Indexul sustenabilitcrpe.ro/wp-content/uploads/2014/11/INDEXUL-Sustenabilitatii-DNA.pdf · Lista lor va deveni evidentă pe parcursul citirii raportului, dar pentru o familiarizare

Indexul sustenabilității DNA 2014

1

Introducere ”O chestiune despre care se vorbește foarte mult și cea mai mare dramă din ultimii 25 de ani pentru elita politică și de afaceri din România, afectată de corupție”. Așa caracterizează The New York Times în 14 noiembrie 2014 activitatea Direcției Naționale Anticorupție (DNA), într-un portret flatant pe care îl face Procurorului Șef Laura Codruța Kovesi. DNA este deja o instituție cu un istoric aparte. Este poate singura instituție din România aclamată pe stadioane, după ce a început o anchetă legată de transferurile și evitarea taxelor în fotbal. În același timp, atacuri vitriolante la adresa DNA sunt cvasi-permanente pe posturile TV și într-o bună parte a presei. DNA funcționează și este o excepție într-un peisaj instituțional care ne-a obișnuit cu mediocritatea. Chiar faptul că se vorbește atât de mult despre DNA arată că e o instituție care contează. Autorii raportului au exprimat deja opinii publice: DNA este o instituție care merită şi trebuie susținută. Studiul de față pleacă de la această premisă. Suntem preocupați de sustenabilitatea acestei instituții. Dorim să răspundem la întrebarea: care sunt factorii de care depinde viitorul instituției și cum se schimbă ei de la an la an? Acest raport reprezintă finalitatea unui proiect pilot în care am reușit să obținem sprijinul generos al finanțatorilor - Fundația Konrad Adenauer (Programul Statul de Drept în Europa de Sud-Est) și Ambasada Marii Britanii în România. Este un proiect pilot în care încercăm, alături de alţi reprezentaţi ai societăţii civile, o metodologie de monitorizare inovatoare pentru domeniul justiţiei şi anticorupției1. Metodologia studiului Studiul de față și-a propus să identifice factorii – interni și externi – care contribuie la sustenabilitatea DNA și a luptei împotriva corupției, în special a corupției la nivel înalt. În plus, cercetarea e menită a facilita comparații în timp, astfel încât, anul viitor, când ne uităm la aceeași instituție, același fenomen, aceiași indicatori, să putem observa dacă lucrurile au evoluat sau nu. Cercetarea de față și a urmat trei etape: I. Interviuri în profunzime cu oficiali ai DNA și ai altor instituții cu impact asupra activității DNA. Am invitat acești oficiali să contribuie la exercițiul intelectual expus mai sus: identificarea factorilor de care depinde sustenabilitatea DNA (apoi am încercat să trecem în revistă împreună factorii respectivi). A rezultat un portret complex al instituției și al mediului extern care o influențează. Am ales să păstrăm anonimitatea acestor interviuri pentru că am dorit să schimbăm idei și informații cu interlocutorii noștri fără a fi constrânși de regulile de comunicare instituțională și pentru a ajunge la esența faptelor. Pentru puținele excepții în care citatele sunt atribuite unui oficial am obținut acordul prealabil al celor intervievați.

1 Există o metodologie internațională de măsurare a sustenabilității presei – Media Sustainability Index –

dezvoltată de IREX. Anumite elemente din această metodologie au inspirat crearea acestui instrument de lucru dedicat DNA.


2

Aceste interviuri au fost completate prin cercetarea rapoartelor publice și a literaturii academice care au ajutat la creionarea instrumentului de bază: un chestionar complex organizat în jurul a cinci macro - indicatori:

1. Cadrul legislativ 2. Managementul și performanța instituției 3. Relațiile și cooperarea cu alte instituții 4. Relațiile cu mediul politic și mass-media 5. Susținerea instituției de către partenerii externi ai României.

Fiecare dintre acești macro - indicatori are o serie de sub - indicatori. Lista lor va deveni evidentă pe parcursul citirii raportului, dar pentru o familiarizare rapidă cu metodologia, puteți citi chestionarul integral în Anexa din varianta electronică a raportului (disponibil pe www.crpe.ro). II. Discuții de grup cu experți A doua etapă a presupus organizarea unei discuții de grup cu persoane informate despre activitatea DNA. Am adresat invitații către două categorii: a) reprezentanți ai celor mai active ONG-uri în domeniul justiției și anticorupției, cu o reputație organizațională ireproșabilă și b) ziariști specializați în domeniul judiciar, cu o bună reputație publică, invitați în capacitatea lor individuală. Ne-am bucurat că cei mai mulți au acceptat invitația. Lista participanților la discuția de grup se găsește la finalul acestui raport. Le mulțumim încă o dată pentru contribuția lor la acest raport. Fiecare participant la discuție a acordat calificative pe o scală, care pot fi traduse ca ”note” pentru sub-indicatorul respectiv. Fiind un proiect pilot, participanții din acest an au putut propune noi sub-indicatori sau au putut modifica chestionarul în aspecte la care noi, autorii, nu ne-am gândit inițial. Au fost câteva cazuri de sub-indicatori suplimentari propuși de participanți. Considerăm chestionarul final un instrument de cercetare care poate fi modificat și pentru alte instituții din domeniu, pentru instituții similare din alte țări şi pentru societatea civilă. Am ales să anonimizăm notele individuale și citatele participanților din aceeași dorință de a permite discuții libere și schimburi de idei. Principalul scop al metodologiei propuse este urmărirea în timp a evoluției acestor indicatori. Cu alte cuvinte, dorim să vedem dacă, de pildă la sub-indicatorii privind sprijinul extern, susținerea pentru DNA din partea Uniunii Europene crește sau scade, sau dacă își menține importanța, respectiv dacă devine irelevantă. Toți indicatorii sunt meniți să fie urmăriți în timp, astfel încât să construim anual acest Index al Sustenabilității DNA. E important de precizat că notele au fost date pentru perioada toamna 2013 - toamna 2014, pentru ultimul an de activitate al DNA înainte de discuția de grup (care a avut loc în 13 octombrie 2014). De asemenea, este un chestionar de percepții, de aici și limitele sale. Indicatorii au fost definiți într-un context comprehensiv, persoane relevante în domeniul justiției și anticorupției au acordat note pentru fiecare dintre aceștia. Media obținută din aceste note este nivelul de performanță al acelui indicator, din punctul de vedere al grupului de experți care au participat la acest demers. În capitolul final de concluzii, autorii propun câteva învățăminte și trag câteva semnale de alarmă care sperăm să fie ascultate. Evident, ne-am dori ca în viitoarele ediții ale Indexului Sustenabilității DNA să avem creșteri ale notelor date pentru indicatori. Dacă însă mediul DNA și regulile după care funcționează aceasta vor fi alterate, Indexul sustenabilității DNA va fi aici și pentru a raporta scăderea acestor note.


3

INDICATOR 1 - Cadrul legislativ Starea de fapt Asigurarea independenţei instituției specializate în marea corupție, prin reglementări legislative stabile, cu buget și management propriu, a fost una dintre condiționalitățile care au urmărit România în relația sa cu UE, atât înainte cât și după aderare. De fapt, chiar crearea unei asemenea instituții a primit impulsul decisiv prin procesul de negociere a aderării, ulterior și reformarea instituției în 2005 a fost legată de condiționalități, iar supraviețuirea ei este explicată de cei mai mulți experți prin existența Mecanismului de Cooperare și Verificare (MCV). Crearea unei instituții specializate a necesitat timp deoarece sistemul politic și juridic au arătat rezistență față de o asemenea idee. Însă incapacitatea statului român de a controla corupția a făcut ca ideea unor procurori specializați să devină de neevitat. În mai 2000 a fost creat un departament de luptă împotriva corupţiei şi crimei organizate în cadrul Parchetului General. Mulți dintre procurorii care ulterior au contribuit la performanțele DNA au lucrat în secția respectivă. Dar secția nu a rezistat primei schimbări de putere de după crearea sa - alegerile din 2000 și numirea unui nou Procuror General. În septembrie 2002 a fost creat Parchetul Naţional Anticorupție (PNA). A fost răspunsul guvernului Năstase la criticile repetate din rapoartele de țară ale Comisiei Europene - corupția începea să afecteze performanța în negocierile de aderare, iar închiderea negocierilor în timpul mandatului său era obiectivul prioritar al șefului guvernului de atunci. Comisia Europeană continua însă să critice suprapunerea de competenţe instituţionale şi timiditatea noii instituției și a conducerii numite de guvernul de atunci. Începând din 2005, legislația a fost modificată pentru a răspunde acestor critici, dar și pentru a rezolva problemele ridicate de decizii ale Curții Constituționale - unul dintre cazurile de persoane care au atacat legislația anticorupție la Curte fiind chiar Adrian Năstase, acum inculpat. DNA, așa cum există acum, a luat ființă în 2006, prin reformarea PNA, prin pachetul de legi propus de ministrul Justiției de atunci, Monica Macovei. Opt ani mai târziu, Direcția Națională Anticorupție este o structură cu personalitate juridică și buget propriu în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Potrivit ultimului raport de activitate al DNA2, cadrul legislativ de organizare și funcționare a asigurat independența specifică, funcțională și financiară, necesară exercitării eficiente a funcției de luptă împotriva corupției la nivel înalt și mediu asumată prin actele internaționale ratificate de România, precum și prin Mecanismul de Cooperare și Verificare. Acelaşi raport menționează faptul că dispozițiile legale privind organizarea DNA nu au fost modificate în cursul anului 2013. Competența materială a DNA se circumscrie faptelor de corupție de nivel înalt și mediu, prevăzute de Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, cu modificările și completările ulterioare, dar și altor infracțiuni grave, considerate a fi în strânsă legătură cu corupția ca fenomen complex, așa cum prevede expres art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2002, cu modificările și completările ulterioare.

2 ”Raport privind activitatea desfăşurată de Direcţia Naţională Anticorupţie în anul 2013” (forma integrală) ,

disponibil pe www.pna.ro.


4

Competența materială după obiect se referă la infracțiunile de corupție, asimilate ori în legătură directă cu corupția cuprinse în Legea nr. 78/2000, calificate prin întinderea pagubei (mai mare decât echivalentul în lei a 200.000 euro) ori prin valoarea sumei/bunului care a format obiectul faptei de corupție (mai mare decât echivalentul în lei a 10.000 euro), la infracțiunile îndreptate împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene, materie în care DNA are competență exclusivă, precum și infracțiunile de abuz în serviciu care au cauzat o pagubă materială mai mare decât echivalentul în lei a 1.000.000 euro. Și sfera competenței după calitatea persoanei se circumscrie combaterii faptelor de corupție de nivel înalt și mediu, Direcția Națională Anticorupție fiind singura structură abilitată să desfășoare urmărirea penală a membrilor Parlamentului ori Guvernului pentru infracțiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 și având competența de a investiga infracțiunile săvârșite de alte persoane cu funcții importante sau cu atribuții de decizie, conducere ori control, prevăzute limitativ și expres în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2002.

Chestionarul aplicat participanților la discuția de grup a avut forma:

”Care din următoarele afirmații referitoare la … … corespunde opiniei dvs.? Cele două

afirmații reprezintă opțiunile extreme. Vă rugăm alegeți o notă de la 1 la 10.”

Toate întrebările au fost formulate ca enunțuri plasate la extremitățile scalei, fiecare participant plasându-se pe scală funcție de opțiunea proprie. Cifrele din coloana din dreapta reprezintă media grupului și calificativul acordat pentru sub-indicatorul

respectiv. Atribuțiile stabilite prin lege

1 1.1.Cadrul legislativ nu asigură competențe de investigare relevante pentru DNA în ceea ce privește calitatea persoanelor investigate (funcții deținute)

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Cadrul legislativ asigură competențe de investigare relevante pentru DNA în ceea ce privește calitatea persoanelor investigate (funcții deținute)

8.5

1 1.2. Cadrul legislativ nu asigură competențe de investigare relevante pentru DNA în ceea priveşte competenţa materială

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Cadrul legislativ asigură competențe de investigare relevante pentru DNA în ceea priveşte competenţa materială

8.6

Suportul tehnic pus la dispoziția DNA prin legea de funcționare (poliție judiciară, experți)

1 1.3 Legea de funcţionare nu asigură resurse umane suport independente pentru DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Legea de funcţionare a DNA asigură resurse suport independente pentru DNA

8.0


5

1 1.4. Legislaţia suport/ conexă nu asigură sprijin pentru investigaţii independente

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Legislaţia suport conexă asigură sprijin pentru investigaţii independente

5.2

Direcția Națională Anticorupție are o structură centrală formată din patru secții (din care trei efectuează urmărire penală și una activitate judiciară), cinci servicii, două compartimente, un departament economico-financiar și administrativ și o structură teritorială formată din 15 servicii. În cadrul Direcției își desfășoară activitatea ofițeri și agenți de poliție, care constituie poliția judiciară a DNA, precum și specialiști în domeniul economic, financiar, bancar, vamal, informatic și în alte domenii3. Angajarea și revocarea acestor ofițeri de poliție judiciară este decizia Procurorului Șef al DNA. Experţii din cadrul DNA au statut de funcționar public, se supun legii cadru generale a funcționarilor. Faptul că în cadrul DNA procurorii au în subordine directă ofițerii de poliție și experții face să fie evitată fragmentarea instituțională specifică restului sistemului judiciar și de impunere a legii. La fel, privită la nivel regional, structura DNA cu punerea sub aceeași umbrelă a procurorilor și poliției este o excepție, nemaiîntâlnită în altă țară din regiune dintre cele care au organizat asemenea structuri.

Experții care lucrează în DNA sunt foarte buni și au fost selectați dintre cei care au fost foarte buni în domeniul lor. Sunt mult mai buni decât experții independenți deoarece au lucrat pe cazuistica necesară” (oficial sistem judiciar)” .

Cel mai mare câștig al acestei instituii sunt ofițerii de poliție judiciară. Unele din instituțiile anticorupție pe care eu le cunosc, de law enforcement, de procurori, nu reușesc să-și asigure ofițerii de poliție judiciară ca un corp în cadrul instituției pe care o creează. Întotdeauna ofițerii de poliție judiciară sunt din afară, rămân în cadrele poliției, sunt

în subordinea ierarhică a celorlalți, răspund în fața ministrului de Interne. Aici e un mare avantaj, e un lucru foarte bun care s-a reușit prin legea de funcționare a PNA când s-au dat efectiv acești ofițeri de poliție judiciară în subordinea Procurorului Șef al DNA” (oficial sistem judiciar)”. Atât oficiali de rang înalt din instituțiile anticorupție și/sau sistemul judiciar consultați de CRPE, cât și experții din cadrul discuției de grup au apreciat faptul că cel mai important element în privința competenței materiale a DNA îl reprezintă calitatea persoanei, subiecții calificați. Cei mai mulți dintre cei trimiși în judecată devin subiecți ai cauzelor pentru că ocupă anumite funcții - prevăzute în legea de funcționare a DNA. În timp ce unii experţi au apreciat că este necesară atât menţinerea subiecţilor calificaţi cât şi a pragurilor actuale, au existat unele nuanțări în privința limitelor pagubei sau valorii bunului care a format obiectul faptei de corupție (în prezent, 10.000 de euro). Unii participanți susțin că pragul actual este prea jos și că există riscul inundării DNA cu cazuri de mică valoare. Au existat însă și avertismente că nu ar trebui deschisă dezbaterea în legislativ pentru că există riscul unor soluții mai proaste decât situația din prezent. Oricum, a existat consens atât printre oficialii intervievați cât și printre participanții la discuția de grup că limita prejudiciului e

3 Idem


6

o chestiune de importanță secundară față de atribuțiile conferite DNA prin lista de funcții care fac ocupanții susceptibili de a intra în atenția instituției.

