La Caraïbe dans le partenariat stratégique euro-latino ... · acteurs, comme la Chine populaire, dans la M diterran e am ricaine , est galement susceptible de bouleverser les quilibres

sous la direction deÉric Dubesset

et Carlos Quenan

La Caraïbe dans le partenariat stratégique euro-latino-américain UE-CELAC

La Caraïbe dans le partenariat

stratégique euro-latino-américain

UE-CELAC

Sous la direction deÉric Dubesset

etCarlos Quenan

SOMMAIRE

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Eric Dubesset & Carlos Quenan

Vulnérabilités et atouts de la Caraïbe contemporaine

Les défis d’une mise en politique du développement durable dans la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Justin Daniel

Retos Compartidos a la Integración y el Desarrollo. Un Análisis de Largo Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Anthony P. Maingot

Lengua y poder. La construcción de la Caribeñidad y el papel de la enseñanza de lenguas y culturas en el Caribe . . . . . . . . . . . . . 55Pedro Ureña Rib

Las economías de la zona del Caribe en el contexto de la Revolución Tecnológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Rosajilda Vélez

L’insertion actuelle de l’Association des États de la Caraïbe dans le commerce international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Bernard Yvars

La Caraïbe face aux changements sur la scène internationale

Identidades, relaciones internacionales y geopolítica del Caribe: Los actores territoriales de Estados Unidos y la Unión Europea: ¿Un estudio en contrastes ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111Rafael Cox Alomar

La Chine dans la politique extérieure de Cuba (1959-2019) . . . . . 129Éric Dubesset

El Caribe en la geopolítica mundial y la presencia de China en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Gonzalo S. Paz

La présence croissante de la Chine dans la Caraïbe : le cas de la République dominicaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Carlos Quenan

Transformaciones del modelo económico y relaciones externas de Cuba: impactos sobre el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Antonio F. Romero Gómez

¿Hacia dónde va el Caribe? Una mirada desde la geopolítica . . 195Andrés Serbin

La Caraïbe et ses relations avec l’Amérique latine et l’Union européenne

Relations with the European Union and the United Kingdom Post-BREXIT: Perspectives from the Caribbean . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209Jessica Byron

América Latina y el Caribe: una relación ganar-ganar . . . . . . . . . . 229Nicole Perelmuter & Germán Ríos

The EU, CARIFORUM and CELAC: A New Development Alliance?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239Percy C. Hintzen

Caribbean Climate Paradiplomacy of the European Union’s Overseas Regions and Territories: Towards an Insertion in Regionwide Cooperation within the Context of the EU-CELAC Partnership . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261Jean Yves Lacascade & Raymond Laureano-Ortiz

L’adhésion des collectivités infra-étatiques aux organisations régionales. Enjeux de la participation des collectivités territoriales françaises d’Amérique dans les organisations régionales de l’espace Amérique-Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277Karine Galy

Explorer dans la Caraïbe la contribution des institutions nationales des droits de l’homme et des ombudsmans à l’appropriation des valeurs visant une meilleure gouvernance dans les relations UE-CELAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299Mulry Mondélice

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Introduction

Eric DUBESSET

Carlos QUENAN

Dans le cadre de leur partenariat, l’Institut des Amériques (IdA) et la Fondation EU-LAC (Union Européenne - Amérique latine et Caraïbe) proposent, chaque année, à l’occasion de la Semaine de l’Amérique latine et des Caraïbes en France, une rencontre interna-tionale destinée à valoriser et à renforcer les relations économiques, politiques et culturelles entre les deux régions. En juin 2017, avec l’appui du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), et le soutien de la Commission Européenne et de l’Agence française de développement (AFD), les deux partenaires ont organisé, avec le concours scientifique du Centre Montesquieu de Recherches Politiques de l’Institut de Recherche Montesquieu (IRM-CMRP) de l’Université de Bordeaux, le colloque intitulé ‘La Caraïbe dans le partenariat straté-gique euro-latino-américain et caribéen UE-CELAC.1 Cet évènement à forte visibilité a réuni à Paris, au Palais du Luxembourg, une centaine de chercheurs, représentants d’organisations internationales et acteurs du secteur public et privé des deux rives de l’Atlantique. L’ambition première des organisateurs de cette manifestation a été d’aborder, dans leur diversité, leur complexité et leur richesse, les enjeux et les dyna-miques des relations bilatérales.

1 Le programme du colloque IdA-EU-LAC 2017 est consultable sur : https://www.institutde-sameriques.fr/fr/article/colloque-ida-eu-lac-2017-la-caraibe-dans-le-partenariat-strategique-euro-latino-americain-et.Pour toute information complémentaire sur le partenariat euro-latino-américain, nous ren-voyons le lecteur vers l’ouvrage El Caribe en la Asociación Unión Europea - Comunidad de Estados Latinoamericanos disponible en ligne en anglais et en espagnol : https://eulacfoundation.org/en/system/files/caribbean_study_en.pdf https://eulacfoundation.org/es/system/files/estudio_caribe_es.pdf

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Eric Dubesset & Carlos Quenan

En s’appuyant sur l’existence de liens historiques, sociaux et écono-miques forts et d’une communauté de valeurs, ces deux vastes ensembles régionaux ont initié, il y a deux décennies, le processus de dialogue politique dit ‘de partenariat stratégique bi-régional’ destiné à créer un vaste espace de libre-échange et de coopération. Ce projet ambitieux, dont le point de départ a été le Premier Sommet de Río de Janeiro en 1999, s’est renforcé, en 2010, avec la fondation de la Communauté des Etats Latino-américains et de la Caraïbe (CELAC) qui compte aujourd’hui trente-trois pays membres. A l’issue de la rencontre des ministres des affaires étrangères de l’UE et de la CELAC qui a eu lieu à Bruxelles, les 16 et 17 juillet 2018, une déclaration intitulée «Créer des liens et renforcer notre partenariat pour relever les défis mondiaux» a été adoptée. Dans ce cadre, et malgré la crise que traverse actuelle-ment la CELAC et les difficultés auxquelles est confronté le processus d’intégration européenne, la priorité est donnée à un agenda positif axé sur la consolidation du multilatéralisme et le renforcement de la coopération dans les enceintes internationales, en matière de normes, de lutte contre le dérèglement climatique, de politique antidrogue ou de gestion des flux migratoires notamment. Les Etats hispanophones, anglophones, francophone (Haïti) et néerlandophone (Surinam) de la Grande Caraïbe sont naturellement et directement concernés. Leur exposition aux catastrophes naturelles, la faiblesse de leurs échanges régionaux, de leurs niveaux de production et d’exportation, ainsi que leur forte dépendance et extroversion économiques sont autant d’obs-tacles à leur développement et à leur intégration à l’économie mondiale.

Inspiré par les réflexions qui ont été menées au cours du Colloque IdA-EU-LAC 2017, le présent ouvrage est la version augmentée et actualisée du dossier spécial n° 42, « La Caraïbe face à un ordre inter-national émergent » publié, en avril 2019, sous la direction scientifique des Professeurs Eric Dubesset et de Carlos Quenan, dans la revue électronique Etudes caribéennes.2 Il rassemble de nouvelles contribu-tions d’universitaires, de hauts fonctionnaires et d’administrateurs

2 Ce dossier est consultable en ligne sur https://journals.openedition.org/etudescari-beennes/. La revue Études caribéennes est un espace d’expression scientifique qui a pour support principal le bassin caribéen. A travers une approche pluridisciplinaire (histoire, sociologie, an-thropologie, économie, science politique), elle contribue à la réflexion sur le développement de l’espace caribéen.

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Introduction

d’institutions de développement en poste en Europe et dans les Amériques. Retenues pour leur congruence thématique et leurs ana-lyses méticuleuses, ces études visent à éclairer, par des regards croisés, certaines des constantes - et inflexions - structurant les échanges régio-naux et triangulaires euro-latino-américains et caribéens d’une part, et les nouveaux défis économiques et politiques auxquels les Etats et territoires caribéens sont confrontés d’autre part. Leurs auteurs ont été invités à répondre à une série de questions : Comment dépasser les obstacles imposés par la vulnérabilité économique et environnemen-tale ? Dans quelle mesure cet espace régional situé au confluent des Amériques (anglo-saxonne et latine) et de l’Europe, peut-il contribuer, dans son unité, sa diversité et ses interactions, au renforcement du pro-cessus coopératif bi-régional ? Comment rendre l’agenda UE-CELAC plus inclusif et bénéfique pour les Etats caribéens ? En somme, comment la participation de ces derniers pourrait-elle être renforcée dans un futur proche, et quels pourraient être les mécanismes adéquats pour y parvenir ?

Pour prendre l’exacte mesure des enjeux et du potentiel d’une plus grande inclusion et participation de la Caraïbe dans les processus d’association stratégique euro-latino-américaine, les coordinateurs scientifiques de cet ouvrage ont opté pour une approche pluridis-ciplinaire et plurielle, de sorte que le volume se divise en trois volets distincts, résolument interdépendants et complémentaires :

La première partie est consacrée à l’étude des vulnérabilités et des atouts, d’ordre environnemental, culturel, économique et commer-cial, de la Caraïbe. L’accent est mis sur les ressources et les options politiques permettant de vaincre collectivement ces obstacles et de relever les défis d’une mise en politique du développement durable par un entrelac d’acteurs, publics et privés. La réduction des fragilités et la valorisation des savoir-faire dans différents secteurs (téléphonie, fibre optique, énergies vertes, télédétection, infrastructures portuaires, tou-risme, finance) passent par une coopération régionale volontariste et une insertion économique et commerciale internationale, sur fond de révolution technologique et numérique.

La deuxième section se concentre sur la place de la Caraïbe dans le rapport de force mondial émergent. Une attention particulière est ici accordée à la politique étrangère de l’administration de Donald Trump,

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Eric Dubesset & Carlos Quenan

à la crise au Venezuela et au processus d’actualisation du modèle économique et social cubain, dont les retentissements sur l’ensemble de la région sont légion. La dynamique d’implantation de nouveaux acteurs, comme la Chine populaire, dans la Méditerranée américaine, est également susceptible de bouleverser les équilibres géopolitiques et les relations transatlantiques. L’approfondissement des liens diplo-matiques et stratégiques entre la Chine et Cuba et, depuis 2018, avec la République Dominicaine, constitue en effet un tournant géopolitique majeur dans une région historiquement sous l’influence de l’Europe et surtout des Etats-Unis.

Le dernier volet porte sur les nouveaux rapports qu’entretient la Caraïbe avec l’UE et la CELAC. Dans le cadre de leur partenariat stratégique et des difficultés que traversent actuellement les deux ensembles régionaux, les risques, les enjeux et le potentiel d’une plus grande inclusion et participation des Etats et territoires caribéens sont étudiés au regard de la nouvelle donne. Les perspectives du Brexit sur les pays anglo-caribéens sont ainsi examinées, sous l’angle des relations internationales, pour montrer, par-delà l’hétérogénéité des niveaux de vulnérabilité et d’implication économique et politique pour chaque entité insulaire, l’importance de proposer des réponses concertées per-mettant de conserver les avantages de la relation actuelle avec la Grande Bretagne (accès au marché européen, afflux des investissements, etc.). Les nouvelles opportunités et synergies susceptibles d’optimiser les bénéfices de la coopération bi-régionale sont également analysées à la lumière de la récente évolution statutaire de la Martinique et la Guyane, et des défis que représente, pour les pays caribéens du groupe ACP, le contexte post-Cotonou de 2020.

Avant de clore ces propos liminaires qui ne prétendent aucunement synthétiser la richesse des contributions réunies dans cet ouvrage, nous souhaitons rendre un hommage appuyé à notre défunt collègue et ami, spécialiste reconnu de l’économie et de la géopolitique de la Caraïbe, le Professeur et ancien haut fonctionnaire de la commission européenne, Victor Sukup disparu lors d’une mission scientifique au Cap-Vert. Nous tenons également à adresser nos sincères remerciements à toutes celles et à tous ceux qui, par leurs analyses, leurs compétences techniques ou leurs subventions, ont contribué à la réalisation de cette publication. Parmi les nombreuses institutions qui ont apporté leur concours,

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Introduction

l’Institut des Amériques, le Centre Montesquieu de Recherches Politiques de l’Institut de Recherche Montesquieu (IRM-CMRP) de l’Université de Bordeaux, la Fondation EU-LAC, l’AFD, le MEAE, le CNRS, Etudes Caribéennes et les Presses Universitaires des Antilles méritent tout particulièrement notre gratitude.

Vulnérabilités et atouts de la Caraïbe

contemporaine

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Les défis d’une mise en politique du développement durable dans la

Caraïbe

Justin DANIEL1

Laboratoire Caribéen de Sciences Sociales (LC2S), UMR 8053 CNRS-Université des Antilles

Résumé : Au tournant des années 1980, dans un contexte de triomphe du néolibéralisme et de démonétisation des modèles classiques de développement, un nouveau référentiel s’est progressivement imposé dans la Caraïbe. Il renvoie à la notion de développement durable. Le périmètre de cette dernière s’est étendu à des problématiques connexes telles que l’érosion et la préservation de la biodiversité et plus récemment les changements globaux. De sorte que la mise en politique du dévelop-pement durable, qui s’apparente désormais à un ensemble d’enjeux en interaction et évolutifs, s’avère de plus en plus complexe, en raison de la très grande fragmentation de l’action publique et des difficultés d’appro-priation de cet ensemble d’enjeux par les acteurs et les populations.

Mots-clés : Caraïbe, action publique, Biodiversité, changements globaux, développement durable

Abstract: At the turn of the 1980’s, in the context of triumphant neoliberalism and demonetization of classical models of development, a new cognitive framework has progressively emerged in the Caribbean. It refers to the notion of sustainable development. The scope of the latter has been continuously expanded to related issues such as the loss and the preservation of biodiversity and, more recently, global changes. As a result, the political use of sustainable development, which is a set of interacting and evolving issues, is proving more and more complex, due to the very fragmented nature of public action and the difficult appro-priation of this set of issues by actors and people.

1 Ce travail a bénéficié du soutien des « Investissements d’avenir » de l’Agence nationale de la recherche française (Ceba, réf. ANR-10-LABX-25-01).

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Justin Daniel

Keywords: Caribbean, biodiversity, global changes, public policy, sustainable development.

IntroductionDepuis le milieu du siècle dernier, les économies de la Caraïbe sont

en quête d’un développement adapté. D’où le recours, dans un premier temps, à une variante du modèle de l’industrialisation sur invitation d’Arthur Lewis. Expérimenté à travers l’opération Bootsrap initiée dans les années 1950 à Porto Rico par le leader charismatique, Luis Munoz Marín soucieux de tirer avantage de l’appartenance de l’île à l’ensemble étatsunien, ce modèle se retrouve à l’échelle de la région. Il se fonde sur la priorité donnée à l’industrialisation dans le double objectif d’absorber le surplus de main d’œuvre et de favoriser des exportations compétitives (CEPALC-AFD, 2012), grâce à l’appel aux capitaux extérieurs, au rôle conféré à l’État dans le développement des infrastructures et en matière d’incitations fiscales, ainsi qu’à la promo-tion de mécanismes commerciaux régionaux destinés à compenser la faible taille des économies. Ces stratégies ont néanmoins rencontré rapidement leurs limites : d’une part, même si l’industrie lourde axée sur le pétrole s’est bien implantée à Trinité-et-Tobago et si l’industrie légère s’est développée à la Jamaïque, des économies d’échelle insuffi-santes et des coûts élevés ont pénalisé les plus petits pays. Si bien que certains d’entre eux ont continué à dépendre de l’agriculture comme principal moteur de la croissance jusqu’aux années 1980 (idem. 8) ; d’autre part, les entreprises établies dans ces territoires n’avaient qu’une faible influence sur leur économie et les retombées restaient limitées. Il s’agissait, pour l’essentiel, de filiales intégrées verticalement à des groupes dont le siège se trouvait à l’étranger. Enfin, en dépit d’une accélération de la croissance, le chômage et le sous-emploi sont demeu-rés à des niveaux élevés dans l’ensemble de la région.

Ces résultats décevants ont conduit à privilégier dans les années 1970 une stratégie centrée sur l’État, défendue par Lloyd Best et popularisée par George Beckford. Ces derniers attribuent le sous-dé-veloppement des économies de la Caraïbe à la perpétuation du système de la plantation et plaident pour un nouveau paradigme, plus adapté au contexte régional. Une approche axée sur un interventionnisme

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Les défis d’une mise en politique du développement durable dans la Caraïbe

assumé et, dans certains cas, le renforcement des services publics, voire des nationalisations afin de préserver les emplois existants.

L’accélération du processus de mondialisation dans les années 1980, dans un climat dominé par le triomphe du libre-échange et des straté-gies économiques centrées sur le marché, ainsi que, corrélativement, l’érosion des préférences commerciales pour l’exportation de produits agricoles pousse de nombreux pays de la région à se tourner vers la pro-motion des services. Le tourisme, et par la suite, des services financiers offshores sont alors considérés comme les moteurs de la croissance et du développement (CEPALC-AFD, 2012 : 9). Parallèlement à ces réformes structurelles, dont certaines ont été imposées par le Fonds Monétaire International et la Banque mondiale dans le contexte de crise des années 1980-90, le régionalisme, considéré de longue date comme une condition du développement, est réactivé : il se veut désor-mais ouvert et est appréhendé comme un tremplin pour l’amélioration de la compétitivité des exportations au niveau international.

Ainsi, depuis environ vingt-cinq ans le tourisme – et les services associés – tendent à constituer la principale activité économique de la majeure partie des territoires de la Caraïbe. S’y ajoutent les centres financiers offshores qui proposent des conditions fiscales attrayantes (Aruba, les îles Caïmans…), même si ce second levier est susceptible d’être contrebalancé, voire est remis en cause en raison de l’évolution de la législation internationale sur les paradis fiscaux (Hampton et Christenen, 2011). Dans certains pays, l’activité minière contribue de manière significative à l’économie comme c’est le cas à Cuba et à la Jamaïque, alors que Trinidad profite de ses ressources pétrolières. Globalement, l’agriculture qui constitue le secteur le plus important de la croissance tend à stagner. D’autres territoires, victimes de l’essouffle-ment d’un modèle de développement largement fondé sur des dispositifs de défiscalisation – désormais fortement encadrés (les Antilles et la Guyane françaises) ou démantelés (Porto Rico) – connaissent des dif-ficultés récurrentes. Il en va ainsi de Porto Rico qui s’enfonce depuis plusieurs années dans une récession aux effets dévastateurs couplée à un endettement considérable, dont les racines sont bien plus profondes que la crise économique remontant à 2008, celle-ci agissant à la fois comme un révélateur et un amplificateur de déséquilibres structurels (Pantojas García, 2013).

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Justin Daniel

Il est clair que la plupart des secteurs d’activités susmentionnés ont une influence décisive sur l’environnement ou en sont directement tributaires. En outre, dans bien des cas, la biodiversité est présen-tée comme un atout ou une richesse à valoriser, dans le cadre d’un développement se voulant durable. Plus que jamais, elle est placée au cœur de la tension entre préservation et exploitation. C’est dire que la problématique du développement durable, à travers notamment le pilier de l’environnement, se pose avec une acuité particulière dans la Caraïbe (Barker et al., 1995 ; Barker et al., 2003). D’autant qu’il s’agit de petits territoires ou États, particulièrement vulnérables et exposés aux risques inhérents aux changements globaux. Qu’il s’agisse des pays situés sur le versant caraïbe de l’Amérique centrale ou des petits États et territoires non indépendants de la mer des Caraïbes, cet enjeu est donc crucial pour l’espace géographique considéré.

En un mot, il s’agit de s’approprier le paradigme du développe-ment durable, en s’appuyant notamment sur la richesse unanimement admise de la biodiversité tout en anticipant les contraintes liées aux changements globaux, en particulier le dérèglement climatique. Ainsi, un nouveau référentiel, fruit du travail réalisé par des coalitions d’ac-teurs agissant à différentes échelles – locale, nationale, régionale et internationale – tend à émerger. Il agrège, dans une vision du monde qui se veut cohérente et en phase avec les enjeux qui assaillent la région, de nouvelles représentations de l’avenir. Il s’inscrit plus largement dans une démarche de construction d’une vision globale alternative, prenant au sérieux la double crise économique et écologique. La construction de ce référentiel semble aller de pair avec un nouveau cycle de politiques publiques, celui de la « gouvernance durable » inaugurant l’avènement de la « société de l’efficacité globale » (Muller, 2015b : 100). Cette démarche se heurte néanmoins à une double difficulté : d’une part, elle doit désormais prendre en compte la multiplicité des échelles d’action qui interfèrent dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique du développement durable dans ses différentes déclinaisons ; d’autre part, elle opère dans le cadre d’un processus complexe d’imposition/acceptation du changement et de délicate appropriation des dispositifs de l’action publique.

Cette contribution aborde la problématique du développement durable dans la Caraïbe en privilégiant la dimension environnementale,

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à partir de quelques questions transversales adressées à des territoires confrontés à des interrogations et des contraintes similaires. Elle est structurée autour de trois séries de considérations : d’abord, elle interroge le processus de construction d’un nouveau référentiel d’ac-tion publique en matière de développement durable dans la Caraïbe ; ensuite, elle met l’accent sur la très grande fragmentation de l’action publique prenant en charge cet enjeu ; enfin, elle rappelle les défis liés à l’appropriation du référentiel et des dispositifs d’action publique.

1. La promotion d’un nouveau référentiel d’action publiqueLe référentiel doit être entendu ici à la fois au sens « d’un processus

cognitif permettant de comprendre le réel en limitant sa complexité et d’un processus prescriptif permettant d’agir sur le réel », c’est-à-dire « d’un ensemble de prescriptions qui donnent du sens à un programme politique en définissant des critères de choix et des modes de désigna-tion des objectifs » (Muller, 2015a : 42).

1.1. De nouvelles configurations d’acteurs

La construction d’un nouveau référentiel est invariablement le fruit du travail de coalitions d’acteurs qui se forment à la faveur d’un contexte lui-même évolutif. En la circonstance, plusieurs facteurs concourent à l’émergence de nouvelles configurations d’acteurs.

En premier lieu, des réseaux de politique publique (policy networks), fortement imprégnés des débats se déroulant dans des arènes interna-tionales, nationales et régionales autour de l’enjeu du développement durable, jouent un rôle non négligeable dans la construction de ce nouveau référentiel. Ces arènes où se forgent ces nouvelles matrices cognitives sont nombreuses : il en est ainsi des forums internationaux et régionaux latino-américains et caribéens sur l’environnement durable. Il convient d’y ajouter la Commission économique pour l’Amérique et les Caraïbes (CEPALC) ainsi que la Fondation UE-ALC (Union européenne Amérique latine-Caraïbes) qui ont récemment formé un partenariat stratégique afin de renforcer les relations entre l’UE et la Communauté des États latino-américains et caribéens, la Banque mon-diale qui a multiplié des diagnostics assortis de recommandations sur la question du développement dans la région, sans oublier la Banque

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caribéenne du développement… Sans doute, le degré d’implication des États et territoires de la région, au demeurant diversement concernés en fonction de leur statut respectif, dans ces différentes arènes, est-il variable. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’autant de lieux où se déploient des discours convergents qui transcendent les éventuels cli-vages entre organisations rivales, et tendent à faire du développement durable, sorte de cadre de référence commun, un enjeu majeur pour le devenir de l’espace caraïbe.

Il est vrai que la mise en place de ces réseaux a coïncidé avec un changement générationnel et professionnel au sein des acteurs publics, modifiant la composition des coalitions en charge des politiques de développement. Ainsi dans la Caraïbe anglophone, à la première génération de chefs flamboyants et envoûtants qui ont exercé le pouvoir dans le prolongement de l’indépendance acquise à partir de 1962 (Alexander Bustamante, Norman Manley, Grantley Adams, Eric Williams) a succédé un deuxième groupe de dirigeants non dénués, eux aussi, de séduction et dont les discours et l’action étaient néanmoins structurés par des clivages qui ont incontestablement perdu de leur centralité. Quant aux dirigeants actuels ils sont, depuis une vingtaine d’années, le plus souvent acculés à une gestion privilégiant la dimen-sion comptable et financière et sommés de réévaluer des modèles de développement étatiste largement démonétisé (Martin, 1994 : 266). Au-delà de ce constat singulier, force est d’admettre que les élites poli-tiques dans la Caraïbe sont, de manière générale, fortement asservies au crédo néolibéral qui s’est imposé au cours des années 1980-90 et tendent à s’approprier ces nouvelles normes en matière de développe-ment, compte tenu de l’affaiblissement de la capacité contributive des États.

Cette évolution est, en deuxième lieu, allée de pair avec la relance des dynamiques régionales dans un contexte d’affaiblissement de la valeur stratégique de l’espace caraïbe dû à la fin de la guerre froide. En effet, parallèlement aux réformes structurelles des économies, dont certaines ont été imposées par le FMI et la Banque mondiale à la suite de la crise des années 1980-90, le régionalisme, considéré de longue date comme une condition du développement, est réactivé. Il consacre, outre les tentatives de relance d’organisations anciennes telles que la CARICOM, l’avènement de nouvelles structures comme l’Association

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des États de la Caraïbe (AEC) qui érigent le développement durable en principe normatif des politiques publiques. Dans tous les cas, un discours nouveau, puissamment relayé dans les différents forums régionaux, sature les espaces publics. Désormais omniprésent dans les prises de position officielles, il entre en résonnance avec le principe n° 6 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement2 ainsi que l’Agenda 21 qui reconnaît la situation particulière des petits États insulaires en développement (PEID)3. En même temps, il s’ac-compagne de nouvelles représentations de la région caraïbe. Celle-ci est appréhendée du double point de vue, d’un côté, de la richesse de son environnement et de sa biodiversité, lesquels ne sont plus perçus sous l’angle exclusif de contraintes, mais comme des sources potentielles d’innovations technologiques et de vecteurs de changement écono-mique ; et, de l’autre, de la vulnérabilité d’une région nécessitant des actions vigoureuses et adaptées aux nouveaux défis, en particulier ceux liés aux changements globaux, qui se surajoutent à l’enjeu classique du développement économique et social. De la sorte, les conférences des Nations Unies qui se sont succédé depuis 1992 contribuent à forger une image nouvelle des PEID, dont en particulier ceux appartenant à l’aire caraïbe : ils constituent des cas emblématiques au regard de leurs vulnérabilités uniques et particulières, condamnés à condenser en un raccourci les objectifs des trois piliers du développement durable.

Significatif est à cet égard le récent rapport de la CEPALC – The European Union and Latin America and the Caribbean vis-à-vis the 2030 Agenda for Sustainable Development. The environmental big push – qui réalise la synthèse entre ces différentes représentations. S’inscrivant

2 « La situation et les besoins particuliers des pays en développement, en particulier des pays les moins avancés et des pays les plus vulnérables sur le plan de l’environnement, doivent se voir accorder une priorité spéciale. Les actions internationales entreprises en matière d’envi-ronnement et de développement devraient également prendre en considération les intérêts et les besoins de tous les pays. » (Principe n° 6 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement).3 « Les petits États insulaires en développement, de même que les îles sur lesquelles vivent de petites collectivités, constituent un cas particulier du point de vue tant de l’environnement que du développement, car ils sont écologiquement fragiles et vulnérables. Leur faible étendue, leurs ressources limitées, leur dispersion géographique et leur éloignement des marchés sont autant de handicaps économiques et empêchent les économies d’échelle. Pour les petits États insu-laires en développement, l’océan et l’environnement côtier revêtent une importance stratégique et constituent une précieuse ressource pour le développement » (Agenda 21, 1993, chap. 17, para. 123).

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dans la logique du paradigme ODD (objectifs du développement durable) qui entend définir un cadre d’action pour les prochaines années, il considère que la crise environnementale offre des opportuni-tés pour la mise en œuvre de politiques industrielles et technologiques axées sur la durabilité. Le renforcement des capacités et des politiques centrées sur l’environnement ouvre la voie à une transformation éco-nomique majeure en Amérique latine et dans la Caraïbe. À condition pour les pays concernés de gérer les tensions et les contradictions socioéconomiques et politiques inhérentes aux arbitrages nécessaires (ECLAC, 2016 : 19).

La mise en place des réseaux de politique publique, accompagnée de l’évolution du registre discursif des acteurs, concourt à la produc-tion d’une matrice cognitive servant de support à un discours décliné à différentes échelles : locale, à travers les organisations et les associations qui œuvrent pour la protection des ressources naturelles et une gestion raisonnée de la biodiversité, nationale par les décideurs publics qui l’ont endossé, régionale à travers les organisations d’intégration qui en font une priorité et la condition d’un modèle de développement repensé, et internationale dans la mesure où cette rhétorique est largement reprise dans de multiples forums au niveau mondial. D’où l’invocation inces-sante du développement durable dans tous les milieux, se combinant, en outre, avec une reformulation du contenu assignée à la notion.

1.2. Vers une reformulation du développement durable

Le rapport Brundtland publié en 1987 a défini le développement durable (sustainable development) comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des géné-rations futures à répondre aux leurs ». Il s’agit de l’une des nombreuses définitions devenues une référence du développement durable. Elle repose sur l’idée que la satisfaction des besoins humains doit se faire dans le respect des équilibres et systèmes de vie de la planète, tout en s’efforçant de concilier conflits perçus ou réels entre développement et préservation de la nature et en prenant au sérieux les tensions entre le présent et le futur.

Aux trois piliers initiaux – l’économie, le social et l’environnement – tels qu’ils ont été identifiés par le rapport Brundtland, l’UNESCO a proposé d’ajouter en 2002 la diversité culturelle, véritable pendant sur

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le plan humain de la diversité biologique, et condition d’une existence intellectuelle, morale et spirituelle pleinement accomplie. Au-delà des inévitables interrogations sur l’articulation entre ces différents piliers donnés comme interdépendants et en synergie, mais source en même temps de potentielles tensions, il est très vite apparu que la notion de développement durable est englobante à l’extrême. Ce qui explique probablement son succès et l’impression, parfois difficile à dissiper, d’un certain flou, voire d’un concept fourre-tout.

Le succès est d’autant plus important que la problématique du déve-loppement durable est incontestablement en consonance avec celles relatives à l’érosion de la biodiversité ou à la crise écologique. Certes, la disparition d’espèces et l’évolution de la nature ont retenu l’attention des scientifiques depuis longtemps. Mais la construction de l’érosion de la biodiversité comme problème politique et scientifique s’opère à partir des années 1980 par phases successives, pour être finalement prise en charge par un nombre croissant d’institutions à toutes les échelles (Mauz et Granjou, 2010 ; Compagnon, 2017). Un peu partout, la problématique de l’érosion de la biodiversité infuse dans le champ des politiques de protection de la nature et réalise la jonction avec des préoccupations plus anciennes en matière de développement durable.

C’est particulièrement le cas dans les territoires de la Caraïbe érigés au rang de hotspot de la biodiversité qui renferme, grâce à une combinaison unique du climat et de la géographie, l’un des plus grands centres d’endémisme du monde et des écosystèmes parmi les plus riches. Ici richesse biologique et richesse culturelle – et potentiellement économique – semblent se renforcer mutuellement, au point de per-mettre d’envisager le développement durable sous un angle nouveau. Un nouveau récit à propos de la Caraïbe émerge progressivement. Pour s’en tenir au seul exemple des territoires français de la région englobés dans le groupe européen des régions ultrapériphériques, de nouvelles catégories discursives participent à la construction d’un récit à propos de leur rapport à l’Union européenne. Des schèmes classificatoires tentent de convertir l’idée de handicap qui leur est historiquement associée, en atouts à valoriser ou, à tout le moins, d’établir un équilibre entre compensation des handicaps permanents et promotion desdits atouts. En témoignent les trois Communications de la Commission européenne qui vont dans le même sens : celle du 17 octobre 2008

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intitulé « Les Régions ultrapériphériques : un atout pour l’Europe », s’appuie très clairement sur une stratégie visant à exploiter au mieux le « potentiel de compétitivité et de développement durable » des RUP ; celle du 20 juin 2012, « Les régions ultrapériphériques de l’UE : vers un partenariat » ; pour une croissance intelligente, durable et inclusive, insiste sur les atouts dont disposent ces territoires, tout comme la der-nière en date du 24 octobre 2017, intitulée « Un partenariat stratégique renouvelé et renforcé avec les régions ultrapériphériques de l’Union européenne ». Dans les trois cas, la biodiversité ainsi que la diversité socioéconomique et culturelle sont mises en miroir et en exergue.

Il reste que la richesse en matière de biodiversité est considérée, en même temps, comme l’une des plus menacées au monde, à la fois par l’activité humaine et les changements globaux, les deux processus étant par ailleurs liés. En particulier, le dérèglement climatique appa-raît comme un obstacle supplémentaire à la réalisation des objectifs du développement durable, qu’il s’agisse de la composante économique et sociale ou de la dimension environnementale. En effet, de multiples secteurs d’activités sont susceptibles d’être affectés, tels que l’agricul-ture, les forêts, la pêche, le tourisme, la construction (singulièrement dans les zones côtières), l’énergie, les assurances… etc. En outre, les populations les plus pauvres sont les plus exposées, dans la mesure où elles vivent dans des zones marginalisées et ne disposent pas de moyens nécessaires pour s’adapter à une évolution jugée inéluctable. Ce qui pourrait entraver les politiques de lutte contre la pauvreté qui constituent l’une des priorités du développement durable.

La combinaison de ces différents paramètres – une biodiversité riche, mais menacée ainsi qu’une vulnérabilité accrue et une expo-sition aux risques majeurs, dont certains sont directement liés aux changements globaux – a incontestablement contribué à modifier le périmètre de la notion de développement durable. Celle-ci est l’objet d’une reformulation : la question environnementale, constitutive du troisième pilier est désormais appréhendée à travers le prisme de l’enjeu du réchauffement climatique (Caribbean Development Bank, 2008). Tout se passe comme si la référence au climat, omniprésente dans les discours et associée à la rhétorique de l’urgence environne-mentale, constitue une sorte de matrice de laquelle procèdent tous les positionnements et toutes les décisions : à la manière de ce qui a pu

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être observé ailleurs, mais sans doute sur un mode amplifié (Aykut et Dahan, 2014 : 275), les questions, environnementales, économiques et sociales, et plus largement de développement tendent à être absorbées par subsomption par celle du climat.

Au total, porté par de nouvelles configurations d’acteurs au tour-nant des années 1980, dans un contexte de triomphe du néolibéralisme et de démonétisation des modèles de développement expérimen-tés depuis le milieu du siècle dernier, un nouveau référentiel s’est progressivement imposé dans la Caraïbe autour de la notion de déve-loppement durable. Le périmètre de cette dernière s’est étendu à des problématiques connexes telles que l’érosion et la préservation de la biodiversité et plus récemment les changements globaux. De sorte que le développement durable se présente aujourd’hui sous la forme d’un ensemble complexe d’enjeux en interaction dont la mise en politique s’avère délicate, en raison de la très grande fragmentation de l’action publique et des difficultés d’appropriation de cet enjeu par les acteurs et les populations.

2. Une action publique doublement fragmentéeS’il est vrai qu’un nouveau discours valorisant les atouts des terri-

toires de la Caraïbe a progressivement émergé, il reste à le traduire en actes. Il s’agit là d’un vrai défi : comment concilier préservation et valo-risation du patrimoine naturel dans un contexte d’attentes très fortes exprimées par la population et de menaces liées aux changements globaux ? Le programme de développement durable à l’horizon 2030 (ECLALC, 2016) rappelle, dans le cadre d’une approche plutôt clas-sique, la nécessité de poursuivre simultanément plusieurs objectifs, en particulier la croissance économique et le développement social et environnemental, en mobilisant les ressources de l’innovation. Il souligne l’urgence de mettre au point un nouveau modèle de déve-loppement. Cela passe par l’instillation progressive d’un changement structurel centré sur l’égalité et la durabilité environnementale ; un changement porté par des coalitions d’acteurs et sous-tendu par des pactes de gouvernance aux échelles mondiale, régionale et nationale.

Pareille ambition ne va pas de soi. Aux contraintes institutionnelles et à la faiblesse des capacités techniques, financières et humaines des

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PEID de la région caraïbe (Daniel, 2014), s’ajoutent les difficultés liées à une double fragmentation de l’action publique.

2.1. Une multiplicité de scènes d’action publique

Une première fragmentation est perceptible à l’entrecroisement des scènes régionale et internationale où se joue, au moins partiellement, la question du développement durable. Sans entrer dans les détails, il convient de rappeler ici que les systèmes politiques sont très variés d’un territoire à l’autre dans la Caraïbe. Dans une très large mesure, ils reflètent les affiliations coloniales antérieures ou actuelles, ou encore les trajectoires empruntées en matière de décolonisation. L’impératif régionaliste qui sous-tend la démarche de développement et d’appro-fondissement de l’intégration régionale, notamment à travers l’AEC, se heurte inévitablement aux contradictions et paradoxes découlant de la translation des intérêts des pays concernés selon leur implication dans les différents sous-ensembles régionaux. On ne peut que relever, de ce point de vue, la multiplicité des organismes d’appartenance et des statuts des différents territoires ou États de la région : CARICOM, OECS, AEC, CARIFORUM (Forum Caraïbe), ACP (Afrique, Caraïbe Pacifique), PTOM (Pays et territoire d’outre-mer, CFA (Collectivités françaises d’Amérique), RUP (région ultrapériphérique). Un peu comme en Amérique du Sud, le paysage ne cesse de se densifier et complexifier à la faveur d’initiatives multiformes, de regroupements et d’accords hémisphériques… Il en résulte une concurrence entre ces différents niveaux d’identification et d’allégeance, et entre les membres des différentes organisations régionales ; concurrence attisée parfois par les divergences d’intérêts ou d’appréciation des enjeux du moment (Daniel, 2005). D’où le degré d’implication variable des États et terri-toires dans les différents forums, eux-mêmes plus ou moins réceptifs à l’enjeu du développement durable et à sa dimension environnementale.

Autrement dit, le cadre international et régional de mise en œuvre des politiques de développement durable dans la Caraïbe s’avère complexe, évolutif et tributaire des dynamiques existant aux niveaux international et régional, notamment celles relatives aux alliances et à leur capacité d’influence. On peut d’ailleurs déceler des mouvements divergents, comme celui en direction de la zone de libre-échange des Amériques ou de la création d’un marché unique de la Caraïbe,

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accompagné d’un retrait de l’Europe, d’un côté, et, de l’autre, des initiatives en faveur du développement durable menées par l’OECS. Cette dernière milite actuellement pour harmoniser les politiques environnementales et les approches des différents États membres parallèlement à l’action de la CARICOM et de l’AEC qui poursuivent, à une échelle plus large, l’objectif d’intégration et d’harmonisation au sein de la région.

Ainsi, la Martinique et la Guadeloupe, qui ont adhéré à la CEPALC en 2012, à l’AEC (avril 2014) en qualité de membres associés en leur nom propre et à l’OECS (novembre 2014), alors que les négocia-tions se poursuivent avec la CARICOM, ont un statut pour le moins ambivalent. Si intéressant que soit le déploiement, avec l’accord et le concours de l’État français, d’une « diplomatie territoriale » visant à renforcer leur intégration au sein de leur environnement régional, force est d’admettre que subsiste au moins un obstacle : elles appartiennent simultanément aux « Nords » (ensemble franco-européen) et aux « Suds » (espace caraïbe), et sont en décalage avec leurs partenaires de la Caraïbe ayant le statut de TOM (territoires d’outre-mer) ou relevant du groupe ACP. En effet, leur modèle de développement se fonde, dans une large mesure, sur l’idée d’un rattrapage, notamment en termes d’équipements collectifs, avec l’Hexagone et l’Europe.

Quant aux Antilles néerlandophones – Aruba, Curaçao et Sint-Maarten – qui appartiennent, en qualité de membres associés, à l’AEC et à la CEPALC, elles ne font pas partie pour le moment de l’OECS et de la CARICOM. Au regard de l’Union européenne, elles se trouvent d’ailleurs confrontées à des problèmes similaires à ceux que rencontrent les territoires britanniques d’outre-mer (TBOM) : leur statut de PTOM les prive de l’accès à certaines sources de financement. Membres asso-ciés du CARICOM, les TBOM manifestent assurément une sensibilité particulière à l’enjeu du développement durable et la volonté d’élaborer des stratégies en matière de conservation et des plans d’action mieux adaptés à leurs capacités institutionnelles d’intervention (Benzaken et Renard, 2011). Toutefois, leur statut communautaire demeuré long-temps problématique – il ne contribue guère à clarifier les mécanismes en vigueur à travers les accords multilatéraux sur l’environnement (AME) ainsi que les politiques régionales de l’Union européenne – est désormais remis en cause par le Brexit. Dans la plupart des cas, les

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TOM sont exclus des mécanismes de financement des AME accordés aux États souverains. Au niveau de l’Union européenne, une attention faible et disproportionnée leur est accordée par rapport à la valeur de leur biodiversité. De manière générale, la relation des TOM aux États membres, essentiellement fondée sur l’aide au développement, n’a guère évolué depuis plusieurs décennies (Sutton, 2012). D’autant que les TOM n’ont pas pu participer, n’étant pas souverains, aux négocia-tions relatives aux accords de partenariat économique et qu’ils sont rarement consultés lors des discussions internationales susceptibles d’avoir une incidence sur leur politique de développement durable (UKOTA, 2013).

2.2. Un agenda politique fragmenté

En second lieu, l’agenda politique du développement durable est fragmenté par une architecture politico-institutionnelle rendue com-plexe en raison de la multiplicité des acteurs. Certes, en dépit de leurs faibles capacités institutionnelles, la plupart des gouvernements de la région ont multiplié les efforts pour intégrer les préoccupations envi-ronnementales dans leurs différentes politiques publiques et dans les programmes d’action de portée plus vaste, comme les plans nationaux de développement économique, les plans sectoriels et les stratégies de réduction de la pauvreté. Toutefois, dans les PEID de la région, la gouvernance du développement durable est organisée par secteur (par exemple, l’énergie, l’agriculture ou la santé), ce qui affaiblit la dimension transversale des politiques nouvelles et conduit, par exemple, à séparer les questions économiques des considérations environnementales (CEPALC, 2010). En outre, les sources fournissant les indicateurs de la politique de développement durable sont nombreuses et dispersées, réparties entre les différentes administrations ou disponibles à travers les plans nationaux d’action environnementale, ou encore contenues dans les différents engagements constitutionnels et légaux en faveur du développement durable. La mobilisation et la mise en cohérence de ces différentes sources d’information ainsi que l’appropriation des données et procédures peuvent donc s’avérer délicates.

Significatif est, à cet égard, le constat établi à propos de la gestion de la mangrove à Trinidad. Encadrée par la convention internationale de Ramsar sur les zones humides et près d’une dizaine de lois et de

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dispositifs nationaux, cette gestion est assurée par la Forestry Division (Ministry of Agriculture, Land and Marine Resources), dont l’ac-tion est répartie entre les divisions suivantes : la Wildlife Section, la Community Forestry section, la National Parks section, l’Institute of Marine Affairs, l’Environmental Management Authority, la Pointe-à-Pierre Wild Fowl Trust. De là découle une dilution des responsabilités entre la Forestry Division, en charge de la gestion des zones humides, mais ne disposant pas nécessairement des compétences pour y faire face, et la Fisheries Division. Autrement dit, la localisation des man-groves entre terre et mer et l’existence de plusieurs acteurs susceptibles d’être potentiellement concernés par leur gestion constituent une source majeure d’indécision.

En dehors des PEID, le problème se pose également dans les ter-ritoires non indépendants de la région. C’est le cas en particulier des territoires français de la Caraïbe, confrontés à l’instar des TBOM, à un problème d’articulation entre le niveau européen/central et le niveau local : de l’Union européenne aux communes, en passant par la région et le département pour la Guadeloupe, une collectivité unique en Guyane et Martinique, sans oublier les établissements publics de coopération intercommunale, la chaîne est longue. On observe, par ailleurs, une nette tendance à la fragmentation de l’action publique, qui consacre le triomphe d’un modèle de politiques publiques renvoyant davantage à l’idée de « gouvernance », au demeurant parfaitement intériorisée par les acteurs politiques, qu’à celle de gouvernement local, naguère revendiquée par certains mouvements politiques locaux. Ce modèle se caractérise par la formation d’une administration multicouche et mul-tiniveau, et une propension à la coproduction de politiques publiques, notamment de développement, avec une participation accrue d’acteurs ne jouissant pas nécessairement d’une légitimité élective. De leur côté, les citoyens s’en remettent à une démocratie fonctionnant essen-tiellement par délégation. Cela soulève, par là même, le problème de l’appropriation des dispositifs de politique de développement par les acteurs et les populations locales.

3. Les défis de l’appropriationLe succès des politiques de développement durable dépend de

l’appropriation par les populations locales, au-delà des décideurs, des

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dispositifs mis en œuvre. Cette appropriation est généralement le fruit d’une alchimie complexe où interviennent à la fois l’action des déci-deurs et les mobilisations du mouvement associatif et des ONG : soit dans le cadre d’un processus de coproduction ou de cogestion, soit en vue de préserver ou valoriser tel ou tel site. Elle dépend également de la capacité de ces différents acteurs à donner sens à leurs interventions, en l’inscrivant dans un récit « national » au sein duquel la composante historico-coloniale occupe souvent une place importante, au point parfois de réactiver des clivages anciens et d’exacerber des tensions difficilement compatibles avec le processus d’appropriation.

3.1. Appropriation et production de sens

Deux exemples repérés dans la région caraïbe confirment l’hy-pothèse d’un lien entre la capacité des acteurs à produire du sens et l’appropriation de l’enjeu de développement durable par les popu-lations. À commencer par la lutte menée à Porto Rico dans la petite commune d’Adjuntas à partir des années 1980, afin de préserver une forêt menacée par une exploitation minière, ayant débouché sur l’ex-périence de cogestion de Casa Pueblo. Cette lutte apparaît comme un exemple remarquable de la capacité de petites communautés rurales, relativement dépourvues de moyens, à faire « bouger les lignes », tout en apportant une contribution essentielle au développement durable (Massol-Gonzáles et al., 2006 ; 2008). Elle s’inscrit, à cet égard, dans une expérience collective plus large, portée par une vision du dévelop-pement économique qui combine un usage durable des ressources et une approche nourrie de valeurs et de pratiques culturelles fortement enracinées.

De même, l’expérience, déjà mentionnée, de la gestion de la mangrove à Trinidad révèle clairement que l’efficacité des outils de développement durable dépend moins de leur existence en soi que de la perception qu’en ont les acteurs qui les élaborent et les utilisent, mais aussi les usagers des zones concernées. De même, les représentations que les uns et les autres ont desdites zones sont tout aussi importantes, indépendamment de la nature des textes qui les régissent. Autrement dit, il existe des formes emblématiques parmi les différents statuts de protection des espaces naturels, la notion de « réserve » ayant, par exemple, une dimension symbolique forte. Le récit historique

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qui a présidé à l’établissement d’un statut de protection pour une zone donnée joue également un rôle non négligeable. Par exemple, les années 1990 ont vu des associations écologistes, en particulier le Pointe-à-Pierre Wild Fowl Trust, mener une grande bataille en faveur de la protection de la zone humide de Nariva. Connue aujourd’hui sous le nom de « the Nariva battle », cette lutte a sans aucun doute contribué à faire de ce site une zone sensible aux yeux de la population et des autorités compétentes.

De la sorte, la traduction des instruments internationaux sur le plan local ne se fait pas uniquement par le biais de la production de lois et mesures régulant l’utilisation de ces zones en fonction d’impératifs globaux de développement durable, mais aussi à travers la production nationale de sens, liée au contexte sociohistorique dans lequel les déci-sions sont arrêtées.

À l’inverse, il arrive, comme cela a pu être observé ailleurs à propos de la lecture environnementale du changement climatique (Aykut et Dahan, 2014) qu’un véritable hiatus se crée entre l’enjeu du développe-ment durable construit comme un problème circonscrit et gouvernable et des pratiques orientées dans un sens opposé. Ici, les perceptions différenciées, parfois associées à des conflits d’usages et des visions opposées, ainsi que la réactivation de clivages historiques sont autant de facteurs qui peuvent peser sur les modalités de l’appropriation.

3.2. Perceptions différenciées, conflits d’usages et réactivation de clivages anciens

Certes les discours officiels insistent de plus en plus, l’impact pré-visible du changement climatique aidant, sur le lien entre vulnérabilité sociale, capacité d’adaptation et résilience. L’accent est ainsi mis sur les trois composantes principales – spatiale et physique, socioécono-mique, politique/juridique – de la vulnérabilité. Force est d’admettre, cependant, que la capacité des individus et des communautés à s’adap-ter au changement climatique est avant tout déterminée par l’accès, très inégalement réparti dans les sociétés de la Caraïbe, aux ressources et au pouvoir politique. À cet égard, on notera que dans la région, nombre de personnes vivant dans les zones côtières ou d’habitat infor-mel peuvent être considérées comme spatialement et physiquement vulnérables. Une situation fréquemment aggravée par l’impossibilité

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d’accéder aux ressources et aux structures décisionnelles. Il en résulte une faible capacité à peser sur les choix collectifs et sur les initiatives susceptibles de renforcer la résilience et l’adaptation, qu’il s’agisse d’in-vestissement dans les infrastructures, dans le domaine de l’éducation et de la formation, de l’aide en cas de catastrophe naturelle ou de la planification de la réduction des risques. Et ce, en dépit de l’ambition affichée dans le plan stratégique 2015-2019 de la CARICOM. Ce dernier reconnaît l’urgence du défi posé par le changement climatique et d’y répondre efficacement, souligne la nécessité d’accorder la prio-rité à la résilience environnementale construite autour de l’adaptation et de l’atténuation des effets du changement climatique, de renforcer la gestion de l’environnement et des ressources naturelles (CARICOM, 2014). Autrement dit, il existe une disjonction très nette entre un dis-cours très prégnant sur le développement durable sous-tendant une nouvelle vision du monde et une réalité qui échappe très largement à son emprise. D’autant que ladite réalité se trouve au cœur de multiples conflits d’usages exacerbés par le contexte socio-historique.

C’est notamment le cas dans le domaine du foncier. Assurément, les nouvelles orientations économiques, fortement marquées par les préceptes du néolibéralisme, contribuent à créer une forte pression sur ce dernier, du fait des demandes concurrentes des acteurs socioé-conomiques, et à intensifier parfois des conflits d’usage : le logement, les infrastructures et les équipements, l’agriculture et l’industrie, en particulier les activités extractives (mines, carrières) et les services (le tourisme) sont autant d’activités qu’il faut prendre en considéra-tion dans les choix collectifs. Sans oublier la question irrésolue des conditions d’attribution des terres durant la période coloniale et les revendications persistantes qui en découlent aujourd’hui, comme c’est le cas aux Antilles françaises où de nombreux occupants sans titres, généralement issus des couches les plus démunies de la population, végètent ou peinent à se conformer aux textes et normes en vigueur…

En outre, dans le contexte de mise en politique du développement durable et des risques environnementaux, mais aussi de valorisation du patrimoine naturel et humain des Antilles, désormais présentés comme des atouts pour la France et l’Europe, les conflits socio-écolo-giques tendent à s’exacerber. Ils sont le lieu où s’articulent un discours environnemental, une idéologie anticoloniale et une revendication

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identitaire qui reproduit et met en scène l’affrontement classique entre les Békés, descendants des colons, et les « autres Martiniquais » (Ferdinand, 2016 ; 2015). La pollution généralisée des écosystèmes par la chlordécone (insecticide utilisé jusqu’en 1993 pour le traitement du charançon du bananier, présentant une importante rémanence dans l’environnement et recélant de graves risques sanitaires), l’adaptation du littoral au changement climatique et la question récurrente des 50 pas géométriques (une bande côtière de 81,20 m mesurée depuis le rivage de la mer et intégrée au domaine public de l’État se trouvant au cœur de conflits d’usages), ou encore les atteintes portées à l’envi-ronnement, notamment la mangrove, par l’implantation d’activités socioéconomiques, confèrent automatiquement une dimension histo-rique et socioraciale aux luttes qui se nouent autour de ces enjeux.

ConclusionCes conflits sont invariablement associés à une réflexion sur le

sens du rapport à la terre d’une population anciennement colonisée et confrontée à une minorité de propriétaires dont les ancêtres étaient esclavagistes, ce qui constitue une source de tensions sociales liées aux inégalités inhérentes à la stratification « socioraciale ». C’est le cas pour les 50 pas géométriques. Les usages et la perception de cette bande littorale ne sont pas les mêmes, selon les groupes considérés : d’un côté, elle a accueilli au fil du temps les esclaves libérés, pêcheurs ou artisans, dans l’impossibilité d’acquérir une parcelle de terrain et qui se sont symboliquement appropriés cette zone sans titres de vente, comme en témoignent les quartiers pauvres et mal équipés de Fort-de-France, tels que Texaco et Volga-Plage, nés dans l’urgence avec l’exode rural dans les années 1960 ; de l’autre, hors milieu urbain, un certain nombre de Békés se sont installés en bordure de mer et font valoir des titres de vente, privatisant par là même l’accès à la mer (Ferdinand, 2015) ; enfin, d’autres occupants, ayant régulièrement accédé à la propriété, se trouvent confrontés à l’obligation légale de réserver un espace libre d’accès de trois mètres entre la mer et les habitations sur une bande côtière qui tend à disparaître du fait de l’érosion côtière.

C’est dire que la question du développement durable ne peut prendre tout son sens que rapportée au contexte sociohistorique qui influe sur les perceptions et l’agir des acteurs.

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Retos Compartidos a la Integración y el Desarrollo. Un Análisis de Largo

Alcance

Anthony P. MAINGOT

Profesor Emérito, Florida International University

Resumen: Este Ensayo intenta una comparación empírica de cuatro retos estructurales de largo alcance a la integración y el desarrollo en el Caribe actual. Basándose en esta comparación, concluye que los países independientes del Caribe confrontan un futuro geopolítico y geoeconó-mico difícil en el término medio y largo. La larga historia de desunión sigue y debilita una respuesta constructiva.

Palabrasclaves: susceptibilidades y amenazas del cambio climático, dependencia energética y alimenticia, concentración económica en el turismo.

Abstract: This essay makes an empirical comparison of four major challenges to the integration and development of the independent countries of the Caribbean. It hypothesizes a series of geopolitical and geo-economic difficulties which portends problems in the medium to longer term. Their inability to act collectively weakens their ability to deal with the chanllenges.

Keywords: susceptibilities and threats of climate change, energy and food dependency, economic concentration in tourism.

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Anthony P. Maingot

IntroducciónDurante los días 26 y 27 de febrero de este año (2018) se llevó a cabo

la 29 reunión de CARICOM en Port-au-Prince, Haití. Haití, es el más reciente de los 15 miembros de la Asociación (CARICOM, 2018). Los discursos fueron mayormente de tono optimista, ya sea la presentación del Primer Ministro de Grenada encargado de preparar el documento introductorio, o de los otros ocho jefes de gobierno que participaron. La opinión era que la entrada de Haití al CARICOM en 2002 había avanzado la integración del Caribe. Interesante que fue el Presidente de Haití, Jovenel Moïses, el que hizo los planteamientos más realistas comparativos. Hablo sobre tres peligros que según él amenazan el futuro bienestar y desarrollo del Caribe (La Nouvelliste, 2018: 1-2).

Primero, los fenómenos atmosféricos proveniente de los cambios climáticos que han hecho de la región del Caribe una zona de ciclones y huracanes. Y, según el Presidente Moïses, los expertos, predicen que “la frecuencia de estos fenómenos ira en aumento.” El Fondo Monetario Internacional (FMI) calcula que las probabilidades de que ocurra un huracán en países del CARICOM, van desde un 23.6% para Jamaica, 20.2% para las Bahamas a 4.7 para Montserrat. Los haitianos que sufrieron tres mortíferos huracanes entre 2016 y 2017 (Matthew, Irma y María), no dudan de la veracidad de estos datos del Fondo. El Presidente Moïses enfatizo los daños que causaron y concluyo que desafortunada-mente, la esperanza de que el Caribe independiente pudiera financiar mayores reparaciones por medio del Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF) queda como una ilusión. Como ejemplo describió como más allá de los países de CARICOM, está el caso de Puerto Rico – aplastado por el huracán María – y todavía en febrero 2018 esperando la completa restructuración de los daños estructurales. La esperanza se desinfla al observar la escena del Presidente Donald Trump tirando rollos de papel de cocina a un grupo de necesitados, acto que queda como una metáfora de la indiferencia de su gobierno y una advertencia de que la relación EE.UU.-Puerto Rico y el Caribe ha cambiado negativamente.

El Presidente Moïses cito en segundo lugar el nivel de crimen y la corrupción que está agitando la región entera. Mientras todos los exponentes hicieron mención de esta amenaza, fue Moïses el que más

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Retos Compartidos a la Integración y el Desarrollo. Un Análisis de Largo Alcance

afondó en lo que llamó “la gangrena que consume nuestros estados.” Sus palabras recuerdan un estudio del Banco Inter-Americano de Desarrollo que concluye, “victimization by assault and threat is higher [in the Caribbean] than in any other region:” El crimen en el Caribe es más amenazante que en América Latina y África (World Bank, 2007).

Finalmente, el presidente haitiano lamentó la falta de inversiones en la agricultura, cosa que como un prominente productor y expor-tador de bananos, Moïses conoce íntimamente. Los que atreves de los años han lamentado el aislamiento de Haití tienen necesariamente que aplaudir con el Presidente Moïses su integración al CARICOM y al “Caribe.” Sin embargo, antes de celebrar este hecho exageradamente, tenemos que confrontar dos realidades contundentes. Primero esta no fue una reunión “del Caribe” sino de una parte, y la más pequeña parte en términos de población y economía, del Caribe, representan una minoría numérica de la población total de los países independientes de la región que son:

Cuba 32% de la población totalRepública Dominicana 25% de la población totalHaití 23% de la población totalResto del Caribe 20% de la población total

Segundo, por más que los discursos en Port-au-Prince hacían referencia a la unidad del Caribe, no existe hoy ni ha existido jamás tal unidad. En esto, es Haití el que más ha sufrido una historia trágica y lo paradójico de su situación actual es que no ha cambiado del todo. Queda la discriminación contra sus migrantes no solo en EE.UU. y la República Dominicana sino también muchos países del CARICOM (Marshall, 1979). El Primer Ministro de Barbados utilizó la reunión en Port-au-Prince para lamentar que los haitianos todavía tienen que obtener visas para visitar países del CARICOM, cosa que no sucede con ciudadanos de otros miembros (Barbados, 2018).

Más allá del caso haitiano, la fragmentación fue resultado de las diferentes conquistas imperiales y sus diferentes evoluciones.

1. Resultados de una evolución política variadaLos procesos de reformas políticas en las colonias europeas en el

Caribe habían tomado fuerza en los 1930s pero fueron frustrados por

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Anthony P. Maingot

la Segunda Guerra Mundial. Al terminar esa guerra, los cambios se hicieron llegar en diferentes modos a todas las colonias. En el francés, se crearon los Départements d’Outre-Mer, en el holandés se expandió la autonomía interna y el sistema de partidos políticos, en las colonias inglesas se hizo universal el voto y se comenzó una franca preparación para el paso a la independencia, primero como una federación, y al fracasar, cada isla por su cuenta. Todo esto nos lleva a un principio metodológico: tantas son la variedades de procesos de descolonización política en el Caribe, además de diferencias culturales y lingüísticas, que el estudio de la región tiene que hacerse a dos niveles: al nivel de generalizaciones (viéndole desde “afuera” como región) y (viéndolos desde “adentro” al nivel de casos particulares).

2. Los datos nos conducen a las siguientes generalizacionesPrimero, en cuanto al nivel económico, son las partes todavía

ligadas políticamente a Europa las que mejor están y que menos amenazadas están por los retos analizados en este ensayo. Ejemplos particularmente notables de las diferencias de niveles económicos entre islas vecinas son:

En todas los territorios no-independientes hay cambios que van hacia más autonomía interna pero, como queda establecido en múlti-ples plebiscitos, en ninguna de ellos hay deseos de una independencia total. El factor lingüístico facilita la relación con las diferentes metrópo-lis, ya sea el inglés, holandés o francés. El único caso donde siempre ha habido dificultades pero donde se han hecho esfuerzos mayores son en las islas de Aruba, Curaçao y Bonaire donde la lengua nativa es el Papiamento pero el oficial es el holandés (En las otras islas holandesas – Sint Maarten, St. Eustatius, Saba – se habla inglés). Con la insistencia

Comparación del PBN p.c. de islas vecinas

Países Independientes Vecinos No-IndependientesSt. Lucia $4,250 Guadeloupe $22,000Dominica 5,530 Martinique 26,000Jamaica 4,870 Cayman Is. 47,000St. Kitts 10,960 British Virgin Is. 43,366

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de Holanda de que todos que piensan emigrar a Holanda deben de dominar el holandés, ha habido una intensificación de la práctica del holandés en las islas.

Esta breve descripción de la fragmentación del Caribe deja claro que en este Caribe falta unidad política y cultural para confrontar tres tipos de dependencia que a pesar de los esfuerzos del presidente haitiano, no quedaron suficientemente enfatizados en la 29 reunión de CARICOM:

1. Dependencia casi exclusiva en el petróleo para satisfacer las necesidades de energía.

2. Una dependencia alimenticia generalizada.3. Una dependencia económica casi exclusiva en el sector de ser-

vicios, fundamentalmente turismo y en menor grado, el sector financiero “offshore”.

3. La dependencia energéticaLa modernización del Caribe vino a base de una energía derivado

del consumo de petróleo. Como queda descrito en la Tabla No. 1, todos países de la región – con la excepción de Trinidad y Tobago que produce gas natural – son dependientes del petróleo importado. Eso ha permi-tido el desarrollo de esa parte fundamental de la modernización de un país que es el consumo de la electricidad. En la región este consumo no es visto como un lujo sino como parte esencial de una vida digna y moderna, a pesar de que, según el FMI, el costo de esa electricidad en el Caribe esta entre las más caras del mundo. Dado que el costo promedio por KWH del resto del mundo es US $0.15, ejemplos del Caribe son:

St. Vincent US $0.90 por KWHSt. Lucia US $0.65 por KWHAntigua US $0.45 por KWHJamaica US $0.40 por KWH

En el Caribe, solamente Trinidad (US $0.05 por KWH) y Suriname (US $0.12) tienen tarifas más bajas que Europa ($0.25) y los EE.UU ($0.15). La extensión de las redes de postes, cables y transistores viene a un enorme costo y, una tragedia como un ciclón, deja las huellas incon-fundibles de postes rotos y líneas caídas por todos los territorios. La revista The Economist (30 septiembre – 6 octubre, 2017) publica dos

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fotos: una de Puerto Rico antes de la llegada del huracán María que nos enseña una isla iluminada de punta a punta, y la otra de la isla en oscuridad después de María. Lo mismo se podría ver después de las tantas catástrofes que han tocado en el Caribe. La realidad es que el Caribe (con excepción de Haití) ya no está en la era del carbón y leña. Todos consumen electricidad, cueste lo que cueste. Y esta electricidad se genera casi exclusivamente a base de petróleo como vemos en el cuadro número uno.

Cuadro 1. Fuentes y porcentajes de la energía consumida en el Caribe. Petróleo, Gas natural, Carbón, Energía renovable (mayomente

bagasse)

Fuente: CARICOM, 2001.

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No debe extrañar que después del huracán María el puertorriqueño busque de algún modo reestablecer la luz en sus hogares. Varios negocios en la isla informan que están vendiendo entre 250 y 300 gene-radores al día. El modelo más solicitado es el que cuesta US $6,000 y está, a la semana, ya se había agotado1. Interesante que un pequeño industrialista ofrece construir generadores que utilizan energía solar costando US $2,000 cada uno2.

El caso de Cuba no es excepción. Cuba es el país que más esfuerzos ha hecho para reducir el consumo de electricidad, pero el consumo de electricidad tiende ser constante, no importa el costo de los elementos de producción. Acciones radicales como cambios de bombillos, de neveras, ventiladores, ayudan algo y reflejan una pueblo con mucha valentía y aguante pero no cambian la realidad de una sociedad acos-tumbrada a la electricidad basada en la energía petrolera.

Las consecuencias de esta dependencia energética se notan en las deudas acumuladas y postergadas de PetroCaribe. Excepciones existen como son los casos de la República Dominicana y Jamaica que han apro-vechado la venta a baratillo por Venezuela de su deuda y han saldado buena parte de sus deudas con Petróleos de Venezuela (Pdvsa). Pero, con la crisis de producción en Venezuela que afecta directamente a los suministros de PetroCaribe ha empezado una nueva etapa de gastos (y deudas) por la necesidad de importar petróleo de los EE.UU. Según el US Energy Information Administration Database, la exportación de petróleo norteamericano a países de PetroCaribe ha aumentado de 140 mil barriles diarios a 252 mil barriles entre 2008 y 2015 (Energy Information Agency, 2016). Como esta venta es a precios del mercado mundial, todavía no sabemos cuáles van a ser los costos del cambio de un régimen de subvenciones tipo PetroCaribe a uno del mercado controlado por compañías americanas y europeas.

En el 2016, solamente dos de los 14 países independientes del CARICOM (¡Guyana y Haití – dos de los más pobres!) tenían niveles de endeudamiento vis a vis el Producto Bruto Nacional (PBN) menos del 60%. Como se considera que un nivel de endeudamiento más alto del 60% del PBN es un problema grave para todo proceso de desarrollo,

1 New York Times, 6 octubre 2017: p. 19.2 New York Times, 6 marzo 2018: p. B-4.

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vemos que los países del Caribe están en lo que ya se llama “La Trampa Silenciosa de la Deuda: Alto Endeudamiento/Bajo Crecimiento.”

Los porcentajes de endeudamiento de los países de CARICOM son:

Antigua & Barbuda 92.1 % del PBNBahamas 66.9 % del PBNBarbados 107.9 % del PBNBelice 98.6 % del PBNDominica 81.0 % del PBNGrenada 84.4 % del PBNJamaica 115.2 % del PBNSt. Kitts & Nevis 65.8 % del PBNSt. Lucia 82.6 % del PBNSt. Vincent & Grenadines 79.2 % del PBNSuriname 64.6 % del PBNTrinidad & Tobago 61.0 % del PBN

Según Cyrus Rustomjee las causas de este endeudamiento son: costos de reconstrucción después de catástrofes naturales; reducciones en la ayuda exterior; falta de acceso a financiamiento concesionales; eliminación de los programas preferenciales europeos; y, el impacto de las crisis globales de 2008 (Rustomjee, 2017).

Pero no todos los países sufren de esta “trampa” en igual grado. El caso de la República Dominicana es la del país que más rápido ha crecido en este Hemisferio, 7.3%, y que más rápidamente está diversificando su economía. La República Dominicana no es miembro de CARICOM, tiene lazos tensos con Haití que son críticos por CARICOM, pero merece ser estudiado por los otros países de la región. Aunque sigue teniendo un gran déficit en la balanza de pagos, está utilizando un plan de desarrollo que ha bajado el porcentaje Deuda/PBN a 45.61%, es decir, debajo de los 60% que se considera una carga dañina. La decisión en enero del 2015 de comprar el 98% de su deuda con PetroCaribe con un descuento del 52% del valor ($1.93 mil millones) redujo la deuda nacional dominicana por un 3.3%. La República Dominicana sigue como cliente del PetroCaribe pero para 2016 su deuda con PetroCaribe quedó reducida a US $96.5 millones (Bloomberg, 2015). Las estrategias Dominicanas implementadas podrían servir de modelo para alguna

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de las otras islas. Primero, en la cooperación entre sectores públicos y privados y en la promoción activa en estrategias de atracción de capital extranjero. Todo esto a través de 60 zonas francas con 614 compañías que contratan 140,000 empleados y que exportaron $5.24 mil mil-lones en 2013 (World Bank, 2017). A pesar de estos éxitos la República Dominicana sigue sufriendo de un déficit alimentarioparecido al resto del Caribe.

4. El déficit alimentarioAl hablar del déficit alimentario estamos enfocados principalmente

en los problemas de hambre y malnutrición, por más espantosos que estos son. Estamos concentrados en el impacto que tiene el déficit de pro-ducción agrícola nacional en los presupuestos nacionales, en las deudas nacionales y de allí en la capacidad de desarrollo social y económico. Toda la información existente nos indica cómo ha ido aumentando sin parar la importación de comida en los países CARICOM que ya para 2011 excede US $4 mil millones al año. Se estima que para el año 2020 esa suma será de entre US $8 y $10 mil millones. Casi todos los países importan más del 60% de su comida, la mitad (incluyendo a Cuba) importa el 80% de los que consumen (FAO, 2015).

La producción per cápita de comida está decayendo en todas partes y esto va acompañado de un aumento en los gustos alimentirios – menos productos naturales nacionales y más comida procesada (pro-cessed foods) importada. La contribución del agro al PBN de la región va en descenso constante. Entre 1995 a 2004 la importación de comida aumentó por 6% anualmente, y desde 2004 el aumento ha sido del 13% anual. En algunos casos (Cuba y Venezuela) una “reforma agraria” – mayormente nacionalizaciones de tierra – han llevado a caídas graves en producción agrícola. Los cinco productos más importados en todo el Caribe son: [1] comida procesada; [2] trigo; [3] arroz; [4] carne (de res, pollo y porcino); y [5] maíz. Es criticó entender: de la demanda de ciertos productos importados es inelástico, es decir, que el aumento de precio no conduce a menos consumo, y que hay una relación inversa entre importaciones y producción local. Encima de esto la dependencia tiende a ser mayor en aquellos productos menos saludables, es decir, altos en grasas, dulces, y carbohidratos refinados, todos conducentes al

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aumento de obesidad entre la juventud. El envío de remesas en EE.UU. dólares facilita la compra de esta comida importada.

La vulnerabilidad de la producción agrícola a los desastres naturales (terremotos, ciclones, sequias e inundaciones) va en aumento mientras que la capacidad de renovación de cultivos e infraestructura agrícola disminuye. La falta de presupuesto nacional para inversión también es causa de este déficit y de una distorsión en la carga tributaria. En Haití el porciento del PBN que proviene de los impuestos es de 9.4%, y eso lo pagan casi exclusivamente los agricultores con cultivos empíricamente medibles como son los productores de café y arroz. Finalmente, no hay que ignorar que la migración del campo a la ciudad refleja la crisis en el agro y a la vez un consumo urbano más típico del primer mundo estimulado en buena parte por el turismo.

En cuanto a la dependencia alimentiria, la República Dominicana a contrario de Haití y muchos otros ha solucionado la producción de arroz, de huevos, pollos, puerco y otros insumos de la dieta popular. Pero la mayoría de esto depende de la importación de maíz para la pro-ducción de pollo (80%) y puerco (20%). Además, para un país que no tiene producción alguna de trigo o productos de trigo, consume el más alto nivel de harina en el Hemisferio – la mitad en harina de trigo para el popular pan de agua. También el sector turístico exige un pan tipo americano. En 2015, como no produjo nada de trigo, importó 546,369 toneladas métricas (85 % de los EE.UU.), consumió 466,085 toneladas y exportó 80,284, 94% de lo último a Haití (USDA, 2016).

Es decir, los gustos dominicanos como los del resto de la región son del Primer Mundo. Desafortunadamente no todos los países han sabido balancear la importación de estos insumos con una economía dinámica y con una buena parte de las remesas. Pero la dependencia alimenticia es una realidad continua y permanente mientras las bases económicas están en buena parte en un turismo que, como ya dijimos, no garantizan un desarrollo balanceado predecible.

5. Turismo, una economía frágilEs innegable que el sector económico dominante y que más rápido

está creciendo en la región entera es el sector turístico. Se reconoce que es el crecimiento más rápido del mundo llegando a 29 millones de turis-tas en 2015. La contribución del turismo al empleo y al Producto Bruto

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Nacional de los países de CARICOM en 2013 suman US $35.5 mil millones. Hay que notar que estas cifras no miden las contribuciones del sector informal o el sector de empleo indirecto. Por ejemplo, en la República Dominicana, trabajan 50,000 en el sector turístico y 110,00 indirectamente (World Bank, 2017). Tampoco miden con certeza los gastos de los 26.3 millones de pasajeros por cruceros. El Caribe recibe el 33.7% de todos los pasajeros por crucero del mundo. No sabemos exactamente cuánto contribuye este tipo de turismo porque mientras tenemos datos sobre la contribución en EE.UU dólares de una estadía de un día en tierra (US $158.00), no tenemos datos de una visita por crucero. Es importante saber cuánto gastan estos pasajeros porque ese sector es el que más está creciendo dentro del mundo vital del turismo.

El caso del pequeño St. Lucia (población: 153,000) describe la situación:

Total de turista (2017) 1,105,541Permanencia en tierra 386,127Visita por crucero 669,217

El turismo por crucero va en aumento constante. Todos los países de la región han elaborado sus planes de desarrollo anticipando un futuro turístico. Hasta Cuba que ha hecho un esfuerzo para diversi-ficar su economía demuestra la tendencia caribeña de planear para el turismo. Note el número de proyectos de inversión planeados por el gobierno (Swyter, 2017).

Sector 2016-2017 2017-1018Turismo 114 152Agro-Alimenticio 76 104Petróleo 87 78Energía renovable 23 13Azúcar 13 7Minería 13 10Farmacéutica y Biotecnología 15 15ZED Mariel (Free Trade Zone) 2 50

Y en los países que envían los turistas sigue el crecimiento de navíos. Por ejemplo, en 2017 llegaran 26 nuevos navíos con una capacidad total de 30,000 pasajeros y se planea mucho más. No son pocas las conse-cuencias de que la gran mayoría de estos pasajeros son norteamericanos

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y que salen del puerto de Miami, el puerto de cruceros más grande del mundo y donde se hacen las decisiones sobre ese sector.

La fragilidad de este sector turístico se debe a su susceptibilidad a toda una gama de factores totalmente fuera del control de las islas. Para empezar, como 23.4 millones de los 29 millones de pasajeros vienen de los EE.UU., la vulnerabilidad se concentra en posibles situaciones en ese país, como por ejemplo, recesiones económicas, desastres nacio-nales, miedo a alarmantes noticias sobre el crimen en las islas, y el hecho que muy a menudo se habla de una crisis un una isla como si fuera del “Caribe” entero. Y como hemos visto en el caso de Cuba, un cambio de gobierno en los EE.UU. puede llevar a consecuencias nada gratas para el trismo norteamericano. Todo esto y más influyen en las decisiones de viajar o no viajar (Caribbean Tourist Organization, 2017).

A pesar de estos posibles factores negativos hay que estudiar lo positivo del turismo. Primero: contribuye casi en todas partes la entrada más grande de divisas, al estado y directamente a la población. La proximidad geográfica de las islas permite al turismo de navíos un turismo multi-destino y esto a la vez a un potencial mejor entendi-miento de lo que es la región y sus múltiples ofertas para una estadía más larga. Aquello de que la expansión de Cuba como oferta turística representa una amenaza para las otras islas no se ha materializado. Hasta septiembre del 2017 cuando el gobierno de Donald Trump tomo acciones contra los viajes a Cuba, la apertura a Cuba había estimulado las visitas a otras islas. La competencia no es la más grande amenaza a este vital sector. La más grande amenaza es otra: una concentración creciente en sectores privados de un país (EE.UU.) que tiende más y más hacia el nacionalismo político y económico.

ConclusiónLa situación geo-económica en el Caribe refleja las siguientes

tendencias: Primero, con el parcial retiro de las EE.UU. en asuntos de desarrollo internacional, las decisiones las hace el sector privado. En cuanto a turismo de navíos, esas decisiones se están haciendo en Miami y en cuanto al petróleo, en Houston, Texas.

Segundo, hay que reiterar que el Gran Caribe está importando más petróleo (y gasolina) de los EE.UU. y exportando menos de todo inclusive menos petróleo. Las refinerías en el Caribe no han sido ni

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renovadas ni bien mantenidas. Más y más se produce en las refinerías en los estados norteamericanos del Golfo de México. Las decisiones vitales se hacen en Houston, Texas. La refinería de Pdvsa en St. Croix está cerrada y la refinería CITGO en Houston, propiedad de Pdvsa, se instaló en 2016 para medio refinar crudo pesado obtenido de la franja del Río Orinoco. Donde se sigue refinando en el Caribe, sigue aumen-tando la importación de los EE.UU. de diluentes (naphtha y “light crude”) para mesclar con el petróleo pesado del Orinoco. Sin esto no se puede terminar la refinación.

Tercero, los planes de que la apertura del tercer canal en el Canal de Panamá para navíos post-Panamax llevaría a un aumento de cargas y puertos intermedio en el Caribe, no han dado fruto. El plan de un “hub & spoke” en el Puerto de Mariel en Cuba y su Zona de Desarrollo Económico (en parte financiado por Brasil y construido por Odebrecht) funciona a medias: el Puerto funciona a 39.5% de su capacidad y 85% de los contenedores salen vacíos. Mientras tanto su gran competidor, el Puerto de Miami, ha dragado la bahía para acomodar esos buques tipo Post-Panamax, cosa que no se ha hecho todavía en Mariel (Hemlock, 2018).

