IZVJEŠTAJ O PROVOĐENJU PRAVILA ZA KONSULTACIJE U … · Izvještaj o provođenju Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa u institucijama BiH Izradio: Sektor za strateška

Bosna i Hercegovina MINISTARSTVO PRAVDE

Босна и Херцеговина МИНИСТАРСТВО ПРАВДЕ

IZVJEŠTAJ O PROVOĐENJU PRAVILA ZA

KONSULTACIJE U IZRADI PRAVNIH PROPISA

U INSTITUCIJAMA BOSNE I HERCEGOVINE

Sarajevo, marta 2015. godine

S A D R Ž A J

PREDGOVOR .............................................................................................................................................................................2

1. UVOD ......................................................................................................................................................................................4

2. ZNAČAJ PROVOĐENJA KONSULTACIJA ........................................................................................................................5

3. METODOLOGIJA IZRADE IZVJEŠTAJA ..........................................................................................................................5

4. PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR ZA PROVOĐENJE KONSULTACIJA ..............................................................6

5. PROVOĐENJE PRAVILA ZA KONSULTACIJE U INSTITUCIJAMA BIH ....................................................................7

6. PROBLEMI U PROVOĐENJU PRAVILA ZA KONSULTACIJE ......................................................................................9

7. PRIJEDLOG MJERA ZA PREVAZILAŽENJE PROBLEMA .......................................................................................... 11

1

SPISAK KORIŠTENIH SKRAĆENICA

ACIPS Asocijacija Alumni Centra za interdisciplinarne postdiplomske

studije

BiH Bosna i Hercegovina

EK Evropska komisija

EU Evropska unija

Jedinstvena pravila Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH

MCP Ministarstvo civilnih poslova

MFT Ministarstvo finansija i trezora

MKP Ministarstvo komunikacija i prometa

MLJPI Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice

MO Ministarstvo odbrane

MP BiH Ministarstvo pravde BiH

MS Ministarstvo sigurnosti

MVP Ministarstvo vanjskih poslova

MVTEO Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa

OCD Organizacija civilnog društva

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

Pravila za konsultacije Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa

Izvještaj o provođenju Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa u institucijama BiH

Izradio: Sektor za strateška planiranja, koordinaciju pomoći i evropske integracije 2

PREDGOVOR

Konsultacije su od ključnog značaja kao ulazna informacija pri pokretanju bilo kakve

zakonodavne inicijative. Relevantni učesnici, institucije vlasti i OCD ne samo da mogu

pomoći predlagaču da uvede poboljšanja u javnu politiku, već svojim argumentima mogu

uvjeriti instituciju vlasti da predloženu politiku usvoji. Predlagači propisa bi se, bilo u

službenoj ili neslužbenoj formi, zavisno od toga što situacija nalaže, trebali susresti sa svima

onima koji na bilo koji način mogu zaustaviti usvajanje politike, odnosno onima koji bi mogli

biti od koristi u smislu pružanja podrške istoj i početi lobiranje za datu politiku. Ove sastanke

mogu pratiti nešto formalnije konferencije ili provođenje mjera obuke javnosti, koje

predstavljaju priliku za predlagača da objasni osnovu za donošenje određene zakonodavne

politike i predstavi koristi od iste, prikupljajući podršku za njeno usvajanje od strane

relevantne institucije vlasti. Prikupljeni komentari na prijedlog politike ili nacrt propisa

pomažu da se dođe do boljih zakonodavnih rješenja.

Konsultacije o zakonodavnim inicijativama nisu nepoznat koncept u BiH. Još bivša

Jugoslavija je imala tradiciju uključivanja javnosti u izradu propisa, definisanu kao javna

rasprava, ali ne formalizovanu. Članom 66. Jedinstvenih pravila po prvi put se propisuje

obaveza za provođenje konsultacija, ali se zadržava na konsultacijama između institucija.

Međutim, član 75. Jedinstvenih pravila vrlo konkretno od osoblja ministarstava zahtijeva da

konsultuju, ne samo druge institucije i upravne jedinice, već i javne organe, privatne osobe

koje predstavljaju udruženja građana, te relevantne međunarodne institucije.

