LIC FILMUS Politica Educaci U2

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  • Los debates constitutivos de la Educacin como poltica pblica en Argentina. Un recorrido histrico.

    A lo largo de la historia, cada modelo de Estado promovi funciones dife-rentes al sistema educativo. En torno a ellas han concebido sus estrategiasde articulacin con la sociedad. Muchas de estas funciones todava hoy sehan cumplido slo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relacionesentre Estado y sociedad en materia educativa requiere del anlisis tanto dela funciones prometidas y an no cumplidas por la educacin, como de lasnuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones.

    En este marco, nos proponemos analizar brevemente cul es el papel quehan ido desempeando los sistemas educativos en nuestro pas en el ltimosiglo. A partir de all se describirn algunas de los principales cambios y ten-dencias que permiten redefinir el actual rol de la educacin. De esta forma,se reunirn algunos de los elementos necesarios para los debates que rea-lizaremos en las unidades finales acerca de las funciones actuales del sis-tema educativo y del tipo de articulacin que Estado y sociedad deberan ge-nerar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus funciones inte-gradoras y democratizadoras.

    Objetivos

    1. Analizar la evolucin de la intervencin estatal a lo largo del ltimo siglo ylas variaciones concomitantes en las estrategias poltico-educativas paracada modelo de Estado.

    2. Reconocer los posicionamientos tericos acerca del poder y del Estado enque se sustentan las diferentes polticas educativas que se sucedieronen el pas.

    3. Comprender los debates actuales acerca de las polticas educativas entanto producto socio-histrico del desarrollo de polticas previas.

    2.1. Estado, Educacin y Sociedad en la Argentina

    La finalizacin de la gesta emancipadora en Amrica Latina no tuvo comocorrelato inmediato la constitucin de Estados Nacionales. La eclosin de in-tereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas centrfugasdesarrolladas a partir de la independencia, impidi que el incipiente senti-miento de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integracin na-cional (Oszlak,O., 1982). El componente idealista de la nacionalidad debicombinarse con la subordinacin militar de los poderes locales y con la crea-cin de espacios de intereses econmicos comunes con el objetivo de inte-grarse al sistema econmico mundial. Slo en ese momento estuvieron da-

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  • das las condiciones para que comenzara a generarse efectivamente el pro-ceso de construccin del Estado-Nacin.

    El proceso de estatidad en nuestros pases tuvo caractersticas marca-damente diferenciales a las europeas pues se desarroll en contextos sen-siblemente distintos. El marco jurdico-legal, por ejemplo, cumpli un papeldiferente. Como lo seala Zanotti (1984), en el caso europeo las constitucio-nes se convierten en el punto de partida de toda evolucin. En nuestro ca-so, la Constitucin es un programa por realizar, una ambicin por cumplir.Es por ello que no puede sealarse una necesaria confluencia entre el mo-mento de aprobacin del texto constitucional y la formacin del Estado Na-cional. Esta formacin estuvo vinculada a la paulatina adquisicin por partedel Estado en consolidacin de un conjunto de capacidades entre las que ca-be sealar: capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su auto-ridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Osz-lak, O., 1978).

    Pero probablemente la caracterstica ms distintiva del proceso latinoa-mericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de losactores sociales. En primer lugar, la sociedad civil an no haba adquirido elcarcter de sociedad nacional con anterioridad al surgimiento del Estado.Es por ello que Oszlack seala que fue un proceso de mutuas determinacio-nes entre ambas esferas. En segundo lugar, porque la debilidad de actoreseconmicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en gestacin a te-ner un peso ms significativo que en Europa.

    Si la marcada intervencin de Estado liberal europeoen la educacin fue un hecho excepcional frente al re-clamo de no injerencia estatal en el desarrollo social,en el caso latinoamericano el protagonismo del Estadoen muchos rdenes de la vida social fue su caracters-tica distintiva.

    Distintos autores (Zermeo,S., 1983; Barrington Moore, 1982) han se-alado que en los pases de desarrollo capitalista tardo el Estado ha debi-do desempear desde sus orgenes, junto a la unidad territorial administra-tiva, funciones econmicas, de estructuracin social y poltica, de cohesinsocial, etc. En el caso de los pases latinoamericanos, esta tendencia esta-tista y centralista estara profundizada por la tradicin organizativa y cultu-ral heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la pro-puesta liberal y la tradicin borbnica previa, formaron una cultura institu-cional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagonismo delEstado central.

    En sntesis, como seala Daniel Garca Delgado (1994):

    El Estado determin fuertemente a la sociedad, apareciendocomo modernizador, revolucionario, transformador o garante deun orden represivo, pero en todos los casos con una gran in-fluencia sobre la sociedad. Si en los pases centrales, la socie-dad civil tuvo mayor autonoma y una dinmica menos depen-

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    Tulio Halpern Donghi analiza esteproceso histrico en su li-bro Una nacin para el de-sierto argentino, CEAL,Buenos Aires, 1992. En l,realiza un minucioso estu-dio de las condiciones inte-lectuales, polticas y econ-micas a travs de las cualesel Estado fue construyendouna nacin.

  • diente del sector pblico, aqu, an en pocas dominadas porlas perspectivas liberales, no se liber de una fuerte determina-cin. Esta caracterstica le dio una particular vinculacin que es-tuvo ms cerca de la intervencin y de la fusin que de una cla-ra separacin entre Estado y Sociedad.

    Es con esta impronta que surgi el Estado en la regin. Y sta fue una delas principales caractersticas distintivas de la relacin entre Estado, socie-dad y educacin a lo largo del siglo. En cada perodo histrico esta relacinse articul en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridadessociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su car-go la conduccin del aparato estatal. Estos modelos tambin condicionaronfuertemente las demandas y las caractersticas de la participacin de la so-ciedad en el proceso educativo.

    Para explorar las funciones en torno a las cuales Estado y sociedad articu-laron su accionar en materia educativa nos detendremos en las formas queha adquirido el Estado, las que permiten identificar momentos significativosdel desarrollo histrico de las polticas educativas a partir de las estructurasde dominacin social propias de una poca. Estas formas de Estado son elproducto de los recursos puestos en juego para la resolucin de contradiccio-nes, conflictos y luchas sociales que, en determinadas circunstancias, llevana una profunda transformacin de la configuracin estatal. Nos permiten iden-tificar ciclos histricos caracterizados por la articulacin entre una determina-da modalidad de acumulacin, una especfica estructura de clases, un siste-ma ideolgico dominante y cierta forma Estado (Tarcus,1992).

    En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de s-te, mantenindose como invariante la relacin fundamental de domina-cin, sea esta capitalista o socialista. (...)

    Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, (...)se entendern como crisis de una forma de Estado solamente las situacio-nes de transformacin, mutacin o cambio estructural que enfrenta unaforma singular de ste y que no puede resolver apelando a sus recursosnormales. (...)

    Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno estable posible a la for-ma de Estado que ha perdido vigencia, aunque el movimiento que se en-gendre sea de restauracin, reaccin o regeneracin. (...) Por eso, ms queuna mera crisis de legitimacin, en que a menudo se confunden Estadocon gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de Estado se tor-na prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una diferen-te situacin histrica.

    (Graciarena, J., 1984)

    A los efectos de analizar las polticas educativas en nuestro pas, distin-guiremos tres perodos:

    a. El Estado Oligrquico-liberal.b. El Estado Benefactor.c. El Estado Post-social.

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    Son muchos los au-tores que trabajan

    sobre estos modelos de es-tado. Entre ellos se puedendestacar para una lecturacomplementaria a Graciare-na, J., El Estado Latinoa-mericano en perspectiva.Figuras, crisis, prospecti-va, en: Revista de Econo-ma Poltica, PensamientoIberoamericano N5 B, Lareconstitucin del Estado,Madrid, Espaa, 1984; y aLechner, N. Aparato deEstado y forma de Estado,en: Labastida del Campo, J.Hegemona y alternativaspolticas en Amrica Lati-na, S. XXI, Mxico, 1984.

  • Extrado de Delgado (1994)

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    1- Estado liberal(oligrquico yliberal democr-tico)

    Estado liberal,garante de dere-chos individua-les, fuerte sepa-racin Estado ysociedad

    Agroexportador(laissez-faire)

    Partidos de nota-bles, democraciarestringida, cen-sitaria, ampliada

    Partrimonialismo

    Identidades: "elciudadano" y co-lectividades

    Individualismo, li-bertad

    Predominio deGran Bretaa

    a) Rol

    b) Modelo deacumulacin

    c) Mediacinpoltica

    d) Mediacinde intereses

    e) Accin Co-lectiva

    f) Modelo cul-tural

    g) Contextointernacional

    2- Estado social(nacional-popu-lar, desarrollistay burocrtico-au-toritario)

    Estado social,garante de dere-chos sociales, in-terpenetracinEstado y socie-dad civil

    Industrialismosustitutivo (Esta-do interventor)

    Partidos de ma-sas programti-cos, "modelomovimientista",partido predomi-nante

    Neocorporativis-mo imperfecto

    Identidades co-lectivas, "el tra-bajador", movili-zacin de ma-sas, organizacincolectiva

    Igualitarismo (ho-lismo)

    Guerra fra

    3- Tendencias alEstado postso-cial (neoliberal)

    Garante de re-glas de juego, deequilibrios ma-cro-econmicos,competencia, di-ferenciacin Es-tado y sociedadcivil.

    Orientado al mer-cado externo (Es-tado subsidiario)

    Partidos "agarratodo" ("catchall") sistema departidos, formatobipartidista

    Pluralismo("lobby")

    Nuevos movi-mientos socia-les, "el consumi-dor" y el usuario

    Individualismocompetitivo

    Hegemona delos Estados Uni-dos

  • 2.1.1. La funcin poltica de la educacin: El Estado Oligrquico Liberal

    A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en Amrica La-tina se consolid como Estado oligrquico, es decir, una organizacin dondeslo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la sociedad. De nin-guna manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas,pero s a una estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frentea las diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo estuvo constitui-do por una alianza entre los productores de bienes para el mercado interna-cional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan M., 1969). Estaalianza no mostr caractersticas similares para el conjunto de los pases dela regin. El tipo de desarrollo econmico y la vinculacin que se establecicon los pases centrales determin en parte el carcter modernizador o noque adoptaron los sectores dirigentes.

