Kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công–tư (PPP) 2012–2020 · nguồn từ bản gốc tiếng Anh của tài liệu này. Ngân hàng Ngân hàng Phát triển

Public–Private Partnership Operational Plan 2012–2020Realizing the Vision for Strategy 2020: The Transformational Role of Public–Private Partnerships in Asian Development Bank Operations

The Public–Private Partnership Operational Plan 2012–2020 provides a consistent analytical and operational framework for scaling up public–private partnerships (PPPs) in support of Strategy 2020. The PPP operations of the Asian Development Bank (ADB) are based on four pillars: (i) advocacy and capacity development, (ii) enabling environment, (iii) project development, and (iv) project financing. Applying PPP principles holistically to ADB operations holds the potential to vastly improve the quality of design and outputs of PPP projects in support of Strategy 2020 targets. It also provides ADB with an opportunity to significantly leverage its limited resources in attracting private sector investments and commercial financing to meet the Asia and Pacific region’s huge and growing infrastructure investment needs.

About the Asian Development Bank

ADB’s vision is an Asia and Pacific region free of poverty. Its mission is to help its developing member countries reduce poverty and improve the quality of life of their people. Despite the region’s many successes, it remains home to two-thirds of the world’s poor: 1.8 billion people who live on less than $2 a day, with 903 million struggling on less than $1.25 a day. ADB is committed to reducing poverty through inclusive economic growth, environmentally sustainable growth, and regional integration.

Based in Manila, ADB is owned by 67 members, including 48 from the region. Its main instruments for helping its developing member countries are policy dialogue, loans, equity investments, guarantees, grants, and technical assistance.

Printed on recycled paper

Asian Development Bank6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila, Philippineswww.adb.org

Printed in the Philippines

ISBN 978-92-9092-850-8

Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP)

2012–2020Hiện thực hoá Tầm nhìn Chiến lược 2020:

Vai trò Chuyển đổi của Quan hệ Đối tác Công–Tư trong Các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á

Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư 2012–2020Hiện thực hoá Tầm nhìn Chiến lược 2020: Vai trò Chuyển đổi của Quan hệ Đối tác Công–Tư trong Các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á

Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Hợp tác Công–Tư 2012–2020 là một khuôn khổ hoạt động và phân tích nhất quán nhằm đẩy mạnh quan hệ đối tác công–tư nhằm hỗ trợ cho Chiến lược 2020. Các hoạt động về quan hệ đối tác công–tư tại Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) dựa trên bốn trụ cột: (i) vận động chính sách và tăng cường năng lực, (ii) tạo môi trường thuận lợi, (iii) phát triển dự án, và (iv) tài trợ dự án. Việc áp dụng các nguyên tắc về quan hệ đối tác công–tư một cách tổng thể trong các hoạt động của ADB có tiềm năng cải thiện đáng kể chất lượng thiết kế và đầu ra cho các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư nhằm hỗ trợ cho các mục tiêu của Chiến lược 2020. Đồng thời, đây cũng là cơ hội để ADB tận dụng hiệu ứng đòn bẩy cho các nguồn lực hạn chế của mình nhằm thu hút đầu tư tư nhân và nguồn tài chính thương mại để đáp ứng nhu cầu đầu tư hạ tầng to lớn và ngày càng tăng tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương.

Ngân hàng Phát triển Châu Á

ADB xây dựng tầm nhìn về một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có nghèo khổ. Sứ mệnh của tổ chức là giúp đỡ các quốc gia thành viên đang phát triển giảm nghèo và cải thiện chất lượng đời sống cho người dân. Bên cạnh nhiều thành công của khu vực, đây vẫn là khu vực chiếm hai phần ba dân số nghèo của thế giới: 1,6 tỷ người sống dưới 2 USD mỗi ngày, và 733 triệu người đang phải xoay sở với mức thu nhập dưới 1,25 USD mỗi ngày. ADB cam kết giảm nghèo qua tăng trưởng kinh tế cho tất cả mọi người, tăng trưởng bền vững về môi trường, và hội nhập khu vực.

Có trụ sở tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, bao gồm 48 thành viên của khu vực. Các công cụ chính để Ngân hàng hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển là đối thoại chính sách, vốn vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại, và hỗ trợ kỹ thuật.

Ngân hàng Phát triển Châu Á 6 Đại lộ ADB, Thành phố Mandaluyong 1550 Metro Manila, Phi-líp-pinwww.adb.org




© 2012 Ngân hàng Phát triển Châu Á

Bảo lưu toàn bộ tác quyền. Xuất bản năm 2012. In tại Phi-líp-pin.

ISBN 978-92-9254-779-0 (Bản in), 978-92-9254-780-6 (Bản PDF)Số lưu chiểu: TIM146943-3

Dữ liệu thực mục xuất bản

Ngân hàng Phát triển Châu Á. Kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công–tư (PPP) 2012–2020: Hiện thực hoá tầm nhìn Chiến lược 2020–vai trò chuyển đổi của quan hệ đối tác công–tư trong các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á.Thành phố Mandaluyong, Phi-líp-pin: Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2012.

1. Quan hệ đối tác công–tư. 2. Ngân hàng Phát triển Châu Á. I. Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Quan điểm bày tỏ trong ấn phẩm này là quan điểm của các tác giả và không nhất thiết phản ánh các quan điểm và chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) hoặc Hội đồng Thống đốc hoặc chính phủ mà họ đại diện.

ADB không bảo đảm về độ chính xác của các dữ liệu được đưa vào ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm về bất kỳ hậu quả gì do sử dụng dữ liệu đó.

Khi đề cập hoặc tham chiếu đến một vùng lãnh thổ hoặc khu vực địa lý cụ thể, hoặc khi sử dụng thuật ngữ “quốc gia” trong tài liệu này, ADB không có ý định đưa ra nhận định về tình trạng pháp lý hoặc tình trạng khác của khu vực hoặc vùng lãnh thổ bất kỳ.

ADB chỉ khuyến khích in ấn hoặc sao chép vì mục đích sử dụng cá nhân và phi thương mại với sự ghi nhận đầy đủ của ADB. Nghiêm cấm người sử dụng bán lại, phát hành lại hoặc tạo ra các sản phẩm phái sinh vì mục đích thương mại nếu không có sự đồng ý rõ ràng, bằng văn bản của ADB.

Ghi chú: Trong ấn phẩm này, “$” có nghĩa là đô-la Mỹ.

6 Đại lộ ADB, Thành phố Mandaluyong1550 Metro Manila, Phi-líp-pinTel +63 2 632 4444Fax +63 2 636 2444www.adb.org

Để đặt ấn phẩm, đề nghị liên hệ: Vụ Quan hệ Đối ngoạiFax +63 2 636 [email protected]

Tài liệu này được dịch từ tiếng Anh nhằm tiếp cận tới nhiều độc giả hơn. Tuy nhiên, tiếng Anh mới là ngôn ngữ làm việc chính thức của ADB và bản gốc tiếng Anh của tài liệu này mới có giá trị nguyên bản (điều đó có nghĩa là tính chính thức và bản quyền). Mọi trích dẫn đều phải dẫn nguồn từ bản gốc tiếng Anh của tài liệu này. Ngân hàng Phát triển Châu Á không đảm bảo tính chính xác của bản dịch và không chịu trách nhiệm về sự sai lệch bất kỳ so với bản gốc.

iii

Mục lục

Từ viết tắt iv

Tóm lược Tổng quan v

I. Giới thiệu 1

II. Khuôn khổ Khái niệm 2 A. Quan hệ Đối tác Công–Tư 2 B. Quan hệ Đối tác Công–Tư trong Bối cảnh Hoạt động của ADB 3

III. Những thách thức về Huy động vốn cho Cơ sở hạ tầng 5 A. Nguồn vốn Nước ngoài dành cho Cơ sở hạ tầng 5 B. Nguồn vốn và Đầu tư của Khu vực Tư nhân 6

IV. Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công–Tư 8 A. Khuôn khổ Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư 9 B. Trụ cột 1: Vận động Chính sách và Tăng cường Năng lực 9 C. Trụ cột 2: Môi trường Thuận lợi 10 D. Trụ cột 3: Phát triển Dự án 11 E. Trụ cột 4: Tài trợ Dự án 15

V. Triển khai Kế hoạch Hoạt động 16 A. Định hướng Chiến lược 16 B. Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia 17 C. Xác định Ưu tiên và Thẩm định Dự án 17 D. Đo lường Hiệu quả Hoạt động 20 E. Tăng cường Năng lực Nội bộ 22 F. Quản lý Tri thức 24 G. Khung Thời gian 25 H. Giám sát và Đánh giá 26

Các phụ lục 1. Tính chất của Quan hệ Đối tác Công–Tư 27 2. Quy trình Phát triển Dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư 29 3. Giá trị Sử dụng Vốn và Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực công 39 4. Quỹ Phát triển Dự án 49 5. Công tác Tư vấn Giao dịch của Công ty Tài chính Quốc tế (IFC) 62 6. Phối hợp Hoạt động của Các vụ và Đơn vị tại ADB 65 7. Khuôn khổ Giám sát và Kết quả 67

iv

Từ viết tắt

ADB – Ngân hàng Phát triển Châu ÁCPM – Đoàn công tác Lập kế hoạch Quốc gia CoP – Nhóm nghiệp vụDMC – quốc gia thành viên đang phát triểnIFC – Công ty Tài chính Quốc tếKPI – chỉ số hiệu quả hoạt động chínhMP3IC – Quan hệ Đối tác Công–Tư đa biên về Phát triển Năng lực Cơ sở hạ tầng PDF – (cơ chế) Quỹ Phát triển Dự ánPPP – quan hệ đối tác công–tưPSC – chỉ tiêu so sánhtương đương với khu vực côngPSD – phát triển khu vực tư nhânPSOD – Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhânPSP – sự tham gia của khu vực tư nhânSES – nghiên cứu đánh giá đặc biệtTA – hỗ trợ kỹ thuậtVFM – giá trị sử dụng vốn

Tổ công tác về Hợp tác Công–TưChủ nhiệm

Đồng chủ nhiệm

J. Yamagata, Phó vụ Trưởng, Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD)M. C. Locsin, Phó vụ Trưởng, Vụ Nam Á (SARD) W. Um, Phó vụ Trưởng, Vụ Phát triển Khu vực và Phát triển Bền vững (RSDD)

Thành viên tổ công tác

A. Chiplunkar, Vụ trưởng, Vụ Trung Tây Á G. Hauber, Chuyên gia chính về Phát triển Khu vực Tư nhân, SARDJ. Lindborg, Giám đốc Quốc gia, Cơ quan Đại diện Thường trú tại In-đô-nê-siaS. Sampath, Chuyên gia Cao cấp về Đầu tư, PSOD

v

Tóm lược Tổng quan

Khuôn khổ chiến lược dài hạn của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) giai đoạn 2008–2020, Chiến lược 2020, xác định các hoạt động về khu vực tư nhân và phát triển khu vực tư nhân (PSD) là những động lực thay đổi tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương. Theo Chiến lược 2020, ADB dự kiến mở rộng hoạt động tác nghiệp với khu vực tư nhân nhằm nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế trong khu vực. Quan hệ đối tác công–tư (PPP) được coi là phương thức quan trọng nhằm thực hiện mục tiêu này và được hết sức chú trọng trong Chiến lược 2020 nhằm thúc đẩy hình thức tác nghiệp này trong toàn bộ các hoạt động cốt lõi của ADB. Cách tiếp cận trên phù hợp với quan điểm của Nhóm G20 cho rằng các ngân hàng phát triển đa phương cần tăng cường tài trợ dự án qua phối hợp với khu vực tư nhân, đặc biệt trong những lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn toàn bộ hoặc một phần. Năm 2009, Vụ Đánh giá Độc lập (IED) của ADB đã ban hành một tài liệu nghiên cứu đặc biệt lần đầu tiên đánh giá về những hỗ trợ của ADB cho quan hệ đối tác công–tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng trong giai đoạn 1998–2008. Để thực hiện các kiến nghị của nghiên cứu trên, Ban Điều hành ADB đã nhất trí xây dựng bản kế hoạch nghiệp vụnhằm hình thành một khuôn khổ hoạt động và phân tích nhất quán về hỗ trợ qua hình thức quan hệ đối tác công–tư để thực hiện Chiến lược 2020.

Với sự biến chuyển theo thời gian của các khái niệm và thuật ngữ về quan hệ đối tác công–tư, định nghĩa về quan hệ đối tác công–tư có ý nghĩa quan trọng trong việc tái định hình các thủ tục và chính sách của ADB để thích ứng và cuối cùng là lồng ghép các phương thức thực hiện quan hệ đối tác công–tư trong các hoạt động của ADB. Trong phạm vi hoạt động của ADB, toàn bộ các hợp đồng như hợp đồng trên cơ sở hiệu quả hoạt động (các hợp đồng quản lý và cung cấp dịch vụ), thuê mua–vận hành–chuyển giao (LOT), xây dựng–sở hữu–vận hành–chuyển giao (BOOT), thiết kế–xây dựng–tài trợ–vận hành (DCFO), các biến thể của chúng và các hình thức chuyển nhượng đều được coi là các hình thức quan hệ đối tác công–tư khác nhau. Còn các hợp đồng về thiết kế và xây dựng theo hình thức chìa khoá trao tay thuộc về mua sắm công (các hợp đồng xây dựng, thi công, mua sắm) không được tính vào đây.

Đến năm 2020, khu vực Châu Á và Thái Bình Dương có nhu cầu về vốn đầu tư cơ sở hạ tầng lên đến ít nhất 8 ngàn tỷ USD. Các nguồn vốn truyền thống sẵn có khó có thể đáp ứng đủ các nhu cầu đầu tư. Để giải quyết nhu cầu vốn đầu tư đồ sộ đó, các quốc gia có ba phương án chính: (i) rà soát lại các nguồn vốn truyền thống và tìm cách tăng vốn từ các nguồn hiện có, (ii) tìm hiểu các cơ chế để tạo thêm nguồn lực từ các nguồn ngoài ngân sách, và (iii) cân nhắc việc nâng cao vai trò của quan hệ đối tác công–tư trong việc đầu tư cơ sở hạ tầng, đồng thời xác định và giải quyết những trở ngại trong việc thực hiện các giao dịch quan hệ đối tác công–tư.

Khu vực tư nhân thường được cho là có hiệu quả cao hơn so với khu vực công trong việc quản lý các dự án hạ tầng và cung cấp các dịch vụ về hạ tầng. Sự tham gia của khu vực tư nhân đem lại tiềm năng nâng cao hiệu quả hoạt động qua việc đầu tư vào công nghệ mới, đem lại các giải pháp sáng tạo, và khuyến khích áp dụng các cơ cấu tổ chức minh bạch hơn. Tuy nhiên, không phải dự án cơ sở hạ tầng nào cũng phù hợp với quan hệ đối tác công–tư và cần phải có các điều kiện nhất định mới có thể thu hút khu vực tư nhân tham gia cung cấp các tài sản cơ sở hạ tầng cũng như các dịch vụ liên quan. Nếu việc mua sắm

vi Tóm lược Tổng quan

minh bạch và hiệu quả, sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng sẽ đem lại các lợi ích như (i) sử dụng nguồn lực hiệu quả, (ii) cải thiện chất lượng tài sản và dịch vụ, (iii) cải thiện về quản lý khu vực công, (iv) cải thiện chung về mua sắm trong khu vực công.

Trên cơ sở môi trường hoạt động và vai trò đa dạng về kinh tế của ADB tại các quốc gia thành viên đang phát triển, ADB thực hiện các hoạt động quan hệ đối tác công–tư (PPP) trên cơ sở bốn trụ cột: vận động chính sách và tăng cường năng lực, tạo môi trường thuận lợi, phát triển dự án, và tài trợ dự án. Tại trụ cột 1, các Vụ phụ trách khu vực đóng vai trò chỉ đạo trong việc vận động chính sách về quan hệ đối tác công–tư trong phạm vi các quốc gia thành viên đang phát triển; tại trụ cột 2, các Vụ phụ trách khu vực tăng cường hỗ trợ cho các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm tạo dựng môi trường thuận lợi chung cho quan hệ đối tác công–tư; tại trụ cột 3, các Vụ phụ trách khu vực chủ động khuyến khích quan hệ đối tác công–tư và nâng cao khả năng của các quốc gia thành viên đang phát triển về xác định dự án và đáp ứng các nhu cầu phát triển tiếp theo; còn tại trụ cột 4, Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân của ADB đẩy mạnh các sản phẩm dành cho khu vực tư nhân và ứng dụng các sản phẩm này, đồng tài trợ với khu vực tư nhân để tạo điều kiện tận dụng hiệu ứng đòn bẩy với sự hỗ trợ của mình và xúc tác thay đổi bằng những khoản đầu tư lớn hơn của khu vực tư nhân tại các quốc gia thành viên đang phát triển. Các Vụ phụ trách khu vực cũng cung cấp các sản phẩm dành cho khu vực nhà nước để hỗ trợ tài trợ cho quan hệ đối tác công–tư.

Các Vụ phụ trách khu vực ghi nhận rằng quan hệ đối tác công–tư, và cụ thể là các chủ điểm chung như môi trường thuận lợi, hỗ trợ tổng thể trong toàn bộ vòng đời dự án cho các quốc gia thành viên đang phát triển và hỗ trợ tài chính chung cho các quốc gia, cần được phản ánh trong tiến trình xây dựng Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia. Các Vụ phụ trách khu vực cần xây dựng Chiến lược quốc gia cho hình thức quan hệ đối tác công–tư với các quốc gia thành viên đang phát triển mà họ phụ trách, bằng cách cân nhắc ý kiến của toàn bộ các bộ phận phụ trách ngành có liên quan, qua đó đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận phụ trách ngành tại các Vụ phụ trách khu vực và Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân. Do vậy, những đề xuất về thay đổi chiến lược bao gồm lồng ghép các phương án và chương trình phát triển quan hệ đối tác công–tư vào các tài liệu Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, hỗ trợ tăng cường năng lực, nâng cao nhận thức và tạo môi trường thuận lợi cho quan hệ đối tác công–tư, hỗ trợ cụ thể nhằm xây dựng các dự án quan hệ đối tác công–tư, tạo lập một danh mục ban đầu các dự án quan hệ đối tác công–tư và các dự án sử dụng nguồn vốn tư nhân, đồng thời cơ cấu các dự án quan hệ đối tác công–tư bằng nguồn vốn của khu vực tư nhân và nguồn vốn của khu vực công (nếu cần).

Để đảm bảo tiếp cận một cách nhất quán hơn về quan hệ đối tác công–tư và phát triển khu vực tư nhân, và hơn nữa nhằm đẩy mạnh tư tưởng của Chiến lược 2020, các thông lệ của ADB cần được tái thiết kế sao cho các dự án hoàn toàn sử dụng vốn tư nhân, tiếp theo đó là các dự án PPP, trở thành phương thức được ưu tiên áp dụng trước khi tính tới các dự án sử dụng vốn của khu vực công (nhà nước). Việc sử dụng quan hệ đối tác công–tư cần dựa trên các mục tiêu tổng thể về phát triển khu vực tư nhân vì đây là hai yếu tố không thể tách rời. Do đó, các dự án cần được sang lọc dựa trên mục tiêu phát triển khu vực tư nhân và cụ thể hơn là quy trình sàng lọc dự án quan hệ đối tác công–tư để xác định ra các lĩnh vực trong đó các kỹ năng, hoạt động, kỹ thuật, và/hoặc sự tham gia của khu vực tư nhân có thể được tối ưu hoá, và qua đó ADB có thể tạo đòn bẩy nhằm nâng cao tối đa hiệu quả hỗ trợ kỹ thuật và nguồn lực tài chính của mình.

Sự dịch chuyển các dự án đối tác công–tư sẽ tạo ra nhu cầu xác định lại cách đánh giá hiệu quả hoạt động của từng vụ và phòng ban. Quan hệ đối tác công–tư thường là chủ đề xuyên suốt nhiều lĩnh vực, đòi hỏi sự tham gia và sự phối hợp của nhiều đối tác bên trong và ngoài ADB. Những sáng kiến đó bao gồm các nhiệm vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư thuần tuý dẫn đến việc xây dựng các dự án khả thi về thương mại cho một quốc gia thành viên đang phát triển và dẫn đến sự tham gia của khu vực tư nhân (cho dù có dẫn tới việc ADB tài trợ cho dự án đó hay không).

Để đáp ứng tốt hơn nhu cầu của các quốc gia thành viên đang phát triển, cán bộ các Vụ phụ trách khu vực cần thành thạo về tiềm năng và các phương án quan hệ đối tác công–tư, cũng như các khái niệm bổ trợ. Mục tiêu quan trọng trong tăng cường năng lực là nhu cầu chung về rà soát các giao dịch và đối

viiTóm lược Tổng quan

thoại hiệu quả với các quốc gia thành viên đang phát triển về quan hệ đối tác công–tư (PPP), chuẩn bị và quản trị các dự án hỗ trợ kỹ thuật để tạo dựng năng lực cần thiết về quan hệ đối tác công–tư, phát triển các giao dịch quan hệ đối tác công–tư với trọng tâm nhằm nâng cao kỹ năng đánh giá và cơ cấu tài chính dự án. Để hỗ trợ các Vụ phụ trách khu vực chuyển đổi sang phát triển các giao dịch quan hệ đối tác công–tư theo định hướng thương mại nhiều hơn, các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư tại các vụ phụ trách khu vực, với sự hỗ trợ của Nhóm nghiệp vụ mới về quan hệ đối tác công–tư tại ADB, ban đầu sẽ đóng vai trò tích cực hơn trong việc định hình ý tưởng chuẩn bị dự án, lý tưởng nhất là trước giai đoạn xây dựng tài liệu chuẩn bị dự án.

Công tác triển khai kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công–tư được chia làm hai phần. Phần thứ nhất (đến năm 2013) bao gồm các hoạt động được triển khai trong nội bộ ADB nhằm thiết lập các quy trình và thông lệ để hỗ trợ phát triển quan hệ đối tác công–tư. Các hoạt động này hết sức quan trọng và cuối cùng sẽ định hình cho động thái để ADB chuyển sang hỗ trợ và mở rộng các sáng kiến quan hệ đối tác công–tư trong các cơ quan của mình. Các vụ phụ trách khu vực, qua tham vấn với các quốc gia thành viên đang phát triển do họ phụ trách, sẽ thực hiện phần hai của kế hoạch. Sau khi hoàn tất giai đoạn 2 năm triển khai kế hoạch hoạt động, ADB sẽ thực hiện tổng kết nội bộ về quan hệ đối tác công–tư của mình.

1

I. Giới thiệu

1. Chiến lược 2020 của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB)1 đã xác định các hoạt động về khu vực tư nhân và phát triển khu vực tư nhân (PSD) là những động lực thay đổi tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương. Theo Chiến lược 2020, ADB sẽ mở rộng hoạt động với khu vực tư nhân để nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế trong khu vực. Hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP) được coi là phương thức quan trọng nhằm thực hiện mục tiêu này, và Chiến lược 2020 chú trọng đẩy mạnh hình thức quan hệ đối tác công–tư trong toàn bộ các hoạt động cốt lõi của ADB. Cách tiếp cận này phù hợp với quan điểm của Nhóm G20 là các ngân hàng phát triển đa phương cần tăng cường tài trợ dự án hợp tác với khu vực tư nhân, đặc biệt trong những lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn toàn bộ hoặc một phần. Việc áp dụng các nguyên tắc về quan hệ đối tác công–tư trong toàn bộ các hoạt động của ADB có khả năng đem lại những cải thiện lớn về chất lượng thiết kế và đầu ra của các dự án quan hệ đối tác công–tư nhằm hỗ trợ hoàn thành các chỉ tiêu theo Chiến lược 2020. Đây cũng là cơ hội để ADB tận dụng hiệu ứng đòn bẩy từ các nguồn lực hữu hạn của mình nhằm thu hút đầu tư của khu vực tư nhân và nguồn tài chính thương mại nhằm đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư to lớn và ngày càng tăng về cơ sở hạ tầng tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương.

2. Năm 2009, Vụ Đánh giá Độc lập (IED) của ADB ban hành một tài liệu nghiên cứu đặc biệt (SES), lần đầu tiên đánh giá về những hỗ trợ của ADB cho quan hệ đối tác công–tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng trong giai đoạn 1998–2008. Tài liệu nghiên cứu đặc biệt nhằm cung cấp thông tin đầu vào để hoạch định chiến lược và kế hoạch hoạt động nhằm triển khai những hỗ trợ của ADB cho các hoạt động về quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển. Các kết quả và kiến nghị tại tài liệu nghiên cứu đặc biệt được đưa ra đúng thời điểm khi ADB đang đẩy mạnh các hoạt động về khu vực tư nhân và phát triển khu vực tư nhân trong Chiến lược 2020.

3. Để thực hiện các kiến nghị của tài liệu nghiên cứu đặc biệt, Ban Điều hành ADB đã nhất trí xây dựng bản kế hoạch nghiệp vụ của tổ chức nhằm hình thành một khuôn khổ hoạt động và phân tích nhất quán về hỗ trợ qua hình thức quan hệ đối tác công–tư để thực hiện Chiến lược 2020. Mặc dù các nguyên tắc căn bản về quan hệ đối tác công–tư là các nguyên tắc chung, nhưng cách thức áp dụng trong thực tiễn phải phù hợp với nhu cầu, nguồn lực, và những hạn chế tại mỗi quốc gia thành viên đang phát triển. Do vậy, mỗi hình thức quan hệ đối tác công–tư cần được thiết kế và lồng ghép một cách cụ thể vào các Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia (CPS) cũng như các Kế hoạch Hoạt động Quốc gia (COBP). Kế hoạch hoạt động về quan hệ đối tác công–tư giai đoạn 2012–2020 được lập nhằm xác định các nguyên tắc chiến lược để đảm bảo sự nhất quán trong các hoạt động về quan hệ đối tác công–tư của ADB tại các khu vực.

1 ADB. 2008. Tài liệu Strategy 2020: The Long-Term Strategic Framework of the Asian Development Bank, 2008–2020 (Chiến lược đến năm 2020: Khuôn khổ Chiến lược Dài hạn của Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2008–2020). Manila.

2

II. Khuôn khổ Khái niệm

A. Quan hệ Đối tác Công–Tư

4. Quan hệ đối tác công–tư (PPP) được hiểu là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị khu vực công (cấp quốc gia, bang, tỉnh, hoặc địa phương) với các đơn vị thuộc khu vực tư nhân qua đó các kỹ năng, tài sản và/hoặc nguồn lực tài chính của mỗi bên trong khu vực công và tư nhân được phân bố theo cách bổ sung cho nhau, rủi ro và lợi ích được chia sẻ, nhằm đem lại kết quả thực thi dịch vụ tối ưu và giá trị tốt đẹp cho công dân. Hình 1 minh họa các hình thức chính về quan hệ đối tác công–tư, coi đó là một phần trong các hình thức tham gia của khu vực tư nhân (PSP) nói chung.

5. Mặc dù thuật ngữ “quan hệ đối tác công–tư” và “tư nhân hoá” đôi khi được sử dụng thay thế cho nhau, nhưng các thuật ngữ này cần được phân biệt một cách rõ ràng. Tư nhân hoá nghĩa là chuyển giao tài sản vật chất và/hoặc doanh nghiệp từ sở hữu công sang sở hữu tư nhân. Việc bán một cơ sở dịch vụ tiện ích

QUAN HỆ ĐỐI TÁC CÔNG–TƯ

Hình 1 Các hình thức Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP)

HỢP ĐỒNG NHƯỢNG QUYỀNĐầu tư của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng mới hoặc

hiện hành; khu vực tư nhân vận hành toàn bộ hệ thốngSở hữu thuộc về khu vực tư nhân trong giai đoạn hợp đồngRủi ro: Rủi ro cho thu ngân sách của Chính phủRủi ro về doanh thu cho khu vực tư nhân; rủi ro kỹ thuật, tài

chính và vận hành cho khu vực tư nhânThời gian: khoảng 15–50 năm.

HỢP ĐỒNG THUÊ MUAKhu vực tư nhân chịu trách nhiệm hoàn toàn về cung cấp

dịch vụ và đầu tư cho hoạt độngSở hữu vẫn thuộc về khu vực côngRủi ro: rủi ro về doanh thu cho khu vực tư nhân; đầu tư chủ

yếu của khu vực công, một phần của khu vực tư nhânThời gian: khoảng 10–30 năm.

HỢP ĐỒNG QUẢN LÝQuản lý cơ sở và/hoặc hoạt độngSở hữu vẫn thuộc về khu vực côngRủi ro: khu vực tư nhân nhận được phí quản lý, gắn với hiệu

quả hoạt động; khu vực tư không phải đầu tư nhiều vốnThời gian: khoảng 5–15 năm.

HỢP ĐỒNG DỊCH VỤDuy tu bảo dưỡng tài sản và/hoặc thiết bịSở hữu vẫn thuộc về khu vực côngRủi ro: khu vực tư nhân thu phí dịch vụThời gian: khoảng 1–5 năm.

}SỞ HỮU/ĐẦU TƯ VỐN

RỦI R

O TƯ

ƠNG

QUAN

TƯ NHÂN

TƯ NHÂNKHU VỰC CÔNG

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Khuôn khổ Khái niệm 3

công thông qua bán cổ phần chính phủ tại cơ sở đó là hình thức tư nhân hoá trực tiếp. Khi một đơn vị của khu vực công được tư nhân hoá, doanh nghiệp tư nhân tiếp quản doanh nghiệp đó sẽ chịu trách nhiệm về việc cung cấp dịch vụ. Việc tư nhân hoá cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ tiện ích thường được thực hiện theo các cơ chế quản lý ngành cụ thể nhằm cân nhắc tính chất độc quyền của các hoạt động đó cũng như những quan ngại về chính sách và xã hội liên quan đến việc bán và/hoặc khả năng tiếp tục sử dụng tài sản cho các dịch vụ công.

6. Quan hệ đối tác công–tư (PPP) bao hàm cả xây dựng và duy tu bảo dưỡng các tài sản cơ sở hạ tầng mới (đầu tư mới) cũng như quản lý các tài sản hiện hành của khu vực công (duy tu bảo dưỡng tài sản cũ). Trong quan hệ đối tác công–tư, khu vực công bảo lưu trách nhiệm cuối cùng về cung cấp dịch vụ, mặc dù khu vực tư nhân mới là bên cung cấp dịch vụ trong một thời gian dài. Các hình thức quan hệ đối tác công–tư được quy định riêng theo hợp đồng, trong đó quy định rõ trách nhiệm của mỗi bên (bên nhận và/hoặc bên trao, và khu vực tư nhân và/hoặc bên được nhượng quyền). Hợp đồng đó quy định khi nào, theo điều kiện nào, và bằng cách nào khu vực tư nhân đủ điều kiện nhận thanh toán (thường xuyên cũng như lần cuối) và cách thức điều chỉnh thanh toán nếu có.

7. Các thuật ngữ “quan hệ đối tác công–tư” và “sự tham gia của khu vực tư nhân” đôi khi được sử dụng thay thế cho nhau. Thuật ngữ hợp đồng về sự tham gia của khu vực tư nhân được sử dụng trong những năm 1990 khi các chính phủ tìm cách chuyển giao nghĩa vụ đầu tư cho các bên trong khu vực tư nhân, nhằm giải quyết gánh nặng ngân sách chứ không tập trung vào cơ hội hợp tác. Tuy nhiên, điều này đòi hỏi một quan hệ hợp tác (nghĩa là nghĩa vụ hợp đồng hoặc cam kết) giữa các cơ quan của chính phủ và khu vực tư nhân. Trong các trường hợp cụ thể, khi một số chương trình tham gia của khu vực tư nhân trở nên quá tham vọng và yếu tố xã hội bị bỏ qua, dẫn tới những quan ngại chính đáng từ phía công chúng về mức phí sử dụng dịch vụ và các khoản lợi nhuận có được nhờ vào bản chất độc quyền của các dịch vụ đó. Kinh nghiệm từ thời kỳ tham gia của khu vực tư nhân là bài học đầy giá trị về cách thức cải thiện và hoàn thiện tổng thể tiến trình quan hệ đối tác công–tư. Những phân tích phản biện về kinh nghiệm triển khai sự tham gia của khu vực tư nhân là cơ sở để thiết kế ra một thế hệ các giao dịch mới, được biết đến rộng rãi với tên gọi quan hệ đối tác công–tư, trong đó tập trung nhằm cải thiện tình hình thực hiện các dịch vụ công qua các hình thức quan hệ hợp tác và chứng minh được giá trị sử dụng vốn trong toàn bộ vòng đời của tài sản.

8. Với sự biến chuyển của các khái niệm và thuật ngữ về quan hệ đối tác công–tư theo thời gian, định nghĩa về quan hệ đối tác công–tư có ý nghĩa quan trọng trong việc tái định hình các thủ tục và chính sách của ADB để thích ứng và cuối cùng là lồng ghép các phương thức thực hiện hình thức quan hệ đối tác công–tư trong các hoạt động của ADB. Quan hệ đối tác công–tư là phương thức mua sắm dịch vụ công hiện đại và đảm bảo hiệu quả. Không nên nhìn nhận đây là phương thức huy động vốn của tư nhân để hình thành tài sản. Đó phải là một phương thức quản lý các cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ qua hình thức hợp tác lâu dài. Mục tiêu là cung cấp dịch vụ tốt hơn cho khách hàng, đem lại giá trị sử dụng vốn cao hơn cho người nộp thuế bằng cách phân bổ rủi ro tối ưu, sự cộng hưởng trong quản trị, khuyến khích đổi mới và sử dụng tài sản hiệu quả, đồng thời áp dụng phương pháp quản lý tài sản theo suốt vòng đời. Trong quan hệ đối tác công–tư, một số khía cạnh được xác định cụ thể về cung cấp dịch vụ, phát triển và vận hành cơ sở hạ tầng được giao vào tay khu vực tư nhân, còn những nội dung khác vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực công.

B. Quan hệ Đối tác Công–Tư trong Bối cảnh Hoạt động của ADB

9. Trong phạm vi hoạt động của ADB, toàn bộ các hợp đồng như hợp đồng trên cơ sở hiệu quả hoạt động (các hợp đồng quản lý và cung cấp dịch vụ), thuê mua–vận hành–chuyển giao (LOT), xây dựng–sở hữu–vận hành–chuyển giao (BOOT), thiết kế–xây dựng–tài trợ– vận hành (DCFO), các biến thể và các hình thức chuyển nhượng được coi là các hình thức quan hệ đối tác công–tư khác nhau. Còn các hợp đồng về thiết kế và xây dựng theo hình thức chìa khoá trao tay thuộc về mua sắm công (các hợp đồng xây dựng, thi công, mua sắm) không được tính vào đây. Các hợp đồng không được tính vào đây còn bao gồm các hợp

4 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP) 2012–2020

đồng cung cấp dịch vụ đơn thuần không gắn kết với các chuẩn mực về hiệu quả hoạt động (là những hợp đồng phù hợp hơn với hình thức thuê nhân sự bên ngoài của khu vực tư nhân để vận hành tài sản công) cũng như các hợp đồng xây dựng có các điều khoản về bảo trì và/hoặc duy tu bảo dưỡng kéo dài, ví dụ đến 5 năm sau khi hoàn thành (trong đó yếu tố chia sẻ rủi ro về hiệu quả hoạt động là tối thiểu vì đó là tài sản mới và chỉ cần duy tu bảo dưỡng cơ bản).2 Tuy nhiên, trong một số trường hợp, các hợp đồng dịch vụ có thể được coi là bước đầu tiên để hướng tới hình thức cao hơn là quan hệ đối tác công–tư (PPP), đặc biệt trong những hoàn cảnh khi khu vực công mới chỉ tìm hiểu về các phương thức quan hệ đối tác công–tư. Mặc dù các hình thức tư nhân hoá và thoái vốn đầu tư cũng đem lại kỹ năng và vốn của khu vực tư nhân cho cơ sở, nhưng sự hỗ trợ của ADB cho tư nhân hoá và thoái vốn đầu tư nên được coi là các sáng kiến riêng không liên quan gì đến quan hệ đối tác công–tư. Như vậy, các hoạt động tư nhân hoá và thoái vốn đầu tư cũng nên được loại ra. Phụ lục 1 cung cấp một danh mục các yếu tố trong quan hệ đối tác công–tư và các lĩnh vực thường áp dụng quan hệ đối tác công–tư.

