La Inquietante «Inseguridad Jurídica» de Las «Ley

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Artculo sobre la legislacin de la seguridad social espaola desde el punto de vista de la seguridad jurdica.

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  • LainquietanteinseguridadjurdicadelasLeyesdeSeguridadSocial

    ApropsitodelaLeydeMedidasFiscales,AdministrativasydelOrdenSocial,Ley66/1997de30dediciembre,deAcompaamientoalaLeydePresupuestosGeneralesdelEstadopara1998,enrelacinconlaLey24/1997

    PorCristbalMolinaNavarreteProfesorTitularUniversidaddeJan

    DiarioLaLey,SeccinDoctrina,1998,Ref.D-239,tomo5,EditorialLALEY

    LALEY 11186/2001

    LainquietanteinseguridadjurdicadelasLeyesdeSeguridadSocialApropsitodelaLeydeMedidasFiscales,AdministrativasydelOrdenSocial,Ley66/1997de30dediciembre,deAcompaamientoalaLeydePresupuestosGeneralesdelEstadopara1998,enrelacinconlaLey24/1997I.IntroduccinII.Elcontextosocio-normativo:lacrisisdeconfianzaenelSistemadelaSeguridadSocialIII.LaasistematicidaddelasLeyesdeAcompaamiento:rupturasdelaseguridadjurdicaenlaLey66/1997IV.ObjetivossilenciadosdelaLey:unanuevafasederecortedelgastoydelaluchaindiscriminadacontraelfraudesocialV.Legalidadversusseguridadjurdica:lasalidaalproblemaenelDerechoadministrativoespecial

    LaLeynoesobjetodelajusticia,sinomsbiendelaprudenciadeaququeAristtelesmismopongaelartedelegislarcomopartedelaprudencia.

    =SantoTomsdeAquino=.SumaTeolgica.

    I.Introduccin

    Sevieneobservandodesdehaceyaunlargotiempo,peroesahorayatodaunaevidenciaque,enunasociedadfuertementemasificadaocolectivizada,laordenacinjurdica,consuvisinfuertementeespecializadaycoyuntural,ensupretensinderesolverdeterminadosproblemasvieneacrearotrosnuevosoaagudizarotrosyaexistentes.Laextensinyfrecuenciadelderecholegisladoyreglamentarioseamplaneintensificanenproporcionesdesconocidaseinsospechadas,puestoquelaaprobacindeunaleylejosdepacificaryordenarconvocacindepermanenciaunadeterminadasituacinsocialimplicaelprimerpasodeunanuevaaccinnormativa,seareglamentaria,sealegislativa,demodoqueeldenominadoartedelegislarpierdecualquierconexinconlosmselementalesimperativosdelaraznprudencial(1).

    Slodesdeestaperspectivasepuedeexplicar,primero,eintentarcomprender,despus,queapocomsdedosmesesdelaentradaenvigordelaLey66/1997de30dediciembre,laciertamenteininteligibleparacualquiermenteformadaenelracionalismojurdico,aparezcaniniciativasparlamentariasdirigidasalamodificacindealgunasdesusreformas,proponiendounaautnticacontrarreforma.Asocurrerespectoaunacuestinquehaadquiridoenestosltimosdasunasignificativaimportancia,tantocuantitativa-v.gr.elnmerodebeneficiariosdelaSeguridadSocialafectadosgiraentornoalos80.000,yelvolumendelopresuntamentedefraudadoseradeunos30.000millonesdepesetas-cuantocualitativa-puedenverseafectadoslosmselementales

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  • principiosjurdicosdejusticiasocial(losafectadosson,enmuchasocasiones,losmsdesfavorecidosdelsistemasepretendedescargarsobreeladministradolasconsecuenciasdelaineficaciadelaactuacindecontroldelaAdministracin)ydeseguridadjurdica-sepretenderemoversituacionesenlasquesehaproducidounaprolongadainactividadopasividadporlasentidadesgestorassedesconocenlosmnimospostuladosdelasexigenciasdecertezayprevisibilidaddelasconductas...