    Aquellos pases que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacionaly aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los mecanis-mos de explotacin en la hacienda o de constituir en su interior economasde enclave tendieron a replegar su forma de organizacin poltica, econmicay social hacia el pasado. En estos pases la educacin no result necesariapara la produccin y tampoco como mecanismo de legitimacin poltica.

    Argentina, en cambio, integr el grupo de pases que ha sido denominadocomo de modernizacin temprana (Germani, G., 1987 y Zermeo, S.,1983). Fueron los pases menos marcados por la etapa colonial, ms influen-ciados por una larga y heterognea inmigracin europea y que presentaronaptitudes ecolgicas para producir aquellos bienes altamente demandadospor las economas centrales. En estos casos fue necesario integrar a impor-tantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen signi-ficativo de mano de obra a partir de la inmigracin (Rama G., 1986). El mo-delo tambin favoreci el crecimiento paulatino de los sectores medios y unamayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos permitieron atenuarla histrica dualizacin de las sociedades tradicionales.

    En estos pases el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigiuna presencia ms importante del Estado como agente integrador y hegem-nico. Ello no implic una apertura del Estado a la incorporacin de nuevossectores sociales en la conduccin del poder pblico. El modelo de partici-pacin poltica continu siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Bo-tana (1985) como el orden conservador, se trat de un modelo basado enel concepto alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertadespolticas.

    Un modelo fuertemente excluyente en lo econmico y lo poltico, que nobrind el acceso masivo a la propiedad, a la participacin poltica, o a la mo-vilidad social ascendente encontr en la educacin el mecanismo ms id-neo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistemaeducativo se constituy con caractersticas fuertemente estatistas y centra-lizadoras (Tedesco J.C., 1986). Ello significa que fue el Estado Nacionalquien asumi la tarea educadora por gestin propia o a travs del control delas instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centra-lismo francs, en este caso se trat de un centralismo no igualitario ya queen su dinmica concreta fortaleci al Estado en la bsqueda de una homo-geneidad formal que no se correspondi con una realidad social marcada-mente desigual y heterognea.

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  • En este marco, es posible afirmar que para nuestro pas la funcin enco-mendada al sistema educativo en sus orgenes estuvo ms vinculada a la es-fera de lo poltico, que a lo econmico. La educacin jug un papel prepon-derante en torno a la integracin social, la consolidacin de la identidad na-cional, la generacin de consenso y la construccin del propio Estado.

    Sin embargo, el hecho de que la funcin principal de la educacin no ha-ya estado dirigida linealmente hacia lo econmico no significa que la escue-la no desempeara ningn papel en ese sentido. Es verdad que la relacincon la estructura econmica no estuvo dada por la capacitacin de trabaja-dores con calificaciones demandadas por el modelo. Ello se debi a que tan-to la explotacin extensiva de los campos, como la incipiente industria no re-queran de mano de obra con una calificacin tcnica especfica. Por otra par-te, la eventual demanda de trabajadores ms capacitados estuvo satisfechapor obreros provenientes de Europa, por lo general formados en el oficio. Poreso es posible plantear que tanto la transmisin del valor tico y econmicodel trabajo, como la capacitacin de la mano de obra no fueron preocupacio-nes de los sectores dirigentes. De esta manera se explica por qu no fueronincluidos en el currculum oficial (Puiggrs, A., 1990).

    Pero s, en cambio, la relacin de la educacin con la economa estuvovinculada en un doble sentido:

    a) En primer lugar, la estructura escolar permiti generar un sistema deestratificacin social acorde con los intereses de los sectores dirigentes.Una base cada vez ms numerosa a la que se le distribuyeron los elemen-tos mnimos como para establecer un ncleo homogeneizado de contenidosculturales compartidos. Un sistema de enseanza media ms restringidoque, aunque no mostraba funciones muy definidas, cumpla dos importantestareas. Por un lado, dotaba de personal idneo a la administracin pblica yal sector de transportes y servicios y por el otro seleccionaba a la elite que,a travs del acceso a la cspide del sistema, se encontraba en condicionesde incorporarse al sector de direccin de la sociedad y del aparato estatal(Cassasus,J., 1989).

    b) En segundo lugar, la vinculacin con la economa se estableci a partirdel papel ideolgico del sistema educativo. Una estructura y un currculumexcesivamente centralizados y elaborados desde el puerto contribuyeron aque el proyecto econmico agroexportador de la generacin del 80 adquirie-se rpida hegemona en todo el territorio nacional.

    Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectoresdirigentes se proponan para el sistema educativo, desde la perspectiva dela sociedad la demanda por educacin fue creciente. Los sectores mediosencontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentarsus posibilidades de participacin. La falta de educacin era presentada co-mo indicador de baja capacidad para el protagonismo poltico y como legiti-madora de la exclusin de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significa-ba la imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranje-ros, de los que podan participar los sectores tradicionales.

    Si bien el acceso al sistema educativo no les permiti a los sectores me-dios una movilidad social automtica, s les posibilit contar con mejores ele-mentos para potenciar su demanda por una integracin social y poltica ple-na. Demanda que, como en los casos de la universalizacin del voto y de laReforma Universitaria, logr importantes conquistas en las primeras dca-das del siglo.

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    David Rock estudiaeste proceso a partirdel ascenso del radicalismocomo representante de estossectores en avance. El radi-calismo argentino. 1890-1930, Amorrortu editores,Buenos Aires, 1992.

  • En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sis-tema educativo pblico no fueron similares a las de los sectores medios. Enprimer lugar, por que sus posibilidades de acceso a la educacin, como enel caso de los sectores rurales, haban sido muy escasas. En segundo lugar,porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron en el senodel movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas corrientesdescalificaban todo tipo de educacin desarrollada desde el Estado con elargumento de que slo servan para transmitir ideologa burguesa. Desdeestas perspectivas se acusaba a la educacin oficial de esconder las leyesque rigen la evolucin de la naturaleza y la sociedad y, por lo tanto de ser uninstrumento de dominacin de los pueblos. Es as que desde un importantenmero de sindicatos obreros se propuso el desarrollo de una educacin al-ternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabaja-dores a travs de la creacin de Escuelas Modernas, Escuelas Libres oEscuelas Racionalistas.

    Estas concepciones se expresaban ya en las preocupaciones de las pri-meras organizaciones obreras, muchas de las cuales incluan entre sus rei-vindicaciones la necesidad de que los sindicatos desarrollen actividades deinstruccin, formacin y difusin destinadas a los trabajadores. (Casaretto,1947; Barranco, 1986). De este modo, lograran contribuir a la formacin deobreros conscientes de sus derechos, capaces de luchar por ellos y conoce-dores de los avances del movimiento obrero a escala mundial. Ya en los Con-gresos preliminares a la creacin de la Federacin Obrera Argentina, la pro-blemtica educativa aparece en tres de los diecisis puntos programticosaprobados, sentando clara posicin respecto de la concientizacin de sus afi-liados y la oposicin a toda estrategia de cooptacin estatal.

    Puntos del programa aprobado por el Segundo Congreso para lacreacin de la Federacin Obrera Argentina

    9. Adoptar todas las medidas ms a propsito para fomentar la ins-truccin entre los obreros con el fin de formar hombres conscientes de susderechos y aptos para defenderlos.

    10. Instituir escuelas profesionales, peridicos y revistas con el obje-to de consolidar la unin de la familia trabajadora y tenerla al corriente delos progresos de la causa y el movimiento obrero de todo el mundo.

    11. Instituir bibliotecas y escuelas obreras.17 de agosto de 1894

    En este sentido se expidi tambin el 3er Congreso de la FederacinObrera Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprob que: ...es urgentela necesidad de fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educacin sec-taria se exponga al nio al mayor nmero de conocimientos, evitando as sudeformacin cerebral y preparando criterios amplios, capaces de comentar ycomparar ms tarde todo gnero de doctrinas. Aun cuando en diversos con-gresos de la FOA se tratan problemas que afectan particularmente a los tra-bajadores, o a sus hijos que concurren a escuelas oficiales, las solucionesque se proponen son siempre alternativas a la educacin pblica.

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    Dora Barrancos yDaniel Filmus estu-

    dian estas experiencias edu-cativas. La primera, hacien-do nfasis en las organiza-ciones anarquistas; el se-gundo, trabajando alrede-dor de las propuestas sindi-cales.

  • Surgen entonces, a principios de siglo un importante nmero de escuelasy bibliotecas populares organizadas por los propios sindicatos y destinadastanto a los trabajadores como a sus hijos. Estas experiencias carecen por logeneral de una continuidad efectiva. Las dificultades materiales que presen-ta su mantenimiento, problemas organizativos, los continuos debates acercade sus contenidos, estructura y funciones y, fundamentalmente, la represinhacia el movimiento obrero, desatada por el rgimen en el transcurso de lasprimeras dcadas del siglo, impiden que los proyectos iniciados se puedanestabilizar en el tiempo.