2 Tuy nhiên, các điều khoản bảo hành và duy tu bảo dưỡng trong một hợp đồng xây dựng được gia hạn cũng nên thực hiện hơn là hợp đồng xây dựng đơn thuần. Điều này có thể đúng đối với nhiều nền kinh tế nhỏ và dễ bị tổn thương trong khu vực.

5

III. Những thách thức về Huy động vốn cho Cơ sở hạ tầng

A. Nguồn vốn Nước ngoài dành cho Cơ sở hạ tầng

10. Từ năm 2010 đến năm 2020, nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng trong nước của toàn Châu Á được ước tính lên đến 8 ngàn tỷ USD,3 trong đó 68% dành cho đầu tư năng lực mới và 32% dành duy tu bảo dưỡng và thay thế cơ sở hạ tầng hiện có. Nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng bình quân hàng năm trong giai đoạn này chiếm xấp xỉ 750 tỷ USD. Hộp 1 trình bày ước tính về nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng tại một số quốc gia thành viên đang phát triển của ADB.

11. Các nguồn vốn truyền thống dành cho cơ sở hạ tầng khó có thể đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư. Danh mục cho vay khu vực nhà nước và ngoài nhà nước của ADB trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng chiếm 11,02

3 ADB và Học viện ADB. 2009. Tài liệu Infrastructure for a Seamless Asia (Cơ sở hạ tầng cho một Châu Á liền mạch). Manila.

Hộp 1 Ước tính nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng tại một số quốc gia đang phát triển là thành viên của ADB

Ấn Độ: Goldman Sachs ước tính Ấn Độ sẽ cần 1,7 ngàn tỷ USD vốn trong giai đoạn 2010–2020 để đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng. Nguồn: Goldman Sachs. 2009. Ấn Độ CÓ THỂ đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng khổng lồ. Tài liệu Kinh tế học Toàn cầu. 187 (Tháng 9).

Malaixia: 20 tỷ USD cho 52 đề xuất dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) giai đoạn 2011–2015, tương đương 6 tỷ USD mỗi năm. Source: Chính phủ Malaysia. 2011 Tenth Malaysian Plan, 2011–2015. Kuala Lumpur.

Việt Nam: 167 tỷ USD vốn đề xuất đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn 2011–2020, trong đó 65 tỷ USD từ nguồn khu vực tư nhân, tương đương 6,5 tỷ USD mỗi năm.Nguồn: Ước tính của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Chính phủ Việt Nam.

Indonexia: 211 tỷ USD vốn đề xuất đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn 2011–2025, trong đó 105 tỷ USD từ nguồn khu vực tư nhân, tương đương khoảng 4,2 tỷ USD mỗi năm.Nguồn: Chính phủ Indonesia. 2011. Quy hoạch đẩy mạnh và mở rộng phát triển kinh tế, 2011–2025. Jakarta.

Thái Lan: 48 tỷ USD giai đoạn 2009–2012, trong đó 4,9 tỷ USD từ nguồn khu vực tư nhân, tương đương khoảng 1,6 tỷ USD mỗi năm. Nguồn: Chính phủ Thái Lan. 2009.Chương trình gói kích cầu số 2. Băng Cốc.


tỷ USD4 và của Ngân hàng Thế giới (WB) chiếm 23 tỷ USD5 Những hỗ trợ này chỉ đóng góp một phần khiêm tốn cho nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ngày càng tăng của khu vực. Các nguồn tài chính phát triển song phương và đa phương, bao gồm cả nguồn vốn thông thường của ADB cùng với tổng các nguồn lực ưu đãi hiện nay của ngân hàng (Quỹ Phát triển Châu Á và và viện trợ không hoàn lại để hỗ trợ kỹ thuật [HTKT]) chỉ đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu đầu tư vào các cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội cũng như dịch vụ công trong khu vực.

12. Khi các quốc gia trong khu vực phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng vốn đầu tư và hệ quả tiêu cực của điều đó lên tăng trưởng kinh tế, họ cần có các biện pháp để nhanh chóng đáp ứng nhu cầu vốn tăng thêm. Các quốc gia có ba phương án: (i) rà soát lại các nguồn vốn truyền thống và tìm kiếm khả năng tăng vốn từ các nguồn đó; (ii) tìm hiểu các cơ chế để tạo thêm nguồn lực từ các nguồn ngoài ngân sách; và (iii) cân nhắc việc nâng cao vai trò của quan hệ đối tác công–tư (PPP) trong việc mua sắm cơ sở hạ tầng, xác định và giải quyết những trở ngại trong việc thực hiện các giao dịch quan hệ đối tác công–tư. ADB hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm giải quyết những thiếu hụt nghiêm trọng về cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng hiện đại và đảm bảo hiệu suất mà họ phải đối mặt. Do vậy, hỗ trợ của ADB nhằm đẩy mạnh quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia đó nên là một phần quan trọng trong các hoạt động can thiệp của ADB.

B. Nguồn vốn và Đầu tư của Khu vực Tư nhân

13. Khu vực tư nhân thường được cho là đạt hiệu quả cao hơn so với khu vực công trong việc quản lý các dự án hạ tầng và thực hiện các dịch vụ về hạ tầng. Sự tham gia của khu vực tư nhân đem lại tiềm năng nâng cao hiệu quả hoạt động qua việc đầu tư vào công nghệ mới, đem lại các giải pháp sáng tạo, và khuyến khích áp dụng các cơ cấu tổ chức minh bạch hơn. Điều này thường đem lại kết quả là cải thiện về điều hành, nâng cao sự minh bạch, tính cạnh tranh và trách nhiệm giải trình, qua đó cải thiện về giá trị sử dụng vốn. Quan hệ đối tác công–tư, cụ thể là các hợp đồng dài hạn, có thể đem lại lợi ích đáng kể cho chính phủ trong việc hình thành tài sản và cung cấp các dịch vụ công. Thông thường, các dự án quan hệ đối tác công–tư được đấu thầu một cách công khai và minh bạch trong đó các nhà thầu được cung cấp đủ thông tin về chấm thầu và trao hợp đồng. Đây là vấn đề quan trọng, vì khác với các dự án thực hiện phương thức mua sắm truyền thống, những dự án quan hệ đối tác công–tư đòi hỏi vốn đảm bảo ở mức hạn chế yêu cầu các doanh nghiệp khu vực tư nhân và các nhà cung cấp tài chính của họ không chỉ đấu thầu để nhận quyền cung cấp tài sản công mà còn phải rót vốn ban đầu trong một thoả thuận hợp đồng dài hạn về thẩm quyền mua sắm để thiết kế, xây dựng, vận hành và duy tu bảo dưỡng. Do đó, nhà đầu tư góp vốn cho dự án và các tổ chức cho vay cần xác định cách thức và cơ sở trao hợp đồng. Lợi ích của việc cho phép khu vực tư nhân tham gia cung cấp cơ sở hạ tầng được liệt kê như sau:6

(i) Nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn lực. Hợp đồng quan hệ đối tác công–tư được quản lý tốt sẽ phân bổ rủi ro tối ưu giữa khu vực công và khu vực tư nhân, tạo điều kiện nâng cao hiệu quảsử dụng nguồn lực trong suốt vòng đời tài sản. Đối tác khu vực tư nhân có động cơ

4 ADB. 2010. Tài liệu Annual Report 2009 (Báo cáo Thường niên năm 2009). Manila. Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) đã cung cấp trên 6,25 tỷ USD (bao gồm vốn vay, cổ phần, bảo lãnh rủi ro chính trị, bảo lãnh tín dụng một phần, các chương trình tài trợ bổ sung, và các khoản vay nhóm B) cho 47 dự án quan hệ hợp tác công–tư (PPP) trong khu vực.

5 Ngân hàng Thế giới (WB). 2010. Tài liệu Annual Report 2009 (Báo cáo Thường niên năm 2009). Washington, DC. Số liệu bao gồm tổng hỗ trợ cho khu vực ở tất cả các ngành, bao gồm cả hỗ trợ cho Albania, Armenia, Azerbaijan, Belarus, Bosnia và Herzegovina, Bulgaria, Croatia, Georgia, Kazakhstan, Cộng hoà Kyrgyz, Kosovo, Macedonia, Moldova, và Montenegro tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương.

6 Chi tiết được trình bày tại tài liệu của E. Farquharson, C. Torres de Mästle, và E. R. Yescombe, cùng J. Encinas. 2011. Tài liệu How to Engage with the Private Sector in Quan hệ đối tác công–tư in Emerging Markets (Cách thức Kêu gọi Khu vực Tư nhân Tham gia Quan hệ Hợp tác Công–Tư (PPP) tại Các thị trường mới nổi). Washington, DC: Cơ chế Tư vấn Cơ sở Hạ tầng Công Tư, Ngân hàng Thế giới.

Những thách thức về Huy động vốn cho Cơ sở hạ tầng 7

xem xét tác động dài hạn của chi phí thiết kế và thi công có chất lượng so với chi phí duy tu bảo dưỡng định kỳ và chi tiêu đầu tư trong suốt vòng đời tài sản hoặc chi phí mở rộng trong trường hợp các cơ sở hiện hành.

(ii) Cải thiện chất lượng tài sản và dịch vụ. Khi các nhà đầu tư và tổ chức cho vay góp vốn đầu tư vào các dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP), các dự án đó phải đối mặt với sự giám sát chặt chẽ hơn bởi các bên bên ngoài chính phủ. Vì một lượng vốn lớn phải chịu rủi ro, các bên bên ngoài đó thường thực hiện kiểm tra chu toàn cẩn trọng và đảm bảo chất lượng ở mức cao hơn rất nhiều so với quy trình mua sắm công theo chuẩn mực, trong đó các cơ quan công quyền lập dự án và tham gia với thị trường.

(iii) Cải thiện về quản lý khu vực công. Quan hệ đối tác công–tư đòi hỏi chính phủ phải tư duy và hành xử theo các cách mới, với những kỹ năng và cách tiếp cận mới, qua đó có thể giúp đẩy mạnh quá trình cải cách môi trường kinh doanh và cải cách kinh tế chung. Chẳng hạn, quan hệ đối tác công–tư có thể là công cụ để nâng cao cạnh tranh hoặc cải cách về mua sắm và cung cấp dịch vụ công, chứ không chỉ là phương tiện tận dụng nguồn lực của khu vực tư nhân qua hiệu ứng đòn bẩy. Quan hệ đối tác công–tư không chỉ là giao dịch tài chính diễn ra một lần với khu vực tư nhân. Do đó, nó cần được thực hiện trên cơ sở các nền tảng chính sách vững chắc, cam kết chính sách dài hạn, và môi trường quy phạm pháp luật vững chắc và ổn định. Các đối tác tiên tiến tại khu vực tư nhân hiểu điều đó và sẽ tìm kiếm các yếu tố đó khi quyết định về việc tham gia dự án.

(iv) Cải thiện chung về mua sắm của khu vực công. Khi mua sắm các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức quan hệ đối tác công–tư, chính phủ có khả năng tăng cường tổng thể năng lực và các quy trình mua sắm tại khu vực công. Qua việc cơ cấu và thực hiện thành công phương thức quan hệ đối tác công–tư, chính phủ có thể cải thiện quy trình lập kế hoạch chiến lược, năng lực đàm phán và quản lý dự án, duy trì được kỷ luật tài chính, và xây dựng năng lực để quản trị các hợp đồng dài hạn phức tạp.

8

IV. Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công–Tư

14. Về quan hệ đối tác công–tư (PPP), một số khía cạnh được xác định cụ thể về phát triển và vận hành cơ sở hạ tầng được giao cho khu vực tư nhân, còn những nội dung khác vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực công. Khu vực công có thể mong chờ khu vực tư nhân cung cấp công nghệ, đổi mới, và phương pháp. Đó là khả năng tiếp cận với kỹ năng, quy trình quản lý, công nghệ mà chính phủ còn thiếu hoặc không được tạo lập riêng cho dự án trong trường hợp thực hiện các cơ chế mua sắm khác. Quan hệ đối tác công–tư thường đòi hỏi áp dụng các chuẩn mực quốc tế và thông lệ tốt nhất, kết hợp với các chuẩn mực trong nước, hình thức quan hệ này có thể đem lại cho chính phủ các dịch vụ với chất lượng tốt hơn, và giúp chính phủ sẵn sàng tiếp nhận thêm đầu tư nước ngoài vì nó giải quyết được khác biệt tiềm năng giữa các chuẩn mực trong nước và quốc tế.

15. Quá trình xây dựng dự án quan hệ đối tác công–tư đòi hỏi nhiều thời gian hơn và phức tạp hơn so với quá trình xây dựng dự án truyền thống của khu vực công. Tuy nhiên, quá trình xây dựng dự án quan hệ đối tác công–tư giúp minh bạch hoá mọi vấn đề về kỹ thuật, kinh phí, hỗ trợ và thủ tục cần thiết để tạo ra một dự án bền vững—đó là các vấn đề thường thiếu rõ ràng trong các giao dịch tại khu vực công. Trong hoạt động mua sắm công truyền thống, người ta thường dựa trên những giả định chung mà không phân tích chặt chẽ về khả năng của chính phủ cũng như mong muốn cấp vốn và quản lý các yếu tố chính trong dự án. Người ta thường thiếu quan tâm và không quy định cụ thể các tham số chính về triển khai, kinh phí và vận hành. Qua sự tham gia với các chính phủ tại các quốc gia thành viên đang phát triển trong mô hình quan hệ đối tác công–tư, các vấn đề này được minh bạch hoá và được mở ra để thảo luận về phương thức và hình thức hỗ trợ tiềm năng của ADB. Do đó, việc áp dụng các chỉ tiêu đánh giá quan hệ đối tác công–tư có tiềm năng cải thiện về mặt cấu trúc của hầu hết những dự án được khu vực công đề xuất để ADB xem xét.

16. Không phải dự án cơ sở hạ tầng nào cũng phù hợp với hình thức quan hệ đối tác công–tư. Hình thức quan hệ đối tác công–tư đòi hỏi phải được đảm bảo nhiều điều kiện cụ thể ban đầu để có thể thành công. Quan hệ đối tác công–tư không thể thay thế chi tiêu công trong cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ. Nguồn vốn này chỉ có thể bổ sung cho nguồn viện trợ phát triển chính thức, nguồn lực công và các nguồn khác. Ngay cả tại thị trường đã phát triển như Vương quốc Anh, quan hệ đối tác công–tư (ở Vương quốc Anh, người ta sử dụng thuật ngữ tương đương là “sáng kiến tài chính tư nhân”) đóng một vai trò quan trọng nhưng nhỏ bé so với vốn đầu tư của chính phủ cho các dịch vụ công và chỉ chiếm khoảng 10%–15% tổng giá trị mua sắm của khu vực công. Số này tương đương trên 60 tỷ £ (100 tỷ USD) về giá trị vốn trong 625 giao dịch quan hệ đối tác công–tư từ năm 1990/91 đến năm 2005/06.7 Để so sánh, Kế

7 Chính phủ Anh, Bộ Ngân khố Hoàng gia. 2006. Tài liệu Private Finance Initiative: Strengthening Long-Term Partnership (Sáng kiến tài chính tư nhân: Tăng cường quan hệ hợp tác dài hạn). London (Tháng 3, tr. 15)

Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP) 9

hoạch năm năm lần thứ mười một của Uỷ ban Kế hoạch Ấn Độ dự kiến mức vốn đầu tư tham vọng của khu vực tư nhân dành cho cơ sở hạ tầng lên đến khoảng 30% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng.

A. Khuôn khổ Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư

17. Các hoạt động của ADB về quan hệ đối tác công–tư (PPP) dựa trên bốn trụ cột: (i) vận động chính sách và tăng cường năng lực, (ii) tạo môi trường thuận lợi, (iii) phát triển dự án, và (iv) tài trợ dự án. Tại Hình 2, mỗi trụ cột lại thể hiện minh họa các hoạt động ADB có thể thực hiện để hỗ trợ quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển.

B. Trụ cột 1: Vận động Chính sách và Tăng cường Năng lực

Các Vụ phụ trách khu vực đóng vai trò chủ đạo trong việc vận động chính sách cho quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển

18. Tăng cường năng lực và đào tạo cho các cán bộ, các đơn vị và những người có thẩm quyền quyết định tại khu vực công là hoạt động cần thực hiện. Hỗ trợ từ phía các tổ chức tài chính và các nhà đầu tư khu

Hình 2 Bốn Trụ cột trong Khuôn khổ Hoạt động về Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP) của ADB

Trụ cột 1 Trụ cột 2 Trụ cột 3 Trụ cột 4

Vận động chính sách và tăng cường năng lực Tạo môi trường thuận lợi Phát triển dự án Tài trợ dự án

• Nâng cao nhận thức• Vận động lãnh đạo• Xác định tiềm năng

quan hệ đối tác công–tư trong quy hoạch ngành và nghị trình phát triển khu vực tư nhân

• Tăng cường năng lực cho chính phủ và ADB

• Tăng cường kết nối Quản lý Tri thức bên ngoài

• Xây dựng khuôn khổ chính sách, pháp lý, pháp quy và thể chế để hỗ trợ, hướng dẫn, và quản lý sự phát triển của quan hệ đối tác công–tư (của quốc gia hoặc theo ngành cụ thể)

• Gắn chu kỳ dự án của ADB với quá trình phát triển quan hệ đối tác công–tư

• Hỗ trợ xây dựng các dự án tiên phong

• Cung cấp hỗ trợ (bao gồm cả hỗ trợ tư vấn) trong suốt quá trình cho đến khi trao hợp đồng và/hoặc đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính dưới hình thức hỗ trợ chuyên gia, bộ công cụ, tài trợ cho chi phí của chuyên gia giao dịch hoặc hỗ trợ mua sắm

• Cung cấp các sản phẩm tăng cường tín dụng, chẳng hạn vốn sở hữu, nợ dài hạn, đảo nợ thứ cấp, đồng tài trợ, và cấp bảo lãnh.

• Thiết lập cơ chế bảo lãnh tín dụng.

• Cung cấp hỗ trợ tài chính cho khu vực công qua các chương trình như tài trợ thiếu hụt đảm bảo khả thi.

Trách nhiệm của các Vụ phụ trách khu vựcVụ Hoạt động Khu vực Tư nhân và các Vụ phụ trách Khu vực

PPP = quan hệ đối tác công–tưNguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.


vực tư nhân cũng cần thiết trong một số trường hợp lựa chọn, trong bối cảnh nhằm giải quyết tình huống và đánh giá về môi trường có được qua việc chính phủ hỗ trợ cho quan hệ đối tác công–tư (PPP). Hoạt động tăng cường năng lực tại các quốc gia thành viên đang phát triển cũng nên tập trung giúp khu vực công thích ứng với vai trò mới của họ trong cơ chế quan hệ đối tác công–tư. Thách thức đặt ra là phải liên tục phát triển các quy trình, thủ tục và thể chế công để cung cấp hiệu quả các dịch vụ công qua quan hệ đối tác công–tư.8 Cán bộ tại các quốc gia thành viên đang phát triển cũng cần được tăng cường năng lực để quản lý hiệu quả quan hệ hợp tác. Khả năng tiếp cận các chuyên gia và cố vấn có chất lượng cao và có kỹ năng về giao dịch quan hệ đối tác công–tư có vai trò đặc biệt quan trọng. Cam kết chính trị ở các cấp cao nhất trong chính phủ có vai trò thiết yếu để chuẩn bị thành công chương trình quan hệ đối tác công–tư.

19. Chính phủ cần có đủ năng lực để thực hiện phân tích và xác định lộ trình cho các ngành có tiềm năng về hợp tác công–tư nhất quán với một khuôn khổ tổng thể về phát triển và chính sách của quốc gia. Cơ quan phụ trách mua sắm cho khu vực công cần có khả năng soạn thảo rõ ràng các nội dung biện minh chiến lược cho dự án; dự án đó có khả năng chi trả hay không (cho dù được mua sắm theo hình thức nào); dự án đó có khả thi về mặt thương mại và đáp ứng yêu cầu tín dụng hay không; cơ quan thuộc khu vực công có các nguồn lực, kỹ năng và cơ cấu tổ chức phù hợp để quản lý quy trình mua sắm hay không.

20. ADB sẽ xem xét và đóng vai trò đối tác, nếu cần, trong các sáng kiến hiện hành như Quan hệ đối tác công–tư đa biên về phát triển năng lực cơ sở hạ tầng (MP3IC)9 và Mạng lưới quan hệ đối tác công–tư Châu Á,10 kết hợp với các sáng kiến trực tiếp khác của ADB nhằm tránh chồng chéo trong các nỗ lực hiện hành, nhưng vẫn đảm bảo các nỗ lực và sáng kiến đó phù hợp với hoàn cảnh và nhu cầu của các quốc gia thành viên đang phát triển.

C. Trụ cột 2: Môi trường Thuận lợi

Các Vụ phụ trách khu vực phối hợp với Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) của ADB nhằm tăng cường hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển trong việc tạo dựng môi trường thuận lợi tổng thể cho quan hệ đối tác công–tư

21. Sau khi đã quyết định theo đuổi phương thức mua sắm là quan hệ đối tác công–tư, các quốc gia thành viên đang phát triển thường muốn triển khai ngay sang giai đoạn thực hiện dự án, tại những thời điểm chưa có sự cải thiện tổng quan về môi trường thuận lợi. Mặc dù tác động phát triển thực chất có thể đạt được qua phương thức “vừa học vừa làm”, nhưng cần phải có rất nhiều điều kiện ban đầu để đảm bảo các dự án quan hệ đối tác công–tư được thực hiện thành công. Tình trạng thiếu các khuôn khổ hỗ trợ cho quan hệ đối

8 Một ví dụ song song về những cải thiện đó được thể hiện trong việc doanh nghiệp hoá các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể trong các lĩnh vực dịch vụ tiện ích. Việc doanh nghiệp hoá nhằm áp dụng khái niệm quản trị chuyên nghiệp, trách nhiệm giải trình và hoạt động kinh tế bền vững đối với các đơn vị trước đây hoạt động như các cơ quan của chính phủ. Quá trình chuyển đổi các dịch vụ công cụ thể sang mô hình quan hệ hợp tác công–tư cũng có tiềm năng tương tự là đem lại sự phát triển và cải thiện bền vững và dài hạn.

9 ADB, cùng với Học viện Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ đã khởi xướng ra MP3IC, một sáng kiến tăng cường năng lực năm 2008 để xây dựng và triển khai một chương trình học hỏi phù hợp cho một nhóm đa dạng gồm các chuyên gia về quan hệ hợp tác công–tư trên toàn cầu. MP3IC có mục tiêu nhằm chuẩn bị và phổ biến các sản phẩm kiến thức và học tập, như chương trình học tập cốt lõi về quan hệ hợp tác công–tư, bao gồm một loạt các mô-đun đào tạo tương tác, đa phương tiện một cách thực dụng dành cho đối tượng sau đại học có thể gắn với các chương trình cấp bằng và/hoặc chứng chỉ liên quan do các tổ hức học thuật của quốc gia, khu vực và quốc tế cung cấp; chỉ số sẵn sàng cho quan hệ hợp tác công–tư và so sánh cách tiếp cận theo quốc gia về quan hệ hợp tác công–tư; một ấn phẩm nhiều tập về quan hệ hợp tác công–tư (Sách nguồn về phát triển năng lực về quan hệ hợp tác công–tư toàn cầu); cổng thông tin kiến thức về quan hệ hợp tác công–tư; và một bộ đối thoại qua video về quan hệ hợp tác công–tư. Việc hình thành và chia sẻ kiến thức về quan hệ hợp tác công–tư có thể được thực hiện qua MP3IC, trong đó ADB là một đối tác.

10 Mạng lưới quan hệ hợp tác công tư Châu Á, là một diễn đàn của khu vực về quan hệ hợp tác công–tư, nhằm đáp ứng nhu cầu của các chuyên gia hành nghề trong khu vực nhằm tìm kiếm cơ hội chia sẻ kiến thức và đào tạo trong khu vực.


tác công–tư (PPP) tại các quốc gia thành viên đang phát triển hoặc thiếu các khuôn khổ phù hợp được hình thành trên cơ sở các nguyên tắc lợi ích–rủi ro cân đối mang tính thương mại và thị trường thường là lý do chính dẫn đến việc khu vực tư nhân ngại không muốn tham gia quan hệ đối tác công–tư. Các vấn đề tổng quát về luật đầu tư, luật môi trường, quyền của các bên trong hợp đồng và khả năng thực thi hiệu lực hợp đồng, quyền sử dụng đất rõ ràng và cách thức phân bổ nguồn lực đều có ảnh hưởng đến tính khả thi của các dự án quan hệ đối tác công–tư. Dự án hoặc các vấn đề về thu và/hoặc chi cụ thể của từng lĩnh vực, việc điều chỉnh biểu phí, và cơ cấu an ninh hiện có cũng ảnh hưởng nhiều đến tính khả thi của dự án, thường đòi hỏi phải có luật, quy định, hoặc chính sách để giải quyết. Nếu những điều chỉnh về môi trường thuận lợi được quy định bởi hợp đồng trong dự án cụ thể, có một rủi ro lớn là kết quả chỉ đạt được cho ngành hoặc dự án cụ thể hoặc chỉ đem lại kết quả cho một dự án duy nhất (nếu có) trong đó các mục tiêu học hỏi và phát triển thể chế phải chịu thiệt thòi hoặc không tạo điều kiện để nhân rộng hoặc thực hiện một cách bền vững.

22. Chính vì vậy, năng lực của khu vực công cần được tăng cường về mặt thể chế, chính sách, khuôn khổ pháp lý và pháp quy, hướng dẫn đầu tư, và phát triển khu vực tài chính. Việc tạo dựng lòng tin để các bên liên quan theo đuổi con đường quan hệ đối tác công–tư bao gồm

(i) thiết lập các khuôn khổ và chính sách để xử lý tính chất và mức độ hỗ trợ của chính phủ cho các dự án quan hệ đối tác công–tư giữa các ngành;

(ii) tạo cơ chế trong chính phủ để hỗ trợ các mô hình thu nhập bền vững qua quan hệ đối tác công–tư;

(iii) hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển xây dựng các cơ chế quản lý rủi ro tài khoá để đảm bảo quan hệ đối tác công–tư có khả năng chi trả về mặt ngân sách và bền vững về mặt kinh tế;

(iv) thiết lập hệ thống mua sắm công bằng, minh bạch, linh hoạt, có khả năng tiên liệu và đáp ứng cho quan hệ đối tác công–tư, bao gồm cả các cơ chế xử lý các dự án và các hợp đồng không mong muốn mới chỉ đàm phán với một đối tác;

(v) nếu phù hợp, thiết lập các cơ chế đánh giá, đo lường và giám sát (ví dụ khả năng chi trả trên quan điểm ngân sách, giá trị sử dụng vốn11 và/hoặc đơn vị so sánh/tương đương của khu vực công) để xác định ngay từ đầu xem quan hệ đối tác công–tư có phải là phương án vốn phù hợp hay không, và sau đó đưa thành một chương trình đánh giá và cải thiện liên tục trong khuôn khổ quyết định và thông lệ quản lý; và

(vi) hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển thiết lập một hệ thống công bằng, kịp thời và trong khả năng tiên liệu về mua sắm bắt buộc và giải phóng mặt bằng cho các dự án quan hệ đối tác công–tư sao cho nó tuân thủ các biện pháp đảm bảo về mặt môi trường và xã hội của ADB.

D. Trụ cột 3: Phát triển Dự án

Các Vụ phụ trách khu vực chủ động khuyến khích quan hệ hợp tác công–tư và tăng cường năng lực của các quốc gia thành viên đang phát triển trong việc xác định dự án và tiếp theo là xây dựng dự án

23. Lập kế hoạch và chuẩn bị dự án tốt hơn dẫn đến kết quả là dự án tốt hơn và đạt hiệu quả cao hơn ở giai đoạn triển khai. Việc các quốc gia thành viên đang phát triển không đạt được số lượng có ý nghĩa về các giao dịch quan hệ đối tác công–tư cho đến nay, hoặc bị chậm trễ, hoặc thực hiện kém, hoặc phải huỷ bỏ các dự án quan hệ đối tác công–tư không có tiến triển, có thể có nguyên nhân trực tiếp do chuẩn bị dự án chưa đầy đủ.

11 Chi tiết thêm về giá trị sử dụng vốn được trình bày tại Phụ lục 3 và ứng dụng của khái niệm này trong bối cảnh kế hoạch hoạt động liên quan được thảo luận tại đoạn 28.


24. Các Vụ phụ trách khu vực cần hỗ trợ chính phủ trong việc tăng cường năng lực tham mưu đảm bảo uy tín và được công nhận về các mặt cơ cấu hợp đồng, thương mại, kinh tế và tài khoá; phân bổ rủi ro; đảm bảo vốn dự án để hình thành các giao dịch quan hệ đối tác công–tư (PPP). Hỗ trợ về mặt tham mưu cho chính phủ có thể bổ sung cho các hoạt động quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển, nơi các hoạt động xây dựng môi trường thuận lợi đã và đang được thực hiện. ADB có vị trí đặc thù để hỗ trợ cho chính phủ với tư cách là đơn vị trung gian khách quan khi đàm phán các yêu cầu giữa các quốc gia thành viên đang phát triển với các bên tại khu vực tư nhân mong muốn triển khai dự án. ADB vừa có (i) nguồn lực để hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển trong nỗ lực quan hệ đối tác công–tư của họ vừa hiểu sâu về các vấn đề theo lĩnh vực và nghị trình của quốc gia thành viên đang phát triển qua các hoạt động của ngân hàng với nhà nước; vừa có (ii) hiểu biết rõ ràng về các vấn đề và các tiêu chí đầu tư của các đơn vị tài trợ, nhà đầu tư, nhà phát triển và nhà tài trợ tại khu vực tư nhân qua các hoạt động ngoài nhà nước của Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD); cũng như năng lực xúc tác nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân. ADB sẽ sử dụng kết hợp các kỹ năng, nguồn lực và kiến thức đó để giúp các quốc gia thành viên đang phát triển xây dựng các đề án quan hệ đối tác công–tư. Việc tư vấn cho chính phủ nhằm thiết kế các giao dịch quan hệ đối tác công–tư là một khâu cần thiết nhưng còn thiếu để tạo điều kiện có được các dự án được chuẩn bị tốt và có cấu trúc tốt, có khả năng được tài trợ bằng nguồn vốn bên ngoài, nhằm đảm bảo ADB tận dụng được hiệu ứng đòn bẩy với những nguồn lực hạn chế của mình khi đối mặt với nhu cầu ngày càng lớn về cơ sở hạ tầng trong khu vực.

25. Việc ADB hỗ trợ phát triển các dự án quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển giúp định hình cho các quốc gia thành viên đang phát triển trong quá trình đó—trước hết với các nhà hoạch định chính sách của chính phủ; với các nhóm dự án trong quá trình phát triển; và với các chức năng theo dõi và giám sát sau khi dự án được đưa vào hoạt động, đặc biệt tại các quốc gia nơi các khuôn khổ về quan hệ đối tác công–tư còn mới, chưa được kiểm thử và do đó còn cần phát triển. Chính vì vậy phương án và tiềm năng áp dụng quan hệ đối tác công–tư cần được thảo luận và tìm hiểu với các quốc gia thành viên đang phát triển thông qua cân nhắc sớm về mức độ sẵn sàng cho quan hệ đối tác công–tư trong quá trình soạn thảo các phân tích, chiến lược và lộ trình theo từng lĩnh vực; trong quá trình xây dựng tài liệu Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia; cũng như trong quá trình thực hiện các hoạt động tham vấn liên quan. Các Vụ phụ trách khu vực cần thực hiện phát triển quan hệ đối tác công–tư từ cấp cao như được xác định trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, coi đó là phương thức chính để đẩy mạnh sự tham gia của các quốc gia thành viên đang phát triển. Phụ lục 2 trình bày hướng dẫn theo từng bước để thực hiện phát triển dự án cho các dự án quan hệ đối tác công–tư.

26. Vì ngân sách của ADB không thể đáp ứng đủ các nhu cầu về cơ sở hạ tầng tại các quốc gia thành viên đang phát triển, cả về quy mô quốc gia và cho các lĩnh vực, do vậy các hoạt động can thiệp của ADB cần xác định ưu tiên thực hiện và tập trung vào cách thức nhằm tận dụng hiệu ứng đòn bẩy qua việc ngân hàng tham gia vào các dự án quan hệ đối tác công–tư. Tại các quốc gia thành viên đang phát triển, nếu nguồn vốn hình thành tài sản có thể được tiếp cận từ các nguồn trong nước và tổng đóng góp về vốn của ADB chỉ ở mức hạn chế so với nhu cầu đầu tư, một tỷ lệ lớn hỗ trợ của ADB có thể được dành cho các nỗ lực phát triển dự án. Việc hình thành nên các dự án khả thi về thương mại qua hỗ trợ phát triển dự án trong giai đoạn ban đầu cả về mặt cung cấp kỹ năng tư vấn phát triển dự án và cấp vốn phát triển dự án có mục tiêu, dự kiến nhằm tận dụng tiền của ADB để tạo hiệu ứng đòn bẩy thu hút vốn của khu vực tư nhân. Ngược lại, tại các quốc gia thành viên đang phát triển, nếu nguồn vốn dài hạn để hình thành tài sản ở trong nước chỉ ở mức hạn chế và nhu cầu hỗ trợ từ phía ADB còn lớn, hỗ trợ của ADB có thể được sử dụng để cho vay theo cách truyền thống trong ngắn hạn, sau đó được chuyển dần sang các sáng kiến phát triển dự án.

27. Trong những giai đoạn ban đầu khi thảo luận với các quốc gia thành viên đang phát triển, ADB sẽ áp dụng quy trình thẩm định để đánh giá nhanh tiềm năng dự án xem có cơ cấu được theo hướng quan hệ đối tác công–tư hay không. Điều này đòi hỏi phải xây dựng được một công cụ kiểm tra thẩm định cụ thể theo quốc gia, bao quát được các điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi quốc gia. Danh mục chung để thẩm định các dự án quan hệ đối tác công–tư được trình bày tại Bảng 1.


Bảng 1 Danh mục chung nhằm Thẩm định và Lựa chọn Dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP)

Các tiêu chí Thẩm định Có hay Không 1. Dự án có phải là ưu tiên rõ ràng của chính phủ hay không (được nêu trong kế hoạch

phát triển quốc gia)? Những đánh giá ban đầu (kế hoạch ngân sách) cho thấy cơ quan của chính phủ có khả năng chi trả và thực hiện các khoản thanh toán cần thiết hoặc hỗ trợ cho dự án này trong toàn bộ vòng đời của nó hay không (7, 10, 15, 20+ năm)?

2. Dự án có đòi hỏi vốn đầu tư mới ở quy mô lớn (>25 triệu USD) không?a

3. Dự án có đòi hỏi duy tu bảo dưỡng dài hạn, vận hành và/hoặc hiệu quả hoạt động có thể đo lường, và đổi mới định kỳ hay không?

