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I INSITUTO POLITÉCNICO NACIONAL SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES FINANCIAMIENTO DE OBRAS DE MOVILIDAD URBANA A PARTIR DE LA RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍA EN ARMENIA, COLOMBIA TESIS Que para obtener el grado de MAESTRÍA EN ECONOMÍA Y GESTIÓN MUNICIPAL Presenta FRANCISCO JAVIER ACEVEDO VELANDIA Directores DRA. GEORGINA ISUNZA VIZUET DR. HAZAEL CERÓN Ciudad de México, noviembre de 2021

INSITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

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CENTRO DE INVESTIGACIONES
FINANCIAMIENTO DE OBRAS DE MOVILIDAD URBANA A PARTIR DE LA
RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍA EN ARMENIA, COLOMBIA
TESIS
Presenta
I
I
CARTA DE CESIÓN DE DERECHOS
En la ciudad de México, el día 06 de septiembre del año 2021, el que suscribe Francisco
Javier Acevedo Velandia, alumno del programa de Maestría en Economía y gestión
Municipal, con número de registro B191222, adscrito al Centro de Investigaciones
Económicas, Administrativas y sociales (CIECAS), manifiesta que es el autor intelectual del
presente trabajo de tesis bajo la dirección de la CC. Dra. Georgina Isunza Vizuet y cede los
derechos del trabajo intitulado Financiamiento de obras de movilidad urbana a partir de la
recuperación de plusvalía en Armenia, Colombia, al Instituto Politécnico Nacional para su
difusión, con fines académicos y de investigación.
Los usuarios de la información no deben reproducir el contenido textual, gráficas o datos
del trabajo sin permiso expreso del autor y/o directores del trabajo. Éste puede ser obtenido
___________________________________________
Son muchas las personas que han contribuido a este proceso para culminar esta tesis. En
primer lugar, quiero agradecer a Dios por permitirme vivir esta experiencia, por darme la
energía y la fuerza para nunca rendirme, la resiliencia para afrontar cada situación en un país
que no conocía. Por darme la inteligencia y la sabiduría para tomar cada decisión, por la luz
que me daba en cada momento de bloqueo. Por los amigos y personas que puso en mi camino
que hicieron de esta experiencia, un momento inolvidable.
A mi familia, que sin su apoyo y amor incondicional no hubiese podido alcanzar este logro,
por creer en mí y darme la confianza necesaria para seguir adelante, para aceptar cada reto y
afrontarlo con todo su apoyo.
A mi Abuela Farid, mujer de valores y pilar de mi familia. Que me llamaba cada noche
para saber cómo fue mi día. La que me escuchaba mis dudas y sus consejos me hicieron
mejor. La que me acompañaba en largas charlas mientras cocinaba y aprendía en el proceso.
Su apoyo y amor incondicional me daban la fuerza para cada día seguir adelante.
A mi Madre Luz Marina, mujer amorosa y de gran devoción para sus hijos. Por el apoyo
constante e ilimitado que siempre me ha dado para superarme, a seguir estudiando, a no
conformarme con lo que tengo, la que siempre me dice que tengo que aprovechar todas las
oportunidades de la vida y ser el mejor. Gracias por haber formado un hombre de bien, por
darme la vida y enseñarme como vivirla, con valores para el agrado de Dios.
A mi hermano Jhonathan, por su apoyo, su constancia y ganas de siempre superarse, por
su amor incondicional. Y de esta manera como hoy te agradezco por estar en esta etapa de
mi vida, sé que muy pronto será la tuya la que estemos celebrando.
A mi directora de tesis, la Dra. Georgina, debo de agradecer su acompañamiento y su guía
en todo este proceso. Por brindarme el apoyo teórico y metodológico de mi tesis. Por esos
momentos en los que me dispersaba del tema, era la que lograba encaminar mis ideas. Gracias
por haber sido mi maestra y por darme la oportunidad de aprender de un excelente docente y
profesional.
III
A mi Codirector de tesis, el Dr Hazael, debo agradecer su acompañamiento en el desarrollo
de mi modelo econométrico. Por brindarme las herramientas y conocimientos para poder
desarrollar lo que me había propuesto desde un inicio para esta tesis.
Al comité tutorial, la Dra. Sandra, el Dr. Fermín, Dr. Braulio que con sus clases y su
partición en este proceso me dieron la oportunidad de aprender de excelentes docentes y
lograr reunir los conocimientos y herramientas para el desarrollo de esta tesis.
A mis amigos en México, Angel, Yettzeni, Lariza y Saulo que me recibieron con los brazos
abiertos y me mostraron lo mejor de este país, su gente. Gracias por todo el cariño y por su
presencia en esta etapa de mi vida.
A mi amiga Anlly, que a pesar de la distancia fue mi consejera, mi psicóloga y cargaba
con todas mis historias. Gracias por estar en mi vida por más de 5 años y ser mi apoyo en
cada momento. Por brindarme su hombro y su tiempo en estos años y por siempre estar
presente para cuando más la necesité.
Al Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales del Instituto
Politécnico Nacional, por recibir a un estudiante extranjero y darle la oportunidad de estudiar
un posgrado en tan buena institución.
El camino hacia la culminación de mi tesis habría sido más difícil sin el apoyo y
financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología que se me otorgó. Agradezco
su confianza y respaldo que fue depositada en mi para la culminación de este posgrado.
También agradezco al Instituto Politécnico Nacional de México mediante la concesión de la
Beca Tesis.
GESTIÓN DE PROYECTOS URBANOS .......................................................................... 1
1.1 ¿QUÉ ES LA PLUSVALÍA URBANA? ........................................................................ 1
1.2 LA PROPIEDAD DEL SUELO Y SU FUNCIÓN SOCIAL ............................................... 11
1.3 REVISIÓN INTERNACIONAL DE INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS DE CAPTURA
DE PLUSVALÍA .................................................................................................................... 14
1.3.1 Impuestos ....................................................................................................... 16
1.3.3 Instrumentos regulatorios ............................................................................. 18
1.4 EL CONCEPTO DE PLUSVALÍA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA ........................ 20
1.4.1 LA PLUSVALÍA SEGÚN LA CONSTITUCIÓN DE COLOMBIA ................................... 20
1.4.2 La Contribución por Valorización y la Participación de Plusvalías ............ 21
1.5 LA PLUSVALÍA COMO FUENTE DE FINANCIAMIENTO MUNICIPAL ......................... 24
CAPÍTULO 2: METODOLOGÍA DEL ANÁLISIS ESPACIAL .............................. 29
2.1 ENFOQUE DE INVESTIGACIÓN ............................................................................. 29
2.2 RECURSOS DE LA INVESTIGACIÓN CUALITATIVA ................................................ 30
2.3 RECURSOS DE LA INVESTIGACIÓN CUANTITATIVA .............................................. 32
II
2.7 POBLACIÓN Y MUESTRA ..................................................................................... 39
2.8 ENCUESTA “BENEFICIOS SOCIALES Y ECONÓMICOS DE LAS OBRAS DE MOVILIDAD
EN ARMENIA” ..................................................................................................................... 41
COLOMBIA ........................................................................................................................ 42
3.1 REGLAMENTACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE CAPTURA DE PLUSVALÍA ............ 42
3.1.1 La Contribución por Valorización ................................................................ 45
3.1.2 Beneficios ...................................................................................................... 47
3.1.4 Base gravable ................................................................................................ 50
3.2 DISPOSICIONES LOCALES DE ARMENIA PARA LA CONTRIBUCIÓN POR
VALORIZACIÓN ................................................................................................................... 53
3.2.1 Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y la Contribución por Valorización
54
DE ARMENIA ..................................................................................................................... 59
4.2 FACTORES SOCIODEMOGRÁFICOS ....................................................................... 64
4.5 FINANCIAMIENTO DE OBRAS DE MOVILIDAD CON PLUSVALÍA URBANA .............. 82
III
CAPITULO 5: DISCUSIÓN DE RESULTADOS ....................................................... 91
5.1 MODELO DE REZAGO ESPACIAL SPACIAL LAG MODEL (SLM) ........................... 91
5.2 RESULTADOS DE LA ENCUESTA ........................................................................ 100
5.2.1 Caracterización socioeconómica ................................................................ 100
5.2.3 Percepción de las obras de valorización .................................................... 106
6. CONCLUSIONES ................................................................................................. 110
7. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES........................................................ 115
Tabla 1.1 Experiencias internacionales de instrumentos de captura de plusvalía ......... 15
Tabla 1.2 Elementos del instrumento - Sujeto Activo ...................................................... 22
Tabla 1.3 Elementos del instrumento - Sujeto Pasivo ..................................................... 23
Tabla 1.4 Elementos del instrumento – Hechos generadores ......................................... 23
Tabla 2.1 Enfoque metodológico por objetivo ................................................................. 29
Tabla 2.2 Procesamiento de la información y sus fuentes............................................... 32
Tabla 2.3 Procesamiento de la información y sus fuentes............................................... 33
Tabla 2.4 Tratamiento de datos ....................................................................................... 38
Tabla 2.5 Distribución de la población ........................................................................... 40
Tabla 2.6 Composición de la encuesta ............................................................................ 41
Tabla 3.3.1 Evolución normativa de la Contribución por Valorización .......................... 45