    Entre los socialistas en cambio, coexistieron diferentes perspectivas acer-ca de la relacin entre los sindicatos y la educacin. Su progresiva explicita-cin ira delimitando diferencias respecto de sus pares anarquistas. La pri-mer perspectiva, ms cercana a la propuesta de los primeros, instaba a lossindicatos a desarrollar experiencias educativas propias que cuestionaran elmonopolio de la educacin por parte del Estado. Sin embargo, el anlisis delas experiencias realizadas las ubica ms como complementarias que co-mo alternativas. El que en reiteradas ocasiones los sindicalistas hayan so-licitado apoyo financiero y reconocimiento oficial a las tareas educativas des-plegadas por sus sindicatos refuerza esta idea de complementariedad. Lasegunda perspectiva, consista en defender, mejorar y difundir la escuela p-blica. La aceptacin de la va electoral como forma de lucha por el acceso alpoder, y la participacin parlamentaria cada vez ms intensa los llev a coin-cidir con por lo menos uno de los objetivos centrales de la educacin oficialde principios de siglo: la conformacin de la ciudadana. Para muchos delos socialistas, el nivel de conciencia de los ciudadanos va a estar estrecha-mente vinculado a la posibilidad de acceder a la educacin. De hecho, fue-ron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez en el 1erCongreso de la Unin General de Trabajadores (UGT) una demanda concretareferida al sistema educativo oficial : Siendo una verdad establecida que hayun 59% de analfabetos en la poblacin general de la Repblica, es de desearque en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas alos gastos militares y se aumenten en la misma proporcin las sumas destina-das a la educacin comn (Barranco, D., 1986 y Filmus, D., 1992).

    Junto con una pequea proporcin de escuelas sindicales, la mayor partede las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunida-des extranjeras y a la Iglesia Catlica. Con el inicio del siglo XX estas inicia-tivas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansin del sistema edu-cativo oficial y quedando cada vez ms bajo el control del Estado que seconstituy en la principal y casi excluyente agencia educativa (Tedesco J.C.,1986). De hecho, en 1910 el Partido Socialista deja de lado la idea de unaescuela al margen de la educacin oficial. Este hecho y las dificultades queexisten para estabilizar las experiencias de una educacin alternativa, llevana una revitalizacin de la posicin de que el Estado es el principal responsa-ble de la satisfaccin de las necesidades educativas de los trabajadores. Larelacin con el Estado, en referencia a esta problemtica, se encamina en-tonces hacia la formulacin de demandas frente a las polticas educaciona-les que, en algunos casos particulares como el de la Reforma Universitariade 1918, lleva a que distintos sectores del movimiento obrero se acerquenpor primera vez a las organizaciones estudiantiles.

    El surgimiento posterior de otras fuerzas polticas con peso en la vida sin-dical que, como en el caso de los comunistas, tambin optan por la accin

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  • parlamentaria, contribuye a que, cada vez ms, la nica actividad educativaque los sindicatos aspiran a sostener autnomamente sea la formacin po-ltico ideolgica de sus integrantes y, en forma incipiente, la capacitacin pro-fesional.

    En sntesis, la etapa de gnesis del Estado Nacional estuvo signada porla contradiccin entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones lo-cales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en laConstitucin Nacional y en la Ley 1.420 y un modelo poltico, econmico ysocial que, a pesar de mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos,no logr incorporar a grandes sectores de la poblacin.

    Una de las principales consecuencias de esta contradiccin se manifesten el papel que comenzaron a desempear los sectores medios. La apertu-ra de oportunidades educativas permiti que una importante porcin de es-tos sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fue-ron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proce-so democratizador similar en la estructura de poder poltico.

    La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzosrealizados para alcanzar la mencionada ampliacin de oportunidades educa-tivas, por ejemplo a travs de la alfabetizacin para inmigrantes y la apertu-ra de escuelas rurales, la misma no alcanz para que los sectores ms pos-tergados de la poblacin pudieran acceder y permanecer en el sistema. Losdatos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumento de la matr-cula de la escolaridad bsica fue notable: el 20% de lo nios en edad esco-lar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje cre-ci al 31% en 1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo delpas estuvo fuertemente limitado por los altos niveles de desgranamiento es-colar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del ConsejoNacional de Educacin para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (Tedes-co J.C., 1986).

    El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a ms de la mi-tad de los nios en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo, tam-bin encuentra profundas desigualdades educativas entre las diferentes re-giones del pas. Siete de cada diez nios estudian en la Capital Federal; s-lo dos o tres de cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neu-qun o La Pampa. Los lmites del modelo tambin marcan las dificultadesdel Estado para asegurar las funciones definidas en este perodo para el sis-tema educativo. Algunas de estas funciones sern cumplidas con xito porel Estado Benefactor, otras se mantienen an hoy como deudas pendientescon un importante sector de nuestra poblacin.

    Tedesco J.C. Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1945), Ediciones So-lar, Buenos Aires, 1986. Captulos 1, 2 y 3, pp. 23-88.

    Paviglianiti, N. El derecho a la educacin: una construccin histrica polmica,OPFYL, Buenos Aires, 1993b.

    Garca Delgado, D. Estado y sociedad. La nueva relacin a partir del cambioestructural, Ed. Tesis-Norma/FLACSO, Buenos Aires, 1994. Introduc-cin y Captulo 1, pp. 13.63.

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  • LeyesLey 1420

    1. La Ley 1420 es el hito legal de establecimiento de laprincipalidad del Estado en materia educativa ennuestro pas. Quin deba educar, a quin y en qucondiciones fue un debate que involucr especialmen-te a la Iglesia -que hasta entonces mantena el mono-polio de la educacin-, y a los liberales.Transcribimos a continuacin algunos posicionamien-tos del debate. a) Podra identificar a qu sector social pertenece eldisertante? b) Cmo se expresa en los discursos la funcin pol-tica asignada al sistema educativo? Cul es el senti-do que adquiere? c) Si ha identificado a los disertantes liberales: cmovinculara los discursos de los representantes del libe-ralismo, con la capacidad que segn Oszlak debe con-solidar el Estado respecto de internalizar una identi-dad colectiva?d) Le sugerimos que liste los tems de debate para com-prender con mayor precisin cmo se trasladan estasdisputas al texto de la ley.

    X: Si la educacin es un medio de difundir las nociones elemen-tales de su gobierno, una nacin cometera el acto ms contra-rio a sus propios intereses, dejando que fuesen enseados conentera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar lasinstituciones que se ha dado. (...)De ah se deduce, pues, que la educacin tiene que ser armni-ca con los principios constitucionales, porque la educacin tien-de a establecer, tiende a generalizar sus conocimientos, tiendea perpetuar su fuerza y su eficacia en el corazn de sus ciuda-danos. (...)La vieja teora de que el padre de familia tiene derecho de edu-car exclusivamente a sus hijos ha quedado relegada en los vie-jos libros, o como argumento gastado en boca de algn egosta.La educacin debe ser completamente obligatoria, necesaria-mente obligatoria, hasta sus ltimas consecuencias.Si no fuese obligatoria, el deber de la educacin existira al ladodel derecho de la ignorancia, y esto es ms que una contradic-cin palmaria, es un absurdo.(...)Cuando el Estado impone la obligacin legal de la enseanza pri-maria a todos los padres de familia, a todos los tutores, a todoslos encargados de nios, dentro de la edad que la ley determinaes necesario que el Estado sea consecuente y que ponga la es-cuela gratuita sin cargas y sin gabelas al alcance del nio, paraque el nio vaya a la escuela.De all no se deduce, sin embargo, que la ley quiera establecerla escuela puramente oficial.

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  • La obligacin escolar respeta todava la libertad natural de los pa-dres. El padre puede cumplir la obligacin en la escuela pblica,dotada de todos los medios de que dispone el poder oficial, o enla escuela particular que l elija, o an en el hogar domstico,donde tiene derecho y hasta el deber de ser el primer maestro...

    Y: Una de las ms preciosas garantas establecidas en nuestraConstitucin, una de las declaraciones que constituyen para no-sotros la esperanza de los ms positivos progresos, es precisa-mente ese derecho sagrado, consignado en nuestra Carta Fun-damental en favor de todo habitante del pas, la libertad, el de-recho de ensear y aprender libremente! (...)No tiene el Estado el derecho de entrometerse en la escuela pri-vada para proscribir su programa de enseanza, so pretexto deque en esa escuela se suministra a los alumnos lo que el Go-bierno quiera llamar veneno contra las instituciones democrti-cas. (...)Necesitamos salvar la escuela libre, seor Presidente, nica ga-ranta posible de la libertad poltica de la conciencia en la vidaprctica. (...)...no es el Estado, dice el Syllabus, el nico director de la escue-la, no es el Estado el nico que puede dirigir la escuela pblica,la escuela particular y la escuela del hogar: no puede el Estadoimponer las conciencias.Esta proposicin, pues, responde a nuestro sistema constitucio-nal; responde a una de las libertades ms preciosas consagra-das en nuestra Ley Fundamental. (...)Se dijo en primer lugar, seor Presidente, que la disposicin delproyecto estableciendo que en la escuela ha de haber instruc-cin religiosa, era contraria a la Constitucin.Difcil habra sido, o, algo ms, imposible demostrar que estaclusula del proyecto era opuesta a la Constitucin.Por el contrario, ha sido fcil demostrar, como se ha demostra-do en efecto, que esa clusula responde perfectamente al esp-ritu de nuestra Constitucin, que dictada para un pas Catlico,ha establecido disposiciones que, si no declaran expresamenteque la religin catlica es la religin del Estado, declaran, sinembargo, que esa religin debe ser sostenida, debe ser respeta-da, debe ser practicada en todas las manifestaciones del Esta-do. (...)En qu pas del mundo se ha declarado que la religin y que laenseanza de sus doctrinas sean contrarias a las institucionesdemocrticas? (...)No hay ni puede haber, se ha dicho, sociedad bien organizada sinreligin.No hay, pues, entonces ni puede haber gobierno que no fomen-te, que no proteja este elemento indispensable de vida, el esp-ritu de toda sociedad: la religin.