    Nosreferimosaltemadeladevolucindeloindebidamentecobradoporpartedeaquellospensionistasbeneficiadosporloscomplementosdemnimos,extendindosetalobligacinhastacincoaosatrsynohastalostresmesesque,endeterminadassituacionesciertamenteexcepcionales,peromuysignificativas,habadeterminadolajurisprudencia.Peroelproblemapuedetambintrasladarsealosucedidoconlainaplicacindelaclusuladeabsorcindemejorasprevistaenelart.11delaLey24/1997,deConsolidacinyRacionalizacindelSistemadeSeguridadSocial,consecuenciadelapropiapresinpolticaenordenaimpedirquecontalvigenciaefectivaseobligaraamsde6millonesdepensionistasadevolerloindebidamentepercibido,atenordelanuevaLey.

    Larazdelproblemaydelconflictosesituara,enelplanolegislativo,enelart.37delaLeydeMedidasFiscales,AdministrativasydelOrdenSocial,Ley66/1997de30dediciembre,queintroduce,rechazandocuantasenmiendassepropusieronalProyectodeLey,unnuevoprrafo,elnmero3,alart.45delTextoRenfundidodelaLeyGeneraldelaSeguridadSocial,aprobadoporRealDecretoLegislativo1/1994de20dejulio(2).Ahorabien,unadecuadoentendimientodelarazndeserdeunanormativaaparententementetanincuriosarequierenecesariamentecontextualizarelart.37delaLeydeMedidasFiscales,AdministrativasydelOrdenSocialenelmarcoglobaldeestaLey,tantoenloreferenteasusaspectosestructuralescuantoenlosfuncionales,respectodeloscualesmantieneunaperfectasintonaeinclusopodradecirsequelosilustraemblemticamente.Desdeestaperspectivapodraafirmarsesintemoralgunoaexagerareneljuicioque,suart.37,resumecomoningnotroeltipodedesordenjurdicocreadoporunaleyquellevahastasupeorexpresinlairracionalidadtcnicatancaracteristicadelasdenominadasLeyesdeAcompaamiento,conlasconsiguientesrupturasdelaseguridadjurdica.

    Poresoespretensindeestetrabajoevidenciaroexpresar,sibiendemodosinttico,elautnticosentidoyalcancedeestaLeyensusrelacionesconlaquelesirvedeinmediatoprecedente,laLey24/1997,aunquesesilencieporellegisladorinteresadamente.

    II.Elcontextosocio-normativo:lacrisisdeconfianzaenelSistemadelaSeguridadSocial

    Enunaetapahistricaenlaquesehaproducidounafuertealteracindeltradicionalequilibrioentrelosvaloresdelcambioolainnovacinylospropiosdelaestabilidad,ambosinherentesalDerechoentantoquepretensindeordensocial(3),lareformadelaSeguridadSocialnoapareceyatantoslocomounasituacin,comounestado,sinomsbiencomounautnticoprocesopermanenteaquesesometesusistemajurdico.As,todocambiosignificativoenlaregulacindelaSeguridadSocialnorepresentarasinounanunciodeotroquelesucederenbrevetiempo,yassucesivamente,loquenosloesexpresindeladinamicidadyevolutividad,sinotambiny,sobre,todo,delfuerteinflujodelalgicaorazneconmicaymercantil,pueslaSeguridadSocialaparecetendencialmentecadavezmenoscomouninstrumentodeproteccinycadavezmscomoinstrumentodelapolticaeconmica-v.gr.tildeempleo,decrecimiento,decompetitividad...-.

    Ahorabien,estainmanenciadelaideadelcambioenelSistemadeSeguridadSocial,arraigadaenlalegislacinyaceptadaporelpropioTribunalConstitucional,nopuedellevarainfravalorarelimportantepapelqueenestecontextodespliegael valordelaconfianza,quenosloesunanecesidad,sinoquerepresentaunaautnticaclavedebvedadelenteroedificiosocialyjurdicode

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  • aquelsistema.Aesterespecto,laincuestionablenecesidaddeadaptaroredefinirlostrminosenlosquetantolaPolticacomoelDerechodebengenerarlaindispensableestabilidad,reclamadaporladinmicaactualdelcambiodelasrealidadeseconmicasysocialessobrelasquesehavenidoasentandolaconstruccindelaaccinprotectorayordenadoradelaSeguridadSocial,enmodoalgunosuponeignorar lacentral idadde laprocurayproteccinde laconfianzaenelmantenimientodelosderechosygarantasquetalsistemabrindaalosciudadanos-beneficiarios.Asloilustrainequvocamentelamismaambiciosapretensinmediataodefondo,luegonosiemprerealizadadeformacoherenteyefectivaenelarticulado,delaLey24/1997,quenoesotroqueeldegarantizarsuviabilidadfinanciera,estoes,asegurarsusuficienciaenordenapermitirelcumplimientodesufuncin:garantizarunadecuadonivelderentasdesustitucin.

