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L’evoluzione delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

L’evoluzione delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

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Page 1: L’evoluzione delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

L’evoluzione delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

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L’evoluzione delle strutture

La riorganizzazione di Cavour dello Stato Sabaudo (1853)

• Uniformità apparati centrali (ministeri)• Verticalizzazione delle responsabilità (ministro)• Gerarchia: segretario generale interfaccia tra

ministro e apparato

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L’evoluzione delle strutture

• 1865: provincia, circondario, mandamento, comune; prefetto

• 1869: ragioneria generale dello Stato• 1877: ministero del Tesoro• 1888: istituzione dei sottosegretari

Fin dal 1861 si discute dei pochi poteri della Presidenza del Consiglio….si arriva al 1988!

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L’evoluzione delle strutture

Tra il 1900 e il 1930, introduzione di due nuove forme organizzative

• Azienda autonoma (es. azienda gestione Ferrovie; ISTAT e ACI introdotte da Mussolini)

• Ente pubblico (INA; ANAS introdotta da Mussolini)

FUGA DALLO STATO1980: 50.000 enti pubblici

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L’evoluzione delle strutture

Tra il 1930 e il 1970 si consolidano le AMMINISTRAZIONI PARALLELE

Espansione Welfare State e dirigismo di StatoAnni ‘30: IMI e IRI; INFAIL (poi INAIL) e INFPS (poi INPS)

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L’evoluzione delle strutture

Il fascismo fondò la struttura del welfare italiano, innalzando anche quei pilastri istituzionali sui quali la Repubblica avrebbe edificato il proprio interventismo sociale

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L’evoluzione delle strutture

Art. 97 Costituzione: concepisce le PA come apparati esecutivi e neutrali

Anni 50-60: Cassa per il Mezzogiorno; Eni (1953); Enel (1963)

Esplode il PLURALISMO ORGANIZZATIVO e, accanto da esso, vengono istituiti nuovi ministeri (es. Bilancio e Partecipazioni Statali)

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L’evoluzione delle strutture

Anni ‘70: prima regionalizzazione. Tentativo di limitare espansione apparati trami decentramento, fu un FALLIMENTO.

1974: CONSOB, Prima AI

1978: SSN

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L’evoluzione delle strutture

1990-2010: Riforma permanente

• Privatizzazione/destatizzazione• Decentramento• Riforma apparati centrali• Riforma del pubblico impiego

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L’evoluzione delle strutture

1993: abolizione del Ministero delle Partecipazioni Statali e della Cassa per il Mezzogiorno

1990-2009 Potenziamento del decentramento amministrativo

Enti locali, leggi Bassanini, Titolo V, costi standard

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L’evoluzione delle funzioni

1. Regolazione

2. Produzione di beni collettivi

3. Controllo, consulenza e funzioni strumentali

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L’evoluzione delle funzioni

Inizialmente lo stato produce quasi soltanto POLITICHE REGOLATIVE

Lo Stato costruisce l’ordine sociale tramite diverse regolazioni:1. Difesa2. Ordine interno3. Estrazione di risorse tramite le imposte

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L’evoluzione delle funzioni

1900-1930: la regolazione si espande per sopperire ad una società e ad una economia deboli.

Si espande anche l’interventismo diretto dello Stato

Dal 1930 al 1970 si passa direttamente alla gestione e produzione di beni e servizi, cui continua ad affiancarsi la regolazione (fiere, lirica, tutto è disciplinato dalla legge)

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L’evoluzione delle funzioni

Dal 1933 al 1986 l’Alfa Romeo appartiene allo Stato.

Dal 1934 alla fine degli anni ’80 l’Ilva/Italsider è pubblica

SME (Società Meridionale Finanziaria), anni ‘60. Comprendeva tra l’altro: Cirio, Motta, Supermercati GS, Autogrill

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L’evoluzione delle funzioni

Anni ‘90: espansione della regolazione e produzione diretta entrano in crisi.

L’Italia inizia ad abbracciare le nuove tendenze tipiche delle PA contemporanee.