Cuarto y crucial: Se ha hecho muy poco en términos de energía renovable – viento, hidroeléctrico, y bagasa – de la cual queda muy poco pues que con pocas excepciones ya casi no hay industria de azúcar en el Caribe. Pero hay viento y mucho sol. Países del Caribe, bañados de sol por muchas horas del día, podrían reducir su dependencia apro-vechando ese sol. La Agencia Internacional de Energía asegura que energía solar puede ayudar a resolver toda una gama de problemas (International Energy Agency, 2011). Casi nada se ha hecho y dado la ideología dominante en algunos países contrarios a la ayuda exterior o al gasto público en general, se tendrá que depender mucho en el sector privado pero está claro que el costo de un cambio a un sistema de energía renovable es enorme porque hay que poner nuevas redes de conexiones alámbricas, eso no lo va hacer ni lo puede hacer el sector privado exclu-sivamente. Estamos ante un caso histórico donde un clima ideológico pone frenos a cambios que podrían reducir las dependencias dañinas y el daño a la atmosfera en general. Más que un problema económico es un problema político y en eso los estados caribeños que mejor tienen sus futuros asegurados son los que mantienen lazos con sus metrópolis

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europeos. Los que menos están protegidos, es decir, más dependientes, son los países independientes. A falta de una unificación y coordinación de sus políticas vis-a-vis los intereses de los sectores predominantes en economía (turismos) y energía (petróleo) de los EE.UU.; quedarán más y más expuestos a la voluntad política impredecible de esos y a los alta-bajos del mercado, también impredecibles.

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Lengua y poder. La construcción de la Caribeñidad y el papel de la

enseñanza de lenguas y culturas en el Caribe

Pedro UREÑA RIB

Doctor en Letras y lingüística de la Universidad de las Antillas

Resumen: Uno de los elementos claves para la integración es la comprensión mutua y la comunicación. La región es multicultural y mul-tilingüe y, a pesar de que en cada país se enseña como lengua extranjera la lengua materna del otro, la comprensión y el mejor entendimiento no surgen y permanecen prejuicios y animosidades. Dicha enseñanza hace mayor esfuerzo en las modalidades lingüísticas y en las culturas de las antiguas metrópolis y de Estados unidos. Es una enseñanza neocolonial y proponemos estrategias en pro del desarrollo de la inclusión de las culturas del Caribe en la enseñanza de lenguas extranjeras.

IntroducciónHasta hace unos pocos decenios la mayoría de los países del Caribe

pertenecían a la Mancomunidad Británica de naciones1 y los tímidos esfuerzos de integración se habían visto abocados al fracaso. Los países francoparlantes y papiamentófonos2 de la región, salvo el caso de Haití, habían llegado a penas al estatus de Departamentos de ultramar de potencias exógenas y los de habla hispana se encontraban identificados con el gran conglomerado de países hispanohablantes de América latina. No se hablaba de integración caribeña ni se pensaba en estas

1 The Commonwealth2 Islas dependientes del Reino de los Países Bajos: Aruba, Curazao y Bonaire

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Pedro Ureña Rib

formidables iniciativas incluyentes de todos los países y regiones de la zona geográfica bañada por el mar Caribe.

Hoy, numerosas iniciativas, bajo forma de asociaciones, declara-ciones y tratados, tienden a propugnar por una mayor cooperación en el gran Caribe3 y hasta la integración de un grupo de naciones especí-ficas de la zona4.

A pesar de que estas iniciativas tienen cierta antiguedad, esta inte-gración está aún por concretizarse. Las iniciativas gubernamentales tardan en realizarse a partir de las iniciativas civiles o individuales.

No solamente existe de pueblo a pueblo y de isla a isla el desco-nocimiento de la otra sociedad, del otro pueblo o simplemente del otro, sino que también se mantienen prejuicios heredados de tiempos pasados que nos impiden acercarnos a ese otro, al vecino, que es similar a nosotros sin que lo sepamos.

El Caribe es multilingüe. Y aunque las lenguas oficiales en unos países, sean estudiadas como lenguas extranjeras en las escuelas de los otros países de la región, la comunicación y el conocimiento mutuo entre los ciudadanos caribeños refleja generalmente las mismas características mencionadas anteriormente, desconocimiento y desconfianza, prejuicios y peroraciones. La enseñanza de lenguas extranjeras en nuestra región vehicula sobre todo las culturas de las potencias colonizadoras, y podríamos decir sin temor a equivocarnos, que tiene en casi todos los países, tintes de neocolonial.

Las lenguas constituyen un hecho político. Si miramos la historia de Europa como referencia, veremos que sus lenguas oficiales han sido implantadas oficialmente a través de leyes, ordenanzas y prácticas coercitivas o iniciativas políticas, con la finalidad de unir y constituir un país, un reino tratando de eliminar a menudo la multiplicidad de lenguas regionales.

En el Caribe surge un fenómeno particular: todas las lenguas euro-peas implantadas han sido modificadas por las nuevas condiciones del nicho ecológico y social creado luego del 1492 y en todas las regiones el pueblo se expresa a través de variantes dialectales de la lengua europea impuesta por el colonizador. Estas variantes van de las simples

3 La Asociación de Estados del Caribe4 El SICA, Sistema de Integración Centro Americano, al cual pertenece la República Domi-nicana

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Lengua y poder. La construcción de la Caribeñidad y el papel de la enseñanza de lenguas y...

modificaciones fonológicas y léxicas principalmente, hasta la creación de lenguas nuevas como los criollos (criollos a base léxica francesa, inglesa, portuguesa- el Papiamento y en Colombia el Palenquero).

Y como hecho político contemporáneo, la Unión europea, en sus esfuerzos por consolidarse y permitir el intercambio directo entre los ciudadanos de los diferentes países que la constituyen ha desarrollado una diversidad de Programas de intercambio cultural y lingüístico.

Actualmente se propugna por un multilingüismo como se práctica en numerosos países del mundo. En Europa se reclama la renovación y revigorización de las lenguas regionales antiguamente yuguladas, prohibidas y casi a veces olvidadas y se hacen esfuerzos por incluirlas en los programas de la Educación nacional tanto en España como en Francia y el Reino Unido. Por otro lado, tenemos países como Suiza, Bélgica, Reino Unido, entre otros, que practican oficialmente varias lenguas oficiales. En África, las políticas de la Educación nacional de los diferentes países multilingües combinan la enseñanza de las lenguas maternas del alumno, con las de la región y con una de las lenguas europeas coloniales internacionales según el nivel de estudios de los alumnos,

En el Caribe multilingüe, si se desea incrementar las relaciones entre los países que lo componen la región debe darse políticas de estímulo y difusión de la enseñanza de lenguas y sobre todo orientarse hacia el conocimiento de nuestras culturas criollas. No somos ni afri-canos ni europeos. Tenemos una historia, una literatura, unas culturas originales que aún no encuentran prácticamente su lugar en la escuela, ni como valores nacionales ni como elementos culturales, en el marco de la enseñanza de lenguas extranjeras.

Se necesitarían estrategias internacionales como los de los pro-gramas Erasmus para el intercambio de estudiantes y profesores de los distintos países europeos, la creación de institutos y centros de estu-dios sobre el Caribe, la puesta en común de la documentación sobre cada uno de los países, el establecimiento de sistemas de becas para los profesores de lengua en los países de la zona cuya lengua enseñan… Estos y otros serían iniciativas que sentarían las bases para un mejor conocimiento entre los ciudadanos del Caribe lo que redundaría nece-sariamente en el logro de políticas de integración y de cooperación entre nuestros países caribeños.

58

Pedro Ureña Rib

Veamos estos elementos en detalle.Numerosas iniciativas, bajo forma de asociaciones, declaraciones

y tratados, hoy tienden a propugnar por una mayor cooperación en el gran Caribe y hasta la integración de un grupo de naciones específicas de la zona5.

La cooperación e integración de un grupo de países parte de las necesidades reales de intercambio de los individuos, viajar y hacer turismo, de los comerciantes, comprar o vender productos, del indus-trial, exportar o importar, o simplemente del interés que los ciudadanos tienen por ese otro. Ests necesidades ha de encontrar respuesta en las políticas educativas y culturales….

Aunque con numerosos elementos comunes entre los ciudadanos de los distintos países de la región hay mucho desconocimiento mutuo. Se intercambia con quién se conoce o con aquellos en los que supone-mos un interés particular o con aquellos países en los que deseamos introducirnos en sus mercados. Pero en nuestro caso caribeño sabemos acaso ¿Cómo es un jamaiquino / un guadalupeño, un trinitario? ¿Acaso pudiéramos tener confianza en él? ¿Qué hay en Jamaica o en Guadalupe, que me pueda interesar ? ¿Qué voy a buscar ahí ?

Estas podrían ser la serie de preguntas que se plantearía un pro-fesional que desea expatriarse por cualquier razón, sin alejarse de su propio país caribeño, o de un negociante que desea exportar sus pro-ductos o que busca comprar algún insumo.

Ahora bien, ¿Cómo conocer el otro el de la otra isla? ¿Cómo comu-nicar con ese otro, ese extranjero? El vehículo más idóneo ha sido desde hace mucho tiempo, en Europa, en nuestro continente y en el mundo desde la antigüedad, el estudio de lenguas y culturas, y que la mayoría de los países del mundo inscriben en sus programas educativos, tanto elementales como secundarios y superiores, con la finalidad de promo-ver el intercambio entre la gente de uno y otro país, con el vecino.

Es cierto que en el Caribe, las lenguas nacionales (de origen europeo, con variantes dialectales), con rango de lenguas oficiales, son estudiadas como lenguas extranjeras en las escuelas y universidades de los otros países de la región.

5 Ver nota iv anterior

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Ahora bien, ¿quién, que haya estudiado, español, inglés o francés como lengua extranjera en nuestras escuelas caribeñas, conocerá acaso las ciudades, las regiones, los nombres de algunas personalidades, los artistas, o digamos, los nombres de los premios nobel literatura de la zona?6

El otro, en el Caribe, y para la mayoría de la población de un país es, salvo raras excepciones, terra ignota. Podíamos salir a la calle de un país hispano hablante o francoparlante y preguntar en cualquier administración a uno de los funcionarios: ¿Estudiaste inglés? Si su respuesta es afirmativa y lo será, le preguntaríamos: ¿Cuál es la capital de Jamaica ? o de Barbados? O acaso le preguntaríamos ¿Dime cuatro cosas que conoces de Trinidad y Tobago?

A partir de la enseñanza de lenguas, las que vehiculan culturas y civilización de los pueblos que las hablan, se conoce al otro, su cultura, su comportamiento, sus valores, sus riquezas, su nicho socio-ecológico y cultural.

Así pues, las lenguas son factor de integración e identidad de cada grupo humano. Y han sido el elemento primordial de contacto entre pueblos vecinos (África, Cuenca Amazónica)7.

1. Lengua y poder, Instrumento de dominación entre dominante/dominadoEn el Caribe y las Américas, todas las nuevas sociedades han sido

fundadas sobre el modelo del europeo dominante (el que conquista y coloniza) y el criollo, su heredero, que funda las repúblicas neoco-loniales); el originario (indio, indígena, desplazado, marginalizado) y el africano, esclavizado, cosificado, último eslabón de las nuevas sociedades.

Esa misma relación de poder se encuentra reflejada en el estatus y en la utilización de nuestras lenguas que son utilizadas como vehículo de comunicación y de expresión cultural. Las europeas (criollizadas, dialectalizadas que en cada isla tiene características propias), las

6 V.S. Naipaul de Trinidad y Tobago ; Dereck Walcot y Sir Athur Lewis de Santa Lucía, o Saint-John Perse (Marie Alexis Saint-Léger) de Guadalupe7 En estos pueblos el multilingüismo es muy frecuente ya que las necesidades de contacto, intercambio y cooperaciones naturales hacen que los lugareños hablen las distintas lenguas aun sin haberlas estudiado en ninguna escuela

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Pedro Ureña Rib

amerindias (relegadas, marginalizadas, prohibidas, eliminadas) que han dejado fuertes marcas en los idiomas europeos y en nuestra topo-nimia8 y de las cuales en nuestro Caribe solo queda la de los Caribes o Kaliñás de la reserva indígena de la Dominica y por último las nuevas lenguas creadas en la región con entrantes de lenguas africanas y que son los Creoles o criollos (despreciados, prohibidos en ciertos espacios sociales) y que despectivamente han sido llamados Patois. Debemos mencionar además las lenguas rituales utilizadas en Cuba: las africanas Bantú y Yoruba.

Las lenguas son parte fundamental de la cultura del grupo y de la identidad del individuo. Son tan vivas como las sociedades en las cuales son utilizadas como vehículo de comunicación y evolucionan con la sociedad y sufren una doble mutación: la interna propia a las caracterís-ticas de las lenguas y la externa, directamente ligada a la evolución de la sociedad y la cultura y a los contactos con otras lenguas

Desde la antigüedad el ser humano se ocupa de la problemática de la diversidad lingüística, del intercambio comercial y de toda índole.

Esta es una muestra de escritura cuneiforme con más de tres mil años con elementos de traducción en otras lenguas. Y de todos es conocida la piedra Rosetta que sirvió a la comprensión de los geroglifos egipcios.

2. Políticas, encuentros y encontronazosLos procesos histórico-políticos de contacto entre pueblos

determinan el triunfo de la variedad lingüística de unos frente a la variedad de los otros (latín vulgar/ lenguas celtas, ibéricas…); la orde-nación jerárquica de la diferencia según los hablantes, (nobles/ pueblo; urbanos /campesinos); la conexión oficializada entre lengua, hablantes y territorio.

8 Tabaco, huracán, canoa, barbacoa, y muchas otras, así como los nombres de pueblos y re-giones en toda el área del Caribe

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Existen dos modelos de contacto de lenguas, el modelo antiguo que se fundamenta en la reducción de identidades y lenguas para imponer la de un reino, de un imperio del grupo vencedor y el modelo moderno que pretende respetar identidades y crear lazos interculturales

En el caso de los modelos antiguos tenemos la vieja política lingüística de Francia concretizada en sus primeros momentos por la oficialización de la lengua francesa9. Más tarde, en 1635 el cardenal Richelieu crea la Académie française y `para culminar el proceso la revolución francesa identifica lengua y nación, reduciendo todas las lenguas romances existentes en el territorio de la República (tanto las variantes de la lengua de Oil como de la Lengua de Oc) a la práctica lingüística de la Isla de Francia (Île de France) o sea el francien. Este proceso de unificación lingüística continúa con la escuela de Jules Ferry donde se reconfirma lo de lengua / nación a través del binomio Lengua y educación.

Sin embargo, los pueblos y las regiones no son monolingües. Estos son algunos ejemplos

9 1539 VILLIERS – COTTERETS

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Pedro Ureña Rib

Siguiendo con este modelo antiguo tenemos el caso de España donde Antonio de Nebrija publicó su Gramática castellana en 1492, el año del llamado descubrimiento para que los nuevos súbditos de las tierras conquistadas por el Reyno utilizaran la lengua de Castilla. Se dice que el emperador Carlos I eligió el castellano en su alocución en el Vaticano en 1536. En el proceso de la reconquista se abandona en España el modelo mozárabe intercultural: judío, musulmán y cristiano,

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todo mezclado, en coexistencia pacífica y culmina este proceso con Francisco Franco, durante cuya dictadura se castigaba a los hablantes de lenguas no castellanas. En estos tiempos hemos asistido a las reivin-dicaciones regionales del País Vasco, de Cataluña y de diversas regiones autonómicas que han incluido en sus sistemas educativos el cultivo de sus lenguas regionales.

3. MultilingüismoComo ejemplo tomemos un caso americano. La Guayana francesa

y su multilingüismo. Según este cuadro los nativos de una región dada practican desde muy jóvenes las lenguas de su entrono regional sin aun haber ido a escuelas. Y actualmente, a ciertos niveles de la enseñanza pública general, los alum os pueden escoger una lengua regional (el créole, una lengua amerindia o cimarrona)

Tipos de lenguas Lenguas

Lenguas amerindias Lokono*, teko, kali’na, palikur, wayana, wayampi

Lenguas criollas con base léxica francesa

Créole guyanés, créole haitiano, créole martiniqueño, créole guadaloupeño

Lenguas criollas à base léxica inglesa (cimarrones)

Aluku, ndyuka, pamaka, sranan tongo

Lenguas criollas con base léxica anglo-portuguesa (cimarrones)

Sa’amaka

Variedades de lenguas europeas

Francés, portugués de Brasil, inglés de Guyana, neerlandés, español

Lenguas asiáticas Hmong, hakka, cantonés, mandarín

4. Políticas lingüísticasEl grupo dominante escoge e impone a través de la escuela, del arte,

de los espectáculos su propia lengua y que desea compartir (imponer a) con los demás. Así distintos criterios son adoptados como lo vulgar frente a lo refinado; lo corrupto frente a lo puro; lo arbitrario frente a lo esencial; y sobre todo la supuesta cualidad estética de las variedades

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Pedro Ureña Rib

(hablar bien significa utilizar el modelo normati10zado por el domi-nante). Por ende, se escoge una variante lingüística y se impone como lengua oficial.

4.1. Políticas lingüísticas para la integración

Como ejemplo del modelo moderno de política lingüística podría-mos citar el caso de Alemania y Francia al final de la segunda guerra mundial. Entre De Gaulle y Adenauer se acordó realizar una serie de programas de intercambio cultural, la obligatoriedad de la enseñanza recíproca del alemán y del francés como lenguas extranjeras en ciertas zonas de ambos países. Por otra parte, y con la construcción europea, tanto el Consejo de Europa como la Unión Europea han establecido programas para la enseñanza de lenguas como las directivas del Marco común para la enseñanza de idiomas y los programas de intercambio escolar y universitario entre estudiantes y profesores bajo el nombre de programas Erasmus.

La Europa que se construye actualmente tiende hacia el multi-lingüismo “el marco común de referencia para la enseñanza de lenguas conlleva al objetivo general del Consejo de Europa tal y como ha sido definido en las Recomendaciones R (82) 18 y R (98) 6 del Consejo de Ministros: lograr una mayor unidad entre sus miembros y alcanzar ese obje-tivo a través de la adopción de una política común en el área cultural. Reza entre sus principios rectores la siguiente afirmación: “Es únicamente a través de un mejor conocimiento de lenguas vivas que lograremos facilitar la comunicación y los intercambios entre los europeos de lengua materna diferente y además favorecer la movilidad, la comprensión recíproca y la cooperación en Europa y a eliminar los prejuicios y la discriminación”

4.2. Políticas lingüísticas para la apertura al mundo y hacia el ámbito internacional

Los países europeos extienden sus políticas lingüísticas hacia las antiguas colonias pretendiendo mantener vivos los viejos lazos colo-niales o penetrar nuevos mercados y desarrollar una empatía de otros pueblos. Así se han creado organismos de difusión cultural y lingüísti-cos tales como

10 Definir una norma lingüística, un modelo descrito de la lengua, una sistema gramatical de-finido y erigido como bueno y válido

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- Alianza francesa/ Institutos franceses en el exterior / Centros culturales / Liceos franceses

- British Council Reino Unido - Instituto Cervantes España - Instituto Dante Alighieri Italia - Instituto Goethe Alemania - Institutos Andres Bello de Venezuela - Alliance Champlain Québec - USAID Instituto Dominico-americano Estados Unidos

5. Políticas lingüísticas en derecho internacional

5.1. La función de la escuela

Es en el seno de la escuela que en las sociedades multilingües se realiza el descubrimiento del otro y el descubrimiento de las relaciones jerárquicas entre unos y otros, así como la percepción de su propio lugar en el seno de la sociedad. La enseñanza intercultural consiste en activar este descubrimiento en función de la dignidad de cada uno, en el reconocimiento de nuestras particularidades y las de los demás. Es el aprendizaje al aprecio de los ·otros. Esta enseñanza pretende iniciar a los individuos a vivir en comunidad a través del reconocimiento de los diferentes grupos humanos presentes en la geografía de una región, a conocer sus valores, a adivinar sus reacciones, a comprender sus posiciones.

Aquello que se aborda en la escuela se magnifica. Si mi propia cultura no aparece en la escuela, si no soy digno de hablar mi propia lengua, si no puedo expresarme como en casa, si no puedo mostrar y hablar de mis ancestros, si ni yo ni los otros, no conocemos nuestros ancestros ni nuestras propias figuras fundadoras en todos los órdenes culturales, ¿quién soy? ¿Cuál es mi identidad?

5.2. Construir el gran caribe

Demos a conocer a todos los OTROS caribeños, eliminar los pre-juicios y las imágenes heredadas de los colonizadores; aprovechemos la enseñanza de lenguas que aún tiene muchos visos de neocolonial e integremos nuestros valores históricos, nuestro cimarronaje nuestros

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Pedro Ureña Rib

héroes. Produzcamos los documentos didácticos para mejorar la visión de nuestros jóvenes hacia el OTRO caribeño.

Debemos reconocer los trabajos de diversas instituciones que, en el Caribe, a través de cursos, seminarios, talleres, exposiciones, inves-tigación, traducciones de obras literarias, premios para las artes y la música, realizan una difusión de las culturas caribeñas. Si pretender mencionarlas a todas podemos citar entre las principales a:

- Casa de las Américas - Centro León - Casa del Caribe - Casa de África - Callejón de las tradiciones - Centro cultural Perelló - Universidad Antillas Guayana, GEREC, - Universidad de West Indies

Es hora que los Ministros de Cultura y de Educación tomen cartas en el asunto y que las unidades de formación de maestros se acerquen más a nuestra región. Enseñar Dereck Walcot sin olvidar a Shakespeare, estudiar a Aimé Césaire, Franz Fanon, sin olvidar a Moliere ni a Montesquieu, abordar el estudio de Juan Bosch, Nicolás Guillén, Palés Matos sin olvidar a Cervantes. Iniciar a nuestros estudiantes a la filo-sofía Maya y Arahuac, Yoruba y Bantú sin olvidad a Sócrates ni Platón

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Hemos realizado por nuestra parte, una pequeña contribucion con las siguientes obras y con diversos artículos sobre resultados de nuestras investigaciones.

Nuestra presencia en Cuba se justifica por la participación al pro-grama Encaribe, auspiciado por la Fundación Global y realizado por la Cátedra Juan Bosch de la Universidad de la Habana. Al margen de las concepciones de estudiosos y especialistas, la idea que se tiene del Caribe apenas rebasa lo que se ha propagado de sus atractivos turísticos, su fascinante geografía, coloreada por sus activos volcanes, playas para-disíacas y devastadores ciclones, sus diversas culturas e incomparable música, el calor de su gente. Numerosos libros publicados sociedad y el ingenio natural de sus pobladores. dedicados a esta región han contri-buido a mantener esa imagen de postal a la que se ha querido reducir la atribulada historia, la compleja

Esta Enciclopedia de Historia y Cultura Caribeñas (EnCaribe), es un proyecto sin precedentes dentro de este perfil, pone a disposición de instituciones académicas, docentes y de investigación, de profesores, investigadores, estudiantes e interesados, todo el rico arsenal histórico y cultural del Caribe a través de registros de figuras, instituciones, obras, tendencias y acontecimientos relevantes. EnCaribe será un ins-trumento no lucrativo de intercambio y conocimientos efectivo entre los pueblos del Caribe.

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Pedro Ureña Rib

Bibliografía

Jean-Paul Duviols y Pedro R Ureña Rib Dictionnaire culturel des Caraïbes. Paris Editions Ellipses. 2008

Jean-Paul Duviols y Pedro R Ureña Rib EL CARIBE, Sus intelectuales, sus culturas, sus artistas, su historia, sus tradiciones populares, Santo Domingo, R.D. Editorial Santuario ISBN 978 9945 583 54 0 del 2014

Pedro R Ureña Rib Los movimientos de negritudy negrismo del Caribe francoparlante frente a los del Caribe hispanico, in Anales del Caribe Casa de las Americas, diciembre 2016 ISBN959-260-162-3 ISSN 0864-0491

Pedro R Ureña Rib Aquí, el que es prieto, que hable claro; Portulan, février 96 ; Éditions Vents des îles ; Fort-de-France, Martinique ; 97-106 p. 1996.

Pedro R Ureña Rib L’enseignement des langues dans la Caraïbe. Premier Carrefour des Opérateurs culturels de la Caraïbe. Schœlcher, Martinique, 1994.

69

Las economías de la zona del Caribe en el contexto de la Revolución

Tecnológica

Rosajilda VÉLEZ

Economista, Directora General, Unidad de Estudios de Políticas Económicas y Sociales del Caribe, Ministerio de Economía, Planificación y

Desarrollo, República dominicana

Resume: El Articulo refiere la situación de atraso relativo de las economías de la zona del Caribe a partir de los cambios que introduce el desarrollo de la economía digital, que ha profundizado la heterogenei-dad de las estructuras productivas a nivel global, ampliando la brecha en la frontera tecnológica de los países en desarrollo. El proceso deriva en una profundización en el rezado de productividad de las pequeñas economías del Caribe, cuya estructura sectorial heterogénea y de bajo nivel de ahorro, limita la capacidad para crear demanda de trabajo por encima de la destrucción de empleos que implica el cambio.

Palabras claves: Caribe, isla, desarrollo económico, tecnológico, coyuntura.

Résumé : L’article fait référence à la situation de retard relatif des économies de la zone caribéenne dans un contexte de développement de l’économie numérique qui a accentué l’hétérogénéité des structures de production au niveau mondial, amplifiant la brèche de la frontière technologique des pays en développement. Ce processus conduit à un accroissement de la productivité des petites économies de la Caraïbe, dont la structure sectorielle hétérogène et le faible niveau de l’épargne limitent la capacité de créer une demande de travail sur la destruction d’emplois qui implique le changement.

Mots-clés : Caraïbe, île, développement économique, technologie, conjoncture.

Abstract: The article refers to the situation of relative backwardness of the economies of the Caribbean area, based on the changes introduced

70

Rosajilda Vélez

by the development of the digital economy, which has deepened the hete-rogeneity of productive structures at a global level, widening the gap in the technological frontier of developing countries. The process leads to a deepening in the productivity of the small economies of the Caribbean, whose heterogeneous sectoral structure and low level of savings limit the ability to create labor demand over the destruction of jobs that implies change.

Keywords: Caribbean, island, economic, technological develop-ment, conjuncture

IntroducciónEl desarrollo de la economía digital ha profundizado la heteroge-

neidad de las estructuras productivas a nivel global, ampliando la brecha en la frontera tecnológica de los países del Caribe. La velocidad del cambio que caracteriza la denominada 4ta. Revolución Tecnológica en marcha hace más difícil reducir la asimetría comparativa de las eco-nomías en desarrollo, y las diferencias de productividad entre los países se vuelven rápidamente acumulativa.

Computadoras y robots están asumiendo actividades de baja cuali-ficación, que desplazan trabajadores y que tienen elevada participación en el empleo total de países en desarrollo. El proceso amplía el rezago de productividad de las pequeñas economías del Caribe, cuya estructura sectorial heterogénea y de bajo nivel de ahorro, limita la capacidad para crear demanda de trabajo por encima de la destrucción de empleos que implica el cambio.

1. La dinámica de las economías caribeñas El crecimiento económico que se generaliza en los países del Caribe

en 2016 no logra recuperar el nivel alcanzado a mediado de la década de 1980, y aunque en los últimos años registran importante progreso en la esfera social, la competitividad - productividad relativa, no evi-dencia avance.

La trayectoria de crecimiento económico experimentado en las últimas décadas tiene el primer punto de quiebre con la crisis de la deuda externa a mediado de la década de 1980, situación que devino en políticas de ajuste que redujeron sustantivamente el gasto social, bajando la cobertura y la calidad de los servicios sociales que aumentan

71

Las economías de la zona del Caribe en el contexto de la Revolución Tecnológica

el nivel de pobreza y desigual. Para 2003 el balance comercial de los países se ve afectado por el aumento de precio del petróleo, y sin lograr recuperarse del choque externo, de enfrentan al impacto de la crisis internacional de 2008.

Imagen 1. El Producto Interno Bruto (PIB) crece 1.6% promedio anual en 2008-2016 -la tasa más baja en últimos 35 años

La ocurrencia de desastres naturales y la vulnerabilidad a factores externos, crisis financieras y volatilidad económica internacional tiene expresión en el aumento de la dependencia de bienes industrializados y del peso mayor del valor de las importaciones en el saldo comercial de las economías del Caribe. La situación estrecha el margen de ahorro e inversión que posibilita construir capacidad para absorber conoci-mientos y acortar la brecha con la frontera tecnológica.

Las exportaciones mantienen carácter primario con bajo contenido de valor agregado 81% del conjunto del valor exportado es de bienes naturales, y sólo un 4% es manufactura de alta tecnología.

72

Rosajilda Vélez

Imagen 2. Caribe: Comercio por contenido tecnológico (%)

El 70% de los empleos de las 5 principales economías del Caribe se concentra en sectores de baja productividad, destaca Trinidad y Tobago cuya ocupación de baja calificación se eleva al 90% del empleo (Imagen 3, Cuadro 1).

Imagen 3. Distribución de empleo por rango de productividad del sector

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Cuadro 1. Caribe: exportationces de bienes par etapa de procesa-miento (2016)

Fuente : Elaborado con datos de World Integrated Trade Solutions. *Año 2015; **2014; ***2012 y **** 2011

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Rosajilda Vélez

La transferencia y construcción de capacidades productivas e insti-tucionales no cuenta con instrumentos para facilitar que las empresas locales -sobre todo las de menor tamaño- accedan a tecnología de punta, y la Inversión Extranjera Directa (IED) que podría generar saltos de productividad, apenas representa el 5.2% del PIB.

Imagen 4. Monto de la IED en países del Caribe

El proceso de reducir la brecha de productividad en los países del Caribe exige atender objetivos de inclusión social avanzando a un estilo de desarrollo sostenible y de mayor equidad social. De la situación del empleo deriva la necesidad de contar con tecnologías de propósito general, que permeen e impactan al conjunto del sistema económico, creando oportunidades de empleo de calidad.

Imagen 5. El Desempleo en los países del Caribe tiene alcance de dos dígitos

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El espacio geográfico de los países del Caribe enfrenta los desafíos comunes de las condiciones ambientales que impactan la sostenibili-dad del desarrollo, los efectos del cambio climático han aumentado la vulnerabilidad a desastres naturales, demandando un tipo de innova-ción que posibilite estructurar ciudades resilientes. La frecuencia de los desastres climatológicos en los últimos 30 años ha provocado daños estimados de 1.3% del PIB.

Imagen 6. Los costos de no adaptación se estiman en 5% del PIB para 2025

También es de considerar la coyuntura de la geopolítica regional del Gran Caribe –pequeño o más amplio según enfoques e intereses estratégicos-, la apertura de relaciones con la República popular China y su influencia en el orden económico internacional, dado que los factores externos son determinantes en la dinámica del crecimiento económico y las condiciones de sostenibilidad del desarrollo.

2. Particularidades del desempeño económico recienteLas pequeñas economías de los países y territorios del Caribe

Antillano, sostiene una población de 42 millones de habitantes, de los cuales, el 89.6% se concentra en las Antillas Mayores -Cuba, la República Dominicana, Haití, Puerto Rico y Jamaica. Las economías de mayor tamaño corresponden a la República Dominicana, Cuba y Puerto Rico, con el 76% del PIB de los países del área-; le siguen en tamaño económico Trinidad y Tobago, Jamaica, Bahamas, Surinam, Barbados y Guyana -22% del PIB-; y las pequeñas economías de Aruba, Belice, Santa Lucía, Antigua y Barbuda, Granada, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, y Dominica, el 3%.

76

Rosajilda Vélez

El Producto Interno Bruto (PIB) agregado de los países del Caribe crece 1.6% en 2016 -inferior al 5.8% alcanzado en 2015 y al 4.7% pro-medio anual del periodo 2010-2015, y si se excluye del conjunto el sustantivo crecimiento experimentado por la República Dominicana, la subregión decrece 0.5%.

El desempeño por país es heterogéneo: seis (6) de las economías presentan situación de recesión, otras seis (6) muy bajo crecimiento, y sólo cinco (5) de las economías presentan un crecimiento superior al 3%. En particular, los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) decrecen 0.5%, determinado por la caída del PIB de Trinidad y Tobago, que representa más de un tercio del producto CARICOM (Cuadro 2).

Para el caso específico de los países exportadores de commodities -Trinidad y Tobago, Guyana, Belice y Surinam- el PIB decrece en 4.9% en 2016, provocado por shock externo derivado de la caída de los precios internacionales, en especial del petróleo. Surinam regis-tra el mayor decrecimiento con una caída del PIB de 10.5%, dada la disminución de precio del oro y del petróleo -que constituye el 54.7% de las exportaciones-, y por el cierre de la producción de alúmina. Para Trinidad y Tobago, la caída de precio del petróleo determinó un decrecimiento de 5.4%, con una caída del 34.9% de las exportaciones totales y una disminución del 90% de los ingresos fiscales generados por extracciones petroleras.

En el caso de Cuba, que no es exportador neto de petróleo, la dis-minución de los precios del crudo tiene impacto vía la crisis económica de Venezuela, principal socio comercial entre 2005-2015. Venezuela concentró el 40.5% del total del intercambio comercial de Cuba en 2014, y de US$8,772.8 MM de ingresos por exportaciones de servicios profesionales recibidos en 2015, (58.7 % del total exportado), se estima que aproximadamente la mitad fue dirigido a Venezuela (El País, 2015). De 2006 a 2015, bajo el Acuerdo Petrocaribe, Cuba recibió 93,240 bar-riles de petróleo diarios de Venezuela en condiciones preferenciales.

El conjunto que conforman las economías intensivas en servicios -Bahamas, Barbados, Jamaica, y los países la Unión Monetaria del Caribe Oriental (ECCU), crecen ligeramente en 2016 a una tasa de 1.4%, asociado básicamente a la recuperación de la economía estadou-nidense, que constituye el 59% del mercado del turismo de estadía del Caribe (BCD, 2017), sin incluir Cuba, Puerto Rico y República

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Dominicana. Para estos países -importadores netos de combustibles-, los bajos precios del petróleo han constituido un alivio para las finan-zas externas (Imagen 7).

Cuadro 2. Tasa de crecimiento del PIB, Países del Caribe (2016)

Fuente: Elaborado con datos del FMI, Oficina Nacional de Estadísticas- Cuba, y Junta de Planificación- Puerto Rico

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Rosajilda Vélez

Imagen 7. Caribe: Evolutión de las importaciones petroleras, 2010-2016

La caída del precio del petróleo mantiene estable la situación de déficit de cuenta corriente del conjunto de las economías del Caribe, por el efecto del peso mayor que tiene el agregado de países impor-tadores. De manera particular, Jamaica reduce el déficit comercial de -3.2% del PIB en 2015 a -2.2% en 2016, favorida por el fortalecimiento del crecimiento que producen los reajustes económicos, que impactan en la reducción del nivel de la inflación de 3.7% a 1.7%, y del desem-pleo de 13.5% a 13.2%. Se suma el aumento del 4.5% que registran los ingresos por remesas, influido por los mayores receptores: República Dominicana (6.5%), Haití y Jamaica (ambos 3.3%) (Banco Mundial, 2017).

Para las pequeñas economías abiertas del área ECCU -Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas, Anguilla, y Monserrat-, la estabilidad macroeconómica se mantiene por el régimen de conversión -cuasi de caja- entre el dólar norteamericano y el dólar del Caribe Oriental (2 ECCU = US1$). San Cristóbal y Nieves, con un crecimiento de 3.1% en 2016, supera el promedio de 2.6% de los países de la ECCU, gracias a la reducción de la inflación importada, e incrementos de inversión.

La coyuntura de bajo crecimiento hace que el alto nivel de deuda externa vuelva más complejo el desempeño económico, la deuda continuó creciendo en la mayoría de los países, alcanzando un stock de deuda agregada del 69.7% del PIB en 2016 (FMI-2017). Entre los que acumulan mayores niveles de deuda/PIB destaca Barbados (105.3%),

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Jamaica (113.9%), Belice (99.2%), Puerto Rico (91.6%) y Antigua y Barbuda (86.2%); aumentan deuda Surinam, Trinidad y Tobago y Belice; y disminuye Granada y Jamaica, mediante restructuración con acreedores e implementación de reformas estructurales.

Imagen 8. Stock de la deuda externa de los países del Caribe (2010-2016)

El Programa de Ciudadanía por Inversión (CBI) implementado en algunos de los pequeños estados como vía de disminuir el peso de la deuda, se vieron impactados por la ralentización económica y la competencia de la creación del Programa en otros países del área. San Cristóbal y Nieves –que tiene el programa más antiguo -ha reducido los ingresos de 12.4% PIB en 2015 a 7% PIB en 2016 (FMI), influido por el desarrollo de programas similares en Dominica, Antigua y Barbuda y Granada.

Cuadro 3. Ingresos fiscales del programa de cuidadanía económica como porcentaje del PIB

San Cristóbal y Nieves1 Dominica2 Antigua y Barbuda32011 4.4 - -2012 7.1 3.8 -2013 13 3.6 -2014 14.2 1.7 1.92015 12.4 4.9 3.42016 7.2 3.6 2.01, 2 y 3 según la consulta del Articulo IV del 2017, 2016 y 2017.

Fuente : Las cifras en itálica corresponden a estimaciones a partir de datos del FMI

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Rosajilda Vélez

El comportamiento de la inversión extranjera directa (IED), marca una disminución de 9.2% eb 2016, luego de un sostenido crecimiento hasta 2015, marcado poro la caída en Jamaica (-7.5%), Haití (-1.2%) y Trinidad y Tobago (-114.9%). En los centros financieros offshore, el flujo de IED aumentó un 12.9%, estimulado por el crecimiento de 104.8% en las Islas Vírgenes Británicas (UNCTAD). La República Dominicana se mantiene como el principal receptor de IED, captando el 52.8% de la inversión total de los países del Caribe, con un creci-miento de 9.2% en 2016.

3. El rezago tecnológicoLa economía mundial de hoy es una economía digital, la conver-

gencia entre dispositivos, aplicaciones, redes y plataformas basados en Internet han experimentado un crecimiento exponencial en los últimos años, convirtiéndose en factor determinante del crecimiento económico y la competitividad.

La infraestructura en cobertura de Banda Ancha, que es el sostén de la tecnología presenta importantes avances en los servicios de salud con aplicaciones de monitoreo, dispensadores de medicina y teleme-dicina; en la industria manufacturera con la robotización, fabricación avanzada y servicios máquina a máquina (M2M) de próxima genera-ción; a través de las redes eléctricas inteligentes, en el transporte, los recursos naturales; que son áreas claramente vinculados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (CEPAL, 2015).

Cuadro 4. Sector de aplicación tecnológica1

Fuente: Zhuang et al, 2013 & Cepal, 2016

1 http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38604/4/S1600780_es.pdf ; https://ssl.engineering.nyu.edu/papers/tr-cse-2013-04.pdf

Sector de aplicación Tecnológica (Mbps) Ancho Banda requerido

Manufactura avanzada Entre 38-74Preparación para emergencias y seguridad Entre 6-18Educación y capacitación Entre 38-74Tecnologías de la salud Entre 38-74Redes limpias de energía y transporte Entre 38-74Monitoreo de clima y aviones Entre 38-74Uso de video interactivo en 3D Entre 77-148

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Los países del Caribe tienen un bajo alcanza de cobertura en la infraestructura que sostiene el desarrollo tecnológico y presentan limi-taciones de avances tecnológicos anteriores; la estructura económica vincula la tecnología casi exclusivamente a través del consumo privado. El 6% de la población promedio no tiene acceso a electricidad, lo que supone un rezago con los avances que caracterizó la 2da revolución industrial; el 48% no tiene acceso a internet (rezago de la 3ra revolu-ción industrial); y, sólo el 26% de las empresas innovan (Dohnert et al., 2017).

Imagen 9. Caribe: porcentaje de empresas que innovan

La disponibilidad de ancho de banda internacional y la baja capa-cidad de innovación de las empresas refleja la posición de los países del Caribe en el Índice de Disponibilidad de Red (WEF, 2016) que expresa un aumenta en la distancia de la frontera tecnológica a nivel interna-cional. Mientras los requerimientos Técnicos Revolución Industrial (Mbps) en Banda Ancha de estos, tiene un promedio es de 5.1, la Velocidad Conexión Promedio es de 21.4 para países desarrollados, en una escala de mayor desarrollo en Corea del Sur a menor en los Países Bajos (Cuadro 5).

Los países del Caribe requieren de un esfuerzo concentrado de inversiones coordinadas que redimen los patrones de producción y consumo, basado en el aprendizaje y la innovación. La constitución de un mercado digital común impulsaría la integración y expansión de la economía digital a la actividad sectorial; y si opera en un mercado regional integrado, reduce los costos de la innovación tecnológica, cuya adquisición puede hacerse a través de un fondo que compre y libere las patentes vinculadas a los reglones motores del desarrollo.

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Rosajilda Vélez

Cuadro 5. Impacto de las TICS en los modelos de negocio

Fuente : Akamai, 2016

4. Factores de consideración para el desarrollo tecnológico en los países del CaribeEl escenario particular que presenta la subregión del Caribe

requiere de la interconectividad de factores facilitadores tanto a nivel nacional como en coordinación intra-regional. Las economías más pequeñas enfrentan limitantes en sus capacidades como suplidores competitivos, por la escasa infraestructura física (carreteras, puertos y telecomunicaciones inadecuadas), costos de telecomunicaciones y energía elevados, problema de seguridad, un sector privado poco desarrollado e instituciones públicas débiles (FMI, 2013).

Los indicadores del esfuerzo innovador de los países y el acceso a la tecnología no son favorables, y es débil el posicionamiento en capacidad para absorber conocimientos en los nuevos paradigmas tecnológicos,

1 Puerto Rico 10.82 Islas Vírgenes U.S. 10.13 Trinidad y Tobago 9.64 Bahamas 7.95 Jamaica 6.66 Barbados 5.87 Granada 5.28 San Cristóbal y Nieves 4.79 República Dominicana 4.1

10 Dominica 4.011 San Vicente y Granadinas 3.812 Guyana 3.213 Santa Lucía 2.814 Surinam 2.815 Haití 2.716 Antigua y Barbuda 2.317 Belice 2.318 Cuba 2.3

Promedio Zona del Caribe 5.1

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en especial en las tecnologías de propósito general, que permean e impactan al conjunto del sistema productivo.

América Latina y el Caribe presenta el mayor porcentaje de consu-midores electrónicos que hacen compras en línea en el extranjero (8%), igual a Asia Pacífico y mayor a Norte América (7%); pero los vendedores no están aprovechando el comercio electrónico de la misma manera. Contrario a los datos que arroja el consumo, la participación regional en los envíos globales se contrae entre 2005 y 2015 (Giordano, 2017).

Diversos analistas señalan que el comercio electrónico además de ser muy dinámico tiene amplio potencial para las empresas “micro”, pequeñas y medianas (Mipymes) en especial en las ventajas y desafíos que presenta el comercio electrónico para el fortalecimiento de la capa-cidad exportadora de la región. Las Mipymes en América Latina y el Caribe constituyen 90% del total de las firmas, representan una cuarta parte del Producto Interno Bruto y absorben el 60% del empleo; así, el paso del internet del consumo al internet de la producción (Redes sociales) presupone la creación de mecanismos que vincule la política industrial con el desarrollo digital (Elorza, 2017).

La aplicación de las tecnologías de la información en la densidad del tejido industrial y la matriz energética de los países del Caribe crea oportunidades de diversi ficación productiva. Las iniciativas ejempli-fican la gestión de ciudades inteligentes, la expansión del transporte masivo, el procesamiento de la biodiversidad, el desarrollo de los bio-materiales y la bioeconomía, los productos con etiquetados ambientales y la producción de energías renovables, con el consiguiente desarrollo de sus cadenas de valor.

Mejorar el marco institucional para el desarrollo precisa integrar la estrategia de ciencia, tecnología e innovación como elemento deter-minante de cambio estructural en los planes de desarrollo nacional. Aun cuando la posición de cada país depende de la capacidad para absorber conocimiento y de acortar brecha tecnológica, la definición de la estrategia de desarrollo debe explicitar acciones programadas de fomento a la innovación,

En las posibilidades de cerrar las brechas tecnológicas se requiere impulsar acciones de cooperación para la generar capacidades de inno-vación productiva y articulación institucional con proyectos regionales

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Rosajilda Vélez

en ciencia, tecnología e innovación, que creen sinergia con otros espa-cios de cooperación en proceso (CEPAL, 2014).

Los lineamientos para el cambio estructural definen acciones específicas de políticas que incentiven la incorporación del conoci-miento en el sistema productivo; facilitar la interacción universidades/empresa, y generar incentivos para alinear la investigación privada con los principales retos a nivel social.

ConclusiónEn consideración a las condiciones que presentan el desarrollo de

los países del Caribe, se recomienda priorizar la estrategia de ciencia, tecnología e innovación en base a con los pilares siguientes:

a) La Educación como factor para desarrollar el capital humano de la era digital (Acceso y Calidad), y fortalecer la capacidad de investigación e innovación de las instituciones de educa-ción superior. El heterogéneo nivel de desarrollo y diversidad sectorial que presentan las economías revela la importancia de crear complementariedades a los flujos de inversión que determinan el eslabón productivo en que se insertarán las economías; a mayor nivel de destreza humana, mayor será la posibilidad de absorber innovación tecnológica.

b) El Acceso al financiamiento para proyectos innovación en las decisiones de Inversión Pública, ya que las pequeñas empre-sas (informales), tienen restricciones de crédito, y la inversión extranjera (IED) se focaliza en recursos naturales -minería, agricultura, turismo-; y actividades no transables como las telecomunicaciones y la finanza.

c) La orientación de la Inversión pública y la cooperación en proyectos de ciencia, tecnología e innovación creando infraes-tructura para mejorar las condiciones de acceso a la nueva tecnología y aumentando la velocidad, latencia, cobertura y tasa de penetración tecnológica.

d) Considerar el Clima de negocios, propiciando políticas que faciliten la competencia; algunos de los países del Caribe pre-sentan mercados concentrados y altos niveles de informalidad que dificultan la innovación, y en otros el pequeño tamaño limita las posibilidades para desarrollar nuevas industrias.

85


Las acciones conjuntas para el aprovechamiento de los tra-tados comerciales, así como políticas de desarrollo industrial guiadas bajo objetivos de complementariedad económica; permiten obtener beneficios de las ventajas comparativas en distintos sectores e industrias a través de redes industriales.

e) La Facilitación comercial en consideración a que el factor de costo y tiempo para exportar limita los recursos de las empresas para innovar. La transferencia de conocimientos y tecnologías para aumentar la productividad, mediante vínculos de producción y comercio entre países, facilitaría la integración de mercados nacionales, atrayendo mayores flujos de inversión extranjera directa (IED) y posibilitando diversi-ficar la oferta exportable

Las virtudes y beneficios de una estrategia conjunta de Mercado único digital regional generaría la escala y economías de red para nego-ciar con plataformas y operadores globales; el proceso posibilita crear condiciones para expandir las plataformas de comercio electrónico y avanzar en la producción de aplicaciones para procesos productivos. Asimismo, la libre circulación de bienes y servicios TICs se posibilita con un marco regulatorio e institucional uniforme que garantice la conectividad intrarregional y sirva de apoya a la seguridad y protección de los datos.

La estrategia crea oportunidades en la inserción en cadenas valor regional y global. La digitalización está creando nuevas cadenas de valor, donde operan de forma integrada las empresas multimedia y los operadores de las telecomunicaciones; lo mismo que los fabricantes de dispositivos de acceso, los proveedores de contenido y los prestadores de servicios de software y aplicaciones. Por esta vía los países del Caribe podrían generar oportunidades comerciales como opción a la diversi-ficación de las exportaciones, posibilitando una mayor integración de sus economías a una división internacional del trabajo cada vez más especializada.

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Rosajilda Vélez

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87

L’insertion actuelle de l’Association des États de la Caraïbe dans le

commerce international

Bernard YVARS

Économiste, Chaire Jean Monnet en Intégration Régionale Comparée, Équipe Horizons caribéens, Université de Bordeaux

Résumé : L’objet de cet article est l’analyse du commerce extérieur et des IDE de la zone naturelle d’échanges caribéenne que peut recouvrir l’Association des Etats de la Caraïbe (AEC). À partir des statistiques postérieures aux années 2000 de la CNUCED et de l’OMC, nous mettons en évidence l’existence de difficultés commerciales de l’AEC sur les marchés extérieurs (davantage pour le trafic de marchandises que pour celui des services), révélant des difficultés de compétitivité-structure de la zone. La rénovation productive de l’AEC pourrait s’appuyer sur des IDE qui apparaissent néanmoins en développement insuffisant dans cet espace (notamment sa région insulaire). L’effort majeur doit aussi porter sur le capital humain pour l’adapter à la mondialisation actuelle et des actions significatives doivent être entreprises pour l’amélioration des transports, la transition énergétique et environnementale, la dimi-nution de l’insécurité des biens et des personnes.

Mots-clés : mondialisation, échanges commerciaux, IDE, chaînes de valeur mondiales, déficits jumeaux, économie caribéenne

Abstract: The purpose of this article is the analysis of foreign trade and FDI of the natural Caribbean trade area that can be covered by the Association of Caribbean States (ACS). From the post-2000 UNCTAD and WTO statistics, we highlight the existence of trade dif-ficulties of the ACS in external markets (more for goods traffic than for services), revealing difficulties of competitiveness structure of the zone. The productive renovation of the ACS could be based on FDI which nevertheless appears to be insufficiently developed in this area (notably its island region). The major effort must also focus on human capital to adapt to the current globalization and significant actions must be

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Bernard Yvars

taken to improve transport, the energy and environmental transition, the reduction of insecurity of goods and people.

Keywords: globalization, trade, FDI, global value chains, twin defi-cits, Caribbean economy

IntroductionLa région de la Caraïbe doit être appréhendée économiquement

par sa zone d’échanges naturelle qui comprend, outre sa composante insulaire, les territoires continentaux contigus. De ce point de vue, l’Association des Etats de la Caraïbe (AEC) apparaît comme une entité relativement plus pertinente par rapport au CARICOM, par exemple parce qu’elle recouvre davantage l’assise économique et commerciale de la zone caribéenne qui excède largement sa composante insulaire1. Notre propos est d’analyser la situation de l’AEC en termes d’échanges commerciaux et d’IDE dans la mondialisation actuelle afin de dégager les points forts et les insuffisances de cette région dans une mondia-lisation dynamique et déséquilibrée au désavantage relatif de la zone nord-américaine. Examinons tout d’abord l’évolution des échanges commerciaux de l’AEC avant d’analyser celle des investissements directs étrangers en termes de flux et de stock.

1. Des échanges de biens et services marqués par leur faiblesse relativeQuelles sont les caractéristiques de la mondialisation commerciale

actuelle ? Il apparaît clairement une asymétrie de situation avec une Triade consolidée en évolution relative : trois blocs de production et d’échanges, de consommation et d’investissement avec l’Asie, l’Union européenne et l’Amérique du Nord. En fait, la mondialisa-tion des activités est une régionalisation accentuée de celle-ci et, en termes d’échanges commerciaux, il apparaît une marginalisation de continents entiers dans la division internationale du travail actuelle (Afrique, Amérique latine, centrale et caribéenne).

1 L’AEC est une organisation internationale composée de 25 membres et créée le 24 juillet 1994 à Carthagène en Colombie. Elle est une instance de coopération sans pouvoir coercitif. Dans notre article, nous avons étudié une entité composée des 25 membres de l’AEC à laquelle nous avons ajouté l’île de Montserrat.

89

L’insertion actuelle de l’Association des États de la Caraïbe dans le commerce international

1.1. Le commerce extérieur appréhendé par grandes régions mondiales

Le graphique 1 ci-dessous montre sans ambiguïté un schéma tripolaire du commerce international autour de l’Union européenne (première puissance commerciale mondiale en incluant le trafic intra-communautaire), de la zone asiatique avec notamment l’émergence continue de la Chine et l’Amérique du Nord davantage insérée dans la mondialisation par l’importation que par l’exportation (cela résultant principalement du commerce extérieur des États-Unis et moins de celui du Canada).

Graphique 1. Part mondiale des exportations (X) et des importations (M) de marchandises et services commerciaux par grandes régions en

2008 et 2016

Le poids du commerce international de l’Afrique et de l’Amérique latine, centrale et caribéenne se situe aux environs de 3 % des échanges mondiaux tant en ce qui concerne le trafic d’importations que d’ex-portations, la situation la plus détériorée concernant les pays africains. Ces deux zones, certes en développement, mais occupant toujours une part faible des échanges internationaux, ne disposeront pas, dans le cadre de la mondialisation actuelle, d’une puissance économique suffisante pour empêcher des tentatives d’émigration importante de main-d’œuvre (fréquemment illégales) vers des régions plus prospères (Europe notamment).

90

Bernard Yvars

La première zone commerciale planétaire demeure l’Union européenne qui, en 2016, représente plus de 34 % des importations et environ 36 % des exportations mondiales. Le poids de l’UE dans les échanges internationaux évolue faiblement à la baisse depuis une dizaine d’années tout en se maintenant à un haut niveau : le marché européen est donc fondamental pour toute économie du Reste du monde. La progression de la zone asiatique (incluant la Chine) dans le commerce mondial est sensible depuis 2006 : elle atteint en 2016 plus de 31 % des importations et 33,5 % des exportations mondiales (la Chine se situant à la même date à presque 10 % des importations et plus de 11 % des exportations mondiales). Enfin, l’Amérique du Nord connaît depuis 2006 une stabilisation de son poids dans les échanges internationaux : en 2016, ses achats en provenance du Reste du monde représentaient 15,5 % des importations mondiales et ses ventes au reste du monde atteignaient presque 13 % des exportations planétaires (chiffre le plus élevé de la période).

Si l’on examine maintenant la balance commerciale de ces grands ensembles internationaux (graphique 2), des résultats plus contrastés peuvent être énoncés. Il apparaît notamment :

- un déficit structurel de la balance commerciale de l’Amérique du Nord qui évolue tendanciellement en régression (les États-Unis vivant néanmoins toujours au-dessus de leurs moyens et contribuant ainsi à pérenniser le déficit sans pleurs, énoncé par J. Rueff) ;

- une balance commerciale de l’Union européenne qui devient excédentaire après 2008, la performance allemande sur les marchés extérieurs expliquant très largement ce résultat positif ;

- l’Amérique latine, centrale et caribéenne et l’Afrique enre-gistrent une détérioration de leur balance commerciale qui devient respectivement négative à partir de 2008 et de 2010, la dégradation de cet agrégat étant plus marquée pour les pays africains ;

- enfin, on notera la montée en puissance de la performance de la Chine sur les marchés internationaux avec une valeur modale de la balance commerciale de ce pays atteinte en 2008. Quant

91


au solde extérieur de l’Asie dans son ensemble, il apparaît plus erratique avec toutefois un chiffre fortement positif en 2017.

Graphique 2. Évolution de la balance commerciale par grandes régions mondiales (2006-2016)

1.2. Les échanges commerciaux de l’Association des États de la Caraïbe

Après la crise mondiale de 2008-2009, la région caribéenne a enregistré une croissance économique relativement faible imputable à des déficiences économiques structurelles, notamment en matière industrielle (nécessité d’une diversification du tissu productif par le développement de nouvelles activités). Le lourd fardeau de l’endet-tement et du service de la dette limite la capacité d’investissement domestique de nombreux États caribéens. Mais le problème le plus grave est l’insuffisante qualification de la population active pour affronter efficacement la mondialisation des activités : autrement dit, le défi est de créer un nouveau capital humain pour fonder une économie numérisée débouchant sur une production et des services de haute valeur ajoutée. Cela permettrait alors d’améliorer la com-pétitivité extérieure de la Caraïbe, pouvant faciliter le retour à des balances de transactions courantes excédentaires, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Le commerce extérieur de l’AEC montre une situation contrastée par types de produits (marchandises et services) et par pays

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(pays continentaux et insulaires). Analysons tout d’abord l’évolution du trafic de marchandises.

1.2.1. Le commerce extérieur de marchandises de l’AEC

À partir des statistiques de l’OMC pour les années 2006 et 2016, on peut mettre en évidence les caractéristiques suivantes des ventes de marchandises aux pays tiers (graphique 3) :

- la prépondérance du trafic de marchandises de la Caraïbe continentale par rapport à la composante insulaire de l’AEC ;

- le rôle majeur occupé par le Mexique dans les ventes de mar-chandises aux pays tiers devant le Venezuela et la Colombie ;

- au sein de la Caraïbe insulaire, Trinité-et-Tobago et, à un degré moindre, la République dominicaine dominent le trafic d’ex-portations de marchandises, mais à un niveau relativement modeste par rapport à la Caraïbe continentale, notamment le Mexique.

Si l’on se tourne vers les importations de l’AEC en provenance du Reste du monde (graphique 4), on peut constater qu’une nouvelle fois, le Mexique est l’acheteur de marchandises en provenance des pays tiers le plus important de l’AEC, devant la Colombie et le Venezuela qui réalisent environ 6 fois moins d’importations que le Mexique. La Caraïbe continentale reste globalement plus importatrice que ne l’est la zone insulaire, plus insérée dans la mondialisation par son importation (Cuba, République dominicaine et Trinité-et-Tobago) (Graphique 4).

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Graphique 3. Exportations de marchandises de l’AEC 2006 et 2016

Source : d’après les statistiques de l’OMC

Graphique 4. Importations de marchandises de l’AEC en 2006 et 2016

Source : d’après les statistiques de l’OMC

1.2.2. Le commerce extérieur de services de l’AEC

À partir des statistiques de l’OMC pour les années 2006 et 2016, on peut mettre en évidence les caractéristiques suivantes des ventes de services aux pays tiers (graphique 5) :

- la prépondérance du trafic continental de l’AEC avec les expor-tations mexicaines devançant celles originaires du Panama, du Costa Rica et de la Colombie. Des pays comme le Guatemala,

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le Honduras le Salvador ou le Venezuela jouent un rôle secon-daire dans les ventes destinées aux marchés extérieurs.

- L’exportation de services en provenance de la Caraïbe insulaire est dominée par Cuba, la République dominicaine, la Jamaïque, les Bahamas et, à un degré moindre, par la Barbade et Trinité-et-Tobago. Les autres îles ont une présence nettement moins affirmée sur les marchés internationaux.

Graphique 5. Exportations de services de l’AEC en 2006 et 2016

Au total, le trafic d’exportations de services fait apparaître un contraste moins net entre les situations de la Caraïbe continentale et insulaire par rapport au trafic de marchandises.

En ce qui concerne le trafic d’importations de services de l’AEC (graphique 6), les États caribéens continentaux réalisent l’essentiel des achats à l’étranger. Premier importateur de la région, le Mexique devance nettement le Venezuela et la Colombie. Puis viennent le Panama, le Costa Rica, le Guatemala et le Salvador, pays sensiblement moins importateurs de services commerciaux.

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Graphique 6. Importations de services 2006 et 2016 dans l’AEC

1.2.3. La balance commerciale des marchandises et des services de l’AEC

Le solde commercial de l’AEC dans la période contemporaine pour l’ensemble marchandises et services montre que très peu de pays de cette région obtiennent un résultat excédentaire dans leurs échanges avec le Reste du monde (graphique 7). Seuls trois États parviennent à dégager un solde net positif sur la période 2008-2016 : Cuba depuis l’année 2010, Trinité-et-Tobago et le Venezuela. La quasi-totalité des autres pays, notamment ceux de la Caraïbe continentale de l’AEC, enregistre un solde négatif de leurs échanges avec l’extérieur. On peut souligner que le Mexique présente le déséquilibre commercial le plus important avec, en 2016, un déficit de près de 29 milliards de dollars.

Sont-ce les balances commerciales de marchandises ou plutôt celles des services qui expliquent une telle situation ? (Graphique 7)

Pour la plupart des pays de l’AEC, la balance commerciale en matière de marchandises contribuera négativement au solde extérieur total marchandises plus services (graphique 8), excepté pour le Venezuela et Trinité-et-Tobago. Le fait que ces deux pays soient exportateurs de produits pétroliers et gaziers explique largement leur solde positif en matière de marchandises (Graphique 8).

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Graphique 7. Balance commerciale : marchandises et services com-merciaux de l’AEC (2008-2016)

Graphique 8. Balance commerciale marchandises de l’AEC (2008-2016)

L’examen de la balance commerciale des services (graphique 9) montre que celle-ci est généralement positive pour la plupart des pays de l’AEC en raison de l’existence d’un secteur touristique développé. Cependant, cela n’est pas le cas des États de la Caraïbe continentale tels le Venezuela, le Mexique et la Colombie qui enregistrent une balance négative significative des services. Dans la Caraïbe insulaire, le solde net des services est fortement positif pour Cuba et à un degré moindre pour la République dominicaine. Les Bahamas, la Barbade et la Jamaïque, à un niveau relativement plus faible, bénéficient néanmoins

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d’une contribution nette favorable au solde commercial total de leurs activités de services.

Graphique 9. Balance commerciale des services commerciaux de l’AEC (2008-2016)

Au total, l’AEC occupe une place structurellement faible du commerce international des biens et services, avec une tendance à l’in-sertion dans la mondialisation plutôt par l’importation. Cela explique que la plupart des balances commerciales de ces pays sont déficitaires (cela est aussi le cas pour leurs balances des transactions courantes). Cependant, leur situation en matière de production et d’échanges de services est plus favorable (bien qu’occupant là aussi une faible part des échanges mondiaux), mais les perspectives de ce type d’activités se présentent sous de meilleurs auspices. Les économies caribéennes, notamment celles de petite taille, fréquemment insulaires, qui souffrent d’un manque d’économies d’échelle en production peuvent tenter de s’insérer dans les chaînes de valeur mondiales à la condition de pouvoir se hisser à un niveau de compétitivité internationale. Le secteur des ser-vices (services d’infrastructure ou de processus productif) qui fournit une valeur ajoutée relativement importante dans les exportations de biens manufacturés offre une telle opportunité. Ainsi, un cluster tel que GAT Caraïbes Logistique et Transport, créé en décembre 2012, peut avoir une telle ambition. Il regroupe des acteurs publics et privés de la Grande Caraïbe, de l’industrie du transport, de la logistique, des TIC et du commerce international pour mieux interconnecter

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localement les activités économiques et s’insérer davantage dans les marchés internationaux, notamment européens. Les flux commerciaux intra - régionaux devraient donc s’accroître : ainsi, une étude récente de la CEPALC a noté que la complémentarité entre producteurs des Bélize, Guyana et Suriname et le reste des pays du CARICOM pourrait permettre un tel résultat (McLean et Singh, 2018). Plus pré-cisément, il existe par exemple au sein de l’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO) un potentiel de complémentarité dans des activités telles que la navigation de plaisance et le tourisme de croisière, la production de certains biens différenciés (équipements médicaux). Plus généralement, la Grande Caraïbe détient des capacités de développement dans l’économie bleue, les industries créatives et les services traditionnels et novateurs (numériques, offshore, financiers, etc.). L’expansion de ces activités nécessite souvent une main-d’œuvre très éduquée, ce qui suppose que soit freinée l’émigration actuelle de travailleurs qualifiés et de diplômés universitaires caribéens (Alleyne et Solan, 2018).

Qu’en est-il de la problématique des IDE qui sont déterminants pour l’accentuation du développement économique de cette zone ?

2. Un bilan contrasté en matière d’investissements directs étrangers (IDE)La question des IDE est fondamentale pour l’avenir économique

de la région de la Caraïbe. Sa situation géographique, au carrefour de l’Europe, de l’Amérique du Sud et du Nord, est un atout considérable, insuffisamment exploité aujourd’hui notamment dans le domaine des services (activités numérisées). La participation aux chaînes de valeur mondiales n’exige pas nécessairement l’existence d’un débou-ché local, condition non remplie par la Caraïbe caractérisée par un marché de consommation d’importance et de pouvoir d’achat limités. En revanche, le niveau élevé de la criminalité et de la violence dans cette région constitue une entrave au développement des affaires et de l’investissement. Un autre problème pourrait dans l’avenir représenter un frein plus redoutable à l’accueil d’IDE dans cette zone : le défi cli-matique. En effet, la prégnance de ce problème est considérable, car la zone ne résistera pas à une récurrence de reconstructions coûteuses, induites par des cyclones majeurs dévastateurs tel l’épouvantable

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ouragan Irma en septembre 2017 (risques élevés de migrations cli-matiques et de désertification économique). Une des dimensions du réchauffement climatique concerne aussi la perspective d’ouverture de nouvelles lignes maritimes, notamment dans la région arctique. En effet, il est vraisemblable que ces nouvelles voies navigables seront opérationnelles plus tôt que prévu en raison d’une non-maîtrise des activités humaines à effet de serre. Le trafic par le canal de Panama et les activités induites dans la zone caribéenne en seraient négativement affectés. Relier Tokyo à Rotterdam par le canal de Suez représente un voyage de 21 200 km et par le canal de Panama un parcours de 23 300 km. En revanche, pour la même liaison maritime, les routes de l’Arctique sont beaucoup plus courtes et, à terme moins coûteuses, avec une distance de 15 900 km (route du Nord-ouest par le Canada) et de 14 100 km (route du Nord-est par la Russie). Il y a là un risque important d’ancrer la région caribéenne dans la périphérie de la mon-dialisation. Analysons tout d’abord la répartition internationale des IDE en termes de flux et de stocks avant d’évaluer la performance en la matière de l’Association des Etats de la Caraïbe.

2.1. La répartition internationale des IDE dans la période contemporaine

Cette analyse est menée en termes d’IDE entrants et sortants pour les années 2012, 2014 et 2017 et permet de voir si la structure actuelle de la mondialisation des activités autour des pôles asiatique, européen et nord-américain se consolide ou se recongraphique. Un seul État de l’AEC, Cuba, n’est pas pris en compte dans notre approche basée sur les données de la CNUCED qui ne dispose pas de statistique en la matière pour ce pays. Néanmoins, peu de flux d’IDE entrants concernent cette île en raison notamment de l’embargo américain. Le gouvernement cubain qui aujourd’hui favorise les investissements en technologies avancées ou permettant l’amélioration des infrastructures table dans l’avenir sur des entrées annuelles d’IDE à hauteur de 2,5 milliards de dollars. En raison de la réglementation cubaine rigide, les investisseurs étrangers nouent généralement des joint-ventures avec des entreprises publiques de cette île.

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2.1.1. L’analyse en termes de flux d’IDE entrants et sortants

En ce qui concerne les flux d’investissements directs étrangers, la situation n’est pas globalement plus favorable pour les zones qui sont déjà marginalisées dans l’échange commercial international (graphique 10) : elles ne sont pas privilégiées par les entrepreneurs internationaux. Dans la période contemporaine, on retrouve la préé-minence des pays de la Triade avec une progression de la zone asiatique dont l’attractivité croît en termes d’IDE entrants (la Chine augmentant aussi son poids dans les flux d’IDE sortants). Pour l’Union euro-péenne, les évolutions sont plus erratiques avec un tassement des flux d’IDE entrants et des flux d’IDE sortants plutôt dynamiques. Quant à l’Amérique du Nord, ses flux d’IDE entrants et sortants sont vigou-reux avec une tendance haussière nettement visible. Enfin, l’Amérique latine et la Caraïbe ainsi que l’Afrique connaissent une évolution plutôt défavorable des flux d’investissements directs étrangers, la situation la plus dégradée apparaissant en Afrique avec un ralentissement des flux entrants ou sortants.

Graphique 10. Évolution des flux d’IDE entrants et sortants par grandes régions du monde (années 2012 – 2014 – 2017)

En revanche, l’Amérique latine et la Caraïbe reçoivent des flux d’IDE en provenance de l’extérieur d’un niveau supérieur à ceux enregistrés par la Chine : c’est une performance remarquable même si

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celle-ci s’atténue légèrement au cours de la période étudiée. Qu’en est-il de la situation en termes de stocks d’IDE ?

2.1.2. L’analyse en termes de stock d’IDE entrants et sortants

De façon plus probante, sur une longue période (2000-2017), les stocks les plus importants d’IDE concernent les pôles majeurs de la mondialisation actuelle avec une Union européenne qui reste l’ensemble mondial dominant en termes de flux et de stocks devant l’Amérique du Nord, ces deux blocs étant de niveau comparable (gra-phique 11). Puis avec un niveau sensiblement inférieur de stocks d’IDE entrants et sortants vient la zone asiatique qui rattrape néanmoins son retard sur les deux zones précédentes.

Graphique 11. Évolution du stock d’IDE entrants et sortants par grandes régions du monde (années 2000 – 2010 – 2017)

L’Amérique latine et la Caraïbe ont accueilli depuis les années 2000 davantage d’investissements directs étrangers que le continent africain qui reste la zone la moins attractive avec des stocks d’IDE entrants et sortants mondialement les plus faibles. Détaillons maintenant la situa-tion de l’Association des États de la Caraïbe.

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2.2. Une évolution contrastée de l’IDE dans les pays de l’AEC

L’analyse est conduite pour les IDE entrants et sortants en termes de flux et de stocks pour la période contemporaine. Comme pour les échanges commerciaux, les pays continentaux de la Grande Caraïbe jouent un rôle essentiel dans l’accueil des investissements directs étrangers avec une capacité sensiblement moins élevée d’émission d’IDE tant en termes de flux que de stocks. Elle reçoit un niveau élevé d’investissement direct étranger par rapport au PIB, notamment dans sa composante insulaire où le ratio IDE/PIB dépassait 10 % en 2012. La Caraïbe continentale est le réceptacle de plus d’IDE (flux et stock) que la Caraïbe insulaire, la première étant davantage concernée par des investissements manufacturiers alors que la seconde est surtout l’objet de réalisations dans les activités touristiques. On peut aussi remarquer que les flux d’IDE, notamment dans la Caraïbe insulaire, apparaissent relativement peu rentables, avec des revenus de ces opérations nette-ment inférieurs à ceux observés en Amérique latine, ceci s’expliquant par la structure sectorielle de ces investissements, fortement orientés vers les services, en particulier le tourisme (De Groot et Pérez Ludeña, 2014).

2.2.1. L’analyse en termes de flux d’IDE entrants et sortants de l’AEC

Comme le montre le graphique 12 ci-dessous, les pays de l’AEC sont principalement concernés par des flux d’IDE entrants. Deux pays captent l’essentiel de ces investissements directs étrangers : le Mexique et la Colombie. Puis, à des niveaux plus faibles, mais comparables, apparaissent le Venezuela, le Panama, le Costa Rica, la République dominicaine, les Bahamas et la Jamaïque. Le Mexique occupe une place particulière dans l’AEC en raison de son appartenance simulta-née à l’ALENA dans laquelle il est une composante significative de la production industrielle régionale (États-Unis), notamment dans les secteurs de l’automobile, de l’électronique et de l’aéronautique. Ces activités sont soumises à d’intenses évolutions technologiques qui, d’une part, conduisent le Mexique à s’élever dans la hiérarchie des avantages comparatifs pour poursuivre sa participation aux chaînes de valeur mondiales et, d’autre part, peuvent accentuer le dualisme

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productif avec les industries traditionnelles de ce pays. Des IDE ont été réalisés aussi dans les secteurs de l’énergie (énergies renouvelables), de la métallurgie, de l’agroalimentaire, de la chimie, du transport (en particulier, le déploiement d’infrastructures pour l’économie numé-rique), de la construction, du commerce, etc. Entre 2010 et 2017, le secteur manufacturier a représenté 54 % des entrées d’IDE et 85 % des exportations du Mexique. En Colombie, les secteurs du transport et des télécommunications puis les industries pétrolières et minières se partagent l’essentiel des IDE, notamment en 2017. Malgré l’attractivité du Venezuela, pays pétrolier, riche en ressources naturelles, avec un marché intérieur de taille significative, les flux d’IDE vers ce pays ont baissé ces dernières années en raison de l’instabilité du pays (réformes « bolivariennes » restreignant le droit de propriété privée, instaurant le contrôle des devises, recourant aux nationalisations, etc.). En 2016, les stocks d’IDE disponibles valaient 10 % du PIB, soit le taux le plus bas d’Amérique latine. Au Costa Rica, le secteur manufacturier (notam-ment les activités d’équipements et dispositifs médicaux) reçoit le plus d’IDE devant le tourisme et le commerce de détail. Ce pays est aussi un important centre d’exportation de services, avec, par exemple, en 2017, l’ouverture par Amazon d’un centre de service clientèle. Le Panama continue de recevoir des flux d’IED croissants, le situant en 2017 au 7e rang des récepteurs d’investissements étrangers de l’en-semble de l’Amérique latine et caribéenne. La plupart des réalisations sont concentrées dans le secteur des services (logistique, transport, commerce, finance). Des investissements étrangers interviennent aussi en matière d’infrastructure (traitement des eaux usées), de réseaux de télécommunications, d’énergies renouvelables.

Dans la Caraïbe insulaire, la République dominicaine, très attrac-tive en matière d’IDE, bénéficie de réalisations dans le tourisme (et le secteur immobilier qui lui est étroitement lié), la fabrication, les ser-vices d’exportation, les secteurs miniers et électriques. Aux Bahamas, les IDE ont légèrement diminué en 2017 avec des opérations réalisées essentiellement dans le tourisme, secteur majeur de l’économie et principal destinataire des investissements en provenance des pays tiers (projets hôteliers, création ou aménagement d’infrastructures portuaires dans le secteur des croisières). La Jamaïque, quant à elle, reçoit des investissements extérieurs dans l’exploitation minière

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Bernard Yvars

(transformation de la bauxite) et les activités touristiques. On sou-lignera également l’existence d’IDE dans le domaine de l’énergie (construction de centrale à gaz) pour réduire la dépendance au pétrole et diminuer le prix de l’électricité et le secteur des énergies renouvelables (équipement photovoltaïque). On peut noter aussi que de nombreux pays caribéens ont mis en place des programmes d’acquisition de la citoyenneté par l’investissement dans lesquels la citoyenneté est octroyée aux étrangers en échange d’investissement, soit dans un fonds national, soit dans des projets spécifiques approuvés par le gouvernement. Des mesures plus traditionnelles d’exemption temporaire de fiscalité pour les IDE sont largement répandues dans l’AEC, conduisant à une concurrence par l’impôt et à un amoindris-sement problématique des recettes fiscales quand des États caribéens endettés sont concernés.

Graphique 12. Évolution des flux d’IDE entrants et sortants de l’AEC (années 2012 et 2017)

NB : N’ont été retenus dans le graphique que les pays dont les flux d’IDE entrants ou sortants ont atteint au moins une fois le montant de 100 millions de dollars sur la période étudiée.Source : d’après les statistiques de la CNUCED

Globalement, on remarque que les flux d’IDE entrants se dirigent plutôt vers la Caraïbe continentale et que les pays qui ont une activité d’investissements à l’étranger relativement significative appartiennent à cette entité (Mexique, Colombie, Venezuela).

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2.2.2. L’analyse en termes de stock d’IDE entrant et sortants de l’AEC

En termes de stocks d’IDE, le contraste est encore plus net entre la Caraïbe insulaire et la Caraïbe continentale de l’AEC (graphique 13).

Graphique 13. Évolution du stock d’IDE entrants et sortants de l’AEC (années 2000 et 2017)

NB : N’ont été retenus dans le graphique que les pays dont le stock d’IDE entrants ou sortants a atteint au moins une fois le montant de 1milliard de dollars sur la période étudiée.Source : d’après les statistiques de la CNUCED

Le Mexique (près de 490 milliards de dollars de stocks d’IDE entrants en 2017) et, à un degré moindre, la Colombie (180 milliards de dollars de stocks d’IDE entrants en 2017) enregistrent les niveaux de stocks d’IDE les plus élevés de l’AEC. Tous les autres États de cette zone ont des niveaux de stocks d’IDE entrants en 2017 qui sont infé-rieurs à 50 milliards de dollars. Dans la Caraïbe insulaire, la République dominicaine atteint environ 37 milliards de dollars de stocks d’IDE en 2017, toutes les autres îles se situant sous le niveau des 21 milliards de dollars obtenu par les Bahamas.

De tels écarts d’investissements directs étrangers révèlent en fait une hétérogénéité des systèmes productifs de l’AEC qui limitent la pertinence de projets d’intégration économique régionale sur le modèle de l’Union européenne ou de la zone euro (expérience elle-même en difficulté en raison de la divergence productive intrazone). Des tentatives d’intégration économique viables sont néanmoins pos-sibles à la condition que l’objectif soit limité à une forme élémentaire d’organisation internationale régionale (accord préférentiel, zone de

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Bernard Yvars

libre-échange), une forme plus élaborée ne fonctionnant pas ou mal dans les faits (union douanière, union monétaire, etc.).

