of 152 /152
KAJIAN PERAN KEBIJAKAN PERDAGANGAN DALAM RANGKA PERCEPATAN SWASEMBADA PANGAN PUSAT KEBIJAKAN PERDAGANGAN DALAM NEGERI BADAN PENGKAJIAN DAN PENGEMBANGAN KEBIJAKAN PERDAGANGAN KEMENTERIAN PERDAGANGAN 2013

KAJIAN PERAN KEBIJAKAN PERDAGANGAN DALAM RANGKA …bppp.kemendag.go.id/media_content/2017/08/KAJIAN... · Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan

  • Author
    others

  • View
    9

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of KAJIAN PERAN KEBIJAKAN PERDAGANGAN DALAM RANGKA...

  • KAJIAN PERAN KEBIJAKAN PERDAGANGAN DALAM RANGKA PERCEPATAN SWASEMBADA PANGAN

    PUSAT KEBIJAKAN PERDAGANGAN DALAM NEGERI BADAN PENGKAJIAN DAN PENGEMBANGAN KEBIJAKAN PERDAGANGAN

    KEMENTERIAN PERDAGANGAN 2013

    http://www.google.com/imgres?start=115&um=1&hl=en&biw=972&bih=546&tbm=isch&tbnid=BUtqbTSbqxTxqM:&imgrefurl=http://balitsereal.litbang.deptan.go.id/ind/index.php?option=com_content&view=article&id=93:bima-8-jagung-hibrida&catid=44:database-varietas-jagung&docid=TSh-_tl22H0z3M&imgurl=http://balitsereal.litbang.deptan.go.id/ind/images/stories/bima8.jpg&w=600&h=1068&ei=dBr2UYSDNIrkrAfDwYDgCw&zoom=1&ved=1t:3588,r:21,s:100,i:67&iact=rc&page=11&tbnh=211&tbnw=123&ndsp=13&tx=70&ty=4�

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan i

    RINGKASAN EKSEKUTIF

    Swasembada pangan merupakan salah satu dari empat target utama

    pembangunan pertanian ke depan (2010-2014). Program swasembada pangan

    ini mempunyai arti dan peran yang sangat penting bagi kehidupan suatu bangsa

    karena pengalaman telah membuktikan bahwa gangguan pada ketahanan

    pangan seperti terjadinya krisis beras pada tahun 2008 yang ditandai oleh

    gejolak harga beras, telah memberikan pelajaran bahwa melindungi pasar dalam

    negeri dengan swasembada pangan yang efisien merupakan hal yang sangat

    diperlukan.

    Indonesia saat ini masih sulit mencapai target swasembada pangan 2014

    karena produksi dan produktivitas tanaman pangan terus menurun. Bahkan hasil evaluasi Indeks Ketahanan Pangan Global yang dilakukan oleh Economist

    Intelligence Unit pada tahun 2012 menempatkan Indonesia di posisi ke 5 dari 7

    negara ASEAN. Posisi ketahanan pangan Indonesia tersebut berada di bawah

    Malaysia, Thailand, Vietnam, dan Filipina. Hal tersebut menunjukan bahwa

    dengan demikian, peran diversifikasi konsumsi pangan menjadi penting sebagai

    salah satu instrumen kebijakan untuk mengurangi ketergantungan konsumsi

    pada beras sehingga mampu meningkatkan ketahanan pangan nasional dan

    dapat dijadikan sebagai instrumen peningkatan produktifitas kerja melalui

    perbaikan gizi masyarakat.

    Analisis terhadap perkembangan pola diversifikasi dan tingkat konsumsi

    pangan pokok di Indonesia menjadi sangat penting untuk dilakukan. Demikian

    pula analisis kebijakan pangan pokok di Indonesia pada saat ini dan waktu

    mendatang dalam perspektif percepatan pencapaian swasembada pangan pokok

    juga sangat perlu dilakukan melalui serangkaian analisis, yang mencakup: (1)

    Dinamika permintaan, penawaran dan kebijakan perdagangan tentang komoditas

    pangan pokok di Indonesia dibandingkan dengan di negara-negara lain di

    kawasan ASEAN; (2) Proyeksi perkembangan permintaan dan penawaran

    pangan pokok dalam jangka pendek, menengah dan panjang; dan (3) Alternatif

    kebijakan perdagangan yang diperlukan untuk mendorong diversifikasi konsumsi

    pangan masyarakat dalam mendukung percepatan pencapaian swasembada

    pangan pokok.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan ii

    Tujuan dari kajian ini adalah menganalisis dinamika pola diversifikasi dan

    tingkat konsumsi komoditas pangan pokok di Indonesia. Menganalisis

    perkembangan permintaan dan penawaran komoditas pangan pokok di

    Indonesia dalam jangka pendek, menengah dan panjang. Merumuskan opsi-opsi

    kebijakan perdagangan untuk mendorong diversifikasi konsumsi komoditas

    pangan masyarakat dalam mendukung percepatan pencapaian swasembada

    pangan pokok.

    Berdasarkan hasil analisis dan FGD dapat disimpulkan beberapa hal yaitu

    1) Pangsa pengeluaran pangan masyarakat Indonesia meningkat dari 52,42

    persen pada tahun 2002 menjadi 54,69 persen pada 2011 atau meningkat

    sebesar 4,15 persen selama periode 2002-2011. Pola konsumsi masyarakat

    masih didominasi oleh padi-padian dan makanan-jadi sehingga kualitas

    konsumsi pangan masyarakat dinilai masih rendah, dimana konsumsi karbohidrat

    masih tinggi, sedangkan konsumsi protein, kacang-kacangan, dan umbi-umbian

    rendah. Padahal, potensi keanekaragaman pangan Indonesia sebenarnya

    tergolong besar karena negeri ini kaya akan jenis pangan nabati dan hewani. 2)

    Konsumsi energi masyarakat selalu berada di bawah 2.200 kkal selama periode

    2002-2011 sehingga tidak sesuai dengan pola pangan yang ditetapkan dalam

    Pola Pangan Harapan (PPH). Untuk menuju PPH, konsumsi beras harus

    dikurangi, sebaliknya konsumsi umbi-umbian, pangan hewani, sayur dan buah

    perlu ditingkatkan secara signifikan. 3) Dilihat dari segi ketersedian energi

    pangan, di Indonesia terjadi kesinambungan surplus energi pangan sejak 2005.

    Namun terdapat masalah pada keseimbangannya, yang diindikasikan oleh

    persentase ketersedian energi dari: (a) Padi-padian terlalu tinggi, (b) Pangan

    Hewani terlalu rendah, (c) Umbi-umbian terlalu tinggi, dan (d) Kacang-kacangan

    terlalu rendah. Apabila ketersedian energi dibandingkan dengan konsumsi energi

    maka kelebihan energi tertinggi diperoleh dari Padi-padian (992 kkal), yang

    kemudian diikuti dari Umbi-umbian (56 kkal) dan Pangan Hewani (165 kkal). 4)

    Upaya membangun diversifikasi konsumsi pangan telah dilaksanakan sejak

    tahun 60-an. Namun dalam perjalanannya, tujuan diversifikasi konsumsi pangan

    lebih ditekankan pada usaha untuk menurunkan tingkat konsumsi beras, karena

    diversifikasi konsumsi pangan hanya diartikan pada penganekaragaman pangan

    pokok. Program diversifikasi konsumsi pangan juga dilakukan secara parsial,

    baik dalam konsep, target, wilayah maupun sasaran, dan tidak dalam kerangka

    diversifikasi secara utuh.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan iii

    Berdasarkan hasil analisis terhadap Perkembangan Permintaan dan

    Penawaran diperoleh gambaran bahwa: 1) Permintaan lima komoditas pangan

    yang dianalisis, yaitu beras, jagung, kedelai, gula dan daging sapi mengalami

    pertumbuhan yang cepat selama kurun waktu 5 tahun terakhir (2008-2012), yaitu

    masing-masing 4,14 persen, 6,16 persen, 7,58 persen, 8,24 persen dan 8,11

    persen per tahun. Laju pertumbuhan permintaan tersebut jauh melebihi laju

    pertumbuhan jumlah penduduk yang hanya 2,01 persen per tahun. Hal ini

    mengindikasikan pertumbuhan yang cepat pada industri pengolahan makanan

    dan minuman; 2) Selama kurun waktu 2008-2012, produksi lima komoditas

    pangan yang dianalisis mengalami pertumbuhan yang bervariasi dari negatif

    yaitu gula (-1,73 persen/tahun), sangat lambat yaitu kedelai (0,75 persen/tahun),

    lambat yaitu jagung (3,21 persen/tahun) dan beras (2,85 persen/tahun), dan

    sangat cepat yaitu daging sapi (19,50 persen/tahun). Khusus daging sapi, perlu

    dicatat bahwa laju pertumbuhan produksi yang sangat cepat tersebut bukan

    berasal dari ternak sapi lokal saja tetapi juga termasuk sapi bakalan dari

    Australia yang diimpor, digemukkan dan dipotong di Indonesia; 3) Selama kurun

    waktu yang sama (2008-2012), secara konsisten terjadi defisit produksi dan

    cenderung meningkat cepat. Laju peningkatan defisit rata-rata per tahun sangat

    cepat pada beras dan jagung, yaitu masing-masing 62,06 persen dan 69,68

    persen, sedangkan deficit gula, daging sapi dan kedelai masing-masing sebesar

    24,38 persen, 18,73 persen dan 11,23 persen; 4) Hasil estimasi elastisitas

    menunjukkan penurunan sensitivitas dari konsumsi pangan langsung terhadap

    perubahan harga sendiri. Elastisitas pengeluaran terhadap permintaan beras dan

    gula cenderung meningkatkan namun tetap < 1 (inelastis). Elastisitas

    pengeluaran pada 2011 menunjukkan bahwa kelima komoditas yang dikaji

    tergolong barang normal. Dengan demikian, permintaan akan terus meningkat

    jika pendapatan masyarakat meningkat; 5) Luas panen padi, jagung, kedelai dan

    tebu/gula dipengaruhi secara positif dan signifikan oleh harga output sendiri di

    tingkat produsen dengan elastisitas paling rendah pada padi (0,477) dan paling

    tinggi pada tebu/gula (0,901). Harga komoditas pesaing yang berpengaruh hanya

    harga jagung terhadap luas panen kedelai dengan elastisitas -0.648, namun luas

    panen jagung tidak dipengaruhi oleh harga kedelai. Dengan perkataan lain,

    perluasan areal panen jagung dapat menurunkan luas areal panen kedelai, tetapi

    tidak terjadi yang sebaliknya; 6) Hasil analisis respon produktivitas menunjukkan

    bahwa harga output sendiri berpengaruh positif pada produktivitas padi, jagung,

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan iv

    kedelai dan tebu/gula dengan elastisitas yang bervariasi dari paling rendah yaitu

    0,103 pada jagung dan 0,403 pada tebu/gula. Variabel Trend sebagai proksi

    teknologi berpengaruh positif pada produktivitas padi, jagung, kedelai dan gula.

    Untuk produksi daging sapi, harga produsen berpengaruh positif dengan

    elastisitas 0,381. Produksi daging sapi juga dipengaruhi secara positif oleh

    teknologi dengan elastisitas 0,019; 7) Elastisitas transmisi harga impor ke harga

    konsumen berkisar dari yang paling rendah sebesar 0,663 (gula) hingga yang

    tertinggi sebesar 0,974 (jagung). Elastisitas transmisi TBM ke harga konsumen

    bervariasi dari yang paling rendah sebesar 0,175 (beras) sampai dengan yang

    tertinggi yaitu 0,320 (gula). Harga produsen dipengaruhi secara positif oleh harga

    konsumen dengan elastistas yang bervariasi dari yang paling rendah sebesar

    0,884 (gula) hingga yang tertinggi sebesar 0,966 (kedelai). Khusus untuk gabah

    dan gula, harga produsen juga dipengaruhi oleh HPP dengan elastisitas masing-

    masing 0,080 dan 0,144.