Tabla 3.2 Definición de beneficio de valorización según cada territorio ....................... 48
Tabla 3.3 Elementos de la Contribución por Valorización ............................................. 51
Tabla 3.4 Elementos de la Contribución por Valorización en Armenia ......................... 55
Tabla 4.1 PIB Eje Cafetero .............................................................................................. 60
Tabla 4.2 Coeficiente de Localización 2018 (Región cafetera) ...................................... 61
Tabla 4.3 Exportación de Café ........................................................................................ 63
Tabla 4.4 Composición demográfica de la ciudad de Armenia ...................................... 64
Tabla 4.5 Indicadores Demográficos CNPV 2018 .......................................................... 65
Tabla 4.6 Distribución por población por comunas ........................................................ 68
Tabla 4.7 Distribución por vivienda por comunas .......................................................... 68
Tabla 4.8 Crecimiento de la Red Vial Básica de Armenia entre 1995 - 2009 ................. 76
V
Tabla 4.10 Modo de transporte ....................................................................................... 77
Tabla 4.11 Propósito del viaje ......................................................................................... 77
Tabla 4.12 Origen y destino de viajes por zonas de la ciudad de Armenia ..................... 78
Tabla 4.13 Estudio de velocidad y retardo en Red Vial Básica ....................................... 81
Tabla 4.14 Descripción Obras de Valorización .............................................................. 85
Tabla 5.1 Prueba de Moran y Geary ............................................................................... 94
Tabla 5.2 Contrastes espaciales ...................................................................................... 95
Tabla 5.3 Regresión del modelo MCO ............................................................................ 95
Tabla 5.4 Contrastes especiales al MCO ........................................................................ 95
Tabla 5.5 Modelo autorregresivo SML ............................................................................ 96
Tabla 5.6 Características de los encuestados ................................................................. 101
Tabla 5.7 Matriz Origen – Destino ................................................................................ 102
Tabla 5.8 Numero de viajes Origen - Destino ............................................................... 102
Tabla 5.9 Motivo y modo de viaje .................................................................................. 103
Tabla 5.10 Relación Obras de valorización – Matriz Origen destino ........................... 106
Tabla 5.11 Aspectos de mejora ...................................................................................... 108
VI
Gráfica 4.2 Pirámide de población 2020 ........................................................................ 66
Gráfica 4.3 Tasa de crecimiento poblacional por comunas 2005 - 2018 ....................... 69
Gráfica 4.4 Personas por vivienda 2005 - 2018 .............................................................. 70
Gráfica 4.5 Índice de precios de vivienda nueva 2014 - 2020 ........................................ 71
Gráfica 4.6 Estratificación socioeconómica.................................................................... 72
Gráfica 4.8 Beneficios por estratos ................................................................................. 88
Gráfica 5.1 Matriz de contigüidad................................................................................... 92
Gráfica 5.4 Valorización por Comuna ............................................................................ 99
Gráfica 5.5 Valorización por estrato ............................................................................... 99
Gráfica 5.6 Percepción de las obras de la valorización ............................................... 107
Gráfica 5.7 ¿Mejoró la movilidad? ............................................................................... 108
VII
Mapa 4.2 División Administrativa de Armenia. .............................................................. 67
Mapa 4.3 Distribución de viviendas por estrato en Armenia .......................................... 73
Mapa 4.4 Red vial básica de Armenia ............................................................................. 75
Mapa 4.5 Vías Arterias principales (VAP) y zonas de mayor viaje ................................ 79
Mapa 4.6 Plan Maestro de movilidad.............................................................................. 83
Mapa 4.4.8 Beneficios de las obras de valorización ....................................................... 87
Mapa 5.1 Valorización por sectores 2014 - 2020 ........................................................... 97
Mapa 5.2 Distancia euclidiana ........................................................................................ 98
Mapa 5.3 Viajes Origen ................................................................................................. 104
Mapa 5.4 Viajes destino ................................................................................................. 105
VIII
Figura 1 Rentas urbanas .................................................................................................... 5
Figura 2 Gestión urbana de los Instrumentos de captura de Plusvalía .......................... 26
Figura 3 Disposiciones locales de Armenia para la contribución por valorización ....... 57
Figura 4 Estrategia para escoger el modelo econométrico............................................. 91
IX
GLOSARIO
Base gravable: “Costo de la respectiva obra, plan o conjunto de obras de utilidad pública
de interés social o de desarrollo urbano” (Constitución de Colombia, Art.130).
Comunas: es la división territorial del municipio en su área urbana y su población es
superior a los 10.000 habitantes (Ley 11 de 1986).
Contribución Valorización: instrumento para la recuperación de las plusvalías y el
reparto equitativo de cargas y beneficios entre el Estado y los propietarios (Constitución de
Colombia, Art. 82).
Hecho generador: “Ordenan hacer extensivo el uso del tributo de contribución de
valorización a la construcción de obras de interés público que ejecuten la Nación, los
departamentos, el distrito o los municipios” (Decreto L. 1222. 1986. Art. 170).
Impuesto: “Todos los nacionales están en el deber de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad” (Constitución
de Colombia, Art. 95).
Modelo espacial: Es una parte de la econometría en cuyos detalles se piensan los
componentes identificados con el espacio real donde se encuentran las percepciones
(Paelinck y Klaasen, 1979). Consolida los instrumentos esenciales para ensamblar los
impactos espaciales actuales en una construcción de escenario específico (Anselin, 1988).
Obras públicas: Implementación o construcción de infraestructuras o edificaciones que
sean ejecutados y promocionados por la administración pública con el objetivo de satisfacer
necesidades (Ley 25 de 1921).
X
Plusvalía urbana: los incrementos del valor de los terrenos que se convierten en rentas
ganadas por los propietarios con acciones ajenas al propietario (Furtado, 2000; Smolka y
Furtado, 2001; Dye y England, 2010; Smolka, 2013, Banco Interamericano de Desarrollo,
(BID), 2016).
Plan Maestro de Movilidad: plan organizado con el objetivo de garantizar la circulación
y movilidad en el territorio de las personas a través de la generación de acciones que
promuevan una mejora en las condiciones de accesibilidad integración y articulación del
territorio (Acuerdo 19 de 2009).
XI
CEPAL = Comisión Económica para América Latina y el Caribe
COOTAD = Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
DANE = Departamento Administrativo Nacional de Estadística
BID = Banco Interamericano de desarrollo
OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
PIB = Producto Interno bruto
RVB = Red vial básica
SLM = Spacial Lag Model
VAP = Vía Arteria principal
La presente investigación plantea el estudio de los impactos económicos, sociales y de
movilidad de las obras de valorización. Con la finalidad de comprobar la relación entre la
distancia de las obras y la valorización de los predios. Identificando los aspectos
reglamentarios del instrumento de plusvalía de la constitución de Colombia, desde lo nacional
hasta lo local. Se tiene como objetivo evaluar el impacto económico y social de los proyectos
de movilidad realizados con financiamiento proveniente de la recuperación de plusvalía
urbana en la ciudad de Armenia, Colombia.
Concibiendo al instrumento de captura de plusvalía Contribución por Valorización, como un
mecanismo que promueve y potencia el desarrollo urbano de las ciudades por medio de la
distribución de cargas y beneficios de la plusvalía generada por las obras públicas. De esta
manera, se determina este instrumento legalmente constituido como un mecanismo de
financiamiento de los territorios locales para promover su desarrollo.
Los resultados del modelo econométrico espacial muestran la relación que existe entre
valorización de los predios con las obras de infraestructura. Lo cual refleja la incidencia que
tiene el Estado para generar incrementos de valor y que estos son absorbidos por los
propietarios. Esta tesis será útil para que la autoridades locales y estatales implementen este
tipo de políticas para financiar su desarrollo urbano, en aras de distribuir los beneficios y
cargas de la creación de infraestructura pública.
Palabras clave: Plusvalía, renta urbana, valorización, financiamiento, movilidad,
modelo espacial
XIII
ABSTRACT
This research proposes the study of the economic, social and mobility impacts of valorization
public works. To verify the relationship between the distance of the works and the
appreciation of the properties. Identifying the regulatory aspects of the capital gain instrument
of the Colombian Constitution, from the national to the local. The objective is to evaluate the
economic and social impact of mobility projects carried out with financing from the recovery
of urban surplus value in the city of Armenia, Colombia.
