a. concordana reglementrii propuse cu Constituia;

b. determinarea naturii juridice a propunerilor de reglementare, n raport de

competenele normative stabilite prin Constituie i alte legi;

c. nlturarea contradiciilor sau necorelrilor dintre prevederile proiectului de

lege sau ale propunerii legislative;d. evitarea paralelismelor n reglementare, n raport cu alte acte n materie sau

de interferen;

e. asigurarea caracterului complet al reglementrilor i respectarea normelor de

tehnic legislativ;

f. armonizarea soluiilor legislative cu reglementrile organismelor europene

din care Romnia face parte (Consiliul Europei) sau tinde s se

integreze(Uniunea European) i cu conveniile internaionale la care aranoastra este parte.

Analizate, aceste obiective reprezint forme de coordonare a legislaiei.

Legea i Regulamentul de organizare i funcionare a Consiliului Legislativ enumer

categoriile de acte normative care se supun avizrii Consiliului. Ele sunt grupate dup

iniiator, astfel:

A. Proiecte de legi iniiate de Guvern:

a. proiecte de legi elaborate de ministere i alte organe din administraia publica central

de specialitate anterior dezbaterii acestora n sedina Guvernului;

b. proiectele de legi, ulterior dezbaterii i adoptrii lor in edina Guvernului i anterior

trimiterii lor n Parlament, n situaia n care Guvernul modific varianta avizat a proiectului;

c. amendamentele la proiectele de legi supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate

n fond, cu prilejul examinrii proiectului respective, n prima Camer a Parlamentului;

22 Art. 76, alin. 2, Constituia din 1923: Consultarea Consiliului Legislativ este obligatorie pentru toateproiectele de legi, afar de cele care privesc creditele bugetare.


28/84

d. proiecte de legi adoptate n prima Camer i supuse dezbaterii celei de-a doua

Camere a Parlamentului, n cazul n care s-au adus modificri eseniale formei anterioare,

avizate;

e. amendamentele la proiectele de legi supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate

n fond, cu prilejul examinrii proiectului respective n a doua Camer a Parlamentului;

B. Propuneri legislative:

a. propuneri legislative iniiate de senatori i deputai, precum i cele care fac obiectul

iniiativei legislative a cetenilor;

b. amendamentele la propunerile legislative supuse dezbaterii comisiei parlamentare

sesizate n fond, cu prilejul examinrii propunerii respective n prima Camera a

Parlamentului;

c. propunerile legislative adoptate n prima Camer i supuse dezbaterii celei de-a doua

Camere a Parlamentului, n cazul n care s-au adus modificri formei anterioare, avizate;

d. amendamentele la proiectele de legi supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate

n fond, cu prilejul examinarii proiectului respective n a doua Camer a Parlamentului;

Proiecte de ordonane ale Guvernului:

a. proiecte de ordonane emise n baza legii speciale de abilitare, anterior supunerii lor

spre aprobare n edina Guvernului;

b. proiectele de ordonane de urgen, prevazute la art.114, alin.(4) din Constituie,

anterior supunerii lor n edina Guvernului.

Proiecte de hotrri cu caracter normative ale Guvernului, anterior supunerii lor spre

adoptarea acestuia.

Un alt organ de stat competent s avizeze, cu rol consultative, proiectele de legi n

domeniul su este Consiliul Economic i Social nfiinat prin Legea nr.109/1997. Competent

a analiza situaia economic i social a rii i de a face propuneri privitoare la restructurareai dezvoltarea economiei naionale, la privatizarea ageniolor economici, la relaiile de mun,

la politica salarial, la protecia social i ocrotirea santii, la probleme de nvmnt i

cercetare, acestui organism i sunt supuse spre avizare proiectelor de acte normative care

eman de la Guvern i Parlament n aceste materii. Dei textul legii se refer numai la

proiecte de legi, la cererea Consiliului Economic i Social, birourile Camerelor au decis s-l

transmit acestuia spre avizare i propunerile formulate de deputai sau senatori n msura n

care ele intr sub incidena competenei acestui organism. Practic santoasa, care nu poate

produce efecte negative, mai ales c Metodologia de tehnic legislativ instituie obligaia

l i i i i d li i i l l i


29/84

Consiliul Economic i Social din Romnia s-a nfiinat dup modelul organismului cu

acelai nume i aproximativ cu aceleai atribuii din Frana, potrivit art.69 al Constituiei celei

a V-a Republici, Consiliul Economic i Social, sesizat de Guvern, i d avizul cu privire la

proiectele de legi, de ordonane sau decrete, ca i asupra propunerilor legislative care i sunt

propuse ateniei.