    Berdasarkan Proyeksi Permintaan dan Penawaran 2013-2050 dapat

    disimpulkan bahwa untuk Beras: pada tahun 2014 masih akan mengalami defisit

    produksi 71.818-78.639 ton. Surplus produksi diproyeksikan akan mulai diraih

    pada tahun 2015 yang mencapai 693-1.113 ribu ton. Surplus tersebut akan terus

    meningkat sampai dengan tahun 2050 yang mencapai 28.962-35.933 ribu ton.

    Skenario III (optimis) menghasilkan surplus beras paling besar, sedangkan

    Skenario I (pesimis) paling kecil. Jagung: defisit produksi akan terus menurun

    sampai dengan tahun 2025 dan mencapai surplus 39.946 ton pada tahun 2026

    dengan Skenario I (pesimis) pada tahun 2023 surplus 3.885 ton dengan Skenario

    II (sedang) dan pada tahun 2020 surplus 33.579 ton dengan Skenario III

    (optimis). Dengan Skenario III (optimis), swasembada jagung dapat dicapai

    paling cepat. Surplus terus meningkat sampai dengan 2050 yang mencapai

    12.618-15.064 ribu ton. Kedelai: defisit produksi diproyeksikan akan terus

    meningkat sampai 2050. Pada tahun 2014, defisit produksi kedelai akan

    mencapai 2.053-2.078 ribu ton, dan pada tahun 2050 akan naik menjadi 4.921-

    5.051 ribu ton. Skenario I (pesimis) menghasilkan defisit paling besar, sementara

    Skenario III (optimis) paling kecil. Gula: defisit produksi diproyeksikan akan terus

    meningkat sampai 2050. Pada tahun 2014, defisit produksi gula akan mencapai

    2.197-2.198 ribu ton, dan pada tahun 2050 akan meningkat cepat menjadi 8.068-

    9.363 ribu ton. Skenario I (pesimis) menghasilkan defisit paling besar, sementara

    Skenario III (optimis) paling kecil. Daging sapi lokal: defisit produksi

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan v

    diproyeksikan akan terus meningkat sampai 2050. Pada tahun 2014, defisit

    produksi daging sapi akan mencapai 101.242-109.986 ton, dan pada tahun 2050

    akan meningkat sangat cepat menjadi 2.589-2.650 ribu ton. Kebalikan dari empat

    komoditas sebelumnya, pada daging sapi Skenario I (pesimis) menghasilkan

    defisit paling kecil, sementara Skenario III (optimis) paling besar.

    Berdasarkan hasil analisis terhadap pola konsumsi, analisis trend dan hasil

    proyeksi, maka langkah-langkah kebijakan yang dapat diambil adalah 1)

    Pengembangan produk (product development) yang diperankan oleh industri

    pengolahan makanan untuk meningkatkan cita-rasa dan citra-produk pangan

    khas nusantara; 2) Kampanye nasional diversifikasi konsumsi pangan berbasis

    sumberdaya pangan lokal bagi aparat pemerintahan di tingkat pusat dan daerah,

    individu, kelompok masyarakat dan industri; 3) Pendidikan diversifikasi konsumsi

    pangan secara sistematis, terutama mengenai pola pangan beragam, bergizi,

    dan berimbang, yang dilakukan sejak dini (perlu dimasukkan ke dalam kurikulum

    di SD, SLTP dan SLTA); 4) Peningkatan kesadaran masyarakat untuk tidak

    memproduksi, menyediakan, memperdagangkan, dan/atau mengkonsumsi

    pangan yang tidak aman (mengandung zat adiktif, terkontaminasi mikroba, kotor,

    dan lain-lain); 5) Program penganekargaman pangan nasional dan daerah perlu

    diselaraskan, khususnya dalam pengembangan pertanian, perikanan dan industri

    pengolahan pangan guna mendorong produksi, distribusi, dan konsumsi sumber

    pangan non-beras, namun tidak menggantungkan pada barang pangan impor; 6)

    Fasilitas pengembangan bisnis pangan melalui fasilitasi pengembangan aneka

    pangan segar, industri pangan olahan dan pangan siap saji berbasis sumber

    daya lokal. Untuk itu, perlu program yang jelas dan terkoordinasi untuk

    memproduksi pangan lokal secara memadai.

    Sedangkan untuk Kebijakan Perdagangan Luar Negerinya yang feasible

    untuk dilakukan adalah Kebijakan perdagangan dalam bentuk TBM (Tarif Bea

    Masuk), baik tarif spesifik untuk beras dan gula, maupun tarif ad-valorem untuk

    jagung, kedelai dan daging sapi, sebagai salah satu bentuk perlindungan

    kuantitatif bagi pertanian kelima komoditas pangan strstegis tersrbut di Indonesia

    masih tetap diperlukan. Sehubungan dengan itu, Indonesia berkewajiban untuk

    menotifikasi atau merenegosiasi TBM-nya dengan anggota ASEAN dan

    ASEAN+mitra, sebagaimana Indonesia juga harus menotifikasikan TBM-nya ke

    negara-negara anggota WTO melalui Sekretariat WTO. Tujuan kebijakan

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan vi

    perdagangan dalam bentuk TBM tersebut adalah untuk menghambat laju

    pertumbuhan konsumsi per kapita bagi komoditas-komoditas yang konsumsi per

    kapitanya dinilai sudah berlebihan, sekaligus mendorong pertumbuhan produksi

    beras, jagung, kedelai, gula dan daging sapi, sehingga swasembada dapat lebih

    cepat tercapai.

    Kebijakan lain yang tidak kalah pentingnya adalah Kebijakan Pertanian dan

    Prasarana Umum melalui: 1) Pengembangan inovasi teknologi secara terus-

    menerus sesuai dengan kondisi alam perdesaan, sosial-budaya dan ekonomi

    petani, yang disertai dengan sistem penyuluhan yang efektif untuk diseminasi

    teknologi tersebut kepada petani produsen, sehingga produktivitas dan efisiensi

    proses produksi makin tinggi; 2) Percepatan peningkatan Harga Pembelian

    Pemerintah (HPP) untuk beras dan Harga Patokan (HP) untuk gula untuk

    mendorong penerapan teknologi produksi yang lebih baik sekaligus mendorong

    perluasan areal tanam; 3) Perlambatan kenaikan harga subsidi input, yaitu benih

    unggul baru, pupuk organik dan pupuk anorganik (Urea, ZA, SP36, NPK) untuk

    mendorong penerapan teknologi produksi yang lebih baik; 4) Pembangunan dan

    perbaikan prasarana pertanian, utamanya jaringan irigasi, jalan pertanian,

    jembatan dan pelabuhan laut. Jaringan irigasi diperlukan untuk memenuhi

    kebutuhan pengairan sehingga Indeks Pertanamaan (IP) dan produktivitas dapat

    ditingkatkan; 5) Pencetakan sawah untuk padi, dan pengadaan lahan untuk

    kedelai dan tebu/ gula harus lebih besar dibanding konversinya. Pemerintah

    Daerah harus mematuhi berbagai peraturan perundangan yang berkaitan dengan

    kelestarian lahan pangan dan alih fungsi lahan pertanian, dan tidak sekadar

    mengejar PAD melalui pembangunan kaawsan industri yang dapat mengancam

    produksi pangan pokok, utamanya beras; 6) Pengendalian/pencegahan

    pemotongan ternak sapi potong betina produktif untuk mencegah terjadinya

    pengurasan populasi ternak sapi potong melalui pengawasan pemotongan di

    Rumah Pemotongan Hewan (RPH) milik pemerintah, swasta dan pribadi. Untuk

    itu perlu diterbitkan Perda (Peraturan Daerah) tentang pelarangan pemotongan

    sapi betina produktif. Pemotongan harus mendapatkan izin Dinas Peternakan

    dan para pelaku yang melanggar harus dikenakan sanksi hukum sesuai dengan

    Perda terkait; 7) Jalan pertanian diperlukan untuk memperlancar angkutan hasil

    pertanian dari lahan/kebun ke jalan desa/jalan raya, sementara jalan raya,

    jembatan dan pelabuhan laut diperlukan untuk memperlancar proses distribusi

    pangan dalam daerah dan antar daerah (aspek konektivitas).

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan vii

    Untuk kebijakan Kebijakan Demografi yang perlu dilakukan adalah

    Perlambatan laju pertumbuhan penduduk melalui penggalakan kembali program

    Keluarga Berencana (KB) dengan moto “Dua Anak Cukup” dan “Keluarga Kecil

    Sejahtera” untuk memperlambat laju pertumbuhan jumlah penduduk. Salah satu

    dampak positif dari perlambatan laju pertumbuhan jumlah penduduk adalah

    memperlambat laju kenaikan konsumsi pangan. Peran lembaga-lembaga yang

    terkait erat dengan masalah kependudukan (PKK, Posyandu, dan lain-lain),

    lembaga pendidikan dan lembaga keagamaan perlu mengajarkan dan

    menanamkan pengertian tentang pentingnya melakukan KB.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan viii

    KATA PENGANTAR

    Puji dan syukur kami panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa, karena

    atas rahmat dan hidayah-Nya, laporan tentang : Kajian Peran Kebijakan

    Perdagangan Dalam Rangka Pencapaian Swasembada Pangan ini dapat

    diselesaikan sesuai dengan waktu yang sudah ditentukan. Kajian ini bertujuan

    untuk menganalisis dinamika pola diversifikasi dan tingkat konsumsi komoditas

    pangan pokok di Indonesia. Menganalisis perkembangan permintaan dan

    penawaran komoditas pangan pokok di Indonesia dalam jangka pendek,

    menengah dan panjang. Merumuskan opsi-opsi kebijakan perdagangan untuk

    mendorong diversifikasi konsumsi komoditas pangan masyarakat dalam

    mendukung percepatan pencapaian swasembada pangan pokok.

    Hasil kajian ini diharapkan dapat memberikan Data dan informasi

    tentang dinamika pola diversifikasi dan tingkat konsumsi komoditas pangan

    pokok di Indonesia. Perkembangan permintaan dan penawaran komoditas

    pangan pokok di Indonesia dalam jangka pendek, menengah dan panjang serta

    Informasi tentang rumusan opsi-opsi kebijakan perdagangan untuk mendorong

    diversifikasi konsumsi komoditas pangan masyarakat dalam mendukung

    percepatan pencapaian swasembada pangan pokok.

    Akhir kata, semoga hasil kajian ini menjadi langkah awal bagi proses

    penyusunan rencana dan tindak lanjut kebijakan perdagangan untuk mendukung

    pencapaian swasembada pangan yang komprehensif dan berguna bagi

    pembangunan perekonomian daerah dan nasional.

    Jakarta, Nopember 2013

    Pusat Kebijakan Perdagangan Dalam Negeri

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan ix

    DAFTAR ISI

    RINGKASAN EKSEKUTIF .............................................................................

    KATA PENGANTAR .......................................................................................

    DAFTAR ISI ....................................................................................................

    DAFTAR TABEL .............................................................................................

    DAFTAR GAMBAR .........................................................................................

    DAFTAR LAMPIRAN ......................................................................................

    Hal

    i

    viii

    ix

    xi

    xiii

    xiv

    BAB I

    BAB II

    BAB III

    BAB IV

    PENDAHULUAN ..........................................................................

