1

„EVROPSKI PROSTOR PRAVDE“ TEMPUS PROJEKAT EVROPSKE UNIJE

ZBORNIK RADOVA

Prevod dijela radova objavljenih u ovoj publikaciji, kao i štampanje iste, obezbijedila je Organizacija za evropsku bezbjednost i saradnju (OEBS)/OEBS-ov Biro za demokratske institucije i ljudska prava, u okviru dva projekta podrške Centru za obuku sudija RCG: „Pomoć zakonodavnoj reformi-Crna Gora“ i „Projekat podrške Centru za obuku sudija Republike Crne Gore“.

Prevod dijela radova objavljenih u ovoj publikaciji obezbijeđen je u okviru Tempus projekta Evropske Unije pod nazivom „Evropski prostor pravde“.

2

„EVROPSKI PROSTOR PRAVDE“ TEMPUS PROJEKAT EVROPSKE UNIJE ZBORNIK RADOVA Izdavač Centar za obuku sudija Republike Crne Gore Jovana Tomaševića 2, 81000 Podgorica Tel 081 201 890, 201 891, 201 893 Fax 081 201 892 E-mail: coscg@cg.yu Web-stranica: www.coscg.org Priredila mr Ana Grgurević izvršni direktor Centra Štampa Grafo Crna Gora Tiraž 700

3

„EVROPSKI PROSTOR PRAVDE“ TEMPUS PROJEKAT EVROPSKE UNIJE

ZBORNIK RADOVA

Podgorica februar 2006.

4

5

Centar za obuku sudija Republike Crne Gore Ministarstvo pravde Republike Crne Gore

Univerzitet Crne Gore/Pravni fakultet Univerzitet Bolonje/Centar za centralno-istočnu Evropu i Balkan

UVODNE NAPOMENE Poštovani, Pred Vama je publikacija koja predstavlja zbirku radova objavljenih u okviru Tempus projekta „Evropski prostor pravde“ koji je finansirala Evropska Unija, a koji je realizovan u toku 2002., 2003. i 2004. god. Nosilac ovog projekta bio je Univerzitet Bolonje/Centar za centralno-istočnu Evropu i Balkan, u saradnji sa partnerima u Crnoj Gori, Srbiji i Hrvatskoj. U Crnoj Gori to su bili Centar za obuku sudija RCG, Ministarstvo pravde RCG i Pravni fakultet Univerziteta Crne Gore. Opšti cilj ovog projekta bio je da se predstavnicima sudstva, svake od pomenutih zemalja, da mogućnost da steknu određena dodatna znanja koja se tiču evropskog prava i da se u krajnjem doprinese harmonizaciji pravnih, odnosno sudskih sistema zemalja učesnica projekta sa sistemima zemalja članica Evropske Unije. Projekat je načelno motivisan shvatanjem i stavom da je obuka sudija u pomenutoj oblasti nephodnost na putu zemalja Balkana ka Evropskoj Uniji. Na samom početku realizacije projekta iz svake od zemalja učesnica izabrano je po deset predstavnika sudstva. U Crnoj Gori to je učinjeno putem javnog oglasa i upućivanja obavještenja o projektu na adrese svih crnogorskih sudova. Nakon dostavljenih prijava odabir kandidata izvršila je komisija sastavljena od predstavnika Univerziteta Bolonje/Centra za centralno-istočnu Evropu i Balkan, Centra za obuku sudija RCG, Ministarstva pravde RCG i Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore. Kako je cjelokupan projekat bio realizovan na engleskom jeziku, to je dobro znanje ovog jezika bio neophodan uslov učešća. Izabrano je deset kandidata, među kojima je bilo sudija, stručnih saradnika i sudskih pripravnika, a komisija je uz dogovor omogućila učešće i dvojici predstavnika koji dolaze van sudstva, ali koji su naravno imali iskustvo rada u sudu i svakako su zadovoljavali sve druge neophodne uslove. Projekat je podrazumijevao sistem učenja, tj. kurs na daljinu, virtuelnim putem preko Interneta. Na web-stranici projekta, u periodu od nešto više od pola godine, u okviru dva tzv. modula, svake nedjelje objavljivani su radovi različitih autora, a na teme koje se tiču evropskog prava i raznih relevantnih pitanja vezanih za pravosuđe uz poseban akcenat na evropsku perspektivu. Autori su bili sudije, tužioci, profesori sa pravnih fakulteta i drugi pravni stručnjaci kako zemalja iz kojih kandidati dolaze, tako i drugih evropskih zemalja. Odabir autora iz zemalja Evropske Unije ostavljen je Univerzitetu Bolonje/Centru za centralno-istočnu Evropu i Balkan, a kada su u pitanju autori koji dolaze iz Crne Gore, Srbije i

6

Hrvatske, ovaj odabir je ostavljen partnerima u projektu iz ovih zemalja. Na web-stranici projekta je postojao i tzv. forum za diskusiju, u okviru kojeg su učesnici imali mogućnost, a i svojevrsnu obavezu, da daju komentare na objavljene radove, tj. diskutuju. Uz ovaj vid učenja, komunikacije i razmjene znanja i iskustava, za učesnike je postojala i obaveza pisanja dva rada na dvije različite teme. Prva tema je bila: „Kako smatrate da Vaša zemlja može doprinijeti perspektivi integrisanog političkog društva? I s druge strane, koji problemi smatrate da će se javiti usljed ovakvog učešća Vaše zemlje?“, a druga: „Harmonizacija, utvrđivanje, uspostavljanje, kodifikovanje: kako ovi termini doprinose ostvarivanju cilja uspostavljanja jedinstvenog sistema građanskog prava u Evropi?“. Pored toga, u toku trajanja projekta održana su i četiri sastanka svih učesnika sa ciljem da se organizatori što bolje pripreme i pristupe realizaciji projekta, zatim da autori i polaznici dobiju priliku da i usmeno, kroz „živu“ diskusiju, rasprave teme i pitanja od interesa, kao i da se periodično zajednički od strane svih učesnika razmotri opšti tok realizacije kursa, njegova uspješnost, da se dobiju predlozi koji će cjelokupan projekat unaprijediti i doprinijeti poboljšanju njegovog kvaliteta. Tri sastanka održana su u Forliju i Bertinoru, u Italiji, a jedan je održan u Crnoj Gori, u Podgorici, kao jednoj od zemalja učesnica projekta. Na kraju projekta, tj. kursa svi učesnici nagrađeni su diplomama kojima se potvrđuje da su uspješno završili kurs, ili pak da su ga uspješno pohađali, zavisno od stepena njihovog angažmana i aktivnosti u toku trajanja kursa. Neposredno nakon samog okončanja projekta, Univerzitet Bolonje/Centar za centralno-istočnu Evropu i Balkan je svim partnerima i učesnicima pripremio i poslao CD na kojem se nalazi kompletna dokumentacija vezana za ovaj projekat, počevši od osnovnih informacija o njemu, preko radova svih autora i polaznika kursa, do komentara koje su učesnici pisali u forumu za diskusiju. CD je urađen na engleskom jeziku, i riječ je o jednom zaista korisnom materijalu koji na detaljan način upoznaje čitaoca sa projektom, njegovim ciljevima, ali i sa njegovim vrlo konkretnim rezultatima. Informacije o projektu mogu se naći na web-stranici Centra za centralno-istočnu Evropu i Balkan: www.eurobalk.net i Centra za obuku sudija RCG: www.coscg.org. Centar za obuku sudija RCG, polazeći od stalno prisutne i poznate okolnosti, a to je nepoznavanje engleskog jezika od strane velikog broja pripadnika crnogorskog sudstva, i motivisan željom da koristan materijal objavljen u okviru ovog projekta bude dostupan širem krugu sudija i drugih pripadnika crnogorskog sudstva, pa i drugim zainteresovanim licima, uložio je sve napore da obezbijedi prevod i objavljivanje pomenutog materijala. Nažalost, kao što često biva, sredstva za potpunu realizaciju ove naše zamisli, tj. ovog zaista krupnog poduhvata, nijesu se mogla obezbijediti. S toga, prije svega, u saradnji sa predstavnicima Ministarstva pravde RCG, predstavnici našeg Centra su izvršili odabir radova koji su se činili najviše korisnim za crnogorske sudije od svih radova koji su objavljeni u okviru projekta. Ovaj izbor učinjen je svakako sa velikim žaljenjem što pojedini radovi nijesu ušli u ovaj izbor, ali okolnosti su nažalost nalagale tako. Od svih odabranih radova, svaki je takoreći, iz istog razloga nedostatka sredstava, imao svoj obično vrlo dug put do konačne prevedene verzije. Jedan, zapravo, najveći dio radova su prevedeni uz podršku Organizacije za evropsku bezbjednost i saradnju (OEBS)/OEBS-ovog Biroa za demokratske institucije i ljudska prava. Ova podrška realizovana je kroz dva šira projekta podrške ove organizacije našem Centru pod nazivom „Pomoć zakonodavnoj refomi-Crna Gora“ i „Podrška Centru za obuku sudija Republike Crne Gore“. Zahvaljujući navedenoj podršci, omogućena je i priprema i štampanje ove publikacije. S toga, veliku zahvalnost upućujemo ovoj organizaciji koja je zasigurno jedan on naših najvećih donatora. Nadalje, jedan dio radova smo dobili od samih autora, koji su ih originalno pisali na njihovom maternjem jeziku. Riječ je o radovima g-dina Josipa Kregara, profesora Pravnog fakulteta Univerziteta u Zagrebu; g-dina Iva Josipovića, takođe profesora

7

Pravnog fakulteta Univerziteta u Zagrebu i g-dina Siniše Bjekovića, koordinatora u Centru za ljudska prava Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore. Njima takođe dugujemo izuzetnu zahvalnost. I konačno, znatan broj radova dobili smo prevedene od strane glavnog nosioca ovog projekta, Univerziteta Bolonje/Centra za centralno-istočnu Evropu i Balkan, kojima, naravno, takođe dugujemo zahvalnost kako na prevodu radova, tako i na odobrenju da sve prevedene radove konačno i objavimo u okviru jedne publikacije. Na kraju, uz još jednom izraze iskrene zahvalnosti svima koji su nam na bilo koji način pomogli da objavimo ovu obimnu publikaciju i na strpljivosti i razumijevanju koje su pokazali čekajući na objavljivanje iste, kao i uz izvinjenje u slučaju da pojedini radovi ili pak neki njihovi segmenti ne prate u potpunosti tok vremena, nadamo se da će ovo izdanje biti od koristi i da će naići na ineresovanje crnogorskih sudija, ali i svih drugih čitalaca. U ime svih nosilaca Tempus projekta „Evropski prostor pravde“, mr Ana Grgurević izvršni direktor Centra za obuku sudija RCG

8

SADRŽAJ

RADOVI MODULA I Pravo na pravično suđenje u postupcima u kojima se odlučuje o građanskim pravima mr Tea Gorjanc Prelević............................................................................................................11 Sudije i tužioci: jedna profersija za dva različita zadatka dr Jorge Lozano Miralles...........................................................................................................34 Kako sudije promoviraju i garantiraju svoju neovisnost i autonomiju: visoka sudska vijeća i udruženja sudija dr Gerardo Ruiz-Rico Ruiz........................................................................................................55 Kako se postaje sudija u Evropi: selekcija, obrazovanje, imenovanje, karijera i školovanje Angelica Aguado Maestro..........................................................................................................67

Ustavno pravosuđe u Evropi (evropsko ustavno pravosuđe i modeli usvojeni u Hrtvatskoj, Crnoj Gori i u Srbiji) dr Elena d’Orlando....................................................................................................................78 Obudsman u Srbiji – neophodnost ili iluzija? dr Justin O. Frosini i dr Ivana Spasić......................................................................................103 Neposredno dejstvo prava pridruživanja Siniša Rodin.............................................................................................................................112 Korupcija u pravosuđu prof. dr Josip Kregar...............................................................................................................135 RADOVI MODULA II Da li se evropska kultura „pravnog postupka“ zaista razvija? dr Gabriella di Paolo...............................................................................................................153 Harmonizacija građanskog procesnog prava unutar Evropske Unije prof. dr Michele Lupoi.............................................................................................................187 Međunarodni krivični sudovi i njihov uticaj na nacionalnu jurisdikciju mr Paolina Massidda...............................................................................................................230 Tehnike u ispitivanju svjedoka i žrtava (sa posebnim osvrtom na djecu i maloljetnike) i zaštita svjedoka tokom krivičnog postupka kod trgovine ljudima Tatjana Vuković.......................................................................................................................255

9

Posredovanje u porodičnim pitanjima prof. dr Marija Draškić...........................................................................................................268 Implementacija međunarodnog kaznenog prava u nacionalni pravni sustav i odgovornost za ratne zločine (primjer Republike Hrtvatske) prof. dr Ivo Josipović...............................................................................................................283 Uloga sudija i zaštita ljudskih prava dr Claudio Corradetti (i M. Roccia).......................................................................................327 Borba protiv organizovanog kriminala: nacionalna i transnacionalna iskustva Nicola Piacente.......................................................................................................................349 Uloga službenika za izvršenje u pravilnom i efikasnom funkcionisanju pravosudnog sistema-pregled sa posebnim osvrtom na pitanja sa kojima se susrijeću zemlje u tranziciji prof. dr Alan Uzelac................................................................................................................364 Harmonizacija pravnog sistema Crne Gore sa pravom EU Siniša Bjeković........................................................................................................................376

10

RADOVI MODULA I

11

mr Tea Gorjanc Prelević Crna Gora, Advokatska kancelarija »Prelević« (bivši izvršni direktor Centra za obuku sudija Republike Crne Gore)

PRAVO NA PRAVIČNO SUĐENJE U POSTUPCIMA U KOJIMA SE ODLUČUJE

O GRAĐANSKIM PRAVIMA PREMA ČLANU 6 EVROPSKE KONVENCIJE O LJUDSKIM PRAVIMA SADRŽAJ I UVOD Evropski sistem zaštite ljudskih prava i Srbija i Crna Gora II PRIMENA ČLANA 6, ST. 1 KONVENCIJE Šta Evropski sud podrazumeva pod pojmom «građanska prava i obaveze»? U kojoj fazi postupka se primenjuje član 6? III NEZAVISAN I NEPRISTRASAN SUD OSNOVAN ZAKONOM Nezavisnost Nepristrasnost Zakonit sud IV ODLUČIVANJE U «RAZUMNOM ROKU» Složenost predmeta, postupanje stranke i značaj postupka za stranku Postupanje nadležnog državnog organa Iscrpljenost domaćih pravnih lekova V NAČELO JAVNOSTI POSTUPKA I OBJAVLJIVANJA PRESUDE VI PRAVIČNOST RASPRAVE Pravo na sud

Pravo na pristup sudu Imunitet od građanskopravne odgovornosti Ograničenja u pogledu uslova za žalbu i troškova postupka Pravna pomoć – siromaško pravo Nepostojanje nadležnosti Pravo da zahtev utvrdi nadležni sud i pravo na izvršenje konačne presude

Jednakost strana u postupku i načelo kontradiktornosti Pravo na obrazloženu presudu VII UMESTO ZAKLJUČKA: OBAVEZE SUDIJE PRILIKOM ODLUČIVANJA O

GRAĐANSKIM PRAVIMA

12

I UVOD Pravo na pravično suđenje je međunarodni pravni standard koji širom sveta podrazumeva obavezu države da obezbedi da se o građanskim pravima i krivičnim optužbama odlučuje u postupcima koji zadovoljavaju osnovna pravila pravičnosti. Proglašenje Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima,1 koju je usvojila Generalna skupština Ujedinjenih nacija 1948. godine, značilo je i prvo međunarodno priznanje ovog ljudskog prava. U zapadnoj Evropi, Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda2 (u nastavku »Konvencija«) iz 1950. godine, uvodi pravo na pravično suđenje kao međunarodnu ugovornu obavezu u okviru Saveta Evrope, a 1966. godine pod okriljem Ujedinjenih nacija usvaja se Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (»Pakt«), koji čini isto na široj međunarodnoj sceni.3 Prva asocijacija na garancije pravičnog suđenja najčešće se vezuje za postupke čije su moguće posledice najteže – lišavanje slobode ili života, pogotovo u zemljama koje još uvek primenjuju smrtnu kaznu. I međunarodni ugovori o ljudskim pravima u okviru prava na pravično suđenje posebno navode garancije za odlučivanje o krivičnim optužbama. Međutim, osnovni standardi pravičnog suđenja podjednako se odnose i na odlučivanje o građanskim pravima i obavezama u parničnom postupku, upravnom postupku i upravnom sporu, a praksa Evropskog suda za ljudska prava pokazuje da su u ovim postupcima povrede prava na pravično suđenje učestalije nego u krivičnim.4 Nepravilno vođene parnice, posebno one dugotrajne, mogu takođe dramatično da utiču na ljudski život i nanesu značajnu materijalnu i nematerijalnu štetu. Ovaj rad govori o standardu pravičnog suđenja u postupcima u kojima se odlučuje o građanskim pravima u skladu sa članom 6, st. 1 Konvencije i tumačenjem Evropskog suda za ljudska prava sa sedištem u Strazburu (»Evropski sud«). Prvi stav člana 6 odnosi se i na sve postupke u kojima se odlučuje o krivičnim optužbama, čemu su posvećene i dodatne garancije iz stavova 2 i 3 ovog člana, ali o tome ovde neće biti reči.5 Evropski sistem zaštite ljudskih prava i Srbija i Crna Gora Državna zajednica Srbija i Crna Gora (SiCG) Evropsku konvenciju o ljudskim pravima potpisala je prilikom prijema u Savet Evrope 2002. godine, a ratifikovala 2003.6 Suština primene ove Konvencije je da obavezuje državu da svim licima koja se nađu u nadležnosti

1 Vidi član 10 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (Universal Declaration on Human Rights), Rezolucija Generalne skupštine UN br. 217, 10. decembar 1948. 2 Vidi član 6 Konvencije, koja je potpisana 4. novembra 1950, a stupila na snagu 3. septembra 1953. godine. 3 Vidi član 14 Pakta, Rezolucija Generalne skupštine UN br. 2200, 1966; Pakt je stupio na snagu 23. marta 1976; SFRJ je ratifikovala Pakt 1971. godine (Sl. list SFRJ, br. 7/71). 4 Vidi izveštaje Evropskog suda za ljudska prava, Information on case-law surveys, www.echr.coe.int. 5 Za krivični aspekt ovog prava videti druge tekstove u ovoj zbirci, i Slobodan Beljanski, Međunarodni pravni standardi o krivičnom postupku, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2001. 6 Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izmenjene u skladu sa Protokolom broj 11 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Protokola broj 4 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojim se obezbeđuju izvesna prava i slobode koji nisu uključeni u Konvenciju i Prvi protokol uz nju, Protokola broj 6 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda o ukidanju smrtne kazne, Protokola broj 7 uz Konvenciju zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Protokola broj 12 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Protokola broj 13 uz Konvenciju zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda o ukidanju smrtne kazne u svim okolnostima, Sl. list SCG – Međunarodni ugovori,br. 9/2003.

13

njenih organa, bez obzira na njihovo državljanstvo, obezbedi poštovanje ljudskih prava iz Konvencije.7 Ustavna povelja SiCG predviđa da ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju primat nad pravom zajednice i pravom država članica,8kao i da se međunarodni ugovori o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama koji važe na teritoriji SiCG neposredno primenjuju.9 U tom smislu, od dana ratifikacije Konvencije, državna zajednica i države članice preuzele su obavezu da obezbede njenu neposrednu primenu bez obzira na to da li je njihovo zakonodavstvo u potpunosti usklađeno sa standardima koje Konvencija predviđa. Činjenica da je pristupanjem Konvenciji državna zajednica prihvatila i nadležnost Evropskog suda za ljudska prava, ima sledeće važne posledice:

- sva lica (pojedinci, fizička i pravna lica i grupe lica) imaju pravo da se Evropskom sudu požale da im je konačnom odlukom ili radnjom nekog državnog organa Srbije i Crne Gore prekršeno pravo garantovano Konvencijom;10

- obaveza poštovanja presuda Evropskog suda podrazumeva i obavezu države da nadoknadi materijalnu i nematerijalnu štetu onome ko uspe u postupku pred ovim sudom;11

- neposredni izvor prava za domaće organe postaju i presude Evropskog suda, kojima se tumače odredbe Konvencije.

Zbog svega toga značajno je da se sve sudije upoznaju sa praksom Evropskog suda, bez obzira na domaće zakonodavstvo i postignuti nivo njegove usklađenosti sa evropskim standardima. Ovde treba imati u vidu da sam tekst Konvencije obezbeđuje uvid samo u osnove prava. Međutim, razumevanje svih ljudskih prava koja garantuje Konvencija, pa tako i prava na pravično suđenje, moguće je isključivo kroz upoznavanje dosadašnje prakse i redovno praćenje novina u praksi Evropskog suda.12 Konvencija i praksa Suda uspostavljaju samo minimalne standarde za postupanje države, koje je ona dužna da obezbedi svima koji su u nadležnosti njenih organa, pa tako i stranim državljanima i apatridima.13 Sve dodatne slobode i prava država može da obezbedi samo svojim građanima na osnovu domaćih zakona. Povelja o ljudskim i manjinskim pravima SiCG u tom smislu zabranjuje smanjivanje već dostignutog nivoa ljudskih prava u zemlji.14 7 Vidi čl. 1 Konvencije 8 Čl. 15, st. 1 Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, Sl. list SCG, br. 1, 4. februar 2003. 9 Čl. 10, Ustavne povelje i čl. 7 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, Sl. list SCG, br. 6, 28. februar 2003. 10 Evropski sud je za predstavke protiv SiCG nadležan od 3. marta 2004. kada su Savetu Evrope podneti ratifikacioni instrumenti. Videti čl. 35 Konvencije za uslove prihvatljivosti predstavki protiv države. 11 Odluke međunarodnih organa izvršavaju i troškove snose državna zajednica, odnosno države članice, u zavisnosti od toga da li je institucija državne zajednice, odnosno državni organ državne zajednice ili organizacija koja vrši javna ovlašćenja povredila ili uskratila neko pravo zajamčeno međunarodnim ugovorom koji važi na teritoriji Srbije i Crne Gore (čl. 9, st. 3, Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, Sl. list SCG, br. 6/03). 12 Zahvaljujući publikaciji »Ljudska prava u Evropi – pravni bilten«, AIRE centra, nevladine organizacije iz Londona, sudstvo Srbije i Crne Gore u mogućnosti je da redovno prati razvoj prakse Evropskog suda. 13 Vidi čl. 3 Statuta Saveta Evrope, Zakon o ratifikaciji Statuta Saveta Evrope, SCG – Međunarodni ugovori, br. 2/2003. 14 Čl. 9, st. 2, Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama

14

Na kraju, treba imati u vidu evropski sistem zaštite ljudskih prava, koji je upostavljen u okviru Saveta Evrope na osnovu Konvencije, zasnovan na principu supsidijarnosti. Da bi Evropski sud bio nadležan za ispitivanje tužbe protiv države neophodno je da je oštećeni prethodno omogućio državnim organima da isprave povredu prava na koju se žali, tako što je iscrpeo sve pravne lekove koje predviđa domaći pravni sistem. Prema rečima predsednika Evropskog suda, »[evropski] sistem nikada neće moći da pruži odgovarajuću zamenu za delotvornu zaštitu ljudskih prava na nivou države; on mora da podržava tu zaštitu«.15 Zbog toga domaće sudije u krajnjoj liniji imaju najvažniju i najodgovorniju ulogu kada je u pitanju zaštita svih ljudskih prava. Ova uloga se proširuje prilikom zaštite prava na pravično suđenje, jer obezbeđuje da se o svim građanskim pravima, koja nisu samo ljudska prava, odluči prema pravičnim pravilima postupka. II PRIMENA ČLANA 6, ST. 1 KONVENCIJE Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi

protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom,

obrazovanim na osnovu zakona. Presuda se izriče javno, ali se štampa i javnost mogu isključiti s celog ili s dela

suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne bezbednosti u demokratskom društvu, kada to zahtevaju

interesi maloletnika ili zaštita privatnog života stranaka, ili u meri koja je, po mišljenju suda, nužno potrebna u

posebnim okolnostima kada bi javnost mogla da naškodi interesima pravde. Precedentni karakter prava Konvencije, koja se kroz praksu Evropskog suda razvija kao »živi instrument«,16 doveo je do toga da svaki od pojmova iz prve rečenice člana 6 zahteva objašnjenje na nekoliko strana teksta koji sledi. Isto tako, Evropski sud je u svojim presudama utvrdio i »skrivena prava« koja se ne vide u tekstu Konvencije, kao što su, na primer, pravo na pristup sudu i na obrazloženu presudu. Za razumevanje člana 6 važno je imati u vidu i opšte stavove Evropskog suda o »istaknutom mestu koje zauzima pravo na pravično suđenje u demokratskom društvu«17 i o svrsi člana 6 »da, pre svega, obezbedi interese stranaka i interese pravilnog sprovođenja pravde«, kao i da garantuje pravo koje je »praktično i delotvorno, a ne teorijsko i iluzorno«.18 U nastavku teksta, biće reči o značenju pojmova »građanska prava i obaveze«, »nezavisan i nepristrasan tribunal obrazovan na osnovu zakona«, »razumni rok«, »javnost rasprave«, kao i o posebnim garancijama koje sadrži »pravičnost« rasprave. Šta Evropski sud podrazumeva pod pojmom “građanska prava i obaveze”?

15 Iz govora gospodina Lucijusa Vildhabera (Luzius Wildhaber) na Svečanoj sednici Evropskog suda za ljudska prava povodom otvaranja nove sudske godine, 23. januara 2003, vidi www.echr.coe.int 16 Ibid. 17 Na primer, vidi predmet Airey protiv Irske, 1979, st. 24. 18 Ziegler protiv Švajcarske, 2002, st. 39.

15

Odgovor na ovo pitanje ukazuje na postupke u kojima je država dužna obezbedi primenu svih garancija pravičnog suđenja. Evropski sud je utvrdio da je svrha Konvencije da osigura da se garancije pravičnog suđenja primenjuju uvek kada je neki državni organ nadležan da odlučuje o pravima i obavezama koje Evropski sud podrazumeva kao »građanska prava« bez obzira na klasifikaciju tih prava u domaćem pravnom sistemu, na status stranaka u postupku ili na vrstu organa koji je nadležan da o njima odlučuje.19 Drugim rečima, pojam »građanskih prava« iz Konvencije je nezavisan od definicije ovih prava u domaćem zakonodavstvu. Ono što je u domaćem pravu upravna stvar iz domena javnog prava, Evropski sud može da proceni kao građansko pravo koje zahteva da se o njemu odluči u skladu sa svim garancijama pravičnog postupka. Takođe, ovaj pojam je mnogo širi od građanskih ljudskih prava koja garantuje Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima. Za odlučivanje o tome šta jeste »građansko pravo i obaveza«, a šta nije, Evropski sud je utvrdio određene smernice. Za početak je važno da se za pravo može reći da postoji u domaćem zakonu, i to u bilo kojoj formi, jer »svrha ovog člana nije da obezbedi primenu novih prava, već da za utvrđivanje postojećih prava obezbedi proceduralnu zaštitu«.20 Nije neophodno da je izričito predviđeno zakonom kao »pravo«, već može da predstavlja i neko opravdano očekivanje ili davanje.21 Za ocenu prava kao »građanskog« važna je njegova sadržina i efekat, a posebno njegova privatno-pravna priroda.22 Prava iz domena javnog prava, npr. politička prava, ostaju van dometa člana 6. U slučaju sumnje, pomaže i ekonomska priroda prava, odnosno mogućnost da se pravo novčano izrazi.23 U graničnom slučaju, Evropski sud uzima u obzir »jedinstveni evropski pojam« prava o kome se radi, naravno, ako takav postoji.24 Na primer, građanska prava i obaveze prema tumačenju Evropskog suda su:

• prava vezana za obavljanje određenog posla ili profesije: dozvola za služenje alkohola, dozvola za rad medicinske klinike; dozvola za rad privatne škole; pravo na privatnu praksu lekara i advokata;25 ribolovna dozvola;26

• urbanističke, građevinske dozvole koje neposredno utiču na svojinska prava;27 • registracija udruženja;28 • pravo na naknadu štete zbog neosnovanog lišenja slobode;29 • imovinskopravni zahtev u krivičnom postupku;30

19 Greek Refineries Stran and Stratis Andreadis protiv Grčke, 1994, st. 39, Ringeisen protiv Austrije, 1971, para. 94 20 W. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1987. 21 Pudas protiv Švedske, 1987, Atkinson Crook i Independent protiv Ujedinjenog Kraljevstva, App. No. 13366/87, odluka o prihvatljivosti, 1990. 22 Konig protiv Federalne Republike Njemačke, 1978, st. 89 23 Mennitto protiv Italije, 2000. 24 Deumeland protiv Njemačke, 1986. 25 König protiv SR Nemačke, 1978 26 Posti i Rahko protiv Finske, 2002. 27 GS protiv Austrije, 1999, Ruiz-Mateos protiv Španije, 1993. 28 APEH protiv Mađarske, 2000. 29 Rushiti protiv Austrije, Syucs protiv Austrije, Werner protiv Austrije, 2000.

16

• pravo na povraćaj sredstava uplaćenih na ime poreza.31 Evropski sud smatra da građanska prava i obaveze nisu:

• određena prava iz radnog odnosa državnih službenika visokog ranga, koja uključuju

»izvesno raspolaganje državnim suverenitetom«;32 • poreske obaveze;33 • vojna obaveza;34 • pravo na besplatno školovanje o trošku države;35 • pravo na državljanstvo i pravo na izdavanje pasoša;36 • izborna prava, pasivno i aktivno biračko pravo;37 • pravo na javnu funkciju;38 • prava stranaca na ulaz i boravak u stranoj zemlji;39 • prijava patenta (za razliku od spora o pravu na osnovu patenta),40 itd.

Za primenu člana 6 važno je da postoji spor o građanskom pravu ili obavezi, i to stvaran i ozbiljan, koji se odnosi na utvrđivanje postojanja prava, njegovog opsega ili načina njegovog uživanja. Rezultat ovakvog spora treba da bude odlučujući za građansko pravo ili obavezu.41 Drugim rečima, postupak u kome se zahteva primena garancija pravičnosti mora biti blisko ili neposredno povezan sa utvrđivanjem određenog prava.42 Na primer, pošto se u postupku produženja dozvole za rad nuklearnom postrojenju nije neposredno odlučivalo o građanskim pravima lica koja su se zbog nepravičnosti ovog postupka žalila Evropskom sudu, nije bilo potrebno primeniti sve garancije iz čl. 6.43 U kojoj fazi postupka se primenjuje član 6? Član 6 se primenjuje na sve postupke koji su važni za konačno utvrđenje nekog građanskog prava, uključujući postupke po žalbi i postupak pred Ustavnim sudom, pa čak i određene postupke po vanrednim pravnim lekovima.44 Garancije treba da postoje od trenutka podnošenja inicijalnog akta, na primer, u upravnom postupku, pa sve do izvršenja konačne, na primer, sudske odluke, pogotovo u slučaju kada je izvršenje određeno u korist privatne 30 Perez protiv Francuske, 2004. 31 National & Provincional Building Society protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1994. 32 Pellegrin protiv Francuske, 1999. 33 Janosevic protiv Švedske, 2002, st. 64 34 Nicolussi protiv Austrije, App. No. 11734/85, 1987. 35 Simpson protiv Ujedinjenog Kraljevstva, odluka o prihvatljivosti predstavke, 1989. 36 X protiv Austrije, odluka o prihvatljivosti pretstavke, 1972. 37 Pierre Bloch protiv Francuske, 1997. 38 Habsburg-Lothringen protiv Austrije, odluka o prihvatljivosti predstavke, 1989. 39 Ilić protiv Hrvatske, odluka o prihvatljivosti predstavke, 2000. 40 X. protiv Austrije, App. No. 7830/77, odluka o prihvatljivosti predstavke, 1987; British American Tobacco protiv Holandije, odluka o prihvatljivosti, 1995. 41 Benthem protiv Holandije, 1985, Greek Refineries Stran and Stratis Andreadis protiv Grčke, 1994. 42 Beumartin protiv Francuske, 1994. 43 »... Podnosioci predstavke su, u suštini, nameravali da preko člana 6, st. 1 obezbede pravni lek u cilju osporavanja korišćenja nuklearne energije... dok je način regulisanja upotrebe nuklearne energije stvar političke odluke koja ostaje državi...«, Athanassogluou protiv Švajcarske, 2000, st. 50; vidi i Balmer-Schafroth protiv Švajcarske, 1997. 44 U zemljama koje ne poznaju treću instancu, kakva je npr. Kasacioni sud u Francuskoj, čl. 6 se primenjuje i na postupke po vanrednim pravnim lekovima kao što je, npr. predlog za ponavljanje postupka u SiCG (vidi presudu u predmetu San Leonard Band Club protiv Malte, jul 2004).

17

stranke, a protiv države, i uvek kada je postupanje državnih organa odlučujuće za konačno izvršenje presude.45

III NEZAVISAN I NEPRISTRASAN SUD OSNOVAN ZAKONOM Pravičnost postupka za utvrđivanje građanskih prava i obaveza zahteva i nezavisnost i nepristrasnost organa koji odlučuje u postupku. Pojam »sud«46 ne odnosi se samo na redovan sud, već i na upravne organe i disciplinske organe u okviru profesionalnih udruženja.47 Protiv odluke, na primer, upravnog organa, koji ne zadovoljava garancije nezavisnosti i nepristrasnosti, a nadležan je da utvrđuje građanska prava i obaveze, država je dužna da obezbedi pravo na žalbu sudu koji ove standarde zadovoljava. Pojmovi nezavisnosti i nepristrasnosti su međusobno povezani i Evropski sud ih ponekad i sam posmatra kao celinu i tretira kao jedinstven standard. Ovde će se radi jasnijeg predstavljanja pojmovi pojedinačno objasniti. Nezavisnost Obaveza države da obezbedi nezavisnost sudstva potiče iz osnovnog demokratskog načela podele vlasti u državi, a temelji se na garancijama protiv mešanja zakonodavne i izvršne vlasti u nadležnost i rad sudova.48 U dva predmeta protiv Grčke, Evropski sud je našao da je mešanje zakonodavne vlasti u nadležnost suda bilo neprihvatljivo. U prvom slučaju grčki parlament je doneo zakon koji je direktno uticao na presudu u postupku za naknadu štete protiv države, a koji je bio započet pre stupanja zakona na snagu. U drugom slučaju, parlament je proglasio izvesna potraživanja neutuživim i obustavio postupke koji su po takvim tužbenim zahtevima trajali godinama pre toga. U oba slučaja, istaknuto je da načela vladavine prava i prava na pravično suđenje zabranjuju svaku intervenciju zakonodavne vlasti u pravcu uticanja na sud koji vodi postupak.49 Postoji više primera nedozvoljenog mešanja izvršne vlasti u rad sudova. U jednom slučaju, Državni savet Francuske, kao sud poslednje instance, bio je vezan tumačenjem Ministarstva inostranih poslova jednog međunarodnog ugovora, što je dovelo do odbijanja tužbenog zahteva za naknadu štete protiv države.50 U manje sofisticiranom primeru, Evropski sud je ocenio da su rezolucije ukrajinskog predsednika u kojima je on pozivao sudije na zaštitu nacionalnih interesa u sporu sa stranom kompanijom, bile ne samo nespojive s poštovanjem

45 Hornsby protiv Grčke, 1997, Burdov protiv Rusije, 2002. 46 U originalnom, engleskom tekstu Konvencije, pominje se »tribunal, eng. tribunal«, a ne sud, kao eng. »court of law«. 47 Cambell i Fell protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1984. 48 Pored člana 6, st. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima, postoje i dodatni dokumenti Saveta Evrope i Ujedinjenih nacija koji preciziraju i razrađuju standard nezavisnosti sudstva, kao što su, Preporuka Komiteta ministara državama članicama Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija, Evropska povelja o zakonima za sudije, Osnovna načela nezavisnosti sudstva itd. Vidi, Nezavisan i nepristrasan sud, Centar za obuku sudija RCG, 2001. 49 Greek Refineries Stran and Stratis Andreadis protiv Grčke, 1994, Papageoriou protiv Grčke, 1997. 50 Beumartin protiv Francuske, 1994.

18

garancija »nezavisnosti i nepristrasnosti«, već su ukazale na »potpuno odsustvo poštovanja sudske funkcije kao takve«.51 U vezi institucionalnog aspekta nezavisnosti, Evropski sud je utvrdio da se mora uzeti u obzir način izbora ili imenovanja članova tribunala, stalnost njihove funkcije, postojanje garancija protiv spoljnih pritisaka, kao i da li takvo telo odaje utisak nezavisnosti.52 Međutim, mandat ne mora biti duži od nekoliko godina, a nije nedozvoljeno ni da izvršna vlast imenuje sudije. Važno je da postupak izbora ukazuje na nepristrasnost izvršne vlasti.53 Utisak nezavisnosti važan je zbog »poverenja koje sudovi moraju ulivati javnosti u demokratskom društvu.«54 Za organe u kojima su službenici državne uprave u poziciji da odlučuju u predmetima u kojima je država jedna od stranaka, posebno je važan »utisak nezavisnosti«: »kada je član tela koje odlučuje osoba koja je u podređenom položaju u odnosu na jednu od stranaka, s obzirom na njene radne obaveze i organizaciju službe, suprotna strana ima pravo da opravdano sumnja u nezavisnost te osobe«.55 Nepristrasnost Kada je u pitanju nepristrasnost, postoje subjektivni i objektivni vidovi ovog zahteva. Sudija u predmetu mora lično biti oslobođen svake predrasude ili pristrasnosti, a sud mora biti i objektivno nepristrasan, što znači da mora pružiti dovoljne garancije koje isključuju svaku legitimnu sumnju u tom pogledu.56 Prilikom razmatranja da li postoji sumnja u pogledu nepristrasnosti, stav stranke je značajan, ali odlučujuće je da li se može smatrati objektivno opravdanim.57 Nepristrasnost sudije se pretpostavlja dok se suprotno ne dokaže.58 Međutim, za povredu Konvencije nije neophodno utvrditi da je sudija zaista bio pristrasan, već je dovoljno dokazati okolnosti koje podržavaju opravdanu sumnju u nepristrasnost. Na primer, u presudi protiv Islanda utvrđeno je da je priroda veza između sudije i Narodne banke, čiji je klijent bio suprug sudije, bila takva da je podnosilac predstavke, koji je izgubio u izuzetno vrednom sporu protiv ove banke koji je vodila sudija, imao opravdan razlog za sumnju u njenu nepristrasnost.59 U slučaju u kojem je sudija javno izneo izjave iz kojih je bilo očigledno da je formirao stav na štetu stranke pre predsedavanja većem koje je sudilo u njenom predmetu, Evropski sud je našao da su date izjave objektivno opravdale sumnju stranke u nepristrasnost sudije. U ovoj presudi, naglašeno je da se od »predstavnika sudske vlasti zahteva maksimalna diskrecija u pogledu predmeta u kojima postupaju u cilju očuvanja utiska o njihovoj nepristrasnosti. Ovakva diskrecija bi trebalo da ih odvrati od korišćenja medija za iznošenje stavova, čak i 51 Sovtransavto Holding protiv Ukrajine, 2002. 52 Morris protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002, st. 58. 53 Campbell i Fell protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1984, st. 79. 54 Piersack protiv Belgije, 1982, st. 30, Sramek protiv Austrije, 1984, st. 42, Sahiner protiv Turske, 2001, st. 45. 55 Pokrajinska vlast u Austriji, koju je predstavljao službenik za kupoprodaju, bila je stranka u žalbenom postupku pred regionalnim organom nadležnim za kupoprodaju nekretnina protiv prvostepene odluke donete u korist privatnog lica. U žalbenom postupku, jedan od tri službenika regionalnog organa bio je direktno podređen službeniku za kupoprodaju, koji je zastupao pokrajinsku vlast (Sramek protiv Austrije, 1984, st. 41-42). 56 Na primer, vidi Werner protiv Poljske, 2001, st. 39 57 Hauschildt protiv Danske, 1989. 58 Padovani protiv Italije, 1993, st. 26 59 Sigurðsson protiv Islanda, 10. april 2003.

19

kada su na to izazvani. Krajnji zahtevi pravde i uzvišena priroda sudijske funkcije nameću ovu obavezu.«60 U slučaju u kome je stečajni sudija zatražila od suda da podnosioca predstavke razreši funkcije stečajnog upravnika, da bi zatim bila u sastavu veća od troje sudija koji su o ovom zahtevu odlučivali, Evropski sud je prihvatio da je stečajni sudija imala već prethodno izgrađen stav o ishodu postupka, što je objektivno dovelo u sumnju njenu nepristrasnost.61 U ovom predmetu bilo je značajno i to što protiv odluke veća nije bilo prava na žalbu višem sudu. Evropski sud je nedavno utvrdio da je objektivni razlog za sumnju i činjenica da je isto veće nadležno da odluči po vanrednom pravnom leku o tome da li je u svojoj presudi pogrešno primenilo materijalno pravo.62 Evropski sud je naglasio da se svaki sudija u odnosu na koga postoji opravdani razlog za sumnju u njegovu nepristrasnost mora povući iz predmeta.63 Međutim, ako domaći sud sprovede ozbiljni postupak u pogledu pritužbe na nepristrasnost sudije i utvrdi da nema objektivnih razloga za sumnju, Evropski sud nije sklon preispitivanju ove odluke domaćeg suda. Zakonit sud Svrha zahteva da sud bude osnovan zakonom, leži, između ostalog, i u zaštiti nezavisnosti sudstva. Evropski sud je utvrdio da organizacija sudske vlasti ne sme da zavisi od diskrecije izvršne vlasti, nego mora biti regulisana zakonom, koji uspostavlja njen osnovni zakonski okvir.64 Međutim, izraz »osnovan zakonom« ne odnosi se samo na osnivanje suda kao institucije, već i na zakonit sastav veća u svakom predmetu. U slučaju protiv Rusije, kada sudije porotnici nisu bili izabrani u skladu sa postupkom koji je predviđao zakon, utvrđeno je kršenje Konvencije.65 S druge strane, sastav veća moguće je menjati i nekoliko puta u toku postupka, ako se to čini u skladu sa zakonom. U predmetu protiv Češke republike bilo je značajno i to što su i Vrhovni i Ustavni sud temeljno ispitali zakonitost čestih promena veća.66 IV ODLUČIVANJE U »RAZUMNOM ROKU« Najveći broj presuda Evropskog suda za ljudska prava odnosi se na prekoračenje razumnog roka trajanja postupaka pred domaćim sudovima. Suštinu ovog zahteva predstavlja izreka zakasnela pravda je nepravda.67 Konvencija nalaže državi obavezu da obezbedi efikasno

60 Buscemi protiv Italije, 1999, st. 67-68. 61 Werner protiv Poljske, 2001, st. 41. 62 San Leonard Band Club protiv Malte, jul 2004 – ova odluka u septembru 04. još uvek nije postala pravosnažna. 63 Piersack protiv Belgije, 1982, st. 30, Hauschildt protiv Danske, st. 48. 64 Zand protiv Austrije, odluka Komisije br. 15 DR 70, 1978. 65 Posokhov protiv Rusije, 2003. 66 Laštuvkova i Mrazek protiv Češke Republike, odluka o prihvatljivosti, 2002. 67 Na engleskom jeziku, »justice delayed is justice denied«.

20

sprovođenje pravde u svim slučajevima u kojima se odlučuje o građanskim pravima i obavezama. Za potrebe utvrđivanja »razumnog« roka, vreme počinje da teče od početka postupka, tj. podnošenja tužbe sudu ili drugom nadležnom organu. Ako je prvo vođen upravni postupak, koji je posle prerastao u upravni spor, vreme koje se uzima u obzir počinje da teče započinjanjem upravnog postupka, a traje do konačne odluke kojom se odlučuje o građanskom pravu ili obavezi – što često uključuje i okončanje izvršnog postupka. Kada je konačna presuda doneta na štetu države, nadležni državni organi su posebno odgovorni da obezbede efikasno izvršenje te presude. Prilikom procene da li je trajanje postupka u pitanju bilo »nerazumno dugo«, Evropski sud u svetlu činjenica svakog konkretnog slučaja razmatra: složenost predmeta postupka, procesno ponašanje podnosioca predstavke, značaj postupka za podnosioca predstavke i postupanje suda ili drugog nadležnog organa koji je vodio postupak.

1) Složenost predmeta S obzirom na to da okončanje predmeta u razumnom roku ne treba da bude na štetu kvaliteta suđenja, Evropski sud u svakom konkretnom slučaju uzima u obzir složenost pravnih i činjeničnih pitanja u predmetu pred domaćim sudom, na primer, broj stranaka u postupku, broj svedoka, veštaka, probleme vezane za prikupljanje dokaza i međunarodni karakter predmeta, vremensku distancu između spornih događaja i suđenja, itd. Međutim, postojanje samo jedne od navedenih okolnosti, npr. brojnost stranaka ili svedoka, nije uvek dovoljno opravdanje za odugovlačenje postupka, kao što to nije ni složenost predmeta u smislu kompleksnih pravnih pitanja. Činjenica da veštak nije podneo izveštaj na vreme nije dovoljno opravdanje, s obzirom na to da je sudija odgovoran za vođenje postupka, pa prema tome ima obavezu i da utiče na ažuran rad veštaka.68 U slučaju kada je niži sud nesiguran u tumačenje novog zakona, a Vrhovni sud zauzme stav i da smernice za rešavanje tog pitanja, složenost pravnih pitanja nije opravdanje za postupanje nižeg suda koji u istom predmetu potroši još naredne tri godine.69

2) Postupanje stranke (podnosioca predstavke) Sud ovde ispituje da li je ponašanje podnosioca predstavke pred domaćim sudom doprinelo odugovlačenju postupka. Posmatra se ažurnost u preduzimanju procesnih radnji, uzdržavanje od korišćenja taktika za odugovlačenje postupka i upotreba instrumenata koje predviđa domaće pravo za ubrzanje postupka.70 Ako se utvrdi, na primer, da je podnosilac predstavke odgovoran za nekoliko odlaganja ročišta, ili ako je to čak dovelo do mirovanja postupka, ako je podnosilac predstavke iznosio nove činjenične tvrdnje u postupku koje je trebalo proveravati, pa se utvrdilo da su neistinite, ili ako je njegovo procesno ponašanje na drugi način značajno doprinelo odugovlačenju postupka, takva predstavka pred Evropskim sudom nema izgleda na uspeh.71 68 Capuano protiv Italije, 1987. 69 Podbielsky protiv Poljske, 1998. 70 Union Allimentaria Sanders S.A. protiv Španije, 1989, st. 35. 71 Ciricosta i Viola protiv Italije, 1995, Bagetta protiv Italije, 1987.

21

3) Značaj postupka za stranku (podnosioca predstavke) Krivični postupak po pravilu, a posebno onda kada je okrivljeni u pritvoru, uvek zahteva najveći stepen ažurnosti, veći nego u građanskim postupcima.72 Međutim, određeni građanski postupci takođe zahtevaju posebnu ažurnost, kao što su: zahtevi za naknadu štete nastale kao posledica teških telesnih povreda koje uzrokuju smanjenu radnu sposobnost (saobraćajne i druge nesreće, posebno nesreće na radu);73radni sporovi, posebno u vezi sa penzionim fondovima;74 porodični odnosi, posebno starateljstvo nad decom, utvrđivanje očinstva i usvojenja;75utvrđivanje poslovne sposobnosti.76 Sud je našao i da je u okolnostima divljajuće inflacije podnosilac predstavke imao posebno jak interes da se što prije utvrdi njegov zahtev za naknadu štete protiv lokalnih organa vlasti.77 Takođe, u seriji slučajeva u kojima su podnosioci predstavke bile osobe zaražene HIV virusom, Evropski sud je odlučio da je trajanje parnica za naknadu štete protiv bolnica u kojima su zaraženi od preko dve godine u njihovoj životnoj situaciji nerazumno dugo i protivno zahtevu pravičnog suđenja.78

4) Postupanje nadležnog državnog organa Imajući u vidu složenost predmeta i postupanje podnosioca predstavke, Evropski sud procenjuje postupanje nadležnog državnog organa – suda ili upravnog organa, i detaljno razmatra korake koje je preduzeo domaći sudija. U dosadašnjim presudama, sledeća postupanja nacionalnih sudova, između ostalih, dovela su do kršenja Konvencije:

• parnica za razvod braka trajala je devet godina, a vreme je pretežno potrošeno na veštačenje mentalnog zdravlja, odnosno poslovne i parnične sposobnosti podnosioca predstavke;79

• premeštaj sudije pruzrokovao je zastoj u postupku u trajanju od devet meseci,80 odnosno tri godine;81

• presuda je proglašena izvršnom (sistem »klauzule izvršnosti«) tek posle godinu dana od dana pravosnažnosti;82

• izvršni postupak po presudi za isplatu naknade štete iz ugovora o prodaji stana u izgradnji trajao je devetnaest godina, uz ukupno trinaest odloženih ročišta i pauzu od četiri godine u kojoj se čekalo na nalaz veštaka;83

• presuda je izrečena jedanaest meseci posle zaključenja rasprave, dok je sam postupak trajao više od šest godina najviše zbog čekanja na nalaz veštaka – čak i činjenica da stranke nisu dostavile sva neophodna dokumenta potrebna za veštačenje ne može poslužiti kao opravdanje za toliko trajanje postupka;84

72 Bagetta protiv Italije, 1987. 73 Silva Pontes protiv Portugala, 1994. 74 Obermeier protiv Njemačke, 1990. 75 H. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1987, Johansen protiv Norveške, 1996, Nutinen protiv Finske, 2001. 76 Maciarello protiv Italije, 1992; Bock protiv Nemačke, 1989. 77 Podbielsky protiv Poljske, 1998. 78 X. protiv Francuske, 1992, A. i drugi protiv Danske, 1996, M.A. i drugi (81) protiv Italije, 2001. 79 Bock protiv Nemačke, 1989. 80 Capuano protiv Italije, 1987. 81 Ceterony protiv Italije, 1996. 82 Dewicka protiv Poljske, 2000. 83 Zappia protiv Italije, 1996. 84 Schreder protiv Austrije, 2001.

22

• presuda nije izrađena pet mjeseci;85 • apelacioni sud nije zakazao ročište skoro tri godine od dana podnošenja žalbe;86 • izgubljeno je više od pet meseci u postupku po zahtevu za vraćanje poslovne

sposobnosti, jer je sud odredio veštačenje mentalnog zdravlja pre nego što je podnosiocu zahteva postavljen zastupnik; novo veštačenje određeno je godinu dana pošto je sud utvrdio da je i to potrebno;87

• računovodstveni sud je sedam godina vodio postupak pre nego što je odbacio tužbu zbog nedostatka procesne pretpostavke, što je morao odmah primetiti;88

• sud nije postupio po zahtevu stranke za izuzeće sudije tri godine i deset meseci, i nije preduzimao radnje u postupku četiri meseca i četiri dana prvi put, i godinu dana, devet meseci i dva dana drugi put u istom predmetu;89

• neopravdani periodi zastoja u postupku: šest meseci i trinaest dana prvi put i godinu dana, dva meseca i četiri dana drugi put;90 novo ročište zakazano je tek posle godinu dana i osam meseci u jednom predmetu, a tek posle više od dve godine u drugom – tužilac je bio isti u oba predmeta.91

U jednom interesantnom slučaju protiv Hrvatske, Evropski sud je procenjivao korake koje je domaći sud preduzeo u postupku utvrđivanja očinstva, našavši pri tom povredu prava na suđenje u razumnom roku i prava na poštovanje privatnosti. Postupak je trajao više od pet godina zato što je prvostepena presuda, u kojoj je uporno izbegavanje tuženog da se podvrgne DNK testiranju tumačeno u korist tužilje, dva puta ukinuta od strane višeg suda i vraćena na ponovno postupanje nižem sudu. U prvostepenom postupku tuženi se nije pojavio na šest od ukupno petnaest zakazanih ročišta. Uzimajući u obzir značaj postupka za tužilju, ćerku koja je podnela predstavku, Evropski sud je našao da je domaći sud bio dužan da postupa posebno ažurno, kao i da je država bila dužna da organizuje svoj pravni sitem tako da obezbedi poštovanje razumnog roka.92 Uobičajeni argumenti koje su države koristile u svoju odbranu pred Evropskim sudom su: neiscrpljenost domaćih pravnih lekova, vladavina načela dispozicije stranaka u kontinentalnim pravnim sistemima i preopterećenost domaćeg pravosuđa.

1) Iscrpljenost domaćih pravnih lekova Načelo supsidijarnosti zahteva da pre nego što Evropski sud uspostavi svoju nadležnost, podnosilac predstavke treba da je prethodno iscrpeo sve pravne lekove koji su mu bili na raspolaganju u okviru domaćeg pravnog sistema. S druge strane, od podnosilaca predstavki se zahteva da iskoriste samo one pravne lekove koji su dokazano delotvorni i nisu isključivo

85 Gana protiv Italije, 1992; I.S. protiv Slovačke, 2000. 86 Zielinski i Pradal i Gonzalez i drugi protiv Francuske, 1999. 87 Matter protiv Slovačke, 1999. 88 Paccione protiv Italije, 1995. 89 Cerin protiv Hrvatske, 2001. 90 Rajak protiv Hrvatske, 2001. Vidi Bilten AIRE centra, jun 2001. 91 Horvat protiv Hrvatske, 2001. 92 Mikulić protiv Hrvatske, 2002. Povreda Konvencije sastojala se u tome da postupak nije obezbedio pravičnu ravnotežu između prava podnosioca predstavke, ćerke, na blagovremeno razjašnjenje nesigurnosti u pogledu ličnog identiteta, važnog aspekta privatnog života koji štiti član 8 Konvencije, i prava njenog navodnog oca da se ne podvrgne DNK testiranju. Sud je rešenje ovog problema ostavio otvorenim, bez konkretnog saveta kako uravnotežiti ova dva prava.

23

teorijski. Primer nedelotvornog leka je zahtev predsedniku suda da preduzme mere u cilju ubrzanja postupka, ako predsednik ima samo diskreciono pravo, a ne i obavezu da postupi po takvom zahtevu.93 Takođe, činjenica da podnosilac zahteva nema nikakav uticaj na postupak koji predsednik suda odluči da pokrene ukazuje na to da priroda ovog sredstva nije stvarni pravni lek.94 Pravni lek protiv prekoračenja razumnog roka trajanja postupka mora biti takav da može da obezbedi ubrzanje postupka, dakle, potrebno je da se o njemu hitno odlučuje, i mora omogućiti dosuđivanje naknade štete, ako se utvrdi da je nastupilo neopravdano kašnjenje.95 Evropski sud je procenio da ustavna žalba u Hrvatskoj, kakvu je predviđao nekadašnji čl. 59, st. 4 Ustavnog zakona o Ustavnom sudu iz 1999. godine, nije bila delotvorni pravni lek, jer da bi bila prihvatljiva, Ustavni sud je trebalo da oceni da su ustavna prava bila »ozbiljno« prekršena usled nepostupanja u razumnom roku i da je postojao »rizik od ozbiljnih i nepopravljivih posledica za podnosioca žalbe«.96 Evropski sud je navedene zakonske termine kritikovao kao neprecizne i podložne širokom tumačenju. Jedan jedini primer postupanja Ustavnog suda Hrvatske na osnovu navedenog člana nije bio dovoljan da ukaže na utemeljenu praksu koja bi potvrdila delotvornost tog pravnog leka. U međuvremenu, izmenom zakona omogućeno je efikasno postupanje po žalbama zbog dugog trajanja postupaka, što je Evropski sud odmah uzeo u obzir i zahtevao upotrebu ovog novog pravnog leka.97 Pozitivni primeri delotvornih pravnih lekova su: ovlašćenje stranci da, u slučaju kada niži sud odugovlači sa preduzimanjem neke procesne formalnosti, zatraži od višeg suda da utvrdi rok za preduzimanje te radnje (austrijski zakon o organizaciji sudova);98 naknada štete oštećenim strankama u predugim postupcima (francuski Zakon o sudskoj organizaciji99 i italijanski zakon »Pinto«).100 Brojne predstavke po ovom osnovu podnose se Evropskom sudu dok postupak pred domaćim organima još uvek traje, dakle bez konačne odluke u sporu, ako protiv prekoračenja razumnog roka nema delotvornog pravnog leka pred domaćim organima. U Srbiji i Crnoj Gori ne postoji odgovarajući pravni lek koji bi pouzdano doveo do ubrzanja zaostalog postupka i na osnovu koga bi mogla biti dosuđena odgovarajuća naknada štete. Administrativna kontrola koju predviđa Zakon o sudijama Srbije i samo posredno Zakon o sudovima Crne Gore nema karakter pravnog leka za oštećenu stranku i ne obezbeđuje ostvarivanje zahteva za naknadu štete. Praktično, jedino žalba građana Sudu Srbije i Crne Gore na osnovu Povelje o ljudskim i manjinskim pravima mogla bi da predstavlja takvo sredstvo, ako se zanemari činjenica da ovaj Sud još uvek nije ni počeo sa radom. 2) Parničnim postupkom vlada načelo dispozicije stranaka

93 Schouten i Meldrum protiv Holandije, 1994, st. 67 94 Horvat protiv Hrvatske, 2001. 95 Belinger protiv Slovenije, 2001, odluka o prihvatljivosti. 96 Horvat protiv Hrvatske, 2001, st. 41 97 Slaviček protiv Hrvatske, odluka o prihvatljivosti 2002; Sud je našao da podnosilac predstavke nije iscrpeo domaće pravne lekove jer se nije obratio Ustavnom sudu posle promene zakona koje su stupile na snagu u martu 2002. 98 Predmeti Basic i Holzinger, 2001. 99 Giummara protiv Francuske, 2001. 100 Brusco protiv Italije, 2001. i Giacometti protiv Italije, 2001.

24

Vlade Nemačke, Portugala, Španije i uopšte država kontinentalnog pravnog sistema, često su se pozivale na to da prema njihovom procesnom pravu parničnim postupkom vlada načelo dispozicije stranaka (Parteimaxime), koje umanjuje mogućnost da sud utiče na trajanje postupka.101 Međutim, stav Evropskog suda je da sud rukovodi postupkom i da je, uprkos načelu dispozicije, dužan da obezbedi da nijedna stranka ne zloupotrebljava svoja procesna ovlašćenja u pravcu odugovlačenja postupka. Drugim rečima, ponašanje stranaka ne oslobađa sud obaveze da obezbedi efikasno suđenje, kakvo zahteva čl. 6, st. 1 Konvencije.102 Ovu obavezu nacionalnog suda Sud je pronalazio i citirao i iz zakona istih ovih zemalja,103 a kao načelo sudskog kretanja parnice poznaje ga i naš Zakon o praničnom postupku. 3) Preopterećenost pravosuđa Evropski sud smatra da trenutni zastoj u pravosuđu ne mora da predstavlja kršenje Konvencije, ako se preduzmu hitne i efikasne mere za njegovo otklanjanje, ali da hronična preopterećenost sudova ne može biti opravdanje za dugotrajno vođenje postupka.104 Države su dužne da organizuju svoje pravosuđe tako da je ono u stanju da odgovori zahtevima Konvencije i svakome garantuje pravo na konačno utvrđenje prava u razumnom roku. Evropski sud je savetovao državama da razmotre kratkoročne metode rešavanja problema kao što su uzimanje u rad predmeta po određenom redu prema njihovoj hitnosti i važnosti, posebno uzimajući u obzir značaj predmeta za stranke.105Međutim, utvrđenje nefleksibilnih zakonskih rokova za okončanje određenih vrsta postupaka može nepovoljno uticati na pravičnost postupka.106 Ako je stanje preopterećenosti produženog karaktera, neophodno je da država preduzme delotvorne mere reforme pravnog sistema.107 Za povredu prava zbog prekoračenja razumnog roka, Evropski sud po pravilu dosuđuje naknadu nematerijalne štete podnosiocima predstavke, i to i fizičkim i pravnim licima, za koju ne zahteva posebno dokazivanje, za razliku od materijalne štete, koju teže i ređe dosuđuje.108 Na kraju, važno je pitanje nadležnosti ratione temporis Evropskog suda – iako je nadležan da ocenjuje postupanja državnih organa samo u periodu posle stupanja Konvencije na snagu, odnosno zasnivanja njegove nadležnosti u odnosu na državu, Sud prilikom procene uzima u obzir stanje postupka pred državnim organima u trenutku zasnivanja nadležnosti i celokupni tok postupka, bez obzira kada je započet.109

101 Bucholz protiv Nemačke, 1981, Guincho protiv Portugala, 1984. 102 Kurt Nielsen protiv Danske, Pofitis i drugi protiv Grčke, 1998. 103 Bucholz protiv Nemačke, 1981, st. 50, Guincho protiv Portugala, 1984, st. 52. 104 Zimmerman i Steiner protiv Švajcarske, 1983, st. 29, Bagetta protiv Italije, 1987, st. 23. 105 Zimmerman i Steiner protiv Švajcarske, 1983, st. 29. 106 P, C. i S. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002, st. 99. 107 Vidi »Metodi efikasnog rješavanja problema zaostalih predmeta«, Centar za obuku sudija Republike Crne Gore, Podgorica, jun 2003. 108 Comingersoll S.a. protiv Portugala, 2000. – prva je presuda u kojoj je Sud dosudio naknadu nematerijalne štete pravnom licu, jer je suđenje »suđenje koje se nastavilo duže od razumnog roka sigurno prouzrokovalo preduzeću, podnosiocu predstavke, njegovim direktorima i dioničarima prilične neprijatnosti i produženu nesigurnost, ako ni u čemu drugom, onda samo u vođenju svakodnevnih poslova preduzeća.« 109 Cerin protiv Hrvatske, 2001, Horvat protiv Hrvatske, 2001.

25

V NAČELO JAVNOSTI POSTUPKA I OBJAVLJIVANJA PRESUDE Javnost sudskog postupka je osobina transparentnih demokratskih sistema, zasnovanih na vladavini prava i poštovanju ljudskih prava. Evropski sud smatra da je osnovna svrha javnog karaktera postupka obezbeđenje poverenja u sistem sprovođenja pravde.110 Da bi se poštovalo načelo javnosti, nije neophodno da se ročište unapred najavi, dovoljno je da svim zainteresovanim predstavnicima javnosti bude omogućen pristup u sudnicu.111 Bezbednosne pretrage i provere identiteta kojima publika može biti izložena ne ugrožavaju javni karakter postupka.112 U skladu sa svojim vladajućim stavom da se Konvencijom garantuju prava koja su »praktična i delotvorna, a ne teorijska i iluzorna«, Evropski sud je naglasio da je neophodno da sudnica bude dovoljno pristupačna i prostrana da smesti potencijalne posmatrače.113 Iako se poštovanje načela javnosti najčešće očekuje u vezi krivičnih postupaka, određena praksa Evropskog suda postoji i za građanske postupke, i to posebno u vezi izuzetaka od načela javnosti, koji su predviđeni drugom rečenicom stava 1 člana 6. Svako ograničenje prisustva javnosti mora biti opravdano i srazmerno svrsi. U postupku odlučivanja o starateljstvu nad detetom, gde se podnosilac predstavke žalio na isključenje javnosti, utvrđeno je da iako države načelno mogu na osnovu zakona da predvide isključenje prisustva javnosti iz cele jedne vrste postupaka u interesu maloletnika, morala ili javnog poretka, potreba za ovom merom ostaje podložna kontroli Evropskog suda.114 Do povrede Konvencije došlo je u postupku za naknadu štete zbog neosnovanog lišenja slobode, zatvorenom za javnost, a koga je vodio krivični sud, jer se na ovaj slučaj nije mogao primeniti ni jedan od izuzetaka od načela javnosti koje predviđa član 6.115 Stranke se mogu odreći prava na javnost postupka samo izričito i neopozivo, što se dozvoljava ako nije suprotno javnom interesu.116 Isključenje javnosti opravdano je u slučajevima seksualnog zlostavljanja djece ili razvoda, u cilju zaštite privatnosti.117 Takođe, disciplinski postupci u okviru strukovnih udruženja mogu se održavati bez prisustva javnosti ako interesi očuvanja poslovne tajne, interesi klijenata ili pacijenata to zahtevaju.118Nije potrebno dosledno primenjivati načelo javnosti u žalbenim postupcima u kojima se odlučuje samo o pravnim pitanjima.119 Načelo javnosti uključuje i posebno pravo na usmeno raspravljanje, posebno ako se o pravu odlučuje pred sudom jedne jedine instance, npr. u slučaju upravnog spora. U praksi evropskih 110 Pretto i drugi protiv Italije, 1983, st. 21-22, Guisset protiv Francuske, 2000, st. 72 111 No. 8512/79, Dec. 2.10.79, neobjavljena (vidi The Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, Donna Gomien, David Harris, Leo Zwack, Council of Europe, 1996, reprint 1999.str. 164). 112 Riepan protiv Austrije, 2001, st. 28 113 Ibid, st. 29. 114 B. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2001. i P. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2001. 115 Werner protiv Austrije, 1997. 116 Le Compte, Van Leuven i De Meyer protiv Belgije,1981. 117 X . protiv Austrije, X. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Guenoun protiv Francuske 118 Albert i Le Compte protiv Belgije, 1983. 119 Axen protiv Nemačke, 1983.

26

država događa se da upravni sudovi odbijaju da održe raspravu s obrazloženjem da ona ne može doprineti razjašnjavanju spora. Evropski sud je utvrdio da je usmeno raspravljanje neophodno uvek kada se raspravljaju i faktička pitanja, osim kada postoje izuzetni razlozi da se rasprava ne održi.120 Srbija i Crna Gora je uložila rezervu na primenu Konvencije u odnosu na primenu »načela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji, po pravilu ne održavaju javne rasprave«.121 Ostaje da se vidi da li će Evropski sud ovakvu rezervu proceniti kao »rezervu opšteg karaktera« koju Konvencija ne dozvoljava. U postupku utvrđivanja naknade štete zbog neosnovanog lišenja slobode u kome nije održana usmena rasprava, nego je apelacioni sud konačno odlučio da se nematerijalna šteta utvrdi na osnovu pravilnika o proceni štete i broja dana provedenih u zatvoru i na osnovu podneska tužioca, Evropski sud je utvrdio da je podnosiocu predstavke trebalo omogućiti da sudu usmeno predstavi patnje koje je doživeo u pritvoru.122 Javno izricanje presude, koje se zahteva u tekstu člana 6, ne treba bukvalno tumačiti. To ne znači da presudu treba u celini pročitati pred strankama u sudnici, već je dovoljno dostaviti kopiju presude sudskom registru.123 Međutim, važno je da je onda registar dostupan svima. Ako se presuda javno ne objavi i ako je pristup presudi u registru moguć samo onima sa »opravdanim interesom« postojaće povreda člana 6, osim ako je postupak iz opravdanih razloga bio zatvoren za javnost.124 Način objavljivanja presude predviđen domaćim pravom ocenjuje se u svetlu osobenosti svakog konkretnog postupka i s obzirom na cilj i svrhu člana 6, st. 1 Konvencije.125 Evropski sud je utvrdio i da je redovno objavljivanje zbirki sudskih odluka, koje sadrže presude i nižih i viših sudova u predmetima od posebnog interesa, veoma važno za javnost rada pravosuđa, jer se na taj način »omogućava da javnost proučava način na koji sudovi pristupaju određenim predmetima i načela koja primenjuju prilikom odlučivanja«.126 VI PRAVIČNOST RASPRAVE Iako celokupni član 6 predstavlja garancije prava na pravično suđenje, u stavu 1 kao posebna garancija pojavljuje se »pravičnost rasprave«, koju je Evropski sud u praksi tumačio kroz nekoliko aspekata: pravo na sud (kao pravo na pristup sudu i pravo na izvršenje konačne sudske odluke), jednakost stranaka, načelo kontradiktornosti i pravo na obrazloženu sudsku odluku. PRAVO NA SUD Pozivajući se na univerzalna pravna načela, kao što je pravo na utuživost građanskopravnih zahteva i zabrana uskraćivanja pravde (prava na pravni postupak), Evropski sud je utvrdio da član 6, st. 1 garantuje »pravo na sud«, što znači pravo da građansko-pravni zahtev razmotri i

120 Fredin protiv Švedske, 1994, Fischer protiv Austrije, 1995. 121 Član 3, st. 3 Zakona o ratifikaciji Konvencije, vidi napred FN br. 6 122 Goc protiv Turske, 2004. 123 Pretto i dr. Protiv Italije,1983. 124 Werner protiv Austrije, 1997. 125 Rijepan protiv Austrije, 2001. 126 B. protiv Ujedinjenog Kraljevstva i P. protiv Ujedninjenog Kraljevstva, 2001, st. 47.

27

utvrdi sud koji zadovoljava sve zahteve pravičnosti.127 Pravo na »pristup sudu«, odnosno pravo da se pokrene sudski postupak, kao i pravo na izvršenje konačne odluke predstavljaju različite vidove prava na sud. 128 PRAVO NA PRISTUP SUDU Iako Konvencija izričito ne garantuje pravo na žalbu u građanskim stvarima i iako dopušta da pored sudova i drugi organi budu nadležni da odlučuju o građanskim pravima, ako ovi organi ne zadovolje sve institucionalne i procesne garancije pravičnosti koje zahteva član 6, država mora da obezbedi pravo da odluku takvog organa preispita sud pune jurisdikcije.129 Iako države uživaju određenu slobodu procene prilikom uređivanja pristupa sudu, važno je da ograničenja na koja se odluče ne ugroze samu suštinu ovog prava.130 Dalje, ograničenja moraju imati »legitimni cilj« i postići razuman srazmeran odnos između takvog cilja i sredstva koje se koristi za njegovo ostvarenje da se ne bi kršila Konvencija.131 U nastavku ćemo razmotriti opravdanost različitih ograničenja koja su primenjena u različitim evropskim državama. Imunitet od građanskopravne odgovornosti Evropski sud je u poslednjih nekoliko godina razmatrao nekoliko različitih vrsta imuniteta od građanskopravne odgovornosti koji su doveli do uskraćivanja prava na pristup sudu, iako ne uvek u suprotnosti sa Konvencijom. Prvi slučaj bio je primer »blanketnog« imuniteta policije od svih vrsta građanskopravnih zahteva za naknadu štete zasnovanih na nehatu pripadnika službe. Sud je našao da iako je cilj ove mere bio opravdan, usmeren ka »održavanju efikasnosti policije, pa prema tome i prevenciji nereda i kriminala«, apsolutni imunitet nije bio srazmerno sredstvo za postizanje postavljenog cilja, posebno pod okolnostima konkretnog slučaja u kome je policija optužena za teški oblik nemara koji je doveo do tragičnih posledica pogibije deteta. Zaključeno je da su roditelji, podnosioci predstavke, imali pravo na kontradiktorni postupak protiv policije, kao i da je imunitet policije predstavljao nesrazmerno ograničenje njihovog prava na pristup sudu.132 Imunitet države, utemeljen u načelu međunarodnog prava da nijedna država ne može biti podložna jurisdikciji druge države, utvrđen je kao opravdano i srazmerno ograničenje prava na podnošenje građanskopravnog zahteva protiv druge države pred domaćim sudom. U jednom takvom slučaju, tužba je bila usmerena protiv strane ambasade i ticala se radnog odnosa, a u drugom, tužba za naknadu štete zbog navodno pretrpljenog mučenja od strane agenata strane 127 Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1975, st. 33-36. 128 Hornsby protiv Grčke, 1997. – slučaj u kome su upravni organi Grčke odbili da primene presudu Vrhovnog Upravnog Suda i Burdov protiv Rusije, 2002. – gdje su ruske vlasti navele nedostatak sredstava kao opravdanje za nemogućnost da izvrše konačnu sudsku presudu kojom je dosuđena naknada štete učesniku spasilačkih operacija u nuklearnoj elektrani Černobil. Za pravo na pristup sudu, vidi Philis protiv Grčke (br. 1), 1991, st. 59. 129 Albert i Le Compte, 1983, st. 29, Veeber protiv Estonije, 2002, st. 70; takođe, Umlauft protiv Austrije, 1995, st. 37-39; za izuzetak od zahtijeva da žalbu treba omogućiti pred sudom pune jurisdikcije u slučaju urbanističkih dozvola, vidi Bryan protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1995. i Chapmen protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2001. 130 Osman protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1998, st. 147. 131 Ibid. 132 Osman protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1998, st. 149-154.

28

države podneta je pred domaćim sudom protiv druge države.133 Iako je Evropski sud utvrdio da je zabrana mučenja postala jedno od osnovnih načela međunarodnog prava, nije se složio s tim da je »uspostavljen običaj u međunarodnom pravu da države nemaju pravo na imunitet u pogledu građanskopravnih zahteva za naknadu štete za navodne akte mučenja koji su se dogodili izvan države foruma«. Sud je u dva slučaja razmatrao pitanje poslaničkog imuniteta od građanskopravne odgovornosti za klevetu. U prvom slučaju, poslanik je za vreme skupštinske rasprave o stambenoj politici izneo čitav niz uvreda na račun mlade majke, crnkinje, zbog čega je cela njena porodica pretrpela veliku štetu.134 Evropski sud je zaključio da je legitiman cilj poslaničkog imuniteta da štiti slobodu govora u skupštini i doslednu podelu između zakonodavne i sudske vlasti. Prilikom ocenjivanja srazmernosti imuniteta, Sud je utvrdio da »je neophodno da se neka ograničenja prava na pristup sudu smatraju inherentnim, kao što su to na primer ona ograničenja koja su opšte prihvaćena od strane država potpisnica Konvencije u vidu doktrine poslaničkog imuniteta.«135 Međutim, u drugom slučaju, utvrđeno je da poslanički imunitet ne treba da štiti od postupka koji se pokreće za klevetu izrečenu izvan parlamenta, npr. na izbornom mitingu, odnosno da ne treba da budu zaštićene one izjave koje nisu strogo povezane sa vršenjem poslaničkih dužnosti.136 Ograničenja u pogledu uslova za žalbu i troškova postupka Ograničenja u pogledu uslova prihvatljivosti žalbe,137 ili kada interesi pravde zahtevaju da se obezbede troškovi druge strane u žalbenom postupku, različita ograničenja pristupa sudu, uključujući i ona finansijske prirode mogu biti u skladu s Konvencijom. Tako i zahtev da se plati sudska taksa na tužbu kojom se pokreće postupak, nije po sebi suprotna članu 6. Međutim, iznos takse, mogućnost stranke da snosi ove troškove i faza postupka u kojoj se nameću, posmatrani u svetlu posebnih okolnosti svakog slučaja, od značaja je za utvrđenje da li postavljeno ograničenje ugrožava suštinu prava na pristup sudu ili ne.138 Na primer, povreda Konvencije nađena je u slučaju u kome je taksa za pokretanje postupka pred privrednim sudom bila u visini prosečne godišnje plate. Evropski sud je utvrdio da nije obezbeđena odgovarajuća ravnoteža između interesa države da prikuplja sudske takse i interesa tužioca da o njegovom zahtevu odluči sud.139 Takođe, povreda je nađena u slučaju kada je sudija odredio plaćanje visokog iznosa kao uslova za pokretanje krivičnog postupka, koji je bio neophodan uslov za podnošenje tužbe za naknadu štete, i pri tom ne uzevši u obzir pritužbu podnosioca predstavke na to da mu nadležni organ kome se obratio za pravnu pomoć (siromaško pravo), na ovaj zahtev nije ni odgovorio.140

133 Fogarty protiv Ujedinjenog Kraljevstva i Al-Adsani protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2001, st. 66. 134 A. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002. 135 A. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002, st. 77 i 83; u ovom predmetu, osam vlada država članica Saveta Evrope podnelo je pisma Evropskom sudu u kojima su sve snažno podržale zadržavanje načela poslaničkog imuniteta od postupka za klevetu zbog izjava datih u skupštini. Veće koje je predsedavalo u ovom slučaju nije smatralo da predmet pokreće ozbiljno pitanje tumačenja prava iz Konvencije i da o njemu treba da odluči Veliko veće, u skladu sa čl. 30 Konvencije. (Vidi Bilten »Ljudska prava u Evropi«, AIRE centar, br. 37, januar 2003.) 136 Cordova protiv Italije, 2003. Vidi Bilten »Ljudska prava u Evropi«, AIRE centar, br. 38, februar 2003. 137 Iako član 6, st.1 ne garantuje pravo na žalbu, ako je to pravo već predviđeno domaćim zakonom, država je obavezna da garantuje da se i u žalbenom postupku poštuju garancije pravičnosti (Delcourt protiv Belgije, 1970.) 138 Tolstoy Miloslavsky protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1995, st. 63. 139 Kreuz protiv Poljske, st. 66. 140 Adt-Mouhoub protiv Francuske, 1998.

29

Pravna pomoć – siromaško pravo Iako je Evropski sud utvrdio da član 6 ne garantuje pravo na besplatnu pravnu pomoć u građanskim postupcima, kao ni na oslobođenje od troškova u ovim postupcima, ponekada upravo ovakva vrsta pomoći može biti neophodna za delotvoran pristup sudu i država može biti u obavezi da je obezbedi. U slučaju siromašne supruge kojoj je odbijen zahtev za pružanjem pravne pomoći u cilju pokretanja brakorazvodne parnice, koja je zahtevala stručno zastupanje i zbog složenosti postupka i zbog emotivne prirode postupka, došlo je do povrede prava na pristup sudu.141 Dakle, propust da se stranki obezbedi besplatna pomoć advokata može povrediti pravo na pristup sudu zbog toga što je stručno zastupanje obavezno prema domaćem zakonu, zato što je postupak složen ili zbog prirode slučaja. Evropski sud je u ovom pogledu uspostavio izvesne smernice, pa domaći sudija, odlučujući po zahtevu za obezbeđenje besplatne pravne pomoći u građanskim postupcima, ima obavezu da pažljivo razmotri sledeće okolnosti:

- složenost postupka; - potrebu da se razjasne složena pravna i činjenična pitanja; - potrebu za veštačenjem i ispitivanje svjedoka; - posebno emotivnu prirodu postupka (npr. roditeljsko pravo, brakorazvodna parnica).142

Nepostojanje nadležnosti Pravo na pristup sudu će biti povređeno i u slučajevima kada ne postoji delotvorna pravna zaštita ili kada sudovi odbiju nadležnost. U slučaju dvojice ribara koji su ribarili na osnovu ugovora o koncesiji zaključenog sa državom koji je redovno obnavljan, došlo je do povrede Konvencije zbog toga što je Vrhovni upravni sud odbio nadležnost da razmatra njihovu žalbu protiv države zbog donošenja uredbe koja je ozbiljno ugrozila njihov ugovor o koncesiji.143 U drugom slučaju, gde je podnosilac predstavke podneo zahtev za naknadu štete protiv policije zbog toga što su mu navodno nezakonito oduzeti poslovni spisi i tako povređena građanska prava, a sudovi, zaključno sa Vrhovnim sudom odbili da ispituju njegov zahtev zbog nedostatka nadležnosti, Evropski sud je utvrdio povredu prava na delotvoran pristup sudu.144 U vezi sa uslovima locus standi, odluka Kasacionog suda Grčke da se crkvi uskrati pravo da bude parnična stranka, predstavljala je, prema presudi Evropskog suda, ozbiljno ograničenje koje je imalo za cilj da zauvek spreči crkvu da vodi sudski postupak povodom imovinskih prava, pa je na taj način povređena i sama suština »prava na sud«.145 U drugom predmetu protiv Grčke došlo je do povrede jer je domaći zakon onemogućavao inženjere da samostalno pokrenu postupak za naknadu zarade i troškova od svojih klijenata, već je nalagao da to čine putem profesionalnog udruženja.146 U slučaju oca kome zakon nije dozvoljavao da se neposredno umeša u postupak usvojenja i suprotstavi se usvajanju svog deteta, već je zahtevao pokretanje postupka za starateljstvo, koji je predugo trajao i tako ga faktički onemogućio da spreči usvojenje, takođe je povređeno pravo na delotvoran pristup sudu.147

141 Airey protiv Irske, 1979; vidi i P, C. i S. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002, st. 90. 142 Ibid. 143 Posti i Rahko protiv Finske, 2002. 144 Veeber protiv Estonije, 2002. 145 Canea Catholic Church protiv Grčke, 1997. 146 Philis protiv Grčke (br. 1), st. 65. 147 Keegan protiv Irske, 2000.

30

PRAVO DA ZAHTEV UTVRDI NADLEŽNI SUD I PRAVO NA IZVRŠENJE KONAČNE PRESUDE Kao što je na početku navedeno, pravo na sud pored prava da se pokrene postupak obuhvata i pravo da sud utvrdi pravo i razreši spor, što u određenim slučajevima obuhvata i pravo na izvršenje konačne sudske odluke. Do povrede ovog aspekta prava na sudsku zaštitu došlo je u brojnim predmetima u Hrvatskoj, gde su svi postupci po zahtevima za naknadu štete od države po osnovu odgovornosti od terorističkih napada obustavljeni u skladu sa novodonetim amandmanom na Zakon o obligacionim odnosima, koji je nalagao da se svi ovi postupci prekinu do donošenja novog zakona, kao i da se u međuvremenu ne mogu podnositi novi zahtevi po ovom osnovu. Postupak podnosioca predstavke bio je u prekidu šest godina, a da u međuvremenu novi zakon nije bio donet.148 U slučaju postupka za naknadu štete po osnovu prvobitno oduzetog, a kasnije eksproprisanog zemljišta, koji je pred grčkim sudovima tekao od 30-tih godina, tužiocima je tek 90-tih rečeno da je njihov zahtev zastareo još 70-tih godina. Evropski sud je ovde utvrdio da se pravo na sudsku zaštitu ne zadovoljava samo pružanjem prava na pokretanje postupka.149 Kada je pristup sudu uslovljen nekom odlukom upravnog organa, koja nije doneta u razumnom roku, postojaće povreda i prava na pristup sudu i prava na okončanje postupka u razumnom roku.150 Seriju slučajeva pred Evropskim sudom prouzrokovao je Vrhovni sud Rumunije, koji je postupajući po vanrednom pravnom leku poništio pravosnažne presude nižih sudova, od kojih su neke bile i izvršene, našavši da oni nisu bili nadležni da odlučuju o svojinskim tužbama za povraćaj nezakonito oduzete imovine. Evropski sud je smatrao da je takvo uskraćivanje sudske nadležnosti suprotno pravu na pristup sudu.151 Takođe, utvrdio je da vanredni pravni lek sličan našem zahtevu za zaštitu zakonitosti, čija upotreba u Rumuniji nije bila vremenski ograničena, ima za posledicu da presude zauvek ostaju podložne promeni, suprotno načelu pravne sigurnosti.152 Evropski sud je utvrdio da je ovlašćenje suda da donosi obavezujuće presude koje nisu podložne promeni, pogotovo ne od strane nekog vansudskog organa, ugrađena u sam pojam reči sud i da je to takođe deo zahteva sudske nezavisnosti.153 JEDNAKOST STRANA U POSTUPKU I NAČELO KONTRADIKTORNOSTI Pravo na pravično suđenje garantuje mogućnost svakoj strani u postupku da sudu predstavi svoje zahteve ili odbranu, uključujući i dokaze po njenom izboru, pod uslovima koji je ne dovode u značajnu neravnotežu u odnosu na protivnu stranu.154 Ovo tumačenje načela jednakosti strana u postupku predstavlja još jedan važan aspekt pravičnosti postupka. Svaka stranka u građanskom postupku mora imati mogućnost da se upozna sa svim dokazima koji se dostave sudu, da odgovori na postojanje, sadržaj i autentičnost dokaza u odgovarajućoj formi i u odgovarajućem vremenskom periodu, a kada je potrebno, i u pisanoj formi i unapred. Postojaće povreda pravičnosti ako se važan dokument do koga se došlo na zahtev suda, ne

148 Kutić protiv Hrvatske, 2002, st. 31-32. 149 Yagtzilar i drugi protiv Grčke, 2001, st. 26-27. 150 Janosevic protiv Švedske, 2002. 151 Vasilescu protiv Rumunije, 1998, Brumarescu protiv Rumunije, 1999, st. 65. 152 Brumarescu protiv Rumunije, 1999, st. 61, Sovtransavto protiv Ukrajine, 2002. 153 Vasilescu protiv Rumunije, 1998, st. 40-41, Morris protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002, st. 73. 154 Između ostalih, Kaufman protiv Belgije, 1986, st. 115, Dombo Beheer B.V. protiv Norveške, 1993, st. 33.

31

dostavi obema strankama, čak i ako se takav dokaz iznese i pročita na samom ročištu, a posebno ako se ne pročita na ročištu, a sud ga upotrebi kao osnov presude.155 Različit tretman svedoka stranaka može povrediti načelo jednakosti, ako jednu stranu dovede u položaj značajne neravnoteže u odnosu na drugu. Kada je po jedan predstavnik svake stranke u postupku prisutan na poslovnom sastanku čiji je sadržaj odlučujući za utvrđivanje sadržine usmenog ugovora, a domaći sud odluči da u svojstvu svedoka sasluša predstavnika samo jedne stranke, to predstavlja povredu načela jednakosti.156 Međutim, u slučaju kada je domaći sud odbio predlog da u svojstvu svedoka, pod zakletvom, sasluša suprugu jedne od stranaka u postupku, ali je pritom prihvatio da sasluša svedoka druge stvari o istom pitanju, Evropski sud nije našao povredu Konvencije jer je domaći sud odlučio da ne prida važnost nijednom svedoku već je presudu zasnovao na drugim dokazima.157 Koncept pravičnog suđenja takođe garantuje pravo na kontradiktoran postupak, prema kojem strankama mora biti obezbeđeno ne samo da predstave sve dokaze koje smatraju potrebnim za uspeh u sporu, već i da steknu uvid i komentarišu sve dokaze i stavove koji se iznesu pred sud u cilju uticanja na njegovu odluku.158 Sud je utvrdio da su nepravični svi postupci u kojima podnosilac predstavke nije bio obavešten o podnescima druge strane, o podnescima državnog tužioca ili pravobranioca,159o podnescima drugog suda ili čak nezavisnog pripadnika nacionalne pravne službe.160 U svakom slučaju, na strankama je da procene da li određeni podnesak zaslužuje da se na njega odgovori, ali je »neprihvatljivo da jedna strana iznosi nešto pred sud bez znanja suprotne strane i što suprotna strana nije u mogućnosti da komentariše«.161 Sud je naglasio značaj poverenja stranaka u pravosudni sistem, »koje se, između ostalog, zasniva na uverenju da imaju mogućnost da izraze svoj stav u odnosu na svaki dokument u sudskim spisima«.162 Još jedan primer povrede jednakosti stranaka sadržan je u pravilu, koje je primenio grčki apelacioni sud, da rok prestaje da teče u odnosu na državu za vrijeme trajanja zvaničnog godišnjeg odmora organa pravosuđa, ali ne i za privatna lica koja su stranke u postupku. Da je isto pravilo primenjeno i na podnosioca predstavke, ne bi došlo do zastarevanja njegovog zahteva. Evropski sud je zaključio da se podnosilac predstavke našao u položaju značajne neravnoteže u odnosu na zastupnika države.163 Prilikom utvrđivanja da li je konkretni postupak zadovoljio zahteve pravičnosti razmatra se celi tok postupka pred domaćim organima, pa tako ako je prvostepeni postupak imao izvesne nedostatke, na primer, ako su dokazi izvedeni bez prisustva suprotne strane zbog nedostataka u dostavljanju poziva ili spisa, neće doći do povrede Konvencije ako su ove nepravilnosti ispravljene u drugostepenom postupku.164 155 Krcmar i drugi protiv Republike Češke, 2000. Evropski sud je u ovom slučaju posebno proverio da li je sporni dokument sadržao neke opšte poznate činjenice ili propis koji je prethodno javno objavljen, a što ne bi bilo potrebno dokazivati prema češkom Zakonom o parničnom postupku. 156 Dombo Beheer B. V. protiv Holandije, 1993. 157 Ankerl protiv Švajcarske, 1996, st. 38 158 Lobo Machado protiv Portugala, 1996, st. 31; APEH protiv Mađarske, 2000, st. 42 159 Ibid. 160 Lobo Machado protiv Portugala, 1996; Niderost-Huber protiv Švajcarske, 1997, F.R. protiv Švajcarske, 1997. 161 APEH protiv Mađarske, 2000, st. 42 162 Ziegler protiv Švajcarske, 2002, st. 38 163 Platakou protiv Grčke, 2001, st. 48-49 164 Imbroscia protiv Švajcarske, 1993, Wierzbicki protiv Poljske, 2002, Komanicky protiv Slovačke, 2002.

32

Ravnotežu između stranaka, pogotovo ako je država strana u sporu, može da poremeti i zakonodavna vlast, ako usvoji zakon koji je usmeren protiv zahteva po kome je u toku postupak pred nacionalnim sudom.165 Kao što je napred navedeno, ovakva situacija predstavlja povredu prava na pristup sudu i prava na nezavisan sud. I pružanje pravne pomoći, koje je ranije razmatrano kao neophodno za delotvoran pristup sudu, može se posmatrati kroz opšti zahtev pravičnosti, odnosno jednakosti stranaka. Sud je naglasio da za obezbeđivanje »utiska o pravičnom sprovođenju pravde« nije svejedno da li stranka zastupa svoj predmet sama ili uz pomoć advokata.166 PRAVO NA OBRAZLOŽENU PRESUDU Sud je utvrdio da u svetlu načela pravičnog sprovođenja pravde, presude sudova i odluke drugih tribunala moraju precizirati razloge na kojima su zasnovane. Ova obaveza obrazlaganja može da varira u odnosu na prirodu odluke i utvrđuje se u svetlu svakog posebnog slučaja. Na primer, prilikom odbijanja žalbe, drugostepeni sud može jednostavno podržati razloge na kojima je niži sud zasnovao svoju presudu. S druge strane, niži sud mora na odgovarajući način obrazložiti svoju presudu kako bi se strankama omogućilo da delotvorno iskoriste pravo na žalbu. Naravno, ako je obrazloženje prvostepene presude nepotpuno ili kontradiktorno, drugostepeni sud ne sme jednostavno podržati takvo obrazloženje svojom odlukom.167 U slučajevima izvršenja stranih presuda Evropski sud je utvrdio obavezu nadležnih organa da provere da li su te presude donete u postupku koji je garantovao prava iz člana 6, posebno ako strana država nije članica Konvencije.168

VII UMESTO ZAKLJUČKA: OBAVEZE SUDIJE PRILIKOM ODLUČIVANJA O GRAĐANSKIM PRAVIMA

a) Sudija mora preduzeti sve potrebne mere u cilju očuvanja nezavisnosti i

nepristrasnosti suda: uvek se mora povući iz predmeta kada postoje legitimni osnovi za sumnju stranke u njegovu ili njenu nepristrasnost; treba da se uzdrži od javnog komentarisanja predmeta u kojima sudi, a posebno od komentara koji bi mogli da dovedu u sumnju nepristrasnost suda; treba da učini sve da predmet obezbedi od svih pritisaka, posebno izvršne ili zakonodavne vlasti.

b) Sudija mora voditi računa o zakonitom sastavu veća. Ovo uključuje i zakonitu

raspodelu predmeta.

c) Sudija vlada postupkom i zato mora preduzeti sve potrebne mere da obezbedi ažurno postupanje svih učesnika u postupku, uključujući i svoje. Metod slučajne dodele predmeta treba uskladiti sa zahtevima posebne ažurnosti postupanja u određenim vrstama predmeta koji to zahtevaju.

165 Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis protiv Grčke, 1994. 166 P, C. i S. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2002, st. 91 167 Hirvisaari protiv Finske, 2001, st. 30-32 168 Pellegrini protiv Italije, 2001, slučaj priznanja odluke Vatikanskog suda o poništenju braka.

33

d) Sudija treba da prepozna slučajeve u kojima posebne okolnosti zahtevaju da se stranci obezbedi besplatna pravna pomoć.

e) Sudija je odgovoran za pravičnost postupka u smislu poštovanja načela

jednakosti stranaka i kontradiktornosti postupka, javnosti postupka, odgovarajućeg obrazloženja presude i objavljivanja presude, kao i njenog efikasnog izvršenja, ako je uticaj na izvršenje u njegovoj ili njenoj moći.

LITERATURA:

1) Presude Evropskog suda za ljudska prava, dostupne u cjelini na engleskom i francuskom jeziku na internet strani Suda www.echr.coe.int;

2) »Ljudska prava u Evropi – pravni bilten«, urednici: Nuala Mole i Biljana Braithwaite, AIRE centar, 2000-2003.

3) »Blackstone’s Human Rights Digest”, Keir Starmer and Iain Byrne, Blackstone Press Limited, London, 2001

4) »The Right to a Fair Trial – A guide to the implementation of Article 6 of the European Convention on Human Rights«, Nuala Mole i Catharina Harby, Council of Europe, 2001.

5) »Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter«, Council of Europe Publishing, 1996, reprinted in 1999

6) »Ljudska prava u Jugoslaviji« - izveštaji Beogradskog centra za ljudska prava za 1998, 1999, 2000, 2001 i 2002. godinu, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd.

34

dr Jorge Lozano Miralles Španija, Univerzitet Jaen, Fakultet društvenih i pravnih nauka SUDIJE I TUŽIOCI: JEDNA PROFESIJA ZA DVA RAZLIČITA ZADATKA

1. – Predgovor. 2.- Historijat javnog tužilaštva: adversarni sistem naspram inkvizitornog. Posebni značaj garancija tužilačkog sistema. 3.- Vrste tužilaštava: kao izvršno tijelo (povezano sa Vladom), kao pravosudno tijelo (povezano sa sudskom vlašću) i kao tijelo zakonodavstva (povezano sa zakonodavstvom odnosno zakonodavnom vlašću). 4.- Tužilaštvo kao izvršno tijelo u komparativnom pravu: kontinentalni sistem (sa posebnim osvrtom na francuski i njemački model) i anglosaksonski sistem ('commom law') (sa posebnim osvrtom na sisteme u UK i SAD). 5.- Tužilaštvo kao pravosudno tijelo: italijanski primjer. 6.- Tužilaštvo kao tijelo zakonodavstva tijelo: posebni osvrt na ruski primjer. 7.- Španski primjer. 8.- Bibliografija: El poder judicial en Europa (Sudska vlast u Evropi), objavljeno od strane Consejo General del Poder Judical, Madrid, 1989 (tri toma), posebno sljedeće teme: - Tužilaštvo, njegova ustavna dimenzija i njegovi odnosi sa raznim sektorima u vladi (slučajevi Njemačke, Danske, Holandije, Irske i UK su izloženi na engleskom, ali ima i vrlo interesantnih stranica na francuskom, španskom i italijanskom, ali bez prevoda). Istražna uloga ureda tužitelja. Principi krivičnog gonjenja: regulirano postupanje i primjerenost (slučajevi Njemačke, Španije, Danske, Holandije, Irske i UK – Škotske -, dati su na engleskom, ali ima i vrlo zanimljivih stranica na francuskom, španskom i italijanskom, ali kao što je već navedeno, bez prevoda).

1. Predgovor

Provođenje pravde, kao i ostale aktivnosti javnih institucija, treba imati za cilj unapređenje društvenog blagostanja, putem primjene kriterija pravičnosti u odnosu na društveno priznate vrijednosti. Postizanje tog cilja, koji bi se mogao definirati kao težnja ka efikasnosti i pravičnosti, ovisi od 4 preduslova: 1.- Odgovarajuća mreža sudova. 2.- Saradnja ne-sudskog osoblja u funkciji provođenja pravde. 3.- Postojanje procedura odnosno efikasnih pravila putem kojih se može osigurati provođenje pravde. 4.- Raspoloživost potrebnih i dovoljnih materijalnih sredstava. Pravdu provode sudije na višim i nižim nivoima koji sačinjavaju sudsku vlast, ali ne samo oni. Osim sudačke funkcije (da se presudi i provede presuda), ima i drugih zadataka koje obavljaju druge osobe koje pomažu u rasvjetljavanju istine, kao preduslova za postizanje pravde. Te osobe se mogu grupisati na sljedeći način: Jurisdikcijsko osoblje: sudije na raznim nivoima Suradničko osoblje: Tužioci Kooperativno osoblje: državni pravnici, advokati i pravobranioci

35

Pomoćno osoblje: sudski sekretari, forenzičari, sudski ljekari, eksperti, prevodioci, administracija, itd. Razlog zbog kojeg posvećujemo cijeli modul tužilaštvu jeste dugotrajna tijesna povezanost i korelacija između sudija i tužioca: dobar primjer za to je Italija, gdje tužioci mogu biti i sudije, a liniju između te dvije profesije prelaze jednostavnim administrativnim/rutinskim potezom. Drugim riječima, u Italiji, sudija je danas sudija, ali sutra može biti tužilac, prekosutra ponovo sudija, itd. U Španiji, za vrijeme Frankove diktature dešavalo se nešto slično, a sudije i tužioci su bili vezani za Ministarstvo pravde; prema tome, oni su bili podređeni Ministru pravde. To podrazumijeva očiglednu deformaciju principa koji se danas smatraju fundamentalnim, kao što su nezavisnost i nepristrasnost sudije prilikom presuđivanja i izvršenja presude. U praksi, ova deformacija, uz neke izuzetke, dovodi do toga da aktivnosti vlade (političara i državnih službenika) izmiču sudskoj kontroli. Ovakvo izuzeće jasno predstavlja kršenje pravne države, jer je jedna od njenih suštinskih karakteristika podlijeganje svih javnih institucija vladavini prava i sposobnost sudija da ih kontrolišu. Podjela vlasti, na početku uspostave ustavnih poredaka, nije podrazumijevala priznavanje nezavisnosti sudske vlasti. Da bi se postigla nezavisnost sudske vlasti, bilo je potrebno da sudska vlast, kao i druge vrste vlasti u državi, uživa samo-upravu (jedan vid upravljanja samom sobom) kako bi se zaštitila od uplitanja drugih vlasti, posebno izvršne. Međutim, to se nije desilo i uspostavljeno je vanjsko upravljanje sudijama, povezano sa izvršnom vlašću i, posebno, sa ministarstvom pravosuđa. Sve u svemu, konfiguracija sudske vlasti kao vlasti bila je obmana, jer su njena organizacija i funkcionisanje stavljeni pod nadležnost institucija koje su strane sudskoj vlasti i povezane sa izvršnom vlašću. Razlog ovakve obmane bilo je jakobinsko poimanje demokratije, koje se proširilo na evropsku ustavnost nakon francuske revolucije. Po ovom konceptu, provođenje zakona koje je usvojio Parlament povjereno je profesionalnim sudijama koji ne predstavljaju narod i ne odgovaraju narodu, koji je jedini suveren. Prema tome, upravljanje ovom vlašću treba biti u rukama izvršnih organa, koji odgovaraju predstavničkom organu, Parlamentu. Rezultat toga je bio da sudska vlast, iako priznata kao zasebna vlast, nije uživala nezavisnost, jer su njena organizacija i funkcionisanje stavljeni pod vlast države. Kao što to kaže Mosquera «pogreška u doktrini liberalne pravne države bilo je miješanje tih nivoa, vjerovanje da se potrebna nezavisnost garantuje samim odvajanjem sudske funkcije od ostalih primarnih državnih funkcija i, prema tome, u koncepciji upravljačke funkcije sudske vlasti kao dijela primarne funkcije izvršne vlasti». Međutim, uspostava ustavnog i demokratskog uređenja nije bila kompatibilna sa funkcionalnom ovisnošću sudske vlasti, jer pravna država ne može postojati bez potrebne političke neovisnosti sudske vlasti. Tako je nakon 2. svjetskog rata došlo do stvaranja sistema koji garantuje političku nezavisnost sudske vlasti. Potreba za nezavisnošću je značila (i znači), između ostalog, razdvajanje sudačke profesije od tužilačke, čiji su se putevi u jednom trenutku ukrstili ali ih je danas nužno razdvojiti.

36

Osim toga, općenito implantiranje tužilačkog sistema u krivični proces pretvara tužilaštvo u neophodni elemenat za provedbu javnih politika. U tom smislu, španski primjer može biti koristan: nepostojanje jasnog određenja o ustavnoj poziciji španskog tužilaštva (Ministerio Fiscal) posljedica je nepostojanja konsenzusa o elementima koji ga povezuju sa političkim sistemom. Špansko Javno tužilaštvo nije jasno regulisano, a Parlament je dužan da ga oblikuje donošenjem redovnog zakona. Španski ustav sadrži neke negativne odredbe (na primjer, ured tužioca nije dio sudske vlasti, ne pripada administraciji, ali nije ni apsolutno nezavistan od vlasti, ne predstavlja 'četvrtu vlast'). Tužilaštvo je javno tijelo koje je osnovala država i ono je bitan mehanizam krivičnog postupka koji se zasniva na akuzatornom sistemu. S obzirom na prirodu Krivičnog zakona, društvo ne stavlja u ruke pojedinaca nametanje kazni (za razliku od građanskog (parničnog) postupka koji provođenje zakona prepušta pojedincima koji određuju predmet i granice za litis), nego povjerava pravosudnim organima nadležnost da izriču kazne, kroz odgovarajući proces. Akuzatorni princip zahtijeva da u tom procesu intervenira neko ko predstavlja optužbu, za razliku od onoga ko daje pokreće predmet i onoga ko presuđuje u predmetu. Na taj način se razdvajaju funkcije optužbe, pokretanja predmeta i presuđivanja. Sve su to javne funkcije, ali akuzatorni princip zahtijeva da ako država optužuje, onda ona ne može presuđivati, i obratno, ako država presuđuje, onda ne može optuživati. Uspostavom tužiteljstva se ispunjavaju oba ova zahtjeva. Ova tijesna povezanost između tužitelja i suca opravdava proučavanje ove prve funkcije, jer konfiguracija ureda tužitelja (koji jeste ili nije povezan sa sudskom funkcijom) utječe na konfiguraciju modela zajedničkog prostora Pravde. Kao što sam već naveo, tužitelj predstavlja drugu stepenicu osoblja koje pomaže u provođenju pravde. 2. Historijat javnog tužiteljstva: sistem akuzatornog postupka naspram sistema inkvizitornog postupka. Posebna važnost garancija sistema optužbe Radikalna transformacija krivičnog zakonodavstva u XIX stoljeću izvršila je snažan utjecaj na javno tužiteljstvo. U Evropi se smatralo da je veoma teško garantirati nepristrasnost suca ako on učestvuje u istrazi u predmetu, jer, mada ga on može poznavati, sama istraga može stvoriti predrasude kod suca (o činjenicama i optužnici) što je potuno protivno sudačkoj nepristrasnosti. Inkvizitorni sistem ima direktne korijene u rimskim institucijama za vršenje pravde. Inkvizitorni sistem se zasniva na nejednakosti strana i nepostojanju apsolutne nepristrasnosti. Ovaj sistem su kritizirali mnogi autori u 19. stoljeću, jer su smatrali da je potrebno razlikovati dvije funkcije: funkciju promoviranja pravde i funkciju izricanja pravde. U inkvizitornom sistemu ove dvije funkcije se ukrštaju. Inkvizitorni sistem se smatrao najpodesnijim sredstvom za vršenje krivične represije u situacijama povećanog kriminaliteta i društvene krize. Iz institucionalne perspektive, inkvizitorni sistem je tipičan za autoritativne sisteme (ipak, kada govorimo o inkvizitornom i akuzatornom sistemu, treba imati na umu da oni nigdje ne postoje kao apsolutno čisti sistemi, radi se o idealnim modelima). Akuzatorni princip u krivičnom procesu znači:

- S jedne strane, potrebu da se pokretanje i verbalni dio postupka povjere različitim pravosudnim organima.

37

- S druge strane, zabranu da se pokrene verbalni postupak i osudi osoba bez prethodne optužnice protiv nje, koju je podigao neko ko nije sudski organ. Akuzatorni princip također podrazumijeva i druge garancije koje ćemo navesti na kraju ovog odlomka.

Potreba da se pokretanje postupka (promoviranje pravde) i verbalni postupak (izricanje pravde) povjere dvojici različitih organa jeste, za razliku od krivičnog inkvizitornog postupka starog režima, prva krakteristika koja se treba steći u krivičnom akuzatornom postupku jer, s obzirom na to da pokretanje može podrazumijevati inkvizitorni zadatak, potrebno je da se to povjeri organu koji ne može voditi verbalni postupak kako bi se spriječilo prethodno osuđivanje i izbjeglo osuđivanje optuženog od strane pristrasnog organa. Stoga pokretanje postupka treba povjeriti nekom drugom pravosudnom organu koji nije provodio inkvizitorne aktivnosti protiv optuženog. i Prema tome, postoji jasna potreba da ured tužitelja bude odvojen od sudske vlasti. Akuzatorni princip zahtijeva i nekoliko procesnih garancija: a) Poštivanje klasičnih izreka, kao nemo iudex sine actore, ne procedat iudex sine officio a.1) nemo iudex sine actore znači da se verbalni postupak može pokrenuti samo ako neko, bilo tužiteljstvo ili neko lično (to jeste, neko ko nije sudski organ), podnese optužbu. Ako nema optužbe, ne može biti ni kazne, jer bi to u protivnom značilo kršenje prava na odbranu i prava na postupak uz sve garancije. Akuzatorni princip omogućava i zahtijeva razliku između dva nivoa: to je, s jedne strane, nivo optužbe, a s druge, nivo presude. Prvi predstavlja odgovornost tužilaštva, a drugi pripada sudiji koji je odgovoran sa presuđivanje u predmetu. Drugim riječima, (a) pravo na djelotvornu zaštitu suda koje trebaju pružiti sudije i sudovi (ukratko, pravo da se dobije pravično i neproizvoljno sudsko rješenje, zasnovano na zakonu), (b) uz obavezu sudija i sudova da presuđuju nezavisno i nepristrasno, (c) uz nužno postojanje optužbe u krivičnom postupku, - zahtijeva prisustvo tužioca, čak i u manjim krivičnim postupcima, koji brani interese

društva (sa ili bez privatne ili narodne optužbe koja brani vlastite ili tuđe interese); - obavezuje da se razlikuje funkcija presuđivanja od funkcije optuživanja, kako bi se

postigao najviši nivo sudske neovisnosti, te izbjegava intervenciju sudije u kontradiktornom postupku protiv optuženog. Sudija treba biti neovisni organ postavljen iznad dviju strana, kako bi pravično presuđivao o pitanju koje se postavi na osnovu zahtjeva strana u pogledu krivice ili nevinosti.

Presuda/Sudac Optužba/Podnositelj tužbe Tužilaštvo Privatna tužba Advokat/Optuženi a.2) Ovo podrazumijeva i da sudac ne može preuzeti funkcije tužilaštva ili funkcije privatne tužbe, mada je sudac upoznat sa krivičnim djelom i relevantnim dokazima (ne procedat iudex sine officio). Sudac ne može postupati ex officio. Pokretanje krivičnog postupka mora uvijek biti ex parte. Ovdje ponovo uočavamo potrebu i važnost razlikovanja između sudske i tužiteljske prakse, jer ako bi tendencija trebala biti da se formira konfiguracija sa neovisnim sucem koji je iznad dviju strana kako bi rješavao pitanja bez uplitanja, neophodno je osigurati nepostojanje bilo kakve veze između ove dvije prakse (naime, ne trebaju postojati sistemi za pristup i zamjenu

38

između ove dvije vrste prakse ili, barem, trebaju biti popraćeni snažnim garancijama kako bi se izbjeglo svako moguće miješanje), uključujući i fizičku vezu (i u Italiji i u Španiji, uredi sudaca i tužitelja su obično locirani na istom mjestu, u istoj zgradi, čak i na istom spratu). b) temeljno pravo optuženog da bude upoznat sa optužbama protiv sebe. Osnovna sadržina ovog prava sastoji se u poznavanju činjenica koje se smatraju krivičnim i za koje se optuženi tereti. Među autorima i u sudskoj praksi postoji opće mišljenje prema kome se krivične činjenice smatraju predmetom krivičnog procesa. Verbalni i adversarni postupak se uglavnom fokusiraju na činjenice. Neki autori čak smatraju da utvrđivanje prestupa pripada sudu, po principu iura novit curia. Međutim, treba imati na umu da utvrđivanje prestupa nije strano adversarnoj debati i da njegove posljedice mogu biti značajne (nije isto biti optužen za ubojstvo iz nehata, atentat ili ubojstvo sa predumišljajem). Osim toga, princip iura novit curia sadrži značajna ograničenja: pisanje optužbi uključuje, između ostalog, definiranje prestupa koji predstavljaju krivično djelo, kao i traženu kaznu. Iz tog razloga, pravo na upoznavanje sa optužbama uključuje ne samo činjenice, nego i utvrđivanje elemenata krivičnog djela. ii c) Korelacija između optužbe i kazne. Sučeva presuda ne može izreći kaznu koja prevazilazi najveću traženu kaznu od strane tužitelja, osuditi optuženog za neko drugo krivično djelo (radi se o zaštiti nekih drugih zakonskih prava; na pr. krijumčarenje umjesto nanošenja povreda), niti ga osuditi u slučaju bitno izmijenjenih činjenica u predmetu. d) zabrana reformatio in peius. Ovaj opšti pravni princip koji se primjenjuje u sudovima evropskih država, znači da kazna osuđenom na prvoj instanci koji se žalio višem sudu ne može biti uvećana. Situacija je drugačija ako je žalbu podnio tužilac. U tom slučaju, i kazna i utvrđeno krivično djelo mogu biti ozbiljniji (čime se pogoršava pravna situacija osuđenog). e) Jednakost, odnosno paritet, izmežu tužioca i optuženog u postupku. To je fundamentalno pravo koje potječe od općeg principa jednakosti koji važi za cijeli postupak. f) Javni i verbalni karakter postupka. Verbalni karakter podrazumijeva da se postupci moraju provoditi putem govora kao sredstva komunikacije između strana. Ne postoji čisto verbalni postupak, kao što ne postoji ni čisto pismeni postupak. Usmeni odnosno verbalni karakter postupka obavezuje sudiju da svoju odluku zasniva na činjenicama i dokazima koji su mu usmeno podneseni tokom suđenja. U krivičnom postupku, verbalni karakter se odnosi na sva saslušanja tokom kojih se iznose dokazi. Verbalni karakter također podrazumijeva koncentrisanje postupaka u jedno ili više zasjedanja (u tom slučaju, zasjedanja moraju biti održavana u kraćem vremenskom roku), kako bi se garantovao identitet sudije. Konačno, verbalni karakter omogućava otvorenost, jednostavnost i kratkoću postupka. S obzirom na to da jednostavnost i kratkoća doprinose efikasnijem postupku, otvorenost odnosno javnost imaju za cilj da obezbijede pravičniji postupak, pošto se zakonske pozicije strana javno definiraju i određuju, izbjegavajući eventualno onemogućavanje odbrane. g) Isključenje prava sudije da prikuplja dokaze i princip da su strane te koje podnose dokaze.

39

Rezime procesnih garancija u akuzatornom postupku Poštivanje klasične izreke nemo iudex sine actore, ne procedat iudex sine officio Fundamentalno pravo optuženog da bude obaviješten o optužbama protiv njega Korelacija između optužbe i kazne Zabrana reformatio in peius Jednakost odnosno paritet između tužioca i optuženog u postupku Javnost i verbalni karakter postupaka Isključivanje prava sudije da prikuplja dokaze i princip da dokaze podnose strane Da rezimiramo: akuzatorni princip pretpostavlja sudski spor između dvije nužno suprotstavljene strane - tužioca i optuženog – koji razrješava organ koji je iznad njih, uz jasnu distinkciju između tri osnovne procesne pozicije: optužba (koju iznosi neko ko nije sudija), odbrana (koja uživa ista prava i mogućnosti kao i tužilac) i presuda (koja pripada nepristrasnom sudskom organu koji ne postupa kao strana suprotstavljena optuženom u adversarnom postupku). Akuzatorni princip, zasnovan na doktrinarnoj konstrukciji koja ima za cilj da osigura nepristrasnost i objektivnost sudije, danas je postao suštinska garancija u krivičnom postupku koja ima značajne efekte ne samo u pogledu pozicije optuženog, nego i u pogledu organske i funkcionalne konfiguracije tužilaštva. Razdvajanje sudijske i tužilačke funkcije je predstavljalo spor proces. U Španiji, formalno razdvajanje ova dva tijela je izvršeno 1926, ali je ostala mogućnost prelaženja iz jedne u drugu funkciju. Taj zajednički korijen je odredio promjenljivu prirodu institucije tužilaštva, s obzirom na njen dvojaki karakter kao sudske vlasti i izvršne vlasti. 3. Vrste tužilaštava: kao izvršno tijelo (vezano uz vladu) i kao pravosudno tijelo (vezano uz pravosudnu vlast), kao tijelo zakonodavstva (vezano uz legislaturu odnosno zakonodavnu vlast) Osobine, rad i organizacija tužiteljstava se razlikuju ovisno od pravnog sistema. Konfiguracija ureda tužitelja u svakoj zemlji u osnovi ovisi od pravne tradicije i historijskih prilika, posebno kada je riječ o izvršnoj vlasti. Iz procesne perspektive, razlikovanje modela se zasniva na vrsti pravnog sistema:

- u kontinentalnom sistemu ili sistemu rimskog prava (slične i sistematizirane grupe pravila tipičnih za rimsko-germansku tradiciju), optuživanje pripada javnoj instituciji, koja je povezana sa nadležnostima države i, najčešće, ovisna o nekoj od njih.

- u sistemu 'common law' (pravni sistemi koji se baziraju na pravilima i sudskim presedanima), optuživanje pripada žrtvi odnosno oštećenoj strani.

Priroda tužiteljstva dovodi do toga da je ono u mnogim modelima pod utjecajem izvršne vlasti. Treba naglasiti da je u historiji bilo nekoliko slučajeva u kojima je tužiteljstvo potpadalo pod nadležnost zakonodavne vlasti (i to do nedavno, u zemljama gdje se ne može govoriti o demokratiji). Ipak, važno je proanalizirati ovu vrstu tužiteljstava koja su bila povezana sa zakonodavnom vlašću – što je bilo karakteristično za Sovjetski savez i zemlje komunističkog bloka -, jer ona pokazuju kakva je konfiguracija sistema optužbe sa smanjenim nadležnostima i odgovornošću pred Parlamentom. To nije lak zadatak, jer kada politička koncepcija koja

40

vlada u nekoj zemlji nastoji osmisliti cijeli pravni sistem, funkcije tužiteljstva se proširuju tako da ona intervenira u svim postupcima pokrenutim pred sudom. Kada političko uređenje ostavlja u rukama pojedinaca glavninu pravnih odnosa, mogućnost intervencije tužiteljstva se smanjuje. Nažalost, i uprkos brojnim tvrdnjama i prijedlozima koje su iznosili pravnici u svim zemljama, osim Sovjetskog saveza nema drugih primjera gdje tužiteljstvo djeluje pod nadležnošću zakonodavne vlasti. U vezi s tim, treba naglasiti da je uprkos važnosti ovog modela, ured tužitelja u Sovjetskom savezu bio u apsolutnoj ovisnosti od vlade, iako je imenovan od strane naroda. Zapravo, veliki izazov za mlade demokratije u zemljama istočne Evrope jeste da preokrenu ovu situaciju koju su nedemokratske vlade koristile kao bi imale odlučujući utjecaj na suce. Asimilacija tužiteljstva sa sudstvom danas nije više tako česta, a italijanski primjer je jedinstven među kontinentalnim sistemima. Većina sistema u komparativnom pravu uključuju tužiteljstvo koje je pod nadležnošću izvršne vlasti. To ne znači da ured tužitelja prima direktne instrukcije od vlade u svim slučajevima. U mnogim slučajevima su utvrđene garancije i ograničenja u zakonskoj formi, kako bi se utjecaj vlade sveo na minimum, čak i kada se izvršni organi direktno biraju. Ali, treba imati na umu da je zadatak tužiteljstva da brine o zakonitosti i općem interesu, a posebni politički interesi i, naročito, privatni interesi političara suprotstavljeni su zakonu i općim interesima (izrazit primjer je politička korupcija povezana sa nezakonitim finansiranjem političkih stranaka). 4. Ured tužitelja kao izvršno tijelo u komparativnom pravu: kontinentalni sistemi (sa posebnim osvrtom na francuski i njemački model) i sistemi 'common law'-a (sa posebnim osvrtom na britanski i američki model) Sistem tužiteljstva povezan sa izvršnom vlašću predstavlja najčešći sistem u tužiteljstvu. Ured tužitelja je izvršna ruka izvršne krivične politike, što znači da vlada može vršiti utjecaj na tužiteljstvo kako bi ono izvršavalo njene konkretne politike u onim pitanjima u kojima je nadležna. Istovremeno, biranje tužitelja od strane tijela koje je direktno birano od strane naroda prenosi na njih demokratski legitimitet (maksimalan u parlamentarnom obliku vlasti, kao i predsjedničkom). U komparativnom pravu, postoje dva moguća načina približavanja tužilaštva sferi izvršne vlasti:

- prvi je tipičan za evropske kontinentalne zemlje, osim Italije gdje je tužilaštvo povezano sa sudskom vlašću, a karakteriše ga nastojanje zakonodavca da se sačuva autonomno tužilaštvo (što je neophodno radi djelotvorne sudske zaštite općih interesa) i, istovremeno, da se omogući davanje izvjesnih instrukcija izvršnih organa tužilaštvu (kako bi se omogućila implementacija vladine krivične politike). I zakonodavac i doktrina su svjesni toga da nadmoćnost jedne od krajnosti u ovoj šemi (zavisnosti naspram autonomije u odnosu na izvršnu vlast) dovodi do neželjenih efekata po osnove kontinentalnog pravnog sistema.

41

- anglo-saksonski model tužilaštva je drugačiji. Njega karakteriše tješnji odnos između tužilaca i izvršnih organa, sloboda tužilaštva u odnosu na strane je veća i tužilaštvo ima mogućnost da postupa po principu oportuniteta.

A) Kontinentalni sistem ili sistem građanskog prava

A.1) Francuski primjer Kontinentalni sistem u tužilaštvu rođen je u Francuskoj i njegove prvobitne osobine su korisne u smislu definiranja. Već na primjeru Francuske možemo uočiti tenziju između nezavisnosti i zavisnosti tužilaštva u odnosu na izvršnu vlast. Francuski Parquet (tužilaštvo) se sastoji od svih članova tužilaštva, na čelu sa prokuratorom za sudove. Tužilaštvo može intervenisati u svim jurisdikcijama, uključujući i građanske. U administrativnoj jurisdikciji, ulogu tužilaštva obavlja Commissaire du gouvernement (vladin povjerenik), čiji je zadatak da daje savjete o konkretnoj primjeni propisa (povjerenik ne presuđuje, niti je predstavnik administracije). Postoje tri vrste ili stepenice Parquet-a, tužilac za Tribunal de grande instance (Viši sud), tužilac za Cour d'appel (žalbeni sud) i tužilac za Cour de cassation (Kasacioni sud), a svi podliježu ministru pravosuđa (Garde de sceux) i poredani su po sljedećoj hijerarhiji: Ministar pravosuđa (Garde de sceux) Glavni tužilac za Kasacioni sud* (Procureur general pres la Cour de cassation) Glavni tužilac za apelacioni sud** (Procureur general pres la cour d'appel) Kasacioni sud (Cour de cassation) Avocats generaux (državni tužioci) Substituts generaux (zamjenici državnih tužioca) Apelacioni sud (Cour d'appel) Republički tužilac (Procureur de la Republique) Zamjenici (Substituts) Tribunal de grande instance/Tribunal correctionel (Viši sud/Popravni sud) *Glavni tužilac za kasacioni sud nije u hijerarhijskom odnosu sa članovima tužilaštva apelacionog suda ili Višeg suda (Tribunal de grande instance). Oni spadaju pod nadležnost ministra pravosuđa. **Glavni tužilac za apelacioni sud, koji predsjedava i predvodi tužilaštvo pred svakim apelacionim sudom šef je tužilaštva u svakoj jurisdikciji, tako da je nadređen svim tužiteljima u datoj jurisdikciji, uz neke dodatne napomene koje ćemo navesti u nastavku. Dvije glavne karakteristike francuskog tužiteljstva koje ga razlikuju od Juge de siege (suca koji presuđuje) su sljedeće: hijerarhijska ovisnost (hijerarhija) i princip jedinstva (nedjeljivost). Također je izražen princip neovisnosti ureda tužitelja. Ta neovisnost se odnosi i na strane u postupku i na sud. U tom smislu, tužiteljstvo može djelovati slobodno u obavljanju javnog posla i njegovo postupanje ne može biti kritizirano. Strane ne mogu obavezati tužiteljstvo da podnese optužbu, niti mogu osporiti tužiteljstvo (mada mogu osporiti suca koji presuđuje u

42

predmetu, ukoliko za to postoje zakonski razlozi; ovo je jedna od najvažnijih razlika između pozicija tužitelja i suca, pošto u Francuskoj i jedni i drugi pripadaju istom tijelu, kao što ćemo vidjeti kasnije). Ipak, ne može se smatrati da je tužiteljstvo neovisno kao organ, jer je njegova osnovna karakteristika hijerarhijska ovisnost. Neovisnost tužilaštva postoji u odnosu na strane u postupku i na suca, ali ne podrazumijeva njegovu neovisnost kao tijela. U Francuskoj, svi članovi tužiteljstva su podređeni ministru pravde (Garde de sceux), koji je direktno nadređen glavnom tužitelju kasacionog suda i državnim tužiteljima apelacionog suda. Prema tome, ministar pravde je pretpostavljeni svim članovima tužiteljstva. Ova hijerarhijska ovisnost obavezuje sve članove tužiteljstva da redovno izvještavaju o svom radu. Glavni tužitelj je osoba koja periodično podnosi izvještaje o bitnim pitanjima ministru pravde, i u mogućnosti je da od njega zatraži i dobije upute o načinu postupanja. Ova hijerarhijska ovisnost podrazumijeva obavezu pridržavanja instrukcija koje daju pretpostavljeni. Nepoštivanje tih instrukcija može dovesti do disciplinske odgovornosti. Granice hijerarhijske podređenosti: 1.- Postupci tužitelja su valjani čak i kada su poduzeti protivno uputama pretpostavljenog; u takvom slučaju, pretpostavljeni može isključiti tog tužitelja iz predmeta. 2.- Opći pravni princip koji se primjenjije na člana Parquet-a koji glasi da je «pero zarobljenik, a riječ je slobodna», što znači da je tužiteljstvo slobodno u svom izlaganju pred sudom. Članovi francuskog tužiteljstva podliježu i principu jedinstva, što znači da svaki od njih djeluje u ime cijelog tužiteljskog ureda koji funkcionira po hijerarhijskom principu, pošto svi podređeni trebaju izvršavati opće instrukcije koje izdaju njihovi pretpostavljeni. Prema principu jedinstva, članovi tužiteljstva mogu zamjenjivati jedni druge ne dovodeći u pitanje valjanost suđenja. Moguće je i učešće raznih tužitelja u ranim fazama procesa. Što se tiče korijena, tužitelji i suci pripadaju istom tijelu (magistrati). Sistem pristupa u karijeri je isti za suce i tužitelje. I jedni i drugi moraju pohađati Ecole nationale de la Magistrature (Državni pravni fakultet), a prva služba na koju stupe može biti sudačka ili tužiteljska. Osim toga, oni mogu u svakom trenutku preći sa siege (sudstvo) u Parquet (tužiteljstvo) i obratno, koji imaju ista pravila i statute (prava, dužnosti, nekompatibilnosti, pa čak i sankcije). Međutim, postoje dvije osnovne razlike između sudaca u siege i magistrata u parquet:

- hijerarhijski princip, organizacija čija je kulminacija Ministarstvo pravde - mogućnost odstranjivanja (nesmjenjivost je, naprotiv, jedan od klasičnih i osnovnih

principa koji važe za suce). S obzirom na to, članovi fransukog tužiteljstva su službenici izvršne vlasti (des agents du pouvoir executif)

Dakle, mada se francuska sudska vlast sastoji od dvije vrste tijela (sudstvo i tužiteljstvo), ovi posljednji se ne mogu smatrati jednakim sucima jer ne mogu presuđivati. Osim različite administrativne situacije (pravnici u Parquet-u podliježu principu hijerarhije i jedinstva), pravnici koji rade u siege (sudstvo) i u parquet (tužilaštvo) obavljaju i različite funkcije. Prema tome, dok sudije u sudstvu presuđuju, tužioci u tužilaštvu prate izvršavanje zakona, poštivanje javnog reda i odbranu društvenih interesa. A.2) Portugalski primjer Prema portugalskom Ustavu iz 1976, Tužilaštvo predstavlja državu pred sudovima, izvršava krivični postupak i brani demokratsku zakonitost i interese utvrđene zakonom.

43

Od 1968, tužilaštvo pokreće i istražuje krivične predmete (čime zamjenjuje sudiju za pokretanje postupka), što je tipična karakteristika tužilačkih sistema koji su povezani sa vladom. Prema tome, portugalski Ustav slijedi portugalsku tradiciju tužilaštva koje je podređeno izvršnoj vlasti. Tužilaštvo je organizirano po hijerarhijskoj piramidalnoj strukturi, na čijem vrhu je glavni republički tužilac. Tužioci moraju izvršavati instrukcije koje dobivaju od pretpostavljenih. Glavni republički tužilac ima odgovornost da imenuje, rasporedi, odstrani i unaprijedi tužioca, kao i da izvršava disciplinske mjere. Glavnog republičkog tužioca postavlja predsjednik Republike, na prijedlog vlade. Kao i u francuskom primjeru, članovi tužilaštva imaju sličan statut (prava, dužnosti, privilegije) kao i članovi sudstva. Sistem pristupa, plaće i status su isti. Zato se tužilaštvo smatra sastavnim dijelom sudske vlasti. Ipak, i za razliku od francuskog slučaja, nije moguće prelaziti iz jedne funkcije u drugu. Ali, kao i u slučaju Francuske, hijerarhijska struktura i imenovanje glavnog republičkog tužioca od strane vlade navode na zaključak da je portugalsko tužilaštvo ovisno od vlade. A.3) Njemački primjer U Njemačkoj, ministar pravosuđa predlaže imenovanje glavnog saveznog tužioca i ostalih saveznih tužioca. Preporuku ministra pravosuđa mora potvrditi senat – Bundesrat – odnosno zastupničko teritorijalno vijeće. Znači da predstavnici izvršnih tijela jedanaest saveznih država (Lander) moraju dati svoju saglasnost na imenovanje. Prema tome, tužioci su povezani i sa regionalnim izvršnim vlastima, jer se njihovo imenovanje vrši uz saglasnost tijela koje predstavlja regionalne izvršne vlasti (Bundesrat). Drugim riječima, način imenovanja se zasniva na teritorijalnoj strukturi njemačke države. Međutim, uključenost Bundesrat-a u imenovanje ne znači da je tužilaštvo povezano sa zakonodavnom vlašžu ili da potpada pod njenu nadležnost. Tužilaštvo se smatra autonomnim organom unutar sistema za provođenje pravde i ne može predstavljati sudski organ. Osim toga, ono se zasniva na principu hijerarhije (podređeni moraju izvršavati i pridržavati se uputa koje izdaju pretpostavljeni) i principu jedinstva. Nadalje, Zakon o sudovima iz 1975. definiše tužioca kao 'političkog državnog službenika', što je termin koji njemački autori smatraju sinonimom za državnog službenika vlade. Glavni savezni tužilac prima instrukcije uglavnom od ministra pravosuđa, ali i predsjednik vlade i predsjednik države mogu izdati obavezujuće instrukcije glavnom saveznom tužiocu. Još jedna posebna karakteristika uključuje mogućnost da ministar pravosuđa daje instrukcije određenom tužiocu u hitnim slučajevima (mada se te instrukcije obično prosljeđuju preko glavnog saveznog tužioca). Premijeri pojedinih Landers također mogu dati instrukcije saveznim tužiocima u njihovim pokrajinama, kojima su podređeni okružni tužioci. Preduvjeti potrebni za tužilačku karijeru su isti kao i kod sudija. Osim toga, pod određenim okolnostima tužioci mogu preći na posao sudije, i obratno. Ipak, ova bliska povezanost i sličnost ne znači da članovi tužilaštva pripadaju pravosuđu, jer je njihova ovisnost od izvršne vlasti potpuno jasna.

44

Što se tiče nadležnosti, treba naglasiti da, osim monopola u pogledu optužbe, tužilaštvo je zaduženo i za pokretanje krivičnih predmeta. Međutim, zaštitne mjere i neke mjere koje ograničavaju temeljna prava (preventivni pritvor, pljenidba, prisluškivanje) moraju biti odobrene od strane sudije: tužilac predlaže mjere, a sudija donosi odluku. Tužilaštvo uživa znatne mogućnosti da utječe na budućnost procesa, pošto je princip oportuniteta zakonski propisan. Tužilaštvo može, radi političkih razloga, pokrenuti ili ne pokrenuti postupak, provesti ga ili ne provesti, optužiti ili ne optužiti u datom krivičnom predmetu. Ono može zahtijevati ne-gonjenje, ako bi činjenice mogle uzrokovati probleme za njemačko društvo, ili ako optužbene činjenice idu protiv viših javnih interesa. B) Sistem 'common law'-a B1) Britanski primjer Jedna od glavnih karakteristika britanskog krivičnog postupka dugo vremena je bilo odsustvo javnog optuženja. Optužba i pokretanje sudskog procesa bili su isključiva odgovornost žrtve. Ova koncepcija se zasnivala na pretpostavci nepostojanja krivičnog djela, jer predstava o krivičnom djelu nije postojala. Čak 1829, kada je uspostavljeno policijsko tijelo za istraživanje krivičnih djela, opravdanje za to je nađeno u obrazloženju da to tijelo postupa u svojstvu građanstva. Mada je bilo pristalica tužilačkog sistema koji bi se bazirao isključivo na privatnom postupanju, bilo je i onih koji su imali drugačije mišljenje i koji su kritikovali ovakav 'privatni sistem': nepostojanje tužilačkog sistema koji bi nastojao zadovoljiti pravdu u slučajevima gdje se to tiče većeg broja ljudi, troškovi postupka na teret žrtve, te postojanje mogućnosti da se optužbom postignu nezakoniti ciljevi – to su bili neki od argumenata protiv sistema privatne optužbe. Krajem XIX vijeka, Zakonom o krivičnom gonjenju je uspostavljena pozicija direktora za javnu optužbu, što je zapravo organ tužilaštva u kontinentalnom sistemu. Uspostavi ovog organa su doprinijeli nedovoljna objektivnost u nekim policijskim intervencijama i primjena krivičnih umjesto pravnih kriterija u policijskim istragama. Kao šef ovog tijela imenovan je glavni tužilac, mada je u početku ta pozicija imala ograničenu moć. Najznačajnija promjena je uvedena nedavno amandmanom na Zakon o javnom krivičnom gonjenju, 1985.g, kojim je ustanovljeno Kraljevsko tužilaštvo, koje se sastoji od direktora za javnu optužbu i tužitelja u ime Krune. Kraljevsko tužilaštvo je ogranak državne administracije, mada uživa znatna diskreciona prava. Glavni tužilac je rukovodilac ureda, a odgovoran je pred Parlamentom i vladom. Međutim, direktor za javnu optužbu nije poređen glavnom tužiocu: ovaj samo nadzire njegove aktivnosti. Glavni tužilac mora biti član Donjeg doma i pravnik. On je i član vlade, a kada nova stranka dođe na vlast i ovaj ured se mijenja. Pomoćnik glavnog tužioca je glavni pravobranilac, koji također mora biti član Donjeg doma i pravnik. I on je član vlade. Odgovornost glavnog tužioca pred Parlamentom proteže se i na državno pravobranilaštvo, direktora javne optužbe za Englesku, Vels i Sjevernu Irsku, i direktora za Ureda za slučajeve teške prevare. Prema tome, glavni tužitelj je čuvar javnog interesa. Direktora za javnu optužbu imenuje glavni tužitelj, kome je on obavezan podnositi izvješća na zahtjev. Da bi mogao biti imenovan na mjesto direktora za javnu optužbu, kandidat mora imati praksu kao pravnik ili tužitelj najmanje deset godina. Direktor za javnu optužbu je uglavnom osoba koja je zadužena za vođenje krivičnih postupaka, osim onih koje je pokrenula policija,

45

mada i u takvim predmetima on može u svakom trenutku preuzeti vođenje slučaja. Direktor je i pretpostavljeni svim tužiteljima Krune. Glavni tužitelji Krune i pomoćnici tužitelja Krune hijerarhijski su podređeni direktoru za javnu optužbu. Glavni tužitelj Glavni pravobranitelj Članovi Parlamenta Članovi vlade Kraljevsko tužiteljstvo (*), Ured za slučajeve teške prevare, Državno pravobrnilaštvo Direktor za javnu optužbu, Direktor ureda za slučajeve teške prevare, Direktor Državnog pravobranilaštva Šefovi Kruna Tužitelji Ogranak Kruna Tužitelji Mogućnost angažiranja vanjskih tužitelja (*) I policija može pokrenuti neke slučajeve, mada ih u svakom trenutku može preuzeti Kraljevsko tužiteljstvo Kraljevska tužiteljska služba se sastoji od grupe istražitelja iz engleske tužiteljske službe, mada direktor za javnu optužbu može dodijeliti neke istrage pravnicima ili tužiteljima koji nisu članovi Kraljevske tužiteljske službe. Nakon usvajanja Zakona o krivičnom gonjenju 1985, ovo tijelo ima ulogu da odlučuje o procesuiranju krivičnih djela u nekim instancama i da procjenjuje potrebnu ekspeditivnost kod vođenja ili odbacivanja krivičnih postupaka koje je pokrenula policija ili neko drugo ovlašteno tijelo. Pošto su članovi Kraljevske tužiteljske službe podređeni glavnom tužitelju, uglavnom pod rukovodstvom direktora za javnu optužbu, a s obzirom na to da glavni tužitelj odgovara Parlamentu za vođenje Kraljevske tužiteljske službe, prisutna je neka vrsta indirektne parlamentarne kontrole obavljanja funkcije od strane direktora za javnu optužbu. Konačno, treba naglasiti da članovi ove službe uživaju iste procesne i akuzatorne nadležnosti kao i direktor za javnu optužbu. B2) Primjer SAD-a Konfiguracija tužilačkog sistema u sjevernoj Americi nastala je pod utjecajem anglo-saksonske tradicije 'common law'-a, kao i kontinentalnog sistema koji je orijentisan ka predsjedničkom sistemu vlasti (i federalnom). Stoga je sjevernoameričko tužilaštvo jedna nova i originalna institucija, koja ima svojstvene karakteristike. Figura američkog glavnog tužioca, mada je uvezena iz britanskog sistema, ima neke specifične crte: dok je engleski glavni tužilac državni službenik Krune i na usluzi Kruni, američki tužilac (na osnovu Zakona o pravosuđu iz 1789.) treba da štiti građane i njihove političke slobode od svih akata koji bi ih mogli ugroziti. Glavnog tužioca imenuje predsjednik SAD-a u saglasnosti sa Senatom. Glavni tužilac je istovremeno i rukovodilac ministarstva pravde. Prema tome, glavni tužilac se smatra 'izvršnom polugom vlade', i njegovo postavljenje ima očigledan i snažan politički karakter.

46

Unutar oranizacije sjevernoameričkog tužilačkog sistema, glavnom tužiocu asistira zamjenik glavnog tužioca kroz tijesnu saradnju. Prvi zadatak glavnog tužioca jeste da osigura provođenje krivičnih postupaka na pravičan i profesionalan način. Zamjenik glavnog tužioca pomaže glavnom tužiocu i vodi svakodnevne poslove u svim krivičnim odjelima ministarstva, među kojima i u čuvenom FBI-u (Federa Bureau of Investigation), te ga zamjenjuje u slučaju odsustva. Treću stepenicu na ovoj ljestvici zauzima pomoćnik glavnog tužioca koji je odgovoran za pitanja u domenu građanskog prava, uključujući građanska prava u odnosu na sprečavanje monopola, zemljišne parnice, poreze, doseljeništvo i službu za nacionalizaciju. Glavni pravobranilac Sjedinjenih država je osoba zadužena za zastupanje vlade pred vrhovnim sudom, i on ima svoju kancelariju. Pavobranilac odlučuje kada će se vlada žaliti vrhovnom sudu i kakva će stajališta zauzeti izvršna vlast pred tim sudom. On također nadgleda pripremu izvještaja i ostalih pravnih dokumenata, te izlaže usmene intervencije pred sudijama. Osim toga, on vrši uvid u sve predmete u kojima je osuđeno ministarstvo pravde, kako bi donio odluku o eventualnoj žalbi. Najpoznatiji pravobranilac u SAD-u je Archibald Cox, koji je pokrenuo optužnicu protiv predsjednika Nixona u slučaju Watergate (kao posljedica toga, Cox i njegovi kolege su bili otpušteni u čuvenom 'masakru subotnje noći'). 1978.g, Kongres je usvojio Etički kodeks za vladu, koji reguliše izvjesne garancije za slične slučajeve u koje su upleteni članovi vlade. U takvim slučajevima, Kongres može tražiti od glavnog tužioca da zahtijeva da specijalni pravni sud odredi posebnog tužioca za istragu u takvom predmetu. To je bilo a posteriori rješenje za slučaj u kojem su postojali jaki interesi i predstavlja izuzetak u kojem se kontrolna institucija (tužilštvo) prilagođava zahtjevima izvršne vlasti. Ovo je smatrano pokazateljem akumulacije vlasti i moći u rukama vlade u odnosu na sudije i, što je još ozbiljnije, u odnosu na zakonodavstvo, čija je kontrolna funkcija s vremenom oslabljena. Ovo rješenje funkcionira samo kada većina u Kongresu pripada političkoj stranci kojoj ne pripada i predsjednik. Ustvari, takav je bio slučaj u aferi Lewinski-Bill Clinton, kada je predsjednik bio pod istragom za seksualno uznemiravanje, pošto je u Kongresu prevladavala republikanska većina. Za razliku od engleskog tužiteljstva, sjevernoameričko je zadržalo monopol u pogledu javne optužbe, narodne izbore za okružnog tužitelja, diskreciona prava kod procesuiranja zločina, široku autonomiju koju uživaju članovi tužiteljstva i visoki stupanj politizacije. Autonomija članova tužiteljstva je vrlo značajna jer ne postoji hijerarhijski odnos između različitih organa ove institucije. Predsjednik SAD-a, po ovlaštenju Senata, imenuje savezne okružne tužitelje. Potreba da se imenuju advokati, korištenje ovih položaja da se pređe u advokaturu, izborni karakter položaja, ponašanje prema biračima i stranci – sve to predstavlja razloge za oštru kritiku, a u toku je i diskusija o izmjenama sistema narodnih izbora, s ciljem da se uspostavi sistem direktnih imenovanja na javne položaje. Sloboda djelovanja koja karakterizira sjevernoameričke tužitelje jedna je od bitnih crta njihove funkcije. Široka diskreciona prava koja uživaju tužitelji u trenutku kada biraju pravac postupanja dovodi do toga da se njihova moć smatra 'sveobuhvatnom'. Opcija koja ide u korist principa oportuniteta podliježe činjenici da sredstva koja je društvo (organizirano kao javna vlast) spremno namijeniti borbi protiv nezakonitosti nisu ona koja su potrebna, tako da dolazi do očiglednog odustajanja od procesuiranja svih krivičnih djela. Dakle, sistem krivičnog pravosuđa je istovremeno i politički, jer je država tijelo koje je zaduženo za očuvanje javnog

47

reda; a, naravno, postoje različiti načini na koje se taj javni red može održavati. Ipak, vlada je organ koji je zadužen za utvrđivanje pravila kojima se regulira procesuiranje prijestupa. Samo široka primjena principa oportuniteta može objasniti funkcioniranje sistema nagodbe u SAD-u. Tužiteljstvo uživa velike mogućnosti u pogledu pregovaranja sa odbranom. Tako-zvano pregovaranje o krivnji (sporazum između tužiteljstva i odbrane) omogućava smanjivanje kazne ili čak povlačenje optužbi ukoliko optuženi prizna krivnju ili pruži informacije o drugim predmetima ili osobama (koje su optužene ili ne). Ta mogućnost pregovaranja pokazuje efektivnu moć tužiteljstva u SAD-u i pomaže da se razumije zašto tu nema hijerarhijske ovisnosti, odnosno obaveze da se izvršavaju instrukcije pretpostavljenog. Fleksibilnost te pozicije i njena bliskost sa izvršnom vlašću ukazuju na to da bi poslušan tužitelj mogao biti odlična poluga u rukama vlade, što je nekompatibilno sa temeljnim principima demokracije. 5.- Tužiteljstvo kao pravosudni organ: italijanski primjer U većini zemalja tužiteljstvo se smatra neovisnom institucijom, dok samo u nekolicini država postoji tužiteljstvo sa istim karakteristikama kao i sudstvo: tužitelj je sudija koji ne presuđuje nego optužuje. Bez sumnje, italijaski model tužiteljstva je najočigledniji primjer tužiteljstva koje je asimilirano unutar sudske vlasti. Razlozi koji pojašnjavaju zašto je italijanski tužitelj zapravo sudac imaju historijske i političke korijene. Italijanski ustav iz 1947, donesen nakon fašističkog perioda i nepovjerenja u izvršnu vlast, postavio je tužilaštvo unutar sudske vlasti, dajući mu iste garancije koje je uživalo sudstvo. Ustav krsti tužioca kao 'sudiju' i ne pravi razliku između statusa tužioca i sudije; šta više, glavni tužilac kasacionog suda je član u Consiglio Superiore della Magistratura (Visokog sudskog vijeća), koje je organ vlade za sudsku vlast. Ovo povezivanje se tumači kao način da se obezbijedi da vladin organ za pravosuđe uključi najvišeg predstavnika tužilaštva, kao izričito priznanje važnosti njegove funkcije u sferi vršenja pravde, koja pripada sudijama. Profil tužioca koji oslikava italijanski ustav stavlja ih u poziciju da su podređeni samo zakonu i izjednačeni sa sudijama. Italijanski profesor Sergio Bartole smatra da ta podređenost vladavini prava znači da tužioci, u vršenju svoje dužnosti provođenja zakona moraju uživati potpunu autonomiju u načinu mišljenja, i da ne smiju biti pod utjecajem uputa od strane pretpostavljenih ili nekih drugih državnih tijela (izvršne vlasti). Italijanski pravosudni organi su klasificirani u sudska tijela (sudije - 'magistrati' – koji presuđuju) i istražna tijela (sudije – 'magistrati' – koji vrše funkciju tužilaštva). Uključivanje tužilaštva u sferu sudske vlasti priznato je od strane Ustavnog suda, koji opisuje prirodu tužioca kao sudije – predstavnika sudske vlasti i postavlja ga u nezavisnu poziciju u odnosu na sve druge državne vlasti. Akt koji reguliše uspostavu Publico Ministero i koji razrađuje ustavne odredbe o sudskoj vlasti (Legge sull'ordinamento giudiziario) obavezuje glavnog tužioca pred kasacionim sudom da, prilikom inauguracije sudske godine, održi govor koji ne samo da predstavlja najvažniji momenat ceremonije (čija važnost je naglašena prisustvom šefa države i najviših civilnih i vojnih ličnosti), nego uključuje i ocjenu problema u domenu provođenja pravde i informacije o kriminalitetu i mogućim posljedicama po društvo.

48

Italijansko tužilaštvo je postalo nezavisna institucija koja je apsolutno asimilirana u sudsku vlast. Ustav je vrlo obazriv kod imenovanja tužilaca, smještajući ih u sferu sudstva i osiguravajući im garancije koje su uobičajene za sudije:

- nezavisnost od drugih organa vlasti; - nadležnost italijanskog Visokog sudskog vijeća; - nesmjenjivost; - razlike na osnovu prirode funkcije koju obavljaju;

Italijanski autori naglašavaju ovu posljednju osobinu zato što ona obezbjeđuje nezavisnost i autonomiju tužilaštva bez premca, utoliko što zakonodavna vlast ne može izdvojiti tužilaštvo iz sudske vlasti, i ne može ukinuti njegovu autonomiju koja potječe od Visokog sudskog vijeća, kao ni njegovu potpunu odvojenost od Ministarstva pravde. Ova nezavisnost se ogledava kako u vanjskim odnosima tužilaštva sa drugim institucijama, tako i unutar vlastite organizacije. Što je tiče interne hijerarhijske zavisnosti tužilaštva, italijanski ustavni sud je napravio bitnu razliku između nezavisnosti sudija ('magistrata' koji presuđuju) i nezavisnosti tužioca ('magistrata' koji optužuju). Neovisnost, prema članu 101 italijanskog ustava, pripada svakom pojedinom članu sudstva koji presuđuje, ali kada je riječ o onima koji optužuju, ta nezavisnost se odnosi na cjelinu, odnosno na tužilaštvo a ne na njegove pojedine članove. S obzirom na to, Ustavni sud daje nadležnost zakonodavcu da uspostavi hijerarhijski princip među tužiteljima. Međutim, Parlament nije iskoristio tu nadležnost i radije se opredijelio da proširi ličnu neovisnost na sve članove tužiteljstva. Drugim riječima, uloga vlade u odnosu na tužiteljstvo vrlo je ograničena. Uključenost tužiteljstva u sudsku vlast je takva da je Ustavni sud prihvatio legitimnost tužiteljstva u zastupanju ovog pravosudnog organa u predmetima od njegovog interesa.iii Nakon amandmana na Zakon o postupku 1988, kojim su tužiteljstvu oduzete sve jurisdikcijske nadležnosti (npr. da donosi odluku u preventivnom pritvoru), tužiteljstvo postaje samo strana u krivičnom postupku. Ovaj atribut, uz istovremenu pripadnost sudskoj vlasti, čini ovo tužiteljstvo neobičnom institucijom, drugačijom od ostalih tužiteljstava. Funkcije tužiteljstva (čl. 73, 74 i 78 u Legge sull'ordinamento giudizario) su sljedeće:

- praćenje provedbe zakona, - praćenje ispravnog funkcioniranja vršenja pravde, - zaštita prava države i građana, - pokretanje krivičnih postupaka, - izvršenje presuda i drugih sudskih odluka, - istraga krivičnih činjenica.

Italijanski ustav obavezuje tužiteljstvo da štiti zakon ukoliko je prekršen, što znači da je tužiteljstvo obavezno da pokreče krivične postupke (čl. 112 italijanskog ustava). Međutim, ta obaveza ne znači da bi tužiteljstvo trebalo imati monopol na optužbu, mada italijanski zakonodavac daje taj monopol tužiteljstvu kroz amandman na Zakon o krivičnom postupku (čl. 50.3). U svakom slučaju, italijansko tužiteljstvo je obavezno da pokreće krivične postupke. Odustajanje od takvih postupaka moguće je samo u slučajevima predviđenim zakonom.

49

U Italiji postoji sukob mišljenja između onih koji brane postojeći sistem i onih koji bi radije izdvojili tužiteljstvo iz sfere sudske vlasti i uključili ga u sferu vlade. U tom pogledu, italijanski profesor Carlo Guarnieri naglašava da neovisno tužiteljstvo, koje je asimilirano sa sudstvom, ne podrazumijeva njegovu ulogu koju bi trebalo igrati u društvu. Razlozi neovisnosti suca ne važe i za tužitelja, jer su njihove funkcije jako različite. 6. Tužiteljstvo kao organ zakonodavstva: posebni osvrt na ruski primjer U historiji, mada to može izgledati čudno, postoji nekoliko modela tužiteljstva koji su podređeni zakonodavnoj vlasti. Najpoznatiji primjer je tužiteljstvo koje je postojalo u Sovjetskom savezu. Danas je taj model gotovo sasvim nestao s obzirom na vrstu države u kojoj je stvoren i usljed uloge koju je vršio zajedno sa izvršnom vlašću, a praksa je izmijenila ustavnu prirodu ove institucije. Ipak, Rusija i druge bivše socijalističke zemlje (u većini njih tužilaštvo nije bilo podređeno Parlamentu) provode prilagođavanje ove institucije novoj demokratskoj strukturi zemlje. S vremenom se povećava iskustvo sa demokratskom Prokuraturom i to može znatno doprinijeti proučavanju tužilaštva kao 'branioca društvenih interesa'. Zapravo, u tim zemljama, nastojanja idu u pravcu održavanja zavisnosti tužilaštva od Parlamenta i usklađivanja tužilaštva (koje je nekada bilo na usluzi jedinstvenoj državnoj vlasti - izvršnim organima) sa demokratskim principima.

A) Prvi primjer tužilaštva koje je formalno podređeno zakonodavnoj vlasti jeste primjer Sovjetskog saveza, odakle se ovaj model proširio na neke druge zemlje pod utjecajem socijalizma. Cilj uspostave socijalističke države doveo je stvaraja niza institucija za kontrolu u proizvodnom sektoru. U početku, te institucije su trebale braniti radnike, ali su s vremenom postale bliže izvršnoj vlasti. Među tim kontrolnim institucijama posebno se izdvaja Prokuratura. Prokuratura je, zahvaljujući svojim karakteristikama i svojoj funkciji, postala glavni zaštitnik zakonitosti u socijalističkoj državi.

A1) Geneza. Tužilaštvo je, od svog formiranja, trebalo uvažavati pincip poslušnosti režimu, i postalo je ključni instrument koji je otvoreno služio državnoj vlasti. U državi čije je funkcionisanje bilo određeno zakonima čiji su ciljevi, između ostalog, bili dominacija u vlasništvu nad osnovnim proizvodnim sredstvima (društveno vlasništvo nad sredstvima proizvodnje); jačanje socijalističkog modela proizvodnje; planiranje državne privrede; afirmacija društveno-političkog i ideološkog jedinstva društva; marksističko-lenjinistička partija kao jedina partija koja upravlja društvom i državom; širenje i produbljivanje socijalističke demokratije na osnovu učešća radnika u rukovođenju državom, privredom i društvom. Vlast je trebala biti ključna poluga za uspostavu komunizma. Iz toga je proisticala procjena sredstava s obziromna ciljeve, i vlasti kao apsolutne vlasti za ostvarenje socijalističkog projekta. Vlast (takozvana diktatura proletarijata) je zahtijevala legitimitet time što bi bila vlast cijelog naroda, predvođena radničkom klasom i prvi korak ka transformaciji u socijalističku vlast cijelog naroda. Sovjetsko tužilaštvo je formirano unutar ovakvog koncepta vlasti, kao suštinsko sredstvo za striktan i ispravan razvoj politika koje bi vodile ostvarenju planiranih ciljeva (Vidi

50

Morgan, Glenn G., Sovjetska administrativna zakonitost. Uloga kancelarije glavnog tužioca, Stanford University Press, Stanford, 1962). Sovjetski ustav od 5.12.1936. uspostavlja opći model tužilaštva, koji se bazira na principu hijerarhijske zavisnosti nižih organa u odnosu na pretpostavljene (na čelu je glavni tužilac Sovjetskog saveza) i koje je ustanovljeno kao nezavisno tijelo čija je funkcija očuvanje zakonitosti i zaštita pravosudnog sistema. A2) Konačni model: Ustav iz 1977. Sovjetski model tužiteljstva je, od samog početka, smatran jednim od najoriginalnijih modela tužiteljstva. Njegove osnovne funkcije su sljedeće:

- praćenje poštivanja zakona od strane državnih organa, društvenih organizacija, državnih službenika i građana;

- praćenje poštivanja zakonitosti u krivičnim postupcima i poštivanja isteka rokova u građanskim parnicama.

- Zaštita građanskih prava na zahtjev građana. Ustav od 7.10.1977. obrađuje tužilaštvo u poglavlju XXI, pod naslovom VII, O nadgledanju pravde, arbitraže i optužbe, i uvodi nekoliko izmjena u statut i rad tužiteljstva: mandat glavnog tužitelja i ostalih članova je 5 godina (ranije je bio 7). Glavnog tužitelja postavlja Vrhovni sovjet i on obavlja važne funkcije u pogledu osnova, zakonitosti pa čak i provođenja sudskih odluka (vlast koja se smatra apsolutnom vlašću). Hijerarhijski sistem koji je uveden u sovjetsko tužiteljstvo bio je očigledna paradigma krute ovisnosti od vlade, uprkos činjenici da sovjetsko zakonodavstvo jasno utvrđuje da bi organi tužiteljstva trebali biti neovisni od svih lokalnih organa u obavljanju svojih funkcija, jer su oni podređeni samo glavnom tužitelju (čl. 168 Ustava). U praksi, Prokuratura je bila pod kontrolom Prezidiuma. To je najvažnija kritika koja se može izreći na strukturu sovjetskog tužiteljstva, jer je po Ustavu tužiteljstvo autonoman organ koji je podređen samo Vrhovnom sovjetu kao najvišem organu vlasti u cijelom Sovjetskom savezu. Mada je ideja o modelu tužiteljstva koje je podređeno zakonodavnoj vlasti veoma privlačna, realnost je bila sasvim drugačija, jer je u sovjetskom sistemu vladao princip koncentracije vlasti koja je služila samo jednoj stranci, koja je praktično određivala i način rada i ovlasti zakonodavnog tijela. Dugim riječima, mada je sistem naizgled počivao na dvije institucije, Vrhovnom sovjetu i Komunističkoj partiji Sovjetskog saveza, s obzirom na princip koncentracije vlasti, Sovjet je bio potupo podređen partiji, koja je uvijek bila naklonjenija izvršnoj vlasti.

B) Model na snazi: Rusija, socijalističke zemlje i Kuba Ustav Ruske federacije (12.12.1993.) zadržava osnovne karakteristike Prokurature, posebno kada je riječ o imenovanjima od strane Parlamenta, mada su se neke stvari u pogledu njene neovisnosti promijenile. Na primjer, glavne promjene uključuju sljedeće: ukidanje perioda trajanja mandata; ukidanje nesmjenjivosti glavnog tužitelja, koga sada može smijeniti Vijeće Federacije; imenovanja u

51

tužilaštvu sada se vrše na prijedlog predsjednika Federacije, a to je funkcija koja ne postoji u ranijem modelu i tipična je za predsjednički sistem koji je uveden novim Ustavom. Sistem izbora je mješovit, tako da imenovanje značajno ovisi od predsjednika, mada posljednja riječ pripada Savjetu Federacije (zakonodavno tijelo je dvodomno, sastoji se od Gornjeg doma - Savjeta odnosno Vijeća - i Donjeg doma; Gornji dom se sastoji od po dva predstavnika svake države u Federaciji). Prokuratura je oblikovana po jedinstvenom centralizovanom modelu, gdje vlada hijerarhijski princip zavisnosti podređenih članova u odnosu na pretpostavljene koji su, sa svoje strane, podređeni glavnom tužiocu. Glavni tužilac je zadužen za imenovanje nižih tužilaca u državama koje su članice Federacije (mada ih mora konsultovati prilikom imenovanja). Mada je još rano za procjenu rezultata i funkcionisanja nove institucije, jasno je da, sa teorijskog stajališta, postoje značajne promjene: u pogledu izbora, prisutna je odlučujuća intervencija izvršne vlasti, dok Donji dom Parlamenta ne učetvuje u tome. Što se tiče autonomije, nesmjenjivost koja je postojala ranije sada je ukinuta, a u redovnom funkcionisanju su uvedene neke promjene, kao i kod postavljanja tužilaca. Slična situacija je prisutna i u nekim drugim evropskim državama u orbiti Sovjetskog saveza, gdje je osjetan uticaj socijalističke Prokurature. Međutim, svaka zemlja je napravila mješavinu tradicije sa novim ustavnim rješenjima, tako da susrećemo:

- sisteme tužilaštva koji su povezani sa vladom: azijske republike, Rumunija ili Poljska; - sisteme tužilaštva koji su povezani sa Parlamentom: Albanija, Makedonija,

Jugoslavija; (u vezi sa albanskim primjerom vidi tekst Pakal Sohoa u ovom modulu); - mješoviti sistemi: Estonija, Litvanija, Uzbekistan, Moldavija, Bugarska, Češka

Republika, Slovenija i Mađarska; - i sistemi mješovitog tužilaštva: Hrvatska.

Bez obzira na ustavni status tužilaštva, a prema zaključcima multilateralnog sastanka Vijeća Evrope o ovom pitanju, još uvijek postoje neke karakteristike ranijeg modela. Tužilaštvo je nezavisno u odnosu na sudove, postavljeno je kao centralizovana institucija unutar vertikalne strukture, ima čvrstu hijerarhijsku osnovu i njegova organizacija zavisi od pravosudnog sistema i administrativne strukture zemlje. Posljednja preporuka eksperata na ovom sastanku je bila da bi elementi stare 'kontrolne vlasti' koji još postoje trebali biti orjentisani ka zaštiti demokratske zakonitosti, vladavine prava, ljudskih prava, temeljnih sloboda i općih interesa (AAVV, La transformation de la Procuratura en instance compatible avec le principes democratiques de justice (Transformacija Prokurature u instancu koja je kompatibilna sa demokratskim principima pravde),Vijeće Evrope, Strasbur, 1996, str. 161). Kubanski slučaj zaslužuje poseban osvrt, jer u Kubi postoji sistem tužilaštva koji direktno potječe od modela koji je funkcionisao u Sovjetskom savezu. Politički razvoj u Kubi je u posljednje vrijeme doveo do niza događaja koji su kubanske institucije učinili drugačijim od onih u ostalim američkim državama. Prije revolucije 1959, sistem tužilaštva nije bio drugačiji od sistema u ostatku američkih zemalja, koji su bili kopija španskog sistema. Uvođenje novih funkcija i ovlasti, posebno u pogledu nadziranja zakonitosti (što je tipično za socijalističke sisteme tužiteljstva) učinio ga je sličnijim funkciji ombudsmena sa vanrednim nadležnostima.

52

7.- Španski primjer: mješovito ili prelazno rješenje Španski Ustav se bavi tužiteljstvom u članu 124, pod naslovom posvećenom sudskoj vlasti. Uključivanje tužiteljstva pod ovaj naslov izazvalo je široku debatu o tome da li to uključivanje znači da je tužiteljstvo povezano sa sudskom vlašću kao u slučaju Italije. Tu tvrdnju možemo opovrgnuti iz više razloga:

- mnogi ustavi tretiraju tužiteljstvo u odredbama koje se odnose na sudsku vlast. To uključivanje se zasniva na sistemskim razlozima i ne znači stvarno uključivanje.

Kao što smo naveli u uvodu, tužiteljstvo je suradnik u vršenju pravde. Osim toga, u španskom primjeru, i druge institucije koje ne spadaju u sudsku vlast uključene su u poglavlje o sudskoj vlasti: takav je slučaj sa Consejo Superior del Poder Judical (Vrhovno vijeće sudske vlasti) ili la Policia Judical (Sudska policija). Španski ustav je jasan: suci i 'magistrati' koji sačinjavaju sudsku vlast su isključivo oni koji vrše jurisdikcijske funkcije (presuđuju i provode odluke), tako da ni tužilaštvo, ni Consejo Superior del Poder Judical ne pripadaju sudskoj vlasti. Tužiteljstvo surađuje sa sudstvom; Consejo Superior del Poder Judical upravlja sudskom vlašću, a Policia Judical pomaže sudstvu. Ali, niko od njih ne presuđuje i ne provodi odluke. Te funkcije pripadaju isključivo sucima i 'magistratima' unutar sudske vlasti. Prema tome, pominjanje tužiteljstva u poglavlju koje je posvećeno sudskoj vlasti posljedica je posebnih funkcionalnih odnosa sa pravosuđem, jer u protivnom ono ne bi imalo smisla.

- parlamentarne debate o Ustavu idu u pravcu isključivanja tužiteljstva iz sfere sudske vlasti: mada bi parlamentarci željeli da tužiteljstvo bude odvojeno i udaljeno od izvršne vlasti, nisu se opredijelili za tužiteljstvo koje bi bilo povezano sa sudskom vlašću. Odabrano rješenje je hibridno – između ove dvije pozicije.

- Nadležnosti koje po Ustavu pripadaju tužiteljstvu uključuju: (a) promoviranje djelovanja pravde u obrani zakonitosti, građanskih prava i općeg interesa u skladu sa zakonom (ex officio ili na zahtjev strana); (b) brigu o neovisnosti sudova i (c) nastojanje da se pred sudovima zadovolji društveni interes. Nijedna od ovih funkcija se ne može smatrati sudačkom funcijom, osim druge. Ali isto tako je tačno da briga o neovisnosti sudova zapravo predstavlja obranu zakonitosti, općeg interesa i društvenog interesa. Treba imati na umu da prema Ustavu, isključiva nadležnost kontrole sudaca i sudova pripada Consejo Superior del Poder Judical.

- Nadalje, tužiteljstvo nije član Consejo Superior del Poder Judical, koje je, kao što smo rekli, vladino tijelo za suce. Prema tome, a sensu contrario, odsustvo predstavnika tužiteljstva u vladinom tijelu za suce navodi nas na zaključak da tužiteljstvo nije dio sudske vlasti.

- Španski Ustav (čl. 124.2) ima za cilj očuvanje suštinske funkcije tužiteljstva postavljanjem principa jedinstva djelovanja i hijerarhijske ovisnosti tužiteljstva. Hijerarhijska ovisnost je protivna nesmjenjivosti, koja je glavni princip sudačkog statusa.

Što se tiče pripisivanja tužilaštva sferi izvršne vlasti, treba naglasiti da španski Ustav kaže da glavnog tužioca postavlja vlada, tako da se, s obzirom na hijerarhijsku ovisnost, radi o tužilaštvu koje je povezano sa izvršnom vlašću. Međutim, mada čl. 124.4 španskog Ustava utvrđuje da glavnog tužioca imenuje vlada, čl. 124.3 to kompenzira tako što podvrgava tužilaštvo principima zakonitosti i nepristrasnosti

53

(karakteristike koje onemogućavaju njegovo korištenje kao poluge vlade). Osim toga, španski Ustav navodi da vlada može konsultovati Consejo Superior del Poder Judical u pogledu kandidata za mjesto glavnog tužioca, ali to nije obavezno. Akt koji reguliše tužilaštvo (Organički zakon o tužilaštvu, 1981.) opredijelio se, u svakom slučaju, za tužilaštvo pod izvršnom vlašću, kao u slučaju Njemačke i Francuske, različito od italijanskog modela. Međutim, članovi tužilaštva ne mogu primati instrukcije ili naređenja od vlade. Ako vlada želi dati instrukcije, ona to može učiniti preko glavnog tužioca. Osim toga, tužioci ne trebaju izvršavati naređenja ako su neosnovana ili protivna zakonu. 1996.g. glavni tužilac je odbio nalog vlade kojim se od njega tražilo da pokrene krivični postupak zbog uvrede, ustvrdivši da se radilo o uživanju slobode govora u kontekstu političke borbe. Organički zakon o tužilaštvu utvrđuje i neke zahtjeve u vezi sa imenovanjem, tako da glavni tužilac mora biti (a) pravnik, (b) priznatog ugleda, (c) sa više od 15 godina profesionalnog iskustva. To znači da imenovanje glavnog tužioca nije diskrecioni čin vlade. Naprotiv, njena nadležnost kod imenovanja glavnog tužioca znatno je reducirana. S druge strane, državu (vladu) pred sudovima zastupaju državni advokati (vladino pravobranilaštvo), koji sačinjavaju tijelo javne uprave, dakle, vlade. S obzirom na to, smatramo da se Španija opredijelila za jednu prelaznu poziciju između priključivanja sudstvu i priključivanja vladi: tužilaštvo je zamišljeno kao državni organ koji uživa funkcionalnu autonomiju. To što se smatra državnim organom, znači da ono nije ustavni organ (u tom smislu da ne može vršiti uticaj na političkoj osnovi, odnosno da ne posjeduje nadležnost indirizzo politico, po italijanskim autorima) tako da ono nije državna vlast, niti pripada nekoj državnoj vlasti. Ono je nezavisno od sudske vasti i zakonodavne vlasti, a u odnosu na izvršnu vlast je nepristrasno i autonomno. 'Funkcionalna autonomija' nije sinonim za nezavisnost: tužilaštvo uživa niz nadležnosti u obavljanju svojih funkcija za koje nije potreban poseban mandat u svakom pojedinom slučaju. Radi se o autonomiji u njegovom radu. Kao posljedica toga, tužilaštvo ne zavisi direktno od izvršne vlasti niti je ono njena služba. Dakle, tužilaštvo više nije (a bilo je do 1978, kada je usvojen Ustav) organ za komunikaciju između vlade i pravosudne administracije. Njegovo postupanje se, između ostalog, zasniva na principu nepristrasnosti. Prema tome, intencija španskog Ustava nije bila stvaranje tužiteljstva koje bi bilo ovisno od izvršne vlasti, nego njegovo smještanje u sferu utjecaja vlade, čime se omogućava da vlada može zahtijevati od tužilaštva (što ne znači i narediti mu) da postupi na odgovarajući način.

54

FUSNOTE: i U tom smislu, španski Ustavni sud je smatrao da je neustavno neprovođenje primjedbe koja sprečava suca koji je pokrenuo predmet da i sudi u tom predmetu (presuda od 12.7.88.). Ova odluka Ustavnog suda je prisilila Parlament da formira kaznene sudove (Juzgados de lo Penal) koji se razlikuju od sudova koji pokreću krivične postupke (Juzgados de Instruction). ii Španski Ustavni sud je riješio ovo pitanje u svojoj prvoj odluci (STC 10.4.81.). iii Ustavni sud (presuda 240/1995) je priznao sukob nadležnosti koji je pokrenuo napuljski tužitelj protiv Ministarstva unutarnjih poslova u vezi sa Naredbom 687/1994, o formuliranju kriterija za program zaštite onih koji surađuju sa pravosuđem. Pravni zastupnik Ministarstva, koji je branio Naredbu, tražio je da se zahtjev ne prihvati jer tužilaštvo nema pravo da zastupa organ kome pripada. Ipak, Ustavni sud je naveo da «tužilaštvo ima pravo da pokrene pitanje sukoba nadležnosti između državnih vlasti, jer je ono direktni i isključivi nosilac istražnog postupka koji ima za cilj pokretanje krivičnog postupka: s obzirom na tu funkciju, tužilaštvu, koje nije sudski organ, priznaje se nadležnost da iznese stav sudske vlasti kojoj pripada».

55

dr Gerardo Ruiz-Rico Ruiz Španija, Univerzitet Jaen, Fakultet društvenih i pravnih nauka

KAKO SUDIJE PROMOVIRAJU I GARANTIRAJU SVOJU NEOVISNOST I AUTONOMIJU: VISOKA SUDSKA VIJEĆA I UDRUŽENJA SUDIJA

I. UPRAVLJANJE SUDSKOM VLAŠĆU: VISOKA SUDSKA VIJEĆA 1. Modeli upravljanja sudskom vlašću 1.1 Tradicionalni model U staro doba neovisna sudska vlast nije postojala: sudska vlast je u potpunosti bila potčinjena izvršnoj vlasti, a posebno kralju. Sudije su bile kraljeve sudije, a parlamenti su vršili sudske funkcije. Sudska funkcija nije bila odvojena od upravnih, tako da su državni službenici istovremeno obavljali upravne i sudske funkcije. Ova situacija se promijenila od Francuske revolucije krajem XVIII vijeka i priznavanja principa razdvajanja vlasti kojeg je osmislio Montesquieu. Međutim, liberalni konstitucionalizam XIX vijeka nije podrazumijevao potpuno razdvajanje sudske i izvršne vlasti, barem sa suštinskog aspekta. Sudije su imale neovisnost u provođenju zakona, ali su bile integrirane u administrativnu strukturu koja je bila u sastavu Ministarstva pravde. Ipak je u ovom periodu bilo nekih pokušaja da se sudska i izvršna vlast odvoje i u suštinskom smislu. S tim ciljem, u Francuskoj je 1790. godine donesen zakon kojim se uvelo biranje sudija, ovaj sistem je obuhvatio čak i najvišu sudsku instancu (Kasacioni sud). Međutim, ovaj je sistem brzo ukinut zbog nepovjerenja koje je izazivao kod drugih vlasti u državi, te je zamijenjen jednim drugim sistemom integracije sudija u državnu upravu. Mehanizam imenovanja sudija uspostavljen u Francuskoj od 1810. godine izvršio je utjecaj i na druge zemlje. Ovaj sistem je ipak imao određene osobenosti. Naprimjer, osnovana je Škola za edukaciju sudija sa zadatkom da imenuje sudije. Sudije su postale “profesionalci”. Kao državni službenici, oni su imali mogućnost da grade sudijsku karijeru od najnižih sve do najviših namještenja unutar sudske vlasti. Međutim, u pogledu osiguranja ličnih i materijalnih sredstava, sudovi su bili ovisni o izvršnoj vlasti koja je bila nadležna za izradu i realizaciju budžeta sudske vlasti. Pored toga, Ministarstvo pravde imalo je ovlasti za formiranje novih sudova i zapošljavanje osoblja u službi sudske uprave. Sistem integracije sudija u administrativnu strukturu Ministarstva pravde prenesen je i na druge evropske države. Tako je on u Španiji uveden 1838. godine, a ojačan Zakonom o sudskoj vlasti iz 1870. godine, koji je ostao na snazi sve do 1985. godine. Tokom ovog dugog vremenskog perioda, Vlada je zadržala znatne ovlasti u pogledu biranja sudija jer je bila nadležna za imenovanje članova Komisija koje su ocjenjivale kandidate za mjesta sudija. Vlada je također imala široke diskrecione ovlasti u stvarima poput unaprjeđenja u okviru sudijske karijere, kao i ovlasti za sankcioniranje sudija i državnih službenika u upravljanju pravosuđem. 1.2 Današnji modeli upravljanja sudskom vlašću U današnje vrijeme, komparativno pravo nudi nekoliko rješenja kako upravljanje sudskom vlašću uklopiti u ustroj države.

56

1. Model SAD Kako su SAD federalna država, možemo razlikovati dvije odvojene strukture, organizaciju pravosuđa Federacije (centralne države) i svake pojedine savezne države. Međutim, da bi se izbjegle prevelike teritorijalne razlike u pogledu nadležnosti i osigurala određena jednoobraznost u tom smislu, sve savezne države imaju Vrhovni sud kao najvišu sudsku instancu koja ima ne samo sudske, nego i upravne ovlasti. Na federalnom nivou, sudska konferencija nije direktno ovisna o Vladi. Njom predsjedava Predsjednik Vrhovnog suda (Chief Justice), a sastavljena je od 13 Predsjednika federalnih sudova distrikata i još 12 sudija federalnih okružnih sudova. Uprkos svojoj pravosudnoj utemeljenosti, Sudska konferencija ima i značajan broj upravnih nadležnosti, ona čak ima ovlasti da podnosi prijedlog Generalnog budžeta za upravljanje pravosuđem. Na nižem nivou, i kao upravna tijela, Okružna vijeća također imaju pravo upravljanja finansijskim sredstvima sudskog sistema. Što se tiče imenovanja osoblja u službi pravosuđa, to je u nadležnosti svakog sudskog organa. Međutim, proces zapošljavanja i najvažnija pitanja statusa sudija spadaju u domen nepravosudnih organa. Odvajanje izvršne vlasti u stvari ne obuhvata federalne sudije koje imenuje Vlada i Senat, nakon veoma strogog procesa izbora tokom kojeg se mora demonstrirati pravna i lična sposobnost i podobnost kandidata za članstvo u Vrhovnom sudu SAD. Senat također ima ovlasti za poziv na pokretanje krivičnog postupka protiv članova Vrhovnog suda putem takozvanog postupka opoziva u slučaju izdaje i drugih krivičnih djela. S druge strane, sistem imenovanja sudija nije isti u svim saveznim državama. U nekim državama, sudije imenuje narod, a u drugima to radi Parlament savezne države ili njen guverner. Isto tako, kriteriji koji se koriste u procesu izbora nisu isti: profesionalne sposobnosti poput titule pravnika, politički izbor ili mješoviti sistem profesionalnih vrijednosti i drugih kriterija za ocjenu. Prema tome, temeljna jedinstvenost modela u SAD je njegova decentralizacija, koncentracija najznačajnijih aspekata administrativnog upravljanja na sudskim organima i isključenje izvršne vlasti. 2. Njemački model U Njemačkoj, upravljanje i rukovođenje sudskom vlašću dodijeljeno je Ministarstvima pravde Federacije i saveznih država. Ova jasna administrativna podređenost izvršnoj vlasti ne znači da su sudije ovisne o političkim strankama niti da od njih dobivaju direktne upute pri vršenju sudskih funkcija. Prema članu 97 njemačkog Ustava «sudije su neovisne i djeluju isključivo u skladu sa vladavinom zakona». Još jedno obilježje njemačkog modela je «dekoncentracija» jer pitanja koje se tiču provođenja pravde nisu u domenu rada jednog ministarstva, već su raspoređena na više ministarstava. Parlament ima ovlasti da odlučuje o važnim pitanjima poput organizacije sudova ili osiguranja budžetskih sredstava za funkcioniranje pravosuđa. Međutim, o konkretnoj raspodjeli ličnih i materijalnih sredstava odlučuju Ministarstva pravde Federacije i saveznih država. Izvršna vlast nadležna je za pitanja poput imenovanja na službu, kontrole sudova i disciplinskih sankcija. Ali, da bi se osigurala neovisnost sudija, disciplinske mjere mogu izricati samo drugi sudovi. Izvršna vlast doista ne može jednostrano izricati disciplinske mjere koje su pod kontrolom i supervizijom neovisnih sudija. Postoji nekoliko mehanizama za imenovanje na sudske funkcije. Članove Federalnog Ustavnog suda direktno bira Parlament (jednu polovicu bira Bundestag, a drugu Bunderast).

57

Sudije Federalnih Vrhovnih sudova bira Komisija za izbor koju sačinjavaju Ministri pravde saveznih država i drugi članovi koje imenuje Bundestag. Predsjednike ovih sudova imenuje Federalni Ministar pravde. Prilikom imenovanja članova ovih sudova, Komisija za izbor mora uzeti u obzir mišljenje Predsjedničkog vijeća odgovarajućeg Vrhovnog suda (Präsidialrat), mada njegove preporuke ne obavezuju Komisiju za izbor. Iskustvo je pokazalo da prilikom izbora ovih sudija uvijek postoje politička razmatranja u pogledu političke pripadnosti kandidata. Konačno, postoje različiti sistemi putem kojih se ogroman broj sudija imenuje u okviru svake savezne države. 3. Latinskoamerički model Otkako su bivše španske kolonije stekle neovisnost, one su usvojile model koji se znatno razlikuje od modela koji se primijenjuje u kontinentalnoj Evropi, a sličniji je modelu usvojenom u SAD. Treba imati na umu to da je latinskoamerički model uvjetovan izuzetno nestabilnim političkim sistemom koji je bio dominantan otkako su kolonije dobile neovisnost. Najistaknutije obilježje latinskoameričkog modela je važna uloga koju Ustavi daju Vrhovnim sudovima, kao tijelima koja provode i garantiraju pravdu. Izvršna vlast teoretski nema važnu ulogu u upravljanju sudskom vlašću, čak ni u administrativnoj dimenziji. Ipak, sistem članstva i imenovanja u latinskoameričkim Vrhovnim sudovima je pod velikim utjecajem zakonodavne vlasti (Paragvaj, Urugvaj i centralnoameričke zemlje) ili saradnje između zakonodavne i izvršne vlasti (Peru, Dominikanska republika, Argentina). Široke ovlasti koje imaju Vrhovni sudovi protežu se i na sistem imenovanja i razrješenja sudija, uz kontrolu sudova i disciplinske sankcije. U pogledu svojih upravnih funkcija, Vrhovni sudovi imaju nadležnost nad državnim službenicima zaposlenim u sudskim organima, te nad izradom budžeta za pravosuđe koji se na kraju podnosi Parlamentu i kojeg on donosi. Vrhovni sudovi također mogu, u nekim slučajevima, otvarati nova radna mjesta u pravosuđu i izvršavati budžet. 2. Visoka sudska vijeća (VSV) 2.1 Priroda i opća obilježja Visokih sudskih vijeća: tijela koja po Ustavu rukovode sudijama. Prvo i osnovno obilježje koje odlikuje VSV-a je njihova ustavna priroda.. Doista, osnovne karakteristike Vijeća (sastav i uloga) navedene su u Ustavu. Činjenica da Ustav određuje njihovu unutrašnju organizaciju i ovlasti govori o važnosti ovih institucija. S druge strane, ustavno reguliranje osigurava da zakonodavna vlast ne može po svojoj slobodnoj volji organizirati ova Vijeća. Parlament ne može ni mijenjati niti ograničavati ovlasti koje Ustav daje Vijećima s ciljem garantiranja neovisnosti sudske vlasti. Logično, zakonodavna vlast ne može ukidati VSV-a. VSV-a su neophodni organi. Oni se nalaze na vrhu institucionalnog ustroja države i učestvuju u kreiranju volje države. Stoga, ona nisu samo upravni organi ili podređeni organi. Ustav im osigurava neovisnost u obavljanju svoje funkcije. Drugo, nije lako primijeniti koncept “vladanja” na sudsku vlast. Ako je distinktivno obilježje organa sudske vlasti njihova neovisnost, ideja usmjeravanja ili, sensu contrario, ideja podređivanja ne uklapa se dobro u vršenje osnovne ovlasti koja im je data: sudske funkcije. To podrazumijeva da sudije ne mogu dobivati upute ili naredbe, bilo od ostalih dijelova državne vlasti, ili od viših sudskih organa.