Un membru al Consiliului Economic i Social poate fi desemnat de acesta pentru a

expune n faa Camerelor parlamentare avizul Consiliului cu privire la proiectele sau

propunerile care i-au fost prezentate. De remarcat, posibilitatea reprezentantului

organismului francez de a participa la dezbaterile parlamentare pentru a susine avizul

formulat. Aceast practic poate deveni foarte util i pentru sistemul romnesc i nu exist

nici un impediment legislativ ca pn la o consacrare legal, pe care o susinem, ea s fiensuit de birourile Camerelor Parlamentului.

Alarmamentul este numrul de avize pe care este obligat Consiliul Legislativ, uneori n

termene determinante(24 de ore pentru ordonanele de urgen), sa le emit. Statistica

ultimilor trei ani aproape nu mai are nevoie de comentarii: 1092 avize n anul 1998, 1390 n

anul 1999 i 1616 n 2000.24 n medie, zilnic, Consiliul Legislativ transmite mai mult de patru

avize. Orict effort s-ar depune, o verificare strict pe msura situaiei critice a legislaiei din

ara noastr a proiectelor de acte normative depete capacitatea Consiliului Legislativ.Pentru Consiliul de Stat francez, cu o componen mult mai numeroas i o logistic

incomparabil cu cea a Consiliului din Romnia, cele 89 de avize date asupra proiectelor de

legi au fost reclamate ca sufocante, dat fiind termenele care revin Consiliului pentru

examinarea proiectelor de texte.

Elaborarea nemijlocit de coduri sau alte legi complexe este atribuia Consiliului

Legislativ ndeplinit doar la cererea unuei Camere a Parlamentului. n acest caz, Consiliul

constituie o comisie format din personae de specialitate din cadrul seciilor, cu specialiticooptai din alte ministere i autoriti publice centrale interesate n aplicarea noii

reglementri. Dac proiectele vizeaz domeniul de activitatea al justiiei, comisiile se instituie

de Ministerul Justiiei, cu participarea unui reprezentant al Consiliului Legislativ. Mai pot fi

cooptate, de asemenea, cadre din nvmntul superior, din institutele de cercetare sau ali

specialiti de prestigiu. Comisia, pe baza unei documentaii ct mai temeinice, ntocmete

tezele care reflect concepia general, principiile, noile orientri i soluii de baz ale

reglementrilor preconizat. Dup aprobarea lor de catre Guvern se alcatuieste textul de lege


30/84

care va fi adoptat ca proiect printr-o hotrre a Guvernului, apoi fiind naintat Parlamentului.

Dac se aduc modificari proiectului, un nou aviz al Consiliului Legislativ este necesar.

Elaborarea de coduri sau alte legi complexe sub coordonarea Consiliului Legislativ se

realizeaz de o comisie condusa de un preedinte desemnat de conducerea ConsiliuluiLegislativ. Textul elaborate este preluat de Guvern care va exercita iniiativa legislativ.

Reexaminarea legislaiei anterioare Constituiei a fost ncredinat Consiliului

Legislativ de nsui textul constituional(art.150, alin.1). Pe baza materialului ntocmit de

Consiliul n exercitarea acestei atribuii, s-au abrogate 1752 de acte normative prin: Legea

nr.7/1998, Legea nr.120/2000, Legea nr.121/2000 i Hotrrile Guvernului nr.735/1997,

nr.474/1999. Din fondul de 2100 acte normative motenit din legislaia anterioar Constituiei

din 1991 au mai ramas astfel 348 de acte normative neabrogate25 Aciunea de degrevarea afondului legislative de actele normative din aceast categorie continu, eforturile Consiliului

Legislativ fiind demne de cea mai aleas apreciere.