    1.1. Latar Belakang ......................................................................

    1.2. Tujuan ...................................................................................

    1.3. Keluaran Yang Diharapkan ...................................................

    1.4. Dampak Kajian ......................................................................

    1.5. Ruang Lingkup ......................................................................

    1.6. Sistimatika Laporan ...............................................................

    TINJAUAN PUSTAKA ..................................................................

    2.1. Konsep Diversifikasi dan Pola Konsumsi Pangan .................

    2.2. Hukum Permintaan dan Penawaran ......................................

    2.3. Konsep Kebijakan Perdagangan – Tarif Bea Masuk .............

    2.4. Konsep Ketergantungan Impor ..............................................

    2.5. Metode Analisis Penawaran dan Permintaan Pangan ..........

    2.6. Pengalaman Kebijakan Perdagangan dan Harga Komoditas

    Pangan Strategis di Indonesia ..............................................

    2.7. Promosi Diversifikasi Pangan ................................................

    METODOLOGI .............................................................................

    3.1. Kerangka Teori ......................................................................

    3.2. Kerangka Analisis ..................................................................

    3.3. Jenis dan Sumber Data .........................................................

    3.4. Metoda Analisis .....................................................................

    POLA DIVERSIFIKASI DAN TINGKAT KONSUMSI

    KOMODITAS PANGAN STRATEGIS ..........................................

    4.1. Dinamika Pola Konsumsi .......................................................

    4.2. Pola Konsumsi Energi Pangan ..............................................

    1

    1

    3

    4

    4

    4

    5

    7

    7

    10

    13

    15

    17

    19

    36

    37

    37

    42

    44

    44

    57

    57

    63

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan x

    BAB V

    BAB VI

    BAB VII

    4.3. Ketersediaan Energi Pangan .................................................

    4.4. Pola Diversifikasi ...................................................................

    4.5. Kebijakan Diversifikasi Pangan .............................................

    PERKEMBANGAN PERMINTAAN DAN PENAWARAN

    KOMODITAS PANGAN SERTA FAKTOR-FAKTOR YANG

    MEMPENGARUHINYA ................................................................

    5.1. Perkembangan Permintaan dan Penawaran .........................

    5.2. Faktor-faktor Determinan Permintaan dan Penawaran .........

    5.3. Transmisi Harga ....................................................................

    PROYEKSI PERMINTAAN DAN PENAWARAN KOMODITAS

    PANGAN STRATEGIS THUN 2013-2050 ....................................

    6.1. Skenario Kebijakan Pemerintah dan Variabel lain ................

    6.2. Proyeksi Konsumsi/Permintaan .............................................

    6.3. Proyeksi Produksi/Penawaran ...............................................

    6.4. Pencapaian Swasembada Pangan .......................................

    KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN ..............................

    7.1. Kesimpulan ............................................................................

    7.2. Implikasi Kebijakan ................................................................

    67

    70

    74

    79

    79

    82

    87

    89

    89

    93

    95

    97

    101

    101

    104

    Daftar Pustaka ................................................................................................ 108

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan xi

    DAFTAR TABEL

    Hal

    Tabel 2.1. Rasio Ketergantungan Impor Pangan (Persen) ......................... 16

    Tabel 2.2. Regim Kebijakan Pergulaan Nasional ........................................ 26

    Tabel 4.1. Pangsa Pengeluaran Kelompok Pangan Pendk Indonesia ...... 59

    Tabel 4.2. Dinamika Konsumsi Beberapa Jenis Pangan (Kg/Kp/Th) .......... 60

    Tabel 4.3. Besaran Pengeluaran Pangan Penduduk Indonesia Menurut

    Kelas Pengeluaran (Kg/Kap/Th) .................................................

    61

    Tabel 4.4. Susunan Pola Pangan Harapan(PPH) Nasional Kkal/Kap/Hr .... 64

    Tabel 4.5. Konsumsi Energi Pangan Penduduk Indonsia MenurutKelas

    Pendapatan (Kka/Kap/Hr)Tahun 2011 .......................................

    66

    Tael 4.6. Pola Ketersediaan dan Konsumsi Energi Bahan Pangan

    Penduduk Indonesia Tahun 2010 ..............................................

    70

    Tabel 4.7. Konsumsi Pangan Sumber Karbohindrat : Beras, Umbi-umbian

    dan Terigu Tahun 2002-2011 (Kg/Kp/Th) ..................................

    71

    Tabel 4.8. Konsumi Pangan Sumber Protein : Daging, Telur, Susu dan

    Kedelai Tahun 2002-2011 (Kg/Kp/Th) ........................................

    72

    Tabel 5.1. Perkembangan Konsumsi Lima Komoditas Pangan Strategis

    Tahun 2008-2012 (Ton) .............................................................

    79

    Tabel 5.2. Perkembangan Produksi Lima Komoditas Pangan Strategis

    2008-2012 (ton) ..........................................................................

    80

    Tabel 5.3. Perkebangan Defisit Produksi Lima Komodta Pangan Strategis

    2008-2012 (ton) ..........................................................................

    82

    Tabel 5.4. Elastisitas Harga Sendiri dan Elastisitas Pengeluaran

    Konsumsi Langsung Komoditas Pangan Strategis Per Kap .....

    83

    Tabel 5.5. Elastisitas Luas Panen dan Prduktivitas Komoditas Pangan

    Strategis .....................................................................................

    86

    Tabel 5.6. Elastisitas Transmisi Harga Impor dan TBM Ke Harga

    Konsumen Komoditas Pangan strategis ....................................

    88

    Tabel 5.7. Elastisitas Transmisi Harga Konsumen dan HPP/HP Ke Harga

    Produsen Komoditas Pangan strategis ......................................

    88

    Tabel 6.1. Skenario Analisis Simulasi Untuk Proyeksi Permintaan dan

    Penawaran Komoditas Pangan Strategis ..................................

    90

    Tabel 6.2. Proyeksi Konsumsi Beras 2013-2050 (ton) ................................ 93

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan xii

    Tabel 6.3. Proyeksi Konsumsi Jagung 2013-2050 (ton) ............................. 93

    Tabel 6.4. Proyeksi Konsumsi Kedelai 2013-2050 (ton) ............................. 94

    Tabel 6.5. Proyeksi Konsumsi Gula 2013-2050 (ton) .................................. 94

    Tabel 6.6. Proyeksi Konsumsi Sapi 2013-2050 (ton) .................................. 94

    Tabel 6.7. Proyeksi Produksi Beras 2013-2050 (ton) .................................. 95

    Tabel 6.8. Proyeksi Produksi Jagung 2013-2050 (ton) ............................... 96

    Tabel 6.9. Proyeksi Produksi Kedelai 2013-2050 (ton) ............................... 96

    Tabel 6.10. Proyeksi Produksi Gula 2013-2050 (ton) ................................... 96

    Tabel 6.11. Proyeksi Produksi Sapi 2013-2050 (ton) .................................... 97

    Tabel 6.12. Proyeksi Surplus/Defisit Produksi Beras 2013-2050 (ton) ......... 99

    Tabel 6.13 Proyeksi Surplus/Defisit Produksi Jagung 2013-2050 (ton) ....... 99

    Tabel 6.14. Proyeksi Surplus/Defisit Produksi Kedelai 2013-2050 (ton) ....... 100

    Tabel 6.15. Proyeksi Surplus/Defisit Produksi Gula 2013-2050 (ton) ........... 100

    Tabel 6.16. Proyeksi Surplus/Defisit Produksi Dg Sapi 2013-2050 (ton) ...... 100

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan xiii

    DAFTAR GAMBAR

    Hal

    Gambar 2.1. Kurva Penawaran, Permintaan dan Harga .......................... 11

    Gambar 2.2. Teori Dampak Kebijakan TBM ............................................ 14

    Gambar 4.1. Pangsa Pengeluaran Masyarakat Perkapita Pertahun........ 57

    Gambar 4.2. Pangsa Pengeluaran 2002 .................................................. 62

    Gambar 4.3. Pangsa Pengeluaran 2005 .................................................. 62

    Gambar 4.4. Pangsa Pengeluaran 2008 .................................................. 62

    Gambar 4.5. Pangsa Pengeluaran 2009 .................................................. 62

    Gambar 4.6. Pangsa Pengeluaran 2010 .................................................. 62

    Gambar 4.7. Pangsa Pengeluaran 2011 .................................................. 62

    Gambar 4.8. Konsumsi Energi Pangan Penduduk Indonesia Per Kap

    Per Hari................................................................................

    63

    Gambar 4.9. Konsumsi Energi Pangan dari Beberapa Jenis Kelompok

    Bahan Pangan Penduduk Indonesia ...................................

    65

    Gambar 4.10. Skor Aktual Pola Pangan Harapan (PPH) ........................... 67

    Gambar 4.11. Pola Ketersediaan Energi Pangan Dari 4 Kelompok Bahan

    Pangan ................................................................................

    68

    Gambar 4.12. Pola ketersediaan Energi Pangan Tahun 2002-2010 ......... 69

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepata Swasembada Pangan xiv

    DAFTAR LAMPIRAN

    Hal

    Lampiran 1 Jenis dan Sumber Data........................................................ 112

    Lampiran 2 Proyeksi Konsumsi Beras 2013-2050 (ton) ......................... 113

    Lampiran 3 Proyeksi Konsumsi Jagung 2013-2050 (ton) ...................... 114

    Lampiran 4 Proyeksi Konsumsi Kedelai 2013-2050 (ton) ...................... 115

    Lampiran 5 Proyeksi Konsumsi Gula 2013-2050 (ton) .......................... 116

    Lampiran 6 Proyeksi Konsumsi Daging Sapi Lokal 2013-2050 (ton) ..... 117

    Lampiran 7 Proyeksi Produksi Beras 2013-2050 (ton) ........................... 118

    Lampiran 8 Proyeksi Produksi Jagung 2013-2050 (ton) ........................ 119

    Lampiran 9 Proyeksi Produksi Kedelai 2013-2050 (ton) ........................ 120

    Lampiran 10 Proyeksi Produksi Gula 2013-2050 (ton) ............................ 121

    Lampiran 11 Proyeksi Produksi Daging Sapi Lokal 2013-2050 (ton) ....... 122

    Lampiran 12 Proyeksi Surplus/Defisit Prod. Beras 2013-2015 (ton) ........ 123

    Lampiran 13 Proyeksi Surplus/Defisit Prod. Jagung 2013-2015 (ton) ..... 124

    Lampiran 14 Proyeksi Surplus/Defisit Prod. Kedelai 2013-2015 (ton) ..... 125

    Lampiran 15 Proyeksi Surplus/Defisit Prod. Gula 2013-2015 (ton) .......... 126

    Lampiran 16 Proyeksi Surplus/Defisit Prod. Daging Sapi Lokal 2013-

    2015 (ton) ............................................................................

    127

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 1

    BAB I

    PENDAHULUAN

    1.1. Latar Belakang

    Swasembada pangan merupakan salah satu dari empat target utama

    pembangunan pertanian ke depan (2010-2014). Program swasembada pangan ini

    mempunyai arti dan peran yang sangat penting bagi kehidupan suatu bangsa karena

    pengalaman telah membuktikan bahwa gangguan pada ketahanan pangan seperti

    terjadinya krisis beras pada tahun 2008 yang ditandai oleh gejolak harga beras,

    telah memberikan pelajaran bahwa melindungi pasar dalam negeri dengan

    swasembada pangan yang efisien merupakan hal yang sangat diperlukan (Sawit et

    al, 2010).

