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Estudio de caso: Análisis de capacidades organizacionales del Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal (IDPAC), para coordinar el funcionamiento de la Comisión
Intersectorial de Participación (CIP), durante el período 2012 a 2016
José Simón Peña Pinzón
Universidad Externado de Colombia
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
Maestría en Gobierno y Políticas Públicas
Bogotá, D.C., enero de 2021
Estudio de caso: Análisis de capacidades organizacionales del Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal (IDPAC), para coordinar el funcionamiento de la Comisión
Intersectorial de Participación (CIP), durante el período 2012 a 2016
José Simón Peña Pinzón
Trabajo de Grado para optar al título de Magister en Gobierno y Políticas Públicas
Directora
Martha Rocío Velasco Rodríguez, PhD.
Universidad Externado de Colombia
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
Maestría en Gobierno y Políticas Públicas
Bogotá, D.C., enero de 2021
Agradecimientos
A mis padres, Otilia y Evaristo: la razón de mi existir.
A mi novia, Mili: razón de mi ser.
A mis hermanos Evaristo y Wilson: por su continua motivación.
A mi directora Martha y a Hurí: por su apoyo incondicional.
Sin ellas no hubiera sido posible realizar este estudio.
Tabla de Contenido
Pág.
Introducción 11
1. Marco de referencia
1.1. Estado del arte
1.1.1. Estudios de caso
1.1.2. Análisis intersectoriales
1.1.3. Estudios participación e IDPAC
1.2. Metodología
1.3. Marco Teórico: Desarrollo de capacidades organizacionales
como determinantes de la nueva gestión pública
1.3.1. Enfoque sistémico y capacidades
1.3.2. Intersectorialidad
1.3.2.1. Intersectorialidad vs. transversalidad
1.3.2.2. ¿El escenario intersectorial es un espacio de
colaboración o de transacción?
1.4. Marco conceptual: capacidades organizacionales
1.4.1. Capacidades organizacionales y capacidades
institucionales: algunas consideraciones
1.4.2. Categorías de análisis de las capacidades
organizacionales: las cinco capacidades básicas
1.5. Contexto: globalización y modelo de Estado
1.5.1. Contexto político nacional y estructura actual del
Estado colombiano: derechos y participación
1.5.2. Las administraciones de Bogotá en el siglo XXI
1.5.3. Los espacios intersectoriales en Bogotá: la CIP
1.5.4. Los vaivenes de Bogotá Humana y su influencia en la
implementación de la política de participación, y en el
funcionamiento de la CIP
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1.6. Marco normativo e institucional
1.6.1. El IDPAC y la CIP en la estructura orgánica del
Distrito Capital
1.6.2. El Instituto Distrital de la Participación y Acción
Comunal (IDPAC)
1.6.3. La Comisión Intersectorial del Participación CIP) y el
Sistema Distrital de Participación Ciudadana (SDPC)
1.6.4. Funciones del IDPAC como secretaría técnica de la
CIP
2. Análisis de las capacidades organizacionales del IDPAC, como
coordinador de la CIP
2.1. Capacidad de actuación
2.1.1. Toma de decisiones: grado y uso de la autonomía
operativa
2.1.2. Planeación: El grado de orientación de acción dentro
de la CIP como sistema
2.1.3. Ejecución
2.2. Capacidad de generar resultados
2.3. Capacidad de relacionarse
2.3.1. Secretaría de Gobierno e IDPAC: dos cabezas,
ningún líder
2.4. Capacidad de integración y coherencia
2.4.1. Distintas miradas al papel de la CIP e IDPAC en el
Distrito
2.5. Capacidad de adaptación y auto renovación
2.6. Datos consolidados de las capacidades organizacionales del
IDPAC
2.6.1. Nivel de desarrollo de la capacidad de actuación
2.6.2. Nivel de desarrollo de la capacidad de generar
resultados
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2.6.3. Nivel de desarrollo de la capacidad de relacionarse
2.6.4. Nivel de desarrollo de la capacidad de lograr
integración y coherencia
2.6.5. Nivel de desarrollo de la capacidad de adaptación y
auto renovación
3. Intersectorialidad: Análisis de las interrelaciones de los
integrantes de la CIP, en el marco de la coordinación por parte
del IDPAC
3.1. Factores condicionantes de la intersectorialidad en la CIP
3.1.1. Cómo perciben los sectores el espacio intersectorial
3.1.2. Las modalidades de ejecución de las acciones, de
asignación de los recursos para su financiamiento, y de
intercambio de información
3.1.2.1. Las dinámicas del trabajo en la CIP
3.1.2.2. Presupuesto: El nudo ciego del trabajo
intersectorial
3.2. Variables que inciden en la configuración de la
intersectorialidad en la CIP
3.2.1. Grado de inclusividad en el ciclo de formación y
evaluación de políticas
3.2.2. Grado de mancomunidad en la ejecución de acciones
3.2.3. Grado de alteración de las formas organizacionales
previas de los sectores distritales involucrados
4. Conclusiones y recomendaciones
Lista de Referencias
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Lista de Tablas
Pág.
Tabla Nº 1. Categoría de análisis: capacidad de actuación 71
Tabla Nº 2. Categoría de análisis: capacidad de generar resultados 76
Tabla Nº. 3. Categoría de análisis: capacidad de relacionarse 82
Tabla Nº 4. Categoría de análisis: capacidad de integración y
coherencia
89
Tabla Nº. 5. Categoría de análisis: capacidad de adaptación y auto
renovación
95
Tabla Nº 6. Consolidado de los grados de capacidades del IDPAC
para coordinar a la CIP
99
Tabla Nº 7. Ponderación de los grados de las capacidades del IDPAC
para coordinar a la CIP
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Tabla Nº 8 Grados de las capacidades del IDPAC para coordinar a la
CIP
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Lista de Cuadros
Pág.
Cuadro Nº 1. Capacidades organizacionales: categorías y
subcategorías
Cuadro Nº 2. Estructura general del Distrito Capital
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Cuadro Nº 3. Intensidades de la acción intersectorial según los
grados de integración de los mecanismos de gestión y ejecución y de
las estructuras organizativas
118
Lista de Gráficas
Pág.
Gráfica Nº 1. Categoría de análisis: capacidad de actuación 72
Gráfica Nº 2. Categoría de análisis: capacidad de generar
resultados
77
Gráfica Nº 3. Categoría de análisis: capacidad de relacionarse 82
Gráfica Nº 4. Categoría de análisis: capacidad de integración
y coherencia
89
Gráfica Nº. 5. Capacidad de adaptación y auto renovación 96
Gráfica Nº. 6. Subcategorías de las capacidades 99
Gráfica Nº 7. Grado de las capacidades organizacionales del
IDPAC para coordinar la CIP
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Anexo
Matriz de sistematización entrevistas
Resumen
Este trabajo de investigación tiene como objetivo analizar y establecer el nivel en
desarrollo de las capacidades organizacionales del Instituto Distrital de la Participación y Acción
Comunal (IDPAC) como coordinador de la Comisión Intersectorial de Participación (CIP),
durante el período 2012 a 2016, que corresponde a la administración Bogotá Humana en el
Distrito Capital. Desde el punto de vista metodológico, el estudio se aborda mediante una
metodología cualitativa e inductiva. Primero se analiza cada una de las cinco capacidades a la luz
de las categorías de análisis propuestas, con base en la información secundaria y en las
entrevistas a profundidad realizadas a funcionarios y exfuncionarios de los trece sectores
administrativos que hicieron parte de la CIP, durante el período de estudio. Al final se valora
cada capacidad mediante la aplicación de una escala de Likert unipolar de tres puntos (alto-
medio-bajo). Se comprueba la hipótesis de que el nivel de percepción de las capacidades
organizacionales del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, incidió en el
cumplimiento de su mandato de coordinar a la CIP. Se identificó que el IDPAC no cuenta con
autonomía, y enfrenta obstáculos para el desarrollo de su labor de coordinar a la CIP. Además,
carece de liderazgo, debido a su posición subordinada frente a la Secretaría de Gobierno. Como
respuesta a la pregunta de investigación, la aplicación de las escalas de valoración mostró como
resultado que el IDPAC tiene un nivel medio de desarrollo de capacidades organizacionales. En
términos de la capacidad de la CIP como sistema para hacer una contribución positiva a la vida
pública; es decir, para crear valor, puede decirse que es muy limitada, dado el bajo nivel de
integración y de articulación de los actores del sistema.
Palabras clave: Capacidades organizacionales, intersectorialidad, comisiones
intersectoriales, Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC).
Abstract
This research aims to analyze and establish the level of development the organizational
capabilities of the Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) (Agency for
Participation and Community Action), as the coordinator of the Comisión Intersectorial de
Participación (CIP) (Intersectoral Commission on Participation) from 2012 to 2016
corresponding to the Bogotá Humana Administration in the Capital District. A qualitative and
inductive methodology was conducted for the methodological approach. First, each of the five
capabilities in light of the analytical categories proposed are analyzed based on secondary
information and in-depth interviews conducted to the current and former officials of the thirteen
administrative departments, which were part of the CIP during the research period. Eventually,
each capability is measured through a unipolar three-point Likert scale (high, medium or low). As
stated in the hypothesis, it was determined that the perception of the IDPAC’s organizational
capabilities impacted on its duty of coordinating with the CIP. Furthermore, it was also
determined that the IDPAC is not independent and does not manage to control the CIP since its
lack of leadership due to its subordinate role with respect to the Government Secretariat. In
response to the research question, the implementation of the rating scales showed that IDPAC has
a medium level of organizational capabilities. With regard to the CIP capabilities as a system to
contribute positively to public life, that is, to add value to it, they are considered to be limited due
to its low level of integration and coordination with authorities.
Keywords: Organizational capabilities, intersectorality, intersectoral commissions,
Agency for Participation and Community Action (IDPAC).
11
Introducción
Las organizaciones permiten a las personas trabajar en equipo para lograr conjuntamente
objetivos comunes y resolver problemas complejos, que difícilmente se podrían abordar de
manera individual. Este trabajo mancomunado permite, tanto a las personas como a las entidades,
generar procesos de aprendizaje y conocimiento para el logro de sus propósitos.
Pero la mera existencia de la organización no garantiza la consecución de objetivos, sino
que depende de la capacidad de un grupo o sistema para hacer una contribución positiva a la vida
pública. En el caso de las instancias gubernamentales, la capacidad estatal es entendida como “la
aptitud de tales instancias para plasmar a través de políticas públicas, [con decisiones y acciones
concretas], los máximos niveles posibles de valor social” (Repetto, 2004, p. 8).
Carolina Isaza (2014), docente de la Universidad Externado de Colombia, plantea la
medición de las capacidades en la práctica de la gestión pública en Colombia, tanto a nivel
nacional como local, como una herramienta para hacer mejores diagnósticos de los problemas de
las administraciones territoriales y mejorar el desempeño de la administración pública. Afirma
que “este tema es de particular interés para el desarrollo territorial, pues la baja capacidad es el
principal factor explicativo de las dificultades que tiene el Estado para crear valor público en el
nivel local” (Isaza, 2014, p. 2). El valor público o valor social, como lo denomina Repetto (2004),
“ha de ser definido y redefinido constantemente a través de la interacción política de individuos y
grupos con intereses, ideologías y, sobre todo, diferentes recursos de poder” (p. 8).
El caso que ocupa a este estudio de investigación es el de las capacidades
organizacionales del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), durante
el período comprendido entre los años 2012 y 2016, como secretaría técnica de la Comisión
12
Intersectorial de Participación (CIP). La CIP es una de las instancias que integran el Sistema de
Coordinación de la Administración del Distrito Capital. El reglamento interno de la Comisión
establece que el objeto de la secretaría técnica es coordinar el funcionamiento de la instancia y de
sus actividades. Se identifica que el IDPAC no integró objetivos ni acciones de las entidades que
la conforman, para coordinar el funcionamiento de la CIP. Luego, dadas las dificultades que se
identifican en términos de eficiencia, eficacia y efectividad en relación con el logro de los
objetivos de la Comisión, se hace pertinente preguntarse ¿Cuáles serían las implicaciones de la
percepción en el nivel de las capacidades organizacionales del IDPAC, para coordinar el
funcionamiento de la CIP durante el período 2012 a 2016?
Al revisar la información secundaria disponible relacionada con análisis realizados a esta
entidad, se encontraron estudios sobre cómo participa la ciudadanía en Bogotá y sobre la
normatividad que rige la participación ciudadana en la capital del país. Pero no se encontraron
estudios similares sobre las capacidades organizacionales del IDPAC, lo que evidencia un vacío
en la materia.
De modo que es importante analizar las capacidades organizacionales del IDPAC porque,
a partir de ello, pueden establecerse la materialización y el liderazgo de los esfuerzos
institucionales en materia de coordinación y articulación para el funcionamiento de los
organismos y las entidades públicas. También, la disposición de mecanismos de interrelación
entre entidades relacionadas.
En ese orden de ideas, el objetivo de este estudio es analizar y establecer el nivel de
desarrollo de las capacidades organizacionales de IDPAC en el marco de su actuación como
instancia coordinadora de la CIP, durante el período 2012 a 2016, vista la Comisión como un
sistema. Para el cumplimiento de este objetivo general, se plantea como objetivo específico
13
caracterizar las capacidades organizacionales del IDPAC de actuación, de generación de
resultados, de relacionarse, de integración, y de adaptación y auto renovación. También se
plantea el objetivo específico de establecer las interrelaciones de los integrantes de la CIP y el
nivel de coordinación intersectorial del IDPAC, a la luz de las capacidades analizadas, en el
marco del funcionamiento del espacio intersectorial. Se plantea la hipótesis de que la percepción
del nivel de desarrollo de dichas capacidades incidió en el cumplimiento de su mandato de
coordinar a la CIP.
El contenido de este documento se desarrolla en cuatro capítulos. El primer capítulo,
presenta el marco de referencia del estudio de caso, integrado por el estado del arte, el marco
metodológico, el marco teórico, el marco conceptual, el contexto, y el marco institucional y
normativo. En referencia al marco teórico es importante aclarar que, si bien en este documento se
toma como eje la teoría de sistemas, no se abordará de manera detallada. Los enfoques de
pensamiento y sus corrientes de estudio ya han sido ampliamente descritas y analizadas en otros
estudios. Un ejemplo es la obra Teoría general de los sistemas: Fundamentos, desarrollo,
aplicaciones de Ludwin V. Bertalanffy, considerado el padre de la teoría general de sistemas, y
que integra tanto las ciencias naturales como las ciencias sociales, con el fin de entender la
realidad de manera holística e interpretativa a partir de las diferentes interacciones de las partes
que la conforman (Bertalanffy, 2014). También es importante mencionar a Niklas Luhmann,
quien como refiere en su trabajo Sociedad y sistema: la ambición de la teoría, considera a la
sociedad como un gran sistema conformado por personas y subsistemas económicos, políticos,
jurídicos, entre otros (Luhmann, 1990). Aquí se establecerán los elementos que definen el
carácter instrumental de la teoría de sistemas, y que sustentan su abordaje para la realización de
esta investigación. Se centrará en las capacidades organizacionales de actuación, de generar
14
resultados, de relacionarse, de integración y coherencia y, de adaptación y auto renovación
(Morgan, 2006), las cuales delimitan claramente el área de este estudio como categorías de
análisis. Igualmente, se prestará atención a las interacciones y a las interrelaciones, para lo cual el
estudio se apoya en la teoría de la intersectorialidad; principalmente en los planteamientos
presentados en La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política social por la analista
Nuria Cunill-Grau (Cunill-Grau, 2005). El marco conceptual reúne las definiciones de
capacidades organizacionales con base en las cuales se realiza el abordaje del estudio, y se
establecen las categorías de análisis.
Para explicar las circunstancias por las cuales la CIP y el IDPAC tienen lugar en la
Administración Distrital, el contexto explica los factores que desde el nivel global han
determinado en el presente siglo el modelo político y económico del país (contexto nacional) y,
en el nivel local, la estructura del Distrito Capital. Se hará un breve recuento de los últimos veinte
años en las administraciones de la ciudad, y los cambios que llevaron al IDPAC, que es la unidad
de observación del estudio, a convertirse en coordinador de la CIP, el escenario en el que se
analizará la actuación del Instituto. Dado que el eje de trabajo de la CIP es la participación,
también se explicará brevemente su relevancia en el escenario político actual.
El segundo y tercer capítulos presentan los hallazgos y resultados que emergen de la
investigación adelantada. El segundo capítulo abordará la parte central del estudio: las
capacidades organizacionales de IDPAC en el marco de su actuación como instancia
coordinadora de la CIP. Las categorías de análisis propuestas corresponden a las cinco
capacidades enunciadas anteriormente. Dado que la CIP es un espacio de articulación de actores
administrativos a nivel distrital, para el análisis se dio relevancia a la información aportada por
entrevistas a profundidad, realizadas a funcionarios de los trece sectores administrativos que
15
hicieron parte de la CIP durante el período de estudio (2012-2016). Entre los entrevistados se
encuentran exfuncionarios del IDPAC, entidad que tiene a su cargo la secretaría técnica de la
Comisión; y de la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno, quien ejerce la
presidencia.
En el capítulo tres, se aborda la intersectorialidad en la CIP. Se establecen las
interacciones y relaciones que se llevan a cabo en la Comisión y que determinan en gran medida
el desarrollo de capacidades del IDPAC. La opinión de los actores es de primordial importancia
para determinar en qué forma se llevan a cabo dichas interrelaciones. El análisis permite
establecer que la CIP, al igual que otras instancias coordinadoras, enfrenta obstáculos para el
cumplimiento de su misión, derivados de la naturaleza de su creación y de sus funciones, y que
están estrechamente relacionados con el lugar que ocupa en la arquitectura institucional del
Distrito Capital, y con el nivel de coordinación intersectorial que demanda.
A la luz de los resultados, en el cuarto capítulo se presentan las conclusiones y
recomendaciones para que entidades como el IDPAC puedan optimizar el desarrollo de sus
capacidades organizacionales en la perspectiva real de creación de valor público, a través del
mejoramiento de su gestión. Y para el fortalecimiento de los espacios intersectoriales como la
CIP, esenciales para la articulación e implementación de las políticas públicas en Bogotá.
Se espera que este documento constituya una guía orientadora para análisis más
profundos encaminados a la redefinición de la estructura institucional del Distrito Capital, a la
evaluación de los espacios intersectoriales y al papel que entidades como el IDPAC desempeñan
en la construcción de una administración distrital más eficiente, que afiancen el compromiso de
las instituciones con el desarrollo de la ciudad.
16
1. Marco de referencia
1.1. Estado del arte
Para comprender el tema propuesto en la presente investigación, se utilizó la búsqueda de
las categorías “capacidades organizacionales”, “Instituto Distrital de Participación y Acción
Comunal”, e “intersectorialidad”, en los buscadores Scopus y Oxford de la Universidad Central,
y en el repositorio de la Universidad Externado de Colombia. Los dos primeros son repositorios
de carácter mundial, que contienen bibliografía científica y revisada por pares académicos, en el
área del conocimiento de las ciencias sociales, que es el área de conocimiento a la que pertenece
este estudio. El repositorio de la Universidad Externado se eligió para buscar tesis relacionadas
con esta investigación. Como resultado de esta búsqueda de fuentes secundarias se seleccionaron
diecinueve documentos, los más importantes en relación con el tema y las categorías de análisis
de este estudio, entre ellos nueve revistas, tres libros, tres documentos de trabajo, dos tesis, un
congreso internacional y un estudio de caso. Estos textos permitieron consolidar información de
orden conceptual, teórico, metodológico con enfoques sistémicos, así como de estudios de caso,
que aportan al objeto de esta investigación. Sobre los más relevantes se tratará a continuación.
1.1.1. Estudios de caso
Los estudios sobre las capacidades organizacionales se originan en el sector privado y se
remontan a la década del cincuenta del siglo pasado (Morgan, 2006). En los últimos años, el
debate de la investigación sobre el tema abarca una amplia gama de problemáticas. Desde la
capacidad de los gobiernos para mejorar sistemas educativos, sistemas de salud pública, hasta las
capacidades en temas de seguridad nacional relacionados con delitos transnacionales y
terrorismo. Por esta razón, surge una idea general acerca de que la comprensión de los factores
17
que pueden conducir a mejorar las capacidades de las organizaciones, puede mejorar su
desempeño (Morgan, 2006).
Como resultado del análisis de una serie de estudios de caso, a partir de una amplia
literatura, donde se tomaron como unidad de observación algunas organizaciones formales,
Morgan (2006) identifica cinco capacidades básicas que, según el autor, se pueden encontrar en
todas las organizaciones o sistemas: la de actuación, la de generar resultados, la de relacionarse,
la de integración, y la de adaptación y auto renovación.
También hay un análisis de los problemas de capacidad en las organizaciones del sector
público, realizado por Derick Brinkerhoff y Peter Morgan (2010), quienes estudian el sistema
educativo en Pakistán y la reforma del servicio civil en Tanzania. En el primer caso, los autores
describen cómo los cambios de poder fruto de la descentralización, influyeron en la creación de
incentivos a funcionarios locales para apoyar reformas que mejoraran la gestión del sector
educativo pakistaní. Asimismo, se verificaron mejoras en la prestación de este servicio, producto
del desarrollo de capacidades a través de un gran programa diseñado por donantes. Esto derivó en
una apropiación política local, que contribuyó al éxito de reforma de dos programas educativos
en el país asiático. Lo anterior, desafió la capacidad de actuación frente a la tendencia de los
funcionarios del país a concentrarse en la capacitación, con poca atención en otros factores de
apoyo necesarios para avanzar en la mejora de la capacidad para la prestación de los servicios
educativos.
Este caso endógeno aplicado a un sistema de tipo nacional, permite diferenciar
explícitamente el impacto en el desarrollo de la capacidad, de los valores, la visión, el liderazgo,
el estilo de gestión y la cultura organizacional. Brinkerhoff y Morgan (2010) destacan la
importancia de la visión y el liderazgo, tanto de los políticos como de los tecnócratas en la
18
implementación de innovaciones. En consecuencia, la implementación del programa hizo posible
“acomodar la naturaleza emergente de la capacidad del desarrollo al enfocarse tempranamente en
identificar actores locales para el cambio, y al permitir flexibilidad, aprendizaje, y la adaptación
dentro de los límites burocráticos de los procedimientos y regulaciones de los donantes”
(Brinkerhoff & Morgan, 2010, p. 9).
El segundo caso de estudio referido por los autores, aborda la cultura organizacional en la
reforma del Departamento de Administración de Servicios Públicos de la oficina presidencial de
Tanzania, como una contribución a la construcción de la capacidad de la unidad y promoción de
la reforma del servicio público. Resalta que el gobierno de Tanzania tuvo una larga historia de
reformas del servicio público, caracterizadas por no involucrar a los funcionarios, antes del
Programa de Reforma de los Servicios Públicos. A partir de allí, se promovieron cambios y
decisiones informadas a los funcionarios, para el logro de la transformación de ese Departamento.
El tiempo fue una dimensión importante para que la estrategia de la capacidad se viera
materializada. Además, el Departamento se benefició del apoyo político de alto nivel, que
condujo a la creación de la unidad de gestión de la reforma dentro del gobierno. Esto proporcionó
a los reformadores la influencia burocrática necesaria para avanzar en la agenda y lograr
resultados.
En este caso, al igual que en el de Pakistán, “el desarrollo de capacidades demuestra que
es posible identificar aliados estratégicos internos para lograr cambios, permitiendo flexibilidad,
aprendizaje y adaptación dentro de los límites, procedimientos y regulaciones burocráticos
establecidos” (Brinkerhoff & Morgan, 2010, p. 8). Asimismo, las decisiones estatales para
abordar las problemáticas a las que se ve abocada la administración, son discutidas y tomadas en
19
un escenario político-institucional. Al respecto, “la gestión entre sectores permite establecer
mecanismos de interacción de los involucrados” (Acuña & Repetto, 2007, p. 14).
1.1.2. Análisis intersectoriales
Según Nuria Cunill-Grau (2005) la intersectorialidad en la gestión pública es uno de los
aspectos más mencionados, y al mismo tiempo uno de los menos trabajados. Para la autora, la
intersectorialidad integra “diversos sectores con vistas a la solución de problemas sociales
complejos” (Cunill-Grau, 2005, p. 1). Respecto a la intersectorialidad, se encontraron estudios
que dan cuenta del desarrollo de este concepto en América Latina, como un “recurso
imprescindible en la preservación y solución de los problemas complejos” (Castell & Gispert,
2008, p. 1). En este caso, el análisis de los avances que ha tenido el sistema de salud pública
cubano, identifica que:
La intersectorialidad ha estado presente en las políticas del Estado […], al facilitar
la intervención coordinada de los sectores de la economía y la sociedad con el
sector de la salud, y ha posibilitado una dirección más eficaz y eficiente de todos
los niveles del sistema. (Castell & Gispert, 2008, p. 1)
En Chile, el estudio del Sistema de Protección Social y de su Subsistema de Protección
Integral a la Infancia, Chile Crece Contigo, realizado por Nuria Cunill-Grau, Margarita
Fernández y otro (2013), evidencia que la intersectorialidad permite explicar las múltiples causas
asociadas a un problema social complejo como la pobreza, desde diferentes dimensiones.
En Brasil, el caso del programa Bolsa Familia (Almeida & Cunha, 2015) aborda el
problema de la pobreza con una atención integral de renta mínima mensual condicionada, mejor y
20
mayor oferta de educación, salud, y asistencias sociales. Esto implica el trabajo mancomunado
entre la Secretaría Nacional de Renta de Ciudadanía del Ministerio de Desarrollo Social y
Combate al Hambre, que define los requisitos de ingreso y salida de los beneficiarios y montos
de dinero a entregar; el Ministerio de Educación, que es el responsable de realizar la inscripción
escolar y hacer seguimiento a la asistencia de la misma, a los niños y jóvenes beneficiarios del
programa; y del Ministerio de Salud, que verifica el cumplimiento de los controles prenatales y
postparto de mujeres gestantes y lactantes, así como de la programación de vacunación y los
parámetros de crecimiento y desarrollo de niños entre los 0 y los 7 años. Además, estos dos
últimos ministerios, realizan seguimiento a la población infantil que hace parte del Programa de
Erradicación del Trabajo Infantil.