    Z: el liberalismo que se condena es lo que en nuestros das seentiende por tal, habindose tomado como etiqueta una palabra

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    Poltica Educacional

  • engaosa por su analoga con la libertad, y que encubre precisa-mente lo contrario de ella; el liberalismo que se condena es laidolatra del Estado.El liberalismo envuelve un concepto del Estado, segn el cualpuede ste legislar con entera prescindencia de la idea de Diosy de toda nocin religiosa. (...)Cuando el Estado es concebido como una entidad superior a losderechos individuales, que no respeta el deber y la facultad delpadre de familia como educador de sus hijos -que no respeta ala Iglesia en su misin docente, que no respeta el principio reli-gioso- qu es lo que sucede? El Estado lo llena todo; mata to-da iniciativa; y orgulloso de su predominio, con el deseo de con-servarlo legisla de esta manera.Nace un nio: no hay para qu buscar al sacerdote que lo bauti-ce; basta que se inscriba en el registro que lleva un oficial civil.El nio crece; llega la edad de educarlo: vaya a una escuela don-de ni siquiera se pronuncia el nombre de Dios.l se ha hecho hombre; va a ser padre de familia; se trata de sumatrimonio: nada de ritos ni ceremonias religiosas; nada de vn-culos sagrados, nada de promesas solemnes tradas bajo la in-vocacin de Dios; -que lo case el Juez de Paz; que se extiendaun simple contrato.Muere el hombre: el cementerio no es un lugar religioso, comolo era hasta para los paganos; ah est el enterratorio municipal:es un depsito de basura, en ciertas condiciones de ornato y enciertas condiciones de higiene.Tal es el liberalismo condenado por la Iglesia. Es una aplicacindel materialismo, del atesmo a la vida civil, a las funciones delEstado.El liberalismo, seor, es el Estado ateo, es el Estado sustituyn-dose a Dios; es el Estado que mata la iniciativa particular, queviola las conciencia, que se sobrepone a todo y a todos(Extrado de: Weimberg, G., (1984), Debate Parlamentario. Ley 1420 (Tomo 1). Ed. Biblioteca Poltica argentina. CEAL, Bue-nos Aires.)

    2. a. En qu concepcin del Estado se sustenta la po-sicin de los sindicatos respecto de la Educacin Ofi-cial? Cul es la perspectiva de los sectores gobernan-tes al respecto? b. Qu posicin tomara Ud. en este debate? Funda-mente el rol que le otorgara al Estado en educacin apartir del concepto de Estado y Sociedad al que adhie-ra. Imagine desde all cmo hubiera inaugurado la in-tervencin estatal en educacin, considerando que elresultado de las polticas implementadas fue una bajacobertura, dados los altos ndices de desgranamiento yla escasa insercin de los sectores ms desfavorecidos.Qu modificaciones le impondra a la Ley 1420 paralograr los efectos polticos que Ud. propone?

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  • 2.1.2. Educar para el crecimiento econmico: El Estado Benefactor

    El acceso del radicalismo al gobierno no signific un cambio en el eje entorno al cual se organiz el sistema educativo. Como ocurri con respectoal modelo econmico, los sectores que disputaron y a travs del voto uni-versal obtuvieron la conduccin del Gobierno, no lograron articular un senti-do alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta se centr en cuestionarlos aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en reclamar una mayor par-ticipacin.

    Distintos autores (Weimberg, G., 1984; Rama, G., 1987) sealan que hi-zo falta la modificacin de los requerimientos educativos del aparato produc-tivo para que se transformaran tambin las funciones principales del siste-ma educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento econ-mico surge principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se produ-cen en el mercado internacional. Incipientemente en el transcurso de la Pri-mera Guerra Mundial y ms fuertemente a partir de la crisis del 30 y de laSegunda Guerra Mundial, la cada de las exportaciones de materias primasy de las importaciones manufactureras obligaron a desarrollar una industria-lizacin sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad civil con la capa-cidad econmica y la decisin poltica para encabezar este proceso de indus-trializacin oblig al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevomomento.

    Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo susti-tutivo sern los encargados de cuestionar la legitimidad de un tipo de Esta-do que condujo un proceso de acumulacin que no estuvo acompaado porpolticas redistributivas y por mecanismos democratizadores del poder polti-co (Murmis M. Y Portantiero J.C., 1987). De esta manera, es posible propo-ner que al contrario de lo que ocurri en Europa, el Keynesianismo entendi-do como la intervencin activa del Estado en la economa surgi en la Argen-tina en la dcada de los 30, con anterioridad al Estado de bienestar que seva a desarrollar con toda su potencialidad recin a partir de la llegada del pe-ronismo al gobierno.

    De esta manera, los intentos de restauracin oligrquica (Graciarena, J.,1984) ocurridos en la dcada los 30 mostraron la incapacidad de los sec-tores tradicionales para restablecer la hegemona de un sistema basado enla exclusin de las nuevas mayoras que emergieron junto con la industriali-zacin (Rouquie, A., 1982).

    El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en Amri-ca Latina, segn sus caractersticas predominantes y tambin segn la pers-pectiva terico-poltica desde la cual se lo analiz: Estado populista, EstadoNacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc. Sin embargo to-das las visiones coinciden en algunos rasgos comunes. En lo econmico pro-fundiz el abandono de la idea del capitalismo del laissez faire y en el mar-co de las concepciones keynesianas ya sealadas, enfatiz su carcter mar-cadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden econmico basado enel mercado, intent regularlo a partir de una planificacin destinada a mejo-rar la racionalidad econmica y de un poderoso desarrollo del sector pblicoen reas estratgicas de la produccin y los servicios.

    En lo poltico intent expresar la alianza de los sectores favorecidos conel proceso de industrializacin y el crecimiento del mercado interno. El carc-ter movimientista de las fuerzas polticas hegemnicas permiti que estas

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    Poltica Educacional

    ste fue un fenmeno a ni-vel mundial a travs delcual el estado se hizo car-go de la recomposicin delcapitalismo. Keynes, suidelogo, puso el eje deinterpretacin de la econo-ma en la demanda: la pro-puesta era la estabilizar elsistema a partir de unareactivacin econmicaque lleve al pleno empleo.Para ello haba que generartrabajo, lo que conduciraa mayor cantidad de gentecon capacidad econmicade consumo. Segn su cri-terio, con la compulsindel hombre a consumir, sellegara a un aumento de lademanda de bienes reequi-librndose la norma deconsumo con la norma deproduccin. Esto permiti-ra nuevas inversiones,ms trabajo, ms consumoy as sucesivamente. Hacia

    aqu es donde setiene que dirigir elgasto pblico.

  • alianzas llegasen al poder, incorporando a la conduccin del pas a sectoreshistricamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelacin constante ala movilizacin popular y el liderazgo carismtico fueron algunos de los me-canismos que legitimaron permanentemente la coalicin gobernante (GarcaDelgado D., 1994).

    En lo social, el Estado reconvierte en forma total su funcin. Dej de serel protector de los derechos individuales para transformarse en garante delos derechos sociales. Como tal, ejerci una influencia decisiva en el proce-so de redistribucin de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Almismo tiempo desarroll una intensa actividad en torno a responder a lasapremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educacin, etc.) de losgrupos y sectores sociales ms necesitados. No se trat slo de una inte-gracin ciudadana a travs del voto, sino de una integracin social ms ple-na a partir del creciente acceso a los bienes que la sociedad produca.

    El xito de Pern con los trabajadores se explic, ms bien, por sucapacidad para refundir el problema total de la ciudadana en un moldenuevo, de carcter social. El discurso peronista neg la validez de la sepa-racin, formulada por el liberalismo, entre el Estado y la poltica por unlado y la sociedad civil por el otro. La ciudadana ya no deba ser defini-da ms simplemente en funcin de derechos individuales y relaciones den-tro de la sociedad poltica, sino redefinida en funcin de la esfera econ-mica y social de la sociedad civil.

    (...)Tradicionalmente, el sistema poltico liberal en la Argentina, como en

    otras partes, haba reconocido la existencia poltica de los trabajadores co-mo atomizados ciudadanos individuales dotados de una formal igualdadde derechos en el campo poltico, pero al mismo tiempo haba rechazado,u obstaculizado, su constitucin como clase social en ese campo. (...) Elperonismo, en cambio, fundaba su llamamiento poltico a los trabajadoresen un reconocimiento de la clase trabajadora como fuerza social propia-mente dicha, que solicitaba reconocimiento y representacin como tal enla vida poltica de la nacin. Esa representacin ya no haba de materiali-zarse simplemente mediante el ejercicio de los derechos formales de laciudadana y la mediacin primaria de los partidos polticos. En vez deello, la clase trabajadora, como fuerza social autnoma, haba de tener ac-ceso directo y por cierto privilegiado al Estado por intermedio de sus sin-dicatos.

    (James, D., 1990)

    En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior enlo que se refiere a la funcin conferida a la educacin. La primera de ellases que en el Estado oligrquico-liberal, la intervencin oficial en materia edu-cativa constituy una excepcin respecto de su abstencin a participar enotras polticas sociales. En el caso del Estado benefactor signific una de lasestrategias que form parte de una poltica social ms general dirigida a in-corporar a nuevos sectores a la participacin social. Ello habra permitidouna mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo.

    Las tasas de crecimiento de la matrcula educativa oficial y privada as co-mo la evolucin de la tasa de pase entre el nivel primario y medio as lo de-muestran.

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  • Datos tomados de: Wiar, D.,1974.

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    Evolucin de la matrcula. Nivel primario

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    1915 1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970

    Oficial

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    Evolucin de la matrcula. Nivel medio

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    1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970

    Oficial

    Privada

    Tasa de pase entre la enseanza primaria y media

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    1935-6 1940-1 1945-6 1950-1 1955-6

    Evolucin de la matrcula. Nivel primario

    Evolucin de la matrcula. Nivel medio

    Tasa de pase entre la enseanza primaria y media

  • Pero la diferencia que ms nos interesa destacar es que en este contex-to la educacin fue incorporada no slo como un derecho de los ciudadanos,sino tambin como estrategia de capacitacin de mano de obra para satis-facer las demandas de la surgiente industria. La formacin del ciudadanofue reemplazada paulatinamente por la idea de formacin para el trabajoque posteriormente, a partir de las teoras del capital humano, se converti-ra en formacin de recursos humanos. Los nuevos roles ocupacionalesexigan una alfabetizacin bsica que el sistema educativo deba brindar.Tambin comenzaron a requerir ciertos niveles tcnico-profesionales y cono-cimientos de oficios y especialidades que no podan ser aprendidos slo enel lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmi-grantes, no posean. Pero por sobre todas las cosas exigan una disciplinalaboral que nicamente el sistema educativo poda brindar masivamente amillones de trabajadores rurales que provenan del interior del pas. Estossectores pasarn a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fbri-cas y talleres.