    Dengan permintaan pangan yang terus meningkat seiring dengan laju

    pertumbuhan penduduk yang pada 10 tahun terakhir mencapai sekitar 1,49 persen

    atau 4,5 juta jiwa per tahun (BPS, 2011), tidak mengherankan untuk memenuhi

    kebutuhan pangan dalam negeri, ketergantungan pada bahan pangan impor

    semakin tidak dapat dihindari. Hal ini terlihat dari jumlah impor pangan yang terus

    bertambah dari tahun ke tahun. Sebagai contoh, impor pangan pada Semester I

    tahun 2011 tercatat Rp 45,6 triliun atau bertambah Rp 5 triliun dibanding Semester I

    tahun 2010 yang tercatat Rp 39,91 triliun (BPS, 2011).

    Bahkan saat ini ketergantungan Indonesia pada produk pangan impor terus

    meningkat. Beras misalnya, dari dari 2,2 persen pada tahun 2008 menjadi 5,8

    persen pada tahun 2012. Demikian pula untuk komoditi lainnya, seperti gula dari

    34,4 persen (2008) menjadi 65,6 persen (2012), dan jagung dari 8,3 persen (2008)

    menjadi 19,5 persen (2012). Khusus komoditi kedelai meskipun ketergantungan

    terhadap impor cenderung menurun dari 60,1 persen (2008) menjadi 50,3 persen

    (2012), namun proporsi tingkat ketergantungan Indonesia pada impor masih cukup

    besar.

    Selama ini pemerintah Indonesia selalu berupaya mewujudkan swasembada

    pangan terutama beras, jagung, kedelai, gula dan daging sapi, dengan berbagai

    program. Untuk mewujudkan swasembada pangan, pemerintah menargetkan

    produksi padi sebanyak 75,7 juta ton, jagung 29 juta ton, kedelai 2,7 juta ton, gula

    4,81 juta ton, dan daging sapi 0,55 juta ton. Namun untuk mengejar target tersebut

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 2

    masih terdapat sejumlah kendala, di antaranya adalah alih fungsi lahan, perubahan

    iklim, dan kerusakan infrastruktur pertanian.

    Pada sisi permintaan, pemerintah juga terus mendorong percepatan

    penganekaragaman konsumsi pangan untuk mencapai skor pola pangan harapan

    (PPH) sekitar 93,3 poin pada tahun 2014. Untuk mencapai target tersebut,

    diperlukan gerakan untuk mendorong peningkatan kesadaran dan motivasi

    masyarakat dalam mengembangkan diversifikasi pangan melalui peningkatan

    konsumsi umbi-umbian, sayuran, buah-buahan, dan pangan hewani dengan

    mengutamakan produksi pangan lokal. Salah satu sasaran dari gerakan ini adalah

    tingkat konsumsi pangan beras per kapita diharapkan dapat turun sekitar 1,5 persen

    per tahun.

    Apalagi Indonesia saat ini dinilai oleh berbagai pihak masih sulit mencapai

    target swasembada pangan 2014 karena produksi dan produktivitas tanaman

    pangan terus menurun. Bahkan hasil evaluasi Indeks Ketahanan Pangan Global

    yang dilakukan oleh Economist Intelligence Unit pada tahun 2012 menempatkaan

    Indonesia di posisi ke 5 dari 7 negara ASEAN. Posisi ketahanan pangan Indonesia

    tersebut berada di bawah Malaysia, Thailand, Vietnam, dan Filipina. Oleh karena itu,

    isu ketahanan pangan menjadi topik penting di negeri ini karena pangan merupakan

    kebutuhan paling hakiki yang menentukan kualitas sumberdaya manusia dan

    stabilitas sosial politik sebagai prasayarat untuk melaksanakan pembangunan.

    Bagi pemerintah ketahanan pangan merupakan hal yang harus diwujudkan.

    Sebagai bangsa dengan jumlah penduduk besar dan tersebar di ribuan pulau

    Indonesia harus mampu memenuhi kebutuhan pangan. Untuk mewujudkan hal

    tersebut Kementerian Pertanian telah mentargetkan pencapaian swasembada dan

    swasembada yang berkelanjutan yaitu mensukseskan upaya pencapaian surplus 10

    juta ton beras dan mencapai swasembada jagung, kedelai, daging, dan gula pada

    2014.

    Meskipun upaya pencapaian swasembada pangan terus dilakukan, namun

    fenomena eskalasi harga pangan masih terus terjadi. Hal ini lebih disebabkan oleh

    aspek suplai karena gangguan sistem produksi dan distribusi di beberapa tempat.

    Apabila peningkatan harga di titik konsumsi cukup proporsional dengan peningkatan

    harga di titik produksi, maka dimensi keadilan masih dapat diharapkan. Akan tetapi,

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 3

    karena karakter beberapa komoditas pangan di Indonesia memiliki nilai elastisitas

    transmisi yang rendah, maka peningkatan harga di titik konsumsi hanya sedikit yang

    dinikmati petani. Persentase kenaikan harga di tingkat konsumen jauh lebih besar

    dibandingkan dengan persentase kenaikan harga di tingkat produsen. Kenaikan atau

    ketidakstabilan harga pangan tersebut menyebabkan turunnya kemampuan

    konsumen membeli pangan sehingga berpotensi terjadinya krisis pangan.

    Berkaitan dengan hal tersebut, maka peran kebijakan perdagangan dalam

    upaya percepatan pencapaian swasembada pangan sangat penting untuk

    dirumuskan secara komprehensif. Pada kenyataannya, pemerintah sering kali

    berada di posisi yang sulit dalam mengambil kebijakan. Pemerintah harus sama-

    sama memikirkan konsumen dan petani, karena kalau harga pangan naik,

    konsumen yang dirugikan. Di sisi lain, apabila pemerintah menekan harga, produsen

    dan petani yang dirugikan. Oleh karena itu, diperlukan peran kebijakan mulai dari

    upaya peningkatan kemampuan konsumen membeli pangan yang cukup, hingga

    peningkatan kesejateraan petani. Hal ini penting karena target swasembada pangan agak sulit terealisasi jika tidak ada insentif bagi petani. Untuk itu, analisis terhadap

    dinamika permintaan dan penawaran komoditas pangan perlu dilakukan sehingga

    dapat dirumuskan kebijakan perdagangan pangan yang tepat dan efektif untuk

    meningkatkan kemampuan konsumen membeli pangan dan meningkatkan

    kesejahteraan petani, yang pada akhirnya dapat mempercepat pencapaian

    swasembada pangan.

    1.2. Tujuan

    a. Menganalisis dinamika pola diversifikasi dan tingkat konsumsi komoditas

    pangan pokok di Indonesia.

    b. Menganalisis perkembangan permintaan dan penawaran komoditas

    pangan pokok di Indonesia dalam jangka pendek, menengah dan

    panjang.

    c. Merumuskan opsi-opsi kebijakan perdagangan pangan dalam

    mendukung percepatan pencapaian swasembada pangan pokok.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 4

    1.3. Keluaran yang Diharapkan

    a. Data dan informasi tentang dinamika pola diversifikasi dan tingkat

    konsumsi komoditas pangan pokok di Indonesia.

    b. Data tentang perkembangan permintaan dan penawaran komoditas

    pangan pokok di Indonesia dalam jangka pendek, menengah dan

    panjang.

    c. Informasi tentang rumusan opsi-opsi kebijakan perdagangan pangan

    dalam mendukung percepatan pencapaian swasembada pangan. 1.4. Dampak Kajian

    Kajian ini diharapkan dapat menghasilkan bahan masukan yang dapat

    dijadikan sebagai referensi dalam merumuskan kebijakan dibidang perdagangan,

    khususnya dalam menunjang percepatan swasembada pangan.

    1.5. Ruang Lingkup

    Kajian ini difokuskan pada peran kebijakan perdagangan pangan, yang

    dianalisis melalui dinamika permintaan dan penwaran komoditi pangan di Indonesia.

    Selain itu, kajian ini juga akan melakukan proyeksi jumlah penawaran dan

    permintaan komoditas pangan pokok di Indonesia di dalam jangka pendek,

    menengah dan panjang. Komoditas pangan yang dianalisis adalah beras, jagung,

    kedelai, gula dan daging sapi. Pangan tersebut merupakan pangan strategis yang

    mendapat perhatian khusus pemerintah dalam mewujudkankan swasembada

    pangan. 1.6. Sistematika Laporan

    Laporan hasil kajian ini terdiri dari enam bab, yaitu sebagai berikut :

    BAB I : Pendahuluan. Bab ini mendeskripsikan tentang latar belakang, tujuan dan keluaran, ruang lingkup kajian, dan sistematika penulisan

    laporan.

    BAB II : Tinjauan Pustaka. Bab ini berisi hasil studi literatur yang digunakan sebagai referensi di dalam kajian ini, yang meliputi konsep

    diversifikasi dan tingkat konsumsi pangan, hukum permintaan dan

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 5

    penawaran, teori dampak tarif impor, konsep ketergantungan impor,

    metode proyeksi penawaran dan permintaan pangan yang pernah

    digunakan, dan perkembangan kebijakan perdagangan lima

    komoditas yang dikaji.

    BAB III : Metodologi. Bab ini menjelaskan tentang metode yang digunakan di dalam kajian ini, yang meliputi kerangka pemikiran, metode analisis

    data, lokasi kajian dan responden, serta jenis, sumber dan teknik

    pengumpulan data.

    BAB IV : Pola Diversifikasi dan Tingkat Konsumsi Komoditas Pangan Strategis. Bab ini menguraikan hasil-hasil analisis tentang dinamika pola diversikasi dan tingkat konsumsi komoditas pangan strategis

    (beras, jagung, kedelai, gula dan daging sapi) berdasarkan data hasil

    Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dari BPS tahun 2002,

    2005, 2008 dan 2011.

    BAB V : Analisis Permintaan dan Penawaran Komoditas Pangan Strategis. Bab ini berisi hasil-hasil analisis mengenai perkembangan (laju pertumbuhan) permintaan dan penawaran, tingkat

    ketergantungan impor, faktor-faktor yang mempengaruhi

    perkembangan permintaan dan penawaran, transmisi harga, simulasi

    dampak kebijakan tarif impor dan kebijakan lain, serta proyeksi

    jumlah permintaan dan penawaran dengan berbagai skenario/opsi

    kebijakan perdagangan dan lain-lain untuk lima komoditas pangan

    strategis (beras, jagung, kedelai, gula dan daging sapi).

    BAB VI : Proyeksi Permintaan dan Penawaran Komoditas Pangan Strategis. Bab ini berisi hasil proyeksi permintaan dan penawaran komoditas pangan pokok dari tahun 2013 sampai dengan tahun 2050

    dengan skenario kebijakan Tarif Bea Masuk (TBM) dan lain-lain.

    BAB VII : Kesimpulan dan Saran. Bab ini berisi kesimpulan dari hasil-hasil analisis dan rumusan kebijakan perdagangan untuk mempercepat

    pencapaian swasembada komoditas pangan pokok (beras, jagung,

    kedelai, gula dan daging sapi) di Indonesia.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 6

    BAB II

    TINJAUAN PUSTAKA

    2.1. Konsep Diversifikasi dan Pola Konsumsi Pangan

    2.1.1. Diversifikasi Pangan

    Konsep diversifikasi pangan bukan suatu hal baru dalam terminologi

    kebijakan pembangunan pertanian di Indonesia karena konsep tersebut telah

    banyak dirumuskan dan diinterprestasikan oleh para pakar. Kasryno et al (1993)

    memandang diversifikasi pangan sebagai upaya yang sangat erat kaitannya dengan

    peningkatan kualitas sumberdaya manusia, pembangunan pertanian di bidang

    pangan dan perbaikan gizi masyarakat, yang mencakup aspek produksi, konsumsi,

    pemasaran, dan distribusi.