Conclusion En termes de relations commerciales extérieures, les pays caribéens

de l’AEC ont une structure de commerce international caractéristique des zones en développement ou émergentes : des exportations de produits agricoles ou minéraux, des biens de faible ou moyenne valeur ajoutée, quelques niches de technologie de pointe (Mexique) et des importations de produits transformés plus élaborés ou de haute tech-nologie. De plus, le commerce intrarégional est faible : alors que dans l’Union européenne, les échanges intracommunautaires s’élèvent à un peu moins de 70 % du commerce total des États membres, pour les pays d’Amérique latine et de la Caraïbe, les échanges intrazone représentent moins de 20 % (situation similaire en Afrique et en Océanie). Une meilleure organisation régionale des activités devient donc aujourd’hui essentielle pour améliorer la performance domestique des écono-mies caribéennes et aboutir à des échanges commerciaux intrazone plus denses. Les acteurs publics et privés locaux sont mobilisés pour atteindre ces objectifs qui permettront de renforcer le rôle interna-tional de la Caraïbe et d’attirer davantage d’IDE. La clé de la réussite dépend aussi et surtout de l’adaptation du capital humain caribéen pour le rendre plus compétitif et performant dans la mondialisation (les formations et les structures d’enseignement devant préalablement être évaluées et sans doute réformées).

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Bibliogrpahie

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La Caraïbe face aux changements sur la

scène internationale

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Identidades, relaciones internacionales y geopolítica del

Caribe: Los actores territoriales de Estados Unidos y la Unión Europea:

¿Un estudio en contrastes ?

Rafael COX ALOMAR1

Catedrático Asociado, Facultad de Derecho, Universidad del Distrito de Columbia, Washington, D.C.

Resumen: El objetivo cardinal de este trabajo es traer a la superficie la compleja y aún poco explorada relación política y jurídica entre los Estados Unidos y sus territorios ultramarinos a la luz de un ejercicio comparativo entre el paradigma norteamericano y el modelo europeo. Cuando desde Washington la administración Trump aún no logra develar con precisión sus políticas con respecto a sus aliados transat-lánticos y su interacción con el vecindario caribeño, resulta pertinente trazar los lineamientos de los retos y desafíos que las jurisdicciones dependientes del Caribe enfrentan de cara al futuro inmediato. La concreción del Bréxit, de la mano de las agudas incertidumbres que surgen tanto de la implosión del diálogo bilateral entre La Habana y Washington, así como del colosal estallido de Venezuela (principal fuente de combustible para gran parte de los territorios caribeños), han ido creando en muy poco tiempo un ambiente de suma volatilidad en el archipiélago con profundas implicaciones para el futuro de la región. Consciente de la inflexibilidad inherente al modelo territorial nor-teamericano, cimentado en una topografía constitucional distinta a la

1 La presente ponencia fue pronunciada por el autor el 1 de junio de 2017 en París, en ocasión del coloquio auspiciado por el Instituto de las Américas y la Fundación EU-LAC. Cabe destacar que tres meses más tarde, el 21 de septiembre de 2017, Puerto Rico fue gravemente afectado por el trágico paso del huracán María. Tal desastre natural ha traído consigo una parálisis económica consecuencia de una crisis humanitaria sin paralelo en nuestra historia moderna. Las conse-cuencias de María aún no se divisan en toda su amplitud. Y, sin dudas, incidirán de forma decisi-va en el devenir del futuro puertorriqueño.

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Rafael Cox Alomar

europea, este trabajo constituye un intento por comparar y contrastar los repertorios institucionales disponibles a los territorios ultramarinos tanto en Washington así como en París, La Haya y Londres. Así las cosas, este trabajo intenta, como cuestión de umbral, desdibujar las artificiales fronteras lingüísticas, culturales, políticas, demográficas y económicas que por tanto tiempo vienen balcanizando la agenda colec-tiva del archipiélago caribeño.

Palabras claves: territorios, relación metrópolis – periferia territo-rial, descolonización, constitucionalismo comparado, políticas fiscales, micro estados, geopolítica post guerra fría

IntroducciónMis primeras palabras son de agradecimiento al secretario general

del Instituto de las Américas, Paul-Henri Giraud, a la directora ejecutiva de la Fundación UE-LAC, Paola Amadei, al profesor de la Universidad de Burdeos, Éric Dubesset, y al profesor de la Sorbonne-Nouvelle Carlos Quenan por la muy honrosa invitación que me han extendido para intercambiar con ustedes mis impresiones sobre los desafíos que hoy se ciernen de forma decisiva sobre nuestro archipiélago caribeño --- una compleja región del mundo históricamente balcanizada por un sincretismo lingüístico, político e inclusive cultural reflejo de las artifi-ciales fronteras coloniales que aún hoy persisten en dividirnos.

Desde los legendarios días del agitado reinado de Luis XIII, bajo la primera magistratura de su éminence grise Cardenal de Richelieu a comienzos del convulso siglo 172, la presencia francesa ha sido una constante en aguas caribeñas3. Y es que la relación bilateral que hoy vincula a Francia con el Caribe rebasa los estrechos límites geográficos de sus departamentos ultramarinos4.

2 Nótese que durante el ciclo que va de 1630 hasta 1642 (año de su muerte), el Cardenal de Richelieu detentó amplio control sobre la política extranjera francesa. 3 Cabe destacar que el Cardenal de Richelieu jugó un rol prominente en el establecimiento de la Compagnie des Îles d’Amérique, lo que habría de facilitar la entrada en escena de Francia como poder colonial en el Caribe a través de su absorción de Martinica y Guadalupe durante la tercera década del siglo 17. Para un análisis ponderado del papel del Cardenal de Richelieu en la puesta en marcha del proyecto colonial francés durante este periodo véase, por ejemplo, Tapié, 1975: 254-260.4 En la actualidad existen tres departamentos ultramarinos franceses en el Caribe: Martinica, Guadalupe y la Guyana francesa. Asimismo, los territorios caribeños de San Martín (en especí-fico la porción norte de la isla) y San Bartolomé son colectividades ultramarinas de Francia. Es preciso señalar que durante los últimos años, Francia ha ido fortaleciendo su presencia en la

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Identidades, relaciones internacionales y geopolítica del Caribe:.. .

Más específicamente, para quienes venimos del Caribe español, Francia siempre tendrá su misterio y su encanto. Por aquí pasaron José de San Martín5, Simón Bolívar6, y más tarde Ramón Emeterio Betances7, Román Baldorioty de Castro8, Gregorio Luperón9, José Martí10, y muchos otros hijos del Caribe hispánico, imbuidos por los valores revolucionarios de la Francia libertaria y, más tarde por el liberalismo constitucional de la Tercera República, las letras de Émile Zola, Romain Rolland, y la pintura de Edgar Degas, Claude Monet y Henri Toulouse-Lautrec (por solo mencionar algunos).

Por eso, tomar la palabra en París para hablar y pensar sobre el Caribe es justo y necesario. Después de todo, la vida caribeña siempre permanecerá ligada tanto a la arquitectura política así como a la topo-grafía social e ideológica de Francia.

cuenca caribeña más allá de los territorios francófonos. Ejemplo de lo anterior ha sido su apoyo a la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), su respaldo al diálogo entre La Habana y Washington, y una presencia comercial considerable en Panamá, la Repúbli-ca Dominicana, Cuba, Trinidad y Tobago, Jamaica y Haití, con quienes mantiene hoy vigentes importantes tratados bilaterales de inversión. 5 El artífice de la independencia argentina vivió sus últimos años en Francia, donde murió en 1850 en el poblado de Boulogne-sur-Mer. 6 Los archivos históricos señalan que Bolívar conoció a París íntimamente y que permaneció allí en distintos momentos durante los años de 1802, 1804 y 1805. Allí conoció en mayor detalle las obras de Rousseau, Montesquieu, Condillac, Diderot y d’Alembert. Algunas voces inclusive sugieren que conoció de cerca a Eugéne de Beauharnais (hijastro del emperador) y que pre-senció la coronación de Napoleón en Notre Dame el 2 de diciembre de 1804. Consúltese, por ejemplo, Lafond, Tersane, 1930.7 Betances (1827-1898), el líder máximo del separatismo puertorriqueño de siglo 19 y gestor del Grito de Lares de 1868 (único grito de independencia escenificado en Puerto Rico contra el coloniaje español), no sólo se recibió de médico en Francia en 1853, sino que además fue allí donde vivió gran parte de su vida y por sus ejecutorias fue condecorado por la Tercera República con la cruz de caballero de la orden nacional de la legión de honor.8 Baldorioty de Castro (1822-1889), quien en 1887 fundó el primer partido político puertor-riqueño con un ideario firmemente autonomista, permaneció en París durante el año 1867 con motivo de la gran exposición universal de ese año. A la luz de lo que vió en París, Baldorioty propuso reformas tecnológicas y económicas a las autoridades españolas en Puerto Rico. 9 Luperón (1839-1897), quien reconquistó la independencia de la República Dominicana al expulsar definitivamente a España de suelo dominicano luego de concluir la guerra de la restau-ración en 1865 y presidente de la República Dominicana entre 1879 y 1880, visitó París como huésped de Betances poco antes de asumir la más alta magistratura de su país. 10 Concluido su primer destierro en España, el apóstol cubano emprendió su viaje de regreso a América (que lo llevaría a México) a través de Francia, donde en enero de 1875 conoció a Víctor Hugo en París.

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1. ¿Quiebre del orden institucional instaurado durante la posguerra?El reciente y apabullante quiebre institucional de Puerto Rico11

y de la Guyana francesa12, junto a las rupturas y reacomodos que actualmente se vienen dando tanto en Martinica y Guadalupe13, así como en las entrañas mismas del Caribe holandés a partir del reciente cambio de status de Curazao y San Martín dentro del ordenamiento constitucional holandés14, exigen de una contextualización detenida y comparativa de los modelos territoriales norteamericanos y europeos.

La confluencia de altos índices de endeudamiento público relativo a producto interno bruto (PIB), la disminución relativa de competiti-vidad económica vis-à-vis el mundo en desarrollo, la incapacidad para allegar herramientas de financiamiento costo eficientes con las cuales potenciar nueva infraestructura física y tecnológica, a la vez que el empobrecimiento relativo pero imparable de la población, ha desem-bocado en el quiebre del modelo fiscal y político de los territorios dependientes del Caribe.

El virtual colapso del modelo puertorriqueño, el cual recientemente estalló con inusitada intensidad, es emblemático del complejo escenario que hoy enfrenta el Caribe dependiente. El territorio norteamericano que durante la ola descolonizadora desatada durante la posguerra llegó a ser descrito grandilocuentemente como “el laboratorio de la demo-cracia latinoamericana”15 pasó a ser, en cuestión de décadas, “la Grecia del Caribe.” ¿Cómo explicar tal colapso?

11 Puerto Rico, colonia española de 1493 hasta 1898 cuando pasó a manos de Washington, sigue siendo hoy bajo el derecho doméstico norteamericano un territorio no incorporado de los Estados Unidos sujeto a los poderes plenarios del Congreso federal. Así las cosas, Puerto Rico no es “parte” de los Estados Unidos, sino que le “pertenece.” Refiérase a Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244, 287 (1901). 12 La crisis de la Guyana francesa estalló en marzo de 2017 cuando importantes sectores de aquella sociedad se lanzaron a las calles exigiendo más y mejores servicios públicos, una robusta inyección de capital a su infraestructura, y el desmantelamiento de un sistema económico in-herentemente desigual (si se compara con la calidad de vida de sus conciudadanos en Francia). 13 En el caso específico de Martinica y Guadalupe hubo disturbios conmensurables a los de la Guyana francesa durante el primer trimestre de 2009. Los catalíticos de tal estallido social coinciden, a grandes rasgos, con los de Guyana.14 El 10 de octubre de 2010 Curazao y San Martín (su porción holandesa) inauguraron su nueva condición de status aparte dentro del reino holandés. Ahora junto a Holanda y Aruba, Curazao y San Martín constituyen componentes del reino en igualdad de condiciones. 15 Véase portada del Time Magazine, 23 de junio de 1958. (« Puerto Rico: Democracy’s La-boratory in Latin America »).

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1.1. La quiebra fiscal de Puerto Rico

Puerto Rico, el protagonista principal de la bancarrota más grande en la historia del mercado de bonos municipales de los Estados Unidos, enfrenta hoy una deuda pública inmanejable de sobre $160 billones de dólares (si en adición a los bonos adeudados que suman cerca de $73 billones de dólares también incluimos en la ecuación las obligaciones que fluyen del financiamiento público de los sistemas de retiro y del sistema público de salud). Aún sin incluir los sistemas de retiro y el costo de la salud, el monto total de la deuda puertorriqueña equivale al 103% de su PIB16.

Tal quiebra es producto, fundamentalmente, del agotamiento del modelo económico que las ramas políticas en Washington diseñaron para la isla durante la etapa inicial de la posguerra. Tal modelo econó-mico estaba preconizado sobre la dependencia extrema de Puerto Rico en el acceso preferente al mercado norteamericano, la autonomía fiscal reflejada a través de la triple exención contributiva de sus bonos17, y la más completa subordinación a las políticas comerciales y monetarias dictadas desde Washington. De ahí que la entrada en escena, décadas más tarde, de todo un universo de tratados multilaterales de libre comercio (i.e. NAFTA y CAFTA-DR) diera al traste con las aparentes ventajas comparativas de Puerto Rico con respecto a sus vecinos. Esa asimetría comparativa se hacía cada vez más evidente, toda vez Puerto Rico a principios del siglo 21 comenzó a registrar índices nega-tivos de crecimiento18. Cabe destacar que bajo el modelo económico actual Puerto Rico no controla ninguna de las variables económicas imprescindibles para potenciar su economía de forma estratégica. Todas esas variables se encuentran hoy en manos del Congreso de los Estados Unidos --- el cual toma todas las decisiones sobre Puerto Rico sin participación alguna de los puertorriqueños. ¿Y cuáles son esas

16 Banco Gubernamental de Fomento de Puerto Rico, Informe Trimestral de 17 de julio de 2014, p. 6. 17 Nótese que cláusula de uniformidad de la Constitución federal no es de aplicación a Puerto Rico con lo cual la isla goza de cierta autonomía fiscal que ha hecho posible que los dividendos de los bonos emitidos por el gobierno puertorriqueño no acarreen la obligación de tributar al gobierno federal, ni al gobierno de los estados de la unión ni de las municipalidades o condados de estos últimos. 18 El decrecimiento económico de Puerto Rico comenzó a registrarse de forma sostenida a partir de 2005.

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variables económicas en manos del Congreso? Todo lo referente a la política monetaria, comercial e inclusive fiscal de la isla; el entramado de regulaciones sobre la transportación marítima y aérea, las teleco-municaciones, las aduanas, el manejo del ecosistema, el control sobre la banca, los sectores financieros e inclusive sobre el sistema de justicia de la isla, entre tantas otras áreas. En el análisis final, el diseño eminen-temente colonial de la relación económica entre Puerto Rico y los Estados Unidos es lo que ha exacerbado la desaceleración relativa de sus ventajas comparativas vis-à-vis sus vecinos; el estancamiento de su crecimiento económico y su empobrecimiento, paulatino, pero impa-rable. Así las cosas, es menester entender que el colapso del modelo económico de la posguerra es a un mismo tiempo reflejo del colapso del modelo político colonial de la isla.

1.2. Volatilidad en el vecindario caribeño

El quiebre estructural, sin embargo, no es exclusivo al caso de Puerto Rico. En el vecindario caribeño, la extrema dependencia en París, La Haya, Londres y Bruselas también ha dejado huellas difíciles de borrar19. El colapso de la eurozona durante la segunda década del siglo 21 tuvo, sin dudas, un efecto pernicioso y sostenido sobre las frágiles economías de la Guyana francesa, Guadalupe, Martinica, Curazao y San Martín; todas éstas extremadamente dependientes de subsidios e inyecciones de capital provenientes de la Unión Europa. En el año 2009 solamente, el PIB de Martinica se contrajo en un 6.5%.20 Más aún desde el año 2010, el índice de desempleo en el Caribe francófono ha oscilado entre el 20% y el 29%21. Más aún, la evidente dependencia de estas jurisdicciones en considerables importaciones de combustibles fósiles le ha imprimido un carácter de suma volatilidad al escenario económico y fiscal caribeño. En el caso curazoleño, específi-camente, según ha indicado el propio Fondo Monetario Internacional (FMI), la trágica implosión de Venezuela (fuente de combustible y destino de exportaciones) le ha añadido aún más incertidumbre al

19 A raíz del Bréxit, este trabajo no profundiza en la realidad de los territorios británicos en el Caribe los que en breve podrían desvincularse de la Unión Europea. 20 Véase por ejemplo la tabla 6.1 incluida en Matthew Bishop, The Political Economy of Carib-bean Development (Palgrave Macmillan: London, 2013). 21 Ibid.

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rompecabezas22. Ahí, pues, los elementos catalíticos detrás del estallido de violencia y confrontación social que más recientemente ha nublado el horizonte caribeño.

2. Un estudio en contrastesMuy posiblemente ninguna otra coyuntura deja al descubierto de

forma tan evidente la ancha brecha estructural que separa los modelos territoriales norteamericanos y europeos que la crisis fiscal y política que hoy arde en el Caribe. Y es que el abordaje de París, La Haya, Londres y Bruselas al proyecto territorial caribeño dista mucho del abordaje de Washington23. No hay duda de que ambos modelos fomen-tan la dependencia económica, e inclusive cultural, pero arriban ahí a través de caminos divergentes.

A primera vista parecería que tanto los territorios caribeños bajo la soberanía norteamericana así como aquellos bajo la soberanía europea son víctimas de la misma benévola indiferencia. Sin embargo, cabe señalar, que ambos modelos parten de fundamentos históricos, jurídi-cos y políticos muy distintos, y que dichas divergencias sistémicas han quedado hoy al descubierto con la implosión del marco institucional tanto en lo fiscal como en lo político.

2.1. El modelo territorial norteamericano

El modelo territorial norteamericano, a diferencia del modelo europeo, parte de una concepción inflexible e inmutable de la relación jurídica entre el centro federal y la periferia territorial. Es un modelo que encuentra su entronque constitucional en la llamada cláusula ter-ritorial de la Constitución federal, la cual establece que el Congreso detentará poder plenario para “disponer de, o promulgar todas las reglas y reglamentos necesarios en relación con, el territorio”24. Tal dis-

22 Véase Informe del Fondo Monetario Internacional Núm. 16/276 (agosto de 2016), 3. 23 Nótese que en la actualidad los Estados Unidos poseen 2 territorios en el Caribe, a saber Puerto Rico y las Islas Vírgenes norteamericanas. Puerto Rico pasó a ser posesión norteamerica-na en 1898, a raíz de la invasión de los Estados Unidos en la isla como consecuencia de la guerra entre Washington y Madrid de ese mismo año. Las Islas Vírgenes, por su parte, fueron posesión del reino de Dinamarca hasta 1917, año en que fueron adquiridas por los Estados Unidos por medio de tratado de compraventa con el gobierno danés. 24 Constitución de los Estados Unidos, Artículo IV, Sección 3, Cláusula 2. Fue el entonces juez presidente John Marshall quien de manera más directa sentó las bases de la interpretación jurídica que se le ha venido dando a la cláusula territorial. Véase, por ejemplo, sus opiniones en

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posición constitucional, no obstante, fue incorporada a la Constitución federal durante los debates de la Convención Constituyente de Filadelfia en 1787 a modo de administrar el vasto e inhabitado territo-rio del noroeste y evitar así conflictos insalvables entre los estados de la unión que recién se inauguraba25. Por lo que a diferencia de lo que algunos podrían sugerir, tal cláusula territorial (y la construcción que de ella ha hecho el Tribunal Supremo de los Estados Unidos) no se ideó para atender las complejas interacciones entre el Congreso y territorios ultramarinos poblados por nacionalidades sociológicamente consti-tuidas dentro del contexto de realidades geopolíticas cambiantes. Por tanto, el apego desmedido tanto del Congreso, así como del Tribunal Supremo federal, a una lectura anquilosada de la cláusula territorial en lo que respecta a los territorios hoy bajo su tutelaje lo que ha hecho es perpetuar el coloniaje no sólo en Puerto Rico, sino además en las Islas Vírgenes, al igual que en los territorios del Pacífico: Guam, las Islas Marianas del Norte y la Samoa Americana.

El verano de 2016 dejó al descubierto la inflexibilidad y falta de espacio del modelo territorial norteamericano para acomodar dentro de su superestructura federal las complejidades inherentes a la perife-ria territorial. Más aún, fue entonces que de forma más aguda se pudo entrever que la política territorial norteamericana lejos de transitar hacia una visión más abierta y, por consiguiente, más conducente a la experimentación con nuevos modelos de gobernanza territorial, se sigue moviendo en dirección contraria: hacia la homogenización y la camisa de fuerza institucional. Veamos.

American Insurance Co. v. Canter, 26 U.S. (1 Pet.) 511 (1828). Consúltese, además, Sere v. Pirot, 10 U.S. (6 Cranch) 332 (1810). Conforme la doctrina de los llamados casos insulares resueltos por el Tribunal Supremo entre 1901 y 1922, la única limitación al poder plenario del Congreso conforme la cláusula territorial es que no puede derogar los derechos fundamentales que bajo la Constitución le asisten a los habitantes de los territorios. Entre los casos insulares se encuentran los siguientes: De Lima v. Bidwell, 182 U.S. 1 (1901) ; Goetze v. U.S., 182 U.S. 221 (1901) ; Dooley v. U.S., 182 U.S. 222 (1901); Armstrong v. U.S., 182 U.S. 243 (1901); Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901); Huus v. New York & PR Steamship Co., 182 U.S. 392 (1901) ; Dooley v. U.S. (II), 183 U.S. 151 (1901) ; and Balzac v. People of Porto Rico, 258 U.S. 298 (1922). Reference should also be made to Fourteen Diamond Rings v. US, 183 U.S. 176 (1901); Hawaii v. Mankichi, 190 U.S. 197 (1903) ; and Dorr v. U.S., 195 U.S. 138 (1904), estos tres últimos provenientes de los entonces territorios de Hawaii y las Filipinas. 25 Para un abordaje riguroso del origen de la cláusula territorial desde la óptica del derecho constitucional doméstico norteamericano véase, por ejemplo, Inventive Statesmanship vs the Ter-ritorial Clause: The Constitutionality of Agreements Limiting Territorial Powers, 60 Va. L. Rev. 1041 (1974).

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2.2. Puerto Rico post Sánchez Valle y PROMESA

La histórica admisión de la administración Obama, del Congreso y del Tribunal Supremo de los Estados Unidos,26 emitida en junio de 2016, a los efectos de que Puerto Rico sigue siendo una colonia o territorio no incorporado de la Unión sujeto a los poderes plenarios u omnímodos de las ramas políticas en Washington no sólo defenestró la vieja mitología de que Puerto Rico a raíz del establecimiento en 1952 del Estado Libre Asociado había alcanzado “una nueva dimensión en el federalismo norteamericano”27, sino que además dejó al desnudo la farsa jurídica que por más de seis décadas Washington le había hecho creer al mundo.

Al resolver Puerto Rico v. Sánchez Valle28, el Tribunal Supremo federal destruyó los cimientos jurídicos del arreglo político urdido al inicio de la posguerra llamado “Estado Libre Asociado de Puerto Rico” y su alegada naturaleza no colonial --- abriéndole las puertas de par en par al Congreso para la aprobación del Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA)29. Tanto el ELA de 1952, así como su elusiva secuela conocida comúnmente como ELA culminado, o “enhanced Commonwealth,” murieron trágicamente el 9 de junio de 2016 a manos de la Corte Roberts.

Así las cosas, es imprescindible entender las graves implicaciones que se derivan de esta decisión, sin dudas la más significativa desde que el Tribunal Supremo federal resolvió los casos insulares a principios de siglo 2030.

Lo primero que se debe asimilar es que los poderes del Estado Libre Asociado emanan del Congreso y no del pueblo de Puerto Rico. En Sánchez Valle, el Supremo nos recuerda que: “Back of the Puerto Rican people and their Constitution, the “ultimate” source of prosecutorial power

26 Véase Puerto Rico v. Sánchez Valle, 136 S. Ct. 1863 (2016).27 Véase carta del ex gobernador Luis Muñoz Marín al senador Marlow Cook, 6 de junio de 1974 (Fundación Luis Muñoz Marín). 28 Puerto Rico v. Sánchez Valle, 136 S. Ct. 1863 (2016). El Tribunal anunció su decisión el 9 de junio de 2016.29 U.S. Pub. L. 114-187 (2016). Consúltese el mensaje del presidente Obama en ocasión de la firma de ley PROMESA, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/06/30/re-marks-president-bill-signings-foia-improvement-act-2016-and-promesa (última visita 23 de febrero de 2018).30 Véase nota 23, supra.

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remains the U.S. Congress, just as back of a city’s charter lies a state govern-ment”31. Más aún, la tesis de que Puerto Rico durante la posguerra había entrado en “un pacto de asociación bilateral, inviolable”32 con los Estados Unidos que este último no podía alterar unilateralmente sin el consentimiento del pueblo puertorriqueño no se sostiene. Hoy sabemos que tal bilateralidad no existe porque Puerto Rico continúa siendo una criatura del Congreso, sujeta a sus poderes plenarios, lo mismo que los condados de Osceola y Washakie son criaturas de la Florida y Wyoming --- distinto inclusive a las tribus indias las cuales gozan de mayor abolengo constitucional que Puerto Rico33. Tanto así que la Cámara federal, apoyándose en Sánchez Valle, aprobó con abrumador respaldo bipartita el proyecto PROMESA, bajo el cual el Congreso aniquila unilateralmente la Constitución del ELA34. Y sin bilateralidad, como advirtió el juez del Tribunal Supremo federal Abe Fortas, lo que queda es la colonia: “Without [the] principle of complete and absolute bilateralism Puerto Rico [is] a colony”35.

Semanas más tarde, cuando el 30 de junio de 2016, el presidente Obama firmó el Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA) atrás quedaban desmentidas todas las repre-sentaciones que la delegación norteamericana ante la Organización

31 Sánchez Valle, 136 S. Ct. 1863, 1875 (2016).32 Rafael Hernández Colón, Estado Libre Asociado: Naturaleza y Desarrollo (San Juan: Edito-rial Calle Sol, 2014), 360.33 Cabe destacar la exposición que hace la jueza Kagan en Sánchez Valle sobre la posición de las tribus indias en la superestructura constitucional de los Estados Unidos. La opinión de Kagan hace alusión en varias ocasiones al caso United States v. Wheeler, 435 U.S. 313 (1978), donde el Tribunal Supremo federal anunció que las tribus indias, a diferencia de Puerto Rico, constituyen soberanías separadas para propósitos de la doctrina de la doble exposición. Véase Sánchez Valle, 136 S.Ct. 1863, 1873 (2016). Tal conclusión, sin embargo, es altamente contradictoria y pone de relieve la arbitrariedad normativa que se encierra detrás de aquella doctrina. Es menester señalar que las tribus indias no tienen capacidad jurídica para procesar criminalmente a ninguna perso-na que no sea miembro de la tribu que lo encausa. Las tribus indias ni siquiera pueden procesar criminalmente a otros indios, a menos que no sean miembros bona fide de la tribu que les en-causa. Puerto Rico, por el contrario, no tiene tales limitaciones para procesar tanto a residentes como a extranjeros siempre que exista jurisdicción in personam. Para un análisis del proceso de deconstrucción de la soberanía de las tribus indias en materia de procesamiento criminal véase, por ejemplo, la siguiente trilogía: Oliphant v. Suquamish Indian Tribe, 435 U.S. 191 (1978), Duro v. Reina, 495 U.S. 676 (1990) y Lara v. United States, 541 U.S. 193 (2004). 34 La ley PROMESA, fundamentalmente, desarticula los poderes de las ramas legislativa y eje-cutiva del Estado Libre Asociado los cuales emanan de los artículos III y IV de la Constitución de Puerto Rico. 35 Minutas de reunión sostenida por Abe Fortas y Antonio Fernós Isern en Casa Blanca, 3 de septiembre de 1959 (Fondo Documental Fernós Isern).

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de Naciones Unidas (ONU) en tiempos de los presidentes Truman y Eisenhower había hecho para lograr que la Asamblea General aprobara el 27 de noviembre de 1953 la Resolución 748 (en votación de 26 a favor, 16 en contra y 18 abstenidos) bajo la cual se removió a Puerto Rico del listado de colonias de la ONU36, y por consiguiente se eximió a Washington de la obligación que la Carta de Naciones Unidas (artículo 73(e)) le imponía de rendir informes periódicos al secretario general sobre la condición política de su colonia caribeña.

El cálculo geopolítico de Washington, entonces matizado por la guerra de Corea, y el surgimiento de un nuevo expansionismo mili-tarista en Moscú como corolario de la toma del Kremlin por parte de Khrushchev, dictaba cubrir la innoble realidad colonial de su posesión ultramarina bajo un manto de alegada legitimidad internacional. Para ello era imprescindible urdir una narrativa descolonizadora apócrifa con tal de recabar las simpatías y lealtades de aquellas jóvenes naciones del mundo en desarrollo, particularmente en Asia y África, que entonces iban surgiendo de las cenizas de la segunda guerra mundial. Y era precisamente dentro de ese entramado de imperativos geopolíti-cos, que al Estado Libre Asociado de Puerto Rico se le describía desde Washington como “el laboratorio de la democracia latinoamericana”37.

Hoy sabemos, por admisión propia de los Estados Unidos, que la fantasía del Camelot puertorriqueño nunca existió.

Ahí precisamente yace la pertinencia atronadora de la ley PROMESA al debate sobre el status político de Puerto Rico. La legislación federal PROMESA, aún más vehementemente que Sánchez Valle, deja sin efecto la teoría del pacto esbozada por la Corte de Apelaciones para el Primer Circuito de Boston38 a los efectos de que con el establecimiento

36 G.A. Res. 748 (VIII), U.N. GAOR, 8th Sess., Supp. n° 17, at 25, U.N. Doc. À/2630 (Nov. 27, 1953). 37 Véase nota 14, supra. 38 Nótese que la Corte de Apelaciones para el Primer Circuito, sito en Boston, es la corte apela-tiva federal con jurisdicción sobre Puerto Rico. Véase, por ejemplo, la amplia exposición del juez Stephen Breyer en Córdova & Simonpietri Ins. v. Chase Manhattan Bank, 649 F.2d 36, 39-41 (1st. Cir. 1981) y su escueta conclusión en Ezratty v. Commonwealth of Puerto Rico, 648 F.2d 770, 776, n.7 (1st Cir. 1981) a los efectos de que los principios enmarcados en la 11ma enmienda aplican a Puerto Rico tal como a un estado. La interpretación que sobre la existencia del pacto hizo el juez Breyer en Córdova y Ezratty coincidía con la opinión del juez Calvert Magruder en Figueroa v. People of Puerto Rico, 232 F.2d 615, 620 (1st Cir. 1956) (« [T]he Constitution of the Com-monwealth is not just another Organic Act of the Congress. We find no reason to impute to the Congress the perpetration of such a monumental hoax. ») A igual conclusión arribó años más

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del Estado Libre Asociado en 1952 los poderes plenarios del gobierno federal sobre Puerto Rico ya no surtían efecto porque de ahí en adelante la autoridad de las ramas políticas en Washington se tenía que ceñir a las limitaciones que le imponían la nueva Constitución de Puerto Rico, la Ley 60039 y la Ley de Relaciones Federales40. Hoy sabemos que tal teoría no se sostiene porque el Congreso en el más explícito ejercicio de sus amplios poderes bajo la cláusula territorial de la Constitución federal ha desarticulado unilateralmente el andamiaje gubernamental interno de Puerto Rico, aún en contravención de las disposiciones de la Constitución local --- la cual fue ratificada por el Congreso mismo en 1952.

El texto de PROMESA no deja espacio para confusiones, “CONSTITUTIONAL BASIS.— The Congress enacts this Act pursuant to article IV, section 3 of the Constitution of the United States, which provides Congress the power to dispose of and make all needful rules and regulations for territories”41.

Pero muy a pesar de su mea culpa imperial, Washington no hace nada para cumplir con la obligación jurídica que le impone el derecho internacional de descolonizar a Puerto Rico, particularmente cuando tan reciente como el 6 de noviembre de 2012 el 54% del electorado puertorriqueño rechazó contundentemente la actual condición de subordinación colonial de la isla y el secretario general Ban Ki-moon anunció desde Managua en mayo de 2016 que la erradicación del colo-nialismo constituye hoy uno de los objetivos más apremiantes de la agenda política de Naciones Unidas de cara al 202042.

Tal pareciera que bajo el modelo territorial norteamericano se es territorio a perpetuidad sujeto los poderes omnímodos del Congreso o se transita hacia la soberanía43. No aparentan existir los grises

tarde el juez Hugh Bownes del Primer Circuito en United States v. López Andino, 831 F.2 1164, 1168 (1st Cir. 1987) (« Although the legal relationship between Puerto Rico and the United States is far from clear and fraught with controversy, it is established that Puerto Rico is to be treated as a state for purposes of the double jeopardy clause. ») 39 Pub. L. No. 81-600 (3 de julio de 1950), 64 Stat. 319 (codificada en 48 U.S.C. §§ 731 et. seq.) 40 48 U.S.C. §§ 731(b).41 Consúltese la Sección 101(b)(2) del Título I de la ley PROMESA.42 https://www.un.org/press/en/2016/gacol3290.doc.htm (última visita 23 de febrero de 2018). 43 Nótese que las Filipinas luego de 48 años bajo la soberanía de los Estados Unidos, advino a la independencia en 1946. El caso de Cuba también desembocó en la independencia en 1902

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dentro del federalismo norteamericano ni tampoco la posibilidad de la completa integración política a través de la admisión a la Unión del territorio como un estado federado adicional44. Por consiguiente, lo que se ha venido dando es un movimiento hacia la homogeneización territorial --- en contraposición al abordaje de la posguerra, cuando en función del cálculo geopolítico que exigía la guerra fría se sentaron las bases para atender el desafío territorial conforme las peculiaridades de cada jurisdicción dependiente.

2.3. El modelo territorial europeo

Distinto a lo anterior, el modelo europeo, a diferencia del modelo territorial norteamericano, parecería surgir del reconocimiento explícito de los contrastes institucionales, geográficos, demográficos, económicos, jurídicos, sociológicos, culturales e inclusive lingüísticos que muy podrían separar al centro metropolítico del territorio y de la necesidad de ir armando con flexibilidad espacios desde los cuales atender la peculiaridad de la sociedad territorial.

2.3.1. El modelo británico

Ilustrar los contrastes entre ambos modelos requiere acudamos al British North America Act de 186745, a través del cual el Parlamento británico le concedió a Canadá la autonomía política plena como “dominio” de la Corona. Partiendo del reconocimiento de las carac-terísticas únicas de Canadá, y de la necesidad de afianzar de forma estratégica los intereses geopolíticos de Londres en el hemisferio americano, se articuló lo que entonces era una relación sui generis entre Inglaterra y su hasta entonces colonia ultramarina. Seis décadas más tarde, al entrar en escena el Westminster Statute de 193146, la Corona fue paulatinamente hilvanando relaciones de amplitud autonómica con otras jurisdicciones dependientes, tales como Irlanda, Australia,

luego de un periodo de 4 años de gobierno militar norteamericano. No obstante, en el contexto cubano (distinto al filipino) el Congreso de los Estados Unidos a través de la enmienda Teller de 1898 ya se había comprometido a no anexar a Cuba ni como territorio ni como estado federado. 44 Cabe destacar que luego de Alaska y Hawái en 1959, no se ha admitido ningún otro estado a la unión. Más aún no aparenta existir voluntad en el Congreso para promover la admisión de nuevos estados federados, como podrían ser el Distrito de Columbia e inclusive Puerto Rico. 45 Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.), reprinted in R.S.C. 1985, app. II, no. 5 (Can.).46 Statute of Westminster, 1931, 22 & 23 Geo 5, c. 4 (Eng.).

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Sur África, Nueva Zelandia, y Terranova47. Tal arreglo sería replicado más adelante, aunque con importantes limitaciones, en las posesiones británicas del Caribe oriental conforme el West Indies Act de 196748.

Dada la inexistencia en Inglaterra de un texto constitucional escrito y la soberanía sin cortapisas del Parlamento, sin pasar por alto la abul-tada trayectoria imperial de aquella nación que arranca precisamente en el Caribe en la década de los 162049, no debe de sorprender la contras-tada diferencia entre ambos modelos. La flexibilidad que siempre le ha faltado al modelo territorial homogeneizante de los Estados Unidos le ha sobrado al modelo británico.

2.3.2. El modelo holandés

El modelo holandés, por su parte, reproduce los lineamientos principales del “dominio” británico --- concediéndole a Aruba, y recien-temente a Curazao y San Martín un radio de acción interno y externo impensable para Puerto Rico o las Islas Vírgenes bajo la cláusula terri-torial norteamericana: mecanismos de consulta sobre la aplicabilidad de la legislación y tratados internacionales suscritos por el gobierno holandés en La Haya50; autoridad para formar parte de organizaciones internacionales51; autoridad para entrar en acuerdos económicos y financieros con otras jurisdicciones e inclusive poder para fijar sus propias políticas comerciales y monetarias52. Conforme el estatuto del reino (Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden)53, al menos teórica-mente, Aruba, Curazao y San Martín son partes constitutivas del reino en igualdad de condiciones con Holanda54. El modelo holandés además

47 Newfoundland. 48 West Indies Act 1967, 11 & 12 Eliz. 2, c. 4 (Eng.). Conforme este estatuto, el Parlamento británico le concedió un alto grado de autonomía interna en el manejo de su administración gubernamental a las islas de Antigua, St. Kitts-Nevis, Dominica, Santa Lucía, Granada y San Vicente. Véase Rafael Cox Alomar, Revisiting the Transatlantic Triangle: The Constitutional Deco-lonization of the Eastern Caribbean (Miami: Ian Randle, 2009). 49 Nótese que la primera colonial real (crown colony) inglesa fue San Cristóbal (St. Kitts en inglés), la cual fue ocupada por Inglaterra en 1628. 50 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden [Estatuto del reino holandés], 1954, artículos 12, 18 y 25.51 Ibid, artículo 28.52 Ibid, artículo 26.53 Es preciso señalar que el estatuto del reino holandés, inaugurado en 1954, surge del reorde-namiento estructural por el que atravesó Holanda al finalizar la segunda guerra mundial luego de la catástrofe de la invasión nazi y la subsiguiente pérdida de Indonesia, toda vez concluyeron las hostilidades. 54 El estatuto del reino ha sufrido varias enmiendas importantes a raíz: en primer lugar, de la

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provee para la participación de las jurisdicciones caribeñas en la vida parlamentaria del reino y de la Unión Europea a través del derecho al voto y participación en el Staten Generaal55.

2.3.3. El modelo francés

Asimismo el modelo francés, aunque imbuido desde sus inicios de un aire centralizador influenciado quizás por los valores de una mission civilisatrice de talante etnocéntrico, también ha ido reconociendo la pertinencia de la flexibilidad institucional al momento de darle forma a sus relaciones con sus territorios ultramarinos. Muy particular-mente, la ley de 5 de diciembre de 2016 sobre la diplomacia territorial afianza el radio de acción de los territorios franceses en el escenario global conforme sus objetivos estratégicos y no únicamente los de la metropole56.

La respuesta de París al estallido de violencia social registrado en la Guyana francesa así como a la implosión de Martinica y Guadalupe pone de relieve los contrastes entre el modelo territorial francés y el norteamericano. Si bien es cierto que bajo el modelo francés el camino hacia la soberanía no aparenta estar del todo despejado57, lo que sí podemos colegir es que el ordenamiento constitucional francés lejos de aplicar la misma camisa de fuerza a todas las unidades ultramarinas al menos ofrece, de manera más explícita que el modelo norteameri-cano, distintas modalidades de gobernanza dentro del estrecho cauce territorial. El ordenamiento constitucional francés provee, a un mismo

emancipación de Suriname en 1975 ; en segundo lugar, de la transición de Aruba a status aparte en 1986; y, en tercer lugar, de la eliminación de la entidad política llamada “Antillas holandesas” y de la concesión en 2010 de status aparte para Curazao y San Martín de la mano de la munici-palización de las diminutas islas de Bonaire, San Eustaquio y Saba.55 Para una comparativa jurídica sobre el abordaje europeo y norteamericano a los concep-tos de ciudadanía y derecho al sufragio dentro del contexto territorial contrástese, por ejemplo, la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en Eman v. Sevinger v. Den Haag (C-300/04) (2006) con las decisiones de los tribunales federales de apelación de Estados Unidos en los casos de Tuaua v. United States, 788 F.3d 300 (D.C. Cir. 2015) e Igartúa v. U.S., 626 F.3d 592 (1st Cir. 2010). 56 Loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités ter-ritoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional, disponible en https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2016/12/5/2016-1657/jo/texte (última visita el 21 de febrero de 2018). Consúltese, además, los Títulos XII y XIII de la Constitución francesa, y en particular lo referente al territorio de la Nueva Caledonia. 57 En junio de 2009, al anunciar la celebración de un referendo en Martinica, el entonces presi-dente Nicolás Sarkozy dejó establecido que la opción de la independencia no estaba disponible para Martinica. En palabras de Sarkozy : « la Martinique est française et le restera. »

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Rafael Cox Alomar

tiempo, para los departamentos ultramarinos (“département d’outre-mer”)58 y las colectividades ultramarinas (“collectivité d’outre-mer”)59 --- entidades de diferente estirpe jurídica. Mientras que la departa-mentalización implica la más íntima inmersión en el denso entramado legislativo y regulatorio francés60, con muy poco espacio para la arti-culación de políticas endógenas61, la figura de la colectividad provee para la puesta en marcha de estrategias diseñadas para atender las peculiaridades específicas del ente territorial (particularmente en lo concerniente al mercado laboral y a la tenencia de tierras) aunque con importantes limitaciones62.

Toda vez revisamos de forma panorámica el abordaje europeo al fenómeno territorial y lo comparamos con el modelaje norteamericano llegamos a la forzosa conclusión que ambos parten de concepciones divergentes sobre asuntos tan medulares como la naturaleza de la sobe-ranía, del constitucionalismo, del federalismo, de la nacionalidad y de la ciudadanía, entre otros. Tal parecería que tal desencuentro sistémico responde, además, a lecturas muy distintas acerca de sus respectivos intereses geopolíticos y estratégicos post guerra fría.

ConclusiónMás allá de lo que podría sugerir el agudo contraste entre el

marco territorial norteamericano y el europeo, la realidad es que tanto aquellos territorios bajo la soberanía norteamericana así como los que están bajo la soberanía de Francia, Holanda o Gran Bretaña enfrentan desafíos sumamente similares: una extrema y nociva depen-dencia en sus respectivas metrópolis; políticas económicas equívocas,

58 Hoy día son 5 los departamentos ultramarinos franceses: Guadalupe, Martinica, Guyana francesa, Reunión y Mayotte. 59 En la actualidad existen 5 colectividades ultramarinas francesas: San Pierre y Miquelón, Wallis y Fatuna, La Polinesia francesa, San Bartolomé y San Martín. 60 El artículo 73 de la constitución francesa establece de forma explícita que la legislación y regulaciones de la república serán de aplicación automática en los departamentos y regiones ultramarinas. 61 El cuarto párrafo del artículo 73 excluye del radio de acción legislativo de los departamentos ultramarinos las siguientes materias: todo lo concerniente con la determinación de la naciona-lidad, los derechos civiles, la organización de la justicia, el derecho penal, el procedimiento cri-minal, las relaciones exteriores, la defensa, la seguridad pública, la política monetaria, y las leyes electorales, entre otras. 62 Nótese que las colectividades ultramarinas también están sujetas a iguales limitaciones en las materias arriba descritas.

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sustentadas sobre una absorbente cultura de subsidios; una ausencia de políticas enfocadas en el desarrollo endógeno; una dependencia energética y agrícola perniciosa; una imparable diáspora intelectual; altas tasas de desempleo y subempleo; una atronadora fragilidad insti-tucional; y una brecha cada vez mayor entre quienes tienen y no tienen. Ante tan insoslayable realidad, urge romper con nuestra propia y auto impuesta balcanización; dinamizar nuestras propias entidades pan caribeñas; comenzar a hablar en la región un mismo idioma económico que nos libere de la Torre de Babel que hoy nos paraliza e imposibilita que actuemos con una sola voz en función de nuestros propios intere-ses --- los cuales, las más de las veces, no necesariamente coinciden con los intereses geoestratégicos de Washington, París, La Haya, Londres o Bruselas.

En fin, el desafío que hoy se cierne sobre las generaciones caribeñas del presente y del porvenir, tal y como advirtió el apóstol cubano José Martí hace ya más de un siglo, es hacer sobre el mar Caribe, “a sangre y cariño, lo que por el fondo de la mar hace la cordillera de fuego andino”63. Que no es otra cosa que ir articulando de forma construc-tiva, estratégica y consensuada las coordenadas de nuestra propia hoja de ruta dentro de una agenda que propenda, a un mismo tiempo, en la potenciación de nuestras respectivas economías y en la descoloniza-ción de nuestro atribulado imaginario institucional y político. Ahí la ruta del porvenir.

Fuentes Secundarias

Bishop, M. (2013). The Political Economy of Caribbean Development, Palgrave Macmillan.

Cox Alomar, R. (2009). Revisiting the Transatlantic Triangle: The Constitutional Decolonization of the Eastern Caribbean, Ian Randle Publishers.

Hernández Colón, R. (2014). Estado Libre Asociado: Naturaleza y Desarrollo, Editorial Calle Sol.

Lafond, G. y G. Tersane (1930). La vie de Simón Bolívar, Gallimard.Lazo, R. (1992). José Martí: Sus mejores páginas, Editorial Porrúa. Tapié, V. (1975). France in the Age of Louis XIII and Richelieu, Praeger

Publishers. Instrumentos Jurídicos: Estatutos y Casos

63 Véase carta de Martí al dominicano Federico Henríquez y Carvajal de 25 de marzo de 1895.

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Rafael Cox Alomar

Constitución de los Estados Unidos, Artículo IV, Sección 3, Cláusula 2.Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.).G.A. Res. 748 (VIII), U.N. GAOR, 8th Sess., Supp. N° 17, at 25, U.N. Doc.

À/2630 (Nov. 27, 1953). LOI n° 2016-1657 du 5 décembre 2016. Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (1954).Statute of Westminster, 1931, 22 & 23 Geo 5, c. 4 (Eng.).U.S. Pub. L. 114-187 (2016).U.S. Pub. L. No. 81-600 (1950).West Indies Act 1967, 11 & 12 Eliz. 2, c. 4. (U.K.). American Insurance Co. v. Canter, 26 U.S. (1 Pet.) 511 (1828). Armstrong v. U.S., 182 U.S. 243 (1901).Balzac v. People of Porto Rico, 258 U.S. 298 (1922).Córdova & Simonpietri Ins. v. Chase Manhattan Bank, 649 F.2d 36, 39-41

(1st. Cir. 1981). De Lima v. Bidwell, 182 U.S. 1 (1901).Dooley v. U.S., 182 U.S. 222 (1901). Dooley v. U.S. (II), 183 U.S. 151 (1901). Dorr v. U.S., 195 U.S. 138 (1904).Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901).Duro v. Reina, 495 U.S. 676 (1990). Eman v. Sevinger v. Den Haag (C-300/04) (2006).Ezratty v. Commonwealth of Puerto Rico, 648 F.2d 770 (1st Cir. 1981). Figueroa v. People of Puerto Rico, 232 F.2d 615 (1st Cir. 1956).Fourteen Diamond Rings v. US, 183 U.S. 176 (1901).Goetze v. U.S., 182 U.S. 221 (1901). Hawaii v. Mankichi, 190 U.S. 197 (1903).Huus v. New York & PR Steamship Co., 182 U.S. 392 (1901). Igartúa v. U.S., 626 F.3d 592 (1st Cir. 2010).Lara v. United States, 541 U.S. 193 (2004).Oliphant v. Suquamish Indian Tribe, 435 U.S. 191 (1978). Puerto Rico v. Sánchez Valle, 136 S. Ct. 1863 (2016). Sere v. Pirot, 10 U.S. (6 Cranch) 332 (1810).Tuaua v. United States, 788 F.3d 300 (D.C. Cir. 2015). United States v. López Andino, 831 F.2 1164, 1168 (1st Cir. 1987). United States v. Wheeler, 435 U.S. 313 (1978).

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La Chine dans la politique extérieure de Cuba (1959-2019)

Éric DUBESSET

Professeur des Universités, Institut de Recherches Montesquieu, Centre Montesquieu de Recherches Politiques, Université de Bordeaux

Résumé : Comme en témoignent les vicissitudes diplomatiques entre les deux États socialistes au cours des soixante dernières années, les relations éminemment politiques entre Pékin et La Havane tendent à s’intensifier aujourd’hui. Elles revêtent en outre un caractère stratégique, mutuellement bénéfique, de nature à défier la puissance états-unienne voisine dans son glacis sécuritaire.

Mots-clés : politique extérieure, diplomatie

Resumen: Como lo señalan las vicisitudes diplomáticas entre los dos Estados socialistas en los últimos sesenta años, las relaciones eminen-temente políticas entre Pekín y La Habana tienden a intensificarse en la actualidad. Además, ostentan un carácter estratégico mutuamente beneficioso susceptible de desafiar a la potencia estadounidense en su perímetro de seguridad.

Palabras claves: política exterior, diplomacia

IntroductionLes relations bilatérales entre Cuba et la Chine populaire consti-

tuent un domaine encore peu exploré de la politique extérieure cubaine. Pourtant, depuis 1959, le caractère hautement politique qu’elles revêtent, en raison notamment du rôle clé des partis communistes cubains et chinois, les distingue sensiblement des liens prioritairement basés sur le développement économique et commercial qu’entre-tiennent la plupart des autres pays d’Amérique latine et de la Caraïbe avec le géant asiatique. Aussi, pour parvenir à saisir, à grands traits,

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cette particularité des relations bilatérales de ces deux États socia-listes situées aux antipodes, un détour historique sur soixante années de vicissitudes diplomatiques sera ici privilégié et articulé autour de quatre phases successives : les prémices du rapprochement diploma-tique (1959-1963) ; les revirements diplomatiques (1963-1989) ; la relance du dialogue politique (1990-2005) ; l’ouverture des espaces de coopération politique (2006-2019)1.

1. Les prémices du rapprochement diplomatique (1959-1963)

1.1. Des liens culturels anciens

La présence chinoise à Cuba est ancienne. L’île a connu deux vagues migratoires successives : la première se caractérise par l’arrivée à La Havane, en juin 1847, d’environ deux cents coolies2 . Ces travail-leurs sous contrat employés comme cultivateurs dans l’agriculture ou comme artisans dans les villes sont rejoints, en février 1853, par 678 compatriotes recrutés, pour la plupart, dans la province chinoise de Guangdong. Cinq ans plus tard, les premiers logements et commerces tenus par cette main-d’œuvre bon marché éclosent à La Havane, formant peu à peu le barrio chino (Chuffat Latour, 1927)3. Ce quartier s’agrandit rapidement avec l’arrivée de milliers d’immigrés fuyant les Lois d’ex-clusion des Chinois en vigueur en Californie (Lew-Williams, 2018). Au total, ce sont ainsi plus de 150 000 Chinois qui affluent dans le pays4 pour travailler dans l’agriculture, le bâtiment ou le commerce (Perez de La Riva, 1975 : 479). En 1878, la fondation de la première maison importatrice de produits asiatiques5, par les banquiers Lay Weng, Yong

1 Ce texte est une version augmentée et actualisée de notre article paru dans Diplomatie (n° 97, mars-avril 2019), sous le titre « Les relations politiques Cuba-Chine : vicissitudes diploma-tiques et approfondissement stratégique ».2 Terme utilisé pour désigner les Asiatiques qui s’engageaient comme travailleurs dans une colonie.3 Cité par ENG MENENDEZ Yrmina Gloria, (2013), « La vigencia de las comunidades chi-nas en las nuevas relaciones económicas y políticas bilaterales: el proyecto del Barrio Chino de La Habana en los 90 del siglo XX », in Martinez Cortés, J.I. (coord.), América Latina y El Caribe – China. Relaciones políticas e internacionales, México, p.510.4 Soit environ la moitié du total des entrées de Chinois en Amérique latine. 5 En 1878, la maison Han Tay Lon et compagnie fut ouverte au numéro 116 de la rue Galiano de La Havane. Elle était spécialisée dans l’importation d’opium et des accessoires utilisés pour sa consommation.

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Shan et Lam Tong, marque le début de l’expansion des activités clan-destines comme le jeu, la prostitution et le trafic de drogue (Chuffat Latour, 1927). Au tournant du siècle, près de deux cents institutions communautaires de type associatif sont créées dans les domaines artis-tique, sportif et même politique. Dès les années 1915, Cuba connaît une nouvelle vague migratoire chinoise. Dans un contexte d’expansion de la production sucrière, quelque vingt-cinq mille migrants, majori-tairement des hommes, s’établissent dans l’île, dont environ 10 000 dans le quartier chinois de La Havane. Ils se spécialisent avant tout dans les secteurs de la production horticole, du petit commerce et de la gastronomie. Bien que les unions mixtes avec des femmes noires, mulâtresses ou blanches, aient produit une descendance métisse, des éléments de leur culture originelle (langue, musique, danse, théâtre, opéra, coutumes, traditions, etc.) restent vivaces dans plusieurs villes cubaines comme La Havane ou Matanzas (Baltar Rodriguez, 1996).

Photographie 1. Porte d’entrée du quartier chinois de La Havane

Source : https://www.todocuba.org/ tan-popular-barrio-chino-la-habana/

1.2. L’amorce du rapprochement diplomatique

Les premières relations diplomatiques sino-cubaines se tissent au début du xxe siècle. Dès sa fondation le 20 mai 1902, la République de Cuba noue des liens officiels avec l’Empire de Chine, puis avec la République de Chine lors de sa naissance en 1912. Le rapprochement de la Cuba révolutionnaire avec la République Populaire de Chine

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(RPC) survient quelques décennies plus tard, dans un climat de tensions politiques entre Pékin et Taipei. Dans son bras de fer avec la RPC, le régime taïwanais reconnaît le nouveau gouvernement cubain le 6 janvier 1959, puis s’emploie tout au long de l’année à enrayer toute tentative de rapprochement de son rival avec les nouveaux dirigeants cubains. Cependant, malgré les efforts de Taïwan et les déclarations critiques de Fidel Castro à l’ONU le 22 avril 1959, au cours desquelles il dénonce l’intervention militaire chinoise au Tibet, Cuba tente de se rapprocher de la Chine populaire dont elle partage les valeurs d’indépendance et de souveraineté nationale. En octobre 1959, c’est particulièrement la participation de l’intellectuel Nicolas Guillén au dixième anniversaire du triomphe de la révolution chinoise qui ouvre la voie au dialogue avec la RPC6. Sur fond de montée des tensions diplomatiques et économiques entre les États-Unis et Cuba condui-sant Fidel Castro à se tourner vers d’autres partenaires politiques et commerciaux, les affinités idéologiques de Che Guevara avec la Chine maoïste catalysent ce rapprochement (Pereira Hernandez, 2013 : 388).

La volonté du gouvernement cubain d’instaurer des relations diplomatiques avec la RPC, et par voie de conséquence, de rompre les liens avec Taïwan, est annoncée publiquement par le Líder Máximo, sur la Plaza Cívica (actuelle Place de la Révolution) le 2 septembre 1960. Dès lors, les deux pays entreprennent des négociations qui aboutissent à l’établissement de relations officielles le 28 septembre 19607. Dans les Amériques, Cuba devient ainsi le premier État reconnaissant la RPC. Bien que le régime de Pékin ne soit pas encore disposé à considérer son nouvel allié comme un pays socialiste, leur coopération revêt d’emblée un caractère politico-idéologique. C’est tout naturellement le Che, mué en ambassadeur de la jeune révolution, qui est envoyé à la tête de la première délégation cubaine en Chine en novembre 1960. Les Cubains veulent conclure avec les Chinois des accords pour s’assurer des débou-chés commerciaux pour leur production sucrière et obtenir des crédits. La coopération s’étend rapidement aux secteurs militaire, éducatif et

6 En 1960, une délégation de la Confédération des Travailleurs de Cuba menée par Juan José Pellón et une délégation militaire conduite par le commandant William Gálvez sont reçues par Mao à Pékin. Cette même année, Raul Castro et Vilma Espín offrent un déjeuner à des membres de l’Opéra de Pékin en tournée à Cuba.7 Les propos de Fidel Castro sont recueillis dans un document connu comme la « Première Déclaration de La Havane ».

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économique. La RPC fournit du matériel d’armement (canons, bazou-kas, batteries, etc.) et participe à l’entraînement d’officiers des forces aériennes cubaines. De son côté, Cuba lui envoie des techniciens, ingénieurs et enseignants (Pereira Hernandez, 2013 : 392). L’apogée de la solidarité chinoise est atteinte, au lendemain de la crise des mis-siles d’octobre 1962, lorsque Mao Tsé-toung critique ouvertement la négociation de sortie de crise entre Khrouchtchev et Kennedy8. En témoignage de son soutien au régime et au peuple cubains, le dirigeant chinois intensifie les échanges économiques, son pays devenant ainsi le troisième partenaire commercial de l’île9.

2. Les revirements diplomatiques (1963-1989)

2.1. La montée des tensions diplomatiques

La lune de miel est pourtant de courte durée. Des tensions sur-gissent rapidement entre les deux nations. Dans le cadre du schisme idéologique sino-soviétique, Mao perçoit l’assujettissement éco-nomique de Cuba à l’URSS comme une capitulation. Pour lui, les déplacements du Líder Máximo en Union soviétique, en juin 1963, puis en décembre 1964, sont un geste inamical. Considérant que la réunion des partis communistes latino-américains, en décembre 1964, à La Havane, appelant à l’unité du mouvement socialiste mondial, fait le jeu des Soviétiques10, il reproche à Cuba sa pusillanimité face à l’impéria-lisme. Peu après, il refuse de recevoir Ernesto Che Guevara, dirigeant du Parti Uni de la Révolution Socialiste de Cuba (PURSC), lors de sa seconde visite officielle à Pékin en 196511. Malgré l’importance des échanges commerciaux qui atteignent leur climax cette même année, les relations diplomatiques se détériorent brutalement lorsque Cuba condamne les tentatives chinoises de noyautage du Parti et de ses forces armées. En 1966, l’abîme entre les deux pays se creuse encore

8 En septembre 1962, l’URSS livre à Cuba des fusées nucléaires. Lorsque les États-Unis en découvrent l’existence, le monde est au bord d’un conflit nucléaire. Finalement, Khrouchtchev accepte le retrait des missiles en échange de la promesse de Kennedy de ne plus tenter d’envahir Cuba. 9 Le partenaire chinois représente 20 % des importations cubaines et 12 % de ses exporta-tions.10 Pour les autorités chinoises, l’URSS cherchait à lancer une Conférence Internationale des Partis communistes à son seul profit.11 Che Guevara rencontre Deng Xiaoping et la direction du Parti communiste chinois.

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davantage. Pékin renonce à apporter son soutien à la création de l’Or-ganisation de Solidarité des Peuples d’Afrique, d’Asie et d’Amérique Latine (OSPAAAL) et suspend l’échange de sucre contre du riz. En réaction, Fidel Castro dresse un réquisitoire contre la politique du dirigeant chinois12. La rupture est consommée, mais leurs ambassades respectives continuent de fonctionner.

2.2. Le relâchement des tensions

Après une quinzaine d’années de relations distendues, les deux États entrent dans une phase de relâchement des tensions. Les chan-gements doctrinaux, en matière de désidéologisation notamment, de la politique extérieure chinoise adoptés en 1982, lors du xiie Congrès du Parti communiste, favorisent le dégel des relations de la RPC avec les pays du bloc socialiste, y compris Cuba. En 1983, le déplacement à Pékin du ministre cubain du Commerce, Ricardo Cabrisas, met un coup d’arrêt aux tensions diplomatiques, et annonce le début du pro-cessus de recomposition des liens bilatéraux, la négociation prenant le pas sur les face-à-face tendus des années précédentes. Dès lors, les flux d’échanges commerciaux repartent à la hausse et la coopération est encouragée dans les domaines de la santé publique, de l’agriculture, des sciences et technologies et du transport. En 1988, La Havane et Pékin fondent la Commission Intergouvernementale Chine-Cuba pour les Relations Economiques et Commerciales (CICChREC). L’année suivante, la Commission Intergouvernementale pour la Coopération Scientifique et Technique (CICCT) voit le jour (Dubesset, 2014).

3. La relance du dialogue politique (1990-2005)Le rétablissement intégral du dialogue politique sino-cubain ne

devient effectif qu’à partir des années 1990. Deux événements interna-tionaux de grande ampleur y concourent. D’une part, les manifestations de la place Tian’anmen à Pékin au printemps 1989 offrent à La Havane l’occasion d’exprimer son soutien au régime chinois. D’autre part, l’ef-fondrement de l’URSS affecte, de manière brutale, l’économie cubaine, poussant ses dirigeants à rechercher de nouveaux alliés. Pour gérer les

12 Discours prononcé le 13 mars 1966 par Fidel Castro à l’occasion de la commémoration du IXe anniversaire de l’assaut du palais présidentiel.

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graves pénuries alimentaires et de médicaments, Fidel Castro annonce, en mars 1990, une « Période spéciale en temps de paix » marquée par l’adoption d’un train de mesures internes et la mise en place d’une politique de diversification des partenariats, en direction notamment des pays caribéens et latino-américains comme le Venezuela, le Brésil ou le Mexique. Aggravée par le renforcement de l’embargo étatsunien en 1992 (loi Torricelli), puis en 1996 (loi Helms-Burton), cette phase récessive impose au gouvernement une accélération des réformes éco-nomiques et un renforcement de l’activité diplomatique à un niveau plus global (Dubesset, 2017 : 62). La relance des relations avec la RPC s’inscrit dans cette offensive diplomatique multidirectionnelle fondée sur les nécessités économiques du pays et la survie du régime castriste.

Dès lors, les rencontres au plus haut niveau de l’appareil politique se multiplient, Cuba devenant l’un des pays latino-américains les plus visités par les délégations chinoises. En se rendant dans la capitale de l’île en 1993 (puis en 2001), le nouveau président de la RPC, Jiang Zemin, envoie un signal fort au reste du monde. Il entend soutenir la révolution socialiste de Cuba et renforcer la présence de son pays en Amérique latine et dans la Caraïbe, historiquement sous influence de l’Europe, et plus encore, des États-Unis. Deux ans plus tard, le Chef de l’État cubain effectue son premier voyage officiel dans l’Empire du Milieu à dessein de sceller définitivement leur réconciliation politique. Pour avancer vers la consolidation des liens de coopération, son frère Raul Castro, en sa qualité de second secrétaire du Parti et ministre des forces armées, s’y rend à son tour en 1997. Les visites réciproques de membres du Comité Permanent et du Bureau politique des Partis communistes chinois (PCCH) et cubain (PCC) contribuent à affirmer le caractère fondamentalement politique de leurs relations.

Ces réunions sont également l’occasion d’établir les termes des nouveaux accords économiques et commerciaux. Les attentes cubaines sont de plusieurs ordres : approvisionnement en matériel d’équipe-ment ; mise en œuvre de programmes prioritaires dans les domaines de l’énergie, du transport, des télécommunications, de l’éducation et de la santé ; obtention de crédits à des conditions avantageuses et accès au plus grand marché émergent du monde. Pour sa part, le géant asiatique accorde à son partenaire caribéen des financements pour soutenir le commerce réciproque et assurer la livraison de ses exportations. Il lui

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concède également des facilités de paiement pour le remboursement de la dette, ainsi que des avantages financiers : report de dix ans, sans intérêts, du paiement des crédits alloués au cours de la période 1990-1994 ; octroi, en 1995, d’un nouveau prêt à faible taux d’intérêt destiné à couvrir le déficit de sa balance commerciale à long terme. Les accords bilatéraux conclus, au tournant des années 1990-2000, donnent lieu à une intensification inédite des échanges économiques et à la création d’organismes sino-cubains de coopération auxquelles le nouveau dirigeant chinois, Hu Jintao, donne, à compter de 2003, une forte impulsion (Dubesset, 2014).

4. Succession politique et ouverture des espaces de coopération politique (2006-2019)

4.1. Raul Castro et l’actualisation pragmatique de la politique extérieure cubaine

Une nouvelle étape du processus de rapprochement sino-cubain s’amorce à la suite du transfert en douceur des charges du pouvoir de Fidel Castro à son frère cadet Raul en juillet 2006. Dans le cadre de la politique dite « d’actualisation du modèle » destinée à corriger les blocages institutionnels et les déséquilibres budgétaires, le nouveau président des Conseils d’État et des ministres lance, sur le plan extérieur, après son élection officielle en février 2008, une politique d’ouverture, à l’échelle régionale et globale, plus pragmatique que jamais (Dubesset, 2017 : 65). Dans cette stratégie de diversification des partenariats tous azimuts, la RPC occupe une place prépondérante, tant elle apparaît comme l’un des alliés les plus prometteurs pour relever les nouveaux défis économiques auxquels l’île est confrontée. En moins d’une décennie, elle parvient ainsi à se hisser, au deuxième rang, et même au premier rang, après le Venezuela, à partir de 2016, pour les exportations et les importations cubaines. L’île importe princi-palement du riz, des équipements mécaniques (bus, voitures, matériels agricoles et de construction), des appareils électriques, électroména-gers et informatiques, des produits chimiques, ainsi que du mobilier et des produits d’habillement (chaussures, tissus). En retour, elle exporte

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essentiellement du nickel, des aliments (sucre, fruits de mer), du tabac, du rhum, des produits biotechnologiques et des médicaments13.

Sur le plan politique, les hauts dirigeants des deux nations par-tagent des valeurs communes que les rencontres officielles régulières ne manquent pas de rappeler. Les déplacements du Chef du secrétariat général du Parti communiste de Cuba (PCC) et de celui de Chine (PCCH), ou des membres du Comité permanent du Bureau politique de leur Comité central respectif sont toujours l’occasion de célébrer leurs affinités et aspirations politiques. Lors de sa venue à La Havane en novembre 2008, le président Hu Jintao évoque le renforcement des liens politiques et partisans avec « un pays frère »14. Facteur de cohé-sion et garants de l’autonomie politique, le PCCH et le PCC jouent un rôle clé dans le raffermissement des liens de solidarité, sinon fraternels, au moins amicaux, entre les deux Etats, sur la base du respect des orien-tations de chacun. Les membres de la haute hiérarchie des deux partis reconnaissent la pluralité et l’autonomie des expériences politiques et économiques chinoises et cubaines comme une nécessité pour par-venir à l’édification de modèles propres, à distance du socialisme réel appliqué par les pays du bloc de l’Est et l’Union soviétique. À partir de 2008, Salvador Valdés Mesa, membre du Bureau politique du Comité central du PCC, a la haute main sur les relations avec la Chine et le Vietnam. Pendant dix ans, il effectue plusieurs visites en Asie pour rencontrer ses homologues.

Bien qu’elles ne soient pas systématiques, les prises de positions des partis communistes des deux pays concordent souvent sur les princi-paux dossiers internationaux. PCCH et PCC partagent la vision d’un monde multipolaire régi par la force du droit international et la réso-lution pacifique des conflits. Farouchement attachés à la souveraineté nationale et au principe de non-ingérence, ils dénoncent l’unilatéralisme des États-Unis et s’accordent sur la nécessité d’une réforme des insti-tutions multilatérales. Sur le front de l’environnement, ils soutiennent le principe de « responsabilités communes, mais différenciées » qui

13 Pour plus de précisions sur les résultats économiques de cette coopération, nous renvoyons le lecteur à l’étude publiée par l’Agence Française de Développement (en partenariat avec l’Ins-titut des Amériques), La présence de la Chine dans la Caraïbe, Étude et Recherches, février 2015, n° 144, dont nous sommes l’un des porteurs et auteurs.14 AFP, « Hu Jintao veut renforcer les liens avec “un pays frère” », France 24, 18 novembre 2008. (www.france24.com/fr)

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Éric Dubesset

implique, pour les pays développés, un effort supérieur dans la lutte contre le réchauffement climatique de la planète. Enfin, sur la ques-tion sensible des Droits de l’homme, le PCCH considère que Cuba constitue un avantage comparatif crucial, et un allié fidèle dans ses revendications concernant le Tibet et Taïwan, La Havane soutenant le principe d’« une seule Chine ». De son côté, le PCC estime que la Chine est un partenaire puissant, garant de la continuité du projet socialiste, et un soutien précieux dans la condamnation de la politique washingtonienne à l’égard de Cuba, Pékin ayant toujours dénoncé les sanctions économiques dont l’île est victime depuis près de soixante ans.

4.2. Xi Jinping et l’affermissement des liens politiques

À la suite de la venue du Président Xi Jinping dans l’île en juillet 2014, les liens politiques étroits entre les deux partis communistes se poursuivent et se diversifient. Les deux organisations partisanes échangent régulièrement sur leurs processus respectifs de construc-tion d’un socialisme prospère et durable. Leur confiance mutuelle ouvre de nouveaux espaces de coopération politique dans des secteurs stratégiques. Bien que la discrétion en la matière soit de mise, les auto-rités cubaines et chinoises n’hésitent pas à évoquer leurs liens dans les domaines militaire et sécuritaire : intelligence, formation profession-nelle du personnel des armées, acquisition de matériels et technologies militaires. Entre 2015 et 2018, plusieurs visites de hautes délégations militaires sont organisées, sous la conduite du parti communiste, pour intensifier la coopération bilatérale et l’échange d’expériences et d’in-formations15. Le géant asiatique souhaite apprendre de Cuba la manière dont elle a pu résister à l’hostilité du voisin étatsunien, pendant près de six décennies, et profiter de son réseau de contacts en Amérique latine et dans le reste du monde. Lors de son entretien, en novembre 2018, avec Leopoldo Cintra Frías, ministre cubain des Forces armées révo-lutionnaires, le Conseiller d’État et ministre de la Défense nationale de la Chine, Wei Fenghe, a déclaré que son pays est prêt à travailler avec Cuba pour continuer à bâtir une confiance stratégique mutuelle entre les armées et une coopération pragmatique, afin de contribuer

15 Peraza Forte Iramsy « Les relations entre Cuba et la Chine » Granma, 6 octobre 2017 (http://fr.granma.cu/mundo/2017-10-06/les-relations-entre-cuba-et-la-chine)

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à la construction d’une communauté de destin pour l’humanité, ainsi qu’au maintien de la paix16.

Lors de sa première tournée internationale, en Europe et en Asie (Russie, Chine, Corée du Nord, Vietnam et Laos), en novembre 2018, le nouveau Président cubain entré en fonction en avril 2018, Miguel Diaz Canel, s’entretient avec son homologue chinois à Pékin. Ce dépla-cement présidentiel, dans un contexte de fragilisation de son partenaire vénézuélien, revêt un caractère éminemment politique. Il est l’occasion d’indiquer que les relations entre les deux pays ont certes atteint leur pleine maturité, mais qu’il convient de continuer à les renforcer, d’une part, en entretenant des échanges et un dialogue politique de haut niveau, et d’autre part, en intensifiant la communication et la coordi-nation dans les affaires internationales. De son côté, Xi Jinping déclare que les deux pays socialistes, dont les relations ont résisté à l’épreuve du temps et au gré des mutations internationales, doivent parvenir à affermir leur confiance et leur soutien politiques réciproques, et à stimuler la coopération bénéfique sur une base gagnant-gagnant. Il appelle les deux parties à continuer à se soutenir mutuellement sur des questions liées à leurs intérêts fondamentaux et à leurs préoccupations majeures, ajoutant que la Chine soutient résolument Cuba dans la sau-vegarde de sa souveraineté nationale et dans la voie socialiste adaptée à sa situation. Après leur réunion au Grand Palais du Peuple, les deux chefs d’État procèdent à la signature d’une série de documents de coopération visant le renforcement des interactions dans les domaines éducatif, culturel commercial et économique, avec notamment la participation de Cuba au projet des « nouvelles Routes de la soie »17, et la mise à disposition de lignes de crédits chinoises : 124 millions de dollars seront destinés au développement du secteur touristique ; 40 millions de dollars au secteur énergétique, ainsi qu’un don de 129 millions de dollars pour financer des projets de cybersécurité18. Des

16 « La Chine et le Cuba s’engagent à approfondir leurs relations militaires », News.cn (http://french.xinhuanet.com) 2018-11-2417 D’après la déclaration du président chinois Xi Jinping, lors du 19e Congrès du Parti com-muniste chinois, le 19 octobre 2017, ce gigantesque projet chinois représente bien plus que la construction de voies ferroviaires à travers l’Europe et l’Asie ou la mise en place de liaisons ma-ritimes. Il donne aussi l’occasion à la Chine de construire des alliances avec les 68 pays dans lesquels elle investit afin qu’elle se hisse d’ici à 2050 au premier rang du monde en termes de puissance globale et de rayonnement international.18 Ambassade de France à Cuba, Service économique, Brèves économiques du 15 novembre

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échanges mutuels sont également envisagés dans les domaines de la biotechnologie, des sources d’énergie renouvelables, de la formation des ressources humaines et de la lutte anticorruption.

ConclusionL’examen de six décennies de politique extérieure de Cuba révèle

le caractère erratique, mais hautement politique, de ses relations bila-térales avec la Chine populaire. Depuis 1959, leur évolution au rythme des inflexions géopolitiques a ouvert la voie, sous la conduite des partis communistes des deux pays, à un rapprochement, en matière de coo-pération technique dans des domaines considérés comme stratégiques. Depuis son retour sur la scène internationale au début des années 2000 et l’arrivée de Xi Jinping aux affaires, la RPC figure, au premier plan, dans l’agenda de la politique extérieure cubaine. Sur fond de reconfi-guration des équilibres géopolitiques mondiaux, l’intérêt stratégique grandissant que représente Pékin pour La Havane offre, en retour, d’intéressantes opportunités au géant asiatique lancé, plus que jamais, dans une course au leadership économique mondial. Au demeurant, bien que sa présence croissante, à quelques encablures des États-Unis, ne soit évidemment pas du goût de l’Administration de Donald Trump, l’Empire du Milieu donne peut-être aussi, à l’Europe, à l’Amérique latine et à la Caraïbe, l’occasion d’instaurer, sur de nouvelles bases, une relation triangulaire mutuellement bénéfique.

au 1er décembre 2018, La Havane, 6 décembre 2018.

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Photographie 2. Le président chinois Xi Jinping et son homologue cubain Miguel Diaz-Canel, le 8 novembre 2018 à Pékin

Source : « La Chine et Cuba signent des protocoles d’accord pour promouvoir la coopération économique », Le cour-rier du Vietnam, 07/12/2018. Crédit : Xinhua/VNA/CVN

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El Caribe en la geopolítica mundial y la presencia de China en el Caribe

Gonzalo S. PAZ

Hoy en día no podemos hablar seriamente de América Latina y tampoco del Caribe sin referirnos a China. China ha irrumpido en América Latina y el Caribe en los últimos veinte años con mucha fuerza, como un actor económico (comercio, inversiones, finanzas), político, sociológico y hasta ambiental. En el caso del Caribe la irrup-ción de China representa un cambio estructural en sus relaciones internacionales que se profundiza cada vez más.

Como sabemos tenemos sobre el “Caribe” aún más definiciones y polémicas que para “América Latina”. El Caribe tiene una población de más de 40 millones de habitantes (como Colombia), y encontramos países bastante poblados como Cuba, República Dominicana y Haití. Es un Caribe de países independientes y todavía de colonias. Son 15 estados independientes, insulares y continentales, agrupados en el CARICOM (que incluye Belice) y la Organización del Caribe Oriental, que se encuentran articulados o relacionados, total o parcialmente, en diversas instancias económicas regionales, tales como el Caribbean Development Bank y el CAFTA1.

El Caribe ha sido para China más importante políticamente que económicamente; para el Caribe en términos generales la situación es la inversa. Y ésta es una diferencia importante en América Latina en general y el Caribe en particular. Si en el siglo XXI el eje central de las relaciones entre América Latina y China ha sido el económico, el tema central para China, en el Caribe, históricamente y en el presente ha sido y es, el reconocimiento (recognition, en inglés), esa importantísima

1 Ver los grandes indicadores socioeconómicos en Quenan, C. ; E. Dubesset et al, 2015, p. 16.

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institución del derecho internacional público, más allá de que también lo económico se ha desarrollado con enorme pujanza y visibilidad.

Los trabajadores chinos reemplazaron a los esclavos traídos del África cuando la esclavitud se deslegitimó, y vivieron en lugares como Cuba en condiciones bastante parecidas a los esclavos previos, la mano de obra en los campos de caña de azúcar. Y así fue como la China imperial se relacionó con Cuba por los trabajadores migrantes, y para mejorar la situación de estos compatriotas firmó su primer tratado NO desigual, ni más ni menos que el primero China como actor soberano en el sistema de Wesfalia. Como lo he afirmado en otras oportunidades, el Caribe, como América Latina, ha sido “exportador de reconocimiento”.