Značaj konsultacija među institucijama, kako horizontalno, tako i vertikalno, u planiranju i

pripremi propisa, ne može se dovoljno naglasiti. Državne, entitetske i lokalne aktivnosti

moraju se koordinirati, kao i uskladiti sa uslovima i promjenama u EU. Preporučuje se

iznalaženje instrumenata za rješavanje razlika, kao što je traženje neobavezujućih mišljenja.

Ako se rano počne s dobrom komunikacijom i saradnjom i tako nastavi tokom čitavog

postupka izrade propisa, to će dovesti do boljih rezultata i umanjiti potrebu za njegovim

izmjenama i dopunama.

Koliko god neformalna bila obaveza za konsultovanjem, koju propisuju članovi 66. i 75.

Jedinstvenih pravila, 2006. godine Vijeće ministara BiH je usvojilo Pravila za konsultacije,

sveobuhvatna i dalekosežna, a pri tome dovoljno jednostavna za primjenu. Pravila

podrazumijevaju jednostavan, korak po korak opisan postupak za konsultovanje sa javnošću i

relevantnim učesnicima o nacrtima propisa, koje je u većoj ili manjoj mjeri zavisno od

značaja samog propisa.

Pravila za konsultacije nalažu da svaka institucija vlasti na državnom nivou vodi ažuriran

spisak relevantnih učesnika, institucija ili pojedinaca, zainteresovanih za propise ili na koje

utiču propisi iz nadležnosti te institucije. Potom, svaka institucija mora provesti minimum

konsultacija o svim prijedlozima propisa.

Minimum konsultacija se sastoji iz: (a) postavljanja prednacrta propisa na internet stranici

institucije, uz pružanje mogućnosti za dostavu komentara putem interneta i (b) slanja

primjeraka predloženog propisa svim pojedincima i organizacijama sa spiska, te pozivanja

istih na dostavljanje komentara.

Primjeri propisa koji nemaju značajan uticaj na javnost su ispravke pravopisnih ili drugih

gramatičkih grešaka u važećim propisima, izrada prečišćenih tekstova propisa ili kojima se

na drugi način objedinjuju ili reorganizuju odredbe ili se prebacuju u druge dijelove istog

propisa, bez izmjene suštine.

Ukoliko nacrt propisa ima značajan uticaj na javnost, on podliježe opsežnijim

konsultacijama. Za propise se procjenjuje da imaju značajan uticaj na javnost ukoliko:

dovode do promjene pravnog statusa;

dovode do promjene ekonomskog statusa;

podrazumijevaju usklađivanje propisa sa međunarodnim standardima;

imaju ekološki uticaj ili

predstavljaju novinu.



Za propise koji značajno utiču na javnost, institucija zadužena za izradu propisa obavezna je

zatražiti mišljenje od organizacija i pojedinaca koje će najvjerovatnije interesovati ili će na

njih uticati predmetni propis, odnosno koji mogu dati korisne komentare. U takve

organizacije i pojedince spadaju:

šira javnost i organizacije;

stručnjaci, uključujući i one iz akademske i istraživačke zajednice, kao i iz stranih

zemalja;

mediji;

organi vlasti;

pravna zajednica, uključujući advokate, tužioce, sudije i stručna udruženja.

Kod utvrđivanja interesnih strana, postavljaju se slijedeća pitanja:

Ko je dosad bio uključen u donošenje ove ili relevantnih politika u prošlosti?

Ko je potreban za ostvarenje ciljeva te javne politike?

Na koga bi ta javna politika mogla imati direktan uticaj?

Kako će ta javna politika uticati na posebne kategorije (žene, mlade, osobe s invaliditetom,

starije osobe, itd.)?

Ko bi se, najvjerovatnije, mogao aktivno usprotiviti toj javnoj politici?

Ko će se aktivno zalagati i podržavati tu javnu politiku?

Ko sve može uticati na mišljenje javnosti o toj politici?