Dup Raportul Consiliului Legislativ din anul 2000, la numrul de acte normative

neabrogate, anterioare Constituiei din 1991, s-ar mai aduga cca. 50 acte normative

nepublicate, pentru care Consiliul nu posed textile, dar s-ar mai aplica la unele ministere.26

Aceasta constatare este total depait ntruct prima condiie a aciunii unui act normative,

potrivit Constituiei din 1991 i Normelor de tehnica legislativ este publicarea lui n

Monitorul Oficial. Ca atare, abrogate sau neabrogate formal, aceste texte dup criteriile

constituionalismului, ale legalitii, n-au existat i nu exist nici astzi.

Organizarea evidenei oficiale a legislaiei i informarea sistemului de eviden s-a

concretizat n organizarea Sistemului Informativ Legislativ (SILEG), parte componenta a

Sistemului Juridic Romnesc(SIJUR), sistem naional unitar, analitic i raionist.

Editarea de repertorii legislative, activitate coordonat Consiliului Legislativ s-a

concretizat n Repertoriul Legislaiei Romniei, care apare annual, cu evidena actelor

normative din 1864 i pn la sfritul anului precedent apariiei.

Activitatea de informare i documentare legislativ:

Prin fondul de documentare constituit din legislaia strain, literature juridic intern i

straina, Consiliul Legislativ poate pune la dispoziia organelor de stat cu activitate normativ

25 Raport asupra activitii desfasurate de Consiliul Legislativ n anul 2000,n: Buletin de informare legislativ


31/84

o baz de date tot mai complet, care ar putea fi util i eficient dac cei interesai ar folosi-

o. n plus, Buletinul de informare legislativ, care apare trimestrial, ar putea fi de mare folos

organelor cu activitate normativ, daca ar spori interesul din partea celor care le reprezint

pentru depairea crizei procesului de legiferare n Romnia.

Organizarea Consiliului Legislativ:

Potrivit Legii nr.73/1993 (art.6-10) i Regulamentului de organizare i funcionare,

Consiliul Legislativ este alctuit din trei secii: Secia de drept public, Secia de drept privat i

Secia de eviden oficial a legislaiei i documentare. De asemenea, n cadrul Consiliului,

funcioneaz Departamentul pentru armonizarea legislaiei cu reglementarile comunitare i

Departamentul de informatic legislativ, Secretariatul Consiliului Legislativ, Serviciul derelaii externe, protocol i pres i Biroul de organizare resurse umane i contencios.

Preedintele Consiliului Legislativ i preedinii de secii sunt numii prin votul

majoritii deputilor i senatorilor, reunii n edina comun a celor dou Camere.

I. Secia de drept public este alctuita din urmtoarele sectoare:

- Sectorul de legislaie privind autoritile publice i de analiz constituional;

- Sectorul de legislaie penal i contravenional;

- Sectorul de legislaie bugetar, fiscal i monetar;

- Sectorul de legislaie privind nvmntul, cercetarea, arta, cultura i cultele;

- Sectorul de legislaie privind aprarea, ordinea public i sigurana naional;

- Sectorul de legislaie privind relaiile internaionale.

II. Secia de drept privat are n compunerea sa :

- Sectorul de legislaie civil;

- Sectorul de legislaie agrar i asociativ;

- Sectorul de legislaie comercial;

- Sectorul de legislaie economic i de privatizare;

- Sectorul de legislaie a muncii i securitii sociale;

- Sectorul de legislaie privind sntatea, protecia mediului i protecia

consumatorului.

III. Secia de eviden oficial a legislaiei i documentare este constituit din:

- Sectorul de studii i documentare, cu:

a) Serviciul de documentare i informare legislativ;b) Sectorul de studii i analiz;


32/84

- Sectorul de metodologie, tehnic legislativ i sistematizare a legislaiei;

- Sectorul de coordonare a publicaiilor legislative;

- Sectorul de eviden alegislaiei.