    Pada dasarnya diversifikasi pangan mencakup tiga lingkup pengertian yang

    saling berkaitan, yaitu diversifikasi konsumsi pangan, diversifikasi ketersediaan

    pangan, dan diversifikasi produksi pangan. Pada kajian ini, diversifikasi yang

    dimaksud adalah diversifikasi konsumsi pangan. Pakpahan dan Suhartini (1989)

    mendefinisikan diversifikasi konsumsi pangan sebagai pengurangan konsumsi beras

    yang dikompensasi oleh penambahan konsumsi bahan pangan non beras. Secara

    lebih tegas, Suhardjo dan Martianto (1992) menyatakan dimensi diversifikasi

    konsumsi pangan tidak hanya terbatas pada diversifikasi konsumsi makanan pokok,

    tetapi juga makanan pendamping.

    Dari beberapa pendapat tersebut di atas terlihat bahwa dimensi diversifikasi

    konsumsi pangan tidak hanya terbatas pada pangan pokok tetapi juga pangan jenis

    lainnya. Di Indonesia terdapat pedoman untuk mengukur diversifikasi konsumsi

    pangan termasuk pangan pokok yang dikenal dengan indeks Pola Pangan Harapan

    (PPH). Indeks PPH ideal diharapkan mencapai angka 100, namun indeks PPH

    penduduk Indonesia pada tahun 2008 baru sebesar 81,9. Pemerintah menetapkan

    bahwa pada tahun 2015, indeks PPH akan mencapai 95, yang berarti setiap tahun

    harus meningkat sekitar 2,5.

    Dalam konsep PPH, setiap orang per hari dianjurkan mengkonsumsi pangan

    seperti berikut: padi-padian 275 gr, umbi-umbian 100 gr, pangan hewani 150 gr,

    minyak+lemak 20 gr, buah/biji berminyak 10 gr, kacang-kacangan 35 gr, gula 30 gr

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 7

    dan sayur+buah 250 gr. Artinya, dalam setahun kebutuhan padi-padian yang terdiri

    dari beras, jagung dan terigu untuk konsumsi langsung penduduk adalah 99

    kg/kapita/tahun. Dengan kata lain, susunan hidangan makanan dalam PPH

    dianggap baik apabila mengandung 10-12 persen energi dari protein, 20-25 persen

    energi dari lemak dan sisanya dari karbohidrat. 2.1.2. Pola Konsumsi Pangan

    Pola konsumsi pangan merupakan gambaran mengenai jumlah, jenis, dan

    frekuensi bahan makanan yang dikonsumsi seseorang sehari-hari dan merupakan

    ciri khas pada suatu kelompok masyarakat tertentu (Harper, 1985; Suhardjo, 1998).

    Pemetaan dan analisis pola konsumsi sangat penting dilakukan karena dapat

    dijadikan sebagai acuan untuk memprediksi indikator-indikator kesejahteraan

    penduduk seperti status kesehatan penduduk, status gizi, dan status kemiskinan

    penduduk.

    Pola konsumsi masyarakat pada masing-masing daerah berbeda-beda,

    tergantung dari potensi daerah dan struktur budaya masyarakat (Ariningsih,

    2009). Pola konsumsi juga mencerminkan perilaku penduduk yang berkaitan dengan

    keadaan sumberdaya manusia yang merupakan modal dasar dalam pertumbuhan

    ekonomi suatu negara (Ayiek, 2008). Perubahan perilaku konsumsi penduduk

    (rumahtangga) dapat dijadikan sebagai indikator kemampuan rumahtangga tersebut

    untuk memenuhi kebutuhannya sebagai akibat dari perubahan pendapatan.

    Selama ini pola konsumsi masyarakat Indonesia masih didominasi oleh padi-

    padian, khususnya beras, yang diindikasikan oleh starchy staple ratio yang

    tinggi (Ni Made, 2008). Masyarakat umumnya mempunyai ketergantungan yang

    kuat terhadap beras sebagai sumber karbohidrat. Hasil analisis Sumaryanto (2009)

    dengan menggunakan data SUSENAS 2008 menunjukkan bahwa konsumsi beras

    penduduk Indonesia adalah sekitar 107,8 kg/kapita/tahun. Dari jumlah itu yang langsung dari beras konsumsi rumahtangga (beras dari padi cere untuk dimasak)

    adalah sekitar 88 %. Sisanya adalah beras dalam bentuk tepung, makanan olahan,

    beras ketan, dan sebagainya.

    Dari sisi teori ekonomi, pola konsumsi pangan dipengaruhi oleh beberapa

    faktor, di antaranya adalah harga dan pendapatan (yang dapat didekati dari sisi

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 8

    pengeluaran). Hal ini dapat ditunjukkan dengan teori Engel yang menyatakan bahwa

    rumahtangga berpendapatan rendah akan mengeluarkan sebagian besar

    pendapatannya untuk membeli kebutuhan pokok (pangan). Sebaliknya, rumah

    tangga yang berpendapatan tinggi hanya akan membelanjakan sebagian kecil

    lsaja dari total pendapatannya untuk kebutuhan pokok (Nicholson, 2002).

    Peningkatan pendapatan akan menurunkan permintaan terhadap pangan

    pokok tetapi akan meningkatkan permintaan terhadap pangan mewah, yaitu

    barang yang elastisitas pendapatannya lebih besar dari satu. Hal ini menunjukkan

    adanya realokasi dari suatu pemusatan belanja konsumen ke bentuk

    pembelanjaan yang lebih menyebar sesuai dengan peningkatan pendapatan.

    Teori yang mendasari analisis konsumsi ini adalah teori pendekatan kurva indifferent (indifferent curve), yang mengasumsikan bahwa barang-barang yang

    dikonsumsi mempunyai nilai guna batas (utility). Utility adalah kepuasan yang

    diterima dari kombinasi jumlah barang dan jasa yang dikonsumsi.

    Variabel-variabel yang mempengaruhi konsumsi masyarakat (seseorang)

    sebenarnya tidak hanya harga dan pendapatan saja, akan tetapi juga variabel-

    variabel lain di antaranya adalah variabel sosial ekonomi, selera, faktor geografis

    seperti perkotaan dan pedesaan, dan sebagainya (Chandra dan Moeis, 2007).

    Menurut Riyadi (2003), makin tinggi tingkat pendidikan dan pengetahuan yang

    dimiliki seseorang umumnya makin tinggi pula kesadaran untuk menseleksi

    pangan guna memenuhi pola konsumsi yang seimbang dan memenuhi syarat gizi

    berkaitan dengan ketahanan pangan. Hal ini berarti makin tinggi pendidikan formal

    masyarakat maka pengetahuan dan wawasan tentang pentingnya kualitas pangan

    yang dikonsumsi masyarakat makin baik, sehingga makin bervariasi pula komoditas

    pangan yang dikonsumsi. Sementara ketahanan pangan umumnya merupakan

    capaian peningkatan ketersediaan pangan dengan ruang lingkup wilayah nasional,

    sasaran utamanya adalah komoditas pangan dari produk pertanian seperti beras,

    jagung, kedelai, kacang tanah, kacang hijau, ubi kayu, ubi jalar. Dengan demikian

    strategi yang diterapkan dalam swasembada pangan adalah subtitusi impor.

    Ketahanan pangan menurut definisi FAO 1997 merupakan situasi dimana

    semua rumah tangga mempunyai akses baik fisik maupun ekonomi untuk

    memperoleh pangan bagi seluruh anggota keluarganya, dimana rumah tangga tidak

    beresiko mengalami kehilangan kedua akses tersebut. Berdasarkan definisi dapat

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 9

    disimpulkan bahwa ketahanan pangan memiliki 5 unsur yang harus dipenuhi yaitu

    berorientasi pada rumah tangga dan individu, dimensi waktu setiap saat pangan

    tersedia dan dapat diakses, menekankan pada akses pangan rumah tangga dan

    individu, baik fisik, ekonomi dan social, berorientasi pada pemenuhan gizi serta

    ditujukan untuk hidup sehat dan produktif. Capaian utama dalam konsep ini meliputi

    peningkatan status gizi (penurunan kelaparan, gizi kurang dan gizi buruk).

    Jumlah anggota rumahtangga juga akan mempengaruhi pola konsumsi

    pangan. Makin banyak jumlah anggota rumahtangga maka kebutuhan pangan

    yang dikonsumsi akan makin bervariasi karena masing-masing anggota

    rumahtangga mempunyai selera yang belum tentu sama. Dengan makin

    bervariasinya (beranekaragamnya) komoditas pangan yang dikonsumsi, kondisi gizi

    dan kesehatan masyarakat diharapkan akan menjadi makin baik.

    Perubahan pola konsumsi pangan secara tidak langsung tergantung pada

    kemampuan daya beli masyarakat dan kestabilan harga pangan. Karena itu,

    kebijaksanaan pangan mencakup usaha peningkatan produksi dan pemerataan

    distribusi pangan, efisiensi perdagangan, pengembangan industri pangan, dan

    peningkatan daya beli masyarakat menjadi sesuatu yang mendesak untuk segera

    diupayakan.

    2.2. Hukum Permintaan dan Penawaran

    Di dunia ini ada dua kelompok barang, yaitu barang publik (public good) dan

    barang privat (private good). Suatu barang dapat dikategorikan sebagai barang

    publik jika barang itu mempunyai empat ciri, yaitu: non-rivalry, non-excludable, non-

    transferrable, dan ada free rider (George and Shorey, 1978). Non-rivalry berarti

    bahwa konsumsi barang/jasa oleh seseorang tidak mengurangi jumlah yang dapat dikonsumsi oleh orang lain karena suplainya tidak terbatas; non-excludable berarti

    semua orang bebas mengkonsumsi barang tersebut pada jumlah berapapun; non-

    transferrable berarti kepemilikan barang/jasa itu tidak bisa dipindahtangankan; dan

    free rider berarti orang yang menggunakan barang/jasa itu tidak perlu membayar.

    Karena itu, barang publik tidak mempunyai harga. Contoh klasik barang publik

    adalah udara dan pertahanan/keamanan.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 10

    Sementara itu, suatu barang dapat dikategorikan sebagai barang privat jika

    barang itu mempunyai karakteristik yang sebaliknya dari karakteristik barang publik,

    yaitu: rivalry, berarti bahwa konsumsi barang/jasa oleh seseorang akan mengurangi

    jumlah yang dapat dikonsumsi oleh orang lain karena suplainya terbatas; excludable

    berarti tidak semua orang dapat mengkonsumsi barang tersebut pada jumlah berapapun; transferrable berarti kepemilikan barang/jasa itu bisa dipindahtangankan

    (menjadi milik pribadi, dan lain-lain); dan tidak ada free rider, berarti orang yang

    menggunakan barang/jasa itu harus membayar. Karena itu, barang privat

    mempunyai harga.

    Pada barang privat, termasuk komoditas pertanian, harga barang tersebut

    terbentuk pada titik temu (titik keseimbangan) antara permintaan dan penawaran.

    Gambar 2.1 memberikan ilustrasi bahwa perpotongan kurve penawaran S1 dan

    kurve permintaan D1 pada titik E1, terbentuk harga keseimbangan P1, dimana

    jumlah barang yang diminta sama dengan jumlah barang yang ditawarkan yaitu Q1.

    Di pasar yang bersaing, harga per unit barang akan bergerak dan berhenti

    sampai pada suatu titik dimana jumlah permintaan sama dengan jumlah penawaran

    yang menghasilkan keseimbangan ekonomi bagi kuantitas dan harga. Ini disebut sebagai keseimbangan statis (static equilibrium), karena jumlah penawaran hanya

    bergerak di sepanjang kurve penawaran yang ada, demikian pula jumlah permintaan

    hanya bergerak di sepanjang kurve permintaan.

    Gambar 2.1.