4. Phân tích ban đầu có cho thấy dự án khả thi về mặt kỹ thuật, kinh tế và môi trường hay không?

5. Có các cơ cấu đổi mới nào khiến cho dự án được đảm bảo khả năng chi trả? 6. Đã có quan hệ đối tác công–tư nào ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế được xây

dựng trong ngành? 7. Khu vực tư nhân có thể hiện sự quan tâm hay không? 8. Khu vực tư nhân yên tâm đến đâu khi đưa ra những giả định về những rủi ro liên

quan đến dự án? Nếu không, liệu có thể cơ cấu rủi ro sao cho một đối tác được tín nhiệm hoặc bản

thân chính phủ có thể hỗ trợ dưới hình thức nào đó hay không? 9. Các dòng thu nhập có thể được xác định rõ ràng (từ phía chính phủ, trực tiếp từ

người sử dụng của khu vực công, hoặc kết hợp cả hai) hay không?10. Hiệu quả hoạt động của dự án có thể được đo lường bằng những đầu ra rõ ràng và

có thể lượng hoá cũng như có các chỉ tiêu chính về hiệu quả hoạt động hay không?a Có nhiều yếu tố định hình vấn đề này, ví dụ, vị trí của dự án trong hàng hoạt các quan hệ đối tác công–tư. Rõ ràng, một hợp đồng

cung cấp dịch vụ hoặc hợp đồng quản lý không đòi hỏi hoặc đòi hỏi chi đầu tư ở mức tối thiểu từ phía khu vực tư nhân, tuy nhiên đó là phương thức tốt để khu vực tư nhân tham gia trong các thị trường hoặc lĩnh vực (tiểu lĩnh vực) quan hệ đối tác công–tư tương đối mới. Mặc dù hợp đồng quản lý dựa trên hiệu quả hoạt động và các cơ cấu về chuyển nhượng có thể được xem xét tại những nơi đã có thành tích về sự tham gia của khu vực tư nhân, và tại những nơi có môi trường thuận lợi cho các hợp đồng đó. Việc xây dựng dự án quan hệ đối tác công–tư bao gồm cả chi phí giao dịch khá lớn. Do đó, quy mô vốn của dự án cần đảm bảo cho việc thực hiện các khoản chi tiêu đó. Trên cơ sở đánh giá các quốc gia đang phát triển trên toàn thế giới, chi phí vốn ở mức 25 triệu USD được coi là một trong những tiêu chí về điều kiện cho một dự án quan hệ đối tác công–tư. Tuy nhiên, các Vụ phụ trách khu vực cũng có thể linh hoạt trong việc xây dựng các tiêu chí về chi phí cụ thể cho các quốc gia và khu vực.


28. Để xác định một dự án có phù hợp với hình thức quan hệ đối tác công–tư hay không, cần thực hiện đánh giá khách quan các yếu tố cơ bản của dự án để xác định xem khu vực tư nhân có thể tham gia ở mức độ nào hay dự án này tốt nhất nên để khu vực công thực hiện. Thông thường, việc này được thực hiện qua sử dụng phân tích giá trị sử dụng vốn (VFM) qua bộ lọc gồm các chỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công (PSC). Các công cụ tương tự cũng có thể được sử dụng để kiểm tra thiết kế dự án quan hệ đối tác công–tư nhằm đảm bảo các nguyên tắc về giá trị và khả năng chi trả trong suốt quá trình thiết kế được tuân thủ, qua đó củng cố lòng tin của khu vực công và các bên liên quan (Phụ lục 3).

29. Để giải quyết những yếu kém trong chuẩn bị dự án trước khi đấu thầu, chính phủ các quốc gia thành viên đang phát triển cần được tiếp cận những kỹ năng phù hợp để phát triển dự án cho phù hợp. Thông thường, những nguồn lực đó đòi hỏi các dịch vụ chuyên nghiệp từ bên ngoài, chẳng hạn để thực hiện thiết kế sơ bộ, xây dựng các tiêu chí kỹ thuật hoặc hoạt động, thực hiện các nghiên cứu đặc biệt (ví dụ tác động môi trường, giao thông, và lưu lượng tải), hình thành các cơ cấu tài chính ban đầu, và thực hiện các buổi thảo luận mang tính thăm dò với các đơn vị tài trợ, sử dụng các dịch vụ pháp chế để soạn thảo hợp đồng dự án và hồ sơ mời thầu. Những dịch vụ đó có thể đòi hỏi đầu vào chuyên gia quốc tế và do đó có thể tốn kém. Tuy nhiên, thiếu những dịch vụ đó trong quá trình chuẩn bị dự án sẽ gây ảnh hưởng đến khả năng thành công của dự án quan hệ đối tác công–tư.


30. Để cơ cấu các dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) khả thi về thương mại đòi hỏi khá nhiều nguồn lực chuyên môn và tài chính, các quốc gia thành viên đang phát triển có thể phải thiết lập ra một cơ chế hoặc quỹ phát triển dự án (PDF)12 để tạo nền tảng cho các dự án quan hệ đối tác công–tư thành công. Quỹ phát triển dự án đảm bảo vốn để đáp ứng các nhu cầu cần thiết nhằm chuẩn bị cho các dự án cụ thể, đồng thời cấp vốn để hỗ trợ cho các dự án đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính. Chính phủ thường không muốn dự phòng trong quỹ ngân sách tập trung hoặc của các bộ chủ quản cho những hoạt động như vậy, cho dù nhu cầu đó là thiết yếu, do chi phí của các chuyên gia được coi là khá cao—mặc dù quan điểm như vậy nghĩa là bỏ qua giá trị và khả năng tiết kiệm về thời gian mà các chuyên gia đó đem lại. Sau khi đã có quỹ đặc biệt, như quỹ phát triển dự án, cho nhu cầu hỗ trợ đó, khả năng đảm bảo nguồn lực phù hợp để có vốn giải quyết các vấn đề về phát triển dự án được nâng cao. Tuy nhiên, các quỹ phát triển dự án đòi hỏi phải được thiết kế và quản lý một cách có chủ ý để đảm bảo thành công. Rất nhiều phương án được đặt ra về phương thức cấp vốn cho quỹ phát triển dự án, phân bổ nguồn lực hỗ trợ và thu hồi vốn. Các tổ chức tài chính phát triển bao gồm ADB, chính phủ, hoặc thậm chí khu vực tư nhân có thể hỗ trợ thành lập ra quỹ phát triển dự án. Phụ lục 4 trình bày chi tiết về các nguyên tắc cần cân nhắc khi thiết kế và vận hành quỹ phát triển dự án.

31. Cho dù có sự hỗ trợ thành lập các quỹ phát triển dự án, hỗ trợ kỹ thuật (TA) vẫn là một công cụ hiệu quả để tư vấn chuẩn bị các dự án quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển. Ngoài ra, ADB còn thực hiện công việc tư vấn giao dịch có thu phí cho các quốc gia thành viên đang phát triển để hoạt động tư vấn đó tự bền vững. Các tổ chức đa phương khác như Công ty Tài chính Quốc tế (IFC), bộ phận chuyên về khu vực tư nhân của Nhóm Ngân hàng Thế giới cũng dùng hỗ trợ kỹ thuật để hỗ trợ các giao dịch quan hệ đối tác công–tư. IFC cung cấp ý kiến tư vấn giao dịch cho chính quyền quốc gia và đô thị tại các thị trường mới nổi nhằm triển khai quan hệ đối tác công–tư, và sử dụng nguồn lực hỗ trợ kỹ thuật để huy động các chuyên gia bên ngoài (tài chính, pháp lý và kỹ thuật) cho giao dịch. Bên cạnh triển khai các nguồn lực hỗ trợ kỹ thuật, IFC còn thu phí cho hoạt động hỗ trợ tư vấn giao dịch của mình, bao gồm cả hợp đồng do cơ quan chính phủ thanh toán khi sử dụng các dịch vụ của IFC và phí giao dịch thành công để chi trả cho việc sử dụng thời gian của cán bộ IFC. Phụ lục 5 minh họa về cách thức IFC tài trợ cho các dịch vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư.

32. Trong quá trình cung cấp các dịch vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư cho các quốc gia thành viên đang phát triển, các Vụ phụ trách khu vực cần đảm bảo những mâu thuẫn lợi ích tiềm năng nếu có cần được quản lý chặt chẽ và chủ động. ADB cung cấp các dịch vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư không liên quan đến các cam kết hoặc điều kiện về tài trợ cho các giao dịch bằng cơ chế cho vay nhà nước hoặc ngoài nhà nước của ADB. Nếu có mâu thuẫn lợi ích phát sinh trong trường hợp ADB đang đóng vai trò tư vấn cho chính phủ tại một dự án mà tổ chức có thể cân nhắc cho vay, ADB sẽ thực hiện các biện pháp cụ thể để tách các thành viên nhóm liên quan sang một bên nhằm đảm bảo sự trung thực và độc lập trong việc thẩm định và xử lý dự án. Trong các quy tắc triển khai kế hoạch hoạt động về quan hệ đối tác công–tư của các vụ phụ trách khu vực, các thủ tục nhằm đảm bảo tính độc lập, khách quan và bảo mật của các nhóm tư vấn và bố trí và/hoặc cho vay sẽ được xác định qua những hướng dẫn cụ thể cho cán bộ.

12 Các hoạt động phát triển dự án, khi so sánh với tổng chi phí của một dự án cụ thể, chỉ chiếm một tỷ lệ vốn tương đối nhỏ. Tuy nhiên, số vốn đó, cũng như cách thức sử dụng vốn có lẽ là những khoản chi tiêu quan trọng nhất trong quá trình chuẩn bị dự án. Chi phí phát triển dự án bình quân thường chiếm khoảng 5% tổng kinh phí của dự án. Đối với các dự án lớn, tỷ lệ này có thể giảm xuống bằng 1%–2% tổng kinh phí dự án, còn đối với các dự án nhỏ hơn, chi phí này có thể lên đến 7%–10%. Chi phí phát triển dự án có thể tăng đối với những dự án đặc biệt phức tạp. Đối với các hoạt động quan hệ hợp tác công–tư, phụ thuộc nhiều vào cơ cấu hợp đồng liên quan đến nguồn tài chính cho dự án, chi phí cơ cấu về mặt tài chính và pháp lý có thể khá đồng đều, cho dù tổng kinh phí của dự án là bao nhiêu. Bình quân cần từ 2 triệu USD đến 3 triệu USD để đảm bảo hỗ trợ tư vấn giao dịch để tiên phong thực hiện một giao dịch quan hệ hợp tác công–tư tại các quốc gia đang phát triển là thành viên của ADB.


E. Trụ cột 4: Tài trợ Dự án

Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) đẩy mạnh áp dụng các sản phẩm ngoài nhà nước của mình cũng như hoạt động đồng tài trợ với khu vực thương mại, nhằm tạo điều kiện tận dụng hiệu ứng đòn bẩy từ nguồn hỗ trợ của mình và xúc tác thay đổi nhằm tăng đầu tư tư nhân tại các quốc gia thành viên đang phát triển; các Vụ phụ trách khu vực có thể cung cấp các sản phẩm cho nhà nước để hỗ trợ tài trợ cho quan hệ đối tác công–tư (PPP)

33. Các sản phẩm đó bao gồm tài trợ trực tiếp, bảo lãnh, cho vay và/hoặc bảo lãnh phát hành, sử dụng một cách khôn ngoan và sáng tạo hơn nguồn vốn thông thường hữu hạn (ví dụ, cấp vốn trước phát triển), các công cụ tài chính mới, cũng như hỗ trợ kỹ thuật. Hộp 2 minh họa về cách ADB hỗ trợ cho một giao dịch tiên phong về tài trợ dự án bằng nguồn vốn nhà nước và nguồn vốn khu vực tư nhân ngoài nhà nước.

34. Để tận dụng hiệu ứng đòn bẩy bằng nguồn vốn hữu hạn của ADB, việc sử dụng các sản phẩm tăng cường tín dụng và đồng tài trợ của ADB sẽ được đẩy mạnh. Bảo hiểm tín dụng xuất khẩu, tài trợ thương mại (với sự hỗ trợ bởi các khoản bảo lãnh nếu cần thiết và phù hợp), và các cơ chế đồng tài trợ với các tổ chức tài chính phát triển chuyên trách (ví dụ, Cơ chế GREEN của Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản) sẽ được xem xét ngay từ đầu. ADB sẽ tìm cách tận dụng hiệu ứng đòn bẩy của các sản phẩm tăng cường tín dụng của mình bên cạnh các nhà cung cấp sản phẩm tăng cường tín dụng khác (ví dụ các ngân hàng phát triển đa phương khác, các tổ chức tín dụng xuất khẩu, các ngân hàng xuất nhập khẩu, bảo hiểm tư nhân) và hỗ trợ các tổ chức tại các quốc gia thành viên đang phát triển đứng ra bảo lãnh cho các hình thức quan hệ đối tác công–tư (ví dụ Quỹ Bảo lãnh Cơ sở Hạ tầng của In-đô-nê-sia).

Hộp 2 Dự án Nậm Theun 2

Dự án Nậm Theun 2 trị giá 1,2 tỷ USD là dự án thuỷ điện lớn nhất tại Cộng hoà Dân chủ Nhân dân Lào (CHDCND Lào); với kinh phí lên đến một phần ba tổng sản phẩm quốc nội của quốc gia. Dự án được thiết kế thành một dự án đa mục tiêu nhằm góp phần phát triển vùng và địa phương, giảm nghèo, cung cấp nguồn năng lượng sạch và có thể tái tạo. Công ty Điện lực Nậm Theun 2 (NTPC), cơ quan thực hiện dự án, có cổ đông là Điện lực Pháp (Electricité de France) (nắm 35% cổ phần), Chính phủ CHDCND Lào (25%), Công ty Điện lực Đại chúng Thái Lan (25%) và Italian–Thai Development (15%).

Dự án Nậm Theun 2 là một ví dụ điển hình về sự phối hợp giữa Vụ phụ trách khu vực và Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD), nhằm đem lại một dự án có cơ cấu tốt. Theo hiệp định tài trợ được ký kết năm 2005, ADB hỗ trợ cho dự án qua cung cấp

(i) khoản vay cho khu vực công trị giá 20 triệu USD cho chính phủ để giúp vốn mua cổ phần tại NTPC,(ii) khoản vay cho khu vực tư nhân trị giá 50 triệu USD trực tiếp cho NTPC, và(iii) khoản bảo lãnh rủi ro chính trị trị giá 50 triệu USD cho NTPC.

NTPC được hưởng cơ chế chuyển nhượng 25 năm với tư cách là chủ dự án, trong thời gian đó, chính phủ sẽ thu phí tài nguyên, cổ tức và thuế trị giá trên 2 tỷ USD để hỗ trợ cho các chương trình giảm nghèo. Ngày 15 tháng 3 năm 2010, NTPC bắt đầu đạt công suất đầy đủ nhằm cung cấp cho Điện lực Thái Lan 1.000 megawat điện. Điện cũng được sử dụng cho nhà nước CHDCND Lào, qua Điện lực Lào (Electricité du Laos).


16

V. Triển khai Kế hoạch Hoạt động

A. Định hướng Chiến lược

35. Hỗ trợ xây dựng dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP) và năng lực liên quan của quốc gia đóng vai trò quan trọng để đảm bảo thành công của các chương trình quan hệ đối tác công–tư trong tương lai. Nhu cầu hỗ trợ đáng kể bao gồm hỗ trợ (i) lập kế hoạch phát triển ngành qua cân nhắc đầy đủ vai trò của khu vực tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng; (ii) chuẩn bị dự án để có được các nghiên cứu (tiền) khả thi đảm bảo, giải phóng mặt bằng, thực hiện đánh giá về môi trường và xã hội; (iii) cung cấp và quản lý hỗ trợ của chính phủ cho quan hệ đối tác công–tư; (iv) các cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp giữa các đối tác tại khu vực công và khu vực tư nhân; và (v) các nhiệm vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư. Hiếm khi các chiến lược quan hệ đối tác công–tư chỉ hạn chế ở một sản phẩm hoặc hoạt động can thiệp cho một lĩnh vực cụ thể. Cách tiếp cận tổng thể được sửa đổi bao trùm toàn bộ vòng đời của dự án cần được áp dụng nhằm lồng ghép quan điểm xuyên suốt về quan hệ đối tác công–tư, và nhận thức đầy đủ về quan hệ đối tác công–tư của các bên tham gia là một đòi hỏi không thể thiếu trong toàn bộ quá trình. ADB sẽ mở rộng các nỗ lực của mình về quan hệ đối tác công–tư qua phối hợp chặt chẽ với các đối tác tài chính và đối tác phát triển khác để tận dụng lợi thế cạnh tranh của từng đối tác trong việc hỗ trợ quan hệ đối tác công–tư và tránh chồng chéo về nỗ lực. Vai trò và hoạt động của từng vụ trong bối cảnh triển khai quan hệ đối tác công–tư được minh hoạ tại Phụ lục 6.

36. Trong số các bộ phận chức năng của ADB, các Vụ phụ trách khu vực và Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD)—với khả năng tương tác trực tiếp với các quốc gia thành viên đang phát triển, các nhà đầu tư khu vực tư nhân, và các ngân hàng—có vai trò xúc tác lớn nhằm tận dụng vốn của khu vực tư nhân trong quan hệ đối tác công–tư. Các Vụ phụ trách khu vực qua công việc của mình sẽ hỗ trợ xây dựng và tài trợ cho quan hệ đối tác công–tư nhằm thiết lập ra các khuôn khổ thể chế và chính sách thuận lợi cũng như môi trường thuận lợi cho quan hệ đối tác công–tư; cung cấp hỗ trợ phát triển dự án cho các quốc gia thành viên đang phát triển; và cung cấp tài chính cho nhà nước, bao gồm tăng cường tín dụng được nhà nước bảo lãnh cho các dự án mẫu, nếu cần. Các Vụ phụ trách khu vực sẽ cung cấp ý kiến tư vấn cần thiết cho các tổ chức để phát triển dự án ban đầu, hỗ trợ cơ cấu các giao dịch quan hệ đối tác công–tư về mặt tài chính và thương mại, tư vấn về quy trình đấu thầu và đàm phán. Vai trò của Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân trong quan hệ đối tác công–tư bao gồm hỗ trợ cho các Vụ phụ trách khu vực trong quá trình xác định ban đầu các giao dịch quan hệ đối tác công–tư tiềm năng trong quá trình soạn thảo Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia (CPS) và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia; xử lý các khoản hỗ trợ vốn ngoài nhà nước cho các dự án quan hệ đối tác công–tư; huy động nguồn vốn thương mại cho quan hệ đối tác công–tư; đầu tư vào phần vốn chủ sở hữu của tư nhân tham gia quan hệ đối tác công–tư; và trực tiếp hỗ trợ thị trường vốn và các trung gian tài chính tại các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm nâng cao khả năng đáp ứng vốn dài hạn cho quan hệ đối tác công–tư. Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân cũng huy động các sản phẩm tăng cường tín dụng và đồng tài trợ từ các ngân hàng và tổ chức bảo lãnh tại khu vực tư nhân để tài trợ cho các sáng kiến và nguồn vốn dành cho quan hệ đối tác công–tư của các vụ phụ trách khu vực.

Triển khai Kế hoạch Hoạt động 17

B. Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia

37. ADB ghi nhận quan hệ đối tác công–tư (PPP), đặc biệt các nội dung về môi trường thuận lợi, hỗ trợ tổng thể toàn bộ vòng đời dự án cho các quốc gia, hỗ trợ tài chính chung cho quốc gia, là những chủ đề xuyên suốt và cần được phản ánh trong quá trình lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia (CPS). Thông lệ hiện nay thường đẩy những can thiệp đó cho từng ngành. Mặc dù thông lệ này đảm bảo được các yêu cầu cụ thể theo ngành, thường trong bối cảnh một dự án cụ thể, nhưng nó có thể bỏ lỡ cơ hội phát triển môi trường thuận lợi chung. Trong các trường hợp cụ thể khi một quốc gia thành viên đang phát triển đang thiếu hoặc chưa có đủ môi trường thuận lợi, cách tiếp cận theo ngành có thể dẫn đến việc lặp lại các hoạt động can thiệp nhằm tạo môi trường thuận lợi một cách tốn kém và mất thời gian trong phạm vi từng dự án, trong khi những hoạt động can thiệp như thế tại các ngành khác nhau gộp lại có thể dẫn đến kết quả thiếu nhất quán hoặc gửi thông điệp lộn xộn cho chính phủ. Chính vì vậy, các Vụ phụ trách khu vực cần xây dựng các chiến lược quốc gia—hoặc nếu phù hợp cả chiến lược cấp bang/cấp tỉnh về quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển, trong đó cân nhắc các bộ phận phụ trách ngành liên quan, và do vậy cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận phụ tránh ngành tại các Vụ phụ trách khu vực và Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân. Sự tham gia liên tục của các vụ khác như Văn phòng Dịch vụ Hoạt động Trung ương, Văn phòng Hoạt động Đồng Tài trợ, và Văn phòng Tư vấn Luật của ADB cũng cần thiết trong quá trình xây dựng Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia. Với các quốc gia thành viên đang phát triển muốn tập trung các chương trình quan hệ đối tác công–tư của họ vào một lĩnh vực cụ thể, quá trình thiết kế chính sách về quan hệ đối tác công–tư dù sao cũng nên cân nhắc khả năng áp dụng tại các ngành khác trong tương lai, đặc biệt khi đề cập đến các vấn đề có tầm quan trọng trong việc đảm bảo thành công của quan hệ đối tác công–tư—quản lý nợ, đầu tư, điều hành ngân sách và các chủ đề tương tự—thường có có tính chất tầm quốc gia. Bên cạnh hình thức, những can thiệp ngành theo hình thức quan hệ đối tác công–tư cần được thực hiện qua tham vấn chặt chẽ giữa các bộ phận phụ trách các lĩnh vực, Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân, các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư để đảm bảo sự liên tục và nhất quán trong cách tiếp cận tại một quốc gia thành viên đang phát triển cụ thể, tại vụ liên quan, và trong phạm vi ADB nói chung. Hình 3 trình bày sơ đồ mô tả đại diện những hỗ trợ của ADB cho quan hệ đối tác công–tư trong phạm vi quy trình xây dựng Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia.

38. Những thay đổi chiến lược (Bảng 2) bao gồm lồng ghép các phương án và chương trình phát triển quan hệ đối tác công–tư trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, hỗ trợ phát triển năng lực, nâng cao nhận thức và tạo môi trường thuận lợi cho quan hệ đối tác công–tư, cung cấp hỗ trợ cụ thể nhằm phát triển các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư, hình thành danh mục được xác định ban đầu về các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư và dự án sử dụng vốn tư nhân, cơ cấu các dự án quan hệ đối tác công–tư với nguồn vốn của khu vực tư nhân và nguồn vốn của khu vực công (nếu cần). Ở cấp độ quốc gia, các giám đốc quốc gia và các cán bộ chủ chốt của cơ quan đại diện thường trú cần ghi nhận các phương án và tiềm năng của hình thức quan hệ đối tác công–tư, cũng như những khái niệm mang tính bổ trợ nhằm hỗ trợ và truyền tải sự ủng hộ của ADB cho quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển.

C. Xác định Ưu tiên và Thẩm định Dự án

39. Để tiếp cận một cách nhất quán hơn về quan hệ hợp tác công–tư và sự tham gia của khu vực tư nhân, và để chủ động triển khai tư tưởng của Chiến lược 2020, các thông lệ tại ADB cần được tái thiết kế sao cho các dự án sử dụng toàn bộ vốn của khu vực tư nhân, và tiếp theo là các hình thức quan hệ đối tác công–tư trở thành các phương án được cân nhắc trước khi tính tới các dự án sử dụng nguồn vốn của khu vực công (nhà nước). Các hoạt động can thiệp về quan hệ đối tác công–tư cần dựa trên các mục tiêu tổng quát về sự tham gia của khu vực tư nhân, vì đây là hai vấn đề không thể tách rời. Do đó, các dự án cần được rà soát ban đầu về sự tham gia của khu vực tư nhân, cụ thể hơn là cần thực hiện một quy trình rà soát dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư để xác định ra các lĩnh vực trong đó sự tham gia về mặt kỹ năng, hoạt động và kỹ thuật và/hoặc tài chính của khu


Hình 3 Hỗ trợ của ADB dành cho PPP trong quá trình xây dựng Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia (CPS) và

Kế hoạch Hoạt động Quốc gia (COBP)

Tiền-CPS

CPS

CBOP

Môi trường Thuận lợi cho PPP

Phát triển Thị trường Tài chính

Các dự án Đơn lẻCải cách Phát triển Ngành

Hỗ trợ Lập kế hoạch cho Chính phủ

Chính sách/Khuôn khổ

Chính sách/Khuôn khổ

Phát triển Thị trường Vốn

Tham gia Thị trường Vốn

Cơ chế Tài trợ CSHT Các dự án

PPP khả thi về Thương mại

Cải cách ngànhCác dự án PPP thí điểm

Cơ chế thiết kế dự án doRD quản lý

HTKT và/hoặc Các khoản vay



Khoản vay/ Bảo lãnh OCR

Phân bố Rủi ro/Sản phẩm TD

HTKT Tư vấn Đồng tài trợ PDF

Bảo lãnh Khu vực Công/Tư

Cho vay theo Sản phẩm

Cho vay Tư nhân

Phân bố Rủi ro/Sản phẩm TD

Tham vấn với cơ quan đại diện thường trú/Giám đốc Quốc gia với sự hỗ trợ của các chuyên gia PPPs

Tham vấn về lĩnh vực với RD và các chủ đề chung của ADB với sự

hỗ trợ của các chuyên gia PPP

COBP = Kế hoạch Hoạt động Quốc gia; CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia; OCR = vốn vay thông thường; HTKT = Hỗ trợ Kỹ thuật; PDF = Quỹ/Cơ chế phát triển dự án, đồng tài trợ với vốn của các quốc gia thành viên đang phát triển; PPP = quan hệ đối tác công–tư; RD = vụ phụ trách khu vực; TD = Vụ Ngân khố.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

vực tư nhân có thể được tối đa hoá, và trong đó ADB có thể tận dụng hiệu ứng đòn bẩy bằng các nguồn lực tài chính và trợ giúp kỹ thuật của mình một cách hiệu quả nhất.

40. Nguồn vốn của nhà nước chỉ nên được cân nhắc sau khi hai phương án ban đầu được coi là không khả thi hoặc không khả thi nếu không có sự hỗ trợ rõ ràng từ phía nhà nước. Ngay cả trong các dự án cho vay nhà nước, các hoạt động hỗ trợ cho các giao dịch quan hệ đối tác công–tư và tối thiểu là một số hình thức tham gia của khu vực tư nhân vẫn có thể được thực hiện. Các dự án được xác định ban đầu để ADB có thể tham gia trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia cần được rà soát, qua đánh giá tiền khả thi, để xác định ra danh mục các dự án có thể xây dựng cho mỗi nhóm trong ba nhóm ưu tiên được nêu ở trên (Hình 4).

41. Các bộ lọc được áp dụng cần dựa trên hiệp định với các quốc gia thành viên đang phát triển và được hiệu chỉnh cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của quốc gia và ngành qua tham vấn với quốc gia thành viên đang phát triển đó. Các tiêu chí, như mức độ chuyển giao rủi ro tối thiểu cần đạt được, và tỷ lệ nợ tối đa mà chính phủ phải gánh chịu, cần được đưa vào áp dụng. Các tiêu chí cụ thể theo ngành và theo quốc gia có thể bao gồm các yếu tố như khả năng cấp vốn ngân hàng, khung thời gian dự kiến, khả năng chi trả,


Bảng 2 Những thay đổi Chiến lược Đề xuất tạo Điều kiện Triển khai Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP)

Thông lệ hiện đang được Áp dụng trong Quy trình lập Chiến lược Quan hệ Đối tác quốc gia (CPS)

và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia Những thay đổi Chiến lược Đề xuất tạo Điều kiện Triển khai Kế hoạch

Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–TưKế hoạch ngành do bộ phận quản lý ngành của Vụ phụ trách khu vực thiết kế có được tham vấn và không được tham vấn với các chuyên gia về phát triển khu vực tư nhân (PSD) của vụ phụ trách khu vực. Kế hoạch ngành nếu trên chưa có sự lồng ghép đầy đủ với công tác lập kế hoạch quốc gia

Nhu cầu lập kế hoạch chung một cách tổng thể về các hoạt động can thiệp tại nhiều ngành. Về quan hệ đối tác công–tư bất kỳ hình thức can thiệp nào về môi trường thuận lợi có tác động đến cách thức triển khai quan hệ đối tác công–tư tại một quốc gia cụ thể cần được cân nhắc ở cấp độ quốc gia trước khi lập kế hoạch của bộ phận quản lý ngành cụ thể.

Các chủ đề chung cần được lồng ghép như giới, môi trường và tiêu chuẩn xã hội hiện đang được xem xét và triển khai trong các kế hoạch ngành cụ thể; quan hệ đối tác công–tư là một chủ đề chung nhưng chưa được xem xét một cách có hệ thống

Quan hệ đối tác công–tư được nâng tầm thành chủ đề chung của quốc gia, điều phối đầu vào của các bộ phận quản lý ngành

Các nguồn lực chuyên gia về quan hệ hợp tác công–tư được tham vấn từ xa và/tham vấn sau trong các kế hoạch can thiệp dự án cụ thể

Các nguồn lực chuyên gia PPP tham gia các đoàn công tác tham vấn trước khi lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia với chính phủ các quốc gia đang phát triển là thành viên để xác định nhu cầu, vấn đề và đề xuất các biện pháp nhằm lồng ghép sớm vào dự thảo Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia.

Các nguồn lực chuyên gia quan hệ đối tác công–tư phải được coi là một phần không thể thiếu của đoàn công tác lập kế hoạch cho quốc gia.

Việc lập kế hoạch và tham vấn với chính phủ các quốc gia thành viên đang phát triển trước khi lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia được thực hiện không có hệ thống

Cần tổ chức đầy đủ buổi họp chiến lược liên ngành, liên vụ trước khi lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia để đánh giá nhu cầu tương lai và xây dựng cách tiếp cận trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia

Tổ chức các đoàn công tác tham vấn có mục tiêu tại thực địa trước khi lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia, bao gồm các chuyên gia lĩnh vực quan hệ đối tác công–tư và các chuyên gia Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân, để thảo luận về nội dung chuẩn bị chiến lược với các đơn vị liên quan của chính phủ và xác định các nội dung, định hướng và mục tiêu chiến lược rõ ràng cho việc phát triển dịch vụ và cơ sở hạ tầng theo hình thức quan hệ đối tác công–tư

Cần thực hiện tham vấn trước với các bên liên quan tại khu vực tư nhân để xác định sự quan tâm và các yêu cầu tham gia vào dự án quan hệ đối tác công–tư, và lồng ghép những tham số đó vào thảo luận trước khi lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia với chính phủ

Xác định mối liên hệ giữa các mục tiêu của quốc gia về quan hệ đối tác công–tư (bao gồm các chỉ tiêu về chính sách, tài chính và chỉ tiêu ngành) với các hoạt động và biện pháp can thiệp cụ thể trong dự án để thảo luận trước khi lập Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia

Các dự án nhìn chung được triển khai phù hợp với CPS Rà soát trước khi chuẩn bị các dự án đề xuất trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia nhằm đảm bảo các nguyên tắc về quan hệ đối tác công–tư được thống nhất có thể thực hiện và xác định các phương tiện bổ sung sẵn có nhằm phát huy hiệu ứng đòn bẩy với sự tham gia của khu vực tư nhân và các cơ hội đồng tài trợ.

Các kế hoạch phát triển khu vực tư nhân được lập tách biệt với các kế hoạch của khu vực công

Các Vụ phụ trách khu vực và Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân cần phối hợp xác định các cơ hội nhằm đẩy mạnh phát triển quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển.

Kế hoạch Hoạt động Quốc gia; CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia, DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, PPP = quan hệ đối tác công–tư, PSD = phát triển khu vực tư nhân, PSOD = Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.


cam kết của người sử dụng và đơn vị chủ quản; tất cả những yếu tố đó đều ảnh hưởng đến phân loại dự án qua bộ lọc. Như vậy, chỉ những dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư có cấu trúc tốt, khả thi về mặt kinh tế và có thể sử dụng vốn của khu vực tư nhân mới được lựa chọn và triển khai sang giai đoạn mua sắm trong số hàng loạt các dự án có thể đề xuất trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia.

42. Để đảm bảo lồng ghép hiệu quả hình thức quan hệ đối tác công–tư trong các dự án và kế hoạch, các Vụ phụ trách khu vực cần hình thành chuyên môn và năng lực của mình về quan hệ đối tác công–tư để có thể kiểm tra và theo dõi một cách có hệ thống các dự án tại các giai đoạn trước khi chuẩn bị, đánh giá tài liệu chuẩn bị dự án, và các mốc liên quan khác. Đặc biệt đối với các dự án phức tạp liên quan đến quan hệ đối tác công–tư, các Vụ phụ trách khu vực cần huy động các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư trong quá trình xử lý, triển khai và vận hành.

D. Đo lường Hiệu quả Hoạt động

43. Việc chuyển sang hình thức quan hệ đối tác công–tư sẽ tạo ra nhu cầu phải xác định lại ma trận hiệu quả hoạt động trong mỗi vụ và bộ phận. Vì quan hệ đối tác công–tư thường là chủ đề chung của mỗi ngành dọc, nó đòi hỏi sự đóng góp và phối hợp giữa các bên khác nhau trong và ngoài ADB. Những sáng kiến đó bao gồm thực hiện các nhiệm vụ thuần tuý về tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư dẫn đến xây dựng những dự án có thể cấp vốn cho các quốc gia thành viên đang phát triển và hướng đến sự tham gia của khu vực tư nhân (PSP) (cho dù có dẫn đến việc ADB tài trợ cho dự án hay không). Điều này đòi hỏi phải xác định những định nghĩa mới và những chỉ tiêu thành công mới trong các quy trình nghiệp vụ của ADB. Các định nghĩa và chỉ tiêu đó sẽ phản ánh sự chuyển đổi theo khuyến nghị sang cách tiếp cận theo vòng đời dự án. Hướng tiếp cận sẽ đẩy mạnh hơn nữa tính dài hạn và thực tế đối với sự tham gia của ADB vào các dự án quan hệ đối tác công–tư, với sự tương tác sớm hơn với các nhà hoạch định chính sách phía chính phủ ngay từ đầu, với sự tham gia liên tục trong quá trình phát triển dự án và quan trọng hơn là giai đoạn triển khai để đảm bảo có sự giám sát và chỉ đạo đầy đủ sau khi dự án được đi vào hoạt động.

Hình 4 Thẩm định trước Các phương án Tài trợ Dự án

Kế hoạch Đánh giá Phân tích

Chu trình lập chiến lược CPS/COBP

Các dự án sử dụng Nguồn tài chính Tư nhân Nguồn tài chính

Công và Tư nhân Nguồn tài chính Công

Xác định Dự án (dựa trên CPS)

Thẩm định Dự án (theo nội dung khu vực tư

nhân và khả năng tài chính)

Dự ánDự án

Dự án

COBP = kế hoạch nghiệp vụ tác nghiệp tại quốc gia, CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia (CPS).Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.