    Para contribuir a estos objetivos se cre en 1944 la Comisin Nacionalde Aprendizaje y Orientacin Profesional que desarroll una importante va-riedad de modalidades de capacitacin bsica y profesional para jvenes ytrabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fbrica, Escuelas deAprendizaje, Escuelas de Capacitacin Obrera, Cursos Complementarios,Escuelas de Capacitacin Profesional para Mujeres, Misiones Monotcni-cas, etc. (Wiar D., 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) tambin introdujo reformas en el sistema educativo y en particular enla educacin tcnica con el objetivo de redefinir la relacin pedaggica en-tre educacin y trabajo y dotar al alumno de una orientacin y formacin pro-fesional ms definida. Una parte importante de estos cambios se encuen-tra reflejada en el texto de la Constitucin aprobada en 1949 (Bernetti J. yPuiggrs A., 1993). En esta misma direccin fue creada en 1952 la Univer-sidad Obrera Nacional y se promovi el aporte educativo a la investigacincientfico-tecnolgica, que en muchos casos estuvo ntimamente vinculadaa la actividad productiva.

    Todas estas reformas acompaaron un proceso que a nivel mundial se de-sarroll en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines dela dcada de los 40 comenz a generarse una visin economicocentristadel papel de la educacin. De la mano de las teoras de capital humano(Shultz, T., 1986) la educacin dej de ser vista como un gasto social paratransformarse en una inversin que tena como principal objetivo alcanzaruna renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por laeconoma clsica (materias primas, capital, trabajo y tecnologa) ya no alcan-zaban para explicar el crecimiento de los pases. A partir de la teora delefecto residual la capacidad de generar capital humano altamente califi-cado pas a ser una de las ms importantes ventajas comparativas en la ca-rrera hacia el crecimiento (Carnoy, M., 1967).

    La educacin como inversin: algunas premisas segn su creador

    1- Los trabajadores se han convertido en capitalistas, no por la difu-sin de la propiedad de las acciones de las sociedades; como lo hubieraquerido la tradicin, sino por la adquisicin de conocimientos y habilida-

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  • des que tienen valor econmico. Esos conocimientos y habilidades son engran parte el producto de la inversin y, junto con otras inversiones huma-nas, explican principalmente la superioridad productiva de los pases tc-nicamente avanzados.

    2- El hecho de que diferencias en las retribuciones se correspondanestrechamente con diferencias existentes en el grado de educacin, indicaque uno es la consecuencia de otro. (...) La ventaja observada en los jve-nes trabajadores puede resultar, sin embargo, no de las inflexibilidades dela seguridad social o de los programas de retiro, o de las preferencias so-ciolgicas de los empresarios, sino de diferencias reales en la productivi-dad relacionadas con una forma de inversin humana, i.e. la educacin.

    3- El crecimiento observado en la productividad por unidad de traba-jo es simplemente una consecuencia de mantener constante la unidad detrabajo a travs del tiempo, aunque, de hecho, dicha unidad de trabajo haido aumentando como resultado de un constante crecimiento del capitalhumano por trabajador.

    (T.W. Schultz Inversin en capital humano. En: Blaug, M., 1972)

    A partir del derrocamiento del Gral. Pern, esta concepcin se profundizacon el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo es gen-ricamente definido como un subtipo de Estado benefactor que, ante una rea-lidad que no pareca hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismotiempo, centr su accin en la promocin y conduccin del desarrollo econ-mico. La etapa distributiva deba ser una consecuencia posterior al perodode crecimiento y acumulacin. El Estado desarrollista, ante la declinacin dela tendencia del crecimiento econmico enfatiz su papel en esta direccin,afirmndose en las concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instru-mental de numerosas tcnicas planificadoras. Segn esta perspectiva la re-cuperacin del crecimiento ser el motor que permitira consolidar la demo-cracia poltica, la justicia social y la modernizacin de la sociedad (Graciare-na, J., 1984).

    De esta manera las concepciones economicistas de la educacin comoinversin fueron fuertemente hegemnicas hasta mediados de la dcada delos 70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el pero-do posterior al derrocamiento del Presidente Arturo Frondizi se generaronsensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El cambio en los sec-tores integrantes de la alianza gobernante implic el creciente abandono dela perspectiva de la educacin como un derecho social que el Estado debagarantizar para toda la poblacin. La nueva alianza integrada por sectoresempresariales ms vinculados al capital extranjero, a la banca, a los produc-tores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocrticos concibi quela participacin de los sectores populares en el estilo de las dcadas ante-riores significaba un peligro para el modelo de acumulacin propuesto. Larestriccin de la participacin poltica a travs de la democracia condiciona-da o de los gobiernos militares fue el signo principal del perodo.

    Esta nueva situacin puso en evidencia la contradiccin existente entre elsentido modernizante que se quera imponer al crecimiento econmico y elsentido elitista que adopt el Estado desarrollista frente a las demandas departicipacin social y poltica plena de grandes sectores de la poblacin.

    En el mbito educativo esta contradiccin se manifest, entre otros as-pectos, en la formulacin de discursos modernizantes y tecnocrticos en tor-no a la universalizacin y el papel de la educacin en el crecimiento; y polti-

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    Poltica Educacional

  • cas a travs de las cuales el Estado comenz a desentenderse creciente-mente de la distribucin social de conocimientos a travs de la escuela. Ca-be destacar que en el breve perodo en que el radicalismo accedi al gobier-no a travs del Presidente A. Illia se intent revertir estas tendencias, peroel escaso tiempo del que se dispuso impidi importantes reformas en estesentido.

    Los efectos ms sentidos de la contradiccin antes sealada se manifes-taron en el comienzo del deterioro de la calidad educativa brindada por el sis-tema. Mientras la demanda por educacin sigui creciendo y se ampli lamatrcula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las polti-cas educativas no se incrementaron en la misma proporcin. Ello implic unpaulatino deterioro de las condiciones materiales de enseanza que tuvieronen el salario docente la principal variable de ajuste.

    Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificacin educativapuestos en prctica con el objetivo de focalizar el aporte de la educacin ha-cia las demandas previamente definidas por las estrategias de crecimiento,contrastaban con una realidad donde los actores econmicos y socialesmostraban sus propias lgicas de comportamiento.

    Cabe destacar que en los perodos en los cuales los gobiernos militaresadoptaron el modelo definido por Guillermo ODonnell (1985) como EstadoBurocrtico Autoritario, la combinacin entre un discurso modernizante en loeconmico y la aplicacin de las teoras de la Seguridad Nacional en lo pol-tico tambin impact en el deterioro de la calidad educativa. La intervencinde las Universidades ocurrida en 1966, la discriminacin ideolgica y polti-ca en los contenidos curriculares y en la seleccin de maestros y profesoresy el xodo masivo de docentes e investigadores al exterior es un ejemplo dela mencionada contradiccin.

    Surgen por lo general [Los regmenes burocrtico-autoritarios] enmomentos de fuerte activacin poltica de los sectores populares, percibi-da por otros sectores como una amenaza a la supervivencia del modo deorganizacin social vigente. (...) Los BA son entonces, esencialmente, sis-temas de exclusin poltica y econmica, en tanto intentan -mediante la re-presin y el control corporativo- desactivar polticamente al sector popu-lar y sus aliados, al tiempo que reducen y postergan las aspiraciones departicipacin econmica de ese sector. Pretenden as resolver la situacinde inestabilidad e incertidumbre que precede a su implantacin, restable-ciendo un orden compatible con los patrones de acumulacin de un capi-talismo perifrico y dependiente. (...)

    Dado el carcter autoritario del rgimen, todo el andamiaje de polti-cas estatales se subordina a actas institucionales y medidas de excepcin,que procuran flexibilizar e incrementar los poderes del Estado para pro-ducir una regeneracin o reconstruccin de la sociedad civil. (...) Y es-ta capacidad se ve respaldada por el monopolio -y sobre todo por la efec-tiva posibilidad de empleo- de medios de coercin que en tales circunstan-cias adquieren un peso extraordinario dentro del conjunto de instrumentosdel estado. (...)

    Aqu, el carcter excluyente del estado se manifiesta de un modo sin-gular: al tiempo que ste avanza sobre la sociedad civil, se cierra a la in-fluencia de sus sectores y organizaciones. Libre de presiones electorales,el horizonte temporal de sus polticas se extiende y su capacidad de inicia-tiva en la fijacin de la agenda de cuestiones sociales a resolver se ampla

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  • enormemente. La formulacin de polticas deja de ser el resultado de unproceso de negociacin y compromiso con diferentes sectores sociales yfuerzas polticas, y pasa a depender mucho ms estrechamente de la ini-ciativa o propuesta de elencos tcnicos y funcionarios de confianza.

    (Oszlak, O., 1980)

    Por ltimo, as como el Estado oligrquico-liberal, habiendo centrado suaccionar en el papel poltico de la educacin, tambin haba concebido fun-ciones econmicas para el sistema educativo; en el caso del Estado bene-factor la primaca atribuida al rol econmico de la educacin tampoco impi-di que la misma desempeara una importante funcin poltica. Poco estu-diada por los historiadores de la educacin, esta funcin se manifest prin-cipalmente en dos sentidos.

    En primer lugar, la escuela junto con el movimiento poltico y los sindica-tos fue una de las instituciones que permiti que el gran movimiento pobla-cional de urbanizacin ocurrido en este perodo no alcanzara la conflictividadque adquiri en otros pases de la regin. La escuela se convirti en uno delos principales instrumentos de socializacin en las normas, valores y estn-dares de comportamientos urbanos para los millones de trabajadores quellegaron desde el medio rural.

