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    Les tats-Unis et la gouvernance mondiale

    Patrick AllardCentre danalyse et de prvision,ministre des Affaires trangres

    Introduction

    Le texte qui suit a pour lessentiel t rdig au dbut de lt 2001,avant les attaques terroristes du 11 septembre.

    Ds avant les vnements du 11 septembre 2001, on pouvait, en forantle trait, dire que les tats-Unis se percevaient comme plongs dans unmonde hobbsien , que seul un hegemon bienveillant mais puissant etdtermin peut maintenir en paix. Hasard de lhistoire ou prdestination,les tats-Unis se voient, aprs dautres puissances, investis de cette missionet se doivent de prserver, pour le bien de tous, leur prdominance, en sen-tourant dallis choisis et en prvenant la monte de toute puissance outoute coalition concurrente, qui pourrait tre moins efficace ou moins bienintentionne. Toujours gros traits, on peut dire que, collectivement, lesEuropens se vivaient dans un monde lockien , o ce nest pas lexistencede tous qui est en question mais plutt leur bien-tre, ce qui appelle non pasla prservation dune hgmonie pacificatrice, mais plutt la dfinition et lamise en place de rgles du jeu quitables et applicables tous

    La rupture introduite par les vnements du 11 septembre est la suivante :un profond sentiment de vulnrabilit va dsormais simposer dans la per-ception stratgique amricaine : ni la gographie ni ses armes ne suffisentplus protger lAmrique. Les tats-Unis ne peuvent pas ignorer que leurscurit propre dpend dsormais de la coopration du reste du monde. Face un ennemi difficilement identifiable, sans enracinement territorial stable,et qui, pour des raisons defficacit autant que de prudence, dveloppe sonaction sur un plan multinational, la scurit amricaine, pas plus que celledaucun autre pays, ne peut tre assure sur une base strictement nationale.La lutte contre le terrorisme requiert au contraire une coopration avec ungrand nombre dtats, dans des domaines multiples : militaire, renseigne-ment, contrle des frontires, justice, police...

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  • (1) Le gnral Myers, prsident de ltat major inter-armes a trs clairement for-mul les ncessits de la mise en cohrence de politiques et dadministrationsdiverses au service dun mme but : mener une guerre de type nouveau. In the past,people viewed the military, diplomatic, law enforcement and financial arms of thegovernment as separate entities (...). All instruments of national power are now enga-ged in a just and relentless campaign weve named Enduring Freedom (...). This is anew kind of war. The military may not be decisive. Bankers, diplomats, intelligenceoperatives, law enforcement officials and customs officials have important roles toplay in this war. Even the IRS (le fisc) is involved. Thankfully, they are on our side ;Air Force Gen. Richard B. Myers, chairman of the Joint Chiefs of Staff, interven-tion la Fletcher Conference 2001 sur la scurit nationale, Washington, 14-15novembre 2001, cit par Garamone (2001).

    La rupture avec la posture des tats-Unis depuis la fin de la SecondeGuerre mondiale est totale. Le pays qui, grce ses armes et son engage-ment dans le monde, tait, se percevait et agissait comme, le garant de lascurit de ses allis, sans vritable rciprocit active, se trouve maintenantplong dans une situation dinterdpendance, non plus seulement cono-mique, mais scuritaire, avec ceux-ci. G. Bush senior a fort bien formulcette rupture : (...) cette dernire attaque surprise fait disparatre lide jus-qualors prsente dans certains milieux, selon laquelle lAmrique pourraitmener seule le combat contre le terrorisme ou contre quoi que ce soit dautredailleurs , cit par Mufson (2001). Dans ce nouveau contexte, les tats-Unis sont confronts un dilemme. Dune part, lunilatralisme, auquel ilsinclinent par habitus devient contre-productif, car il conduirait un isole-ment des tats-Unis, ce qui les priverait de lindispensable coopration desgouvernements trangers, notamment en matire de renseignement de situa-tion. Mais, dautre part, les Amricains ne peuvent ignorer que la rsurgencedun ennemi commun ne suffit pas faire converger les impratifs de scu-rit des tats-Unis et de leurs allis. Lobjectif premier sinon unique pour-suivi par les tats-Unis sera le renforcement de la scurit amricaine. LesAmricains ne peuvent ignorer que les impratifs de scurit de leurs allissont susceptibles de diverger des leurs, en fonction des positionnementsgostratgiques, des contraintes de politique intrieure, des intrts diplo-matiques et commerciaux... En outre, les Amricains nignorent pas que cer-tains tats dont la coopration leur est indispensable chercheront influencer lagenda commun pour poursuivre des objectifs propres, et poten-tiellement opposs aux intrts amricains. Pour sortir de ce dilemme, lestats-Unis non seulement chercheront former des coalitions, comme ils lontannonc au lendemain mme des attaques, mais aussi, et surtout, sassurerun leadership absolu au sein de ces coalitions.