Desde la proclamación de la República Popular China el 1 de octubre de 1949 en la Plaza de Tiananmen, se ha desarrollado la larga lucha por el reconocimiento entre la República Popular con capital en Pekín, luego llamada Beijing, y la República de China (ROC, por sus siglas en inglés) con capital en Taiwán. Esa larga lucha diplomática ha tenido, tiene y tendrá en América Latina y especialmente en el Caribe un campo de batalla central. Entre las armas usadas en esta lucha se destaca la llamada diplomacia de chequera (checkbook diplomacy), esgrimida exitosamente por décadas por Taiwán, que en la última década y media ha sido superada por la China continental. Esta lucha ofreció oportunidades a varios países caribeños de explotar esta riva-lidad para extraer beneficios, cambiando el reconocimiento de una capital a otra. Esto a veces también ocurrió simplemente por el cambio de perspectiva política/ideológica doméstica, y también fue, no pocas veces, una fuente de corrupción política y una intervención o al menos influencia de ambas entidades políticas en los asuntos internos de los países caribeños. Al momento de escribir este artículo, de todos los países que todavía reconocen oficialmente a Taiwán (incluyendo la Santa Sede), once estaban en América Latina y el Caribe, incluyendo cinco en el Caribe (República Dominicana, Haití, Saint Vincent and the Grenadines, Saint Kitts et Nevis y Santa Lucía). Hasta un poco antes, los países que reconocían a Taiwán eran veintitrés. En los últimos meses esta historia ha tenido otro vuelco fundamental ya que tres países en América Central y el Caribe han cambiado su recono-cimiento de la República de China a la República Popular China: El Salvador, República Dominicana y Panamá.

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Obviamente para los países caribeños un valor político central de China fue su admisión a las Naciones Unidas en el Consejo de Seguridad como miembro pleno con derecho a veto a principio de los 1970s. Este es un factor diplomático muy importante a la hora de cambiar el reconocimiento y ha implicado un costo muy alto en caso de no hacerlo.

El caso de Cuba es especial por muchos motivos, entre ellos el hecho que Cuba fue el primer país caribeño y latinoamericano en reconocer a Beijing, apenas iniciado el gobierno de la Revolución, a comienzos de la década de 1960. Haría falta un gobierno socialista muchos años después, el de Salvador Allende en Chile en 1970 para que se sumara el segundo país de la región en reconocer a China. Muchos años después, al partirse el llamado “campo socialista” entre los seguidores de la URSS o de China, Cuba tomaría la decisión, no sencilla, de alinearse con Moscú. De todos modos, ya antes de la disolución de la URSS el 25 de diciembre de 1991, ambos países habían comenzado un acer-camiento, que se consolidó en los años noventa, y que se transformó en un aliado central de Cuba, económicamente solo superado por la Venezuela de Chávez, aunque la relación Cubano-China es mucho más profunda de lo que se admite públicamente. Esta subestimación de la relación ha sido del agrado (y promovida en parte) por China, que ha cultivado el perfil bajo en un área sensible para los Estados Unidos.

Un caso importante fue la falsa denuncia a principio del siglo en algunos círculos norteamericanos de que China se había apropiado de Lourdes y Bejucal, dos estaciones de inteligencia soviéticas de gran importancia en la Guerra Fría, lo cual fue desmentido en varias opor-tunidades. Otro aspecto importante ha sido la discusión en medios políticos, periodísticos y académicos del valor de China como modelo a seguir en Cuba con la apertura de sus reformas, que, aunque se argumentó tenía la simpatía de Raúl Castro, parece haber tenido un impacto menor al que se especuló.

Geoeconómicamente, el Caribe fue históricamente un eslabón en una de las primeras cadenas de globalización, que conectaba China con Filipinas y México a través del Galeón de Manila o Nao de China, México y Panamá con Cuba y de allí a España con la carrera del Atlántico y sus convoyes de galeones, circuito de mercancías y perso-nas que se interrumpió hacia 1815, con el proceso de independencia

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en América Latina. Hoy en día el Caribe juega o puede jugar un papel importante en la vinculación China y otros países como Japón, Corea del Sur, con la costa este de Estados Unidos y el Brasil, a través del Canal de Panamá, y si se llegará a concretar algún día, el Canal de Nicaragua. Por ello el tema de los puertos en el Caribe (en Jamaica, en la República Dominicana) y aún más allá en las Bahamas se ha tornado fundamental, tanto en el tránsito como en el rol que puedan jugar en un proyecto de desarrollo de más aspiraciones. Y ha sido el tema del puerto dominicano un tema de potencial controversial con Estados Unidos, por el reconocimiento a China y la cercanía a Guantánamo.

Geopolíticamente, el Caribe ha constituido para los Estados Unidos el “patio trasero” (“backyard”), desde la guerra entre Estados Unidos y España de 1898, cuando Estados Unidos se apodera de Cuba y Puerto Rico (y de Filipinas y Guam en el Pacifico). Allí también radica el segundo aspecto político de la percepción China del Caribe, que se mencionó al hablar de Cuba: su posición geográfica como backyard, dentro de la esfera de intereses norteamericanos, de hegemonía directa. Vale la pena mencionar que este término, considerado peyorativo en muchos lugares de la región, es de uso corriente entre la gran mayoría de los académicos y periodistas chinos.

Las relaciones entre China y el Caribe transcurren bajo lo que se denomina como la “sombra estratégica” de la relación bilateral entre Estados Unidos y China, la más importante del mundo. Las acciones de China en el Caribe tienen un grado de impacto y de cálculo de gran importancia. Si analizamos las diversas dimensiones de la relaciones China-Caribe, en el caso de las migraciones es claro que constituye un aspecto importante en las relaciones bilaterales, como se advirtió en Cuba desde la segunda mitad del siglo XIX, sobre todo por el fin de la esclavitud, como ya se indicó, y como lo evidencian los recientes movimientos de trabajadores para proyectos de construcción llave en mano efectuadas por China, como estadios, rutas, etc.

El comercio ha jugado un papel clave en esta primera parte del Siglo XXI. El Caribe no ha escapado a la idea lanzada por el BID hace muchos años de una “commodity lottery”. Si un país tenía un commodities del interés de China, se convertiría en un fuerte exportador y tendría más chances de tener superávit. Por ello la mayoría de los países de la región tiene un comercio bilateral que ha crecido mucho, en el que se dan el

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patrón clásico de bienes primarios por manufacturas (o de centro-pe-riferia, en la terminología cepalina tradicional), donde la mayoría de los países son fuertes exportadores. Se han destacado Cuba y el níquel, Trinidad y Tobago con el gas; la bauxita en Guyana y Jamaica, los minerales y madera en Guyana.

Las inversiones por muchos años parecieron muy altas, hasta que análisis académicos revelaron que se trataba de movimientos financie-ros de China hacia paraísos fiscales caribeños y vuelta a China como inversiones con desgravaciones impositivas, en una maniobra conocida técnicamente como round tripping, en las que se destacaron las British Virgin Islands (BVI) y las Islas Caimán. En años recientes, en particular desde la crisis financiera de 2008/9 asistimos a un aumento genuino de las inversiones, sobre todo en puertos, caminos e infraestructura hote-lera. Vinculado a este último rubro, cabe mencionar que es el turismo obviamente un área potencialmente importante. Los desafíos princi-pales son la distancia y los obstáculos logísticos, el entrenamiento del personal y el conocimiento del idioma mandarín.

Otro aspecto muy importante ha sido el tema de la ayuda al desarrollo, que ha tenido la forma de construcción de edificios gubernamentales, estadios de fútbol, escuelas, rutas, etc. El Caribe es un receptor nato de ayuda al desarrollo, pero se ha observado que la mayoría de estos proyectos son llave en mano, inclusive en muchas ocasiones se importa de china buena parte de los materiales e incluso la mano de obra, lo cual ha generado controversias y hasta reacciones racistas. Es que los proyectos de desarrollo chino, regalos muchas veces ofrecidos en la lucha de la recognition, aunque bienvenidos por países muchas veces muy pobres, visibilizan súbitamente relaciones fundamentalmente asimétricas, donde China representa un porcen-taje creciente del comercio, la ayuda y la inversión en el Caribe, y los países de la región tienen una importancia ínfima para China, con la excepción del valor político en su doble cara: recognition y backyard. Hay también un despliegue creciente del soft power, como la instalación de un Instituto Confucio en La Habana. En paralelo se lleva adelante la modesta rehabilitación de enclaves etnográficos como Zanja en La Habana.

China puede tener un rol importante en la cooperación para el desarrollo. Cabe recordar la afirmación de los trabajos que subrayan

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la existencia de una triple vulnerabilidad: vulnerabilidad ambiental y a riesgos naturales (huracanes, terremotos, volcanes); una vulne-rabilidad económico-comercial y una vulnerabilidad humana (bajo desarrollo humano, violencia, bajo nivel educativo, etc.).

Estados Unidos: La Administración Trump y su reacción a la creciente presencia China en el CaribeUn cambio central en las relaciones políticas y estratégicas del

Caribe en relación a China ha sido la transición de la Administración Obama a la Administración Trump. Durante la Administración Obama, hay que señalar cuatro elementos esenciales: Primero, se conti-nuó con el diálogo estratégico bilateral entre Estados Unidos y China sobre la región, inaugurado en abril de 2006. Segundo, Estados Unidos se definió por el “Pivot hacia el Pacífico y el Asia”. Así, un elemento fun-damental en esta estrategia fue el Transpacific Partnership (TTP), que Estados Unidos asumió como propio, con la idea de seguir siendo un generador de normas (rule maker) y forzar a China a un rol de tomador de normas (rule taker) fijadas por otros. En este giro hacia el Pacífico y el Asia, cobra protagonismo la India como socio de Estados Unidos y se comienza hablar de una nueva configuración espacial: el Indo-Pacifico. Tercero, en un discurso ante la Organización de Estados Americanos (OEA), el 18 de noviembre de 2013, el Secretario de Estado John Kerry declaró: “la era de la doctrina Monroe ha terminado” (the era of the Monroe Doctrine is over). Cuarto, Obama decidió restablecer relaciones diplomáticas con Cuba, hecho de enorme impacto en el Caribe y en América Latina.

Los cambios introducidos por la Administración Trump tardaron casi un año en llegar, pero se concretaron de manera contundente. En primer lugar, en diciembre de 2017 se conoció el documento de la Seguridad Estratégica Nacional (NSS, por sus siglas en inglés). En esta nueva estrategia hay un cambio radical sobre la apreciación de China y Rusia. China es definida como rival estratégico y se emplea un lenguaje con pocos precedentes en tiempos cercanos. Segundo, en un dialogo en el contexto de su presentación de un discurso principal sobre América Latina, el entonces Asistan Secretary for the Western Hemispheric Affairs, Rex Tillerson, afirmó que la Doctrina Monroe

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estaba viva y que había sido muy útil para los Estados Unidos. Estas expresiones tuvieron lugar al principio de 2018. Tercero, el Presidente Trump embarcó a Estados Unidos en una guerra comercial con pocos precedentes con China. Estos antecedentes mencionados son funda-mentales para entender el contexto de una decisión que causó mucha sorpresa en la región. Se trata de la decisión de Estados Unidos de llamar a su embajador en los países que reconocieron a China recientemente: El Salvador, Republica Dominicana y Panamá. Esta fue una decisión de alto perfil, muy inusual y que refleja el nuevo status asignado a China por Estados Unidos.

En el momento que finalizamos la redacción de este artículo, se están viviendo dramáticos momentos en Venezuela, con un presidente en ejercicio, Nicolas Maduro, y otro reconocido por el parlamento vene-zolano Juan Guaido. Esta crisis tiene enormes efectos sobre el Caribe, en particular por la situación de PetroCaribe, y enfrenta decisivamente a la comunidad internacional pero muy visiblemente a Estados Unidos y la Unión Europea y a China y Rusia, entre otros países extrarregio-nales. Las consecuencias del desenlace de la crisis venezolana se harán sentir durante muchos años en el Caribe.

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Gonzalo S. PAZ

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La présence croissante de la Chine dans la Caraïbe : le cas de la

République dominicaine

Carlos QUENAN

Professeur des Universités, Vice-Président de l’Institut des Amériques, Institut des Hautes Études de l’Amérique latine, Université

Sorbonne-Nouvelle

Résumé : La présence de la Chine dans la Caraïbe au cours des der-nières décennies a progressivement changé de nature. À partir des effets cumulatifs résultant de l’accroissement de son implantation économique et de ses récents succès diplomatiques, la Chine défie l’influence des puissances traditionnelles dans la région, l’Europe et surtout les États-Unis. L’établissement de relations diplomatiques entre la République dominicaine et la Chine en 2018 constitue un tournant dans le processus d’implantation de ce pays dans la Caraïbe insulaire, car il s’agit du res-serrement des liens avec un pays charnière, très inséré dans les réseaux commerciaux et financiers régionaux et globaux. Pour la République dominicaine s’ouvrent de perspectives favorables sur les plans éco-nomiques et de la politique étrangère même si la nouvelle donne peut générer des tensions avec les États-Unis.

Mots-clés: relation internationale

Resumen: La presencia de China en el Caribe ha cambiado pro-gresivamente de naturaleza durante las últimas décadas. A partir de los efectos acumulativos que resultan del incremento de su implanta-ción económica y de sus recientes éxitos diplomáticos China desafía la influencia de las potencias tradicionales en la región, Europa y sobre todo Estados Unidos. El establecimiento de relaciones entre la República Dominicana y China en 2018 constituye un viraje en el proceso de implantación de este país en el Caribe insular puesto que se trata del estrechamiento de vínculos con un país bisagra, muy integrado en las redes comerciales y financieras regionales y globales. Para la República Dominicana se abren perspectivas favorables en los planos económico

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Carlos Quenan

y de la política exterior aún cuando la nueva situación puede generar tensiones con Estados Unidos.

Palabras claves: relacione internacionale

IntroductionDepuis son retour sur la scène internationale, la Chine continen-

tale – ou République Populaire de Chine (RPC) – tend à accroître sa présence dans le monde. Cependant, elle n’est pas présente partout de la même manière ni avec la même intensité. Dans le cas de la Caraïbe insulaire, l’irruption de la Chine continentale est l’un des phénomènes les plus marquants que l’on ait observés dans cette sous-région depuis le début du nouveau millénaire.

La présence diplomatique que la RPC a eue dans la Caraïbe depuis 1960, lors de l’établissement des relations avec Cuba, dans le cadre de sa rivalité historique avec Taïwan, s’est fortement accrue lors des der-nières décennies. Le nombre d’États reconnaissant Taïwan se réduisant systématiquement depuis les années 1970, la Caraïbe a une importance singulière dans l’évolution de cette rivalité. Au début de l’actuelle décennie, vingt-trois pays dans le monde continuaient de reconnaître Taïwan dans les instances internationales. Onze d’entre eux se situaient en Amérique centrale et dans la Caraïbe, dont cinq appartenant au sous-ensemble de la Caribbean Community (CARICOM) auxquelles s’ajoutaient la République Dominique et Haïti.

À la présence croissante de la Chine sur le plan diplomatique s’est ajoutée, depuis le début des années 2000, une percée des échanges com-merciaux, des investissements et plus généralement des financements de la RPC dans la Caraïbe insulaire dans le cadre de son émergence économique puis de sa transformation en un acteur décisif sur la scène mondiale. À son tour, en 2017-2018, la Chine a franchi un nouveau palier dans sa présence dans la région avec l’établissement de relations diplomatiques avec Panama, El Salvador et la République dominicaine qui a suscité une montée de l’inquiétude au sein du gouvernement des États-Unis1.

1 « U.S. recalls diplomats in El Salvador, Panama, Dominican Republic over Taïwan », World News, Reuters, 8 septembre 2018, URL: https://www.reuters.com/article/us-usa-chi-na-taiwan/u-s-recalls-diplomats-in-el-salvador-panama-dominican-republic-over-taiwan-

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La présence croissante de la Chine dans la Caraïbe : le cas de la République dominicaine

Si l’arrivée de Tsai Ing-Wen au gouvernement de Taïwan en 2016 a ravivé les tensions avec le gouvernement du président de la RPC XI Jinping et a contribué à donner une nouvelle impulsion à la bataille pour obtenir des alliés dans diverses régions du monde2, d’autres facteurs plus structurels sont à la base des évolutions récentes sur le plan diplo-matique. Le projet de « Nouvelle Route de la Soie » connue comme The Belt and Road Initiative (BRI), lancé par le gouvernement chinois en 2013, cherche à connecter, comme nous le verrons, les marchés asiatiques avec l’Europe, mais inclut également l’Amérique latine et les Caraïbes par la voie maritime. Il ouvre donc une nouvelle perspective d’influence de la RPC et de coopération pour les pays de la région (Lin et Wang, 2017 ; Crivelli Minutti et Lo Brutto, 2019).

Si, comme l’ont mis en évidence divers analystes, la consolidation des relations avec Panama rapproche logiquement la Chine du canal de Panama, ce qui est stratégique du point de vue des échanges interna-tionaux, le renforcement des liens avec El Salvador pourrait favoriser l’établissement d’une Zone économique spéciale conçue comme une plateforme d’exportation pour attaquer des marchés tiers, en particu-lier celui des États-Unis3.

Le cas de l’établissement récent des relations diplomatiques entre la RPC et la République dominicaine n’est pas dénoué d’intérêt. Il s’agit d’un pays ayant un poids démographique et économique consi-dérable dans la Caraïbe insulaire qui entretenait depuis près de 70 ans des relations de coopération très intenses avec Taïwan. L’objet de ce travail est donc de fournir une analyse préliminaire des causes et des implications de l’inflexion qui s’est produite avec le renforcement des liens entre ce pays et la RPC. Avant d’aborder ce tournant décisif de la présence chinoise dans la Caraïbe insulaire nous présenterons les caractéristiques saillantes de l’implantation croissante de la Chine dans cette sous-région et en analyserons les enjeux4.

idUSKCN1LO00N2 « La avanzada china en Centroamérica que incomoda a Washington » El Pais, Madrid, 15 octobre 2018, https://elpais.com/internacional/2018/10/13/america/1539386435_896564.html 3 El País, op. cit., https://elpais.com/internacional/2018/10/13/america/1539386435 _896 564.html4 Pour l’essentiel dans ces deux premières sections nous suivons les analyses et les arguments présentés de manière détaillée dans Quenan, Dubesset, Sukup, Cruse, Diaz Mendoza, Martinez Alfonso, Romero (2015).

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1. Les traits marquants de la présence chinoise dans la CaraïbeL’irruption de la Chine continentale dans la Caraïbe insulaire est

l’un des phénomènes les plus marquants que l’on ait observés dans la région depuis le début du nouveau millénaire. Toutefois, la présence chinoise dans cette aire marine des Amériques n’est pas nouvelle (Quenan et al., 2015). Elle relève d’une implantation ancienne marquée par trois principales vagues migratoires : la première se caractérise par l’arrivée, à partir du xixe siècle, de coolies et de travailleurs libres venus combler le manque de main-d’œuvre dans le secteur agricole des pays et territoires caribéens (Rajkumar, 2013). Les premiers tra-vailleurs chinois, moins de deux cents, seraient ainsi arrivés à bord du navire-Fortitude dans l’île de Trinidad en 1806. Ensuite, entre 1850 et 1866, 18 000 autres ouvriers sous contrat débarquèrent dans la Caraïbe. Au total, au cours du xixe siècle, ce ne sont pas moins de 125 000 migrants chinois qui sont arrivés à Cuba, environ 15 000 au Guyana, 2 700 à Trinidad, 1 200 en Jamaïque et 500 au Bélize. La plupart furent recrutées dans la province de Guangdong, située dans le sud-est de la Chine, près de Hong Kong (Look Lai, 2006). Dans les années 1910, une deuxième vague migratoire s’est amorcée à une époque où l’économie sucrière était en pleine expansion. Elle concernait quelques dizaines de milliers de petits marchands et de colporteurs, avant tout des hommes, en quête d’une meilleure vie, en particulier dans les zones rurales et urbaines de Trinidad, de la Jamaïque et de Cuba. Des éléments de leur culture (langue, musique, danse, théâtre, opéra, coutumes, traditions, etc.) se retrouvent encore aujourd’hui dans plusieurs villes cubaines comme La Havane ou Matanzas (Baltar Rodriguez, 1996).

La dernière vague d’émigration chinoise, qui date du début des années 2000, s’insère dans la période « contemporaine » qui corres-pond surtout à la phase d’accroissement de la présence économique de la RPC dans la Caraïbe. En fait, cette phase a été ouverte en 1960 par une progressive augmentation de la présence diplomatique de la Chine dans la Caraïbe. En effet, Pékin a commencé par établir des relations diplomatiques et économiques avec La Havane en 1960, puis avec la plupart des États anglophones de la Caraïbe à partir des années 1970 – en particulier Guyana et Jamaïque en 1972 – pour enfin procéder

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à une accentuation de la coopération politique au tournant du siècle. Ainsi, dès 2001 le rapprochement politique s’est accéléré par des visites officielles régulières. Le président Jiang Zemin (1993-2003), puis son successeur Hu Jintao (2003-2013) ont réalisé une série de déplace-ments en Amérique latine et dans la Caraïbe. En 2003, la vice-première ministre a effectué une visite dans huit pays caribéens anglophones. Les dirigeants, de Cuba, du Guyana et du Suriname se sont rendus à leur tour, à plusieurs reprises, dans l’Empire du Milieu pour renforcer le dialogue et conclure des accords politiques et économiques. De ces nombreuses rencontres est née l’idée d’établir un mécanisme de coopération en vue d’approfondir les relations économiques et com-merciales bilatérales. Ce dispositif s’est concrétisé en 2005 par la tenue d’un premier Forum célébré en Jamaïque. Le second, en 2007, a eu lieu en Chine, avec la participation de délégations de treize nations de la Caraïbe, dont Haïti, Sainte-Lucie et la République dominicaine, qui, à ce moment-là, n’entretenaient pas de relations diplomatiques avec elle.

À partir des années 2000 cet activisme politico-diplomatique est allé de pair la progression des flux économiques, tout particulièrement les investissements étrangers directs (IDE) chinois et les échanges commerciaux. La tendance à l’augmentation des IDE chinois dans la région caribéenne est très marquée5. Certes, le poids des pays de la Caraïbe insulaires, du fait notamment de leur petite taille, est très faible dans l’ensemble Amérique latine et Caraïbes – qui est lui-même relati-vement modeste dans les flux totaux d’IDE chinois6 –. En fait, ces flux sont demeurés peu significatifs jusqu’en 2010 lorsque des acquisitions de grande ampleur ont eu lieu dans le secteur pétrolier, poursuivies en 2014 dans le secteur minier. Lorsque l’on mesure les IDE à partir des sources chinoises la présence des économies insulaires de la Caraïbe est très importante du fait de la place disproportionnée occupée par les Îles Vierges britanniques et les îles Caïmans en tant que principales

5 Le stock accumulé des investissements directs dans la Caraïbe s’est accru de 500 % entre 2003 et 2011 selon BERNAL (2013).6 Au cours des dernières années, les IDE chinois en Amérique latine et Caraïbe (y compris les centres offshores) se situent à 15 % de l’IDE chinois dans le monde, alors que la part de l’Asie dans ce total est d’environ 60 %. Pour une information détaillée et récente sur les IDE chinois en Amérique latine voir : https://www.elobservador.com.uy/nota/arremetida-chi-na-en-america-latina-en-que-paises-y-sectores-esta-invirtiendo-mas--2018375120 et http://www.redalc-china.org/v21/es-es/

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destinations des investissements de la Chine en ALC à partir de 2003. Cependant l’utilisation des sources internationales comme la CEPAL confirme la place peu significative de l’IDE chinois en ALC avec un fort tropisme sud-américain, car c’est en cette sous-région où se concentrent majoritairement ces flux (Muffat-Jeandet, 2019).

Quoi qu’il en soit, les principaux territoires destinataires des IDE chinois dans la région caribéenne hors paradis fiscaux (notamment les Îles Vierges britanniques et les îles Caïmans déjà mentionnées) se trouvent dans les pays de la CARICOM. Que l’on considère les IDE en stocks ou en flux annuels, il s’agit d’abord du Guyana, et ensuite du Suriname, qui se trouvent aussi être les deux territoires les plus riches en ressources naturelles, et ayant eu des relations conflictuelles avec l’Occident depuis leur indépendance. Il est à noter aussi les IDE chinois ont connu une forte croissance ces dernières années en Jamaïque (Quenan et al., 2015). Pour ce qui est des petits pays de l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale (OECO), leur part dans les IDE chinois de la région est négligeable. Le seul pays qui échappe à la règle est Saint-Vincent-et-les Grenadines dont les flux cumulés représentent 5 % de l’ensemble de l’IDE chinois dans les pays de la CARICOM sur la période 2003-2012 (Gonzalez Pena et Martinez Alfonso, 2014). Cependant, la présence chinoise est aussi considérable à la Dominique. En somme, dans la sous-région CARICOM les investissements directs chinois se concentrent dans les territoires les moins peuplés et les plus riches en ressources naturelles.

En dehors des pays de la CARICOM, Cuba et la République domi-nicaine présentent actuellement des niveaux d’investissements directs chinois encore faibles. Néanmoins cette situation pourrait évoluer dans l’avenir proche. Dans le cas du Cuba, la dynamisation des relations économiques entre les deux pays, consécutive à la création en 2003 d’un Comité Entrepreneurial Cuba-Chine (CECCh), a commencé à produire des effets, même s’ils sont plus nets sur le plan du commerce qu’au niveau des investissements directs chinois à Cuba. Ceux-ci, qui ont été favorisés par la constitution de onze « joint ventures » (entre-prises sino-cubaines), se sont orientés vers des secteurs assez divers (industrie pharmaceutique, agriculture, tourisme notamment), mais n’ont atteint que des montants modestes, sauf en 2011, lorsqu’ils ont été de près de 80 millions de dollars. Enfin, dans le cas de la République

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dominicaine les montants des investissements sont très modestes, mais, à l’instar de ce qui s’est passé ces dernières années sur le plan des échanges commerciaux, ils pourraient se développer de manière consi-dérable pendant les prochaines années du fait, comme nous le verrons, de l’établissement de relations diplomatiques de ce pays avec la RPC.

Les échanges commerciaux entre la RPC et les pays caribéens présentent deux caractéristiques générales : ils ont progressé considé-rablement depuis le début des années 2000 et la Chine est largement excédentaire. Mais la Chine n’a pas atteint une position décisive dans les échanges commerciaux des pays de la région, sauf dans les cas de Cuba et de la République dominicaine où les échanges avec la Chine occupent une place de choix tant du côté des exportations que de celui importations. Ainsi, la Chine est à partir le deuxième fournisseur de Cuba et de la République dominicaine et le deuxième et le troisième marché d’exportation pour ces pays, respectivement.

Dans le cas des pays de la CARICOM, les exportations vers la Chine ont connu, à partir d’un niveau très faible ou nul, un démarrage dans la décennie 2001–2010. Mais la Chine demeure un marché d’ex-portation extrêmement marginal, en comparaison des États-Unis qui représentent entre un quart des importations et la moitié des expor-tations (Rosales et Kuwayama, 2012). Le démarrage et l’accélération des importations en provenance de Chine, sur la même période, a par contre été plus prononcée. Partant là encore quasiment de zéro en 2000, la Chine a atteint 10 % ou plus des importations totales de ces pays caribéens. Les montants en question demeurent tout à fait margi-naux du point de vue de la Chine, mais du point de vue des pays de la Caraïbe, la Chine devient progressivement, du côté des importations, un partenaire commercial important dont le poids se rapproche parfois de celui de l’Union européenne (UE). L’augmentation de l’importance de la Chine dans les importations se déroule aussi en parallèle d’une baisse du poids des États-Unis qui reste néanmoins le principal four-nisseur de la Caraïbe insulaire.

En résumé, le commerce de ces pays de la Caraïbe avec la Chine demeure donc très limité. Mais la tendance est à une nette augmenta-tion des échanges avec ces nouveaux partenaires, qui étaient quasiment inexistants avant 2000, tandis que la part des anciennes puissances

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dominantes, l’Europe et les États-Unis, se réduit rapidement, tout en conservant pour l’instant une nette avance.

Dans ce cadre, il n’est pas étonnant que les flux d’aide et de coopé-ration de la Chine se soient également accrus dans la dernière décennie (CEPAL, 2018). Pour ce qui est de la Caraïbe, même s’il est parfois difficile de distinguer la nature des divers types de flux financiers mis à la disposition des pays caribéens par la Chine, nous avons estimé que dans les premières moitiés de l’actuelle décennie les prêts offi-ciels octroyés par les institutions chinoises à ces pays se situaient à un niveau intermédiaire entre les flux annuels mis à leur disposition par la Banque Inter-américaine de Développement (BID) et la par la Banque Mondiale (Quenan et al., 2015).

2. Les enjeux de la présence chinoise dans la CaraïbeDu point de vue des pays caribéens, l’évolution récente et les pers-

pectives d’intensification de leurs liens avec la RPC sont prometteuses, mais peuvent également entraîner des risques.

Si la Chine populaire s’intéresse en toute logique aux richesses minières et pétrolières des pays de la région, elle ne manque pas de regarder aussi d’un œil attentif les possibilités de s’approvisionner en produits agricoles et alimentaires. Ceci accroît les perspectives d’im-porter des produits alimentaires comme le riz de pays aux potentialités agricoles relativement considérables comme le Suriname et, à terme, des pays comme Cuba, dont le potentiel dans ce domaine pourrait être important même si actuellement il est un importateur massif de denrées alimentaires. Or, dans un tel scénario, il n’est pas interdit de penser que certains pays de la région puissent devenir aussi des cibles du land grabbing souvent dénoncé notamment en Afrique7.

Un autre aspect à considérer en termes de perspectives de la pré-sence chinoise dans la région est celui des infrastructures. En fait, au cours des dernières années plus qu’à des activités directement produc-trices, la plupart de ces flux de capitaux sont dirigés vers le financement

7 Phénomène consistant en l’achat et la location à long terme de terres agricoles, de la part de pays et d’entreprises notamment originaires d’Asie orientale et du Moyen-Orient, mais aussi d’Europe, en vue d’y produire des aliments exportés vers les pays investisseurs.

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des infrastructures comme les routes, les hôpitaux et les stades, avec des projets hautement visibles comme la réhabilitation de la route de la capitale jamaïcaine à l’aéroport, avec les nécessaires travaux de défense côtière de cette voie très exposée aux ravages des flots, ou celui de la route principale de la Dominique qui relie la capitale à la deuxième ville du pays située à l’autre bout de sa côte occidentale.

Il faut signaler qu’un problème délicat est ici, comme en Afrique, l’arrivée massive de main d’œuvre chinoise « importée » et isolée de la population locale, travaillant « à la chinoise » dans la réalisation des projets d’infrastructure. Chez les pays partenaires, cela provoque souvent des plaintes, vu notamment les taux de chômage généralement élevés ; mais pour les Chinois, la main-d’œuvre locale est souvent jugée comme insuffisamment assidue et « trop exigeante » en matière de droits et conditions de travail. Il convient de rappeler ici que les pays caribéens sont marqués par leur passé de sociétés esclavagistes et par l’importance des luttes syndicales dans les combats pour l’indépendance.

Si les infrastructures, notamment de transport, constituent un facteur essentiel, l’énergie ne l’est pas moins, et là aussi la Chine pourra jouer un rôle considérable. En effet, après avoir pris conscience, depuis peu, de l’urgence d’agir contre les conséquences environnementales délétères de sa croissance économique accélérée, en très peu de temps, elle s’est spécialisée dans les énergies renouvelables et pourra devenir bientôt le producteur dominant dans ce domaine. Déjà, les motos électriques ont envahi depuis quelques années les rues chinoises, et la production nationale de panneaux solaires et de turbines éoliennes, ainsi que d’autres équipements énergétiques, a conquis des places éminentes sur le marché mondial. Cela devrait contribuer à une forte baisse du prix de ces équipements à l’échelle internationale ce qui ne pourra qu’avoir une incidence positive sur les Caraïbes trop dépen-dantes du pétrole importé et lourdement handicapées par des prix particulièrement élevés de l’énergie, où une réorientation vers des énergies renouvelables s’impose de toute évidence.

Tout cela vaut d’autant plus que la plupart des pays caribéens for-tement dépendants des recettes du tourisme et des transferts d’argent de ses nombreux émigrés se trouvent attrapés dans une dynamique de croissance médiocre et affaiblis par de nombreuses sources de

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vulnérabilité. La Chine peut probablement contribuer à soulager cer-taines des difficultés principales, telle que la lourde facture énergétique, dont la réduction peut contribuer à augmenter la compétitivité des pays de la région et faciliter les échanges intra-régionaux aujourd’hui freinés, entre autres choses, par les coûts de transport très élevés.

Une autre question fondamentale est celle de savoir si oui et comment la région pourra capter une proportion même relativement modeste des quantités croissantes de touristes chinois. En fait, une croissance considérable est possible, mais il est difficile que le bassin des Caraïbes devienne une destination significative pour les Chinois, puisque la distance géographique – Caraïbe et Chine se trouvent prati-quement aux antipodes – joue contre la région et que ces touristes sont notamment attirés par le shopping de luxe, qui devrait certainement être développé dans la région si on veut attirer des touristes chinois.

Un autre point crucial est celui de l’environnement et des chan-gements climatiques, dont la Caraïbe représente l’une des régions les plus affectées, tant du fait de la fréquence en augmentation et de la force souvent dévastatrice des ouragans, qu’en raison de la montée des eaux. La Chine est devenue le plus grand pollueur, mais cela est dû, en grande partie, à sa position d’« atelier du monde » qui a donc importé en quelque sorte, pour une bonne part, la pollution des vieux pays industriels. Sa réorientation récente – devant, comme nous l’avons souligné, la constatation de plus en plus pressante de graves dégâts environnementaux chez elle-même – vers un « développement vert », les énergies renouvelables et la promotion d’un « développement durable », pourrait faire que la Chine devienne, si elle prend sérieuse-ment ce virage en mettant en pratique son discours plus écologiste, un partenaire important.

Mais, comment interpréter la stratégie de la RPC dans la région caribéenne ? S’il est clair que la présence chinoise dans la région a augmenté très considérablement, le rôle et le poids de la RPC dans la Caraïbe sont difficiles à cerner, tant ils sont en évolution rapide et fort différents selon les pays concernés, et ce, sans même compter les nom-breuses incertitudes qui pèsent sur l’avenir de cette grande puissance émergente : redéfinition de son modèle de croissance, tensions sociales et régionales croissantes…. En tout état de cause, il est évident que, vue du point de vue de la RPC, la région l’intéresse davantage. Outre

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la Jamaïque, souvent identifiée comme le pivot de ses contacts avec la Caraïbe anglophone, les pays riches en ressources naturelles comme Guyana et Suriname – qui compte la communauté chinoise la plus importante – font l’objet d’un intérêt croissant de la part de la RPC. En dehors de la Caraïbe anglophone, Cuba et la République dominicaine suscitent, pour des raisons différentes, mais liées à leur poids démogra-phique et territorial, une attention de plus en plus importante de la part des acteurs économiques et politiques chinois.

Jusqu’au tournant du siècle, il semblait clair que les relations de la Chine avec les Caraïbes étaient clairement dominées par des considéra-tions purement politico-diplomatiques, c’est-à-dire la volonté d’évincer la présence de Taïwan et de gagner la bonne volonté des nombreux petits États de la région dans les enceintes internationales où chacun dispose d’un vote selon les règles des Nations-Unies. Vu de Pékin, ce facteur continue de constituer un élément central des liens sino-caribéens, mais les relations économiques ont connu un développement impor-tant et commencent à peser aussi dans la balance, même si elles sont encore modestes et fort déséquilibrées. Mais ce qui est « modeste » vu de Chine est déjà important vu du côté des pays de la Caraïbe, où ce nouveau partenaire acquiert un poids considérable. Et du point de vue chinois les enjeux économiques ne sont pas négligeables. Le dragon chinois entend à la fois sécuriser son approvisionnement en ressources naturelles, et écouler ses produits pour soutenir sa croissance.

Mais aux considérations politico-diplomatiques associées au « facteur Taïwan » et aux objectifs et implications de l’accroissement de la présence économique chinoise dans la région s’ajoutent désor-mais les enjeux stratégiques dans le cadre d’une croissante rivalité sino-américaine.

Certes, du point de vue du discours officiel, lorsqu’elle s’adresse aux pays de la Caraïbe la RPC cherche à être perçue comme un allié naturel. Le discours officiel du président Xi Jinping n’a plus rien de militant ni de communiste. À la différence de l’Union soviétique du temps de la Guerre froide, Pékin ne cherche pas à établir des bases mili-taires. Elle est avant tout en quête de sources d’énergie, de marchés, et souhaite accroître son influence dans les affaires du monde. Sur le plan politique, elle prône la coexistence pacifique, la multipolarité et se veut favorable à une mondialisation équilibrée, régie par un principe

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de bénéfices réciproques et de gains partagés. Les objectifs qu’elle poursuit en Amérique latine et dans la Caraïbe sont clairement établis dans un Livre Blanc publié en 2008 qui stipule que le principe d’une seule Chine constitue la base politique sur laquelle elle développe des relations avec les pays et les organisations multilatérales de la région (Quenan et al., 2015). En outre, la Chine n’a pas de reproche à encaisser en tant qu’ancienne puissance coloniale, ni comme puissance hégé-monique souvent abusive, en particulier les ressentiments existant à l’encontre des États-Unis du fait de leurs nombreuses interventions passées, militaires et autres, dans la région, ce qui constitue un atout pour l’accroissement de l’influence de la RPC dans la Caraïbe.

Quoi qu’il en soit, dans la pratique on peut constater une montée en puissance de la Chine sur la scène globale qui a lui a permis de construire un réseau de relations politiques, commerciales et financières au niveau mondial qui a commencé à se traduire par un changement de l’ordre international dans une globalisation en crise (Serbin, 2018 ; Quenan et Romero, 2018 ; Crivelli Minutti et Lo Bruto, 2019 ; Instituto De Estrategia, 2018). Les projets lancés par les autorités chinoises à partir de 2013 semblent conforter ces évolutions. Il s’agit là notamment de la BRI : un ensemble de liaisons maritimes et ferroviaires entre la Chine et l’Europe qui exprime une stratégie de développement visant à pro-mouvoir la coopération sur une large bande à travers l’Euroasie dans le but de renforcer le positionnement économique et géopolitique de la Chine. La « nouvelle route de la soie » cherche à relier les marchés asiatiques avec l’Europe, mais inclut également l’Amérique latine et les Caraïbes par la voie maritime. Comme nous l’avons souligné, cette initiative ouvre donc une nouvelle perspective d’influence de la RPC et de coopération pour les pays de la région.

S’insérant dans la perspective de cette initiative, il fait signaler la création d’une Banque Asiatique d’Investissement dans les Infrastructures, qui a été proposée para la RPC pour faire face aux besoins dans ce domaine de l’Asie centrale et du sud-est et concurren-cer la Banque Asiatique de Développement, la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International.

Ces propositions ont été intégrées dans une vision de long terme qui a été clairement dévoilée dans le 19e Congrès de Parti Communiste chinois effectué en octobre 2017, qui a affiché une stratégie économique

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et internationale très ambitieuse. Ceci a suscité une levée de boucliers de la part de nombreux représentants des milieux intellectuels et politiques des États-Unis, en particulier à partir de l’avènement de l’Administration Trump8.

La percée chinoise dans la Caraïbe, qui s’est traduite entre autres par l’intensification récente des relations entre la RPC et la République dominicaine, intervient donc dans un scénario global d’accroissement de la rivalité stratégique sino-américaine où les pays de l’Amérique latine et les Caraïbes constituent, de plus en plus, un espace de crois-santes tensions économiques et géopolitiques.

3. L’intensification des relations RPC-République dominicaine : un tournant décisifL’évolution récente des relations entre la RPC et la République

dominicaine constitue de toute évidence un point d’inflexion. Après une phase de considérable accroissement de leurs échanges écono-miques, l’établissement de relations diplomatiques entre les deux pays en 2018 est d’autant plus important que la République dominicaine est un pays de 10,7 millions d’habitants, une superficie de 48 000 km2 et un PIB par tête estimé à 7500 dollars (en 2017) qui a un poids démo-graphique et économique significatif dans la région et se caractérisait par l’intensité de ses relations diplomatiques et de coopération avec Taïwan.

En effet, la République dominicaine entretenait, de longue date, avec Taïwan des relations diplomatiques avec Taïwan. Ces relations ont été très dynamiques sur le plan de la coopération grâce notam-ment à une forte présence en République dominicaine du Fonds de Coopération économique et pour le Développement International de Taïwan. Les projets de coopération développés se sont concentrés dans le domaine des infrastructures (par exemple la modernisation des aéroports), le commerce, l’aquaculture, la santé et la prévention des catastrophes naturelles. Une mention spéciale doit être faite à la coopé-ration que les deux pays ont menée au niveau de l’agriculture pendant plusieurs décennies et sur le plan de l’éducation. De même, les liens ont

8 « Summary of the National Defense Strategy of the United States 2018 », U.S. Department of Defense, Washington D.C. https://dod.defense.gov/ cité par (MAHBUBANI, 2019).

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été étroits sur le plan économique : plus de quatre-vingts entreprises de Taïwan étaient implantées en République dominicaine en 2015.

Dans ce cadre, les visites officielles ont été assez fréquentes. L’ancien président taïwanais Ma Ying-jeou s’est rendu en visite en République dominicaine pour rencontrer son homologue de l’époque Leonel Fernández en 2008 et en 2010. En 2012 l’épouse du nouveau président de la République dominicaine, Cándida Montilla de Medina, a effectué une visite officielle à Taipei où elle a été reçue par le président taïwanais.

Or, parallèlement les échanges commerciaux entre la République dominicaine et la RPC se sont fortement développés pendant les années 2000. Ainsi, la RPC est devenue le 3e destinataire des expor-tations dominicaines vers 2012 même si elles ont régressé depuis, et, surtout, le 2e fournisseur des importations de la République domini-caine en atteignant 15 % des importations totales (voir Figures 1 et 2). La balance commerciale bilatérale est, comme dans le cas des autres pays de la Caraïbe, déficitaire en faveur de la Chine.

La République dominicaine importe principalement de Chine des métaux et du matériel médical alors qu’elle exporte notamment des produits agricoles et des métaux recyclés. Les IDE chinois en République dominicaine ont aussi commencé à se développer au cours des dernières années : quelques entreprises chinoises importantes ont des implantations en République dominicaine : Perilya, Huawei, ZTE, Jinchen y Yutong. D’un point de vue institutionnel, les liens économiques ont été favorisés par l’existence d’un bureau chinois de développement des affaires en République dominicaine alors que celle-ci avait aussi une représentation commerciale en Chine.

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Figure 1. République dominicaine : commerce avec la Chine (en milliards de dollars)

Figure 2. République dominicaine : commerce avec la chine (en %)

Source : Thomson Reuters Datastream

Il semble à présent évident que la progression rapide des échanges commerciaux et les perspectives qui en découlaient ont ouvert la voie à l’établissement de relations diplomatiques. Pour ce qui est de la République dominicaine, l’intérêt de renforcer son attractivité à l’égard des investissements chinois dans les secteurs textile, touris-tique et minier, de même qu’au niveau de l’exploration pétrolière et

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des infrastructures9 et une plus grande ouverture du marché chinois aux produits dominicains, sont apparus comme des facteurs poussant vers l’établissement de relations diplomatiques en délaissant Taïwan au profit d’un acteur systémique. De surcroît, la nouvelle situation prévalant depuis 2018 ouvre, pour la République dominicaine, la pos-sibilité de s’intégrer au programme de construction d’infrastructures et de développement du commerce dans le cadre de la BRI, auquel sont déjà associés d’autres pays de la région latino-américaine et caribéenne (Hilton, 2019). À moins d’un an de l’établissement de relations diplo-matiques entre la RPC et la République dominicaine, les perspectives sont très favorables après la signature récente de 18 nouveaux accords de coopération (Castillo, 2019).

Pour sa part, la RPC était intéressée par le resserrement des liens avec un pays très inséré dans les réseaux économiques et financiers globaux, signataire entre autres d’accords de libre-échange avec les États-Unis et l’Amérique centrale (DR-CAFTA) et avec l’Union euro-péenne, dans le cadre de l’association Union européenne/Amérique centrale et l’Accord de Partenariat économique UE-Caraïbes signé en 2008. Ceci peut, à son tour, favoriser la consolidation d’une stratégie de politique étrangère de la part de la République dominicaine faisant de ce pays un protagoniste plus actif sur la scène internationale. D’ores et déjà, l’appui de la Chine a renforcé la postulation de la République dominicaine au poste de membre non permanent du Conseil de sécu-rité des Nations Unies, qui s’est concrétisé à partir de janvier 2019 (Castillo, 2019).

Bien évidemment, ce rapprochement sino-dominicain dans le cadre des succès diplomatiques obtenus dans la région par la RPC suppose que celle-ci a décidé de prendre le risque d’un accroissement supplé-mentaire des tensions avec les États-Unis (Instituto De Estrategia, 2019). En même temps, les États-Unis exercent une pression de plus en plus ouverte pour réduire l’influence chinoise (Hilton, 2019) allant jusqu’à réunir un mini-sommet de chefs d’État de pays de la Caraïbe

9 http://www.diariolibre.com/economia/2013/04/10/i378570_aspira-ser-puerta-chi-na-para-usa.html et https://almomento.net/afirman-r-dominicana-y-china-logran-crecimien-to-comercial-a-1-ano-relaciones/

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en mars 2019 pour relancer les relations avec ces pays et attirer leur attention sur les « pratiques économiques prédatrices » de la Chine10.

Conclusion L’analyse de l’évolution de la présence de la Chine dans la Caraïbe

au cours des dernières décennies révèle qu’elle a progressivement changé de nature. À la présence croissante de la Chine sur le plan diplo-matique depuis les années 1960 dans le cadre de sa rivalité historique avec Taïwan s’est ajoutée, depuis le début des années 2000, une percée des échanges commerciaux, des investissements et plus généralement des financements de la RPC dans la Caraïbe insulaire. Les effets cumulatifs de l’accroissement de l’implantation économique associés à l’intérêt généré par les possibilités offertes en termes de financement et de coopération par la BRI lancée par le gouvernement chinois en 2013 ont accru l’attractivité, pour les pays de la sous-région caribéenne, d’un resserrement des liens avec la RPC.

Les succès diplomatiques obtenus en 2017-2018 par la Chine au détriment de Taïwan avec l’établissement de relations diplomatiques avec El Salvador, Panama et la République dominicaine ont ouvert une nouvelle phase. Tout en prônant la coexistence pacifique et un discours favorable au multilatéralisme qui refusent toute idée de recherche d’un quelconque hégémonisme, la RPC défie l’influence des puissances traditionnelles dans la région, l’Europe et surtout les États-Unis. Dans le cadre d’une rivalité sino-américaine qui va bien au-delà des tensions commerciales, l’établissement de relations avec Panama rapproche la Chine, comme nous l’avons souligné, du canal de Panama.

De par les perspectives qu’il ouvre, l’établissement de relations diplomatiques entre la RPC et la République dominicaine constitue un tournant dans le processus d’implantation de la Chine dans la Caraïbe insulaire. Il s’agit là, pour la Chine, du resserrement des liens avec un pays charnière, très inséré dans les réseaux commerciaux et financiers régionaux et globaux.

10 “Statement by the Press Secretary on the Visit with Caribbean Leaders”, Foreign Policy, 19 mars 2019https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-vi-sit-caribbean-leaders/

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Carlos Quenan

Du point de vue de la République dominicaine s’ouvre un bou-levard pour diversifier ses marchés d’exportation et ses sources de financement en devenant, en même temps, un partenaire de premier ordre de la RPC pour l’articulation d’initiatives dans la sous-région – à l’instar, en partie, du rôle joué pour la Chine par la Jamaïque au sein de la Caraïbe anglophone – et en se projetant davantage comme un acteur qui compte sur la scène internationale. Toute la question ici sera de le faire tout en évitant de froisser les susceptibilités et les intérêts du grand voisin nord-américain.

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Transformaciones del modelo económico y relaciones externas de

Cuba: impactos sobre el Caribe

Antonio F. ROMERO GÓMEZ

Universidad de La Habana

Resumen : En este artículo, se trata de profundizar en la compren-sión de la relación entre el proceso llamado de actualización del modelo económico y social cubano y los cambios producidos en la política exte-rior del país. Se analizan las principales características de los vínculos que ha mantenido la Isla con las otras naciones insulares del Caribe en los últimos tiempos y se discuten algunos elementos vinculados al res-tablecimiento de las relaciones diplomáticas con Estados Unidos.

Palabras claves: cambios, economía, politica exterior.

Résumé : Dans cet article, il s’agit de parvenir à une meilleure com-préhension de la relation entre le processus dit d’actualisation du modèle économique et social cubain et les changements survenus en matière de politique extérieure du pays. Sont analysées ici les principales caractéris-tiques des liens qu’à maintenu dernièrement l’Île avec les autres nations insulaires de la Caraïbe. L’accent est mis également sur les éléments liés au rétablissement des relations diplomatiques avec les États-Unis.

Mots-clés : changement, économie, politique extérieure.

IntroducciónEl presente documento es resultado de la presentación realizada

por su autor en el Seminario Internacional de Alto Nivel “El Caribe en la Asociación Estratégica UE – CELAC”, que tuvo lugar en París, Francia; en junio de 2017, co-auspiciado por relevantes instituciones como la Fundación EU-LAC, la Comisión Europea, el Instituto de las

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Antonio F. Romero Gómez

Américas de París, la Agencia Francesa para el Desarrollo – AFD – y la Universidad de Burdeos.

El objetivo básico de la ponencia presentada en dicho evento internacional fue realizar un análisis de los principales elementos que caracterizan las relaciones entre Cuba y las naciones del Caribe Insular en los últimos tiempos, vinculando las mismas con el proceso de actualización del modelo económico y social, y el restablecimiento de relaciones diplomáticas con los Estados Unidos de América.

Como se sabe, en el VI Congreso del PCC (La Habana, abril de 2011), se aprobaron los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución”, los cuales constituyen – grosso modo – la “hoja de ruta” de las transformaciones en términos estructurales, de política económica e institucionales que han tenido lugar en el país en los últimos tiempos1. De igual forma, después de un proceso de nego-ciaciones secretas; el mundo se sorprendía el 17 de diciembre de 2014, cuando en transmisión simultánea desde La Habana y Washington, los presidentes Raúl Castro de Cuba y Barack Obama de EUA; anun-ciaban un conjunto de medidas que se adoptarían para superar el distanciamiento y enfrentamiento entre las dos naciones; y proceder al restablecimiento de las relaciones diplomáticas bilaterales.

Esta ponencia está estructurada en tres epígrafes. En el primero se resumen algunas ideas fundamentales para la comprensión de la relación entre el proceso de actualización del modelo económico y social cubano y los cambios producidos en la política exterior del país. Inmediatamente después se presentan las principales características de las relaciones que ha mantenido Cuba con las naciones insulares del Caribe en los últimos tiempos. En el tercer epígrafe se discuten algunos elementos vinculados al restablecimiento de relaciones diplomáticas con los Estados Unidos; y las preocupaciones que al respecto emergie-ron en algunos sectores caribeños entre los años 2015-2017. Al final

1 Debe tenerse en cuenta que en el VII Congreso del PCC (La Habana, abril de 2016) se dis-cutió lo avanzando en cuanto a implementación de los Lineamientos, y se realizaron ajustes en los mismos. Después de un proceso de discusión popular, se aprobó por el Partido y luego por la Asamblea Nacional del Poder Popular (junio/2017) la nueva versión de los Lineamientos de la Política Económica y Social, que deberán implementarse en el período 2017-2021. Igualmente se aprobaron otros documentos rectores: la Conceptualización del Modelo de Desarrollo Cuba-no y las Bases para la Estrategia de Desarrollo a largo plazo de la nación.

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Transformaciones del modelo económico y relaciones externas de Cuba:.. .

se sintetizan las principales ideas recogidas en este documento, en el resumen y las conclusiones.

1. La actualización del modelo económico y social y la política exterior de CubaLa complejidad de los desafíos que enfrenta el país en la actualidad,

en el orden económico-social y también en el técnico-productivo; es grande. Ello es reflejo – y al mismo tiempo expresión – de las parti-cularidades del proceso de implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social, que se inició desde abril del año 2011.

La gradual transformación del sistema de propiedad es uno de los ejes más importantes y polémicos dentro de la evolución del modelo económico cubano. La discusión acerca del rol del sector privado nacional ha estado en el centro del debate público que se dio antes, durante y después del VI Congreso del PCC (La Habana, abril de 2011); y también en el que se produjo en vísperas y con posterioridad al VII Congreso del Partido (La Habana, abril de 2016). Este debate se da en el contexto de un horizonte todavía mayoritario que reclama la construcción en Cuba de un modelo alternativo al capitalismo, pero donde deben co-existir armónicamente eficiencia económica y justicia social.

También el rol del mercado y la necesidad de modificar radical-mente los principios y prácticas de la planificación – que constituyen una traba para el desarrollo de las fuerzas productivas en la actualidad – están en medio de las discusiones que tienen lugar hoy día en Cuba; además de otros desafíos como el de la unificación monetaria y cambia-ria; la consolidación de reglas e instituciones que garanticen un sistema de incentivos favorecedoras de la innovación, la productividad y com-petitividad; así como la re-conceptualización de una política social eficaz y en consonancia con las nuevas condiciones que vive la nación.

Todo lo anterior implica también re-pensar los mecanismos de regulación estatal, lo que no necesariamente equivale al debilitamiento del Estado, y además formas y mecanismos novedosos de control democrático para propiciar el imprescindible balance de una emer-gente estructura socioeconómica, que ya es mucho más heterogénea que la existente hace unas décadas atrás.

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Obviamente, los cambios en el modelo económico y social y los importantes desafíos en términos de desarrollo en condiciones de glo-balización que enfrenta la sociedad cubana, han tenido implicaciones directas - y al mismo tiempo han obligado a ciertas modificaciones - sobre la política exterior del país. La política exterior de Cuba, basada en principios que mantienen vigencia hasta hoy día, también expresa los “intereses” de la nación. En este sentido, se perciben algunas modi-ficaciones en los últimos tiempos, que dan cuenta del nuevo contexto nacional e internacional.

En primer lugar, la ecuación base determinada por la dualidad “principios-intereses” de la política exterior, en años recientes comienza a otorgar mayor ponderación al componente de “intereses” en una visión de mediano y largo-plazo. Ello es resultado del reconocimiento por parte de las autoridades nacionales, de los límites que el entorno internacional dominante impone al país, y al mismo tiempo de que la solución de muchos de los desafíos económicos y sociales que enfrenta Cuba en la actualidad, requieren de la cooperación de fuentes y actores externos.

En segundo lugar, el componente económico-comercial (incluyendo el turismo y los flujos de inversión) ha adquirido importan-cia fundamental en la estrategia de política exterior de Cuba, a partir de las prioridades definidas por la implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social con vistas a la actualización del modelo económico del país. Por ello, ha sido recurrente en los últimos años el intento por ampliar, profundizar y diversificar las relaciones económi-cas de Cuba con el resto del mundo. Esto se ha reflejado en un aumento perceptible en la ponderación de las cuestiones económicas dentro de los esfuerzos de proyección externa desplegados por las autoridades cubanas en años recientes.

En tercer lugar, los mismos compromisos asumidos con contra-partes extranjeras – como por ejemplo los derivados de la renegociación de la deuda externa con el Club de París, y por tanto el inicio de los pagos por concepto de su servicio– están ejerciendo presión sobre la política y economía doméstica, que en estas nuevas condiciones tiene que generar altos niveles de excedente para cumplimentar dichos com-promisos internacionales.

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En relación a lo anterior, resulta interesante la dialéctica que se da entre cambios/restricciones internas y política exterior. El gobierno cubano reconocía que restablecer la confianza en el país por parte de la comunidad financiera internacional era requisito indispensable para el acceso de la nación a fuentes externas de financiamiento, elemento central para la restructuración de la planta productiva doméstica, incorporada en la visión de los Lineamientos de la Política Económica y Social. En función de ello, se decidió enfrentar el proceso de renego-ciación de la deuda externa acumulada, y por ende, la restructuración de pagos a los acreedores. En este contexto, Cuba tiene ahora la posibi-lidad de acceder a fuentes externas de financiamiento, pero ello implica que cumpla con sus pagos a los acreedores. Lograr el cumplimiento en tiempo de ingentes pagos por concepto del servicio de la deuda, exige una respuesta productiva que parece deberá incorporar mayores avances en términos de cambios en la política y en los mecanismos de gestión de la economía nacional, de tal forma que se propicie un mayor nivel de descentralización y autonomía empresarial, junto a una más amplia diversificación de la estructura de propiedad.

En la actualidad hay cierto consenso en el sentido de que la polí-tica exterior cubana ha registrado éxitos importantes en los últimos tiempos, los cuales resultan funcionales al proceso de transformación económica, social e institucional en marcha en el país. (Serbín, 2011). Dichos éxitos se manifiestan – esencialmente – en las siguientes dimen-siones: i) mejoramiento y consolidación de las relaciones de Cuba con los actores centrales del sistema internacional; ii) una creciente participación de Cuba en organismos regionales e internacionales; iii) avances en las relaciones financieras externas del país; y iv) el inicio de un proceso de diversificación de las relaciones económicas (comerciales y financieras) internacionales con vistas a reducir la vulnerabilidad externa del país, la que en gran medida está asociada al alto grado de concentración geográfica de los intercambios económicos transfronte-rizos de Cuba (Romero, 2017).

2. Las relaciones entre las naciones del Caribe Insular y CubaLas relaciones de Cuba con los países del Caribe Insular – en parti-

cular las que conforman la Comunidad del Caribe (CARICOM) - han

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sido muy importantes dentro de la política exterior del Estado cubano. Varios factores – algunos históricos, y otros más recientes - explican la relevancia que ha tenido el relacionamiento de Cuba con sus vecinos del área:

1. En la época pre-independencia, varios territorios del Caribe insular se constituyeron en bases de emplazamiento temporal – y de intensa colaboración con los ideales de liberación - de los principales líderes del proceso de emancipación nacional de Cuba.

2. Desde la época colonial, se fue consolidando gradualmente una interacción económica y social muy importante entre varios territorios del Caribe insular con Cuba. Esta incluyó de manera significativa perceptibles corrientes migratorias – temporales y también con carácter más permanente – desde las islas caribeñas hacia Cuba, explicadas en gran medida por la importación de la fuerza de trabajo – de Haití, Barbados y Jamaica, entre otros – requerida para satisfacer las necesidades de reproducción de la economía azucarera cubana.

3. Lo anterior contribuyó de manera decisiva a la paulatina inte-gración de las comunidades “antillanas” y sus descendientes en la sociedad cubana, incrementando el sincretismo cultural que marcó todo el proceso de consolidación de la nacionali-dad cubana; lo que coadyuvó también al reconocimiento de la “identidad antillana” de Cuba.

4. Después del triunfo de la Revolución cubana, cuando en diciembre de 1972 cuatro países independientes de la CARICOM deciden establecer relaciones diplomáticas con Cuba; se inicia el proceso de superación del aislamiento político en el hemisferio impuesto contra Cuba por la Organización de Estados Americanos (OEA), bajo presión del gobierno de los EUA.

5. A partir de la década del 70 del siglo pasado, se ha observado de manera creciente, una coincidencia de posiciones entre Cuba y la CARICOM en varios de los temas más importantes de la agenda global; así como la membresía simultánea en varias coaliciones de negociación y en organismos internacionales

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de carácter inter-gubernamental; y también manifestaciones concretas de solidaridad recíprocas.

6. A pesar de ciertas etapas de dificultades o tensiones en las relaciones políticas y diplomáticas entre Cuba y CARICOM con posterioridad a 1972 (Martínez, 2012:174) en términos generales se reconoce que ambas partes han promovido meca-nismos e iniciativas para superar las diferencias existentes; y hoy día la totalidad de los países independientes de la CARICOM tienen relaciones diplomáticas plenas con Cuba, destacándose en particular la diversidad de actividades, proyectos y programas de cooperación mediante los cuales Cuba apoya el desarrollo económico y social de las naciones caribeñas.

7. Lo anterior se constata – entre otros – en el hecho de que todos los estados miembros de la CARICOM tienen embaja-das acreditadas en La Habana, y al mismo tiempo Cuba tiene representaciones diplomáticas encabezadas por embajadores en la totalidad de países que conforman la Comunidad del Caribe. Cuba se ha constituido en “país bisagra” por excelen-cia entre el Caribe y Latinoamérica, lo que se ha manifestado de manera decisiva en la defensa por parte de Cuba de los intereses del desarrollo de las naciones de CARICOM en los más diversos foros regionales, y en especial en el proceso de negociación y posterior creación de la CELAC.

8. Desde el año 2002 se ha institucionalizado el mecanismo de Cumbres trianuales de Jefes de Estado y de Gobierno entre Cuba y CARICOM como el foro político de más alto nivel para sistematizar y evaluar el estado de las relaciones recípro-cas. En general, hay cierto consenso – aunque no exento de preocupaciones por desarrollos más recientes, como se verá más adelante – en el sentido de que Cuba y los países de la CARICOM profundizarán el nivel de sus relaciones, especial-mente en el terreno económico-comercial; que resulta hasta el momento la “asignatura pendiente” dentro de las relaciones recíprocas, en tanto los componentes político, diplomático y de cooperación han mostrado creciente dinamismo en las últimas dos décadas.

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El Acuerdo de Comercio y Cooperación Económica firmado el 5 de julio de 2000 – marco normativo para la regulación de las relaciones económico-comerciales recíprocas entre Cuba y la CARICOM - esti-pulaba la posibilidad de más amplias negociaciones entre las partes a partir del 2001 para convertir este Acuerdo de Alcance Parcial en un Acuerdo de Libre Comercio, así como futuras negociaciones en cuanto al comercio de servicios.

Sin embargo, dicho acuerdo tenía una limitada agenda de libera-lización (enfocada en los bienes) y concesiones asimétricas a favor de los países de menor nivel de desarrollo de la CARICOM. El mismo establecía un programa para la liberalización progresiva del comercio bilateral de servicios, una vez se hubiera implementado el régimen correspondiente de la CARICOM. Al respecto, en la lista de los sec-tores de servicios que se podrían incluir estaban: i) turismo y servicios vinculados a los viajes, ii) servicios de entretenimiento, iii) servicios financieros, iv) servicios profesionales, v) construcción y servicios de ingeniería, vi) computación y servicios relacionados, vii) servicios de telecomunicaciones, y viii) servicios de transporte.

Por otra parte, la ambición que se observaba en el acuerdo Cuba-CARICOM no se acompañó de una efectiva implementación del mismo. Quince años después de firmado, el acuerdo no había entrado en vigor pues no todos los países de CARICOM lo habían ratificado. Desde el año 2006 comenzaron negociaciones para la ampliación de productos sujetos a tratamiento preferencial, pero estas negocia-ciones no habían concluido en el 2015. De igual forma, los comités que suponía el acuerdo no habían sido instituidos, y los esfuerzos por el establecimiento del Consejo Empresarial CARICOM-Cuba no se habían concretado.

Independientemente del status del acuerdo Cuba-CARICOM, la dimensión comercial (y de inversión) de las relaciones recíprocas desde el 2000 y hasta el año 2016, mostraba niveles casi insignificantes; y además estaban altamente concentradas. Trinidad y Tobago (57%) y Guyana (36%) han sido los principales exportadores a Cuba; y si a ellos se suman las transacciones comerciales con Jamaica y Belice, estos cuatro países de la CARICOM daban cuenta de aproximadamente el 95 % del total del comercio con Cuba. Los países de la OECO no pare-cieran mantener transacciones comerciales perceptibles con Cuba. De

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todas formas, el comercio entre las dos partes se había ampliado a favor de la CARICOM desde el 2000; pero continuaba siendo predominan-temente de “mercancías”, mientras el más dinámico sector (para las dos partes) es el de servicios (ONEI, 2016).

En general, el sector privado caribeño no veía – hasta hace bien poco - al mercado cubano como muy lucrativo en el corto plazo, y por ende explicaba los bajos niveles de interacción comercial y de inver-siones con Cuba, por varias dificultades que prevalecían a la hora de hacer negocios con Cuba. Dentro de estas limitaciones los caribeños destacaban entre otros: a) problemas vinculados a la facilitación del comercio y a la realización de pagos externos en divisas, b) la estructura económica y la dualidad monetaria en Cuba que hace a las exporta-ciones de bienes de la CARICOM muy poco competitivas, y c) las limitaciones en términos del transporte marítimo y aéreo.

No obstante, hay oportunidades económicas no aprovechadas por la Comunidad en el mercado cubano. Según un estudio de las Naciones Unidas (CEPAL, 2014), la CARICOM pudiera tener ventajas compara-tivas en bebidas no alcohólicas, pesticidas y desinfectantes, productos de química orgánica y derivados de la madera en relación a Cuba.

En cuanto a Cuba, todo indica desde hace años que resulta tras-cendente para el país la implementación de una estrategia coherente para relanzar las relaciones económico-comerciales con sus vecinos caribeños. Esto sería útil para la diversificación material y geográfica que requieren la inserción económica externa de Cuba, ya que las provisiones de acumulación de origen de varios acuerdos comerciales establecidos por la CARICOM (con la Unión Europea, con Costa Rica y con la República Dominicana); permiten a las naciones de ese bloque subregional, incorporar suministros de países vecinos en sus procesos productivos, y que los mismos clasifiquen como “productos origina-rios” de la CARICOM (Lowe, 2011).

Teniendo en cuenta lo anterior, el tema económico-comercial se constituyó en eje central del proceso preparatorio y de las discusiones que tuvieron lugar en la V Cumbre Cuba-CARICOM, la cual se desar-rolló en La Habana (8 de diciembre del 2014); aunque obviamente las consideraciones en relación a la cooperación; se mantuvieron en la agenda de las negociaciones.

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Dentro de los resultados más importantes de esta V Cumbre Cuba-CARICOM sobresalen: i) los progresos realizados en la negociación para ampliar el acceso a los mercados recíprocos e impulsar la coopera-ción económica en los marcos del Acuerdo de Comercio y Cooperación Económica vigente desde el año 2000; lo que debería concluir con la ratificación de dicho acuerdo “actualizado” antes de que terminara el año 2015; ii) Cuba financiará la construcción y el funcionamiento de la Escuela Regional del Caribe para las Artes, la cual tendría por sede a Jamaica; iii) Cuba apoyaría la construcción y el funcionamiento del Centro para el Tratamiento de personas con discapacidades físicas que priorizará la atención de niños y jóvenes caribeños, el cual estará situado en la República Cooperativa de Guyana; y iv) Cuba seguiría considerando las necesidades especiales de las naciones de CARICOM, y por ende trataría de garantizarles un tratamiento diferenciado en el contexto del re-análisis de la política de cooperación internacional del país derivado del proceso de transformaciones económicas y sociales en marcha.

En esta reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, se decidió cele-brar la siguiente VI Cumbre Cuba-CARICOM el 8 de diciembre de 2017 en Antigua & Barbuda. En la Declaración Final de esta VI Cumbre CARICOM-Cuba –Saint John, Antigua y Barbuda, el 8 de diciembre de 2017 - se reconoció que la cooperación entre Cuba y los países de la Comunidad del Caribe en esferas tales como la salud, la formación de recursos humanos, la construcción, el deporte y la reducción de riesgos de desastres, había contribuido de manera efectiva al desarrollo y bienestar de esos pueblos caribeños. En este sentido, se reafirmó el com-promiso conjunto de continuar impulsando proyectos para mejorar la infraestructura y conectividad aérea y marítima entre las partes, forta-lecer la capacidad de reducción del riesgo de desastres y para enfrentar sus efectos, promover la integración energética regional y ampliar las relaciones económicas y comerciales mediante la puesta en práctica del Acuerdo revisado de Comercio y Cooperación Económica entre CARICOM y Cuba. En tal sentido, los jefes de estado y de gobierno presentes, acogieron con beneplácito la suscripción del Segundo Protocolo del Acuerdo de Comercio y Cooperación Económica entre CARICOM y Cuba, dirigido a impulsar el intercambio comercial en la

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región, y se comprometieron a estimular la implementación de dicho Acuerdo (CARICOM, 2017).

Igualmente se reafirmó que aun cuando los países de renta media de la región del Caribe habían alcanzado significativos avances en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, todavía enfrentaban grandes retos en el camino hacia el desarrollo, incluidos los que se derivan de su condición de pequeñas islas y países vulnerables, y aquellos relacionados con el cambio climático. En este contexto, se reiteró el llamado a revisar y modificar los actuales criterios de “gra-duación” de los países para recibir la Ayuda Oficial al Desarrollo, de modo que reflejen adecuadamente la realidad y necesidades específicas de los países de renta media altamente endeudados, en particular de los Estados caribeños. Por último, y muy importante para las pequeñas naciones caribeñas, se expresó profunda preocupación por la inclusión de Estados miembros de la CARICOM en la lista de jurisdicciones no cooperativas de la Unión Europea y se hizo un llamado a re-examinar la lista sobre la base de criterios objetivos y de acuerdo con las normas internacionales reconocidas.

En el discurso pronunciado por el Presidente Raúl Castro Ruz, en dicha Cumbre, reconocía que 45 años atrás, los primeros ministros de cuatro países del Caribe anglófono, recién alcanzada su indepen-dencia, Errol Barrow, de Barbados; Forbes Burnham, de Guyana ; Michael Manley, de Jamaica, y Eric Williams, de Trinidad y Tobago, habían decidido establecer relaciones diplomáticas con Cuba; y que se celebraba también el decimoquinto aniversario de las Cumbres CARICOM-Cuba, de cuyos acuerdos y resultados habían emanado una relación más profunda y efectiva, basada en la solidaridad y la cooperación.

En tal sentido, el presidente cubano resaltó que la firma de un Memorándum de Entendimiento para la cooperación entre la Defensa Civil de Cuba y la Agencia Caribeña para el Manejo de Desastres y Emergencias constituía un paso significativo. “En el próximo trienio prevemos la continuidad de proyectos conjuntos, resultado de la volun-tad política de nuestros gobiernos, como el de la Escuela Regional de Artes en Jamaica y el Centro de Estimulación del Desarrollo de Niños, Adolescentes y Jóvenes con Necesidades Educativas Especiales, con

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sede en Guyana, que han avanzado en su proceso de implementación” (Castro, 2017).

Respecto al tema de la cooperación en la formación profesional de nacionales caribeños, se reiteró el compromiso oficial de que Cuba continuaría recibiendo a estudiantes de la región en sus universidades. “Los 5 432 jóvenes del Caribe que se han formado y los 723 que actual-mente estudian en ellas, así como los 1 762 colaboradores cubanos presentes en todos los países de CARICOM, de ellos 1 469 en el sector de la salud, son parte de la contribución de Cuba al desarrollo de los pueblos caribeños”. (Castro, 2017). Por último Raúl Castro reiteró su beneplácito por la implementación, en enero de 2018, del Segundo Protocolo al Acuerdo de Comercio y Cooperación bilateral, docu-mento que amplía las preferencias arancelarias otorgadas por Cuba y que facilita el acceso a los mercados recíprocos.

Los anteriores compromisos – sobre todo el vinculado al mante-nimiento de la colaboración al desarrollo de Cuba con los países del área – neutralizaban las preocupaciones que habían surgido en algunos países del Caribe, por las implicaciones del proceso de transformaciones económicas vinculadas a la necesaria transición hacia una política de cooperación externa de Cuba que debiera basarse en la compensación de sus costos por parte de los países beneficiarios.

Finalmente, debe apuntarse que en la más reciente Cumbre de Jefes de Estado y Gobiernos de la CARICOM (Montego Bay, Jamaica, 4 – 5 de julio de 2018), asistió como invitado especial el nuevo Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros de Cuba, Miguel Díaz-Canel Bermúdez. En el Comunicado Final adoptado en esa Cumbre; se destacó por los presidentes y/o primeros ministros de la CARICOM: i) el continuo fortalecimiento de las relaciones fraternales entre CARICOM y Cuba basadas en la solidaridad, el apoyo mutuo y la cooperación técnica; ii) la necesidad de incrementar las relaciones económicos y comerciales entre ambas partes y, en ese marco, aceptaron la propuesta cubana de establecer grupos de trabajo para identificar oportunidades comerciales recíprocas; iii) se resaltó la importancia del aumento del “bilingüismo” entre la juventud de ambas partes; iv) CARICOM y Cuba coincidieron en la necesidad de un Caribe unido que sea capaz de ejercer el control sobre el Mar Caribe a través de mecanismos de conservación y explotación racional de sus

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oportunidades económicas; y v) se reiteró la posición caribeña contra el injusto embargo económico y financiero contra Cuba y se manifestó preocupación respecto a la reversión observada en el proceso con vistas a mejorar las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos de América.

En este análisis de la prioridad y el impulso que se le ha otorgado a las relaciones de Cuba con los países de la región caribeña, debe considerare también que en los últimos años, Cuba ha organizado exitosamente cinco conferencias Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno a nivel regional; con la presencia de líderes caribeños: i) II Cumbre de la CELAC (enero de 2014), ii) Cumbre extraordinaria del ALBA sobre la cooperación internacional para el enfrentamiento al ébola (20 de octubre de 2014), iii) V Cumbre Cuba-CARICOM (8 de diciembre de 2014), iv) Cumbre del ALBA en su X Aniversario (14 de diciembre de 2014), y v) VII Cumbre de la Asociación de Estados del Caribe –AEC (3-4 de junio de 2016).

3. El restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Cuba y los Estados Unidos y las preocupaciones del CaribeLos acuerdos alcanzados como conclusión de negociaciones

secretas entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos – desarrolladas durante dieciocho meses a partir de mediados del 2013 - constituyen sin lugar a dudas un punto de inflexión histórica, con implicaciones no sólo para los dos países, sino también a nivel internacional y sobre todo para el contexto interamericano.

Dichos acuerdos suponían el inicio de un proceso gradual de significativa reducción en la confrontación bilateral, que a todas luces era considerada como una absurda anomalía, 25 años después de ter-minada la Guerra Fría. Sin embargo, el análisis del panorama positivo entre los años 2015 – 2017 derivado del restablecimiento de relaciones diplomáticas bilaterales, no podía desconocer los elementos estruc-turales que permanecen en la base de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos – en términos de asimetrías, profundos prejuicios, el legado de contradicciones históricas y las actuales diferencias ideoló-gicas – y que determinarían en última instancia el grado de avance y el alcance de la “normalización”.

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De todas formas, el restablecimiento de relaciones y el propio proceso hacia la normalización, se consideraba que tendría implica-ciones directas para el entramado de las complejas y contradictorias relaciones inter-americanas; pero también para la interacción tanto de Cuba como de los Estados Unidos con sus contrapartes en el hemisferio.

Las primeras medidas adoptadas a partir de diciembre de 2017 por la administración del Pressidente Obama – reguladas a través de disposiciones de los Departamentos del Tesoro y de Comercio de ese país - intentaban promover mayores vínculos económicos de Cuba con los EUA. Estas pudieran sintetizarse en las siguientes:

a) Facilidades para la expansión de las visitas de ciudadanos nor-teamericanos a Cuba bajo licencias generales;

b) Otorgamiento de licencias especiales para ampliar las expor-taciones y ventas comerciales de empresas de EUA en Cuba;

c) Autorización para ciertas exportaciones hacia EUA de bienes y servicios producidos por el sector no estatal cubano;

d) Autorización a instituciones de EUA a abrir cuentas en enti-dades financieras cubanas;

e) Uso de tarjetas de crédito y de débito por parte de los viajeros de EUA que visiten a Cuba;

f) Mejoría en rapidez y eficiencia de los pagos autorizados entre EUA y Cuba.

Punto culminante en este nuevo escenario de relaciones entre EUA y Cuba lo constituyó la visita del Presidente Barack Obama a La Habana (marzo del 2016), acompañado de una delegación de 39 miembros del Congreso de ambos partidos; la que constituyó la mayor delegación del Congreso que viajara en muchos años a cualquier país. También se habían recibido en Cuba múltiples delegaciones oficiales de alto nivel – incluyendo 6 secretarios de estado - la Administradora de Pequeños Negocios, el Coordinador para Propiedad Intelectual, el Representante para Negociaciones Comerciales, seis gobernadores y un vicegobernador; la Asociación de Alcaldes de Estados Unidos, encabezada por su presidenta, etc. En total, 25 delegaciones oficiales (6 de alto nivel) de Cuba visitaron Washington y 47 delegaciones oficiales (13 de alto nivel) de EE UU visitaron La Habana. Adicionalmente, mil 667 periodistas estadounidenses visitaron Cuba, y muchos otros viajaron desde terceros países; e incontables fueron los intercambios

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producidos entre universidades, instituciones científicas y organiza-ciones religiosas.

El nuevo escenario de esperada normalización en las relaciones económicas entre Cuba y los EUA, junto al contexto general de trans-formaciones económicas, sociales e institucionales que tienen lugar en Cuba; generaron en un primer momento – sin embargo - ciertos temores en algunos sectores económicos y empresariales de países del Caribe. Estos percibían la posibilidad de pérdidas potenciales a futuro, en la misma medida que Cuba comenzara a interactuar económicamente con agentes e instituciones norteamericanos, en tanto la incrementada competitividad del mercado y la economía cubana, ejercería presiones sobre algunos sectores económicos caribeños.