    Mucho se ha escrito acerca del peligro de anomia, (en el sentido dado aeste trmino por Durkheim) que produce el trnsito de una sociedad tradicio-nal, a una sociedad urbana y moderna. La institucin educativa cumpli con elrequisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, prevea para aten-der los peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: laarticulacin entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientrasque a travs de su funcin homogeneizadora la escuela brind su aporte a laincorporacin de toda la poblacin a las pautas, valores y normas de un ordensocial emergente, mediante su efecto diferenciador se ocup de dotar a los in-dividuos de las condiciones exigidas para ocupar el lugar especfico que la so-ciedad le brindaba. El efecto legitimador que cumpli la educacin a partir delcumplimiento de estas funciones, permiti minimizar en parte las consecuen-cias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transforma-ciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella poca.

    No existe, por as decirlo, sociedad alguna en que el sistema educa-cional no presente un doble aspecto: es, a la vez, uno y mltiple.

    Es mltiple. En efecto, y en cierto sentido, se puede decir que hay tan-tos tipos diferentes de educacin como capas sociales diferentes hay en di-cha sociedad. (...)

    An cuando la carrera escogida para cada nio no sera ya, en gran par-te, predeterminada por una obcecada herencia social, la diversidad moralde las profesiones no dejara de arrastrar en pos suya una gran diversidadpedaggica. En efecto, cada profesin constituye un mbito sui generisque recaba aptitudes concretas y conocimientos especiales, en los que im-peran determinadas ideas, determinadas costumbres, determinadas mane-ras de contemplar las cosas; y dado que el nio debe estar preparado convistas a la funcin que est llamado a desempear el da de maana, laeducacin a partir de una cierta edad, no puede ser la misma para todos lossujetos a los que se aplica. (...)

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  • Sin embargo, sea cual sea la importancia de estas educaciones especia-les, no representan per se la educacin entera. Incluso, se puede decir queno se bastan a s mismas; sea donde sea que se las observe, no divergenentre s ms que a partir de un cierto punto ms all del cual se confunden.Se asientan todas ellas sobre una base comn. No existe pueblo algunodonde no haya un cierto nmero de ideas, de sentimientos y de prcticasque la educacin deba inculcar indistintamente a todos los nios, indepen-dientemente a la categora social a la que pertenezcan stos. (...)

    sta [la educacin] tiene, por tanto, por misin la de suscitar en el ni-o: 1. Un cierto nmero de estados fsicos y mentales que la sociedad a laque pertenece considera como debiendo florecer en cada uno de sus miem-bros. 2. Ciertos estados fsicos y mentales que el grupo social especfico(casta, clase, familia, profesin) considera asimismo como debiendo exis-tir en todos aquellos que lo constituyen. (...) La sociedad no puede subsis-tir ms que si existe entre sus miembros una homogeneidad suficiente: laeducacin perpeta y refuerza dicha homogeneidad, fijando por adelanta-do en el alma del nio las similitudes esenciales que requiere la vida co-lectiva. Sin embargo, por otra parte, sin una cierta diversidad toda coope-racin resultara imposible: la educacin asegura la persistencia de dichadiversidad necesaria, diversificndose por s mismo y especializndose. Sila sociedad llega a ese nivel de desarrollo en que las antiguas escisionesen castas o clases no pueden ya ser mantenidas, prescribir una educacinms uniforme en su base. Si, al propio tiempo, el trabajo queda ms divi-dido, la sociedad provocar en los nios, proyectada sobre un primer pla-no de ideas y sentimientos comunes, una diversidad ms rica de aptitudesprofesionales.

    (Durkheim, E., 1974)

    La segunda de las funciones polticas que es necesario enunciar breve-mente, est vinculada a la distribucin de ideologas que explcita o implci-tamente se efectu a travs del sistema educativo. Esta funcin fue clara-mente manifiesta en los contenidos ideolgico-partidarios que contuvierontanto el diseo curricular como los textos escolares de la poca peronista.Pero tambin es importante sealar que el conjunto de los gobiernos de es-te perodo utiliz al sistema educativo para distribuir sus concepciones pol-ticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Re-volucin Libertadora, aunque menos explcitamente, tambin son un ejemplodel papel ideolgico que se esperaba desempeara la escuela. Este papelno estuvo confiado nicamente a los contenidos. La modificacin de las prc-ticas escolares tambin fue implementada con el mismo objetivo. La acen-tuacin del carcter burocrtico, jerarquizador y disciplinador de las normasque rigieron la actividad educativa en el perodo 1966/73 por ejemplo, per-mite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construccinde un orden autoritario.

    Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la re-cuperacin de la democracia coincidirn con el inicio de la declinacin del ti-po de Estado benefactor. El Estado burocrtico autoritario se haba concebi-do a s mismo como un instrumento tcnico-racional frente a los que consi-deraba como principales obstculos para el crecimiento y la modernizacindel pas: la movilizacin poltica y social de las masas excluidas de la parti-cipacin y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La parado-ja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo querespecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de su crisis

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  • fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la restaura-cin de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del GeneralPern al gobierno (ODonnell G., 1986).

    El perodo de expansin del modelo de Estado benefactor concluir sinque las promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativose cumplieran totalmente. La escolaridad se expandi en forma notable, sinembargo en 1970 cerca del 13% de los nios en edad escolar se encontra-ban fuera de la escuela primaria y el 29% de los jvenes de 15 a 19 aosno haba culminado el nivel. Slo el 12,7% de los argentinos mayores de 20aos haba obtenido el ttulo secundario y la tasa de escolarizacin del ni-vel medio era cercana al 36%.

    El rendimiento del sistema tambin mostraba grandes dficits. La tasade retencin en la escuela primaria de la cohorte 1964/70 alcanzaba ape-nas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descenda al 26,6%. Slo el26% de los nios que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lap-so de tiempo tericamente esperado. En la escuela media la mitad de losalumnos abandonaba antes de terminar y slo el 37% de los estudiantesegresaba en el tiempo normal.

    Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cercadel 20% de la poblacin era analfabeta en provincias como Corrientes, Cha-co, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Slo 1 de cada 3 habitantes ma-yores de 14 aos haba terminado la escuela primaria en Corrientes, Cha-co, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero(Braslavsky, Cy Krawkzyk, N., 1988).

    Por ltimo, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respec-to de la funcin de la escuela en torno a la formacin ciudadana y la educa-cin para la democracia se encontraban en cuestin en los finales de la d-cada de los 60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y delos derechos civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir losconflictos polticos estaban indicando una socializacin ciudadana en pautasde comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.

    En este mismo sentido Peter Waldman (1982) seala que la violencia po-ltica era slo uno de los sntomas de anomia social que se manifestabanen la sociedad argentina de inicios de los 70. El autor sostiene que un con-junto de indicadores mostraba una preocupante falta de cohesin social. Laevolucin de la criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiaresy la disminucin del nmero de personas con disposicin a ejercer una pro-fesin con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes) corroboran pa-ra Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transfor-maciones socio-econmicas y polticas de la poca. Profundas transforma-ciones a las que el papel integrador de la escuela no habra alcanzado a pro-cesar de manera armnica.

    Isuani, E.; Bismark o Keynes: Quin es el culpable? Notas sobre la crisisde acumulacin. En: Isuani, E. A., Lo Voulo, R. y Tenti Fanfani, E., ElEstado Benefactor. Un paradigma en crisis, Mio y Dvila/CIEPP, Bue-nos Aires; 1991. pp. 9-26.

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    Poltica Educacional

  • Leyes- Ley 14.538 (1944) Crea la CNAOP - Ley 15240 (1959) Crea el CONET

    3. Lea atentamente el discurso que sigue a conti-nuacin. 1. Qu elementos de la funcin integradora y diferen-ciadora de la educacin puede relevar en la poltica deformacin profesional?2. Qu crticas le formulara desde las teoras marxis-tas o neomarxistas del Estado?3. Qu aspectos de lo que ser la Teora del CapitalHumano se encuentran presentes en este discurso?

    Cuando en 1944 sobamos con la etapa natural que ha de cumplir elpueblo argentino, pensbamos que la capacidad energtica de los pueblos,no est solamente en razn del trabajo que realizan cuantitativamente si-no en el factor cualitativo de ese mismo trabajo. (...)

    Se inciaba la entrada en la etapa industrial. Y la etapa industrial no sepuede encarar sin la capacitacin tcnica y profesional.

    Fue entonces, en 1944, cuando lanzamos la primera disposicin esta-bleciendo la organizacin de la mano de obra y de la capacitacin tcnicapara la industria argentina. (...) Fue entonces cuando dijimos: Cmo esposible que un mdico, un abogado, un militar se formen en la escueladonde el Estado les paga sus estudios y un pobre obrero que no tenga me-dios, que viva en la miseria, tenga que ir a aprender en el dolor del tallero en el maltrato que recibe de sus patrones? Y de esta idea surgieron lasescuelas de orientacin profesional donde nuestros muchachos, respetan-do y haciendo respetar los lugares de trabajo, deban ir conformando el es-pritu de la mano de obra argentina, para que despus, en la combinacinde las concepciones tcnicas y de nuestras mquinas pudieran surgir losproductos industriales perfectos como hay que perfeccionarlos hoy paraque sean tiles.

    Fue all tambin, cuando dijimos: No es posible que un operario estu-die par ser y para morir operario. (...) El caldo de cultivo ms extraordina-rio para que proliferen las clases de pensamientos y de doctrinas extremis-tas y otras ideas extraas, est justamente en la limitacin del horizonte deaspiraciones de la clase trabajadora. (...)

    Por esa razn se ha estructurado todo un escalonamiento en la concep-cin general de la Universidad Obrera. Esta Universidad que cuenta conun ciclo elemental, un ciclo medio, deba tener un ciclo superior.

    El ciclo superior lo iniciamos hoy con esta magnfica UniversidadObrera que ponemos en marcha. (...) No queremos universidades para for-mar charlatanes y generalizadores.(...) Por eso queremos que esta escuela,que nace con nuestras propias orientaciones, sepa que en la vida, ni laciencia pura tiene valor alguno si no se la somete a la aplicacin.