58

Sa drugog aspekta, sudske ovlasti se projiciraju na građane kao strane u postupku. Suprotno tome, “vlast” sudske vlasti projicira se na sudije kao službenike države. Zbog toga, objekat funkcije vlasti sudija ne može vrednovati ispravnost odluka (kazni ili drugih sudskih odluka) donesenih u sudskom postupku. Njegov isključivi domen bit će aktiviranje sudija kao državnih službenika i njihovih zadataka. Neovisnost sudskih organa prilikom provođenja zakona ne mogu ograničiti one institucije koje predstavljaju sudsku vlast. Vladanje sudske vlasti odnosi se na nadgledanje i praćenje individualne dimenzije pravosuđa, odnosno pravnog statusa sudija. Stoga se u sudskoj branši pojam vladanja isključivo odnosi na pitanja vezana za administrativni položaj sudija: unaprjeđenja, premještaji, odgovornost, zapošljavanje sudija itd. O ostalim aspektima, poput mjesne nadležnosti sudova ili razgraničenja sudske nadležnosti, treba da odlučuje zakonodavna vlast. Uprkos činjenici da je vladanje sudske vlasti ograničeno na pitanja koja se tiču individualnog statusa sudija, to ne znači da nije bitno garantirati funkcionalnu autonomiju sudija i sudova. VSV nije sudski organ nego upravni, što je direktno povezano sa profesionalnom karijerom i stručnim interesima sudija. VSV je organ vlasti sudija i garant kolektivne neovisnosti sudstva. Njegova funkcija je stoga da “vlada” nad sudijama da bi im omogućio da korektno vrše svoju ulogu bez uplitanja bilo koje vrste. Jedan od elemenata koji doprinose ostvarenju ciljeva VSV-a je njihov ustavni status. Doista, ustavno priznavanje VSV-a ne samo da pokazuje njihov institucionalni značaj, nego i pruža garanciju za neovisnost sudske vlasti. Ovim priznavanjem VSV-a kao ustavom određenog organa opravdava njegove izvršne ovlasti i autonomiju u pogledu budžeta. Široke ovlasti u smislu samoorganiziranja ne znače da odluke VSV-a ne podliježu sudskoj reviziji. Poput svake druge državne institucije, postupci VSV-a podvrgnuti su sudskoj reviziji. Međutim, ustavni status VSV-a podrazumijeva da VSV-a mogu sudski kontrolirati samo najviši sudovi u državi (Vrhovni sud ili Ustavni sud). Uprkos kritikama koje dobivaju u svakoj državi, VSV-a su postala rasprostranjena u posljednjim decenijama. Ova rasprostranjenost ukazuje na ulogu VSV-a kao institucija koje na efikasan način brane neovisnost sudske vlasti. 2.2 Paradigmatski primjeri VSV-a Drugi model vladanja sudske vlasti karakterizira novoformirani organ zadužen za individualni status sudija. Ovaj model je pretežno zastupljen u Ustavima država kontinentalne Evrope u kojima postoji poseban organ koji predstavlja pravosuđe, a zove se Consejos de la Magistratura o Consejos Superiores de la Magistratura (VSV). Osnivanje ovih organa regulirano je Ustavom Francuske (1958.), Italije (1948.), Portugala (1976.) i Španije (1978.). Ova VSV-a su se pojavila u ustavnom pravu nakon Prvog svjetskog rata. Prije toga, postojao je jedan drukčiji model čije je najistaknutije obilježje bilo to da su se pitanja vezana za status sudija interno dodjeljivala samim sudskim organima. Neki primjeri ovog modela su Corte de Casacion u Francuskoj i Consiglio Superiore della Magistratura u Italiji. Trend formiranja posebnih organa za upravljanje sudskom vlašću konsolidiran je nakon 1945. godine, a u posljednje vrijeme se raširio pošto je uključen u Ustave istočnoevropskih država nakon pada Berlinskog zida. Najbliži prethodnik VSV-a je Conseil Superieur de la Magistrature, uveden 1946. godine u Ustav Francuske. Ovaj ustav je u nekoliko odredbi regulirao funkcije ovog Vijeća: imenovanje

59

sudija na preporuku Predsjednika Republike, šemu disciplinskih sankcija za sudije, upravljanje sudom pravde. Francuski Ustav je također određivao i članove ovog Vijeća, uključujući i Šefa države i Ministra pravde. Članove je birao Parlament (Narodna skupština), primjenom dvotrećinskog sistema glasanja; 4 člana bili su sudije predstavnici različitih kategorija sudija, a ostala 2 člana imenovao je Predsjednik Republike iz redova ličnosti izvan pravosuđa i Parlamenta. U novijem konstitucionalizmu latinskoameričkih zemalja možemo primijetiti utjecaj evropskog modela. Tako je uvođenje organa za zaštitu neovisnosti sudske vlasti postalo opće pravilo u ustavnim amandmanima donesenim u posljednjim decenijama. Nakon Ustava Kolumbije, Kostarike, Perua i Venecuele, i druge latinskoameričke zemlje su slijedile taj primjer i uspostavile model Sudskog vijeća sa ovlastima sličnim onima u Ustavima zemalja kontinentalne Evrope, takav je slučaj sa ustavnom reformom u Meksiku (1994.), Ustavom Paragvaja (1992) i ustavnom reformom u Argentini 1994.godine. A. FRANCUSKA Institucionalizacija ovog organa vuče korijene iz Ustava iz 1946. godine, što je kasnije utvrđeno i Ustavom iz 1958. godine. Francusko VSV ima neke osobenosti u pogledu svog odnosa sa izvršnom vlašću i neovisnosti o njoj. Francuski ustav u tom smislu kaže da je Predsjednik Republike dužan garantirati “neovisnost sudske vlasti”; prisutnost izvršne vlasti u okviru VSV-a je proširena sa Ministrom pravde koji može govoriti, ali bez prava glasa. Međutim, nakon reforme Ustava 1993. godine, VSV uključuje i Predsjedavajućeg Narodne skupštine i Predsjedavajućeg Senata. Njih dvojica, pored Šefa države, imaju utjecaj na sastav Vijeća, pošto im je reformom iz 1993. godine dato pravo da imenuju 3 člana Vijeća iz redova pravnika i ličnosti izvan Parlamenta i pravosuđa. Preostali članovi imenuju se iz redova sudija i advokata, a podijeljeni su u dvije grupe (magistrates i judges). Novi tekst Ustava, međutim, ne predviđa neki poseban sistem imenovanja sudija i advokata u sastavu VSV-a; ovaj zadatak preuzeo je na sebe Parlament Osnovnim zakonom od 05.02.1994.g.( Organic Act). B. ITALIJA Italijanski Ustav iz 1947. godine također propisuje formiranje jednog autonomnog i neovisnog organa. VSV je zaduženo za rješavanje svih pitanja u vezi individualnog statusa sudija. VSV također ima ovlasti da propisuje svoj rad, ovlasti da vrši sudsku kontrolu, kao i ovlasti da donosi okružnice u vezi sa funkcioniranjem upravljanja pravosuđem. Prema ustavu iz 1947. godine, intervencije Ministarstva pravde ograničene su na organiziranje i funkcioniranje službi vezanih za pravosuđe (član 110). C. PORTUGAL Portugalski Ustav iz 1976. godine jedinstven je po tome što su formirana 3 VSV-a: jedno za sudstvo, jedno za upravne sudove, i jedno za tužilaštvo. Osnovni cilj koji opravdava njihovo formiranje i usmjerava njihovo funkcioniranje je kontrola nad imenovanjima i disciplinska odgovornost sudija. Pošto se u Ustavu ne spominje sistem imenovanja članova VSV-a, bilo je nekoliko reakcija zakonodavne vlasti. Jedini zahtjev propisan članom 223 ustava je da članove VSV-a moraju birati sudije i da se moraju birati iz redova sudija.

60

2.3. Funkcije i ustavna ograničenja u vršenju ovlasti VSV-a Osnovni cilj ovlasti koje imaju VSV-a je jačanje i garantiranje sudske neovisnosti. Međutim, kao organ vlasti sudija, VSV ne može sudijama davati upute za obavljanje njihove sudske funkcije. Isto tako, VSV-a indirektno obavljaju funkciju demokratskog legitimiranja najviših sudova unutar pravosuđa, pošto VSV imaju kasacione i ovlasti na unificiranju tumačenja zakona. A) Konsultativna funkcija: VSV-a generalno imaju ovlast za izradu izvještaja o prijedlozima zakona vezanih za upravljanje pravosuđem. U tom smislu, VSV-a postaju konsultativna tijela parlamenta i izvršne vlasti. Međutim, striktno govoreći VSV-a se ne upliću u zakonodavni rad Parlamenta. Ona ne mogu podnositi prijedloge zakona, mada indirektno sarađuju u pred-zakonodavnim fazama putem savjeta koje daju izvršnoj i zakonodavnoj vlasti u pogledu prijedloga zakona koji se tiču pravosuđa. U slučaju Španije, konsultativna funkcija VSV-a je proširena ovlašću za izvještavanje o imenovanju državnog tužioca i izradi godišnje informacije o najčešćim problemima u radu u okviru upravljanja pravosuđem. B) Administrativne i disciplinske situacije Jedna od osnovnih funkcija VSV-a u Evropi odnosi se na mehanizam imenovanja, unaprjeđenja i disciplinskih šema za sudije. To je vrlo važna funkcija, jer se ovakvim odlukama koje utječu na mobilnost i disciplinu sudija može ograničiti neovisnost sudske vlasti. Sistem imenovanja razlikuje se od zemlje do zemlje. Međutim, VSV-a mogu intervenirati u odnosu na sastav komisija koje ocjenjuju kandidate za sudije. Ipak, Ministarstvo pravde nije u potpunosti isključeno iz procesa imenovanja sudija, jer ono odlučuje o pitanjima poput sadržaja državnih ispita i načina na koji se oni polažu da bi neko postao sudija. VSV-a se moraju rukovoditi objektivnim kriterijima prilikom imenovanja članova Komisija za ocjenu kandidata. Sa tim istim ciljem, izbjegavanja proizvoljnog ponašanja VSV-a, utvrđuju se i objektivni kriteriji za unaprjeđenja u okviru sudijske karijere. Postoje različiti kriteriji, najčešći je radni staž (starosna dob). Kod izbora predsjednika određenih sudova, VSV-a mogu slobodnije postupati. Disciplinske ovlasti VSV-a nikada ne mogu ugroziti princip sudske neovisnosti. U disciplinskim postupcima mora se osigurati odbrana i učešće sudija na koje se taj postupak odnosi. Eventualne sankcije moraju biti upravne i one podliježu sudskoj reviziji. Međutim, VSV-a nemaju nadležnost nad upravljanjem pravosuđem, odnosno VSV-a ne rukovode niti daju naloge državnim službenicima sudskih organa, koji su direktno podređeni Ministarstvima pravde svake države. U decentraliziranim državama, sva pitanja koja se odnose na nepravosudno osoblje u službi pravosuđa mogu se prenijeti na pod-državne organe (države, regije, automomne zajednice), ako je takvo prenošenje nadležnosti predviđeno odgovarajućim Ustavom ili ako se vrši prema propisima ili zakonima usvojenim na Parlamentu. Nenadležnost VSV-a u ovoj oblasti nije ista kad su u pitanju osnovne i administrativne strukture sudova i sredstva potrebna za njihov rad.

61

Na kraju, VSV-a vrše funkciju kontrole i nadzora nad sudovima. Ove se ovlasti uobičajeno vrše putem inspekcijske službe koja ima zadatak da obilazi sudove, bilo redovno ili vanredno, s ciljem utvrđivanja postojanja ozbiljnih nepravilnosti u radu. U Španiji, ova funkcija nadzora i inspekcije može se prenijeti na predsjednike Vrhovnog suda ili na Vrhovne sudove autonomnih zajednica koje sarađuju u izvršavanju ove uloge koja po zakonu pripada VSV-ima. B) Nadležnost za donošenje propisa Još jedna funkcija od ogromne važnosti je nadležnost za donošenje propisa, koja je VSV-ima data u svrhu reguliranja svog rada i organizacije. Cilj ove nadležnosti je jačanje autonomije VSV-a. Pravna priroda ovih propisa vrlo je slična Poslovniku o radu parlamenata ili Ustavnih sudova. Ona, kao ni Ustavni sudovi, nisu oslobođena sudske revizije, jer ih u sudskom postupku mogu kontrolirati redovni sudovi ili ustavni sudovi. Sadržaj i obim ove nadležnosti ne moraju se ograničiti na donošenje pravila o radu i organizaciji, nego se mogu proširiti i na donošenje propisa o zaposlenima i službama u pravosuđu. Druga je stvar nadležnost za reguliranje statusa sudija. Ustavni sud Španije je jasno rekao da VSV Španije nije nadležan za utvrđivanje uvjeta i aspekata koji se odnose na individualni status sudija (Član 27-7-1985). O tome odlučuje zakonodavac. C) Ostale funkcije Iako to ne predstavlja dominantnu funkciju, VSV može povremeno učestvovati u procesima putem kojih se odlučuje o sastavu drugih ustavnih organa. Španija je dobar primjer za to. Doista, španski Ustav iz 1978. godine daje ovlasti VSV-u za imenovanje 2 sudija Ustavnog suda i navodi da Vlada mora konsultirati VSV prilikom imenovanja državnog tužioca; VSV također vrši funkciju imenovanja velikog broja članova Izborne uprave. U Francuskoj, VSV daje preporuke za imenovanje sudija Kasacionog suda, predsjednika Apelacionih sudova i predsjednika Tribunales de Gran Instancia. Kod ostalih imenovanja, VSV može samo informirati ili pružiti savjet u odnosu na preporuku Ministra pravde. Među funkcijama koje ne poznaju evropska VSV-a, možemo spomenuti slijedeće: rukovođenje osobljem u službi u pravosuđu i izvršenje budžetskih sredstava koja im dodjeljuje Parlament. Međutim, evropska VSV-a imaju ovlasti za izvještavanje i nadgledanje prijedloga koji se tiču budžeta za pravosuđe. 2.3. Neovisnost VSV/a u odnosu na druge vlasti u državi VSV-a nisu pravosudni, nego upravni organi usmjereni na profesionalnu karijeru i stručne interese pravosuđa. Osnovna funkcija VSV-a je rukovođenje sudijama. Osnovni cilj VSV-a je garancija neovisnosti sudija u vršenju njihove sudske funkcije, odnosno rada bez ikakvog uplitanja drugih vlasti u državi (zakonodavne i izvršne). Međutim, garancija ove neovisnosti sudskih organa nije ograničena samo na onemogućavanje uplitanja drugih vlasti u državi u vezi sudskih odluka, nego isto tako obuhvata i provođenje disciplinske funkcije i sistema unaprjeđenja. Ovdje je bitan aspekt odnos između VSV-a i Ministarstava pravde (izvršne vlasti). Postoji nekoliko ustavnih rješenja koja garantiraju funkcionalnu autonomiju VSV-a i daju im posebne nadležnosti kroz razdvajanje njihovih i nadležnosti Ministarstva pravde.

62

2.4 Sastav i sistem imenovanja članova VSV-a Situacija u pogledu članstva VSV-a u pojedinim zemljama se ne razlikuje. Članovi VSV-a mogu biti imenovani od strane Parlamenta, «svojih» sudija (interni izbor) ili putem mješovitog sistema (parlamentarno i interno imenovanje). U drugim ustavnim sistemima, imenovanje nekih članova ovisi o odluci Predsjednika Republike (Francuska). Iskustvo je pokazalo da sastav ili sistem imenovanja nije nepromjenjiv, ali da se može mijenjati većinom glasova u Parlamentu u nekom trenutku. Logično je da ove izmjene sistema imenovanja ovise o većoj ili manjoj fleksibilnosti zakonodavca u tumačenju Ustava. Slično tome, komparativno pravo pokazuje različite kriterije u pogledu profesionalnog iskustva članova VSV-a. U nekim zemljama, VSV-a sačinjavaju i sudije i pravnici – koji ne moraju biti sudije – uvažene reputacije (Italija, Portugal i Španija). Raspored udjela ili kvota (broja članova koje imenuju različite institucije države) nije uvijek isti. U Španiji naprimjer, 8 od 20 članova VSV-a imenuju dva doma Parlamenta (4 Kongres, a 4 Senat). Sistem imenovanja definiran španskim ustavom omogućava 3 različita sistema izbora VSV-a. Na početku, o članovima VSV-a odlučivli su Parlament (8 članova) i sudije putem kolektivnog izbora (12 članova). Nakon reforme Zakona o pravosuđu 1985. godine, uspostavljen je isključivo parlamentarni sistem imenovanja (10 članova bira Kongres, a 10 Senat). Konačno, Osnovni zakon iz 2001. godine ponovo je vratio prijašnji sistem ali uz neke osobenosti. 8 od 20 članova VSV-a imenuje Parlament, a 12 njih predlažu – ne biraju direktno – sudije putem kolektivnog izbora, na način da Parlamentu predlože “ternas” (prijedlog sadrži 3 puta više kandidata nego što treba izabrati) među kojima Parlament vrši izbor. Na taj način je imenovanje formalno na Parlamentu iako 12 od 20 članova VSV-a dolaze iz pravosuđa. Ovaj novi i originalni sistem VSV-ima daje demokratski legitimitet. Međutim, špansko iskustvo ukazuje na problem koji može dovesti do isključivo parlamentarnog imenovanja članova VSV-a. Najčešće kritike odnose se na «politizaciju» organa vlasti i zastupnika sudija. Potrebna parlamentarna većina (3/5 zastupnika u oba Doma) teoretski je onemogućila manipulaciju od strane izvršne vlasti i ojačala demokratski legitimitet, pošto je bilo neophodno da se vlada i opozicija slože. Međutim, proces “lotizzazione”, odnosno raspodjele kvota ili udjela među dvjema glavnim španskim političkim strankama (narodna i socijalistička) unio je element politizacije u VSV-a što se čak negativno odrazilo i na kasniji rad ove institucije. Doista, njegovi su se članovi kasnije identificirali prema političkoj pripadnosti, a to je posljedica parlamentarnog sistema izbora. U Italiji, ova podjela je urađena na tri dijela. Tako 1/3 članova VSV-a imenuju dva Doma parlamenta (Predstavnički dom i Senat), dok preostale 2/3 imenuju Predsjednik Republike i Visoki sudovi pravde. Italijanski Ustav predsjedavanje VSV-om dodjeljuje Predsjedniku Republike. Pored njega, VSV sačinjavaju Predsjednik Kasacionog suda i 30 članova, 20 biranih od strane sudija, i preostalih 10 koje bira Parlament. Prvih 20 članova dijele se u dvije grupe. Deset njih se bira iz redova svih kategorija sudija, dok se drugih 10 bira među sudijama Kasacionog suda (4), Aplacionih sudova (2) i sudijama tribunala (4). Izbor se vrši primjenom proporcionalne formule i lista kandidata, kao i jednog izbornog tijela, a to je cijela zemlja. U Francuskoj, Osnovnim zakonom od 05.02.1994. godine utvrđen je složeni sistem imenovanja sudija i advokata u VSV-a. U francuskom VSV-u postoje dvije «formacije» (grupe): prva za sudije, a sastoji se od 5 sudija i jednog advokata; i druga za advokate, koja se

63

sastoji od 5 advokata i jednog sudije. Izbor prve grupe ili formacije vrši se od strane i među članovima različitih sudskih kategorija: Kasacionog suda (1), Apelacionog suda (1), Tribunal of Gran Instancia (1), izbornih tijela sudija (2) i advokata (1). U Portugalu, zakonima se više puta mijenjao sastav članova VSV-a. Na početku, Osnovnim zakonom iz 1976. godine, utvrđena je neka vrsta sudskog VSV-a, kojeg sačinjavaju Predsjednik Vrhovnog suda i Predsjednici Apelacionih sudova, plus 12 Članova izabranih među članovima Vrhovnog suda (2), prvostepenih sudova (6) i pravosudnog osoblja (4). Zakonodavnom reformom iz 1977. godine, u sastav VSV-a uključen je Predsjednik Republike, Ombudsman, kao član po službenoj dužnosti, i Predsjednik Vrhovnog suda. Pored toga, Parlament je mogao imenovati 4 člana iz redova uglednih ličnosti. Kasnije, reformama Osnovnog zakona iz 1982. i 1985. godine, Predsjedniku Vrhovnog suda Portugala ponovo je dodijeljeno predsjedavanje VSV-em, čime se povećao broj članova VSV-a koje bira Parlament na 7, a broj članova izabranih među pravosudnim osobljem na 6, mada su ovi posljednji mogli učestvovati samo u stvarima koje se tiču državnih službenika koje oni predstavljaju. Konačno, Šef države je mogao imenovati 2 člana. Danas se od 17 članova VSV-a njih 7 bira od strane i među sudijama i to primjenom proporcionalnog principa. Na listama koje se dostavljaju za ove izbore, mora biti najmanje jedan kandidat koji je član Vrhovnog suda. Ostalih 7 članova bira Parlament i to postupkom utvrđenim u članu 166 Ustava po kojem se zahtijeva uvjetna većina glasova (apsolutna većina glasova članova i rezultati svakog glasanja vrijede samo ako je glasalo više od 2/3 članova od ukupnog broja zastupničkih mjesta). Konačno, Predsjednik Republike zadržava ovlasti za imenovanje 2 člana. Predsjedavanje VSV-em pripada Predsjedniku Vrhovnog suda. 2.5 Ravnoteža i zaključci Kao što vidimo iz gornje analize, ne postoje stalna i stabilna rješenja u pogledu sastava VSV-a. Razlog tome leži u protivljenju i otporu sudija prema tome da ih zastupa organ ove vrste, o čijim članovima djelimično, a nekad i većinom odlučuje Parlament. S druge strane, zakonodavac je odbio da isključivo sudijama prepusti pitanje članstva i rada VSV-a. Nijedan od Ustava nije previše eksplicitan po ovom pitanju, pošto oni normalno Parlamentu daju ovlast za odlučivanje o članstvu VSV-a. Ta Ustavom data ovlast zakonodavcu ponekad dovodi do pretjerane ovisnosti VSV-a o trenutnoj parlamentarnoj većini. U svakom slučaju, cilj koji je uvijek prisutan je ravnoteža između članova VSV-a koji dolaze iz pravosuđa i onih koje imenuje Parlament. Primjeri te ravnoteže su francuski, španski i portugalski sistem, mada se primijenjuju različiti načini. Međutim, postoji jedna bitna činjenica u pogledu sistema imenovanja koji se primijenjuju u evropskom modelu pravosudne samouprave. Nijedno VSV u evropskim zemljama nema članstvo koje isključivo potječe iz pravosuđa. Stoga, VSV-a nisu zamišljena kao «korporativni» organi, odnosno organi koji isključivo zastupaju sudije i biraju ih i sačinjavaju isključivo sudije. Slično tome, uvijek postoji rizik od «politizacije» s obzirom na sistem imenovanja u kojem političke stranke mogu intervenirati preko svojih zastupnika u Parlamentu. Međutim, ovaj rizik bi postojao i u apsolutno sudijskom sistemu imenovanja, jer nije opravdano vjerovati da su Udruženja sudija koja se u izborima nadmeću sa VSV-om lišena svake ideologije. S druge strane, isto tako nije tačno da su sudije ljudi koji nemaju nikakvu ideologiju ili političke ideje, posebno u pogledu alternativa u okviru pravosudne politike.

64

Polazeći od postojećih raznovrsnih opcija u pogledu članstva VSV-a, VSV-a se mogu smatrati ili organima uprave sudija ili instrumentima samouprave sudske vlasti. Ove dvije opcije vezane su za raspravu o granicama vlasti koju može imati ovakva institucija i stepenu u kojem sudije trebaju učestvovati u imenovanju članova VSV-a. U nekim zemljama, posebno u Italiji i Španiji, čuju se radikalni zahtjevi za punom autonomijom pravosuđa na osnovu određenih ustavnih nejasnoća. Ovakav stav podržava transformaciju VSV-a u organe samouprave članova sudske vlasti, koji će istovremeno rukovoditi državnim službenicima i upravnim strukturama pravosuđa. Konačno, ovaj stav navodi i pogodnost u obuzdavanju utjecaja Ministarstava pravde. Nasuprot tome, kada govorimo o samoupravi, mislimo na isključivo sudski sistem imenovanja. Ova samouprava ne mora podrazumijevati da se svi zadaci vezani za obnašanje pravosudne funkcije moraju prenositi na ovaj organ koji zastupa sudije. Stoga ovaj drugi stav prihvata da odluke u ovoj oblasti dijele VSV i Ministarstvo pravde. Međutim, pored ove zamisli (samouprave), moguće je uvesti još jedan model, koji ne mora biti nespojiv sa neovisnosšću sudske vlasti. To je jedan ujednačeniji, umjereniji sistem, pošto on odbija krutu podjelu državne vlasti na strogo izolirane dijelove i bliži je suverenoj volji naroda zastupljenog u Parlamentima. VSV-a koja su na ovaj način sastavljena, u direktnijoj su vezi sa legimitetom jedne demoktaske države. Formule za postizanje vlasti nad sudijama ne odgovaraju uvijek istim kriterijima, ali se u osnovi mogu svesti na imenovanje ljudi izvan pravosuđa u sastav VSV-a. To je, naprimjer, obilježje italijanskog Consiglio Superiore de la Magistratura, čiji članovi iz pravosuđa čine većinu (2/3), a biraju se među svim kategorijama sudija «redovnih sudova» (član 104 Italijanskog Ustava). Međutim, da bi se kompenzirala brojčana nadmoćnost članova iz pravosuđa, predsjedavanje VSV-em dodijeljeno je Predsjedniku Republike, pored toga, zamjenik Predsjednika VSV-a se mora birati iz redova «nepravosudnih» članova. U slučaju Španije, imenovanje svih članova VSV-a formalno vrši Parlament, mada većinu članova (12) predlažu same sudije (neovisna udruženja i kandidature). Za razliku od italijanskog Vijeća (Consiglio), u Španiji Ustav ne nalaže posebno sastav Consejo General del Poder Judicial. Španski Ustav kaže da najmanje 12 članova moraju biti sudije po profesiji, a ostalih 8 se može birati među uglednim advokatima i pravnicima (član 122 Ustava Španije). To znači da većina od ovih 8 članova koje imenuje Parlament neće biti sudije, nego pravnici sa potvrđenim kvalitetom i 15 godina profesionalnog iskustva. Slično tome, španski ustav samo navodi da će Predsjednika Vijeća (Consejo), koji je istovremeno Predsjednik Vrhovnog suda, birati samo Vijeće, te da stoga ta osoba ne mora biti sudija. Ravnoteža između modela samouprave sudske vlasti u Francuskoj se postiže putem mehanizma izbora većine članova Vijeća (Conseil) iz reda sudija, što se kompenzira time što Predsjednik države predsjedava Vijećem, a on u Francuskoj nije simbolična niti slabo utjecajna institucija, već je to funkcija koja ima punu vlast u upravljanju zemljom. Pored Predsjednika Republike, zastupljenost izvršne vlasti u Vijeću (Conseil) pojačana je i Ministrom pravde. Portugalski model bez sumnje pokazuje najveću ravnotežu. Ustav iz 1976. godine određuje članstvo u kojem nema dominacije članova iz pravosuđa nad onima iz politike. Predsjednik Vijeća (Conselho), kao u Španiji, je istovremeno i Predsjednik Vrhovnog suda, ali Ustavom se ne nalaže da ta osoba mora biti sudija. Broj članova koje biraju sudije i onih koje bira Parlament je isti (7). Formiranje VSV-a omogućava održavanje određene funkcionalne autonomije sudija u odnosu na političku vlast. Međutim, ovo VSV postaje novi centar vlasti za sudije. Veliki broj ovlasti

65

datih VSV-u može, u nekim situacijama, utjecati na autonomiju pravosudnih organa. Iz tog razloga se čini neophodnim zahtijevati sudsku neovisnost i u odnosu na VSV. Ovlasti koje VSV ima u pogledu unaprjeđenja u sudijskoj karijeri predstavljaju dobar primjer utjecaja koji ona mogu imati nad sudijama. Međutim, VSV predstavlja manje opasnu vlast od Vlade, koja je uvijek motivirana ideološkim razlozima i političkim ciljem ostanka na vlasti. VSV-a ne monopoliziraju sve ovlasti vezane za pravosuđe. Upravo suprotno, ove se ovlasti dijele sa izvršnom vlašću i drugim institucijama države (vladinim odjelima u svakom sudu, lokalnim vlastima itd.). U decentraliziranim državama, poput Španije, Autonomnim zajednicama je data upravna nadležnost u oblasti pravosuđa (rukovođenje materijalnim sredstvima i pomoćnim osobljem zaposlenim u pravosuđu). U decentraliziranim državama, pretjerana podjela vlasti među različitim organima (Ministarstvom pravde, VSV-em, regionalnim i lokalnim vlastima) može dovesti do neefikasnosti u obavljanju javne službe pravosuđa. Prije svega i u osnovi zbog rizika od nedostatka koordinacije među ovim organima koji su nadležni za različite oblasti pravosudnog ustroja. Samo iz ovog razloga, treba preispitati ograničene ovlasti VSV-a. Ovlasti VSV-a su ograničene, kao što smo vidjeli, na pitanja vezana za status sudija (imenovanja, unaprjeđenja, disciplinu itd.). Međutim, ona nemaju ovlasti da rješavaju probleme koji utječu na rad pravosuđa u Evropi, za razliku od izvršne vlasti koja ima ove ovlasti, ali joj ponekad nedostaje politička volja za rješavanje problema.. Zaključak je da neovisnost sudske vlasti ne ovisi samo o sistemu pristupa sudijskoj karijeri, o sistemu izbora sudija ili o modelu organa vlasti nad sudskom vlašću predviđenim Ustavom. Može se reći da se istinska autonomija pravosudne funkcije u osnovi zasniva na utvrđenim garancijama za nepristrano vršenje pravosudne funkcije. II. SUDIJSKO UDRUŽIVANJE (Udruženja) Udruživanje sudija je jedna od manifestacija općeg fenomena koji je nastao u liberalnim društvima u posljednja dva vijeka. Gledano kroz historiju, tek krajem XIX vijeka javljaju se neki pokušaji ponovne uspostave neovisnosti sudske vlasti od izvršne. Međutim, odbrana samouprave pravosuđa nije automatski dovela do formiranja Udruženja sudija. Prve inicijative sudijskog udruživanja javljaju se kasnije. U Italiji, prvo udruženje osnovano je 1909. godine s ciljem odbrane uloge sudije. Međutim, ovo udruženje je rasformirano dolaskom fašističke diktature. Nakon Drugog svjetskog rata, obnovljen je rad sudijskog udruženja zahvaljujući demokratskom poticaju u Ustavu iz 1947.g. U Njemačkoj je isto tako 1909. godine osnofvan Deutche Richterbund, koji je okupio 17 regionalnih udruženja sudija. Ubrzo se broj sudija članova povećao i ovo Udruženje je zastupalo razne struje u okviru pravosuđa. U kontinentalnoj Evropi, u kojoj je dominiralo «kontinentalno» građansko pravo, Udruženja sudija imaju ogromnu važnost u funkcioniranju modela upravljanja pravosuđem. Ova Udruženja ne nastupaju samo kao izborni odbori koji zastupaju različite ideološke i kolektivne alternative, nego također predstavljaju autentične grupe za pritisak koje potiču i pokušavaju ostvariti utjecaj na odluke VSV-a. Postojanje Udruženja sudija tako predstavlja odbranu neovisnosti sudske vlasti i organa koji je zastupa (VSV). Ali, ova udruženja istovremeno mogu postati najdjelotvornija garancija

66

neovisnosti svakog sudije u odnosu na eventualno uplitanje od strane drugih sudija ili samog VSV-a. Stoga je neophodno da se članovi VSV-a biraju putem izbornog sistema koji će osigurati zastupljenost svih političkih trendova koji egzistiraju unutar sudstva. Samo na taj način će se osigurati ne samo autonomija sudske vlasti, nego i reprezentativni karakter i legitimitet Vrhovnog organa vlasti sudija. Fenomen udruženja sudija uvijek zaslužuje da se pozitivno vrjednuje, pošto on pokazuje da su sudije postale svjesne svoje neovisnosti. S druge strane, pokretanje ovih udruženja može ojačati debatu o problemima pravosuđa. To u velikoj mjeri objašnjava nepovjerenje političke vlasti prema bilo kojoj vrsti Udruženja u okviru pravosuđa. Ovaj argument da sudijska udruženja predstavljaju neku vrstu među-vlasti koja ograničava sudijsku autonomiju se, međutim, ne može prihvatiti, jer je pogrešan i zasnovan na interesima. Upravo suprotno, ona su možda najbolji instrumenti odbrane sudija od pritisaka političke vlasti i javnog mnijenja. Iskustvo evropskih zemalja, u kojima su sudijska udruženja formirana, pokazuje da su ona vrlo korisna u smanjivanju eventualne prisile i utjecaja na pripadnike sudske vlasti. Međutim, trebamo istaći i rizik sudijskih udruženja jer ona mogu poslužiti interesima «korporativizma», odnosno, mogu postati grupa koja se bavi samo unaprjeđivanjem i opravdavanjem svojih interesa kao grupe državnih službenika države. Da bi se prevazišla ova opasnost, sudijska udruženja treba shvatiti kao mehanizam koji garantira internu demokraciju unutar sudske vlasti i vrijednosti slobode i pluralizma. Sudijska udruženja također imaju i jasnu sindikalnu dimenziju jer uobičajeno nastupaju tako da brane profesionalne interese sudija (interese vezane za njihov rad). Kao državni službenici, pripadnici sudske vlasti uživaju ista radna prava kao i ostali državni službenici javne uprave. Nekad ima i nekih izuzetaka određenih Ustavom ili zakonom, naprimjer španski Ustav zabranjuje sudijama članstvo u sindikatima ili političkim strankama.

67

Angelica Aguado Maestro Španija, sudija (Magistrate - Juzgado de Primera Instancia nº 6 of Granada)

KAKO SE POSTAJE SUDIJA U EVROPI: SELEKCIJA, OBRAZOVANJE, IMENOVANJE, KARIJERA I ŠKOLOVANJE

A) Uvod; B) Selekcija/Izbor; C) Obuka i obrazovanje sudija; D) Škole za sudije; E) Imenovanje; F) Sudijska karijera

A) UVOD Tendencija ustava, od druge polovine prošlog vijeka, bila je da ojačaju sudijsku nezavisnost kao garanciju legaliteta erga omnes: - Spoljna nezavisnost (nezavisnost od ostalih oblika državne vlasti i drugih državnih

organa) - Unutrašnja nezavisnost sa ciljem otklanjanja opasnosti od vršenja pritisaka do kojih može

doći unutar samog sudstva jer, iako sudsku vlast vrši nekoliko organa različitih svojstava, između njih ne bi trebalo da postoji hijerarhija (tzv. difuzna nadležnost).

Svaki sudski organ vrši svoje nadležnosti nezavisno, tumačenjem i primjenjivanjem prava bez ikakvog miješanja, što čini slobodu odlučivanja svakog pojedinog sudije ili magistrata u okviru određenog sudskog organa. Nezavisnost sudijske vlasti u tom smislu uglavnom podrazumijeva tri stvari: - Prvo, da sudija, bez obzira na koji način je imenovan, ne može biti razriješen, izuzev po

posebnom postupku kada ne obavlja svoje sudijske dužnosti (nerazrješivost). - Drugo podrazumijeva da sudija, da bi obavljao svoje funkcije, mora biti zaštićen od svake

vrste uticaja ili miješanja (spoljašnja zaštita koju pruža državni organ sudija i unutrašnja zaštita koju pruža sistem žalbi).

- Poslednje, takođe se podrazumijeva da redovni sudovi treba da monopolizuju sprovođenje pravde (jedinstvena nadležnost).

Stoga, suštinski preduslov za sprovođenje pravde, u užem smislu, tj. sprovođenje pravde nepristrasno i objektivno, jeste neophodna nezavisnost sudijske vlasti. Sprovođenje pravde treba da bude oslobođeno svakog uticaja ostalih oblika državne vlasti ili drugih drzavnih organa, jer nema smisla da se donose zakoni kojima se ograničavaju aktivnosti političara ukoliko kasnije, u fazi sprovođenja zakona, oni mogu imati uticaja na rješenje sporova. Sa pitanjem sudijske nezavisnosti povezano je pitanje izbora sudija. Nailazimo na sljedeće istorijske modele izbora:

68

1. Putem kupovine položaja, kao što je bio slučaj u Francuskoj prije revolucije, koji sistem je, iako je paradoksalno garantovao izvjesnu sudijsku nezavisnost, onemogućavao niže klase da obavljaju sudijske funkcije,

2. Izborom od strane naroda, kako ističe Monteskije, metod koji je korišćen u nekim američkim državama, nekim švajcarskim regionima i, teorijski u Sovjetskom Savezu. Ovaj sistem vodi ka politizaciji sudija, naročito ukolio žele da budu ponovo imenovani.

3. Izborom sudija od strane parlamenta, kao što je slučaj u Švajcarskoj. 4. Izborom od strane Vlade, kao nasljednika izvršne vlasti koja je ranije pripadala

Kralju. Ovaj sistem se nalazi u Ujedinjenom Kraljevstvu, gdje se sudije biraju iz reda najprestižnijih pravnika.

5. Saradnjom izvršne vlasti i parlamenta, kako se imenuju sudije nekih sudova u SAD i Njemačkoj. 6. Putem javnih ispita, u različitoj formi, sistem koji se primjenjuje u Francuskoj,

Italiji i Španiji, kada pravnici koji žele da postanu sudije moraju pristupiti javnim ispitima.

B) SELEKCIJA/ IZBOR Neki evropski ustavi nastali nakon drugog svjetskog rata zahtijevali su organsku nezavisnost (spoljašnja nezavisnost) sudijske vlasti ustanovljavanjem samostalnih tijela. Ustanovljavanjem Sudskih savjeta, francuski ustavi iz 1946. i 1958. godine, italijanski iz 1948., portugalski iz 1976., španski iz 1978. i portugalski nakon amandmana iz 2000. godine ostvarili su podjelu nadležnosti po kojima su se izbor i početna obuka sudija vršili na različite načine. U Francuskoj ili Portugalu, ovaj zadatak je i dalje bio pod kontrolom Vlade. U Italiji, Belgiji i Španiji, ovaj posao dat je u nadležnost odgovarajućeg državnog organa koji ima sudijsku vlast, U Španiji, nakon amandmana LOPJ od 22. decembra (Zakon o sudijskoj vlasti), koji unificira različite metode izbora sudija i advokata, isključiva nadležnost Vladinog Sudijskog savjeta da imenuje sudije, podijeljena je između ovog organa i Ministarstva pravde. Međutim, ova izmjena organa nadležnih za selekciju i obuku sudija nije izmijenila, načelno posmatrano, sistem selekcije sudija. U državama poput Španije, Francuske ili Italije, sistem dase postane sudija zasnovan je na javnom ispitu. Ovaj sistem prati model "državnih službenika" koji je bio karakterističan za XIX vijek. U ovim slucajevima, sudije se biraju iz reda mladih, tek svršenih pravnika, putem ispita kojima se isključivo procjenjuje njihovo teorijsko znanje. Ovi javni ispiti su zasnovani na različitim modelima, ali sa jednom dominantnom karakteristikom: kandidati se usmeno ispituju iz nekoliko predmeta u fiksnom vremenu i moraju da doslovce reprodukuju veliki broj pravnih pravila.U nekim slučajevima, od njih se

69

zahtijeva da elaboriraju stručna mišljenja (pravna obrazloženja) ili da rješavaju praktične slučajeve. U onim slučajevima u kojima su ispiti isključivo usmenog karaktera, od kandidata se zahtijeva da zapamte mnogo informacija i detalja i da ih reprodukuju pred Ispitnom komisijom. Priprema ovog ispita podrazumijeva mnogo uloženog vremena i novca: godine bez aktivnog života i zadovoljstva. U Španiji, od kandidata se ne zahtijeva da prolaze psihološki test kako bi pristupili sudijskog karijeri. Nasuprot tome, u Holandiji, kandidati moraju da prolaze kroz psihološke testove: testove inteligencije i ispitivanja ličnosti sa ciljem ispitivanja njihove ličnosti, utvrđivanja karakteristika njihovog karaktera, njihovih intelektualnih, analitičkih i socijalnih sposobnosti, stava prema karijeri i ponašanja u stresnim situacijama. Na osnovu rezultata ovih testova sačinjava se lista od ne više od 50 kandidata svake godine koja se dostavlja Ministarstvu pravde, a na osnovu koje se pristupa Školi za sudije. Ministarstvo pravde uvijek slijedi sugestije izborne komisije. U Francuskoj, većina sudija se bira od diplomiranih pravnika mlađih od 27 godina, koji ne moraju neizostavno biti pravnici, a koji su položili ispit koji obuhvata testiranje opšteg obrazovanja i privatnog i javnog prava. Ovi testovi uključujuju rezimiranje na 2 strane pravnih tekstova od 20 strana, fizičke testove i testove stranih jezika. U Italiji, sistem izbora sačinjava se od javnih ispita kome mogu pristupiti diplomirnai pravnici mlađi od 40 godina. Zbog veoma velikog broja kandidata tokom 90-tih, ustanovljen je kompleksni sistem kako bi se smanjio njihov broj. Međutim, komplikovani sistem selekcije primorao je povratak na pređašnji sistem zasnovan na pismenom i usmenom ispitu. U Njemačkoj, Univerzitet je organ nadležan za izbor i obuku pravnika uopšte, i među njima, sudija. Nakon položenog prvog državnog ispita, oni kandidati koji žele da se bave pravom u budućnosti pristupaju dvogodišnjem "pripremnom stažu" koji uključuje obuku na praksi u građanskim i krivičnim sudovima, advokatskim kancelarijama i pravnim kompanijama, a tokom koje primaju malu zaradu (800 eur). Nakon toga, postoji drugi državni ispit koji im omogućava da se bave svim pravnim poslovima. Oni koji žele da postanu sudije treba da pošalju svoju kandidaturu Ministarstvu pravde svake federalne države, koje potom selektuje kandidate koji su bili najbolje kvalifikovani na drugom državnom ispitu. Nakon isteka trogodišnjeg ili petogodišnjeg perioda, nove sudije rade na osnovu saglasnosti i mogu biti isključene iz pravosuđa. Nakon što prođu i ovu poslednju fazu, kandidati bivaju izabrani na položaj sudije doživotno. U Portugaliji, pristup sudijskoj karijeri podrazumijeva polaganje usmenih i pismenih ispita koji su fokusirani na opšte znanje kandidata. Usmeni test se sastoji od intervjuisanja kandidata od strane ispitne komisije na osnovu psihološkog ispitivanja kandidata. U Španiji, većina sudija pristupaju karijeri sudije putem državnog ispita. Državni ispit se sastoji od dva usmena ispita kojim se procjenjuje široko teorijsko znanje kandidatda. Kako je broj kandidata za pravosuđe obično bio veoma velik (oko 5.000 tokom poslednjih 10 godina), proces selekcije traje veoma dugo. Rješenje se sastojalo u tome da se formira više ispitnih komisija što je za posljedicu imalo različite kriterijume za procjenu kandidata. Zbog

70

nedostatka ujednačenosti u kriterijumima selekcije usvojen je preliminarni sistem selekcije fokusiran na opštem znanju kandidata, kako bi se smanjio njihov broj. U svakom slučaju, nijedan od sistema selekcije usvojen u evropskim državama nije ograničen na ispitivanje teorijskog znanja kandidata. Suprotno, oni takođe zahtijevaju kurs obuke u skolama za sudije. Škola za sudije ne samo da je uključena u proces obuke sudija već i u proces selekcije; stoga, kandidati koji polože ispit moraju proći i praktičnu obuku ukoliko žele da postanu sudije. Dužina ove praktične obuke razlikuje se od države do države. U Španiji i Italiji, ona traje 18 mjeseci. U Holandiji traje 6 godina, u Francuskoj 31 mjesec i u Portugalu 2 godine. Evropska Povelja o zakonu za sudije, koju je Savjet Evrope usvojio 10. jula 1998 godine uvodi ovaj sistem inicijalne obuke sudija koja je vezana za izbor. U odjeljku 2.3. se navodi da će zakon obezbijediti, putem odgovarajuće obuke koju omogućava država, pripremu izabranih kandidata za efikasno vršenje njihovih sudijskih dužnosti. Razlozi za ovo nalaze se u posebnim karakteristikama funkcije sudije, koja ih obavezuje da intervenišu u komplesnim i vrlo osjetljivim pitanjima koja se tiču časti građana, što implicira da jednostavna apstraktna procjena njihovih sposobnosti nije dovoljna. Odjeljak 2.1. Povelje ustanovljava da kandidati moraju biti izabrani i zapošljavani od strane nezavisnog organa ili komisije i da izbor od strane organa koji vrši selekciju mora biti zasnovan na kriterijumima relevantnim za prirodu funkcije koja se ima obavljati. Glavni cilj mora biti da se procijeni sposobnost kandidata da nepristrasno procjenjuje slučajeve koje rješavaju sudije, što implicira samostalno rasuđivanje. Spoosbnost da se pokaže nepristrasnost u vršenju sudijske funkcije je takođe element od suštinskog značaja. Sposobnost primjenjivanja zakona podrazumijeva kako poznavanje prava tako i sposobnost da se ono praktično primijeni, što su dvije različite stvari. Organ koji vrši selekciju mora takođe biti uvjeren da će vršenje sudijske funkcije kandidata biti zasnovano na poštovanju ljudskog dostojanstva, što je od značaja prilikom susretanja ljudi na pozicijama vlasti i stranaka koji su obično ljudi u velikim teškoćama. Naposljetku, i sasvim očigledno, selekcija ne smije biti zasnovana na diskriminatornim kriterijumina vezanim za pol, etničko ili socijalno porijeklo, filozofske ili političke stavove ili religiozna uvjerenja. Odjeljak 2.2. ustanovljava da se zakonima ustanovljavaju uslovi za izbor u vezi sa stručnom spremom i prethodnim iskustvom. Ovo se primjenjuje, na primjer, u sistemima u kojima izbor zahtijeva izvjestan broj sudijskog ili drugog pravničkog iskustva. Iako se većina odredbi ove Povelje ne može primijeniti u onim sistemima u kojima građani neposredno biraju sudije, Poveljom je ustanovljena namjera da se ona primjenjuje u najvećoj mogućoj mjeri i u ovim sistemima izbora sudija, i, naročito, njene odredbe koje se odnose da uslove koje kandidati moraju ispuniti prilikom imenovanja za sudije. Za razliku od država kontinentalne Evrope čiji sistem je zasnovan na državnom ispitu, države common law sistema biraju svoje sudije iz reda 50- ogodišnjih pravnika koji imaju najmanje 25 godina stručnog iskustva u sudovima. Ovaj sistem smatra da profesionalno iskustvo tokom dugog perioda vremena predstavlja ključni elemenat i pretpostavlja da tokom ovog perioda, sudija mora biti upoznat da pravnim pravilima i mora usvojiti etičke principe sudijske

71

funkcije. U ovim slucajevima, obuka u školama za sudije nema smisla i smanjena je na simbolični period od jedne nedelje, Suprotno, u kontinentalnim (civilnopravnim) sistemima izabrani kandidati koji su položili državni ispit moraju biti mlađi od 28. godina, diplomirani pravnici ali bez pravnog iskustva, što obuku čini neophodnom usljed nove i neočekivane sve značajnije uloge sudija u posljednjim decenijama XX vijeka. U svakom slučaju, iako je opšte pravilo u evropsko kontinentalnim pravnim sistemima da postoji sistem zasnovan na državnom ispitu, neki od njih takođe ustanovljavaju komplementarni sistem koji uzima u obzir staž u obavljanju pravničkih ili sudijskih funkcija. Ovaj komplementarni sistem selekcije omogućava da i drugi stručnjaci sa pravnim iskustvom pristupe pravosuđu. Ovaj sistem je zasnovan na konkurenciji u kojoj se od kandidata zahtijeva da potvrdi svoje profesionalno iskustvo; takođe postoji državni ispit koji je zasnovan na memorisanju informacija ali koji je manje obiman od redovnog sistema. Konačno, postoji i praktična obuka u školama za sudije. Očigledno je, da ova praktična obuka mora imati karakteristike koje je razlikuju od obuke kroz koju prolaze oni kandidati koji pristupaju sudijskoj karijeri bez ikakvog profesionalnog iskustva. Ovaj sistem je dao povoda mnogim raspravama, jer njegova primjena nije bila sasvim objektivna. Ipak, ostvaren je izvjestan uspjeh u izboru pravnika priznatih sposobnosti, u tzv. "redu" ("red" podrazumijeva da od svakih 5 sudija, jedan mora biti izabran po ovom sistemu) koji su podobni za pravne profesije sa akreditovanim specijalizacijama, bilo u upravnom, građanskom, radnom ili krivičnom pravu. Ovaj sistem takođe uzima u obzir i akademske titule, radni staž, specijalističke kurseve, učestvovanje na seminarima, objavljene članke, publikacije itd. Osim toga, postoji i intervju kojim se procjenjuje znanje kandidata. Možemo tvrditi, slijedeći Loewenstein, da bi idelan model bio onaj koji bi sastavio dva uslova: - nepostojanje bilo koje vrste političkog uticaja prilikom izbora sudija i - garantovanje izbora najsposobnijih kandidata, uzimajući u obzir njihove profesionalne

sposobnosti i integritet, Ali, kako zakljucuje ovaj autor "ovakav idelan sistem još uvijek nije otkriven: svaki sistem ima svoje za i protiv i nijedan od njih ne može biti opšteprimjenljiv u svim pravnim sistemima".

C) OBUKA I OBRAZOVANJE SUDIJA Postoji velika traznja za ekstenzivnom obukom sudija, koja bi uzela u obzir: a) Političke karakteristike koje je pravosuđe steklo od kraja XX vijeka. b) Funkciju primjenjivanja i tumačenja prava

72

c) Potrebu da sudije postanu svjesne ograničenja svoje funkcije d) Rastuću kompleksnost postojećih pravnih odnosa Međutim, obuka je nešto slabašno i njeni efekti nijesu odmah uočljivi, zbog čega je lako da se, kratkoročno posmatrano, njeni efekti potisnu ili minimiziraju u odnosu na druge potrebe i prioritete. Čak i više kada se ova profesionalna obuka obavlja odmah nakon diplomiranja i neposredno prije započinjanja profesionalnog života. Ovo stoga što ova obuka utiče na oblast ličnog razvoja koja se lako može eliminisati pozivanjem da će direktno uključivanje u profesiju nadoknaditi obuku. Ovakav stav, primijenjen na obuku sudija, može imati katastrofalne posljedice. Nije prihvatljivo da sudije uče na račun stranaka, stavljajući prava građana na rizik. Mora postojati stadijum obuke u profesionalnoj praksi. U prošlosti, sudije su mogle da okončaju ovu obuku tokom početne faze svoje karijere: pravni sistem nije bio komleksan u mjeri u kojoj je danas, niti isti broj posebnih pravila ili sličnog pravnog ishoda uz različite donosioce pravila u okviru iste države (centralni, savezni, regionalnih, EU); društvo nije toliko zahtijevalo od sudija i drugih profesionalaca (ljekara, pravnika) kao danas, niti se tržište kretalo istom brzinom kojom se kreće danas. Danas, sa jedne strane, sudija mora odgovoriti na zahtjeve društva koje zahtijeva sve više i više pravne izvjesnosti u svojim ekonomskim transakcijma i ličnim odnosima i želi brze i razumnije presude, što može biti ostvareno ukoliko sudija pristojno poznaje pravna pravila i postupak. Sa druge strane, obuka sudija mora uzeti u obzir zahtjeve za većom stručnošću prilikom upotrebljavanja osnovnih instrumenata sudija: pravila postupka. Obuka sudija se može zasnovati na tri kriterijuma:

1. Pravni kriterijum. Sudije donose odluke u saglasnosti sa pravnim sistemom i sistemom pravnih izvora: to je zakoniti sudija koji je podvrgnut legalitetu i suprematiji prava.

Sudija je obavezan da primjenjuje pravo i ne može odbiti da ga primijeni čak ni pozivanjem na tajnu, pravne praznine ili nejasnost norme. Vezanost sudije pravom podrazumijeva:

a) Da pravni osnov sudskih odluka mora biti u saglasnosti sa pravom. b) Zabrana sudskog stvaranja prava: sudije tumače i primjenjuju pravo, ali one ne stvaraju

pravo, sudska odluka ima samo efekte između stranaka u sporu i nema erga omnes efekat.

c) Konačno, princip legaliteta podrazumijeva usaglašenost sa pravnim sistemom. 2. Filozofski kriterijum. Sudije ne vrše svoju funkciju po automatizmu prilikom

tumačenja i primjene pravnih pravila. Pravni sistem se ne može mehanički

73

primjenjivati, već naprotiv zahtijeva uravnoteženu procjenu koja uzima u obzir stvarne činjenice kako bi se ostvarila pravična, uravnotežena primjena pravnog pravila.

3. Sociološki kriterijum. Imajući u vidu da sudija ne samo da tumači pravo već i slučaj

koji rješava, on mora biti upoznat sa realnošću vremena u kome živi ukoliko želi da pruzi odgovarajući odgovor, kako bi utvrdio koje pravo i u kom obimu treba da štiti. Ovo podrazumijeva tri stvari:

a) da će se sve više sudije susretati sa strankama različitog kulturnog porijekla,

različitih vrjednosnih sistema i principa. b) da sudije treba od samog početka da imaju specijalizovanu obuku, s obzirom da

društvo postaje sve kompleksnije. c) da obuka sudija ne treba da bude ograničena na jednostavnu pravnu obuku niti

na samo tehničku obuku, jer će sudijama biti potrebni drugi instrumenti prilikom sprovođenja svoje funkcije, i to kako materijalni instrumenti (kompjuterske vještine, strani jezici) tako i intelektualne (psihologija, medijacija, poznavanje ekonomije).

Naposljetku, odjeljak 2.3. Evropske Povelje o zakonu za sudije takođe se odnosi na početnu obuku sudija i ustanovljava da posebne karakteristike sudijske funkcije impliciraju da samo apstraktna procjenja sposobnosti sudije nije dovoljna. Kako bi osposobili selektovane kandidate za vršenje sudijske funkcije, neophodna je odgovarajuća obuka koju sprovodi država. Ali ova obuka, kao mehanizam za obezbjeđivanje sposobnosti sudija i ostvarivanja nepristrasne i nezavisne pravde, sa jedne strane, zahtijeva ustanovljavanje izvjesnih zaštitnih mjera, kako bi se garantovalo postojanje profesionalne sposobnosti, nepristrasnosti i različitih mišljenja, kako u sadržaju programa obuke tako i prilikom poslovanja struktura koje obezbjeđuju funkcionisanje ovih programa, i sa druge strane, državnim organima pravosuđa daje zadatak da obezbijede prilagođavanje programa obuke i njihovu implementaciju u zahtjevima različitih mišljenja, profesionalnih sposobnosti i nepristrasnosti prilikom vršenja sudijske funkcije.

D) ŠKOLE ZA SUDIJE Kao što smo ranije napomenuli, države evropsko kontinentalnog pravnog sistema koje biraju sudije putem državnih ispita takođe zahtijevaju početnu obuku koju pružaju škole za sudije. Program obuke obuhvata praktične i teorijske aspekte, i ima za cilj ostvarivanje sljedećih ciljeva:

1.Da kompletira znanje neophodno za vršenje sudijske funkcije koje nije sadržano u državnom ispitu.

74

2.Da razvije sposobnost kandidata da na odgovarajući način analiziraju, procesuiraju i rješavaju slučajeve kada budu imenovani,

3.Oba cilja treba ostvariti sjedinjavanjem teorije i prakse u vezi sa obučavanjem u vezi sa

instrumentalnim aktivnostima kao npr. kompjuterskim vještinama, dokumentovanjem, upravljanjem postupkom, mirenjem itd.

U Španiji, Škola za sudije podijeljena je u dva stepena. Prvi (u trajanju od 11 mjeseci), u kojem kandidati, državni službenici u praksi, imaju za cilj da sudijama približe realnost prava koje primjenjuju putem ispisivanja zapisnika i analizom praktičnih slučajeva. Staž u Školi za sudije posebno je zasnovan na studiranju 3 glavna predmeta: Funkcije građanskog suda, funkcije krivičnog suda i Ustavnog suda. Ovo se kompletira studiranjem komplementarnih predmeta (statusnog prava, sudske medicine, ekonomije i uračunljivosti) i drugih vezanih za nove tehnologije (baze podataka, kompjuterske vještine, internet tehnologije - IT). Postoji takođe i mogućnost studiranja jezika autonomnih zajednica (baskijskog, katalonskoh i galskog) i pravničkog engleskog jezika. Uz glavne predmete, komplementarne i instrumentalne, sudije treba takođe da vrše stručnu obuku na mjestima povezanim sa njihovim budućim profesionalnim aktivnostima, bilo u zatvorima, policijskim stanicama, pravnim kompanijama, advokatskim kancelarijama, itd. Na ovim mjestima oni će naučiti kako postupaju drugi profesionalci koji učestvuju u sprovođenju pravde. Po okončanju ove faze, kandidat mora proći kroz poslednji stadijum svoje početne obuke kao "dodijeljeni sudija". Tokom ove faze, kandidat se prima u građanski ili krivični sud, pri čemu sudije ovih sudova postaju tutori "sudija koji se obučavaju". Kada se ova faza okonča, sudija tutor podnosi izvještaj o valjanosti, odnosno nevaljanosti rada od strane "dodijeljenog sudije". Kandidat takođe, treba da podnese Školi za sudije različite nacrte sudskih akata koji će biti ocjenjivani i na osnovu kojih če se izvršiti konačno rangiranje kandidata. Ovaj period obuke u sudu, ranije u trajanju od jedne godine, smanjen je na šest mjeseci kako bi se popunila sudijska mjesta. Nasuprot ovome, u Francuskoj, kandidatima se, čim se upišu u Školu za sudije nudi 400 radnih mjesta van suda u državnim ili privatnim kompanijama, u državnoj službi ili čak u inostrantsvu. Ova obuka traje 2 mjeseca, nakon kojih kandidat obrazlaže memorandum koji ocjenjuju predavači, i tek nakon toga, započinje svoju obuku u Školi. Slični, van- sudijski staž postoji u Portugalu. U Holandiji, gdje inicjalna obuka sudija traje 6 mjeseci, kandidati provode dvije godine u vršenju vansudskih poslova. U Francuskoj i Portugalu postoji aktivnost kada grupa kandidata proučava slučaj kako prije, tako i nakon presuđenja. Oni saslušavaju stranke, njihove zastupnike, sudije, udruženja u vezi sa predmetom, i nakon toga svaka grupa informiše ostale grupe u vezi sa slučajem. Cilj ove aktivnosti je da kandidati nauče da imaju u vidu sve djelove i aspekte svoje buduće funkcije.

75

E) IMENOVANJE Kontinentalni sistemi pravili su razliku u izboru sudija između imenovanja sudija sa jedne strane i postavljenja sudija u izvjesnom sudu ili destinaciji sa druge strane. O imenovanju sudija i postavljenju na izvjesnom mjestu odlučuje ili neki državni organ koji vrši sudijski vlast, ili se odluka donosi na predlog, preporuku ili uz saglasnost ovih organa. Kandidati koji su položili državni ispit i prošli teorijsku i praktičnu obuku se imenuju za sudije nakon rangiranja koji sačinjava Organ za selekciju i obuku sudija i magistrata, to jest na predlog Škole za sudije, U Španiji, učestvovanje Škole za sudije je fokusirano na praktičnoj i teorijskoj obuci, i po njihovom okončanju, na predlaganju rangiranja kandidata koji su završili program obuke, iako Škola za sudije nije nikada isključila kandidate koji su položili državni ispit. U najgorem slučaju (mada veoma rijetko), Škola za sudije obavezuje kandidata da ponovo pohađa obuku. Imenovanje sudija vrši državni organ sudija i sa stupanjem na dužnost kandidat ispunjava uslove za sudiju. Suprotno, magistrate (drugi stepen ili kategorija u sudskoj karijeri) imenuje izvršna vlast, putem "Real Dekreta" (vrstom akta na koju izvršna vlast daje saglasnost), na predlog državnog savjeta sudija. Izvršna vlast samo upisuje ime sudije predloženog od strane državnog savjeta sudija u "Real dekretu", ali se ne može umiješati ili intervenisati na predlog. Drugim riječima, izvršna vlast ima isključivo formalnu ulogu. U najboljem slučaju, izvršna vlast može odložiti imenovanje na nekoliko dana, Imenovanje se objavljuje u španskom Službenom glasilu, i sudija može stupiti na dužnost u roku od 20 dana. Nakon imenovanja i postavljenja na određenu funkciju, obaveza je regionalnih državnih sudskih organa da omoguće stupanje sudije na dužnost. Sudije, prije stupanja po prvi put na dužnost, daju zakletvu ili obećanje da će poštovati Ustav i ostale djelove pravnog sistema, biti lojalni Kruni, primjenjivati pravdu na korektan i nepristrasan način i da će vršiti sudske obaveze. Sudije, nakon imenovanja, svoju sudijsku funkciju vrše u građanskim ili krivićnim sudovima. Nakon promovisanja u magistrate, mogu vršiti svoje funkcije u upravnim, radnim, maloljetničkim ili starateljskim sudovima. Da rezimiramo, izvršna vlast ne bi trebalo ni na koji način da uzima učešća u imenovanju i postavljenju sudija. Treba da imamo na unu da je jedan od zadataka sudija da kontrolišu postupanje izvršne vlasti kako bi obezbijedli da ona ne krši prava građana.

76

F) SUDSKA KARIJERA Uopšteno, sistem unapređenja tokom sudske karijere zasnovan je na dužini radnog staža. Ovaj sistem nije isključen Evropskom poveljom o zakonu za sudije, jer se smatra veoma pozitivnom za ostvarenje sudijske nezavisnosti. Kada unapređenje tokom sudijske karijere nije zasnovano na dužini radnog staža, sistem mora biti isključivo zasnovan na pokazanom kvalitetu rada i savjesnom obavljanju sudijske funkcije, kroz objektivnu procjenu koju vrši jedan ili više sudija i o čemu se razgovara sa dotičnim sudijom. Slabost drugog sistema ogleda se u - postojanju slučajeva sudija koji neopravdano nijesu unaprijeđeni, - postojanju slučajeva sudija koji su pretjerano unaprijeđeni. Odjeljak 4.1. Evropske povelje o zakonu za sudije zastupa sistem po kome odluke o unapređenju usvaja ili državni organ sudija, ili se one donose na osnovu njegove preporuke, predloga ili uz njegovu saglasnost. Sudije koje nijesu predložene za unapređenja treba da zahtijevaju preporuku od strane tog organa. U Španiji, prustup sudijskoj karijeri implicira pridavanje određenog broja na listi unapređenja na koju državni organ sudija daje saglasnost svake treće godine i koji se objavljuje u Službenom glasilu države Španije. Broj koji se dodaje je iskljucivo zasnovan na hronološkom redosledu. Sudska karijera u Španiji se ostvaruje u 3 kategorije: magistrati Vrhovnog suda, Magistrati i Sudije. Unapređenje od sudije u magistrata je principijelno zasnovano na dužni radnog staža na osnovu liste unapređenja koju predlaže državni organ sudija i na koju saglasnost daje izvršna vlast. Postoje, takođe, ispiti da bi bili promovisani u magistrate zasnovani na specijalizacijima u izvjesnim oblastima (upravnom, radnom, građanskom i krivičnom pravu). Od kandidata se zahtijeva da su obavljali sudsku funkciju bar jednu godinu kao sudije, a takođe, moraju položiti teorijski ispit iz predmeta povezanim sa oblašću u kojoj žele da se specijalizuju, i, konačno,, moraju da pristupe praktičnoj obuci u Školi za sudije. Unapređenje od magistrata u magistrata Vrhovnog suda slobodno predlaže državni organ sudija iz reda onih sudija koji su se prijavili za unapređenja i koji su vršili sudijsku funkciju duže od 15 godina. Iako državni organ sudija mora uzeti u obzir biografiju kandidata, u praksi, imenovanje u diskreciji ovog državnog organa i odgovara kriterijumima političkih afiniteta prije nego objektivnim kriterijumima zasluga i sposobnosti. Bez sumnje, treba usvojiti amandmane kako bi se obezbijedili da Vrhovni sud čine najsposobnije sudije, Naposljetku, neophodno je regulisati i ustanoviti trajnu obuku sudija, obuku nakon njihovog stupanja na sudijsku funkciju putem regularnog pristupa obuci koju organizuje država, a čiji cilj je obezbjeđenje uvećavanja društvenog, tehničkog i kulturnog znanja sudija.

77

Zakonske, doktirnarne i teorijske inovacije trajno pružaju nove oblasti za učenje i razmišljanje čiji glavni korisnik moraju biti članovi sudijske vlasti kao čuvari zakona. U ovom smislu, Evropska povelja o zakonu za sudije u odjeljku 4.4. ukazuje da država mora da organizuje regularnu obuku, uz intervenciju nezavisnog organa koji nadgleda prilagođavanje programa obuke i njihovu implementaciju shodno zahtjevima otvorenosti, stručnosti i nepristrasnosti prilikom vršenja sudijske funkcije. Trajni programi obuke počeli su u Španiji 1990. godine, Ovi programi obuke su fokusirani na nekoliko aspekata; pravna obuka u vezi sa određenim aspektima pravnog sistema (medijacija, govorništvo, proceduralne garancije itd, a takođe je sačinjavaju periodi obuke u centralnom i regionalnim parlamentima, sudijskoj policiji, berzama, medijima itd. Postoje, takođe, i opšti programi obuke u oblasti: sociologije, antropologije, jezika, kompjuterskih vještina itd. Iskustvo se pokazalo vrlo uspješnim i prihvaćeno je od korisnika, prema istraživanjima koje je sproveo državni organ sudija. Trajna obuka se smatra kao profesionalna dužnost i pravo sudija i magistrata. Pravo-dužnost je materijalizovano kada se obuka pruža svim sudijama koji su doborovoljno pristali da učestvuju u programu obuke, koji nijesu obavezni. Ovaj zahtjev nije ni neophodan, s obzirom na visok nivo učestvovanja. Ipak, postoje intencije da se sistem izmijeni kao bi se obezbijedila trajna obuka sudija tokom njihove profesionalne karijere. Svakako, danas postoje izvjesni slučajevi u kojima je regularna obuka obavezna, naročito za one ne-specijalizovane magistrate, a koji nastoje da pristupe Društvenom ili Upravnom sudu. Namjera je da se regualrna obuka učini obaveznom u drugim slučajevima osobito kada se sudija specijalizuje u određenoj oblasti, npr. kada sudija prstupa maloljetnickim sudovima, porodičnim sudovima, starateljskim sudovima ili Registru rođenih i umrlih i kada se vrše značajne zakonske izmjene u vezi sa nadležnostima.

78

dr Elena d’Orlando Italija, Univerzitet Udine, profesor Uporednog javnog prava

USTAVNO PRAVOSUĐE U EVROPI (EVROPSKO USTAVNO PRAVOSUĐE I MODELI USVOJENI U HRVATSKOJ, CRNOJ GORI I U SRBIJI)

Rezime: 1-Prototip i cirkulisanje modela ustavnog pravosudja, 2-Organizacija i funkcionisanje ustavnih sudova, 3-Modeli ustavnog pravosudja usvojeni u Hrvatskoj, Srbiji i Crnoj Gori. I – PROTOTIPOVI I CIRKULISANJE MODELA USTAVNOG PRAVOSUDJA. Prvi dio ove studije posvećen je analizi modela ustavnog pravosudja i glavnim karakteristikama dva tradicionalna modela: američkog i austrijskog modela. Potom se diskusija usmjerava na hibridne modele koji postoje u Evropi, a u skladu sa njihovim prvobitnim prototipovima. Važan aspekt koji treba naglasiti kao značajnu razliku izmedju sistema sa common law (običajnim pravom) i onih sa civil law (gradjanskim pravom) jeste u činjenici da u sistemima sa običajnim pravom, ustavno pravosudje ima svoje porijeklo u samoj pravosudnoj odn. sudskoj grani vlasti. Drugim riječima, u pojmovnom smislu se ustavni sudovi ne razlikuju od ostalih iz sudske oblasti; naprotiv, ustavni sudovi, ili prije vrhovni sudovi, kako se uglavnom uvijek nazivaju, smatraju se krunom pravosudnog sistema. U sistemima u kojima je usvojen Kelzenijanski model (sistemi civil law, odn. gradjanskog prava), to nije slučaj jer se Vrhovni sud obično smatra Kasacionim sudom i ustavni sudovi, kao u italijanskom slučaju, nisu dio pravosudne grane vlasti. Ne smije se zaboraviti da je to razlog zašto je u sistemu gradjanskog prava kakva je Francuska ustavno pravo smatrano anomalijom u odnosu na Monteskijeov princip podjele vlasti. Imajući ove razlike u vidu, sada ćemo se posvetiti analiziranju dva različita modela ustavnog pravosudja, razmatrajući implikacije koje oni imaju na sudsku vlast. 1 - Američki model ustavne revizije (sudska revizija zakonodavstva). U američkom modelu, uvedenom presudom Marbury v. Marbury (1803), sudije mogu da ne primjenjuju zakon koji bi trebalo da primjenjuju ukoliko misle da je to neustavno u skladu sa konceptom (izvedenim iz doktrine prirodnog prava) Ustava kao višeg zakona. Tako se posebni profili sudske revizije zakonodavstva mogu odmah razumjeti: prije svega decentralizovani (difuzni) karakter ustavne revizije, što znači da je svaki sudija u mogućnosti da objavljuje (incidenter) usaglašenost zakona sa Ustavom za vrijeme obavljanja svoje redovne sudijske djelatnosti (tako da je to jedna vrsta posteriori kontrole).

79

Vrhovni sud ima monopol sudske revizije, ali on je vrši kao kruna odn. najviša instanca sudskog sistema u Sjedinjenim Državama. Ustav pripisuje Vrhovnom sudu takozvanu ''originalnu/izvornu jurisdikciju''. U drugim slučajevima, Vrhovni sud donosi presude po žalbama predloženim od strane okružnih sudova District Courts) i prvostepenih sudova (Circuit Courts), sa tri alternativna postupka: žalba, nalog certiorari (naredjenje višeg suda nižem da mu prepusti slučaj), potvrda pitanja. Vrhovni sud može takodje da donosi presude po žalbama na odluke najviših državnih sudova kojima se osporava ustavnost saveznih zakona, ili proglašena ustavnost državnih zakona, posmatranih u odnosu na Ustav, savezne zakone ili sporazume. Posljednjih godina, Vrhovni sud postaje sve efikasniji Ustavni sud, to jest tijelo koje ima posebne nadležnosti, posebno nakon dvije reforme 1988, kojima je eliminisana njegova apelaciona jurisdikcija (obavezna) takodje u odnosu na savezne sudove, što je imalo rezultat da Sud sada bira svoj vlastiti registar sudskih odluka. Postupak koji proizilazi iz naloga certiorari (kojim jedna od strana glavnog postupka traži od vrhovnog suda da ponovo ispita slučaj) omogućava diskrecioni odabir slučajeva koji će se ispitati. Svake godine dostavlja se hiljade naloga, ali samo nekoliko stotina njih se rješava. Rijetko niži savezni sudovi, u slučaju nejasnoća u vezi jurisprudencije, traže od Vrhovnog suda da se izjasni putem takozvane ''certification'' (potvrde) što podrazumijeva avokaciju slučaja ili vracanje slucaja (nizem sudu) uz obavezujuće instrukcije. Ovom se postupku pribjegava kada niži sudovi trebaju odredjene naznake jer su precedenti Vrhovnog suda po tom pitanju nepomirljivi, ili je slučaj tako nov i jedini da je nemoguće odlučiti pozivajući se na postojeće precedente. Od početka svoga rada, Vrhovni sud je odbijao da daje samo savjete u vezi ustavnih pitanja, sve dok savjetodavna mišljenja nisu eksplicitno zabranjena presudom Muskrat v. Sjedinjene Države, u kojoj je Sud potvrdio svoju jurisdikcionu prirodu (koja omogućava Sudu, medjutim, da donosi deklaratorne presude). Svjestan svoje jurisdikcione prirode, Vrhovni sud Sjedinjenih Država je postavio sebi seriju ograničenja koja se sastoje od preciznih proceduralnih pravila: korišćenje samo-ograničenja, na primjer, Sud je ograničio čitav niz svojih odluka samo na specifične slučajeve i usvojio princip favor legis; ali, iznad svega, američke sudije uvijek odbijaju da ispituju takozvana ''politička pitanja'', jer su ona povezana sa nadležnošću političkih smjernica zakonodavne ili izvršne grane vlasti. Uprkos usvojenog postupka, pravosnažnost odluka Vrhovnog suda je, generalno, ograničena inter partes; medjutim, precedentni sistem (princip stare decisis) odredjuje da niži sudovi moraju sebe smatrati obaveznim da poštuju odluke viših sudova te tako i zakon proglašen neustavnim u cjelosti prestaje biti pravosnažan (sa retroaktivnim dejstvom).

80

2 - Austrijski model ustavne revizije (Verfassungsgerichtsbarkeit). Teorizacija drugog prototipa ustavnog pravosudja se pripisuje Hans Kelsenu i njegova praktična realizacija je bila u Ustavu Austrije iz 1920. Kulturna pozadina ovog modela je različita od one koja se odnosi na američku sudsku reviziju. Kelsen je takodje krenuo od principa da je Ustav najviša postavljena norma, vrhovna u odnosu na sve ostale kao i od ideje vrhunskog principa koji odredjuje čitav sudski sistem kao i suštinu zajednice konstituisanu takvim sistemom, ali dogmatski kontekst – to jest izgradnja sistema u fazama (Stufenbau) – bila je upotpunosti nepoznata u Sjedinjenim Državama. Prema Kelsenijanskoj teoriji, čuvar Ustava mora biti tijelo koje je organizovano na tribunalu, čija je neovisnost garantovana stalnošću. Što se tiče oblika kontrole, neophodno je da oni moraju biti ne preventivni nego suksesivni, jer će se u protivnom ne mogu pripisati jurisdikcionom tijelu. Ovom odredbom se ne poseze za ovlascenjima zakonodavca, jer Ustavni sud ne vrši stvarnu jurisdikcionu funkciju: poništavanje zakona, u stvari, znači postavljanje opšteg pravila, čak i u negativnom smjeru (contrarius actus), tako da ovaj Sud, zbog priznatog ovlašćenja poništavanja zakona, jeste tijelo zakonodavne grane. Ustavna revizija se može pokrenuti od strane onih državnih vlasti i organa koji bi trebali primjenjivati zakon za koji misle da je neustavan, a koji nemaju to ovlašćenje da suspenduju postupak koji se nalazi neriješen pred njima i da traže od Suda da interveniše. Te državne vlasti mogu biti samo hijerarhijski više (kada se to tiče izvršne vlasti), kao i svaki sudija (kada se to tiče sudske odn. pravosudne grane). U saveznim državama, pravo na žalbu se priznaje vladama država članica protiv saveznih zakona i vice versa. Kvalifikovana manjina Parlamenta može takodje imati pravo da se žali i tu takodje može da dodje do intervencije ex officio samog Ustavnog suda. Predmet revizije su zakoni, pravni akti koji se računaju kao zakoni i koji su neposredno podredjeni samo Ustavu, izvršni propisi, pravni akti u opštim i medjunarodnim sporazumima. Kada god Ustavni sud utvrdi nedostatak forme (kada se to tiče postupka utvrdjivanja kontrolisanog akta) ili suštine (njegovu suprotstavljenost Ustavu) Sud tada poništava čitav akt ili samo njegove pojedine dijelove, sa pro futuro pravosnažnošću, kao i sa ograničenim retroaktivnim dejstvom. Sve ove karakteristike doprinose definisanju takozvanog ''apstraktnog modela'' ustavne revizije, koja je prvi put primijenjena u Ustavu Austrije. U austrijskom federalnom sistemu, nadležnosti Bund (Federacije) i Landera su bile podijeljene na prilično kompleksan način; za neke predmete, zakonodavna i izvršna vlast pripadale su samo Federaciji; kod drugih stvari Federacija je bila ta koja je imala zakonodavnu vlast, dok države članice prepustale izvršenje saveznim zakonima; u ostalim slučajevima postojala je

81

zajednička (istovremena) nadležnost Bund i Landera, a izvršna vlast je pripadala samo državama članicama; i, konačno, opštu nadležnost imao je Lander kada su u pitanju ostali slučajevi. Sa ciljem garantovanja poštovanja Ustava i podjele vlasti izmedju Bund i Landera, ustanovljen je Ustavni sud (Verfassungsgerichtshof), osnovan od strane šesnaest članica, doživotno nominovan pola od Nacionalnog vijeća (Nationalrat) i pola od Federalnog vijeća (Bundesrat). Sastav Suda je bio takav da je mogao garantovati njegovu neutralnost kao i prvi uslov Kelzenijanskog modela: nezavisnost i nepristrasnost ove vrste jurisdikcije. Ustavni sud je imao ovlašćenje da sudi o ustavnosti zakona ali takodje i podzakonskih akata jer se nadležnost decentralizovanih organa takodje mogla prekršiti ovom vrstom akata; pored toga, on je takodje mogao odlučivati i o pojedinačnim zalbama protiv kršenja ustavom zagarantovanih prava, povrijedjenih neustavnim aktima. Verfassungsgerichtshof je takodje imao nadležnost da odlučuje o drugim stvarima: žalbama Lander ili Gemeinde (opština) protiv Bunda; tužbama u vezi izbora; sukobima nadležnosti izmedju sudova i upravnih tijela ili izmedju sudova i upravnog suda (Verwaltungsgerichtshof); kršenja medjunarodnog prava; i optužbi koje se odnose na odgovornost vrhovnih organa Bund ili Landera. Savezna vlada i vlada svakog Landa (drzave clanice), bila je u mogućnosti da se žali i nije bilo neophodno da dokazuje stvarni interes u zalbi. Na ovaj način pristup Sudu – ograničen samo na navedene subjekte – mogao se proširiti sa stanovišta akata čija se revizija treba izvršiti i nije postojala vremenska granica za predlaganje zalbe. Ustavni sud je sam mogao predložiti ex officio ustavno pitanje u vezi zakona koji je predstavljao pretpostavku njegove glavne odluke. U slučaju da je Sud našao neki nedostatak (koji se mogao sastojati od bilo kakve povrede ustavnih odredbi, ne samo onih koje se tiču podjele nadležnosti izmedju Bund i Landera), on bi poništio kontrolisani akt (cijeli akt ili samo neki njegov dio) sa pro futuro dejstvom (osim kod propisa). Ovaj austrijski model, mada je predvidjen za saveznu državu, usvojen je od strane mnogih evropskih država, sa nekim varijacijama i kombinovanjem sa američkim modelom, kako je to opisano u slijedećem poglavlju. 3 - Hibridni model (incidentalna ustavna revizija). Često je američki model sudske revizije suprotstavljen austrijskom modelu, ali nakon Drugog svjetskog rata pravnici su skloni da razmatraju daljnji, novi model, onaj koji ima neke tipične elemente prvoga (izvjestan stepen difuzije revizije, obezbjedjen incidentalnim pristupom), i neke elemente drugoga (centralizacija odluka u jednom jurisdikcionom tijelu; erga omnes pravosnažnost odluka).

82

Individualizacija tertium genus je ispravna ukoliko se originalni modeli smatraju istorijski konkretizovanim. U stvari, već su u Kelzenijanskom modelu bile prisutne neke varijacije (čak iako nisu bile usvojene u Ustavu Austrije iz 1920, a koje predstavljaju karakteristike ovog trećeg modela onako kako se on razvio u sistemima kao što je, na primjer, italijanski, njemački i španski; te su se varijacije odnosile, prvenstveno, na način prezentiranja žalbe Ustavnom sudu. U Sjedinjenim Državama, sudije ne smiju primjenjivati neustavni zakon dok, prema Ustavu Austrije, jedino tijelo koje bi moglo i koje stvarno može proglasiti neustavnost zakona jeste Ustavni sud pristup kome je prvobitno bio moguć samo putem žalbe legitimnih saveznih ili državnih vlasti. Incidentalni model izabran u gore navedenim sistemima sastoji se od slijedećih predvidjanja: jedinstveno i specijalizovano tijelo nadležno je za ustavno pravosudje, kao u austrijskom modelu; ali, istovremeno, kao u američkom modelu, svaki je sudija zainteresovan za sprovodjenje ustavne revizije i tako svaki sudija može, i u izvjesnim okolnostima mora, vršiti preliminarnu ocjenu ustavnosti zakona koje bi on trebao primjenjivati u konkretnom slučaju i, ukoliko on ima neku opravdanu sumnju oko njegove uskladjenosti sa ustavom, on mora zatražiti intervenciju Ustavnog suda. To je upravo razlog zbog čega je ovaj model ovako nazvan, zašto se zove incidentalni, jer se odnosi na proceduralno izuzeće, a ne na direktnu žalbu. Ovakvo rješenje nudi sasvim jasne prednosti u smislu pravne odredjenosti ili izvjesnosti: u stvari, kao što u velikom dijelu sistema gradjanskog prava, precedenti nisu obavezujući, tako ne bi bilo moguće misliti da svaki sudija ne moze diskreciono primjenjivati zakone koji se smatraju neustavnim. S druge strane, incidentalni model je dobro sredstvo u odnosu na ograničenja subjekata kojima je dozvoljeno da predlažu žalbu, što je tipično za austrijski model, čime se utvrdjuje nedostatak/deficit ustavnog pravosudja. Uvodjenje ovog modela, prvo u Italiji (1948) a potom u Saveznoj Republici Njemačkoj (1949), zatim u Španiji (1978) i u drugim sistemima nakon Drugog svjetskog rata, nije znacilo odbacivanje sistema zasnovanih na direktnim žalbama. U svari, kako u sistemima (kao što je njemački) koji se kvalifikuju kao federalni, tako i u sistemima (kao što su italijanski i španski) koji se kvalifikuju kao regionalni, potreba rješavanja sporova koji se tiču zakonodavnih sfera nadležnosti izmedju različitih nivoa vlasti, uvela je pored incidentalog pristupa, takodje i direktan pristup državnim tijelima centralne države ili regiona, Lander, Communidades autonomas. Pored toga, u Njemačkoj, Španiji i zemljama Centralne i Istočne Evrope, direktan pristup je takodje priznat gradjanima čija su osnovna prava i slobode povrijedjene zakonodavnim, administrativnim ili jurisdikcionim aktima državnih vlasti, ili čak privatnim radnjama ili aktima.

83

4 - Ustavna revizija u socijalističkim sistemima i u novim demokratijama. Razvoj takozvanih zemalja nove demokracije (posebno se odnosi na one koje su nastale iz kriza komunisičkih režima) obuhvata uvodjenje ustavne revizije u preuredjenim pravnim sistemima. Uvodjenje ustavne revizije označava raskid sa prijašnjim principom jedinstva vlasti, koji je tipičan za socijalističku teoriju države, po kojoj socijalistički sistemi, po pravilu, nisu imali ustavnu reviziju. Već je opšte poznato da socijalistički ustavni model ne prihvata princip podjele vlasti i vlast je koncentrisana (barem formalno) u soviet-u, koji predstavlja subjekte (vlasti). Pored toga, dobro poznati princip dvostruke ovisnosti ne dozvoljava bilo kakvu spoljnu kontrolu zakonodavnih skupština, koja odobrava ne samo obične zakone već i ustavne, uz posebne postupke ili vecine. Uvijek se smatralo da prisustvo Ustavnih sudova nije koherentno sa institucionalnim sistemom tih zemalja, kao ni sa ideologijom koja ih je inspirisala. S druge strane, u skladu sa ovom vrstom sistema, kontrola nad zakonima i primjenom samog Ustava pripada predstavničkim skupštinama ili nekom više ograničenom parlamentarnom tijelu koje se naziva Praesidium (vidi, na primjer, ustave Albanije, Bugarske, Rumunije, Madjarske, Poljske, SSSR-a). Jedini stvarni izuzetak je bila jugoslovenska federacija koja je uprkos principa jedinstva vlasti, uvela sistem ustavne revizije u Ustav iz 1963 na saveznom nivou, kao i na nivou zemalja članica te federacije, slijedeći austrijski model. Medjutim, neophodno je da imamo u vidu rumunsko iskustvo, zemlje koja je uvela ustavnu reviziju prije prvog svjetskog rata; Ustav Ruske Federacije iz 1924, sa revizijama iz 1988; skorije poljske reforme iz 1982; kao i slučaj Madjarske, sa reformom koja je uvedena 1983. Pored toga, U Čehoslovačkoj je odgovarajuća ustanova uvedena u Ustav iz 1920, ali je trend implementacije tih ustavnih odredaba prekinut Drugim svjetskim ratom i tada, čak i pored toga što je sistem ustavne revizije uveden ponovo novim socijalističkim Ustavom iz 1968, nije posto djelotvoran u praksi. Sva ova razmišljanja, medjutim, nisu više aktuelna, jer su sve navedene zemlje napustile socijalistički model da bi prihvatile i usvojile onaj koji je demokratski. Ova činjenica podrazumijeva razvoj jedne kompleksnije ustavne revizije zakona, koju generalno karakteriše usvajanje evropskog modela (hibridnog, sa izvjesnim varijacijama, od jedne zemlje do druge).

84

II - ORGANIZACIJA I FUNKCIONISANJE USTAVNIH SUDOVA. 1 - Organizacija sistema gradjanskog prava. A - Ustavne i zakonodavne garancije. Sa ustavima donesenim nakon Drugog svjetskog rata, princip nezavisnosti nalazi svoja daljnja i jača uporišta na ustavnom nivou. Prije svega, jurisdikciona funkcija se često kvalifikuje kao ''državna vlast'', da bi se održao njen jednaki dignitet u odnosu na izvršnu i zakonodavnu vlast (član 92 GG; dio VI Ustav Španije itd.); drugo, ustavne povelje obično sadrže konstataciju principa nezavisnosti i podlijeganja samo i jedino zakonu (član 97, stav 1 GG; član 117, stav 1 Ustav Španije; član 206, Ustav Portugala; član 120 Ustav Ruske Federacije, itd.). Takozvana ''spoljna nezavisnost'' (što znači nezavisnost jurisdsikcione vlasti u cjelosti, u odnosu na druge državne vlasti, posebno izvršnu vlast), potvrdjena je svim tim ustavnim odredbama koje ograničavaju disciplinu organizacije i sudske vlasti na primarne zakone, isključujući sekundarnu legislaciju (član 98, stav 1 GG; član 64 Ustav Francuske; član 61 Ustav Danske, itd.). Ali konstatacija nezavisnosti predstavlja sama po sebi samo tek prvi korak. Da bismo ostvarili stvarnu nezavisnost sudija neophodno je, prije svega, da nijedna druga državna vlast nije u mogućnosti da utiče na nepristrasnost presudjivanja, i tada se nezavisnost mora osigurati u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast. To podrazumijeva da ove posljednje dvije grane vlasti ne mogu utjecati na unapredjenja, smjenjivanje, ili na disciplinske mjere; na taj način ostvaruje se uslov koji je sintetički definisan izrekom sine spe nec metu, što znači da na sudije ne smije djelovati strah od kažnjavanja ili da ga ne smije privući mogućnost da bude nagradjen. Drugo, nezavisnost znači takodje i odsustvo veza podredjenosti ostalim sudijama (takozvana ''unutrašnja nezavisnost''). Treće, neophodna je ekonomska nezavisnost koja se sastoji od adekvatnog sistema nagradjivanja ili plata, koji će omogućiti sudijama da budu oslobodjeni od ekonomskih problema, čime se ograničava mogućnost korpucije. Ustavi mogu samo naznačiti principe: njihova stvarna nezavisnost zavisi od kompleksne primjene zakonodavstva, na primjer, po slijedecim pitanjima: postupak nominacije; ispunjavanje uslova da se postane sudija; disciplinski postupak i postupak smjenjivanja; postupci koji će biti u stanju na efikasan način garantovati stalnost sudija; adekvatnost ekonomskog tretmana sudija; granice gradjanske odgovornosti u vezi počinjenih radnji; imunitet za mišljenja izražena tokom jurisdikcione funkcije; garancije funkcionisanja jurisdikcionog sistema; instrumenti koji su u stanju zaštititi sprovodjenje pravde u cjelini, i tako svakog sudije od uticaja javnog mnjenja. Ali zakonodavstvo, čak i ukoliko je tačno i precizno, nije dovoljno; u stvari, neophodno je stvoriti naviku nezavisnosti sudija i odsustvo pritisaka političkih vlasti i medija (a ta navika ili običaj može biti dovoljan da garantuje stvarnu nezavisnost sudija, uprkos usvojene legislativne discipline).

85

Medjutim, istina je da se nezavisnost obezbjedjuje putem nekoliko instituta i procedura, propisanih u odredjenoj mjeri Ustavom i djelomično običnim zakonodavstvom i, da budemo precizniji, na slijedeći način: a) zapošljavanje sudija u skladu sa objektivnim i nepristrasnim kriterijumima i, u svakom slučaju, bez diskrecionog odabira od strane izvršne vlasti (Član 88, Ustava Grčke), b) prisustvom odredjenih garancija statusa (prije svega onih koje se tiču primanja i stalnosti) koje su propisane samo primarnim zakonima (Član 98, stav 1, GG; Član 117 Ustav Španije; Član 64 Ustav Francuske itd.). Posebno što se tiče stalnosti, ustavima se obično ne garantuje minimalni sadržaj (osim u italijanskom), tako da je garancija stalnosti svedena na odredbu da sve mjere za smjenjivanje moraju biti propisane samo primarnim zakonom, c) propisivanje odredjenih organicenja u odnosu na pravo smjenjivanja. Sudije se ne mogu razrijesiti, suspendovati, smijeniti ili penzionisati osim u slučajevima i uz garancije propisane primarnim zakonom (Član 117 Ustava Španije). U svakom slučaju, opoziv podliježe odredjenim garancijama (Član 64 Ustava Danske; Član 117 Ustava Holandije; Član 91 Ustava Grčke, itd.). Ta vrsta garancija je veoma jaka u njemačkom sistemu, gdje jedan sudija ne može biti smijenjen, penzionisan i, u izvjesnim slučajevim, opozvan kao posljedica kršenja principa Grundgesetz ili ustavnog sistema, ali je neophodna zalba Bundestaga i odluka Bundesverfassungerichthof-a (Član 98, stav 2 GG), d) odredba inkompatibilnosti sa ostvarivanjem bilo kojih funkcija i, ponekada, pripadanjem političkim partijama i sindikatima (Član 127, stav 1 Ustava Španije). B – Samoupravna tijela pravosudne grane. U novijim ustavima, u kojima je usvojen koncept ''sudije službenika'' (''officer judge''), nezavisnost jurisdikcione vlasti se postiže uspostavljanjem samoupravnih tijela koja su sastavljena uglavnom od sudija, a u cilju garancija u odnosu na izvršnu vlast takodje i što se tiče upravljanja njihovom službom. Takva tijela su kolegijalna; u Francuskoj i u Italiji na njihovom čelu se nalazi Predsjednik Repubike, dok u Španiji, Portugalu i Grčkoj njima rukovodi Predsjednik Vrhovnog suda. Sastavljena su od sudija i visoko kvalifikovanih lica koja odlučuju o nominaciji sudija, njihovim unapredjenjima, smjenjivanju, opomenama (directive charges) kao i ostvarivanju disciplinskih ovlašćenja (ali u Francuskoj, Counsel superieur ima samo konsultativnu funkciju, osim za disciplinska pitanja). Samouprava sudija (istorijski gledano, rodjena Ustavom Četvrte francuske republike), najefikasniji je instrument za kombinovanje nezavisnosti sudske vlasti sa neophodnošću upravljanja njome. U stvari, rješenje stvaranjem jedne institucije sa funkcijama zastupanja i samouprave sudija usvojeno je u više skorijih ustava u zemljama Centralne & Istočne Evrope; na primjer, u Rumuniji (Član 132 Ustava), u Bugarskoj 129 Ustava), u Poljskoj, prije svega u nekim državama Južne Amerike (Član 217 Ustava Venecuele). Što se tiče njemačkog sistema, samouprava pravosudne vlasti nije odsutna, mada ne postoji

86

posebno tijelo koje obavlja takvu funkciju. U Njemačkoj postoje Sudijski savjeti (Richterrate) i Predsjednički savjeti (Prasidialrate) koje biraju sudije, a čija je funkcija povezana sa opštim pitanjima sprovodjenja pravde i obavljanja službe; Komiteti za upravljanje Tribunalom (sastavljeni od Predsjednika tribunala i sudija) koji imaju funkciju vodjenja pravosudnih slučajeva; sudijski disciplinski savjeti sastavljeni od sudija koji odlučuju o disciplinskim pitanjima i koji se izjašnjavaju ukoliko je sudija povrijedjen u svojoj samostalnosti mjerom hijerarhijske sigurnosti (hierarchic al vigilance). Samouprava se takodje javlja i kod administrativnih sudija, koji obično imaju manje samostalnosti, jer se tradicionalno smatraju specijalnim sudijama za upravu i, iz tog razloga, ih nominuje izvršna vlast. C - ''Kulturalna'' nezavisnost. Šira nezavisnost sudija, kako sa spoljne tako i unutrašnje tačke gledišta, dovela je do slijedećih, bitnijih posljedica: prije svega, progresivnog ublažavanja kontrole vrhovnih sudova u pogledu sudskog tumačenja, i drugo, manje nadležnosti zakonodavca da uslovljava sudijsko tumačenje. Suština Napoleonskog modela se sastojala od dva profila: sa organizacione tačke gledišta, stvaranje posebne grane uprave u svrhu nadziranja sudija; prema funkcionalnom profilu, stvaranje zakonika što znači jedinstvenog sistema pisanog prava za sve gradjane i to ograničava (ili bi trebalo da ograničava) značajan dio sudijskog tumačenja i postavlja odredjena pravila za to (vidi, na primjer, preliminarne uredbe italijanskog Gradjanskog zakonika). Ove karakteristike su odraz kulturalnih gledišta: teorija eksegeze (tumačenja) i pozitivizma vodeće su tokom cijelog XIX vijeka i odgovaraju tipičnoj liberalnoj ideji suvereniteta zakona i legislatora /zakonodavca. Istovremeno, liberali su koristili ideju odvajanja vlasti kako bi se ograničila mogućnost sudija da objavljuju aktivnosti državne uprave. Jurisdikcija/pravosudje 20. vijeka, posebno nakon Drugog svjetskog rata, oslobadja se takve vrste nasljedja. Zahvaljujući većim garancijama nezavisnosti (kako u njenim unutrašnjim tako i spoljnim okvirima), kao i prisustvu decidnog Ustava da, čak i kada uvijek ne daje eksplicitne principe, barem nudi ustavne garancije klasičnih sloboda, sudije definitivno napuštaju teoriju eksegeze, to jest teoriju mehaničke interpretacije, zakonodavac više nije suveren, jer postoji strogi Ustav, i ideja legaliteta dvostrukog nivoa (ustavnog i legislativnog) zauzima mjesto u mnogim evropskim državama. Sudije, zahvaljujući Ustavu, otkrivaju i sve više koriste sistematsko tumačenje, što podrazumijeva poredjenje izmedju primarnih i sekundarnih zakona (podzakonskih akata) radi primjene u konkretnim slučajevima s jedne strane, i principa pozitivnog prava koji proizilaze iz Ustava, s druge strane. Nije bez znacaja da je princip odvajanja vlasti izgubio na težini kao prepreka za vršenje revizije/kontrole javne uprave, i čak i onda kada su administrativne sudije odvojene od običnih, često su skloni preuzeti jurisdikciona/pravosudna ovlašćenja slična onima koje imaju obične sudije (italijanski slučaj je prilično tipičan u tom smislu, posto administrativne sudije

87

koriste prekauzarno ovlašćenje koje je veoma slično onome koje imaju civilne sudije (sudije parničari). Ukratko, može se primijetiti da je u ustavima iz Drugog svjetskog rata, princip odvajanja vlasti izgubio na značaju u odnosu izmedju zakonodavne i izvršne vlasti, ali je povećao ulogu sudija u odnosu na kontrapoziciju/suprotstavljanje izmedju pravosudne vlasti i drugih državnih vlasti, posebno izvršne. Tako uloga sudija, potisnuta Francuskom revolucijiom i naknadnom kodifikacijiom i stavljanjem sudija pod izvršnu vlast, nakon Drugog svjetskog rata ponovo postaje odlučujuća kao što je bila tokom Ancien Régime, što znači protuteža izvršnoj vlasti. 2 – Organizacija common law sistema (sistema obicajnog prava). Struktura sudske vlasti u common law sistemima (posebno u Velikoj Britaniji i Sjedinjenim Državama), je potpuno drugačija, mada se ne smije izostaviti da oni dijelovi u kojima su razlike snažnije (na primjer sudjelovanje lays (laika), različita struktura krivičnih postupaka, organizacija jurisdikcije, uloga precedenta/presedana, i tako dalje), podliježu velikim ublažavanjima i, generalno uzevši, tendencija ka konvergenciji je veoma snažna. A – Ujedinjena Kraljevina (Velika Britanija i Sjeverna Irska). Glavna razlika izmedju common law sistema se tiče odabira sudija. U Velikoj Britaniji pozicija nezavisnosti sudske vlasti je veoma čvrsta. Ova situacija proističe iz veoma stare tradicije, uprkos činjenice da ne postoje ustavne odredbe kojima se taj princip propisuje. Sudije se smatraju licima velike profesionalnosti i senzibiliteta u pogledu vrijednosti ukorijenjenih u društvu, tako da oni imaju opštu podršku i veliko postovanje, cime se implementira njihova nezavisnost. Tradicionalna nezavisnost britanskih sudija nije pogodjena činjenicom da pravo nominovanja službenih sudija (gowned judges) (oko hiljadu), i sudija laika (lays) (preko dvadeset hiljada, honorarnih) pripada državnoj vlasti (Premijeru na zahtjev Lorda kancelara za najvažnije nominacije, Lordu kancelaru za one druge). Što se tiče nominacija za više sudije (oko stotinu deset koji zauzimaju najznačajnije i prestižne funkcije), oni se biraju od strane barristers/advokata (advokata koji zastupaju pred Sudom ali nemaju direktan kontakt sa strankama, već dobijaju ovlašćenje od solicitors/advokata koji ne mogu zastupati stranke pred sudom), tako da je izbor ograničen na malu i veoma kvalifikovanu grupu pravnika, sa dosta iskustva i stručnosti. S obzirom da kandidata za svaku funkciju nema više od pet ili šest, nominacije su najvećim dijelom obavezujuće i predstavljaju prirodan završetak idealnog cursus honorum. Mora se dodati i to da se sve informacije koje su neophodne da bi se odlučivalo o nominaciji skupljaju od strane stalnog tima koji može mnogo da utiče na izbor Vlade. Nezavisnost se garantuje odredbama zakona Act of Settlement kojim se omogućava smjenjivanje magistrates/sudija samo po nalogu Domova, dok se niže sudije mogu smjeniti od strane Lord Chancellor/Lorda kancelara, vrhovnog sudije Engleske, zbog nesposobnosti ili lošeg postupanja.

88

Više sudije su High Court of Justice/Viši sud pravde (prvostepeni sud nadležan za gradjanske sporove UK), i Court of Appeal/ Apelacioni sud (drugostepeni sud UK), a koji odlučuje o žalbama na odluke prvostepenog suda. Protiv odluka Apelacionog ili drugostepenog suda, moguće je uložiti žalbu Chamber of Lords/Domu lordova (Gornji dom), ali je to veoma komplikovan i skup instrumenti, u stvari, Chamber of Lords donosi najviše pedeset do šesdeset odluka tokom godine. Te odluke ne donosi cijeli Dom već odredjena ad hoc Komisija/Komitet. Gradjanska jurisdikcija na nižem nivou se sprovodi od strane County Courts /Pokrajinskih sudova (prvostepenih) koji su smješteni širom zemlje, tako da svako može lako doći do njih (ima ih oko četiri stotine dvadeset). Ovi sudovi su sastavljeni od jednog sudije i imaju gradjansku jurisdikciju. Krivični slučajevi, ne oni teški, spadaju u jurisdikciju Magistrate's Courts/Sudovi za prekršaje, UK, koji su sastavljeni od tri suca i Predsjednika izabranog od strane članova, koji nije profesionalac i bez sudske pripreme. Na odluke ovih sudova se može uloziti žalba Crown Courts, koji su takodje nadležni da sude ozbiljne krivične slučajeve i, u svakom slučaju, ukoliko jedna strana želi da zaobidje Magistrate's Court/Sud za prekršaje (pred kojim se, u ovom slučaju, sprovodi samo preliminarna rasprava). Crown Court se sastoji od porote sudija laika kojom rukovodi sudija, i ona se može izjašnjavati samo o krivici ili nevinosti optužene osobe, ali porota ne može odlučivati o biću sankcije. Sudije laici mogu izostaviti motivaciju svojih odluka, i protiv svih odluka nižih sudija moguće je uloziti žalbu Krivičnom odjeljenju Apelacionog suda. Courts of Justice/Prvostepeni sudovi u Velikoj Britaniji su prava vlast: oni su ti koji su stvorili common law i pravdu, gradeći tako britanski sudski sistem, dok je uloga koju su igrali zakonodavac odn. legislator i izvršna vlast bila sve do XX vijeka veoma skromna, s obzirom na to da se nikakva kodifikacija nije umiješala u takav odnos, da sudskoj vlasti oduzme tu primarnu funkciju propisivanja zakona. Sudovi zastupaju kako materijalno tako i procesno pravo, tako da se nezavisnost i autoritet sudske vlasti smatraju neophodnim preduslovima poštovanja sloboda i dobrog funkcionisanja britanskih institucija, čije je stvaranje i konsolidovanje umnogome ostvareno upravo od strane Sudova. Karakteristika britanskog pravosudnog modela jeste princip jedinstva jurisdikcije, što znači da postoji jedinstven sistem Sudova, organizovanih na različitim nivoima, koji su nadležni da odlučuju o bilo kojem slučaju, uprkos vrste predmeta. To je takozvani monistički sistem, u kojem su garancije za svakog gradjanina u odnosu na državnu upravu koncentrisane u samo jednom redu/nivou sudija. U evropskim kontinentalnim državama, s druge strane, različite interpretacije principa odvajanja vlasti odredile su radjanje upravne/administrativne jurisdikcije uz običnu jurisdikciju (nadležnu u gradjanskim i krivičnim slučajevima), a zatim i radjanje drugih jurisdikcija (ustavne, specijalizovane za odredjene slučajeve, itd.; na primjer, njemački model, u kojem postoji pet različitih federalnih sudova – Čl. 95, stav 1 GG – isključujući Bundesverfassungsgericht). Ovakva situacija je, već prilično dugo vremena, dovela do toga da je kontrola koja se vrši nad

89

aktivnostima državnih administracija u Velikoj Britaniji manje jaka nego u kontinentalnim sistemima. Ali, s druge strane, britanski model karakteriše prisustvo nekoliko tijela, na baš jurisdikcionih, čak i kada se bave sudskim postupcima i kriterijumima, već tijelima koja djeluju u odredjenim oblastima u vezi sa socijalnom Državom: takozvani administrativni Tribunali, nadležni za odredjene administrativne postupke, koji se završavaju administrativnim odlukama, na koje se može predložiti žalba osnovnim sudovima. Na ovaj način, princip jedinstva jurisdikcije doprinosi jačanju uloge vrhovnih sudova (posebno Apelacionog suda) vise nego što je to slučaj u evropskim kontinentalnim državama. B – Sjedinjene Države. U Sjedinjenim Državama, princip nezavisnosti sudija – prema teorijama prosvjetiteljstva, engleskom iskustvu, i mnogim ustavima svake države članice – sadržan je u čl. III Ustava SAD, gdje stoji da će sudije vrhovnog suda i one nižih sudova vršiti svoje funkcije onoliko dugo koliko je njihovo postupanje dobro i za svoje usluge će dobijati platu, koja se medjutim ne može smanjiti ukoliko nisu on charge (pod nekom optuzbom). Ovo odgovara formulaciji u zakonu Act of Settlement, a koji je već primijenjen u mnogim ustavima država članica. Alexander Hamilton, federalista, rekao je da je doživotna sudska funkcija neophodna da bi se sprovodila pravda, jer bi propisivanje periodičnih nominacija bilo izuzetno opasno po nezavisnost sudija. Ako bi se takve nominacije delegirale na izvršnu ili zakonodavnu vlast, u tom bi slučaju postojala opasnost od pretjerane usluznosti prema tim vlastima; ukoliko bi se nominacija delegirala i na izvrsnu i na zakonodavnu vlast, postojala bi tendencija ka izbjegavanju rizika gubljenja naklonosti jedne od njih; ukoliko bi se nominacije delegirale na gradjane ili lica odabrana u tu svrhu od strane gradjana, takodje bi postojala prevelika tendencija ka popularnosti, uprkos stvarne brige za Ustav i zakone. Federalne sudije se nominuju doživotno od strane Predsjednika Sjedinjenih Država, uz prijedlog i pristanak Senata (čl. II, pogl. 2 Ustava SAD). Nominacija slijedi nakon formalne procedure kojom rukovodi Ministarstvo pravde. U toj proceduri, veoma važnu ulogu igra advokatsko uduženje/komora (American Bar Association), koje daje svoje autoritativne prijedloge i savjete u pogledu tehničkih osposobljenosti sudija i mišljenje o kandidatima. Kada su u pitanju više funkcije, posebno za Vrhovni sud, neophodne su političke, nacionalne i religiozne ocjene, i sve prethodne relevantne činjenice u vezi kandidata u velikoj mjeri se uzimaju u obzir od strane javnog mnenja. Medjutim, da bi se postalo federalni sudija, neophodno je imati visoki stepen profesionalizma. Federalni suci se mogu smijeniti samo pod optužbama Doma i odlukom Senata, ukoliko su proklašeni krivim zbog izdaje, korupcije i drugih ozbiljnih krivičnih djela. Za smjenjivanje je potrebno – kao u zakonu Act of Settlement - zahtjev oba Doma, u skladu sa principom koji je prisutan u common law sistemima (na primjer, u Australiji sudije Višeg suda i drugih sudova konstituisanih od strane Parlamenta, mogu biti smijenjeni samo od strane Glavnog guvernera i Savjeta, na zahtjev oba Doma, na istom zasjedanju, kada se to tiče smjenjivanja zbog lošeg privatnog postupanja ili nesposobnosti: čl. 72 Ustava; zahtjev Senata i

90

Chamger of Commons/Donjeg doma je neophodan takodje za smjenjivanje sudija Viših sudova od strane Glavnog guvernera u Kanadi: čl. 99 BNAA). Od 1789, samo je oko desetak sudija smijenjeno ovakvim postupkom. Češće je ista inicijativa za preispitivanjem od strane Donjeg doma Kongresa dovela do ostavke optuženih sudija. Da zaključimo, nezavisnost, kao u Velikoj Britaniji, proističe iz profesionalnosti odn. stručnosti i autoritativnosti sudija. Mora se takodje istači da prisustvo decentralizovane sudske revizije povećava nezavisnost takodje prema zakonodavnoj vlasti, i predstavlja ogranicenje za samu zakonodavnu vlast. U vezi te funkcije interferencije sa političkim ciljevima Kongresa i Predsjednika, polemički je usvojen izraz ''sudijska vlast''. Ustav (čl. III, pogl. 1) daje posebne garancije nepromjenjivosti plata sudija dok su na funkciji, što je formula koja je korišćena u mnogim ustavima u oblastima sa common law sistemom (čl. 72 Ustava Australije). Organizaciju američkog sudstva znacajno karakteriše klauzula o valjanom sudskom procesu koja je navedena u V i XIV amandmanu Ustava. Ova klauzula podrazumijeva pravo da se odmah bude obaviješten o postupku Vlade kako bi se mogla preduzeti trenutna odbrana, kao i pravo da se bude sudjeno od strane nepristrasnog sudije koji nema nikakav interes za rezultat procesa. U krivičnim postupcima, optužena osoba ima pravo da joj se sudi od strane porote, to jest od strane gradjana koji se moraju zakleti da će svoju dužnost obavljati savjesno. VII amandman propisuje sudjenje od strane porote takodje u federalnim gradjanskim postupcima, ali ta garancija se ne smatra tako bitnom da bi se nametnula državama članicama koje, medjutim, priznaju stvaranje porota na zahtjev stranaka. Sudski sistem SAD je sastavljen od federalnih/saveznih i državnih sudija; organizacija državnih sudaca se razlikuje od jedne do druge zemlje članice Federacije, dok je organizacija federalnih sudaca jedinstvena i koju ćemo ovdje ukratko opisati. Federalni suci zavise od US Okružnih sudova, koji su prisutni u svakoj državi članici, i koji dostižu broj 4 u onim najvećim (na primjer, u državi New York). Obično se funkcije Okružnih sudova vrše od strane jednog sudije. U nekim posebnim, delikatnim slučajevima (izborni sporovi, sporovi koji se tiču savezne administracije) sastav je od više članova (takozvani Okružni sud od tri suca). Okružnih sudija ima oko stotinu. Oko pola sporova se odlučuje uz pomoć porote. Na odluke prvog stepena se može uložiti žalba US Apelacionim/drugostepenim sudovima, koji imaju jurisdikciju nad jednim okrugom (federalna teritorija je podijeljena na trinaest okruga).

91

Sudija US Apelacionih sudova ima oko dvije stotine i obično donose odluke preko tročlanog vijeća. Predsjednici US Apelacionih sudova se nominuju od strane Glavnog sudije saveznog Vrhovnog suda. Protiv konačnih odluka svih saveznih sudija moguće je uložiti žalbu Vrhovnom sudu, koji je takodje nadležan na jedinstven način kada se radi o pitanjima javnog prava. Mora se istači da Vrhovni sud postaje sve više Ustavni sud nego sud posljednje instance. Ova je promjena bila postepena i kulminirala je sa dvije reforme u 1988, kojima je eliminisana obavezna jurisdikcija (žalba jedan) i ostavljen samo certiorari postupak (to jest kada sud sam utvrdjuje koji slučaj će da riješi, izmedju svih onih koji su podneseni). Pristup putem certiorari postupka omogućava sudu da izvrši apsolutn izbor slučajeva: sud odlučuje koji slučajevi treba da budu uzeti u obzir, tako da se on može koncentrisati samo na nekoliko njih tokom godine (često je to manje od stotinu slučajeva), ali o pitanjima o kojima je odlučio, sud daje veoma duge i kompleksno motivisane presude, tako da u tim slučajevima motivacija predstavlja ogledalo autoritativnosti tog tijela. Motivacija nema funkciju razjašnjavanja dispozitiva, već davanja sudijama (Vrhovnog suda ili nižih sudova) instrumenata za rješavanje budućih slučajeva (to je takozvana perceptivna funkcija motivacije, dok u civil law sistemina (sistemima gradjanskog prava), motivacija ima uglavnom argumentativnu funkciju). Objavljivanje različitog mišljenja (to jest tačke gledišta sudije koji se ne slaže sa donesenom odlukom) predstavlja institut koji favorizuje pluralizam interpretacije i kontrolu javnog mišljenja. Pored toga, česta je upotreba elastičnih proceduralnih kategorija, čime se omogućava Vrhovnom sudu da interveniše ili se povuče (samouzdržanost) sa velikim diskrecionim ovlašćenjem po predloženom pitanju: ovi instrumenti su stanovište (legitimnost poduzimanja akcije), zrelost (nedostatak konkretnosti predloženog pitanja), spornost (prestanak razloga spora), i doktrina političkog pitanja (koja proizilazi iz principa odvajanja vlasti, u skladu sa kojim Vrhovni sud ne može da se miješa u oblast diskrecionih ovlašćenja garantovanih Ustavom zakonodavnoj i izvršnoj grani vlasti). Ali snaga i autoritativnost takodje zavise i od organizacionih izbora koji se tiču sistema pravosudja. Najznačajniji su slijedeći: (a) sud je sastavljen samo od devet sudija, nominovanih doživotno, čak iako imaju za sobom brojno osoblje saradnika na svakom nivou, tako da je Vrhovni sud Sjedinjenih Država mnogo kompaktniji nego što je to evropski. Variranje u sastavu postaje odlučujuće, tako da je kontrola javnog mnenja veoma stroga, kroz postupak davanja savjeta i odobrenja Senata i putem intervenisanja American Bar Association, štampe itd.; (b) sud je jedinstvena jurisdikcija i ta činjenica mu omogućava da poznaje svaki sektor pravosudnog sistema. Ove karakteristike podrazumiejvaju da sud ima odlučujuću ulogu u razvoju sistema, čak više nego drugi subjekti aktivne politike (Predsjednik i Kongres).

92

III – MODELI USTAVNOG PRAVOSUDJA USVOJENI U HRVATSKOJ, SRBIJI I CRNOJ GORI. 1 – Ustavni sud u Republici Hrvatskoj. A – Organizacija ustavnog pravosudja. Hrvatska ima svoj Ustavni sud od jos od kada je bila dio bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije. Sud je ustanovljen Ustavom iz 1963, i zadržan je kasnijim Ustavom iz 1974. On je prvenstveno bio nadležan za teoretsku normativnu kontrolu, a takodje je preispitivao ustavnost i zakonitost opštih samoupravnih akata. On nije bio nadležan da odlučuje o ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih akata. Ustav Republike Hrvatske (u daljem tekstu: Ustav), proglašen 22 decembra 1990, u svojim osnovnim odredbama, čl. 3, kaže da su ''sloboda, jednakost prava, nacionalna jednakost, zalaganje za mir, socijalnu pravdu, poštovanje ljudskih prava, neprikosnovenost svojine, očuvanje prirode i čovjekovog okruženja, vladavina prava, kao i demokratski vojni sustav, najviše ljudske vrijednosti ustavnog poretka Republike Hrvatske''. Cijeli sistem Republike Hrvatske je organizovan shodno tome, uključujući i ustavnu poziciju Ustavnog suda. Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljem tekstu: Ustavni sud), konstituisan je 5 decembra 1991, i nakon polaganja zakletve pred Predsjednikom Republike, počeo je sa svojim radom 7 decembra 1991. Ustavna pozicija Ustavnog suda u skladu je sa Kelsenijanskom, kontinetalno-evropskom tradicijom, s obzirom da je predvidjen da bude medju-grana vlasti ona koja kontroliše sve tri grane vlasti (zakonodavnu, izvršnu u sudsku). On hijerarhijski nije postavljen iznad njih niti predstavlja dio njih, bilo u organizacionom ili funkcionalnom smislu. Ustavni zakon o Ustavnom sudu (u daljem tekstu: Ustavni zakon), od 24 septembra 1999, dodatno je uveo znatan broj proceduralnih odredbi kako bi ispravio nedostatke i nejasnoće prethodnih zakona iz 1991. U njemu su takodje izmijenjeni uslovi koji se odnose na izbor ustavnih sudija, inkompatibilnost odredbi, aktivnu legitimizaciju teoretske revizije, itd. Ustavni sud se sastoji od jedanaest sudija koje imenuje Predstavnički dom (Donji dom Parlamenta) apsolutnom većinom glasova na preporuku Pokrajinskog doma (Gornjeg doma Parlamenta) na period od godina. Nedostatak odredbi koje se odnose na obnovljivost mandata interpretirana je kao namjera da se ne stvaraju prepreke ponovnom izboru. Sudija ovog Suda može biti osoba koja je hrvatski gradjanin, diplomirani pravnik sa najmanje 15 godina iskustva u pravnoj profesiji (12 godina za doktore pravnih nauka, kako je dopunjeno Ustavnim zakonom), koja se ističe svojim naučnim, stručnim ili javnim radom. Sudije se imenuju posebno iz redova sudija redovnih sudova, državnih tužilaca, advokata i univerzitetskih profesora prava. Sud imenuje svoga predsjednika iz redova sudija tajnim glasanjem. Ustavne sudije ne mogu vršiti bilo koju drugu javnu ili profesionalnu funkciju, ali je Ustavnim zakonom odredjeno da se akademske aktivnosti mogu nastaviti, kao i članstvo u advokatskim, humanitarnim, kulturnim, sportskim i drugim sličnim udruženjima. Trenutno, Predsjednik Ustavnog suda je takodje predsjednik Crvenog krsta Hrvatske. Sudija ne može da pripada nijednoj političkoj partiji. Odredbe koje se odnose na prekid sudijskih funkcija su uobičajene: sudija može biti oslobodjen dužnosti prije isteka perioda na koji je imenovan, na njegov vlastiti zahtjev, zatim ukoliko je osudjen na kaznu zatvora, i ukoliko postane nesposoban za obavljanje te funkcije.

93

Razloge za oslobadjanje sudije njegove dužnosti utvrdjuje sam Sud. Predsjednik Suda (ili troje sudaca ukoliko se traži razrešenje Predsjednika), inicira taj postupak, dok se odluka donosi većinom glasova svih sudija. B – Model usvojene ustavne revizije: teorijska/apstraktna i konkretna sudska revizija. Ustavni sud:

- odlučuje o usaglašenosti zakona sa Ustavom, - odlučuje o uskladjenosti drugih propisa i akata sa Ustavom i zakonom, - štiti ustavne slobode i prava čovjeka i gradjanina, - odlučuje u ustavnim sporovima izmedju zakonodavnih, izvršnih i sudskih vlasti, - odlučuje, u skladu sa Ustavom, o impeachment-u Predsjednika Republike, - vrši nadzor nad ustavnošću programa i aktivnosti političkih partija i može, u skladu sa

Ustavom, zabraniti njihov rad, - vrši nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora i republičkih referenduma, i odlučuje o

izbornim sporovima koji ne spadaju u nadležnost sudova, - vrši druge poslove utvrdjene Ustavom.

Prve dvije nadležnosti predstavljaju u stvarnosti apstraktnu i konkretnu sudsku reviziju, dok je treća konkretizovana u pravu na direktne ustavne žalbe pojedinaca Ustavnom sudu. Pravo na žalbu uključuje i pravo pokretanja ustavnih sudskih postupaka kao i pravo dobijanja rješenja o spornoj stvari. Iz ustavne garancije lokalne samouprave proističe nadležnost Ustavnog suda, što je regulisano Zakonom o lokalnoj samoupravi i administraciji, po kojem u slučaju raspuštanja predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave predsjednik takvog tijela ili organa može u roku od 48 sati uložiti ustavnu žalbu o kojoj ovaj Sud mora da odluči u roku od sedam dana. Kao predmet ustavne revizije, što se tiče apstraktne revizije, Ustavni sud je ovlašćen samo za vršenje sukcesivne ustavne revizije, on nema nikakvo ovlašćenje da sudjeluje u donošenju zakona, ili drugih propisa. Šta više, Sud ne daje savjetodavna mišljenja (koja ne treba miješati sa pojmom «apstraktna revizija») i ne sankcioniše zakonodavne propuste. Ovo drugo je usvojeno u sadašnjoj praksi suda, ali neobavezujuće obrazloženje njegovih odluka treba da istakne potrebu zakonodavnog djelovanja u odredjenom pravcu. Tako da praksa «reading-in» («tumačenja») zakona (ili propisa) koja je prisutna u nekim zapadnim zemljama (na primjer, Kanada, Italija itd.) nije razvijena u Hrvatskoj, ali mogućnost ispravljanja neopravdanih propusta postoji mada je diskutabilno, kroz obavezno poništavanje propisa kojima se krše osnovna prava i slobode čovjeka i gradjanina, ili kojima se pojedinci, grupe ili organizacije neopravdano stavljaju u povoljniji položaj. Na sličan način, Sud se smatra nekompetentnim da odlučuje u slučaju neuskladjenosti izmedju dvije norme istog nivoa. Postoje dvije vrste apstraktne revizije: revizija na zahtjev (postupak se pokreće samom žalbom navedenih organa) i revizija na predlog (svako može predložiti reviziju, ali je predlog predmet prethodnog ispitivanja od strane Suda u smislu da li navodi daju dovoljno sumnje u pogledu ustavnosti ili zakonodavnosti spornog akta). Reviziju može da zahtijeva: Predsjednik Republike, Vlada Republike (radi ispitivanja uskladjenosti propisa sa Ustavom i zakonom), ombudsman (po pitanjima koja se tiču prava gradjana pred državnom upravom i organima sa javnim ovlašćenjima), predstavnički organi

94

jedinica lokalne administracije i samouprave (po pitanjima koja se tiču organizovanja lokalne uprave i samouprave). Pored toga, aktivna legitimizacija je po novom Ustavnom zakonu dodijeljena jednoj petini nekog od dva Doma Parlamenta i komitetima Predstavničkog Doma. Ovu promjenu treba posmatrati u svjetlu predstojećih parlamentarnih izbora i procjeni toga ko bi mogao konstituisati buduću vladu. Na kraju, Ustavni sud može postupati ex officio ukoliko smatra neophodnim da ispita odredjeni dio legislacije ili propisa. Mada bi se u nekim slučajevima moglo smatrati opravdanim da postupa prorio notu, Sud je oprezno izbjegao da koristi ovo ovlašćenje pokazujuci generalno znatnu mjeru popustljivosti. Sud će morati da uspostavi standarde u vezi ovog ovlašćenja imajući u vidu da je njegova implicitna obaveza da odlučuje o pravnim a ne o političkim stvarima. Što se tiče konkretne revizije, kada se postavi pitanje ustavnosti i zakonitosti u postupku pred sudom, Vrhovni sud je obavezan da pribjegne Ustavnom sudu. Ukoliko se radi o sumnji ustavnosti zakona, sud ce obustaviti prvobitni postupak do konacne odluke Ustavnog suda, dok ce u slucajevima «sumnjivih» propisa ili pod-zakonskih akata, sud odbiti da ih primijeni i nastaviti sa postupkom, i obavijestiti Vrhovni sud. C – Ostale funkcije Ustavnog suda. Što se tiče ustavnih žalbi, približno oko 70 od 139 clanova Ustava direktno ili indirektno sadrži odredbe o ljudskim pravima i slobodama. Zaštita ustavno zagarantovanih prava i sloboda dobila je na značaju uvodjenjem ustavne žalbe. Kako je navedeno u uvodu, ovo pravno sredstvo nije postojalo do 1991. Pravo ulaganja ustavne žalbe je zagarantovano svakome ko vjeruje da su njegova ustavna prava povrijedjenja odlukom sudskih ili upravnih vlasti ili drugih organa sa javnim ovlašćenjima. Jedini dodatni zahtjev jeste da se iscrpe sva druga pravna sredstva. Ustavnim zakonom uveden je značajan izuzetak: pojedinci se mogu direktno obratiti Ustavnom sudu ukoliko je potpuno jasno da se opovrgavanim aktom ili neopravdanim odlaganjem njegovog izdavanja narušavaju ustavna prava i slobode, i da bi odbijanje ustavnog preispitivanja moglo dovesti do ozbiljnih i nepopravljivih posljedica. Šta više, Zakon predvidja restitutio in integrum ukoliko žalba nije uložena u roku od 30 dana od dostavljanja opovrgavane odluke. Ustavni sud nije sud pune jurisdikcije. Stoga, u postupcima koji slijede nakon ustavne žalbe on može, pored rješenja o odbijanju žalbe, donijeti odluku kojom se ustavna žalba usvaja i slučaj vraća na obnovu postupka u nadležnost onog organa čijom je odlukom ustavno pravo prekršeno, ili može da je odbaci. U svakom slučaju, on ne može zamijeniti opovrgavani akt novim. Sud djeluje kao tumač Ustava čija ovlašćenja - bez obzira na hijerarhiju – moraju da se uvažavaju. Sud u svojoj opozivajućoj odluci navodi koje je od ustavnih prava ili sloboda prekršeno i na koji način. Organ čiji se akt opoziva je obavezan da izda drugi akt umjesto opozvanog i pri tome je obavezan pravnim stavom Suda o kršenju ustavom zagarantovanih prava i sloboda stranke koja podnosi žalbu. Tako da odluka Ustavnog suda ima imanentnu snagu precedenta. Ustavni sud takodje rješava o sporovima izmedju zakonodavnih, izvršnih i sudskih vlasti, kako u pozitivnim (dva ili više organa pokreće postupak da bi odlučili o istoj stvari) i u negativnim

95

sporovima (odgovarajući organ odbija da pokrene postupak jer smatra da to spada van njegove nadležnosti). Druga funkcija Suda se tiče postupka impeachment-a Predsjednika Republike, koji započinje kada on prekrši Ustav prilikom obavljanja svojih poslova. Postupak impeachment-a Predsjednika Republike može da pokrene Predstavnicki dom Parlamenta dvotrećinskom većinom glasova svih članova Parlamenta. Sud odlučuje dvotrećinskom većinom svih sudija. Ukoliko on podrži impeachment, dužnosti Predsjednika odmah prestaju. Sud je takodje odgovoran za vršenje nadzora nad ustavnošću programa i aktivnosti političkih partija. Sloboda obavljanja političkih aktivnosti je zagarantovana. No ipak, partiji koja svojim programom ili djelovanjem predstavlja prijetnju demokratskom ustavnom poretku, nezavisnosti, jedinstvu ili teritorijalnom integritetu, korišćenjem sile i nasilja neće biti dozvoljeno da djeluje. Sud može zabraniti rad takve partije na zahtjev Predsjednika Republike, nekog od dva vijeća Predstavničkog doma, Vlade, Vrhovnog suda Republike Hrvatske, osnivačkog tijela i Državnog tužioca Republike Hrvatske. Na kraju, Sud vrši nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora i republičkih referenduma, i odlučuje o izbornim sporovima koji ne spadaju pod jurisdikciju sudova. Ustavni sud ima posebno brojne i veoma znacajne nadleznosti u vezi sa izborima. Pokretanje postupaka za preispitivanje navodno nezakonitih ili neustavnih aktivnosti tokom izbora može da traži svaka od političkih stranaka, kandidat, najmanje 100 glasača, ili najmanje 5% glasača u jednoj izbornoj jedinici. U slučaju da Sud utvrdi da postoji kršenje, on obavještava o tome javnost putem medija i, ako je potrebno, upozorava nadležne vlasti. Pored toga, ukoliko utvrdi da je takvo kršenje uticalo ili je moglo uticati na rezultate izbora, Sud ce poništiti sve ili neke od izbornih radnji koje su prethodile takvom kršenju. Ustavni sud takodje odlučuje u posljednjoj instanci o žalbama protiv rješenja Izborne komisije Republike. Ustavni zakon precizira pojedinosti o tome, ali je najvažnije da odluka u izbornom sporu isključuje pravo ustavne žalbe za isto navodno kršenje. D - Pravila postupka pred Ustavnim sudom. Ustavni zakon uvodi poglavlje «Postupak pred Ustavnim sudom – opšte odredbe» i kombinuje prethodne odredbe sa novim odredbama u ovim poglavljima. On uključuje odredbu o obrascu zahtjeva koji se dostavlja Sudu, pozivanja na sudije koji djeluju u svojstvu izvjestilaca u odredjenim slučajevima, troškove postupka itd. Ostale pojedinosti su regulisane Pravilnikom samog Suda koji se donosi u roku od 90 dana. Rad Ustavnog suda je javan, i njegova zasjedanja su u principu otvorena za predstavnike medija. Sud odlučuje na sjednici, nakon vijećanja ili konsultacija ako su neophodne, ali on može zaključiti da će da odlučuje o slučaju strogo na osnovu zakona, na osnovu javnog sudjenja. Svako je obavezan da dostavi dokumentaciju i informacije koje Sud zahtijeva i koji su mu potrebni. Sud donosi odluku (o bitnoj vrijednosti samog slučaja) i rješenja (u svim drugim slučajevima) većinom glasova svih sudija, ukoliko nije drugačije propisano Zakonom (na primjer, odluka o ustavnoj žalbi se donosi jednoglasno, u vijeću od 5 sudija). Odluke i rješenja moraju sadržavati predmet/spor, stav i obrazloženje. Zasebna mišljenja su dozvoljena, dok je

96

Ustavnim zakonom uvedena mogućnost objavljivanja razilaženja u mišljenju. Ovo bi trebalo da bude novi korak naprijed ka razvoju i njegovanju demokratske kulture. Veoma značajna promjena je, medjutim, uvodjenje roka od jedne godine u kojem Ustavni sud mora da donese svoju odluku kada se radi i o apstraktnoj i konkretnoj reviziji, i ustavnoj žalbi. Neopravdano dugo odlaganje postupka nije bio čest slučaj u ustavnom presudjivanju ali, imajući u vidu sudjelovanje Hrvatske u Savjetu Evrope, 1997 je otvorena mogućnost upućivanja pojedinačnih molbi odn. zahtjeva Strasburu. Druga značajna novina je to da Ustavni sud ne smije suspendovati postupak ukoliko sporni akt postane nevažeći ili bude promijenjen i uskladjen sa Ustavom ili/i zakonom tokom ustavnog odlučivanja. Ovo je upravo suprotno rješenje u odnosu na odredbu iz Ustavnog zakona iz 1991 koji je, na primjer, omogućavao produživanje dobro poznatog slučaja indeksiranja penzija. Naravno, slučaj ce biti suspendovan ukoliko predlagač odustane ili ukoliko prestanu uslovi za sprovodjenje postupka. E – Dejstva odluke Ustavnog suda. Odluke i rješenja Ustavnog suda su konačni i izvršivi. Vlada Republike Hrvatske je odgovorna za sprovodjenje, ali Sud odredjuje način sprovodjenja i može zahtijevati od bilo kojeg organa ili tijela da ispoštuje njegovu naredbu. Ustavni sud će ukinuti zakon, ili neki njegov dio, ukoliko utvrdi da je neustavan. Ukinuti zakon ili ukinute zakonske odredbe, postaju nevažeće ex nunc odnosno od dana objavljivanja odluke u službenom listu (ili kasnije ukoliko Sud tako odredi). U slučaju preispitivanja ustavnosti ili zakonitosti nekog drugog propisa, Sud može bilo opozvati ili poništiti (ex tunc) neustavni ili nezakoniti akt. Prilikom odlučivanja o tome da li treba poništiti ili opozvati neki propis, Ustavni sud uzima u obzir sve značajne okolnosti za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, posebno prirodu kršenja i stepen pravne izvjesnosti. Medjutim, Sud ce uvijek poništiti propis:

- ukoliko on narušava temeljne slobode i prava čovjeka i gradjanina, - ukoliko on neopravdano dovodi u povoljniji položaj pojedince, grupe ili organizacije.

Novi Ustavni zakon omogućava daljnje preispitivanje jednom provjerenih zakonskih akata. To bi očigledno bilo moguće samo u slučaju akata za koje se prethodno utvrdi da su u skladu sa Ustavom i zakonima. Istovremeno, on ostavlja otvorena vrata za šire tumačenje Ustava, posebno za nova značenja koja bi odredjena ljudska prava mogla dobiti. U principu, postupak pred Ustavnim sudom ne sprečava sprovodjenje pojedinačnih akata, uključujući i one preduzete na osnovu zakona ili propisa čija se ustavnost ili zakonitost preispituje. Ukoliko bi sprovodjenje moglo dovesti do nepopravljive štete ili teško popravljivih posljedica, Sud može privremeno obustaviti sprovodjenje do njegove konačne odluke, pod uslovom da to nije suprotno javnom interesu i da ne stvara veću štetu po nekog drugog. Pojedinačni zakonski akti izdati na osnovu opozvanog zakona, ili opozvanog ili poništenog propisa, mogu biti zamijenjeni od strane organa koji ih izdaje na prijedlog zainteresovane strane. U izuzetnim slučajevima restitutio in integrum, može se dozvoliti odšteta ili neka druga kompenzacija.

97

F – Završne napomene. Ustavni sud Republike Hrvatske polako ali sigurno izgradjuje svoju reputaciju pouzdanog i pravičnog zaštitnika Ustava, njegovih vrijednosti i ljudskih prava. Novi Ustavni zakon o Ustavnom sudu je uveo vrijedne i obećavajuće promjene eliminisanjem ključnih nedostataka prijašnjeg Zakona iz 1991. Ono što i dalje ostaje za kritiku je ponekada nedovoljno razvijeno analitiko obrazloženje odluka Suda, kao i nedostatak jasno definisanog sadržaja odredjenih ustavnih vrijednosti i principa primijenjenih u odredjenim slučajevima. Medjutim, neophodno je podsjetiti da je čak i Marshall-ov sud iz ranog XIX stoljeća morao pažljivo i mudro trasirati svoj put da bi izgradio jedinstvenu poziciju Vrhovnog suda u ustavnom poretku SAD. Imajući u vidu da svaki početak donosi dosta muke, posebno ako je to udruženo sa zahtijevnim tranzicionim periodom kroz koji Hrvatska prolazi, očigledno je da je još uvijek isuvise rano davati konačnu ocjenu uloge Ustavnog suda u ukupnom demokratskom razvoju Hrvatske. 2 – Ustavno pravosudje u Saveznoj Republici Jugoslaviji. A – Organizacija ustavnog pravosudja. Ustavno pravosudje u novoj Jugoslaviji sastavljeno je od saveznog Ustavnog suda i ustavnih sudova Država članica Federacije (Srbija i Crna Gora), što je kompleksna struktura zbog same federalne organizacije Države, ali što ne znači da postoji hijerarhija izmedju prvog i ovih drugih sudova. Organizacija, nadležnosti, postupci i odluke Sudova uredjene su na osnovu i potiču iz nekoliko izvora: Savezni ustav iz 1992, Zakon o Saveznom ustavnom sudu iz 1992, Ustav Republike Srbije iz 1990, Ustav Srbije o postupcima pred Ustavnim sudom i o pravnim posljedicama njegovih odluka iz 1991, Ustav Republike Crne Gore iz 1992, Zakon o ustavnom sudu Socijalističke Republike Crne Gore iz 1975. Pored toga, svaki Sud ima svoje interne propise kojima se reguliše njihov rad. Savezni ustavni sud je sastavljen od sedam članova koji se biraju na prijedlog Predsjednika Savezne Republike, od strane Savezne skupštine izmedju stručnjaka iz oblasti prava. Njihov mandat traje devet godina, ali može prestati prije isteka tog vremena u slijedećim slučajevima: na zahtjev sudije; ukoliko je sudija ispunio uslov za penziju; ukoliko je sudija osudjen na kaznu zatvora konačnom presudom. Ustavni sudija se takodje moze razriješiti u dva slučaja: ukoliko je počinio krivično djelo koje ga cini nedostojnim da obavlja svoju dužnost (Sudovi direktno navode postojanje ovakve situacije); ukoliko je sudija trajno izgubio sposobnost obavljanja svoje dužnosti. Medjutim, Savezni ustavni sud obavještava Saveznu Skupstinu i Predsjednika Republike o razlogu prestanka ili opoziva sudije. Funkcija ustavnog sudije je nespojiva sa bilo kojom drugom javnom funkcijom ili profesionalnom aktivnošću. Pripadnost sudija političkim partijama je zabranjena Ustavom, medjutim, postoji sumnja da je ova odredba više puta kršena. Ustavne sudije, kao i njihovi zamjenici, uživaju imunitet; o njihovom imunitetu odlučuje sam Sud. Pored tradicionalnih prava i obaveza sudije (da predlaže, razmatra, glasa itd.), ustavni sudija ima pravo da daje drugačije mišljenje o nečemu, da ga napiše i obrazloži, a u vezi odluke koju donese Sud. Na čelu Saveznog ustavnog suda je predsjednik, koji se bira na mandat od tri godine od strane

98

samih sudija. Ustavni sudovi Srbije i Crne Gore postoje od 1963 i zadržani su novim Ustavima, odnosno onim od 1990 i 1992. Pitanja koja se odnose na izbor sudija i sastav Sudova regulisana su na isti način kao i ona u vezi Saveznog ustavnog suda, ali sa nekim razlikama: Skupštine ne biraju samo sudije Sudova, vec i predsjednike, a na prijedlog Predsjednika svake Republike; mandat sudija Ustavnog suda Crne Gore traje devet godina i sudije se ne mogu ponovo birati. Dok su, s druge strane, sudije Ustavnog suda Srbije doživotne. Mandat Predsjednika Saveznog ustavnog suda i Ustavnog suda Crne Gore traje tri godine, a Predsjednika Ustavnog suda Srbije pet godina. U Ustavu Crne Gore stoji da se sudije moraju birati iz reda istaknutih pravika sa relevantnim profesionalnim iskustvom od najmanje petnaest godina, dok Ustav Srbije ne predvidja takav uslov. B – Usvojeni model ustavne revizije: nadležnosti i odluke Ustavnih sudova. S formalne tačke gledišta, pravni osnov ustavnog pravosudja u Saveznoj Republici Jugoslaviji i dvije države članice jeste Ustav iz 1992, Ustav Srbije iz 1990 i Ustav Crne Gore iz 1992. U ovim se Ustavima naglašava odnos izmedju pisanog ustava s jedne strane, i ustavnog pravosudja s druge strane.

(a) – Predmet ustavne revizije. Savezni Ustavni sud se izjašnjava o slijedećim stvarima:

- uskladjenosti Ustava dvije države članice sa Ustavom Savezne Republike Jugoslavije, - usaglašenosti zakona i drugih zakonskih i opštih akata sa Ustavom Savezne Republike

Jugoslavije i sa ratifikovanim i objavljenim medjunarodnim sporazumima, - uskladjenosti zakona i drugih zakonskih i opštih akata dvije države članice sa saveznim

zakonom, - usaglašenosti drugih zakonskih i opštih akata saveznih organa sa saveznim zakonom, - usaglašenosti opstih akata političkih partija i udruženja gradjana sa Ustavom i

saveznim zakonima. Navedene nadležnosti pokazuju da model ustavne revizije usvojen na saveznom nivou karakteriše nejasna definicija predmeta revizije. To znači da mogućnost kontrole zakonskih akata, koji su sada izričito navedeni u Ustavu, nije odredjena. Posljedice takve nejasnoće/neodredjenosti bi mogle predstavljati rizik u smislu ostvarivanja efikasne vladavine prava u pravnom sistemu. Postoje četiri vrste akata čije podlijeganje ustavnoj reviziji može da se ospori. Prva vrsta ovih akata predstavljaju zakone koji autentično tumače druge zakone (takozvani interpretativni zakoni), usvojene od strane skupštine nadležne za usvajanje zakona koji je predmet tumačenja. Mogućnost posmatranja ovih zakona kao predmeta ustavne revizije zavisi od definicije samih zakona kao opštih pravnih akata ili ne. Pošto neki smatraju interpretativne zakone kao zakone u pravom smislu te riječi (čak iako sa odredjenim svojstvenostima koje se odnose na njihov sadržaj), njihovo se podlijeganje ustavnoj reviziji ne može osporavati.

99

S druge strane, ova vrsta kontrole je posebno značajna ukoliko se misli na zloupotrebu koja može nastati iz tumačenja. Posebno, mogla bi postojati mogućnost namjernog modifikovanja normi sadržanih u pozitivnom pravu stvaranjem novih normi putem interpretativnog akta; ova bi činjenica bila stvarno zabrinjavajuća jer se smatra da interpretativni zakoni obično imaju retroaktivni efekat. Druga vrsta spornih akata predstavljena je medjunarodnim sporazumima ratifikovanim od strane skupštine ili skupština dvije države članice. Ratifikovanje se vrši saveznim ili državnim zakonom tako da može podlijegati ustavnoj reviziji. S druge strane, u saveznom Ustavu se kaže da medjunarodni sporazumi, ratifikovani i objavljeni u skladu sa Ustavom, jesu dio pravnog sistema Savezne Republike. Medjutim, pozicija zakona o ratifikovanju ovih sporazuma unutar izvora pravnog sistema nije ona koja bi pripadala «običnim» zakonima: u stvari, oni su hijerarhijski podredjeni, jer se «obični» zakoni, i drugi zakonski i opšti akti moraju usaglasiti sa njima kao i sa saveznim Ustavom. Ustavi dvije države članice ne sadrže takvu odredbu. Treća vrsta spornih zakonskih akata jesu oni akti koji bi trebali podlijegati ustavnoj reviziji, ali koji kao takvi nisu navedeni u Ustavu. To su normativni akti koje donosi savezna Vlada, na prijedlog Predsjednika dva vijeća Savezne skupštine, po pitanjima koja se pripisuju Saveznoj skupštini, a kada ona ne može vršiti svoje funkcije u slučaju ratnog stanja, vanrednih situacija. U tim slučajevima, usvojeni akti mogu sadržavati neka ogranišenja pojedinačnih sloboda i ljudskih prava, i shodno tome, Vlada ih mora dostaviti saveznoj Skupštini, što prije bude u mogućnosti da se sastane, da bi dobila odobrenje za njih. Četvrta vrsta zakona koji bi mogli stvarati izvjesne probleme predstavljaju oni usvojeni nakon referenduma; ali, u ovom slučaju takodje, najbolje je rješenje posmatrati ih kao mogući predmet ustavne revizije, kao i sve ostale zakone.

(b) – Pravo podnošenja zahtjeva. Što se tiče postupaka koji se mogu koristiti za pokretanje pitanja ustavnosti pred ustavnim sudovima, savezni Ustav osigurava pravo podnošenja zahtjeva svim pojedincima. Postupak počinje kada Sud prihvati inicijativu. Inicijativu može da sprovede državni organ ili lice, koji smatraju da su njihova prava ili interes povrijedjeni aktom čija se ustavnost ili zakonitost osporava. Ustavni sud mora pokrenuti postupak u takvim slučajevima. Pored toga, savezni Ustavni sud može uvesti postupak ustavne revizije na svoju vlastitu inicijativu. U praksi, veliki broj postupaka pred Ustavnim sudom započeli su gradjani, dok Ustavni sud skoro nikada nije pokrenuo postupak na svoju inicijativu čak i kada je bilo mnogo prilika za to. U tom smislu, najznačajniji primjer je slučaj neaktivnosti Ustavnog suda u pokretanju postupka ustavne revizije radi utvrdjivanja uskladjenosti Ustava Srbije i Ustava Crne Gore sa Saveznim ustavom.

100

U drugim slučajevima, Savezni ustavni sud je pasivan u sprovodjenju svoga prava podnošenja zahtjeva; to je bio, na primjer, slučaj prilikom izbora Predsjednika Savezne Republike Jugoslavije u julu 1997.

(c) – Odluke o ustavnoj reviziji. Odluke kojima se potvrdjuje neuskladjenost odredaba Ustava država članica sa Saveznim ustavom imaju efekat poništavanja ali pro futuro; to znači da neustavne odredbe prestaju da važe samo šest mjeseci nakon odluke kojom se izriče njihova neustavnost. Odredbe proglašene neustavnim se ne mogu primjenjivati na pravne situacije koje nastanu i koje se zaključe prije datma objavljivanja odluke kojom se izriče poništenje. Efekat neposrednog poništavanja jeste, s druge strane, tipičan za sve odluke Suda koje se tiču uskladjenosti zakona i drugih akata sa Saveznim ustavom, saveznim zakonom ili ratifikovanim i objavljenim medjunarodnim sporazumima. Posljedica je da neustavne odredbe prestaju da imaju pravno dejstvo istog dana objavljivanja odluke kojom se izjavljuje neustavnost ili nezakonitost. Pored toga, neustavne odredbe se ne mogu primjenjivati na one pravne situacije koje nastanu i koje se zaključe prije datuma objavljivanja odluke kojom se izriče njihovo poništavanje. Slično dejstvo je i ono koje se odnosi na odluke u vezi revizije drugih akata donešenih radi sprovodjenja saveznih zakona i drugih zakonskih akata. Pored toga, sprovodjenje pojedinačnih akata koji su postali konačni i koji su donešeni na osnovu akta koji je proglašen neustavnim, je zabranjeno ili, ukoliko je sprovodjenje u toku, ono se zaustavlja. To znači da svako lice čije je pravo narušeno konačnim pojedinačnim aktom donešenim na osnovu zakona ili drugog zakonskog akta proglašenim da nije u skladu sa saveznim Ustavom, ratifikovanim i objavljenim medjunarodnim sporazumom ili saveznim zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa, u roku od šest mjeseci, izmjenu tog pojedinačnog akta. Medjutim, u onim slučajevima u kojima nije moguće eliminisati posljedice opšteg akta koga je Sud proglasio da nije uskladjen sa saveznim Ustavom, saveznim zakonom ili ratifikovanim i objavljenim medjunarodnim sporazumom, sam Sud može odrediti eliminisanje takvih posljedica plaćanjem odštete ili na drugi način. Na kraju, ukoliko osporeni zakonski akt više nema pravna dejstva ili ukoliko je usaglašen sa saveznim Ustavom, saveznim zakonom ili ratifikovanim i objavljenim medjunarodnim sporazumom, ali medjutim, posljedice njegove prethodne neustavnosti ili nezakonitosti nisu uklonjene, Sud ce navesti u svojoj odluci da je akt bio neustavan ili nezakonit u vrijeme njegovog donošenja. Shodno tome, odluke Ustavnog suda kojima se izriče neustavnost ili nezakonitost zakona ili drugog zakonskog akta ima erga omnes dejstvo zbog „apstraktnog“ karaktera same revizije. Odluke Ustavnog suda kojima se izriče neusaglašenost opšteg akta političke partije ili udruženja gradjana sa saveznim ustavom, odredjuju prestanak njegovih pravnih dejstava od datuma objavljivanja odluke Suda. Karakter i dejstva odluka usvojenih od strane Ustavnih sudova dvije države članice su slični onima koje se odnose na odluke Saveznog ustavnog suda.

101

C – Ostale funkcije Ustavnih sudova. Pored kontrole ustavnosti i zakonitosti zakonskih akata, Ustavni sudovi takodje imaju i druge nadležnosti. Prvo, Ustavni sud je ovlašćen da garantuje ljudska prava svim pojedincima i temeljne slobode gradjana, koja su predvidjena Ustavom, a koja su narušena pojedinačnim aktom, ili ukoliko pravni sistem ne obezbjedjuje drugi instrument zaštite. Pravo podnošenja žalbi Ustavnom sudu je zagarantovano svim pojedincima čije je pravo ili sloboda narušena pojedinačnim aktom, ili radnjom izvršenom od strane sudskih ili upravnih organa ili drugih državnih organa ili organizacija koje vrše javnu funkciju; medjutim, obično najveći broj žalbi dostavljaju sami gradjani. Ukoliko Sud utvrdi kršenje prava ili slobode, on proglašava poništenje pojedinačnog akta i naredjuje da se sve posljedice izazvane takvim aktom moraju eliminisati. Ukoliko sporni slučaj proizilazi iz državnog organa ili pravnog lica, Sud poništava akt i odredjuje eliminisanje svih njegovih posljedica. Drugo, Savezni ustavni sud se izjašnjava o pitanju nadležnosti izmedju saveznih i državnih organa i sporovima izmedju organa dvije države članice. Pokretanje postupka vrše nadležni i zainteresovani organi. Odluka Suda rješava konflikt i počinje da ima pravno dejstvo od dana njenog objavljivanja u Službenom listu Savezne Republike Jugoslavije. Treće, savezni Ustavni sud se izjašnjava o aktivnostima političkih partija i udruženja gradjana. Nadležni organi ili zainteresovani organi, ili lica mogu uložiti žalbu Sudu. Ukoliko Sud utvrdi neustavnost djelovanja političke partije ili udruženja gradjana, i shodno tome je zabrani, takva politička partija ili udruženje se brišu iz registra partija i udruženja od dostavljanja odluke Suda nadležnim organima. Na kraju, Savezni ustavni sud odlučuje o kršenjima počinjenim tokom izbornih postupaka a koja se odnose na savezne organe. Žalba se može uložiti od strane nadležnih organa ili zaintreresovanih organa ili lica. Sud može poništiti, u cjelosti ili djelimično, izborni postupak i dejstva njegovih odluka počinju od dana dostavljanja odluke nadležnim organima. Sve odluke saveznog Ustavnog suda su obavezujuće za svakoga koji podliježe saveznom pravnom sistemu, i njihovo izvršenje obezbjedjuje savezna Vlada. Nadležnosti Ustavnih sudova u dvije države članice su uglavnom iste kao i one Saveznog ustavnog suda, samo sa nekim izuzecima. Na primjer, Ustavni sud Crne Gore je ovlašćen da utvrdi da li je Predsjednik Republike Crne Gore prekršio Ustav. D – Pravila postupka pred Ustavnim sudovima. Postupak pred Saveznim ustavnim sudom se dijeli na četiri faze: preliminarni postupak, rasprava, plenarna rasprava, odlučivanje. U prvoj fazi, preliminarnom postupku, Sud ispituje predlog žalbe, inicijative ili ustavne obaveze, i odlucuje da li se isti mogu preispitati ili ne.

102

Tokom postupka, Sud može naložiti da se suspenduje izvršenje pojedinačnog akta zasnovanog na osporenom zakonu ii drugom zakonskom aktu čija se ustavnost ocjenjuje, ukoliko iz takvog izvršenja proističe nepopravljiva šteta. Isto rješenje (odnosno suspenzija izvršenja) može se donijeti u odnosu na bilo koju vrstu akta ili postupka koji je predmet presude Suda. Kvorum koji je neophodan za donošenje odluke predstavlja većinu sudija koji sačinjavaju Sud; isti kvorum se zahtijeva za donošenje odluke tokom zasjedanja. Opšte pravilo koje se odnosi na zasjedanja Suda jeste da su ona otvorena za javnost, ukoliko interesi koji se odnose na državnu odbranu, državnu bezbjednost ili moral ne zahtijevaju da se odlučuje in camera. Sud obično odlučuje na javnom zasjedanju i strane u postupku mogu sudjelovati, izraziti svoje mišljenje i formulisati svoje zaključke. Ne postoje značajnije razlike izmedju pravila postupka pred Saveznim ustavnim sudom i Ustavnim sudovima dvije države članice. E – Završne primjedbe. S formalne tačke gledišta, Ustavni sudovi Savezne Republike Jugoslavije zauzimaju prvo mjesto u mehanizmu zaštite ustavnosti i zakonitosti. Medjutim, uzimajući u obzir stvarnu situaciju, politički režim i oblik vlasti jos uvijek nisu dozvolili puno razvijanje mogućnosti ovog mehanizma. S druge strane, institucionalna situacija u Saveznoj Republici Jugoslaviji jos uvijek podliježe značajnim promjenama i stvarna uloga koju igra Sud može se procjenjivati samo u budućoj praksi.

103

dr Justin O. Frosini, Italija, Univerzitet »Luigi Bocconi«, Milano dr Ivana Spasić, Srbija, Univerzitet u Beogradu

OMBUDSMAN U SRBIJI – NEOPHODNOST ILI ILUZIJA?

Institucija Ombudsmana (Justitieombudsman) nastala je pre gotovo dva veka u Švedskoj. Izvorno, Ombudsman je bio poverenik švedskog parlamenta ovlašćen da traži objašnjenja od upravnih vlasti zašto se pojedini zakoni uopšte ne primenjuju ili se ne primenjuju kako treba i da, s tim u vezi, pokreće odgovarajuće postupke radi utvrđivanja odgovornosti upravnih službenika. Suština njegovih širokih ovlašćenja bi se ukratko mogla opisati kao vršenje svojevrsne eksterne kontrole uprave zbog čega se pokazao kao efikasno sredstvo u ograničavanju apsolutističke vladavine kralja. Svojim ovlašćenjem da podnosi nalaze o radu uprave parlamentu, Ombusman je mogao da utiče na pokretanje pitanja poverenja pojedinim ministrima. Tako je ova institucija postala nezamenljivo sredstvo u uspostavljanju i očuvanju ravnoteže izmedju zakonodavne i izvršne vlasti. Međutim i pored izvanrednih rezultata koje je postigao, sve do druge polovine XX veka na Ombudsmana ce se gledati kao na ''Nordijsku specifičnost'', neprimenljivu na druge pravne sisteme.

Suočavajući se sa prvim štetnim efektima ''države blagostanja'' tokom šezdesetih

godina koji su se ogledali u predimenzioniranosti i sveprisutnosti državnog aparata, pravna teorija je otpočela potragu za mehanizmima kojim bi se rapidno narastajuća uprava mogla uspešno kontrolistati, s obzirom na to da je postojala opasnost od ugrozavanja ravnoteže između zakonodavne i izvršne grane vlasti. Koncept ''države blagostanja'' koji je toliko doprineo boljitku društva kao celine, nosio je sobom, kao drugu stranu medalje, i skriveni potencijal da ga ''povredi''. U praksi, neželjene posledice manifestovale su se kao ugrožavanost principa legitimiteta upravnog postupanja, a samim tim i pojavom masovnih povreda prava građana u postupcima pred upravnim vlastima koje su nastajale kao posledica nezakonitog i nepravilnog rada uprave (tzv. maladadministration). Sam koncept ''države blagostanja'' baziran na državnom intervencionizmu i brizi za opšte dobro građana u gotovo svim segmentima društvenog života, nametao je potrebu za uspostavljanjem razvijenog i pre svega mnogoljudne uprave koja bi bila sposobna da reguliše, izvršava i nadzire obavljanje brojnih poslova koje je država na sebe preuzela. Nažalost, rapidan rast sistema u svom obimu nije bio istovremeno propraćen i razvojem sposobnosti da se novonastali problemi reše kao ni uspostavljanjem odgovarajućeg sistema odgovornosti u tom smislu.

Stoga, postavilo se pitanje kako pronaci i osigurati pristup zatvorenom sistemu imajući

u vidu da postojeći mehanizmi upravne i sudske kontrole uprave nisu bili dovoljno efikasni. Kako je primećeno ''Upravna kontrola tj. preispitivanje upravne odluke od više upravne instance ima za cilj da obezbedi jednoobraznost i koordinaciju nižih upravnih nivoa koji po prirodi stvari ne mogu imati u vidu celinu procesa i problema. Uvođenje nepristrasnog arbitra u vidu sudske kontrole upravnih odluka, bilo od specijalizovanih upravnih sudova ili sudova opšte nadležnosti,.....ima za cilj poštovanje utvrđenih standarda i normi upravnog postupanja i odlučivanja (W. Gellhorn)''. 1

1 Gellhorn W, Ombudsman And Other’s Citizen’s Protectors In Nine Countries, Harvard University Press, Cambridge, MA 1967.

104

1965. godine, Prof. Walter Gellhorn ukazao je na institut Ombudsmana u svojoj uporednopravnoj studiji o ''Ombudsmanu i drugim zaštitnicima prava građana u devet zemalja'' čime je potvrđen ogroman potencijal koji ovaj institut poseduje, i to posebno, kako je on naveo ''kao jeftin i jednostavan mehanizam i sredstvo'' u otklanjanju nepravilnosti, nezakonitosti i tzv. lošeg pstupanja uprave prema građanima. Ova studija podsetila je naučnu i stručnu javnost na činjenicu da je rešenje za mnogobrojne probleme i masovne povrede prava građana od strane uprave zapravo već bilo pronađeno. Naime, kada se uporedi sa ''tradicionalnim'' sredstvima kontrole kao što su upravna i sudska kontrola uprave, institut Ombudsmana razlkuje se od njih u značajnoj meri, pre svega zato što je u pitanju institut koji nije opterećen proceduralnom krutošću i pravnim formalizmom sto ga čini podobnim da se neometano kreće kroz univerzum per se kakva je uprava a da se istovremeno u njemu ''ne izgubi''. Tu sposobnost H. W. R. Wade opisuje kao ''imanentnu sposobnost Ombudsmana da probija začarane birokratske krugove i da neprobojne administrativne sisteme učini transparentnim tj. dostupnim parlamentarnoj kontroli i opštoj javnosti....Ombudsmanu nisu potrebna druga pravna ovlašćenja do da pokreće postupak...''

Zahvaljujući brojnim mogućnostima koje ovaj institut pruža kao što su: slobodni

pristup upravnom sistemu, mogućnost pokretanja pitanja odgovornosti izabranih ministara u parlamentu, dostupnost Ombudsmanu od strane običnih građana kao i dostupnost ombudsmanovih izveštaja i drugih nalaza najširoj javnosti, učinile su da Ombudsman bude prihvaćen kao jedinstvena institucija koja je podobna da ''premosti jaz između uprave i onih u čije ime upravlja, vraćajući poljuljano poverenje u demokratski sistem vladavine istovremeno dopriniseći očuvanju ljudskih prava kao osnovi modernog demokratskog društva.''2

Eksperti iz oblasti upravnog prava upozoravali su da postojeći upravni i sudski

mehanizmi kontrole uprave nisu dovoljno efikasni u obezbeđivanju javnosti upravnih procesa i struktura, te je stoga u zapadnim zemljama ovo upozorenje navelo države da efikasno odgovore ovom problemu. Tako je poslednjih decenija institucija Ombudsmana, pod različitim imenima i sa različitim modifikacijama, uveden u više od 110 država sirom sveta. Danska je 1954. ustanovila ovaj institut i rezultati koje je postigao naveli su države da slede ovaj primer. Tako 1962. Novi Zeland uvodi ombudsmana a Velika Britanija 1967. u vidu parlamentarnog komesara, Francuska 1973. uvidu medijatora, Španija u vidu zaštitnika građana 1981. a devedesetih godina i Južnoafrička Republika.

Razvoj i ekspanzija ove institucije usledila je posto su Ujedinjene Nacije i Savet

Evrope svojim preporukama ohrabrivale države da uvedu instituciju ombudsmana u svoj pravni sistem. Takođe, u vidu poverenika Evropskog parlamenta, evropski Ombudsman ustanovljen je radi očuvanja legitimiteta rada u postupanju narastajuće administracije Evropske Unije (sa izuzetkom Evropskog suda pravde i Suda prve instance). Imajući u vidu postignute rezultate na svim nivoima, ombudsman je široko prihvaćen i priznat kao ''promoter demokratskih vrednosti i vladavine prava''3. Kako se ističe...''Ombudsman je danas instituija zaštite ljudskih prava i prava građana na sličan način na koji je to početkom veka sudstvo bilo institucija zaštite zakonitosti i uređenja pravne države.'' 4

2 Milosavljevic, B, Ombudsman-Zaštitnik ljudskih prava, Centar za antiratnu akciju, Beograd, 2001. 3 ibid. 4 Lilic, S; Milenkovic, D; Vuco, K.B, Ombudsman - Međunarodni dokumenti, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava, Referentni centar, 2002

105

Novi talas širenja ove institucije dogodio se tokom devedesetih godina ovog veka nakon pada komunizma u Istočnoj Evropi. Vecina istočnoevropskih zemalja uvela je u svoje pravne sisteme instituciju Ombudsmana koja je bila conditio sine qua non pridruživanja Evropskoj uniji. Po okončanju građanskih ratova na Balkanu a pod pritiskom međunarodne zajednice, većina bivših jugoslovenskih republika uvodi ovaj institut kako bi obezbedila bolju zaštitu ljudskih prava i sloboda koje su tako flagrantno kršene od strane svih učesnika u konfliktu. Srbija pak u tom pogledu nažalost predstavlja značajan izuzetak.

Efikasna zaštita ljudskih prava (što i jeste svrha postojanja ove institucije) svakako nije

i jedini cilj koji ovaj institut postiže, a posebno u društvima koja koja su decenijama bila ''obeležena'' hroničnim nedostatkom javnosti u radu izvršne vlasti. Ne samo na Balakanu, vec i u svim istočnoevropskim zemljama zahtev da se ovaj institut uvede bio je gotovo ravan ultimatumu – zašto?

Prvi višepartijski izbori u istočnoj Evropi označili su radikalan zaokret, ali samo po

sebi rušenje jednog nedemokratskog režima nije značilo da je postignut željeni efekat.To je bio samo početak teškog perioda tranzicije u kome je trebalo proklamovanu demokratiju na višestranačkim izborima zaista i sprovesti. Bez obzira na iskrenost političke volje koja je postojala, smena režima sama po sebi nije bila jemac da će se željena demokratizacija društva u celiosti i postići.

Razlog tome se može tražiti u činjenici da zemlje koje prolaze kroz tranziciju imaju

uprave čija, vremenom izgrađena ''birokratska logika''5 može imati više nego presudan uticaj na način izvršavanja ''novih politika'', s obzirom na to da je uprava regrutovana i oformljena u vreme tzv. starog sistema, pa stoga ima problem ''prestrojavanja'' na nove politike koje su, u po svojoj prirodi, suštinski različite od prethodnih jer u sebi nose potpuno drugačije vrednosne premise. Međutim ono što jeste najveći problem jesu upravo ustaljeni metodi rada i ponašanja uprave koji vremenom postaju deo ''mentaliteta'' onih koji ih sprovode (bureacratic bounded rationality), pa zato, samo onaj ko je ''izvan sistema'' kao npr. Ombudsman, može videti da se u načinu sprovođenja politka stari metodi ponovo primenjuju, a tako ''greške iz nehata'' ponavljaju. Imajući u vidu navedeno, mnogo je veća verovatnoća da ce birokrati, tzv. državni službenici, sprečiti nastanak korenitih promena unutar uprave čak i kada su potpuno naklonjeni novoj politici i vrednostima na kojima je ona zasnovana, jer se po inerciji, teško lišavaju starih navika i nove politike ne retko sprovode proverenim mehanizmima administriranja. 6

Tokom devedesetih godina gotovo sve istočnoevropske zemlje uvele su instituciju Ombudsmana ili neki od njegovih modaliteta u svoje pravne sisteme, pošto je uvođenje ovakve institucije bio jedan od uslova za otpočinjanje procesa pridruživanja Evropskoj Uniji. U retkim slučajevima, kao što je to slučaj sa Srbijom, ovaj zahtev nije ispoštovan jer se ubrzo uvidelo da ispunjavanje ovog zahteva nije, kako se činilo u prvi mah, čisto ''tehničke'' prirode, već da je reč o instituciji čiji se princip rada zasniva na kontroli vlasti, što često može rezultirati neprijatnim posledicama po istu (npr. kao što je to bio slučaj u Poljskoj za vreme režima generala Jeruzelskog).

5 H. Simon 6 Freddi, G, Bureaucratic Rationalities and Prospect of Party Government, A series under the general editorship of Rudolf Wildenmann and EUI, Florence; Volume I, Chapter 5; Walter de Gruyter, Berlin-New York, 1986.

106

U Srbiji i Jugoslaviji bilo je i ranije pokušaja da se ovaj institut ili neki od njegovih uspešnih modaliteta uvede u domaći pravni sistem. Jugoslovenska pravna teorija je i ranije bila upoznata sa funkcijom Ombusdmana ali se ideja o njegovom uvođenju u domaći pravni sistem pojavila krajem šezdesetih godina, nakon što je studija prof. Waltera Gellhorna (u čijoj izradi su uzeli učešće i ugledni Beogradski profesori, Borislav Blagojević i Nikola Stjepanović, kao i prof. Eugen Pušić iz Zagreba), skrenula paznju naučne i stručne javnosti širom sveta. Naime, uspeh ove studije doprineo je afirmaciji Ombudsmana kako u svetu tako i u SFRJ, pa će tako za kratko vreme ideja o njegovom uvođenju pridobiti veliki broj pristalica o čemu svedoči i rasprava održana u Ustavnom sudu Srbije 1972. godine na kojoj je zaključeno da je ''funkcija ombudsmana funkcija prioriteta društva nad državom, prioriteta slobode nad ekstremnom državnom prinudom. Ona treba da znači oslobađanje čoveka od državnog paternalizma''.7

Kako su zahtevi za uvođenjem Ombudsmana vremenski koincidirali sa pripremama za izradu novog ustava, vladajuća Komunistička partija bila je primorana da i ovaj zahtev uzme u obzir. Nazalost, kampanja ''za i protiv Ombudsmana'' vođena je na takav način da je krajnji rezultat bio nepovoljan. Umesto da u domaći sistem uvede instituciju Ombudsmana ili neki od njegovih, u svetu oprobanih, modaliteta, vlast je Ustavom iz 1974. godine ustanovila Društvenog branioca samoupravljanja, koji je u stvarnosti bio ''kvazi-ombudsmanski''8 institut. Opravdanje za nezadovoljavajući ishod s jedne, i uspešan manevar vlasti s druge strane, ''pouzdani eksperti'' objasnili su potrebom da Ombudsman, kao institucija buržoaske demokratije, bude ''prilagođena'' specifičnostima domaćeg samoupravnog sistema.

Društveni pravobranilac samoupravljanja prihvaćen je kao kompromisno rešenje iako

se u stvari radilo o manevru vladajuće partije koja je u potpunosti uspela da na samom početku diskredituje osnovni princip zaštite ljudskih prava i sloboda – princip jednakosti - s obzirom na to da su ''pogodnosti'' da budu zaštićeni od strane Duštvenog pravobranioca samoupravljanja bili lišeni svi oni koji su bili van sfere samoupravljnja, a to znači svi zaposleni u privatnom sektoru, zemljoradnici i nezaposleni. Drugim rečima, ovim institutom samo su dodatno bile obezbeđene proklamovane ideološke vrednosti i vladajuća partija.

Tokom osamdesetih godina ova institucija izgubiće na značaju koji joj je u početku

pridavan i postaće samo još jedna u nizu mnogobojnih organa izvršne vlasti koji će, zahvaljujući partijskoj disciplini, davati prioritet državi a ne društvu, prinudi a ne pojedincu.

1990. pri izradi novog Ustava Republike Srbije ponavljan je zahtev za uvodjenjem

efikasnog zastitnika ljudskih i građanskih prava ali je on bio odbijen pošto je novi Ustav donet ''od strane jednopartijske skupštine izabrane na jednopartijskim izborima...(...) Novi ustav Srbije bio je izraz težnje da se prihvate oblici moderne demokratije, ali da se ne izgubi vlast''9. Kako nije bio predviđen novim Ustavom, a pritisak da se ovaj institut uvede bio je znatan posebno u vreme rekonstrukcije vlade S. Miloševića, zahtevi su najčešće bili odbijani sa argumentacijom da je institucija Ombudsmana - ustavna kategorija pre svega.

7 Lilic, S; Milenkovic, D; Vuco, K.B, Ombudsman - Međunarodni dokumenti, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava, Referentni centar, 2002 8 ibid. 9 Nikolic, P, Ustavno pravo, univerzitetski uđžbenik, Službeni list SRJ, Beograd, 1994.

107

Nakon rušenja Miloševićevog režima 2000. godine, pitanje uvođenja Ombudsmana postaje ponovo aktuelno i nove vlasti ga po prvi put stavljaju na agendu. Nadležna ministarstva Savezne Republike Jugoslavije i Republike Srbije pripremaju Nacrt zakona o zaštitniku ljudskih prava i sloboda odnosno Nacrt zakona o Narodnom advokatu, u saradnji sa Savetom Evrope, OEBS ODIHR-om, Misijom OEBS-a u Beogradu, i dr.

Nacrt zakona o Zaštitiniku ljudskih prava i sloboda, izrađen u Saveznom ministarstvu

pravde 2001. godine u saradnji sa Misijom OEBS-a i Saveta Evrope u Beogradu, bio je prihvaćen na sednici Savezne vlade i poslat u skupštinsku proceduru gde će i dočekati preuređenje odnosa u SRJ i donošenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora. Ovaj predlog zakona izrađen je po ugledu na već postojeće zakone u zemljama u tranziciji. Naime, Predlog zakona je predviđao Stručnu službu Zaštitnika (reč je o inokosnom organu) koja bi imala posebne organizacione jedinice u sastavu i čiji rad bi trebao da doprinese zaštiti posebno ugroženih socijalnih grupa. Tako, je član 59. stav 3. Predloga zakona predviđao organizacione jedinice za zaštitu: 1) prava deteta; 2) prava iz radnog odnosa, penzijskog i invalidskog osiguranja i sindikalnih prava; 3) prava nacionalnih manjina; 4) ličnih prava i sloboda; 5) i drugih ljudskih prava i sloboda koje su bile u nadležnosti Zaštitnika po ovom zakonu. Zaštitnik bi, shodno Predlogu zakona, radi obavljanja poslova, mogao obrazovati svoje trajne ili povremene kancelarije na području SRJ (član 58. stav 2). Iako sa pravom restriktivno postavljena, jedno od najvažnijih zaštitnikovih ovlašćenja bio je da u slučajevima preteranog odugovlačenja sudskog postupka ili u slučajevima očigledne zloupotrebe procesnih ovlašćenja postupa po predstavkama građana i traži od predsednika suda potrebna objašnjenja i ukazuje na potrebu otklanjanja eventualnih nepravilnosti u postupku (član 9). Da je usvojeno, ovakvo rešenje bi svakako blagodetno uticalo na rad sudske vlasti.

Preuređenje odnosa između Srbije i Crne Gore koje je rezultiralo donošenjem Ustavne

povelje, onemogućilo je donošenje ovog zakona. Upravo zato, s pravom se očekivlao puno od Predloga zakona o Narodnom advokatu koji je posle dugog pripremanja, 17. maja 2002. ušao u Skupštinsku proceduru da u njoj ostane sve do pada republičke vlade 2003 godine. Pod ''izvinjavajućim'' razlozima kakvi su ''nedostatak sredstava u budžetu'', ''bitniji zakoni koji čekaju da budu usvojeni'' vlast je učinila da i republički Predlog zakona ostane samo mrtvo slovo na papiru.

Republički Predlog zakona o Narodnom advokatu predviđao je takođe ustanovljavanje

ombusmana kao inokosnog organa u vidu Narodnog advokata. Međutim, u poređenju sa verzijom saveznog Predloga zakona o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda, republički Predlog zakona sadržao je brojne nedostatke. Pre svega, Narodni advokat nije mogao da obrazuje specijalizovane organizacione jedinice u cilju bolje zaštitu posebnih socijalnih grupa (deca, nacionalne manjine, ..), niti je mogao da obrazuje svoje kancelarije, trajne ili povremene, na prostoru Republike.

Osetljivost pitanja nezavisnosti sudstva u Srbiji bio je jedan od razloga zbog čega se

pri izradi nacrta ovog zakona nije predvidelo uvođenje ovlašćenja Narodnog advokata da u pojedinim, u zakonu restriktivno postavljenim situacijama, traži objašnjenja vezana za rad sudova. Nezavisnost sudstva jeste temeljni princip demokratije koji ne može biti ugrožen. Međutim ukoliko bi Narodni advokat imao ovlašćenje da traži objašnjenja vezana za rad sudova to samo po sebi ne bi moglo uticati na tok sudskog postupka. Njegov najveći doprinos bio bi u tome sto bi sama svest o vršenju određenog nadzora blagotvorno uticala na rad suda. Sporost u rada sudstva jedan je od razloga sto se pravda često običnom građaninu čini sporom i nedostižnom, pa tako nepoverenje u sudski sistem i nije posledica loseg sudovanja u

108

matrijalnom smislu, već vremena koje je potrebno da se jedan sudski postupak okonča. Narodni advokat ne bi bio onaj koji disciplinuje sud, već onaj koji svojim nalazima u svakom konkretnom slučaju daje korisnu povratnu informaciju sudskom sistemu gde je počinjena ''greška'' koju bi, ukoliko utrvrdi da je osnovana, ispravljao predsednik suda ili neko drugi unutar sudskog sistema.

Proučavajući uticaj ombusmanske funkcije na rad uprave, H.W.R.Wade je primetio

''da sama svest o nadzoru koji Ombudsman vrši pozitivno utiče na čitav upravni sistem čineći ga podložnim javnosti rada i pravdi..Čak i kad, postupajući po predstavkama građana, Ombudsman ne otkrije nepravilnost, njegov rad nije uzaludan. Naime, potvrđijući u takvim slučajevima ispravnost odluke organa uprave Ombudsman doprinosi izbegavanju nerazumevanja i konflikata koji najčeše nastaju između građana i uprave.10

Predlogom zakona o Narodnom advokatu bilo je predviđeno da Narodni advokat može

postupati proprio motu i na osnovu predstavki građana u cilju proveravanja zakonitosti, opravdavnosti i efikasnosti rada uprave, što ga ovlašćuje da istražuje kršenje ljudskih prava i da podnosi zahtev odnodno prijavu za pokretanje prekršajnog, krivičnog ili dugog postupka (član 6. Predloga zakona) protiv funkcionera u organima uprave, kao i da inicira postupak razrešenja funkcionera. Predlog zakona predviđao je i ovlašćenje Narodnog advokata da vrši svojevrsnu inspekciju u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija kao i da nasamo razgovara sa licima lišenim slobode (član 9.) Bilo je predviđeno i pravo slobodnog pristupa svim podacima kojim raspolaže organ uprave, uključujući državne, službene, profesinalne i poslovne tajne (član 8).

Pristup elektronskim bazama podataka građana takođe je jedno od važnih ovlašćenja

koje bi Narodni advokat trebalo da ima a sto je propušteno da se uvrsti i posebno razradi Predlogom zakona. Imajući u vidu kompleksnost informacijskih tehnologija obrade podataka kao i nedovoljno razvijenu regulativu u pogledu zaštite ličnih podataka građana, zloupotrebe su moguće. Stoga bi Narodni advokat morao da ima i ova specifična znanja ili pak posebnu organizacionu jedinicu koja će se baviti ovom vrstom kršenja ljudskih prava (data-protection ombudsman). U tom smislu izneti su neki korisni predlozi, kao i predlog da se formiraju posebna odeljenja, npr. odeljenje vojnog i ekološkog narodnog advokata, kao i odeljenje narodnog advokata za nacionalne manjine, itd. 11

Konačno, Predlog zakona predviđao je da Narodnog advokata predlaže skupštinski

odbor nadležan za poslove uprave i pravosuđa, a ne Odbor za ustavna pitanja (posto, kako je objašnjeno, instituciju kao što je Ombudsman (ili njoj sličnu) Ustav Republike Srbije ne poznaje). Ovo u priličnoj meri legalističko rešenje (koje negira institut ombudsmana kao ustavnu kategoriju), biće ispravljeno u amandmanskoj proceduri, pa će se Narodni advokat, shodno revidiranom Predlogu zakona, ipak predlagati od strane Odbora za ustavna pitanja.

Neusvajanjem Predloga zakona o Narodnom advokatu vlast je pokazala nespremnost

da praktično omogući uklanjanje mnogobrojnih problema koji postojećim sredstvima - upravnom i sudskom kontrolom uprave - nisu mogli biti rešeni. Nezavistan Narodni advokat 10 Wade, H.W.R, Administrative Law, Fifth Edition, Oxford, 1982. 11 Lilic, S, Ombudsman za zaštitu podataka -Data Protection Ombudsman, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Novi Sad, 1990.

109

sa ovlašćenjima punog kapaciteta trebalo je da posluži kao najbolje sredstvo društvu opterećenom socijalnim i političkim teškoćama. Da je Predlog zakona o Narodnom advokatu bio usvojen i da su mu bila poverena široka ovlašćenja, ljudska prava u Srbiji danas bi bila efikasnije zaštićena, s obzirom na to da samo postojanje ove institucije obezbeđuje slobodan pristup svim građanima efikasnom mehanizmu koji nije opterećen pravnim formalizmom i koji ne izistkuje značajna sredstva koja često, prevazilaze koristi zbog kojih građani zahtevaju akciju Ombudsmana. (W. Gelhorn je u svojoj studiji utvrdio da se najmasovnije poverde ljudskih prava upravo i događaju u postupcima pred upravnim organima po zahtevima građana koji su uobičajeni i male vrednosti.)

Trenutno u Srbiji postoji samo Pokrajinski Ombudsman u Autonomnoj Pokrajini

Vojvodini, a mogućnost njegovog ustanovljavalja data je u novom Zakonu o lokalnoj samoupravi. Ipak, suštinsku promenu moguće je očekivati samo ako centralna vlast u Srbiji usvoji zakon o ombudsmanu, odnosno Narodnom advokatu, pošto su tzv. ''začarani birokratski krugovi'' najzastupljeniji tamo gde je vlast centralizovana a bez nadzora.

Nakon 2000. godine nove vlasti su pokušale da izrade strategiju reforme države

uprave. Reforma sama po sebi mogla bi da otkloni brojne nedostake, ali ni ona nije otpočeta pošto projekat reforme nije u potpunosti uobličen jer nema konsenzusa o načinu i meri u kojoj bi upravni sistem trebalo učiniti transparentnijim, otvorenijim, odgovornijim, itd.

Da je Zakon o Narodnom advokatu usvojen i da su mu zagarantovana široka

ovlašćenja, moglo bi se računati na njegov više nego dragoceni doprinos u poslovima reformisanja državne uprave u Srbiji. Otkrivajući nepravilnosti u njenom radu, Narodni advokat bi slao dragocene signale o tome gde su ''greške'' u funkcionisanju sistema, na osnovu čega bi, svaka savesna vlast, stekla uvid u funkcionisanje upravnog sistema i izvršila odgovarajuće izmene. Kako su nove vlasti u Srbiji nakon 2000. godine nasledile ''zastareo'' državni aparat, nije jasno da li je neuvođenje Narodnog advokata posledica straha od pojave grešaka koje bi u vršenju svoje funkcije N. advokat mogao da uoči, ili se pak radi o nameri da se još neko vreme ova pogodnost upravljanja slabo kontrolisanim a moćnim sistemom ne izgubi.

Na polju zaštite ljudskih prava institucija kao sto je ombudsman bila bi neophodna s

da je tokom devedesetih godina XX veka u Srbiji autoritaran režim je izvršnoj grani vlasti obezbedio mogućnost da bude slabo kontrolisama sto je neumitno vodilo kršenju ljudskih prava u određenim slučajevima (npr. nepriznavanje prigovora savesti, slobode izražavanja, slobode javnog informisanja, tolerisanje različitih oblika torture u zavodima, zanemarivanje rešavanja statusnih pitanja izbeglica i interno raseljanih lica u ime državnih razloga, itd). U Srbiji, nažalost, još uvek postoje grupe kojima je neophodna pomoć a koju bi najbrže mogao da im pruži upravo institut Ombudsmana.

Uvođenjem ombudsmana vlast bi pre svega trebala da nedostke, na koje bi ombudman

ukazao, ne gleda samo kao na neoprostive ''greške'' savršenog sistema koji funkcioniše poput automata, već da upravo otkrivanje takvih grešaka smatra za nešto dobro, nešto što će doprineti poboljšanju sistema, ali samo ukoliko odluči da ih u dobroj veri i odmah ispravi.

110

Literatura Crozier, M, The Bureaucratic Phenomenon, University of Chicago Press. Diguit, L, Transformations of Public Law, Belgrade, 1929. Freddi, G, Bureaucratic Rationalities and Prospect of Party Government, A series under the general editorship of Rudolf Wildenmann and EUI, Florence; Volume I, Chapter 5; Walter de Gruyter, Berlin-New York, 1986. Gellhorn W, Ombudsman And Other’s Citizen’s Protectors In Nine Countries, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1967. Howlett, M. and Ramesh, M, Studying Public Policy, Oxford University Press, Oxford, 1995. Leyland, P.; Woods T., Textbook on Administrative Law, 4th Edition, Oxford University Press, Oxford, 2002 Lilic, S; Kunic. P; Dimitrijevic, P; Markovic M, Upravno pravo, univerzitetski udžbenik, “Savremena administracija”, Beograd, 2002. Lilic, S; Milenkovic, D; Vuco, K.B, Ombudsman - Međunarodni dokumenti, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava, Referentni centar, 2002 Lilic, S, Zašto je novi ustav ostavio Srbiju bez Ombudsmana, Arhiv za pravne i društvene nauke, Beograd, br. 2-3, 1991. Lilic, S, Ombudsman za zaštitu podataka -Data Protection Ombudsman, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Novi Sad, 1990. Milosavljevic, B, Ombudsman-Zaštitnik ljudskih prava, Centar za antiratnu akciju, Beograd, 2001. Nikolic, P, Ustavno pravo, univerzitetski uđžbenik, Službeni list SRJ, Beograd, 1994. Petrovic-Maksic, S, Nacrt zakona o Narodnom advokatu, Pro info, 1/2002, Beograd, 2002. Radinovic, D, Ombudsman i izvršna vlast, Anali Pravnog fakulteta, br.4, Beograd, 1995. Rowat, D, Ombudsman Citzen’s Defender, London , 1965. Zakon o lokalnoj samoupravi, ‘’Službeni glasnik RS’’ br. 9/02 i 33/04 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda ‘’Službeni list RCG’’, broj 41/03

111

Odluka o pokrajinskom ombudsmanu ‘’Službeni list APV’’, br. 23/02 i 5/04 Sarkic, N, Nacrt zakona o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda, izvor sudske prakse, br. 10, 2001, Beograd, 2000. Wade, H.W.R, Administrative Law, Fifth Edition, Oxford, 1982.

112

Siniša Rodin1

NEPOSREDNO DEJSTVO PRAVA PRIDRUŽIVANJA

I. UVOD

Odnos između Evropske unije i pridruženih država i centralne i istočne Evrope koji su kandidati ili potencijalni kandidati za EU članstvo uređuje se sporazumima koji se zasnivaju na članu 310 (ranije član 238) Ugovora o EZ koji predviđa:

“Zajednica može zaključiti sa jednom ili više država ili međunarodnih organizacija sporazume kojima se osniva pridruženi odnos koji podrazumijeva recipročna prava i obaveze, zajedničko djelovanje i poseban postupak.”2

Postoje dvije generacije sporazuma o pridruživanju sa evropskim državama. Takozvani Evropski sporazumi zaključeni su između EU i većine država centalne i istočne Evrope i oni daju pridruženim državama status kandidata za EU članstvo. Kasnije, između EU i njenih država članica i Hrvatske odnosno Makedonije zaključeni su sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju. Ovi sporazumi daju pridruženim državama status potencijalnih kandidata. Pravni status ovih sporazuma u pravnom sistemu Zajednice i u pravnom sistemu pojedinih pridruženih država karakteriše, međutim, izvjesni paradoks. U Evropskoj uniji, odredbe Ugovora o pridruživanju i supsidijarnog prava pridruživanja smatraju se sastavnim dijelom prava Zajednice koji može imati neposredno dejstvo u pravnom sistemu Zajednice. Istovremeno, njihov uticaj na ustavno pravo i institucionalnu strukturu Unije ne čini se da je od značaja. Nadalje, u pridruženim državama, ugovori o pridruživanju prvenstveno se smatraju za obične ugovore međunarodnog prava pri čemu je njihov uticaj na ustavni i pravni sistem ovih država ogroman.

