La gouvernance

Présentation de Mathieu Masse Jolicoeur

POL 5840

La prise de décision

• le système international est une sorte de conglomérat composé d’organisations assez autonomes

• Des acteurs internes et externes tentent d’influencer les décisions dans le sens de leurs désirs et de leurs intérêts– les décisions sont la résultante de rapports de force

sur une question données– « ce que le gouvernement fait est souvent le simple

triomphe d’un groupe sur l’autre (Allison, 1969). »

L’OI comme acteur

• L’organisation internationale considérée comme un acteur rationnel

• L’organisation internationale considérée comme un acteur démontrant une quasi-absence de rationalité

Le processus de décision en cinq étapes du modèle rationaliste

Détermination des possibilités

d’action

INT

RA

NT

Identification du contexte

Prédictions des conséquences

Comparaison des conséquences

Choix de la meilleure

possibilité

EXTRANT

La décision chez Lucien Sfez (1998)

• Trois temps : – Époque classique

• Linéarité du processus décisionnel• Rationalité et liberté des acteurs

– Époque moderne • La décision comme un acte rationnel, mais reconnaissance

que plusieurs chemins permettent d’y arriver

– Époque contemporaine• La décision est vue comme un récit toujours interprétable,

superposant les rationalités et les finalités possibles

Deux exemples d’approches institutionnelles

• Le pluralisme (modèle libéral classique)– Compétition libre entre les groupes– État comme courroie de transmission– Équilibre relatif

• Le corporatisme– Relations structurées autour des “peak

associations”– Politiques négociées– Recherche de coopération

Évolution de la discpline

• Les critiques à la théorie institutionnelle :– Catégories trop générales pour rendre

compte des variations entre les organisations et entre les secteurs d’activité

– Présentent les organisations soit comme des courroies de transmission, soit comme des acteurs unitaires

– Ne reflète plus la réalité!

Évolution dans le domaine du développement des politiques

• Changements structurels :– Prolifération de groupes et de sociétés de plus en

plus organisés– La croissance et l’étendue de l’action internationale– La décentralisation et la fragmentation des décisions– Le rôle croissant d’acteurs privés (ONG et

multinationales)– Information, interdépendance et complexité dans le

monde d’aujourd’hui

L’OI, un acteur démontrant une quasi-absence de rationalité

• On peut considérer l’OI comme étant un acteur parmi plusieurs autres et avec lesquels il doit partager le pouvoir en réalisant divers compromis lors des différentes étapes du processus de décision

• L’intervention des organisations internationales n’est pas rationnelle aussi parce qu’elle s’explique par des éléments comme l’idéologie ou des dogmes qu’on refuse de questionner

Les coalitions plaidantes

• Le modèle de Sabatier, advocacy coalition (coalition plaidante), explique comment une coalition (groupes de pression, bureaucrates et politiciens) se forme pour prendre en charge le processus de prise de décision

L’approche des réseaux

• L’approche des réseaux : explique les relations informelles que tiennent les membres d’une coalition dominante

• Les participants à une coalition ont un degré variable d’engagement et de dépendance les uns avec les autres

Typologie Inspiré Marsh et Rhodes (1992), Montpetit (2004) et Garon, (2006)

Dimension Communauté de politique

Réseau thématique

(Issue network)

Membership Limité, intérêts économiques et professionnels

Large, grand nombre d’intérêts représentés

Interconnexion Forte intégration autour des principaux décideurs; contacts fréquents

Fluctuation en fréquence et en intensité; dominé par le conflit

Cohésion Forte cohésion au niveau des idées; partagent des valeurs et la légitimité des résultats

Forte différenciation au niveau des idées et des croyances

Résultats Action déterminée, rapide et sans contestation

Action lente (voire inaction) mais légitime, débats constants

La gouvernance

• La gouvernance à la mode– Une nouvelle forme de processus décisionnel – Le rôle du gouvernement n’est plus le même

• La gouvernance se résume à quelques propositions : – Interventions d’acteurs qui n’appartiennent pas au

gouvernement – Frontières et responsabilités moins nettes – Interdépendance devant l’action– Intervention de réseaux d’acteurs autonomes – L’État doit utiliser des techniques nouvelles pour

orienter et guider l’action collective

Confusion autour du terme

• Il règne encore beaucoup de confusion autour du concept de gouvernance– Gouvernement