    Kurva Penawaran, Kurva Permintaan dan Harga

    Q3

    E4 E3

    P4 P3

    D2

    E2 E1

    0 Jumlah

    Harga

    Q1 Q2

    P1 P2

    D1 S1 S2

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 11

    Ada empat hukum dasar penawaran dan permintaan, yaitu: (1) Jika

    penawaran turun tetapi permintaan tetap, maka terjadi kekurangan penawaran, yang

    akan meningkatkan harga keseimbangan; (2) Jika penawaran meningkat tetapi

    permintaan tetap, maka akan terjadi surplus penawaran, yang akan menurunkan

    harga keseimbangan; (3) Jika permintaan naik tetapi penawaran tetap, maka akan

    terjadi kekurangan penawaran, yang akan meningkatkan harga keseimbangan; dan

    (4) Jika permintaan turun tetapi penawaran tetap, maka akan terjadi surplus

    penawaran, yang akan menurunkan harga keseimbangan.

    Jika kurve kurve permintaan tetap D1, tetapi kurve penawaran bergeser kekiri

    atas dari S1 ke S2, yang mencerminkan berkurangnya penawaran, maka titik

    keseimbangan akan bergerak ke kiri atas dari E1 ke E2, dimana harga akan naik

    dari P1 ke P2 dan jumlah permintaan/penawaran akan turun dari Q1 ke Q2. Jika

    permintaan meningkat yang tercermin pada bergesernya kurve permintaan ke kanan

    atas dari D1 ke D2, tetapi penawaran tetap S1, maka titik keseimbangan akan

    bergeser dari E1 ke E3, dimana jumlah permintaan/penawaran akan naik menjadi

    Q3 dan harga akan naik menjadi P3. Jika permintaan meningkat yang tercermin

    bergesernya kurve permintaan ke kanan atas menjadi D2, dan penawaran menurun

    menjadi S2, maka titik keseimbangan akan bergeser ke E4, dimana harga akan naik

    menjadi P4 dan jumlah permintaan/ penawaran akan turun lagi menjadi Q1.

    Dapat disimpulkan bahwa titik keseimbangan bersifat dinamis (dynamic

    equilibrium) dengan pola sebagai berikut: (1) Permintaan tetap tetapi penawaran

    turun, maka harga akan naik; (2) Naiknya harga akan direspon secara positif oleh

    produsen/pemasok sehingga penawaran naik; (3) Naiknya penawaran akan

    menyebabkan harga turun, yang kemudian direspon secara positif oleh konsumen

    sehingga permintaan naik; (4) Naiknya permintaan akan meningkatkan harga; (5)

    Naiknya harga akan direspon oleh produsen/pemasok kembali sehingga penawaran

    akan naik. Tingkat respon produsen/pemasok dan konsumen terhadap harga

    berubah dari tahun ke tahun, yang menyebabkan terjadinya fluktuasi harga, jumlah

    penawaran dan jumlah permintaan dari tahun ke tahun.

    Secara teoritis, faktor-faktor selain harga barang itu sendiri yang menentukan

    jumlah permintaan adalah: (1) Pendapatan masyarakat; (2) Selera/preferensi; (3)

    Harga barang substitusi/komplemen; (4) Ekspektasi konsumen mengenai harga

    barang dan pendapatan di masa datang; dan (5) Jumlah konsumen potensial.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 12

    Sementara faktor-faktor selain harga barang itu sendiri yang ikut menentukan jumlah

    penawaran adalah: (1) Biaya produksi; (2) Harga barang substitusi/komplemen; (3)

    Tingkat teknologi produksi yang digunakan; (4) Ekspektasi produsen/pemasok

    mengenai harga barang itu sendiri di masa datang; dan (5) Jumlah

    produsen/pemasok

    Oleh karena itu, dalam analisis permintaan dan penawaran masing-masing

    dikenal fungsi respon permintaan (demand response function) dan respon

    penawaran (supply response function), sebagaimana ditunjukkan oleh Tomek dan

    Robinson (1982). Fungsi respon yang banyak digunakan adalah dari kelas Partial

    Adjustment Model yang diperkenalkan oleh Marc Nerlove and Addison (1958), yang

    dapat menghasilkan elastisitas permintaan dan elastisitas penawaran jangka pendek

    dan jangka panjang. Karena itu, untuk tujuan analisis proyeksi permintaan dan

    penawaran jangka panjang, banyak yang mengadopsi Partial Adjustment Model dari

    Marc Nerlove dan Addision tersebut.

    2.3. Konsep Kebijakan Perdagangan – Tarif Bea Masuk

    Terkait dengan tujuan kajian ini, konsep kebijakan perdagangan yang perlu dipahami adalah konsep kebijakan impor, yang terdiri dari tarif dan non-tarif (kuota,

    pengaturan, SPS, dan lain-lain). Di dalam kajian ini, kebijakan tarif (selanjutnya

    digunakan terminologi Tarif Bea Masuk/TBM) menjadi fokus perhatian utama karena

    datanya tersedia paling lengkap dan secara kuantitatif dapat diukur dampaknya.

    Tujuan kebijakan TBM adalah untuk melindungi industri di dalam negeri, termasuk

    pertanian, dari kejatuhan harga karena jumlah impor yang berlebihan.

    Untuk lima komoditas pangan yang dianalisis (beras, jagung, kedelai, gula dan dgaing sapi), Indonesia berada pada posisi sebagai Net Importing Country,

    dimana jumlah konsumsi lebih besar daripada jumlah penawaran sehingga

    diperlukan impor. Untuk menjelaskan teori kebijakan TBM digunakan Gambar 2.2.

    Secara teoritis, pengenaan TBM dapat meningkatkan harga domestik dari P1 ke P2,

    dimana P2 = P1 + TBM. Naiknya harga domestik akan berdampak menurunkan

    konsumsi dari QD1 ke QD2, sekaligus meningkatkan produksi dari QY1 ke QY2

    sehingga jumlah impor berkurang. Besarnya penurunan konsumsi dan peningkatan

    produksi masing-masing dipengaruhi oleh elastisitas konsumsi dan elastisitas

    produksi terhadap harga domestik dari output komoditas yang bersangkutan.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 13

    Dari aspek kesejahteraan ekonomi (economic welfare), kenaikan harga dan

    penurunan konsumsi berdampak menurunkan surplus ekonomi konsumen dari

    daerah segitiga P1EH menjadi P2GH yang berarti kesejahteraan konsumen

    menurun sebesar daerah trapesium P1EGP2. Sementara kenaikan harga dan

    peningkatan produksi berdampak meningkatkan surplus ekonomi produsen/petani

    dari daerah segitiga ABP1 menjadi AFP2, yang berarti kesejahteraan produsen

    meningkat sebesar daerah trapesium P1BFP2. Dengan adanya TBM, pemerintah

    juga memperoleh pendapatan dari pajak impor (tax revenue) sebesar daerah

    segiempat CDGF sebesar jumlah impor (QD2 – QY2) dikalikan dengan TBM.

    Namun kesejahteraan total sebenarnya mengalami penurunan karena jumlah

    surplus ekonomi produsen dan pendapatan Negara dari pajak impor lebih kecil

    dibanding penurunan surplus ekonomi konsumen sebagai akibat dari timbulnya Deadweight Economic Lost (DEL) yaitu bagian dari surplus ekonomi yang hilang

    begitu saja sebesar daerah dua segitiga BCF + DEG. Karena itu, timbulnya DEL

    tersebut sebenarnya menyebabkan ekonomi secara keseluruhan menjadi kurang

    efisien. Namun jika tujuan pembangunan nasional di bidang pertanian adalah untuk

    meningkatkan produksi dalam upaya mencapai ketahanan pangan sekaligus

    memperbaiki kesejateraan petani, maka kebijakan tarif mendapatkan justifikasi untuk

    dilakukan. Namun TBM tidak boleh berlebihan karena disamping dapat

    menyebabkan penurunan yang berlebihan dari daya beli atau kesejahteraan

    konsumen yang merupakan bagian dari bangsa Indonesia, juga akan bertentangan

    Gambar 2.2. Teori Dampak Kebijakan TBM

    QY1 A

    H

    G

    E D C

    QD1

    F

    B

    0 Jumlah

    Harga

    QD2 QY2

    P1

    P2

    D S

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 14

    dengan aturan WTO dan timbul retaliasi dari Negara-negara partner dagang

    Indonesia.

    2.4. Konsep Ketergantungan Impor

    Untuk komoditas pangan pokok, banyak negara yang mempunyai

    ketergantungan pada impor karena produksi domestik tidak mencukupi untuk

    memenuhi kebutuhan konsumsi domestik. Tingkat ketergantungan impor masing-

    masing Negara bervariasi dari rendah sampai dengan tinggi, yang dapat diukur

    dengan menghitung nilai Rasio Ketergantungan Impor (Import Dependency Ratio),

    sebagaimana diperlihatkan pada rumus sebagai berikut (FAO, 2012):

    ( ) QXQMQYQMIDR

    −+=

    dimana: IDR = Import Dependency Ratio; QM = Jumlah impor (ton); QY = Jumlah produksi domestik (ton); dan QX = Jumlah ekspor (ton). Dengan catatan bahwa impor hanya untuk konsumsi domestik, dan tidak ada yang diekspor kembali (re-export).

    Ada beberapa terminologi yang terkait dengan penghitungan rasio

    ketergantungan impor, khususnya untuk komoditas pangan, yang perlu dipahami

    secara benar (Shapouri et al, 2010), yaitu: (1) Suplai Pangan Domestik = (Total

    Produksi Domestik + Impor Komersial + Bantuan Pangan) – Ekspor; (2)

    Ketersediaan Pangan Domestik = Suplai Pangan Domestik – Penggunaan Non

    Pangan (pakan, bahan baku industri pengolahan pangan dan minuman, tercecer);

    dan (3) Konsumsi Pangan Domestik = Ketersediaan Pangan Domestik

    Nilai IDR untuk tiga kelompok komoditas pangan, yaitu serealia, gula dan

    daging menurut kelompok negara disajikan pada Tabel 2.1. Untuk komoditas

    serealia, negara Asia yang sudah maju, mempunyai rasio ketergantungan impor

    paling tinggi (83 persen), posisi kedua ditempati Amerika Tengah (46 persen),

    sedangkan kelompok negara lainnya berkisar 5-18 persen (rata-rata dunia 15

    persen). Untuk komoditas gula, banyak kelompok negara yang rasio ketergantungan

    impornya tinggi (29-86 persen), dan hanya Amerika Tengah yang rendah (12

    persen). Untuk komoditas daging, hanya kelompok negara Asia maju yang rasio

    ketergantungan impornya tinggi (46 persen), sedangkan kelompok negara lainnya

    rendah (3-24 persen). Lanchovichina et al (2012) juga menunjukkan bahwa 15

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 15

    negara Arab dan Timur Tengah mempunyai rata-rata rasio ketergantungan impor yang tinggi, yaitu 78.1 persen (39-101 persen) untuk biji-bijian (grains), 57.1 persen

    (23-88 persen) untuk daging, dan 93.2 persen (37-151 persen) untuk gula. Hal ini

    erjadi karena Negara-negaar Arab dan Timur tengah tidak atau sedikit memproduksi

    komoditas-komoditas tersebut.