U pokušaju da se prikažu dimenzije ove asimetričnosti i objasni njeno porijeklo i posledice, prvo ćemo obraditi odnos između Evropske unije i njenih pridruženih država. Drugo, bavićemo se osnovnim karakteristikama sporazuma o pridruživanju koji su zaključeni između EU i nekih država centralne i istočne Evrope i uporedićemo značaj ovih sporazuma za ustavni sistem zemalja kandidata,3 potencijalnih zemalja kandidata,4 i za

1 Pravni fakultet, Univerziteta u Zagrebu. Autor duguje zahvalnost Zdenek-u Kuhn-u za njegove korisne

primjedbe i komentare o češkom i poljskom pravnom sistemu. 2 Ugovor kojim se osniva Evropska zajednica, član 310, Službeni list C 340, od 10. novembra 1997.

godine, str. 173-308. 3 Zemlje kandidati iz centralne i istočne Evrope koje su stekle taj pravni status po osnovu svojih

sporazuma o pridruživanju (Evropskih sporazuma) su Bugarska, Republika Češka, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Poljska, Rumunija, Slovačka i Slovenija. Uz njih još i Turska, Kipar i Malta imaju status zemalja kandidata.

4 Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju predstavljaju novu generaciju sporazuma o pridruživanju i daju status “potencijalnog kandidata” za članstvo u EU. BJR Makedonija potpisala je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU 9. aprila 2001. godine, a Hrvatska 29. oktobra 2001. godine. Dana 26. februara 2002. god. Austrijski Parlament je ratifikovao Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Hrvatske, Irski Dail Eireann 17. aprila 2002. a Danski Folketing 30. aprila 2002. Za detaljniju analizu vidi Siniša Rodin i Marijana Šarolić, New Generation of Association Treaties for South-East Europe: Case for Croatia, PROCEEDINGS OF THE III INTERNATIONAL CONFERENCE - “ECONOMIC SYSTEM OF EUROPEAN UNION AND ACCESSION OF THE REPUBLIC OF CROATIA, Univerzitet u Rijeci, Univerzitet u Trstu i Univerzitet u Antverpenu, 2001.

113

Evropsku uniju. Treće, prikazaćemo kako se pravni status ovih sporazuma shvata u Evropskoj uniji i u pridruženim zemljama, i pružićemo argumente za to da stvaraju hibridni oblik međunarodnih ugovora koji uvode elemente “novog pravnog sistema” u formalni odnos međunarodnog prava. Četvrto, ukazaćemo da otvoren tekst sporazuma o pridruživanju i česta upućivanja na acquis communitaire vrši pritisak na zemlje kandidate i zemlje potencijalne kandidate da prihvate “dobrovoljna regulatorna ograničenja” kako bi omogućili ustavnu tranziciju od “isključivog suvereniteta” koji karakteriše preiod prije pridruživanja do “djelimične suverenosti” koja se ostvaruje u okviru Evropske zajednice. Treba pomenuti da je tekuće proširenje Evropske unije na centralnu i istočnu Evropu postupak bez presedana. Njegova jedinstvena priroda zasniva se na činjenici da se dešava u okruženju veoma integrisane mješovite ekonomije koja je prožeta širokim regulatornim nadležnostima na nacionalnom i nadnacionalnom nivou. Da bi se objasnila priroda odnosa u okviru procesa pridruživanja posmatraćemo dva pokazatelja: pravni osnov za djelovanje nadnacionalnog prava u pridruženim državama, i ustavno shvatanje specifičnog pravnog statusa relevantnih pridruženih država.

II SPORAZUMI O (STABILIZACIJI I) PRIDRUŽIVANJU: POLITIČKE OBAVEZE I PRAVNE OBAVEZE Tehnički govoreći, sporazumi o (stabilizaciji i) pridruživanju su mješoviti sporazumi

zaključeni između Evropske zajednice i njenih država članica na jednoj i treće zemlje na drugoj strani.

Postoje različite vrste sporazuma o pridruživanju zaključenih na osnovu istog pravnog osnova iz člana 310 (ranije član 238) Ugovora o EZ za koji je potrebno potpisivanje i ratifikacija ne samo od strane Evropske zajednice već i od država članica ponaosob. Dok se sporazumi o pridruživanju između EU i država centralne Evrope – čiji je nadimak Evropski sporazumi – uglavnom smatraju instrumentalnim za pristupanje pridruženih zemalja potpisnica u članstvo EU, sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju predviđaju potencijalno članstvo.

Pojam “sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju” formulisan je u zaključcima Predsjedništva Evropskog savjeta usvojenim u Feiri 19. i 20. juna 2000. godine.

“Evropski savjet potvrđuje da njegov cilj ostaje što je moguće potpunija integracija zemalja regiona u političku i ekonomsku maticu Evrope putem procesa stabilizacije i pridruživanja, političkog dijaloga, liberalizacije trgovine i saradnje u poslovima pravosuđa i unutrašnjim poslovima. Sve zemlje u tom procesu su potencijalni kandidati za članstvo u EU”. (na str. 67, kurziv dodat).

Status potencijalnih kandidata pominje se u mnogim kasnijim dokumentima.5 Shodno dokumentu “Na putu prema Evropi: Prvi Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju koji treba da bude potpisan 9. aprila 2001. godine sa Bivšom jugoslovenskom republikom Makedonijom”,

“Osnovni element višestrane Strategije EU predviđen je da podstakne progresivan napredak evropske integracije zemalja zapadnog Balkana.”

Ovo je predviđeno i u preambulama sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kao na primjer preambuli Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Hrvatskom:

5 MEMO/01/127 - Brisel, 6. aprila 2001. godine.

114

“Prisjećajući se spremnosti Evropske unije da integriše u što je potpunije mogućoj mjeri Hrvatsku u političku i ekonomsku maticu Evrope i njen status potencijalnog kandidata za članstvo u EU po osnovu Ugovora o Evropskoj uniji i ispunjavanja kriterijuma koje je utvrdio Evropski savjet juna 1993., zavisno od uspješnog sprovođenja ovog Sporazuma, naročito što se tiče regionalne saradnje.” (kurziv dodat)

U isto vrijeme, Evro-mediteranska partnerstva zaključena po istom pravnom osnovu, kao što je sporazum sa Alžirom, ne predviđaju pristupanje EU. 6 U prošlosti, isti pravni osnov pokazao se kao fleksibilno sredstvo za zaključivanje različitih ugovora, a praksa je pokazala da su neki od Sporazuma o pridruživanju utrli put za pridružene zemlje da postanu članice Unije dok neki nisu. Ovo poslednje može se vidjeti na primjeru Turske, koja ima dugu istoriju pridruživanja iako se ne nazire njeno članstvo. 7

Što se tiče člansva u EU, interesantno je napomenuti da rani nacrti Evropskih sporazuma nisu sadržali odredbe koje su se neporedno odnosile na pristupanje EU. O ovim odredbama je pregovarano pod pritiskom nekih država pa čak i onda su napisane relativno nejasno. 8 U stvari, čak ni eksplicitno upućivanje na buduće članstvo u EU u Evropskim sporazumima ne bi doprinijelo garanciji članstva. 9 No, za razliku od svih ostalih međunarodnih sporazuma koje EU ima običaj da potpisuje sa državama trećim stranama, Sporazumi o pridruživanju imaju neka osobena obilježja. Navešćemo neke od ovih specifičnih karakteristika, mada nećemo pokušavati da budemo iscrpni.

6 Vidi Odluku Savjeta o potpisivanju, u ime Evropske zajednice, Evro-mediteranskog sporazuma kojim

se osniva pridruženi odnos između Evropske zajednice i njenih država članica, na jednoj strani, i Narodne demokratske republike Alžir, na drugoj strani, http://europa.eu.int/comm/external_relations/algeria/docs/assoc_art.pdf (stranica posjećena 13. juna 2002. godine).

7 Kako stoji u Preambuli Odluke o pristupnom partnerstvu, “Evropski savjet u Helsinkiju izjavio je da je Turska država kandidat predodređena da postane dio Unije po osnovu istih onih kriterijuma koji se primjenjuju na druge države kandidate i da će oslanjajući se na postojeću evropsku strategiju, Turska, kao i druge države kandidati imati koristi od predpristupne strategije u podsticanju i podržavanju svojih reformi.” Regulativa Savjeta (EC) br. 390/2001 od 26. februara 2001. o pomoći Turskoj u okviru predpristupne strategije, a naročito o utvrđivanju Pristupnog partnerstva, S.L. L 058 , 28.02.2001. str. 0001 – 0002.

8 Marc Maresceau, A Legal Analysis of the Community’s Association Agreements with Central and Eastern European Countries: General Framework, Accession Objectives and Trade Liberalization, u Stratos V. Konstadinidis (Ed.) THE LEGAL REGULATION OF THE EUROPEAN COMMUNITY’S EXTERNAL RELATIONS AFTER THE COMPLETION OF THE INTERNAL MARKET, Dartmouth 1996., na str. 125, 9; Mišljenje Generalnog advokata Mayras u predmetu Haegeman vrijedno je pomena: “Ali član 238 ne definiše pridruživanje i ne precizira ni na koji način mogući sadržaj sporazuma o pridruživanju. Slijedi da takva vrsta sporazuma može dovesti do osnivanja veoma bliske institucionalne saradnje između Zajednice i pridružene države a da to ne podrazumijeva bezuslovno pristupanje te zemlje.” Haegeman protiv Belgije, predmet 181/73 [1974] ECR 449.

9 Kako su to naveli Smit i Herzog, “pridruživanje označava blisku i stalnu saradnju sa Zajednicom. Interes isključivo u finansijskim i trgovinskim aranžmanima, a da ne pominjemo samo konsultativne sporazume, nije dovoljan. Sporazumi kojima je to cilj obuhvataju samo razmjene recipročnih povoljnosti, dok pridruživanje ukazuje na zajedničke ciljeve i institucionalni okvir”. Smit and Herzog, LAW OF THE EEC: A COMMENTARY ON THE EC TREATY, Vol. G 6, op. cit. Frank S. Benyon, Community Association Agreements: From the Sixties to the Nineties, u Stratos V. Konstantinidis (ed.), THE LEGAL REGULATION OF THE EUROPEAN COMMUNITY’S EXTERNAL RELATIONS AFTER THE COMPLETION OF THE INTERNAL MARKET, Dartmouth, 1996., na str. 51, 2.

115

Prvo, time što su potpisale Sporazume o pridruživanju sa EU i njenim državama članicama, države potpisnice su se našle u potpuno novom pravnom položaju. 10 Ovaj položaj definisan je u mnogo većem nizu instrumenata nego sami Sporazumi o pridruživanju. Počevši od člana 49 (ranije član O) Ugovora o Evropskoj uniji – Kopenhaški kriterijumi za članstvo u EU 11 – uključujući različita pristupna dokumenta koja je izdao Savjet ministara, 12 Agendu 2000, 13 Pristupna partnerstva, 14 Izvještaje Komisije o postignutom napretku, i Anekse Ugovoru iz Nice koji utvrđuju broj mjesta u budućim evropskim institucijama, ovi dokumenti ukazuju na bitne zakonodavne obaveze i za zemlje kandidate i za Evropsku uniju. 15

Najvažniji od ovih instrumenata vjerovatno su Kopenhaški kriterijumi prema kojima, članstvo zahtijeva da je zemlja kandidat postigla: stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava i poštovanje i zaštitu manjina; postojanje funkcionalne tržišne ekonomije kao i sposobnost da se izdrži konkurentni pritisak i tržišnim snagama u okviru Unije, i; sposobnost da se preuzmu obaveze članstva koje uključuju poštovanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije.

Druga odlika Sporazuma o pridruživanju je njihova dualna priroda koju čine i pravni i politički elementi. Pravno gledano, Sporazumi o pridruživanju precizno utvrđuju određeni broj manje više jasnih i nedvosmislenih pravnih obaveza čije tumačenje i primjena ostaje u nadležnosti prvobitnih strana, odnosno Evropskog suda pravde i nacionalnih sudova. U političkoj areni, međutim, obaveze koje strane preuzimaju stvaraju jak politički pritisak na određenu vrstu i pravac zakonodavnih reformi u zemljama kandidatima koji treba da dovede do konačnog i bezuslovnog prihvatanja acquis communitaire. Iako su nekada bile slavljene od strane zemalja kandidata, sada, ove obaveze dovode do očekivanja priključenja koje prisiljava EU da sprovede institucionalne reforme koje bi omogućile novim članovima da joj se priključe. Ovo je izraženo kao obaveza na strani Unije da “ojača i poboljša” svoje institucije, “... u skladu sa institucionalnim odredbama Ugovora iz Amsterdama.” 16 Nije potrebno naglašavati, teret reformi koje ove obaveze zahtijevaju je daleko veći za pridružene države. Dok promjena institucionalne ravnoteže u EU ostaje bitno pitanje koje će se morati riješiti da bi se ispunile potrebe proširene Unije, transformacija socijalnih, ekonomskih i

10 Macleod, Hendry i Hyett su mišljenja da su ključni kriterijumi koji definišu sporazum o pridruživanju

sledeći: bliski odnos između strana, koji se proširuje na učestvovanje pridružene zemlje u nekim ciljevima Ugovora o EZ; sadržaj pridruživanja koji se ne zadržava samo na poslovnim stvarima i pokriva veliki broj oblasti aktivnosti Zajednice; osnovane institucije, koje su veoma razvijene i uključuju organe ovlašćene za donošenje odluka; stalnu prirodu veza, neodređene ili produžene rokove primjene, vidi I. Macleod, I. D. Hendry and S. Hyett, THE EXTERNAL RELATIONS OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Oxford University Press, New York 1996, na str. 370 et seq.

11 Bilten EC 6-1993, pt. I.13. 12 Vidi npr. Evropski savjet u Luksemburgu, 12. i 13. decembra 1997. god., Zaključci Predsjedništva,

DOC/97/24. 13 Agenda 2000 rezultat je političkog sporazuma koji su postigli Šefovi vlada i država 26. marta 1999.

god., prilikom Evropskog savjeta u Berlinu. To je akcioni program koji precizira zakonodavne oblasti koje treba reformisati u cilju proširenja.

14 Prva Pristupna partnerstva usvojena su marta 1998. god., kao što je predviđeno Rezolucijom Savjeta 622/98 o utvrđivanju Pristupnih partnerstava, 1998 OJ L 85. Interesantno je što je utvrđeno da je pravni osnov za relevantne rezolucije Savjeta raniji član 235, sada član 308 Ugovora o EZ, što ukazuje na nedostatak preciznijih odredbi ugovora koje uređuju pristupanje.

15 Kao i obaveze pomaganja reformi u zemljama kandidatima, koje preuzima EU. 16 Zaključci sa Evropskog savjeta u Luksemburgu (decembra 1997. god.).

116

pravnih sistema pridruženih država dovodi do napora bez presedana da se zastarjeli i neefikasni pravni sistem uskladi sa standardima EU. Snagu ovog napora najbolje mogu ilustrovati primjedbe Janusa Justinskog o iskustvu Poljske, gdje je komunistička ideologija “...transformisala akt [Ustav] u neku vrstu deklaracije koja nema praktičnu primjenu.”17 (Slična situacija preovladavala je u drugim bivšim komunitičkim zemljama.) Iako su reformističke obaveze na obje strane bile značajne, za reformu u EU može se reći da je evolutivne prirode dok je reforma u pridruženim državama bila revolucionarna.

Nadalje, sprovođenje sporazuma o pridruživanju uveliko zavisi od ekonomskih i političkih činilaca u svakoj pridruženoj državi.18 Dok put koji približava pridružene zemlje EU određuju političke obaveze, brzinu kojom se kreću na tom putu mogu utvrditi pojedine države i EU. 19 Kod pridruženih država, brzina, međutim, neće zavisiti samo od spremnosti elite već i od ekonomskih i političkih činilaca koji određuju politički kontekst za zakonodavnu reformu. Po pravilu, bolji ekonomski učinak pridružene države je od ključne važnosti za reformu.

Konačno, svi sporazumi o pridruživanju sadrže neki oblik uslovljavanja, mehanizma “šargarepe i štapa” koji Evropska unija može koristiti da bi uticala na politike pridruženih država i kontrolisala brzinu približavanja. Takvi zahtjevi uslovljavanja su, između ostalog motivi, koji se često shvataju ne kao inicijative za bržu integraciju već kao ograničenja nacionalnog suvereniteta. 20 Do sada, EU je postepeno usvojila barem dva prepoznatljiva zahtjeva uslovljavanja koji se smatraju za osnovni element svih sporazuma o pridruživanju, naime, ljudska prava 21 (utemeljena ne samo u članu 6 Ugovora o Evropskoj uniji 22 već i u

17 Janus Justynski, The Impact of the European Integration Process on the Creation of the Broad Lines

of the Constitution of the Republic of Poland and on the Political Practices of the Country, u A.E. Kellerman et al. (eds.), EU ENLARGEMENT: THE CONSTITUTIONAL IMPACT AT EU AND NATIONAL LEVEL, T.M.C. Asser Institut, Hag 2001., str. 281.

18 Politička razmatranja su ključna i na strani Unije, da pomenemo samo ključni značaj Irskog referenduma o Ugovoru iz Nice koji je prijetio da blokira prvu fazu proširenja, ili stanovište Grčke o statusu Kipra.

19 Brzina se zaista može razlikovati. Na dan 10. juna 2002. Bugarska je zaključila 20 poglavlja pregovora sa EU, Kipar 28, Republika Češka 25, Estonija 26, Mađarska 24, Letonija 27, Litvanija 28, Malta 22, Poljska 25, Rumunija 11, Slovačka 26 i Slovenija 27. Do marta 2003. god., Bugarska je zaključila 23, Rumunija 16 a ostale zemlje kandidati 30, dok su neka poglavlja bila uslovno zaključena.

20 U Hrvatskoj, na primjer, potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju kritikovala je desničarska opozicija kao ograničenje državnog suvereniteta. U Estoniji, definicija suverenosti u Ustavu čini se da nije odgovarajuća za svrhe članstva u EU. Vidi npr. Anneli Albi, Europe Agreements in the Light of Sovereignty and Legitimacy: Case of Estonia, u A.E. Kellerman et al. (eds.), supra napomena 17, str. 195 et seq.

21 Za opšte napomene vidi, Manfred Nowak, Human Rights “Conditionality” in Relation to Entry to, and Full Participation in the EU, u Philip Alston (ed.), THE EU AND HUMAN RIGHTS, Oxford University Press, 1999, str. 687 et seq. Uslovi poštovanja ljudskih prava ne čini se da su isključivo karakteristika sporazuma o pridruživanju sa evropskim državama potpisanih po pravnom osnovu člana 310. Uvršteni su i u Sporazume o saradnji između EU i Indije o partnerstvu i razvoju koji je usvojen na osnovu čl. 133. i 181. EEZ. U Predmetu C-268/94 Portugal v. Council [1996] E.C.R. I-6177 Portugal i Grčka osporili su pravni osnov za njegovo usvajanje tvrdnjom da je trebalo da bude usvojen na osnovu člana 308 koji je važeći pravni osnov za uslovljavanje poštovanjem ljudskim pravima (klauzula o osnovnim elementima). ESP je međutim smatrao da se ova klauzula može zasnivati i na članu 181. Vidi tačku 24 Presude: “Sama činjenica da član 1(1) Sporazuma predviđa da poštovanje ljudskih prava i demokratskih principa predstavlja osnovni element Sporazuma ne opravdava zaključak da ta odredba ne obuhvata samo cilj iz člana 130u(2) Ugovora. Sam tekst ove druge odredbe pokazuje značaj koji se pridaje poštovanju ljudskih prava i demokratskih principa, tako da se, između ostalog, politika razvoja i saradnje mora prilagoditi kako bi ispunila uslov poštovanja tih prava i principa.” Vidi takođe Elizabeth Shaver Duquette, Human Rights in the European union: Internal Versus External Objectives, 34 CORNELL

117

posebnim odredbama o ljudskim pravima) 23 i regionalna saradnja (uvedena po prvi put u sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju sa Makedonijom i Hrvatskom). 24

Treba napomenuti da raniji sporazumi o pridruživanju, kao onaj sa Mađarskom, ne utvrđuju uslovljavanje expressis verbis. “Klauzula o osnovnom elementu” može se naći, inter alia, u članu 6 Sporazuma o pridruživanju sa Rumunijom: “Poštovanje demokratskih principa i ljudskih prava utvrđeno u Konačnom aktu iz Helsinkija i Povelji iz Pariza za Novu Evropu, kao i principi tržišne ekonomije, inspirišu unutrašnje i spoljne politike Strana i predstavljaju osnovne elemente sadašnjeg pridruživanja”.

Uspješnost pristupa uslovljavanja zavisi uveliko od toga da li pridružene države prihvataju opšti politički cilj, bez obzira da li je izričito naveden u sporazumu o pridruživanju ili ga implicitno podrazumijeva članstvo u EU. Praćenje ovog cilja utiče na pravac zakonodavne reforme i intenzitet podsticaja na pravnu harmonizaciju. 25

Bez obzira na različite zakonske okvire u kojima pojedini pridruženi odnosi funkcionišu, problemi koje je trebalo riješiti u EU su često slični onima u SAD-u i tim problemima je pristupljeno na sličan način. Na primjer, “pristup uslovljavanja” koji je primijenjen na zemlje kandidate i zemlje potencijalne kandidate ima pandan u ranijem iskustvu SAD-a. Tačnije, tokom perioda Rekonstrukcije koji je uslijedio nakon Građanskog rata, bilo je jasno da je autoritet saveznog Ustava uređivao ne samo priključivanje teritorija već i status država članica. Ubrzo nakon što je predložen Četrnaesti amandman koji je predvidio jednaku zaštitu za sve građane SAD-a, zakonodavna tijela Džordžije, Sjeverne Karoline i Južne Karoline su ga odbacila. 26 Kao odgovor na njihovu neposlušnost, Kongres je uveo Odjeljak 5 Zakona o rekonstrukciji, koji je zabranio da pobunjene zemlje budu ponovo primljene u Uniju i da imaju predstavnike u Kongresu dok ne ratifikuju Četrnaesti amandman. 27 Ovu odredbu žestoko su kritikovali oni koji su tvrdili da pojedine zemlje nikada ne mogu imati pravo da odbace primjenu Ustava. 28 Suočen sa sve većim otporom nekih zemalja da ratifikuju Četrnaesti amandman, Kongres je dao ovlašćenje vojsci da sruši vlade onih država koje nisu popustile. 29 Ovaj arhetip pristupa uslovljavanja interesantan je iz INT’L L.J. 363 (2001). Uslovi poštovanja ljudskih prava čine osnovni element i Evro-mediteranskih partnerstava. Vidi član 2 sporazuma o pridruživanju sa Alžirom.

22 Ugovor o EU, član 6(1): Unija se zasniva na principima slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda, i vladavini prava, principima koji su zajednički državama članicama.

23 Vidi takođe član 2 Sporazuma o pridruživanju sa Letonijom, član 2 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Hrvatskom. Diskusija o klauzulama o ljudskim pravima možete naći u: Eibe Riedel and Martin Will, Human Rights Clauses in External Agreements of the EC, op. cit. Alston, supra napomena 21, str. 723 et seq.

24 Vidi Zaključke Savjeta od 29. aprila 1997. o uslovljavanju. Diskusiju na ovu temu možete naći u Barbara Brandtner and Allan Rosas, Trade Preferences and Human Rights, op. cit. Alston, supra napomena 21, str. 699 et seq. Vidi takođe Siniša Rodin i Marijana Šarolić, supra napomena 4.

25 Vidi Evans, Voluntary Harmonization in Integration between the European Community and Eastern Europe, 22 EUR. L. REV. (1997) 207, 8; vidi takođe, Albi, supra, napomena 17, str. 198, 9.

26 Vidi Coleman v. Miller, 307 US 433, 448. 27 14 Stat. 429 (1867); “Kada predmetna država, glasanjem svog zakonodavnog tijela izabranog u skladu

sa predmetnim Ustavom, usvoji amandman na Ustav Sjedinjenih američkih država, koji predloži 39. Kongres, i poznat kao član 14, i kada predmetni član postaje sastavni dio Ustava Sjedinjenih američkih država, smatra se da predmetna država ima pravo na predstavnike u Kongresu.”

28 David E. Kyvig, EXPLICIT AND AUTHENTIC ACTS, AMENDING THE U.S. CONSTITUTION 1776-1995, University Press of Kansas 1996, str. 165 et seq.

29 Id. na str. 172.

118

evropskog ugla, i za države članice EU i za zemlje kandidate. Do sada što se tiče država članica, moguću suspenziju prava u slučaju kršenja ljudskih prava predviđa član 7 Ugovora o Evropskoj uniji. U slučaju zemalja kandidata i zemalja potencijalnih kandidata, poštovanje ljudskih prava smatra se za “osnovni element” sporazuma o pridruživanju, 30 čije kršenje može podstaći EU da preduzme “odgovarajuće mjere.”

III PRAVNI STATUS SPORAZUMA O PRIDRUŽIVANJU U PRAVNIM

SISTEMIMA EU I PRIDRUŽENIH DRŽAVA

Još 1963. godine, Evropski sud pravde izjavio je da pravni sistem Zajednice predstavlja novi pravni sistem. 31 Napredak koji je EU postigla od tada najbolje se može primijetiti u frazi koju je ESP upotrijebio u predmetu Van Gend: “novi pravni sistem međunarodnog prava,” dok se danas obično govori o ustavnom sistemu Unije. Stoga, onda kada postanu članovi EU, zemlje kandidati ulaze u cjelokupni pravni sistem Unije i momentalno mijenjaju odnos između dva pravna sistema, od onog koji je uređen međunarodnim pravom, do onog koji je uređen pravom Zajednice. S obzirom da su najvažniji instrumenti za omogućavanje ove tranzicije predmetni sporazumi o pridruživanju, pristup njihovom tumačenju u predpristupnom periodu – kao i njihov status u nacionalnim pravnim sistemima - veoma su važni za ovaj proces.

Jedna od ključnih istina o sporazumima o pridruživanju je da, s obzirom da predstavljaju instrumente međunarodnog prava, ih svaka ugovorna strana može tumačiti u smislu svojih specifičnih pravnih zahtjeva i ima slobodu da izabere svoju sopstvenu metodu prema kojoj će ih primjenjivati i tumačiti, kao i utvrditi njihov status u svom nacionalnom pravnom sistemu. Stoga nije ni čudo što se pravni status sporazuma o pridruživanju razlikuje od jedne do druge zemlje, a opet je različit i na nivou EU. Iznenađujuće je, onda, što se pravni status sporazuma o pridruživanju -- koji mnogo dublje zalaze u korpus nacionalnog prava u pridruženim državama nego drugi sporazumi međunarodnog prava – rijetko razlikuje od pravnog statusa drugih međunarodnih sporazuma, uprkos statusu Evropskog suda pravde.

1. Pravni status sporazuma o pridruživanju u EU

Prije nego što nastavimo, ukratko ćemo ponoviti ulogu Evropskog suda pravde u

tumačenju sporazuma o pridruživanju. ESP može tumačiti sporazume o pridruživanju i tokom procesa njihove izrade, u skladu sa članom 300(6) EZ, ili ex post (nakon dana njihovog stupanja na snagu) ako se slučaj koji se odnosi na njihovu primjenu pokrene pred Sudom u skladu sa postupkom donošenja preliminarnih odluka koji predviđa član 234 Ugovora o EZ. Što se tiče revizije ex ante u skladu sa članom 300(6),

“Savjet, Komisija ili države članice mogu da dobiju mišljenje Suda pravde da li je predviđeni sporazum usklađen sa odredbama ovog Ugovora. Ako je mišljenje Suda pravde nepovoljno, sporazum može stupiti na snagu samo u skladu sa članom 48 Ugovora o Evropskoj uniji.”

U dijelu koji slijedi, bavićemo se samo naknadnim tumačenjem, tj. tumačenjem ex post. U drugom slučaju, ako bi se pitanje tumačenja sporazuma o pridruživanju pojavilo pred

30 Vidi npr. član 2 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Hrvatskom. 31 Predmet 26/62, Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 3.

119

sudom bilo koje države članice, takav sud bi mogao da se obrati ESP u skladu sa postupkom iz člana 234, a odluka ESP bila bi obavezujuća za sudove država članica.

Mora se napomenuti da sporazumi o (stabilizaciji i) pridruživanju predviđaju mogućnost za ugovorne strane da prosleđuju bilo koji spor koji se odnosi na primjenu ili tumačenje predmetnog sporazuma savjetu za (stabilizaciju i) pridruživanje, koji može riješiti spor odlukom. Međutim, čini se da se ovo odnosi na pitanja političke prirode a ne na pravne kontroverze između strana. Naime, što se tiče nadležnosti za tumačenje nekog sporazuma o pridruživanju, ako se pojavilo pitanje tumačenja sporazuma o pridruživanju ili sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju pred sudom pridružene države, pitanje treba riješiti u okviru nacionalnog pravosudnog sistema. U takvom slučaju sudovi pridružene države se ne obraćaju ESP u skladu sa članom 234 EZ, a nadležnost ESP odnosi se samo na prosleđivanje od strane sudova iz država članica EU. Teorijski govoreći, nacionalni sud bi mogao, ako to dozvoljava nacionalno procesno pravo, uputiti pitanje na rješavanje savjetu za stabilizaciju i pridruživanje. Međutim, bez posebnog zakonskog ovlašćenja, nijedan nacionalni sud ne može da pribjegne takvom postupku. Odredbe SSP razlikuju se od onih koje sadrže neke druge vrste sporazuma, npr. Yaounde Konvencija iz 1963. koja je predviđala da se tumačenje Konvencije pred Savjetom za pridruživanje može odigrati samo na zahtjev pridružene države. U skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju sa Makedonijom, i pridružena država i Zajednica mogu da predlože takvo tumačenje. Realno je očekivati da bi EU članovi savjeta za pridruživanje slijedili tumačenja ESP.

Stanovište da ESP ima nadležnost da odlučuje o pitanjima koja se tiču sporazuma o pridruživanju izrečen je još 1974. godine u predmetu Haegeman, jer, iz ugla Zajdnice, sporazumi o pridruživanju smatraju se jednakim aktovima institucija Zajednice u smislu nadležnosti Evropskog suda pravde u skladu sa članom 177 EZ, sada član 234(1)(b). 32 ESP je kasnije proširio svoju nadležnost na tumačenje sekundardnog prava, tj. propisa koje donose institucije Evropske zajednice, prava koje rezultira iz sporazuma o pridruživanju. Ovo stanovište izneseno je u predmetima Grčka protiv Komisije i 33 Sevince 34, i nakon toga u, na primjer Deutsche Shell 35 gdje je Sud odlučio da ima nadležnost da donese preliminarnu odluku o tumačenju aranžmana Zajedničkog komiteta koji je osnovan Konvencijom o zajedničkom tranzitnom režimu zaključenom između zemalja EEZ i EFTA. Sud je naveo da odluke savjeta za pridruživanje koje su u direktnoj vezi sa sporazumom čine dio prava Zajednice, bez obzira da li su takve odluke obavezujuće ili neobavezujuće po svojoj prirodi. Stanovište Suda je bilo da čak i preporuke savjeta za pridruživanje koje nisu zakonski obavezujuće moraju biti razmotrene za svrhe tumačenja sporazuma. 36 Drugim riječima, ESP ne samo da prihvata nadležnost za tumačenje primarnog i sekundarnog prava pridruživanja već definiše sporazume o pridruživanju kao “sastavni dio prava Zajednice.”

ESP je takođe priznao neposredno dejstvo odredaba sporazuma o pridruživanju zavisno od tumačenja njegove “svrhe i prirode,” u predmetu Pabst, 37 na primjer, kada je ESP

32 Predmet 181/73, Haegeman v. Belgium, supra, napomena 8, st. 3 i 4.; Vidi takođe Predmet 12/86 Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd (1987) ECR 3719 stav 7.

33 Predmet 30/88, Greece v. Commission, [1989] ECR 3711. 34 Predmet C-192/89 S.Z. Sevince v. Staatssecretaris van Justitie (1990) ECR 3461. 35 Predmet C-188/1991, Deutsche Shell AG v. Hauptzollamt Hamburg-Harburg, (1993) ECR I-0363 str.

19. Vidi takođe predmet C-237/91, Kazim Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden. Presuda od 16. decembra 1992., [1993] CMLR 887.

36 Id. Sevince, supra, napomena 34 str. 18. Vidi takođe Macleod et al., supra napomena 10, str. 138. 37 Predmet 17/1981 Pabst & Richarz KG v. Hauptzollamt Oldenburg, (1982) ECR 1331.

120

tumačio Sporazum o pridruživanju sa Grčkom. U to vrijeme, činilo se da ESP ne zanima pravna priroda sporazuma niti postojanje paralelnih mehanizama za rješavanje sporova. Kako je primijetio Bebr, u predmetu Pabst ESP je priznao neposredno dejstvo člana 53 Sporazuma a da čak nije ni uzeo u obzir odredbu kojom je osnovan Sud arbitraže za pridruživanje. 38 Sud je zadržao isto stanovište o neposrednom dejstvu sporazuma o pridruživanju u predmetu Kupferberg 39 i predmetu Demirel 40, kada je izjavio da odredbe sporazuma zaključenih između Zajednice i država trećih strana mogu proizvesti neposredno dejstvo u pravnom sistemu Zajednice ako su dovoljno precizne i bezuslovne. 41 Ovo je dovelo do uobičajenih termina koje koristi ESP kada priznaje neposredno dejstvo odredaba prava Zajednice i daje tim odredbama status direktne primjenljivosti. Sud upotrebljava iste riječi i dan danas.

Međutim, prilično je očigledno da ne postoji identično tumačenje sporazuma o pridruživanju i Ugovora o EZ. Kako je to ESP naveo u predmetu Polydor, 42 čak i identične odredbe različitih vrsta sporazuma koje zaključi Zajednica mogu dovesti do različitog tumačenja. Naročito, “...sličnost termina nije dovoljan razlog da bi se gore navedena sudska praksa primjenjivala na odredbe Sporazuma...” Štaviše, “Razmatranja koja su dovela do takvog tumačenja čl. 30 i 36 Ugovora, ne primjenjuju se u smislu odnosa između Zajednice i Portugala kako je utvrđen u Sporazumu.” Drugim riječima, odredbe sporazuma o pridruživanju ne smiju se primjenjivati mutatis mutandis kao odredbe Ugovora o EZ, i mogu postojati razlike i između samih sporazuma o pridruživanju. Sporazumi o pridruživanju međusobno se razlikuju i ne postoji automatska analogija. Kako je to ESP naveo u predmetu Gloszczuk

“... ipak postoje određene razlike između Sporazuma o pridruživanju sa Turskom, na jednoj strani, i Evropskog sporazuma sa Bugarskom, na drugoj, što čini nemogućim da cjelokupna sudska praksa koja se tiče Sporazuma o pridruživanju sa Turskom bude primjenljiva na Evropski sporazum sa Bugarskom. Ovo se mora razmotriti u svakom pojedinom slučaju u smislu bitnih razlika koje se tiču relevantnog sekundarnog

38 Gerhard Bebr, Agreements Concluded by the Community and their Possible Direct Effect: From

International Fruit Company to Kupferberg, 20 COMMON MKT. L. REV (1983) 35, 68. Kako je to ESP naveo “… pravna klasifikacija nacionalne mjere u pravu Zajednice ne zavisi od toga kako se ta mjera posmatra ili ocjenjuje u nacionalnom kontekstu. Potreba obezbjeđenja primjena odredaba Ugovora jednoobrazno širom Zajednice zahtijeva da se tumače nezavisno.” Pabst, supra napomena 37, str. 18 presude.

39 Predmet 104/1981, Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg, (1982) ECR 3641. 40 Demirel, supra napomena 32. 41 Već i u predmetu Bresciani, ESP je naveo da je jedna odredba Yaounde Konvencije direktno

primjenljiva. Predmet, 87/75 Conceria Daniele Bresciani v. Amministrazione Italiana delle Finanze, (1976) ECR 129. Ovo je potvrđeno u predmetu Kupferberg, na str. 3: “Ni priroda ni struktura sporazuma sporazuma sa EEZ i Republike Portugala ne mogu spriječiti trgovca da se oslanja na jednu od njegovih odredbi pred sudom u Zajednici...” Vidi Marise Cremona, External Relations and External Competence, u Paul Craig and Grainne de Burca, THE EVOLUTION OF EU LAW, Oxford University Press, 1999, str. 137, 143; u predmetu Demirel, ESP je pojasnio da se sporazum između Zajednice i država koje nisu članice mora smatrati za “direktno primjenljiv kada, obzirom na njegov tekst i svrhu i prirodu samog sporazuma, odredba sadrži jasnu i preciznu obavezu koja ne zavisi u svom sprovođenju ili primjeni, od usvajanja neke naknadne mjere”. Lasok smatra da cjelokupan sporazum nije direktno primjenljive prirode. Ovo, međutim, ne izgleda da je ono što je ESP rekao u predmetu Demirel. Uporediti, D. Lasok, LAW AND INSTITUTIONS OF THE EUROPEAN UNION, 6th edition, Butterworths, London 1994, str. 77.

42 Predmet 270/80, Polydor Ltd. and RSO Records Inc v. Harlequin Record Shops Ltd. and Simions Records Ltd., 2 ECR 329 (1982).

121

zakonodavstva. Sud je takođe uvijek smatrao da se međunarodni sporazum mora tumačiti ne samo u smislu riječi kojima je napisan već i u smislu svojih ciljeva.” 43

Do sada što se tiče prava Zajednice, neposredno dejstvo sporazuma o pridruživanju nije narušeno neravnotežom između obaveza koje preuzima Zajednica prema pridruženim državama. 44

U skorijim slučajevima, ESP je potvrdio i nadalje razjasnio uslove koje treba ispuniti da bi sporazumi o pridruživanju imali neposredno dejstvo. U predmetu Kondova 45, ESP je morao da odluči o direktnoj primjenljivosti Sporazuma o pridruživanju sa Bugarskom. Nakon što je potvrdio svoje ranije stanovište o tome kada odredbe sporazuma o pridruživanju mogu imati neposredno dejstvo, 46 Sud je zaključio da “...ispitivanje svrhe i prirode Sporazuma čiji je sastavni dio član 45(1) poništava ovo mišljenje da princip zabrane diskriminacije koji predviđa može direktno da se primjenjuje na situacije pojedinaca.” 47 Drugim riječima, svrha i priroda sporazuma o pridruživanju, kao takvih, ne sprječava njihovo neposredno dejstvo, barem ne u oblasti zabrane diskriminacije. Kako je to ESP izložio,

“Cilj Sporazuma o pridruživanju sa Bugarskom je da ustanovi pridruženi odnos planiran da unaprijedi širenje trgovine i harmonične ekonomske odnose između ugovornih strana, kako bi se podstakao dinamičan ekonomski razvoj i prosperitet u Republici Bugarskoj, u cilju omogućavanja pristupanja Zajednici. Vidi stav 17 preambule i član 1(2) Sporazuma. Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju sa Makedonijom i Hrvatskom ne pominju pristupanje Zajednici. Međutim, poslednji stav preambule SSP sa Hrvatskom naglašava “... spremnost Evropske unije da integriše u najvećoj mogućoj mjeri Hrvatsku u političku i ekonomsku maticu Evrope i njen status potencijalnog kandidata za članstvo u EU po osnovu Ugovora o Evropskoj uniji i ispunjavanja kriterijuma koje je utvrdio Evropski savjet juna 1993., zavisno od uspješnog sprovođenja ovog Sporazuma, naročito što se tiče regionalne saradnje.”

Sud je došao do sličnog zaključka u predmetu Gloszczuk 48 kada je dao neposredno dejstvo Sporazumu o pridruživanju sa Poljskom u smislu slobode osnivanja. Kako je Sud smatrao,

[Sporazum] “ ... treba da bude sastavljen tako da utvrđuje, u okviru djelokruga primjene tog Sporazuma, precizni i bezuslovni princip koji je dovoljno funkcionalan da bude primijenjen od strane nacionalnog suda i da, stoga, ima kapacitet da uređuje

43 Predmet C-63/99 Secretary of State for the Home Department, ex parte: Wieslaw Gloszczuk et

Elzbieta Gloszczuk, [2001] ECR I-06369; vidi takođe Cremona, supra napomena 41, str. 145. 44 Bresciani, supra, napomena 41, str. 23; vidi takođe predmet C-469/93 Amministrazione delle Finanze

dello Stato v Chiquita Italia [1995] ECR I-4533, str. 34. 45 Predmet C-235/99, Secretary of State for the Home Department, ex parte: Eleanora Ivanova

Kondova, presuda od 27. 09. 2001., [2001] ECR I-06427; vidi takođe Predmet C-257/99, Secretary of State for the Home Department, ex parte: Julius Barkoci et Marcel Malik, presuda od 27. 09. 2001. [2001] ECR I-06557 str. 39.

46 “... odredba u sporazumu zaključenom od strane Zajednice sa državama koje nisu članice mora se smatrati za direktno primjenljivu kada, obzirom na svoj tekst i svrhu i prirodu samog sporazuma, odredba sadrži jasnu i preciznu obavezu koja ne zavisi u svom sprovođenju ili primjeni, od usvajanja neke naknadne mjere”, Kondova, supra, napomena 45 str. 31 presude.

47 Id. str. 35. 48 Vidi Gloszczuk, supra napomena 43. Za poslednju potvrdu neposrednog dejstva odredaba sporazuma

o pridruživanju vidi takođe Predmet C-268/99, Aldona Malgorzata Jany and Others v. Staatssecretaris van Justitie, presuda od 20.11.2001., [2001] ECR I-08615.

122

pravni status pojedinaca. Neposredno dejstvo koje mora biti priznato da ta odredba ima znači da državljani Poljske koji se oslanjaju na tu odredbu i imaju pravo da se pozovu na nju pred sudovima države članice domaćina, bez obzira na činjenicu da vlasti te države ostaju nadležni da primjenjuju na te državljane svoje sopstvene nacionalne zakone i propise u pogledu ulaska, boravka i osnivanja, u skladu sa članom 58(1) tog Sporazuma.”

2. Pravni status sekundarnog prava pridruživanja u EU

U seriji predmeta opisanim u prethodnom tekstu, ESP je pojasnio da neke odredbe Sporazuma o pridruživanju čine dio prava Zajednice i mogu imati neposredno dejstvo. Međutim, pravni status odluka institucija osnovanih u skladu sa sporazumima o pridruživanju, odnosno sekundarno pravo pridruživanja i njegovo pravno dejstvo u pravnom sistemu Zajednice, bilo je predmet kontroverzi, i tumačenja ESP ostavljaju još pitanja koja treba pojasniti. Iako je nadležnost ESP da tumači sekundarno pravo pridruživanja bila dobro utemeljena u ranijim slučajevima, 49 ESP je zauzeo stanovište o pravnom statusu sekundarnog prava pridruživanja u predmetu Sevince, 50 gdje je rekao da sastavni dio pravnog sistema Zajednice čine ne samo odredbe sporazuma o pridruživanju već i odluke savjeta za pridruživanje i da mogu da imaju neposredno dejstvo. 51 ESP je ponovo prihvatio preliminarne odluke o nadležnostima u smislu “odluka usvojenih od strane organa osnovanih Sporazumom i kojem je povjerena odgovornost za njegovo sprovođenje. 52 Stanovište ESP u Sevince može se kritikovati. Na primjer, Hartley je postavio pitanje kako akti institucija osnovanih sporazumom o pridruživanju mogu uopšte biti akti institucije Zajednice. 53 Bez obzira na to, nedavno u predmetu Sürül 54 ESP je potvrdio neposredno dejstvo odredaba Savjeta za pridruživanje osnovanog u skladu sa Sporazumom o pridruživanju sa Turskom, govoreći da se uslovi koji se primjenjuju na utvrđivanje neposrednog dejstva sporazuma o pridruživanju primjenjuju i na sekundarno pravo pridruživanja odnosno odluke savjeta za pridruživanje. 55 Iako ne postoji praksa koja bi ovo potvrdila, ne čini se da ima razloga za različit pristup tumačenju sporazuma

49 Vidi Deutche Shell, supra napomena 35. 50 Sevince, supra napomena 34, stav 9; Vidi takođe Macleod et al. supra napomena 10, str. 370; vidi

takođe Trevor Hartley, FOUNDATIONS OF EUROPEAN COMMUNITY LAW, 4th edition, str. 176; Ovakve odluke mogu biti objavljene u Službenom listu. U skladu sa članom 17(5) Poslovnika Savjeta, “...kada se sporazumom zaključenim između Zajednica i jedne ili više država ili međunarodnih organizacija osniva tijelo koje ima moć odlučivanja, Savjet odlučuje, kada se takav sporazum zaključi, da li odluke koje to tijelo donese treba objavljivati u Službenom listu.” S.L. L 149/28, 23.6.2000.

51 Takve odluke ne smiju, međutim, stajati na putu mišljenjima ESP. Ovo slijedi iz rezerve koja je izražena u mišljenju ESP-a 1/91 da stvaranje hijerarhijski nadređenog sistema sudske revizije od strane međunarodnog ugovora nije u skladu sa Ugovorom o EZ. Vidi Mišljenje doneseno u skladu sa drugim podstavom člana 228 (1) Ugovora, Nacrt sporazuma između Zajednice na jednoj strani, i zemalja Evropske slobodne trgovinske zone, na drugoj strani, odnosi se na stvaranje Evropske ekonomske oblasti, [1991] ECR I-06079.

52 “Obzirom da je Sud nadležan da donosi preliminarne odluke o Sporazumu, ukoliko je to akt usvojen od strane jedne od institucija Zajednice (vidi presudu u predmetu 181/73 Haegeman 1974 ECR 449 ), ima nadležnost i da donosi odluke o tumačenju odluka usvojenih od strane organa osnovanog u skladu sa Sporazumom i kojem je povjerena odgovornost za njegovo sprovođenje”. Sevince, supra napomena 34, str. 10; na ovu nadležnost suda mogu se pozvati samo sudovi država članica.

53 Hartley, supra napomena 50, str. 265. 54 Predmet C-262/96, Sema Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit, [1999] ECR I-02685. 55 Sürül, supra, napomena 54, str. 60 presude. Vidi takođe Demirel, supra napomena 32, str. 14; predmet

C-18/90 Kziber [1991] ECR I-199, str. 15, i predmet C-162/96 Racke [1998] ECR I-3655, str. 31

123

o pridruživanju odnosno sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, sve dok ESP uspijeva da upakuje njihove odredbe pod isti predmet i svrhu.

Drugi problem koji treba obraditi u smislu tumačenja sekundarnog prava pridruživanja je problem vrhovnog autoriteta za tumačenje. U ovom smislu kao najvažnije pitanje ostaje pravni značaj tumačenja koje daje ESP i njegova pravna snaga i u okviru prava EU i u okviru nacionalnih pravnih sistema. ESP ne samo da tumači i primjenjuje sporazume o pridruživanju kao sastavni dio prava Zajednice 56 već i tvrdi da je vrhovni autoritet za tumačenje. Ovo stanovište zahtijeva od pojedinaca da se oslanjaju na odredbe sporazuma o pridruživanju i da traže prava koja proističu iz ovih sporazuma pred sudovima država članica i konačno pred ESP, 57 i omogućava pristup pravnim sredstvima koja možda nisu dostupna u nacionalnom pravu pridružene države. Uz to, kako je potvrdio pristup ESP u predmetu Pabst gdje se čini da je odluka očigledno zanemarila sekundarno pravo pridruživanja, odnosno odluke savjeta za pridruživanje, 58 savršeno je moguće da tumačenje ESP bude drugačije od tumačenja savjeta za pridruživanje. Čini se da pitanja ranije riješena od strane savjeta za pridruživanje, ESP uopšte ne uzima u obzir u potencijalnom budućem postupku koji bi pred ESP mogao pokrenuti sud države članice u skladu sa postupkom iz člana 234. S obzirom da ESP tvrdi da ima nadležnost za reviziju odluka savjeta za pridruživanje u skladu sa njegovom jurisdikcijom iz člana 234, 59 čini se da su ovi drugi pomenuti podređeni opštem sistemu prava Zajednice i da pridruženi odnos već prožimaju elementi “novog pravnog poretka” u odnosu između Zajednice i pridružene države. Ovi elementi se ne mogu odvojiti od Rechtsprechung ESP-a koja se primjenjuje na sporazume o pridruživanju kao dijelu prava Zajednice. Drugim riječima, pravni odnosi koje uređuje sporazum o pridruživanju već su čini se dio prava Zajednice a ne međunarodnog prava, barem u okviru pravnog sistema prava Zajednice.

3. Značaj i pravni status sporazuma o pridruživanju u pridruženim državama

Za zemlje centralne i istočne Evrope, sporazumi o pridruživanju sa Evropskom Unijom nemaju pandan u ranijoj međunarodnoj praksi. Čak i iz komparativnog ugla, pristup i pravna integracija koji su u toku nemaju presedann. Ipak, među malobrojnim istorijskim paralelama, određeni istorijski momenti i debate u Sjedinjenim američkim državama kao što su debata između federalista i antifederalista i koncept prava država u odnosu na federalnu supremaciju imaju izvjesne posledice za ustavnu debatu u državama koje pristupaju EU. Druge moguće tačke poređenja mogu se naći u periodu rekonstrukcije posle Građanskog rata u Ustavnim amandmanima i debatama o njihovoj ratifikaciji u neposlušnim državama na jugu.

Opisani nedostatak istorijskog iskustva čini razumljivim da je pravni status sporazuma o pridruživanju u nacionalnom pravnom poretku pridruženih država uređen ustavnim odredbama koje uređuju status međunarodnih sporazuma u opštem smislu. Bez obzira da li je takav tvrdokoran pristup rezultat socijalističke pozadine njihove pravne kulture koja se borila za dualistički pristup 60 ili samo shvatanje da se evropska integracija može postići na osnovu

56 Vidi Haegeman, supra napomena 8; vidi takođe, Henry Schermers, Community law and International

Law 12 COMMON MKT. L. REV. (1975) str. 77, 82. 57 Vidi Pabst, supra napomena 37; vidi takođe H. G. Schermers, The Direct Application of Treaties With

Third States: Note Concerning the Polydor and Pabst Cases, 19 COMMON MKT. L. REV. 4 (1982) 563, 568. 58 U skladu sa SSP Makedonije takve odluke su obavezujuće za ugovorne strane. I Bebr ukazuje na

obavezujuću prirodu ovih odluka, vidi supra, napomena 38, str. 50. 59 Macleod et al., supra napomena 10, str. 138 60 Ovu tvrdokornost, između ostalog, karakteriše neriješen status međunarodnog prava u nacionalnom

ustavnom poretku. Za Republiku Češku vidi npr. Vladimir Balaš, Legal and Quasi-legal Thresholds of the

124

postojećih ustavnih normi, 61 većina država suočava se sa zajedničkim problemom raskoraka između zahtjeva integracije sa Evropskom unijom i strogosti njihovih ustavnih modela i tradicije. Drugim riječima, dok su se ustavni okviri država članica Evropske unije prilagođavali međupovezanom odnosu i prošli kroz ono što je Joseph Weiler jednom nazvao “ustavna revolucija,” 62 ustavni i pravni sistemi zemalja kandidata ili potencijalnih kandidata ostali su manje više nepromijenjeni i neosjetljivi na zahtjeve bliže integracije sa EU.

Za sve ove zemlje, ulazak u ugovorni odnos sa EU značio je mnogo više od jednostavnog pristupanja jednom međunarodnom instrumentu. Zbog njihove složenosti i prirode preuzetih obaveza, sporazumi o pridruživanju utvrđuju sveobuhvatne planove ekonomskih, socijalnih i zakonodavnih reformi koji ne ostavljaju netaknutim nijedan segment društva zemlje potpisnice. 63 Pravno gledano, obaveze preuzete u skladu sa sporazumima o pridruživanju dovode do obaveze da se izvrši složena i temeljna ustavna i pravna reforma. 64

Uz ispunjavanja materijalnih zahtjeva iz sporazuma o pridruživanju, reforma je potrebna da stvori dodirnu tačku nacionalnog prava i prava EU koja bi otvorila pravne sisteme zemalja kandidata za primjenu nadnacionalnih izvora prava. Takva dodirnu tačku bi obezbijedila direktnu primjenu prava pridruživanja odnosno prava Zajednice u nacionalnom pravnom sistemu. 65 Bez pokušavanja da pružimo detaljan pregled, u ovom tekstu pružićemo brz uvid u savremene ustavne odredbe zemalja kandidata i potencijalnih kandidata koje uređuju status međunarodnih sporazuma u nacionalnom pravnom sistemu.

U Bugarskoj, ratifikovani međunarodni sporazumi asimiluju se u nacionalno zakonodavstvo i imaju derogatornu pravnu snagu. 66 U Republici Češkoj, sporazumi o ljudskim pravima su “izravno obavezujući” i “imaju prvenstvo u odnosu na zakon”. 67 Ustavi

Accession of the Czech Republic to the EC, u A. E. Kellermann et al. (Eds.), supra napomena 17, str. 267. U Hrvatskoj Ustav predviđa monistički pristup, ali državne vlasti imaju poteškoća da raskrste sa ranijom dualističkom praksom. Vidi npr. Constitutional Court of the Republic of Croatia and International Law, 55 ZEITSCHRIFT FÜR AUßLÄNDISCHES ÖFFENTLICHES RECHT UND VÖLKERRECHT (1995) 783.

61 Kao što je slučaj u Italiji koja je smatrala da su njene ustavne odredbe dovoljne za ratifikaciju Ugovora iz Mastrihta.

62 J. H. H. Weiler, Transformation of Europe, (1991) 100 YALE L. J. 2403. 63 Član 69 Hrvatskog SSP je zamjena za tipičnu klauzulu o hamonizaciji: “Strane priznaju značaj

usklađivanja postojećeg hrvatskog zakonodavstva sa pravom Zajednice. Hrvatska će se truditi da obezbijedi da njeni postojeći zakoni i buduće zakonodavstvo budu postepeno usklađivani sa acquis-em Zajednice.”

64 Kao što je nedavno rekao g-din Chris Patten govorivši o Sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju, “Ovi sporazumi su zakonski obavezujući ugovorni sporazumi. Nameću obaveze i daju prava zemljama na koje se odnose. To su zahtjevni sporazumi, jer sadrže suštinske principe na kojima se zasniva samo članstvo u EU – slobodna trgovina sa EU, i slične resore, pokriva konkurenciju i pravila o državnoj pomoći, intelektualnu svojinu i tako dalje.” Izjava Evropske Komisije na Regionalnoj konferenciji za jugoistočnu Evropu (Pakt za stabilnost), govor g-dina Chris-a Patten-a, CH, Člana Evropske komisije odgovornog za spoljne odnose, SPEECH/01/489, Regionalna konferencija za jugoistočnu Evropu, Bukurešt, 25. oktobra 2001.

65 Postoje barem još dva elementa ovakve dodirne tačke koja neće biti detaljno obrađena. Ona uključuju ustavni osnov za pridruživanje/pristupanje i adekvatan i efikasan okvir nacionalnih institucija koje bi bile sposobne da prate efiksnu politiku integracije. Ovo drugo obuhvata potrebu postizanja proevropskog političkog konsenzusa koji bi omogućio glatko postizanje ovih ciljeva.

66 Ustav (Bugarska), član 5. 67 Ustav (Republika Češka), član 10. “Objavljeni međunarodni ugovori, čiju ratifikaciju je odobrio

Parlament, i koji obavezuju Republiku Češku, predstavljaju dio pravnog poretka; ako se međunarodni ugovor razlikuje od zakona, biće primjenjivan međunarodni ugovor.” 395/2001 Sb. [Službeni list], sa na engleski jezik preveo Zdenek Kuhn.

125

Estonije i Mađarske pominju samo opšta pravila međunarodnog prava, mada Ustav Mađarske predviđa obavezu da se nacionalni zakoni usklade sa međunarodnim pravnim obavezama. 68 Član 9 Ustava Poljske predviđa obavezu poštovanja obavezujućih pravila međunarodnog prava, a član 87 utvrđuje međunarodne sporazume kao izvore nacionalnog prava. Ustav Slovačke predviđa derogatornu snagu direktno primjenljivih međunarodnih ugovora u odnosu na zakone. 69 Ustav Slovenije nudi možda najjaču primjenu međunarodnih ugovora, koji se – nakon što se ratifikuju -- primjenjuju direktno. 70 Nedavnom ustavnom izmjenom dodat je član 3a koji je učinio mogućim članstvo u Evropskoj uniji. 71 Konačno, i Ustav Hrvatske i Ustav Makedonije čine ratifikovane međunarodne ugovore dijelom nacionalnog pravnog poretka i daju im dobro utvrđen pravni status iako ne pominju njihovo potencijalno neposredno dejstvo. 72

Takva raznolikost ustavnih rješenja nije iznenađujuća jer čak i u okviru EU takvi različiti pristupi pravnom statusu međunarodnog prava kao oni u Ujedinjenom Kraljevstvu koje se pridržava pravnog dualizma i u Holandiji koja je primjer pravnog monizma, 73 može dovesti do istog rezultata kada je u pitanju pravni status prava Zajednice. Međutim, usled nedostatka posebnih ustavnih odrednica o pravu Zajednice, može se primijetiti da većina država kandidata odnosno pridruženih država formalno ne razlikuju sporazume o pridruživanju od ostalih sporazuma iz međunarodnog prava. Stoga, kao stvar ustavnog prava, u nedostatku posebnih ustavnih odredbi prilagođenih sporazumima o pridruživanju, njihova tumačena pravnosnažnost ne razlikuje se od one drugih sporazuma međunarodnog prava, a njihovo neposredno dejstvo odnosno direktno primjenljivi karakter nisu automatski bez obzira na stanovište ESP, koji su nacionalni sudovi obavezni da poštuju. 74 Ukratko, iako nedostatak preciznih odrednica o sporazumima o pridruživanju ne sprječavaju nacionalne sudove da ih primjenjuju, njihovo nepostojanje može spriječiti nacionalne sudove da priznaju njihovo neposredno dejstvo u pravnim sistemima koji od njih ne zahtijevaju da to urade. 75

68 Ustav (Estonija), član 3; Ustav (Mađarska), član 7. 69 Ustav (Slovačka), član 7(5): “međunarodni ugovori o ljudskim pravima i osnovnim slobodama,

međunarodni ugovori za čije sprovođenje nije potreban zakon, međunarodni ugovori koji predviđaju direktno prava i dužnosti za fizička i pravna lica i koji su ratifikovani i proglašeni na način utvrđen zakonom, imaju prvenstvo nad slovačkim zakonima.”

70 Ustav (Slovenija), član 8. 71 Uradni list (Službeni list) br. 24. od 7. marta 2003. "Slovenija može, u skladu sa međunarodnim

ugovorom koji treba da ratifikuje dvotrećinska većina od ukupnog broja poslanika u Parlamentu, da prenese ostvarivanje određenih suverenih prava na međunarodne organizacije koje su osnovane za svrhe poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda, demokratije i vladavine prava, i može da sklapa odbrambene saveze sa državama koje su posvećene poštovanju ovih vrijednosti.”

72 Ustav (Hrvatska), član 141. Međutim, direktno primjenljivi status međunarodnih ugovora se ne isključuje i hrvatski sudovi priznaju dejstvo direktne primjenljivosti. Slična situacija postoji u članu 118 Ustava Makedonije: “Međunarodni sporazumi ratifikovani u skladu sa Ustavom dio su unutrašnjeg pravnog poretka i ne mogu biti mijenjani u zakonu.”

73 Vidi npr. Ustav (Holandija), član 93. 74 Iako je tehnički opravdan, takav pristup može dovesti do problema u njihovoj implementaciji, i

procesu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravom Zajednice. Pomenućemo samo primjer kada bi pridružena država koja ne priznaje direktno primjenljivi status svog sporazuma o pridruživanju trebalo da počne da daje direktno primjenljivi status sporazumima o pridruživanju između EU i trećih zemalja nakon što postane članica EU. Ako to tehnički nije problem, nova paradigma tumačenja morala bi pretrpjeti znatna prilagođavanja.

75 Kao što je to naglasila Cremona, “... odnos između pravnih poredaka je stvar pravnog sistema Zajednice bez pozivanja na stanovište koje je zauzela druga ugovorna strana; bona fide izvršavanje sporazuma u smislu međunarodnog prava ne predodređuje pravne mehanizme koje strane biraju za postizanje svojih ciljeva.

126

Problem postaje sve ozbiljniji usled činjenice da je za same sporazume o pridruživanju potrebno pozivanje na pravo Zajednice u njihovoj primjeni. Tako, na primjer, član 62(2) Sporazuma o pridruživanju Mađarske predviđa da se svaka praksa koja je u suprotnosti sa odredbama o konkurenciji iz toga sporazuma “... procjenjuje na osnovu kriterijuma koji proističu iz primjene pravila iz čl. 85 i 86 Ugovora [iz Rima].” Sličan jezik prisutan je u drugim sporazumima o pridruživanju a zadržan je i u sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju. 76 Takvi termini zahtijevaju od pridruženih država ne samo da primjenjuju pravila o konkurenciji EU već i “akte tumačenja usvojene od strane institucija Zajednice”. Na ovaj način, elementi acquis communautaire uvode se u ono što pridružene države shvataju kao međunarodni pravni odnos. Ovo pitanje bilo je pokrenuto pred Ustavnim sudom Mađarske, koji je zaključio da se “... princip favor conventionis primjenjuje u onoj mjeri u kojoj je Ustav prekršen kao rezultat tumačenja mađarskog zakona u skladu sa međunarodnim sporazumom.” 77 Mađarski sud proširio je tumačenje takvih sudova u Evropskoj uniji, na primjer u predmetima Frontini, 78 odnosno Maastricht. 79 Odluka Ustavnog suda Mađarske je najpotpunija odluka do danas koja rješava odnos između nacionalnog pravnog poretka pridružene države i pravnog poretka EU. Ali iako logika koju sadrži može zazvučati besprekorno, ne bavi se primarnim i osnovnim pitanjem. Sporazumi o pridruživanju predviđaju poštovanje pravila o konkurenciji Zajednice u cilju poboljšanja ekonomske racionalnosti i omogućavanja integracije u EU. Neprimjenjivanje ovih pravila u predpristupnom periodu podriva same ciljeve sporazuma o pridruživanju.

Konačno, sporazumi o pridruživanju razlikuju se od običnih sporazuma međunarodnog prava po svom cilju članstva u EU i sudovi bi trebalo, mada je to diskutabilno, da imaju u vidu ovaj cilj prilikom tumačenja takvih sporazuma. Osnov za ovakav predlog može se naći u obrazloženju Ustavnog suda Poljske kada je izrazio spremnost da tumači nacionalno zakonodavstvo u smislu prava Zajednice što je opravdano obavezama harmonizacije utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju. 80

Tako da sve dok obje strane ispunjavaju svoje obaveze, na reciprocitet sporazuma ne utiče ako to jedna strana radi tako što pripisuje neposredno dejstvo svojim odredbama a druga strana ne.” Cremona, supra napomena 41, str. 143.

76 Član 70 (2) Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Hrvatske predviđa: “Svaka praksa suprotna ovom članu ocjenjuje se na osnovu kriterijuma koji nastaju iz primjene pravila o konkurenciji koja se primjenjuju u Zajednici, naročito čl. 81, 82, 86 i 87 Ugovora kojim se osniva Evropska zajednica i instrumenata za tumačenje usvojenih od strane institucija Zajednice.”

77 Za cjelokupnu raspravu o ovom pitanju, vidi Janos Volkai, The Application of the Europe Agreement and European Law in Hungary: The Judgment of an Activist Constitutional Court on Activist Notions, Harvard Jean Monnet Working Paper 8/99.

78 Presuda br. 183 od 27. decembra 1973., 39 Rac. uff. 503 (1973), 1973 Giur. cost. 2401. 79 Presuda Saveznog ustavnog suda od 12. oktobra 1993., BVerfGE 89, 155 80 “Naravno, pravo EU nema obavezujuću snagu u Poljskoj. Ustavni sud želi, međutim, da naglasi

odredbe čl. 68 i 69 Evropskog sporazuma kojim se osniva pridruženi odnos između Republike Poljske na jednoj strani i Evropskih zajednica i njihovih država članica na drugoj strani ... Poljska je time obavezna da uloži “najveće moguće napore da obezbijedi da je buduće zakonodavstvo usklađeno sa propisima Zajednice”... Ustavni sud smatra da obaveza obezbjeđivanja usklađenosti zakonodavstva (koju imaju, prije svega, parlament i vlada) nastaje i iz obaveze da se postojeće zakonodavstvo tumači na način koji obezbjeđuje najveći mogući stepen takve usklađenosti.” 5 East European Case Reporter of Constitutional Law 271, str. 284 (1998): Član 68 Poljskog sporazuma o pridruživanju navodi: “ugovorne strane priznaju da je glavni preduslov za ekonomsku integraciju Poljske u Zajednicu usklađivanje sadašnjeg i budućeg zakonodavstva te zemlje sa zakonodavstvom Zajednice. Poljska ulaže najveće moguće napore kako bi obezbijedila da buduće zakonodavstvo bude uklađeno sa zakonskim propisima Zajednice.” Član 69 Hrvatskog SSP sadrži sličnu formulaciju.

127

Neki njemački poznavaoci, naročito Albert Bleckmann, smatraju da sporazumi o pridruživanju ne stvaraju nikakav nadnacionalni pravni poredak i da ostaju u okvirima tradicionalnog međunarodnog prava. Ovim pristupom, Zajednica se može shvatiti kao klasično biće međunarodnog prava u kojem države članice ostaju “gospodari Ugovora,”gledište koje je ozbiljno osporavano. 81 Prema ovom stanovištu, akti institucija koje su osnovane u skladu sa sporazumima o pridruživanju, tj. odluke savjeta za pridruživanje, nisu, kao takvi, važeći u pravu Zajednice niti u pravnim sistemima država članica već im je potreban akt transformacije u sekundarnom zakonodavstvu Zajednice. 82 Ovo gledište, koje podržava ustavna praksa pridruženih država, suprotna je standardnom tumačenju ranijih sporazuma o pridruživanju od strane ESP, i kako ja smatram, ne čini se da doprinosi naporima na harmonizaciji. Kao alternativa “klasičnom” pristupu međunarodnom pravu, možda postoje i druga rješenja, neka od njih u uobičajenoj praksi u međunarodnom pravu. Jedan od očiglednih pristupa je tumačenje u skladu sa međunarodnim pravom, koncept dobro poznat u mnogim pravnim sistemima, kao što su sistemi Njemačke, 83 Engleske i Velsa. 84 Prema ovom pristupu, nacionalni sudovi pridružene države mogli bi da se vrate tumačenju nacionalnog prava u skladu sa sporazumom o pridruživanju, imajući u vidu trenutni status acquis communautaire, uključujući postojeća tumačenja ESP. Takva praksa bi na kraju dovela do postepenog prihvatanja neposrednog dejstva direktno primjenljivih odredbi primarnog pa možda čak i sekundarnog prava pridruživanja. Argument koji ide u korist takvog pristupa je da pridružene države, zaključivanjem sporazuma, imaju namjeru da usklade svoje pravne sisteme sa pravnim sistemom Zajednice. Shodno tome, da bi se približile što je moguće više zahtjevima prava Zajednice, sporazum o pridruživanju mora se tumačiti u smislu acquis communautaire. 85 Nacionalni sudovi pridruženih država takođe bi mogli da slijede praksu ESP koji tumači

81 Vidi na primjer, Ingolf Pernice, Rethinking the Methods of Dividing and Controlling the Competencies

of the Union, Rad izložen na Konferenciji SETTING THE AGENDA AND OUTLINING THE OPTIONS, LE GRAND DEBAT, Europe 2004.: Procjenjivanje brojnih predloga o kojima se raspravlja i razmatranje konkretnih koraka u cilju pojašnjavanja i, po potrebi, zaokruživanja evropskog sistema nadležnosti u revidiranom Ustavnom ugovoru treba da se temelji na zajedničkom shvatanju same prirode Unije. Moje mišljenje je, da to nije međunarodna organizacija čiji su “čuvari” države članice i čiji akti utiču na građane zahvaljujući aktima kojima se stavljaju na snagu a koje donose države članice. Predlažem da je definišemo kao koncept višestepenog ustavnog sistema, koji čine – zavisno od slučaja – lokalni, regionalni, nacionalni i evropski nivoi političke integracije i aktivnosti, i, stoga, sistem (više)slojevitih nadležnosti utvrđenih u cilju najuspješnijeg mogućeg ispunjavanja potreba građana na svakom odgovarajućem nivou (stepenu).

82 Albert Bleckmann, EUROPARECHT, Carl Heymanns Verlag, Köln, Berlin, Bonn, München 1997., str. 502, 3. Član 6 Hrvatskog Zakona o sprovođenju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (Zakon o provedbi sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju) pruža primjer radikalnog dualističkog pristupa kada odluke savjeta za pridruživanje treba ratifikovati u Parlamentu. Ovo predstavlja odstupanje od Ustavnog mandata monizma predviđenog u članu 140 Ustava na osnovu kojeg ratifikovani međunarodni sporazumi postaju dio nacionalnog prava. Vidi Službeni list (Narodne novine), Međunarodni ugovori (Međunarodni ugovori), br. 15/2001 od 28. decembra 2001. U ustavnom smislu gore navedena odredba je sporna.

83 U Njemačkoj pojam je poznat kao “Völkerrechtfreundliche Auslegung.” Kako je to objasnio Savezni ustavni sud u slučaju koji se ticao tumačenja Evropske konvencije o ljudskim pravima, svi zakoni, postojeći i budući imaju se tumačiti u smislu Konvencije. BVerfGE 74, 358 (370); vidi takođe Jochen Abr. Frowein, Das Bundesverfassungsgericht und die Europäische Menschenrechtskonvention, FESTSCHRIFT FÜR WOLFGANG ZEIDLER, Bd II, Walter de Gruyter, Berlin, New York 1987.

84 Vidi npr. McCarthys v. Smity, [1979] I.C.R. 785, [1978] W.L.R. 849, [1981] Q.B. 182. Vidi takođe, Owen Hood Phillips, “High tide in the Strand?” Post-1972 Acts and Community law, 96 L. Q. REV. (1980) 31.

85 Kako primjećuje Cremona, ovo ne ukazuje da će odnos sa državom partnerom imati karakteristike Ustava Unije. Vidi Marise Cremona, External Policy and the European Economic Constitution, u Grainne de Burca and Joanne Scott (eds.), CONSTITUTIONAL CHANGE IN THE EU, HART PUBLISHING, Oxford and Portland 2000, str. 92.

128

sporazume o pridruživanju u skladu sa njihovim predmetom i svrhom koji su članstvo u EU. Da potkrijepimo ovaj argument, namjera da se postane član EU može se vidjeti u različitim izjavama u državnoj politici pridruženih država, i njihovi sudovi bi trebalo, mada je to diskutabilno, da poštuju državnu politiku prilikom tumačenja sporazuma o pridruživanju.

4. Pravni status sekundarnog prava pridruživanja u pridruženim državama

U situaciji gdje se sporazumi o pridruživanju ne razlikuju u ustavnom smislu od drugih sporazuma međunarodnog prava, status sekundarnog prava pridruživanja u pridruženim državama zavisi od tri odlučujuća faktora: (1) uslova sporazuma o pridruživanju, (2) nacionalnog ustavnog ili drugog normativnog ovlašćenja, i (3) sudskog priznanja.

Što se tiče uslova sporazuma o pridruživanju, kao takvi, oni ne sprječavaju da se sekundarno prava pridruživanja, odnosno akti savjeta za pridruživanje, ne primjenjuju direktno u pridruženim državama, što potvrđuje stalna praksa Evropskog suda pravde. U nekim slučajevima, naročito što se tiče konkurencije, odredbe sekundarnog prava pridruživanja izričito pozivaju na primjenu prava Zajednice od strane nacionalnih sudova. Međutim, čini se da namjera sporazuma o pridruživanju nije bila da daju u opštem smislu neposredno dejstvo odlukama savjeta za pridruživanje, s obzirom da pozivaju ugovorne strane da “... preduzmu mjere neophodne za primjenu donesenih mjera...”86 Takav tekst sličan je onom koji opisuje direktive u skladu sa članom 249 Ugovora o EZ,87 koji potpuno prepušta nacionalnim (prvenstveno sudskim) organima pridruženih država da izvedu zaključke iz pravnih principa prava Zajednice prilikom njihove primjene (npr., da li da priznaju jasne, nedvosmislene i bezuslovne odredbe o neposrednom dejstvu sekundarnog prava pridruživanja). 88 Istovremeno, sankcije EU za neprimjenjivanje na nacionalnom nivou ostaju u domenu politike.

Nacionalni ustavi pridruženih država uglavnom ne pominju status sekundarnog prava međunarodnih ugovora, što može dovesti do problema prilikom utvrđivanja njihovog mjesta u nacionalnom pravnom sistemu. Bez obzira na to, zaključak o njihovom statusu može se donijeti na osnovu odredaba o prenosu regulatornog ovlašćenja. Da bi nastala neposredna dejstva u nacionalnom pravnom poretku, propisi sekundarnog prava pridruživanja moraju biti doneseni od strane organa koji za to ovlašćen u skladu sa ustavom. Član 90 Ustava Poljske pruža pravni osnov za takav prenos, pod uslovom da je za to glasala dvotrećinska većina u parlamentu. Član 140 Ustava Hrvatske sadrži slične uslove. 89 Ustav Slovačke je još napredniji jer u članu 7(2) predviđa da “[z]akonski obavezujući akti Evropskih zajednica i Evropske unije

86 Npr. član 112 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Hrvatskom predviđa sledeće: “Savjet za

stabilizaciju i pridruživanje, za svrhe postizanja ciljeva ovog Sporazuma, ima ovlašćenje da donosi odluke u okviru djelokruga ovog Sporazuma u slučajevima predviđenim ovim Sporazumom. Donesene odluke su obavezujuće za strane, koje preduzimaju mjere potrebne za sprovođenje donesenih odluka. Savjet za stabilizaciju i pridruživanje može takođe davati odgovarajuće preporuke. Donosi svoje odluke i preporuke uz saglasnost strana.” Isti tekst sadrži i član 104 Poljskog Sporazuma o pridruživanju, S.L. L 348, 31/12/1993 str. 0002 – 0180, član 106 Mađarskog Sporazuma o pridruživanju, S.L. L 347 , 31/12/1993 str. 0002 – 0266.

87 Direktiva je obavezujuća, u smislu rezultata koje treba postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, ali ostavlja nacionalnim organima da izaberu formu i metode.

88 Ne postoji, naravno, nijedna izričita obaveza na strani pridruženih država da povlači bilo kakve paralele iz sudske prakse ESP koje se odnose na vertikalno neposredno dejstvo direktiva.

89 U Hrvatskoj status pravnih akata međunarodnih institucija uređuje član 5 Zakona o pravosuđu. Međunarodni sporazumi i pravni akti doneseni u skladu sa međunarodnim sporazumom smatraju se za izvor prava. Autor nije upoznat sa sličnim odredbama u drugim pridruženim državama, a koje su sadržane u propisima koji nižeg ranga od ustava.

129

imaju prvenstvo nad slovačkim zakonima.” Da li se ova odredba primjenjuje na sekundarno pravo pridruživanja ostaje nejasno.

Na način sličan odredbama sporazuma o pridruživanju, zakonski propisi sekundarnog prava pridruživanja ponekad se detaljno tiču primjene acquis communautaire. Nadalje, određene obaveze utvrđene odlukama savjeta za pridruživanje unaprijed prisvajaju široke oblasti nacionalnog regulatornog organa. Na primjer, pravila o implementaciji za primjenu odredbi o državnoj pomoći usvojena u bugarskom sporazumu o pridruživanju predviđaju da se u nacionalnom pravu primjenjuje ne samo primarno i sekundarno pravo Zajednice, već i

“... sadašnje i buduće sekundarno zakonodavstvo, okviri, smjernice i drugi relevantni upravni akti važeći u Zajednici, kao i sudska praksa Suda prve instance i Suda pravde Evropskih zajednica i sve odluke donesene od strane savjeta za pridruživanje u skladu sa članom 4(3).” 90

Prilično je jasno da se takva odredba ne može shvatiti kao odredba upućena zakonodavnoj vlasti već da treba da bude direktno primjenjivana od strane nacionalne izvršne odnosno sudske vlasti, čime se prelazi preko svih nacionalnih propisa u kojima se može insistirati na njenoj implementaciji. Ovo očigledno stvara probleme u pravnim sistemima koji ne priznaju direktnu primjenljivost sporazuma o pridruživanju odnosno sekundarnog prava pridruživanja. Na drugoj strani, u pravnim sistemima koji priznaju direktnu primjenljivost, pravni status sekundarnog prava pridruživanja zavisiće od dodatnih kriterijuma, kao što su moguća direktna primjenljivost sekundarnog prava ili vladinog ovlašćenja da donosi obavezujuće odluke u savjetu za pridruživanje. Nepostojanje direktne primjenljivosti u okviru sekundarnog prava pridruživanja znači da se to pravo ne primjenjuju kao takvo već u obliku mjera kojima se implementira.

Slučajevi u kojima nacionalna izvršna vlast nema ustavno ili zakonsko ovlašćenje da uredi tu stvar su mnogo komplikovaniji. U takvim situacijama, od nacionalnih vlasti zahtijevaće se da primjenjuju pravo Zajednice putem sekundarnog prava pridruživanja ali će one biti spriječene to da urade u skladu sa nacionalnim zahtjevima (ako se zahtijeva implementacija) ili ako je organ koji vrši implementaciju djelovao bez važećeg ustavnog ovlašćenja. Ovaj sukob će morati biti riješen ili na ustavnom nivou ili prenosom zakonodavnih ovlašćenja izvršnoj vlasti.

IV PRAVO PRIDRUŽIVANJA I NACIONALNA REGULATORNA AUTONOMIJA

Bez obzira da li se shvataju ili tumače kao tradicionalni sporazumi iz međunarodnog

prava ili ne, sporazumi o pridruživanju nesumnjivo utiču na nacionalnu regulatornu vlast i zadiru mnogo dublje u državnu regulatornu autonomiju nego drugi sporazumi međunarodnog prava. 91 onda se ne treba čuditi što politička elita u zemljama kandidatima često shvata probleme zajedničkog nadnacionalnog odlučivanja skopčane sa povećanjem ovlašćenja nacionalne izvršne vlasti u smislu regulacije bez efektivne parlamentarne kontrole kao

90 Odluka No 2/2001 Savjeta za pridruživanje između EU-Bugarska 23. maja 2001., 2001 SL L 216,

10/08/2001, str. 20-24. 91 Do određene mjere svaki međunarodni ugovor sužava regulatorni teren za nacionalne organe. Još je

sovjetski ministar inostranih poslova i ambasador u SAD-u – Maksim Maksimovič Litvinov napomenuo, apsolutno suverene mogu biti samo one države koje nisu preuzele nikakve međunarodne obaveze.

130

ograničenje nacionalnog suvereniteta. 92 zaista, dodjela suvereniteta koji definiše opšti zakonski okvir koji uređuje priključivanje novih članova jedna je od najbitnijih razlika između evropske unije i njenih pridruženih država na jednoj strani, i sjedinjenih američkih država i njenih teritorija na drugoj strani. Dok su zemlje pridružene evropskoj uniji nezavisne suverene države, smatra se da teritorije sjedinjenih američkih država nisu suverene i da zavise od nacije. Međutim, ozbiljna rasprava o tome šta suverenost zaista znači i kako se ostvaruje u okviru evropske unije ne pomaže u ispunjavanju obaveza preuzetih u okviru sporazuma o pridruživanju. 93 pojam suvereniteta ponekad koriste konzervativni politički akteri da uspore političke i ekonomske reforme. U stvari, suprotstavljanje čvršćoj integraciji sa eu izvlači korist iz činjenice da brzina integracije sa eu zavisi od ocjene ekonomskog i demokratskog napretka u pridruženoj državi, što se nekada shvata kao nedozvoljeno miješanje u nacionalni suverenitet. Interesantno, pristup sporazumima o pridruživanju u smislu “međunarodnog prava” može se koristiti da podstakne i pro-integracione i anti-integracione stategije. Sa jedne strane, ovaj pristup je privlačan za zagovornike nacionalnog suvereniteta s obzirom da zagovara tradicionalne koncepte suverene jednakosti u međunarodnoj areni i produžava iluziju da se ništa u stvari nije promijenilo. Sa druge strane, ustrajanje na tradicionalnom pristupu u smislu međunarodnog prava može biti korisno da se odgovori na političke pritiske koji tvrde da je nacionalni suverenitet najveća vrijednost, ali ne povećava regulatorni djelokrug nacionalne izvršne vlasti prilikom izvršavanja obaveza koje rezultiraju iz sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i mogu stvariti klimu u kojoj će dalji koraci ka članstvu u EU (čime se još više ograničava regulatorna autonomija) biti teški u političkom smislu. 94 Umjesto upuštanja u jalovu raspravu o pojmovima nacionalnog suvereniteta, ipak, treba slijediti praktičniji pristup. Otvoreni tekst sporazuma o pridruživanju i sveprisutna upućivanja na različite oblasti acquis communautaire, smatram, ne treba shvatiti kao ograničenja nacionalnog suvereniteta već prije kao dobrovoljna regulatorna ograničenja na strani pridruženih država (u daljem tekstu DRO). Takva DRO treba graditi na širokom pro-evropskom političkom konsenzusu i mogu biti ili negativna (obaveza da se ne preduzimaju određene regulatorne aktivnosti) ili pozitivna (koja zahtijevaju preduzimanje određene zakonodavne mjere, kao što je harmonizacija). Mogu se odnositi na nacionalne zakonodavne vlasti, ali, zavisno od situacije, i na nacionalne izvršne ili sudske vlasti. Iako zavise od situacije koja postoji u svakoj pojedinoj zemlji na putu punopravnog članstva u EU, DRO mogu zahtijevati čak i izmjenu ustava, naročito u cilju ostvarivanja supremacije evropskog prava i njegovog neposrednog dejstva. Još zanimljivije je što u nedostatku posebnih nacionalnih propisa koji uređuju status primarnog i sekundarnog prava pridruživanja u nacionalnom pravnom poretku, DRO mogu imati prvenstvo u nacionalnoj hijerarhiji

92 Na primjer, Hrvatska je ustanovila zakonodavni postupak u skladu sa kojim nijedan predlog propisa

ne može biti stavljen u parlamentarnu proceduru a da prethodno nije dobio “sertifikat o usklađenosti” sa pravom EU od nadležnog organa. Na ovaj način, zakonodavno odlučivanje Parlamenta je značajno ograničeno. Vidi Odluku Vlade od 19. jula 2001., koja se može naći na Internet stranici http://www.mei.hr/download//2001/08/28/Odluka_Vlade_RH.pdf (posjećena 13. juna 2002.)

93 Interesantan primjer može se naći u gore navedenoj odluci Mađarskog ustavnog suda br. 30/1998 (VI.25) AB hatarozat ABH 1998 u kojoj je Sud proglasio neustavnom uredbu Vlade kojom se traži da se priznaju kriterijumi za tumačenje EU prava konkurencije koja se primjenjuju u mađarskom pravnom sistemu bez prethodnog parlamentarnog ovlašćenja jer nije u skladu sa ustavnim odredbama o suverenitetu.

94 Hrvatski premijer i Ministar za evropske integracije ocjenjuju Sporazum o stabilizaciji o pridruživanju kao obični ugovor međunarodnog prava i ne zalažu se za ratifikaciju kvalifikovanom većinom koja bi bila potrebna u skladu sa Ustavom u slučaju prenosa regulatornih ovlašćenja nadnacionalnim tijelima. Vidi npr. govor ministra Nevena Mimice u Hrvatskom Parlamentu koji je dao 24. oktobra 2001. u kojem kaže da nijedno ustavno regulatorno ovlašćenje neće biti preneseno na Savjet za stabilizaciju i pridruživanje. Izvor: www.mei.hr. Ovo je rečeno kao odgovor na tvrdnje partija desničarskog krila da SSP lišava Hrvatsku njenog nacionalnog suvereniteta.

131

zakonskih propisa, narušavajući tako formalnu Kelsenovu trihotomiju Ustav-Zakon-Propis (njem.: Verfassung-Gesetz-Verordnung).

Konačno, prilikom prihvatanja obaveza koje nastaju iz sporazuma o (stabilizaciji i) pridruživanju, sadašnje (kao i bivše) zemlje kandidati su se našle u situaciji koja je drugačija od one u kojoj su se našle prve države članice u vrijeme pojavljivanja ovih ključnih doktrina. Ne samo da se acquis communautaire bitno povećao, već su prve države članice imale priliku da aktivno učestvuju u oblikovanju evropskog prava i politika. Sporazumi o pridruživanju stavljaju zemlje kandidate u situaciju koja znači praktično samo prihvatanje acquis communitaire o kojeg se ne može pregovarati, uz vrlo malo ili nimalo pogađanja. 95 Ipak, zemlje kandidati jednostavno moraju da prihvate ograničenje regulatorne autonomije kao “dio pogodbe”, kao što se to dešavalo i u prethodnim fazama proširenja. 96 Drugim riječima, ograničenje regulatorne autonomije je dio pristupnog “paket-aranžmana”.

95 Kako su to napomenuli Grabbe i Hughes, “…podnosioci kandidature tretiraju se kao države članice u

smislu njihovih obaveza u skladu sa Pristupnim partnerstvima, ali kao podnosioci kandidature oni nemaju nikakva prava i malo se pitaju prilikom odlučivanja o sadržaju odnosa, ostavljajući EU kao vodećeg aktera.” Heather Grabbe and Kirsty Hughes, EASTWARD ENLARGEMENT OF THE EUROPEAN UNION, London, The Royal Institute of International Affairs, 1998, str. 37., op. cit. Albi supra napomena 17, str. 202.

96 Alan Dashwood, The British Way: The Cohabiting With Community law, u Kellerman et al., supra napomena 17, str. 86, 7.

132

V ZAVRŠNE NAPOMENE Planirani kao intrumenti pravne konverzije, sporazumi o pridruživanju uvode elemente

pravnog poretka zajednice u odnos između zajednice i njenih pridruženih država. Ovi elementi su ili materijalni (uvode obavezu harmonizacije nacionalnih pravnih sistema sa velikim dijelom prava zajednice) ili metodološki (ukazuju zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima da usvoje određene koncepte odnosno metode tumačenja koji su karakteristični za pravni sistem zajednice). Dok materijalni elementi ostavljaju malu slobodu izbora pridruženim državama, metodološka pitanja su ostavljena izvan domena harmonizacije. Pridružene države stoga mogu slobodno da biraju kojim ustavnim ili zakonskim instrumentima će izvršiti svoje obaveze iz sporazuma. Drugim riječima, sporazumi o pridruživanju ostavljaju dovoljno veliku slobodu izbora da same mogu da oblikuju elemente odnosa stabilizacije i pridruživanja u skladu sa svojim ustavnim odredbama.

Međutim, u postupku usklađivanja svojih pravnih sistema sa pravnim režimom prava zajednice, pridružne države moraju da uvedu korpus prava zajednice u nešto što je u osnovi međunarodni pravni odnos. Stoga je najvažnija metoda ugrađivanja i kasnijeg tumačenja tog korpusa. Da bi se olakšao proces integracije, smatram, da bi zemlje kandidati i potencijalni kandidati trebalo da imaju na raspolaganju posebnu metodu ratifikacije, koja se razlikuje od metode ratifikovanja ostalih međunarodnih sporazuma, kao što je davanje direktno primjenljivog statusa sporazumu o pridruživanju i njegovom sekundarnom pravu koji treba da potvrdi njihova direktna primjena od strane nacionalnih sudova, a koja ne nameće dodatne pravne zahtjeve za implementaciju direktno primjenljivog sekundarnog prava iz ssp, i koji daje ovlašćenje i podstiče nacionalne sudove da se pozivaju na odgovarajuće izvore prava zajednice (uključujući sudsku praksu esp) kao pomoć u tumačenju primarnog i sekundarnog prava pridruživanja. Da bi takav pristup bio prihvaćen treba shvatiti svrhu sporazuma o pridruživanju kao završetak međunarodnog pravnog odnosa između eu i pridružene države. 97

97 Za interesantnu raspravu o neposrednom dejstvu sporazuma o pridruživanju vidi Jacques H. J.

Bourgeois, Effects of International Agreements in European Community law: Are the Dice Cast?, 82 MICH. L. REV. 1250 (1983-1984).

133

Bibliografija:

Albi, A., Europe Agreements in the Light of Sovereignty and Legitimacy: Case of Estonia, u A.E. Kellerman et al. (eds.) Alston, P., (ed.), THE EU AND HUMAN RIGHTS, Oxford University Press, 1999 Balaš, V., Legal and Quasi-Legal Tresholds of the Accession of the Czech Republic to the EC, u A. E. Kellermann et al. (eds.) Bebr, G., Agreements Concluded by the Community and their Possible Direct Effect: From International Fruit Company to Kupferberg, 20 COMMON MKT. L. REV (1983) 35 Bleckmann, A., Europarecht, Carl Heymanns Verlag, Köln, Berlin, Bonn, München 1997 Brandtner, B. and Rosas, A., Trade Preferences and Human Rights, op. cit. Alston Bourgeois, J. H. J., Effects of International Agreements in European Community law: Are the Dice Cast?, 82 MICH. L. REV. 1250 (1983-1984) Cremona, M., External Relations and External Competence, u Paul Craig and Grainne de Burca, THE EVOLUTION OF EU LAW, Oxford University Press, 1999 Cremona, M., External Policy and the European Economic Constitution, u de Burca, G. and Scott, J., (eds.), CONSTITUTIONAL CHANGE IN THE EU, HART PUBLISHING, Oxford and Portland 2000 Dashwood, A., The British Way: The Cohabiting With Community law, u Kellerman et al (eds.) Duquette, E. S., Human Rights in the European union: Internal Versus External Objectives, 34 CORNELL INT’L L.J. 363 (2001) Evans, A., Voluntary Harmonization in Integration between the European Community and Eastern Europe, 22 EUR. L. REV. (1997) Frowein, J., Abr., Das Bundesverfassungsgericht und die Europäische Menschenrechtskonvention, FESTSCHRIFT FÜR WOLFGANG ZEIDLER, Bd II, Walter de Gruyter, Berlin, New York 1987 Grabbe, H. and Hughes, K., EASTWARD ENLARGEMENT OF THE EUROPEAN UNION, London, The Royal Institute of International Affairs, 1998 Hartley, T., FOUNDATIONS OF EUROPEAN COMMUNITY LAW, 4th edition, Oxford University Press, 1998 Justynski, J., The Impact of the European Integration Process on the Creation of the Broad Lines of the Constitution of the Republic of Poland and on the Political Practices of the Country, u A.E. Kellerman et al. (eds.)

134

Kellerman, A. E., et al. (eds.), EU ENLARGEMENT: THE CONSTITUTIONAL IMPACT AT EU AND NATIONAL LEVEL, T.M.C. Asser Institut, The Hague 2001 Konstantinidis, S. V., (ed.), THE LEGAL REGULATION OF THE EUROPEAN COMMUNITY’S EXTERNAL RELATIONS AFTER THE COMPLETION OF THE INTERNAL MARKET, Dartmouth, 1996 Lasok, D., LAW AND INSTITUTIONS OF THE EUROPEAN UNION, 6th edition, Butterworths, London 1994 Maresceau, M., A legal Analysis of the Community’s Association Agreements with Central and Eastern European Countries: General Framework, Accession Objectives and Trade Liberalization, u Stratos V. Konstadinidis (ed.) Macleod, I., Hendry, I.D. and Hyett, S., THE EXTERNAL RELATIONS OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Oxford University Press, New York 1996 Nowak, M., Human Rights “Conditionality” in Relation to Entry to, and Full Participation in, the EU, u Philip Alston (ed.) Pernice, I., Rethinking the Methods of Dividing and Controlling the Competencies of the Union, Rad izložen na Konferenciji SETTING THE AGENDA AND OUTLINING THE OPTIONS, LE GRAND DEBAT, Europe 2004 Riedel, E. and Will, M., Human Rights Clauses in External Agreements of the EC, u Philip Alston (ed.) Rodin, S., Constitutional Court of the Republic of Croatia and International Law, 55 ZEITSCHRIFT FÜR AUßLÄNDISCHES ÖFFENTLICHES RECHT UND VÖLKERRECHT (1995) 783 Rodin, S. and Šarolić, M., New Generation of Association Treaties for South-East Europe: Case for Croatia, PROCEEDINGS OF THE III INTERNATIONAL CONFERENCE - “ECONOMIC SYSTEM OF EUROPEAN UNION AND ACCESSION OF THE REPUBLIC OF CROATIA, Univerzitet u Rijeci, Univerzitet u Trstu i Univerzitet u Antverpenu, 2001 Schermers, H. G., The Direct Application of Treaties With Third States: Note Concerning the Polydor and Pabst Cases, 19 COMMON MKT. L. REV. 4 (1982) 563 Schermers, H. G., Community law and International Law, 12 COMMON MKT. L. REV. (1975) 77 Volkai, J., The Application of the Europe Agreement and European Law in Hungary: The Judgment of an Activist Constitutional Court on Activist Notions, Harvard Jean Monnet Working Paper 8/99 J. H. H. Weiler, J. H. H., Transformation of Europe, (1991) 100 YALE L. J. 2403

135

prof. dr Josip Kregar Hrvatska, Univerzitet u Zagrebu, Pravni fakultet

KORUPCIJA U PRAVOSUĐU

"Then, the countries in the region have multitude of anti-corruption laws, but they also have judges appointed and beholden to politicians who are selective about the enforcement of these laws. What good are these laws when crooked politicians know they will not be applied"1

1. Uvod

Postoji više načina čitanja ovog teksta. Riječ korupcija zove na uzbunu, podiže emocije, stvaraju se klanovi i podjele, oponenti i zagovornici. Traže se imena i slučajevi. Navode se primjeri. Cilj teksta nije takav tip razgovora, već je namjera izbjeći svrstavanje uz takve strane. Sudstvo promatramo kao instituciju, kao organizaciju, a svaka je organizacija podložna kvarenju. Radi toga početno poglavlje rada, makar formalno samo o definiciji, za cilj ima pokazati dvije osnovne teze: Prvo, da je korupcija pojava koja je latentno ugrađene u organizacije i sistem, pa i sudstvo, koja se u pojedinim društvenim situacijama prepoznaje i otkriva. Korupcija postoji kao normalni sastojak svake organizacije, moguća zloupotreba svakog, pa i sudskog položaja, ali tada kao izolirani incident, moralno posrnuće pojedinca, djelo koje čini pojedinac i za koje postoji zakonska kazna. To je pristup koji priliči kaznenom pravu. Ovdje je važnije vidjeti korupciju kao fenomen društva, fenomen sudstva za kojeg postoji prevladavajuće mišljenje o postojanju, raširenosti i ugrađenosti u sistem. Nas zanima korupcija sudstva kao pojava koju treba ograničiti. Zanima nas kako je uopće došlo do pojave masovnog osjećaja da korupcija postoji2. Nažalost, zaključiti ćemo da se ne radi o prividu već o stvarnosti, makar u smislu formule da i «ono što postoji u glavama ljudi kao osvjedočena stvarnost» ima sasvim jasne i određene praktične i materijalne posljedice. Ne «otkriva» se zato jer postaje vidljiva, već zato što postaje opasna, što nije samo sporedan element i uzgredna pojava koja se može prešutjeti i ignorirati. Korupcija je otkrivena u tranzicijskim zemljama ne radi toga što ranije nije postojala već radi toga što su neprihvatljivim postali postupci jer u se norme vrijednosti i standardi promijenili. U ranijem sistemu postojale su mnoge kočnice protiv osobnog bogaćenja, ali slabe protiv koncentracije političke moći. Usluga se mijenjala za utjecaj, motiv je bio strah (tek prijetnja) ili pak želja za više moći, jer tako se napredovalo na društvenoj ljestvici a ne direktno novac. U novom društvu aspiracije rastu, a novac postaje sredstvo za njihovo postizanje. Istovremena eksplozija materijalnih aspiracija, s jedne strane, a erozija vrijednosti i normi s druge strane opasna su kombinacija. Kada se tome dodaju novi izazovi privatizacije, nelegalnog bogaćenja, denacionalizacije, direktne pljačke javnih fondova, sve ono što obilježava nestabilna i užurbana tranzicijska društva, pa još i kada se sve to dogodi uz smanjenje efikasnosti institucija otkrivanja, progona, kažnjavanja korupcije, onda doista

1 P.Eigen, u The Judiciary, Law Enforcement and Society in the Fight Against Corruption, Regional Conference of Central and East European Countries on Fighting Corruption, Bukurešt, 2000.39. 2 «Za sociološku teoriju sadašnje pitanje se, prema tome, može postaviti na slijedeći način: kako je moguće da subjektivna značenja postanu objektivna činjenična stanja?» P.L.Berger, T. Luckman, The Social Construction of Reality, Penguin Books, London, 1985, 32.

136

pojava korupcije i njena raširenost nisu razlog za čuđenje. Okolnost da je korupcija odjednom postala važna – ne pomodna jer je opasna – izraz je činjenice da su svakom postale jasne njene posljedice. Kako kaže Durkheim: «Kriminalitet je normalan pošto je sasvim nemogućno društvo koje bi bilo oslobođeno od njega… da bi se u datom društvu prestalo s vršenjem radnji koje su oglašene krivičnim, bilo bi potrebno da se osećanja koje one vređaju …potrebno je da ih zajednica u svojoj cjelini življe osjeća. Ali ako ovo isto osećanje postane toliko jače … povrede će biti predmet snažnije osude koja će učiniti da neka od njih od prostih moralnih grešaka postanu krivična dela»3 I ne ulazeći ovdje u uzroke korupcije4 možemo vidjeti njenu poraznu posljedicu u eroziji povjerenja u institucije. Druga važna stvar je mogućnost zloupotrebe rasprave o korupciji. Korupcija nije samo pravni5 već je i sociološki, politološki i kolokvijalni pojam6. Međutim korupcija je i kategorija – izraz, korišten u političkoj manipulaciji. Korupcija je izraz jasnog negativnog naboja. Uvredljiv izraz jakog ekspresivnog i simboličkog naboja. U povijesti postoji niz primjera manipulacije kampanjama protiv korupcije, koje nisu opasne samo prema izostanku stvarnih efekata, već i prema velikim štetama, izravnim i neizravnim, ljudima7 i narodima, građanima i institucijama8. Iskustva su loša. Smatramo da loša iskustva nisu prepreka raspravi. Argument o mogućoj manipulaciji ne smije biti opravdanje da se izbjegne rasprava o korupciji. I dobronamjerni ljudi smatraju da već i sama rasprava o korupciji u pravosuđu šteti, i da isti problem možemo promatrati s drugih polaznih točaka - kao organizacijski defekt zatvorenosti prema javnosti, neučinkovitosti ili kaznene i stegovne odgovornosti sudaca. S time se ne slažemo. Javnost suđenja nije procesno načelo već zahtjev odgovornosti prema demokratskoj javnosti. nezavisnost i odgovornost pravosuđa su povezani zahtjevi. Argument štetnosti rasprave već je davno prevladan u teoriji9 (pa i praksi Suda za ljudska prava u Strasbourgu)10. "Kada (o korumpiranosti pravosuđa -jk) dođe do javnih optužbi (a to

3E.Dirkem, O normalnosti zločina, u T.Parsons i dr. Teorije o društvu, Vuk Karadžić, Beograd, 1969, 827.

J.Kregar, Deformation of Organizational Principles, u D.V.Trang, Corruption and Democracy, D.v.Trang (ed), COLPI, Budimpešta, 1994, 47-61 5 «Javno mnijenje i politički način govora pod pojmom korupcije podrazumijeva sasvim različitie društvene pojave: organizirani i gospodarski kriminal, lošu vlast i njene posljedice, ljudsku prevrtljivost i bahatost vlasti. Ne postoji zakonsko određenje korupcije ali se konvencionalno pod njom smatra davanje i primenje mita (347, 348 KZ), protuzakonito posredovanje (343 KZ), zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti (338 KZ), zloporaba položaja i ovlasti (337 KZ), sklapanje štetnog ugovora (249 KZ), odavanje službene tajne (351 KZ) te izdavanje i neovlašteno pribavljanje poslovne tajne (295KZ). Svaka od navedenih određenja otkriva pojedini element fenomena korupcije i mada se o određenju mogu voditi sporovi, nesporna je društvena i politička šteta korupcije i njeno postojanje u Republici Hrvatsko»j. Nacionalni program za borbu protiv korupcije - akcijski plan za borbu protiv korupcije, Ministarstvo pravosuđa uprave i lokalne samouprave, Zagreb, svibanj 2001. godine, 2.

6 O određenju pojma: M.Jager, On Definition of Corruption, u Corruption in Central and Eastern Europe at the Turn of Millenium, OSI, Ljubljana, 2000, 105 -121; J.Kregar, Nastanak predatorskog kapitalizma i korupcija, Rifin, Zagreb, 1999, 91-94; J.Kregar, Pojava korupcije, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo, 4, 1, 1997,23 -43; D.Derenčinović, Mit (o) korupciji, NOCCI, Zagreb, 2001, 33- 43. 7 Vidi na primjer Judiciary Council Blue Book, www.vheadline.com/9909/6967 8 Vidi na primjer J.Kregar, Devolucija upravno-političkog sistema Gane: primjer ili perspektiva, Zbornik PFZ, 41, 2-3, 1991, 239- 261 9 Primjerice: J.Stuart Mill, On Liberty, Appelton, New York, 1947, 15-45 . Za pravnu teoriju : R. Unger, Knowledge and Politics, Harvard University Press, Cambridge, 1975; P.Fitzpatrick, A.Hunt, Critical Legal Studies, Blackwell, Cambridge, 12990, 21-31; R.Posner, The Problems of Jurisprudence, Harvard University Press,, 1990, 4-24. Zapravo za pravnu teoriju zahtjev o ograničavanju rasprave o sudskim odlukama, stanju u sudovima je besmislen.

137

se događa i u stabilnim i u novim demokracijama) a suci se ne smiju biti, niti tako smiju smatrati, iznad javne kritike. Oni se ne mogu istovremeno smatrati zaštitnicima slobode izražavanja javne riječi a to zlorabiti prema svojim kritičarima. Ne smiju ušutkati javnu raspravu o problemima i zadržati je unutar pravosuđa samog, kao što je to slučaj u nekim državama u kojima se pojavila rasprava o korupciji u pravosuđu" 11(Bangladeš). Javna slika u globalnoj i nespecificiranoj ocjeni da je pravosuđe korumpirano nije pravedna i nije u svemu točna - barem subjektivno ljudi koji u sudstvu rade imaju osjećaj stalnog napora, odgovornosti i opterećenja i smatraju da su optužbe za korupciju nepravedne. Oni će, iz perspektive svoje12 svakodnevnice, glavnu grešku vidjeti u lošim zakonima13 i zahtjevnim strankama. Zakoni su doista loši i ne mogu urediti jasne slučajeve svakodnevnog poslovanja i odlučivanja suda. Broj predmeta i kultura parničenja, zloupotrebe postupovnih ovlaštenja, loša materijalna osnova i niska motivacija i drugo. To je formalno točno, ali naglasak postavlja na one uvjete koje je teško mijenjati i koji s problemom korupcije nemaju izravnu vezu, čemu se rasprava o korupciji potiskuje kao sporedna a slučajevi proglašavaju izoliranim incidentima. Posebno je pitanje, nimalo sporedno za krajnje zaključke, zašto je baš sada i u ovakvim oblicima otvorena rasprava o korupciji u pravosuđu? Korupcija se nameće kao prvorazredno atraktivna javna, politička i medijska tema, i to nakon desetljeća mirnog promatranja njenog bujanja. Zašto se korupcija otkriva u obliku nizova skandala14, zašto se uz skandale vezuje povišena emocionalnost, egzaltiranost i moralna indignacija? Objašnjenja su višestruka. Prvo, razlog za otvaranje teme korumpiranosti pravosuđa jest opće otvaranje teme korupcije u

društvu. Korupcija, kao osobno iskustvo poznata korisnicima i općenito građanima, postala je česta tema javne rasprave, društvene osude. Političke promjene potaknule su otvoreni razgovor o korupciji. Nestala je i politička zaštita i pokroviteljstvo nad korupcionaškim moćnicima čije se bogaćenje objašnjava i spregom s političkom, policijskom i pravosudnom elitom.

Drugo - za slučaj sudstva evidentno - je korištenje teme korupcije kao podloge za pripremu i

provođenje političkih ciljeva i institucionalnih reformi. Tema korupcije je izvrsno sredstvo legitimizacije programa neke političke skupine ili stranke. Politička retorika istina naglašavala je sasvim općenite zadaće borbe protiv korupcije, a u konkretnim zakonskim zahvatima bilo je oklijevanja i zastoja.

Vidi presude Sunday Times v. U.K. (A 30/1979; II A 217 1991); Lingens v. Austria (A 103/1986; Castells) v. Espagne (A 236/1992); De Haes & Gijels v. Belguie (1997) 11 J.Pope, Confronting Corruption:The Elements of National Integrity System, TI, 2000, 65. 12 Otvaranja pitanja korupcije u pravosuđu, međutim, pogađa i skupine ljudi kojima ne odgovaraju nikakve promjene, a kojima rasprava o korupciji ugrožava interese. Ne radi se samo direktnim akterima korupcije već prvenstveno onima koji su se prilagodili i navikli izostanku striktnih etičkih normi. Njihov motiv nije načelan već sebičan. 13 primjer: R.Marjan, Sudstvo i aktuelni problemi razvoja pravne države, u Europske perspektive demokratske Hrvatske, Zagreb, 2001, 93 -101. 14 Skandalizacija pojavom korupcije pojava je koja pokazuje ralativnost društvene osude. Korupcija koja se tolerirala i koja se nije primjećivala, skandalizacijom postaje moralno osuđujuća . Proces se mora razumjeti kao stvarna promjena društvenih vrijednosti". Skandali su kontekstiom vezani događaji koji se mogu razumjeti samo na socijalnom polju i normativnoj pozadini određene društvene sfere u kojoj se pojavljuju" S.Neckel, Das Stellhözhen der Macht, Leviathan, Vol. 14, 1986, 4, 581- 605

138

Treće, možda najznačajnije, bila je senzibilizacija javnosti prema problemu korupcije i organiziranog kriminala. Iako su pojave korupcije bile evidentno prisutne barem desetljeće, bilo je potrebno da slobodni mediji uobliče tu temu, otkriju slučajeve evidentnih nezakonitosti, usmjere i mobiliziraju javno mnijenje. Sloboda kritike nositelja javnih dužnosti prethodila je mobilizaciji javnosti u osudi korupcije.

Četvrto, borba protiv korupcije je globalni trend i tema, te se različitim kanalima tema

korupcije nametala kreatorima političkog i javnog mnijenja. Peto je objašnjenje promjena u javnom mnijenju pod utjecajem vrijednosnih obrazaca

transferiranih iz razvijenih demokratskih i uređenih zemalja. Na poslijetku, korupcija zaista ima izuzetno štetne posljedice po tržišnu utakmicu, na efikasnost ekonomije i razvoja, te je teška društvena i ekonomska situacija bjelodano pokazala da postoje utjecajne društvene skupine koje novcem kupuju utjecaj i moć, utjecajem status i ekonomske privilegije.

Lista faktora mogla bi biti i duža15 ali svodi se na dvije osnovne ravnine: korupcija je prepoznata16 kao društveni problem jer doista postoji u iskustvu ljudi kao ponižavajuće iskustvo, i stvorena je društvena situacija moralne osude. Korupcija u pravosuđu osjetljiva je tema. Ne bi trebala to biti. Višak emocija obično se pokazuje kod bolnih optužbi. Podjednako kod točnih i krivih. Istina se međutim pokazuje tek kada se traži, kad se poriče i dokazuje. Tvrdnje ne treba smatrati optužbama. Tvrdnje se prevladavaju i sadrže dvojbe, pa time istinu vidimo jasnije, a optužbe potiču obrane bez obzira na snagu argumenta. Analiza korupcije u pravosuđu nije optužba17. Tekst je samo analiza fenomena korupcije na jednom posebno važnom području - pravosuđu. Korupcija je fenomen koji- usprkos svih jakih riječi i emocija - nije moguće u potpunosti eliminirati. Nije ga moguće opravdati i relativizirati. Moguće ga je razumjeti i objasniti. Krenimo od te točke slaganja.

2. Korupcija u pravosuđu: teza o broju slučajeva Korupcija u pravosuđu postoji. Postoji u onom obliku u kojem je svaka institucija podvrgnuta kvarenju. Postoji kao neizbježna posljedice profesionalne i moralne nesavršenosti ljudi koji imaju moć odlučivanja o interesima. U društvu, svakom društvu, osim ekonomskog tržišta postoji i razmjena statusa i moći, ponuda i potražnja nelegalnih usluga, i takve interakcije sastavni su dio sustava i njegovih institucija, istina nepoželjan i disfunkcionalan dio, ali uzgredan stvarno postojeći "sivi" dodatak. Korupcija u sudstvu s takvog gledišta nije drugo nego izraz nesavršenosti ljudi, ne problem institucija već vrijednosti i normi kojih se treba držati. Korupcija je - tvrde - problem morala i slabost pojedinca.

15 V. Tanzzi, Corruption round the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF Staff papers, vol. 45, 4, 1998, 559 - 595 16 Kategorija devijantnog i delinkventnog promjenjiva je u vremenu. da bi korupcija postala kažnjivo djelo i društveno osuđena potrebno je da bude prepoznata kao devijantna. J.Kregar. Nastanak predatorskog kapitalizma i korupcija, Zagreb, 1999, 163-165 17 U dva navrata rasprava o korupciji u pravosuđu pokrenuta je i zaustavljena na sasvim neprikladan način. U prvom slučaju napadnuta je izjava ministra S.Ivaniševića na okruglom stolu o problemima pravosuđa (06.03.2000) a u drugom 26.062001 izjava državnog odvjetnika R.Ortynskog. Iako se izjave i po stilu i po povodu i sadržaju bitno razlikuju, reakcija je biila furiozna i organizirana. Emocionalnom egzaltacijom spriječena je svaka ozbiljna rasprava.

139

Tu smo već blizu točke razilaženja. Ne slažem se s tvrdnjom da korupcija postoji, ali - budući da je incidentalne naravi, i budući da se vidi kao slabost pojedinca - ne izgleda opasna, štoviše: izgleda razumljiva, za neke relativna18 i opravdana. Glavno sporno pitanje je onda, kažu neki - KOLIKO je korupcija raširena, na kojim dokazima temeljimo tvrdnje o korupciji, čime korupciju mjerimo, i eventualno, da li se situacija vremenom pogoršava ili ne. "Koliko" - znači doslovno broj slučajeva, iako rigidna logička analiza tome ne bi trebala pridavati pozornost19. U društvenim znanostima takva metodološka pozicija je neprihvatljiva20. Pozitivistička metodološka pozicija nije jedina legitimna metoda društvenih znanosti, štoviše područje društvenih istraživanja teško trpi od redukcionizma na kauzalne i nominalističke21 iskaze. Ako korupciju ne možemo dokazati, ako ne možemo otkriti i brojiti slučajeve, ako nije izvjesna, tada je nepostojeća. To je način šutnje o temi - kao konzekvenca stava: "o čemu se ne može govoriti, o tome se mora šutjeti"22 - implicitan epistemološkom stavu. Stav poricanja nemjerljivih fenomena - kako kaže Kolakovski - citiramo: "obuhvaćen je, u pravilu, regulom šutnje, gestom poricanja, čiju artikulaciju predstavlja princip provjerljivosti. Tako shvaćeni pozitivizam predstavlja vrstu životnog programa, dobrovoljno suženog, koji bježi od učešća u svemu onom što ne može biti dobro iskazano. Pokušava se nametnuti jezik koji oslobađa od obveze zauzimanja stava u najvažnijim konfliktima ljudskog života, i stvara neki štit, dovodi do neosjetljivosti na ineffabilia mundi, i na navedena iskustva koja se ne mogu opisati jer su kvalitativnog značaja".23 Možda je bolje ukazati na paradoks takvog stava: Što na primjer ako netko tvrdi da korupcije nema, a pokaže se neki – jedan - slučaj, što onda? Zar bi to bio dokaz ili kraj rasprave? Još ostaje objašnjenje da se radi o izuzetku a ne pravilu i da se radi o čovjeku a ne sustavu. Temelj takvog stava nije sumnja u metodologiju ili epistemološke dvojbe, neznanje metodologije društvenih znanosti ili refleks pravnog pozitivizma, već sasvim praktični razlozi - interesni i politički položaj, neznanje i pogrešno obrazovanje. da bi se to prevladalo treba umjerenost i objektivna znanstvena distanca. O korupciji u pravosuđu može se raspravljati bez etikete optužbe ili obrane negiranjem tema i slučajeva. Dakle, korupcija u pravosuđu je legitiman i načelo znanstveno neutralan predmet analize. Ne treba je miješati s diskursom političkih rasprava, medijskog senzacionalizma, i ne treba je svoditi na njen kaznenopravni aspekt, ili šire pristup pozitivno empiričkog utvrđenja broja slučajeva.

18 Rasprava o razmjerima korupcije - u metodološkom smislu - i barem u sadašnjim diskusijama o korupciji u pravosuđu usmjerena je prvenstveno na obranu psihološki uvjerljivog stava o tome da su suci nepotkkupljivi, a sekundarno i na zamagljivanje interesnog položaja zainteresiranih skupina. U tome je glavno obilježje diskursa odbijanje sistemskog značaja korupcije i tumačenje fenomena kao individualne slabosti. 19 Naime ne radi se o pojedincu ili broju pojedinaca kako sugerira taj pristup, već o sistemskom efektu kojeg korupcija ima u pravosuđu. 20 Neprihvatljivo je načelno razlikovanje područja društvenih institucija prema toma da li se radi o "čvrstim" ili "mekim" metodama. 21 "Nominalistička regula znači isto što i redukcija pretpostavke da bi bilo kakvom znanju, formuliranom općim terminima, u stvarnosti bilo šta drugo odgovaralo osim pojedinačnih konkretnih predmeta" L. Kolakovski, Filozofija pozitivizma, Prosveta, Beograd, 1972, 33. 22 L. Wittgenstein, Tractatus Logico-philosophicus, Veselin Masleša, Sarajevo, 1960, 189 23 L. Kolakovski, Filozofija pozitivizma, Prosveta, Beograd, 1972, 264.

140

Ali ako se ne slažem s pristupom to ne znači da se ne slažem s dijelom tvrdnje. Korupcija nije pravilo već je izuzetak u pravosuđu, ali je dio stvorenog sustava, sistemska24 je a ne slučajna. Uostalom sam sam napisao; " Općeniti je zadatak poboljšanje uvjeta pravosuđa te obuhvaća zadatke stabilizacije pravosudnog sustava. Legitimitet pravosuđenja, povjerenje građana u pravičnost i učinkovitost pravosuđa pretpostavka je urednog pravnog poretka, dakle i suzbijanja korupcije. Premda je korupcija u samom pravosuđu incidentalna - ni pravosuđe nije drukčije od društva u kojem je djelovalo - i premda se s razlogom može pretpostaviti da su moralne kvalitete sudaca kao profesije izuzetne i visoke, ne može se ne primjetiti i vrlo slab učinak."

3. Korupcija u pravosuđu: o čemu govori broj slučajeva Treba s još jednog gledišta odbaciti primjedbu o tome da korupcija u pravosuđu ne postoji jer nema kaznenih prijava i osuda. U kriminologiji devijantnost i delinkventnost se pozorno razlikuju25 različiti tipovi kršenja normi. Nije sve što je osuđujuće kazneno djelo i ne povlači za sobom kazneni postupak. Mnogi fenomeni koji ukazuju na korupciju u načelu se ne smatraju ozbiljnim kršenjima sudske etike ili odvjetničkog kodeksa časti. Na primjer, ne smatra se kršenjem normi prihvaćanje suca da prisustvuje besplatnom ručku jedne stranke26, ne smatra se kršenjem normi druženje s odvjetnicima u sudu, prihvaćanje donacija za građevinske radove i opremu suda, sponzorstvo putovanja. Odvjetnici, ne rijetko, strankama govore o tome da je sudac "naš" ili "njihov", te obećavaju posredovanje u ubrzavanju postupaka - što treba razlikovati od kaznenog djela kada traže novac za "pokrivanje" suca. Ne, mi zaista nemamo podatke o raširenosti takvih slučajeva, ali poanta je u tome da oni postoje a nisu u praksi tretirani kaznenim djelima iako su sasvim jasni znakovi korumpiranosti pravosuđa. Izostanak procesa za takva ponašanja ne znači da ih nema. Dakle kada bi se reklo da korupcije nema jer nema presuda i kaznenih postupaka - pa njih za većinu onoga što zapravo jest korupcija nema kaznenog djela – potpuno je promašeno. Pored toga korupcija zasigurno spada u ona djela koja je teško otkriti i dokazati. Korupcija - kao moment interakcije - se često obavlja u skrivenosti i uz potpunu zavisnost obje strane. Kažnjivo je i primanje i davanje mita, razmjena usluga može se lako prikriti i obrazložiti drugim uvjerljivim razlozima. Korupcija u sudstvu, radi takvih rizika, u redovitom tijeku stvari ne može se otkriti a ako se otkrije ne može se dokazati. Primjena posebnih istražnih metoda motivirana je upravo tom činjenicom. "Akt korupcije u pravilu se odvija u velikoj tajnosti. Sve strane uključene u neposrednu transakciju (podmićeni i nuditelj mita) su obično zadovoljni

24 šire objašnjenje u J.Kregar, Nastanak predatorskog kapitalizma i korupcija, 94 -131, J.Kregar, Deformation of Organizational Principles: Corruption in Post Socialist Societies, u Duc Trang, Corruption and Democracy, COLPI, Budapest, 1994, 47 - 61; J.Kregar, The Evil of Corruption, u Corruption in Central and Eastern Europe at the Turn of Millenium, OSI, Ljubljana, 2000, 137 -149. 25 "Pretežna većina kriminologa, međutim, vjeruje da se kriminologija bavi kršenjem svih normi i društvenom reakcijom na ta djela. Postoje dobri razlozi za takav stav. Najvažnije, odnos između običaja i zakona predmet je stalne promjene, i varira od zemlje do zemlje, Ono što je jpš jučer bilo neukusno ili moralno neprihvatljivo može postati nezakonito promjenom zakona...(kontinuum od devijantnog do kriminalnog) može se prikazati trokutom. Trokut se sastoji od određenja devijantnog u najširem smislu.. do sasvim uskog određenja da je nešto apsolutno zlo. negdje između ta dva ekstrema ponašanje se određuje delinkventnim, ali kriminološki interes je razumijevanje procesa kršenja normi u njegovoj najranijoj fazi." F. Adler, G.Mueller, W.S. Laufer, Criminology, McGraw Hill, New York, 1991, 15. 26 Prema izjavi predsjednika sudačke udruge -"ja sam previše pošten da bi me se moglo kupiti ručkom" - što je potpuno nerazumijevanje prirode nepristranosti suda.

141

rezultatom i svjesni negativnih konzekvenci ako se otkrije njihova uloga u takvom kažnjivom ponašanju čak i u slučaju da nisu zadovoljni. Istovremeno žrtve korupcije koje su obično opća publika i društvo u cjelini, su ili blaženo nesvjesni specifičnih akata korupcije ili već toliko zamoreni korupcijom da su na nju postali neosjetljivi"27 Konačno, u studiji o statistici koruptivnih kaznenih djela u Hrvatskoj D. Derenčinović uvjerljivo pokazuje da dolazi do «filtriranja tijekom kaznenog postupka». Radi se o tome da prijavljena korupcijska djela otpadaju u kasnijim fazama kaznenog postupka i u vrlo malom broju dolazi do prosuđivanja i u vrlo malom broju dolazi do presuđivanju njihovim počiniteljima."28 Ne radi se o sporednim brojevima. "Uvid u podatke o broju prijavljenih kaznenih djela, optuženja i pravomoćno osuđenih osoba za kaznena djela u svezi s korupcijom omogućava zaključivanje o tzv. postupku filtriranja odnosno o postupovnoj preraspodjeli izvjesnog broja kriminalnih korupcijskih događaja u područje 'tamne brojke'. radi se, naime , o broju realiziranih kažnjivih ponašanja za koja se ne zna i kojima je uzrok ili u neprijavljivanju ili djelovanju različitih procesnopravnih mehanizama koji uzrokuju spomenuti postupak filtriranja. Učinci tog postupka u promatranom uzorku izgledaju ovako: ukupno prijavljenih djela - 3.316; optuženja 1.408; pravomoćno osuđene osobe - 570."29 Čak ni to nije sve. Kod izricanja kazni 75% kazni izrečeno je u obliku uvjetnih kazni, a kod bezuvjetnih kazni kazne se izriču "u donjoj trećini pa i donjoj petini propisanog zakonskog kaznenog okvira."30 Nakon detaljne analize kaznene politike citirani autor postavlja težak ali dokumentirani zaključak- postoji razlika između zakonske i sudske politike kažnjavanja. Jednostavnije rečeno; premda kaznena djela korupcije imaju visoke - relativno visoke propisane kazne (stroga zakonodavna politika), sudovi izriču uglavnom uvjetne kazne blizu miimalno propisanih. Dakle, podatak o broju kaznenih djela korupcije protiv sudaca ili drugih zaposlenih u sudovima je samo relativno važan (tamna brojka kriminaliteta), a izostanak osuda ne znači doista ništa. Štoviše, baš ukazuje da je jedan od glavnih problema suzbijanja i kažnjavanja korupcije lociran baš u sudovima. Rezultate neadekvatne politike kažnjavanja koriste se kao krunski dokaz nepostojanja korupcije (medice cure te ipso!). što je paradoksalni obrat. Pitanje korupcije u pravosuđu ne svodi se na ocjenu njene raširenosti ili jasnog dokaza o sumnji ili djelu u pojedinom slučaju. Ne radi se samo o pitanju etike i deontologije profesije, već i o ocjeni sustava i strukturalnog generiranja korupcije. Svesti pitanje korupcije na njenu kazneno-pravnu dimenziju, isto tako, prikriva i zamagljuje problem. Tvrdnje - podnesite pravomoćne ili jasne dokaze - zato su epistemološki, logički besmislene. One bi vrijedile tak kada bi se pokretala inicijativa za kaznenim postupkom, ali su neprihvatljive u demokratskoj ili znanstvenoj raspravi. Potreban je širi metodološki i teorijski okvir da bi se razumio fenomen.

4. Korupcija u pravosuđu: relativizacija U dosadašnjem izlaganju opovrgli smo dvije teze. Prvo, o korupciji (u pravosuđu) se može raspravljati a metodološki prigovor (nepotpune indukcije) nije opravdan.

27 K.Ford, Internet Development Forum, Word Bank Anticorruption Strategies, 1999. 28 D.Derenčinovič, Mit(o) korupciji, NOOCI, Zagreb, 2001, 232. 29 D.Derenčinovič, Mit(o) korupciji, NOOCI, Zagreb, 2001, 230. 30 D.Derenčinovič, Mit(o) korupciji, NOOCI, Zagreb, 2001, 230.

142

Drugo, teza o tome da nema prijava i kazni za korupciju u hrvatskom pravosuđu znači da korupcije nema - nije točna. Takvim prigovorima nastojala se je obezvrijediti svaka rasprava o korupciji u pravosuđu i relativizirati31 svaka tvrdnja o korupciji. Nažalost još jedna teza relativizira korupciju u hrvatskom pravosuđu. Tvrdi se: sudstvo nije različito od društva u kojem se nalazi. Tvrdnja je samo djelomično istinita. Točno je da suđenje zavisi o nizu društvenih, ekonomskih i političkih varijabli i da sudovi ne djeluju u društveno praznom prostoru. Suci su ljudi i ponašaju se racionalno. Kada je društvo u krizi vrijednosti i normi, nije moguće očekivati jasnu neporočnost i unutarnju čvrstinu profesionalnog, građanskog ili ljudskog morala. Ekonomska situacija doista ima važnu ulogu. Siromašni suci su potkupljivi. U krizama teret sukoba pada na institucije pravosuđa. Važan je utjecaj politike. U autoritarnim i nedemokratskim sustavima teško je odoliti pritisku vanjske moći i odreći se služenje inače nepravednim zakonima. Taj dio tvrdnje točan je još više u našem povijesnom kontekstu. Hrvatska je u posljednjih desetak godina doživjela brzu društvenu promjenu. U društvu koje se tek djelomično i tek u posljednjem dijelu dvadesetog stoljeća, prilagodilo vrijednostima i kriterijima modernog industrijskog društva, u kojem su tradicija ruralnih vrijednosti i ideoloških socijalističkih fraza stvarale anomijsku zbrku i nedostatak jasne vrijednosne orijentacije, došlo je do brzih društvenih promjena. Stvoren je novi poredak odnosa društvenih skupina, zapravo istovremeno je došlo do otvaranja i brzog zatvaranja kanala socijalne promocije i vertikalne stratifikacije, pojačane su razlike i napetosti između društvenih grupa, stvorena je nova podjela prema kriterijima bogatsva i moći, novi standardi ocjene ugleda i statusa. Društveni konflikti, sasvim van struktura institucija i prava, rasli su do otvorenog rata. Rat je bio razoran – ne samo po materijalna dobra već po mir, sigurnost, pravnu i fizičku sigurnost. Rat razara ne samo dobra već ljude i institucije. Jednostavnije rečeno, uz sva zla rata dobili smo i sva zla društvenih sukoba i podjela, nove napetosti novog poretka društvenih interesa. Pravni sustav, formalno usklađen normama modernog demokratskog ustavnog ustrojstva, rastače se inflacijom propisa niske tehničke razine, nedovoljno pripremljenim zahvatima i improvizacijama, uz jasnu izraženu naviku (legislativni optimizam) da se normom smatra sama činjenica donošenja zakona, a ne njegova realizacija i mogućnost provedbe. U ekonomskom pogledu situacija je porazna. Ekonomski sustav karakterizira niska efikasnost, usporena modernizacija i strukturalna prilagodba. Propada industrija, a razvija se potrošnja. Valuta je stabilna ali nema ekonomskog napretka. Investicije su niske, a strana ulaganja usmjerena u monopole i državne poslove. Državni proračun je preko granica poreznog

31 Često se spominje da je glavna prepreka suzbijanju korupcije u Hrvatskoj njena ukorijenjenost u lošoj tradiciji ili pak defektima socijalističkog sustava. Iako ima argumenata za takvu tvrdnju - u navikama ljudi javni položaj povezuje se s povlasticama, država se doživljava kao izvor straha i neizvjesnosti, solidarnost se mješa s obavezama, postoji klijentilizam u radu, osjećaj da prava pretežu pred obvezama i sl. - argumenat ne treba uzimati u obzir prema njegovoj formalnoj točnosti, već u smislu mobilizacije u borbi protiv korupcije. Interpretacija prema kojoj je korupcija nasljeđeni fenomen ne smije voditi zaključku da se onda protiv nje ne treba boriti ili da uklanjanjem ostataka prošlosti nestaje korupcija. Relativizacija korupcije, njeno opravdavanje radi nužnosti da se zaobiđu birokratski zastoji sustava i pak tumačenje da se radi o trajnom obilježju ljudske prirode ima također inhibicijski učinak, i nije samo netočno već i štetno. Glavne žrtve korupcije su siromašniji društveni slojevi, i relativizacija i opravdanje da je neizbježna pogađa baš njih.

143

opterećenja, netransparentan u donošenju i nekontroliran u trošenju. Razina državne potrošnje i zajamčenih prava iznad je mogućnosti alimentiranja. Plaće su stalnom realnom porastu, ali uvijek ispod razine aspiracija. Sve to prati promjena vlasničke strukture, što je samo eluzivni izraz za (ograničenu?) pljačku državnog vlasništva, formalno provedenu kroz pravno podreguliran proces privatizacije i denacionalizacije. Pojavljuju se jasni znakovi postojanja kriminalnih skupina, a i djelovanje poduzetnika kreće se često na rubu zakonitosti (osobito u primjeni poreznih, građevinskih i ugovornih standarda). Nije cilj ovakvog ekskursa dati jasnu analizu društvenih i političkih procesa, već osvrt na tezu: sudstvo je jednostavno odraz društva u kojem djeluje32. S takvim zaključkom se ne slažemo. Opisani društveni procesi nisu relevantni, ili su od sekundarne važnosti za pravosuđe! A sve kad bi ta tvrdnja i bila točna, glavna implikacija nije to da treba čekati neko bolje društvo i neko bolje vrijeme, već priznanje da problem korupcije postoji i u društvu i u pravosuđu. Teza nije točna jer je glavno obilježje pravosuđa to da je ono drukčije i odvojeno od društva i nije "jednostavno" odraz društvenih procesa. Pravosuđe ima osobit normativni i simbolički identitet, svoje principe organizacije i institucije, svakodnevnu životnu praksu, što sve je drugo i drukčije od društva koje ga okružuje. Zaista, baš razlika prema društvu je obilježje pravosuđa. A kad kažemo da je slično, ili da odražava društvo, priznajemo baš da u osnovnim obilježjima pravosuđa nešto nije u redu, da je ono sistemski zakazalo. Ostanimo za trenutak u raspravi o specifičnim obilježjima koja distingviraju pravosuđe od društva33. Navedimo najprije načelne argumente. Suci su u pravilu osobe jasnih i čvrstih moralnih kvalifikacija. Za njih je zakon jasna uputa i orijentacija u ponašanju i odlučivanju. Arbitrarnost je isključena postojanjem hijerarhijske kontrole i priziva odluke - pravom na žalbu. Za posao suci se posebno školuju, prolaze sustav ispita, praktičnog pripravničkog i stručnog rada prije imenovanja na dužnost. na dužnosti imaju obvezu stalnog obrazovanja. Njihova pozicija - u smislu prava službe - zajamčeno je nezavisna. Plaća u sudstvu je prije izraz statusa no mjereni izraz rezultata rada. Ona nije strogo povezana niti sa općim stanjem ekonomije niti s efikasnošću pravosuđa. Društveni ugled profesije je iznimno visok. Sve su to jasni pokazatelji jedinstvenog zaključka: sudstvo je autonoman sustav kojem je definitorna karakteristika upravo izdvajanje i izolacija iz društvenog konteksta. Organizacijska načela sudstva ističu njegovo izdvajanje (Ausdifferenzierung)34. Sud je organizacija a ne zajednica35. Elementi društvenog suđenja i "kadijine pravde" prevladane su - načelno - još krajem 19. stoljeća, a reliktni ostaci takvih tradicija (porota, laičko suđenje, mirovni sudovi, načelo javnosti, ceremonije) djeluju u sasvim drukčijem pravnom i političkom, zapravo društvenom kontekstu36. Racionalno pravo pretpostavlja pravni pozitivizam, legalizam i

32 Još jedan paradoks skriva se u iznošenju teze o tome da pravosuđe ne može biti drukčije od društva u kojem djeluje. Naime takva tvrdnja implicira da se mora proučavati društvo - čak onda i primarno društveni kontekst djelovanja pravosuđa. Metodološka posljedica takve premise je zaključak da se onda i fenomenom korupcije pravosuđa moraju baviti oni koji se bave društvom u cjelini (prema znanstvenoj oblasti - sociolozi, makroekonomisti, politolozi, antropolozi). Takva implikacija obično se prešuti, što je možda i bolje, barem u društvu u kojem diskurs javne rasprave trpi i improvizacije površnih javnih dužnosnika i političarima kojima je rasprava o svakom društvenom pitanju dozvoljena i koji u raspravi o korupciji vide samo priliku za osobnu promociju.

33 N.Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Suhrkamp, Frankfurt, 1995, 505. 34 N.Luhmann, Ausdifferenzierung des Rechts, Suhrkamp, 1981, 35 -53 35 F.Toennies, Gemeinschaft und Gesellschaft u B.V.Nikels J.Wei, Gesellschaft, Hofman & Campe, Hamburg, 1975 36 M.Weber, Essays in Sociology, Gaqlaxy Books, New York, 1958, 219.

144

formalizam. Modernim pravom smatra se ono koje je proglašeno odgavarajućim aktom - dakle pozitivno pravo koje primjenjuje ili sankcionira država. Ono izražava volju suverena zakonodavca koji regulira društvene odnose običajima koristeći uz to sredstva pravosuđenja. Moderno pravo ne traži nijedan moralni motiv od pravnih subjekata, ono razlikuje moralni i pravni zahtjev. Svi poštuju zakone kao javno sankcionirane sporazume koji se međutim mogu i legitimno mijenjati u svako doba. Pretpostavlja se da pravni subjekti koriste, privatnu autonomiju na ciljno racionalni način.37 Što je poanta svega toga? Moderno, nezavisno sudstvo zaista nije puki refleks društvenih promjena već sustav koji ima svoja vlastita SISTEMSKA pravila u kojima se korupcija pokazuje (ne samo!) kao defekt i devijacija sistema, već kao stabilni aberantni sustav, disfukcija nastala radi izostanka nužnih i dovoljnih uvjeta nastanka modernog pravosuđa i modernog prava.

5. Slučajevi Slučajeva korupcije i korupcionaških skandala nema u totalitarnim režimima. Ako ih ima njihova funkcija je politički obračun s ljudima a ne s fenomenom. Autoritarni politički sistemi ne vole razgovor o društvenoj patologiji, a pogotovo ne o korupciji. Tamo gdje nema slobode izražavanja (tiska, medija) nema korupcionaških skandala. O pravosuđu se predugo govorilo samo kroz prizmu proceduralnih pravila, promjena materijalnog prava, samo ponekad o organizaciji i tehnologiji, a vrlo rijetko o profesionalnoj deontologiji. radi toga otkrivanje nekoliko aktualnih skandaloznih slučajeva predstavljalo je šok za javnost- i za javno mnijenje i za stručne krugove. Navedimo samo neke38. U Gospiću je podignuta optužnica protiv suca koji je za sudske troškove naplatio -osobno uzeo od stranke radi uplate! - 1.000 DEM iako je stvarni trošak bio deset puta manji. Protiv sudaca Trgovačkog suda podnesena je kaznena prijava radi osnovane sumnje da su pogodovali stranku u stečajnom postupku. Za niz sudaca pokazalo se da su bili u bliskoj vezi, primali poklone i uživali beneficije u štedionici koja je financijski propala. Jedan sudac, inače vrlo aktivan u profesionalnom sudačkom udruženju, optužen je radi primanja poklona, pogodnosti u kupnji i to od poduzeća koja su bile stranke pred njegovim sudom. Pred nešto više vremena otkriven je i cijeli sustav naplate visokih šteta za prometne nezgode u kojem su uz odvjetnike i liječnike sudjelovali i suci. U inače skandaloznom prisluškivanju bivšeg predsjednika Vrhovnog suda otkriveno je da on sasvim normalno održava prijateljske odnose i štiti notornog kriminalca. U isto tako skandaloznim otkrićima stenograma iz predsjedničkog ureda otkrivalo se da je intervencija u sudu za konkretne slučajeve uobičajena rutina. Sasvim nedavno pak optužen je niz odvjetnika i sudaca da su primali mito radi ishođenja odgoda služenja kazni. Novinari su otkrili sistematske veze između organiziranog kriminala i njihovih političkih zaštitnika, tužiteljstva, policije i suda. Nešto je zajedničko svim ovim slučajevima. Oni nisu završili osudom. U većini slučajeva nije podnesena ni kaznena prijava. Nije zabilježen niti jedan slučaj stegovne kazne suca radi korupcije. Nije zabilježen nijedan slučaj stegovne kazne protiv odvjetnika radi korupcije. zabilježen je samo jedan slučaj stegovne kazne liječniku koji je sudjelovao u podmićivanju.

37 Parafrazirano prema J.Habermas, The Thoery of Communicative Action, Heinemann, London, 1981, 259, 260.

38 Prema G. Grbić, Uloga medija u otkrivanju korupcije, Ljubljana, 26.06. 2001.

145

Ranije smo komentirali činjenicu o "crnoj brojki kriminaliteta" i korupciji. Doista korupcija spada u djela koja je teško otkriti, procesuirati i u poštenom postupku završiti osudom. Činjenica da nema takvih osuda logički ne znači niti da korupcije nema (jer nije otkrivena), niti da je ima (ali nedostaje volja da se otkrije). Sporno međutim nije kakve su posljedice otkrivanja skandala po javno mnijenje i legitimitet pravosuđa.

6. Izvješća Dvije skupine izvješća različitih organizacija izravno se odnose na problem korupcije pravosuđa u Hrvatskoj. Prva skupina prvenstveno je usmjerena prema analizama političke situacije u Hrvatskoj i sasvim tangencijalno bave se i problemima pravosuđa u Hrvatskoj. U sklopu tih izvješća nalaze se i ocjene o zaštiti ljudskih prava u Hrvatskoj, i ulozi pravosuđa. Usporedba takvih izvješća pokazuje neke zajednička obilježja. Prije svega ukazuje se na izvjestan napredak u razvijanju demokratskih ustanova i prakse, što vrijedi i za situaciju u pravosuđu. "Do prosinca 1999. hrvatsko pravosuđe je u najvećoj mjeri funkcioniralo kao oruđe tuđmanovog režima. nakon izbora nove vlasti, ipak, sudstvo počinje funkcionirati kao nezavisno tijelo"39 U istom izvješću indeks funkcioniranja pravosuđa se popravlja od 4,75 (1997), 4,75 (1998), isto 4,75 (1999/2000) na 3,75 u izvješću 2001. Indeks korumpiranosti također se smanjuje sa izuzetno visokih 5,25 na 4,50: a pokazetelj zakonitosti (rulr of law) sa 5,00 na 4,13. Ove podatke treba protumačiti u skladu s ranijem izvješćem (1998) u kojem se korumpiranost hrvatskog pravosuđa direktno spominje; "Dominacija jedne stranke na hrvatskoj političkoj sceni potaknula je širenje korumpiranosti u svakom dijelu vlasti"40 Slična ocjena nalazi se i u izvješću HHO41, izvješćima različitih agencija42 i komercijalnih procjena rizika investiranja i drugo. Drugo obilježje je negativna ocjena efikasnosti i profesionalne etičnosti - da ublažimo izraz "korupcija" - pravosuđa. Za pitanje korupcije u pravosuđu od osobite je važnosti istraživanje Svjetske banke43. U tom istraživanju Hrvatska je označena kao zemlja u kojoj - uspoređeno s drugim tranzicijskim zemljama - postoji relativo nizak stupanj svakodnevne korupcije

39 The Index of Economic Freedoms. Nations in Transition, veljača, 2001 (disk) 40 The Index of Economic Freedoms. Nations in Transition, 1998; u izvješću se eksplicite spominju slučajevi veze vlasti (i sudova) s kriminalnim miljeom, zaćtita koju su sudovi pružali kriminalcima koji su krali automobile (Maglov), sporni i spori postupci progona korupcije (Direkcija za robne rezerve), citiraju izjave državnog odvetnika iz kojih se vidi blagonaklon stav suda prema kaznenom djelu korupcije. 41 "Sudovi su se pokazeli nespremnim pokrenuti postupke preme visokim dužnosnicima hrvatske vojske, Ministarstva obrane i policije..."IHF Annual Report 1998, www.ihf.hr-org 42 " The judiciary remained a problem (for war crimes ...). The courts continued to be subject to occasional political influence on the local level and suffered from bureaucratic inefficiency, insufficient funding, and a severe backlog of cases. U.S. Department of State, Human Rights report for 2001 - Croatia, Vidi iUSIP Special Report: Croatioan after Tudjman; Amnesty International Annual Report 2000 - Croatia; Human Rights Watch Report 2001 - Croatia. UN Office for Drug Control and Crime Prevention (CICP), CIPE (Center for International Private Enterprise), UNDPHuman Development report - Croatia 1999, i drugi. 43 Anticorruption in Transition: confronting the chalenge of state capture, Washington, 2000 odnosno PRWP; www.wordbank.org/wbi/gac.

146

(administrative corruption)44 ali vrlo visok stupanj koruptivnih utjecaja na djelovanje državnogsustava (state capture)45. na taj rezultat u velikoj mjeri utječe upravo analiza korumpiranosti pravosuđa. U istraživanju Svjetske Banke pokazalo se, doslovce, da su "slabosti pravosuđa i neodgovarajuća primjena zakona pravne države glavni pojedinačni razlog za korupciju" i da "istraživanja pokazuju da javnost vrlo nisko ocjenjuje poštenje i čast suda" Pokazalo se, da u slučaju Hrvatske, ustanovljeni Index korumpiranosti sudstva (JCI) premašuje prosjek ako se usporedimo sa drugim zemljama u tranziciji, pa čak premašuje i indeks kakav su postigle zemlje bivšeg Sovjetskog saveza. Štoviše u prikazu onih čimbenika koji su "ograničenje slobodnog poduzetništva" nedjelotvorno pravosuđe (daleko!) premašuje i faktore kao što su financijska nestabilnost, pretjerana regulacija i veliki porezi, organizirani kriminal i politička nestabilnost.46 Konkretno, u indeksu administrativne korupcije skor je 0,619, u korupciji državnog aparat 0,429, a JCI je 0,334. Zadržimo se na indeksu korumpiranosti pravosuđa: od 22 zemlje u tranziciji 5 zemalja je postiglo lošije rezultate (Azerbejdžan, Moldova, Litva, Slovačka, Ukrajina). Praktički isti (za nijansu bolji) rezultat imaju Albanija, Bugarska, Latvija, Gruzija i Kazahstan. Svi ostali su bolji (Armenija, Belarus, Uzbekistan i dr.) Sa Mađarskom, Slovenijom, Češkom, Poljskom, Estonijom) ne možemo se usporediti. Poanta u ovom prikazu je u tome da se u ukupnim skorovima Hrvatska vrlo dobro plasirala te je rezultat JCI potpuno netipičan. Ovaj stav Svjetske banke možda je najjasnije izražen u natječaju za zajam za modernizaciju hrvartskog pravosuđa (8.250.000 $) - dakle tekst se izravno odnosi na hrvatsko pravosuđe: "Posebni napori su potrebni za redukciju korupcije u Hrvatskoj. Transparentna i predvidiva djelovanja vladinih institucija, djelotvoran sustav pravosuđa te odgovorna javna uprava i bankarski sustav koji djeluje bez političkog utjecaja, trebaju pomoći u redukciji korupcije"47 Ovaj nalaz potkrepljuje i istraživanje UNICRI i Gullup 48. U tom istraživanju rezultati koji se tiču korumpiranosti pravosuđa su upozoravajući: 49% ispitanika smatra da u sudstvu i presuđivanju slučajeva korupcija vrlo visoka, što je najlošiji rezultat prema drugih osam zemalja u kojima je istraživanje provedeno simultano. Još je gori podatak u kojem se uspoređuje percepcija korumpiranosti različitih profesija, odnosno kada se ispitanike pita kome bi ponudili mito. Sudski dužnosnici spadaju u najvišu kategoriju! Slično je i istraživanjima Europske banke za obnovu i razvoj (EBRD) koja također Hrvatsku, u cjelini, ne smatra visoko korumpiranom zermljom no konstatira nisku efikasnost pravosuđa.49 Po tom izvješću Hrvatska spada u skupinu zemalja s najmanje stabilnim pravnim sustavom i djelovanjem države (good governance) ali savim solidnim rezultatom u pogledu opće korumpiranosti društva. U Gallupovom istraživanju također su ispitanici određeni uzorkom poduzetnika u gradovima. Najviše šokira podatak da na pitanje "U kojoj mjeri korupcija predstavlja prepreku poslovanju?" čak 77% ispitanika odgovara da je korupcija vrlo velika prepreka. Najviše od

44 Zapravo u tom pokazatelju Hrvatska spada (uz Sloveniju i Latviju) u najbolje rangirane zemlje (od 20 zemalja u tranziciji)! 45 Tu pak spadamo (uz Azerbejdžan, Ukrajinu , Rusiju) u skupinu najgore rangiranih zemalja! 46 (PRWP; www.wordbank.org/wbi/gac). 47 HRPE65466 (natječaj u tijeku- 29. ožujak 2001) Wordbank.org/croatia 48 ICVS 200-, Gallup Organization, Princetoun 49 Eurpean Bank for reconstruction and Developmenrt: Transition report, London, 1999.

147

svih uspoređenih gradova50 Korupcija osim toga predstavlja u Zagrebu najozbiljniju prepreku dobrom poslovanju51 iako nije učestala pojava52. Za našu svrhu iz velikog broja pitanja valja izabrati samo ona o sudovima. Na pitanje "je li vjerojatno da ćete trebati ponuditi novac, dar ili uslugu " za suca 30% ispitanika odgovara "DA!". To je više no u Bukureštu (27%), Budimpešti (11%), Kijevu (15), Moskvi (16%) i Sofiji (24%), a nešto niže no u Vilniusu (35%) i Minsku (33%). U usporedbi s drugim profesijama u istom pitanju (političari, zastupnici, policajci, službenici uprave, carinici) suci su ocjenjeni (neznatno, ali..) gore, odnosno 35% ispitanika smatra suce korumpiranim.53 Na slično pitanje (" da li postoji korupcija u sudovanju i arbitraži") 49% ispitanika (poduzetnici su ispitanici!) odgovara "DA"! To je ponovno najlošiji rezultat od svih u drugim gradovima, više no u Bukureštu (39%), Budimpešti (13%), Kijevu (25), Moskvi (20%) i Sofiji (24%), Vilniusu (23%) i Minsku (40%). Prigovor da se radi o uzorcima poduzetnika koji su prisiljeni djelovati na ne odviše poštenom tržištu, treba oprezno ocijeniti. Radi se i o uzorku ispitanika koji često treži zaštitu suda pa se može reći da dobro poznaju uvjete ali i to da su možda s nepravom kritični i cinični. Nažalost to vrijedi i za poduzetnike u drugim gradovima i zemljama, a ipak su rezultati u Zagrebu - glede suda - najlošiji! Standardni CPI (Corruption Perception Index) kojeg objavljuje Transparency International ne odnosi se izravno na pravosuđe, ali iskazuje dinamiku promjena. naime 1999. godine kada je Hrvatska prvi puta iskazana na rang ljestvici CPI indeksa, njeno mjesto bilo je dramatično (74) nisko uz izuzetno lošu ocjenu, da bi se u promjenjenim okolnnostima demokratske rekonstrukcije bitno poboljalo ( 2000. - 51) te 2001. godine Hrvatska dijeli 47. mjesto (uz Bugarsku i Češku) sa zadovoljavajućim prosjekom (3,9) kojim se svrstava u skupinu zemalja umkojima je korupcija ozbiljan ali ne i kritičan fenomen.54 Skoro dvije trećine zemalja svijeta ima rezultat manji od 5. Međutim, još su porazniji rezultati istraživanja društvenih vrijednosti provedenih na uzorku građana Republike Hrvatske u dva navrata: 1995,55 a osobito istraživanje provedeno 1999. godine metodologijom EVS (Europsko istraživanje vrednota) u organizaciji Katoličkog bogoslovnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. 56 Rezultati su usporedivi. U tom istraživanju jedno od važnih pitanja bilo je pitanje o povjerenju u institucije. Prenosimo tezu: "Društvene institucije, organizacije koje po definiciji stvaraju ili utječu na društvenu stvarnost, sudjeluju u uspostavi klime povjerenja ili pak snaže nepovjerenje - toleriranjem ili čak sponzoriranjem korupcije, nepotizma i političkog klijentilizma"57 Prenosimo i podatke koji se odnose na institucije 58; povjerenje u institucije

50 Bukurešt 66%; Budimpešta 34%; Kijev 58%: Minsk 53%, Moskva 50%, Sofija 62% i Vilnius 44%! 51 Korupcija 77%, kriminal i nesigurnost 76%: nedostatak dobrih propisa 71%: politička nestabilnost 68%, porezi 67%, promjene u zakonima i regulaciji 57% (navodi se samo šest najvažnijih odgovora). 52 Naime, korupcija se ne koristi često, ali se smatra velikom preprekom poslovanju. 53 jedino su inspektori neznatno gore ocjenjeni od sudaca (35%)! 54 www.transpartency.org 55 Svjetsko istraživanje vrijednosti- Croatia 1995. /Rsearch Report/, Erasmus Guild, Zagreb, 1995 56 Bogoslovna smotra, 52, 2, 2000. 57 A.Štulhofer, Dinamika sociokulturnog kapitala u Hrvatskoj: 1995-1999, u M.Meštrović, Globalizacija i njene refleksije u Hrvatskoj, Ekonomski institut Zagreb, 2001, 222. 58 A.Štulhofer, Dinamika sociokulturnog kapitala u Hrvatskoj: 1995-1999, u M.Meštrović, Globalizacija i njene refleksije u Hrvatskoj, Ekonomski institut Zagreb, 2001, 223.

148

1995 -povjerenje u institucije

1999 -povjerenje u institucije

vrlo veliko i veliko

oskudno

nikakvo

vrlo veliko i veliko

oskudno

nikakvo

Institu. pravnog sustava

51,4

41,9

6,7

30,6

50,4

19,1

Dodajemo i komentar: "Najveće osipanje povjerenja zamjećujemo u slučaju dviju društvenih institucija na kojima počiva zakonitost i društveni poredak. Za četiri godine, broj se ispitanika koji ne poklanjaju nikakvo povjerenje pravnom sustavu utrostručio"59 U istom istraživanju analizira se i set drugih pitanja a sve navedeno podudara se i s drugim empirijskim istraživanjima korupcije.60 Bilo je i novinskih prigodnih istraživanja. Njihova znanstvena utemeljenost može biti sporna ali u tim istraživanjima - bilo ih je više -od otprilike 50% do čak 97% (Jutarnji list) ispitanika složilo se s tvrdnjom da je hrvatsko pravosuđe korumpirano! "Činjenica da polovica upitanih vjeruje da je pravosuđe korumpirano porazna je već sama po sebi. Nasuprot tome nedostatku vjere (što može biti i dio halo-efekta) stoji neusporedivo manje - 13 posto - onih koji se ne slažu s tvrdnjom o korumpiranosti u pravosuđu. Toliki broj uvjerenih da u pravosuđu vladaju mito i korumpiranost vjerojatno se izvodi i iz gotovo općeprihvaćenih stavova o pravnoj državi i iz osobnih iskustava s našim sudovima. Gotovo 60 posto anketiranih, naime, drži da Hrvatska nije pravna država! Čak ako se takvo mišljenje barem djelomice pripiše i utjecaju stereotipa "o nefunkcioniranju pravne države", još je na drugoj strani znatno manje onih koji Hrvatsku drže pravnom državom. No podatak da su neki ispitanici svoje loše mišljenje o pravosuđu stekli osobnim iskustvom, vjerojatno korigira utjecaj spomenutog stereotipa. Ispitanika koji imaju izrazito loše iskustvo sa sudovima baš i nema puno - 14 posto. Takvi se u većini žale na duljinu postupka (74 posto), odnosno na nepravednu presudu (27 posto), te na podmićenost sudaca (12 posto) i njihov loš odnos (osam posto). Ocjene općeg stanja u pravosuđu ipak su vrlo loše. Ljudi ne misle da se za Hrvatsku može reći da je pravna država (57 posto), nemaju povjerenja u sudove (52 posto), uvjereni su da sudovi loše djeluju (43 posto) i drže (50 posto) da u pravosuđu ima korupcije"61. Sličan podatak da je "nakon zdravstva mitom najviše zaraženo - tako smatra 13 posto građana - zaraženo sudstvo"62, ranije slična mišljenja slučajnog uzorka ispitanika63, no budući da se radi o sasvim prigodnim istraživanjima, nije od interesa sam postotak ili stav javnog mnijenja, koliko činjenica da se takvi podaci povezuju u jedinstveni zaključak da je percepcija javnog mnijenja jasna: pravosuđe je ugroženo korupcijom.

59 A. Štulhofer, Dinamika sociokulturnog kapitala u Hrvatskoj: 1995-1999, u M. Meštrović, Globalizacija i njene refleksije u Hrvatskoj, Ekonomski institut Zagreb, 2001, 223 60 R. Matić, Vrijednosne odrednice u suvremenom hrvatskom društvu, (disertacija), Filozofski fakultet, Zagreb, 2001: D. Derenčinović, kaznenopravni sadržaji u suprotstavljanju korupciji (disertacija), Pravni fakultet Zagreb, 2000. 61 M.Jajčinović, Anketa o pravosuđu, Večernji list, 29.06.2001. 62 Z.Crnčec, Korupcija najveća u zdravstvu i pravosuđu, Novi list , 20. kolovoza, 2001. 63 Slobodna dalmacija, 23. studenoga, 2000.

149

Slučajeve, same po sebi, bez obzira na njihov broj i značaj ne smatram mogućim "krucijalnim dokazom". Krucijalnog dokaza u društvenim znanostima nema. Slučajeve smatram indikacijom deformacije sistema. Sve kada bi i podaci istraživanja korupcije u tranzicijskim zemljama, izvješća o monitoringu nad hrvatskim sudovima, ekonomska istraživanja procjene rizika, istraživanja društvenih vrijednosti, istraživanja janog mnijenja, čak kada bi sve to bilo pogrešno -još uvijek ignorirati korupciju u pravosuđu bilo bi krivo. Tražiti dokaze o korupciji onako kako se oni traže na sudu (podnesite dokaz) otkriva nedostatak analitičkog uma (profesionalnu deformaciju kazuistikom?). Tražiti da se "ne blati" profesija znači da postoji svijest o važnosti renomea, povjerenja i legitimnosti pravosuđa, ali da se radije vjeruje samom sebi nego općem mišljenju i da se narcisoidno umjesto kritički ta slika u javnosti smatra relevantnom. Konačno, kako objasniti da u većini zemalja svijeta rasprava o korupciji u pravosuđu pokazuje da korupcije ima - i da se protiv nje poduzimaju mjere - a da u Hrvatskoj u pravosuđu korupcija ne postoji pa onda ne trebaju ni posebne mjere.

7. Objektivni uvjeti djelovanja pravosuđa nisu isprika Svi se slažu s tezom da snažno - učinkovito i pravedno - suđenje predstavlja temelj demokratske vlasti, legitimnog i stabilnog političkog sustava. Sudstvo je od krucijalne važnosti za tržnu ekonomiju. Da bi posao napredovao, ugovori se moraju poštivati (pacta sunt servanda), pravo ostvariti bez političkih i dugih kalkulacija nazvanih fleksibilnost (lex dura sed lex), vlasnička prava moraju se braniti, i stvoriti se treba atmosfera povjerenja u institucije i pravni poredak. Poduzetnost i ekonomski napredak zavise o društvenom povjerenju, političkoj legitimnosti vlasti i njenom oslanjanju na pravo kao okvir i temelj djelovanja. Kvaliteta pravosuđa stvaraju dojam o učinkovitosti poretka i pravilima poslovanja u njemu (business friendly enviroment). Bez efikasnog pravosuđa i njegove potencijalne sankcije prijestupa i zloupotreba (sekundarna efikasnost pravne norme), norme neće biti poštivana. Hrvatsko sudstvo, po mišljenju mnogih, ne obavlja svoju funkciju. Hrvatsko sudstvo nije efikasno. Jasan podatak o tome je broj nerješenih slučajeva, 64 nepredvidivost i sporost rješenja. Prema službenim podacima postoji stalna tendencija porasta broja nerješenih slučajeva u hrvatskim sudovima..65 Nitko ne spori da

64 U službenom izvješću ministarstva pravosuđa broj nerješenih slučajeva određuje se glavnim problemom hrvatskog pravosuđa. Vidi: Stanje u pravosuđu Republike Hrvatske - raščlamba i prijedlozi mjera, november,1998 65 Neprestano raste ukupni broj novih slučajeva - od 1.171.273 - 1996 do 1.292.838 u 1997, te oko 1.220.000 u 1999. Još važniji je podatak o broju neriješenih slučajeva. Godišnji porast je oko 20% (110.742) - od 586.668 u 1996 do 697.410 1997. da bi danas bio oko 800.000. Ako taj podatak izrazimo statističkim sudskim normama to je 23.247 sudac/mjeseca, ili zadatak za 100 sudaca koji bi samo na zaostacima radili 20 godina. Ne primajući nijedan novi predmet samo na zaostacim, a cjelokupno redovito sudstvo trebalo bi raditi 15 mjeseci, pri čemu u račun ne uzimamo stvarni broj sudaca, već predviđeni broj sudaca. Ako se u obzir uzme takva kalkulacija, zadatak rješavanja zaostalih slučajeva trajao bi dvije godine bez primanja novih, a i to bez uzimanja u obzir mogućih žalbi i različitih procesnih mjera. Još su indikativniji rezultati istraživanje Ministarstva pravosuđa iz studenog 1998. koji su pokazali da je situacija najkritičnija u najvećim i najvažnijim sudovima (općinskim i trgovačkim sudovima u Zagrebu, Splitu i Rijeci) gdje statistika pokazuje prilično teško stanje. Općinski

150

je situacija kritična - sudovi su zatrpani predmetima i u većini slučajeva ne mogu građanima osigurati pravnu zaštitu u razumnom roku.66 Troškovi narušenog pravnog sustava- izravni,67 ali još više naizravni -socijalni, psihološki i ekonomski su preveliki. "Sudovi ne postižu odgovarajuću brzinu rješavanja sporova i ne poštuje se zakonska procedura dodjeljivanja slučajeva, nedostatna je nezavisnost sudstva, niska je pravna kultura i svijest javnosti, neučinkovit i spor je postupak, neodgovarajuća je plaća sudaca, broj zaposlenih u sudovima je ispod standardne razine, neodgovarajuća je selekcija kandidata za profesiju suca, neodgovarajuće trajno obrazovanje i daljnja edukacija"68 Sve navedeno su jasni objektivni zahtjevi unapređenja i usavršavanja pravosudnog sustava. S druge, akcijske, točke gledanja to su ograničenja koja treba ukloniti. To je glavni cilj. U cjeloj slici ipak nedostaje jedan element. Problem pravosuđa nije puko administriranje pravde. Element koji nedostaje je stalna korekcija disfunkcija koje se pojavljuju , te ako ih ne korigiramo, postaju opasne i eskaliraju i intenzitetu i veličini. Jedan od takvih problema je korupcija u pravosuđu, bilo u svom malignom i agresivnom obliku, bilo jednostavno u općem mišljenju da postoji. U svakom slučaju ako se spriječi rasprava, ako se poriče postojanje korupcije i ako se neumjereno pitanje radikalizira i politički instrumentalizira svi drugi napori da se unaprijedi pravosuđe mogu zastati. Objektivni uvjeti djelovanja pravosuđa nisu isprika, već su poticaj i mjerama koje bi nastojalo promijeniti sliku pravosuđa i reducirati izazov, priliku i potrebu za korupcijom. "Jednostavno je donijeti nove dobre zakone; teškoća je učiniti ih efektivnima; Velika pogreška je u tome da tražimo da svi ljudi budu bez mana, ili mislimo da će takvi postati zakonima; odnosno konzekventno tome: veliko umjeće politike je da primjeni ljudske slabosti za plemenitu svrhu vrline" (Lord Bolingbroke). Na kraju, u raspravama o sudstvu, u kritici sudstva dva su prava u neskladu: jedno je pravo na izražavanje stavova i mišljenja, pa makar oni bili neugodni, čak i šokantni, a drugo je ograničenje tog prava radi sprečavanja utjecaja na nezavisan sud, i pravo na pravično suđenje

sud u Zagrebu mogao bi samo na zaostalim slučajevima raditi punih pet godina a da ne zaprimi nijedan novi. U Općinskom sudu u Zagrebu (najvećem od 99 općinskih sudova) ima preko 10.000 predmeta starijih od 10 godina. Statistika viših sudova i Vrhovnog suda je slična. Tako podaci o Vrhovnom sudu pokazuju da je u razdoblju od 1994-1997. zabilježen stalan pad broja zaprimljenih predmeta, ali isto tako i stalno povećanje broja neriješenih predmeta. Ovo nije sasvim korektna statistička kalkulacija, jer ne vodi računa o tipu i obliku sporova. 66 Alan Uzelac ,ULOGA I POLOŽAJ SUDACA U HRVATSKOJ 1990-1999 67 Pokušajmo približno izračunati koliko sve to košta. Naravno da se kvaliteta ne može izraziti brojevima, niti pravda smije pitati za cijenu, no bez ambicije da budemo sasvim precizni - pokušajmo! Najprije utvrdimo koliki je iznos sporova. Ako su u prosjeku u sporu samo dvije strane a prosječna vrijednost spora . recimo, 5.000,00 kuna, tada je vrijednost spornih potraživanja 6.000.000.000 kuna. Troškovi taksi po takvom sporu su, uzmimo sasvim prosječan iznos, 200 kuna, a minimalna tarifa zastupanja bila bi 400 kuna. Sudski trošak stranaka dakle bio bi minimnalno 1.000 kuna, dakle ukupno oko 1.000.000.000. Baratamo s nerealno niskim iznosima, ali i tako ukupne aproksimacije su oko 8.000.000.000 kuna zapravo zamrznutih u nerješenim sporovima. To je oko 8% BDP (8,13156), oko 26% ukupne državne potrošnje, ili pak više od polovice godišnje vrijednosti investicija. Kada bi u svim sporovima zastupali odvjetnici to bi značilo da svaki zastupa spor u vrijednosti od 723.981 kuna i da može računati s minimalno 578.000 kuna zarade na njima.. Ova statistika nije točna i precizna ali upućuje na razmjer problema. Mi smo u obzir uzimali sasvim minimalne iznose, što je potpuno nerealno za poslovne sporove. Sporovi su vrlo česti daleko preko iznosa s kojima smo se koristili

68 Faces of Corruption in Slovakia: Corruption in Judiciary, www.transperency.sk/study_faces_of_corruption, 16/08.2001. Neodoljiva je i zanimljiva sličnost. Čini mi se da će tek malobrojni čitatelji primjetiti da se rečenica odnosi na Slovačku a ne Hrvatsku.

151

bez pritisaka. Ne vrijedi ih miješati no ne smije se poremetiti njihova brižljivo postignuta ravnoteža. Ovo kažem radi toga što se sada lako može otklizati na suprotnu točku: od situacije u kojem se svaka optužba o korupciju sudstva dočekivala kao zla i nedobronamjerna, pod pritiskom niza slučajeva, možemo otići u suprotan ekstrem - da svatko i olako optužuje, vršeći tako pritisak na sud. Nije lako naći ravnotežu suprotnih prava, ali treba izbjegavati lake generalizacije, treba izbjegavati pritiske u konkretnim slučajevima, treba djelovati (suditi) i odmjereno. Poslovicu- pravda je spora ali dostižna, treba zamijeniti stavom - odložena pravda je nikakva pravda (delayed law denied law). Vjerujem da su suci, ne u većini, već skoro potpuno, pošteni i časni. Ne vjerujem da su potkupljivi i nečasni. Loša vijest je to da takva opravdanja ne vrijede - ako se radi o povjerenju i legitimnosti. Povjerenje je subjektivna ali u masi raširena procjena, legitimnost je sistemska kategorija koja izražava to stanje. Zato ne vrijedi grčevita obrana - "dokažite pojedinačni slučaj" - jer zapravo kod poljuljanog povjerenja ne traži se takav dokaz već mjere vraćanja povjerenja, stvarno a ne verbalno dokazivanje. Privrednici znaju kolika je cijena reputacije: jedan skandal (recimo, trovanje sladoledom) cijelu tvrtku dovodi u opasnost. Ljudi znaju kakva je strašna stvar izgubiti dobar glas, makar optužba bila kriva, ne traži se dokaz već je i sam glasina dosta. A povratiti povjerenje je mučno, teško i dugotrajno. Sve to vrijedi i za korupciju u sudstvu. Efekti skandala i optužbi, nisu samo neposredni i ne tiču se samo prozvanih sudionika. Da kažem jednostavnije: ako su procjene i mišljenja kriva to ne znači da ih se smije ignorirati, ili smatrati gestom neprijateljstva. One se nadovezuju na stvarne probleme zastoja pravosuđa: mučne dužine postupaka, neizvjesnosti i troškove. Ne može se javno mnijenje ignorirati time da se optuže drugi, loši zakoni, male plaće - jer to javnost ne zanima kod stvaranja mnijenja i suda. I ovdje, na sasvim iskrivljen način, vrijedi načelo da se ne smije suditi u vlastitom slučaju - sud o sucima treba prepustiti i javnosti. Sudstvo ne postoji zbog sebe i za sebe.69 Sudska odluka ne mora biti samo zakonita, ona treba biti i legitimna. Pravda koju dijele mora se i slobodno prihvatiti radi vjere u pravičnost. Pravda se mora vidjeti. Mora se vidjeti zbog onih kojima se dodjeljuje ili oduzima. Još 1943, Lord Hewart je pod kraj života, formulirao pravilo: "Dugi niz slučajeva pokazuje, da nije samo važno, već da je presudno važno, da se pravda ne samo vrši, već da se vidi, javno i nedvosmisleno, kako se vrši ("justice should not only be done, but be seen as to be done"). Ako je sudstvo dio vlasti - a jest, a vlast treba biti otvorena na kritiku - jer inače biva smjenjena, onda je tema korupcije smatrati poticaj za reformu, brži i učinkovitiji rad, popravljanje reputacije, a ne tabu.

69 "Opće je prihvaćena činjenica da sudovi ne mogu raditi u vakuumu. Iako je njihova dužnost rješavati sporove, to ne znači da ne može biti prethodne rasprave o sporu negdje drugdje, bilo u specijaliziranim časopisima u javnom tisku ili općenito u javnosti. Nadalje, iako masovnim medijima nije dopušteno prekoračiti granice postavljene u interesu odgovarajućeg vršenja pravde, oni su pozvani širiti informacije i ideje o sudskim slučajevima kao i ostalim temama od javnog interesa." Sunday Times protiv Ujedinjenog kraljevstva, Sud za ljudska prava u Strasburgu, 1979 Vidi i Kratak vodič kroz europsku konvenciju o ljudskim pravima, Organizator, Zagreb 1996, 89.

152

RADOVI

MODULA II

153

dr Gabriella di Paolo advokat, Italija, Trento DA LI SE EVROPSKA KULTURA „PRAVNOG POSTUPKA” ZAISTA RAZVIJA? SAŽETAK: 1. Uvod. – 2. Historijski korijeni "korektnog pravnog postupka". – 3.§.1. Odredba o korektnom pravnom postupku i Evropska konvencija o ljudskim pravima. Lista proceduralnih garancija iz člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima. – 3.§.2. Predmet i tumačenje člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima. – 3.§.3. Posebne garancije iz člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima – Garancije prava u građanskom i krivičnom postupku. – 3.§.4. Posebne garancije iz člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima – prava u vezi s krivičnim postupkom. – 4. Tradicionalni kontinentalni evropski ustavni model i najnoviji trend evropskih država ka "inkorporaciji" prava iz Evropske konvencije o ljudskim pravima u svoje ustave ili zakone. – 5. Evropska integracija i buduće perspektive. 1. UVOD∗ Analiza “evropske” dimenzije principa “zakonskog procesa” (to jeste, koncepta korektnog pravnog postupka) zahtijeva određena metodološka razmatranja. Polazi se od toga da je fraza “zakonski proces” ekvivalentna frazi “korektan pravni postupak”. Ona ne samo da podrazumijeva da sudovi i tribunali moraju poštivati vladavinu prava nego i da krivičnopravni sistem mora štititi temeljna prava optuženih. Drugim riječima, prema odredbi o korektnom pravnom postupku, sudovi nisu samo obavezni poštivati pozitivne zakonske propise nego se na zakonodavstvo, odnosno na postupak koji zakonodavac može propisati u okviru zakona, stavljaju i neka suštinska ograničenja. Koncept korektnog pravnog postupka ima korijene u sistemima precedentnog prava, prije svega u američkom sistemu (koje ovom konceptu daje ustavnu relevantnost u V i XIV amandmanu) i u engleskom sistemu (u kojem, bez obzira na činjenicu da ne postoji pisani ustav, ovaj koncept ima ustavnu relevantnost zato što je ugrađen u koncept “prirodne pravde”). Tekstovi ovih ustava (posebno tekst američke Povelje prava) utjecali su na postupak izrade međunarodnih konvencija o zaštiti ljudskih prava, posebno Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima iz 1948., Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, koji je donesen u New Yorku 1966., i Evropske konvencije o ljudskim pravima iz 1950. – čija se izrada bazirala na pripremnim radovima za izradu Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, koji su počeli još 1947. Istovremeno su ove konvencije i sudska praksa Evropskog suda, proces evropskih integracija, formiranje dva ad hoc međunarodna tribunala (Međunarodni tribunal za ratne zločine počinjene na prostoru bivše Jugoslavije (ICTY) i Međunarodnog tribunala za ratne zločine počinjene u Ruandi (ICTR)), kao i Međunarodnog krivičnog suda (ICC), odigrali su važnu ulogu u procesu usklađivanja zakona koji su na snazi u evropskim državama. S obzirom na tu premisu, istraživanje evropske relevantnosti koncepta korektnog pravnog postupka zahtijeva analizu na više nivoa kako bi se ukazalo na različite nivoe na

∗ Tekst sadrži izuzetno neophodne fusnote. Osnovna bibliografija korištena u ovom radu nalazi se na kraju.

154

kojima ima smisla govoriti o “evropskoj kulturi zakonskog procesa”. Precizno, analiza se može uraditi na sljedećim nivoima: Nivo Evropske konvencije o ljudskim pravima – na osnovu modela američke Povelje prava, u članu 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima data je lista temeljnih procesnih prava; vrijedi istaći presude Evropskog suda kako bi se shvatilo koje se garancije moraju osigurati da bi pravni postupak bio “korektan” (ili “pravičan”) prema mišljenju Suda; Nivo zakona evropskih država – kroz analizu se treba opisati prošli i sadašnji ustavni državni zakon kako bi se potvrdilo da li ustavna regulativa krivičnopravnog postupka daje ustavnu relevantnost principu korektnog pravnog postupka; Nivo “evropskih integracija” – trend približavanja evropskim integracijama se sve više ubrzava već nekoliko godina: sa tog aspekta ideja “evropskog prostora slobode, sigurnosti i pravde” – te stoga i ideja evropskog krivičnopravnog sistema –sve više se približava ostvarenju; možda je potrebno naglasiti je li i kako je ideja korektnog postupka prisutna u propisima EU ili u procesu izrade Evropskog ustava. 2. HISTORIJSKI KORIJENI "KOREKTNOG PRAVNOG POSTUPKA" Predmetu razvoja kulture “pravnog procesa” u Evropi se ne može pristupiti bez kraće analize značaja koncepta “pravnog procesa” (ili “korektnog postupka”, što je isto) sa historijskog stajališta. Historijski korijeni principa korektnog postupka se lako mogu naći u kulturi precedentnog prava. Usprkos činjenici da se termin korektan postupak prvi put zvanično koristio u engleskom zakonu iz 1354. godine – prema kojem «nijedan čovjek bez obzira na imovinsko stanje ili položaj neće biti istjeran sa zemlje niti iz svog stambenog prostora, niti će biti lišen slobode, zatvoren, razvlašten niti osuđen na smrt bez mogućnosti da odgovori na optužbe u korektnom pravnom postupku»1 – općenito je prihvaćena činjenica2 da koncept korektnog pravnog postupka vodi porijeklo od Magne Charte iz 1215. (poglavlje XXXIX), u kojoj se kaže da «nijedan slobodan čovjek neće biti lišen slobode, zatvoren, protuzakonito lišen neograničenog vlasništva nad svojim imanjem, niti lišen sloboda, običaja niti će biti stavljen van zakona, niti izgnan niti na bilo koji drugi način uništen; niti će se nad njim voditi istraga niti će biti osuđen osim zakonskom presudom njemu jednakih ili zakona zemlje». Cilj Magne Charte je bio da se Kralju onemogući da ljudima nezakonito oduzme život, slobodu i imovinu; zato je Magnom Chartom uveden koncept koji je također prisutan i u tradicionalnoj engleskoj ideji “prirodne pravde”, a prema kojem Kralj nije legibus solutus nego je obavezan da poštuje utvrđeni sudski postupak ili njegove zakonske alternative (to jeste “zakonsku presudu”). U tom smislu fraza “zakon zemlje” tražila je poštivanje postojećeg zakona i značila je isto što i riječi “korektan pravni postupak” koje su se javile u engleskom zakonu nakon više od stoljeća, 1 Zakon 28 (tj. "Zakon Westminstera o slobodama Londona") iz 1354., III. poglavlje. Koncept korektnog pravnog postupka je također prisutan i u Zakonu 37 iz 1363., u XVIII. poglavlju («odredba sadržana u Velikoj povelji prema kojoj nijedan čovjek neće biti zatvoren niti protjeran iz svog stambenog prostora bez korektnog pravnog postupka”) , u Zakonu 3 iz 1487., I. poglavlje (u vezi sa uspostavom sudova u kojima se sudilo bez porote) i u Peticiji za prava iz 1968., koju je napisao lord Edward Coke. 2 ISRAEL, Free-standing Due Process in criminal procedure: the Supreme Court's search for Interpretative Guidelines (Samostalan korektan krivičnopravni postupak: traganje Vrhovnog suda za interpretativnim smjernicama), 45, St. Louis University Law Review, 303, 306-314, (2001), koji se odnosi na lorda Cokea, na njegove pravne institute iz Engleske i na predmet Hurtado protiv Kalifornije, 110 US 516, (1884), na predmet Murray's Lessee protiv Hoboken Land and Improvements Co, 59 US 272, 276, (1955). U predmetu Murray's Lessee protiv Hobokena, Sud je prihvatio jednakost korektnog pravnog postupka i zakona zemlje, i ponudio sljedeće objašnjenje zašto je Prvi kongres izabrao ovo drugo: riječi "korektan pravni postupak," bez sumnje imaju isto značenje kao i riječi "zakon zemlje" u Magna Charti. Lord Coke je u svom komentaru na ove riječi, 2 Inst. 50, napisao da one znače korektan pravni postupak. Ustavi koji su doneseni u nekoliko zemalja prije uvođenja federalnog ustava, prateći jezik Velike povelje, sadržavali su riječi «ali presudom njemu jednakih ili zakonom zemlje».

155

te nakon nekoliko stoljeća u Povelji o pravima iz 1791. i u Četvrtom amandmanu iz 1868. Ekvivalentnost značenja je, između ostalih, utvrdio i lord Coke u svom komentaru pod nazivom “Instituti engleskog zakona”, u kojem je izjednačio “korektan postupak” sa odredbom o“zakonu zemlje” iz Magne Charte, dajući pritom toj frazi značenje koje se odnosi na cijeli proces u kojem se osoba može lišiti života, slobode ili/i imovine.3 Cokeovo tumačenje korektnog postupka je bilo široko poznato i prihvaćeno u američkim kolonijama4, te nakon toga izvršilo utjecaj ne samo na jezik koji se koristi u ustavima nekoliko država5 prije nego što je donesen Federalni ustav Sjedinjenih Američkih Država, nego i na tvorce Povelje prava iz 1791. Dok je nekoliko originalnih država u svojim ustavima ili statutima uvrstilo koncept “zakon zemlje”, za New Jork se smatralo da je dao potpuno istu garanciju upotrebom “korektnog postupka” u zakonskoj povelji sloboda. Kasnije, kada je Madison dao prijedlog amandmana na Ustav Sjedinjenih Američkih Država, upotrijebio je riječi “korektan postupak”. Komisija svih članova Doma je kasnije Madisonov prijedlog pretočila u Povelju prava koja je predstavljala dodatak Ustava, uključujući i tekst koji je kasnije postao Peti amandman u kojem stoji da se «nijednoj osobi neće suditi za krivično djelo za koje je propisana smrtna kazna ili drugo zloglasno djelo osim nakon podizanja optužbe od velike porote ili optužnice od tužitelja, osim u slučajevima kada takvo djelo počini pripadnik kopnenih ili pomorskih snaga ili narodne vojske prilikom izvršenja službenih zadataka u okolnostima rata ili javne opasnosti; život i tijelo bilo koje osobe se neće dovoditi u opasnost dva puta zbog istog djela; nijedna osoba neće biti prisiljena da u krivičnopravnom postupku svjedoči protiv sebe niti će biti lišena života, slobode i imovine bez korektnog pravnog postupka». Kao što je sudija Scalia kasnije primijetio, «Prvi Kongres je kroz odredbu Petog amandmana o korektnom zakonskom postupku po svoj prilici usvajao Cokeovo potvrđivanje Magne Charte».6 Po završetku građanskog rata (1861-1865) američki Ustav je doživio promjene kojima je zabranjeno ropstvo i usvojeni su Trinaesti, Četrnaesti i Petnaesti amandman. Princip korektnog pravnog postupka je ponovljen u Četrnaestom amandmanu kako bi se primijenio i na savezne države7. Za razliku od proceduralnih garancija iz Povelje prava8 koje su se trebale primjenjivati samo na saveznu vladu, a ne na države9, Četrnaesti amandman kojim je zagarantirana «jednaka zaštita zakona», donesen je da bi se stavila ograničenja na savezne države, kao i na saveznu vladu. Drugim riječima, dok su se dugo vremena odredbe Povelje prava primjenjivale jedino na saveznu vladu, odredba o korektnom pravnom postupku bila je

3 See ISRAEL, Samostalan korektan krivični postupak, cit. supra u napomeni 2, str. 309-310. 4 U listi sloboda u koloniji Massachusetts iz 1641. navodi se da se «ničiji život neće oduzeti, ničija čast i dobro ime se neće okaljati, nijedan čovjek neće biti uhapšen, protjeran, rastrgan niti na bilo koji način kažnjen, nijednom čovjeku se neće oduzeti njegova žena ni djeca, ničija dobra i imanje se neće oduzeti, niti će na bilo koji način biti oštećena pod izgovorom zakona ili odobrenja ili autoriteta, osim u skladu sa prirodnim zakonom ili nekim izričitim zakonom okruga kojim se isto propisuje, koji je donio opći sud i koji je objavljen, ili u slučaju greške u zakonu u skladu sa božjom riječju». 5 U VIII poglavlju Deklaracije o pravima u državi Virdžiniji (1776) se navodi sljedeće: “u krivičnom gonjenju za djelo za koje se može izreći smrtna kazna ili blaža kazna, osoba ima pravo da traži vrstu i prirodu optužbi, da se suoči sa osobama koje su ga optužile i sa svjedocima, da pozove svoje svjedoke i pravo na brzo suđenje od strane nepristrasne porote od dvanaest ljudi iz njegovog distrikta, bez čijeg jednoglasnog pristanka se on ne može proglasiti krivim; ne smije se tjerati da svjedoči protiv sebe; nijedan čovjek neće biti lišen slobode, osim u skladu sa zakonom zemlje ili presudom koju su izrekli njemu ravni. 6 Vidi ISRAEL, Samostalan korektan krivični postupak, cit. supra u napomeni 2, str. 310. 7 U Četrnaestom amandmanu stoji da "Nijedna država neće […] nijednom čovjeku oduzeti život, slobodu niti imovinu bez korektno provedenog pravnog postupka". 8 Vidi garancije sadržane u IV do VIII amandmana američkog Ustava. Kompletan tekst američkog Ustava i zakona možete naći na http://www.law.cornell.edu/statutes.html. 9 U predmetu Barron protiv Baltimora, 32 US (7 Pet.) 243 (1833), glavni sudija Marshall nije mogao lako prihvatiti da se Povelja prava primjenjuje samo na saveznu vladu a ne i na države.