Jednom kada su utvrđeni, predlagač odlučuje o tome koji je najefikasniji način da uspostavi

kontakt sa interesnim stranama i dobije njihove komentare. U metode traženja bilo pisanih ili

usmenih komentara spadaju:

obavijesti ili objavljivanja prednacrta propisa u štampanim medijima;

informisanja i obuke o prednacrtu propisa putem radija ili televizije;

obavijesti i objavljivanja prednacrta propisa na internetu;

direktno dostavljanje prednacrta propisa organizacijama i pojedincima;

javni sastanci ili okrugli stolovi sa odabranim organizacijama i pojedincima;

uključivanje stručnjaka;

uključivanje predstavnika organizacija i udruženja i

osnivanje radnih grupa.

Institucija ostavlja organizacijama i pojedincima period od najmanje 30 dana za dostavu

pisanih komentara, kada oblik konsultacije omogućava pisane komentare. U slučaju kada

oblik konsultacije omogućava usmeno iznošenje komentara institucija snima komentare audio

ili drugim sredstvima i priprema sažetak tih komentara.

Nadležna institucija je obavezna odgovoriti na komentare, bilo da ih usvoji ili odbaci, te

objasniti svoju odluku. Sama činjenica da su obavezne da evidentiraju i prouče komentare

omogućava institucijama da izbjegnu greške i izrade kvalitetnije nacrte propisa.

Institucija koja je predlagač propisa obavezna je izraditi pisani izvještaj u kom opisuje

provedene konsultacije, te aktivnosti koje su preduzete ili nisu preduzete u odnosu na

zaprimljene komentare i ovaj izvještaj se prilaže uz obrazloženje propisa. Taj izvještaj je dio

izjave koju institucija podnosi Vijeću ministara BiH.

Ako ministarstvo koje predlaže nacrt propisa ne priloži potrebnu izjavu ili odobren zahtjev

rukovodioca institucije za izuzimanje od provođenja konsultacija, generalni sekretar Vijeća

ministara BiH vraća nacrt pravnog propisa instituciji, kako bi postupila u skladu sa ovim

Pravilima, te joj određuje rok za provođenje konsultacija.

Aktivnosti opisane u Pravilima za konsultacije jednako važe i u ranijim fazama postupka

izrade propisa, a dobra praksa upućuje da ih predlagači propisa primjenjuju i tokom faze

izrade politike.



1. UVOD

Vijeće ministara BiH je na 108. sjednici, održanoj 17.09.2014. godine, usvojilo Pravila o

izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije.1

Pravila o izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije su donesena na osnovu člana 75.

stav (2) Jedinstvenih pravila za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine.2

Predlagač Pravila o izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije bilo je MP BiH, u skladu

sa nadležnostima propisanim članom 13. stav (1), alineja 11) i članom 16. Zakona o

ministarstvima i drugim organima uprave BiH3, po kojoj je u nadležnosti MP BiH obavljanje i drugih poslova i zadataka koji nisu u nadležnosti drugih ministarstava BiH, a srodni su poslovima iz

nadležnosti MP BiH.

Cilj donošenja Pravila o izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije jeste unapređenje

pravnog okvira za konsultacije sa zainteresovanom javnošću u postupku izrade propisa, kako

bi se pravni okvir u potpunosti doveo u saglasnost sa dobrom evropskom praksom i uvođenje

online konsultacija, u cilju efektivnijih konsultacija sa zainteresovanom javnošću i

građanima.

MP BiH nastoji promovisati provođenje Pravila za konsultacije u institucijama BiH i najširoj

javnosti u BiH, kako bi se osiguralo direktnije učestvovanje građana i OCD u procesima

odlučivanja, čiji rezultat će biti bolje definisane politike i usvajanje kvalitetnijih propisa,

uključujući i praćenje njihovog provođenja.

Cilj ovog izvještaja je upoznati Vijeće ministara BiH, institucije BiH i širu javnost u BiH o

provođenju Pravila za konsultacije, zajedno sa usvojenim Pravilima o izmjenama i dopunama

Pravila za konsultacije u 2014. godini.

Ovim izvještajem popunjava se uočena praznina u praćenju i procjeni primjene Pravila za

konsultacije, koje bi u partnerstvu izvodili predstavnici vladinog i nevladinog sektora.4

Rezultati ovog izvještaja koristit će se za dalje unapređenje provođenja Pravila za

konsultacije u institucijama BiH i povećano učestvovanje građana i OCD u postupcima

razvoja i izrade javnih politika5 i propisa u BiH, te praćenja i procjene njihovog provođenja.