44. Mặc dù các chỉ tiêu hiệu quả hoạt động chính (KPI) đối với các dự án quan hệ đối tác công–tư phải được xác định trong bối cảnh các quốc gia thành viên đang phát triển trong khu vực, số lượng các dự án nhận được sự hỗ trợ và mức độ đòn bẩy của bên thứ ba, đặc biệt từ các nguồn tài chính tư nhân, sẽ là các chỉ tiêu chỉ đạo, chứ không phải số vốn của ADB được triển khai ở dạng vốn vay. Cho dù đó là các sản phẩm tài chính, như bảo lãnh, hoặc đồng tài trợ hoặc các dịch vụ ưu đãi như tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư, phương thức quan hệ đối tác công–tư vẫn có tiềm năng đem lại hiệu ứng đòn bẩy lớn qua những lợi ích có được bằng vốn và chuyên môn kỹ thuật của ADB dành cho các dự án. Các chỉ tiêu hiệu quả hoạt động chính (KPI) được xây dựng cần gắn liền với những đầu ra có thể đo lường; chẳng hạn, tại Trụ cột 1, mặc dù hoạt động xây dựng năng lực và đào tạo là một đầu vào quan trọng, nhưng số lượng các cán bộ khu vực công được đào tạo không phải là chỉ tiêu hiệu quả hoạt động chính

Hình 5 Các chỉ tiêu Hiệu quả Hoạt động chính (KPI) về Các hoạt động và Hỗ trợ về Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP) dành cho

Các quốc gia Thành viên đang Phát triển

Trụ cột 1 Trụ cột 2 Trụ cột 3 Trụ cột 4

Vận động chính sách và tăng cường năng lực Tạo môi trường thuận lợi Phát triển dự án Tài trợ dự án

• Các quốc gia thành viên đang phát triển mới được hỗ trợ tăng cường mức độ sẵn sàng cho quan hệ đối tác công–tư– Qua các sự kiện

quốc gia– Qua các sự kiện

của khu vực và tiểu vùng

Ghi chú: kết quả ban đầu là đầu vào để thực hiện các kết quả tại Trụ cột 2 và Trụ cột 3

• Số lượng các quốc gia thành viên đang phát triển áp dụng chính sách, cải cách hệ thống pháp luật và pháp quy bao gồm cả các văn bản hướng dẫn theo ngành hoặc bộ công cụ hoặc các tài liệu về chuẩn mực hoặc các thông lệ về mua sắm theo hình thức quan hệ đối tác công–tư hoặc ban hành các quy trình hỗ trợ cơ bản phù hợp với ý kiến tư vấn của ADB– ở cấp độ quốc gia– ở cấp độ khu vực

và tiểu vùng

Ghi chú: kết quả ban đầu là đầu vào để thực hiện các kết quả tại Trụ cột 3

• Số lượng các quốc gia thành viên đang phát triển theo đuổi việc lập các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư

• Số lượng các dự án bắt đầu được lập theo hình thức quan hệ đối tác công–tư

• Số lượng các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư được ADB hỗ trợ sang đến giai đoạn thực hiện thoả thuận tài trợ bằng nguồn vốn– chỉ của khu vực

công– của khu vực công

và tư nhân (phối hợp) hoặc chỉ của khu vực tư nhân

• Tổng giá trị dự án được tạo ra

• Tổng vốn dự án được cung cấp

• Tỷ lệ đòn bẩy bằng nguồn vốn của ADB

COBP = kế hoạch nghiệp vụ tác nghiệp tại quốc gia, CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia (CPS), DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, PPP= quan hệ đối tác công–tư.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Lồng ghép đánh giá về PPP và các kế hoạch được lập trên cơ sở đó vào CPS hoặc COBP

Số lượng các dự án đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính


(KPI), thay vào đó, chỉ tiêu này phải gắn với việc thông qua các khuôn khổ chính sách hoặc văn bản quy phạm pháp luật thuận lợi, và cuối cùng là số lượng dự án được lập phù hợp với hình thức quan hệ đối tác công–tư. Các chỉ tiêu hiệu quả hoạt động chính đối với các hoạt động và hỗ trợ của ADB về quan hệ đối tác công–tư cho các quốc gia thành viên đang phát triển được tổng hợp tại Hình 5. Các Vụ phụ trách khu vực cần hiệu chỉnh phương pháp luận phù hợp với khu vực cụ thể của mình nhằm đo lường hiệu quả hoạt động của những hỗ trợ dành cho các quốc gia thành viên đang phát triển trong khu vực (Hình 6 giới thiệu về các nguyên tắc chỉ đạo). Phụ lục 7 trình bày khuôn khổ kết quả cho kế hoạch hoạt động này.

E. Tăng cường Năng lực Nội bộ

45 Cán bộ ADB phải có kiến thức về các phương án và tiềm năng của quan hệ đối tác công–tư cũng như các khái niệm bổ trợ như hỗ trợ ngoài nhà nước, sự tham gia của khu vực tư nhân (PSP), đồng tài trợ, và các sản phẩm bảo lãnh có nguồn gốc từ các nguyên tắc tài chính dự án trên cơ sở thương mại. Các Vụ phụ trách khu vực đã có những kỹ năng cần thiết để thực hiện những đánh giá về kỹ thuật, môi trường và xã hội, vì đây là những hoạt động được tiến hành trong hỗ trợ kỹ thuật chuẩn bị dự án. Tuy nhiên, đối với các dự án quan hệ đối tác công–tư, cần phải bổ sung một số kỹ năng nhằm xem xét tính khả thi về mặt thương mại, khả năng cấp vốn cho dự án, khuôn khổ pháp lý để triển khai; để xây dựng các biện pháp giảm thiểu rủi ro; chuẩn bị mua sắm và lập hợp đồng cho mỗi phương thức quan hệ đối tác công–tư; xác định các cơ chế pháp quy; thực hiện giám sát và đánh giá.

Hình 6 Quy trình Đo lường Hiệu quả Hoạt động Hỗ trợ của ADB về Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP)

Các mục tiêu chiến lược của ADB

Các kết quả nghiệp vụ chính phù hợp với CPS và COBP. Kết quả được đo lường từ (a) khách hàng (DMCs); (b) mục tiêu quản lý; (c) các giá trị tạo ra theo đánh giá của CoP về PPP

Đóng góp trực tiếp của công việc PPP được đo lường theo các kết quả được xác định và theo KPI như trong kế hoạch hoạt động PPP

Đóng góp của các chuyên gia PPP được đo lường dựa trên các đầu ra được thực hiện phù hợp với công việc, kết quả và thành công của các trụ cột

Các KRA• Đáp ứng các mục tiêu đề ra trong ma trận• Sự hài lòng của khách hàng• Chất lượng dịch vụ

Các quy trình và hoạt động• Các động lực• Nguồn lực sẵn có tương xứng với hiệu quả hoạt động• Chất lượng dịch vụ cung cấp• Tư tưởng chỉ đạo

Các chuyên gia về PPP• Tuyển dụng, đào tạo và

lưu giữ• Phát triển sự nghiệp và

chuyên môn

Nhóm nghiệp vụ về PPP

• Đánh giá và phản hồi độc lập

Nhóm ngành của RD• Hỗ trợ các nhóm ngành của

RD về chuyên môn PPP• Mức độ hài lòng của nhóm

này

COBP = kế hoạch nghiệp vụ tác nghiệp tại quốc gia, CoP = nhóm nghiệp vụ, CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia (CPS), DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, KPI = chỉ số hiệu quả hoạt động chính, KRA = key result area, PPP= quan hệ đối tác công–tư, RD = regional department.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.


46. Các Vụ phụ trách khu vực cần xác định riêng mức độ kiến thức và kỹ năng về quan hệ đối tác công–tư (PPP) cần áp dụng cho (i) thẩm định chung và đối thoại mang tính xây dựng về vai trò và lợi ích của quan hệ đối tác công–tư; (ii) chuẩn bị và quản trị các dự án hỗ trợ kỹ thật để tạo năng lực “môi trường thuận lợi”, và chuẩn bị các hợp phần dự án cũng như điều khoản giao việc nhằm lập các phân tích chi tiết về các phương án quan hệ đối tác công–tư cho một ngành cụ thể; và (iii) cung cấp dịch vụ tư vấn cho các giao dịch quan hệ đối tác công–tư cụ thể. Cán bộ các Vụ phụ trách khu vực cũng cần được trang bị các công cụ phân tích để lập các đánh giá về giá trị sử dụng vốn (VFM) và xây dựng chỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công (PSC). Các kỹ năng đó cần dùng cho chu trình dự án và có thể được Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) bổ sung trong ngắn hạn, nhưng các Vụ phụ trách khu vực cần hình thành các kỹ năng đó trong nội bộ. Để biết được chính xác những kỹ năng mà các Vụ phụ trách khu vực cần có cho quan hệ đối tác công–tư, cần phải thực hiện một khảo sát về kỹ năng và đào tạo.

1. Tập huấn và Đào tạo

47. Vấn đề quan trọng trong tăng cường năng lực là nhu cầu chung về thẩm định giao dịch và đối thoại hiệu quả với các quốc gia thành viên đang phát triển về quan hệ đối tác công–tư, chuẩn bị xây dựng và quản trị các dự án HTKT để cung cấp năng lực cần thiết về quan hệ đối tác công–tư, và hình thành các giao dịch quan hệ đối tác công–tư với trọng tâm nhằm vào kỹ năng đánh giá và cơ cấu tài chính cho dự án. Các dự án quan hệ đối tác công–tư cần tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc cơ cấu tài chính dự án. Chính vì vậy, kiến thức chung về tài chính dự án có tiềm năng giúp tăng cường các quy trình chung về thiết kế, chuẩn bị và đóng dự án của ADB. Bộ phận Nhận sự của ADB hiện đang cung cấp các khoá đào tạo về kỹ năng tài chính dự án. Các khoá đào tạo này cần được tăng cường và mở rộng để đào tạo cho cho các cấp độ cơ bản, trung cấp và nâng cao về kỹ năng và khả năng phân tích, xây dựng phương án thương mại; và xem xét cách thức áp dụng các nguyên tắc đó cho mọi hoạt động của ADB. Cách tiếp cận như thế sẽ hỗ trợ ADB xây dựng được một khuôn khổ và ngôn ngữ chung nhằm chia nhỏ những thách thức của dự án thành các nội dung căn bản và tái cơ cấu lại các vấn đề đó để đem lại kết quả vững chắc hơn. Những nguyên tắc đó phải được các cán bộ của ADB thấm nhuần để tạo ra một văn hoá thể chế hướng tới các nguyên tắc về sự tham gia của khu vực tư nhân (PSD), và quan trọng hơn là để xây dựng ký ức thể chế lâu dài luôn coi trọng và tận dụng được kinh nghiệm của chính mình để xây dựng được các dự án quan hệ đối tác công–tư thành công.

2. Hướng dẫn về Quan hệ Đối tác Công–Tư

48. Để hỗ trợ các Vụ phụ trách khu vực chuyển sang xây dựng các giao dịch quan hệ đối tác công–tư mang định hướng thương mại cao hơn, các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư tại các vụ phụ trách khu vực, với sự hỗ trợ của Nhóm nghiệp vụ (CoP) về quan hệ đối tác công–tư sẽ đóng vai trò chủ động hơn trong việc chuẩn bị ý tưởng dự án. Các Vụ phụ trách khu vực sẽ mời chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư tham gia thẩm định dự án, tối thiểu ở khâu thông qua ý tưởng, và tư vấn tích cực cho nhóm dự án. Đối với các dự án quan hệ đối tác công–tư phức tạp hơn, các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư được tham gia làm thành viên chính trong nhóm dự án. Đối với các dự án quan hệ đối tác công–tư đặc biệt phức tạp và khó khăn, các nhóm dự án có thể chuyển dự án đó cho Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư xem xét, tham gia ý kiến và tư vấn.

3. Nhóm nghiệp vụ về Quan hệ Đối tác Công–Tư

49. Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư, cùng với Vụ Phát triển Bền vững và Phát triển Khu vực (RSDD) của ADB đóng vai trò là ban thư ký, sẽ đem lại những đóng góp về mặt Quản lý Tri thức và xây dựng năng lực cho các cán bộ của ADB về kỹ thuật và phương pháp tiếp cận quan hệ đối tác công–tư trong các nghiệp vụ với nhà nước và ngoài nhà nước. Nhóm sẽ phối hợp với Bộ phận Nhân sự soạn thảo các chương trình đào tạo về quan hệ đối tác công–tư; tổ chức các sự kiện và hội nghị về quan hệ đối tác công–tư; mời các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư chia sẻ kinh nghiệm với cán bộ ADB về chính sách, giao dịch và các vấn đề khác liên quan đến quan hệ đối tác công–tư. Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối


tác công–tư (PPP) sẽ nghiên cứu các bài học rút ra qua các giao dịch thành công (và thất bại) về quan hệ đối tác công–tư của ADB cũng như các bên khác trên thị trường để chia sẻ thông tin đó với cán bộ ADB.

4. Nguồn lực Cán bộ về Quan hệ Đối tác Công–Tư

50. Việc thiết kế và triển khai quan hệ đối tác công–tư cho xứng với tiềm năng trong các hoạt động của ADB đòi hỏi phải có kinh nghiệm và kiến thức phong phú. Nguồn lực cán bộ có kinh nghiệm và khối lượng dữ liệu phong phú trong nội bộ cần được hình thành để hỗ trợ quan hệ đối tác công–tư, đặc biệt là phải xây dựng được một đội ngũ lớn các cán bộ làm việc toàn thời gian có kinh nghiệm về quan hệ đối tác công–tư. Trong lúc chờ khối lượng kiến thức này có thể tự phát triển ở mức độ nào đó khi có thêm nhiều giao dịch PPP, sự hỗ trợ của các chuyên gia bên ngoài có kinh nghiệm về quan hệ đối tác công–tư có thể được huy động từ các nguồn bên ngoài. Các Vụ phụ trách khu vực sẽ rà soát lại các giao dịch quan hệ đối tác công–tư tiềm năng trong quá trình xây dựng Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia cũng như nhu cầu về mức độ tham gia trực tiếp của cán bộ ADB trong những dự án đó để đảm bảo cung cấp đủ nguồn lực có kỹ năng phù hợp để đáp ứng nhu cầu của các quốc gia thành viên đang phát triển. Tuỳ thuộc vào tiềm năng giao dịch quan hệ đối tác công–tư, một số Vụ phụ trách khu vực sẽ cần nhiều chuyên gia chuyên trách về quan hệ đối tác công–tư hơn các vụ khác.

51. Các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư đảm bảo các phương thức trong hoạch định chiến lược, góp ý cho các Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia, các Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, các tài liệu phân tích, chiến lược và lộ trình. Quá trình đó còn bao gồm đối thoại chính sách với các bên liên quan khác nhau ở cả khu vực công và tư nhân để xác định và giải quyết những thách thức nhằm đẩy mạnh sự phát triển của quan hệ đối tác công–tư, và xác định ra những phương thức và cách tiếp cận sát thực tế nhưng có tính chất đổi mới có cân nhắc đến hoàn cảnh cụ thể của quốc gia và sự sẵn sàng cho quan hệ đối tác công–tư của ngành. Ở cấp độ dự án, các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư—với tư cách là thành viên của nhóm dự án tại những dự án lựa chọn—sẽ giúp đảm bảo chất lượng các nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư cho Vụ phụ trách khu vực qua việc rà soát thiết kế dự án trong toàn bộ chu trình dự án. Các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư cũng cần xây dựng và triển khai các dự án HTKT để giúp cải thiện môi trường thuận lợi chung cho quan hệ đối tác công–tư.

52. Tại các khâu ban đầu về thẩm định, tham vấn và hướng dẫn về quan hệ đối tác công–tư, khối lượng công việc của chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư có thể khá lớn. Thời gian và nguồn lực cần được dự trù để hỗ trợ cho hoạt động của các cán bộ đó và để đưa các hoạt động thẩm định, tham vấn và đánh giá của các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư đó vào kế hoạch phát triển theo hiệu quả hoạt động cá nhân của họ. Khi ngày càng nhiều các dự án liên quan đến quan hệ đối tác công–tư được xây dựng, các Vụ phụ trách khu vực cần phải bổ sung chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư vào đội ngũ cán bộ của mình để đảm bảo dịch vụ và hỗ trợ trong lĩnh vực đó có tính liên tục.

F. Quản lý Tri thức

53. Với vai trò là nền tảng chia sẻ kiến thức về quan hệ đối tác công–tư, Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư giúp hình thành cách tiếp cận thống nhất về quan hệ đối tác công–tư trong số các chuyên gia hành nghề tại ADB. Nhóm hỗ trợ xây dựng các nguyên tắc cần được áp dụng để xác định các cơ hội phù hợp cho quan hệ đối tác công–tư trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia, Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, các dự án cụ thể, đồng thời tiến hành đánh giá nhằm thẩm định tiền khả thi cho dự án, các dự án HTKT, các giao dịch vốn cho quan hệ đối tác công–tư. Những hỗ trợ đó sẽ trực tiếp tăng cường năng lực theo phương thức học hỏi qua công việc thực tế trong điều kiện các dự án được trình lên Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư để xem xét. Ban đầu các chuyên gia về quan hệ đối tác công–tư sẽ tham gia nhiều trong Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư. Chính vì thế, cần dự trù đủ thời gian và nguồn lực để hỗ trợ những đánh giá đó. Như vậy, sự tham gia trong Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư cũng cần được ghi nhận trong các kế hoạch phát triển hiệu quả hoạt động cho các thành viên của Nhóm nghiệp vụ (CoP) về quan hệ đối tác công–tư.


54. Quan hệ đối tác công–tư (PPP) bao hàm một quy trình học hỏi và cải thiện liên tục. Về học hỏi, khi ADB chủ động hơn trong việc xúc tiến và hỗ trợ quan hệ đối tác công–tư, kiến thức sẽ được ghi nhận lại theo từng khâu của chu trình dự án. Các nghiên cứu điển hình về thông lệ tốt cũng sẽ được xây dựng khi cần thiết qua Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư. Nhóm nghiệp vụ sẽ đánh giá về hiệu quả của dự án quan hệ đối tác công–tư, kể cả dự án được ADB hoặc một bên thứ ba khởi xướng và/hoặc hỗ trợ, để giúp cung cấp thông tin trong suốt quá trình phát triển và hoàn thiện cách tiếp cận về quan hệ đối tác công–tư của ADB. Nhóm cũng sẽ hỗ trợ xây dựng các sản phẩm kiến thức bao gồm các tài liệu theo ngành tập trung vào chuẩn bị đấu thầu. Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư sẽ phổ biến kiến thức và phối hợp với các kênh khác nhằm phổ biến kiến thức về quan hệ đối tác công–tư.

G. Khung Thời gian

55. Kế hoạch trên sẽ được triển khai làm hai phần. Phần thứ nhất (đến năm 2013) bao gồm các hoạt động được triển khai về mặt thể chế nhằm xác định quy trình và các thông lệ hỗ trợ cho quan hệ đối tác công–tư tại ADB (Hình 7). Công việc quan trọng này nhằm hình thành cách thức ADB chuyển sang nghiệp vụ hỗ trợ và mở rộng các sáng kiến quan hệ đối tác công–tư trong tổ chức. Các Vụ phụ trách khu vực sẽ triển khai phần hai qua tham vấn với mỗi quốc gia thành viên đang phát triển (Hình 8). Các hoạt động chính bao gồm chuẩn bị các kế hoạch triển khai quan hệ đối tác công–tư được đưa vào Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, xử lý các dự án HTKT và/hoặc (các) khoản vay cho nhà nước để hỗ trợ phát triển dự án, và triển khai tư vấn giao dịch cho các dự án quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển.

Hình 7 Các hoạt động Chính để Triển khai Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư

Chuẩn bị các điều kiện cho Quan hệ đối tác công–tư (2012–2013)2012 2013

Xây dựng sổ tay hoạt động và hướng dẫn cán bộ

Khuyến khích các giao dịch PPP

Sửa đổi quy trình CPS nhằm hỗ trợ xác định dự án PPP

Giải quyết nhu cầu đào tạo cho cán bộ ADB, các cán bộ DMC và khu vực tư nhân

CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia (CPS), DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, PPP= quan hệ đối tác công–tư.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Chuẩn bị các điều kiện cho PPP (2012–2013)

PPP= quan hệ đối tác công–tư.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Hình 8 Các hoạt động Chính của Vụ phụ trách Khu vực để Triển khai Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư

Triển khai kế hoạch PPP của các vụ phụ trách khu vực

Hình thành môi trường thuận lợi

Hỗ trợ phát triển dự án PPP

Xây dựng nhiệm vụ tư vấn giao dịch PPP

Tổ chức tài trợ

26

56. Sau khi hoàn thành 2 năm thực hiện kế hoạch hoạt động, ADB sẽ thực hiện một đợt tổng kết nội bộ các công việc của mình về quan hệ đối tác công–tư (PPP). Các công việc tiếp theo trong giai đoạn 2014–2020 có thể bao gồm

(i) tăng cường vốn để hỗ trợ quan hệ đối tác công–tư;

(ii) hoàn thiện các tài liệu sổ tay hoạt động và hướng dẫn quản trị dự án, nếu cần;

(iii) tiếp tục hỗ tợ giải quyết nhu cầu đào tạo tập huấn cho các bên liên quan khác nhau;

(iv) củng cố công tác phát triển dự án và hỗ trợ phát triển dự án; và

(v) tăng cường các dịch vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư.

H. Giám sát và Đánh giá

57. Công tác giám sát các chỉ tiêu hàng năm được hỗ trợ bằng các hoạt động đánh giá có định hướng vào giữa năm để đảm bảo các hoạt động của ADB đi đúng quỹ đạo trên cơ sở lượng vốn huy động cho quan hệ đối tác công–tư và tác động phát triển của sự tham gia của ADB. Bắt đầu từ năm 2012, ADB cần theo dõi có hệ thống các chỉ tiêu cần thiết về hiệu quả hoạt động nhằm xác định, cơ cấu, thương thảo và thực hiện các giao dịch quan hệ đối tác công–tư. Điều này cho phép ADB được chủ động hơn trong quản lý nguồn lực của mình và thu thập thông tin để lập kế hoạch sao cho phù hợp với nhu cầu cụ thể của các hoạt động liên quan đến quan hệ đối tác công–tư. Sẽ có những điều chỉnh cần thực hiện để gắn kết thời gian, đầu tư và kết quả theo mức độ phức tạp của các hoạt động can thiệp và giao dịch đề xuất. Các chỉ tiêu sẽ được đo lường theo từng giai đoạn trong vòng đời xây dựng dự án nhằm đảm bảo đầu tư thời gian và nguồn lực theo yêu cầu để hỗ trợ cho từng giai đoạn phát triển. Các Vụ phụ trách khu vực và Nhóm nghiệp vụ về quan hệ đối tác công–tư sẽ cùng phối hợp đánh giá kết quả.

27

Phụ lục 1Tính chất của Quan hệ Đối tác Công–Tư

1. Quan hệ đối tác công–tư (PPP). Quan hệ đối tác công–tư nhìn chung có đặc trưng gồm năm yếu tố chính như sau: (i) quá trình lâu dài; (ii) tài trợ hình thành tài sản, (iii) trách nhiệm theo vòng đời và quyền sở hữu; (iii) lợi ích dựa trên hiệu quả hoạt động; (iv) đầu ra và chất lượng đặc tả chi tiết về dịch vụ; và (v) phân bố rủi ro cho khu vực tư nhân.

2. Quá trình lâu dài. Mối quan hệ giữa đối tác khu vực công và đối tác khu vực tư nhân trong một dự án theo kế hoạch thường mang tính trung hạn hoặc dài hạn, đòi hỏi một hợp đồng đề cập đến các chiều cạnh khác nhau. Việc giám sát liên tục trong suốt vòng đời hợp đồng nhằm đảm bảo hiệu suất công tác quản lý tài sản do khu vực tư nhân chủ trì trong dài hạn.

3. Tài trợ hình thành tài sản, trách nhiệm theo vòng đời và quyền sở hữu. Hình thức tài trợ hình thành tài sản hoặc phương pháp tài trợ dự án, một phần hoặc toàn bộ từ nguồn khu vực công hoặc tư nhân đôi khi đòi hỏi những cơ chế phức tạp với nhiều bên tham gia khác nhau, trong đó quyền sở hữu tài sản thường được chuyển sang khu vực công sau khi kết thúc cơ chế đó. Vì khu vực tư nhân chịu trách nhiệm duy trì tài sản trong suốt vòng đời hữu dụng của tài sản đó, họ có động cơ hình thành tài sản sao cho tối ưu hoá được chi phí duy tu bảo dưỡng định kỳ trong suốt vòng đời tài sản.

4. Lợi ích dựa trên hiệu quả hoạt động. Trọng tâm ở đây là xác định đặc tả chi tiết và cung cấp dịch vụ cho việc mua sắm tài sản thay vì bản thân tài sản, chính vì vậy cơ chế quan hệ đối tác công–tư vận hành tốt thường quy định rằng điều kiện thanh toán phụ thuộc vào việc đơn vị vận hành có đáp ứng một loạt các chuẩn mực về hiệu quả hoạt động khi cung cấp dịch vụ hay không. Một trong số những lợi ích quan trọng nhất của quan hệ đối tác công–tư là lợi ích đạt được về hiệu suất và phân bổ phần lớn rủi ro cho khu vực tư nhân chứ không chỉ là tiếp cận vốn của khu vực tư nhân.

5. Đầu ra và chất lượng tài liệu đặc tả yêu cầu chi tiết về dịch vụ. Vai trò và trách nhiệm của khu vực công và khu vực tư nhân có sự khác nhau. Đối tác thuộc khu vực tư nhân có khả năng tham gia vào các giai đoạn khác nhau trong dự án (thiết kế, thi công và/hoặc tái thiết, vận hành, duy tu bảo dưỡng và tài trợ) tuỳ theo nhu cầu do khu vực công xác định. Đối tác thuộc khu vực công tập trung chủ yếu vào việc xác định các đầu ra cần đạt được về mặt lợi ích công, chất lượng dịch vụ được cung cấp và chính sách giá. Khu vực công, tuỳ theo từng trường hợp cụ thể, có thể cung cấp hỗ trợ tài chính theo yêu cầu (v.d. thanh toán đảm bảo dịch vụ sẵn sàng, các khoản bảo lãnh theo doanh số tối thiểu, các khoản bảo lãnh vốn vay, vốn thu hồi đảm bảo khả thi). Khi nguồn công quỹ như trên được đảm bảo, có thể nhằm bổ sung cho nguồn phí sử dụng, hợp đồng sẽ thể hiện mối quan hệ trực tiếp giữa việc giải ngân nguồn công quỹ đó với việc cung cấp dịch vụ trong thực tế và đảm bảo tình trạng sẵn sàng cung cấp dịch vụ. Hiệu quả hoạt động cần được giám sát trong toàn bộ quá trình hợp đồng để đảm bảo hiệu suất của công tác quản lý tài sản của khu vực tư nhân trong dài hạn. Do đó, đối tác thuộc khu vực công cũng chịu trách nhiệm giám sát tuân thủ với kết quả và quản lý các nghĩa vụ dự phòng.

28 Phụ lục 1

6. Phân bố rủi ro cho khu vực tư nhân. Rủi ro nhìn chung do khu vực công phải chịu trong các hợp đồng chìa khoá trao tay hoặc hợp đồng thi công truyền thống nay được phân bố giữa các đối tác thuộc khu vực công và khu vực tư nhân. Tuy nhiên, quan hệ đối tác công–tư (PPP) không có nghĩa là khu vực tư nhân phải chịu toàn bộ rủi ro hoặc một tỷ trọng lớn các rủi ro liên quan đến dự án.

7. Cách thức phân bố rủi ro chính xác được xác định theo từng trường hợp cụ thể tuỳ theo khả năng tiếp cận, kiểm soát và xử lý rủi ro của bên đối tác thuộc khu vực công hay đối tác khu vực tư nhân. Nguyên tắc quan trọng nhất trong các cơ chế phân bố rủi ro trong quan hệ đối tác công–tư là rủi ro được tách nhỏ, đương lượng hoá và phân bổ cho bên có khả năng quản lý rủi ro một cách tốt nhất. Các lĩnh vực đã thực hiện quan hệ đối tác công–tư trên thế giới bao gồm

(i) sản xuất, truyền tải và phân phối điện và năng lượng, và chiếu sáng đường phố;

(ii) viễn thông;

(iii) giao thông, bao gồm cảng biển, đường bộ và đường cao tốc, cầu, đường sắt, sân bay, hạ tầng giao thông đô thị như các phương tiện đi lại công cộng, bến xe buýt, bãi đỗ xe;

(iv) cấp nước và quản lý nước thải; nhà máy lọc nước mặn;

(v) quản lý rác thải rắn, nhà máy xử lý chất thải lỏng;

(vi) bệnh viện và các dịch vụ y tế;

(vii) cơ sở giáo dục và giảng dạy, các cơ sở giáo dục cấp cao;

(viii) các cơ sở hạ tầng và phương tiện du lịch như hội nghị, họp hành và triển lãm;

(ix) các cơ sở hạ tầng và/hoặc dịch vụ công khác như công sở của chính phủ, nhà ở cho người thu nhập thấp; sân vận động; nhà tù; hệ thống thu phí và các hệ thống công nghệ thông tin và truyền thông khác; và

(x) các dịch vụ trại giam và cải tạo.

29

Phụ lục 2Quy trình Phát triển Dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư

1. Quy trình phát triển dự án tốt là yếu tố quan trọng để đảm bảo triển khai thành công dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP). Quy trình này bao gồm một số bước quan trọng và đòi hỏi kỹ năng đa lĩnh vực để đảm bảo quy trình được thực hiện có căn cứ và dự án khả thi về mặt thương mại. Do đó, đây là một phần hoạt động quan trọng của Kế hoạch hoạt động về quan hệ đối tác công–tư của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) tại Trụ cột 3: Tăng cường hỗ trợ của ADB về lập danh mục dự án và thực hiện phát triển dự án (Phụ lục 6).

A. Giai đoạn Phát triển Dự án

2. Mục tiêu chính của giai đoạn phát triển dự án đề xuất có vị trí hợp lý để triển khai về mặt thương mại. Dự án phải được xác định đầy đủ để làm cơ sở cho chính phủ thông qua, và làm cơ sở để các nhà đầu tư thương mại đánh giá được tính khả thi của nó và cảm thấy hấp dẫn khi được đầu tư vào dự án đó, đồng thời tạo ra cơ sở minh bạch và đủ vững chắc để lựa chọn được đối tác.

3. Góc độ chính phủ. Yêu cầu chính của chính phủ là khả năng chứng minh dự án được xây dựng, vận hành và duy tu bảo dưỡng một cách đảm bảo hiệu quả kinh tế và và chứng minh được giá trị sử dụng vốn. Chính phủ cũng cần đảm bảo rằng dự án tuân thủ theo các chuẩn mực công, đặc biệt liên quan đến phí sử dụng, các chuẩn mực và xã hội và môi trường, các khía cạnh về quản lý nhà nước, các chuẩn mực được áp dụng về thiết kế và hiệu quả hoạt động. Hơn nữa, trong trường hợp cần sự hỗ trợ của chính phủ, dự án phải thể hiện rõ nhu cầu và hình thức hỗ trợ.

4. Góc độ thương mại. Những yêu cầu và quan ngại chính về mặt thương mại bao gồm

(i) sự rõ ràng về ý tưởng và phạm vi dự án;

(ii) sự chắc chắn về các dòng thu nhập;

(iii) cấu trúc dự án, đặc biệt trên góc độ đảm bảo lợi ích lớn hơn của nhà đầu tư trong dự án;

(iv) rủi ro thấy được trong dự án;

(v) mức độ hỗ trợ của chính phủ; và

(vi) căn cứ và mức độ toàn diện của khuôn khổ hợp đồng.

5. Để thương mại hoá được thành công các dự án cơ sở hạ tầng đòi hỏi phải có giải pháp và cân đối được yêu cầu từ phía chính phủ và khu vực tư nhân. Để thoả mãn các yêu cầu đó, cần lập hồ sơ quá

30 Phụ lục 2

trình phát triển dự án nhằm phản ánh rõ những quan ngại trên và tạo ra cơ sở đủ vững chắc để đưa ra khuyến nghị. Việc lập hồ sơ và các bước cụ thể bao gồm đánh giá chi tiết về tính khả thi của dự án và tính khả thi về mặt thương mại, đánh giá về môi trường và xã hội, khuôn khổ hợp đồng, quy trình mua sắm, và kế hoạch quản lý rủi ro.

1. Đánh giá Chi tiết về Tính khả thi của Dự án và Tính khả thi về mặt Thương mại

6. Đánh giá chi tiết về tính khả thi của dự án và tính khả thi về mặt thương mại (nghĩa là biện minh nghiệp vụ) được thực hiện trong quá trình phát triển dự án bao gồm các hoạt động như sau.

(i) Đánh giá tính khả thi. Để huy động nguồn lực thương mại cho các dự án cơ sở hạ tầng, dự án cần thể hiện khả năng cần có để hoàn trả vốn đầu tư. Nghiên cứu khả thi cần phải xác định được khả năng dự án có thể đạt được những đánh giá về mặt thương mại.

(ii) Dự trù kinh phí dự án. Dự trù kinh phí dự án bao gồm

(a) yếu tố lạm phát được đưa vào cho đến năm dự án hoàn thành và chạy thử;

(b) yếu tố lãi suất trong quá trình thi công;

(c) thiếu hụt vốn lưu động ban đầu; và

(d) các chi phí tài chính khác, bao gồm dự phòng tại các tài khoản dự trữ hoặc đáp ứng các điều khoản vay nợ khác theo yêu cầu của chủ nợ.

(iii) Xác định tiềm năng thu nhập. Về dòng tiền, mong muốn chi trả cho dịch vụ của người sử dụng cần được thể hiện. Mục đích của nghiên cứu khả thi là phải xác định được một cách rõ ràng khả năng dự án có thể thực hiện trên cơ sở phân tích dòng tiền thuần tuý. Tính khả thi về tài chính của dự án cần được phân tích theo kỹ thuật phân tích dòng tiền chiết khấu. Cơ cấu pháp lý cần được thiết lập nhằm đảm bảo hình thành được một khuôn khổ huy động nguồn lực để tiếp cận các nguồn tài chính khác một cách hiệu quả kinh tế. Thiết kế khuôn khổ đó cũng cần phải tính đến những vấn đề như hạn mức tài khoá, diễn biến dòng tiền của dự án, và khả năng tiếp cận các thị trường vốn.

(iv) Xác định chiến lược vốn. Cách thức kết hợp các nguồn vốn một cách phù hợp cần được xác định trên cơ sở xác định được dòng tiền hoạt động của dự án đề xuất. Điều này cho phép giải quyết các vấn đề liên quan đến cơ cấu nợ–vốn sở hữu, hồ sơ đáo hạn, loại hình đầu tư phù hợp nhất cho dự án; chi phí vốn đảm bảo bền vững; nguồn vốn thi công; và nhu cầu tái đầu tư các dòng tiền thặng dư từ vận hành. Trong hoạt động này, chi tiêu của dự án cần được xác đinh theo giai đoạn cho phù hợp với khả năng huy động nguồn lực và nhu cầu trả nợ.

(v) Xác định cơ cấu tín dụng. Cơ cấu tín dụng hình thành nên khuôn khổ để quản lý rủi ro, có tính đến cả những rủi ro trong quá trình thi công và vận hành. Rủi ro thi công nhìn chung bao gồm những rủi ro liên quan đến thực hiện và rủi ro tài chính. Rủi ro thực hiện về bản chất mang tính kỹ thuật và hậu cần. Rủi ro tài chính cần được đánh giá trong bối cảnh dự toán thi công và giải phóng mặt bằng cho dự án cụ thể. Rủi ro tài chính chủ yếu liên quan đến các nhiệm vụ nhằm gắn kết các yêu cầu về thanh khoản của dự án với chương trình huy động vốn. Rủi ro của bên vận hành liên quan đến tạo nhu cầu, khả năng của bên vận hành, khả năng trả nợ trong vòng đời hoạt động của dự án.

(vi) Xác định nhu cầu về chất lượng tài sản. Vì khả năng thu hồi vốn đầu tư được dự báo trên cơ sở thu phí sử dụng hoặc dựa trên các khoản thanh toán từ phía chính phủ, tài sản được hình thành phải đảm bảo chất lượng theo đặc tả chi tiết tại hợp đồng và

(a) Người sử dụng phải chấp nhận được phí thu nếu có mối quan hệ tương quan trực tiếp với số tiền họ bỏ ra và chất lượng cung cấp; và

31Quy trình Phát triển Dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư (PPP)

(b) Không được thu phí sử dụng trong trường hợp điều kiện vật lý của tài sản bị xuống cấp, dịch vụ được cung cấp không ổn định, hoặc dịch vụ không được cung cấp theo quy định tại hợp đồng.

(vii) Quản lý rủi ro. Những rủi ro liên quan đến chất lượng tài sản chỉ có thể được giảm thiểu qua việc lựa chọn được nhà thầu có uy tín với lịch sử cung cấp kịp thời, thể hiện sự tự hào về tài sản được hình thành. Do đó, quy trình mua sắm cần phải độc lập với các yêu cầu của địa phương và phải hướng tới việc lựa chọn minh bạch gói thầu mang tính cạnh tranh nhất. Quy trình mua sắm minh bạch là điều kiện tiên quyết trong đầu tư quốc tế và đảm bảo sự tham gia đa phương trong việc tài trợ cho dự án.