    Y,sinembargo,lapercepcinquelosciudadanostienenes,aligualqueladelagranmayoradelosanalistasdelosmodernosSistemasdeSeguridadSocial,ladeunacrisis,queapareceahoracomoestructuralyestable.Deestemodo,lasmetamorfosisestructuralesyfuncionalesdelsistemadeproteccinsocial,ascomolasposicionesadoptadasmayoritariamentefrenteaellasporlaspolticasgubernamentales,inducenunarupturaprogresivadedosdelospresupuestospolticosysocialesmscardinalesdelaspensionespblicasdelEstadodeBienestar:laconfianza-condicinparaelacatamientosocial-ylaeficaciaenelsistema,concebidacomocapacidadparaalcanzarlosobjetivosconstitucionalmenteasumidos.

    Peroestaprdidadeconfianzaenlaefectividaddelsistema,ascomoelincrementodelasdificultadespararegenerarla,nosonsinoelpropioreflejosocio-polticodelacrisisdeldenominadomodeloclsico,dispensadordeunaproteccindetipoinstitucionalyprogresivanomeramentemarginal,queencuentraexplicacin,entreotrasrazones,enlapropiaprdidadelconsensopolticocreadoentornoasufuncionamiento.Rupturaque,ensmisma,representaunseriofactordeinestabilidadinternadelsistema,queaparececadavezcomomenossocial-efectosexcluyentesdelaccesoalaproteccin-,msasistencialista-proteccinpormnimosdesupervivencia,prdidaabsolutaorelativadepoderadquisitivodelaspensiones-y,comoconsecuencia,menossegura,porlareferidaprdidadecapacidadamedioylargoplazoparagarantizarlosderechosdeprestacininicialmentereconocidosycomprometidos(4).

    Precisamente,dentrodeestalgicaeconmicadereestructuracincontinua-racionalizacineslafrmulamgicaempleadaenlasleyes-,lasaccionesnormativassesucedendeformaacelerada,paradarrespuestacoyunturaloprovisionalalasconcretascircunstancias-v.gr.exigencias,necesidadesopresiones-delmomento,yfrecuentementedescontextualizada,encuanto encuadradasenmbitoscuandomenosatpicosrespectoalmarconormativonormaldelaSeguridadSocial.Consecuentemente,lacrisisdelEstadodelBienestarsehaconvertido,porensimavez,enunacrisisdesuDerecho.As,sienalgnmomentolaLeyfuelaexpresinemblemticadeunaregladederechoelaboradacomoelementodeunordenjurdicoracionalmenteconstruido,lasactualesleyesdeSeguridadSocialimplicanenocasionesnadainfrecuentesunaintervencindesestructuradoraodesorganizadora,unasvecesporrazonesideolgicamenteinteresadas,otrasporrazoneseconmicasyotrasporincuriaomerooportunismoelectoralista,delDerechodelaSeguridadSocial.

    Deestaforma,tambinenunaperspectivanetamentenormativa,aquellarelativaalgradoderespetodelaseguridadjurdica,seproduceunaerosindelvalordelaconfianzadelciudadanoenlacertezayprevisibilidaddelamismaexistenciaydelcontenidopropiodelasnormas,derechosyexpectativaslegtimascaractersticosdelosprocedimientosyaccinprotectoradelaSeguridadSocial.Sicuandocreceelnmerodenormas,sucomplejidadyprovisionalidadcreceigualmenteriesgodequesederrumbelasistemticadelordenjurdico,lalegislacinmsrecientedeSeguridadSocial,peromuyenparticularlaLey66/1997,vendraaconfirmarlaplenaactualizacindetalriesgo.YellopesealloableintentodelaLey24/1997dereformarelsistemaenlalneamarcadaporlosprincipiosinspiradoresdelmismo,yenarasdeintroducirmsymejoreselementosdeseguridadjurdica,

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