156

ključna za donošenje savezne ustavne regulative ogromne većine aktivnosti na provođenju zakona i krivičnopravnom postupku, s obzirom na to da se primjenjivala na nivou saveznih država. S obzirom da je odredba o korektnom pravnom postupku bila ugrađena u Četrnaesti amandman, javila su se neka pitanja: u kojoj mjeri je odredba o korektnom pravnom postupku iz Četrnaestog amandmana nametnula na nivou saveznih država ista ustavna ograničenja koja su Četvrti, Peti, Šesti i Osmi amandman nametnuli na saveznu vladu? Ako su postojala takva ograničenja, da li se cijela Povelja prava, ili samo određeni dio, odnosi na savezne države? Pravnim stručnjacima je trebalo preko stotinu godina da dođu do odgovora. Dugo vremena je Vrhovni sud konstantno odbacivao “ukupno sveobuhvatno gledište” na historiju Četrnaestog amandmana, smatrajući da sadržaj odredbe tog amandmana u vezi s korektnim pravnim postupkom nije povezan s Poveljom prava. Tom odredbom je tražena temeljna pravičnost koja bi se mogla djelomično preklapati sa zaštitom koja je propisana u Četvrtom, Petom, Šestom i Osmom amandmanu, s tim što je daleko uža po svom obimu. Tako u predmetu Palko protiv Connecticuta, 302 US 319 (1937) i u predmetu Adamson protiv Kalifornije, 332 US 46 (1947), Sud je usvojio tumačenje odredbe o korektnom pravnom postupku na osnovu “temeljnih prava” ili “propisanih sloboda”. Takav pristup je prevladavao sve do početka hiljadu devetsto šezdesetih i njime nije utvrđena potrebna veza između sadržaja Četrnaestog amandmana i garancija iz Povelje prava. Njime se na odredbu o korektnom pravnom postupku gleda kao na odredbu koja sadrži sve principe pravde “koji proizlaze iz koncepta propisanih sloboda” ili “koji su toliko duboko ukorijenjeni u tradicije i svijest naših ljudi da se mogu smatrati temeljnim”.10 S obzirom na to da se primjenjuje na krivičnopravni postupak, jedino je potrebno da savezna država optuženoj osobi pruži “temeljnu pravičnost koja je bitna za sam koncept pravde”. Ako prisustvo određene garancije iz Povelje prava nije prema ovom pristupu presudno za utvrđivanje je li pravo temeljno ili nije, onda nije ni njegovo odsustvo. Određenom praksom je moguće izvršiti povredu temeljnog prava, iako to nije izričito zabranjeno Poveljom prava zato što odredba o korektnom pravnom postupku iz Četrnaestog amandmana ima nezavisnu moć11. Iako sud nije bio voljan da prihvati tumačenje Četrnaestog amandmana da data odredba obuhvata sve, hiljadu devetsto šezdesetih Warrenov sud je uveo promjenu u sudsku praksu u vezi s tumačenjem Četrnaestog amandmana. Sud je preformulirao test temeljne pravičnosti kako bi se olakšala selektivna inkorporacija pojedinačnih garancija iz Povelje prava u odredbu Četrnaestog amandmana o korektnom pravnom postupku, čime je na države prenesen identičan sadržaj garancija koji se do tada primjenjivao na savezni krivičnopravni sistem; tako se hiljadu devetsto šezdesetih, u toku takozvane “revolucije korektnog postupka”, javlja sve veći broj konkretnih odredbi Povelje prava koje su selektivno inkorporirane ili apsorbirane u Četrnaesti amandman. "Selektivna inkorporacija“ kombinira i pristup “temeljnih prava" i pristup "totalne inkorporacije". Ona prihvata osnovnu premisu predlagača temeljnih prava da Četrnaesti amandman obuhvata samo ona prava koja su «puka suština sheme propisane slobode».12Također se uviđa da nisu sva prava koja su taksativno pobrojana u Povelji prava pod obavezno temeljna i da druga prava također mogu biti temeljna iako nisu sadržana u prvih osam amandmana. Ali se pristupom “selektivne inkorporacije” odbija tumačenje koje polazi od temeljnih prava u tome što se njime naglašavaju “sveukupne okolnosti” u određenom predmetu. Stoga, prilikom utvrđivanja da li je određeno pravo “temeljno”, doktrina selektivne inkorporacije zahtijeva da sud sagleda ukupno pravo zagarantirano određenom odredbom 10 Palko protiv Connecticuta, 302 US 319 (1937) kod ISRAEL–KAMISAR–LA FAVE, Krivični postupak i Ustav, West Publishing Co., S. Paul, Minn, 2000, str. 35. 11 LA FAVE–ISRAEL, Krivični postupak, West Publishing Co., S. Paul, Minn., 1992, str. 53. 12 Vidi Palko protiv Connecticuta, cit. supra u napomeni 10, str. 35.

157

Povelje prava, a ne samo jedan aspekt toga prava, niti primjenu toga aspekta u prethodnom predmetu. Ako se za određenu garanciju utvrdi da je “temeljna”, ta se odredba ugrađuje u četrnaesti amandman i primjenjuje se na savezne države u istoj mjeri u kojoj se primjenjuje i na saveznu vladu.13 Iako je oštro kritiziran kao umjetni kompromis između pristupa koji se bazira na temeljnim pravima i pristupa koji zastupa totalnu inkorporaciju, selektivna inkorporacija je ipak postala dominantna u toku hiljadu devetsto šezdesetih. Pokret ka širem gledištu karaktera “temeljnih prava u toku postupka” tekao je paralelno sa usvajanjem ovog stava. Kao što je sudija White istakao u vezi sa sudom u Duncanu, više se nije postavljalo pitanje je li određena proceduralna garancija predstavlja “samu suštinu sheme propisane slobode” ili je potrebna na osnovu “nepromjenjivog principa pravde kako ga shvata civilizirano društvo” ili “da je moguće zamisliti civilizirano društvo bez njega”.14 Umjesto toga, sud je istraživao je li data proceduralna garancija “temeljna za američku shemu pravde” ili “je neophodna ili temeljna u kontekstu krivičnopravnog postupka u američkim državama”. Stoga je srž zajedničkog zakonskog procesa test korektnog postupka. U toku gotovo desetogodišnjeg perioda primjene preformulacije “selektivne inkorporacije”, Vrhovni sud je na savezne države primjenjivao gotovo sve garancije krtivičnopravnog postupka koje su sadržane u Povelji prava. Za samo jednu garanciju krivičnopravnog postupka – uvjet sadržan u Petom amandmanu koji se odnosi na krivično gonjenje teških krivičnih djela na osnovu optužnice ili optužbi velike porote - Vrhovni sud je smatrao da se ne treba odnositi na savezne države. Precizno, dok je Duncan došao do suda, sljedeće garancije su već bile “selektivno ugrađene” (te su se stoga smatrale primjenjivim u odnosu na države prema istim standardima kojima se štite ta prava od povreda na saveznom nivou): Zabrana neopravdanih pretresa i zapljene i pravo na isključenje iz suđenja u krivičnim predmetima svih dokaza do kojih se došlo povredom te zabrane (vidi predmet Mapp protiv Ohaja, (1961.) i Ker protiv Kalifornije, 374 US 23 (1963)); Zabrana okrutnih i netipičnih vidova kažnjavanja (vidi predmet Robinson protiv Kalifornije, 370 US 660 (1962)); Pravo na advokata (vidi predmet Gideon protiv Wainwrighta (1963)); Privilegij protiv samooptuživanja (vidi predmet Malloy protiv Hogana, 378 US 1 (1964)); Pravo na suprotstavljanje svjedocima suprotne strane (vidi predmet Pointer protiv Texasa, 380 US 400 (1965)); Pravo na brzo suđenje (predmet Klopfer protiv Sjeverne Karoline, 386 US 213 (1967)); Pravo na obavezan postupak iznalaženja svjedoka (vidi predmet Washington protiv Texasa, 388 US 14, (1967)); Pravo na ne bis in idem (vidi predmet Benton protiv Marylanda, 395 US 784 (1969)). Gore opisano sasvim jasno ukazuje na to da usprkos svom historijskom porijeklu u engleskom sistemu koncept korektnog pravnog postupka je prije svega stekao značaj u američkom sistemu u kojem je dobio i ustavnu važnost kroz Peti i Četrnaesti amandman. Time se također pojašnjava i sljedeće: Odredba o korektnog pravnom postupku sadržana u Četrnaestom amandmanu je direktno vezana sa Poveljom prava: ona je podijeljena na nekoliko detaljnih garancija postupka od kojih su mnoge sadržane u Povelji prava iz 1971. godine čija svrha ionako nije bila da dâ iscrpnu, kompletnu listu ustavom zaštićenih prava u domenu krivičnog postupka. Ustavna regulativa krivičnopravnog sistema kroz garancije iz Povelje prava i odredba o korektnom pravnom postupku daju zaštitu osobama koje su osumnjičene i optužene da su 13 ISRAEL–KAMISAR–LA FAVE, Krivični postupak i Ustav, cit. supra u napomeni 10, str. 43; ISRAEL, Nezavisan korektan krivičnopravni postupak cit. supra u napomeni 2, str. 383. 14 U predmetu Hurtado protiv Californije (cit. supra u napomeni 2) mogu se naći razni opisi mišljenja o tome šta pravni postupak zahtijeva u krivičnopravnom procesu.

158

počinile krivično djelo. Na mogućnost vlade da prikupi i koristi dokazni materijal su stavljena ograničenja, kao i da krivično goni osumnjičene osobe. Ali je potrebno napomenuti da Ustavom zagarantirana prava predstavljaju tek minimalnu zaštitu koja se mora dati okrivljenim osobama. Države i sudska pravila mogu, i zaista nadograđuju Ustavom datu minimalnu zaštitu i popunjavaju međuprostor u krivičnopravnom procesu. U tom pogledu odredba o korektnom pravnom postupku je vrlo bitna jer ne samo da traži poštivanje postojećeg zakona nego i stavlja suštinska ograničenja na diskreciono pravo zakonodavne vlasti da izabere postupak koji će odobriti u okviru zakona. Odredba o korektnom pravnom postupku predstavlja fleksibilan koncept i ova tvrdnja važi i za Povelju prava. Njihov efekat na krivični postupak ovisi o tumačenju sudova: ako se usko tumače, garancije imaju minimalan efekat na proces; ako se šire tumače i ako su dopunjeni uvjetom čiji se cilj odnosi na osiguranje njihove primjene, garancije trebaju imati značajan efekat na gotovo sve aspekte postupka. Drugim riječima, njihov efekat se može promijeniti ovisno o sudskoj orijentaciji, što može, kao što je to slučaj u Sjedinjenim Američkim Državama, dovesti do vrlo značajnih razlika u smislu zaštite optuženika, koje vremenom blijede. S obzirom na autoritet američke kulture, američki pravni model se proteže na cijeli svijet15, a Povelja prava je uveliko utjecala na izradu nekih međunarodnih instrumenata16 kao što su Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima iz 1948., Evropska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama iz 1950., Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966., kao i u zemljama u kojima se primjenjuje precedentno pravo. Stoga je bitno napomenuti da osnovne odredbe Povelje prava pominju adversarni model postupka i kontrolu nad pronalaženjem činjenica. Ova karakteristika predstavlja veliku razliku u odnosu na evropsku situaciju gdje je tradicionalni ustavni model indiferentan prema metodi utvrđivanja istine (to jeste, da li je on adversarni, inkvizatorni ili akuzatorni).17 Moguće je da će se ova razlika smanjiti: u nekoliko zadnjih godina nešto se u Evropi mijenja, možda kao posljedica evropskih integracija, te utjecaja međunarodnih instrumenata na postupak usklađivanja zakona u evropskim zemljama. 3.§.1. ODREDBA O KOREKTNOM PRAVNOM POSTUPKU I EVROPSKA KONVENCIJA O LJUDSKIM PRAVIMA. LISTA PROCESNIH GARANCIJA IZ ČLANA 6. KONVENCIJE Kao što sam već naveo, kraći pregled američke Povelje prava je koristan radi analize evropske dimenzije zakonskog procesa jer je tekst Povelje prava imao veliki utjecaj na izradu međunarodnih instrumenata (i ustava u mnogim zemljama). Ova korisnost je očigledna posebno u prvom koraku ove analize, to jeste, u onome što sam već nazvao nivoom Evropske konvencije o ljudskim pravima. Međunarodni instrumenti u vezi s temeljnim proceduralnim garancijama su uistinu utvrđeni uzimajući kao model postojeće ustave u vrijeme kada se njihov tekst pisao, što predstavlja korijene moderne ustavnosti: zabilješkama u vezi sa članom 7. U izjavama o osnovnim ljudskim pravima koji je predložila

15 MATTEI, Common law – Il diritto angloamericano, Torino, 1992, str. 4, 12 16 FOCARELLI, Equo processo e Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, Padova, 2001, str. 16, 22, 170, 171. 17 Ovo razmatranje je validno i za kontinentalni sistem i za engleski sistem jer bez obzira na ulogu "kolijevke konstitucionalizma", on ne osigurava potpun adversarni postupak nego tek slab i nekompletan, ako se razmatra sa stajališta prava na konfrontaciju i prava na šutnju. Vidi FANCHIOTTI, The fair trial in the European perspective (Pravično suđenje u evropskoj perspektivi), STR. 5-19. Rad se može naći na web stranici projekta "An European Space of Justice" (Evropski prostor pravde), na adresi http://www.uniadrion.unibo.it/Justice/Main.html-ssi.

159

Panama UN-u 1946. 18– što je predstavljalo polazište za kasniju izradu teksta člana 10. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, člana 14 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima19 – naglašene su «odredbe, u različitom stepenu, koje uspostavljaju pravo koje se može uporediti s pravom iz ovog člana i sadržane su u postojećim ili bivšim ustavima pedeset zemalja. U članu se navodi osnovni uvjet za propisanu i pravednu proceduru ne samo radi zaštite osoba od proizvoljnog djelovanja vlade ili javnih dužnosnika nego i za rješavanje sporova među ljudima». S obzirom na ove premise, lako je shvatiti da zajedničku srž evropske dimenzije pravnog postupka (odnosno korektnog pravnog postupka) predstavlja Evropska konvencija o ljudskim pravima. Član 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima (i član 5 Evropske konvencije)20 sadrže pravu listu temeljnih procesnih prava koja je vrlo slična američkom modelu. Član 5 Evropske konvencije o ljudskim pravima: Pravo na slobodu i sigurnost. 1. Svako ima pravo na slobodu i sigurnost ličnosti. Niko neće biti lišen slobode izuzev u niže navedenim slučajevima i u skladu sa zakonski propisanim postupkom: a) zakonitog lišavanja slobode po presudi nadležnog suda; b) zakonitog hapšenja ili lišavanja slobode zbog nepovinovanja zakonitom nalogu suda ili radi osiguranja izvršenja bilo koje obaveze propisane zakonom; c) zakonitog hapšenja ili lišavanja slobode radi privođenja nadležnoj sudskoj vlasti, kada postoji opravdana sumnja da je ta osoba izvršila krivično djelo ili kada postoje valjani razlozi da se osoba spriječi da izvrši krivično djelo ili da, nakon izvršenja krivičnog djela, pobjegne; d) lišenja slobode maloljetnika, prema zakonitom nalogu, radi odgajanja pod nadzorom ili zakonitog pritvaranja zbog privođenja nadležnoj vlasti; e) zakonitog lišavanja slobode osoba da bi se spriječilo širenje neke zarazne bolesti, pritvaranja mentalno oboljelih osoba, alkoholičara ili narkomana ili skitnica; f) zakonitog hapšenja ili lišavanja slobode osobe radi sprečavanja ilegalnog ulaska u zemlju ili osobe protiv koje je u toku postupak deportacije ili ekstradicije. 2. Svako ko je uhapšen će biti odmah obaviješten, na jeziku koji razumije, o razlozima hapšenja i o svim optužbama protiv njega. 3. Svako tko je uhapšen ili lišen slobode prema odredbama stava 1(c) ovog člana mora odmah biti izveden pred sudiju ili drugu službenu osobu zakonom ovlaštenu da vrši sudsku vlast i mora imati pravo na suđenje u razumnom roku ili na puštanje na slobodu do suđenja. Puštanje na slobodu može se uvjetovati garancijama o pojavljivanju na suđenju 4. Svako kome je uskraćena sloboda hapšenjem ili lišavanjem slobode ima pravo uložiti žalbu sudu kako bi sud, u kratkom roku, razmotrio zakonitost lišavanja slobode i ukoliko ono nije bilo zakonito, naložio oslobađanje. 5. Svako ko je bio žrtva hapšenja ili lišavanja slobode protivno odredbama ovog člana ima pravo na obeštećenje.

18 Čl. 7 Izjave o osnovnim ljudskim pravima: «svako ima pravo na ispitivanje svoje građanske i krivične odgovornosti i prava bez nepotrebnih odlaganja u pravičnom i javnom suđenju pred nadležnim sudom prije čega je imao mogućnost potpunog saslušanja». 19 FOCARELLI, Equo processo, cit. supra u napomeni 16, str. 13, 21, 171. 20 Kompletan tekst Evropske konvencije o ljudskim pravima se može naći na adresi http://europa.eu.int/abc/cit1_en.htm i http://www.echr.coe.int/Eng/BasicTexts.htm. Što se tiče proceduralnih garancija iz Evropske konvencije, vidi STAVROS, The guarantees for accused persons under art. 6 ECHR (Garancije koje se odnose na optužene osobe prema članu 6. Evropske konvencije), Martinus Nijhoff Publisher, Dordrecht, 1993; CHIAVARIO, Processo e garanzie della persona, Milano, 1982, str. 35

160

Član 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima: Pravo na pravično suđenje 1. Prilikom utvrđivanja građanskih prava i obaveza ili osnovanosti bilo kakve krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred neovisnim i nepristranim, zakonom ustanovljenim sudom. Presuda se izriče javno, ali se novinari i javnost mogu isključiti iz čitavog ili jednog dijela suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti u demokratskom društvu, kada to nalažu interesi maloljetnika ili zaštite privatnog života strana u sporu, ili kada to sud smatra izričito neophodnim zato što bi pod posebnim okolnostima publicitet mogao nanijeti štetu interesima pravde. 2. Svako ko je optužen za krivično djelo smatra se nevinim dok se njegova krivica po zakonu ne dokaže. 3. Svako ko je optužen za krivično djelo ima sljedeća minimalna prava: da odmah, na jeziku koji razumije, bude podrobno obaviješten o prirodi i razlogu optužbe protiv njega; da mu se osiguraju vrijeme i uvjeti neophodni za pripremanje odbrane; da se brani sam ili uz pomoć branitelja koga sam izabere ili, ukoliko ne raspolaže sredstvima da plati branitelja, da ga dobije besplatno, kada to nalažu interesi pravde; da sam ispituje ili zahtijeva ispitivanje svjedoka optužbe i da se prisustvo i saslušanje svjedoka odbrane odobri pod uvjetima koji važe i za svjedoka optužbe; da koristi besplatnu pomoć prevodioca ukoliko ne razumije ili ne govori jezik koji se koristi na sudu. Iako sadržaj člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima (i ekvivalentnih odredbi drugih međunarodnih instrumenata) izgleda sličan američkom modelu – ali je član 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima detaljniji nego odredba o korektnom pravnom postupku iz američkog Ustava – njegovi efekti na evropske države u postupku reguliranja krivičnopravnog sistema razlikuju se od efekata američkog Ustava. Prije svega, odredbe člana 6 Evropske konvencije su donesene da bi se primjenjivale u raznolikoj sudskoj realnosti: kada je Konvencija donesena, postojalo je više raznih procesnih modela (precedentno pravo, građansko pravo, mješoviti modeli) i ona se trebala primjenjivati na sve ove modele, poštujući pritom domaću tradiciju u svakoj zemlji. Ali je svaki domaći sistem zadržao svoj originalni model i stil upravnog prava, čak i ako mnogi faktori djeluju u pravcu usklađivanja zakona među američkim državama. Osim toga, Evropska konvencija o ljudskim pravima može izvršiti ograničeni utjecaj na oblikovanje domaćih sistema krivičnopravnog postupka jer Evropski sud i američki Vrhovni sud imaju različite uloge: američki Vrhovni sud (kao i svi nacionalni vrhovni ili ustavni sudovi) može proglasiti zakon neustavnim i staviti ga van snage; Evropski sud može tek osuditi države za štete koje su prouzrokovale, s tim da ne može odmah, neposrednije utjecati na samo postojanje zakona.21 Usprkos ovim razlikama, potrebno je napomenuti da Evropska konvencija o ljudskim pravima – onako kako je primjenjuje Evropski sud – može odigrati važnu ulogu u postupku usklađivanja zakona: s jedne strane, Evropski sud svojim odlukama (to jeste, odlukama o nadoknadi štete) može izvršiti jak pritisak na zakonodavnu reformu koja je u većoj mjeri u skladu sa evropskim standardima22; s druge strane, tumačenje Evropske konvencije o ljudskim

21 Vidi FANCHIOTTI, The fair trial (Pravično suđenje), cit. supra u napomeni 17, str. 5-19; FOCARELLI, Equo processo, cit. supra u napomeni 16, str. 399. 22 Jasan primjer pritiska koji Evropski sud može izvršiti na države je donošenje zakona u Italiji 2001. kojim su propisani pravni lijekovi pred domaćim sudovima u vezi sa štetama prouzrokovanim nerazumnim otezanjem postupka. Zakon je donesen u odgovoru na brojne osude Evropskog suda; brojni predmeti iz Italije koji su se nalazili pred Sudom, prijetili su da

161

pravima na osnovu komparativnog zakona (to jeste, iznalaženje zajedničkih principa među nacionalnim sistemima) sigurno ide u prilog shvatanju raznih nacionalnih sistema i pomaže individualnost “zajedničke srži” u oblasti krivičnopravnog postupka. Nedavno je značaj sudske prakse Evropskog suda istaknulo i Vijeće Evrope: u pogledu jačanja pravnog sistema Evropske konvencije o ljudskim pravima, preporukama Ministarskog komiteta Vijeća Evrope od 18. decembra 2002. br. 13 savjetuje se državama da osiguraju što veću difuziju teksta Evropske konvencije o ljudskim pravima, kao i sudske prakse Evropskog suda.23 3.§.2. PREDMET I TUMAČENJE ČLANA 6. EVROPSKE KONVENCIJE O LJUDSKIM PRAVIMA Prije analiziranja konkretnih procesnih garancija iz odredbe koja se odnosi na krivičnopravni postupak, važno je osvrnuti se na općenitija pitanja kao što su predmet, kriteriji tumačenja i polje primjene člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Preliminarno pitanje koje mora biti riješeno da bi se primijenio član 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima, odnosi se na tumačenje terminologije odredbe. U svakom nacionalnom krivičnopravnom sistemu uistinu postoje pravila i terminologija, a termini iz člana 6 imaju sličnu funkciju ali ne i isto specifično stručno značenje u svakom sistemu. Stoga je osnovni problem kako utvrditi zajedničko značenje termina iz člana 6 kako bi se osigurao isti nivo djelotvorne zaštite svakog optuženika bez obzira na pravila na nivou države za koju je utvrđeno da je prekršila član 6 U takvoj situaciji sudskom praksom je Evropski sud uveo koncept “autonomnog pojma” ili “autonomnog tumačenja”24. Drugim riječima, Evropski sud pretpostavlja da se odredbe člana 6 moraju tumačiti tako što im se neće dati formalno ni tehničko značenje, to jeste značenje koje imaju u zakonu ili sudskoj praksi ugovorne strane, nego suštinsko značenje, rekonstruirani ex novo. Za ovim suštinskim značenjem se obično traga kroz metod komparativnog zakona, to jeste kroz komparaciju domaćih krivičnopravnih sistema država koje nisu uključene ni u jedan slučaj da bi se identificirali zajednički elementi nekoliko sistema. Suštinsko značenje odredbi člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima je obično rekonstruirano, te je stoga na osnovu hegemonije i zajedničkih principa dokazano putem komparativne metode. Praksu autonomnog tumačenja često pravda Evropski sud koji pretpostavlja da se Evropska konvencija o ljudskim pravima može tumačiti tako što će joj se dati značenje koje omogućava bolje postizanje cilja i svrhe Konvencije, čime se osiguravaju kolektivne garancije ljudskih prava u kontekstu konstantno promjenjivih uvjeta društvenog života, a ne razumijevanje takvih prava u datom trenutku. Stoga, autonomno tumačenje i “evolucijsko tumačenje”, koja su potekla od Evropskog suda, nalaze logiku prije svega u teološkom tumačenju koja bi tumačenje trebala učiniti cjelovitim u skladu s predmetom Konvencije i njenim konkretnim odredbama. Međutim, potrebno je primijetiti da institucije iz Strasbourga, usprkos na njihove reference na predmet ili objekat Konvencije, nisu sve do danas bile u stanju dati tumačenje koje može ponovo dovesti do ujedinjenja logike kao cjeline Konvencije, odnosno njenih konkretnih odredbi. Posljedica nedostatka reconduction ad unum svrhe u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima je tumačenje konkretnih odredbi na osnovu njihovog obima i logike. Ako se tumačenjem Evropske konvencije o ljudskim pravima (i člana 6 Konvencije) mora dati značaj njegovom obimu, prvi korak u tumačenju člana 6 je ukazivanje na svrhu i funkcije proceduralnih garancija ove odredbe.

Sudu onemoguće razmatranje predmeta “u razumnom roku”, čime bi sam Sud izvršio povredu člana 6! 23 Preporuka Ministarskog komiteta Vijeća Evrope, u Dir. pen. proc., 2003, br. 2, str. 258. 24 FOCARELLI, Equo processo, cit. supra u napomeni 16, str. 261.

162

U vezi s ovim pitanjem mora se primijetiti da se član 6 zvanično zove “pravom na pravično tumačenje”. Ova etiketa dokazuje da neovisno od sadržaja pojedinačnih garancija, opća svrha člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima odnosi se na davanje pravičnosti procesu odlučivanja da bi se zaštitila od samovoljnih odluka državnih institucija. (Ovaj cilj se bolje ostvaruje ako kontrola nad procesom odlučivanja nije ograničena na konačan ishod postupka, nego je raspoređena na paket mehanizama koji su već u funkciji u toku postupka i prije donošenja konačne odluke, čime se omogućava optuženom da utječe na ishod postupka.) Drugim riječima, cilj procesa i procesnih garancija iz člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima je osiguranje usvajanja autoritativnih odluka na osnovu pripremne iter “korektnosti” (ili “neproizvoljne”) sa aspekta tačnosti pretpostavljenih rezultata, kao i efektivnosti instrumenata koji su pojedincima stavljeni na raspolaganje kako bi utjecali na ishod postupka. (U ovom pogledu je Evropski sud često povezivao pravo na pravičan ili korektan postupak uz princip supremacije zakona (zakonitosti) u smislu da iz toga prava i pravičnog postupka proizlazi zabrana državnim institucijama da donose odluke koje su ne samo u suprotnosti sa domaćim zakonima nego i s temeljnim vrijednostima Evropske konvencije o ljudskim pravima, kao što su to dokazali Evropski sud i institucije u Strasbourgu. Potreba da se spriječi donošenje proizvoljnih odluka, kao što je to opisano u gornjem tekstu, jasno je prisutna u svim konkretnim garancijama iz člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Intencija svih prava na odbranu, kao i prava koja su sadržana u stavu 3 člana 6 je da se omogući okrivljenom da vrši utjecaj na ishod postupka: njima se okrivljenom “pruža šansa da organizira svoju odbranu na argumentiran način pred sudom i da time utječe na ishod postupka. Ova odredba je prekršena samo kad je to onemogućeno” (Izvještaj komisije od 12. jula 1984., u predmetu Elvan Can protiv Austrije, 12. juli 1984., stav 53.)25. Isti cilj je također prisutan i u pravu na “nezavisno i nepristrano, zakonski utvrđeno pravo” (član 6 stav 1), jer pojedinac može utjecati na konačnu odluku samo ako su sudija ili sud oslobođeni predrasuda i ako su spremni oblikovati svoju odluku uzimajući i argumente odbrane. Funkcija kontrole nad državnim organima kako bi se spriječilo donošenje proizvoljnih odluka također mora podrazumijevati i pravo na javno saslušanje i javno izražavanje mišljenja kao implicitnog prava na mišljenje sudije26: i jedno i drugo omogućava društvenu kontrolu da bi se unaprijedila demokracija. Samo pravo na suđenje u razumnom roku (stav 1 člana 6) ima drugačiju logiku jer je cilj toga prava da ograniči trajanje neizvjesnosti koja utječe i na optuženog i na društvo u toku postupka. Metod teološkog i autonomnog tumačenja gore navedenog omogućilo je Evropskom sudu da utvrdi “autonomne pojmove” povezane sa riječima “krivični” i “optužba”: «Rezultat je da termin 'krivični' koji se odnosi na 'optužbu' (stav 1 člana 6) ili 'djelo' (stav 2 člana 6) ne samo da obuhvata djela koja nacionalni sistem definira kao takve (predmet Deweer protiv Belgije, 27. februar 1980., stav 46), nego i druga djela koja su opisana kao 'disciplinska ili upravna', uzimajući u obzir karakter djela i karakter i težinu kazne koja se može izreći (predmet Engel protiv Nizozemske, 8. juli 1976.). Općenito, djelo za koje se izriče kazna koja podrazumijeva lišavanje slobode iz represivnih razloga se treba općenito smatrati krivičnim. Posebno karakter 'krivičnog postupka' i posljedične garancije iz člana 6 moraju imati primjenu u domenu disciplinskog postupka zatvorenika kada izrečena kazna ima nepovoljne posljedice po zatvorenika, u vezi sa dužinom kazne zatvora, što se javlja kad god u izrečenu kaznu zatvora

25 Vidi također Dulaurans c. France, 21. mart 2000, stav 33; Morel protiv. Francuske, 6. juni 2000, stav 27. 26 Pravo na objašnjenje razloga odluke (takozvano "mišljenje suda"), iako nije izričito napisano, treba se smatrati temeljnim pravom (Garcia Ruiz protiv Španije, 21. septembar 1999., stav 26.; Karakasis protiv Grčke, 17. oktobar 2000, stav 27). Vidi tačku 3 stav 2 u daljnjem tekstu.

163

nije uračunat period proveden u pritvoru: Pravda se ne zaustavlja na kapiji zatvora, kao što je to sud konstatirao (predmet Campbell i Fell, 28. juni 1984., stav 78)» 27. Na kraju, potrebno je dodati da sud pretpostavlja da usprkos tome što se riječ “suđenje” pojavljuje samo jednom u tekstu stava 1. člana 6. (kada se objašnjavaju neka ograničenja na javnost saslušanja), a u kojem se koristi riječ “saslušanje”, dva pojma se mogu uveliko jednako koristiti: sa tehničkog aspekta “saslušanje s ciljem utvrđivanja činjenica na osnovu krivičnih optužbi” je deskriptivna definicija riječi “suđenje”. Osim toga, sa drugog, općenitijeg aspekta, “suđenje” se treba odnositi na kompletno provođenja krivičnopravnog sistema. Evropski sud je stoga konstatirao da je primarna svrha člana 6 (to jeste, osiguranja pravičnog „saslušanja“ od strane „suda“ koji je nadležan da utvrdi činjenice u „svakoj krivičnoj optužbi“) ne podrazumijeva tumačenje člana 6 tako da se isključuje primjena preliminarnog postupka: konkretni uvjeti člana 6 su relevantni ne samo u toku suđenja nego i u toku preliminarnog postupka, ali samo kada i u onoj mjeri u kojoj njihovo prvobitno nepoštivanje može prouzrokovati ozbiljne predrasude u pogledu pravičnosti samog suđenja.28 Također je potrebno zapamtiti da je Komisija konstatirala a Sud potvrdio da pravo na pravično suđenje obuhvata princip “jednakosti pojmova” među stranama, što se, iako nije izričito napisano u Ustavu, mora smatrati «jednom karakteristikom šireg koncepta pravičnog suđenja u krivičnom postupku» (vidi, između ostalog, predmet Ekbatani protiv Švedske, 26. maj 1988., str. 14, stav 30) ili «koja je ugrađena u pojam pravičnosti prema članu 6 stav 1. (čl. 6-1)» (vidi predmet Monnell i Morris protiv Ujedinjenog Kraljevstva, stav 62; Delcourt protiv Belgije, 17. januar 1970., stav 28): «a prema principu jednakosti pojmova kao jedne karakteristike šireg koncepta pravičnog suđenja, svakoj strani se mora dati razumna šansa da predstavi svoje argumente pod uvjetima koji tu stranu neće staviti u nepovoljan položaj u odnosu na suprotnu stranu» (predmet Foucher protiv Francuske, 18. mart 1997., stav 34; Bulut protiv Austrije, 22. februar 1996., stav 47). U krivičnopravnim stvarima, jednakost strana u postupku – što sud također naziva «pravičnom ravnotežom između strana» (Dombo Beheer protiv Nizozemske, 27. oktobar 1993., stav 33) – tek se djelomično preklapa sa odredbama člana 6 stav 3, jer se odnosi na sve faze postupka, uključujući i žalbeni postupak (predmet Borger protiv Belgije, 30. oktobar 1991., stav 24).29 Potrebno je dodati da se opći uvjeti pravičnosti iz člana 6 moraju odnositi na svaku vrstu krivičnog djela, od najjednostavnijih do najkompleksnijih, jer pravo na pravično provođenje pravde ima toliko primarno mjesto da se ne može žrtvovati zbog brzine postupka (Texeira de Castro protiv Portugala, 9. juni 1998., stav 36). 3.§.3. SPECIFIČNE GARANCIJE IZ ČL. 6 EVROPSKE KONVENCIJE O LJUDSKIM PRAVIMA – PRAVA KOJA SU ZAŠTIĆENA I U GRAĐANSKOM I KRIVIČNOM POSTUPKU Briljantna i iscrpna analiza konkretnih procesnih garancija koje postupak čine “korektnim” ili “pravičnim” ili “équitable” – to jeste, prava taksativno pobrojanih u članu 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnih trendova u sudskoj praksi Evropskog suda – mogu se naći u radu profesora Fanchiottija pod nazivom Pravično suđenje u evropskoj perspektivi , 27 FANCHIOTTI, The fair trial (Pravično suđenje), cit supra u napomeni 17, str. 5; STAVROS, The guarantees for accused persons (Garancije koje se odnose na optužene osobe) , cit. supra u napomeni 20, str. 7. 28 U vezi sa prethodnim postupkom, član 6 Konvencije “pravo na slobodu i sigurnost” sadrži nekoliko posebnih garancija koje treba dati osobama lišenim slobode. Prema STAVROSU, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 54-76: «Standard Evropske konvencije pravičnosti u fazi prije donošenja optužnice još uvijek se nalazi u ranoj fazi razvoja. Organi Konvencije su izričito priznali primjenu svega četiri odredbe, član 6 (2) i (3) (b) (c) (e), u kojima se garantiraju tri specifična prava optuženih: pristup i slobodna komunikacije sa advokatom tokom boravka u pritvoru, nadležni organi neće davati izjave kojim optužene proglašava krivim prije donošenja konačne presude i korištenje prevodioca kada je to potrebno». 29 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 52.

164

napisanom prošle godine za kurs na razdaljinu30. Stoga ću ovom radu dati kraću šematsku sintezu ove teme. Sa stajališta sadržaja i obima svoje primjene, član 6 se može analizirati iz dva dijela. Prvi dio (stav 1) sadrži opće principe koji se mogu primijeniti i na građanski i na krivični postupak; drugi dio (stav 2 i 3) odnosi se samo na krivični postupak. Potrebno je međutim imati na umu da lista proceduralnih prava koja su pobrojana u članu 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima nije konačna. Ta prava zaista predstavljaju tek minimalni standard zaštite kako bi se osiguralo da postupak bude „korektan pravni postupak“. Osim toga, njihov efekat zavisi o sadržaju koji dobiju putem tumačenja suda: ako se usko tumače, garancije će imati minimalni efekat na postupak; ako se široko tumače, one mogu imati značajan efekat na gotovo sve aspekte postupka. Kao što je već navedeno, prvi dio (stav 1) predstavlja tradicionalniji i općenitiji profil principa pravičnog suđenja. Ovaj princip može se smatrati jednakim konceptima “korektnog pravnog postupka”, “pravnog postupka” ili “procédure equitable” čiji je cilj zaštita subjektivnih prava “svakoga ko prilikom utvrđivanja svojih građanskih prava i obaveza ili bilo koje krivične optužbe protiv sebe [ …] ima pravo na pravično i javno saslušanje u razumnom vremenskom roku pred pravičnim i nepristranim sudom uspostavljenim u skladu sa zakonom” i na objektivniji način osiguranje “javnog izricanja presude.” Ovaj princip predstavlja osnovnu karakteristiku demokratskog društva i obuhvata prije svega: pravo na saslušanje u razumnom vremenskom periodu; pravo na javno saslušanje; pravo na saslušanje pred nezavisnim i nepristranim sudom; pravo na postupak pred sudom koji je uspostavljen u skladu sa zakonom. a) Razumna dužina postupka Sa teorijske tačke gledišta, logika ovog prava odnosi se na zaštitu tri stanja31: 1) izbjegavanje zabrinutosti okrivljenog, čime se smanjuje nesigurnost i pravna nesposobnost povezana sa samim postojanjem krivičnog gonjenja, 2) omogućavanje blagovremene i djelotvorne pripreme odbrane; 3) izbjegavanje gubitka oslobađajućih dokaza, kako bi se osigurala korektnost sudske presude i povjerenje javnosti u provođenje pravde. Da li će dužina postupka biti pretjerano duga (ili nerazumno duga), uveliko zavisi o okolnostima slučaja, uključujući i32: vrstu i kompleksnost predmeta (naprimjer, krivični slučajevi i porodični slučajevi sa djecom obično imaju striktnu dužinu trajanja); ponašanje i mar obje strane u postupku, ponašanje i mar suda. Neadekvatni resursi (naprimjer, socijalni radnici ili sudije) ne predstavljaju izgovor za pretjerano odugovlačenje postupka. Što se tiče perioda vremena koje se uzima u razmatranje, osnovni problemi se odnose na tačnu identifikaciju polaznih i završnih tačaka postupka. Polazna tačka mora biti vezana za trenutak podizanje optužnice. U vrlo formalnom smislu “optužba" je «zvanična obavijest nadležnog organa osobi o osnovanoj sumnji da je počinila krivično djelo». Sa suštinske tačke gledišta, u smislu člana 6, također su relevantne i "implicirane optužbe"; taj slučaj se javlja

30 Vidi FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit supra u napomeni 17, str. 5-19. Po istom pitanju vidi i STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, cit. i FOCARELLI, Equo processo, cit. supra u napomeni 16, str. 248, posebno str. 358 31 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit supra u napomeni 17, str. 5; STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 77. 32 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, STR. 89

165

kada policija ili tužilac provode mjere (kao što su hapšenje ili obavijest o drugim mjerama) čija je pretpostavka implicirana sumnja o optužbi (Eckle protiv FRG, 15. juli 1982., stav 73)33. Završno vrijeme se razmatra u trenutku donošenja presude, to jeste kada su optužbe potvrđene i izriče presuda ili su nepotvrđene i donosi se oslobađajuća presuda. Ako se o kazni odvojeno odlučuje, završno vrijeme će biti vrijeme izricanja kazne. Ako se razlog odluke daje nakon javne objave presude, završno vrijeme počinje od trenutka objavljivanja razloga, tj. kada se presuda ostavlja u sudski registar (predmet Ledonne protiv Italije, 12. maj, 1999. stav 19). b) Pravo na nezavisan i nepristran sud Prema stavu 1 člana 6, kao i prema članu 14 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, „nezavisan i nepristran sud“ utvrđuje činjenice u vezi s krivičnim optužbama34. Lična međuovisnost se odnosi na “institucionalnu poziciju sudije koji ne mora 'poštovati' nijednu eksternu vlast, naprimjer, izvršnu ili zakonodavnu, niti 'bilo kojeg višeg sudiju'. Ovo podrazumijeva da sudstvo mora biti organizirano u skladu sa funkcionalnim, a ne hijerarhijskim modelima” 35. Stoga, ovaj uvjet se mora “ocijeniti uzimajući u obzir: način na koji se članovi suda ili tribunala imenuju (evropska sudska praksa ne pravi razliku između imenovanja koje je izvršila izvršna vlast, parlament ili putem javnih izbora; stoga, da bi se dovela u pitanje nezavisnost suda, potrebno je uzeti u obzir specifične okolnosti slučaja, pokazujući nezadovoljavajući sistem imenovanja ili dokazujući da se imenovanje baziralo na nepravilnim motivima); zajamčeno trajanje unaprijed određenog mandata i nemogućnost razrješenja dužnosti u toku trajanja mandata (Oberschick protiv Austrije, 23. maj 199. stav 50); postojanje pravila čiji je cilj zaštita suda od vanjskih utjecaja (Hauschild protiv Danske, 24. maj 1989. stav 52)»36. Kada govorimo o nepristranosti, to znači da sudija ne smije pokazivati pristranost niti davati povoda za osnovanu sumnju da postupa pristrano; drugim riječima, on mora biti super partes. Nepostojanje nepristranosti može ovisiti o mnogim okolnostima, između ostalog i o: 1) ranijem angažmanu sudije na slučaju prije suđenja (naprimjer, u donošenju odluke o puštanju na slobodu uz kauciju - ovo je subjektivna dimenzija nepristranosti); 2) povezanost sudije sa jednom od strana u postupku (objektivna strana nepristranosti); 3) mišljenje sudije (naprimjer, nepristranost će se smatrati narušenom ako sudija javno koristi izraze kojima implicira da već na umu ima nepovoljno stajalište prema predmetu optuženog prije nego što donese odluku); 4) status sudije (naprimjer, nepristranost je narušena “kada sudije još uvijek pripadaju vojsci, koja prima naredbe od izvršne vlasti; ili ako i dalje podliježu vojnoj disciplini; i kada su odluke koje se odnose na njihovo imenovanje uveliko donio organ uprave i vojske (Baskaja protiv Turske, 8. juli 1999. stav 78-79)» 37. 33 U ovakvim situacijama polazište je, naprimjer, dan hapšenja, dan kada je osoba službeno obaviještena da se protiv nje vodi krivični postupak ili dan kada su pokrenute preliminarne istrage (Wemhoff protiv FRG, 27. juni 1968, stav 19), ili kada su istražitelji ispitivali optuženog i zvanično ga obavijestili o tome da je osumnjičen da je počinio krivično djelo, kada tužilac obavijesti optuženog o optužbi protiv njega prilikom poziva da dođe na sud na saslušanje (Ledonno protiv Italije, 12. maj 1999, stav 19). 34 Što se tiče karaktera sudskog organa vidi STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 125-168. 35 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 6. 36 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 6-7. 37 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 7.

166

Generalno, prethodni angažman ne znači da je sudija nepristran osim ukoliko je bio uključen u odlučivanje o krivici optuženog. Uvijek se testira postoji li sumnja na nedostatak nepristranosti ili nezavisnosti, i da li su takve poteškoće prisutne ili ne. Na kraju, potrebno je primijetiti da se “garancije nepristranosti i nezavisnosti primjenjuju ne samo pred tribunalom koji se sastoji od profesionalnih sudija nego i na sudije porotnike i kada činjenice utvrđuje porota iz reda građanstva (Sanders protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 9. maj 2000.). Osim toga, termin “tribunal” se ne odnosi samo na klasičan sud koji je integriran u standardnu pravosudnu mašineriju zemlje, nego i na organ uprave (kao što su zatvorske disciplinske komisije), kada odlučuju o datom predmetu i imaju ovlasti da donesu obavezujuće odluke (Campbell protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 9. maj 2000., stav 79)» 38. c) Uspostavljanje zakonskog tribunala. Prema stavu 1 člana 6, potrebno je da tribunal bude uspostavljen “prema zakonu.” Logika ove garancije je da se spriječi proizvoljno gonjenje, a ova svrha se ostvaruje tako što se osigurava da osnovanost krivičnih optužbi razmatra sud koji je prethodno uspostavljen na osnovu zakona i neovisno od datog predmeta. U ovom kontekstu referenca na „zakon“ se odnosi na zakone koji su doneseni u skladu sa normalnom procedurom donošenja zakona: to znači da se tribunal mora uspostaviti na osnovu kriterija o kojima odlučuje zakonodavni organ. Potrebno je primijetiti da se odredba ne odnosi na činjenicu kako tribunal mora biti i “kompetentan” u smislu da “konkretan pravosudni organ, pred kojim će se voditi sudski postupak, kao i osobe koje će pripadati tom pravosudnom organu, već je prepoznatljiv u sistemu pravila kako bi se izbjegla situacija nepropisnog izbora tribunala i njegovih članova radi suđenja određenoj okrivljenoj osobi ili samo zbog određenih optužbi” 39. Međutim, potreba za “pravičnošću”, koja se navodi u članu 6, prelazi granice bukvalnog konteksta te odredbe; tako, barem je jednom sud dao težinu efektivnom sastavu određenog tribunala, utvrdivši povredu člana 6 zbog promjene članova vijeća prije početka suđenja (Barberà, Messegue, Jabardo protiv Španije, 6. decembar 1998., stav 89). d) Javnost saslušanja Kao što je navedeno u gornjem tekstu, javnost saslušanja je jedna od najvažnijih garancija pravičnosti i značajna je za razne nivoe: s jedne strane, to je individualna garancija tako što optuženoj osobi nudi zaštitu od proizvoljnosti; s druge strane, to je javna dimenzija zato što nudi javnosti šansu da detaljno preispita korektnost provođenja pravde u krivičnom postupku40. U stavu 1 člana 6 stoji da ne samo saslušanje mora biti “javno” nego i “presuda treba biti izrečena javno”. U istom članu se kaže da novinari i javnost mogu biti isključeni “iz svih dijelova suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti u demokratskom društvu, kada je to u interesu maloljetnika ili zaštite privatnog života strana u postupku, ili u mjeri u kojoj je to neophodno po mišljenju suda pod posebnim okolnostima kada bi javnost utjecala na interese pravde”. Ova odredba znači da javnost i novinari imaju pristup saslušanju pred sudom. Ipak, ovo pravo može podlijegati određenim ograničenjima interesa morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti ili kada interesi osoba mlađih od 18 godina ili privatnosti strana u postupku zahtijevaju isključenje javnosti i novinara. Međutim, svako isključenje

38 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 6. 39 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 8. 40 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 189.

167

javnosti mora biti u onoj mjeri u kojoj je to potrebno da bi se zaštitili ti interesi41. Čak i kada je javnost isključena sa saslušanja, sud mora izreći presudu javno, bez obzira da se čita javno ili je dostavljena u pisanoj formi (u ured registrara suda), tako da je dostupna svim zainteresiranim koji mogu dobiti kopiju (Szucks protiv Austrije, 24. novembar 1997., stav 48). Garanciju javnosti može ukinuti optužena osoba, s tim što se ona ukida na jasan način i ukidanje ne smije biti u suprotnosti bilo kojem važnom javnom interesu (Hakansson e Sturesson protiv Švedske, 21. februar 1990., stav 66). e) Objašnjenje sudske odluke Među zaključcima koji se mogu izvesti iz pojma pravičnog suđenja, iako se eksplicitno ne pominju u članu 6, Evropski sud je uveo obavezu za sudije da navedu razloge svoje odluke. Drugim riječima, oni moraju navesti razloge za svoju odluku kako bi osobe bile upoznate sa osnovom njihove odluke dovoljno jasno da bi odlučile o tome hoće li je osporiti (Hadjianastassiou protiv Grčke, 16. decembar, 1992, stav 33)42. 3.§.4. KONKRETNE GARANCIJE IZ ČLANA 6 EVROPSKE KONVENCIJE O LJUDSKIM PRAVIMA – PRAVA KOJA SE ODNOSE NA KRIVIČNI POSTUPAK Kao što je to navedeno u gornjem tekstu, drugi dio (stav 2 i 3) člana 6 Konvencije je orijentiran na krivični postupak. Također član 5 Konvencije se uglavnom odnosi na krivičnopravni sistem, jer njegova tema, „lična sloboda“ i krivični postupak, obično implicira oduzimanje lične slobode; međutim, stanja sinteze nameću potrebu za razmatranjem prava iz člana 543 i za usmjeravanjem pažnje na član 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Prema stavu 2 i 3 člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima, osim prava koja su ovdje pomenuta, u kontekstu krivičnog postupka optuženi ima sljedeća prava: pravo na pretpostavku nevinosti sve dok se ne dokaže krivica, što znači da najčešće tužiteljstvo treba dokazati da je optuženi kriv; pravo na trenutačno upoznavanje sa detaljima optužbi na jeziku koji razumije; pravo na adekvatno vrijeme i prostor za pripremanje odbrane, uključujući i pružanje pravne pomoći kada to zahtijeva pravda, i pravo na razgovor sa advokatom dovoljno prije suđenja; pravo na samoodbranu ili pravo na djelotvornu pravnu pomoć; pravo na ispitivanje svjedoka optužbe i pozivanje i ispitivanje vlastitih svjedoka pod istim uvjetima; pravo na nedavanje dokaza kojima se može samoinkriminirati, koje se često naziva “pravom na šutnju”; pravo na besplatnog prevodioca kada ne može razumjeti jezik na kojem se postupak vodi; pravo, kao opći princip, na prisustvo u sudnici u toku suđenja. a) Pretpostavka nevinosti Prema redoslijedu garancija taksativno pobrojanih u drugom dijelu člana 6, pretpostavka nevinosti (stav 2) je na prvom mjestu. U vezi s drugim garancijama, ova činjenica daje

41 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 191. 42 Vidi supra u napomeni 26 i STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 257. 43 Revidirani studijski vodič u kojem su objašnjene odredbe Zakona o ljudskim pravima iz člana 5 Evropske konvencije o ljudskim pravima može se naći na web stranici Odjela Lord Chancellora http://www.humanrights.gov.uk/studyguide/index.htm.

168

pretpostavci nevinosti primat, čime se ističe temeljna uloga ovog principa u tvorbi prava na pravično suđenje44. “Nije jasno da li se obim primjene pretpostavke nevinosti treba proširiti na definitivno i konačno utvrđivanje krivice nakon posljednje instance (kao što je slučaj u nekim nacionalnim sistemima, kao u italijanskom), ili se primjenjuje sve do osude na kraju prve instance postupka (rješenje se može razlikovati među nacionalnim sistemima). Međutim, ovaj princip pretpostavlja da članovi tribunala prilikom izvršenja svojih zadataka ne bi trebali polaziti od pretpostavke da je okrivljeni zaista počinio krivično djelo; teret dokazivanja leži na tužilaštvu, i svaka sumnja ide u korist okrivljenom. Također slijedi da tužilaštvo treba informirati optuženog o predmetu protiv njega (kako bi optuženi mogao pripremiti i predstaviti svoju odbranu) i pozvati se na dokaze koji su dovoljni za osudu (Barberà, Messegue, Jabardo protiv Španije, 6. decembar 1988. stav 77)»45. Drugi bitan efekat ove odredbe, prema tumačenju Evropskog suda, je da bi država trebala ograničiti u svom krivičnopravnom zakonodavstvu pretpostavku činjenice ili prava protiv optuženog u razumnim granicama, na takav način na se sačuvaju prava na odbranu. Stoga, činjenica da domaći zakoni mogu na optuženog staviti teret dokazivanja određenih elemenata njegove odbrane ne predstavlja pod obavezno povredu pretpostavke. Ova pretpostavka međutim “ne mora imati apsolutne konsekvence (kao takozvana “juris et de jure”), nego treba ostaviti sudiji efektivnu mogućnost ocjene činjenica kako bi donio odluku u korist okrivljenog i u smislu oslobađanja od optužbi i u smislu snižavanja kazne bez obzira na prisustvo pretpostavke koja se, drugim riječima, treba smatrati “juris tantum” pretpostavkom, to jeste “relativnom” (Salabiaku protiv Francuske, 7. oktobar 1988., stav 28-29)»46. Na kraju, drugi vrlo delikatan problem se odnosi na pravo na šutnju, a posebno kada se dozvoli da se u toku policijskog ispitivanja izvlače suprotni zaključci od korištenja prava na šutnju. U ovom pogledu je potrebno napomenuti da bez obzira što je pravo na šutnju međunarodno priznato, jer ono pruža zaštitu od neadekvatnog pritiska od strane organa, Evropski sud mu daje uže tumačenje. Sud je zaista konstatirao da ako okrivljeni koristi pravo na šutnju, sud može izvući zaključke u vezi s tim (Murray protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 8. februar 1996., stav 29-47). Prema mišljenju suda, nema apsolutnog prava na izbjegavanje samoinkriminacije. b) Pravo na informiranost o optužbama Stav 3 člana 6 sadrži listu nekoliko minimalnih prava na koja svi optuženi imaju pravo. Prvo je pravo optuženog “na informiranost bez odlaganja na jeziku koji razumije o svim detaljima, karakteru i razlozima optužbi” 47. U vezi sa ovim pravom potrebno je navesti da “uzrok” optužbi mora zaista biti “djelo za koje je optužen i na kojem se temelji optužnica”, to jeste činjenice koje su dovele do optužbe, dok “karakter” optužbe mora biti u vezi s “pravnom klasifikacijom predmetnih djela”; detalji optužbe moraju biti dovoljni kako bi se optuženi mogao pripremiti za adekvatnu odbranu, i to detaljno u vezi sa sadržajem informacija; termin “odmah” koji je poprilično generičan, mora 44 Jasna analiza zaključaka prezumcije nevinosti se može naći u predmetu Barberà, Messague, Jabardo protiv Španije, 6. decembar 1988, stav 77. Vidi također STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 49 i 260 45 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 9. 46 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 10. 47 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 168

169

se shvatiti u funkciji pripreme odbrane; modaliteti davanja informacija nisu dati u Konvenciji i Sud je konstatirao da nije neophodno informacije dati u pisanoj formi; informacije se moraju odnositi i na činjenične i na pravne aspekte optužbe (Kamasinski protiv Austrije, 19. decembar 1989., stav 79), i mora doći od zvaničnog izvora; tako je sud utvrdio povredu garancije u slučaju u kojem je optuženi postao svjestan postojanja postupka protiv njega tako što je pročitao pismo koje je primio od svoje supruge (T. protiv Italije, 12. septembar 1992,, stav 28). Garancija u vezi s jezikom na kojem optužena osoba mora biti informirana o optužbama se mora shvatiti u kontekstu prava na pripremu odbrane: razumijevanje optužbe je zaista prvi uvjet koji mora biti osiguran kako bi se omogućila priprema odbrane. Ova svrha je očigledno prisutna i u pravu na besplatnu pomoć prevodioca. c) Pravo na pripremu vlastite odbrane U stavu 3 (b) člana 6 se navodi pravo optuženog na “adekvatno vrijeme i prostor za pripremu svoje odbrane“. Logika je da se zaštiti optuženi od brzog suđenja. Prema tumačenju Suda, poštivanje ove garancije zavisi od sljedećih okolnosti48: - Adekvatno vrijeme. “Poštivanje ovog uvjeta se očigledno treba ocijeniti u kontekstu datog predmeta, dajući pritom težinu ne samo karakteru optužbe nego i instanci i vrsti revizije od strane apelacionog suda, koji može ukloniti predrasudu samo odbijanjem prvostepene presude; optuženi mora dokazati da je bio izložen očiglednoj predrasudi zbog nedovoljnog vremena za pripremu odbrane49; - Adekvatan prostor. Ovaj uvjet je opisan kao “mogućnost organiziranja odbrane na odgovarajući način i bez ograničenja mogućnosti da se svi relevantni argumenti odbrane predoče sudu te time utiče na ishod postupka. Odredba je povrijeđena samo kada je to onemogućeno” (Doorson protiv Nizozemske, 26. mart 1996., stav 72). I u ovom kontekstu test kontrole poštivanja uvjeta iz člana 6 je test postojanja stvarne predrasude prema optuženom 50. Kao zaključak ovog tumačenja, da bi se izbjeglo oduzimanje prava na pripremu odbrane, tužalac treba predočiti sve okrivljujuće elemente optužnice (“Komisija je navela da tužilaštvo i istražni organi moraju optuženog upoznati sa svim dokazima tužilaštva; sud je dodao kako je uvjet pravičnosti da tužilaštvo odbrani otkrije sve materijalne dokaze protiv optuženog. U suprotnom dolazi do povrede postupka (Edwards protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 16. decembar 1992., stav 36»)51 i jednakosti strana u postupku, optužbe i odbrane, u kontekstu adversarnog modela (u krivičnim predmetima “i tužilaštvo i odbrana moraju imati priliku da budu upoznati sa dostavljenim opservacijama i komentarima i dokazima druge strane (Brandstetter protiv Austrije, 28. avgust 1991., stav 66-67; Dombo Beheer protiv Nizozemske, 27. oktobar 1993., stav 32). Međutim, pravo na otkrivanje svih relevantnih dokaza nije apsolutno pravo jer je ponekad potrebno sačuvati temeljna prava druge osobe na zaštitu važnog javnog interesa”) 52. 48 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 175 49 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 12. 50 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 12. 51 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 12. 52 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 12.

170

d)Pravo optuženog na suđenje u svom prisustvu i pravo na pravnu pomoć Stavom 3 (c) člana 6 optuženom je dato pravo „da se brani lično ili putem pravne pomoći prema vlastitom izboru ili, ako nema dovoljno sredstava da snosi troškove pravne pomoći, ima pravo na besplatnu pravnu pomoć kada je to potrebno u interesu pravde“ 53. Normativni tekst razmatra subjektivne karakteristike odbrane u krivičnom postupku, dajući tri konkretna prava: pravo na ličnu odbranu (takozvano samopredstavljanje); pravo na izbor advokata; pravo na besplatnog advokata ako optuženi nema mogućnost da sam snosi troškove. Potrebno je napomenuti u pogledu ovih prava da na osnovu teksta člana 6 (3) (c) “uopće nije jasno da optuženi ima apsolutnu slobodu da bira između samoodbrane i pravne pomoći. Komisija je protumačila član tako da on optuženom ne daje apsolutno pravo na izbor vrste odbrane. Na svakom je nacionalnom sistemu da pristane alternativno i na ličnu odbranu i pravnu pomoć ili da osigura obaveznu pravnu pomoć u svakom predmetu (kao što je to slučaj, naprimjer, u Italiji; općenito, mogućnost isključive lične odbrane je tipična u sistemima precedentnog prava i pred međunarodnim sudovima)“ 54. Što se tiče odbrane advokata kojeg izabere njegov branjenik, to znači da branjenik ne samo da ima pravo da izabere advokata nego i na prisustvo i učešće u postupku od prve faze, kad god je potrebno izbjeći predrasude prema optuženom koje se ne mogu ispraviti (Murray protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 8. februar 1996., stav 66). “Kako bi se postigla djelotvornost, pravo na pravnu pomoć pretpostavlja da branjenik može slobodno komunicirati sa svojom advokatom (kao i sa sudskim vještakom odbrane, ako je on imenovan). Takvo pravo mora biti djelotvorno ne samo prije saslušanja radi utvrđivanja krivice (Campbell i Fell protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 28. juna 1984., stav 99.), ali i prije prvog ispitivanja od strane policije kada god ponašanje optuženog u prvim fazama istrage može vršiti odlučan utjecaj na odbranu u narednim fazama postupka (Murray protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 8. februar 1996., stav 63). Osim toga, kada se optuženi nalazi u pritvoru prije suđenja, on ima pravo odmah po lišavanju slobode da izabere pravnog predstavnika ili će mu biti omogućeno da se prijavi za besplatnu pravnu pomoć kada je ona moguća i da ga posjećuje advokat s ciljem pripreme odbrane te da advokatu da i od njega primi povjerljive instrukcije” 55. Na kraju, potrebno je naglasiti da komunikaciju između zatvorenika i njegovog advokata može pratiti direktno ili indirektno policija ili zatvorski službenik, s tim što ne smije slušati niti čuti razgovor: nepovredivost komunikacije između osobe optužene za počinjenje krivičnog djela i njegovog advokata nalazi se među temeljnim uvjetima pravičnog suđenja (Artico protiv Italije, 13. maja 1980, stav 33). Što se tiče pružanja besplatne pravne pomoći okrivljenim koji su siromašnog imovinskog stanja, ona se mora smatrati pravom (iako je prema engleskoj verziji stava 3 (c) člana 6 ona obavezna u slučaju lične odbrane ili osiguranja advokata prethodnim dogovorom tako što se između tri modaliteta koristi rastavni veznik “ili”). S ciljem utvrđivanja specifičnih okolnosti u kojima se za branjenika treba smatrati da nema dovoljno sredstava za plaćanje pravne pomoći, sud je uzeo u razmatranje okolnosti da se stanje branjenika treba zvanično shvatiti kao “stanje siromaštva” u domaćem pravosudnom sistemu ili da se smatra siromašnim iz nekoliko drugih novonastalih faktora, između ostalog, zbog dugog vremena provedenog u zatvoru, postojanja dokumenta kojim se potvrđuju nedovoljna ekonomska sredstva, njegova mogućnost da

53 STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 194 i 201 54 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 13. 55 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 15.

171

domaćim organima ponudi dokaz u vezi sa svojim stanjem siromaštva i pružanje pravne pomoći pred Evropskom komisijom (Quaranta protiv Švicarske, 14. maj 1991., stav 33). Komplementarno pravo gore pomenutim osobama je pravo boravka na sudu u toku suđenja. I zaista “samo prisustvo optuženog preduvjet je za ostvarenje ostalih prava iz stava 3 člana 6 kojim se garantira pravo na samoodbranu, da ispituje svjedoke ili njegova odbrana ispituje svjedoke i da koristi prevodilačke usluge ako ne razumije ili ne govori jezik koji se govori na sudu. Bilo bi teško vidjeti kako bi optuženi mogao iskoristiti ova prava ako nije prisutan u sudnici (Colozza protiv Italije, april 1984., stav 26), koja su sastavni elementi, između ostalog, općeg pojma pravičnog suđenja (Goddi protiv Italije, 9. april 1984., stav 28)»56. Međutim, potrebno je naglasiti da ovo pravo nije apsolutno: optuženi se može odreći svoga prava na prisustvo na sudu, ali to mora uraditi slobodno i jasno (Neumeister protiv Austrije, 7. maj 1974., stav 36); ako namjerno izabere da ne bude u sudnici tokom suđenja, sud može nastaviti sa saslušanjem i ne predstavlja pod obavezno povredu prava iz člana 6; štoviše, to mora biti u skladu sa javnim interesom, odnosno sa interesom pravde. Drugi uvjet u vezi sa prisustvom optuženog je da ono ne smije biti ograničeno samo na fizičko prisustvok, nego takvo da on može djelotvorno sudjelovati na suđenju uz korištenje svih mentalnih i fizičkih resursa. Tako, pravo na prisustvo je povrijeđeno u slučaju u kojem je optuženi prebačen u toku noći na mjesto suđenja, i to samo nekoliko sati prije početka suđenja i nakon zamornog putovanja se mora suočiti sa saslušanjem, u stanju smanjenje fizičke i mentalne sposobnosti (Barberà, Messegue, Jabardo protiv Španije, 6. decembar 1988., stav 89). U drugom slučaju u kojem optuženi nije bio u stanju da razumije tok saslušanja zbog akustike, odnosno postojanja staklene pregrade ispred njega, Sud je utvrdio da se članom 6, kada se pročita cijeli tekst, garantira pravo optuženog na djelotvorno učešće u krivičnom postupku (Stanford protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 23. februar 1994., stav 26). Generalno, ovo obuhvata, između ostalog, ne samo njegovo pravo da bude prisutan nego i na praćenje i slušanje postupka. e) Pravo na predstavljanje dokaza Prema članu 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima, pravo na pravično suđenje također obuhvata i garancije u vezi sa dokazima57. Dva opća principa u vezi sa dokazima su, kao što je to navedeno u gornjem tekstu, pretpostavka nevinosti i princip jednakosti strana u postupku. Druge garancije koje se posebno odnose (ali nisu ograničene) na svjedočenje su sadržane u članu 6 (3) (d). Zaista, ova odredba – koja proizlazi iz VI amandmana američke Povelje o pravima - može se također naći i u članu 14 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i u drugim međunarodnim instrumentima u vezi sa ljudskim pravima (58) – kaže da optuženi ima pravo “na ispitivanje svjedoka ili ispitivanje svjedoka optužbe od strane advokata i na prisustvo i ispitivanje svojih svjedoka pod istim uvjetima kao i svjedoka protiv njega”. Generalno je potrebno navesti da je Sud nekoliko puta potvrdio da „je prihvatljivost dokaza primarno pitanje koje se regulira domaćim zakonom i, po pravilu, na domaćim sudovima je da ocijene da li je cjelokupni postupak, uključujući i način na koji su dostavljeni dokazi, bio pravičan“ (Asch protiv Austrije, 22. april 1991., stav 36). Također se mora imati na umu da je 56 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 13. 57 Vidi STAVROS, Garancije za optužene osobe, cit. supra u napomeni 20, str. 222 58 Vidi član 21 (4) (6) Pravila Međunarodnog suda za ratne zločine počinjene na prostoru bivše Jugoslavije, član 20 (4) (w) Pravila Međunarodnog suda za ratne zločine počinjene u Ruandi i član 67 (1) (e) Pravila Međunarodnog krivičnog suda.

172

prema mišljenju Suda cilj navedenih garancija osiguranje prava na predstavljanje dokaza i argumenata pred sudom pod uvjetima koji optuženog neće dovesti u suštinski nepovoljan položaj u odnosu na drugu stranu. To znači, naprimjer, da optuženi mora biti u stanju da svjedoke unakrsno ispituje pod uvjetima koji važe i za svjedoke optužbe. Ali svjedoci i žrtve također imaju prava prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (to jeste pravo na život, slobodu ili sigurnost); kada su mladi ili ugroženi, interesi odbrane se moraju izbalansirati sa interesima svjedoka ili žrtava koje su pozvane da svjedoče kako bi zaštitile svoje pravo na život, slobodu ili sigurnost, a države bi također trebale organizirati svoje krivične postupke na način na koji se ti interesi neće neopravdano dovesti u opasnost. Konkretnije, u vezi sa članom 6 (3) (d), Sud je konstatirao da: – se ova garancija odnosi na bilo koju vrstu dokaznog materijala (Bonisch protiv Austrije, 6. maj 1985., stav 2); – u smislu primjene, Sud smatra da riječ “svjedok” je “autonoman pojam” (Kostovski protiv Nizozemske, 20. novembar 1989., stav 40). Stoga, termin "svjedok" se ne odnosi samo na osobu koja svjedoči pred sudom (to jeste, svjedoka u sudnici), nego na sve osobe čije se izjave, bez obzira kada su date pred nadležnim organima, mogu dostaviti predsjedavajućem sudskog vijeća koji ih može koristiti za utvrđivanje činjenica (to jeste "odsutni svjedoci")59; – s ciljem njegove primjene također se i “sudski vještak” – to jeste osobe čije izjave nisu povezane sa činjenicama nego se odnose na stručno mišljenje – smatraju svjedocima; optuženi može sudskim vještacima postavljati pitanja i kada ih sudija imenuje po službenoj dužnosti (Bonish protiv Austrije, 6. maj, 1985., stav 85); –iako tekst člana 6 (3) (d), koji izgleda kao da se poziva na tehniku unakrsnog ispitivanja, ovaj način postavljanja pitanja nije obavezan; tako svjedok može biti podvrgnut ispitivanju od strane sudije, ovisno o zahtjevu odbrane, ili može svjedočiti i u “pisanoj formi”; –što se tiče predstavljanja dokaza, “svaka strana treba da predstavi dokaze, s tim što nije isključeno da sudija koji vodi postupak pozove službenog svjedoka (ili da predstavi novi dokaz) ako to ne uradi jedna od strana (Barbera, Messegue, Jabardo protiv Španije, 6. decembar, 1988., stav 82)» 60; – što se tiče adekvatnog vremena za predstavljanje dokaza protiv optuženog, Sud je utvrdio da “svi dokazi moraju biti izvedeni u prisustvu optuženog na javnom saslušanju kako bi se omogućilo drugoj strani da ih ospori (vidi predmet Delta protiv Francuske, 19. decembar 1990., stav 36; Lucà protiv Italije, 27. februar 2001., stav 39). To međutim ne znači da izjava

59 Vidi Asch protiv Austrije, 26. april 1991., stav 25; Isgrò protiv Italije, 19. februar 1991., stav 33; Kostovski protiv Nizozemske, 20. novembar 1989., stav 40: «Sud primjećuje da se samo jedan autor izjava – naime osoba čije su izjave pročitane na suđenju – smatra prema nizozemskom zakonu "svjedokom". Međutim, u svjetlu autonomnog tumačenja koje se treba dati tom terminu (vidi presudu u predmetu Bönisch od 6. maja 1985., Serija A br. 92, str. 15, stav 31-32), oba autora se tako trebaju posmatrati u smislu člana 6 i 3 (d) (član 6-3-d) Konvencije jer su izjave obojice, bez obzira da li su pročitane u toku suđenja ili ne, bile pred sudom i sud ih je uzeo u razmatranje». U naučnoj literaturi vidi SPENCER, Orality and the Evidence of Absent witnesses (Usmeni iskazi i odsutni svjedoci), u Criminal Law Review (Pregled krivičnog prava), 1994., str. 628-644, u kojem se "odsutni svjedok" smatra osobom koja je dala izjavu izvan suda i koja ne svjedoči pred sudom. "Odsutni svjedok" se može klasificirati u četiri grupe: prva se odnosi na osobe koje nisu dostupne u toku sudskog procesa usljed smrti, fizičkog, duševnog oboljenja ili slabosti; druga se odnosi na "privilegije" svjedočenja; treća se odnosi na svjedoke koje nisu dostupni zbog nepoznatog prebivališta; zadnja grupa se sastoji od izjava datih pred stranim sudijom radi prikupljanja dokaza. 60 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str.16.

173

svjedoka mora uvijek biti data pred sudom i javno da bi se uvažila kao dokazni materijal; posebno, ovo je možda nemoguće u nekim slučajevima. Upotreba izjava na ovakav način u fazi prije vođenja postupka nije sama po sebi nekonzistentna sa stavom 3 (d) i 1 člana 6 (član 6-1, član 6-3-d), pod uvjetom da su ispoštovana prava na odbranu. Po pravilu, ova prava zahtijevaju da se optuženom pruži adekvatna i ispravna šansa da ospori svjedočenje protiv sebe i da svjedoku postavlja pitanja, bilo prilikom davanja izjave ili u kasnijoj fazi postupka” (između ostalog, Asch protiv Austrije, 26. april, 1991., stav 27; Saidi protiv Francuske, 20. septembar, 1993., stav 43); – što se tiče problema prihvatljivosti anonimnih svjedoka, Evropski sud je zaključio da se “u principu, anonimno svjedočenje treba smatrati izuzetnim zbog konflikta sa djelotvornošću prava na odbranu. S druge strane, prihvatljivost takvog svjedočenja se ne može isključiti na apsolutan način jer ono može biti korisno u nekom smislu pod odgovarajućim okolnostima. Prema Sudu, kada se anonimnost doušnika koristi kao izvor informacija u toku istražne faze postupka, onda je ona dozvoljena (Doorson protiv Nizozemske, 26. mart, 1996., stav 69). Za razliku od toga, kada se takvo svjedočenje koristi u toku suđenja radi utvrđivanja činjenica, onda je to povreda člana 6 samo ako se takvo svjedočenje koristi kao ključni dokaz za izricanje presude optuženom” 61. Međutim, presuda se ne smije bazirati na anonimnim izjavama bilo u potpunosti, bilo u odlučujućem obimu. f) Pravo na besplatnu pomoć prevodioca. “U članu 6 (3) (e) navodi se zadnje “minimalno pravo” koje se daje optuženom, to jeste „besplatna pomoć prevodioca ako optuženi ne razumije ili ne govori jezik koji se koristi na sudu.” U tekstu člana se ne navodi način na koji se može utvrditi nivo razumijevanja ili govora ispod kojeg je potreban prevodilac. Komisija i Sud su naveli neke kriterije, kao što je period boravka u zemlji u kojoj se vodi postupak, brak sa državljaninom/državljankom te države, zahtjev za prevodiocem ili jednostavnost postupka. Ovo pravo ne samo da se odnosi na usmene izjave u toku suđenja, nego i na dokumentovani materijal i prethodni postupak, uključujući i policijsku istragu, iako se ovim pravom ne zahtijeva “pisani prijevod svih tačaka pisanih dokaza ni zvaničnih dokumenata u postupku” jer “pomoć bi trebala biti takva da se optuženom omogući da bude upoznat sa slučajem koji se vodi protiv njega i da se brani na način na koji pred sud može izvesti svoju verziju događaja” (Kamasinsky protiv Austrije, 19. decembar 1989., stav 74 i 77) »62. 4. TRADICIONALNI KONTINENTALNI EVROPSKI USTAVNI MODEL I NAJNOVIJI TREND U EVROPSKIM ZEMLJAMA KA “INKORPORACIJI” PRAVA IZ EVROPSKE KONVENCIJE O LJUDSKIM PRAVIMA U SVOJE USTAVE ILI ZAKONE Kao što je ranije napomenuto, dugo vremena tradicionalni evropski ustavni model je bio indiferentan prema posebnoj metodi utvrđivanja istine (to jeste, adversarni ili ne, inkvizatorni ili akuzatorni). Kao posljedica tog “neutralnog” ustavnog pristupa, dugo vremena evropski ustavi i ustavni zakoni nisu nikada sadržavali listu procesnih prava koja bi se mogla uporediti sa američkom Poveljom prava i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima: pravo na odbranu, zaista, predstavlja kraću sintezu i izvor nekoliko aspekata ideje pravičnog suđenja sa stajališta prava optuženog63.

61 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str.17. 62 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit. supra u napomeni 17, str. 18; STAVROS, Garancije za optužene, cit. supra u napomeni 20, str. 252. 63 FANCHIOTTI, Pravično suđenje, cit supra u napomeni 17, str. 3.

174

Međutim, u nekoliko zadnjih godina došlo je do nekih promjena. Proces “internacionalizacije prava”64 – koji je počeo sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i nastavio se sa Međunarodnom poveljom o građanskim i političkim pravima – uključuje sve više i krivični postupak, a krajnji cilj je eksplicitna inkorporacija procesnih garancija pobrojanih u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (ili većine njih) u ustave (ili u bilo koje druge zakone) mnogih evropskih zemalja. Prvi primjer ovog trenda je Ustav Španije, napisan i donesen nakon smrti Franciska Franka 1978. To je do sada zadnji ustav koji je donesen u Evropi u 20. vijeku. Napisan je nakon što su napisani mnogi međunarodni instrumenti i prije pada Berlinskog zida; stoga, tim ustavom se predvidjela reforma koja je kasnije provedena u Istočnoj Evropi. Bez obzira što je napisan uz pomoć istih smjernica koje su korištene nakon Drugog svjetskog rata kada su pisani italijanski i njemački ustavi, španski ustav je sasvim drugačiji jer veliku pažnju poklanja Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima. U oblasti temeljnih prava i pravde, utjecaj Evropske konvencije o ljudskim pravima i Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima je jasan prije svega u članu 10 gdje se kaže da se ustavne odredbe o temeljnim pravima i slobodama moraju tumačiti prema Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima i ratificiranim ugovorima (što podrazumijeva i Evropsku konvenciju o ljudskim pravima). Osim toga, u članu 17 i 18 je data lista procesnih garancija koja je vrlo slična listi iz Evropske konvencije o ljudskim pravima (i američkom modelu): u članu 17 se kaže da nijedna osoba neće biti lišena slobode osim u skladu sa zakonom i da će se osoba koja je uhapšena izvesti pred sud u roku od 72 sata i upoznati se sa svojim pravima i tačkama optužnice protiv nje (slična odredba u članu 5 Evropske konvencije); u članu 24 (posebno stav 2) pobrojane su procesne garancije kao što je pravo optuženog da mu se sudi pred sudom koji je uspostavljen u skladu sa zakonom, pravo na pravnu pomoć, pravo da bude upoznat sa optužbama protiv njega, pravo na javno i zakonito saslušanje bez nepotrebnih odlaganja, pravo na izvođenje dokaza u svoju odbranu, pravo na pretpostavku nevinosti i pravo da odbije svjedočiti protiv sebe ili da se inkriminira (65). Drugi primjer trenda ka internacionalizaciji krivičnog postupka može se naći u Ujedinjenom Kraljevstvu, Francuskoj i Italiji. Od 1998. do 2000. godine zajednički trend u ovim zemljama je bio proglašavanje ustava (Ujedinjeno Kraljevstvo i Italija) odnosno redovnih zakona (francuski sistem) sa procesnim garancijama sadržanim u međunarodnim instrumentima. 1998. je Ujedinjeno Kraljevstvo izvelo tu “inkorporaciju” tako što je donijelo Zakon o ljudskim pravima66. Filozofija te operacije – koja predstavlja veliki uspjeh za pravni sistem Evropske konvencije o ljudskim pravima – jasno je izražena u vladinom sloganu “donesite prava kući”, kojim se naglašava, prema mišljenju lorda Chancellora, početak “nove ere zaštite ljudskih prava u Ujedinjenom Kraljevstvu” 67. Na Zakon o ljudskim pravima se mora gledati kao na dio nedavnih ustavnih reformi koje su provedene u Ujedinjenom Kraljevstvu i predstavljaju vjerovatno odgovor na osjećaj nezadovoljstva koji je nedavno bio u porastu u britanskom svijetu: s obzirom na tradicionalnu 64 Ovu terminologiju koristi DERVIEUX, Le systeme francais, u AA.VV. Procédures pénales d'Europe, (sous la direction de DELMAS-MARTY), Paris, 1995, str. 224. 65 RIORDAN, Prava na pravično suđenje i na ispitivanje svjedoka prema Ustavu Španije i Evropske konvencije o ljudskim pravima, 26, Hasting Constitutional Law Quarterly, 1999., str. 377. 66 Kompletan tekst Zakona o ljudskim pravima iz 1998. može se naći na web stranici Lord Chancellor Departmenta http://www.open.gov.uk/lcd/humanright/humanrfr.htm. 67 Vidi LORD IRVINE, The Development of Human Rights in the Britain under Incorporated Convention of Human Rights, in Public Law (Razvoj ljudskih prava u Britaniji prema inkorporiranoj Konvenciji o ljudskim pravima u javno pravo), 1998., str. 221-236; MAFFEI, Zakon o ljudskim pravima 1998.: il Regno Unito incorpora la Convenzione europea dei diritti dell’uomo nel proprio ordinamento, in Ind. pen., 2001., str. 1443; AMODIO, Giusto processo, procès équitable e fair trial: la riscoperta del giusnaturalismo processuale in Europa, in AMODIO, Processo penale, diritto europeo e common law, Milano, 2003, str. 147.

175

ulogu Ujedinjenog Kraljevstva u zaštiti i razvoju ljudskih prava, nedostatak potrebnih instrumenata kojim bi se omogućilo pokretanje postupaka pred domaćim sudovima u vezi sa povredama ljudskih prava se smatrao politički neprihvatljivim. Rast osjećaja nezadovoljstva je tijesno povezan sa promjenom u britanskoj kulturi. Dugo vremena, s obzirom na englesku tradiciju demokratije i poštivanja temeljnih prava, britanska kultura je smatrala da je britanski sistem iznad Evropske konvencije o ljudskim pravima: usprkos tome što se na Evropsku konvenciju gledalo kao na instrument koji osigurava demokratiju, njene garancije bi trebale predstavljati samo minimalni standard zaštite; stoga, britanski pravnici i javno mnijenje su dali više povjerenja svojim domaćim instrumentima i imali su velikih poteškoća da podignu svijest o novoj ulozi Evropske konvencije i sudske prakse Evropskog suda koju su imali u zadnjih dvadeset godina – uloga koja je posebno relevantna u oblasti krivičnog postupka, kroz teoriju o pravičnom postupku koja je razrađena na osnovu člana 6 Evropske konvencije. U nekoliko zadnjih godina međutim statistika Evropskog suda pokazuje da je Ujedinjeno Kraljevstvo treća zemlja (poslije Italije i Francuske) po broju pritužbi i povreda; osim toga, među povredama člana 6 Evropske konvencije (to jeste principa pravičnog suđenja) neki najvažniji slučajevi u vezi sa važnim pitanjem tumačenja su se odnosili na Ujedinjeno Kraljevstvo (vidi Benham protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1996, 22 EHRR 293, u vezi sa definicijom “krivičnog djela”; Saunders protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1997, 23 EHRR 313, u vezi sa pitanjem priznanja i zaštite od samoinkriminacije; Findlay protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1997, 24 EHRR 221, u vezi sa konceptom “nepristranog sudije”). Drugim riječima, ova situacija pokazuje pogrešivost britanskog sistema68. Ta nova svijest, povezana sa idejom da ni procedura pokretanja postupka pred Evropskim sudom ne osigurava efektivno eliminiranje štete (procedura je vrlo skupa i može trajati predugo), pokazuje potrebu za novim instrumentima kako bi se omogućila djelotovorna zaštita temeljnih prava. Kao što je rečeno, cilj je bio “unijeti prava u kuću”, tj. omogućiti preduzimanje pravnih radnji pred domaćim sudovima u vezi sa povredama ljudskih prava. U tom pogledu prvi dio Zakona o ljudskim pravima je inkorporirao Evropsku konvenciju o ljudskim pravima u domaći sistem preko izričitog upućivanja na prava i slobode pobrojane u Konvenciji (tj. na član 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 Konvencije, član. 1-3 Protokola 1, član 1 Protokola 6). Osim toga, u dijelu 2 Zakona se kaže da “svaki sud ili tribunal koji razmatra stvar u vezi sa pravom iz Konvencije također mora uzeti u obzir (ne samo Konvenciju, nego i) svaku odluku, izjavu ili savjetodavno mišljenje Evropskog suda, Komisije ili Komiteta ministara”. Drugim riječima, pravni sistem koji se bazira na Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima je u cijelosti inkorporiran, i u tekst Konvencije i u način tumačenja Evropskog suda. Inkorporacija Evropske konvencije o ljudskim pravima u britanski sistem je vrlo relevantna zbog ustavne prirode koja se uobičajeno daje Zakonu o ljudskim pravima. I zaista, usprkos nepostojanju pisanog ustava, engleski pravnici priznaju kao temeljni dio ustavnog sistema ne samo Magnu Chartu iz 1215., Povelju prava iz 1689., Zakon o naseljenju iz 1700., propise Unije, parlamentarne zakone iz 1911. i 1949., Zakon o postupcima pred Krunskim sudom i propise Evropskih zajednica iz 1972., nego i Zakon o ljudskim pravima iz 1998. Posljedica te inkorporacije, prava iz Konvencije – uključujući i pravo na pravično suđenje – imaju sada i ustavnu relevantnost, kao set prava pobrojanih u američkom modelu. Osim toga, domaći sudovi ih moraju uzeti u obzir prilikom tumačenja zakona: “kolikogod je to moguće, zakoni i podzakonski akti se moraju tumačiti i dobiti efekat na način koji je kompatibilan sa 68 Vidi LORD BINGHAM, A criminal code: must we wait for ever? (Krivični zakon: moramo li zauvijek čekati?) u Criminal Law Review (Pregledu krivičnog prava), 1998., str. 694-696; SPENCER, The case for a Code of Criminal Procedure (Slučaj za Zakon o krivičnom postupku) , Criminal Law Review (Pregled krivičnog prava), 2000., str. 519-533.

176

pravima iz Konvencije” (vidi 3-1 Zakona o ljudskim pravima). Također je potrebno dodati da viši sudovi (Dom lordova, Sudski komitet Tajnog vijeća, Apelacioni sud i Visoki sud) mogu proglasiti nekompatibilnost zakona (primarni zakon) sa Evropskom poveljom o ljudskim pravima i ovom deklaracijom se treba izvršiti pritisak na Parlament da provede zakonsku reformu (član 4-1 Zakona o ljudskim pravima). Na kraju, Zakonom o ljudskim pravima je utvrđeno da je “zakonito da javni organ djeluje na način koji je nekompatibilan sa pravima iz Konvencije“ (dio 6-1) te stoga svima daje pravo da pokrenu postupak protiv organa pred domaćim sudovima kako bi se šteta otklonila i/ili osudila (član 7. Zakona o ljudskim pravima); isto važi i ako povredu učini sudski organ (to jeste sud), s tim da u tom slučaju zahtjev za štete mora biti sadržan u žalbi, u zahtjevu za sudskom revizijom ili u drugim vidovima, kako je to propisano u pravilima (dio 9-1 Zakona o ljudskim pravima). Kao što je naprijed rečeno, Francuska je također inkorporirala Evropsku konvenciju o ljudskim pravima u svoj nacionalni sistem, s tim što je ta inkorporacija sasvim drugačija od inkorporacije koju su izvršili Ujedinjeno Kraljevstvo i Italija: Ujedinjeno Kraljevstvo i Italija su inkorporirali prava iz Evropske konvencije u svoj ustavni zakon i mnoga prava imaju opću primjenu i na krivični i na građanski i na upravni postupak; u Francuskoj, principi Evropske konvencije o ljudskim pravima već imaju ustavni značaj (vidi član 55 Ustava Francuske u kojem se kaže da ugovori i sporazumi, ako su propisno ratificirani i odobreni, imaju prednost nad redovnim zakonima); tako ih je francuski zakonodavac samo potvrdio u zakonu (vidi loi 2000-516 du 15 juin 2000, renforcant la protection de la presumption d’innocence et led droits de victims)69i štaviše samo u vezi sa krivičnim postupkom. Međutim, i usvajanje lois n. 2000-516 (zakon 516/00) predstavlja veliki uspjeh sistema Evropske konvencije za ljudska prava jer predstavlja pokušaj francuskog zakonodavca da oblikuje francuski krivični postupak prema principima i pravima iz Evropske konvencije. Ovaj cilj je ostvarivan, između ostalog, i putem uvođenja article préliminaire u code de procédure pénale (uvodnog člana u Zakon o krivičnom postupku). Uvodnim članom (article préliminaire) sa duhom postupka (“l’esprit de la procedure”) francuski zakonodavac je pridao značaj nacrtu reformi francuskog krivičnog postupka koju je napisala Komisija “Justice pénale et droits de l’homme”(pod predsjedavanjem profesora M. Delmas-Martyja). Ova Komisija je formirana 1988. radi oblikovanja francuskog krivičnog postupka prema principu međunarodnih instrumenata, posebno u vezi sa odnosom između suđenja i prethodnog postupka. Na kraju svoga rada Komisija je izradila dva završna izvještaja (1989. i 1990. godine) u kojima je predložila prije svega paket temeljnih principa (deset principa podijeljenih u tri grupe)70, slične američkom i modelu Evropske konvencije o ljudskim pravima. Komisija je također predložila i novi model postupka, tzv. “contradictoire” model (adversarni model koji se bazira na dijalektičkom modelu), za koji je pretpostavila da je neophodan na osnovu Evropske konvencije o ljudskim pravima, a posebno u svjetlu člana 6 Konvencije. Contraditoire modelom je uvedena jasna distribucija funkcije između tužilaca i sudija, primjena ovlaštenja strana i dijalektički metod. Kao što sam već spomenuo, contradictoire model, koji je predložila Komisija 1998., kao i Evropska konvencija, izvršili su veliki utjecaj na Zakon L.516/00. Što se tiče provođenja 69 Potpun tekst zakona br. 2000-516, juni 2000, 15 "renforcant la protection de la presumption d’innocence et led droits de victims may be found" i drugih francuskih pravnih materijala može se naći na http://www.assemblee-nationake.fr; http://senat.fr; http://www.justice.gouv.fr; http://www.conseil-contitutionel.fr.; http://www.legifrance.gouv.fr/. U vezi sa ovim zakonom, vidi PISANI, Il nuovo article préliminaire del codice di procedura penale francese, in Riv. dir. proc., 2000, str. 991; AIMONETTO, Le recenti riforme della procedura penale francese, Torino, 2002; AMODIO, Giusto processo, cit. supra u napomeni 67, str. 146. 70 Deset temeljnih prava je podijeljeno u tri grupe: prva grupa principa odnosila se na princip zakonitosti (legalitet, jednaka zaštita zakona i garancija sudske kontrole); druga grupa principa odnosila se na zaštitu osoba (dostojanstvo, zaštita žrtava, pretpostavka nevinosti); treća grupa sadržavala je principe kojim se osigurava kvalitet i tačnost procesa (poštivanje prava na odbranu, jednakost strana, proporcionalnost, brz postupak).

177

„procédure équitable a contradictoire” , u preliminarnom članu su pobrojana prava za koja se može smatrati da su rezultat inkorporacije Evropske konvencije u francuski zakon. Tom odredbom je propisano sljedeće: I. Krivični postupak će biti pravičan i adversaran i sačuvat će balans među pravima strana. Njime se garantira razdvojenost među organima koji su zaduženi za krivično gonjenje i organima koji su nadležni za donošenje presuda. Osobama koje se nađu u sličnoj situaciji i koje su krivično gonjene za ista djela se treba suditi prema istim pravilima. II. Sudski organi će osigurati da žrtve budu informirane i da se njihova prava poštuju u toku cijelog krivičnog postupka. III. Za svaku osobu koja je osumnjičena ili krivično gonjena će se pretpostavljati da je nevina sve dok se ne utvrdi krivica. Napadi na pretpostavku nevinosti su zabranjeni. Za njih se izriče nadoknada i kazna pod zakonski utvrđenim okolnostima. Svaka osoba će biti upoznata sa optužbama podignutim protiv nje i ima pravo na zakonsku odbranu. Mjere prisile na koje ta osoba može biti podvrgnuta se preduzimaju pod efektivnom kontrolom sudskih organa. One trebaju biti striktno ograničene na potrebe postupka, proporcionalne težini djela za koje je podignuta optužnica i njima se ne smije narušavati ljudsko dostojanstvo. Za optužbe kojima je osoba izložena treba se izreći konačna presuda u razumnom periodu. Svaka osuđena osoba ima pravo na preispitivanje presude od drugostepenog suda71. I druge odredbe (142 odredbe) zakona L. 516/00 koje su donesene s ciljem potvrđivanja i jačanja pretpostavke nevinosti, s obzirom na to da je ona test za svaki demokratski krivičnopravni sistem, također se moraju sagledavati u svjetlu iste funkcije provođenja “procédure équitable a contradictoire”. Kao što je već spomenuto, 1999. je Italija u Ustav inkorporirala neka od prava zagarantiranih u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (vidi novi član 111 italijanskog ustava). Razlozi za ustavnu reformu u Italiji 1999. su bili vrlo kompleksni. Ukratko, ta reforma predstavlja odgovor na dvije vrste potreba. S jedne strane, postojala je potreba Parlamenta da se na ustavnom nivou potvrdi izbor adversarnog modela (koji je već napravljen donošenjem italijanskog Zakona o krivičnom postupku 1988.), tj. izbor modela utvrđivanja činjenica na osnovu “contradictoire”, dijalektičke metode; i zaista 1990. italijanski Ustavni sud je doprinio iskrivljenju modela koji je usvojio Parlament, prešavši svoje dužnosti i funkcije. S druge strane, potrebno je primijetiti da u italijanskom sistemu pitanje efikasnosti pravila Evropske konvencije (tj. da li ona imaju ustavni značaj? Da li imaju prednost u odnosu na primarne zakone ili su jednaki) je bilo predmet dugogodišnje rasprave, ali bez ikakvog uspjeha. Stoga je Parlamentarna komisija za ustavne reforme (formirana 1997. naziva se Dvodmonom komisijom) već tada predložila u svom nacrtu „konstitucionalizaciju prava optuženih... kroz prijenos teksta Konvencije.. .većine odredbi sadržanih u članu 6 stav 3 Konvencije” 72. Ustavna reforma iz 1999. (vidi Ustavni zakon br. 2 od 23. novembra 1999.) uveliko je priznala rad Dvodomne komisije zato što je novi tekst člana 111 italijanskog Ustava – izmijenjenog Ustavnim zakonom br. 2/99 – već bio napisan da bi se provela konstitucionalizacija garancija iz Evropske konvencije o ljudskim pravima. Ovaj cilj je jasan prije svega u stavu 3 člana 111 Ustava Italije (koji se odnosi samo na krivično pravosuđe), koji predstavlja dosljedan prijepis i prijevod stava 3 člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima: ovom odredbom se

71 Engleska verzija teksta Zakona o krivičnom postupku može se naći na http://www.legifrance.gouv.fr/. 72 MARZADURI, Commento a legge costituzionale 23.11.1999 n. 2, in Leg. pen., 2000, p. 759; GREVI, Garanzie soggettive e garanzie oggettive nel processo penale secondo il progetto di revisione costituzionale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1998., str. 23.

178

osigurava optuženim pravo da budu upoznati što prije sa karakterom i razlozima optužbe; pravo na adekvatno vrijeme i prostor za pripremu svoje odbrane; pravo na ispitivanje svjedoka optužbe i na pozivanje i ispitivanje svjedoka odbrane pod istim uvjetima kao i svjedoka optužbe, te na izvođenje dokaza u svoju korist, pravo na prevodilačke usluge ako ne razumiju ili ne govore jezik koji se koristi na sudu. Osim toga, utjecaj rada Dvodomne komisije postoji i u drugim stavovima, naprimjer, u stavu 1 (odredba opće primjene i na krivični i na građanski postupak), navodeći pravo na korektan pravni postupak prema zakonski utvrđenim pravilima; u stavu 2 (odredba opće primjene i na krivični i na građanski postupak) kojim se potvrđuju principi “contradictoire” metode izvođenja dokaza (izvođenje dokaza putem unakrsnog ispitivanja), jednakosti strana u postupku, nepristranosti i neutralnosti sudije; u stavu 4. koji propisuje da se u krivičnom postupku dokazi moraju izvoditi putem unakrsnog ispitivanja i da se krivica ne može proglasiti na osnovu navoda onih koji se ne mogu podvrgnuti unakrsnom ispitivanju od strane optuženog ili njegove odbrane. Ustavna reforma je bila samo prvi korak zakonske reforme koja je provedena u Italiji. Ustvari, od 1999. mnogi zakoni su doneseni da bi se oblikovao italijanski zakon o krivičnom postupku u skladu sa ustavnim principima (između ostalog, vidi Zakon br. 63/2001) i mnogi drugi čekaju na raspravu pred Parlamentom Italije. 5. EVROPSKE INTEGRACIJE I BUDUĆE PERSPEKTIVE Odnedavno je perspektiva evropske dimenzije prava na pravično suđenje u krivičnim stvarima zabilježila novi impuls u okviru Evropske Unije. Dugi niz godina Evropska zajednica nije imala ovlasti u oblasti krivičnog postupka. Za krivične predmete se tradicionalno smatralo da pripadaju samo domećem pravosuđu zemalja članica koje nemaju pristup institucijama Evropske zajednice. Tako nije postojao instrument Evropske zajednice niti stav o pravima na pravično suđenje u vezi sa krivičnim postupkom, a priznanje prava na pravično suđenje od strane Evropskog suda pravde73 je bilo ograničeno samo na postupke na nivou Zajednice74. U nekoliko proteklih godina trend ka evropskim integracijama se sve više ubrzava i čini se nezaustavivim: domeni koji su tradicionalno bili uključeni u domaće pravosudne sisteme postali su objekt zanimanja i intervencija na nivou Evropske Unije bilo time što su na institucije Unije prenijeli zakonodavne ovlasti ili u vidu političke saradnje (međuvladina saradnja) unutar okvira EU. Isto važi i za oblast pravosuđa. Ugovorom iz Maastrichta (1992) (75) je uveden sistem međuvladine saradnje u oblasti “pravosuđa i unutrašnjih poslova” – “treći stub” Evropske Unije. To znači da su zemlje članice prepoznale značaj saradnje u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova s ciljem borbe protiv terorizma i drugih oblika teškog kriminala. Kao posljedica te svijesti, članom K. 1 Poglavlja 73 Evropski sud pravde, koji ponekad razmatra da li su pravne naredbe Zajednice u skladu sa ljudskim pravima, smatrao je da je potrebno da se ta prava poštuju (predmet 29/69, Stauder protiv grada Ulma, [1969] ECR 419, u kojoj je Sud prihvatio da pravo Zajednice ne smije biti iznad domaćih prava zaštićenih na državnom nivou, i Nold protiv Komisije [1974] ECR 491, u kojoj je Sud smatrao da «temeljna prava čine sastavni dio općih principa zakona, čije poštivanje osigurava» (stav 13); u predmetu C-49/88 Al-Jubail Fertilizer Co. i Saudi Arabian Fertilizer Co. protiv Vijeća [1991] ECR I-3187, Sud je naglasio značaj prava na pravično suđenje, i u predmetu 46/87 i 227/88 Hoechst AG protiv Komisije [1989] ECR 2859, Sud je smatrao da «… se posebno pažnja mora posvetiti pravima na odbranu, princip čiji je temeljni karakter više puta naglašen…»). 1996. Sud je zaključio da «prema sadašnjim propisima Zajednice», Zajednica nije imala nadležnost da pristupi Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (vidi Mišljenje 2/94 o pristupu Zajednice Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima [1996] ECR I-1759), ali su se odredbe o pravičnom suđenju počele primjenjivati i na nivou Zajednice. 74 U vezi s ovim opservacijama, vidi Zelenu knjigu Komisije “Proceduralne garancije za osumnjičene i optužene u krivičnom postupku u cijeloj Evropskoj Uniji” (19.2.2003., COM/2003/75 final), http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/criminal/recognition/docs/gp_proc_safeguards_en.pdf. 75 Ugovor o Evropskoj uniji, potpisan u Maastrichtu 7. februara 1992., može se naći na adresi http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/EU_treaty.html.

179

VI Ugovora iz Maastrichta utvrđeno je da će “zemlje članice smatrati pitanjima od zajedničkog interesa (7) saradnju u oblasti pravosuđa u krivičnim stvarima (i…) (9) policijsku saradnju s ciljem sprečavanja i borbe protiv terorizma, nezakonite trgovine drogama i drugih teških oblika međunarodnog kriminala uključujući, ako je potrebno, određene aspekte carinske saradnje u vezi sa organizacijom sistema Unije za razmjenu informacija u okviru Ureda evropske policije (Europol)”. Pri tome, Ugovorom iz Maastrichta je utvrđeno da se pitanja u novoformiranoj oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova “trebaju tretirati u skladu sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda od 4. novembra 1950.” (Član K. 2 Poglavlja VI). Sam početak operativne evropske politike u krivičnom pravosuđu je obilježio Sporazum iz Amsterdama (1997). Tim Sporazumom je eksplicitno izmijenjen Ugovor o Evropskoj Uniji u kojem su objašnjeni ciljevi “trećeg stuba” koji se odnosi na stvaranje slobode kretanja, sigurnosti i pravosuđa, pri čemu se građanima daje visok stepen sigurnosti preko djelotvorne zaštite i borbe protiv kriminala (članovi 2.4. i 29 Sporazuma o EU). U tom pogledu su Sporazumom iz Amsterdama ojačane ovlasti Evropske unije u smislu saradnje među policijom i pravosudnim organima u krivičnim stvarima, čime je prevaziđena međuvladina saradnja na osnovu Sporazuma iz Maastrichta. Detaljnije, Sporazumom iz Amsterdama je ograničen “treći stub” tako što se sada fokusira samo na saradnju u krivičnim stvarima76, dajući institucijama Evropske Unije minimalna pravna sredstva iz člana 34 Sporazuma o EU (to jeste, okvirne odluke, odluke, zajednički stavovi, konvencije) kako bi se poboljšala saradnja među policijom i pravosudnim organima između zemalja članica (član 30 i 31 Sporazuma o EU) i da bi se “osigurala kompatibilnost pravila koja se primjenjuju u zemljama članicama prema potrebi jačanja takve saradnje“ (član 31 (c) Ugovora o EU) i da bi se promoviralo uvođenje “minimalnih pravila koja se odnose na sastavne elemente krivičnih djela i na kazne u oblasti organiziranog kriminala, terorizma i nezakonite trgovine drogama” (član 31 (e) Ugovora o EU). Jednostavnije rečeno, saradnja među pravosudnim i organima unutrašnjih poslova postala je srž “trećeg stuba” – čiji je naziv promijenjen u “Odredbe o saradnji među policijom i sudskim organima u krivičnim stvarima” – EU hrama. Osim toga, institucije EU (odnosno Vijeće ministara na inicijativu bilo koje zemlje članice ili Komisije) stekle su nove ovlasti i pravne instrumente. Jasno je da pominjanjem, mada stidljivim, mogućnosti zajedničke akcije na uvođenju “minimalnih pravila” u neke oblasti krivičnog zakona (član 31 Ugovora o EU) ili promoviranju “usaglašavanja pravila iz krivičnopravne oblasti u zemljama članicama” (član 29 3 Ugovora o EU) “kako bi se osigurala kompatibilnost pravila na snazi u zemljama članicama u mjeri u kojoj je ona potrebna da bi se poboljšala saradnja u pravosuđu” (član 31 (c) Ugovora o EU), Sporazumom iz Amsterdama je po prvi put stvorena pravna osnova za usaglašavanje pravila u određenim oblastima materijalnog krivičnog prava i za intervenciju EU u oblasti saradnje među policijom i pravosudnim organima: drugim riječima, to može biti prvi korak “krivičnog pravosuđa na nivou EU”. Dvije godine nakon što je postignut Amsterdamski ugovor, u Tampereu 1999. je Evropsko vijeće održalo poseban sastanak na kojem je promoviralo razvoj Unije kao regije slobode, sigurnosti i pravde kroz potpunu primjenu instrumenata koje nudi Ugovor iz Amsterdama. U svojim zaključcima je Evropsko vijeće navelo da: 5. …Kriminalcima ne smije ni na koji način biti omogućeno da koriste razlike u pravosudnim sistemima zemalja članica. Presude i odluke se trebaju poštivati i provoditi u cijeloj Uniji i pritom čuvati osnovnu pravnu sigurnost ljudi i ekonomskih operatora. Mora se postići bolja kompatibilnost i veća konvergentnost među

76 Sa postizanjem Sporazuma o Amsterdamu, pitanja kao što su politika azila, imigraciona politika, saradnja u građanskopravnim predmetima, koja su prvobitno bila uvrštena u “treći stub”, prebačena su u “prvi stub” (Poglavlje IV TCE).

180

pravnim sistemima zemalja članica. 33. …Veće zajedničko razumijevanje sudskih odluka i presuda i neophodno usklađivanje zakona bi omogućili saradnju među nadležnim organima i sudsku zaštitu individualnih prava. Stoga Evropska Unija podržava princip međusobnog priznanja koje bi, prema mišljenju Unije, trebalo postati kamen temeljac saradnje u oblasti pravosuđa i po građanskim i krivičnim predmetima unutar Unije… 35. Što se tiče krivičnih stvari, Evropsko vijeće apelira na zemlje članice da ubrzaju ratificiranje konvencija Evropske unije iz 1995. i 1996. o ekstradiciji. Ono smatra da formalna procedura ekstradicije treba biti ukinuta u zemljama članicama… i zamijenjena jednostavnim transferom takvih osoba, u skladu sa članom 6 Ugovora o Evropskoj Uniji. Također je potrebno razmotriti i ubrzane procedure ekstradicije bez prejudiciranja principa pravičnog suđenja… 36. Princip međusobnog priznavanja se također treba primijeniti i na prethodni postupak, a posebno na one koji omogućavaju nadležnim organima da brzo dođu do dokaza i zaplijene lako pokretnih stvari; dokazi do kojih zakonito dođe jedna zemlja članica trebaju biti dostupni sudovima drugih zemalja članica, uzimajući u obzir relevantne standarde 77. Sa uključivanjem saradnje u oblasti policije i pravosuđa u okvir ovlaštenja Evropske Unije i brzim širenjem njenih zakonodavnih i izvršnih aktivnosti u ovoj oblasti78, pojavilo se pitanje koje se odnosi na poštivanje temeljnih ljudskih prava i uvođenja pojedinačnih garancija. Kao što je već pomenuto, Ugovor iz Maastrichta je već priznao principe sadržane u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (79). Osim toga, 7. decembra 2000. godine su u Nici Evropski parlament, Vijeće i Komisija Evropske unije zvanično proglasili Povelju Evropske unije o temeljnim pravima (80). Ova Povelja, koja je usvojena u cilju “jačanja zaštite temeljnih prava u svjetlu promjena u društvu, socijalnog napretka […] čineći ta prava vidljivijim u Povelji” (81), je prvi instrument Evropske unije – prema postojećem tekstu, neobavezujući (82) – u kojem Evropska unija spominje prava na pravično suđenje.

77 Tampere, Evropsko vijeće, 15. i 16. oktobar 1999., Zaključci Predsjedništva, http://www.europarl.eu.int/summits/tam_en.htm. 78 U kontekstu “trećeg stuba” institucije EU postepeno povećavaju svoje intervencije. Među tim intervencijama, u svjetlu usavršavanja saradnje među policijom i pravosudnim organima, vidi: Zajednička akcija koju je usvojilo Vijeće u vezi s okvirom za razmjenu sudija za vezu (Joint Action 1996/ 277/JHA); Zajednička akcija u vezi s dobrim praksama u međusobnoj pravnoj pomoći u krivičnim stvarima (Joint Action 1998/427/JHA); Ustav Evropske pravosudne mreže (Joint Action 98/428/JHA); formiranje zajedničkih agencija kao što su Europol (uspostavljen na osnovu Ugovora iz Maastrichta) i Eurojust (Odluka Vijeća 2002/187/JHA); stvaranje zajedničkih istražnih timova (Okvirna odluka Vijeća 2002/465/JHA). U vezi sa podsticanjem i modernizacijom tradicionalnog instrumenta pravosudne pomoći, vidi Akt Vijeća od 29. maja 2000. kojim se uvodi Konvencija o međusobnoj pomoći u krivičnim stvarima među zemljama članicama Evropske Unije (2000/C 197/01). Na kraju, harmonizacija krivičnog prava i krivične procedure predstavlja osnovicu za jačanje međusobnog povjerenja i priznanja presuda; vidi: Zelene knjige Komisije, posebno Zelenu knjigu iz 2003. o zajedničkim minimalnim standardima za proceduralne garancije za osobe koje su osumnjičene i optužene u krivičnom postupku (COM/2003/175 final), Zelenu knjigu o harmonizaciji, međusobnom priznavanju i provođenju krivičnih sankcija u Evropskoj Uniji (COM/2004/ 334), i Zelenu knjigu o krivičnopravnoj zaštiti finansijskih interesa Zajednice i uvođenju evropskog tužioca (COM/2001/715); Okvirna odluka Vijeća o evropskim potjernicama i o izvršenju naredbi Evropske Unije o zamrzavanju imovine ili o dokazima; “Corpus Juris”, autor Delmas-Marty komisija. 79 “Pitanja pomenuta u članu K.1 će se razmatrati u skladu sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, od 4. novembra 1950." (član K. 2 Poglavlje VI ). “Unija će poštivati temeljna prava, koja su garantirana u Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanoj u Rimu 4. novembra 1950., koja proističu iz ustavnih tradicija koje su zajedničke za zemlje članice, kao opći principi prava Zajednice” (član F. 2). 80 Potpun tekst Povelje iz Nice može se naći na web stranici Evropske Unije, na adresi http://europa.eu.int/comm/archives/abc/cit1_en.htm. 81 Preambula Povelje iz Nice, naglasak autora. 82 Tvorci Povelje imali su različite argumente o njenom pravnom statusu i “unutrašnjoj i eksternoj dimenziji”, odnosno o tome kako će pravno neobavezujuća Povelja djelovati na razvoj prava EU i na eksterne odnose EC i EU. Pitanje pravnog statusa Evropske konvencije o ljudskim pravima će najvjerovatnije ubrzo izgubiti na značaju

181

Povelja Evropske unije o temeljnim pravima pokriva cijeli niz građanskih, političkih, ekonomskih i socijalnih prava evropskih građana kroz pokušaj da se kodificiraju ustavne tradicije i međunarodne obaveze svih zemalja članica (83). Opisana prava su podijeljena u šest dijelova: dostojanstvo, slobode, jednakost, solidarnost, građanska prava i pravda. Za nas je relevantno poglavlje pod nazivom “Pravda” (član 47-50). Generalno, u oblasti procesnih garancija Povelja – kao i Evropska konvencija o ljudskim pravima – potvrđuje pravo na pravično suđenje (ili na korektan pravni postupak, što je isto) zapisano u međunarodnim instrumentima, fokusirajući se na neke posebne aspekte ovog principa. Ovo je sasvim jasno u poglavlju VI Povelje, u kojem Unija “priznaje” nekoliko prava u vezi sa “pravdom”. Detaljnije, među tih nekoliko prava koje Unija “priznaje” prije svega Povelja daje “pravo na djelotvoran pravni lijek i na pravično suđenje” (član 47.). Na osnovu ove odredbe koja bi mogla biti dalekosežna, a koja se također odnosi i na oblast građanskog i upravnog postupka “svako čija su prava i slobode zagarantirane zakonom Unije povrijeđeni ima pravo na efektivni pravni lijek pred tribunalom u skladu sa uvjetima iz ovog člana. Svako ima pravo na pravično i javno suđenje u razumnom roku pred nezavisnim i nepristranim sudom koji je prethodno uspostavljen u skladu sa zakonom. Svako ima pravo na savjet, na odbranu i na zastupanje. Pravna pomoć će biti dostupna osobama koje nemaju dovoljno sredstava u mjeri u kojoj je pomoć neophodna za djelotvoran pristup pravdi”. U članu 48., 49. i 50. Povelja potvrđuje neke temeljne garancije samo u vezi sa krivičnim pravosuđem. Stoga je članom 48 propisana pretpostavka nevinosti i pravo na odbranu (“svako protiv koga je podignuta optužnica će se smatrati nevinim sve dok se u skladu sa zakonom ne dokaže da je kriv. Garantira se poštivanje prava na odbranu svakoga ko je osuđen”); u članu 49 Povelja proglašava principe legalnosti i proporcionalnosti krivičnih djela i kazni (“niko se neće smatrati krivim za bilo koje krivično djelo ili propust koji ne čini biće krivičnog djela prema domaćem ili međunarodnom pravu u vrijeme kada je počinjeno. Niti će se izricati teža kazna od one koja bi se izrekla u vrijeme počinjenja krivičnog djela. Ako je nakon činjenja krivičnog djela zakonom propisana lakša kazna, izriče se ta kazna. Ovaj član neće prejudicirati suđenje niti kažnjavanje bilo koje osobe za bilo koje djelo ili propust koji u vrijeme kada je počinjen čini krivično djelo prema općim principima koje priznaje zajednica nacija. Težina kazni ne smije biti disproporcionalna krivičnom djelu”); na kraju, članom 50 se potvrđuje princip ne bis in idem (“nikome se neće ponovo suditi niti će mu se ponovo kazniti u krivičnom postupku za djelo za koje je već oslobođen ili je osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”). Drugi bitan korak u kontekstu pojave evropske dimenzije prava na pravično suđenje je predstavljen kroz “Ustav Evrope”, tj. novi ustavni ugovor Evropske Unije koji je usvojen kroz Evropsku konvenciju i prihvaćen od vlada svih zemalja članica na Međuvladinoj konferenciji 8. juna 2004., a sada čeka na ratificiranje u zemljama članicama Unije84. Ovaj Ustavni ugovor, ako i kad stupi na snagu, predstavljat će pokušaj reforme arhitekture Evropske Unije, njenih ovlaštenja i pravnih instrumenata (i u oblasti krivičnog pravosuđa). Osim toga, ovim

ako i kada Ustavni ugovor EU (CIG 50/03, uz amandmane CIG 81/03 i CIG 85/04) bude ratificiran i stupi na snagu. Vidi daljni paragraf. 83 Vidi preambulu Povelje: «Poveljom se potvrđuju, uz dužnu pažnju prema ovlaštenjima i zadatku Unije i principu supsidijarnosti prava koja posebno proističu iz ustavnih tradicija i međunarodnih obaveza zemalja članica, Evropske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, Socijalne povelje koju su usvojili Unija i Vijeće Evrope i iz sudske prakse Suda pravde Evropske Unije i Evropskog suda za ljudska prava». 84 Dokument su odobrile vlade zemalja članica u toku IGC 8. juna 2004. i stupit će na snagu samo ako ga ratificiraju sve zemlje. Vidi DE WITTE, The European Constitutional Treaty: towards an exit strategy for recalcitrant Member States?(Evropski ustavni ugovor: strategiji izlaza tvrdoglavih država?) u Maastricht Journal of European and Comparative Law (Žurnal iz Maastrichta o evropskom i komparativnom pravu), 2003., tom 10, br 1, str. 3 Potpun tekst Nacrta ugovora za uvođenje Ustava Evrope može se naći na adresi http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.en03.pdf te na adresi http://www.euabc.com/upload/rfConstitution_en.pdf.

182

dokumentom se definira pravni status Povelje o temeljnim pravima i njen efekat na pravo Evropske Unije, odnosno njime se pokušava Povelja učiniti pravno obavezujućom te da joj se da ustavni status85 njenom inkorporacijom u Dio II Ustavnog ugovora Evropske Unije (član I-7.1)86. Detaljnije, na osnovu Dijela I Ustavnog ugovora Evropske Unije prevaziđena je postojeća “struktura stuba” stvaranjem jednog pravnog subjektiviteta Evropske Unije87 (u daljem tekstu: Unija) koji je eksplicitno prenesen članom I-6. Stvaranjem Unije kao jedinog pravnog entiteta u supranacionalnoj sferi, postojeća struktura stuba se smatrala anahronom; u skladu s tim, Unija će raditi na ostvarenju svojih ciljeva (član I-3) i strategija (član I-1.1, I-12, I-13, I-14, I-15 i član III-1 do III-231) putem procedura koje se mogu razlikovati prema mjeri predviđenoj na nivou Unije. Stoga, prema Ustavnom ugovoru Unije metafora krovne strukture koja se bazira na tri stuba više ne odgovara za opis Unije. Među ciljevima i politikom Unije, uvođenje oblasti slobode, sigurnosti i pravde (član I-3, , I-13, I-41, III-58) je jedan od glavnih ciljeva kako bi se odgovorilo na zahtjeve građana za zaštitom od terorizma i teškog kriminala. U tom pogledu Ustavni ugovor Evropske unije će uveliko povećati ovlaštenja Evropske unije u ovom pogledu, pružajući Uniji nove pravne instrumente. Prema Ustavnom ugovoru Evropske Unije, Unija će dobiti “zajedničke kompetencije” sa zemljama članicama u oblasti sloboda, sigurnosti i pravde (Art. I-13), tako da će EU biti kompetentna da usvoji u ovoj oblasti, poštujući princip supsidijarnosti (Art. I-9), zakonodavne akte (evropski zakoni, evropski okvirni zakoni, evropske odluke, evropske regulative i odluke, kao što su pobrojani u članu I-32) kroz odluku Evropskog Vijeća ministara skupa sa Evropskim parlamentom (član I-19, I-22, I-33), i na inicijativu Komisije ili grupe (četvrtine) zemalja članica (član I-33 i III-165). Predviđeno intenziviranje aktivnosti Unije kroz reformirane zakonodavne instrumente i procedure odlučivanja istovremeno zahtijeva i jasniju identifikaciju obima i nadležnosti Unije. Stoga, da bi se prevazišla nesigurnost u vezi sa sadašnjom strukturom stubova, član 30 i 31 Ugovora o Evropskoj uniji, pravna osnova mjera EU u oblasti krivičnog pravosuđa, posebno u vezi sa usklađivanjem materijalnog i procesnog prava, je prerađena, pri čemu je napravljena razlika između vrsta intervencije: usklađivanje određenih elemenata u krivičnoj proceduri (član I-41, III-158.3, III-171.1, III-172); usklađivanje određenih elemenata u krivičnoj proceduri (član I-41, III-171.2); pravila za organiziranje saradnje među snagama unutrašnjih poslova i organa pravosuđa među zemljama članicama da bi se olakšala njihova koordinacija i saradnja (član I-41, i III-174 to III-178). Ovo je neophodno kako bi se povećalo zajedničko povjerenje među zemljama članicama, što predstavlja osnovu međusobnog priznanja sudskih odluka, koje je utvrđeno kao kamen temeljac pravosudne saradnje u krivičnim stvarima unutar Unije (član III-158.3, III-171.1). Drugim riječima, u Ustavnom ugovoru EU eksplicitno se kaže da će “Unija osigurati slobodu, sigurnost i pravdu: 1) usvajanjem zakona i zakonskih okvira čiji je primarni cilj usklađivanje nacionalnih zakona u oblastima navedenim u Dijelu III; 2) promoviranjem zajedničkog povjerenja među nadležnim organima zemalja članica posebno na osnovu zajedničkog

85 Prema Završnom izvještaju Radne grupe II (Inkorporacija Povelje/pristupanje Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima), “svi članovi Grupa ili snažno podržavaju inkorporaciju Povelje u obliku u kojem bi Povelja bila pravno obavuzujuća ili bi imala ustavni status ili bi omogućila pozitivno razmatranje inkorporacije” (vidi http://european-convention.eu.int/doc_wg.asp?lang=EN&Content=). 86 Prema članu 7.1 Ustava Evrope «Unija će priznati prava, slobode i principe sadržane u Povelji o temeljnim pravima koja čini Dio II Ustava». 87 Vidi Završni izvještaj Radne grupe III o pravnom subjektivitetu, na adresi http://european-convention.eu.int/doc_wg.asp?lang=EN&Content=.

183

priznanja pravosudnih i vanparničnih odluka; 3) operativnom saradnjom među svim nadležnim organima zemalja članica, uključujući i policiju, carine i druge službe koje su specijalizirane za prevenciju i otkrivanje krivičnih djela” (član I-41). Ovaj koncept je potvrđen u općim odredbama Poglavlja IV Dijela III koje je u potpunosti posvećeno politici Unije u vezi sa/o pitanjima slobode, sigurnosti i pravde: “Unija će nastojati osigurati visok stepen sigurnosti mjerama kojima će spriječiti i boriti se protiv kriminala, rasizma, ksenofobije i mjerama za koordinaciju i saradnju među organima unutrašnjih poslova i pravosuđa i drugih nadležnih organa, kao i međusobnim priznanjem presuda u krivičnim stvarima i, ako je to potrebno, približavanjem krivičnih zakona” (III–158.3). Da bi se ti ciljevi ostvarili i da bi se posebno poboljšala saradnja u oblasti pravosuđa u krivičnim stvarima – koja se bazira na principu međusobnog priznanja presuda i obuhvata približavanje krivičnih zakona i reguliranje zemalja članica u oblastima pobrojanim u članu III-172.2 – Evropski parlament i Vijeće mogu donijeti zakone i okvirne zakone. Prvo, pomenutim zakonskim aktima uspostavit će se mjere za uvođenje pravila i procedura kojim će se osigurati priznanje u cijeloj Uniji svih oblika presuda i sudskih odluka da bi se spriječio sukob među jurisdikcijama, potakla edukacija u pravosuđu, omogućila saradnja među sudskim ili ekvivalentnim organima zemalja članica (član III-171.1). Osim toga, okvirnim zakonima se mogu uvesti minimalna pravila u krivičnom pravu kao i u krivičnom postupku zemalja članica za teška krivična djela sa prekograničnom dimenzijom. Minimalna pravila materijalnog prava odnose se na definiranje krivičnih djela i sankcija u oblastima pobrojanim u članu III-172.2 (terorizam, nezakonita trgovina drogama i naoružanjem, trgovina ljudima i seksualna eksploatacija žena i djece, pranje novca, korupcija, krivotvorenje sredstava plaćanja, kompjuterski kriminal i organizirani kriminal – druga područja može identificirati Vijeće ministara). Minimalna pravila krivičnog postupka odnose se na zajedničku prihvatljivost dokaza među zemljama članicama, prava pojedinaca u krivičnom postupku koja je Vijeće ministara identificiralo putem evropske odluke (član III-171.2). Da bi se poboljšala saradnja među snagama policije u zemljama članicama, Unija također može donijeti okvirne zakone i zakone kojima se uvode mjere za omogućavanje istražnih radnji (zajedničke istražne tehnike, razmjena relevantnih informacija, podrška i saradnja u obuci i razmjeni osoblja, opreme i istraživanja s ciljem otkrivanja krivičnih djela). Na kraju, Ustavnim ugovorom EU se potvrđuje “na ustavnom nivou” potreba za zajedničkim agencijama kao što su Eurojust (član III-174) i Europol (član III-177), dajući Uniji zakonodavne ovlasti za utvrđivanje (putem evropskih zakona) njihove strukture, zadataka, oblasti i obima djelovanja. Također se daje i jasna osnova za uvođenje evropskog javnog tužilaštva kao što je već predloženo u Corpus Juris koju je izradila Delmas-Marty komisija. Evropsko javno tužilaštvo, ako bude formirano na osnovu evropskog zakona Vijeća ministara, trebalo bi biti nadležno za istrage, krivično gonjenje i izvođenje pred lice pravde počinilaca djela protiv finansijskih interesa Unije i teških djela protiv zemalja članica Unije. Ono bi trebalo vršiti te funkcije pred nadležnim sudovima zemalja članica. Pravila procedure koja se primjenjuju na njegov rad, kao i ona koja se odnose na prihvatljivost dokaza te pravila u vezi sa sudskom revizijom mjera koja tužilaštvo preduzima u toku svoga rada utvrdit će evropski zakon Vijeća ministara (član III-175). U ovom novom okviru koji karakterizira samo proširenje ovlaštenja EU i instrumenata Unije u oblasti krivičnog pravosuđa i embrion “krivičnopravnog sistema EU”, pomenuta inkorporacija Povelje Evropske unije o temeljnim pravima u Ustav Evrope (član I-7.1), a naglasak koji ovaj dokument daje poštivanju temeljnih prava u perspektivi uvođenja oblasti slobode, sigurnosti i pravde88 pokazuje da proces evropskih integracija može napredovati jedino ako je u skladu sa

88 Vidi član III-158.1 «Unija će biti regija slobode, sigurnosti i pravde u kojoj će se poštivati ljudska prava…».

184

temeljnim pravima. Poštivanje temeljnih prava je zaista jedna od vrijednosti Unije (član I-2), i to je potvrđeno u odredbama koje se odnose na pristupanje Unije Evropskoj konvenciji (član I-7.2) i da “temeljna prava, koja su zagarantirana Evropskom konvencijom i s obzirom da proističu iz ustavnih tradicija koje su zajedničke zemljama članicama, čine opće principe prava Unije” (član I-7). To bi značilo da pravo na korektan pravni postupak – koji se može smatrati sintezom temeljnih prava u vezi sa krivičnim postupkom – vrlo relevantan u perspektivi Evropske Unije. Prava na pravično suđenje će vjerovatno odigrati važnu ulogu u izgradnji “nove” Evropske Unije. Osnovna bibliografija korištena u ovom radu: “Korektan pravni postupak” iz Ustava SAD i historijski korijeni: ISRAEL, Free-standing Due Process in criminal procedure: the Supreme Court's search for Interpretative Guidelines (Samostalan korektan krivični postupak: traganje Vrhovnog suda za interpretativnim smjernicama) 45, St. Louis University Law Review, 303(2001); FORCE, The American heritage history of the Bill of Rights. The Sixth Amendment (Američka historija naslijeđa Povelje o pravima. Šesti amandman), Silver Burdett Press, 1991; MOTT, Due process of law. A historical and analytical treatise of the principle and methods followed by the Courts in the application of "the Law of the Land" (Korektan pravni postupak. Historijska i analitička rasprava principa i metoda koje koriste sudovi u primjeni “Zakona zemlje”), New York, 1973 (1. izdanje 1926.); ISRAEL–KAMISAR–LA FAVE, Criminal procedure and Constitution (Krivični postupak i ustav), West Publishing Co., S. Paul, Minn, 2000; LA FAVE–ISRAEL, Criminal Procedure (Krivični postupak), West Publishing Co., S. Paul, Minn., 1992; SALZBURG–CAPRA, American criminal procedure, cases and materials (Američki krivični postupak, predmeti i materijali), West Publishing Co., S, Paul, Minn., 2000; MATTEI, Common law – Il diritto angloamericano, Torino, 1992; FANCHIOTTI, Lineamenti del processo penale statunitense, Torino, 1987; FANCHIOTTI, The fair trial in the European perspective (Pravično suđenje u evropskoj perspektivi), dokument se može naći na web stranici projekta “Evropski prostor pravde” na adresi http://www.uniadrion.unibo.it/Justice/Main.html-ssi); GREENBAUM, (a cura di), Giustizia Costituzionale e diritti dell’uomo negli Stati Uniti, Milano, 1992; RE, voce Due process, in Enc. Giur. Treccani, vol. XII, Roma, 1989; FOCARELLI, Equo processo e Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, Padova, 2001. Procesne garancije iz člana 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima: STAVROS, The guarantees for accused persons under art. 6 ECHR (Garancije za optužene osobe prema članu 6 Evropske konvencije), Martinus Nijhoff Publisher, Dordrecht, 1993; CHIAVARIO, Processo e garanzie della persona, Milano, 1982, str. 35; FOCARELLI, Equo processo e Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, Padova, 2001. Krivičnopravni sistemi u evropskim zemljama: AA.VV. Procédures pénales d'Europe, (sous la direction de DELMAS-MARTY), Paris, 1995, str. 224; RIORDAN, The rights to fair trial and to examine witnesses under the Spanish Constitution and the European Convention of Human Rights (Prava na pravično suđenje i na ispitivanje svjedoka prema španskom Ustavu i Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima), in 26, Hasting Constitutional Law Quarterly, 1999, str. 373; AMODIO, Processo penale, diritto europeo e common law, Milano, 2003; LORD IRVINE, The Development of Human Rights in the Britain under Incorporated Convention of Human Rights, in Public Law (Razvoj ljudskih prava u Britaniji prema inkorporiranoj konvenciji o ljudskim pravima u javnom pravu), 1998, str. 221; MAFFEI, Human rights act 1998 (Zakon o ljudskim pravima, 1998.): il regno unito incorpora la Convenzione europea dei diritti dell’uomo nel proprio ordinamento, in Ind. pen., 2001, p.1439; PISANI, Il nuovo article préliminaire del codice di procedura penale francese, in Riv. dir. proc., 2000, p. 991; AIMONETTO, Le recenti riforme della procedura penale francese, Torino, 2002; MARZADURI, Commento a legge costituzionale 23.11.1999 n. 2, in Leg. pen., 2000, p. 755 e 762.;

185

CHIAVARIO, Dichiarazioni a carico e contraddittorio tra l’intervento della Consulta e i progetti di riforma costituzionale, in Leg. pen., 1998, p. 931; GREVI, Garanzie soggettive e garanzie oggettive nel processo penale secondo il progetto di revisione costituzionale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1998, str. 23. EU “treći stub” i stvaranje evropskog pravosudnog prostora (éspace judiciaire européen): WALKER, Europe’s area of freedom, security and justice (Evropsko područje slobode, sigurnosti i pravde), Oxford University Press, 2003; PIATTOLI, Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Milano, 2002; AA.VV., Il difensore e il pubblico ministero europeo, a cura di LANZI–RUGGIERI–CAMALDO, Padova, 2002, p.12; ANODINA, Cooperazione –Integrazione penale nell’ Unione Europea, in Cass. pen., 2001, p. 2898; CASCONE, La costruzione del “terzo pilastro” ed i progetti dell’Unione, in Dir. & Giust., 2002, n. 17, p. 9, n. 18, p. 8, n. 19, p. 8; SICURELLA, Il titolo VI del Trattato di Maastricht e il diritto penale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1997, p. 1307. Povelja iz Nice: HERINGA–VERHEY, The EU Charter: text and structure (Povelja EU: tekst i struktura), objavljeno u Žurnalu Maastrichta o evropskom i komparativnom pravu, 2001, tom 8, br. 1, str. 11; DE WITTE, The legal status of the Charter: vital question or non-issue? (Pravni status Povelje: pitanje od vitalnog značaja ili nebitno pitanje?), Žurnal Maastrichta o evropskom i komparativnom pravu, 2001, tom 8, br. 1, str. 81; WOUTERS, The EU Charter of Fundamental Rights – Some reflections on its external dimension (Povelja EU o temeljnim pravima – neka razmišljanja o njenim eksternim dimenzijama), Žurnal Maastrichta o evropskom i komparativnom pravu, 2001, tom 8, br. 1, str. 3; LEMMENS, The relation between the Charter of Fundamental Rights of European Union and the European Conventions on Human Rights – Substantive aspects (Odnos između Povelje o temeljnim ljudskim pravima Evropske Unije i Evropske konvencije o ljudskim pravima – materijalni aspekti), Žurnal Maastrichta o evropskom i komparativnom pravu, 2001, tom 8, br. 1, str. 49; AA.VV. Diritto, diritto, giurisdizione. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, a cura di TONIATTI, Padovam 2002. Ustav Evropske unije (to jeste, Ugovor kojim se uvodi Evropski ustav) vidi DE WITTE, The European Constitutional Treaty: towards an exit strategy for recalcitrant Member States? (Evropski ustavni ugovor: strategija izlaza tvrdoglavih zemalja članica?), Žurnal Maastrichta o evropskom i komparativnom pravu, 2003, tom 10, br. 1, str. 3; Atti del Convegno di Como 9-10 maggio 2003, “La tutela degli interessi finanziari e dell’ambiente nell’Unione Europea: la giustizia penale nella Convenzione, in corso di pubblicazione; GIARDA, Giustizia penale e Costituzione per l’Europa, in Dir. pen. proc., 2004, n.2, p. 137; BERNARDI, Europeizzazione del diritto penale e progetto di Costituzione Europea, in Dir. pen. proc., 2004, n. 1, p. 5. Drugi pravni materijali se mogu također naći na web stranicama raznih institucija. Posebno, tekstovi predmeta pred Vrhovnim sudom SAD-a, koji se mogu naći na web stranicama Findlawa na adresi: http://caselaw.lp.findlaw.com ili na web stranicama Pravnog fakulteta Cornell na adresi: http://www.law.cornell.edu/index.html Što se tiče tekstova Evropskog suda o ljudskim pravima, oni se mogu naći na web stranici na adresi: www.echr.coe.int/eng/judgements.htm Lak način pronalaska osnovnog trenda u sudskoj praksi u vezi sa članom 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima (slučajevi su poredani na osnovu teme i ključne riječi) nalazi se na adresi: http://www.beagle.org.uk/hra/newindex.htm Na temu zakona o ljudskim pravima iz 1998., potpun tekst zakona se može naći na web stranici Her Majesty's Stationery Office na adresi: http://www.hmso.gov.uk/acts/acts1998/19980042.htm#aofs); drugi materijali se mogu naći na web stranici Lord Chancellor Departmenta: http://www.lcd.gov.uk ili na http://www.beagle.org.uk/hra/newindex.htm Revidirani studijski vodič u kojem su objašnjene odredbe zakona o ljudskim pravima iz 1998. nalazi se adresi Lord Chancellor's Departmenta: http://www.humanrights.gov.uk/studyguide/index.htm

186

Na temu Evropske konvencije, tekst pripremnih radova i “novog” Ustava (to jeste, Ugovora kojim se uspostavlja Evropski ustav), može se naći na web stranici Evropske konvencije: http://european-convention.eu.int Cjelokupni pravni materijal Unije može se naći na adresi: http://www.europa.eu.int/ Tekstovi francuskih zakona i drugih zakonskih akata se mogu naći na sljedećim adresama: http://www.legifrance.gouv.fr/; http://www.assemblee-nationake.fr; http://senat.fr; http://www.justice.gouv.fr; http://www.conseil-contitutionel.fr

187

prof. dr Michele Lupoi Italija, Univerzitet Udine i Univerzitet Bolonje

HARMONIZACIJA GRAĐANSKOG PROCESNOG PRAVA UNUTAR EVROPSKE UNIJE

Uvod: Harmonizacija procesnog prava uopšte Posljednjih decenija globalni pokret ka harmonizaciji procesnog prava postepeno je jačao i dobijao na značaju u svim oblastima pravosuđa, a postignuta je i velika saglasnost u pogledu potrebe prevazilaženja ključnih razlika između raznih pravnih poredaka. Činjenica da različite države primjenjuju različite zakone ozbiljno se odražava naročito na međunacionalne odnose i međunarodnu trgovinu (1). Kako poslovni ljudi tako i obični potrošači sa zebnjom i podozrenjem se odnose prema pravnom sistemu neke strane zemlje, čiji sadržaj obično predstavlja nepoznanicu i misteriju (2). Kako sa stanovišta materijalnog tako i sa stanovišta procesnog prava, prvenstveno usljed različitog odnosa udruženih država prema istim institucijama i situacijama, mora se priznati da je korišćenje prava na izbor nadležnosti (»forum shopping«) prilično rasprostranjena pojava. Pravo na izbor nadležnosti predstavlja nužnu posljedicu preklapanja nadležnosti u međunacionalnom kontekstu: gdje god više država ima nadležnost nad istim sporom, tužilac ima priliku da bira između najmanje dva (a katkad i nekoliko) paralelnih pravnih poredaka. U idealnom svijetu, ovaj izbor ne bi trebalo da utiče na sami ishod, ali iskustvo nam pokazuje da u međunacionalnim sporovima izabrani sud zaista determiniše kako materijalna tako i procesna pravila koja će se primjenjivati. Tako, pod odgovarajućim uslovima, isti tužilac i po osnovu istih okolnosti može biti u prilici da u državi A dobije spor a da ga u državi B izgubi (3). U ovom kontekstu, mora se istaći da procesne razlike vjerovatno predstavljaju glavnu pokretačku silu koja tjera tužioca da se odluči za određeni sud(4): uistinu, prema teritorijalnom principu, svaka država primjenjuje vlastito procesno pravo na građanski postupak koji treba da se riješi nacionalnom sudu (?). Stoga, birajući sud, tužilac bira i vrstu procesnih lijekova koji su na raspolaganju, vrstu pravosudnog sistema, pa čak i dužinu trajanja procesa. U skladu s tim, kada istovremeno započnu paralelni procesi, lako se mogu predvidjeti različiti ishodi, čak i kada je lex causae koji se primjenjuje na činjenice isti u oba postupka. Generalno gledano, prevladava mišljenje da pravo na izbor nadležnosti nije samo po sebi »zlo«, ili, konkretnije, da je nepravedno bacati krivicu na tužioca zbog izabranog suda kada sami pravni sistemi koji negoduju zbog ove pojave omogućavaju takav izbor (5). A s obzirom da je i sami pojam »prirodnog suda« u međunacionalnim sporovima prilično neodređen, ne postoji jasna linija koja bi odvajala dobar izbor suda od lošeg, posebno kada se smatra da su pravosudne vrijednosti suštinski relativne. Ipak, pravo na izbor nadležnosti dovodi do neizvjesnosti, a u nekim slučajevima i do zloupotrebe. Ovo se naročito dešava kada labave odredbe o jurisdikciji omogućavaju tužiocu da pokrene postupak na sudu koji je vrlo malo ili čak nimalo povezan sa sporom ili stranama spora, što se može definisati kao neodgovarajući ili neprimjereni sud. U ovom kontekstu, harmonizacija prava predstavlja jedan od načina da se umanji moć prava na izbor nadležnosti da utiče na ishod sporova. Približavanje procesnih sistema može se odigrati ili kroz unifikaciju ili kroz harmonizaciju relevantnog prava. Unifikacija podrazumijeva donošenje jednoobraznih odredaba koje bi se primjenjivale na isti sadržaj u svakom pravnom poretku (6), dok je harmonizacija ograničena

188

na približavanje raznih nacionalnih pravnih sistema kroz zajedničke principe i smjernice, ali sa različitim specifičnim disciplinama u svakom pravnom sistemu (7). Iako nam se može činiti da je unifikacija prava najbolje rješenje, u praksi ju je veoma teško ostvariti. Čak i ako bi bilo moguće postići međunarodnu saglasnost o unifikaciji izvjesnih oblasti prava, bez jednog nadnacionalnog suda u čijoj bi nadležnosti bilo jedinstveno tumačenje jednoobraznih pravila, uvijek bi postojao rizik da u sudskoj praksi različitih nacionalnih sudova dođe do različite primjene novih odredaba (8). Štaviše, jedinstveni pristup takođe ima više teoretskih nedostatnosti. Pravna tradicija jedne nacije predstavlja kulturni izraz društva, a pravna raznolikost je vrijednost koja se ne može ukloniti samo zarad globalne standardizacije (9). Stoga se predlaže da, iako jedinstveni pristup ne treba da bude ex se odbačen, treba ga zastupati samo u izvjesnim specifičnim (geografskim i pravnim) oblastima, kao sredstvo sprovođenja podrobnije harmonizacije osnovnih pravnih principa i generalno izmirenje različitih pravnih kultura. Drugim riječima, da bi se stvorilo istinsko međunacionalno pravo, nije neophodno birati između propisa i principa: ove dvije tehnike mogu istovremeno postojati i sprovoditi se prema potrebama i kontekstima, sa realističkog stanovišta (10). Još jedna opcija tiče se ograničavanja aktivnosti harmonizovanja na situacije (11) koje karakterišu izvjesni strani elementi (na pr.: međunarodni ugovori, međunacionalni procesi, međunacionalni parovi, itd.) i koji zadržavaju nacionalna pravila za jednostavne domaće odnose. Bez obzira na entuzijazam koji izbija iz dijela pravne literature, harmonizacija prava u praksi pokazuje se kao naporan i usporen proces posebno na globalnom, ali i na regionalnom nivou (12). Čak i u Evropskoj uniji, koja je stvorila i uspostavila zajedničko tržište za više od trista miliona ljudi iz 15 različitih zemalja članica, prisutne su brojne razlike, pa se zadatak stvaranja stvarnog zajedničkog međunacionalnog prava katkad čini nemogućim (13). Nesumnjivo je da je za započinjanje i sprovođenje aktivnosti harmonizacije neophodan nadnacionalni napor, s obzirom da pojedinačne države nijesu u stanju da proizvedu značajne rezultate. Sa ovog stanovišta, Evropska unija i Haška konferencija predstavljaju klasične primjere (14). Međunarodne konvencije su glavni instrument harmonizacije prava (15). U oblasti građanskog postupka, međutim, iskustvo pokazuje da nije dovoljno sastaviti konvenciju ako je, nakon toga, neće ratifikovati značajan broj država. Odista, broj međunarodnih konvencija koje nakon sastavljanja nikada nijesu stupile na snagu isuviše je velik (16). Štaviše, konvencije predstavljaju nefleksibilan izvor prava, koji se nakon ratifikovanja ne može lako modifikovati, tako da su njihovi propisi podložni zastarijevanju, što ih čini nepodesnim za blagovremeno osavremenjivanje (17). U cilju prevazilaženja prepreka međunarodnih konvencija, uveliko dolazi do uvođenja novih pravnih instrumenata, koji se kolektivno nazivaju »mekim pravom« (soft law) (18). Opšti principi, modeli zakona, zbornici uputstava, standardni ugovori i slično imaju sve učestaliju primjenu, naročito u međunacionalnoj trgovinskoj zajednici (19). Pošto se primjena mekog prava uglavnom zasniva na odobrenju strana koje učestvuju u njemu, njegova upotreba u građanskim postupcima veoma je ograničena: zapravo, stranke u sporu ne mogu imati uticaja na procesno pravo koje će se primjenjivati na sudu. Stoga, isključivi slučaj kada stranke mogu da govore o “mekim” pravilima koja se tiču postupka a arbitratori da ih primjenjuju jeste arbitraža. Kada se radi o postupku, uloga sudova u harmonizaciji može biti vrlo ograničena usljed obaveze da se primijene nacionalni propisi i lijekovi (20). Izuzetak se mora napraviti kada je riječ o Evropskom sudu pravde, koji je odigrao značajnu ulogu u kreiranju propisa u svim oblastima prava Evropske zajednice, uključujući i građanski postupak (21). Evropsko iskustvo, s druge strane, pokazuje da jedan nadnacionalni Sud, odgovoran za obezbjeđivanje

189

jedinstvenog tumačenja zajedničkih propisa od strane nacionalnih sudova zemalja članica, predstavlja integralni dio harmonizovanog pravnog sistema. Ipak, mora se primijetiti da se izvan Evropske unije i drugih sličnih blisko povezanih regionalnih zajednica, institucija sistema nadnacionalnih sudova čini krajnje problematičnom kako sa praktičnog tako i sa institucionalnog stanovišta (22). U ovom kontekstu, uloga autora koji se bave pravom može biti od izuzetne važnosti u stvaranju povoljnog tla za širenje iskustva u harmonizaciji. Na akademskom nivou, izučavanje komparativnog prava treba da dovede do širenja iskustva vezanog za harmonizaciju, u duhu zajedničkog znanja i razmjene (23). Neke oblasti prava bolje se uklapaju u globalnu ili regionalnu harmonizaciju. Sa ovog stanovišta, materijalno pravo, naročito privredno, predstavlja uspješniji primjer jedinstvenog i harmonizovanog prava negoli procesno. Ovo je vjerovatno rezultat činjenice da je privredno pravo više neutralnog karaktera i da autonomija strana igra u njemu važnu ulogu. S druge strane, procesno pravo (kako građansko tako i krivično), u mnogo je većoj sponi sa državnom politikom, te se proces harmonizacije suočava sa izraženom opozicijom i kašnjenjem (24). Takvo kašnjenje u harmonizaciji procesnog prava može se smatrati i prirodnim, kada se uzme u obzir da je materijalno pravo decenijama imalo monopol na sceni, dok je procesno nekako ostajalo po strani (25), kao da uspostavljanje zajedničkih propisa vezanih za proces nije komplementarno primjeni i tumačenju jedinstvenih odredaba materijalnog prava. Naprotiv, iskustvo Evropske unije jasno pokazuje da zajedničko tržište ne može opstati bez makar jednog broja propisa vzanih za proces koji bi se zasnivali na zajedničkim principima. Razlike i neujednačenosti u nacionalnima procesnim pravima donose neizvjesnost i čine vladavinu prava (i njeno sprovođenje) manje transparentnim. Kao što je ranije istaknuto, upravo razlike u procesnom pravu prisutne u paralelnim sudskim upravama čine pravo na izbor nadležnosti tako atraktivnim. Obavljanje pravosudne funkcije jedan je od glavnih izraza suverenosti a tradicionalno teritorijalni princip nameće primjenu lex fori na nacionalne procese. Ovo bi moglo da objasni makar neke od teškoća koje postoje u pravljenju jedinstvenih propisa vezanih za proces čak i među veoma bliskim pravnim porecima. Takođe je činjenica da se u oblasti (građanskog) postupka najbolje mogu prepoznati razlike između zemalja u kojima vlada građansko pravo i onih koje njeguju precedentno pravo. Brzi osvrt na porotu, ulogu otkrića i funkcije sudije u sudskom procesu u precedentnom pravu pruža jasan primjer o tome kako postupak može da okarakteriše ne samo pojedinačne procese već i cjelokupno lice pravde u datom pravnom poretku. Međutim, kako su neka skorašnja iskustva pokazala, ove razlike ne treba smatrati nesavladivim preprekama. Ovdje se mahom radi o pitanju kulture, koje je vjerovatno već decenijama precijenjeno (26). Najzad, mora se napomenuti da prepreka harmonizaciji procesnog prava dolazi i iz svijeta praktičara. Advokati su posebno skloni da sumnjaju u reforme i promjene propisa vezanih za proces dok god ih konsoliduje dugi niz godina svakodnevne prakse, ma koliko se ti propisi pokazali lošim i neefikasnim (27). Čak i u ovom nezavidnom kontekstu, priznaje se da je neophodno izvršiti harmonizaciju građanskog postupka izvan nacionalnih granica kako bi se obezbijedio lakši pristup pravdi, pružili brži i efikasniji lijekovi i procedure, razvilo povjerenje u međunacionalne sporove i obezbijedio jednaki tretman stranki u građanskom postupku, bez obzira na njihovu nacionalnost i/ili mjesto stanovanja (28). Propisi koji rukovode građanskim postupcima treba da se standardizuju kako bi se uspostavilo zajedničko jezgro opšte prihvaćenih principa i politike.

190

Zajednica autora koji se bave oblašću prava danas priznaje postojanje zajedničkog jezgra osnovnih procesnih principa koje predstavlja osnovu svih demokratskih i efikasnih formi donošenja odluka o pravima i tužbama. Takvi osnovni principi mogu se naći i u međunarodnim i u domaćim odredbama. S jedne strane, mora se pomenuti čl. 6 (1) Evropske konvencije o ljudskim pravima iz 1950, koji se odnosi na regularni pravni postupak kao osnovni dio svih sudskih aktivnosti, i koji propisuje osnovno pravo svakog pojedinca na pravedno suđenje i sudsku presudu u razumnom roku (29). Slični propisi sadržani su u čl. 47 Povelje iz Nice od 7. decembra 2000. godine, koja osnovnim pravima Evropske zajednice dodaje pravo na pravedno suđenje, odnosno, kad je riječ o građanskom postupku, pravo na efikasni lijek koji će u kontekstu pravednog postupka i u razumnom roku propisati nezavisni i nepristrasni sudija, koristeći, pod odgovarajućim uslovima, pravnu pomoć koju obezbjeđuje država (30). Slične odredbe sadržane su u ustavima i osnovnim pravima većine demokratskih država. Takav je slučaj, na pr. sa čl. 111 italijanskog Ustava, koji je nedavno reformisan kako bi eksplicitno propisao princip pravednog postupka u sudskim procesima svih vrsta. U vezi sa pravom pristupa pravdi u čl. 24 i sa pravom na odbranu iz čl. 25, ova odredba postavlja “minimum” standarda za efikasnu sudsku aktivnost u Italiji. Pojam pravednog postupka naročito je važan u kontekstu međunacionalnog građanskog procesa, gdje se različite pravne kulture suočavaju jedna s drugom i gdje se javlja potreba da se čuvaju osnovna prava stranki iz drugih zemalja i da se pokuša redukovati (teritorijalna i kulturna) distanca između paralelnih pravnih poredaka. Pravo na efikasni lijek i pravo na efikasnu odbranu predstavljaju integralni dio pravednog postupka, naročito u međunacionalnom okruženju. Stoga, pravila vezana za nadležnost treba da budu inspirisana principom bliske veze, kako bi se uklonila neodgovarajuća rješenja u pojedinačnim državama. Prihvaćeno je da treba da se izvrši harmonizacija propisa koji se tiču međunacionalne nadležnosti građanskih sudova. Jer, zapravo, najočigledniju zloupotrebu prava na izbor nadležnosti omogućavaju i podspješuju upravo neodgovarajuća rješenja kojima pojedine zemlje regulišu pitanje nadležnosti, čime se narušava izvjesnost i predvidljivost prava. U posljednjih nekoliko godina, postignut je konsenzus širokih razmjera po pitanju mogućnosti da se revidiraju i usaglase pravila o nadležnosti u svijetlu principa pravednog postupka i bliske veze. Italija je, na primjer, uključila u čl. 3 zakona 218 od 31. maja 1995. neke odredbe Briselske konvencije iz 1968. (sadašnja uredba 44\2001), proširujući raspon primjene na sporove u kojima optuženi stanuje u nekoj trećoj državi. Ipak, mora se priznati da se u ovoj oblasti prava harmonizacija suočava sa vrlo ozbiljnim preprekama. Sa stanovišta države, propisi koji se tiču nadležnosti definišu sami domen suverene vlasti jedne nacije i u tom smislu svaki pokušaj umanjivanja te vlasti dočekuje se sa sumnjom i oprezom. Međutim, prihvaćeno je da moderni pojam međunacionalne nadležnosti ne može biti ograničen suverenom vlašću države da sude u sporovima, već da se mora oslanjati na načelo da se privatnim strankama obezbijedi da o njihovoj tužbi presudu u njihovu korist ili na njihovu štetu donosi sudija koji je blisko i logički vezan ili za stranke u sporu ili za sami spor. U ovom kontekstu, teritorijalni karakter nadležnosti ne treba posmatrati kao prenošenje suverenih moći države izvan nacionalne teritorije, već kao odnos između suda i spora, posebno u pogledu njegovog predmeta i dokaza koje treba prikupiti i upotrijebiti. Iskustvo nam govori da sudovi različitih država treba da ostvare međusobnu saradnju koja će služiti kao sredstvo protiv paralelnih postupaka i suprotnih presuda. Treba pronaći mehanizme pomoću kojih bi različite nacionalne sudije kojima je dodijeljeno da sude u srodnim međunacionalnim sporovima međusobno komunicirali i eventualno udružili snage u fazi prikupljanja dokaznog materijala. Štaviše, treba uvesti efikasne instrumente za prevazilaženje paralelnih procesa i omogućavanje međunacionalnog udruživanja u djelovanju (31). Ne iznenađuje činjenica da u ovom trenutku, ako se izuzme nekoliko bilateralnih konvencija (32), jedinstveni zakoni u stvarima koje se tiču direktne nadležnosti postoje samo u

191

ograničenim regionalnim kontekstima (na pr. Evropska unija, Udruženje jugoistočnih azijskih nacija (Asean) (33), Efta itd) (34) ili kada se radi o specifičnim pitanjima (35). U cjelini, može se reći da ne postoji baš mnogo primjera uspješne harmonizacije procesnog prava, a na globalnom nivou ih je čak vrlo malo. Na raznim nivoima godinama se radilo na mnogim projektima, a ipak je većina njih ostala na polici. Čak ni u Evropskoj uniji, ako se izuzime Briselska konvencija iz 1968. o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda u građanskim i privrednim sporovima, sve do nedavno harmonizacija procesnih propisa nije bila odmakla dalje od predloga direktive (vidi niže). U ovom trenutku, jedan od najautoritativnijih pokušaja usaglašavanja propisa koji se tiču nadležnosti i priznavanja presuda na globalnom nivou vrši se na Haškoj konferenciji. Zapravo, aktivnosti Haške konferencije na konvenciji koja bi bila priznata na globalnom nivou (36) potvrđuju koliko je harmonizacija u ovoj oblasti prava mukotrpan i kompleksan zadatak, osobito u kompleksnom i globalizovanom društvu kakvo je naše. Na primjer, osnove utvrđivanja nadležnosti, koje se u kontekstu Briselske konvencije smatraju primjerenim (na pr. čl. 5, n. 3), po mišljenju Vrhovnog suda SAD-a krše redovni postupak i američka delegacija im se žestoko suprotstavlja (37) i obratno (38). Trenutno se u Hagu vodi žustra debata oko toga da li osnove za utvrđivanje nadležnosti treba uključiti u tzv. bijelu listu prihvaćenih kriterijuma koji obezbjeđuju automatsko priznavanje odluke iz druge zemlje ili, pak, u crnu listu neodgovarajućih rješenja u vezi sa nadležnošću na osnovu kojih se odbija priznavanje (39). Ishod ove debate još uvijek je vrlo neizvjestan. Nedavno se dogodilo da je plan aktivnosti na konferenciji poremećen usljed teškoća koje su iskrsle na diplomatskoj sesiji održanoj u Hagu u junu 2001. u postizanju sporazuma o nadležnosti po pitanju ugovora sa elektronskim potrošačima. Sve odluke odložene su do kraja 2002. godine (40). Tekst nacrta iz 1999. godine drastično je izmijenjen, bez ikakvog usaglašenog stava u vezi sa nekoliko bitnih pitanja, tako da se u privremenom nacrtu konvencije iz 2001. za većinu članova daju alternativni tekstovi i opcije. (41). Ove teškoće ne iznenađuju mnogo. Uvijek je teže sastaviti dvojne konvencije (tj. konvencije koje se bave i pitanjima nadležnosti i priznavanjem presuda) nego one jednostrane, koje samo pružaju pravila o priznavanju, ostavljajući državama da izaberu koji će osnov za utvrđivanje nadležnosti primijeniti. Ovo je naročito slučaj ako dvojna konvencija ograničava ili isključuje moć sudije ad quem da razmotri nadležnosti inostranog sudije koji donosi presudu (što je slučaj sa Prvom i Drugom briselskom konvencijom). Međutim, vjerovatno najambiciozniji globalni projekat, započet pod imenom Međunacionalna pravila građanskog postupka a sada (42) poznat kao Principi i pravila međunacionalnog građanskog postupka, izvodi se u realizaciji Američkog pravnog instituta. Ovaj projekat nudi istinski model građanskog procesnog kodeksa za međunacionalne sporove. Njegovi idejni tvorci su Džefri Hazard i Mikele Tarufo, ali je on tokom godina sakupio priloge i okupio napore široke međunarodne zajednice eksperata za postupak (43), koji su pokušavali da spoje tradicije građanskog i precedentnog prava i kreiraju novi ad hoc postupak za međunarodne privredne sporove. Nedavno je i Unidroit dao podršku ovoj inicijativi (44), uz kritički izvještaj prof. Sturnera. Štaviše, nakon predloga Unidroit-a projektu vezanom za pravila pridružen je i projekat koji se tiče principa (45), sa (možda ne tako ambicioznim) ciljem da postavi osnovne principe međunacionalnog građanskog postupka (46). Harmonizacija procesnog prava u Evropskoj uniji Evropska unija važi za nadnacionalnu zajednicu u kojoj je harmonizacija građanskog postupka dostigla napredniju fazu (47): zapravo, pošto su zajednički (osnovni) principi vezani za procesno pravo integralni dio zajedničkog tržišta, debata o usaglašavanju procesnog prava u Evropi odigrava se već nekoliko decenija (48).

192

Iako (još uvijek) ne postoji nikakav evropski kodeks građanskog postupka, a “zvanična” harmonizacija građanskog postupka na zakonodavnom nivou još uvijek je u začetku, već je moguće govoriti o evropskom procesnom pravu, makar u smislu zajedničkog jezgra jedinstvenih procesnih principa priznatih od strane svih zemalja članica i institucija Zajednice. S jedne strane, treba pomenuti jedinstvene procesne principe i osnovna procesna prava koja su ustanovljena i proističu iz odredbi Briselske konvencije od 27. septembra 1968. o nadležnosti i priznavanju i izvršenju odluka u građanskim i privrednim sporovima, na primjer, niz jedinstvenih procesnih odredaba, na kojima je Evropskom konvencijom o ljudskim pravima utemeljen takozvani evropski sudski prostor (49), a posebno Član 6 i (50) i Član 47 Povelje iz Nice (51). S druge strane, kroz dugi niz godina sudska praksa Evropskog suda pravde progresivno je formirala jezgro minimalnih standarda u postupku za lica koja žive i rade u Uniji, kako bi se obezbijedio pristup pravdi i efikasnim pravnim lijekovima za implementaciju prava Evropske zajednice i njenog pravnog poretka (52). U ovom kontekstu, već duži niz godina očigledno je da je neophodno uvođenje detaljnijih analitičkih pravila vezanih za proces da bi sami pojam Evropske unije bio ostvaren. Međutim, proces harmonizacije u ovoj oblasti prava do nedavno se pokazivao prilično komplikovanim. Krajem osamdesetih godina Prof. Marsel Storm sproveo je poznati i ambiciozni projekat, dobivši (prvobitno) zadatak od Komisije da sastavi projekat evropskog kodeksa građanskog postupka (53). Radna grupa, međutim, ubrzo je ograničila vlastiti djelokrug (54), ostavljajući po strani projekat kodeksa, napuštajući ideju o intervenisanju u oblasti opštih procesnih principa i ograničavajući se na sastavljanje nacrta predloga direktive za usaglašavanje građanskog procesnog prava u Uniji, sa 127 članova koji se bave nekima od naznačajnijih aspekata građanskog postupka (na pr. izmirenje, faza sakupljanja dokaznog materijala, troškovi, privremene odredbe itd) (55). Radna grupa predala je svoj konačni izvještaj početkom 1993. godine (56). Predlog direktive pobudio je izvjesno interesovanje u zajednici koja se bavi pitanjima postupka, ali je završio tako što ga je Komisija stavila na policu, bez realnih izgleda da će u skoroj budućnosti biti ponovo razmatran (57). U to vrijeme, pored entuzijazma generalnog izvještača, koji je već vjerovao da je evropski proces u skladu sa ciljevima Evropske unije, u Evropskoj zajednici javile su se brojne sumnje u vezi sa time koliko je projekat direktive kompatibilan sa principom subsidijarnosti (58). Štaviše, birokratija Zajednice izgleda da je bila prilično nerada da u toj fazi zakorači u tako nezgodnu oblast. Mora se pomenuti da se u to vrijeme smatralo da su pitanja (međunarodnog) procesnog prava na granici pravog prava Evropske zajednice, zajedno sa privatnim međunarodnim pravom i saradnjom na nivou sudstva između zemalja članica: zapravo, saradnja na nivou sudstva pripadala je takozvanom trećem stubu Unije. Od tada se, međutim, evropski institucionalni kontekst radikalno izmijenio. Stupanje na snagu Ugovora iz Amsterdama 1999. unijelo je veoma važne inovacije u pravni kontekst intervencije Evropske zajednice u pitanja (građanskog) procesa. Zapravo, članovi 61-69 ovog Ugovora (59) uključili su ova pitanja u domen prava Evropske zajednice u vezi sa politikom koja se tiče slobodnog kretanja lica unutar Evropske unije i u onoj mjeri koliko su “neophodna za adekvatno funkcionisanje unutarnjeg tržišta”, kako bi se postigli rezultati koje nije moguće ostvariti pojedinačnim djelovanjem zemalja članica, u skladu sa principom subsidijarnosti. Posebno Član 61 c) Ugovora iz Amsterdama unosi u prvi stub Unije usvajanje mjera u području saradnje u sudstvu u vezi sa građanskim pitanjima poput onih sadržanih u Čl. 65 Ugovora, uključujući, po pitanju onog što nas ovdje zanima, novu legislativu vezanu za građanska pitanja koja imaju implikacije 'preko granica', a koja ima za cilj unapređenje i pojednostavljivanje priznavanja i izvršenja odluka u građanskim i privrednim sporovima, promovisanje kompatibilnosti pravila primjenjivih u zemljama članicama koja se tiču izbora zakona i nadležnosti, kao i uklanjanje prepreka efikasnom funkcionisanju građanskih postupaka kroz promociju kompatibilnosti propisa o građanskom postupku primjenjivih u zemljama članicama (60). Drugim riječima,

193

Ugovor iz Amsterdama danas efikasno daje ovlašćenje Evropskoj zajednici da sastavlja i sprovodi zakone u ovim oblastima prava primjenjujući tradicionalne instrumente prava Evropske zajednice, kao što su direktive i propisi (61). Stoga neće više biti potrebno da zemlje članice sastavljaju međunarodne konvencije kako bi sprovele nove zakone u oblasti (građanskog) postupka. Ovo takođe znači da bi se postojeće konvencije vezane za oblast procesnog prava mogle ugraditi u instrumente prava Evropske zajednice, kao što ćemo ubrzo imati priliku da vidimo. Ovaj novi pravni i politički kontekst već je ulio svježu krv u debatu o harmonizaciji građanskog postupka unutar Unije i već su preduzeti novi koraci (62) u cilju iskorišćavanja rezultata ranije uloženih (i bezuspješnih) napora u ovom pravcu, kao što je pomenuti Stormov projekat. Ograničenja intervencija Evropske zajednice u ovim oblastima nijesu posebno restriktivna: čak i ako se princip subsidijarnosti, koji podrazumijeva da je usvajanje mjera koje imaju međunacionalne implikacije neophodno za efikasno funkcionisanje zajedničkog tržišta, mora uvijek poštovati, djelotvorno funkcionisanje tržišta ne treba da bude cilj samo sa ekonomskog već i sa društvenog stanovišta, a građanski postupak sasvim izvjesno ima neposredne i direktne veze sa svakodnevnim i poslovnim životom lica koja žive i rade u Uniji (63). Novi pravni okvir stvoren Ugovorom u Amsterdamu doveo je do promjena u odnosima sa trećim državama (64), naročito u pogledu eksternih nadležnosti Unije i pojedinačnih zemalja članica. Ono što nam je ovdje bitno, za pet godina, pitanja na koja se odnosi Čl. 65 vrlo vjerovatno potpadaće u isključivu nadležnost Evropske zajednice (65). Stoga, kao opšte pravilo, Unija će imati isključivo pravo da pregovara o međunarodnim konvencijama sa trećim državama, što će uticati na pravo Evropske zajednice u pogledu saradnje među sudovima (66). S druge strane, zemlje članice uživaće ograničenu slobodu djelovanja na međunarodnom nivou uz minimalno oslanjanje na interne odredbe Zajednice (67). Naročito, kada je riječ o pitanjima u domenu primjene regulative Druge briselske konvencije, pojedinačne zemlje članice imaju moć (uz izvjesna ograničenja) da definišu nove konvencije o nadležnosti i priznavanju sa trećim državama (Čl.16 reg.). S druge strane, u domenu Prve briselske konvencije, iako postojeće konvencije sa trećim državama ostaju na snazi, ubuduće nijedna odredba ne ovlašćuje zemlje članice da pregovara o novim konvencijama sa trećim državama. Drugim riječima, institucije Evropske zajednice u ovoj oblasti implicitno imaju ekskluzivno pravo da pregovaraju o međunarodnim konvencijama, što bi moglo da se odrazi na interni sistem (68). Ako bi se primjena međunarodne konvencije proširila i na nacionalnom nivou i na nivou zajednice, Unija i zemlje članice imaće paralelnu nadležnost u tim oblastima (69): do takve situacije doći će i u pogledu pomenutih pregovora koji se vode o Haškim konvencijama o presudama koje bi bile priznate na svjetskom nivou (70). Kao nedostatak ovog, mora se primijetiti da je primjena članova 65, 67 i 68 Ugovora iz Amsterdama podređena odredbama protokola o položaju Ujedinjenog kraljevstva, Irske i Danske (71). Članovi 1, 2 i 3 (1) ovog prvog daju Ujedinjenom kraljevstvu i Irskoj pravo da od slučaja do slučaja biraju zakone koji su sačinjeni u vezi sa ovim pitanjima, bez prava na veto. Međutim, i Ujedinjeno kraljevstvo i Irska već su izrazili namjeru da učestvuju u jedinstvenom sistemu koji je uspostavljen novim propisima vezanim za postupak. S druge strane, Danska je ovo apsolutno odbila: drugim riječima, ona nema namjeru da učestvuje u amsterdamskom sistemu po pitanju saradnje u sudstvu (72) i neće primjenjivati nijedan od novih propisa sve dok ne odluči da se ponovo priključi (73). Do tada, međunacionalni sporovi koji uključuju Dansku podlijegaće lex fori ili primjenjivim konvencijama. Pošto se od međunarodnih konvencija koje sastavljaju zemlje članice ne zahtijeva na donose zakone u ovim oblastima prava, posebni Protokoli (74) kojima se Sudu pravde dodjeljuje preliminarno pravo da tumači te konvencije takođe su postali suvišni. Zapravo, svaka uredba koja se odnosi na postupak spada u preliminarnu nadležnost Suda pravde u skladu sa Čl. 234

194

(nekadašnji 177) Ugovora (75). Pristup Sudu pravde, međutim, sada će biti mnogo ograničeniji nego što je to bio slučaj sa Briselskom konvencijom iz 1968. i njenim Protokolom iz 1971.g. Zapravo, prema Čl. 68 Ugovora (76), zahtjeve vezane za prethodno pitanje o zakonima sastavljanim u skladu sa Čl. 61-69 mogu podnositi samo Vrhovni sudovi zemalja članica, tj. sudovi krajnje instance čije odluke ne podliježu daljim žalbama. Apelacioni sudovi (i drugostepeni sudovi uopšte), s druge strane, neće veše imati pravo da to čine. Ovo će sasvim izvjesno smanjiti broj odluka koje će donositi Sud pravde i dovesti u opasnost jedinstvenu primjenu regulative koja se odnosi na proces. Nova uredbe Evropske unije koje se odnose na postupak: Uvod Novi pravni scenario uveden Ugovorom iz Amsterdama, opisan u prethodnom odjeljku, odmah je doveo do određenih rezultata. Zapravo, u roku od nekoliko mjeseci, sve postojeće evropske konvencije vezane za proces uvedene su kao izvršne uredbe Evropske zajednice (77), a uvedena je i nova uredba koja se tiče dokaznog materijala. Posebno treba pomenuti: - uredbu 1346\00 o međunarodnim stečajnim postupcima od 29. maja 2000. (78), kojom se uvodi Briselska konvencija od 23. novembra 1995, a koja je na snazi od 31. maja 2002; - uredbu 1347\00 od 29. maja 2000. o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda u bračnim sporovima, kojom se zamjenjuje Briselska konvencija od 1998. (Brisel II) (79) i koja je stupila na snagu 1. marta 2001; - uredbu 1348\00 o uručivanju dokumenata i sudskih akata u inostranstvu od 29. maja 2000 (80), koja implementira konvenciju od 26. maja 1997. i koja je stupila na snagu 31. maja 2001; u vezi sa ovom uredbom, mora se pomenuti odluka Evropske komisije od 25. septembra 2001. kojom se usvaja lista agencija koje mogu biti primaoci kao i spisak dokumenata koji se mogu uručivati; - uredbu 44\01 od 22. decembra 2000. (81), koja zamjenjuje Briselsku konvenciju iz 1968. (Prvu briselsku konvenciju) o nadležnosti i priznavanju presuda u građanskim i privrednim sporovima i koja je stupila na snagu 1. marta 2002. (82); - uredbu 1206\01 od 28. maja 2002. o prikupljanju dokaza u inostranstvu u građanskim i privrednim sporovima (83), koja je stupila na snagu 1. jula 2001.g. (ali koja će se većim dijelom primjenjivati tek od 1. januara 2004.). Podrobna analiza svih ovih uredbi prevazilazi okvire ovog rada. Međutim, od značaja je da se ukratko predstave dvije “briselske” uredbe, jer igraju pionirsku ulogu u harmonizaciji građanskog postupka u Evropi. Uredba 44\2001 (Prva briselska konvencija I) o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda u građanskim i privrednim sporovima Ova uredba je direktni potomak Briselske konvencije od 27. septembra 1968. o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda u građanskim i privrednim sporovima (84), čija je osnovna struktura ostala očuvana pri prelasku iz forme konvencije u formu uredbe, iako je u tom procesu u većini slučajeva došlo do izmjene numeracije članova (85). Briselska konvencija je prilično poznati dokument iz međunarodne legislative. Prvobitno ju je sastavilo šest zemalja osnivača Unije u skladu sa čl. 220 Rimskog ugovora, sa ciljem da se upotpuni niz sloboda u okviru Evropske zajednice i to obezbjeđivanjem slobodnog protoka sudskih odluka, izvjesnosti u privrednim odnosima i jednakog tretmana po pitanju nadležnosti za sva fizička i pravna lica koja žive i rade u Evropskoj uniji. Ona obezbjeđuje jedinstvene

195

propise o međunacionalnoj nadležnosti koji se baziraju na bliskoj vezi između sudova, kao i jedinstveno priznavanje i izvršenje odluka donijetih na sudovima zemalja članica. Ova konvencija smatra se kamenom temeljcem takozvanog zajedničkog evropskog sudskog prostora (86) i modelom za sve buduće pokušaje usaglašavanja građanskog procesnog prava u Evropi. Takođe, u očima mnogih predstavlja fundamentalnu referentnu tačku za reforme u oblasti procesnog prava kako u pojedinačnim zemljama članicama tako i u trećim zemljama (87). U svakom slučaju, konvencija je bila i uredba će biti vrlo plodonosan pravni dokument. Prije svega, njihova “dvostruka” priroda dozvoljava im da se bave fundamentalnim pitanjima procesnog prava (nadležnošću i protokom odluka) na komplementaran i iscrpan način, posebno što ova pitanja uveliko zavise jedno od drugog: zapravo, automatska cirkulacija odluka unutar Evropske unije pretpostavlja činjenicu da je nadležnost suda a quo zasnovana na nekoj zajedničkoj, univerzalno prihvaćenoj povezujućoj osnovi. Štaviše, Sud pravde pružio je neprocjenjivu pomoć u obezbjeđivanju jedinstvene i dosljedne primjene odredaba konvencije širom zemalja članica (88). Značaj njegove sudske prakse toliko je očigledan da možemo samo biti vrlo nezadovoljni ograničenjima koja je Ugovor iz Amstredama postavio u smislu pristupa Sudu po tim pitanjima (vidi gore). Da bi se nadomjestilo odsustvo smjernica od ovog Suda, od sada pa nadalje nacionalni sudovi trebalo bi da uspostave blisku saradnju izvan zemlje kako bi se izbjegla nedosljedna i heterogena primjene istih odredaba. Bez ulaženja u detalje o propisima vezanim za nadležnost, važno je istaći da ova uredba obezbjeđuje jedan opšti faktor povezivanja (mjesto stanovanja optuženog lica), nekoliko specifičnih – koji za posebne vrste sporova pružaju mogućnost alternativne nadležnosti – kao i neke isključive. Ovi posljednji su od posebnog značaja ovdje: u specifičnim slučajevima, uredba propisuje da isključivu nadležnost dobijaju sudovi jedne zemlje članice, uz isključivanje svih paralelnih presuda nekih drugih zemalja članica. Štaviše, u odnosu na neobične kategorije slučajeva, koje karakterišu nejednake “pregovaračke” moći strana u sporu, obezbijeđeni su posebni propisi zaštite koji štite pravo na odbranu i pravo na djelovanje “slabih” strana, i to kada je riječ o ugovorima sa potrošačima, ugovorima iz oblasti radnih odnosa i ugovorima o osiguranju. U globalu, može se konstatovati da uredba uspijeva da ukloni veći dio neodgovarajućih rješenja u vezi s nadležnošću koje su prethodno postavile zemlje članice i da obezbijedi da nadležnost ima sud koji je u bliskoj vezi sa sporom, tako da u fazi priznavanja, sud ad quem nema nikakvu kontrolu nad nadležnošću suda a quo (89). Kada je riječ o subjektivnom djelokrugu primjene propisa o nadležnosti iz Prve briselske konvencije, mogu se navesti tri moguća scenarija: a) optuženo lice stanuje u zemlji članici; b) optuženo lice ne stanuje u zemlji članici; c) optuženo lice stanuje u zemlji članici ali se na njega odnose propisi posebne konvencije. Čl. 59 kaže da se mjesto stanovanja strane u sporu ne utvrđuje kroz lex fori, a kada strana ne stanuje u toj državi, kroz zakon bilo koje relevantne države. S druge strane, sa izmjenama u odnosu na pređašnji čl. 53, čl. 60 daje autonomni pojam boravišta korporacije ili drugog pravnog lica, tj. njegovo statutarno sjedište, njegovu centralnu administraciju ili njegov poslovni centar. Kada se radi o slučaju a), nadležnost se može primijeniti samo u skladu sa propisima Uredbe, uz isključivanje lex fori. U slučajevima pod b), lex fori se primjenjuje, i to kroz renvoi člana 4 Uredbe. Međutim, odredbe o isključivoj nadležnosti iz čl. 22 (nekadašnji čl. 16) važe bez obzira na mjesto stanovanja optuženog lica a jedna klauzula o nadležnosti rukovodi se članom 23 (nekadašnji čl. 17) kada jedna od strana u sporu (bez obzira na njen položaj u procesu) stanuje u nekoj zemlji članici. Najzad, slučajevi pod c) pokriveni su članom 71 (nekadašnji čl. 57), koji kaže da uredba ne zamjenjuje konvencije čije će strane ugovornice biti, ili to jesu, upravo zemlje članice i koje uređuju pitanja nadležnosti, priznavanja i izvršenja u određenim sporovima (90).