Fiecare sector din cadrul unei secii este condus de unul dintre consilieri, cu excepia

sectorului de studii i documentare i a secretariatului Consiliului Legislativ, care sunt

conduse de cte un director.

Consilierii i directorii se numesc de preedintele Consiliului cu aprobarea birourilor

permanente ale Camerelor Parlamentului.

n Consiliul Legislativ interbelic, potrivit Legii din 1925(art.17 i 33). Consilierii

permaneni erau inamovibili. Este regretabil c, cu toata susinerea n Parlament, cu ocazia

dezbaterii Legii nr.73/1993, nu s-a pstrat inamovibilitatea pentru actualii consilieri.De legeferenda, dup ce n Parlamentul Romniei nu s-a reuit convingerea majoritii atunci n

exerciiul puterii, se propune pe aceast cale revenirea la inamovibiliatatea consilierilor

permaneni ai Consiliului Legislativ. Ar fi o reparaie istorica i moral, dar mai ales

profesional, care ar ntari autoritatea Consiliului n procesul de legiferare, autoritate att de

necesara astzi.

Consiliul de Stat din Frana

Constituia celei de-a V-a Republici franceze27 menioneaz expres rolul Consiliului de

Stat din Frana n elaborarea legislaiei (art. 37, 38, 39). Statutul Consiliului de stat francez

este dat de mai multe acte normative: Ordonana legislativ din 31.07.1945; Decretul-lege din

30.09.1953; Decret nr. 766 din 30.07.1963 privind organizarea i funcionarea Consiliului de

Stat, completat cu Decretul nr. 767 din 30. 07. 1963 care fixeaz statutul membrilor

Consiliului de Stat.

Constituia francez prevede trei cazuri de intervenie obligatory a Consiliului de Stat n

avizarea proiectelor de legi: proiecte de legi nainte de adoptarea lor de ctre Consiliul de

Minitri i de transmiterea lor la Parlament; proiecte de ordonane de guvern; proiecte de

decrete emise pentru a modifica legile anterioare intrrii n vigoare a Constituiei.

Consiliul de Stat francez poate fi sesizat de Guvern pentru avizarea la orice alt proiect de

act normativ, dup cum acest organ poate semnala puterilor publice nevoia unor modificri

legislative. n ceea ce privete proiectele de decrete, Consiliul de Stat se situeaz la grania

dintre consultare i decizie.


33/84

Competenele Consiliului de Stat n materie consultativ se exercit n cadrul a patru

secii: secia privind probleme interne; secia de finane; secia de lucrri publice; secia

social; secia de rapoarte i studii.

Preedintele Consiliului de Stat este primul-ministru, suplinit de regul de vicepreedinte,asistat de un secretar general.

Consiliul de Stat cuprinde dou categorii de membri:

a) numii prin decret n Consiliul de Minitri: 6 preedini de secie alei dintre consilierii

de stat; 79 consilieri de stat n serviciul ordinar; 12 consilieri de stat n serviciul

extraordinary, desemnai, pentru o perioad de patru ani, dintre personalitile calificate

n diferitele domenii de activitate naional;

b) numii prin decret al Preedintelui Republicii: 81 de raportori (unul din raportori este

secretar general, urmat de un secretar general adjunct, raportor sau auditor); 24 de

auditor clasa I i 10 auditori clasa II (funcii rezervate absolvenilor colii Naionale de

Administraie).

Membrii Consiliului de Stat sunt personaliti de cea mai nalt specializare, cu mare

stabilitate n funcii, ierarhizai dup rezultatele obinute professional.

Oraganismele de lucru sunt: seciile, adunarea general ordinar ( formata din

vicepreedintele Consiliului de Stat, cei ase preedini de secii, unul dintre preedinii

adjunci ai seciei de contencios, doisprezece consilieri de stst desemnai de vicepreedinte la

propunerea presedintelui seciei administrative interesate pentru fiecare dintre sectiile

administrative ca i pentru comisia pentru rapoarte i studii) i adunarea general plenar

(compus din cei ase preedini de secie i din totalul consilierilor de stat, condus de

vicepreedinte).