Conceiving the instrument of capture of surplus value contribution by valuation, as a
mechanism that promotes and enhances the urban development of cities through the
distribution of charges and benefits of the surplus value generated by public works. In this
way, this legally constituted instrument is determined as a financing mechanism for local
territories to promote their development.
The results of the spatial economic model show the relationship that exists between the
valuation of the properties and the infrastructure works. This reflects the incidence that the
State must generate increases in value and that these are absorbed by the owners. This thesis
will be useful for local and state authorities to implement these types of policies to finance
their urban development, to distribute the benefits and burdens of the creation of public
infrastructure.
XIV
INTRODUCCIÓN
La presente investigación pretende evaluar los impactos económicos y de movilidad de la
Contribución por Valorización de Armenia, Quindío en el proyecto “12 Obras de Interés
Público del Plan Maestro de Movilidad” implementado en el 2014. La captura de plusvalía
se da por medio de una serie de instrumentos que permiten recuperar de la población el
incremento en el valor de la tierra, asociado con acciones públicas (Furtado, 2000; Smolka &
Furtado, 2001; BID, 2016). En América Latina (AL), ha sido implementado en diversos
países como prácticas continuas para el financiamiento y desarrollo de las ciudades (Smolka,
2013). Estos tipos de instrumentos en AL han tenido dificultades y resistencias, pero ha
venido cobrando importancia y aceptación para el caso colombiano (Maldonado, 2007;
Borrero, 2013).
En la Constitución política de Colombia de 1991, en el artículo 82, se faculta a los
municipios a tener participación en el incremento del precio de un bien inmueble como efecto
del ejercicio de la inversión pública en infraestructura o tracción de servicios por parte del
Estado. De esta manera, la recuperación de plusvalía está relacionada con un único
instrumento de captura para los valores del suelo. La cual se establece dentro de la ley
nacional 388 de 1997 como participación de plusvalía.
El instrumento más usado para la captura de plusvalía en Colombia es llamado
Contribución por Valorización. El cual consiste en recuperar los costos en los que incurre el
Estado en ciertas obras públicas enfocadas a mejorar la movilidad de la ciudad. Los que se
refleja en un incremento del valor del suelo o de los bienes inmuebles a raíz de la intervención
gubernamental (Furtado, 1999; Jaramillo, 2010). Esta práctica ha ocurre desde 1920 hasta la
fecha y ha financiado el crecimiento y desarrollo de grandes ciudades como Bogotá,
Medellín, Cali, Manizales, entre otros (Borrero, 2013).
Los estudios revisados presentan variaciones en cuanto a la metodología de cálculo de la
valorización. Es así como en ciudades como Medellín, Cali, Pereira, Manizales (Borrero,
2013) centran el impacto de las obras en aspectos económicos (incrementos de valor a la
vivienda). Mientras que el caso de Bogotá toma en cuenta los impactos económicos, de
movilidad, y de carácter social (Anteproyecto de Estatuto de Valorización, 2009). El marco
XV
legal colombiano frente a la valorización estipula que los beneficios de las obras públicas se
estipulan a través de los incrementos de valor de las viviendas. Por lo que se puede cobrar
una parte de estos beneficios a los propietarios. Por su lado, no es posible negar los demás
impactos que pueden generar este tipo de intervenciones públicas, que no se toman en cuenta
para el cálculo de la valorización.
En este contexto, el presente estudio se sitúa en Armenia, Quindío, Colombia. Ciudad en
la que se implementa este tipo de instrumento para el financiamiento urbano a través de obras
de movilidad. De esta manera, la ciudad de Armenia presenta las características necesarias
para ser el objeto de estudio, debido a que se encuentra en proceso de implementación de
estos tipos de instrumentos y se han ejecutado obras públicas. Por lo que, la metodología
propuesta en este trabajo servirá para medir los impactos que han generado estas obras y
poder determinar la magnitud de los beneficios de los instrumentos de captura de plusvalía
para ciudades que están en un potencial desarrollo urbano.
Los beneficios obtenidos por estas obras pueden darse en impactos económicos y de
movilidad. De esta manera, se plantea un estudio de carácter cuantitativo para evaluar estos
impactos. Para el caso de los impactos económicos, se plantea un modelo econométrico
espacial. En la que se determinan las relaciones causales de las obras con los incrementos de
valor de la vivienda. Por su lado, los impactos de movilidad se determinan por medio de una
matriz de movilidad que se hará con una encuesta a la población entre 18 y 74 años para
generar los patrones de movilidad y evaluar los impactos de estas obras.
De esta manera, la Contribución por Valorización (instrumento de captura de plusvalía)
redistribuye la carga y los beneficios de las 12 obras del plan maestro de movilidad. Se
evidencia que las obras ejecutadas (tres) han beneficiado en su mayoría al estrato 1 y al estrato
2 (niveles socioeconómicos bajo). Las cuales presentan incrementos de valor en sus viviendas
y mejoras de conectividad con las vías arterias principales de la ciudad de Armenia. Los
estratos 3 (nivel socioeconómico medio), 4, 5 y 6 (nivel socioeconómico alto) pagaron los
beneficios de las obras. Lo que se manifestó en incrementos en la movilidad (nuevas
conexiones viales) e incrementos de valor de sus viviendas. Las relaciones causales de las
obras reflejan un aporte importante en el incremento de valor de las viviendas añadidas y una
correlación entre incremento de valor con la cercanía a cada obra implementada.
XVI
En conclusión, se confirma la hipótesis de la generación de plusvalía (Incrementos de
valor) a través de obras públicas. En este caso, las 12 obras del pan maestro de movilidad. La
distribución de beneficios y cargas fue de manera equitativa. Ya que mejores beneficios
económicos y de movilidad se vieron en los estratos 1 y 2. De esta manera se logra una mejor
redistribución de la plusvalía entre sectores. Los estratos 3, 4, 5 y 6 percibieron beneficios en
movilidad e incrementos del valor de sus viviendas. El impacto de las obras en la movilidad
mejora la conectividad y la accesibilidad de zonas de la periferia de Armenia y se articulan
con las vías principales que contienen el principal flujo vial.
De esta manera, los instrumentos de captura de plusvalía son importantes para financiar el
desarrollo de las ciudades. Resulta ser una buena opción de financiamiento y de redistribución
de la plusvalía generada en la ciudad. Se deben estudiar estos tipos de instrumentos y brindar
cada vez mayor incentivos a las ciudades que buscan un desarrollo urbano para implementar
este tipo de instrumentos.
1
1. Capítulo 1: Reflexiones teóricas sobre la plusvalía y la gestión de
proyectos urbanos
En el presente capítulo se discuten los preceptos teóricos principales que han dado origen
al concepto de plusvalía urbana. Desde las primeras formulaciones sobre la renta del suelo,
su evolución y las nociones contemporáneas que hoy rigen para entender los procesos de
valorización del suelo, los derechos de propiedad (diferentes a los derechos de edificación).
1.1 ¿Qué es la plusvalía urbana?
Los exponentes del pensamiento clásico en la economía sentaron las bases para el
desarrollo posterior del concepto renta del suelo. Smith ([1876] 1994) realiza aportes
importantes en la teoría del valor y la división del trabajo. También explica en su obra algunos
conceptos. Entendiendo la renta del suelo como “el precio pagado por el uso de la tierra” y
seguidamente reconoce que “el propietario exige una renta, aunque sólo sea por la tierra sin
mejoras" (p.212). Adicionalmente, Smith considera que “la renta de la tierra es a menudo
nada más que un beneficio o interés razonable del capital que invierte el dueño en mejorarla”
(p.211).
Seguidamente, David Ricardo ([1817] 1997) afirma: “Renta es aquella parte del producto
de la tierra que se paga al terrateniente por el uso de las energías originarias e indestructibles
de suelo” (p.51), es decir, para Ricardo, la renta deriva de las características intrínsecas del
suelo que reportan beneficios al propietario que ejerce el monopolio del suelo (terrateniente).
Ricardo acuña el concepto renta diferencial y sostiene que el valor de la renta de la tierra trae
intrínsecas condiciones de esta, es decir, las tierras más fértiles representan para el
arrendatario menos costos de producción a comparación si se utilizaran tierras menos fértiles,
siendo así altas rentas que pagar por mejores tierras. De esta manera, la producción de la
tierra radica en la actividad agrícola. Considerándose como un recurso natural que presenta
diferentes niveles de fertilidad. En el que cada uno de estos presenta disparidades en los
precios a pagar por parte de los propietarios por producir en las tierras (p. 53).