196

Međutim, ove distinkcije nijesu relevantne kada je riječ o priznavanju i izvršenju. Zapravo, čl. 32 propisuje da se naredne odredbe o priznavanju i izvršenje odnose na svaku sudsku odluku koja se u zemlji članici donese i to, mora se dodati, bez obzira na propise koje sud a quo primjenjuje radi utvrđivanja nadležnosti. Na primjer, italijanski sud će automatski priznati francusku odluku u skladu sa Prvom briselskom konvencijom bez obzira na mjesto stanovanja optuženog lica. Što se tiče domena primjene, Uredba se odnosi na građanske i privredne sporove (čl. 1). Sud pravde jasno je definisao da se pojmu građanskih i privrednih sporova mora dati autonomno tumačenje (91), prema ciljevima i sistemu uredbe, kao i prema opštim principima koji izviru iz zemalja članica, nezavisno od pojma koji proističe iz lex fori svake zemlje pojedinačno (92). Štaviše, u Čl. 1, kl. 1 jasno se kaže da primjena uredbe ne zavisi od vrste pravosudnog tijela koje je donijelo odluku, tako da su na pr. odluke redovnih građanskih sudija u oblasti javnog prava isključene (93) dok su građanski sporovi koji spadaju u nadležnost specijalnih i/ili krivičnih sudova (94) i procesi nesporne jurisdikcije (95) uključeni. Nekoliko vrsta sporova eksplicitno ispada iz djelokruga uredbe (Čl. 1 (1)), i to: poreski (96), carinski i administrativni sporovi (97). Čl. 1 (2) isključuje i sporove koji se tiču statusa, kapaciteta i bračnog režima između bračnih drugova, bankrotstva i ostalih stečajnih pitanja, testamenata i nasljeđa, socijalne sigurnosti i arbitraže. Međutim, mora se istaći da uredba ne važi samo u slučaju kada pitanja koja su isključena predstavljaju glavni predmet spora. Posebno kada je riječ o priznavanju, čl. 32 jasno kaže da termin “odluka” podrazumijeva svaku sudsku odluku, bez obzira na njeno ime i tipologiju. Čl. 32 jasno se odnosi na presude, dekrete i naredbe, ali je jasno da se ne radi o zatvorenoj listi. Ovo je jedna vrlo važna odredba: Prva briselska konvencija omogućava cirkulaciju mnogo šireg raspona odluka nego što to omogućava lex fori većine zemalja članica, u prvom redu Italije. Privremene mjere, privremene naredbe i slično mogu tako slobodno da cirkulišu. Štaviše, odluka ne mora da bude res judicata da bi kružila među zemljama članicama. Ovo znači da se ona van zemlje može priznati i onda kada se u matičnoj zemlji na nju još uvijek može uložiti žalba ili je, pak, apelacioni postupak u toku. Ipak, činjenica da neka odluka nije “konačna” može se na izvjestan način odraziti na priznavanje i davanje egzekvatura, tj. pečata kojim se odobrava izvršenje. Uredba formalno razdvaja priznavanje od izvršenja, iako se izvjesne odredbe istovremeno odnose i na jedno i na drugo. Priznavanje odluka donesenih na sudovima drugih zemalja članica je automatsko: nije potreban nikakav postupak da bi se priznala validnost odluke iz druge zemlje, na pr. u domaćim građanskim postupcima. Samo u slučaju da je priznavanje sporno, zainteresovana strana može pokrenuti postupak prema čl. 38 et seq. S druge strane, inostrane odluke koje se mogu sprovesti u nekoj zemlji članici mogu se takođe sprovesti i u ostalim zemljama članicama, nakon što je lokalni sud na zahtjev zainteresovane strane dao egzekvatur. Kako je ranije pomenuto, nije potrebno da odluka postane res judicata da bi se izvršila u inostranstvu, dok god se ona može privremeno izvršiti u zemlji koja ju je donijela. Ovo takođe znači da u slučaju da odluka prestane da bude izvršna u zemlji, izvršenje van nje može takođe biti onemogućeno. Isti osnov koji sprječava priznavanje sprječava i izvršenje neke inostrane odluke: čl. 45 (2). U Čl. 34 navode se specifične osnove koje onemogućavaju priznavanje/izvršenje neke odluke donesene u stranoj zemlji: a) priznavanje se očigledno kosi sa državnom politikom države ad quem. Mora se pomenuti da ova uredba, u odnosu na originalnu odredbu iz konvencije iz 1968, ograničava ulogu državne politike, čije kršenje sada mora biti “očigledno”. Mada sastavljači ove uredbe nijesu otišli toliko daleko koliko su neki autori zahtijevali (tj. da jednostavno uklone izuzeće vezano za državnu politiku), mora se primijetiti da u praksi ima vrlo malo slučajeva u kojima je priznavanje odbijeno po osnovu kršenja državne politike. Najzad, građanski i privredni sporovi, u ograničenom smislu čl. 2 obično ne predstavljaju probleme za državnu politiku;

197

b) prvobitna tužba (ili neki drugi ekvivalentni akt) nije blagovremeno uručena optuženom licu niti je ono o njoj obaviješteno na vrijeme kako bi moglo da se brani – čl. 32(2). U neobičnom kontekstu Evropske unije, u skladu sa recipročnim povjerenjem između zemalja članica, pretpostavlja se da svi nacionalni sudovi obezbjeđuju adekvatne standarde pravednog suđenja i u slučaju kada se radi o inostranim strankama. Pravo na odbranu, stoga, eksplicitno se čuva samo kada se radi o početnoj fazi postupka. Drugim riječima, nijedna odluka se ne može priznati ako optuženo lice nije učestvovalo u procesu a quo usljed neregularnosti u obradi prvobitne tužbe. Međutim, ako je ona bila regularna, onda je na optuženom da se brani pred sudom a quo, pod pretpostavkom da će biti izložen pravednom postupku. Mora se pomenuti da će se pitanje uredne dostave u okviru Evropske unije, koje je prethodno bilo prepušteno lex fori (i nekoj relevantnoj međunarodnoj konvenciji) (98), sada rešavati prema uredbi 1348\00. Ovo je proizvelo niz problema u kontekstu konvencije iz 1968 (99); konkretno, originalnoj odredbi čl. 27 (2) konvencije iz 1968, Sud pravde dao je prilično usko (i kontroverzno) tumačenje (100). Sa ciljem da se prevaziđe ovakva sudska praksa, uredba uvodi novu konačnu odredbu koja propisuje da se čak ni onda kada je obrada prvobitne tužbe bila neregularna priznanje ne može odbiti, pod uslovom da je optuženi imao priliku da podnese žalbu protiv presude. Drugim riječima, kada se konačna odluka uruči datoj stranki, na njoj je da podnese žalbu na nju, pokrećući odbranu po osnovu neregularnosti postupka. S obzirom na praktične teškoće s kojima se tužilac suočava prilikom uručivanja zahtjeva u drugoj zemlji, ova odredba treba da postigne ravnotežu između interesa tužioca da ne dođe do poništavanja cjelokupnog postupka i interesa optuženog da ukloni ili izmijeni nekorektnu odluku; c) odluka u nekoj stranoj zemlji kosi se sa odlukom koja je donijeta u sporu između istih strana u zemlji članici – čl. 34 (3). Ovo predstavlja klasični slučaj odbacivanja po osnovu “konflikta presuda”. Međutim, pomalo iznenađuje da uredba ne propisuje da odluka u matičnoj zemlji mora biti donijeta prije odluke u stranoj zemlji kako bi se ovoj drugoj odbilo priznavanje. Drugim riječima, čl. 34(3) kosi se sa principom automatskog priznavanja dajući privilegiju nacionalnim odlukama, što je u izvjesnom smislu u neskladu sa duhom zajedničkog sudskog prostora. I na kraju, treba istaći da se, po riječima Suda pravde, dvije odluke kose jedna s drugom kada se njihove praktične primjene međusobno isključuju; d) odluka iz strane zemlje u konfliktu je sa drugom odlukom koja je u sporu sa istim strankama, istim predmetom i istim nazivom, prethodno donijeta u nekoj drugoj zemlji članici ili nekoj trećoj zemlji, ako se ta prethodna odluka može priznati u zemlji a quo – čl. 34(4). Ovo je još jedna odredba koja se tiče “konflikta presuda” (inostrana-inostrana), koja (prilično neupadljivo), izgleda da ima uži djelokrug primjene nego što je slučaj sa prethodno opisanim konfliktom (nacionalna-inostrana), u kojoj se ne zahtijeva identičnost predmeta i naziva. Ova vrsta konflika razrješava se po principu “prvog u vremenu”: odluka koja je prva donesena odnijeće prevagu nad svim kasnijim odlukama neke druge zemlje članice ili neke treće zemlje, ukoliko, razumije se, ispunjava zahtjeve priznavanja sudova ad quem. Takvo pravilo “prioriteta” čini se da je direktna posljedica automatske primjene res judicata u Evropskoj zajednici i treba ga odobriti. Ono istovremeno doprinosi tome da je iz perspektive Zajednice veoma teško opravdati privilegiju koju nacionalne odluke uživaju na osnovu čl. 34(3). Originalni propis konvencije ovdje je integrisan, specifikujući da protivrječna odluka može biti donijeta i u nekoj drugoj zemlji članici (čl. 27 (5) prvobitno se odnosio samo na odluke iz neke treće zemlje). Odbijanje priznavanja po osnovu privatnog međunarodnog prava iz čl. 27(4) konvencije iz 1968. ovdje je eliminisano. Kao što je već više puta pomenuto, osnovna ideja koja leži iza briselskog sistema jeste da, s obzirom da se nadležnost zasniva na zajedničkim i razumnim temeljima, sud a quo ne može dovesti u pitanje kompetentnost suda ad quem. Konačno, sami pojam zajedničkog sudskog prostora pretpostavlja postojanje povjerenja među zemljama članicama i funkcionalnu ekvivalentnost njihovih sudova. Međutim, smatra se da su neki osnovi za utvrđivanje

198

nadležnosti odviše važni da bi se previdjeli čak i u okviru zajedničkog evropskog sudskog prostora. Zapravo, čl. 35(1) odbija priznavanje odluci donijetoj u stranoj zemlji čak i kada je sud a quo prekršio odredbe paragrafa 3, 4 i 6 poglavlja II i čl. 72 uredbe. Prije svega, ovaj propis odnosi se na osnove za utvrđivanje nadležnosti koje se primjenjuju kada se radi o ugovorima o osiguranju i ugovorima sa potrošačima, tj. na propise koji imaju za cilj da štite situacije kada se jedna od strana u međunacionalnom sporu nalazi u “institucionalno” slabijem položaju; zatim, dotiče se i osnova isljučive nadležnosti iz čl. 22 (nekadašnji čl.16); najzad, u izvjesnim okolnostima, tiče se i primjene konvencija između zemlje članice i neke treće zemlje. Međutim, mora se primijetiti da je prilikom verifikacije korektne primjene ovih odredaba koje se tiču nadležnosti, sud ad quem dužan da se oslanja na činjenice koje je utvrdio sudija a quo (na pr. u pogledu mjesta stanovanja optuženog u zemlji A) a da se ovdje ne radi o pitanju državne politike pod čl. 34(1). Duh zajedničkog sudskog prostora i funkcionalne ekvivalencije svih sudova zemalja članica jasno su izraženi članovima 36 i 45 (1), koji isljučuju svaku analizu činjenica odluke suda iz neke strane zemlje u fazi priznavanja. Drugim riječima, odluka se mora primijeniti bez obzira na primijenjeni lex causae i na konkretno rješenje do kojeg je na osnovu slučaja došao neki strani sud. Ista procesna pravila važe i za postupak priznavanja i za postupak izvršenja. Svaka zainteresovana strana može da podnese zahtjev sudovima navedenim u aneksu II (na pr. u Italiji je to Apelacioni sud), u vezi sa mjestom stanovanja optuženog ili pak mjestom gdje će se odluka izvršiti (čl. 39). Iz sasvim očiglednih razloga ravnopravnosti, država a quo ne može uručiti opomenu strani koja traži izvršenje naprosto stoga što je on stranac ili ne stanuje u toj državi (čl. 51). Uredba ne pruža analitički niz propisa koji bi disciplinovali postupak priznavanja odnosno izvršenja. Samo postavlja neke osnovne smjernice i propise, dok su detalji o proceduri prepušteni lex fori. Tako, čl. 40(2)(3) nalaže podnosiocu tužbe da izabere mjesto stanovanja u okrugu datog suda a odnosi se na dokumente koje treba podnijeti zajedno sa zahtjevom (tj. autentičnu kopiju odluke i obrazac čiji je uzorak dat u aneksu V, koji sadrži sve detalje o sporu i o inostranom sudu). Prevod ovih dokumenata neophodan je samo ako sud tako odluči. S druge strane, čl. 40(1) jasno kaže da su procesne formalnosti koje se tiču podnošenja zahtjeva prepuštene lex fori (na pr. u Italiji zahtjev je u formi ricorso, koji se podnosi u kancelarijama nadležnog suda ex parte). Nakon izmjena u odnosu na prvobitni tekst konvencije, uredba sada propisuje da se egzekvatur smjesta daje nakon podnošenja zahtjeva, na dokumentu prikačnom uz sami zahtjev. U ovoj fazi sud ne može analizirati postojanje bilo kojih osnova koje odbijaju priznavanje/izvršenje niti optuženi može da se brani. Drugim riječima, slobodna cirkulacija odluke implementirana je u uredbi, sa većom odgovornošću na optuženo lice koje se ne može osloniti ni na jednu moć suda da će odbiti priznavanje / izvršenje na njegov vlastiti predlog. Mora se takođe primijetiti da nije neophodno da podnosilac zahtjeva prethodno uruči odluku inostranog suda suprotnoj strani. Iz tog razloga član 42 (2), nakon konstatovanja da se potvrda o ovjeravanju presude mora uručiti optuženom licu, dodaje da, ako nije prethodno uručena ili o njoj poslata obavijest, kopija te potvrde mora se prikačiti uz nju. Obije strane mogu priložiti prigovor protiv odluke suda pred sudijama navedenim u aneksu III (na pr. u slučaju Italije, to je opet Apelacioni sud). Čl. 43 (2) jezgrovito konstatuje da se postupak prigovora mora rukovoditi raspravnim načelom (audiatur et altera pars). Drugim riječima, svaka država ima odriješene ruke da primjenjuje vlastiti lex fori dok god je pravo na odbranu obije strane očuvano u pravom smislu tog izraza (na pr. pravo na iznošenje dokaza, pravo na saslušanje pred sudijom; pravo na odgovor na odbranu suprotne strane; pravo na angažovanje svog vještaka ako sami sud angažuje vještaka itd). Čl. 45 dodaje da sudija treba da donese odluku

199

bez odlaganja. Zapravo, pravovremena odluka može direktno uticati na šanse za uspjeh postupka izvršenja. Odluku suda o priloženom prigovoru mogu pretresati samo sudovi navedeni u aneksu IV (na pr. u Italiji je to Corte di cassazione, naš Vrhovni sud). Moramo istaći da većina Vrhovnih sudova, a među njima i naš Cassazione, nema ovlašćenje da izvrši kompletni pretres i ne mogu preispitivati dio odluka nižeg suda koji se odnosi na činjenično stanje. Mogu se preispitivati isključivo pravni razlozi. Ako je na stranu odluku podnijeta žalba u zemlji u kojoj je odluka donijeta, sud koji treba da je prizna odnosno izvrši može na zahtjev zainteresovane stranke da suspenduje postupak (ili da stranki dâ vremenki rok za ulaganje žalbe u inostranstvu). Međutim, ako suspenzija nije dozvoljena, sudija može naložiti strani koja treba da izvrši odluku da dâ upozorenje prije nego što će doći do izvršenja (čl. 46). Stranka koja je pokrenula postupak uvijek može dati zahtjev za sprovođenjem privremenih mjera kako bi očuvala svoje pravo, čak i prije nego se dobije egzekvatur. Nakon izdavanja egzekvatura, međutim, dok se još čeka postupak prigovora, nije potrebno nikakvo ovlašćenje da bi sud ad quem pokrenuo adekvatne privremene i preventivne mjere. Zapravo, dok se čekaprigovor, u državi a quo ne može doći ni do kakvog izvršenja; samo privremene mjere mogu da zamrznu sredstva dužnika dok se čeka odluka o uloženom prigovoru (čl. 47). Čl. 48 dopušta sudu da izda “parcijalni” egzekvatur, kada se samo dio ili djelovi strane odluke mogu izvršiti u državi. Ne samo odluke, već i dokumenti sa pečatom državnog činovnika koji ima ovlašćenje izvršenja u zemlji članici mogu dobiti egzekvatur od bilo koje druge zemlje članice, na zahtjev zainteresovane strane. Jedini osnov po kojem se takvo izvršenje može odbiti jeste kršenje državne politike države ad quem (čl. 57). Čl. 57(2) proširuje ovu odredbu na sporazume u sporovima koji se vode oko alimentacije definisane pred administrativnom vlašću ili sertifikovane kao autentične kod nje. Isti propisi važe i za nagodbe pred sudom koji ima izvršnu vlast u zemlji u kojoj su donijeti. Sud a quo izdaje sertifikat slijedeći model iz aneksa VI, sa svim detaljima o slučaju. Uredba 1347\00 (II Briselska konvencija): bračni sporovi Uredba 1347\00 je veoma važan zakonski propis utoliko što je to jedan od svega nekoliko transnacionalnih setova pravila kojima se harmonizuje (kao dio procesnog) porodično pravo. U stvari, usaglašavanje u ovoj oblasti prava se do sada pokazalo kao veoma težak i spor proces na nivou i materijalnog i procesnog prava, čak i unutar Evropske Unije (101). Ne iznenađuje što porodični sporovi (sa izuzetkom zahtjeva za alimentacijom) ne potpadaju pod obim primjene Briselske konvencije iz 1968.god. (Prva Briselska konvencija ) (102), i čine izuzetak od člana 1, br. 2, a) konvencije(103), budući da potpadaju pod «status ili pravnu sposobnost fizičkih lica». U to vrijeme, ovo isključivanje opravdavano je razlikama koji postoje u sistemima porodičnog prava država članica(104). Nadalje, i dok je I Briselska konvencija odbacivala pozivanje na državljanstvo kao na faktor povezivanja, u porodičnom pravu državljanstvo je tradicionalno igralo fundamentalnu ulogu na materijalnom i procesnom nivou. Sve do skoro, bračne sporove u okviru EU regulisao je lex fori država članica. Velika većina smatrala je ovo nezadovoljavajućim rješenjem, naročito imajući u vidu kretanja i lica i porodica unutar EU,(mada i van tih okvira), što i karakteriše naše savremeno društvo (105). Ranih 1990.-tih u Zajednici je urađen nacrt konvencije o presudama u vezi sa bračnim odnosima, pri čemu se imalo u vidu da je porodično pravo integralni dio istinski zajedničke i ujedinjene zajednice (106). Na inicijativu njemačke delegacije koja je bila u radnoj grupi za sudsku saradnju u okviru EU (107), Evropski savjet započeo je rad na nacrtu konvencije o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda među državama članicama. Istraživanje je počelo

200

1992. godine i tek nakon šest godina usvojena je zadnja verzija nacrta. Još od najranje faze, taj nacrt konvencije pominje se kao II Briselska konvencija, jer se prilično labavo zasnivao na I Briselskoj konvenciji iz 1968. god. čiji je ovo bio nastavak (108). Evropski savjet je 28. maja 1998.god konačno usvojio Briselsku konvenciju o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda u bračnim sporovima (109). Originalni pravni osnov ove konvencije nalazio se u članu 220 Rimskog sporazuma i u članovima K3 i K1 Ugovora iz Mastrihta (110). Nakon što je Ugovoru iz Amsterdama stupio na snagu, kao što smo već vidjeli, propisi konvencije primijenjivani su kao uredba Zajednice br. 1347\00 koja je stupila na snagu 31. maja 2001.godine i to u svim državama članicama, sa izuzetkom Danske. Ova uredba koja je fokusirana na unaprijeđenje sudske saradnje u građanskim parncama između država članica, ima tri glavne svrhe: uspostavljanje jedinstvenog seta propisa međunarodne nadležnosti kod bračnih sporova; obezbjeđivanje jedinstvenog postupka za priznavanje (i izvršenje ) stranih odluka u vezi sa ovim sporovima; izbjegavanje paralelnih postupaka u različitim državama članicama u vezi sa poništenjem istog braka. Ipak, uredba, sve u svemu, nudi jedan uzak profil. Reklo bi se da u praksi ona prije svega omogućava supružnicima (ili makar jednom od njih) da dobiju odluku u bračnom sporu što je prije moguće, i da ona bude priznata u čitavoj Uniji sa što je manje prepreka moguće, ostavljajući sva diskutabilna pravna pitanja (kao i socijalna i politička) lex fori-u. U stvari, II Briselska konvencija dobro plovi među «opasnim» poljima - npr. izbjegavajući bilo kakvo definisanje pravnih koncepata na koje se odnosi. U ovoj oblasti transnacionalne građanske parnice neminovno se suočavamo sa mnogobrojnim dilemama. S druge strane, transnacionalni bračni sporovi već su tradicionalno postali raj za one koji imaju pravo na izbor nadležnosti, jer nacionalni propisi o nadležnosti pokazuju tendenciju prema favorizovanju sudu domaćeg (nacionalnog) tužitelja i paralelnom sudskom postupku, tako da su oprečne presude prilično česte (naročito stoga što nacionalna zakonodavstva obično nemaju tako efikasne propise kako bi se izbjegli lis pendens). Neke zemlje su prilično konzervativne kada je u pitanju odobravanja razvoda i prilično neodlučne kada se radi o priznavanju odluke o razvodu o čemu je odlučeno u drugoj državi (naročito ako su jedan ili oba supružnika državljani te zemlje). S druge strane, države sa malo liberalnijim pristupom ne bi se rado odrekle nekih od privilegija nadležnosti. Sastavljači nacrta II Brisleske konvencije su se stoga suočili sa teškim zadatkom da pokušaju da dođu do rješenja koja bi prihvatile sve države članice. Ovo je, naravno, značilo da treba postići kompromis o najkontroverznijim pitanjima. U stvari, poteškoće i sporovi između država članica tokom izrade nacrta ovog dokumenta ogledali su se u obimu primjene ovog dokumenta kao i njegovih odredaba. Poput I Briselske konvencije, nacrt II Briselske konvencije originalno je urađen kao dvojna konvencija ( 111 ), i danas je to dvojna uredba koja labavo slijedi strukturalni obrazac I Briselske konvencije: stoga, ona se u prvom redu bavi pitanjima i pravilima nadležnosti, zatim lis pendens-om i konačno priznavanjem i izvršenjem postupka. U izvještaju konvencije iz 1998.god. dogovoreno je da identični termini koji su korišćeni i u I Briselskoj konvenciji i II Briselskoj konvenciji moraju imati isto značenje u skladu sa sudskom praksom Suda pravde interpretiranjem I Briselske konvencije. Uniformnost interpretacije identičnih (ili sličnih) koncepata i odredbi ovih zakonskih propisa neophodne su, kako bi se stvorio zaista pravi jedinstveni sudski prostor i kako bi se izbjegla nepodudaranja između članica država (kao i pojava prava na izbor nadležnosti) (112 ). U okviru obima primjene, II Briselska konvencija ima veću važnost u odnosu na međunarodne konvencije (član 39).U okviru obima primjene, II Briselska konvencija ima veću važnost u odnosu na odredbe lex fori država članica i bi- ili multi-lateralne međunarodne konvencije čiji su dio. Član 36 izričito reguliše nadmoć uredbe nad bi- ili multi-lateralnim konvencijama između članica država (sa izuzetkom inter-nordijskih konvencija između Finske i Švedske) ( 113 ). U skladu sa članom 37, uredba je takođe veće važnosti u odnosu na neke važne međunarodne konvencije kao što su Haška konvencija o nadležnosti, primjenljivo pravo, priznavanje,

201

izvršenje i saradnja u vezi sa roditeljskom odgovornošću i mjerama za zaštitu djece iz 1996.god. a tu je i Evropska konvencija o priznavanju i izvršenju odluka koje se tiču starateljstva nad djecom, kao i ponovnog dobijanja starateljstrva nad djecom iz 1980.godine. Prije svega, konvencije pomenute u članovima 36 i 37 i dalje se primjenjuju na pitanja koja nijesu pod obimom primjene uredbe. One se takođe i dalje primjenjuju na odluke i ovjerene dokumente donešene prije nego što uredba stupi na snagu. Nadalje, sudovi svake države članice mogu da ne priznaju odluke donešene od strane druge države članice, u skladu sa sporazumom o priznavanju i izvršenju stranih odluka kada dati sud utvrđuje svoju nadležnost u skladu sa članom 8, na osnovama drugačijim u odnosu na one date u članovima 2-7 (član 16). Dvije ili više država članica ovlašćene su da sklapaju ugovore ili sporazume radi kompletiranja i formiranja dopune odredbe uredbe ili radi primjene istih (član 39). Međutim, uredba ipak nema veću važnost u odnosu na konkordate koje su Portugal, Španija i Italija ratifikovali sa državom Vatikan (član 40). Što se Portugala tiče, crkvene odluke koje se tiču nevaženja braka ipak se na jedan poseban način priznaju u skladu sa odredbama II Briselske konvencije. Italija i Španija su, sa druge strane, ovšćene («mogu biti») da priznaju crkvene odluke o nevaženju braka u skladu sa adekvatnim procedurama definisanim ugovorom među stranama i Svete stolice (član 40, br. 4). Nadalje, kao što smo i vidjeli, uredba nema veću važnost u odnosu na Hašku konvenciju o otimici iz 1980. (član 4) (114). Jedini izuetak predstavlja Haška knovencija o otmici iz 1980.god. koju sudovi članica država moraju poštovati prilikom utvrđivanja nadležnosti po pitanjima roditeljske odgovornosti 3 (član 4). Ova uredba ima ograničen obim primjene: odnosi se samo na posebne djelove bračnog prava, npr. razvod, legalnu rastavu and postupak poništenja braka, što će se u daljem tekstu navoditi pod zajedničkim terminom «bračni» postupci(parnice).Građanske parnice (one manje) vezane za pitanja koja se tiču roditeljske odgovornosti takođe su obuhvaćene ovom uredbom, ali na jedan vrlo ograničen način, i to samo onoliko koliko su hronološki povezane sa sudskim sporovima koji se tiču poništenja braka. II Briselska konvencija ne bavi se pravim kontroverznim pitanjima bilo koje «bračne» parnice, kao što su krivica i odgovornost za razlaz para, pitanja alimentacije i dioba imovine između supružnika( 115 ). Ova pitanja podliježu pod lex fori članica država ili druga međunarodne zakone. Pitanja alimentacije razmatra član 5, br. 2 I Briselske konvencije ( 116 ). Ipak, od kako se I Briselska konvencija ne odnosi na sporove koji se tiču imovine supružnika (117 ), u nedostatku drugih konvencionalnih instrumenata, oni se upućuju na lex fori. Stoga, može se reći da II Briselska konvencija ne nudi jedinstvo nadležnosti za bračne sporove i svih onih spornih pitanja koja se normalno pojavljuju u sporu između supružnika. Stoga, može se desiti da srodni sporovi mogu teći pred sudovima različitih država članica, pri čemu skoro da i nema šansi da se dođe do nekakvog oblika efikasne sudske saradnje i koherencije u donošenju raznih odluka. Nadalje, time što mnoga važna pitanja nijesu u njenom obimu primjene već se jedna tako važna uloga daje lex fori-u, II Briselska konvencija ne suzbija efikasno pravo na izbor nadležnosti. U okviru obima primjene II Briselska konvencija pokriva sudske i upravne postupke koji se tiču poništenja braka. Postupci koji su čisto religiozne prirode su isključeni, iako, kao što ćemo vidjeti, na nekim instancama, postupak priznavanja predviđen II Briselskom konvencijom može obuhvatati i crkvene odluke u vezi sa brakom. II Briselska konvencija primjenjuje se na translancionalne bračne sporove tj. parnicu koja se tiče brakova u kojima postoji «inostrani» član. Ovo ne znači da su samo brakovi između građana različitih članica država obuhvaćeni. I supružnici koji su iste nacionalnosti (ali koji na primjer žive u različitim državama članicama) mogu biti obuhvaćeni ovim pravilima. Treba naglasiti da, da bi se uredba primjenjivala, oba supružnika moraju biti živa u vrijeme pokretanja postupka. To znači, na primjer, kada se validnost braka dovodi u pitanje u sporu oko nasljeđa, II Briselska konvencija se ne primjenjuje. Takođe treba naglasiti da se uredba tiče samo postupka (i odluke), čime se stvara novi pravni status supružnika. Ona nije primjenjiva na postupak promjene uslova i odredaba prethodne legalne

202

rastave ili razvoda. Ovdje još jednom treba napomenuti da se lex fori ili relevantne međunarodne konvencije primjenjuju na ove sporove. Ratione personae, propisi o nadležnosti koji se tiču bračnih sporova, primjenjuju se kada je optuženi ima prebivalište ili ima državljanstvo članice države (član 7). U suprotnom se primjenjuje lex fori (čaln 8). Kao opšte pravilo, primjena propisa nadležnosti koji se tiču roditeljske odgovornosti zavisi od postojanja bračnog postupka u državama članicama u kojima maloljetno lice ima prebivalište. Ipak, nadležnost u glavnom bračnom postupku mora se utvrđivati u skladu sa članom 2, a prema lex fori, kroz renvoi člana 8. Što se tiče priznavanja i izvršenja stranih odluka, kao u slučaju I Briselske konvencije, svaka presuda donešena u državi članici po pitanjima koja su u okviru obima primjene uredbe ne priznaje se, niti se sprovodi u drugoj državi članici u skladu sa propisima same uredbe. Konvencija je podijeljena na dva glavna dijela: prvi se bavi pitanjima nadležnosti, a drugi priznavanjem i izvršenjem stranih odluka: ova dva dijela su veoma blisko povezana i to toliko da se mogu sagledavati kao dva lica jednog novčića. Ovdje se jednostavno nije moguće baviti detaljnijom analizom propisa ove uredbe o nadležnosti. Dovoljno je reći da se, imajući u vidu to da automatsko priznavanje, kod I kao i kod II Briselske konvencije, može biti usklađeno samo na osnovu pretpostavke da je sud u drugoj državi utvrdio nadležnost zasnovanu na prihvatljivim i razumnim osnovama, pokušalo sa donošenjem seta propisa zasnovanim na bliskoj povezanosti između suda i spora i/ili strana, kako bi sudovi obavljali svoje fukcije efikasnije, ekspeditivnije i u što većoj povezanosti sa ovim pitanjima i kako bi se smanjila neprimjerena i neprikladna rješenja pojedinačnih zemalja o pitanju nadležnosti. U II Briselskoj konvenciji, za razliku od I Briselske konvencije, nema razlike između opštih i nekoliko posebnih i/ili isključivih nosioca nadležnosti: sve osnove nadležnosti pomenute u članu 2 (razvod, legalna rastava i poništenje braka) i 3 (roditeljska odgovornost) na istom su nivou i svaki od njih je alternativa onoj drugoj, «bez favorizovanja i jedne» ( 118 ). Sve ukupno, što se tiče člana 7, ovi kriterijumi čine okosnicu pravila o isključivoj nadležnosti za supružnike sa prebivalištem u državama članicama ili koji su državljani država članica: tj. ova lica mogu biti tužena u drugoj državi članici prema članovima 2-6 pri čemu ne postoji mogućnost pozivanja ni na jedan drugi međunarodni ili nacionalni osnov pravne nadležnosti. Ipak, ako ni jedna druga članica država nema nadležnost prema uredbi, svaka država članica se može upravljati prema odredbama nadležnosti svojih lex fori. Međutim, za razliku od pravila o isključivoj nadležnosti I Briselske konvencije, ovi osnovi »isključive« nadležnosti nijesu predmet bilo kojeg oblika razmatranja na nivou priznavanja od strane suda ad quem. Još jedna relevantna razlika vis à vis I Briselske konvencije jeste ta da «opšti» faktor povezivanja ovdje nije mjesto stanovanja već prebivalište (a u nekim slučajevima državljanstvo u vezi sa prebivalištem). Kao ni u I Briselskoj konvenciji ( 119 ), sudovima nije dato diskreciono pravo da ne utvrđuju nadležnost predviđenu uredbom (120). Takođe je data i prilično inovativna odredba za takozvani «lažni» lis pendens člana 11, br. 2 (121), koji proširuje lis pendens mehanizam odlaganja/obustave iz člana 11, br. 1 bračnog postupka (122) koji teče pred sudovima različitih država članica a koji nema isti cilj niti isti osnov za tužbu. Ova odredba ne samo da premašuje pojam lis pendens u kontekstu I Briselske konvencije; ona isto tako znatno premašuje pojam sridni postupak iz člana 28 (ex 22) I Briselske konvencije po kojoj naredni po redu sud može da obustavi postupak kadgod je srodni postupak prethodno u toku u drugoj državi članici. Nadalje, član 11, br. 3 para. II uvodi još jednu inovaciju po pitanju lis pendens kod bračnog postupka: kadgod naredni po redu sud odbije nadležnost u korist kompetentnog prvog po redu suda, stranka koja je podnijela drugu tužbu ima pravo da podnese tužbu pred prvim po redu sudom. Postavlja se pitanje da li odredba efektivno kreira oblik traslatio judicii u međunarodnom okruženju, procesni postupak nepoznat čak i novim odredbama I Briselske konvencije. Ovaj oblik (transnationacionalnog ) objedinitelja postupaka prevazilazi bilo koje pravilo lex fori koje bi onemogućilo strankama da podnose nove zahtjeve/tužbe u prvostepenim postupcima.

203

Priznavanje stranih odluka u bračnim sporovima nameće niz vrlo specifičnih pitanja. Prije svega, odluke o bračnim i roditeljskim odgovornostima obično donose i pravna i upravna tijela u prilično različitim oblicima i fomama. U skladu sa tim, član 13 daje prilično široko značenje riječi «presuda» koja se ovdje koristi, tako da ona podrazumijeva presudu, naredbu i odluku. Da bi se primjenjivala uredba, «odluku» mora donijeti «sudija» druge članice države. U vezi sa članom 1, br. 2, termin «sudija» upotrijebljen u članu 13, br. 1 ne odnosi se samo na sudska tijela, već i na bilo koje drugo (upravno) ovlašćeno tijelo koje zvanično u državi članici ima nadležnost da donese odluku u bračnim sporovima i sporovima u vezi sa roditeljskom odgovornošću. Ova uredba se takođe odnosi na naloge o troškovima (član 13, br. 2) i na izvršenje izvornih akata koji imaju izvršno rješenje u državama članicama i sudskim poravnanjima (član 13, br. 3). Slijedeći model I Briselske konvencije, član 14 potvrđuje da odluke koje su donešene u državama članicama bivaju odmah priznate u drugoj državi članici gdje nema potrebe za sudskim postupkom. Ipak, prema članu 13, br. 3, bilo koja zainteresovana strana može podnijeti zahtjev za pokretanjem postupka da bi se odluka priznala ili da se odbije njeno priznavanje. Dakle, to znači da ako i kada dođe do spora po pitanju priznavanja odluke koja potiče od druge države članice, priznavanje može biti prihvaćeno ili odbijeno sudskim putem. S obzirom na to da se pravila odnose na bilo koju «zainteresovanu stranu», neko ko i nije stranka u stranom bračnom postupku može podnijeti zahtjev za priznavanjem, kao što je javni tužilac ili zainteresovani rođaci. Na primjer, zamislite nasljednike preminulog razvedenog koji traže priznavanje razvoda braka u drugoj državi članici iz ostavinskih razloga (123 ). Nadalje, uredba izričito dopušta negativno izjašnjavanje suda po kojoj odluka ne može biti priznata u državi članici, što je opcija koju novi član 33 br. 2 I Briselske konvencije izgleda ne priznaje. Kao alternativa postupku priznavanja pokrenutog u skladu sa uredbom, član 14, br. 4 dopušta privremeno priznavanje u toku postupka koji je u toku u državi članici, gdjegod inostrana presuda ima juticaja na loaklnu odluku. Poput I Briselske konvencije, izvršenje stranih odluka nikada nije automatsko. Egzekvatur lokalnog suda uvijek se traži prije izvršenja odluke. Ipak, odlukama u bračnim sporovima koje se tiču «novog» ličnog statusa stranaka u okviru ograničenog obima primjene uredbe, ne treba nikakav oblik izvršenja. Jedini oblik implementacije koji može trebati takvim odlukama jeste registracija, kako bi se ažurirali podaci o građanskom statusus država članica. U skladu sa tim član 14, br. 2 propisuje da u tom smislu nijesu potrebni nikakvi sudski postupci (124), sve dok se može dokazati da je data odluka postala konačna u datoj državi članici, u smislu da ona nije mogući predmet «obične» žalbe protiv istog u datoj državi članici ( 125 ). Strana koja traži priznavanje zatim ima obvezu podnošenja zahtjeva za neprepiznavanjem sudske odluke; ukoliko je takav prigovor prihvaćen, podaci o građanskom statusu se moraju ažurirati shodno tome. Kao što izvještaj konvencije iz 1998. ističe ( 126 ), II Briselska konvencija odnosi se samo na opticaj «pozitivnih» odluka u inostranstvu, tj. na odluke koje dopuštaju legalnu rastavu, razvod ili poništenje braka( 127 ). Uredba se ne primjenjuje na negativne odluke tj. na presude koje odbijaju olakšice koje traži tužitelj (128). Drugim riječima, uredba nije usmjerena na omogućavanje pune automatske primjene bilo kog oblika stranih es judicata u bračnim sporovima. U nešto suženijoj perspektivi (i mnogo praktičnijoj), ona je usmjerena samo na dopuštanje automatskog priznavanja pozitivnih odluka da bi se izbjegli konflikti status-a između članica država kao što bi se dogodilo kada bi se npr. neko razveo u skladu sa francuskom odlukom o razvodu braka, i vjenčao negdje drugo jer se ta odluka tamo ne može priznati. Ovo znači that stranka može zatražiti razvod u skladu sa pravom na izbor nadležnosti u različitim državama članicama, podnoseći različite prigovore zasnovane na istim činjenicama. Uredba ne predviđa takve ponovljene postupke kod razvoda, ali vjerovatno zato što nije bilo drugog izbora. Ne samo da države članice poriču ili potvrđuju razvod, legalnu rastavu ili poništenje braka iz različitih razloga većse i ograničenja i koncepti res judicata unutar njih mijenjaju. Odluke o roditeljskoj odgovornosti, s druge strane, priznaju se bez

204

obzira na njihov sadržaj. I kadgod sadrže sudsku naredbu, one mogu biti predmet izvršenja u inostranstvu po čl. 21, koji izričito ograničava postupke egzekvatura na odluke o roditeljskoj odgovrnosti. S obzirom na to da je priznavanje automatsko, član 15 daje osnove isključive nadležnosti za nepriznavanje stranih odluka. Različite osnove postoje za bračne i odluke o roditeljskim odgovornostima. U oba slučaja zanimljivo je primijetiti da s obzirom na to da uredba ne pravi razliku između opštih, posebnih i pravila o isključivoj nadležnosti i nosioca nadležnosti, čl. 2 i 3, koji su alternative jedni drugima, sudija ad quem ne može obaviti provjeru protivno nadležnosti datog suda, kao što to član 35, br.1 (ex 28, br. 1) I Briselske konvencije , u ograničenom broju slučajeva, dopušta, čak ni po osnovu javne politike (vidi čl.17). Stoga, usporavajuće taktike na stupnju priznavanja su sve manje ohrabrujuće i podsticajne, dok je trka prema sudnici sve veća, što i ne mora nužno biti tako loše. Generalna ideja koja stoji iza II Briselske konvencije jeste ta da su sudovi članica država svi isti: stoga nema razloga da bilo koja država članica bude sumnjičava prema onoj drugoj. U duhu pravog jedinstva država članica, ovo i jeste jedna jako važna politika koju treba slijediti i ona koja se nipošto ne smije zaboraviti dok se primjenjuju i tumače ova pravila. Što se tiče bračnih presuda, glavni razlog za nepriznavanje, što ne čudi, jeste javna politika. Na porodične sporove javna politika ima mnogo više uticaja nego komercijalni razlozi. I tako dok se izuzetak javne politike u I Briselskoj konvenciji vrlo slabo primjenjuje, član 15, br.1, a) II Briselske konvencije se, na prvi pogled, čini se, primjenjuje mnogo više. Ipak, uredba je usmjerena na ograničavanje nepriznavanja što je više moguće: prije svega javna politika mora se jasno prekršiti prije nego što se priznavanje odbije; drugo čl. 17 razjašnajva da se javna politika ne može koristiti u svrhu kontrolisanja pravila nadležnosti koja primjenjuje strani sudija. Nadalje, čl. 18 pojašnjava da se priznavanje stranih odluka o u bračnim sporovima ne može jednostavno poricati samo zbog toga što lex fori suda ad quem ne bi dozvolio razvod, legalnu rastavu ili poništavanje braka po osnovu istih činjenica i osnova. Sve u svemu, čini se ostaje vrlo malo osnova za javnu politiku: samo prilično ekstremna kršenja osnovnih i univerzalno prihvaćenih principa i prava čine se podložnim sankcijama po čl. 15, br. 1, a) (129 ). Osnov «prava na odbranu» za nepriznavanje, koji je definisan u članu 15, br. 1, b) opoziva član 32(2) I Briselske konvencije. (vidi gore). Član 15, br. 1, b), međutim, sadrži jednu inovativnu odredbu: čak i bez pravovremenog podnošenja zahtjeva tuženog u odsustvu, priznavanje se ne može odbiti ukoliko je utvrđeno da je tužena stranka prihvatila presudu nedvosmisleno. Međutim, šta «nedvosmisleno prihvatanje» znači, uredba ne kaže. Čak i ako se čini da primjer dat u izvještaju konvencije iz 1998 («data stranka ponovo je zasnovala brak») promoviše prilično striktnu i usku interpretaciju ( 130 ), postavlja se pitanje da li ovo treba prepustiti nadležnom sudu da donose odluku o priznavanju od slučaja do slučaja, kao što bi se to desilo sa bilo kojim drugim spornim pitnjem. Prihvatanje može biti nedvosmisleno ili eksplicitno. Primjer za nedvosmisleno prihvatanje bi bilo ono kada se odluka donešena u odsustvu primjenjuje na tuženog u datoj državi, a tuženi ne podnosi prigovor zbog pomankanja osnova za to. Tuženi takođe može izričito uspostaviti komunikaciju sa tužiteljem oko njegovog prihvatanja odluke, na primjer u formi pisma. Član 15, br.1 c) i d) odnose se na dva izuzetka «konflikta odluka» kod priznavanja. Slovo c) opoziva član 34 (3) I Briselske konvencije utoliko što ne priznaje odluku donešenu u drugoj državi koja se ne može usaglasiti sa odlukom koja je donešena u postupku između istih strana u državi članici u kojoj se traži priznavanje. Kod ove vrste konflikta uvijek će prevagnuti odluka donijeta u datoj državi, čak i ako je donešena nakon odluke donešene u inostranstvu (131). U okviru ograničenog obima primjene II Briselske konvencije, i imajući u vidu da se samo «pozitivne» odluke priznaju, konflikt između odluka istog «tipa» će naravno postojati kada se na primjer traži priznavanje strane odluke o razvodu braka, a postoji domaća odluka koja ne priznaje razvod iz istih osnova. Međutim, imajući u vidu lažnu litispendenciju iz člana 11, dvije odluke ne moraju biti istog tipa niti moraju imati isti osnov za tužbu da bi bile neusaglasive. Test kompatibilnosti

205

primjene dvije odluke treba da se usvoji: to znači npr. da razvod o kojem je odlučeno u drugoj državi ne mora nužno biti neusaglasiv sa legalnom rastavom, dok bi obratno bilo upravo slučaj. S druge strane razvod se normalno smatra neusaglasivim sa odlukom o poništenju (i obratno). Na Res judicata kod odluka o bračnim sporovima u velikoj mjeri utiče «vremenski»faktor: npr. ono što nas ovdje intersuje jeste da nakon prethodne odluke kojom se ne priznaje razvod, stranka može podnijeti drugi prigovor za razvod iz drugih razloga ili zasnovano na činjenicama ili događajima koji su se odigrali nakon prve odluke. Ovo znači da u praksi dvije odluke koje su donešene jedna za drugom i koje su suprotstavljene jedna drugoj ne mogu biti usaglasive. Sud ad quem, na primjer, mogao bi da verifikuje da je odluka o razvodu braka donešena u inostranstvu, zasnovana na drugačijim osnovama od onih na koje se pozoiva u datoj državi kako bi se prethodni prigovor odbio a omogućilo priznavanje. U ovom kontekstu međutim postoji jedna poteškoća s obzirom na to da bi test «kompatibilsnosti» mogao biti protivrječan odredbi «bez ponovnog odlučivanja o činjenicama» iz člana 19. Međutim, postavlja se pitanje da li odgovarajuće odlučivanje o činjenicama implicira reviziju načina na koji je prvi sud donio odluku u tom određenom slučaju; u ovom slučaju, ono što nadležni sud čini jeste balansiranje sadržaja odluke donešene u drugoj državi naspram sadržja odluke suda u datoj državi, kako bi se verifikovalo da li su one usaglasive ili ne. Član 15, br. 1, d) jeste ekvivalent članu 34 (4) (vidi gore). Kao što smo vidjeli nadležnost datog suda ne može se nikada preispitivati u stupnju priznavanja. Ovdre treba reći da se odluke država članica automatski priznaju kad god data sporna pitanja potpadaju pod obim primjene uredbe, bez obzira na činjenicu da je sud utvrdio svoju nadležnost prema lokalnim pravilima procedure (uključujući i neprimjerena rješenja pojedinih zemalja o pitanju nadležnosti), kroz renvoi člana 4 ( 132 ). Što se tiče priznavanja odluka po pitanjima roditeljske odgovornosti donešenih tokom bračnog postupka, član 15, br. 2 navodi 6 različitih osnova za nepriznavanje. Odluka se ne priznaje ako: a) imajući u vidu preovlađujući interes maloljetnog lica, priznavanje jasno naruašava javnu politiku države ad quem ( 133 ); b) se kod odvojenih hitnih slučajeva odluka donese bez davanja mogućnosti maloljetnom licu da bude saslušano na sudu i time prekrši fundamentalni proceduralni princip suda ad quem; c) u slučaju donošenja odluke u odsustvu,zahtjev za pokretanjem postupka nije uručen tuženom niti je on o tome obvijeešten u odgovarajućem roku, kako bi se omogućilo toj osobi da pripremi odgovarajuću odbranu pred sudom (ovo je ista odredba kao i ona u članu 15,br 1, b); d) na zahtjev strane koja vjeruje da odluka krši njegovo pravo na roditeljsku odgovornost, ako je odluka donešena a da mu nije data šansa da bude saslušan na sudu. Slučajevi pod b) i d) su interesantni utoliko što mogu promijeniti stav nacionalnih sudova prema procesnoj ulozi zainteresovanih strana u maloljetničkoj građanskoj parnici. Ove odredbe izrađene su prema modelu Haške konvencije iz 1996.god. o zaštiti maloljetnih lica i U N konvenciji iz 1989. god. o pravima djeteta (134) i propisuju prava roditelja i maloljetnih lica da budu saslušani na sudu. Što se roditelja tiče, član15, br 2, d) sasvim jasno definiše sasvim drugačije procesno pravo u odnosu na tradicionalno pravo «da budeblagovremeno riješeno" prema članu 15, br 2, c). Ono što uredba kaže jeste to da roditelji imaju stvarno pravo da se pojave pred sudom i da ih sasluša sam sudija: ovo prevazilazi tradicionalno «pravo na tehničku odbranu». Ovo proceduralno pravo nije «apsolutno»: uredba pojašnjava da se na ovaj osnov nepriznavanja može pozvati samo zainteresovana strana, a nikada na prijedlog samog sudije. Što se maloljetnih lica tiče, priznavanje se može osporavati samo ukoliko se činjenica da maloljetno lice nije saslušano kosi sa nekim osnovnim proceduralnim pravom države ad quem. To znači da uredba ne može samostalno propisivati pravo maloljetnog lica da bude saslušano; ona samo pojašnjava da pravila postupka mogu imati veću važnost u odnosu na ona koja primjenjuje dati

206

sudija (135).U parksi, ovaj izuzetak se primjenjuje u prilično ograničenom broju slučajeva s obzirom na to da se «fundamentalni principi postupka» moraju interpretirati restriktivno; e) odluka je neusaglasiva sa kasnijom presudom o roditeljskoj odgovornosti donešenoj u državi ad quem. Ovo je drugačija odredba u odnosu na onu iz člana 15, br. 1, c)s obzirom na to da ovdje nacionalna odluka ne mora nužno imati veću važnost u odnosu na onu donešenu u drugoj državi. Ovdje se takođe ne primjenjuje ni pravilo prioriteta: naprotiv: posljednja donešena odluka ima veću važnost, što je, čini se, vrlo osjetljivo pravilo koje treba da spriječi pravo na izbor nadležnosti i ostvarivanje takvog prava kod pitanja roditeljske odgovornosti( 136 ). f) isti «skoriji» test primjenjuje se na konflikte odluka koji uključuje više država članica ili državu članicu i treću državu u kojoj maloljetno lice ima prebivalište; «posljednja» odluka, ipak, mora biti priznata u državi ad quem prije nego što ova može osporiti priznavanje prethodnih odluka koje potiču od drugih država članica. Ista pravila postupka primjenjuju se na priznavanje i izvršenje postupka. Poput I Briselske konvencije i II Briselska konvencija takođe daje samo opšte smjernice postupka, ostavljajući lex fori-u država članica analitičku disciplinu postupka. Bilo koja zainteresovana stranka može podnijeti zahtjev za donošenjem odluke o priznavanju ili nepriznavanju (član 14,br. 3; vidi paragraf 14). S druge strane, prostupak izvršenja može pokrenuti «zainteresovana treća strana» kako bi se dao egzekvatur strane odluke koja se tiče roditeljske odgovornosti (član. 21, br. 1). Ovo znači da uredba ne dopušta «negativna izjašnjavanja» kada se radi o izvršivosti strane odluke. Ipak, ovo jeste jedna neophodna propratna pojava koja prati izjašnajvanje o nepriznavanju, jer ukoliko se odluka ne može priznati, a fortiori ona se ne može ni izvršiti. Priznavanje se može biti privremeno od strane bilo kojeg suda članice države (član. 14, br. 4), ili, takoreći, principaliter, od strane sudova pomenutih u članu 22. Postupak izvršenja, s druge strane, se može pokrenuti kao principaliter. Odluka kod pitanja roditeljske odgovornosti mora imati izvršnu primjenu u datoj državi članici prije nego što se mogne izvršiti u drugoj državi. (član. 21, br. 1). Postupci priznavanja i izvršenja slični su onima iz I Briselske konvencije. Oni počinju sa pokretanjem postupka zainteresovane strane kod sudova koji su posebno naznačeni u dodatku I (za Italiju to je Apelacioni sud). Teritorijalna nadležnost kod sporova oko roditeljske odgovornosti, član 22, br. 2 podnosi se sudovima u mjestu prebivališta strane protiv koje se traži izvršenje ili sudovima u mjestu prebivališta maloljetnog lica; ukoliko se ni jedan od ovih kriterijuma ne primjenjue, nadležnost se daje sudovima u mjestu gdje odluka treba da se izvrši. Teritorijalna nadležnost za priznavanje (ili nepriznavanje) odluka u bračnim sporovima zasnovana je na lex fori država članica koje su uključene. Lex fori određuje formalinosti postupka priznavanja i izvršenja (član. 23, br. 1). U Italiji prigovor je u formi ricorso. Strana koja pokreće postupak naznačava adresu koja je u okvru nadležnosti datog suda, radi dostupnosti i obavještavanja tog lica od starne suda ili neke druge strane. Dokumenti navedeni u članovima 32 i 33 dodaju se prigovoru. Prevod ovih dokumenata nephodan je samo ukoliko to izvršni sud to zahtijeva (član. 34, br. 2). Kao kod I Briselske konvencije, odluka Suda se donosi bez zakašnjenja ex parte, tj. bez prethodnog obavještavanja tuženog kome u ovom stupnju nije dozvoljeno nikakvo podnošenje žalbe (član . 24, br. 1). Prigovor se odbija iz jednog od razloga navedenih u članovima 15, 16 i 17 (član. 23, br. 2) i ni pod kakvim okolnostima odluka donešena u drugoj državi se ne preispituje (član 23, br. 3). Stranku koja je podnijela tužbu se obavještava o odluci suda bez zakašnjenja u skladu sa lokalnim pravilima postupka (član. 25). Ukoliko je prigovor odbijen, strana koja je podnosioc prigovora može se «žaliti» protiv odluke suda ulaganjem prigovora sudovima koji su navedeni u dodatku II (za Italiju to je i u ovom slučaju Apelacioni sud). U fazi ulaganja prigovora, drugoj strani mora biti omogućeno da učestvuje u postupku. Do ove faze stranka koja ulaže prigovor mora obavijestiti stranku na koju se odnosi priznanje (odluke) ili izvršenje (član 26, br. 4). Ne postoji vremensko ograničenje za podnošenje prigovora protiv negativne odluke

207

(137): u stvari, vremansko ograničenje iz člana 26, br. 5 (o ovom će kasnije biti više riječi) primjenjuje se samo na prigovor protiv odluke koja dopušta prvo podnošenje prigovora. Ukoliko je prihvaćeno ulaganje prigovora, stranka protiv koje se priznavanje i izvršenje traži može takođe uložiti prigovor. Treba napomenuti da ukoliko nije moguće izvršiti priznavanje i izvršenje u vezi sa raznim pitanjima o kojima je donešena odluka od strane suda u drugoj državi, uredba izričito dopušta sudu, ili na zahtjev strake ili ex officio, da omogući djelimično priznavanje ili egzekvatur (član 29) ( 138 ). Član 26, br. 3 precizno određuje da se prigovor ulaže u skladu sa pravilima o oprečnim postupcima. To znači da prigovor mora biti uručen stranki koja je pokrenula postupak (u Italiji u obliku citazione. Ovaj vid prigovora mora se uložiti u roku do mjesec dana od dana kada je odluka o priznavanju ili izvršenju dostavljena strani koja ulaže prigovor od strane stranke koja je pokrenula postupak pred sudom (dva mjeseca ukoliko suprotna strana nema prebivalište u datoj državi članici). Ovo vremensko ograničenje se ne produžuje zbog udaljenosti između stranke koja ulaže prigovor i nadležnog suda (član 26, br. 5). S druge strane ova odredba čini se da implicira da iz nekog drugog razloga ovo ograničenje može bit produženo (npr: podnosilac prigovora ne može uložiti pravovremeni prigovor iz objektivnih razloga koji ne zavise od njegove volje). Uredba ostavlja lex fori -u proceduralne detalje postupka. U Italiji, redovna pravila koja se tiču postupka pred Apelacionim sudom trebalo bi da se primjenjuju, ali postupak nije riješen još uvijek i može se postaviti pitanje da li bi pravila suđenja u vijećima trebalo primijenjivati umjesto toga, u pravcu pitanja o kome se donosi odluka koja treba da se prizna i izvrši. Ukoliko treba sakupiti dokaze, primjenjuju se lokalna pravila. Lex fori takođe diktira tip odluke koju će sud donijeti na prigovor (u Italiji, u zavisnosti od tipa postupka sudovi slijede sentenza ili decreto). Ono što uredba jasno propisuje jeste to da, na prijedlog stranke protiv koje se tarži izvršenje, sud može odložiti postupak ukoliko je potiv odluke uložen «redovni» prigovor u datoj državi članici ili ukoliko vremensko ograničenje za podnošenje tog prigovora još nije istekalo. U ovom slučaju sud takođe može odrediti vremensko ograničenje za podnošenje žalbe. Ograničeno pravo žalbe protiv sudske odluke definisano je članom 27, u kombinaciji sa dodatkom III (u Italiji ricorso in cassazione je dopušteno). Buduće perspektive ( 139 ): Sa novim pravnim osnovama koje su opisane u prethodnim pasusima, mogu se sa prihvatljivim zakašnjenjem očekivati značajni pomaci u pravcu harmonizacije građanskog procesnog prava u Evropi. Ipak, mora se naglasiti da je neuspjeh «Storm project» u velikoj mjeri prizemljio ambicije i evropskih proceduralista i birokratije EU: i dok je nekoliko sektorskih projekata u toku, ne preispituje se ni jedan plan za zajednički Evropski Zakonik o građanskom postupku ( 140 ). U toku posljednje tri godine u toku je nova sezona aktivnosti harmoniziranja u građanskom procesnom pravu u Evropi. Zaključci usvojeni od strane Evropskog savjeta iz Tampere (15-16. oktobar 1999.), u pasusu koji se odnosi na «autentičan prostor za pravdu u Evropi», uspostavili su smjernice budućih harmonizacija u okviru Zajednice. Na prvom mjestu istaknuta je potreba za razvijanjem sudske saradnje u Evropi, kako bi pristup pravdi bio što brži i lakši, te je stoga pozvan Savjet da uspostavi, na osnovu prijedloga Komisije, minimum odredbi koje će propisati adekvatan nivo sudske asistencije u transnacionalnim sporovim u čitavoj Uniji. Konkretno, identifikovana su tri područja prioriteta intervencija: tužbeni zahtjevi male vrijednosti u transnacionalnim privrednim ili potrošačkim sporovima, sporovi oko očuvanja prava i sporovi koji se tiču spornih potraživanja. Drugo, što se tiče opticaja sudskih odluka, Evropski savjet je odobrio prinicp uzajamnog priznavanja, što bi trebalo da postane osnov sudske saradnje u Uniji kod građanskih i krivičnih parnica. Drugim riječima, Savjet iz Tamperea postavio je pred

208

institucije Zajednice ambiciozan cilj da postepeno eliminišu postupak priznavanje i egzekvatura za sve sudske odluke donešene u državama članicama. Savjet je međutim bio svjestan da uopšteno automatsko priznavanje stranih odluka postavlja delikatne probleme po pitanju neslaganja oko postupka između država članica. Zaključci stoga nagovještavaju mogućnost podrške novim sisteminma uzajamnog priznavanja sa novim zajedničkim minimalumom propisa i pravilima u određenim oblastima građanskog procesnog prava. To je jedan veoma važan, iako možda još uvijek stidljiv iskaz koji otvara vrata budućim (manje ili više ograničenim ) direktnim intervencijama Zajednice u domaćim pravilima postupka članica država. Savjet iz Tamperea zauzeo je mnogo strožiji stav vis à vis transnacionalnih sporova: u stvari, Evrospki savjet, u stavki 38 zaključaka poziva Savjet i Komisiju da uspostave novi pravilnik za transnacionalne sporove kako bi se unaprijedila sudska saradnja i pristup pravdi (npr: privremeni pravni lijek, sakupljanje dokaza, naplate i vremenska ograničenja. Potreba da se usaglase pravni sistemi država članica, a naročito olakšavanje priznavanje građanskih i krivičnih odluka još jednom je naglašeno, a progres u usklađivanju porodičnog prava prepoznaje se u zaključcima Evropskog savjeta iz Laekena od 14-15. decembra 2001.god. ( 141 ). Zaključci iz Tamperea su razrađeni u nacrtu programa Savjeta za implementaciju principa uzajamnog priznavanja u građanskim i privrednim sporovima ( 142 ), koji daje ambiciozne smjernice intervencijama Zajedncie kod građanskog postupka, i to na raznim nivoima. Konkretno, predviđeni su koraci harmonizacije: A) kod pitanja koja još nijesu pokrili postojeći instrumenti, naročito na polju porodičnog prava, što se odnosi na odluke koje su vezane za: a) ukidanje prava na vlasništvo proisteklo iz bračnih odnosa, do posljedca vezanih za imovinu kod rastave nevjenčanih parova i nasljeđivanje; b) rodieljska odgovornost i drugi ne-imovinski aspekti rastave parova; testamenti i nasljeđivanja; B) u oblastima koja su već pokrivena postojećim instrumentima gdje su porodično pravo (naročito kada su u pitanju prava pristupa i zahtjevi za očuvanje prava ) i privredni i zakon o potrošačima identifikovani kao prioriteti. Konkretno, pravo pristupa, zahtjevi za očuvanjem prava, nepobijani tužbeni zahtjevi i sporovi male vrijednosti centralne su oblasti za buduće intervencije Zajednice. U nacrtu programa Savjet predlaže postepene reforme počevši od smanjenja osnova za nepriznavanjem odluka donešenih u drugoj državi, kroz privremene i zaštitne mjere do efektivnih i efikasnih izvršenja odluka (143), da bi se na kraju došlo do «čistog i jednostavnog» ukidanja bilo kakvih provjera presuda donešenih u drugoj državi, sa mogućnošću uspostavljanja «u nekim oblastima», pravog poretka izvršenja u Evropi. U nacrtu programa Savjet takođe predviđa intervenciju u vezi sa mjerama podređenim uzajamnom priznavanju, uspostavljanju smjernica koje se tiču minimuma standarda za određene aspekte građanske parnice, koji će regulisati poštovanje zahtjeva za fer suđenjem u svim državama članicama i unaprijediti uzajamno povjerenje među njima. Nadalje, čini se da nema puno direktne intervencije Zajednice na domaća pravila građanskog postupka. U stvari, samo u slučaju da se minimum garancija pokaže kao «nedovoljan», nacrt programa pominje mogućnsot da se «razmatra» «određeni stepen» harmonizacije procedura: jasno, sve je ovo van pojma o zajedničkoj evropskoj građanskoj parnici! Što se tiče metoda i vremena implementacije, u nacrtu Savjeta se ističe da bi «progres trebalo da teče u stupnjevima, bez preciznih rokova, sa širokim smjernicama». U oblastima koja pokriva I Briselska konvencija (vidi prethodno), nacrt programa daje tri progresivna stupnja: a) evropska odluka o izvršenju nepobijanih tužbenih zahtjeva, pojednostavljivanje i ubrzavanje rješavanje međunarodnih sporova male vrijednosti; ukidanje egzekvatura za tužben zahtjeve o očuvanju prava; b) ponovno razmatranje uredbe I Briselske konvencije uz ukidanje egzekvatura u nekim oblastima kao i mjere koje bi ojačale efekte u datoj državi koja donosi presudu ; c) ukidanje egzekvatura. Takođe postoje tri stupnja u smislu intervencija u okviru obima primjene II Briselske konvencije kao i za porodične sporove nastale iz izvan bračnih odnosa: a) ukidanje egzekvatura za presude o pravima pristupa; proširenje obima primjene uredbe II Briselske

209

konvencije na porodične sporove nastale iz izvan bračnih odnosa; produženje postojećih instrumenata za presude mijenjajući uslove pod kojima se primjenjuje roditeljska odgovornost; b) primjena pojednostavljenih procedura za priznavanje i izvršenje uredbe I Briselske konvencije sa mjerama koje će ojačati sprovođenje odluke; c) ukidanje egzekvatura. I na kraju, postoje tri stupnja koja se tiču ukidanja prava na imovinu nastalih iz bračnih odnosa i posljedica u pogledu imovine kod rastave nevjenčanih parova, testamenti i nasljedstvo. U ovim oblastima prava ipak ne postoje zajedničke odredbe o nadležnosti i priznavanju i izvršenju stranih odluka, tako da prvi korak zahtijeva izradu novih propisa koji pokrivaju ove fundamentalne aspekte transnacionalnih sporova. Ipak, lako je predvidjeti da će u ovim oblastima napori Zajednice za harmonizacijom biti sporiji i mnogo mučniji. U sve četiri oblasti intervenisanja nacrt jasno izriče da će «program mjera» biti završen «opštim ukidanjem egzekvatura». Drugim riječima u neposrednoj budućnosti u zajedničkom evropskom prostoru sudske odluke donešene u bilo kojoj državi članici slobodno će cirkulisati u bilo koju drugu državu članicu kao da su u pitanju lokalne presude. Ovo je naravno idealan cilj za bilo koji više-državni sistem zasnovan na uzajamnom povjerenju i na izjednačavanju sudskih sistema svih država. Takav rezultat ipak treba postići postepenim i progresivnim približavanje pravnih lijekova i procedura država članica, bez žurbe i ispraznih poteza. U stvari, procesni sistemi država članica se i dalje puno razlikuju tako da će puno rada biti potrebno na jednom dijelu insititucija Zajednice i smih država članica. Institucije Zajednice su već počele da rade na inicijativama vezanim za prve korake objavljene u nacrtu programa, uglavnom u oblastima koje pokrivaju propisi I i II Briselske konvencije. A) Evolucija u građanskim i privrednim sporovima. Da bi se dobili brzi i efektivni pravni lijekovi za povjerioce novca u okviru Zajednice, Komisija je počela da radi po Evropskom nalogu za izvršenje za nepobijane tužbe. Ovaj projekat je labavo zasnovan na jednoj starijoj ideji o Evropskom nalogu za izvršenje koji je najprije elaborirala Union Internationale des Huissiers de Justice (144)(145) koja je postigla određenu popularnost tokom 1990-tih. Evropski nalog za izvršenje postao je prijedlog za set uniformnih proceduralnih normi za plaćanje određenih kategorija kredita zasnovanih na tehnici inverzije proceduralne aktivnosti (tj. smanjenje opterećenja kod započinjanja uobičajenog postupka utvrđivanja prava na osnovu činjenica u tužbenom zahtjevu od strane povjerioca ka dužniku kao prigovor na nalog o isplati), uz nalog sudije koji ima ovlašćenje za automatsko izvršenje u okviru čitave Zajednice ( 146 ). Očito je da je ovaj prijedlog implicirao direktnu intervenciju zakonodavstva Zajednice na proceduralne detalje koji se tiču globe u okvitu evropskog postupka izvršenja i smanjenje suvereniteta država članica ( 147 ). Možda onda ne iznenađuje što je nakon inicijalnog interesovanja od strane Zajednice ovaj projekat napušten; interesantno je to što tokom dugih debata o reformi Briselske konvencije iz 1968.god. i izrade uredbe 44\2001, naslov Evropskog naloga za izvršenje nije primijenjen na sistem I Briselske konvencije (kao što se to moglo očekivati), sa jednostavnim ponovnim uobličavanjem postupka egzekvatura (148 ). Usvajanjem ograničenijeg (i diskutabilno nenametljivog) pristupa zasnovanog na razlici između uspostavljanja uniformne procedure i ukidanja egzekvatura u septembru 2001.god., Komisija je predstavila nacrt uredbe o European enforcement order for uncontested claims ( 149 )- Evropskom nalogu za izvršenje nepobijanih tužbenih zahtjeva. Ovaj prijedlog ne daje odogovor na nove ad hoc uniformne postupke: baš naprotiv, u okviru obima primjene uredbe 44\2001, po određenim uslovima, on «samo» omogućuje automatsko izvršenje u čitavoj Uniji koje se odnosi na odluke i sudska poravnanja i na neke izvorne akte vezane za nepobijane tužbe, tj. one zahtjeve o kojima je odmah postignut dogovor sa dužnikom ili one zahtjeve koje dužnik nije pobijao tokom sudskog

210

postupka (interesantno je da se u ovom kontekstu dužnik koji se ogluši o plaćanje tretira kao onaj koji ne osporava zahtjev povjerioca). Postupci kod kojih se takva odluka donosi potpadaju pod nadležnost lex fori. Međutim, da bi nalog bio automatski izvršiv u svim državama članicama, predložena uredba uspostavlja minimum proceduralnih standarda koji se tiču privatljivih metoda sprovođenja, pri čemu vrijeme sprovođenja omogućava pripremu odrane i odgovarajuću informaciju o dužniku. U smislu najvećeg odstupanja (unatrag) od uredbe 44\2001, sudska odluka će moći da putuje u inostranstvo samo onda kada je postala res judicata, pri čemu privremeno izvršno ovlašćenje nije dovoljno. S druge strane, prijedlog izgleda da implicira da, kada tuženi nije prisutan, nakon redovnog postupka uručenja prigovora povjerioca, posljednje pomenuti će biti oslobođen dokazivanja činjenica iz tužbenog zahtjeva. Da bi se racionalizovala sudska aktivnost i da bi se primijenila sudska saradnja između sudova članica država, ova uredba uvodi (član. 6) zajednička pravila vezana za sadržaj odluke sudije, koja, inter alia, mora se odnositi na zemlju porijekla, imena stranaka, ukupnu vrijednost kredita, uz kamatne stope i datum od kada teku. Slični oblici sada su postali poznati u zakonodavstvu Zajednice i zasigurno mogu biti od koristi kako bi se ojačalo uzajamno povjerenje i transparentnost u okviru evropskog zajedničkog sudskog prostora. Na jedan prilično analitičan način, Poglavlje III date uredbe prikazuje minimum standarda za postupke koji se tiču nepobijanih tužbi (150), koji su u vezi sa, inter alia, pravnim saznanjima tuženoga o pokretanju postupka, naročito ako se radi o alternativnim (i kumulativnim) metodima u odnosu na one koji potpadaju pod lex fori; za minimum vremenskih ograničenja da bi tuženi pripremio svoju odbranu, po prvi put jasno izričući da kada je takav rok kraći od dvije sedmice (četiri, ukoliko tuženi nije domiciliran u datoj državi u kojoj se donosi presuda), postoji sasvim jasna pretpostavka da pravo tuženog na odbranu jeste prekršeno i pravo tuženog da bude informisan o subjektivnim i objektivnim elementima na kojima je zahtjev povjerioca zasnovan kao i o proceduralnim koracima koje treba preuzeti da bi uložio žalbu. U skladu sa članom 14, ovu informaciju treba da pruže i povjerioc i nadležni sud koji, u stvari mora naznačiti proceduralne rokove za podnošenje žalbe na tužbu tužioca kao i posljedice koje nastaju iz nepodnošenja žalbe ili iz oglušavanja, uključujući mogućnost povlačenja Evropskog naloga za izvršenje. Data odredba izričito navodi da su ovo informacije koje daje sud u formi dokumenta koji se uručuje dužniku kao dodatak na prvi sudski poziv povjerioca. Ovo će naravno imati uticaja na lokalna proceduralne norme koje će morati da se modifikuju i \ ili adaptiraju u skladu sa zajedničkim evropskim odredbama. B) Postupci bračne i roditeljske odgovornosti. Evropske institucije su veoma aktivne na ovom polju u posljednje dvije godine (151). U julu 2000.god., Republika Francuska je predstavila inicijativu (152) sa osvrtom na usvajanje uredbe Savjeta o uzajamnom izvršenju presuda o pravima na posjetu djeci, koje su usmjerene na ukidanje egzekvatura za dio odluke o roditeljskoj odogovornosti koja se tiče prava na posjetu; s druge strane, u septembru 2001. Komisija je uradila prijedlog uredbe o nadležnosti i priznavanju i izvršenju odluka u vezi sa roditeljskom odgovornošću (153), proširujući pravila i o priznavanju i izvršenju uredbe 1347\2000 na sve odluke o odgovornosti roditelja posebno se usmjeravajući na problem otmice djeteta. Ova dva prijedloga su skoro stopljena u jedan isti prijedlog uredbe Savjeta i tiču se nadležnosti priznavanja i izvršenja presuda u bračnim sporovima i pitanjima roditeljske odgovornosti. Ova predložena uredba stavila bi van snage uredbu 1347\00, dopunila uredbu 44\2001 u pitanjima koja se tiču zahtjeva za očuvanjem prava i na efikasan način uveo novi set pravila u ova pitanja «sa osvrtom na olakšavanje posla sudija i praktičara kada se bave pitanjima roditeljske odgovornosti koja se često izdvajaju iz konteksta bračnog postupka». Pravila o razvodu iz uredbe 1347\2000 preuzeta su takva kakva jesu; s druge strane, odredbe posljednje pomenute uredbe i onih predloženih 2000-2001. o roditeljskoj odogovornosti integrisani su u jedan kompletan sistem. U osnovi predložena

211

uredba: a) proširuje princip uzajamnog priznavanja na sve odluke o roditeljskoj odogovornosti; b) ukida egekvatur za pravo pristupa. Što se nas ovdje tiče prijedlog sadrži neke interesantne proceduralne odredbe. Konkretno treba pomenuti: a) član 4, koji kaže da pravo djeteta da bude saslušano jeste osnovni proceduralni zahtjev, koji se mora ispuniti prije nego što se ukine egzekvatur na pravo na posjetu i vraćanje djeteta; b) član 12 dopušta na dogovor svih nosioca roditeljske odgovornosti pokretanje slučaja pred sudom države članice sa kojom dijete ima osnovnu vezu. Da bi se aktivirao ovaj oblik forum conveniens, potrebna je saglasnost nosioca roditeljske odgovornosti i nalaza suda da je data nadležnost u najboljem interesu djeteta; c) Član 15, u izuzetnim slučajevima, dopušta da slučaj bude prebačen iz sudova države članice koji ima nadležnost u skladu sa odredbama uredbe na sudova druge države članice koja može bolje sagledati slučaj. Diskutabilno je da li je ovo prvi slučaj forum non conveniens koji je kodifikovan po zajedničkoj evropskoj procesnoj regulativi. U explanatornom memorandumu Komisiji je veoma teško da posebno odredi izuzetnu prirodu ovog «transfera». Ipak, ovo je jedna prilično intrigantna odredba koja može otvoriti vrata nekim drugim slučajevima u drugim oblastima. Nadalje kao što to Komisija i pretpostavlja, u neposrednoj budućnosti može se očekivati mehanizam za direktni sud-ka-sudu transfer: još jedan korak u građenju integrisanog evropskog sudskog sistema; d) poseban set novih pravila koja se tiču otmice djece, «na nivou povjerenja u zajedničkom sudskom prostoru»; e) ukidanje egzekvatura za presude koje su potvrđene u državama članicama zemljama porijekla, što se tiče prava na posjetu i vraćanje djeteta. C) Pristup pravdi i sudskoj saradnji uopšte. Dana 28 maja 2001. god., Savjet je donio odluku (154) i uspostavio evropsku sudsku mrežu za građanske i privredne sporove (155), tj. jednu interesantnu strukturu umrežene saradnje koja je usmjerena na poboljšanje, pojednostavljivanje i efektivno djelovanje saradnje sudova država članica. Takva mreža trebalo bi da se formira u stupnjevima i da bude zasnovana na bliskoj saradnji između Komisije i država članica koje koriste prednosti moderne informatičke tehnologije. Prema članu 2 odluke mreža će se sastojati od: a) kontakt mjesta (čiji su zadaci dati u članu 5); b)centralnih tijela i centralne vlast; c) sudija porotnika ; d) bilo kojeg drugog odgovarajućeg sudskog ili administrativnog nadležnog organa sa odgovornostima za sudsku saradnju u građanskim i privrednim sporovima čije se članstvo tretira korisnim od strane države članice kojoj pripada. Države članice će oformiti kontakt mjesta, ovlašćenja i sudije. Zadatak i aktivnosti mreže naznačeni su u članu 3; i da skratimo priču, to će olakšati sudsku saradnju uspostavljanjem i ažuriranjem informacijskog sistema i za članove mreže i opštu javnost (156). U skladu sa članom 4, mreža će ispuniti svoj zadatak kroz odgovarajuće kontakte sa vlastima država članica, preko periodičnih sastanaka (vidi članove 9 do 12), kontinuirano ažuriranje informacija u sudskoj saradnji država članica. Do kraja 2005.god. (i svakih 5 godina od tada pa nadalje), Komisija će podnositi vlastima navedenimu članu 19 izvještaj o primjeni odluke uz što će ići neophodni prijedlozi za adaptaciju. Ova mreža čini se da je još jedna cigla u građenju zajedničkog evropskog prostora. U stvari, to će pomoći da se uspostavi i učvrsti odnos među sudstvima država članica, da se konsoliduju uzajamno povjerenje na kome je čitav zajednički evropski proceduralni sistem zasnovan. Evropske institucije prepoznale su potrebu da se uspostavi minimum zajedničkih pravila usmjerenih na omogućavanja efektivnog pristupa pravdi za strane uključene u transnacionalne građanske parnice. Konkretno što se tiče podjednakog tretmana strana u transnacionalnim sporovima u svim državama članicama i pravne pomoći 18. januara 2002.god. dat je prijedlog za uputstva Savjeta da se poboljša pristup pravdi u međunarodnim sporovima uspostavljanjem

212

minimuma zajedničkih pravila koja su u vezi sa pravnom pomoći i drugim finansijskim aspektima građanske parnice. Među relevantnim tačkama iz ovog prijedloga treba napomenuti: a) član 3, koji navodi pravo bilo koje osobe uključene u građansku parnicu na adekvatnu pravnu pomoć kadgod on/ona nema dovoljno finansijskih sredstava; b) član 5, koji navodi da pravna pomoć dodijeljena u državi članici u kojoj sud zasijeda trebalo bi da pokrije troškove direktlo vezane za međunarodnu prirodu spora (npr.: prevodi, putni troškovi, konsultacije sa lokalnim pravnicima); c) član 6, koji navodi da bi pravna pomoć trebalo da bude dodijeljena građanima Unije i državljanima trećih zemalja koji imaju zakonito prebivalište u državama članicama bez diskriminacije; d) član 16, koji pod određenim okolnostima omogućava pravnu pomoć tamo gdje se sporovi rješavaju putem vansudskih postupaka. Kompetentne nacionalne vasti trebalo bi da sarađuju kako bi opskrbili opšte javne i profesionalne krugove informacijama o različitim sistemima pravne pomoći takođe kroz evropsku sudsku mrežu opisanu u prethodnom tekstu (član 18). Dana 19. aprila 2002. god., Komisija je objavila Zeleni papir (Green paper) o alternativnim načinima rješavanja sporova u građanskom i privrednom pravu, usmjerenom na započinjanje «obimnih konsultacija onih koji su uključeni u određeni broj pravnih spornih pitanja koja se postavljaju» u vezi sa datim procedurama prilikom upoznavanja javnosti sa mogućnostima alternativnih rješavanja sporova (ADR) i usmjerene na to da inicijative država članica i Zajednice postanu vidljivije. Komisija u svom rezimeu ističe sve veći stepen svijesti o alternativnim načinima rješavanja sporova kao sredstvu za boljim opštim pristupom pravdi u svakodnevnom životu, zatim o donošenju zakonoa u mnogim držama članicama koje podržavaju alternativne načine rješavanja sporova, naglašavajući činjenicu da je takav način rješavanja sporova politički prioritet za institucije EU. Zeleni papir analizira funkciju, prirodu i ciljeve alternativnog rješavanja sporova i korake koje E U preduzima da ih podstakne, u kontekstu sudskog postupka i u njegovoj konvencionalnijoj vansudskoj ulozi, sa posebnim naglaskom na inicijativama (koje treba ) preduzeti na nivou Unije na polju zaštite potrošača, porodice, zakona o radu. Potreba da se sačuva «kvalitet alternativnog rješavanja sporova u smislu dostupnosti, efektivnosti i garancija valjane pravde a da se pritom održava fleksibilnost, prilično je naglašena sa osvrtom na pristup koji slijedi nakon toga sa naglaskom na mogućnostima alternativnih načina rješavanja sporova, sa ograničenim periodima, minimum standarda kvaliteta, povjerljivosti, saglasnosti, efektivnsot, ulogu treće starne itd. Zeleni papir se završava rezimeom pitanja kojima treba započeti diskusiju. Komisija namjerava da organizuje javnu raspravu o ovim pitanjima početkom 2003. Da bi se razvila sudska saradnja u građanskoj parnici u okviru Unije širenje «informacija» i uzjamna saznanja koja se tiču pravnh sistema država članica i odredbi i institucija među naučnicima, praktičarima, sudijama i običnim građanima EU od fundamentalnog je značaja. Kao što je to i prethodno pomenuto, povjerenje se zasniva na pouzdanosti i znanju. Mnogi programi razmjene i inicijative već su finansirani i\ili organizovani od strane institucija i pojedinaca država članica. Da bi se naglasio značaj faktora «informacije» u harmonizaciji građanskog postupka i efektivno planirale i implementirale relevantne inicijative i aktivnosti, Savjet je nedavno uradio nacrt uredbe 743\02, koja postavlja opšti okvir Zajednice po pitanju aktivnosti koje treba da pomognu implementaciju sudske saradnje u građanskim parnicama. Ciljevi ove uredbe dati su u članu 2: a)promovisanje sudske saradnje u građanskim parnicama (posebno usmjerena na, što se nas ovdje tiče, promovisanje neophodnih približavanja

213

zakonodavstva i eliminisanje prepreka nastalih zbog nepodudaranja u građanskim parnicama); b) unaprijeđenje uzajamne spoznaje pravnih i sudskih sistema država članica u vezi sa građanskim parnicama; obezbjeđivanje jasne implementacije i primjena akata Zajednice na polju sudske saradnje u građanskim parnicama; bolja dostupnost informacija za javnost oko pristupa pravdi, sudskoj saradnji i pravnim sistemima država članica u građanskim parnicama. Uredba u osnovi postavlja pravila za finansiranje i/ili sprovođenje aktivnosti pod okriljem svog opšteg okvira o inicijativama Komisije, o nevladinim organizacijama, drugim institucijama i javnim/privatnim organizacijama (vidi član 2 dalje). Konkretno, član 4 posebno definiše da će se posebni projekti pod okriljem okvira sastojati od najmanje jedne od sljedećih stavki: a) obuka; b) razmjena i plasman radnog iskustva; c) studije i istraživanja; d) sastanci i seminari; e) širenje informacija. Član 7 et seq. posebno se bavi finansiranjem, implementcije i procedurama. Konkretno Komisija će svake godine objavljivati godišnji program rada uspostavljajući prioritete za narednu godinu (član 8) (157). Sankcije postoje u slučaju nepravilnosti, neispunjavanju preuzetih obaveza, neobvjavljivanja rezultata itd (član 14). Okvir je odmah uspostavljen za period od 1.januara 2002. do 31 decembra 2006. (član 1). Do 30 juna 2004. god., međutim, Komisija će podnijeti izvještaj Parlamentu i Savjetu o implementaciji opšteg okvira i do 31. decembra 2005.god. moguće je obnavljanje okvira uzimajući u obzir isplativost i postignuća uredbe 743\02 (član 15). Osnovna bibliografija: O harmonizaciji proceduralnog prava uopšte: Himsworth, Things fall apart: the harmonisation of community judicial procedural protection revisited, in 22 Eur. l. rev.,( Stvari koje se raspadaju: ponovna harmonizacija sudske procesne zaštite u okviru Zajednce) 1997., str. 291; Juenger, Some comments on European procedural harmonization, in 45 Am. jour. comp. law,( Neki komentari o evropskoj proceduralnoj harmonizaciji )1997., str.. 931; Kessedjian, Global unification of procedural law, in International conflict of laws for the third millenium – Essays in honor of Friedrich K. Juenger, Borchers-Zekull eds.( Globalna unifikacija procesnog prava u međunarodnom konfliktu prava za treći milenijum. Eseji u čast Friedrich K. Juenger, Borchers-Zekull eds.), Ardsley, 2001. str. 227; Walter, Walther, International litigation: past experiences and future perspectives, in Essays on transnational and comparative civil procedure, Carpi-Lupoi M. A. eds.( Međunarodni sporovi: prethodna iskustva i buduće perspektive, u Esejima o transnacionalnoj i komparativnoj građanskoj parnici), Turin (Torino), 2001.god., str. 155. O harmonizaciji procesnog prava u E U uopšteno: Carpi, Reflections on the harmonization of civil procedural law in Europe in relation to the 1968 Brussels Convention, in Essays on European law and Israel, Rabello ed.( Refleksije na harmoniaciju građanskog procesnog prava u Evropi u vezi sa Brisleskom konvencijom iz 1986., u Esejima o evropskom pravu i Izraelu, Rabello ed.), Jerusalem, 1996, p. 677; Kerameus, Political integration and procedural convergence in the European Union, in 45 Am. jour. comp. Law (Politička integracija i proceduralne tačke spajanja u EU), 1997.god., str. 919; Biavati, Is flexibility a way to the harmonization of civil procedural law in Europe?, in Essays on transnational and comparative civil procedure, Carpi-Lupoi M. A. eds.( Da li je fleksibilnost put ka harmonizaciji građanskog procesnog prava u Evropi? u Esejima o transnacionalnom i komparativnom građanskom postupku), Turin (Torino), 2001.god., str. 85; Lindblom, Harmony of legal spheres - A Swedish view on the construction of a unified European procedural law, in Eur. rev. priv. l. (Usaglašenost pravnih sfera - švedski pogled na stvaranje jedinstvenog procesnog prava), 1997.god., str.11; van Rhee, Civil procedure: a European Ius Commune, in Eur. rev. pr. Law(Građanska parnica: evropska Ius zajednica), 2000.god., str. 589

214

O članovima 61-69 Ugovora iz Amsterdama: Basedow, European conflict of laws under the Treaty of Amsterdam, in International conflict of laws for the third millenium – Essays in honor of Friedrich K. Juenger, Borchers-Zekull eds.( Evropski konflikt zakona po Ugovoru iz Amsterdama u međunarodnom konfliktu zakona za treći milenijum - Eseji u čast Friedrich K. Juenger, Borchers, Zekoll eds.), Ardsley, 2001., str. 175; Kotuby, jr., External competence of the European Community in the Hague conference on private international law: Community harmonization and worldwide unification(Vanjska nadležnost Evropske zajednice na konferenciji u Hagu o privatnom međunarodnom pravu: harmonizacija Zajednice i svjetska unifikacija ), u Neth. int. law rev., 2001., 1. O uredbi 1346\2001: Morse, Cross-border insolvency in the European Union, in International Conflicts of laws for the third millenium – Essays in honor of Friedrich K. Juenger, Borchers, Zekoll eds. (Morse, međunarodna nesolventnost u Evropskoj Uniji, u međunarodnim konfliktima zakona za treći milenijum - Eseji u čast Friedrich K. Juenger, Borchers, Zekoll eds.), Transnational Pubblishers, Inc., Ardsley, 2001., str. 233 O uredbi 1347\2001: Lupoi M. A., Brussels II: new rules for transnational matrimonial disputes, in Essays on transnational and comparative civil procedure (II Briselska konvencija: nova pravila za transnacionalne bračne sporove u Esejima o transnacionalnoj i komparativnoj građanskoj parnici), Carpi-Lupoi M. A. eds., Turin (Torino), 2001., str. 105 O uredbi 44\2001: Harris, The Brussels regulation (Briselska uredba), cjq, 2001., 218; Kennett, The Brussels I regulation (uredba I Briselske konvencije), in 50 Int. comp. law quar., 2001.g., str. 725 O Briselskoj konvenciji od 27. septembra 1968.god. (I Briselska konvencija): Kennett, Wendy, The enforcement of judgements in Europe (Izvršenje presuda u Evropi), Oxford University Press, 2000.god. Među pravnim materijalom Unije mogu se naći online: Uredba br. 1346\2000\UE: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2000/l_160/l_16020000630en00010018.pdf Uredba br. 1347\2000\EU: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2000/l_160/l_16020000630en00190036.pdf Uredba br. 1348\2000\UE: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2000/l_160/l_16020000630en00370052.pdf Uredba br. 44\2001\EU: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_012/l_01220010116en00010023.pdf Uredba br. 1206/2001/UE: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_174/l_17420010627en00010024.pdf Uredba br. 743/2002/UE: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2002/l_115/l_11520020501en00010005.pdf Godišnji program i poziv za prijedlozima 2003. u skladu sa Uredbom 743\2002: http://europa.eu.int/eur-lex/en/dat/2002/c_301/c_30120021205en00100016.pdf Tabela svih sufinansiranih programa: http://europa.eu.int/comm/justice_home/jai/prog_en.htm Odluka komisije od 25. septembra 2001.god. kojom se usvaja priručnik o prijemu agencija i mali rječnik dokmenata koji se mogu primjenjivati pod uredbom Savjeta (EZ) br. 1348/2000 o primjeni u državama članicama sudskih i vansudskih dokumenata u građanskim ili privrednim sporovima : http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_298/l_29820011115en00010478.pdf Odluka Savjeta od 28. maja 2001.god. kojom se uspostavlja evropska sudska mreža u građanskim i privrednim postupcima: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_174/l_17420010627en00250031.pdf Zeleni papir o alternativim načinima rješavanja sporova u građanskim i privrednim zakonima:

215

http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/gpr/2002/com2002_0196en01.pdf Prijedlog za direktivama Savjeta da se poboljša pristup pravdi u međunarodnim sporovima uspostavljanjem minimuma zajedničkih pravila koja su u vezi sa pravnom pomoći i drugim finansijskim aspektima građanskog postupka: http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2002/en_502PC0013.pdf Program mjera za implementaciju principa uzajamnog priznavanja odluke kod građanskih i privrednih parnica: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/c_012/c_01220010115en00010009.pdf Prijedlog za uredbu Savjeta koja se tiče nadležnosti i priznavanja i izvršenja presuda u bračnim sporovima i u sporovima u vezi sa roditeljskom odgovornošću kojima se ukida uredba (EZ) br. 1347/2000 i dopunjava uredba (EZ) br. 44/2001 po pitanjiam vezanim za očuvanje prava: http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2002/com2002_0222en02.pdf Francuska inicijativa o pravima pristupa predstavljena u julu 2000.god.: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2000/c_234/c_23420000815en00070011.pdf Prijedlog Komisije za roditeljsku odgovornost predstavljen u septembru 2001.god.: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/ce332/ce33220011127en02690274.pdf Prijedlog za uredbu Savjeta za izradu Evropske naredbe za izvršenje za nepobijane tužbe http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2002/act0159en01/1.pdf e http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2002/act0159en01/2.pdf 1 ) Vidi MERRYMAN, The loneliness of the comparative lawyer (Usamljenost komparativnog odvjetnika) Kluwer, 1999.god.str. 17: «Razlike među pravnim sistemima se posmatraju, makar od vremena Cicerona, kao zlo ili neugodnost koju treba prevazići. Zakoni se čine podijeljenim, zbunjujućim i obstruktivnim, a svako doba ima svoje zagovornike za jedinstvenim zakonom – jedinstveni zakon za sve ljude za čitavo čovječanstvo». Prema HONKA, Harmonization of contract law through international trade: a nordic perspective (Usaglašavanje obligacionog prava kroz međunardnu trgovinu:nordijske perspektive) in 11 Tul. eur.civ. law forum, 1996.god, str. 113: «harmonizacija oba de lege lata i de lege ferenda samo po sebi ne označava kraj već zavisi od validnih raison d’etre. Promovisanje međunarodne trgovine omogućava sasvim očit razlog za mjere harmonizacije u okviru građanskog prava kao cjeline, a naročito u okviru zakona o obavezama i ugovorima (…). Ovo nije romaneskno polazište; ista potvrda nalazi se u srednjovjekovnom evropskom lex mercatoria». Neki autori su ipak izložili svoje sumnje ili kritičke poglede: vidi npr. LEGRAND, Le primat de la culture, in Le droit privé européen, Vareilles-Sommières ed., Parigi, 1998.god, str.1 et seq.; STEPHAN, The futility of unification and harmonization in international commercial law (Uzaludnost unificiranja i harmonizacije u međunarodnom trgovačkom pravu) u 39 Virg. jour. int. law, 1999.god, str. 743 et seq., koji kaže, str.744: «Veliki dio napora koji je usmjeren na ujedinjavanje ovih zakona nije neophodan i neki od njih proizvode pravila koja više ometaju nego što promivišu međunarodno polsovanje». 2 ) Vidi GIOVANNUCCI ORLANDI, Procedural law issues and uniform law conventions(Pitanja procesnog pravai jedinstvene zakonske konvencije), u Unif. Law rev., 2000.god., str. 23. 3 ) Cfr. BELL, The negative declaration in transnational litigation(Negativna određenja u transnacionalnim sporovima), u Law quar. rev., 1995.god., str. 674. 4 ) Cfr. KERAMEUS, Procedural harmonization in Europe(Procedurlna harmonizacija u Evropi), u 43 Am. jour. comp. law, 1995.god., str. 404; LOWENFELD-SILBERMAN, Choice of law and the Supreme Court: a dialogue inspired by Allstate Insurance Co. v. Hague(Izbor prava i Vrhovni sud: diajlog inspirisan

216

OsiguranjemAllistate v. Hague), u 14 UC Davis law rev., 1981.god., str. 847: «mnoge odluke (po izboru nadležnosti) donose se prema nahođenju savjeta, jer čini se da sagledavanja lokalnih sudija ili porote nije uvijek kristalna, moguće zbog dokaza ili pod opterećenjem dokazivanja ili čak zbog brige o advokatovom honoraru, ali ne zato što su odabrani pravi pravni razlozi»; prema KOJIMA, Cooperation in international procedural conflicts: prospects and benefits(Saradnja u međunarodnim proceduralnim konfliktima:pogledi i koristi), u 57 Law and cont. problems, 3, str. 59 et seq.: «Struktura sudskog sistema jedne zemlje i ponašanje advokata jedne zemlje određuje kako će njeno materijalno pravo funkcionisati». 5 ) Vidi CASAD, Jurisdiction and forum selection(Nadležnost i odabir suda), Callaghan, 1988.god., str. 1, koji piše: «Sve dok pravna pravila zahtijevaju da isti ishod rezultira slučajem bez obzira na to da li je pokrenut pred sudom A ili pred sudom B, može se reći da postoji politika protivna pravu na izbor nadležnosti. Ali iz istih razloga , sve dok pravna pravila dopuštaju različit ishod kod slučaja kada je slučaj iznešen pred sudom A u poređenju sa sudom B , može se reći da postoji politika dopuštanja prava na izbor nadležnosti». Takođe vidi SMIT, Common law and civil law rules of in personam adjudicatory authority: an analysis ofunderlying policies(Pravila običajnog prava i građanskog pravakod in personam sudskih valsti: analiza osnovnih politika), u 21 Int. comp. law quar., 1972.god., str. 352. 6 ) Cfr. FERRERI, u Trattato di diritto privato 2 , Rescigno ed., Turin, 1999.god., vol. I, str.331. 7 ) “L’harmonisation ne veut pas dire l’unification. Elle admet les différences et les ordonne”: DELMAS-MARTY, Pour un droit commun, Edition du seuil, 1994.god., str. 240. Vidi takođe LEEBRON, Claims for harmonization: a theoretical framework(Zahtjevi za harmonizacijom:teorijski okvir), u 27 Can. bus. law jour., 1996.god., str. 62 et seq. 8 ) Cfr. GEBAUER, Uniform law, general principles and autonomous interpretation(Uniformisano pravo, opšti principi i autonomne interpretacije), u Unif. lawrev., 2000.god., str. 683 et seq.; DROBNIG, The use of comparative law by courts(Upotreba uporednog prava od strane sudova), u General Reports to the XIV International Congress of Comparative law, Athens, 1994.god., Athens-The Hague, 1996.god., str. 65 et seq.; ROTH, HAPP, Interpretation of uniform law instruments according to principles of international law(Interpretiranje akata uniformisanog prava prema principima međunarodnog prava), u Unif. law rev., 1997.god., str. 700; KRINGS, L’opportunité de juridictions supranationales pour l’interprétation des lois uniformes, ivi, 1998.god., str. 529 et seq.; RUFFINI GANDOLFI, Per l’uniforme interpretazione ed applicazione di un futuro codice europeo dei contratti, u Riv. dir. civ., 2000.god., str. 720 et seq. 9 ) Vidi FERRERI, u Trattato di diritto privato 2 cit., str.321. 10 ) Cfr. GAMBARO, “Jura et leges” nel processo di edificazione di un diritto privato europeo, u Eur. dir. priv., 1998.god., str. 993 et seq., str. 1014. 11 ) Vidi PIRRUNG, Unification du droit en matière familiale: la Convention de l’Union européenne sur la reconnaissance del divorces et la question de nouveaux travaux d’UNIDROIT, u Unif. Law rev., 1998.god., str. 638, u vezi sa porodičnim pravom. 12 ) Poput npr. Nafta, Mercosur, Asean (Association of Southeast Asian Nations(Asocijacija južno afričkih naroda)), Apec (Asia-Pacific Economic Cooperation(Azijsko-pacifička ekonomska saradnja)) i Ugovor o stvaranju afričke ekonomske zajednice. 13 ) Vidi OPPETIT, Droit commun et droit européen, u L’internationalisation du droit -Mélanges en l’honneur de Yvon Loussouarn, Paris, 1994.god., str. 311 et seq. ; prema VON MEHREN, The rise of transnational legal practice and the task of comparative law(Uspon transnacionalne pravne prakse i zadatak uporednog prava), u 75 Tul. law rev., 2001.god., str. 1217: “čak i u okviru [regionalne federacije] konvergencija nije zagarantovana». 14 ) Za listu Haških konvencija na snazi od 31. maja 2001.god., sa državama koje su ih ratifikovale, vidi Riv. dir. int. priv. proc., 2001.god., str. 536 et seq.

217

15 ) Vidi SIEHR, The impact of international conventions on national codifications of private international law(Uticaj međunarodnih konvencija na nacionalne kodifikacije privatnog međunarodnog prava), u E pluribus unum, Borras, Bucher, Struycken, Verwilghen eds., The Hague, 1996.god., str. 405; MASON, Harmonisation of maritime laws and the impact of international law on Australasian maritime law(Harmonizacija pomorskih zakona i uticaj međunarodnog prava na Australazijsko pomorsko pravo ), u Dir. mar., 1999.god., str. 638. Za jednu iscrpnu zbirku konvencionalnih akata uniformisanog prava vidi POCAR, TREVES, CLERICI, DE CESARI, TROMBETTA PANIGADI, Codice delle convenzioni di diritto internazionale privato e processuale 3 , Milan,1999god. 16 ) Vidi FARNSWORTH, Unification and harmonization of private law(Unificiranje i harmonizacija privatnog prava), u 27 Can. bus. law jour., 1996.god., str. 52; FERRERI, op. cit., str. 319; HONKA, Harmonization of contract law(Harmonizacija obligacionog prava) cit., str.130. 17 ) Vidi FERRERI, op. cit., str. 337. 18 ) Vidi BOYLE, Some reflections on the relationship of treaties and soft law(Neki osvrti na odnose ugovora i mekog prava), u 48 Int. comp. Law quar., 1999.god., str. 901, koji piše: «Uloga mekog prava kao elementa u donošenju međunarodnih zakona sada se jako cijeni i njegov uticaj kroz čitavo međunarodno pravo je očigledno»; takođe vidi LEE, The Basle accords as soft law: strengthening international banking supervision(Bazelski sporazumi kao meko pravo: jačanje nadgledanja međunarodnog bankarstva), u 39 Virg. jour. int. law, 1998.god., str. 2 et seq., i bibliografija u napomeni10. 19 ) Vidi generalno BOYLE, Some reflections (Neka razmišljanja) cit., str. 901 et seq.; HONKA, Harmonization of contract law(Harmonizacija obligacionog prava) cit., str. 147 et seq.; BORTOLOTTI, Manuale di diritto commerciale internazionale 2 , vol. I, Diritto dei contratti internazionali, Padua, 2001.god., str. 17 et seq. 20 ) Vidi: DROBNIG, The use of comparative law cit. (Upotreba uporednog prava), str. 65 i itd.; HONDIUS, The judiciary: an obstacle to the harmonisation of civil and common law? (Pravosuđe: prepreka harmonizaciji građanskog i običajnog prava?), u Comparability and evaluation, (Uporedivost i procjena) Boele Welki, Grosheide, Hondius, Steenhoff eds., Dordrecht, 1994.god., str. 99; LAROUCHE, Ius commune casebooks for the common law of Europe: presentation, progress, rationale (Ius commune registar evropskog običajnog prava: prezentacija, napedak, načelo), u Eur. rev. pr. law, 2000.god., str. 101 i itd. 21 ) Prema BREWSTER, Calling the tune or following the lead: the European Court of Justice in European policy making (Odlučivati ili slijediti: Evropski sud pravde u kreiranju evropske politike), u 13 Tul. eur. civ. law forum, 1998.god., 1 et seq., str. 2: “zato što se 30 pravila glasanja Evropskog suda pravde razlikuju se onih Savjeta ministara, Sud može da kreira odluke koje se tiču politike koje su više integracionističke od onih koje bi Savjet usvojio. (...) Zato što Savjet onda ne može preinačiti oduke Suda, ove odluke konstituišu stabilne ishode politike. Sud stoga može nezavisno da utvrđuje politiku Zajednice”. 22 ) Vidi: KRINGS, L’opportunité de juridictions cit., str. 530. 23 ) Vidi: GORDLEY, Comparative legal research: its function in the development of harmonized law (Uporedno pravno istraživanje: njegova funkcija u razvoju uskladjenog prava), u 43 Am. jour. comp. law, 1995.god., str. 555 et seq., koji piše, str. 566, “to što ćemo pravo učiniti uniformnim neće to pravo učiniti boljim sve dok ne budemo znali koje je rješenje bolje”; vidi takođe: DE CRUZ, Comparative law in a changing world (Uporedno pravo u svijetu koji se mijenja), 1995.god., dio. str. 22 et seq. Prema Lord Goff of Chieveley, The future of the common law (Budućnost običajnog prava), u Int. comp. law quar., 1997. god., str. 748: “Uporedno pravo je možda bilo hobi jučerašnjice, ali mu je sudbina da bude nauka sjutrašnjice. Kriticari iz HILL-a, Comparative law, law reform and legal theory (Uporedno

218

pravo, reforma prava i pravna teorija), u Ox. jour. leg. st., 1989.god., str. 101 et seq.: “uporedno pravo u svojoj “primijenjenoj verziji” – sve dotle dok pokušava da odredi odgovarajuću politiku primjene prava – suočava se sa veoma ozbiljnim, ako ne nerješivim, teoretskim problemima”. ZIMMERMANN, Savigny’s Legacy - Legal history, comparative law, and the emergence of a European legal science (Savigny’s Legacy - Istorija prava, uporedno pravo, i nastanak evropske pravne nauke), u Law quar. rev., 1996.god., str. 576; MONATERI, “Everybody’s talking”: the future of comparative law („Svako priča”: budućnost uporednog prava), u 21 Hastings int. comp. law rev., 1998. god., str. 825; LARSEN, The future of comparative law: public legal systems (Budućnost uporednog prava: javni pravni sistemi), ivi, str. 847; BERMANN, Comparative law in the new European community (Uporedno pravo u novoj Evropskoj Zajednici), ivi, str. 865. O ulozi uporednih studija o procesnim reformama vidi: GOLDSTEIN, The utility of the comparative perspective in understanding, analyzing and reforming procedural law (Upotreba uporednih pregleda u razumijevanju, analiziranju i reformisanju procesnog prava), u 33 Comp. law rev., 1999. god., str. 87 et seq.. 24 ) Tek nedavno, kod KESSEDJIAN, Global unification of procedural law (Globalna unifikacija procesnog prava), u International conflict of laws for the third millenium – Essays in honor of Friedrich K. Juenger (Međunarodni konflikt prava za treći milenijum – Eseji u čast Friedrich K. Juenger)., Borchers-Zekull eds., Ardsley, 2001.god., str. 230, da li to procesno pravo “nije više tabu u međunarodnom pravu”. 25 ) Prema WIEGAND, “Brussels” and arbitration - Approximation of judiciary law within the EU and the potential impact on international arbitration (”Brisel” i arbitraža – približavanje prava koje reguliše pitanja pravosuđa unutar EU i potencijalni uticaj na međunarodnu arbitražu), u Jour. int. arb., 1995.god.\4, str. 9, u harmonizaciji evropskog prava: ”pitanja privatnog i procesnog prava nijesu bila tretirana kao prioritetna.” 26 ) Vidi: HAZARD, TARUFFO, Introduction (Uvod), u Transnational rules of civil procedure, Discussion draft (Transnacionalna pravila građanskog postupka, nacrt diskusije) (1. april 1999.god.), Filadelfija, 1999.god., str. 4; takođe vidi: HAZARD JR., Preliminary draft of the Ali transnational rules of civil procedure (Prelimnarni nacrt Ali transnacionalnih pravila građanske parnice), u 33 Tex. int. law jour., 98, str. 492; STÜRNER, Some European remarks on a new joint project of the American Law Institute and UNIDROIT (Neke evropske primjedbe na novi, zajednički projekat Američkog pravnog instituta i UNIDROIT-a), u Int.law., 2000. god., str. 1076. 27 ) Vidi takođe: TARUFFO, Drafting rules for transnational litigation (Nacrt pravila za transnacionalnu parnicu), u Zzp int. law jour., 1997. god., str. 451. 28 ) Vidi takođe: KESSEDJIAN, Global unification cit. (Globalno ujedinjenje), str. 230 i itd. 29 ) Vidi: LAGARDE, Le principe de proximité dans le droit international privé contemporain, u 196 Rec. Courses, 1986. god., I, str. 156 i itd.; COMOGLIO, Diritti fondamentali e garanzie processuali comuni nella prospettiva dell’Unione europea, u Foro it. (Italija), 1994. god., V, c. 170. 30 ) Za više detalja, potraži: TROCKER, La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ed il processo civile, u Riv. trim. dir. proc. civ., 2002.god, str. 1171. 31 ) Vidi takođe: SCHWANDER, Tentativo di determinare nel diritto internazionale privato e nella procedura civile internazionale un punto di vista fisso al di là della disciplina del foro, u Collisio

219

legum, Studi di diritto internazionale privato per Gerardo Broggini, Milano, 1997.god., str. 508. 32 ) Vidi bilateralne konvencije po pitanju nadležnosti Italije kao dijela u POCAR, TREVES, CLERICI, DE CESARI, TROMBETTA PANIGADI, Codice delle convenzioni di diritto internazionale privato e processuale 3 cit. 33 ) Između Bruneja, Malezije, Indonezije, Filipina, Singapura, Tajlanda i Vijetnama: vidi: ONG, Cross-border litigation within Asean, L’Aja (ONG međunarodna parnica u Asean, L'Aja), 1997.god., str. 1 et seq. 34 ) Mimo Evrope, diskutabilno najinteresantinije iskustvo harmonizacije po pitanju građanskih postupaka je Codigo tipo procesal civile para Iberoamérica, pripremio Ibero-Američki institut za procesno pravo: vidi VESCOVI, La busqueda de soluciones alternativas para el mejoramiento de la justicia. El arbitraje en los Códigos modelos de derecho unificado, u Roma e America. Diritto romano comune, 2000. god., n. 9, str.. 275; BERIZONCE, Armonización progresiva de los sistema de justicia en América Latina, in Roma e America. Diritto romano comune cit., str. 329 i itd. Ovaj model zakonika u potpunosti je usvojen samo u Urugvaju 1989.god. Njegovi djelovi su ipak integrisani u nacionalno pravo Brazila (1994.god.), Perua (1993.god.) i u argentinskoj pokrajini Tierra del Fuego (1994. god.): vidi: BERIZONCE, Armonización progresiva cit. 330 i itd. Što se drugih regionalnih iskustava tiče vidi: MISTELIS, Regulatory aspects: globalization, harmonization, legal transplants, and law reform – Some fundamental observations (Regulatorni aspekti: globalizacija, harmonizacija, pravna transplantacija i reforma prava – neka osnovna zapažanja), u 34 Int. law., 2000. god., str. 1062. 35 ) Vidi, npr., Montrealska konvencija od 28. maja 1999.god., o avio transportu, u Unif. law rev., 1999.god., str. 948, o njoj vidi: CARBONE, Criteri di collegamento giurisdizionale e clausole arbitrali nel trasporto aereo: le soluzioni della convenzione di Montreal del 1999, u Riv. dir. int. priv. proc., 2000.god., str. 5; Haška konvencija o pravima maloljetnih lica,o istoj vidi: LAGARDE, La nouvelle convention de la Haye sur la protection des mineurs, u Rev. cr. dr. int. pr., 1997.god, str. 217; PICONE, La nuova convenzione dell'Aja sulla protezione dei minori, u Riv. dir. int. priv. proc., 1996.god., str. 705; Bečka konvencija iz 1980.god., o prometu pokretnih dobara, o istoj vidi: LA CHINA, La convenzione di Vienna sulla vendita internazionale di diritto uniforme. Profili processuali: la giurisdizione, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1990.god., str. 769. 36 ) Projekat je otpočeo 1992.god. na inicijativu delegacije Sjedinjenih država. Vidi: PFUND, The project of the Hague conference on private international law to prepare a convention on jurisdiction and the recognition \ enforcement of judgments in civil and commercial matters (Projekat Haške konferencije o međunarodnom privatnom pravu da bi se pripremila konvencija o nadležnosti i piznavanju \ izvršenju presuda u građanskim i trgovinskim sporovima), u 24 Brook. jour. int. law, 1998. god., str. 7 i itd. Takođe vidi: KESSEDJIAN, Vers une Convention à vocation mondiale en matière de compétence juridictionelle internationale et d’effets des jugements étrangers, u Unif. law rev., 1997.god., str. 675; STUCKELBERG, Lis pendens and forum non conveniens at the Hague conference, u 26 Brook. jour. int. law., str. 949; NYGH, The preliminary draft Hague convention on jurisdiction and foreign judgments in civil and commercial matters (Preliminarni nacrt Haške konvencije o nadležnosti i stranim presudama u građanskim i trgovinskim sporovima), u International conflict of laws for the third millenium (Međunarodni konflikt prava za treći milenijum) – Essays in honor of Friedrich K. Juenger (Eseji u čast Friedrich K. Juenger), Borchers-Zekull eds., Ardsley, 2001.god., str. 261 et seq. Iskazane su i neke sumnje u vezi potrebe za ovakvom svijetskom konvencijom, npr. od WEINTRAUB, How substantial is our need for a judgments-recognition convention and what should we bargain way to get it? (Koliko je stvarna naša potreba za jednom konvencijom o priznavanju presuda i šta treba da

220

prodamo da bismo je dobili), u 26 Brook. jour. int. law., str. 167 et seq. Pokojni profesor Juenger posebno je bio neprijateljski nastrojen prema ovom projektu: vidi: A Hague judgments convention? (Jedna Haška konvencija o presudama), ibidem, str. 111 et seq. 37 ) Vidi: WEINTRAUB, Negotiating the tort long-arm provisions of the judgments convention (Pregovaranje o dugoročnim odredbama konvencije o presudama), u 61 Alb. law rev., 1998.god., str. 1269 et seq. 38 ) Cfr. WEINTRAUB, How substantial is our need cit. (Koliko je stvarna naša potreba), str. 187 i itd.; BRAND, Due process, jurisdiction and a Hague judgments convention (Pravovremena sudska rasprava, presuda i Haška konvencija o presudama), u 60 U. Pitts. law rev., 1999.god., str. 661 i itd.; BORCHERS, Judgments conventions and minimum contacts (Konvencije o presudama i minimalni kontakti), u 61 Alb. law rev. 98, str. 1161 i itd.; BRAND, Tort jurisdiction in a multilateral convention: the lessons of the due process clause and the Brussels convention (Krivična presuda u jednoj multilateralnoj konvenciji: iskustva klauzule o pravovremenoj sudkoj raspravi i Briselske konvencije), u 24 Brook. jour. int. law, 1998.god., str. 125 i itd. JUENGER, A Hague judgments convention? cit. (Haška konvencija o presudama?), str. 117, piše: “Američka pravila o nadležnosti jednostavno nijesu pogodna za izvoz”. 39 ) vidi: WEINTRAUB, How substantial is our need cit. (Koliko je stvarna naša potreba), str. 185; ZEKOLL, The role and status of American law in the Hague judgments convention project (Uloga i status Američkog prava u Haškom projektu konvencije o presudi), u 61 Alb. law rev., 1998.god., str. 1288 i itd.; VON MEHREN, Enforcing judgments abroad: reflections on the design of recognition conventions (Izvršenje presuda u inostranstvu: razmatranje osnove konvencija o priznavanju), u 24 Brook. jour. int. law, 1998.god., str. 19 i itd.; MAIER, A Hague conference judgments convention and United States courts: a problem and a possibility (Konvencija o presudama Haške konferencije i sudovi Sjedinjenih država: problem i mogućnost), u 61 Alb. law rev., 1998.god., str. 1207 i itd. 40 ) Vidi: saopštenje za javnost, objavljeno na sajtu Haške konferencije: www.hcch.net. 41 ) Na: www.hcch.net. 42 ) Na prijedlog UNIDROIT: v. LIEBMAN, Foreword, u www.al.org/ali/transrules.htm. 43 ) Vidi npr.: BORN, Critical observations on the draft transnational rules of civil procedure (Kritički osvrt na nacrt transnacionalnih pravila građanskog postupka), u 33 Tex. int. law jour. 1998.god., str. 387; WEINTRAUB, Critique of the Hazard-Taruffo transnational rules of civil procedure (Kritika Hazard-Taruffo transnacionalnih pravila građanske procedure), ivi, str. 413; WALTER-BAUMGARTNER, Utility and feasibility of transnational rules of civil procedure: some German and Swiss reactions to the Hazard-Taruffo project (Prednost i održivost transnacionalnih pravila o građanskom postupku: neke njemačke i švajcarske reakcije na projekat Hazard-Taruffo), ivi, str. 463; KESSEDJIAN, First impressions of the transnational rules of civil procedure from Paris and the Hague (Prvi utisci o transnacionalnim pravilima građanske parince iz Pariza i Haga), ivi, str. 477. 44 ) HAZARD, TARUFFO, Introduction (Uvod), u Transnational rules of civil procedure, Discussion draft (April 1, 1999) (Transnacionalna pravila građanskog postupka, nacrt za raspravu (1. april 1999.god.)), Filadelfija, 1999.god., str. 14. 45 ) Cfr. STÜRNER, Some European remarks cit. (Neke evropske primjedbe), str. 1071 i itd.

221

46 ) The most recent draft of the Principles and rules of transnational civil procedure (Najnoviji nacrt principa i pravila transnacionalne građanke parnice), urednici J. Hazard, R. Sturner, M. Taruffo i A. Gidi, maj, 2002.god., i mogu se naći na veb sajtu Unidroit-a. (http://www.unidroit.org/english/procedure/study/76-07-e.pdf). 47 ) Uopšteno, o harmonizaciji evropskog građanskog procesnog prava, vidi:, STORME, Procedural consequences of a common private law for Europe (Proceduralne posljedice običajnog privatnog prava za Evropu), uTowards a European civil code (Ka evropskom građanskom zakoniku), Hartkamp, Hesselink, Hondius, Perron urednici, Njmegen, 1992.god., str. 83 itd.; KERAMEUS, Procedural harmonization cit. (Proceduralna harmonizacija), str. 409 i itd.; PEREIRA, Rapprochement des règles de procédure au niveau européen: méthodes de travail, u Doc. giust. Spec., 1996.god., n. 1, str. 147 i itd..; ROUCHAUD, Observations en matière de rapprochement des règles de procédure au niveau européen, ivi, str. 153 et seq.; SAJKO, On jurisdiction agreements from the perspective of paneuropean unification of international procedural law (O ugovorima o nadležnostima iz perspektive panevropskog ujedinjenja međunarodnih procesnih prava), u Law and reality (Pravo i realnost), Sumampouw - ed., Dordrecht, 1992.god., str. 257 et seq.; FAZZALARI, Per un processo comune europeo, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1994.god., str. 665. 48 ) Vidi: STORME, Approximation of judiciary law cit. (Približavanje pravosuđa ), str. 44 i itd., posebno na str. 47: “Ni jedan pravni sistem ne može priuštiti toleranciju unutrašnjih dispariteta u procesnom pravu. Ovo se a fortiori primjenjuje na Evropsku Zajednicu. 49 ) Vidi npr., CARPI, Riflessioni sull’armonizzazione cit., str. 1037; KERAMEUS, Political integration cit. (Politička integracija), str. 919 i itd., koji piše, str. 922: “Za dvadeset godina svoje aktivnosti pod Briselskom konvencijom, Sud je odredbe ove Konvencije transformisao u jedan koherentani okvir onoga što se lako može nazvati pravo evropskog građanskog postupka”; NORTH, Is European harmonization of private international law a myth or a reality?( Da li je evropska harmonizacije međunarodnog privatnog prava mit ili stvarnost?) ,A British perspective in Essays in private international law (Britanska perspektiva u Esejima na temu međunarodnog privatnog prava), Oxford, 1993.god., str. 1 i itd.; o uticaju Briselske konvencije na druga pravna uređenja vidi npr., BORCHERS, Comparing personal jurisdiction cit. (Upoređivanje personalne nadležnosti), str. 121s.; FITZPATRICK, The Lugano convention and western European integration: a comparative analysis of jurisdiction and judgments in Europe and in the United States (Lugano konvencija i zapadno- evropska integracija: uporedne analize nadležnosti i presuda u Evropi i Sjedinjenim državama), u 8 Conn. jour. int. law, 1993.god., str. 695; JUENGER, Judicial jurisdiction in the United States and in the European Communities: a comparison (Sudska nadležnost u Sjedinjenim državama i u evropskim zajednicama: uporedba), u 82 Mich. law rev., 1984.god., str. 1195 i itd.; ID, American jurisdiction: a story of comparative neglect (ID, Američko sudstvo: priča uporednog zanemarivanja), u 65 U. Colo. law rev., 1993.god., str. 1. 50 ) Vidi: STORME, Perorazione per un diritto giudiziario europeo, u Riv. dir. proc., 1986god., str. 301 i itd.; CARPI, Riflessioni sull’armonizzazione del diritto processuale civile in Europa in relazione alla convenzione di Bruxelles del 1968, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1993.god., str. 1037; FERRAND, I diritti fondamentali e il processo civile in Francia, u Diritti fondamentali e giustizia civile in Europa, Torino, 2002.god. 51 ) U O.j.e.c., 18. decembar 2000.god., n. C 364. Vidi: Comm. breve ai trattati della Comunità e

222

dell’Unione europea, Pocar ed., Padua, 2001.god., str. 1178 i itd.; Repertorio della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Panebianco ed., Milano, 2001.god. 52 ) Vidi: TROCKER, op. cit., str. 1192 et seq. 53 ) O istoriji Strome komisije vidi: STORME, Approximation of judiciary law cit. (Približavanje prava koje reguliše pitanje pravosuđa), str. 40; NORMAND, Il ravvicinamento delle procedure civili cit., str. 688 i itd.; VERDE, Un processo comune cit., str. 3., 14. i itd. 54 ) STORME, Approximation of judiciary law cit. (Približavanje prava koje reguliše pitanja pravosuđa), str. 54, piše:” Potpuni zakonik nije pitanje trenutne neophodnosti (...). Prednost bi se mogla dati pravilima za koja se smatra da su najpogodnija za unifikaciju.” Vidi: LINDBLOM, Harmony of legal spheres - A Swedish view on the construction of a unified European procedural law (Harmonija pravnih oblika – švedski pogled na izgradnju objedinjenog evropskog procesnog prava), u Eur. rev. priv. law, 1997.god., str. 28; JUENGER, Some comments on European procedural harmonization (Neki komentari na evropsku procesnu harmonizaciju), u 45 Am. jour. comp. law, 1997.god., str. 932; NORMAND, Un droit judiciaire cit., str. 130; TARZIA, Modelli europei per un processo civile uniforme, u Riv. dir. proc., 1999.god., str. 948 i itd. 55 ) Za dublje analize o projektu o direktivi vidi: TARZIA, Modelli europei civ., str. 951 i itd. 56 ) Vidi: LINDBLOM, Harmony of legal spheres cit. (Harmonija pravnih oblika), str. 11 i itd., koji piše, str. 16, “izvještaji teško da liče čak i na kraj početka (...) nego više liče na početak početka, više kao prvi pokušaj”; CAPPONI, Attualità e prospettive della cooperazione giudiziaria civile nell’Unione europea, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1998.god., str. 154 i itd. 57 ) Za neke (jake) kritičke primjedbe o projektu o direktivi vidi: HIMSWORTH, Things fall apart: the harmonisation of community judicial procedural protection revisited (Stvari se raspadaju: ponovo se vraćamo na harmonizaciju sudske procesne zaštite zajednice), u 22 Eur. law rev., 1997.god., str. 291, koji piše, str. 303: “Sam izvještaj je prilično haotično organizovan; i čini se da nije privukao mnogo dodatne pažnje ni same Komisije, a ni sa drugih strana.”; u sličanom smislu UPTON, European harmonisation of court procedure (Evropska harmonizacija sudskog postupka), u Jour. law soc. Scot., 1995.god., str. 197. 58 ) Za “zakonske osnove za intervenciju” vidi: STORME, Approximation of judiciary law cit. (Približavanje prava koje reguliše pitanje pitanja pravosuđa) i itd. Za sumnje Komisije vidi: NORMAND, Un droit judiciaire privé cit., str. 131 i itd.; TARZIA, Modelli europei cit., str. 954. 59 ) Za više detalja vidi: Commentario breve ai trattati della Comunità e dell’Unione europea, Pocar ed., Padua, 2001.god., str. 297; BASEDOW, European conflict of laws under the Treaty of Amsterdam (Evropski konflikt prava pod Ugovoru iz Amsterdam), u International conflict of laws for the third millenium cit. (Međunarodni konflikt prava za treći milinijum), str. 175 i itd.; KOTUBY, JR., u External competence of the European Community in the Hague conference on private international law: Community harmonization and worldwide unification (Eksterna nadležnost Evropske zajednice na Haškoj konferenciji o privatnom međunarodnom pravu: privatizacija zajednice i svjetsko ujedinjenje), u Neth. int. Law rev.,2001.god., 1 i itd. 60 ) Vidi: BIAVATI, Le prospettive di riforma della convenzione di Bruxelles, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1999.god., str. 120. 61 ) U svijetlu subordinacije i principa proporcionalnosti treba se međutim, prije rukovoditi direktivama nego regulativama. Vidi: THOMA, La définition et l’exercise des compétences

223

externes de la Communauté Européenne au domaine de la coopération dans les matières civiles ayant une incidence transfrontaliere, u Eur. rev. priv. law, 2002.god., str. 406. 62 ) Vidi: NORMAND, Il ravvicinamento delle procedure civili nell'Unione europea, u Riv. dir. proc., 1998.god., str. 692. 63 ) Prema BASEDOW, European conflict of laws cit. (Evropski konflikt prava), str. 187: “sve mjere u građanskim stvarima propisane pod Naslovom IV tiču se veće slobode kretanja ljudi, što je zauzvrat jedna od konstituenti internog tržišta po definiciji člana 14(2) Evropske zajednice. Mjere koje se tiču slobodnog kretanja ljudi će stoga u većini slučajeva biti neophodne za funkcionisanje internog tržišta.» 64 ) Vidi: BASEDOW, op. cit., str. 188 i itd 65 ) Vidi: KOTUBY, JR., External competence cit. (Eksterna nadležnost) 66 ) Vidi: KOTUBY, JR., op. cit., str. 8 i itd 67 ) Vidi: THOMA, La définition et l’exercise des compétences externes cit., str. 403 i itd. 68 ) THOMA, op. cit., str. 408 i itd.; KOTUBY, JR., External competence cit. (Eksterna nadležnost), str. 15. 69 ) THOMA, op. cit., str. 411. 70 ) Za više detalja, vidi: KOTUBY, op. cit., str. 20 et seq. 71 ) Vidi: THOMA, op. cit., str. 413 et seq. 72 ) O Danskom i Anglo-Irskim protokolima vidi: ROSSI, Le convenzioni tra gli Stati membri dell’Unione Europea (Konvencije među zemljama članicama Evropske unije), Milano, 2001. god., str. 174 et seq. 73 ) Za takvo opredeljenje vidi: ROSSI, Le convenzioni cit., str. 176. 74 ) Kao za Protokol od 28. maja 1998.god., i za Briselsku konvenciju iz 1998.god. vidi: PIRRUNG, Unification du droit en matière familiale: la Convention de l'Union européenne sur la reconnaissance del divorces et la question de nouveaux travaux d'UNIDROIT, u Unif. law rev., 1998.god., str. 36. 75 ) Vidi: SHANNON-KENNEDY, Jurisdictional and recognition and enforcement issues in proceedings concerning parental responsibility under the Brussels II Convention (Nadležnost, priznavanje i sprovođenje pitanja u postupcima koji se bave roditeljskom odgovornošću pod, II Briselskom konvencijom), u Int. fam. Law, 2000. god., str. 119. 76 ) Vidi: BIAVATI-CARPI, Diritto processuale comunitario 2 , Biavati ed., Milano, 2000.god., str. 427. BASEDOW, European conflict of laws cit. (Evripski konflikt prava), str. 181. 77 ) Vidi: CLERICI, op. cit., str. 512; ROSSI, Le convenzioni cit., str. 229; DROUET, La communautarisation cit., str. 250. 78 ) U Guida dir., 2000.god., tom. 25, str. 106, implementacija Briselske konvencije od 23. novembra 1995.god. o stečajnom postupku, u Dir. comm. int., 1997.god., str. 920; Vidi: FLETCHER, The European Union convention on insolvency proceedings (Konvencija Evropske unije o stečajnom postupku), u 33 Tex. int. law jour., 1998.god., str. 119; GOTTWALD, Le insolvenze trans-frontaliere: tendenza e soluzioni europee e mondiali, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1999.god., str. 149; MCKENZIE, The EC convention on insolvency proceedings (konvencija Evropske zajednice o stečajnom postupku), u Eur. rev. pr. law, 1996.god., str. 181. 79 ) U O.j.e.c., od 30. juna 2000.god., n. L 160, str. 19. Već se dugo vremena znalo da će se ovo desiti. Stoga je prilično iznenađujuće da je TRUEX, Brussels II - It’s here (IIBriselska konvencija - Ovdje je), u Int. fam. law, 2001.god., str. 7., mogao da napiše: „preko nekih Evropskih majstorluka koje niko ne može adekvatno da pojasni, u Briselu je donijeta odluka da se implementira pravo kao uredba Savjeta”. Uopšteno, vidi: GAUDEMET TALLON, Le

224

Règlement n. 1347\2000 du Conseil du 29 mai 2000 : « Compétence, reconnaissance et exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants commun », u Jour. dr. int., 2001.god., str. 383 i itd..; DROUET, La communautarisation de “Bruxelles II” cit., str. 247 et seq. shodno čl. 42., ova uredba primjenjuje se samo na pokrenute postupke i na izvorne akte i sudske sporazume donijete po njegovom stupanju na snagu. Odluke donešene nakon datuma početka postupka biće priznate i izvršene u skladu sa odredbama ove uredbe dok god je nadležni sudija ostvarivao nadležnost na osnovama sličnim onima datim u odjeljku II ove uredbe ili prema nekoj konvenciji između odlučenog i traženog u državama članicama u trenutku kad je ta parnica okončana. Zanimljivo je da čl. 43. određuje da će do 1. mata 2006.god. i svakih pet godina nakon toga, Komisija prezentirati izvještaj o primjeni ove uredbe , posebno u dijelu članova 36, 39, 40 n. 2, Evropskom parlamentu, Savjetu i Ekonomskoj i socijalnoj komisiji. Tom prilikom, ako je potrebno, biće predloženi reformski prijedlozi. 80 ) Guida dir., 2000.god., n. 24, str. 110, implementacija konvencije od 26. maja 1997.god., u Int. lit. proc., 1998.god., str. 693; Vidi: KENNETT, Service of documents in Europe (Upotreba dokumenata u Evropi), u Civ. just. quar., 1998.god., str. 284; STRUYCKEN, La signification dans l’espace judiciaire européen, in Doc. giust. Spec., 1996.god., vol. 1, str. 91. 81 ) U O.j.e.c., 16. januar 2001.god., L 12\1. 82 ) Ova uredba će se samo primjenjivati na postupke koji su počeli ili na dokumenta ovjerena pečatom državnog službenika tog ili poslije tog datuma. Postupci u toku će i dalje biti disciplinski tretirani po Briselskoj konvenciji. Međutim, odluke donijete u toku postupaka biće predmet odredbi ove uredbe: a) ako je takva parnica pokrenuta po stupanju na snagu i u ad quem i u a quo zemlji, i ili po Briselskoj ili po Lugano konvenciji; ili b) ako a quo sud primjenjuje pravila nadležnosti koja su u skladu sa onima popisanim u ovj uredbi ili sa konvencijom između a quo zemlje i quem zemlje, koja je bila na snazi kada je presuda donijeta (čl. 66.). 83 ) U O.j.e.c., 27. jun 2001.god., 1 et seq., L-174. 84 ) Originalna konvencija je integrisana i modifikovana Luksamburškom konvencijom od 9. oktobra 1978.god. (pristupanje Irske, Velike Britanije i Danske), Luksamburška konvencija od 25. oktobra 1982.god. (pristupanje Grčke), Donostia-S.Sebastian konvencija od 26. maja 1989.god. (pristupanje Španije i Portugala), Briselska konvencija od 29. novembra 1996.god. (pristupanje Austrije, Finske i Švedske). 85 ) Za više detalja, iz obimne literature, uputnice se mogu naći na engleskom jeziku: AA.VV., Civil jurisdiction and judgments in Europe, London, Dublin, Edinburgh, Brussels (Građanska nadležnost i presude u Evropi, London, Dablin, Edinburg i Brisel), 1992.god.; ANTON, BEAUMONT, Civil Jurisdiction in Scotland - Brussels and Lugano Conventions (Građanska nadležnost u Škotskoj – Briselske i Lugano konvencije), London, 1995.god.; CARPENTER, HAYMANN, HUNTER, TILNEY, VOLKEN, The Lugano and San Sebastian Convention (Lugano i San Sebastijan konvencija), Butterworths, 1990.god.; DASHWOOD, HACON, WHITE, A guide to the civil jurisdiction and judgments convention (Vodič za građansku nadležnost i konvenciju o presudama), Kluwer, 1987.god.; DUINTJER TEBBENS, The European jurisdiction and enforcement conventions: interpretation, concurrence and prospects (Evropsko sudstvo i sprovođenje konvencija: tumačenje, usaglašavanje i izgledi), u Neth. int. law rev., 1993.god., str. 471; LANE, Free movement of judgments within the Eec (Slobodni protok presuda unutar Evropske ekonomske zajednice), u Int. law quar., 1986.god., str. 629; LASOK-STONE, Conflict of laws in the European community (Konflikt prava u Evropskoj zajednici), Abingdon, 1987.god.; NANDA, BAYLES, Choice of law, Choice of forum and the enforcement of foreign judgments within the E.c. (Izbor prava, izbor foruma i sprovođenje stranih sudskih presuda unutar Evropske zajednice), u European Community Law

225

after 1992 (Pravo Evropske zajednice posle 1992.god.), Folsom, Lake, Nanda urednici., Kluwer, 1993.god., str. 51. et seq. 86 ) Vidi: izvještaj Jenard-a , u CLERICI, MOSCONI, POCAR, Codice del diritto internazionale privato della Comunità europea, str. 126; MAGGIONI, Le prime pronunce interpretative della Corte comunitaria sulla convenzione di Bruxelles del 1968 relativa alla competenza giurisdizionale e all’esecuzione delle sentenze, u Riv. dir. civ., 1977.god., II, str. 668; GOLDMAN, Un traité féderateur: la Convention entre les Etats membres de la C.E.E. sur la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, u Rev. trim. dr. eur., 1971.god., str. 1; kritičke primjedbe od JUENGER, La Convention de Bruxelles et la courtoisie internationale, u Rev. cr. dr. int. pr., 1983.god., str. 37. 87 ) Vidi npr.: BORCHERS, Comparing personal jurisdiction in the United States and in the European Community: lessons for American reform (Upoređivanje personalne nadležnosti u Sjedinjenim državama i Evropskoj zajednici: pouke za američku reformu), u 40 Am. jour. comp. law, 1992.god. str. 121.; RUSSELL, Exorbitant jurisdiction and enforcement of judgments: the Brussels Convention system as an impetus for United States action (Neprimjerena nadležnost i izvršenje presuda: sistem Briselskih konvencija kao impuls za akciju Sjedinjenih država), u Syracuse jour. of int. law comm., 1993.god., str. 357; KOH, Foreign judgments in Asean - a proposal (Strane presude u Aseanu - prijedlog), u Int. comp. law quar., 1996.god, str. 844. Treba napomenuti da je Poljska reprodukovala pravila I Briselske konvencije u svom pravu od 10. aprila 1999.god., na snazi od 20. maja 1999.god.: Vidi: Int. lit. proc., 1999.god., str. 784. O uticaju Briselskih konvencija iz 1968.god. u zemljama Aseana vidi: ONG, Cross-border litigation cit (ONG, međunarodna parnica). Posebno treba da se pomene paralelna tkz. Lugano konvencija između EU i E.f.t.a (Evropska slobodna trgovinska asocijacja): vidi: LUPOI, M.A., La ratifica italiana della convenzione di Lugano, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1993.god., str. 261 i itd. 88 ) Vidi: CARPI, Riflessioni sull’armonizzazione del diritto processuale civile in Europa in relazione alla convenzione di Bruxelles del 1968, u Riv. trim. dir. proc. civ., 1993.god., str. 1037 et seq.; LAYTON, The interpretation of the Brussels convention by the European Court and the English courts (Tumačenje Briselskih konvencija od strane Evropskog suda i Engleskih sudova), u Civ. just. quar., 1992.god., str. 28; JUNG, The Brussels and Lugano conventions: the European Court jurisdiction: its procedures et methods (Briselske i Lugano konvencije: jurisdikcija Evropskog suda: njihove procedure i metode), ivi, str. 38; BRIGUGLIO, L’interpretazione pregiudiziale della Convenzione di Bruxelles tra Corte di Giustizia e Cassazione, u Riv. dir. proc., 1993.god., str. 1063; VLAS, The protocol on interpretation of the Eec convention on jurisdiction and enforcement of judgments: over ten years in legal practice (Protokol o tumačenju kovnencije Eec (Evropske ekonomske zajednice) o nadležnosti i sprovođenju presuda: više od deset godina pravne prakse), u Neth. int. law rev., 1986.god., str. 84; GEBAUER, Uniform law, general principles and autonomous interpretation (Usaglašeno pravo, osnovni principi i autonomna tumačenja), u Unif. law rev., 2000.god., str. 683 et seq., posebno na str. 687. et seq. 89 ) Vidi npr.: A.G. Cosmas’ opinion to Court of just (A.G. Cosmas mišljenje Sudu pavde)., 27. oktobar 1998.god, c. 51\97, Réunion Européenne S. A. v. Spliethoff’s Bevrechtingskantoor B. V., u Int. lit. proc., 1999.god., str. 208. 90 ) O primjeni čl. 57. konvencije iz 1968.god., vidi: Court of just. (Sud pravde), 6. decembar 1994.god., c. 406\92, The Tatry, u Giur. it., 1995.god., 1, 1, c. 929s.; Queen’s Bench Division, 31. jul 1987.god., c. Nordglimt, u Lloyd’s law rep., 1987.god., 2, str. 470 i itd.; UK Court of appeal (Apelacioni sud Ujedinjenog kraljevstva), 27. jul 1994.god., c. Anna H, ivi, 1995.god., 1, str. 11 et seq.; BRIGGS, The Brussels convention tames the arrest convention (Briselska konvencija podvrgla i uhapsila konvenciju), u Lloyd’s mar. comm. law quar., 1995.god.,str. 161s.

226

91 ) Vidi: Court of just. (Sud pravde), 14. oktobar 1976.god., c. 29\76, u Foro it., 1977, IV, c. 49; 14. jul, 1977.god., c. 9\77, ivi, c. 428; 22. februar 1979.god., c. 133\78, ivi, 1979.god., IV, c. 245; 16. decembar 1980.god., c. 814\79, ivi, 1981.god., IV, c. 409; 21. april, 1993.god., c. 172\91, ivi, 1994.god, IV, c. 233. 92 ) Vidi: Jenard izvješaj cit., str. 128; Kerameus-Evrigenis izvještaj, u CLERICI, MOSCONI, POCAR, op. cit., str. 375; PIERUCCI, Sull’espressione materia civile e commerciale nella convenzione di Bruxelles, u Riv. dir. eur., 1978.god., str. 3. 93 ) Vidi: GRUNSKY, La convenzione di Bruxelles sulla competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle sentenze nei rapporti italo-tedeschi, Riv. dir. int. priv. proc., 1976.god., str. 693. 94 ) Vidi: CAPOTORTI, u La convenzione giudiziaria di Bruxelles del 1968 e la riforma del processo civile italiano, str. 63. 95 ) Jenard izvještaj cit., str. 128. 96 ) Vidi: UK Court of appeal (Apelacioni sud UK), 21. maj 1999.god., c. Qrs 1 Aps v. Frandsen, u All ER, 1999.god., str. 289; Queen’s Bench Division,, 20. novembar 1998.god., c. QRS I Aps v. Frandsen, u Int. lit. proc., 1999.god., str. 432. 97 ) Vidi: Queen’s Bench Division, 15. decembar 1999.god., c. R v Crown Court at Harrow and another (Sud krune u Harou i drugi), ex parte UNIC Centre Sarl, u All ER, 2000.god., 2, str. 449. 98 ) Vidi: SHANNON-KENNEDY, Jurisdictional and recognition and enforcement issues in proceedings concerning parental responsibility under the Brussels II Convention (Pitanja sudske vlasti, priznavanja i sprovođenja u parnicama o roditeljskoj odgovornosti po II Briselskoj konvenciji), u Int. fam. law, 2000.god., str. 116. 99 ) Court of just (Sud pravde)., 11. jun 1985.god., c. 49\84, Debaecker c. Boueman, u Foro it., 1986.god., IV, c. 242; 3. jul 1990.god., c. 305\88, Lancray c. Peters, u Riv. dir. internaz. priv. proc., 1992.god., str. 146. Vidi: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 116. 100 ) Court of just (Sud pravde)., 12. novembar 1992.god., c. 123\91, Minalmet c. Brandeis, u Riv. dir. internaz. priv. proc., 1993.god., str. 758. 101 ) Vidi: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 111. 102 ) SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 111, primjećuje da je u to vrijeme E.e.c. (Evropska ekonomska zajednica) “bila primarno ekonomska organizacija bez ambicija da reguliše pitanja porodičnog prava.” Vidi takođe: PIRRUNG, Unification du droit en matière familiale: la Convention de l'Union européenne sur la reconnaissance del divorces et la question de nouveaux travaux d'UNIDROIT, u Unif. law rev., 1998.god., str. 631; BEAUMONT-MOIR, Brussels convention II: a new private international law instrument in family matters for the European Union or the European community (II Briselska konvencija: novi instrument međunarodnog privatnog prava u porodičnim sporovima za Evropsku uniju ili Evropsku zajednicu), u Eur. law rev., 1995.god., str. 269. 103 ) Vidi: MARI, Il diritto processuale civile della convenzione di Bruxelles, I, Il sistema della competenza, Padua, 1999.god., str. 97. 104 ) Vidi: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 111. 105 ) Ovaj se problem posebno osjetio u Francuskoj i Njemačkoj, koje nikada nijesu potpisale Hašku razvodnu konvenciju 1970.god.: vidi: BEAUMONT-MOIR, op. cit., str. 273. 106 ) Vidi takođe: JÄNTERÄ-JAREBORG, Marriage dissolution in an integrated Europe: the 1998

227

European Union Convention on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters (Brussels II Convention) (Razvod braka u integrisanoj Evropi: Konvencija Evropske unije iz 1998.god. o sudskoj nadležnosti, priznavanju i sprovođenju presuda u bračnim pitanjima (II Briselska konvencija)), u Yrbk priv. int. law, I, 1999.god., Sarcevic-Volken eds., The Hague, 1999.god, str. 3, ya koga: “family matters are currently regarded as an essential part of European integration”. 107 ) Vidi: PIRRUNG, op. cit., str. 631; BEAUMONT-MOIR, op. cit., str. 268. 108 ) “ II Briselska konvencija se sada posmatra kao nastavak rada na Briselskoj konvenciji”: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 111. Vidi takođe: KENNETT, The Brussels II convention (II Briselska konvencija), u Int. comp. law quar., 1999.god., str. 467, za koju: “Ranija konvencija se posmatra kao opšta konvencija a, konvencija iz 1998.god. kao lex specialis koja u najvećoj mogućoj mjeri prati principe ranije Konvencije. 109 ) U Int. lit. proc., 1998.god., str. 555. 110 ) Više o ovome u BEAUMONT-MOIR, op. cit., str. 275; CLERICI, Proposta di regolamento comunitario sul processo civile: nuove fonti per una disciplina europea delle cause matrimoniali, u Fam. dir., 1999.god., str. 511; MANSI, op. cit., str. 118. 111 ) KENNETT, op. cit., str. 467; MANSI, op. cit., str. 118. 112 ) Vidi takođe: BEAUMONT-MOIR, op. cit., str. 279. 113 ) SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 119; JÄNTERÄ-JAREBORG, op. cit., str. 29. 114 ) SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 118. 115 ) KENNETT, op. cit., str. 467. 116 ) O tome vidi: LUPOI, M. A., u Commentario breve al codice di procedura civile, Carpi, Taruffo urednici., Padova 4, 2002.god. 117 ) Po ovim pitanjima vidi sl. odluke Suda pravde E.u.: 27. mart 1979.god., c. 143\78, De Cavel v. De Cavel, u Racc., 1979.god., str. 1055; 31. mart 1982.god, c. 25\81, W. c. H., u Foro it. 83, IV, 30; 27. februar 1997.god., c. 220\95, Van den Boogaard v. Laumen, u Fam. dir. 97, str. 205, propraćeno primjedbama DROZ-a, u Rev. cr. dr. int. pr., 1998.god., str. 472 i HUET, u J. dr. int., 1998.god., str. 568. 118 ) SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 113. 119 ) Vidi: LUPOI, M. A., u Commentario breve al codice di procedura civile 4 , cit., pod članom br. 1. Briselske I. 120 ) Vidi: TRUEX, op. cit., str. 7. 121 ) Vidi: Riv. dir. int. priv. proc., 1998.god., str. 962. Prema JÄNTERÄ-JAREBORG, op. cit.,str. 16, ova odredba «skrojena je na način da se pozabavi razlikama u zakonodavstvima raznih zemalja članica, po pitanju usvojivosti postupaka rastave, razvoda ili poništenja braka a, posebno zbog problema prouzrokovanih švedskim i finskim pravnim sistemima. I u Švedskoj i u Finskoj više nije moguće dobiti legalnu rastavu ili poništenje braka.» 122 ) Ova se odredba ne odnosi na roditeljsku odgovornost: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 114. 123 ) Prema SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 117, termin “zainteresovana strana” podrazumijeva supružnike, djecu a u nekim zemljama i resornu javnu vlast”. 124 ) KENNETT, op. cit., str. 470. 125 ) Za pojam “obična žalba” u kontekstu I Briselske konvencije, vidi: Sud pravde, 22. novembar 1977.god., c. 43/77, Industrial Diamond c. Riva, u Racc. 77, c. 2175. 126 ) U Riv. dir. int. priv. proc., 1998.god., str. 964. 127 ) Vidi: JÄNTERÄ-JAREBORG, op. cit., str. 19

228

128 ) Vidi: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 470. 129 ) Vidi takođe: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 115. 130 ) Vidi: KENNETT, op. cit., str. 471. 131 ) Vidi takođe: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 116. 132 ) Vidi: JÄNTERÄ-JAREBORG, op. cit., str. 20. 133 ) Ova se odredba poziva na član 23., n.2., d) Haške konvencije o pravosuđu, primjenljivosti prava, priznavanju, izvršenju i saradnji u pogledu poštovanja roditeljske odgovornosti i mjera zaštite dijece, iz 1996.god.: vidi: SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 115. 134 ) SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 117. 135 ) Prema SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 117: “Pravilima zemalja članica odrediće se kako će dijete biti saslušano”. 136 ) Prema SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 117, ova odredba “je osnovana pošto odredbe o roditeljskoj odgovornosti mogu, u svijetlu novonastalih okolnosti, biti predmet preispitivanja.” 137 ) SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 118. 138 ) Kao primjer parcijalnog priznavanja, SHANNON-KENNEDY, op. cit., str. 112, upućuje na odredbu koja se tiče i dijece para i dijece samo jednog od supružnika (isključeno iz Brisel II). 139 ) Uopšteno na ovu temu, vidi: WALTER, WALTHER, International litigation: past experiences and future perspectives (Međunarodna parnica: prošla iskustva i perspektive u budućnosti), u Essays on transnational and comparative civil procedure cit. (Eseji o transnacionalnoj i uporednoj građanskoj parnici), str. 155 i itd. 140 ) Prema WIEGAND, “Brussels” and arbitration cit. („Brisel” i arbitraža), str. 5., posle Mastrihta ”izgleda da su se mnoge birokrate u Briselu spustile na zemlju a, čini se i da se jedna atmosfera otriježnjenja raširila po novim projektima harmonizacije”; autor, str. 22., vjeruje da je model prava građanske pravde najrealističniji budući razvoj događaja. 141 ) O harmonizaciji materijalnog porodičnog zakona u Evropi, vidi: PIRRUNG, Unification du droit en matière familiale: la Convention de l'Union européenne sur la reconnaissance del divorces et la question de nouveaux travaux d'UNIDROIT, u Unif. law rev., 1998.god., str. 637; TREZZA, Il progetto « Roma III » : verso uno strumento comunitario in materia di divorzio, u Familia, 2001.god., str. 221; o aspektima međunarodnog privatnog prava, vidi: JÄNTERÄ, JAREBORG, Marriage dissolution in an integrated Europe cit. (Rastava brakova u integrisanoj Evropi), str. 34. 142 ) U O.j.e.c., 15. januar 2001.god., n. C12, str. 1. Cfr. TARZIA, L’ordine europeo del processo civile, u Riv. dir. proc., 2001.god., str. 902 i itd. 143 ) Zapravo, jedinstveno priznavanje i izvršni postupci nijesu dovoljani da bi svi ljudi koji žive i rade u Uniji uživali jednaki tretman po pitanju materijalne satisfakcije njihovih sudski zagarantovanih prava. Sistem I Briselske konvencije ne bavi se stvarnim sprovođenjem stranih odluka, koje disciplinski podpadaju pod lex fori, sa negativnim posljedicama u smislu pravne sigurnosti i jednakosti tretmana. Stoga je harmonizacija odredbi sprovođenja u Evropi veoma potrebna. Prijedlozi, koji se tiču informacione mreže bankovnih računa u Evropi ili obaveze dužnika da objelodani svoju imovinu, vrlo će vjerovatno u bliskoj budućnosti biti preispitani. Za više detalja vidi: DE LEVAL, Une harmonisation des procédures d’exécution dans l’Union Européenne est-elle concevable, u Act. dr., 1995.god., str. 491 i itd.; NORMAND, Il ravvicinamento cit., str. 693-4; TARZIA, L’ordine europeo del processo civile cit., str. 924 i itd. 144 ) Vidi: TARZIA, Modelli europei per un processo civile uniforme, u Riv. dir. proc., 1999.god., str. 954; PICARDI, I presupposti socio-economici del titolo esecutivo europeo, u

229

Doc. giust. Spec., 1996.god., nastavak. 1, str. 161; TARZIA, Le ingiunzioni di pagamento e Il titolo esecutivo europeo, ivi, str. 119. 145 ) Ovaj projekat prvi put je predstavio Union Internationale des Huissiers de Justice početkom 90-tih: vidi: TARZIA, Modelli europei cit., str. 954; PICARDI, I presupposti socio-economici del titolo esecutivo europeo, u Doc. giust. Spec., 1996.god., nastavak. 1, str. 161; TARZIA, Le ingiunzioni di pagamento e Il titolo esecutivo europeo, ivi, str. 119. 146 ) Za više detalja: u CORREA DELCASSO, Le titre exécutoire européen et l’inversion du contentieux, u Rev. int. dr. comp., 2001.god., str. 61 i itd.; TARZIA, Modelli europei cit., str. 954-5; BIAVATI, Le prospettive di riforma cit., str. 1208. DE STEFANO, Il titolo esecutivo europeo, u Riv. esec. forz., 2000.god., str. 422 i itd.; CORREA DELCASSO, Le titre exécutoire européen cit., str. 61. 147 ) Vidi: NORMAND, Un droit judiciaire privé cit., str. 133 i itd.; ID, Il ravvicinamento cit., str. 697; BIAVATI, Le prospettive di riforma cit., str. 1208; NORMAND, Un droit judiciaire privé cit., str. 133tj.; ID, Il ravvicinamento cit., str. 697 148 ) Vidi: BIAVATI, Le prospettive di riforma cit., str. 1209. 149 ) Vidi: OLIVIERI, Il titolo esecutivo europeo e la sua attuazione nell’ordinamento italiano, in Riv. esecuzione forz., 2002.god., str. 62 i itd. 150 ) Predloženo je da se ubuduće ovi minimalni standardi eventualno prošire i na druge vrste postupaka; ili kroz reformu Zajednice ili preko jednostranih aktivnosti zemalja članica. 151 ) Ovi prijedlozi su dio jednog šireg pokreta za harmonizaciju porodičnog prava uopšte, na nivou Zajednice. Što se tiče pristupa sa starne materijalnog prava, vidi: inter alios, PIRRUNG, op. cit., str. 637, sa posebnom pažnjom na aktivnosti Unidroit-a; TREZZA, Il progetto « Roma III »: verso uno strumento comunitario in materia di divorzio, u Familia, 2001.god., str. 221. 152 ) U O.j.e.c., 15. avgust 2000.god., C 234\7. 153 ) U O.j.e.c., 27. novembar 2001.god., C 332 E\269; vidi to i u: Int. fam. law, 2002.god., str. 23. Re. CASSANO, Potestà dei genitori: proposta CE sulla competenza, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni, u Fam. dir., 2002.god., str. 107. 154 ) Treba da počne da se primjenjuje od 1. decembara 2002.god. (Član 21.). 155 ) U O.j.e.c., 27. jun 2001.god. L. 174, str. 25. 156 ) Član 14. odnosi se na jedan informativni sistem za javnost, zasnovan na internetu, i koji treba da se progresivno razvija u skladu sa članovima 17. i 18. 157 ) Okvirni program za 2002.god. objavljen je u O.j.e.c., 28. juna 2002.god., C 154\10, sa raspoloživim budžetom od 3.000.000 eura. Okvirni program i poziv za prijdloge projekata za 2003.god. objavljen je u O.j.e.c., 5. decembra 2002.god., C 301\10.

230

mr Paolina Massidda advokat, Italija, Đenova

MEĐUNARODNI KRIVIČNI SUDOVI I

NJIHOV UTICAJ NA NACIONALNU JURISDIKCIJU

I.Razvoj međunarodnog krivičnog prava – I.1.Procesi u Ninbergu i Tokiju – I.2. Rad Komisije za međunarodno pravo – II. Međunarodni krivični sud – II.1. Opšti principi krivičnog prava – II.2. Krivična djela u nadležnosti Suda –II.3. Saradnja, sudska pomoć i implementacija Statuta Međunarodnog krivičnog suda – III. Ad hoc Tribunali i Međunarodni krivični sud: sličnosti i razlike - IV. Praksa domaćih sudova u procesuiranju međunarodnih krivičnih djela I. RAZVOJ MEĐUNARODNOG KRIVIČNOG PRAVA Razvoj međunarodnog krivičnog prava striktno je vezan za krivično gonjenje za ratne zločine. U suštini, krivično gonjenje za ratne zločine datira još od vremena drevne Grčke, a vjerovatno i znatno prije toga. Ideja o postojanju nekih opšteprihvaćenih pravila ponašanja, čak i u najekstreminijim situacijama kao što je oružani sukob, potvrđuje filozofska i religiozna uvjerenja o fundamentalnim vrijednostima ljudskog duha; tako se rani zakoni i običaji ratovanja mogu naći u djelima klasičnih autora i istoričara. Protiv onih koji bi prekršili ta pravila vođen je sudski postupak i određivana kazna.1 Savremene kodifikacije ovog prava – kao što je rad profesora Kolumbijskog univerziteta, Francis Liebera, koji je Abraham Linkoln primjenjivao na Ujedinjenu vojsku u toku američgog građanskog rata –propisuju šta je to nehumano ponašanje i određuju sankcije, uključujući i smrtnu kaznu, za pljačkanje, silovanje civila i zlostavljanje zatvorenika i slična okrutna djela2. Međutim, jedino su nacionalni sudovi bili nadležni za krivično gonjenje počinilaca ratnih zločina, ali oni su bili i ostali neefektivni jer lica odgovorna za zločine i dalje drže vlast, a njihove žrtve su i dalje u podčinjenom položajuKroz istoriju, krivično gonjenje za ratne zločine se u suštini ograničavalo na individualne slučajeve huliganskog ponašanja vojnika u

1 Već u Uredbi o vladanju vojske koju je 1386 objavio kralj Engleske Ričard II postavljena su ograničenja za ponašanja u vrijeme sukoba- koja vode smrtnoj kazni- akti nasilja protiv žena i sveštenika, spaljivanje kuća, uništavanje crkava su bili zabanjeni. Odredba istog karaktera je uključena u kodeks koji je objavio Ferdinand II 1526, Car Maksimilijan 1570 (ljudska prava se nalaze u članu 8 i 9) i švedski Kralj Gustavus II Adolphus u 1621. član 100 članova Ratnog Dekreta koji je izdao Gustavus II Adolphus predviđao je da nijedan čovjek ne bi trebao “tiranisati bilo koje svešteno lice, stare osobe muškarca ili ženu i dijecu” 2 Za vrijeme američkog građanskog rata (1861-1865) Predsjednik Abraham Linkoln je objavio Lieber Code (Instrukcija za Vladu Armije US, Generalna Naredba, br. 100, 24 april 1863). Pripremio ga je Francis Lieberod, profesor prava na Univerzitetu u Kolumbiji, New York, a preispitan je od strane odbora oficira, ovaj tekst predstavlja prvi pokušaj da se kodificiraju zakoni ratovanja. U skladu sa članom 44 sva drska kršenja počinjena protiv osoba u napadnutim državama, “sva uništenja imovine” “sve pljačke, sva razbojništva, sva pustošenja ili silovanja, ranjavanja ili sakaćenja ili ubijnja tih stanovnika” su kažnjiva (ove radnje su jasno određene u oblasti ratnih zločina). U članu 47 krivična djela kažnjiva po svim krivičnim zakonima kao ”ubistvo sakaćenje, nasrtaj, razbojništvo, krađa, provalna krađa, prevara krivotvorenje i silovanje” koje počini američki vojnik na teritoriji neprijateljske države, smatrat će se kao da ih je počinio “ kod kuće” i strogo će se kažnjavati. Iako je bio namjenjen samo američkim vojnicima i samo za njih obavezujući Lieber Code je imao važan uticaj na vojnu regulativu drugih zemalja.

231

pobjedničkim vojskama, ali se istovremeno pokazalo da domaći pravni sistem veoma često nije sposoban da postupa ravnopravno i nezavisno u ovim slučajevima. Prvo istinsko međunarodno suđenje za pripremanje okrutnih zločina je vjerovatno bilo suđenje Peteru von Hagenbach, kome je 1474 suđeno za okrutne zločine počinjene tokom okupacije Breisacha. Kada je grad preuzet, von Hagenbach je optužen za ratne zločine, osuđen i kaznjen na smrt odsjecanjem glave3. Ali princip državnog suveriniteta, koji je ustanovljen Vestfalskim mirovnim sporazumom iz 1648, nadvladao je princip međunarodne pravde. Sa razvojem zakona i običaja rata, sredinom devetnaestog vijeka, koncept međunarodnog krivičnog gonjenja za zločine protiv čovječnosti polako počinje da isplivava. Jedan od osnivača pokreta Crvenog krsta, koji je nastao u Ženevi 1860 – ih, inicirao je izradu Statuta za međunarodni krivični sud. Njegov zadatak je trebao biti krivično gonjenje kršenja odredaba Ženevske konvencije iz 1864 i drugih normi humanitarnog prava. Ali predlog je u to vrijeme bio previše inovativan.4 Haške konvencije iz 1899 i 1907 predstavljaju prvu značajniju kodifikaciju ratnog prava u jednom međunarodnom sporazumu5. One sadrže značajnu seriju odredaba koje se odnose na zaštitu civila. Član 46 Aneksa IV Haške konvencije iz 1907,

3 Karlo Ćelavi, Vojvoda od Burgundije, 1433-1477, svojim neprijateljima poznat kao Strašni Chrals, postavio je Landvogt Peter van Hagenbach da upravlja vladom u utvrđenom gradu Breisach, Upper Rhine. Upravnik oduševljeno prateći instrukcije gospodara, stvorio je režim bezakonja, surovosti i torture u svrhu dovođenja naroda Breisach u položaj totalne poniznosti. Ubistva, silovanja, nezakoniti nametanje poreza, nasilno oduzimanje priivatne imovine postali su opšta praksa. Svi ovi akti nasilja takođe su poduzimani protiv stanovništva susjednih teritorija, uključujući Švajcarske trgovce na njihovom putu u Frankfurt. Kada je velika koalicija (Astrija, Francuska, Bern i gradovi i kneževine Upper Rhine) okončala ambiciozni cilj moćnog Vojvode, okupacija Breisacha i pobuna njegovih njemačkih unajmljenih vojnika i lokalnog stanovništva doveli su do Hagenbachovog poraza nakon čega je uslijedila pogibija Charlsa u u bitci kod Nancy (1477). Godinu dana prije nego je Karlo ubijen, Nadvojvoda Austrije, pod čijom vlašću je uhvaćen von Hagenbach naredio je suđenje krvavom upravniku. Umjesto da proslijedi predmet redovnom sudu, uspostavljen je ad hoch sud, koji se sastojao od 28 sudija savezničke koalicije Država i gradova. Kao vrhovni vođa Breisacha, Nadvojvoda Austrije je imenovao Predsjedavajućeg sudiju. Imajuči u vidu situaciju u tadašnjoj Evropi - Sveto Rimsko Carstvo je do te mjere preokrenulo da su odnosi između njegovih različitih entiteta poprimili međunarodni karakter, a Švajcarska je –postala nezavisna, iako to tada još nije bilo formalno priznato,- može se zaključiti da se zaista radilo o međunarodnom sudu. Za vrijeme suđenja zastupnik Nadvojvode, kao tužitelj, naveo je da je Hagenbach “pogazio sve božanske i ljudske zakone”. Još preciznije, optuženi se teretio za ubistvo, silovanja, krivokletstvo i druga malefacta uključujući naredbe njegovim nenjemačkim unajmljenim vojnicima da ubiju muškarce u kućama gdje su stanovali kako bi žene i djeca u potpunosti ostali u njihovoj milosti. Odbrana je definitivno igrala na kartu izvrševanja naredbi nadređenog, smtrajući da “Sir Piter von Hagenbach ne priznaje niti jednog drugog sudiju ili gospodara osim Vojdode od Burgundije.” čije naredbe nije mogao zanemariti. “Zar nije poznato da vojnik duguje apsolutnu poslušnost svom gospodaru?”. Ova teza podupirana je i činjenicom da je sam Vojvoda lično ex post factum potvrdio i ratifikovao da “sve što je urađeno, urađeno je u moje ime”. Von Hagenbach je zahtjevao odlaganje kako bi zatražio potvrdu od Vojvode, ali je tribunal odbio, jer je smatrao da je zahtjev u suprotnosti sa Božjim zakonom i zato što je van svake sumnje već ustanovio zločine optuženog. Zbog toga je tribunal našao da je optuženi kriv i oduzeo mu čin viteza i ostale slične privilegije, (jer je počinio krivično djelo koje je bio dužan da spriječi) i von Hagenbach je ubijen u skladu sa Maršalovom naredbom:”Neka se izvrši pravda” Ovaj slučaj je veoma interesantan iz nekoliko razloga. Nije lako ustanoviti da li su krivična djela u konkretnom slučaju djela ratnog zločina, jer je većina njih počinjena prije zvaničnog izbijanja neprijateljstava, a u to vrijeme (kao danas) granicu između rata i mira je bilo teško povući i to razgraničenje je bilo “nepostojanije” nego u kasnijim vijekovima. U svakom slučaju Breisach je posmatran kao okupirana teritorija. Štaviše, čak i ako je teško ova djela klasifikovati kao ratni zločin, ipak se mogu posmatrati kao manifestacija onoga što danas zovemo “zločin protiv čovječnosti”. 4 C.K. HALL, Prvi prijedlog za Stalni Međunarodni Krivični sud, IRRC, 1998, str. 57. 5 D.SCHINDLER/J. TOMAN, Zakoni oružanog sukoba, Zbirka Konvencija, Rezolucija i ostalih dokumenata, Martinus Nijhoff/Henry Dunant Institut, Dordrecht/Geneva, 3. Iz. 1988

232

1907 štiti poštovanje “porodične časti i prava, živote pojedinaca i privatnu svojinu kao i religijska uvjerenja i običaje” Ostale odredbe Pravilnika štite kulturne objekte i privatnu svojinu građana. U Uvodnom dijelu Konvencije ističe se da ove odredbe nisu potpune ali se garantuje da do izlaska kompletnije kodifikacije ratnog prava “civili i zaraćene strane ostaju pod zaštitom i vladavinom principa međunarodnog prava budući da oni proizilaze iz običaja prihvaćenih od strane civilizovanih naroda, zakona čovječnosti i diktata javne svijesti” Ova odredba je poznata kao Martensova klauzula, po ruskom diplomati koji ju je i napisao6. Haške konvencije, kao međunarodni ugovori, trebale su da državama nametnu obaveze i dužnosti, a ne da uspostave krivična odgovornost pojedinaca. One utvrđuju određena djela kao protivpravna, ali ne i kao krivična, što se može zaključiti iz činjenice da ne postoji ni jedna odredba koja sugeriše bilo kakvu sankciju za njihovo kršenje. 1913-e, istražna komisija, koju je poslala Fondacija Carnegie da istraži okrutne zločine počinjene tokom balkanskih ratova, koristila je odredbe Haške konvencije IV kao osnovu za definisanje ratnih zločina7. Odmah po završetku Prvog svjetskog rata, formirana je Komisija za utvrđivanje odgovornosti pokretača rata i njihovo kažnjavanje, kako bi ispitala navode o ratnim zločinima počinjenim od strane centralnih vlasti. Međutim, do istinskog krivičnog gonjenje za povrede Haških konvencija došlo je tek u Ninbergu. Na kraju Prvog svjetskog rata, javnost je sve više smatrala, pogotovo u Engleskoj, da je neophodno krivično goniti ona lica koja su generalno smatrana odgovornima za rat. Sve je veći bio pritisak da se granica pomjeri i da se krivično goni ne samo za kršenja zakona i običaja ratovanja, već i za pokretanje rata koje samo po sebi predstavlja kršenje međunarodnih sporazuma. Na Pariškoj mirovnoj konferenciji, Saveznici su osporavali pravni osnov takvih suđenja. Sjedinjene države se nisu slagale sa tom idejom, tvrdeći da bi to predstavljalo ex post facto pravdu. Odgovornost za kršenje međunarodnih konvencija, i iznad svega “zakona čovječnosti” – a koja se odnose na okrutna djela počinjena protiv civila unutar granica jedne države – pitanje je morala a ne prava, tvrdila je Američka delegacija. Ali ovo je bio stav manjine. Postignuti kompromis je odbacio koncept “zakona čovječnosti” ali je istovremeno obećano da će se krivično goniti Kaiser Wilhelm II “za najtežu povredu međunarodnog morala i svetosti ugovora “for a supreme offence against international morality and the sanctity of treaties”. Versajskim sporazumom je formalno utvrđeno da je njemački osvajač poražen i zajemčeno je formiranje “posebnog tribunala” za njegovo sudjenje8. Wilhelm of Hohenzollern je pobjegao u 6 T. MERON, “ Martensova klauzula, Principi humanosti i Diktati javne svijesti ” 2000, str 78 7 Međunarodna komisija za ispitivanje uzroka i vođenja Balkanskih ratova,Vašington:Carnegie Endowment za međunarodni mir, 1914 8 Mirovni ugovor zaključen između Sila Antante sa Njemačkom, (Versajski Ugovor), tekst u Mirovnim ugovorima 1919-1923, vol. I Carnegie Endowment za međunarodni mir, 1914 , New York, 1924,st. 121 Ugovor u Versaju sklopljen 28. juna 1919. U članovima 228-229 utvrđeno je pravo Silama osovine da vode postupak i kazne osobe odgovorne za “kršenje zakona i običaja rata”. Posebno u članu 228 je određeno da “Vlada Njemačke priznaje pravo Sila osovine da izvedu pred vojni sud lica koja su optužena da su počinila kršenja zakona i običaja rata”. Njemačka Vlada je zbog toga imala dužnost da preda “sva optužena lica” u svrhu njihovog izvođenja pred navedeni vojni sud. U slučaju pojedinačne “krivice zbog krivičnih radnji protiv državljanja više od jedne Sile Antante ”predviđena je mogućnost uspostave međunarodnog suda. Štaviše, Član 227 je odredio da je Kralj Wilhem II Hohenzollern odgovoran: za najtežu povredu međunarodnih standarda i nepovredivosti ugovora” i Sile Antante su se dogovorile da osnuju “specijalni sud” sastavljen od sudija koje imenuju Sjedinjene Američke Države, Velika Britanija, Francuska, Italija i Japan radi suđenja optuženom. “U svojim odlukama Tribunal će se voditi najvišim standardima međunarodne politike u cilju odbrane svečanih međunarodno preuzetih obaveza i značaja međunarodnog morala.” Ibid. ;l. 228-230

233

neutralnu Holandiju,a holandska vlada je, imajući u vidu da optužnica predstavljala retroaktivnu primjenu krivičnog zakona – odbila da ga izruči. Versajskim sporazumom je utvrđeno i pravo Savezničkih snaga da formiraju vojne tribunale koji bi sudili njemačkim vojnicima optuženim za ratne zločine9. Njemačka nikada nije prihvatila te odredbe, pa je kasnije postignut sporazum po kome Savezničke snage sačinjavaju listi osumnjičenih, ali se suđenja odvijaju pred njemačkim sudovima. Prva lista koja je sadržala gotovo 900 imena ubrzo je svedena na 40 a samo je dvanaestorici suđeno. Nekoliko ih je oslobođeno, a oni koji su proglašeni krivima bili su osuđeni na skromne kazne zatvora, veoma često u trajanju ne dužem od vremena koje su proveli u pritvoru. Suđenja - poznata kao “Lajpciški proces” – više su djelovala kao disciplinski postupci protiv njemačke vojske nego kao bilo koje međunarodno suđenje reckoning. Ali dvije presude suda u Lajpcigu, koje su se odnosile na potonuće bolničkih brodova Dover Castle i Llandovery Castle i ubistva preživjelih, uglavnom kanadskih ranjenika i medicinskog osoblja, danas se navode kao precedenti prilikom utvrđivanja domašaja odbrane koja se poziva na naloge nadređenog kao na izvinjavajuću okolnost. .Sporazum iz Sèvra iz 1920, kojim je zaključen mir sa Turskom takođe je predviđao suđenja za ratne zločine. Predložene optužnice protiv Turaka nisu bile ograničene samo na osumnjičene čije su žrtve bili ili vojnici Savezničkih snaga ili civili na okupiranim teritorijama već su se odnosile i na one čije su žrtve bili podanici Otomanskog CarstvaTo je bio začetak onoga što će se kasnije zvati zločini protiv čovječnosti. Međutim, Turska nikada nije ratifikovala Sporazum iz Sèvres, i suđenja nikada nisu održana. Sporazum iz Sèvres je zamijenjen Sporazumom iz Lausanne iz 1923, koji je sadržao “Deklaraciju o amnestiji” za sva djela počinjena u periodu između 1. avgusta 1914. i 20. novembra 1920.10 Iako su ovi početni napori da se formira međunarodni krivični sud bili bezuspješni, oni su stimulisali mnoge međunarodne pravnike da u narednom periodu posvete više pažnje ovom pitanju. Ilaron Descamps iz Belgije, član Savjetodavnog Komiteta Pravnika, imenovan od strane Savjeta Lige naroda, podstakao je formiranje Visokog međunarodnog suda pravde. Koristeći se jezikom Martensove klauzule u preambuli Haških konvencija Decamps je predlagao da pod jurisdikcijom suda budu krivična djela “prepoznata od strane civilizovanih naroda ali i zahtjeva javne svijesti (i) diktata pravne svijesti civilizovanih naroda”. Napori ekspertskih tijela, kao što su to Međunarodno udruženje pravnika i Međunarodno udruženje za krivično pravo , kulminirali su 1973. usvajanjem sporazuma od strane Lige naroda kojim se razmatralo uspostavljanje međunarodnog krivičnog suda.11Ali obzirom na nedovoljan broj ratifikacija, ovaj sporazum nikada nije stupio na snagu. I.1. Suđenja u Ninbergu i Tokiju Moskovskom deklaracijom od 1. novembra 1943, Saveznici su potvrdili svoju riješenost da krivično gone Naciste za počinjene ratne zločine. Komisija Ujedinjenih Nacija za ispitivanje ratnih zločina koju su činili predstavnici većine savezničkih država, formirana je kako bi pripremila teren za poslije ratno krivično gonjenje. Komisija je pripremila “Predlog Konvencije za uspostavljanje Suda Ujedinjenih Nacija za ratne zločine” u velikoj mjeri bazirajući tekst na sporazumu Lige naroda iz 193712. Ali tek je Londonska konferencija, 9 Ibid. ;l. 228-230 10 Ugovor o Lausanne zaključen između Sila Antante i Turske 1923, Liga MARODA Ugovori, seria 11. 11 Konvencija za Osnivanje Međunarodnog krivičnog suda, Liga Naroda, oj. Spec. Supp. 156,1936, LN DOC.C.547(I),. M384(I).1937.V(1938) 12 Nacrt Konvencije za ”uspostavu Suda za ratne zločine Ujedinjenih Nacija”, UN Komisija za ratne zločine, COC.C.50(1), 30. septembra 1944

234

održana pred kraj rata na kojoj su učestvovale samo četri vodeće sile – Francusku, Ujedinjeno Kraljevstvo, Sjedinjene Države i Sovjetski Savez - postavila temelje za krivično gonjenje u Ninbergu. Sporazum o krivičnom gonjenju i kažnjavanju glavnih ratnih zločinaca Evropskih sila osovine i donošenje Statuta međunarodnog vojnog tribunala (MVT), formalno je usvojen 8. avgusta 1945. Statut Međunarodnog vojnog tribunala predstavlja Aneks Sporazuma13 . U oktobru 1945. optuženo je 24. nacističkih vođa, i njihovo suđenje - poznato kao suđenje najvećim ratnim zločincima - započelo je narednog mjeseca. Okončano je gotovo godinu dana kasnije izricanjem osude devetnaestorici optuženih, od čega je dvanaest osuđeno na smrtnu kaznu. Nadležnost Tribunala bila je ograničena na tri kategorije krivičnih djela: zločini protiv mira, ratni zločini i zločini protiv čovječnosti14. Statut Međunarodnog vojnog tribunala usvojen je nakon što su zločini počinjeni i upravo je iz tog razloga osporavan smatrajući da se time stvara ex post facto inkriminacija. U odbacivanju takvih argumenata, Tribunal se pozvao na Haške konvencije, za ratne zločine, i na Kellogg – Briand pakt iz 1928, za zločine protiv mira.15 Takođe je odgovoreno da je zabrana retroaktivnog inkriminisanja princip pravde, ali da bi se vratio kao šamar u lice samoj pravdi ukoliko bi nacistički zločini ostali nekažnjeni. Ovaj argument je bio veoma važan kada je u pitanju kategorija zločina protiv čovječnosti, za koje je postojalo malo precedenata. Kod pojedinih optužnica za ratne zločine Tribunal je odbijao da osudi optužene nakon što je saslušao dokaze o istovjetnom ponašanju britanskih i američkih vojnika. U decembru 1945, četri sile saveznice su donijele modifikovanu verziju Statuta Međunarodnog vojnog tribunala, poznat kao Zakon Kontrolnog savjeta br.10.16 On je osigurao pravnu osnovu za seriju suđenja pred vojnim tribunalima koja su sprovodile pobjedničke zemlje saveznice kao i za krivična gonjenja koja su uslijedila od strane njemačkih sudova a trajala su decenijama. Nekoliko značajnih suđenja je održano u skladu sa odredbama Zakon Kontrolnog savjeta br.10 u periodu od 1946 – 1948 pred američkim vojnim tribunalima. Ona su bila fokusirana na grupe optuženih, kao što su sudije, doktori, birokrati i vojne vođe17.

13 Sporazum o krivičnom gonjenju I kažnjavanju glavnih ratnih zločinaca, uspostavlja Povelju Međunarodnog vojnog tribunala, Anex (1951) 82 UNTS 279. Vidi Izvještaj, Robert H. Jackson, Predstavnik Sjedinjenih država na konferenciji za vojna suđenja, Vašington, Izdao US Zavod za Publikacuju, 1949 14 Član 6 Povelje Ninberškog Međunarodnog vojnovg tribunala predviđa pravnu osnovu za suđenje pojednicima optuženim za: Zločin protiv mira: planiranje, pripremanje, započinjanje ili vođenje agresorskog rata ili rata kojim se krše međunarodni ugovori, sporazumi ili jemstva, ili sudjelovanje u nekom zajedničkom planu ili zavjeri za izvršenje ovih djela. Ratne zločine: povrede ratnih zakona ili običaja rata. Lista obuhvata, inter aliea, ubistvo, ili privođenje radi ropstva ili zbog neke druge svrhe civila na okupiranoj teritoriji, ubijanje ili mučenje ratnih zarobljenika ili ratnih zarobljenika na moru, ubijanje talaca, pljačka javne ili privatne imovine, namjerno razaranje gradova, naselja ili sela, ili uništavanje koje nije opravdano vojnom potrebom. Zločin protiv čovječnosti: ubijanje istrebljavanje, porobljavanje, deportacija ili ostala nečovječna djela, počinjena protiv civilnog stanovništva prije ili za vrijeme trajanja rata, ili proganjanje na političkoj rasnoj ili vjerskoj osnovi, u izvršenju ili u vezi sa bilo kojim zločinom koji spada u nadležnost Tribunala, bez obzira jesu li time počinjene ili ne povrede zakona zemlje u kojoj su zločini počinjeni. Što se tiče jurisdikcija ratione personae, ona obuhvata “vođe, organizatore, podstrekače i saučesnike” koji su uzeli učešća u izradi ili izvršenju zajedničkog plana ili zavjeri da se počine bilo koji od ovih zločina: odgovornost svih njih je ispitivana u odnosu na “sve radnje koje su izvršene od bilo koje osobe u izvršenju takvog plana”. 15 Kellog-Briand Pakt je međunarodni ugovor koji je odstupio od upotrebe rata kao sredstva za rješavanje međunarodnog sukoba. Prvobitno rat kao takav nije bio zabranjen međunarodnim pravom. 16 Kontrolni zakon Savjeta br.10, Kažnjavanje osoba osuđenih za ratni zločin, zločin protiv mira i protiv čovječnosti, 20 decembar 1945, Službene novine Kontrolni Savjet Njemačka, br. 3,31 Januar 1946, st. 50-55 17 Presude u predmetim kao i mnogo drugog materijala i dokaza objavljeni su u dvije serije jedna Vlade SAD, sa naslovom “Suđenja ratnim zločincima” (15 tomova) i druga izdata od Ujedinjenog Kraljevstva sa naslovom “Pravni izvještaji o suđenju ratnim zločincima” (15 tomova).

235

Na Pacifičkoj pozornici pobjedničke zemlje saveznice su formirale Međunarodni vojni tribunal za Daleki istok18. Prilikom suđenja japanskim ratnim zločincima primjenjivane su istovjetne odredbe kao one tokom Ninberškog procesa. Sastav sudija je bio više kosmopolitski, činile su ga sudije iz 12 zemalja uključujući Indiju, Kinu i Filipine, dok su u Ninbergu sudije imenovale četri vodeće sile, Sjedinjene države, Ujedinjeno kraljevstvo, Francuska i Sovjetski savez. U Ninbergu, nacistički ratni zločinci su optuženi za, kako je to tužilaštvo nazvalo, “genocid”, međutim ovaj termin se nije našao u materijalnim odredbama Statuta, tako da je Tribunal ova lica osudio za “zločine protiv čovječnosti” i okrutna djela počinjena protiv jevrejskog naroda u Evropi. Generalna skupština Ujedinjenih Nacija uložila je napore da se pravo u ovoj oblasti još više razvija. U decembru 1946, usvojena je rezolucija kojom se genocid ustanovljava kao krivično djelo protiv međunarodnog prava i poziva se na izradu konvencije na ovu temu19. Dvije godine kasnije, Generalna skupština je usvojila Konvenciju o Spriječavanju i kažnjavanju zločina genocida20. Član 6 Konvencije predviđa da će se suđenja za genocid odvijati pred “nadležnim sudom one države na čijoj teritoriji je djelo izvršeno ili pred međunarodnim krivičnim sudom koji će biti nadležan za one strane ugovornice koje će po tome prihvatiti njegovu nadležnost”. Prvi predlog Konvencije protiv genocida koji je pripremio Sekreterijat Ujedinjenih Nacija sadržao je i model Statuta suda, koji se zasnivao na sprorazum iz 1937 koji je izradila Liga naroda, ali je predlog bio preambiciozan za to vrijeme, tako da su konzervativne strane koje su učestvovale u izradi ovog dokumenta onemogućile formiranje institucije na taj način. Umjesto toga, Generalna skupština Ujedinjenih Nacija je istoga dana usvojila Rezoluciju tražeći od Komisije za međunarodno pravo da pripremi statut suda kako je to predviđeno članom 6 Konvencije o genocidu21. I.2. Rad Komisije za međunarodno pravo22 Osim mandata da izradi Statut međunarodnog krivičnog suda koji je predviđen članom 6 Konvencije o genocidu, Generalna skupština je takođe imala zadatak da pripremi takozvane “Ninberške principe”23 i “Kodeks zločina protiv mira i bezbijednosti čovječanstva”24 18 Međunarodne Vojni tribunal za Daleki Istok, zasjedao u Tokiju izme]u 3. maja 1946. i 12. novembra 1948. 19 GA Res. 96(1), 1946 20 Konvencija o Sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida, 1951, 78 UNTS 277 21 Studija međunarodne Zakonadovne komisije o pitanju međunarodne krivične jrisdikcije, UN dokument A/2135 22 Komisija za međunarodno pravo je organ koji čine eksperti imenovani od strane Generalne skupštine, a čiji je zadatak kodifikacija i progresivni razvoj međunarodnog prava. 23 11. Decembra 1946 Generalna skupština Ujedinjenih Nacija jednoglasno je usvojila Rezoluciju 95 (I), pod nazivom: “Afirmacija principa međunarodnog prava prepoznatih u Statutu Nimberškog suda”. Nakon što je “uzela u obzir” Londonski sporazum od 8. Avgusta 1945 i Statut koji predstavlja aneks sporazuma, (kao i neka druga dokumenta koja se odnose na Tokijski tribunal), Generalna skupština je preduzela dva važna koraka. Prvi korak je bio od izuzetne pravne važnosti: Generalna skupština je “afirmisala” principe prepoznate u Statutu i Presudama Ninberškog tribunala. To, naime, znači da je Generalna skupština smatrala da je Sud uzeo u obzir već postojeće principe međunarodnog prava, koje je samo trebaolo “prepoznati”. Drugi važan korak je bio preuzimanje obaveze da Komisija za međunarodno pravo, kao pomoćni organ Generalne skupštine, kodifikuje ove principe. Ovom Rezolucijom Generalna skupština je potvrdila da je postojao određeni broj opštih principa koji su dio običajnog prava, a koje su Ninberški Statut i Presude “prepoznali” i za koje se pokazalo jako važnim da budu inkorporirani u najznačajnije instrumente kodifikacije (bilo putem opšte kodifikacije “krivičnih dijela protiv mira i bezbijednosti čovječanstva” ili pak kroz “međunarodno krivično pravo”). Drugim riječima rezolucija je prepoznala običajno pravnu prirodu odredaba Londonskog sporazuma.

236

U međuvremenu, formirana je Komisija sa zadatkom da izradi Statut medjunarodnog krivičnog suda. Komisija je podnijela svoj izvještaj i predlog statuta 1952-e25. Nova Komisija koju je formirala Generalna skupština kako bi preispitala predlog statuta u svjetlu komentara koje su dale države članice, podnijela je svoj izvještaj Generalnoj skupštini 1954-e26. Komisija za međunarodno pravo podnijela je svoj prijedlog 1954.. Tada je Generalna skupština suspendovala mandat Komisije prividno ostavljajući po strani osjetljivi zadatak definisanja krivičnog djela “agresije”. U suštini, političke tenzije i Hladni rat učinili su praktično nemogućim progres kada su u pitanju ratni zločini. 1974 Generalna skupština je usvojila definiciju agresije27, ali se nije odmah nastavilo sa radom ka uspostavljanju predloženog međunarodnog krivičnog suda. 1981, Generalna skupština je zatražila od Komisije za međunarodno pravo da obnovi rad na predlogu “Kodeksa zločina”28. Suštinski izmijenjenu verziju predloga Kodeksa iz 1954, Komisija je u načelu privremeno usvojila 1991., i dostavila državama članicama na komentare. Ali Kodeks nije nužno podrazumijevao međunarodnu nadležnost. Taj aspekt rada bio je iniciran tek 1989, u vrijeme pada Berlinskog zida. Trinidad i Tobago, jedna od nekoliko Karibijanskih država, preplavljena narkoticima i drugim sličnim transnacionalnim kriminogenim problemima, inicirala je u Generalnoj skupštini rezoluciju kojom se poziva

Tekst principa je sledeći: Princip I, Svako ko počini djelo koje shodno odredbama međunarodnog prava predstavlja krivično djelo bit će odgovoran i shodno tome podliježe kažnjavanju. Princip II, činjenica da unutrašnje pravo ne predviđa sankciju za djelo koje shodno odredbama međunarodnog prava predstavlja krivično djelo, ne oslobađa počinioca odgovornosti shodno odredbama međunarodnog prava. Princip III činjenica da je, djelo koje shodno odredbama međunarodnog prava predstavlja krivično djelo, počinila osoba koja je postupala u svojstvu predsjednika države ili odgovornog vladinog zvaničnika ne oslobađa tu osobu odgovornosti shodno odredbama međunarodnog prava. Princip IV, Činjenica da je osoba postupala shodno naredbama njegove vlade ili nadređenog lica, ne oslobađa tu osobu odgovornosti shodno odredbama međunarodnog prava ukoliko je ta osoba imala mogućnost drugačijeg moralnog izbora. Princip V, Svaka osoba koja je optužena za krivično djelo shodno odredbama međunarodnog prava, ima pravo na pravično suđenje. Princip VI, djela koja se u daljem tekstu navode su kažnjiva kao krivična djela shodno odredbama međunarodnog prava. a) Zločini protiv mira: i. Planiranje, pripremanje, iniciranje ili izazivanje rata ili agresije ili rata koji predstavlja kršenje međunarodnih sporazuma, ugovora i jemstava; ii. Učestvovanje u zajedničkom planiranju ili zavjeri u cilju preduzimanja bilo koje od radnji navedenih pod odredbom (i). b) Ratni zločini: Kršenje zakona i običaja ratovanja koji obuhvataju ali se ne ogaraničavaju na, ubistva, zlostavljanje ili deportacija radi prinudnog rada ili iz bilo kojeg drugog razloga, civilnog stanovništva sa ili na okupiranoj teritoriji, ubistvo ili zlostavljanje ratnih zarobljenika, lica na moru, ubistava zatočenika, pljačkanje privatne ili javne imovine, nepotrebno uništavanje grdova, mjesta ili sela, ili devastacija koja se ne može opravdati vojnim ciljevima. c) Zločini protiv čovječnosti: Ubistva, istrebljivanje, zarobljavanje, deportacija i druga nehumana djela počinjena protiv bilo kojih civila ili progon na političkim, rasnim ili religijskim osnovama, kada su takva djela počinjena ili takav progon sproveden u cilju izvršenja ili u vezi sa zločinima protiv mira ili ratnim zločinima. Princip VII Saučesništvo u izvršenju zločina protiv mira, ratnih zločina ili zločina protiv čovječnosti kako je predviđeno Principom VI, predstavljaju krivična djela shodno odredbama međunarodnog prava. 24 J.ALLAIN i J.R.W.D.JONES, A Patchwork of norms (Milje normi): Komentari na Predlog Kodeksa zločina protiv mira i bezbijednoti čovječanstva iz 1996, u EJIL, 1997, str. 100. 25 Izvještaj Komiteta za jurisdikciju međunrodnog krivičnog suda, UN dokumenat A-2135, 1952. 26 Izvještaj Komiteta za jurisdikciju međunrodnog krivičnog suda, UN dokumenat A-2645, 1954. 27 Ovi materijali se pojavljuju u godišnjim izvještajima Komisije za međunarodno pravo. 28 GS Res. 36/106 (1981).

237

Komisija za međunarodno pravo da u kontekstu izrade predloga Kodeksa zločina uzme u obzir i pitanje međunarodnog krivičnog suda29. Do 1993, Komisija je pripremila predlog statuta, koji je iste godine razmotrila Generalna skupština i ohrabrila Komisiju da dovrši započeti posao. Sledeće godine, 1994, Komisija je Generalnoj skupštini podnijela konačnu verziju predloga Statuta međunarodnog krivičnog suda.30 Statut koji je podnijela Komisije za međunarodno pravo 1994 fokusiran je na proceduralna i organizaciona pitanja, ostavljajući da se pitanje definisanja zločina i jedinstvenih pravnih principa reguliše Kodeksom krivičnih dijela čija je izrada tek trebala da se završi. Dvije godine kasnije, tokom zasjedanja 1996. Komisija je usvojila konačnu verziju “Kodeksa krivičnih dijela protiv mira i bezbjednosti čovječanstva” koji je odigrao značajnu ulogu prilikom izrade Statuta Međunarodnog krivičnog suda31. II. MEĐUNARODNI KRIVIČNI SUD 1994, Generalna skupština Ujedinjenih Nacija odlučila je da nastavi sa radom u cilju uspostavljanja Međunarodnog krivičnog suda, uzimajući kao osnovu predlog statuta koji je podnijela Komisija za međunarodno pravo32. Formirana je ad hoc Komisija koja se sastala dva puta u toku 1995. Komisija je zaključila da novi sud treba da se pridržava pravila i principa koji bi osigurali najviše standarde pravde, te da bi ta pravila i principe trebalo inkorporirati u sami statut kako ne bi ostali ostavljeni diskrecionoj volji suda33. Na zasjedanju 1995, Generalna skupština je odlučila da formira “Pripremnu komisiju”(“PrepCom”), i pozvala države članice i različite nevladine i međunarodne organizacije da uzmu učešće. “PrepCom” – kako su zvali komisiju – u toku 1996 održala je dvije tro-nedeljne sjednice prezentujući Generalnoj skupštini opširan izvještaj koji je sačinjavala dugačka lista predloženih amandmana na predlog koji je podnijela Komisija za međunarodno pravo34. Oni su istaknuti na neformalnim sastancima koji su se održavali tokom same sjednice od kojih je svakako najznačajniji ona oržana u Zutpenu, Holandija, januara 1998. Predlog kojim je rezultirao sastanak u Zutpenu, objedinio je različite predloge u manje- više koherentan tekst; on je bio u izvjesnoj mjeri prerađen na poslednjoj sjednici Pripremene komisije, a potom predat na razmatranje Diplomatskoj Konferenciji35. Svega nekoliko odredaba orginalnog predloga podnijetog od strane Komisije za međunarodno pravo ostalo je nedirnuto. Većini članova iz konačnog predloga bile su pridodate različite opcije i alternative, stavljeni u srednje zagrade kako bi se naglasio nedostatak konsenzusa i teški pregovori tokom Diplomatske konferencije koji nisu dali rezultata. 29 GS Res. 44/89. 30 Izvještaj o radu Komisije za međunarodno pravo na 56. sesiji, 2 maj – 22 jul 1994, UN dokumenat A/49/10. 31 U predmetu Tužiteljstvo v. Furundžija, Međunarodni tribunal za Jugoslaviju je označio da: “predlog Kodeksa predstavlja autoritativan dokumenat, koji zavisno od specifičnosti konkretnog pitanja može da: a) predstavlja dokaz običajnog prava, ili b) pojasni pravila običajnog prava čiji sadržaj nije jasan ili su u procesu formulisanja ili u krajnjem slučaju, da c) ukažu na pravna stanovišta eminentnih autora koji predstavljaju najveće pravne sisteme u svijetu” Predmet br. IT 95 – 17/1 – T, presuda, 10. decembar 1998, paragrapf 227. 32 Svi dokumenti koji predstavljaju istoriju izrade Statuta objavljeni su u M.Chewrif BASSIOUNI, Statut međunarodnog krivičnog suda: Istorijska dokumentacija, Ardslez, NZ, međunarodni izdavači, 1998. 33 Izvještaj Ad Hoc Komisije za uspostavljanje međunarodnog krivičnog suda, UN dokumenta A/50/22. 34 Izvještaj Pripremne Komisije za uspostavljanje međunarodnog krivičnog suda, UN dokumenta A/51/22 35 Izvještaj unutar sesijskog sastanka održanog od 19. do 30. januara 1998. u Zuphenu, Holandija, UN dokumenat a/AC.249/1998/L.13.