Na taj način će javna tijela vlasti saznati za mišljenja građana i OCD i dobiti na korištenje

akumulirana znanja, čime se postiže veći legitimitet i povjerenje građana i OCD i stvara

kultura dijaloga javnih tijela vlasti s jedne strane i građana i OCD, s druge strane.6

1 Objavljena u „Službenom glasniku BiH“, broj 80/14. 2 Objavljena u „Službenom glasniku BiH“, broj 11/0, 58/14,60/14. 3 Objavljen u „Službenom glasniku BiH“, br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06 i 88/07. 4 Zehra Kačapor i Selma Osmanagić – Agović: Primjena Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa –

mrtvo slovo na papiru, studija ACIPS iz maja 2009. godine. 5 „Javna politika je djelovanje koje provodi upravljačko tijelo koje ima legislativnu, političku i finansijsku

vlast.“, Vodič za analizu politika, projekt Podrška NVO sektoru u nadgledanju politika vlasti. 6 OSCE, Misija u BiH: Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave: Konsultacije komisija sa

građanima.



2. ZNAČAJ PROVOĐENJA KONSULTACIJA

Učesnici u konsultativnom postupku (engl. stakeholders) se definišu kao grupe ili pojedinci

koji mogu uticati na ostvarenje ciljeva organizacije ili na koje ostvarenje tih ciljeva utiče.

Cilj provođenja konsultacija je osigurati da se tijela javne vlasti u većoj mjeri usmjere na

zadovoljenje potreba građana, tako što će se ove potrebe uzeti u obzir u postupku razvoja i

izrade javnih politika i propisa u BiH, uključujući praćenje i procjenu njihovog provođenja u

partnerskom odnosu između institucija, različitih nivoa vlasti, kao i javnih, privatnih i

nevladinih organizacija, tako što će se ustanoviti najbolji načini da se učesnici u

konsultativnom postupku u ranoj fazi uključe u ove postupke.

U priručniku OECD o konsultacijama7 navode se tri modela saradnje građana i tijela javne

vlasti: informisanje, konsultovanje i aktivno učestvovanje.

Danas gotovo nema međunarodne, multilateralne ili međuvladine organizacije koja nije

razvila neki instrument dijaloga ili učestvovanja građana i OCD u oblikovanju i provođenju

politika tih organizacija. Ujedinjene nacije, Svjetska banka, EU samo su neke od organizacija

koje imaju takve instrumente kojima se želi poboljšati postupak donošenja odluka i djelovanje

tih organizacija.

S ciljem poboljšanja instrumenata dijaloga i učestvovanja građana i OCD u oblikovanju i

provođenju politika EU, EK je izradila Bijelu knjigu o evropskom upravljanju, koja upućuje

na potrebu uključenja građana i OCD u postupak donošenja odluka tijela EU i ističe važnost

da se to pitanje uredi na jednoobrazan način.

Lisabonski ugovor jamči svakom građaninu pravo učestvovanja u demokratskom životu EU,

te propisuje da se odluke tijela EU donose što je moguće otvorenije i bliže građaninu. Navodi

se da će institucije EU na odgovarajuće načine građanima i OCD omogućiti izražavanje i

javne razmjene mišljenja na svim područjima djelovanja EU.

Pitanje učestvovanja građana i OCD u oblikovanju javnih politika različito je regulisano od

zemlje do zemlje, pa je tako, na primjer, u Mađarskoj i Rumuniji pitanje učestvovanja

građana i OCD u zakonodavnom postupku regulisano zakonom, a u Velikoj Britaniji

Kodeksom dobre prakse o konsultacijama.8

I druge demokratske zemlje imaju razvijen neki od modela saradnje građana i tijela javne

vlasti u postupku odlučivanja i praćenja provođenja utvrđenih politika ili propisa.