En Colombia, estudios sobre intersectorialidad se refieren, entre otros, a temas de
descentralización y salud. Sin embargo, no se encontraron estudios sobre análisis de ámbitos
intersectoriales asociados a capacidades organizacionales de entidades públicas. En materia de
descentralización, Carolina Blanco Alvarado (2012), examina “la distribución de competencias
entre la Comunidad Andina (CAN) y el Estado colombiano, en el marco de las atribuciones
asignadas a las entidades descentralizadas colombianas” (p. 35). En este sentido, evidencia que
Colombia, y por consiguiente sus entidades descentralizadas, al hacer parte de la CAN deben
cumplir con las normas de la Comunidad; y, en caso de algún incumplimiento es el nivel central
del Estado colombiano el responsable de dicho incumplimiento. Esta autora propone conformar,
en las entidades descentralizadas del Estado colombiano, “dependencias que posibiliten una
coordinación intersectorial del trabajo propio de la Comunidad Andina” (Blanco, 2012, p. 40),
con el fin de evitar incumplimientos por una desarticulación normativa.
21
En materia de salud, investigaciones como la de Helena Neves y Bibiana Chiquillo (2018)
reconocen que una atención integral a personas víctimas del conflicto armado colombiano,
contempla abordar “determinantes sociales como la discriminación y la exclusión situaciones a
las cuales se ven enfrentadas las víctimas” (p. 63). Estos determinantes deben ser modificados a
partir de la articulación y coordinación de acciones con otras políticas públicas que permitan el
mejoramiento general de la calidad de vida de la población.
1.1.3. Estudios sobre participación y el IDPAC
Al revisar la información secundaria disponible relacionada con análisis realizados al
IDPAC, se encontraron estudios sobre cómo participa la ciudadanía en Bogotá y sobre la
normatividad que rige la participación ciudadana en la capital del país. Específicamente, se
encontraron dos tesis de maestría; una de ellas analiza el desarrollo de los conceptos de
gobernabilidad y gobernanza en las políticas públicas de participación ciudadana en Bogotá y
Santiago de Chile, durante el período 2012 – 2016 (Herrera, 2017). La otra estudia la inclusión
social y la medicina tradicional de la comunidad afrodescendiente en relación con el programa de
medicina intercultural en el centro de Bogotá (Gutiérrez, Arguello & Rodríguez, 2017).
Asimismo, se encontraron libros que tratan sobre aspectos socioeconómicos de la
participación en Bogotá (IDPAC, 2007); y sobre modelos pedagógicos y metodológicos para la
formación en derechos, la construcción de ciudadanía y participación (IDPAC, 2009). Sin
embargo, no se encontraron estudios similares al presente, sobre las capacidades organizacionales
del IDPAC, lo que evidencia un vacío en la materia.
Por esta razón, es importante analizar las capacidades organizacionales del IDPAC
porque, a partir de allí, se puede establecer la materialización y liderazgo de los esfuerzos
22
institucionales en materia de coordinación y articulación para el funcionamiento de los
organismos y las entidades públicas (en este caso, en el ámbito de la participación), así como la
disposición de mecanismos de interrelación entre dichas entidades.
1.2. Metodología
Este trabajo de investigación se sitúa en la línea “Administración pública, políticas
públicas y gobernanza” –“Gestión pública”, del Observatorio de Políticas, Ejecución y
Resultados de la Administración Pública (Opera). Desde el punto de vista metodológico, es un
estudio de caso para conocer la estructura y la realidad de un escenario institucional concreto: la
CIP, y a través de este las capacidades organizacionales de una entidad estatal, el IDPAC. El
estudio se aborda mediante una metodología cualitativa e inductiva, en donde el marco teórico
orienta la recolección y análisis de datos, pero en el que también los conceptos son contrastados y
verificados a partir de la información acopiada. El período de estudio corresponde a la
administración distrital del Alcalde Mayor Gustavo Petro (2012-2016).
Como insumos, se llevó a cabo la recolección de información secundaria, se consultaron
los planes de desarrollo de las últimas administraciones de la Capital, las leyes, decretos y
normas sobre el tema. Se recopilaron las actas de las reuniones de la CIP, y los informes de
gestión del IDPAC del período de estudio. También, con el fin de identificar y analizar las
capacidades organizacionales del IDPAC a partir de la comprensión de la experiencia y los
puntos de vista de algunas personas que hicieron parte de la CIP en ese momento, se aplicaron
trece entrevistas a profundidad.
Las entrevistas se realizaron entre agosto de 2018 y junio de 2019, a personas que
estuvieron vinculadas a la Administración Distrital entre los años 2012 y 2016, en doce de las
23
trece1 secretarías del Distrito Capital existentes en el período de estudio. Los entrevistados se
seleccionaron porque fueron delegados para asistir a la CIP. Se exceptúa la Secretaría General
dada la imposibilidad de contactar a la persona de dicha entidad que estuvo vinculada en ese
momento. Se incluyó al IDPAC porque es el objeto de estudio del presente trabajo. Las
entrevistas fueron grabadas y transcritas. Es importante señalar que los entrevistados solicitaron
que no se publicara su identidad, debido a que algunos aún hacen parte de la administración
distrital, ocupan cargos directivos, o trabajan en el ámbito académico. Por esta razón, serán
presentados en el texto de forma anónima, únicamente haciendo referencia al sector desde el cual
aportan su punto de vista.
El análisis de la información se realizó en varios pasos, a partir de la elaboración de una
matriz (que se aporta como anexo de esta investigación) que permitió la identificación de
categorías de análisis, tanto con base en las fuentes teóricas (capacidades organizacionales, en
este caso), como en los hallazgos del ejercicio de revisión. A partir de la información proveniente
de las fuentes documentales, de las entrevistas y demás información disponible, pudo contrastarse
lo consignado en el acervo documental con lo dicho por los entrevistados. Las herramientas de
apoyo a la investigación utilizadas fueron, por un lado, el programa NVIVO, para sistematizar las
entrevistas aplicadas, codificar y categorizar la información recopilada en éstas, y establecer
conexiones entre las respuestas dadas por los entrevistados. Por otro lado, una escala de Likert
con el fin de establecer el grado tanto de las subcategorías de las capacidades definidas, como el
grado o desarrollo de éstas.
1 A partir del Acuerdo Distrital 257 de 2006, adicionado por el Acuerdo Distrital 490 de 2012 el Distrito Capital en
su estructura y organización cuenta con trece sectores y, entre otras entidades y organismos, con trece Secretarías de
Despacho: Secretaría General; Secretaría de Gobierno (a la cual está adscrita el IDPAC); de Hacienda; de
Planeación; de Desarrollo Económico; de Educación; de Salud; de Integración Social; de Cultura, Recreación y
Deporte; de Ambiente; de Movilidad; de Hábitat y de la Mujer.
24
Es importante anotar que el estudio no atiende sólo a lo fenomenológico; es decir, no se
limita a la descripción sino que, partiendo de una visión interpretativa, busca entender las
dinámicas del espacio intersectorial, y avanzar hacia un análisis situacional, que permita
reconocer mediaciones e interacciones, y la forma en que estas construyen redes de
interrelaciones entre los distintos actores, para determinar el grado de integración y verificar así
el nivel de consolidación del espacio intersectorial. De este modo, el estudio de caso se aborda
desde un enfoque sistémico, que permite establecer un marco de referencia conceptual integrador
(Cifuentes, 2011), donde las interacciones y las interrelaciones tienen mayor peso que el análisis
de los actores de manera individual. La interrelación o interdependencia entre las capacidades es
fundamental. Esto es, el desarrollo de una capacidad está íntimamente relacionada con el nivel de
desarrollo de otra. Por ello es un sistema y, aunque las capacidades pueden analizarse en forma
aislada, tal desarrollo sólo puede comprobarse mediante la interacción, por su naturaleza
dinámica.
Igualmente, se consideran elementos tanto objetivos (hechos) como subjetivos (opiniones,
posturas); pues al considerar no únicamente el campo de los hechos, sino también el de los
significados y las motivaciones, la investigación no sólo no pierde validez, sino que adquiere
relevancia, pues “el conocimiento sobre lo social debe atender a todos los niveles de la realidad”
(Conde, como se citó en Cifuentes, 2011, p. 40). Así, los hechos y los datos adquieren significado
en la medida en que son explicados por el filtro de las opiniones, y las diferentes perspectivas de
las disciplinas que competen a los distintos sectores.
25
1.3. Marco Teórico: Desarrollo de capacidades organizacionales como determinantes de
la nueva gestión pública
En la última década del siglo XX se iniciaron dos tendencias que actualmente influyen en
el diseño y la implementación de proyectos de cooperación para el desarrollo: la gestión basada
en resultados o desempeño de proyectos y programas; y el énfasis en el desarrollo de
capacidades.
Por desarrollo de capacidades se entiende el crecimiento de las relaciones y habilidades
organizacionales formales; es decir, aquellos cambios en el comportamiento organizacional,
valores, habilidades y relaciones que posibilitan a grupos y organizaciones llevar a cabo
funciones, y los conducen a alcanzar los resultados deseados a lo largo del tiempo. Por lo tanto, el
desarrollo de capacidades puede referirse a procesos o a resultados; es decir, aquellos esfuerzos
para mejorar el desempeño organizacional y/o los resultados de esos esfuerzos en términos de
capacidades desarrolladas (Brinkerhoff, 2010).
Refiere Polidano (1999), que la creación de capacidad es un término comúnmente
escuchado en relación con los gobiernos en el mundo en desarrollo. Agrega que, en cierto
sentido, todas las reformas administrativas están involucradas con la creación de capacidad. Pero
al término se le da un énfasis particular en estos países, porque muchos de ellos sufren serias
limitaciones en su capacidad de gestión. Explica que, además de la escasez de recursos, que
afecta entre otros el nivel de ingresos en el sector público, las estructuras administrativas están
débilmente institucionalizadas, lo que hace que el sector público sea propenso al entrometimiento
de la política partidaria y lleve a la politización en todos los niveles de la jerarquía organizativa,
lo que perjudica factores como la eficiencia. Pero además del desempeño, la baja capacidad del
Estado desemboca en poca disciplina organizativa y una incapacidad para hacer cumplir las
26
reglas. Esto a su vez, genera problemas como la corrupción. Polidano (1999) considera
inadecuados los paquetes de reformas de gestión pública adoptados en los noventa, de los cuales
se hablará más adelante, y la forma en que las medidas han sido incorporadas por estos países.
Por ello, un planteamiento muy importante es que el desarrollo de capacidades en las
organizaciones (en este caso, de carácter estatal), debe ir más allá de la implementación de
reformas como la modernización del servicio civil y/o la descentralización. Los análisis
elaborados por el Centro Europeo para la Gestión de Políticas de Desarrollo (ECDPM por su
sigla en inglés)2, determinan que el desarrollo de capacidades incluye el fortalecimiento de la
sociedad civil, y la planificación y presupuesto a favor de los pobres (Morgan, 2005). El
desarrollo de capacidades se trata, además, de aprendizaje complejo, adaptación y cambio de
actitud a nivel individual, grupal, organizacional e incluso social.
En ese orden de ideas, para este análisis es muy importante tener en cuenta no sólo el
grado de desarrollo de las capacidades del IDPAC, sino el enfoque desde el cual las capacidades
han sido consideradas y analizadas por la administración pública y sus instituciones.
Precisamente, como señalan los investigadores del ECDPM, Baser y Morgan (2001), pensar que
las capacidades de las organizaciones se logran únicamente con mejoras en los sistemas de
gestión, y las de los individuos con entrenamiento y capacitación, desconoce el carácter dinámico
del desarrollo de capacidades.
2 El Centro Europeo para la Gestión de la Política de Desarrollo (European Centre for Development Policy
Management -ECDPM-) es una fundación independiente que se estableció en 1986, en Países Bajos, para seguir y
apoyar la cooperación al desarrollo entre la Unión Europea y los países africanos, caribeños y del Océano Pacífico.
El ECDPM pretende ser un centro de pensamiento y acción. Entre sus áreas de trabajo están seguridad alimentaria,
asuntos externos europeos, migración e instituciones africanas. Su sede es la ciudad de Maastricht.
27
Otro aspecto relevante en el desarrollo de las capacidades está relacionado con el poder;
el poder de decidir qué hacer, qué recursos proporcionar y hacia dónde dirigirse con ellos.
Brinkerhoff y Morgan (2010) señalan que “el desarrollo de capacidades consiste en alterar el
acceso de las personas a la autoridad, los recursos y las oportunidades” (p. 4). Morgan (2001)
enfatiza, además, en que “el desarrollo de capacidades requiere esfuerzos sostenidos durante
muchos años” (p. 15).
1.3.1. Enfoque sistémico y capacidades
¿Cómo podemos identificar, analizar y desarrollar capacidades en las organizaciones?; en
este caso, ¿en el sector público? El ECDPM realiza, desde comienzo de siglo, un proyecto de
investigación sobre temas de capacidad, cambio y desempeño, cuyo propósito es:
[…] contribuir al debate en curso sobre la capacidad y el desarrollo de la
capacidad que está tomando lugar en todo el mundo tanto en países de ingresos
altos como bajos […], prestando especial atención a la naturaleza de la capacidad
y cómo emerge, declina o se sostiene en una variedad de entornos. (Morgan, 2005,
p. 3)
El Centro destaca la relevancia del pensamiento sistémico para el desarrollo de
capacidades. Explica que este modelo mental, que se denomina generalmente enfoque sistémico,
se ha aplicado en el sector privado, pero se ha utilizado de manera muy limitada en la
cooperación para el desarrollo, y hay pocos análisis que aplican el pensamiento sistémico a los
problemas de capacidad.
Asimismo, plantea tres cuestiones relacionadas con los sistemas. La primera es que el
pensamiento sistémico es una técnica analítica y de aprendizaje que puede aplicarse a cualquier
28
actividad humana. La segunda es que todas las organizaciones son sistemas por naturaleza. Y la
tercera hace referencia a la capacidad y al desarrollo de capacidades, y la forma en que los
sistemas de pensamiento pueden ayudar a comprender mejor su naturaleza y dinámica. Define el
término “capacidad” como una habilidad para crear o entregar valor; pero aclara que hace
referencia a una habilidad colectiva, en contraposición a la habilidad individual o dominio, que
sería una “competencia” (Morgan, 2005, p. 4).
Explica que el enfoque del pensamiento sistémico está orientado a la captura de flujo y
movimiento, y se centra en procesos, patrones de interacción y relaciones, y en los efectos de
estas interacciones y relaciones, más que en la descripción de las partes constitutivas del sistema.
Lo anterior determina un atributo muy importante a la hora de abordar este estudio, y es la
naturaleza dinámica de los sistemas. Igualmente, destaca la importancia del contexto, pues “nada
es objetivo e independiente de su contexto” (Morgan, 2005, p. 5). Todos estos elementos
permiten explicar y dar sentido a cómo y por qué funcionan las cosas. Este enfoque ayuda en el
abordaje de las capacidades organizacionales, porque el IDPAC en sí es un sistema que, a su vez,
pertenece a un ecosistema denominado CIP, pero sus capacidades organizacionales se encuentran
por fuera de la Comisión. Es importante anotar que, al centrarse únicamente en la organización
(IDPAC), apartándose de su ecosistema, se pierde el sentido de un sistema (Morgan, 2005). Es
posible que el desempeño del instituto para coordinar a la CIP esté supeditado a la articulación,
coordinación, intereses, capacidades y recursos de los sectores o entidades (que también son
sistemas) que la conforman.
Un aspecto muy importante es que “el pensamiento sistémico es acerca de la
interdependencia y las interrelaciones. Los sistemas son, en la práctica, patrones de relaciones”
(Morgan, 2005, p. 14). Brinkerhoff y Morgan (2010) sustentan su afirmación de que la teoría de
29
sistemas permite una mejor comprensión de las capacidades, en las siguientes premisas: en
primer lugar, los sistemas consisten en componentes anidados e interrelacionados cuyas
propiedades se influyen mutuamente, de manera que exhiben grados variables de predictibilidad.
En segundo lugar, los resultados del sistema son producto de las interacciones entre los diversos
componentes; y estas interacciones tienden a ser complejas y no lineales. En tercer lugar, los
sistemas persisten en el tiempo a través de procesos emergentes de adaptación, auto organización
y rendimiento.
Para poder identificar y analizar las interacciones y los patrones de relaciones dentro de
la CIP como un sistema, se toma como marco de análisis el planteamiento de Nuria Cunill-Grau
(2005) sobre la intersectorialidad, que permite analizar estas sinergias en el sector público, en un
espacio de acción intersectorial como la CIP.
1.3.2. Intersectorialidad
Como se mencionó, las organizaciones permiten a las personas trabajar en equipo para
lograr objetivos comunes y resolver problemas complejos, además de generar procesos de
aprendizaje y conocimiento para el logro de los propósitos de la organización. En el ámbito
estatal, la multicausalidad de los problemas demanda del Estado, no solamente la consolidación
de equipos interdisciplinarios dentro de los sectores de la administración sino, y de manera
principal, el trabajo conjunto de los diferentes sectores; esto es, el trabajo intersectorial.
Nuria Cunill-Grau (2014) plantea la intersectorialidad como respuesta a la
multicausalidad de los problemas sociales. Explica que la integración sectorial puede mejorar su
abordaje integral, y que es esa búsqueda de la integralidad:
30
[…] lo que sitúa en el centro la cuestión de la relación entre distintos sectores
gubernamentales. […] La intersectorialidad implica que diversos sectores
gubernamentales no sólo entreguen a un mismo público específico los servicios
que son propios de cada uno, sino que de manera articulada atiendan necesidades
sociales o prevengan problemas que tienen complejas, diversas y relacionadas
causas en sus orígenes. (Cunill-Grau, 2014, p. 7)
Agrega que, en América Latina, la perspectiva de la integralidad de los asuntos sociales se
da en términos de un abordaje multidimensional y con un enfoque de derechos. Es la base de la
intersectorialidad. La integración entre sectores posibilita la búsqueda de soluciones integrales, y
permite que las diferencias entre ellos puedan usarse productivamente para resolver problemas
sociales. Además, crea mejores soluciones desde el punto de vista técnico que la sectorialidad,
porque permite compartir saberes, experiencias y medios de influencia, entre otros; y
adicionalmente posibilita la racionalización de los recursos económicos.
Nuria Cunill (2014) explica que en América Latina el enfoque intersectorial se da también
como respuesta a los deficientes resultados que -en la última década del siglo XX- tuvieron las
políticas de lucha contra la pobreza, que incrementaron la tensión social y la sensación creciente
de falta de gobernabilidad. Esto dio lugar a un cambio de perspectiva en tres aspectos:
redefinición de programas sociales y perspectiva de la pobreza; descentralización; y
territorialización (Cunill-Grau, 2014).
En el primer aspecto, el de la implementación de programas sociales, explica Cunill-Grau
(2014), la pobreza ya no se aborda desde el mejoramiento de las condiciones de vida en términos
de servicios básicos, sino como el fortalecimiento de las capacidades individuales de las
personas, en el sentido que plantea Amartya Sen (1995) citada por Cunill-Grau (2014). Además,
31
aunque se incorpora la noción de ayudas condicionadas, estas ayudas o subsidios se asocian con
derechos. El segundo aspecto es que, desde el punto de vista de la gestión, los programas sociales
se implementan en forma descentralizada. A su vez, la descentralización promueve el tercer
aspecto, que es un elemento central de la gestión intersectorial, a saber, enfocar su acción integral
en los territorios; pues “para que una estrategia social resulte eficaz en su propósito de
integración debe operar en los espacios sociales e institucionales más cercanos a sus
destinatarios, [o sea] en los territorios donde las familias residen” (Mideplan, 2004, 19 como se
citó en Cunill-Grau, 2014, p. 13).
1.3.2.1. Intersectorialidad vs. transversalidad.
Cunill-Grau (2014) establece que la transversalidad no es un concepto
interorganizacional, mientras que la intersectorialidad sí lo es. Agrega Cunill-Grau (2014):
[…] la noción de intersectorialidad se diferencia de la de transversalidad, ya que
ésta, como lo resalta Serra (2005), no pretende sustituir las estructuras sectoriales
existentes, aunque presupone la introducción de nuevos puntos de vista, nuevas
líneas de trabajo y de objetivos en diversos sectores. La transversalidad es un
instrumento intraorganizativo y sus áreas de trabajo no afectan la gestión operativa
ni la producción sino sólo el diseño de los objetivos, la planeación y la evaluación
(Serra, 2005). Lo que es específico de la transversalidad es la introducción de
nuevos asuntos generalmente asociados con la protección de derechos (por
ejemplo, la equidad de género) que no pueden ser asignados verticalmente y que
no corresponden a objetivos específicos de un sector u organización, pero que se
busca que sean asumidos por todos. (Cunill-Grau, 2014, p. 12)
32
La intersectorialidad no es meramente un sinónimo de la coordinación interinstitucional.
Cunill-Grau (2014) identifica tres variables que inciden en la modelación de la intersectorialidad:
su grado de inclusividad en el ciclo de formación y evaluación de las políticas, el grado de
mancomunidad en la ejecución de las acciones y el grado de alteración de las formas
organizacionales previas de los sectores gubernamentales involucrados.
Además, advierte que cuando las instancias creadas para facilitar la relación entre los
sectores operan con posterioridad a la planificación del trabajo de cada sector, se tornan estériles
tales instancias (Correa, 2001, como se citó en Cunill-Grau, 2014). “Pero también se ha
remarcado que para adoptar una racionalidad integradora hay que introducirla en el presupuesto,
ya que rubros por especialidades chocan con la pretensión de intersectorialidad” (Sanguinetti,
2002, Winkworth y White, 2011, Horwath y Morrison, 2007, Corbett y Noyes, 2008; como se
citó en Cunill-Grau, 2014, p. 21). Esto implica que la articulación intersectorial debe constituir
una etapa ex ante a la de formulación de planes, programas y proyectos; y debe ser contemplada
en la asignación de recursos.
1.3.2.2. ¿El escenario intersectorial es un espacio de colaboración o de
transacción?
Esta es una pregunta muy importante que abordará más adelante el análisis, teniendo en
cuenta que la acción intersectorial en el Distrito Capital se origina por un mandato exterior a los
propios sectores involucrados, y que los sectores cuentan con autonomía presupuestal. Como
refiere Cunill-Grau (2014):
Cuando introducimos en el análisis a los actores (con agendas y capacidades de
agencia propias) se muestra la necesidad de comprender la economía política de la
33
intersectorialidad (quiénes ganan y quiénes pierden, cuáles son sus respectivas
estrategias, cuáles son sus recursos de influencia y peso específico, etc.) y en
especial cuáles modos resultan más efectivos para lidiar con ella. En este sentido
puede citarse la “teoría del intercambio” y de la “elección racional”. (Cunill-Grau,
2014, p. 33)
Finalmente, Cunill-Grau (2014) refiere que hay dos elementos que constituyen, en la
práctica, obstáculos significativos para la acción intersectorial. Uno son los desbalances reales o
percibidos de poder entre los distintos sectores (Huxham y Vangen, 2005, Bryson et al., 2006;
como se citó en Cunill-Grau, 2005; Machinea y Cruces, 2006, como se citó en Acuña y Repetto,
2007). Otro, “los esquemas compartimentalizados de pensar que imprimen las distintas
disciplinas” (Cunill-Grau, 2014, p. 34).
1.4. Marco conceptual: capacidades organizacionales
La mayoría de las ideas sobre las capacidades han surgido de una amplia gama de formas
de pensar en América del Norte y Europa, incluida la gestión del desempeño, el desarrollo
organizacional, la economía política, la economía institucional y la sociología. Además, el
concepto también ha sido influenciado por ideas relacionadas con la participación, la reforma del
sector público, la sociedad civil y el empoderamiento (Morgan, 2006).
Desde un enfoque sistémico, Morgan define capacidades del sector público como
las habilidades de los individuos, grupos, instituciones y organizaciones para
identificar y resolver problemas a lo largo del tiempo, apuntando así a la
coordinación e interdependencia de actividades entre los distintos componentes del
aparato del Estado y con la sociedad civil y el mercado. (Morgan, 2001, como se
citó en Beretta, 2005, p. 1)
34
Dávila (2012) establece, a partir de definiciones dadas por otros autores (Cyert y March,
1963; Helfat y Peteraf, 2003; Schreyögg y KlieschEberl, 2007), que las capacidades
organizacionales se entienden como entidades socialmente construidas que representan una forma
colectiva de solucionar problemas, evolucionan en el tiempo mediante un proceso de aprendizaje
(y en consecuencia poseen un componente dinámico intrínseco), y representan una forma
distintiva y superior de combinar y asignar recursos.
Por su parte, Repetto (2004), quien entiende por capacidad estatal “la aptitud de las
instancias gubernamentales de plasmar a través de políticas públicas los máximos niveles
posibles de valor social” (p. 8), destaca la dimensión institucional de dicha capacidad. Señala que
las instituciones3 establecen, en su calidad de función social, restricciones y oportunidades; y que
el marco institucional es un entramado que determina “los modos en que se agregan o desagregan
intereses o se procesan los conflictos o se negocian intercambios de recursos y percepciones del
mundo” (Repetto, 2004, p. 10).
Repetto menciona que, la capacidad estatal debe ser coordinada y flexible. Asimismo,
expone que se refiere a “una perspectiva de relaciones, donde individuos y grupos con ciertos
intereses e ideologías, y con dotaciones específicas de recursos de poder, buscan posicionarse en
el juego político para maximizar o, al menos, satisfacer sus objetivos materiales y simbólicos”
(Repetto, 2004, p. 10). Además, da relevancia a la intersectorialidad cuando afirma:
Las instituciones constituyen un aspecto central en la construcción de la
“capacidad estatal” bajo el prisma de los ciclos de políticas públicas, ya sea para
3 Entre las múltiples aproximaciones al concepto de ‘institución’ cabe optar básicamente por la propuesta de North.
Este autor interpreta las instituciones como las reglas de juego formales e informales que estructuran las relaciones
entre grupos, individuos, gobiernos, enmarcando posibilidades de vinculación e intercambio de los distintos sectores
(North, 1993, como se citó en Repetto, 2004, p. 10).
35
identificar problemas, sea para diseñar y gestionar una política pública con la
participación de multiplicidad de actores. En el seno de ella, es la interacción
institucionalizada la que debe marcar el tono y el contenido del proceso. ¿Quiénes
son aliados y quiénes son oponentes? ¿Cómo se articulan las coaliciones y cómo
se modifican o sostienen a lo largo del tiempo? ¿Qué tan creíbles y objeto de
cumplimiento son los acuerdos logrados?