Legiuitorul poate să vină și să spună că intră în competența DNA ce este peste 100.000 euro sau peste 1.000.000 euro. Este însă foarte important ca în competența prevăzută de lege pentru DNA să rămână subiecții calificați – miniștrii, secretarii de stat, șefii de instituții. Majoritatea dosarelor mari nu sunt pe criteriul cantitativ, adică șpăgi de

peste 10.000 euro, ci pe funcții. Legea spune, indiferent de valoarea șpăgii, dacă fapta e comisă de un magistrat, ministru etc, intră la DNA. Deci acel criteriu e important, calitatea persoanei. Marea corupție, cel puțin așa ne arată istoria noastră recentă, este legată de funcție. Sigur că poate fi mare corupție făcută de persoane mici cu sume fabuloase, dar cam rar se întâlnesc. Acel criteriu e important” (oficial sistem judiciar). Faptul că DNA are propria poliție judiciară este cel mai important element de progres, care-i asigură de mulți ani independența operațională, au apreciat majoritatea participanților la discuția de grup, cu mențiuni legate de selecția extrem de riguroasă a ofițerilor de poliție judiciară. “DNA este lăudată și în raportul anticorupție făcut la Bruxelles ca una din primele cinci instituții anti corupție din Europa tocmai pentru acest mix de poliție, experți și procurori. E foarte important să ai experții tăi” (reprezentant ONG). “Când procurorul lucra cu polițiști de la MAI, dădea ordin ministrul de Interne să facă sau să nu facă, să meargă sau să nu meargă în anchetă. Adică avea comandă directă. Acum fiind pe comanda procurorului, ofițerul face ce spune procurorul” (jurnalist). “O altă întrebare este cum să faci să nu ajungă cei slabi pregătiți sau cei cu <<dublă comandă>> în poliția judiciară a DNA, dacă nu cumva trebuie ridicate standardele pe legislație. Acești ofițeri de la DNA nu au rolul de polițist obișnuit. Ei pot omori o anchetă” (jurnalist). PUNCTAJUL: De remarcat faptul că paneliștii au acordat note mari cadrului legislativ al DNA - legea de funcționare a instituției a primit note de peste opt la primii trei sub-indicatori: 8,5 / 8,6 și 8. Un punctaj mai mic (5,2) a fost acordat la sub-indicatorul imediat următor și care se referă la legislația conexă – explicațiile oferite de participanți în cadrul discuției au vizat: neclaritățile legislative privind confiscarea extinsă și, mai ales, plasarea prin lege a mijloacelor de interceptare a comunicațiilor în domeniul de activitate al SRI – paneliștii au exprimat opinia că legea ar trebui modificată pentru a oferi mijloacele tehnice de interceptare parchetelor și poliției judiciare (vom reveni asupra acestei chestiuni la discutarea macro-indicatorului 3). Există deci o diferență de percepție între modul în care experții văd cadrul legislativ de organizare a DNA – mulțumitor, capabil să furnizeze baza legală pentru performanță, care merită păstrat – și felul în care văd diverse aspecte ale legislației conexe care ar merita reanalizate.


7

Autonomia bugetară a DNA

1 1.5. Cadrul legislativ nu asigură autonomie bugetară pentru DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Cadrul legislativ asigură autonomie bugetară completă pentru DNA

8.3

Valoarea bugetului DNA

1 1.6. Bugetul alocat DNA împiedică instituția să performeze

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bugetul alocat DNA este suficient pentru a asigura o bună performanță

7.8

1 1.7. Structura bugetului DNA împiedică instituţia să performeze

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Structura bugetului DNA permite instituţiei să performeze

5.9

Resursele umane (cantitativ) aflate la dispoziţia DNA

1 1.8. Resursele umane stabilite prin lege la dispoziția DNA sunt insuficiente pentru o bună performanță

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Legea de funcționare stabilește resurse umane care sunt suficiente pentru o bună performanță a DNA

6.8

Starea de fapt: Potrivit legii, Bugetul DNA se încadrează în bugetul general al Ministerului Public, Procurorul Șef DNA fiind ordonator secundar de credite. Art. 4 cap II din Ordonanța de organizare a DNA spune că ”fondurile destinate Direcţiei Naţionale Anticorupţie sunt evidenţiate distinct în bugetul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie”.

Procurorul General al României Tiberiu Nițu: "Este adevărat că bugetul pentru 2013 a fost unul de criză, dar din totalul de 762 de milioane lei alocați Ministerului Public, DNA a beneficiat de 87 de milioane, adică 11,4% din totalul sumei, în condițiile în care în cadrul

DNA își desfășoară activitatea 5% din procurorii Ministerului Public. Nici încărcătura pe procuror nu e una exagerată4.

Potrivit raportului de activitate al DNA, situația alocării resurselor umane și schema de ocupare arată în modul următor (finele anului 2013): a) 145 de posturi de procurori, din care ocupate 130 (89,66%); b) 170 de posturi de ofițeri și agenți de poliție judiciară, din care ocupate 168 (98,83%); c) 55 de posturi de specialiști, din care ocupate 53 (96,37%); d) 99 de posturi de personal auxiliar de specialitate, din care ocupate 94 (94,95%); e) 44 de posturi de personal conex, din care ocupate 37 (84,09%);

4 „Nițu reproșează DNA că are resurse, buget și personal mai mari decât celelalte parchete ”; Agerpres , 27

februarie 2014.


8

f) 54 de posturi de personal economic și administrativ, din care ocupate 44 (81,49%). Potrivit reprezentanților DNA intervievați în această cercetare, nu au existat probleme în ultimii ani cu execuția bugetară - Procurorul General a inclus bugetul solicitat de Direcție în bugetul mare al procuraturii.

Q: Poate Parchetul General să blocheze/să nu disponibilizeze fonduri către DNA? A: Nu poate să ia și nici să dispună cum se cheltuiesc. Dacă Procurorul General avea nevoie de bani și în bugetul DNA-ului era o sumă excedentară, nu putea să o facă singur. Dacă voia să o facă, trebuia ca șeful DNA să fie de acord. (...) Odată ce ți-a fost aprobat un buget distinct, nu mai are Procurorul General ce să facă. Doar dacă vrea, așa, administrativ, să te șicaneze, nefăcând

deschidere de cont lunar. Altminteri, tot bugetul e la dispoziția procurorului șef al DNA.

Q: Deci dacă vrea un politician din Guvern să umble la bugetul DNA, poate să facă asta? A: Ei pot să nu dea câți bani s-au cerut sau să nu dea la capitolul respectiv. E procedura obișnuită de aprobare a bugetului. Mai întâi poate Guvernul. La modul: am cerut 16 milioane, îți dau doar 15. Se aprobă așa în Parlament. Cum pot umbla la orice alt buget, nu e nimic diferit. Q: S-a întâmplat asta până acum? A: În general, nu. (fragment interviu cu reprezentant sistem judiciar)”

Trebuie să recunoaștem că, în ciuda controverselor din ultimii ani, nu au existat tentative politice de a pune presiune pe DNA prin pârghii bugetare. Legea permite autonomia bugetară a DNA în modul de organizare actual: ca o direcție autonomă în cadrul Parchetului General. Procurorul General nu poate trata însă bugetul DNA ca pe bugetul oricărei alte direcții, aici intervenind mecanismul legal prin care se acordă autonomie Procurorului Șef al DNA. Opiniile exprimate de participanţii la discuția de grup au arătat că actualul cadru legislativ asigură, într-o măsură suficient de mare, resursele necesare funcţionării DNA. Există însă temeri şi trebuie menţinută o monitorizare atentă asupra modului în care sunt alocate unele resurse la nivel politic şi/sau declarativ fără acoperire cu fondurile necesare din punct de vedere bugetar (a fost menţionat exemplul alocării/suplimentării schemei de personal cu 50 de posturi de ofiţer judiciar pentru DNA, dar care trebuia obligatoriu urmată de alocarea finanţării corespunzătoare acestei măriri). Ceva mai critici au fost participanții cu structura bugetului, dar discuția nu s-a referit în mod special la DNA cât la modul în care se croiesc bugetele în sistemul judiciar românesc, DNA doar preluând paternul general. PUNCTAJUL: Notele oferite de paneliști reflectă această distribuire a opiniilor: participanții au notat satisfăcător gradul de autonomie bugetară (8,3) conferit de lege Direcției, ca și bugetul acordat instituției (7,8), dar mai puțin structura bugetului (5,9). Din punctul de vedere al sustenabilității instituției, dependența bugetară față de mediul politic este un pericol doar potențial, care nu s-a manifestat până acum, drept urmare paneliștii au tins să treacă acest capitol peste jumătatea grilei de evaluare, capitolul legal-bugetar contribuind la sustenabilitatea DNA. În ceea ce privește resursele umane alocate prin lege, există diferențe de opinie între reprezentanți ai DNA și declarațiile publice ale Procurorului General. Față de nivelul de


9

activitate al DNA, resursele umane sunt considerate insuficiente (o discuție separată privind încărcătura de dosare per procuror urmează la sub-indicatorul 2.1).

Procedurile de numire pe funcţii de conducere Procedura de numire și revocare a procurorului șef al DNA

1 1.9. Procedura de numire a procurorului șef DNA afectează credibilitatea instituţiei

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procedura de numire a procurorului șef DNA întărește credibilitatea instituţiei

6.3

1 1.10. Procedura de numire a procurorului șef DNA afectează performanța instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procedura de numire a procurorului șef DNA întărește performanța instituției

7.3

Procedura de numire și revocare în/din funcțiile de conducere la DNA

1 1.11. Procedura de numire și revocare din funcțiile de conducere ale DNA afectează credibilitatea instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procedura de numire și revocare din funcțiile de conducere ale DNA întărește credibilitatea instituției

6.3

1 1.12. Procedura de numire și revocare din funcțiile de conducere ale DNA afectează performanța instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procedura de numire și revocare din funcțiile de conducere ale DNA întărește performanța instituției

7.0

Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare art. 54. (1) Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorii şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi procurorul şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestora sunt numiţi de Preşedintele României, la propunerea ministrului Justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 10 ani în funcţia de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată. (3) Preşedintele României poate refuza motivat numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului. Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare / Art. 55. (1) Numirea în celelalte funcţii de conducere în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi al Parchetului Naţional Anticorupţie se face pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, la propunerea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie, după caz.


10

(2) Pentru numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) este necesară recomandarea conducătorului secţiei ori, după caz, al direcţiei din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau Parchetului Naţional Anticorupţie, unde urmează să fie numit procurorul. (4) Revocarea din funcţiile de conducere a procurorilor numiţi potrivit alin. (1) se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori, după caz, a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător. (5) Propunerea prevăzută la alin. (4) poate fi formulată din oficiu sau la sesizarea adunărilor generale ori a conducătorilor secţiilor ori, după caz, al direcţiei din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau Parchetului Naţional Anticorupţie. În privința procedurilor de numire în funcțiile de Procuror General și Procuror Șef al DNA, oficialii sistemului judiciar apreciază că este nevoie de transparentizarea procedurii și de scoaterea politicului din ecuație, dar pentru ca această eventuală schimbare să fie și eficientă este nevoie de întărirea instituțională a Consiliului Superior al Magistraturii. Mai exact, una dintre soluții propuse de acești oficiali ar putea avea în vedere reducerea prerogativelor Ministerului Justiției și ale Președintelui în aceste numiri, introducerea unui rol mai important al CSM, dar numai în paralel cu schimbarea modalității de recrutare și revocare a membrilor acestuia, în dauna actualului criteriu numeric.

Poziția Procurorului şef al DNA Q: Ce schimbări ați aduce? Laura Codruța Kovesi: Aș scoate Ministerul Justiției și președintele din ecuație. Aș da la CSM. Și aș schimba modalitatea de recrutare a membrilor CSM și de revocare a lor. Adică trebuie întărit puțin și CSM. Nu merge pe criteriul numeric.

Q: Dar atunci e o situație paradoxală. Teoretic, am vrea sa meargă la CSM aceste decizii, dar CSM-ul actual dezamăgește. Laura Codruța Kovesi: E vorba despre sistemul de checks and balances. Asta vrem cu toții. În 2005, a fost un pas important. S-au instituit niște termene pentru funcții de conducere și niște proceduri transparente de selecție. Sigur, nu poți pune concurs pentru funcția de Procuror General, dar să faci totuși o procedură. (...) Q: Deci practic dvs. aveți control pe funcțiile de conducere doar indirect? Laura Codruța Kovesi: Indirect, da. Q: Adică teoretic vă poate ateriza orice adjunct? Laura Codruța Kovesi: Da. Mâine, dacă e o funcție vacantă ca șef de birou, Procurorul General îmi poate trimite informarea că șef e X și eu nici să nu știu. S-a și întâmplat, de altfel”.

Actualul Procuror Șef al DNA nu este singura voce din sistem care ar prefera o mai mică implicare a factorului politic în numire și o mai mare implicare a sistemului judiciar. Este, practic, opinia unanimă a persoanelor din DNA și CSM cu care s-au făcut interviurile din prezentul studiu.


11

Sistemul complex de desemnare și numire, descris mai sus prin fragmentele legale relevante, nici nu este de natură a oferi coerență instituției: procurorul șef DNA nu își poate face echipa de adjuncți, deși răspunde pentru activitatea întregii instituții. Procedura de desemnare a șefului și a adjuncților instituției a stârnit una dintre cele mai aprinse discuții și în cadrul grupului de experți și jurnaliști. O parte a participanților a susținut renunțarea la actuala procedură de desemnare a șefilor Parchetului General și a DNA prin propuneri din partea Ministerului Justiției, reclamând faptul că ministrul este numit politic. Totuși, cei care au această opinie recunosc că trecerea acestui drept de a face propunerea la CSM nu garantează numirea unor oameni competenți, dată fiind lipsa generală de performanță a acestei instituții. De cealaltă parte, un curent contrar de opinie afirmă că procedura actuală asigură responsabilitatea publică a politicienilor care fac propunerile – cu alte cuvinte politicienii beneficiază ca imagine publică de pe urma unui management DNA care performează și, invers, politicienii pierd credibilitate pe tema corupției dacă numesc procurori slabi la conducerea DNA și la Parchetul General. A existat unanimitate în cadrul grupului pe ideea ca politicienii, la rândul lor, să găsească o procedură cât mai transparentă de identificare a candidaților – și a fost dat exemplul pozitiv al fostului ministru Monica Macovei, care a reușit desemnarea lui Daniel Morar printr-o procedură competitivă, desemnare care a avut meritul de a revitaliza instituția. Recomandarea unanimă a grupului a fost ca o asemenea procedură (care nu a mai fost folosită la ultimele desemnări) să devină o bună practică stabilită prin ordin de ministru.