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L’evoluzione del personale

1859 1914 1923 1943 1951 1986 20030

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

65000

287000

540000

1380000

1091000

2312000

1881000

Dipendenti dei Ministeri inclusi insegnanti e militari (1859-2003)

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L’evoluzione del personale

  1991 2009 2012

Ministeri, agenzie e presidenza 284.206 268.142 218.990

Aziende autonome 40.238 - -

Scuola e AFAM 974.437 1.083.568 1.022.501

Corpi di polizia 275.298 325.376 320.404

Forze Armate 101.118 145.675 187.324

Magistrati, diplomatici, prefetti 12.053 12.820 12.546

Enti pubblici non economici 70.383 54.729 48.634

Regioni e ed enti locali 676.622 593.442 583.513

SSN 673.156 693.730 673.335

Università 101.528 115.914 105.571

Enti di ricerca 16.443 18.186 10.952

Totale 3.225.672 3.311.582 3.183.770

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Percentuale dipendenti pubblici sugli occupati (OCSE, 2008)

Francia

Finlan

dia

Canad

a

Spag

na

Irlanda

Portoga

lloIta

lia

Gran Bretag

na

German

ia0

5

10

15

20

2522 22

1614.7 14.7 14.7 14.5

11 11

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Carriere, reclutamento, status

Fino al ‘900: fine piemontesizzazione, introduzione concorso, requisito laurea per posizione apicali, aumento competenze tecniche

1900-1930: Statuto e riforma De Stefani (gerarchizzazione, 13 gradi e 3 carriere distinte)

MERIDIONALIZZAZIONE: solo negli apparati centraliSINDACALIZZAZIONEGIURIDICIZZAZIONE: domina la conformità alla legge

Page 20: L’evoluzione delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

Carriere, reclutamento, status1930-1970: nessuna cesura tra fascismo e Repubblica, se non in termini esteriori e formali

1970-1990: il primo passo verso la contrattualizzazione portò a ben 20 contratti di settore. L. 93/1983: legge-quadro che produce un confusionario mix tra privato e pubblico.

Né MOBILITA’ né PRODUTTIVITA’

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Carriere, reclutamento, statusNei primi anni ‘70 si introdusse anche la dirigenza statale

1990-2005: d.lgs. 29/1993, produce la PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO• Omogeneità nel rapporto di lavoro tra i dipendenti• Distinzione tra competenze dirigenziali e quelle di indirizzo politico• Creazione dell’agenzia negoziale per le PA

Contratti hanno modificato in radice il sistema: (es. quota stipendio attribuita in base a valutazione, premi produttività)

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Carriere, reclutamento, status

2005-2010: la riforma Brunetta tende a limitare la contrattualizzazione, ricentralizzando i rapporti di lavoro.

RILEGIFICAZIONE• Valutazione performance da parte di un organismo esterno• Valutazione annuale da parte dei dirigenti in base a criteri

predeterminati• Rigida ripartizione del salario aggiuntivo in base alle valutazioni• Controllo della contrattazione integrativa (decentrata, ovvero

fatta nelle singole PA)

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L’evoluzione dei processi decisionali

Il processo decisionale avanza anche attraverso l’interazione con organismi preposti al rilascio di pareri ed essendo sottoposto a molti controlli.

Corte dei Conti (1862): controllo legittimità atti governativiRagioneria generale (1869): controllo del comportamento finanziario delle PA centraliConsiglio di Stato (1865 e 1889): consulenza per le PA e luogo di tutela degli interessi legittimi dei cittadini

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L’evoluzione dei processi decisionali

Esiti:

1. Pesante sistema di controlli2. Prevalenza interessa PA su diritti dei cittadini3. Lentezza complessiva dei processi decisionali

Tutto ciò venne rafforzato tra il 1900 e il 1930

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L’evoluzione dei processi decisionali

Fino agli anni ‘90: legalismo persistente che non garantiva responsabilizzazione, trasparenza e neppure tutela del principio di legalità.

1990-2010: l.241/1990• Accesso agli atti• Responsabilità e trasparenza• Tempi processi decisionali• Conferenza dei Servizi (utile ad acquisire velocemente atti, nulla

osta, permessi)

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L’evoluzione dei processi decisionali

1994: riforma della Corte dei Conti con una riduzione delle materie oggetto di controllo preventivo

Introduzione URP e Carta dei servizi (governo Ciampi 1993-1994)

Contro: in alcuni casi la riduzione dei controlli preventivi e dei controlli esterni di merito ha reso alcune PA quasi indipendenti e, in fin dei conti, irresponsabili