En general, los temores de estos sectores empresariales caribeños derivados del proceso iniciado a fines del 2014, hacia la normalización de las relaciones entre Cuba y EUA, se vinculaban a que:

1. Cuba pudiera sustituir a países miembros de la CARICOM como destino del turismo estadounidense, el cual constituye un mercado muy importante para el sector turístico de las economías caribeñas;

2. Cuba podría comenzar a sustituir a países de la CARICOM como suministrador de bienes y servicios para satisfacer la muy diversificada demanda del mercado de EUA;

3. Cuba pudiera comenzar a ejercer una fuerte atracción sobre los capitales de EUA, lo cual pudiera desviar potenciales flujos de inversión extranjera directa (IED) que de otra forma tendrían como destino a países de la CARICOM; y

4. Cuba competiría en mejores condiciones que la mayoría de los países de la CARICOM por flujos muy escasos de asistencia oficial al desarrollo (AOD) otorgados por fuentes oficiales del gobierno de EUA.

Esta lectura “pesimista” que se hacía de las consecuencias del esce-nario post 17-D para las economías del Caribe; presenta cuando menos, varias limitaciones analíticas desde el punto de vista argumentativo:

a) Desconocía en primer lugar la diferencia significativa existente entre el restablecimiento de relaciones diplomáticas – que fue lo ocurrido realmente a partir de diciembre de 2014 – y la “normalización de relaciones económicas”, que era un

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proceso complejo, posiblemente reversible, y de mucho más largo plazo;

b) Contradecía la mayoría de los pronunciamientos de sec-tores gubernamentales, organismos regionales y también de prominentes intereses corporativos del Caribe que habían señalado que el restablecimiento de relaciones entre Cuba y los EUA – y la posterior normalización – era un paso muy positivo, con potencial para beneficiar a toda la región;

c) Los temores se asociaban estrictamente al enfoque de los llamados “efectos estáticos” relacionados con los procesos de creación y desviación de comercio (e inversiones) que según la teoría clásica del comercio internacional se vinculan a la entrada de un nuevo competidor en un esquema preferencial de comercio;

d) Por ende, no tenían en cuenta los efectos dinámicos y de largo plazo – crecimiento en los flujos de inversión recíprocos, efecto multiplicador sobre los ingresos, previsibles cambios en patrones de competitividad relativa, etc - que tendrían relaciones económicas normales entre Cuba los EUA, en tanto motor dinamizador del mercado cubano, generando un aumento en la demanda agregada de Cuba que pudiese ser aprovechada también por empresas caribeñas;

e) No tenían tampoco en cuenta, la diferencia existente entre acceso teórico a un nuevo mercado – resultado principal para Cuba que se derivaría de la supuesta normalización de sus relaciones económicas con los Estados Unidos – del acceso efectivo a dicho mercado; lo cual resulta muy importante dadas las importantes limitaciones de oferta competitiva de la estructura productiva cubana para satisfacer de manera sistemática y acorde a muy altos estándares de calidad, la potencial demanda generada por el mercado de EUA;

f) Tampoco consideraba que la economía cubana presenta importantes limitaciones en el corto plazo para absorber montos crecientes de flujos de inversión extranjera directa, a pesar de la necesidad imperiosa de contar con este tipo de recursos financieros externos para modernizar tecnológica-mente parte del descapitalizado sector productivo cubano y

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remontar las considerables limitaciones de la infraestructura física e institucional del país;

g) Igualmente, estas visiones no incorporaban los efectos bene-ficiosos que incluso antes de la normalización total de las relaciones entre Cuba y los EUA, tendría el aumento previsto del flujo de visitantes norteamericanos a Cuba y la probabili-dad de que empresas de cruceros estadounidense empezaran a incorporar el destino Cuba dentro de sus rutas por el Caribe, lo cual incrementaría la competitividad del turismo caribeño, al tiempo que permitiría el desarrollo de estrategias de com-plementariedad entre Cuba y otros países del área, incluido el diseño e implementación de programas competitivos de multi-destino.

Adicionalmente, debe apuntarse que los análisis vinculados a las probables implicaciones negativas para el Caribe del nuevo escenario de relaciones entre EUA y Cuba, también desconocían que a pesar del restablecimiento de relaciones diplomáticas, y las medidas adoptadas por la administración Obama para facilitar mayores relaciones econó-micas entre Cuba y los Estados Unidos:

- Las empresas estatales cubanas (la parte dominante del tejido productivo y empresarial del país) no pueden exportar al mercado de EUA; ni importar bienes y servicios desde EUA;

- Cuba no puede usar el dólar estadounidense en sus tran-sacciones internacionales, lo que incrementa el costo de las transacciones comerciales y financieras del país;

- Cuba no puede mantener relaciones económicas con filiales de empresas de EUA en terceros países;

- Las empresas – con excepción las de telecomunicaciones - y ciudadanos norteamericanos no pueden invertir en Cuba;

- Las sanciones norteamericanas mantienen importantes implicaciones extra-territoriales, obstaculizando muchas tran-sacciones entre agentes e instituciones cubanas con terceros países; y

- Toda transacción internacional de Cuba continuaba bajo estricta vigilancia por parte de instituciones federales estadounidenses.

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De todas formas, si se considera la ubicación geográfica de Cuba; la dimensión o tamaño relativo de su economía (utilizando un indicador compuesto que incluya el producto interno bruto total generado, la extensión territorial, el tamaño de su población, y el índice de desar-rollo humano; Cuba se ubicaría como la 8va o 9na economía más grande de toda América Latina y el Caribe); el coeficiente de aper-tura económica externa (que todavía está por debajo de la media que registran economías similares de nuestra región) y las necesidades de reconversión tecnológica e industrial del país; un escenario hipotético de relaciones económicas “normales” entre Cuba y los Estados Unidos implicaría una participación relevante de la economía estadounidense en las transacciones externas del país; lo cual implicaría tanto oportu-nidades como riesgos para la sociedad cubana.

Como se sabe, el escenario de las relaciones entre EUA y Cuba se modificó radicalmente con la llegada al poder del Presidente Donald Trump. Como se ha dicho, existen serias diferencias entre Cuba y los Estados Unidos, la cuales tienen raíces históricas, y además el conjunto de sanciones económicas, comerciales y financieras que da cuenta del denominado “bloqueo” está presente, se ha recrudecido entre 2017 y 2018; y sólo podría ser eliminado mediante acción congresional.

Dicha reversión tuvo como punto inicial el 16 de junio de 2017, cuando el Presidente Trump anunció en Miami la “nueva política” que su gobierno había decidido aplicar en sus relaciones con Cuba. En particular dicha nueva política, incluyó: i) la prohibición de las relaciones económicas, comerciales y financieras de las compañías estadounidenses con empresas cubanas relacionadas con el Ministerio de las Fuerzas Armadas y el Ministerio del Interior; ii) la prohibición de los viajes individuales de los ciudadanos estadounidenses en la categoría de intercambios “pueblo a pueblo” y una mayor vigilancia sobre el resto de los viajeros; iii) la revisión con vistas a asegurar una mayor efectividad de varios programas de apoyo por parte de EUA que, de acuerdo a las autoridades de Cuba, tienen como propósito esencial subvertir el orden constitucional cubano; y iv) la derogación de la Directiva Presidencial emitida por el presidente Barack Obama en octubre del 2016 dirigida a la paulatina normalización de las relaciones bilaterales. Más allá de la discusión respecto a las causas esenciales que están detrás de esta “nueva política”, y del alcance real que tienen los

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cambios anunciados por el Presidente Trump, sí queda claro que el 16 de junio del 2017 se produjo, lo que un destacado experto calificó como un profundo “cambio de ánimo” en la interacción Cuba-EUA, que pudiera tener efectos contraproducentes para los propios intereses nacionales de Estados Unidos.

Dado lo anterior y más allá de la observación del siempre complejo escenario de las relaciones entre EUA y Cuba, convendría que los caribeños consideren también las probables implicaciones positivas que tendría para sus economías el proyecto de la Zona Especial de Desarrollo del Mariel (ZEDM); centrado a partir del puerto de aguas profundas estratégicamente situado en la costa noroccidental del país; que tiene como propósito no sólo convertirse en un punto de trasbordo de carga internacional en un escenario post-ampliación del Canal de Panamá, sino también en polo articulador de encadenamientos pro-ductivos y logísticos para potenciar la competitividad y el desarrollo nacional. Este proyecto - considerado como la apuesta más importante para modificar la inserción externa de la economía cubana – pudiera resultar importante para las naciones caribeñas, sobre todo a la luz de los problemas de transporte e infraestructura portuaria de la mayoría de los estados miembros de la CARICOM.

En efecto, a diferencia de los productos básicos exportados por los países de la CARICOM, que se transportan en buques tanque, las importaciones de manufacturas y bienes de consumo de la subregión se desplazan en contenedores. Como el volumen de carga es escaso, los servicios navieros son irregulares y muy costosos. En general, las rutas marítimas internacionales regulares de mayor volumen existentes en la zona son las de conexión entre América del Norte y América del Sur y entre los países europeos y América del Norte. De los 17 puertos más importantes de la CARICOM, solo tres son centros de trasbordo global y regional (Kingston, Freeport en Bahamas, y Puerto España). El resto de las islas no es atendido por navieras internacionales, por lo que el servicio se presta a través de pequeñas embarcaciones de enlace que realizan trasbordo de carga entre los puertos pequeños del Caribe Oriental.

Los altos costos de transporte marítimo que deben asumir los países de la CARICOM tienen un efecto negativo sobre su competi-tividad y sus opciones de aprovechar cadenas regionales o globales de

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valor. En este contexto, los países de la CARICOM debieran explo-rar las posibilidades de cooperación que en el terreno del transporte marítimo pudiera proporcionar la ZEDM de Cuba, y su aporte a la creación de un servicio rápido de transbordo en el Caribe meridional y a la modernización de la infraestructura regional de puertos (CEPAL, 2014: ). En definitiva, Mariel pudiese incorporarse como elemento central para el establecimiento de un corredor marítimo pan-caribeño, ayudando a enfrentar los desafíos y cuellos de botella que obstaculizan la facilitación del comercio en la mayoría de las naciones caribeñas.

Así, la ZEDM, junto a la nueva ley de inversiones extranjeras adoptada por el gobierno de Cuba en marzo de 2014 como parte del proceso de actualización de su modelo económico; pudieran - bajo ciertas condiciones – proporcionar oportunidades adicionales y en una escala trascendente, para acelerar y fortalecer los nexos económicos entre Cuba y la CARICOM; anulando quizás con creces los teóricos efectos desfavorables a corto plazo de una hipotética normalización en las relaciones económicas entre Cuba y los EUA.

ConclusionesLos cambios en el modelo económico y social y los desafíos en tér-

minos de desarrollo en condiciones de globalización que actualmente enfrenta la sociedad cubana, son en extremo complejos. Ello se ha reflejado – y al mismo tiempo es expresión – de las particularidades del proceso de implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social, que se inició desde abril del año 2011. Dichas transformaciones han tenido implicaciones directas - y al mismo tiempo obligan a ciertas modificaciones - sobre la política exterior del país. En este sentido, el componente económico-comercial ha adqui-rido importancia fundamental en la estrategia de política exterior de Cuba.

En la actualidad hay un consenso creciente en el sentido de que la política exterior cubana ha registrado éxitos importantes en los últimos tiempos, los cuales resultan funcionales al proceso de transformación económica, social e institucional en marcha en el país. Dichos éxitos se manifiestan en disímiles dimensiones: i) mejoramiento y consolida-ción de relaciones con los actores centrales del sistema internacional; ii) una creciente participación de Cuba en organismos regionales e

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internacionales; iii) avances en las relaciones financieras externas del país; y iv) el inicio de un proceso de diversificación de las relaciones económicas (comerciales y financieras) internacionales con vistas a reducir la vulnerabilidad externa del país.

Se ha registrado un proceso de creciente vinculación de Cuba con la región de América Latina y el Caribe (ALC), el cual se ha visto refle-jado – y favorecido – por la incorporación de la isla a algunos de los esquemas u órganos de integración y cooperación regional existentes en nuestra región y también por el acercamiento y consolidación de las relaciones de Cuba con la CARICOM.

Las relaciones de Cuba con los países que hoy día conforman la CARICOM han sido muy importantes dentro de la política exterior del Estado cubano; lo cual se explica por un amplio conjunto de fac-tores tanto históricos como otros de naturaleza más “coyuntural”. En la actualidad, Cuba se ha consolidado como el “país bisagra” por excelencia entre el Caribe y Latinoamérica, lo cual se ha manifestado de múltiples maneras, y en especial en el papel jugado por Cuba en el proceso de negociación y posterior creación de la CELAC.

La dimensión económico-comercial se ha venido constituyendo en eje central de los análisis que se han realizado en los últimos años sobre las relaciones entre Cuba y la CARICOM y también del proceso preparatorio y de las discusiones que tuvieron lugar en la V Cumbre Cuba-CARICOM, la cual se desarrolló en La Habana el 8 de diciem-bre del 2014. Ello se continuó priorizando en el período que condujo a la VI Cumbre que tuvo lugar en diciembre de 2017 en Antigua y Barbudas. En esta última, los jefes de estado y de gobiernos presentes acogieron con beneplácito la suscripción del Segundo Protocolo del Acuerdo de Comercio y Cooperación Económica entre CARICOM y Cuba, dirigido a impulsar el intercambio comercial en la región, y se comprometieron a la implementación de dicho acuerdo.

Aunque un escenario de normalidad en términos de relaciones entre EUA y Cuba está ahora mucho más alejado que nunca antes; la lectura “pesimista” que se hacía de las consecuencias del escenario post 17-D para las economías del Caribe; presentaba serias limitaciones analíticas; y no reconocían que ese hipotético escenario pudiera tener efectos potencialmente muy beneficiosos para toda la región.

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Por otra parte, procesos estratégicos que forman parte de las trans-formaciones económicas en Cuba, como la consolidación a futuro de la Zona Especial de Desarrollo del Mariel y la nueva ley de inversiones extranjeras; pudieran - bajo ciertas condiciones – proporcionar opor-tunidades adicionales y en una escala muy importante, para acelerar y fortalecer los nexos económicos entre Cuba y la CARICOM.

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¿Hacia dónde va el Caribe? Una mirada desde la geopolítica

Andrés SERBIN

Presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) y autor de numerosos artículos y libros sobre el Caribe,

la integración y la seguridad en América Latina

Introducción1

¿Hacia dónde va el Caribe? En un mundo interconectado como consecuencia de procesos distintivos asociados a las diversas fases de la globalización, la respuesta a esta pregunta depende fundamental-mente de responder y entender hacia dónde va el mundo en el marco de una difícil y compleja transición del sistema internacional, plagada de incertidumbres. En este sentido, en la actualidad el Caribe no está aislado de la dinámica global como no lo estuvo en las diferentes etapas que, con toda su heterogeneidad étnica, lingüística y política, ha atravesado desde la época de su colonización. Sin embargo, las narrativas que primaron para explicar su particularidad a partir de la década del sesenta del siglo pasado, ya no resultan útiles para entender su actual vinculación con el mundo. En este marco, las tres narrativas predominantes durante la Guerra Fría y la descolonización del Caribe no-hispánico ya no resultan suficientes.

1 Conferencia magistral dictada el 6 de diciembre de 2018 durante la XIV Conferencia Anual de la Cátedra del Caribe de la Universidad de La Habana, de la cual el autor es profesor hono-rario.

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Andrés Serbin

1. Las narrativas regionales en la gestación del Caribe como regiónEl foco en la identidad etno-cultural e histórica que privilegió la

narrativa de las West Indies o Indias Occidentales, con su énfasis en la matriz histórica configurada por la economía de plantación, la esclavi-tud y la importancia del componente poblacional africano – más allá de haber contribuido a dotar, en su momento, de una identidad distintiva a los países miembros de la CARICOM - en la actualidad ha quedado progresivamente diluida por el impacto de la globalización y por su desplazamiento por una concepción más amplia e inclusiva del Caribe. Quedan, sin embargo, los vínculos forjados históricamente con Gran Bretaña y con la Commonwealth, en la difícil transición que encara la antigua potencia mundial en su ruptura con la Unión Europa en el marco del Brexit.

Por otra parte, la narrativa impuesta por la hegemonía estadou-nidense en el hemisferio, dio lugar a una concepción geopolítica de la Cuenca del Caribe, en función de la importancia estratégica asi-gnada tanto al Caribe insular como al área continental que bordea el mar de las Antillas, incluyendo los países centroamericanos, México, Colombia, Venezuela y parte de los Estados Unidos, a partir de la revolución cubana y de los procesos de descolonización de la región, con el propósito de evitar, en el marco de la Guerra Fría, la emergencia de una “segunda Cuba revolucionaria” en lo que era percibido como el “patio trasero” de los EEUU. La implosión de la URSS y el fin de la confrontación entre el Este y el Oeste diluyeron, en la década del noventa del siglo pasado, la importancia estratégica de la región y, consecuentemente, de esta narrativa, dejando algunos resabios como el bloqueo estadounidense a Cuba, pese a la priorización estratégica de otras regiones por los Estados Unidos después de los atentados del 11 de septiembre de 2001.

Obviamente, esta narrativa fue contestada desde la propia región, dando lugar a una narrativa reivindicadora de una mayor autonomía regional bajo la noción de Gran Caribe, mucho más inclusiva y plural que, sin embargo, abarcó el mismo espacio geográfico que la anterior, pero esta vez con la exclusión de los Estados Unidos. Esta narrativa dio lugar a la creación, en la década del noventa del siglo pasado, de

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la Asociación de Estados del Caribe, actualmente debilitada bajo el impacto del desarrollo de otras organizaciones de carácter más conti-nental como la CELAC, o más ideológico como el ALBA.

2. Las transformaciones actuales y el peso de las narrativas externasLos actuales cambios geopolíticos y geoeconómicos a nivel

global han afectado y diluido estas narrativas, sin que hayan sido reemplazadas por otras versiones más actualizadas, en el marco de la crisis de transición contemporánea. Como factores decisivos en el desencadenamiento de esta crisis sistémica deben tomarse en cuenta, fundamentalmente el desplazamiento del dinamismo económico global del Atlántico al Asia-Pacífico, y la reestructuración del poder a nivel global, con la emergencia de nuevas potencias. Paradójicamente, y en contra de lo pronosticado por algunos analistas, el desplazamiento de los ejes de poder mundial, como bien señala un analista, no se produjo de Norte a Sur sino de Occidente a Oriente, con actores emer-gentes y reemergentes que progresivamente han pasado de rule-takers a rule-makers en el sistema internacional, dando lugar a un reacomoda-miento del tablero geopolítico global y a la aparición de mecanismos de gobernanza global alternativos o paralelos a los implantados por Occidente, al punto que algunos analistas no dudan en hablar de un “mundo post-occidental” en el marco de un complejo ajedrez multi-dimensional que responde a la complejidad de actores y niveles que van configurando el nuevo orden mundial, caracterizado por Acharya como un mundo “multiplex” de diversos niveles de interacción y con una distribución desigual del poder que implica competencias a varios niveles simultáneos (Acharya, 2018).

Esta crisis se articula en la actualidad torno a cuatro ejes críticos : la crisis de la globalización, a raíz del debilitamiento de la hegemonía de Occidente y del mundo Atlántico y, en particular, de los Estados Unidos; la crisis de la gobernanza global que debía haber puesto orden en el proceso de globalización, controlando sus efectos más nocivos; la consecuente crisis del multilateralismo, en tanto los organismos y los acuerdos multilaterales se han visto debilitados tanto por el creciente proteccionismo como por la tendencia a las políticas uni- o bilaterales de algunos actores relevantes; y la crisis del sistema liberal internacional

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que, en función del desplazamiento del dinamismo económico del Atlántico al Asia Pacífico y la re-estructuración del poder a nivel global con la emergencia de nuevos actores importantes y la potencial for-mación de un sistema multipolar, ha generado el fin de la hegemonía occidental y de los valores y reglas de juego establecidas después de la Segunda Guerra Mundial y, en especial, después de la Guerra Fría (Serbin, 2018).

Por otra parte, las transformaciones en curso asociados a estas crisis y a la transición consecuente, no sólo han impuesto un progresivo cambio de las reglas de juego establecidas en el sistema internacional después de 1945, sino también la emergencia de nuevas narrativas geopolíticas. Luego de la predominancia de la narrativa bipolar de la Guerra Fría, con la implosión del bloque soviético, se impuso una narrativa unipolar bajo la hegemonía estadounidense y en el marco de una visión eurocéntrica y atlanticista, actualmente contestadas desde nuevas narrativas emergentes en un mundo multipolar o apolar, que demanda nuevas formas de gobernanza global. Estas nuevas narrativas emergentes expresan los objetivos geoestratégicos de las elites políti-cas, económicas y militares de viejos y nuevos actores protagónicos del sistema internacional, frecuentemente en competencia con las narra-tivas que impusieron los actores que tradicionalmente dominaron el sistema internacional, en función de las nuevas hojas de ruta geopolíti-cas que se despliegan en un mundo en transformación.

Pese a que las articulaciones entre las diversas narrativas en compe-tencia son complejas, fragmentarias y eventualmente contradictorias y superpuestas, su identificación ayuda a comprender la transición en la que vive el mundo. De estas narrativas, se pueden destacar cuatro, sin descartar otras como las contradictorias narrativas en torno al Medio Oriente o la sucesión de narrativas regionales que abarcan desde el pan africanismo a las narrativas del regionalismo abierto y del regionalismo post-liberal o post-hegemónico en América Latina. Si bien el peso de estas narrativas puede ser significativo para la comprensión de la actual transición global, no alcanzan la relevancia que imponen las potencias existentes y emergentes en las narrativas presentadas a continuación.

En primer lugar, la ya mencionada narrativa occidental-atlanticista, que impuso su hegemonía como referente del sistema internacional durante siglos y que forjó y sostuvo el orden liberal internacional y

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los principales lineamientos de las reglas, valores y componentes de la gobernanza global. Su debilitamiento no sólo ocurre por la aparición de nuevos actores protagónicos y el desplazamiento hacia Asia, sino también por las fracturas internas de la alianza atlántica y la emergencia de movimientos políticos nacionalistas, proteccionistas y que ponen en cuestión la globalización y el sistema liberal. Las tensiones entre la administración Trump con sus aliados europeos, tanto en el marco de la OTAN como en relación al fracaso del TIIP, el Brexit y el giro conservador de varios gobiernos de la UE, son una cabal ilustración de este proceso, sin la exclusión de otros ejemplos.

En segundo lugar, la narrativa del Asia-Pacífico que comienza a imponerse con el desplazamiento hacia esta región de la dinámica global y, especialmente con tonos claramente sino-céntricos con el ascenso de China a potencia mundial, en base a su acelerado desar-rollo económico y su creciente proyección regional y global (Serbin, 2018b). En este contexto emerge el mantra de “Asia para los asiáticos” con China como núcleo central y el sueño asiático de China – que no todos comparten en la región - y de Xi Jinping de la gran resucitación de la nación china y del Reino Medio. En este marco, China emerge como el poder preponderante en Asia y como un primer poder de orden global que apunta a una proyección euroasiática y global y a un orden sino-céntrico como objetivos de su gran estrategia de largo plazo, para contrarrestar la influencia de los EE. UU. en la región y el mundo, acumulando poder continental y marítimo. En este sentido, el instrumento idóneo para alcanzar estos objetivos es la iniciativa de la “nueva ruta de la seda” o “One Belt, One Road” (OBOR) que cuenta con una narrativa más específica relacionada con la reactivación – tres siglos más tarde - de la antigua ruta de la seda que conecte – a través de una vía marítima y de la parte continental eurasiática, a la nueva China con Europa, en base al comercio y a la inversión en infraes-tructura y conectividad (Serbin, 2017: 37). Por otra parte, en el plano global, esta estrategia replantea el enfoque occidental en términos de un desarrollo económico y de una proyección con el Estado como foco y no en función de un sistema “rule-oriented” como el que propone el liberalismo.

La tercera narrativa – que, en esencia, busca contrarrestar la anterior particularmente en el ámbito de la seguridad regional – es la

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narrativa del Indo-Pacífico, reactivada por la administración Trump luego de descartar la iniciativa del “pivot Asia” del Presidente Obama. La narrativa del Indo-Pacífico se basa en el rescate de una narrativa nacida en la década del 70, en plena Guerra Fría, para contrarrestar la influencia de la URSS en la región. Esta narrativa está orientada por el objetivo del control del teatro estratégico Indo-Asia-Pacífico por parte de los EEUU y sus aliados, configurando una “santa alianza geoeconómica y geopolítica para contrarrestar China y el Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)”, con la participación de Japón, Australia e India, en el marco del llamado Quad o “diamante de seguridad democrática”, garantizando y asegurando el control y el poderío marítimo de los EEUU en la contención económica y comer-cial de China. Sin embargo, la vinculación de la India con Rusia y las percepciones de amenaza de Japón en la región, generan algunas fisuras y tensiones en esta alianza.

Finalmente, la cuarta narrativa es la narrativa euroasiática, que ha emergido con cierta fuerza en los últimos años y que retoma, en base a algunas concepciones sobre el eurasianismo nacidas en la Rusia impe-rial, la idea de una articulación entre Asia y Europa y la configuración de un conglomerado euroasiático como núcleo continental de peso geopolítico global. Más allá de los debates conceptuales sobre esta corriente de pensamiento – tanto en Rusia como en Kazajstán (dónde se ha convertido en doctrina oficial) y Turquía, con obvias diferencias y énfasis – esta narrativa está articulada en torno a la convergencia estratégica entre Rusia y China, con la participación de los países del Asia Central, una vez que la primera, luego de la crisis de Ucrania y las presiones occidentales, se viera obligada a recuperar parte del espacio soviético en base a nuevas alianzas y a mirar hacia Asia en busca de nuevos socios. Los anclajes de esta narrativa se encuentran en la arti-culación entre la Unión Económica Euroasiática (UEE) creada bajo el liderazgo de Rusia y Kazajstán en 2015, con la participación de estos dos países, Bielorrusia, Armenia y Kirguistán; la Organización de Cooperación de Shangai (OCS), impulsada por China y Rusia, con la participación de los países de Asia Central (Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán) y con la reciente incorporación de India y Pakistán y la posible inclusión de Irán y de Turquía; y la iniciativa del OBOR como un aglutinante fundamental del proceso de configuración de lo que

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Putin y Xi Jinping coinciden en calificar la Gran Eurasia y que poten-cialmente podría devenir en un área de libre comercio continental. Si bien estas tres iniciativas que se encuentran en la base del proyecto de la Gran Eurasia tienen énfasis diferentes – la UEE básicamente econó-mico y comercial, pero también geopolítico; la OCS originalmente creada en torno a una agenda de seguridad para enfrentar amenazas terroristas y extremistas, y el OBOR como un proyecto comercial, de inversión y de infraestructura, que incluye una dimensión de seguridad – todas convergen en la exclusión de los EE. UU. de la región.

Paradójicamente, la administración estadounidense del presidente Trump se debate entre una visión de Rusia asociada con las poten-ciales amenazas hacia Europa y Occidente (particularmente en el caso del Departamento de Estado) y una percepción de China como una amenaza eminentemente asiática, especialmente en el área del Pacífico (como es el caso del Pentágono), pero pierde de vista un punto ciego que deviene crucial para la geopolítica mundial - con significativos impactos en Medio Oriente – la Gran Eurasia, y la posibilidad de que estemos asistiendo al nacimiento de un siglo euroasiático.

3. El impacto en América Latina y el CaribeLas narrativas anteriores – que explican parcialmente las dinámicas

geopolíticas y geoeconómicas contemporáneas – abren serios interro-gantes del papel que América Latina y el Caribe pueden desempeñar en el desarrollo futuro de procesos regionales y globales.

En primer lugar, si bien la pregunta original está referida al Caribe, en función de lo señalado más arriba, desde la pasada década del noventa, es muy difícil disociar el Caribe del resto de América Latina, pese a las diferencias territoriales, demográficas y de desarrollo, en tanto se ha dado una creciente imbricación regional que hace a que todos los países de América Latina y el Caribe sean miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) como un foro común que posibilita la interlocución con actores extra-regionales; a que Guyana y Surinam sean simultáneamente miembros de CARICOM y de UNASUR; de que República Dominicana y Cuba estén vinculados con diversos mecanismos de la integración centroamericana; de que el ALBA incluye a países del Caribe y del continente latinoamericano, y de que diferentes alianzas – con la participación de países caribeños

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y latinoamericanos - se forjen en el seno de la OEA ante crisis como las de Venezuela o Nicaragua. Por otra parte, con frecuencia, tanto los EEUU como otros actores extra-regionales como China, Rusia, Turquía o Irán, tampoco tienden a establecer diferenciaciones marca-das entre el Caribe y el resto de América Latina, con la excepción de la Unión Europea que desarrolla programas de cooperación específi-cos para algunas subregiones. Sin duda, la insularidad (economías y poblaciones más reducidas) y, eventualmente, la ausencia de recursos naturales para su explotación hacen a la especificidad y a la excepciona-lidad – en el ámbito regional - del Caribe, pero desde un punto de vista geoestratégico, tienden a una cada vez mayor imbricación con el resto de la región.

En segundo lugar, el desentendimiento estratégico de los EEUU de la región luego del 11 de septiembre y de su creciente focalización en Medio Oriente y el Pacífico, contribuyó a acentuar la idea de una creciente “periferización” de la región de la agenda y de las dinámicas globales que, sin embargo, permitió una mayor autonomización y diversificación de sus relaciones internacionales. De hecho, la idea de una “periferización” no sólo chocó, con las diferencias de cada caso, con el persistente activismo de la región en los foros multilaterales, sino también se expresó en una creciente presencia – primero comercial y económica y, posteriormente, estratégica – de actores extra-regionales, comenzando por las cada vez más acentuadas relaciones económicas con China y siguiendo por la reaparición de Rusia como un actor no sólo con intereses estratégicos en la región, sino también con cada vez más desarrollados vínculos comerciales y económicos.

La idea de la “periferización” de América Latina en general y del Caribe en particular, volvió a cobrar fuerza con el lanzamiento de la ini-ciativa de la “nueva ruta de la seda “o el “One Belt, One Road” (OBOR) por China.2 Si bien la región ya estaba en el radar de la potencia asiática, con el OBOR pareció dejar de ser una prioridad al ser desplazada por las prioridades euroasiáticas, aunque persistía la presencia china que,

2 Se trata de un proyecto de desarrollo de infraestructura que uniría a China con 64 países de Eurasia y el este de África. Son una serie de corredores que unen diversas ciudades chinas con puertos del Océano Índico y de ahí subiendo por el mar Rojo, llegan al Mediterráneo al puerto de Pireo en Grecia de propiedad china. Otros cruzan Asia Central y llegan a medio Oriente, otra más al norte llega a San Petersburgo y luego a Duisburgo que ya conforma un hub de las 11 líneas ferroviarias que desde China unen con diversas ciudades europeas.

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sin confrontar con los EEUU, iba consolidando y ocupando espacios que dejaban tanto la potencia del Norte como la UE. En este marco, China tenía razones para mantener su presencia en Latinoamérica y el Caribe: la competencia con los EEUU con el propósito de desplazarlos en la región; la consolidación y desarrollo de vínculos económicos y diplomáticos con los países de la misma y la contención y el despla-zamiento de la influencia y de los vínculos aún presentes de Taiwán en la región (particularmente en Centroamérica y el Caribe). Como lo señalaba el plan 1-3-6 acordado en el Foro China-CELAC realizado en Chile, en el marco de la cooperación con los miembros de este orga-nismo, se apuntaba a tres objetivos: comercio, inversión y cooperación extranjera, en función de seis metas prioritarias: energía y recursos naturales; infraestructura (desarrollo); agricultura; industrias; inno-vación científica y tecnológica y tecnologías de la información.

Para ello, la RPCh profundizó su presencia y sus vínculos con la región en 2017 y 2018 – especialmente con un acuerdo con Panamá que rompió sus relaciones con Taiwán en 2017 - , culminando con una visita de Estado de Xi Jinping a Argentina y a Panamá en noviembre de 2018. En este marco, Panamá se convirtió en el “eje vertical” del OBOR abriendo, a través de su canal y de los acuerdos con China para la utiliza-ción de puertos en Cuba, República Dominicana y Jamaica, una nueva dimensión para la proyección de China en la región. El uso del canal de Panamá permite la distribución de productos chinos a lo largo y a lo ancho del continente, al ser la principal entrada en América Latina y el Caribe. La vinculación con el OBOR abre asimismo las puertas a algunos países del Caribe para fuentes alternativas de financiamiento internacional como el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura (AIIB) establecido por China.

En este contexto, no parece producirse la tan temida “periferiza-ción” del Caribe de las dinámicas regionales y globales. Aunque la región no sea una prioridad para China, es un engranaje fundamental de un proyecto a más largo plazo como el OBOR, en tanto Beijing observa en la región en general un enorme potencial y un creciente abanico de oportunidades. Es de mencionar asimismo que, con énfasis distintos, la Federación Rusa – más allá de los intereses estratégicos que nacen durante la existencia de la URSS en la región y que hoy en día persisten en el marco de las tensiones con los EEUU – también

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avanza en acuerdos comerciales y en intercambios tecnológicos, siendo el más reciente el memorándum de comercio y cooperación firmado por la Unión Económica Euroasiática con Mercosur, en Montevideo en diciembre de 2018, con miras a crear un acuerdo de libre comercio entre los dos bloques, el primero de ellos liderado por Rusia. Turquía, Corea del Sur, Japón e Irán, no se quedan muy atrás en iniciativas simi-lares, aunque el principal socio en términos comerciales y de inversión de América Latina y el Caribe sigue siendo la Unión Europea (pese a que, después de 20 años de negociaciones con el Mercosur aún no se ha concretado un acuerdo de libre comercio entre los dos bloques).

Sin embargo, China desarrolla una presencia creciente acorde con su estrategia de proyección regional y global de la cual el OBOR es un instrumento fundamental, y que constituye un referente importante de hacia dónde se orientará el Caribe. No obstante, pese a que el Caribe no ha sido una prioridad estratégica para los EE. UU. por un par de décadas, la presencia económica y militar de Rusia y de China en la región y particularmente en Venezuela, ha forzado a un replan-teamiento de la posición estadounidense. El apoyo de Washington a Guyana en el reciente incidente con un buque de exploración petro-lera contratado por Exxon Mobil (como parte de un consorcio para la explotación del bloque offshore Stabroek que incluye a la petrolera china CNOOC) e interceptado por la armada venezolana, en el marco de la histórica disputa fronteriza y del deterioro de las relaciones entre los dos países vecinos a partir de que Maduro asumiera la presidencia en 2013, y las reiteradas referencias del presidente Trump al gobierno de Maduro como parte de una “troika del mal” (conjuntamente con Cuba y Nicaragua), sugiriendo la necesidad de un cambio de régimen, replantea la posibilidad de una re-afirmación de la presencia estraté-gica estadounidense en la región. Esta re-afirmación abre interrogantes tanto sobre las reacciones eventuales de China – más cautas y pondera-das en función de evitar una confrontación con los EEUU en la región y fuertemente signadas por sus intereses económicos pero también por una creciente asistencia militar en el Caribe – como de Rusia que impulsa una renovada presencia militar y económica, en función de un interés estratégico, a largo plazo, en la región latinoamericana y caribeña.

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Conclusión El incremento de la presencia e influencia de estos dos actores

extra-regionales y la potencial reafirmación del interés estratégico de los Estados Unidos en la región, junto a la reconfiguración del mapa político de América Latina en 2018, da pie para repensar las defini-ciones y narrativas del Caribe en la nueva coyuntura en función de los nuevos vectores que orientarán el desarrollo y la inserción internacio-nal del Caribe. Dicho esto, cabe hacer un par de salvedades finales. En primer lugar, es importante entender que - a corto y mediano plazo – no se debe descuidar en la región el papel de los EEUU y de la UE, en función de un enfoque plenamente sino-céntrico como pretenden algunos analistas caribeños y latinoamericanos con la proliferación de estudios y de centros que investigan esta relación. Pero en segundo lugar y más allá de la tan criticada re-primarización de las economías de la región en función de los intereses estratégicos chinos y su potencial y actual impacto ambiental, no hay duda de que mientras la administra-ción Trump busca construir muros (materiales y virtuales) frente a la región, China busca construir caminos y puentes que, como era el caso de Roma, conducen a Beijing.

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La Caraïbe et ses relations avec

l’Amérique latine et l’Union européenne

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Relations with the European Union and the United Kingdom Post-BREXIT:

Perspectives from the Caribbean

Jessica BYRON

Director Institute of International Relations, The University of the West Indies, St. Augustine Trinidad

Abstract: The article explores the implications of BREXIT for CARIFORUM states and UK Caribbean territories. It stresses that all conclusions are subject to change since the BREXIT talks are ongoing and the situation is fluid. It shows the diverse levels of political or eco-nomic vulnerability to BREXIT experienced by different territories and examines the options for future political and economic relations with the United Kingdom and the European Union.

Keywords: BREXIT, European Union, CARIFORUM, UK over-seas territories.

Résumé : Cet article explore les implications du BREXIT pour les États du CARIFORUM et les territoires des Caraïbes britanniques. Il souligne que toutes les conclusions sont susceptibles de changer étant donné que les discussions sur le BREXIT se poursuivent et que la situa-tion est fluide. Il montre les divers niveaux de vulnérabilité politique ou économique du BREXIT rencontrés par différents territoires et examine les options pour les futures relations politiques et économiques du Royaume-Uni avec l’Union européenne.

Mots-clés : BREXIT, Union européenne, CARIFORUM, territoires d’outre-mer du Royaume-Uni.

Resumen: El artículo explora las implicaciones de BREXIT para los estados de CARIFORUM y los territorios del Caribe del Reino Unido. Subraya que todas las conclusiones están sujetas a cambios, ya que las conversaciones de BREXIT están en curso y la situación es fluida. Muestra los diversos niveles de vulnerabilidad política o econó-mica al BREXIT experimentado por diferentes territorios y examina

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Jessica Byron

las opciones para las futuras relaciones políticas y económicas con el Reino Unido y la Unión Europa.

Palabras claves: BREXIT, Unión Europea, CARIFORUM, territo-rios de ultramar del Reino Unido

IntroductionThis article discusses the outlook for Caribbean states and territories for their future relations with both the United Kingdom (UK) and the European Union (EU) following the British vote to leave the EU in June 2016 and the triggering of Article 50 of the Treaty on European Union (TEU) in April 2017. The consternation generated in the region by BREXIT confirms the continued importance of the EU partnership for the Caribbean and of the EPA market access regime for certain sectors and economies in the region. It also highlights the significant role Britain continues to play as the major market for many Caribbean countries’ EU exports, even though CARICOM countries have had over forty years of preferential market access to the EU market in general. This has now become an additional source of vulnerability to changes that are not under the control of Caribbean actors. They are third parties and quite peripheral in the BREXIT and post-BREXIT negotiations to take place between the EU and the UK.BREXIT illustrates the Caribbean region’s heterogeneity and the varying levels of sensitivity of Caribbean actors to the new situation. The non-sovereign UK Overseas Territories (UKOTs) may face the loss of preferential access to the EU market, development cooperation and mobility within the EU as they will no longer be part of the EU Overseas Countries and Territories grouping. But their location within the UK remains largely unchanged. For the independent Caribbean states, EU trade and development cooperation arrangements through the EPA and Cotonou are unchanged. However, they face serious ques-tions regarding the shape of future market access to the UK once it has completely left the EU, and for many of them, the UK represents their largest share of the EU market. Finally, there is the Dominican Republic (DR), a CARIFORUM (CF) country without historical ties to the UK but which supplies a large proportion of its organic banana production to the UK, and Cuba, which trades with all the countries

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Relations with the European Union and the United Kingdom Post-BREXIT: .. .

of the EU including the UK, on a Most Favoured Nation (MFN) basis (Razzaque & Vickers, 2016; Tvevad, 2017). This paper focuses on the CARIFORUM group and the UKOTs.We discuss the main economic, trade policy, development cooperation and other political issues for the two groups of countries and territories. All assessments are tentative as the BREXIT negotiations are ongoing. The EU Council of Ministers published its Guidelines for the BREXIT negotiations in April 2017. Following the British general elections in June 2017, the first phase of BREXIT negotiations, August – December 2017, concluded with a provisional agreement on the financial aspects of Britain’s separation from the EU, reciprocal protection of the rights of British and EU citizens resident in each other’s domains, and respect for the arrangements governing the Irish/Northern Ireland border. Both sides expressed support for a transition period after BREXIT in March 2019 (EU Commission, 2017). The EU has proposed a period of 21 months during which the UK will continue to observe all the obligations of an EU member state but will not participate in EU deci-sion-making. The UK will be able to negotiate new trade deals with other parties during this period which will only come into effect at the end of the transition (Wesel, 2018).The second phase of talks got underway in January 2018. They were intended to focus on the details of the transition period but have also been taken up with clarifying details of the provisional agreement of December 2017. These include the status of EU citizens who might arrive in Britain during the transition period and the complexities of maintaining a flexible Ireland-Northern Ireland border and respecting the terms and conditions of the 1998 Belfast Agreement. Transition arrangements were endorsed by the EU Summit of March 22–23 2018. In the negotiating timeline proposed by the EU, talks on the future relationship between the two parties should run from April to October 2018, and should culminate in a draft withdrawal treaty and a political framework agreement for the future relationship. The final months leading up to March 2019 should focus on the future trade relationship (Wesel, 2018).The transition arrangements did not bring clarity on Northern Ireland issues apart from the acceptance of a last resort provision of a

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“backstop protocol” if a free trade agreement is not ultimately arrived at.1 There are marked divisions within the UK government and within the Conservative Party on BREXIT which mean that the UK political leadership has a fragile basis on which to negotiate difficult concessions and far-reaching changes for the country’s economic and social fabric (Allegretti, 2018). Many observers fear that protracted negotiations will compound political and economic uncertainty for third parties and for UK and EU stakeholders. The most pessimistic raise the worst-case spectre of failed negotiations and a disorganized exit from the EU for the UK. Most agree that small developing countries and territories like those in the Caribbean would be far down the list of priorities for a UK obliged to formulate a sweeping range of new trade and develop-ment policies and contractual arrangements to replace some 750 EU international agreements with third parties.2 The following section does a literature review of the likely implications of BREXIT on the CARIFORUM countries and the possible options for addressing them. The second section outlines the challenges for the UKOTs and the possible options that may be explored in the negotiations. The concluding section examines the implications for the Caribbean’s relations with the EU and the UK and the recommended directions for regional organizations as well as Caribbean states and territories to pursue for more effective coordination of their external relations.

1. BREXIT and CARICOM/CARIFORUM

1.1. Projections of likely impact

There are wide-ranging assessments of the fallout from BREXIT for the Caribbean and other developing countries. Initial studies in 2016 and 2017 undertaken by the Commonwealth Secretariat, the Overseas Development Institute (ODI), the European Centre for Development Policy Management (ECDPM), the Shridath Ramphal Centre in

1 The so-call “backstop protocol” would keep Northern Ireland within the EU Single Mar-ket arrangements and would impose a border across the Irish Sea between Britain and Europe (Smyth, 2018).2 See discussion in Lewis et al., 2018: 224–229.

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London and individual scholars highlighted the significant implica-tions for selected economies and sectors whereas an Inter-American Development Bank discussion paper, on the other hand, acknowledged a short and medium-term impact for the Caribbean but argued that the overall implications for economic growth in the region would be relatively minor. Page (2016) argued that given the uncertainty sur-rounding EU-UK relations, developing countries likely to be affected by BREXIT should concentrate their efforts on consulting and strengthe-ning their relations with the EU and engaging on the broader aspects of the issue within the WTO, leaving negotiations with Britain for a much later date when there would be greater clarity. This perspective differed from Sanders (2016), Jessop (2016), Humphreys (2016) who all advocated launching major preparations and lobbying in London and Brussels long in advance of any direct trade talks between the UK and Caribbean actors.Many Commonwealth and ODI studies focus on the UK’s substantial contribution to the EU’s trade and development cooperation policies and the fact that it is among the few countries that actually comply with the goal of providing 0.7% of GDP in development assistance. They explore how the UK can maintain a development-oriented trade policy in future and the possible interim, short-term arrangements it could undertake to avoid the widespread disruption of preferential access to its market for developing economies. They investigate the implications of the WTO regime for these measures and ways to address such issues (Razzaque & Vickers, 2016; Stevens & Kennan, 2016a, b; Mendez-Parra et al., 2016).Razzaque and Vickers (2016), likewise Gonzales (2017) point out that despite some optimistic predictions made at the time of the adop-tion of the CARIFORUM/EU EPA, CF merchandise exports have actually fallen by almost 50% since 2008 from USD 6.2 bn to USD 3.1 bn in 2015. Britain imported approximately 23% of this amount in 2015. Laurent (2016) takes a more detailed look at the CARICOM economies, noting that in 2015 their merchandise exports to the UK made up 13.65% of the overall value of their goods exported to the EU. Stevens and Kennan (2016a, b) emphasize the high levels of exposure of certain Caribbean commodity-dependent economies to the UK

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market compared to ACP countries in other EPAs with the EU and they question if this fact might have longer-term significance for the EU-CARIFORUM EPA post-BREXIT.Razzaque and Vickers (2016) identify Guyana, Belize, Barbados, Jamaica, the Dominican Republic and St. Lucia as the CF econo-mies likely to be most affected if the UK reverts to the application of MFN tariff rates on its imports once it leaves the EU. Agricultural and agro-processed products, both of which account for a significant percentage of CF exports to the UK, would face higher MFN tariff rates. It is estimated that Africa-Caribbean-Pacific (ACP) countries that are not Least Developed Countries (LDCs) may face an overall MFN tariff increase equal to over 1% of their total export value to the UK (Kennan & Stevens, 2016). The UK imports 25% of all CF bananas exported to the EU. The DR and Belize would be especially affected since organic bananas make up 75% of the former’s exports to the UK, while bananas account for 54% of Belizean exports to the UK. Likewise, the UK imports 95% of all CARICOM’s raw sugar and processed sugar products to the EU (Razzaque & Vickers, 2016). Guyana is singled out as the CARICOM goods exporter to the UK likely to experience the largest decline in exports as a percentage of GDP (Khadan & Ruprah, 2016). The picture is more obscure concerning service exports, mainly because of the data constraints to measuring trade in services despite the huge weight of services in the GDP and GNI of Caribbean eco-nomies. CF economies have not yet succeeded in fully capitalizing on EPA provisions for market access for service providers into the EU (Gonzales, 2017 ; Greene, 2015). CF countries export to the UK finan-cial services, tourism and travel services and communication services (Razzaque & Vickers, 2016). Barbados and Jamaica were identified by Khadan and Ruprah (2016) as the Caribbean tourist destinations potentially most sensitive to changes in the UK market in the short term, mainly due to BREXIT’s shock to the British economy and the declining value of sterling which might make Caribbean vacations more expensive for British consumers. Keane (2016) recommends early in-depth study of the effects of EPA implementation on trade in services and a determined approach to tackling the challenges of

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data collection on services in the CF countries. She also suggests that the UK might consider including services in its post-BREXIT GSP regime, and consider Special and Differential Treatment (SDT) for Small Island Developing States/Small and Vulnerable Economies in this context.

1.2. Development Cooperation

In the context of the Cotonou Partnership Agreement, Britain is slated to contribute 4.48 billion euros, approximately 15% of the 11th European Development Fund between 2014 and 2020. A portion of this amount is allocated to the CARIFORUM states and to the EU OCTs. This financing has been valuable for strengthening national and regional economic competitiveness, for strengthening the Caribbean’s capacity to successfully implement the EPA, for achieving climate change adaptation/mitigation and implementing the Sustainable Development Goals Agenda 2030. It has been agreed thus far in the BREXIT negotiations that the UK will honour its Cotonou commitments (including the fact that such disbursements would normally extend beyond 2020). The question remains, however, what would be the political and economic impact of the absence of Britain in any possible post-Cotonou relationship with the EU? The UK is noted for its contributions to global and EU deve-lopment policy debates and praxis. Will its voice be diminished once it no longer forms a part of the EU? Likewise, the UK is regarded by both the CF states and the UKOTs as a constructive ally when their issues are discussed in EU forums.In terms of the UK-Caribbean bilateral development cooperation rela-tionship, it should be noted that British grant funding to the Caribbean increased in 2015 when the UK-Caribbean Infrastructure Partnership Fund was set up in partnership with the Caribbean Development Bank. The Fund is intended to provide between 2016 and 2020 over 300 million pounds sterling for physical infrastructural improve-ments. UK funding also prioritizes health and criminal justice reforms (DFID, 2015).

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1.3. Outlook for CARICOM/CARIFORUM economic and political relations with the UK

The UK and the EU have agreed to implement transitional arrangements to avoid the disruption of their own trading arrangements immedia-tely after BREXIT as well as trade between the UK and developing countries (those with which the UK has regional/EPA arrangements through the EU). Talks on “rollover” arrangements between the CARIFORUM and Britain were launched in November 2017 and have continued in the first quarter of 2018 (Jamaica Gleaner 2017 ; St Kitts-Nevis Information Services 2018a, b). The 21-month transitional period would provide a space in which CARIFORUM hopes to nego-tiate a new trading relationship with the UK.Notwithstanding the welcome breathing space that will be provided by the transitional arrangements, the real challenges will emerge when the UK starts constructing its longer-term trade policies towards deve-loping countries, including the CARIFORUM countries. WTO rules and the possibility for negotiating waivers will be a major factor. The differences among developing countries’ situations and interests will be thrust into the spotlight, and as observed by Te Velde (2016) small, non-LDC economies (like those in the CF) may be vulnerable to the loss of preferences previously enjoyed in the UK market via the EU EPA. Proposals advanced in academic studies thus far have included the eventual development of a UK GSP to safeguard preferential access for developing country economies or the lengthier process of the UK negotiating its own Economic Partnership Agreements (Jones, 2016; Kennan, 2016; Razzaque & Vickers, 2016). It has also been suggested that in a new long-term trade agreement, CF could push for lowering some EU-type sanitary and phytosanitary regulations (SPS) that do not affect UK agriculture but would benefit tropical producers (Jones, 2016). As mentioned earlier, CF might also consider pushing for SDT applications in a GSP that includes trade in services. Finally, Bandele and Banga (2017) propose the negotiation of a CF-UK EPA as a longer-term option with the potential to increase two-way trade for both sets of partners although initial export increases would probably redound to the UK.

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In terms of changes to political relations, the UK will no longer be an integral member of the EU Council able to intervene at that level on development matters central to the Caribbean. However, it is likely that Britain and the EU will remain in cooperation and mutually engaged with various crimes and security themes in the Caribbean because of the existing coordination among the UK, France and The Netherlands on such matters as the interdiction of financial crime, illicit narcotics flows and other forms of transnational criminal activity which threaten their Caribbean territories and the independent states. Such issues and the protection of human rights have increasingly influenced the form and content of the UK’s development cooperation with CARICOM/CF countries.The UK is the former colonial power for most CARICOM countries with all the historical, institutional and cultural ties that this implies. There is a significant Caribbean diaspora in the UK which may be an increasing actor in future trade, investment and other exchanges between Britain and the Caribbean. That depends very much on Caribbean efforts both nationally and regionally to deepen engage-ment with their diasporas.The main institutional channel for reviews of UK-Caribbean rela-tions, for voicing concerns and introducing new initiatives is the UK-Caribbean Ministerial Forum which has met every two years since 1998, alternating the venues between the UK and CARICOM territories. The 2014 Forum agreed to focus the cooperation on stren-gthening economic competitiveness and growth by increasing energy security, development of new skills in education, and addressing crime and security issues. The 2016 Forum in the Bahamas continued this focus but added the theme of Sustainable Development in the context of the global challenges. Other important institutional channels are the EU-Caribbean Council with its strong focus on UK-Caribbean trade issues, the Commonwealth Secretariat and related entities which perform the functions of research and policy analysis, lobbying and policy formula-tion with UK actors and elsewhere. Their strategic value will augment considerably between now and the end of BREXIT negotiations.

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2. BREXIT Repercussions for Caribbean UKOTs

2.1. The UKOTS relationship with the EU

BREXIT poses a major challenge for the UKOTs for whom the European Union is a very important trade and development coope-ration partner. BREXIT is a graphic example of the disadvantage in international affairs faced by the OTs whose governance link with the UK is through the Foreign and Commonwealth Office (FCO). They have no parliamentary representation in the UK and are indi-rectly linked to the EU through Britain. Their populations, with the exception of Gibraltar, are not members of the British electorate and could not vote in the 2016 BREXIT referendum. Nonetheless, they are severely affected by the consequences of such developments on which they were minimally consulted and over which they have no control (Hare, 2017).The OTs, with the exception of Gibraltar3, are associated with the EU under Part IV of the Treaty on the Functioning of the EU, Articles 198–203 (Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the EU, 2012; Clegg, 2016). The European Council Overseas Association Decision 2013/755/EU institutionalized the relationship further and increased the Overseas Countries and Territories (OCT) access to EU economic and development coo-peration. OCT affairs are handled by the European Commission’s Directorate General for International Cooperation and Development. There is an annual OCT-EU Forum as well as other meetings and working groups on matters of joint concern involving the OCTs and the EU. The OCTs have their own organization (OCTA) aimed at cooperating more closely and coordinating positions vis-à-vis the EU. These links are important for the international visibility of the UKOTs (Clegg, 2016). Apart from their status within the EU, links with the Commonwealth and the UN, inclusion in the SIDs and regional grou-pings, British Caribbean OTs have little access to international forums. The other principal UKOT interests in the EU are market access, freedom of movement and development cooperation. Bermuda, the

3 Gibraltar is a member of the EU under Art. 355 (3) of the same Treaty.

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British Virgin Islands (BVI), the Cayman Islands and the Turks and Caicos Islands (TCI) are major exporters of financial services to the EU4. Mobility within the EU market is an important facility for OT service operators as well as the general population seeking access to wider socio-cultural and educational opportunities. Montserrat, Anguilla and TCI have benefited considerably from European Development Funding and have indicative allocations under the 11th EDF of euros 18.4 min, 14 min and 14.6 min respectively (Clegg 2016a:8). They have no other sources of development assistance except for the UK. The other Caribbean UKOTs, although ineligible for bilateral development cooperation allocations by virtue of their GDP, participate through the EU regional funds in development cooperation programmes for envi-ronmental protection and climate change mitigation5. An illustration of the limited options for all these territories where disaster assistance is concerned occurred when Anguilla, the BVI and parts of TCI were devastated by Hurricane Irma in September 2017. Their ineligibility for aid under OECD-DAC rules eventually led to an OECD decision to modify regulations to allow for temporary emergency access to ODA for middle and high income developing territories as long as existing aid recipients were not disadvantaged in the process (KFF, 2017).Anguilla faces a unique situation of vulnerability to BREXIT because of its geographical proximity to the European territories of St. Martin and St Eustatius and its economic dependence on the free circulation of goods, services and people among the three territories6. Such transit will become costlier and more complicated once Britain leaves the EU.

4 Bermuda services over 40% of the EU property catastrophe reinsurance market and its in-surance assets account for 98% of its GDP (Clegg, 2016b:546 ; Ernst & Young, 2017). Financial services make up 41% of the Cayman Islands’ GDP and 13% for the TCI (Ernst & Young, 2017).5 The 11th EDF 2014–2020 has 76.8 million euros for bilateral funding for eligible OTs, and 40 million euros for Caribbean OTs for environmental conservation programmes (Cle-gg, 2016a:8; Jessop, 2016).6 Anguilla depends on French and Dutch St. Martin for access to medical and dental ser-vices, major air links, postal services and trans-shipment of a range of consumer goods. An esti-mated 95% of visitors to Anguilla transit through St. Martin’s international airport and 90% of the fuel that is used for electricity generation and water desalination in Anguilla is trans-shipped from the nearby Dutch territory of Sint Eustatius (Government of Anguilla 2017).

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2.2. BREXIT Challenges, UKOT Responses

The OTs were proactive in commissioning a study, even before the BREXIT referendum, on the potential implications of a “Leave” vote, and the possible alternatives for association with the EU (Jessop, 2016; Clegg, 2016a). BREXIT featured prominently in the preparatory meetings and proceedings of the UK/OTA Joint Ministerial Council Meeting in November 2016 where the UK authorities gave assu-rances on future consultations and on EU funding in the short term (UK-OT Joint Ministerial Council, 2016). Despite their capacity limitations where public administration and international engagement are concerned, the OTs have lobbied sectors of the UK government, engaged in informal talks with relevant parties and leveraged their public, private sector and academic networks quite effectively. However, their governments and economic actors continue to struggle with the uncertainty surrounding the process, duration and ultimate outcomes of the BREXIT process, and major issues remain unresolved.One such issue is development financing, particularly for UKOTs with lower GDP per capita incomes. Montserrat, the main candidate, lacks economic autonomy and is heavily dependent on budgetary support from Britain and the EU7. All territories wish to safeguard access to funding for climate change mitigation and for support in the attain-ment of the 2030 SDG Agenda.The indications are that EU market access for financial services will become more uncertain as BREXIT advances. Ernst and Young (2017) identified Bermuda as being in the most favourable position, since it has third country equivalency via Solvency II and has made major efforts to align its regulatory framework with EU legislation over the past six years. It already has a bilateral relationship with the Commission and representation in Brussels. The Cayman Islands and the BVI do not have representation in Brussels and would no longer form part of the EU OCT institutions. There is the distinct possibility that despite the OTs favourable performance on most EU criteria save for the absence of corporate taxes, they may be disadvantaged by Britain’s absence

7 Montserrat’s 2017/2018 budget estimates state that 37% of capital expenditure would be derived from EU funding (Discover Montserrat 2017).

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from future decision-making processes in Brussels and the EU’s tou-ghening stance against low tax offshore financial jurisdictions. Indeed, the Cayman Islands, Anguilla, and BVI are all now on the EU grey list of territories that have one year in which to bring their tax legislation in line with EU compliance demands (Boffey, 2017; Guarascio, 2018). Likewise, although Bermuda, the BVI and the Cayman Islands are cur-rently updating their regulatory regimes to conform to the EU 2011 Alternative Investment Fund Management Directive (AIFMD), the alignment process is slow and they cannot access the EU AIFM market8 until the EU deems that they have met the requirements.

ConclusionsThe focus of most analyses of the implications of BREXIT for inde-pendent developing countries including those in the CARIFORUM has been on their future relationship with Britain, since in principle their relationship with the EU remains unchanged. It is the inverse of the UKOT predicament and less attention has been given to possible solutions for the latters’ dilemma (Hare, 2017). While BREXIT affects most economies in the Caribbean, the economic and political stakes are huge for UK Overseas Territories and they are severely challenged by their minimal visibility and third-party status in the negotiations. The ideal outcome for them would be to maintain as many of their current benefits as possible: favourable access to the EU market, time-limited free movement, the possibility of development cooperation and investment capital from the EU, and the opportunity to maintain and strengthen their links not only with EU institutions but also with the OCTA members with whom they have enjoyed fruitful collaboration since 2002 (Clegg, 2016). These opportunities should be negotiated as part of the structure of the future Britain-EU relationship. The chances of success will depend largely on the outcome of the overall BREXIT negotiations.Multilateral organizations, including ECLAC and the UNDP, the Commonwealth and regional groupings can play useful roles in sup-porting the UK OTs during this transition in their relationship with the

8 AIFM refers to hedge funds, private equity and real estate funds and the EU introduced its own regulation of such entities after the global financial crisis.

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Jessica Byron

EU. Such activities could include expanding the remit of any BREXIT monitoring groups to providing information to the OT administra-tions and also for BREXIT-related studies to include analyses of the future options available to the OTs for beneficial relations with the EU. The UKOTs should also continue to receive needed multilateral support for accessing climate change mitigation financing and techni-cal assistance.In this context, BREXIT could be the catalyst for a more dynamic role for regional organizations since they would be the focal points for the maintenance and strengthening of the UKOT networks with other Caribbean OCTs, if they lose their association with OCTA. The UKOTs might opt for associate membership of the ACS, an important forum for the participation of the Dutch and French territories in the region. Likewise, BREXIT developments might result in more focused attention within CARICOM to considering the applications of various French and Dutch territories for associate membership. There are strategic advantages of such membership for the regional grouping and there is the need to expand and deepen its agenda for engagement with its associate members.BREXIT has stimulated a renewed focus on trade diplomacy in the Caribbean. Trade relationships, development cooperation and the challenges of foreign policy coordination are once again high on the agenda of regional organizations like CARICOM/CARIFORUM and the OECS. BREXIT has highlighted the fact that few CARIFORUM countries have fully exploited their market access to the EU. It pre-sents both the opportunity and the imperative to strengthen relations with a wider range of EU member countries and to work on market penetration and gaining competitiveness in these economies. As far as maintaining market access to the UK is concerned, the short-term outlook may be a rollover of EPA terms and conditions during a tran-sition period up to the end of 2020. However, there is the urgent need for CARIFORUM to negotiate with the UK longer term trade arrange-ments that are, if possible, no less beneficial than those contained in the EPA, and to seek the support of the WTO in facilitating such an agree-ment. Despite the flurry of new activity, it is likely that future trade arrangements with Britain will continue to be strongly influenced by

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the norms and procedures constructed during the forty-two years of EU-CARIFORUM relations.Finally, BREXIT may ultimately prove to have had a catalytic effect in renewing or eroding Caribbean norms and institutions. It has already provoked critical reviews of Caribbean integration processes, many of which had the EU as a reference point in one way or another9. Lewis (2016:532) observes that “the most striking realisation from BREXIT is that integration processes do not necessarily follow an inevitable tra-jectory of ever-closer union but can unravel”. Likewise, could BREXIT open the possibility of further decolonization developments in the Caribbean, notwithstanding earlier conclusions to the contrary?10 This cannot be ruled out. One experienced analyst argues that BREXIT is an opportunity to reignite the debate on the status of UKOTs and it underscores the critical need to keep increasing their autonomy (Jessop, 2016). One may conclude that BREXIT will strengthen their capacity and experience in engaging with the external environment and may well reconfigure in significant ways their internal administra-tions, their relationship with Britain and with the EU, as well as with their regional environment.

PostscriptThis article was completed during the first half of 2018 and reflects

the state of play in BREXIT up to that time. By way of update, it is necessary to highlight three key developments since then.

- The BREXIT process has not followed the timetable outlined in the original mandates and negotiating documents, largely because of intractable divisions within and between political

9 The main example is the CARICOM Commission, set up in 2016 by the Jamaican govern-ment and chaired by former Prime Minister Golding, to review the workings of the CSME, Ja-maica’s role in CARICOM and its impact on Jamaica’s economic development. The Joint Select Foreign Affairs Committee of the Parliament of Trinidad and Tobago also began discussions on CARICOM in 2017. On the Jamaican report, see “Holness to CARICOM: 5 years to implement CSME provisions or else…”, URL: <www.looptt.com/content/holness-caricom-5-years-imple-ment-csme-provisions-or-else-3 7/02/2018> accessed 2/04/2018.10 Ramphal (2004) argued that interest in self-government had been diluted because of the reduced meaning of sovereignty, while Sutton (foreword Clegg & Pantojas Garcia, 2009: xiii-xviii) remarked that limited autonomy within a relationship with a metropolitan power seemed to be the preferred option.

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parties and the general public in the United Kingdom, and the British Parliament’s rejection on three occasions of the BREXIT deal negotiated by the European Union and the British Government. Among other issues, it has been impos-sible to arrive at a mutually acceptable solution concerning the treatment of the border between the Republic of Ireland and Northern Ireland. Currently the British Government has obtained a delay to its withdrawal from the European Union until October 31 2019. Prospects for a negotiated exit remain uncertain and there is the possibility of an eventual “No Deal” outcome with negative implications for all parties.

- CARIFORUM and the British Government successfully nego-tiated a trade continuity agreement, the UK-CARIFORUM Economic Partnership Agreement, on March 22 2019, which will maintain the existing trade arrangements between the two parties after the United Kingdom leaves the EU URL: <http://caribbeanchronicle.org/ uk-signs-trade-continuity-agreement-with-caribbean-countries/ >

- For certain Caribbean third party jurisdictions as well as some European territories in the region, currently the most contentious aspect of their economic relations with the EU concerns the EU Commission’s expanded Black List of Non-Cooperative Tax Jurisdictions, published in March 2019, which included the UKOT Bermuda, as well as three CARICOM countries URL: <www.wf.w.com/wp-content/uploads/2019/ WFW-Briefing-Bermuda-added-to-EUs-list-of-non-cooperative-jurisdictions-1.pdf> This and the entire BREXIT process are quite detrimental for the UKOTs.

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América Latina y el Caribe: una relación ganar-ganar

Nicole PERELMUTER

Germán RÍOS

CAF Banco de Desarrollo de América Latina, Director-Representante Uruguay

Resumen: América Latina y El Caribe se caracterizan por tener bajos niveles de comercio interregional comparadas con otras regiones del mundo como Asia y Europa. Algunas razones para el bajo grado de integración regional son las brechas en infraestructuras, el bajo desem-peño logístico, la compleja geografía, los pocos resultados arrojados por los mecanismos tradicionales de integración y las barreras para-arance-larias. Es claro que tanto América Latina y El Caribe tienen mucho que ganar aumentando su grado de integración, puesto que esto les permi-tiría fomentar cadenas de producción regionales que eventualmente les permitan una mejor integración comercial con el mundo.

Palabras claves: América Latina y El Caribe, Integración Regional, Economía Internacional.

Abstract: Latin America and the Caribbean have very low inter-re-gional trade as compared with other regions of the world such as Europe and Asia. Some of the reasons for this outcome are the infrastructure gap, low quality logistics, a complex geography, the poor results of traditional integration mechanisms and non-tariff barriers. It is clear that Latin America and the Caribbean could win by increasing their integration, given that this could allow to form regional production chains which will put the region in a better position to integrate to global manufacturing chains.

Keywords: Latin america and the Caribbean, regional integration, international economy.

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Nicole Perelmuter & Germán Ríos

IntroducciónCon una población de casi 650 millones de habitantes la región

de América Latina y el Caribe (LAC) cuenta con 9% de la población mundial. El Producto Bruto Interno (PIB) es de aproximadamente USD 6.000 millones en 2017, contribuyendo con el 7% del PIB del mundo. Sus 33 países presentan características dispares y heterogé-neas, destacándose economías de gran tamaño como Brasil y México, que acumulan entre ambos más del 50% de la población y del producto de la región. Sus países presentan también variabilidad en su desarrollo. Mientras que el producto per cápita de Haití es de USD 702 al año, éste asciende a USD 28.000 en Bahamas. A nivel de desarrollo humano, se destacan países como Argentina o Uruguay caracterizados como de desarrollo muy alto o alto en contraposición con Haití categorizado como país de bajo desarrollo humano.

Tanto por el tamaño promedio de sus países como por su nivel de desarrollo económico, los países de la región pueden ser agrupados en tres subregiones con características diferenciadas (Cuadro 1).

Cuadro 1. Diversidad Regional de América Latina y El Caribe

Región PIB(USB

billión)

% del PIB regional

PIB PPA per cápita

(current int dollar)

Población (millones)

% población regional

México + América Central

1,3 26% 16.328 169 28%

El Caribe 0,1 3% 10.359 27 4%Sur América 3,6 71% 15.283 418 68%Total 5,0 100% 15.358 516 100%

Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI). Datos a 2016.

Los países del Caribe concentran el menor porcentaje de la pobla-ción regional y la menor proporción de PIB, siendo a su vez los de menor producto per cápita promedio en la comparación regional. Por el contrario, los países de América del Sur concentran cerca del 70% de la población y un porcentaje similar del PIB. Estos países presen-tan también diferentes patrones de inserción internacional y regional, como analizaremos a continuación.

231


1. Importancia de la integración para el desarrolloLa integración es un instrumento que al ampliar los mercados,

permite generar condiciones para el crecimiento y el desarrollo econó-mico. La integración regional es considerada actualmente como el primer paso hacia la integración global. El concepto revisado de regio-nalismo abierto combina ambos tipos de integración bajo la convicción que la explotación de las complementariedades entre la integración económica global y la regional puede contribuir al crecimiento combi-nado con equidad. Los países de Asia Oriental y el Pacífico son vistos como ejemplos exitosos de estos procesos.

En América Latina el proceso de integración comenzó en la década del sesenta y desde entonces se ha plasmado en la firma de varios acuerdos comerciales. Entre ellos la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que luego pasaría a ser Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el Mercado Común del Sur (Mercosur), el Pacto Andino (que luego se llamó Comunidad Andina (CAN)), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y más recientemente la Alianza del Pacífico.

Como resultado de una mayor apertura y vocación integradora, el país latinoamericano promedio pasó de tener cerca de cuatro socios regionales en el año 2000 a cerca de diez en 2013. El comercio intrar-regional entre los países de LAC se caracteriza por ser de mayor valor agregado y más diversificado que su comercio con el resto del mundo (principalmente basado en recursos naturales), además de ser más accesible para las pequeñas y medianas empresas.

Pese a esta relevancia y al incremento en el número de socios regionales, el comercio regional aún se mantiene en niveles bajos en la comparación internacional. Mientras que a nivel mundial la mitrad de los flujos comerciales ocurren entre socios regionales, en América Latina y el Caribe solo el 20% de las exportaciones tiene a la región como destino. En los países de la Unión Europea (UE15+) y la región de Asia Oriental y el Pacífico las exportaciones intrarregionales repre-sentan el 60 y 50% del comercio respectivamente.

232


Nuevamente se observan importantes diferencias entre países y sub-regiones. En América del Sur el comercio intrarregional asciende al 23,3%, ubicándose por arriba del promedio latinoamericano; en tanto en América Central y México este porcentaje desciende al 8,4%. El Caribe se ubica en el medio con una ponderación del comercio inter-regional de 19,3%.

Los alimentos representan un buen ejemplo de la escasa integra-ción regional en LAC. Entre 2010 y 2012 la región exportó 3,6 veces más alimentos de los que importó, por lo que podría haber abastecido la totalidad de la demanda regional e incluso haber quedado con un remanente disponible para vender al resto del mundo. Sin embargo, más de la mitad de las importaciones de alimentos de América Latina y el Caribe provienen desde fuera de la región (57% en 2012), siendo Estados Unidos el origen de casi un tercio de ellas.

La liberalización del comercio intrarregional tampoco ha logrado estimular suficientemente la diversificación productiva y exportadora. Con significativas diferencias entre países, en promedio la región continúa siendo fuertemente dependiente de las exportaciones de materias primas. Los productos primarios representan cerca del 40% de las exportaciones al resto del mundo y del 20% de las exportaciones a los países de la región. Esta dependencia es particularmente rele-vante en los países de América del Sur, en tanto es menor en México y Centroamérica y en los países del Caribe.

Resultado de la relativa baja integración y del patrón productivo, los países de la región tienen una limitada participación en las cadenas globales de producción. El porcentaje de exportaciones que son parte de un proceso de producción multi-país es reducido en la compara-ción internacional, ubicándose por debajo del 50% en el promedio del periodo comprendido entre 2003 y 2010. Por el contrario, éste supe-raba el 60% en los países de Asia del Este y de Europa en igual período.

2. ¿Por qué países geográficamente cercanos se mantienen tan lejanos?La evidencia muestra que los países con mayor PIB per cápita y

menor distancia relativa a sus vecinos tienden a estar más integrados. Los países de la Unión Europea son un claro ejemplo al cumplir ambos criterios y presentar altos niveles de integración. Por el contrario, los

233


países de LAC presentan distancias promedio relativamente elevadas entre pares (2.816 km) y PIB per cápita relativamente bajos en la com-paración internacional.

Al interior de la región nuevamente se hacen presente las dife-rencias. Los países de Centro América y México son los de menor distancia promedio (795 km), pero también los de menor producto per cápita, y como se señaló previamente, los de menor nivel de integra-ción regional. Los de América del Sur tienen mayor distancia promedio (2.504 km) pero también mayor PIB per cápita y se encuentran más integrados con sus vecinos. En este contexto, parece claro que existen factores adicionales que determinan la profundidad de la integración en los países de la región.

Diversos estudios encuentran en las brechas de infraestructuras, en la baja calidad de la logística y en la compleja geografía algunos de los principales limitantes al desarrollo de la integración regional y global de los países de LAC. La baja calidad de las infraestructuras y el pobre desarrollo logístico determinan elevados costos de transporte. En varios casos, los costos de comerciar con los vecinos y movilizar bienes por tierra superan los costos de exportar hacia fuera de la región. Pese a las elevadas necesidades de inversión en infraestructura, esta repre-senta apenas el 3% del PIB en el promedio de los países de la región, en contraposición al 6% que invierten los países del Sudeste asiático. La infraestructura para la integración regional es donde se perciben los menores avances.

Existen además otras restricciones más allá de los aranceles que afectan la circulación de bienes, servicios y factores. Entre ellas se destacan las licencias de importación, los subsidios, las barreras para-arancelarias y las normas de origen. Finalmente, la relativa debili-dad en los acuerdos de integración regional pone en evidencia falta de compromiso con la integración. Esto no se debe a la carencia de insti-tuciones orientadas a promover la integración, de hecho ha habido una superposición de experiencias; sino fundamentalmente a la frustración derivada del incumplimiento de sus objetivos, a la falta de consensos, a la carencia de una agenda integral de desarrollo, a las disputas bila-terales entre países miembros, y finalmente a la profundización de las tendencias proteccionistas a nivel global.

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3. ¿Cómo profundizar la integración regional?Dado que la integración regional representa un activo clave para

potenciar el crecimiento con equidad, la región debe superar estos limi-tantes. En tal sentido es necesario reducir los sobre-costos derivados de la inadecuada cobertura y calidad de las infraestructuras de transporte y logística y revisar las medidas no arancelarias que obstaculizan el comercio entre países limítrofes.

Existen a nivel regional experiencias alentadoras. En lo que respecta a la integración física en el año 2000 los países de América del Sur crearon la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Se establecieron una serie de conse-jos sectoriales de nivel ministerial que trabajan en diferentes áreas; siendo uno de ellos el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), creado en 2009 y apoyado por CAF, BID y FONPLATA. La institución lleva adelante 562 proyectos de integra-ción por cerca de USD 200.000 millones. La inversión de USD 49.000 millones ha permitido hasta la fecha finalizar 153 de dichos proyectos. Si bien relevante, el accionar de esta iniciativa aún tiene una incidencia limitada, dadas las cuantiosas necesidades de inversión en infraestruc-tura de integración.

La profundización de la integración no sólo requiere recursos financieros, sino de la voluntad política que trascienda períodos de gobiernos e involucre a diversos agentes sociales. Esta es clave para sol-ventar las restricciones que limitan la integración. Es muy importante una revisión profunda de los mecanismos tradicionales de integración y apuntar hacia iniciativas concretas que produzcan resultados a corto y mediano plazo. Por ejemplo, América Latina y el Caribe deben profundizar las agendas en temas de interés común, tales como infraes-tructura, educación y ciencia y tecnología. Esto podría sentar las bases de una colaboración estrecha en temas de transformación productiva en ambas regiones.

4. La integración más allá de la región: el vínculo América Latina y El Caribe – Unión EuropeaLa Unión Europea (UE) ha sido tradicionalmente el segundo

socio comercial de LAC. Las relaciones comerciales entre ambas

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regiones parecen ser complementarias debido a la diferenciación en las matrices de exportación, creando espacio para el fortalecimiento de sus relaciones.

Su relevancia como socio comercial se ha ido erosionando dado el mayor peso de China en las relaciones comerciales con la región. Mientras que en la década del noventa la UE representaba el destino del 25% de las exportaciones de la región y el origen del 23% de sus importaciones, estos porcentajes se han reducido al 11% y 14% respec-tivamente en 2015.

Pese a esto, la UE es el socio extra-regional con la mayor cantidad de Tratados de Libre Comercio (TLC) firmados con LAC, habiendo firmado acuerdos con 26 de sus 33 países. Es además la principal fuente de Inversión Extranjera Directa (IED) entrante a la región y mantiene el mayor stock de inversiones en la región. Uno de los desafíos pen-dientes radica en la firma de un TLC con el Mercosur, actualmente en negociaciones.

La política de cooperación de la UE con LAC ha tenido el forta-lecimiento de la integración regional como uno de sus principales objetivos. El entorno internacional actual y los cambios regionales presentan oportunidades para estrechar vínculos:

- El creciente interés de China en América Latina (IED y financiamiento)

- La capacidad y el know-how de las empresas europeas y la pri-vilegiada posición que ya tiene en la región

- La relevante dotación de recursos naturales en América Latina y

- El crecimiento del poder adquisitivo de la población latinoamericana

Estas oportunidades pueden ser aprovechadas mediante la imple-mentación de las siguientes medidas:

- Acuerdo sobre la necesidad de cooperación para revitalizar la relación

- Actualizar el plan de acción birregional (innovación, integración regional, educación, seguridad ciudadana, empren-dimiento y desarrollo sostenible)

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- Fomentar proyectos concretos de integración, como por ejemplo el cable submarino UE-LAC (cable de fibra óptica que une Lisboa con Fortaleza)

En el caso particular de El Caribe se sugiere realizar actividades de cooperación para:

- Promover mayor integración regional (compartir costos y repartir riesgos)

- Incentivar la adopción de leyes de responsabilidad fiscal - Consolidar la apertura a los mercados financieros internacio-

nales preservando los principios de estabilidad y la regulación financiera

- Apoyar la consecución de los Nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible

La inserción internacional requiere para ser exitosa, de empresas competitivas. Más allá de estrategias de integración, es necesario imple-mentar políticas integrales que abarquen desde políticas industriales, corrección de fallas de mercado, el apalancamiento de las ventajas naturales existentes así como el desarrollo de nuevas capacidades. La agenda EU-CELAC centrada en temas empresariales y productivos es otra plataforma de facilitación de las relaciones comerciales y económi-cas entre América Latina y El Caribe.