”Pe actuala procedură vedem cine e responsabil: este clar că Preşedinţia şi / sau Prim Ministrul a făcut respectiva numire, deci asumă responsabilitatea performanţelor sau eşecului instituției” (jurnalist). “Dacă introduci CSM în procedură, acolo va fi întotdeauna un vot al negocierilor care implică mai mulți factori. Sunt mai mulți vectori în CSM care influențează negocierile comparativ cu actuala procedură” (reprezentant ONG). “Vorbim de un sistem judiciar în care numirile la vârf sunt discutate între politicieni care nu au nicio legătură cu justiţia. Ei sunt doi politicieni, iar de aici încolo problema lor va fi <<cum să ne apărăm borfaşii mei şi pe ai tăi>>. Asta va fi problema timp de 20 de ani de acum încolo. Aş introduce sistemul judiciar în această procedură, poate împreună cu Ministerul Justiţiei, poate prin Înalta Curte. Adică să aibă drept de veto” (jurnalist). “Nu mi-a plăcut trocul ordinar prin care s-au făcut numirile. Înțeleg foarte bine teoria privind asumarea politică a numirii, după cum înțeleg și nevoia unui mecanism care să dea o aură de independență, care să se traducă, apoi, în încredere și performanță. Nu e clar nici de ce a fost aleasă limita de 3 ani pentru durata mandatului. Cred însă că trebuie să existe un tabel public cu cei mai performanți 25 – 50 de procurori din țară, astfel încât alegerea de la momentul nominalizărilor să fie cât de cât obiectivă” (reprezentant ONG). “Eu în continuare cred că ne-ar prinde bine tuturor să avem mai multe criterii. Când se face evaluarea profesională a procurorilor, vârful tabelului să fie public” (reprezentant ONG). ”Eu susțin actuala procedură de numire. Orice procedură de numire e atât de bună pe cât de buni sunt oamenii care o fac. Dacă o dai la CSM, indiferent dacă este cel de acum sau altul, tot cel mai prost om va numi. Trebuie o responsabilizare clară pentru cel care numește Procurorul Șef DNA. Eu vreau să-i pot trage la răspundere, și pe Băsescu, și pe Ponta, dacă numesc lepre. (...) Din numirile bune de până acum, dacă CSM-ul avea drept de veto, nu


12

ajungea să fie numită niciuna. Dacă CSM-ului îi dai drept de veto, CSM-ul o să-ți pice pe toți oamenii buni, până o să-l pui pe unul care e din cârdul lor” (reprezentant ONG). Problema nominalizărilor transparente se lovește în practică de limitele actualelor proceduri de evaluare a procurorilor. Un tabel public al celor mai buni procurori din țară, așa cum propunea unul dintre participanții la discuția de grup, e greu de făcut pentru că aproape toți procurorii din România obțin calificativul ”foarte bun” la evaluare (iar cei puțini care nu îl obțin pot da în judecată propria instituție și de obicei obțin ridicarea calificativului). Evaluarea regulată a performanțelor procurorilor (inclusiv a celor din DNA) se face potrivit criteriilor stabilite de CSM pentru întreg sistemul judiciar, dar toți cei intervievați (inclusiv din partea CSM) sunt de acord că această evaluare obligatorie este pur formală și nu face o reală diferențiere între magistrați. Limitele acestei proceduri vor fi discutate separat la un alt sub-indicator relevant (în capitolul următor). ”Criteriile acestea sunt aprobate de către CSM. În momentul de faţă, aplicarea lor este irelevantă pentru sistemul judiciar. Pentru că niciun șef de DNA sau DIICOT nu-și va evalua prost oamenii atunci când toţi ceilalţi din sistem sunt evaluați de șefii lor ca fiind 100% buni.” (reprezentant ONG)

Cu toţii ne dorim să avem cei mai buni procurori, cei mai bine pregătiţi, cei mai harnici (eu zic că în acest moment întrunim aceste condiţii).

Dar plaja de recrutare a procurorilor nu ne oferă totdeauna posibilităţi de a recruta cei mai buni oameni. Ca să intri în DNA trebuie să ai o

vechime de șase ani, se organizează de două ori pe an interviuri, se prezintă diverși colegi care pot, de exemplu, la întrebările din interviuri, să răspundă foarte bine, dar nu avem posibilităţi reale de verificare a celorlalte aptitudini. E posibil să avem un

coleg cu un CV foarte bun, să nu fie cercetat disciplinar, să nu aibă achitări niciodată, să răspundă foarte bine la interviu, dar când i-ai dat primul dosar cu un ministru se sperie, se

teme, nu mai vrea să facă dosarul”. (Procurorul Șef al DNA Laura Codruța Kovesi)


13

INDICATOR 2 – Management și performanță Încărcătura de dosare pe procuror, în cadrul DNA

1 2.1. Volumul de dosare raportat la numărul de procurori este mult prea mare

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Volumul de dosare raportat la numărul de procurori este optim pentru o bună performanță

5,8

Managementul resurselor umane în cadrul DNA

1 2.2. Procedurile și practicile de numire și avansarea în funcție la DNA nu sunt credibile și nu asigură buna funcționare a instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procedurile și practicile de numire și avansarea în funcție la DNA sunt credibile și asigură buna funcționare a instituției

7.0

1 2.3. Repartizarea dosarelor în interiorul DNA urmărește alte considerente decât performanța și credibilitatea instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Repartizarea dosarelor în interiorul DNA urmărește criterii de performanță și e menită a asigura rezultate credibile

7.2

Calitatea dosarelor rezultatele DNA

1 2.4. Calitatea dosarelor DNA în anul evaluat a fost deosebit de scăzută

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Calitatea dosarelor DNA în anul evaluat a fost deosebit de bună

8,3

Prestația publică a Procurorul Șef al DNA

1 2.5. Prestația publică a procurorului șef DNA în anul evaluat este de natură a submina performanța și credibilitatea instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prestația publică a procurorului șef DNA în anul evaluat este consistentă și credibilă

8,2

Starea de fapt Potrivit datelor oficiale, consemnate în raportul DNA pe anul trecut, în 2013, procurorii din cadrul structurii centrale au avut de soluționat 2158 cauze, în creștere cu 12% (1917 cauze în 2012), au soluționat 1020 cauze, în creștere cu 23% (față de 824 în 2012). Potrivit raportului privind principalii indicatori statistici ai activității DNA în perioada mai 2013 - mai 2014 au fost înregistrate 4185 de dosare penale. Comparativ cu alte structuri ale Parchetului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, încărcătura medie pe procuror DNA a fost relativ mare. Datele raportului CSM privind starea justiţiei


14

(2013)5, arată că, la nivelul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, exceptând Secţia Parchetelor Militare, numărul cauzelor de soluţionat pe procuror a fost de 12 dosare raportat la 126 de posturi ocupate. Dacă se ia în calcul doar numărul procurorilor care au participat efectiv la soluţionarea dosarelor penale rezultă o încărcătură medie de 29 dosare pe procuror. La nivelul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, dacă se ţine cont de numărul procurorilor care au lucrat efectiv la soluţionarea dosarelor penale, va rezulta o încărcătură mai mare, de 75 de dosare pe procuror la DNA (raportată la cei 105 procurori care au instrumentat dosarele penale). Spre comparație, încărcătura pe procuror DIICOT, raportată la același criteriu, a fost tot de 75 de cauze. A m adresat întrebări de context celor două șefi ai DNA, Daniel Morar și Laura Codruța Kovesi. Amândoi au descris situații asemănătoare, în care managerul instituției trebuie să judece atent încărcătura de dosare în funcție și de complexitatea cazului. Nu există un sistem oficial de cuantificare a complexității, dar de facto șefii DNA și șefii de secție țin cont de complexitatea cazurilor pe care le are fiecare procuror, ca și de capacitatea de muncă și de asumare a unor dosare ”grele”, demonstrată anterior.

Potrivit regulamentului, Procurorul Șef al DNA și adjuncții săi nu repartizează dosarele ci, în funcție de obiectul lor, acestea ajung la una din secțiile de specialitate (exemplu: dacă este un dosar de corupție, de luare de mită, merge la Secția I, dacă este o faptă care vizează fonduri europene, merge la Secția II pentru că acolo sunt procurori

specializați pe fonduri europene). Repartiţia efectivă a dosarelor se face de către procurorul șef de secție sau de adjunctul său. De obicei, repartizarea cauzelor ține cont de specializările procurorilor pe diverse categorii și de un alt aspect, cantitativ. Fiecare șef de secție are în evidență numărul de dosare al fiecărui procuror și repartizează un nou dosar și în funcție de încărcătura curentă. Șeful de secție este cel care știe cel mai bine încărcătura pe procuror în funcție de complexitate”.

(…) De exemplu: un dosar cu un denunțător care vine și spune că un funcționar public i-a pretins mită. Urmează să aibă loc predarea banilor, se organizează activități specifice, este prins, este decisă măsura de arestare preventivă sau nu, în două - trei săptămâni termini rechizitoriul. Dar poți să ai un dosar cu fonduri europene, cu achiziții

publice, în care este nevoie de expertiză, de ridicare de documente, și atunci trebuie analizate în funcție de complexitatea lor” (Laura Codruța Kovesi, Procuror Șef DNA).

Erau procurori în DNA pe care eu îi acceptam să lucreze un an de zile doar pe un dosar pentru că era extrem de complicat și alții cărora le ceream 7 - 8 dosare pentru că gradul de dificultate era mic. Nu, nu o făceam nicidecum matematic pentru că nu îmi folosea la nimic. Dar la un moment dat, un șef bun și competent realizează care poate să ducă și care nu poate, care are curajul să între dosare mari sau nu.

5 ”Raport privind starea justiției (2013)”, Consiliul Superior al Magistraturii, disponibil pe site -ul

www.csm1909.ro.


15

(…) Și a soluționa dosare mari e un mod de promovare. Nu-ți dai seama de la început că e un dosar mare, poți să ai o sesizare, o filă, și realizezi pe parcurs, după ce se dezvoltă. Și atunci o parte din procurori dau înapoi, spun că ori e prea greu, ori că nu rezistă presiunii. N-ai cum să nu vezi de-a lungul unui mandat că sunt aceiași oameni care dau înapoi când e vorba de dosare grele și alții care merg înainte. Și,

evident, că îi promovezi pe cei care fac dosare mari și te bazezi pe ei” (Daniel Morar, fost Procuror Șef al DNA).

Limitele procedurii de evaluare a magistraţilor se văd şi în cazul recrutărilor pentru DNA, dar un management orientat spre performanţă poate interveni la timp. La nivelul anului 2005, au existat situaţii în care şeful DNA a cerut ordin de revocare, pe baza lipsei de performanţă a unor procurori.

Q: Ați dat oameni afară din DNA? A. Da. Am dat la început, în 2005, când am făcut evaluarea DNA-ului. Am dat afară cred că 10 – 12 oameni, prin ordin de revocare, dar până la urmă au plecat ei de bunăvoie când cazurile au ajuns pe rolul CSM. Au zis că își dau demisia. Am ajuns la DNA și am văzut că erau oameni care au soluționat două dosare într-un an și acelea cu

netrimiterea dosarului în judecată. Mi-am dat seama, urmărindu-le cariera că, din 2002, în 2005 ei n-au trimis pe nimeni în judecată, și nu aveau ce să caute acolo. Sigur, acesta nu e neapărat un criteriu, pentru că nu avem plan la trimiterea în judecată, doar dacă acceptăm că nu avem corupție și nu avem obiectul muncii, dar în România nu se pune problema asta. I-am dat afară, a funcționat, în afară de faptul că ai făcut curat și ai lăsat locurile acelea libere, a avut un impact psihologic deosebit pentru că, până atunci, nu se dădeau oameni afară. A funcționat ca un șoc” (Daniel Morar, fost Procuror Șef al DNA).

”Tot timpul au venit și au plecat oameni din DNA. Era un lucru firesc, dinamica unui organism se schimbă, oamenii vin și pleacă. Dar problema este că la DNA vin oamenii cu șase ani vechime (nn: cerința minimă de experiență ca procuror pentru a putea fi angajat la DNA). Zici că e bine pentru că au în spate ceva. Categoric e bine, dar avantajul în DNA este că, în toate dosarele grele, au lucrat cel puțin doi

procurori, în echipă. Eu n-am fost pe ideea aceasta înainte să ajung șeful DNA-ului: să lucreze doi procurori, așa am găsit situația. Mă gândeam că dacă e un procuror, el decide, are echipa de poliție și tot. Plus că s-ar putea încurca între ei. Dar apoi mi-am dat seama aici că dosarele erau atât de grele și că era nevoie să fie doi sau trei procurori. De ce? Fie erau influențele foarte puternice, fie oameni agresați prin televiziuni și puteau face față mult mai ușor dacă erau doi. Dar era un avantaj și din punct de vedere al experienței profesionale: veneau unii cu șase ani vechime ca procuror, dar nu era familiarizați cu muncă DNA-ului. Și atunci erau automat delegați să lucreze cu cineva cu vechime” (Daniel Morar, fost Procuror Șef al DNA). Ambii șefi ai DNA care au performat consideră că prestaţia Procurorului Șef este extrem de importantă: ea poate credibiliza instituţia, poate oferi sprijin procurorilor şi poate genera reacţii extrem de importante atunci când atribuţii ale instituţiei ori reprezentanţi ai acesteia sunt supuşi fie atacurilor şi presiunilor de orice fel.


16

”Dacă ai un șef pasiv și care zice lasă că merge și așa, nu te interesează dacă oamenii au resursele să-și facă treaba, cum sunt repartizați, te interesează doar ca, din când în când, să iasă câte un dosar și gata, atunci poți avea o problemă. Pentru că e foarte ușor în DNA să ieși cu două-trei dosare pe an, să atragi atenția că ai cercetat

un ministru sau deputat și l-ai închis. Dar în același timp, să ai sute de dosare care zac de 5-6-7 ani și în care nimeni nu dă soluții sau în care se prescriu faptele”. (Laura Codruța Kovesi, Procuror Șef DNA).