• Remplacer le terme gouvernement par le terme gouvernance• Dans cette acception, la gouvernance se confond avec le

New Public Management

– Bonne gouvernance• Elle prétend se distinguer de l’ancienne gouvernance• La population a des valeurs, des attentes et un niveau de

réflexion et de connaissances exigeant une pratique nouvelle de gouverne

• La bonne gouvernance s’illustre par la transparence, la responsabilité, la primauté du droit, l’efficacité et l’équité

Les facteurs explicatifs

• La crise de l’État moderne– La confiance aux institutions est en baisse parce

qu’ils n’arrivent pas à régler les problèmes– L’État demande à de nouveaux acteurs de s’impliquer

• Justice sociale développée– Depuis le milieu du XXe siècle, les populations

tolèrent moins les inéquités, l’injustice…– …la répression, les torts faits aux femmes, la torture,

etc.

Les facteurs explicatifs (suite)

• La mondialisation– La compétitivité devient un paradigme dominant avec

la fin de la Guerre froide– On prend aussi conscience de la nécessité d’avoir

des institutions transparentes– On importe des solutions de management anglo-

saxonnes• Les enjeux deviennent rapidement

internationaux– Complexification des enjeux– Regroupement des institutions

• La vitesse de changement

Différence entre structure traditionnelle et gouvernance

caractéristiques Structure traditionnelle

Gouvernance

Enjeux Multiples unique

Distribution des ressources

centralisée dispersée

Intérêts communs variés

Règles autorité auto-gouvernance

Prise de décision

hiérarchisée

consensuelle

horizontale

négociation

Mise en oeuvre contrôle volontraire

Critique de la gouvernance

• Fondements normatifs fragiles– Absence de réelle théorie fondant son approche– Modèle simpliste

• Application aléatoire – Prescriptions approximatives et centrées sur les processus– Les protocoles de contrôle de son application ne seraient pas

très bien documentés – Les conséquences pourraient même s’avérer contre-productives

• Insertion politique problématique– Il peut y avoir perversion et récupération du modèle – Favorise le rejet mutuel des responsabilités entre les partenaires

• Outil idéologique – Justifie les privatisations – Modèle dépendant des forces du marché

Pour les relations internationales

• Passage du monde stato-centré au monde des réseaux

• Avant :– Une organisation internationale regroupe des États

qui se réunissent quelques fois pour convenir de règles communes, mais chaque pays se singularise

• Depuis :– Les réseaux se caractérisent par des règles limités, la

présence d’acteurs privés et d’acteur publics et les lieux d’autorité deviennent multiples.

Les groupes de pression

• Dans la réalité de notre société moderne et des jeux de pouvoir, les groupes d’intérêt jouent un rôle significatif dans le processus de politique publique

• Les ressources de ces groupes sont:• Leurs connaissances• Leur organisation• Leurs liens politiques

• La puissance des groupes de pression– Le nombre des membres est trompeur– La qualité des membres est très importante– La qualité de l’organisation du groupe (argent, relation)– La capacité de mener une action individuelle et secrète plutôt

que collective et publique

Typologie des groupes

• Groupes socio-économiques• Syndicats, OPEP, OCDE

• Groupes socio-politiques• Ordre humanitaire : Croix rouge• Ordre écologique : Greenpeace • Ordre moral : l’Église catholique

• Groupes de l’appareil d’État• Sociétés d’État, Armée

• Groupes informels• Pègres, groupes terroristes

Actions légales des groupes de pression

• En général, les groupes qui le peuvent tendent à être légaux pour donner une forme de légitimité à leurs revendications

• Faire des présentations• Faire du lobbying• Mobiliser l’opinion publique• S’impliquer dans des négociations• Utiliser les règles pour faire avancer leur cause

Le mapping : technique de pression et d’influence

• Le mapping : établir une carte sociale des intervenants, et la caractérisation des éléments de cette carte

• Il y a trois types de mapping : • institutionnel (organigrammes)• des intérêts (cartes des liens entre les groupes d’intérêts)• social (cartes des réseaux sociaux et des relations sociales

et personnelles)

Stratégie de pression

• L’action directe– Sur les gouvernements et les organisations internationales

• La pression sur l’opinion publique– Annonces dans les journaux, campagnes de presse, publication

de sondages, manifestation, etc.