    Discurso de Juan Domingo Pern

    4. 1. Cmo explicara que condiciones tan dismilescomo el gobierno peronista, los gobiernos dictatorialesde los 60 y los intentos de recuperacin democrticade los 70 sean englobados en el modelo de Estado Be-nefactor?

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  • 2. Seale las similitudes y diferencias entre las polti-cas del peronismo y de la dcada de los 60 en educa-cin. Explquelas a travs del anlisis de las luchas so-ciales acaecidas en ese perodo.

    2.1.3. Crisis del Estado Benefactor y recuperacin de la poltica comofuncin principal de la educacin

    A mediados de la dcada de los 70, el modelo de Estado benefactor anivel internacional comenz a mostrar marcados signos de agotamiento (Pe-dr F., 1993). La imposibilidad de sostener polticas redistributivas en el mar-co de profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los preciosdel petrleo, provoc un nuevo fenmeno. Por primera vez desde la aplica-cin de las polticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de la crisis apartir de una intervencin ms activa del Estado.

    Es posible sealar que en nuestro pas la declinacin del Estado bene-factor encontr su momento ms crtico a partir del ao 1975. En el pero-do 1960/75 el PBI argentino haba crecido a una tasa promedio del 4.4%anual (Ferrer A., 1982). En el ao 1975 el proceso de estanflacin (alta in-flacin y recesin) alcanz niveles alarmantes y fue tambin a partir de es-te ao que la Argentina quebr su ciclo de crecimiento sostenido para ingre-sar en un perodo de estancamiento, desinversin y desindustrializacin quese mantendr hasta el inicio de los 90. Tres tipos de gobiernos diferentesadministraron la crisis del Estado benefactor en la Argentina. El Gobiernoperonista (1973-76), el Gobierno Militar (1976-83) y el Gobierno Radical(1983-89). Aun aplicando polticas diferentes, comienzan a generar las con-diciones para el posterior surgimiento de un nuevo tipo de Estado: el Esta-do post-social.

    A nivel mundial, durante este perodo se inici un proceso de marcado pe-simismo respecto del aporte de la educacin a la economa. Como veremosms adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis econ-mica mundial, como en la vigencia de teoras que enfatizaron nicamente elpapel de la educacin en torno a la reproduccin de las desigualdades so-cio-econmicas.

    En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos en-tre s, el conjunto de los Gobiernos que condujeron el Estado en este pero-do prioriz la funcin poltica de la educacin en detrimento de su papel eco-nmico. La particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimacindel rol econmico de la educacin comenz poco antes de la crisis de creci-miento que se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir el papel cen-tral que la educacin desempe en cada uno de los gobiernos citados, auna riesgo de caer en una excesiva simplificacin, es posible presentar el si-guiente esquema:

    1973-1974: Educacin para la liberacin1974-1983: Educacin para el orden1983-1989: Educacin para la democraciaEl haber colocado el ao 1974 como el momento del inicio de la segun-

    da etapa se debe a que, si bien segn la opinin de un conjunto de autores(Di Tella, G., 1983, Del Riz, L., 1984), el Rodrigazo marc el momento delquiebre de la tendencia econmica, en el aspecto educativo la fractura se

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    Lectura recomendadaUn anlisis pormenorizadodel segundo perodo se pue-de leer en El proyecto edu-cativo autoritario. Argenti-na 1976-1982, FLACSO,Buenos Aires, 1983. En l,Tedesco, Braslavsky y Car-ciofi presentan los resulta-dos de una profunda inves-tigacin del perodo, una de

    las primeras realiza-das en el pas.

  • puede ubicar con la renuncia del Dr. J. Taiana y la asuncin del Dr. Ivanice-vich en Ministerio de Educacin (Garzn Valdez E., 1983, Cano D., 1985,Braslavsky C., 1985).

    a) Educar para la liberacin La particularidad del primer perodo radica en que se desvaloriz el papel

    de la educacin en torno a la economa cuando an no haba declinado elcrecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia alianza desectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su retorno al po-der (Di Tella G., 1983). Las posibilidades de autonoma y crecimiento econ-mico autosostenido se concibieron ms como una decisin poltica que co-mo el fruto de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los ac-tores econmicos capaces de generar una correlacin de fuerzas que hicie-ra posible alcanzar las condiciones materiales para su concrecin.

    En esta etapa la educacin fue concebida como un mecanismo eficaz pa-ra la redistribucin de los bienes econmicos y las oportunidades sociales ycomo instrumento de concientizacin respecto del Proyecto Nacional. Elpapel de la educacin como derecho social recuper la centralidad, reempla-zando la concepcin desarrollista de la formacin de recursos humanos. Pre-cisamente, la principal crtica al modelo anterior radic en el sometimientode las polticas educativas a la demandas de un desarrollo econmico vincu-lado principalmente a la concentracin de riquezas (CONADE 1974).

    En lo que respecta a la ampliacin de oportunidades, el Plan Trienal74/77 prioriz la expansin del nivel primario y la educacin de adultos. Pa-ra garantizar el cumplimiento de estas polticas se procur complementarlascon el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.) (PlanTrienal 1974/77).

    La funcin poltica de la educacin estuvo reforzada en su papel ideolgi-co, explcitamente enunciado en los documentos oficiales: Nuestra Revolu-cin asume una poltica educacional que delimita como principal objetivo la li-beracin nacional, lo cual implica la nacionalizacin de la educacin, que sedefine prioritariamente por la construccin e integracin a la dinmica socialde los autnticos valores de la comunidad nacional (El proyecto educativo delGobierno Popular 1973). Esta funcin ideolgica tambin alcanz a la Univer-sidad, como lo seala el Rector de la UBA, Rodolfo Puiggrs: ...lo fundamen-tal es que toda Universidad ya sea estatal o privada, refleje en su enseanzala doctrina nacional e impida la infiltracin del liberalismo, del positivismo, delhistoricismo, del utilitarismo...de todas las formas con las que se disfraza la pe-netracin ideolgica en las casas de estudio (Ciencia Nueva Nro 25, 1973).

    La muerte del General Pern y el reemplazo del Dr. Taiana por el MinistroIvanissevich marc el inicio de la etapa en la cual el objetivo central de la po-ltica educativa se constituy en torno a la necesidad de restablecer el or-den. Sin embargo, no es sino hasta despus del 24 de marzo de 1976 queesta intencin encuentra posibilidades plenas de aplicacin. En el ltimo pe-rodo del gobierno democrtico derrocado en 1976 la intencin de disciplinary ordenar el funcionamiento de las instituciones educativas y a travs deellas a la sociedad, se encontr en abierta contradiccin con el clima decaos y violencia generalizada que imper en el conjunto de las relaciones so-ciales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que nece-sitaban los sectores que, una vez ms, irrumpieron en el orden constitucio-nal y conculcaron las posibilidades de participacin de la ciudadana.

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  • b) Educar para el ordenExiste consenso en que la intervencin militar de 1976 se apart de la

    tradicin restauradora de los Golpes de Estado que en la Argentina se suce-dieron a partir de 1930 (Rouqui A., 1982; Potash, 1981). En efecto, las in-tervenciones anteriores tuvieron como objetivo principal declarado generarlas condiciones para recuperar la institucionalidad democrtica. En el casodel Proceso de Reorganizacin Nacional, este objetivo tambin fue mencio-nado. Sin embargo en la proclama revolucionaria estuvo complementado porla afirmacin de que el Proceso tena objetivos pero no plazos para realizarlas transformaciones necesarias a fin de garantizar una transicin en la di-reccin buscada. Es por ello que, entre otros aspectos, es la primera vez queun gobierno militar fij un mecanismo institucionalizado de sucesin presi-dencial sin recurrir a los civiles ni a las formas democrticas.

    El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernizacin del pasmediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismoregulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupcin y laespeculacin y la reforma del sistema educativo en direccin a transmitir nor-mas y valores que garanticen la vigencia del modelo autoritario, son los prin-cipales objetivos que se fij el gobierno del Proceso (A. Spitta, 1982).

    La educacin jug un papel poltico trascendente en este perodo: apor-tar a garantizar el orden social necesario para poder realizar las transfor-maciones planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo el Minis-tro R. Bruera fue explcito respecto a este objetivo: Tendr primaca inme-diata en la accin del gobierno de la educacin, la restauracin del orden entodas las instituciones escolares. La libertad que proclamamos como formay como estilo de vida, tiene un precio previo, necesario e inexcusable: el dela disciplina (Clarn 14 de abril de 1976). nicamente en el perodo en elque la conduccin del Ministerio de Educacin estuvo a cargo del Ing. Car-los Burundarena, se intentaron privilegiar estrategias educativas que vol-vieron sobre el objetivo de formar recursos humanos para el desarrollo eco-nmico.

    Siguiendo el documento Educacin, autoritarismo y democracia (FilmusD., 1988) es posible afirmar que el retorno a la funcin poltica de la escue-la, ahora en el sentido inverso al del perodo 1973/74, estuvo planteado entorno al mecanismo que Foucault (1981) define como modalidad disciplina-ria. Ella es La modalidad que implica coercin ininterrumpida, constante,que vela sobre los procesos de la actividad ms que sobre sus resultados y seejerce segn una codificacin que reticula con una mayor aproximacin eltiempo, el espacio y los movimientos. Esta modalidad se implement sobrelos dos rdenes que, segn B. Bernstein (1975) conforman la cultura esco-lar: el orden instrumental y el orden expresivo. Aunque es difcil proponer unadivisin taxativa entre las formas que adquieren ambos rdenes, es posiblesealar que el orden instrumental hace referencia al conocimiento educacio-nal pblicamente validado y se expresa en la definicin del currculum y enlas formas de transmisin pedaggica. El orden expresivo, por su parte, serefiere a la transmisin de valores y se encuentra ms vinculado a las for-mas de disciplina que se definen en la organizacin de la escuela, en la re-lacin de las instituciones con el exterior y en los ritos que rigen su compor-tamiento cotidiano (Brunner J., 1985 y Filmus D., 1988).