El papel que desempeñan las instituciones respecto de la “capacidad estatal”, tiene
dos frentes. Por un lado, enmarca el accionar de los actores que pugnan por darle
cierto carácter y dirección a las decisiones y acciones de quienes ejercen el manejo
del Estado. Por el otro, cristaliza formas múltiples de los dos componentes
fundamentales de la “capacidad estatal”: la administrativa y la política4, según
áreas, sectores o jurisdicciones. (Repetto, 2004, pp 10-12)
Para efectos de la presente investigación, los alcances de este concepto podrían permitir la
identificación de algunas formas de relacionamiento al interior de la CIP, en relación con las
capacidades organizacionales del IDPAC. A partir de ello, en este caso puede establecerse la
materialización y liderazgo de los esfuerzos institucionales en materia de coordinación y
4 La capacidad administrativa hace referencia al aparato organizacional, que incluye elementos relativos a la
organización interna y asignación de funciones dentro del esquema operativo; a la disponibilidad de recursos físicos
y financieros; a los atribuibles a las políticas de personal y sistema de premios y sanciones; y a la capacidad
individual de los actores responsables, en cuanto a la información, motivación, conocimiento/comprensión y
destrezas requeridas para el cumplimiento de sus funciones y la ejecución de las tareas que les sean asignadas. La
capacidad política “se interpreta como la capacidad de los gobernantes para ‘problematizar’ las demandas de los
grupos mayoritarios de la población, tomando decisiones que representen y expresen los intereses y las ideologías de
los mismos, más allá de la dotación de recursos que puedan movilizar en la esfera pública. […] La capacidad política
se asocia por ende a los recursos de poder, distribuidos entre los actores relevantes y demás involucrados en la arena
pública, nucleados alrededor de distintas áreas de intervención estatal vía las políticas públicas” (Repetto, 2004, p.
13).
36
articulación, para el funcionamiento de los organismos y las entidades públicas. Asimismo, es
posible determinar la disposición de mecanismos de interrelación entre dichas entidades.
Nora Beretta (2005), hace referencia a capacidades de primer y de segundo orden en las
organizaciones. Explica que las de primer orden son las características internas, determinadas por
los objetivos a los que apuntan las organizaciones, los recursos con los que cuentan, y la
evaluación y el control que se ejerce sobre lo actuado. En definitiva, señala, son capacidades que
hacen a la eficiencia, eficacia y transparencia del desempeño de las organizaciones. Si no existen
estas capacidades previas es difícil imaginarse políticas públicas coordinadas en forma eficaz que
constituyan, a su vez, alternativas para la participación de los actores. Las capacidades de
segundo orden atañen a las “habilidades que posee el gobierno central, no ya de ordenar los
recursos propios, sino de coordinar los esfuerzos hechos por varias organizaciones en torno a los
fines de las políticas públicas” (Beretta, 2005, p. 2). Esto es, habilidad de interactuar y de generar
sinergia en una determinada área de política pública. En otras palabras, capacidad de gestión.
Moore (2013) entiende la gestión pública como un conjunto de medidas diseñadas para
adelantar las acciones que se consideran consistentes con el logro de los resultados sociales
deseados. Señala que, con miras a la creación de valor público, así como los directores o
presidentes ejecutivos y gerentes de negocios tienen que aprender a responder a entornos de
mercado heterogéneos y dinámicos con flexibilidad, creatividad e innovación, los gerentes
públicos deben aprender a responder a entornos políticos y sociales diversos y volátiles (p.7).
Agrega que la creación de valor público debe estar sustentada en una estrategia que esté
centrada tanto en el contexto (conocimiento y posicionamiento de la organización o entidad en
esos entornos), como en la tarea de liderazgo básica que consiste en reconocer usos de alto valor
para los activos que les han sido confiados.
37
Para Moore (2013) hay cuatro factores que permiten evidenciar la creación de valor
público. El primero es el logro de los resultados, pues “es imposible para las agencias públicas
determinar o demostrar cuánto valor público están creando sin saber en qué medida están
produciendo los resultados que justificaron el gasto de dinero público y trabajo” (Moore, 2013, p.
8). El segundo, es la rendición de cuentas, que permite fijar su posición frente a todos “los actores
individuales y colectivos que le proporcionan la legitimidad social, la autoridad y la financiación
pública necesarias para sostenerse a sí misma” (Moore, 2013, p. 8). El tercero consiste en que la
información que se proporcione sea verídica, confiable y precisa. El cuarto es la ciudadanía en su
conjunto; es la que además decide “que está dispuesta a gravar [pagar impuestos] y regularse a sí
misma para lograr resultados…” (Moore, 2013, p. 8).
1.4.1. Capacidades organizacionales y capacidades institucionales: algunas
consideraciones
Antes de abordar la definición de las cinco capacidades básicas de Morgan, con base en
las cuales se realiza el análisis en la presente investigación, es importante mencionar la diferencia
entre estas, las capacidades organizacionales (Morgan, 2005), y las capacidades institucionales.
Las capacidades institucionales están definidas como las “políticas, acuerdos, procedimientos y
marcos internos que permiten a las organizaciones funcionar y cumplir su mandato, y a las
personas aunar sus capacidades individuales para trabajar en conjunto en procura de sus metas”
(Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2009, p. 52).
Al igual que las capacidades organizacionales de Morgan, las capacidades propuestas por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) son cinco: “1. Capacidad para
38
involucrar a los actores. 2. Capacidad para diagnosticar una situación y definir una visión. 3.
Capacidad para formular políticas y estrategias. 4. Capacidad para presupuestar, gestionar e
implementar. [Y] 5. Capacidad para evaluar” (ONU, 2009, p. 18).
Sin embargo, no se consideran en este estudio de caso, ya que el propósito de estas es
orientar a los Estados desde un enfoque de desarrollo humano, para que diseñen e implementen
estrategias que permitan el logro de objetivos y metas de desarrollo nacionales (ONU, 2009).
Buscan generar mayor bienestar de sus ciudadanos, a partir de la interacción de los tres niveles de
dichas capacidades: “Entorno favorable (políticas, legislación, relaciones de poder, normas
sociales); nivel organizacional (políticas, procedimientos y marcos internos); [y] nivel individual
(experiencia, conocimientos, competencias técnicas)” (ONU, 2009, p. 6).
El desarrollo de las capacidades institucionales planteadas por el PNUD, a partir de
recursos humanos, financieros y físicos (nivel individual) como insumo, que generen arreglos
institucionales, liderazgo, conocimiento y rendiciones de cuentas (nivel organizacional), apunta a
que se produzcan cambios en las instituciones respecto a su adaptación, estabilidad y desempeño
(entorno favorable) (ONU, 2009).
El modelo de capacidades de Morgan proporciona elementos para caracterizar las
capacidades y da lineamientos acerca de cómo desarrollarlas. Esto es importante porque
diferencia los procesos internos de una organización y las conexiones con su entorno, de los
medios necesarios para desarrollar determinada capacidad.
39
1.4.2. Categorías de análisis capacidades organizacionales: las cinco capacidades
básicas
Morgan (2006) refiere que, como coinciden en afirmar la mayoría de los autores que han
abordado el tema, la capacidad es un concepto que reviste cierta ambigüedad, y ese carácter
impreciso del término ha sido capitalizado tanto por gobiernos como por entidades de
cooperación para justificar acciones y presupuesto. Sin embargo, señala que hay consenso acerca
de que “la capacidad es esa combinación emergente de atributos que permite que un sistema
humano cree valor de desarrollo” (Morgan, 2006, p. 7). Asimismo, el autor identifica cinco
características centrales de la capacidad que contribuyen a su definición, pero que también
permiten entenderla en su forma sustantiva y operativa:
• Empoderamiento e identidad, propiedades que permiten a una organización o sistema
sobrevivir, crecer, diversificarse y volverse más complejos. Para evolucionar de esta manera, los
sistemas necesitan poder, control y espacio. Tiene que ver con las personas que actúan juntas para
tomar el control de sus propias vidas de alguna manera.
• La capacidad es colectiva; es decir, esa combinación de atributos que permite que un
sistema funcione, entregue valor, establezca relaciones y se renueve. Dicho de otra forma, las
habilidades que permiten a los sistemas -individuales, grupos, organizaciones, grupos de
organizaciones- hacer algo con algún tipo de intención y con algún tipo de efectividad y en algún
tipo de escala a lo largo del tiempo.
• La capacidad como estado o condición es intrínsecamente un fenómeno de sistemas. Es
una propiedad emergente o un efecto de interacción. Proviene de la dinámica que implica una
combinación compleja de actitudes, recursos, estrategias y habilidades, tangibles e intangibles.
40
Surge del posicionamiento de un sistema dentro de un contexto particular. Y generalmente se
trata de actividades humanas complejas que no pueden abordarse desde una perspectiva
exclusivamente técnica.
• Es un estado potencial. Es elusivo y transitorio. Se trata de latente en oposición a la
energía cinética. El rendimiento, por el contrario, se trata de la ejecución y la implementación o el
resultado de la aplicación o uso de la capacidad. Dada esta calidad latente, la capacidad depende
en gran medida de los intangibles. Por lo tanto, es difícil inducir, gestionar y medir.
• La capacidad es sobre la creación de valor público. Todos los países,
independientemente de su nivel de desarrollo, tienen muchos ejemplos de capacidad efectiva que
subvierten el interés público. Lo más obvio sería la corrupción organizada, el comportamiento de
las pandillas y las conspiraciones organizadas y la captura de las instituciones públicas. En la
mayoría de los países, los diferentes tipos de capacidades compiten por el poder, el control y los
recursos. La capacidad en este análisis, se refiere a la capacidad de un grupo o sistema para hacer
una contribución positiva a la vida pública.
Estas proposiciones se pueden incorporar en una definición de capacidad: la combinación
en evolución de atributos, capacidades y relaciones que permiten que un sistema exista, se adapte
y funcione.
Estos atributos se agruparon en cinco capacidades básicas que contribuyen al rendimiento
de la capacidad del sistema. En el cuadro N° 1 se presenta la relación de las categorías y
subcategorías de análisis que se aplicaron en este estudio de caso. Es decir, las capacidades
organizacionales del IDPAC a las cuales se establecerá su grado de desarrollo; y la
intersectorialidad en la CIP. Los resultados del análisis se presentan en los capítulos 2 y 3.
41
Cuadro Nº 1
Capacidades organizacionales: categorías y subcategorías
Categoría Definición Subcategorías
Cat
egorí
a 1:
Cap
acid
ad d
e ac
tuac
ión
Se refiere a la capacidad de las
organizaciones para decidir. Hace
hincapié en la diferenciación estratégica
del entorno. La diferenciación implica
reconocer un lugar en la red global, lo
que permite a la organización desarrollar
estrategias en función de su identidad.
Toma de decisiones:
• Grado y uso de la autonomía operativa.
(¿Hasta dónde una persona da órdenes a
todos? ¿De quién dependen los
compromisos?).
• Integridad de la organización, su
liderazgo y personal.
Planeación:
• Orientación de acción dentro del sistema.
(¿Hasta dónde hay procesos y
procedimientos para la toma de
decisiones?).
Ejecución:
• Grado en que se implementan las
decisiones. (Estilos de liderazgo:
democrático…autocrático; ¿el tipo de
organigrama es de grupos o es de equipos
de trabajo? ¿Se trabajaba por objetivos?
¿Cómo era la planificación del trabajo?).
• Movilización efectiva de recursos
humanos, institucionales y financieros.
(¿Había definido un presupuesto? ¿De
dónde vienen las partidas presupuestales?
¿Cómo se definía el presupuesto? ¿Cómo
se negociaba el presupuesto?).
Cat
egorí
a 2:
Cap
acid
ad d
e gen
erar
resu
ltad
os
Se refiere a la mejora de la organización
para proporcionar bienes y/o servicios.
• Fortalecimiento de instituciones y
servicios públicos. (Nivel de
participación, dentro de los objetivos de la
institución. ¿Qué papel juega la
participación y la CIP?).
• Generar resultados sustantivos como
mejor participación en un eje estratégico.
(¿Cómo incidió la cadena de valor sobre
los ejes estratégicos del Plan de
Desarrollo Distrital-PDD- metas
participación?).
• Mejorar la sostenibilidad de los resultados
de desarrollo. (¿Se generaron líderes
locales, sociales, capacidad instalada, de
arriba hacia abajo o al contrario?).
42
Categoría Definición Subcategorías
Cat
ego
ría
3:
Cap
acid
ad
de
rela
cio
nar
se
Se refiere a la interacción de las
organizaciones. Se basa en la legitimidad
y la credibilidad de las organizaciones,
gestionado a través de la negociación, la
comunicación efectiva, etc. Hasta cierto
punto, expresa contenido político.
• Grado de legitimidad a los ojos de sus
partidarios y partes interesadas (Respaldo
de actores, espacios cívicos, y directivos).
• Capacidad para proteger los intereses
centrales del sistema (Sistema distrital de
participación y los intereses de los
sectores -secretarías- del DC).
Autonomía operativa del IDPAC para
coordinar la CIP. (Ejecución de los acuerdos
definidos, ¿Cómo se ejecutó lo programado?).
Cat
egorí
a 4:
Cap
acid
ad d
e in
teg
raci
ón
y
coher
enci
a
Se refiere a la balanza de múltiples
relaciones. Hace hincapié en los retos en
la segmentación, la separación, la
especialización de tareas, pérdida de
grietas de dirección o del sistema.
• Integración de estructuras dentro del
sistema. (¿Las decisiones dentro de la
organización, en qué niveles se toman?
¿Trascienden o no?).
• Un conjunto bien definido de reglas
simples que rigen las operaciones.
(¿Existen procesos y procedimientos, son
conocidos, son compartidos?).
• Una intención de liderazgo para lograr la
coherencia. (¿La toma de decisiones es
compartida?).
• Una visión compartida de la organización.
(¿El sentido de la organización es
construida entre todos o es definida desde
la institución? ¿Valores, visión a
futuro?).
Cat
egorí
a 5:
de
adap
taci
ón y
auto
ren
ovac
ión
Se refiere al desarrollo de la
organización en varias dimensiones,
confianza para cambiar, y capacidad
para equilibrar la estabilidad y el
cambio.
• Cultura de gestión adaptativa.
(¿Flexibilidad para cambios
organizacionales, o todo pasa por comités,
personas, trámites procesos…?).
• Habilidad, oportunidad y disciplina para
aprender. (¿Hay una sistematización de
experiencias exitosas que permitan nuevas
innovaciones o aprendizajes?).
• Confianza para cambiar. (Interna y
externa – inter y trans institucional).
• Capacidad para equilibrar la estabilidad y
el cambio. (¿Cada cuánto se hacen
cambios, plan de acción, rotación de
personal, las decisiones tomadas persisten
o con cada cambio nueva decisión? ¿Hay
procesos de aprendizaje definidos? ¿Hay
procesos de inducción-reinducción, están
definidos para que se realicen
periódicamente? ¿Cómo se seleccionan
las personas que hacen parte las
instituciones? ¿Cómo se articulan con las
personas salientes?).
Fuente: Elaboración propia, con base en la propuesta de Morgan (2006).
43
1.5. Contexto: globalización y modelo de Estado
A nivel global, existe un nuevo modelo en la administración pública, derivado de las
nuevas relaciones del Estado con los ciudadanos, y de la concepción del Estado y de las tareas
que le son propias, así como de la intervención cada vez mayor del sector privado en la esfera de
lo público, principalmente por la vía de la prestación de servicios públicos y servicios sociales
básicos. El modelo de Estado es producto de las denominadas reformas de segunda generación,
que siguieron al Consenso de Washington, que consistió en un conjunto de medidas de política
económica, que marcó la creación y consolidación del patrón de globalización neoliberal todavía
vigente5. El resultado en América Latina fue el incremento de la brecha entre ricos y pobres,
tanto para las personas como para los países (Chica, 2011).
Como respuesta, a mediados de la década de los años noventa, con el reto de la crisis
asociada a las “debilidades institucionales”, se gestaron las reformas de segunda generación
(Acuña & Repetto, 2007). Dentro de sus lineamientos, el modelo de desarrollo se centra en el
enfoque de Gestión para Resultados (GpR), que hace énfasis en el avance de problemas
complejos socialmente relevantes, entre otros, como la superación de la pobreza y el crecimiento
económico sostenible (Banco Interamericano de Desarrollo [BID] & Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo [CLAD], 2007, como se citó en Chica, 2011, p. 66).
5 En este punto es importante mencionar que, aunque hoy se habla en mayor medida del Consenso de Seúl, aquí se
hace referencia al contexto histórico global que permitió adoptar el modelo de comisiones intersectoriales como
instancias de articulación y coordinación, para el funcionamiento de las entidades públicas del Estado colombiano, y
el logro de sus fines esenciales. Oxfam menciona que el Consenso de Seúl apunta a la reducción de la desigualdad, y
abordar la pobreza global mediante un crecimiento sostenible y equitativo que brinde a las mujeres y hombres que
viven en la pobreza, así como a sus gobiernos, las herramientas que necesitan para salir de ella. Estos temas no son
abordados en la presente tesis. Recuperado de: https://www.oxfam.org/es/informes/la-creacion-del-consenso-de-seul-
para-el-desarrollo.
44
Como refiere Chica (2011), la GpR está siendo aplicada por diversos gobiernos, como los
de Estados Unidos, Alemania y Nueva Zelanda. Colombia es uno de los países latinoamericanos
donde se ha adoptado. Este enfoque hace énfasis en la medición de los resultados de la gestión,
en términos de logro de objetivos y metas. Sirviendo como instrumentos de verificación y
priorización de avances en cuanto al grado y porcentaje de resultados alcanzados en pro de
beneficios, para las poblaciones meta (Chica, 2011). Además, la GpR busca, como se mencionó,
orientar la acción de los actores hacia la creación de valor público (Moore, 1995).
1.5.1. Contexto político nacional y estructura actual del Estado colombiano: derechos y
participación
En Colombia, al igual que en la mayoría de los países del continente, la última década del
siglo XX y comienzos del XXI representó la configuración de un nuevo modelo de Estado, como
resultado de la aplicación de un nuevo modelo de desarrollo, cimentado en el crecimiento
económico. En ámbito político, se llevó a cabo la elaboración de una nueva Constitución, que fue
promulgada en 1991. Este nuevo acuerdo político buscaba, como señalan Palacios y Safford
(2002):
Un nuevo orden constitucional más participativo y descentralizado; más social y
justo; más transparente y menos corrupto […] El constitucionalismo adhirió a la
ola democratizadora mundial, cuya cresta era, en ese momento, la caída del Muro
de Berlín y fin del sistema soviético. El espíritu posguerra fría aboga por la
protección de los derechos humanos y del medio ambiente, promueve la
desmilitarización y una sociedad civil participativa. (Palacios & Safford, 2002, p.
614)
45
Este nuevo modelo de Estado, como lo establece el artículo 1° de la Carta Política, es un
Estado social de derecho. Según explica la Defensoría del Pueblo (2013), uno de los propósitos
misionales que confiere su particular identidad al Estado social de derecho es la realización
efectiva de los derechos humanos (garantía de derechos y límites al ejercicio del poder). La
aparición y consolidación del Estado social de derecho representó una importante evolución del
Estado de derecho. Concordante con lo anterior:
Democracia y Estado de derecho encuentran una nueva relación de mutua
interdependencia. La democracia solo puede existir y fortalecerse dentro de una
organización política que pueda ser caracterizada como Estado social de derecho.
Este, a su vez, solamente puede organizarse a partir de formas de participación
que, de una parte, trasciendan la participación estrictamente política, esto es, la
simple toma de decisiones y, de otra, que garanticen decisiones respetuosas de los
derechos humanos, en particular, de los derechos de las minorías y de los grupos
sociales más vulnerables.
En efecto, la participación tiene en el ordenamiento jurídico nacional un doble
carácter: es principio constitucional y, simultáneamente, derecho fundamental.
Como principio, imprime a la organización política colombiana el sello de la
democracia participativa. Esta democracia es aquella en la cual las personas no
solo eligen periódicamente a sus representantes, sino que también tienen
intervención directa sobre una amplia gama de asuntos sociales, económicos y
educativos. (Defensoría del Pueblo, 2013, pp 11-14)
46
Esta transformación en Estado social de derecho significó profundos cambios en la noción
del Estado que, en su nueva concepción, tiene como propósito fortalecer la democracia en los
ámbitos social, económico y político, en un contexto de pluralismo, participación y respeto a la
dignidad humana. Como parte esta estrategia de fortalecimiento, se crearon espacios en los cuales
la participación es un componente fundamental. Esto explica la creación de instancias
intersectoriales como la CIP e instituciones como el IDPAC, en el caso de la administración
distrital, que serán referidas más adelante.
1.5.2. Las administraciones de Bogotá en el siglo XXI
Este siglo comenzó en la capital del país con las administraciones de Enrique Peñalosa
(1998-2001) y Antanas Mockus (2001-2003) que, en consonancia con el contexto descrito,
tuvieron el carácter marcadamente tecnocrático, financiero y neoliberal. Tanto el primero en su
Plan de Desarrollo Por la Bogotá que queremos (Acuerdo 6, 1998), como el segundo y su Plan
de Desarrollo Bogotá, Para vivir todos del mismo lado (Decreto 440, 2001),
[…] se comprometieron a fondo con los criterios y prioridades establecidos por el
Gobierno Nacional [Andrés Pastrana, 1998-2002], acordes con las decisiones de
los organismos financieros internacionales: privatización de los servicios sociales
básicos y de los servicios públicos domiciliarios, favorecimiento al sector privado
y en especial a los grandes grupos financieros y reducción de la inversión pública
y del gasto social. (Ahumada & Angarita, 2016, p. 21)
Luego comenzó el período de las administraciones de izquierda en la Capital, que
buscaron contrarrestar las medidas anteriores con un aumento de la inversión social, y con
programas encaminados al bienestar de la población, especialmente de los grupos más
47
vulnerables. Igualmente, se avanzó en temas como el de la participación ciudadana, y en la
aplicación de los enfoques de derechos y diferencial en las políticas públicas.
El Plan de Desarrollo Bogotá sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y
la exclusión 2004-2007 (Acuerdo 119, 2004), del alcalde Luis Eduardo Garzón, en materia de
participación creó los programas “Red de centralidades distritales” y “Participación para la
decisión”, que planteaban como meta:
Diseñar e implementar el Sistema Distrital de Planeación, en coordinación con los
Sistemas de Participación y de Información, [para articular] más eficaz y
eficientemente todos los mecanismos, las formas, las acciones y los recursos
existentes en las distintas entidades del Distrito, hacia políticas coherentes,
sistemáticas, controlables y evaluables. (Acuerdo 119, 2004, art. 15)
En concordancia con esto, durante esa administración se crearon los espacios
intersectoriales en el Distrito Capital, en el marco de la reestructuración de las diferentes
entidades, mediante el Acuerdo Distrital 257 de 2006, “Por el cual se dictan normas básicas sobre
la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá,
Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones” (p. 1).
Un año después, al final de la administración Garzón, se emitió el Decreto Distrital 546 de
2007, por el cual se reglamentaron las comisiones intersectoriales del Distrito Capital. También,
mediante el Decreto Distrital 448 de 2007, se creó el Sistema Distrital de Participación
Ciudadana (en adelante SDPC).
En la administración de su sucesor, Samuel Moreno, se planteó la Gestión Social Integral
(GSI) como estrategia de gestión pública. El Plan de Desarrollo 2008 – 2012 Bogotá positiva:
48
para vivir mejor (Acuerdo 308, 2008) contemplaba entre sus propósitos y estrategias “Promover
la organización social y potenciar las capacidades técnicas y políticas de las personas para
mejorar su poder de interlocución con las autoridades públicas” (art. 17); y “Propiciar sinergias
entre las iniciativas públicas y las propuestas ciudadanas en torno a temas específicos de la vida
de la ciudad y sus localidades” (art. 18). Para ello, incluyeron programas que buscaban:
Fortalecer los organismos, las instancias y los mecanismos de participación
ciudadana distritales, locales y sectoriales existentes, así como los creados en el
marco del Sistema Distrital de Participación, fijando los alcances, derechos y
deberes de la participación, [y] Promover la articulación entre las instancias de
participación y las organizaciones, y mejorar la capacidad técnica de las redes
sociales locales y distritales, con el fin de contribuir al fortalecimiento del capital
social y la construcción colectiva de la ciudad, generando inclusión de los grupos
poblacionales, sectoriales y etarios. (Acuerdo 308, 2008, art. 19)
De este modo, en la administración Moreno uno de los principios de política pública y de
acción, era la participación como un componente transversal de todas las políticas públicas del
Distrito. En esa perspectiva destaca el valor de la intervención ciudadana en los asuntos públicos,
la diversidad de intereses y su aporte a la construcción de un proyecto de ciudad (Acuerdo 308,
2008).
Sin embargo, aunque algunas comisiones intersectoriales empezaron a operar, durante
este período la labor de varias de estas se centró en la formulación de la política pública de su
respectivo eje temático (por ejemplo, adultez, infancia, juventud…). La CIP estuvo entre ellas. A
finales de la administración, la política pública de participación fue aprobada.
49
Gustavo Petro se posesionó el 1º de enero de 2012. El período de análisis del IDPAC
como coordinador de la CIP, corresponde al de su administración. Los ejes de su Plan Distrital de
Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016 (adoptado por el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo
489 de 2012), son: 1. Una ciudad que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano en
el centro de las preocupaciones del desarrollo; 2. Un territorio que enfrenta el cambio climático y
se ordena alrededor del agua; 3. Una Bogotá en defensa y fortalecimiento de lo público (Acuerdo
489, 2012).
En su introducción, el Plan refiere que, en cumplimiento de los principios de la
democracia participativa, el documento es el resultado de “un gran ejercicio de democracia
directa y de participación ciudadana” (Acuerdo 489, 2012). El Plan de Desarrollo también hizo
énfasis en el fortalecimiento de lo público como principio del Estado social de derecho,
“mediante el fomento de la participación y decisión de la ciudadanía, la eficacia y eficiencia
administrativa, la transparencia y lucha contra la corrupción y la seguridad ciudadana como
baluarte de la convivencia” (Acuerdo 489, 2012, art. 2).
Para ello, plantea “ajustar el diseño institucional para la planeación participativa, la
movilización, organización, deliberación y decisión ciudadana” (Acuerdo 489, 2012, art. 35); y
“fortalecer las alianzas interinstitucionales, intersectoriales y público privadas para ejercer
veeduría y control social efectivo e incluyente a la gestión pública” (Acuerdo 489, 2012, art. 38).