“Procurorul Șef al DNA trebuie să iasă în special când nimeni nu apără instituția. Erau perioade în care ieșeam mai des în contextul în care ministrul Justiției, Monica Macovei, tocmai a fost data afară din Guvern, în condițiile în care veniseră miniștri de Justiție neprietenoși, să nu le zicem neapărat ostili. Și chiar dacă nu ne atacau direct, nu ne

apărau deloc și a trebuit să ies eu. În condițiile în care era Chiuariu, care vedeți că a fost condamnat ulterior, nu avea niciun motiv să apere DNA-ul. Când am avut apoi un ministru care a apărat mai mult DNA-ul, și vorbesc de Predoiu în al doilea sau al treilea mandat al său, n-am mai ieșit atât de des pentru că nu mai era nevoie” (Daniel Morar, fost Procuror Șef al DNA). Participanții la discuția de grup spun că e nevoie de o diferențiere între dosarele complexe și cele mai simple, o aplicare mecanică a mediei dosare per procuror nefiind cu putință şi nici relevantă în cadrul DNA. De asemenea, au mai agreat că șeful instituției are un rol important în aprecierea capacității oamenilor de a ”duce” dosare grele. “Problema este că cei care muncesc, care fac dosare grele, primesc și mai multe dosare. Și sunt cei care nu muncesc și nu primesc dosare” (jurnalist). “Dar nu există variantă ideală. Pentru că poți să ai 100 de dosare mici și cinci din astea mari, gen Microsoft, și situația e complet diferită” (jurnalist). ”Mie mi se pare complet irelevant indicatorul încărcăturii cu dosare. Ceea ce mi s-ar părea relevant este durata procedurii la Parchet. Că ai 700, că ai 5, să le faci bine în timp util, probele se fie administrate repede, mai ales martorii. Repede raportat la complexitate, evident” (reprezentant ONG). ”O să ai următoarea surpriză dacă aplici indicatorul <<cât durează dosarul>>: Având avize de luat de la Parlament, procurorul poate să lucreze repede, dar, în interiorul procedurii, poate să meargă la Parlament. Parlamentarii pun un termen foarte târziu și stau nouă luni pentru un aviz, așa cum s-a întâmplat, dar tehnic, când măsori durata, te uiți la dosar și vezi că a durat foarte mult” (jurnalist). “Una e să faci dosarul referendumului sau dosarul Microsoft, unde omul se simte motivat și face dosare mari, alta e să faci dosare mici de corupție. Acolo îți e bun și unul care nu face neapărat mega dosare, dar face foarte bine dosarele astea” (reprezentant ONG). ”Problema cu grila de evaluare (n.n. - cea stabilită de CSM pentru tot sistemul judiciar) e că cel mai puțin performant om din DNA este probabil mai bun decât unul din sistemul general. Dacă tu îl sancționezi înseamnă că el va fi demotivat să vină la DNA și va sta în sistemul general unde va lua numai calificative maxime. Iar tu la DNA ai nevoie și de oameni care să facă și dosare simple. Pentru că cei care fac dosare foarte complicate și care sunt buni, sunt demotivați când le dai să facă o luare de mită (reprezentant ONG).


17

“Deci ajungem la concluzia că este o meserie care aproape nu poate fi normată, că sunt unii foarte buni și entuziaști și fac, și alții.. Și cu cât te chinui să o normezi ca la fabrica de cuie, cu atât iese mai prost” (jurnalist). “E o chestiune de management organizațional. Dar problema se pune: Dacă managerul este bun, va fi conștient de toate aceste lucruri. Dar dacă managerul este rău și nu poate să evalueze, ce se întâmplă?” (jurnalist). ”Ce se întâmplă în instituție este treabă managerului, n-ai cum să faci tu din afară. Noi trebuie să ne uităm la performanța generală. Tu ca șef de instituție nu ai multe mijloace de recompensare, poți să dai prime. Ai 3%, dacă nu mă înșel, și poți să-l motivezi și financiar. Îl mai trimiți la conferințe, sunt tot felul de sisteme. Dar până la urmă, salariile de la DNA sunt ca și la Parchetul General, iar acolo se închid dosarele pe bandă. Care e diferență? Cum sunt motivați? Sunt motivați pentru că vor ei să facă mai mult. Un șef care le taie cheful să facă mai mult i-a terminat” (reprezentant ONG). PUNCTAJUL: Notele acordate de participanți au urmat destul de fidel aceste paternuri de opinie din grup. Încărcătura de dosare a luat cea mai mică notă medie dintre sub-indicatorii de aici (5,8), dar asta nu pare a afecta calitatea dosarelor, sub-indicatorul care a luat media cea mai mare (8,3). Deși nu există o procedură formală de alocare a dosarelor, participanții au tins să acorde încredere managementului DNA, deci consideră că distribuția dosarelor în cadrul DNA e de natură să credibilizeze instituția (7,2). Performanța actualului Procuror Șef al DNA Laura Codruța Kovesi a primit unul din cele mai mari calificative: 8,2.


18

INDICATOR 3 – Mediul instituţional Rolul și eficiența instanțelor în judecarea dosarelor de corupție

1 3.1. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie amână judecarea dosarelor de corupţie existând riscul prescrierii faptelor

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă dosarele de corupţie cu maximă celeritate

7.8

1 3.2. Curţile de Apel amână judecarea dosarelor de corupţie existând riscul prescrierii faptelor

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Curţile de Apel judecă dosarele de corupţie cu maximă cu maximă celeritate

7.2

1 3.3. Tribunalele amână judecarea dosarelor de corupţie existând riscul prescrierii faptelor

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Tribunalele judecă dosarele de corupţie cu maximă celeritate

5.5

1 3.4. Judecătoriile amână judecarea dosarelor de corupţie existând riscul prescrierii faptelor

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Judecătoriile judecă dosarele de corupţie cu maximă celeritate

5.3

1 3.5. Sentințele Înaltei Curți de Justiţie în cazuri de mare corupție sunt prea blânde și nu descurajează fenomenul

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Sentințele Înaltei Curți în cazuri de mare corupție sunt suficient de drastice pentru a descuraja corupția

7,6

1 3.6. Sentințele date de Curțile de Apel în cazuri de mare corupție sunt prea blânde și nu descurajează fenomenul

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Sentințele date de Curțile de Apel în cazuri de mare corupție sunt suficient de drastice pentru a descuraja corupția

6.8

1 3.7. Sentințele date de Tribunale în cazuri de mare corupție sunt prea blânde și nu descurajează fenomenul

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Sentințele date de Tribunale în cazuri de mare corupție sunt suficient de drastice pentru a descuraja corupția

5.8

1 3.8. Sentințele date de Judecătorii în cazuri de mare corupție sunt prea blânde și nu descurajează fenomenul

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Sentințele date de Judecătorii în cazuri de mare corupție sunt suficient de drastice pentru a descuraja corupția

5.2


19

Starea de fapt

Caracterul descurajant al pedepselor și durata procesului penal până la obținerea unei hotărâri judecătorești definitive sunt indicatori extrem de importanți în evaluarea angajamentului întregului sistem judiciar în combaterea corupției, în special a corupției la nivel înalt. Amânarea excesivă a pronunțării unor sentințe definitive – cu riscul prescrierii faptei – precum și caracterul descurajator al pedepselor au fost analizate în toate rapoartele MCV.

Situația a fost comentată negativ înainte de aderarea din 2007 și în primii ani după aderare, dar, ulterior, rapoartele Comisiei au menționat și progresele înregistrate în aceste direcții, apreciind în special bunele practici ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Este însă nevoie în continuare de progrese în condamnarea corupției, iar ultimul raport MCV (ianuarie 2014) menționează acest fapt. Desigur, de la acest raport al Comisiei Europene până la data publicării acestui Index o serie de alte evoluții, inclusiv la nivelul instanțelor inferioare, care au pronunțat condamnări și pedepse dure, închisoare cu executare, arată tendințe de îmbunătățire.

”În domeniul combaterii corupției la nivel înalt există încă obstacole semnificative. În ciuda cercetărilor, a trimiterilor în judecată și a condamnărilor care au loc, există elemente care dovedesc faptul că actele de corupție nu sunt întotdeauna tratate ca infracțiuni grave. În

cadrul sistemului judiciar, procentul ridicat de pedepse cu suspendare pare să indice o anumită reticență a judecătorilor de a-și asuma consecințele unei constatări a vinovăției,

ceea ce se află în contradicție cu ghidul de stabilire a pedepselor elaborat de Înalta Curte” (Raportul MCV pentru România, Ianuarie 2014, pg. 10).

Raportul de activitate al DNA pe 2013 analizează caracterul descurajant al pedepselor pentru dosarele care au intrat în competenţa sa. Astfel, pedepsele aplicate prin hotărâri rămase definitive în cursul anului 2013 arată următoarele tendințe: din cei 1.051 condamnați definitiv pentru infracțiunile date în competența DNA, 1.039 au primit pedepse cu închisoare, 249 execută pedeapsa în regim de detenție, iar pentru 790 de persoane condamnate executarea pedepsei este suspendată condiționat sau sub supraveghere.

“Se înregistrează o creștere cu 41,45% a numărului persoanelor condamnate definitiv, iar ponderea celor ce vor executa în regim de detenție este de aproape 24% din totalul pedepselor cu închisoarea aplicate (comparativ cu 27% în anul 2012)”6.

În ceea ce privește cuantumul pedepsei, în cazul a 60% din condamnați au fost aplicate circumstanțe atenuante, în timp ce proporția pedepselor mai mari de cinci ani este de 6%.

Percepția publică din ultima perioadă este concentrată pe cazurile de înalți demnitari, iar mulți dintre ei au primit pedepse grele, dar statistic vorbind majoritatea cazurilor DNA încă se termină cu pedepse ușoare - evident, ne referim la cazurile în care judecătorii decid vinovăția, dar aplică pedepse ușoare.

Din perspectiva duratei anchetei penale desfășurate de procurori și a procedurilor judiciare din fața instanțelor de fond și de control judiciar rezultă că, “pe fondul creșterii semnificative a numărului inculpaților condamnați definitiv (1.051 în 2013 față de 743 în 2012), s-a menținut procentul cazurilor în care urmărirea penală a fost realizată în cel mult un an și

6 ”Raport privind activitatea desfăşurată de Direcţia Naţională Anticorupţie în anul 2013” (forma integrală),

Capitolul 4.1 - ”Caracterul disuasiv al pedepselor aplicate în cauzele de corupție”; disponibil pe www.pna.ro.


20

șase luni de la sesizare (84% față de 85% în 2012) și a scăzut procentul cazurilor în care judecata în fond și căile de atac au durat maxim trei ani (33% față de 68% în 2012)”7.

Durata procesului penal, de la sesizarea organelor de urmărire și până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești, a fost de maxim un an pentru 20 condamnați și mai mult de șapte ani pentru 541 condamnați.

PUNCTAJUL: Discuțiile de grup au remarcat diferența destul de mare între comportamentul Înaltei Curți față de instanțele inferioare. Notele acordate atât în ceea ce privește celeritatea, cât și caracterul descurajant al pedepselor arată o remarcabilă coerență a mediei pe grup: Înalta Curte primește cele mai mari note (7,8 pentru celeritate și 7,6 pentru capacitatea de a descuraja fenomenul), iar notele scad în tandem pe măsură ce scade gradul instanței (5,3 și 5,2 pentru judecătorii). Înalta Curte, sub managementul actualului Președinte Livia Stanciu, a fost menționată ca unul dintre stâlpii luptei anticorupție, atât în discuția de grup cât și interviurile de cercetare care au precedat crearea chestionarului. De asemenea, se observă o tendinţă de apreciere a activităţii tuturor instanţelor în judecarea dosarelor de corupţie.

7 ”Raport privind activitatea desfăşurată de Direcţia Naţională Anticorupţie în anul 2013” (forma integrală),

Capitolul 4.2 - ”Considerații privind celeritatea procesului penal în cauzele de corupție”; disponibil pe www.pna.ro.


21

Relații instituționale: Parchetul General și Consiliul Superior al Magistraturii Rolul Procurorului General în susținerea DNA

1 3.9. Procurorul General a încercat să submineze activitatea DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procurorul General a susținut în mod constant activitatea DNA

4.8

1 3.10. Procurorul General a fost pasiv faţă de atacurile la adresa DNA/reprezentanților săi

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procurorul General a luat atitudine ori de câte ori au fost exprimate poziții critice, inadecvate ori atacuri la adresa DNA/reprezentanților săi.

2.8

În rândul oficialilor consultaţi a existat opinia unanimă că rolul şi intervenţia, fie şi doar prin declaraţii, a Procurorului General este extrem de importantă atunci când este vorba despre atacuri la adresa instituţiilor precum DNA, mai mult, la adresa procurorilor ori, şi mai grav, când acestea vin din partea politicienilor şi oficialilor de rang înalt și sunt în măsură să afecteze credibilitatea justiţiei. Opiniile experților și jurnaliștilor au fost însă în majoritate critice la adresa Procurorului General din punctul de vedere al apărării DNA față de atacurile venite din spațiul public. ”Nu am văzut nicio luare de poziție, iar Procurorul General ar trebui să aibă un rol activ. Când e pusă în discuție independența DNA-ului, când e atacată independența DNA-ului de către politicieni, jurnaliști, el trebuie să iasă să ia apărarea” (jurnalist). ”Procurorul General nu numai că n-a apărut DNA-ul, dar nu își apără nici proprii lui procurori de la Curtea de Apel (jurnalist). ”El a încurajat atacurile asupra DNA prin inactivitate” (jurnalist).

PUNCTAJUL: Cei doi sub-indicatori referitori la Procurorul General se referă unul la un rol activ în subminarea DNA și altul la lipsa de reacție a acestuia în apărarea instituției pe care o are în coordonare. Paneliștii au făcut diferența între cele două atitudini, notând în medie cu 4,8 pentru primul și cu doar 2,8 pentru al doilea.


22

Rolul Consiliul Superior al Magistraturii

1 3.11. CSM reacționează târziu și ineficient în apărarea reputației profesionale a procurorilor DNA.