3. METODOLOGIJA IZRADE IZVJEŠTAJA

Ovaj izvještaj je izrađen na osnovu prikupljenih podataka od ministarstava BiH, putem

upitnika i analiziranih tekstova i propisa koji se bave pitanjima dijaloga ili učestvovanja

građana i OCD u oblikovanju i provođenju javnih politika, koristeći stečena iskustva državnih

službenika Sektora za strateška planiranja, koordinaciju pomoći i evropske integracije MP

BiH, kroz neposredan rad na izradi Pravila za konsultacije 2006. godine i Pravila o

izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije 2014. godine, kao i njihovo provođenje u MP

BiH.

Prilikom izrade izvještaja korišteni su nalazi i preporuke Dokumenta politike za unapređenje

postupka konsultacija sa zainteresovanom javnošću na nivou BiH, koji je sačinjen u okviru

projekta CBGI, finansiranog od strane EU.9

7 Građani kao partneri: OECD priručnik o informiranju, konzultiranju i participiranju javnosti u kreiranju

provedbene politike, izdanje Oksimoron, Zagreb, 2006. godine. 8 Dragan Golubović: Suradnja države i civilnog društva u postupku donošenja zakona i drugih općih propisa,

izdanje Ureda za udruge Vlade RH. 9 Projekt „Jačanje kapaciteta za učešće u političkom dijalogu sa civilnim društvom“.



4. PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR ZA PROVOĐENJE KONSULTACIJA

Provođenje konsultacija i aktivno učestvovanje građana i OCD u postupku razvoja, izrade i

praćenja provođenja javnih politika na nivou BiH je uređeno Pravilima za konsultacije.10

Pravila za konsultacije se odnose na propise koje donose Vijeće ministara BiH i druge

institucije na nivou BiH.

Pravilima za konsultacije se propisuje obaveza minimalnih konsultacija institucija BiH sa

javnošću, pravnim licima i građanima koji ne pripadaju vladinom sektoru u postupku

donošenja propisa koji nemaju značajan uticaj na javnost, te postupak konsultacija o

propisima koje imaju značajan uticaj na javnost.

Obaveza minimalnih konsultacija uključuje obavezu nadležne institucije BiH da prednacrt

propisa postavi na svoju internet stranicu, uz mogućnost dostavljanja komentara putem

interneta, poziv licima koja se nalaze na spisku za konsultacije nadležne institucije na

dostavljanje komentara, kao i informacije gdje mogu dobiti tekst prednacrta propisa.

Obaveza minimalnih konsultacija ne podliježe nikakvim izuzecima.

Za prednacrte propisa koji imaju značajan uticaj na javnost dodatne obaveze, osim

navedenih, su: objavljivanje prednacrta propisa putem javnih medija; direktno dostavljanje

prednacrta organizacijama i pojedincima; mogućnost uspostavljanja radnih grupa, koje

uključuju stručnjake i predstavnike organizacija te pojedince.

Pravila za konsultacije predviđaju sankcije za povredu obaveze konsultacija. U takvim

slučajevima, Vijeće ministara BiH će odbiti uvrstiti nacrt propisa na dnevni red sjednice

Vijeća ministara BiH. Ukoliko Vijeće ministara BiH odbije staviti nacrt na dnevni red,

generalni sekretar Vijeća ministara BiH vraća nacrt propisa predlagaču kako bi postupio u

skladu s Pravilima za konsultacije, te određuje rok za provođenje konsultacija.

Sporazumom o saradnji između Vijeća ministara BiH i nevladinog sektora u BiH, Vijeće

ministara BiH se obavezalo da OCD više uključuje u postupke razvoja i izrade javnih politika

i propisa u BiH i finansijski pomaže njihov rad, dok su se OCD obavezale da rade i djeluju u

skladu sa važećim zakonima i da uspostave standarde koji bi bili garancija kvaliteta.

Usvajanjem Pravila za konsultacije, Pravila o izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije

i potpisivanjem Sporazuma o saradnji između Vijeća ministara BiH i nevladinog sektora u

BiH uspostavljen je pravni i institucionalni okvir za saradnju građana i OCD sa organima

javne vlasti na nivou BiH u postupku razvoja, izrade i provođenja javnih politika, kao dijela

učesničke demokratije, koja doprinosi poboljšanju dobrog upravljanja javnim politikama i

efikasnosti predstavničke demokratije.