En consonancia con estos postulados, una de las estrategias consistía en:
Rediseñar el sistema distrital de participación, de tal manera que los mecanismos,
instancias y acciones distritales y locales de participación, en articulación con el
sistema distrital de planeación y todas sus instancias, se orienten a garantizar el
derecho a una participación decisoria de la ciudadanía en la planeación,
50
presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación de la gestión pública
distrital. (Acuerdo 489, 2012, art. 35)
En sus planteamientos, la gestión de la administración estaba orientada a que los
habitantes de la capital se relacionaran de manera más democrática con el gobierno, para influir
con mayor capacidad vinculante en la orientación de las políticas públicas.
1.5.3. Los espacios intersectoriales en Bogotá: la CIP
La creación de la CIP y de los demás espacios intersectoriales obedece a un
replanteamiento de las relaciones del Estado, en este caso, de la administración distrital, con sus
ciudadanos, y la aplicación del enfoque de derechos y diferencial que, como se explicó, guía la
acción institucional a partir de la promulgación de la Carta Política de 1991 y de las reformas que
la acompañaron.
En Bogotá, con la creación de los espacios intersectoriales, se esperaba que estos
ofrecieran una visión integradora para planear, ejecutar y hacer seguimiento a las políticas
públicas y a los programas; al tiempo que se orientaban hacia la racionalización del gasto y de los
recursos físicos y humanos. Igualmente, la acción intersectorial propendía por una intervención
conjunta y coordinada en los territorios, que generara impactos positivos y duraderos en la
calidad de vida de los habitantes de la capital.
La administración de Bogotá Humana identificó que, aunque los espacios intersectoriales
habían sido creados y algunos ya funcionaban, era necesario fortalecerlos, en la perspectiva de
afianzar las acciones territoriales para lo que denominó el “empoderamiento” (Acuerdo 489,
2012, art. 5) de la ciudadanía, especialmente de los grupos más vulnerables. En este contexto, la
participación ciudadana adquirió especial relevancia, por lo que se esperaba que la Comisión
51
Intersectorial de Participación tuviese un papel protagónico. Sin embargo, los acontecimientos
políticos determinaron que los resultados no fueran los esperados.
1.5.4. Los vaivenes de “Bogotá Humana” y su influencia en la implementación de la
política de participación, y en el funcionamiento de la CIP
La gestión de Gustavo Petro fue duramente criticada desde el comienzo de su
administración, debido a decisiones polémicas, como el cambio en el esquema de la prestación
del servicio de aseo en la capital del país. El mandatario decidió no renovar el contrato a las cinco
empresas privadas prestadoras del servicio. En su lugar, creó la empresa pública Aguas de
Bogotá, como único operador en toda la ciudad. La basura no fue recolectada durante varias
semanas, lo que generó una crisis sanitaria que evidenció la incapacidad de esta nueva empresa
para prestar el servicio. Estas medidas generaron su destitución temporal por parte del Procurador
General de la Nación, quien lo apartó de la administración durante casi dos meses, entre marzo y
abril de 2014. Aunque regresó al cargo y finalizó su período, esto generó un clima de
inestabilidad en el que todo eran hechos coyunturales, que afectaron la planeación en la ciudad y
el normal desarrollo de actividades en algunos sectores, como en los de servicios públicos y
movilidad (Semana, 2013).
Adicionalmente, desde muy temprano en su mandato Petro fue perdiendo el apoyo de
colaboradores y amigos cercanos, que estaban en desacuerdo con el rumbo que estaba tomando
su administración y decidieron renunciar; o que él mismo se encargó de desvincular6. La rotación
6 Entre los funcionarios cercanos a Petro, se encontraban el historiador y periodista Daniel García-Peña, quien estaba
al frente de las relaciones internacionales de Bogotá; y su esposa, María Clemencia Valencia Gaitán, quien integró el
primer gabinete del alcalde en calidad de secretaria de Hábitat. El despido de ella, como el de otros secretarios, no le
fue comunicado directamente, sino que se enteró de la decisión por los medios de comunicación. García Peña
renunció y, en una carta al mandatario, expresó su inconformismo. Entre otros aspectos, refirió: “[…] es obvio que
como Alcalde tienes la potestad y toda la libertad para decidir quiénes deben hacer parte de tu equipo y determinar
con quién te sientes cómodo o no para trabajar. Pero lo mínimo, por decencia, era tener la valentía de poner la cara,
52
de funcionarios en cargos directivos fue alta. Durante su período de gobierno, varios sectores
tuvieron tres o cuatro secretarios de despacho, o cinco, como en el caso precisamente de
Secretaría de Gobierno, la cabeza del sector que tiene a su cargo la CIP. Cuando completó un año
en el cargo, Petro ya había cambiado a cuarenta y tres altos directivos (secretarios de despacho,
subsecretarios y directores de entidades) (El Espectador, 2013); Al término de la primera mitad
de la administración, ya habían ocupado el cargo cuatro secretarios de gobierno en propiedad y
dos encargados.
Cuando los nuevos secretarios asumían el cargo, removían funcionarios y nombraban a
sus propios directivos, y estos a su vez modificaban los equipos técnicos. Aunque se trataba de la
misma administración y de los mismos ejes de política, en algunos casos el cambio de directivos
marcó el rumbo de orientación de las acciones sectoriales. Esto se reflejó en falta de unidad de
criterio y de continuidad en los procesos, tanto al interior de los propios sectores como en su
relación con los otros sectores de la administración.
1.6. Marco normativo e institucional
El Decreto Ley 1421 de 1993 dicta el régimen especial para el Distrito Capital; y el Acuerdo
Distrital 257 de 2006, establece la estructura, organización y funcionamiento general de la
Administración Distrital. Más adelante, con el Decreto Distrital 448 de 2007, se crea y define la
hablar con la persona, agradecerle sus aportes y no permitir que sean informados de sus despidos por los medios
masivos de comunicación. No se trata sólo de buenos modales ni de cuestiones de estilos. En la política, las formas
son de fondo. No basta con tener los principios correctos ni la razón científica. Un déspota de izquierda, por ser de
izquierda, no deja de ser déspota […] Todo lo anterior me ha llevado a tomar la decisión más difícil de mi vida, pero
quizá la más reflexionada, de presentar de manera irrevocable mi renuncia a la Dirección Distrital de Relaciones
Internacionales. El Tiempo. (14 de junio de 2012). La carta de renuncia de Daniel García-Peña a Gustavo Petro.
Recuperado de https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11948241
53
estructura del Sistema Distrital de Participación Ciudadana. En este mismo año, con el Decreto
Distrital 546 de 2007, se reglamentan las Comisiones Intersectoriales del Distrito Capital.
1.6.1. El IDPAC y la CIP en la estructura orgánica del Distrito Capital
Para el análisis que se presentará más adelante en este escrito, el lugar que ocupan la
entidad y la instancia de participación distritales son de especial relevancia, pues determinan no
solo competencias sino el marco de acción para llevar a cabo su misionalidad. En el período que
se analiza en este estudio (2012-2016), el Distrito Capital estaba organizado en trece sectores
administrativos y en tres niveles de gestión (sector central, sector descentralizado funcionalmente
o por servicios y, sector local), de conformidad con el artículo 54 del Decreto Ley 1421 de 19937.
Uno de los sectores administrativos es el sector Gobierno, Seguridad y Convivencia (en adelante
sector Gobierno). Hasta el año 2012 eran doce sectores; en la administración de Gustavo Petro se
creó el sector número trece: Secretaría Distrital de la Mujer.
El sector central de la administración está integrado por las trece secretarías, como cabeza
de sector. El sector descentralizado está compuesto por entidades adscritas a los diferentes
sectores, entre ellas el IDPAC al sector Gobierno. La Secretaría General y la de Planeación no
tienen sector descentralizado. El sector local está integrado por las veinte alcaldías locales, que
hacen parte del sector Gobierno, Seguridad y Convivencia, y están adscritas a la Secretaría de
Gobierno (Concejo de Bogotá, 2006). El cuadro N° 2 muestra el organigrama del Distrito
Capital. La norma también establece el Sistema de Coordinación de la Administración del
7 Presidencia de la República de Colombia. (1993, 21 de julio). Decreto Ley 1421 de 1993. Por el cual se dicta el
régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. 1421. Diario Oficial. [40958]. Recuperado de:
http://www.gobiernobogota.gov.co/sgdapp/sites/default/files/normograma/Decreto%201421%20de%201993.pdf
54
Distrito Capital y define sus instancias, como está registrado en el Título III, del Acuerdo
Distrital 257 de 2006:
Artículo 32. Sistema de Coordinación de la Administración del Distrito Capital. El
Sistema de Coordinación de la Administración del Distrito Capital es el conjunto
de políticas, estrategias, instancias y mecanismos que permiten articular la gestión
de los organismos y entidades distritales, de manera que se garantice la efectividad
y materialización de los derechos humanos, individuales y colectivos, y el
adecuado y oportuno suministro de los bienes y la prestación de los servicios a sus
habitantes. El Sistema integra, en forma dinámica y efectiva, las políticas
distritales con el funcionamiento de los organismos y las entidades entre sí y
establece mecanismos de interrelación entre éstos y las formas organizadas de la
sociedad.
Artículo 33. Instancias del Sistema de Coordinación de la Administración del
Distrito Capital. Las instancias del Sistema de Coordinación del Distrito Capital
son: e. Las Comisiones Intersectoriales.
Artículo 38. Comisiones Intersectoriales. Las Comisiones Intersectoriales son
instancias de coordinación de la gestión distrital, creadas por el Alcalde o
Alcaldesa Mayor, cuya atribución principal es orientar la ejecución de funciones y
la prestación de servicios que comprometan organismos o entidades que
pertenezcan a diferentes Sectores Administrativos de Coordinación. Estas
Comisiones podrán tener carácter permanente o temporal. (Acuerdo 257, 2006, art.
32, art. 33 y art. 38)
55
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56
1.6.2. El Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC)
El IDPAC es un establecimiento público del orden distrital, descentralizado, que cuenta
con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Sin embargo, es una
entidad adscrita al sector Gobierno, Seguridad y Convivencia. Por lo tanto, “está sujeto a las
directrices, coordinación y control administrativo o de tutela que ejerza la respectiva entidad del
Sector Central a la cual está adscrito, es decir, Secretaría de Gobierno” (Acuerdo 257, 2006, art.
15).
Creado mediante el Acuerdo 257 de 2006, tiene como objeto “garantizar el derecho a la
participación ciudadana y propiciar el fortalecimiento de las organizaciones sociales, atendiendo
las políticas, planes y programas que se definan en estas materias” (Acuerdo 257, 2006, art. 1).
Las funciones del Instituto también se encuentran en el Acuerdo mencionado, y son las
siguientes:
Fomentar la cultura democrática y el conocimiento y apropiación de los mecanismos de
participación ciudadana y comunitaria. B) Diseñar y gestionar estrategias e instrumentos que
concreten las políticas en materia de participación y organización de la ciudadanía. C) Diseñar y
promover la estrategia que garantice la información suficiente para una efectiva participación
ciudadana. D) Formular, orientar y coordinar políticas para el desarrollo de las Juntas de Acción
Comunal en sus organismos de primer y segundo grado, como expresión social organizada,
autónoma y solidaria de la sociedad civil. E) Ejercer y fortalecer el proceso de inspección, control
y vigilancia sobre las organizaciones comunales de primero y segundo grado y sobre las
fundaciones o corporaciones relacionadas con las comunidades indígenas cuyo domicilio sea
Bogotá, en concordancia con la normativa vigente en particular con la Ley 743 de 2002 o la
norma que la modifique o sustituya. F) Ejecutar, controlar, coordinar y evaluar planes, programas
57
y proyectos para la promoción de la participación ciudadana, el interés asociativo y la
organización comunitaria en el Distrito, en el marco del Sistema de Participación Distrital. G)
Diseñar y construir metodologías y tecnologías que permitan a las comunidades organizadas
planear, ejecutar, controlar y sostener obras de interés comunitarias y transferirlas a las demás
entidades del Distrito Capital y a las localidades. H) Fomentar procesos asociativos en las
organizaciones sociales y comunitarias con instrumentos de desarrollo económico y social del
Distrito Capital. I) Liderar, orientar y coordinar los procesos de participación de los grupos
poblacionales desde la perspectiva etaria, haciendo énfasis en la juventud. J) Liderar, orientar y
coordinar los procesos de participación de los grupos poblacionales desde la perspectiva étnica.
K) Liderar, orientar y coordinar los procesos de participación de los grupos poblacionales desde
la perspectiva de equidad de género. L) Ejecutar obras de interés comunitario. (Acuerdo 257,
2006, art. 53).
Asimismo, el IDPAC es una de las autoridades de participación del SDPC (Decreto 448,
2007, art. 10), y ejerce la secretaría técnica de la CIP.
1.6.3. La Comisión Intersectorial del Participación (CIP) y el Sistema Distrital de
Participación Ciudadana (SDPC)
La CIP hace parte del SDPC, creado mediante Decreto Distrital 448 de 2007, que además
define su estructura. El artículo 52 literal e) del Acuerdo Distrital 257 de 2006, le asigna a la
Secretaría de Gobierno el crear y ejercer la dirección del SDPC.
El SDPC es un mecanismo de articulación entre la administración distrital (incluye nivel
local), las instancias de participación, las organizaciones sociales y comunitarias, y las redes,
asociaciones, y alianzas temporales y permanentes. Su fin es “garantizar el derecho a la
58
participación en las políticas públicas del Distrito Capital de Bogotá” (Decreto 448, 2007, art. 2).
Dentro de sus funciones están: información y comunicación, formación, investigación y
movilización (Decreto 448, 2007, art. 2).
Los actores del SDPC son de carácter institucional y social; y establecen relaciones de
información, comunicación, formación, investigación y movilización. El Sistema está compuesto
por autoridades de participación y entidades públicas. Además del IDPAC, las otras autoridades
de participación del SDPC en el Distrito son el Concejo de Bogotá, el Alcalde Mayor, el Consejo
de Gobierno Distrital, la Secretaría de Gobierno, y las Secretarías de Despacho. A nivel local, las
autoridades son la Junta Administradora Local (JAL), el Alcalde Local, el Consejo Local de
Gobierno y la Comisión Local Intersectorial de Participación (CLIP). La CIP es el espacio de
articulación de actores administrativos a nivel distrital. El Decreto Distrital 546 de 2007, por el
cual se reglamentan las Comisiones Intersectoriales del Distrito Capital, establece en su artículo
12 el objeto y funciones de la comisión:
Objeto y Funciones de la Comisión Intersectorial de la Participación en el Distrito
Capital. La Comisión Intersectorial de la Participación en el Distrito Capital tendrá
por objeto coordinar y articular la acción de la Administración Distrital en materia
de Participación. Serán funciones de la Comisión Intersectorial de la Participación,
las siguientes: 1. Articular acciones y estrategias para la implementación de la
política y del Sistema Distrital de Participación y velar por su funcionamiento. 2.
Coordinar, articular, orientar y concertar las acciones de las entidades distritales en
materia de promoción de la participación y fortalecimiento de la sociedad civil y
sus organizaciones sociales. 3. Generar mecanismos para la ejecución concertada
de la política de racionalización de la oferta pública de programas y ámbitos de
59
promoción de la participación, de la sociedad civil y sus organizaciones sociales y
de priorización de las intervenciones tanto sectoriales como territoriales. 4.
Realizar el seguimiento de las acciones de articulación adoptadas en la Comisión,
para la gestión de la política de participación del Distrito Capital. 5. Gestionar
espacios de participación ciudadana en la orientación del gasto público distrital. 6.
Coordinar las acciones para la participación de las organizaciones comunitarias no
gubernamentales y en general del sector privado, en las fases de prevención,
mitigación y atención de calamidades, desastres y emergencias. (Decreto 546,
2007, art. 12)
1.6.4. Funciones del IDPAC como secretaría técnica de la CIP
Las funciones del IDPAC como secretaría técnica de la CIP, están señaladas en el Decreto
Distrital 546 de 2007, el cual establece que el Instituto debe:
1. Orientar la elaboración de los documentos de diagnóstico y estrategia operativa
para ser sometidos a consideración de la Comisión. 2. Analizar y dirigir la
consolidación de los documentos presentados por los miembros de la Comisión
para su discusión en las sesiones correspondientes. 3. Recoger en "Actas de
Compromiso" las decisiones adoptadas en sesión por sus integrantes, y hacer
seguimiento a su cumplimiento. 4. Proponer estrategias que incentiven la
responsabilidad social en respuesta a las acciones propias de la comisión
intersectorial. 5. Convocar, por solicitud del/la Presidente/a de la Comisión, o a
iniciativa propia, las sesiones ordinarias y extraordinarias de la misma. (Decreto
546, 2007, art. 5)
60
El reglamento interno de la Comisión, en su artículo 5, ratifica al IDPAC como secretaría
técnica de la CIP, y le asigna también las siguientes funciones:
1. Consolidar el plan de acción y hacer seguimiento a los compromisos de la
Comisión. 2. Orientar o elaborar documentos técnicos y estrategias para el
cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo, en materia de participación,
para ser sometidos a consideración de la Comisión. 3. Liderar el funcionamiento
de la Unidad Técnica de Apoyo. 4. Realizar “Actas de reunión” [sic] donde se
registran las decisiones adoptadas en sesión por sus integrantes y hacer
seguimiento a su cumplimiento. 5. Proponer estrategias que incentiven la
responsabilidad social en respuesta a las acciones propias de la comisión
intersectorial [sic]. 6. Convocar, por solicitud del (la) Presidente (a) de la
Comisión, o a iniciativa propia, las sesiones ordinarias y extraordinarias de la
misma. 7. Realizar labores de secretara que requiera la Comisión Intersectorial de
Participación. 8. Velar porque se cumpla con el reglamento. 9. Las demás que le
asignen los miembros de la Comisión en las reuniones ordinarias y extraordinarias
que se celebren. (Acuerdo 01, 2016, art. 5)
Como sustento para el análisis posterior, también es relevante mencionar las funciones
asignadas a la presidencia de la CIP que en el artículo 4 de su reglamento (Acuerdo 01, 2016),
designa al Secretario Distrital de Gobierno o a su delegado. En concordancia con el artículo 4 del
Decreto Distrital 546 de 2007, establece sus competencias en este rol:
Presidencia de las Comisiones Intersectoriales. Cada Comisión Intersectorial
contará con una Presidencia cuyo rol consiste en liderar la identificación de los
aspectos que impactan la eficiencia y la eficacia en la ejecución de las políticas
61
distritales adoptadas para la prestación de los servicios. En este contexto, la
presidencia de la Comisión deberá promover la articulación de la gestión
intersectorial para la solución de la problemática. (Decreto 546, 2007, art. 4)
2. Análisis de las capacidades organizacionales del IDPAC como coordinador de la CIP
En este capítulo se abordará la parte central del estudio. Se establecerán las capacidades
organizacionales del IDPAC, y su nivel de desarrollo, en el marco de su actuación como instancia
coordinadora de la CIP, vista la Comisión como un sistema. Esto contribuye a verificar la
veracidad de la hipótesis de que la percepción del nivel de desarrollo de dichas capacidades en el
IDPAC, incidió en el cumplimiento de su mandato de coordinar a la CIP.
En primer término, se presentarán los hallazgos para cada capacidad. A continuación, la
valoración que los entrevistados de los sectores otorgan a las subcategorías de la capacidad, se
tabulan en una escala de Likert, que se registra en la tabla correspondiente. Luego se presenta en
una gráfica radial, y se procede a su análisis.
2.1. Capacidad de actuación
Para determinar la capacidad de actuación del IDPAC, los factores que se tuvieron en
cuenta hacen referencia a la toma de decisiones, al nivel de ejecución de tales decisiones (lo que a
su vez está relacionado con otra capacidad: la capacidad de generar resultados); y a los planes de
trabajo, herramientas e información en que se soportaba el trabajo de la CIP, así como a los
recursos humanos, institucionales y financieros de los que disponía.
2.1.1. Toma de decisiones: grado y uso de la autonomía operativa
Está determinado por quién toma las decisiones y su capacidad para dirigir a otros. En la
CIP se toman dos tipos de decisión, principalmente. La primera es la relativa a la agenda; es
62
decir, a los temas que se llevan al seno de la Comisión para su análisis. La segunda atañe a la
parte operativa de los temas tratados.
En relación con la agenda, tanto el exfuncionario de la Secretaría de Gobierno, como el de
IDPAC, coinciden en que las decisiones se tomaban en el nivel directivo del IDPAC, en
coordinación con la Subsecretaría de Asuntos Locales de Secretaría de Gobierno, que preside la
CIP; aunque admiten que en más de una ocasión el Secretario(a) de Gobierno intervino
directamente en la decisión de la agenda y la orientación de acciones. En realidad, operaba de la
siguiente manera: en su papel de secretaría técnica, el IDPAC diseñaba la agenda y la ponía a
consideración de la presidencia de la CIP. Es decir, la Secretaría de Gobierno (Subsecretaría de
Asuntos Locales). Dependiendo de los temas propuestos y de las prioridades que tuviese la
presidencia, la agenda se modificaba o, incluso, se cambiaba completamente. Adicionalmente, si
el Secretario(a) de Gobierno tenía un tema propio, este era el que se agendaba finalmente.
Además, y dada la situación política de esa administración (a la que se hizo referencia en el
acápite del contexto político institucional), con frecuencia el Alcalde Mayor también imponía en
la CIP su agenda propia, generalmente relacionada con movilizaciones ciudadanas de apoyo a su
gestión.
En ese escenario, para los otros sectores no es tan claro el papel del IDPAC en la toma de
decisiones, a quien perciben más como un participante de carácter operativo. Así lo refiere, por
ejemplo, la funcionaria del sector Hacienda: “identifico más los niveles en Gobierno, no
identifico bien los niveles en el IDPAC. El Subsecretario de Asuntos Locales de la Secretaría de
Gobierno, que siempre ha estado frente al tema… y pues a veces el Secretario de Gobierno”
(Entrevistada sector Hacienda, comunicación personal, 22 de enero de 2020). O el funcionario
del sector Movilidad, quien señala:
63
Como le he contado, no había coordinación y el tema de los recursos era limitado a
tres o cuatro cosas. Entonces, la coordinación del IDPAC para el funcionamiento
de la CIP, puedo decir, fue operativo y tenía que ver con la convocatoria, el
llamado a lista, la lectura y elaboración del acta, la disposición del lugar de la
reunión, sacar fotocopias y ya. (Entrevistado sector Movilidad, comunicación
personal, 3 de junio de 2019)
Otros más, como los sectores Integración Social, Hábitat y Mujer, refieren no saber quién,
en qué dependencia y a qué nivel se tomaban las decisiones. Sobre el tipo de decisiones que se
tomaban al interior de la Comisión, el exfuncionario de la Secretaría de Gobierno explica que
eran sobre “todo lo que competía con la necesidad de articular, coordinar e implementar planes
de acción en materia de política pública de participación” (Entrevistado sector Gobierno,
comunicación personal, 5 de febrero de 2019). El entrevistado de la Secretaría de Educación
Distrital, afirma que:
Las decisiones que se tomaban eran, básicamente, sobre implementación de temas
en territorio; eso era básicamente de lo que se trataba […], bajar esta metodología
al territorio, y hacer que nuestros gestores la comprendan y la lleven a cabo en la
línea que nosotros queremos. (Entrevistado sector Educación, comunicación
personal, 20 de febrero de 2019)
Por su parte, el delegado de la Secretaría de Desarrollo Económico, explica que, además,
“las decisiones se veían nulas por la poca asistencia de las instituciones, y se debía cumplir con el
quórum” (Entrevistado sector Desarrollo Económico, comunicación personal, 31 de octubre de
2018). Al respecto, la Secretaría de Cultura, agrega que:
64
Para tomar las decisiones, digamos, que la CIP yo nunca la entendí como un
espacio de toma de decisiones. Era un espacio de coordinación institucional
intersectorial. Entonces, ahí lo que buscábamos era concertar formas de
interacción sectorial para propósitos concretos. Entonces, más que toma de
decisiones, allá se concertaban estrategias de implementación de acciones en
territorios. (Entrevistado sector Cultura, comunicación personal, 4 de marzo de
2019)
Es importante anotar que el nivel de toma de decisiones, así como el de ejecución de
estas, estaban limitados por las directrices internas de cada sector, el nivel de toma de decisiones
dentro de los mismos y el nivel de jerarquía de quien asistía a la CIP, así como por la
disponibilidad de recursos. Los sectores coinciden en que ninguno tomaba decisiones que
recayeran en otras dependencias. Los otros sectores no se sentían obligados por el espacio
intersectorial a seguir órdenes, sino a atender ciertos lineamientos y orientaciones. Apenas
algunas acciones conjuntas se llevaron a cabo y requirieron de coordinación intersectorial, pero
se trató de acciones coyunturales de carácter operativo.
Otro aspecto que es muy diciente sobre el grado de autonomía del IDPAC, la toma de
decisiones y la orientación de las acciones, es que para algunas de ellas en el ámbito de
participación el Alcalde Mayor haya decidido no llevar temas centrales de su administración a la
CIP, que era el espacio de coordinación interinstitucional por excelencia. Tal fue el caso de los
cabildos de gobernanza del agua, uno de los mecanismos de participación, creados por la
administración distrital en el año 2012. Como explica el entonces funcionario del IDPAC: “Lo de
cabildos [del agua] se pudo haber llevado a la Comisión Intersectorial de Participación, pero
65
también contó con una instancia distinta de coordinación real” (Entrevistado IDPAC,
comunicación personal, 28 de agosto de 2018). Refiere además que:
La Alcaldía Mayor tomó directamente la coordinación de ese ejercicio. Junto con
la Secretaría de Planeación, la Subsecretaría de Planeación de la Inversión y la
asistente del Alcalde Mayor, tomaron en sus manos y diseñaron un modelo
institucional, territorial y toda la parte operativa. Y nosotros finalmente
respaldábamos toda la parte operativa. (Entrevistado IDPAC, comunicación
personal, 28 de agosto de 2018)
El Alcalde Mayor convocó directamente a cada sector al que debía asignarle una tarea, y
la coordinación se llevó a cabo por fuera del espacio intersectorial. En casos como este, los
sectores no tenían margen ni capacidad decisoria, sino únicamente operativa, de acuerdo con el
requerimiento o la orden directa del burgomaestre.
2.1.2. Planeación: El grado de orientación de acción dentro de la CIP como sistema
Esta subcategoría indaga acerca de los estilos de liderazgo (democrático, autocrático…);
sobre las dinámicas del trabajo al interior de la Comisión y en qué forma se llevaba a cabo la
planificación del trabajo. Depende de la existencia de procesos y procedimientos, y de la
disponibilidad de insumos para la toma de decisiones.