    Tabel 2.1. Rasio Ketergantungan Impor Pangan (persen)

    Countries Cereals Sugar Meat

    World 15 32 10 Industrial countries 18 30 17 Europe 18 49 21 Asia (developed) countries 83 51 46 Least developed countries 16 40 3 Central America 42 12 17 Eastern Europe 5 29 6 Transition markets 9 60 13 CIS 13 73 18 Russian Federation 13 86 24 Sumber: FAOSTAT (FAO, 2012)

    Negara-negara yang rasio ketergantungan impornya tinggi akan lebih rentan terhadap guncangan (shock) yang terjadi pada produksi karena berbagai sebab,

    baik di dalam maupun di luar negeri. Faktor penyebab di dalam negeri antara lain

    adalah banjir, kekeringan, dan gempa/tsunami dan serangan hama/penyakit yang

    terjadi dalam wilayah yang luas. Sementara faktor penyebab di luar negeri adalah stok pangan dunia yang tipis (thin market) sebagai akibat produksi yang rendah

    yang disebabkan oleh perubahan iklim dunia, dan permintaan yang meningkat

    karena meningkatnya jumlah penduduk. Situasi demikian akan menyebabkan harga

    dunia meningkat, yang akan meningkatkan beban ekonomi Negara-negara yang

    rasio ketergantungan impor pangannya tinggi.

    Mengenai penghitungan jumlah konsumsi nasional, Bappenas (2012) menggunakaan konsep Domestic Food Supply, namun dengan catatan bahwa

    produksi domestik adalah sebesar total produksi kotor (gross production) dikurangi

    dengan bibit (khususnya padi, jagung, kedelai) dan tercecer (semua komoditas),

    atau disebut sebagai produksi neto (net production). Dengan demikian, maka jumlah

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 16

    konsumsi domestik mencerminkan total konsumsi, baik yang dikonsumsi rumah

    tangga (konsumsi langsung) maupun yang digunakan untuk bahan baku industri

    pakan dan industri pengolahan makanan dan minuman (konsumsi tidak langsung).

    2.5. Metoda Analisis Penawaran dan Permintaan Pangan

    Proyeksi jangka panjang permintaan dan penawaran komoditas pangan pokok di Indonesia sudah dilakukan oleh beberapa peneliti atau lembaga penelitian

    dengan menggunakan berbagai model kuantitatif (ekonometrik) kelas Cobb-Douglas

    dengan persamaan tunggal, antara lain Syafa’at et al (2005). Beberapa kelemahan

    yang ditemui di dalam model yang digunakan antara lain pertama, analisis

    konsumsi/permintaan menggunakan data cross-section dari hasil SUSENAS BPS

    untuk konsumsi langsung (oleh rumah tangga) per kapita, kemudian dilakukan

    proyeksi perdasarkan proyeksi jumlah penduduk. Model yang digunakan bisa Almost

    Ideal Demand System dari Deaton and Muelbauer (1980) dengan persamaan

    regresi simultan. Analisis fungsi konsumsi langsung per kapita memang lebih tepat

    untuk beras dan gula, tetapi kurang tepat untuk komoditas-komoditas pangan yang

    sebagian besar digunakan untuk bahan baku industri pengolahan, yaitu jagung

    (untuk industri pakan), kedelai (untuk industri tahu dan tempe), dan daging sapi

    (untuk bakso), sehingga konsumsi langsungnya sangat kecil. Karena itu hasil

    analisis akan cukup baik untuk beras dan gula tetapi kurang baik untuk jagung,

    kedelai dan daging sapi.

    Kedua, di dalam model produksi/penawaran tanaman pangan menggunakan

    data time series dan model Partial Adjustment Model dari Nerlove and Addison

    (1958), tetapi tidak memasukkan variabel iklim (utamanya curah hujan), harga

    komoditas pesaing dan perkembangan teknologi di dalam model produksi, padahal

    ketiga variabel ini sangat menentukan luas panen dan produktivitas tanaman

    tersebut. Di Indonesia sudah sering terjadi kekeringan yang menyebabkan gagal

    panen di beberapa daerah. Demikian pula, antar komoditas pangan terjadi

    persaingan di dalam penggunaan lahan pertanian (utamanya sawah di pulau Jawa).

    Perkembangan teknologi juga berpengaruh pada produktivitas tanaman/ternak.

    Hasil analisis Priyanto (2005) yang menggunaan persamaan simultan

    penawaran, impor dan harga daging sapi menyimpulkan bahwa tarif impor daging

    sapi berpengaruh negatif dan nyata terhadap jumlah daging sapi impor. Selanjutnya

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 17

    disimpulkan bahwa meningkatnya harga daging impor akan meningkatkan harga

    daging di pasar domestik. Namun meningkatnya harga daging di pasar domestik

    tidak mampu merangsang perkembangan populasi sapi potong. Pada sisi produksi,

    populasi sapi nasional berpengaruh nyata terhadap produksi daging sapi potong

    rakyat, walaupun populasi sapi yang ada belum sepenuhnya mencerminkan

    produksi daging sapi karena bobot hidup yang rendah. Program IB (Inseminasi

    Buatan) mampu memperbaiki kualitas ternak sapi yang ada. Kebijakan proteksi

    melalui pembebanan tarif impor daging dipandang mampu memacu perkembangan

    sistem usaha peternakan rakyat di Indonesia. 2.6. Pengalaman Kebijakan Perdagangan dan Harga Komoditas Pangan

    Strategis di Indonesia

    2.6.1. Kebijakan Perdagangan

    1) Beras

    Terlepas dari relatif rendahnya tingkat kepentingan perdagangan internasional

    beras, dalam kurun waktu 25 tahun terakhir, tujuan untuk meningkatkan volume

    perdagangan internasional beras telah mendominasi kebijakan perberasan di tingkat

    internasional dan nasional di banyak negara. Di Indonesia, misalnya sejak tahun

    1967 berbagai kebijakan beras telah diimplementasikan. Kebijakan tersebut dapat

    dikelompokkan menjadi tiga fase.

    Fase pertama (1967-1996): Pada fase ini, pemerintah mengendalikan pasar

    beras di dalam negeri dengan melakukan intervensi pasar dalam rangka mendorong

    produksi padi dan menjaga stabilitas harga. Intervensi dilakukan dengan cara

    mengelola persediaan beras nasional melalui BULOG (Badan Usaha Logistik), yaitu

    lembaga pemerintah yang bertanggungjawab mengelola logistik. Pada saat itu impor

    diatur secara ketat melalui kebijakan pengendalian impor dan tarif dengan tujuan

    untuk menutup kesenjangan antara produksi dan konsumsi nasional. Pada tahun

    1984, Indonesia mencapai swasembada pangan dan pada tahun 1985-1987 menjadi

    pengekspor beras. Setelah masa tersebut Indonesia kembali menjadi negara

    pengimpor beras.

    Selanjutnya, pada tahun 1995 Indonesia menjadi anggota Organisasi Perdagangan Dunia (World Trade Organisation – WTO) dan mulai menerapkan

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 18

    Agreement on Agriculture (AoA) atau Perjanjian Pertanian dalam WTO yang

    meminta pemerintah Indonesia membuka pasar terhadap produk dari negara-negara

    lain, menurunkan dan akhirnya menghapuskan subsidi input pertanian seperti

    pupuk, pestisida dan bibit. Lebih jauh, batas harga beras ditetapkan sebesar 160

    persen dari harga impor c.i.f dan berdasarkan jadwal AoA Indonesia harus membuka

    akses masuknya beras dengan kuota minimal 70.000 ton per tahun. Dengan kuota

    tersebut, tingkat tarif preferensi (preferential tariff) ditetapkan maksimum 90 persen.

    Indonesia kemudian berkomitmen menurunkan subsidi ekspor yang telah dilakukan

    selama tahun 1986-1990. Subsidi tersebut menghasilkan total ekspor 300.000 ton

    beras per tahun dengan nilai subsidi US$ 28.000.000 per tahun.

    Sejak AoA diberlakukan, Indonesia berhenti mengekspor beras dan berbalik

    menjadi pengimpor. Sejak tahun 1995 Indonesia membuka pasar dalam negeri yang

    melebihi ketentuan WTO. Pada tahun 1995-1997, tidak ada pengenaan tarif impor,

    dan kuota impor diterapkan fleksibel dan mengundang masuknya 3,1 juta ton beras

    impor pada tahun 1995, 1 juta ton pada tahun 1996 dan 400 ribu ton pada tahun

    1997. Keseluruhan impor tersebut membuat Indonesia menjadi negara pengimpor

    beras terbesar dunia selama tahun 1995-1997. Thailand, Vietnam dan Amerika

    Serikat adalah pemasok utama beras impor Indonesia selama periode tersebut.

    Fase kedua (1997-2000): Pada fase ini, pemerintah Indonesia meliberalkan

    pasar berasnya, memprivatisasikan BULOG dan menghapuskan hambatan

    perdagangan. Semua ini dilakukan oleh pemerintah atas desakan World Bank dan IMF yang memaksa pemerintah menandatangani surat perjanjian (Letter of Intent -

    LOI) sebagai usaha untuk keluar dari dampak krisis ekonomi Asia. Selama kurun

    waktu tersebut swasembada pangan Indonesia menurun, ketergantungan terhadap

    beras impor meningkat, dan harga di tingkat konsumen dan produsen beras menjadi

    tidak stabil. Pada periode ini terjadi lonjakan volume impor beras yang sangat tajam

    yaitu dari 911 ribu ton pada periode 1996-1997 menjadi 3,8 juta ton pada 1998-

    1999. Pemerintah tidak mampu menahan serbuan impor ini akibat kebijakan

    liberalisasi perdagangan ditambah nilai tukar sudah relatif stabil (setelah tahun 1998)

    sehingga harga beras juga menurun drastis (Sawit et al, 2007).

    Pada tahun 1997, penerapan AoA bertumpang-tindih dengan kebijakan

    penyesuaian struktural IMF dan World Bank yang melampaui ketetapan WTO. Pada

    tahun yang sama Indonesia dan negara-negara Asia lain mengalami krisis ekonomi

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 19

    yang parah. Dalam konteks tersebut pemerintah menghapuskan atau menurunkan

    dalam jumlah besar semua subsidi pertanian, termasuk subsidi input yang

    sebelumnya berperan penting di dalam pengembangan sektor pertanian di

    Indonesia. Kebijakan penetapan harga beras di pasar dalam negeri dihentikan dan

    BULOG kehilangan hak monopoli impor. Tarif impor menjadi nol persen dan impor

    dalam jumlah tak terbatas mengalir antara tahun 1998 dan 1999.

    Fase ketiga (sejak 2001): Secara bertahap pemerintah kembali melakukan

    pengendalian pasar beras di dalam negeri namun dengan berbagai modifikasi

    dibandingkan masa sebelum liberalisasi di tahun 1997. Kebijakan ini diambil karena

    dampak negatif liberalisasi pasar terhadap harga di tingkat produsen dan konsumen

    beras. Kebijakan terdahulu yaitu harga dasar gabah telah diganti dengan harga

    pembelian pemerintah (HPP) dengan batas harga atas yang ternyata tidak efektif.

    Kebijakan menerapkan tarif spesifik yang bertujuan untuk melindungi petani dan mengatur pengelolaan impor beras tidak berjalan efektif (Sawit et al, 2007).

    Kebijakan perdagangan tersebut bertujuan khusus menstabilkan harga gabah di

    dalam negeri melalui pelarangan impor berkala dan mengatur persediaan beras

    melalui privatisasi Bulog. Akhir-akhir ini, tarif impor yang dikenakan terhadap impor

    beras adalah Rp 400/kg sebagai bentuk proteksi.

    2) Jagung

    Jagung di Indonesia merupakan komoditas pangan terpenting kedua setelah

    padi/beras. Selain sebagai sumber pendapatan dan lapangan kerja, komoditas ini

    juga dapat menghasilkan devisa negara melalui ekspor, khususnya di masa-masa

    mendatang. Di masa datang terdapat indikasi kuat bahwa tingkat permintaan jagung

    oleh industri akan terus meningkat, seiring dengan penambahan penduduk dan

    peningkatan kebutuhan pakan ternak. Sementara produksi jagung pada 2011 turun

    1,1 juta ton atau 5,99 persen menjadi 17,23 juta ton pipilan kering dibandingkan

    produksi pada tahun 2010. Sementara kebutuhan jagung di dalam negeri pada

    tahun 2011 mencapai 22 juta ton, sehingga untuk memenuhi kebutuhan tersebut

    harus dipasok melalui impor (BPS, 2011).