Pravilima za konsultacije i Pravilima o izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije

predviđeni su instrumenti za njihovo provođenje, kroz slijedeće aktivnosti institucija BiH:

1) Imenovati koordinatora konsultacija,

2) Izraditi spisak OCD i pojedinaca zainteresovanih za konsultacije,

3) Procijeniti uticaj propisa iz godišnjeg programa rada institucije na javnost i odrediti

oblik konsultacija,

4) Procijeniti finansijski uticaj provođenja konsultacija,

5) Objaviti spisak planiranih normativno-pravnih poslova na internet stranici institucije i

dostaviti ga zainteresovanim organizacijama i pojedincima sa spiska i onima koji to

zatraže pismenim putem,

6) Ispunjavati obaveze minimalnih konsultacija,

7) Ispunjavati obaveze u pogledu konsultacija o propisima koji imaju značajan uticaj na

javnost,

8) Razviti interne procedure koje će precizirati provođenje Pravila za konsultacije,

uključujući oblik izjave Vijeću ministara BiH o provedenim konsultacijama,

9) Po potrebi zaključiti sporazum sa OCD i pojedincima za konsultacije,

10) Odbijati uvrštavanje u dnevni red sjednice Vijeća ministara BiH propisa, zbog

neprovođenja konsultacija.

10 Pravila za konsultacije i Pravila o izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije.



5. PROVOĐENJE PRAVILA ZA KONSULTACIJE U INSTITUCIJAMA BIH

Na osnovu prikupljenih podataka od ministarstava BiH kroz popunjene upitnike, MP BiH

sačinilo je pregled preduzetih aktivnosti za provođenje Pravila za konsultacije u institucijama

BiH:

1) Imenovanje koordinatora konsultacija (čl. 4)

MCP MFT MKP MLJPI MO MP MS MVP MVTEO

da da djelimično

se provodi ne ne da ne ne djelimično

se provodi

2) Izrada spiska OCD i pojedinaca zainteresovanih za konsultacije (čl. 3.)


da ne ne ne ne da ne ne djelimično

se provodi

3) Procjena uticaja propisa na javnost i određivanje oblika konsultacija (čl. 8)

MCP MFT MKP MLJPI MO MP MS MVP MVTEO djelimično

se provodi ne djelimično

se provodi ne ne da ne ne djelimično

se provodi

4) Procjena finansijskog uticaja provođenja konsultacija (čl. 19.)


ne ne ne ne da da ne ne ne

5) Objavljivanje spiska normativno-pravnih poslova na internet stranici i dostavljanje

zainteresovanim organizacijama i pojedincima sa spiska i onima koji to zatraže pismenim

putem (čl. 5. i 7.)


djelimično

se provodi ne da ne ne da ne da da

6) Ispunjavanje obaveze minimalnih konsultacija (čl. 6. i 14.)


da ne da ne ne da djelimično

se provodi ne da

7) Ispunjavanje obaveza konsultacija o propisima koji imaju značajan uticaj na javnost (čl.

8. i 15.-23.)


da ne djelimično

se provodi ne ne da da ne da

8) Razvoj internih procedura koje razrađuju provođenje Pravila za konsultacije (čl. 23.-27.)


da ne da ne ne da da ne da

9) Zaključivanje sporazuma sa OCD i pojedincima za konsultacije (čl. 28.)


ne ne ne ne ne ne ne ne ne

10) Odbijanje uvrštavanja u dnevni red sjednice Vijeća ministara BiH propisa, zbog

neprovođenja konsultacija (čl. 29.)


ne ne da ne ne ne ne ne ne


Izradio: Sektor za strateška planiranja, koordinaciju pomoći i evropske integracije



6. PROBLEMI U PROVOĐENJU PRAVILA ZA KONSULTACIJE

Iz podataka prikupljenih za potrebe izrade ovog izvještaja može se zaključiti da se u većini

ministarstava, ali i drugim institucijama BiH, Pravila za konsultacije i dalje samo djelimično

provode. Popunjeni upitnici koje su dostavila ministarstva BiH u velikoj mjeri se ne razlikuju od onih

koji su dostavljeni za potrebe izrade Izvještaja o provođenju Pravila za konsultacije u 2013. godini.