ConclusionesAmérica Latina y El Caribe se caracterizan por tener bajos niveles

de comercio interregional comparadas con otras regiones del mundo como Asia y Europa. Algunas razones para el bajo grado de integra-ción regional son las brechas en infraestructuras, el bajo desempeño logístico, la compleja geografía, los pocos resultados arrojados por los mecanismos tradicionales de integración y barreras para-arancelarias. Es claro que tanto América Latina y El Caribe tienen mucho que ganar aumentando su grado de integración, puesto que esto les permitiría fomentar cadenas de producción regionales que eventualmente permi-tan una mejor integración comercial con el mundo.

Ha habido algunos avances recientes en materia de integración, pero la estructura exportadora de LAC continúa estando fuertemente concentrada en productos de origen primario, determinando una

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débil inserción en las cadenas globales de valor. Bajo el entendido que integración regional y global se complementan, se sugiere revisar ambos esquemas de integración en forma coordinada. Esto requiere la implementación de políticas que trascienden lo comercial. El diseño y la ejecución de políticas integrales que comprendan aspectos produc-tivos y de integración en forma coordinada se tornan un requisito clave para profundizar la integración de la región y con el resto del mundo.

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CEPAL. (2014). Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. CEPAL

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The EU, CARIFORUM and CELAC: A New Development Alliance?

Percy C. HINTZEN

Professor, Global and Socio-Cultural Studies, Florida International University, Director, African and African Diaspora Studies, Florida

International University, Professor Emeritus, University of California, Berkeleyl

Abstract: A bi-regional economic, political, and strategic relationship between the European Union and Latin America and the Caribbean can reverse the negative consequences being experienced by both regions of a post-World War II American-centred North Atlantic alliance. Such relationship can replicate the benefits that propelled China’s global emergence based on the development of an Asian regional network. The normative power of Europe’s progressive form of social democracy makes the EU an attractive bi-regional partner, notwithstanding the central role it played in a US-centred North-Atlantic alliance of neoco-lonial imperialism that devastated the political economies of the Latin American and the Caribbean region.

Keywords: biregionalism, social democracy, Global South, US foreign policy, neocolonialism.

Resumen: Una relación birregional entre la Unión Europea y el conjunto Latinoamérica y el Caribe (LAC) ofrece la mejor oportunidad tanto para garantizar y mantener el sistema progresista socialdemócrata de bienestar en Europa, como para su implementación en LAC. Esto requiere una reespecificación significativa de las relaciones coloniales y neocoloniales como base para revertir una creciente crisis económica, social y política en Europa y también la devastación provocada en la región LAC por la política exterior estadounidense y su práctica. El surgimiento de China como una potencia global, basada en su red regio-nal de relaciones en Asia, y de los centros de poder emergentes en el Sur Global, abre un espacio para que ambas regiones puedan mitigar las consecuencias negativas del poder global estadounidense y sus efectos.

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Percy C. Hintzen

El documento examinará las posibilidades y el potencial para mantener, sostener y expandir las formas progresivas de socialdemocracia en la relación emergente.

Palabras claves: birregionalismo, socialdemocracia, Sur Global, política exterior estadounidense, neocolonialismo

IntroductionRegionalism can act as the salve to political nationalism and to the economic crisis of global capital. It has been one of the responses to overaccumulation at the national level, which creates a perpetual need for new markets, new investment opportunities, and new sources of raw materials. (Williams (1994: 2) ; Harvey (2006: 411-451): Kirchick (2017: 3216). The EU’s response to this need has been in direct contra-diction to its declarative commitment to forms of social democracy and to their translation into policy and documentary practices universally. Attempts by countries in the Global South to implement progressive forms of social democracy adopted by the EU have been, consistently, viewed with suspicion. In many instances, these countries became sub-jected to Euro-American interventionist policies and practice because they were viewed as threats to the political, economic, and geostrate-gic interests of the North Atlantic alliance. This is notwithstanding the normative power of Europe’s own practice of progressive social democracy upon which it claims to moral superiority and to political and economic exceptionalism have rested. Ironically, the presumed failure of Europe’s former colonies to assert and protect human rights and the rule of law guaranteed by forms of social democracy is used, consistently, to justify interventionist practices. There is a current threat facing the EU stemming from changes in the conditions of global capitalist production. Arturo Escobar (2012, 200) makes reference to Karl Polyani (Polyani 1975) in his analysis of the importance of such changes. They have produced a dramatic shift in the global political economy. New drivers of global economic expan-sion have emerged in the Global South, led by China and including Brazil, India, Indonesia, Mexico, and Turkey. The late MIT professor of political economy, Alice Amsden, has chronicled and analyzed these transformations, tying the emergence of these new global “giants” to

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the relative demise of the United States (Amsden, 2007). She links China’s meteoric rise as the second most powerful global political economy directly to its fashioning of a regional network of economic relations with neighboring economies in Asia. This, and the equally stellar economic rise of India, has led leading scholars and analysts to argue for an “Easterization” of the global economy (Amsden, 2007, Ch. 11; see especially Rachman 2016).Carl Polyani (1944/2001) identified changes in the conditions of production to be the root causes for the formation of the welfare state in Europe during the twentieth century. This transformation in social power, resulting in forms of welfare socialism, came in response to demands by a “social democratic alliance” of workers, farmers, and business protesting the negative consequences of unrestrained markets (Amin, 1980). But, as Samir Amin has so eloquently analyzed, it came with the imperative of rejecting and resisting efforts at similar transformation in the Global South, despite claims of its universal applicability. Extending the benefits of surplus accumulation to the European working class demanded an intensification of capitalist penetration of Europe’s former colonies under conditions of “supe-rexploitation” (Amin, 1980). This is a contradiction that has governed Europe’s relations with the Global South and that explains its active resistance to forms of social democratic transformation that it prac-ticed at home and upon which its “normative power” rested.Current changes in conditions of production have had a transformative effect on the global system of capitalism. These have become evident in the growing significance of regional networks that have served as the springboards for newly emerging powers in Asia. They have produced a shift “to a global economy … (organized around) … the transnationali-zation of production processes, of finance, and of the circuits of capital accumulation” (Robinson 2014: 2). This has favored “south-south” alliances of countries. China’s emergence as a global economic and political power can be explained by its strategic use of these critically important networks in Asia, and their extension to “tricontinental” networks in Africa, Latin America/Caribbean, the Middle East, and the Pacific Ocean. This has significant lessons for the European Union.

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As a highly formalized political and economic union, the EU is begin-ning to experience the negative effects of its failure to support policies of social democracy and economic development in the Global South. Support for legitimate forms of democratic governance in economically viable countries has become almost imperative in the current shift to a global economy. The large populations, low age dependency ratios and low remuneration and transaction costs in these countries, act to create, support and sustain conditions of global economic accumulation in which both Europe and America are vested (Amsden 2007: 154-161). China has harnessed these benefits, initially through the development of a “regional block” of East and Southeast Asian countries organized in “regional trade, regional investment, regional manufacturing and regional exchange of ideas’ (Amsden 2007: 15). It has extended the reach of this network into other regions of the Global South. Similar benefits from regionalism have not been realized by the EU. There are pressures placed on European economies because of the region’s high age-dependency ratios, high remuneration and transaction costs, declining natural population growth rates and the high costs of public entitlements that are producing problems that cannot be resolved intra-regionally. With transformations in the global economy, Europe is finding itself unable to pay the social and economic costs incurred by growing segments of its population.

1. Europe, the U.S. and Latin AmericaThe integral and integrated nature of the North-Atlantic alliance has tied the economic, political, and strategic interests of the European Union and its national constituencies directly to the United States. This has imposed upon the EU an imperative to concede to American claims to Latin America and the Caribbean as its backyard (with the exception of Europe’s remaining colonies, at least until the end of World War II). U.S. assertions of its paramountcy in the region began with entrance onto the global stage in the nineteenth century. Such assertions received documentary specification in the Monroe Doctrine formulated in 1823. In the 20th century, the development of Fordist forms of mass production, the adoption of Keynesian forms of demand creation in fiscal policies beginning with the New Deal of the thirties,

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the explosion of manufacturing to support the European war effort against Germany, and subsequent American involvement in that war, all had the effect of meliorating the agentive impact of forms of domes-tic mobilization that became the motive force for the transformation to progressive forms of welfare socialism in Europe. There was very little reason, therefore, for the adoption by America of progressive forms of social democracy. The Marshall plan bailout of post-war Europe (and Japan), the catapulting of the United States into the position of the dominant economic, military, and social power in the post-war era and as the defender of Europe’s interests against an ascendant USSR soli-dified a U.S.-centered and dominant North Atlantic alliance organized in defence of global capitalist interests. All of these combined to shape a global vision that was forged out of an absolutist notion of America’s proclaimed right, enforced by military power, to use intervention, vio-lence, and force to “respond to perceived threats” (see Grandin, 2006: 52), unencumbered by domestic pressures for support of progressive forms of social democracy.

2. Latin America and American Foreign PolicyIn the period before World War II, and particularly during the heyday of European colonialism, American foreign policy and practices in Latin America were tempered by a pragmatic need to prevent European domination of Brazil and the former Spanish colonies. In the immediate post World War II era, up to the seventies, the fear was of seduction by the anti-American and anti-capitalist appeals of the Soviet Union. But with Europe firmly in the orbit of American power and as the power and influence of the USSR declined, there was a shift in American policy. American and European capitalist investors freed from the geostrategic and geopolitical concerns of the American state, began to exploit new innovations in information, communication, and transportation technology to shape global capitalist transforma-tions. This was driven by an ethos of neoliberalism. While initially somewhat successful at the macro-economic level, the shift came with the consequence of preempting possibilities for the United States to develop the types of regional networks with Latin America in response to these global transformations that were employed so successfully

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by the Chinese in Asia. As international public policy, the neoliberal agenda was extraordinarily beneficial for global capital because the tremendous opportunities for profit to be realized from the shifting of production of goods and services, including finance, to countries in the Global South, and from the increased trade and commerce generated by growth in consumption in these countries. But this came with considerable costs to the countries in the North Atlantic alliance. It undermined the advantage enjoyed by the United States in global trade regimes that otherwise could have been retained through the development of a synergistic and mutually beneficial network of eco-nomic relations with Latin America. But a focus on surplus extraction and primary commodity imports by United States investors combined with the “Washington Consensus” of neoliberalism organized and imposed by the U.S. Treasury, the International Monetary Fund, The World Bank, and a complex of Wall Street firms to foreclose such possibility. This prevented development of the prerequisite economic conditions necessary for a viable regional network, and particularly of the infrastructures needed to support mutually beneficial trading regimes. In the years preceding the global recession that began in 2007, U.S. trade with Latin America was in deficit. After 2008, it turned into a small surplus. But, at only U.S. $28.3 billion in 2016 (United States Census 2017), it was vastly inadequate to compensate for a U.S. total global trade deficit in 2016 of $736.8 billion (United States Census 2017), including a $347 billion deficit with China (United States Census 2017). Latin American and Caribbean demand for U.S. goods and services and for U.S. investment capital can potentially turn this deficit into a surplus. But this was foreclosed by the region’s extre-mely low import capacity, its institutional incapacity to generate export revenues, and its high debt burden. Such impediments to demand creation have been tied directly to U.S. policies. A Kent University study found that the conditionalities of neoliberalism demanded and imposed by the Washington Consensus were directly responsible for trade balance deterioration in Latin America, even in countries that experienced GDP growth (Pacheco-Lopez, 2005). In 2016, apart from Paraguay, Uruguay, and Ecuador, the balance of payment positions of all the countries in the region for which data were available were in deficit (International Monetary Fund, 2017). All of these stemmed, for

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the most part, from the historical burdens placed on Latin American and Caribbean economies by U.S. policies.An almost exponential increase in the economic presence of China in the Latin America and the Caribbean region further undermined America’s position. Because of the comparative advantage it enjoys, China is a much cheaper source of imports. The capacity limitations resulting from U.S. policy have placed severe constraints on the ability of the region to produce these products, placing additional current account burdens that otherwise might have supported import demand for U.S. products. While the United States remains LAC’s main trading partner, trade with China has increased by a multiple of 22 between 2002 and 2017. This compares with a mere doubling with the U.S. China is now the largest trading partner of mega-giant Brazil, as well as of Chile and Peru (Frayer, 217). China also uses its large foreign reserves for direct investments and to provide developmental assis-tance, freed from the strictures of neoliberal conditionalities. In 2015, China committed $250 billion in public investments in the region over ten years. And Chinese banks agreed the same year to a 71 percent increase in private investments (Salazar, 2016). All these contribute to interest earnings for the Chinese private and public sectors while generating demand for the goods and services from the creditor nation.The United States has been able to use its power to meliorate the nega-tive effects of the global transformation, at least at the macro-economic level. The institutional strength of the dollar, as the world’s leading reserve currency, has allowed the country to “borrow and trade in its own currency… helping U.S. banks to dominate global finance” (Rachman, 2016: Loc 4047). It has been the beneficiary, also of the significant positive effects of out-migration and capital flight from the LAC region, as economic and political turmoil has forced people to leave their countries and to settle and invest their money in the United States. The migration of skilled, unskilled and undocumented immi-grants, while draining the region of labor and human capital, has had a meliorating effect on the types of economic problems faced by coun-tries in the EU stemming from declines in natural population growth and from pressures placed on their welfare systems as the result of increasing old-age dependency ratios.

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Whatever the macro-economic benefits, the structural inequalities stemming from the combined effects of U.S. policies and the transfor-mations occurring in global conditions of production have produced pervasive crises. In Latin America, they have provided the fuel and spark to social movements that have emerged to support the poor and to oppose the continued influence of the United States. In many countries, these movements have catapulted progressive regimes into national office with agendas for social transformation. These deve-lopments have further eroded U.S. influence in the region, further contributing to a decline in its power. In 2005, an American effort to recalibrate its regional economic policies by proposing a Free Trade Area of the Americas (FTAA) was met with determined opposition from a group of countries led by Venezuela, and which included Cuba, Bolivia, Ecuador, Dominica, Nicaragua, and Honduras. The Venezuelan representative characterized the proposal as “an annexation plan” for “imperialist exploitation (Horowitz, 2014) also see Alvarado (2013). The U.S. administration was forced to abandon the proposal.

3. The Social Democratic Foundations of the European Union

Unlike the United States, Europe’s embrace of capitalism has been quite varied across national and regional boundaries, and compro-mised everywhere. It has ranged from outright rejection in Eastern and Central Europe (until the demise of Eurocommunism in the nineties), to various and changing iterations of democratic and welfare socialism. This scepticism about capitalism’s benefits has informed Europe’s vision of social democracy and has modified and prevented unquestioned commitment to unfettered markets. There is a common sense that economic growth “must serve to boost overall social well-being” (The European Trade Union Confederation, 2006). This has had a meliorating effect on popular commitment to the neoliberal agenda of the United States and Britain on the European continent. To this has been added the concrete benefits derived from “seven decades … of peace, stability, prosperity, cooperation, democracy, and social harmony” (Kirchick, 2017: Loc 91) that the European regional alliance has delivered to its member states. It serves as the institutional

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corrective to Europe’s national histories of totalitarianism, wars, inva-sions, foreign occupation, and predation. It “tames national rivalries and mediates the quest for political and economic supremacy on the continent.” (Kirchick, 2017: Loc 3215). According to international affairs reporter, James Kirchick, “more Europeans have enjoyed far greater rights and freedoms while living under some form of suprana-tional EU authority than they have at any other point in history”. As a “thriving common market fueled by the free flow of labor, goods, and workers,” the EU provides the institutional basis for increased produc-tion and trade and for “reductions in unemployment and social unrest” (Kirchick, 2017: Loc 4449). As a result, the central feature of European regional formation has been its social democracy. What, ostensibly, informed its organization was the common goal of social welfare and democratic practice that rested upon a base of social empowerment and social inclusion. Its fundamental intent, as stated, is to guarantee to all of its population-full and lasting employment, universal health care, free education, protections of the rights of labor, adequate public retirement pensions, unemployment insurance, and equality of rights from which no one was excluded (The European Union, 2012). The EU has held itself up as “an example for the rest of the world of a society based on social justice and solidarity, where economic and social advancement take equal priority, and where decent work and social protection combat poverty and social exclusion” (The European Trade Union Confederation, 2006). It has also been the basis of continuing European global power. In adumbrating the Union’s benefits, Kirchick argues that its demise would result in “Europe’s diminishment on the world stage.” Its “collapse would constitute a tragedy not only for the continent but also for America and the world,” which would lead to “a more dangerous international state of affairs” (Kirchick, 2017: Loc 4438).But the normative power of the EU has been deployed in its own exclu-sive interests because the benefits of social democracy, to the extent that they have been realized, have rested on a base of “superexploitation” of the Global South. The conditions for their realization were guaranteed and imposed by American hegemony and neo-imperial power. The American-centred system of global capitalism could not accommo-date the universalization of these forms of democratic practice. As a

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result, Europe’s support for progressive social democracy in the Global South was foreclosed. Indeed, it was imperative if Europe was to enjoy the benefits of capitalism. The failure to support aspirations for social democracy in the Global South had very few implications for Europe. It developed naturally out of Europe’s history of colonial racial exploi-tation that continued in different forms. But changes in the conditions of global capitalist production are now threatening to undermine the “social democratic alliance” of capital, labor, the state, and civil society, which created the conditions for social empowerment, social inclusion, and the social well-being, however flawed, among the member states of the European alliance (Amin, 1980). These changes come with the imperative of eviscerating Europe’s colonial legacies and reversing their benefits.

4. The Crisis of Global CapitalismThe unfolding global crisis came to a head in 2007 in a devasta-

ting global recession. It revealed the inherent contradiction between capitalism and the welfare demands of a modern democratic state by highlighting the incompatibility between the American-centred capi-talist order and the EU’s stated commitment of progressive forms of social democracy. This contradiction is beginning to affect national abilities to meet such commitment, producing tendencies toward rejection of globalized forms of neoliberalism. Right-wing ethno-na-tionalist forms of economic populism are emerging in a paradoxical and quixotic quest to preserve the benefits of the social democratic alliance. Identical forces have emerged in the United States where guarantees provided by public entitlements and for the protection of workers’ rights are much more limited and variable. The emergence of nationalist populism has placed the European alliance under threat of disintegration. Countries in the EU have suffered disproportionately from the combined effects of fiscal burdens placed on their welfare and public entitlements and their inability to sustain economic growth. From the nineteen nineties onward, overall economic growth rates have hovered near zero, accompanied by high and rising unemploy-ment. Poor economic performance in many countries, and the general effects of neoliberalism everywhere, have compromised national

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abilities to meet the welfare demands of progressive social democracy. While unequal in relative intensities, every country in the Union has been faced with an internal crisis because of the structural changes experienced as the effects of transformations in global capitalism. Countries in continental Europe have been able to stave off nationa-list challenges to the regional alliance, more than likely because of the benefits of security and stability that the EU provides. This has not been the case for Britain, which, in 2016 voted in a plebiscite to leave the Union. The intensity of Britain’s integration into the global financial network, as a financial powerhouse, partly explains the deci-sion, known as Brexit, to exit the Union. Like the United States, Great Britain is strongly committed to global trade, national sovereignty, and the use of military intervention. It shares with the United States the fact that it has never been occupied by a foreign power and, even more so than the United States, harbors a strong predisposition toward Anglo-Saxon nationalism (Kirchick, 2017: Loc 3204-3225). The country’s powerful financial sector, its integration in global financial networks dominated by the United States, its post-World II dependence on the United States, and shared trade and economic relations derived from the position both countries enjoy as the other’s major trading partner, have all combined into an inordinately close “special relationship”. The pervasive centrality of their economic, political, and legal institutions, as the “wiring” of the system of global capital (with the U.S. dollar as the world’s “reserve currency” and the British legal system as the “world’s reserve law”) (Rachman, 2016: Loc 4225), have contributed to an intensification of the effects, positive and negative, of globaliza-tion in the two countries. All these explain Britain’s relative antipathy toward the EU. But there are downsides to global integration that have become manifest in the structural changes taking place in their res-pective economies. Notwithstanding the benefits to both the United States and Great Britain of immigration, the erosion of working class incomes and jobs and the whittling away of welfare transfers from the state have intensified racially rooted anti-immigrant sentiments. The project of neoliberal globalization has come under nationalist attach because of an erosion of the guarantees of the welfare state and the rights of workers. Both countries have experienced significant losses of factory jobs because of the shift of production to the Global South

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and of growing automation. Commercialization of the farming sector and globalization of agro-production has produced declines in own account farming and stagnation in agricultural employment. These have resulted in rising working-class unemployment and stagnation and declines in working-class wages. The structural transformations in Britain began as early as 1970. In the two decades that followed, over 3.5 million manufacturing jobs were lost. They were replaced by an identical number in the service sector, led by banking, insurance, business and other services. These account for two thirds of the country’s GDP and employ 70% of its labor force (The Washington Post, 2007). Everywhere in the North Atlantic these structural transforma-tions have produced waves of right-wing ethno-nationalist rejection of the system of globalized capitalism. But they have been given agentive force in Britain and the United States because of relative intensity of the structural transformations and the significant presences of immi-grants. The Brexit vote in Great Britain was followed in the same year by the election of Donald Trump in the United States, propelled by an identical wave of ethno-nationalism. The national consensus forged out of the social democratic alliance, which guaranteed popular support for the American-centred system of global capitalism, has become unhinged.

5. Migration and the European Economic CrisisThere is a fundamental connection among population size, age distribu-tion, the economic demands of the social democratic welfare state, and the economic crisis being experienced by modern developed societies. Currently, Europe contains seven percent of the world’s population, a share of which is declining significantly (Goldstone, 2010). The effects of its growing old-age dependency ratios are placing significant and growing demands on its welfare system. The region’s ability to attract immigrants has mitigated these problems. But the benefits of immigra-tion have been compromised recently by a massive and sudden influx of refugees and of others fleeing raging conflicts and political turmoil in the Middle East and Africa. This is overwhelming the absorptive capacities of many countries in the Union, and particularly those countries suffering most from the ongoing economic crisis. The surge

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in immigration stems, partly, from the negative effects of an intensi-fied deployment of “hard power” by the American-led North Atlantic alliance in assertions of global dominance and in defence of the neoli-beral system of global capitalism from which European states derive their considerable wealth and power. Europe has been a primary and active supporter of, and a willing partner in such deployment. In some instances, it has been an even more aggressive advocate of militarism. The problem rests, not in the numbers of immigrants and refugees, nor even in their sudden and dramatic increases. The United States has used immigration to resolve problems stemming from the very demo-graphic crisis facing Europe. It is not immigration, but the structural conditions out of which immigrant flows are fashioned, that need to be resolved. But there have been severe burdens placed on countries in the Union suffering disproportionately from the global economic crisis. This is especially the case for countries in the Mediterranean region, particularly Greece, Italy, Cyprus, and Spain, which serve as the main disembarkation points for economic migrants and asylum seekers. These immigrants are arriving at a time of growing nationalist resis-tance to their presences everywhere from segments of the European population displaced by the globalization of capital.

6. LAC unto the Breach? The EU and Latin American/Caribbean Relations

There is a strong argument to be made that bi-regional relations with Latin America come with the potential to resolve the crisis facing Europe. Arguably, and contradictorily, in its economic arrangement, the EU has been most advanced in the institutionalization of a regional economic and political network. But it lacks the conditions necessary to take advantage of new global transformations in capitalist pro-duction that are the root causes of its crisis. A synergistic bi-regional relationship with Latin America and the Caribbean brings with it possibilities to stave off the negative consequences for both regions stemming from the transformations occurring in the global political economy.

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The normative power of the EU’s social democracy, however, flawed in its practice, can become the moral and practical basis for such a relationship.The hopes and aspirations of Latin America and the Caribbean (LAC) have been shaped by the identical sources out of which European progressive forms of social democracy were forged. Created in the crucible of anti-imperialism and anti-colonialism, in which Europe was implicated, progressive social democracy in the LAC region took on enormous urgency. Attempts at its implementation predated its for-malization as governing practice in Europe. The Mexican Revolution that began in 1910, and a guerilla campaign against U.S. Marines in Nicaragua between 1927 and 1933, inspired a sense of unity rooted in anti-imperialist appeals for sovereignty and social democracy (Grandin, 2006: 27-33). The initial draft of the Universal Declaration of Human Rights, adopted at the inaugural meeting of the United Nations in 1945, was written by Chilean and Panamanian delegations. Latin American leaders “pushed for the inclusion of social and econo-mic rights” in the final version of the Declaration, including “the right to social security, to work, to an adequate standard of living, to unio-nize, to rest and leisure time, to food, clothing, housing, health care, and education, and to equality for women” (Grandin, 2006: 37-38). In the post-World War II era, many countries in the region made attempts at sweeping democratic reform in “broad coalitions ranging from political liberals to Communists” that “extended the franchise, legalized unions, expanded public education, provided health care, and implemented social security programs” (Grandin, 2006: 40). Working class riots in the still colonized Anglophone West Indies during the nineteen-thirties were inspired by global currents of socialism and Marxism-Leninism made attractive by their promises of social justice and freedom (Fraser, 1994: ch. 2).The question to be asked, given the vast differentials in power between the two regions, is what is at stake for the EU in a relationship with the LAC region. My focus is on the Community of Latin American and Caribbean States (CELAC) for which the Caribbean Forum of African, Caribbean, and Pacific States (CARIFORUM) serves as a conduit in the EU’s efforts directed at establishing the bi-regional relationship.

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CARIFORUM is one of the five ACP regional groups of countries. It was established “to manage and coordinate policy dialogue between the Caribbean Region and the European Union, and to promote inte-gration and cooperation in the Caribbean” within the framework of ACP Trade, Development, and Regional Integration protocols that were codified in 2008 into an Economic Partnership Agreement (see European Union, 2016). Importantly, CARIFORUM has provided the EU with a legitimate presence in the entire LAC region. Of its 16 members, all except Cuba are signatories to an «ACP-EC Partnership Agreement,» that binds each to the European Union. Among the stated objectives of the Agreement are the following: i) “Sustainable development of Member-States (and) making poverty reduction a matter of priority and establishing a new, fairer, and more equitable world order” and ii) “the establishment and consolidation of peace and stability in a free and democratic society” (Secretariat ACP, 2017). Launched in 2011 as the regional coordinating mechanism for the Caribbean and Latin America, CELAC has become the “EU’s counter-part for the bi-regional process” (European Union, 2017). The alliance was formalized in a summit held in Santiago, Chile in 2013. This was followed by a second summit in Brussels in 2015 and a Foreign Minister’s meeting in Santo Domingo in 2016 (European Union, 2016). The EU-CELAC union is “complemented by strong bilateral relations with individual countries,” in efforts to deepen “cooperation with other sub-regional groups such as Mercosur1, CARICOM/CARIFORUM2, Pacific Alliance,3 SICA,4 and UNASUR.5 What is significant in the relationship is the exception of the EU from charges of “imperialism” that CELAC’s formation was aimed at combatting, and that were leveled against the United States at the time of its founding by regional leaders such as Venezuela’s President Hugo Chavez. This exception,

1 A Southern Common Market comprising Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay, and Vene-zuela (suspended) with associate members comprising Bolivia, Chile, Peru, Colombia, Ecuador and Suriname.2 CARICOM refers to the Caribbean Common Market of former British colonies with the addition of Haiti and Suriname.3 The four-member Latin American Trade Block of Chile, Colombia, Mexico, and Peru.4 The Central American Integration System--a political organization of Central American States.5 The Union of South American Nations of 12 continental countries.

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not granted to Canada, for example, stems directly from the normative power and moral force of Europe’s commitment to progressive forms of social democracy, and from the history of Europe’s relative absence as an imperial force in the region in the post-World War II period, with the exception of its Caribbean colonies.Comprising 33 countries speaking 5 different languages, CELAC was formed as a direct counter to the Organization of American States. Its declared objectives are to deepen regional integration and to reduce the influence of the United States on the region’s politics and econo-mics (Xinhua News, 2011). The United States and Canada are excluded from membership.The stated economic objective of the EU-CELAC partnership is to “drive trade and investment to create jobs and growth; and promote lasting development to ensure high living standards for our citizens and fight poverty and inequality globally.” (The European Union, 2015: 3). The bi-regional relationship provides the EU and LAC with an oppor-tunity to manage and reverse economic declines in both regions. It has the potential to change the historical relations of both regions with the United States in the wake of the latter’s declining influence and power, both globally and regionally. It can also serve to reverse the legacy of European colonial domination. There is a synergy to be realized in combining the strengths of the two regions. The EU is the world’s largest regional economy totaling 17.5% of global GDP (The European Union, 2015). Its institutional and eco-nomic power is pivotal for the maintenance of the global economic and political order. It brings to the relationship its technical and techno-logical capacities. These can combine with LAC’s considerably larger land area, its tremendous endowment of natural resources, its explo-ding middle class, the presence of two major emerging global powers of Brazil and Mexico, its relative youth, and its enormous potential for growth and development to resolve the twin crises of overaccumula-tion facing Europe and of underdevelopment facing Latin America and the Caribbean.

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6.1. Resolving the Demographic Crisis

Correct management of immigrant inflows can meliorate the negative effects on economic growth in the European Union stemming from the consequences of “fewer workers, innovators and consumerist young households … and fewer young workers available for strenuous labor-intensive jobs”. Immigrants relieve pressures placed on welfare systems by ageing populations which produce “significant increases in medical bills and pensions.” (Goldstone, 2010). An argument can be made for increases in immigrant inflows into Europe as these demographic problems intensify. At the beginning of 2016 there were 35.1 million non-EU immigrants living in the region, representing only 4.1 percent of its total population. (European Commission, 2017b). The current inflows of immigrants, according to the European Commission, “will almost certainly not reverse the ongoing trend of population ageing” (European Commission, 2017a).As an alternative destination for Latin American immigrants whose “willing laborers and greater entrepreneurial spirit” have allowed the United States to “gain economically,” migration from the LAC region can contribute to efforts aimed at lowering EU’s rising old-age depen-dency ratios (Goldstone, 2010). A well-managed immigration policy can provide Latin American and Caribbean immigrants with access to relatively high wages and salaries in the European Union. These can become sources of foreign exchange transfers through remittances to their home countries. Europe has the capacity to absorb highly trained and skilled professionals who, because of their countries’ institutional incapacities, find themselves unable to secure jobs commensurate with their training and to be adequately compensated. Employment in Europe can provide them with access to disposable incomes, orga-nizational capabilities, work experiences, and higher training that can be used in support of the developmental agendas and aspirations of their home countries. For the LAC region, migration meliorates “the dangers of young, underemployed, and unstable populations” that, out of frustration, can destabilize the political order.

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6.2. The Mutual Benefits of Population Demographics

But more than migration, there are considerable benefits to be derived from combining the populations of the two regions in a bi-regional network of relations. LAC’s population of 650 million and its median age of 29.6 years with a mere eleven percent above sixty-five years old adds economic vibrancy to the EU’s population of 506 million, with a median age of 42.6 years and with 19.2% above sixty-five years (European Commission 2017b). Europe’s affluent population can provide market outlets for Latin American goods and services. In combination, the 1.1 billion population of the two regions can expand Europe’s global market reach with elimination of barriers to trade.

6.3. The Mutual Benefits of Trade and Development Assistance.

With a similar level of trade with LAC as China, and second behind the United States, the EU is poised to become LAC’s largest trade partner. It is already the largest supplier of Official Development Assistance (ODI) with plans for increases over the 2014-2020 period to €3.5 billion (The European Union, 2015: 10). To these are added significant efforts at collaboration in a number of critically important areas. A proposed Energy Union has been formalized with the goal of “securing [the region’s] energy supply, boosting energy efficiency and investing in more environmentally-friendly energy sources while reducing carbon-dependency” (The European Union, 2015: 13). This has tremendous transformative potential, particularly for countries where energy imports place the greatest burden on foreign exchange, external debt, and current account balances. European demand, gene-rated by a need to import 53% of its energy, when coupled with LAC’s vast and growing energy resources, can prove tremendously beneficial for both regions. Many LAC countries are under severe environmen-tal threat and threats from rising sea levels. They stand to benefit from EU’s leadership in fighting climate change and environmental degradation (The European Union, 2015: 13). Proposals by the EU to increase educational assistance to the region and to engage in research and innovation cooperation will enhance the development of human capital needed for accelerated growth and development. Planned EU assistance with security challenges stemming from terrorism, drug

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trafficking, organized crime, and gang-related activities can stem the tide of out-migration from the region, enhance personal, social, and political stability and attract inflows of foreign investment (The European Union, 2015). A bi-regional relationship can also transform the euro into the world’s leading reserve currency, replacing the dollar, and staving off the renminbi.

6.4. The Mutual Benefits of Geostrategic Cooperation

A bilateral relationship brings to both regions considerable geostrate-gic advantages. Together, the sixty-one countries of Europe and Latin America and the Caribbean comprise close to one-third of the member states of the United Nations. They hold eight seats at the G20 group of nations, and at 1.1 billion people, represent 15.5 percent of the entire population of the world (The European Union, 2015).In order to achieve the benefits of a relationship with LAC, the EU must be willing to challenge and reverse the negative effects of neoliberal impositions that have been so detrimental to the development agenda of both regions (Kirchick 2017, Loc 4407). It must, also, be willing to use its power to challenge and contest American interventionism and hegemony and to reject the imperialism rooted in its colonial past that was forged in the North Atlantic alliance. Finally, it must be willing to use all of its power to ensure that progressive forms of social demo-cracy are supported and instituted. This is the basis upon which its normative power rests, and which explains the willingness of countries in the LAC region to welcome its bi-regional initiatives.

ConclusionWhat is being asserted here is the need for the EU to replace the United States as LAC’s major bi-regional partner. Europe stands to gain from the considerable benefits of such a relationship, which have previously propelled the United States to the position of the world’s dominant power, and which has protected that country from some of the effects of the endemic crises facing Europe. The EU will be positioned to use the benefits derived from the relationship to spread its progressive form of social democracy abroad while consolidating and expanding it to full realization at home. This has been its stated goal.

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As a region that has been devastated by a history of U.S. hegemonic imperialism, Latin American and the Caribbean countries need to consolidate, build, and strengthen their organizational capabilities and to recalibrate and refashion their regional alliance. The EU can facili-tate these efforts. The alternative is to be swept away in a downward spiral of persistent crisis wrought by the juggernaut of global capitalist transformation.References

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Caribbean Climate Paradiplomacy of the European Union’s Overseas

Regions and Territories: Towards an Insertion in Regionwide Cooperation within the Context of the EU-CELAC

Partnership

Jean YVES LACASCADE

Miami-Florida Jean Monnet European Center of Excellence, Steven J. Green School of International & Public Affairs (SIPA), Florida

International University (FIU) Research Associate

Raymond LAUREANO-ORTIZ

Korbel Latin America Center (KLAC), Josef Korbel School of International Studies (JKSIS), University of Denver (DU), Postdoctoral

Research Fellow

Abstract: The 2017 hurricane season in the Caribbean has made evident the need for the entire region to come together to cooperate on preparedness for and response to extreme climate events like Hurricanes Irma and María. An effective strategy should include not only the independent states of the region, but also the Caribbean territories associated to countries outside the region. Collaboration to address this urgency is one of the areas of interest to better insert the Caribbean into the bi-regional relationship between the European Union (EU) and the Community of Latin American and Caribbean States (CELAC). In this bi-regional partnership, the French, British, and Dutch territories in the Caribbean constitute the direct presence of the European Union in the region and, therefore, their increased regio-nal paradiplomacy (i.e., their increased international participation as subnational governments within the region) has the potential to

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Jean Yves Lacascade & Raymond Laureano-Ortiz

strengthen the involvement, the commitment, and the timely res-ponse of the EU to pressing issues related to climate vulnerability. The EU-CELAC Partnership can benefit from the leverage of the EU overseas territories in the Caribbean as implementation agents of the EU commitments in the partnership. These Caribbean overseqs territories are the EU from the legal point of view and they are LAC geographically. At the same time, they can be viewed as converging points for both the EU and the Caribbean history and culture.

Keywords: EU-CELAC partnership, paradiplomacy, climate change, extreme event, hurricane.

Resumen: La temporada de huracanes 2017 en el Caribe ha puesto de manifiesto la necesidad de que toda la región se una para cooperar en la preparación y respuesta ante los fenómenos climáticos extremos como los huracanes Irma y María. Una estrategia efectiva debe incluir no sólo los estados independientes de la región, sino también los territorios caribeños asociados a países fuera de la región. La colaboración para hacer frente a esta urgencia es una de las áreas de interés para insertar mejor al Caribe en la relación birregional entre la Unión Europea (UE) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC). En esta asociación birregional, los territorios franceses, británicos y neerlandeses en el Caribe constituyen la presencia directa de la Unión Europea en la región y, por lo tanto, una mayor paradiplomacia regional de éstos (es decir, una mayor participación internacional de los mismos como gobiernos subnacionales dentro de la región) tiene el potencial de fortalecer la participación, el compromiso y la respuesta oportuna de la UE a cuestiones urgentes relacionadas con la vulnerabilidad climática. La Alianza UE-CELAC puede beneficiarse si acogiera a los territorios caribeños de ultramar de la UE como agentes de implementación de los compromisos de la UE en dicha alianza. Estos territorios caribeños son la UE desde el punto de vista legal y son LAC (Latinoamérica y el Caribe) geográficamente. Al mismo tiempo, los territorios pueden ser vistos como puntos convergentes para la historia y la cultura de la UE y el Caribe.

Palabras claves: asociación UE-CELAC, paradiplomacia, cambio climático, eventos extremos, huracane.

IntroductionThe 2017 hurricane season in the Caribbean has made evident the need for the entire region to come together to cooperate on preparedness for and response to extreme climate events like Hurricanes Irma and

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Caribbean Climate Paradiplomacy of the European Union’s Overseas Regions and Territories:.. .

María. An effective strategy should include not only the independent states of the region, but also the Caribbean territories associated to countries outside the region. Collaboration to address this urgency is one of the areas of interest to better insert the Caribbean into the bi-regional relationship between the European Union (EU) and the Community of Latin American & Caribbean States (CELAC). In this bi-regional partnership, the French, British, and Dutch territo-ries in the Caribbean constitute the direct presence of the European Union in the region and, therefore, their increased regional paradiplo-macy (i.e., their increased international participation as subnational governments within the region) has the potential to strengthen the involvement, the commitment, and the timely response of the EU to pressing issues related to climate vulnerability.

1. Climate Diplomacy and the Caribbean SpotlightInternational organizations like the United Nations (UN) and research centers like Florida International University’s (FIU’s) Extreme Events Institute have embraced climate change as one of the greatest challen-ges globally (Olson 2018; UN 2018). Growing water scarcity, more frequent flooding, and weather events with increasing intensity are affecting the lives of many, including forced migrations and violent conflict. The UN has been driving climate diplomacy, calling for commitments towards an international policy that seeks to curtail the growing effects of certain human practices (e.g., gas emission from automobiles and industrial operations) on the environment and conse-quently climate conditions. The increasing intensity of extreme weather events like 2017 Hurricanes Irma and María are being associated to climate change. This 2017 hur-ricane season has been the trigger to put the Caribbean on the map and at the discussion tables within the region and worldwide. International and regional organizations are proposing to not only taking long-term measures to curtail the advance of climate change, but also be ready for full-fledge preparation and response to the extreme events, taking it as a new normal reality.Among the affected jurisdictions in the Caribbean were the European Overseas Countries & Territories (OCTs) and the European Outermost

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Regions (ORs). Within the first few days of the hurricanes, French President Emmanuel Macron and Dutch King Willem-Alexander visited their respective Caribbean overseas territories to see first hand the sheer devastation and more effectively coordinate the necessary support (BBC News 2017b ; CNN Wire 2017). Days later, the Foreign Minister of the United Kingdom, Boris Johnson, came to assess the situation at the British Virgin Islands (BVI) and Anguilla (BBC News 2017a). However, closer coordination for preparedness and response to these disasters between the European territories and the independent nations in the Caribbean would produce much better results and better use of resources.The European OCTs and ORs in the Caribbean are, in many ins-tances, being left out of the EU-funded regional cooperation activities in favor of ACP Caribbean states through CARIFORUM (Forum of Caribbean States).1 This reflects the need to better coordinate the intervention of the European Development Fund (EDF) assigned to the CARIFORUM and those allocated to the OCTs through the EU/OCT Association Agreement, which is the legal framework of EU/OCT relations. The ORs, being legally an integral part of the EU, benefit from the Structural Funds which are part of the EU Cohesion Policy. The latter aims to improve the economic wellbeing of regions in the EU and also to avoid regional disparities. The Inter-Regional Fund (INTERREG) facilitates the funding of the cross-border and transnational cooperation initiatives of the ORs with neighboring independent states and OCTs. (European Commission 2018)Enabling regional climate paradiplomacy for these European terri-tories is in the best interest of the Caribbean region and would allow the European Union to get involved in the region with concrete pro-jects and more effectively honor the development objectives of the EU-CELAC partnership.

1 ACP refers to the African, Caribbean, and Pacific states that are signatories of the Cotonou Agreement with the European Union.

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2. Caribbean Climate ParadiplomacyNon-central or subnational governments like cities, federated states (e.g., US and Mexican states), provinces, overseas territories, and other associated territories within an independent nation have increasingly being involved in international affairs. This international venturing by subnational governments is being called paradiplomacy (Aldecoa and Keating 1999; Kuznetsov 2015, chapters 1-2; Lecours 2008; Tavares 2016, chapter 1; Laureano-Ortiz 2016, chapters 1-2). The term was first coined for this type of activity by two scholars in the field of federalism studies: the Canadian Ivo Duchacek and the US scholar Panayotis Soldatos.Through paradiplomacy, a subnational government promotes its own needs ensuring it does not interfere with the foreign policy of its corres-ponding central government. In climate paradiplomacy, the European territories in the Caribbean, however, would not only be voicing their concerns and jointly addressing their own region’s challenges, but also channeling the European Union contributions to the climate EU-LAC partnership. The European subnational governments in the Caribbean include the following (Alexander and Corbin 2017: 32-35; Laguardia-Martínez 2017; Clegg 2015):

- The EU Outermost Regions (ORs) of France: Martinique, Guadeloupe, French Guiana, and Saint Martin

- The EU Overseas Countries & Territories (OCTs) of the Netherlands: Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius, and Saba

- The EU Overseas Countries & Territories (OCTs) of the UK: Cayman Islands, Turks & Caicos Islands, British Virgin Islands (BVI), Anguilla, Montserrat, and Bermuda

3. The Caribbean: Fertile Ground for Climate Paradiplomacy

Climate diplomacy and paradiplomacy have found fertile ground in the Caribbean not only because of the extreme climate events of 2017, but also due to the long tradition of cooperation that the region has had – with its share of accomplishments, challenges, debates, agreements, and differences. Caribbean paradiplomacy goes back to the 1940s when

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a sequence of international organizations was started by the region’s metropoles (the United States, the United Kingdom, the Netherlands, and France) to discuss and address challenges related to the area’s security and socioeconomic development. These organizations – Anglo-American Commission, the Caribbean Commission, and the Caribbean Organization,2 a sequence active from the 1940s thru the 1960s – included government representatives from the colonial territo-ries themselves since the beginning and thus served as the first forums for joint collaborations among the officials of the Caribbean territories (Laureano-Ortiz 2018a, 2018b; Vélez-Rodríguez 2014). These expe-riences constituted the first significant manifestations of Caribbean paradiplomacy. In addition, Antonio Gaztambide-Géigel (2014) sug-gests that these interactions served as the basis for a Caribbean identity.After these early cooperation episodes and as multiple English-speaking Caribbean territories gained independence, integration efforts gave birth to the Caribbean Community or CARICOM in the 1970s (CARICOM 2005, 2018; Lewis, Gilbert-Roberts, and Byron 2018; Byron 2016). Paradiplomacy was an integral part of CARICOM since its founding as a significant number of the associate members that joined were still non-independent territories. The organization was created in 1973 under the Treaty of Chaguaramas and has become the premier regional entity for the Caribbean. Today, its 15 full members include English-speaking nations of Antigua & Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, Saint Christopher & Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent & the Grenadines, and Trinidad & Tobago; the British overseas territory of Montserrat; the French-speaking nation of Haiti; and the Dutch-speaking nation of Suriname. The five associate members are the British territories of Bermuda, British Virgin Islands, Turks & Caicos Islands, Anguilla, and Cayman Islands.CARICOM’s openness to paradiplomacy is evidenced by Montserrat’s inclusion as a full member and the incorporation of the other British territories as associate members. In addition, the incorporation of

2 The first Secretary General of the Caribbean Organization was Clovis Beauregard, a French official from Martinique. He is one of the outstanding pioneers of the French Caribbean paradiplomacy.

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the Dutch and French territories into CARICOM is currently under negotiation. On the one hand, Dutch-speaking overseas territories of Aruba, Curaçao, and Sint Maarten have requested to be associate members and the start of the admission negotiations was endorsed by the CARICOM Heads of Government Summit in February 2018. On the other, the overseas territories of France initiated the formal request to be associate members in their own right within CARICOM and this request has already been endorsed by the French Ministry of Foreign Affairs.This CARICOM admission process for the French and Dutch territories is part of a larger effort of both groups to integrate more effectively into their immediate region. The French government approved legislation in December 5, 2016 (French Act No. 2016-1657) to allow its overseas or outermost territories to collaborate more fully in their respective regions. The French ORs are already integrated into the Economic Commission on Latin America and the Caribbean (ECLAC) as asso-ciate members (Martinique, Guadeloupe, and French Guiana), into the Organization of Eastern Caribbean States (OECS) as associate members (Martinique and Guadeloupe) or observer (Saint Martin), and into the Association of Caribbean States (ACS) as associate members (Martinique, Guadeloupe, and Saint Martin). Meanwhile, Dutch OCTs have joined ECLAC and ACS as associate members.

4. CARICOM’s Space for Climate ParadiplomacyWithin CARICOM, member countries pursue economic cooperation and trade facilitation, foreign policy coordination, and specialized or functional regional cooperation on issues such as agriculture, natural disaster management, transport, and tourism. CARICOM’s associate members do not participate in foreign policy issues, but in matters of thematic functional cooperation at the regional level. Once again, the participation of associate members in this regional cooperation is a concrete example of Caribbean paradiplomacy, as these cooperate in the management and resolution of common problems in the fields of public policy and economic & social development, affecting a shared geographical area.

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CARICOM’s action in the disaster management area is channeled through a technical agency called CDEMA (Caribbean Disaster Emergency Management Agency). CDEMA is responsible for regional coordination activities in this domain. British CARICOM associate members actively participate in this entity. The CDEMA has establi-shed a master plan that integrates all phases of disaster management: prevention, mitigation, preparedness, emergency response, and post-disaster rehabilitation.In response to the devastation during the 2017 hurricane season, CARICOM have gone further by coordinating the efforts to pursue international cooperation. It joined forces with the United Nations to launch a campaign to gain support for the post-Irma/post-María reconstruction with a more resilient Caribbean in mind (CARICOM and UN 2017). In November 2017, at the UN headquarters in New York, the “CARICOM-UN High-Level Pledging Conference: Building a More Climate-Resilient Community” event was held and representa-tives from governments around the world, multilateral organizations, and civil-society groups pledged over US$1.3 billion in funds and over $1 billion in loans and debt relief. High-level government officials from CARICOM full and associate members and even the Dutch territories in the Caribbean were involved in the appeal made to the international community.

5. Growing Opportunities for Caribbean Climate Paradiplomacy

A growing number of opportunities are emerging for climate para-diplomacy in the Caribbean. This pursuit of the further integration of Caribbean subnational governments associated to extra-regional nations into the climate-related efforts have been more visible in recent years.ECLAC has recognized that their associate members are especially vulnerable to climate change and natural disasters and that, by conse-quence, they are challenged by same development issues affecting independent island states of the Caribbean, in the context of SIDS (Small Island Developing States). Climate change represents the greatest challenge to their sustainable development. ECLAC is one of

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the few international agencies that conducts multi-country assessments of the economic impact of climate change disasters in the overseas ter-ritories (Alexander and Corbin, 2017: 17).The pinnacle of these paradiplomacy came into light by the organi-zation in Martinique of the first France-Caribbean Climate Summit, which included the participation of former French President Francois Hollande, CARICOM heads of government, leaders of the EU OCTs and ORs, and high-level representatives of international organizations (Kentish 2015; Pashley 2015). This diplomatic activity prepared the political principles of the Caribbean negotiating positions for the 21st Conference of the Parties (COP21) of the United Nations Framework Conference on Climate Change (UNFCCC). The COP21 Paris Agreement was adopted by consensus on 12 December 2015. This major climate diplomacy event allowed EU Caribbean overseas terri-tories to directly participate in a climate change diplomatic activity at the same table with independent states and representatives from inter-national organizations. This was an ultimate example of the possibility for these overseas territories to exercise paradiplomacy on a common theme affecting the Caribbean as a whole, notwithstanding the diffe-rences in constitutions or status.In 2017, French President Macron’s One Planet Summit served as a platform to further commit to the international climate-change containment measures adopted at United Nations’ COP21 Paris Agreements. During that event, moreover, a group of Caribbean government leaders and Virgin Atlantic founder, BVI resident Richard Branson, represented in a larger coalition that have come together to launch an initiative known as the Caribbean Climate-Smart Accelerator (Francia 2018; Caribbean Climate-Smart Accelerator 2018). The International Development Board (IDB) committed a significant amount to provide loans and $4M were set aside for a management team to lead the accelerator in this mission to fast track the development of climate-smart entrepreneurial projects around the Caribbean. Partners include dozens of private enterprises such as Tesla and non-governmental organizations such as Virgin Unite, Bill Gates Foundation, and Clinton Foundation.

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Particularly important is the group of Caribbean governments that have become partners of the Accelerator initiative. The Greater Caribbean is represented by most of the independent nations of the island Caribbean and several continental nations around the Caribbean Sea like Panama, Costa Rica, Honduras, and Mexico. Paradiplomacy is present through the British and Dutch overseas territories and the US Virgin Islands. Notable absences include Cuba, Puerto Rico, and the French overseas territories. Puerto Rico paradiplomacy could be interested in this initiative given the expressed interest of the Governor to join the paradiplomacy of US cities and states to comply with the Paris agreements despite Trump’s plan to backtrack on those commit-ments at the federal level (Global Climate-Action 2018). The French Caribbean would be in position for partnering, given the latest trends in its paradiplomacy to target entering regional bodies and initiatives.

6. Leveraging Climate Paradiplomacy in the EU-CELAC Partnership

Climate paradiplomacy should be leveraged to redefine the insertion of the Caribbean and particularly the European Union overseas terri-tories into the EU-CELAC Partnership, which, to this point, does not adequately acknowledge and address them. Climate change is indeed a key collaboration dimension within the partnership. In the joint declaration at the EU-CELAC Meeting of Foreign Ministers in July 2018 (EU and CELAC, 2018: 4-5), there are four points (17, 18, 21, 22) that define the principles of the ongoing collaboration between the European Union and CELAC in the field of climate change:

- In general, the countries of both regions are committed to comply with the climate-action guides included in the 2015 Paris Agreements and the UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change).

- Developed countries are encouraged to fulfill their com-mitment to support climate-change-related mitigation and adaptation measures in developing countries.

- The global nature of the effects of climate change is acknowledged. The series consequences of climate change are

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experienced in every country, especially in small-island deve-loping states (SIDS).

- The vulnerability of Latin America and the Caribbean to climate change and natural disasters is acknowledged. The EU support offered at the CARICOM-UN High-Level Pledging Conference on 21 November 2017 is welcomed as it provides resources for recovery and longer-term resilience.

Climate change concerns is also a priority area in the financial support (Caribbean Regional Indicative Programme) offered by the European Union to the Caribbean through CARIFORUM, which groups the CARICOM states and the Dominican Republic (EU and CARIFORUM, 2015: 7-8, 25-26, 32).Opportunities to link Caribbean climate paradiplomacy to the EU-CELAC collaboration objectives should be identified and pursued. For example, French President Macron is actively pursuing worldwide public attention to climate-issues with events like the One Plant Summit, which had its second edition recently in New York. He proceeded to visit the French Caribbean territories to keep the region in the worldwide collective mind as victims of the 2017 devastating and extreme climate events and, therefore, the mounting climate change crisis. Macron had particular interest in Saint Martin and Saint Barthelemy, which were totally devastated by Hurricane Irma. His high-level presence may be considered to legitimate the role of the EU Caribbean territories as natural liaisons in the EU-CELAC partnership.The EU overseas representatives should be included in future EU-CELAC diplomatic events and cooperation programs, which will be the ultimate exercise of paradiplomacy in an EU wider Latin American and Caribbean countries event. Likewise, next year, Saint Martin will take over the chairing of the Conference of Presidents of the European Union Outermost Regions for 2019. This will also be an ideal platform to promote Caribbean ORs climate paradiplomacy. The European Union territories, however, should not only be leveraged for the climate-change collaborations, but also for other regionwide deve-lopment initiatives.

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ConclusionClimate change have sparked activity in diplomacy, international civil action, and paradiplomacy. The involvement and commitment of Caribbean governments in regional climate-change-management and disaster-management initiatives is important to ensure that national policies are enablers and not obstacles in these matters. An interna-tional policy is sought to address climate change challenges, but more immediately a policy that supports disaster-prone regions like the Caribbean to be more proactively prepared and more effectively res-ponsive in regard to these extreme events.Of utmost important in a region like the Caribbean is the incorporation of subnational governments associated to extra-regional countries into these matters of common interest. The paradiplomacy to be inserted in regional processes and, once inserted, the one to influence strategies and plans to actually address particular territorial needs and concerns is critical. The space given by independent states outside the region to their overseas territories in the Caribbean should be leveraged by those overseas subnational territories to ensure that they are an integral part of concerted efforts that are closer to home.The emerging opportunities for paradiplomacy in the climate domain seem like the ideal juncture to seize that space to its limits, expand to other domains of collaboration, get inserted in new regional circles or entities, and educate the leaders of organizations in which current memberships are held to accomplish more effective service of a broader range of territorial needs and concerns. The EU-CELAC Partnership can benefit from the leverage of the EU overseas territories in the Caribbean as implementation agents of the EU commitments in the partnership. These Caribbean territories are the EU from the legal point of view and they are LAC geographically. At the same time, they can be viewed as converging points for both the EU and the Caribbean history and culture.

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L’adhésion des collectivités infra-étatiques aux organisations

régionales. Enjeux de la participation des collectivités territoriales

françaises d’Amérique dans les organisations régionales de l’espace

Amérique-Caraïbe

Karine GALY

Maître de Conférences à l’Université des Antilles, LC2S UMR-CNRS 8053

Résumé : Les collectivités territoriales françaises de l’espace Amérique-Caraïbe (CTFA) bénéficient d’un régime juridique spécifique permettant de favoriser leur insertion dans leur environnement immé-diat. Leur capacité internationale, qui s’inscrit dans le cadre juridique de l’action extérieure des Outre-mer, est formalisée progressivement à travers un dispositif législatif leur accordant notamment la possibilité d’adhérer aux organisations régionales de leur aire d’appartenance. Dans l’espace Amérique-Caraïbe singulièrement, les CTFA ont plei-nement mobilisé cette possibilité, en sollicitant leur admission au sein d’organisations régionales telles que l’OECO ou la CARICOM. Une telle démarche reflète des enjeux aussi bien pour les CTFA que pour les organisations régionales visées, voire même pour la France.

Mot-clés : Collectivités territoriales françaises de l’espace Amérique-Caraïbe, coopération régionale, action extérieure, OECO, CARICOM

Abstract: The French territorial authorities of the Caribbean-America area (CTFA) benefit from a specific legal regime to promote their integration into their immediate environment. Their international capacity, which forms part of the legal framework of the external action of the overseas countries, is formalized progressively through a legisla-tive framework granting them, in particular, the possibility of joining

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Karine Galy

the regional organizations of their area of belonging. In the singular Caribbean America space, the CTFA fully mobilized this possibility, by requesting their admission to regional organizations such as OECO or CARICOM. Such an approach reflects issues for both the CTFA and the regional organizations concerned, and even for France.

Keywords: French territorial authorities of the Caribbean-America area, regional cooperation, external action, OECS, CARICOM

IntroductionLe développement de relations de coopération entre les États et ter-

ritoires de la zone Amérique-Caraïbe, s’est exprimé par une solidarité régionale institutionnalisée au travers d’organisations de coopération et/ou d’intégration régionales, notamment. Si les collectivités territo-riales françaises de la zone ont été pendant longtemps éloignées de ces diverses organisations, leur souci de coopérer avec leurs voisins, a très tôt constitué un argument de revendication tant identitaire1 qu’institu-tionnelle. En effet, ces collectivités territoriales à savoir, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint Martin et Saint Barthélémy (ci-après dénommées CTFA), ont exprimé très tôt leur souci de coopérer avec leurs voisins, afin de renouer des liens que l’histoire, la colonisation ou le statut politique notamment avaient distendu2.

Le sentiment d’appartenance de ces collectivités à leur espace géographique a ainsi constitué le ferment d’une volonté de développer la coopération régionale à partir des collectivités concernées, et non

1 M. le professeur Justin Daniel explique que la coopération régionale s’est érigée selon « trois âges » dont le premier est caractérisé par l’existence d’une coopération quasi inexistante, fondée essentiellement sur des actions ponctuelles liées notamment au processus de créolisation, et que ces échanges « participent davantage de la réactualisation d’un sentiment diffus d’appartenance à l’espace Caraïbe (..) ». J. Daniel, « Les Départements Français d’Amérique et de la Caraïbe : les trois âges de la coopération régionale », in, Une méditerranée Caraïbe ? Clovis Beauregard, 60 ans de coopération régionale, Archives départementales de la Martinique, 2007, pp. 9-13. Voir éga-lement E. Nabajoth, « Les relations entre les départements français d’Amérique et les Caraïbes : une histoire en construction », Revue Française d’Administration publique, 2002/1, n°101, pp. 137-148.2 Les pays et territoires de l’espace Amérique-Caraïbe sont marqués par une diversité statu-taire qui s’explique notamment par des liens historiques variés avec des pays européens. Si bon nombre de ces territoires ont accédé à l’indépendance, subsistent encore des territoires qui ont maintenu des liens institutionnels avec leur ancienne métropole. Tel est le cas des entités infra étatiques britanniques, hollandaises et françaises. S’agissant particulièrement de ces dernières, leur statut vis-à-vis de la France - et incidemment de l’Union européenne, du fait de l’apparte-nance de cet État à cette organisation régionale - reflète également une certaine diversité.

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L’adhésion des collectivités infra-étatiques aux organisations régionales...

pas exclusivement au travers de l’État central3. Partant, une telle coo-pération répond à une nécessité impérieuse liée à leur éloignement de leur État de rattachement, d’autant qu’elles subissent des contraintes semblables et disposent des mêmes atouts que les entités et États étrangers faisant partie de leur environnement régional immédiat4. Par ailleurs, ces collectivités territoriales outre-mer connaissent un niveau de vie moindre que des collectivités situées sur le territoire hexagonal. De fait, il parait essentiel de promouvoir leur développement. Cette perception des relations internationales des CTFA a donné ainsi lieu à une multitude d’initiatives en ce sens. À titre d’exemple, lors du premier conseil interministériel dédié à l’Outre-mer, le président de la république, Nicolas Sarkozy a insisté sur le fait que « Pour préparer le «développement endogène», créer des richesses sur place, les Outre-mer doivent renforcer leur intégration régionale et donc multiplier les liens et les échanges avec les pays de leur zone géographique »5. Dans cette perspective, des mesures de simplification des visas de court séjour ont été prises pour les citoyens des zones Pacifique, Caraïbe et Océan Indien et dont l’objectif était de faciliter le tourisme, les voyages d’affaires et l’intégration régionale en assouplissant les formalités pour les ressortissants des pays voisins. Par ailleurs, en introduisant une nouvelle théorie de la « diplomatie économique », le Ministre des Outre-mer, Victorin Lurel, a pu lors de la xxie conférence des ambassa-deurs tenue le 27 aout 2013, relever que « (…) l’insertion économique régionale des Outre-mer n’a pas d’autre ambition que d’élargir le champ du possible pour les acteurs économiques et les populations locales. Il s’agit de favoriser la modernisation des économies insulaires dans une logique de développement mutuellement profitable, grâce à la projection régionale de nos meilleures PME des Outre-mer et à la capacité de nos Outre-mer à attirer des investisseurs internationaux. De nombreuses initiatives sont en cours de mise en œuvre pour concrétiser cette stratégie »6. Le concept de diplomatie économique

3 Voir N. Rubio, L’avenir des départements Antillais, Paris, La documentation Française, CERIC, 2000, pp. 302 et s. E. Nabajoth, « Les relations entre les départements Français d’Amérique et les Caraïbes : une histoire en construction », op. cit.4 A. Jacquemet-Gauche, « La coopération régionale en outre-mer », AJDA 2011, p. 7225 CIOM, 6 novembre 2009.

6 Déclaration de M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer, sur la politique d’insertion des outre-mer dans leur environnement régional, dans les domaines de la francophonie, de la straté-

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Karine Galy

n’est que le versant économique d’un nouveau paradigme selon lequel les CTFA participent désormais pleinement à l’action internationale de la France et deviennent les acteurs de ce qu’il est convenu d’appeler la para-diplomatie ou diplomatie territoriale.

De fait, l’approche retenue de la coopération régionale des collecti-vités territoriales situées outre-mer, va conduire à la mise en place d’un régime juridique spécifique, prémisse d’un véritable droit des relations internationales des entités infra-étatiques.

D’un point de vue juridique, c’est la loi d’orientation pour l’Outre-mer du 13 décembre 20007 qui attribue une compétence accrue aux collectivités territoriales d’outre-mer dans le domaine de l’action inter-nationale. Il s’agit à la fois des relations bilatérales entre les collectivités situées outre-mer et les pays tiers voisins ainsi que des relations avec les organisations régionales et les organismes spécialisées des Nations Unies. S’agissant de ce dernier élément, la reconnaissance de la possi-bilité d’adhésion des collectivités territoriales françaises d’Amérique aux organisations régionales de leur bassin géographique a été formel-lement actée aux articles L.4433-4-5 et suivants du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, en pleine évolution institutionnelle voient leurs compétences reconnues aux articles L.7253-6 et L. 7153-6 du Chapitre 3 de la Loi n° 2011-884 du 27 Juillet 2011 relative aux collecti-vités territoriales de Martinique et de Guyane8. Ces textes prévoient la possibilité pour la Région et les Collectivités territoriales de Martinique et de Guyane d’adhérer en leur nom propre, en tant que membres asso-ciés ou en tant qu’observateurs avec l’accord préalable des autorités de la République, à des organisations régionales de la zone.

Sur le fondement de ces diverses dispositions, les collectivités de Martinique, de Guyane et de Guadeloupe ont donc entamé dès novembre 2011, un processus de négociation afin de formaliser leur adhésion au sein de l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale

gie de sécurité et de défense nationale, de la transition énergétique, de la mobilité des personnes et de la santé, XXIe conférence des ambassadeurs, hôtel de Montmorin au ministère des Outre-mer, à Paris le 27 août 2013, http://discours.vie-publique.fr/notices/133001980.html 7 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’Outre-mer, JORF, 13 décembre 2000. 8 Loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, JORF n° 0173 du 27 juillet 2011, p. 12821.

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(OECO en français et OECS en anglais) de la Communauté des Caraïbes (CARICOM ou Caribbean Community), de l’Association des États de la Caraïbe (AEC en français, ACS en Anglais) et de la Commission économique pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (CEPALC) pour la Martinique, auprès de la CARICOM, du CARIFORUM et de la CEPALC pour la Guyane et auprès de l’OECO, de l’AEC et de la CARICOM pour la Guadeloupe.

Ces diverses demandes ont abouti à l’adhésion de la Guadeloupe à la CEPALC en 2012, à l’AEC en 2014 et à l’OECO en 2019, de la Guyane à la CEPALC en 2018, de la Martinique à la CEPALC en 2012, à l’AEC en 2014, à l’OECO en 2015, et de Saint Martin à l’AEC en 2016.

D’emblée ces choix différentiés interrogent quant aux stratégies propres à chacune des collectivités concernées. Sont-ils guidés par des motifs historiques, culturels, économiques, identitaires ou autres ? Bien plus et au-delà du discours rhétorique d’appartenance identitaire, quels sont les enjeux de l’adhésion souhaitée de ces collectivités territoriales aux différentes organisations régionales ciblées ? Quel sera l’impact de leurs statuts dans le développement de ces organisations ? Inversement quels seront les perspectives et défis posés à ces organisations du fait de l’appartenance de ces entités infra-étatiques ?

L’adhésion des CTFA aux différentes organisations ou organismes régionaux de leur espace géographique d’appartenance, présente un cas d’étude intéressant dès lors qu’il s’agit de la confronter au cadre du droit de la coopération régionale et au droit des organisations inter-nationales. L’analyse du cadre juridique permettant une telle adhésion met en exergue des défis relatifs au statut de membre au sein des orga-nisations régionales (1) et questionne sur le statut international de ces collectivités (2).

1. L’adhésion des CTFA aux organisations régionales de l’espace ou l’enjeu du statut de membreC’est avant tout le droit interne d’un État membre qui prévoit

la possibilité de participation de ses entités infra-étatiques au sein des organisations internationales (1.1). Cependant cette possibi-lité ne dépend pas du seul droit interne car, le droit international et

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Karine Galy

singulièrement le droit des organisations internationales postule des conditions d’admission de ces entités en leur sein (1.2).

1.1. Le statut de membre des CTFA dans les organisations régionales, une possibilité reconnue par le droit interne français

L’évolution terminologique qui entoure le régime juridique de l’action internationale des Collectivités infra-étatiques – coopération régionale, action extérieure, compétences internationales…9- traduit conjointement une évolution croissante du champ d’action des collec-tivités à l’international (1.1), même s’il apparait par ailleurs que leur statut au sein des organisations est largement circonscrit (1.2)

1.1.1. Un cadre juridique propice à l’inclusion des CTFA dans les Organisations régionales

En ouvrant la voie à l’insertion des CTFA dans leur environnement régional, la France a formalisé à travers un cadre juridique adapté, des décennies d’incertitude oscillant entre souverainisme accentué10 et partage des compétences internationales11. Au plan juridique, il convient de souligner l’importance de la loi Administration Territoriale de la République de 1992, qui tente d’apporter de la « stabilité juridique » en qualifiant la coopération régionale et en la fondant sur la conclusion de conventions et sur l’utilisation par les collectivités d’outils tels que les SEML ou les GIP. Pour bien comprendre la dynamique mise en place, il convient de rappeler que ce texte intervient dans un contexte particulier : celui d’abord d’un changement de majorité présidentielle en France, celui ensuite d’un renforcement de la politique régionale de coopération de l’Union européenne12 comprenant entres autres

9 Voir JC. Bouzely, « L’action internationale des collectivités territoriales », La revue adminis-trative n° 249, 1989, p. 252 ; M. Prieur, « Les bases juridiques de la coopération frontalière locale et régionale », RFDA mai-juin 1985, pp. 222-331 ; Ch. Autexier, « Le cadre juridique de l’action extérieure des Régions », RFDA juillet-aout 1986, pp. 568-579. P-Y. Chicot, La compétence in-ternationale des collectivités territoriales françaises ; l’action extérieure des départements-régions des Antilles et de la Guyane, Paris, l’Harmattan, 2005, p. 8810 B. Dolez, Coopération décentralisée et souveraineté de l’État ; contribution à l’étude du régime juridique de l’action extérieure des collectivités territoriales, Thèse pour le doctorat en droit public, Université de Lille II, 1993, pp. 124-125.11 B. De Gouttes, La coopération régionale à partir des Départements Français d’Amériques, Ministère des Affaires étrangères, Ministère de l’Outre-mer, ministère de la coopération, mars 1990, 219 p.12 C’est en effet dans le cadre de sa politique régionale que l’Union européenne inscrivit le dé-

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une coopération-aide au développement des pays ACP et dont le socle juridique repose sur la convention de Lomé signée un an plus tôt13, celui enfin d’un certain nombres d’initiatives venant des départements et régions français d’Amérique qui, afin de ne pas rester en marge de ce nouveau schéma de coopération, avaient décidé de faire valoir leur situation de « tête de pont » de l’Europe dans la Caraïbe14 (impulsion d’initiatives privées15 ou sous l’égide des collectivités intéressées16).

veloppement de la coopération décentralisée : le rôle moteur de la Commission de même que la mise en place d’instruments financiers (INTERREG) ou juridiques, permis le développement d’actions de coopération transfrontalière, (concerne les territoires contigus situés aux frontières intérieures et extérieures de l’Europe), de coopération transnationale (concerne les actions de coopération entre autorités nationales, régionales et locales de l’Union regroupées en 13 grou-pements de régions avec les régions étrangères avoisinantes) ou encore la coopération interré-gionale (entre régions de l’Europe non forcément contigües mais organisées en réseaux). Cf. Y. Luchaire, « La contribution de l’Europe au droit des actions extérieures des collectivités terri-toriales », Revue Lamy des collectivités territoriales, n° 20, janvier 2007, pp. 51-55. I. Vestris, « La coopération dans l’espace Amazonie-Caraïbe, atout pour l’aménagement raisonné du territoire des collectivités françaises d’Amérique ? », Colloque « Aménagement du Territoire, développement durable et dynamiques territoriales : Quelle contribution du droit dans les collectivités territoriales françaises de l’espace Amazonie-Caraïbe ? », organisé en Martinique les 18, 19 et 20 octobre 2007 par le Centre de recherche sur les Pouvoirs Locaux dans la Caraïbe (CRPLC), à paraître.13 Dès la IIIe convention de Lomé signée le 8 décembre 1984, la question de la coopération DOM-ACP avait été encouragée (annexe VII particulièrement). C’est toutefois à partir de Lomé IV – 15 décembre 1989 – que des dispositifs de coopération entre les États ACP et les PTOM et DOM environnants sont identifiés. Cette entame de politique européenne de coopération régionale sera renforcée par la décision 89/687 du Conseil des communautés du 22 décembre 1989 instituant un Programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité des DOM (POSEIDOM) et mettant en place un soutien financier aux opérations de coopération interna-tionale décentralisée des DOM. 14 Cf. F. Brial , Décentralisation territoriale et coopération internationale : le cas de l’outre-mer français, Paris, L’harmattan, Logiques juridiques, 1998, pp. 139 et s.15 Il s’agit par exemple des contacts Europe-Caraïbe à l’initiative des Chambres de commerce et d’industrie. Le secteur privé a en effet joué un rôle déterminant dans le déclenchement de la prise de conscience à l’égard de la coopération régionale : à travers l’Association du Com-merce et de l’industrie des Caraïbes (CAIC) ou la Conférence permanente des Présidents de Chambres de commerce et d’industrie ou encore les contacts Europe-caraïbes tenus en 1981 puis en 1987 constituent une véritable dynamique en faveur de la coopération régionale. Ces instances ont été des lieux de réflexion et de proposition sur les moyens à mettre en œuvre pour développer l’économie des DFA. Voir, Une méditerranée caraïbe ? Clovis Beauregard, 60 ans de coopération régionale, Les Archives Départementales de la Martinique, 2007, pp. 62 et s.16 Les DRFA ont entendu très tôt se positionner comme de véritables partenaires de leurs homologues caribéens, à travers des actions de jumelages ou des protocoles de coopération opé-rationnelle. Peuvent ainsi être cités à titre d’exemple et dans le cas de la Martinique le jumelage de la Commune de Grand-Rivière avec Roseau (capitale de la Dominique) ou celui de la Ville du Lamentin avec Santiago de Cuba. En termes d’action opérationnelle, on peut encore citer les accords de coopération entre le Conseil Régional et la municipalité de Carrefour (Haïti) de 1987 à 1990, qui incluaient le financement d’infrastructures en échange de formations aux métiers de l’artisanat, et ont connu une éclipse avec les troubles politiques de ce pays. Les liens entre la Ville de Fort-de-France et la municipalité de Plaza de la Revolucion (La Havane, Cuba) portent pour leur part sur le développement conjoint de solutions en matière de réhabilitation

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Dans le prolongement, et au regard plus spécifiquement de la place accordée aux CTFA au sein des organisations régionales, la décennie quatre-vingt-dix formalise à travers la signature de l’accord de Mexico du 24 mai 199617 la participation de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique aux travaux de l’AEC18 en qualité de membres associés « au titre de la République française »19.

Cet acte fondateur de la reconnaissance d’une « identité inter-nationale » des CTFA au sein des organisations internationales, est progressivement renforcé, au travers d’un cadre législatif de plus en plus dense et accordant une place importante aux CTFA au sein des organisations régionales.

C’est d’abord la loi du 13 décembre 2000 portant loi d’orientation pour l’Outre-mer20 (LOOM), qui pose la possibilité pour les régions (et non les départements) de devenir en leur nom propre, membres asso-ciés ou observateurs auprès des organismes régionaux avec l’accord des autorités de la République et accorde aux régions et aux départements des pouvoirs étendus en matière de négociation d’accords internatio-naux, de représentation..21. Ces dispositions sont reprises par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique22, qui leur permet par ailleurs de désigner dans les conditions déterminées par une convention avec l’État, des agents publics de la collectivité territoriale chargés de les représenter au sein des missions diplomatiques de la France.

La loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action exté-rieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional, parachève le régime juridique de

et d’amélioration de l’environnement urbain. Voir N. Rubio, L’avenir des départements Antillais, Paris, La documentation Française, CERIC, 2000, pp. 302 et s. E. Nabajoth, « Les relations entre les départements Français d’Amérique et les Caraïbes : une histoire en construction », RFAP, 2002/1, n° 101, pp. 137-148.17 Accord entre la France et l’AEC en date du 24 mai 1996.18 L’AEC a été créée par l’accord de Carthagène du 24 juillet 1994.19 Il convient de signaler également la publication du rapport Lise-Tamaya en 1999 qui sou-lignera la volonté des élus locaux d’obtenir davantage de responsabilités et notamment, placer la coopération régionale au cœur de leur développement économique et de leurs aspirations identitaires. LISE (C.), TAMAYA (M.), Les départements d’outre-mer aujourd’hui, la voie de la responsabilité : rapport au premier Ministre, Paris, La documentation française, Coll. Rapports officiels, 1999, 214 p.20 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, d’orientation pour l’Outre-mer, op. Cit.21 Articles 42 et s. codifiés au CGCT22 Articles 7153-6 et 7253-6 de la loi, JORF n°0173 du 28 juillet 2011 page 12821

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l’action internationale des CFTA et plus largement des outre-mer. Ce texte se présente comme une loi-cadre sur ce qui est désormais identi-fié comme étant l’action extérieure des collectivités territoriales situées outre-mer. Il traduit l’ambition de son rapporteur – le député Serge Letchimy – de poser un cadre global consacré à l’insertion des collecti-vités ultramarines dans leur environnement régional. D’abord, il étend le champ de la coopération régionale, qui dans la zone Amérique-Caraïbe couvre désormais les États et Territoires de la Caraïbe ainsi que les États et territoires du continent américain voisin de la Caraïbe. Par ailleurs, il envisage la possibilité pour les collectivités d’outre-mer d’établir un programme-cadre de coopération avec l’ensemble des pays du bassin géographique transfrontalier. Ce programme-cadre portant sur plusieurs thématiques créerait la possibilité de négocier et de signer les accords de coopération. Enfin la loi confère également un statut aux agents des collectivités territoriales placés auprès des ambassades ou organismes internationaux afin de leur assurer un régime indemnitaire, des facilités de résidence et des remboursements de frais. Au regard de l’adhésion des Collectivités territoriales dans les organisations régionales, la loi ne modifie pas les dispositions prévues par les textes précédents et étend encore les possibilités offertes aux collectivités23. Toutefois, il est loisible d’observer que le choix de statut offert aux collectivités est formellement délimité.

1.1.2. Une possibilité circonscrite

Le fondement de l’admission des collectivités territoriales fran-çaises d’Amérique est donc posé à l’article 43 de la loi d’orientation pour l’Outre-mer (LOOM) du 13 décembre 200024 qui prévoit la possibilité pour lesdites collectivités d’adhérer en leur nom propre en tant que membres associés ou observateurs, avec l’accord des auto-rités de la République, auprès des organismes régionaux de leur aire d’appartenance.