238

Neka važna pitanja, kao što je “komplementarnost” – princip na osnovu kog bi predmet bio dopušten pred novim sudom samo onda kada domaće pravosuđe ne želi ili nije u mogućnosti da vodi postupak - u velikoj su mjeri bila riješena tokom postupka pred pripremnim komitetom (PrepCom postupak). U skladu sa Rezolucijom Generalne skupštine, usvojenom 1996. i 1997, u Rimu je 15. juna 1998 održana Diplomatska konferencija opunomoćenih predstavnika o uspostavljanju međunarodnog krivičnog suda. Više od 160 država je poslalo svoje predstavnike na Konferenciju. Uz njih je bio veliki broj predstavnika međunarodnih organizacija i bukvalno stotine nevladinih organizacija. Ono što je važno, je da su sve delegacije izrazile svoju podršku ovom konceptu. Dinamiku konferencije usmjeravale su dvije skupine: geografski heterogena skupina država poznatih kao “istomišljenici” i dobro organizovana koalicija nevladinih organizacija.. Do početka Rimske konferencije “skupina istomišljenika” od ukupno 160 država članica, okupila je više od 60 država36.” Principi “istomišljnika” su bili sledeći: inherentna nadležnost Suda nad “glavnim zločinima”, genocidom, zločinima protiv čovječnosti i ratnim zločinima (i vjerovatno, agresijom); uklanjane prava veta koje ima Savjet bezbjednosti prilikom krivičnog gonjenja; nezavistan tužilac koji ima ovlaštenje da pokrene postupak na sopstvenu inicijativu (proprio motu); zabrana stavljanja rezervi na Statut. Radeći relativno neformalno “istomišljenici” su ubrzo nametnuli strukturu Konferencije. Međutim, tu su djelovale i druge skupine i grupe. Skupina Pokreta nesvrstanih je bila naročito aktivna u insistiranju da zločin agresije potpadne pod stvarnu nadležnost Suda. Relativno novi pokret, Zajednica za razvoj Južne Afrike (ZRJA) pod dinamičnim uticajem Južne Afrike , zauzeo je značajnu stavove po pitanjima ljudskih prava predstavljajući značajnu protivtežu Evropskim zemljama na ovom polju.. Glasačke skupine Arapskih i Islamskih zemalja su bile aktivne na raznim poljima, uključujući i pozivanje na zabranu nuklearnog oružja i unošenje smrtne kazne u Statut. 17. jula 1998.37, Diplomatska konferencija je usvojila Staut Međunarodnog krivičnog suda i Završnog akta38 kojim je predviđeno formiranje Pripremne komisije. Komisiji su povjereni različiti zadaci, od kojih je najznačajniji bio izrada Pravilnika o postupku i dokazima39 koji obezbijeđuje detalje vezane za mnoga proceduralna i dokazna pitanja i Elemente krivičnih djela40” kojima se elaboriraju definicije krivičnih dijela date u članovima 6,7 i 8 Statuta. Komisija je ispoštovala rok predviđen Završnim aktom, i do 30. juna 2000. izradila Pravilnik i Elemente krivičnih djela.41 Ostali zadaci su uključivali i izradu sporazuma sa Ujedinjenim Nacijama o odnosima između dvije organizacije i sporazuma sa Holandijom o zemlji domaćinu, gdje će biti i sjedište Suda.

36 Andora, Argentina, Australija, Austrija, Belgija, Brunei, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Burkina-Faso, Burundi, Kanada, Čile, Kongo, Kostarika, Hrvatska, Češka republika, Njemačka, Egipat, Estonija, Finska, Gabon, Gruzija, Danska, Grčka, Mađarska, Irska, Italija, Letonija, Estonija, Jordan, Lesoto, Lihenštajn, Luksemburg, Malvai, Malta, Namibija, Holandija, Novi Zeland, Norveška, Filipini, Poljska, Portugal, Koreja, Rumunija, Samoa, Senegal, Sijera Leone, Singapur, Slovačka, Slovenija, Solomonska ostrva, Južna Afrika, Španija, Švajcarska, Švedska, Svazilend, Trinidad i Tobago, Ujedinjeno kraljevstvo, Venecuela i Zambija. 37 UN dokumenat, C.N.557.1998, Sporazum -8 (10, novembar 1998) i UN dokumenat C.N.604.1999. Sporazum 18 (12. jul 1999). 38 UN dokumenta A/CONF.183/10. 39 Predviđeno članom 51 Statuta međunarodnog krivičnog suda. 40 Predviđeno članom 9 Statuta međunarodnog krivičnog suda. 41 Izvještaj Pripremne komisije Međunarodnog krivičnog suda, Addendum, Finalizirani predlog teksta Elemenata krivičnog djela, UN dokumenat PCNICC/2000/INF/3/Add.2; Izvještaj Pripremne komisije Međunarodnog krivičnog suda, Addendum, Finalizirani predlog teksta Pravila postupka i dokazivanja, UN dokumenat PCNICC/2000/INF/3/Add.3;

239

Većina zemelja će morati učiniti značajne zakonodavne izmjene kako bi se uskladile sa obavezama koje nameće Statut. Pogotovo, one moraju omogućiti saradnju sa Sudom, u pogledu istrage, lišavanja slobode i predaje osumnjičenih lica. Mnoge države danas zabranjaju ekstradiciju svojih državljana što nije u skladu sa zahtjevima Statuta. Uz to, Statut se zasniva na principu “komplementarnosti”, koji polazi od pretpostavke da su države odgovorne za krivično gonjenje osumnjičenih koji se nalaze na nihovoj teritoriji. Međutim, mnoge države će morati da usaglase svoje materijalno krivično pravo, uvođenjem krivičnih dijela genocida, djela protiv čovječnosti i ratnih zločina na način kako je to definisano Statutom kao i da osiguraju univerzalnu jurisdeikciju svojih sudova nad ovim krivičnim djelima42. Uticaj Statuta prodrijet će dublje u nacinalno krivično pravo, obogaćujući sudsku praksu i predstavljajući izazov za tužioce i sudije da se nose sa pritiskom ozbiljnih kršenja ljudskih prava. Poslednjih godina, nacionalni sudovi su pokazali veću spremnost za korištenje materijala međunarodnog prava prilikom primjene svojih domaćih zakona. Statut sam po sebi, i praksa Međunarodnog krivičnog suda, će bez sumnje dati doprinos u toj oblasti43. Statut Međunarodnog krivičnog suda je stupio na snagu 1. jula 2002. Skupština država stranaka održana je u Njujorku od 3-10. septembra 2002. II.1. Opšti principi krivičnog prava Član 21 Statuta određuje pravne izvore na koje se Međunarodni krivični sud može pozvati. Na vrhu hijerarhije nalazi se sam Statut, Elementi krivičnog djela i Pravila o postupku i dokazima. Drugi stepen u hijerarhiji čine primjenljivi “međunarodni ugovori i načela međunarodnog prava oružanog sukoba”. Treći stepen u hijerarhihi predstavljaju “opšta načela prava koja Sud izvede iz nacionalnih pravnih sistema cijelog svijeta, kad je prikladno, nacionalne zakone država koje bi inače bile nadležne za taj zločin, ukoliko ta načela nisu u neskladu sa ovim Statutom, međunarodnim pravom i međunarodno priznatim pravilima i standardima”. Statut sadrži nekoliko odredaba o učesnicima u krivičnom djelu. i izričito tretira pitanje odgovornosti zapovjednika i ostalih nadređenih lica. Posebno, rešenjem koje je usvojeno članom 28 Statuta, krivično se gone zapovjednici ne samo zbog izdavanja naređenja za činjenje krivičnih dijela, već i zbog propuštanja da preduzme mjere kako bi se spriječilo izvršenje djela. Pojam krivične odgovornosti vojnih zapovjednika za djela koja počine njihovi podređeni, čak i u slučajevima kada se ne može dokazati da su oni znali za ta djela, je utvrđen kontraverznim odlukama tokom suđenja koja su se održala u periodu nakon drugog svetskog rata44. Ovaj koncept je kasnije dobio svoje mjesto u članu 86 Prvog Dodatnog protokolu uz Ženevsku konvenciju koji je usvojen 1977. U praksi ad hoc Tribunala činjenica da je djelo koje je u nadležnosti suda počinilo podređeno lice “ne oslobađa njegovog nadređenog odgovornosti ukoliko je znao ili je bilo razloga da zna da se podređeni sprema počiniti takva djela ili ih je već počinio, a nadređeni nije preduzeo nužne i razumne mjere da spriječi takva djela ili da kazni počinioce”.45

42 B.BROOMHALL, Međunardoni krivični sud; Lista za provjeru mehanizama nacionalne implementacije, u 13 quarter Nouvelle Etudes Penales, 1999 str. 113. 43 Vidjeti predmet Tužiteljstvo v. Furundžija 44 SAD v. Zamashita (1948) 4LRWTC 1, str. 36 – 37; Zamashita, 327 US 1 (1945); Kanada v. Mazer (1948) 4 LRWTC 98 (Kanadski vojni sud). 45 Statut međunarodnog krivičnog suda, član 7 (3) i Statut Međunarodnog krivičnog tribunala za Ruandu, član 6 (3).

240

Odredbama Statuta – koje obuhvataju i odgovornost nadređenih civilnih lica46 –, predviđeno je da je vojni zapovjednik odgovoran ukoliko je znao ili morao znati, dok je civilni zapovjednik odgovoran ako je znao ili namjerno zanemario informaciju koja je jasno ukazivala na to da su podređena lica ili počinila ili se spremala počiniti krivično djelo. Prema tome, vojni zapovjednik može biti krivično gonjen i zbog nepažnje (»trebao je znati«). Prema ovoj odredbi, krivica civilnog zapovjednika mora ispuniti viši standard. Neophodno je ustanoviti da civilni zapovjednik posjeduje stvarnu i “konstruktivnu” informacuiju o počinjenim djelima. Kako bi se naglasila težina krivičnih djela koja su u nadležnosti Suda, Statut postavlja visok standard za mentalni elemenat djela, zahtjevajući paragrafom 1 člana 30 da “ukoliko nije drugačije propisano materijalni elementi djela moraju biti počinjeni sa namjerom i znanjem”. Ovi koncepti su definisani u dva paragrafa koji slijede. Osoba ima ćŠćš đnamjeru u odnosu na ponašanje onda kada ta osoba želi postupiti. U odnosu na posledice osoba ima namjeru onda kada želi izazvati tu posledicu ili je svjesna da će ona nastupiti u redovnom toku događaja. U ovom kontekstu “znanje” je definisano kao “spoznaja da okolnost postoji ili da će u redovnom toku događaja posledica nastupiti”. Nema ekvivalentnih odredaba o materijalnim elementima djela, actus reus. Konačan predlog koji je izradila Pripremna komisija srdržao je takvu odredbu ali Radna grupa nije bila u mogućnosti da postigne saglasnost u pogledu njenog sadržaja, posebno zbog problema definisanja pojma nepostupanja. Stoga će definisanje nepostupanja biti ostavljeno sudskoj praksi. Raniji instrumeni međunarodnog prava nisu istinski pokušali da bar djelimično kodifikuju moguće odbrane – odgovore na krivične optužbe. Rimski statut djelimično kodifikuje moguće odbrane u članovima 31, 32 i 33. Posebno član 31 – »Osnove za isključenje krivične odgovornosti« - odnosi se na duševne bolesti, stanje zatrovanosti, samoodbranu, prinudu i nuždu. Član 32 se odnosi na pogreške a član 33 se tiče naredbi nadređenih i pravnih propisa. Ostale odbrane su i formalno isključene, bilo samim Statutom - odbrana službenog svojstva, nedostatak znanja (u slučajevima komandne odgovornosti) – ili međunarodnom sudskom praksom (npr. Tu quoque). Statut priznaje kao osnov za isključenje krivične odgovornosti stanje zatrovanosti koje uništava sposobnost optuženog da shvati nezakonitost ili prirodu svog ponašanja ili sposonost da kontroliše svoje ponašanje kako bi ono bilo u skladu sa zahtjevima prava. Ali odbarana se ne može pozvati na ovaj osnov ukoliko se osoba dobrovoljno dovela u stanje zatrovanosti znajući da vjerovatno kao posledica trovanja on/ona može počiniti krivično djelo. Statut predviđa kao osnov za isključenje krivične odgovornosti i samoodbranu ili odbranu drugog lica kada optuženi postupa »razumno« i na način koji je »srazmjeran« stepenu opasnosti. Odbrana prinude se često miješa sa naredbama nadređenih, mada su one prilično razlikuju. Osoba koja je pod prinudom, primorava se da počini djelo pod prijetnjom po život usmjerenom protiv te ili druge osobe. Slična ovoj je odbrana nužde, sa tom razlikom što prijetnja potiče od prirodnih okolnosti prije nego od nekog drugog lica . Ali u oba slučaja lice koje se branilo nije imalo nikakvog drugog moralnog izbora47. Odbrana izvršavanja naređenja nadređenih se prihvata pod tri uslova: optuženi mora imati pravnu obavezu da izvršava naređenja, optuženi ne smije znati da su naređenja suprotna zakonu, i naređenje se ne smije manifestovati protivpravno. U tom smislu, pravno neznanje može biti osnov za isključivanje krivične odgovornosti kada optuženi nije znao da je naređenje protiv pravno ali ne i kada su u 46 Građanska odgovornost na ovim osnovama sada je prepoznata kao običajno pravo. Pogledati predmet Tužiteljstvo v. Delalic i ostali, predmet br. IT – 96 – 21 – T, Presuda, 16 oktobar 1998. 355 – 363 47 Izvršna odluka Žalbenog vijeća Krivičnog tribunala za Jugoslaviju, odredio je da prinuda nije dopuštena kao odbrana kada su u pitanju zločini protiv čovječnosti. Vidjeti Tužilaštvo v. Edemović, Predmet br. IT – 96 – 22 – A), Žalba, 7 oktobar 1997.

241

pitanju očito protivpravna naređenja. Ali Statut predviđa i jedan izuzetak: “za potrebe ovog člana, naredbe da se počine genocid i zločini protiv čovječnosti jesu očito nezakonite”. Statut takođe predviđa declares da su službena svojstva kao što su šefovi država, vlada i slično irelevantna prilikom utvrđivanja krivične odgovornosti i ublažavanja kazne48. Statut sadrži dva člana koji se odnose na opšta proceduralna prava: jedan na predpostavku nevinosti i jedan na prava optuženog. Predpostavka nevinosti, sadržana u članu 66, stavlja na teret Tužioca dokazivanje optuženikove krivice izvan razumne sumnje. Ovaj princip ima nekoliko implikacija, na primjer, pravo optuženog da bude privremeno oslobođen dok čeka na suđenje49, u iznimnim situacijama kada se zbog preventivnih razloga određuje pritvor, optuženi ima pravo da bude pritvoren odvojeno od osuđenih lica, i pravo optuženog da se brani ćutanjem u toku istrage i suđenja. Evropski sud za ljudska prava definisao je pretpostavku nevinosti na sledeći način: » Neophodno je, inter alia, da prilikom obavljanja svojih dužnosti, članovi suda ne pođu od pretpostavke da je optuženo lice počinilo djelo koje mu se stavlja na teret; teret dokazivanja je na tužiocu, i svaka sumnja ide u korist optuženom. Takođe slijedi da je je tužilac obavezan da obavijesti optuženog o predmetu koji će se vodi protiv njega kako bi se ovaj shodno tome mogao pripremiti i prezentovati svoju odbranu kao i da mu predoči dokaze na osnovu kojih mu se može izreći presuda50. Član 67 Statuta – “Prava okrivljenog” - je modelovan počlanu 16 (3) Međunarodnog Pakta o građanskim i političkim pravima. Garancije koje se davaju okrivljenom ovom normom su pravo da detaljno bude upoznat sa prirodom, osnovom i sadržajem optužnice51, da ima dovoljno vremena i sredstava za pripremu odbrane, da slobodno komunicira sa braniteljem kojeg sam odabere, da mu se sudi bez nepotrebnih odlaganja, pravo na ispitivanje svjedoka, i pravo na prevodioca ukoliko je to potrebno52. II.2 Krivična djela u nadležnosti Suda Koncept “međunarodnih krivičnih dijela” je relativno novijeg datuma i uglavnom se odnosi na krivična djela čije kažnjavanje zahtijeva neku međunarodnu dimenziju i zahtjevaju posebna pravila u pogledu nadležnosti kao i međusobnu saradnju država. Djela koja su direktno povezana pojmom međunarodnog prava su relativno skorijeg datumai njihov razvoj je usko povezan sa razvojem ljudskih prava do koga je došlo nakon drugog svjetskog rata. U Ninbergu krivična djela su nazivana zločini protiv mira, ratni zločini i zločini protiv čovječnosti. Termin “zločin protiv mira” danas je zamijenio termin “agresija”. Iako je termin “genocid” bio u upotrebi u vrijeme ninberškog procesa, optužnice protiv nacističkih zločinaca za genocid nad Jevrejima zasnivale su se na optužbi za zločine protiv čovječnosti. Od Ninberga koncept zločina protiv čovječnosti i ratnih zločina se značajno razvio. 48 Član 27 Statuta. 49 Zanimljiva evolucija prakse MKTJ u pogledu privremenog otpusta, vidjeti Tužilaštvo v. Hadžihasanović i ostali, predmet br. IT – 01 – 47 – PT, Odlukom je dat privremeni otpust Enveru Hadžihasanoviću, 19 decembar 2001. 50 Barbera, Messeque i Jabardo v. Španija, Serija A, br. 146, 6, 6. decembar 1998. 51 Za formu optužnice vidjeti Tužilaštvo v. Kupreškić i ostali, predmet br. IT – 95 – 16 – A, Odluka po žalbi, 23. oktobar 2001; Tužilaštvo v. Brđanin i Talić, predmet br. IT 99 – 36 – PT, odluka po optužnici, 20. februar 2001, Tužilaštvo v. Krnojelac, predmet br. IT – 97 – 25 – PT, Druga odluka po optužnici, 11 februar 2000, Tužilaštvo v. Krnojelac, predmet br. IT – 97 – 25 – PT, prva odluka po optužnici, 24 februar 1999. 52 Vidjeti član 55 Stauta “Prava osoba tokom istrage”.

242

Na primjer, danas se zločini protiv čovječnosti može počiniti kako u mirnodobskim uslovima tako i u vrijeme ratnih sukoba, a pojam ratnog zločina postoji kako u međunarodnim tako i u nemeđunarodnim oružanim sukobima. Evolucija ovih definicija odrazila se i u Rimskom statutu. U velikoj mjeri razvoju definisanja ovih pojmova doprinjeo je i razvoj običajnog prava. Tako definicija krivičnih djela u članovima 6,7 i 8 Rimskog statuta, dopunjena Elementima krivičnog djela, u suštini odgovara stanju običajnog međunarodnog prava. Statut ne predlaže neku formalnu hijerarhiju između četri kategorije krivičnih djela: član 5 predviđa da je nadležnost Suda ograničena na “najteže zločine od značaja za međunarodnu zajednicu kao cjelinu”, a posebno na zločine genocida, zločine protiv čovječnosti, ratne zločine i druge zločine agresije. Konferencija za reviziju – koja treba da se održi sedam godina od stupanja na snagu Statuta – morat će razmotriti amandmane na listu zločina i pridodati nova krivična djela. Statut takođe predviđa mogućnost izmjene definicija krivičnih djela. Istinski problem, kada je u pitanju stvarna nadležnost Suda, predstavlja zločin agresije. U suštini, sa jedne strane, na Rimskoj konferenciji je dogovoreno da zločin agresije svakako treba da bude u nadležnosti Suda, ali se sa druge strane pokazala nemogućnost postizanja sporazuma kako oko definicije agresije tako ni oko adekvatnih mehanizama na osnovu kojih će sudovi utvrđivati da li je zločin agresije zaista počinjen ili ne. Konačan sporazum koji je postignut daje Sudu nadležnost nad zločinom agresije jednom kada ona bude definisana i njena suština određena na način koji je u skladu sa ciljem Statuta i idealima Ujedinjenih Nacija. U vrijeme kada se tek započelo sa projektom uspostavljanja međunarodnog krivičnog suda, problemi oko definisanja zločina agresije doveli su do suspendovanja rada Komisije za međunarodno pravo na Kodeksu zločina 1954. Početkom 70ih, definiciju agresije usvojila je Generalna skupština. Ipak, rezolucija Generalne skupštine nije donijeta kao instrument krivičnog gonjenja, ali je predstavljala dobru osnovu za definisanje agresije. Danas, osnovni problem predstavlja činjenica da član 39 Povelje Ujedinjenih Nacija predviđa da je kvalifikovanje neke situacije kao agresije u nadležnosti Savjeta bezbjednosti, ali to ne znači da Sud može krivično goniti za zločine agresije samo nakon što Savjet bezbjednosti da svoje mišljenje o tom pitanju. II.3. Međunarodna saradnja, sudska pomoć i implementacija Statuta Međunarodnog krivičnog suda Kako bi bio efikasan, Sud će zavisiti ne samo od ratifikovanja Statuta već i od potpunog poštovanja ugovornih obaveza od strane država članica. Osnovne obaveze za države članice mogu se sažeti u sledećem: a) Države stranke moraju ispuniti zahtjeve Suda koji se odnose na saradnju i pomoć u toku istrage i krivičnog gonjenja. Dio 9 Statuta sadrži detaljne odredbe o ovoj obavezi i vrste pomoći i saradnje koje Sud može zatražiti od država da pruže. To se odnosi na hapšenje i predaju osumnjičenih, izvršavanje naredbi i odluka Suda, uključujući zaplenu imovinskih koristi nastalih krvičnim djelom, zaštitu žrtava i svjedoka, omogućavanje Tužiocu da sporovede istragu na teritoriji države53.

53 Po pitanju informacija, dokumenata i dokaza vidjeti članove 15(2), 18(2) (5) (6), 19(8), 54(3) (a) (b) (c) (f), 57(3) (e), 93(1) (a) (b) (g) (i) (j), 99(4). Po pizanju osumnjičenih, žrtava i svjedoka, vidjeti članove 54(3) (f), 93(1) (a) (c) (e) (f) (j), 99(1). Po pitanju naloga, pretresa i oduzimanja, vidjeti članove 77(2) (b), 88, 93(1) (d) (h), 99(1). Po pitanju izvršavanja naloga i presuda vidjeti članove 77(2) (b), 75, 109.

243

Države stranke moraju osigurati da njihovi nacionalni zakoni i procedure omogućavaju nesmetanu saradnju sa Sudom bez nepotrebnih odlaganja. Član 86 predviđa da “države stranke moraju u skladu sa odredbama ovog Statuta, u potpunosti sarađivati sa Sudom u istrazi i krivičnom gonjenju zločina koji su u nadležnosti Suda”. Statut ostavlja vrlo malo prostora za odbijanje da se postupi po zahtjevu za saradnju ili pomoć. Član 93 (4) predviđa da “u skladu sa članom 72, država stranka može u cjelosti ili djelimično odbiti zahtjev za pružanjem pomoći samo ako se zahtjev odnosi na podnošenje isprava ili otkrivanje dokaza koji se odnose na njenu nacionalnu sigurnost”. Član 72 određuje pravila i procedure koji će se primjeniti u slučaju kada država odbije da postupi po zahtjevu shodno odredbama člana 93 (4.) Iako država ima pravo intervenisati ukoliko smatra da bi bili ugroženi interesi njene nacionalne sigurnosti, ona je ipak dužna preduzeti sve razumne korake kako bi se u sardanji sa Sudom iznašlo rešenje za obezbjeđivanje informacija na način koji ne ugrožava interese njene nacionalne sigurnosti. Član 72 takođe predviđa i niz zaštitnih mjera koje se mogu preduzeti kako bi se pospiješilo i olakšalo ostvarivanje tog cilja. Ove mjere obuhvataju, izmjenu i pojašnjenje zahtjeva od strane suda (član 72 (5) (a)), donošenje odluke od strane Suda o relevantnosti pribavljenih podataka i da li su mogli biti pribavljeni iz nekog drugog izvora (član 72(5)(b)), postizanje sporazuma o uslovima pružanja dokaza kao što su pružanje sažetaka, redaktiranih djelova teksta, stavljanje ograničenja na otkrivanje, korištenje in camera i ex parte procedura (član 75(5)(d)). Ukoliko nije moguće iznaći rešenje putem saradnje, član 72 predviđa dalje korake. Pri tom se pravi razlika u zavisnosti da li država ili Sud imaju kontrolu nad informacijom. Ukoliko je informacija pod kontrolom Suda on može narediti njeno otkrivanje ukoliko ocijeni da je informacija relevantna i neophodna. Ukoliko je informacija pod kontrolom države kojoj je Sud uputio zahtjev za saradnju shodno Dijelu 9 Statuta, Sud ne može narediti njeno otkrivanje. Takođe, ukoliko se od pojedinca traži otkrivanje informacije, a on se pozove na član 93 (4) uz podršku države u pitanju, Sud neće moći narediti otkrivanje. U dva poslednja slučaja, Sud može o tome upoznati Skupštinu država stranaka ukoliko utvrdi da data država ne postupa u skladu sa obavezama koje ima na temelju Statuta. Ukoliko Sud ne može ili odluči da ne naredi otkrivanje, može “u toku suđenja optuženom izvoditi takve zaključke o postojanju ili nepostojanju činjenica, kako je primjereno u datim okolnostima. Nacionalna sigurnost kao izuzetak od pravila o saradnji trebala bi se koristiti samo u krajnjem slučaju i samo onda kada su propali napori da se pitanje riješi na osnovu saradnje shodno članu 72. Na osnovu člana 93(5), država kojoj je upućen zahtjev može odbiti da pruži onu vrstu pomoći koja nije izričito navedena u Statutu ali na koju upućuje član 93(1)(1), ukoliko je pružanje pomoći koja se traži zabranjeno po osnovu njenog unutrašnjeg prava54. b) Kada to zahtjeva Sud, Države stranke moraju uhapsiti i predati lica. Shodno članu 59, država stranka koja je primila zahtjev za hapšenje i predaju ili privremeno hapšenje, mora preduzeti bez odlaganja korake kako bi tu osobu uhapsila u skladu sa svojim unutrašnjim pravilima postupka i odredbama dijela 9 Statuta. Kada je osoba uhapšena, država koja je primila zahtjev mora preduzeti čitav niz koraka, uključujući izvođenje uhapšene osobe pred nadležnu sudsku vlast kako bi se utvrdilo da li se nalog odnosi na tu osobu (član 59 (2) (a)), da je ta osoba uhapšena zakonito (član 59 (2)(b)), 54 Član 93 (1): Države stranke će, shodno odredbama ovog Dijela i unutrašnjim pravilima postupka unutrašnjeg prava, postupiti po zahtjevima Suda kako bi, u pogledu istrage i krivičnog gonjenja pružili sledeću pomoć: 1. Svaku vrstu pomoći koju ne zabranjuju zakoni države kojoj je upućen zahtjev, u cilju pospješivanja sprovođenja istrage i krivičnog gonjenja za djela koja su u nadležnosti Suda. Međutim, prije nego odbije zahtjev po ovom osnovu, država kojoj je upućen zahtjev mora pokušati da obezbijedi pomoć na drugi način. i krivičnog gonjenja za djela koja su u nadležnosti Suda. Međutim prije nego odbije zahtjev po ovom osnovu,država

244

da su prava te osobe poštovana (član 59(2)(c)). Član 59 daje uhapšenoj osobi pravo da podnese zahtjev za privremeno puštanje ili puštanje uz kauciju do predaje Sudu (član 59 (3)) i predviđa pravila koja sudski organi date države moraju uzeti u obzir prilikom donošenja odluke o zahtjevu za kauciju. Član 59(4) izričito navodi da nadležni sudski organi date države ne mogu ispitivati valjanost naloga za hapšenje niti uzimati valjanost naloga kao faktor prilikom odlučivanja o zahtjevu za kauciju. Razlog za ovakvu odredbu je taj što je samo tijelo koje izdaje nalog, u ovom slučaju Sud, nadležno da ocjenjuje njegovu valjanost. Ukoliko sudski organ date države odredi toj osobi privremeno puštanje na slobodu Sud može zatražiti periodične izvještaje o statusu tog privremenog puštanja. Shodno odredbama Statuta, država stranka je obavezna da na osnovu zahtjeva osobu preda. Međutim to ne podrazumjeva obavezu ekstradicije. Statut pravi veroma opreznu razliku između ekstradicije lica nadležnim organima strane države i predaje lica Sudu. Član 102 definiše “predaju” kao “isporučivanje lica sudu od strane države”, a “ekstradiciju” kao “isporučivanje lica jednoj državi od strane druge države u skladu sa odredbama nekog međunarodnog ugovora, konvencije ili nacionalnog zakonodavstva”. Ovo razlikovanje odražava važan princip da se transfer lica drugoj ravnopravnoj suverenoj državi suštinski razlikuje od tranfera Sudu kao međunarodnom tijelu koje je ustanovljeno na osnovu međunarodnog prava, uz učešće i pristanak države od koje se traži da preda osobu. Razlikovanje ekstradicije od predaje ili transfera veoma je dobro utvrđeno kroz praksu ad hoc Tribunala za bivšu Jugoslaviju i Ruandu. Rezolucijama Savjeta bezbjednosti ustanovljeni su ovi tribunali, i oba Statuta i Pravilnici tribunala sadrže odredbe o predaji ili transferu lica tribunalu a ne o njihovj ekstradiciji55. Član 89 zahtjeva od države stranke da postupi po zahtjevu za hapšenje ili predaju lica Sudu shodno odredbama dijela 9 Statuta i njihovim nacionalnom pravu. Odredbe člana 89 (1) koje govore o “nacionalnom pravu” odnose se na nacionalno pravo kojim se uređuje postupak hapšenja i predaje a ne na materijalnno krivično pravo države. One se posebno odnose na one postupke koji se sprovode shodno članu 88 Statuta kojima se omogućava državama strankama da pruže sve oblike saradnje koji su navedeni Statutom. Članom 90 se uređuju one situacije kada država istovremeno primi zahtjev od Suda za predaju lica i zahtjev od druge države za ekstradiciju te iste osobe. Odredbama ovog člana ustanovljava se hijerarhija prilikom odgovaranja na dva konkurentska zahtjeva, tako što se zahtjevu Suda daje predenost ukoliko je država koja zahtjeva ekstradiciju takođe stranka Statuta. Sem toga, zahtjev Suda će imati prednost i kada država koja traži ekstradiciju nije stranka Statuta i ako država kojoj je upućen zahtjev nema obavezu na osnovu međunarodnog prava da izvrši ekstradiciju lica toj državi. c) Države stranke moraju procesuirati djela protiv sprovođenja pravde od strane Međunarodnog krivičnog suda. Član 70 (4) zahtjeva da svaka “Država stranka proširi primjenu svojih krivičnih zakona koji kažnjavaju za krivična djela protiv integriteta njenog vlastitog istražnog ili sudskog postupka na krivična djela protiv pravosuđa propisana ovim članom (član 70) a koja su na njenoj teritoriji počinili njeni državljani” Krivična djela na koja se opdnosi član 70 su: Lažno svjedočenje (član 70 (1)(a), Podnošenje dokaza za koje stranka zna da su lažni ili krivotvoreni (član 70(1)(b); Uticanje na svjedoke putem korupcije (član 70(1)(c));

55 Vidjet članove 19(2) i 29(2) (e) Statuta MKTJ i članove 18(2) i 28(2) (e) Statuta MKTR i Pravila 57 i 58 Pravilnika o postupku i dokazima oba Tribunala.

245

Ometanje ili miješanje u pojavljivanje ili davanje iskaza nekog svjedoka (član 70(1)(c)); Osvećivanje svjedoku zbog davanja iskaza (član 70(1)(c)); Uništavanje, miješanje ili uplitanje u prikupljanje dokaza (član 70(1)(c)); Otežavanje, zastrašivanje ili uticanje na korumpirani način na službenika Suda u cilju primoravanja ili nagovaranja da ne izvrši svoje dužnosti ili da ih izvrši na nevaljan način (član 70(1)(d)); Osvećivanje službeniku Suda zbog obavljanja njegovih/njenih dužnosti (član 70(1)(e)); i Nuđenje ili primanje mita u svojstvu službenika Suda a u vezi sa njegovim/njenim službenim dužnostima (član 70(1)(f));. Države stranke moraju unutrašnjim zakonodavstvom inkriminisati sva gore navedena krivična djela kako bi ispunile obaveze predviđene članom 70 Statuta. Za ova djela se u slučaju osuđujuće presude mora izreći kazna ukoliko su uperena protiv sporovođenja pravde od strane domaćih sudova ili Međunarodnog krivičnog suda. Kazne koje za ova krivična djela propisuju nacionalni zakoni moraju biti slične onima koje propisuje Statut. . d) Države stranke moraju vršiti svoju jurisdikciju nad krivičnim djelima koja su u nadležnosti Suda (takozvani princip komlementarnosti). Države su obavezne da krivično gone one koji su odgovorni za međunarodna krivična djela kao što su djela predviđena Statutom. Međutim, veoma se često dešava da države ne ispunjavaju svoje obaveze dopuštajući da oni koji su počinili genocide, ratne zločine i zločine protiv čovječnosti izbjegnu pravdu. Propuštanje država da krivično gone počinioce ovih krivičnih djela bio je razlog koji je inicirao uspostavljanje Mjeđunarodnog krivičnog suda. Shodno tome, Statut daje Sudu nadležnost nad ovim djelima onda kada države ne preduzmu potrebne mjere. Statut uspostavlja ravnotežu između primarne obaveze države da krivično goni počinioce ovih djela i potrebe za alternativnim sudskim mehanizmom koji će osigurati da počinioci ozbiljnih međunarodnih krivičnih djela budu izvedeni pred lice pravde. To se postiglo na način što je nadležnost Suda komplementarna nacinalnim jurisdikcijama. To znači da će Sud postupati samo onda kada se ustanovi da nadležna država nije sposobna, odnosno voljna da preduzme bona fide istragu ili krivično gonjenje. Ovaj koncept predstavlja osnovu nadležnosti Suda i režima koji predviđa Statut za postupak, istragu i krivično gonjenje. Princip komplementarnosti se pominje nekoliko puta u Preambuli Statuta. Na primjer, paragraf 4 Preambule potvrđuje da najteža krivična djela koja pobuđuju zabrinutost međunarodne zajednice u cjelini moraju se procesuirati kroz mjere preduzete na nacionalnom nivou i postizanjem međunarodne saradnje. Paragraf 6 se odnosi na “ obavezu svake države da sprovede krivični postupak protiv onih koji su odgovorni za međunarodna krivična djela” dok paragraf 11 izričito navodi da će Sud biti komplementaran nacionalnim krivičnim jurisdikcijama. Okolnosti pod kojima Sud može pokrenuti istragu ili krivično gonjenje predviđene su članom 17, prema kome Sud može postupati onda kad država koja inače ima nadležnost u datom predmetu nije zaista sposobna ili voljna da postupa. Član 17 predviđa da će Sud odlučiti da predmet nije dopustiv ukoliko je već pokrenuta istraga ili krivično gonjenje od strane države koja je nadležna u tom predmetu, ili ukoliko je država već sporovela istragu i donijela odluku da krivično ne goni osobu o kojoj je riječ. Međutim, Sud može donijeti odluku da je predmet dopušten ukoliko država koja je nadležna u tom predmetu nije voljna ili stvarno sposobna da sprovede valjanu istragu ili krivično gonjenje ili ako je odluka da se ne goni osoba o kojoj je riječ proizašla iz nedostatka volje ili sposobnosti da se sprovede krivično gonjenje. Uz to predmet će biti nedopušten i ukoliko je osobi o kojoj je riječ već bilo suđeno za isto djelo ili ukoliko predmet nije dovoljne težine da bi opravdao dalje postupanje Suda.

246

Test za utvrđivanje nedostatka volje predviđen je članom 17(2), prema kome su sami postupci ili odluka o ne pokretanju krivičnog gonjenja u svrhu ne privođenja pravdi osobe u pitanju. Faktori koje Sud mora uzeti u obzir prilikom donošenja odluke su: da li je postupak vođen nepristrano i nezavisno, uz puno poštovanje prava optuženog na pravično suđenje i sa stalnim ciljem zadovoljenja pravde. Član 17, paragraf 3 predviđa pravila za utvrđivanje “nesposobnosti”. Kako bi se u pojedinom slučaju utvrdila nesposobnosti države da sprovede krivično gonjenje, Sud će “razmotriti da li država zbog potpunog ili znatnog sloma ili nedostupnosti svog nacionalnog pravosudnog sistema, je nesposobna doći do optuženog, nužnih dokaza i iskaza svjedoka, odnosno da li je država na drugi način nesposobna voditi postupak”. e) Države moraju u nacionalne zakone inkorporirati krivična djela koja su u nadležnosti Suda i obezbijediti univerzalnu nadležnost. Implementacija Stauta zahtjeva da države stranke inkorporiraju “krivična djela Suda” u svoje nacionalne zakone, da uklone bilo kakve prepreke za krivično gonjenje počinioca ovih djela i da garantuju svim optuženim licima pravično suđenje “u skladu sa principima pravičnog suđenja shodno međunarodnom pravu” U pojedinim slučajevima, države već mogu imati u svojim unutrašnjim zakonim neka “krivična djela Suda”56. Međutim, još uvijek postoje dobri razlozi da ove države da u potpunosti implemjentiraju u svoje domaće pravo “krivična djela Suda”. Prije svega, samo nekoliko država je u potpunosti ili na odgovarajući način implementiralo odredbe Ženevske konvencije u svoje unutrašnje zakone i svega nekoliko država u svom zakonodavstvu ima sva djela protiv čovječnosti. Ratifikacija Statuta predstavlja idealnu priliku za ispravljanje ovih propusta i donošenje detaljnog unutrašnjeg krivičnog zakona o ovim djelima. Dalje, u 50-o godišnjem periodu od usvajanja Ženevske konvencije do usvajanja Statuta, međunarodno humanitarno pravo je evaluiralo a definicija ratnih zločina se razvila. Ovo isto važi i kada su u pitanju definicije nekih krivičnih djela protiv čovječnosti. To znači, da čak i one zemlje koje su u svoje unutrašnje pravo implementirale Statut, Ženevsku konvenciju i neke druge sporazume, vrlo je moguće da bar neke od definicija koje su unijele u svoje zakone ne odražavaju trenutni status međunarodnog prava. I na kraju, odgovornost država da sude licima optuženim za najteža međunarodna krivična djela nije ograničena samo na djela predviđena Statutom niti na okolnosti u kojima Sud može da vrši jurisdikciju (naime, kada je država čiji je optuženi državljanin ili država na čijoj je teritoriji navodno počinjeno krivično djelo, pristupila Rimskom statutu). Shodno principu univerzalne nadležnosti, država je nadležna da sudi licima za određena međunarodna krivična djela bez obzira na to gdje su ta djela počinjena i bez obzira na državljanstvo počinioca ili žrtve. Ovo pravo proističe iz principa da svaka država ima interes da se izvedu pred lice pravde počinioci krivičnih djela koja su od interesa za međunarodnu zajednicu u cjelini. III AD HOC TRIBUNALI I MEĐUNARODNI KRIVIČNI SUD: RAZLIKE I SLIČNOSTI Dok je nacrt statuta međunarodnog krivičnog suda bio razmatran od strane Komisije za međunarodno pravo, događanja su prisilila na stvaranje suda na ad hoc osnovi u cilju da kažnjavanja okrutnih djela koja su počinjena u bivšoj Jugoslaviji. Krajem 1992, Komisija Stručnjaka koju je ustanovio Savjet bezbijednosti UN, ustanovila je opseg ratnih zločina i

56 Postojeće nacionalno zakonodavstvo inkriminiše.

247

zločina protiv čovječnosti koji su počinjeni i koji nastavljaju da se čine. To je ubrzalo uspostavljanje međunarodnog krivičnog suda. Dana 22. februara 1993. godine, Savjet bezbjednostii je odlučio o uspostavljanju tribunala koji je nadležan da krivično goni “osobe odgovorne za teška kršenja međunarodnog humanitarnog prava počinjena na području bivše Jugoslavije od 1991. ”57 Savjet bezbijednosti u svojoj Rezoluciji 827, od 8 maja 1993. godine prihvatio je bez izmjena, nacrt koji je podnio Generalni Sekretar. Prema izvještaju Generalnog Sekretara Tribunal mora da primjenjuje pravila međunarodnog prava koja su “izvan svake sumnje dio običajnog prava”.58 Teritorijalna nadležnost Tribunala je ograničena na teritoriju bivše Jugoslavije. Privremeno, bio je ovlašten da sudi za krivična djela od početka 1991. godine, ostavljajući da krajnji rok bude određen od strane Savjeta bezbijednosti . U novembru 1994. godine, postupajući po zahtjevu iz Ruande, Generalni Sekretar je glasao za stvaranje drugog ad hoc tribunala koji će biti zadužen za krivično gonjenje za genocid i druga teška kršenja međunarodnog prava počinjena na teritoriji Ruande i u susjednim državama tokom 199459. Ovaj Statut je bio veoma sličan Statutu Međunarodnog krivičnog tribunala za Jugoslaviju, iako su odredbe o ratnim zločinima odražavale činjenicu da je genocid koji je počinjen u Ruandi bio u okviru čisto unutrašnjeg oružanog sukoba. U Rezoluciji kojom je uspostavljen Tribunal, Savjet je “izrazio veliku zabrinutost zbog izvještaja koji upućuju da su genocid i druga sistematska, širokorasprostranjena i flagrantna kršenja međunarodnog humanitarnog prava počinjena u Ruandi”. Tribunali za Jugoslaviju i Ruandu su usko povezani, dijeleći ne samo praktično isti Statut nego i neke od institucija. Tužitelj je isti za oba tribunala kao i Apelaciono vijeće. Bar teoretski to ima za posledicu smanjenje troškova i standardizacija kako u postupku suđenja, tako i u žalbenom postupku. Činjenica da su Tribunali ustanovljeni Rezolucijom Savjeta bezbijednosti UN, donijetom u skladu sa Poglavljem VII UN Povelje, implicira da njegove odluke, zahtjevi, naredbe za lišenje slobode i drugo, same po sebi su direktno i pravno obavezujući za svaku Državu članicu UN, ne zahtjeva i ne dozvoljava bilo koju drugu dodatnu mjeru za ratifikaciju i pristupanje. Kad bilo koji od Tribunala uputi državi nalog za lišavanje slobode ili zatraži saradnju određene države, bez obzira na stav koji ta država ima u pogledu Tribunala, ovaj nalog ili zahtjev uspostavljaju automatski i trenutno obavezujuću međunarodnu pravnu obavezu za Državu kojoj je zahtjev upućen, a koja se, u slučaju neispunjenja, može suočiti sa sankcijama Savjeta bezbijednosti. Sud je, naprotiv, ustanovljen na osnovu multilaterarnog ugovora koji zavisi od (dobrovoljne) ratifikacije Država. Uspostava suda ugovorom implicira da su samo Države koje su Stranke Statuta obavezane njime, dok Države koje nisu stranke nisu obavezane ni Statutom ni sudskim zahtjevima, naredbama, odlukama i sl. osim ako ne zaključe takozvani ad hoc sporazum sa Sudom za određenu svrhu. Sud, zbog toga, ne može postupati protiv ili iznad ugovorenih obaveza Država stranaka i njihove spremnosti da sarađuju u svakoj fazi. Ovo će, za uzvrat, vjerovatno eliminisati ili bar smanjiti broj prigovora protiv legaliteta jurisdikcije Suda koji su jedno vrijeme stavljali u drugi plan rad Tribunala.

57 SC Res. 955 (1994). 58 izvještaj Generalnog Sekretara shodno paragrafu 2 Rezolucije Savjeta bezbijednosti 808 (1993), UN dokumenat. S/25704. 59 SC Res. 955 (1994).

248

Države članice su prihvatile nadležnost Međunarodnog krivičnog suda samo u odnosu na krivična djela počinjena na njihovim teritorijama60, ili od strane njihovih državljana. Ovo ograničenje se ne odnosi na pravni režim dva Tribunala. Države stranke MKS uvijek imaju pravo izbora u vezi sa krivičnim gonjenjem osoba osumnjičenih da su počinile krivična djela koja su u nadležnosti Suda; ako Država ima nadležnost u vezi sa krivičnim djelom, ona uvijek može odlučiti da sama krivično goni osumnjičenu osobu shodno svojim zakonima, i od nje se ne zahtjeva da preda osumnjičenog Sudu, osim, ako se pokaže da Država nije ni voljna niti je sposobna da istinski vodi postupak61. Nadležnost Suda je dakle uvijek sekundarna u odnosu na nadležnost Država stranaka, koje zadržavaju primarno pravo krivičnog gonjenja (takozvani princip komplmentarnosti). Tribunali, naprotiv, imaju primat nad domaćim sudovima. Posljedica jurisdikcije Suda koja se bazira na ugovoru je, takođe, da Države stranke mogu uvijek izabrati da se povuku iz Stauta, shodno članu 127, dok Države ne mogu istupiti iz svojih obaveza da sarađuju sa Tribunalima i da postupaju po njihovim zahtjevima.. Tamo gdje je Tužitelj Suda pokrenuo (ili treba da pokrene) istragu ili krivično gonjenje u predmetu, Savjet bezbijednosti može intervenisati sredstvima predviđenim rezolucijom usvojenom shodno Poglavlju VII Povelje UN kako bi suspendovao dalje radnje Tužitelja na period od dvanaest mjeseci. Savjet, kako je određeno članom 16 Statuta, može produžiti ovaj period. Razlog koji leži iza ovlaštenja Savjeta bezbijednosti da odgodi slučaj je da bi se ostavilo dovoljno vremena i mogućnosti Savjetu da riješi sukob i u međuvremenu održi ili ponovo uspostavi međunarodni mir i sigurnost kako ne bi podnosio dalje komplikacije u ovom postupku koje proizilaze iz optužnice Tužitelja protiv Vlade ili vojnih lidera u državi na koju se sukob odnosi62. Ovlaštenje Savjeta bezbijednosti da odloži slučaj je isključivo u Statutu MKS, i ne postoji u odnosu na Tribunal. Treba se podsjetiti da i Države stranke, takođe, imaju pravo po članu 124 Statuta MKS izjaviti, kao prelaznu mjeru, da ne prihvataju nadležnost Suda u vezu sa krivičnim djelima koja počine njihovi državljani ili koja su počinjena na njihovoj teritoriji, za period od sedam godin nakon što Statut stupi na snagu za Državu na koju se odnosi. Ne postoji ovakva odredba koja omogućava Državama da izbjegnu ratione materiae jurisdikciju Tribunala. U poređenju sa dva Tribunala, sloboda djelovanja Suda je znatno uža obzirom da Pravila suda, kao i Elementi krivičnih dijela u nadležnosti Suda nisu pripremani i usvojeni od strane samog Suda, već od Skupštine država stranaka po preporuci UN Pripremene Komisije. Ekskluzivno pravo sudija Tribunla da usvajaju i revidiraju Pravila prema vlastitom nahođenju, se pokazala od velike važnosti, jer im dozvoljava da odmah reaguju na potrebe koje nastaju iz teških situacija.63Međutim, još važnije, ovlaštenje da usvajaju i mijenjaju Pravila stvara direktnu odgovornost za ovaj instrument, budući da stvara jači poticaj za sudije da aktivno učestvuju u samom procesu stalnog ažuriranja i stvaranja ovih Pravila. Član 51 Statuta MKS predviđa da u hitnim slučajevima, sudije Suda mogu na osnovu dvo-trećinske većine donijeti privremena Pravila. Međutim, ova Pravila će se primjenjivati dok ne budu prihvaćena, izmijenjena ili odbačena na sledećoj Skupštine država stranaka, što znači da glavna odgovornost za Pravila suda i dalje leži na državama strankama koje su shodno tome, ovlašćene da predlažu i usvajaju sopstvene amandmane na Pravila, nezavisno od Sudija suda. Ovo znači da će politički interesi

60 Član 12, paragraf 2 Stauta MKS. 61 Član 17, Statuta MKS. 62 Savjet bezbijednosti, međutim ne može u nedogled odlagati sprovođenje istrage I Tužilaštvo može sprovesti istragu ili krivično gonjenje nakon isteka odložnog roka od 12 mjeseci. 63 Primjer je bilo uvođenje pravila 40 bis 1996 koje se odnosi na transfer i privremeni pritvor osumnjičenih, a koji je izazvalo iznenadno hapšenje osumnjičenih koji su “viskok kotirali” a nisu bili optuženi od strane Tužilaštva.

249

država stranaka ostati inherentan dio Pravila što se, sa druge strane, može pokazati nepovoljnim za sudski postupak zbog brojnih političkih kompromisa ( bilo da su oni pozitivni u formi opreznog formulisanja odredaba i namjernih dvosmislenih formulacija ili negativni zbog namjernog zanemarivanja određenih pitanja) koji su se odrazili ili će nastaviti da se odražavaju u Pravilima. Kada se radi o potrvđivanju optužbi protiv osumnjičenog postoji značajna razlika između dva Tribunala i Suda u vezi sa pravima i statusom osumnjičenog. Shodno članu 18 i 19 Statuta Tribunala, Tužitelj priprema optužnicu koja se prosljeđuje sa relevantnom pratećom dokumentacijom, sudiji pojedincu radi ispitivanja i potvrđivanja na zatvorenoj sjednici gdje Tužitelj mora poduprijeti svaku tačku optužbe. Ako je optužnica potvrđena, sudija izdaje nalog za hapšenje, i predaju optuženog, koji potom Sekretar prosljeđuje organima države u kojoj se optuženi nalazi. Ako država ne sarađuje u hapšenju optuženog, Sudija može čak pozvati ex part saslušanje u nadležnom Vijeću) na kome je Tužitelj obavezan da iznese optužnicu i dokaze, i može se zatražiti da pozove svjedoke radi ispitivanja od strane Vijeća64. Osumnjičeni, pak, nije prisutan ni u toku potvrđivanja optužnice, niti na saslušanju, shodno članu 61. U skladu sa Statutom MKS, međutim, princip je potpuno različit tako da navodi optužbe se ne potvrđuju dok osumnjičeni ne bude uhapšen u skladu sa nalogom za lišavanje slobode i prisutan pred Pred-raspravnim vijećem, što omogućava osumnjičenom da se izjasni o navodima optužnice koja je podignuta protiv njega/nje. Samo ako se osumnjičeni odrekao prava da bude prisutan, ili se ne može pronaći, Pred-raspravno vijeće može održati raspravu radi potvrđivanja optužnice u odsustvu osumnjičenog65, ali ovo predstavlja jasan izuzetak i Sud u protivnom ne može sprovesti postupak na način kako to predviđa član 61 Pravila vezano za održavanje rasprave pred Tribunalom. Licima koja su žrtve krivičnih dijela koja spadaju u nadležnost Suda dat je mnogo formalniji procesni status u postupku pred MKS, koji im dopušta da se, kada imaju pravo pojavljuju, u predkrivičnoj fazi i na glavnoj raspravi, da ih zastupa pravni savjetnik u toku ovih postupka, da ulažu zahtjeve Raspravnom vijeću i da postavljaju pitanja svjedocima, kao i optuženom66. Žrtve pred Trubunalom, na žalost imaju mnogo manje istaknutu ulogu. Pravilo 106 MKSJ (kao i Pravilo 106 MKSR) predviđa kompenzaciju za žrtve ali u domaćem postupku, pred domaćim sudovima, a ne od strane Tribunala. Zamisao je, da Tribunal, ako otkrije da je optuženi prouzrokovao povrede žrtvi treba jasno to da navede u svojoj presudi, kako bi omogućio dotičnoj žrtvi da na osnovu presude Tribunala pokrene postupakp pred domaćim sudom sa zahtjevom za kompenzaciju u skladu sa relevantnim domaćim zakonskim propisima. Nadalje, u članu 23. stav 3. Statuta MKSR Tribunal je ovlašten da naredi vraćanje u posjed imovine zakonitom vlasniku ili vraćanje koristi koja je nastala izvršenjem krivičnog djela, ali takve naredbe su izvršive samo u skladu sa domaćim zakonima države u kojoj se imovina nalazi. Konačno, jurisdikcija Suda ratione temporis je limitirana na krivična djela koja su počinjena nakon što je Statut stupio na snagu, dok pod nadležnost Tribunala spadaju krivična djela koja su počinjena nakon određenog vremena, ali prije formiranja Tribunala. Uprkos ovim značajnim razlikama između Tribunala i Suda, veliki broj suštinskih stvari je sličan. Prije svega i Sud i Tribunal su formirani iz istog razloga da se počinitelji krivičnih dijela izvedu pred lice pravde i obje institucije su ustanovljene radi suđenja za prilibližno ista međunarodna krivična djela, uglavnom genocida, zločina protiv čovječnosti i ratnih zločina. Nadalje, ni jedan od Tužitelja ne može izvršiti nalog za lišavanje sloboode osumnjičenog ili prisiliti pojedinca da iznese dokaze ili da se pojavi pred Tribunalom, već su obavezni da ovaj

64 Postupak je propisan Pravilom 61 u Pravilma o postupku I dokazima oba Tribunala. 65 Član 61 Statuta MKS. 66 Član 68 Statuta MKS i Pravila 88 – 89 Pravilnika MKS.

250

zadatak ostave izvršnim vlastima Države na čijoj teritoriji se pojedinac ili dokaz nalazi; istražitelji Tužilaštva ne mogu preduzeti istražne radnje koje su inače dozvoljene domaćim istražiteljima pod sudskom kontrolom u domaćem postupku, kao što su prisluškivanje telefonskih razgovora, pretraživanje prostorija, pristup računima, oduzimanje predmeta i drugo. Slično tome, ni jedan od Sekretara Suda nije ovlašten da samostalno dostavlja optužnicu ili da obezbjedi sigurnost svjedoka i žrtava na ili u teritoriji bilo koje države. U pogledu ovoga, Tribunal, kao i Sud, su u potpunosti ograničeni da se oslone na to da će države kojima je upućen neki zahtjev sarađivati u dobroj vjeri, što Sud u jednom momentu može dovesti u jako težak položaj. Treće, krivični postupak koji se primjenjuje na suđenja pred Sudom i pred Tribunalima je jedinstven i ne zasniva se isključivo na jednom pravnom sistemu, već ima obilježja common low sistema i kontinetalnog sistema. Ovo međutim stvara suštinski problem koherentnosti i pravne sigurnosti zato što svaki od sistema predstavlja pažljivo sačinjen balans prava strana u postupku. Prenošenjem komponenti i koncepta iz jednog sistema u drugi, može se narušiti ovaj balans, budući da jedna komponenta izvučena iz ustanovljenog konteksta gubi svoje značenje koje je imala u odnosu sa drugim komponentama izvornog sistema. Zakonski pojmovi, zbog toga, dobijaju određeno značenje samo u kontekstu konkretnog pravnog sistema; van ovog konteksta može dobiti novo značenje, i to je problem koji Komisija nikada nije tretirala. U ovom smislu, Tribunali i Sud se suočavaju sa orgomnim zadatkom. Ustanovljavanje sistema međunarodnog krivično-pravnog postupaka je, drugim riječima, jedan potpuno nov izazov koji je tek nedavno stavljen pred Tribunal i rezultati tog procesa tek treba da se vide. Međutim, dvije važne stvari treba ovdje istaći. Prvo je da uslovi za sprovođenje krivične istrage i suđenja koji se primjenjuju u postupcima pred nadležnim domaćim sudovima su potpuno različiti od uslova koji se primjenjuju u slučajevima koji su pod međunrodnom jurisdikcijom, Suda i Tribunala. Ovo nije samo iz razloga što međunarodni istražitelji imaju sužena ovlaštenja na terioriji države gdje provode istragu, već takođe zbog činjenice da međunarodno sudsko tijelo ne djeluje unutar jednog pravnog sistema, već je obavezan da primjenjuje prncipe krivičnog prava koje izvodi iz sistema common low i kontinentalnog pravnog sistema. Značaj ovih zapažanja je u tome što je poređenje između domaćeg i međunarodnog krivičnog gonjenja u najvećem broju slučajeva neprimjereno, što je slučaj i sa direktnim prenošenjem i primjenom pravnih pojmova sa nacionalnog na međunarodni nivo. Druga važna činjenica je da se opseg i praksa Suda i Tribunala bitno razlikuju iz razloga koji su već navedeni, npr. da je Sud formiran na osnovu međunarodnog sporazuma dok su Tribunali ustanovljeni direktno obavezujućom Rezolucijom Savjeta bezbijednosti donijetom u skladu sa Poglavljem 7 Povelje Ujedinjenih Nacija. To znači da, iako Sud i Tribunali imaju dosta sličnosti, jedan se ne može uvijek neposredno oslanjati na praksu i iskustvo onog drugog. IV PRAKSA DOMAĆIH SUDOVA U PROCESUIRANJU MEĐUNARODNIH KRIVIČNIH DJELA Univerzalna jurisdikcija je osnova mnogih krivičnih istraga i suđenja širom Evrope, do kojih je veći dio proizašao iz konflikta u bivšoj Jugoslaviji i Ruandi ili uslijed vojne diktature u Latinskoj Americi. Od 1993. godine u Evropi je okončano 6 suđenja, koji su rezultirali sa četiri osude i dva oslobađanja. U Njemačkoj dva bosanska Srbina su osuđena za ratni zločin počnjen u bivšoj Jugoslaviji nad Muslimanima. Novislav Djajić je osuđen u maju 1997. godine na kaznu zatvora u trajanju od 5 godine za ratni zločin, a Nikola Jorgić je osuđen u septembru 1997. godine na kaznu doživotnog zatvora za genocid i ubistvo. U novembru 1994. godine Danski

251

sud je osudio bosanskog Muslimana, Refika Sarića, za nehumano i okrutno postupanje prema zatvorenicima, u hrvatskom logoru u Bosni, na kaznu zatvora u trajanju od osam godina. U aprilu 1999 Švajcarski vojni sud osudio je N, državljanina Ruande, za počinjeno krivično djelo ratnog zločina u Ruandi. Dva bosanska Srbina su oslobođena, Duško Cvjetković u Austriji i G.G. u Švajcarskoj. U toku su krivični postupci pred sudovim u Belgiji, Francuskoj, Njemačkoj i Holandiji. U maju 1999. godine optužbe su odbačene u postupku koji se vodio u Ujedinjenom Kraljevstvu. Jedan Sudanac je optužen u sreptembru 1997. za mučenje navodno počinjeno u Sudanu nakon državnog udara koji je doveo na vlast Nacionalni Islamski Front 1989. On je čekao suđenje u Škotskoj u vezis sa navodnim mučenjem pritvorenika u tajnom pritvoru u Sudanu dok škotsko tužiteljstvo nije odlučilo da obustavi postupak iz nepoznatih razoga. Poznato je da su ostali osumnjičeni trenutno pod istragom u nekoliko evropskih država. Nadalje, istrage su otvorene i protiv lica koja fizički nisu prisutna u zemlji gdje se postupak vodi. Predmeti pokazuju dinamično međusobno djelovanje koje postoji između Međunarodnog krivičnog tribunala (za bivšu Jugoslaviju i Ruandu) i domaćih sudova. Mnoge evropske zemlje su donijele zakonske propise kako bi bile u mogućnosti da sarađuju sa međunarodnim tribunalima. Nekoliko njih je predalo osumnjičene međunarodnim tribunalima. Na primjer, Njemačka je prebacila osumnjičenog Tadića MKSJ u toku 1994. Predmeti pokazuju da se domaći sudovi hvataju u koštac sa najtežim stvarima međunarodnog prava i ulivaju povjerenje radeći to. U predmetu Djajić, Bavarski Viši Sud u Njemačkoj razmatrao ja da li je ili nije sukob u bivšoj Jugoslaviju bio međunarodni sukob, i utvrdio je da jeste. U ovom smislu došlo se do drugačijeg stava od onog koji je zauzeo MKTJ nego u predmetu Tadić 1994. Švajcarski vojni sud u predmetu G.G. je takođe utvrdio da je sukob bio međunarodnog karaktera u relevantnomperiodu. Neke države naročito Švajcarska i Holandija, smatraju svoje vojne sudove, prikladnima za suđenje u predmetima koji se tiču ranih zločina. U vodećem predmetu kojim je određeno da holandski sudovi mogu vršiti univerzalnu jurisdikciju na ratnim zločinima, Vrhovni sud je istakao da je samo vojni sudija obučen da se bavi tehničkim vojnim pitanjima koja su javljaju u takvim predmetima. Problemi koji mogu nastati usled nedostatka adekvatnog primjenljivog zakonodavstva, pokazali su se u Francuskoj. Francuski sud je odustao od ispitivanja navoda o ratnom zločinu protiv bosanskih Srba u nedostatku specifičnog zakonodavstva u Francuskoj koje bi omogućavalo primjenu odredaba Ženevskih konvencija. U martu 1996. godine Vrhovni sud Francuske potvrdio je ovu odluku. Ipak, neki od predmeta pokazuju da domaći sudovi prepoznaju i prevazilaze neke nedostatke međunarodnog prava ili probleme u primjeni unutrašnjih propisa. Jedan od primjera je spremnost sudova u Astriji, Njemačkoj i Španiji, da vrše nadležnost nad krivičnim djelom genocida uprkos nedostatku jasne odredbe u samoj Ženevskoj konvenciji o genocidu kojom bi se omogućilo nacionalnim sudovima druge države da vrše univerzalnu jurisdikciju. Član 6. Konvencije predviđa da nadležnost imaju samo sudovi države na čijoj je teritoriji genocid počinjen ili relevantni međunarodni tribunal. Vrhovni sud Austrije izrazio je mišljenje da su austrijski sudovi ovlašteni da imaju jurisdikciju zato što ne postoji efikasan krivično pravni sistem u državi u kojoj je djelo počinjeno i zato što u to vrijeme nije postojao nadležni međunarodni krivični tribunal. Njemački sud u predmetu Jorgić 1997 je našao da član 6 Konvencije o genocidu u generalnom smislu ne isključuje mogućnost da nacionalni sudovi vrše nadležnost. Takođe je zaključio da njemački sudovi imaju nadležnost shodno Njemačkom zakonu o saradnji sa Međunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju. Španski nacionalni krivični sud, Audencia Nacional, u pretresu po žalbi u predmetu Pinochet takođe je

252

našao da nedostatak jasne odredbe u Konvenciji ne isključuje mogućnost države da ima jurisdikciju, i naveo da bi bilo suporotno duhu Konvencije o genocidu da se član 6 tumači kao ograničenje slobode domaćih sudova da krivično gone za genocid počinjen izvan granica njihove zemlje. Sudovi se neće oslanjati samo na običajno međunarodno pravo kako bi ustanovili nadležnost. Na primjer, Švajcarski sud u predmetu N, nije bio spreman da bazira optužbe za genocid i zločin protiv čovječnosti na običajnom međunarodnom pravu. U rijetkim slučajevima domaći sudovi osnov za vršenje univerzalne jurisdikcije izvlače direktno iz principa međunarodnog prava. Na primjer, Belgijski sudija koji je ispitivao bivšeg čileanskog predsjednika Augusta Pinočea u novembru 1998, ustanovio je da međunarodno pravo daje ovom sudu jurisdikciju u djelima protiv čoječnosti koja su počinjena van granica njegove države. Veliki broj drugih predmeta koji su u toku, odnose se na kršenja ljudskih prava kakva su nestanak i mučenje, a koja su počinjena za vrijeme vojne diktature u nekoliko država Latinske Amerike, posebno u Čileu i Argentini. Obzirom da su ovi režimi zamjenjeni demokratskim režimima, mnogi od onih koji su odgovorni za kršenja nisu kažnjeni. U obje države, Čileu i Argentini usvojeni su zakoni o amnestiji kako bi se onemogućilo krivično gonjenje protiv vojnih vođa. Neki od vođa kojima se sudilo u Argentini kasnije su pomilovani. Neki od evropskih predmeta su proizašli iz snažne veze između predmetnih država. Na primjer, brojni Italijani i Španci su bili žrtve ovih oštrih režima za vrijeme sedamdesetih i osamdesetih godina. Drugi slučajevi odnose se na zajednice izbjeglica koje su formirane u većini evropskih zemalja za vrijeme trajanja ovih represivnih režima. Mnoge od ovih istraga su bile pokrenute od strane žrtava i njihovih porodica, bez fizičkog prisustva osumnjičenog. Sudije u Španiji Francuskoj i Švajcarskoj i drugim zemljama pokrenuli su krivične istrage zbog navodnih kršenja počinjenih od strane Generalla Pinočea, iako se on nije fizički nalazio na njihovoj teritoriju i nakon toga tražili njegovo izručenje od Ujedinjenog Kraljevstva. U nekim slučjevima bilo je moguće obezbijediti pritvor optuženog u kasnijoj fazi istrage. Na primjer u Španiji argentinski mornarički oficir Adolfo Sciling je uhapšen u oktobru 1997 nakon što je priznao umješanost u izbacivanje iz aviona protivnika vojnog režima. Pokazalo se da sudovi nisu uvijek voljni da pokrenu istragu na bazi univerzalne jurisdikcije u odsustvu optuženog. Francuski Kasacioni sud odlučio je u martu 1996 da francuski sudovi mogu primjeniti univerzalnu jurisdikciju samo u slučaju ratnih zločina i drugih krivičnih djela koje je Francuska dužna da procesuira po međunarodnom pravu kada se optuženi nalazi na teritoriji Francuske. Jedini slučaj gdje je primjenjena jurisdikcija na osnovu principa pasivne legitimacije je za kršenja protiv francuskih državljanja, kada su Francuski sudovi pokrenuli postupak u odsustvu optuženog. Na ovim osnovama pokrenuta je istraga u oktobru 1998 godine protiv Pinočea koja je vodila zahtjevu za njegovu ekstradiciju od Ujedinjenog Kraljevstva, i 1990. godine argentinski kapetan Alfredo Astiy je osuđen na kaznu doživotnog zatvora za učestvovanje u mučenju i nestanku dviju francuske opatice u Agrentini. Kada je Francuska dozvolila suđenje in absentia, Alfredo Astiy je osuđen i izrečena mu je kazna u odsustvu. U mnogim predmetima istražitelji i sudije lično su posjetili mjesto gdje je krivično djelo počinjeno da bi sakupili izjave svjedoka i druge dokaze. Na primjer, Švajcarski sud je posjetio Ruandu u martu 1999. za vrijeme suđenja Ruanđžaninu.

253

Rječnik stručnih izraza i skraćenica Zakon Kontrolnog savjeta br.10 - Zakon Kontrolnog savjeta br.10 za kažnjavanje lica odgovornih za počinjene ratne zločine, zločine protiv mira i zločine protiv čovječnosti, od 20. Decembra 1945. GS - Generalna skupština MKS – Međunarodni krivični sud MSP – Međunarodni sud pravde MKTJ – Međunarodni krivični tribunal za Jugoslaviju MKTR – Međunarodni krivični tribunal za Ruandu Ninberški Statut – Statut Međunarodnog krivičnog tribunala za krivično gonjenje i kažnjavanje glavnih ratnih zločinaca, Berlin, 6. Oktobar 1945. PrepCom – Pripremna komisija za uspostavljanje Međinarodnog krivičnog suda Res. – Rezolucija Rimska konferencija –UN Konferencija opunomoćenika o uspostavljanju Međunarodnog krivičnog suda, Rim, 15. jun – 17. jul 1998. Rimski statut – Statut Međunarosdnog krivičnog suda, usvojen u Rimu 17. jula 1998. Tokijski statut – Statut međunarodnog vojnog tribunala za daleki istok, Tokijo, 19. januar 1946. UN – Ujedinjene Nacije

254

Bibliografija M. Cherif Bassiouni, Zločini protiv čovječnosti u međunarodnom krivičnom pravu, Martinus Nijhoff publicisti, 1992 M. Cherif Bassiouni, Međunarodno krivično pravo, drugo izdanje, Kluwer Law International, 1999. A. Cassese, P.Gaeta, J.Jones, Međunarodno krivično pravo. Komentari na Rismki statut međunarodnog krivičnog suda, Oxford Univerzity press, 2002. I. Detter, Ratno pravo, drugo izdanje, Cambridge University press, 2002. Z.Dinstein, M.Taborz, Ratni zlošini u međunarodnom pravu, Martinus Nijhoff izdavači, 1996 H.Fisher, C.Kreb, R.Luder, Međunarodno i nacionalno krivično gonjenje za krivična djela shodno odredbama međunarodnog prava, Berling Verlag, 2001 D.Fleck, Priručnik humanitarnog prava u oružanim sukobima, Oxford University press, 1996.

255

Tatjana Vuković sudija, Srbija, Okružni sud u Beogradu TEHNIKE U ISPITIVANJU SVJEDOKA I ŽRTAVA (SA POSEBNIM OSVRTOM NA

DJECU I MALOLJETNIKE) I ZAŠTITA SVJEDOKA TOKOM KRIVIČNOG POSTUPKA KOD TRGOVINE LJUDIMA

Kvalitet presude zavisi od pouzdanosti predstavljenih dokaza. Izjave svjedoka o krivičnom prestupu su često “krunski eksponat” u situacijama kada nedostaju materijalni dokazi. Shodno tome, veoma je važno da se obezbijedi mogućnosts dobijanja preciznih podataka kroz izjave. U cilju postizanja dobrih rezultata na ovom polju, osoba koja ima ulogu istražnog sudije ili policijski službenik, mora biti upoznat sa određenim kriminalističkim taktičkim pravilima kod uzimanja izjava, koje često zavise od njegove vještine.

Na primjer, on/ona mora biti upoznat sa psihološkim karakterisitkama intervjuisane osobe kako bi odredio/la taktiku kod uzimanja izjave.

Intervjuista dobija prvi utisak kada se upoznaje sa osobom koja će biti saslušana i na početku je preporučljivo da se počne sa pitanjima koja nisu vezana za krivično djelo. Ova pitanja bi se trebala postavljati u namjeri da se uspostavi bliskiji odnos i povjerenje.

Stav intervjuiste ne smije biti previše zvaničan i hladan, ali takođe ne smije biti ni previše prijateljski. Tokom uzimanja izjave, službeno lice se mora ponašati korektno i neutralno, bez pokazivanja jakih emocija. S druge strane, ispitivač mora ostati miran u slučaju da ispitanik postane potresen ili uzrujan, ili ukoliko pokazuje bijes ili bol.

Posebna se opreznost očekuje kada se ispitivač susrijeće sa osobom koja nije ranije bila na sudu. Takva osoba može biti veoma konfuzna, nesigurna ili uzbuđena i izjava može biti kontradiktorna.

Neophodno je svjedoku pružiti mogućnost da neometano kaže sve što zna a vezano za prestup, ali se svjedok takođe mora usmjeriti ka važnim činjenicama.

Shodno tome, neophodno je postaviti pitanja u cilju dopunjavanja izjave i osvježavanja svjedokove memorije. Ova pitanja ne smiju biti sugestivna ili postavljena u cilju navođenja svjedoka da pruži željene odgovore.

Taktike kod uzimanja izjava moraju biti prilagođene ličnosti svjedoka. Među različitim kategorijama svjedoka koji imaju ulogu svjedoka, najosjetljivje su

žrtve krivičnog djela, koji su posebno vezani sa prestup i prestupnika i oni zahtijevaju poseban tretman kod pokretanja i tokom krivičnog postupka.

Prvi zadatak ispitivanja je da smiri žrtvu i dopusti joj da kaže svoju verziju doga]aja. Psihološke karakteristike žena u poređenju sa muškarcima su okolnosti kojih

intervjuista mora biti svjestan tokom postupka. Kada su u pitanju stariji ljudi, ispitivač mora imati na umu psihološke promjene kojima

su oni skloni i mora odgovoriti na specijalne pristupe koje zahtijevaju. Starije osobe veoma često ne prihvataju nikakve promjene, fokusirani su na svoje lične interese i većina ima poteškoće sa sluhom ili vidom.

Sve ove stvari se moraju odrediti prije intervjua. Djeca i maloljetnici takođe pripadaju kategoriji koja zahtijeva oprez i strpljenje, ne samo tokom intervjua, nego i tokom procjene izjava. Mnogi zakonodavci brane uzimanje izjava djeci ispod sedam godina, ali veoma često, dijete može ponuditi dragocjene informacije, posebno kada je seksualno zlostavljano.

256

Moraju se procijeniti svi aspekti dječjeg razvoja, koristeći razne vrste upitnika. Oni će pomoći intervjuisti da upozna ličnost djeteta, njegov nivo zrelosti, inteligenciju, kvalitet govora, sposobnosti sjećanja, sklonosti ka fantaziranju, mogućnosti koncentracije itd. U zavisnosti od djetetovog psihološkog okruženja, mora se odrediti pristup ili način izražavanja da bi se izbjeglo podmićivanje djeteta, koje bi dalje ohrabrivalo dijete da bira informacije koje pruža.

Socijalne karakterne osobine maloljetnika, tok školovanja, maniri, socijalno ponašanje, socijalni status i ponašanje roditelja, moralni stavovi, seksualno obrazovanje, moraju biti poznati nastavnicima ili školskom psihologu.

Sudija koji radi sa maloljetnicima, mora biti specijalizovani sudija sa posebnim vještinama i iskustvom, upoznat sa psihologijom maloljetnika.

Najbolja sredina za intervju je udobna, topla i prijateljska, bez ometanja i sa svom potrebnom tehničkom opremom. Mora odgovarati djetetu da ga ne zbunjuje ili plaši.

Važna stvar je prisustvo osobe za podršku. Bilo kakav uticaj takve osobe se mora izbjeći, čak i ako je prikriven uticaj i intervjuista mora biti kompetentan i sposoban da ga otkrije. To može biti čak i roditelj koji želi da ubijedi dijete da krivi drugog roditelja za nešto što ovaj nije uradio.

Ponekad dijete nalazi da mu je neprijatnije i stresnije da priča o određenim temama - na primjer seksu, pred osobama koje poznaje.

U cilju sprečavnja sekundarne viktimizacije, svako ponavljanje uzimanja izjave se mora izbjeći. Takođe se i kontakt sa prestupnikom mora izbjeći kad god je to moguće.

Da bi se ispitalo malo dijete, potrebno je veliko znanje i vještina, zbog toga što za malo dijete, biti ispitivano, zahtijeva veliku hrabrost, posebno kada se dijete ispituje o seksulanom zlostavljanju. Kroz intervju, policijski službenici ili sudija pribavljaju dokaze za suđenje i to je razlog iz kojeg moraju biti svjesni važnosti svoje uloge.

Neki inervjuisti koriste blagu prinudu da bi ohrabrili dijete da govori o osjetljivim temama (kao što je zlostavljanje), ali moraju znati da prepoznaju kada je koriste i kako da izbjegnu zloupotrebu prinude.

Uspješno ispitivanje djeteta zahtijeva planiranje. Kao prvo, ispitivač mora da provjeri djetetovu memoriju, razvoj, izgrađenost jezijka i emotivni razvoj.

Mora biti siguran da dijete razumije pitanje zbog toga što preciznost i pouzdanost dječje izjave često zavisi od načina na koji intervjuista sprovede intervju. Dijete će često kojistiti konkretne objekte da bi razumio apstraktne i upotrebljavaće objekte ili osobe u cilju objašnjavanja koliko je neko visok ili star. Kada se radi o seksualnom zlostavljanju, intervjuista mora biti svjestan da djetetov razvoj zavisi od njegovih iskustava, razumjijevanja seksa i od informacija i iskustava koje je imalo. Intervjuista mora biti svjestan okolnosti, jer djetetu može biti neprijatno da govori o seksu sa nepoznatom odraslom osobom i ponekad sakriti informacije.

Kada intervjuiše mlađe dijete, ispitivač mora biti siguran da dijete razumije termine koji se koriste u kojem slučaju demonstracije mogu biti od koristi.

Nije rijetka situacija da intervjuista utiče na to što će dijete reći koristeći navodeća pitanja ili daje djetetu do znanja koja su njegova očekivanja i čak ponekad formirajući pitanja kroz podmićivanje. Ovo definitivno treba izbjeći u cilju dobijanja preciznih odgovora. Intervjuista mora biti sposoban da prepozna dijete pokušava da sačuva tajnu ili ako laže.

Trebao bi izbjegavati duge rečenice i pitanja, skrivena značenja i mora biti svjestan djetetovih jezičkih mogućnosti. Bilo bi korisno da se napravi lista mogućih pitanja prije početka ispitivanja. Neki odgovori o dječjem ponašanju, aktivnostima, navikama i čak i specijalnim potrebama se mogu pribaviti od roditelja u cilju pripreme za intervju.

U cilju postizanja dobrih rezultata, intervjuista mora objasniti djetetu da se neka važna pravila moraju poštovati, kao što su: dijete treba da zna da intervjuista ne zna šta se desilo,

257

prema tome, što više kaže o događaju, bolje je, dijete treba ohrabriti da pita ukoliko je nešto nerazumljivo ili ukoliko se nečega ne može sjetiti, ne treba da nagađa. Takođe mu se mora reći da može da koristi bilo koju riječ ukoliko želi, ali da priča samo o stvarima koje su se zaista desile.

Da bi izbjegao nesporazum, intervjuista mora konstantno da provjerava da li je dijete razumjelo pitanje. Ukoliko je to moguće, dijete bi trebalo pitati da li preferira muškog ili ženskog intervjuistu. Najbolji izbor bi bio imati jednog intervjuistu tokom čitavog postupka, ali na žalaost to je često nemoguće.

Jako je dobra ideja video-snimanja svih intervjua sa djetetom i da se ima stalni zapisnik o tome šta je dijete reklo, u cilju kasnije procjene tehnike intervjuisanja.

U nekim pravosuđima, sada je video-snimanje intervjua sa djetetom uslov. Ovaj se snimak može prikazati u sudu i postati dokaz na suđenju, i najbolji je način da se izbjegnu dalje traume ukoliko postoji mogućnost da se dijete ponovo ne ispituje.

Postoje tehnike koje su dizajnirane da pomognu intervjuisti da stimuliše konverzaciju sa djetetom. Ukoliko želimo dobar intervju, fokus konverzacije treba da je na djetetu, a intervjuista treba da bude dobar slušalac da bude bez predrasuda i da može da prihvati svaku mogućnost koja se tiče događaja koji su se desili djetetu, bez osuđivanja djeteta.

Intervjuista treba da izgradi dobar odnos sa djetetom, baziran na povjerenju, pomažući djetetu da počne priču, prvo sa otvorenim pitanjima koja se ne tiču date teme. Početak razgovora sa djetetom o događaju je veoma delikatan momenat i treba da je slobodnog izražavanja, kao krucijalni dio ispitivanja. Nakon toga djetetu treba postaviti neka specifična pitanja.

Naravno da sugestivna i navodeća pitanja treba izbjegavati kad god je to moguće. Zadatak intervjuiste je takođe da pomogne djetetu da razdvoji jedan događaj od ostalih i da locira događaje vremenski, upoređujući ih sa nekim poznatim događajima iz djetetovog života. Mogao bi biti problem kada se radi o ponavljanom prestupu. U tim slučajevima, djetetu treba dopustiti da završi sa objašnjavanjem jednog dijela incidenta prije nego se krene na sledeći, da mu se osvježi memorija pomažući mu da se sjeti šta se dešavalo u vrijeme kada se incident dogodio.

Intervjuista se često susrijeće sa djecom sa specijalnom potrebama, sa djecom koja imaju probleme sa pažnjom ili govorne teškoće i sa bolesnom djecom. Ova djeca su osjetljivija na sugestije i treba više vremena i vještine za komunikaciju.

Rezultat intervjua zavisi od poznavanja mnogo faktora vezanih za dijete, kao što su: porodica, kultura, intelektualna pozadina, obrazovanje, zdravlje i fizičko stanje, temperament i ličnost.

U nekim slučajevima se bavimo uplašenim djetetom, ili ono postane zabrinuto ili uzbuđeno tokom intervjua i u tom momentu intervjuista mu mora pomoći, napraviti pauzu, ostati smiren i pokazati da ga sluša i da prihvata djetetova osjećanja sa puno strpljenja i poštovanja.

Završetak intervjua je važan koliko i bilo koji dio intervjua i ima ogroman uticaj na dijete. Prema tome, intervjuista treba da rezimira razgovor sa djetetom, da provjeri i da dijete potvrdi da je sve razumjelo i da ispravi sve nerazumljivosti. Nakon toga pita dijete da li se može sjetiti još nečega, ili da li ima pitanja za intervjuistu. Na kraju intervjuista se zahvali svjedoku.

Naravno da su intervjuisti suočeni sa mnogim različitim dilemama na svom poslu i iz tog razloga moraju stalno da unapređuju svoje vještine i obrazovanje.

U junu 2001. Centar za dječja prava u Beograu je počeo projekat pod nazivom »Prava djeteta i maloljetničko pravosuđe«. Cilj ovog projekta je da usklade naše zakonodavstvo na ovom polju sa međunarodnim standardima.

258

Saglasno ciljevima ovog projekta, grupa naših pravnih eksperata je napravila nacrt Zakona o maloljetničkom pravosuđu, koji se sastoji od suštinskih i proceduralnih odredaba i reguliše pravnu zaštitu maloljetnika. Ovaj Nacrt reguliše istražni dio krivičnog djela kada je maloljetnik žrtva, kada specijalizovani policajci treba da učestvuju i maloljetnik može biti intervjuisan maksimalno dva puta, a samo izuzetno više od dva puta.

Kada je potrebno, ispitivanje će se obaviti tehničkom opremom bez prisustva sudije i drugih strana.

U sudnici, zapisnik saslušanja će se čitati ili će se prikazati vido kaseta. Takođe maloljetnik treba da bude zastupan od strane advokata od početka postupka.

ZAŠTITA ŽRTVE TOKOM KRIVIČNOG POSTUPKA Savremeni pojam žrtve zastupa poboljšanje statusa žrtve tokom krivičnog postupka. Kada je oštećena osoba u isto vrijeme i žrtva krivičnog djela, osjeća se uplašenom od sekundarne viktimizacije tokom postupka. Takav strah natjera žrtvu da odustane. Tokom intervjua, žrtve često daju izjave da njihov bol i patnja izazvana krivičnim djelom postane veća nakon otkrivanja događaja. Negativne reakcije okruženja i takođe pogrešne reakcije tužilaštva doprinose lošim osjećanjima žrtve. U cilju sprečavanja ovoga, mnoge države osnivaju centre za zaštitu žrtava kriminala, koji pružaju pomoć žrtvama u cilju prevazilaženja trauma od kojih pate žrtve silovanja i seksualno zlostavljana djeca. Pravna pomoć koja se pruža žrtvama tokom krivičnog postupka od strane ovih centara je važan dio ovih sistema. Pravna pomoć mora biti dostupna žrtvi tokom čitavog postupka; žrtva mora biti obavještavana o postupku i svojim pravima na naknadu materijalne štete i imati povjerenje u efikasnost policije i pravosuđa. U skladu sa usvojenim pravilima međunarodnog prava o zaštiti ljudskih prava, žrtva mora biti tretirana sa razumijevanjem i poštovanjem. Novi zakon o krivičnom postupku ne predviđa efikasniju zaštitu žrtve i njenih prava. Nasuprot žrtvama, status počinilaca je mnogo bolji. Jedan od mnogih međunarodnih pravnih dokumenata koji regulišu mjere specijalne zaštite žrtava je Konvencija ujedinjenih nacija protiv međunarodnog organizovanog kriminala. Iako su odredbe mnogih međunarodnih akata veoma generalne, ukoliko su prihvaćene i potpisane, imaju obavezujući karakter po zemlje potpisnice, poput ove Konvencije. Obaveze koje proizilaze iz ovog akta su usmjerene ka kontroli najtežih oblika kriminaliteta. Pojedini djelovi ove Konvencije ukazuju na neophodnost promjena u procesnim odredbama i inkorporisanju novih institucija u pravne sisteme država.

Sve zemlje potpisnice su obavezne da preduzmu mjere u cilju pružanja efikasne zaštite svjedoka od osvete i zaplašivanja, kao i za njihovu rodbinu i ostale bliske osobe.

Neke mjere, koje bi trebalo inkorporisati u nacionalne zakone krivične procedure definišu procedure fizičke zaštite (uključujući njihovo premještanje, nedostupnost njihovog identiteta i adrese, usvajanje dokaznih pravila koja osiguravaju bezbjednost svjedoka, mogućnost korišćenja tehnologije za komunikaciju – video linkovi itd.)

Član 24 Konvencije obavezuje zemlje potpisnice da razmotre potrebu potpisivanja dogovora sa drugim zemljama u cilju olakšavanja kretanja svjedoka ukoliko je to indikativno i neizbježno. Sva pravila koja se odnose na zaštitu svjedoka odnose se i na žrtve ukoliko imaju ulogu svjedoka. U slučajevima prijetnju žrtvi, svaka zemlja je obavezna da reguliše proceduru u cilju obezbjeđivanja žrtvama prava na naknadu po osnovu oštećenja i restituciju imovine.

259

Sa druge strane, neophodno je da mjere zaštite svjedoka i žrtava (npr. u cilju zaštite njihovog identiteta) ne dovode u opasnost osnovna prava okrivljenog.

Protokol prevencije, kontrole i kažnjavanja trgovine ljudima, koji dopunjava ovu Konvenciju, obavezuju države da obezbijede pomoć žrtvama trgovine ljudima, da zaštite privatnost i identitet takvih žrtava i da urede povjerljivi krivični postupak i saslušanje zatvoreno za javnost.

Takođe su zemlje potpisnice obavezne da razmotre sprovođenje mjera oporavka – psihološkog i fizičkog, saradnja sa nevladinim organizacijama, obezbjeđivanja smještaja, medicinske njege, obrazovanja, obuke, posebno uzimajući u obzir uzrast, pol, specijalne potrebe djece i fizičku sigurnost žrtava trgovine ljudima. Komparativna pravna analiza prava i položaja žrtava trgovine ljudima kao svjedoka Delikatan položaj žrtve trgovine ljudima i njene važne uloge u postupku ukazjuje na značaj donošenja mehanizama efikasne krivične procedure za zaštitu od sekundarne viktimizacije i pravila koja omogućavaju pravu zaštitu svjedoka. Pravila unakrsnog ispitivanja veoma često izazivaju štetne posledice po žrtvu. Prema tome, bolja pravila postupka su neophodna za zaštitu svjedoka a posebno onih iz izuzetno osjetljive kategorije. Biti svjedok, zahtijeva mnogo pojavljivanja tokom postupka - prvo u policijskoj stanici i onda na sudu – tokom iztražne faze u našem sistemu i na kraju na suđenju.

Različita zakonodavstva sadrže interesantna rješenja, kao na pr. Zakon o krivičnom postupku Švedske, koji reguliše uzimanje izjave žrtve van sudnice u posebnim slučajevima, ukoliko sudija procijeni da je žrtva isuviše uplašena. U takvim slučajevima neke osobe mogu biti uklonjene iz sudnica. Krivični zakonik i zakon o krivičnom postupku Kine poklanja posebnu pažnju izjavi žrtve i smatra je posebnom vrstom dokaza. Uzimanje izjave se održava u sudnici i postoji mogućnost unakrsnog ispitivanja obije strane – tužioca i žrtve i sa druge strane okrivljeni i njegov advokat. Žrtva ima pravo da ispituje svjedoke, tako da uloga žrtve tokom postupka postane veoma važna. U japanskom krivičnom postupku okrivljeni i njegov advokat su uvijek ovlašćeni da direktno ispituju svjedoke. Neka zakonodavstva (Novi Zeland) reguliše korišćenje video-snimanja dokaza kada je žrtva krivičnog djela dijete. Na trakama se snimi izjava djeteta i takav dokaz se koristi u kasnijim fazama postupka, bez daljeg uznemiravanja i zabrinjavanja djeteta. Čak se i u SAD-u djeca ispituju u različitoj sobi, a ne u sudnici. U takvoj sobi ima monitor, tako da se izjava emituje u isto vrijeme kada se i uzima (kablovska televizija). Zakon reguliše korišćenje specijalnog jednosmjernog stakla, kad god prestupnik treba da bude prepoznat od strane djeteta, kao i u drugim slučajevima kada je to potrebno. Sva gore navedena posebna pravila su veoma važna u zemljama sa anglosaksonskim pravnim sistemima gdje je unakrsno ispitivanje često veoma agresivno. Rješenje hrvatskog Zakona o maloljetničkim sudovima dozvoljava, ukoliko je dijete ili maloljetnik ispitivan kao žrtva, samo dva pojavljivanja na sud uz pomoć psihologa. Istražni sudija će narediti ispitivnje sa tehničkom opremom i izjava se takođe može uzeti u stanu žrtve ili u centru za socijalno staranje. Tokom suđenja zapisnik saslušanja će se uvijek pročitati ili će se video-kaseta reprodukovati. Pet godina nakon što odluka postane punovažna, svi prikupljeni podaci sa tehničkom opremom moraju biti uništeni. Nedavno je njemački savezni ustavni sud ustanovio instituciju pod nazivom Beistand – povjerljiva osoba koja se brine o pravima svjedoka tokom postupka. Ova osoba, slična

260

advokatu odbrane, je prisutna čak i tokom uzimanja izjave svjedoka. Ova institucija se koristi u prosjeku u 17% svih slučajeva u Njemačkoj danas. U SAD-u tokom saslušanja u Senatu i Kongresu, ova institucija je postala uobičajna. Jedna od najosjetljivijih kategorija svjedoka su seksualno zlostavljana djeca i žene-žrtve seksualnog nasilja. U slučajevima skrivanja identiteta žrtve, neki problemi se mogu javiti. Pravo okrivljenog da se suoči sa žrtvom može biti ugroženo, a ovo je njegovo pravo u skladu sa članom 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava reguliše da presuda ne može da se zasniva na izjavi anonimnog svjedoka. U SAD-u nije dopušteno ispitivanje svjedoka čiji je identitet nepoznat, s obzirom da je pravo okrivljenog da se suoči sa svjedokom dio 6. amandmana ustava SAD-a. Prema tome, ukoliko odbrana ne zna neophodne podatke potrebne za unakrsno ispitivanje i ako ta izjava treba da bude ključni dokaz, tužilac mora da povuče optužnicu. Shodno tome, neka zakonodavstva su unijela službe za pomoć žrtvama koje pružaju promjenu identiteta žrtve nakon postupka. U Velikoj Britaniji je dozvoljeno da se koristi svjedok sa skrivenim identitetom ukoliko je on važan ili u opasnosti; ukoliko je opasnost vezana za okrivljenog; ukoliko se opasnost može otkloniti ili umanjiti skrivanjem identiteta žrtve. Sve ove okolnosti moraj biti dokazane od strane tužioca. Institucija anonimnog svjedoka je bila zloupotrijebljena tokom jednog procesa na Međunarodnom tribunalu za suđenje osobama odgovornim za teška kršenja međunarodnog humanitarnog prava počinjena na teritoriji bivše Jugoslavije od 1991.(Međunarodni tribunal), u kojem je holandski advokat okrivljenog Duška Tradića, dokazao da je izjava jednog od ključnih svjedoka pogrešna, konstruisana od strane specijalne službe bosanskih muslimana. Ovaj anonimni svjedok, koji je kasnija potvrdio da je lagao, je bio srbin, koji je nakon otpuštanja iz vojnog kampa, bio prinuđen da lažno svjedoči dok je istovremeno njegov identitet bio skriven. Ovaj svjedok, koji je bio član obezbjeđenja kampa, je izjavio da je branilac – Tradić silovao i ubio mnoge zatvorenike. Nakon dva mjeseca, on je priznao da je bio “pripremljen” od strane bosanskih muslimanskih vlasti da lažno svjedoči i da je bio pripremljen za takvu izjavu tokom mjesec dana prijetnji i zastrašivanja. Nakon svega, izjave svjedoka date pred Međunarodnim tribunalom se ne smatraju dovoljno vjerodostojnim. Veoma je važno da je anonimni svjedok vjerodostojan, da je njegova izjava važna za optužnicu i da postoje stvarne prijetnje njegovoj bezbjednosti. Ovaj slučaj je ozbiljno kompromitovao instituciju “zaštićenog” svjedoka u procesu Haškog tribunala. Shodno statutu Međunarodnog tribunala, sudije Tribunala stvaraju i usvajaju Pravila postupka i dokazivanja, koja su važeća tokom predkrivičnog postupka, suđenja i postupka po žalbi, kao i u pogledu prihvatanja dokaza, svjedoka i zaštite žrtava i drugih odgovarajućih mjera. Pravilo 108 Haškog tribunala i član 22 Statuta reaguliše neophodnost pružanja zaštite svjedocima i žrtvama, posebno u slučajevima silovanja i seksulanog zlostavljanja. Ove mjere ne treba da su ograničene na postupak in camera i zaštitu identiteta žrtve. Naravno da ne bi trebala biti u koliziji sa pravima okrivljenog da lično ispita svjedoka. Iako se program zaštite svjedoka kroz promjenu identiteta veoma često koristi, nagodba između tužioca i jednog od okrivljenih je veoma popularno u američkom pravnom sistemu. Okrivljeni koji se nagodi sa tužiocem postaje svjedok protiv drugog okrivljenog, sa garancijom blaže kazne. U njemačkom krivičnom postupku i sudskoj praksi su postojali određeni problemi u pogledu zaštite svjedoka i zakon predviđa da ugroženi svjedok može biti ispitan van sudnica i glavnog pretresa, od strane delegiranog sudije.

261

U takvom slučaju, advokat okrivljenog je ovlašćen da prisustvuje takvom saslušanju i može mu se reći ime svjedoka, ali ne i njegova adresa. Shodno njemačkom krivičnom postupku, u slučajevima gdje postoji strah za život svjedoka i bezbjednost ukoliko se otkrije njegov identitet ili boravište, može mu se dozvoliti da ne daje lične podatke, ili da pruži samo podatke o svom predhodnom identitetu. Ali, tokom glavnog pretresa, on mora da objasni okolnosti pod kojim je on došao do detalja događaja o kome govori. Dokazi koje ima tužilac garantuju bezbjednost identiteta svjedoka i mogu biti uzeti samo nakon što je opasnost po svjedoka prošla. Institucija “krunskog svjedoka” prisutna u Velikoj Britaniji i ostalim zemljama sa anglosaksonskim pravnim sistmom predviđa davanje nekih privilegija osobama umiješanim u krivično djelo, ukoliko daju izjavu, pruže dokaze protiv nekog važnijeg, više umiješanog prestupnika ili čak organizatora kriminalne grupe. Ova institucija potiče još iz srednjevjekovnog vremena, kada su ovi krunski svjedoci dobijali mnogo privilegija, kao što je blaža kazna ili novčana nagrada ukoliko su dali izjave protiv važnijih počinilaca. U SAD-u postoji institucija “pokajnik” i u Evropi su ove mogućnosti vezane uglavnom za organizovani kriminal (posebno u italijanskom zakonodavstvu) ili za postupke koji se odvijaju protiv članova terorističkih organizacija. U slovenačkom krivičnom postupku, kada se radi o okrivljenom koji se tereti za “teško krivično djelo konspiracije”, mora biti na početku procesa upućen na mogućnost oslobađanja od strane suda, ukoliko prestane sa kriminalnim aktivnostima prije svršetka glavnog pretresa ili ako otkrije vođu organizacije. Zahvaljujući promjenama Zakonika o krivičnom postupku Jugoslavije, imamo poseban dio koji sadrži nova pravila koja se primjenjuju u krivičnom postupku za organizovani kriminal. Postoji nova institucija – “svjedok saradnik”. On je član kriminalne organizacije koji je već gonjen za određeno krivično djelo. Javni tužilac je ovlašćen da predloži njegovo novo saslušanje kao svjedoka, ukoliko on nije organizator grupe i ukoliko njegova uloga u krivičnom djelu nije mnogo važna. Ukoliko sudski savjet prihvati ovaj predlog tužioca i ukoliko je prestupnik saslušan kao svjedok, on ne može biti gonjen i osuđen za krivično djelo u kojem je učestvovao.

Tokom uzimanja izjave svjedoka – saradnika, javnost je isključena, osim ukoliko sud ne odluči da je prisustvo javnosti dozvoljeno, samo uz saglasnost svjedoka i uz predlog tužioca.

Ove pravne promjene takođe ovlašćuju istražnog sudiju da odobri uključenje “skrivenog isljednika” ka osobi koja je pod sumnjom da priprema krivično djelo koje pripada organizovanom kriminalu.

Ovaj skriveni isljednik je odabran od strane Ministra unutrašnjih poslova ili od strane osobe ovlašćene od njega i njegov isljednik može biti ispitan kao svjedok. Njegov identitet mora biti sakriven i ovi detalji su službena tajna.

Međutim, regulisanje zaštite svjedoka, svjedoka-saradnika i članova porodice žrtve, postoji samo jedan član Zakona koji reguliše mogućnost da javni tužilac naredi neke specijalne mjere zaštite. Ove mjere nisu navedene ili konkretno imenovane i njihova primjena u sudskoj praksi će definitivno biti veoma problematična i izazvati dileme. Naravno da će njihova primjena i efikasnost dosta zavisiti od finansijskih mogućnosti.

Neka zakonodavstva uključuju mnogo konkretnih rješenja na ovom polju. Novi zakon Litvanije pruža zaštitu svjedoka i žrtava ukoliko postoji direktna opasnost po život, zdravlje, imovinu i prava u formi:

- fizičke zaštite svjedoka ili njegove imovine - privremena selidba svjedoka

262

- promjena radnog mjesta - promjena rezimea ili ličnih podataka - plastična hirurgija - naoružano obezbjeđenje - tajnost ličnih podataka ukoliko nisu izmijenjeni

U cilju obezbjeđivanja mogućnosti prebacivanja ugrožene osobe na teritoriju druge države, Republika Litvanija je napravila poseban sporazum o saradnji u zaštiti svjedoka i žrtava sa vladama republika Estonije i Latvije. Ovaj sporazum obavezuje države da obezbijede: prebacivanje i zaštitu osobe dajući mu pravo boravka i sva potrebna dokumenta, promjenu identiteta ukoliko je potrebno, pristup tržištu rada i stalni boravak kao i da unesu druge mjere u nacionalno zakonodavstvo. Opšti zaključak treba biti da je svjedok pokajnik ili ključni svjedok uglavnom korišćen u postupcima vezanim za organizovani kriminal. PREPORUKE SAVJETA EVROPE O ZAŠTITI SVJEDOKA Preporuke Savjeta evrope koje se odnose na relevantna pitanja o zaštiti svjedoka ne sadrže strogo utvrđena pravila. Prema tome, ona mogu biti primijenjena u svim slučajevima gdje je zaštita svjedoka potrebna – organizovani kriminal, nasilje u porodici itd. Izvještaj o zaštiti svjedoka Odbora eksperata o kriminalističkim i kriminološkim aspektima organizovanog kriminala, analiza zaštite svjedoka koji su spremni da daju izjavu vezano za organizovani kriminal i ostale oblike ozbiljnih krivičnih djela. Glavni problem je postići stalni balans između dva različita interesa – prava na odbranu (shodno članu 6 Evropske konvencije) i prava na život, slobodu i bezbjednost osobe. U sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, pravo na život je veoma široko zaštićen odredbom člana 2. Evropske konvencije i zaštita garantovana članom 8. je data kroz pravo na raspravu bez prisustva javnosti (in camera), tajnost ličnih podataka i pretres bez prisustva javnosti. Preporuka (97) 13 Savjeta Evrope, koji se odnosi na uznemiravanje svjedoka i pravo na odbranu, naglašava da slobode i istinite izjave ne smiju biti ugrožene strahom svjedoka. Shodno tome, preporučeno je da države članice ugrade u svoje pravne sisteme posebne mjere za zaštitu svjedoka. U septembru 2002. eksperti Savjeta Evrope, tokom sjednice na okruglom stolu su ukazale na novi vid zaštite, nastale u zemljama Zapadne evrope sa razvijenim sistemima takve zaštite. One su počele da štite i kriju identitet osobe zaposlene u službi zaštite svjedoka. Razlog za ovakvu potrebu je činjenica da u praksi postoje slučajevi gdje je pritisak i zastrašivnaje ovih osoba prisutan u cilju dobijanja ličnih informacija o zaštićenom svjedoku. Preporuka uređuje status svjedoka-saradnika koji je optužen ili već osuđen i može dati relevantne informacije tužiocu i sudu. Postoji mogućnost njihovog uključenja u program zaštite svjedoka i dobijanja boljih uslova tokom njihovog boravka u zatvoru. U presudi Evropskog suda, Doorson vs. Holland, rečeno je da korišćenjem izjava anonimnog svjedoka nije povrijeđen član 6. Evropske konvencije – pravo na pravično suđenje, iz razloga što je istražni sudija bio upoznat sa identitetom oba anonimna svjedoka. Takođe je on napravio korake u cilju provjere njihovih izjava i presuda nije bila zasnovana samo na ovim dokazima. Generalno, ova institucija nije često korišćena u Evropskim pravnim sistemima. U Holandiji i Švajcerskoj ova institucija se koristi, ali samo izuzetno.

263

Preporučene mjere Savjeta Evrope variraju od slučaja do slučaja i zavise od procjene stepena opasnosti po svjedoka. Ponekad je ova zaštita dovoljna samo tokom davanja izjave, ponekad tokom čitavog postupka ili čak i nakon završetka postupka.

• Ove mjere su: - nadgledanje stana/kuće - fizička zaštita (telohranitelj) - hitan privremeni premještaj ili klasična policijska zaštita - pritvaranje okrivljenog u slučaju uznemiravanja svjedoka - zabrana prilaska svjedoku - promjena ličnih podataka svjedoka ili onemoućavanje njihovom pristupu;

alternativne metode uzimanja izjava - svjedočenje uz pomoć opreme za mijenjanje slike ili glasa ili kablovske

televizije - zatvorena rasprava

Poslednja mjera je promjena identiteta, koji je obično praćen mnogim problemima u slučaju razvoda, izvršenja krivičnog djela, nasledna prava ili jezičke i kulturne razlike.

U nekim zemljama, činjenica da je optuženi prijetio ili uznemiravao svjedoka može biti otežavajuća okolnost u kaznenom postupku. U nekim sistemima ovo je specifično krivično djelo.

Postoje zemlje u kojima službe zaštite svjedoka koriste vrstu sporazuma o razumijevanju. To je vrsta kodeksa o ponašanju svjedoka i prije potpisivanja, sporazum mora biti raspravljan do detalja.

Porast kriminaliteta zahtijeva međunarodnu saradnju na ovom polju i podizanje organizacije programa zaštite svjedoka na međunarodni nivo. Ima mnogo konvencija Savjeta Evrope o međunarodnoj saradnji u krivičnim stvarima - uključujući ekstradiciju, međusobnu pravnu pomoć, sprovođenje kazne. TRGOVINA LJUDIMA SA POSEBNIM OSVRTOM NA TRGOVINU ŽENAMA

Prema Protokolu Ujedinjenih nacija o spriječavanju, suzbijanju i kažnjavanju trgovine ljudima, naročito ženama i djecom, koji predstavlja dopunu Konvencije Ujedinjenih nacija protiv transnacionalanog organizovanog kriminala (2000), govina ljudima znači “znači regrutovanje, prevoz, transfer, pružanje skloništa ili prihvat osoba, pomoću prijetnje ili upotrebe sile ili drugih oblika prinude, otmice, prevare, obmane, zloupotrebe ovlašćenja ili položaja bespomoćnosti ili davanje ili primanje plaćanja ili sredstava da bi se dobio pristanak osobe koja ima kontrolu nad drugom osobom, a u svrhu eksploatacije.

Trgovina ljudima, kao jedan od najvažnijih i najdelikatnijih oblika krivičnog djela sa elementom organizovanog kriminala je osnovna tema u politici EU. Postoje brojne evropske organizacije, inicijative i projekti osnovani na nacionalnom i međunarodnom nivou koji doprinose širokom spektru aktivnosti na ovom polju.

Jedan od njih je “PACO Networking” projekat pokrenut 2001. od strane Savjeta Evrope, kao doprinos Inicijativi Pakta stabilnosti za anti-korupciju (SPAI) i Inicijativu Pakta stabilnosti protiv organizovanog kriminala (SPOC). Ovaj projekat je aktivnost pod Programom protiv korupcije i organizovanog kriminala Jugoistočne evrope. U sklopu dva regionalna seminara, kontakt osobe i službenici odgovorni za uzajamnu pravnu pomoć iz deset zemalja Jugoistočne evrope su inicirali međusobno umrežavanje i identifikovali mjere u cilju postizanja efikasnije saradnje kao što su:

- direktno kontaktiranje između sudskih i istražnih vlasti različitih zemalja

264

- pripreme uputstva za saradnju za zemlje Jugoistočne evrope - obuka tužilaca, sudija, policije i drugih predstavnika vlasi uključenih u pravnu

pomoć - uspostavljanje neformalne mreže kontakt osoba i organizovanje mogućnosti za

razmjenu iskustava među njima Problem trgovine ljudima (posebno trgovina ženama) dobija posebnu pažnju među

problemima sa kojim je suočena Jugoistočna evropa. Jedan od posebnih pitnja, sa kojima se PACO Networking projekat bavi je pitanje međunarodne sudske saradnje. Prevencija trgovine ljudima zahtijeva efikasnu saradnju između policije i krivičnog sudstva različitih zemalja. Sa druge strane, organizacije koje rade na prevenciji trgovine i zaštiti i podršci žrtvama su suočeni sa velikim poteškoćama u svojoj interakciji sa institucijama krivičnog sudstva i policijom preko granica.

Drugo važno pitanje je činjenica da trgovina ljudima, kao pitanje kontrole povrede ljudskih prava i organizovanog kriminala je vezana za korupciju, što je glavni faktor koji umanjuje napore u prevenciji trgovine.

1087. NVO “PAYOKE” je osnovan sa eksplicitnim ciljem da zaštiti interese prostitutki. Kasnije je ova organizacija nastavila da se bori protiv različitih vrsta nasilne prostitucije i eksploatacije prstitutki, kao i pružanje pomoći žrtvama trgovine ljudima. 1993. PAYOKE je otvorio Asmodee, sklonište za žrtve trgovine ljudima. Jednom, kada je žrtva u mogućnosti i voljna da pobjegne, potrebno joj se sklonište da se oporavi, da povrati fizički integritet i više od svega da se zaštiti od trgovine. U februaru 2002. Komisija evropskog parlamenta je uputila zakonski predlog o kratkotrajnoj dozvoli boravka za žrtve trgovine i krijumčarenja. Cilj ovog predloga je takođe da ohrabri žrtve da sarađuju sa kompetentnim vlastima. Ova kratkotrajna dozvola boravka bi bila izdata odrasloj osobi državljaninu treće zemlje. Za žrve, koji su državljani EU, primjenjuje se druga pravna osnova. Države članice mogu takođe, shodno svom domaćem pravu, produžiti dozvole za maloljetnike. Trenutno, kada vlasti dođu u kontakt sa osobom koja se smatra žrtvom, moraju da je informišu o postojanju dozvole boravka. Uloga NVO-a je veoma važna u nalaženju i reorganizovanju žrtava. Ako žrtva prekine sve kontakte sa osumnjičenim kriminalcem, on/ona ima pravo na period razmišljanja do 30 dana u kojem mora da odluči da li želi da nastavi saradnju sa vlastima. Tokom ovog perioda, žrtva ne može biti izručena. U nekim slučajevima, pod izuzetnim okolnostima, kao što je potreba da se kontaktira rodbina ili fizičko ili psihološko stanje žrtve, trebalo bi odobriti produženje ovog perioda. Države članice treba da garantuju besplantu pravnu i lingvističku pomoć, kao i medicinsku njegu i socijalnu pomoć. Dalje, vlasti treba da odrede da li je prisustvo žrtve korisno za istragu, da li je žrtva spremna da sarađuje i da li je zaista prekinula sve kontakte sa kriminalcima. Ako su ovi uslovi ispunjeni i žrtva ne predstavlja prijetnju javnom redu ili nacionalnoj sigurnosti, boravišna dozvola će biti odobrena na šest mjeseci. Ako pravna procesura traje više godina, dozvola može biti obnovljena.

Sa boravišnom dozvolom, žrtva ima pristup tržištu rada, obrazovanju i proširenoj zdravstvenoj zaštiti. Zemlje članice mogu takođe ponuditi program integrisanja i ukoliko žrtva odbije ovaj program, ukoliko postoji punovažna presuda ili ako prvobitni uslovi nisu više ispunjeni boravišna dozvola se ne obnavlja.

Nakon stupanja na snagu, ovo uputstvo će biti primjenljivo na nove države članice takođe.

265

TRGOVINA ŽENAMA U SRBIJI I ZEMLJAMA U OKRUŽENJU

Broj žena iz Centralne i Jugoistočne evrope koje rade kao prostitutke u Zapadnoj evropi i SAD-u je u porastu u post-komunističkom periodu i broj žrtava trgovine u cilju seksualne eksploatacije iz ovih zemalja se uvećao više od deset puta nakon početka perioda tranzicije. Na primjer, u Velikoj Britaniji prosječno 70% prostitutki dolazi iz Istočne evrope. Međutim, veoma je teško dobiti tačan broj iz razloga što se žrtve nasilne prostitucije često ustručavaju da dođu pravo u policiju. Prema tome, uloga NVO-a i drugih različitih vrsta organizicija koje pružaju pomoć takvim osobama je veoma važna, makar i za procjenu tačnog obima problema.

Trgovina ženama uključuje vrbovanje, prebacivanje i ostale vrste uručivanja žena drugim osobama u cilju seksualne eksploatacije uključujući nasilje i ropsku poziciju.

Žene u Srbiji i zemljama u okruženju su trgovane u zemlje Zapadne evrope, ili u druge istočne zemlje. Ove zemlje su takođe tranzitne zemlje a ponekad zemlje destinacije za trgovane žrtve. Bugarska je jedna od najvećih “izvoznika” trgovanih žena i preko 10.000 bugarki je postalo žrtva trgovine u poslednjih nekoliko godina. Uglavnom su njihova glavna destinacija evropske zemlje: Njemačka, Belgija, Holandija, Italija, Albanija, Grčka, Turska a čak i arapske zemlje. Čak je i u Mađarskoj ovaj društveni problem prisutan i najvažnija destinacija za mađarice je Austrija, pa onda Njemačka, Italija, Holandija i Kosovo. Žene iz Srbije i Makedonije se uglavnom prodaju u Italiju, Holandiju, Njemačku, Skandinavske zemlje, Grčku i Kipar. Na početku 90-tih Srbija i Makedonija su bile zemlje destinacije za trgovane žene, a kasnije kako se ekonomska i politička situacija pogoršavala, pretvorile su se u tranzitne zemlje. Većina žrtava u Srbiji su žene iz Rusije, Ukrajne i Rumunije. Obično ostanu kratak period u Srbiji, prisiljene da rade kao prostitutke, a kasnije se kroz Crnu Goru prodaju u Italiju. Srbijanske zone sa najvećim brojem trgovanih žena su blizu granice sa Makedonijom, Rumunijom, Bugarskom i Bosnom. Zahvaljujući geografskom položaju,Makedonija je postala jedna od glavnih zemalja tranzita za trgovane žrtve i sa Srbijom najvažnija zemlja tranzita ka Kosovu. U julu 1999. nakon svršetka NATO intervencije i dolaska KFOR vojnika, Kosovo je transformisano u destinaciju trgovanih žena. Većina njih kojima je pomogla Međunarodna organizacija za migraciju (IOM) su bile Moldavke, Rumunke i žene iz Ukrajine i Bugarske. Ove žene su uglavnom trgovane tri ili čak šest puta prije nego su stigle na Kosovo. Važna destinacija za trgovane žene iz Istočne i Centralne Evrope je Bosna i Hercegovina, i shodno nezvaničnim informacijama NVO-a oko 10.000 žena su u seksualnom ropstvu u ovoj zemlji.

Trgovina ženama za seksualnu eksploataciju ima tri glavne faze: vrbovanje, prebacivanje i viktimizacija.

Načini vrbovanja su veoma različiti: poslovne ponude putem oglasa u novinama, kidnapovanje i lažni aranžmani za putovanja u inostranstvo. Često čak i porodični prijatelji, momak i članovi porodice postanu trafikanti. Žene, posebno bivše prostitutke, su takođe uključene u poces vrbovanja i uzimaju učešće u trgovini. Njihove žrtve su siromašne žene, bez izgleda za pristojnim životom, koje su regrutovane putem obećanja boljeg života u inostranstvu. Nasuprot ovim ženama koje žele da napuste svoju zemlju, ponekada samo na kratko, kidnapovane žene nemaju ovakvu namjeru. Slučajevi kidnapovanja su prijavljeni u Bugarskoj, Rumuniji i Makedoniji, ali se uglavnom dešavaju na Kosovu nakon NATO bombardovanja. Izbjeglice sa Kosova koje su našle utočište u Makedoniji često postanu žrtve albanske mafije. Trgovina od strane članova porodice je slično kidnapovanju zbog nedostatka volje od strane žrtve. Tipičan primjer ove vrste je slučaj sedamnaestogodišnje romkinje iz Bugarske koju su roditelji prodavali nekoliko puta, tako da je provela tri godine u Njemačkoj i bila je poslata kući nakon intervencije Animus asocijacije. Tada je bila sedam mjeseci trudna, bolesna i bez ikakvih dokumenata. U nekim slučajevima kada prostitutke žele da budu

266

prostitutke u svojoj zemlji, postanu žrtve trgovine. Nakon što su u zamci, trgovane žrtve su prodavane više puta. Na primjer, ruskinje i

ukrajinike su trgovane više puta u Srbiji, prije nego stignu u finalnu destinaciju-Italiju, gdje je njihova cijena mnogo veća (preko 5.000 Euro). Oblici viktimizacije su različiti: psihološko nasilje; stalni strah od hapšenja; fizičko nasilje; ilegalno hapšenje; nedostatak novca; silovanje i ostali oblici seksualnog zlostavljanja; dugi radni sati; ropaki dug, uzimanje dokumenata žrtvama. Životni i radni uslovi ovih žena su često veoma traumatični, ali nemaju alternativu jer su bez pasoša, novca i slobode kretanja. Veoma često osjećaju isti strah od nacionalne policije kao i od trafikanata jer ne žele biti deportovane. FAKTORI KOJI DOPRINOSE TRGOVINI ŽENAMA

Postoje tri vrste faktora koji doprinose seks trafikingu žena – faktori guranja, koji su prisutni u zemlji porijekla žrtve, faktori vučenja u zemlju destinacije i podstičući faktori. Svi oni su usko povezani sa dubokim razlikama između razvijenih i nerazvijenih zemalja kroz ekonomske, političke i vojne odnose između zemalja porijekla i destinacije.

Glavni faktori guranja su: socio-ekonomski faktori (siromaštvo, nezaposlenost, razvoj seksulane industrije i trgovine); politički faktori (otvaranje granica, politička nestabilnost); kulturni faktori i faktori vezani za militarizam i rat (izbjeglički status, nepostojanje izgleda za bolju budućnost), porodično i seksualno nasilje.

Sa druge strane, postoje faktori vučenja, koji postoje u zemljama destinacije: socio-ekonomski faktori (bolje mogućnosti za zaposlenjem), kulturni faktori (različiti stavovi prema radu u seksualnoj industriji), rat i militarizacija društva koja inicira trgovinu u cilju seksualne eksploatacije. U takvim uslovima, članovi vojnih snaga nisu samo klijenti, već postaju trgovci.

Među podstičućim faktorima jedan od najvažnijih je organizovani kriminal, fenomen koji se razvio zajedno sa procesom globalizacije i ima ogroman uticaj na razvoj seksualne trgovine. Ovi faktori takođe uključuju nacionalne zakone i politiku koja se odnosi na trgovinu. U nekim zemljama destinacije, umjesto da sprečavaju trgovinu ljudima, oni je ohrabruju veoma restriktivnom imigracionom politikom.

Činjenica da je prostitucija ilegalna u mnogim zemljam destinacije čini žene ranjivim, nezaštićenim i stigmatizovanim. Vrbovnici i vlasnici bordela i korumpirani službenici obično ucjenjuju žrtve trgovine ljudima. Čak i ako odluče da zatraže pomoć i odu u policiju, rizikuju hapšenje i deportaciju.

Prepoznavanje karakteristika i uzroka trgovine ženama je glavni preduslov za izgradnju efikasnog sistema borbe protiv, kao i sprečavanja trgovine ljudima generalno, a seksualne trgovine posebno.

267

BIBLIOGRAFIJA

• Clare Wilson i Martine Powell (2001): Vodič za intervjuisanje djece, Routledge, London

• Živojin Aleksić i Milan Skulić (2002): Kriminologija , Dosije, Beograd (srpska verzija) • M.E. Pipe i M. Henaghan (1996): Akomodacija dječjeg svjedočenja: pravne reforme u

Novom Zelandu Krivično sudstvo i ponašanje, Newbury Park • Konvencija Ujedinjenih nacija o međunarodnom organizovanom kriminalu • Statut Međunarodnog tribunala za progon osoba odgovornih za ozbiljne povrede

ljudskih prava u bivšoj Jugoslaviji od 1991. • Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava • Zakon o krivičnom postupku Jugoslavije, 2002. srpska verzija • Godišnji izvjštaj o podršci žrtava (2001) • Evropski forum za usluge žrtvama (1998): Socijalna prava žrtava kriminala

268

prof. dr Marija Draškić Srbija, Univerzitet u Beogradu, Pravni Fakultet

POSREDOVANJE U PORODIČNIM PITANJIMA I Uvod

Posljednjih dvadeset godina mehanizmi za alternativno rješavanje sporova (Alternative Dispute Resolution – ADR) dobijaju sve veću pažnju među pravnicima. Rješavanje sporova drugim putem, a ne kroz pravosudne i administrativne postupke shvata se kao ozbiljan novi napor da se izgradi izvodljiva i pravična alternativa neefikasnosti i nepravednosti tradicionalnih sudskih sistema. Umjesto parničnog postupka – koji obično završava prekasno, košta previše i previše je stresan – neutralna, detaljna i analitička procjena slučaja u mnogome povećava šanse relativno uspješnog razrješenja. Ukratko, ADR karakteriše fleksibilnost, neformalnost i kontrola koju imaju strane u sporu1. Stepen do kojega su ove karakteristike prisutne u raznim ADR tehnikama zavisi, do neke mjere, od uticaja koji tre}a strana ima na proces i ishod. Ali sve tehnike imaju iste ciljeve: da omoguće dobrovoljno učešće strana u sporu u pravičnom procesu; da pomognu stvaranje kreativnog i obostrano zadovoljavajućeg razrješenja; da poboljšaju odnose strana; i, na kraju, da omoguće stranama da zadrže svoje dostojanstvo. Nudeći realističan pregled onoga što bi se moglo dogoditi ukoliko slučaj bude išao kroz tradicionalni sudski sistem, medijator/posrednik je u savršenoj poziciji da pomogne stranama da slučaj okončaju obostranom saglasnošću. Za neutralnu procjenu potrebno je da strane razmišljaju o kompromisu i da počnu pregovore već u prvoj fazi parnice. Nadalje, mehanizam koji ne stavlja teret predlaganja pregovora o razrješenju ni na jednu od strana ima nevjerovatan učinak za iniciranje razrješenja, jer mnogi pravnici – nažalost – smatraju da predlaganje kompromisa predstavlja priznavanje slabosti. Mehanizmi za alternativno rješavanje sporova imaju za cilj da se postigne fer i trajan sporazum koji zadovoljava legitimne interese svake strane u najvećoj mogućoj mjeri. Za takav je sporazum veća vjerovatnoća da će trajati i manji je rizik da će ga se kasnije odreći neka od strana. I, na kraju, takav sporazum obezbjeđuje stranama standarde koji se mogu koristiti kasnije za osiguravanje implementacije tog sporazuma.2 Ideja alternativnog rješavanja sporova (ADR) privukla je mnogo pažnje među zakonodavcima,3 stručnjacima, u akademskom svijetu kao i u široj javnosti. Mehanizmi za alternativno rješavanje sporova sada se uspostavljau širom Evrope i Sjedinjenih Država.4 Entuzijazam za ADR kao zamjenu za tradicionalnu parnicu porastao je pogotovo u svjetlu

1 Medijator ili arbitar Linda Singer opisuje ADR kao “negdje izme|u dvije krajnje alternative: da se ništa ne uradi ili da konflikt eskalira; manje formalno i generalno gledano privatnije nego ritualizovane sudske bitke; omogućuje stranama u sporu da aktivnije učestvuju i da imaju više kontrole nad procesom rješavanja njihovih problema“. Pogledati Singer, 1994, p. 5. 2 Pogledati Renken, 2002, p. 5. 3 Pogledati, npr. Akt o alternativnom rješavanju sporova, 1994 (Utah); Akt o parnici, sa amandmanima na član 278, 2001 (Njemačka); Akt o parnici, sa amandmanom na član 305, 2002 (Slovenija); Regulativa o parnici, pravilo 26.4, 2000, (Engleska). 4 Procenat slučajeva koji se riješe nagodbom bez presude sve je veći – na primjer – do 95% u Americi, 20-30% u Njemačkoj i 5 – 10% u Sloveniji. Pogledati Doukoff, 2002. p. VII; Galic, 2002, p. 2. Ima više od 150 manjih centara za razrješenje sprova u gotovo 40 zemalja u SAD-u. Pogledati Edwards, 1986,p.668.

269

činjenice da je masovno povećanje broja nagomilanih predmeta koji čekaju na sudski postupak postao pojava koja se javlja svuda u svijetu.5 S druge strane, treba takođe biti svjestan da popularnost i interes javnosti nisu uvijek u potpunosti i isključivo znak da je neko nastojanje kvalitetno. Potencijalna opasnost od ADR jeste da strane u sporu koje traže samo razumijevanje i pomirenje mogu da tretiraju izbor koji su napravili kreatori zakona kao irelevantan i mogu – kao rezultat – da ignorišu opšte vrijednosti koje se reflektuju u vladavini prava. Jedna od suštinskih funkcija prava jeste da odražava opšte rješenje nepomirljivih razlika, što ustvari, tjera kreatore zakona da biraju između tih različitih vizija opšteg dobra. Dobro je primjećeno da „ADR može dovesti do smanjenja mogućnosti za pravno otklanjanje nepravdi nanesenih siromašnima i ugroženima u ime većeg pristupa pravosuđu i pravosudne efikasnosti; jeftina, ekspeditivna i neformalna presuda nije uvijek i sinonim za fer i pravednu presudu.“6 Ovim se želi reći da korišćenje nelegalnih vrijednosti za rješenje važnih socijalnih pitanja može ponekad u opasnost dovesti ono što se postiže zakonom; obostrano razumjevanje i dobra osjećanja među stranama u sporu očigledno pomažu inteligentnom rješavanju sporova, ali ima nekih sporova koji se ne mogu riješiti jednostavno obostranim sporazumom sa iskrenim namjerama. Činjenica je da su mnogi sporovi odraz oštro suprotstavljenih stavova o temeljnim opštim vrijednostima koji nikada ne mogu biti eliminisani tehnikama koje podstiču strane u sporu da „razumiju“ jedni druge. Zaista, mnoge strane u sporu razumiju svoje oponente i suviše dobro! Porodično pravo nudi dobar primjer za ovu zabrinutost da bi ADR moglo dovesti do ‚polovne pravde’. U posljednjih 50 godina žene i djeca sa zakašnjenjem dobijaju mnoga nova prava, uključujući nove zakone kojima se štite zlostavljane žene i djeca i nove mehanizme za obezbjeđivanje primjene odluka o plaćanju za izdržavanje djece. Uprkos tome stotine i hiljade žena i djece još uvijek trpe nasilje, eksploataciju i sve oblike zlostavljanja i diskriminacije. Fizička i seksualna eksploatacija, zapostavljanje i otmice svakodnevna su stvarnost za djecu u svim regionima svijeta, kao i nasilje u kući i seksualno nasilje protiv žena i djece. Stoga postoji realna opasnost da ova nova prava postanu tek priviđenje, ukoliko svi sporovi iz porodičnog prava budu slijepo gurani u posredovanje. Na primjer, zlostavljanoj ženi ili seksualno zlostavljanom djetetu često je potrebno da onaj koji ih zlostavlja dobije zabranu ulaska u njihovu kuću ili da bude pritvoren: a to su ciljevi koji su fundamentalno nespojivi sa posredovanjem. Ciljevi posredovanja – pregovori, komunikacija, razuman diskurs i zajedničko rješenje suprotstavljenih interesa – funkcionišu protivno najdirektnijoj mjeri pomoći koja je potrebna. Ono što žrtve traže jesu da dobiju zaštitu od nasilja, da dobiju nadoknadu, da imaju dom bez počinioca i da budu bezbjedni. Samo sudski sistem ima ovlašćenja da udalji počinioca iz njihovog doma, da ga i uhapsi ukoliko je to potrebno i da sprovede svaku odluku ukoliko dođe do novih napada. II Porodično posredovanje Korišćenje porodičnog posredovanja – jednog od alternativnih procesa za rješavanje sporova vezanih za porodična pitanja – kao alternativu za sudske ili administrativne postupke, relativno je nov proces u Evropi. Njegov glavni cilj jeste da se uspostavi sistem za rješenje porodičnih

5 Na primjer, između 1960. i 1980. broj predmeta po glavi stanovnika koji su na čekanju u saveznim sudovima u SAD-ugotovo se udvostručio. Pogledati Edwards,1986, p. 669. 6 Obraćanje profesora Anthony G. Amsterdama, Sudska Konferencija, D.C. Circuit, 105, F.R.D. 251, 291 (1995).

270

sporova, posebno onih koji nastaju u kontekstu napetih emocija koje se javljaju kod rastave ili razvoda. Mnogo je prijetećih i zastrašujućih stvari koje se dešavaju pojedincima čije veze završavaju rastavom ili razvodom. Kada nema djece u toj vezi odrasli svoje živote odvajaju relativno lako, iako ni tada bez bola. Za dijete, međutim, uništenje uže porodice najčešće je izuzetno traumatično. Glavni razlog zbog kojeg je razvod tako težak za djecu jeste činjenica da oni imaju premalo životnog iskustva da bi mogli shvatiti zašto bi se njihovi roditelji razveli i što se dešava kada jedan roditelj napusti porodični dom. Tako da je njihov osnovni strah strah od toga da će biti napušteni.7 Još jedan strah koji djeca osjećaju u toku razvoda jeste da se pitaju što će se desiti u budućnosti. Ukoliko roditelji ne objasne što to razdvajanje znači i što ne znači za dijete, dijete može ostati u stanju hronične zabrinutosti, koja se izražava kao ispoljavanje agresivnog i devijantnog ponašanja, kroz povlačenje u sebe, probleme sa jelom, spavanjem ili probleme u školi.8 Opšte je prihvaćeno mišljenje da je priroda i intenzitet porodičnih sporova u toku procesa razvoda nešto što može ozbiljno narušiti roditeljske obaveze i izazvati značajnu uznemirenost kod djece. Nadalje, obimna akademska istraživanja o prirodi i uticaju porodičnih sporova pokazuju da u porodicama sa velikim konfliktima – kada je komunikacija među članovima porodice na najnižem nivou – može da dođe do dugotrajnijih poremećaja.9 Za razliku od toga, najnovija straživanja koja ispituju efekte konsktruktivnog razvoda na djecu zaključuju da takav razvod u porodici sa djecom zahtijeva minimiziranje psihičkih ozljeda za djecu kroz trajni odnos sa oba roditelja i atmosferu podrške i saradnje među roditeljima. Dobro je poznata činjenica da dijete koje prolazi kroz raspad porodične strukture prolazi bolje ukoliko su roditelji u stanju da se slože i smanje traumu u već ionako traumatičnom iskustvu. Ko-roditeljstvo može biti održiva opcija kada je implementiraju roditelji koji žele da ona funkcioniše zato što razumiju da su potrebe djeteta ispred njihovih vlastitih interesa. Ukratko, uspješan razvod je onaj u kome se roditelji razvode jedno od drugog ali ne zahtijevaju da se dijete razvede od jednog od njih, bilo zbog sukoba roditelja ili zbog toga što jedan roditelj nije dostupan djetetu.10 Veliki potencijal u sprečavanju trajnijih poremećaja i eskalacije mržnje i nasilja i u dovođenju do konstruktivnog razvoda ima upravo porodično posredovanje. Porodično posredovanje je prikladnije od formalnijih mehanizama za razrješavanje senzitivnih, emotivnih pitanja koja uvijek okružuju porodične slučajeve. Postizanje sporazuma u posredovanju pokazalo se kao vitalna komponenta u stvaranju i održavanju odnosa između roditelja koji se razvode; tako se

7 U većini istraživanja, kada su upitani “što vas najviše brine”, djeca koja su prošla kroz rastavu roditelja ili razvod često odgovaraju “Bojim se da nikada više neću vidjeti jednog od roditelja.” Ili “ako jedan moj roditelj misteriozno ode od kuće danas, ko kaže da i drugi roditelj neće otići sutra i onda neće ostati niko da se brine za mene?”, Pogledati Scot, 2002, p.2 8 Zbog toga terapeuti savjetuju roditeljima da objasne svojoj djeci do detalja što će to razdvajanje za njih značiti. Uz to ujedno je dobro uvjeriti djete da rastava roditelja ili razvod nije njegova krivica i da se ne radi o nečemu što je dijete reklo, uradilo, pomislilo… itd., te da to nikako nije dovelo do toga da jedan roditelj ode od kuće. Izuzetno je značajno dati jednostavno objašnjenje zašto je došlo do razdvajanja, i to tako da se ne kritikuje drugi roditelj. Pogledati Ahrons – Rodgers, 1987, p. 53. 9 Ahrons je izdvojio pet kategorija post-razvodnih odnosa među supružnicima: savršeni drugovi, kolege koji sarađuju, ljuti saradnici, žestoki neprijatelji i disonantni duo. U prva dva slučaja radi se o „funkcionalnom ko-roditeljstvu“, u druga dva radi se o disfunkcionalnom odnosu koji može uspjeti u najboljem slučaju da odradi „paralelno roditeljstvo“, a u posljednjem slučaju, nažalost za djecu, radi se o roditeljstvu samo jednog roditelja. Pogledati Ahrons, 1987,p.55. 10 Pogledati Ahrons – Rodgers, 1987, p. 49; Scot, 2002, p. 1.

271

smanjuju konflikti i podstiče se trajni kontakt između djeteta i oba roditelja. Veća je vjerovatnoća da će se dogovori poštovati ako se radi o roditeljima koji su u stanju da donesu odluke o tome gdje će živjeti dijete kao i o kontaktu između djeteta i roditelja koji ne živi sa njim, a manje je vjerovatno da će takvi roditelji iste ignorisati ili kršiti. Poznato je da mnogi roditelji imaju poteškoća u tome da ispoštuju odluke koje su nametnuli sudski ili drugi nadležni organi, i da tako izazivaju dalje sporove i nezadovoljavajuću situaciju za dijete, dok odluke koje se postignu konsenzusom roditelja imaju viće šanse da opstanu tokom vremena i da omoguće najbolju zaštitu interesa djeteta.11 Nadalje, ukoliko sporazum može da se postigne posredovanjem, postoji mogućnost da složenost i trajanje kasnijeg zakonskog postupka može da se smanji. To može rezultirati i smanjanjem finansijskih troškova brakorazvodnog postupka, posebno troškova zakonskog postupka. Smanjenje troškova, međutim, ne treba smatrati glavnim razlogom zbog kojeg treba promovisati posredovanje kao alternativni proces za rješavanje sporova, već na smanjenje troškova treba gledati kao na važnu korist ako do njega dođe.12 I na kraju, proces posredovanja snažan akcenat stavlja na to koliko je značajno da se priznaje djeci da su ljudi sa ljudskim pravima i koliko je znaćajno pomoži ostvarenju tih prava putem obezbjeđivanja da djeca sama – ili preko drugih lica- budu informisana o ili učestvuju u postupku koji ima uticaja na njih. U pitanjima koja se tiču ostvarivanja roditeljskih prava i odgovornosti, kao što su stanovanje djece i kontakti sa djecom, porodično posredovanje je najbolji način na koji se odgovarajuća težina daje i stavovima koje izrazi dijete.13 U svakom slučaju, postoji generalni konsenzus da smanjivanje konflikata i poboljšanje komunikacije u porodicama koje poremeti rastava ili razvod bračnih partnera dovodi do značajnih koristi koje smanjuju društvene i psihološke posljedice, što se reflektuje u većoj dobrobiti, boljem fizičkom i mentalnom zdravlju i uspjehu na poslu i u školi.14 III Preporuka Br. R (98) 1 Jedini međunarodni pravni instrument kojim se utvrđuju glavna uputstva za porodično posredovanje – kao i osnovni principi koji su primjenjivi u ovom procesu rješavanja sporova – jeste Preporuka Br. R (98) 1 koju je usvojio Savjet Ministara Savjeta Evrope 21. januara 1998. godine.15 Ova se preporuka bavi sistemima za rješavanje porodičnih sporova, pomažući

11 Pogledati Lefcourt, 1984, p. 87. 12 Pogledati više o različitim načinima na koje se mogu finansijski motivisati privatni parničari, profesionalni advokati i sudovi da pristupe posredovanju (kao što je reformisani sistem sudskih i advokatskih naknada), Galič, 2003, p.8. 13 Dužnost je svih država potpisnica Konvencije o pravima djeteta Ujedinjenih Nacija da obezbijede da djeca koja su u stanju da izgrade svoje stavove imaju pravo da izraze te stavove u svim pitanjima koja imaju uticaja na njih i da se tim stavovima da odgovarajuća težina u zavisnosti od starosti i zrelosti djeteta. Pogledati član 12(1) Konvencije o pravima djeteta. Pogledati takođe Van Bueren, G., The International Law on the Rights of the Child, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, 1998, p. 136-138. 14 Bez obzira na to koliko je poželjno promovisanje sporazumnih rješenja sporova, razvoj porodične medijacije i druga alternativna sredstva za rješavanje sporova ne bi trebala da umanje pravo svakog građanina na obraćanje sudstvu. Sudski i drugi nadležni organi postoje u svakoj državi da bi zaštitili svoje građane i da bi obezbijedili da se principi pravičnosti, pravde i propisnog zakonskog procesa primjenjuju u svakom trenutku i u svim aspektima porodičnog prava. 15 Pogledati www.cm.coe.int/ta/rec/1998/98/98rl.htm

272

državama i dajući im osnovu i okvir za uspostavljanje i regulisanje alternativnih procesa za rješavanje porodičnih sporova, da bi:

• Se promovisali dogovorni pristupi i smanjili konflikti u interesu svih članova porodice;

• Se štitili u najvećoj mogućoj mjeri interesi djece; • se na minimum svele štetne posljedice rastavljanja porodice i bračne zajednice; • se pomoglo održavanje trajnih veza između članova porodice, posebno veza

između roditelja i djece; • se smanjili ekonomski i socijalni troškovi rastave i razvoda i za porodicu i za

državu. U toku posla koji je vodio do pripreme preporuke spoznalo se da je zabrinutost što je sve veći broj brakova koji završavaju razvodom dovela do toga da države uvedu i pomažu razna sredstva za sporazumno rješenje porodičnih sporova. Ne mogu se svi od njih zvati konkretno “porodično posredovanje”, iako su im ciljevi možda slični. Ove metode mogu obuhvatati, na primjer, mirenje, savjetovanje o mirenju, porodično savjetovanje i tako dalje.16 Ovi procesi vjerovatno imaju niz zajedničkih karakteristika sa porodičnim posredovanjem: na primjer, oni obično uključuju to da se strane sastanu da bi porazgovarale o svojim teškoćama i sporovima; obično su tu uključeni obučeni profesionalci koji pomažu taj razgovor, a cilj im je da pomognu stranama da dođu do sporazumnog rješenja. Svrha ostatka ovog rada je zbog toga dvojaka. S jedne strane, on bi trebalo da otkrije osnovne principe porodičnog posredovanja, koji se nalaze u Preporuci Br. R (98) 1 o porodičnom posredovanju, da bi se olakšalo razumijevanje ovog alternativnog mehanizma za rješavanje problema u oblasti porodičnog prava. S druge strane, on obuhvata pravne norme za postupak porodičnog posredovanja koje se nalaze u Modelu Porodičnog Zakona u Srbiji, a cilj je da se isprovocira dalja rasprava i komentari učesnika ovog projekta. IV Principi porodičnog posredovanja Prvi princip: Obim posredovanja Kao što i samo ime implicira, porodično posredovanje bavi se sporovima između članova iste porodice.17 Pojam porodice je širok pojam, i prelazi granice porodične jedinice koja se bazira na krvnim ili bračnim vezama, tako da se državama daje veća sloboda djelovanja i omogućuje im se da uključe porodične situacije koje su definisane u njihovim domaćim zakonima. Opšte je prihvaćeno da svi aspekti svih porodičnih sporova treba da budu otvoreni za razmatranje u toku procesa posredovanja. Posredovanje u slučaju rastave ili razvoda u normalnim slučajevima obuhvata sporove koji su u vezi sa: starateljstvom (gdje i sa kim dijete treba da živi, organizacijom obrazovanja i zdravstvene brige djeteta); kontakt (kontakti koje dijete može imati sa roditeljem koji više ne živi sa djetetom svakodnevno ili sa drugim 16 Vidjeti više o razlikama i međusobnoj povezanosti između različitih ADR tehnika, Renken, 2002, p.5. 17 Ovo naravno ne sprečava organizovanje sistema posredovanja koji bi bili kreirani za rješavanje sporova između države i pojedinca. Međutim, kada se posredovanje koristi u sferi koja nije privatna, država treba da uzme u obzir interese djece i da ispoštuje svoju dužnost da ih zaštiti. U svakom slučaju medijator treba da obezbijedi da djete nije izloženo riziku i da je dijete obaviješteno o posredovanju u odgovarajućim slučajevima. Pogledati Edwards, 1986, p. 673

273

članovima uže porodice, kao što su djed i baka, kontakti sa širom rodbinom) i ekonomska pitanja (raspoloživa imovina, kako se ona dijeli na strane da bi se zadovoljile njihove potrebe i okolnosti nakon razvoda, raspolaganje bračnim domom i njegovim sadržajima itd.). Drugi princip: Ogranizacija posredovanja Generalno je prihvaćeno da je posredovanje alternativni mehanizam za razrješenje sporova, u koji svaka strana mora ući dobrovoljno, tj. Strane moraju biti voljne da uđu u posredovanje njihovog spora. Akademski istraživaći pokazali su da pritisak da se uđe u posredovanje suprotno volji jedne ili svih strana nije djelotvoran i da može da poveća neprijateljstvo.18 Prisilno posredovanje može rezultirati sklapanjem sporazuma do kojih se ne dolazi nužno konsenzusom. Manja je vjerovatnoća da će takvi sporazumi biti trajni zbog toga što suština samog posredovanja počiva na njegovom dobrovoljnom karakteru i na činjenici da strane same pokušavaju da dođu do sporazuma. Ukoliko one odbiju ili se ne osjećaju sposobnima da prođu kroz posredovanje, kontra-produktivno je pokušati ih prisiliti na to.19 S druge strane, po ovom principu, države imaju slobodu da organizuju posredovanje kako žele. To znaći: (1) da posredovanje može da obavlja privatni i javni sektor u saradnji ili – baš suprotno tome – da su direktni konkurenti u tome i (2) da posredovanje može da bude nezavisno od suda ili da bude dodatak sudu.20 Kada se razmotri komparativno pravo u današnje vrijeme, određene zemlje preuzele su odgovornost za pružanje usluga posredovanja (kao Andora, Finska, Norveška, Poljska, Slovenija, Švedska i u nekim slučajevima Njemačka)21 dok neke druge (Austrija, Francuska, Njemačka i Velika Britanija) prepuštaju da posredovanje prvenstveno obavljaju institucije ili pojedinci nezavisno od države.22 Slučaj Engleske i Velsa je interesantan, jer Porodični zakon daje mogućnost da država finansira pravnu pomoć na osnovu testiranja sredstava, a agencije za posredovanje koje žele da ponude posredovanje koje finansira država moraju da se prijave da budu franšizovane za te svrhe kroz Odbor za pravnu pomoć.23 U Francuskoj pravna pomoć jeste na raspolaganju za finansiranje posredovanja koje traži sud. Odbor eksperata u oblasti porodičnog prava razmatrao je pitanja vezana za odabir, obuku i kvalifikacije medijatora/posrednika, u uvjerenju da medijatori treba da imaju prethodne kvalifikacije i iskustvo u vezi sa pitanjima kojima će se baviti, kao i posebnu obuku u posredovanju. Primijećeno je, međutim, da je poželjno dozvoliti visok stepen fleksibilnosti u vezi sa ranijim kvalifikacijama i iskustvom, iako najčešće medijatori budu izabrani iz profesija

18 Ali uvođenje obaveze za strane da se sastanu sa medijatorom da bi istražili relevantnost i dobre strane posredovanja nije nekonzistentna sa ovim principom, zato što postoji dokaz da mnogi ljudi ne razumiju što znači “posredovanje” ili što taj proces ima za posljedicu. Zato oni ne razmatraju da li bi to bilo prikladno za njih, već traže druge načine rješavanja sporova. Da bi promovisale posredovanje, različite države odabiru razne načine da poboljšaju programe informisanja uopšte i/ili metode davanja informacija u individualnim slučajevima (na primjer, uvođenje obaveze da se strane sastanu sa medijatorom da bi im se objasnio process posredovanja medijacije i njegove koristi). 19 Norveška je jedna od nekoliko zemalja koje su uvele obavezno posredovanje. Tako, kada supružnici traže rješenje o rastavi ili rješenje o razvodu braka, a roditelji su djece mlađe od 16 godina, moraju proći kroz postupak posredovanja prije nego se slučaj iznese pred sud. Cilj je da se postigne sporazum o roditeljskim obavezama i organizacionim pitanjima za djecu. Pogledati Zakon o braku 1991, s. 26. Pogledati takođe Hrvatski porodični zakon, 1998, članovi 44-51. 20 Pogledati Galič, 2003, p. 1; Edwards, 1986, p. 673-674. 21 U svim ovim zemljama usluge posredovanja pružaju se besplatno. 22 Medijatori nisu dio sudova, ali mogu biti pridruženi savjetovalištima, ili službama za socijalna pitanja ili za omladinu. Sve naknade koje se plaćaju moraju platiti same strane u sporu. 23 Pogledati Porodični Zakon, 1996, s 15.

274

u oblasti socijalnog rada, psihologije i prava.24 Od vitalnog je značaja takođe obezbijediti, kadgod je to moguće, da postoje odgovarajuće procedure za izbor, obuku i kvalifikovanje medijatora, i za određivanje standarda koje treba da zadovolje i zadrže medijatori.25 Treći princip: Proces posredovanja Proces posredovanja treba da se sprovodi u skladu sa nekim od najvažnijih i univerzalno prihvaćenih principa. To su:

1. Medijator je nepristrasan u odnosu na strane „Nepristrasnost“ medijatora zahtjeva da medijator ne zauzme stranu i ne favorizuje poziciju nijedne strane u odnosu na drugu stranu. Treba poštovati stavove svake strane, iako medijator ima dužnost da obezbijedi da jedna strana nije oštećena zbog straha da će biti povrijeđena ili zbog prijetnje nasiljem. Medijator treba da vodi proces na takav način da izgladi – koliko god je to moguće – svaku neravnotežu u moći između strana, i treba da pokuša da spriječi manipulativne, prijeteće ili zastrašujuće postupke bilo koje od strana. Za razliku od advokata koji djeluje za jednu od strana i zastupa njen stav, medijator ne djeluje ni za jednu od strana niti treba da postoji ranija ili postojeća profesionalna ili lična veza između medijatora i jedne od strana. Medijator takođe pomaže stranama u razjašnjavanju pogrešno shvaćenih stvari i u kontrolisanju snažnih emocija. Njegov glavni cilj jeste da promoviše otvorenost između strana tako što preuzima rizik da započne dijalog.26 Pojava „reaktivne devalvacije“ – otpisivanje prijedloga jedne strane od strane druge strane jednostavno zato što je daje onaj koga ta strana smatra oponentom – može se, na primjer, izbjeći i prijedlog može biti ocijenjen manje negativno ukoliko osoba koja ga da jeste nepristrasni medijator.27

2. Medijator je neutralan po pitanju ishoda procesa posredovanja. „Neutralnost medijatora zahtijeva da medijator ne nameće razrješenje i ne navodi strane na to da dođu do nekog konkretnog rješenja. Na stranama je da postignu svoju vlastitu zajedničku odluku i uloga medijatora je da facilitira tim procesom. Strane mogu donositi odluke, koje one smatraju prikladnima za njihovu konkretnu situaciju. Ovim se priznaje da strane imaju sposobnost da dođu do svog sporazuma o svojim problemima na način koji njima najviše odgovara. Međutim, jasno je da kada se od sudova traži da potvrde ili ratifikuju ovakav privatni sporazum, sudovi treba da se uvjere da je nagodba u skladu sa zakonima koji su na snazi i da ne krši legitimne interese niti jedne strane, a posebno ne najbolje interese djeteta. Iako neutralan, medijator treba da obezbijedi da strane imaju realističnu sliku o konfliktu, i što

24 Karakteristike obuke razlikuju se u različitim zemljama, iako je sve veće poštovanje obuke koja obuhvata usvajanje teoretskog i specijalističkog znanja kao i prilike da se vježba pod nadzorom stručnjaka. U mnogim zemljama uspostavljeni su sistemi za akreditaciju i profesionalnu regisraciju porodičnih medijatora. Eksperimeti u oblasti obrazovanja i obuke obavljaju se i u državnom i u privatnom sektoru. 25 Iako se posredovanje još uvijek ne smatra zasebnom profesijom, mnoge zemlje rade na načelima dobre prakse i na uspostavljanju etičkih kodeksa. Vjerovatno je preuranjeno implementirati formalnije zahtjeve u ovoj oblasti dok se posredovanje ne bude više primjenjivalo na Evropskom nivou. Međutim, u kontekstu pravne teorije bilo je pokušaja da se izdvoje ključni koraci formalnog posredovanja. Jedna od tih teorija kaže da su oni: 1) uvodne primjedbe, 2) strane konstatuju problem, 3) vrijeme prikupljanja informacija, 4) utvr|ivanje problema, 5) pregovaranje i izdvajanje opcija i 6) postizanje sporazuma. Za više detalja pogledati Stepp, 2003,p.1. 26 Pogledati Singer, 1994, p. 24. 27 Pogledati Fietkau, 2000, p.21.

275

se tiče sporazuma koje treba da odbiju i prijedloga koji bi bio u njihovom najboljem interesu kada bi ga prihvatili.28

3. Medijator poštuje stavove strana i čuva jednakost njihovih pregovaračkih pozicija. Jednom je neko rekao da bi „u idealnom svijetu strane same razrješavale sporove nagodbama...“ Nažalost, niko ne živi u idealnom svijetu, što znači – između ostalog –da je rijetko da među stranama u sporu postoji dovoljno kanala za komunikaciju. Zbog toga, uspješan medijator, „autsajder’ u sporu, okuplja strane i pomaže im da razriješe svoje razmirice. Ali, da bi zaista bio od pomoći, on ili ona mora i ostati sa strane, poštujući stavove obje strane i održavajući njihove pregovaračke pozicije na apsolutno jednakom nivou. Odluka, međutim uvijek ostaje u rukama samih strana. Ali, procjenjujući moguća rješenja, strane ne bi trebalo da ih porede ni sa najboljim ni sa najgorim mogućim za njih prihvatljivim ishodom – linijom ispod koje ne mogu ići. Umjesto toga, za razliku od te linije ispod koje ne mogu ići, procjenjivanje što će strane vjerovatno dobiti kroz konvencionalne kanale ostavlja im dovoljno fleksibilnosti da istraže maštovita rješenja.29

4. Medijator nema ovlašćenje da nameće rješenje stranama. Pošto nema ovlašćenje da donosi odluke, medijator samo pomaže stranama u pregovaranju o sporazumu. Umjesto da savjetuje stranama neko rješenje, medijator ih radije podstiče da prošire asortiman dostupnih opcija za pogodbu. Ljudi pregovaraju na veoma različite načine. Dugo godina je vladao pristup u kojem su pregovori smatrani igrom „gdje zbir mora biti nula“, i pretpostavljalo se da je dobitak jedne strane gubitak druge. Dva profesora sa Harvardskog Pravnog Fakulteta, međutim, uveli su drugu metodu koju su nazvali „principijelni pregovori“, a ona se bazira na premisi da je moguće zadovoljiti i svoje potrebe i potrebe onih drugih. Principijelne pregovore karakterišu nastojanja strana da riješe spor saradnjom a ne nadmetanjem.30

28 Ova uloga medijatora podsjeća na “priču o slonu”. Naime, od tri slijepa čovjeka zatraženo je da dotaknu slona i da ga opišu. Svaki od njih trojice prišao je drugom dijelu ogromne životinje i – kao što se i može očekivati – svaki ju je opisao na različit način. Poput tri slijepa čovjeka, svaka strana u sporu prilazi postupku na različit način i odlazi sa različitim dojmovima, crno-bijelom verzijom iste stvarnosti. Kao povratna informacija na iluzije strana, medijator mora uvijek da govori što vidi, pošto je on “slon” – konstanta stvarnosti. 29 Pogledati Renken, 2002, p. 5. 30 Četiri su principa koja definišu ovaj metod:

1. Odvojiti “ljudske probleme” od suštinskih pitanja. “Ljudski problemi” – osjećanja ili frustracije i ljutnja, razlike u percipiranju i teškoće u komuniciranju – moraju da se obrade ali odvojeno od suštinsih pitanja. Strane ne moraju da vole jedna drugu da bi riješile svoj spor. Niti činjenica da one imaju različite ciljeve znači nužno da se one ne vole. Ukoliko je cilj da se riješi spor i da se popravi odnos, sredstvo da se do toga dođe jeste da se “bude čvrst po pitanju problema, a mek prema ljudima”.

2. Fokus na interesima a ne na pozicijama. To znači transformisati pozicije u temeljne interese. Osnova sporova su interesi koji su u konfliktu, a ne pozicije. Interesi leže u temelju pozicija strana, često latentno i nesvjesno. Razotkrivajući motivišuće interese (potrebe, želje, zabrinutosti i strahove) iza suprotstavljenih pozicija, strane mogu često pronaći alternativne pozicije, koje zadovoljavaju interese svih njih. Uz to, strane mogu da otkriju da nisu svi od neotkrivenih interesa u konfliktu. Štaviše, neki interesi mogu biti zajednički dok drugi mogu biti različiti, ali komplementarni. Oba mogu da posluže kao osnova za sporazum.

3. Razmišljati „izvan kutije“. Ovim se misli da prije nego što se odluči treba izdvojiti više opcija koje bi bile na obostranu dobit. Strane često pretpostavljaju da razrješenje spora predstavlja „ili/ili“ rezultat, tj. da ili dobijaju ili gube. Oni obično vjeruju da su ti koji već znaju pravi odgovor. Njihov pogled je sužen, a kreativno razmišljanje inhibirano mnogim razlozima (preuranjeno donošenje suda i kriticizam, prebrzo

276

5. Uslovi u kojima se odvija porodično posredovanje treba da garantuju privatnost Posredovanje treba da se sprovodi privatno, i rasprave treba smatrati povjerljivima. To znači da medijator ne bi trebalo da otkrije nijednu informaciju o procesu posredovanja ili dobijenu tokom tog procesa nikome bez izričite saglasnosti svake strane ili ukoliko se ne radi o slučajevima u kojima je to dozvoljeno po državnim zakonima. Postojećim pravnim normama treba da se prepusti da propišu da li medijator ima pravo da odbije da daje dokaze na sudu. Medijator ne treba da ima obavezu da sastavlja zvanične izvještaje o sadržaju i razgovorima u toku posredovanja, iako se od medijatora može očekivati da da izvještaj sa kojim su se saglasile obje strane i to sudskim ili drugim nadležnim organima, a u kome će navesti kakav je sporazum postignut.

6. Rasprava u posredovanju je povjerljiva i ne smije se koristiti kasnije osim u dogovoru sa stranama ili u onim slučajevima kada to dozvoljavaju državni zakoni.

Obično se očekuje da strane treba da se sporazumiju da se na rasprave i pregovore ne upućuje ni u jednom kasnijem zakonskom postupku. Takva povjerljivost obično se zove „privilegija“. Ova privilegija pripada stranama zajedno, a ne medijatoru ili procesu. Nje se mogu odreći strane i medijator može biti prinuđen da svjedoči u zakonskom postupku. Medijatore vjerovatno obavezuje profesionalni etički kodeks u vezi povjerljivosti, ali strane imaju tu privilegiju. S druge strane, povjerljivost ima granice. Iako izgleda razumno da je potrebno otvoreno i iskreno objelodanjivanje svega u posredovanju ukoliko se žele prevazići prepreke za razrješenje spora, važno je da se od samog početka razumiju granice povjerljivosti. Na početku posredovanja, strane treba da budu informisane o tome da povjerljivost ne može biti apsolutna. Izjave date u toku posredovanja, koje ukazuju recimo na to da dijete trpi ili je izloženo riziku od ozbiljnog povre|ivanja ili zlostavljanja, medijator može da objavi i može da podstakne strane da potraže pomoć adekvatne agencije ili nadležnog organa. U takvim okolnostima, najbolji interes i dobrobit djeteta imaju prioritet u odnosu na potrebu da se poštuje povjerljivost.

7. Medijator treba, u odgovarajućim slučajevima, informisati strane o mogućnosti da koriste bračno savjetovalište ili druge oblike savjetovanja kao sredstvo za rješavanje bračnih ili porodičnih problema.

U toku procesa rastave i razvoda strane mogu imati koristi od usluga profesionalaca koji nisu medijatori i advokati. Važno je, zbog toga, da parovi budu informisani o drugim agencijama koje im mogu ponuditi pomoć ili o posebnom tipu pomoći kao što je bračno savjetovalište. Imajući na umu značajan razvoj i rast broja mehanizama za alternativno rješavanje sporova, medijator treba da bude svjestan opcija, i u odgovarajućim slučajevima da informiše strane o njima.

završavanje razmatranja opcija, traganje za samo jednim rješenjem itd.) Rješavanje problema leži u tome da se „razmišlja izvan te kutije“, da se razvijaju kreativne ideje.

4. Insistiranje na objektivnim kriterijima. Objektivni kriterijumi su oni sa kojima su se svi saglasili i oni su bazirani, na primjer, na standardima pravičnosti, efikasnosti, na naučnim vrijednostima, ranijoj praksi, iskustvu iz prošlosti itd. Objektivni kriterijumi moraju biti legitimni, praktični, recipročno primjenjivi i nezavisni od volje svake strane. Za više detalja pogledati Fisher et al, 1992, pp. 11-101.

277

8. Medijator treba posebnu pažnju da posveti dobrobiti i najboljim interesima djece, treba da podstakne roditelje da se usredsrede na potrebe djece i treba da podsjeća roditelje na njihovu primarnu odgovornost za dobrobit njihove djece i potrebu da informišu svoju djecu i da se konsultuju s njima.

Pošto se većina posredovanja bavi prikladnim i odgovarajućim aranžmanima za djecu, medijatori treba da obrate posebnu pažnju dobrobitima i najboljim interesima djece uz poštovanje njihove nepristrasnosti i neutralnosti i treba da podsjećaju roditelje da treba da informišu svoju djecu o onome što se događa i da se konsultuju s njima, i da podsjećaju kako porodični sporovi i konflikti koji dugo traju imaju ozbiljan negativan uticaj na djecu.31 U nekim državama, medijatori uključuju djecu u proces posredovanja, obično na kraju da bi im omogućili da čuju kakve su aranžamne dogovorili roditelji. Ima odredbi u nekim zemljama koje kažu da djeca treba da prisustvuju posredovanju ukoliko se smatra da je to najbolje u njihovom interesu. Sve je veći naglasak na tome da se čuje glas djeteta u postupcima koji se odnose na dijete, a neke službe za posredovanje imaju savjetovalište za djecu ili kontakt sa centrima gdje djeca mogu da se sastanu sa svojim roditeljima kada je kontakt otežan.

9. Medijator treba da posveti posebnu pažnju tome da li je dolazilo do nasilja u prošlosti i da li može u budućnosti doći do nasilja između strana i o efektima koje to može imati na pregovaračke pozicije strana i treba da razmotri da li je u takvim okolnostima prikladan proces posredovanja.

Čini se da je opšte prihvaćeno u struci da medijatori treba da budu posebno pažljivi kada se radi o nasilju u porodici. Medijatori sve više govore da postoje mehanizmi da se utvrdi postojanje odnosa zlostavljanja prije nego se dogovori posredovanje. Ukoliko se jedna strana plaši druge strane, pregovaračke pozicije biće nejednake i medijator može poželjeti da prekine proces posredovanja. Postoje dokazi iz istraživanja – empirijski podaci - koji ukazuju na to da terapeutski model za kontrolu fizičkog ili seksualnog zlostavljanja nema efekta i da su potrebne čvrste zakonske mjere – uključujući i pritvor – da bi se neko odvratio od zlostavljanja supruge i djece.32 U skladu sa ovim akademskim istraživanjima, Posebni sastanak Generalne skupštine Ujedinjenih Nacija o djeci koji je održan 09. maja 2002. u Njujorku, naglasio je u Deklaraciji i akcionom planu da treba da se preduzme „neophodna akcija na svim nivoima da bi se efikasno kriminalizovali i kažnjavali svi oblici seksualnog iskorištavanja i seksualnog zlostavljanja djece, uključujući i ono u porodici ili za komercijalne svrhe...“33. S druge strane, takođe je dokazano da činjenica da je nasilje bilo obilježje nekog odnosa u prošlosti ne treba automatski da znači da nije moguće da posredovanje bude odgovarajući proces za tu vezu. Zbog toga to pitanje treba razmotriti u svjetlu domaćih zakona koji se odnose na nasilje u porodici.

10. Medijator može davati pravne informacije, ali ne treba da daje pravne savjete. On/ona treba, u odgovarajućim slučajevima, informisati strane o mogućnosti da konsultuju advokata ili nekog drugog stručnjaka.

Odbor eksperata u oblasti porodičnog prava razmotrio je ograničenja za ulogu medijatora, posebno po pitanju davanja pravnih informacija i pravnih savjeta. Dogovoreno je da treba napraviti razliku izme|u savjeta i informacije, i da jeste prikladno da medijator daje pravne 31 Pogledati Scott, 2002, p. 2 32 Pogledati Lefcourt, 1984,p.266 33 Pogledati “A World Fit for Children”, Eliminisanje trgovine djecom i seksualnog iskorišćavanja djece, br. 45 UN Dokument 12-36501 (E), 10. maj 2002. p. 19

278

informacije ukoliko se to traži ili smatra prikladnim u toku procesa posredovanja. Davanje informacija podrazumijeva da se ostane nepristrasan prema stranama. Informacije se daju kao izvor i medijator ne treba da pokuša da da preporuku kako treba reagovati i što učiniti. Na primjer, može koristiti stranama da znaju koji pravni koraci mogu da se preduzmu da se spor riješi ukoliko u posredovanju ne može da se postigne dogovor; ili koje faktore može uzeti u obzir sudija kada odlučuje o starateljstvu, kontaktima ili izdržavanju djeteta. S druge strane, davanje savjeta jeste u kontradikciji sa jednim od principa posredovanja, a to je nepristrasnost. Davanje savjeta obuhvata procjenu posebnih okolnosti i preporuke o tome što treba preduzeti. Advokati daju i pravne informacije i pravne savjete klijentima ali medijatori bi ugrozili svoju neutralnost i nepristrasnost kada bi davali pravne savjete. Advokati i medijatori imaju komplementarne uloge i medijatori će predložiti, ukoliko je to neophodno, da strane treba da traže pravni savjet svojih advokata, koji su obučeni da preporuče aktivnosti koje su u najboljem interesu svake strane. U državama gdje je posredovanje razvijeno, medijatori obično savjetuju strane da potraže nezavisnog pravnog savjetnika prije nego što dođu do bilo kakvog zakonski obavezujućeg sporazuma. V Postupak posredovanja u Modelu Porodičnog Zakona u Srbiji

3. Postupak posredovanja

Obim postupka posredovanja Član 233

Postupak posredovanja (u daljem tekstu: posredovanje) obuhvata postupak koji se vodi kao pokušaj mirenja (u daljem tekstu: mirenje) i postupak koji se vodi kao pokušaj dogovornog prekidanja spora (u daljem tekstu: nagodba).

Kada se vrši posredovanje Član 234

(1) Posredovanje se redovno izvodi uz postupke u bračnim sporovima.

(2) Postupak posredovanja neće se obavljati: 1. Ukoliko se supružnici ne slažu da se sprovede posredovanje;

2. Ukoliko je jedan od supružnika nesposoban za rasuđivanje; ili 3. Ukoliko je nepoznato boravište jednog od supružnika.

Ko obavlja posredovanje Član 235

(1) Po pravilu sud obavlja postupak posredovanja. (2) Tužba za poništenje ili razvod braka dostavlja se zajedno sa pozivom za ročište u

okviru posredovanja. (3) Sudija koji vodi posredovanje ne smije učestvovati u donošenju odluke u kasnijoj

fazi postupka.

279

Kako se izvodi posredovanje Član 236

(1) Nakon dostavljanja tužbe za poništenje ili razvod braka, sud zakazuje ročište za

posredovanje koje se održava pred samo jednim sudijom. (2) Sudija koji vodi posredovanje ima obavezu da preporuči supružnicima da prođu

kroz psiho-socijlno savjetovanje. (3) Ukoliko se supružnici slože da prođu kroz psiho-socijalno savjetovanje, sud, na

njihov prijedlog ili sa njihovom saglasnošću, predaje posredovanje nadležnom organu za starateljstvo, bračnom ili porodičnom savjetovalištvu ili nekoj drugoj instituciji koja se specijalizovala u posredovanju u porodičnim odnosima.

(4) Dostavljanje tužbe za poništenje ili razvod braka predstavlja predavanje na posredovanje.

3.1. Mirenje

Kada se obavlja mirenje Član 237

Mirenje se obavlja u bračnom sporu koji se pokreće tužbom za razvod.

Svrha mirenja Član 238

Svrha mirenja jeste da se riješe poremećeni odnosi između supružnika bez konflikta i bez razvoda.

Ročište za mirenje Član 239

(1) Oba supružnika pozivaju se na ročište za mirenje. (2) (Ovlašćeni predstavnici ne mogu predstavljati supružnike na ročištu za mirenje niti

mogu prisustvovati ročištu.

Kada je mirenje uspješno Član 240

(1) Na ročištu za mirenje sud i/ili institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja

pokušavaju da izmire supružnike. (2) Ukoliko se supružnici pomire na ročištu za mirenje, smatra se da je tužba za razvod

povučena.

Kada je mirenje neuspješno Član 241

(1) Ukoliko jedan ili oba supružnika, iako su uredno pozvani ne dođu na ročište za

mirenje smatra se da je ročište za mirenje neuspješno i nastavlja se sa postupkom nagodbe.

280

(2) Ukoliko nema pomirenja ili ročišta za mirenje, već sud i/ili institucija kojoj je povjereno posredovanje smatraju da postoje šanse za pomirenje, može se zakazati novo ročište za mirenje.

Protokol o mirenju

Član 242

(1) Sud i/ili neka druga institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja sačinjavaju protokol koji obuhvata izjave supružnika da su se pomirili ili da je pomirenje neuspješno.

(2) Institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja ima obavezu da informiše o rezultatima mirenja sud kojem je predata tužba za razvod i da sudu dostavi protokol o mirenju.

Trajanje mirenja

Član 243

(1) Sud i/ili institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja ima obavezu da obavi mirenje u roku od 2 mjeseca.

(2) Ukoliko institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja ne informiše sud o rezultatima mirenja u roku od 3 mjeseca od dana kada je predata tužba za razvod, sud će sam obaviti postupak mirenja.

(3) Sud ima obavezu da zakaže ročište za mirenje u roku od 15 dana od dana isteka vremenskog ograničenja koje se pominje u stavu 2 ovog člana.

3.2. Nagodba

Kada se vrši nagodba Član 244

Nagodba se vrši u bračnim sporovima koji se pokreću tužbom za poništenje braka ili tužbom za razvod, kada mirenje ne uspije.

Svrha nagodbe Član 245

(1) Svrha nagodbe jeste da riješi poremećene odnose između supružnika bez konflikta

nakon poništenja braka ili razvoda. (2) Sud i/ili institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja nastoje da dođu do

sporazuma između supružnika o ostvarivanju roditeljskih prava i dogovora o podjeli zajedničke imovine.

Ročište za nagodbu

Član 246 Oba supružnika i njihovi ovlašćeni zastupnici pozivaju se na ročište za nagodbu

281

Kada je nagodba uspješna Član 247

(1) Ukoliko na ročištu za nagodbu supružnici dođu do sporazuma o ostvarivanju

roditeljskih prava i sporazuma o podjeli zajedničke imovine, smatra se da je nagodba uspješna.

(2) Ukoliko na ročištu za nagodbu, supružnici postignu sporazum samo o ostvarivanju roditeljskih prava ili samo sporazum o podjeli zajedničke imovine, smatra se da je nagodba djelimično uspješna.

(3) Ukoliko je nagodba uspješna ili djelimično uspješna, sporazum supružnika o ostvarivanju roditeljskih prava ili podjeli zajedničke imovine unosi se u presudu o poništenju braka ili razvodu.

Kada je nagodba neuspješna

Član 248

(1) Ukoliko jedan ili oba supružnika, iako su propisno pozvani, ne dođu na ročište za nagodbu, smatra se da je nagodba neuspješna i postupak po tužbi za poništenje braka ili razvod se nastavlja.

(2) Ukoliko se ne postigne sporazum na ročištu za nagodbu, ali sud i/ili institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja smatra da postoji šansa za postizanje sporazuma, može se zakazati novo ročište.

Protokol nagodbe

Član 249 (1) Sud i/ili institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja sačinjavaju protokol o

ročištu za nagodbu, uključujući i sporazum supružnika o ostvarivanju porodičnih prava i o podjeli zajedničke imovine, ili izjavu supružnika da nagodba nije uspjela.

(2) Institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja ima obavezu da informiše sud kome je predata tužba za poništenje braka ili razvod o rezultatu nagodbe i da podnese protokol o nagodbi sudu.

Trajanje nagodbe

Član 250

(1) Sud i/ili institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja imaju obavezu da obave nagodbu u roku od tri mjeseca.

(2) Ukoliko institucija kojoj je povjeren postupak posredovanja ne informiše sud o rezulttima mirenja u roku od 3 mjeseca od datuma prekida postupka mirenja i/ili od dana kada je dostavljena tužba za poništenje braka, sud obavlja postupak nagodbe.

(3) Sud ima obavezu da zakaže ročište za mirenje u roku od 15 dana od dana isteka vremenskog ograničenja koje se pominje u stavu 2 ovog člana.

282

Bibliografija: 1. Ahrons, C.R. - R.H. Rodgers, Divorced Families, W.W. Norton, New York, 1987, (Ahrons - Rodgers, 1987); 2. Baruch-Bush N., The Dilemmas of Mediation Practice, A Study of Ethical Dilemmas and Policy Implications, in: Golann Dwight, Mediating Legal Disputes, Effective Strategies for Lawyers and Mediators, Little Brown & Co, 1996, (Baruch-Bush, 1996); 3. Doukoff, N., Teoretični in praktični problemi sodne poravnave, Pravna praksa, Volume 21, 2002, No. 1-2, (Doukoff, 2002); 4. Edwards, H. T., Alternative Dispute Resolution: Panacea or Anathema?, Harvard Law Review, Volume 99, 1986, No. 3, (Edwards, 1986); 5. Fietkau, H. J., Psychologie der Mediation, Edition Sigma, Berlin, 2000, (Fietkau, 2000); 6. Fisher, R. - B. Patton - W. Ury, Getting to Yes - Negotiating an Agreement Without Giving In, London, Random House, 1992, (Fisher et al., 1992); 7. Fiss O. M., Against settlement, Yale Law Journal, Volume 93, 1984, pp. 1073-1090, (Fiss, 1984); 8. Galič, A., Sodiščem pridružene oblike alternativnega rešavanja sporov v ZDA, Odvetnik, Volume 8, 2000, (Galič, 2000); 9. Galič, A., Alternativno rješavanje građanskopravnih sporova u Sloveniji, Zbornik Pravnog fakulteta u Podgorici (to be published), (Galič, 2003); 10. Jolowicz, J. A., On Civil Procedure, Cambridge University Press, 2000, (Jolowitcz, 2000); 11. Kovach, K., Mediation - Principles and Practice, 2nd ed., West Publishers, Minnesota, 2000, (Kovach, 2000); 12. Lefcourt, C., Women, Mediation and Family Law, Clearinghouse Review, Volume 18, 1984, No. 3, (Lefcourt, 1984); 13. Mnookin, R. H., Why Negotiations Fail: An Exploration of Barriers to the Resolution of Conflict, Ohio State Journal on Dispute Resolution, Volume 8, 1993, No. 1, (Mnookin, 1993); 14. Ranken, D., The ABC's of ADR - A Comprehensive Guide to Alternative Dispute Resolution, www.mediate.com (20 December 2002), (Ranken, 2002). 15. Scot, M., Co-parenting, www.mediate.com (20 December 2002), (Scot, 2002). 16. Singer, L., Settling Disputes - Conflict Resolution in Business, Families and the Legal System, Oxford, 1994, (Singer, 1994). 17. Stepp, J., How Does the Mediation Process Work?, www.mediate.com (20 February 2003), (Stepp, 2003). 18. Wedam-Lukić D. - A. Galič, Perspektive alternativnega rešavanja civilnih sporov v Sloveniji, Pravna praksa Volume 19, 2000, (Wedam-Lukić - Galič, 2000).

283

prof. dr Ivo Josipović Hrvatska, Univerzitet u Zagrebu, Pravni fakultet

IMPLEMENTACIJA MEĐUNARODNOG KAZNENOG PRAVA U NACIONALNI PRAVNI SUSTAV I ODGOVORNOST ZA RATNE ZLOČINE

(PRIMJER REPUBLIKE HRVATSKE)∗ U ovom radu, nakon kraćeg osvrta na iskustva u implementiranju normi Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju, razmatraju se osnovna pitanja i izazovi koji države očekuju u postupku implementacije Rimskog statuta Međunarodnog kaznenog suda. Upozorava se na neke koncepcijske prijepore koji su se javili prilikom donošenja hrvatskog implementacijskog zakonodavstva, te na druga važna, po materiji srodna pravna pitanja riješena tim zakonodavstvom.

U svijetlu tih razmatranja, analizira se sadržaj Zakona o primjeni Statuta Međunarodnog kaznenog suda i progonu za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava, s posebnim naglaskom na primjenjivo pravo, uhićenje i predaju okrivljenika, tijela nadležna za suradnju i pravnu pomoć, te sudjelovanje Republike Hrvatske u radu tijela Suda. Nadalje, u radu se raspravljaju problemi koji se odnose na suđenja za ratne zločine pred domaćim sudovima. Posebno se izdvaja problem zapovjedne odgovornosti kao ključnog pravnog problema pri preuzimanju kaznenih postupaka od Haaškog suda.

1. Razlozi donošenja implementacijskog zakonodavstva i iskustva u

implementiranju normi Međunarodnoga kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju Donošenje i stupanje na snagu Statuta Međunarodnog kaznenog suda (dalje: MKS) otvorilo je novu stranicu u povijesti međunarodnog kaznenog prava. Značaj toga suda više je nego samo pravne naravi. On je započeo već sada vidljiv proces uvođenja novih i univerzalnih standarda za ponašanje i odgovornost pojedinaca na najodgovornijim političkim i vojnim pozicijama u oružanim sukobima. Te novote imaju neprocjenjiv politički, povijesni i civilizacijski značaj,

∗ Prof. dr. Ivo Josipović, profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Rad utemeljen na r izlaganju autora na seminaru o zapovjednoj odgovornosti održanom Beogradu u organizaciji OSCE za suce i državne odvjetnike i radu pripremljenom za seminar te izlaganju na seminaru za edukaciju sudaca i državnih odvjetnika o međunarodnom kazenom pravu u organizaciji Ministarstva pravosuđa Republike održane u dva obrazovna ciklusa u 2004. godini Hrvatske , te radovima Novo hrvatsko implementacijsko međunarodno kazneno pravo – procesnopravni i organizacijski aspekti, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, vol.10 –br.2/2003., str.843-876, kao i radu “Progon ratnih zločina: pravna i politička pretpostavka integracije Republike Hrvatske u Euriopu” u knjizi – zborniku radova HRVATSKA-KAKO DALJE, Centra za demokraciju i pravo Miko Tripalo, Zagreb, 2004. str. 55-81. Ovaj rad je znatno proširen i upotpunjen novim podacima u odnosu na navedene radove i izlaganja.

284

bez obzira što neke od danas najutjecajnijih država nisu članice Statuta.1 Ad hoc sudovi osnovani potkraj prošlog stoljeća, ponajprije Međunarodni kazneni sud za bivšu Jugoslaviju (dalje: MKSJ) i Međunarodni kazneni sud za Ruandu (dalje: MKSR), otvorili su gotovo napušteni proces uspostavljanja odgovornosti za ratne zločine pokrenut u Nurnbergu poslije II. svjetskog rata. Međutim, selektivnost ad hoc sudova, kako u pogledu zločina za koje su nadležni s obzirom da se odnose samo na određene oružane sukobe, tako faktično i u pogledu osoba koje su mogući okrivljenici te država iz kojih dolaze, limitirala je njihov značaj. Isto tako, iako se ističe kako sve države imaju jednake obveze prema ad hoc sudovima, to je samo formalno. Stvarno, glavni “teret” obveza prema tim sudovima imaju države koje su ratovale u sukobima za koje su osnivani ad hoc sudovi. Takva selektivnost otvara problem jednakosti država i pojedinaca u međunarodnom kaznenom pravu i slabi njegov moralni autoritet. Ipak, ad hoc sudovi imali su važnu ulogu, pravnu i političku, i otvorili su vrata daljnjeg razvoja međunarodnog kaznenog prava, uz pozitivne pravne i političke posljedice za države na koje se odnosila njihova nadležnost. Ratifikacijom Statuta Međunarodnog kaznenog suda države-članice preuzele su različite, ali za sve države jednake obveze. Udovoljavanje tim obvezama znači novo pozicioniranje država u odnosu na humanitarno pravo i ljudska prava i nesumnjivo predstavlja otklon od klasičnog poimanja suverenosti a u korist vrijednosti koje se štite međunarodnim ratnim i humanitarnim pravom. Države koje su prihvatile Statut i koje zaista ispune obveze koje iz njega proizlaze, sa stanovišta visokih kriterija humanosti i zaštite ljudskih prava učiniti će velik korak. Teorijski, države bi te obveze mogle ispunjavati neposredno, temeljem samoga Statuta. Zaista, neke od preuzetih obveza države, ili barem neke od država, to mogu učiniti na taj način. Međutim, neke su obveze takve naravi da ih nije moguće ispuniti bez zahvata u domaći pravni poredak. Skup pravnih normi kojima države omogućavaju ispunjenje obveza preuzetih Statutom nazivamo implementacijskim pravom. Implementacijsko pravo, ovisno o tome je li potreban zahvat na ustavnoj, zakonskoj ili podzakonskoj razini mora biti formulirano u normama odgovarajućeg ranga. U različitim državama postojati će u pogledu toga osjetne razlike. Međunarodne obveze neke države mogu nastati dobrovoljno, prihvaćanjem nekog međunarodnog ugovora ili drugog pravnog instrumenta, ili nametanjem određene obveze od strane druge države, skupina država ili međunarodnih organizacija.2 Stalni Međunarodni kazneni sud osnovan je u Rimu konvencijom kojoj države pristupaju dobrovoljno, pa je to jedna od važnih razlika u odnosu na ad hoc sudove za bivšu Jugoslaviju i Ruandu, koja se reflektira i na implementacijsko pravo.

1 Statut MKS-a do 23. rujna 2004. godine potpisalo je 139 država a ratificiralo ga je 96 država. Statut je stupio na snagu 1. srpnja 2002. godine (članak 126. Statuta). Za listu država potpisnica i država članica na dan 23. rujna 2004. vidjeti www. untreaty.un.org/ENGLISH/bible/englishinternetbible/partI/chapterXVIII/treaty10.asp Kada je riječ o «važnim» državama koje nisu članice Statuta, treba navesti da je primjerice riječ o SAD, Rusiji, Kini, Indiji, Pakistanu, Izraelu .... Posebno je važna uloga SAD kao vodeće svjetske vojne i političke sile koja, ne samo da nije članica Statuta, već je i povukla svoj potpis te vrlo aktivnom politikom pokušava umanjiti značaj i dosege Međunarodnog kaznenog suda. Odnos SAD prema Međunarodnom kaznenom sudu nije predmet ovoga rada. Više vidjeti na: www.usaforicc.org/policy.html 2 O pojmu ius cogens u međunarodnom pravu vidjeti u opširnom i temeljitom radu L. Hannikaninen, Peremptory Norms (IUS COGENS) in International Law, Finnish Lawyers′ Publishing Company, Helsinki, 1988. Dosadašnja međunarodna kaznena sudovanja temeljila su se na diktatu sila pobjednica u Prvom i Drugom svjetskom ratu. Isto se može ustvrditi i za mirovni ugovor Finske i Sovjetskog Saveza nakon II svjetskog rata, kojim je Finskoj nametnuta obveza da kazni svoje političare i vojne dužnosnike odgovorne za Finsko-Sovjetski rat. Ad hoc sudovi za bivšu Jugoslaviju i Ruandu nisu rezultat diktata pobjednika, već međunarodne zajednice (Vijeća sigurnosti kao njena predstavnika), koja je sudove nametnula prema poglavlju VII. Povelje UN.-a radi očuvanja mira i sigurnosti. Uz to, neupitna je moralna utemeljenost tih sudišta.