(viii) Triển khai đúng hạn. Bản chất của thương mại hoá đòi hỏi phải triển khai đảm bảo thời hạn. Kéo dài thời gian trả lãi trong quá trình thi công và chi phí lạm phát khiến cho dự án không còn đảm bảo khả thi. Để đảm bảo triển khai đúng hạn, sau đây là các yêu cầu quan trọng:

(a) thiết kế kỹ thuật toàn diện sao cho việc thi công trong thực tế được lập kế hoạch đầy đủ và có thể được triển khai nhanh chóng,

(b) cấp vốn đầy đủ cho dự án trên cơ sở ưu tiên, và

(c) hợp đồng được ký kết trên cơ sở chìa khoá trao tay để giảm thiểu rủi ro hoàn tất và đảm bảo dự án khả thi về mặt thương mại.

7. Như vậy, đánh giá chi tiết về tính khả thi của dự án và tính khả thi về mặt thương mại (còn gọi là “biện minh nghiệp vụ”) phải được thiết kế nhằm tạo ra cơ sở có đủ căn cứ chi tiết để xác định được tính khả thi về mặt thương mại; tính chất và quy mô hỗ trợ của chính phủ, nếu có; và cơ sở kỹ thuật để triển khai dự án. Trên cơ sở đó, ta có thể chuẩn bị chi tiết cho quá trình huy động nguồn lực và tài chính.

2. Đánh giá về Môi trường và Xã hội

8. Tất cả các dự án cơ sở hạ tầng đều có những quan ngại đáng kể về môi trường và xã hội. Trong tất cả các lĩnh vực (ví dụ đường bộ thu phí), các biện pháp về môi trường và xã hội thường là chi phí một lần khi thực hiện thi công, sắp xếp lại lao động dôi dư, và giải quyết các vấn đề về chính sách an toàn. Đối với các hệ thống cấp nước, các biện pháp liên quan đến xử lý nước thải, cống và thoát nước thì các biện pháp về môi trường và xã hội mang tính chất thường xuyên. Chi phí vốn và chi phí vận hành, duy tu bảo dưỡng thường xuyên cần được đánh giá từ sớm trong các khâu phát triển dự án. Nếu không, dự án sẽ trở nên thiếu khả năng được thực hiện và được chấp nhận trong các tham số thiết kế.

9. Đánh giá chi tiết về môi trường và xã hội thường được thực hiện trong giai đoạn phát triển dự án, cùng với quá trình lập đánh giá khả thi chi tiết. Trọng tâm của các nghiên cứu đó thường là xác định tác động của dự án theo các tham số về môi trường và xã hội đồng thời đưa ra các chiến lược phù hợp để giảm thiểu tác động nếu có. Các biện pháp khuyến nghị cần được lồng ghép vào các công cụ pháp lý để quy định về triển khai dự án. Điều này nghĩa là đưa nghĩa vụ của các bên liên quan tới nhữngquan ngại về xã hội và môi trường vào phạm vi quy định các công cụ mang tính ràng buộc pháp lý.

3. Khuôn khổ Hợp đồng

10. Cốt lõi của cấu trúc dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) là khuôn khổ hợp đồng, nhằm tạo điều kiện huy động vốn và triển khai dự án. Khuôn khổ đó cho phép dự án được huy động các nguồn lực bảo đảm cho dự án trong điều kiện dự báo về khả năng thu hồi vốn trên cơ sở dòng tiền dự án. Tài liệu khuôn khổ hợp đồng là căn cứ của phương thức quan hệ đối tác công–tư nhằm xây dựng và triển khai một dự án cơ sở hạ tầng theo hướng thương mại, trong đó rủi ro được phân bố và chia sẻ phù hợp giữa các bên khác nhau qua các công cụ mang tính ràng buộc pháp lý.

32 Phụ lục 2

11. Chẳng hạn, khi các tổ chức cho vay thương mại thẩm định một dự án đường bộ, việc đánh giá khả năng thực hiện dựa trên lưu lượng giao thông tiềm năng có thể tạo ra nếu dự án được triển khai. Sau khi dự án được triển khai và lưu lượng giao thông dự báo không được hiện thực hoá, các tổ chức cho vay dự án thường không có cơ chế nào để thu hồi vốn ngoại trừ các điều khoản thoả thuận quy định cụ thể về tình huống đó. Việc sử dụng con đường làm vật đảm bảo không có ý nghĩa gì vì tài sản đó không có giá trị bán lại.

12. Khuôn khổ hợp đồng xác định ra mức độ rủi ro cho các nhà đầu tư và tổ chức cho vay dự án, và tiếp theo là xác định cả kỳ hạn và điều kiện để có thể huy động nguồn lực cho các dự án đó.

13. Trong quá trình phát triển dự án, các thoả thuận bao gồm khuôn khổ hợp đồng cần được soạn thảo để thể hiện các điều kiện hợp đồng để qua đó dự án đề xuất được triển khai, trách nhiệm được phân công giữa các bên tham gia dự án, các biện pháp bảo lãnh trong trường hợp trách nhiệm không được tuân thủ hoặc thực hiện, rủi ro liên quan đến dự án được phân bổ, đánh giá môi trường và xã hội, và các điều kiện bất kỳ khác được thực hiện.

14. Một vấn đề hết sức quan trọng là khuôn khổ hợp đồng cần được xây dựng càng đầy đủ càng tốt trước khi lựa chọn được đối tác và/hoặc bên vận hành thuộc khu vực tư nhân. Nếu không làm được điều đó, dự án vẫn chưa được xác định cụ thể và cơ chế phân công trách nhiệm còn để ngỏ, dễ dẫn tới những chậm trễ không cần thiết về sau.

15. Việc xây dựng các tài liệu khuôn khổ hợp đồng được thực hiện sau khi đánh giá chi tiết về khuôn khổ pháp lý và hình thành được một cơ cấu thể chế phù hợp để triển khai dự án, trên cơ sở tương tác chi tiết với từng bên liên quan của dự án.

4. Quy trình Mua sắm

16. Thiếu minh bạch là một trong những trở ngại chính để triển khai thành công một dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP). Kết quả là, chính phủ và các tổ chức tài chính đa phương ngày càng phải đưa ra nhiều điều khoản tuân thủ về mua sắm hàng hoá và dịch vụ, yêu cầu phải áp dụng các thủ tục mua sắm minh bạch trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh. Do đó, khi phát triển dự án, một trong những hoạt động chính là phải xây dựng được một quy trình triển khai phù hợp, đảm bảo tuân thủ đầy đủ với các yêu cầu của chính phủ và các tổ chức tài chính.

17. Thông thường, báo cáo chi tiết về quá trình triển khai bao gồm ba phần:

(i) Hướng dẫn chi tiết về thủ tục mua sắm đấu thầu. Tài liệu này bao gồm những hướng dẫn chi tiết về quy trình khuyến nghị để lựa chọn tổ chức vận hành và/hoặc phát triển phù hợp thuộc khu vực tư nhân cho dự án. Cụ thể, tài liệu này hướng dẫn về thông báo sơ tuyển, khuôn khổ chấm thầu, khuyến nghị về chiến lược đàm phán, và hướng dẫn chi tiết cho các nhà thầu ở mỗi khâu trong mua sắm đấu thầu.

(ii) Lập hồ sơ mời thầu. Đây là một gói tài liệu toàn diện cho dự án bao gồm toàn bộ các tài liệu liên quan cùng với một quy trình rõ ràng để mời các tổ chức vận hành đủ điều kiện nộp hồ sơ thầu chi tiết, thủ tục và khuôn khổ chấm thầu và lựa chọn đối tác cho dự án.

(iii) Chấm thầu. Đây là hướng dẫn chi tiết cho các chuyên gia chấm thầu để đánh giá hồ sơ thầu được nộp.

18. Quy trình thực hiện chi tiết là các nội dung chính trong tài liệu để giúp các cơ quan chủ quản đưa dự án đi từ giai đoạn phát triển dự án sang giai đoạn triển khai dự án.


5. Kế hoạch Quản lý Rủi ro

19. Các dự án cơ sở hạ tầng phải chịu hàng loạt những rủi ro trong suốt vòng đời dự án, và do đó đòi hỏi phải xây dựng biện pháp để giảm thiểu những rủi ro đó. Khuôn khổ giảm thiểu rủi ro trong một dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) và/hoặc cơ sở hạ tầng tiêu biểu của khu vực tư nhân có thể được hình thành qua

(i) Một khuôn khổ hợp đồng

(ii) Bảo hiểm, hoặc

(iii) Đa dạng hoá các nhà đầu tư–tổ chức cho vay–bên liên quan.

20. Quy trình xác định và đánh giá rủi ro bao gồm một trình tự các bước như xác định rủi ro, đánh giá rủi ro, phân bố rủi ro và quản lý rủi ro cùng các biện pháp giảm thiểu rủi ro. Mỗi dự án cần phải có một kế hoạch quản lý rủi ro, để xử lý những rủi ro được xác định trong suốt vòng đời dự án. Rủi ro thường bao gồm

(i) rủi ro chính trị;

(ii) rủi ro thương mại;

(iii) rủi ro công nghệ;

(iv) rủi ro môi trường và xã hội

(v) rủi ro tài chính và hối đoái

(vi) rủi ro liên quan đến khuôn khổ pháp lý;

(vii) rủi ro bất khả kháng; và

(viii) rủi ro khác bao gồm cả quản lý lực lượng lao động.

B. Cách xử lý Rủi ro trong Các dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư

21. Rủi ro trong một giao dịch bất kỳ không thể loại bỏ và tồn tại đối với toàn bộ các bên liên quan trong hợp đồng. Tuy nhiên, rủi ro có thể được quản lý ở mức có thể chấp nhận theo các thủ tục như sau.

(i) Xác định rủi ro. Những sự kiện hoặc hành động nào gây ảnh hưởng bất lợi về mặt chi phí, hiệu quả hoạt động, thời gian và khả năng dự án được thực hiện (ví dụ, điều gì xảy ra cho dự án nếu tốc độ lạm phát tăng mạnh trên mức dự kiến)?

(ii) Xác định mức độ nghiêm trọng của rủi ro. Chi phí cụ thể, chậm trễ thời gian hoặc giảm hiệu quả hoạt động cụ thể là bao nhiêu nếu điều đó xảy ra?

(iii) Phân bố rủi ro. Rủi ro có thể được quản lý bởi bên tham gia nào có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất. Việc chuyển rủi ro cho một bên tham gia không có khả năng quản lý rủi ro cụ thể đó gây tốn kém hơn và tạo ra thậm chí rủi ro cao hơn cho dự án.

(iv) Giảm thiểu rủi ro. Xác định những việc phải làm để giảm thiểu khả năng diễn ra sự kiện bất lợi (ví dụ, xây dựng các công trình cao hơn mức lụt trong vòng 100 năm để giảm khả năng hư hỏng do lụt lội).

(v) Định giá rủi ro. Xác định chi phí giải quyết rủi ro (ví dụ chi phí bảo hiểm lũ lụt).

34 Phụ lục 2

22. Những rủi ro liên quan đến các giai đoạn khác nhau trong chu trình phát triển dự án (ví dụ, phát triển, thi công và vận hành). Để thực hiện tiến trình phát triển dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) phức tạp, đòi hỏi nhiều kỹ năng và tốn thời gian, cần phải có cam kết tài chính. Cho dù ở giai đoạn phát triển nào, cách thức cổ điển để tìm hiểu và phân bố rủi ro phù hợp cũng dựa trên thủ tục được mô tả ở đoạn 29 và chu trình quản lý rủi ro được minh họa ở Hình A2.

Hình A2 Chu trình Quản lý Rủi ro

Xác định Rủi ro

Giám sát và Đánh giá

Đánh giá Rủi ro

Phân bố Rủi ro

Giảm thiểu Rủi ro


23. Xác định rủi ro. Tại khâu này, toàn bộ rủi ro liên quan đến dự án được xác định. Trong điều kiện dự án được cấu trúc để khu vực tư nhân đầu tư vào, điều quan trọng là tất cả các vấn đề có thể ảnh hưởng đếnkhu vực tư nhân cần được xác định ra. Đó có thể là

(i) chậm trễ trong triển khai;

(ii) rủi ro chấm dứt;

(iii) thay đổi chính sách pháp luật;

(iv) áp dụng quy định hoặc thuế mới;

(v) các phương tiện thay thế

(vi) các vấn đề dự phòng khác đòi hỏi phải có sự hỗ trợ và giao kèo từ phía chính phủ;

(vii) rủi ro cơ sở hạ tầng, như đảm bảo về đất đai hoặc quyền sử dụng từ phía chính phủ.


24. Trên góc độ của nhà đầu tư và/hoặc tổ chức cho vay, những rủi ro chính trong một dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) bao gồm

(i) rủi ro trực tiếp từ dự án;

(ii) rủi ro thể chế và pháp quy;

(iii) rủi ro kinh tế vĩ mô;

(iv) rủi ro bị trưng thu và quốc hữu hoá (rủi ro chính trị);

(v) chậm hoàn thành;

(vi) vượt chi;

(vii) rủi ro dự báo nhu cầu, ví dụ khối lượng và hoặc mức phí và/hoặc phí cầu đường;

(viii) rủi ro hiệu quả hoạt động, ví dụ về quy trình và công nghệ;

(ix) rủi ro vận hành và duy tu bảo dưỡng;

(x) tình trạng bất khả kháng, ví dụ động đất, lũ lụt và thiên tại;

(xi) rủi ro chính trị và xã hội; và

(xii) rủi ro hối đoái.

25. Đánh giá rủi ro. Xác định khả năng những rủi ro được xác định sẽ xảy ra và quy mô hậu quả nếu những rủi ro đó trở thànhhiện thực.

26. Phân bổ rủi ro. Phân công trách nhiệm xử lý hệ quả của mối rủi ro cho một bên tham gia trong hợp đồng, hoặc thống nhất về cách thức xử lý rủi ro qua một cơ chế quy định có thể liên quan đến chia sẻ rủi ro.

27. Lượng hoá rủi ro. Tính toán giá trị tiền tệ của rủi ro dựa trên khả năng diễn ra, mức độ nghiêm trọng và kết quả (Bảng A2).

28. Giảm thiểu rủi ro. Nỗ lực nhằm giảm thiểu khả năng rủi ro diễn ra và mức độ hệ quả của rủi ro đó đối với bên chịu rủi ro. Đôi khi “giảm rủi ro” một số khía cạnh cụ thể của dự án cho phép chuyển giao rủi ro tối ưu (đến điểm mà lợi ích về hiệu suất của việc chuyển giao rủi ro tối ưu không còn nữa).

29. Phân bố và giảm thiểu rủi ro hiệu quả đóng vai trò trọng tâm để đảm bảo đủ điều kiện thực thi hiệu lực thoả thuận tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng và tạo động cơ phù hợp trong thi công và vận hành. Dự án có thể vẫn được tài trợ nếu một số rủi ro chưa được phân bổ theo các nguyên tắc này, nhưng chi phí, và cuối cùng là các khoản phí và các khoản thanh toán một chiều sẽ trở nên cao hơn. Cơ quan chủ quản và tổ chức cho vay sẽ kỳ vọng có được lợi ích cao hơn để chấp nhận mức độ rủi ro cao hơn.

30. Giám sát và đánh giá. Cần giám sát và đánh giá những rủi ro được xác định và rủi ro phát sinh khi dự án tiến triển và khi có sự thay đổi về môi trường, trong đó, rủi ro cần được đánh giá, phân bố, giảm thiểu và giám sát. Quy trình này sẽ tiếp tục diễn ra trong suốt vòng đời của dự án.

C. Phân loại Rủi ro trong Các dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư

31. Các nguyên nhân chính về rủi ro tài chính trong các dự án quan hệ đối tác công–tư lớn bao gồm

(i) vượt chi trong quá trình thi công, với nguyên nhân chẳng hạn từ phía chính phủ, khách hàng, ban quản lý, nhà thầu, hoặc do tai nạn;

36 Phụ lục 2

(ii) tăng chi phí vốn do thay đổi về lãi suất, tỷ giá hoặc do chậm trễ

(iii) doanh thu thấp hơn dự kiến, ví dụ, do thay đổi về lưu lượng giao thông và mức chi trả cho một đơn vị giao thông.

32. Mặc dù ít quan trọng hơn, nhưng rủi ro tài chính còn liên quan đến chi phí vận hành, duy tu bảo dưỡng và quản lý. Trên góc độ kinh tế học, những rủi ro chính bao gồm vượt chi, chậm trễ và nhu cầu thực tế thấp hơn so với giả định trong quá trình phát triển dự án.

33. Thông thường, con người không ưa rủi ro và sẵn sàng chi trả (bằng cách mua bảo hiểm) để giảm thiểu hoặc loại bỏ rủi ro. Trong thực tế, mức độ rủi ro khác nhau liên quan đến các loại hình đầu tư khác nhau được phản ánh bằng các tỷ lệ hoàn vốn tối thiểu cần đạt được để thuyết phục các cá nhân bỏ tiền ra.

34. Để khoản đầu tư của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng được thành công một cách bền vững, khu vực công và các đơn vị tham gia hợp đồng phải giảm thiểu cả nhận thức và thực trạng rủi ro. Rủi ro phải được quản lý hiệu quả trên cơ sở bên nào có khả năng tốt nhất để quản lý rủi ro với chi phí thấp nhất nên đứng ra giảm thiểu rủi ro. Bảng A2 trình bày cấu trúc một ma trận tiêu biểu về quản lý rủi ro (bao gồm một số loại rủi ro).

Bảng A2 Ma trận Quản lý Rủi ro

Nội dung Rủi ro Các rủi ro Cụ thểBên chịu Trách nhiệm

Khu vực Tư nhân Khu vực CôngRủi ro địa điểmThiết kế, xây dựng và chuyển nhượng

Bảo trợ và tài chínhVận hànhThị trườngMạng lưới và giao diệnQuan hệ ngành và bất ổn dân sựChính sách pháp luật của chính phủBất khả khángSở hữu tài sản


D. Hoàn thiện Khuôn khổ Hợp đồng và Thực hiện Thoả thuận hợp đồng

35. Thoả thuận hợp đồng dự án là văn bản cốt lõi của cấu trúc dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP). Mặc dù dự thảo hợp đồng được chuẩn bị ở khâu phát triển dự án, toàn bộ những thoả thuận khác được hoàn thiện sau khi chọn được tổ chức vận hành.

36. Trong quá trình phát triển dự án, những yêu cầu chính của dự án được xác định ra và được lồng ghép vào tài liệu dự thảo hợp đồng. Trong quá trình lựa chọn đối tác, các đối tác dự thầu (nhà thầu) được


cung cấp bản sao các dự thảo hợp đồng. Trong giai đoạn đấu thầu, các nhà thầu cần trình những đề xuất thay đổi so với hợp đồng, nếu có, trên quan điểm nhằm chuẩn hoá tài liệu. Vì vậy, các nhà thầu cần phải nộp đề xuất chính thức của họ trên cơ sở hồ sơ dự thầu thống nhất.

37. Khi lựa chọn được nhà thầu trúng thầu, hồ sơ hợp đồng được hoàn thiện và thực hiện trên cơ sở đàm phán lần cuối. Những thoả thuận hợp đồng chính cần thực hiện trước khi đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính1 bao gồm

(i) thoả thuận chuyển nhượng,

(ii) thoả thuận các bên liên quan,

(iii) thoả thuận đấu thầu

(iv) thoả thuận thi công, và

(v) thoả thuận vận hành và duy tu bảo dưỡng.

E. Lựa chọn Đối tác và/hoặc Tổ chức Vận hành

38. Lựa chọn được đối tác phù hợp để triển khai dự án là một hoạt động hết sức quan trọng trong quá trình phát triển dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP). Lựa chọn được tổ chức vận hành thuộc khu vực tư nhân phù hợp có tính quyết định về

(i) năng lực kỹ thuật của dự án; và

(ii) mức độ yên tâm của các nhà đầu tư và/hoặc các tổ chức cho vay dự án, đặc biệt trong quá trình thi công.

39. Cơ sở để lựa chọn tổ chức vận hành, bao gồm cả các tiêu chí đánh giá được xác định trong giai đoạn phát triển dự án. Quy trình chi tiết được trình bày trong báo cáo triển khai, là cơ sở để lựa chọn được tổ chức vận hành phù hợp.

40. Các yêu cầu của các tổ chức tài chính, tổ chức đa phương và các nhà đầu tư tổ chức khác nhấn mạnh về tầm quan trọng của các thủ tục đấu thầu cạnh tranh quốc tế minh bạch trong lựa chọn tổ chức vận hành. Các dự án nếu không có được tổ chức vận hành và/hoặc mua sắm được hàng hoá và dịch vụ tốt một cách minh bạch thường gặp nhiều khó khăn hơn để đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính. Trong quá trình lựa chọn nhà thầu, mỗi nhà thầu cần được cung cấp toàn bộ các tài liệu liên quan đến dự án được lập trong giai đoạn phát triển dự án, bao gồm cả khuôn khổ chấm thầu. Nếu đối tác đã được lựa chọn trên cơ sở không cạnh tranh, việc mua sắm hàng hoá và dịch vụ cần thiết cho dự án phải được thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh.

F. Điều kiện Thực thi Hiệu lực Các thoả thuận về Tài chính cho Dự án

41. Một dự án có khả năng thực hiện về mặt thương mại được chuẩn bị chặt chẽ cần phải thể hiện

(i) khả thi về thương mại,

(ii) tuân thủ các chuẩn mực về môi trường và xã hội,

1 Khi mọi vấn đề về hợp đồng và tài chính của dự án được hoàn tất, tài liệu sẽ được thực hiện và các điều kiện trước đó đã được đáp ứng.

38 Phụ lục 2

(iii) một khuôn khổ hợp đồng toàn diện đầy đủ và phân công trách nhiệm cho từng bên liên quan,

(iv) thủ tục mua sắm minh bạch đảm bảo dự án được triển khai đạt hiệu suất cao nhất, và

(v) áp dụng quan điểm quản trị chi tiết và toàn diện.

39

Phụ lục 3Giá trị Sử dụng Vốn và Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực Công

A. Giá trị Sử dụng Vốn tại Các dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư

1. Các dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP) đạt được giá trị sử dụng vốn qua những lợi ích về hiệu suất, hiệu quả và tiết kiệm khi có sự tham gia của khu vực tư nhân và phân bổ rủi ro một cách phù hợp trong dự án. Một nội dung quan trọng trong quy trình đánh giá về dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư là đánh giá tiềm năng đảm bảo giá trị sử dụng vốn (VFM). Qua kết luận về tiềm năng đảm bảo giá trị sử dụng vốn, chính phủ các quốc gia thành viên đang phát triển sẽ biết có nên tiếp tục triển khai mua sắm theo hình thức quan hệ đối tác công–tư hay không, và nếu có thì đó là hình thức nào.

2. Một yếu tố quan trọng để xác định cách thức sử dụng và áp dụng khái niệm giá trị sử dụng vốn dựa trên ai là người chấp nhận rủi ro (căn bản) về nhu cầu đối với dự án. Nhiều dự án quan hệ đối tác công–tư trong giai đoạn ban đầu tại các quốc gia đang phát triển là thành viên của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) chủ yếu tập trung vào các hạ tầng kinh tế như đường thu phí, sân bay và bến cảng. Vì những dự án này được xây dựng dựa trên nhu cầu thị trường, người sử dụng cuối cùng sẽ xác định liệu có đáng trả tiền cho tài sản được hình thành và dịch vụ được cung cấp đó không. Trong những dự án đó, tiền của người nộp thuế hiếm khi đóng góp trực tiếp nhằm tăng cường dòng tiền cho dự án. Do đó, đối với nhiều dự án, việc kiểm tra giá trị đem lại chưa được thực hiện. Hơn nữa, do thiếu nguồn lực, nhiều chính phủ dựa vào khu vực tư nhân để xây dựng những tài sản đó, vì nếu không có những tài sản được hình thành bằng nguồn tư nhân đó thì rất ít hạ tầng sẽ có nguồn đảm bảo và được xây dựng. Cứ cho là những rủi ro thị trường đó trong hệ thống có thể được các nhà đầu tư tư nhân (và thực chất cả các ngân hàng của họ) chấp nhận, nhưng theo quan điểm của các nhà tài trợ quốc tế và các ngân hàng tài trợ cho dự án của họ thì đó là rủi ro chính.

3. Khi các quốc gia thành viên đang phát triển tiếp tục tìm hiểu về phương thức quan hệ đối tác công–tư cho các dự án cơ sở hạ tầng xã hội (như giáo dục và y tế), khu vực công sẽ ngày càng có xu hướng giữ lại rủi ro nhu cầu tại các dự án đó. Chẳng hạn nhu cầu về trường học không chỉ chịu ảnh hưởng bởi các xu hướng về dân số trong tương lai mà còn cả những xu hướng sư phạm. Tương tự, nhu cầu về dịch vụ bệnh viện trong tương lai sẽ bị ảnh hưởng bởi những xu hướng về điều trị, nhu cầu của nhà giam bị ảnh hưởng bởi chính sách thực thi pháp luật. Trong những trường hợp đó, các nhà đầu tư và tổ chức cho vay không muốn phải chịu rủi ro về nhu cầu và họ cũng không có khả năng quản lý rủi ro đó. Chính vì vậy, nhu cầu căn bản của các cơ quan mua sắm đấu thầu khu vực công là phải kiểm tra lại giá trị của thương vụ và đảm bảo các dự án sẽ đem lại giá trị sử dụng vốn trong vòng đời dự án.

4. Khi đánh giá hình thức quan hệ đối tác công–tư trong mua sắm về cải thiện giá trị sử dụng vốn, kết quả cuối cùng chỉ có thể được đưa ra sau khi có kết luận của quy trình đấu thầu cạnh tranh. Đánh giá về tiềm năng đem lại giá trị sử dụng vốn qua hình thức quan hệ đối tác công–tư bao gồm hai nội dung không thể tách rời:

40 Phụ lục 3

(i) xác định những yếu tố quyết định dự án có đem lại giá trị sử dụng vốn hay không, và

(ii) đánh giá tiềm năng khu vực tư nhân đem lại giá trị sử dụng vốn theo các yếu tố đó.

5. Kết quả đánh giá giá trị sử dụng vốn không chỉ cho ta biết về tiềm năng đem lại giá trị sử dụng vốn qua hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP), mà còn

(i) lựa chọn hình thức quan hệ đối tác công–tư phù hợp nhất,

(ii) xác định phạm vi tối ưu cho hình thức quan hệ đối tác công–tư, và

(iii) xác định các tham số cần sử dụng sau quy trình mua sắm đấu thầu để đánh giá xem phương thức mua sắm mong muốn theo hình thức quan hệ đối tác công–tư có thể hiện giá trị sử dụng vốn hay không.

B. Các yếu tố mang Tính quyết định về Giá trị Sử dụng Vốn trong Các dự án Quan hệ Đối tác Công–Tư

6. Các yếu tố quyết định về việc một dự án có đem lại giá trị sử dụng vốn hay không có sự khác biệt theo loại hình dự án, theo lĩnh vực và theo quốc gia thành viên đang phát triển. Một số yếu tố mang tính chất chung cho nhiều dự án, và có thể liên quan đến các mục tiêu chiến lược của chính phủ quốc gia thành viên đang phát triển. Nhìn chung, hình thức quan hệ đối tác công–tư có thể đem lại những cải thiện về giá trị sử dụng vốn cho chính phủ các quốc gia thành viên đang phát triển theo nhiều cách khác nhau như

(i) giảm chi phí nếu xem xét trọn vòng đời,

(ii) phân bổ rủi ro tốt hơn,

(iii) triển khai dự án hài hoà và đạt hiệu suất cao hơn,

(iv) cải thiện chất lượng dịch vụ, và

(v) tiềm năng khai thác được các nguồn thu bổ sung

7. Chính phủ và các tổ chức tài chính phát triển phải xác định về mặt phát triển dự án nên giao cho khu vực công hay khu vực tư nhân hay áp dụng hình thức quan hệ đối tác công–tư cho phù hợp. Ngoài kết quả hiển nhiên của lợi ích kinh tế được xác định rõ ràng hơn, điều này cũng cho phép chính phủ thể hiện được căn cứ để đưa ra những quyết định như thế với các bên liên quan.

8. Phân tích giá trị sử dụng vốn phải được thực hiện một cách chính xác dựa trên phạm vi phù hợp và đầy đủ của hàng hoá và dịch vụ được cung cấp trong một dự án cụ thể; cũng như dựa trên chi phí phát sinh, đối với khu vực công hay các nhà đầu tư hạ tầng tư nhân. Trọng tâm phân tích phải nhìn vào chi phí trong toàn bộ vòng đời của dự án, gồm chuẩn bị dự án, thi công, vận hành duy tu bảo dưỡng dài hạn, và cách thức chi trả cho tất cả các khâu đó theo từng phương thức. Thông thường, chi phí vận hành để cung cấp dịch vụ công, chi phí chuẩn bị hoặc chi phí giám sát của khu vực công khó có thể bóc tách trong các nội dung chi ngân sách chung. Để phân tích giá trị sử dụng vốn một cách khách quan, những chi phí đó cần được bóc tách đầy đủ và phân bổ cho dự án cụ thể.

9. Hơn nữa, những rủi ro liên quan đến chi phí và những tham số về hiệu quả hoạt động cũng cần được áp dụng để tạo ra các chỉ tiêu so sánh tương quan với khu vực công. Chính phủ cần phải trung thực về hiệu quả hoạt động thực sự của các dịch vụ khu vực công, đó là vấn đề khó khăn về mặt chính trị. Bên cạnh những thách thức nội tại của hoạt động phân tích là xu hướng chính phủ dễ bị rơi vào “thiên hướng lạc quan”, xu hướng quá lạc quan về kết quả của các hành động theo kế hoạch. Trong khu vực công, điều này được thể hiện qua dự toán không đầy đủ về kinh phí dự án; lịch triển khai dự án không sát thực tế; thổi phồng về khả năng triển khai hoặc quản lý các hoạt động khác nhau; hoặc quá tham vọng về mặt phạm vi và tính chất kết quả của dự án, đặc biệt khi so sánh những chỉ tiêu về kết quả đó với thực tế đã diễn ra.

41Giá trị Sử dụng Vốn và Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực công

10. Nhìn chung, phân tích giá trị sử dụng vốn đòi hỏi khu vực công hoặc phải phân tích được hiệu quả hoạt động của mình trong quá khứ hoặc phải từng bước đầu tư về nguồn lực, quản trị và các yêu cầu khác để nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực công lên một chuẩn mực để qua đó các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP) có thể dựa vào để so sánh. Dữ liệu của khu vực công2 phải là những dữ liệu lịch sử khách quan về chi phí theo dự toán, quá khứ vượt chi, hiệu quả hoạt động khi vận hành (cả về chi phí và chất lượng), dự toán về duy tu bảo dưỡng (đánh giá mức độ dự toán và mực độ thực hiện trong thực tế), và các chuẩn mực khác để dựa vào đó mà đánh giá các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư. Do vậy, phạm vi và chiều sâu phân tích đóng vai trò quan trọng để đảm bảo so sánh cho hợp lý.

C. Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư và Đánh giá Tiềm năng Giá trị Sử dụng Vốn tại Các quốc gia Thành viên đang Phát triển

11. Đơn vị triển khai ở khu vực công tại hầu hết các quốc gia thành viên đang phát triển là những đơn vị đã có nhiều năm kinh nghiệm quý báu về triển khai các hợp đồng xây lắp và các dự án mua sắm qua các hợp đồng thi công, mua sắm và xây dựng. Nhiều quốc gia thành viên đang phát triển cũng đã sử dụng vốn của các đối tác phát triển để triển khai các dự án cơ sở hạ tầng khác nhau trong nhiều lĩnh vực. Thông thường, thông tin về các dự án cơ sở hạ tầng sử dụng vốn viện trợ cũng được các quốc gia thành viên đang phát triển và cả các tổ chức viện trợ hoặc tài trợ lập hồ sơ ghi chép cẩn thận.

12. Tiềm năng để khu vực tư nhân đem lại giá trị sử dụng vốn qua hình thức quan hệ đối tác công–tư có thể được cân nhắc trong bối cảnh kinh nghiệm trên cũng như trong các dự án tương tự, đặc biệt là những dự án đã đi vào hoạt động được một số năm. Những kinh nghiệm đó có thể được đánh giá qua nghiên cứu tài liệu hoặc tham vấn với các nhóm cán bộ kỹ thuật tại các đơn vị triển khai và các tổ chức vận hành tiềm năng tại khu vực tư nhân. Tuy nhiên, những thông tin đó không sẵn có một cách đồng đều tại tất cả các quốc gia đang phát triển là thành viên của ADB và do vậy Vụ phụ trách khu vực của ADB cần thu thập những thông tin so sánh đối chiếu từ các môi trường tương tự nếu thông tin không sẵn có một cách dễ dàng tại quốc gia thành viên đang phát triển liên quan.

13. Hai nguồn thông tin tiềm năng mà nhóm giao dịch (bao gồm nhóm ADB, đơn vị triển khai và tư vấn giao dịch) có thể sử dụng để đánh giá tiềm năng của khu vực tư nhân về mặt đem lại giá trị sử dụng vốn trong dự án là đánh giá tiền lệ và tham vấn thăm dò thị trường.

14. Đánh giá tiền lệ. Vấn đề chính cần tìm hiểu trong hoạt động đánh giá tiền lệ có sự khác biệt giữa các dự án. Tuy nhiên, nhìn chung, kinh nghiệm về các dự án tương tự sẽ được xem xét và quan điểm từ khu vực tư nhân sẽ được xác định, cụ thể về

(i) phạm vi của dự án, bao gồm cân đối giữa cung cấp tài sản và cung cấp dịch vụ;

(ii) tiềm năng chuyển giao rủi ro đảm bảo hiệu quả kinh tế, cụ thể liên quan đến rủi ro về nhu cầu và rủi ro về giá trị còn lại;

(iii) phạm vi về thu phí của người sử dụng, nguồn thu bên thứ ba, các hướng sử dụng tài sản thay thế có thể làm giảm chi phí của dự án đối với chính phủ; và

(iv) tiềm năng đảm bảo giá trị sử dụng vốn, được đo lường theo các nguồn tạo giá trị sử dụng vốn được xác định sau khi kết thúc mua sắm tại các dự án tương tự (tại quốc gia thành viên đang phát triển đó hoặc qua so sánh đối chiếu với thông tin thu thập được từ các môi trường tương tự), và các bằng chứng sẵn có bất kỳ cho thấy giá trị sử dụng vốn thực sự đã đạt được trong các nội dung đó trong quá trình thi công và vận hành dự án.

2 Nhiều quốc gia thành viên đang phát triển có công trình xây lắp và các cơ sở hạ tầng chính được xây dựng với sự hỗ trợ của các tổ chức tài chính quốc tế và các tổ chức song phương. Kinh nghiệm cho thấy việc thu thập những thông tin này không phải là một thách thức không vượt qua được.

42 Phụ lục 3

15. Đối với các dự án thí điểm hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP) ban đầu, một số thông tin về các dự án quốc tế có thể lấy từ các báo cáo được công bố hoặc các địa chỉ phù hợp. Đối với các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư tương lai, điều quan trọng là phải thiết lập và duy trì một cơ sở dữ liệu lưu trữ thông tin về các dự án thí điểm để đảm bảo kinh nghiệm từ các dự án được cân nhắc khi xây dựng các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư trong tương lai.