En este, como en los otros aspectos consultados, la percepción del entrevistado de la
Secretaría de Gobierno es muy distinta de la de los demás actores. En particular, llama la
atención que, incluso tratándose de una responsabilidad compartida con el IDPAC, precisamente
el exfuncionario de la entidad presente un balance bastante contrario al de aquel. El exfuncionario
de la Secretaría de Gobierno afirma: “Nosotros no tomábamos las decisiones, sino que
66
convocábamos a una deliberación sobre los asuntos que teníamos que decidir, y siempre
privilegiamos el método en la construcción de consensos para las decisiones que nosotros
teníamos que implementar” (Entrevistado sector Gobierno, comunicación personal, 5 de febrero
de 2019). Además, explica el mecanismo de toma de decisiones:
En las reuniones periódicas que se sucedían, si mal no estoy, una vez por mes, o
cuando se sucediese una situación de emergencia que así lo ameritara, en esas
decisiones, con quórum. Había allí un reglamento interno de la CIP, decía
exactamente que el quórum necesario para tomar decisiones era siete, cuando eran
doce; en el caso concreto con la llegada del sector de mujer y género, pues
deberían ser ocho delegados a la CIP para tomar decisiones, aunque lo ideal es que
fuesen por consenso. (Entrevistado sector Gobierno, comunicación personal, 5 de
febrero de 2019)
Sobre la disponibilidad de insumos, de directrices y planes de trabajo agrega: “Claro que,
sí, por supuesto. Todo lo que estaba, entre otras cosas, incorporado en los componentes de
participación, que eran parte del Plan de Desarrollo de la Bogotá Humana” (Entrevistado sector
Gobierno, comunicación personal, 5 de febrero de 2019).
La idea general que se deriva de lo dicho por el exfuncionario, es que la CIP contaba con
un plan de trabajo y con agendas claras sobre los temas que se trataban en las sesiones. Sin
embargo, para algunos sectores no hubo -de parte del IDPAC ni de la Secretaría de Gobierno-
planes o líneas de acción que orientaran el trabajo en la Comisión. La persona entrevistada de la
Secretaría de Planeación refiere que “no se observó un lineamiento desde la CIP” (Entrevistado
sector Planeación, comunicación personal, 30 de octubre de 2018). Por su parte, la representante
de la Secretaría de la Mujer, lo expresa en estos términos:
67
Bueno, la herramienta era una matriz que no entendía nadie; entonces, era una
matriz que era un plan de trabajo donde decía cuál era la acción a la que nos
habíamos comprometido. Cuáles eran las entidades responsables y cada uno iba
poniendo lo que iba haciendo, lo que le parecía que le pegaba al propósito de la
CIP. (Entrevistada sector Mujeres, comunicación personal, 30 de octubre de 2018)
Adicional a esto, un aspecto que limitaba la toma de decisiones, la planeación y
posteriormente el nivel de ejecución en el marco de la CIP, es que cuando llegaban al espacio de
concertación, los sectores ya tenían acciones de participación puestas en el territorio, o unas
acciones de participación propias programadas en su plan de trabajo. De este modo, como explica
la delegada del sector Mujeres:
Yo te puedo decir que teníamos un plan de acción, y creo que nos pasaba en todas
las entidades que cuando hacíamos la planeación de la CIP metíamos lo que
podíamos hacer en la CIP; no era el proceso inverso, no era que la comisión tenía
un plan y entonces las entidades nos sujetábamos a eso. (Entrevistada sector
Mujeres, comunicación personal, 30 de octubre de 2018)
¿Planeación o improvisación? Sumado a lo anterior, el inestable ambiente político en el
Distrito Capital causaba -de manera frecuente- interrupciones o cambios en la planeación. Como
se mencionó, la administración de Gustavo Petro estuvo marcada por decisiones polémicas, que
pusieron en alerta a los entes de control, y generaron constante preocupación por su destitución.
En ese contexto, desde diciembre de 2013, cuando la Procuraduría General de la Nación emitió el
fallo con el que destituyó e inhabilitó a Petro por el cambio del esquema de recolección de
basuras en la ciudad, la estrategia del Alcalde y su gabinete fue la movilización social de apoyo a
él y a su gestión, por orden directa suya. El entrevistado de la Secretaría de Desarrollo
68
Económico, señala que “la CIP se configuró como instancia interinstitucional para los planes del
Alcalde Mayor. La CIP no tenía plan de trabajo” (Entrevistado sector Desarrollo Económico,
comunicación personal, 31 de octubre de 2018). Agrega el delegado de Movilidad: “hubo casos
[en] que, faltando un día para la marcha o concentración, no se contaba con toda la información
necesaria; en ese caso se escuchaba decir: <<es una orden del Alcalde>>” (Entrevistado sector
Movilidad, comunicación personal, 3 de junio de 2019). Esto permite inferir que, más que por la
planeación, el trabajo de la CIP estuvo determinado por la improvisación. No había un plan de
trabajo que orientara las acciones de las instituciones al interior de la CIP como sistema.
2.1.3. Ejecución
Las decisiones que se tomaban en la CIP derivaban en la realización de ciertas tareas, que
cada sector llevaba a cabo de manera individual o conjunta con otro sector (generalmente aquel
con quien tenía más afinidad por el tipo de labor o de población sujeto, como en el caso de los
sectores Educación y Cultura). Dichas tareas eran generalmente compartir información como
bases de datos o listados de participantes, convocar a su grupo poblacional a algún evento local o
distrital, y apoyar dentro de sus competencias y disponibilidad de recursos el componente
logístico de las actividades (con referentes en territorio, transporte, refrigerios, material impreso,
etc.). Así lo expresaron varios de los entrevistados, entre ellos el del sector Ambiente, para quien
las decisiones que se tomaron en la CIP eran “fundamentalmente decisiones de carácter
operativo, de articulación de equipos de trabajo” (Entrevistado sector Ambiente, comunicación
personal, 4 de marzo de 2019).
En cuanto al nivel de ejecución de las decisiones y la movilización efectiva de recursos,
hay opiniones diametralmente opuestas acerca del alcance y de los resultados. Mientras para el
exfuncionario de Gobierno, la dimensión de las acciones y su alcance fueron de un éxito y efecto
69
notorios, para los demás participantes de la CIP consultados, incluido el exfuncionario del
IDPAC, los resultados fueron mucho más modestos, pues no solo la dimensión de lo realizado
sino la capacidad misma para influir y movilizar a los otros sectores fue, en su concepto,
reducida. El exfuncionario del sector Gobierno menciona que:
En general todas las actividades, que fueron gruesas en materia de participación,
siempre las pudimos sacar adelante, con el concurso fundamental, que eso entre
otras cosas yo lo veía en la CIP cuando estuve con el IDPAC, y era el compromiso
de los veinte Alcaldes Locales. (Entrevistado sector Gobierno, comunicación
personal, 5 de febrero de 2019)
De esta percepción difiere el delegado de la Secretaría de Desarrollo Económico, quien
señala que “los niveles de incidencia fueron regulares porque el IDPAC estuvo al servicio de
programas de participación coyunturales, de acuerdo con las circunstancias políticas del
momento” (Entrevistado sector Desarrollo Económico, comunicación personal, 31 de octubre del
2018). Mientras que uno de los exsubdirectores, de la época, de Promoción de la Participación en
IDPAC, dependencia encargada de la Secretaría Técnica de la CIP, lo explica así:
Que el IDPAC tenga una capacidad para estructurar ese espacio, pues le queda
difícil porque ahí estamos hablando de partner, de instancias que son autónomas;
usted no le puede imponer a una Secretaría, […] sino que es un espacio para
socializar, hacer acuerdos y llegar a una formulación común; de cómo desarrolle el
acuerdo al que se llegue queda difícil, muy difícil. (Entrevistado IDPAC,
comunicación personal, 28 de agosto de 2018)
Lo expresado por el anterior entrevistado se relaciona directamente con la definición de la
capacidad de actuación (Morgan, 2006), que dice que la diferenciación del entorno, de una
70
organización, implica reconocer un lugar en la red global, lo que permite a la organización
desarrollar estrategias en función de su identidad. El entrevistado lo que se reconoce es que el
IDPAC, respecto a su entorno, tiene una posición que es de entidad adscrita a un sector que es
gobierno. Entonces, la ubicación subordinada del IDPAC en la red global que es la CIP, no le
permite desarrollar estrategias para coordinar la Comisión, y lograr que trece sectores lleguen a
acuerdos comunes.
Pero, además, la CIP tiene un carácter consultivo, no vinculante; esto influye en la
materialización de lo acordado en la Comisión. El mismo exfuncionario agrega que:
La Comisión Intersectorial de Participación no obliga. Lo que dijo la Comisión
Intersectorial de Participación no es lo que dice el secretario o no es ese su interés.
El secretario puede tener una línea de participación distinta, una forma de
desarrollar su plan de estrategia de participación de usuario, o de ciudadano, y esa
es su línea. (Entrevistado IDPAC, comunicación personal, 28 de agosto de 2018)
Igual opinión tiene el exfuncionario de Planeación Distrital, quien señala que “… se
volvía como la CIP un espacio para conocer esas estrategias, pero no para su implementación
porque había una gran autonomía de las entidades y había riesgo que hubiera un ejercicio de
descoordinación o paralelismo entre los sectores” (Entrevistado sector Planeación, comunicación
personal, 30 de octubre de 2018). Por su parte, el exfuncionario del sector Educación explica que,
“digamos lo que sí sucedió es que, de manera natural, el espacio intersectorial en territorio sí
logró cierto nivel de autonomía, pero en función de organizar las acciones interinstitucionales en
las localidades” (Entrevistado sector Educación, comunicación personal, 20 de febrero de 2019).
Como se verá en el análisis de la escala de valoración de la “Tabla N° 1”, el nivel de autonomía
71
al que hace referencia el entrevistado, se relaciona con el grado de autonomía para la toma de
decisiones que hace parte de la subcategoría “ejecución”, de la capacidad de actuación.
Tabla Nº 1
Categoría de análisis: capacidad de actuación
Subcategoría Grado Nº de sectores Total sectores
Implementación de las
decisiones
Alto 1
13 Medio 11
Bajo 1
Uso de la autonomía
operativa
Alto 4
13 Medio 7
Bajo 2
Orientación de acción
dentro del sistema
Alto 1
13 Medio 6
Bajo 6
Integridad de la
organización, su liderazgo y
personal
Alto 1
13 Medio 9
Bajo 3
Movilización efectiva de
recursos humanos,
institucionales y financieros
Alto 2
13 Medio 7
Bajo 4
Total capacidad 65 65
Fuente: elaboración propia.
72
Gráfica Nº 1
Categoría de análisis: capacidad de actuación
Fuente: elaboración propia.
Análisis
De acuerdo con el análisis de la información suministrada por los entrevistados de las
trece entidades, puede establecerse que, durante el período en estudio, existe un grado medio en
la implementación de decisiones. Quiere decir esto que existe un compromiso colectivo de
corresponsabilidad, donde algunos sectores trabajaron de manera conjunta, dada alguna afinidad,
como dirigir sus acciones a un mismo grupo poblacional. De igual forma, quienes no
0
2
4
6
8
10
12
Secretaría de gobiernodistrital
IDPAC
Secretaría de haciendadistrital
Secretaría de PlaneaciónDistrital
Secretaría de DesarrolloEconómico
Secretaría de Educación
Secretaría Distrital deSalud
Secretaría de IntegraciónSocial
Secretaría de Cultura,Recreación y Deporte
Secretaría Distrital deAmbiente
Secretaría Distrital deMovilidad
Secretaría Distrital deHabitát
Secretaría Distrital de laMujer
Grado en que se implementan las decisiones
Grado y uso de la autonomía operativa
Grado de orientación de acción dentro del sistema
Grado de Integridad de la organización, su liderazgo y personal
Grado de movilización efectiva de recursos humanos, institucionales y financieros
73
establecieron afinidad alguna, se concentraron en sus limitaciones y no apoyaron o no pudieron
encontrar la forma de ejecutar las decisiones adoptadas en el seno de la CIP.
Se observa un grado medio del uso de la autonomía operativa. Quiere decir esto, que
algunos integrantes de la CIP perciben que no hay un solo sector o persona que dé órdenes a los
demás integrantes de la Comisión. Esto se refuerza posteriormente con el resultado del nivel de
desarrollo de la capacidad de relacionarse, en las subcategorías legitimidad a los ojos de los
sectores que integran la CIP, y autonomía del IDPAC para coordinar la CIP.
El grado medio de la integridad de la organización, su liderazgo y personal, deviene
porque el consenso en el seno de la CIP era casi imposible. El IDPAC no promovía la orientación
de un objetivo común en la Comisión, y los temas que se ponían sobre la mesa no correspondían
a un ejercicio de planeación conjunto. Esto obedeció a que todos los sectores no tenían el mismo
interés, ni presupuesto para todas acciones o actividades propuestas en la instancia. Quiere decir,
que el proceso de toma de decisiones en el marco de la CIP, se realizaba también sin procesos
unificados en la misma. Al contrario, cada sector o grupo de sectores aplicaba sus propios
procedimientos al margen de la CIP como sistema.
Lo anterior significa que, aunque se llevaron a cabo algunas acciones de manera conjunta
en el seno de la Comisión, constituyeron más un agregado de actividades individuales de cada
secretaría, que obedecían a su misionalidad y plan sectorial. Por ejemplo, las entidades que no
querían o no podían apoyar una determinada iniciativa, se retiraban; y aunque en apariencia no
pasaba nada, en realidad el sistema se desconfiguraba. Esto también determina que, en esta
capacidad, la subcategoría orientación como sistema tenga un grado bajo.
74
Asimismo, el grado medio de la movilización efectiva de recursos ocurrió porque no
obstante ningún sector o entidad integrante de la CIP, incluido el IDPAC, tenía una partida
presupuestal para realizar actividades específicas en el marco de la CIP, sí pusieron en la agenda
de la Comisión sus metas y acciones estratégicas como entidad para, por un lado hacerlas ver
como una contribución a la instancia y, por otro, como ya se mencionó, conseguir el respaldo de
otros sectores y sumar, aunque fueran pocos, los recursos de éstos para lograr sus metas y
objetivos estratégicos.
2.2. Capacidad de generar resultados
Se refiere a proporcionar bienes y/o servicios, como la participación, fortaleciendo las
instituciones y mejorando la sostenibilidad de los resultados. Está íntimamente relacionada con la
capacidad de actuación, y depende del nivel de ejecución; es decir, del grado en que se
implementan las decisiones, de la autonomía operativa y de la movilización efectiva de recursos
humanos, institucionales y financieros (Morgan, 2006), Los resultados se muestran en la tabla 2.
En relación con los temas que abordó la CIP durante la administración Petro, el único en
que los diferentes sectores coinciden acerca de su pertinencia, necesidad y trabajo de articulación
intersectorial fue el de racionalización de instancias de participación. Los espacios que se
abrieron para la participación después de la Constitución Política de 1991, dieron como resultado
una gran cantidad de instancias de distintos temas, tamaños y niveles, principalmente a nivel
local. En muchas tenían asiento las entidades del nivel distrital. Según explican, los entonces
miembros de la CIP, se llegó a un punto en el que la participación del Distrito quedó atomizada,
fragmentada en espacios que en realidad no operaban ni tenían alguna incidencia; pero que en
cambio representaban un desgaste para la administración, en términos del tiempo y del recurso
humano requeridos.
75
Por ello, el ejercicio de racionalización que se impulsó desde el espacio intersectorial
permitió, por un lado, elaborar un mapa de cómo estaba (des)organizada la participación en el
Distrito, el número de instancias y su operatividad. Y, por otro, adelantar la tarea de fusionar o de
eliminar aquellas que no eran realmente instancias de participación y no estaban funcionando.
Aunque el ejercicio no terminó en el período de gobierno 2012-2016, se llevó a cabo un
importante acopio de información que aporta insumos para diseñar una estrategia territorial de
participación.
Otro aspecto es que, en la medida en que lograban armonizar acciones, los sectores
podían aprovechar el espacio intersectorial para sacar adelante iniciativas propias de su sector.
“En el marco de esa Comisión, también tomábamos decisiones para poder armonizar el
cumplimiento de cada una de las entidades en el marco de su régimen legal”, como explica el
exfuncionario de la Secretaría de Ambiente (Entrevistado sector Ambiente, comunicación
personal, 4 de marzo de 2019).
Si bien no eran temas de la agenda, ni iniciativas relacionadas directamente con
participación, la CIP servía de espacio de encuentro y de concertación con otros sectores
interesados o con injerencia en temas de determinado sector (por ejemplo, los operativos en torno
a la rumba extendida, que reunían a Gobierno, Cultura, Medio Ambiente, Integración y Salud).
No obstante, el nivel de fortalecimiento de las instituciones y de resultados sustantivos
como mejor participación fueron escasos. Estos y una pobre capacidad instalada; es decir, la
insuficiente generación de liderazgos locales obedece, en gran medida, al manejo que el mismo
Alcalde Mayor, dio a la participación y al espacio intersectorial. El exfuncionario del IDPAC lo
explica de la siguiente manera:
76
El tema es bien sencillo, a Petro le interesa la participación, pero como lo que él
dice: en la calle. Para él la participación es hagamos plantones y hagamos ese tipo
de cosas. Hacer una participación de incidencia en la política pública no le
interesa, para nada, ¡eso sí que no!, porque él es el que hace la incidencia, no la
gente caminando. O sea, él lo que controla en últimas es el Concejo, ciertos
personajes del Concejo para que ellos generen, a través de la legislatura, los temas
de su interés, su incidencia. Pero necesita que, por el otro lado, la gente también
camine la ciudad, que haga presencia en la ciudad, resistencia. Todo ese tipo de
cosas. […] Pero a él no le interesa la participación como proceso, como
institucionalidad, no le interesa, pero para nada. (Entrevistado IDPAC,
comunicación personal, 28 de agosto de 2018)
Tabla N° 2
Categoría de análisis: capacidad de generar resultados
Subcategoría Grado No. de sectores Total sectores
Fortalecimiento
institucional de los sectores
que conforman la CIP
Alto 3
13 Medio 8
Bajo 2
Fortalecimiento
participación desde la CIP
Alto 4
13 Medio 3
Bajo 6
Generar resultados como
mejor participación
Alto 4
13 Medio 4
Bajo 5
Sostenibilidad de los
resultados de participación
Alto 1
13 Medio 8
Bajo 4
Total capacidad 52 52
Fuente: elaboración propia.
77
Gráfica N° 2
Categoría de análisis: capacidad de generar resultados
Fuente: elaboración propia.
Análisis
De las cuatro subcategorías analizadas en la capacidad de generar resultados, se destaca el
fortalecimiento institucional de los sectores que integran la CIP, sin que necesariamente exista un
alto grado de esta. Esto se podría explicar porque la mayoría de los sectores consideraron que el
Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Humana fue un hito, dado que cada entidad tenía metas
0
2
4
6
8
10
12
Secretaría de gobiernodistrital
IDPAC
Secretaría de haciendadistrital
Secretaría de PlaneaciónDistrital
Secretaría de DesarrolloEconómico
Secretaría de Educación
Secretaría Distrital de SaludSecretaría de Integración
Social
Secretaría de Cultura,Recreación y Deporte
Secretaría Distrital deAmbiente
Secretaría Distrital deMovilidad
Secretaría Distrital deHabitát
Secretaría Distrital de laMujer
Grado fortalecimiento institucional de los sectores que conforman la CIP
Grado fortalecimiento participación desde la CIP
Grado de generar resultados como mejor participación
Grado de sostenibilidad de los resultados de participación
78
asociadas a la participación, mas no porque desde del IDPAC como coordinador de la CIP, ni
desde los sectores que la integran, se generaran procesos de capacitación o intercambio de
conocimientos que permitieran generar y/o articular instrumentos para que la participación se
materializara y fuera cualificada e incidente. En este sentido y a continuación, se encuentra la
subcategoría sostenibilidad de los resultados de la participación con un grado medio. Esto es
incongruente con lo expuesto por los entrevistados, porque al intentar implementar algunos
acuerdos como los que se generaron producto de los encuentros de presupuestos participativos,
no hubo materialización, ni continuidad en dichos procesos. Lo anterior, debido a que no existían
recursos para financiarlos y realizarlos.
Luego se identifica un grado bajo para generar resultados como una mejor participación.
Aunque algunos sectores consideraron que la ciudadanía se sentía escuchada, al momento de
intentar transformar sus realidades en los espacios dispuestos por la administración para
interactuar con ella, las personas, a título individual o colectivo, no lograron incidir en algunos
asuntos de su interés por medio de la participación. Lo anterior es coherente con el bajo grado del
fortalecimiento de la participación desde la CIP, porque la CIP no tiene contacto directo con
ciudadanía ni con las organizaciones de los ciudadanos. Lo que se evidenció fue que la
administración trabajó con grupos cerrados8 afines al partido político con el que el Alcalde ganó
las elecciones y no dio espacio a otras organizaciones con visiones políticas diferentes, que
pudieran aportar desde otros puntos de vista al robustecimiento de la participación9.
8 Esto se puede concluir a partir de la información aportada por el entrevistado del IDPAC, dado que los plantones y
movilizaciones que respaldan a un candidato, o gobierno, son seguidores del mismo proyecto político y no de la
oposición. 9 Un ejemplo fue la participación en la socialización de la modificación excepcional al plan de ordenamiento
territorial, propuesta por la administración de Gustavo Petro, donde según la Veeduría Distrital “se puede estimar
que la población total consultada corresponde al 0,09%, o 7.180 habitantes de los 7.571.345 que viven en Bogotá”
79
2.3. Capacidad de relacionarse
Se expresa a través del liderazgo y autonomía del IDPAC, su credibilidad, sus habilidades
para comunicar de manera efectiva y establecer acuerdos; y para dar legitimidad a la entidad, al
espacio intersectorial, a través de este, a la administración Distrital. Está estrechamente
relacionada con el grado de integridad de la organización, una de las subcategorías de la
capacidad de actuación. Los grados las subcategorías de la capacidad de relacionarse se pueden
apreciar en la tabla Nº 3.
2.3.1. Secretaría de Gobierno e IDPAC: dos cabezas, ningún líder
Es importante explicar que, al igual que las otras comisiones intersectoriales del Distrito
Capital, la CIP se encuentra bajo la égida de una de las cabezas de sector; en este caso, del sector
Gobierno, Seguridad y Convivencia. Específicamente, de la Secretaría de Gobierno a través de la
Subdirección de Asuntos Locales. Sin embargo, como establece la norma, la secretaría técnica es
ejercida por el IDPAC, que es una entidad descentralizada, pero adscrita a la Secretaría de
Gobierno, como se señala en el marco normativo de este estudio.
Su posición subordinada frente a la Secretaría de Gobierno, y el hecho de que en un
espacio de concertación tan reducido como la CIP hubiera dos encargados de liderar el proceso,
la presidencia (Secretaría de Gobierno) y la secretaría técnica (IDPAC), generaba tensiones y
dificultaba la gestión de la segunda, pues le restaba autonomía. El entrevistado de la Secretaría de
Gobierno confirma esta situación cuando afirma:
Veeduría Distrital, D.C. (junio de 2013). Observaciones y recomendaciones sobre la propuesta de modificación
excepcional de normas del plan de ordenamiento territorial de Bogotá. Bogotá, D.C. p. 42.
Recuperado de: http://veeduriadistrital.gov.co/sites/default/files/documento%20final%20POT%20-
%20veeduria%20distrital%20May2013_AC.pdf
80
Lo dice con toda claridad el mismo Decreto en donde se crea la CIP, la presidencia
la hace la Secretaría de Gobierno, en cabeza de la Subsecretaría de Gobierno y
Asuntos Locales. Por lo tanto, nosotros éramos los que trazábamos las líneas de
orientación en materia de política pública de participación para los trece sectores.
(Entrevistado sector Gobierno, comunicación personal, 5 de febrero de 2019)
Aunque en el ámbito formal existe en el IDPAC una junta directiva, en términos reales, el
Secretario de Gobierno es el jefe del director del IDPAC. Por tanto, muchas de las decisiones de
esta entidad pasan por la aprobación de la cabeza del sector. Del mismo modo, los demás sectores
entienden que el jefe de la CIP es la Secretaría de Gobierno. El mismo exfuncionario del IDPAC
admite que, “si va Gobierno, Gobierno manda y uno deja que se encargue de la reunión; incluso
del acta y de definir los temas” (Entrevistado IDPAC, comunicación personal, 28 de agosto de
2018). Agrega:
La agenda la determina la directora del IDPAC, pero el IDPAC al ser adscrito a la
Secretaría de Gobierno también recibía instrucciones de la Secretaría de Gobierno.
En particular de una de las subdirecciones de esa Secretaría, de la Subsecretaría de
Asuntos Locales […]. Esa subdirección también enviaba información y había
algunos enfrentamientos en términos de definir la agenda, porque la Secretaría de
Gobierno miraba la participación desde una perspectiva y el IDPAC desde otra.
Entonces, tuvimos enfrentamientos en varios temas y quién entraba a dirimir las
diferencias entre IDPAC y Secretaría de Gobierno era la Secretaría de Gobierno.
Ella era la última que daba el visto bueno a la agenda. (Entrevistado IDPAC,
comunicación personal, 28 de agosto de 2018)
81
Con respecto al IDPAC, no hay claridad por parte de los otros sectores sobre su estructura
y su función. Lo perciben como el encargado de las tareas operativas, sin considerar las otras
funciones asignadas por el Decreto Distrital 546 en su artículo 5, de orientación y análisis de
diagnósticos y estrategia operativa; de dirección en la consolidación de documentos y de
proponer estrategias. Además, por su lugar en la estructura institucional del Distrito (adscrita,
descentralizada), los demás sectores sitúan al IDPAC en una posición dependiente. Allí se
identifica también un vacío normativo en términos de la diferenciación del liderazgo entre las dos
cabezas de la instancia, Secretaría de Gobierno y su entidad adscrita IDPAC; porque las dos
tienen labores de direccionamiento asignadas en el marco de la CIP.
Así mismo, tanto el IDPAC como los otros sectores de la administración percibían a la
Secretaría de Gobierno como la autoridad central en el espacio intersectorial. El procedimiento
por seguir determina que la cabeza de sector, de manera directa o a través de IDPAC, presenta los
temas y las acciones propuestas para ejecutar junto con los otros sectores, para ser sometidos a
aprobación.
Sin embargo, el grado de direccionamiento que IDPAC o la misma Secretaría de
Gobierno, a través de su Subsecretaría de Asuntos Locales, ejercían sobre el resto de los sectores
es mínimo, y más bien las acciones conjuntas estaban sujetas a la voluntad, y disponibilidad de
recursos financieros y humanos que los sectores pudieran aportar.