285

Države imaju različite filozofije i praksu u pogledu prihvaćanja normi međunarodnog prava u svoj pravni sustav, pri čemu neke od njih nisu uvijek dosljedne. Tri su moguća stanovišta: a) norme međunarodnog prava postaju dio internog prava tek kada ih parlament odnosne države ugradi u domaći zakon, b) kada država prihvati neki međunarodni ugovor, njegove norme samim tim postaju dio domaćeg pravnog sustava, te ih sudovi i drugi državni organi primjenjuju kao domaći zakon, te c) kao i kod slučaja navedenog pod b), od države prihvaćene norme međunarodnog prava samim prihvaćanjem postaju dio domaćeg pravnog sustava pri čemu imaju nadzakonsku snagu.3 Primjer i povijesno iskustvo implementacijskih zakonodavstava u odnosu na Statut MKSJ-a to ponajbolje govori. U namjeri da udovolje svojim obvezama prema MKSJ-u posebne zakone4 su donijele Australija,5 Austrija, Belgija, Bosna i Hercegovina, Danska, Finska, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Irska, Island, Nizozemska, Mađarska, Norveška, Novi Zeland, Njemačka, Rumunjska, Sjedinjene Američke Države, Srbija i Crna Gora, Španjolska, Švicarska, Švedska, Velika Britanija i Turska. Neke su države izvijestile Sud da pripremaju odgovarajuće zakone (Šri Lanka, npr.). Rusija, Koreja, Singapur i Venezuela su MKSJ obavijestile da im za izvršavanje obveza prema MKSJ-u nisu potrebni posebni propisi. Potrebno je napomenuti da je pri Vijeću Europe izrađen Model zakona za implementaciju odredbi Rezolucije 827 (uključivši i Statut MKSJ-a koji je njen dio) u nacionalno zakonodavstvo. Sličan model izradio je i sam MKSJ.6 Osim navedenog, u implementacijske propise u širem smislu riječi treba ubrojiti i sporazume koje su pojedine države sklopile sa MKSJ-om o prihvaćanju osuđenih osoba na izdržavanje kazne zatvora.7 Trinaest država je

3 Usp. Josipović, Ivo, The Hague Implementing Criminal Law /Haaško implementacijsko kazneno pravo, Informator – HPC, Zagreb, 2000., str. 12. (dalje: Josipović, Haaško implementacijsko kazneno pravo). “Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.”(članak 134. Ustava Republike Hrvatske). U primjeni Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda u zemljama-potpisnicama profilirao se različit odnos prema normama međunarodnog prava. U Velikoj Britaniji i skandinavskim zemljama (osim Finske) teoretičari i judikatura najviših sudova stoje na stanovištu da norme međunarodnog prava nisu dio domaćeg poretka i da se primjenjuju tek kada iz se putem domaćeg zakona inkorporira u pravni sustav odnosne države. Tek nedavno, Velika je Britanija učinila korak ka promjeni te filozofije. Druge države (Austrija, Njemačka, Belgija, Nizozemska, Španjolska, Grčka, Finska, Francuska, npr.) smatrale su norme Konvencije direktnim izvorom prava. Pri tome su neke države normama međunarodnog prava priznavale nadzakonski (ustavni ili čak nadustavni) karakter, dok su im druge pridavale zakonsku snagu. Egzotična je situacija u Francuskoj u kojoj Ustavni sud Konvenciji ne pridaje nadzakonski (ustavni) karakter, dok to Kasacioni sud čini. Usp. Ress, G.: The European Convention on Human Rights and State Parties: The Legal Effects of the Judgments of the Domestic Courts of the Contracting States (u zborniku Meier, I (ur.): Protection on Human Rights in Europe, Mueller Juristicher Verlag, Heidelberg, 1982, str. 241. i dalje. 4 Usp. Josipović, Haaško implementacijsko kazneno pravo, str. 14. i dalje. 5International War Crimes Tribunals Act od 24. kolovoza 1995. Australski zakon zavrjeđuje pozornost jer se ne odnosi samo na MKSJ, već na sve međunarodne kaznene sudove za ratne zločine. Uz to, za razliku od zakona ostalih država, koji materiju reguliraju lapidarno, uglavnom pozivajući se na analognu primjenu odgovarajućih domaćih propisa (procesne radnje, ekstradicija), australski zakon je opširan i u 85. razrađenih članaka detaljno regulira materiju. S obzirom da je taj zakon donesen znatno prije usvajanja Rimskog statuta, biti će zanimljivo vidjeti u kojoj će se mjeri taj zakon morati prilagoditi rješenjima koja donosi Rimski statut. 6 Sam Model praktično prepisuje odredbe Statuta i Pravilnika o postupku i dokazima te određuje način komunikacije sa MKSJ-om preko ministarstva vanjskih poslova ili ministarstva pravosuđa. Stoga Model ne zahtijeva posebnih obrazloženja u ovom radu, osim napomene da u pogledu izvršavanja obveze izručenja predviđa kontrolu najviše sudske instance u državi, ali samo u pogledu formalnih pretpostavki za izručenje, bez prava ulaženja u meritum (članak 5. t. 6. Modela). 7 Usp. Josipović, Haaško implementacijsko kazneno pravo, str. 17. Takav je ugovor sklopljen sa Austrijom, Finskom, Francuskom, Italijom, Norveškom, Švedskom i Španjolskom. Ugovor sa Španjolskom, sklopljen u veljači 2000. odstupa od modela ugovora koji ima MKSJ, jer u pogledu kontrole uvjeta izdržavanja kazne i postupanja sa zatvorenicima predviđa nadležnost posebne komisije koju formiraju stranke ugovora. Model

286

takvu obvezu već izričito unijelo i u implementacijsko zakonodavstvo.8 Neke od država su posebno izvijestile MKSJ o spremnosti da prihvate osuđenike. Analiza implementacijskih zakona u odnosu na Statut MKSJ-a pokazuje dosta različitosti, a postoje i zakoni koji nisu u cijelosti u suglasju sa Statutom MKSJ-a. Međutim, iako načelno sve države imaju jednake obveze prema MKSJ-u, faktično najveće obveze imaju nekada zaraćene države. Osim toga, njima izvršavanje obveza prema MKSJ-u predstavlja znatno veći teret (politički, prije svega, ali i pravni), nego drugim državama. Zato se i nedostaci u implementacijskim zakonodavstvima drugih zemalja nisu, ni u pravnoj literaturi, ni u praksi MKSJ-a, gledali s osobitom strogoćom. U pogledu implementacijskog zakonodavstva u odnosu na Rimski statut, situacija će biti drukčija. Na samom početku postojanja Suda, sve su zemlje u istoj poziciji, uz snažne reflektore javnosti, koji će jasno osvijetliti svaki pokušaj izigravanja ionako ne prestrogo postavljenih obveza država prema Sudu. Analiza Statuta jasno pokazuje koje su obveze država i kakve prepreke (ustavnopravne, zakonske) mogu imati pri njihovu izvršavanju. Implementacijske norme mogu se podijeliti na one koje, da bi po hijerarhijskom kriteriju mogle ispuniti svoju funkciju, moraju biti ustavnog ranga. Kao primjer takve norme može se navesti potreba derogiranja apsolutnog karaktera imuniteta šefova država, koji je, u pravilu, uređen na ustavnoj razini. Norme zakonskog ranga mogu imati dvojaku funkciju. Ponajprije, te norme, u pravilu postupovne, trebaju derogirati postojeće norme domaćeg prava koje nisu primjenjive u suradnji sa Sudom. Nadalje, druga njihova funkcija može biti popunjavanje praznine koja može proisteći iz činjenice da domaće pravo nema odgovarajuće norme, a da one iz Statuta nisu neposredno primjenjive. Podzakonski propisi će, u pravilu, uređivati tehnički aspekt provedbe pojedinih radnji. Vrlo je važno da se jasno detektira potrebna razina pojedinih implementacijskih normi, kako se ne bi ponovili problemi kakve Hrvatska ima s Ustavnim zakonom o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom9, i koji tek čekaju razrješenje pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske. Ustavni zakon, taj ključni hrvatski implementacijski propis, donesen je prema proceduri koja nije odgovarala ni onoj za promjenu Ustava, ni zakonskoj proceduri. Do zbrke u proceduri vjerojatno je došlo zbog visoke razine politiziranosti koja je pratila donošenje toga propisa i želje da se o njemu postigne politički konsenzus. Pri tome se u samoj proceduri iz političkih razloga mijenjao koncept o tome kakve naravi treba biti taj propis, bez da se tome prilagođavala procedura. Javnost je upoznata da je zbog pogrešaka u proceduri, ali i same suštine (ovlast da se MKSJ-u predaju vlastiti državljani, odsustvo ovlasti da se zahtjevi MKSJ-a ispituju sa stanovišta merituma) ima više inicijativa za ispitivanje ustavnosti Ustavnog zakona, te da će Ustavni sud uskoro o tome donijeti svoju odluku.

ugovora to stavlja u nadležnost Međunarodnog komiteta Crvenog križa. Isto tako, posebnost tog ugovora je i što Španjolska preuzima izvršavanje kazni zatvora do 30 godina, koliko je maksimalna kazna zatvora prema njenom zakonodavstvu. 8 Austrija, Belgija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Danska, Finska, Njemačka, Italija, Nizozemska, Norveška, Španjolska, Švedska, i Švicarska. Idem. 9 Ustavni zakon o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom, Narodne novine br. 32/96. Osim toga izvora implementacijskog prava, Hrvatska ima i norme podzakonskog ranga: Uredbu o Uredu za suradnju s Međunarodnim sudom pravde i Međunarodnim kaznenim sudom (Narodne novine, br. 61/96, 131/97, 89/99 i 29/2000), Odluku o osnivanju Komisije za ratne zločine (Narodne novine, 103/96), Odluku o Promatraču Republike Hrvatske pri Međunarodnom sudu za kazneni postupak protiv osoba odgovornih za teška kršenja humanitarno prava počinjena na području bivše Jugoslavije od 1991. godine (Narodne novine, br. 28/95). Sporazum Republike Hrvatske i Ujedinjenih Naroda o statusu Ureda za vezu tužiteljstva Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju i njegovog osoblja, zaključen razmjenom pisama u veljači 2000. godine ima karakter međunarodnog ugovora.

287

Ali, svakako treba istaći kako je Ustavni zakon omogućio na pravnoj razini punu suradnju Republike Hrvatske s MKSJ. Temeljem njega, Republika Hrvatska je ostvarila sve oblike suradnje. Problemi koji su se javljali u suradnji nisu bili pravne nego političke prirode, pa kada su oni otklonjeni na političkoj razini, suradnja se odvijala bez ikakvih pravnih problema. S obzirom da je dio pravnog usklađivanja hrvatskog pravnog sustava s međunarodnim kaznenim pravom koji se odnosi na suradnju s MKSJ-om završen još 1996. godine donošenjem Ustavnog zakona i da je u cijelosti zaživio u praksi, ovdje o dijelu hrvatskog pravnog sustava koji se odnosi sa MKSJ neće biti detaljno riječi.10 O izazovima koje države očekuju u postupku implementacije Statuta, ponajbolje govore zaključci eksperata koje je okupilo Vijeće Europe radi analize mogućih problema.11 Ističući brojna pravna, administrativna i proračunska pitanja, te nužnost ustavnih promjena i promjene zakona, posebno onih koji se odnose na međunarodnu suradnju, pozvali su države da ratificiraju Statut. Podsjetili su na pozitivna iskustva MKSJ-a i njegovu važnost u razvoju međunarodnog prava. U dokumentu se podsjeća na različitost pravnih sustava i s tim u vezi i različit pristup u implementaciji. U doba kada je dokument nastao, samo su tri države ratificirale Statut, pa su eksperti naglasili da kada bi sve države članice Vijeća Europe, tj. njih 41, ratificirale Statut, to bi činilo velik dio od potrebnih 60 ratifikacija za stupanje Statuta na pravnu snagu. Danas je Statut na snazi, a europske su države članice Statuta. Međutim, samo su neke države dosad donijele implementacijsko zakonodavstvo ili su pripreme za usvajanje tog zakonodavstva u odmaklom stadiju. Dok je u Argentini, Brazilu, Demokratskoj Republici Kongo, Ekvadoru, Irskoj, Panami, Portugalu, Ugandi, Urugvaju i Venezueli donošenje implementacijskog zakonodavstva u tijeku, sljedeće države već su donijele posebne zakone: Armenija, Australija, Austrija, Belgija, Bosna i Hercegovina, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Gruzija, Hrvatska, Južnoafrička Republika, Kanada, Kostarika, Malta, Nizozemska, Novi Zeland, Norveška, Njemačka, Republika Kongo, Slovenija, Španjolska, Švedska, Švicarska i Velika Britanija.12 Hrvatska je jedna od prvih država koje su donijele implementacijsko zakonodavstvo u odnosu na MKS, pri čemu je sigurno kako je potreba da se tim zakonodavstvom riješe i neka dodatna pitanja vezana za suradnju s MKSJ-om bila važan razlog brzine donošenja.

2. Osnovna pitanja koja mora riješiti implementacijsko zakonodavstvo13

a) Komplementarnost i priznanje jurisdikcije MKS-a Na lucidno postavljeno pitanje je li komplementarnost za države obveza ili mogućnost, 14 treba odgovoriti da je komplementarnost i jedno i drugo. Komplementarnost, s jedne strane znači 10 O suradnji Republike Hrvatske s MKSJ i o samom Ustavnom zakonu detaljnije u knjizi: Josipović, Haaško implementacijsko pravo. 11 Dokument “Implications for Council of Europe member states of the ratification of the Rome Statute of the International Criminal Court /CM/inf(2000)32 od 26. svibnja 2000, zaključak je konzultacija održanih u Strasbourgu od 16-17 svibnja 2000. Eksperti iz 32 države članice, Europska komisija, 3 države promatrača , Interpola, NATO-a i ICRC-a sudjelovali su u njegovoj izradi. Istakli su pravna, administrativna i proračunska pitanja. 12 Listu država na dan 23. rujna 2004. godine vidjeti na web.amnesty.org/pages/icc-implementation-eng 13 Ovdje se neće detaljno analizirati navedena pitanja, posebice ne obveza suradnje, već samo naznačiti osnovni problemi od važnosti za usvajanje implementacijskog prava. 14 Duffy, Helen –Huston, Jonathan: Implementation of the ICC Statute: International Obligations and Constitutional Considerations, u The Rome Statute and Domestic Legal Orders, vol. I, Nomos, Baden-Baden, 2000, Kress, Claus-Lattanzi, Flavia, eds. (dalje: Kress-Lattanzi), str.31.

288

priliku da se nacionalni pravni poredak afirmira kao efikasan zaštitnik najviših vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom, tako što će sam kazniti počinitelje zločina. S druge strane, komplementarnost znači i obvezu prihvatiti nadležnost MKS-a u slučajevima kada država ne može ili neće sama suditi za zločin, ili kada je to učinila na način koji ne udovoljava međunarodno priznatim standardima, najčešće radi zaštite počinitelja zločina. Međutim, ne treba unaprijed tvrditi da neka država ne želi provesti postupak samo radi toga što želi štititi počinitelja zločina. Njena nadležna tijela zaista, prema svojim najboljim saznanjima, mogu smatrati da nema mjesta kaznenom progonu, ili pak njeni sudovi mogu u najboljoj vjeri donijeti oslobađajuću presudu. I upravo tu, komponenta obveze dolazi u prvi plan. Država, bez obzira je li do odluke da se navodni počinitelj zločina ne progoni, ili da se donese oslobađajuća presuda, došlo u najboljoj namjeri, dužna je priznati nadležnost MKS-a, što uključuje i formalno uključivanje u proces suradnje. Priznanje nadležnosti manifestirati će se suradnjom, dostavom dokumentacije i drugih dokaza, uhićenjem i predajom okrivljenika, te na druge načine, kako to traži Statut.15 U fazi pokretanja postupka, komplementarnost se manifestira nizom odredbi koje za državu osiguravaju i pravo na komplementarnost, uključivši i pravnu proceduru osporavanja odluke tužitelja o pokretanju postupka (vidjeti članke 15-20. Statuta). Ovakav je koncept radikalno drukčiji od načela prioriteta međunarodnog suda na kojemu je sazdana procedura ad hoc sudova za bivšu Jugoslaviju i Ruandu, kod kojih države, praktično, mogu voditi postupak samo protiv onih osoba protiv kojih to ne želi učiniti MKSJ, odnosno MKSR. b) Pitanja materijalnog kaznenog prava Analiza materijalnopravnih odredbi Statuta16 pokazuje da postoji nekoliko važnih diskrepancija između tih odredbi i odredbi u nacionalnom kaznenom pravu pojedinih država. To se odnosi u prvom redu na to da opisi kaznenih djela iz Statuta (članci 5-8. Statuta) ne korespondiraju opisima iz nacionalnih zakonodavstava. Primjer Francuske, koja je načelno imala probleme s definicijom ratnog zločina, pa i razmišljala u fazi pripreme Statuta da to istakne kao zapreku njegovu usvajanju, iskoristila “zloglasni” članka 124. Statuta koji omogućava da neka država otkloni nadležnost ICC u pogledu ratnih zločina (članak 8. Statuta) na sedam godina od kada za nju Statut stupi na snagu, ako su te zločine počinjili njeni državljani ili su zločini počinjeni na njenom teritoriju, to ponajbolje ilustrira.17 15 O tzv. trigger mehanizmu, te načinu pokretanja postupka vidjeti V. poglavlje knjige Josipovic, Ivo; Krapac, Davor; Novoselec, Petar, Stalni međunarodni kazneni sud, Narodne novine, Zagreb, 2002. (dalje: Josipović; Krapac; Novoselec: Stalni MKS) u kojemu Davor Krapac razlaže procesne aspekte Statuta. 16 Vidjeti poglavlje IV. u kojemu Petar Novoselec temeljito izlaže problematiku materijalnog kaznenog prava sadržanog u Statutu. Idem. 17 Usp. Buchet, Antoine, L’INTEGRATION EN FRANCE DE LA CONVENTION PORTANT STATUT DE LA COUR PENALE INTERNATIONALE HISTOIRE BREVE ET INACHEVEE D’UNE MTATION ATTENDUE, u Kress-Lattanzi, str. 74. i dalje.U tom radu autor daje iznimno zanimljiv prikaz priprema Francuske za donošenje Statuta i njegovu ratifikaciju. Ta je priprema obuhvaćala konzultacije i Mišljenje Državnog savjeta od 29. veljače 1996. o pojedinim aspektima Statuta u odnosu na francuski Ustav i pravni poredak, francuske aktivnosti na pripremi Statuta te na samoj Diplomatskoj konferenciji, Mišljenje Ustavnog vijeća od 22. siječnja 1999., te Ustavnu reformu od 8. srpnja 1999. kojom je omogućena ratifikacija i implementacija Statuta na način da se izbjegnu prigovori o neustavnosti tih akata. Francuska je, kako se u citiranom radu vidi, evoluirala u svojim stanovištima, te odustala od brojnih prigovora koje je imala na Statut, te ih svela na problem neposrednog obavljanja radnji na području Francuske, (ne)primjeni nacionalnih propisa o amnestiji, te imunitete najviših dužnosnika. Sve te probleme francuski je ustavotvorac riješio vrlo jednostavno: Ustavnim zakonom br. 1462 od 28. lipnja 1999., uz 856 glasova “za” i samo 6 glasova “protiv” u Ustav je ugrađen novi članak 53-2 koji navodi da Francuska “može priznati jurisdikciju Međunarodnog kaznenog suda pod uvjetima predviđenim ugovorom potpisanim 18. srpnja 1998.” Ovakva formulacija, kojoj se može prigovoriti

289

Nadalje, za brojne će države biti problem zapovjedna odgovornost kako je uređena člankom 28. Statuta.18 Činjenica da se od država, a takvih je većina, koje u svom nacionalnom pravu nemaju zapovjednu odgovornost strukturiranu prema “Yamashita modelu”, traži da same procesuiraju zapovjednike, ili da to prepuste MKS-u, može dovesti do ozbiljnih pravnih, pa i političkih dilema. Slična je situacija i sa nekim drugim pitanjima općeg dijela kaznenog materijalnog prava, poput zaprijećene kazne doživotnog zatvora (članak 77. stavak 1 b. Statuta)19 ili nepostojanja zastare (članak 20. Statuta). Nekoliko je država prepoznalo navedena pitanja kao moguće probleme implementacijskog zakonodavstva, pa ih čak i svrstalo u ustavnopravne probleme implementacije.20 Kako ispravno primjećuje Novoselec,21 problem je moguće riješiti na različite načine: a) revizijom cjelokupnog nacionalnog kaznenog prava (što se čini nerealističnim); b) donošenjem posebnog zakona o kaznenim djelima iz međunarodnog prava (kako to priprema Njemačka), ili c) naprosto mehanizmom komplementarnosti prepustiti MKS-u vođenje postupaka uz obrazloženje da to nije moguće prema nacionalnom pravu. Odbijanje države da povede kazneni postupak jer ne prihvaća koncept zapovjedne odgovornosti iz članka 28. Statuta (što pokazuje i time da je ne uvrštava u svoje zakonodavstvo) ne smije se tumačiti nepoštivanjem Statuta i kršenjem obveza, ako država sukladno Statutu izvrši sve obveze suradnje u postupku koji bi pokrenuo MKS. Valja istaći da države ratifikacijom Statuta nisu preuzele obvezu mijenjati svoje kazneno zakonodavstvo, već samo, sukladno Statutu, surađivati sa MKS-om kada on vodi postupak. Ipak, države imaju izričitu obvezu u svoje kazneno zakonodavstvo ugraditi kaznena djela protiv pravosuđa kada se ona odnose na MKS.22 c) Posebno o imunitetu Gotovo da nema države koja nije isticala problem imuniteta kao najčešćeg ustavnopravnog pitanja koje može stajati na putu ratifikaciji i implementaciji Statuta. Ako je imunitet nekih kategorija osoba predviđen zakonom, kod država koje međunarodnim ugovorima priznaju nadzakonski karakter, problem otpada: Statut je iznad domaćeg prava i može se neposredno primijeniti. Međutim, većina država za neke kategorije osoba (šefovi država, suci ili barem suci ustavnih sudova, premijera i članove vlade) predviđa imunitet Ustavom. U tom slučaju postoji samo jedan način implementacije: promjena ustavnih normi. Bez toga će se država naći

jedino što umjesto riječi “može” nema riječ “će”, otvara mogućnost da francuski zakonodavac u punoj mjeri implementira Statut, ili da francuska državna tijela neposredno primijene neke njegove odredbe. 18 Usp. primjerice, stanovište kanadskog prava i pravosuđa- u jednom od predmeta u kojemu se javilo pitanje krivnje za ubojstvo prema sličnim kriterijima kakva je zapovjedna odgovornost prema članku 28., Vrhovni je sud oslobodio okrivljenika ističući da “for very serious crimes, the mental element must be based on subjective test and such forms constructive liability is not allowabe.” Robinson, Darryl: Inplementing International Crimes: The Canadian Approach, u zborniku radova The Rome Statute –What’s Next, International Criminal Law Society, 2000, str. 27-28. 19 Svjesni mogućeg otpora i nerazumijevanja ovakve odredbe u državama koje nemaju doživotni zatvor, pisci Statuta predvidjeli su odredbu (tzv. salvatorna klauzula) koja jasno naglašava kako je sustav kazni iz Statuta odvojen od onoga predviđenog nacionalnim pravom. (“Nothing in this Part affects application by States of penalties prescribed by their national law, nor the law of States which do not provide for penalties prescribed in this Part.'') 20 Usp. izvješća za Austriju, Njemačku, Grčku, Italiju i Portugal, npr. u Kress-Lattanzi, op.cit. 21 Vidjeti IV. poglavlje u Josipović; Krapac; Novoselec: Stalni MKS. 22 “Svaka država stranka dopunit će svoje kaznene zakone koji propisuju kazne za kaznena djela protiv pravosuđa inkriminacijama protiv kaznenog pravosuđa Suda propisana ovim člankom koja na njezinom području počine njezini državljani.” (Članak 70. stavak 4. Statuta) Dakako, neobično je ograničenje i po teritorijalnom i po personalnom kriteriju. Iz toga bi proizlazilo da u nekoj zemlji ne bi bilo kažnjivo djelo protiv pravosuđa MKS-a ako bi ga počinio stranac. Po tom kriteriju, stranci u bilo kojoj državi ne bi odgovarali za ta kaznena djela.

290

u poziciji, ili da postupi protivno Statutu te sama ne pokrene postupak, ali i ne surađuje (čime krši Statut), ili da prizna nadležnost MKS-a, surađuje u postupku i time prekrši vlastiti Ustav. Vrlo je iznimno stanovište Makedonije izraženo u Progress Report by the Former Yugoslav Republic of Macedonia,23 kako Makedonija nema nikakvih ustavnopravnih problema s ratifikacijom Statuta i da to može učiniti i bez promjene Ustava. Za imunitete kaže da oni, istina jesu predviđeni Ustavom za šefa države, zastupnike u parlamentu, predsjednika i članove vlade i druge izabrane predstavnike i vladine dužnosnike, ali da sam Ustav ne određuje opseg imuniteta. Zato Statut, koji je kao međunarodni ugovor inkorporiran u makedonski pravni poredak, treba biti kriterij tumačenja opsega imuniteta, što znači da ga za kaznena djela iz Statuta nema. Međutim, većina država je provela ili najavila promjenu ustava u pogledu odredbi o imunitetu. Problematiku imuniteta države moraju riješiti ne samo u odnosu na osobe koje prema domaćem pravu imaju imunitet koji Statut MKS-a ne priznaje, već mora riješiti i pitanje imuniteta sudaca MKS-a, tužitelja, tajnika i drugog osoblja. Tijekom sastanka Skupštine države stranaka održanog od 3. do 10. rujna 2002. godine u sjedištu UN-a u New Yorku, usvojen je i otvoren za potpisivanje Sporazum o privilegijama i imunitetima Međunarodnog kaznenog suda. Prema članku 35. stavku 1: ''1. Ovaj Sporazum stupa na snagu trideset dana po polaganju desete isprave o ratifikaciji, prihvatu, odobrenju ili pristupu kod glavnog tajnika UN-a. 2. Za svaku državu koja ratificira, prihvati, odobri ili pristupi ovom Sporazumu nakon polaganja desete isprave o ratifikaciji, prihvatu, odobrenju ili pristupu Sporazum stupa na snagu tridesetog dana po polaganju kod glavnog tajnika njezine isprave o ratifikaciji, prihvatu, odobrenju ili pristupu.'' Do 1. rujna 2004. godine Sporazum su potpisale 62, a ratificiralo samo 12 država. Međutim, mnoge države, uključivši i Republiku Hrvatsku započele su postupak ratifikacije, pa se očekuje da će broj ratifikacije biti uskoro veći, a nakon određenog vremena jednak broju članica Statuta.24 d) Pitanja procesnog prava

Neka od važnijih pitanja koja se moraju riješiti u postupku implementacije a koja spadaju u materiju procesnog prava (promjenom ustava, promjenom zakona, ili konstatacijom da nacionalno pravo ne sprječava izvršenje obveza iz Statuta) su: 1. Problem načela ne bis in idem sadržanog u članku 20, i koji, zapravo, znači bis in idem

nakon što je nacionalno pravosuđe provelo postupak tako da zaštiti okrivljenika od kaznene odgovornosti ili je postupak vodilo pristrano ili ovisno i suprotno interesima pravde, neke zemlje smatraju zaprekom ustavnopravne naravi implementacije Statuta.25 Zato za rješenje ovoga problema u najvećem broju država treba ustavna reforma.

2. Nadalje, kao problem se može javiti sastav Suda. Naime, u nekim državama, posebice onima anglosaksonske tradicije, okrivljenik ima pravo da mu sudi porota, pa vijeće od tri suca, kako sudi MKS, načelno može predstavljati zapreku predaji okrivljenika.

23 Consult/ICC (2001) 36 OD 13. rujna 2001., autor prof. Vlado Kambovski, str.5. 24 Takvo očekivanje realno je s obzirom da su države obvezne osigurati imunitet dužnosnicima i osoblju MKS-a. Ni najveći broj europskih država, koje su glavni «motor» MKS, nije još ratificirao Sporazum. Do rujna 2004. godine učinile su to tek Austrija, Island, Francuska, Norveška i Slovačka. Od država nastalih na području bivše Jugoslavije to je učinila samo Srbija i Crna Gora 7. svibnja 2004. Vidjeti: http://untreaty.un.org/ENGLISH/bible/englishinternetbible/partI/chapterXVIII/treaty17.asp Prema izvješćima iz tiska, i Slovenija je u međuvremenu ratificirala Sporazum, a odgovarajući zakon o ratifikaciji nalazi se u hitnom postupku usvajanja pred Hrvatskim saborom. 25 Usp. za pojedine države u citiranom radu Kress-Lattanzi.

291

3. Tehničko, ali iz prakse koju je Hrvatska imala u suradnji s MKSJ-om očito važno pitanje je ustanovljenje tijela koje će neposredno surađivati sa Sudom, te definiranje kanala komunikacije. Hrvatska je dugo vremena imala specijalizirano tijelo za suradnju s MKSJ-om, Ured za suradnju s Međunarodnim sudom pravde i Međunarodnim kaznenim sudom. Međutim, 2004. godine ovaj Ured je raspušten i uklopljen u Ministarstvo pravosuđa. Razlozi su više političke nego pravne ili praktične naravi. Naime, Vlada je željela pokazati kako suradnja nije zasebno političko, već obično pravno pitanje. Zapravo, Ured je premješten u Ministarstvo pravosuđa, te je nastavio s radom kao posebni odjel Ministarstva. Očekuje se da će nadležnost odgovarajućeg tijela (ovlaštenog ministarstva ili specijaliziranog tijela) biti definirana na način da osigura učinkovitu suradnju s MKS-om.

4. Pravo tužitelja da neposredno obavlja radnje na području neke države sigurno je jedno od onih koji se kose s tradicionalno shvaćenim načelom suverenosti država. U svom Mišljenju od 29. veljače 1996. francuski Državni savjet je ovo pitanje identificirao kao područje u kojemu je “rizik nepodudaranja s ustavom najlakše predvidiv.”26 Međutim, francusko Ustavno vijeće u svom Mišljenju od 22. siječnja 1999. ne nalazi da je to pitanje ono oko kojega s ustavnopravnog stanovišta treba praviti problem, jer da je “uzaludno željeti pod svaku cijenu zadržati suverenitet vlasti koje nisu sposobne odgovoriti na zahtjev za suradnju”.27 Postojeći implementacijski propisi koji se odnose na Statut MKSJ-a više zemalja ne ograničavaju pravo poduzimanja radnji na području neke države, često je uvjetuju suglasnošću, a neke (Hrvatska, Njemačka, npr.) isključuju poduzimanje prisilnih radnji. Osobno, ne očekujem da će implementiranje obveze da se tužitelju omogući obavljanje radnji u nekoj državi biti osobit problem, barem ne na normativnoj razini. Dakako, problemi se mogu, bez obzira na implementacijske zakone, očekivati u slučaju kada država ne želi surađivati. Tada je teško očekivati da će omogućiti tužitelju da neposredno obavlja istražne radnje.

5. Predaja vlastitog državljana prema članku 89. Statuta je također od mnogih prepoznata kao ustavnopravni problem. Za one države koje imaju zabranu ekstradicije vlastitog državljana izlaz je ili u promjeni ustava, ili u prihvaćanju teorije prema kojoj predaja Međunarodnome sudu nije ekstradicija, već procesna radnja sui generis na koju se ne odnose ograničenja ekstradicije. Predaja je, naime, predviđena međunarodnim pravom i nije, kako je to kod ekstradicije, odnos dviju država, već odnos države i međunarodne zajednice čiji je ta država integralni dio. Sličan problem javlja se i kod samog uhićenja u pogledu ovlasti domaćeg suda ili drugog tijela koje ga provodi, da osim formalnih pretpostavki, ispituje i meritum: osnovanost uhićenja, posebice osnovanost sumnje da je okrivljenik počinio kazneno djelo.28 To znači da je uhićeniku uskraćeno pravo da sud kontrolira osnovanost lišenja slobode, što je poseban problem kod država (većina!) kod kojih je habeas corpus ili njemu odgovarajući mehanizam podignut na ustavnu razinu. I ovdje se do rješenja može doći dvojako: promjenom ustava i/ili zakona, ili pak tumačenjem da Međunarodni sud nije nešto izvan i strano državama, već da je i to njihov sud koji će, kada okrivljenik bude doveden pred njega, obaviti kontrolu lišenja slobode.

6. Statut u članku 72. predviđa komplicirani mehanizam zaštite podataka važnih za nacionalnu sigurnost pojedinih država, do uključivši pravo države da se umiješa u postupak (članak 72. stavak 4.). Neposredno, implementacija ne zahtjeva posebnih normi u domaćem zakonodavstvu, ali će se u nekim državama možda zahtijevati propisivanje

26 Buchet, Antoine, op.cit. str. 69-70. 27 Idem, str. 79. i sl. 28 Usp. članke 58. i 59. Statuta.

292

procedure stavljanja na raspolaganje povjerljivih dokumenata, ako se na to ne mogu primijeniti opći propisi o državnoj ili vojnoj tajni i razrješenju od dužnosti da je se čuva.

7. Deveti dio Statuta, čl. 86-102., koji nosi naslov Međunarodna suradnja i sudska pomoć, sadrži niz odredbi koje obvezuju državu na pojedine oblike suradnje.29 Načelno, radnje poduzimaju domaća tijela prema domaćem pravu, pa ne bi trebalo biti većih problema oko implementacije članaka 86-102. Problem se može javiti u komunikaciji ili u pitanju je li zahtjev za suradnju neposredno provediv ili ga mora “verificirati” domaći sud. Nemogućnost izvršenja poslova suradnje prema domaćem pravu dovodi do konzultacija sa Sudom o tome kako se najlakše radnja može izvesti, a odbijanje je dopušteno jedino ako je riječ o pribavljanju dokumenata vezanih za nacionalnu sigurnost, kada se aktiviraju oni mehanizmi koji jamče zaštitu interesa nacionalne sigurnosti države.

e) Ostala pitanja Od ostalih pitanja implementacije treba izdvojiti ona vezana za izvršavanje kazne zatvora, te pitanja vezana za prava i obveze država u Skupštini država-stranaka. Kazna zatvora izvršava se u državi koja je izrazila spremnost da prihvati osuđenika, pri čemu samo izvršenje teče prema propisima države u kojoj se kazna izvršava.30 Međutim, problem predstavlja ako je kazna zatvora dulja od one koja je maksimalna prema domaćem pravu, kao i to što država ne može jednostrano primijeniti amnestiju, pomilovanje ili kakvu drugu formu ranijeg otpusta. Jedna bi solucija bila da se osuđenici ne šalju u države kojima nacionalno pravo brani primjenu Statuta. Druga, ona koju omogućava Statut, je da se osuđenik premjesti u drugu državu ako ona inzistira na svojim propisima koji onemogućavaju daljnje izvršenje kazne. Treća mogućnost je, dakako, da se implementacijskim zakonodavstvom omogući primjena Statuta, bez obzira na domaće pravo. Tako što, u usporedbi s promjenom ustavnih odredbi o imunitetu, može se smatrati minornim zadiranjem u suverenitet država. Izvršavanje prava i obveza koje država ima kao stranka Statuta, posebice kroz Skupštinu država-članica, može u nekim državama tražiti određene zakonodavne zahvate. Primjerice, izbor kandidata za suce MKS-a, može zahtijevati propisivanje posebne procedure. Ipak, za najveći broj država neće postojati potreba zakonskih promjena, ili će one biti od manjeg značaja. Komparirajući odgovarajuće odredbe Statuta s navedenom listom implementacijske materije lako se uočava da dio navedene implementacijske materije spada u korpus tzv. obavezne implementacije a da je drugi dio fakultativne naravi. Obligatorni implementacijski sadržaj prvenstveno je sadržan u obvezi da države-članice u svoje zakonodavstvo unesu odredbe koje

29 Relevantne odredbe su članci: 86, koji propisuje opću obvezu na suradnju, 87, koji se odnosi na kanale komunikacije, jezika, formu, te posebice u stavku 7. sankciju za nesuradnju koja je prijava Skupštini ili Vijeću sigurnosti UN-a kada je ono iniciralo postupak., 88, koji obvezuje državu da omogući sve oblike suradnje, članak 89, koji se odnosi na predaju osoba i formu te radnje, članak 90. koji razrješava problem konkurentnih zahtjeva za predajom, članak 91. koji uređuje formalnosti vezane za uhićenje i predaju, 92., koji se odnosi na privremeno uhićenje, članak 93. koji uređuje druge oblike suradnje (utvrđivanje istovjetnosti i pronalaženje osoba i predmeta; izvođenje dokaza uključujući i svjedoci, vještaci; ispitivanje osumnjičenika ili okrivljenika; pribavljanje isprava; omogućavanje dragovoljnog dolaska pred sud svjedoka i vještaka, privremeni premještaj pritvorenika, očevid, ekshumaciju; pretragu i zapljenu; zaštitu žrtava i svjedoka i osiguranje dokaza; identifikaciju i zapljenu imovinske koristi i predmeta pribavljenih kaznenim djelom), te članke 94-102. kojima se uređuju neka posebna pitanja (odgoda, pojmovnik i sl.). 30 Za izvršenje kazne vidjeti članke 103-111. Statuta.

293

će im omogućiti punu suradnju s MKS-om.31 Ta obveza pretpostavlja prilagodbu domaćeg zakonodavstva tako da države prema svom unutarnjem pravu mogu poduzeti sve potrebne radnje u provedbi suradnje u istrazi i kaznenom progonu. Uz to, Statut od država traži i da uspostave odgovarajući kanal komunikacije sa Sudom, što je nužna pretpostavka pune suradnje. Dakako, ako postoje pitanja koja su već uređena na način koji omogućava suradnju bez izmjene zakonodavstva, odnosno ako je moguće neposredno primijeniti Statut (bez obzira je li odgovarajuća materija uređena postojećim domaćim pravom), nije potrebno donositi posebne implementacijske norme. U obligatorni sadržaj implementacijskog prava spada i kažnjavanje počinitelja kaznenih djela protiv međunarodnog pravosuđa. Članak 70 (1) propisuje ta kaznena djela, a stavak (4) istog članka uređuje obvezu država da svojim zakonodavstvom omoguće da se kazne počinitelji. Uz to, često se zaboravlja da implicitni dio obligatornog korpusa implementacijskog prava čini i prihvaćanje jurisdikcije suda sukladno načelu komplementarnosti32 i uz poštivanja načela ne bis in idem kako ga je definirao Statut u članku 20. Fakultativni dio implementacijske materije čine oni sadržaji za koje, istina, Statut izričito ne traži od država da ih unesu u svoje zakonodavstvo (ili, ako je to moguće prihvate neposrednu primjenu Statuta), ali to, ili čini implicite (materija koja se odnosi na sudjelovanje države u radu tijela MKS-a i financiranje MKS-a, npr.), ili je odgovarajuće uređenje u domaćem zakonodavstvu po prirodi stvari potrebno da bi država bila vjerodostojan sudionik projekta međunarodnog kaznenog sudovanja. U tu posljednju kategoriju tako pripadaju odredbe o izvršenju presude Međunarodnog kaznenog suda, unošenje u domaće kazneno zakonodavstvo odgovarajućih opisa zločina iz nadležnosti MKS-a te odgovarajuće uređenje zapovjedne odgovornosti. Harmonizacija domaćeg materijalnog kaznenog prava sa Statutom MKS-a ne samo da omogućava državi da koristi određene pravne ali implicite i političke beneficije koje nudi Statut, već predstavlja i temelj vjerodostojnosti države-stranke u prihvaćanju pravnih i moralnih vrijednosti sadržanih u međunarodnom kaznenom pravu. Naime, s pravom bi se u pitanje dovodila vjerodostojnost onih država koje na razini domaćeg prava ne bi inkriminirali zločine predviđene Statutom ili ne bi prihvaćale temeljne institucije, poput zapovjedne odgovornosti. Navedeno svakako obuhvaća harmonizaciju domaćeg prava s člankom 5., odnosno opisima pojedinih zločina iz članaka 6-8. Statuta.33 Isto se odnosi i na zapovjednu odgovornost kako je predviđa članak 28. Statuta. Ali, iz sadržaja hrvatskog implementacijskog zakona vidljivo je kako je zakonodavac iskoristio njegovo donošenje da bi «usput» riješio i

31 Članak 86. Statuta nosi naslov Opća obveza na suradnju i glasi: «Države stranke će sukladno odredbama ovoga Statuta, u potpunosti surađivati sa Sudom u istragama i kaznenom progonu za kaznena djela iz njegove nadležnosti.» Članak 88. s naslovom Obveza propisivanja radnji za ispunjenje zahtjeva za suradnjom u nacionalnom pravu izričito traži od država da propišu forme koje će omogućiti punu suradnju sa Sudom («Države stranke propisat će i učiniti dostupnim postupke za izvršavanje zahtjeva za svim oblicima suradnje predviđenih u ovome Dijelu Statuta..»). 32 Sumarno, načelo komplementarosti određuje odnos nacionalne jurisdikcije i jurisdikcije Međunarodnog kaznenog suda na način da država načelno ima prioritet u progonu zločina iz nadležnosti MKS, osim ako država ne može ili neće da obavi kazneni progon. Temeljna odredba o komplementarnosti sadržana je u članku 17. Statuta. Detaljno, vidjeti u Cassese, Antonio (ed.) i dr.: The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, Oxford, 2002., (dalje: Cassese: COMMENTARY), vol. I., str. 667-686. Vidjeti i u Triffterer, Otto (ed.): Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court, Nomos, Baden-Baden, 1999. (dalje: Triffterer: COMMENTARY), str. 383. i dalje. 33 Statut u članku 5. načelno određuje stvarnu nadležnost Suda tako da ona obuhvaća:(a) zločin genocida; (b) zločine protiv čovječnosti; (c) ratne zločine;(d) zločin agresije. Sud će uspostaviti nadležnost za zločin agresije nakon što propisi doneseni prema člancima 121. i 123. ustanove njegova obilježja te odrede za nj pretpostavke stvarne nadležnosti. Članci 6-8. detaljno donose opise genocida, zločina protiv čovječnosti i ratnih zločina, a članak 9. predviđa da tzv. Obilježja kaznenih djela, vrsta podstatutarnog akta kojeg donosi Skupština država-članica još detaljnije razradi opise pojedinih zločina.

294

neka važna izvanimplementacijska pitanja vezana za materiju progona ratnih zločina te moguće/očekivano preuzimanje postupka od Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju. Implementacijska pitanja materijalnopravne naravi, zakonodavac je riješio izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, o čemu će još biti riječi.

3. Koncepcijski prijepori prilikom donošenja hrvatskog implementacijskog zakonodavstva

Ratifikacijom Statuta Međunarodnog kaznenog suda Hrvatska je, kao i sve druge države-članice, preuzela obvezu uskladiti svoj pravni sustav s eksplicitnim i implicitnim zahtjevima Statuta.34 Razmatrajući način na koji je to učinila, treba imati u vidu da su u Hrvatskoj međunarodni ugovori u hijerarhiji pravnih normi ispod Ustava,35 ali iznad domaćeg zakonodavstva (članak 134. Ustava Republike Hrvatske). Teoretski gledano, zakonodavac je sva implementacijska pitanja mogao riješiti na različite načine. Primjerice, mogao je donijeti zakon kojim bi cjelovito riješio pitanja i materijalnog i procesnog i organizacijskog implementacijskog prava. Nadalje, probleme materijalnog prava mogao je izdvojiti u poseban zakon, a procesna i organizacijska u drugi. Isto tako, pitanja procesnog prava mogla su se riješiti na različite načine, primjerice, donošenjem cjelovitog zakona o međunarodnoj pravnoj pomoći koji bi uključivao i suradnju s MKS-om. Isto tako, bilo je prijedloga da se najprije zakonom urede međunarodna kaznena pomoć i ekstradicija, a da se onda implementacijskim zakonom predvidi odgovarajuća supsidijarna primjena tih propisa na suradnju s MKS-om. Zakonodavac je izabrao da pitanja materijalnog prava riješi izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, a da pitanja suradnje s MKS-om riješi posebnim implementacijskim zakonom (implementacijsko pravo u užem smislu riječi).36 Nadalje, što se nomotehničkog pristupa tiče, postojale su primjedbe kako je Zakon podnormiran i da bi materiju trebalo urediti znatno detaljnije. Štoviše, isticalo se kako Zakon nije riješio pojedina pitanja suradnje.37 Međutim, iako je bio moguć i drukčiji pristup od onoga kojega je prihvatio Zakon, prvenstveno u pogledu detaljnog normiranja suradnje s MKS-om, ima puno razloga zbog je zakonodavac prihvatio pristup Konačnog prijedloga Zakona. Kao prvo, gotovo sve procesne radnje suradnje (osim predaje okrivljenika Sudu) detaljno su već uređene domaćim pravom. Uz to, Statut je izričit kada kaže kako će domaća tijela postupati poštujući domaće propise. Drugo, postoji niz odredbi Statuta koje su neposredno provedive i nije potrebno nikakvo dodatno normiranje za ispunjenje obveza koje iz njih proizlaze. Tek ponekad, Zakon navodi i takve radnje, ali isključivo u širem kontekstu, kada je to potrebno za razumijevanje cjeline dijela materije uređene Zakonom. Ispravnost pristupa prema kojemu implementacijsko zakonodavstvo daje okvir suradnje u kojemu se pojedine radnje obavljaju prema domaćem pravu (pa zato i nema potrebe da se one detaljno normiraju posebnim 34 Hrvatska je Statut ratificirala Zakonom o potvrđivanju Rimskog statuta Međunarodnog kaznenog suda od 28. ožujka 2001. godine, Narodne novine-Međunarodni ugovori, br. 5/2001. Implementacijski zakon, Zakon o primjeni Statuta Međunarodnog kaznenog suda i progonu za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava, Narodne novine br. 175/03, Hrvatski sabor usvojio je 17. listopada 2003. (dalje: Zakon). 35 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/2001 (pročišćeni tekst), dalje: Ustav. 36 Nije naodmet napomenuti da je, tada još nova koalicijska Vlada, u lipnju 2001. godine pripremila Nacrt Zakona o Uredu za ratne zločine od kojega su neke ideje preuzete u sada usvojeni Zakon. Međutim, tada Nacrt nije dobio potrebnu političku podršku i nije upućen u saborsku proceduru. 37 Izvješće Odbora za pravosuđe Hrvatskoga sabora o raspravi održanoj na 59. sjednici br. 612/10-03 od 24. lipnja 2003. godine. Na sjednici Sabora dana 25. rujna 2003. u raspravi prilikom prvog čitanja Zakona g. Luka Trconić, predsjednik Odbora za pravosuđe naveo je i da Klub zastupnika HSS-a ima identično stanovište (vidjeti stenogram 76/4/KM).

295

zakonom), potvrđuje iskustvo koje Hrvatska ima u primjeni implementacijskih propisa u odnosu na MKSJ (Ustavni zakon o suradnji s MKSJ-om), kao i implementacijska praksa u drugim državama koje su mahom, kako u pogledu implementacijskog zakonodavstva u odnosu na MKSJ, tako i u pogledu implementacije Statuta MKS-a zauzele isto stanovište.38 Vlada Republike Hrvatske uputila je u zakonodavnu proceduru Konačni prijedlog Zakona s ambicijom da taj Zakon bude usvojen u hitnom postupku. Međutim, s obzirom da su tri autoritativna saborska odbora za predmetnu materiju, Odbor za pravosuđe, Odbor za zakonodavstvo i Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav na taj Konačni prijedlog iznijeli niz primjedbi, od onih nomotehničkih (koji su se činili manje važnim) do suštinskih, te da su predložili Saboru da se ipak provedu dva čitanja (redovita procedura), odustalo se od hitnog postupka.39 Najvažnije primjedbe izražene u prvom čitanju bile su: - podnormiranost materije i to: u odnosu na uređenje dostave dokumenata koji su od

državnog interesa (Odbor za zakonodavstvo, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav) te pojedinim procesnim radnjama, pri čemu neke uopće nisu normirane (privremeno uhićenje, način održavanja sjednice vijeća pri odlučivanju o predaji ili odbijanju provođenja pojedinih radnji, te postupka izvršenja kazne jer da domaće pravo nije uvijek primjenjivo (Odbor za pravosuđe, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav);

- neprihvatljivost organizacijskih normi i normi o nadležnosti, posebno članka 12. i 13. o elektivnoj nadležnosti (sva tri odbora, Vrhovni sud Republike Hrvatske) te članka 14. o ovlasti Državnog odvjetnika da sam imenuje svog zamjenika – Državnog odvjetnika za progon ratnih zločina (Odbor za zakonodavstvo);

- neprihvatljivost odredbi kako se pristanak okrivljenika na dragovoljnu predaju ne može opozvati (članci 32. stavak 4. i 35. Zakona) (Odbor za zakonodavstvo, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav);

- nepotrebnost posebnih odredbi o progonu ratnih zločina pred hrvatskim sudovima (Odbor za pravosuđe).

Posebno, treba istaći i primjedbe nekih zastupnika40 kako Zakon u pogledu mogućnosti predaje hrvatskog državljanina MKS-u nije u skladu s člankom 9. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske jer da ne prihvaćaju kako predaja MKS-u nije izručenje u smislu Ustava. Isto tako, upozoreno je i na ustavne odredbe o imunitetu pojedinih kategorija osoba i da zbog toga ovakav propis nužno mora biti donesen u formi ustavne odredbe. Nadalje, uspoređen je režim predaje MKSJ-u i MKS-u uz tvrdnju kako je novopredloženi model povoljniji za okrivljenike. Zato je predloženo da se Zakon ne prihvati i da se donese novi Ustavni zakon koji bi uredio

38 Vidjeti zakone, odnosno nacrte zakona DR Konga, Argentine, Ekvadora, Urugvaja, Belgije, Francuske, Slovenije, Južne Afrike, Kanade, Švicarske, Velike Britanije, Australije i Novog Zelanda objavljene na www.iccnow.org na dan 20. studenog 2003. Iznimke od pravila kratkoće implementacijskih zakona su tek neke od države Common law sustava (Australija, Novi Zeland, Velika Britanija, npr., koje su donijele vrlo detaljne zakone o implementaciji). Međutim, i neki od zakona (Kanada, npr.) tog kruga dobar dio svog sadržaja troše na materijalno pravo (unošenje zločina iz Statuta u svoje materijalno pravo). Drugi zakoni, odnosno nacrti zakona imaju između 17 i 80 članaka s vrlo sličnim pristupom koji ima hrvatski Zakon, pri čemu neki od njih također dio svog sadržaja koriste za uvođenje zločina predviđenih Statutom u nacionalno zakonodavstvo (npr. Argentina, Francuska). 39 Uz citirano Izvješće Odbora za pravosuđe, slična je stanovišta izrazio i Odbor za zakonodavstvo. On je o Prijedlogu zakona raspravljao na 122. sjednici od 10. srpnja 2003. godine koja je imala dva nastavka i protegnula se sve do rujna. Vidjeti Izvješće Odbora za zakonodavstvo br. 612/3-03 od 25. rujna 2003. Slične primjedbe dao je i Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav. Dapače, formulacije većine primjedbi gotovo su identične i navode na pomisao kako je pri usvajanju zaključaka na sva tri odbora postojala koordinacija. Usp. Izvješće s rasprave na Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav održane 7. srpnja 2003, br. 612/2-03 od istog dana. 40 Milana Kovača i Kluba zastupnika Hrvatskoga bloka

296

materiju suradnje i s MKS-om i s MKSJ-om.41 Ovakvo je nastojanje Kluba zastupnika Hrvatskog bloka (dalje: HB) sukladno njihovoj intenciji da se promijeni Ustavni zakon o suradnji s MKSJ-om.42 Izgleda kako su primjedbe nadležnih odbora bile dovoljne zastupnicima, pa, osim nastupa Kluba zastupnika HB-a i nije bilo veće rasprave. Uz navedene značajnije primjedbe s kojima se stručno ili politički možemo ili ne moramo složiti43, bilo je i nekih koje bismo mogli označiti pomalo egzotičnim. U prvom redu, to je primjedba izrečena na Odboru za pravosuđe kako je upitno korištenje termina «zločin» jer da se radi «o novoj kategoriji kaznenih djela koje ne postoji u našem kaznenom zakonodavstvu.»44 Očito, Odbor previđa kako naše kazneno pravo već više od pedeset godina koristi termin «ratni zločin» i da je ta sintagma sadržana u nazivima više kaznenih djela i u važećem Kaznenom zakoniku. Ipak, Vlada je u Konačnom prijedlogu reducirala korištenje termina «zločin» imajući u vidu da neka od kaznenih djela (protiv međunarodnog pravosuđa) s obzirom na konotacije termina «zločin» nemaju tu težinu kao genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin. Nadalje, čudi i nespremnost nekih zastupnika da prihvate kako se posebne norme o procesuiranju ratnih zločina donose i radi ozbiljnih slabosti koje je (i) pri progonu ratnih zločina do sada pokazivalo naše pravosuđe, o čemu će kasnije biti više riječi.45 Zanimljiva je i primjedba Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav kako su upitne odredbe Prijedloga zakona «koje uređuju sudjelovanje Vlade Republike Hrvatske u postupku s obzirom na ustavno načelo podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu.» Pri tome bi pomnija analiza pokazala da Vlada u poslovima suradnje sudjeluje samo u okviru svojih upravnih i izvršnih nadležnosti, a da pravosuđe odlučuje o pitanjima rezervirana za sudbenu vlast. Osim toga, već i prema Ustavnom zakonu o suradnji s MKSJ-om, Vlada ima iste ili slične nadležnosti i do sada se ni u pravnim ni u političkim krugovima nije postavljalo pitanje ustavnosti rješenja predviđenih u Ustavnom zakonu o suradnji s MKSJ-om. Međutim, Vlada Republike Hrvatske kao predlagatelj Zakona, uz prihvaćanje manje važnih nomotehničkih primjedbi i kompromisno uređenje pitanja nadležnosti i organizacijske naravi, nije odstupila od svojih prvotnih ideja, te je u drugo čitanje došao Konačni prijedlog Zakona, tek nešto drukčiji od prvotnog teksta. Dio Obrazloženja Zakona u kojemu predlagatelj navodi da je «cijeneći rezultate rasprave u Hrvatskom saboru (.........) sve primjedbe razmotrio, bitne prijedloge i mišljenja usvojio, te ih ugradio u tekst Konačnog prijedloga Zakona za drugo čitanje» zato evidentno ima «sedativni» karakter u odnosu na moguća protivljenja Zakonu u Saboru. Očito, Vlada se rukovodila stručnim i političkim kriterijima drukčijim od nekih od mišljenja izraženih u odborima. Posebno, izgleda da je Vlada u nekim od iznesenih primjedbi prepoznala svjesnu ili nesvjesnu težnju da se «otupi oštrica» Zakona koji smjera na povećanje efikasnosti progona ratnih zločina. Zanimljivo je da Odbor za zakonodavstvo u drugom čitanju nije imao nikakvih primjedbi na Zakon,46 a da je Odbor za pravosuđe47 naveo kako je

41 Vidjeti Stenogram sa sjednice, 79/1-3/RČ 42 Klub zastupnika Hrvatskog bloka uputio je u saborsku proceduru 19. kolovoza 2003. godine Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom kojemu su ključne postavke bile uvođenje prava domaćeg suda da provjerava postojanje osnovane sumnje kod haaških optužnica te predaju temeljem posebnog sporazuma s MKSJ-om kojim se ograničava mogućnost MKSJ-u da mijenja optužnicu ili postupa za drugo kazneno djelo. Ne ulazeći u detalje, treba navesti kako Prijedlog nije prihvaćen jer je većina smatrala, sukladno mišljenju Vlade Republike Hrvatske, da je takav Prijedlog suprotan obvezama koje Hrvatska ima prema međunarodnom pravu. Dakako, osim pravnih, ovakav Prijedlog ima i ozbiljne političke implikacije. 43 O nekima od važnijih primjedbi i razlozima njihova neprihvaćanja biti će riječi u dijelu teksta koji se odnosi na određenu materiju. 44 Citirano izvješće Odbora za pravosuđe, str. 2. 45 Idem. 46 Izvješće Odbora od 15. listopada 2003., br. 612/3-03.

297

«predlagatelj učinio stanoviti pomak u kvaliteti zakonskog teksta ali da se ovom projektu mogu i dalje izricati primjedbe koncepcijske naravi pa i neke pojedinačne koje su već tijekom postupka prvog čitanja izražene od strane ovog Odbora.» Međutim, unatoč ovakvoj primjedbi, posebno jer se mora «uvažiti činjenica da je Rimski statut Međunarodnog kaznenog suda potvrđen, ratificiran, da je postao dio unutarnjeg pravnog poretka a da bi drugi dio ovog zakonskog projekta trebao odgovoriti pravnopolitičkim pitanjima koja će se uskoro postaviti vezana za postupke protiv počinitelja kaznenih djela protiv međunarodnog humanitarnog i ratnog prava koji su u tijeku.» Ovom složenom sintagmom Odbor je zasigurno želio izraziti očekivanje kako se može desiti da u postupku suradnje s MKSJ-om dođe do ustupanja pojedinih postupaka Hrvatskoj, te da je pretpostavka za to postojanje odgovarajućeg pravnog okvira.48 U drugom čitanju Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav uopće se nije izjašnjavao o Zakonu jer nije imao kvoruma. U neuobičajeno kratkoj raspravi o Zakonu (rasprave o problematici ratnih zločina inače su u Sabor znale trajati danima!) održanoj 16. listopada 2003. godine49 održana je tek mala polemika predstavnika Vlade i zastupnika tadašnje opozicije u kojoj su ponovljene sve primjedbe iz prvog čitanja Zakona. Vlada je na samoj sjednici Sabora izašla s dva amandmana (koja su prihvaćena). Jedan se odnosio na nomotehničko uređenje teksta članka 6., a drugi je bio vrlo važan i odnosio se na mogućnost prihvaćanja dokaza koje je izveo MKSJ od strane domaćih sudova.50 Konačno, 17. listopada, Sabor je sa 73 glasa «ZA», 31 glasom «PROTIV» i 5 «suzdržanih» glasova prihvatio Zakon.51

4. “Izvanimplementacijska” pitanja u hrvatskom implementacijskom zakonu Već i površan pogled na Zakon govori o tome kako je zakonodavac, osim pitanja implementacije, riješio i neka druga važna pravna pitanja s iznimnim političkim implikacijama. Naime, očito je kako je Vlada kao predlagatelj Zakona procijenila kako se «u paketu» s implementacijskim propisima mogu riješiti i po materiji srodna pitanja. Kao prvo, uređene su specifičnosti progona za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava. Razlozi zbog kojih se zakonodavac odlučio na takav zahvat nisu bili samo motivirani činjenicom da postoji opća procjena kako progon za ta kaznena djela u Republici Hrvatskoj nije na zadovoljavajućoj razini. I domaća i međunarodna stručna, politička i opća javnost često Hrvatskoj zamjera: a) da ne progoni zločine koje su počinili pripadnici hrvatskih oružanih formacija, b) da u mjeri u kojoj progoni te zločine to čini (ne uvijek, ali često) «preko volje» i na način koji većini optuženika omogućava da izbjegnu odgovornost, c) da su mnogi ratni zločini kvalificirani kao obična kaznena djela, čime se gubi važna pravna i moralna dimenzija 47 Izvješće Odbora od 16. listopada 2003., br. 612/10-03 48 Zanimljivo je da je ovakva argumentacija pristanka na donošenje Zakona u suprotnosti s argumentacijom/prigovorima Odbora iz prvog čitanja kada je Zakonu Odbor zamjerao «sinkretizam» i predlagao potpuno odvajanje materije suradnje s MKSJ-om i progona ratnih zločina pred domaćim sudovima od implementacije Statuta i suradnje s MKS-om. 49 Razlog je vjerojatno raspuštanje Sabora koje je uslijedilo dan poslije, ali i koncentracija zastupnika od kojih se moglo očekivati oponiranje Zakonu na raspravu o interpelaciji o postupanju u slučaju generala Gotovine. Poznato je da su zaključci povodom te interpelacije izazvale burne stručne i političke rasprave u Hrvatskoj, ali i u inozemstvu. Za polemiku ministrice pravosuđa Antičević-Marinović i zastupnice Mintas-Hodak, vidjeti stenogram sa sjednice Sabora od 16. listopada 2003. godine, str. 493/3/KM i dalje. 50 U članku 6. brisan je nepotreban i nejasan stavak 2., a u članku 28. stavku 4. unesene su promjene koje su omogućile da domaći sudovi mogu koristiti one dokaze koje su tijela MKSJ-a prikupila na način predviđen Statutom i Pravilima o postupku i dokazima Međunarodnog kaznenog suda i koji se mogu koristiti pred tim Sudom. Pri tome hrvatski sud cijeni te dokaze primjenom načela slobodne ocjene dokaza prema članku 8. ZKP-a. 51 Protiv Zakona glasali su zastupnici opozicijskih stranaka, ponajviše HDZ-a, HIP-.a, HB-a i HSP-a, pri čemu je vidljivo kako veći broj zastupnika nije bio nazočan glasanju.

298

postupka, d) da je kazneni progon pripadnika srpskih oružanih formacija i političkih dužnosnika iz paradržavnih vlasti tijekom rata često politički motiviran te da se donose nepravične odluke, pri čemu kazneni progon ponekad ima i funkciju sprječavanja povratka srpskog stanovništva.52 Ako su takve tvrdnje i djelomično točne, opisano stanje sigurno nagriza Hrvatsku kao pravnu državu i proizvodi i na unutarnjem i na vanjskom planu izrazito negativne učinke.53 Zato je očito kako je jedan od razloga posebnog normiranja progona za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava povećanje efikasnosti progona. U odnosu na Rimski statut, efikasan progon zločina znači mogućnost korištenja blagodati načela komplementarnosti za slučaj da pred Sudom bude optužen neki od hrvatskih državljana. Činjenica da neka država (pa i Hrvatska) sama provede postupak, a ne da to čini Sud nosi pozitivne pravne i političke učinke za tu državu. Hrvatska je za posebno normiranje progona za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava imala i dodatni motiv, onaj vezan za djelovanje Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju. Naime, s obzirom na činjenicu da taj sud ne može procesuirati sve počinitelje zločina, te na činjenicu da se planira prestanak njegova rada do 2010. godine, a završetak istraga u 2004. godini, postoji jasno izražena želja MKSJ-a, međunarodne zajednice, ali i Republike Hrvatske, da Hrvatska od toga suda preuzme vođenje nekih postupaka. Da bi se to zaista desilo, bilo je potrebno dodatno ojačati efikasnost kaznenog progona za ratne zločine s jedne strane, te tehnički omogućiti prihvaćanje haaških predmeta. To se u prvom redu odnosi na mogućnost korištenja prikupljenog dokaznog materijala i preuzimanje postupka prihvaćanjem činjeničnih navoda optužbe. Očito, jedan od ciljeva Zakona bio je i omogućavanje da Republika Hrvatska preuzme određene postupke od MKSJ-a. Zato se odredbe o progonu zločina odnose, ne samo na buduća kaznena djela iz nadležnosti MKS-a, već i na kaznena djela počinjena prije stupanja na snagu Zakona, dakle, i na zločine iz nadležnosti MKSJ-a. Dakako, Zakon je izričito naveo da njegovim stupanjem na snagu ne dolazi do promjene u režimu suradnje s MKSJ-om prema Ustavnom zakonu o suradnji s MKSJ-om. Naime, pravna je priroda tih sudova, a time i konkretna rješenja (primjerice, načelo komplementarnosti vs. prioritet MKSJ) različita, pa ne bi bilo pravno prihvatljivo da se donošenjem implementacijskog zakonodavstva za MKS derogiraju odredbe Ustavnog zakona o suradnji s MKSJ-om. Povećanje efikasnosti progona za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava54 zakonodavac je želio postići:

52 Usp. Josipović, Haaško implementacijsko kazneno pravo, str. 83. i dalje.

53Još je Zaključkom Vlade Republike Hrvatske od 11. siječnja 2001. godine ocijenjeno da dosadašnje djelovanje policijskih i pravosudnih institucija na otkrivanju, istraživanju i procesuiranju ratnih zločina počinjenih za vrijeme i neposredno nakon završetka Domovinskog rata nije dalo odgovarajuće rezultate. Isto tako, ukazano je na potrebu da Hrvatska kvalitetnije prikuplja podatke o ratnim zločinima počinjenim tijekom agresije na nju, te da o njima obavještava Međunarodni kazneni sud za bivšu Jugoslaviju. U međuvremenu, osim nastavka opisanog stanja, pojedini su postupci pred hrvatskim sudovima imali gotovo karikaturalni karakter. Prije svega, riječ je o široko medijski opisanim slučajevima «Lora» pred Županijskim sudom u Splitu, te predmet «Karan» pred Županijskim sudom u Gospiću u kojemu se obrazloženje krivnje okrivljenika u presudi temelji na «povijesnoj krivici njegova naroda». Kasnije je Vrhovni sud obje presude ukinuo i vratio na ponovno suđenje. Međutim, u svojoj raspravi prilikom drugog čitanja Zakona u Saboru, zastupnica Ljerka Mintas-Hodak porekla je pravo predlagatelju Zakona da na taj način motivira njegovo donošenje jer da se «neki čak usuđuju apostrofirati, pozivati na neke konkretne nedavne slučajeve, kao recimo slučaj suda u Splitu. Ovakvo ponašanje vlasti je krajnje nedopustivo, ne samo stoga što svjedoči uplitanje politike u rad pravosuđa, nego i stoga što zakonski sankcionira nepovjerenje u kvalitetu vlastitog pravosuđa.» (citirani Stenogram, 493/6/KM).

54 Specifične odredbe o progonu zločina odnose se i na kaznena djela protiv međunarodnog pravosuđa (članak 10. stavak 1. u vezi s člankom 1. Zakona).

299

- koncentracijom nadležnosti u četiri «velika» županijska suda (Osijek, Rijeka, Split, Zagreb) (članak 12. Zakona);

- osnivanjem posebnog, specijaliziranog istražnog odjela pri specijaliziranim sudovima s posebno kvalificiranim istražnim sucima (članak 13. stavci 1. i 3. Zakona);

- sastavom raspravnog vijeća od tri suca profesionalca posebne stručnosti (članak 13. stavci 2., 3. i 4. Zakona);

- osnivanjem državnog odvjetnika za progon ratnih zločina s naglašenom aktivnom ulogom u progonu zločina (članak 14. Zakona);

- specijalizacijom u okviru policije osnivanjem posebnog odjela za ratne zločine (članak 15. Zakona);

- primjenom rješenja Zakona o Uredu za suzbijanje organiziranog kriminala i korupcije u pogledu trajanja zadržavanja i pritvora (do godine dana u istrazi), primjenom propisa o ispitivanju sudionika kaznenog djela kao svjedoka (propisi o tzv. pokajnicima) te ispitivanju građana od strane državnog odvjetnika (članak 16. Zakona):

- zahtjevom za osobito brzim postupkom te najvišim standardima zaštite žrtava, svjedoka, ali i pravosudnih djelatnika i drugih osoba koje sudjeluju u postupku (članci 8. i 9. Zakona).55

Treba primijetiti da je u prvom čitanju Zakon sadržavao tzv. opcijsku nadležnost. Državni je odvjetnik mogao birati pred kojim će sudom pokrenuti postupak, da li onim redovite mjesne nadležnosti ili pred jednim od četiri «velika», uvijek nadležna županijska suda. Vrhovni sud Republike Hrvatske usprotivio se takvom rješenju smatrajući da takvo rješenje nije sukladno Ustavu te da će dovesti do daljnjeg opterećenja ionako preopterećenih «velikih» sudova u kojima je koncentrirano najviše predmeta i zaostataka. Za tezu o neustavnosti takvog rješenja nije ponuđen neki određeni argument, već se tvrdilo kako bi takvo rješenje moglo generirati nejednakost građana.56 Nadalje, protiv takvog rješenja bili su i Odbor za pravosuđe i pojedini zastupnici jer da ono iskazuje nepovjerenje prema pravosuđu.57 Ovakva je argumentacija zapanjujuća od strane zastupnika u Saboru koji su toliko puta i sami kritizirali pravosuđe. Naime, zaista je točno da je zakonodavac posegnuo za ovakvom mjerom motiviran činjenicom da pred nekim sudovima postupci nisu bili kvalitetno vođeni, do te mjere da je u određenim predmetima postupak je izazivao zgražanje opće i stručne javnosti. Pri tome, Državno sudbeno vijeće pa i Vrhovni sud Republike Hrvatske nisu poduzeli odlučne mjere da se već u prvom stupnju osigura primjereno vođenje postupka. Usvojivši primjedbu Vrhovnog suda tako da se za odstupanje od redovite mjesne nadležnosti traži suglasnost predsjednika Vrhovnog suda (članak 12. Zakona) zakonodavac je, istina, usvojio rješenje koje je prihvatljivije sa stanovišta načela postojećeg sustava određivanja nadležnosti u kaznenom postupku,58 a vjerojatno i omogućio da pravosuđe (Vrhovni sud) kanalizira predmete na način koji će ravnomjernije opterećivati sudove. S druge strane, ovim je znatno otupljena prvotna ideja o fleksibilnoj opcijskoj nadležnosti kojom bi se na učinkovit način izbjegli sudovi koji stručno nisu dorasli kompliciranim predmetima ratnih zločina ili kad postoje drugi razlozi za aberaciju nadležnosti

55 U pogledu zaštite svjedoka primjenjivati će se Zakon o zaštiti svjedoka, Narodne novine, br. 163/03. 56 Pri tome se zaboravlja da i prema redovitom režimu određivanja mjesne nadležnosti postoje slučajevi slični opcijskoj nadležnosti. Tako članak 23. stavci 2. i 3., članak 24., članak 25. stavak 2. Zakona o kaznenom postupku(dalje: ZKP). 57 Vidjeti dio ovoga rada u kojemu se govori o postupku donošenja Zakona. 58 Usp. članak 32. ZKP-a.

300

(mogući pritisak javnosti, loše ili čak tendenciozno vođenje postupka, lokacija dokaza i sl.). Točno je, međutim, da se i prema postojećim odredbama ZKP-a (članci 31. i 32., stegovna odgovornost sudaca) za ovakve slučajeve može pronaći rješenje, ali uvijek ostaje opasnost da eventualna unutarpravosudna solidarnost dovede do odluke koja nije u interesu primjerenog postupanja.59 Ipak, stavljanje odluke u ruke predsjednika Vrhovnog suda, s obzirom na ugled čelnika najvišeg suda u državi i personalizaciju odluke (za razliku od impersonalnih odluka vijeća), treba smatrati dovoljnom garancijom svrhovitosti odluka o mjesnoj nadležnosti. Dakako, interpretacija pravnih standarda sadržanih u članku 12. stavcima 2. i 3. («primjerenost okolnostima» i «potrebe vođenja postupka») od strane predsjednika Vrhovnog suda biti će odlučna u primjeni članka 12. Međutim, s obzirom na lokacije događaja za koje se može očekivati da budu predmet kaznenog postupka, forsiranje redovite mjesne nadležnosti dovodi u pitanje smislenost osnivanja posebnih istražnih odjela, barem u županijskim sudovima u Rijeci i Zagrebu. Ipak, ako se uzme u obzir ratio legis koji je rukovodio zakonopisca kada je predlagao opcijsku nadležnost, treba konstatirati da i nije bila namjera da se zaista brojni slučajevi suđenja za ratne zločine premjeste u četiri «velika» suda. Željelo se opcijsku nadležnost iskoristiti u potencijalno ekscesnim slučajevima (kojih, treba se nadati, nije velik broj), te za posebno ozbiljne, teške ili iz drugih razloga izuzetne slučajeve koji zahtijevaju posebnu stručnost i «nedodirljivost» istražnih tijela i sudaca koji odlučuju o krivnji. Zato, možda, praktične razlike između prvotno predlagane opcijske nadležnosti i prihvaćene arbitraže predsjednika Vrhovnog suda, i neće biti, a prihvaćeno rješenje možemo ocijeniti kao kompromisno u odnosu na prvotni prijedlog Vlade i primjedbe koje su se javile u zakonodavnom postupku (posebice u Odboru za pravosuđe). Određeni kompromis učinjen je i u odnosu na članak 14. i imenovanje Državnog odvjetnika za progon ratnih zločina. Njega, uz prethodno mišljenje ministra nadležnog za poslove pravosuđa i kolegija Državnog odvjetništva Republike Hrvatske (a ne samostalno, kako je to bilo u prvotnom prijedlogu) imenuje između svojih zamjenika Državni odvjetnik Republike Hrvatske na četiri godine. Ratio legis posebnih odredbi o državnom odvjetniku u odnosu na ratne zločine leži u intenciji zakonodavca da ojača koordinaciju i stručni rad u progonu ratnih zločina. Poseban odabir kadrova za istražne suce i raspravne suce (članove vijeća) koji sude za ratne zločine, kao i izbor Državnog odvjetnika za progon ratnih zločina trebali bi jamčiti njihovu izrazitu stručnost, iskustvo i «nedodirljivost». Odredbe o ustroju policije (članak 15. Zakona) koje predviđaju postojanje posebnog odjela za ratne zločine ne donosi posebnih novosti, jer takav odjel postoji u policiji već dulje vrijeme.

5. Implementacijski sadržaji Zakona

a) Tijela nadležna za suradnju i primjenjivo pravo

Iz opće obveze država-stranaka na suradnju sa Sudom (članak 86. Statuta), te zahtjeva da država odredi kanal komunikacije sa Sudom (članak 87. stavak 1. Statuta), implicite proizlazi kako države moraju odrediti takav kanal komunikacije koji omogućava efikasno izvršavanje obveza koje država ima prema Statutu. Vrlo je teško zamisliti da je izvršavanje potencijalno brojnih i različitih zahtjeva uopće moguće bez da postoji centralno tijelo za suradnju koje će različite zahtjeve za suradnjom kanalizirati nadležnim tijelima te rezultate obavljenih radnji upućivati Sudu. Kao što je to slučaj i prema Ustavnom zakonu o suradnji s MKSJ-om (članak 2.), Zakon u članku 3. stavak 1. određuje da «poslove suradnje i izvršenja odluka 59 Ovakva ocjena koja, sigurno, sadrži određeno nepovjerenje u pravosuđe temelji se na slučaju «Lora» te citiranom slučaju Županijskog suda u Gospiću, gdje je, prema ocjenama dobrog dijela javnosti, upravo takva solidarnost omogućila vođenje postupka na način koji je u domaćoj i međunarodnoj javnosti izazvao vrlo oštre kritike.

301

Međunarodnog kaznenog suda provodi i koordinira Vlada Republike Hrvatske.» Međutim, ako je prema Ustavu i zakonu za obavljanje određenih poslova isključivo nadležno neko drugo državno tijelo, ili ako je očito da će neko drugo državno tijelo lakše obaviti određene poslove, Vlada će tome tijelu proslijediti zahtjev za suradnju. (članak 3. stavak 2.). Ovakvo rješenje otklanja bojazan izraženu na Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav kako bi moglo doći do miješanja kompetencija izvršne i sudske vlasti. Naime, kada prema domaćem pravu određenu radnju provodi sud (pretraga stana, npr.), onda će i u postupku suradnje Vlada morati takvu radnju prepustiti sudu. Isto tako, temeljem samog Zakona (članci 29. – 41. Zakona) postupak i odluka o predaji okrivljenika u isključivoj je nadležnosti suda. Stvarna i mjesna nadležnost državnih tijela za obavljanje pojedinih radnji određuje se prema propisima domaćeg kaznenog ili drugog postupka u kojemu se obavlja radnja (članak 3. stavak 5. Zakona). Isto tako, sama forma obavljanja pojedinih poslova suradnje isključivo se ravna prema domaćem pravu (članak 6. stavak 1. i 2. Zakona).60 Međutim, «države stranke propisat će i učiniti dostupnim postupke za izvršavanje zahtjeva za svim oblicima suradnje predviđenih u ovome dijelu Statuta» (članak 88. Statuta). Propust države da udovolji tom zahtjevu, što znači da bi domaće pravo onemogućavalo izvršenje suradnje predviđene Statutom, ne ispričava državu i ne može poslužiti kao izgovor za neudovoljavanje zahtjevima Suda. Tako što treba gledati i u kontekstu općeg međunarodnog javnog prava, posebice članka 27. Bečke konvencije o pravu ugovora koji izričito govori o odnosu domaćeg prava i međunarodnih ugovora i nemogućnosti da domaće pravo služi kao izgovor za neizvršavanje međunarodnog ugovora.61 Dakako, treba imati na umu i činjenicu da u državama poput Hrvatske, u kojima su ratificirani međunarodni ugovori dio domaćeg pravnog sustava a po snazi iznad domaćih zakona (članak 134. Ustava), neposredno provedive odredbe Statuta čine domaće pravo koje sudovi neposredno primjenjuju. Međutim, s obzirom da Statut ne predviđa formu niti jedne radnje koju bi domaća tijela mogla doći u priliku provoditi, očito je kako će za to mjerodavno biti domaće pravo. Što se kanala komunikacije MKS-a i države tiče, Statut u članku 87. stavak 1. predviđa diplomatski put, osim ako država nije nakon ratifikacije odredila drukčije.62 Jezik komunikacije je ili službeni jezik države, ili jedan od radnih jezika Suda prema izboru države (članak 87. stavak 2.). Zakon je izabrao diplomatski put komunikacije i to na hrvatskom ili jednom od službenih jezika Međunarodnog kaznenog suda (članak 5. stavci 1. i 2.). S obzirom da su službeni jezici Suda isti kao i oni UN-a,63 a da su radni jezici samo engleski i francuski, očito je da je Zakon nehotice preširoko postavio određenje jezika komunikacije. Međutim, s obzirom da Statut u članku 50. stavak 2. određuje kao radne jezike engleski i francuski, te da u članku 87. stavak 2. određuje kako su radni jezici ti na kojima se može odvijati komunikacija Suda i država, ova odredba Zakona neće imati štetnih posljedica jer će njeno tumačenje i primjena biti komplementarni s citiranim odredbama Statuta.64 Specifičan vid komunikacije sa Sudom je onaj prilikom zastupanja interesa Hrvatske ili hrvatskih državljana pred njim. Odredba članka 4. Zakona daje Vladi ovlast da za zastupanje

60 Za slučaj potrebe tumačenja pojedinih domaćih propisa (posebice kada se primjenjuju per analogiam) ti se propisi tumače i primjenjuju u skladu s pravnim poretkom Republike Hrvatske a na način koji odgovara ciljevima i smislu Statuta Međunarodnog kaznenog suda. 61 «A party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform a treaty.» Vidjeti i Cassese, COMMENTARY, vol. II. str. 1621. i dalje. 62 Druga je mogućnost da država odredi kako će se komunikacija odvijati neposrednim kontaktom Suda i nekog državnog tijela (Ministarstva pravosuđa, npr.). 63 Arapski, kineski, engleski, francuski, ruski i španjolski jezik (članak 50. stavak 1. Statuta). 64 S obzirom na rasprostranjenost i zastupljenost znanja pojedinih stranih jezika u Hrvatskoj vrlo je nevjerojatno da bi Hrvatska, čak i kada to Statut ne bi priječio, sa Sudom komunicirala na kineskom, arapskom, pa i španjolskom ili ruskom jeziku.

302

odredi glavnog državnog odvjetnika ili drugu osobu s potrebnim stručnim znanjima i iskustvom.65 b) Priznanje nadležnosti Suda i aplikacija načela komplementarnosti

Iako su države priznanje nadležnosti Suda u prvom redu ostvarile ratifikacijom Statuta (članak 12. Statuta), neophodna je i operacionalizacija takve pozicije u implementacijskom zakonodavstvu. Najvažnije komponente priznanja nadležnosti sastoje se u adekvatnoj primjeni načela komplementarnosti, izbjegavanju paralelnog postupanja i primjeni načela ne bis in idem. Za razliku od Statuta MKSJ-a koji, uz načelo paralelne nadležnosti ipak prioritet daje Haaškom sudu i omogućava mu da u svako doba preuzme postupka od domaćeg suda (članak 9. Statuta MKSJ), Statut MKS-a daje prioritet domaćim sudovima. Štoviše, postupanje domaćeg suda smetnja je za pokretanje i vođenje postupka pred MKS.66 Međutim, ako na strani države postoji nedostatak volje (postupak se vodi radi zašite okrivljenika, postupak se odugovlači, odnosno, ako se ne vodi neovisno ili nepristrano), Sud uspostavlja svoju nadležnost, a država ima obvezu pune suradnje, uključivši i predaju okrivljenika. Načelno, o važnosti načela komplementarnost i odgovarajućeg uređenja u domaćem pravu već je bilo riječi. Zakon u glavi III.: Prijava tužitelju i postupanje povodom obavijesti tužitelja, te glavi IV.: Pravne posljedice postupka pred međunarodnim kaznenim sudom uređuje temeljna pitanja priznanja nadležnosti i komplementarnosti. Temeljno načelo odnosa domaće i međunarodne jurisdikcije je da se kazneni postupak za zločine iz nadležnosti Suda provodi u Republici Hrvatskoj, uvijek kada za to postoje uvjeti, osim ako za to ne postoje pravni ili stvarni uvjeti, o čemu glavni državni odvjetnik obavještava Vladu koja sukladno članku 14. statuta može izvijestiti Tužitelja MKS-a (članak 17. Zakona). Komunikacija ide u suprotnom smjeru kada Tužitelj MKS-a smatra da je počinjen zločin za koji je nadležan hrvatski sud. Da bi Hrvatska mogla koristiti blagodati načela komplementarnosti koje pretpostavlja prioritet nacionalnog suda, mora sama poduzeti kazneni progon. O obavijesti Tužitelja MKS-a da postoje razlozi za pokretanje kaznenog postupka zbog zločina predviđenog Statutom, Vlada (koja kao glavno koordinativno tijelo komunicira sa Sudom) obavještava glavnog državnog odvjetnika. Nakon toga, državno bi odvjetništvo trebalo pokrenuti kazneni postupak u kojemu će se koristiti specifične i prije opisane forme progona za zločine protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava, ili će izvijestiti Vladu kako nema uvjeta za kazneni progon. U svakom slučaju, Vlada u roku od mjesec dana izvješćuje Tužitelja MKS-a o tome provodi li se kazneni progon u Republici Hrvatskoj.67 Sukladno načelu komplementarnosti i članku 20. Statuta, uređena je i primjena načela ne bis in idem. Članak 20. stavak 1. Zakona predviđa «jednosmjernu» primjenu tog načela jer brani da se okrivljeniku o čijoj je krivnji odlučio Međunarodni kazneni sud za isto djelo ponovo sudi u Republici Hrvatskoj ili da se protiv njega izvrši prijašnja domaća presuda za isto kazneno djelo. A contrario, pred MKS-om se može suditi okrivljeniku kojemu već jest presuđeno u Republici Hrvatskoj, ali, dakako, pod

65 Ovdje se, dakako, ne misli na obranu okrivljenika – hrvatskog državljana kao formu zaštite njegovih prava. Izbor branitelja stvar je odabira svakog okrivljenika a ne Vlade. Ova se odredba odnosi na one slučajeve kada se pred sudom raspravlja kakvo pravno pitanje od interesa za Hrvatsku, poput onoga kakvo se pred MKSJ javilo u predmetu Blaškić i koje se odnosilo o dopustivosti izdavanja tzv. subpoene prema državi i državnom dužnosniku. 66 Vidjeti članke 17. i 18. Statuta. 67 Ako nadležni državni odvjetnik nađe da nema mjesta kaznenom progonu i Vlada o tome izvijesti Tužitelja MKS-a, dva su moguća scenarija daljnjeg razvoja događaja. Prvo, Tužitelj MKS-a može smatrati da je ocjena hrvatskog državnog odvjetnika pravno i činjenično utemeljena (isto se odnosi i na eventualnu oslobađajuću presudu nakon provedenog postupka). U tom slučaju neće biti postupka pred MKS. Međutim, ako Tužitelj MKS-a nađe da je riječ o nedostatku volje ili sposobnosti za vođenje postupka (članak 17. stavak 1. a.) pokrenuti će postupak pred MKS-om.

303

uvjetima predviđenim Statutom.68 Isto tako, članak 21. Zakona sprječava paralelizam u vođenju postupka. S obzirom na načelo komplementarnosti, kako je prije opisano, do takvog bi paralelizma teorijski moglo doći u slučaju kada MKS odluči voditi kazneni postupak protiv neke osobe ili ga već vodi, a država mu taj postupak ne želi ustupiti i nastavlja ili započinje postupak suprotno Statutu. Funkcija članka 21. Zakona jest profiliranje procedure da se paralelizam postupanja ne dogodi makar i inercijom postupanja domaćih sudova, jer je teško zamisliti da bi domaći sudovi i državno odvjetništvo suprotno Statutu inzistirali na provođenju postupka. Jedan od važnih razloga propisivanja posebnosti za progon počinitelja kaznenih djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava je upravo želja da se postigne dovoljna razina efikasnosti domaćeg pravosuđa i time otvori mogućnost korištenja načela komplementarnosti na način da domaći sudovi, a ne MKS vode eventualni kazneni postupak protiv hrvatskih državljana. Ali, sasvim je jasno da navedenu težnju i citirane odredbe Zakona treba sagledavati u svjetlu članka 48. Zakona. Naime, taj članak predviđa primjenu Zakona i u pogledu kaznenih djela počinjenih prije stupanja na snagu Zakona. Riječ je o procesnoj, dakle, dozvoljenoj retroaktivnosti čiji je ratio legis očekivano preuzimanje postupaka od MKSJ-a. Dakle, riječ je manje o želji zakonodavca da omogući preuzimanje mogućih postupaka od MKS-a,69 a više o namjeri da se Zakonom stvore uvjeti za preuzimanje postupaka od MKSJ-a. Štoviše, posebno se u prijelaznim i završnim odredbama (članak 49. stavak 2.) ističe kako će se članak 28. (Preuzimanje postupka od Međunarodnog kaznenog suda) primijeniti i na MKSJ.

c) Uhićenje i predaja okrivljenika Postupak uhićenja i predaje okrivljenika uređen je u Zakonu vrlo slično onome predviđenom Ustavnim zakonom o suradnji s MKSJ-om. Uhićenje i predaja obavljaju se temeljem zahtjeva za predaju okrivljenika Sudu. Ali, za razliku od zahtjeva koji upućuje MKSJ, koji je popraćen optužnicom i čiji sadržaj (zahtjeva i optužnice) države ni u kojoj mjeri ne smiju preispitivati (osim mogućeg pogrešnog identiteta okrivljenika), Statut u članku 91. traži od MKS-a da zahtjev poprati različitim podacima, ispravama, izjavama i dr. «potrebnim za ispunjenje uvjeta predaje predviđenih u zamoljenoj državi. Ti uvjeti, međutim, ne mogu biti stroži od onih koji se primjenjuju na zahtjeve za izručenjem na temelju ugovora ili dogovora koje zamoljena država ima s drugim državama; po mogućnosti, trebaju bit blaži od njih, uzimajući u obzir posebnu narav suda« (članak 91. Stavak 2. Statuta). Zakon, dakako, ne prepisuje sadržaj članka 91. koji detaljno razrađuje sadržaj zahtjeva za uhićenjem i predajom, već se poziva na sam Statut. Ali, iz citirane formulacije Statuta teško je zaključiti može li domaći sud u postupku predaje kontrolirati kvalitetu optužnice i osnovanost zahtjeva za predaju. Tome sigurno doprinosi i već spomenuta nesistematičnost Statuta. No, pomnija analiza pokazuje kako je situacija ipak relativno jasna. U svim mogućim varijacijama slučajeva kada država smatra da zahtjev ne udovoljava Statutu dolazi do konflikta Suda i domaćeg pravosuđa (politike?). U takvim je slučajevima Sud taj koji utvrđuje da li je država udovoljila svojoj obvezi da preda i uhiti okrivljenika.70 Najvažnija novost u postupku predaje okrivljenika u odnosu na režim predviđen Ustavnim zakonom o suradnji s MKSJ-om je izričito normiranje dobrovoljne predaje okrivljenika. Naime, u praksi suradnje s MKSJ-om odmah po donošenju

68 Ako je do presude došlo radi zaštite okrivljenika od odgovornosti pred MKS-om ili ako je postupak bio pristran, ovisan ili u neskladu s «s odredbama pravičnog postupka priznatim međunarodnim pravom» ili je vođen «na način koji je prema okolnostima slučaja, bio proturječan težnji privođenja pravdi odnosne osobe.» (članak 20. stavak 3. Statuta). 69 Za nadati se je kako Hrvatska više neće sudjelovati u ratnim sukobima, čime će vjerojatnost da njeni državljani budu predmetom postupanja pred MKS-om biti svedena na gotovo teorijsku mogućnost. 70 Detaljnu analizu obveze uhićenja i predaje vidjeti u Antonio Cassese, COMMENTARY, vol.II., str. 1639-1704., te Otto Triffterer, op. cit. str. 1071. i dalje.

304

Ustavnog zakona pojavio se fenomen koji njegovi pisci, pa ni pisci Statuta i Pravilnika o postupku i dokazima nisu bili predvidjeli. Naime, veći broj okrivljenika želio se dobrovoljno predati. Posebno, postojao je praktični i teorijski problem dragovoljne predaje u slučaju kada je sudski postupak za predaju već započeo.71 Osim izbjegavanja postupka predaje, koji je sigurno bio neugodan i s vrlo izvjesnim rezultatom, očito je da su okrivljenici računali i na povoljniji tretman pred MKSJ-om ako se dobrovoljno predaju. To se u prvom redu odnosilo na mogućnost obrane sa slobode, te na moguće blaže kažnjavanje u slučaju osuđujuće presude. Prema Zakonu, dragovoljna predaja MKS-u moguća je u svim stadijima postupka predaje (a implicite i prije njegova započinjanja) i to: a) prilikom ispitivanja pred istražnim sucem nakon što mu je okrivljenik doveden (članak 32. stavak 3.); b) iznimno i prije uhićenja, izjavom pred nadležnim državnim odvjetnikom (članak 32. stavak 4.), te c) tijekom samog postupka pred vijećem (članak 35.). U tim slučajevima ne dolazi do sudskog postupka predaje, ili ako je započeo dolazi do njegova obustavljanja (članak 35. stavak 2.). Zanimljivo je da, ako okrivljenik izjavu o dragovoljnoj predaji da prije započinjanja postupka ili pred istražnim sucem, njegovo je pritvaranje fakultativno, dok ako takvu izjavu da tijekom postupka pred vijećem, pritvor je obligatoran (članci 32. stavci 3. i 4., te članak 35. Zakona). Takvo je rješenje motivirano stanovištem kako je opasnost od bijega za okrivljenika koji odluku o predaji donosi u kasnijoj fazi postupka daleko veća. Naime, prihvaćanje dragovoljnog odlaska pred sud odmah nakon informacije da se traži nečiji dolazak pred sud, bez upuštanja u spor o tome, jasno manifestira kooperativnost okrivljenika koja se cijeni u svakom slučaju posebno, ovisno o okolnostima na strani okrivljenika i počinjenog kaznenog djela. Odluka o dragovoljnoj predaji ne može se opozvati. Srećom, zakonodavac nije prihvatio prijedloge koji su išli za tim da se omogući opozivanje odluke o dragovoljnoj predaji. Naime, takva bi solucija omogućila zlouporabe s teško predvidivim posljedicama.72 Sam postupak odlučivanja vijeća o predaji nije detaljnije uređen (isto je rješenje i u Ustavnom zakonu o suradnji s MKSJ-om), već se smisleno primjenjuju odredbe ZKP-a. Rješenja koja se odnose na kontrolu rješenja o predaji, žalbu na rješenje i izvršnost rješenja te mogućnost ustavne tužbe identična su kao u Ustavnom zakonu o suradnji s MKSJ-om, te se ovdje neće posebno komentirati.73 Uz problem uhićenja i predaje okrivljenika, ali i uz kaznenu odgovornost pred domaćim sudovima, nužno se veže pitanje imuniteta. Statut u članku 27. izrijekom isključuje mogućnost postojanja bilo kakvog imuniteta predviđenog domaćim ili međunarodnim pravom za zločine iz nadležnosti Suda. Jasno, tako što otvara u svim državama pitanje ustavnopravnih aspekata implementacije. Uvodno je već rečeno da su se mnoge države zato bavile ustavnopravnim aspektima ratifikacije. Hrvatska je naprosto “preskočila” problem osoba čiji je imunitet određen Ustavom. Ustavne promjene u smjeru izričitog dokidanja imuniteta u odnosu na MKS u trenutku ratifikacije i kasnije, za vrijeme usvajanja implementacijskog zakona naprosto su zbog stalnih političkih napetosti vezanih za suradnju s MKSJ-om, bile politički “prevruć krumpir” da bi ih Sabor uzeo u ruke. S obzirom da je teško očekivati da bi hrvatski dužnosnici mogli, prema sadašnjem stanju stvari, biti optuženi pred MKS-om, za sada to pitanje nema praktično značenje, a sam Zakon ipak otvara mogućnosti određenog rješenja

71 O rješenju takvog problema vidjeti u Josipović, Haaško implementacijsko kazneno pravo, str. 134. 72 Primjerice, okrivljenik doveden istražnom sucu mogao bi dati izjavu o dragovoljnoj predaji, biti pušten do faktične predaje na slobodu, te tada opozvati izjavu, ili čak pobjeći. Isto tako, mogao bi se pojaviti problem višestrukog izjavljivanja i opozivanja dragovoljne predaje. 73 Ministar pravosuđa može privremeno odgoditi predaju zbog bolesti okrivljenika ili drugog naročito opravdanog razloga. Inače, za detaljnu analizu materije prema Ustavnom zakonu o suradnji te dosadašnju sudsku praksu vidjeti u Josipović, Haaško implementacijsko kazneno pravo, str. 117. i dalje.

305

problema imuniteta.74 Iako se može prigovoriti kako je odredba članka 6. stavak 3. našeg Zakona o tome kako se propisi o imunitetima i povlasticama predviđeni zakonom neće primjenjivati u postupku za kaznena djela iz nadležnosti MKS-a nedostatna, jer ne rješava pitanje imuniteta predviđenih Ustavom, pomnija analiza pokazuje da to i nije osobit problem. Naime, ako promotrimo sadržaj imuniteta koji Ustav predviđa za određene kategorije osoba, onda se vidi da taj imunitet ili ima sadržaj procesne naravi (zastupnici u Saboru – članak 75. stavci 3-5., npr.), ili je narav imuniteta predviđenog Ustavom takva da je teško zamislivo da bi interferirala s dužnošću predaje za zločine predviđene Statutom (materijalnopravni imunitet zastupnika za izraženo mišljenje ili glasovanje u Saboru iz članka 75. stavak 1. Ustava, npr.). Isto tako, jasno je da je odredbom članka 6. stavak 3. Zakona isključen imunitet svim osobama koje ga imaju temeljem nekog zakona. Zato valja zaključiti da, iako bi konceptualno bilo bolje da se pitanje imuniteta riješilo na ustavnoj razini, teško može biti praktičnih problema koji bi proizlazili iz činjenice da to nije učinjeno. Dakako, o mogućim problemima političke naravi koji se mogu očekivati u slučaju traženja predaje neke od osoba s imunitetom (jer je riječ u pravilu o najvišim državnim dužnosnicima) na ovom je mjestu nepotrebno govoriti. U odnosu na imunitet sudaca, tužitelja, tajnika i nekih drugih službenika MKS, Vlada Republike Hrvatske je pripremila Zakon o ratifikaciji Sporazuma o privilegijama i imunitetima Suda i očekuje se da će postupak ratifikacije biti relativno brzo dovršen. d) Ostali oblici suradnje i pravne pomoći Osim predaje okrivljenika, kao najvažnijeg ali i najosjetljivijeg oblika suradnje, Statut MKS-a predviđa i ostale oblike suradnje kombinacijom taksativnog navođenja i generalne klauzule.75 Ti ostali oblici suradnje su: a) taksativno navedeni oblici suradnje povezani s predajom okrivljenika i to:

1. privremeno uhićenje okrivljenika (članak 92. Statuta); 2. prijevoz okrivljenika preko državnog teritorija (članak 89 (3) Statuta);76

b) taksativno navedeni oblici suradnje navedeni u članku 93 (1) (a)-(k), te 93(7): 3. utvrđivanje istovjetnosti te pronalaženje osoba i predmeta; 4. izvođenje dokaza, uključujući i svjedočenje pod prisegom, pribavljanje

dokaza uključujući vještačenja i vještačka mišljenja potrebna Sudu; 5. ispitivanje bilo koje osobe pod istragom ili kaznenim progonom; 6. pribavljanje isprava uključujući i sudske isprave; 7. omogućavanje dragovoljnog dolaska pred Sud osoba kao svjedoka ili

vještaka; 8. privremeni premještaj pritvorenih osoba sukladno stavku 7; 9. očevide mjesta ili lokacija uključujući ekshumaciju i očevide grobišta; 10. izvršenje pretraga i zapljena;

74 O načelnom stanovištu Makedonije, države koja baštini vrlo slične ustavnopravne odredbe o imunitetu, bilo je riječi prije. 75 Za primijetiti je da su odredbe Statuta o suradnji s MKS-om, kao i cijeli Statut, riješene prilično loše s aspekta nomotehnike. Članci su dugački, materija nije grupirana po vrsti, već je «razbacana», dominira često nepotrebna kazuistika, a ni unutarnja logička koherencija nije osobita. Takva karakteristika Statuta zasigurno je posljedica postupka nastanka Statuta koji je rezultat brojnih kompromisa, često motiviranih i pravnim i političkim razlozima, kompromisa stvaranih do zadnjeg trenutka Rimske konferencije. O pojedinim oblicima suradnje biti će riječi kasnije i to u mjeri potrebnoj za razumijevanje novog implementacijskog zakonodavstva. 76 U slučaju prijevoza preko državnog teritorija neka je druga država obavila uhićenje i donijela odluku o predaji, a prilikom njenog izvršenja dolazi do prijevoza okrivljenika preko teritorija druge države.

306

11. pribavljanje zapisnika i isprava, uključujući službene zapisnike i isprave; 12. zaštitu žrtava kaznenih djela, svjedoka te osiguranje dokaza; 13. identifikaciju, praćenje te zapljenu imovinske koristi, vlasništva te

sredstava pribavljenih kaznenim djelom radi mogućeg oduzimanja, bez učinka na prava trećih osoba stečena u dobroj vjeri;

14. Sud može zatražiti privremeni premještaj pritvorene osobe radi identifikacije, pribavljanja njezinog iskaza ili radi drugog oblika pomoći (članak 93(7));

c) suradnja definirana generalnom klauzulom o dužnosti pružanja svih ostalih oblika pomoći kojima se omogućuje istraga i kazneni progon za djela iz nadležnosti Suda a koji nisu zabranjeni u pravu zamoljene države (članak 93 (1) (l)),77 te d) izvršavanje odluka MKS-a. Sukladno navedenoj generalnoj klauzuli (vidjeti pod c)), država može odbiti pružiti Sudu onaj oblik pomoći koji je zabranjen pravom zamoljene države. Logički gledano, to se odnosi na oblike pomoći različite od onih koje su taksativno navedene u Statutu (vidjeti pod a i b) i država se ne bi mogla pozvati na to da je jedan od tih oblika pružanja pomoći zabranjen njenim unutarnjim pravom. Međutim, države mogu odbiti svaki oblik pomoći Sudu (bez obzira je li riječ o taksativno navedenom obliku suradnje ili drugom obliku suradnje koji nije zabranjen domaćim pravom), ako je izvršenje određene radnje zabranjeno u zamoljenoj državi «uslijed nekog temeljnog pravnog načela opće primjene».78 Isto tako, država može odbiti podnošenje isprava ili drugih dokaza koji se odnose na njenu nacionalnu sigurnost (članak 93(4) Statuta). Uz mogućnost odbijanja suradnje, država može odgoditi pružanje pomoći ili suradnje ako bi to štetilo drugom kaznenom postupku koji se vodi u zamoljenoj državi, uz eventualne mjere osiguranja dokaza (članak 94. Statuta). Dakako, neopravdano odbijanje pomoći i suradnje dovodi do notifikacije te činjenice Skupštini država članica ili Vijeću sigurnosti, ako je postupak pokrenut na njegov zahtjev (članak 87(7) Statuta). Statut nije propisao koje se mjere mogu poduzeti protiv države koja neopravdano odbija suradnju. Iskustvo MKSJ-a govori da je moguć set vrlo različitih formalnih i neformalnih sankcija i pritisaka, primarno političke naravi. Zakon, kako je prije navedeno, posebno ne normira pojedine radnje u provedbi suradnje, već ostavlja da ih provedu nadležna tijela u Republici Hrvatskoj prema domaćim propisima. Zakon u članku 23. postavlja opća načela suradnje koja bismo mogli označiti kao: načelo brzine i efikasnosti postupanja; b) načelo postupanja u dobroj vjeri; c) načelo povjerljivosti; te d) načelo vlastite inicijative.79 Dakako, u provođenju procesnih radnji u okviru suradnje vrijediti

77 U ovom se radu neće posebno analizirati odredbe Statuta o pojedinim oblicima suradnje, jer to prelazi okvire rada. O njima će biti riječi u mjeri u kojoj je to potrebno radi razumijevanja Zakona. 78 «Ako je izvršenje određene radnje pravne pomoći Sudu predviđene u stavku 1. ovoga članka zabranjeno u zamoljenoj državi uslijed nekog temeljnog pravnog načela opće primjene, zamoljena će se država bez odgode posavjetovati sa Sudom kako bi se riješilo sporno pitanje. U konzultacijama će se voditi računa o tome može li se pomoć pružiti na drugi način ili pod drugim uvjetima. Ako nakon savjetovanja sporno pitanje nije moguće riješiti, Sud će, po potrebi, izmijeniti svoj zahtjev.» (Članak 93(3) Statuta). Ne ulazeći u detalje jer to nije od interesa za ovaj rad, treba navesti da propust države da udovolji obvezi pružanja pomoći i suradnje dovodi do notifikacije te činjenice Skupštini država članica, odnosno, Vijeću sigurnosti, ako je postupa pokrenut na njegov zahtjev. (Članak 87(7) Statuta) 79 Načelo povjerljivosti znači da su zahtjevi za suradnju i provođenje radnji povjerljive naravi, osim ako suprotno nije potrebno radi samog izvršenja ili drugih važnih razloga. Načelo vlastite inicijative podrazumijeva provođenje

307

će i sva ostala načela kaznenog procesnog prava i druga načela hrvatskog pravnog sustava, uključivši i priznate međunarodne standarde postupanja i zaštite ljudskih prava.80 Isto tako, neke radnje nije potrebno posebno normirati jer se provode temeljem samoga Statuta (privremeno uhićenje ili prijevoz osoba preko područja države, npr.), sa ili bez supsidijarne primjene domaćih propisa. Naime, kod takvih je radnji njihov pravni supstrat dovoljno određen samim Statutom da nema potrebe za posebnim normiranjem. Takav je pristup prihvaćen u velikoj većini stranih implementacijskih zakona ili njihovih nacrta. Specifičnost provođenja postupovnih radnji u okviru suradnje sa Sudom sastoji se u mogućnosti da se predstavnicima Suda, na njihov zahtjev odobri nazočnost i mogućnost postavljanja pitanja i davanja prijedloga, te zvučnog i audio snimanja radnje, pod uvjetom da to štetno ne utječe na njeno provođenje. Posebno osjetljivo pitanje je pravo Suda/tužitelja da obavlja pojedine procesne radnje na području države.81 O pravu tužitelja da neposredno obavlja radnje na području neke države i problemima vezanim za tradicionalno poimanje suverenosti, već je bilo riječi. Hrvatski je Zakon u članku 26. pravo obavljanja radnji na području Hrvatske uvjetovao suglasnošću Vlade, a ograničio tako da se ne mogu koristiti prisilne mjere niti ograničavati ustavna prava građana. Gotovo identičan tekst sadrži i članak 7. Ustavnog zakona o suradnji s MKSJ-om. Dakako prilikom davanja ili odbijanja suglasnosti, Vlada će se morati rukovoditi Statutom predviđenim kriterijima (članak 99(4)). Dakako, činjenica da su ti kriteriji definirani pravnim standardima («poštivanje razboritih uvjeta ili okolnosti»), može otvoriti probleme interpretacije. Izvršavanje presuda i drugih odluka Suda predviđeno je člankom 42. Zakona. Istina, i bez te odredbe postojala bi temeljem samog Statuta obveza izvršavanja odluka. U pogledu presuda (kazne zatvora) ne postoji obveza, već se kazna izvršava u jednoj od država koje su za to izrazile spremnost (članak 103. Statuta). Zato članak 42. Zakona ima posebnu važnost jer njime Hrvatska izražava načelnu spremnost da izvršava kazne zatvora, a za svaki konkretni slučaj sačiniti će se poseban aranžman. Inače, kazna zatvora se izvršava prema propisima države u kojoj se kazna izvršava, a uz poštivanje međunarodno zajamčenih standarda prava osuđenika.82 Međutim, problem se javlja ako je kazna zatvora dulja od one koja je maksimalna prema domaćem pravu, kao i zbog toga što država ne može jednostrano primijeniti amnestiju, pomilovanje ili kakvu drugu formu ranijeg otpusta. Jedna bi solucija bila da se osuđenici ne šalju u države kojima nacionalno pravo brani primjenu Statuta. Druga, ona koju omogućava i onih radnji koje nisu tražene od samog Suda, ali je očito da je njihovo provođenje nužno radi otkrivanja počinitelja i prikupljanja dokaza. 80 Usp. Davor Krapac, Kazneno procesno pravo, prva knjiga: Institucije, II. izdanje, Narodne novine, Zagreb, 2003., str. 51. i dalje. 81 Članak 99. stavak 4. Statuta glasi:

«(4) Kada je to potrebno za njegovo uspješno izvršenje, Tužitelj može, izravno na teritoriju države, izvršiti zahtjev koji ne traži primjenu prisilnih mjera a osobito razgovor s nekom osobom ili uzimanje njezinog iskaza na dragovoljnoj osnovi bez nazočnosti vlasti zamoljene države ako je to bitno za izvršenje ili očevid javnog mjesta ili javne lokacije bez mijenjanja njezinog izgleda. Bez obzira na ostale članke ovoga dijela Statuta, Tužitelj takav zahtjev smije izvršiti na sljedeći način: (a) ako je zamoljena država ujedno država za koju se smatra da je na njezinom teritoriju počinjeno kazneno djelo i već je donesena odluka o dopuštenosti pokretanja ili provođenja postupka sukladno člancima 18. ili 19. Tužitelj može izravno izvršiti takav zahtjev nakon svih mogućih konzultacija sa zamoljenomdržavom; (b) u ostalim slučajevima, Tužitelj može izvršiti takav zahtjev nakon konzultacija sa zamoljenom državom uz poštivanje razboritih uvjeta ili okolnosti na koje je ta država upozorila. Ukoliko je ona utvrdila pitanja vezana uz izvršenje zahtjeva sukladno ovoj točki, bez odgode će se o tome posavjetovati sa Sudom u cilju njihovih rješenja.» 82 Za izvršenje kazne vidjeti članke 103-111. Statuta.

308

Statut, je da se osuđenik premjesti u drugu državu ako ona inzistira na svojim propisima koji ne omogućavaju daljnje izvršenje kazne. Treća mogućnost je, dakako, da se implementacijskim zakonodavstvom omogući primjena Statuta, bez obzira na domaće pravo. Na pitanje o kršenju suvereniteta država u takvim slučajevima, može se reći kako kršenja nema, jer je država imala izbor prihvatiti ili ne prihvatiti izvršenje. Ako je prihvatila izvršenje pod uvjetima iz presude, bio je to njen izbor. Ako uvjete smatra toliko nekompatibilnim svom pravnom sustavu, takvo izvršenje naprosto neće prihvatiti. Gotovo je suvišno isticati kako Sud ima pravo nadzora nad izvršenjem kazne (članak 106. Statuta).

e) Sudjelovanje Republike Hrvatske u radu tijela Suda Sudjelovanje država u radu Suda ima tri glavna aspekta: a) sudjelovanje u radu tijela Suda, posebice u Skupštini država-stranaka; b) sudjelovanje država u financiranju Suda, te c) pravo država da predlažu suce, tužitelje i drugo osoblje Suda. Pitanja pod a) i b) detaljno su uređena aktima suda, prvenstveno Statutom, ali i drugim propisima. Tako se financiranje uređuje Financijskim pravilima koja donosi Skupština država-članica. Svi ti akti suda neposredno obvezuju države, pa i nema potrebe da se navedena pitanja uređuju posebnim domaćim propisima koji bi se ionako samo mogli svesti na reprodukciju akata Suda. Zato Zakon ta pitanja uređuje samo do razine koja je potrebna da bi se na odgovarajući način primijenilo međunarodno pravo. U pogledu sudjelovanja Hrvatske u tijelima suda članak 44. Zakona određuje da će Vlada imenovati predstavnika Hrvatske u Skupštini država-stranaka, te da uz njega u radu Skupštine može sudjelovati jedan ili više zamjenika ili stručnjaka za međunarodno kazneno pravo. Isto tako, Vlada temeljem Statuta i drugih općih akata Suda osigurava sudjelovanje hrvatskih predstavnika. U pogledu izbora i imenovanja sudaca i drugih dužnosnika ili namještenika Suda, usvojeno je načelo transparentnosti, pa se sva mjesta za koja Hrvatska predlaže kandidate javno oglašavaju. Predlaganje se provodi uz mogućnost izjašnjavanja vladinih i nevladinih stručnih i humanitarnih tijela i organizacija uz primjenu najviših stručnih i moralnih kriterija (članak 45. Zakona).

6. Usklađivanje kaznenog materijalnog prava s međunarodnim kaznenim pravom a) Općenite napomene Pri razmatranju usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s međunarodnim kaznenim pravom, treba imati u vidu da Republika Hrvatska u svom Kaznenom zakonu ima veći broj kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom koje su unsene u domaće zakonodavstvo temeljem različitih međunarodnih konvencija (Kaznena djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom, Glava XIII., članci 156-187.b). Međutim, ovdje će biti riječi samo o onim odredbama kaznenog zakonodavstva važnim za usklađivanje s Rimskim statutom. Još iz vremena biv. Jugoslavije, Hrvatska je nakon osamostaljenja, preuzimanjem kaznenog zakonodavstva biv. Jugoslavije preuzela i inkriminacije ratnih zločina koje u velikoj mjeri korespondiraju zločinima iz Rimskog statuta. Rimski statut ne predviđa obvezu država da usklađuju svoje materijalno pravo prema odredbama Statuta kojima se uređuju pojedini zločini (članci 6.-8. Statuta). Jedino, prema Statutu, države su dužne kažnjavati za kaznena djela protiv međunarodnog pravosuđa, sukladno članku 70. Statuta. Toj obvezi države mogu udovoljiti na način da propišu posebno kazneno djelo protiv međunarodnog pravosuđa. Ali,

309

ako u njihovom kaznenom zakonodavstvu postoje kaznena djela protiv pravosuđa koja se mogu primijeniti i na međunarodno pravosuđe, propisivanje posebnih kaznenih djela nije moguće. Hrvatska u Glavi XXII. Kaznenog zakona (članci 299.-310.) ima predviđena kaznena djela protiv pravosuđa koja uglavnom na zadovoljavajući način “pokrivaju” odredbu članka 70. Rimskog statute. Zato i nije bilo potrebe da se u Kazneni zakon unose nova kaznena djela protiv međunarodnog pravosuđa.83 Što se samih zločina tiče, kako je rečeno, ne postoji obveza država da ih propišu svojim domaćim zakonodavstvom. Međutim, postoje dva važna razloga zbog kojih su neke države, pa i Hrvatska, harmonizirale svoje domaće kazneno pravo s odredbama Rimskog statuta kojie uređuju pojedine zločine. Prvi je razlog pravno-političke naravi. Naime, za slučaj da državljanin neke države počini zločin predviđen Rimskim statutom, a ta država nema u svome kaznenom zakonodavstvu odgovarajće kazneno djelo prema kojemu bi mu sudila, ta država ne bi mogla koristiti načelo komplementarnosti i pravo da sudi svome državljanu. Drugo, unoseći odgovarajuće odredbe u svoje kazeno zakonodavstvo, države jasno daju do znanja da prihvaćaju međunarodno priznate vrijednosti te da pripadaju naprednom civilizacijskom krugu suvremenih država. U pogledu harmonizacije, mogućnosti su dvojake. Prva je ona da se u domaće zakonodavstvo naprosto više ili manje prepišu odredbe Rimskog statute. Druga je da države, respektirajući svoju pravnu tradiciju, prilagođavaju postojeće odredbe vlastitog kaznenog zakonodavstva promjenom relevantnih normi kaznenog zakona koje se odnose na ratne zločine. Hrvatska je izabrala drugonavedeni put. On je prihvaćen i iz razloga koji bi mogao postojati i kod drugih nekada zaraćenih država s područja biv. Jugoslavije. Naime, Hrvatska još od početka rata temeljem svog kaznenog zakonodavstva vodi veći broj kaznenih postupaka pa bi, dokidanjem postojećih inkriminacija i uvođenjem “prepisanih” iz Rimskog statute možda moglo u postupcima koji traju doći do različitih pravnih problema (problem pravnog kontinuiteta, primjena blažega zakona, npr.). b) Najvažnije promjene učinjene u postupku harmonizacije Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona donesen je u srpnju 2004. godine84 i njime su u hrvatsko pravo unesene odredbe kojima se ono harmonizira s Rimskim statutom. Ostavljajući po strani manje važne promjene kao i usklađivanje s međunarodnim pravom koje se ne odnosi na Rimski statut, treba reći da su izmjene i dopune kaznenog zakonodavstva učinjene radi harmonizacije s Rimskim statutom donijele važne novosti. Te su promjene sljedeće:

1. Unesen je novi članak 157.a, Zločin protiv čovječnosti, koji prije nije postojalo. Svojim opisom ono korespondira članku 7. Rimskog statuta.

2. Znatno je poboljšan i s člankom 8. Rimskog statuta harmoniziran opis kaznenog djela Ratnog zločina protiv civilnog pučanstva.

83 S obziorm da je riječ o standardnim kaznenim djelima koje se dugo vremena nalaze u hrvatskom zakonodavstvu i sudskoj praksi, a na vrlo sličan način i u zakonodavstvima ostalih država nastalih na području bivše Jugoslavije, nema potrebe da se o tim kaznenim djelima ovdje detaljno govori. 84 Kazneni zakon Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 110/97, 27/98, 50/00 (Odl. Ustavnog suda), 129/00, 51/01, 111/03, 190/03 (Odl. Ustavnog suda kojom je u cijelosti ukinut Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona obj. u NN 111/03). Izmjene i dopune o kojima je riječ objavljene su u Narodnim novinama br. 105/2004. Zakon stupa na snagu 1. listopada 2004. godine. Potrebno je naglasiti kako je Hrvatska još 2003. godine donijela odgovarajuće promjene Kaznenog zakona. Međutim, Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (Narodne novine, br.111/2003), koji je sadržavao vrlo opsežne promjene koje se nisu odnosile samo na harmonizaciju s međunarodnim pravom, Ustavni je sud ukinuo iz formalnih razloga, zbog nedovoljnog broja glasova kojim je taj zakon donesen u Saboru (Odluka Ustavnog suda o ukidanju izmjena i dopuna objavljenih u NN 111/03). Novi zakon iz srpnja 2004. pripremila je nova vlada. Zakon je opsegom izmjena koje donosi daleko manje ambiciozan od zakona koji je ukinuo Ustavni sud. Međutim, u odnosu na međunarodne zločine, izmjene su vrlo male i predstavljaju daljnje poboljšanje zakonskih odredbi.

310

3. Uvedena je posebna odredbe o zapovjednoj odgovornosti (novi članak 167.a);85 4. Posebno je inkriminirano pripremanje kaznenih djela protiv međunarodnog prava,

uključivši i kaznenih djela koja korespondiraju zločinima iz Rimskog statuta86 5. Uvedeno je novo kazneno djelo naknadne pomoći počinitelju kaznenih djela protiv

vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom, pa i ratnih zločina. Ova je odredba posebno važna jer doprinosi efikasnosti suradnje s međunarodnim kaznenim sudovima. Dodatno, unošenje ove inkriminacije posebno je bilo važno u vrijeme kada Hrvatska bezuspješno pokušava, sukladno nalogu ICTY, pronaći i uhititi generala Gotovinu.87

7. Normativni okvir za progon ratnih zločina u Republici Hrvatskoj s osebnim osvrtom

na zapovjednu odgovornost (opći pregled)

a) Najvažniji pravni izvori U Republici Hrvatskoj relevantni pravni izvori (najvažniji) koji se odnose na kažnjavanje ratnih zločina (posebice na temelju zapovjedne//komandne odgovornosti kao najvećeg potencijalnog problema za domaća suđenja) jesu:88 1. Ustavne odredbe o položaju međunarodnog prava u domaćem pravnom sustavu; 2. Ustavne odredbe o važenju kaznenog zakonodavstva i načelu zakonitosti; 3. KZ SFRJ koji je vrijedio do potkraj 1991. godine, a zatim je preuzet u hrvatski pravni

sustav kao hrvatski zakon (uz određene modifikacije) i poslije mijenjan i u sadržaju i u nazivu (Osnovni krivični zakon Republike Hrvatske), pri čemu nije bilo promjena vezanih za odgovornost za ratne zločine, uključivši zapovjednu odgovornost;89 KZ SFRJ je izvor prava za zločine počinjene u ratu od 1991-1995. godine.

85 Članak 18. Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona uveo je novi članak 167.a koji nosi naslov «Zapovjedna odgovornost» O zapovjednoj odgovornosti u hrvatskom pravu će biti riječi kasnije, pa se zato ovdje neće detaljnije govoriti o novoj odredbi zakona. 86 Člankom 25. Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona unesen je novi članak koji glasi:

»Pripremanje kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom Članak 187.a

(1) Tko uklanja prepreke, stvara plan ili se dogovara s drugima ili poduzme drugu radnju kojom se stvaraju uvjeti za izravno počinjenje kaznenih djela iz članka 156. – 160., članka 169. – 172., 179. i 181. ovoga Zakona, kaznit će se kaznom zatvora od jedne do pet godina.

(2) Kaznom iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se tko nabavlja ili prikuplja financijska sredstva svjestan da će se ona u potpunosti ili djelomično koristiti za počinjenje kaznenih djela iz stavka 1. ovoga članka.» 87 Člankom 25. Zakona i izmjenama i dopunama Kaznenog zakona unesen je novi članak koji glasi:

Naknadna pomoć počinitelju kaznenog djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom Članak 187.b

(1) Tko počinitelja kaznenog djela iz članka 156. – 160., članka 169. – 172., 179. i 181. ovoga Zakona sakrije, daje mu hranu, odjeću, novac ili ga na drugi način zbrinjava da bi otežao njegovo otkrivanje ili uhićenje, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do tri godine.

(2) Neće se kazniti za kazneno djelo iz stavka 1. ovoga članka osoba kojoj je počinitelj kaznenog djela bračni drug, osoba s kojom živi u izvanbračnoj zajednici, rođak po krvi u pravoj liniji, brat ili sestra, posvojitelj ili posvojenik i njihovi bračni drugovi ili osobe s kojima žive u izvanbračnoj zajednici.« 88 Detaljne podatke o najvažnijim izvorima međunarodnog prava, posebno onima koji vežu Republiku Hrvatsku,

vidjeti u: Josipović, I.- Krapac, D.- Novoselec, P., Stalni Međunarodni kazneni sud, HPC-Narodne novine, Zagreb, 2002.,

str. 36-45 89 Usp. Narodne novine 53/1991 (preuzimanje KZ SFRJ) te izmjene u Narodnim novinama 39/1992 i 91/1992. Ovim posljednjim izmjenama Zakon mijenja ime u Osnovni krivični zakon Republike Hrvatske. Pročišćeni tekst

311

4. Kazneni zakon RH 110/97, stupio na snagu na snagu 1.1.1998. ( s već navedenim izmjenama i dopunama iz 2004. godine);

5. Opći izvori kaznenog procesnog prava, od kojih posebice treba izdvojiti Zakon o kaznenom postupku,90 Zakon o zaštiti svjedoka,91 te Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta.92

6. Ustavni zakon o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom iz 1996. godine;93

7. Zakon o primjeni Statuta MKS i progonu za kaznena djela protiv Međunarodnog ratnog i humanitarnog prava iz 2003. godine;94

8. Brojni međunarodni ugovori od kojih treba izdvojiti Ženevske konvencije za zaštitu žrtava rata iz 1949. s dva dopunska protokola iz 1977. (Hrvatska prihvatila sukcesijom), Konvenciju o sprječavanju i kažnjavanju zločina genocida iz 1948. (Hrvatska prihvatila sukcesijom); brojne konvencije kojima se uređuje vođenje borbenih aktivnosti i zabrana uporabe pojedinih vrsta oružja,95 te Konvencija o neprimjenjivanju zakonske zastarjelosti za ratne zločine i zločine protiv čovječnosti iz 1968. te

9. Rimski statut Međunarodnog kaznenog suda koji je Hrvatska ratificirala Zakonom o potvrđivanju Rimskog statuta Međunarodnog kazenog suda,96 te Statut Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju, te bogata sudska praksa MKSJ, ali i drugih međunarodnih sudišta.

Iako se Rimski statut u pogledu materijalnopravnih odredbi (uključivši i zapovjednu odgovornost) ne primjenjuje neposredno u pojedinim državama (pa ni u Hrvatskoj), on ne samo da može poslužiti u interpretativne svrhe već mnoge države svoje kazneno materijalno pravo grade na njegovim zasadama. Time svoje pravo usklađuju s najsuvremenijim tekovinama međunarodnog kaznenog prava, ali i izbjegavaju da zbog nesklada domaćeg prava i Rimskog statuta dođu u situaciju da se ne mogu koristiti načelom komplementarnosti (članci 17. i 18. Statuta) i postupak voditi pred svojim sudovima. Pri tome, pitanje zapovjedne odgovornosti posebno je osjetljivo jer, koliko je meni poznato, ni u jednom nacionalnom pravu prije Rimskog statuta ona nije bila uređena na način kakav predviđa članak 28. Rimskog

objavljen je u Narodnim novinama 39/1993, a daljnje izmjene i dopune u NN 108/1995 16/1996 i 28/1996. Uz to, materija koja je za vrijeme bivše SFRJ bila u nadležnosti republika i pokrajina bila je uređena Krivičnim za-konom Republike Hrvatske (nekada Krivičnim zakonom Socijalističke Republike Hrvatske). Kako u tom zakonu nema sadržaja od interesa za problematiku ratnih zločina, o njemu neće biti riječi. Novi Kazneni zakon Republike Hrvatske koji je objedinio materiju kaznenog prava objavljen je u Narodnim novinama 110/1997 i stupio je na snagu 1. siječnja 1998. Ispravci te izmjene i dopune objavljeni su u Narodnim novinama 27/98, 50/00 (Odluka Ustavnog suda), 129/00, 51/01, 111/03, 190/03 (Odluka Ustavnog suda o ukidanju izmjena i dopuna objavljenih u NN 111/03 zbog toga što nisu donesene potrebnom većinom glasova zastupnika u Saboru). 90 Narodne novine, br. 62/03 (pročišćeni tekst). 91 Narodne novine, br. 163/03 92 Narodne novine, br. 88/01 i 12/02) 93 Narodne novine 32/1996. Unatoč burnim raspravama prilikom donošenja, kao i njegovom stalnom problematiziranju u krugovima visoke politike te nekoliko zahtjeva za ispitivanje njegove ustavnosti (koje Ustavni sud još nije riješio), to je jedan od naših najdugovječnijih zakona. Osim što u cijelosti udovoljava svojoj svrsi (puna suradnja RH sa MKSJ), očito je da i politički razlozi pridonose njegovu trajanju. 94 Narodne novine, 175/103. Ovaj zakon nema neposrednog utjecaja na zapovjednu odgovornost, ali će svojim odredbama o vođenju postupaka za ratne zločine biti važan za njezino utvrđivanje. 95 O najvažnijim izvorima ratnog i humanitarnog prava koji vezuju Republiku Hrvatsku kao konvencijsko pravo ili kao dio međunarodnog običajnog prava vidjeti detaljnije u Josipović, I.-Krapac, D.- Novoselec, P., op.cit. str. 18-23. te 38-40. 96 Međunarodni ugovori, 5/2001.

312

statuta, a posebice ne na način koji predviđa članak 7. stavak 3. Statuta MKSJ.97 Ratifikacija Rimskog statuta bila je povod da se u hrvatski Kazneni zakon krajem 2003. godine unesu posebne odredbe o zapovjednoj odgovornosti koje, primjereno cjelini hrvatskog kaznenoprav-nog sustava, usklađuju domaće pravo s Rimskim statutom. I Statut Međunarodnog kaznenog suda za biv. Jugoslaviju, zajedno s već vrlo razvijenom sudskom praksom, također se ne primijenjuje neposredno kao izvor prava, ali sigurno služi u interpretativne svrhe. b) Posebno o ustavnim odredbama a). Ustavne odredbe o primjeni normi međunarodnog prava

Ustav Republike Hrvatske u članku 140.98 navodi: “Međunarodni ugovori koji su sklopljeni

i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona.” Takva formulacija jasno govori koji su međunarodni ugovori dio unutarnjeg pravnog poretka, ali i jasno (a contrario) isključuje međunarodno običajno pravo. Ta činjenica vrlo jasno isključuje potrebu rasprave o onim mogućim solucijama za primjenu zapovjedne odgovornosti prema kriterijima članka 7. stavka 3. Statuta MKSJ koje bi polazile od ideje da se takva zapovjedna odgovornost primijeni kao dio međunarodnog običajnog prava, dakako, ako odgovornost zapovjednika nije pokrivena “blanketnim” sadržajem pojedinih inkriminacija. Ujedno, to, barem za ovaj rad, čini izlišnom inače vrlo zanimljivu raspravu o tome je li uopće zapovjedna odgovornost prema članku 7. stavku 3. Statuta MKSJ dio međunarodnog običajnog prava i ako jest, da li već od slučaja Yamashita, od stupanja na snagu I. dopunskog protokola uz Ženevske konvencije, od početka rada ad hoc međunarodnih kaznenih sudova ili od nekog drugog trenutka. Odgovori na ta pitanja bili bi relevantni za primjenu zapovjedne odgovornosti tek ako bismo je željeli ili mogli aplicirati na kaznene postupke zbog zločina počinjenih u ratu na području bivše Jugoslavije kao dijela međunarodnog običajnog prava.

b). Ustavne odredbe od važnosti za primjenu kaznenog zakonodavstva i načelo zakonitosti

Ustav u članku 31. stavku 1. (prva rečenica) određuje da “nitko ne može biti kažnjen za

djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila određena zakonom” (načelo zakonitosti i implicitna zabrana retroaktivnosti kaznenopravnih normi).99 Nadalje, Ustav određuje da “ako zakon nakon počinjenog kaznenog djela odredi blažu kaznu, odredit će se takva kazna.” (članak 31. stavak 1., druga rečenica - načelo obvezne primjene blažeg zakona). U pogledu načela zakonitosti (i implicitne zabrane retroaktivnosti) i načela primjene blažeg zakona, Kazneni zakon otišao je puno dalje propisujući da “nitko ne može biti kažnjen niti se prema njemu mogu primijeniti druge kaznenopravne sankcije za djelo koje prije nego je bilo počinjeno nije bilo zakonom ili međunarodnim pravom određeno kao kazneno djelo i za koje zakonom nije bilo propisano kojom se vrstom i mjerom kazne počinitelj može kazniti.”100 Naime, načelo zakonitosti prema Kaznenom zakonu traži prethodnu propisanost vrste i mjere 97 Ovdje se neće analizirati razlike koje postoje između članka 28. Rimskog statuta i članka 7. MKSJ, posebno vezano za odgovornost nadređenog kada je riječ o vojnom zapovjedniku i civilnoj osobi koja ima položaj nadređenog. 98 Ustav Republike Hrvatske ‡ pročišćeni tekst, Narodne novine, 41/2001. 99 Očito, takvom je formulacijom isključena iznimna mogućnost koju predviđa članak 89. stavak 5. Ustava da “iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje”. 100 Načelo zakonitosti, članak 2. stavak 2. Kaznenog zakona.

313

kazne za određeno kazneno djelo. Isto tako, u pogledu obvezne primjene blažeg zakona Kazneni zakon određuje da “ako se nakon počinjenja kaznenog djela zakon jedanput ili više puta izmijeni, obvezno će se primijeniti zakon koji je blaži za počinitelja.”101 Za razliku od Ustava koji primjenu blažeg zakona vezuje isključivo za propisanu kaznu, Kazneni zakon šire otvara polje primjene blažeg zakona ne vezujući to načelo samo za kaznu, već i za druge moguće kriterije (zastarni rokovi, npr.).102

c). Opisi pojedinih kaznenih djela (zločina) – opći pregled Opisi pojedinih kaznenih djela (zločina) iz Kaznenog zakona Republike Hrvatske, odnosno

Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske koji korespondiraju zločinima iz Statuta MKSJ važni su za razumijevanje odgovornosti za ratne zločine, uključivši i zapovjednu odgovornost. Riječ je o kaznenim djelima genocida, ratnog zločina protiv civilnog pučanstva, ratnog zločina protiv ranjenika i bolesnika, ratnog zločina protiv ratnih zarobljenika, protupravnog ubijanja i ranjavanja neprijatelja, protupravnog oduzimanja stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu, nedozvoljenih sredstva borbe, povrede pregovarača, grubog postupanja s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima, neopravdane odgode povratka ratnih zarobljenika te uništavanja kulturnih dobara i objekata u kojima se nalaze kulturna dobra. U oba zakona opisi su identični, a ovdje se navode oba zbog toga što mogu postojati dvojbe o tome koji od ta dva zakona treba primijeniti u određenom slučaju. Valja primijetiti da u tim zakonima nema posebnog djela zločina protiv čovječnosti (koje će uskoro biti uneseno u hrvatsko pravo izmjenama i dopunama Kaznenog zakona), ali je teško zamisliti situaciju u kojoj se neko od konkretnih ponašanja koja se prema međunarodnom pravu (posebice Statutu MKSJ, članak 5.) ne bi moglo podvesti pod neku od navedenih inkriminacija. Ali, ono zbog čega se ovdje posebno ističu opisi navedenih kaznenih djela jest činjenica da oni s obzirom na svoju konstrukciju ne rade razliku između vojnih i civilnih zapovjednika, pa u tom pogledu otpadaju bilo kakve dvojbe o kažnjivosti civilnih “zapovjednika” (nadređenih). Naime, većina opisa navedenih zločina započinje formulacijom “Tko kršeći pravila međunarodnog prava ...”.103 I kod opisa ostalih kaznenih djela odgovornost nije ograničena na vojne zapovjednike.104 Isto tako, formulacija “tko kršeći pravila međunarodnog prava....” jasno govori da je riječ o blanketnim normama čiji se puni sadržaj formira primjenom odgovarajućih normi međunarodnog prava. “(...) Budući da se ratni zločin protiv civilnog stanovništva može počiniti samo kršenjem pravila međunarodnog prava, u presudi u kojoj se optuženik oglašava krivim zbog tog kaznenog djela sud je dužan točno navesti koja pravila međunarodnog prava je prekršio optuženik.”105

101 Obvezna primjena blažeg zakona, članak 3. stavak 2. Kaznenog zakona. 102 Usp. Bačić, Franjo, Kazneno pravo, opći dio, peto izdanje, Zagreb, 1998. 103 Tako genocid, ratni zločin protiv civilnog pučanstva, ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika, ratni zločin protiv ratnih zarobljenika, protupravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja, povreda pregovarača, grubo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima, uništavanje kulturnih dobara i objekata u kojima se nalaze kulturna dobra, nedozvoljena sredstva borbe ‡ stavak 2. 104 Tako još susrećemo formulacije “Tko naredi…” (protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na

bojištu) ili “Tko izrađuje ili usavršava, proizvodi, nabavlja …” (nedozvoljena sredstva borbe, stavak 1.). 105 Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci U-III-368/98. Isto i Vrhovni sud Republike Hrvatske u predmetima Kž-213/01 i Kž-588/02.

314

Tablica I :Komparativni pregled odredbi o međunarodnim zločinima u hrvatskom kaznenom pravu106

KAZNENO

DJELO OKZ RH KAZNENI

ZAKON (KZ) IZMJENE I

DOPUNE KZ IZ 2004. GODINE

GENOCID «»Tko s ciljem da potpuno ili djelomice uništi neku (...) skupinu (....)»

Članak 119. – Opis odgovara Konvenciji o sprječavanju i kažnjavanju zločina genocida. Zaprijećena kazna od najmanje 5 godina zatvora.

Članak 156. Identičan opis. Zaprijećeno najmanje 10godina zatvora ili kazna dugotrajnog zatvora

Nema promjena

Ratni zločin protiv civilnog stanovništva

Članak 120.: «Tko kršeći pravila međunarodnog prava za vrijeme rata, oružanog sukoba ili okupacije naredi (....) ili počini (......)..»

Članak 158. Promjena naziva: Ratni zločin protiv civilnog pučanstva. Sadržaj isti. Zaprijećena kazna dugotrajnog zatvora.

Opis usklađen s onim iz Rimskog statuta

Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika

Članak 121.: «Tko kršeći pravila međunarodnog prava (....) naredi ( ... ) ili počini (....).»

Članak 159. Promjena naziva: Ratni zločin protiv civilnog pučanstva. Sadržaj isti. Zaprijećena kazna dugotrajnog zatvora.

Nema promjena

Organiziranje grupe i poticanje na počinjenje genocida i ratnih zločina

Članak 123.

Članak 187. Udruživanje radi činjenja kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom. Zaprijećen dugotrajni zatvor.

Nema promjena

Protupravno ubijanje i

Članak 124. «Tko kršeći pravila

Članak 161. Za kvalificirani oblik

Nema promjena

106 Ovdje se ne donose cjeloviti opisi kaznenih djela jer oni nisu od interesa za ovaj rad. Riječ je o kaznenim djelima iz OKZ RH ‡ glave XV.: Krivična djela protiv čovječnosti i međunarodnog prava te iz Kaznenog zakona ‡ glave XIII.: Kaznena djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom.

315

ranjavanje neprijatelja

međunarodnog prava (..)» Kvalificirani oblici..

zaprijećen dugotrajni zatvor.

Protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu

Članak 125. Članak 162. Nema promjena

Upotreba nedopuštenih sredstava borbe

Članak 126. Članak 163. Nedozvoljena sredstva borbe. Za kvalificirani oblik zaprijećen dugotrajni zatvor.

Nema promjena

Povreda parlamentara

Članak 127. Članak 164. Povreda pregovarača

Nema promjena

Surovi postupak s ranjenima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima

Članak 128. Članak 165. Grubo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima.

Nema promjena

Neotpravana odgoda repatrijacije ratnih zarobljenika

Članak 129. Članak 166. Neopravdana odgoda povratka ratnih zarobljenika

Nema promjena

Uništavanje kulturnih i povijesnih spomenika.

Članak 130. «Tko kršeći pravila međunarodnog prava (....)»

Članak 167. ISTO Nema promjenan u opisu. Zaprijećena stroža kazna (5-15 godina zatvora)

Prilikom razmatranja problematike odgovornosti za ratne zločine (uključivši

zapovjednu/komandnu odgovornost), u vidu treba imati nekoliko važnih instituta općeg dijela kaznenog prava, posebice način izvršenja kaznenog djela (činjenjem i nečinjenjem), oblik krivnje (namjera i nehaj), supočiniteljstvo i sudioništvo, ali i druge institute općeg dijela Kaznenog zakona.

8) O zapovjednoj odgovornosti

A) Općenita razmatranja Svakako, najvažnija se novost u hrvatskom materijalnom pravu koja je uvedena izmjenama i dopunama Kaznenog zakona iz 2004. godine odnosi na uvođenje zapovjedne odgovornosti. Hrvatska (i druge zemlje s područja biv. Jugoslavije) u pogledu zapovjedne odgovornosti imaju dvojak problem. Prvo, concept zapovjedne odgovornosti kakvu poznaje članak 7. stavak 3. Statuta ICTY107 potpuno je stran europskom kontinentalnom (pa i hrvatskom) poimanju 107 Na originalnom (engleskom) jeziku članak 7. Statuta MKSJ glasi:

316

kaznene odgovornosti. Drugo, nekada zaraćene države s područja biv. Jugoslavije vjerojatno će biti u prilici preuzeti neke od predmeta s ICTY. Međutim, zbog ustavne zabrane retroaktivnosti i primjene načela zakonitosti postavlja se vrlo ozbiljno pitanje mogu li te države u svom kaznenom zakonodavstvu naći temelja za odgovornost onih osoba (zapovjednika) koje su odgovorne prema Statutu ICTY. To je očito vrlo važno pravno ali i političko pitanje s obzirom da je kažnjavanje ratnih zločina prema međunarodnim standardima jedno od najvažnijih pitanja na putu integracije tih država u Europu. Iako se može reći kako je Hrvatska izmjenom Kaznenog zakona na zadovoljavajući način, prema njemačkom modelu, riješila pitanje zapovjedne odgovornosti, ostaje problem kažnjavanja zločina počinjenih prije stupanja na snagu nove odredbe o zapovjednoj odgovornosti (ustavna zabrana retroaktivnosti).108U razmatranju mogućih rješenja za odgovornost zapovjednika iz vremena 1991-1995. godine moguća su različita rješenja. No, ni jedno se ne može derivirati isključivo primjenom domaćeg kaznenog zakonodavstva. Zato u vidu treba imati sljedeće pravne izvore:

Article 7

Individual criminal responsibility

1. A person who planned, instigated, ordered, committed or otherwise aided and abetted in the planning, preparation or execution of a crime referred to in articles 2 to 5 of the present Statute, shall be individually responsible for the crime.

2. The official position of any accused person, whether as Head of State or Government or as a responsible Government official, shall not relieve such person of criminal responsibility nor mitigate punishment.

3. The fact that any of the acts referred to in articles 2 to 5 of the present Statute was committed by a subordinate does not relieve his superior of criminal responsibility if he knew or had reason to know that the subordinate was about to commit such acts or had done so and the superior failed to take the necessary and reasonable measures to prevent such acts or to punish the perpetrators thereof.

4. The fact that an accused person acted pursuant to an order of a Government or of a superior shall not relieve him of criminal responsibility, but may be considered in mitigation of punishment if the International Tribunal determines that justice so requires.

108 Nova odredba o zapovjednoj odgovornosti glasi: »Zapovjedna odgovornost

Članak 167.a (1) Za kaznena djela iz članka 156. – 167. ovoga Zakona kaznit će se kao počinitelji vojni zapovjednik ili

druga osoba koja stvarno djeluje kao vojni zapovjednik ili nadređena civilna osoba ili druga osoba koja u civilnoj organizaciji ima stvarnu vlast zapovijedanja ili nadzora, ako su znali da podređeni čine ta kaznena djela ili se spremaju počiniti ih, a nisu poduzeli sve razborite mjere kako bi ih u tome spriječili. U tom slučaju neće se primijeniti odredba članka 25. stavka 3. ovoga Zakona.

(2) Osobe navedene u stavku 1. ovoga članka koje su morale znati da se podređeni spremaju počiniti jedno ili više kaznenih djela iz članka 156. – 167. ovoga Zakona pa zbog propuštanja dužnog nadzora nisu poduzele sve razborite mjere kojima bi se spriječilo počinjenje tih kaznenih djela, kaznit će se kaznom zatvora od jedne do osam godina.

(3) Osobe navedene u stavku 1. ovoga članka koje ne proslijede stvar nadležnim vlastima u cilju provođenja istrage i kaznenog progona nad neposrednim počiniteljima, kaznit će se kaznom zatvora od jedne do pet godina.

317

a) Statut MKSJ / Rimski statut S obzirom na to da je prvenstveni interes ovoga rada mogućnost primjene zapovjedne

odgovornosti prema kriterijima članka 7. Statuta MKSJ pred hrvatskim sudovima, ovdje neće biti riječi o zapovjednoj odgovornosti prema Rimskom statutu Međunarodnog kaznenog suda. Međutim, njegove odredbe mogu imati interpretativnu vrijednost, to prije što bi u jednoj od mogućih varijanti rješenja primjene zapovjedne odgovornosti u obzir došla i primjena novih normi Kaznenog zakona o zapovjednoj odgovornosti (čije se usvajanje očekuje do ljeta 2004.) koje su “dizajnirane” prema članku 28. Rimskog statuta Međunarodnog kaznenog suda.109 Dakako, uz norme statute međunarodnih sudišta, svakako treba imati na umu bogatu sudsku praksu o kojoj ovdje, zbog karaktera rada, neće biti riječi. b) Dopunski protokol I. uz Ženevske konvencije110

Dopunski protokol I. sadržava dva važna članka koji se odnose na zapovjednu odgovornost.

U članku 86. koji nosi naslov: Nepoduzimanje mjera, u stavku 1. navodi se kako će stranke suzbijati teške povrede i poduzimati mjere potrebne za suzbijanje svih ostalih povreda Konvencija ili Protokola koje su rezultat nepoduzimanja mjera kad ih po dužnosti treba poduzeti. Činjenica da je povredu Konvencije ili Protokola počinio podčinjeni ne oslobađa 109 Članak 28.

ODGOVORNOST ZAPOVJEDNIKA I OSTALIH NADREĐENIH OSOBA

Pored drugih osnova kaznene odgovornosti propisanih ovim Statutom, za kaznena djela iz nadležnosti Suda:

1. Vojni zapovjednik ili osoba koja stvarno djeluje kao vojni zapovjednik kazneno odgovara za djela iz nadležnosti Suda koja su počinile snage pod njegovim/njezinim stvarnim zapovjedništvom i nadzorom ili stvarnom vlašću i nadzorom ako je propustio//la da ispravno obavlja nadzor nad tim snagama kada:

(a) taj vojni zapovjednik ili osoba zna, ili na temelju okolnosti u to vrijeme, mora znati da te snage čine ili da se spremaju počiniti takva kaznena djela;

(b) taj vojni zapovjednik ili osoba propusti poduzeti sve nužne i razborite mjere u njegovoj//njezinoj moći kako bi spriječio ili suzbio počinjenje takvih kaznenih djela ili ne proslijedi stvar nadležnim vlastima u cilju provođenja istrage i kaznenog progona.

2. Glede odnosa između nadređenih i podređenih koji nisu opisani u stavku 1., nadređeni kazneno odgovara za djela iz nadležnosti Suda koja su počinili podređeni pod njegovom//njezinom stvarnom vlašću i nadzorom, kao posljedicu njegova/njezina propusta da nad njima ispravno obavlja nadzor kada:

(a) taj nadređeni zna ili svjesno zanemaruje obavijesti koje mu jasno ukazuju da podređeni čine ili se spremaju počiniti takva kaznena djela;

(b) su kaznena djela bila povezana s djelatnošću koja je bila u okviru stvarne odgovornosti i nadzora nadređenoga; i

(c) taj nadređeni propusti poduzeti sve nužne i razborite mjere u njegovoj/njezinoj moći kako bi spriječio ili suzbio počinjenje takvih kaznenih djela ili ne proslijedi stvar nadležnim vlastima u cilju provođenja istrage i kaznenog progona.

110 Protokol I. na Ženevske konvencije iz 1949. usvojen je 8. lipnja 1977. i stupio je na snagu 7. prosinca 1978. Hrvatska je stranka sukcesijom bivše SFRJ.

318

njegove zapovjednike kaznene ili disciplinske odgovornosti, ako su znali ili imali obavijesti koje su im omogućavale da zaključe prema okolnostima koje su vladale u to vrijeme da je podčinjeni izvršio ili da će izvršiti takvu povredu i ako nisu poduzeli sve moguće mjere u gra-nicama svoje moći da spriječe ili suzbiju povredu (članak 86. stavak 2.)111 Članak 87. Protokola traži od stranaka da svojim vojnim komandantima nalože poduzimanje različitih mjera za sprječavanje zločina ili kažnjavanje počinitelja, uključivši i pokretanje kaznenog postupka. Iako tekst članaka 86. i 87. govori o “komandantu” (zapovjedniku), a samo na jednom mjestu o “vojnim komandantima i pripadnicima oružanih snaga pod njihovom komandom”, iz konteksta je očito kako su odredba članka 86. i 87. mišljene u odnosu na vojne zapovjednike. Isto tako, Protokol I. odnosi se na međunarodne oružane sukobe, za razliku od Protokola II. koji se odnosi na nemeđunarodne oružane sukobe i koji ne predviđa sličnu odgovornost zapovjednika.

c) Konvencija o nezastarijevanju ratnih zločina i zločina protiv čovječnosti112

Ova konvencija predviđa nezastarivost ratnih zločina, i to onih predviđenih Statutom

Međunarodnog vojnog suda iz 1945., zločina koji predstavljaju teška kršenja Ženevskih konvencija, zločina protiv čovječnosti (bez obzira na to jesu li počinjeni u ratu ili u miru), zlo-čina koji proizlaze iz politike apartheida, genocida, čak i kad takva djela ne predstavljaju povredu domaćeg zakona zemlje u kojoj su izvršena (članak I.b). Odredbu o nezastarijevanju kaznenih djela genocida, agresivnog rata, ratnih zločina i drugih kaznenih djela što ne zastarijevaju prema međunarodnom pravu sadržava i članak 18. stavak 2. Kaznenog zakona RH. d) Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, u članku 7. stavku 1. (“Nema kazne bez zakona”) uređuje načelo zakonitosti, implicite zabranjuje retroaktivnost i određuje primjenu blažeg zakona.113 Citirana odredba, slično kao i Ustav RH, predviđa mogućnost da je kazneno djelo u trenutku počinjenja bilo predviđeno kao kazneno djelo po unutarnjem ili međunarodnom pravu, a primjenu blažeg zakona vezuje isključivo za određivanje blaže kazne. Ali, u stavku 2. predviđa se “da ovaj članak ne priječi suđenje ili ka-žnjavanje bilo koje osobe za neki čin ili propust koji je u času počinjenja predstavljao kazneno djelo u skladu s općim načelima prava priznatim od civiliziranih naroda.” Taj vrlo važni izuzetak od načela zakonitosti vezuje se za činjenicu da je nastao neposredno nakon II. svjetskog rata u vrijeme neposredno nakon kažnjavanja nacističkih počinitelja ratnih zločina, pri čemu su se javljala brojna pravna pitanja i problemi, uključivši i pitanje do koje se mjere u tim postupcima poštovalo načelo zakonitosti. Budući da Ustav RH kao izvor prava (posebice ne kao izvor kaznenopravne norme) ne predviđa “opća načela prava”, postavit će se pitanje uloge tog izvora prava, uvedenog u domaći pravni sustav međunarodnim ugovorom koji je iznad zakona, ali ne i iznad Ustava, pri aplikaciji zapovjedne odgovornosti u domaćem pravu.

111 Čitajući citiranu odredbu u kontekstu, termin “suzbiti” može se interpretirati i kao “kazniti”. 112 Stupila na snagu 11. studenog 1970. Hrvatska preuzela sukcesijom. 113 Skraćeno: Europska konvencija o ljudskim pravima, usvojena u Rimu 4. studenog 1950. Hrvatska je

Konvenciju ratificirala Zakonom o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola 1, 4, 6, 7, i 11. 1997. godine (NN, Međunarodni ugovori, 18/1997). Hrvatska je poslije ratificirala i Protokole 12. i 13., no detalji nisu od interesa za ovaj rad.

319

B) Analiza zapovjedne odgovornosti prema Statutu MKSJ i njezina kompatibilnost s unutarnjim pravom Republike Hrvatske Analiza članka 7. Statuta MKSJ pokazuje da zapovjedna odgovornost (koju Statut svrstava

u “individualnu” odgovornost) prema Statutu MKSJ ima sljedeće oblike odgovornosti: a) zapovjednik kao neposredni izvršitelj različitim vrstama činjenja ili nečinjenja,

uključivši i izdavanjem zapovijedi za počinjenje zločina.114 Ovaj oblik zapovjedne odgovornosti jest vlastito počinjenje, supočinjenje ili sudioništvo u izvršenju kaznenog djela i u cijelosti je “pokriveno” domaćim pravom (članci 35., 36., 37. i 38. Kaznenog zakona.115 Upravo zato, taj se oblik zapovjedne odgovornosti smatra tek zapovjednom odgovornošću u širem smislu riječi.116

b) zapovjednik kao garant - prvi oblik: zločin su počinili podređeni, ako je znao da se oni spremaju počiniti zločin a nije poduzeo neophodne i razumne mjere da se zločin spriječi.117 Ovaj oblik odgovornosti zapovjednika za zločin također je nesporan i primjenjiv pred domaćim sudovima i prema domaćem pravu jer se radi o supočinjenju zločina nečinjenjem. Zapovjednik je znao da se sprema zločin, propustio je poduzeti neophodne i razumne mjere te je, očito, pristao na zabranjenu posljedicu.

c) zapovjednik kao garant - drugi oblik: zločin su počinili podređeni, zapovjednik nije znao da se njegovi podčinjeni spremaju počiniti zločin, ali je to trebao znati (had reason to know), pa zbog tog “propusta znanja” nije poduzeo neophodne i razumne mjere za sprje-čavanje zločina.118 Problem ovog oblika odgovornosti je u činjenici da je riječ o nehajnoj

114 “Osoba koja je planirala, poticala, naredila, počinila ili na drugi način pomogla i podržala planiranje, pripremu ili izvršenje kaznenog djela navedenog u člancima 2 do 5 ovog Statuta individualno je odgovorna za to kazneno djelo.” (članak 7. stavak 1. Statuta MKSJ). 115 Pojedinačni počinitelj kaznenog djela i sudionici

Članak 35.

(1) Pojedinačni počinitelj kaznenog djela je osoba koja vlastitim činjenjem ili nečinjenjem ili posredstvom druge osobe počini kazneno djelo.

(2) Sudionici u počinjenju kaznenog djela su: supočinitelji, poticatelj i pomagatelj. (3) Supočinitelji kaznenog djela su dvije ili više osoba koje na temelju zajedničke odluke počine kazneno

djelo tako da svaka od njih sudjeluje u počinjenju ili na drugi način bitno pridonosi počinjenju kaznenog djela. (4) Poticatelj i pomagatelj su sudionici koji, ne vladajući počinjenjem kaznenog djela, poticanjem ili

pomaganjem pridonose njegovu počinjenju. 116 Za slučaj da je zapovjednik znao da se priprema zločin, ali sam ne pristaje na njega i nije mogao poduzeti nikakve mjere iz svoje zapovjedničke nadležnosti da se zločin spriječi, u obzir bi došla i primjena članka 299. Kaznenog zakona - Neprijavljivanje pripremanja kaznenog djela. To kazneno djelo čini osoba koja zna da se priprema počinjenje težeg kaznenog djela i to ne prijavi u vrijeme kada je još bilo moguće spriječiti njegovo počinjenje, a to je djelo za koje je zakonom propisana kazna zatvora od pet godina ili teža kazna a djelo bude pokušano ili počinjeno. Ali, i prijavljivanje pripremanja zločina jest dužnost zapovjednika, pa bi ovdje bilo zanimljivo vidjeti kako bi sudovi razriješili konkurenciju pravnih normi. 117 Članak 7. stavak 3. Statuta: “Činjenica da je neko od djela navedenih u člancima 2. do 5. ovog Statuta počinio podređeni ne oslobađa njegovog nadređenog kaznene odgovornosti ako je nadređeni znao (ili je bilo razloga da zna) da se podređeni sprema počiniti takva djela, a nadređeni nije poduzeo nužne i razumne mjere da spriječi takva djela.” (Dio teksta označio ‡ stavio u zagradu i precrtao I. J. radi isticanja i izdvajanja ovog oblika odgovornosti zapovjednika.) 118 Članak 7. stavak 3. Statuta: “Činjenica da je neko od djela navedenih u člancima 2. do 5. ovog Statuta počinio

podređeni ne oslobađa njegovog nadređenog kaznene odgovornosti ako je bilo razloga da zna da se podređeni sprema počiniti

takva djela, a nadređeni nije poduzeo nužne i razumne mjere da spriječi takva djela.” (Dio teksta označio ‡ stavio u zagradu i

precrtao I. J. radi isticanja i izdvajanja ovog oblika odgovornosti zapovjednika.)

320

odgovornosti za kazneno djelo. Nehaj se kažnjava samo kada je to izričito propisano zakonom.119 S obzirom na to da u Kaznenom zakonu nije propisana kažnjivost ratnih zločina za nehaj (tako što bi se čak prema dominantnom shvaćanju kaznene odgovornosti za djela poput ratnih zločina moglo shvaćati kao contradictio in adjecto), samom primjenom odredbi Kaznenog zakona ne bi se mogao kazniti zapovjednik koji je ostvario ovaj oblik odgovornosti prema članku 7. stavku 3. Statuta MKSJ. Isto tako, otvorit će se i pitanje uzročnosti između propusta zapovjednika i samog zločina te i to može biti ozbiljan problem aplikaciji tog oblika odgovornosti zapovjednika.

d) zapovjednik kao garant za kažnjavanje zločina: podčinjeni su počinili zločin. Zapovjednik pri tome nije znao ili mogao znati da se njegovi podčinjeni spremaju počiniti zločine, ili je to znao ili morao znati, a poduzeo je sve neophodne i razumne mjere da spriječi zločin (koji je ipak počinjen). Međutim, nakon što je saznao za zločin, nije poduzeo mjere potrebne za kažnjavanje počinitelja. U hrvatskom pravu to je podnošenje kaznene prijave, poduzimanje kakvih stegovnih mjera (koje, dakako, ne isključuju kaznenu odgovornost, uhićenje počinitelja flagrantnog kaznenog djela prema članku 94. stavku 1. Zakona o kaznenom postupku i sl.). Prema hrvatskom kaznenom zakonodavstvu u ovom slučaju ne radi se o odgovornosti za sam zločin, već eventualno o kaznenom djelu neprijavljivanja počinjenog kaznenog djela iz članka 300. KZ, ili ako je riječ o naknadnoj pomoći počinitelju (auxillum post delictum), u obzir dolazi primjena odredbe članka 301. Kaznenog zakona (pomoć počinitelju nakon počinjenja kaznenog djela). Kazneno djelo iz članka 300. odnosi se na svakoga tko ne prijavi počinjeno teško kazneno djelo iako zna da bi prijavom bilo omogućeno ili znatno olakšano otkrivanje djela ili počinitelja a za to djelo je zakonom propisana kazna dugotrajnog zatvora (stavak 1.). Istom kaznom (do tri godine zatvora) kažnjava se službena ili odgovorna osoba koja ne prijavi počinjenje težeg kaznenog djela za koje je saznala obavljajući svoju dužnost a riječ je o kaznenom djelu koje se progoni po službenoj dužnosti. Ovdje se ne traži da je za kazneno djelo zaprijećena kazna dugotrajnog zatvora. Imajući u vidu da u ovom slučaju ne postoji krivnja, čak ni najblaži oblik nehaja zapovjednika u odnosu na zločin, da nema nikakve uzročne veze između njegova djelovanja i zločina, hrvatsko kazneno pravo (izmjene KZ-a iz 2004.!), kao i njemačko, ovaj oblik odgovornosti uređuje kao samostalno kazneno djelo (vidjeti citiranu novu odredbu članka 167a. Kaznenog zakona). Važno je istaknuti da kasnije poduzimanje mjera za kažnjavanje počinitelja ne ekskulpira zapovjednika ako je propustio poduzeti neophodne i razumne mjere za sprječavanje zločina.

Ali, osim navedenih načelnih problema vezanih za odgovornost zapovjednika kako je opisana pod c) i d) (krivnja, uzročnost), postoje i dodatni problemi koji proizlaze iz stajališta kako ti oblici odgovornosti u vrijeme počinjenja zločina nisu bili kao zločini predviđeni hrvatskim kaznenim zakonodavstvom (načelo zakonitosti). Uz to, ističe se da naknadnim intervencijama, poput unošenja posebnih odredbi o zapovjednoj odgovornosti (kako se to sprema učiniti hrvatski zakonodavac) zbog načela zakonitosti (povezano s obveznom primjenom blažeg zakona) te zabrane retroaktivnosti, nije moguće dovesti do kažnjavanja zapovjednika za te oblike odgovornosti iz članka 7. stavka 3. Statuta MKSJ.

Mogući načini rješavanja sraza članka 7. stavka 3. Statuta MKSJ i hrvatskog pravnog sustava ipak postoje. Problemi zapovjedne odgovornosti, prema onome što je rečeno, ne postoje u slučajevima predviđenima člankom 7. stavkom 1. i člankom 7. stavkom 3. kada je riječ o slučaju da je zapovjednik znao da se sprema zločin, ali nije poduzeo potrebne mjere za njegovo sprječavanje. Tu kolizije nema, a prema načelu primjene zakona u vrijeme počinjenja djela, sudit će se prema OKZ RH, jer kasniji zakon (Kazneni zakon) predviđa strožu kaznu i

119 “Kažnjivo je samo postupanje s namjerom da se počini kazneno djelo, osim kad je zakonom izričito propisano kažnjavanje i za nehaj.” (Članak 43. stavak 1. Kaznenog zakona)

321

ne može se smatrati blažim zakonom. Dosadašnja sudska praksa potvrdila je takvo stajalište. Tako, u citiranoj presudi Dinku Šakiću Županijski sud u Zagrebu navodi da je okrivljenik kriv jer je “... kao pripadnik i časnik ‘Ustaške obrane’ u zapovjedništvima logora Stara Gradiška i Jasenovac obnašao razne dužnosti (i) ... protivno načelima i odredbama članka 46. i 50. Kon-vencije (IV) o zakonima i običajima rata na kopnu iz 1907. godine, za vrijeme upravljanja logorom Jasenovac, i to zapovijedanjem i drugim oblicima upravljanja - donošenja i provođenja odluka - zlostavljao, mučio i ubijao zatočenike na način da je takve čine osobno naređivao i sudjelovao u njihovu izvršenju te kao zapovjednik logora nije ništa poduzimao da u takvim postupcima spriječi neposredno podređene pripadnike ‘Ustaške obrane’ ...” U predmetu K-19/02-81 Županijski sud u Karlovcu osudio je okrivljenika Milana Strunjaša na kaznu zatvora od 12 godina (Vrhovni sud RH potvrdio je odluku presudom I Kž-743/03) jer je “izradio planove napada i zauzimanja Općine Slunj od strane tvz. Vojske Krajine protivno člancima 3., 27., 32. i 53. Ženevske konvencije o zaštiti građanskih osoba za vrijeme rata (...) i zapovijedio ovoj postrojbi da prije ulaska u Hrvatski Blagaj, Donja i Gornja Glina, Pavlovac, Donji i Gornji Nikšić, Cerovac, Cvitović, Marindolsko Brdo i Gornji i Donji Kremen, iako u ovim selima nije bilo vojske niti se pružao otpor, pucaju po kućama i gospodarskim zgradama iz sveg oružja koje su imali, a što su pripadnici ove postrojbe i činili ...” te su te aktivnosti dovele do ubojstava, teškog ranjavanja, razaranja i pljačke, kako je to činjenično opisano u presudi.

U pogledu rješenja vezanih za drugi oblik garantne odgovornosti zapovjednika (opisano pod 4.c) i propusta poduzimanja mjera za kažnjavanje podređenog koji je počinio zločin (opisano pod 4.d), sigurno je, vrlo skoro zadnju će riječ morati dati hrvatski sudovi postupajući u predmetima koje im ustupi MKSJ. Do sada nije bilo sudske prakse prema kojoj bismo zaključili na koji način hrvatsko pravo tretira te oblike odgovornosti. Moguća rješenja su različita i daju dijametralno suprotne rezultate. Njihova paleta je sljedeća:

1. RJEŠENJE: Ne postoji mogućnost kažnjavanje zapovjednika za odgovornost opisanu pod 5. c) i d) U odnosu na zločin kod zapovjednika ne postoji namjera (umišljaj), a za ratne zločine nije predviđena odgovornost za nehaj. Isto tako, između djelovanja zapovjednika i zločina nema uzročne veze. U korpusu međunarodnog prava nema odgovarajuće kaznenopravne norme koja bi udovoljila načelu zakonitosti (I. protokol tek obvezuje države na kažnjavanje i ne predstavlja takvu normu), a naknadna intervencija u domaće zakonodavstvo (kakvu poduzima Hrvatska radi implementacije Rimskog statuta) zbog načela zakonitosti i zabrane retroaktivnosti ne može biti temelj suđenjima za djela počinjena od 1991. do 1995. godine. Prema takvom shvaćanju, nema mjesta kaznenom progonu, a ako optužnica bude podignuta, sud će donijeti oslobađajuću presudu. Za eventualnu primjenu odredbi o kažnjavanju neprijavljivanja kaznenog djela (odgovornost pod 5.d) prekasno je jer je nastupila tzv. apsolutna zastara. Takvo tumačenje, barem do sada, uživa dosta široku podršku, posebice krugova stručnjaka koji nisu skloni širim interpretacijama, posebno onim vezanim za aplikaciju međunarodnog prava. 2. RJEŠENJE: Na odgovornost zapovjednika primjenjuje se zakon koji je važio u vrijeme počinjenja djela, dakle OKZ RH. S obzirom na odredbu članka 7. stavka 2. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava kao i odredbu članka 68. Protokola I., može se suditi zapovjedniku za oblik odgovornosti 5.c) Naime, ako Protokol I. shvatimo kao dio međunarodnog prava kojim se predviđa posebni oblik odgovornosti (nehaj) za teška kršenja Ženevskih konvencija koji je sukladan općim pravnim načelima na koja se poziva Europska konvencija i taj oblik krivnje apliciramo na odredbe domaćeg zakonodavstva kojima se utvrđuju opisi kaznenih djela i propisuju kazne, možemo ustvrditi kako postoji mogućnost kažnjavanja. U pogledu odgovornosti pod 5.d) i u ovom rješenju stoji tvrdnja o nastupu

322

apsolutne zastare (osim ako se prihvati stajalište koje se navodi pod 5). Dakako, pri tome, sva djela koja se ne mogu interpretirati kao teško kršenje Ženevskih konvencija ne mogu se podvesti pod ovo rješenje.

3. RJEŠENJE: Imajući u vidu članak 7. Europske konvencije i članak 68. Protokola I., zaključujemo kako Protokol predviđa dva kaznena djela (propust u sprječavanju zločina, propust mjera za kažnjavanjem), da su ona dio unutarnjeg poretka RH te da se zbog činjenice da za ta djela nisu predviđene kazne Protokolom primjenjuje opći dio KZ-a o vrstama kazne i njihovim limitima. U tom slučaju nema potrebe za primjenom kaznenog djela neprijavljivanja za oblik odgovornosti opisan pod 5.d). Dakako, to rješenje sigurno traži detaljno obrazloženje u pogledu udovoljavanja načelu zakonitosti, a i objašnjenje je li norma članka 68. stavka 2. Protokola I. zaista kaznenopravna norma i možemo li je takvom smatrati i uz najšire tumačenje odnosa domaćeg i međunarodnog prava. I ovdje su kažnjive samo radnje koje pred-stavljaju teško kršenje Ženevskih konvencija.

4. RJEŠENJE: U pogledu propusta sprječavanja zločina (5.c) polazi se od nekih teza navedenih pod 1.-3., ali se u pogledu propusta poduzimanja mjera za kažnjavanje konstatira da je riječ o kaznenom djelu neprijavljivanja kaznenog djela. Ali, s obzirom na odredbe nacional-nog i međunarodnog prava o nezastarijevanju ratnih zločina i očiglednom vezom koju Protokol I., a i statuti Ad hoc i Stalnog međunarodnog kaznenog suda postavljaju između zločina i nepoduzimanjem mjera za njegovo kažnjavanje, zauzimamo stajalište da u ovakvom slučaju ni djelo neprijavljivanja ne zastarijeva. Riječ je o vrlo širokoj interpretaciji koja sigurno neće imati osobito brojne pristaše. 5. RJEŠENJE: Prihvaća se stajalište da je odgovornost zapovjednika (pa i ona opisana pod 5.c) i 5.d) dio međunarodnog običajnog prava i/ili općih pravnih načela koja je u domaće pravo inkorporirana Protokolom I. koji, istina, jest ispod Ustava, ali je iznad domaćeg zakona i time derogira odredbe KZ-a koje limitiraju odgovornost zapovjednika. U tom slučaju mogu se primijeniti kazne predviđene za supstancijalno isto djelo iz OKZ RH kao zakona koji je vrijedio u vrijeme počinjenja djela. 6. RJEŠENJE: Prihvaća se stajalište iz rješenja navedenog pod 5. (ili neko drugo o mogućnosti da zapovjednik odgovara za nehajni propust u sprječavanju zločina ili nepoduzimanje mjera za kažnjavanje podređenog koji je počinio zločin). Pri tome se polazi od činjenice da se na počinitelja može (ovisno o stajalištu koje se prihvaća) primijeniti zatvorska kazna u cijelom opsegu koji je predviđao OKZ RH u svom općem dijelu (dakle do 20 godina zatvora), ili kazna predviđena za pojedine zločine (također maksimalna kazna od 20 godina zatvora). Ako se prihvati takvo stajalište, otvara se mogućnost primjene novog članka 167.a kojim se uređuje zapovjedna odgovornost, treba konstatirati da će ta nova odredba biti blaži zakon jer predviđa blažu kaznu od OKZ RH. Naime, za nehajni propust poduzimanja mjera za sprječavanje zločina predviđa se kazna zatvora od jedne do osam godina (članak 167.a stavak 2.), a za nepoduzimanje mjera za kažnjavanje počinitelja kazna zatvora od jedne do pet godina (članak 167.a stavak 3.).

Sva od navedenih rješenja mogu trpjeti različite pravnoteorijske, ali i moralne kritike koje mogu polaziti od suprotnih polazišta i niti jedno nije bez mana. Ipak, sudovi će morati zauzeti jedno od navedenih stajališta (ili neko slično) i time presjeći rasprave koje se već dugo vremena vode o zapovjednoj odgovornosti, njezinu dosegu, primjenjivosti u domaćem pravu i mogućnosti da se ona pred domaćim sudovima primijeni na način koji je kompatibilan s kriterijima MKSJ.

323

9. Kažnjavanje za ratne zločine u Republici Hrvatskoj (opći pregled do rujna 2004. godine)

Česta su mišljenja kako će novoj vladi Hrvatske demokratske zajednice biti lakše riješiti

probleme vezane za suradnju s Haagom te provođenje kaznenih postupaka pred domaćim sudovima jer da ona ionako oduvijek kontrolira dio državnog aparata koji nije mogao ili nije htio provesti političku volju bivše vlade o suradnji i progonu ratnih zločina. Izjave, ali i prak-tični potezi Vlade premijera Sanadera navode na zaključak o namjerama nove vlade da u cijelosti poštuje obveze prema Haagu te potaknu provođenje postupaka pred domaćim sudovima. Dio očekivanja prema Hrvatskoj, da sama provede dio suđenja za ratne zločine, vjerojatno će iz pravnih, stvarnih i političkih razloga biti daleko teže ostvariti od same suradnje s Haagom. Činjenica je da je Hrvatska provela velik broj suđenja za ratne zločine, ali gotovo sve protiv pripadnika različitih neprijateljskih formacija, a tek iznimno protiv pripadnika vlastitih oružanih formacija. Uz to, provedeni su postupci dijelom bili nepravično, a ponekad i farsično vođeni. Iako je broj predmeta u kojima se na tendenciozan i neprimjeren način forsirala osuđujuća presuda protiv okrivljenika-Srba odnosno postupak se odbijao pokrenuti ili se vodio farsično do oslobađajuće presude u odnosu na Hrvate možda brojčano osjetno manji od onih korektno provedenih postupaka (uglavnom protiv Srba), opći je dojam za provedene postupke porazan za hrvatsko pravosuđe i državu u cjelini. Iako je sigurno kako hrvatsko pravosuđe ima stručne i druge referencije za suđenje u svim predmetima, očito je kako opća politička i moralna klima nije pogodovala primjerenom pokretanju i provođenju kaznenih postupaka za ratne zločine. Razlozi su brojni (politika, mediji, odnos vjerskih zajednica, solidarnost različitih socijalnih grupacija i sl.). Pitanje je ima li državna vlast dovoljno snage da u relativno kratkom vremenu promijeni odnos opće javnosti ali i cijele piramide državnih tijela prema tom pitanju.

Pravni i stvarni problemi mogućih domaćih suđenja odnose se ponajprije na činjenicu da hrvatsko kazneno materijalno pravo ne poznaje zapovjednu odgovornost kakvu predviđa članak 7. stavak 3. Statuta Međunarodnog kaznenog suda te upotrebljivost pojedinih dokaza koje bi Haaški sud mogao ustupiti hrvatskim tijelima kaznenog progona. Posebno, problem predstavlja zapovjedna odgovornost koju naše pravo (a ni druga europska prava) ne poznaje na način kakav predviđa Statut Haaškog suda. Njezinim naknadnim unošenjem (kako je to učinjeno izmjenama i dopunama KZ-a koje je Ustavni sud ukinuo zbog pogreške Sabora u proceduri njihova donošenja) nije se moguće koristiti zbog ustavnopravnih razloga (zabrana retroaktivnosti kaznenopravnih odredbi, načelo zakonitosti). Ostaje, dakle, da se zapovjedna odgovornost “pokrije” interpretacijom postojećih institucija kaznenog materijalnog prava, posebice odredbi koje se odnose na nečinjenje. Na tome će planu razvoj događaja sa stručnog stajališta biti vrlo zanimljiv jer naše pravosuđe nije do sada pokazivalo sklonost interpre-tativnom pristupu propisa, posebice ne kaznenopravnih normi. Zato će uloga Vrhovnog suda pri tome biti odlučujuća.

Stvarni problemi odnose se u prvom redu na činjenicu da je od počinjenja zločina prošlo dosta vremena i da su mnogi svjedoci umrli ili odselili, da se lošije sjećaju događaja ili da ne žele svjedočiti zbog prijetnji, straha ili drugih razloga. Nadalje, očekivati je (prema dosada-šnjem iskustvu) i određeni pritisak javnosti ili pojedinih grupacija na pravosudna tijela.

Od 1991. godine pa do kraja 2002. prijavljeno je u Republici Hrvatskoj za ratne zločine 4.625 osoba, optuženo 1.675, osuđeno 778 i oslobođene 93 osobe. U 2002. optužena je 41 osoba, osuđene su 52, a oslobođene 52. Zbog proteka vremena, ali i veće selektivnosti od 2002. godine, smanjen je porast broja predmeta.120 U 1993. godini nagoviješteno je iz 120 Pozivajući se na godišnje izvještaje glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske te na vlastite izvore, Misija OSCE u Hrvatskoj u dokumentu koji je distribuirala isključivo za potrebe diskusije pod nazivom

324

Državnog odvjetništva Republike Hrvatske kako će se izvršiti revizija velikog broja predmeta za ratne zločine. Glavni državni odvjetnik izvijestio je javnost kako je ta revizija rezultirala obustavom preko 800 postupaka.121

U dosadašnjim se slučajevima uglavnom sudilo na temelju neposredne odgovornosti za počinjenje zločina ili izdavanje naredbe da se takav zločin počini. Gotovo bez iznimke, riječ je bila o niže rangiranim zapovjednicima (osim u slučaju visoko rangiranih oficira JNA protiv kojih se postupak vodio ili se vodi u odsutnosti). Na temelju zapovjedne odgovornosti u užem smislu riječi nije se sudilo. Velik broj suđenja pripadnicima srpskih vojnih formacija (uključivši i JNA) održan je u odsutnosti. Kvaliteta tih suđenja bila je na niskoj razini. Kao problem koji se javljao i još se uvijek javlja prilikom dokazivanja jest nevoljkost svjedoka, posebno onih iz Srbije i Crne Gore, da dođu svjedočiti pred sud. Ipak, bilo je slučajeva u kojima se hrvatski sud koristio institutom zapovjedne odgovornosti stricto sensu, u cijelosti ili dijelom. Pri tome, pozornost zaslužuje presuda Dinku Šakiću, ustaškom zapovjedniku logora Jasenovac, kojemu se sudilo u Zagrebu 1998.-2000. godine, nakon što je Hrvatskoj bio izručen od Argentine.122 U Hrvatskoj je, nažalost, bilo i slučajeva u kojima postupci nisu provedeni na način koji je prihvatljiv s pravnog i moralnog stajališta.123

10. Umjesto zaključka

Strateški cilj Republike Hrvatske je priključenje Europskoj Uniji. Istu ambiciju dijele i

druge države nastale na području bivše Jugoslavije, pri čemu je taj cilj, za sada, ostvarila jedino Slovenija. Odgovarajuća primjena međunarodnog kaznenog prava, ne samo u odnosu BACKGROUND INFORMATION ON WAR CRIME PROCEDURES IN CROATIA AND FINDINGS FROM TRIAL MONITORING (Draft) navodi: “Croatia since 1991 has engaged in the large-scale prosecution of war crimes. Nearly 5000 persons have been reported and over 1700 have been indicted. Final verdicts have been entered against 800 to 900 persons, of which more than 800 were convicted, while approximately 100 were acquitted. The overwhelming majority of proceedings were against Serbs for crimes against Croats and the vast majority of convictions were obtained against in absentia Serb defendants. Procedures are pending against another 1400 to 1500 persons, including indictments against 450 to 500 people and judicial investigations against another 850 to 900 persons. According to the Mission’s statistical report, during 2003, 37 individuals were arrested, 53 were indicted, 101 were tried, 37 were convicted, 4 were acquitted, charges were dropped against 12 individuals on trial and appeals of 83 individuals were pending at the Supreme Court. Between 1 January and 5 May 2004, 15 persons were arrested, 4 were indicted, 68 were on trial, 10 were convicted, 3 were acquitted and appeals of 63 persons were pending at the Supreme Court.” 121 “Hrvatsko državno tužilaštvo obustavilo je preko 800 krivičnih postupaka koji su se od devedesetih godina vodili zbog ratnih zločina, izjavio je hrvatski državni tužilac Mladen Bajić. Bajić je precizirao da se radi o reviziji postupaka vođenih uglavnom protiv Srba, ali i osumnjičenih Hrvata, pri kojima je ustanovljeno da nema dovoljno elemenata za daljnje gonjenje. (...) Do sada je na 22.000 Srba primijenjen Zakon o oprostu, koji se odnosi na sudjelovanje u oružanoj pobuni, ali se više od 500 Srba nalazi na listi optuženih za ratne zločine, a mnogi su u odsustvu osuđeni na dugogodišnje kazne. Vrhovni sud odbacio je nekoliko osuđujućih presuda za Srbe i nekoliko oslobađajućih presuda za Hrvate, ali ostaje činjenica da su dosad za zločin nad Srbima osuđena samo četvorica pripadnika hrvatskih oružanih snaga. (HTnet/ Večernji list, 29.5.2004.). Dijelom, razlika u broju kaznenih progona pripadnika hrvatskih i srpskih formacija proizlazi iz događaja koji su se u Hrvatskoj odvijali za vrijeme rata i brojem počinjenih zločina na obje strane, ali i nevoljkošću hrvatskog pravosuđa (ili bolje, političke volje koja prethodi djelovanju organa kaznenog progona) da procesuira ‘svoje’.” 122 Prvostupanjskom presudom Županijskog suda u Zagrebu od 4. listopada 1999., br. K-242/98, Šakić je osuđen na kaznu zatvora od 20 godina (maksimalna kazna prema tadašnjem kaznenom pravu). Vrhovni sud Republike Hrvatske presudom broj I Kž-210//00-5 od 26. rujna 2000. potvrdio je izrečenu kaznu. 123 Tisak je redovito izvješćivao o “Slučaju Lora” te suđenju u Gospiću okrivljenom Karanu. S druge strane, prema općoj ocjeni, pred Županijskim sudom u Rijeci proveden je na korektan način postupak protiv generala Norca i dr. Presude u predmetima «Lora» i «Karan» Vrhovni je sud Republike Hrvatske ukinuo i vratio na ponovno suđenje, a presudu u predmetu «Norac i dr.» Vrhovni sud je potvrdio, čime je ta presuda postala pravomoćna.

325

na Rimski statut, nego i u odnosu na suradnju s ICTY i primjeren progon ratnih zločina počinjenih u ratu na području biv. Jugoslavije, jedan je od najvažnijih kriterija prema kojima će se prosuđivati spremnost Hrvatske i drugih država s područja biv. Jugoslavije da postanu članice EU. Sve države Europske unije ne samo da su ratificirale Statut već su, slobodno se može reći, stručno i politički odlučno pridonijele osnivanju Suda. Hrvatska je u procesu pripreme Statuta, još od 1996. godine, aktivno pridonosila osnivanju Suda i bila članicom tzv. like minded grupacije država koje su se posebno isticale podrškom Sudu. Zbog toga bi se, kao i zbog činjenice da je Hrvatska bila među prvim državama koje su ratificirale Statut, a i zbog toga što je Hrvatska među svega nekoliko država koje su donijele i implementacijsko zakono-davstvo za primjenu Statuta Međunarodnog kaznenog suda (Zakon o primjeni Statuta Međunarodnog kaznenog suda i progonu za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava), moglo pomisliti kako je implementacija međunarodnog kaznenog prava sa stajališta priključenja Hrvatske Europi nekonfliktna. Jedini mogući, iako vjerojatno ne odlučujuće važan problem na tom planu može biti moguće popuštanje Hrvatske pritisku Sjedinjenih Američkih Država da potpiše sporazum o međusobnom neizručivanju državljana (a i nekih drugih osoba) novoosnovanom stalnom Međunarodnom kaznenom sudu.

Međutim, ne smije se zaboraviti kako korpus međunarodnog kaznenog prava čini i pravo Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju i da je jedan od najvažnijih političkih uvjeta priključenja Hrvatske Europi i primjerena suradnja s tim sudom. Uostalom, suradnja s Haagom izričito je navedena kao jedan od glavnih političkih uvjeta priključenja EU. Uz to, drugo lice implementacije međunarodnog kaznenog prava jest i vođenje postupaka za ratne zločine pred domaćim sudovima. Dosadašnje aktivnosti državnih tijela trpjele su različite kritike, o kojima će poslije biti riječi. Najnoviji rezultati Hrvatske vezani za suradnju s Haaškim sudom vrlo ohrabruju i opće je prihvaćena ocjena u međunarodnim krugovima kako Hrvatska s tim sudom surađuje na primjeren način. No, važan dio ocjene hrvatske spremnosti, a i postupci suđenja za ratne zločine u Republici Hrvatskoj, izgleda, mogu očekivati napredak važan za njihovu ocjenu kao pravičnih i utemeljenih na zakonu.

Što zbog promijenjenih političkih i općedruštvenih okolnosti te pod pritiskom međunarodne zajednice, u Republici Hrvatskoj sazrela je svijest da je potrebno kazniti sve počinitelje ratnih zločina, bez obzira na to kojoj strani pripadaju i koje su nacionalnosti. Proces prihvaćanja takve filozofije progona ratnih zločina očito teče u svim državama nastalim na području bivše Jugoslavije, iako, očito, različitom brzinom. U Hrvatskoj je, posebno za trajanja rata i neposredno nakon njegova završetka, bilo potrebno i u općoj i u stručnoj javnosti osvijestiti činjenicu kako se zločin može počiniti i u obrambenom ratu.124 Uz stalno pitanje o postojanju političke i pravne volje da se kazne svi zločini (pa i oni “vlastiti”), postavlja se i pitanje ima li u Hrvatskoj i drugim državama nastalim na području bivše Jugoslavije za to odgovarajućeg pravnog instrumentarija. Pitanje je to aktualnije što je Međunarodni kazneni sud za bivšim Jugoslaviju (dalje: MKSJ) nakon odluke Vijeća sigurnosti da taj sud mora dovršiti svoje djelovanje do 2010. godine započeo tzv. izlaznu strategiju.125 Ona, s jedne strane,

124 I najviši pravosudni dužnosnici u javnosti su iznosili tvrdnju kako nema zločina u obrambenom ratu. 125 U Rezoluciji 1503 (2003) od 28.8.2003. Vijeće sigurnosti, između ostalog “(…) 7. Calls on the ICTY and the ICTR to take all possible measures to complete investigations by the end of 2004, to complete all trial activities at first instance by the end of 2008, and to complete all work in 2010 (the Completion Strategies) (…)”. Na completion Strategies Vijeće sigurnosti upozorava i u Rezoluciji 1532 (2004) od 26.3.2004. Sukladno težnji za dovršenjem rada, suci ICTY izmijenili su 6. travnja 2004. Pravilnik o postupku i dokazima, članak 26., i uveli ovlast Suda da provjeri odgovara li nova optužnica restriktivnom pristupu (ograničenje na najvažnije slučajeve) optuživanju koje je zatražilo Vijeće sigurnosti u Rezoluciji 1534. Tužiteljica Carla del Ponte nije bila zadovoljna takvom promjenom (vidjeti tekst: Del Ponte će nesuglasje sa sucima iznijeti pred Vijeće sigurnosti, od 28.4.2004., vijesti.net). Međutim, predsjednik ICTY Theodor Meron navijestio je da će od Vijeća sigurnosti

326

podrazumijeva racionalizaciju rada i koncentraciju samo na najviše rangirane počinitelje ratnih zločina te “kalendar” prema kojemu se očekuje da MKSJ završi istrage i podigne optužnice do kraja 2004. godine, da prvostupanjske postupke dovrši do kraja 2008., a cjelokupan rad do kraja 2010. godine. S druge strane, posljedica je očekivanje međunarodne zajednice da nekada zaraćene strane svoju pripadnost krugu demokratskih država, pa i “podobnost” priključenja Europskoj uniji dokažu potpunom suradnjom s MKSJ, ali i suđenjem za ratne zločine pred vlastitim sudovima.126 Takva suđenja trebaju biti pravična i prema standardima primjerenim demokratskim društvima. Pravičnost obuhvaća i spremnost da se sudi “svojim” počiniteljima ratnih zločina, što je u dosadašnjoj praksi bio rijedak slučaj.