Organ de conducere colectiv, comisia permanent se compune din vicepreedintele

Consiliului de Stat, preedintele uneia dintre seciile administrative, desemnate de primul-

ministru la propunerea ministrului justiiei, doisprezece consilieri de stat, desemnai printr-o

decizie a vicepreedintelui, cte doi pentru fiecare secie administrativ i doi pentru comisia

de rapoarte i studii. Raportorii i auditorii sunt desemnai n aceleai condiii. Ori de cte ori

primul-ministru apreciaz cazuri de urgent, proiectele de legi sau ordonane se supun direct

comisiei permanente. n anul 1997, din 89 de proiecte avizate, 4 au trecut prin adunarea

general i 85 prin comisia permanent.

Dac Guvernul solicit un aviz cu privire la dificultaile de aplicare ale unui text de lege


34/84

titlu consulatativ pentru un proiect de lege sau regulament, el nu ezit s se ndeparteze de

punctual de vedere strict juridic pentru a ptrunde pe terenul aprecierii faptelor.

Consiliul de Stat ntocmete bilanul unor avantaje i inconveniente ale textului proiectat,

verific eficacitatea schimbrii avute n vedere i a anselor de reuit.

Avizul Consiliului rmne cu caracter consultativ, indifferent dac consultarea este

obligatorie sau facultativ. De cele mai multe ori, el i impune ns punctual de vedere i

astfel participa la actul de decizie. Cazurile de avize conform sunt rare i privesc protecia

drepturilor individuale- cu privire la personae si bunuri- i excesele de putere ale autoritilor

administrative asupra persoanelor persoanelor juridice cu scop nelucrativ.

Consultarea opereaz ca un control a priori efficient, n special asupra delimitrii

competenelor n materie legislativ i a ierarhiei actelor normative. Conformitatea cu

Constituia i protecia domeniului legii sunt obiective precise ale Consiliului de Stat, al crui

aviz este respectat de Guvern i pentru c o nesocotire a acestuia expune la riscul unei anulari

n contencios.

i n Frana Guvernul este tentat sa se ndeparteze de avizul ethnic al Consiliului de Stat

care separ domeniul legii de textile reglementare. Aici apre ns riscul cenzurii Consiliului

Constituional i, de reinut ca cel mai important aspect al rolului tehnicii n activitatea de

legiferare din Frana este complementaritatea Consiliului de Stat i a Consiliului

Constituional care reuete un control de repartizare a competenelor n aval de procedura

de elaborare a legii.

Consiliul de Stat exercit i controlul pentru toate legile care se refer direct sau indirect

la exercitarea drepturilor i libertilor garantate de Convenia European a Drepturilor

Omului( CEDO). De asemenea, dup procedura instituit de art. 88, alin.4 din constituie, el

avizeaz propunerile de acte comunitare. S-a dat astfel posibilitatea acestui organism ethnic

s participle i la elaborarea dreptului comunitar i la aplicarea sa n dreptul intern.

Acest dublu control de conformitatea cu Constituia i cu dreptul European modific

considerabil natura avizelor Consiliului de Stat. nainte de 1958 , avizele se refereau, n mod

esenial, la oportunitatea i forma proiectelor de lege; acum ele se pronun asupra

constituionalitii i asupra compatibilitii cu tratatele i dreptul comunitar comparat.

Funcia jurisdicional a Consiliului de Stat este asigurat de secia de contencios,

devizat n nou seciuni nsrcinate cu instrumentarea proceselor judecate de cel puin dousubseciuni reunite, din care una este cea care a instrumentat cazul.


35/84

Consiliul de Stat este o jurisdicie suveran n materie administrativ. Deciziile sale sunt

definitive, executorii.


36/84

III. FORME DE COORDONARE I SISTEMATIZARE A LEGISLAIEI

1. Forme de coordonare:

Corelar

Documents

__LICENTA MIMI