    Data yang dirilis oleh BPS menyebutkan bahwa impor jagung selama Januari

    sampai November 2011 mencapai 3 juta ton, dengan nilai impor USD 967,33 juta.

    Nilai impor ini melampaui realisasi impor jagung selama jangka waktu yang sama

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 20

    pada 2010 sebesar 1,52 juta ton dengan nilai USD 369,07 juta. Masih tingginya

    volume impor jagung tersebut antara lain karena minimnya produksi jagung

    domestik menyusul sikap petani yang cenderung memilih bertanam padi karena

    harga gabah yang relatif makin mahal.

    Banyak hasil penelitian yang menunjukkan bahwa dayasaing jagung Indonesia cukup baik, sebagaimana diperlihatkan oleh nilai koefisien Domestic

    Resource Cost Ratio DRCR yang lebih kecil dari satu, yaitu di luar Jawa 0,52-0,73,

    dan di Jawa 0,54-0,92. Hal ini mengindikasikan bahwa penggunaan sumberdaya

    domestik dalam usaha memproduksi jagung di dalam negeri lebih efisien dibanding

    dengan melakukan impor, sebab setiap satuan devisa yang dihasilkan dari produksi

    jagung di Indonesia hanya memerlukan modal sumberdaya domestik sekitar 52–73 persen (Hutabarat et al, 1997; Sadikin et al, 1999 dan 2000).

    Masalah perdagangan jagung di Indonesia, tidak terlepas dari berbagai

    kebijakan yang diimplementasikan. Instrumen kebijakan pemerintah yang menonjol

    pada komoditas ini adalah kebijakan harga dasar dan stabilisasi harga dalam negeri.

    Kebijakan harga dasar jagung diawali tahun 1977/78, namun dalam perjalanannya

    dinilai tidak efektif karena harga pasar di tingkat petani selalu berada diatas harga dasar. Karena itu sejak 1990 kebijakan harga jagung dihentikan (Rachman et al,

    2000). Tataniaga jagung diserahkan sepenuhnya kepada pihak swasta sehingga

    harga jagung ditentukan oleh mekanisme pasar.

    Kebijakan perdagangan lainnya adalah pengenaan tarif impor jagung dengan

    tujuan melindungi petani jagung dalam negeri. Selama 1974-1979, besaran tarif

    yang dikenakan adalah 5 persen, kemudian meningkat menjadi 10 persen selama

    tahun 1980-1993. Tarif impor kembali diturunkan menjadi 5 persen pada tahun 1994

    hingga saat ini. Meskipun tarifikasi dan bentuk-bentuk proteksi lainnya akan

    mempengaruhi kesejahteraan petani produsen, semua bentuk proteksi dipandang

    sebagai upaya sementara sebelum sistem produksi nasional mampu bersaing

    secara efisien.

    Saat ini pemerintah sedang mengkaji penurunan tarif bea masuk (TBM) impor

    jagung yang saat ini sebesar 5 persen. Langkah ini dilakukan untuk menurunkan

    harga pakan ternak. Permintaan penurunan TBM ini juga diusulkan oleh Gabungan

    Pengusaha Pakan Ternak Indonesia yang terbebani tingginya biaya impor jagung.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 21

    Karena itu, tujuan penurunan TBM ini lebih pada penurunan harga pakan ternak

    jangka panjang.

    3) Komoditas Kedelai

    Di Indonesia kedelai merupakan salah satu komoditas pangan strategis

    sehingga mendapat perhatian yang lebih dari pemerintah dalam kebijakan pangan

    nasional. Upaya untuk berswasembada tidak hanya bertujuan untuk memenuhi

    kebutuhan pangan, tetapi juga untuk mendukung agroindustri dan menghemat

    devisa dan mengurangi ketergantungan terhadap impor. Namun, tingkat

    swasembada kedelai sampai saat ini belum tercapai karena jumlah kebutuhan masih

    jauh lebih besar dibandingkan dengan jumlah produksi. Hal ini menyebabkan impor

    kedelai terus meningkat dari tahun ke tahun. Berdasarkan data BPS (2012) volume

    impor kedelai sepanjang Januari-Agustus 2010 naik sebesar 33,96 persen dari

    periode yang sama tahun 2009, yaitu dari 928.200 ton menjadi 1.243.400 ton. Pada

    tahun 2011 volume impor kedelai mencapai 1,9 juta ton dengan nilai US$ 1,2 milyar

    dan menjadi 2,1 juta ton atau US$ 1,3 milyar pada 2012. Bahkan Kementerian

    Pertanian, mencatat bahwa konsumsi kedelai Indonesia pada 2012 mencapai 2,5

    juta ton. Konsumsi ini jauh dari produksi lokal yang hanya 700-800 ribu ton per

    tahun. Oleh karena itu, pemerintah sangat membutuhkan impor (sekitar 70-80%)

    untuk mencukupi kebutuhan dalam negeri.

    Swasembada kedelai di dalam negeri memang cukup sulit karena tantangan

    yang dihadapi cukup berat dan kompleks. Selain terbatasnya lahan, tingkat harga

    kedelai di dalam negeri juga tidak selalu berpihak kepada petani. Kedelai impor

    yang harganya lebih murah saat ini membuat harga kedelai produksi dalam negeri

    terpukul, sehingga petani pun lebih bergairah bertanam padi dan jagung. Agar petani

    kembali bergairah mengembangkan komoditi ini, pemerintah harus membuat

    kebijakan yang secara nyata melindungi kedelai produksi dalam negeri.

    Sebagaimana diketahui bahwa pada tahun 2012, sasaran tanaman kedelai

    mencapai 600 ribu ton dengan target produksi sebesar 1,92 juta ton sedangkan

    tahun 2013 menjadi 2,2 juta ton. Guna mencapai sasaran ini, produktivitas harus

    dipacu menjadi 1,5 ton/ha.

    Di tengah harga pangan dunia yang melonjak, ancaman terjadinya

    kekurangan pasokan pangan menghantui Indonesia. Hal itu ditandai dengan terus

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 22

    melonjaknya harga beberapa bahan pangan termasuk kedelai. Harga kedelai terus

    meningkat, dari sekitar Rp 3.800 per kg pada tahun 2010, menjadi Rp 6.800,

    bahkan hingga Rp 8.000 pada tahun 2011, dan naik lagi menjadi Rp 10,300 pada

    tahun 2012. Kenaikan tersebut sebagai dampak pemenuhan kebutuhan kedelai

    nasional yang masih harus diimpor, sehingga sangat rentan terhadap fluktuasi harga

    di pasar internasional.

    Berbagai kebijakan untuk menstabilkan harga kedelai di dalam negeri telah

    dilakukan sejak lama. Pada awal tahun delapan puluhan BULOG melaksanakan

    pengadaan, penyimpanan dan penyaluran kedelai. Tujuannya adalah untuk

    menjamin ketersediaan kedelai bagi pengrajin tahu/tempe terutama bagi anggota

    KOPTI (Koperasi Perajin Tahu-Tempe Indonesia). Pengadaan dalam negeri hanya

    berlangsung selama 3 tahun (1979/80-1982/83) dan jumlahnya sangat kecil atau

    kurang dari 1 persen dari produksi dalam negeri. Sebaliknya pengadaan melalui

    impor berlangsung tiap tahun dengan jumlah yang cukup besar. Pengadaan melalui

    impor meningkat hingga mencapai 1,1 juta ton pada tahun 1984, tetapi kemudian

    menurun drastis pada tahun berikutnya dan meningkat lagi hingga mencapai 490,9

    ton pada tahun 1991 (Purwoto, 1997; Sudaryanto, 1999).

    Kebijakan perdagangan internasional yang lain adalah pengenaan tarif ad-

    valorem untuk impor kedelai. Tarif tersebut dimulai sejak 1974 sebesar 30 persen

    yang dipertahankan sampai tahun 1980. Sejak tahun 1981 sampai tahun 1993 tarif

    impor kedelai diturunkan menjadi 10 persen dan kemudian menjadi 5 persen pada

    tahun 1994 sampai 1996. Pada tahun 1997 tarif tersebut diturunkan lagi menjadi 2,5

    persen dan akhirnya tarif impor kedelai ditiadakan mulai tahun 1998 (Erwidodo dan

    Hadi, 1999). Pada Januari 2008, pemerintah Indonesia melalui Peraturan Menteri

    Keuangan atau PMK menetapkan tarif impor nol persen pada komoditas kedelai

    akibat meroketnya harga kedelai dunia (Ahmad, 2009).

    Selanjutnya, pada tahun 2011 Kementerian Keuangan menerbitkan PMK

    Nomor 13/PMK.011/2011 yang menetapkan TBM untuk komoditas kedelai sebesar

    nol persen hingga 31 Desember 2011. Hal ini berarti tarif bea masuk untuk kedelai

    akan kembali dinaikkan pada 1 Januari 2012 menjadi 5 persen. Langkah ini

    dilakukan untuk mendukung program swasembada kedelai pada tahun 2014.

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 23

    4) Komoditas Gula

    Gula juga merupakan salah satu komoditas pokok dan strategis di Indonesia.

    Pemerintah telah menerapkan berbagai kebijakan yang mempunyai efek langsung

    dan tidak langsung terhadap pasang-surutnya industri gula nasional. Kebijakan

    pergulaan nasional diterapkan secara intensif, identik dengan intensitas kebijakan

    yang berkaitan dengan industri beras. Di samping intensitasnya tinggi, kebijakan

    pemerintah tersebut juga mempunyai dimensi yang cukup luas, mulai dari kebijakan

    lahan, input, produksi, distribusi, kelembagaan, hingga kebijakan harga.

    Walaupun dimensi kebijakan yang demikian luas dan sudah diterapkan sejak

    lama oleh pemerintah Indonesia, secara garis besar kebijakan tersebut dapat dibagi

    ke dalam tiga regim yang dilandasi oleh aspek esensi dan periode waktu (Tabel 2.2).

    Ketiga regim kebijakan tersebut adalah: (i) Regim Kebijakan Suportif dan Stabilisasi

    (1971-1997); (ii) Regim Kebijakan Liberalisasi (1997-2002); dan (iii) Regim

    Kebijakan Proteksi dan Promosi (2002-sekarang).

    Regim Kebijakan Suportif dan Stabilisasi

    Sejalan dengan isu utama pada tahun 1970-an di negara sedang

    berkembang, masalah ketersediaan dan ketahanan pangan merupakan salah satu

    isu nasional yang sangat penting. Oleh sebab itu, upaya pemerintah Indonesia untuk

    mendorong pembangunan sektor pertanian secara umum, dan secara lebih spesifik

    untuk mencapai swasembada pangan, dalam hal ini, upaya peningkatan produksi

    pangan dengan harga yang murah, merupakan fenomena utama kebijakan

    pertanian, bahkan kebijakan nasional pada saat itu.

    Tabel 2.2. Regim Kebijakan Pergulaan Nasional

  • Kajian Peran Kebijakan Perdagangan Dalam Rangka Percepatan Swasembada Pangan 24

    Regim Kebijakan Nomor SK/Keppres/ Keputusan Menteri Perihal Tujuan

    Suportif dan Stabilisasi (1971 -1997)

    Keppres No. 43/1971, 14 Juli 1971

    Pengadaan, penyaluran, dan pemasaran gula

    Me