2
Basado en las tesis de Smith y Ricardo, Karl Marx elabora los postulados de la teoría de
la renta del suelo considerando dentro del sistema capitalista al sector agrícola. En la que se
incluyen distintos actores. Como agricultores, asalariados y arrendatarios, en los que se
incluyen a los propietarios de las tierras o terratenientes. En su concepción de la renta “(…)
la renta del suelo es la suma de dinero que percibe el terrateniente por poner a disposición
del capitalista los recursos naturales enajenados como su propiedad territorial” (Marx, 1894,
p. 577). Por lo cual el arrendatario se convierte en un capitalista que pagará por tener en sus
medios la posibilidad de producir la tierra del terrateniente. La responsabilidad de pagar por
los recursos parciales se convierte en necesario para la continuación de los procesos
productivos.
Marx identifica tres clases sociales: obreros, capitalistas y terratenientes. Explica el
proceso de la renta por parte del terrateniente e identifica distintos tipos de renta: absoluta –
proveniente del monopolio de la tierra- y diferencial -proveniente de las diferencias en la
productividad del suelo-.
Por su lado, para autores clásicos como Mill (1948) la renta fija del suelo está
condicionada a la composición de la oferta y la demanda. Dado que un territorio existente
dentro de una ciudad para edificar su valor será dado cuando la demanda iguale la oferta de
este.
Seguidamente, Marshall (1916) se refería a los usos de las actividades de esta tierra para
la obtención de beneficios. Por lo cual pone mucho énfasis en la localización de la tierra
dentro de la composición de la ciudad y le da mayor valor cuando su localización le permita
obtener más beneficios. A esto le llama valor de situación.
El punto de partida de los neoclásicos, la renta urbana, queda de lado y pierde relevancia
económica. La tierra se considera como un factor de producción. De tal modo que este se
redistribuye de acuerdo con su productividad marginal (Todaro, 1978).
Inspirado en las teorías clásicas y los planteamientos marxistas el autor contemporáneo
Samuel Jaramillo discute la construcción del concepto plusvalía urbana (2008). Ya que la
describe de tal forma que explica el origen de las rentas. En este caso, a pesar de que las
primeras bases de la teoría de la plusvalía urbana provienen de observaciones de la
3
plusvalía urbana.
En efecto, Jaramillo (2008) hace una diferenciación entre las rentas primarias y
secundarías. Realiza una clasificación de las rentas primarias: diferencial tipo I, renta
diferencial tipo II y absoluta. Por su lado, las secundarias se encuentran determinadas por los
excedentes de la ganancia media (rentas diferenciales) que se pueden dar en distintos
sectores: comercio, vivienda, monopolios de segregación e industria. Teniendo en cuenta su
aplicación en las urbes y las ciudades. El autor explica la conformación de estas rentas en el
ámbito urbano con el objetivo de la organización urbana.
Jaramillo (2008) también identifica los factores que inciden en la formación de los precios
de la renta urbana. Son los movimientos del suelo urbano; estructurales generales y los
estructurales particulares. Entre estos se evidencian los cambios de uso de suelo
(incorporación de suelo rural al perímetro urbano) y las densidades (mayor aprovechamiento
por construcción en altura).
Para él la formación de los precios de la renta urbana está vinculada a los movimientos
estructurales y generales del suelo urbano. Estos se presentan a través de cambios de uso de
suelo, es decir, a través de las variaciones en la forma en que se ve el uso potencial del suelo.
Por ejemplo, con la incorporación de suelo rural al urbano. Por otro lado, las densidades
influyen en la formación de las rentas urbanas a través del mayor aprovechamiento para la
construcción en altura.
Desde su punto de vista la tierra urbana tiene características y manifestaciones mucho más
complejas que la tierra agrícola dado que la manera en que se articulan los diferentes procesos
productivos dentro de un espacio urbano considerando la tierra en cada etapa como un bien
inmovible. Lo que hace más compleja su unidad de análisis por su proceso transformativo y
adaptativo para el uso de actividades urbanas.
Jaramillo (2008) considera que el surgimiento de la renta urbana yace de una lógica
capitalista. En la cual existen procesos productivos en donde el agente capitalista es el
constructor y existe un bien el cual llama ´espacio construido´. Este tipo de bien tiene
características específicas que no son homogéneas, “(…) no solo son muy diferentes entre sí
4
en lo que respecta a sus características internas, sino también en lo que se refiere a su papel
dentro de la red general de relaciones sociales” (p.106), pero considera a la tierra un factor
importante para su existencia social. Dado que no solo interviene en la producción
(construcción de edificaciones) sino que está activamente dentro de cada proceso de
circulación y de consumo del bien. Dándole un valor adicional considerando su potencial de
uso.
El entender la ciudad como un sistema de articulaciones se hace complejo. Por eso el autor
desarrolla dos tipos de articulaciones para explicar estas relaciones: Articulación primaria, la
que entiende como el proceso productivo -deseos de los agentes capitalistas o Estado- y la
relación existente entre la tierra - la construcción, edificación y brindar equipamiento-. Y la
articulación secundaria, la que considera la relación de la tierra con las actividades urbanas.
En la cual, para su consumo, deben existir espacios construidos que permitan la operación de
dichas actividades (comercio, vivienda, espacios públicos, industria, entre otros). En esta son
muy importantes las características de la tierra. Ya que deben soportar los diferentes tipos de
equipamiento que den el adecuado funcionamiento a las actividades urbanas porque la tierra
urbana es valorada por su potencial de uso de suelo.
En el desarrollo de esta articulación compleja Jaramillo enlaza a cada una dos familias
diferentes de rentas: rentas primarias, que están vinculadas con las construcciones
(articulación primaria) y rentas secundarias, relacionadas con las actividades o usos de suelo
(articulación secundaria). Dentro de la ciudad existe el dinamismo y la interacción de estos
tipos de rentas que entrarán a condicionar el mercado inmobiliario e influyen en los precios
de la tierra urbana.
Para poder comprender la plusvalía desde el enfoque urbano es importante tener en cuenta
los diferentes tipos de rentas urbanas que se dan en las ciudades en las distintas relaciones
sociales en las denominadas actividades urbanas. Jaramillo (2008) explica cada familia de
las rentas y extrapola la teoría de la renta de Marx en el ámbito agrícola y la lleva a un entorno
urbano. En esta considera las particularidades de cada contexto y la acerca a lo que se puede
denominar una teoría de la renta urbana.
5
Fuente: Elaborado con información de Jaramillo (2008)
En el desarrollo de la renta diferencial tipo 1, Jaramillo (2008) extrae dos características
del entorno agrícola: la fertilidad (como producción potencial de cada terreno que depende
de sus características) y la localización (costos de transporte). La fertilidad en el contexto
urbano la entiende como ‘constructibilidad’ y se refiere a las dotaciones de cada terreno. Es
decir, cada lote tiene diferentes características geomorfológicas que conlleva a que no sean
homogéneas y a que sean diferentes en torno al tipo de suelo, capacidad del suelo, pendiente,
entre otros.
Para Jaramillo él “los capitalistas que construyen en distintos lotes deben invertir sumas
diferentes, y de esta manera, en principio, obtienen distintas remuneraciones sobre su capital”
(p.131). Por ende, para el desarrollo del espacio construido es similar. Donde el capitalista
(inmobiliario) incurrirá en costos por cada lote para homogeneizar el territorio. Lo que
implica diferencias en sus rendimientos del capital invertido, que sería igual si las
características del territorio fuesen homogéneas.
Dentro de la localización en el sector agrícola, Marx la entiende como los costos de
transporte, pero en el sector urbano no tienen esta similitud dado que “(…) el lugar de
producción del espacio construido coincide con su lugar de consumo” (Jaramillo, 2008,
R en
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Rentas primarias
6
p.132). Por lo que no existen costos de transporte. Pero en este sentido se puede entender la
importancia de la localización en el sector urbano en la dotación de infraestructura
(vialidades) y de servicios (servicios públicos). Los inmobiliarios buscarán localizaciones en
donde los costos de las dotaciones sean menores y formarán las economías de localización
(en el sector inmobiliario) en las zonas céntricas de las ciudades (Polèse, 1998).
Para Jaramillo (2008) la importancia de la localización en la generación de la renta tipo 1
radica en “(…) su peso está mediado por la manera como estos valores de uso son cobrados”
(p.133). Ya que existen reglamentaciones estatales que recuperan estas inversiones y
menciona que estos costos son trasladados a los precios de los terrenos para el consumidor
final.
En la renta diferencial tipo 2 Jaramillo (2008) implementa el concepto de la intensidad del
capital en la agricultura. En él, los terrenos tienen similares condiciones y una inversión doble
de capital y se espera el doble de ganancias. Extrapolado en el contexto urbano de las
ciudades, este tipo de renta se relaciona con la intensidad de los usos de suelos y la
construcción de altura, es decir, la densidad urbana. Los capitalistas tienen una paradoja a la
hora de invertir. Se enfrentan a una disyuntiva con base en la rentabilidad y en la recuperación
de la inversión. Jaramillo (2008) menciona que la implementación de las técnicas de
construcción en altura radica en que la capacidad del precio de venta compense los costos.