82
Tabla Nº 3
Categoría de análisis: capacidad de relacionarse
Subcategoría Grado No. de sectores Total sectores
Legitimidad a los ojos de
los sectores de que integran
la CIP
Alto 4
13 Medio 4
Bajo 5
Capacidad para proteger los
intereses centrales de la CIP
como sistema
Alto 1
13 Medio 6
Bajo 6
Autonomía del IDPAC para
coordinar la CIP
Alto 1
13 Medio 9
Bajo 3
Total capacidad 39 39
Fuente: elaboración propia.
Gráfica Nº 3
Categoría de análisis: capacidad de relacionarse
Fuente: elaboración propia.
0
2
4
6
8
10
12
Secretaría de gobiernodistrital
IDPAC
Secretaría de haciendadistrital
Secretaría de PlaneaciónDistrital
Secretaría de DesarrolloEconómico
Secretaría de Educación
Secretaría Distrital de SaludSecretaría de Integración
Social
Secretaría de Cultura,Recreación y Deporte
Secretaría Distrital deAmbiente
Secretaría Distrital deMovilidad
Secretaría Distrital de Habitát
Secretaría Distrital de laMujer
Grado de legitimidad a los ojos de los sectores de que integran la CIP
Grado de capacidad para proteger los intereses centrales de la CIP como sistema
Grado de autonomía del IDPAC para coordinar la CIP
83
Análisis
En la gráfica se identifica con grado medio la autonomía del IDPAC para coordinar a la
CIP. Como se explicó en el acápite de la capacidad de relacionarse, el IDPAC fue visto por los
sectores, desde un rol netamente logístico mas no desde el quehacer estratégico, como lo
establecen la normatividad y el reglamento de la Comisión. Esa función estratégica consiste en
consolidar el plan de acción y hacer seguimiento a los compromisos del espacio intersectorial,
orientar y elaborar documentos técnicos y estrategias para el cumplimiento de las metas del Plan
de Desarrollo Distrital en materia de participación; y proponer estrategias en respuesta a las
acciones de la CIP. Es importante agregar que esa percepción que los sectores pueden tener del
IDPAC obedece no sólo al desconocimiento de tales funciones, sino a que, en efecto, el Instituto
se concentró en esas tareas operativas (realizar las convocatorias, gestionar espacios y recursos
para las reuniones, llevar las actas). En la revisión documental, no se encontró registro de la
ejecución del componente estratégico en el ejercicio de sus funciones; y los sectores afirmaron
que no se contó con un plan de acción, cuya consolidación era una de las tareas estratégicas del
IDPAC.
En seguida se encuentra la capacidad para proteger los intereses centrales de la CIP como
sistema, teniendo en cuenta que efectivamente, los sectores al no contrariar a la Secretaría de
Gobierno dejaron de lado sus propios intereses limitando a su vez las capacidades del IDPAC
para que asumiera una coordinación estratégica.
En último lugar, se ubica la legitimidad a los ojos de los sectores que integran la CIP, no
porque existiera una sinergia o un respaldo mutuo entre los actores y los sectores de la comisión,
sino porque no contradicen a la Secretaría de Gobierno que era el actor central para la definición
de la agenda de la CIP.
84
2.4. Capacidad de integración y coherencia
Se refiere a la balanza de múltiples relaciones. Así como la capacidad de relacionarse
depende en gran medida de liderazgo de quien coordina el espacio intersectorial y de la
legitimidad frente a los otros actores del sistema, la capacidad de integración depende de estos; es
decir, de los otros sectores, y de cómo perciben el espacio intersectorial e interactúan en él. Esta
capacidad es un determinante clave para la intersectorialidad.
2.4.1. Distintas miradas al papel de la CIP e IDPAC en el Distrito
Mientras la mayoría de los sectores no dieron mucha importancia al papel de la CIP en el
Distrito, quienes tenían a su cargo su funcionamiento tienen miradas distintas. El exfuncionario
que integró la CIP como funcionario IDPAC, y posteriormente desde la Secretaría de Gobierno
en la Subsecretaría encargada de la presidencia de la Comisión, afirma:
En el período en el que yo estuve, ya fuese como secretario técnico o en su
defecto, luego como presidente de esta, fue muy alto, por todo lo que ya he
contado: por la capacidad de articulación, por la capacidad de orientación, y sobre
todo por la capacidad de implementación, orientación y decisión, pero sobre todo
implementación. (Entrevistado sector Gobierno, comunicación personal, 5 de
febrero de 2019)
Pero, para el servidor entrevistado de la Secretaría de Planeación:
La CIP como espacio por excelencia donde va a haber representación de diferentes
sectores de la administración, buscaba ser ese espacio de validación de alto nivel,
desde la norma, de los procesos de participación, en el sentido de impartir
lineamientos y dar aprobación efectiva a estrategias o adopción e implementación
85
de estrategias y sus seguimientos de participación, sobre las diferentes instancias
que se tenía lugar en el territorio, principalmente del orden distrital. [Pero], aquí ya
se puede observar un desfase entre el nivel distrital y el nivel local, porque no
terminaban encontrándose. Se podría decir que allí había una dificultad o un
rompimiento o una necesidad de articular el espacio local, con el nivel distrital.
(Entrevistado sector Planeación, comunicación personal, 30 de octubre de 2018)
Los sectores encuentran que el trabajo de la CIP, tanto en términos de orientación y
liderazgo como de ejecución fue muy deficiente. Educación expresa:
Nulo. Pues porque nunca hubo una coordinación clara, es decir, quien hacía la
secretaría técnica pues nunca jugó ese rol, de secretario técnico, pues más allá de
las actas, digamos. En términos de acción creo que desde allí fue muy poco lo que
se pudo lograr de manera conjunta. (Entrevistado sector Educación, comunicación
personal, 20 de febrero de 2019)
El exfuncionario del IDPAC explica que desde la misma entidad se evidenciaban las
dificultades para liderar y actuar:
Existe la política pública de participación, una de las grandes dificultades en el
tema de la participación, era hacer esa política. Entonces, parte de las decisiones
de competencia de esa política pública, desde el cumplimiento de sus objetivos, se
veía torpedeado por las instituciones, sobre todo por la Secretaría de Gobierno
cuando metía su agenda. Entonces no daba pie a que se pudieran solucionar ciertos
temas frente a la participación en el Distrito. Eso quiere decir en términos
concretos, la Secretaría de Gobierno tenía temas propios de interés, como por
ejemplo, unos acuerdos o compromisos que se habían realizado con ciertas
86
localidades, en ciertos temas presupuestales. Entonces, metían esos temas en la
agenda de participación para que el IDPAC los apoyara y lograr estos acuerdos. En
sí tocaba la participación en términos de presupuesto participativo, digamos que
eran compromisos desde el inicio de la administración de Petro en cuanto a
presupuestos participativos, pero no era el único tema de participación, sin
embargo, para la Secretaría de Gobierno si era prioritario y lo ponían por encima
de cualquier otro tema, incluso por encima del tema que tenía el IDPAC, de
conformar equipos territoriales mucho más fuertes y que no todo se concentrara en
las CLIP; para que las CLIP no fueran el único instrumento en el territorio, sino
que hubiera otro tipo de acción en las localidades. Entonces, ese tema que era
fundamental para nosotros, incluso con un plan de trabajo de cuatro años, nunca
fue decidido por la Comisión Intersectorial de Participación, que se fue
construyendo desde el IDPAC, independiente de las decisiones que se toman en la
Comisión Intersectorial de Participación. Por lo tanto, cosa que es muy compleja
en el Distrito, la comisión perdió esta figuración.
Y aunque sí hubo temas en los que IDPAC lideró el proceso, también se hizo de
manera sectorial, no concertada en la CIP con otros sectores. Es el caso de
presupuestos participativos al que se ha hecho mención. “En cambio en
presupuestos participativos, el diseño y conducción se desarrolló toda desde la
Subdirección de Participación Ciudadana, todo el proceso. Incluso, el modelo de
territorialización”. (Entrevistado de IDPAC, comunicación personal, 28 de agosto
de 2018)
Como se verá en el análisis de intersectorialidad, la coordinación en la CIP no cubre el
ciclo de política desde la fase preparatoria y agenda pública, sino que los temas se llevan a esa
87
instancia en la etapa final, para coordinar aspectos operativos. Aun así, los entrevistados
presentan esa colaboración como un caso exitoso.
Los sectores también presentaron como casos exitosos de la CIP, las iniciativas
sectoriales que pusieron sobre la mesa de trabajo de la Comisión, para las que lograron sumar
apoyo de uno o varios sectores, y que contaban con presupuesto porque habían sido incluidas
como meta del plan de inversión en el Plan de Desarrollo. Entre estas están la iniciativa 40X4010,
de Educación, que requería el apoyo de Cultura; y los cabildos de gobernanza del agua, de la
Secretaría de Ambiente, a la que se sumaron otros sectores. Como afirma el exfuncionario
consultado del sector Educación, uno de los factores que permitió que se llevaran a cabo procesos
de manera exitosa radicaba en “intereses comunes y compartidos de entidades diferentes”
(Entrevistado sector Educación, comunicación personal, 20 de febrero de 2019). En todos estos
casos, aunque hubo concertación de la parte operativa, claramente no hubo liderazgo del IDPAC,
sino que el sector proponente fue quien la lideró, además porque era el que tenía los recursos.
También se identificó que, en algunos casos, hubo sectores que no se integraron al
trabajo intersectorial de la CIP. Tal es el caso de Movilidad y de Mujeres. El delegado a la
Comisión por el sector Movilidad manifestó que “[las actividades] se realizaron conforme a lo
establecido en los procesos y procedimientos por la Secretaría de Movilidad para diseñar e
implementar los planes de manejo vial; además de contar con personal capacitado y especializado
10 El Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP, 2015) establece la iniciativa 40x40
como: La ampliación de la jornada escolar a 40 horas semanales, para así complementar, incrementar y enriquecer la
experiencia de los estudiantes en el contexto escolar, como una apuesta fundamental en el camino de la calidad
educativa, la excelencia académica y la formación integral. (IDEP, 2015, p. 11).
88
en este tipo de actividades” (Entrevistado sector Movilidad, comunicación personal, 3 de junio de
2019). Agrega que:
El tipo de decisiones que tomaba la Secretaría de Movilidad en el marco de la CIP,
eran de tipo operativo. Estaban muy ligadas a los planes de movilidad cuando se
iba a realizar una actividad que, generalmente, pedía el Alcalde Mayor, que
requería movilizar o concentrar una gran cantidad de personas; por ejemplo, las
marchas o las concentraciones en puntos específicos como sucedió en varias
ocasiones en la Plaza de Bolívar. (Entrevistado sector Movilidad, comunicación
personal, 3 de junio de 2019)
De este modo, aunque asistían a las reuniones y mostraban disposición de colaborar, no se
involucraban en los temas, se limitaban a cumplir, dentro de sus propios lineamientos, con
requerimientos específicos formulados a su sector.
También es notorio que la premisa con la cual la recién creada Secretaría de la Mujer
participaba en el espacio intersectorial, estaba determinada por escenarios en los cuales se
tomaran “decisiones que garantizaban la permanencia de los espacios políticos y de participación
ganados por las mujeres” (Entrevistada sector Mujeres, comunicación personal, 30 de octubre de
2018). De manera concreta, la delegada a la CIP por ese sector manifestó que no participaban en
actividades en las que no estuvieran claramente incluido el enfoque de género: “la participación
que llena plazas, pero no una participación informada cualificada de un debate organizado. Si
vemos esas eran las condiciones simplemente, no nos juntaban, no nos uníamos” (Entrevistada
sector Mujeres, comunicación personal, 30 de octubre de 2018). Las distintas miradas de los
sectores al IDPAC, en el seno de la CIP, se reflejan en la calificación a las diferentes
subcategorías de la capacidad de integración y coherencia, que se presentan en la “Tabla N° 4”.
89
Tabla Nº 4
Categoría de análisis: capacidad de integración y coherencia
Subcategoría Grado No. de sectores Total sectores
Integración de estructuras
dentro de la CIP como
sistema
Alto 1
13 Medio 6
Bajo 6
Conjunto definido de reglas
simples que rigen las
operaciones de la CIP
Alto 1
13 Medio 6
Bajo 6
Liderazgo para lograr
coherencia en la CIP
Alto 2
13 Medio 5
Bajo 6
Visión compartida de la CIP
como organización
Alto 1
13 Medio 6
Bajo 6
Total capacidad 52 52
Fuente: elaboración propia.
Gráfica Nº 4
Categoría de análisis: capacidad de integración y coherencia
Fuente: elaboración propia.
02468
1012
Secretaría de gobierno distrital
IDPAC
Secretaría de hacienda distrital
Secretaría de Planeación…
Secretaría de Desarrollo…
Secretaría de Educación
Secretaría Distrital de SaludSecretaría de Integración Social
Secretaría de Cultura,…
Secretaría Distrital de Ambiente
Secretaría Distrital de Movilidad
Secretaría Distrital de Habitát
Secretaría Distrital de la Mujer
Grado integración estructuras dentro de la CIP como sistema
Grado de un conjunto bien definido de reglas simples que rigen las operaciones de la CIP
Grado de liderazgo para lograr coherencia en la CIP
Grado de una visión compartida de la CIP como organización
90
Análisis
De las subcategorías analizadas en la capacidad de integración y coherencia, se distingue
en primer lugar el liderazgo del IDPAC para lograr coherencia en la CIP, sin que esto represente
un alto grado de dirigencia por parte de dicha entidad. Esto se puede explicar en gran medida por
el distanciamiento de las estrategias y acciones adoptadas e implementadas por la CIP, en el nivel
distrital y local donde el IDPAC tenía el rol de, por un lado, “liderar, orientar y coordinar
procesos de participación” (Acuerdo 257, 2006, art. 53); y por otro, un equipo territorial robusto
con presencia en instancias de participación local. Asimismo, como ya se señaló, el IDPAC, al
estar subordinado a la Secretaría de Gobierno no asumía su lugar de coordinador de la CIP.
Por su parte, el conjunto de unas reglas simples presenta un grado medio y bajo; al igual
que la visión compartida de la CIP como organización. El medio y bajo grado del conjunto de
reglas simples en la CIP, puede manifestarse porque esta comisión no es una entidad o sector de
la rama ejecutiva, con una estructura organizacional y un sistema de gestión que incluya un
conjunto de procesos y procedimientos que interactúen entre sí, y que sean conocidos y
compartidos por todos los integrantes de dicha estructura.
El medio y bajo grado de una visión compartida de la CIP como organización, está
determinada por la organización institucional por sectores a que se ha hecho mención. Esta
organización establece unas áreas específicas de intervención y, a su vez, determina intereses en
cada entidad; lo que impidió construir una visión compartida entre los sectores que integran la
Comisión. Asimismo, no se identificó desde el IDPAC el intento de liderar, instaurar o definir, al
menos, un conjunto de valores o una visión a futuro de la CIP.
91
La integración de estructuras dentro de la CIP como sistema presenta un grado medio y
bajo de valoración en la escala, al igual que las subcategorías de orientación de acción dentro del
sistema y de integridad de la organización de la capacidad de actuación. Esto obedece a que no se
tomaban decisiones trascendentales como tal, sino que se llegaban a acuerdos sobre algunas
situaciones sin procesos unificados, con intereses aislados, recursos desarticulados, sin una
misma línea en materia de participación entre los sectores, y donde sobresalía la agenda del
despacho del Alcalde o de la Secretaria de Gobierno. A ello se suma la falta de claridad que
algunos delegados a la CIP tenían tanto del papel de la Comisión, como de la función que ellos
desempeñaban en la misma. Esto se debió en gran medida a la alta rotación del personal en esta
instancia. Cada persona que llegaba nueva, llevaba una temática propia, nueva también para el
espacio, dificultando la coordinación, articulación y sincronización entre las entidades.
2.5. Capacidad de adaptación y auto renovación
El desarrollo de esta capacidad requiere de una cultura de gestión adaptativa; es decir,
confianza para cambiar, y capacidad para equilibrar la estabilidad y el cambio. Además, el
espacio intersectorial y el IDPAC deben contar con cierta autonomía para que, sin necesidad de
que sea necesario elevar toda decisión al nivel directivo de cada sector, haya flexibilidad para que
los cambios tengan lugar (desburocratizar la toma de decisiones en la CIP). Igualmente, deben
contar con habilidad, oportunidad y disciplina para aprender.
Para la capacidad de adaptación y auto renovación son determinantes la estabilidad de las
personas que integran la Comisión. Asimismo, que cuando se produce rotación de personal, las
decisiones tomadas persistan. También es importante que existan procesos de inducción y de
aprendizaje.
92
Sin embargo, como se explicó en el análisis de las otras capacidades, el IDPAC no cuenta
con autonomía, y enfrenta obstáculos para el desarrollo de su labor de coordinar a la CIP. Uno es
la falta de interés y de comprensión sobre el papel que desempeña la participación en la gestión
pública. Un tema que no despierta interés se traduce en una comisión que no materializa acciones
y no produce resultados. Señaló el entrevistado de la Secretaría de Gobierno que la participación,
que es la razón de ser de este espacio intersectorial, debe entenderse como un instrumento
fundamental de planeación más que como un asunto meramente cosmético, formal, de tipo
consultivo; no puede ser únicamente un mecanismo para legitimar decisiones tomadas por la
administración. Lo explica de la siguiente forma:
Ahí hay una vieja mentalidad, y es creer que la participación se reduce a la
información. Y ese es un componente, pero no lo es todo; mejor dicho, lo más
importante en materia de participación es la decisión, no solamente la información.
(Entrevistado sector Gobierno, comunicación personal, 5 de febrero de 2019)
En efecto, la participación debe ser de carácter incidente, no meramente informativa o
consultiva, como ya se dijo. Adicionalmente, como explica el delegado de Desarrollo
Económico, influyó la capacidad del IDPAC para coordinar el espacio intersectorial el cambio
permanente de delegados a la CIP por parte de las entidades, “el poco nivel de sistematización de
lo que se hacía, y de lo que no se hacía” (Entrevistado sector Desarrollo Económico,
comunicación personal, 31 de octubre de 2018), y la falta de capacidad gerencial para liderar los
procesos.
Acerca de la alta rotación de personal, este es un aspecto referido por la mayoría de los
entrevistados. Precisamente, la Secretaría de Gobierno, que tiene a su cargo la presidencia de la
CIP, fue el sector que tuvo más cambios de secretario (4 en propiedad y dos encargados). En
93
otros sectores ocurrió lo mismo; únicamente Cultura, Hacienda y Educación tuvieron un solo
secretario de despacho durante toda la administración objeto de estudio. Esto generó períodos
sucesivos de transición, despido (o renuncia) y vinculación de nuevos funcionarios y,
subsecuentemente, cambio de delegados a las instancias de coordinación o articulación
intersectorial. La alta rotación de personal en la CIP impidió dar continuidad a los procesos,
establecer lazos y generar confianza en el espacio intersectorial; aspectos estos relacionados con
la capacidad de adaptación.
El IDPAC, también tuvo varios cambios de director que a su vez generaron cambios en
los planes del IDPAC y de la CIP. Igualmente, mientras se llevaba a cabo la transición de
director, la CIP no fue convocada. De acuerdo con las actas de las reuniones efectuadas, que
reposan en los archivos del IDPAC, la Comisión se reunió, durante el período analizado, en 13
ocasiones de 48 posibles11.
La primera reunión de la CIP en la administración de Gustavo Petro tuvo lugar apenas un
año y medio después de iniciado su mandato, el 18 de julio de 2013. En ese año se realizaron tres
reuniones y en 2014 únicamente se llevó a cabo una, el 18 de junio. En cambio, en 2015 la CIP se
reunió en nueve ocasiones (entre el 21 de abril y el 14 de diciembre). Los contenidos de las actas
del último año de gobierno dan cuenta de la necesidad de hacer visibles las acciones de
participación, en particular las relativas a la ejecución de presupuestos participativos, para
presentarlas en el informe de rendición de cuentas de la administración. Los registros de las actas
ponen en evidencia la falta de articulación de los sectores en las acciones territoriales; y las
11 Las fechas de las reuniones de la CIP registradas en las actas son: 18 de julio de 2013; 2 de agosto de 2013; 8 de
octubre de 2013; 18 de junio de 2014; 21 de abril de 2015; 14 de mayo de 2015; 21 de mayo de 2015; 29 de julio de
2015; 11 de agosto de 2015; 29 de septiembre de 2015; 19 de noviembre de 2015; 1 de diciembre de 2015; y, 14 de
diciembre de 2015.
94
dificultades para la consolidación de la información, pues los sectores no la reportaron; algunos
de ellos, por falta de claridad en los instrumentos que manejaba la CIP para ese propósito (CIP,
acta de reunión, 15 de marzo de 2015).
Además de lo anterior, entre los integrantes de la CIP hubo desconocimiento y falta de
interés en el tema, como se observa en la siguiente afirmación de la funcionaria de Hacienda:
No sé, vuelvo e insisto, no sé qué tanta sea la importancia que tenga en el nivel
estratégico el tema, no sé. Pienso que esa sería la principal traba que tendrían para
el tema. No sé si realmente sea un tema prioritario, no lo percibo de esa manera.
(Entrevistada sector Hacienda, comunicación personal, 22 de enero de 2019)
Un factor que restó autonomía a la CIP es que no constituyó un espacio de toma de
decisiones. Los entrevistados refieren la creación de comités Ad hoc, para el manejo de ciertos
temas que el Alcalde Mayor consideraba estratégicos, como el de Plan de Desarrollo Distrital,
sobre el cual comenta el exfuncionario de IDPAC:
Se organizó representado por la asesora del despacho del Alcalde, y un
Subsecretario de la Secretaría de Planeación, con el resto de la entidades, el
IDPAC y el resto de directivos responsables, incluyendo Secretarios de despacho,
[…] pero eso no era la Comisión Intersectorial de Participación. Para cada proceso
se generó un modelo de gestión y de coordinación interinstitucional que
seguramente funcionó, pero esa no era la Comisión Intersectorial de Participación.
(Entrevistado IDPAC, comunicación personal, 28 de agosto de 2018)
La apertura de espacios paralelos como estos para diferentes temas o procesos, integrados
por funcionarios del nivel directivo, sacó los temas de la instancia, desdibujó su papel y anuló
95
cualquier posible labor de coordinación al interior de esta. Asimismo, es importante señalar que
los hechos coyunturales derivados de la situación política en la ciudad en la época de estudio,
pusieron a prueba y representaron un reto frente a la capacidad de adaptación, tanto del espacio
intersectorial como del IDPAC como coordinador. La “Tabla N° 5” muestra la percepción de los
sectores sobre la capacidad de adaptación y auto renovación del instituto.
Tabla Nº 5
Categoría de análisis: capacidad de adaptación y auto renovación
Subcategoría Grado No. de sectores Total sectores
Cultura de gestión
adaptativa del IDPAC para
apoyar a la CIP
Alto 4
13 Medio 4
Bajo 5
Habilidad, oportunidad y
disciplina de aprendizaje del
IDPAC para apoyar a la CIP
Alto 3
13 Medio 4
Bajo 6
Confianza para cambiar
Alto 2
13 Medio 4
Bajo 7
Equilibrar la estabilidad y el
cambio
Alto 2
13 Medio 4
Bajo 7
Total capacidad 52 52
Fuente: elaboración propia.
96
Gráfica Nº 5
Categoría de análisis: capacidad de adaptación y auto renovación
Fuente: elaboración propia.
Análisis
Para la adaptación y auto renovación, el grado más bajo se encuentra en la confianza que
tiene el IDPAC para el cambio. Además de las pocas posibilidades que existen para una reforma
administrativa que transforme al IDPAC; o que lo ubique en un nivel estratégico y le otorgue los
0
2
4
6
8
10
12
Secretaría de gobiernodistrital
IDPAC
Secretaría de haciendadistrital
Secretaría de PlaneaciónDistrital
Secretaría de DesarrolloEconómico
Secretaría de Educación
Secretaría Distrital de SaludSecretaría de Integración
Social
Secretaría de Cultura,Recreación y Deporte
Secretaría Distrital deAmbiente
Secretaría Distrital deMovilidad
Secretaría Distrital deHabitát
Secretaría Distrital de laMujer
Grado de cultura de gestión adaptativa del IDPAC para apoyar a la CIP
Grado de habilidad, oportunidad y disciplina de aprendizaje del IDPAC para apoyar a la CIP
Grado de confianza para cambiar
Grado para equilibrar la estabilidad y el cambio
97
recursos necesarios para apoyar a la CIP, el IDPAC, en el período observado, no incorporó
mecanismos de seguimiento y evaluación para determinar el impacto de las acciones
implementadas por la Comisión. Esto que generó una reproducción del statu quo y poca
confianza tanto al interior del IDPAC, como en su calidad de ente coordinador de la CIP.
Igualmente, el equilibrio y estabilidad para el cambio representa el grado más bajo en esta
capacidad. Una vez analizadas las entrevistas se logró establecer que, para el período de estudio,
no existió un plan de acción en la CIP. Además, los cambios realizados en su seno fueron
permanentes dada su alta rotación de personal. Esto impidió que hubiera continuidad en los
procesos de las decisiones tomadas o acuerdos consensuados, persistiendo los reprocesos. Cabe
señalar también que a los representantes a la CIP solo se les otorgaba una delegación escrita, en
algunos casos, y nunca se llevaron a cabo procesos de inducción, reinducción o empalme para
ejercer este rol, porque tampoco estaban definidos.
Luego se identifica un grado bajo de aprendizaje del IDPAC para apoyar a la CIP, a raíz
de las coyunturas mencionadas que generaron el cambio tanto de las prioridades de los sectores
como de sus agendas. Es decir, no había tiempo para reaccionar, no se alcanzaba a poner una
agenda sobre la mesa, cuando llegaba otro tema y era necesario reorientar el esfuerzo para darle
atención a esta situación imprevista. No había, por tanto, continuidad en la ejecución de las
agendas. Este tipo de experiencias no permitieron al IDPAC generar nuevas formas de actuar, o
generar un procedimiento para lograr los cometidos de la CIP. Es importante recordar que un
elemento clave de la gestión es la planeación; en este escenario de imprevistos, no había lugar
para la planeación.
Por su parte, la cultura de adaptación del IDPAC para apoyar a la CIP se acentúa entre las
subcategorías pertenecientes a esta capacidad, sin que ello indique que tenga un grado medio.