Time je građanima i OCD uskraćena mogućnost potpunog, blagovremenog i odgovarajućeg

informisanja, konsultovanja ili učestvovanja i izostanak njihovog doprinosa u oblikovanju i

provođenju javnih politika, te propuštena prilika poboljšanja povjerenja javnosti u rad institucija

BiH.

Izuzetak su MP BiH, koje je većim dijelom ispunilo obaveze koje proističu iz Pravila za konsultacije i

MCP, kod kojeg je uočen napredak u provođeju obaveza koje proističu iz Pravila za konsultacije.

Primjer MP BiH bi trebao poslužiti drugim institucijama u BiH kao inicijativa za uspostavljanje

dijaloga sa građanima i OCD.11

Provođenje Pravila za konsultacije karakteriše niz problema koji se mogu podijeliti u dvije grupe.

Prva grupa problema su funkcionalne prirode i odnose se na uspostavljanje i funkcionisanje

instrumenata za provođenje Pravila za konsultacije. Kao ključne probleme ističemo:

1) Većina institucija BiH nije ispunila obaveze na uspostavljanju i funkcionisanju instrumenata za

provođenje Pravila za konsultacije. Opredijeljenost institucija BiH za provođenje Pravila za

konsultacije i dalje ostaje nedovoljno izražena. Glavni uzrok ovakvog stanja je nedostatak

osoblja u najvećem broju institucija BiH. Preraspodjelom postojećeg osoblja, uz efikasnije

planiranje i koordinaciju unutar institucije, nedostaci se mogu kratkoročno prevazići, ali se to

neće nužno odraziti na stepen provođenja Pravila za konsultacije, ukoliko se ne promijeni odnos

prema provođenju,

2) Nedostatak znanja državnih službenika, zainteresovanih pojedinaca i OCD za konsultacije u

postupku razvoja, izrade i praćenja provođenja javnih politika,

3) Izostanak promovisanja Pravila za konsultacije među državnim službenicima, građanima i OCD.

Druga grupa problema su sadržajne prirode i odnose se na sadržaj provedenih konsultacija. Kao

ključne probleme ističemo:

1) Većina institucija BiH ne provodi obaveze konsultacija o propisima, kroz različite oblike

konsultacija prilagođene konkretnim prilikama i potrebama, a iste se najčešće provode formalno.

Ne postoji metodologija za prikupljanje komentara od strane zainteresovanih pojedinaca i OCD,

pa su dobiveni komentari najčešće slabije kvalitete i stoga neupotrebljivi,

2) Četiri ministarstva BiH još uvijek nisu razvila interne procedure za provođenje Pravila za

konsultacije,12

3) Nijedna institucija BiH nije sklopila sporazume sa OCD i pojedincima za konsultacije,

4) Vijeće ministara BiH nijednom nije odbilo uvrštavanje nacrta propisa u dnevni red sjednice

Vijeća ministara BiH, zbog neprovođenja konsultacija prilikom njegove izrade. Samo u jednom

ministarstvu nacrt zakona nije uvršten u dnevni red sjednice Vijeća ministara BiH, nego je

zatražena informacija od ministarstva o postupanju po svim dobivenim komentarima,13

5) Pravila za konsultacije, u skladu sa Jedinstvenim pravilima, regulišu konsultacije u fazi izrade

prednacrta propisa, a ne u ranoj fazi oblikovanja javnih politika.

11 Zehra Kačapor i Selma Osmanagić – Agović: Primjena Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa – mrtvo slovo

na papiru, studija ACIPS iz maja 2009. godine. 12 Interne procedure za provođenje Pravila za konsultacije razvili su MP BiH, MCP, MKP, MS i MVTEO. 13 MKP.



Iz dosadašnjeg iskustva na provođenju Pravila za konsultacije čini se da cijeli postupak, koji su

usaglasile i usvojile domaće institucije, ne može biti od njih samostalno vođen i da je i dalje

neizbježno intervenisanje i angažovanje međunarodnih institucija ili donatora, kako bi se postupak

održao.