Si es así se construye en altura (alta densidad) y si no, no se construye en altura (baja
densidad). De esta manera “el uso de la técnica en altura hace aumentar la sobre ganancia
más que proporcionalmente, y el precio del suelo sufre un impacto adicional al alza” (p.137).
De modo que es grande la incidencia de este tipo de renta en la formación y del movimiento
de los precios del suelo de las ciudades.
La renta absoluta urbana se relaciona con los niveles mínimos de rentas de la ciudad. En
donde se tienen en cuenta sus características heterogéneas y se relacionan a los distintos tipos
de rentas diferenciales. Para Jaramillo (2008) la renta absoluta urbana:
7
(…) explicaría el nivel de la renta mínima de los terrenos urbanos y cuya
pertinencia es considerable, pues en la medida en que afecta a todos los
terrenos de la ciudad (sobre ese mínimo se estructuran las otras rentas)
contribuye apreciablemente en el nivel general de los precios de la tierra de
las ciudades. (p.148)
Dentro de toda ciudad la tierra es un bien escaso y uno monopolizable. Por lo tanto, la
renta absoluta urbana permite evaluar esa escasez y le da un valor de mercado en caso de que
la ciudad crezca y cambien los usos de suelo rural a urbano. La renta absoluta urbana sirve
como mecanismo virtual que confronta a los propietarios y a los inversionistas inmobiliarios
teniendo como resultado una elevación del precio del terreno debido a la escasez y al
potencial que este presenta (Jaramillo, 2008). La renta absoluta urbana tiene gran relevancia
en la conformación de los precios de la tierra en la ciudad.
Se debe partir de una consideración inicial: el espacio urbano no es homogéneo para el
desarrollo de distintas actividades urbanas. Esto es explicado por un fenómeno social y
colectivo: el dinamismo de la ciudad. Esta establece una estructura de pautas sociales,
económicas y geográficas que conllevan a una serie de privilegios en los espacios y
ubicaciones urbanas para el desarrollo de actividades heterogéneas (Lefebvre, 1968).
Para Jaramillo (2008) la renta diferencial por comercio radica en la ganancia del
propietario comercial y está muy ligada con la velocidad de rotación del capital. Por ende, la
localización suele jugar un papel importante porque al ubicarse en espacios de la ciudad de
característica comercial este representará mayor circulación de compradores en comparación
a aquellos que se ubiquen en lugares con características disimiles. Esta ubicación equilibra
los precios y da los precios de entrada. Dado que estará ubicado al lado de sus competidores.
Esto permite que tenga precios similares a la competencia y su ganancia se verá reflejada en
el aumento de rotación de capital. Lo anterior no depende de las características del
comerciante. Más bien le corresponden las características de la aplicación del terreno donde
se sitúa para desarrollar actividades comerciales.
Cabe señalar que desde la perspectiva neoclásica estos procesos son interpretados a la luz
de las economías de aglomeración, la productividad, las economías de urbanización y la
8
importancia de la conformación de estos tipos de economías. Ya que, como menciona
Jaramillo (2008), la localización del capitalista comerciante influirá en los flujos de capitales.
Es por esto por lo que, para Polèse (1998), en las economías de aglomeración y urbanización
“(…) sacan provecho las industrias por el simple hecho de estar localizadas en la ciudad x,
(…) su peso varía, en principio, en función del tamaño de la ciudad” (p.100). Un factor que
se desarrolla en este tipo de economías es el aprovechamiento de los bienes públicos. Dado
que el estado en las ciudades suministra y dota a las ciudades con el equipamiento necesario
para el debido funcionamiento de las actividades económicas urbanas que se localizan en
lugares centrales de la ciudad y por lo tanto “mientras más sea especializado el comercio y
mientras más necesite un área de mercado, más buscará acercarse al corazón comercial de la
ciudad” (p.336).
Retornando a los argumentos de Jaramillo (2008), en la renta diferencial de vivienda el
propietario de los lotes privilegiados con mejor ubicación y acceso a servicios podrán utilizar
esta ventaja para la apropiarse de la renta. Es decir, los propietarios que estén dispuestos a
pagar valores adicionales por su ubicación compensarán los costos que se generarían si
estuviera más alejados. Polèse (1998) agrega otros factores que pueden determinar la decisión
de adquirir viviendas con mejor localización. Estas son: edad, el número de hijos, gustos y
calidad de la vivienda. También se debe considerar el contexto de la ciudad y el tipo de
población. Dado que diferentes tipos de usuarios (con ingresos altos) prefieren estar
distanciados de las grandes urbes y se autoexcluyen a otras en donde pueden conseguir casas
muchos más amplias que en el centro de la ciudad y pagar grandes sumas de dinero por metro
cuadrado.
En la renta de monopolio de segregación Jaramillo (2008) considera que la vivienda
urbana se relaciona con la renta diferencia de vivienda dada la existencia de una dinámica
propia y características únicas. Con esto se establece otro tipo de renta que está vinculada a
un fenómeno socioespacial: la segregación socioespacial1. La cual es una característica de
las grandes urbes y consiste en la agrupación de individuos con mayor poder adquisitivo en
zonas exclusivas. Por lo cual Vicuña (2019) menciona “la contracara de la segregación es la
1 La segregación socioespacial se establece en la localización de distintos grupos sociales en distintos
espacios. Por ello, la segregación se entiende como "el grado en que uno o más grupos viven separados entre
sí, en diferentes partes del entorno urbano" (Massey y Denton, 1988 en Rasse, 2015)
9
proximidad espacial entre distintos grupos sociales” (p. 21). Por ende, la localización de
individuos tiende a ocupar lugares apartados y heterogéneos en el espacio.
La auto selectividad de los grupos sociales al ubicar su vivienda en determinados lugares
excluye a los demás grupos. Por tanto, la segregación en el espacio urbano es un proceso que
se da a nivel colectivo. Lo cual permite tener una gran ventaja a los de mayor rango social y
con mayor poder adquisitivo ha apropiarse de los mejores terrenos y las mejores
localizaciones para vivienda. Esto determina en mayor medida el movimiento de los precios
del suelo.
Ya teniendo claro los tipos de rentas que se generan en las ciudades se consigue ampliar
más el término de plusvalía urbana. Se puede definir como los incrementos del valor de los
terrenos que se convierten en rentas ganadas por los propietarios con acciones ajenas al
propietario (Furtado, 2000; Smolka y Furtado, 2001; Dye y England, 2010; Smolka, 2013,
Banco Interamericano de Desarrollo, (BID), 2016) y Jaramillo (2008) establece que la
plusvalía “tiene aquí el sentido de crecimiento del precio de un bien. El término que tiene
además la connotación de que este aumento, es algo inmerecido” (p. 336). La denotación que
le da Alterman (2012) y Friendly (2017) a la plusvalía urbana como windfalls concuerda con
los autores. Se plantea que se genera un incremento de valor a bienes inmuebles no por medio
del propietario, sino por acciones externas a él.
Para poder comprender por qué es una ganancia inmerecida o que es ajeno al propietario
se deben considerar dos aspectos importantes: “la terre-capital” y el Estado como un actor
inmobiliario.
La terre-capital la define Jaramillo (2008) como un valor que tiene ciertas características
y la importancia de este concepto radica en que “(…) su presencia o ausencia es lo que
distingue lo que se conoce como tierra ‘bruta’ y tierra ‘equipada’ (o ‘urbanizada’)” (p.315).
Por lo tanto, los terrenos con equipamientos, es decir, con una infraestructura, tienen un
mayor valor de uso. Lo que indica que tiene un mayor valor la tierra urbanizada que la tierra
bruta. Según Polèse (1998), las economías de urbanización aprovechan las externalidades
generadas. De esta manera, los capitalistas se beneficiarán del capital fijo instalado
(transporte público, servicios públicos, vialidades, entre otros). Así como del principio de
10
indivisibilidad. La concentración de infraestructura pública beneficia la reducción de los
costos en la producción de los espacios construidos. En este aspecto entra el Estado como un
agente importante en la generación de la plusvalía urbana.
Como se vio anteriormente, la renta urbana es sensible a cualquier tipo de uso o de
cambios en su estructura. Por lo tanto, cuando el Estado entra como agente inmobiliario a
generar infraestructura pública proveyendo mayores servicios estas rentas se modifican sin
que el propietario intervenga. Jaramillo 2008 establece que:
“La magnitud de esta diferencia debe ser entonces el precio de mercado que
es necesario pagar por la producción o el suministro de este equipamiento,
(…) puede decirse que el Estado, como suministrador de infraestructura,
puede hacer elevar los precios del suelo al convertirlos de lotes rústicos en
lotes urbanizados”. (p.316)
La plusvalía urbana queda determinada por la acción del Estado o de los gobiernos locales
en las ciudades como proveedor de infraestructura y de servicios públicos. Los propietarios
quedan establecidos como beneficiarios de las modificaciones en las rentas urbanas y como
retenedores de la renta absoluta de las ciudades a través de la intervención del Estado en el
desarrollo urbano.