2 3 4 5 6 7 8 9 10 CSM sesizează situaţii care afectează reputaţia profesională a procurorilor DNA şi ia atitudine public

4.8

1 3.12. CSM nu reacționează în cazuri de atingeri aduse independenţei justiţiei/ DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 CSM reacţionează eficient şi prompt în situaţii în care se aduce atingere independenţei justiției / DNA

4.9

Starea de fapt: Potrivit raportului CSM privind starea justiției, ”43,75% din parchetele din România au arătat că, faţă de anul precedent, în anul 2013, factorul politic a încercat mai mult să influenţeze sistemul judiciar”8. Același raport analizează și principalele modalităţi prin care factorul politic a încercat să influenţeze sistemul judiciar: luările de poziţie publice cu privire la activitatea instanţelor şi parchetelor atât faţă de dosare aflate în investigare cât şi faţă de cele în care se pronunţaseră hotărâri definitive, schimbările legislative, adoptarea unor acte normative care ulterior sunt frecvent modificate sau declarate neconstituţionale, subfinanţarea sistemului judiciar, dar şi blocarea dosarelor penale ale deputaţilor sau senatorilor în Parlament, din perspectiva imunităţii de care se bucură aceştia. „Într-un procent de 56,25%, parchetele au arătat că, în cursul anului 2013, independenţa justiţiei a fost ameninţată, în principal, prin acţiuni ale mass-media, dar şi prin acţiuni ale Executivului (31,25%), restul de 6,25% apreciind că factorul de risc a constat în acţiuni ale Legislativului, dar şi în aspecte ţinând de activitatea proprie a instituţiilor sistemului judiciar”9. În cursul anului 2013, plenul Consiliului Superior al Magistraturii a analizat un număr de 28 de solicitări de apărare a reputaţiei profesionale, independenţei şi imparţialităţii formulate de judecători şi procurori dintre care 11 cereri au fost admise de către plen, patru cereri au fost respinse, iar şase au fost retrase. Un număr de 17 cereri de apărare a independenţei şi imparţialităţii sistemului judiciar au ajuns în plenul CSM în 2013 din care opt au fost admise, patru au fost respinse, iar cinci cereri erau în curs de soluţionare la data publicării raportului citat. Aşteptările legate de CSM în cazurile privind apărarea reputaţiei profesionale a magistraţilor ori ale celor de atingere a independenţei justiţiei sunt foarte mari, atât din partea sistemului judiciar cât şi din partea societăţii civile. O critică frecventă este legată de lipsa de promptitudine cu care CSM răspunde în aceste cazuri. Totuși, unii reprezentanţii ai sistemului judiciar sunt de acord că, în ultima perioadă, răspunsurile CSM pe această direcţie au fost mai rapide, dar nu neapărat descurajante sau eficiente.

8 ”Raportul CSM privind starea justiţiei 2013”, Rezumat exec utiv, 18 mai 2014, pg. Viii.

9 Idem


23

A ieșit CSM-ul să spună că sunt presiuni pe justiție? Și aici nu era înjurat doar DNA, era și procurorul de ședință, și judecătorul, seară de seară. CSM n-a avut nici un fel de reacție. Au fost tot felul de comentarii față de hotărârile judecătorești, n-a făcut nimic. Rolul CSM-ului ăsta este, să fie garantul justiției” (oficial sistem judiciar).

În ce privește CSM, în ultima vreme am constatat o acțiune ceva mai hotărâtă, cel puțin în ceea ce privește apărarea reputației procurorilor. Dacă anii trecuți treceau 6,7,8 luni între momentul sesizării și cel al unei acțiuni; acum constatăm că în cazurile proeminente reacția a venit mai repede” (oficial sistem judiciar).

CSM-ul reacționează, are acest instrument, dar întrebarea este care e eficiența? Până la urmă, ce se întâmplă? Se constată că s-a încălcat sau nu s-a încălcat și se dă un comunicat de presă. Presa reacționează în general la cald. Deja și două săptămâni e un timp prea mare pentru presă să-și aducă aminte cu claritate ce s-a întâmplat.” (oficial sistem judiciar).

”Aici CSM-ul trebuie să iasă foarte prompt și să se sesizeze inspecția judiciară pentru verificări pentru apărarea independenței atunci când atacurile sunt de o anumită natură, pentru că trebuie să facem o distincție între declarații politice și între declarații care sunt atacuri și au caracter de amenințare și pot induce o temere în ceea ce privește

această valoare care e independența justiției. Nici nu se poate sesiza CSM-ul zilnic pe orice aruncă orice politician, dar nici să nu mai folosească acest instrument de frica de a nu duce în derizoriu. Trebuie găsită o cale de mijloc” (oficial sistem judiciar). ”Depinde foarte mult şi când dă răspunsul CSM. Că dacă îl dă la trei luni de zile după ce s-a întâmplat…” (reprezentant ONG). ”Mie nu mi-e clar deloc cum funcționează procedura privind apărarea reputației, dacă nu se pot aplica niciun fel de sancțiuni. Doar rușinarea publică nu funcționează în fața unor politicieni fără bun simt, așa încât procedura este, de fapt, ineficientă, pentru ca vestea nu ajunge decât în cercurile care sunt deja convinse” (reprezentant ONG)

Rolul CSM în cariera procurorilor

1 3.13. Procedura stabilită de CSM privind evaluarea magistraților (valabilă pentru toți magistrații, evaluare făcută o dată la trei ani) nu ajută DNA în a stabili un traseu de carieră predictibil și meritocratic pentru procurori

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Procedura privind evaluare magistraților este suficientă pentru ca managementul DNA să stabilească un traseu de carieră predictibil și meritocratic pentru procurori

3.6.


24

Procedura legală

Art. 39 - (1) Pentru verificarea îndeplinirii criteriilor de competenţă profesională şi de performanţă judecătorii şi procurorii sunt supuşi la fiecare 3 ani unei evaluări privind eficienţa, calitatea activităţii şi integritatea, obligaţia de formare profesională continuă şi absolvirea unor cursuri de specializare, iar în cazul judecătorilor şi procurorilor numiţi în funcţii de conducere, şi modul de îndeplinire a atribuţiilor manageriale. (2) Prima evaluare a judecătorilor şi procurorilor se face la 2 ani de la numirea în funcţie. (3) Evaluarea prevăzută la alin. (1) se face de comisii constituite prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, separat pentru judecători şi procurori, formate din preşedintele instanţei sau, după caz, conducătorul parchetului, secţiei sau direcţiei din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau Parchetului Naţional Anticorupţie, precum şi din 2 judecători sau procurori desemnaţi de colegiul de conducere. (4) Din comisiile pentru evaluarea procurorilor din cadrul Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi Parchetului Naţional Anticorupţie fac parte şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, respectiv, procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie care răspund direct de performanţele acestor structuri. Art. 40 - (1) Prin raportul de evaluare a activităţii profesionale a judecătorului sau procurorului întocmit de comisiile prevăzute la art. 39 alin. (3) sau (4), se poate acorda unul dintre calificativele: "foarte bine", "bine", "satisfăcător" sau "nesatisfăcător". Starea de fapt Un procent de peste 95% din magistrații care sunt evaluați primesc nota maximă la evaluare, potrivit estimării unuia din oficialii consultaţi. În același timp, aproape toți procurorii din DNA au calificativul foarte bun, potrivit conducerii direcției. La fel se întâmplă şi la nivelul altor parchete. Unul dintre oficialii consultaţi a explicat că, dacă ar avea un post liber în subordinea sa pentru care ar candida 109 procurori şi ar cere evaluările profesionale ar avea foarte probabil 109 de procurori cu calificativul „foarte bine”. Deci evaluarea oficială nu ajută un șef de parchet să diferențieze performanța reală a oamenilor din subordine.

Procedura este foarte formalizată, foarte stufoasă. Există niște sisteme oarecum paradoxale de evaluare. Să vă dau exemplu la capitolul integritate. Dar la integritate cum să-l notezi? Poți să-i dai de la 7 la 10. Îi dai 7, îi dai 8? Ori ești integru ori nu. E o discuție, nu? (...) Nu sunt criterii de evaluare obiective și nu poți să faci diferența între oameni.

Diferența o face fiecare șef. Dacă șeful este priceput, dacă este onest, și își dă seamă după dosarele pe care le are, termene, modul în care motivează și, în final, ceea ce obține de la judecători” (oficial sistem judiciar).

În primul rând, criteriile care sunt avute la evaluare. Sunt câteva criterii subiective cu care nu știi ce să faci. Păi dacă un procuror nu a luat mită, ce notă pot să-i dau, trebuie să-i dau 10, nu? În ce condiții dau unui procuror la imparțialitate, nota 9? Sau la corectitudine sau, mă rog, sunt câteva criterii foarte generale pe care nu le poți aprecia. Sunt

și criterii cuantificabile, de exemplu număr de achitări, număr de restituiri. Dar și acolo e complicat. Are un procuror o achitare, trebuie să vezi, e imputabilă sau nu? Poate achitarea a luat-o pentru că s-a dezincriminat fapta. Apoi, perioada pe care se face evaluarea. Se fac evaluări o data la trei ani, ar trebui mai des” (oficial sistem judiciar).


25

Procedura de evaluare care e aplicabilă la acest moment mie nu mi se pare altfel decât formală. Unele din întrebările din chestionarul acela de evaluare sunt întrebări ale căror răspunsuri nu pot fi verificate în practică și din păcate în anumite situații sunt infirmate de practică, la fel ca și notele care se dau. Calificativul de “foarte bine” se dă în

funcție de nota care se obține ca urmare a adunării tuturor punctajelor din acea grilă; ori îmi vine greu să cred că toți judecătorii și toți procurorii merită note între 9,50 și 10. Dacă ne uităm la procentul de achitări, de casări, de infirmări, vedem că nu e chiar așa și eu cred că ar trebui cumva simplificată procedura de evaluare, implicate mai puține persoane în aceste comisii de evaluare, tăiate anumite chestiuni care, formând obiectul unor întrebări, nu pot obține întotdeauna răspunsuri sincere. Trebuie găsită o formulă care să se apropie mai mult de realitate” (oficial sistem judiciar). Relații instituționale: serviciile secrete

Rolul serviciilor de informații ca instituție suport pentru DNA

1 3.14. Serviciul tehnic al SRI oferă DNA sprijin limitat, condiționat și influențat de considerente externe în ceea ce privește interceptarea comunicațiilor

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Serviciul tehnic al SRI oferă DNA sprijin în ceea ce privește interceptarea comunicațiilor, iar acest sprijin este predictibil, universal și necondiționat

7.5

1 3.15. SRI nu ajută DNA prin sesizări utile privind suspiciuni de corupție

2 3 4 5 6 7 8 9 10 SRI acționează prompt și predictibil ca serviciu de intelligence în ceea ce privește informarea DNA privind suspiciuni de corupție

7.2

1 3.16. SRI se implică prea mult în activitatea DNA, ceea ce poate afecta credibilitatea instituției

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Relația dintre SRI și DNA se bazează pe delimitare clară a atribuțiilor și nu e menită a afecta credibilitatea DNA

5.2

1 3.17. Departamentul de Informații și Protecție Internă (al MAI) nu susține DNA în activitatea sa.

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Departamentul de Informații și Protecție Internă (al MAI) susține DNA în activitatea sa.

2.4

1 3.18. Direcția generală de informații a Apărării (MAN) nu susține secția militară a DNA în activitatea sa.

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Direcția generală de informații a Apărării (MAN) susține eficient secția militară a DNA în activitatea sa.

2.4

1 3.19. Serviciul de Informaţii Externe (SIE) nu susţine DNA în activitatea sa

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Serviciul de Informaţii Externe (SIE) susţine DNA în activitatea sa

3.1


26

Chestiunea cooperării cu Serviciul Român de Informații a născut controverse în spațiul public, dar, lucru mai puțin cunoscut, și în interiorul DNA și în alte instituții judiciare. Dilema de bază este: cât de mult ar trebui SRI să contribuie la dosarele penale instrumentate de DNA. Înainte de a aprofunda discuția, trebuie însă să precizăm că, potrivit cadrului legal, sunt două modalități diferite de colaborare între SRI și DNA: 1) serviciul tehnic de interceptare și urmărire. 2) furnizarea de informații și sesizări. 1) SRI este instituția care efectuează interceptări pentru întreg sistemul judiciar. DNA are un mic serviciu tehnic care poate efectua interceptări, dar numărul cazurilor face să aibă nevoie și de serviciul tehnic al SRI. 2) Din punct de vedere formal, SRI este obligat prin lege să sesizeze DNA în cazul în care află informații despre cazuri de corupție. Însă este la latitudinea SRI momentul în care face sesizarea și amploarea informării. Formal vorbind, nu ar trebui să existe diferențe în comportamentul SRI ca furnizor de informații, însă practica a arătat că există, și că actuala conducere a SRI a fost mai cooperantă decât precedentele. Chestiunea vizează direct sustenabilitatea DNA pentru că a existat un scandal public10 care a arătat intenția anumitor cercuri politice și judiciare apropiate de politic de a fractura activitatea DNA prin întreruperea cooperării din partea serviciilor secrete. Deci, întrebarea cheie este: cât ar avea de suferit activitatea DNA dacă SRI primește un ordin politic de a nu mai coopera? Nu există un răspuns cert în acest punct și nu am găsit păreri unitare, nici în cadrul interviurilor efectuate, nici în cadrul discuției de grup. Controversa privind colaborarea cu SRI vizează fiecare dintre cele două aspecte mai sus menționate. Întrucât nu există un consens, alegem să expunem aici cele două curente de opinie care se manifestă, pe care le vom numi generic: privirea sceptică și privirea non-sceptică. Privirea sceptică În ceea ce privește serviciul tehnic, una dintre părți susține că SRI este oricum obligat să presteze acest serviciu către DNA și că ar fi imposibil legal să refuze cooperarea. Sistemul prin care SRI prestează acest serviciu pentru toată magistratura din România e considerat greșit în sine și ar fi preferabil transferul prin lege al acestor mijloace către procuratură. Dar dat fiind că acesta este sistemul actual, DNA nu poate lucra decât prin intermediul SRI. Există totuși o garanție suplimentară dat fiind că interceptările se fac numai cu mandat anterior obținut de procurori de la judecător, iar SRI este formal obligat să predea procurorilor tot conținutul interceptat, deci procurorul DNA este cel care ia decizia de folosire a interceptărilor, iar acestea nu pot fi triate de ofițerii de informații.

10

Cazul a fost denumit de presă ancheta ”Curentul și motorul”. Este vorba despre acuzații aduse împotriva a trei magistrați și unui ofițer de informații din cadrul serviciului secret al MAI, care urmăreau traficarea de informații din dosare în schimbul obținerii unor poziții în magistratură. Unul dintre cei anchetați afirma că fără cooperarea serviciilor secrete DNA-ului i s-ar tăia ”curentul și motorul”, de unde denumirea mediatică a anchetei. DNA i-a trimis în judecată pe cei anchetați. Potrivit interviurilor efectuate de CRPE cu persoane din sistemul judiciar, cei inculpați exagerau în dialogurile interceptate atât propria importanță, cât și importanța activității serviciilor secrete în performanțele DNA, care a instrumentat cazuri de mare amploare fără a recurge la interceptări, doar pe baza probelor cu martori și a expertizelor.