98
Esto se puede explicar, por el diseño institucional donde el IDPAC, aunque según lo establece la
norma, es un establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio; al encontrarse subordinado a la Secretaría de Gobierno, está
supeditado a sus directrices y no tiene una total autonomía frente a Gobierno, pero tampoco tiene
una jerarquía superior a la de las Secretarías. Se presentaron un sin número de coyunturas durante
el período de estudio, que hicieron detener procesos o actividades de agendas establecidas en la
CIP, para atender nuevas prioridades o lineamientos de la Alcaldía Mayor y desde los sectores.
2.6. Datos consolidados de las capacidades organizaciones del IDPAC
Los grados de las subcategorías analizadas, de las respectivas capacidades, se presentan,
de manera consolidada en la “Gráfica N° 6”. El grado más alto se ubica hacia la periferia del
esquema, el grado medio se ubica en los anillos intermedios y el grado más bajo se aprecia hacia
los anillos del centro del gráfico.
Otra forma de identificar los grados mencionados es ubicar el número a la izquierda del
nombre de cada subcategoría, siendo el 1 el más alto grado y el 15 el más bajo grado.
99
Gráfica No. 6
Subcategorías de las capacidades
Fuente: elaboración propia.
Con el fin de establecer el grado de cada una de las cinco capacidades identificadas, se
realiza la sumatoria de los grados de las subcategorías de cada capacidad. Por ejemplo, en la
capacidad de actuación la suma de los grados “alto” de sus cinco subcategorías es igual a 9.
Tabla Nº 6
Consolidado de los grados de capacidades del IDPAC para coordinar a la CIP
Grado
Capacidades organizacionales
de actuación de generar
resultados
de
relacionarse
de
integración
de adaptación
Alto 9 12 6 5 11
Medio 40 23 19 23 16
Bajo 16 17 14 24 25
Total
capacidad
(x10)
65 52 39 52 52
Fuente: elaboración propia.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
104. Grado implementación
1. Grado Autonomía
14. Grado acción comosistema
8. Grado integridad
6. Grado movilización derecursos
2. Grado fortalecimientoinstitucional
7. Grado fortalecimientoparticipación
5. Grado generaciónresultados
11. Grado sostenibilidad
3. Grado legitimidad ensectores
14. Grado capacidad sistema
9. Grado coordinación IDPAC
14. Grado integraciónestructuras
14. Grado reglas simples
12. Grado liderazgo IDPAC
14. Grado visión compartida
5. Grado adaptación IDPAC
10. Grado aprendizaje
15. Grado confianza
13. Grado estabilidad
100
A cada grado se le asigna un valor ponderado que lo represente: alto = 10; medio = 5;
bajo = 1, se multiplica por el resultado de la suma de los grados de las subcategorías de cada
capacidad analizada. Este producto se suma por capacidades obteniendo el total ponderado por
capacidad. El total de la capacidad se multiplica por 10 dado que es el valor que representa el
grado más alto y el cual se elige para ponderar, teniendo en cuenta que en la escala de Likert se
pretenden identificar extremos y el medio es neutral, y nuevamente se multiplica por 10 para
estandarizar la escala de medición, con lo que se obtiene el mayor puntaje posible.
Tabla Nº 7
Ponderación de los grados de las capacidades del IDPAC para coordinar a la CIP
Fuente: elaboración propia.
El grado de cada capacidad estará determinado por la división entre el total ponderado de
la capacidad y su puntaje máximo posible. Las capacidades más altas serán las que se encuentran
entre ocho y diez (8 y 10), las capacidades medias las que se ubican entre siete coma nueve y
cuatro (7,9 y 4) y las capacidades bajas las que están entre tres coman nueve y cero (3,9 y 0).
Grado
Capacidades organizacionales
de
actuación
de generar
resultados
de
relacionarse
de
integración
de
adaptación
Alto (10) 90 120 60 50 110
Medio (5) 200 115 95 115 80
Bajo (1) 16 17 14 24 25
Total
ponderado de la
capacidad
306 252 169 189 215
Máximo
puntaje por
capacidad
650 520 390 520 520
101
Tabla Nº 8
Grados de las capacidades del IDPAC para coordinar a la CIP
Fuente: elaboración propia.
Gráfica No. 7
Grado de las capacidades organizacionales del IDPAC para coordinar la CIP
Fuente: elaboración propia.
Análisis
2.6.1. Nivel de desarrollo de la capacidad de actuación
El grado medio resultante de esta capacidad del IDPAC para coordinar a la CIP, indica
que no tiene una injerencia directa sobre las entidades que conforman la CIP para inducirlas a
tomar decisiones. También, que falta potencializar la habilidad de las entidades que integran la
CIP para articularse como una unidad y generar políticas, estrategias y acciones intersectoriales
en materia de participación. La CIP por el precepto legal otorgado y por el nivel jerárquico de los
funcionarios que la integran, puede gozar de un posicionamiento interesante en su entorno. Sin
Grado de
capacidad
Capacidades organizacionales
de
actuación
de generar
resultados
de
relacionarse
de
integración
de
adaptación
4,70 4,84 4,33 3,63 4,13
Media Media Media Baja Media
102
embargo, algunos problemas relacionados con las capacidades organizacionales del IDPAC, que
se verán más adelante, no permiten que la comisión se posicione y desarrolle estrategias en
función de su identidad.
2.6.2. Nivel de desarrollo de la capacidad de generar resultados
El grado medio de esta capacidad podría leerse, por un lado, como los esfuerzos
realizados por quienes integraron las entidades, durante el período de estudio, para diseñar el
esquema de presupuestos participativos. Por otro lado, el no generar confianza en la ciudadanía
que se vinculó a este proceso, dada su inoperatividad. Asimismo, siendo la CIP máxima instancia
de coordinación de las acciones de participación de los organismos y entidades del Distrito
Capital, es nula su articulación y contacto con organizaciones de la sociedad civil con el fin de
definir, de manera conjunta, estrategias y metodologías para una mejor y mayor participación de
la ciudadanía. Aquí el IDPAC vuelve a tener un papel protagónico porque una de sus funciones,
establecidas en el Artículo 53 del Acuerdo 257 de 2006, se relaciona con el diseño y elaboración
de metodologías que den posibilidad a la ciudadanía planear, ejecutar, controlar y sostener
acciones de interés social y comunitario al tiempo que transferir dicho conocimiento a las demás
entidades del Distrito Capital, labor que no se realizó durante el período de estudio con la CIP.
2.6.3. Nivel de desarrollo de la capacidad de relacionarse
El grado medio de la capacidad se refiere a la interacción y relaciones de las
organizaciones. Se basa en la legitimidad y la credibilidad de las organizaciones, gestionado a
través de la negociación, la comunicación efectiva, etc. Hasta cierto punto, esta capacidad
expresa contenido político. En este sentido se podría afirmar que la gran parte de las personas
integrantes de la CIP y del IDPAC (como coordinador de la CIP), directivos de libre
103
nombramiento y remoción, aunque del mismo partido o coalición de gobierno con un jefe
político natural, el Alcalde Mayor, no compartían los mismos lineamientos del gobierno y cada
uno intentaba posicionar sus intereses sectoriales, alejándose de relaciones y alianzas con otros
sectores, para llevar a cabo temas como una unidad de gobierno y desconfigurando el sistema.
2.6.4. Nivel de desarrollo de la capacidad de integración y coherencia
El grado bajo está dado por la desarticulación entre los organismos y entidades públicas
del nivel distrital con el nivel local, teniendo en cuenta que en la realidad y en la práctica los
procesos participativos se construyen de abajo hacia arriba, y no necesariamente desde los niveles
más altos de la administración, como lo es la CIP. Asimismo, la presencia de un pseudo liderazgo
como, en este caso de estudio, la Secretaría de Gobierno como presidenta de la CIP en lugar de
equilibrar las múltiples relaciones entre las entidades de la Comisión, inclinaba la balanza a favor
de los intereses de su agenda o de la del despacho del Alcalde Mayor. Por esta razón se puede
apreciar la segmentación de acciones por grupos poblacionales al interior de la CIP, y se
evidencia en el distanciamiento que algunos sectores como Educación o Movilidad tuvieron del
liderazgo y de algunas decisiones o acuerdos establecidos en la CIP como sistema.
2.6.5. Nivel de desarrollo de la capacidad de adaptación y auto renovación
El grado medio esta capacidad, se debe a los cambios frecuentes en sus integrantes, en
sus decisiones, en sus agendas, entre otros factores, dados en gran medida por la coyuntura
política del período en estudio; así como al estancamiento que tuvo la CIP dado que el IDPAC no
logró generar procesos de aprendizaje que le permitieran establecer mecanismos de articulación
tanto internos como con su entorno, por ejemplo, entre los funcionarios designados para
pertenecer a la CIP y los funcionarios salientes, en el contexto de una alta rotación de personal.
104
3. Intersectorialidad: Análisis de las Interrelaciones de los Integrantes de la CIP, en el
Marco de la Coordinación del IDPAC
En este proyecto de investigación, la unidad de análisis de intersectorialidad es la CIP,
vista como un como sistema. En el período de estudio, 2012 a 2016, la estructura del Distrito
Capital estaba conformada por trece sectores administrativos, doce existentes y uno creado
durante el primer año de gobierno: Secretaría de la Mujer12. Todos, por mandato, son integrantes
de la CIP.
Es importante señalar que, como lo establece el marco normativo que define la estructura
de la administración distrital (Acuerdo 257, 2006), la planeación se realiza de manera sectorial.
Asimismo, se efectúa la asignación de recursos y se lleva a cabo la ejecución.
En el marco de la CIP, la coordinación intersectorial busca la transversalización de un
principio y un derecho de la democracia: la participación. Aquí surge el primer aspecto a
considerar: la transversalidad que, como refiere Cunill-Grau (2014), tiene como carácter
específico la introducción de nuevos asuntos generalmente asociados con la protección de
derechos. Sin embargo, surge una contradicción, pues se plantea su implementación en un
espacio intersectorial, siendo la transversalidad un instrumento intraorganizativo. En efecto, “la
transversalidad no es un concepto interorganizacional, mientras que la intersectorialidad sí lo es”
(Curnill- Grau, 2014, p. 17). Esto representa un reto para el posicionamiento del tema en el
Distrito, particularmente en aquellos sectores de la administración donde la participación no es un
componente de su gestión.
12 Acuerdo 490 de 2012, por el cual se crean el Sector Administrativo Mujeres y la Secretaría Distrital de la Mujer y
se expiden otras disposiciones. Concejo de Bogotá (28 de junio de 2012). [Secretaría Jurídica Distrital. Registro
Distrital 4919 del 3 de Julio de 2012.]/ Recuperado de: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/
105
Este capítulo presenta, en primer lugar, los factores condicionantes de la intersectorialidad
en la CIP; esto es, los modos de organización y ejecución de acciones. Pero, particularmente,
cómo se manejan los tres poderes con que cuentan los sectores: recursos, información y poder
político. En segundo lugar, se analizarán las variables que inciden en la configuración de la
intersectorialidad.
3.1. Factores Condicionantes de la Intersectorialidad en la CIP
Como advierte Cunill-Grau (2014), “Un asunto importante es el papel que tienen las
instituciones como constrictoras o facilitadoras de la acción intersectorial” (p. 31). De manera
particular en el caso que interesa a este estudio, la coyuntura política en Bogotá jugó un papel
determinante en la dinámica de la CIP durante el período analizado. El alcalde Petro estuvo
durante casi dos meses fuera del cargo dada una destitución por parte del Procurador General de
la Nación. Tanto los temas como las acciones derivadas del trabajo intersectorial en la CIP,
estuvieron sujetas al cambiante clima político.
Por orden directa del Alcalde Mayor, quien además asistió a varias sesiones de la
Comisión para ser él personalmente quien coordinara el espacio intersectorial, algunas acciones
estuvieron encaminadas a movilizar a la ciudadanía en marchas y concentraciones de apoyo al
mandatario, para evitar su destitución o forzar su restablecimiento cuando el procurador lo separó
del cargo. Las marchas en su mayoría no fueron producto de la iniciativa ciudadana (aunque
algunos grupos sí se movilizaron por iniciativa propia), sino por instrucción expresa del
ejecutivo, a través de sus secretarios, directivos y funcionarios. El autor de esta investigación era
funcionario de la administración distrital, y asistió en calidad de invitado a la CIP en la época del
estudio. Recibió de los directivos, las instrucciones referidas para asistir a marchas y a actos de
apoyo a la administración. Los referentes a nivel local fueron determinantes para que en las
106
localidades la gente saliera a marchar. Uno de los incentivos fue el “voz a voz” de la inminente
pérdida de apoyos en servicios sociales básicos que los sectores más pobres y vulnerables
recibían de la administración (mínimo vital de agua potable y alimentación escolar, entre otros), y
la amenaza de que sectores de derecha se tomarían la ciudad para vulnerar los derechos de los
ciudadanos, particularmente de las madres comunitarias, las minorías étnicas, los sectores LGBTI
y los habitantes de calle. Aunque, por supuesto esto no sucedería, porque además muchos de los
beneficios ya estaban institucionalizados desde administraciones anteriores, y contaban con
programas, proyectos y recursos, el mensaje caló en buena parte de la ciudadanía.
Así, a pesar de que la apuesta en el tema de participación, de defensa de lo público, y del
ser humano en el centro de las preocupaciones de la administración, buscaba fortalecer los
espacios y la acción intersectoriales, en realidad terminó usando escenarios como la CIP con fines
políticos. De hecho, uno de los mayores procesos de movilización ciudadana impulsado desde el
espacio intersectorial se denominó “el NO a la revocatoria”, que buscaba frenar y luego revertir
la destitución del Alcalde Mayor de Bogotá por parte del Procurador General de la Nación.
3.1.1. Cómo perciben los actores el espacio intersectorial
La participación en espacios intersectoriales es vista como una tarea adicional por parte de
los funcionarios, para la cual deben dejar de lado tareas propias de su cargo, o están destinando
tiempo extra. Por ello, quienes pueden se limitan a asistir para cumplir, evitan comprometerse
con tareas o actividades que impliquen un esfuerzo adicional, y realizan poco o ningún trabajo de
retroalimentación con su entidad, con lo cual no hay memoria institucional de la participación en
estos espacios. Esto también afectó el trabajo de la Comisión, pues quien asistía a las reuniones
era el único que conocía acerca de los temas, de los procesos que se llevaban a cabo y de los
compromisos, de modo que cuando salía de la Comisión o de la entidad, quien lo reemplazaba en
107
el espacio intersectorial partía de cero, y no daba continuidad a los procesos ni en su entidad ni en
la Comisión. Quien se va, pocas veces deja archivos o material de lo trabajado que dé cuenta del
estado del proceso o del nivel de participación de la entidad a la que pertenecía. En la mayoría de
los casos, quien ejercía la secretaría técnica o la coordinación era quien llevaba el seguimiento de
los procesos, y de las contribuciones de los sectores, que muchas veces eran escasos. El material
disponible se limitaba a las actas de las reuniones y algunos documentos sobre temas trabajados
en la Comisión.
Como se puede inferir de las entrevistas, independientemente del tiempo de experiencia
profesional en la administración pública distrital, tanto quienes apenas estuvieron unos meses
como los que han trabajado en el Distrito durante años, conciben a la CIP como un espacio de
socialización de actividades de los sectores; de encuentro y colaboración, pero ajeno a las
responsabilidades propias de cada sector. En esa medida determinan el alcance de la gestión de la
CIP y de la propia en el espacio intersectorial. En palabras del entrevistado de la Secretaría de
Integración Social, y delegado a la CIP:
Era un espacio más de promover y contar los avances de algunas de las iniciativas
que se impulsaban en las subdirecciones locales, que tenían que ver con cursos
recreativos, de formación, ideas muy pequeñas empresariales como costura,
manualidades, piscina, actividades deportivas en conjunto con la Secretaria de
Cultura [sic], Recreación y Deporte; ese era el espacio de intercambio y encuentro
con la CIP en Bogotá. (Entrevistado sector Integración Social, comunicación
personal, 2 de febrero de 2019)
108
El espacio no se percibió como un espacio de responsabilidad compartida. Se asumía que
la responsabilidad de su funcionamiento correspondía a la secretaría técnica; es decir, al IDPAC.
Así lo expresa el exfuncionario de la Secretaria de Cultura, quien trabajó allí durante 12 años:
Pues, como tú sabes, la comisión tiene una secretaría técnica. O sea, el responsable
técnico de su funcionamiento era el IDPAC. Entonces yo coordinaba con el
Gerente de Instancias y Mecanismos de Participación, en el tema relacionado con
todo lo que tiene que ver con las veinte localidades. Y en este espacio, en esta
instancia, pues representaba al sector llevando a este espacio las inquietudes y
requerimientos que nos hacían como sector para funcionamiento de esta comisión.
(Entrevistado sector Cultura, comunicación personal, 4 de marzo de 2019)
La participación de cada sector en la CIP se circunscribía a la coordinación de actividades
propias del mismo que pudieran ser apoyadas por la CIP, pero no como un trabajo conjunto. Por
mandato, es decir, por orden expresa del Alcalde Mayor, se apoyó la realización de otras
actividades, que no son percibidas como propias de la misionalidad del sector. La preocupación
de algunos sectores se centra en recibir de los otros miembros de la CIP, el apoyo para cumplir
con las agendas propias.
Adicionalmente, otros sectores en realidad no se sentían parte de la CIP, pues su papel en
la Comisión no estaba claramente definido. La funcionaria de la Secretaría de Hacienda lo
expresa en los siguientes términos:
Nosotros, pues como te digo básicamente nosotros somos delegados. La comisión
tiene como función coordinar todo el tema de participación. Nosotros desde acá
qué hacemos, asistimos a las reuniones, participamos con voz y voto en las
decisiones que se toman allá. En realidad, no tenemos una participación tan directa
109
en la Comisión Intersectorial de Participación. Pues podemos decir que en las
sesiones en las que yo he estado se ha hecho más una presentación, se han
trabajado algunos temas como por ejemplo la racionalización de instancias
distritales, que ha sido como una preocupación constante de Gobierno frente a ese
tema. Otra situación que se dio fue la presentación de las metodologías que han
adoptado tanto Secretaría Distrital de Planeación para el tema del nuevo POT,
como la Secretaría Distrital de Integración Social para el tema del abordaje
territorial o local, pues dentro de sus funciones… es que no estoy muy segura de
que nosotros tengamos una implicación directa sobre esos temas. Entonces
digamos que lo que hacen ellos es una presentación, y digamos que nosotros sí,
participamos en la presentación de los temas de las diferentes entidades distritales.
Digamos que lo que más competencia nosotros tendríamos sería el tema de
presupuestos participativos, pero realmente no lo hemos desarrollado.
(Entrevistada sector Hacienda, comunicación personal, 22 de enero de 2019)
La razón de que el sector Hacienda no se sintiera parte de la CIP es que allí, en la
Comisión, no se define ni asigna presupuesto. Hacienda maneja el dinero de los sectores, es decir,
el que estos previamente definieron que requerían para unos planes, programas y proyectos,
consignados y aprobados en el Plan de Desarrollo Distrital que, como se sabe, incluye un plan de
inversión. Si no se toman decisiones antes de esa aprobación, después es muy difícil cambiar la
destinación de los recursos o disponer de recursos nuevos. Esto explica también porque realmente
el ejercicio de presupuestos participativos (orientación del gasto público social con participación
110
de la comunidad) no fue en realidad un ejercicio de participación decisoria sino meramente
consultiva13.
Como se mencionó, la jurisdicción que el IDPAC o la misma Secretaría de Gobierno, a
través de su Subsecretaría de Asuntos Locales, ejercían sobre el resto de los sectores fue mínima,
y más bien las acciones conjuntas estaban sujetas a la voluntad, y disponibilidad de recursos
financieros y humanos que los sectores pudieron aportar.
Esto obedeció en gran medida a que los procesos de planificación y formulación
presupuestal se llevan a cabo por parte de cada sector de manera independiente de la instancia
intersectorial; y de que las acciones conjuntas se planean con posterioridad a la planificación de
cada sector. Cunill-Grau (2005) refiere que los hallazgos empíricos muestran que es clave quién
maneja el presupuesto. Por tanto, debido a que los sectores no dependen de Gobierno para sus
acciones o para la asignación de recursos, son más bien ellos quienes ejercen control sobre las
acciones que se ejecutan, de acuerdo con sus intereses propios. Los sectores sienten que no tienen
por qué obedecer a otro sector (en este caso, Gobierno), y se limitaban a llevar a cabo algunas
tareas, particularmente aquellas de su competencia o que le favorecían directamente. En general,
13 Sobre ese aspecto puede citarse a Esperanza González (1996), quien identifica los siguientes niveles de
participación: información (conjunto de datos, hechos, nociones y mensajes a través de los cuales los participantes
conocen e interpretan una situación y adquieren elementos de juicio para su conducta), consulta (procedimiento
mediante el cual los participantes opinan sobre todos o algunos de los aspectos de un problema o situación. Esa
opinión constituye un elemento de juicio para la toma de decisiones), iniciativa (formulación de sugerencias por
parte de los agentes participantes, destinadas a resolver un problema o a transformar una situación),
fiscalización(vigilancia sobre el cumplimiento de las decisiones tomadas), concertación (acuerdo mediante el cual se
define la solución más conveniente para un problema, y los medios para ejecutarla), decisión (adopción de una idea o
de una forma de actuación, escogida a partir de dos o más alternativas) y gestión (manejo de recursos y ejecución de
acciones) (p. 20).
Plantea que no todos los niveles de participación tienen el mismo alcance: a medida que se progresa en la escala, el
proceso participativo se hace más complejo y exigente, pues implica para el participante llenar una serie de requisitos
y condiciones de muy diversa índole (conocimientos, experiencia, autonomía, conciencia de intereses, capacidad de
liderazgo, capacidad de gestión, etc.) y hacer uso de diferentes instrumentos, especialmente capacidad de
convocatoria, manejo de grupos, identificación de estrategias, administración de recursos, etc. (González R., 1996, p.
19).
111
y a menos que se tratara de un mandato del Alcalde Mayor, se mostraban poco colaborativos.
Además, consideraban que no eran responsables por los resultados, sino que era el ente
coordinador el responsable del espacio intersectorial, y quien tenía que hacer que las cosas
funcionaran.
La presidencia y la secretaría técnica de la CIP debían proponer a los integrantes de la
Comisión, por tanto, una agenda que representará un importante incentivo para trabajar en forma
coordinada; estos incentivos eran generalmente racionalización de recursos en el territorio o
réditos políticos en términos de la aprobación de la gestión por parte de la ciudadanía, es decir, el
posicionamiento de los sectores en lo local.
3.1.2. Las modalidades de ejecución de las acciones, de asignación de los recursos
para su financiamiento y de intercambio de información
Dado que cada sector maneja sus propios recursos, es importante preguntarse: ¿cómo se
financian y ejecutan las acciones intersectoriales? En la ejecución, las entidades que ejercían el
control de las acciones eran las que pertenecían a los sectores que contaban con presencia e
inversión a nivel local, es decir, las que tenían equipos territoriales. Por su misionalidad, eran el
sector Salud, Educación, Integración y Cultura, quienes poseen infraestructura y personal con
relación directa con la comunidad. Para las acciones de participación, el IDPAC también
conformó un equipo de referentes en las localidades. Esto determina las capacidades
institucionales locales de cada sector, y por tanto el poder de actuación en el territorio y la forma
en que se relacionan con los otros sectores; particularmente con aquellos que no tenían fuerte
presencia en lo local, o cuya misionalidad no implicaba una estrecha relación con la comunidad.
112
3.1.2.1. Las dinámicas del trabajo en la CIP
La acción intersectorial en el Distrito Capital se originó por un mandato exterior a los
propios sectores involucrados. Se trata de actores con agendas y recursos propios. Esto generó
desbalances de poder entre los distintos sectores, que se tradujeron en obstáculos para la acción
intersectorial. De hecho, quien menos poder tenía debido a que su agenda es cautivar a los demás
actores (o imponer, si es del caso) para que incorporara en sus agendas la acción participativa, y
de que no tiene recursos para ello, fue precisamente el IDPAC.
Además de la agenda y el presupuesto, otro desbalance de poder, al que ya se hizo
mención en el capítulo anterior, estuvo dado por la posición jerárquica que ocupa el IDPAC en la
estructura del Distrito, pues es una entidad adscrita a un sector (Gobierno) y, por tanto, está en un
nivel subordinado con respecto a los demás integrantes de la CIP. Esto, en el marco de la CIP,
afectó el liderazgo del IDPAC y contravino uno de los principios de la acción intersectorial:
relaciones de colaboración claramente no jerárquicas.
Aunque, como señala el Decreto 448 de 2007, en su artículo 21, toda decisión concertada
y aprobada en la Mesa de Concertación, en torno a las relaciones del Sistema de Participación,
serán de obligatorio cumplimiento para las autoridades del nivel distrital o local, siempre que se
respeten las autonomías sectoriales y las competencias políticas y administrativas de los actores
involucrados. Precisamente, son esas competencias administrativas y financieras de los sectores,
las que pusieron freno a un verdadero trabajo intersectorial real.
3.1.2.2. Presupuesto: El nudo ciego del trabajo intersectorial
Es importante señalar que, como lo establece el marco normativo que define la estructura
de la administración distrital (Acuerdo 257, 2006), la planeación se realiza de manera sectorial.
113
Del mismo modo se efectúa la asignación de recursos y se lleva a cabo la ejecución. Hay un
momento clave para definir con qué recursos se contará: al comienzo, cuando se lleva a cabo la
formulación de planes, programas y proyectos; y se elabora el presupuesto de inversión. Esto es,
en la formulación del Plan de Desarrollo Distrital. Después de que los recursos son asignados y
se definen los rubros de inversión, el margen para incrementar el presupuesto o para cambiar la
destinación es restringido. De hecho, lo normal es más bien que se efectúen recortes por el
camino, incluso desde la misma aprobación del Plan. El monto asignado no siempre es el
solicitado por el sector e, incluso, hay proyectos que no reciben recursos, es decir, que no quedan
incluidos en el Plan. Como señaló la Contraloría Distrital al alcalde Petro en un Pronunciamiento,
el presupuesto de la ciudad tuvo “afectaciones netas por $777.026 millones, producto de
adiciones, traslados y reducciones. La reducción mayor se efectuó el 19 de diciembre, por $1.2
billones, en razón a que algunas rentas programadas en el presupuesto no se recaudaron en su
totalidad” (Contraloría de Bogotá, 2015, p. 1).