16. Tham vấn thăm dò thị trường. Vụ phụ trách khu vực hỗ trợ dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư và đối tác của mình tại quốc gia thành viên đang phát triển cần nhận thức được rằng dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư chỉ có thể thực hiện nếu (i) các nhà đầu tư, các nhà phát triển hạ tầng và các tổ chức tài chính cảm thấy yên tâm về (a) rủi ro thanh toán và tín dụng của dự án và/hoặc của quốc gia thành viên đang phát triển được cân nhắc và (b) khả năng tiên liệu của khuôn khổ pháp lý và pháp quy; và (ii) các nhà thầu có khả năng cung cấp dịch vụ theo yêu cầu và sẵn sàng chấp nhận chuyển giao rủi ro đầy đủ. Do vậy, sau khi các đặc điểm căn bản của dự án đã được xác định và sau khi đã có được đặc tả yêu cầu ban đầu về đầu ra thì tính chất và mức độ quan tâm của thị trường trong giải pháp quan hệ đối tác công–tư cần được xác định bằng hoạt động tham vấn thăm dò thị trường.

17. Sự quan tâm của khu vực tư nhân có thể được đánh giá trên cơ sở các hoạt động tham vấn thăm dò thị trường trước đó hoặc các dự án trước đó (cả ở quốc gia thành viên đang phát triển đó hoặc thông tin so sánh thu thập từ các môi trường hoạt động tương tự). Tuy nhiên, đối với các dự án lớn, phức tạp và mới, cần thực hiện riêng hoạt động tham vấn thăm dò thị trường khi đánh giá khả năng quan hệ đối tác công–tư. Hoạt động tham vấn thăm dò thị trường cần tập trung vào các vấn đề cụ thể của dự án liên quan. Một số nội dung được đưa vào đánh giá bao gồm sức mạnh của thị trường khu vực tư nhân đối với dự án, phạm vi đảm bảo hiệu quả kinh tế do quy mô và chuyên môn liên quan của khu vực tư nhân. Các yếu tố quan trọng nhất là khả năng có sự quan tâm đến dự án và khả năng thị trường có thể chấp nhận thực hiện dự án.

18. Hoạt động này còn bao gồm tổ chức thảo luận với các tổ chức có khả năng cho vay dự án và tìm hiểu những rủi ro chính trên quan điểm của tổ chức cho vay. Việc quan tâm đến lợi ích của tổ chức cho vay đóng vai trò quan trọng vì hầu hết các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư (đòi hỏi một lượng vốn đầu tư mới khá lớn) được mua sắm đấu thầu trên cơ sở được đảm bảo ở mức hạn chế đối với các tổ chức cho vay. Thông thường, cách thức các tổ chức cho vay lão luyện xác định giá cho khoản nợ và xác định tỷ lệ thu hồi vốn có tác động đáng kể đến khả năng đảm bảo giá trị sử dụng vốn trong một dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư so với dự án sử dụng phương thức mua sắm đấu thầu truyền thống.

Hộp A3 Xây dựng Mô hình Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực Công (minh họa)

Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực CôngChỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công là chi phí để khu vực công thi công và vận hành cùng một dự án, với cùng các đầu ra và mức độ dịch vụ theo yêu cầu. Việc xây dựng chỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công đòi hỏi phải có

(i) thiết kế dự án đề xuất phù hợp với các đầu ra,(ii) dự toán kinh phí xây lắp,(iii) dự toán chi phí vốn, và(iv) dự toán chi phí vận hành cho toàn bộ vòng đời của dự án.

Chẳng hạn, chính phủ muốn xây dựng một dự án mới theo các giả định như sau:(i) Dự toán kinh phí xây lắp là 100$.(ii) Kinh phí hoạt động ban đầu là 30$ và tăng 5% mỗi năm trong 20 năm.(iii) Chi phí vốn của chính phủ là 10%.(iv) Giá trị hiện tại (theo tỷ lệ chiết khấu 10%) trong toàn bộ vòng đời của dự án.

tiếp theo trang sau


(v) Kinh phí vận hành là 363,40$.(vi) Tổng giá trị hiện tại (chiết khấu 10%) của chi phí dự án là 463,40$ (chỉ tiêu so sánh tương đương

với khu vực công).

Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực Công được Điều chỉnh theo Rủi roChỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công được điều chỉnh theo rủi ro (RA–PSC) đánh giá về xác suất và quy mô tác động của rủi ro mà khu vực công phải chịu khi triển khai dự án. Những rủi ro, dựa trên phân tích thực tế dữ liệu các dự án trước đây của khu vực công bao gồm

(i) Rủi ro vượt chi trong quá trình thi công xây lắp,(ii) Rủi ro chậm hoàn thành dự án,(iii) Rủi ro chi phí vận hành cao hơn dự kiến, và(iv) Các rủi ro liên quan khác của chính phủ.

Chẳng hạn một hội thảo gồm các bên liên quan có kinh nghiệm của khu vực công và các cố vấn về quan hệ đối tác công–tư (ví dụ các kỹ sư kỹ thuật, các cán bộ ngân sách khu vực công, các chuyên gia mua sắm đấu thầu, các chuyên gia pháp lý, hiệp hội người tiêu dùng) đã đưa ra ước tính về ba rủi ro chính mà dự án có thể gặp phải như sau:

(i) Vượt chi trong quá trình thi công xây lắp (khả năng là 60$, xác suất xảy ra là 66%; do đó chi phí rủi ro là 66% của 60$) = 39,60$

(ii) Chậm hoàn thành (khả năng là 2 năm với tác động về chi phí là 20$, xác suất xảy ra là 75%; do đó, chi phí rủi ro là 75% của 20,00) = 15$

(iii) Thiếu sót về công nghệ và vận hành (trong 20 năm, với chi phí ước tính là 15$, xác suất xảy ra là 33%; do đó, chi phí rủi ro là 20*[33% của 15$]) = 99$

Trên cơ sở các hoạt động mua sắm công trước đây cho các dự án tương tự, nhóm dự án ước tính sau đây là quy mô rủi ro có khả năng xảy ra nhất:

(i) Chỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công(PSC) = 463,30$(ii) Chi phí rủi ro cho khu vực công (39,60$ + 15$ + 99$) = 153,60$(iii) Tổng RA-PSC (463,30$ + 153,60$) = 616,90$

Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực Tư nhânMô hình tham khảo về quan hệ đối tác công–tư (trước đấu thầu) và gói thầu quan hệ đối tác công–tư trúng thầu (sau đấu thầu) đòi hỏi

(i) ước tính về xác suất và quy mô khu vực tư nhân phải quản lý các rủi ro thi công xây lắp, hoàn thành và vận hành (thấp hơn so với khu vực công); và

(ii) ước tính về chi phí sử dụng nguồn vốn của khu vực tư nhân (cao hơn so với khu vực công).

Sau đây là ước tính về tổng giá trị sử dụng vốn của hình thức quan hệ đối tác công–tư:(i) Khả năng chi trả được minh chứng (ví dụ xác định theo hạn mức ngân sách) của cơ quan chính

phủ = 650$(ii) Gói thầu quan hệ đối tác công–tư trúng thầu: bắt đầu là 40$ mỗi năm, tăng 5% mỗi năm trong

20 năm(iii) Giá trị hiện tại ròng (10%) của gói thầu trúng thầu = 484,50$(iv) Giá trị sử dụng vốn = RA-PSC (617$) – gói thầu quan hệ đối tác công–tư trúng thầu (485,40$)

= 132,50$ (tương đương 21%)


Hộp A3 (tiếp theo)

44 Phụ lục 3

Hình A3 Từ chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực Công đến Giá trị Sử dụng Vốn: Các bước Chính

Chỉ tiêu so sánh tương đương với khu

vực công (PSC)

Quan hệ đối tác công–tư (PPP)

Giá trị sử dụng vốn

Rủi ro chuyển giao cho khu vực tư nhân

Cạnh tranh bình đẳng

Chi phí cơ sở

Rủi ro giữ lại tại khu vực công

Chi phí chi trả cho dịch vụ

(dòng thu nhập)

Rủi ro giữ lại tại khu vực công

Tính đến các yếu tố như thuế, phí, toàn bộ các

khoản phải trả mà khu vực tư nhân phải chịu, bao gồm

cả bảo hiểm

Chi phí thực nhằm cung cấp dịch vụ. Khu vực công ước tính phải chi tiêu hết bao nhiêu để xây dựng và duy

trì tài sản

Đây là những rủi ro luôn dành cho khu vực công.

Chi phí thường giống nhau đối với nhà cung cấp của khu vực công và tư nhân

}

Nguồn: D. Grimsey và M. K. Lewis. 2004. Tài liệu Public–Private Partnership: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance (Quan hệ đối tác công–tư (PPP): Cuộc cách mạng trên toàn thế giới về cung cấp hạ tầng và tài chính dự án. Northampton, MA: NXB Edward Elgar.

19. Để tối đa hoá hiệu quả quá trình tham vấn thăm dò thị trường, các tổ chức khu vực tư nhân cần được gửi các tài liệu thông tin về dự án và/hoặc bản cáo bạch, trong đó hướng dẫn sơ bộ về phạm vi và quy mô dự án, nội dung dịch vụ, dự kiến về các điều khoản hợp đồng chính, và hình thức phân bổ rủi ro sơ bộ.

20. Để minh họa các nội dung khác biệt và tương đồng tiềm năng giữa các dự án mua sắm đấu thầu công khai và theo hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP), Bảng A3 trình bày so sánh giữa các quy trình phát triển dự án và mua sắm.

21 Dự án của khu vực công tại một số quốc gia và/hoặc một số lĩnh vực tại các quốc gia cụ thể đôi khi được thực hiện theo mô hình thiết kế–xây dựng theo hình thức chìa khoá trao tay và đôi khi có giai đoạn hỗ trợ vận hành hoặc bảo hành kéo dài. Dự án khu vực công hiếm khi kết hợp nhiều giai đoạn gồm thiết kế, xây dựng, vận hành và duy tu bảo dưỡng (và qua đó phân bổ được rủi ro).

22. Một khía cạnh quan trọng trong phân tích giá trị sử dụng vốn là tỷ lệ chiết khấu được sử dụng để đánh giá các phương án sử dụng khu vực công và tư nhân. Thông thường, cơ quan phụ trách mua sắm đấu thầu sử dụng phương pháp phân tích dòng tiền chiết khấu để so sánh các phương án dòng tiền khác nhau. Vì diễn biến dòng tiền của dự án tham khảo của khu vực công (theo chỉ tiêu so sánh tương đương với khu vực công) và hồ sơ thầu của khu vực tư nhân có sự khác biệt, phương pháp phân tích dòng tiền chiết khấu thường được sử dụng để so sánh trên cơ sở nhất quán. Rủi ro và chi phí cơ hội của vốn của mỗi khu vực là không giống nhau. Phân tích của khu vực công có thể áp dụng chi phí nợ của nhà nước hoặc một tỷ lệ chiết khấu tương tự cho chính phủ, nhưng điều này bỏ qua chi phí cơ hội của chính phủ khi theo đuổi một dự án nhất định, phân bổ các nguồn lực đó cũng như rủi ro liên quan đến thực hiện công việc đề xuất. Do vậy, cần có một chỉ tiêu điều chỉnh theo rủi ro; tuy nhiên, đây là một vấn đề có thể gây tranh cãi nghiêm trọng vì thay đổi tỷ lệ có thể đem lại tác động lớn đến kết quả phân tích. Cho dù tỷ lệ nào rốt cuộc được áp dụng, các yếu tố góp phần đưa ra quyết định đó và bổ trợ cho quyết định đó cần được ghi nhận lại một cách rõ ràng.


Bảng A3 So sánh giữa Phát triển Dự án theo Mô hình Quan hệ Đối tác Công–Tư và Khu vực Công

Mô hình Khu vực CôngCác yếu tố Chung

Mô hình Quan hệ Đối tác Công–TưHoạt động Nhận xét Hoạt động Nhận xét

Lập kế hoạch Ủy ban kế hoạch qua tham vấn với các bộ chủ quản

Phân bổ nguồn lực

Thẩm quyền của uỷ ban kế hoạch

Lập kế hoạch Ủy ban kế hoạch qua tham vấn với các bộ chủ quản

Xác định dự án Trách nhiệm của bộ chủ quản Xác định dự án Bộ chủ quản (tham vấn với cơ quan quản lý PPP, nếu có)

Chấp nhận Bộ chủ quản phê duyệt dựa trên kế hoạch và trên cơ sở ngân sáchCác dự án lớn có thể phải trình lên chính phủ (ví dụ, Nội các)

Bộ chủ quản với sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền (v.d. Nội các, ủy ban cấp cao về PPP)

Ký hợp đồng thiết kế Đấu thầu dịch vụ cho dự án phức tạpHOẶCBộ chủ quản thực hiện đối với dự án ít phức tạpSử dụng vốn từ ngân sách đầu tư phân bổ một lần

Tiêu chuẩn thiết kế trong nước Trước khi phát triển

(i) đặc tả yêu cầu tài sản

(ii) đặc tả yêu cầu vận hành

(iii) đặc tả về hiệu quả hoạt động

(iv) đặc tả về thương mại

(v) tham vấn các bên liên quan

Cơ quan quản lý PPP và/hoặc bộ chủ quản tham vấn với cơ quan tài chính của chính phủ.Chính phủ có thể thực hiện thiết kế sơ bộ, nghiên cứu môi trường và/hoặc xã hội trong nội bộ hoặc với sự hỗ trợ của tư vấn bên ngoài.Sử dụng vốn hoặc từng nguồn hoặc kết hợp giữa ngân sách năm hoặc một quỹ phát triển dự án chuyên tráchChính phủ có thể sử dụng cơ hội PPP để cải thiện chuẩn mực thiết kế hoặc hiệu quả hoạt động so với những gì thường áp dụng cho các dự án tại khu vực công.


46Phụ lục 3



Giải phóng mặt bằng Bộ chủ quản chuẩn bị đất (qua tham vấn với các bộ ban ngành khác nhau của chính phủ)Sử dụng vốn từ ngân sách đầu tư phân bổ một lần

Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai (quốc gia, bang, tỉnh, hoặc đô thị)

Giải phóng mặt bằng Chính phủ xác định trước địa điểm phát triển và/hoặc phân bổ quyền sử dụng đất cho dự ánĐất do chính phủ chuẩn bị hoặc giao tư nhân giải phóng hoặc kết hợp cả haiVốn của chính phủ (khu vực tư nhân hoàn trả) hoặc của khu vực tư nhân

Phê duyệt Bộ chủ quản chịu trách nhiệm xin các giấy phép, xin phê duyệt dự án, thực hiện các nghiên cứu cần thiết để được cấp phép

Cơ quan quản lý nhà nước của bộ liên quan (ví dụ môi trường)

Phê duyệt Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm xin các giấy phép, xin phê duyệt dự án liên quan đến thi công, tài trợ và vận hành dự án.Chính phủ có thể chia sẻ trách nhiệm về một phần yêu cầu phê duyệt (ví dụ đất đai)

Ký hợp đồng thi công Khu vực công thường chịu trách nhiệm về thay đổi hợp đồng hoặc thay đổi giá

Chi phí tăng lên có thể đòi hỏi phải xin phê duyệt ngân sách đặc biệt và/hoặc điều chỉnh bất thường

Đấu thầu (toàn bộ dự án) Toàn bộ các yêu cầu và đặc tả được gộp lại thành một gói

Ký hợp đồng vận hành Một phần hoặc toàn bộ trách nhiệm được giao cho nhà thầu tư nhân về vận hànhHOẶCKhu vực công vận hành qua một đơn vị thuộc bộ chủ quảnTrong cả hai trường hợp, hoạt động vận hành đều sử dụng vốn phân bổ ngân sách hàng năm (phụ thuộc vào dự toán giao hàng năm)

Ký hợp đồng với bên trúng thầu

Cần đàm phán về toàn bộ nhu cầu chuyển nhượng, quyền lợi, hiệu quả hoạt động trong bộ các hợp đồngNhà thầu trúng thầu chịu trách nhiệm về mọi chi phí vận hành và duy tu bảo dưỡng (cho dù lớn hay nhỏ) mà không đòi hỏi bù đắp thêm.Các khoản chi trả được xác định trước trong toàn bộ thời gian hợp đồng, thường với những điều chỉnh được xác định trước theo các tham số kinh tế cụ thể.

Bảng A3 (tiếp theo)





Ký hợp đồng duy tu bảo dưỡng

Một phần hoặc toàn bộ trách nhiệm duy tu bảo dưỡng được giao cho nhà thầu tư nhân

HOẶC

Khu vực công duy tu bảo dưỡng qua một đơn vị thuộc bộ chủ quản

Duy tu bảo dưỡng được đưa vào một mục ngân sách chi hoạt động. Thông thường không có yêu cầu hoặc khả năng đảm bảo vốn dài hạn để duy tu bảo dưỡng lớn (do các quy định về ngân sách)

Ngân sách được phê duyệt hàng năm

Triển khai dự án theo mô hình thiết kế–xây dựng–tài trợ–vận hành (hoặc cơ cấu tương tự)

Nhà thầu được trao hợp đồng chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng, tài trợ hình thành tài sản và vận hành dịch vụ; có các yêu cầu cụ thể về chất lượng tài sản và thời gian hoàn thànhBên tư nhân chịu trách nhiệm về chi phí và lịch duy tu bảo dưỡng trong quá trình thi công và đảm bảo chi phí vận hành chỉ bằng phí dịch vụ thu của người sử dụng và/hoặc các khoản chi trả của chính phủ theo hợp đồng

Giám sát và quản lý nhà nước

Bộ chủ quản chịu trách nhiệm triển khai dự án theo yêu cầu và ngân sách (được sửa đổi trong quá trình thực hiện dự án)Phí sử dụng bị kiểm soát theo chính sách do cơ quan lập pháp phê duyệtTrong một số trường hợp hạn chế, phí sử dụng được một uỷ ban quản lý nhà nước phê duyệt

Trợ cấp của ngân sách về phí sử dụng (để đảm bảo khả năng chi trả) và thuế hoặc ngân sách của chính phủ được dùng để hỗ trợ các bộ chịu trách nhiệm đảm bảo chi phí vận hành và duy tu bảo dưỡng

Giám sát và quản lý nhà nước

Chính phủ giám sát và theo dõi để đảm bảo tôn trọng hợp đồngBiểu phí phải được phê duyệt bởi cơ quan quản lý nhà nước (trong điều kiện không quy định trước trong hợp đồng dự án)

PPP = quan hệ đối tác công–tư.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Bảng A3 (tiếp theo)

48 Phụ lục 3

23. Chỉ tiêu giá trị sử dụng vốn cũng có thể nhằm xác định những điểm yếu trong môi trường thuận lợi tổng thể cho hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP) hoặc sự tham gia của khu vực tư nhân tại quốc gia. Nếu chi phí của khu vực tư nhân cho một dự án—có thể về xây lắp, vận hành hoặc tài trợ—được coi là cao, đó là một chỉ báo về mức phí rủi ro cao theo nhận định của các nhà đầu tư tư nhân và/hoặc tổ chức cho vay. Trong điều kiện chính phủ có thể đảm bảo sự rõ ràng, chắc chắn, khả năng tiên liệu, khách quan và minh bạch trong các quy trình và cách thức xử lý dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư của mình, một dự án là ứng cử viên của hình thức quan hệ đối tác công–tư dễ có cơ hội hơn đem lại kết quả phân tích giá trị sử dụng vốn có lợi hơn.

24. Ngược lại, kết quả phân tích có thể chỉ ra các vấn đề về khả năng chi trả trên cơ sở phạm vi và quy mô lý tưởng của dự án đề xuất. Tuy nhiên cần phải kiểm tra kỹ lưỡng để điều chỉnh phạm vi hoặc đặc tả chi tiết của dự án đề xuất nhằm xác định xem nếu cung cấp dịch vụ theo quy mô nhỏ hơn hoặc tiếp cận theo phương pháp tăng dần có đem lại kết quả có lợi hay không. Hàm ý chính sách ở đây là phân tích giá trị sử dụng vốn sẽ là một quá trình lặp đi lặp lại, dựa trên phạm vi dự án khác nhau, cơ cấu chia sẻ rủi ro khác nhau, và chất lượng hiệu quả hoạt động khác nhau.

25. Phân tích giá trị sử dụng vốn là một công cụ quan trọng để cung cấp thông tin cho những người có thẩm quyền quyết định của chính phủ và hỗ trợ các tổ chức tài chính phát triển về chi phí thực sự của mỗi cách tiếp cận cung cấp dịch vụ. Đây cũng có thể là công cụ để giúp hoàn thiện thiết kế của một dự án cụ thể cho phù hợp hơn với những rủi ro và hạn chế tài chính của chính phủ. Tuy nhiên, trong điều kiện nhiều nội dung chi phí chưa biết trước, có sự điều chỉnh về giá trị và khả năng diễn ra các sự kiện rủi ro, không nhất thiết phải coi đây là chỉ tiêu mang tính quyết định để theo đuổi một dự án cho khu vực công hay theo mô hình quan hệ hợp tác công–tư.

49

Phụ lục 4Quỹ Phát triển Dự án

1. Thiếu chuẩn bị dự án là yếu tố chính góp phần gây thất bại tại các dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân. Dự án thường hay được đưa ra đấu thầu cạnh tranh mà chưa có hợp đồng phù hợp, phân bổ rủi ro chưa phù hợp; mô hình thu chưa bền vững; chưa có sự hỗ trợ của chính phủ; chưa có các đầu vào chính của dự án như nghiên cứu khả thi, nghiên cứu đảm bảo về môi trường và xã hội theo chuẩn mực quốc tế; đánh giá về nguồn lực (ví dụ, nước, gió, mặt trời và trữ lượng khí) chưa chắc chắn; hoặc chưa được đảm bảo về đất đai. Những tình huống đó thường phát sinh do chính phủ không muốn bỏ tiền thuê các chuyên gia cố vấn hoặc công ty tư vấn chuyên nghiệp thực hiện các hoạt động chuẩn bị và/hoặc cho rằng những công việc đó không đòi hỏi quá nhiều thời gian. Tuy nhiên, cho dù có phí tổn phí ngay từ đầu trong hoạt động xây dựng dự án sơ bộ, các bằng chứng cho thấy những phí tổn đó hoàn toàn có thể bù đắp chi phí phát sinh do chậm trễ hoặc không cung cấp được hạ tầng và các dịch vụ công quan trọng và/hoặc yêu cầu tăng kinh phí từ phía các bên tham gia ở khu vực tư nhân để xử lý những rủi ro không được xử lý đó.

2. Để đảm bảo cho kinh phí ban đầu nhằm chuẩn bị dự án, xu hướng hiện nay là chuyển sang hình thành các quỹ vốn phát triển chuyên nhằm phát triển dự án còn gọi là cơ chế và/hoặc quỹ phát triển dự án (PDF). Quỹ phát triển dự án có mục tiêu nhằm bổ sung hoặc chi trả hoàn toàn cho kinh phí chuẩn bị dự án ban đầu để đấu thầu cạnh tranh và, trong một số trường hợp, trang trải các chi phí để đảm bảo đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính. Quỹ phát triển dự án có thể được sử dụng dưới hình thức cấp phát hoặc vốn vay, hoặc kết hợp cả hai—một khoản vay có thể được chuyển thành trợ cấp trong trường hợp dự án bị thất bại. Thông thường, Quỹ phát triển dự án được thiết kế dưới hình thức quỹ quay vòng, trong đó chi tiêu ngân quỹ từ nguồn Quỹ phát triển dự án để phát triển dự án được bên trúng thầu hoàn lại dưới hình thức nào đó.

3. Thiết kế của Quỹ phát triển dự án có cấu trúc hợp lý không chỉ bao gồm cung cấp tiền tệ đơn thuần mà còn đi kèm các điều kiện và điều khoản về tiếp cận, sử dụng, và hoàn trả nhằm củng cố kết quả và hiệu suất, nhằm nâng cao khả năng hiện thực hoá dự án thành công và nâng cao tính bền vững của nguồn vốn tạo nguồn từ Quỹ phát triển dự án. Xác định đúng đắn đối tượng sử dụng Quỹ phát triển dự án có thể đem lại những lợi ích hữu hình cho chính phủ và các bên tham gia tại khu vực tư nhân, tạo lòng tin cho tất cả các bên tham gia về dự án liên quan.

4. Quỹ phát triển dự án có thể là công cụ quan trọng để tạo xúc tác nhằm xây dựng dự án phức tạp về cơ sở hạ tầng và dịch vụ một cách chuyên nghiệp, và còn là yếu tố đóng góp chính để hiện thực hoá các dự án có thể được đầu tư và được ngân hàng chấp nhận.

A. Thiết kế Cấu trúc

5. Để cấu trúc một Quỹ phát triển dự án, ta cần cân nhắc các yếu tố bao gồm:

(i) quy mô của quỹ,

(ii) nguồn vốn,

50 Phụ lục 4

(iii) đối tượng phục vụ của cơ chế này,

(iv) các điều kiện cần có để tiếp cận cơ chế này,

(v) mức độ rủi ro của Quỹ phát triển dự án cần được chia sẻ và quản lý, và

(vi) cách thức quản lý và đo lường hiệu quả hoạt động của quỹ

1. Quy mô Quỹ

6. Các hoạt động phát triển dự án chỉ đòi hỏi một lượng vốn khá nhỏ, so với tổng chi phí của một dự án cụ thể. Tuy nhiên, số tiền đó—và cách thức triển khai số tiền đó—có lẽ là khoản chi tiêu quan trọng nhất trong một dự án. Chi phí phát triển dự án có sự khác biệt tính theo tỷ lệ với tổng chi phí dự án và theo mức độ phức tạp của dự án. Chi phí phát triển dự án bình quân thường rơi vào khoảng 5% tổng chi phí dự án. Đối với các dự án lớn, số này có thể chỉ bằng 1%–2% tổng chi phí dự án; đối với các dự án nhỏ hơn, số này rơi vào khoảng 7%–10%. Trong các hoạt động liên quan đến quan hệ đối tác công–tư, phụ thuộc nhiều vào cơ cấu hợp đồng liên quan đến tài chính dự án, chi phí cơ cấu dự án về mặt tài chính và pháp lý khá ổn định cho dù chi phí của dự án là bao nhiêu. Chi phí phát triển một dự án, theo giá trị tuyệt đối, thường rơi vào khoảng 1 triệu USD đến 5 triệu USD. Đối với các dự án đặc biệt phức tạp, chi phí này có thể lên đến trên 10 triệu USD. Nếu phạm vi sử dụng vốn của Quỹ phát triển dự án còn bao gồm chi phí giải phóng mặt bằng, con số này có thể còn cao hơn rất nhiều. Vì vậy, đối với một chương trình của quốc gia nhằm huy động hàng chục cơ hội dự án trong một năm, nhu cầu kinh phí hàng năm từ Quỹ phát triển dự án (PDF) có thể rơi vào khoảng 100 triệu USD.

7. Vốn ban đầu và đóng góp hàng năm. Khi ước tính vốn ban đầu và các khoản đóng góp định kỳ cho Quỹ phát triển dự án, ta phải cân nhắc đến giai đoạn khởi lập ban đầu của Quỹ phát triển dự án và tỷ lệ thành công ban đầu của các dự án sử dụng vốn của quỹ. Những cân nhắc này có thể ảnh hưởng đáng kể đến nhu cầu vốn ban đầu, số vốn bổ sung định kỳ và/hoặc bản chất nguồn vốn của quỹ. Ban đầu, cần phải mất thời gian để có được danh mục dự án thành công. Hơn nữa, không phải sáng kiến nào được Quỹ phát triển dự án hỗ trợ cũng trở thành các dự án thành công. Để đảm bảo thận trọng, đặc biệt cho các chế chế tổ chức mới được phát triển để hỗ trợ phát triển dự án, ta có thể giả định về giai đoạn thử nghiệm, trong đó tỷ lệ dự án thất bại ban đầu là cao, nhưng tỷ lệ thành công ngày càng cao khi quỹ ngày càng đúc rút được nhiều kinh nghiệm. Ngay cả khi Quỹ phát triển dự án có dự kiến thu hồi vốn từ phía các nhà thầu trúng thầu, trong điều kiện các dự án có thể phải mất 1 đến 4 năm để hoàn thành giai đoạn xây dựng dự án và đảm bảo vốn, Quỹ phát triển dự án cần tính cả đến giai đoạn khởi sự trước khi có khả năng thu hồi vốn. Trong trường hợp Quỹ phát triển dự án thu phí để thu hồi vốn nhưng mức phí đó không phải là mức phí gộp để trang trải cho cả những dự án thất bại, Quỹ phát triển dự án vẫn đòi hỏi được bổ sung hàng năm nếu tỷ lệ thành công thấp hơn 100%. Hộp A4.1 minh họa về sự vận hành của nguồn vốn và hoạt động của Quỹ phát triển dự án.

8. Quy mô của Quỹ phát triển dự án cần được xác định dựa trên phạm vi, tính chất và kỳ hạn của khuôn khổ quan hệ đối tác công–tư (PPP) cụ thể của quốc gia. Kiến nghị đưa ra là nên bắt đầu Quỹ phát triển dự án ban đầu với quy mô nhỏ và/hoặc tập trung vào một số lĩnh vực cụ thể (ví dụ, hỗ trợ một lượng hạn chế các số bộ chủ quản). Điều này nhằm dành thời gian để thực hiện cơ chế quan hệ đối tác công–tư thuận lợi và/hoặc nâng cao kinh nghiệm của các bên tham gia dự án về cách thức sử dụng Quỹ phát triển dự án để đạt hiệu quả cao nhất.

2. Cơ cấu Vốn

9. Nguồn vốn dành cho Quỹ phát triển dự án có thể đến từ nhiều nguồn: các tổ chức tài chính phát triển, chính phủ, hoặc thậm chí cả khu vực tư nhân. Quỹ phát triển dự án có thể bao gồm các khoản trợ cấp dự phòng, vốn vay và/hoặc đóng góp của chính phủ.

51Quỹ Phát triển Dự án

Hộp A4.1 Lý thuyết Kinh tế về Thiết lập Quỹ Phát triển Dự án

Giả định:(i) Chi phí phát triển một dự án bình quân: 3 triệu USD(ii) Thời gian phát triển một dự án bình quân: 3 năm(iii) Nhu cầu phát triển dự án tăng lên theo thời gian, bắt đầu với 5 dự án mỗi năm và đạt đỉnh 30 dự

án mỗi năm(iv) giai đoạn thử nghiệm về tỷ lệ thành công bắt đầu bằng tỷ lệ thành công 50%, tăng dần lên đến 95%(v) Dự án thành công phải hoàn lại chi phí trực tiếp liên quan đến việc phát triển dự án đó, không tính

đến giá trị thời gian của tiền và chênh lệch về phân bổ rủi ro để trang trải cả cho các dự án bị thất bại trong quá trình phát triển.

Kết quả:(i) 2 năm đầu đòi hỏi hỗ trợ vốn toàn bộ(ii) Tỷ lệ thu hồi vốn ròng trong 7 năm đầu còn thấp do đang học hỏi kinh nghiệm(iii) Tỷ lệ tự đảm bảo tài chính của Quỹ phát triển dự án đạt 50% vào năm thứ 5, và 75% vào năm

thứ 10(iv) Mức đóng góp hàng năm là 6 triệu USD–7 triệu USD mỗi năm trong 10 năm đầu, trên cơ sở các

giả định trên; yêu cầu này phụ thuộc nhiều vào số lượng dự án được bổ sung mỗi năm.


Bảng A4.1 Các giả định về Hoạt động của Quỹ

Năm hoạt động

Đóng góp vào quỹ ($)

Thu hồi vốn cho quỹ ($)

Quy mô quỹ ròng ($)

Dự án được khởi xướng

Tỷ lệ thành công

Dự án được thực hiện

1 5.000 – 5.000 5 0 02 7.000 – 7.000 7 0 03 6.500 2.500 9.000 9 50 34 7.150 3.850 11.000 11 55 45 6.600 5.400 12.000 12 60 56 5.850 7.150 13.000 13 65 77 6.600 8.400 15.000 15 70 88 8.250 9.750 18.000 18 75 109 8.000 12.000 20.000 20 80 12

10 6.700 15.300 22.000 22 85 1511 6.000 18.000 24.000 24 90 1812 5.980 20.020 26.000 26 91 2013 5.920 22.080 28.000 28 92 2214 5.820 24.180 30.000 30 93 2415 3.680 26.320 30.000 30 94 2616 1.500 28.500 30.000 30 95 2917 1.500 28.500 30.000 30 95 2918 1.500 28.500 30.000 30 95 2919 1.500 28.500 30.000 30 95 2920 1.500 28.500 30.000 30 95 29


52 Phụ lục 4

10. Do tính chất rủi ro cao trong phát triển dự án, một tỷ lệ nhất định các dự án có thể thất bại. Do đó, Quỹ phát triển dự án không thể sử dụng hoàn toàn vốn vay; các khoản tổn thất tiềm năng có thể được hạch toán kết hợp là vốn chủ sở hữu bị rủi ro của chính phủ và/hoặc khả năng chuyển một tỷ lệ vốn vay sang vốn cấp phát.

11. Về nguyên tắc, chính phủ cần đóng góp vào Quỹ phát triển dự án để đảm bảo cơ chế cân đối và chia sẻ rủi ro, và tập trung vào hiệu suất sử dụng vốn được triển khai. Bên cạnh đó chính phủ còn có trách nhiệm phải đảm bảo môi trường thuận lợi trong sử dụng nguồn vốn từ Quỹ phát triển dự án để tạo thuận lợi nhằm xây dựng dự án thành công và qua đó đảm bảo thu hồi vốn cho Quỹ phát triển dự án. Các tổ chức tài chính phát triển có thể cung cấp hỗ trợ kỹ thuật để hỗ trợ việc tạo ra môi trường thuận lợi phù hợp nhằm giảm thiểu những rủi ro chính sách đó.

3. Hỗ trợ Khu vực Công hay Tư nhân

12. Quỹ phát triển dự án có thể được sử dụng để hỗ trợ các đơn vị và tổ chức tại khu vực công hoặc tư nhân phát triển dự án. Trong khu vực công, Quỹ phát triển dự án có thể được sử dụng cho các hoạt động phát triển dự án ban đầu do một cơ quan hoặc đơn vị của chính phủ thực hiện để chuẩn bị dự án nhằm đưa ra đấu thầu cạnh tranh quốc tế, và đưa dự án đó ít nhất đi đến giai đoạn đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính. Quỹ phát triển dự án có thể được sử dụng để hỗ trợ khu vực tư nhân phát triển dự án, đặc biệt trong điều kiện thiếu một đơn vị công lập có thẩm quyền và/hoặc trình độ và kỹ năng phù hợp. Cho dù Quỹ phát triển dự án có hình thức như thế nào, điều kiện tiếp cận cần được cân nhắc kỹ lưỡng và áp dụng đồng đều. Lý tưởng nhất là đối tượng hưởng lợi vốn của Quỹ phát triển dự án cần phải ký kết bản thoả thuận chính thức quy định về điều khoản sử dụng, hoàn trả hoặc thu hồi vốn cho quỹ. Nếu Quỹ phát triển dự án được dùng cho khu vực tư nhân, đơn vị tại khu vực tư nhân cần chia sẻ rủi ro bằng tỷ lệ vốn đối ứng lớn về phần mình(ví dụ, mức đóng góp đối ứng tối thiểu). Tương tự, việc sử

Hình A4.1 Tỷ lệ Dự án Thành công hoặc Thất bại

35

30

25

20

15

10

5

0

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Số lư

ợng

Dự á

n

Tỷ lệ

Thà

nh C

ông

%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Dự án Thất bại Dự án Thành công Tỷ lệ Thành công(thang điểm bên phải)



Hình A4.2 Dòng tiền Phát triển Dự án Hàng năm

PDF = Quỹ Phát triển Dự án.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Dòng

tiền

Quỹ

PDF

hàn

g nă

m (

nghìn

USD

)

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Số lư

ợng

Dự á

n

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Đóng góp Quỹ PDF hàng năm Hoàn vốn/Tự đảm bảo Tài chínhDự án Khởi xướng Hàng năm(thang điểm bên phải)

Dự án Thành công(thang điểm bên phải)

Hình A4.3 Yêu cầu về Điều kiện Tiếp cận Quỹ Phát triển Dự án

PDF = Quỹ Phát triển Dự án.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Tỷ lệ

Ngu

ồn vố

n Qu

ỹ PD

F

Số lư

ợng

Dự á

n

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

01 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

%

Đóng góp Quỹ PDF hàng năm Hoàn vốn/Tự đảm bảo Tài chínhDự án Khởi xướng Hàng năm(thang điểm bên phải)

Dự án Thành công(thang điểm bên phải)

54 Phụ lục 4

dụng vốn của Quỹ phát triển dự án cho khu vực công cũng cần được cơ cấu sao cho đó không chỉ đơn thuần là một nguồn bổ sung ngân sách; các tham số về hiệu quả hoạt động và kế hoạch cụ thể về quản lý và sử dụng Quỹ phát triển dự án cần được xây dựng. Mặc dù Quỹ phát triển dự án dành cho khu vực công có thể dễ triển khai hơn quỹ dành cho khu vực tư nhân, nhưng các vấn đề liên quan đến phát triển dự án có sự tương đồng rất lớn ở cả hai khu vực.