27

În ceea ce privește furnizarea de informații și sesizări, privirea sceptică afirmă că SRI are această obligație legală și că nu e un merit deosebit al serviciului. Tot acest curent este critic față de o tendință pe care o bănuiește, aceea ca ofițerii de informații să fie activi în creionarea dosarului penal, dincolo de simpla sesizare. Acest curent critică decizia actualei conduceri a DNA de a menționa colaborarea cu SRI în comunicatele de presă prin care se anunță demararea anchetei penale sau trimiterea în judecată. O aparență de implicare prea mare a SRI în activitatea Direcției poate vulnerabiliza DNA, susține acest curent de opinie. Privirea non-sceptică Acest mod de a vedea lucrurile afirmă că ordinul politic ca SRI să asiste DNA a fost important pentru eficiența instituției și că nu au existat condiționări sau presiuni din partea SRI. Serviciul tehnic oferit de SRI nu implică o filtrare a informațiilor. Sesizările venite din partea SRI și lucrul în comun pe dosare împreună cu procurorii sunt o contribuție importantă, care trebuie recunoscută prin informarea publică tocmai pentru a cointeresa SRI să continue această colaborare. Această abordare subliniază faptul că există și alte servicii de informații (serviciul de la Ministerul Afacerilor Interne, serviciul secret al armatei, SIE) care ar avea atribuții de colaborare cu DNA, dar că aceste servicii nu fac acest lucru, deci faptul că SRI cooperează este o decizie conștientă luată de conducerea Serviciului, care merită salutată. În plus, susține această opinie, semnalarea colaborării cu SRI în comunicatele de presă nu este o decizie care se referă doar la acest serviciu, ci o decizie de a menționa toate instituțiile implicate în fiecare dosar. A existat un singur caz (devenit public, în dosarul de cercetare pentru Președintele Consiliului Județean Cluj) în care s-au scurs informații dintr-un dosar DNA pe filiera SRI, dar atunci Serviciul a cooperat pentru depistarea și cercetarea propriului angajat care a furnizat informații. „Problema este informația pe care o extragi de acolo. Majoritatea dosarelor de la DNA sunt începute / construite pe sesizări SRI. Asta ce înseamnă mai departe? Că SRI face anticorupție în țara asta? Nu vreau să cad în extremă, să spun că nu trebuie să mai văd SRI în dosare, spun doar că e „far too much”. E prea mult cu ei (jurnalist). ”Când nu-i ajutau SRI-ul, îi criticam că nu-i ajută. Acum când îi ajută, îi criticăm că-i ajută?” (jurnalist). ”Ceea ce spun este că din totalul dosarelor anchetate de DNA, procentul în care SRI e implicat e mai mare ca în trecut, e prea mare, de fapt. Aveau dosare mari fără SRI: Năstase, Micky Șpagă, acum nu mai au. Noi nu știm cât din dosarul ăla a furnizat SRI-ul și cât a descoperit procurorul? Și e important de știut” (jurnalist). ”Nu aveți cum să nu aveți încredere în calitatea dosarelor pentru că abia în trei ani o să vedeți dacă sunt bune sau proaste. Deocamdată vă puteți uita doar la măsurile de siguranță luate în aceste dosare? Sunt arestați sau nu când se cere arestarea?” (reprezentant ONG). ”Nu aș avea ceva împotrivă să fie prea mult ajutor de la SRI, dar în ultimă instanță procurorul este titular pe dosar” (jurnalist). ”Eu n-am auzit un singur mare dosar cu sesizare SIE. Avem o groază de ambasade, consulate, institute consulare. Și acolo, alea sunt focare de corupție. Nu avem nimic pe tema asta. Nu au nici un dosar de la SIE în 8 ani de zile”. (jurnalist)


28

PUNCTAJUL: Deși discuțiile din focus grup au fost aprinse și nu s-a putut ajunge la un consens, media notelor reflectă însă destul de bine trendurile de opinie. Toate serviciilor secrete notate, cu excepția SRI, au note mici (2,4; 2,4; 3,1), însă SRI a fost notat pozitiv la cei doi sub-indicatori care privesc contribuția sa – atât suportul tehnic (7,5) cât și furnizarea de informații (7,2). Nota a scăzut la indicatori mai sensibili privind posibila tendință a SRI de a interveni prea mult în activitatea DNA, deși rămâne notă de trecere (5,2). Percepția unei probleme aici la o mare parte dintre participanții la focus grup este o chestiune importantă care trebuie avută în vedere de conducerea Direcției. Alte instituții suport Rolul ANI în verificarea averilor și/sau sesizarea către DNA

1 3.20. ANI reacționează tardiv și nu asigură cu suport eficient pentru DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 ANI este proactivă, declanșează controlul averilor prompt și răspunde eficient tuturor sesizărilor

6.1

Rolul DGA în desfășurarea anchetelor judiciare și în informare asupra suspiciunilor de corupție

1 3.21. Direcția Generală Anticorupție (MAI) nu susține activitatea DNA.

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Direcția Generală Anticorupție (MAI) susține deplin activitatea DNA în cazurile unde este legal abilitată.

5.5

Rolul Agenției Naționale de Administrare Fiscală în recuperarea prejudiciilor provenite din infracțiunile de corupție

1 3.22. ANAF reacționează tardiv și nu asigură suport eficient pentru DNA în recuperarea prejudiciilor provenite din fapte de corupție

2 3 4 5 6 7 8 9 10 ANAF ia de îndată măsuri eficiente pentru recuperarea prejudiciilor/foloaselor necuvenite rezultate din fapte de corupție

3.3

Sprijinul acordat de Parlamentul României în susținerea investigațiilor penale (acordarea avizelor privind începerea urmăririi penale)

1 3.23. Parlamentul este o piedică în investigarea dosarelor de mare corupție prin blocarea avizelor la solicitările DNA / Procurorului General

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Parlamentul răspunde prompt solicitărilor DNA de începe a urmăririi penale a unora dintre aleşii săi/membrii sau foşti membrii ai Executivului

2.3

Rolul Consiliului Naţional al Audiovizualului

1 3.24. CNA este pasiv şi reticent în a reacţiona în cazuri de încălcare a regulilor audiovizualului

2 3 4 5 6 7 8 9 10 CNA reacţionează prompt în fiecare situaţie de denigrare sau atac la adresa justiţiei

1.7


29

3.25. CNA dă amenzi discreţionar, favorizând anumite posturi, cuantumul sancţiunilor încurajând continuarea atacurilor nefondate / campaniilor de denigrare la adresa reprezentanţilor justiţiei

CNA dă amenzi maxime, descurajante posturilor TV/mass media care încalcă flagrant legile audiovizualului în cazul unor afirmaţii nefondate/atacuri la adresa justiţiei

2.0

”ANI sesizează DNA-ul și multe dosare pornesc de la ANI” (reprezentant ONG). ”ANI nu mai face dosare, nu mai lucrează ea ca instituție. Nu-mi dau seamă cât sesizează la DNA, dar în ultimul an au dat motoarele mai încet” (jurnalist). ”De la DGA n-am auzit de niciun dosar” (jurnalist). ”ANI este tributară lipsei de practică unificată la nivelul Curților de Apel. Pentru că în momentul în care ai cazuri care se finalizează la Curți de Apel diferite cu sentințe diferite și cazurile sunt identice, tu ca instituție te afli în situația în care nu poți solicita niciunei Curți de Apel și nici Procurorului General al României să deschidă un recurs în interesul legii sau dezlegarea unei chestiuni de drept la Înalta Curte. (...) ANI nu poate să avanseze pe zona controlului averilor în momentul de față. Următorul pas pe care îl are la dispoziție este pe conflicte de interese. Sunt componente în care ANI și să vrea să sprijine DNA-ul și nu poate, sunt componente în care ANI dă mai mult DNA-ului decât poate să ducă și nu și-au făcut o relație ok de colaborare, apropo de temeiul legal” (reprezentant ONG). ”DGA-ul este, de fapt, o direcție de internal affairs a Poliției. Ea a fost gândită să înlocuiască DGIPI-ul și au rămas amândouă. Nu trebuie să ai așteptări de la DGA să îți dea mari cazuri de corupție. DGA dacă îți dă cazuri de corupție îți dă șpagă la agentul de circulație sau șpagă la polițistul de economic, adică nu lucruri fantastice de tipul achizițiilor publice din Ministerul de Interne, pentru că de acelea nu se ocupă DGA-ul” (reprezentant ONG). Ne aflăm în situația asta în care CNA-ul e varză. Și putem să-i dăm note proaste și asta e. Dar dacă aveam un CNA care era zbir și discuțiile astea, în loc să se poarte pe ecranul televizorului, erau scrise doar în Jurnalul Național, ce făceam atunci? (reprezentant ONG)

PUNCTAJUL: Dintre celelalte instituții suport analizate în acest capitol, Agenția Națională de Integritate este apreciată cu o contribuţie importantă la sustenabilitatea activităţii DNA (6,1) dar totuși mai scăzută decât ar fi de așteptat dat fiind tandemul DNA – ANI care este prezentat de multe ori ca atare în dezbaterile publice. Au existat opinii potrivit cărora ANI performează mai puțin în zona controlului averilor, dar și explicații privind cadrul legal nefavorabil în această zonă. Celelalte instituții au subperformat. În cazul DGA s-a vehiculat existența unui ordin de ministru (din vremea ministrului Radu Stroe) prin care suportul oferit de DGA a fost redus. Chiar dacă acest ordin e depășit, din partea DNA există o reticență de a lucra cazuri cu DGA, dată fiind posibila scurgere de informații. Un record negativ este stabilit de Consiliul Național al Audiovizualului, care ia cea mai mică notă de la toți sub-indicatorii (1,7).


30

INDICATOR 4 – Relația cu mediul politic și mass-media

1 4.1. Mass-media prejudiciază desfășurarea activității DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mass-media informează corect despre activitatea DNA

5.6

1 4.2. În general vorbind, articolele negative la adresa DNA fac parte din campanii mediatice menite să discrediteze instituția

2 3 4 5 6 7 8 9 10 În general vorbind, articolele negative la adresa DNA reprezintă critici oneste bazate pe argumente

3.0

Starea de fapt Raportul MCV din ianuarie 2014 consemnează faptul că atacurile mediatice motivate politic la adresa unor judecători, procurori și membri ai familiilor acestora, precum și la adresa unor instanțe și a unor parchete au continuat şi după vara lui 2012: „Există, de exemplu, cazuri de critică directă adresată unor instituții judiciare și unor magistrați cu puțin timp înainte de pronunțarea unor hotărâri judecătorești care vizau persoane politice importante. Acest lucru contrastează cu practicile din numeroase alte state membre, unde măsura în care politicienii emit comentarii asupra unor hotărâri judecătorești este limitată de respectul pentru principiul separării puterilor și al independenței justiției, asigurat fie prin norme, fie prin convenții”11. Au efect de timorare asupra procurorilor aceste campanii mediatice? Unii dintre cei intervievați de noi, fie din cadrul DNA, fie din alte instituții judiciare, spun că magistrații au învățat să ignore atacurile mediatice, dar un efect de tensionare există. Unul dintre interlocutori afirmă chiar că tensiunea crește determinarea. Însă atitudinea față de presă a oamenilor din sistem este ambivalentă: recunosc că atacurile au efecte (”știi că nu poți mulțumi pe toată lumea, dar uneori sunt atât de incorecți încât nu înțelegi de unde vine”), dar pe de altă parte admit faptul că presa ca întreg este un punct de sprijin pentru DNA. Sunt ziariști care prin modul în care urmăresc cazurile informează opinia publică și asigură rezonanța necesară pentru activitatea DNA, ceea ce contribuie semnificativ la sustenabilitatea instituției – politicienii ai căror colegi sunt a anchetați sunt conștienți că desființarea instituției ar provoca nemulțumire publică, iar presa a contribuit semnificativ la prezența DNA pe agenda publicului. În cazul unor atacuri virulente sau ingerințe în viața privată, instituția a sesizat Consiliul Național al Audioviziualului. Însă CNA a fost pasivă în a reacționa și există percepția răspândită că noua conducere a Consiliului protejează în spațiul public tocmai posturile de televiziune care duc campanii împotriva DNA.

11

Comisia Europeană, ”Final report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism”; 22 ianuarie 2014; pg. 3.


31

Campaniile acestea de presă care de multe ori au depășit o linie profesională, jurnalistică, au avut un impact negativ. Una este să fii criticat pentru o anumită măsură pe care ai luat-o și alta este să fii

făcut prost, afemeiat, bețiv și cu atacuri la adresa persoanei tale/familiei tale. Să fii tu atacat personal doar din simplul fapt că ai

deranjat un om și l-ai chemat la audieri” (oficial sistem judiciar).

Dincolo de unele derapaje mediatice, eu cred că mai degrabă mass media este un punct de sprijin, pentru că din monitorizare rezultă că

majoritatea publicațiilor transmit informația brută și aceasta este foarte importantă pentru opinia publică, pentru a ști că DNA-ul lucrează.

Acesta e un mijloc de prevenție. Recentele sondaje de opinie arată o creștere a încrederii publice în DNA” (oficial sistem judiciar).

Anumite posturi de televiziune pur și simplu manipulează prin ignorare.

Atitudinea neprietenoasă se vede din această perspectivă. Pur și simplu nu spun nimic. Dar există posturile centrale care în mod

sistematic atacă DNA-ul și nu este întâmplător pentru că, după cum știm, patronul a fost deja condamnat și legătura este oarecum

evidentă” (oficial sistem judiciar). PUNCTAJUL: Cei doi sub-indicatori propuși în ceea ce privește media au încercat să facă diferența între poziționarea generală a presei și campanii mediatice – am cerut paneliștilor să se pronunțe dacă, pe de o parte, presa ca putere în societate contribuie la susținerea DNA și dacă, pe de altă parte, atacurile la adresa DNA reprezintă îngrijorări legitime și critici oneste la adresa unei instituții a statului. Răspunsurile din cadrul discuției de grup și media notelor arată o ambivalență a grupului față de subiectul presă (deși o bună parte a participanților sunt ziariști specializați): mass-media ca sector obține un punctaj în raport cu care putem aprecia că are o contribuție la susținerea activității DNA (5,6), dar participanții au fost categorici în a identifica atacurile la adresa DNA ca fiind mai degrabă campanii mediatice murdare decât critici legitime la adresa instituției. Mediul politic Guvernul şi Preşedinţia României

1 4.3. Prin declarațiile lor, membrii Guvernului prejudiciază independența DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prin declarațiile lor, membrii Guvernului susțin independența DNA

2.6

1 4.4. Prin deciziile luate, membrii Guvernului subminează activitatea DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prin deciziile luate, membrii Guvernului susțin activitatea DNA

3.7

1 4.5. Prin declaraţiile sale, Preşedintele României prejudiciază independenţa DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prin declaraţiile sale, Preşedintele României susţine independenţa DNA

5.3


32

Parlamentari

1 4.6. Prin declarațiile lor, membrii Parlamentului afectează independența DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prin declarațiile lor, membrii Parlamentului susțin independența DNA

2.1

1 4.7. Prin acțiunile lor, membrii Parlamentului subminează activitatea DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prin deciziile luate, membrii Parlamentului susțin activitatea DNA

1.8

Partidele politice parlamentare

1 4.8. Partidele politice afectează independența DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Partidele politice susțin independența DNA

2.9

Percepția publicului larg

1 4.9. DNA este o instituție cu imagine negativă și fără susținere populară

2 3 4 5 6 7 8 9 10 DNA este o instituție cu imagine pozitivă și cu susținere populară

7.5

“Rezistența principalelor instituții competente în materie de anticorupție la o presiune susținută a arătat că reforma a prins rădăcini în părți importante ale societății românești. La

polul opus, ușurința cu care temelia reformei a putut fi atacată în Parlament a reamintit că nu există niciun consens în ceea ce privește urmărirea obiectivelor MCV”.