Lo anteriormente expuesto muestra que el concepto está en discusión y existen algunas
nociones sobre la generación de rentas urbanas y de plusvalía urbana y sobre cómo diferentes
actores se involucran en un ámbito urbano para la generación y apropiación de estas rentas.
También están ligadas a disposiciones normativas y con los derechos de la ciudad (ONU-
Habitat). Este aspecto se discutirá y se desarrolla en el siguiente apartado.
11
1.2 La propiedad del suelo y su función social
En esta sección se discutirá el papel de la propiedad del suelo no como un derecho absoluto
de posesión, sino más bien la ciudad como un bien colectivo y el reconocimiento de la
función social en la generación de normativas e instrumentos de planificación en las ciudades
y la vinculación de esta en la composición del potencial de uso de suelos.
En este sentido, la colectividad está intrínseca en el derecho a la ciudad. Lefebvre (1968)
la define como “la manifestación de una forma superior de derechos: el derecho a la libertad,
a la individualización en socialización, vivir y habitar. El derecho a la obra, a la participación,
a la apropiación” (p.33). Ahora bien, en la discusión sobre el concepto de propiedad existen
varios puntos de vista y diferentes autores que lo abordan. Batista y Coral (2010) establecen
que existe una relación social entre las reglas de uso de suelo y la propiedad de la tierra. Esto
conlleva una interacción y complejidad urbana en la que interactúan varios actores: Estado -
propietario, regulador- e individuo común -propietario, regulado- “(…) el régimen de
propiedad urbana (…) está ligada a un proceso más amplio de transformación, es decir la
institucionalización de la planeación” (Azuela, 1989, p. 56).
Los derechos de propiedad están limitados cuando se relacionan con los usos de suelo
dado que se agrega algo conocido en el derecho urbano como ius aedificandi, que en el
apartado anterior se llamó espacio construido. En esos términos, “el ius aedificandi
comprende las facultades de urbanizar (transformar físicamente un terreno, dotándolo de
determinados servicios) y edificar (realizar construcciones de cualquier tipo), mientras que
en sentido estricto sólo incluye esto último” (Azuela, 1989, p. 37). Es decir, se transforma la
terre-capital dando ese valor añadido. Pasando de tierra absoluta a tierra urbanizada o
equipada, generando rentas urbanas.
De esta manera, se habla del derecho de propiedad del suelo al tener el derecho de poseer
un terreno que puede tener espacio construido o ser un terreno sin esta característica. En este
aspecto, la facultad de tener derechos sobre la propiedad privada trae consigo
responsabilidades que no deben ser olvidadas. En este caso siendo una de las más importantes
la función social. Que funciona como aspecto importante para la promoción de instrumentos
de gestión urbanos eficientes. De las que resultan, normas, acuerdos y decretos sobre normas
urbanas (Cabrera, 2008)
12
Se introduce un concepto nuevo a la discusión sobre los derechos de propiedad del suelo.
El cual se relaciona con la importancia de reconocer la función social de la propiedad. La
CEPAL (2017) considera que:
“(…) vale la pena resaltar la emergencia de normativas urbanas que conciben
a la ciudad como bien común, reconocen la función social de la propiedad e
introducen instrumentos de inclusión urbana, lo que constituye un aporte de
la región hacia la discusión global sobre “derecho a la ciudad” y sobre su rol
en crear ciudades más equitativas”. (p. 22)
En función de una realidad mundial asociada al incremento urbano de las ciudades, ha
sido el producto de una creciente concentración de individuos en las urbes. La comunidad
internacional ha incrementado sus esfuerzos por desarrollar un campo de protección de los
derechos derivados de vivir en la ciudad. Por ende, se han desarrollado a nivel internacional
distintos instrumentos en los que se desarrolla el derecho a la ciudad. Entre los que se
encuentra la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad (ONU-HABITAT, 2004).
De esta forma, las ciudades han sido proyectadas como centros de desarrollo colectivo.
En ejercicio de la función social que les corresponde de acuerdo con la Carta Mundial de
Derecho a la Ciudad. Por lo tanto, las ciudades tienen que ser vistas como entes colectivos
dado a sus elementos objetivos y subjetivos que yacen en sí. Y deferente a las demás por su
dinamismo y heterogeneidad.
Así mismo, el reconocimiento del suelo como un bien común permite identificar en el
suelo urbano su función social. En el cual los gobiernos se pueden valer de este aspecto para
generar normativas e instrumentos que permitan regular su uso. En el contexto de América
Latina, distintos escenarios han sido resultantes en reformas urbanas desde os 80s. Estos han
puesto prioridad en el ordenamiento legal y urbanístico como centro para la promoción y el
cambio del paradigma urbano actual (Fernández y Maldonado, 2009). De esta manera,
CEPAL (2016) establece una serie de ejemplos en América latina que han llevado al cambio
del paradigma actual:
“Dichos movimientos han logrado avances significativos en los últimos 20
años, como por ejemplo en Colombia (Ley 388, 1997), Brasil (Ley Federal
13
N° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad” en 2001), y en Ecuador (Ley de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo en 2016), legislación que
reconoce la función social de la propiedad y el suelo, además de entender la
ciudad como producto de un proceso colectivo, donde debe existir una
distribución justa de los costos y beneficios del desarrollo urbano”. (p. 36)
Como bien se ha tratado el derecho de la propiedad del suelo, y que involucra una función
social, en este ámbito se debe agregar un nuevo término a la discusión y este es el potencial
del suelo. Anteriormente se ha mencionado que el potencial de los usos de suelo está
determinado por las actividades humanas urbanas. Por lo cual es una construcción urbana
colectiva, que se evidencia en las actividades que se realizan en la ciudad. Simultáneamente,
Jaramillo (2008) menciona que la intensidad de los usos de suelo en la construcción de altura
está relacionada con la densidad y los altos precios de suelo (renta primaria diferencial tipo
2).
En el manejo para la construcción en altura es necesario ir más allá de los derechos de
propiedad y dar derechos de edificación suelo creado. En BID (2016) se plantea lo siguiente:
“En términos generales, suelo creado significa una concesión al propietario de suelo del
derecho de construir más allá del área de su terreno” (p. 18) en la creación de suelo vertical
en un área ya concedida. Donde este es parcializado por parte del inmobiliario. Es interesante
observar cómo se expande y se amplifica la función social del suelo. Dado que se crea suelo
(un objeto que es sujeto de derecho de propiedad) y se puede extraer aún más los beneficios
de la función social del suelo a través de las normativas y de los instrumentos de planeación
urbana.
Por último, cabe mencionar que la ciudad es un sistema complejo y diverso lleno de
múltiples relaciones económicas, sociales, jurídicas, espaciales. Y esto complejiza el análisis
del suelo urbano. Ya que depende de la conformación y el tratamiento que se le dé a un
determinado espacio. Palacios (1983) menciona el significado de espacio “(…) es la de algo
vacío; es decir, un recipiente que puede ser ‘llenado’ o ‘vaciado’, algo que es susceptible de
ocuparse o ser desocupado” (p.1). De esta manera, las relaciones urbanas determinarán cómo
llenarán ese espacio, en qué lo ocuparán, qué edificarán y de qué manera (espacio
construido). Y establecerán los factores exógenos al potencial del suelo (densidad, tipos de
14
uso). Un análisis más profundo se presenta en el próximo apartado donde se revisarán las
normativas e instrumentos de planificación urbana que moldearán y darán organización a la
conformación de esos espacios en la ciudad y que dan las herramientas para poder financiar
la planeación y el crecimiento de las ciudades de una forma equilibrada.
1.3 Revisión internacional de instrumentos y procedimientos de captura de
plusvalía
Este apartado pretende reflexionar sobre las experiencias de algunas ciudades en el mundo
que utilizan alguno o varios instrumentos de captura de plusvalía. A lo largo de la historia se
han implementado diferentes instrumentos, herramientas y procedimientos para la captura de
plusvalía urbana para el financiamiento de las ciudades. Desde el al antiguo Imperio Romano
para la construcción de carreteras, edificaciones y acueducto (Villamil 2000 citado en Smolka
2013, p.14).