    Au total, les vnements du 11 septembre ne font quaccentuer le primatscuritaire dj sensible dans lapproche amricaine du monde et renforcerun principe de mise en cohrence des diverses composantes de la politiqueextrieure des tats-Unis, qui ne seront pas sans consquences sur leursconceptions et leurs orientations en matire de gouvernance mondiale (1).

    Les tats-Unis, quils soient gouverns par les rpublicains ou par lesdmocrates, ont une conception particulire et, si on la compare celle des

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  • Europens ou des Japonais, singulirement minimaliste de la gouvernancemondiale, de ses problmes et de la ncessit de la rformer pour lamlio-rer. Cette attitude permanente, que les initiatives, souvent vellitaires, deladministration Clinton ont pu occulter, a connu une raffirmation exem-plaire, avec le rejet du protocole de Tokyo par le prsident Bush peu detemps aprs son accession au pouvoir.

    De fait, les tats-Unis sont globalement satisfaits de larchitecture et dufonctionnement actuel du droit et des institutions internationaux, dont ils nesouhaitent gure tendre la couverture ni, sagissant des secondes, la com-ptence ou le nombre, pas plus quils ne souhaitent en rformer profond-ment le mode de fonctionnement, prfrant les maintenir dans un rgime desubordination aux autorits nationales, qui sert au mieux leurs propres int-rts nationaux et internationaux.

    1. Le primat de la scurit

    Encore faut-il, pour bien comprendre la logique et la porte de lap-proche amricaine de la gouvernance mondiale, admettre que lapprcia-tion de leurs intrts par les tats-Unis nest jamais exclusivement, ni mmeprioritairement, conomique, contrairement ce que les commentateurs etexperts, europens notamment, tendent rpter inlassablement depuis deslustres. Les tats-Unis apprcient leurs intrts et dterminent leur poli-tique extrieure en considrant dabord et avant tout les menaces existantesou venir, relles ou potentielles, sur la scurit (2). La priorit donne lconomie au dbut de ladministration Clinton, non seulement au plandomestique mais aussi au plan international, a pu donner limpression dunrquilibrage des priorits des tats-Unis dans un contexte de paix retrou-ve, avec la fin de la Guerre froide. Ctait le temps o les ambassadeursamricains se voyaient assigner comme mission de promouvoir les exporta-tions amricaines (3). Le retour des rpublicains la prsidence, marqu parlattribution de postes de premire importance des personnalits issues delestablishment militaire ou de scurit et laccent mis sur une redfinitionen profondeur de la posture stratgique des tats-Unis, na fait que rendremanifeste une raffirmation du primat scuritaire, dj perceptible au coursdu second mandat de Bill Clinton.

    Sans doute faut-il voir dans la focalisation amricaine sur la scurit laposture naturelle dune puissance qui, place par lhistoire au centre du sys-tme international sen peroit comme le garant et qui, ce titre, cherche maintenir une situation de prpondrance, tout en prservant les quilibres

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    (2) Sur ce point, voir par exemple, lanalyse dIvo Daalder (2001).(3) Ce qui na pas manqu dinquiter certains milieux, notamment en Europe, quiont diagnostiqu lapparition dune stratgie de guerre conomique mene par lestats-Unis leurs anciens allis.

  • rgionaux (4). La Guerre froide est termine, mais la priorit scuritairedemeure, de Bush senior Bush junior, en passant par Bill Clinton, prioritrenforce plutt quaffaiblie par la disparition de tout rival et lavnementdes tats-Unis en unique superpuissance, voire en hyper puissance .

    Puissance militaire sans rivale et mobilise contre des menaces peruescomme bien plus incertaines, dans leurs origines et leurs manifestations,que celles de la Guerre froide (5), les tats-Unis nont cess au cours desdernires annes de chercher maximiser leur libert daction, rejetanttoute atteinte leur souverainet, toute nouvelle contrainte multilatralesur leur comportement et sefforant de desserrer les contraintes existantes.Les exemples en sont nombreux, du refus par le snat de ratifier le trait surlinterdiction complte des essais nuclaires aux projets de dfense antimis-sile, qui impliquent une remise en cause du cadre stratgique mondial hritde la Guerre froide. Ce faisant, les tats-Unis sen tiennent une concep-tion unilatraliste de laction internationale. Une conception profondmentancre dans lide dune exception amricaine, qui serait le produit de lins-tauration dune socit libre et pluraliste, cadre vocation universelle deprosprit et de paix. Une conception assume, o un membre minent delactuelle quipe de la Maison Blanche ne voit quune manifestation de lea-dership (6), et dont un fin analyste de la politique extrieure amricaine sou-ligne quelle nest pas propre aux rpublicains mais imprgnait tout autantla politique dun Bill Clinton (7). Dailleurs, la dnonciation par les dmo-crates de lunilatralisme de ladm