    De acuerdo con lo afirmado por G. Tiramonti (1985) es posible plantearque las principales polticas desarrolladas en funcin del orden expresivo en

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    Poltica Educacional

  • este perodo fueron: a) la clausura de los mecanismos de participacin so-cial en la orientacin y conduccin del sistema de enseanza, b) el discipli-namiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la actividadeducativa y c) la transferencia de la lgica burocrtica (en el sentido weberia-no) al mbito escolar.

    En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas ena) la exclusin de los docentes y contenidos curriculares que no brindabangaranta ideolgica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente signifi-cativos y de los modos procesuales de construccin del conocimiento (EntelA., 1985) imprescindibles para una participacin social plena y c) la distribu-cin, a travs del currculum oculto, de pautas de socializacin individualis-tas y falsamente meritocrticas (Filmus D., 1988).

    La combinacin de las estrategias hacia ambos rdenes permiti vaciarla escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas quetendan a socializar nios y jvenes de manera autoritaria, jerarquizada ydiscriminatoria. En otras palabras, el rol poltico de la educacin en este pe-rodo estuvo centrado en la concepcin de que el orden y la disciplina debanconvertirse en funciones mucho ms importantes que el proceso de ense-anza-aprendizaje.

    Tomando en cuenta estos elementos, en la prxima unidad veremos c-mo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se rea-liz con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad dedecisin y de adecuacin a las realidades locales. La lgica con que fue rea-lizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada a una racionalidad eco-nomicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R., 1991) Deninguna manera los aspectos vinculados a la participacin y a la mejora pe-daggica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede citar la circularque la Subsecretara de Educacin envi a los colegios el 20/2/78:

    Los maestros y profesores no intervendrn en la formulacin deobjetivos, caracterizaciones y nmina de contenidos. Es necesa-rio aceptar de una vez por todas que la funcin docente consis-te en educar y que su titular no debe ser sustrado de esta laborcon intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto....

    (Tedesco J.C., 1985)

    El objetivo economicista de la descentralizacin qued de manifiesto enla merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el perodo encuestin. El porcentaje de los gastos del Gobierno Nacional y de los Gobier-nos Provinciales para la finalidad educacin disminuy del 16,3% en 1975 al10,9% en 1978. Aunque se carece de investigaciones comparativas acercade cunto disminuy la calidad de la educacin de esta poca, no es difcilsuponer que el proceso de transferencia signific un aumento de la segmen-tacin regional del servicio educativo.

    Es en este marco que las principales evaluaciones del impacto del Procesode Reorganizacin Nacional en el mbito educativo muestran que el mismo nose manifest en la disminucin de la matrcula estudiantil. Ello slo ocurri enla educacin de adultos y en la Universidad. Las consecuencias ms importan-tes se manifestaron en el deterioro de la calidad de la educacin y en la prdi-

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  • da de la homogeneidad cualitativa que habra caracterizado al sistema educa-tivo argentino de las primeras etapas (Tedesco J.C. y otros, 1984).

    Por ltimo, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el Gobier-no Militar se haba propuesto en torno a la transformacin del Estado no fue-ron cumplidos, este gobierno gener las condiciones para que la crisis delEstado benefactor adquiriera caractersticas irreversibles.

    Respecto de la crtica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, la nicaestrategia que se adopt fue la restriccin de los recursos destinados a laspolticas sociales. La modernizacin de la administracin pblica en cambio,no fue llevada adelante. No se mejor la calidad de los servicios brindadospor el Estado ni se disminuy sensiblemente el nmero de sus empleados.Tampoco se avanz en forma sustantiva en un proceso de privatizaciones yen el abandono de una activa participacin del Estado en el escenario eco-nmico. Por el contrario, la intervencin del Estado en diferentes grupos eco-nmicos en crisis, coloc bajo el control pblico alrededor de 10 veces elmonto de las empresas pblicas privatizadas (Ferrer A., 1982).

    El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por laJunta Militar en sus primeros documentos tampoco fue cumplido. La corrup-cin y la especulacin financiera tanto en el mbito pblico como privado fueuna de las caractersticas presentes en todo este perodo (Spitta A., 1982).

    Si los cambios producidos al nivel de la estructura del Estado fueron es-casos; cmo es posible explicar que este gobierno haya producido las con-diciones para el ocaso definitivo del Estado de bienestar? Entre otros, dosfactores parecen ser determinantes:

    1) En lo econmico, el perodo 1976/83 dej una herencia de endeuda-miento externo e interno, crisis fiscal y proceso inflacionario que deber en-frentar el gobierno democrtico que asume en 1983. En lo que respecta alaparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad, la burocratizacin y el encare-cimiento de los servicios pblicos profundizaron el cuestionamiento a la ca-pacidad del Estado para gestionar eficientemente estas empresas.

    2) A pesar de la importancia de estos procesos, un conjunto de actoressealan que la mayor herencia del perodo 76/83 ha sido la ruptura del tra-dicional equilibrio social y poltico que histricamente existiera en la Argenti-na. Denominado de diferentes maneras (empate histrico por J.C. Portantie-ro, 1984, equilibrio dinmico por M. Cavarozzi, 1983), esta paridad de fuer-zas garantiz a los actores en pugna un papel ms vinculado con la capaci-dad de veto de las estrategias de sus oponentes que una posibilidad de es-tructurar un proyecto histrico propio (Sidicaro R., 1982). La concentracindel poder econmico en menos propietarios, la disminucin del peso cuanti-tativo y cualitativo de los sectores obreros y la crisis en la que se encontra-ron los grupos medios fueron realidades que incidieron fuertemente en lascondiciones en que se desarrollaron los conflictos econmico-polticos a par-tir del retorno de la democracia (Delich F., 1983).

    c) Educar para la democraciaLe correspondi al gobierno democrtico que asumi en diciembre de

    1983, administrar la etapa ms crtica y quizs la ltima del Estado de Bie-nestar Keynesiano surgido a partir de mediados de la dcada del 40. Lasherencias del perodo autoritario ya mencionadas y las propias limitacionespolticas condicionaron seriamente su capacidad de revertir la crisis de unmodelo de Estado que se haba iniciado una dcada atrs. No tuvieron xito

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    Poltica Educacional

  • sus primeras tentativas de recuperar la capacidad de intervencin del Esta-do para atender al mismo tiempo las fuertes demandas acumuladas tantodesde el sector externo como del interno. Tampoco fueron exitosas las tar-das estrategias dirigidas a privatizar y reformar el Estado en el marco de unacredibilidad decreciente y un avanzado proceso inflacionario (Garca DelgadoD., 1994).

    En la prctica, con la excepcin del perodo de vigencia del plan Austral,durante el Gobierno del Dr. Alfonsn las tendencias principales se manifesta-ron en torno a la declinacin del crecimiento productivo, la desinversin, lacada del empleo, la concentracin econmica y la alta inflacin (Minujim A.,1992).

    En lo que respecta al orden poltico, el diagnstico principal por parte delas primeras autoridades democrticas estuvo centrado en la necesidad detransformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnstico estaba vincu-lado a la capacidad del gobierno militar de penetrar capilarmente la socie-dad mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios (ODonnellG., 1985). Los continuos intentos de desestabilizacin del sistema institu-cional por parte de sectores de las FF AA durante este perodo mostraron queera necesario mantener presente en la ciudadana la conciencia respecto ala defensa del sistema democrtico.

    En consonancia con este objetivo, la funcin poltica principal de la edu-cacin estuvo dirigida a desmantelar el orden autoritario a partir de la trans-misin de valores democrticos. En cierto sentido se privilegi el papel origi-nario que desempe el sistema educativo en las ltimas dcadas de sigloXIX con el objetivo de generar una cultura participativa por parte de la ciuda-dana. Habiendo sido el sistema educativo uno de los principales instrumen-tos para la afirmacin de las concepciones autoritarias por parte del anteriorgobierno, la accin de la gestin del Presidente Alfonsn en torno a la demo-cratizacin de las relaciones sociales en la educacin fue trascendente.

    Sin embargo, es posible proponer que la gestin educativa del gobierno ra-dical manifest una visin restringida de los elementos que constituan laesencia del orden disciplinador construido en el perodo 1976/83. Percibie-ron principalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente ha-bamos definido como orden expresivo. En esta direccin se absolutiz el pa-pel del Estado en la transicin democrtica en torno al cambio de las normas,reglamentos y prcticas que permitieran desmontar el sistema autoritario querigiera en la etapa anterior. Pero en lo que respecta al orden instrumental, loscambios realizados en el primer perodo slo estuvieron vinculados a los con-tenidos de las materias dirigidas a la formacin cvica y ciudadana.

    Como sealamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las es-cuelas como mbitos de convivencia democrticos era una de las tareas prio-ritarias del nuevo perodo. Ms an, es impensable (e imposible) una educa-cin de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de situacio-nes donde predomina la lgica burocrtica, la falta de participacin, la into-lerancia y la discriminacin ideolgica. En este aspecto el avance obtenidoen los primeros seis aos de gobierno democrtico fueron sustantivos. Sinembargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con latransmisin de valores ciudadanos, no se adoptaron las polticas necesariaspara desmantelar la estructura autoritaria construida en torno al orden ins-trumental. Como ya fuera mencionado, este orden estuvo fundamentado enel deterioro y la diferenciacin de la calidad educativa brindada.

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  • De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministe-rio de Educacin de la Nacin estuvieron dirigidas a la autorizacin del fun-cionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario;la reincorporacin de los docentes cesanteados en el perodo autoritario; lasupresin de los exmenes de ingreso a la escuela media y la posibilidad delingreso irrestricto en las universidades; la modificacin del rgimen de eva-luacin de conocimientos adquiridos abandonando la escala numrica porotra conceptual; la modificacin de los planes de estudio de formacin mo-ral y cvica del nivel secundario; la normalizacin de las universidades pbli-cas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G., 1990).

    Las transformaciones orientadas a elevar la calidad de la educacin enbase a profundas modificaciones curriculares, una nueva estructura del sis-tema, la descentralizacin de l