Estos elementos han ido evolucionando y se han aplicado en todo el mundo. Se evidencian
experiencias en Portugal y España, en donde se presentan tasas impositivas sobre algún tipo
de inversión pública; en Francia, con la construcción de parques y espacios públicos después
de la segunda guerra mundial para recuperación del país (Reyes 1980 citado en Smolka 2013,
p.14). A lo anterior se suman las experiencias en Asia, África y América que evidencian la
aplicación de diversos instrumentos (Sorensen, 1999; Home 2007; Hong y Needham, 2007;
Peterson y Kaganova, 2010; Zhao et al., 2012; Mczynski, 2012; Lozano et al., 2013; Smolka,
2013).
Smolka y Amborski (2003) clasifican los instrumentos de captura de plusvalía en tres
categorías. Estos son: instrumentos de naturaleza fiscal; impuestos y contribuciones; y de
naturaleza regulatoria. De esta manera, el siguiente apartado continuará con esta clasificación
para agrupar las distintas experiencias internacionales (Tabla 1.1).
15
Tabla 1.1 Experiencias internacionales de instrumentos de captura de plusvalía
Categoría País Instrumento Norma
Impuestos Impuesto a la propiedad
México Impuesto predial con base suelo Ley de hacienda de baja
California
y Códigos fiscales
Chile Impuesto a los Bienes Raíces Ley 17.235 de 1998
Ecuador Impuesto a los Predios Urbanos COOTAD (2010)
EE. UU. Impuesto a la propiedad Política Tributaria
Canadá
da Cidade
Uruguay Recuperación de la valorización
Ley de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo
Sostenible de 2008
Públicas
115 de la Constitución
España Recuperación de plusvalías Ley de suelo de 1976
Instrumentos
Chile Aportes al Espacio Público Ley 20.958 de 2016
Brasil Outorga Onerosa do Direito de
Construir (OODC)
da Cidade
China Reajuste de tierras
de Construcción – CEPACs
da Cidade
Fuente: Elaboración propia con base en Smolka y Mullahy (2010), Furtado y Smolka (2014);
Smolka, (2013); Suzuki et al. (2015).
16
1.3.1 Impuestos
El impuesto a la propiedad es el más usado y antiguo de todos los instrumentos de captura
de plusvalía y representa la principal fuente de financiamiento propia de las entidades locales
(Bahal y Martínez, 2007). Para Smolka y Amborski (2003), el impuesto sobre la propiedad
representa en última instancia un instrumento de captura de plusvalía. Ya que “el valor de la
tierra está formado por los incrementos acumulados en el valor de ella” (p. 57). Así se
recupera por parte de las entidades locales la capitalización del valor del suelo en diferentes
periodos de tiempo.
Para los países de la Cooperación y el desarrollo económico (OCDE), el ingreso por el
impuesto para la propiedad representa del 1% al 3% del PIB. Y para los países de América
Latina este tiene un promedio de 0.5% del PIB (Cesare, 2010). Países como EE. UU y Canadá
tienen gran trayectoria histórica y sistemas de impuesto predial más modernos y establecidos
que los países del sur. Por ende, tiene tasas recaudatorias de hasta el 90% (Smolka y
Amborski, 2003).
México ha tenido diversas experiencias en la implementación de este tipo de instrumento,
pero la experiencia más significativa se encuentra en Mexicali (Baja California). En donde
han aumentado las recaudaciones en un 400% con tan solo cambiar la metodología de la
implementación del impuesto predial. La situación anterior a la reforma (1989) era de base
gravable mixta. Con el valor del suelo sumado al valor comercial. Pero la reforma introdujo
una nueva forma del impuesto en la que solo se valoraba el valor del suelo (Perló y Zamorano;
1999; López y Gómez, 2014).
En Argentina, según el Artículo 75 de la Constitución, se establece que el gobierno
nacional está facultado para la recaudación de impuestos directos. Como el impuesto a la
propiedad. De esta manera, la autonomía de los municipios para el cobro de este impuesto ha
ido en crecimiento, pero esto varía según el municipio dada la heterogeneidad de estos.
Siendo así porque cada provincia redacta su constitución y tiene derecho a decidir la
autonomía de cada municipio (Administración Federal de Ingresos Públicos, AFIP, 2010).
En Ecuador, el Código orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD) establece una contribución del 10%, teniendo en cuenta
17
aspectos como el aumento de valor del suelo al trasferir un bien inmueble. Asimismo,
establece un mecanismo para regularizar el perímetro urbano: deducción de plusvalías en
expropiaciones para proyectos de vivienda social.
1.3.2 Contribuciones por mejoras
La contribución por mejoras es un cobro o una tasa impuesta a los individuos que sean
dueños de propiedad que se encuentren dentro del rango de un servicio o infraestructura que
le permita obtener beneficios y de esta manera sufragar las cargas de esta (Borrero, 2011).
Es una herramienta que tiene gran recurrido en Latinoamérica y es uno de los mecanismos
más antiguos usados para la recuperación de plusvalías. Países como Argentina, Brasil y
Colombia son lo que mayormente lo implementan.
Estos se introdujeron en la década de 1970 como un importante instrumento de captura de
plusvalía en los Estados Unidos y el Reino Unido (Suzuki et al., 2015). Para los cargos por
mejoras los pagos podrían recaudarse ex post, es decir, después de la construcción de
infraestructura pública. O ex ante, como en Brasil, los Certificados de Potencial de
Construcción Adicional (Smolka, 2013).
En Brasil, en 667 de 5.505 municipios la contribución por mejoras representa el 10% de
los ingresos por los impuestos de propiedad. Siendo Maranhao, São José dos Pinhais las
ciudades más representativas. En Ecuador, las ciudades que usan este instrumento son las
más grandes (Cuenca, Quito y Guayaquil) y representan el 74%. (Rodríguez y Aulestia, 2013,
citado por Smolka, 2013, p. 28).
En México, en 1982 se realizó una reforma al artículo 115 de la constitución. La cual dio
a los municipios la autoridad y la capacidad de recaudar tasas adicionales (estas deben estar
definidas por los estados) a ciertas actividades inmobiliarias (subdivisiones o
consolidaciones). Del mismo modo sobre las mejoras que cambian el valor de las
propiedades. En algunos estados a este instrumento se les denomina impuesto a las plusvalías
(Perlón y Zamorano, 1999).
18
Los cargos de mejora y las evaluaciones especiales son básicamente el mismo
instrumento. El término “evaluación especial” se usa en los Estados Unidos. Mientras que
“los cargos de mejora” o “gravámenes” se usan en otros países, como el Reino Unido.
Mczynski (2012) identifica la Ley Mello-Roos en los Estados Unidos como uno de esos
mecanismos que ha financiado parques, espacios abiertos, gimnasios, piscinas, jardines,
tránsito ferroviario y otras instalaciones públicas. Las evaluaciones especiales permiten el
estado exento de impuestos sobre los bonos del gobierno para financiar servicios públicos e
inversiones en infraestructura. El financiamiento inicial para el sistema de metro de Los
Ángeles provino de evaluaciones especiales en propiedades dentro de un radio de una milla
de las estaciones del centro y a un radio de media milla de otras estaciones.
1.3.3 Instrumentos regulatorios
a. Aportaciones urbanísticas
Las aportaciones urbanísticas o denominadas exacciones es uno de los instrumentos de
recuperación de plusvalías más usados en América Latina. Para poder desarrollar o construir
en propias tierras de los propietarios estos están obligados a realizar contribuciones en
especie o monetarias para poder obtener estos permisos (Smolka, 2013).
En la ciudad de Córdoba, Argentina, el municipio ejerce autonomía por medio de los
artículos 10 y 188. De esta manera, la ciudad ha generado ingresos por variaciones en la
legislación de construcción e igualmente a través de establecer obligaciones a los
desarrolladores por medio de las obras complementarias. El gobierno local designa la
infraestructura que deberá ser ejecutada por el desarrollador que quiera obtener su cambio de
uso de suelo para poder obtener los permisos necesarios. Para ello las obras públicas
impuestas deben estar terminadas.
b. Contrapartidas por derechos de construcción
Estos instrumentos están basados en la separación de derechos de construcción de los
derechos de propiedad. De manera que permite al sector público recuperar los incrementos
19
de valor resultantes de los sobrepasos de la norma básica en los derechos de construcción
(Smolka, 2013).
En la ciudad de Nueva York el gobierno también ha tratado de aplicar las ventas de
derechos aéreos para el desarrollo directo y la reurbanización de alta densidad con mayor
frecuencia alrededor de los principales nodos de tránsito. El enfoque se basa en el programa
de derechos de desarrollo transferible de la ciudad que fue diseñado originalmente para
preservar edificios históricos. A los propietarios de tales propiedades se les prohibió volver
a desarrollarlas y, para compensarles, el gobierno les permitió transferir sus derechos de
desarrollo no utilizados a otras parcelas de tierra para el desarrollo de alta densidad. Los
beneficiarios de los derechos de desarrollo transferibles luego pagaron a los propietarios por
estos derechos a valor de mercado (Suzuki et al., 2015).