13. Cho dù khu vực nào được tiếp cận vốn, các đơn vị được tiếp cận phải đủ tiêu chuẩn để thực hiện các nhiệm vụ dự kiến, đồng thời phải có các hệ thống và quy trình nhằm đảm bảo nâng cao khả năng thành công (Bảng A4.2).

Bảng A4.2 Yêu cầu về Điều kiện Tiếp cận Quỹ Phát triển Dự án (PDF)

Khu vực công Khu vực tư nhânTính độc lập của đơn vị phát triển dự án (so với các cơ quan chức năng khác của chính phủ)

Khả năng xác định và khẳng định nguồn vốn cho mục đích dự kiến

Đủ kỹ năng cần thiết để thực hiện và/hoặc quản lý việc phát triển

Trách nhiệm giải trình về hiệu quả hoạt động và sử dụng vốn

Phương thức phát triển dự án, cấp vốn và triển khai rõ ràng (ví dụ, mô hình dành cho nhà thầu tư nhân, xây dựng–vận hành–chuyển giao hoặc xây dựng–vận hành–sở hữu)

Phân bổ ngân sách riêng của đơn vị chịu rủi ro song song với phân bổ từ Quỹ phát triển dự án.

Hiểu biết về khách hàng và/hoặc kiểm tra sự trung thực của các bên tham gia dự án

Năng lực quản lý, năng lực phát triển

Thành tích về hiệu quả hoạt động của mỗi bên tham gia

Các thoả thuận liên doanh, các tài liệu về thành lập

Vốn hoá các đơn vị tham gia phát triển, bao gồm cả chứng minh về vốn

Năng lực đảm bảo cho dự án

Kế hoạch kinh doanh của dự án

Số vốn tự có chịu rủi ro song song với phân bổ từ Quỹ phát triển dự án

PDF = Quỹ Phát triển Dự án. Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á

14. Các đơn vị khu vực tư nhân hỗ trợ các Quỹ phát triển dự án đòi hỏi khu vực công phải có chính sách phù hợp và phải tạo môi trường hỗ trợ. Hoạt động phát triển dự án dựa vào tư nhân không phải là cách thay thế cho sự tham gia của khu vực công. Chẳng hạn nếu khu vực tư nhân được giao toàn bộ trách nhiệm về giải phóng mặt bằng, điều này có khả năng dẫn đến chậm trễ và/hoặc chi phí giải phóng mặt bằng bị đội lên rất cao, và những chi phí đó được chuyển cho người sử dụng hoặc cho kho bạc. Chậm trễ hoặc đội chi phí thường làm cho các Quỹ phát triển dự án bị cạn kiệt nhanh hơn, và khả năng dự án thất bại cao hơn. Do vậy, cho dù Quỹ phát triển dự án được định hướng cho khu vực nào, vai trò của khu vực công và khu vực tư nhân đều phải được xác định rõ ràng.

B. Các nguyên tắc Thiết kế Hoạt động

15. Các Quỹ phát triển dự án về bản chất có độ rủi ro cao; vì vậy, cơ cấu vốn của quỹ phải tính đến khả năng các rủi ro đó bị hiện thực hóa. Quỹ phát triển dự án phải có cơ cấu phù hợp, đặc biệt nhằm ngăn ngừa rủi ro đạo đức. Khả năng tiếp cận Quỹ phát triển dự án không nên được coi là đương nhiên. Ý tưởng dự án cần được phát triển phải dựa trên các nguyên tắc chặt chẽ và phù hợp với các kế hoạch phát triển ngành. Các bên đề nghị sử dụng vốn cần qua được khâu kiểm tra tương đối chặt chẽ trước khi được tiếp cận vốn. Tối thiểu, đề nghị sử dụng vốn phải có tài liệu nghiên cứu khả thi đã hoàn thành, lý tưởng nhất là phải gửi kèm theo kế hoạch kinh doanh của dự án trong đó mô tả cách thức dự án hoàn trả và được duy trì bền vững.


16. Các khía cạnh chính trong thiết kế Quỹ phát triển dự án bao gồm tiêu chuẩn tiếp cận, phạm vi cụ thể về các hoạt động được sử dụng vốn, và điều khoản và điều kiện tiếp cận trên văn bản.

1. Tiêu chuẩn Tiếp cận

17. Do tính chất rủi ro cao của hoạt động phát triển dự án các dự án và đơn vị mong muốn nhận hỗ trợ của Quỹ phát triển dự án cần được sơ tuyển trước khi được phân bổ vốn. Các nội dung sơ tuyển bao gồm

(i) nhu cầu về dự án, nghĩa là dự án có nằm trong kế hoạch phát triển của quốc gia không;

(ii) mức độ dự án phù hợp với hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP), nghĩa là vai trò rõ ràng của khu vực công và khu vực tư nhân và mô hình thu cụ thể;

(iii) các chi tiết đảm bảo ngưỡng của dự án, bao gồm

(a) kế hoạch kinh doanh sơ bộ của dự án, bao gồm cả ý tưởng về nguồn vốn, triển khai, và vận hành; và

(b) báo cáo tiền khả thi, bao gồm địa điểm, công nghệ, chi phí, các vấn đề và môi trường dự kiến;

(iv) điều kiện của đơn vị mong muốn tiếp cận Quỹ phát triển dự án, bao gồm đặc điểm và thành tích;

(v) đơn vị yêu cầu sẵn sàng đồng ý với các quyền lợi hợp lý, điều khoản và điều kiện của Quỹ phát triển dự án (ví dụ, quyền được kiểm toán, thăm hiện trường và cơ sở); và

(vi) dự trù kinh phí phát triển dự án cho các tư vấn và phạm vi cụ thể về các dịch vụ cần sử dụng để hoàn tất hoạt động phát triển dự án.

18. Cho dù hiển nhiên là có rất nhiều vấn đề chưa biết về dự án trong giai đoạn phát triển ban đầu, các điều khoản tiếp cận Quỹ phát triển dự án cần phải được công bố rõ ràng và minh bạch cho tất cả các bên tham gia và phải được áp dụng thật khách quan.

2. Phạm vi Cụ thể về Các hoạt động

19. Quỹ phát triển dự án (PDF) được sử dụng để thực hiện các hoạt động nghiên cứu, xác định cấu trúc, tư vấn pháp lý sơ bộ để xác định dự án; đánh giá khả năng thực hiện về mặt tài chính, kỹ thuật, kinh tế và xã hội; chuẩn bị cho quy trình đấu thầu cạnh tranh quốc tế minh bạch. Phát triển dự án bao hàm nhiều hoạt động khác nhau. Tuy nhiên, Quỹ phát triển dự án cần được sử dụng cho các mục đích có liên quan trực tiếp và phù hợp với việc xây dựng dự án đề xuất. Phạm vi sử dụng Quỹ phát triển dự án bao gồm

(i) thực hiện nghiên cứu khả thi kỹ thuật;

(ii) thực hiện các nghiên cứu đặc biệt như nghiên cứu về lưu lượng giao thông, đánh giá về nguồn lực (ví dụ nước, gió, mặt trời và trữ lượng khí), dự báo nhu cầu, đánh giá thị trường, lập mô hình hệ thống, và dự báo thu;

(iii) xây dựng các đặc tả về yêu cầu kỹ thuật, thiết kế, xây lắp sơ bộ;

(iv) xây dựng đặc tả về vận hành, cả về kỹ thuật và thương mại;

(v) xác định cấu trúc tài chính cho dự án, bao gồm cả lập mô hình tài chính, tham vấn sơ bộ với các tổ chức tài chính đa phương, song phương, tư nhân; và đánh giá nhu cầu và nghiên cứu cơ cấu các cơ chế hỗ trợ của chính phủ;

(vi) thực hiện khảo sát và tìm hiếm hồ sơ thửa đất;

(vii) xây dựng đặc tả yêu cầu kỹ thuật (để đấu thầu);

56 Phụ lục 4

(viii) xác định được phân bố nguồn lực cụ thể (ví dụ: quyền sử dụng nước, khả năng tiếp cận nhiên liệu);

(ix) nghiên cứu về môi trường;

(x) nghiên cứu về tái định cư và khôi phục;

(xi) khảo sát đất đai và tìm kiếm hồ sơ thửa đất;

(xii) kế hoạch và chi phí giảm thiểu tác động xã hội;

(xiii) dự toán chi phí, cho các hoạt động xây lắp, mua sắm, thi công, nguồn vốn và dự phòng;

(xiv) đánh giá về kinh tế và nghiên cứu về giá trị sử dụng vốn;

(xv) xác định cơ chế huy động vốn đặc biệt;

(xvi) các loại chứng nhận, giấy phép, phê duyệt (trong phạm vi có thể);

(xvii) giải phóng mặt bằng và/hoặc quyền sử dụng đất cho dự án; và

(xviii) soạn thảo hợp đồng pháp lý (trong điều kiện chưa được soạn thảo theo khuôn khổ chung của chính phủ về quan hệ đối tác công–tư (PPP)).

20. Phạm vi các hoạt động được Quỹ phát triển dự án đảm bảo cần phải được xác định trước trong chính sách và thiết kế của Quỹ phát triển dự án. Các hoạt động được đảm bảo cần bao gồm các hành động cần thiết để xác định đầy đủ về dự án, sao cho các nhà thầu tiềm năng, chính phủ và xã hội dân sự hiểu được chi phí và lợi ích của dự án cụ thể đó. Phạm vi công việc trong Quỹ phát triển dự án cần bao gồm các tiêu chí sơ bộ về thiết kế và hiệu quả hoạt động của dự án, các điều kiện về ranh giới cho dự án, các giao diện và hình thức phân bổ rủi ro giữa các bên tham gia, các cơ chế thu, và các tiêu chí xác định khả năng chi trả. Mặc dù chi tiết và phạm vi chính xác về hoạt động phát triển có thể có sự khác biệt giữa các ngành và lĩnh vực, giữa các dự án, nhưng các hoạt động chung đủ điều kiện được Quỹ phát triển dự án đảm bảo cần được xác định ngay từ đầu. Điều này nhằm tránh khả năng đổ lỗi cho việc sử dụng vốn sai mục đích ở các giai đoạn sau, nhất là trong trường hợp bị thất bại.

21. Phạm vi chi phí tương đối có thể được đặt ra cho mỗi nội dung chi tiêu, ít nhất bao gồm Quỹ phát triển dự án sẽ bao hàm những gì và/hoặc một danh mục các nội dung bị loại trừ. Ví dụ về các nội dung có thể bị loại trừ hoặc hạn chế bao gồm

(i) lương và chi phí tổng hợp của bên phát triển dự án;

(ii) chi phí đi lại của bên phát triển dự án;

(iii) chi phí đăng ký và thủ tục kinh doanh của bên phát triển dự án (ví dụ đăng ký công ty, vốn hoá, visa)

(iv) các chi phí liên quan đến thoả thuận liên doanh và thoả thuận giữa các bên liên quan;

(v) chi phí huy động vốn của bên phát triển dự án (đặc biệt là vốn chủ sở hữu);

(vi) thuế và phí phải trả của bên phát triển dự án; và

(vii) sử dụng quá mức tư vấn (ví dụ, thuê luật sư soạn thảo tài liệu gốc thay vì thuê rà soát tài liệu gốc).

22. Mỗi dự án đều có sự khác biệt, đặc biệt là nếu dự án đang xử lý một vấn đề mới hoặc vấn đề đặc biệt khó khăn một cách hợp lý, tuy nhiên, những khác biệt nếu có cần được xử lý dưới hình thức trường hợp ngoại lệ rõ ràng do cán bộ quản lý Quỹ phát triển dự án quyết định. Nhìn chung, hạn mức về phạm vi chi buộc bên phát triển dự án phải chia sẻ rủi ro phát triển dự án bằng cách yêu cầu họ phải sử dụng nguồn lực đối ứng của họ để bổ sung cho số tiền nhận được từ Quỹ phát triển dự án, cho dù đối tượng hưởng lợi là một bộ chủ quản hay thuộc khu vực tư nhân.


23. Các hoạt động phát triển dự án nhằm xác định phạm vi, chất lượng khung thời gian thực hiện đóng vai trò quan trọng. Cần phải có sự cân đối thận trọng giữa các nội dung trên. Một nghiên cứu khả thi kỹ thuật có phạm vi toàn diện do một tư vấn không đủ trình độ thực hiện có thể không có tác dụng gì trong việc thu hút nhà đầu tư và hỗ trợ huy động vốn cho dự án. Một công ty tư vấn quốc tế có kinh nghiệm nhưng có phạm vi công việc (và/hoặc ngân sách) hạn chế có thể tạo ra một sản phẩm không giải quyết được đầy đủ các vấn đề của dự án hoặc ở mức độ chi tiết chưa đầy đủ. Do vậy, các chuyên gia thiết kế của Quỹ phát triển dự án cần phải thực tế về bản chất các hoạt động và cách thức sử dụng các sản phẩm được tạo ra.

3. Điều khoản và Điều kiện Tiếp cận

24. Việc Quỹ phát triển dự án cấp vốn cho dự án cần được coi như một hoạt động cho vay, phải tuân thủ các điều khoản và điều kiện quy định trong một thoả thuận pháp lý. Vốn cần được hoàn trả sau khi thoả thuận tài chính của dự án có hiệu lực. Trong trường hợp thất bại trong việc hoàn tất dự án, các nội dung về chia sẻ rủi ro giữa bên phát triển dự án và Quỹ phát triển dự án cần được coi là chia sẻ chi phí thất bại.

25. Các nội dung có thể đưa vào thoả thuận cấp vốn của Quỹ phát triển dự án bao gồm

(i) các chỉ tiêu theo hạn mức thời gian

(ii) chứng minh về chi tiêu

(iii) điều kiện hạn chế và/hoặc loại trừ về chi tiêu,

(iv) quyền kiểm toán,

(v) báo cáo định kỳ và đánh giá hiệu quả hoạt động,

(vi) kiểm tra sự trung thực và các yêu cầu tuân thủ liên tục,

(vii) thoả thuận về chia sẻ rủi ro,

(viii) các điều khoản về chuyển thành khoản cấp phát,

(ix) quyền kết thúc

(x) các điều khoản giải quyết tranh chấp, và

(xi) các yêu cầu về thu hồi vốn cho Quỹ phát triển dự án từ các dự án thành công

26. Thiết kế về các điều khoản và điều kiện trên đòi hỏi phải có sự cân đối giữa tính thực tế về mặt kỹ thuật, thương mại và pháp lý.

C. Các vấn đề Khó khăn về Thiết kế

27. Thiết kế Quỹ phát triển dự án không phải lúc nào cũng dễ dàng. Nó đòi hỏi phải cân nhắc thực tế về hoàn cảnh kinh tế–xã hội của quốc gia, môi trường chính sách, phạm vi và quy mô của những thách thức liên quan đến dự án. Nhưng vấn đề khó khăn phải đối mặt trong thiết kế Quỹ phát triển dự án bao gồm:

(i) Nếu vốn dự toán cho một dự án cụ thể không còn, chẳng hạn, khi đã hoàn thành được 90% và hoàn toàn có khả năng hoàn thành, thì sao?

(ii) Khi nào dự án được tuyên bố là không thành công? Quan điểm của bên tài trợ là gì về chi phí đã đầu tư? Nếu vốn được sử dụng cho dự án không thành công thì sao?

58 Phụ lục 4

(iii) Vốn được hoàn lại như thế nào? Có tính đến chi phí vốn, giá trị thời gian của tiền hoặc rủi ro danh mục của Quỹ phát triển dự án hay không?

(iv) Có nên để chính phủ, đơn vị độc lập, hoặc các tổ chức tài chính phát triển trực tiếp quản lý quỹ đó hay không?

(v) Phương thức phân bổ vốn tại quốc gia có Quỹ phát triển dự án là gì? Nếu Quỹ phát triển dự án được thiết lập tại khu vực công, các nghiên tắc kế toán tài chính công nào cần được cân nhắc? Điều này có ảnh hưởng đến cách thức thiết kế cơ chế Quỹ phát triển dự án hay không?

28. Câu trả lời cho các câu hỏi trên sẽ được xác định trong quá trình tham vấn với các đối tác Quỹ phát triển dự án trên cơ sở từng trường hợp, phụ thuộc vào một số yếu tố, như hạn mức vốn sẵn có, hiện trạng phát triển thị trường và/hoặc năng lực trong nước, và khả năng chịu rủi ro của các đơn vị tài trợ vốn và đơn vị quản lý.

29. Việc sử dụng một tổ chức có cơ cấu tổ chức hoặc một tài khoản uỷ thác làm Quỹ phát triển dự án tạo điểu kiện kiểm soát và bảo vệ quỹ tốt hơn qua các quy tắc và biện pháp kiểm soát dòng tiền ra vào. Các cơ cấu có mục đích thực chất nhằm tăng ngân sách cho một đơn vị cụ thể cần tránh áp dụng.

1. Cấp vốn bằng hình thức Phân bổ

30. Phương thức phân bổ vốn phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn, cũng như cách thức bố trí và phân cấp sử dụng vốn tại một quốc gia. Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp sử dụng vốn từ các tổ chức tài chính phát triển, thường phải tuân thủ các yêu cầu quản lý tài chính của khu vực công. Tại một số quốc gia, Quỹ phát triển dự án được quản lý và phân bổ tập trung từ trung ương. Tại các quốc gia khác, vốn từ Quỹ phát triển dự án được một cơ quan trung ương (ví dụ Bộ Tài chính) tiếp nhận và cho vay lại để các bộ ngành trực tiếp quản lý. Nếu mục tiêu của Quỹ phát triển dự án là nhằm xúc tác phát triển dự án tại nhiều lĩnh vực, hình thức phân bổ theo ngành cụ thể cần được tính tới khi thiết kế Quỹ phát triển dự án. Ngay cả trong các môi trường quỹ được kiểm soát tập trung, các phương tiện phân bổ cho nhiều ngành cũng cần được cân nhắc; các bộ ngành có thể sẽ đòi hỏi hỗ trợ cụ thể. Tuy nhiên, mức độ sẵn sàng của các ngành có sự khác biệt đáng kể trong một quốc gia cụ thể. Vì vậy, điều kiện để tiếp cận Quỹ phát triển dự án cần được cân nhắc thận trọng và phải có sự thống nhất giữa đơn vị cấp vốn và đơn vị tiếp nhận cho dù ở địa bàn nào.

31. Ta cũng nên thận trọng với các cơ cấu thực chất làm tăng ngân sách của chính phủ. Những thiết kế như vậy có xu hướng khó kiểm soát một cách cụ thể, và gây phức tạp trong quá trình thu hồi vốn. Thông thường trong các cơ cấu tài chính công, các hình thức thu hồi vốn được phân loại là thu của chính phủ và được nhìn nhận là một khoản thu ngân sách chung. Việc thu hồi vốn để bù đắp chi phí một cách kịp thời và chính xác vào tài khoản của Quỹ phát triển dự án có thể gặp trở ngại, đặc biệt tại quốc gia có môi trường quản lý ngân sách khó khăn và/hoặc phải tuân thủ những hạn mức và/hoặc biện pháp quản lý tài chính công cụ thể bị áp đặt nhằm đối phó với những khó khăn về ngân sách. Nhìn chung, Quỹ phát triển dự án nên tránh các cơ cấu ràng buộc liên quan đến phân bổ ngân sách như vậy.

2. Quỹ Phát triển Dự án được Quản lý Độc lập

32. Do có những phức tạp liên quan đến vốn do chính phủ phân bổ, hình thức quản lý bằng cách thiết lập lên một cơ cấu quỹ tín thác hoặc đơn vị độc lập để quản lý Quỹ phát triển dự án là hình thức được ưa chuộng. Đơn vị đó có thể có đại diện từ phía chính phủ và các nhóm tài trợ, tuy nhiên lý tưởng nhất là phải có một tổ chức quản lý quỹ có kỹ năng và trình độ phù hợp đứng ra quản lý độc lập. Thuật ngữ “đơn vị quản lý quỹ” nghĩa có hàm ý về chuyên môn tài chính và kế toán. Đơn vị quản lý quỹ cần bao gồm một nhóm các chuyên gia phát triển dự án có kinh nghiệm có thể xác định các nội dung cho một dự án đủ điều kiện. Nếu các chuyên gia này thường không được coi trọng thậm chí không được tham gia


vào quá trình thiết kế quỹ thì đó là một sai lầm. Trong trường hợp áp dụng cơ cấu tín thác, các cơ chế giải ngân vốn cần được xác định một cách khách quan và rõ ràng. Bên được uỷ thác thường chỉ hành động theo chỉ dẫn cụ thể hoặc theo các tiêu chí được xác định rõ ràng chứ không dành chỗ cho những đòi hỏi mang tính nhận định. Cơ cấu tín thác có thể đòi hỏi phải có một uỷ ban quản lý và/hoặc đánh giá để ban hành chỉ dẫn cho bên được uỷ thác. Trong các cơ cấu đó, uỷ ban này phải bao gồm các chuyên gia quản lý có đầy đủ kỹ năng và trình độ phù hợp.

3. Thu hồi Vốn

33. Theo khái niệm cơ bản về Quỹ phát triển dự án (PDF), cơ chế này thường được cho là cơ chế “quay vòng”, nghĩa là vốn sẽ được thu hồi từ bên tiếp nhận, thường khi đã đảm bảo các điều kiện để thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính, và được hoàn trả về Quỹ phát triển dự án. Tuy nhiên, những vấn đề thực tiễn sau cần được cân nhắc khi thiết kế quy mô và điều kiện hoạt động cho Quỹ phát triển dự án:

(i) Mức vốn hoá ban đầu và thời hạn cấp vốn. Hoạt động phát triển dự án có thể mất hàng tháng và hàng năm mới hoàn tất; và trong thời gian đó, các dự án khác cũng cần được hỗ trợ vốn hàng năm. Quỹ phát triển dự án phải có quy mô đảm bảo nhu cầu tối đa trước khi bắt đầu thu hồi được vốn; quy mô này có thể bằng nhiều lần ngân sách chi tiêu dự kiến hàng năm để phát triển dự án.

(ii) Hạch toán các dự án thất bại. Một tỷ lệ nhất định các dự án sẽ không bao giờ được thực hiện, nhưng số vốn được phân bổ vẫn phải được hạch toán. Yêu cầu này đòi hỏi phải chuyển số vốn “thất thoát” thành hình thức cấp phát và được xoá hoàn toàn khỏi nguồn lực của Quỹ phát triển dự án. Các trường hợp thất bại cần được thiết kế và dự toán trong ngân sách dành cho Quỹ phát triển dự án. Quỹ phát triển dự án cần được bổ sung để trang trải cả cho những tổn thất vốn do dự án không thành công.

(iii) Thu hồi vốn từ các dự án thành công. Nhiều hình thức thu hồi vốn có thể thực hiện cho Quỹ phát triển dự án; mỗi phương thức đều có ưu nhược điểm riêng:

(a) thu hồi từng đồng số tiền Quỹ phát triển dự án đã phân bổ cho một dự án cụ thể,

(b) mô hình giá trị thời gian của tiền (chi phí phát triển dự án cộng lãi suất), và

(c) chi phí phát triển dự án cộng phí rủi ro để trang trải cả cho các trường hợp thất bại.

34. Do có rủi ro liên quan đến các dự án thất bại, có một trường phái tư duy là Quỹ phát triển dự án cần thu hồi vốn từ các dự án thành công kèm thêm một mức phí rủi ro để trang trải cả tổn thất của các dự án khác. Theo quan điểm của bên phát triển dự án, cách suy nghĩ này là không công bằng; họ không muốn phải chịu trách nhiệm cho thất bại của các bên thứ ba khi phát triển các dự án của họ và/hoặc cho những thiếu sót hoặc thiếu kinh nghiệm của chính phủ trong việc quản lý các hoạt động phát triển dự án. Bên được tiếp cận vốn nhưng có dự án thất bại có thể không có đủ kỹ năng để thực hiện việc phát triển dự án và/hoặc chính phủ không đủ khả năng sơ tuyển đơn vị làm việc đó. Dự án thất bại cũng có thể do những vấn đề như những khó khăn hiện hữu trong cách thức chính phủ xử lý dự án đã bị thất bại, bản chất chính sách bị thay đổi (đặc biệt là khi có các chính sách mới được triển khai), hoặc ý tưởng ban đầu của dự án bị thất bại. Do đó, điều quan trọng là phải kiểm thử thiết kế Quỹ phát triển dự án đề xuất trong số các bên liên quan trước khi cam kết chắc chắn về thiết kế dự kiến. Quan điểm về giá trị thời gian của tiền cũng là vấn đề tương tự nhưng ở mức độ thấp hơn, đặc biệt nếu giai đoạn phát triển dự án bị kéo dài do những yếu tố đã thảo luận ở trên. Chi phí vốn danh nghĩa được đánh giá đối với chi tiêu phát triển dự án có lẽ dễ biện minh để được tất cả các bên chấp nhận hơn.

35. Trong trường hợp chỉ thu hồi trực tiếp số tiền mà Quỹ phát triển dự án bỏ ra cho một dự án cụ thể từ bên trúng thầu, thì Quỹ phát triển dự án cần được bổ sung định kỳ để trang trải cả cho các hoạt động xây dựng dự án thất bại. Hình thức Quỹ phát triển dự án như trên và tác động về mặt bổ sung vốn được minh hoạ tại Hộp A4.1.

60 Phụ lục 4

Hộp A4.2 Quỹ Phát triển Dự án tại Ấn Độ

Chính phủ Ấn Độ thành lập Quỹ Phát triển Dự án Cơ sở Hạ tầng Ấn Độ (IIPDF) dưới hình thức quỹ quay vòng với nguồn vốn cơ bản là 1 tỷ R. Quỹ nhằm nhằm hỗ trợ xây dựng các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư có thể tin cậy và khả thi về thương mại để chào mời khu vực tư nhân.

Quỹ Phát triển Dự án Cơ sở Hạ tầng Ấn Độ (IIPDF) được dành cho các đơn vị của chính phủ cho các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư nhằm đáp ứng chi phí phát triển dự án, có thể bao gồm các chi phí phát sinh nhằm thực hiện nghiên cứu khả thi, nghiên cứu tác động môi trường, xác định cơ cấu tài chính, đánh giá pháp lý, và xây dựng tài liệu dự án bao gồm cả các thoả thuận chuyển nhượng và các nghiên cứu đánh giá thương mại.

Quỹ Phát triển Dự án Cơ sở Hạ tầng Ấn Độ (IIPDF) không phải là nguồn vốn cấp phát. Quỹ thường hỗ trợ đến 75% chi phí phát triển dự án của cơ quan triển khai dự án. Sau khi hoàn thành thành công quy trình đấu thầu, chi tiêu phát triển dự án sẽ được bên thắng thầu hoàn trả.

Đến nay, Quỹ Phát triển Dự án Cơ sở Hạ tầng Ấn Độ (IIPDF) đã tài trợ cho 35 dự án, cung cấp 323 triệu R cho tổng chi phí dự án xấp xỉ 425 triệu R.


D. Lưu ý Cảnh báo

36. Quỹ phát triển dự án nhằm giải quyết tình trạng thiếu hụt vốn nghiêm trọng qua đó xúc tác phát triển cơ sở hạ tầng tại các quốc gia đang phát triển là thành viên của Ngân hàng Phát triển Châu Á. Tuy nhiên, Quỹ phát triển dự án không phải là phương thuốc trị bách bệnh. Quỹ phát triển dự án không nên được triển khai nếu thiếu một môi trường thuận lợi cho hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP). Xu hướng là xúc tiến các giải pháp tài chính làm phương tiện giải quyết các vấn đề gặp phải trong phát triển ngành. Mặc dù đòi hỏi là phải tiếp cận vốn, nhưng đi kèm theo đó là nhu cầu phải đảm bảo tồn tại một khuôn khổ trình độ và kỹ năng phù hợp để có thể đăng ký sử dụng vốn từ Quỹ phát triển dự án. Điều này sẽ góp phần nâng cao khả năng sử dụng nguồn lực vốn hữu hạn này để đảm bảo thành công trong phát triển.

E. Các Quỹ Phát triển Dự án trong Khu vực

37. Hộp A4.2 và A4.3 trình bày các ví dụ về Quỹ phát triển dự án tại Ấn Độ và In-đô-nê-sia.


Hộp A4.3 Quỹ Phát triển Dự án (PDF) tại In-đô-nê-sia

Thiếu chuẩn bị đầy đủ cho các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư là một trong những trở ngại quan trọng nhất gây ảnh hưởng đến phát triển cơ sở hạ tầng tại In-đô-nê-sia. Tại Hội nghị Thượng đỉnh về Hạ tầng In-đô-nê-sia tháng 1/2005, có trên 90 dự án được chào mời cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, tiến độ triển khai thực tế các dự án đó lại gây thất vọng. Chẳng hạn, chỉ có sáu nhà đầu tư tiềm năng bày tỏ quan tâm đến các dự án đường bộ thu phí được công bố để sơ tuyển; số lượng thường chỉ từ không đến hai. Nguyên nhân chính dẫn đến sự thiếu quan tâm là thiếu thông tin đầy đủ và đáng tin cậy về tài chính và kỹ thuật của các dự án quan hệ đối tác công–tư (PPP), đặc biệt là phân tích chi tiết về rất nhiều rủi ro ảnh hưởng đến dự án, và điều đó đã góp phần khiến cho chính phủ không muốn hỗ trợ chia sẻ rủi ro dưới bất kỳ hình thức nào.

Với sự cải thiện gần đây về khuôn khổ pháp lý, pháp quy và thể chế trong bối cảnh Chương trình Phát triển Lĩnh vực Cải cách Hạ tầng được Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) hỗ trợ,a môi trường thuận lợi hơn để khu vực tư nhân có thể tham gia một cách thực chất đã được hình thành. Cụ thể, Quy định số 67/2005 của Tổng thống (Perpres) về sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp hạ tầng đã có những quy định để các nhà đầu tư tư nhân cảm thấy yên tâm hơn qua các quy tắc và quy định được xác định rõ ràng. Tuy nhiên, sự tham gia của khu vực tư nhân ở quy mô lớn vẫn bị hạn chế do thiếu thông tin toàn diện và đáng tin cậy về các dự án quan hệ đối tác công–tư, và cơ chế rõ ràng nhằm phân bổ rủi ro dự án cho các bên phù hợp nhất để quản lý những rủi ro đó. Vấn đề này được giải quyết qua khuôn khổ quản lý rủi ro của chính phủ, được vạch ra qua Chương trình Phát triển Lĩnh vực Cải cách Tiểu Hạ tầng, Nghị định của Bộ Tài chính số 38/2006. Để giải quyết vấn đề chuẩn bị dự án chưa đầy đủ, gây ảnh hưởng đến việc phân bổ rủi ro hiệu quả, chính phủ đã yêu cầu ADB hỗ trợ thiết lập một cơ chế phát triển dự án hạ tầng. Dự án này có ba hợp phần như sau:

(i) chuẩn bị dự án PPP và thực hiện giao dịch, bao gồm phát triển(a) hợp phần quốc gia về PDF để hỗ trợ vốn chuẩn bị và đấu thầu các dự án lớn, chủ yếu trong

lĩnh vực, điện, đường bộ thu phí, và giao thông; và(b) hợp phần khu vực về PDF để hỗ trợ vốn chuẩn bị và đấu thầu các dự án cơ sở hạ tầng nhỏ

hơn được phân cấp cho khu vực;(ii) các dịch vụ tư vấn kỹ thuật cho PDF và xây dựng năng lực về xúc tiến và thực hiện các dự án

PPP; và(iii) dịch vụ hành chính và mua sắm cho PDF

a ADB. 2006. Tài liệu Report and Recommendation of the President to the Board of Directors: Proposed Program Cluster, Loans, Technical Assistance Grant, and Administration of Grant from the Gocerment of the Netherlands to the Republic of Indonesia for the Infrastructure Reform Sector Development Program (Báo cáo và Kiến nghị của Chủ tịch lên Ban Giám đốc: Chương trình đề xuất về Cụm, Vốn vay, Viện trợ Hỗ trợ Kỹ thuật, và Quản lý Viện trợ của Chính phủ Hà Lan cho Cộng hoà In-đô-nê-sia trong Chương trình Phát triển Linh vực Cải cách Hạ tầng). Manila.


62

Phụ lục 5Công tác Tư vấn Giao dịch của Công ty Tài chính Quốc tế (IFC)

1. Các chức năng chính. Trong công tác tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công–tư (PPP), Công ty Tài chính Quốc tế (IFC) thực hiện các chức năng sau:

(i) xác định các dự án khả thi về thương mại;

(ii) thực hiện đánh giá đảm bảo thận trọng;

(iii) soạn thảo các bản hợp đồng của dự án;

(iv) tư vấn về cơ cấu tài chính tối ưu;

(v) xác định các nhà đầu tư đủ điều kiện; và

(vi) bán, đàm phán, và kết thúc

2. Cơ cấu phí. Cơ cấu này dựa trên

(i) phí được thiết kế trên cơ sở thu hồi vốn,

(ii) giữ lại 10%–30% do chính phủ phải trả,

(iii) cộng phí thành công 70%–90% do nhà đầu tư thắng thầu phải trả.

3. Quản lý một nhóm chuyên gia đa lĩnh vực. Với vai trò tư vấn giao dịch của mình, IFC phải quản lý nhiều chuyên gia và tư vấn cùng tham gia thực hiện nhiệm vụ. Thông thường, IFC phải lập ra một nhóm chuyên gia đa lĩnh vực, bao gồm

(i) các kỹ sư để tư vấn về thiết kế dự án và chi phí thi công xây lắp;

(ii) các luật sư, thường từ một công ty luật quốc tế, cùng các tư vấn luật địa phương, để soạn thảo các văn bản hợp đồng của dự án sau khi các điều khoản thương mại đã được khách hàng và IFC thống nhất;

(iii) các chuyên gia tư vấn môi trường, cần có tại hầu hết các quốc gia trước khi có thể triển khai dự án xây dựng lớn

(iv) các chuyên gia kế toán, để xử lý các vấn đề về kế toán và thuế.

4. Xác định cấu trúc tài chính và thương mại. IFC thực hiện đánh giá để giúp xác định cấu trúc nào trong số các cấu trúc giao dịch khác nhau đem lại lợi ích kinh tế lớn nhất. Công cụ thiết yếu để thực hiện đánh giá đó là một mô hình tài chính, không chỉ phản ánh đầu vào kinh tế mà cả kết quả đánh giá đảm bảo thận trọng.

63Công tác Tư vấn Giao dịch của Công ty Tài chính Quốc tế (IFC)

5. Thực hiện đánh giá chu toàn cẩn trọng. IFC lập những tài liệu đánh giá chu toàn cẩn trọng dưới đây để giúp các nhà đầu tư tiềm năng đánh giá về khoản đầu tư này:

(i) các vấn đề kỹ thuật như khảo sát thi công, phân tích phí sử dụng, các tài liệu đặc tả yêu cầu kỹ thuật về vận hành và duy tu bảo dưỡng; biểu phạt vi phạm; và một kế hoạch giám sát và theo dõi hợp đồng;

(ii) các vấn đề pháp lý, như các điều khoản trong thoả thuận chuyển nhượng và môi trường pháp quy; và

(iii) những cân nhắc về tài chính như nguồn nợ hoặc vốn chủ sở hữu và lợi ích kinh tế có thể đem lại cho nhà đầu tư.