23 Cf. infra.24 Article L4433-4-5, Modifié par loi n°2010-1487 du 7 décembre 2010 - art. 5 : « Les régions de Guadeloupe, de Martinique, de Mayotte, de Guyane et de la Réunion peuvent, avec l›accord des autorités de la République, être membres associés des organismes régionaux, mentionnés au premier alinéa de l›article L. 3441-3, ou observateurs auprès de ceux-ci. Les conseils régionaux de ces régions peuvent saisir le Gouvernement de toutes propositions tendant à l’adhésion de la France à de tels organismes ».

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La loi du 5 décembre 2016 confirme cette possibilité et prévoit par ailleurs les possibilités d’adhésion en qualité de membre ou de membre associé, à une banque régionale de développement ou à une institution de financement dont la France est membre régional25, membre associé ou participante au capital26. Elles peuvent également être membre associé des organismes régionaux, y compris ceux dépendant du système des NU, ou observateurs auprès de ceux-ci. Elles peuvent saisir le Gouvernement de toutes propositions tendant à l’adhésion de la France à de tels organismes.

Ces dispositions montrent bien l’autonomie accordée aux collec-tivités territoriales françaises de l’espace Caraïbe. Cette autonomie demeure toutefois limitée par leur situation de territoires non indépendants, et donc soumis pour les relations internationales, au cadre juridique de leur État d’appartenance. De ce dernier point de vue, les dispositions pertinentes sus mentionnées, permettent de fixer les contours des modalités d’intervention de ces collectivités dans l’ordre international :

- D’abord, toute intervention est limitée géographiquement, et singulièrement ici, à l’aire d’appartenance, autrement dit l’espace Caraïbe y inclus les États et territoires du continent américain, voisins de l’espace Caraïbe ;

- Ensuite elle est circonscrite à la nature des activités dévelop-pées (cf.infra)

- Enfin, elle est soumise à l’autorisation expresse de l’État.

Quoi qu’il en soit, si « cette représentation reste soumise à la tutelle de l’État souverain, il n’en demeure pas moins que la qualité de membre, de membre associé, ou même d’observateur au sein des orga-nisations internationales leur permet de défendre de façon autonome leurs intérêts, et donc de développer, dans une certaine mesure, leur propre politique externe »27.

25 La France est membre régional de la Banque de développement de la caraïbe (BDC).26 Article 12 de la loi, codifié à l’article L. 7253-3-1du code général des collectivités territo-riales.27 G. Giraudeau. « Les compétences internationales des entités territoriales autonomes », Annuaire français de droit international, volume 56, 2010. p 193

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1.2. L’adhésion des CTFA, une possibilité prévue par le droit des organisations régionales

Le droit des organisations internationales postule des modalités variées d’admission des entités et territoires au sein des organisations (1.2.1). Les organisations de l’espace Caraïbe, ne dérogent pas à cette règle, et prévoient un statut à géométrie variable, témoignant du souci d’inclure les entités territoriales non autonomes (1.2.2).

1.2.1. La diversité des statuts actant la participation des Collectivités infra étatiques au sein des organisations régionales.

Trois grandes catégories de statuts permettent d’encadrer la parti-cipation des membres au sein d’une organisation internationale :

D’abord, le statut de membre plénier vise les membres qui béné-ficient de la plénitude des droits et singulièrement le droit de vote. Généralement seuls les États, et parfois certaines organisations inter-nationales ou certains territoires peuvent bénéficier de ce statut28.

Ensuite le statut d’observateur, est un statut a droits mineurs, proche de celui d’associé, mais qui s’en distingue néanmoins, dans la mesure où les observateurs ne peuvent en général participer aux acti-vités de l’organisation ou du moins s’en informer, que lorsqu’ils sont directement concernés.

Enfin le statut de membre associé s’adresse aux entités qui se voient octroyer les mêmes droits que les membres, à l’exception du droit de vote. Il peut s’agir d’États, désireux de devenir membres pléniers par la suite, ou d’entités non étatiques qui souhaitent contribuer à la réalisa-tions de certains objectifs de l’organisation, sans pour autant posséder la plénitude des droits reconnus aux membres pléniers29. Précisément, le statut d’associé des collectivités infra étatiques a ceci d’original qu’il permet d’encadrer le développement de la coopération fonctionnelle. En effet, très souvent le statut d’associé est soit explicitement déterminé par l’acte constitutif de l’organisation internationale, soit ce même acte constitutif renvoie à un accord spécifique d’association qui détermine

28 Cf. P. Daillier, M. Forteau et A. Pellet, Droit international public, LGDJ, 8e éd., pp. 650 et s.29 C. Philip, “Une typologie des statuts de membres dans les organisations internationales », Revue québécoise de Droit international, vol.1, SQDI, 1984, p. 46 ; S. Cuendet, « la qualité de membre : acquisition, évolution, perte », in E. Lagrange et J.M. Sorel, Traité de droit des organi-sations internationales, LGDJ, 2013, pp. 297 et s.

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les droits et obligations de l’associé30. Au regard des CTFA, l’étude des actes constitutifs des organisations régionales de l’espace Amérique-caraïbe révèle un choix conforme au droit international général.

1.2.2. Les stipulations des traités constitutifs des organisations régionales de l’espace Amérique-Caraïbe : le choix de membres associés ou observateurs

La demande d’adhésion d’une entité infra étatique doit répondre aux exigences des statuts des organisations régionales visées. Ainsi, dans l’espace Amérique-Caraïbe, deux expériences récentes peuvent être signalées : la procédure d’adhésion de la Martinique et de la Guadeloupe au sein de l’OECO et de la CARICOM.

Il faut donc se référer aux traités constitutifs de ces organisations pour apprécier l’admission de ces collectivités territoriales en leur sein.

Le traité de Basseterre (Saint kitts et Nevis) du 18 juin 1981, acte constitutif de l’OECO, prévoit cette possibilité dans son article 2 en indiquant que tout État ou territoire de la région Caraïbe peut avoir la possibilité de devenir membre à part entière ou membre associé et peut être admis en tant que tel après une décision unanime de la haute autorité31. Cette possibilité est reprise en ces termes par l’article 3 du traité révisé de Basseterre qui dispose : « 3.3 A State or Territory in the Caribbean region not party to the Treaty of Basseterre 1981 may become a full Member State or Associate Member State in accordance with Article 27. The OECS Authority shall determine the nature and extent of the rights and obligations of Associate Member States. 32» L’article 27 quant à lui désigne la Haute Autorité comme l’organe com-pétent pour recevoir et donner suite aux demandes d’adhésion.

De son côté, l’article 3 du traité de Chaguaramas créant la CARICOM en 1973 et révisé en 200133, prévoit de manière laconique que « Peut devenir Membre de la Communauté tout autre État ou territoire de la région des Caraïbes qui, de l’avis de la Conférence, est

30 R. Kovar, « La participation des territoires non autonomes aux organisations internatio-nales », AFDI n° 15, 1969, pp. 522-549.31 Traité de Basseterre établissant l’OECS, Basseterre (St Kitts), 18 juin 1981, disponible sur le site de l’organisation, http://www.oecs.org 32 Traité révisé de Basseterre instituant l’union économique de l’OECS, Gros Ilet, Saint Lucie, 18 juin 2010.33 Traité de Chaguaramas du 4 juillet 1973, révisé le 5 juillet 2001, afin d’instaurer notamment un marché et une économie uniques (en anglais CSME), cf. http://caricom.org

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capable et désireux d’exercer les droits et d’assumer les obligations de Membre. » L’imprécision de la formule est toutefois partiellement comblée lorsque l’on combine ces dispositions avec celles de l’article 231 qui prévoit que la Conférence peut admettre comme membre associé de la Communauté tout État ou territoire de la Caraïbe, selon les termes et dans les conditions qu’elle décide.

En conséquence, et conformément à la procédure de la double base juridique (phase interne et internationale de l’adhésion), les collectivités françaises de Martinique et de Guadeloupe transmis une délibération exprimant leur souhait d’adhésion, ainsi que les pouvoirs pour entamer les négociations en ce sens, aux autorités de la République autrement dit, le ministère des Affaires étrangères et le ministère chargé de l’outre-mer. A titre d’exemple, la Région Martinique (devenue en 2015 Collectivité Territoriale de Martinique), a par lettres des 20 janvier 2012 et 16 avril 2012 transmis au Ministre des Affaires étrangères une demande d’adhésion en tant que membre associé à l’OECS et à la CARICOM. En retour, ce dernier a par lettre du 11 juillet 2012 donné formellement l’accord de l’Etat français afin que ce territoire adhère en tant que membre associé des deux organisations et autorisé le président du Conseil régional à mener les négociations en ce sens. Il a par ailleurs informé la Haute autorité de l’OECS et le Secrétaire général de la CARICOM du soutien de l’Etat Français à une telle démarche. La même procédure s’est déroulée au sein du Conseil régional de Guadeloupe.

De leur côté, les deux organisations régionales visées ont officiel-lement reçu les demandes d’adhésion des collectivités régionales et les ont inscrites à leur agenda pour examen34. De manière pratique, les autorités compétentes des deux organisations régionales ont accueilli avec satisfaction la demande d’adhésion des territoires français de la Caraïbe et ont instauré chacune un groupe de travail technique en charge d’en préciser les modalités. De ce dernier point de vue, si les négociations ont pu aboutir à l’adhésion de la Martinique en tant que membre associé à l’OECO par un accord du 4 février 2015, l’adhésion de la Guadeloupe devrait être formalisée au cours du mois de mars

34 55e réunion de la haute autorité des Chefs d’Etat et de gouvernement de l’OECS, janvier 2012 et le Conseil des Ministres de la CARICOM.

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2019. Au sein de la CARICOM la procédure est ralentie, seule une décision d’ « examiner la possibilité d’une politique d’élargissement de la CARICOM » ayant été formulée, fin février 2018, à l’issue de la 29e rencontre internationale de la Conférence des chefs de gouverne-ment de la Communauté35.

Quoi qu’il en soit, si l’adhésion des CTFA aux organisations régio-nales de leur aire d’appartenance constitue une avancée indéniable, en droit international, elle représente un enrichissement de ce droit et plus précisément du système juridique international36. Mais elle reflète également un enjeu crucial qui est celui de la gouvernance.

2. La participation des CTFA aux organisations régionales ou l’enjeu du statut international des collectivités infra-étatiquesLes contours du statut international des CTFA révèle des possibi-

lités d’actions importantes, source d’approfondissement du droit des organisations internationales (2.2), même si au demeurant, de nom-breuses limites sont posées au cadre de leur action (2.1)

2.1. Les limites matérielles de la participation des CTFA au sein des organisations régionales

Les divers textes qui constituent le droit de la coopération régionale applicable outre-mer, posent deux conditions à l’action internationale des collectivités infra étatiques :

- - d’abord, elle doit se développer dans leur domaine de compé-tence ou à défaut par délégation de l’État dans le domaine de compétence de ce dernier,

- - Ensuite, elle doit se développer dans le respect des engage-ments internationaux et européens de la France.

Ces limites ou contraintes préfigurent d’emblée les modalités de la participation des CTFA au sein des organisations régionales et

35 Twenty-Ninth Inter-Sessional Meeting of the Conference of Heads of Government of the Caribbean Community (CARICOM), Port-au-Prince, Haiti, on 26-27 February 2018, disponible https://caricom.org/media-center/communications/communiques/communi-qu-29th-intersessional-meeting-of-the-conference-of-heads-of-government-of-caricom 36 Cf. SFDI, Les collectivités territoriales non étatiques dans le système juridique inter-national, actes de la journée d’études organisée avec le concours du CRPLC, Université des Antilles et de la Guyane, Paris Pedone, 1997, 280 p.

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singulièrement, l’OECS et la CARICOM. En effet, la grande difficulté d’ordre juridique qui conditionne la participation de ces collectivités aux travaux des organisations concernées, est celle de respecter la répartition des compétences entre l’État français – voire l’Union euro-péenne - et les collectivités territoriales (2.1.1). Dès lors, la solution proposée pour résoudre les éventuels conflits est celle d’une contrac-tualisation entre l’État Français et les collectivités territoriales (2.1.2)

2.1.1. Le « nœud gordien » : la répartition des compétences

L’identification des domaines d’intérêts communs à la CARICOM, à l’OECS et aux collectivités territoriales françaises, montre de manière non exhaustive, que la coopération régionale touche aussi bien des matières telles que la santé, le tourisme, l’amélioration des échanges commerciaux, le développement des liaisons maritimes et aériennes, la santé, la pêche, l’harmonisation des règles douanières, le dévelop-pement des énergies renouvelables, la prévention des catastrophes naturelles …. Il s’agit donc d’un champ très vaste d’actions où la coo-pération fonctionnelle peut trouver à s’exprimer. Toutefois, il convient de souligner que les quelques exemples sus énoncés mettent en exergue une pluralité d’intervenants puisque relevant pour certaines d’entre elles, des compétences respectives de l’État français, des collectivités territoriales, de l’Union européenne, voire même de certains acteurs privés (associations, ONG…).

Dès lors, la difficulté réside dans l’identification des marges de manœuvre des collectivités concernées au regard de ces différents domaines d’action possibles. En effet, les dispositions législatives per-tinentes en la matière précisent bien que les collectivités territoriales françaises outre-mer ne peuvent agir que dans le respect de leurs com-pétences propres.

La difficulté est réelle car nombre de compétences sont le plus souvent partagées entre l’État et ces collectivités ce qui impose une étroite coordination. L’exemple des négociations ayant préfiguré à l’adhésion de la Martinique à l’OECS, en témoigne. En effet, dès la demande d’adhésion et la mise en place des comités techniques, deux réunions de négociation ont eu lieu : la première le 1er mars 2013 et la 2nde le 30 septembre 2013 au siège de l’OECS à Sainte Lucie.

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Plusieurs secteurs de coopération ont été discutés et retenus par les deux parties : la santé, le transport (aérien et maritime), le yachting et le tourisme, les industries culturelles, le développement de la coopération et de son financement dans les secteurs de l’énergie, de l’éducation et de la pêche, le commerce, la sécurité et les questions de l’immigration et de la mobilité en général. Hormis le domaine de l’énergie pour lequel la Martinique possède des compétences spécifiques37, l’ensemble des autres domaines relèvent soit de compétences partagées (éducation, transport, pêche, santé…) soit de compétences régaliennes (sécurité, migration).

Ceci implique au moins deux observations : - la première relève de l’OECS : l’existence de cet enchevê-

trement de compétences constitue une perplexité et une complexité pour les négociateurs accrédités par le secrétariat de l’OECO. Il est fort probable que la longueur des négocia-tions entre la Martinique (3 ans), la Guadeloupe (7 ans) d’une part, et l’OECO d’autre part, s’explique par le scepticisme de l’organisation quant aux « pouvoirs » réels des collectivités françaises à se représenter elles-mêmes.

- la seconde concerne les CTFA et la France qui doivent s’ac-coutumer mutuellement et établir des liens de confiance sur des questions qui au demeurant touchent aux relations internationales et inaugurent une forme de « concession de souveraineté ». Ce dernier élément sur le plan des relations laisse transparaitre une certaine crainte des autorités fran-çaises de laisser négocier seules les collectivités, alors même que cette option a été clairement posée comme une condition par l’OECO.

37 Les Collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution, à l’exception de la Réunion, peuvent, pour tenir compte de leurs spécificités, être habilitées à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement. Ces dispositions ont été modifiées par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, modifiées par la loi organique du 27 juillet 2011. Le Conseil régional de Martinique a donc adopté une délibération en ce sens. Délibération n° 13-752-6 du 17 mai 2013 du conseil régional de la Mar-tinique portant demande au Parlement d’habilitation au titre de l’article 73 de la Constitution en matière d’énergie sur le territoire de la Martinique, JO du 26/07/2013, pages 12507/12508.

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Sur le plan du droit pour autant, le législateur a pris le soin d’enca-drer les modalités de ces relations entre la France et les collectivités en prévoyant la passation d’une convention qui définirait les contours de l’action des collectivités dans les domaines relevant des compétences partagées.

2.1.2. L’instrument de la coordination : la convention

C’est la circulaire du 19 mars 2012, modifiée par celle du 3 mai 201738, relative aux « compétences exercées par les collectivités ter-ritoriales d’outre-mer en matière internationale » qui propose une solution au problème de la répartition des compétences. Elle dispose en effet que « il conviendra de définir précisément les modalités de par-ticipation des collectivités aux travaux des organisations, notamment lorsque les sujets abordés toucheront à la fois des compétences relevant de l’État et de la collectivité. Ces modalités de participation pourront faire l’objet d’une convention »39.

Comment interpréter cette mesure ? En l’absence d’élément perti-nent de droit positif, il faut d’abord observer que l’établissement d’une convention est facultatif « Ces modalités de participation pourront40 faire l’objet d’une convention ». Par ailleurs, l’économie générale du texte montre bien que même au-delà d’une convention, la participation des collectivités territoriales reste empreinte du sceau de l’État.

2.2. Le rayonnement grandissant des CTFA au sein des organisations régionales

Il est protéiforme (2.2.2) et traduit ce qu’il convient désormais de qualifier prudemment de la « diplomatie territoriale » (2.2.1).

2.2.1. Des outils et moyens variés

L’utilité pour les CTFA d’intégrer en tant que membres associés la CARICOM et l’OECS est justifié par le besoin de marquer leur pré-sence dans la zone concernée mais également et surtout par l’objectif

38 Pour tenir compte de l’évolution législative issue de la loi de décembre 2016. Circulaire du 3 mai 2017 relative aux compétences exercées par les collectivités territoriales d’outre-mer en matière internationale à la suite de l’entrée en vigueur de la loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional.39 Pp. 11-1240 Nous soulignons.

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de profiter de l’activité de ces organisations, d’y intervenir, d’étudier d’éventuels projets, de recevoir des informations, voire même parfois d’influer indirectement sur la prise de certaines décisions.

Elle se traduit par une facilité pour les CTFA de développer des projets de coopération fonctionnelle avec les partenaires des organi-sations concernées, dans les domaines d’intérêt commun. Ceci est d’autant plus possible, qu’elles disposent à cet égard de moyens et d’ou-tils performants.

Ces outils et moyens sont de deux ordres : - - institutionnels et s’analysent en la mise en place d’organes

chargés du suivi des actions menées. Ainsi, outre les moyens d’appui de l’État41, la Martinique et la Guadeloupe ont officiel-lement désigné leur agent représentant auprès de l’OECS, basé à Sainte Lucie ;

- - financiers, car la reconnaissance d’une compétence inter-nationale prend tout son sens à partir du moment où elle est accompagnée des moyens financiers permettant son plein exercice.

Ici, précisément en sus de leur intervention financière sur fonds propres, les collectivités territoriales mobilisent le fonds de coo-pération régionale (FCR)42, destiné à financer « des programmes d’échange et de coopération à court, moyen et long terme au service de l’identité caribéenne et du co-développement avec les pays de la Caraïbe »43. A côté de ces dispositifs financiers, la coopération régio-nale se voit dotée de fonds européens à travers les fonds structurels et singulièrement le programme de coopération territoriale Interreg. En effet, les CTFA bénéficient pour la période 2014-2020, d’un Interreg V Caraïbes, comportant un volet transfrontalier destiné exclusivement

41 L’ambassadeur de zone délégué à la coopération régionale par exemple.42 Il est institué un fonds de coopération régionale dans chaque département/région d’outre- mer et dont la dotation est inscrite au budget du ministère de l’outre-mer. Ce dispositif a été étendu à Mayotte par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Le FCR est ali-menté par des crédits d’État auxquels viennent s’ajouter des fonds régionaux décidés par les collectivités. Il est piloté par un comité de gestion paritaire, composé de quatre représentants de l’État et de quatre représentants des conseils régionaux et départementaux. Le comité de gestion du FCR a compétence pour fixer les orientations stratégiques du FCR, élaborer un programme d’actions et sélectionner des projets de coopération avec les pays partenaires.43 Site de l’ambassade de France, https://lc.ambafrance.org/-Les-fonds-de-cooperation-re-gionale

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au développement de la coopération fonctionnelle entre la Martinique, la Guadeloupe d’une part et les États et territoires de l’OECO, d’autre part44.

Tous ces éléments dénotent en conséquence de capacités d’actions démultipliées des CTFA et plus globalement des collectivités infra-éta-tiques. Elles deviennent en ce sens des acteurs non négligeables des relations internationales, leur champ d’action permettant au plan théorique la construction d’un cadre de référence dont les contours, restent certes à préciser, mais néanmoins porteurs de quelques signes distinctifs.

2.2.2. Une « diplomatie territoriale » émergente

La diplomatie territoriale, concept polysémique et relativement récent dans les relations internationales, vise l’action extérieure des acteurs infranationaux (villes, États fédérés, collectivités territo-riales)45. Elle s’entend donc de toutes les actions entreprises par les territoires à l’international46.

Ainsi, cette action extérieure comporte un contenu et permet de développer des modes opératoires divers et variés. En effet, outre les très connus jumelages, les collectivités territoriales envoient des missions d’études et de prospection dans les pays partenaires, elles participent aux foires commerciales et à certains forums internatio-naux, ou institutions spécialisées des NU à l’exemple de la CEPALC au sein de laquelle la Martinique a été acceptée comme membre associé47.

Elles financent des campagnes de relations publiques pour accroître leurs exportations et attirer les investissements, elles mettent sur pied des visites officielles accueillant d’autres leaders régionaux ou représentants de pays souverains. Elles ouvrent des représentations ou des délégations à l’étranger sur le modèle des délégations auprès de

44 Cf. K. Galy, « « La gestion des programmes de coopération territoriale en vue de construire la Grande Caraïbe : freins et opportunités », PONGERARD-PAYET (H.), Dir, L’Union euro-péenne et la coopération régionale des outre-mers, vers un renforcement du soutien européen ?, Paris, l’Hamattan, 2018, pp. 293-30745 B. Wassenberg, « La diplomatie territoriale », Encyclopédie pour une histoire nouvelle de l’Eu-rope [en ligne], 2016, mis en ligne le 06/01/2016, consulté le 01/03/2019. Permalien : https://ehne.fr/node/19846 Cf. Livre blanc « diplomatie et territoires », MAEDI, La documentation française, Paris, 2017, 222 p.47 Le 31 août 2012.

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Karine Galy

l’Union européenne. La liste est non exhaustive mais révèle tout de même que les CTFA développent toute une stratégie faisant d’elles de véritables acteurs locaux des relations internationales, autrement dit, les acteurs d’une « diplomatie territoriale », aux côtés ou en complé-ment de l’État. Cette diplomatie territoriale traduit une stratégie qui se décline à un double niveau :

- au niveau étatique dans la mesure où elle représente une véri-table co-construction de la diplomatie de la France. En effet, l’approfondissement de la décentralisation observée ci-dessus, permet d’observer que les collectivités infra-étatiques sont associées de plus en plus à la diplomatie française,

- au niveau européen dans la mesure où l’Union européenne a très tôt encouragé et valorisé la coopération à travers notam-ment la politique de cohésion. De ce dernier point de vue, il est intéressant de relever qu’au-delà de l’action d’encouragement des institutions européennes, les collectivités infra-étatiques elles-mêmes ont initiés un certain nombre d’actions visant à faire évoluer le droit de la coopération. Dans ce contexte, réfé-rence peut être faite aux actions menées par les CTFA pour participer à l’élaboration de la stratégie UE-CARIFORUM, stratégie qu’elles considéraient comme le prélude à leur partici-pation au CARIFORUM et à la CARICOM48.

ConclusionEn conclusion, et sans présumer de ce que pourra être la place

réelle de ces collectivités au sein de la CARICOM et de l’OECS, et plus largement auprès des organisations régionales auxquelles elles appar-tiennent, le dispositif législatif de l’action extérieure en vigueur dans les CTFA a fourni à ces collectivités un cadre relativement unifié leur permettant de développer leur potentialité dans un domaine où elles n’étaient pas forcément attendues. Cependant, force est également de relever que la problématique de l’adhésion renvoie à des questions qui révèlent le caractère encore fragile de ce régime entre stabilisation et

48 Cf. K. Galy, « La nouvelle stratégie UE-Caraïbes : quelle place pour les entités infra-éta-tiques françaises?”, in Perrot (D.) dir., Collectivités territoriales et organisations régionales, de l’in-différence à l’interaction, Paris, L’harmattan, 2015, pp. 305-329.

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nécessaire sécurisation. Par ailleurs et du point de vue des organisa-tions considérées, le statut des CTFA constituera sans nul doute une situation atypique qui impliquera un enrichissement du droit issu de ces organismes.

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Explorer dans la Caraïbe la contribution des institutions

nationales des droits de l’homme et des ombudsmans à l’appropriation

des valeurs visant une meilleure gouvernance dans les relations

UE-CELAC

Mulry MONDÉLICE

Docteur en droit, chargé de cours en droit international à la Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke et au Département des sciences

juridiques de l’UQAM ; membre de la Chaire Jean Monnet en intégration européenne de l’Université Laval

Résumé : Ces dernières années, les relations entre la région Amérique latine et Caraïbe et l’Union européenne ont emprunté de nouvelles voies. Désormais, celles-ci misent particulièrement sur la réduction de la pau-vreté, l’inclusion des États dans l’économie mondiale, le renforcement de la diplomatie, le rôle des acteurs non étatiques dans la gouvernance, ainsi que le dialogue politique incluant la démocratie, l’état de droit et les droits de la personne. En même temps, la culture politique et juri-dique et la situation de la gouvernance dans la sous-région Caraïbe invitent à explorer le rôle des ombudsmans et des institutions nationales des droits de la personne dans la quête du changement, dans le droit fil de l’ONU insistant sur l’importance d’institutions solides dans la promotion du développement durable. En effet, si les ombudsmans sont chargés de lutter pour la légalité et contre la mal administration et les institutions nationales des droits de l’homme, de promouvoir et de pro-téger les droits, les deux ont en commun d’être des défenseurs des droits de la personne adoptant des stratégies et actions souples pour un meil-leur vivre ensemble. Dès lors, comment et dans quelles mesures, dans ces nouvelles relations, ombudsmans et institutions nationales des droits de

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Mulry Mondélice

l’homme pourraient-ils contribuer à une culture plus favorable à l’État de droit afin de renforcer les capacités individuelles, mieux humaniser la gouvernance et concourir au développement de la région Caraïbe ? La présente contribution analyse le cadre du dialogue politique, les rôles, les limites et les virtualités des ombudsmans et des institutions nationales des droits de l’homme dans les stratégies visant le développement dans la région Amérique latine et Caraïbe. En raison de leurs fonctions, de leurs caractéristiques et de leur proximité de principe avec les populations, de tels organes peuvent être considérés comme une ressource inestimable à exploiter dans tout partenariat misant sur l’État de droit dans une pers-pective de développement à l’ère de la mondialisation freinant de plus en plus l’émancipation des populations les plus vulnérables. La promotion de ces institutions dans la gouvernance politique mérite d’être doublée de leur inclusion dans la gouvernance économique pour rendre compte de l’indivisibilité et de l’interdépendance des droits. En informant, en sensibilisant sur les enjeux de droits de la personne, en éduquant et encouragent le pluralisme et la consultation, ainsi qu’en facilitant l’accès à la justice et aux services publics, ces organes impliqués dans la diplo-matie des droits peuvent contribuer à une meilleure appropriation des contours complexes de la réalisation des droits dans l’État de droit pour une gouvernance plus responsable. Mobilisant une approche critique combinant droit public comparé, droit international des droits de la per-sonne, droit international économique, sociologie du droit et philosophie politique et la recherche documentaire incluant l’analyse de documents officiels et de rapports d’acteurs de terrain, l’auteur met en relief cer-taines mesures à envisager sur le plan juridique, diplomatique et dans la coopération au développement afin de renforcer le rôle des ombudsmans et des institutions nationales des droits de l’homme pour le changement par le droit dans la région Caraïbe.

Mots-clés : Institutions nationales des droits de l’homme, ombudsman, gouvernance, accès à la justice, relations Union euro-péenne-Caraïbe, Caraïbe, dialogue politique, relations économiques internationales, changement social par le droit.

Abstract: Recently, the EU and the Latin America and Caribbean relations have undergone new trends. These relations now particu-larly focus on reducing poverty, integrating the Latin American and Caribbean states in the world economy, strengthening diplomacy and the role of non-states actors in governance, and on promoting political dialogue with an interest in democracy, the rule of law and human rights. That being said, the political and legal culture, and the state of the governance in the Caribbean region raise interests in understanding how national human rights institutions (NHRIs) and the institution of the ombudsman could contribute to changing in the

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Explorer dans la Caraïbe la contribution des institutions nationales...

spirit of the UN focus on the importance of strong institutions in rea-lizing sustainable government. While the ombudsman is vested with the mission for combatting mal administration and promoting legality, national human rights institutions are created by states to promote and protect human rights. Both are nonetheless human rights defenders, using soft strategies and actions to foster living together. Thus, how and to what extent can national human rights institutions and the institution of ombudsman contribute to a culture facilitating the rule of law and building individual capabilities within a governance focu-sing on the human dignity for development in the Caribbean region? The paper analyses the foundation of the political dialogue, the roles, limitations and potentiality of NHRIs and the ombudsman in strate-gies aiming at promoting development in the Latin American and Caribbean region. I argue that given their responsibilities and charac-teristics, and their natural proximity to people, those institutions can be an overwhelming resource to consider in any partnership focusing on the rule of law in promoting development, while globalization has increased inequalities and prevented the emancipation of vulnerable peoples. Consequently, those institutions are of relevance not only in political governance but also in economic governance to take into account the indivisibility and interdependence of human rights. By informing and educating people and raising awareness on human rights challenges, encouraging pluralism and consultation and fostering access to justice and other public services, those institutions involved in human rights diplomacy can contribute to a better appropriation of the complexity in realizing the rule of law. Mobilizing an interdisciplinary approach and methodology dealing with comparative public law, human rights international law, international economic law, socio-legal studies and political philosophy, and desk research and field reports, the paper sets out a couple of recommendations to foster NHRIs and ombudsman in law, diplomacy, and cooperation for development in the quest for change in the Caribbean region.

Keywords: National human rights institutions, ombudsman, gover-nance, access to justice, EU-Caribbean relations, political dialogue, international economic relations, law and social change

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IntroductionDepuis les années quatre-vingt-dix, influencées notamment par la

mondialisation, la lutte contre la migration clandestine et la criminalité transnationale, les relations entre la région Amérique latine et Caraïbe (ALC) et l’Union européenne (UE) illustrent de tendances nouvelles tentant de répondre à des défis liés aux spécificités de la région ALC et aux intérêts de celle-ci pour l’UE. En particulier, la sous-région Caraïbe est caractérisée par une situation humanitaire préoccupante, créée par des catastrophes naturelles auxquelles la Caraïbe est très exposée, une situation politique et économique fragile perpétuant les inégalités au sein d’États de la région Caraïbe appelés ainsi à coopérer de plus en plus entre eux (Badie, 2002). Ce contexte a conduit à des déplacements de populations allant croissant dans la sous-région elle-même, vers l’Europe et les Amériques, avec de nouvelles routes migratoires depuis le Chili, le Brésil et le Mexique conduisant aux États-Unis d’Amérique et au Canada (Mondélice, 2018). Entre autres, ces migrations cachent en réalité des dynamiques juridiques, sociales, politiques, culturelles et économiques informant sur les demandes des populations appelant à une meilleure gouvernance démocratique au double niveau national et international. En effet, la diversité des sociétés – illustrée par l’existence de diverses couches sociales et communautés – place les gouvernants devant l’exigence d’arrimer le local et le global dans une perspective de renforcement non pas seulement de l’État, mais aussi, et surtout la per-sonne, dans la quête d’une gouvernance tournée vers le changement (Crépeau et Sheppard, 2013).

En effet, notion dynamique, la « [g]overnance explores the changing role of the state (…) how the informal authority of network supplements and supplants the formal authority of government. It explores the limits to the state and seeks to develop a more diverse view of state authority and its exercice » (Cane et Conaghan, 2008 : 506). Dit autrement, la gou-vernance traduit, dans la conduite des affaires publiques, de nouvelles formes d’interactions entre normes, institutions, acteurs, procédures et valeurs dans les relations entre gouvernants et gouvernés en vue de réaliser des objectifs politiques et économiques dans notre monde en mutation. En cela, elle fonde l’autorité et partant la légitimité du pouvoir politique sur une série de valeurs, qui « (…) par le biais du

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droit, acquièrent donc clairement une présence tangible dans l’or-dinaire des sociétés contemporaines » (Gilles et Labayle, 2012). Les droits de la personne – ou droits de l’homme selon l’expression utilisée par les acteurs – et l’État de droit sont au cœur de la gouvernance.

C’est dans cette perspective que l’UE a mis l’accent sur les valeurs démocratiques dans son action extérieure. L’orientation des relations entre l’Union européenne et la Communauté des États latino-améri-cains et de la Caraïbe (UE-CELAC) s’inscrivent dans cette logique. Alors qu’une Fondation pour appuyer ces relations a été créée en 2010, celles-ci sont désormais envisagées dans la perspective d’une organisation internationale : la Fondation internationale UE-ALC. Ses objectifs concernent notamment la connaissance et la compréhension mutuelle entre les deux régions1 et invitent à tenir compte de la place de la gouvernance dans le dialogue politique UE-Caraïbe.

Dans la mesure où ces relations entre une organisation intergouver-nementale du Nord global et une organisation intergouvernementale du Sud global illustrent la prise en compte différenciée des pays en développement dans les relations économiques internationales, l’ac-cent mis sur les valeurs libérales dans ces relations invite à examiner les processus, acteurs et résultats de ce discours axiologique sur les populations de la Caraïbe dans le cadre des relations UE-CELAC.

Cela dit, les relations UE-CELAC ne sont pas inscrites dans un régime juridique et un cadre institutionnel et culturel uniformes. Cédric Audebert définit le bassin caraïbe comme « un morcellement insulaire différenciant près de trente entités politico-institutionnelles (22 territoires indépendants et 11 sous tutelle), une fracture géo-culturelle individualisant une aire hispano-caribéenne, un monde anglo-caribéen et une aire créolophone et francophone » (Audebert, 2001 : 29).

Sur le plan institutionnel, les relations entre l’UE et la Caraïbe sont lointaines. Inscrites dans celles existant entre l’UE et le groupe des États Afrique, Caraïbe et Pacifique (ACP), le CARIFORUM regroupe les États du forum caribéen du groupe des États ACP. Composé de 79 États membres, celui-ci a été institué par l’Accord de Georgetown

1 Sénat de la République française, Projet de loi autorisant la ratification de l’accord instituant la Fondation internationale UE-ALC, n° 249, session ordinaire de 2017-2018, 24 janvier 2018.

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du 6 juin 1975 créant cette organisation internationale. Ce tournant institutionnel a conduit à d’abord à la conclusion de la Convention de Lomé I du 6 février 1975. Conformément à l’art. 1 par 2 de l’Accord de Georgetown, sont membres du Groupe ACP, les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique parties au présent Accord ou à l’Accord de Partenariat ACP-CE2.

La stratégie de partenariat UE-Caraïbe de 2012 et la déclaration des ministres des Affaires étrangères UE-CELAC de 2018 misent par-ticulièrement sur l’intégration régionale, la réduction de la pauvreté, l’inclusion des États de la région Amérique latine Caraïbe dans l’éco-nomie mondiale, le renforcement de la diplomatie, le rôle des acteurs non étatiques dans la gouvernance politique et économique, ainsi que le dialogue politique incluant la démocratie, l’état de droit et les droits civils, économiques, sociaux et culturels, comme valeurs partagées par les deux régions.

En même temps, d’un côté, l’intégration européenne et la protection effective des droits fondamentaux des personnes vulnérables au sein de l’Union posent des défis pour l’envoi, par l’Union, d’un message clair3. De l’autre, la culture politique et juridique et la situation des droits de la personne et de l’État de droit dans la Caraïbe renseignent sur les conditions de vie, l’injustice sociale, les inégalités, l’insécurité humaine accentuée par les catastrophes naturelles et le rapport des populations et gouvernements aux institutions et aux services publics dans la région ALC. Dès lors, ces enjeux invitent à s’interroger sur le renforcement du rôle des ombudsmans et institutions nationales des droits de l’homme (ci-après INDH) dans la quête du développement. En effet, depuis les années quatre-vingt-dix les INDH et les ombudsmans bénéficient d’un intérêt croissant dans les relations internationales. De leur promotion dans la dimension politique de la gouvernance, l’Assemblée générale de l’ONU, dans sa résolution 70/1, Transformer notre monde, un pro-gramme de développement durable à l’horizon 2030, adoptée en 2015, insiste sur l’importance d’institutions solides dans la promotion et la

2 Accord de Georgetown relatif à l’organisation du Groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique du 6 juin 1975, en vigueur le 12 février 1976, modifié lors de la 78e session du Conseil des ministres les 27 et 28 novembre 2003, RTNU 1247, I-20145. 3 Agence européenne pour les droits fondamentaux (2018). Rapport sur les droits fonda-mentaux 2017, Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, http://fra.europa.eu/en/publication/2017/fundamental-rights-report-2017 (consulté le 20 décembre 2018).

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réalisation du développement durable, ainsi que l’illustre l’objectif 16 de ce programme.

Bien qu’ombudsman et INDH jouent tous un rôle en matière de protection des droits de la personne et de l’État de droit, il ne faut pas confondre les deux. Ombudsman est un organe chargé de lutter contre la mal administration, pour l’équité et la légalité de l’administration publique (Jacoby, 1998 ; Hyson, 2009). Réunis au sein de l’Institut international de l’Ombudsman (IIO) ayant son siège à Vienne les ombudsmans ont un potentiel dans la protection des droits des administrés et partant, l’État de droit. Pour leur part, les INDH sont connues sous diverses appellations : Commission nationale des droits de l’homme, commission des droits de la personne, Ombudsman, Médiateur, Défenseur du peuple, institut des droits de l’Homme, etc.). Toutefois, « (…) lorsque l’on parle aujourd’hui d’Institutions nationales de promotion et de protection des droits de l’homme, c’est de manière très spécifique pour viser les Institutions nationales indépendantes, dûment accréditées comme conforme aux principes de Paris. Se situant “[à] la charnière du pouvoir politique et de la société civile, du droit international et de l’ordre interne”, les INDH (...) sont des organes de l’État dotés d’un mandat constitutionnel ou législatif qui leur donne pour mission de protéger et de promouvoir les droits de l’homme. Elles font partie intégrante de l’appareil de l’État » (Decaux, 2003 : 15).

Le dialogue politique prévu à l’article 8 de l’Accord de Cotonou du 23 juin 2000 modifié en 2005 et en 2010, place les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit comme valeurs essentielles du parte-nariat avec les États ACP. Toutefois, les valeurs sont au demeurant des concepts philosophiques développés au fil du temps, de la philosophie antique à la pensée des Lumières. Ayant bénéficié d’un intérêt soutenu depuis les années quatre-vingt-dix, elles sont une quête perpétuelle, toujours dynamique, mouvante, élastique.

Ainsi, au cœur de toute réflexion et d’action en faveur de ces valeurs, se trouvent-elles des considérations concernant l’État, la nature de son gouvernement, ses limites et actions par rapport aux droits et libertés du citoyen, son fonctionnement – et de surcroît – le poids de l’institution-nel, des représentations sociales, de la culture juridique et politique, mais aussi de considérations géostratégiques. C’est pourquoi l’analyse

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de la promotion des valeurs dans les relations ACP-UE sous-tend la prise en compte de l’aspect multidimensionnel. D’où l’accent mis ici sur le concept d’intersectionnalité pour rendre compte de la situation générale au sein des États du CARIFORUM et de sa nécessaire prise en compte dans l’appropriation de l’État de droit plaçant les droits de l’homme au cœur de la gouvernance.

En effet, développé au sein de l’Institut interdisciplinaire d’éthique et des droits de l’homme de l’Université de Fribourg dirigé par le phi-losophe politique Patrice Meyer Bisch, le concept d’intersectionnalité « (…) désigne dans le domaine des droits de l’homme, des violations et discriminations multiples et entremêlées qui ne se réduisent pas à une addition, mais constituent un processus d’aggravation mutuelle. Il s’agit de la situation d’un individu qui, au lieu d’être au centre d’un réseau de liens sociaux, se trouve à l’intersection de situations exposées à l’humiliation ». L’intersectionnalité rend ainsi compte des principes d’interdépendance et d’indivisibilité des droits. Les violations des droits de l’homme traduisent un « manquement en chaîne » à une série de droits économiques, sociaux et culturels et de droits civils et politiques4.

C’est dire que la réalisation des droits et libertés en tant que message dans le dialogue politique, suppose une meilleure appropria-tion de l’indivisibilité des droits par les gouvernants, les gouvernés et les institutions. Cela exige que le degré d’adéquation des normes et modèles institutionnels prenne en compte le contexte national dans un dialogue avec l’universel. C’est ici le poids de la dimension culturelle de la mise en œuvre des droits mis en évidence par le philosophe Patrice Meyer-Bisch. Pour celui-ci, « [à] chaque fois que l’adjectif “adéquat” peut qualifier l’objet d’un droit de l’homme (alimentation, logement, soins, information… adéquats), cela signifie que l’objet est réellement accessible pour le sujet, légitimement appropriable par lui, selon les dif-férentes dimensions de l’adéquation : civile et politique, économique, sociale et culturelle. C’est une condition majeure de l’effectivité de droit : l’accès au droit doit être adapté aux conditions du milieu du sujet. La dimension culturelle de l’adéquation signifie alors le respect et la

4 Institut interdisciplinaire d’éthique et des droits de l’homme de l’Université de Fribourg. Intersectionnalité des violations des droits humains, <http://www.unifr.ch/iiedh/fr/recherche/ethique-politique-dh > (consulté le 27 décembre 2018).

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valorisation de la richesse culturelle de la personne dans son milieu : ce n’est pas une relativisation de l’universel, c’est sa mise en relation, c’est une valeur ajoutée, non retranchée, une exigence supplémentaire. L’universalité est le contraire de sa standardisation, elle est comme le minerai contenu dans la gangue de la diversité » (Meyer-Bisch, 2009 : 7).

Dès lors, il importe d’interroger la situation des droits de l’homme et de l’État de droit dans la Caraïbe, les mécanismes juridiques, poli-tiques et financiers par lesquels l’UE promeut les valeurs auprès des États CARIFORUM, pour examiner quelques défis auxquels ces deux organisations internationales font face, ainsi qu’éventuels moyens de bonifier une telle coopération pour les populations à venir.

C’est dans cette perspective que s’inscrit l’accent sur les INDH et ombudsman, organes de l’État pensés pour être proches des personnes dont ils entendent protéger la dignité humaine par des stratégies et actions souples pour un meilleur vivre ensemble dans la société par une meilleure gouvernance politique et responsable garantie par l’État de droit. Dès lors, comment et dans quelles mesures l’implication des ombudsmans et INDH dans la mise en œuvre du partenariat stratégique UE-CELAC pourrait-elle contribuer à une culture plus favorable à l’État de droit afin de renforcer les capacités individuelles, mieux humaniser la gouvernance et concourir au développement de la région Caraïbe ? Autrement dit, considérant le discours sur le dia-logue politique incluant les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit dans les relations CARIFORUM-UE, dans quelles mesures l’articulation entre, d’une part, les rôles des INDH et des ombudsmans dans les systèmes nationaux et internationaux des droits de la per-sonne et, d’autre part, l’économie générale des relations de partenariat entre l’UE et les États du CARIFORUM, pourrait-elle concourir au renforcement de la gouvernance dans la Caraïbe dans le contexte des nouvelles orientations UE-CELAC ?

Adoptant une démarche interdisciplinaire, la contribution analyse le rôle, les limites et les virtualités des INDH et des ombudsmans et de leurs réseaux dans la promotion du dialogue politique envisagé dans les stratégies visant le développement dans la région Caraïbe. L’auteur démontre qu’en raison de leurs fonctions, de leurs caractéristiques et de leur proximité de principe avec les populations, les INDH et les

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ombudsmans peuvent être considérés comme une ressource inesti-mable à exploiter dans tout partenariat misant sur la construction et le renforcement de l’État de droit dans une perspective de développement à l’ère de la mondialisation semblant freiner de plus en plus l’éman-cipation des populations les plus vulnérables. Le rôle de ces organes dans la gouvernance politique mérite d’être doublé par leur inclusion dans la gouvernance économique pour rendre compte de l’indivisibi-lité et de l’interdépendance des droits. En informant, en sensibilisant sur les enjeux de droits de la personne, en éduquant et encouragent le pluralisme et la consultation, ainsi qu’en facilitant l’accès à la justice et aux services publics, ces organes impliqués dans la diplomatie des droits peuvent contribuer à une meilleure appropriation des contours complexes de la réalisation des droits dans l’État de droit pour une gouvernance plus responsable garantissant un meilleur vivre ensemble dans la région.

Le dialogue politique, fondé sur des instruments variés, a permis un cadre propice à la promotion des valeurs dans les relations UE-CELAC dans le sillage des relations UE-CARIFORUM (1). Toutefois, ce dia-logue révèle ses limites considérant le contexte des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit dans la Caraïbe (2), ce qui justifie l’importance des INDH et ombudsman en raison de leur nature et de leurs missions. Dès lors, l’enjeu est de mettre ces INDH au service du changement dans la Caraïbe en améliorant la gouvernance politique, mais aussi, économique en impliquant les INDH dans l’aide au déve-loppement et humanitaire en vue de placer la sécurité humaine au sein du dialogue politique UE – CARIFORUM (3).

1. L’inclusion progressive des valeurs dans le dialogue politique par des sources variées dans les relations UE-CaraïbeL’analyse du discours de l’UE montre que celle-ci accorde une

place importante aux valeurs. En effet, dans le contexte de ses relations avec le CARIFORUM, l’UE s’est également engagée à promouvoir ses valeurs, promues à la suite d’une évolution en son sein. Pour mieux cerner la place de ces dernières dans la diplomatie européenne, il y a lieu de considérer le mouvement ayant conduit à la prise en compte des

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valeurs au sein de l’UE elle-même et qui lui a permis de promouvoir des valeurs partagées avec les ACP dans leurs relations.

1.1. De la formulation politique et juridique des valeurs par l’UE

Pensée dans une quête de la paix et de la prospérité économique, au fur et à mesure, l’UE va promouvoir les droits de l’homme, la démocra-tie et l’État de droit selon une double dynamique politique et juridique.

D’une part, l’Union a adopté une Déclaration sur l’identité euro-péenne lors du Sommet de Copenhague du 14 décembre 1973. Elle affirme « la volonté de bâtir une société conçue et réalisée au service des hommes (...) sauvegarder les principes de la démocratie repré-sentative, du règne de la loi, de la justice sociale – finalité du progrès économique – et du respect des droits de l’homme, qui constituent des éléments fondamentaux de l’identité européenne ». Il est à noter que le paragraphe 13 de cette déclaration prévoit la promotion de ces valeurs avec notamment « (…) les pays du bassin méditerranéen et de l’Afrique en vue de renforcer les liens qui existent de longue date avec ces pays »5.

D’autre part, les valeurs vont faire l’objet d’une conventionnalisation en droit primaire de l’Union vers les années 1990 avant leur consé-cration dans le texte du Traité de Maastricht après leur mention dans le préambule de l’Acte unique européen de 1986. Le Traité de Maastricht sur l’Union européenne, signé le 7 février 1992 et entré en vigueur en 1993, adopté dans un contexte d’espoir placé dans la démocratie après la chute du mur, va consacrer des valeurs considérées comme communes aux États membres, et incluses dans la politique étrangère et de sécurité commune. En effet, les États dès le préambule, « [c]onfirmant leur atta-chement aux principes de la liberté, de la démocratie et du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit ». L’article F du Traité de Maastricht renvoie à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) du 4 novembre 1950 et reprend la jurisprudence de l’ancêtre de la Cour de justice de l’Union européenne dès les années 1970, traitant des droits fondamentaux comme des « traditions constitutionnelles communes

5 Sommet de Copenhague, Déclaration sur l’identité européenne, 4 décembre 1973.

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aux États membres », à l’occasion de l’arrêt Handelsgesellschaft6. Avec Maastricht, les valeurs sont devenues au cœur de la coopération au développement. En effet, l’article 130 U paragraphe 2 a inscrit « [l]a politique de la Communauté dans (…) l’objectif général de dévelop-pement et de consolidation de la démocratie et de l’État de droit, ainsi que l’objectif du respect des droits de l’homme et des libertés fonda-mentales ». Ce corpus sera nourri par le Traité de Nice (art. 181) en 2001, puis le mort-né Traité établissant une Constitution pour l’Europe de 2004.

Sous l’empire du Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, l’article 6 confère caractère obligatoire à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000 et prévoit l’adhésion de l’UE à la CEDH. Si le préambule et l’article 2 du TUE rendent donc compte de l’évolution de la prise en compte des droits de la personne, de l’État de droit et de la démocratie au sein de l’UE, l’article 3 paragraphes 1 et 5 et l’article 21 du TUE, ainsi que les articles 208 et 214 du TFUE, respectivement consacrés à la coopéra-tion au développement et à l’aide humanitaire, renvoient aux valeurs que l’UE entend promouvoir dans le reste du monde. L’article 21.1 du TUE énonce que « [l] » action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développe-ment et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international ». Les articles 209, 212 et 214 du Titre III, La coopération au développe-ment et l’aide humanitaire, inscrivent de plus l’action de l’UE dans ces domaines dans les objectifs et principes de l’action extérieure de l’UE, c’est-à-dire, ceux prévus à l’article 21 précité.

Depuis l’arrêt République portugaise c/Conseil de l’Union européenne de la CJCE du 3 décembre 1996, le respect des droits de l’homme passe d’un simple objectif à une obligation pour l’UE dans le domaine de la coopération au développement. La Cour de justice a en effet dit que la

6 CJCE, 17 décembre 1970, Aff. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Recueil 1970, p. 01125, par. 4.

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communauté doit tenir compte de l’objectif du respect des droits de l’homme lorsqu’elle arrête les mesures dans le domaine de la coopéra-tion au développement7. L’insertion d’une telle clause est devenue une pratique généralisée de l’UE. Elle est communément appelée clause droits de l’homme ou conditionnalité démocratique ou politique (Guerari : 2007 : 461-491 ; Capitolin, 2007 : 371-418).

Dans ses relations extérieures, l’UE promeut ses valeurs visant l’État devant être démocratique, c’est-à-dire, « caractérisé par le pluralisme politique, l’organisation régulière d’élections libres, l’existence d’un État de droit et de garanties quant au respect des droits de l’homme ». En cette matière, Règlement (UE) n° 235/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument financier pour la démocratie et les droits de l’homme dans le monde8 – dont l’intérêt ici est crucial en ce qu’il a pris en compte le rôle des INDH dans la pro-tection des droits et libertés – reprend des dispositions antérieurement insérées dans des accords ou des positions communes d’institutions de l’Union, notamment, l’article 9 de l’Accord de Cotonou. Ce texte établit clairement un lien entre droits de l’homme, État de droit et démocratie : « La démocratie et les droits de l’homme sont inextri-cablement liés et se renforcent mutuellement, comme l’a rappelé le Conseil dans ses conclusions du 18 novembre 2009 sur le soutien à la démocratie dans le cadre des relations extérieures de l’UE. Les libertés fondamentales que sont la liberté de pensée, de conscience, de religion ou de conviction, la liberté d’expression et la liberté de réunion et d’association sont indispensables au pluralisme politique, au processus démocratique et à une société ouverte, tandis que le contrôle démo-cratique, la responsabilité nationale et la séparation des pouvoirs sont essentiels pour le maintien d’un système judiciaire indépendant et de l’État de droit, qui, à leur tour, sont nécessaires pour protéger effica-cement les droits de l’homme ». Par ailleurs, les articles 15 et 16 du

7 En l’espèce, alors que le Portugal a contesté la base juridique (la légalité) d’une clause droits de l’homme dans un accord conclu par l’ancienne CEE et l’Inde, la CJCE a établi un lien entre politique d’aide au développement de l’UE et les droits de l’homme CEJE, République portugaise c. Conseil de l’Union européenne, Affaire C-268/94 du 3 décembre 1996, par 23-26, par. 23 8 Règlement (UE) n° 235/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 insti-tuant un instrument financier pour la démocratie et les droits de l’homme dans le monde, OJ L 77, 15.3.2014, p. 85–94.

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règlement misent sur le rôle crucial de la société civile en référence à la Déclaration sur les défenseurs des droits de l’homme de l’ONU de 1998.

Cette conceptualisation des valeurs du dialogue politique permet à l’UE de promouvoir celles-ci dans une diversité de situations, incluant les accords d’association, d’où sortent les critères de Copenhague (de Wilde d’Estmael, 1998 : 374) et la politique européenne de voisinage. Les valeurs jouent ainsi un rôle important dans l’action extérieure de l’UE dans le double contexte d’une Europe ravagée par des guerres et qui a promu la paix au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et a invoqué de plus ses valeurs après la chute du mur de Berlin en 1989. Cette période a ainsi été propice à la promotion des valeurs dans les relations UE-CARIFORUM.

1.2. À la promotion des valeurs dans les relations UE – Caraïbe

Comme il a été indiqué précédemment, dans les relations UE-Caraïbe, la promotion des valeurs des droits de l’homme, démo-cratie et État de droit par la CE hier et aujourd’hui l’UE, va prendre de l’ampleur considérable dans le cadre plus large des relations ACP-UE vers les années 1990 pour diverses raisons. En effet, les relations UE-ACP illustrent une triple dimension historique, économique et politique fondant les relations extérieures de l’UE avec des États tiers affaiblis par la guerre, la colonisation ou les crises politiques et économiques. Le groupe ACP se veut la concrétisation du rêve de Robert Schuman qui, dans son discours du 9 mai 1950, forma le vœu que « l’Europe pourra, avec des moyens accrus, poursuivre la réalisation d’une de ses tâches essentielles : le développement du continent africain »9. Ainsi, dès 1957, le Traité de Rome a reconnu la possibilité d’associer des Pays et Territoires d’Outre-Mer (PTOM) à la Communauté (aujourd’hui, art. 198 du Traité de Lisbonne). Plus tard, la Convention de Yaoundé I en 1963, puis celle de Yaoundé II, en 1969, créant un instrument de financement : la FED, établissent des rapports d’association entre la CE et 17 pays d’Afrique et Madagascar. Ces relations vont permettre à la CE de développer l’aide au développement avec d’anciennes colo-nies d’États membres, notamment la France. La promotion des valeurs

9 Voir le discours de Robert Schuman, sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dos-siers/developpement-pays-acp/chronologie.shtml (consulté le 26 décembre 2018).

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dans la Caraïbe s’est inscrite dans le cadre de ces relations, avec des dynamiques nouvelles touchant les dimensions à la fois économique et politique de la gouvernance.

Créé en 1992 par les États de la Caraïbe alors parties à l’Accord de Lomé IV, le CARIFORUM regroupe, en plus de Cuba non-signataire de l’Accord CARIFORUM-CE, quinze autres États : Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Bélize, Dominique, Grenade, Guyana, Haïti, Jamaïque, République dominicaine, Saint-Christophe-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Suriname et Trinité-et-Tobago (Budoc, 2012 : 63 ; Christopher et al., 2009). Ces États sont désormais dans des interactions notamment avec la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe en leur qualité de régions ultrapéri-phériques (RUP) de l’Union. En effet, l’Accord CARIFORUM-CE, prévoit l’applicabilité de celui-ci dans les RUP. L’article 239 para-graphe 1 énonce que « [c]ompte tenu de la proximité géographique des régions ultrapériphériques de la Communauté européenne et des États du CARIFORUM et afin de renforcer les liens économiques et sociaux existant entre ces régions et les États du CARIFORUM, les parties veillent à faciliter en particulier la coopération dans tous les domaines couverts par le présent accord ainsi qu’à faciliter le commerce de biens et de services, promouvoir les investissements et encourager les trans-ports et les liens de communication entre les régions ultrapériphériques et les États du CARIFORUM ».

Au-delà de cette coopération régionale UE-CARIFORUM, les États membres du CARIFORUM sont tous membres de l’ONU et de l’OEA. Ils sont ainsi assujettis à divers ordres juridiques en matière des droits de la personne. À l’exception de la République dominicaine, ils sont aussi membres de la CARICOM, créée en 1973 puis évoluant avec la révision de son traité constitutif de Chaguaramas du 7 juillet 1973, modifié par le Traité révisé de Chaguaramas portant création de la Communauté des Caraïbes y compris le marché et l’économie uniques de la CARICOM du 5 juillet 2001 et le Protocole sur la révision du Traité de Chaguaramas du 4 février 2002. Cette organisation d’intégration régionale a adopté la Charte de la société civile (Charter of Civil Society for The Caribbean Community) du 19 février 1997, renvoyant aux enga-gements internationaux en matière des droits de l’homme que ses États membres doivent respecter et faire connaître.

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Dès lors, les relations UE-CARIFORUM vont créer un cadre nor-matif et institutionnel propice à la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit. Après un premier échec dans Lomé III en 1984, dans le contexte de la chute du mur de Berlin, l’ar-ticle 5 de la Convention Lomé IV de 1989 – établissant un lien entre droits de l’homme, élément fondamental et développement – révisé en 1995 va jeter les bases de la conditionnalité politique des accords de coopé-ration entre l’UE et les États ACP, les droits de l’homme étant devenus éléments « essentiels » avec les articles 9 et 96 de l’Accord de Cotonou. Avec le CARIFORUM, l’UE a instauré un dialogue politique qui vise à favoriser une compréhension mutuelle et l’amélioration de la situa-tion des valeurs au sein des États. Le Conseil des ministres ACP-CE a adopté en mai 2003 des « Lignes directrices pour le dialogue ACP-CE dans le contexte de l’article 8 de l’Accord de Cotonou » réaffirmant la flexibilité, la transparence, la compétence et la capacité des partici-pants, la continuité et l’approche processus du dialogue politique, avec un chapitre sur le choix de ses sujets. Il y a lieu de s’interroger dès lors sur la prise en compte des liens entre la promotion du libre-échange et les valeurs démocratiques dans le discours de l’UE. Ces interactions peuvent être observées notamment dans des instruments juridiques et politiques adoptés au cours des dix dernières années dans les relations UE-Caraïbe.

D’un côté, l’Accord CARIFORUM-UE du 15 octobre 200810, qui montre les enjeux économiques et l’évolution de la prise en compte du traitement différencié en droit international économique11, introduit, d’une certaine manière, les objectifs et enjeux de la renégociation de

10 Accord de partenariat économique entre les États du CARIFORUM et la Communauté euro-péenne et ses États membres, JOUE L 289/I/3 du 30. 10. 2008. Voir aussi le troisième protocole additionnel sur la prise en compte de la Convention de l’UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 0ctobre 2005. L’Accord de Partenariat économique entre le CARIFORUM et la Communauté européenne [en ligne], est disponible sur <http://ctrc.sice.oas.org/Trade/CARIFORUM-ECEPA/CARIFORUM-ECEPA_f.asp> (consulté le 29 dé-cembre 2018).11 Sur l’accord CARIFORUM-CE et l’évolution du droit international économique, on consultera avec profit : Jos, E. (2010). « L’accord de partenariat économique CARIFORUM/CE : un cadre favorable au renforcement de l’action pour le développement des États “C” ? » in Flaesch-Mougin,C, Lebullenger J. Regards croisés sur les intégrations régionales : Europe, Amé-riques, Afrique, Bruylant, Bruxelles, pp. 475-489 ; Guillemin, C. (2012). « L’Accord de parte-nariat économique Union européenne CARIFORUM : une réponse à l’évolution des rapports Nord-Sud », in Brunelle B. (dir)., Repenser l’Atlantique, Bruxelles, Bruylant, p. 69-77.

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l’Accord de Cotonou du 23 juin 2000 dont il rappelle les éléments essen-tiels au titre du dialogue politique. En effet, l’objectif de la proposition (de renégociation » est de conclure un accord global avec les 79 pays APC, en veillant notamment à la défense des intérêts communs et des intérêts propres à l’UE [comme la migration, la paix et la sécurité, l’investissement], en dépassant l’approche « universelle » et en s’en-cartant encore plus de la dynamique traditionnelle entre bailleurs de fonds et bénéficiaires. […] Tenant compte de l’évolution du contexte et des politiques actuelles de l’UE et ayant une perspective à long terme […] l’UE a déterminé les intérêts stratégiques supérieurs qu’elle se devait de défendre. à savoir : 1) établir un partenariat politique axé sur l’édification d’États et de sociétés à la fois pacifiques, stables, bien gouvernés, prospères et résilients ; 2) accélérer les progrès en vue de la réalisation des objectifs de développement durable ; 3) forger des alliances efficaces sur la scène internationale, afin de faire avancer l’ac-tion mondiale »12.

Sur le fond, dans l’APE CARIFORUM-UE, les valeurs sont prévues d’abord directement au préambule. Ensuite, elles sont indi-rectement soulignées aux articles 1, 2 et 3 relatifs respectivement aux objectifs de développement durable et aux principes de l’accord. Enfin, le paragraphe 2 de l’article 24 – portant sur les rapports entre l’Accord CARIFORUM-UE et l’Accord de Cotonou – renvoie aux articles 96 et 97 de ce dernier.

Pour l’essentiel, le texte rappelle la logique de la conditionnalité politique. En effet, d’un côté, les valeurs sont promues comme incita-tion et, de l’autre, une possibilité de sanctions après consultations et négociations est prévue en cas de violation des droits de l’homme et rupture de l’État de droit. La conditionnalité politique fait le lien entre les trois piliers de l’Accord de Cotonou du 23 juin 2000, entré en vigueur le 1er avril 2003 : dialogue politique, commerce et coopération conjoin-tement. L’ensemble de la procédure de mise en œuvre des articles 96 et 97 est régi par l’annexe VII de l’Accord : « Dialogue politique sur les droits de l’homme, les principes démocratiques et l’état de droit ».

12 Commission européenne COM (2017) 763 final, Recommandation de décision du Conseil autorisant l’ouverture de négociations relatives à un accord de partenariat entre l’Union européenne et le groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, 12.12.2017.

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La « clause droits de l’homme » constitue ainsi un mécanisme de sanction, allant de la suspension ou la cessation de l’aide de l’UE, suite notamment à des coups d’États concourant à violations de droits ou à l’absence de procès en cas de massacres. Toutefois, elle est souvent criti-quée par certains doutant de son efficacité pour les droits de l’homme, mais également, pour sa sélectivité, la matière n’étant jamais liée à de seules questions humanistes (Jacquemin, 2006).

Sur le plan institutionnel, le texte innove afin de renforcer le dia-logue politique. En effet, l’article 231, figurant à la Partie V. Dispositions institutionnelles, institue un Comité parlementaire CARIFORUM-UE constituant « un lieu de rencontre et de dialogue entre les membres du Parlement européen et ceux des législatures des États du CARIFORUM [et] coopér[ant] avec l’Assemblée parlementaire pari-taire visée à l’article 17 de l’Accord de Cotonou ». Avec la création du Service européen pour l’action extérieure par le Traité de Lisbonne, cinq délégations de l’UE sont désormais impliquées dans le dialogue poli-tique avec des États du CARIFORUM. C’est le cas de deux délégations établies respectivement en République dominicaine et en Haïti. Le dialogue peut également intervenir entre l’UE et des groupes d’États du CARIFORUM. Ainsi, la délégation de l’UE à Barbade interagit-elle avec sept États : Barbade, Antigua-et-Barbuda, Dominique, Grenade, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et Grenadines, Saint-Kitts-et-Nevis. Pour sa part, la Délégation de l’UE à la Jamaïque dialogue avec trois États : Jamaïque, Belize et Bahamas. Enfin, la délégation régionale de l’UE à Guyana dialogue avec le Suriname et Trinité-et-Tobago13.

Il convient de lire cet accord avec Le Partenariat Stratégique Commun Caraïbes-UE de 2012, adopté suite au Sommet CARIFORUM-UE de Madrid de 2010. Après avoir reconnu le rôle des régions ultrapériphé-riques et des pays et territoires d’outre-mer (PTOM) dans la promotion des valeurs au sein de la région dans l’hypothèse d’un renforcement de l’intégration, le texte précise que « la stratégie reflète l’attachement du CARIFORUM et de l’UE aux principes consacrés par la Charte des Nations unies et le droit international, notamment le respect et la défense des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de

13 EU Delagations and offices around the World [en ligne], http://eeas.europa.eu/top_sto-ries/2015/infographic_eu_delegation_en.htm (consulté le 28 décembre 2018).

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l’égalité des hommes et des femmes, de l’état de droit et de la gouver-nance démocratique »14. La Stratégie vient ainsi consolider des acquis en matière de promotion des droits et libertés et de l’État de droit dans les relations UE-Caraïbe. Il convient également d’observer que l’accent sur l’économie de marché y est très présent.

De l’autre côté, comme il a été souligné précédemment, depuis 2010, le dialogue politique avec la Caraïbe a trouvé un écho dans les relations UE-CELAC. En effet, créée par le VIe sommet des chefs d’État et de Gouvernement UE-CELAC et réunissant 61 États membres, la Fondation UE-ALC a été pensée dans la perspective du renforcement des relations entre les deux régions dans le sillage du sommet fondateur de Rio en 1999. Désormais, est envisagée la création d’une organisa-tion internationale : la Fondation internationale UE-ALC. Ainsi, avec l’entrée en vigueur de son traité constitutif signé à Saint-Domingue le 25 octobre 2016, cette institution ayant son siège à Hambourg en Allemagne, verra-t-elle son statut passer d’une association de droit privé allemand à une organisation intergouvernementale, tombant ainsi sous le régime des organisations internationales au sens du droit internatio-nal public. En vertu de l’article 5 de l’accord de Saint-Domingue, entre autres, la Fondation UE-ALC « contribue au renforcement du processus de partenariat birégional CELAC-UE impliquant la participation et la contribution de la société civile et d’autres acteurs sociaux [et] encourage une connaissance et une compréhension mutuelles accrues entre les deux régions (…) »15.

Lors du Sommet de Bruxelles, les chefs d’État et de gouvernement UE-CELAC ont placé le dialogue politique sur l’agenda des rencontres entre ministres des Affaires étrangères des deux régions et du haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. La déclaration finale du Sommet, « Penser ensemble notre avenir pour que les citoyens vivent dans des sociétés pros-pères, solidaires et durables » le 11 juin 2015, considère (…) ce dialogue politique, cette coopération, cette solidarité, cette complémentarité et le

14 Conseil de l’Union européenne, Conclusions du Conseil sur la stratégie commune rela-tive au partenariat Caraïbes-UE, 3199e session du Conseil affaires étrangères Bruxelles, 19 no-vembre 2012.15 Sénat de la République française, Projet de loi autorisant la ratification de l’accord instituant la Fondation internationale UE-ALC, précité.

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développement des capacités nationales et régionales (…) comme les piliers fondamentaux du multilatéralisme et d’une gouvernance mondiale fondée sur des règles, plus démocratique et plus inclusive »16. Dans la même veine, la déclaration réaffirme l’attachement des États des deux régions à la promotion et la protection de l’ensemble des droits de l’homme en référant à leurs engagements internationaux, tout en invitant à plus de coopération dans ce domaine. Elle insiste sur « les activités de la crimi-nalité transnationale organisée pouv[a]nt (…) affaiblir l’État de droit, les systèmes de gouvernance, les économies nationales et leur déve-loppement, et les droits de l’homme. La Déclaration appelle à « lutter contre toutes les formes d’intolérance et de discrimination et à promouvoir le respect et l’observation universels de l’ensemble des droits de l’homme et des libertés fondamentales »17. Si le premier Sommet des ministres des Affaires étrangères UE-CELAC tenu à Saint-Domingue des 25-26 octobre 2016 a surtout porté sur l’évaluation des programmes tout en rappelant l’attachement des acteurs aux droits de l’homme, le deuxième à Bruxelles les 16-17 juillet 2018 et intitulé Créer des liens et renforcer notre partenariat pour relever les défis mondiaux va plus loin à propos du dialogue politique. En effet, ce deuxième Sommet a été l’occasion de réaffirmer l’importance pour les États et les organisations de lutter en faveur des droits de l’homme, de l’État de droit et de la démocratie18.

Reprenant les orientations arrêtées dans le cadre UE-CARIFORUM, le partenariat UE-CELAC combine désormais trois piliers : dialogue politique, relations commerciales et aide au développement, en ajoutant au dialogue politique bi-régional des ques-tions globales incluant la drogue, le climat, l’énergie, les migrations, les

16 UE-CELAC, « Déclaration politique. Un partenariat pour la prochaine génération », 15 juin 2015, par. 4.17 Ibid., par. 8 et 1218 EU - CELAC ministerial meeting , Santo Domingo, 25–26/10/2016, disponible sur https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2016/10/25-26; Building bridges and strengthening our partnership to face global challenges declaration para. 5 et 6. Pour une traduction non officielle, voir UE, communiquée de presse 618/16 du 26 octobre 2016 ; réunion ministérielle UE-CELAC, 16 et 17 juillet 2018, disponible sur https://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/international-ministerial-meetings/2018/07/16-17/ (consultés le 24 janvier 2019).

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sciences et technologies19, des préoccupations également au cœur des récentes stratégies américaines et canadiennes20.

Ces actes concertés, conventionnels dans le cadre des rapports UE-CARIFORUM et non conventionnels pour l’instant dans les rap-ports UE-CELAC, montrent les enjeux économiques que présente la Caraïbe pour l’UE, à un moment où les géants de l’Asie ont les yeux tournés vers la Caraïbe. En effet, l’UE est le second partenaire commer-cial des Caraïbes après l’Amérique du Nord, notamment les États-Unis. Le 11e Fonds européen de développement (FED), instrument de financement par l’UE de projets d’aide au développement prévoit que, sur l’enveloppe de 31,5 milliards € disponibles, 346 millions d’euros sont destinés à des programmes de coopération régionale Caraïbes (y compris au titre de l’APE renforçant ainsi le financement)21, outre les programmes de coopération à l’échelle nationale. Au cœur de ceux-ci figure la promotion de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit. D’une certaine manière, ces nouvelles tendances traduisant l’élargissement de la coopération au développement viennent placer les droits de l’homme, l’État de droit et la démocratie au cœur de la coo-pération. Celle-ci permet désormais : renforcement des institutions, réforme du droit et de la justice, réforme de l’État, renforcement du capital humain par l’éducation et l’enseignement supérieur22. En même temps, ces valeurs se veulent au service de l’économie libérale voulant intégrer les États de la Caraïbe dans l’économie mondiale. Les valeurs de l’UE mentionnées à l’article 21 du TUE précité marient ainsi le

19 Sénat de la République française, Projet de loi autorisant la ratification de l’accord instituant la Fondation internationale UE-ALC, précité. p. 16. 20 L’adoption par les USA et le Canada en 2017 des stratégies pour la Caraïbe illustre égale-ment l’attention portée à certains enjeux et valeurs dans la région. Cf. L’aide internationale du Canada et le Programme pour les Caraïbes, 13 juin 2017 ; Loi d’engagement stratégique entre les États-Unis et les Caraïbes de 2016 – Public Law No : 114–291 (12/16/2016) United States-Ca-ribbean Strategic Engagement Act of 2016 – et la Stratégie Caraïbe qui s’en est suivie en 2017. 21 Communiqué de presse, L’Union européenne alloue 346 millions d’euros à des programmes régionaux dans la Caraïbe, 19 juin 201522 Le 11e FED, instrument de financement par l’UE de projets d’aide au développement ACP, prévoit que, des 31 589 milliards € disponibles, 29 089 millions € ont été alloués aux pays ACP. Décision de la Commission européenne du 18 novembre 2014. Note d’orientation pour le fi-nancement de projets communs FED-FEDER 2014 - 2020 – Renforcer la coopération entre les Régions Ultrapériphériques de l’Union européenne, les pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique et les Pays et territoires d’outre-mer voisins [en ligne]. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/guidance_fed_feder_fr.pdf ; Guadeloupe, Programme opération-nel de coopération Caraïbes 2014-2020 Document de consultation publique, Le 25/07/2014 [en ligne].

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libre-échange et les valeurs humanistes incluant l’aide humanitaire, sans oublier la paix et la sécurité internationales, avec un renvoi à la Charte des Nations Unies et au droit international.

Dès lors, le renforcement du dialogue sur la gouvernance avec l’ALC sur les opportunités et défis dans la Caraïbe demeure important, d’autant plus qu’il n’existe pas de modèle universel d’État de droit ou de démocratie, les États gardant toujours une marge d’appréciation en raison de leur autonomie constitutionnelle. La mise en œuvre des valeurs dans la Caraïbe et au sein de l’Union, notamment en ce qui concerne les personnes vulnérables incluant les migrants, informe sur les limites et incohérences du dialogue politique autour de la gouver-nance susceptible de conduire au changement tellement souhaitable, en particulier pour les plus vulnérables. Alors qu’il est souhaitable d’élargir le dialogue politique à tous les sujets susceptibles d’influencer le développement, à l’épanouissement individuel et à une participation accrue des populations, pour l’UE faisant face à des situations difficiles ces dernières années notamment quant à la protection des réfugiés du conflit syrien23 et au Brexit nuisant à sa réputation, il n’est pas aisé de faire passer un message clair sur la quête du changement en matière de gouvernance dans la Caraïbe. De son côté, cette sous-région avec des États sous forte influence anglaise demeure en proie à une écono-mie en difficultés. La Caraïbe doit également miser sur des inégalités et disparités accentuées par une vulnérabilité augmentant les besoins humanitaires, amplifiant ainsi le contexte de violations de droits et libertés.

2. Une mise en œuvre illustrant une gouvernance fragile et la difficile appropriation des valeurs dans la Caraïbe à l’ère de la mondialisationL’intégration économique et la coopération touchant les valeurs ne

se décrètent pas à coups de textes, tant pour des raisons économiques, techniques, politiques et culturelles. Les valeurs promues dans les relations UE-Caraïbe voient en effet leur effectivité compromise par

23 Cf. Proposition de résolution du Parlement européen sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne en 2016, 3 février 2018, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2018-0025+0+DOC+XML+V0//FR

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une difficile adaptation des pays de la sous-région à l’économie mon-diale, ainsi que l’illustrent les résultats de la mise en œuvre de l’Accord CARIFORUM – UE (Singh et al., 2014 ; South Center, 2016 ; OMC). Par ailleurs, le régime de contrôle, un manque de coordination des acteurs-partenaires de l’UE et de la Caraïbe, ainsi que les conséquences de choix politiques et économiques sur l’aggravation des conditions de vie rendent compte du déficit de la gouvernance politique dans la sous-région.

2.1. Une gouvernance économique défavorable aux États de la Caraïbe

Pour situer les nouvelles tendances économiques dans les relations UE-ACP, il convient de rappeler que l’Accord Cotonou prévoit le main-tien de régimes préférentiels ACP dérogatoires à l’OMC jusqu’au 31 décembre 2007, l’article 36 de l’accord prévoyant la conclusion d’ac-cords compatibles avec règles de l’OMC avec les sous-régions du groupe ACP. D’où les accords de partenariat économique (APE), accords de nouvelle génération, dont le début des négociations remonte à 2001. L’Accord CARIFORUM-UE du 15 octobre 2008 est le premier d’une série d’APE, conclu avant les sous-régions d’Afrique, le Pacifique étant plus réticent. Ceux-ci sont « des accords de commerce et de dévelop-pement entre l’UE et les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, conçus pour faciliter l’intégration des ACP dans l’économie mondiale par le biais d’une libéralisation graduelle des échanges commerciaux et d’une meilleure coopération commerciale (…) pour promouvoir la croissance durable et pour réduire la pauvreté »24.

Il est difficile de rendre compte en détail des 1955 pages de l’APE, complété par trois protocoles facultatifs : le Protocole n° I relatif à la définition de la notion de « produits originaires » et aux méthodes de coopération administrative (P I), le Protocole n° II relatif à l’assistance administrative mutuelle en matière douanière (P II) du 15 octobre 2008 et le Protocole n° III sur la coopération culturelle, élément nouveau dans le processus d’intégration au sein de la Caraïbe. Toutefois, pour l’essentiel, le principe est que le marché de l’UE est immédiatement

24 Accords de partenariat économique (APE) [en ligne], disponible sur < http://exporthelp.europa.eu/thdapp/display.htm ; jsessionid=605AB810D86B0404169A448284CF7EB0 ? page=cd%2fcd_AccordsDePartenariatEconomique.html&docType=main&languageId=fr >

322

Mulry Mondélice

et entièrement ouvert au commerce des produits originaires des États ACP, alors que, progressivement, ces derniers disposent de quinze ans pour ouvrir leur marché à l’UE, avec une protection dans le cas des importations sensibles comme le sucre et le riz), et même de 25 ans dans des situations exceptionnelles. Ces APE soutiennent aussi le processus d’intégration régionale pour l’intégration dans l’économie mondiale, rompant ainsi d’une certaine manière avec l’esprit des accords de Lomé et de Cotonou, bien qu’allant dans le sens du traitement différencié avec des périodes transitoires (Côté, 2011).