• La persuasion est la plus facile et la plus recherchée, mais assez longue et complexe – Faire la recherche du meilleur argumentaire et contre-

argumentaire– Faire jouer les solidarités pour convaincre– Si cet argumentaire ne donne pas de résultats, les groupes de

pression peuvent employer des méthodes plus musclées…

La pression est-elle acceptable?

• Le débat public est une partie essentielle du jeu de la démocratie – Les débats permettent de mieux identifier les enjeux– Contribue à diffuser et à définir la notion d’intérêts

• Ces groupes font aujourd’hui parti de la solution de la gouvernance– Nouveau visage et nouvelle légitimité aux institutions

• Mais il y a des pressions indues : – Les illégalités (corruption, chantages) – Les secrets (raisons d’agir cachées)

Outils de la bureaucratie pour résister aux pressions

• Certaines législations – les lois sur le lobbying (Ottawa et Québec)– les lois du Whistle blowing (Canada, Ontario, États-Unis)

• Les politiques formelles, les procédures et les règlements administratifs justifient plusieurs refus – La production de normes de décision réduit l’arbitraire– Les sanctions disciplinaires et pénales pour qui est pris la main

dans le sac– Avec la permanence, les fonctionnaires sont indépendants

• Le processus de décisions collectives évite la corruption à petite échelle – Les dossiers sont étudiés par plusieurs ministères ou instances

• La promotion des valeurs et de l’éthique de l’intérêt général chez les fonctionnaires

De la déontologie…

• Les pays utilisent toute une série de mesures pour décourager les manquements à l’éthique

• Une logique de contrôle – Centrée sur la réglementation et le cadre juridique– Respect des procédures descriptives et

administratives– Système privilégiant les mécanismes de contrôle et

des règles– Face à un problème, la solution est théoriquement

claire et limpide

…à l’Éthique

• Une logique de prévention – Appel au sens de la responsabilité

personnelle. – On ne parle pas de problèmes, mais bien de

dilemmes– Le responsable prend la décision– Publication de codes d’éthique, de

déontologie, de déclarations de valeurs – Une combinaison « incitations/sanctions »

Structure ou fonction?

• Deux façons de mettre en place l’Éthique :– Un dispositif éthique structurel (mettre en place une

structure)– Une dispositif fonctionnel (s’assurer de bien saisir les

besoins, d’établir les actions à poser pour y arriver et finalement proposer une solution)

• Souvent, il suffit de faire appliquer les règles existante– Le cas du Canada le confirme : la vérificatrice général

est efficace en utilisant les règles en place, alors que le conseiller en éthique semble bien impuissant jusqu’à maintenant…

L’OCDE et l’éthique

• L’OCDE a remplacé l’OECE en 1960– Un lieu d'échanges et de comparaison entre pays– Publie des études statistiques sur plusieurs

indicateurs– Une approche qui prône des politiques ayant fait leurs

preuves ailleurs dans des situations similaires– « Think tank » de droite

• Organisation indépendante engagée dans la recherche et qui a pour but d’influencer les politiques publiques

• Tend à proposer directement des solutions

La réflexion de l’OCDE

• Création d’une convention pour lutter contre la corruption en 1998– L’OCDE pose alors un regard pragmatique sur l’Éthique– Pour mettre en place une structure légère, un pays doit d’abord

s’assurer une structure administrative solide

• En parallèle : l’OCDE, par le biais de la PUMA (le Comité de la gestion publique), prône le NMP

• Contradiction interne entre les deux groupes d’un même Think Tank– Solution : si le NMP veut dérèglemeter, il faut qu’il mette en

place une structure pour s’assurer que les fonctionnaires ont un comportement adéquat

OCDE

Bureaucratie-loi-valeur-institution

Déontologie-loi-réglement-norme

Éthique-valeur-prévention

Modernisation-gestion par résultat-transparence

Passage difficile entre les cadrans