6. Tiếp thị dự án. IFC sử dụng các công cụ dưới đây để tiếp thị dự án:

(i) một tài liệu gây tò mò, mô tả ngắn gọn về cơ hội đầu tư và kinh tế của dự án;

(ii) một tài liệu cung cấp thông tin hoặc bản cáo bạch, là tài liệu mang tính chất quảng bá mô tả chi tiết về chuyển nhượng;

(iii) một hội nghị trình diễn nhằm trình diễn giao dịch cho các nhà đầu tư tại các trung tâm tài chính lớn;

(iv) các tài liệu đánh giá chu toàn cẩn trọng được đăng tải trên phòng dữ liệu điện tử để kiểm tra các nhà thầu được sơ tuyển; và

(v) một hội nghị nhà thầu, để qua đó các nhà đầu tư có cơ hội thực hiện khảo sát thực địa và gặp gỡ các cơ quan quản lý nhà nước;

Hình A5 Phạm vi Dịch vụ

Nguồn: Công ty Tài chính Quốc tế.

Giai đoạn 1 (Phát triển

Dự án)

Xác định chiến lượcXin phê duyệt

�Xác định và lựa chọn luật sư, kỹ sư và các cố vấn khác

�Đánh giá chu toàn cẩn trọng về kỹ thuật, pháp quy, tài chính, pháp lý

�Thực hiện các biện pháp khắc phục

�Soạn thảo nghị định quy định về cơ quan quản lý nhà nước và các văn bản pháp quy cơ bản

�Soạn thảo các hợp đồng của dự án

�Xúc tiến �Mở phòng dữ liệu�Sơ tuyển�Đánh giá chu toàn

cẩn trọng bên mua

�Chấm thầu�Ký kết các hợp

đồng dự án�Thương thảo lần

cuối

�Ký hợp đồng�Thanh toán�Bàn giao chính thức

�Rút vốn dự án�Xây dựng cơ sở hạ

tầng–kết thúc quá trình này là ngày vận hành thương mại

�Cơ sở hạ tầng được người sử dụng tiếp cận

�Thu phí của người sử dụng để nhà đầu tư trả nợ và thu tiền cổ tức

�Hoạt động duy tu bảo dưỡng định kỳ

�Cơ quan chủ quản huy động vốn vay hoặc trái phiếu để tài trợ cho dự án

Giai đoạn 2 (Hoàn thành

Dự án)

Thư về Nhiệm vụ

được Ký kết

Tư vấn Hợp đồng

Đánh giá Chu toàn cẩn trọng

Nội bộ

Khuôn khổ Pháp lý

Khởi động Quy trình Đấu thầu

Lựa chọn Bên trúng

Thầu

Huy động Vốn

Đảm bảo đủ Điều kiện Thực

thi Hiệu lực các Thỏa thuận

Tài chính

Thi công Xây lắp Vận hành

64 Phụ lục 5

7. Quản lý quy trình đấu thầu. IFC tuân thủ các bước sau:

(i) sơ tuyển nhà thầu, trong đó IFC mời các bên quan tâm đến để trình bày

(a) năng lực kỹ thuật để thực hiện dự án,

(b) trình độ và kinh nghiệm trước đó, và

(c) năng lực tài chính để thực hiện dự án

(ii) hồ sơ mời thầu, trong đó trình bày

(a) dữ liệu về thị trường, lưu lượng giao thông, vân vân...;

(b) yêu cầu về mức độ sẵn có, dịch vụ và các yêu cầu về đầu ra khác;

(c) công thức định giá đề xuất; và

(d) dự thảo thoả thuận chuyển nhượng.

(iii) thời hạn nộp thầu, hình thức hồ sơ thầu theo yêu cầu, và cơ sở chấm thầu; và

(iv) khi đã lựa chọn được nhà thầu mong muốn, thư bày tỏ mục đích được ký kết là bước đầu tiên để ký kết hợp đồng cuối cùng.

8. Hỗ trợ đảm bảo đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận tài chính. IFC thường giám sát quy trình thương thảo để hoàn thiện hợp đồng dự án và đảm bảo các thủ tục tài chính được tuân thủ trong quá trình đó, đồng thời đảm bảo các điều kiện trước đó cũng được đáp ứng.

65

Phụ lục 6Phối hợp Hoạt động của Các vụ và Đơn vị tại ADB

Vụ

Lập kế hoạch

Triển khai Giám sát

Trước Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia

(CPS)

Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia

(CPS)Kế hoạch Nghiệp vụ

Tác nghiệp tại Quốc gia

Vụ phụ trách Khu vực

Vận động chính sách về PPP trước khi có Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia

Tham vấn với các quốc gia thành viên đang phát triển về nhu cầu, nguồn lực, và giải pháp sẵn có

Các giải pháp PPP và PSP là ưu tiên

Quy định về các dự án PPP và PSP tại các quốc gia thành viên đang phát triển trong giai đoạn Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia

Xác định các dự án PPP hàng năm (qua tham vấn với Vụ phụ trách khu vực về lĩnh vực và nguồn lực PPP)

Phân bổ nguồn lực của vụ, lập kế hoạch ngân sách để phản ánh nhu cầu của quốc gia

Thiết kế các dự án PPP và PSP phối hợp với bộ phận quản lý ngành và chuyên gia PPP

Chuyên gia PPP hỗ trợ về ý tưởng dự án (tài liệu trước chuẩn bị) cho các đơn vị tại Vụ phụ trách khu vực và cơ quan đại diện thường trú

Thực hiện thiết kế Quỹ phát triển dự án và thương thảo với các quốc gia thành viên đang phát triển (phối hợp với các bộ phận thuộc vụ phụ trách khu vực, các cơ quan đại diện thường trú, các chuyên gia PPP)

Chuyên gia ngành và PPP hỗ trợ về chuẩn bị ý tưởng dự án, thiết kế và triển khai

Phân bổ vốn của Quỹ phát triển dự án cho các dự án cụ thể

Thiết kế cơ cấu tài chính dự án dự kiến để thông tin về nhu cầu đồng tài trợ và/hoặc tham gia của PSOD

Triển khai dự án PPP, bao gồm hỗ trợ kỹ năng và tài trợ ban đầu

Đảm bảo và kiểm soát chất lượng, can thiệp sớm

Tham vấn với các quốc gia thành viên đang phát triển về kết quả và tác động của dự án

Chủ động tham gia giám sát các kết quả theo thiết kế dự án

Phản hồi từ các báo cáo hoàn tất dự án

PSOD

Liên hệ với các nhà đầu tư khu vực tư nhân và các tổ chức cho vay để tư vấn cho các Vụ phụ trách khu vực và các quốc gia thành viên đang phát triển về những yêu cầu và mong muốn hiện tại của thị trường

Tư vấn về thực trạng thị trường vốn, chủ nợ thương mại, thông tin về các điều khoản hiện hành

Đảm bảo các sản phẩm quản lý rủi ro có sẵn và có thể áp dụng

Kiểm tra các dự án do các Vụ phụ trách khu vực đề xuất về tiềm năng sử dụng vốn của PSOD và/hoặc nguồn vốn thương mại

Tham gia hỗ trợ các nhà thầu trong các dự án không có đảm bảo bằng nguồn vốn của nhà nước

Đảm bảo xác định sớm nhu cầu vốn, nguồn vốn và đầu tư trực tiếp

Bố trí đồng tài trợ và bảo lãnh thương mại cho các nguồn vốn của nhà nước và ngoài nhà nước

Theo dõi hiệu quả thực hiện các dự án PPP, đồng tài trợ thương mại, và thị trường nói chung

Nhóm nghiệp vụ về PPP (PPP CoP)

Thực hiện quản lý kiến thức, thảo luận về ý tưởng, chia sẻ những diễn biến mới nhất và hoàn thiện các khái niệm về PPP

Các Vụ phụ trách khu vực tham vấn với PPP CoP về các khái niệm về PPP CoP và PPP, chia sẻ kinh nghiệm nhằm cải thiện về thiết kế dự án, tinh thần làm chủ sớm

Rà soát các dự án đề xuất về chất lượng thiết kế, tác động, rủi ro

Giám sát hiệu quả hoạt động và tình hình triển khai các dự án PPP của ADB và các dự án PPP nói chung tại châu Á

OCO

Xác định quan điểm của tổ chức tài chính phát triển và/hoặc tổ chức tín dụng xuất khẩu về tín dụng cho các quốc gia thành viên đang phát triển, thông tin về điều khoản sẵn có

Đảm bảo xác định sớm các nhu cầu vốn và cơ hội đồng tài trợ của tổ chức tài chính phát triển để huy động vốn cho nhà nước


66 Phụ lục 6

Vụ

Lập kế hoạch

Triển khai Giám sát

Trước Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia

(CPS)

Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia

(CPS)Kế hoạch Nghiệp vụ

Tác nghiệp tại Quốc gia

ORMHỗ trợ các Vụ phụ trách khu vực khi cần thiết trong việc đánh giá năng lực quản lý rủi ro của các quốc gia thành viên đang phát triển trong triển khai PPP

Đánh giá rủi ro cho các giao dịch ngoài nhà nước

Hỗ trợ quản lý tài khoản ngoài nhà nước

IED, SES

Cung cấp ý kiến phản hồi dựa trên hiệu quả hoạt động về thành công và thất bại của các dự án PPP và PSP trước đây; đưa ra khuyến nghị về các nội dung cần cải thiện và tăng cường

Kiểm tra các ý tưởng dự án để đảm bảo bài học được áp dụng nhất quán

Rà soát các dự án PPP của ADB để phản hồi cho quá trình lập kế hoạch dự án và phát triển nguồn lực ngân hàng

OGC

Hỗ trợ vụ các phụ trách khu vực nghiên cứu môi trường pháp lý và pháp quy tại các quốc gia thành viên đang phát triển nơi dự kiến có các hoạt động tư vấn về PPP

Hỗ trợ, nếu cần, cho các Vụ phụ trách khu vực nhằm đề xuất và triển khai những cải cách cần thiết để cải thiện môi trường pháp lý và pháp quy cho quan hệ đối tác công–tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển

Hỗ trợ các nhóm tư vấn PPP tại các Vụ phụ trách khu vực để lập và rà soát các hợp đồng PPP

Hỗ trợ các Vụ phụ trách khu vực và/hoặc PSOD về soạn thảo và thực hiện các thoả thuận và hợp đồng pháp lý cần thiết

Hỗ trợ pháp lý cho các Vụ phụ trách khu vực và/hoặc PSOD nếu cần thiết

COSO

Tận dụng kinh nghiệm tại các quốc gia thành viên đang phát triển để xác định các nội dung cần cải thiện nhằm hỗ trợ tốt hơn và đẩy mạnh các hoạt động PPP

Cung cấp ý kiến đầu vào để mua sắm đấu thầu các dự án PPP cho tốt hơn

Tư vấn cho các nhóm dự án về phương tiện hỗ trợ xây dựng một môi trường thuận lợi và có căn cứ cho hoạt động mua sắm đầu thầu

Hỗ trợ giám sát kết quả của quy trình PPP để xác định ra các bài học và kết quả cần đạt được, cung cấp phản hồi cho các giai đoạn lập kế hoạch, xác định ý tưởng chuẩn bị và thực hiện

RSDD

Đóng vai trò ban thư ký để hỗ trợ công tác quản lý kiến thức về hiệu quả hoạt động và mô hình PPP trên toàn thế giới cho PPP CoP, đặc biệt từ các dự án của các tổ chức tài chính phát triển khác tại các quốc gia đang phát triển là thành viên của ADB.

Đảm bảo cơ hội chia sẻ kiến thức

Thu thập ý kiến phản hồi về các dự án của ADB nhằm chia sẻ kiến thức và xây dựng các sản phẩm quản lý kiến thức

SPD

Sử dụng ý kiến phản hồi từ các đơn vị hoạt động về nhu cầu vốn dự kiến Giám sát nhu cầu các sản phẩm vốn, số lượng, và bản chất hỗ trợ vốn

Đánh giá hiệu quả hoạt động theo các chỉ tiêu tại các quốc gia thành viên đang phát triển

Dự báo nhu cầu ngân sách

BPMSD

Xây dựng các chương trình đào tạo để truyền đạt kỹ năng cần thiết về tài chính dự án và PPP với sự hỗ trợ của PPP CoP hoặc PSOD

Hoàn thiện các kế hoạch phát triển nguồn nhân lực nhằm đảm bảo gây dựng được hạt nhân các chuyên gia có kỹ năng phù hợp qua phối hợp với PPP CoP

BPMSD = Vụ Ngân sách, Nhân sự và Hệ thống Quản lý; CoP = Nhóm nghiệp vụ; COSO = Văn phòng Dịch vụ Tác nghiệp Trung ương; CPS = Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia; DMC = Quốc gia thành viên đang phát triển; IED = Vụ Đánh giá Độc lập; OCO = Văn phòng Nghiệp vụ Đồng Tài trợ; OGC = Văn phòng Tư vấn Pháp lý; ORM = Văn phòng Quản lý Rủi ro; PDF = Quỹ phát triển dự án; PPP = quan hệ đối tác công–tư (PPP); PSOD = Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân; PSP = Sự tham gia của khu vực tư nhân; SES = Nghiên cứu đánh giá đặc biệt; SPD = Vụ Chiến lược và Chính sách; RSDD = Vụ Phát triển Bền vững và Phát triển Khu vực. Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Phối hợp Hoạt động của Các vụ và Đơn vị tại ADB (tiếp theo)

67

Phụ lục 7Khuôn khổ Giám sát và Kết quả

Bảng A7.1 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư, 2012–2013(Biểu mẫu được sử dụng theo thời gian để đo lường kết quả thực hiện các hoạt động về quan hệ đối tác công–tư (PPP) đến năm 2020)

Kết quả và Nội dung Kết quả chính Đầu ra

(với sự hỗ trợ của ADB)Chỉ tiêu về kết quả

(Chỉ tiêu cho các năm tiếp theo trên cơ sở năm 2011) Trách nhiệmTrụ cột 1. Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB để vận động chính sách quốc gia và tăng cường năng lực về sử dụng hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP)a

P1. Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB nhằm tăng cường mức độ sẵn sàng cho hình thức PPP tại các quốc gia thành viên đang phát triểnLưu ý:(i) Hình thức tăng cường năng lực có sự

khác biệt tuỳ theo mức độ sẵn sàng cho hình thức PPP tại các quốc gia thành viên đang phát triển. Phạm vi tìm hiểu ở đây nhằm giải quyết nhu cầu của tất cả các trụ cột.

(ii) Kết quả quá độ dự kiến nhằm làm đầu vào để thực hiện các kết quả P2 và P3, do đó nên được nhìn nhận là hoạt động đang tiến hành dở dang

(iii) Tại các quốc gia có nhiều hoạt động PPP, mức độ sẵn sàng cho hình thức PPP ở cấp tỉnh và cấp ngành có thể tiếp tục tăng lên, mặc dù về tổng thể trong cả nước vẫn không thay đổi. Các Vụ phụ trách khu vực nên áp dụng cơ chế báo cáo và giám sát với các chỉ tiêu phụ để sử dụng nội bộ (Bảng A6).

P1.1: Các chương trình và sự kiện vận động chính sách và tăng cường năng lực do ADB hỗ trợ ở cấp ngành và cấp quốc gia với bằng chứng là(i) Số lượng và giá trị các hợp phần tăng cường năng

lực (bảng chi phí) trong các hiệp định vay hoặc viện trợ của ADB đã được phê duyệt;

(ii) Số lượng và giá trị ngân sách tăng cường năng lực theo sáng kiến của các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm triển khai chiến lược và kế hoạch nghiệp vụ PPP quốc gia; và/hoặc

(iii) Thời gian cán bộ và ngày người tư vấn của ADB và giá trị dành cho hoạt động này

P1.1: Số quốc gia thành viên đang phát triển (được ADB thực hiện các hoạt động vận động chính sách và tăng cường năng lực) được nâng cao về mức độ sẵn sàng về PPPChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các quốc gia ban đầu vào cuối năm 2011

Các Vụ phụ trách khu vực đối với các sự kiện ngành tiểu vùng hoặc tại quốc gia cụ thể

P1.2: Các chương trình và sự kiện vận động chính sách và tăng cường năng lực do ADB hỗ trợ ở cấp khu vực hoặc tiểu khu vực (với bằng chứng là các hoạt động được nêu tại P1.1)

P1.2: Số quốc gia thành viên đang phát triển (được ADB thực hiện các hoạt động vận động chính sách và tăng cường năng lực) được nâng cao về mức độ sẵn sàng về PPPChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các quốc gia ban đầu vào cuối năm 2011

Các Vụ phụ trách khu vực đối với các hoạt động và sự kiện tiểu vùng

Các sự kiện khu vực của RSDD


68Phụ lục 7



(Chỉ tiêu cho các năm tiếp theo trên cơ sở năm 2011) Trách nhiệmTrụ cột 2. Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB về xây dựng một khuôn khổ tạo thuận lợi về PPPP2: Cải thiện khuôn khổ tạo thuận lợi về PPP tại các quốc gia thành viên đang phát triển

Lưu ý: (i) Bao hàm các khuôn khổ chính sách,

pháp lý, pháp quy và tổ chức(ii) Được gắn kết làm đầu vào để thực

hiện các kết quả tại P3 và P4(iii) Tại các quốc gia có nhiều hoạt động

PPP, các khuôn khổ về PPP tại cấp tỉnh và cấp ngành có thể tiếp tục tăng lên, mặc dù về tổng thể trong cả nước vẫn không thay đổi. Các Vụ phụ trách khu vực nên áp dụng cơ chế báo cáo và giám sát với các chỉ tiêu phụ để sử dụng nội bộ (Bảng A6).

P2: Các quốc gia thông qua cải cách về tổ chức, pháp lý, pháp quy và chính sách về PPP (cấp trung ương hoặc cấp địa phương trong quốc gia) cơ bản phù hợp với khuyến nghị của ADB với bằng chứng là(i) Số lượng và giá trị các dự án hoặc báo cáo HTKT

để hỗ trợ các bản dự thảo mới hoặc tăng cường, cải thiện các điều khoản hiện hành trong những cải cách về chính sách, quy định, pháp luật về PPP, bao gồm cả hướng dẫn cụ thể theo ngành hoặc bộ công cụ hoặc tài liệu tiêu chuẩn hoặc thông lệ mua sắm theo hình thức PPP hoặc ban hành các quy trình hỗ trợ (như các Nguyên tắc Xích đạo về thông lệ quản lý môi trường lành mạnh và có trách nhiệm về mặt xã hội) được các quốc gia thành viên đang phát triển chấp nhận;

(ii) Thành lập và/hoặc cải thiện cơ sở hạ tầng tổ chức về PPP (ví dụ trung tâm hoặc đơn vị về PPP hoặc các hình thức thể chế khác để thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân vào PPP) và/hoặc

(iii) Thời gian cán bộ và ngày người tư vấn của ADB và giá trị dành cho việc này.

Lưu ý: Hỗ trợ kỹ thuật và hỗ trợ tài chính của ADB cho các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm thành lập và/hoặc tăng cường phát triển khu vực tư nhân (PSD) nói chung (ví dụ, cải thiện, nâng cấp, và tăng cường môi trường đầu tư chung, thị trường vốn và tài chính, các chuẩn mực về kế toán và tín dụng, thông lệ điều hành doanh nghiệp lành mạnh) là cần thiết nhằm phát triển khu vực tư nhân (PSD) nhưng được đề xuất không nên đưa vào đây.

P2: Số lượng các quốc gia thành viên đang phát triển có khuôn khổ thuận lợi về PPP được cải thiện qua gia tăng hỗ trợ của ADBChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các quốc gia ban đầu vào cuối năm 2011

Các Vụ phụ trách khu vực

Bảng A7.1 (tiếp theo)


69Khuôn khổ Giám

sát và Kết quảKết quả và Nội dung Kết quả chính

Đầu ra (với sự hỗ trợ của ADB)

Chỉ tiêu về kết quả (Chỉ tiêu cho các năm tiếp theo trên cơ sở năm 2011) Trách nhiệm

Trụ cột 3. Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB về hình thành danh mục dự án và thực hiện phát triển dự ánP3.1: Tăng số lượng các dự án PPP được xây dựng để triển khai theo phương pháp PPP bất kỳb

P3.1.1: Các quốc gia thành viên đang phát triển đồng ý thực hiện các dự án PPP tại các ngành ưu tiên theo lộ trình quốc gia về PPP hoặc Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia (CPS) và/hoặc Kế hoạch Hoạt động Quốc gia (COBP) với bằng chứng là(i) Kiểm kê các tài sản và/hoặc dự án mới và hiện

hành theo hình thức PPP với các tiêu chí lựa chọn ngành và/hoặc dự án; và hoặc

(ii) Số lượng các nghiên cứu khả thi cho các dự án PPP được thực hiện số liệu kiểm kê

P3.1.1: Số các quốc gia thành viên đang phát triển được ADB hỗ trợ để xây dựng các dự án PPPChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các quốc gia ban đầu vào cuối năm 2011


P3.1.2: Các dự án được bắt đầu phát triển thành các dự án theo hình thức PPP

P3.1.2: Số các dự án PPP được ADB hỗ trợ bắt đầu được phát triểnChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các dự án ban đầu vào cuối năm 2011


P3.1.3: Dự án được ký kết theo chu kỳ phát triển dự án PPPc với bằng chứng là các nhiệm vụ được thống nhất với khách hàng nhằm cung cấp(i) Các dịch vụ tư vấn kỹ thuật qua thời gian của cán

bộ, và/hoặc(ii) Hỗ trợ tài chính của ADB qua số ngày người tư

vấn và giá trị, và(iii) Báo cáo chấm thầu dự án

P3.1.3.1: Số các dự án PPP được ADB hỗ trợd có các thỏa thuận được thực hiện nhằm triển khai chỉ bằng nguồn tài chính côngChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các dự án ban đầu vào cuối năm 2011

Lưu ý: Gắn kết với chỉ số về kết quả P3.2.1


Lưu ý: Tiến độ trung gian hướng tới hoàn thành các chỉ tiêu kết quả P3.1.2.1 và P3.1.2.2 có thể được xác định qua các đầu ra giai đoạn trung gian sau:

P3.1.3.1: Số các dự án đã hoàn thành phát triển thành dự án PPPP3.1.3.2: Số các dự án được khách hàng khởi xướng đấu thầu dưới hình thức dự án PPPP3.1.3.3: Số các dự án khách hàng đã hoàn tất đấu thầu dưới hình thức dự án PPP (nhưng chưa trao thầu)

P3.1.3.2: Số các dự án PPP được ADB hỗ trợe có các thỏa thuận được thực hiện nhằm triển khai chỉ bằng nguồn tài chính công và tư nhân hoặc chỉ bằng nguồn tài chính tư nhânChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu các dự án ban đầu vào cuối năm 2011

Lưu ý: Gắn kết với chỉ số về kết quả P3.2.1




70Phụ lục 7



(Chỉ tiêu cho các năm tiếp theo trên cơ sở năm 2011) Trách nhiệmP3.2: Tăng nguồn lực tài chính của ADB được sử dụng và thu hồi cho việc phát triển các dự án PPP theo các phương thức PPP bất kỳ

P3.2: Thoả thuận về sử dụng và thu hồi hỗ trợ tài chính của ADB hoặc từ nhà thầu khu vực tư nhân đối với thoả thuận thành công được thực hiện với nhà thầu khu vực tư nhân (các dự án sử dụng một phần vốn tư nhân) hoặc được chính phủ hoàn ứng (các dự án chỉ sử dụng nguồn tài chính công)

P3.2.1: Số vốn của ADB (nguồn vốn thông thường, viện trợ, các nguồn vốn khác, bóc tách chi tiết) được sử dụng để phát triển dự ánChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu vốn phát triển dự án ban đầu vào cuối năm 2011

Lưu ý: Gắn kết với chỉ số về kết quả P3.2.2 và P4.2


P3.2.2: Số vốn và/hoặc tỷ lệ (%) vốn phát triển dự án của ADB được quay vòng để tiếp tục phát triển dự ánChỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu vốn phát triển dự án quay vòng ban đầu vào cuối năm 2012


Trụ cột 4. Hỗ trợ của ADB về tận dụng nguồn tài chính dự án cho danh mục các dự án PPP P4: Tăng giá trị dự án do thu hút đầu tư tư nhân bằng cách tận dụng hiệu ứng đòn bẩy bằng vốn hỗ trợ của ADB cho các dự án PPP

Lưu ý: Số nhân đòn bẩy chỉ được ước tính khi thu hút được đầu tư tư nhân trong một dự án có sử dụng nguồn vốn tài chính công và vốn ADB. Nếu đó là dự án sử dụng nguồn tài chính công với sự hỗ trợ của ADB mà thôi thì không được tính.

P4.1: Các dự án được phát triển theo chỉ số kết quả P3.1.2.2 đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận tài chính sau khi triển khai các thoả thuận PPP cho dù có sử dụng vốn của ADB hay không

P4.1.1: Tổng giá trị dự án được tạo ra qua hỗ trợ của ADBLưu ý: Gắn kết với chỉ số về kết quả P4.2Chỉ tiêu: Mức tăng hàng năm so với số liệu ban đầu về giá trị dự án được tạo ra vào cuối năm 2011

Các vụ phụ trách khu vực, PSOD

P4.1.2: Tổng vốn dự án do ADB cung cấpLưu ý: Gắn kết với chỉ số về kết quả P4.2Chỉ tiêu: Mức sử dụng vốn ADB hàng năm cho các dự án PPP so với số liệu ban đầu vào cuối năm 2012




71Khuôn khổ Giám

sát và Kết quảKết quả và Nội dung Kết quả chính

Đầu ra (với sự hỗ trợ của ADB)

Chỉ tiêu về kết quả (Chỉ tiêu cho các năm tiếp theo trên cơ sở năm 2011) Trách nhiệm

P4.2: Hiệu ứng đòn bẩy qua sử dụng nguồn tài chính của ADB phát huy tác dụng

P4.2: Tỷ lệ đòn bầy bằng nguồn vốn của ADB

(Giá trị dự án do ADB tạo ra) = ________________________________

(Nguồn vốn phát triển dự án của ADB + Nguồn vốn tài trợ dự án của ADB)

Chỉ tiêu: Mức tăng hàng năm về tỷ lệ đòn bẩy bằng vốn của ADB so với số liệu ban đầu vào cuối năm 2011


ADB = Ngân hàng Phát triển Châu Á, COBP = kế hoạch nghiệp vụ tác nghiệp tại quốc gia, CPS = Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia, DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, PPP = quan hệ đối tác công–tư, PSD = phát triển khu vực tư nhân, PSOD = Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân, RSDD = Vụ Phát triển Bền vững và Khu vực.a Vận động chính sẽ sẽ cần thiết hơn tại các quốc gia thành viên đang phát triển có mức độ sẵn sàng thấp về PPP và chưa nhận thức được tiềm năng PPP của quốc gia và ngành. Tăng cường năng lực

được thực hiện cho toàn bộ các quốc gia thành viên đang phát triển khác có mức độ sẵn sàng ở mức trung bình và tốt về PPP, phụ thuộc vào nhu cầu cụ thể của quốc gia và ngành, trên tất cả các trụ cột.b Kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công–tư của ADB, 2012–2020 đưa ra định nghĩa: “PPP là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị khu vực công (cấp quốc gia, bang, tỉnh, hoặc địa phương) với các

đơn vị khu vực tư nhân qua đó các kỹ năng, tài sản và/hoặc nguồn lực tài chính của mỗi bên trong khu vực công và tư nhân được phân bố theo cách bổ sung cho nhau, qua đó chia sẻ được rủi ro và lợi ích, nhằm đem lại kết quả thực thi dịch vụ tối ưu và giá trị tốt đẹp cho người dân”.

c Danh mục dự án PPP khác với danh mục dự án khu vực công hoặc tư nhân. Thẩm định về tính khả thi theo trình bày tại kế hoạch hoạt động PPP dự kiến để sàng lọc và xác định mức độ phù hợp sơ bộ đối với một dự án PPP tiềm năng, để phát triển bằng nguồn vốn tài chính công thuần tuý hoặc sử dụng kết hợp cả nguồn tài chính công và tư nhân. Các dự án PPP giống như các hợp đồng quản lý hoặc dịch vụ theo hiệu quả hoạt động, với yếu tố chia sẻ rủi ro dự kiến phải sử dụng nguồn tài chính công, còn các hình thức thuê mua, xây dựng–vận hành–chuyển giao, và chuyển nhượng và các hình thức PPP cao hơn khác dự kiến sử dụng kết hợp cả nguồn tài chính công và tư nhân để dự án khả thi về thương mại.

d Thường là các hợp đồng thuê mua, hoặc quản lý, dịch vụ trên cơ sở hiệu quả hoạt động như được giải thích trong kế hoạch hoạt động PPP.e Thường là thuê mua, xây dựng–vận hành–chuyển giao, và chuyển nhượng (và các biến thể khác) như được giải thích trong kế hoạch hoạt động PPP.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.


72Phụ lục 7

Bảng A7.2 Các chỉ số Giám sát và Báo cáo Tham gia ở Mức độ Chi tiết



(Chỉ tiêu cho các năm tiếp theo trên cơ sở năm 2011) Trách nhiệmTrụ cột 1. Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB để vận động chính sách quốc gia và tăng cường năng lực về sử dụng hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP)P1: Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB nhằm tăng cường sử dụng cơ chế PPP

P1.1: Các chương trình và sự kiện vận động chính sách và tăng cường năng lực do ADB hỗ trợ ở cấp ngành và cấp quốc gia được thực hiện

Chỉ số con tuỳ chọn P1.1.1–P1.1.2: (dành cho các Vụ phụ trách khu vực mong muốn đưa ra bổ sung cho P1.1 trong trường hợp sự tham gia sâu của họ không được thể hiện ở cấp độ quốc gia)P1.1.1: Số các sự kiện ở địa phương (được ADB thực hiện các hoạt động vận động chính sách và tăng cường năng lực) được nâng cao về mức độ sẵn sàng về PPPP1.1.2: Số các sự kiện ở cấp ngành (được ADB thực hiện các hoạt động vận động chính sách và tăng cường năng lực) được nâng cao về mức độ sẵn sàng về PPP

Các Vụ phụ trách khu vực đối với các sự kiện ngành tiểu vùng hoặc tại quốc gia cụ thể

Trụ cột 2. Đẩy mạnh hỗ trợ của ADB để vận động chính sách quốc gia và tăng cường năng lực về sử dụng hình thức quan hệ đối tác công–tư (PPP)P2: Cải thiện khuôn khổ tạo thuận lợi về PPP tại các quốc gia thành viên đang phát triển

P2: Các quốc gia thông qua cải cách về tổ chức, pháp lý, pháp quy và chính sách về PPP (cấp trung ương hoặc thấp hơn) cơ bản phù hợp với khuyến nghị của ADB

Các chỉ tiêu con tuỳ chọn: (dành cho các Vụ phụ trách khu vực mong muốn đưa ra bổ sung cho P2.1 trong trường hợp sự tham gia sâu của họ không được thể hiện ở cấp độ quốc gia)P2.1.1: Số các địa phương đã phê duyệt hoặc chấp thuận khuôn khổ thuận lợi về PPP hoặc cơ chế tổ chức được sửa đổi qua hỗ trợ của ADBP2.1.2: Số các ban ngành đã phê duyệt hoặc chấp thuận khuôn khổ thuận lợi về PPP hoặc cơ chế tổ chức được sửa đổi qua hỗ trợ của ADB


ADB = Ngân hàng Phát triển Châu Á, DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, PPP = quan hệ đối tác công–tư.Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Public–Private Partnership Operational Plan 2012–2020Realizing the Vision for Strategy 2020: The Transformational Role of Public–Private Partnerships in Asian Development Bank Operations

The Public–Private Partnership Operational Plan 2012–2020 provides a consistent analytical and operational framework for scaling up public–private partnerships (PPPs) in support of Strategy 2020. The PPP operations of the Asian Development Bank (ADB) are based on four pillars: (i) advocacy and capacity development, (ii) enabling environment, (iii) project development, and (iv) project financing. Applying PPP principles holistically to ADB operations holds the potential to vastly improve the quality of design and outputs of PPP projects in support of Strategy 2020 targets. It also provides ADB with an opportunity to significantly leverage its limited resources in attracting private sector investments and commercial financing to meet the Asia and Pacific region’s huge and growing infrastructure investment needs.

About the Asian Development Bank

ADB’s vision is an Asia and Pacific region free of poverty. Its mission is to help its developing member countries reduce poverty and improve the quality of life of their people. Despite the region’s many successes, it remains home to two-thirds of the world’s poor: 1.8 billion people who live on less than $2 a day, with 903 million struggling on less than $1.25 a day. ADB is committed to reducing poverty through inclusive economic growth, environmentally sustainable growth, and regional integration.

Based in Manila, ADB is owned by 67 members, including 48 from the region. Its main instruments for helping its developing member countries are policy dialogue, loans, equity investments, guarantees, grants, and technical assistance.

Printed on recycled paper

Asian Development Bank6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila, Philippineswww.adb.org

Printed in the Philippines

ISBN 978-92-9092-850-8




Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công–Tư 2012–2020Hiện thực hoá Tầm nhìn Chiến lược 2020: Vai trò Chuyển đổi của Quan hệ Đối tác Công–Tư trong Các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á

Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Hợp tác Công–Tư 2012–2020 là một khuôn khổ hoạt động và phân tích nhất quán nhằm đẩy mạnh quan hệ đối tác công–tư nhằm hỗ trợ cho Chiến lược 2020. Các hoạt động về quan hệ đối tác công–tư tại Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) dựa trên bốn trụ cột: (i) vận động chính sách và tăng cường năng lực, (ii) tạo môi trường thuận lợi, (iii) phát triển dự án, và (iv) tài trợ dự án. Việc áp dụng các nguyên tắc về quan hệ đối tác công–tư một cách tổng thể trong các hoạt động của ADB có tiềm năng cải thiện đáng kể chất lượng thiết kế và đầu ra cho các dự án theo hình thức quan hệ đối tác công–tư nhằm hỗ trợ cho các mục tiêu của Chiến lược 2020. Đồng thời, đây cũng là cơ hội để ADB tận dụng hiệu ứng đòn bẩy cho các nguồn lực hạn chế của mình nhằm thu hút đầu tư tư nhân và nguồn tài chính thương mại để đáp ứng nhu cầu đầu tư hạ tầng to lớn và ngày càng tăng tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương.

Ngân hàng Phát triển Châu Á

ADB xây dựng tầm nhìn về một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có nghèo khổ. Sứ mệnh của tổ chức là giúp đỡ các quốc gia thành viên đang phát triển giảm nghèo và cải thiện chất lượng đời sống cho người dân. Bên cạnh nhiều thành công của khu vực, đây vẫn là khu vực chiếm hai phần ba dân số nghèo của thế giới: 1,6 tỷ người sống dưới 2 USD mỗi ngày, và 733 triệu người đang phải xoay sở với mức thu nhập dưới 1,25 USD mỗi ngày. ADB cam kết giảm nghèo qua tăng trưởng kinh tế cho tất cả mọi người, tăng trưởng bền vững về môi trường, và hội nhập khu vực.

Có trụ sở tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, bao gồm 48 thành viên của khu vực. Các công cụ chính để Ngân hàng hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển là đối thoại chính sách, vốn vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại, và hỗ trợ kỹ thuật.

Ngân hàng Phát triển Châu Á 6 Đại lộ ADB, Thành phố Mandaluyong 1550 Metro Manila, Phi-líp-pinwww.adb.org

Documents

Kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công–tư (PPP) 2012–2020 · nguồn từ bản gốc tiếng Anh của tài liệu này. Ngân hàng Ngân hàng Phát triển