Lo anterior significa que prácticamente todo lo que pensaba realizarse debió haberse
planeado con antelación y debió haber tenido recursos asignados. Esto incluía a la participación y
a las acciones intersectoriales. Sin embargo, en la planeación ningún sector tiene ni tubo un rubro
para estas acciones intersectoriales de participación. De este modo, cuando en los espacios
intersectoriales se llevaba a cabo la concertación de acciones nuevas, estas eran muy difíciles de
financiar y, por tanto, de ejecutar. Este fue el caso de los presupuestos participativos, impulsados
a través del IDPAC y puestos en marcha por medio de la CIP, en los que se realizaron ejercicios
interesantes de deliberación participativa, pero no se contó con recursos que pudieran ser
asignados y la Comisión pudiera programar, y destinar para ejecutar acciones. El exfuncionario
de IDPAC lo explica así:
114
Hay dos principios básicos, sobre los cuales uno puede hacer presupuesto
participativo, en el modelo que quisimos hacer: uno, tener el espacio territorial
claramente establecido; no se puede hacer un presupuesto participativo en general,
sino en un territorio específico y eso lo logramos. Y dos, tener los recursos tanto
para hacer el proceso participativo de deliberación y decisión públicas, como para
financiar las conclusiones y los acuerdos del proceso participativo. En principio
tuvimos el primer recurso, el segundo nunca existió. (Entrevistado IDPAC,
comunicación personal, 28 de agosto de 2018)
El delegado de la Secretaría de Salud lo confirma: “No, no había recursos. Era el recurso
humano el que se disponía para apoyar ese tipo de iniciativas. La dificultad siempre estuvo en
poder armonizar un recurso con otro de una institucionalidad, porque nunca se pudo hacer eso”
(Entrevistado sector Salud, comunicación personal, 6 de marzo de 2019). En estos escenarios se
priorizaron proyectos y se asignó presupuesto en los territorios, pero que finalmente no contaron
con los recursos. Es importante anotar que tales presupuestos sí quedaron enunciados en el Plan
de Inversión; es decir, el Plan sí los menciona, pero no se destinaron recursos:
Presupuestos Participativos. Dentro de los objetivos de financiación está: vincular
de manera directa la participación ciudadana en la asignación del gasto, en la
territorialización de las acciones públicas y la puesta en marcha de mecanismos,
instituciones e instrumentos de construcción de democracia participativa que
signifiquen poder ciudadano desde la base social, sus territorios y sus
organizaciones (Acuerdo 489, 2012, art. 48). Todos estos propósitos implicaban
fortalecer la acción distrital acercando la administración pública a la capacidad
decisoria de los ciudadanos en la asignación de los recursos para proyectos que de
115
naturaleza eminentemente micro-territorial. Así, el esquema de presupuestos
participativos aquí contemplados, fortalecerían el rol de la administración distrital
y su relación directa con la ciudadanía, haciéndola partícipe de los beneficios del
desarrollo local de la ciudad. (Acuerdo 489, 2012, art. 50)
Como explicó la delegada de Hacienda a la CIP, ese sector no puede ni podía asignar,
destinar, ni desembolsar recursos para planes, programas, proyectos y rubros que no se hubiesen
incluido en la planeación del presupuesto. Y en el caso de los presupuestos participativos no se
hizo. Por lo tanto, el ejercicio se llevó a los territorios sin contar con los recursos y se generaron
falsas expectativas en la comunidad.
3.2. Variables que inciden en la configuración de la intersectorialidad en la CIP
3.2.1. Grado de inclusividad en el ciclo de formación y evaluación de las políticas
Esto quiere decir que, desde el diseño hasta la evaluación, las acciones deben ser de
carácter intersectorial. Adicionalmente, en el diseño, es decir, en la etapa de planeación, la
asignación de recursos debe estar contemplada. Bryson et al. (2006) plantean que “la forma y el
contenido de los acuerdos iniciales de colaboración, así como los procesos utilizados para
formularlos, afectan los resultados del trabajo colaborativo” (p. 47). Es importante anotar que la
conformación de la CIP se da por mandato, no por iniciativa de los sectores. No se establecieron
acuerdos iniciales de colaboración, sino que su funcionamiento se rige por un reglamento interno
aprobado en el seno de la misma Comisión. Como está consignado en el mismo instrumento, el
reglamento que se aprobó corresponde a un modelo que la administración elaboró y envió a todas
las comisiones para su consideración y aprobación. Esto significa que, en realidad, no se
establecieron acuerdos, simplemente se acogió un reglamento elaborado previamente.
116
Así, como advierte Correa (2001) citado por Cunill-Grau (2014), “cuando las instancias
creadas para facilitar la relación entre los sectores operan con posterioridad a la planificación del
trabajo de cada sector, se tornan estériles tales instancias” (p. 22). Esto se verifica de manera
precisa en la CIP, pues sólo después de un trabajo previo de planeación sectorial, en el que cada
sector (Gobierno e IDPAC también) ha definido sus programas y proyectos (con base en los ejes
del Plan de Desarrollo Distrital), se aborda el trabajo intersectorial.
Es decir, cuando llegan a la instancia intersectorial, los sectores buscan articular acciones
de coordinación para la implementación de las apuestas individuales (sectoriales) que ya tienen
definidas. No hay lugar allí, por tanto, para la planeación.
La planeación de la inversión y la asignación presupuestal de la administración distrital
contrarían la racionalidad integradora planteada por diversos analistas (Sanguinetti, 2002,
Winkworth y White, 2011, Horwath y Morrison, 2007, Corbett y Noyes, 2008); pues como
señalan estos autores, rubros por especialidades chocan con la pretensión de intersectorialidad
(Cunill-Grau, 2014). En el ejercicio de planeación, cada sector define el presupuesto para sus
programas y proyectos, y la Secretaría de Hacienda le asigna un rubro específico que determina
cuánto y en qué puede gastarse ese dinero. Para realizar acciones mancomunadas sería necesario,
entonces, introducirlas previamente en la planeación del presupuesto.
Además, para que pueda hablarse de intersectorialidad, es importante reiterar que la
acción intersectorial debe cubrir todo el ciclo de política desde la fase preparatoria y agenda
pública, así como la planeación. El seguimiento y evaluación son esenciales para establecer la
eficacia y el impacto de dichas acciones. Sin embargo, estos son dos componentes ausentes en el
trabajo intersectorial en la CIP.
117
3.2.2. Grado de mancomunidad en la ejecución de las acciones
La intersectorialidad supone compartir recursos, responsabilidades y acciones (Mendes &
Fernández, 2004, como se citó en Cunill-Grau, 2014). Como se vio en el punto anterior, al no
existir una planeación y asignación presupuestal previa de apuestas intersectoriales, dichas
acciones no pueden ni pudieron llevarse a cabo de manera mancomunada. A lo sumo, se trata de
la convergencia de acciones individuales de cada sector.
3.2.3. Grado de alteración de las formas organizacionales previas de los sectores
distritales involucrados
Las acciones de coordinación en el marco de la CIP no sólo no alteran la estructura
organizacional y procedimientos previos de los sectores gubernamentales, sino que están
sometidas a ellas. Es decir, la estructura vertical, de arriba hacia abajo, resta autonomía al espacio
intersectorial y somete las decisiones a un constante ir y venir de solicitudes y consultas que los
miembros de la CIP debieron surtir al interior de sus respectivos sectores.
No se observó un sistema unificado de administración, a partir de objetivos compartidos
claramente identificados, que constituyan la expresión de una integración plena, al decir de
Winkworth y White (2011) citados por Cunill-Grau (2014).
En el “Cuadro N° 3” se presenta una comparación entre las acciones que deberían darse
en la CIP para lograr alta integración, y las acciones que identificaron en el espacio intersectorial.
118
Cuadro Nº 3
Intensidades de la acción intersectorial según los grados de integración de los
mecanismos de gestión y ejecución y de las estructuras organizativas
Alta integración
(Debería ser)
Baja integración
(Forma en que opera la CIP)
Se comparte la formulación de las decisiones
(incluidas las asignativas) y su seguimiento y
evaluación (Inclusividad del ciclo de políticas).
Solo se abarca una parte del ciclo de políticas.
Por ejemplo, un plan de acción básico, coordinado por
alguna instancia central (Secretaría de Gobierno), en el
que interviene un órgano intersectorial de carácter
técnico (CIP).
Planificación conjunta.
Programación presupuestaria común.
Seguimiento y evaluación compartidos.
Las actividades básicas de planificación, elaboración
del presupuesto y evaluación siguen siendo asumidas
sectorialmente. Cada sector formula y ejecuta su propio
plan de inversión. En algunos de ellos, la participación
está enunciada como un componente transversal de su
gestión, pero no recibe recursos.
Cuando llegan a la CIP, los sectores ya tienen su propia
programación. Las acciones las propone Gobierno (o
IDPAC), y los demás sectores evalúan si dentro de su
competencia pueden sumarse con algunas actividades
propias, que generalmente ya tienen definida una
población objetivo, de acuerdo con su misionalidad.
En las actas de reunión de la CIP se evidencian algunas
acciones de coordinación, pero no hay registro de
acciones de seguimiento o evaluación conjunta que
hayan sido llevados a cabo.
Se comparte la ejecución de las decisiones, la
información y los recursos (Mancomunidad).
Acciones, recursos y responsabilidades
compartidas con un funcionamiento en red.
Sólo se comparten asuntos operacionales. Por ejemplo,
transferirse información sobre un mismo público.
El financiamiento de las acciones queda a cargo de una
autoridad central.
Se producen alteraciones en las estructuras
organizativas sectoriales (Estructuras orgánicas
suprasectoriales al menos para la gobernanza
común).
No existen arreglos para la acción intersectorial. La
CIP, como las otras instancias intersectoriales, fue
creada por fuera de la estructura del Distrito, y los
sectores únicamente tienen el mandato de hacer parte de
esta para coordinar acciones de política pública de
participación. La creación de la CIP no modifica la
organización interna de los sectores, únicamente
implica el agregado de una función adicional para una
dependencia, generalmente aquella encargada de la
participación, en los sectores en que esta dependencia
existe. En los otros, como Hacienda, la participación en
el espacio intersectorial se asigna a la dependencia que
tenga alguna vinculación con el tema de poblaciones o
atención a la ciudadanía.
Intersectorialidad de alta intensidad Intersectorialidad de baja intensidad
Fuente: diligenciamiento propio con base en cuadro elaborado por Cunill- Grau (2014).
119
4. Conclusiones y recomendaciones
El presente capítulo muestra las conclusiones y recomendaciones producto de la
investigación del estudio de caso propuesto, con el propósito de dar a conocer los resultados
obtenidos y con expectativa de dar continuidad a la investigación.
4.1. Conclusiones
Para dar respuesta a la pregunta sobre ¿Cuáles serían las implicaciones de la percepción
en el nivel de las capacidades organizacionales del IDPAC, para coordinar el funcionamiento de
la CIP durante el período 2012 a 2016?, se siguió el procedimiento planteado en este estudio, de
analizar cada una de las cinco capacidades a la luz de las categorías de análisis propuestas, y se
aplicó la escala de valoración, que mostró como resultado que el IDPAC tiene un nivel medio de
desarrollo de capacidades organizacionales. Es muy importante señalar la interrelación o
interdependencia entre las capacidades; esto es, el desarrollo de una capacidad está íntimamente
relacionada con el nivel de desarrollo de otra. Por ello es un sistema y, aunque las capacidades
pueden analizarse en forma aislada, tal desarrollo sólo puede comprobarse mediante la
interacción, por su naturaleza dinámica. El análisis de las capacidades organizacionales del
IDPAC, en el marco de su actuación como instancia coordinadora de la CIP, confirma la
hipótesis de que la percepción del nivel de desarrollo de dichas capacidades incidió en el
cumplimiento de su mandato de coordinar a la CIP.
Sin lugar a dudas, la participación ciudadana fue uno de los temas que generó mayores
expectativas al comienzo de la administración Bogotá Humana. La apuesta era ambiciosa. Se
esperaba dar, a través de los cabildos y del ejercicio de presupuestos participativos, entre otros
mecanismos de participación, voz en los territorios a la gente que nunca había sido escuchada.
120
Igualmente, las propuestas contenidas en los ejes del Plan de Desarrollo Distrital, en el cual la
participación se planteaba como la protagonista en los distintos niveles de la gestión, hacía pensar
en un modelo de participación novedoso, y en el papel protagónico que instancias como la
Comisión Intersectorial de Participación podían desempeñar.
Sin embargo, el balance muestra un panorama completamente distinto. Las voces de
quienes participaron revelan, entre otros, el uso de los espacios institucionales con fines políticos
y la falta de planeación. También evidencian el desconocimiento que algunos actores tenían
respecto de lo que la CIP significa, así como acerca del papel que ellos desempeñaban en la
misma, y el alcance de la gestión. El espacio democrático de participación terminó siendo
cooptado por los intereses políticos del alcalde y su afán de mantenerse en el cargo, en medio de
una gestión criticada y de una coyuntura política que resultó adversa para él.
Además, la designación a instancias como la CIP era una tarea impuesta a los sectores y a
sus funcionarios, que veían ajena a su misionalidad. En la mayoría de los casos la labor
adelantada por estas comisiones constituyó un esfuerzo estéril, al no estar articuladas entre sí e
incorporadas en la estructura del Distrito Capital. En últimas, eran espacios de deliberación con
decisiones no vinculantes, sin clara asignación de presupuesto, y sujetos a la voluntad de sectores
que no tienen competencias directas en los mismos.
Llama la atención que las dos posturas más opuestas entre sí acerca del funcionamiento de
la CIP, corresponden a quienes ocuparon la presidencia y la secretaría técnica de la Comisión.
Esto es, los funcionarios de la Secretaría de Gobierno y del IDPAC. Mientras que para el primero
tanto la labor de la CIP como el balance de su gestión fueron extraordinarias, al punto de calificar
la experiencia de participación como la “primavera bogotana”, que podría ser un referente para el
mundo en el tema de cambio climático; para el segundo la Comisión Intersectorial de
121
Participación no fue un tema prioritario en la agenda de la Subdirección de Participación
Ciudadana del IDPAC. No había una línea de gestión en función de la CIP. Las tensiones que se
generaron entre las dos cabezas de la Comisión, imposibilitaron el liderazgo que debió asumir el
IDPAC. Lo anterior obedece, también, a su posición subordinada frente a la Secretaría de
Gobierno.
Adicionalmente, el presupuesto fue el nudo ciego de la CIP. La asignación sectorial del
presupuesto imposibilitó la financiación y puesta en marcha de acciones integrales. Las acciones
conjuntas que pudieron llevarse a cabo eran un agregado de actividades sectoriales; y estaban
sujetas a la voluntad, y a la disponibilidad de los recursos financieros y humanos que los sectores
podían aportar. Esto se debió, en gran medida, a que los procesos de planificación y formulación
presupuestal se llevaban a cabo por parte de cada sector de manera independiente de la instancia
intersectorial; y de que las acciones conjuntas se planificaban con posterioridad al proceso de
planeación de cada sector.
No obstante, una experiencia exitosa sí se encontró en los procesos del nivel local, tanto
en el manejo de la información que se recopiló, como de los liderazgos y las acciones
implementadas. Sin embargo, es un éxito que no puede atribuirse tanto a la CIP como a las CLIP,
donde se logró cierto grado de articulación y coordinación. Esto, en gran medida gracias al
conocimiento que los equipos del nivel local tenían, tanto del territorio como de los procesos de
participación.
La capacidad de actuación, determinada por quién toma las decisiones, y su capacidad
para dirigir a otros, así como el nivel de ejecución de tales decisiones (lo que a su vez está
relacionado con la capacidad para generar resultados), está desarrollada en un nivel medio. Esto
122
obedece a que para los otros sectores no es tan claro el papel del IDPAC en la toma de
decisiones, pues perciben que desempeña un rol más de tipo operativo.
De este modo, los sectores no perciben la CIP como un espacio de toma de decisiones,
sino de coordinación institucional intersectorial para la implementación de acciones. El nivel de
toma de decisiones, así como el de ejecución de estas, estaban limitados por las directrices
internas de cada sector, el nivel de toma de decisiones dentro de los mismos y el nivel de
jerarquía de quien asistía a la CIP. También, como se dijo, por la disponibilidad de recursos.
Pero, además, la CIP tiene un carácter consultivo, no vinculante; esto influye en la
materialización de los acuerdos surgidos en el seno de la comisión.
Se puede establecer que, durante el período en estudio, existe un grado medio de la
implementación de decisiones. Quiere decir esto, que existe un compromiso colectivo de
corresponsabilidad, donde ciertos sectores trabajaron de manera conjunta de acuerdo con alguna
afinidad, como dirigir sus acciones hacia un mismo grupo poblacional. Pero también están
quienes no establecieron afinidad alguna y no apoyaron, o no pudieron encontrar la forma de
ejecutar las decisiones adoptadas en el seno de la CIP.
Se observa un grado medio del uso de la autonomía operativa. Igualmente, el grado medio
de la integridad de la organización, su liderazgo y personal, obedece a que, aunque las decisiones
al interior de la CIP durante el período de estudio se tomaban contando con la mayoría simple,
los intereses particulares de los sectores, y la falta de presupuesto para todas las acciones o
actividades propuestas en la comisión, hacían que no fuera posible establecer consensos. El
IDPAC mostró que no era un actor que promoviera la orientación de un objetivo común entre la
CIP y los temas agendados. Sin embargo, por la naturaleza y jerarquía de los cargos de los
123
funcionarios delegados a la CIP, siempre se reconoció como una instancia de alto nivel, aunque la
rotación de designados a la misma también fuera alta.
Asimismo, el grado medio de la movilización efectiva de recursos ocurrió porque, no
obstante, ningún sector o entidad integrante de la CIP, incluido el IDPAC, tenía una partida
presupuestal para realizar actividades específicas en el marco de la CIP. En cambio, los sectores
pusieron en la agenda de la comisión sus metas y acciones estratégicas como entidad para, por un
lado, hacerlas ver como una contribución a este espacio y, por otro, conseguir el respaldo de otros
sectores y sumar, aunque fueran pocos, los recursos de éstos para lograr sus metas y objetivos
estratégicos. En esta capacidad el grado más bajo lo tiene la orientación como sistema, pues en el
seno de la Comisión los sectores no actúan de manera unificada. Tanto las actuaciones al margen
de la CIP, como la falta de participación en las acciones y toma de decisiones por parte de los
sectores, producen desconfiguraciones en el sistema.
La capacidad para generar resultados, como subcategoría, presenta un nivel bajo. Está
íntimamente relacionada con la capacidad de actuación, y depende del nivel de ejecución. Esto
obedece a que, ni desde del IDPAC como coordinador de la CIP, ni desde los sectores que la
integran, se generaron procesos de capacitación o intercambio de conocimientos, que permitieran
generar y/o articular instrumentos para que la participación se materializara, y fuera cualificada e
incidente. Lo anterior también determina el bajo grado del fortalecimiento de la participación
desde la CIP, porque la Comisión como tal no tiene contacto directo con ciudadanía, individual u
organizada. Esto se debe a que el alcance de su tarea, de acuerdo con la normativa, es la
coordinación a nivel institucional distrital; aunque sí debe establecer líneas para la
implementación de política en lo local. Sin embargo, como señalaron los entrevistados, no daba
las directrices que requerían las CLIP, que eran las instancias en el nivel local, que sí tenían
124
contacto con la ciudadanía. Lo que se evidenció fue que la administración trabajó con grupos
cerrados afines al partido político con el que el Alcalde ganó las elecciones, y no dio espacio a
otras organizaciones con visiones políticas diferentes, que pudieran aportar desde otros puntos de
vista al robustecimiento de la participación.
Del mismo modo, el análisis de la capacidad para relacionarse, que se expresa a través del
liderazgo y autonomía del IDPAC, su credibilidad, comunicación efectiva y generación de
acuerdos mostró que, claramente, el IDPAC carece de ese liderazgo, debido a su posición
subordinada frente a la Secretaría de Gobierno, que le resta autonomía. A esto se suma que los
otros sectores no tienen claridad sobre su estructura y su función; la perciben como la encargada
de las tareas operativas. Su lugar en la estructura institucional del D.C (adscrita, descentralizada),
le dificulta dar legitimidad a la entidad, al espacio intersectorial y, a través de este, a la
administración distrital. Asimismo, tanto el IDPAC como los otros sectores de la administración,
perciben a la Secretaría de Gobierno como la autoridad central en el espacio intersectorial.
El análisis permite identificar con grado medio la autonomía del IDPAC para coordinar a
la CIP. El Instituto es visto por los sectores desde un rol netamente logístico; no reconocen su
función estratégica orientada a consolidar el plan de acción, hacer seguimiento a los
compromisos de la Comisión, y elaborar estrategias para el cumplimiento de las metas del Plan
de Desarrollo Distrital en materia de participación, entre otras.
La dificultad del IDPAC para asumir el rol estratégico establecido en la normatividad y en
el reglamento de la Comisión, afecta tanto su capacidad para proteger los intereses centrales de la
CIP como sistema, como su legitimidad a los ojos de los sectores que la integran. Por lo tanto, no
cuenta con la capacidad para lograr integración y coherencia, que es la capacidad que determina,
en gran medida, la intersectorialidad.
125
Precisamente, en relación con la intersectorialidad puede decirse que las acciones de
coordinación en el marco de la CIP no sólo no alteran la estructura organizacional y
procedimientos previos de los sectores gubernamentales, sino que están sometidas a ellos. Es
decir, la estructura vertical, de arriba hacia abajo, resta autonomía al espacio intersectorial. No se
observa un sistema unificado de administración, a partir de objetivos compartidos claramente
identificados, que constituyan la expresión de una integración plena.
Además del escaso liderazgo del IDPAC para lograr coherencia en la CIP, el conjunto de
unas reglas simples presenta un grado bajo; al igual que la visión compartida de la CIP como
organización. Esto obedece, en gran medida, a que esta comisión no es una entidad o sector de la
rama ejecutiva, con una estructura organizacional y un sistema de gestión que incluya un
conjunto de procesos y procedimientos que interactúen entre sí; y sean conocidos y compartidos
por todos los integrantes de dicha estructura. El medio y bajo grado de una visión compartida de
la CIP como sistema, está determinado por la organización institucional por sectores a que se ha
hecho mención, que establece unas áreas e intereses específicos de intervención.
De este modo, sin procesos unificados, con intereses aislados, recursos desarticulados, sin
una misma línea en materia de participación entre los sectores, y donde sobresalía la agenda del
despacho del Alcalde Mayor o de la Secretaría de Gobierno, resultaba difícil hablar de
coordinación, articulación y sincronización entre las entidades y, en síntesis, de intersectorialidad.
Para desarrollar su capacidad de adaptación y de auto renovación, como se explicó, el
IDPAC no contó con autonomía, y enfrentó obstáculos para el desarrollo de su labor de coordinar
a la CIP. Uno de estos obstáculos fue la falta de interés y de comprensión sobre el papel que
desempeña la participación en la gestión pública. Un tema que no despierta interés, se traduce en
126
una comisión que no materializa acciones y no produce resultados. Además, se advierte en el
IDPAC falta de capacidad gerencial para liderar los procesos.
En términos de la capacidad de la CIP como sistema para hacer una contribución positiva
a la vida pública; es decir, para crear valor, puede decirse que es muy limitada, dado el medio y
bajo nivel de integración y de articulación de los actores del sistema. Al interior de la CIP falta
potencializar la habilidad para articularse como una unidad y generar políticas, estrategias y
acciones intersectoriales en materia de participación. La comisión, por el mandato legal otorgado,
y por el nivel jerárquico de los funcionarios que la integran, puede gozar de un posicionamiento
de liderazgo en su entorno. Sin embargo, los problemas relacionados con las capacidades
organizacionales del IDPAC, no permiten que la comisión se posicione y desarrolle estrategias en
función de su identidad.
Dentro de las observaciones más importantes, está la necesidad de evaluar el lugar que
ocupa el IDPAC en la estructura institucional del Distrito Capital, y, por esa vía, su papel en la
articulación y coordinación de los sectores que hacen parte de CIP. Igualmente, el de las
instancias de coordinación intersectorial. Es importante que adquieran relevancia como instancias
de articulación, en la búsqueda de una acción integral de las políticas públicas de la
administración, que procuren, de manera cierta, la creación de valor público.
4.2. Recomendaciones
Se recomienda que las comisiones intersectoriales y en especial la de participación, sea
tenida en cuenta en los procesos planeación durante la formulación del plan distrital de
desarrollo, porque estos son los escenarios propicios para que la ejecución mancomunada de
acciones intersectoriales sean productivas y no se tornen estériles.
127
Se recomienda realizar un rediseño en la estructura del distrito que cree una unidad
suprasectorial que unifique criterios de actuación y proceso de toma de decisiones dentro la CIP
como sistema. Esto, no necesariamente implicaría la creación de una nueva entidad, si no que
sería darle esta posición al IDPAC, pero dentro de la estructura orgánica del Distrito. Algo así
como una alta consejería para la participación, lo cual jerárquicamente, la ubicaría sobre los
sectores administrativos.
Es necesario considerar la pertinencia de que todos los sectores de la administración
integren la CIP, dado que hay entidades, como la secretaría de hacienda, la secretaría general o la
secretaría de movilidad que no tienen una relación clara y directa con procesos de participación
ciudadanía que se traduzcan en acuerdos, y decisiones para la asignación de recursos públicos y
la concreción de acciones intersectoriales, en el marco de programas y proyectos.
En vez, sería pertinente incluir representación de la ciudadanía en la CIP, con el propósito
de fortalecer los procesos de construcción democrática de lo público en la formulación, decisión,
ejecución, seguimiento, evaluación y control de políticas públicas y de instrumentos de
planeación como el Plan Distrital de Desarrollo.
Es importante que el papel de las instancias de coordinación intersectorial, adquiera más
relevancia como un sistema de articulación, en la búsqueda de acciones integrales de las políticas
públicas de la administración, que generen la creación de valor público.
A partir de estos resultados, se pueden proponer estudios prospectivos posteriores,
aplicando metodologías como análisis de DOFA o la matriz de WESTER, que permitan generar
estrategias y acciones para mejorar las capacidades organizaciones de entidades estatales.
128
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Anexo
Matriz de sistematización entrevistas
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n.
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hac
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s n
oso
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s es
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s se
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nes
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os.
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sa p
ersp
ecti
va, n
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tro
s si
emp
re a
sist
imo
s.
Nu
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nci
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un
ca h
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fal
lida.
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te.
Yo c
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qu
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te, y
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te; y
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fici
ente
s fr
ente
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iud
adan
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los
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ante
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yo c
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qu
e sí
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imp
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ión
.
yo c
reo
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a
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