(Comisia Europeană, raportul MCV din ianuarie 2014, pg. 13)

"Politicienii nu trebuie să încerce să intimideze judecători înaintea unor decizii sau să atace judecători când iau decizii care nu le plac” .

(Jose Manuel Barroso, 18 iulie 2012)

Potrivit unei recente analize Hotnews12, din cei 580 de parlamentari, 35 sunt în vizorul instituțiilor judiciare, fiind în diferite situații: 11 sunt trimiși în judecată, 17 sunt urmăriți penal, doi sunt condamnați în primă instanță, unul definitiv cu suspendare, iar patru cereri de urmărire penală au fost respinse13. Unii sunt condamnați definitiv, dar nu pleacă din Parlament, alții sunt trimiși în judecată, iar câțiva nu pot fi cercetați de procurori deoarece Parlamentul a respins cererea de aviz. Doar unul a demisionat pe motiv de trimitere în judecată pe motiv că nu dorește să aducă atingere imaginii Parlamentului, trei și-au pierdut mandatul ca urmare a condamnării. Există în societate o largă percepție a Parlamentului ca o instituție care își protejează membrii, lucru vizibil și în dezbaterile electorale între cei doi candidați care au ajuns în finala alegerilor prezidențiale.

12 Dan Tapalaga, ”Câți condamnați, trimiși în judecată și cercetați penal fac legi în Parlamentul României. Lista completă”, Hotnews.ro; 16 octombrie 2014. 13 Datele reflectă situația din 16 octombrie 2014. După alegerile prezidențiale, Parlamentul a aprobat unele cereri.


33

Eșichierul politic din Parlament (n.n schimbarea majorității parlamentare) nu a timorat CSM-ul de pildă, instituție care a înregistrat cele mai multe sesizări legate de atingerea independenței în 2012 când exista o majoritate parlamentară de 70%” (oficial sistem judiciar).

Bazându-mă și pe ce scrie presa, cred că se discută aprins în mediul politic despre DNA. Dar cred că s-a ajuns aici tocmai datorită performanțelor DNA din ultima vreme. DNA are o credibilitate mare și e greu să distrugi instituția fără costuri politice. Aici e șansa alegerilor dese, adică tot timpul e ceva de decontat și parcă ar avea nevoie de trei ani de liniște în care să nu fie confruntați cu consecințele unei asemenea decizii” (oficial sistem judiciar). Anul acesta am văzut mai multă rezervă în declarații din partea politicienilor față de activitatea DNA (oficial sistem judiciar).”

În privinţa percepţiei publicului larg, DNA se plasează între instituțiile cu cote de încredere semnificative. Sondajul INSCOP Research14, realizat la comanda Adevărul în perioada 30 august – 4 septembrie 2014 pune DNA pe locul patru la încrederea în instituții, cu un procent în creştere de 48.9%, după Armată, Jandarmerie şi SRI. Potrivit unui alt barometru INSCOP, din mai 201415, 50,3 % din populaţie consideră că DNA este implicată în mare şi foarte mare măsură în combaterea corupţiei.

14 ”Doar un român din zece are încredere în partidele politice”, Adevărul, 19 septembrie 2014. 15 ”Combaterea corupției”, INSCOP Research, Mai 2014, Prezentarea sondajului prezentă pe site-ul institutului, www.inscop.ro.


34

INDICATOR 5 – Susținere externă

Chiar crearea unei instituții specializate care să țintească marea corupție în România a fost produsul procesului de integrare în UE. Ulterior, după crearea Parchetului Național Anticorupție în 2002, Comisia Europeană a cerut măsuri pentru a asigura eficiența acestei instituții, care în mod evident subperforma. Relațiile România – Comisie pe tema justiție au trecut printr-o curbă a învățării. Oficialii europeni și-au adaptat recomandările la situația din teren. Reforma PNA, care a devenit DNA în 2005 - 2006 a urmărit tocmai creșterea acestei performanțe. După ce, sub mandatul lui Daniel Morar, DNA a demarat anchete credibile de mare corupție, Comisia a adoptat o tactică de apărare, cerând protejarea acestei instituții. O descriere amănunțită a complicatei relații dintre București și Bruxelles pe această temă se poate găsi în paper-ul anterior al CRPE: ”Când, cum și de ce a acceptat România condițiile UE în domeniul politicilor anticorupție. Recapitulare 1999 - 2010”16. Direcţia Naţională Anticorupţie a fost menţionată în ultimii ani în mod regulat de rapoartele Comisiei Europene cu precizarea că se continuă anchetele credibile de mare corupție, rezultatele în instanțe sunt bune, iar prioritatea în acest moment este păstrarea acestui ritm. Mai mulți dintre oficialii intervievați au menționat în mod explicit rolul important al Mecanismului de Cooperare și Verificare în protejarea DNA. În primul raport anticorupție care vizează toate statele membre ale UE, DNA apare ca unul dintre exemplele de bună practică la nivel european, în acest fel Comisia Europeană reluând recomandări mai vechi către statele membre care doresc să organizeze instituții specializate anticorupție (de exemplu, faptul de a avea procurori și polițiști judiciari sub aceeași conducere, așa cum are DNA, este o bună practică pentru a evita fragmentarea instituțională). “Direcția Națională Anticorupție (DNA) din România se numără printre cele cinci exemple de

bună practică prezentate în acest raport alături de țări precum Slovenia, Letonia, Croația și Spania17.

Alături de mijloacele formale avute la dispoziție prin MCV, diplomația europeană și ambasadele unor țări membre au transmis în mod repetat la nivel informal autorităților române că DNA este una dintre ”liniile roșii” la care sunt atente. La fiecare dintre tentativele de modificare a legislaţiei de după 2012 au existat reacții viguroase din partea diplomaților europeni și americani, de unde oficialii români au dedus, corect, că ar exista un cost diplomatic pentru o acțiune de destabilizare a DNA prin mijloace legislative.

“Performanța Direcției Naționale Anticorupție privind anchetarea și urmărirea cazurilor de corupție la nivel înalt poate fi considerată drept unul dintre cele mai semnificative progrese

înregistrate de România de la aderare”18.

16 Cristian Ghinea, Oana Tănăsache, CRPE Policy Memo nr. 14, septembrie 2010. Raportul este traducerea completată și actualizată a unei dezertații masterale din 2008 (nepublicată). 17 Comisia Europeană, ”Report from the Commission to the Council and the European Parliament – EU anti-corruption report”; 3 februarie 2014, pg. 14 18 Comisia Europeană, ”Final report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism”; 18 iulie 2012, pg. 13.


35

“De la aderare, România a înregistrat progrese importante privind urmărirea penală și judecarea cazurilor de corupție la nivel înalt. Direcția Națională Anticorupție (DNA) s-a

dovedit a fi un acuzator energic și imparțial în aceste cazuri”19.

“De la un an la altul, DNA a fost în măsură să furnizeze un număr în creștere constantă de trimiteri în judecată, anchetele fiind efectuate rapid și în mod pro-activ. Din 2007, DNA a

deschis dosare împotriva unor persoane de la cel mai înalt nivel politic și judiciar, din cadrul tuturor partidelor politice importante”20.

“În unele domenii importante din domeniul justiției, schimbările s-au produs în primul rând ca

rezultat al presiunii externe. MCV în sine a fost nucleul acestui proces și acest lucru este recunoscut ca atare de opinia publică din România”21

Comisia Europeană, prin raportul din cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare, dar şi prin declaraţii ale fostului preşedinte Jose Manuel Barroso şi ale fostului comisar UE pentru Justiţie Viviane Reding, a reacţionat, în vara lui 2012, cu o fermitate rar semnalată în limbajul membrilor Comisiei şi a condamnat atacurile la adresa independenţei sistemului judiciar şi a statului de drept.

“Evenimentele din ultima perioada din România ne-au zguduit încrederea. Competențele Curții Constituționale nu pot fi schimbate peste noapte” (Jose Barroso, 18 iulie 2012).

Există o cooperare informală între diplomația europeană și cea americană în ce privește protecția justiției din România față de tentativele de a opri anchetele în cazuri de mare corupție. Unii dintre participanții la discuția de grup au observat chiar că diplomația americană tinde să aibă reacții mai rapide în cazuri de criză (a fost semnalat scandalul public legat de proiectul de lege a grațierii depus în Parlament). În interiorul DNA, premiul pentru curaj oferit de ambasada americană pentru Procurorul Șef al Direcției, Laura Codruța Kovesi, și pentru președinta Înaltei Curți de Casație a fost apreciat ca un semnal public de încurajare și ca un mesaj indirect către clasa politică. De asemenea, intervențiile publice ale Victoriei Nuland, înalt oficial american care a pus domnia legii printre prioritățile americane în regiune, au fost comentate ca o dovadă că politica diplomatică legată de acest subiect este una stabilă și asumată la nivel înalt de Statele Unite. “În calitate de aliat NATO şi partener apropiat, Statele Unite împărtăşesc obiectivul Guvernului României de asigurare a independenţei şi a profesionalismului sistemului de justiţie şi luptă împotriva corupţiei. Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) este o instituţie de o importanţă vitală în aceste eforturi. Ne exprimăm admiraţia şi aprecierea pentru activitatea excelentă desfăşurată de domnul Lucian Papici şi de doamna Mariana Alexandru. Este esenţial ca numirile înlocuitorilor acestora, care au o importanţă crucială, să fie rezultatul unor proceduri corecte şi al consultărilor, astfel încât DNA să continue să fie condusă de procurorii cei mai competenţi, curajoşi, cu realizări remarcabile în lupta împotriva corupţiei”. (comunicat al Ambasadei SUA la momentul schimbării şefilor uneia din secțiile DNA, 4 octombrie 2013).

19 Idem, pg.12 20 Idem 21 Idem, pg.4


36

1 5.1. Existența MCV nu a avut nici un impact asupra stabilității și activității DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Existența MCV a avut un impact foarte puternic asupra stabilității și activității DNA

9.2

1 5.2. Luările de poziții cu privire la justiția din Romania ale unor oficiali ai Comisiei Europei nu au avut nici un impact asupra stabilității și activității DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Luările de poziții cu privire la justiția din Romania ale unor oficiali ai Comisiei Europei au avut un impact foarte puternic asupra stabilității și activității DNA

8.5

1 5.3. Pozițiile exprimate de Ambasada SUA la București și de alți oficiali ai administrație americane nu a avut nici un impact asupra stabilității și activității DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pozițiile exprimate de Ambasada SUA la București și de alți oficiali ai administrației americane au avut un impact foarte puternic asupra stabilității și activității DNA

8.8

1 5.4 Pozițiile exprimate de oficiali ai statelor membre ale UE nu au avut nici un impact asupra stabilității și activității DNA

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pozițiile exprimate de oficiali ai statelor membre ale UE au avut un impact foarte puternic asupra stabilității și activității DNA

8.5

Sigur că MCV și reacțiile ambasadelor occidentale ajută, au ajutat foarte mult în situații grele și cred în continuare că e nevoie de sprijin și al UE și al partenerilor noștri americani. Este nevoie să avem un dialog sincer și constant cu ei” (oficial sistem judiciar). ”E important faptul că întotdeauna au luat poziție în anumite momente cheie. Știți cum e, oamenii de caracter se văd la momente grele. Și atunci cum să zic, faptul că au sprijinit instituția indiferent de cazuri. E o chestie de principiu la ei, să sprijini instituțiile. Dar nu doar pe noi, au sprijinit și ANI. E important pentru noi” (Laura Codruța Kovesi, Procuror Șef DNA).

Toți participanții din studiu, oficiali, experți și jurnaliști, au fost de acord că MCV, susținerea și pozițiile publice ale cancelariilor Occidentale și ale SUA au fost cruciale în momente cheie, au evaluat și sancționat corect și rapid derapajele și atacurile la adresa independenței justiției. Cu toate acestea, mai multe voci au apreciat că rolul semnalelor diplomatice publice din partea unor state membre UE și ale SUA au crescut pe măsură ce politicienii tind să interpreteze MCV-ul doar ca pe un raport fără nicio sancțiune.


37

“Comisia a ajutat foarte mult şi mă întreb dacă noua garnitură nu este mai blândă. În plus, în grupul acela de consultare pe MCV, acel grup are un rol extrem de important, dar erau mai hotărâți înainte” (reprezentant ONG). “Nu este foarte clară partea de cooperare din MCV, deși partea de verificare față de politicieni a fost și rămâne benefică; de asemenea, nu-i clar dacă pe partea de verificare s-a întreprins ceva privind evaluarea obiectivelor, priorităților, resurselor umane din DNA. Luările de poziție în sprijinul DNA și ANI au avut utilitate pană prin 2012, după care politicienii s-au lămurit că MCV e doar retorică și-au început să nu-i mai dea importanță. Pozițiile ambasadelor s-au întețit de când politicienii s-au prins că MCV e doar retorică. (reprezentant ONG). “Ne zic ăia de la Bruxelles că suntem niște ordinari... Așa, și? Ce se întâmplă în următoarea fază? Nu se întâmplă nimic, nu ne dă nimeni nicio amendă, suntem tot acolo. Nu avem nicio sancțiune” (jurnalist).


38

Concluzii – interpretarea calificativelor Indexului Sustenabilităţii DNA Indexului Sustenabilităţii DNA face o radiografie a momentului indicând, după consultări cu lideri ai sistemului judiciar, experți, reprezentanți ai societății civile și jurnaliști cu experiență în domeniul justiției care sunt decidenții, instituțiile, legile și actorii care susțin, respectiv, care subminează funcționarea unei instituții reprezentative pentru eforturile făcute de societatea românească pentru a controla corupția.

La capătul acestui exercițiu avem câțiva actori care, în viziunea panelului nostru de jurnaliști și experți au pus umărul serios la sustenabilitatea DNA.


39

Cel mai mare punctaj şi una dintre cele mai importante contribuţii în susţinerea DNA şi a luptei anticorupţie vin din partea partenerilor externi: Comisia Europeană prin Mecanismul de Cooperare şi Verificare, ambasadele şi cancelariile occidentale şi ale SUA (punctaje între 9.2 și 8.5). Majoritatea celor consultaţi şi chestionaţi au fost de acord că: - existența MCV a avut un impact foarte puternic asupra stabilității și activității DNA. - pozițiile exprimate de oficiali ai statelor membre ale UE au avut un rol important în protejarea acestei instituții - fără a avea la îndemână un mecanism diplomatic formal, diplomația americană a intervenit la fel de eficient în aceeași direcție.

Cadrul legislativ actual (funcționarea și independența DNA), prestaţia actualului Procuror Șef al DNA şi calitatea

dosarelor DNA sunt de asemenea puncte forte în susținerea şi performanța instituției punctaje între 8.5 si 8.3).