En Francia, la Reforma Urbana de 1975 pone como objetivo “promover una mayor
participación ciudadana en la planificación y reducir la inequidad social por medio de una
mayor eficiencia en el control del suelo” (Smolka 2013, p. 39). De tal manera que deriva la
figura de techo de densidad (Plafond Légal de Densité). El cual figura como un instrumento
que permite realizar un corte fijo de 1.5 de coeficiente de utilización de desuelo para París y
1 para el resto sobre los derechos de desarrollo que hayan sido excedidos.
c. Esquemas de reurbanización urbana
El reajuste de tierras se originó en Alemania. Donde se promulgaron estructuras legales
de apoyo en 1902 (Hong y Needham 2007; Lozano et al., 2013). Desde entonces se ha
utilizado ampliamente en todo el este de Asia. El reajuste de tierras fue adoptado por Japón
y luego por la República de Corea y Taiwán, China. Por lo general, los propietarios agrupan
sus tierras para reconfigurarlas y mejorarlas y luego reciben una cantidad directamente
proporcional (a su contribución original) de tierras atendidas después de que el vecindario se
reconstruye (Sorensen 1999; Home, 2007; Hong y Needham 2007; Lozano et al., 2013).
Durante la reconfiguración una parte de la tierra se reservará para la venta a
desarrolladores privados para recaudar fondos que permitan sufragar una parte de los costos
de reurbanización. Capturando los beneficios generados por el proyecto.
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En Taiwán, China, los propietarios contribuyen con tierra de acuerdo con una fórmula
basada en la apreciación esperada en el valor de la tierra (Lozano et al., 2013). Una variación
importante dentro de esa economía involucra a los propietarios que contribuyen con una
combinación de tierra y una parte de los costos de desarrollo a cambio de la rezonificación
de su sitio a una mayor densidad (Zhao et al., 2012).
Como se evidencia, existen diferentes tipos de instrumentos de captura de plusvalía
alrededor del mundo, pero todos comparten la misma esencia, que es la distribución de
beneficios y de cargos. De esta manera, se confirma la importancia de la aplicación de estos
tipos de instrumentos para financiar el desarrollo urbano. Siendo sostenible y sustentable este
desarrollo constante que precisan las ciudades hoy día. Por ende, en el siguiente apartado se
discutirá la noción de plusvalía y algunos conceptos subyacentes en la Constitución
colombiana, que permite a las ciudades financiar el crecimiento urbano a través de estos
instrumentos.
1.4 El concepto de plusvalía en la legislación colombiana
El objetivo de este apartado es analizar los conceptos de plusvalía y valorización urbana
que subyacen en la Constitución colombiana a fin de vincularlos con el análisis presentado
con antelación. Identificando el paradigma que está detrás de la actuación normativa
gubernamental.
1.4.1 La plusvalía según la Constitución de Colombia
La aplicación de instrumentos de captura de plusvalía en la historia de Colombia data de
1921 con la Ley 25 denominada Impuesto a la Valorización. Pero para objeto de este apartado
se retoma la noción de plusvalía de la Constitución (1991). En la que establece que:
“Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su
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acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo
urbano en defensa del interés común”. (Art. 82)
En esta definición se recogen varios de los conceptos señalados anteriormente. En los que
establece al Estado como regulador y generador de la plusvalía urbana a través de las acciones
urbanísticas (Jaramillo, 2008; Smolka, 2013). Además, como se estableció en apartados
anteriores, se expone la función social del suelo en lo que el Estado vela por el interés común
(Cepal, 2017) y no como propiedades individuales de tierra que no tienen responsabilidades
urbanas.
En esta medida, la Constitución (1991) hace referencia y da importancia a la intervención
de las entidades municipales en la participación de la plusvalía generada:
“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales
o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos”. (Art. 338)
Asimismo, las entidades locales podrán ser partícipes de las plusvalías generadas de las
acciones urbanísticas y se deben fijar costos y beneficios. Y la forma de hacer su reparto debe
ser fijada por ley a través de ordenanzas o a través de los acuerdos municipales (Borrero,
2010)
Cabe señalar que en Colombia existen diferentes instrumentos de captura de plusvalía.
Estos son: Contribución por Valorización, Participación en Plusvalía, Planes parciales,
Transferencias de derecho de construcción, Cesiones y Obligaciones y Anuncio de proyecto.
Pero para el marco de esta investigación se retoma únicamente la Contribución por
valorización y la Participación de plusvalías.
1.4.2 La Contribución por Valorización y la Participación de Plusvalías
Ambos instrumentos se rigen bajo la misma esencia del Artículo 82 (Constitución, 1991)
y tienen el mismo. Este es recuperar las plusvalías y el reparto equitativo de cargas y
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beneficios entre el Estado -las entidades municipales- y los propietarios. En esta medida el
instrumento con mayor historia en la normativa colombiana es la Valorización. Esta ha
pasado por diferentes reformas. En la Ley 25 (1921, art, 3) la establece como “(…) una
contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de
interés público local”.
Por su lado, la Participación de Plusvalía en la ley 388 (1997) da la noción fundamentada
en La Constitución (1991):
“(…) las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del
espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios
que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías
resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y
fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a
distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así
como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad
urbanística del territorio municipal o distrital”. (art. 74)
De esta manera se establece una diferenciación normativa entre ambos instrumentos. Ya
que la Valorización es considerada como una contribución sobre las propiedades que son
beneficiadas por la construcción de infraestructura de interés público y, por otro lado, la
participación de plusvalías se genera por decisiones administrativas que se pueden
materializar, generando así mayor valor del inmueble. Para comprender mejor esta
diferenciación se incluye un análisis de los elementos de ambos instrumentos los cuales están
establecidos en la norma: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador y base gravable.
Tabla 1.2 Elementos del instrumento - Sujeto Activo
Participación en Plusvalía Contribución por Valorización
El municipio El municipio
Los distritos Los distritos
Los departamentos
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El primer elemento por abordar es el sujeto activo (tabla 1.2) en que se establecen los
actores gubernamentales que pueden exigir el cumplimiento de la obligación de ambos
instrumentos. Se aprecia que la participación en plusvalía sólo tiene jurisdicción local
basándose en las entidades (municipios, distritos y áreas metropolitanas). Mientras tanto, la
contribución por valorización es de jurisdicción más amplia. Ya que estas obligaciones
pueden ser exigidas desde el orden local (municipios, distritos, áreas metropolitanas) hasta
alcances gubernamentales más amplios (Departamental, Nacional).
Tabla 1.3 Elementos del instrumento - Sujeto Pasivo
Participación en Plusvalía Contribución por Valorización
Los Propietarios de inmuebles que
reciben una plusvalía por las acciones del
estado
inmuebles que reciben o recibirán un
beneficio en el inmueble por la realización
de una obra pública.
Polígonos generadores de participación
Zona de influencia
Fuente: Elaboración propia
El segundo elemento que abordar es el sujeto pasivo (tabla 1.3). Son los individuos que
deben cumplir con las obligaciones. En este elemento se empieza a vislumbrar las diferencias
que se van a relacionar más adelante con otros elementos (hechos generadores). Los sujetos
pasivos de la participación de plusvalía son aquellos que la reciben a través de acciones del
estado (cambios de uso de suelo, cambios de densidad, entre otros) y los sujetos pasivos de
la Contribución por Valorización son aquellos que reciben o en su caso recibirán la ejecución
de obras públicas (construcción de carreteras, puentes, espacio público, entre otros).
Tabla 1.4 Elementos del instrumento – Hechos generadores
Participación en Plusvalía Contribución por Valoración
La incorporación de suelo La obra pública
Zonificación de usos del suelo
Autorización de mayor aprovechamiento
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El tercer elemento que abordar son los hechos generadores (tabla 4). En que se consideran
las circunstancias bajo los cuales se puede aplicar cada instrumento. Los hechos generadores
de la Participación en Plusvalía se pueden agrupar en dos segmentos: Acciones urbanísticas
- normas reguladoras de suelo- y Ejecución de las obras públicas. Por su lado, la Contribución
por Valorización solo tiene un hecho generador, que es la ejecución de las obras públicas. En
este sentido, ambos instrumentos sirven y se pueden utilizar para financiar la ejecución de
obras, pero la diferencia entre estos dos en ese aspecto es el tiempo de cobro y la base
gravable. Con la participación de plusvalía se tiene que ejecutar la obra y luego hacer el cobro
que será entre el 30% y el 50% de plusvalía generada. Mientras que la valorización puede ser
cobrada antes de ejecutar la obra, durante la ejecución de la obra y después de la ejecución
de la obra. Y la ba