Quant à son entrée en vigueur et son application, Haïti n’ayant pas ratifié l’APE CARIFORUM-UE, ce sont des scénarios prévus aux paragraphes 2 à 4 de l’article 243 de celui-ci qui s’appliquent. En effet, l’accord entre partiellement en vigueur par application provisoire dix jours après notification, par des États du CARIFORUM, de leur ratifi-cation ou l’adoption d’une loi nationale à cette fin, ou par des mesures adoptées par l’UE et ses États membres nonobstant le paragraphe 3.

Illustrant la survivance du principe de souveraineté, des réticences ont été manifestées par Haïti (Givan, 2009), Bahamas et Guyana au sujet de la ratification de l’Accord. Sous réserve d’informations récentes, l’accord a été ratifié par six États membres : République dominicaine, 29 octobre 2008 ; Antigua-et-Barbuda, 15 décembre 2008 ; Dominique, 12 juin 2009 ; Guyana, 12 mai 2012 et Saint-Vincent et Grenadines, novembre 2012. De son côté, l’UE a adopté des mesures en attendant l’application provisoire, ce qui a donné lieu à deux règlements. D’une part, le Règlement (CE) no 1528/2007 du Conseil du 20 décembre 2007 appliquant aux produits originaires de certains États appartenant au groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les régimes prévus dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariats économiques, JOUE, L 348/2 du 31.12.2007. Par ce Règlement, tous les États du CARIFORUM sont concernés dans l’Annexe I des pays bénéficiant d’une libéralisation des produits sans droits de douane et quota vers l’UE. D’autre part, le Règlement (UE)/2013 du Parlement européen et du conseil du 21 mai 2013 modifiant le règlement (CE) no 1528/2007 du Conseil du 20 décembre 2007 en vue d’exclure un certain nombre de pays de la liste des régions ou États ayant conclu des négociations. Ce règlement retire le bénéfice du Règlement de 2007 à Haïti, faute de non-ratification de l’APE par ce pays.

323


Comme l’a précisé le négociateur en chef pour le CARIFORUM, l’ambassadeur Richard L. Bernal lors de la signature de l’Accord CARIFORUM-UE, les bénéfices de celui-ci ne sont pas automatiques et exigent la compétitivité de la région (Bernal, 2013). Comme les autres APE sous- régionaux, l’Accord CARIFORUM-UE reste critiqué pour ses faibles potentialités et partant sa contribution au développement de la région.

En effet, les caractéristiques de l’économie des États de la Caraïbe, ajoutées à la situation des droits de la personne, de la démocratie et de l’État de droit dans la région, expliquent les difficultés pour l’APE de contribuer au changement en l’état actuel des choses. L’économie de la Caraïbe est peu diversifiée. Pauvreté et richesse se conjuguent, avec de bas de niveaux de productivité et de croissance économique. Effets du poids de la dette publique sur la croissance économique, rôle du tourisme et des centres financiers offshores ; protection des dépenses sociales en périodes difficiles, capacité réduite des gouvernements fortement endettés à accéder aux marchés financiers, coût élevé du financement pour le secteur privé, et diminution des investissements directs étrangers, ce sont autant de facteurs ralentissant la production et la circulation des biens et richesse dans la Caraïbe (Dupont, 2014)25.

En termes de risques, sauf rares exceptions pour les États continen-taux (Bélize, Guyana, Suriname), les États caribéens se trouvent dans la catégorie des pays en développement insulaires. Dans sa résolution 65 (III) du 9 mai 1972, la C.N.U.C.E.D a identifié ces pays à l’aide notam-ment des caractéristiques suivantes : faible superficie, éloignement du réseau de transport, vulnérabilité due aux catastrophes naturelles, forte dépendance à l’égard de quelques produits de base, manque de person-nel administratif qualifié, contraintes en matière de transport, exiguïté du marché intérieur (Cassan et Feuer, 1991). La Caraïbe vit égale-ment des phénomènes qui nuisent à sa compétitivité. Des maladies y aggravent la santé publique ; une croissance de la population est passée d’un peu plus de 41 millions en 2005 à 43 743 168 habitants (PNUD, 2018). Les faibles indices de compétitivité, c’est-à-dire le rapport diffé-rence entre valeurs exportées et importées sur la somme de ces deux

25 CE, International cooperation and Development. Les Caraïbes [en ligne]. https://ec.euro-pa.eu/europeaid/regions/les-caraibes_fr.

324

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valeurs et le niveau élevé du service de la dette publique de la région s’élevant en moyenne à 80% du PIB (FMI, 2016), sont déjà un obstacle à la croissance économique dans la Caraïbe (Matera, 2017 : 13 ; Grant, 2005). C’est dire que l’économie des États du CARIFORUM « fait face à une crise économique structurelle marquée (…) une augmen-tation sensible de sa pauvreté interne et de sa dépendance externe » (Barfleur-Lancrerot, 2005).

Les indices de développement des pays de la Caraïbe sont variés, ceux-ci étant à divers stades de développement. Par exemple, Haïti est un pays à faible indice de développement humain (IDH), contraire-ment à Guyana, avec un IDH moyen. Treize pays ont un IDH élevé, avec le Bahamas, la Barbade, Antigua-et-Barbuda et Trinité-et-Tobago en tête. Pour 2018, la région Amérique latine et Caraïbes jouit de niveaux élevés de développement humain, surpassés seulement par la région Europe et Asie centrale. Cependant, corrigé des inégalités, l’IDH de l’Amérique latine et des Caraïbes chute de 21,8%. Ce constat s’explique par la répartition inégale des gains de développement humain et plus particulièrement des revenus. Le CARIFORUM apparaît ainsi une région avec beaucoup de disparités au sein des États (PNUD, 2018). On rappellera que l’IDH est un indicateur intégrant, outre le PIB par habitant, des éléments qualitatifs, dont l’espérance de vie à la naissance, et l’éducation (taux d’alphabétisation et taux brut de scolarisation) (Dupont, 2014). L’avantage de l’IDH est de permettre de raisonner selon l’approche basée sur les droits, en particulier, les droits économiques, sociaux et culturels.

Ces données montrent que la Caraïbe reste une région avec beau-coup de disparités entre les États. Le tableau suivant sur les indicateurs économiques après les premières années de la mise en œuvre de l’Ac-cord CARIFORUM-UE permet d’illustrer les disparités entre les pays caribéens .

325


Tableau 1. Moyenne des indicateurs économiques sommaires des pays des Caraïbes pour 2007-2012

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Source : Dupont : 2014, par. 15

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327


Par ailleurs, les chiffres sur l’économie de la Caraïbe et les échanges avec l’UE montrent la difficulté du commerce libre avec les États cari-béens. On assiste à une faible exportation vers l’UE. En effet, le tiers des importations des États du CARIFORUM arrive de l’Amérique du Nord recevant à son tour 40% de leur exportation, contre 15% vers l’UE. Entre les États caribéens eux-mêmes, le commerce intra-muros est également faible. Le commerce entre ces États représentante 11,5% en moyenne des exportations totales CARIFORUM. En tête, figure Trinité-et-Tobago effectuant 80% des exportations en gaz naturel et pétrole, en particulier à la Jamaïque, à la Barbade, au Guyana, et de faibles quantités dans les autres pays de la région. Les produits énergétiques de Trinidad-et-Tobago représentaient en 2008, 65% des exportations intrarégionales du CARICOM (Dupont, 2014).

Il est également difficile pour les États caribéens de bien profiter des bénéfices de l’Accord CARIFORUM-UE en raison de leur économie peu diversifiée, ce que reconnaît l’UE26. Comme marchandises, le rhum, le sucre, les bananes, les combustibles et des produits miniers, notamment le gaz et les huiles de pétrole ; des minéraux, notamment l’or, le corin-don, l’oxyde d’aluminium et l’hydroxyde et des produits de minerai de fer et les engrais constituent les principales exportations à destination de l’Europe. À l’inverse, les principales importations dans les Caraïbes en provenance de l’UE sont : bateaux et navires, voitures, véhicules de constructions et parties de moteurs ; l’équipement de téléphone ; lait et crème ; boissons spiritueuses. Le commerce des biens représente un peu plus de 3 milliards d’euros par an, même si la part des biens de plus grande valeur et des services reste limitée27. Au titre des services, les potentialités sont très réduites pour la Caraïbe, surtout lorsque l’on tient compte de la reconnaissance des qualifications et l’établissement facilitant la mobilité de la main-d’œuvre qu’exige le commerce des services. En effet, si le CARIFORUM-UE prévoit des possibilités de séjour, en pratique, l’articulation entre la politique migratoire de l’UE

26 Commission européenne (2018). Trade picture, Caribbean. http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/regions/caribbean/ ; (2006) « Le commerce pour le dévelop-pement Union européenne – Caraïbes, accord de partenariat économique », URL : <http://eeas.europa.eu/delegations/haiti/documents/eu_haiti/brochure_eucaraibes_le_commerce_pour_le_developpement.pdf>.27 Ibid.

328

Mulry Mondélice

et celle de ses États membres dans la région, notamment la France reste problématique pour la majorité des Caribéens (Mondélice, 2018).

Suite à la signature de l’Accord UE-CARIFORUM et les mesures prises par l’UE pour son application provisoire, les échanges commer-ciaux entre l’UE et le CARIFORUM augmentent, passant de 8 710 en 2009, à 9 858 millions en 2010 et à 11 976 millions d’euros en 2011. Toutefois, des économistes restent sceptiques quant aux retombées de l’APE pour la Caraïbe. Une étude réalisée par l’économiste Louis Dupont citant les points de vue critiques du président des Bahamas et les professeurs Brewster Havelock et Vaughan Lewis de la West Indies University, a montré les limites de l’Accord pour le CARIFORUM. L’étude conclut que « [l]es simulations issues du modèle d’équilibre général calculable montrent que dans l’hypothèse d’une pleine réci-procité (sans droits ou quotas entre les deux partenaires), les résultats dans le cas des pays du CARIFORUM seraient contrastés. Ils seraient positifs pour certains pays et secteurs de production, et modestes pour d’autres. Ils se traduiraient par une baisse sensible des recettes doua-nières pour la plupart des pays et par une dégradation de la balance commerciale pour les plus vulnérables. Enfin, la croissance et le bien-être des habitants de cette zone subiraient une très légère augmentation (0,04%) (Dupont : 2014).

De plus, un rapport sur les cinq ans d’application de l’Accord sur le fondement du Règlement du 20 décembre 2007 précité, montrait que les résultats sont faibles pour les États caribéens (Singh, Silva et Hare, 2014). Selon les chiffres de 2015 communiqués par la Direction Commerce de l’UE, l’on constate que celle-ci exporte toujours plus vers les États du CARIFORUM qui n’arrivent pas à augmenter leurs exportations, ce qui fait que la balance pèse toujours du côté de l’UE et que ce déséquilibre commercial pour le CARIFORUM va croissant depuis 2013. Les pays caribéens ont en effet exporté moins de biens et de services vers l’UE qu’ils en ont importés de l’UE. Ainsi, en 2012 : 1602 millions ; en 2013, 803 millions ; en 2014, 1 216 millions et en 2015, l’importation CARIFORUM avoisinait 7 431 millions d’euros contre 4 545 millions d’exportations, ce qui fait un déficit commercial de 2 886 millions pour CARIFORUM28.

28 Commission européenne (2018) Trade in goods with ACP - Caribbean Countries, http://

329


Outre les caractéristiques de l’économie caribéenne et ce déficit commercial, les rapports précités soulignent trois problèmes empê-chant la viabilité de l’APE pour la Caraïbe. D’abord, on constate une insuffisance des ressources allouées aux instances chargées de promou-voir la mise en œuvre de l’Accord, y compris les capacités d’exporter en dépit d’une facilité de 3, 54 millions d’euros créée le 22 mars 2013 pour la mise en œuvre de l’APE. Ensuite, la sous-estimation des conséquences de la suppression des droits de douane pour l’importa-tion de biens européens sur l’économie des États du CARIFORUM. Enfin, la Caraïbe fait face à des obstacles techniques et des barrières sanitaires et phytosanitaires entourant l’accès de biens et services du CARIFORUM vers UE (Rapport sur les cinq ans après).

Ces données fourmillent de leçons. En effet, les relations entre ces deux OI (UE et ACP) sont très complexes et sont confrontées aux défis posés par la mondialisation, avec une difficile articulation entre politiques économiques et promotion des valeurs, si tant est que de plus en plus les États ACP cherchent de nouveaux partenaires auprès des BRICS, moins friands en cette matière. On peut également s’in-terroger sur les mécanismes de participation et de consultation des populations dans la prise de décisions, dont l’adoption de normes en matière économique, ainsi que la culture juridique des acteurs. À titre d’exemple, si le règlement des différends a été une pomme de discorde dans les accords transatlantiques, notamment dans l’AÉCG entre l’UE et le Canada, il n’a créé aucune inquiétude au sein des populations des États CARIFORUM. En fait, cet accord a été conclu dans la grande clandestinité, ce qui fait de l’UE un partenaire flexible sur ses exi-gences selon « l’ami » avec lequel elle traite. Or, derrière ces attitudes, c’est le manque d’information et de participation qui sont pourtant au cœur des exigences de l’État de droit et de la démocratie (Mondélice, 2017 : 1283-1300 ; Tamanaha, 2012 : 232), poussant ainsi à relire les pratiques économiques avec les exigences en matière des droits de la personne afin de mieux situer la légitimité de l’État (Mondélice, 2017).

L’examen de ces rapports montre également que si l’UE joue un rôle croissant dans la promotion des valeurs, les modalités de son action impliquant une diversité d’acteurs n’ayant pas les mêmes intérêts et sans

trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113476.pdf.

330

Mulry Mondélice

coordination minent les efforts menés, de sorte qu’on a l’impression que l’on marque des pas sur place, si ce n’est reculer dans l’ensemble.

Les incertitudes et controverses suscitées par les APE montrent l’importance du dialogue afin de faciliter la compréhension des enjeux et défis de la sous-région et d’éviter l’action politique sans domination et interférences indues dans la gouvernance caribéenne. Car, compte tenu des résultats de ces actions menées jusque-là sur le terrain, on a l’impression que si dialogue il y a, il ressemble à un dialogue de sourds, d’autant que la situation des droits de la personne et institutionnelle fonde des préoccupations quant à un avenir meilleur.

2.2. Une nécessaire prise en compte de la multidimensionnalité du déficit de gouvernance dans la Caraïbe

La prise en compte de la qualité des normes juridiques et sociales en vigueur, du comportement des agents d’application de la loi et des membres de la société tout entière, ainsi que des facteurs moraux et objectifs, constitue l’un des apports majeurs des théoriciens du mouvement droit et développement débuté vers les années 1960 en particulier aux États-Unis (Davis, 2004 : 141). En effet, bien qu’il ne soit pas exempt de critiques, le retour en force de ce mouvement depuis les années 1990 permet d’analyser quelques défis pour le développe-ment. Au demeurant, il convient de rappeler que cette grille d’analyse est centrée sur l’idée que « the overall quality of legal institutions is an important determinant of development » et que l’état de droit, « the rule of law is an essential pre-condition to development » (Davis, 2004 : 142). Pour autant, il est utile de garder à l’esprit que les liens entre dévelop-pement et droit sont complexes, puisqu’ils invitent à tenir compte des liens notamment entre le taux de criminalité, le régime politique, les valeurs familiales et sociales, la disponibilité et l’accès à l’information, et le comportement des gouvernants et des gouvernés (Faundez, 2012). À la lumière de ces critères, outre les caractéristiques de l’économie de la région Caraïbe, la situation réelle des droits de l’homme, de la démo-cratie et de l’État de droit peut illustrer les limites de la gouvernance politique et économique dans la région.

À cet égard, l’Index de l’État de droit misant sur les neuf grands critères pris en compte par l’organisme The World Justice Project,

331


fournit un bon départ. Pour celui-ci, l’État de droit inclut soumission réelle du pouvoir au droit ; absence de corruption ; transparence du gouvernement ; garantie des droits fondamentaux dans le droit positif ; garantie de l’ordre et de la sécurité ; application effective du droit en vigueur ; fonctionnement de la justice civile ; fonctionnement de la justice pénale ; existence d’un système informel moins coûteux et plus efficace. Dans l’évaluation de l’État de droit, la Caraïbe est confron-tée à une situation fragile, ce qui nuit au changement au sein d’États membres du CARIFORUM (World Justice Projet, 2018).

Dans les relations UE – CARIFORUM par exemple, Haïti a déjà été sanctionnée par l’UE, d’une part, avec un embargo en 1993 dans le contexte du coup d’État de 1991 contre Jean-Bertrand Aristide29. D’autre part, ce pays a été frappé par la suspension de l’aide de l’UE par le Conseil du 29 janvier 2001, suite des élections contestées organisées sous la présidence de ce même Aristide ramené en Haïti dans le cadre du « rétablissement de l’ordre constitutionnel ».

L’état de l’Indice de développement humain discuté plus haut et les rapports de l’Examen périodique universel (EPU), permettant au Conseil des droits de l’homme d’évaluer les progrès des États membres de l’ONU en matière des droits de l’homme, informent sur l’écart entre le discours et la pratique touchant les droits et libertés dans la Caraïbe. Diverses parties prenantes (États, ONU, ONG et INDH le cas échéant) montrent une situation inquiétante des droits de la per-sonne au sein des États du CARIFORUM.

Par exemple, l’État de droit est malmené Antigua-et-Barbuda30, avec une justice pénale condamnant des mineurs à vie, en raison d’une définition restrictive de l’enfant (moins de 14 ans), de mineurs (moins de 16 ans) et de personne jeunes responsable pénalement (14-18 ans). Cet État connaît également une faible protection de la santé des femmes adolescentes fréquemment tombées enceintes. Alors que la détention prolongée et la non-séparation des femmes et des hommes en prison sont courantes, des procès sont tenus dans des délais dérai-sonnables. Comme il est discuté plus loin, l’existence d’une INDH de

29 Règlement (CEE) No 1608/93 du Conseil du 24 juin 1993, instituant un embargo sur certains échanges commerciaux entre la Communauté économique européenne et Haïti, JO L 155, p. 2.30 Voir Nations Unies, Documents officiels, (A/HRC/WG.6/25/ATG/3), 23 février 2016.

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statut C et aux pouvoirs limités traduit la faiblesse des valeurs dans ce pays (Nations Unies : 2016). L’examen du Bahamas et de la Barbade31 a également montré les limites de la gouvernance. En effet, le rapport du Conseil des droits de l’homme de 2012, souligne une faible protection des femmes contre la discrimination, l’absence d’INDH, la détention automatique de tout migrant irrégulier et demandeur d’asile sans durée maximale fixe, non – respect des droits des demandeurs d’asile dont les informations sont communiquées par Bahamas aux autorités d’origine, des amalgames des statuts et l’absence de protection pour les deman-deurs d’asile, l’absence de recours, des viols et violences domestiques, des préoccupations liés à la justice familiale avec une subdivision non appropriée des tribunaux et l’absence de protection des personnes unies civilement, dont les femmes, ainsi que des préoccupations du Comité d’experts de l’OIT sur les conditions de travail (liberté syndi-cale, égalité de rémunération homme-femme), haut taux de mortalité des enfants de 5 ans (16pour 1000 en 2010) et le besoin d’éducation de la santé sexuelle et procréative et les droits en la matière.

De son côté, l’attention de la Jamaïque a été attirée sur le manque de coopération avec les mécanismes internationaux des droits de l’homme, l’usage excessif de la force, des représailles contre les défenseurs des droits de la personne, la traite des personnes à des fins d’exploitation sexuelle et de travail, la faible administration de la justice et manquements aux exigences du procès équitable et du traitement des prisonniers et autres personnes privées de liberté, le besoin de protection des demandeurs d’asile, la détermination du statut de réfugié et sur le non-refoulement des migrants en besoin de protection, besoins de déli-vrance papiers d’identité. Certaines de ces préoccupations concernent également Guyana qui a ratifié très peu de conventions et protocoles en matière des droits de l’homme. Lui sont également reprochés brutalité policière, torture et traitements inhumains et dégradants, exécutions extrajudiciaires et impunité, peine de mort, discrimination à l’égard des femmes, châtiments corporels et responsabilité pénale à 10 ans, taux alarmant de 21% d’analphabétisme et difficulté d’accès à l’école faute de transport, retard dans l’application de la Loi de 2005 sur les Amérindiens s’agissant de la revendication de terres amérindiennes

31 Ibid. (A/HRC/WG.6/15/BRB/1) 2012.

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fondées sur l’occupation et l’utilisation, ainsi que la situation des popu-lations amérindiennes ne jouissant ni de droits miniers sur le sous-sol ni d’aucun droit sur les cours d’eau ou la terre adjacente. Guyana a besoin de promouvoir la diversité culturelle et assurer des recours sans discrimination, notamment pour autochtones32.

La situation de la gouvernance en Haïti et en République domi-nicaine est particulièrement problématique. Si l’impunité et les inégalités sociales entre autres perpétuent la faiblesse de l’État de droit malmené en Haïti, au sein de la seconde, un sérieux problème de dis-crimination raciale est également noté. Le cadre constitutionnel relatif aux migrations ne respecte pas pleinement les normes internationales relatives à la nationalité. La législation sur la nationalité est appliquée rétroactivement au détriment des Dominicains d’origine étrangère et des migrants. Le défenseur du Peuple a été mis en place en 2013, mais il a besoin d’indépendance conformément aux Principes de Paris pour en faire une INDH. Le statut des réfugiés, la violence à l’égard des femmes, la discrimination concernant les papiers d’identité et la nationalité, la discrimination à l’emploi ; une décision 168/13 de la Cour constitutionnelle du pays qui risque de priver de nationalité des dizaines de milliers de personnes, pratiquement toutes d’ascendance haïtienne, brutalité ou usage excessif de la force par les forces de l’ordre, absence de recours effectifs et inaccessibilité à la justice pour les pauvres ; nécessité de promouvoir la diversité culturelle, voilà autant d’inquiétudes soulevées par la République dominicaine33. Ces conclu-sions de l’EPU sur Haïti et la République dominicaine sont confirmées par la Commission et la Cour interaméricaines des droits de l’Homme dans les affaires Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana de 2005, Yvon Neptune c. Haïti de 2008, Fleury et al. c. Haïti de 2011 et Personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República dominicana, de 201434. Ces relations tumultueuses haïtiano-dominicaines, pour des raisons économiques – incluant celles liées à l’immigration – et culturelles que charrient des représentations sociales, la coopération entre États du

32 Ibid. (A/HRC/WG.6/22/JAM/2), 2015. 33 Ibid., (A/HRC/WG.6/18/DOM/2, 8 décembre 2013 34 Cour IADH, Caso de la Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, 8 septembre 2005, Affaire Yvon Neptune c. Haïti, 6 Mai 2008, Affaire Fleury et al. c. Haïti. Fond et réparations, arrêt du 23 novembre 2011, Cour IADH, Caso de Personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. Re-pública dominicana, 28 de Agosto de 2014.

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CARIFORUM n’est pas évidente. La diplomatie et l’action judiciaire n’ont pas réussi à faire reculer la République dominicaine ne se pliant ni à la position de la Cour IADH dont cet État a menacé alors ne plus reconnaître la compétence ni à la CARICOM.

Ces pratiques mises en relief dans les rapports et décisions exa-minés permettent de dégager une tendance générale des réformes du droit et des institutions au sein de la région Caraïbe. Pour l’essentiel, les États du CARIFORUM progressent dans des réformes, en particulier en matière pénale pour lutter contre le trafic d’êtres humains et la cri-minalité transfrontalière et l’immigration irrégulière. Il s’agit là d’une approche plus répressive influencée par la politique des USA, mais aussi, de l’ONU, de la CARICOM et de l’OEA. Au contraire, l’impunité, le travail domestique, la santé, le droit à l’éducation, la discrimination à l’égard des femmes et des handicapées, la liberté syndicale, l’égalité de rémunération hommes et femme, le travail des enfants, le chômage et le sous-emploi, l’absence de recours et de réparation pour les violations de droits, les exigences de délais du procès équitable et de légalité des mesures privatives de liberté, les traitements inhumains et dégradants, constituent des préoccupations. Les rapports misent sur la création d’INDH et une politique tournée plus vers les droits des vulnérables, en particulier, les migrants, les enfants, les handicapés et, au Guyana, les minorités et peuples autochtones (population amérindienne).

Dans ces conditions mettant en relief la multidimensionnalité des défis dans la Caraïbe, il est difficile de concrétiser utilement l’inté-gration et la coopération régionales encouragées par les deux régions. D’ailleurs, si cette action passe par la promotion de la société civile, la place des ONG dans le partenariat économique et l’aide humanitaire de l’UE n’a pas laissé que le souvenir de bons humanistes venant sauver des vies en cas de catastrophes naturelles et dont il faut saluer le courage.

En effet, l’action de l’UE impliquant des ONG, « acteurs de terrain », reste coulée dans celle d’une diversité d’acteurs dans un déficit de coordination et de confiance. L’une des conséquences néfastes de cette ONGéisation dans les relations internationales, c’est l’affaiblissement de l’État et la création de structure parallèles et désor-donnés, permettant à des ONG de fournir des services à la population : école, soins de santé, nourriture, etc. Le contexte général de l’État

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peut expliquer ce poids des ONG, mais il est nécessaire de penser le durable tout en gérant l’urgence et le court terme, une démarche plutôt complexe.

On le sait, la coopération fait intervenir États, organisations inter-nationales, ONG et, avec l’Accord CARIFORUM-UE et la Fondation internationale ALC à venir, les entreprises et centres de formation universitaires. Si l’accent sur ces derniers acteurs mérite d’être salué, la conduite par les entreprises de leurs activités économiques dans le respect des droits et la coordination des ONG au sein de l’État qu’elles ne doivent pas remplacer sont deux enjeux qui doivent gagner la confiance dans la promotion des valeurs. En effet, l’auteur de ces lignes l’a déjà souligné ailleurs (Mondélice, 2012), le cas haïtien illustre une crise de confiance généralisée, mettant en face des binômes d’ineffi-cacité dans l’action : donateurs internationaux/État haïtien ; ONG internationales/ONG locales ; État haïtien/ONG internationales ; population/État haïtien, sans oublier le poids des organisations régio-nales d’intégration ou de coopération que constituent la CARICOM, l’AEC, et l’OECO. Or, dans les échanges, la confiance demeure un élément essentiel. Au cœur de cette crise de confiance, la corruption des agents publics reste un phénomène qui ronge des États et qu’il faut combattre dans une logique transversale. Toutefois, elle sert trop de prétextes poussant les États et organisations internationales à contour-ner l’État et la société civile locale et utiliser des canaux pratiquant parfois un certain affairisme, souvent, dans une quête d’influence. D’où des difficultés de coordination entre l’UE et États membres dans l’action extérieure en interaction avec d’autres acteurs internationaux.

Il est vrai, l’Union promeut, d’une part, une certaine coordination en cherchant une cohérence en cas de compétences partagées, l’ac-tion de de ses États membres, devant compléter et renforcer celle de l’UE, les principes de cohérence et de coopération loyale se voulant structurants de l’action extérieure de l’UE35. D’autre part, l’UE mise sur la coordination dans le cadre du système des Nations Unies ou

35 Sur ces principes et la jurisprudence y relative, Hillion, C. (2012) « Cohérence et ac-tion extérieure de l’Union européenne », European University Institute, Faculty of Law, Flo-rence, EUI Working Paper Law 2012/14<https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/224392/evidence-christophe-hillion-working-papers.pdf>, p. 3-6.

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d’autres structures diplomatiques informelles comme le Core Group réunissant cinq États et trois organisations internationales en Haïti (le Brésil, le Canada, l’Espagne, les États-Unis, la France, l’OEA, l’ONU et l’UE). Toutefois, la promotion de la démocratie pose problème, ce Groupe étant accusé par Ricardo Seitenfus, le diplomate brésilien et ancien représentant de l’OEA en Haïti, de comploter parfois contre les intérêts du peuple et de l’État haïtiens, comme lors des élections de 2010, alors que le système politique haïtien renseigne sur le poids du culturel dans la conduite des affaires publiques (Beeton et Nienaber, 2014 ; Seitenfus, 2011 : 85, 2015). Comme l’illustre l’exemple de l’ac-tion menée en Haïti, la réalité met souvent en péril les principes. En effet, compétence partagée, la politique extérieure de l’UE pourrait illustrer ici les difficultés pratiques entourant, au sein de l’Union, les méthodes communautaire et intergouvernementale (Delas, 2012 : 5-20 ; Petiteville, 2011), mais aussi, les divergences d’intérêts au sein de forums multinationaux, comme l’a montré l’observation électorale en Haïti où il est arrivé que l’OEA se positionne pour une vérification des résultats alors que l’UE en est contre. On fera seulement observer ici la difficulté de promouvoir utilement et avec cohérence la démocratie en face d’intérêts géostratégiques et économiques importants, comme le montre la situation actuelle au Venezuela illustrant les faiblesses de la gouvernance et les rapports de force dans la région.

Ainsi examiné, le cadre développé dans les relations ACP-UE donne peu de résultats concrets sur le quotidien des individus se trouvant sous la juridiction de ces États. Or, dans cette situation, les faiblesses de gouvernance à l’échelle nationale incluant le système national de promotion et de protection des droits de l’Homme, ne sont pas sans intérêt.

Dès lors, comment pour mieux concilier l’expression axiologique des valeurs dans les relations UE-CELAC avec sa politique écono-mique, les États de la région pourraient-ils renforcer leur système national dans la coopération de l’UE en interaction avec d’autres acteurs internationaux dans la promotion et la protection des valeurs ?

Dans la conception développée au sein du PNUD vers les années 1990 avec le concept d’indice de développement humain, le dialogue sur les des droits de la personne, l’État de droit et la démo-cratie devrait faire comprendre l’idée que le développement doit miser

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sur l’humain et que le libre-échange, promouvant le marché comme valeur, a besoin d’un cadre politique et institutionnel solide et fiable, car faible, ce dernier « comprom[et] la viabilité et l’efficacité de la coopération » (Moreau, 2007 : 29-40). C’est dire ici toute la place des droits de l’homme dans la diplomatie européenne et qui invite à explorer le rôle que les institutions nationales de protection des droits de la personne peuvent jouer dans les politiques de développement. En effet, à l’heure où ces institutions bénéficient de plus en plus d’intérêts au sein de la communauté internationale, les partenaires birégionaux pourraient mieux miser sur les institutions nationales et explorer dans quelles mesures elles pourraient apporter une contribution à la quête du changement. En effet, au sein de l’UE comme de la région CELAC, le discours sur les droits de l’homme ne s’accompagne pas toujours de pratiques favorisant la jouissance effective des droits et libertés dans le cadre de l’État de droit. Or, vu le contexte juridique et politique de la région et le comportement des entreprises quant au respect du droit, il y a des craintes que l’économique ne prime sur les éléments essentiels. D’où la nécessité du renforcement institutionnel mettant l’accent non pas seulement sur les États, mais aussi, et surtout, la personne humaine.

3. Les virtualités des institutions nationales pour une gouvernance plus démocratique et plus inclusiveDans la déclaration du Sommet UE-CELAC de 2015 précitée, les

chefs d’État et de gouvernement invitent à une « gouvernance mon-diale fondée sur des règles, plus démocratique et plus inclusive ». Par leurs caractéristiques et missions, les institutions nationales peuvent contribuer à une meilleure gouvernance dans la Caraïbe. Cela dit, la contribution attendue de ces institutions suppose leur renforcement qui passe par la volonté politique, une appropriation nationale et une coopération soutenue pour leur effectivité.

3.1. L’inestimable potentialité des institutions nationales comme acteurs de changement en raison de leur nature et de leurs caractéristiques

Connues sous des types et appellations variés (Commission natio-nale des droits de l’homme, commission des droits de la personne,

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Ombudsman, Médiateur, Défenseur du peuple, etc.), les institutions nationales des droits de l’homme sont considérées comme des défen-seurs des droits, selon une interprétation de la déclaration éponyme des Nations Unies de 199836, les INDH ne doivent pas être confondues avec ni les ombudsmans ni les ONG (Ryfman, 2014). Celles-ci sont en effet des associations de droit privé interne, réunissant des personnes physiques ou morales en vue de la réalisation d’objectifs communs à but non lucratif et trouvant leurs financements de sources variées (Ryfman : 2014). Bien que des résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies aient nourri des confusions en traitant des ombudsmans et médiateurs comme « d’autres institutions nationales des droits de l’homme », d’une certaine manière, l’ONU reconnaît désormais qu’une INDH diffère de l’ombudsman37.

Organes chargés de lutter contre la mal administration, pour la légalité et l’accessibilité des citoyens aux services publics de l’État38, les ombudsmans ont été pensés au xixe siècle en Suède en faveur des droits des administrés et contre la bureaucratie des fonctionnaires. Si ces institutions ont été créées initialement pour répondre à une certaine alternative contre le pouvoir absolutiste monarchique en Europe, leur contribution potentielle dans certains cas – à une gouvernance plus inclusive et respectueuse de la personne est aujourd’hui bien assise (Legrand, 1973 : 851-861). André Legrand souligne le sens de l’om-budsman pour l’État de droit et les liens entre pouvoir parlementaire, pouvoir gouvernemental, pouvoir administratif et citoyens. Selon lui, « l’institution n’est pas seulement un élément des « contrôles constitution-nels » garantissant un équilibre au sein des pouvoirs publics. On affirma de plus en plus le rôle important qui était le sien pour la protection des libertés publiques : celles-ci, disait-on, seront mieux protégés par des institutions comme l’Ombudsman qui se charge spécialement de cette protection que par des principes trop généraux tels que la séparation des pouvoirs (Legrand,

36 Nations Unies, Documents officiels, Déclaration sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fonda-mentales universellement reconnues (A/RES/53/144), 9 décembre 1998 ; HCDH, (2004). Les défenseurs des droits de l’Homme : protéger le droit de défendre les droits de l’homme, Fiche d’infor-mation No 29, Genève/New York 37 Par exemple, la résolution A/RES/67/163 du 20 décembre 2012, 60e séance plénière38 Decaux, E. op. cit. supra ; Stewart Hyson (ed.) (2009). Provincial and Territorial Ombudsman Offices in Canada, Toronto, University of Toronto Press.

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1973 : 853-854). Cette contextualisation complète en ce sens quelques caractéristiques communes aux ombudsmans dans le monde, mis en relief par le professeur Donald Rowat. Celui-ci estime que, prévues par la Constitution ou par la loi, toutes les institutions d’Ombudsman sont caractérisées par leur émanation du pouvoir législatif auquel elles rendent compte tout en étant indépendant et non partisan dans leur fonction de contrôle de l’administration. De plus, l’ombudsman, ayant le pouvoir d’enquêter, de critiquer, de rendre publique l’action administrative, mais non de la modifier, traite des plaintes particulières émanant du public et dénonce une injustice ou une maladministration (Rowat, 1973 : 147).

Comme il a été souligné, les ombudsmans coopèrent dans le cadre de l’Institut international de l’Ombudsman depuis 1978 réunissant 188 institutions de ce type, incluant ceux des pays de la Caraïbe qui ont tous mis en place un ombudsman appelé également à lutter contre la corruption et la bonne gouvernance administrative39. Cette association internationale contribue à faire évoluer la conception de l’ombudsman dans la gouvernance administrative. En effet, elle invite ses membres à agir conformément aux Principes de Paris. Dans sa Déclaration de Wellington de novembre 2012 misant sur les ombudsmans comme contribuant à « l’adhésion à la primauté de la loi, la justice administra-tive, l’équité en matière procédurale dans les organismes publics et le droit à la justice pour tous »40, l’IIO invite ses membres à agir conformément aux Principes de Paris. Une telle démarche approche d’une certaine manière les ombudsmans des INDH. Cette conception large semble se retrouver également au Canada, une partie de la doctrine incluant

39 L’Institut International de l’Ombudsman (IIO) s’engage à promouvoir et à développer le concept de l’ombudsman. Il encourage la création et le développement de l’institution de l’om-budsman où elle n’existe pas encore, il finance la recherche, offre des formations et promeut l’échange d’informations et l’apprentissage commun. À travers son dialogue permanent avec les organisations et les acteurs internationaux clés, l’IIO se penche également sur des sujets liés aux questions de l’ombudsman et publie des déclarations au nom de l’ensemble de ses membres. Seule organisation mondiale qui représente des institutions de l’ombudsman, l’IIO étudie des domaines politiques qui sont d’une importance particulière pour ses membres et contribue ainsi à l’amélioration des services publics dans le monde. À propos de l’IIO, http://www.theioi.org/fr/l-iio#anchor-index-2260 (consulté le 22 janvier 2019).40 Voir notamment le préambule et l’article 2 des Statuts de l’Institut international de l’Om-budsman, ainsi que la Déclaration adoptée lors de l’Assemblée générale du 13 novembre 2012 à Wellington en Nouvelle-Zélande, disponibles en ligne <http://www.theioi.org/fr/l-iio#anchor-index-2259> (consulté le 22 janvier 2019).

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dans les « institutions de défense et de promotion des droits de la per-sonne » les ombudsmans, les commissions et tribunaux des droits de la personne au provincial et fédéral comme des « National Human Rights Institutions » (Lamarche, 2011 : 487-498 ; Day, Lamarche, Norman, 2014 : 4, 200). Ce rapprochement entre INDH et ombudsman dans la promotion de l’État de droit est constaté également tant au sein de l’ombudsman qui est également INDH, à l’instar de l’Office de protec-tion du citoyen d’Haïti, de l’Office of the ombudsman de la Barbade et d’Antigua-et-Barbuda et dans bien de cas en Amérique latine (Ella, 2012), ou encore dans la qualité de membre de droit de l’ombudsman au sein d’une INDH, à l’instar du Défenseur des droits, au sein de la Commission nationale consultative des droits de l’homme française. Mais au-delà de ces ressemblances, l’INDH conforme aux Principes de Paris a des caractéristiques et compétences plus larges.

Organes créés spécifiquement par l’État dans le but de promouvoir et de protéger les droits de la personne, les INDH ont été promues dès 1946 par les Nations Unies. Elles ont connu un regain d’intérêt vers les années quatre-vingt-dix, alors que l’ancienne Commission des droits de l’homme a encouragé une meilleure prise en compte desdites insti-tutions avec l’adoption des Principes de Paris, fruit d’une série de travaux lancés depuis 197841. Alors qu’elles étaient moins d’une dizaine en 1990 suivant la création de l’ancêtre de la Commission nationale consulta-tive des droits de l’homme par la France comme la première institution de ce genre, 120 INDH existant aujourd’hui42. Elles coopèrent avec les mécanismes internationaux de promotion et de protection des droits de la personne et s’organisent en réseaux régionaux. Par une

41 Decaux, E, op. cit., supra ; Nations Unies, Documents officiels, Institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (A/33/46), 14 décembre 1978 ; (A/36/134), 14 décembre 1981 ; (41/129), 4 décembre 1986. Pour l’historique de la prise en compte des INDH au sein de l’ONU, voir Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, op.cit ; Fellous, G. (2006)., Les institutions nationales des droits de l’homme, acteurs de troisième type, Paris, La Documentation française. Nations Unies, Documents officiels, Rapports du Secrétaire général, Activités du Comité inter-national de coordination des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme concernant l’accréditation d’institutions nationales conformément aux Principes de Paris, (A/HRC/27/40), 30 juin 2014.42 Alliance globale des institutions nationales des droits de l’homme (2018), Accreditation sta-tus as of 26 January 2018 https://nhri.ohchr.org/EN/Documents/Status%20Accreditation%20Chart.pdf ; Rapport et recommandations de la session du Sous-comité d’accréditation (SCA) Genève, 15-19 octobre 2018 https://nhri.ohchr.org/EN/AboutUs/GANHRIAccreditation/Docu-ments/SCA%20Report%20October%202018-FR%20FINAL.pdf

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récente réforme de mars 2016, désormais une Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme (GANHRI) remplace le Comité international de coordination des INDH. Le Sous- Comité d’accréditation (SCA) de GANHRI, composé des quatre réseaux européen, africain, américain et asiatique et pacifique d’INDH, joue le rôle de gardien et interprète des Principes de Paris43, un minimum à respecter, les États pouvant aller plus loin dans les compétences qu’ils peuvent attribuer à leur INDH.

Conformément aux Principes de Paris, « [u]ne institution nationale est dotée d’un mandat aussi étendu que possible (...) ». L’article 3, avec un « notamment », énumère une liste non exhaustive d’actions sus-ceptibles d’être entreprises par les INDH dans le domaine des droits de l’homme. En général, les INDH conseillent les gouvernements, font des rapports annuels ou thématiques sur la situation des droits de l’homme, analysent la conformité de la législation nationale aux normes internationales, font la promotion des droits de l’homme au niveau national, encouragent la ratification et la mise en œuvre des traités en la matière, contribuent aux rapports que l’État doit présenter aux comités onusiens, coopèrent avec l’ONU, les mécanismes régionaux et d’autres INDH, luttent contre la discrimination et, le cas échéant, enquêtent sur des violations des droits et font des propositions pour y mettre fin. Les INDH interviennent également dans l’éducation et la formation aux droits de l’homme, élément crucial pour nourrir une culture des droits et libertés et prévenir leur violation (Ramcharan, 2010), notamment dans le cadre de l’État en démocratisation. Par ailleurs, certaines INDH peuvent également examiner des plaintes et concourent ainsi au règlement des différends par la conciliation. Au Canada, la Commission des droits de la personne, comme des com-missions provinciales pour le tribunal de leur palier, peut également transférer l’affaire à un tribunal spécialisé, le tribunal des droits de la personne. Caractérisé par leur pluralisme en termes de composition et d’indépendance en droit et en fait, ces institutions ont une potentialité considérable dans la promotion d’une meilleure gouvernance, au titre de leur contribution à la primauté du droit (Mondélice, 2017). Le SCA recommande une interprétation téléologique dans ses rapports. Son

43 Ibid.

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analyse le conduit à reconnaître 77 INDH de statut A, c’est-à-dire, plei-nement conformes aux Principes de Paris, 33 INDH de Statut B, donc partiellement conformes, et 10 INDH de statut C, non conformes aux Principes de Paris. Comme il est souligné plus loin, en particulier, le défi est de prévoir dans les textes créant les INDH, des compétences larges et couvrant tous les droits : civils, politiques, économiques, sociaux et culturels.

Le rôle des INDH dans la diffusion de normes relatives aux droits de la personne est accentué avec la promotion de l’État de droit en droit international contemporain. Avec l’internationalisation des INDH, universitaires et praticiens insistent sur l’importance de ces nouveaux acteurs et leurs virtualités dans le renforcement des systèmes natio-naux, y compris dans leurs interactions avec le système universel. Elles sont vues comme des acteurs clés dans la prévention des violations des droits et libertés (Decaux : 2004 ; Ramcharan, 2010 ; Lamarche : 2014), dans la mise en œuvre des normes internationales à l’échelle nationale (Richard Carver : De Beco : 2007) et d’importance dans la quête du changement social (Goodman, Pegram, 2012 : 1). D’intéressantes enquêtes réalisées dans le sillage des travaux du Conseil internatio-nal pour l’étude des droits de l’homme dans le monde vers 1999 ont montré que, dans bien de cas, les INDH jouissent d’une légitimité et font preuve d’une efficacité dans diverses régions (Murray, 2014 ; De Beco, 2007 ; Novak, 2013 : 24).

Au sein de l’UE, l’Agence européenne pour les droits fondamen-taux a été créée par le Règlement (CE) No. 168/2007 du Conseil du 15 février 2007. Cette agence se veut à la fois la réception au sein de l’Union du concept d’INDH et d’ombudsman et un cadre de coopération sus-ceptible d’aider l’Union dans une meilleure gouvernance misant sur la personne. Elle réalise des études et des enquêtes. Elle a souligné par exemple, toute l’importance des INDH dans un rapport suite à une enquête portant sur les INDH44 considérés comme « velvet glove – main de fer sur des gants de velours », contribuant au changement en douceur (Day, Lamarche, Norman, 2014 : 4, 200). Alors que le Conseil

44 Agence européenne pour les droits fondamentaux (2012), Handbook on the establishment and accreditation of National Human Rights Institutions in the European Union; (2010). National Human Rights Institutions in the EU Member States - Strengthening the fundamental rights architec-ture in the EU.

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des droits de l’homme des Nations Unies appelle les États caribéens à créer et renforcer les institutions nationales des droits de l’homme, il est donc intéressant de s’interroger sur la manière d’explorer les vir-tualités des INDH dans le contexte des relations UE – CELAC misant sur le dialogue politique. L’UE reconnaît l’importance des INDH. À propos, l’article 2 par 1 ii) du Règlement 235/2014 précité prévoit que l’action de l’UE dans ce domaine, vise à « renforcer l’État de droit, promouvoir l’indépendance du pouvoir judiciaire et du pouvoir législatif, soutenir et évaluer les réformes juridiques et institutionnelles et leur mise en œuvre, et promouvoir l’accès à la justice, ainsi que soutenir les institutions nationales de défense des droits de l’homme ». Il est heureux de voir une évolution, avec une certaine tendance consistant à accorder plus de place aux défenseurs des droits de la personne en particulier des ONG et les acteurs non étatiques de la culture, dont l’Institut des Amériques pour mieux dialoguer autour du partenariat. Toutefois, l’UE a jusque-là porté trop peu d’attention aux INDH dans les relations avec les États tiers. Or, le système national est le cœur de la mise en œuvre du cadre juridique concernant les valeurs. Celle-ci est souvent entravée par de considérations touchant à la culture juridique et politique nationales et la coopération de l’État en matière des droits de l’homme.

Il est évident que l’attention devrait être portée sur la nécessité de bien comprendre les exigences des Principes de Paris lors de la mise en place d’INDH, en particulier leur indépendance (politique et finan-cière) et sur le risque d’instrumentalisation de ces mécanismes entre les mains d’États puissants au sein d’organisations internationales (Koo, Ramirez, 2009 : 1321). En même temps, les derniers dévelop-pements concernant les INDH dans la diplomatie contiennent des enseignements utiles à une relecture de la coopération internationale, notamment dans le contexte d’États en démocratisation connaissant des crises complexes. Ici se trouvent des défis dans la coopération avec ces institutions au regard des exigences de l’appropriation de l’État de droit prenant de l’ampleur dans les relations internationales. Or, appe-lées à contribuer à une meilleure promotion et protection des droits aux niveaux national et international pour une meilleure gouvernance, les INDH apparaissent au cœur des mécanismes concourant à la construction et au renforcement de l’État de droit, non sans certaines difficultés d’ordre juridique, politique, voire diplomatique. Dès lors,

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dans quelles mesures l’internationalisation des INDH peut-elle servir utilement l’effectivité des droits de la personne selon les exigences de l’État de droit dans les relations UE-Caraïbe ? Il semble important de miser sur ces institutions, d’une part, pour le renforcement de la culture juridique et politique, l’éducation aux droits, l’accès à la justice et la lutte contre l’impunité. D’autre part, les INDH pourraient contribuer à mieux tenir compte des conséquences d’actions menées par l’UE avec les États tiers ou touchant leurs ressortissants, au titre d’une coopération stratégique avec les INDH pour tenir compte de la multidimensionnalité de la promotion des valeurs.

3.2. Miser sur les institutions nationales pour améliorer la gouvernance et améliorer les conditions de vie

Le plaidoyer pour la prise en compte des INDH dans les relations de l’UE n’est pas isolé. Les rapporteurs et comités onusiens ont pu ainsi les associer à diverses activités de promotion et de protection des droits de la personne, qu’ils soient civils, politiques, économiques, sociaux ou culturels. Les propositions avancées ici entendent alimenter le débat sur la place de telles institutions dans les relations UE-Caraïbe à l’heure où les relations UE-CELAC et la renégociation de l’Accord de Cotonou inspirent à la fois enthousiasme et réserves. Elles soutiennent que, bien ancrées dans le paysage institutionnel de leur État respectif et dirigées par des hommes et des femmes de courage, les institutions nationales peuvent contribuer à renforcer la gouvernance en facilitant l’accès à la justice et en contribuant à l’amélioration de la culture politique et juri-dique dans la double logique préventive et de réparation des violations de droits. Par ailleurs, impliquées dans le dialogue politique dans la diplomatie des droits de l’homme, ces institutions peuvent se révéler des acteurs importants dans la conciliation nécessaire entre le libre-échange et la protection des droits.

3.2.1. Par le renforcement de la culture juridique et la lutte contre l’impunité

Dans les relations UE-CELAC, certaines avenues restent à explorer avec les INDH et ombudsmans en vue de contrer des obstacles liés à la culture juridique et politique au sein de la Caraïbe. En effet, les systèmes juridiques et l’administration de la justice peuvent freiner la quête de la réalisation des droits. Haïti fournit un bon exemple de ces enjeux, avec

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des règles de droit très anciennes, incompatibles avec des normes inter-nationales. Pourtant, le juge national souvent peu (in)formé, parfois même parachuté dans ses fonctions, prête une attention particulière au droit national, au détriment de normes internationales acceptées par l’État. Même en présence de l’article 276-2 de la Constitution de 1987 amendée, qui prévoit la supériorité des traités sur les lois, le juge adopte une position généralement dualiste par rapport au droit international conventionnel et écarte celui-ci au profit de normes parfois désuètes.

Pour le renforcement de la culture juridique et une meilleure com-préhension de la place des droits et libertés dans la gouvernance, dans les relations entre ordre juridique interne et ordre juridique interna-tional, il serait utile de renforcer les compétences et attributions des INDH en droit interne. Cette démarche exigerait une coopération misant sur une politique juridique et judiciaire conforme au droit international des droits de l’homme, au droit international pénal, au droit international humanitaire et au droit international des réfugiés.

Il semble que la FED et l’enveloppe consacrée à l’instrument de financement de l’État de droit, la démocratie et les droits de l’homme pourraient être mobilisés dans la réforme du droit et la réforme insti-tutionnelle pour créer plus d’INDH dans la Caraïbe et les placer au service de l’examen des politiques juridiques et judiciaires. Comme il a été souligné, parmi les membres du CARIFORUM, trois seule-ment ont mis en place une INDH : Antigua-et-Barbuda (Office of the Ombudsman créé en 2001) ; Barbade (Office of the Ombudsman créé en 2001) et Haïti (Ombudsman prévu dans la Constitution du 29 mars 1987 devenu également INDH en 2013 (Nations Unies : 2018). Pour les deux premières, leur Statut C indique qu’elles ne sont pas conformes aux Principes de Paris insistant sur l’indépendance, l’efficacité et la com-position pluraliste des INDH. Le Defensor del Pueblo de la République dominicaine, auquel a écrit l’OPC d’Haïti dans le cadre de la crise humanitaire née de la dénationalisation de Dominicains d’ascendance haïtienne, est fonctionnel depuis 2013 douze ans après sa création, mais n’a pas du tout le statut d’INDH. Cela dit, ce dialogue entre une INDH et un ombudsman sur les droits de l’homme dans les relations interétatiques traduit les virtualités de ces deux types d’institutions dans la quête d’une meilleure gouvernance. Elles peuvent contribuer

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également au renforcement du système national de protection au titre de la prévention ou de la réparation des violations de droits.

Les INDH pourraient être impliquées dans le dialogue et se pencher sur la mise en œuvre de l’Accord CARIFORUM-CE et de la Stratégie UE-CELAC en perspective. Au sein des États du CARIFORUM en particulier, au-delà des considérations théoriques que sape souvent la pratique des États entre systèmes monistes comme Haïti et dualistes comme c’est le cas de pays du Commonwealth l’application de l’Accord CARIFORUM-UE, lorsqu’il sera ratifié, rendra indispensable l’adop-tion de nouvelles dispositions dans l’ordre juridique national.

Si au Suriname la norme conventionnelle internationale doit faire l’objet d’une consultation populaire et être publiée au journal officiel pour son applicabilité, tel n’est pas le cas pour Haïti. Il serait dès lors utile de voir l’Agence européenne pour les droits fondamentaux de l’UE, le réseau européen des INDH (ENNHRI), se pencher sur la conformité des politiques juridiques futures qu’implique l’accord de partenariat entre l’UE et les États du CARIFORUM. Entre autres, l’accord conduira à des règles en matière de marchés publics, concur-rence, contrôle frontalier, reconnaissance en matière de mobilité de la main-d’œuvre, protection de la propriété intellectuelle et des données personnelles, ainsi que les normes environnementales et du travail décent, dans la logique de la promotion du développement durable. Il serait souhaitable de voir les INDH jouer un rôle plus proactif dans l’analyse des enjeux droits de l’homme dans ces domaines. Dans le cadre des relations UE-CELAC, la stratégie pourrait impliquer le réseau des INDH des Amériques (ANNHRI), ce qui permettrait un dialogue plus approfondi sur les conséquences possibles des accords dans le courant du libre-échange conclus entre les deux régions. L’association des INDH au dialogue politique serait un pas impor-tant dans la compréhension de la culture juridique et politique de la Caraïbe et renforcerait le pluralisme, la participation et l’information, exigences au cœur de la démocratie.

Bien que ses actions soient parfois minées par des pratiques rétro-grades, l’Office de la protection du citoyen d’Haïti, à la fois Ombudsman et INDH, montre des virtualités dans la promotion et la protection des droits. De statut A, cette institution montre la nécessité d’avoir des interactions plus constructives entre INDH, les gouvernements et

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la société civile45. En effet, l’OPC, conduite par une femme pendant ses premières années de fonctionnement comme INDH, s’est montré dynamique par ses actions, entre autres, dans la promotion du droit international des droits de l’homme et sa participation à une enquête dans le procès de la mutinerie impliquant des policiers dans une prison des Cayes pour graves violations du droit international humanitaire. Pour la première fois, Haïti a reconnu en 2012 des violations du droit international par des policiers dans le cadre d’un procès à l’échelle nationale46.

À propos de la coopération dans le domaine des droits de l’homme, soutenir les INDH pour de meilleures interactions avec les méca-nismes internationaux des droits de la personne serait également une voie à suivre. En effet, la coopération des États CARIFORUM avec les systèmes universels et régionaux des droits de l’homme demeure un autre défi de la mise en œuvre des valeurs. En effet, si les traités relatifs aux droits de l’homme auxquels renvoient les valeurs constituent une catégorie de règles conventionnelles à part, ils sont soumis à la souve-raineté de l’État, et partant, à la culture juridique et politique nationale pour leur mise en œuvre. À cet égard, le succès d’une série de traités (femmes, enfants, PIDCP) dépend de mesures législatives, juridiques et administratives adoptées par les États. Or, des parlements nationaux se montrent peu enthousiastes à l’égard de certaines conventions, comme Haïti à l’égard des conventions portant sur la torture et les disparitions forcées de personnes. De même, il faudrait une culture administrative qui favorise le progrès des droits, avec un sens poussé du service public dans le respect du citoyen et de toute personne. Les États se trouvent toujours confrontés au défi de promouvoir et de pro-téger tous les droits de l’homme. Les INDH peuvent jouer un rôle de plaidoyer pour l’acceptation des normes et de la juridiction de cours régionales et des organes conventionnels onusiens et un dialogue plus poussé avec les procédures spéciales de l’ONU, ainsi que dans le suivi des décisions issues de cette coopération encouragée par l’UE.

Les INDH pourraient également aider dans le suivi des décisions de la Cour IADH, prononçant des réparations originales concernant

45 Voir dans le même sens, la résolution (A/RES/70/163) DE l’Assemblée générale du 17 décembre 2015.46 TPI, Cayes, Affaire de la prison des Cayes, 19 janvier 2012.

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par exemple, la formation en droit international des droits de l’homme et droit international humanitaire pour les professionnels du droit et de la justice, de l’administration policière et pénitentiaire. C’est en cela que l’appui de l’UE aux ONG et INDH appelées à travailler ensemble au besoin selon les Principes de Paris, notamment dans le cadre du Règlement du Conseil et du Parlement du 11 mars 2014 sur l’Instrument de financement européen pour la démocratie et les droits de l’homme, peut être une bonne chose. Mais encore faut-il l’inscrire dans une perspective structurelle de coopération visant les institutions.

Ainsi qu’il a été analysé en sociologie du droit, la culture juridique incluant les représentations des populations à l’égard du système de justice et des institutions dans la Caraïbe ne doit pas être négligée (Paisant, 2003). Il semble que la proximité des institutions nationales avec la population et les victimes pourrait constituer une certaine garantie dans le renforcement institutionnel que vise le dialogue poli-tique dans les relations UE-CELAC.

3.2.2. Par l’inclusion des institutions nationales dans le dialogue politique pour la prise en compte de l’indivisibilité des droits de la personne en pratique

Considérant la multidimensionnalité des défis et les conditions de vie de la majorité des populations de la Caraïbe précédemment exami-née, miser sur les INDH et inclure celles-ci dans le dialogue politique dans le but de faire avancer la démocratie, l’État de droit et la protection de tous les droits au sein des pays de la Caraïbe serait une bonne piste.

Dans l’accès à la justice, les INDH pourraient participer comme tiers intervenants devant les tribunaux internes, la Cour de justice des Caraïbes et arbitres dans des affaires impliquant des considérations sur les droits de l’homme de caractère systémique47. Cela contribuerait au renforcement de la primauté du droit et de l’effectivité des droits. Lorsque l’indépendance de la justice reste un vain mot au sein du système judiciaire national, avec une forte influence du législatif et de l’exécutif, ainsi que des couches aisées de la population, les valeurs

47 Si le cas d’Antigua-et-Barbuda dont la haute juridiction peut être saisie par exemple par tout ressortissant de celui-ci qui cherche à obtenir réparation dans des affaires nécessitant une interprétation du Traité de Chaguaramas va dans le sens de l’accès à la justice, les recours devant la Section judiciaire du Conseil privé de la Reine contre les décisions internes n’améliorent pas les choses pour les plus vulnérables. Cf. Rapport du Conseil des droits de l’homme, EPU, 2016

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sont bafouées et la justice officielle est écartée par les justiciables par manque de confiance. Par exemple, en 2007, un rapport a relevé que plus de 80% de la population écarte le système de justice formel, alors que le système informel où la justice est rendue par des notables, des prêtres religieux, catholiques protestants et vaudouisants, n’est pas structurée pour les modes alternatifs de règlement des différends qui respectent les droits de l’homme48. Dans ce domaine, les INDH bien implantées peuvent contribuer à l’atteinte de meilleurs résultats.

Considérant les virtualités des INDH dans l’examen des questions droits de l’homme dans la politique législative, il serait intéressant d’associer les institutions nationales et ombudsmans au dialogue entre l’assemblée paritaire UE-ACP sous l’empire de Cotonou, et avec l’Ac-cord CARIFORUM-UE, l’assemblée paritaire UE – CARIFORUM. De plus, inclure le dialogue entre INDH et ombudsmans dans les programmes indicatifs régionaux au titre du renforcement institu-tionnel serait souhaitable. Dans la même veine, à l’échelle nationale, un dialogue constructif entre INDH et le gestionnaire des fonds FED, le Bureau de l’ordonnateur national, dans la mise en œuvre de projets de coopération visant à renforcer la culture juridique et les droits de la personne pourrait être une stratégie gagnante.

Pour une cohérence globale, d’autres pratiques plus constructives exigeraient néanmoins de la volonté politique en raison des intérêts des acteurs en présence. C’est le cas par exemple de l’association des INDH dans de forums plus larges comme le Core Group en Haïti pour tenir compte de la position de l’INDH, pont entre le système national et le système international des droits de l’homme. En effet, l’action de l’UE en faveur des valeurs peut aussi être compromise en raison non seulement de l’entêtement d’acteurs internes, mais aussi, elle est tribu-taire de l’action d’autres acteurs de la diplomatie multilatérale, l’OEA, l’ONU et les USA en tête.

Ce serait souhaitable également de voir les INDH et ombudsman des deux régions dialoguer sur le partenariat UE-CELAC, par l’in-termédiaire de leur réseau respectif. La mise en œuvre des valeurs

48 Unité de lutte contre la corruption ; Institut de la Banque mondiale, Gouvernance et cor-ruption en Haïti : résultats de l’enquête diagnostique sur la gouvernance, Rapport final, Bureau de recherche en informatique et en développement économique et social, 50 153 [en ligne], Port-au-Prince, mai 2007

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devenant de plus en plus complexe dans les ACP à l’heure de la mon-dialisation, ces acteurs pourraient sensibiliser sur les contours de la conciliation entre le global et le local, les affaires et les droits. En effet, des crises politiques, humanitaires, économiques sont liées, de sorte que l’approche de l’UE qui tente d’inclure les valeurs dans une perspective de développement gagnerait si elle pouvait effectivement tenir compte d’une démarche cohérente. Pour l’UE, le défi est double : contribuer réellement au développement des pays de la région et prêcher par l’exemple dans ses politiques hors frontières européennes, sans sélec-tivité. Le renforcement du dialogue politique passerait également par des actions transversales. La situation économique, sociale et humani-taire de la Caraïbe montre la nécessité d’avoir une vision d’ensemble, centrée sur la personne dans une démarche visant le développement. Les actions miseraient plus sur la (re)construction des infrastructures, une économie prospère nourrissant la population, contre l’insécurité alimentaire, le chômage et le sous-emploi et l’injustice sociale. Celle-ci entrave des progrès dans certains pays du CARIFORUM, dont Haïti, Suriname et Guyane où une grande partie de la population vit sous le seuil de pauvreté, et la moitié, avec moins d’un dollar par jour, comme l’indique d’indice de développement évoqué plus haut. De plus, le poids du culturel dans le développement n’est pas à négliger. Les paysans ont des représentations et habitudes particulières concernant l’agriculture sapée par certaines politiques promues, comme le montre le sociologue Yves Sainsine (2011). Dans ces contextes marqués par la diversité, les INDH, avec des ramifications régionales, pourraient jouer un rôle de taille dans la fourniture de l’aide humanitaire.

Les crises que connaissent certains pays de la Caraïbe ont des échos aux États-Unis, au Canada et en UE via les RUP, pour des raisons liées notamment à l’économie, l’immigration et la sécurité. Ce contexte général met en lumière les considérations politiques, économiques, stratégiques et historiques des acteurs et montre que l’approche voulue par l’UE consistant à faire entrer les ACP dans l’économie mondiale exige une compréhension plus poussée des enjeux de la sécurité humaine dans la région à l’heure où la tendance reste la libéralisation des échanges. Le secteur privé des affaires et l’éducation dans plu-sieurs de ces États peinent à se trouver une voie acceptable au regard de standards internationaux et les besoins de leur société. Le chemin

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à parcourir semble long et invite à des actions transversales suffisam-ment concertées si l’on veut avancer vers le renforcement des capacités individuelles.

Comme il a été souligné plus haut, l’UE ne doit pas se contenter de prêcher les droits aux pays CARIFORUM comme un évangile. Elle doit aussi les respecter, entre autres, dans le cadre de sa politique d’immigration et d’asile, la lutte contre le terrorisme, de la grande cri-minalité et de la non-discrimination.

ConclusionTout compte fait, les relations UE-Caraïbe montrent des avancées

normatives et institutionnelles, permettant à une multiplicité d’acteurs d’interagir en vue de promouvoir les droits de la personne, l’État de droit et la démocratie au titre du dialogue politique. Considérant ce qui a été fait jusque-là, la solidarité de l’UE mérite d’être saluée dans son principe, notamment dans le cadre de l’action humanitaire. Cela dit, les modalités du partenariat dans le cadre de l’Accord CARIFORUM-UE, en particulier pour les États dont la situation reste encore critique, l’échec de la coordination internationale, le manque d’un leadership de l’État, l’appropriation limitée des valeurs par celui-ci, le manque de transparence dans la coopération internationale et la situation de la gouvernance dans la Caraïbe invitent à repenser la coopération Nord-Sud et recentrer celle-ci sur la personne. En particulier, le partenariat devrait permettre le réexamen des actions menées et des modalités de mise en œuvre, avec un accent sur la place des différents acteurs qui, dans une logique de complémentarité, pourraient aider à renforcer les capacités et les droits au quotidien.

D’un côté, les États du CARIFORUM et leur coopération avec l’UE devraient miser sur les conditions de vie réelle des populations concer-nées. La définition de projets de société où les modèles économiques et le droit se veulent au service de toute personne, sans discrimination, devrait être une réelle priorité. C’est là tout un programme de réorien-tation de la coopération. Elle prendrait en compte non seulement les effets de la libéralisation des échanges et l’aide humanitaire sur les conditions de vie, mais aussi, des causes de la situation actuelle de la Caraïbe dans une perspective de changement social. Dès lors, il fau-drait lutter contre la corruption, pour l’égalité et la justice, renforcer

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les capacités et encadrer de pratiques nuisibles au vivre-ensemble. Par ailleurs, mettre en place un système éducatif et d’enseignement supé-rieur de qualité et basé sur les besoins réels des populations des États de la région reste un élément clé de l’avenir qui doit être tourné vers la justice sociale. Des efforts restent à faire pour renforcer les institutions nationales pour un demain meilleur pour tous, en tirant les leçons d’hier et d’aujourd’hui. Tâche difficile certes, elle est néanmoins un départ nécessaire qui donnerait le signal que le changement misant sur les valeurs humanistes et démocratiques est réellement voulu tant du dedans que du dehors et qui inspirerait confiance. C’est là le défi majeur des branches législative, exécutive et judiciaire des États du CARIFORUM, mais aussi, de l’UE.

D’un autre côté, il y a lieu également d’explorer la manière de mieux intégrer l’action de divers acteurs dans un plan cohérent. La recherche d’une meilleure coordination et d’une évaluation plus poussée des actions de chacun est une nécessité. En effet, le cadre juridique existant n’est qu’une des pièces du puzzle. Plus est à faire pour une meilleure gouvernance dans la Caraïbe. Il semble que la voie qui peut mieux aborder la complexité de l’action de l’UE en faveur des valeurs au sein de crises multidimensionnelles serait celle qui, misant sur tous les droits, permettrait à l’État d’avancer sur le terrain du développement centré sur la personne. À propos, le transfert de compétences tech-niques et le renforcement de l’administration des États membres et des institutions en général et de la société civile locale s’avèrent utiles. D’où l’importance d’accorder une meilleure place aux INDH dans les relations UE-CELAC.

En effet, les spécificités et fonctions de plaidoyer des institutions nationales concourant à la promotion et la protection des droits de l’homme et leur rôle dans l’éducation aux droits de l’homme justifient l’importance d’inclure celles-ci dans le dialogue politique UE-CELAC. Vu leurs missions variées d’information, de conseil, de plaidoyer et de défenseurs des droits de la personne y compris en coopérant avec les États, les organisations internationales et la société civile, ces institutions portent les germes du changement dans la gouvernance. Toutefois, leur renforcement exige de la volonté politique et de l’au-dace, car, pouvoir d’enquête et d’auto-saisine, financement adéquat, coopération avec les institutions d’enseignement et de formation,

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recours automatique des gouvernements aux INDH pour avis sur des lois mettant en œuvre des obligations internationales en matière économique, saisine directe des tribunaux par les INDH en cas de violations qui autrement resteraient impunies, et tierce intervention devant les tribunaux internes et certaines instances internationales, mais aussi, médiation pour la réparation selon la gravité des violations et les droits en cause, ce sont autant de moyens par lesquels passerait le renforcement des institutions nationales. Celles-ci sont d’autant plus prometteuses qu’elles peuvent agir également avec les institutions de recherche, d’enseignement et de formation, sur une base institution-nelle, facteur trop négligé jusque-là.

Le contexte de la Caraïbe devrait porter les deux régions à faire œuvre durable dans le combat pour l’effectivité de tous les droits de la personne : civils, culturels, économiques, politiques et sociaux de tous. Sans cela, ne portera pas de fruits la stratégie de l’UE visant à orienter la politique de développement pour répondre à l’évolution voire l’ap-parition de nouveaux défis de développement à l’échelle mondiale en mettant l’accent sur les valeurs. Car si l’UE n’arrive pas à concilier les valeurs et le développement dans ses relations, les États ACP vont se tourner de plus en plus vers d’autres partenaires comme les BRICS, le protocole d’accord sur la coopération Sud-Sud entre le Groupe ACP et le Brésil en étant une illustration. C’est dire que le dialogue politique se doit d’être plus constructif et porteur de plus d’actions concrètes sur le terrain, mais en renforçant tant l’État que les personnes se trouvant sous sa juridiction. Autrement, s’installera un dialogue de sourds qui ne fera passer aucun message. C’est ce que pourraient aider à éviter les institutions nationales si elles sont bien comprises et exploitées dans le partenariat UE-CELAC.

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TABLE DES MATIÈRES

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Eric Dubesset & Carlos Quenan

Vulnérabilités et atouts de la Caraïbe contemporaine

Les défis d’une mise en politique du développement durable dans la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Justin Daniel

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1. La promotion d’un nouveau référentiel d’action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1. De nouvelles configurations d’acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.2. Vers une reformulation du développement durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2. Une action publique doublement fragmentée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.1. Une multiplicité de scènes d’action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282.2. Un agenda politique fragmenté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3. Les défis de l’appropriation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.1. Appropriation et production de sens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323.2. Perceptions différenciées, conflits d’usages et réactivation de clivages anciens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Retos Compartidos a la Integración y el Desarrollo. Un Análisis de Largo Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Anthony P. Maingot

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

1. Resultados de una evolución política variada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2. Los datos nos conducen a las siguientes generalizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3. La dependencia energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

4. El déficit alimentario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

5. Turismo, una economía frágil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Lengua y poder. La construcción de la Caribeñidad y el papel de la enseñanza de lenguas y culturas en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Pedro Ureña Rib

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

1. Lengua y poder, Instrumento de dominación entre dominante/dominado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2. Políticas, encuentros y encontronazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

3. Multilingüismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4. Políticas lingüísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634.1. Políticas lingüísticas para la integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644.2. Políticas lingüísticas para la apertura al mundo y hacia el ámbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645. Políticas lingüísticas en derecho internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Las economías de la zona del Caribe en el contexto de la Revolución Tecnológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Rosajilda Vélez

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

1. La dinámica de las economías caribeñas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2. Particularidades del desempeño económico reciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

3. El rezago tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

4. Factores de consideración para el desarrollo tecnológico en los países del Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

L’insertion actuelle de l’Association des États de la Caraïbe dans le commerce international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Bernard Yvars

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

1. Des échanges de biens et services marqués par leur faiblesse relative . . . . . . 881.1. Le commerce extérieur appréhendé par grandes régions mondiales 891.2. Les échanges commerciaux de l’Association des États de la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

2. Un bilan contrasté en matière d’investissements directs étrangers (IDE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

2.1. La répartition internationale des IDE dans la période contemporaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992.2. Une évolution contrastée de l’IDE dans les pays de l’AEC . . . . . . . . . . . 102

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

La Caraïbe face aux changements sur la scène internationale

Identidades, relaciones internacionales y geopolítica del Caribe: Los actores territoriales de Estados Unidos y la Unión Europea: ¿Un estudio en contrastes ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111Rafael Cox Alomar

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

1. ¿Quiebre del orden institucional instaurado durante la posguerra? . . . . . . . 1141.1. La quiebra fiscal de Puerto Rico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1151.2. Volatilidad en el vecindario caribeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

2. Un estudio en contrastes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1172.1. El modelo territorial norteamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1172.2. Puerto Rico post Sánchez Valle y PROMESA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1192.3. El modelo territorial europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

La Chine dans la politique extérieure de Cuba (1959-2019) . . . . . . . . . . . . . . . . 129Éric Dubesset

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

1. Les prémices du rapprochement diplomatique (1959-1963) . . . . . . . . . . . . . . . . . 1301.1. Des liens culturels anciens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1301.2. L’amorce du rapprochement diplomatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2. Les revirements diplomatiques (1963-1989) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1332.1. La montée des tensions diplomatiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1332.2. Le relâchement des tensions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

3. La relance du dialogue politique (1990-2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

4. Succession politique et ouverture des espaces de coopération politique (2006-2019) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

4.1. Raul Castro et l’actualisation pragmatique de la politique extérieure cubaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1364.2. Xi Jinping et l’affermissement des liens politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

El Caribe en la geopolítica mundial y la presencia de China en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Gonzalo S. Paz

Estados Unidos: La Administración Trump y su reacción a la creciente presencia China en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

La présence croissante de la Chine dans la Caraïbe : le cas de la République dominicaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Carlos Quenan

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

1. Les traits marquants de la présence chinoise dans la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . 154

2. Les enjeux de la présence chinoise dans la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

3. L’intensification des relations RPC-République dominicaine : un tournant décisif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Transformaciones del modelo económico y relaciones externas de Cuba: impactos sobre el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Antonio F. Romero Gómez

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

1. La actualización del modelo económico y social y la política exterior de Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

2. Las relaciones entre las naciones del Caribe Insular y Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

3. El restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Cuba y los Estados Unidos y las preocupaciones del Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

¿Hacia dónde va el Caribe? Una mirada desde la geopolítica . . . . . . . . . . . 195Andrés Serbin

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

1. Las narrativas regionales en la gestación del Caribe como región . . . . . . . . . . 196

2. Las transformaciones actuales y el peso de las narrativas externas . . . . . . . . 197

3. El impacto en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

La Caraïbe et ses relations avec l’Amérique latine et l’Union européenne

Relations with the European Union and the United Kingdom Post-BREXIT: Perspectives from the Caribbean . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209Jessica Byron

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

1. BREXIT and CARICOM/CARIFORUM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2121.1. Projections of likely impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

1.2. Development Cooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2151.3. Outlook for CARICOM/CARIFORUM economic and political relations with the UK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

2. BREXIT Repercussions for Caribbean UKOTs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2182.1. The UKOTS relationship with the EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2182.2. BREXIT Challenges, UKOT Responses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Postscript . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

América Latina y el Caribe: una relación ganar-ganar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229Nicole Perelmuter & Germán Ríos

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

1. Importancia de la integración para el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

2. ¿Por qué países geográficamente cercanos se mantienen tan lejanos? . . . 232

3. ¿Cómo profundizar la integración regional? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

4. La integración más allá de la región: el vínculo América Latina y El Caribe – Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

The EU, CARIFORUM and CELAC: A New Development Alliance? . . . . . . 239Percy C. Hintzen

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

1. Europe, the U.S. and Latin America . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

2. Latin America and American Foreign Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

3. The Social Democratic Foundations of the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . 246

4. The Crisis of Global Capitalism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

5. Migration and the European Economic Crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

6. LAC unto the Breach? The EU and Latin American/Caribbean Relations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

6.1. Resolving the Demographic Crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2556.2. The Mutual Benefits of Population Demographics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2566.3. The Mutual Benefits of Trade and Development Assistance. . . . . . . . . 2566.4. The Mutual Benefits of Geostrategic Cooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Caribbean Climate Paradiplomacy of the European Union’s Overseas Regions and Territories: Towards an Insertion in Regionwide Cooperation within the Context of the EU-CELAC Partnership . . . . . . . . . . 261Jean Yves Lacascade & Raymond Laureano-Ortiz

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

1. Climate Diplomacy and the Caribbean Spotlight . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

2. Caribbean Climate Paradiplomacy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

3. The Caribbean: Fertile Ground for Climate Paradiplomacy . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

4. CARICOM’s Space for Climate Paradiplomacy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

5. Growing Opportunities for Caribbean Climate Paradiplomacy . . . . . . . . . . . 268

6. Leveraging Climate Paradiplomacy in the EU-CELAC Partnership . . . . 270

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

L’adhésion des collectivités infra-étatiques aux organisations régionales. Enjeux de la participation des collectivités territoriales françaises d’Amérique dans les organisations régionales de l’espace Amérique-Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277Karine Galy

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

1. L’adhésion des CTFA aux organisations régionales de l’espace ou l’enjeu du statut de membre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

1.1. Le statut de membre des CTFA dans les organisations régionales, une possibilité reconnue par le droit interne français . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2821.2. L’adhésion des CTFA, une possibilité prévue par le droit des organisations régionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

2. La participation des CTFA aux organisations régionales ou l’enjeu du statut international des collectivités infra-étatiques . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

2.1. Les limites matérielles de la participation des CTFA au sein des organisations régionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2902.2. Le rayonnement grandissant des CTFA au sein des organisations régionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

Explorer dans la Caraïbe la contribution des institutions nationales des droits de l’homme et des ombudsmans à l’appropriation des valeurs visant une meilleure gouvernance dans les relations UE-CELAC . . . . . . . 299Mulry Mondélice

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

1. L’inclusion progressive des valeurs dans le dialogue politique par des sources variées dans les relations UE-Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

1.1. De la formulation politique et juridique des valeurs par l’UE . . . . . . . 3091.2. À la promotion des valeurs dans les relations UE – Caraïbe . . . . . . . . . . 312

2. Une mise en œuvre illustrant une gouvernance fragile et la difficile appropriation des valeurs dans la Caraïbe à l’ère de la mondialisation . . . . . 320

2.1. Une gouvernance économique défavorable aux États de la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3212.2. Une nécessaire prise en compte de la multidimensionnalité du déficit de gouvernance dans la Caraïbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330

3. Les virtualités des institutions nationales pour une gouvernance plus démocratique et plus inclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

3.1. L’inestimable potentialité des institutions nationales comme acteurs de changement en raison de leur nature et de leurs caractéristiques . . . 3373.2. Miser sur les institutions nationales pour améliorer la gouvernance et améliorer les conditions de vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351