Instanțele superioare – prin celeritatea cu care judecă dosarele

de corupție și efectul de descurajare al deciziilor judecătorești – contribuie la sustenabilitatea DNA. Înalta Curte de Casație și Justiție a primit un punctaj mare (7.8). Însă notele scad semnificativ în cazul instanțelor inferioare.

Mediul instituțional este în general mai puțin apreciat de

paneliști. Înalta Curte este o excepție binevenită. Instituții care se situează în jumătate superioară a clasamentului mai sunt Curțile de Apel (7.2) și Agenția Națională de Integritate (6.1).

Contribuția SRI este apreciată, atât pentru suportul tehnic (7.5)

cât și pentru furnizarea de informații (7.2). Însă există și o îngrijorare privind o intruziune a SRI în activitatea DNA, sub-indicatorul special construit pentru acest aspect primind un calificativ de 5.2. De notat că restul serviciilor secrete (SIE, serviciile secrete ale armatei și Ministerul de Interne) primesc note mult sub 4 și sunt considerate absente din efortul anticorupție.

Alte instituții au subperformat, între care din păcate chiar Procurorul General al României (4.8 și 2.8 la cei doi sub-indicatori care vizau activitatea PG).

Au existat şi încă există aşteptări foarte mari din partea Consiliul Superior al Magistraturii în calitatea sa de garant al independenţei justiţiei, iar Indexul a avut în vedere trei indicatori cheie: modul în care CSM intervine în situaţii care afectează reputaţia profesională a procurorilor DNA şi ia atitudine public, eficienţa şi promptitudinea reacţiilor CSM în situaţii în care se aduce atingere independenţei justiției / DNA, rolul CSM în cariera procurorilor. Notele primite de CSM sunt mediocre, mai mulți paneliști explicând calificatul nu atât prin ceva ce a făcut CSM cât prin așteptările mai mari pe care le au de la această instituție cheie pentru protecția sistemului judiciar.

Susținerea externă

Nota generală: 8.8

MCV (9.2), pozițiile oficialilor SUA

(8.8), declarații ale oficialilor altor

state membre UE și ai Comisiei

Europene (8.5)

Management și

performanță Nota generală:

7.3

Prestația publică a

procurorului șef

al DNA (8.2) Calitatea dosarelor

(8.3) Managementul

resurselor umane

(7.0 – 7.2)


40

În opinia celor consultați, nu doar rapiditatea cu care CSM se pronunță atunci când este vorba despre cazuri de apărare a reputației profesionale a procurorilor ori de atingere a independenței justiției soluția este problema. Fermitatea și instrumentele prin care aceste constatări sunt comunicate nu sunt în măsură să producă efecte descurajatoare. Procedura de evaluare a magistraților în care peste 95% iau calificativul “foarte bine” este apreciată în unaniminate ca fiind doar formală și inutilă în promovarea celor mai buni și integri procurori din sistemul public (deci inutilă și pentru traseul de carieră și promovare a procurorilor DNA). Pentru acest indicator, cu recomandarea reevaluării acestei proceduri, cei consultați au apreciat că CSM contribuie nesemnificativ la sustenabilitatea DNA. Amenințările la adresa sustenabilității DNA

Sunt câteva instituții care dețin recordul calificativelor minimale. Cea mai mică notă a fost acordată Consiliul Național al Audiovizualului (1.7), foarte aproape venind și Parlamentul României (1.8). În cazul Consiliului Naţional al Audiovizualului participanții la discuția de grup au fost de acord cu afirmaţiile potrivit cărora CNA este pasiv şi reticent în a reacţiona în cazuri de încălcare a regulilor audiovizualului şi CNA dă amenzi discreţionar, favorizând anumite posturi, cuantumul sancţiunilor încurajând continuarea atacurilor nefondate / campaniilor de denigrare la adresa reprezentanţilor justiţiei. În cazul Parlamentului României au fost sancţionate atât declaraţiile (1.8) senatorilor şi deputaţilor care din punctul de vedere al grupului pot afecta independenţa şi credibilitatea DNA, dar şi acţiunile Parlamentului (2.3) (atât tentativele legislative cât şi amânările legate de cererile DNA). Parlamentul este o piedică în investigarea dosarelor de mare corupție prin blocarea avizelor la solicitările DNA / Procurorului General, a fost de acord majoritatea membrilor grupului care a și acordat unul dintre cele mai mici punctaje pentru acțiunile membrilor legislativului.

Mediul

instituțional Nota generală:

4.8

Performerii: Inalta Curte de

Casație și Justiție (7.8 si 7.6)

SRI (trei indicatori: 7.5, 7,2 si 5.2)

ANI (6.1) Instanțele

(intre 7.2 si 5.2)

Mass media și mediul politici Nota generală:

3.8

Declarațiile și acțiunile

membrilor Parlamentului

(1.8), declarațiile membrilor

Guvernului (2.6), Atacuri ale mass-

media (3.0)


41

RECOMANDĂRI Zece sfaturi care decurg din Indicele Sustenabilității DNA Trecând în revistă calificativele, interviurile și discuțiile de grup, reflectate în acest raport, se evidențiază câteva linii de consens care pot constitui recomandări ale participanților pentru instituțiile și actorii analizați. Ne-am bucura ca viitoarele ediții ale Indexului Sustenabilității DNA să înregistreze o creștere a calificativelor pentru că acești actori vor adopta următoarele sfaturi: 1) Cadrul legislativ al DNA este bun și trebuie menținut. Dintre atribuțiile Direcției, competența după calitatea persoanei (lista de funcții ocupate de cei urmăriți penal și care atrag competența DNA) este cheia de boltă. 2) Legislația conexă e sub-indicatorul care a tras în jos media la primul indicator (legislație). Confiscarea extinsă și valorificarea bunurilor sunt aspecte unde îmbunătățiri legale ar fi binevenite. Dependența procurorilor (nu doar DNA) de suportul tehnic oferit de SRI este o vulnerabilitate de principiu care ar trebui schimbată legal prin oferirea acestei tehnici procuraturii și poliției judiciare. 3) Lucrul în comun în cadrul DNA a procurorilor, polițiștilor judiciari și experților, sub comandă unică, e o bună practică recunoscută de Comisia Europeană și recomandată și altor țări care întâmpină problema fragmentării instituționale în domeniul anticorupție. O bună practică instituțională din România promovată de Bruxelles în alte țări este o raritate – de aceea modelul trebuie protejat, iar România ca stat poate promova la rândul ei acest model în programele de cooperare internațională. 4) Procedura de numire și revocare a Procurorului Șef și a adjuncților a stârnit controverse. Nu există un model perfect. Numirea de către politicieni are avantajul că face o legătură directă între acești lideri aleși și responsabilitatea lor publică (iar publicului îi poate pedepsi pentru lipsa de performanță a instituțiilor anticorupție sau pentru tentative de a submina instituții anticorupție performante). Există însă riscul politizării. De cealaltă parte, dacă doar magistrații (prin CSM sau Înalta Curte) ar desemna șefii instituțiilor anticorupție ar exista riscul insularizării de public, ceea ce duce la subperformanță. Opiniile au fost diverse în acest punct prin cei intervievați și printre participanții la discuția de grup. Deși recunosc că niciun sistem nu e bun sau rău în sine, autorii acestui raport au o puternică preferință pentru un sistem mix de numire cum e cel actual (Ministerul propune, CSM avizează, Președintele numește). Dar ar trebui îmbunătățit într-un punct cheie: o procedură transparentă și meritocratică de nominalizare. Procurorii DNA (și procurorii în general) ar trebui evaluați în funcție de performanță (ceea ce procedura actuală a CSM nu reușește), aceste evaluări ar trebui să fie publice, iar șefii Parchetelor trebuie propuși dintre performeri, pe baza unor interviuri publice. Trocurile politice secrete sunt riscante și contraproductive. 5) Managementul DNA depinde semnificativ de persoana Procurorului Șef. Deciziile privind avansările sau distribuția dosarelor fac acest post unul cheie - și e normal să fie așa, responsabilitatea vine la pachet cu puterea. Procurorul Șef al DNA nu trebuie subminat prin numirea unor adjuncți care nu primesc aprobarea sa (din păcate procedura actuală permite așa ceva și a și existat o tentativă nefinalizată în urma reacțiilor publice și diplomatice). Procurorul Șef actual, Laura Codruța Kovesi, a confirmat în funcție, iar paneliștii i-au apreciat prestația publică. Prezența sa în fruntea DNA este unul dintre lucrurile care contribuie la sustenabilitatea DNA. Menținerea performanței după o schimbare de leader (și trebuie să menționăm mandatele merituoase ale lui Daniel Morar) este un semn de maturizare instituțională pentru DNA.


42

6) Înalta Curte este, prin comportamentul său din ultimii ani, unul dintre promotorii luptei anticorupție. Este un element cheie care s-a schimbat față de anii 2005 – 2006, performanțele actualei conduceri au fost apreciate de rapoartele Comisiei Europene și sunt reconfirmate de acest raport. Însă performanța Înaltei Curți nu trebuie să obtureze privirea critică asupra restului sistemului judiciar, unde reforma întârzie. 7) CSM este o instituție de la care toți așteptăm mai mult. Reprezentanții instituției intervievați pentru acest raport au apărat performanța Consiliului din ultimii ani, indicând numărul mare de decizii în apărarea magistraților, mai ales împotriva atacurilor lansate de politicieni și de mass-media. Totuși, paneliștii au rămas critici. E un caz clasic în care progresul nu ține pasul cu așteptările: CSM este instituția însărcinată de Constituție să apere justiția, iar în vremurile în care trăim justiția se mișcă, este vie și amenință pozițiile unor oameni foarte puternici – politic, financiar, mediatic. Așteptăm mai mult de la CSM, așteptăm în primul rând un activism crescut și un intervenționism care să nu se lase intimidat: dacă justiția este o putere în stat, CSM ar trebui să fie protectorul acestei puteri. 8) SRI ajută DNA în activitatea sa, atât prin suportul tehnic cât și prin furnizarea de informații. Este o diferență mare între SRI care e foarte activ și celelalte servicii secrete (SIE, serviciile secrete ale armatei și MAI). Atât de activ încât unii dintre cei intervievați și dintre paneliști se tem de un activism exagerat al Serviciului – nu avem nici dovezi și nici cazuri flagrante devenite publice care să confirme această temere. Rămânem doar la un avertisment public împotriva unui pericol potențial: SRI se ocupă de informații, iar DNA de marea corupție, iar diferența trebuie să fie limpede. O schimbare de legislație care să ofere procuraturii (și DNA) mijloacele tehnice instrumentate acum de SRI poate fi benefică pentru reducerea suspiciunilor publice. 9) Mass-media ajută în general vorbind DNA pentru că mediatizează cazurile instrumentate de DNA, publicul aude de această instituție, iar vâlva face ca eventuale tentative de subminare a DNA să implice un cost politic semnificativ. În același timp, există campanii unfair ale presei împotriva instituției, care trec dincolo de critica legitimă împotriva unei instituții, campanii care recurg la atacuri la viața privată a magistraților. Din păcate CNA, care ar trebui să protejeze spațiul public, este instituția care primește cea mai mică notă din acest Index. CNA ar trebui adus la ordine de către instituția care patronează Consiliul, adică de către Parlament. Din păcate, Parlamentul însuși primește a doua cea mai mică notă. Speranțele noastre de la aceste două instituții sunt mici. Singura parte bună e că având note atât de mici, e loc suficient de creștere în viitoare ediții ale Indexului. 10) Declarațiile membrilor guvernului au fost negativ notate de paneliști. Deși a susținut în mod clar instituțiile anticorupție, chiar și Președintele Traian Băsescu (raportul acoperă perioada toamna 2013 – toamna 2014) este notat modest (5,3), ceea ce arată răcirea relațiilor pe final de mandat. Recomandăm politicienilor reținere: DNA atacă structurile de corupție, inclusiv organizate politic, pe care dumneavoastră nu aveți fie dorința, fie putința de a le limita. Politicienii cinstiți au de câștigat.


43

Listă participanți discuție de grup

1. Dan Tapalagă - HotNews.ro, Editor Coordonator

2. Biro Attila - Gândul.info, Reporter special

3. Cristina Guseth - Freedom House, Director

4. Cezara Grama - Liderjust România, membru desemnat

5. Liviu Avram - Adevărul, Redactor Sef Adjunct

6. Codru Vrabie - Funky Citizens, Expert

7. Cristian Ghinea - Centrul Român de Politici Europene, Director

8. Bianca Toma - Centrul Român de Politici Europene, Cercetător

9. Paul Chioveanu - ActiveWatch, Coordonator Programe

10. Alexandru Costache - TVR, Corespondent Justiție

11. Diana Hatneanu - APADOR CH, expert

12. Laura Ștefan - Expert Forum, expert.

Le mulțumim pentru participare. Raportul publicat nu implică participanții la discuție altfel decât în cadrul metodologiei anunțate.


44

Despre autori:

Cristian GHINEA este directorul Centrului Român de Politici Europene şi coordonează proiecte în domeniul politicii externe, justiţiei şi anticorupţiei. Cristian este absolvent de Ştiinţe Politice şi a studiat guvernare europeană la London School of Economics (2007 – 2008). Este autorul volumului „Eu votez DNA – De ce merită să apărăm instituțiile anticorupție” apărut la Editura Humanitas în 2012 şi scrie de peste zece ani editoriale pentru revista “Dilema Veche”. Este autorul capitolelor despre România din prestigioase rapoarte internaţionale ca „Media Sustainability Index” şi „Nations in Transit”.

Bianca TOMA este cercetător și coordonator de proiecte în cadrul Centrului Român de Politici Europene căruia i s-a alăturat în 2012 după ce a obținut o bursă a Open Society Institute pentru cercetarea “Ruling the rule of law - EU tools to address democratic challenges brought about by the financial crisis – an Eastern European approach”. Bianca este absolventă de ştiinţe economice şi are un masterat în politici europene la IHECS Bruxelles. A lucrat 15 ani ca jurnalist, a fost redactor şef adjunct al ziarului Adevărul și corespondent pe afaceri europene al acestei publicaţii la Bruxelles (2010 -2012).

Mulțumim echipei și colaboratorilor CRPE implicați în elaborarea și implementarea metodologiei de cercetare.

Opiniile exprimate în cuprinsul acestui raport nu reprezintă poziţia oficială a partenerilor acestui proiect și nici a unei alte persoane sau instituții afiliate sau asociate cu CRPE.

Centrul Român de Politici Europene, 2014 Stirbei Voda 29, Cod postal, 010101 Bucuresti

www.crpe.ro

Contact: Telefon +40 371 083 577, Fax +40 371 875 089

Documents

Indexul sustenabilitcrpe.ro/wp-content/uploads/2014/11/INDEXUL-Sustenabilitatii-DNA.pdf · Lista lor va deveni evidentă pe parcursul citirii raportului, dar pentru o familiarizare