Ističemo da odgovornost za napredak i zastoje u provođenju Pravila za konsultacije snose sve

institucije BiH. Od ključne je važnosti uložiti dodatne napore koji će omogućiti efikasno provođenje

Pravila za konsultacije, kako bi se građanima i OCD omogućilo potpuno, blagovremeno i

odgovarajuće informisanje, konsultovanje ili učestvovanje, a time i davanje njihovog doprinosa u

oblikovanju i provođenju javnih politika, čime se poboljšava povjerenje javnosti u rad institucija

BiH.

Pravila za konsultacije općenito predstavljaju zadovoljavajući pravni okvir za provođenje

konsultacija prilikom izrade propisa, ali, obzirom na činjenicu da su ista donesena i usvojena 2006.

godine, da je praksa pokazala nezadovoljavajuću primjenu Pravila prilikom izrade propisa, te da je

korištenje interneta i internet stranica postao standard za sve institucije u BiH, ukazala se potreba za

odgovarajuće izmjene i dopune istih.

U tom smislu, u okviru projekta CBGI, finansiranog od strane EU, MP BiH pokrenulo je aktivnosti

za izmjene i dopune Pravila za konsultacije i iste su usvojene. Uporedno s tim, u okviru istog

projekta, izrađena je internet aplikacija „e-Participacija“, koja će civilnom društvu omogućiti

aktivno uključivanje u proces izrade propisa, strateških i operativnih dokumenata institucija BiH,

kao i u proces oblikovanja javnih politika. U 2014. godini pokrenuta je aktivnost dopune internet

aplikacije „e-Participacija“, kroz koju će civilnom društvu biti omogućeno lakše praćenje rada

institucija vlasti BiH.



7. PRIJEDLOG MJERA ZA PREVAZILAŽENJE PROBLEMA

Za prevazilaženje problema u provođenju Pravila za konsultacije u institucijama BiH, Vijeće

ministara BiH, na ___ sjednici održanoj ____ 2015. godine, usvojilo je slijedeće:

Z A K LJ U Č K E

1) Usvaja se Izvještaj o provođenju Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa u institucijama

BiH, izrađen od strane MP BiH,

2) Sve institucije BiH dužne su u svojim Programima rada za 2015. godinu planirati uspostavljanje

predviđenih instrumenata za provođenje Pravila za konsultacije i Pravila o izmjenama i

dopunama Pravila za konsultacije (imenovati koordinatora konsultacija, izraditi spisak OCD i

pojedinaca zainteresovanih za konsultacije, izvršiti procjenu uticaja propisa na javnost i odrediti

oblik konsultacija za propise predviđene programom rada institucije za 2015. godinu, izvršiti

procjenu finansijskog uticaja provođenja konsultacija za propise predviđene Programom rada

institucije za 2015. godinu, objaviti spisak normativno-pravnih poslova iz Programa rada

institucije za 2015. godinu na internet stranici i dostaviti ga zainteresovanim organizacijama i

pojedincima sa spiska i onima koji to zatraže pismenim putem),

3) Rukovodioci institucija BiH će državnim službenicima institucije BiH kojom upravljaju ukazati

na značaj provođenja Pravila za konsultacije i zadužiti ih da ih provode,

4) Zadužuju se sve institucije BiH da tokom 2015. godine primjene metodologiju davanja

komentara koju je izradilo MP BiH,

5) Oslanjajući se na primjer MP BiH, sve institucije BiH će tokom 2015. godine razviti interne

procedure koje preciziraju provođenje Pravila za konsultacije,

6) Vijeće ministara BiH će u 2015. godini, kroz izmjene i dopune Poslovnika o radu Vijeća

ministara BiH, detaljnije propisati obavezu provođenja Pravila za konsultacije i Pravila o

izmjenama i dopunama Pravila za konsultacije, za što zadužuje Generalni sekretarijat Vijeća

ministara BiH.

7) Zadužuje se MP BiH da jednom godišnje podnosi Vijeću ministara BiH izvještaj o provođenju

Pravila za konsultacije, koje sadrži i podatke o provođenju ranijih zaključaka Vijeća ministara

BiH.

Documents

IZVJEŠTAJ O PROVOĐENJU PRAVILA ZA KONSULTACIJE U … · Izvještaj o provođenju Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa u institucijama BiH Izradio: Sektor za strateška