Zbog svega, jasno je kako će samo one države koje na primjeren način implementiraju međunarodno kazneno pravo i kazne počinjene ratne zločine naći svoje mjesto u Europskoj uniji.

zatražiti produljenje rada Suda ako neki od najznačajnijih okrivljenika (Karadžić, Mladić) ne budu do tada suđeni (usp. SHAPE News Summary & Analysis od 12. 5. 2004.). 126 “Aktivnosti Vlade kao i suđenja za ratne zločine pred domaćim sudovima pozitivno su utjecali na svijest javnosti da svaki zločin, bez obzira na nacionalnost njegova počinitelja, mora biti kažnjen. Stoga će državna tijela na području Republike Hrvatske uhititi svaku osobu optuženu za ratni zločin. (…) Republika Hrvatska će nastaviti s punom suradnjom s MKSJ-om u svim područjima (predaja dokumenata, uvid u pojedine dokumente i registre, dostava podataka o svjedocima i osumnjičenicima, ekshumacije, pružanje tehničke pomoći i sl.) te poduzimati sve raspoložive mjere u cilju uhićenja i predaje odbjeglog generala Ante Gotovine Sudu. U slučaju eventualnog podizanja novih optužnica, Vlada RH spremna je promptno postupiti po zahtjevima Suda.” (Nacionalni program Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji ‡ 2004. godina, 1. POLITIČKI KRITERIJI, 1.6. Suradnja s MKSJ, Narodne novine, broj 37/2004. Nacionalni program usvojila je Vlada RH na sjednici 14. siječnja 2004.). Europska komisija je, ocjenjujući ispunjavanje političkih kriterija i uvjeta od strane RH, prema Informaciji o Mišljenju Europske komisije o zahtjevu RH za članstvo u EU od 25. svibnja 2004., navela: “Suradnja s MKSJ znatno se poboljšala proteklih mjeseci. Iako je glavna tužiteljica MKSJ Carla del Ponte izjavila kako RH sada u potpunosti surađuje sa Sudom, Europska komisija ocjenjuje da RH mora poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurala da se jedan preostali optuženik pronađe i uruči Haagu. Kada je riječ o kaznenom progonu ratnih zločinaca na domaćim sudovima, Hrvatska mora nastaviti s daljnjim reformama kako bi se postiglo nepristrano suđenje u kaznenim postupcima zbog ratnih zločina”. (Str. 3. Informacije)

327

dr Claudio Corradetti (i M. Roccia) Grčka, Atina, Evropski centar za javno pravo

ULOGA SUDIJA I ZAŠTITA LJUDSKIH PRAVA

I. UVOD Koncept »ljudskih prava«, koji potiče još iz filozofije starih Grka i Rimljana, stekao je pravno utemeljenje sa nastankom evropskih pravnih dokumenata iz 13. i 14 stoljeća. Među njima vrijedi pomenuti englesku Veliku povelju slobode (Magna Charta Libertatum) iz 1215, holandsku Utrehtsku uniju (Union of Utrecht) iz 1579, kao i englesku Deklaraciju o pravima (Bill of Rights) iz 1689. godine. Svi ovi dokumenti predstavljaju tekstove sačinjene sa ciljem da štite prava određenih privilegovanih društvenih grupa dajući im izvjesne ustupke. Moderni elemenat ovih prava bio je ograničavanje moći suverenog vladara, čak i ako je to bilo u korist određene grupe. U to doba koncept individualne slobode još uvijek nije postojao. Zapadna društva su taj koncept postepeno prihvatila zahvaljujući umnim dostignućima stručnjaka u oblasti prava, teologije i filozofije. Ovdje u prvom redu treba pomenuti Bartolomea dela Kazasa (1474-1566) i Vaskeza de Monkou (1549-1604), od kojih je ovaj drugi poznat po tome što je uveo pojam iura naturalia. Do najznačajnijih pomaka, međutim, došlo je u doba prosvjetiteljstva, kada su intelektualci definisali niz osnovnih prava koja treba da budu zagarantovana svim razumnim članovima građanskog društva. U tom duhu su i djelo Huga Grotiusa (1583-1645), rodonačelnika modernog međunarodnog prava, djelo Džona Loka (1632-1704), »društveni ugovor« Žan Žaka Rusoa (1712-1778), podjela vlasti Šarl-Luja Monteskjea (1689-1755), kao i Emanuel Kant koji je u svom djelu Trajni mir predvidio potrebu stvaranja jedne nadnacionalne države radi kontrole države i zaštite osnovnih prava građana. Istorijski dometi ovih teorija jasno se manifestuju u prvim modernim poveljama inspirisanim poštovanjem ljudskih prava, poput američke Deklaracije o nezavisnosti (Declaration of Independence) proglašene 4. jula 1776, kao i Deklaracije o ljudskim i građanskim pravima (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen) usvojene 26. avgusta 1789. Juna mjeseca 1945, sa okončanjem Drugog svjetskog rata, došlo je do usvajanja Statuta Ujedinjenih nacija, čime je univerzalni proces zaštite ljudskih prava ostvario fundamentalni napredak. Novi međunarodni poredak uspostavljen osnivanjem Ujedinjenih nacija doveo je do smanjenja primjene principa nemiješanja, koji su države usvojile u cilju održavanja totalne kontrole vlasti nad svojim građanima. Član 55 i Član 56 Statuta Ujedinjenih nacija ističu promovisanje i poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda kroz zajedničko obavezivanje zemalja članica u okviru Ujedinjenih nacija. Činjenica da jedna međunarodna organizacija vrši monitoring nad zemljama članicama, makar u principu, onemogućavao je isključivo korišćenje internih kriterijuma i principa nemiješanja u sprovođenju i zaštiti ljudskih prava. Još moćniji mehanizam zaštite ljudskih prava uspostavljen je osnivanjem Savjeta Evrope i usvajanjem njegovog Statuta u Londonu maja 1949. Od samog početka, regionalni mehanizam zaštite ljudskih prava imao je za cilj da promoviše ideale demokratije i slobode koji su zajednički evropskim državama. U skladu sa političkom deklaracijom koju su zemlje članice usvojile marta 1985. u Beču, praćenje određene države i sprovođenje osnovnih prava od strane međunarodne zajednice ne može se smatrati miješanjem u njene unutrašnje poslove.

328

II. KONCEPT LJUDSKIH PRAVA 1. Struktura prava Prava obezbjeđuju osnovu za zahtjeve sa posebnom pravnom snagom; imati pravo na x znači imati pravo uživati x. Ako, na primjer, A ima x bez prava na x, onda A nema pravo na x. Razmatrajući strukturu određenu ovakvom situacijom, konstatacija da »A ima pravo na x (u odnosu na B)« definiše: nosioca prava (A), predmet prava (x) i nosioca obaveze (B). Ono što je takođe definisano u ovom odnosu u kojem dvije strane stoje jedna naspram druge jeste sljedeće: A ima pravo na x (u odnosu na B) dok B ima korelativne obaveze prema A (u odnosu na x). Prava uspostavljaju interakcije koje su vođene pravilima i koje su usredsređene na nosioca prava. Razumijevanje ovih interakcija od suštinske je važnosti da bi se shvatilo kako prava funkcionišu. O pravima se govori samo onda kada su ona problematična: nečija prava su od značaja i imaju istinsku vrijednost isključivo onda kada je njihovo uživanje na neki način poljuljano. Drugim riječima, prava se zahtijevaju onda kada su uskraćena. Mogu se izdvojiti tri različita tipa društvenih interakcija:

1. Pozitivno ostvarivanje prava. Određeno pravo se izričito zahtijeva a nosilac obaveze ga ili poštuje ili krši. Rezultat ove vrste interakcije jeste da nosilac prava ili uživa ili ne uživa dato pravo. 2. Neposredno uživanje prava. Nosilac obaveze svjestan je tog prava, te ga ili poštuje ili krši. U situaciji neposrednog uživanja prava nosilac prava ne ističe to pravo. 3. Objektivno uživanje prava. Predmet prava se uživa ali se pravo ne sprovodi.

Objektivno uživanje prava trebalo bi da bude normalna situacija. U odsustvu normalnog uživanja prava, društveni sklad nalazi se u opasnosti. Objektivno uživanje prava pokreće, takođe, i pitanje onog što se naziva paradoks posjedovanja. Paradoks posjedovanja može se opisati na sljedeći način: ako lice ne ističe nešto kao svoje pravo (pozitivno ostvarivanje), ono može uživati njegove blagodeti ali nema pravo. Istinska vrijednost određenog prava jeste pravo koje lice stiče ako je predmet prava uskraćen. Iz ovoga slijedi da posjedovanje prava ima vrijednost onda kada određeno lice nema predmet prava, što znači kada joj/mu je uskraćeno neposredno uživanje tog prava. Ova situacija je paradoksalna jer se određeno pravo u isto vrijeme »ima« i »nema«. U daljem tekstu ćemo razmotriti kako se ovo prenosi na ljudska prava.

A. Specijalni status ljudskih prava Ljudska prava su neobična vrsta prava. To su prava koja čovjek ima samo zbog toga što je ljudsko biće. Iako se njihove teorijske osnove nalaze u teoriji morala, ona su veoma uopšteno uključena u ustavne principe i povelje kao prava tout court. Kao što smo vidjeli u prethodnom dijelu, zahtjev za ostvarivanjem određenog prava javlja se isključivo onda kada je njegovo uživanje uskraćeno. Pozivanje na ljudska prava obično predstavlja ili odsustvo ostvarivog pozitivnog prava ili, na primjer, nepoštovanje ustavnih prava. Čak i u Evropi, gdje je Evropska konvencija o ljudskim pravima uspostavila snažan regionalni sistem zaštite ljudskih prava, obraćanje Evropskom sudu za ljudska prava znače da niže instance na nacionalnom nivou nijesu zadovoljile podnosioca tužbe. Ako su, kao što smo vidjeli, svi zahtjevi za ostvarivanjem prava neka vrsta »posljednjeg pribježišta«, s obzirom da se prava zahtijevaju isključivo onda kada je uživanje predmeta prava ugroženo, onda su ljudska prava konačno pribježište u smislu da nema ni prava niti žalbe koji bi bili iznad njih. U isto vrijeme, prema onome što je gore rečeno, prava koja su ostvariva »na nižoj instanci« čine viša prava privremeno suvišnim. Na primjer, ostvarivanje ustavnog prava koje se tiče istog

329

pitanja privremeno ostavlja paralelno ljudsko pravo bez primjene, iako lice i dalje ima to pravo.

Zahtjevi za ostvarivanjem ljudskih prava, stoga, impliciraju da čovjek treba da ima zakonsko pravo na objekat o kojem je riječ. Razlika u odnosu na druge vrste zakonskih prava sastoji se u tome da ljudska prava dodatno uključuju i moralno pravo na pravo o kojem je riječ. Neostvarena ljudska prava snažan su moralni atak na institucije koje to pravo ne obezbjeđuju.

B. Modifikovanje strukture djelovanja Pokušavajući da primijenimo gore predstavljenu razliku između nosioca prava, nosioca obaveze i predmeta prava, posebno u slučaju tipologije ljudskih prava, shvatamo koliko su važne mjere sprovođenja ovih prava i koliko je neobična uloga koju nosioci obaveze vrlo često pozvani da imaju. Iz tih razloga želio bih da predložim modifikovanje gore predstavljenog opisa strukture djelovanja vezane za ljudska prava. Kao prvo, nosilac prava označava pojedinca ili, češće, grupu pojedinaca koji imaju pravo na određeno zakonski priznato pravo i, u zavisnosti od svoje moći da pokrenu proces, preduzimaju zakonske mjere da to pravo obezbijede. Ova definicaja ima tu prednost što u korisnike uključuje i one koji nijesu u stanju da podnesu zahtjev bez podrške drugih, kao što je, na primjer, slučaj sa djecom. Drugo, nosilac obaveze predstavlja entitet koji je u obavezi da ispuni zahtjeve određenog subjekta, ili, pak, da stvori uslove za njihovu realizaciju. U oblasti ljudskih prava, nosiocima obaveze smatraju se same države, iako nedavni pomaci u primjeni ljudskih prava razmatraju i mogućnost horizontalnih odnosa (subjekat naspram subjekta). Preciznije, države su dužne da poštuju slobode djelovanja nosilaca prava, da zaštite nosioce prava zakonskom regulativom i primjenom efikasnih lijekova i doprinesu ispunjavanju njihovih prava uspostavljanjem bolje infrastrukture i sl. Stoga, i prema vrstama prava najnovijeg datuma, nosioci obaveze imaju aktivnu ulogu. Treće, predmet prava je sadržaj bilo kojeg datog prava i obaveze koja iz tog prava proističe. Predmeti su obično neke od najvažnijih ljudskih vrijednosti i potreba koje se odražavaju u pravilima o ljudskim pravima. Četvrto, implementacija predstavlja niz propisa kojima se ostvaruje i prati zaštita određenog prava. Mjere implementacije mogu se podijeliti u dvije vrste: prva vrsta podrazumijeva samo ostvarivanje prava i ponašanje državnih vlasti na zaokruživanju relevantne infrastrukture, uključujući ne samo preduzimanje zakonodavnih ili administrativnih mjera već i poštovanje postojećih propisa; druga vrsta podrazumijeva mjere supervizije koje se mogu preduzeti na nacionalnom ili međunarodnom nivou kako bi se pratio proces sprovođenja ljudskih prava. Identifikacija takvih komponenti ljudskih prava ne služi samo u svrhe klasifikacije. Njen značaj, na primjer, leži u boljoj identifikaciji i definisanju koncepta ugrožavanja žrtve, koji se danas nužno razvio tako da uključuje i potencijalne žrtve. Sa ovim na umu dolazimo i do zaključka da izvor ljudskih prava leži u čovjekovoj moralnoj prirodi. Ljudska prava su potrebna za dostojanstveni život ili, kako se to navodi u Međunarodnim paktovima o ljudskim pravima, ljudska prava proističu iz »urođenog dostojanstva ljudskog bića.« Posljedica ovakve tvrdnje je činjenica da kršenje ljudskih prava poriče čovjekovu ljudskost. Ljudska prava su rekviziti za ono što je potrebno za život dostojan ljudskog bića, život koji se bez ostvarenja tih prava ne može uživati. Stoga, ljudska prava predstavljaju minimum zahtjeva za dostojanstveni život. Zasnivaju se na društvenom izboru koji uzima u obzir određenu moralnu viziju ljudskog potencijala. Prema ovom stanovištu, koje ne daje ulogu religijskoj osnovi ljudskih prava, odnos između ljudske prirode, ljudskih prava i političkog društva predstavlja dijalektički odnos. Ono što se smatra ljudskom prirodom koja

330

predstavlja temelj ljudskih prava kombinuje prirodne, društvene, istorijske i moralne elemente. Stanovište koje ovaj pristup zauzima je da ljudska priroda jeste uslovljena ali ne i u potpunosti determinisana istorijskim procesima.

2. Nosioci ljudskih prava Pitanje na koje želim da pružim odgovor u ovom odjeljku tiče se subjekata koji imaju ljudska prava. Ti subjekti naprosto su ljudska bića. Iz istog analitičkog pristupa pojmu »ljudskih prava«, možemo konstatovati da samo ljudska bića imaju ljudska prava, a da ih bića koja nijesu ljudska ne mogu imati. Osim toga, s obzirom da su ljudska bića samo pojedinci, to znači da samo pojedinci imaju ljudska prava. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima i Međunarodni paktovi o ljudskim pravima, uz izuzetak koji se odnosi na pravo naroda na samoodređenje, tretiraju prava isključivo kao prava pojedinca. Stoga, pojedinci su oni koji imaju pravo na hranu, zdravstvo, socijalnu sigurnost, slobodu štampe itd. Imati prava kao jedinka ne isključuje mogućnost da se neka prava dobijaju kroz pripadnost određenoj grupi odnosno zajednici. Na primjer, prava koja se tiču kulture vezuju se za članove određene kulturne grupe, to jest za pojedince kao članove zaštićene društvene grupe, ali nijedna grupa ih ne može ostvarivati nauštrb pojedinca. Razjasnivši ovo, moramo pomenuti da su sva ljudska prava ugrađena u određeni društveni kontekst te, stoga, imaju društvenu dimenziju. Princip jednake zaštite, zabrana mučenja i sl. nemaju nikakvog smisla izvan konteksta političke zajednice. Čak i klasični teoretičari društvenog ugovora poput Loka koji su ljudska prava smatrali za prirodna prava, držali su da su ona jalova izvan društvene sredine. Mada i zajednice imaju prava, njih ne možemo svrstati u ljudska prava osim u slučaju da se ovaj termin redefiniše.

3. Koncept ljudskog dostojanstva i osnovne osobine ljudskih prava Prema prvim paragrafima Preambule Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima i Međunarodnih paktova o ljudskim pravima, »priznavanje urođenog dostojanstva« i jednaka i neotuđiva prava svih članova ljudske zajednice predstavljaju osnovni temelj slobode, pravde i mira u svijetu. Iz ove konstatacije možemo najprije zaključiti da su osnovna prava i slobode univerzalni, pošto se za njih kaže da pripadaju svakom ljudskom biću. U ovom kontekstu univerzalnost ljudskih prava ukorijenjena je u urođenom dostojanstvu ljudskih bića iz kojeg proističu sva ostala prava. Priznavanje urođenog dostojanstva kao izvora prava podrazumijeva da slobode nikada nijesu rezultat bilo kakvog ljudskog djelovanja te da, stoga, i dalje pripadaju pojedincu čak i u slučaju da se ne poštuju. Iz ljudskog dostojanstva se na isti način izvodi i svojstvo neotuđivosti prava, prema kome niko nikoga ne može lišiti ovih prava. Ako je to tako, onda pravne odredbe koje se odnose na ljudska prava ne ustanovljavaju ljudska prava već samo prepoznaju postojeće principe dostojanstva. Nadalje, ako se smatra da ljudsko dostojanstvo predstavlja osnovu ljudskih prava, i ako su ljudska prava neotuđiva, onda principe ljudskih prava moramo tretirati kao nešto što nije u vezi ni sa jednom uslovnom, istorijskom predstavom ljudskog bića. Kao što smo već vidjeli, društvena osnova postojanja ljudskog bića takođe je i osnova za ostvarivanje ovih prava, iako nije dovoljno svesti principe ljudskih prava na društvene principe. Još jedno zanimljivo svojstvo prepoznato u savremenim predstavama i pravnim dokumentima o ljudskim pravima jeste svojstvo neodjeljivosti i međuzavisnosti različitih prava. Ovo znači da vlade i institucije odgovorne za njihovo ostvarivanje moraju zauzeti globalni pristup ljudskim pravima. Ovo je od još većeg značaja ako se osvrnemo na činjenicu da je, na primjer, zahtjev za uživanjem političkih prava garancija minimuma društvenih standarda. Dobar primjer za

331

ilustraciju ove stavke nalazimo u Međunarodnom humanitarnom pravu, naime u četiri Ženevske konvencije iz 1949. i njihovim Dodatnim protokolima iz 1977. koji sadrže veliki broj odredaba koje imaju za cilj zaštitu pojedinca od nečovječnosti. U Konvencijama i Protokolima ne pravi se određena razlika između građanskih i političkih prava sa jedne i ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava sa druge strane. Ovo ima i praktičnu posljedicu, što će reći da međunarodne organizacije koje djeluju u kriznim situacijama istovremeno moraju da se bave složenim korpusom problema koji se kreću od diskriminacije do nečovječnog tretmana. Povlačenje razlika u ovakvim situacijama ne čini se posebno plodotvornim, s obzirom da nehumani tretman i uskraćivanje hrane mogu biti u veoma čvrstoj vezi. Prvi član Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima kaže sljedeće: »Sva ljudska bića rođena su slobodna, sa jednakim dostojanstvom i jednakim pravima. Obdarena su razumom i savješću i treba da se odnose jedni prema drugima u duhu bratstva.« Ovaj član sadrži princip jednakosti u formi jednakog priznavanja tog svojstva svim ljudskim bićima i jednakog poštovanja jedinke kao cilja za sebe. Ako ljudska bića ne smiju biti tretirana kao sredstva, onda se javna dobra moraju distribuirati na proporcionalno jednak način, prema zaslugama i minimalnim potrebama svakog pojedinca. Ako skrenemo pažnju na elaboraciju pozitivnog prava, svojstvo jednakosti uzima oblik jednakosti pred zakonom i jednake zaštite zakona, kako se to, na primjer, jasno kaže u Članu 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Uticaj Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima povezao je pitanje ljudskog dostojanstva sa pitanjem ljudskih prava. Ova plodonosna veza proizvela je dva različita tipa tumačenja termina ljudsko dostojanstvo. Prvi tip je naprosto ponavljanje semantičke upotrebe tog izraza te, stoga, ne zavrjeđuje bilo kakvu dalju analizu. Drugi tip, međutim, odnosi se na pojam »dostojanstva« bez pozivanja na druge međunarodne pravne instrumente, već samo u smislu imanentne veze između ljudskog dostojanstva i ljudskih prava. Pored Univerzalne deklaracije i Paktova, u Konvenciji o eliminisanju svih vrsta diskriminacije nad ženama (1979) kaže se da »diskriminacija nad ženama krši principe jednakosti prava i poštovanje ljudskog dostojanstva«. Isto značenje može se naći i u Deklaraciji o eliminaciji svih vrsta netolerancije i diskriminacije zasnovanih na vjeri ili ubjeđenjima (1981), u čijem Članu 3 se kaže da: »Diskriminacija nad ljudskim bićima na osnovu vjere ili drugih ubjeđenja predstavlja uvredu ljudskog dostojanstva«. Međutim, važno je primijetiti da u slučaju regionalne konvencije o zaštiti ljudskih prava, kao što je Evropska konvencija o ljudskim pravima, ovaj princip ne pominje se ni u Statutu Savjeta Evrope, ni u samoj Konvenciji, niti u Evropskoj socijalnoj povelji. Izostavljanje kriterijuma »ljudskog dostojanstva« još više upada u oči ako se napravi poređenje sa Preambulom i Članom 5 Afričke povelje o ljudskim pravima i pravima naroda iz 1981, Među-američkim instrumentima ljudskih prava i Međunarodnim humanitarnim pravom. Sve četiri Ženevske konvencije iz 1949. godine i dva Dodatna protokola iz 1977. pozivaju se na koncept ljudskog dostojanstva koristeći ga kao temelj za svoje odredbe, kao, na primjer, Član 75 Protokola I i Član 4 Protokola II. Na kraju ovog odjeljka želio bih da dodam da, prema onome što je R. Dvorkin zapazio1, princip inherentnog ljudskog dostojanstva treba razumjeti i kao princip i kao jedno pravilo u pravnom sistemu. Kao posljedica ovoga, koncept »ljudskog dostojanstva« s jedne strane, kao princip, ukazuje na aksiološki cilj cjelokupnog sistema zaštite ljudskih prava, dok s druge strane, po pravilu, obezbjeđuje jednu tumačenjsku direktivu tipa in dubio pro dignitate. 4. Kategorije ljudskih prava Proces kategorizacije ljudskih prava prošao je kroz razne podjele u tipove u skladu sa različitim tekstovima i kulturnim kontekstima. Osnovna podjela je ona koja prepoznaje prava

1 Ronald Dworkin, Burgerrechte ernstgenommen. Frankfurt am Main, Suhrkamp Verlag, 1984.

332

prve generacije (klasična prava), i prava druge generacije (socijalna prava). Kod ovih prvih izraženo je jasno ograničenje vlasti nad pojedincem, dok se kod drugih zahtijeva aktivno učešće države u stvaranju pozitivnih uslova i institucija koji će građanima obezbjeđivati obrazovanje i posao. U globalu, takozvana klasična prava nameću državi negativnu obavezu tako što joj ograničavaju štetno miješanje u sferu zaštićenih individualnih sloboda. U slučaju socijalnih prava, državi se nameće pozitivna obaveza koja se sastoji u promovisanju kolektivne dobrobiti. Ova podjela je validna isključivo ako se ostane na uopštenom nivou argumentacije. Zapravo, postoje neka »klasična prava« koja se mogu ostvariti isključivo putem pozitivnog miješanja države, dok ima i nekih »socijalnih prava« koja državi nameću negativne obaveze. Primjer za prvi slučaj bio bi pravo na ravnopravno suđenje, koje se može postići samo ako država ulaže u obuku sudija, advokata i policajaca, kao i unapređenje infrastrukture, dok primjer za drugi slučaj predstavlja pravo na udruživanje koje se može ostvariti jednostavno bez represivne intervencije države. Nedavni razvoj novih prava koja proističu iz savremenog procesa ekonomske globalizacije i tehnološkog napretka proizveo je dvije druge moguće kategorije prava i to: prava »treće generacije« i prava »četvrte generacije«. Prava treće generacije uključuju prava na razvoj, međunarodni mir i komunikaciju, dok se prava četvrte generacije odnose na prava budućih generacija poput prava na nemodifikovani genetski kod i lični identitet. Prava četvrte generacije tek treba da se detaljno razviju i definišu, dok prava treće generacije, na primjer, čak i ako nijesu eksplicitno prepoznata u Paktovima iz 1966, mogu se svrstati u tu kategoriju.2 Zanimljivo je pomenuti da je dokument koji eksplicitno pominje prava treće generacije Afrička povelja o ljudskim pravima i pravima naroda. Ova povelja prepoznaje i pravo na razvoj, pravo na mir i pravo na zadovoljavajuće okruženje (članovi 22-24), iako ista perspektiva izostaje iz nekih od najvažnijih pravno obavezujućih instrumenata za ljudska prava. Bečka deklaracija i program aktivnosti, usvojeni 25. juna 1993. godine na Svjetskoj konferenciji o ljudskim pravima potvrdila je da je pravo na razvoj »univerzalno i neotuđivo pravo i integralni dio osnovnih ljudskih prava« (Dio I, paragraf 10). Iako još uvijek postoji neslaganje oko sadržine ovog prava, od 1993. prisutna je tendencija da se pravo na razvoj posmatra kao jedan od glavnih interesa postojeće međunarodne zajednice. Pravo na razvoj ne treba posmatrati izolovano. Ono se, zapravo, može posmatrati kao jedan zajednički koncept koji obuhvata većinu postojećih ljudskih prava, uključujući i građanska i politička prava kao što je, na primjer, slučaj sa pravom na mir koje može da uključuje pravo na život. Sve veći broj novih prava i njihova podjela na nove tipove postavlja pitanje da li ta nova prava treba da postanu relevantna tek onda kada su države postigle adekvatan nivo ostvarenja građanskih i političkih prava. Pojam »generacija« ljudskih prava prilično je problematičan pošto se usredsređuje na razlike a ne na sličnosti, sugerišući da su klasična prava u današnje vrijeme na neki način manje značajna. Iz tog razloga Generalna skupština Ujedinjenih nacija usvojila je jednu rezoluciju 4. decembra 1986. (41/120), gdje se kaže da nova prava treba da se svrstaju u osnovna prava, da budu blisko povezana sa poštovanjem ljudskog dostojanstva i kompatibilna sa postojećim korpusom međunarodnih zakona gdje postoji subjekat koji ima određeno pravo i efikasni mehanizam implementacije. Postoje takođe i alternativni načini klasifikacije prava, kao što je, na primjer, podjela prava prema njihovoj sadržini na građanska, politička, ekonomska i kulturna ili, pak, podjela na »apsolutna« i »relativna« prava, ili, čak, na individualna i kolektivna prava. Ova posljednja podjela je prilično problematična. Individualna prava su ona prava koja su priznata pojedincima u odnosu na državu, dok se kolektivna prava priznaju specifičnim grupama pojedinaca poput, recimo, nacionalnih manjina. Ako se individualna prava mogu ostvariti i

2 Pravo na samoodređenje ili pravo na hranu koja su sadržana u Paktovima često se tretiraju kao prava treće generacije.

333

kolektivno, kolektivna prava treba razumjeti kao prava kolektiva. Razlika u odnosu na prethodnu kategoriju sastoji se u tome što su prva prava prava pojedinca sa kolektivnom dimenzijom, te, stoga, spadaju u korpus ljudskih prava. 5. Univerzalnost ljudskih prava Danas postoji veliki broj normativnih tekstova o osnovnim pravima i slobodama koje pojedinci treba da uživaju a države da poštuju. Najznačajniji tekstovi koji ukazuju na univerzalnu primjenjivost ljudskih prava su: Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima iz 1948, Pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. i njegov Fakultativni protokol, kao i Pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Prvi dokument ima za cilj da obaveže najveći broj zemalja svijeta. To pokušava da učini kroz moralne principe zasnovane na principima prirodnog zakona. Paktovi imaju dodatnu prednost zahvaljujući činjenici da predstavljaju prave ugovore. Oni su obavezujući za sve zemlje koje su ih eksplicitno prihvatile ratifikujući ih u redovnoj proceduri. Svi ovi dokumenti postavljaju iste parametre ponašanja sa sve države, ali bi bilo naivno pomisliti da im je cilj da stvore isti model društva za sve vlade i sve zemlje svijeta. Isto tako, bilo bi nerealno pomisliti da su »tvorci« ovih sporazuma težili negaciji vlastitih nacionalnih režima u korist jednog različitog modela društva. Ovo znači da o ovim tekstovima treba razmišljati kao o zahtjevima za poštovanjem izvjesnog minimuma standarda koji se tiču odnosa između građanina i države, ili, određenije, za poštovanjem osnovnih ljudskih prava i sloboda, kao i prava na samoupravu. To znači da je svakoj državi ostavljeno da odlučuje o vlastitoj vladi, učešću građana u vlasti i svom ekonomskom i socijalnom sistemu, bilo kapitalističkom, socijalističkom ili nekom drugom, sve dok promoviše i štiti minimum standarda individualnih prava priznatih u standardima Ujedinjenih nacija. Pitanje o kojem treba raspravljati je sljedeće: s obzirom da Deklaracija i dva Pakta postavljaju univerzalne propise koji treba da važe za sve zemlje svijeta, da li se oni svugdje u svijetu doživljavaju i sprovode na isti način ili, pak, to varira u zavisnosti od nacija o kojima je riječ? I još značajnije, postoje li specifični slučajevi u kojima, makar donekle, ograničavanje ovih univerzalno priznatih sloboda može biti opravdano? Jedan od osnovnih argumenata protiv univerzalnosti ljudskih prava zasniva se na postojanju kulturnih i političkih različitosti između zapadnih i socijalističkih zemalja. S jedne strane, može se reći da su zapadne zemlje uvijek branile ‘prirodno’ viđenje ljudskih prava zasnovano na koncepciji urođenih prava pojedinaca i njihovom strogom poštovanju kao preduslovu za građanski suživot. S druge strane, socijalističke zemlje razvile su stanovište da ljudska prava postoje samo u jednom izgrađenom društvu, te da stoga predstavljaju istorijski i politički proizvod koji država može ograničiti kada je to nužno. Drugi, možda još rigorozniji argument koji mogu navesti protivnici univerzalne ideje o ljudskim pravima zasniva se na dokazu da čak ni u istim institucijama Savjeta Evrope nije moguće imati zajedničke poglede na ista pitanja. Primjeri koje ističu u korist ovog argumenta su različiti stavovi koje su Evropska komisija i Sud za ljudska prava usvojili 1976. i 1978. godine, a koji se odnose na »pet metoda da se pomogne istrazi« koje su Britanske bezbjedonosne snage primjenile u Sjevernoj Irskoj 1971.g. Dok je Evropska komisija smatrala da je ova praksa dovela do torture, Evropski sud zastupao je gledište da patnja koju su ove metode proizvele nije bila toliko izražena da bi se smatrala torturom, već prije da je dovela do »nehumanog i degradirajućeg tretmana«. Iz ovog proizlazi da je teško pronaći sličnost u primjeni i percepciji standarda ljudskih prava unutar istih institucija koje su odgovorne za jednaku zaštitu ljudskih prava, mada je njihovo približavanje, kao što ću istaći, uistinu primjetno, a sličnosti u percepciji ljudskih prava istaknutije su negoli razlike. Prije svega, Univerzalna deklaracija i njeni Paktovi značili su za države mogućnost omeđavanja ograničenog kora vrijednosti i kriterijuma koji su univerzalno prihvaćeni od svih država.

334

Osnovne vrijednosti poput prava na život i sigurnost, prava de se ne bude izložen nezakonitom mučenju ili ubistvu, makar u principu, smatraju se centralnim pravima koja su u hijerarhiji iznad drugih prava. Drugo, do dodatnog približavanja došlo je zahvaljujući političkoj saradnji i izmijenjenom stavu država prema sistemu međunarodnog monitoringa. Ovo znači da je u današnje vrijeme relativno lakše vršiti istragu o navodnim kršenjima ljudskih prava u okviru jedne države nego što je ranije bio slučaj, jer je sve manje zemalja koje primjenjuju princip nemiješanja kako bi spriječile međunarodnu zajednicu da vrše procjenu u kojoj mjeri nacionalno pravosuđe obezbjeđuje ostvarivanje ljudskih prava. Sada bih želio da razmotrim pitanje koje bi se na izvjestan način moglo smatrati paradoksalnim, iako vjerujem da je od suštinske važnosti za razumijevanje problema o kojem je ovdje riječ. Radi se o sljedećem: da li se univerzalno pravo na slobodu govora može braniti od svih mogućih ograničenja čak i u slučaju ozbiljne uvrede za jednu etničku ili nacionalnu grupu, kao u slučaju poricanja holokausta.3 Odgovoriti na ovo pitanje znači odlučiti da li se univerzalnost prava o kojem je riječ može ograničiti grupom faktora ili je svojstvo univerzalnosti takvo da ne može priznati nikakva ograničenja. Možemo, u korist ove diskusije, pretpostaviti da čvrsto vjerujemo da sloboda govora mora biti univerzalno priznata uprkos neistinitosti ili uvredljivosti govora poput poricanja holokausta. Međutim, ovo ubjeđenje ne opravdava nijednu vrstu govora obmane bez obzira na stupanj uvredljivosti ili ozbiljnost posljedica koje se mogu proizvesti. Zapravo, šteta i stupanj uvredljivosti mogu biti toliko ozbiljni da razlozi koje posjedujemo nijesu dovoljni, s obzirom da kao rezultat ove radnje može doći do kršenja nekih drugih prava. Stoga, vidimo da suspenzija univerzalnog prava može biti osjetljiva na grupu faktora kada su ugrožene druge slobode, i u tom slučaju možemo privremeno suspendovati određeno univerzalno pravo a da pri tom ne poričemo isto. Ovdje je usvojen jedan pragmatičan pristup primjenjivosti univerzalnog ljudskog prava koji istovremeno ima veze i sa debatom o »netolerantnim« i »tolerantnim« demokratijama. Postoje demokratije, osobito među novim demokratijama, koje imaju razloga da budu netolerantne kako bi sačuvale integritet svojih novih demokratskih institucija od negativnog uticaja anti-demokratskih pokreta. Nasuprot tome, ima dobro utemeljenih demokratija koje su dovoljno snažne da mogu priuštiti da budu tolerantne prema djelovanju anti-demokratskih pokreta. Odluka se ne može donijeti bez realistične analize zemlje o kojoj je riječ i njenog političkog perioda. Stav iskazan ovdje može biti podložan manipulaciji ili zloupotrebi, ako se država ne rukovodi demokratskim principima. Ovaj rizik ne može se ni sakriti niti minimalizovati, iako je dio opasnosti koja postoji kada jedno univerzalno pravo treba da se konkretno primijeni u specifičnoj političkoj situaciji. III. OSTVARIVANJE LJUDSKIH PRAVA I NACIONALNI SUDOVI Mnogi smatraju da su nacionalni sudovi najbolji kandidati za izvršavanje međunarodnih obaveza koje se tiču ljudskih prava, i to zbog njihovog nezavisnog statusa i apolitične uloge. Međutim, analiza postojećih zakonodavnih instrumenata i nacionalne sudske prakse pokazuje da postoje brojni faktori koji sprječavaju da se data obećanja ispune. Cilj drugog dijela ovog rada je da, nakon davanja opšteg pregleda problema vezanih za ostvarivanje ljudskih prava u nacionalnim pravosudnim sistemima, predstavi postojeće pravne instrumente i njihovu interakciju sa nacionalnim sudovima. Posebna pažnja posvetiće se Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima jer je opšte prihvaćeni stav da izvan modela koji predstavlja takav korpus zakona, ne postoje ekvivalentni međunarodni sporazumi koji pružaju

3 Vidi S. Sadurski, 2002.

335

tako efikasne lijekove za zaštitu i ostvarivanje ljudskih prava. Istina je, zapravo, da postupci koje Međunarodni paktovi mimo Konvencije koriste u sprovođenju ljudskih prava nijesu rigorozni te da, zahvaljujući činjenici da počivaju na čisto dobrovoljnoj osnovi, često bivaju poništene. 1. Prilagođavanje nacionalnih interesa: pregled mjera kojima nacionalni sudovi sprovode međunarodno pravo vezano za ljudska prava Važna uloga koju nacionalni sudovi treba da igraju u sprovođenju međunarodnih odredbi o ljudskim pravima katkad se dovodi u pitanje usljed njihove tendencije da se priklone interesima vlasti. U ovom odjeljku ukratko ćemo predstaviti na koji su način nacionalni sudovi izgrađivali doktrine koje imaju za cilj da osujete njihovu obavezu da obezbjeđuju poštovanje ljudskih prava. Nacionalni sudovi, s obzirom da predstavljaju državne organe i da su kao takvi vezani međunarodnim obavezama u kojima učestvuje država, teže da kruto tumače one članove nacionalnih ustava koji uvode međunarodno pravo u domaće pravne sisteme, umanjujući time rizik miješanja u vladinu politiku koja se kosi sa ljudskim pravima definisanim u međunarodnim sporazumima. Drugi primjer sudske pasivnosti u odnosu na međunarodne konvencije o ljudskim pravima jeste tendencija da se prilikom tumačenja sporazuma traže smjernice od izvršnih vlasti ili, pak, da se njihove odredbe ne smatraju izvršnima. A. Tumačenje nacionalnih ustava koji određuju status međunarodnog prava u okviru nacionalnog pravnog sistema Ustavi Austrije (Član 9 Ustava iz 1920), Njemačke (Član 25 Ustava (Basic Law) iz 1949) i Italije (Član 10 Ustava iz 1947) proklamuju da će opšte priznati propisi međunarodnog prava predstavljati dio nacionalnog pravnog sistema. Pred Ustavnim sudom sve tri zemlje tvrdilo se da princip pacta sunt servanda, s obzirom da predstavlja opšte priznato pravilo međunarodnog prava, predstavlja istovremeno i dio nacionalnog prava i na taj način dodatno obezbjeđuje sličnu primjenjivost prava zasnovanog na sporazumu. Sva tri suda odbila su ovaj argument.4 Drugo pitanje o kojem se raspravljalo pred nacionalnim sudovima odnosilo se na težinu koju treba dati onim međunarodnim propisima koji sačinjavaju dio nacionalnog pravnog sistema. U slučaju konflikta između primjenjive međunarodne obaveze i određenog internog propisa, šta treba da odnese prevagu? I u ovom slučaju sudovi su u globalu oklijevali, dajući prednost lokalnom pravu. Francuski Ustavni sud, na primjer, odbio je da razmotri legalitet zakonske regulative pod Evropskom konvencijom o ljudskim pravima uprkos činjenici da francuski Ustav iz 1958. decidno kaže da »sporazumi ili drugi ugovori koji su uredno ratifikovani ili odobreni, nakon svog objavljivanja imaće prevlast nad zakonima. [...]« Sud je smatrao da je njegova nadležnost ograničena na pregledanje zakona pod samim Ustavom.5 U isto vrijeme, francuski Državni savjet (Conseil d'Etat) odbijao je, sve do presude u slučaju Nicolo od 20. oktobra 1989, da dâ prednost sporazumima nad odgovarajućim zakonima, jer bi time – kako je obrazloženo – Sud implicitno priznao neustavnost nacionalnog prava, što ne spada u nadležnost ovog Suda. Kao primjer sudskih vlasti gdje su nacionalni sudovi usvojili tumačenje koje je jačalo status međunarodnog prava u odnosu na lokalne zakone, a što vjerovatno treba smatrati izuzetkom 4 F. Jacobs i S. Roberts (ur.), The Effect of Treaties in Domestic Law (1987) (u daljem tekstu Sporazumi), 87 i 88-89; Frowein, `Federal Republic of Germany', in Treaties, 63 i 67. 5 16 Nicolo, [1990] 1 CMLR 173. U vezi sa argumentima Suda po ovom pitanju vidi Polakiewicz et al., supra note 12 i 76; de la Rochere, `France', u Treaties, supra note 9 i 58. Slučaj je drugačiji sa Vrhovnim sudom: ibid. 60-61.

336

koji potvrđuje pravilo, treba se sjetiti luksemburškog Kasacionog suda (1950) i Državnog savjeta (1951) koji su priznali prevlast obaveza iz sporazuma nad lokalnim zakonima6 (»sporazum predstavlja stariji zakon koji ima prevlast nad internim [nacionalnim] organom«). B. Određenje i tumačenje međunarodnih odredaba o ljudskim pravima Nacionalni sudovi katkad su skloni da propisima sadržanim u konvencijama o ljudskim pravima daju ne-izvršni karakter navodeći kao izgovor neodređeni karakter regulative. U nekoliko slučajeva, nacionalni sudovi su na osnovu tumačenja samih sporazuma odlučivali da li su dati sporazumi direktno primjenjivi ili »izvršni« u internom pravnom sistemu bez potrebe da se sprovede relevantna nacionalna legislativa. Takvo tumačenje, takođe, trebalo bi da determiniše odnos između primjenjivog sporazuma i srodnih statuta i da uzme u obzir sudsku praksu međunarodnih i regionalnih tribunala poput Međunarodnog suda pravde ili Evropskog suda za ljudska prava kako bi se razjasnila sadržina određenog propisa. Međutim, obično se dešavalo suprotno. Priklanjanje nacionalnim stavovima uopšte a naročito izvršnoj vlasti očigledno je u kontekstu tumačenja sporazuma. U mnogim slučajevima sporazumi ostaju nijemi po pitanju izvršenja. Sudska praksa u Sjedinjenim državama, na primjer, kada je riječ o ovom pitanju pokazuje tendenciju da sporazume tretira kao ne-izvršne, i da se, shodno tome, u odsustvu legislative koja se odnosi na implementaciju uzdržava od njihove primjene. Slična tendencija zapaža se kada sudovi treba da utvrde da li postoji sukob između lokalnih zakona i srodnog sporazuma. Sporazum se nerijetko dosta usko tumači tako da ne dotiče autoritet lokalnih zakona. Oslanjanje na izvršnu vlast u tumačenju sadržine sporazuma je prilično izraženo. Francuska je zemlja o kojoj se obično govori kao o posebnom primjeru u ovom kontekstu. Do nedavno, pravilo je bilo da francusko Ministarstvo inostranih poslova bude jedini autoritet nadležan za tumačenje sporazuma u kojima Francuska predstavlja jednu od strana ugovornica.7 Tako, uprkos prevlasti sporazuma koju propisuje Član 55 Ustava Francuske, jurisprudencija sudova garantovala je francuskoj izvršnoj vlasti kontrolu nad implementacijom sporazuma u francuskom pravnom sistemu. Francuska nije jedina sudska oblast u kojoj se prilikom tumačenja sporazuma slijedilo mišljenje izvršne vlasti. Britanski sudovi došli su do sličnog principa kada su usvojili da “nije u njihovoj nadležnosti da određuju značenje i smisao bilo kojeg sporazuma u kojem Vlada Ujedinjenog kraljevstva predstavlja stranu ugovornicu i da uistinu nijesu ni osposobljeni da to čine, s obzirom da to spada u oblast javnog međunarodnog prava.8” U Sjedinjenim državama pravilo je da se prilikom tumačenja sporazuma sud u velikoj mjeri oslanja na mišljenje administracije.9 Oslanjanje na mišljenje izvršne vlasti u pogledu tumačenja sporazuma

6 Presuda u slučaju Pagani od 14. jula 1954. 7 Vidi de la Rochere, `France', u Treaties supra note 9, 39, i 40-5. 8 British Airways protiv Laker Airways-a, [1984] Q.B. 142, 192. Nakon žalbe, Dom lordova istakao je da se propis odnosi na sporazume koji nijesu inkorporisani u nacionalno zakonodavstvo: [1985] Appeal Cases 58, 85-86. Kritika ove odluke može se naći u Higgins, `United Kingdom,' u Treaties, supra note 9, 123, i 132-33; F.A. Mann, Foreign Affairs in English Courts (1986) 96. Profesori Higins i Man pominju niz drugih odluka u kojima se britanski sudovi nijesu uključivali u tumačenje sporazuma koji nijesu inkorporisani u nacionalno zakonodavstvo: Higgins, ibid. at 133-34; Mann, ibid., at 89-93. 9 `Iako sudovi sami tumače sporazume, mišljenje koje dobiju od Vlade naročito u pogledu njihovog sprovođenja ima velikog uticaja.' Kolovart v. Oregon, 366 US 187, 81 S.Ct. 922, 6 L.Ed. 218 (1961); Restatement, Sec. 326(2); Jackson, supra note 9, i 167. Za nedavni slučaj nezavisnije uloge pravosuđa u tumačenju sporazuma vidi Haitian Centers Council, Inc. protiv McNary, 969 F.2d 1350, 1361-66 (2nd.Cir. 1992). U vrijeme pisanja, žalba vezana za ovu odluku nalazi se pred Vrhovnim sudom Sjedinjenih država.

337

prisutno je i u njemačkim10 i danskim11 sudovima. Često se od nacionalnih sudova zahtijeva da sprovedu propise međunarodnih institucija definisane u sporazumima koji imaju direktnu primjenu u nacionalnom pravnom sistemu. Kada su takvi propisi nekompatibilni sa domaćom politikom – posebno kada su sastavljeni bez odobrenja nacionalne vlade – sudovi bi katkad izbjegli konflikt tumačeći međunarodnu odluku kao ne-izvršnu, tj. kao odluku koja nije imala za cilj da bude direktno primjenjiva. Tako, belgijski Kasacioni sud12, uprkos svom u globalu pozitivnom stavu prema međunarodnim obavezama, izbjegao je da izvrši presudu Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Marckx13, navodeći da nije »dovoljno precizna i kompletna da bi imala direktnu primjenu«, te je, stoga, implementacija bila moguća samo kroz zakonodavstvo.14 Na isti način, sudovi u nekoliko drugih evropskih sudskih vlasti takođe su izbjegli da slijede odluke Evropskog suda za ljudska prava u kojima je ovaj tumačio Konvenciju iz 1950. godine. 2. Zaštita ljudskih prava u Ujedinjenim nacijama Prema tumačima, Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima proizvodi opšti princip redovnog međunarodnog prava koji obavezuje zemlje članice da poštuju ljudska prava lica pod njihovom sudskom vlašću (Čl. 55 kaže da su Ujedinjene nacije posvećene, između ostalog, “univerzalnom poštovanju i zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda za sve ljude bez obzira na rasu, pol, jezik ili religiju”. Prema Članu 56, sve članice se obavezuju da “preduzmu udružene i samostalne aktivnosti u saradnji sa Organizacijom u cilju postizanja ciljeva postavljenih u Članu 55”). Odredbe vezane za sprovođenje takvih principa sadržane su u režimima sporazuma pod upravom Ujedinjenih nacija koje je utemeljio Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966, o kojem će biti riječi u daljem tekstu i koji se može smatrati zakonikom univerzalnih prava koji obezbjeđuje izvjesni stupanj primjene kod država koje krše ta prava. A. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. stupio je na snagu 1976. godine. Strane ugovornice u Konvenciji preuzimaju na sebe da će poštovati i obezbjeđivati pojedincima osnovna prava slična onima sadržanim u Univerzalnoj deklaraciji. Za razliku od Deklaracije, međutim, ovaj Pakt obavezuje strane ugovornice da daju pravnu snagu njegovim odredbama, a posebno da unutar vlastite nacionalne sudske vlasti usvoje zakonodavne mjere koje su neophodne kako bi se dala pravna snaga pravima navedenim u Paktu (čl. 2 (2)), kao i da obezbijede efikasni lijek za slučaj da dođe do njihovog kršenja (čl. 2 (3)). Kršenje podstiče međunarodnu odgovornost, ne obezbjeđujući pri tom rigorozni postupak za sprovođenje. Drugim riječima, ono što nedostaje je lijek za pojedince u konkretnim slučajevima kršenja ljudskih prava. 10 Vidi Frowein, supra note 9, at 85. 11 Ulmann, `Denmark,' in Treaties, supra note 9, 29, at 37. 12 Vidi takođe i 5.A 13 58 ILR (1980) 561. U ovoj odluci sud je objavio da su belgijski zakoni koji su pravili razliku između zakonite i nezakonite djece nekompatibilni sa izvjesnim odredbama Evropske konvencije o ljudskim pravima. 14 Odluka od 10. maja 1985, citirana u Polakiewicz et al., supra note 12 i 72. O ovom pitanju vidi takođe Maresceau, `Belgium,' u Treaties, supra note 9 i 25-26. Evropski sud za ljudska prava kritikovao je stav belgijskog suda: Vermeire v. Belgium, odluka od 29. novembra 1991, Serija A, No. 214-C, EuGRZ (1992) 12. Analiza ovog slučaja može se naći u Polakiewicz, `Die innerstaatliche Durchsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte', 52 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1992) 149. Vidi i 5.A

338

Postajući strana ugovornica, država se obavezuje Članom 40 da će podnositi periodične izvještaje (svakih pet godina) Komisiji za ljudska prava osnovanom pod Dijelom IV ovog Pakta. Izvještaji treba da predstave mjere koje se preduzimaju u cilju implementacije principa Pakta, a u slučajevima kršenja može doći i do unakrsnog ispitivanja predstavnika države. Nedostatnosti takvog sistema su evidentne: izvještaje sastavljaju službenici vlade i, sasvim prirodno, malo je vjerovatno da će sadržati priznanja o kršenjima sporazuma. Komisija za ljudska prava takođe je ovlašćena da objavljuje “Opšte komentare” u kojima potanko raspravlja o poštovanju Pakta. Komentari predstavljaju značajne javne izjave u kojima, između ostalog, može da se vrši elaboracija specifičnih ljudskih prava iz Pakta ili se ukaže na mjere koje po mišljenju Komisije države treba da preduzmu kako bi se data prava zaštitila. Konkretnije mjere date su u Članu 41 koji definiše proceduru kojoj podliježu među-državne tužbe. Određena strana ugovornica može proglasiti, po svom izboru i na osnovu reciprociteta, da priznaje nadležnost Komisije za ljudska prava da prima tužbe od drugih zemalja. Kada se »iscrpe lokalni lijekovi« i istekne propisani period namijenjen neposrednim pregovorima, ako se Komisiji podnese među-državna tužba, ona će pokušati da posreduje kako bi se postiglo razrješenje. Ako ovo nije moguće, Komisija može, uz dalje odobrenje strana ugovornica, proslijediti slučaj jednoj ad hoc formiranoj Komisiji za izmirenje. Ni izvještaj ovog tijela ni činjenice do kojih dođe Komisija nemaju obavezujući karakter. Međutim, izvještaj može izazvati politički pritisak da se primijeni pravni lijek na navodno kršenje ljudskih prava mijenjanjem nacionalnog zakona. Pored ovog sistema, Fakultativni protokol Pakta iz 1966.g. otvara pojedincima mogućnost da Komisiji za ljudska prava podnesu individualnu žalbu na osnovu ličnog kršenja ljudskih prava. Ovdje moramo istaći da je postupak posve neobaveznog karaktera a da broj zemalja koje su potpisale takav protokol nije veliki. Individualne žalbe podliježu propisu o iscrpljivanju lijekova u nacionalnom zakonodavstvu (što znači da u nacionalnoj sudskoj upravi u kojoj je došlo do kršenja ili nije predviđen nikakav pravni lijek za takav slučaj, ili su svi lijekovi iscrpljeni), i mogu se proglasiti neprihvatljivima. Iako u teoriji pozitivan nalaz Komisije o kršenju Pakta od strane određene države nije obavezujućeg karaktera, u praksi objektivni posmatrači takvu odluku tretiraju kao izričitu pravnu obavezu. Komisija je takođe otpočela sa praksom da od države za koju se utvrdilo da je prekršila Pakt zahtijeva da u određenom roku podnese izvještaj o mjerama koje su preduzete u odnosu na nalaze Komisije15, što za državu predstavlja dodatni podsticaj da djeluje u skladu sa preporukama Komisije radi iskupljivanja. 3. Evropska konvencija o ljudskim pravima Godine 1950. države članice Savjeta Evrope potpisale su Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, koja se smatra najobuhvatnijim dokumentom o građanskim i političkim pravima ljudi Evrope. Evropska konvencija o ljudskim pravima mogla bi se definisati kao “ustavni instrument evropskog javnog poretka (ordre public) u oblasti ljudskih prava”16. Prava i slobode, zamišljene da štite pojedince od neprimjerenih radnji njihovih nacionalnih vlasti, mogu se ostvarivati kroz međunarodnu superviziju Evropskog suda za ljudska prava kojem se svako lice koje se nalazi pod sudskom upravom jedne od zemalja ugovornica može direktno obratiti pod uslovom da su iscrpljeni svi nacionalni pravni lijekovi.17 15 Vidi na primjer Leroy Simmonds v. Jamaica (1994) 1 IHRR 94. 16 Loizidou protiv Turske (Preliminarne primjedbe), presuda od 23.3.1995, Series A no. 310 par. 75 17 Vidi čl. 13: ‘Svako lice čija su prava i slobode propisane ovom Konvencijom prekršena, dobiće efikasan pravni lijek pred određenim nacionalnim vlastima uprkos tome što su prekršena od strane lica koja djeluju u svojstvu vlasti’.

339

A. Nacionalne sudije i Evropska konvencija o ljudskim pravima: Status Konvencije u zemljama članicama Savjeta Evrope Kako bismo bolje razumjeli značaj koji nacionalni sudovi treba da daju Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, potrebno je analizirati njen položaj u odnosu na domaće pravo. Na osnovu analize postojeće sudske prakse i statuta, primjećujemo da status Konvencije u hijerarhiji nacionalnih pravnih normi znatno varira od zemlje do zemlje, pa je, kao rezultat toga, prilično teško predstaviti neka opšta pravila. Tumači su ustanovili četiri različita položaja koji Konvencija može da zauzme: a. Konvencija kao direktno primjenjivo međunarodno pravo koje je u hijerarhiji iznad cjelokupnog nacionalnog pravnog sistema. Ovo je, na primjer, slučaj sa Holandijom. Prema holandskom Ustavu iz 1983. godine, odredbe sporazuma i odluke međunarodnih institucija, čiji je sadržaj obavezujući za sve, imaju obavezujući karakter od trenutka njihovog objavljivanja (čl. 93) i prvenstvo nad nacionalnim zakonima (čl. 94). Holandski sudovi daju prvenstvo izvršnim odredbama Konvencije nad domaćim zakonima koji nijesu u skladu sa njima, bez obzira da li su ti zakoni usvojeni prije ili poslije njih i da li su statutarni ili ustavni. Vrhovni sud je potvrdio prioritet Konvencije i Protokola br. 6 nad odredbama sporazuma koje se kose sa njima u slučaju u kojem je odbio da odobri izručenje američkog vojnika američkim vlastima na osnovu toga što bi mu uslijedila smrtna kazna.18 b. Konvencija kao dio Ustava. Ovo je, na primjer, slučaj sa Austrijom. Amandman na Federalni ustav od 4. marta 1964. postavio je Konvenciju na nivo Ustavnog suda sa retroaktivnom primjenom. Od tada sva prava sadržana u Konvenciji imaju isti pravni status kao i tradicionalna Deklaracija o pravima (Bill of Rights). Drugim riječima, ona su u istom rangu sa ustavnim pravom i kao takva imaju prvenstvo nad ranije ili kasnije usvojenim statutarnim zakonima. Kao posljedica toga, svi sudski i administrativni lijekovi za zaštitu osnovnih prava i sloboda, uključujući individualnu žalbu Ustavnom sudu protiv odluka administrativnih aktova (čl. 144 Federalnog ustava) jednako se odnose i na prava sadržana u Konvenciji. c. Konvencija kao direktno primjenjiv zakon sa prvenstvom nad nacionalnim zakonodavstvom. U velikoj većini strana ugovornica u Konvenciji, sporazumi uopšte a posebno Konvencija nadređeni su običnom zakonodavstvu ali podređeni nacionalnom ustavu. Na primjer, francuski Ustav propisuje da “sporazumi ili ugovori koji su uredno ratifikovani ili odobreni, nakon svog objavljivanja imaju prvenstvo nad zakonodavstvom, ali uvijek pod uslovom da relevantni sporazum ili ugovor primjenjuje i druga ugovornica”. Nacionalni sudovi generalno daju prvenstvo odredbama Evropske konvencije i uzdržavaju se od primjene nacionalnih zakona koji se kose sa Konvencijom. U Švajcarskoj, na primjer, u određivanju statusa Konvencije u odnosu na interni pravni poredak, takav princip potvrdio je Federalni sud koji je isticao neku vrstu ustavnog karaktera prava zaštićenih njime. Izjavio je da Konvencija umanjuje značaj prethodnih a, pod izvjesnim okolnostima, i narednih statuta.19 Nakon toga priznao je prvenstvo Konvencije ne samo nad domaćim zakonodavstvom, već i nad bilateralnim sporazumima.20 Sa ciljem da zaštiti porodični život jednog italijanskog 18 Vrhovni sud, presuda od 30.3.1990, I.L.M.1990, 1388 19 Federalni sud, presuda od 29.5.1985, ATF 111 Ib 68 (71) 20 Federalni sud, presuda od 1.11.1996, ATF 122 II 485

340

građanina (čl. 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima), Sud je odbio da izvrši njegovu ekstradiciju koju je Njemačka tražila na osnovu dva sporazuma o ekstradiciji zaključena 1967. i 1977. d. Konvencija u rangu zakona U zemljama gdje Konvencija predstavlja dio nacionalnog prava, ona uživa isti rang i status kao obično zakonodavstvo. U teoriji ovo znači da Konvencija ima primat u odnosu na starije zakone (princip lex posterior), dok zakoni kasnijeg datuma odnose prevagu nad odredbama Konvencije. Kako bi se spriječile takve negativne posljedice, primjenjuju se i drugi principi: princip lex specialis derogat leges generales (prema kojem se propis iz sporazuma može tretirati kao specijalni zakon) kao i pravilo saobražavanja (rule of presumption) (prema kojem zakone treba sastavljati tako da budu u skladu sa međunarodnim obavezama koje nameće država). U Njemačkoj, na primjer, gdje je Konvencija dobila rang i status federalnog zakona, Federalni ustavni sud eksplicitno kaže da Konvenciji treba dati prvenstvo nad kasnije usvojenim zakonima, jer se ne može pretpostaviti da je zakonodavstvo imalo namjeru da odstupi od obaveza koje Njemačka ima u okviru međunarodnog prava, osim ako to nije izričito navedeno.21 U zemljama čiji ustavi sadrže katalog osnovnih prava, prava iz Konvencije mogu se koristiti kao komplementarni izvor kako bi se utvrdio domen i sadržaj nacionalnih ustavnih garancija koje, zauzvrat, odnose prevagu nad zakonima koji se sa njima kose. Tako, teorijska mogućnost da neki zakon kasnijeg datuma dobije prednost nad Konvencijom izgleda da nema nikakvog pravog značaja. 4. Specifične osobine Konvencije u nekim zemljama ugovornicama Slučajevi koji se odnose na pojedine zemlje u daljem tekstu mogu pružiti čitaocu ideju o stavu koji su nacionalni sudovi zauzeli u odnosu na Konvenciju o ljudskim pravima. Otvorenost njemačkih sudova, koji teže da nekima od ljudskih prava navedenim u Konvenciji i nacionalnom ustavu obezbijede horizontalni efekat22, kao i primjer Engleske gdje je nedavno uveden Akt o ljudskim pravima iz 1998, imaju protivtežu u znatnom otporu italijanskih sudova, koji u velikoj mjeri pribjegavaju načelima neizvršnosti kako bi opravdali vlastitu pasivnost u obezbjeđivanju izvjesnih ljudskih prava, posebno prava na pravedno saslušanje u razumnom roku. A. Njemačka Analiza pozitivnih obaveza na osnovu kojih su zemlje članice dužne da na nacionalnom nivou preduzmu pozitivne korake u cilju obezbjeđivanja poštovanja prava navedenih u Konvenciji, navelo je izvjesne tumače da razmotre u kojoj mjeri je Konvencija primjenjiva kad se radi o privatnim strankama (horizontalni efekat). Formalna analiza doktrina o pravnim obavezama koje zemlje potpisnice imaju prema Konvenciji dovela bi do zaključka da dužnosti nametnute pojedincima proističu iz nacionalnog prava kroz koje se obaveze države sprovode, te da se, shodno tome, tužbe u kojima se navodi kršenje Konvencije mogu podići isključivo protiv strana ugovornica Konvencije, tj. protiv država.

21 Odluka od 26.3.1987, BVerfGE74,358 (370) 22 Ovo se odnosi na neka socijalna prava.

341

U Njemačkoj, gdje, kako je već rečeno, Konvencija ima status običnog statuta i gdje ljudska prava navedena u Ustavu imaju tendenciju da se preklapaju sa onima sadržanim u Konvenciji, sudska praksa izgradila je neobično načelo koje teži da osnovnim pravima navedenim u Konvenciji (Drittwirkung) obezbijedi horizontalni efekat. Oslanjajući se na teoriju indirektne primjene osnovnih prava njemačkog Ustava u vezi sa pravnim odnosima između privatnih lica, rezonovanje se zasniva na četiri glavne pretpostavke. Prva pretpostavka je da prema članu 1(3) njemačkog Ustava osnovna prava iz Osnovnog zakona (Basic Law) obavezuju samo aktere države. Ovaj princip prepoznaje samo jedan izuzetak: ta prava obavezuju i aktere koji nijesu državni, što uključuje i privatna lica, u slučaju kada određeno osnovno pravo eksplicitno nameće takvu obavezu. Jedan od rijetkih primjera je Član 9(3) njemačkog Ustava. Sljedeća pretpostavka je da osnovna prava njemačkog Ustava nijesu samo prava pojedinca u smislu odbrane protiv države, već da ona uspostavljaju jedan objektivni poredak vrijednosti. Ovaj objektivni poredak vrijednosti, koji predstavlja treću pretpostavku, je takozvani "efekat radijacije" (Ausstrahlungswirkung). To znači da sistem objektivnih vrijednosti uspostavljen Osnovnim zakonom prožima cjelokupni pravni sistem. On utiče na tumačenje i primjenu svih statuta koji su ispod Ustava. Ali na koji način ovaj "efekat radijacije" nalazi put do privatnog prava? Primijenjena formula čita se na sljedeći način: ako određena odredba statuta privatnog prava ograničava neko osnovno pravo, građanski sudovi prilikom primjene tog statuta na činjenice određenog slučaja moraju biti svjesni značaja tog osnovnog prava. Dužnost građanskih sudova da vode računa o osnovnim pravima zahtijeva da uspostave ravnotežu između interesa zaštićenih osnovnim pravom o kojem je riječ i onog što predstavlja predmet pravne zaštite statuta. Ova praksa uravnotežavanja obično se odigrava prilikom jezičkog tumačenja određenog statuta i razmatranja činjenica koje se tiču određenog slučaja. Posljedica razjašnjavanja ove formule jeste da je svaka odredba statuta privatnog prava pod uticajem "efekta radijacije" ali da "efekat radijacije" utiče posebno na opšte klauzule. B. Engleska Nakon stupanja na snagu Akta o ljudskim pravima iz 1998, Engleska se može uzeti za primjer direktne primjenjivosti Konvencije. Ne uzimajući u obzir sve njegove odredbe (posebno Paragraf 19 koji zahtijeva od Ministra koji donosi predlog nekog zakona u Parlament da konstatuje li je kompatibilan sa Evropskom konvencijom), neophodno je zadržati se na Paragrafu 6 koji kaže da je nezakonito da bilo koja vlast “djeluje na način koji bi bio nekompatibilan sa nekim pravom iz Konvencije” i Paragrafu 7 koji propisuje da “svako lice koje tvrdi da je vlast djelovala na način koji se kosi sa nekim pravom iz Konvencije može da pokrene postupak protiv te vlasti na sudu ili tribunalu, kako je definisano sudskim propisima ustanovljenim ovim Aktom.” Ako sud ili tribunal utvrde da je došlo do kršenja prava iz Konvencije, “mogu u okviru svoje sudske uprave propisati pravni lijek ili izdati nalog koji smatraju pravednim i adekvatnim.” Prilikom utvrđivanja da li je došlo do kršenja određenog prava iz Konvencije, sud ili tribunal moraju uzeti u obzir sudsku praksu Evropske komisije, Suda za ljudska prava i Komiteta ministara. Prilikom tumačenja bilo kojeg primarnog ili sekundarnog zakona kad god se oni sprovode, sud ili tribunal moraju “onoliko koliko je to moguće, čitati ih na način koji je kompatibilan sa pravima sadržanim u Konvenciji.” U slučajevima kada propisi tumačenja ne omogućavaju sudu ili tribunalu da to učine, Paragraf 4(2) ovog Akta propisuje da sud koji je siguran da se odredba u primarnom zakonu kosi sa nekim pravom iz Konvencije ‘može tu odredbu proglasiti nekompatibilnom.’ Objava nekompatibilnosti ne utiče na validnost, dalje djelovanje ili sprovođenje ove odredbe, već je obavezujuća za strane u postupku u kojem je donijeta. Drugim riječima, ova objava ne utiče na validnost odredbe.

342

C. Italija Kao što smo ranije istakli, sudska uprava italijanskog Ustavnog suda priznaje da prava i slobode Konvencije konstituišu ‘neotuđiva ljudska prava’ u smislu člana 2 italijanskog Ustava, što znači da, s obzirom da su izvedena iz ustavnog izvora, “ne mogu biti opozvana ili modifikovana u narednim redovnim zakonima”.23 Očito, Italija se može smatrati zemljom u kojoj je Konvencija direktno primjenjivi zakon koji je nadređen domaćoj legislativi24. Uprkos tome, Ustavni sud negirao je izvršni karakter materijalnim odredbama Konvencije izjavljujući da ‘statuti treba adekvatno da implementiraju njene norme’25 dok je Vrhovni sud dao suprotno tumačenje.26 Doktrina i sudska praksa pokazuju da je nemoguće napraviti generalizaciju u pogledu statusa koji se daje Evropskoj konvenciji za ljudska prava. Neophodno je napraviti analizu od slučaja do slučaja da li je odredba sadržana u Konvenciji primjenjiva, u zavisnosti od toga da li je pravna odredba jasno i precizno definisana. Ovaj pristup doveo je do pasivnosti lokalnih sudova u ostvarivanju nekih ljudskih prava. Nedavni statistički podaci pokazuju da je Italija proglašena krivom za preko 1.500 slučajeva kršenja člana 6 (pravo na pravedno saslušanje u razumnom roku), koje se ni dalje ne primjenjuje usljed, po riječima domaćih sudova, njegove nesposobnosti da uređuje konkretne slučajeve. 5. Sprovođenje Evropske konvencije za ljudska prava Ostvarivanje prava navedenih u Konvenciji karakteriše indirektno učešće nacionalnih sudova kao državnih organa koji su u obavezi da sarađuju u izvršavanju međunarodnih obaveza države. Da bi se razumjela uloga nacionalnih sudova, neophodno je pozabaviti se pravom koje se tiče pravnih lijekova u Konvenciji. Utvrđivanje kršenja vodi proglašavanju međunarodno nezakonitog čina prema travaux preparatoires27 koje nameće strani ugovornici posljedičnu obavezu, koja podrazumijeva reparaciju posljedica kršenja “na takav način da se u onoj mjeri koliko je to moguće povrati situacija koja je postojala prije kršenja”28 (restitutio in integrum). Zemlje ugovornice uživaju izvjesnu slobodu izbora u vezi sa ispunjavanjem svojih obaveza iz Člana 46 para. 1. Mora se precizirati da je sprovođenje odluka Suda za ljudska prava na nacionalnim sudovima samo jedan od raspoloživih lijekova. Prema članu 41, ako Evropski sud za ljudska prava utvrdi da je došlo do kršenja Konvencije i “ako interni zakon visoke strane ugovornice o kojoj je riječ omogućava samo parcijalnu reparaciju, Sud će, ako je to neophodno, obezbijediti pravednu nadoknadu oštećenoj strani". Član 46 propisuje da: “visoke strane ugovornice obavezuju se da će djelovati u skladu sa konačnom presudom Suda u svim slučajevima u kojima sudjeluju”. Kombinovanjem ove dvije odredbe (“ako interni …omogućava samo parcijalnu reparaciju” i “visoke strane ugovornice obavezuju se da će djelovati u skladu sa konačnom presudom Suda”), proističe da presude Evropskog suda za ljudska prava ne utiču direktno na nacionalni zakon i nacionalne vlasti, osim ako sami nacionalni zakon ne zahtijeva ili makar dozvoljava nacionalnim vlastima da ih primjenjuje ili izvršava. Takvo viđenje u kontrastu je sa viđenjem 23 Corte Costituzionale (Ustavni sud), 18/1/1993 n. 10 24 Vidi paragraf 3.A.c. 25 Corte Costituzionale (Ustavni sud), 22/10/1999 n. 388 26 ‘Norme Evropske konvencije za ljudska prava nemaju puku programsku vrijednost. Ratifikovana, Konvencija predstavlja izvor prava i obaveza za sve vlasti i pojedince’ C.Cass. Sec. I, 8/7/1998 n. 6672. 27 Izvještaji Ekspertske komisije od 16.3.1950, Collected edition of the Travaux Preparatoires, vol. IV, 45 28 Papamichalopoulos and Others protiv Grčke, presuda (čl. 50) od 31.10.1995, Series A no. 330-B, para. 34.

343

onih autora koji, na osnovu člana 35 koji propisuje da se prije primjene Međunarodnog suda za ljudska prava moraju iscrpiti svi lokalni lijekovi i člana 13 (“Svako lice čija su prava i slobode propisane ovom Konvencijom prekršena dobiće efikasan pravni lijek pred određenim nacionalnim vlastima uprkos tome što su prekršena od strane lica koja djeluju u svojstvu vlasti”), pretpostavljaju da se od nacionalnih sudova razumno može očekivati da koriguju slučajeve kršenja prava navedene u Konvenciji.29 Ostavljanje po strani zakonskih odredaba koje se kose sa Konvencijom ali koje još uvijek nijesu formalno poništene, ne treba da predstavlja poseban problem u zemljama gdje konvencija ima prednost nad domaćim zakonodavstvom. Tamo gdje to nije moguće ili se primjena propisa Konvencije ne pominje na sudu, zemlja članica mora da obezbijedi adekvatne lijekove za sprovođenje odluka tog Suda. Tumači obično dijele takve lijekove u tri vrste: A. Obustava trajnog kršenja. B. Revizija nacionalnih zakona i administrativne prakse. C. Izvršenje pravde na Sudu u Strasburu. A. Obustava trajnog kršenja Kao što smo ranije rekli, tužena država ima obavezu da prekine nezakonitu radnju kada Sud u Strasburu utvrdi da je došlo do kršenja Konvencije. Obustava postaje relevantna ako je ustanovljeno kršenje trajne prirode. U primjere trajnog kršenja prava spada slučaj kada je u određenoj državi zakon koji je proglašen nekompatibilnim sa Konvencijom i dalje na snazi i kada se nastavlja sa njegovom primjenom. Ovo je u cjelosti sadržano u odluci koja je donijeta u slučaju Vermeire. Nezakonito dijete bilo je isključeno iz prava nasljeđa na imovinu babe i djeda s očeve strane, uprkos prethodnoj presudi Evropskog suda za ljudska prava koja je objavila da relevantne odredbe belgijskog Građanskog zakonika (Civil Code) krše član 8 zajedno sa članom 14 Evropske konvencije za ljudska prava (slučaj Marckx). U svojoj presudi od 29. novembra 1991, Sud je ponovo utvrdio da je Belgijski sud trebalo da se povinuje odluci u slučaju Marckx koja zabranjuje diskriminaciju nezakonite djece, te da teškoće koje je istakla belgijska Vlada, a koje se se odnosile na reviziju čitavih paragrafa Građanskog zakonika, nijesu bile validan izgovor30 za izbjegavanje obaveze izvršenja prethodne presude u slučaju Marcks. Tačno je da naglo poništenje ili suspenzija određenog statuta nerijetko može da u tuženoj državi proizvede ozbiljne ustavne probleme, naročito kada je neophodno izvršiti reviziju cjelokupnih paragrafa Građanskog zakonika koji se kose sa Konvencijom. U slučaju o kojem je riječ Sud je priznao potencijalnu retroaktivnu primjenu nalaza ali je, pozivajući se na razloge pravne izvjesnosti, objavio da se država Belgija izuzima iz ponovnog otvaranja pravnih akata ili situacija koji prethode presudi. Drugim riječima, iako statutarne odredbe moraju da se ponište, dovoljno je da se one više ne primjenjuju, iako formalno ostaju na snazi. Neophodno je omogućiti izuzetak za odredbe krivičnih zakona koje se direktno kose sa Konvencijom. Rezultat da se izvjesno ponašanje koje uživa zaštitu pod Konvencijom smatra nezakonitim ne može se poništiti pukom primjenom statutarnih odredaba. U takvim slučajevima, zadržavanje problematične legislative predstavlja trajno miješanje sa pravima Konvencije. 29 Vidi na primjer G. Greco, Argomenti di diritto amministrativo, 2a ed., Giuffrè editore, Milano, 2000. 30 Sloboda izbora data državi u pogledu načina ispunjavanja svojih obaveza iz člana 46 st. 1 ne može državi omogućiti da suspenduje primjenu Konvencije dok čeka da se završi takva reforma (Dudgeon, presuda od 22.10.1981, Series A. no. 45, para 41; Norris, presuda od 26.10.1988, Series A no. 142, para 38).

344

B. Revizija nacionalnih zakona i administrativne prakse Zakonske odredbe nacionalnog pravnog sistema za koje se utvrdilo da se kose sa Konvencijom moraju se izmijeniti. Brojne presude Suda u Strazburu podstakle su ili ubrzale zakonodavne ili administrativne reforme u tuženim a katkad čak i u nekim trećim zemljama. Iz tumačenja člana 41, od tužene države obično se ne zahtijeva da retroaktivno izmijeni relevantne zakone. Sa teoretskog stanovištva, zakonski amandmani usvojeni nakon negativnog nalaza u Strazburu mogu se smatrati ili mjerom restitucije (posebno kada je zakon kao takav proglašen nekompatibilnim sa Konvencijom) ili, pak, kao zaštita od budućih kršenja. U individualnim tužbama, Sud obično ne ispituje kompatibilnost samih zakonskih odredaba ili administrativne prakse sa Konvencijom. Sud se bavi individualnim slučajevima i ne razmatra nacionalne zakone ili praksu in abstracto. Međutim, čak i kada glavni predmet jedne tužbe predstavljaju individualne mjere implementacije, presude Suda često otkrivaju nedosljednosti ili rupe u zakonskoj regulativi ili praksi koje su dovele do kršenja ljudskih prava u pojedinačnom slučaju. U takvim slučajevima, zahtijeva se sprovođenje zakonskih ili administrativnih reformi kao mjera sprečavanja sličnih kršenja Konvencije u budućnosti. Zahtjev za sprovođenjem takvih reformi obično daje Komitet ministara Savjeta Evrope, koji u skladu sa članom 46 para. 2, nadgleda izvršavanje presuda ovog Suda. Savjet ne samo da obezbjeđuje da podnosilac tužbe primi finansijsku kompenzaciju naloženu od Suda već, takođe, u zavisnosti od okolnosti koje su podstakle kršenje Konvencije, zahtijeva od država da podnose izvještaje o opštim ili pojedinačnim mjerama, obično u formi zakonodavnih, administrativnih ili regulatornih amandmana koji imaju za cilj da se spriječe slična kršenja u budućnosti. C. Izvršenje pravde na Sudu u Strazburu. Prema članu 41, ako Evropski sud za ljudska prava utvrdi da je došlo do kršenja Konvencije i “ako interni zakon visoke strane ugovornice o kojoj je riječ omogućava samo parcijalnu reparaciju, Sud će, ako je to neophodno, obezbijediti pravedno zadovoljenje oštećenoj strani". Prema sudskoj praksi ovog Suda, ‘pravedno zadovoljenje' obavezuje tuženu državu da plati podnosiocu tužbe određenu sumu novca naznačenu u odredbi. Pravedno zadovoljenje podrazumijeva i nadoknadu za moralnu i novčanu štetu, kao i povraćaj troškova. Kamata je takođe postala integralni dio pravednog zadovoljenja, a zaračunava se za period između trenutka donošenja presude i plaćanja specifikovane sume. 6. Uloga domaćih sudova Kao što je već pomenuto, u većini slučajeva ni sama konvencija, niti nacionalni aktovi kroz koje se ona pretače u domaće pravo ne daju direktnu pravnu primjenu presudama Suda u Strazburu. Međutim, obaveze obustave i reparacije nakon utvrđivanja kršenja obavezujuće su za sve organe vlasti u tuženoj državi. Između ostalog, od nacionalnih sudova se zahtijeva da žrtve oslobode kršenja i, onoliko koliko je to moguće, obezbijede reparaciju za izvršena kršenja. Po shvatanju njemačkog Federalnog ustavnog suda, na primjer, svi njemački sudovi dužni su da poštuju konačne presude Suda u Strazburu u okviru svojih ličnih, materijalnih i vremenskih

345

ograničenja.31 Slične odluke donijeli su Vrhovni i Ustavni sud Holandije32, Španije33 i Švajcarske.34 Nacionalni sud, na primjer, može donijeti odluku o reparaciji (ili restitutio in integrum) za čin kojim je zemlja članica prekršila Konvenciju. Tipični primjeri su ponovno otvaranje postupka u toku kojeg je u početku došlo do proceduralnih grešaka, uzimanje u obzir trajanja nezakonitog držanja u pritvoru ili izuzetno dugotrajnog procesa u određivanju kazne. Puna reparacija za nezakoniti čin u kršenju Konvencije znači da tužena država mora “u onoj mjeri koliko je to moguće, ukloniti sve posljedice nezakonitog čina i iznova uspostaviti situaciju koja bi, vrlo vjerovatno, postojala da taj čin nije izvršen”35. Primijenjen na domaće odluke, takav princip u nekim slučajevima povlači za sobom neophodnost bavljenja sudskom odlukom koja je stekla status res judicata i koja u domaćem pravu ne može biti opozvana. Mada postoje procesi koji dozvoljavaju pretresanje ili ponovno otvaranje postupka nakon izdavanja konačne presude, u mnogim slučajevima nemoguće je da tužena država ukloni sve posljedice sudske odluke koja je stekla status res judicata. Razne države već su usvojile posebne zakone koji eksplicitno omogućavaju ponovno otvaranje postupka nakon negativnog nalaza u Strazburu. Tamo gdje interesi pravne sigurnosti, bona fides savjesnost trećih strana, kao i zakonska pravila sprečavanja ili preskripcije predstavljaju zakonske osnove koji po primjenjivom opštinskom zakonu mogu da spriječe uklanjanje svih posljedica proglašenog kršenja, podnosioci tužbi moraju se zadovoljiti novčanom kompenzacijom. Alternativa novčanoj kompenzaciji treba da se primijeni ako nacionalni zakon tužene države ne omogućava punu reparaciju, ili ako je usljed prirode kršenja nemoguće ostvariti restitutio in integrum. Na primjer, bukvalno je nemoguće eliminisati sve posljedice nezakonitog držanja u pritvoru. Ako nacionalni zakon ne dozvoljava da se izvrši reparacija za posljedice kršenja, član 41 Evropske konvencije za ljudska prava daje pravo Sudu da oštećenoj strani obezbijedi zadovoljenje koje se čini adekvatnim. 7. Ljudska prava u Evropskoj uniji i njihovo ostvarivanje pred Evropskim sudom pravde Odnosi između Evropskog suda pravde i Evropskog suda za ljudska prava (nakon nedavnih pomaka do kojih je došlo usvajanjem Konvencije za budućnost Evrope) predstavljaju neku vrstu sivog područja koje je potrebno rasvijetliti. Posljednji odjeljak ovog rada biće posvećen ostvarivanju ljudskih prava pred prilično neobičnim sudijom: Evropskim sudom pravde. Oko tridesetak godina sudska praksa Suda pravde priznavala je da osnovna prava predstavljaju dio prava Evropske zajednice u formi opštih principa36. U odsustvu pisanog kataloga karakterističnog za Uniju, Sud je izvodio sadržaj ovih zakona kroz sudsku praksu, uzimajući za osnovu razne izvore, posebno ustavnu tradiciju koja je jedinstvena za zemlje članice i Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, koju su ratifikovale sve zemlje članice. Sud pravde zabilježio je da Konvencija ima poseban značaj u ovom pogledu, kao i da se

31 Odluka u slučaju Pakelli od 11.10.1985, Eu.G.R.Z. 1985,654=Z. a.oe.R.V. 46(1986), 289 32 Presuda Vrhovnog suda (Hoge Raad) od 1.2.1991, N.J.C.M Bulletin 1995, 325; vidi Polakiewicz, supra note 1, 236-7 33 Auto 312/90, Španski ustavni sud, 18.7.1990. 34 Swiss Federal Insurance Court, presuda od 24.3.1994, Eu.G.R.Z. 1996,619 35 Factory at Chorzów, P.C.I.J., Series A no. 17 (13.9.1928) 47. 36 Prve pomene nalazimo u Slučaju 29/69, Stauder, ECR 1969, 419, i Slučaju 11/70, ECR 1970,1125.

346

eksplicitno odnosi na sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava.37 Takođe je konstatovao da se ne samo od institucija Unije već i od država, kada djeluju u djelokrugu prava Evropske zajednice, zahtijeva da poštuju osnovna prava pod nadzorom Suda.38 Ugovor iz Mastrihta uključio je odredbu Ugovora o osnivanju Evropske unije – sadašnji Član 6(2) tog Ugovora – koja je potvrdila ovu sudsku praksu acquis-a. Ugovor iz Amsterdama proširuje ovu odredbu Člana 6 (1 i 2) čuvajući osnovne principe Unije, uključujući poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda kako su definisani u Konvenciji.39 Uprkos tome, Zajednica zvanično nije strana ugovornica Konvencije te se, stoga, protiv nje ne može pokrenuti postupak pred Evropskom komisijom ili na Sudu za ljudska prava na osnovu sumnje da je prekršila Konvenciju. Baš kao što Sud pravde prati rad nacionalnih ustavnih sudova kako bi se utvrdilo da li su u skladu sa pravom Evropske zajednice i njenim osnovnim pravima, pristupanje bi značilo da će aktivnosti institucija Zajednice i odluke Suda pravde biti izloženi posmatranju od strane nezavisne sudske vlasti, čime bi se pružio pravni lijek na sadašnje odsustvo eksterne kontrole aktivnosti Evropske zajednice u odnosu na osnovna prava. Međutim, pristupanje bi takođe značilo da bi se zakoni Evropske zajednice, u slučaju da se proglase nekompatibilnim sa Konvencijom, morali modifikovati. Pored toga, Sud nema automatsku moć da donosi presude o pitanjima vezanim za treći stub te, kao posljedica toga, postoji odsustvo sudske kontrole nad nekim od najosjetljivijih područja koja se tiču prava pojedinca. Čak iako je zaštita osnovnih prava u samoj Evropskoj zajednici primjerena, i dalje ostaju velika područja djelovanja "između vlada" u Evropskoj uniji koja Sud pravde ne može razmatrati kako bi obezbijedio da se poštuju osnovna prava. Ovo je predmet posebne bojazni, s obzirom da neka od ovih područja međuvladinih aktivnosti potencijalno utiču na prava pojedinca daleko više od tradicionalnih područja nadležnosti Zajednice. Uprkos pomenutim odredbama koje ističu centralnu ulogu Evropskog suda pravde u zaštiti ljudskih prava, Ugovor ne mijenja važeća pravila za pojedince koji žele da pokrenu postupak. Pojedinac pred Evropskim sudom pravde mora da pokaže da se tužba "direktno tiče njega kao pojedinca" (Čl. 230 n. 440). Ovo, na primjer, uskraćuje pojedincima mogućnost da pokrenu postupak koji se tiče osnovnih prava, ako se čin ili odluka o kojima je riječ ne odnosi direktno na njih. Nadalje, postoji opasnost da se "indirektno" oslanjanje Suda pravde na Evropsku Konvenciju o ljudskim pravima kao izvoru inspiracije za zaštitu osnovnih prava, može katkad sukobiti sa autoritativnim tumačenjima Suda za ljudska prava o odredbama Konvencije. U prošlim slučajevima, Sud pravde usvojio je tumačenje vezano za odredbe Konvencije koje se ne poklapa sasvim sa tumačenjima koja su dale strazburške vlasti. U slučaju Hoechst, prilikom 37 Vidi, na primjer, presude C-309/96, Annibaldi, ECR 1997, I-7493; C-185/95 P Baustahlgewebe, ECR 1998, I-8417; a za više detalja o strazburškom precedentnom pravu, presude C-74/95 et al, X, ECR 1996, I-6609; C-368/95, Familiapress, ECR 1997, I-3689; C-7/98, Krombach, ECR 2000, I-1935. 38 Presude od 13. jula 1989, Slučaj 5/88, Wachauf, ECR 1989, 2609, i od 18. juna 1991, C-260/89, ERT, ECR 1991, I-2925; za nedavnu potvrdu ovoga vidi presudu od 13. aprila 2000, C-292/97, Karsslon, ECR 2000, I-2737, para. 37. Vidi takođe presude u Slučaju C-299/95, Kremzow, ECR 1997, I-2629; C-309/96, Annibaldi, ECR 1997, I-7493.CONV 116/02 ert/LG/kr 3, koje svjedoče o naporima Suda da ograniči domen osnovnih prava Evropske zajednice na zemlje članice 39 “Unija je osnovana na principima slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda i vladavini zakona, principima koji su zajednički zemljama članicama. Unija će poštovati osnovna prava, kao što je garantovano Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda…”. 40 “Svako fizičko ili pravno lice može, pod istim uslovima, pokrenuti postupak protiv odluke koja se odnosi na njega ili protiv odluke koja se, iako u formi propisa ili odluke usmjerene na neko drugo lice, direktno i lično tiče i njega samog”.

347

određivanja da li se pravo na privatnost odnosi i na poslovni prostor, Sud pravde zaključio je da u Strazburu nema slučaja koji ukazuje na to da li se pravo na ‘poštovanje privatnog života’ iz Člana 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima prenosi na takav prostor.41 Međutim, u slučaju Chappell42 i jednoj kasnijoj odluci, Niemietz43, Sud za ljudska prava zaključio je da se Član 8 odnosi i na poslovni prostor. Slično tome, odluka Suda pravde u slučaju Društvo za zaštitu nerođenog djeteta protiv Grogana44, kao i odluka Suda za ljudska prava u slučaju Savjetovalište Otvorena vrata i Ženski centar Dablin protiv Irske45 navode se kao dodatni primjeri neusaglašenosti. U slučaju Grogan, Sud pravde odbio je da tretira irsku zabranu informisanja o uslugama pobačaja koje se nude u Engleskoj kao ograničenje slobode pružanja usluga definisane u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice pošto nije postojala nikakva ekonomska veza između onih koji pružaju informacije u jednoj državi i onih koji pružaju usluge u drugoj. Pošto je zabrana izlazila iz domena prava Evropske zajednice, nije bilo potrebe da Sud razmatra da li je ona vodila nedopustivom ograničenju slobode izraza. Za razliku od ovoga, glavni pravobranilac u slučaju Grogan osvrnuo se na pitanje da li je u ovom slučaju došlo do kršenja prava na slobodu izraza, ali je zaključio da zabrana informisanja predstavlja proporcionalno korišćenje prava zemlje članice da na osnovu državne politike odstupi od odredaba o slobodnom kretanju. Međutim, odluka u slučaju Grogan sugerisala je da bi u slučaju dokazanog postojanja ekonomske veze Sud pravde smatrao da zabrana ulazi u domen primjene prava Evropske zajednice, ali da iz razloga sličnih onima koje je naveo glavni pravobranilac ne bi ustanovio nikakvo kršenje osnovnih prava. Ubrzo nakon toga, međutim, u slučaju Otvorena vrata, Sud za ljudska prava donio je odluku u kojoj je iznio stav da slična zabrana informisanja u kontekstu savjetodavnih usluga predstavlja neproporcionalnu restrikciju slobode izraza zagarantovane u Članu 10 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Iako bi se moglo reći da slučaj Grogan ne izaziva konflikt, s obzirom da Sud pravde zapravo nije razriješio pitanje osnovnih prava, može se takođe tvrditi da je Sud pravde u slučaju Grogan izbjegao pitanje osnovnih prava upravo zbog još nedonesene odluke Suda za ljudska prava kao i zbog suprotstavljanja nacionalnog pravosuđa preliminarnom obraćanju Sudu pravde po tom pitanju. Ovo nije baš zaključak vrijedan hvale kada se radi o Sudu koji tvrdi da štiti osnovna prava, ali koji nije podložan nijednoj drugoj nezavisnoj sudskoj vlasti. Posljednji aspekat koji treba razmotriti jeste različiti uticaj prava Zajednice i Evropske konvencije o ljudskim pravima na nacionalne sudove. Kao rezultat46 različitog statusa koji uživaju u nacionalnom zakonodavstvu zemalja članica, lijekovi koje obezbjeđuje pravo Evropske zajednice direktno su primjenjivi na nacionalnim sudovima, dok se isto ne bi baš moglo reći za Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. Moramo se sjetiti da, prema doktrini neposredne primjene, pravo Evropske zajednice može da stvori prava i obaveze u opštinskom zakonu koja se mogu sprovesti u nacionalnim sudovima. Pravo Evropske zajednice može podstaći ostvarivanje prava ‘ne samo tamo gdje su ona eksplicitno zagarantovana Ugovorom već i na osnovu obaveza koje Ugovor na jasno definisan način nameće pojedincima, zemljama članicama i institucijama Evropske Zajednice’.47 Kao rezultat takve sudske prakse, utvrđeno je da su kriterijumi koji su potrebni da bi pravo Evropske zajednice imalo direktnu primjenu preciznost i bezuslovnost, tako da zemlja članica ne mora da odlučuje kako da ga sprovodi i da

41 Vidi Slučaj 374/87 Orkem v. Commission [1989] E.C.R. 3283, at 3337- 3338. 42 App. no. 10461/83, 30. mart 1989, Serija A no. 152-A, iako Sud za ljudska prava nije direktno razriješio pitanje Člana 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima po pitanju privatnosti i poslovnog prostora. 43 16. decembar 1992, Serija A no. 251-B 44 Slučaj C-159/90 Društvo za zaštitu nerođenog djeteta protiv Grogana [1991] E.C.R. I-4685. 45 Serija A, No. 246 46 Vidi C. Kilpatrick, T. Novitz and P. Skidmore The future of remedies in Europe. - Oxford: Hart, 2000 p. 23. 47 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen (case 26/62) [1963] ECR 1

348

u njegovom sprovođenju nema slobode odlučivanja. Takva doktrina proširena je na Odluke i Direktive.48 U nekim slučajevima pravo Evropske zajednice može da ima horizontalni efekat. Ovo pitanje pokrenuto je u slučaju Maršal protiv Nadležnog organa zdravstva u oblasti Sautempton Vest Hempšir49, koji je uključivao Direktivu o jednakom tretmanu 76/207/EEC, gdje je utvrđeno da britanski Akt o polnoj diskriminaciji iz 1975. koji propisuje različito starosno doba za žene i muškarce za odlazak u penziju krši zabranu diskriminacije na osnovu pola, a da se odredbe ove direktive mogu primijeniti i na poslodavca. Pored toga, prema principima državne odgovornosti izraženim u slučaju Frankovič protiv Italije, Direktiva koju zemlja članica nije sprovela u svom nacionalnom pravu može podstaći pravo na nadoknadu, koje treba da se izvrši protiv države koja ne ispunjava obavezu Zajednice definisanu u Članu 177 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Nasuprot tome, Evropski sud za ljudska prava, prilikom tumačenja člana 13 Konvencije nije zahtijevao od strana ugovornica da obezbijede sredstva kojima bi se nacionalno zakonodavstvo moglo teretiti da nije u skladu sa Konvencijom. Kako je gore navedeno, Konvencija ne zahtijeva od država da obezbijedi bilo kakav oblik pravnog lijeka za slučajeve kršenja Konvencije. Komentatori ističu da različite pristupe ova dva suda treba pripisati činjenici da je "jedan sud odgovoran za zaštitu funkcionisanja zajedničkog tržišta, dok je u nadležnosti drugog zaštita osnovnih prava."50 IV ZAKLJUČAK Koncept ljudskih prava, utjelovljen u zakonodavnim instrumentima koji su ukratko predstavljeni u ovom radu, rezultat je dugotrajne istorijske i kulturne evolucije koja je još uvijek daleko od završetka. Još uvijek postoje brojne prepreke adekvatnoj zaštiti osnovnih odredbi sadržanih u međunarodnim konvencijama usljed nedostatka validnih lijekova za kršenja u slučajevima koji se prvenstveno tiču pojedinaca. Kršenje Međunardnog pakta o građanskim i političkim pravima iz 1966, na primjer, pokreće međunarodnu odgovornost, ali ne postoje nikakve striktne procedure sprovođenja. Evropsku konvenciju o ljudskim pravima karakteriše napredniji sistem koji omogućava nacionalnim sudovima da uđu u igru. Međutim, direktna primjenjivost njenih članova izgleda da još uvijek nije moguća, što je posljedica jezičkih nejasnoća koje karakterišu neke odredbe, posebno član 13 u odnosu na član 35. Pored toga, neki nacionalni sudovi čini se da nijesu voljni da sarađuju i imaju tendenciju da koriste razne pravne zaklone kako bi izbjegli direktno sprovođenje odredaba sadržanih u Konvenciji. Stoga, snažnija posvećenost saradnji od strane nacionalnih sudova predstavlja preduslov povećanju sudske primjene ljudskih prava definisanim u međunarodnom pravu. Model Evropske zajednice je vjerovatno najbolji, što pokazuju prethodno ilustrovana načela o direktnoj primjeni prava Evropske unije. Posljednjih godina, spremnost nacionalnih sudova u zapadnoj Evropi da bezrezervno primjenjuju norme Evropske zajednice znatno se uvećala. Poželjno bi bilo da se u budućnosti na sličan način razviju efikasni lijekovi i doktrine u odnosu na odredbe sadržane u međunarodnim konvencijama o ljudskim pravima, kako bi nacionalni sudovi dobili efikasne instrumente koji bi im omogućili da igraju aktivniju ulogu.

48 Franz Grad v. Finanzamt Traunstein (slučaj 9/70) [1970] ECR 825 and Van Duyn v. Home Office (slučaj 41/74) [1974] ECR 1337 49 Slučaj 152/84 [1986] QB 401 50 Vidi Ryssdal, op. cit., at 12; vidi i Clapham, A., "A Human Rights Policy for the European Community" 10 Yearbook of European Law (1990) 309, at 338. Vidi takođe Ghandi, S., "Interaction between the protection of fundamental rights in the EEC and under the ECHR" (1981) Legal Issues of European Integration 1

349

Nicola Piacente tužilac, Italija, Specijalno tužilaštvo za borbu protiv mafije-jedinica u Đenovi

BORBA PROTIV ORGANIZIRANOG KRIMINALA: NACIONALNA I TRANSNACIONALNA ISKUSTVA

I

BORBA PROTIV ORGANIZIRANOG KRIMINALA: POTREBA ZA PROMJENOM STRATEGIJA

Borba nacionalnih institucija protiv organiziranog kriminala je do sada imala nekoliko ograničenja: ◊ Vođena je samo unutar nacionalnih granica; ◊ Uglavnom je fokusirana na izdavanje naloga za hapšenje protiv osumnjičenih te njihovo

smještanje u zatvorske jedinice. Razmjena informacije i saradnja između država već je dugo bila nezadovoljavajuća. Takav pristup ne može biti uspješan. Kriminalne organizacije ne mogu se smatrati običnim oružanim grupama koje teroriziraju svoje žrtve. One se ne mogu smatrati ni samo grupama koje djeluju na jednom specifičnom području. One djeluju u specifičnim relevantnim područjima gdje su nastale, i većina krivičnih aktivnosti je pod njihovom kontrolom ili čak pod njihovim monopolom. U posljednjih 20 godina oni su svoje krivične aktivnosti proširili na druga područja. Organizirani kriminal postao je transnacionalan mnogo prije nego što je počela sudska saradnja. Italijanske organizacije koje krijumčare cigarete dogovorile su se o ‘poslu’ sa Albancima kada je ta zemlja bila politički i ekonomski izolirana od ostatka svijeta. To je primjer transnacionalnog organiziranog kriminala. U to doba nije bilo sudske saradnje između Italije i Albanije. Odmah nakon pada režima Envera Hodže, albanske kriminalne grupe iskoristile su pokušaj hiljada očajničkih ljudi da napuste Albaniju i pridruže se zemljama Evropske Unije. Počele su kontrolirati taj ogromni promet ucjenjujući sve one koji su željeli napustiti zemlju. Migranti su morali plaćati visoke sume, uključujući cijenu transporta u Italiju i troškove falsificiranih dokumenata koje su dobijali. Mnogi od njih su cijenu plaćati tako što su prenosili drogu (uglavnom hašiš i heroin). Trgovina ljudima, uglavnom djevojčicama koje su onda prisiljene na prostituciju, također je počela devedesetih godina. Nešto slično dešavalo se i kad je izbio sukob u bivšoj Jugoslaviji i kad su hiljade žrtava etničkog čišćenja napuštale tu zemlju. Trgovina drogom, cigaretama, ukradenim vozilima i oružjem dramatično je porasla. Od tad lanac kriminalnih organizacija vezan je za te i za druge zemlje koje se suočavaju sa problemima (poput Nigerije, sjevernoafričkih zemalja, Kine i zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza) počinje djelovati u nekim dijelovima Italije te u drugim zapadnoevropskim zemljama. Što su manje neka područja zapadnih zemalja bila pogođena prisustvom lokalnih kriminalnih organizacija, to sve više nove strane kriminalne grupe dolaze tu i počinju djelovati. Značajno je da u područjima Italije, poput Sicilije i Calabrije, gdje organizacije poput Cosa Nostra i 'Ndragheta dominiraju kriminalnom arenom, nema stranih kriminalnih grupa. U nekim drugim

350

područjima, poput Puglie i Campanije, uslijed činjenice da lokalne kriminalne organizacije ne mogu držati ili nisu zainteresirane za monopol nad svim nezakonitim aktivnostima, te nove strane kriminalne organizacije počele su djelovati te su čak postigle nagodbu sa lokalnim kriminalcima. U nekim drugim bogatim dijelovima Italije, strane kriminalne grupe su uhvatile korijen mnogo lakše, u nekim slučajevima čak preuzimajući neke kriminalne aktivnosti poput trgovine drogom i eksploatacije prostitucije, koje su ranije kontrolirali domaći. Borba protiv tih novih formi kriminala pokazala se vrlo teškom. Italijanski istražitelji i tužioci bili su naviknuti da imaju posla sa kriminalnim strategijama dobro poznatih kriminalnih agencija poput Cosa Nostra, ali mi ništa ne znamo o strategijama i identitetu članova (većina dolazi u Italiju sa lažnim ličnim kartama) stranih kriminalnih grupa. Ne postoji baza podataka niti prethodna ekspertiza, a sudska saradnja sa matičnom zemljom tih kriminalaca uvijek je bila problematična. Jezičke barijere su druga prepreka brzoj i učinkovitoj istrazi. Mi smo morali iznova stvoriti jednu novu ekspertizu i pokušati sistematizirati lekcije naučene iz istraga i iz tužbi koje su već bile podignute protiv lokalnih organizacija. Kad smo, recimo, shvatili da je glavni interes tih novih kriminalnih grupa trgovina ljudima, drogom i oružjem te prisilna prostitucija, znali smo da se nijedno pojedinačno hapšenje koje izvrši policija za neko od tih krivičnih djela ne može smatrati izoliranim slučajem. Mora se posmatrati dijelom jedne mnogo šire i sistematičnije kriminalne aktivnosti. Mi smo stoga počeli istraživati svaki pojedinačni detalj vezan za takva hapšenja. Provjeravali smo te prisluškivali telefonske brojeve spašene u memoriji mobilnih telefona optuženih, obavljali istrage o pojedincima čija imena nađena u rokovnicima i drugim dokumentima zaplijenjenim od optuženih. Nakon nekog vremena bi nam kriminalna mreža u kojoj su optuženi djelovali bila mnogo jasnija. I danas ima teškoća u vođenju istraga protiv stranih kriminalnih grupa i, mada mi uspješno protiv njih koristimo iste strategije kao i protiv domaćih kriminalaca, uvijek je problem nedostatak raspoloživih prevodilaca i jezičnih asistenata. Ponekad nam je prijevod relevantnog telefonskog razgovora dostupan kada je već prekasno za bilo kakav koristan korak (poput hapšenja, pljenidbe, i sl.). Tu je i vrlo malo tzv. "insidera", članova bande koji su spremni na saradnju sa pravosuđem. Krijumčarenje i trgovina ljudima, drogom, oružjem, ukradenim automobilima i cigaretama (te druge specifične prijevare koje utječu na finansijske interese EU) su po definiciji međunarodni ili transnacionalni te pod kontrolom organiziranih kriminalnih grupa. Dosta često fragmentacija aktivnosti krijumčarenja u nekoliko zemalja odgovara specifičnoj strategiji, čiji je cilj smanjenje rizika i otežavanje istrage. Unatoč svim učinjenim naporima, mora se priznati da su neposredno dostupna sredstva za ograničavanje i gonjenje - domaća. Ovo je stanovit pregled velikih teškoća koje imamo u pogledu uspješnog gonjenja organiziranog kriminala. Nijedan pojedinačni slučaj ilegalne trgovine ne smije se posmatrati kao sporadičan, već kao slučaj vezan za jedna kompleksniji kriminalni kontekst. Međutim, policijski izvještaji koji se tiču tih slučajeva još uvijek su obično rijetki i međusobno nepovezani. Mada je mnogo lakše zatvoriti oči i svakom predmetu pristupiti kao sporadičnom i slučajnom, mi uvijek moramo imati na umu da je svako krivično djelo nezakonite trgovine segment jednog širokog i sistematskog kriminalnog plana te ga treba istražiti identifikacijom kriminalne mreže za koju se to krivično djelo vezuje. Svaki kriminal, kada se pojavi u policijskim izvještajima izgleda izoliran samo zato što i policija i tužilaštvo uglavnom nastoje istražiti taj specifičan događaj a ne razvijaju daljnju istragu, pogotovo kada ona podrazumijeva istragu u nekoliko zemalja. Krijumčarenjem cigaretama (što je kriminalna aktivnost prilično raširena u nekim dijelovima Italije) i drugih roba bave se kriminalne organizacije koje djeluju barem u deset država članica

351

Evropske Unije (Italija, Belgija, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Portugal, Velika Britanija, Španija, Švicarska). Uključenost velikih i moćnih organizacija objašnjava zašto mali broj takvih krivičnih djela uspijeva tako snažno utjecati na finansije Evropske Unije. Prokrijumčarene cigarete predstavljaju 15% svih cigareta uvezenih u Austriju i Španiju, 11,5% u Italiju, 10% u Njemačku. Broj tih prekršaja sve je veći i u Belgiji, Švedskoj i Velikoj Britaniji. Jedan kontejner prokrijumčarenih cigareta odgovara utaji poreza i krivičnom profitu od približno jednog miliona eura. Strategija borbe protiv transnacionalnih krivičnih djela mora biti transnacionalna. Ali u svim tim slučajevima istraga je teška zbog razlika koje postoje u nacionalnim zakonodavstvima i trajanja postupaka za pokretanje sudske saradnje. Nemaju sve nacionalne legislative krivično djelo zavjere a ni definicija tog krivičnog djela nije ista u svim zemljama. Učinkovita transnacionalna borba protiv specifičnih krivičnih djela podrazumijeva identifikaciju objekta protiv kojeg se borimo te usaglašenu definiciju krivičnog djela protiv kojeg se borimo. Što se tiče zemalja Evropske Unije, ozbiljan pokušaj harmonizacije nacionalnih zakonodavstava pokrenut je stvaranjem tzv. Corpus Juris. Nekoliko stručnjaka, predvođenih Mireille Delmas Marty, radi na Corpus Juris. Cilj ove studije je izrada nekoliko osnovnih principa u vezi sa zaštitom finansijskih interesa EU. Corpus Juris predlaže jedan mješoviti režim: elemente nacionalnog zakonodavstva i EU-elemente kombinirane na takav način da države članice mogu primjenjivati krivični zakon. Slijedi primjer: definicija dva krivična djela koja utječu na finansijske interese EU, a mogu se naći u Corpus Juris. te ključne razlike koje postoje u nacionalnim zakonima članica EU (Član 280, stav 5 Sporazuma o EZ kojim su zapravo i EZ i njene države članice odgovornima za borbu protiv prijevara i drugih nezakonitih aktivnosti štetnih po finansijske interese Zajednice) A - PRIJEVARA Konvencija PIF i Član 1 Corpus Juris kaže da: Prijevara koja utječe na budžet Evropske zajednice predstavlja krivični prekršaj, i u pogledu rashoda i u pogledu prihoda, gdje je jedan od slijedećih akata izveden namjerno ili uz veliki nemar: U vezi sa grantom, ili subvencijom, ili rješenjem fiskalnog duga, gdje se nadležnom organu podnosi deklaracija koja u bitnim aspektima nije kompletna, neprecizna je ili se temelji na lažnim dokumentima, i to na način da nosi u sebi rizik štete po budžet Evropske Unije. U istom kontekstu, propust da se pruži informacija nadležnim organima predstavlja kršenje obaveze pružanja te informacije. Tako što preusmjeri sredstva Zajednice koja su zakonito stečena

- Svaka osoba koja ispravi podatke, ili ispuni lažnu deklaraciju, ili povuče prijavu napravljenu na osnovu lažnih dokumenata ili obavijesti organe o činjenicama koje je propustila otkriti, prije nego što se taj čin otkrije, neće biti kažnjena.

Uporedna studija ukazuje na razlike između ove definicije i nacionalnih krivičnih zakona, kao i između pojedinih nacionalnih sistema. Definicija prijevare predložena u Corpus Juris usvaja jedinstven pristup konceptu prijevara koje utječu na rashode i prihode, dok različiti sistemi imaju tendenciju da ta dva sistema prijevare definiraju različito. Štoviše, postoje dva različita modela u nacionalnom zakonu. Po prvom modelu, specifične odredbe već postoje (Njemačka, Belgija, Španija, Italija, Holandija - nacrt zakona). U drugom modelu (koji se tiče svih drugih država članica) te odredbe ne postoje. Definicija prijevare

352

koja se predlaže ne odgovara nijednom nacionalnom sistemu. U španskom, belgijskom i italijanskom sistemu, odredbe koje obuhvataju nacionalne finansijske interese o rashodima proširene su tako da obuhvataju i finansijske interese Zajednice. Posebno u italijanskom sistemu, uvođenje članova 316 ter i 640 bis Krivičnog zakona te novog člana 34 od 43/1973 znači da postoji ekvivalencija između zaštite nacionalnih finansijskih interesa i finansijskih interesa Zajednice. Prije Corpus Juris, EU je uvijek pokušavala odvojiti definiciju prijevare od definicije nepravilnosti. Kao što se zna, ovo drugo nije prekršaj i ne može se goniti u većini zemalja. U skladu sa Propisom 2988/95, nepravilnost predstavlja svako kršenje propisa Zajednice uslijed neke radnje ili propusta koje može utjecati na finansijske interese Zajednice. Suština ove definicije jest ekonomski gubitak za EU. Prijevara je daljnja specifikacija definicije nepravilnosti. U većini sistema prekršaj prijevare obično podrazumijeva namjernu radnju sa nekim krajnjim ciljem. Kao što se može vidjeti, temeljni koncept prijevare nije isti u svim evropskim državama članicama. Drugo važno pitanje je zavjera. B - ZAVJERA Zavjeru razmatra član 8 Corpus Juris, s obzirom na porast broja prekršaja koji se tiču organiziranog kriminala. Zavjera je krivično djelo kojeg počine tri ili više osoba koje rade zajedno uspostavivši potrebnu organizaciju sa namjerom da počine jedan ili više prekršaja definiranih članovima od 1 do 7. Član 8 je inspiraciju našao u italijanskom sistemu (član 416 Krivičnog zakona). Prekršaj ne mora biti počinjen. Dovoljno je već postojanje rizika štete. Ovaj član ima za cilj kriminalizaciju samo onih zavjera koje su štetne po finansijske interese Evropske zajednice (tj. koje će vjerovatno dovesti do jednog ili više prekršaja u odnosu na finansije Evropske Unije). Sistemi u Njemačkoj, Luksemburgu, Holandiji i Portugalu uvođenje krivičnog djela zavjere. Prekršaj kojeg grupa namjerava počiniti mora, međutim, biti ozbiljan. Danski, švedski, francuski, španski i britanski sistem ne definiraju krivično udruživanje (zavjeru) kao prekršaj koji se razlikuje od učešća u prekršaju. Italija je jedina zemlja čiji zakon razmatra prekršaj počinjen sa mafijaškim strategijama. U tom slučaju prekršaj je počinjen svaki put kad tri ili više osoba rade zajedno, uspostavivši potrebnu organizaciju, sa namjerom ne samo da izvrše više prekršaja već i neku zakonitu aktivnost ali uz kroz prijetnje i zastrašivanje. Ovo krivično djelo nema ekvivalenta u bilo kojem drugom zakonodavstvu.

353

II

UTVRĐIVANJE PRIORITETA U BORBI PROTIV KRIMINALNIH ORGANIZACIJA Uslijed velikog broja članova na koje se ove organizacije mogu osloniti, istrage koje imaju za cilj samo njihovo smještanje u zatvor nije istinski produktivno. Obično je lako zamijeniti onoga ko je u zatvoru. Pravi pristup borbi protiv kriminalnih organizacija je tretirati ih kao udružene pothvate. Ogromna je količina novca koju te grupe zarađuju čineći prekršaje poput trgovine ljudima, drogama i oružjem. U Italiji, 1997. godine je zarada od trgovine drogom iznosila više od 25 milijardi dolara, od krijumčarenja cigaretama - milijardu dolara. Strategija borbe mora se voditi na dva fronta: ◊ Članovi kriminalnih organizacija moraju se uhapsiti i osuditi; ◊ Njihova imovina i zarada nastala činjenjem krivičnih djela mora se zamrznuti, zaplijeniti i

konfiscirati. Zamrzavanje, pljenidba i konfiskacija imovine kriminalnih organizacija mora se smatrati ciljem koji nije manje važan od hapšenja i kažnjavanja njihovih članova. Taj cilj se može postići korištenjem nekih pravnih instrumenata koja sada razmatraju nacionalna zakonodavstva. Kriminalne organizacije su kriminalni pothvati čiji cilj nije nasilje, već akumulacija novca i njegovo pranje, uz zastrašivanje, kada je ono potrebno. Istraga protiv kriminalnih organizacija ne može zanemariti tu imovinu. Činjenje krivičnog djela koje potpada pod 'program' kriminalnih organizacija uvijek je vezano za investicije i pranje novca koji je stečen tim krivičnim djelima. Multidisciplinarni pristup je stoga potreban kada se istražuje organizirani kriminal. Konfiskacija imovine korištene u činjenju krivičnog djela, nakon presude za krivično djelo vezano za organizirani kriminal obavezna je uvijek u većini evropskih zemalja. U Italiji prije samog kažnjavanja, nalog za zapljenu imovine osumnjičenih i optuženih može se izdati kada ima dokaza da je ◊ Ta imovina profit nastao krivičnim djelom kojeg su počinili članovi kriminalne

organizacije, ◊ Ta imovina instrument kojim je počinjeno krivično djelo; ◊ Zapljena potrebna kako bi se spriječilo daljnje činjenje krivičnih djela. Identifikacija ove imovine se često teško postiže, jer nalaže artikuliranu i sofisticiranu finansijsku istragu. Međutim, što više tužioci i policajci budu sarađivali sa bankama, agencijama za nekretnine i drugim finansijskim institucijama, to će biti veći njihov uspjeh u istrazi. Da bi bila učinkovita, saradnja mora biti definirana zakonom. Italijanski zakon razmatra nametanje dužnosti saradnje bankama i drugim finansijskim institucijama, kad god je to potrebno, kako bi se olakšale istrage koje vodi tužilaštvo i policija. Banke i druge finansijske institucije imaju i obavezu izvještavanja UIC (Ufficio Italiano Cambi) o sumnjivim transakcijama. UIC mora pripremiti prvu informaciju te izvijestiti druge institucije poput DIA (Direzione Investigativa Antimafia) i GUARDIA DI FINANZA, svaki put kada naiđe na bankovne i finansijske transakcije koje na osnovu određenih pokazatelja smatra sumnjivim. Te

354

institucije moraju onda obavijestiti DNA (Direzione Nazionale Antimafia) - specijalno odjeljenje Tužilaštva smješteno u Rimu, koje se bavi koordinacijom informacija i istragama kriminalnih organizacija. Takav izvještaj, koji je na početku povjerljiv i podrazumijeva preliminarnu istragu provedenu od strane specijaliziranih odjela policije, može biti dalje razrađivan a specifična koordinirana istraga se potom može pokrenuti kako bi se identificiralo krivično djelo na koje se operacija odnosi i ljudi odgovorno za to djelo. Sličnu dužnost izvještavanja imaju i notari i službenici koji se bave ovjerom kupovine određenih predmeta (uključujući i dionice i nekretnine) i to svaki put i prema određenom pokazatelju (cijena, plaćanje gotovinom, identitet ugovornih strana) kad transakciju smatraju sumnjivim. Ovaj sistem nije, međutim, savršen i velike sume sumnjivih transakcija ostaju neotkrivene, jer je teško, naravno, otkriti sumnjive transakcije, a još teže je otkriti nemar u izvještavanju ili namjerno davanje lažnog izvještaja. Sankcije za službenike koji krše svoju dužnost izvještavanja nisu oštre. U područjima gdje je jako prisustvo mafije, ti službenici su često izloženi prijetnjama ili ih kriminalne grupe korumpiraju da ne prenose informacije o njihovim sumnjivim transakcijama. Bankovni računi, stanovi, preduzeća često se ne registriraju na imena osumnjičenih ili osuđenih, već drugih ljudi. Da bi se na sudu iznijeli dokazi da ta imovina pripada kriminalcima često su potrebne teške istrage čiji je cilj otkrivanje • ko de facto upravlja tom imovinom, • kome pripada kapital potrošen na kupovinu te imovine Ako tu imovinu čine fabrike, farme, trgovine, tad je korisno ustanoviti njihov odnos prema konkurenciji, vjerovnicima, dužnicima, porezima, javnim upravama, itd. Što više kriminalne organizacije uspiju oprati svoje profite ili ih investirati u legalni biznis, to će više preduzeća koja oni kupuju posezati za prijevarama, kršenjem propisa o konkurenciji, utajama poreza, korupcijom i drugim krivičnim djelima kako bi stekli nove profite. Jedan ozbiljan pokazatelj da je neka ekonomska aktivnost povezana sa kriminalnom grupom je odnos prema konkurenciji, vjerovnicima, dužnicima i javnim ustanovama. Ekonomske aktivnosti koje sprovodi mafija obično djeluju u nekom vidu monopolskog režima. Konkurencija je često eliminirana ili se zastrašuje. Vjerovnici gotovo nikada ne dobiju natrag cijeli iznos, ili dijelove svoga kredita. Krediti koje su uzeli drugi od tih kriminalnih grupa otplaćuju se uz prijetnje i zastrašivanje. Uposlenici su slabo plaćeni. Utaja poreza je uobičajena pojava a odnos prema javnim ustanovama obilježava korupcija. Ti pothvati se obično finansiraju gotovinom koja potiče iz drugih počinjenih krivičnih djela. Ovi pokazatelji se mogu potkrijepiti analizom finansijskog poslovanja. Kriminalne organizacije obično bankrotom rješavaju ekonomske probleme tako što preduzeća dovedu do ruba bankrota. Naravno, ekonomska pomoć je jasan primjer pranja novca i ima za cilj punu kontrolu nad preduzećem. Iznenadno bogatstvo preduzeća koje je prethodno bilo u krizi pokazatelj je umiješanosti kriminalne grupe u finansijsko upravljanje ili u samo to preduzeće. Ova vrsta dokaza je sama po sebi dovoljna da tužilac zatraži od sudije izdavanje naloga za pljenidbu imovine. Teret dokazivanja koji se u takvim slučajevima nalaže je manje-više isti kao i kod izdavanja naloga za hapšenje.

355

Kao što vidite, općenito govoreći, vrlo je teško voditi istragu kojoj je cilj otkrivanje i zamrzavanje imovine kriminalnih organizacija te se dosta često mora računati samo na posredne dokaze i indikacije. Čak ni tzv. 'pokajnici', članovi samim kiriminalnih organizacija, obično ne daju takve informacije. Mnogo je lakše od njih dobiti informacije u vezi sa ozbiljnim kriminalom, poput ubistava, nego u vezi sa imovinom kriminalnih grupa. Imovina je od suštinske važnosti za opstanak organizacije, mnogo više od samih njenih članova. Duga zatvorska kazna je prihvatljivija od zapljene i konfiskacije imovine i zarade. Zato informacije koje se tiču imovine kriminalnih grupa nisu dostupne nijednom njihovom članu i ne mogu se lako prenijeti - ne samo izvan nego čak i unutar grupe. Kad članovi kriminalnih grupa porodično vezani, kao u mnogim albanskim kriminalnim grupama i nekim italijanskim organizacijama, još je teže dobiti informaciju o imovini organizacije. Italijanski zakon razmatra specifičnu obavezu koja bi se nametnula članovima kriminalne organizacije koji se odluče na saradnju sa zakonom i žele dobiti zaštitu od države da daju relevantne informacije koje se tiču imovine stečene kriminakom kao i imovine njihovih (bivših) organizacija. Oni često vrlo nevoljko govore o vlastitoj imovini a nemaju mnogo informacija o svojim (bivšim) organizacijama. Uobičajene istražne strategije (npr. prisluškivanje telefona) u otkrivanju imovine kriminalnih grupa ne treba, stoga, zanemariti. Ovo pruža sliku o tome koliko je važno i teško istraživati ne samo članove, već i imovinu kriminalnih grupa.

III

SARADNJA SA STRANIM ZEMLJAMA I MEĐUNARODNIM INSTITUCIJAMA

Vrlo često, imovina vezana za specifične kriminalne aktivnosti polaže se u stranim zemljama. Istraživanje, zapljena i konfiskacija u tom slučaju nalaže mnogo artikulianiju istragu i saradnju između država. Pristup bankovnim i finansijskim sistemima drugih država je ključ za nalaženje dokaza potrebnih da bi se identificirala a potom i zaplijenila i konfiscirala imovina kriminalnih organizacija. Dosta često, pranje novca i investicijske aktivnosit kriminalnih organizacija obavljaju se kroz bankovne sisteme drugih zemalja. Obično se mogu otkriti tri glavne faze aktivnosti pranja novca: 1) Plasman: novac se troši u investicije, korumpiranje službenika, ili sumnjive transakcije; 2) U drugoj fazi, sumnjive transakcije prati druga banka ili je cilj finansijske operacije

kidanje svake veze, ili uklanjanja dokaza, između transakcije i osobe odgovorne za nju. Smatram da prvu transakciju prati cijeli niz drugih bankovnih operacija koje su suvišne, iracionalne a jedino im je cilj komplicirati život istražitelju;

3) Novac se, nakon faze 1. ili 2 – investira. Rekao sam "često" jer sam tokom istrage nailazio na kriminalne organizacije koje se bave krijumičarenjem cigaretama, pri čemu smo uspijevali doći do informacija o njihovom pranju novca u Crnoj Gori, gdje su se neki važni članovi tih organizacija preselili kako bi izbjegli

356

hapšenje. Novac koji potječe od krijumičarenja cigaretama se tu investira u hotele, kockarnice, restorane te u finansiranje industrijskih preduzeća. Novac pritom nije prebačen u Crnu Goru preko bankovnih kanala, već je gotovina prenesena u tu zemlju brzim čamcima koji se koriste za transport cigareta iz Crne Gore u Italiju. Transfer nije mogao biti otkriven putem bankovnih istraga, a gotovina je promijenjena u lokalnu valutu i investirana u navedene aktivnosti. U ovom slučaju, kriminalci su išli samo na "fazu tri" pranja novca. U slučajevima poput ovog, međunarodna sudska saradnja je apsolutno bitna da bi se mogla zaplijeniti imovina. Zemlja koja zahtijeva saradnju treba dobiti pomoć u identifikaciji i zapljeni imovine plasirane u inostranstvu. Njen zahtjev može istovremeno potaknuti i olakšati istragu krivičnih djela poput pranja novca u zemlji od koje se traži saradnja To podrazumijeva da zapljena i konfiskacija te imovine mogu biti lakše obavljene ako čine dio istrage sudskih organa obje zemlje (zemlje koja zahtijeva i zemlje od koje se zahtijeva saradnja). Mnoge istrage pranja novca u Švicarskoj često počinju od zahtjeva za sudskom saradnjom neke druge zemlje. U istragama koje se sada vode protiv kriminalnih grupa koje svoje kriminalne aktivnosti vrše u više od jedne zemlje, pravni instrumenti koje pruža nacionalni zakon moraju se kombinirati sa instrumentima koje pruža međunarodni zakon. Evropska konvencija o uzajamnoj pravnoj pomoći u krivičnim pitanjima iz 1959. godine, koju je izradilo Vijeće Evrope, i njen dopunski Protokol iz 1978. godine, predstavljaju osnovni instrument međunarodne saradnje. I neke druge Konvencije Vijeća Evrope sadrže odredbe o uzajamnoj pomoći u krivičnim pitanjima, npr. Konvencija o pranju novca, pretresu, zapljeni i konfiskaciji zarade stečene krivičnim djelom iz 1990. godine te Krivičnopravna konvencija o korupciji iz 1999. godine. Treba spomenuti i druge instrumente, poput Konvencije o uzajamnoj pomoći u krivičnim pitanjima potpisane u Briselu u maju 2000. godine i o zajedničkoj akciji, 29. juna 1998. godine, koje je usvojilo Vijeće EU na osnovu Člana K.3 Sporazuma Evropske Unije o dobroj praksi uzajamne pomoći u krivičnim pitanjima. Daljnji korak, koji će omogućiti zapljenu zarade stečene vršenjem kriminalnih djela u inostranstvu bit će tzv. Evropski nalog za zapljenu koji je upravo sada predmet diskusije među državama članicama Evropske Unije. Konvencija o pranju, pretresu, zapljeni i konfiskaciji zarade nastale krivičnim djelom nastala 1999. godine jest ključni instrument za postizanje istih rezultata u inostranstvu kakve se mogu postići u zemlji u pogledu zapljene i konfiskacije krivične imovine. Većina zemalja koje nisu članice Evropske Unije potpisala je bilateralne sporazume sa susjednim zemljama kako bi omogućila razmjenu informacija. Neke od njih su potpisale i ratificirale Strazburšku konvenciju o pranju novca, pretresu, zapljeni i konfiskaciji zarade stečene kriminalom (Bugarska, Litvanija, Poljska, Ukrajina). Većina je potpisala Evropsku konvenciju o uzajamnoj pravnoj pomoći u krivičnim pitanjima iz 1959. godine, urađene u okviru Vijeća Evrope, kao i njen dopunski Protokol iz 1978. godine (Češka Republika, Gruzija, Litvanija, Moldova, Poljska, Ruska Federacija, Ukrajina). Sve zemlje ne sarađuju kad dobiju zahtjev za sudsku pomoć. Stoga se priprema i periodično dopunjuje crna lista zemalja koje ne sarađuju i ne poštuju sudsku saradnju. Saradnja i razmjena informacija moraju se obavezno ojačati. Tendencija kriminalnih organizacija danas je da polažu i vrše transfer svoje imovine u zemlje koje su izolirane u pogledu sudske saradnje.

357

Uzajamna pomoć obično podrazumijeva preliminarnu fazu: razmjenu informacija. Prije nego što se podnese zahtjev vlastima druge zemlje da zaplijene neku imovinu, mora se znati da li ta imovina uopće postoji i gdje je locirana. Naravno, taj rezultat može se dobiti i primjenom Evropske konvencije o uzajamnoj pravnoj pomoći u krivičnim pitanjima iz 1959. godine, ali zahtjev za informacijom prema toj Konvenciji zemlje kojima je zahtjev podnesen često ne izvršavaju brzo. Preliminarna razmjena informacija koju na osnovu službenog zahtjeva za pružanje sudske pomoći brži je i jednostavniji instrument. Neki instrumenti i institucije su stoga i uspostavljeni upravo s tom svrhom: Konvencija koja primjenjuje Šengenski sporazum (1990.), naprimjer, obezbjeđuje SIS (Šengenski informativni sistem). To je jedan operativni sistem za potrage, koji sadrži podatke što se tiču osoba traženih zbog hapšenja ili ekstradicije, predmeta koji se traže radi zapljene ili dokaza potrebnih u krivičnim postupcima. Ovaj sistem, međutim, od pomoći je u provođenju naloga za zapljenu specifičnih predmeta - automobila, brodova, brzih čamaca - koji su već identificirani i za kojima se traga. On nije od istinske pomoći za bankovne račune, nekretnine i predmete koji još nisu u potpunosti otkriveni i identificirani. Ovaj drug cilj može se postići putem institucija poput Europola i Eurojusta uspostavljenim od strane Vijeća Evropske Unije, ili pak u okviru istraga o prijevarama i drugim krivičnim djelima koja utječu na finansijske interese EU - putem Evropskog ureda za borbu protiv prijevara. Europol je centralizirana, višejezična i multidisciplinarna obavještajna organizacija za podršku u borbi protiv međunarodnog organiziranog kriminala koju vode organi za sprovedbu zakona država članica EU. Ona predstavlja okvir za razmjenu informacija i iskustava. Područja kriminala za koja Europol ima mandat definirana su Konvencijom o Europolu (koju su ratificirale sve države članice Evropske Unije i koja je stupila na snagu 1. oktobra 1998.). Europol se može uključiti i u sprječavanje i borbu protiv terorizma, nezakonite trgovine drogama i druge ozbiljne oblike međunarodnog kriminala kada postoje činjenične indikacije da je neka organizirana kriminalna struktura umiješana te da su pogođene dvije ili više država članica. Uz ta krivična djela, Europol djeluje i u slučajevima trgovine nuklearnim supstancama, nezakonite imigracije i trgovine ljudima, te kriminal vezan za motorna vozila, falsificiranje eura i pranje novca vezane za ta područja kriminala. U svim ovim područjima kriminala Europol nudi državama članicama mogućnost da 'objedine' svoje informacije već u ranoj fazi istrage i da identificiraju veze koje se ne bi mogle identificirati provjerom i proučavanjem podataka samo jedne zemlje. Europol također ima pravo da dobije informacije od trećih zemalja i svih javnih međunarodnih tijela. Sudski pandan Europolu je Eurojust. On je stvoren da osnaži borbu protiv ozbiljnog organiziranog kriminala. Čine ga tužioci, sudije ili policajci pojedinih zemalja koji posjeduju odgovarajuću stručnost a detaširani su iz svake države članice u skladu sa njihovim pravnim sistemom. Eurojust ima zadatak da omogući odgovarajuću koordinaciju između nacionalnih tužilaštava i podršku u krivičnim istragama, u slučajevima organiziranog kriminala, posebno kad joj je temelj u Europolobvoj analizi, te tijesnu saradnju sa evropskom sudskom mrežom, posebno radi pojednostavljienja sprovedbe sudskih dopisa. Eurojust pruža tužiocima iz država članica EU i sve relevantne informacije koje bi im mogle zatrebati u istrazi kako bi mogli odlučiti da li tražiti sudsku saradnju od jedne ili više država članica EU.

358

Sudska pomoć između zemalja EU može se dobiti i putem EJN (European Judicial Network), koja je stvorena zajedničkom akcijom Vijeća EU od 29. juna 1998. godine. To je mreža tužilaca i sudija imenovanih u tom svojstvu sa zadatkom konstantnog pružanja određenog nivoa tekućih i prethodnih informacija, posebno putem odgovarajućih telekomunikacijskih mreža, kao i omogućavanje izvršenje zahtjeva za sudskom pomoći. Slična pomoć pri razmjeni informacija može se dobiti i putem European Anti Fraud Officea, ali samo u okviru istraga koje se tiču krivičnih prekršaja koji utječu na finansijske interese EU. OLAF je stvorila Evropska komisija, 28. aprila 1999. To je institucija čiji su zadaci su utvrđeni na osnovu Propisa 1073/1999, koji (za razliku od Europola i Eurojusta) daje toj organizaciji pravo da: • provodi vlastitu istragu i provjere na licu mjesta u zemljama EU gdje je navodno počinjena

prijevara • pomogne u istragama koje provode policijske snage i tužioci pojedinih zemalja • omogući sudsku pomoć među državama u slučajevima koji potpadaju pod mandat OLAF-

a. Istrage OLAF-a se provode u fazi prije podizanja optužbe. Kada ima dovoljno dokaza da se može podignuti optužba u jednoj ili više država članica EU, OLAF predaje predmet i njegov dosje sudskim organima zemlje, koji treba da dignu optužbu, nastave istragu i vode predmet na sudu. Oficiri OLAF-a sastoje se od policajaca, stručnjaka i pravnika iz svih država članica EU. OLAF djeluje sa ciljem olakšavanja istraga država članica EU kao i oduzimanja novca stečenog pronevjerom fondova EU, u slučaju uspjeha istrage i tužilaštva. Specifični protokoli o uzajamnoj pomoći i o razmjeni informacija potpisani su između OLAF-a i italijanske DNA (Direzione Nazionale Antimafia), kao i Guardia di Finanza. OLAF sam ima pravo zahtijevati pomoć od vlasti u državama članicama EU i drugim zemljama koje su potpisale specifične sporazume i dogovore sa EU, kako bi mogao provesti istrage koje prethode podizanju optužbe. OLAF ima pravo i pomagati Evropskoj komisiji u vođenju građanskih parnica pred nacionalnim sudovima i u slučajevima povrata novca koji potiče iz fondova EU. Teškoće s kojima se suočavaju istrage protiv kriminalnih organizacija navele su nekoliko zemalja da uspostave i specijalne istražne i tužiteljske jedinice.

IV

SPECIJALNE JEDINICE USPOSTAVLJENE U NEKIM EVROPSKIM ZEMLJAMA RADI BORBE PROTIV ORGANIZIRANOG I PRIVREDNOG KRIMINALA

U Italiji, istrage o kriminalu koji počine kriminalne organizacije provode specijalne policijske jedinice: Direzione Investigativa Antimafia – jedinica u kojoj su zastupljene razne policijske snage, Raggruppamenti Operativi Speciali (specijalne jedinice carabiniera);

359

Criminalpol (specijalne snage Polizia di Stato), GICO-Gruppo di indagine sulla criminalitŕ organizzata, uspostavljene od strane Guardia di Finanza. U Rimu, Direzione Nazionale Antimafia - specijalna jedinica Tužilaštva koordinira aktivnosti ostalih specijalnih tužilačkih jedinica koje djeluju u svim dijelovima zemlje. Direzione Nazionale Antimafia je vrlo aktivna u promociji razmjene informacija, saradnji i pomoći sa drugim nacionalnim i međunarodnim institucijama (poput OLAF-a). Specijalne istražne jedinice koje se bave istragama privrednog kriminala uspostavljene su u nekoliko zemalja koje nisu članice EU (npr. Služba za borbu protiv korupcije i krupnog ekonomskog kriminala u Češkoj Republici, Centralni odjel kriminalne policije za privredni kriminal u Estoniji, Ekonomski i policijski biro državne policije, Biro za organizirani kriminal i borbu protiv korupcije, Centar za borbu protiv krijumčarenja u Latviji, Porezna policija, Specijalna antikorupcijska istražna služba i inspekcija u Litvaniji, Služba za borbu protiv krijumčarenja, Direkcija za borbu protiv finansijskog i privrednog kriminala u Moldovi, Odjel za privredni kriminal u Slovačkoj). Na polju razmjene informacija, mnoge zemlje koje nisu članice EU stvorile su specifična tijela, kao što je: - Nacionalna služba za borbu protiv organiziranog kriminala u Bugarskoj (koja sakuplja, pohranjuje, procesuira i analizira informacije o nacionalnom i transnacionalnom organiziranom kriminalu i može direktno razmijeniti informacije sa sličnim agencijama u inostranstvu); -Ured za sprječavanje pranja novca u Hrvatskoj, koja je članica grupe Egmont i obavezna je razmjenjivati informacije o sumnjivim transakcijama; - Policijski informacijski centar u Češkoj Republici koji će prikupljati informacije i uvezati se s raznim policijskim informacijskim mrežama; - U Estoniji, nacionalni FIU (Financial Institution UNIT), koji ima pravo sakupljati i prenositi informacije stranim institucijama; - U Mađarskoj, ICCC (Međunarodni centar za saradnju na krivičnim pitanjima), ovlašten da sakuplja, pohranjuje i prenosi podatke koji će se razmjenjivati sa Interpolom, Europolom i SIS-om; - Litvanske vlasti mogu sarađivati sa Europolom i u okviru specijalne Baltičke jedinice za borbu protiv organiziranog kriminala; - U Albaniji, Ured glavnog tužioca je potpisao sporazum sa italijanskom D.N.A. (Direzione Nazionale Antimafia) te sad razmatra razmjenu informacija i pružanje uzajamne pomoći o sudskim pitanjima.

V

DALJI KORACI U SUDSKOJ SARADNJI NA KRIVIČNIM PITANJIMA: IZVRŠENJE NALOGA ZA HAPŠENJE I

NALOGA ZA ZAMRZAVANJE IMOVINE ILI DOKAZA

Kako bi omogućilo borbu protiv organiziranog kriminala i učinkovitu provedbu naloga za hapšenje i zamrzavanje imovine, Evropsko vijeće - Tampere definiralo je principe uzajamnog priznavanja kao kamen temeljac bliske saradnje u građanskim i krivičnim pitanjima. Tačka 36 njegovih zaključaka navodi da isti princip treba primjenjivati "na preliminarne naloge koji se izdaju prije sudskog postupka, posebno one koji bi omogućili nadležnim organima da brzo

360

osiguraju dokaze i zaplijene pokretnu imovinu". Cilj je omogućiti zamrzavanje imovine ili dokaza u okviru krivičnog postupka sa ciljem sprječavanja njihovog uništavanja, transformacije ili transfera. U novembru 2000. godine, Vijeće je usvojilo niz mjera da ciljem implementacije principa uzajamnog priznavanja u krivičnim pitanjima, dajući prioritet (mjere 6 i 7) usvajanju instrumenta kojim se primjenjuje princip uzajamnog priznavanja pri zamrzavanju imovine i dokaza i provedbi naloga za hapšenje koje izdaju sudije u pojedinim zemljama, bez uobičajene procedure ekstradicije. Svrha ove inicijative je da nalozi za zamrzavanje izdati u jednoj državi članici direktno budu provodivi i u drugim državama članicama, bez obaveze da se i u njima izdaju nalozi za hapšenje te bez aktiviranja procedure ekstradicije. Inicijativa sadrži sljedeće definicije: • "država koja izdaje nalog": država članica u kojoj je sudski organ izdao nalog za

zamrzavanje u vezi sa krivičnim postupkom; • "država izvršiteljica": država članica na čijoj teritoriji je locirana imovina; • "nalog za zamrzavanje": svaka mjera za sprječavanje uništavanja, transformacije,

premještanja ili prodaje imovine; • "imovina": svaka pokretna i nepokretna imovina i pravni dokumenti i instrumenti koji

dokazuju titular ili interes za takvu imovinu; • "dokaz": svaki dokument ili predmet koji se može dati da potkrijepi navedeno. Inicijativa navodi i spisak prekršaja kod kojih se mogu primijeniti nalozi za zamrzavanje: • nezakonita trgovina narkoticima • prijevara koja utječe na finansijske interese Evropske zajednice; • pranje novca; • krivotvorenje eura; • korupcija; • trgovina ljudima. Nalozi za zamrzavanje moraju biti upućeni nadležnom organu u državi koja izvršava nalog uz potvrdu zasnovanu na aneksu prijedloga. Organ koji izdaje nalog mora u roku od četiri dana od datuma na koji je nalog upućen navesti da li zahtijeva: • da se zamrznuta imovina na nju prebaci; • da zamrznuta imovina ostane u zemlji izvršiteljici naloga. Zemlja izvršiteljica mora izvršiti nalog bez ikakve daljnje formalnosti. S obzirom da je jedini osnova da se odbije izvršenje činjenica da nije dostavljena potvrda, ili da je ona nepotpuna, sudske vlasti države koja izdaje nalog moraju biti blagovremeno obaviještene o takvoj odluci. Potvrda mora biti potpisana od strane nadležnog organa i prevedena na službeni jezik države izvršiteljice.

361

Svaka zainteresirana strana (optužena osoba, žrtva ili bilo koje fizičko ili pravno lice koje tvrdi da je bona fide treća strana) može podnijeti žalbu koja neće imati efekt suspenzije zamrzavanja. Žalbe u vezi sa meritumom predmeta nisu dopuštene. Ova inicijativa pruža mogućnost da država izvršiteljica dobije nadoknadu svih gubitaka koje joj izazovu osobe koje je tuže za odštetu. Država koja izdaje nalog treba nadoknaditi državi izvršiteljici u potpunosti sve odštete isplaćene pogođenim stranama. Kada ova odluka bude usvojena, države članice će preduzeti potrebne mjere kako bi ispoštovale do 31. decembra 2002. godine navedene odredbe. One će tekst usvojenih mjera uputiti Generalnom sekretaru Vijeća i Komisiji. Najkasnije do 30. juna 2003. godine, Vijeće će procijeniti da li su države članice poduzele potrebne mjere kako bi ispoštovale ovu inicijativu. Neka krivična djela počinjena od strane kriminalnih organizacija napokon se u međunarodnoj zajednici shvataju u svoj svojoj veličini. Statut novog ICC (Međunarodnog krivičnog suda) razmatra prisilnu prostituciju i seksualno ropstvo kao krivična djela protiv čovječnosti te uspostavlja zajedničke elemente za ova krivična djela: (vidjeti član 7). Član 7 (1) (g)-2 Zločin protiv čovječnosti - seksualno ropstvo1 Elementi

1. Počinilac koji vrši neku ili sve ovlasti koje se odnose na pravo vlasništva nad jednom ili više osoba, kao što je kupovina, prodaja, iznajmljivanje ili razmjena takve osobe ili osoba za robu, ili nametanje tim osobama statusa sličnog lišavanju slobode.2 2. Počinilac koji je izazvao da se takva osoba ili osobe angažiraju u jednom ili više činova seksualne prirode.

3. Ponašanje je počinjeno kao dio širokog i sistematskog napada usmjerenog protiv civilnog stanovništva. 4. Izvršitelj je znao da je radnja bila dio ili da je namjeravano ponašanje bilo dio širokog i sistematskog napada protiv civilnog stanovništva.

Član 7 (1) (g)-3 Zločin protiv čovječnosti - prisilna prostitucija Elementi

1. Počinitelj koji je uzrokovao da se jedna ili više osoba angažiraju u jednom ili više djela seksualne prirode uz prijetnju prisile, poput one koja izazove strah od nasilja, mučenja, pritvora, psihološkog potlačivanja, zloupotrebe moći, protiv takve osobe ili osoba ili neke druge osobe, ili koristi prisilnu situaciju ili nesposobnost te osobe ili osoba da uistinu same pristanu na to.

1S obzirom na kompleksnu prirodu ovog krivičnog djela, priznaje se da njegovo izvršenje može uključiti više od jednog počinitelja, kao dio zajedničkog krivičnog cilja. 2Podrazumijeva se da takvo lišavanje slobode može, u nekim okolnostima, uključiti I prisilni rad ili drugačije svođenje te osobe na status sluge, kako je to definirano Dopunskom Konvencijom o ukidanju ropstva, trgovine robljem i institucija i praksi sličnih ropstvu iz 1956. godine. Također se podrazumijeva da vršenje opisano u ovom elementu uključuje trgovinu ljudima, pogotovo ženama i djecom.

362

2. Počinitelj ili druga osoba koja je dobila ili očekuje da dobije novčanu ili druge koristi u zamjenu za ili u vezi sa aktima seksualne prirode. 3. Ponašanje koje je dio širokog i sistematskog napada usmjerenog protiv civilnog stanovništva. 4. Počinitelj je znao da je ponašanje bilo dio ili je namjeravano kao dio širokog i sistematskog napada usmjerenog protiv civilnog stanovništva.

Statut ICC je relevantan primjer tendencije međunarodne zajednice da ovlasti jedno Tužilaštvo da provodi istrage vezane zločine povezanih sa krijumčarenjem ili trgovinom. Ova tendencija je alternativa sudskoj saradnji, uzajamnom priznavanju u krivičnim pitanjima kao instrumentima koji imaju za cilj da omoguće borbu protiv transnacionalnog organiziranog kriminala. Nacionalne jurisdikcije ne mogu zanemarivati postojanje Statuta ICC kako bi izbjegle koliziju ili preklapanja sa aktivnostima Ureda tužioca/ICC i nacionalnih sudskih organa. Najambiciozniji plan harmonizacije provode Ujedinjene Nacije. Komisija UN-a u sprječavanju kriminala i za krivično pravosuđe nedavno je odlučila da pripremi dva protokola u vezi sa krijumčarenjem migranata kopnom, zrakom i morem te trgovinu ljudima, posebno ženama i djecom. Ta dva protokola će biti dodana budućoj međunarodnoj konvenciji protiv transnacionalnog organiziranog kriminala. Evropska Unija treba da slijedi isti put te se fokusira na Eurojust (Evropsko tužilaštvo uspostavljeno u Tempereu), pribavljanje informacija i koordinaciju istraga koje o ilegalnoj imigraciji provode nacionalni organi vlasti. Tendencija da se u jednom uredu koncentriraju sve istrage najtežeg kriminala potvrđena je Zelenom knjigom o uspostavi Ureda evropskog tužioca za gonjenje ozbiljnih slučajeva prijevara. Potreba za učinkovitim gonjenjem tih krivičnih djela nameće potrebu uspostave takvog centraliziranog tužilaštva. Zarada od kriminala kao što je krijumčarenje oružja, droge i cigareta nisu obogatile samo kriminalne grupe već su igrale važnu ulogu u nekim dramatičnim sukobima. Postoji velika sumnja i indicije da su paravojne grupe u sukobu u bivšoj Jugoslaviji bile finansirane od zarade iz tih krivičnih djela. Vrijedi razmotriti da li se i finansiranje vojnih i paravojnih grupa može smatrati svojevrsnom individualnom krivičnom odgovornošću za zločine koji u skladu sa članom 7 Statuta potpadaju pod jurisdikciju Tribunala, pri čemu se samo finansiranje može smatrati oblikom planiranja ili poticanja na vršenje krivičnih djela. I mi imamo jake indicije da se iz zarade na trgovini ljudima finansiraju terorističke grupe. Aktivnost ratnih zločinaca i terorista bit će istinski pogođena samo ako njihova imovina i zarada stečena njihovim krivičnim djelima bude zamrznuta i konfiscirana. Mada je zapljena i zamrzavanje imovine od vitalnog značaja za prikupljivanje dokaza i onemogućavanje daljih krivičnih djela kriminalnih grupa i ratnih zločinaca, pravila Statuta međunarodnog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju i ICC ne razmatraju u dovoljnoj mjeri instrumente zapljene i konfiskacije imovine ratnih zločinaca i kompenzacije žrtava. Član 24 Statuta Međunarodnog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju glasi: "pored zatvora, sudska vijeća mogu narediti i povrat imovine i zarade stečene krivičnim djelima, uključujući i sredstva prisile, njihovim pravim vlasnicima."

363

Član 77 Statuta ICC-a glasi da, uz zatvor, (a) Novčana kazna prema kriterijima iz Pravila postupka i izvođenja dokaza;

(b) Oduzimanje zarade, imovine i sredstava direktno ili indirektno stečena izvršenjem krivičnog djela, bez obzira na prava bona fide trećih strana.

Ured tužiloca Međunarodnog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju tek je nedavno sebe počeo osiguravati sredstva sa ciljem vođenje istraga o imovini osumnjičenih i prikupljanja dokaza protiv osoba koje finansiraju akcije paravojnih trupa. Ured tužioca pri ICC treba sebi omogućiti bolje i efikasnije instrumente. Zapljena i konfiskacija zarade stečene počinjenim krivičnim djelima jednako je važna koliko i konfiskacija imovine korištene za izvršenje ozbiljnih krivičnih djela nad kojima ICC ima jurisdikciju. Hapšenje i izricanje presude optuženom nije samo po sebi konačni kraj istrage ili suđenja. Konfiskacija prihoda stečenih vršenjem kriminala i sredstava kojima je izvršen kriminal također su od vitalnog značaja, kako u nacionalnim, tako i u međunarodnim jurisdikcijama kako bi se neutralizirao kriminal a pravosuđe imalo veći kredibilitet.

364

prof. dr Alan Uzelac Hrvatska, Univerzitet u Zagrebu, Pravni fakultet

ULOGA SLUŽBENIKA ZA IZVRŠENJE U PRAVILNOM I EFIKASNOM FUNKCIONISANJU PRAVOSUDNOG SISTEMA - PREGLED SA POSEBNIM

OSVRTOM NA PITANJA SA KOJIMA SE SUSRIJEĆU ZEMLJE U TRANZICIJI

Uvod Pravilno i brzo izvršenje sudskih odluka, kao i drugih odluka koje se smatraju neposredno izvršnim u bilo kojem nacionalnom pravosudnom sistemu, je danas prepoznato kao pitanje od ključne važnosti za vladavinu prava. Sada se možemo podsjetiti stare latinske izreke ubi ius, ibi remedium –nema prava bez djelotvornog lijeka. Stara istina o izvršenju je u skorije vrijeme našla svoje mjesto u brojnim nacionalnim i međunarodnim aktima. Ovo dijelom zbog toga što se mnogi nacionalni pravosudni sistemi susrijeću sa problemima u nastojanju da građanima obezbijede efikasnu zaštitu njihovih prava u razumnom roku. Prema sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP), od predmeta Hornsby protiv Grčke (1997.) naovamo, izvršenje sudskih odluka predstavlja sastavni dio osnovnog ljudskog prava na pravično suđenje u razumnom roku u skladu sa članom 6 Evropske konvencije o ljudskim pravima1. Značaj ovog pitanja je ponovo istaknut na 24-toj Konferenciji evropskih ministara o “Implementaciji sudskih odluka u skladu sa evropskim standardima”, održanoj u Moskvi, 5. oktobra 2001., na kojoj je postignuta saglasnost da je “pravilno, djelotvorno i efikasno izvršenje sudskih odluka od presudne važnosti za države u procesu stvaranja, jačanja i razvoja jakog i poštovanog pravosudnog sistema”2. Zašto izvršenje ima ovako ključnu ulogu u pravnom procesu? Ponavljajući argumente Evropskog suda, može se reći da nepostojanje pravilnog izvršenje vodi situaciji u kojoj, koliko god ona čvrsto bila proklamovana zakonom i strogo naglašavana od strane sudova, građanska prava u stvarnosti postaju neprimjenljiva i iluzorna. Građani trebaju “pravdu u akciji” a “ne pravdu na papiru”. Bez krajnjeg ostvarenja sudskih odluka i drugih izvršnih isprava, lako se može desiti da građani prestanu poštovati pravosudni sistema i vjerovati u državne institucije. Praksa u mnogim zemljama u tranziciji je pokazala da nedostatak povjerenja u državu i mehanizme pravde vodi ka “alternativnim načinima” izvršenja (tj. do pojave nepoželjnih oblika “privatne pravde”). Kada građani počnu da uzimaju pravdu u svoje ruke to neizbježno dovodi do nove nepravde i do erozije pravnih, društvenih i političkih institucija. Takva je situacija jako daleko od ideala moderne demokratije, kako u pogledu stabilnosti društvenog poretka, tako i u pogledu poštovanja vladavine prava. Iz ovih razloga, uloga onih koji su uključeni u javni proces izvršenja sudskih odluka i drugih akata teško može biti precijenjena, Na žalost, u velikom broju sistema agentima za izvršenje ( službenicima za izvršenje, šerifima, sudskim izvršiteljima) se ne poklanja zaslužena pažnja, tako da oni i u teoriji i u praksi žive na margini “ozbiljnih” pravnih rasprava. U ovom radu

1 Isti je pristup kasnije ponovljen u predmetima Estima Jorge protiv Portugala (1998.), Immobiliare Saffi protiv Italije (1999.) i Georgiadis protiv Grčke (2000.) 2 Rezolucija br. 3 24. Konferencije evropskih ministara pravde

365

pokušat ćemo dati uvod u ozbiljna, ali malo istražena pitanja koja se tiču onih koji su odgovorni za sprovođenje postupka izvršenja. Takođe, posebna pažnja će biti posvećena pitanjima sa kojima se suočavaju zemlje u tranziciji, budući da one često spadaju u grupu zemalja koje imaju najkautniji problem u pogledu brizine, efikasnosti i adektatnosti izvršnog postupka. Službenici za izvršenje-problem definisanja Teško je u okviru jednog naslova govoriti o svim osobama koje su uključene u postupak izvršenja. Praksa izvršenja se toliko razlikuje od države do države da je skoro nemoguće naći zajednički imenitelj. Čak i sam pojam službenika za izvršenje može biti kontraverzan, počevši od problema sa prevodom na razne evropske jezike. One koje označavano kao “službenike za izvršenje” u bilo kojem smislu, u praksi takođe imaju prilično različite uloge i pojavljuju se u različitim vidovima. Jedan tipičan primjer ovih razlika može se uočiti upoređivanjem socijalnog statusa i poštovanja koji uživaju oni koje nazivamo “služnbenici za izvršenje” u različitom pravnim sistemima. Bez prejudiciranja preciznih rezultata jednog mogućeg takvog istraživanja, može se sa sigurnošću reći da se u nekim sistemima ova profesija smatra jako poželjnom, uvaženom i atraktivnom, dok se u drugim sistemima ona vezuje za teške, nepoželjne i slabo plaćene poslove. U ovim drugim sistemima, na službenike za izvršenje se često gleda kao “parije pravnog poretka”, kao na “one čije životne preokupacije i navike uključuju prljave aktivnosti” 3, kakve su račišćavanje nečistih situacija u kojima dužnici ne žele (ili ne mogu) da ispune svoje obaveze. Stoga termin “službenik za izvršenje” može označavati prilično različitu grupu ljudi, koji se razlikuju po svom obrazovanju, znanju, vještinama i ovlašćenjima. Službenici za izvršenje u različitim jurisdikcijama se kreću od nisko rangirane radne snage do vrhunskih profesionalaca, od nisko kvalifikovanog pomoćnog osoblja do izvrsnih eksperata najvišeg akademskog i profesionalnog reda. Kako bi se shvatila složenost teme, mora se istaći da u određenim sistemima službenici za izvršenje imaju tako marginalnu ulogu da praktično ne predstavljaju službenike za izvršenje4. Stoga se možemo zapitati da li je moguće i korisno davati jedinstvenu definiciju jedinistvenog pojma službenika za izvršenje. Još uvijek smo mišljenja da je takva definicija moguća i korisna, pod uslovom da se uz nju dá i odgovarajuća tipologija i tumačenje uloge i statusa koji postojeći slubenici za izvršenje imaju u različitim uslovima. Prirodno, opšta definicija mora biti jako formalna i može se odnositi samo na ulogu koja je svima zajednička, tako da govorimo o “svim onimo sobama koje su zadužene za sprovođenje postupka izvršenja”. Ovako široka definicija bi, mora se priznati, uključila i veliki broj onih koje se uobičajeno ne smatraju “službenicima za izvršenje”. Ovdje naročito imamo u vidu osobe koje su u nekim sistemima poznate kao “izvršne sudije”, ali postoje i druge kategorije i nazivi koji se koriste u praksi, npr. šerifi, sudski izvršitelji i sudski ili pravosudni službenici. Kako bi se sve ove kategorije obuhvatile jednim jedinstvenim neutralnim terminom, Savjet 3 Vidi definiciju nedodirljivih (parija) u Encyclopaedia Britannica (CD- ROM, izdanje 1997) 4 Ovo se npr. može pripisati nekim sistemima sudskog izvršenja u kojima sudije imaju tako široku ulogu da (sem ukoliko se oni sami ne smatraju “službenicima za izvršenje”) postoji jako malo mjesta za službenike za izvršenje. Vidi infra III.a.

366

Evrope je u svojim skorijim dokumentima koristio termin “agenti za izvršenje”(eng. enforcement agents). Ovaj se termin u širem smislu može izjednačiti sa terminom “službenici za izvršenje” (eng. bailiffs). Ipak, u mnogim jurisdikcijama koje poznaju i u kojima se koristi termin “službenik za izvršenje”, ovaj se termin obično povezije sa posebnom privatnom profesijom. Sa takvim značenjem, termin službenik za izvršenje je rezervisan za pripadnike slobodne profesije koji su zakonski ovlašćeni da obavljaju neke ili sve usluge koje su direktno povezane sa postupkom izvršenja sudskih odluka, i u određenim slučajevima, drugih pravnih akata koji ispunjavaju uslove za neposredno izvršenje (izvršni naslovi). Kako bi se izbjegla zabuna, u ovom radu termin “službenik za izvršenje” ćemo koristiti u širem smislu, odnosno tako da obuhvata i “javne” i “privatne” službenike za izvršenja. Tipologija sistema izvršenja Iako sistemi izvršenja imaju veliki broj različitih odlika, oni se mogu analizirati prema njihovim preovlađujućim karakteristikama. U ovom dijelu, predstavićemo tipologiju sistema izvršenja, svjesni da može desiti da kada se takva tiplogija primijeni na konkretan sistem, ona ne bude u potpunosti primjerena. Ali, tipologija koja slijedi je izrađena kao zbrika idelnih tipova, tj. čistih sistema koji u stvarnosti mogu postojati u brojnim prelaznim oblicima. Ipak, kao sa većinom idealnih tipova, uzimamo da ova tiplogija može biti korisna u analiziranju konkretnih situacija. Prema dominantnim karakteristikama, naročito u odnosu na pitanje kome je povjerena glavna odgovornost za izvršenje, postoje tri tipa sistema izvršenja: a) Sudski sistem izvršenja b) Sistem izvršenja od strane izvršne vlasti c) Sistem izvršenja od strane privatnih službenika za izvršenje a) Sudski sistem izvršenja U sudskom sistemu izvršenja dominintna odgovornost za izvršenje je povjerena sudijama. Normalno, oni se posmatraju kao bilo koja druga vrsta (parničnog) sudije, iako njihov status može biti drugačiji. Ponekad, sudije koje postupaju u predmetima vezanim za izvršenje obavljaju dio svojih zadataka u parnici; ponekad, pak, oni su specijalizovani i sve su njihove aktivnoti ograničene na postupanje u izvršnim predmetima. Ovakve “sudije za izvršenje” stoga predstavljaju mješavinu uloga i funkcija: s jedne strane oni se smatraju (manje-više) sudijama u pravom smislu te riječi, dakle pripadnicima susdke vlasti. Kao sudije oni uživaju većinu, odnosno sva prava koja se obično povezuju sa statusom sudije (nezavisnost, nepristrasnost, stalnost funkcije itd.). S druge strane, priroda njihovih aktivnosti nije, strogo govoreći, sudska, tj. one se ne odnose na razmatranje predmeta – rješavanje spornih pravnih i činjeničnih pitanja, Ovim “sudijama za izvršenje” mogu pomagati drugi, obično niži sudski službenici koji obavljaju neke esencijalne ili tehničke zadatke u okviru postupka izvršenja. Ovi službenici mogu obuhvatati, inter alia, moguće kandidate za mjesto sudije (za izvršenje), ali takođe obično obuhvataju manje obrazovano tehničko osoblje (“sudski izvršitelji”) koje ima ograničena ovlašćenja. Stoga, u ovom sistemui je teško pričati o “službenicima za izvršenje” u suštinskom smislu (izuzev u mjeri u kojoj se sudije za izvršenje smatraju službenicima za izvršenje).

367

b) Sistem izvršenja od strane izvršne vlasti Sistem izvršenja od strane izvršne vlasti je sistem u kom je primarna odgovornost za postupak izvršenja povjeren jednom ili više izvršnih organa. Ovaj sistem karakteriše hijerarhijska i (u nekim slučajevima) centralizovana organizacija. Glavni organ koji nadgleda cijeli postupak (i one koji ga sprovode na operativnom nivou) je državno ministarstvo (npr. ministarstvo pravde, ministarstvo finansija ili ministarstvo unutrašnjih poslova) ili neki drugi državni organ, odnosno institucija (npr. Uprava za izvršenje). Uglavnom, službe za izvršenje predstavljaju sastavni dio organizacione strukture (npr. odjeljenje ili institut) veće jedinice (npr. ministarstva), sa ili bez statusa posebne pravne osobe. U takvom sistemu, agenti za izvršenje su strukturisani kao javni službenici (službenici države); primaju fiksni platu i odgovaraju disciplinski, odnosno novčano, za svoje aktivnosti. Oni takođe mogu činiti više ili manje zatvorenu profesionalnu grupu sa jasnom hijererhijskom organizacijom (po prirodi sličnu onoj koja postoji u tužilaštvu). c) Sistem izvršenja od strane privatnih službenika za izvršenje Sistem izvršenja koji obuhvata privatne službenike za izvršenje. U ovom sistemu službenici za izvršenje u užem smislu rade kao privatni profesionalci (čak i kao privatni preduzetnici) i imaju direktan finansijski interes da postupak izvršenja uspije. Oni su u principu nezavisni i samostalni, iako mogu biti podvrgnuti kontroli i sankcijama od strane institucija koje su im dale dozvolu da rade kao službenici za izvršenje. U principu, privatni službenici za izvršenje treba da ispune brojne zahtjeve. Između ostalog, postoje (obično) visoki standardi u pogledu pravnog i profesionalnog obrazovanja onih koji žele da se bave ovim poslom, a kandidati takođe moraju da prođu kroz konkurentan proces selekcije. Ipak, uprkos zahtjevu za postojanjem pravne obuke, profesionalni službenici za izvršenje mogu da rade na više ili manje poslovan način. Ravnoteža između pravnog i komercijalnog aspekta njihovih aktivnosti može se razlikovati od sistema do sistema. Ukoliko se radi o slobodnoj profesiji, koju kontrolišu profesionalne organizacije i javni organi, oni mogu imati strožije javne i profesionalne dužnosti - oni si makar jednim dijelom “službenici suda”. Ukoliko imaju karakter čisto poslovnih ljudi, manje su podvrgnuti kontroli, ali su zauzvrat više zavisni od zbivanja na tržištu (tj. na proces sprovođenja sudskih odluka se gleda kao na tržište na kom se prodaju usluge izvršenja). Prednosti i nedostaci pojedinih tipova sistema izvršenja Jako je teško dati opštu ocijenu različitih sistema izvršenja. Status službenika za izvršenje se razlikuje od države do države. Kako je ranije objašnjeno, predložena tipologija daje samo čiste modele koji su u praksi često kombinovani. Na primjer, u velikom broju postojećih sistema gdje je izvršna vlast u krajnjem odgovorna za izvršenje (kao i u sistemu izvršenja od strane privatnih službenika za izvršenje) značajan je uticaj sudstva. U sistemima u kojima sudska vlast ima ključna ovlašćenja za sprovođenje izvršenja, neke aktivnosti obavljaju službenici uprave, a neke funkcije mogu biti prenijete na privatna tijela. Takođe, prilikom procjenjivanja model sistema mora se uzeti u obzir to da neki sistemi mogu u različitim okolnostima dati različite rezultate. Postoje primjeri veoma uspješnih sistema izvršenja iz svake ispitane kategorije; postoje takođe primjeri slabog funkcionisanja u svakoj od klasa. Dakle, ne postoji nijedan poseban sistem koji je poželjniji od nekog drugog za sve države i u svim okolnostima.

368

Ove teškoće u davanju opšte ocjene nas međutim ne spriječavaju da upoređujemo sisteme kao teorijske modele. Polazeći od glavnih karakteristika svakog od sistema možemo zaključiti koje su tipične dobre i loše strane svakog od njih. Ovaj način ispitivanja mogućih prednosti i nedostataka može se po našem mišljenju pokazati korisnim. Ovako se možemo upoznati sa potencijalima svakog modela. Upoređujući karakteristike određenog modela sa konkretnim sistemom izvršenja u određenoj državi (i socijalnim i ekonomskim okolnostima u kojima sudski sistem funkcioniše), možemo nedostatke svesti na minimum i ostvariti puni potencijal prednosti. Takođe, ukoliko su politička i stručna ocjena konkretnog sistema izvršenja u određenoj državi negativni, a postoji politička i stručna volja za promjenom, ocjena tipičnih modela može biti korisna prilikom pravljenja izbora koji će u krajnjem dovesti do uspješne reforme. U tabeli koja slijedi, dajemo sumarnu ocjenu prednosti i nedsotataka svakog modela: Sud Izvršna vlast Slobodna profesija Prednosti -kvalitet

-isti standardi -nivo zaštite dužnika -nije skup za stranke

-brz -fleksibilan -manje skup za državni budžet;

-brz -efikasan -nije skup za državni budžet -profesionalni kvalitet

Nedostaci -skup -spor -rigidan -previše formalizovan

-nedostatak kvaliteta -spoljne intervencije -korupcija -birokratizacija

- skup za stranke -teško se mijenja -intervencije u postupku selekcije

Kao što se vidi iz tabele, sudski sistem izvršenja možda obezbjeđuje visok stepen kvaliteta u postupku donošenja odluka, budući da su sudije ti koji imaju glavnu odgovornost za izvršenje. Kao sudije, oni su obično dobro obrazovani i obučeni; uživaju visok status i društvene privilegije i zaštićeni su garancijama nezavisnosti i nepristrasnosti. Princip podjele vlasti svodi na najmanju mjeru mogućnost miješanja izvršne vlasti i - u krajnjem- one iste osobe koje su donijele odluku su odgovorne za njeno sprovođenje. Na taj način se primjenjuju isti standardi i na donošenje i izvršenje odluka. Nosioci sudskih ovlašćenja takođe imaju tendenciju da vode računa o proceduralnim koracima, a takođe su i socijalno senzitivni; na taj način se u takvom jednom sistemu postiže visok nivo zaštite dužnika. Sa druge strane, sudski sistem izvršenja rijetko se kad odlikuje efikasnošću. Prije svega, rad koji se obavlja u službama za izvršenje se u velikoj mjeri razlikuje od odlučivanja u sudskim predmetima; takođe može zahtijevati i drugačije vještine. Ukoliko sudije rade u odjeljenjima za izvršenja, oni sigurno ne spadaju u grupu najslabije plaćenih državnih službenika. Njihov posao je u velikom broju slučajeva tehničke prirode, ispod nivoa koji se obično smatra uobičajenim sudijskim poslovima. Ukoliko je poseban kor sudija angažovan na aktivnostima izvršenja, to može biti prilično skupo; ukoliko iste sudije rade na drugim sudijskim predmetima, mogu biti preopterećeni obimom posla.. U svakom slučaju, sudije kao službenici za izvršenja su skloni da naglašavaju formalizam postupka, a ne njegovu efikasnost. Stoga uvijek postoji rizik da će se izvršenje odvijati sporim tempom, ponekad uz rigidne rutine i nepotrebne formalnosti. Takođe, ovaj je sistem teško prilagoditi izmijenjenim okolnostima, budući da je nemoguće zaposliti ili otpustiti veliki broj službenika za izvršenje (sudija za

369

izvršenje) ukoliko dođe do velikih oscilacija u obimu posla. Ovo može imati negativan uticaj na efikasnost postupka izvršenja u cjelini. Za razliku od sudskog sistema, sistem iyvršenja od strane izvršne vlasti može da djeluje na brži način. Tipična karekteristika izvršne grane vlasti je njena orijentisanost na rezultate i stoga rutine izvršenja mogu biti manje formalne i fleksibilnije u poređenju sa suskim sistemom. Takav je sistem obično manje skup, makar zbog toga što službenici izvršne vlasti uobičajeno imaju manje plate od sudija. Fleksibilnost sistema je veća budući da je službenicima puno lakše dodijeliti nove zadatke ili ih premjestiti u druge oblasti ukoliko dođe do fluktacija u obimu posla koji je vezan za izvršenje. S druge strane, službenici za izvršenje koji su pripadnici izvršne vlasti ne uživaju tako visok status, obuku i položaj kao sudije. Oni su takođe obično manje plaćeni iako puno rade. Sve ovo može voditi nedostatku kvaliteta u izvršenju. Službenici izvršne vlasti su takođe podvrgnuti hijerarhijskoj subordinaciji i moraju slijediti instrukcije nadređenih organa, sve do vlade koja se nalazi na najvišem nivou. Ovo stvara rizik od intervencija u postupku izvršenja, naročito od strane drugih službenika izvršne vlasti, uključujući i članove vlade – ukoliko izvršenje treba sprovesti na državnoj imovini (ili imovini državnih agencija ili službenika). Ukoliko ovakvi službenici za izvršenje nijesu odgovarajuće plaćeni, takođe postoji visok stepen rizika od korupcije. Konačno, postoji i rizik od birokratizacije rada, što može imati negetivan uticaj na efikasnost procesa. Na kraju, i sistem službenika za izvršenje kao pripadnika slobodne profesije ima svoje tipične prednosti i nedostatke. Kao profesionalci sa specijalnom obukom i vještinama, koji su lično i finansijski zainteresovani za efikasnost njihovog djelovanja, privatni službenici za izvršenja mogu osigurati, brže i efikasnije izvršenje nego javni službenici u modelu izvršenja od strane izvršne vlasti. Ukoliko su zahtjevi u pogledu njihovog pravnog obrazovanja i obuke visoki i ukoliko postoje specijalistički kursevi za stručnu obuku i obrazovanje, oni čak mogu osigurati i veći nivo profesionalnog kvaliteta nego sudije za izvršenje u sudskom modelu izvršenja. Dodatna prednost se tiče troškova budući da privatni model izvršenja ne opterećuje državni budžet jer ne zahtijeva angažovanje ljudskih i drugih resursa koji bi se morali plaćati iz javnih fondova. Naprotiv, ovaj sistem donosi indirektne prihode od poreza i zapošljavanja u privatnom sektoru. Što se tiče nedostataka, može se reći da, iako privatni sektor može biti profitabilan za državu, ovaj model može biti skuplji za stranke. Budući da troškovi izvršenja najvjerovatnije nijesu subvencionisani od strane države, ovo može povećati cijenu izvršenja, naročito ako se postupak određivanja cijena ne kontroliše i ne drži u granicama. Naročito, depoziti koji se zahtijevaju unaprijed od povjerilaca i troškovi neuspjelog izvršenja trebaju biti razumni, u protivnom bi moglo biti ugroženo pravo na pristup pravdi. Takođe, kada država dá koncesiju privatnom sektoru za djelovanje u postupku izvršenja, to predstavlja proces koji se može preokrenuti samo uz velike teškoće. Konačno, kvalitet i efikasanost privatnog modela u velikoj mjeri zavisi od pouzdanosti postupka selekcije. Dok je opasnost od korupcije i političkih intervencija zasigurno manje prisutna u pogledu konkretnih izvršenja, u sistemu privatnih službenika za izvršenje najviše se treba plašiti ovakvih intervencija u fazi selekcije. Zbog toga što profesija privatnih službenika za izvršenja može predstavljati poželjnu karijeru - još ako tome dodamo koncesije i ograničenja broja službenika za izvršenje - uvijek postoji latentni rizik da će na ulazak u ovu profesiju uticati faktori koji nemaju veze sa dokazanim kvalitetima i stručnošću kandidata.

370

Uloga, organizacija, status i obuka službenika za izvršenje – otvorena pitanja Pored predstavljanja tipologije sistema izvršenja, u izlaganju koje slijedi želio bih sistematizovati glavna pitanja koja se odnose na profesiju službenika za izvršenje. Govoriću o četiri profesionalna aspekta (u daljem tekstu ‘UOSO analiza’): Uloga, Organizacija, Status i Obuka. Neću pokušavati da dam konkretne odgovore na pitanja o kojima se biti riječi, ali ću dati listu pitanja koja se mogu javiti u raspravi i koja moraju razmotriti svi oni koji su zainteresovani za efikasno izvršenje - naročito zakonodavci i potencijalni reformatori postojećih sistema. Ovo je drugačiji oblik analize u odnosu na onu koja je predstavljena kada je bilo riječi o modelima izvršenja. Kao što je već rečeno, modeli su često kombinacija različitih karaktersitika. Ove karaktersitke predstavljaju različite načine davanja odgovora na pitanja koja su predstavljena u UOSO analizi koja slijedi. Stoga se pitanja mogu razmatrati jedno po jedno u mikroanalizi, koja se može posmatrati kao suprotnost prethodnoj makroanalizi. Ipak, u svrhu ovog kratkog uvoda, ja ću se ograničiti na kratko predstavljanje pitanja koja se mogu javiti u bilo kom modelu i sistemu izvršenja.

Uloga

-Koliko bi uloga službenika za izvršenje trebala biti široka?

U različitim sistemima službenici za izvršenje imaju različite zadatke. U nekim od sistemimaa oni gu glavni "igrači" kada se pojavi potreba za prinudnim izvršenjem. U drugim sistemima, oni imaju ulogu pomoćnog osoblja, što njihov doprinos ograničava na tehničke zadatke. Stoga, strateški izbor koji se se mora napraviti u svakom sistemu odnosi se na pitanje da li ograničiti ulogu službenika za izvršenje na punu kontrolu postupka izvršenja ili je svesti samo na sprovođenje odluka koji je donio neko drugi (npr. sudije za izvršenje, stranke ili neki drugi organ).

-Čime se trebaju regulisati i motivisati aktivnosti izvršenja? Slijedeće pitanje u odnosu na ulogu službenika za izvršenje bilo bi vezano za glavnu logiku i pravila njihovog djelovanja. Postoji opšta saglasnost da izvršenje treba urediti zakonom, na transparentan i u dovoljnoj mjeri precizan način. Ipak, postoje različiti stavovi u odnosu na strogost regulisanja. Radnje službenika za izvršenje mogu biti motivisane strogim principom zakonitosti (treba da postoji ili detaljna zakonska odredba ili sudski nalog), ili se službenicima za izvršenje mogu dati diskreciona ovlašćenja koja im omogućavaju da prave izbore u toku postupka. Pitanje povezano sa ovim odnosi se na glavni izvor argumenata u strateškom odlučivanju – da li se oni baziraju na zakonu ili i na ekonomiji (tj. da li službenici za izvršenje treba da prate pravnu ili komercijalnu logiku) - naročito kada se radi o likvidaciji dužnikove imovine (prodaja putem javnog nadmetanja itd.)

-U kom trenutku se angažuju službenici za izvršenje? Još jedno pitanje koje se javlja u vezi sa ulogom službenika za izvršenje je pitanje trenutka u kom bi ih trebalo angažovati. Službenici za izvršenje se mogu angažovati odmah nakon okončanja postupka odlučivanja u sudskom predmetu, onda kada sudska odluka postane pravosnažna. Međutim, to se takođe može desiti i u nekoj kasnijoj fazi, tj. nakon što se

371

donese čitav niz formalnih, odnosno suštinskih odluka. Na primjer, nakon donošenja odluke može doći do postupka potvrđivanja izvršnosti iste. Može postojati zahtjev da sudija ili drugi službenik potpiše nalog za izvršenje. Uslovi koji se moraju ispuniti i potrebno vrijeme mogu biti u značajnoj mjeri različiti.

-Koje su funkcije službenika za izvršenje u postupku izvršenja? Veliki dio gore navedenih pitanja zavisi od toga kako su utvrđene funkcije službenika za izvršenje u postupku izvršenja. Glavno pitanje ovdje je vezano za obim ovlašćenja koja su data službenicima za izvršenje. Jedna od glavnih dilema ovdje se odnosi na pitanje koliku inicijativu treba dati službenicima za izvršenje, naročito u pogledu određivanja sredstava, obima i vremena izvršenja. Ova inicijativa se odražava u aktivnoj i pasivnoj ulozi koju službenici za izvršenja mogu imati u pogledu prikupljanja informacija koje su relevantne za postupak izvršenja, naročito onih koje se odnose na imovinu koja pripada dužniku. Uloga službenika za izvršenje može se ograničiti samo na ulogu izvršitelja (tj. osoba koje postupaju samo na osnovu informacija koje je pribavio sud ili stranke) ili se može proširiti i na ulogu prikupljača informacija. U ovom drugom slučaju službenici za izvršenje moraju imati odgovarajuća ovlašćenja i sredstva, naročito u odnosu na razne javne evidencije (registar privrednih društava, katastar, registar motornih vozila, registar adresa i bankovnih računa itd.). Oni takođe mogu imati javna ovlašćenja u odnosu na privatna lica (preduzeća, odnosno pojedince). U potrazi za informacijama, biće potrebno uravnotežiti neka od njihovih ovlašćenja sa drugim vrijednostima i ljudskim pravima- npr. njihivo pravo uvida u bankovne račune mora biti kompatibilno sa pravom na privatnost i zaštitom osjetljivih informacija. Službenici za izvršenje, odnosno drugi službenici (sudije, državni službenici) mogu takođe imati pravo da direktno od dužnika traže svečanu izjavu o imovini koju posjeduje.

Organizacija

-Za koje agencije službenici za izvršenje trebaju biti vezani? I za koju teritoriju? Službenici za izvršenje mogu kao profesija biti organizovani na različitim nivoima i mogu održavati manje ili više labave veze sa raznim organima. Ovaj dio organizacije u velikoj mjeri zavisi od uloge koja je data profesiji službenika za izvršenje – tj. da li se službenici za izvršenje posmatraju kao službenici suda ili kao privatni preduzetnici. U skladu sa tim, službenici za izvršenje mogu, ali ne moraju, imati bliske organizacione odnose sa sudovima, javnim organima, vladinim agencijama i drugim profesijama uključenim u funkcionisanje pravosudnog sitema (pravnici, notari, Rechtspfleger). Međutim, organizacija takođe zavisi i od nivoa lokalizacije, tj. od pitanja da li službenici za izvršenje imaju pristup čitavoj teritoriji pod nacionalnom jurisdikcijom i ovlašćenje da postupaju svuda u okviru njenih granica, ili su obavezni da djeluju o okviru područja pojedinih sudova ili drugih teritorijalnih jedinica jedne države.

-Kakva je unutrašnja organizacija profesije? Čak i u okviru same profesije službenika za izvršenje, mogu postojati različiti tipovi unutrašnje organizacije. S jedne strane, službenici za izvršenje mogu raditi više li manje individualno, kao samostalni profesionalci, a sa druge oni mogu imati kolektivna tijela (službe, odjeljenja, ortakluke). U okviru ovih tijela mogu postojati razni hijerarhijski nivoi. U nekim jurisdikcijama, službenici za izvršenje mogu da rade samo individualno, u drugim, službenici za izvršenje (odnosno zakon) osnivaju agencije za izvršenje koje imaju svojstvo

372

pravne osobe. Ovo može biti povezano sa pitanjem profesionalne odgovornosti, npr. da li ona treba biti ograničena iili neograničena i ko garantuje za štetu koja je nanesena nepravilnim izvršenjem (individualna/kolektivna odgovornost).

-Koju ulogu treba da igraju profesionalne organizacije? Nezavisno od toga da li rade individualno ili kolektvno, službenici za izvršenje mogu željeti da osnuju svoje profesionalne organizacije, koje mogu imati značajnu ulogu u pogledu razvijanja praksi izvršenja. Njihova uloga može međutim biti različita – od proste razmjene mišljenja o profesionalnim pitanjima do značajnog nivoa nadležnosti nad članovima organizacije. Postavljaju se takođe pitanja da li se takve organizacije ("komore") osnivaju zakonom ili slobodnim dogovorom njihovih članova; da li članstvo treba da bude obavezno ili dobrovoljno; da li organizacije treba da imaju ovlašćenja da donose, odnosno učestvuju u donošenju, pravila profesionalne etike, zajedničkih standarda i discipline. Na kraju, takve organizacijie mogu, ali ne moraju imati javna ovlašćenja (npr. u pogledu postupka selekcije i davanja dozvola novim pripadnicima profesije itd.).

-Slobodan pristup profesiji službenika za izvršenje ili numerus clausus? Važno pitanje u pogledu organizacije profesije službenika za izvršenje je da li uopšte treba da postoji (ili treba da bude labavo postavljeno) ograničenje broja službenika za izvršenje u svakoj jurisdikciji ili bi broj službenika za izvršenje trebalo strogo ograničiti (numerus clausus), tako da se novi službenik za izvršenje može imenovati samo onda kada se pojavi upražnjeno mjesto zbog penzionisanja ili nemogućnosti daljeg obavljanja posla, ili ukoliko se zakonodavnom reformom stvori novo radno mjesto. U pogledu ovoga, pojavljuju se pitanja koja su slična onima koja se javljaju u vezi sa nekim drugim profesijama (npr. javni notari). Ograničenja se ponekad pravdaju željom da se osiguraju visoki standardi i bliža kontrola službenika za izvršenje. Oni koji zastupaju nepostojanje ograničenja, se nasuprot tome pozivaju na pravo mladih pravnika da slobodno biraju svoju profesiju i izražavaju stav da je tržište bolji regulator socijalnh potreba od državnih organa.

Status

-Privatni ili javni model? Institucionalni i organizacioni status službenika za izvršenje razlikuje se od države do države. Kako je objašnjeno prilikom predstavljanja tipologije sistema izvršenja, službenici za izvršenje u osnovi mogu raditi ili kao javni službenici, vezani za sudsku ili izvršnu vlast, ili kao pripadnici privatne (slobodne) profesije. Ipak, postoji i niz prelaznih rješenja. Ono što je međutim od ključne važnosti u svakom sistemu je da službenici za izvršenje imaju odgovarajuće radno vrijeme i da im na raspolaganju stoje odgovarajuća sredstva koja su im potrebna za efikasno sprovođenje postupka izvršenja. Ko treba da vrši kontrolu nad službenicima za izvršenje i obezbjeđuje disciplinu među njima? Nezavisno od individualnog statusa službenika za izvršenje, neosporno je da se njihove aktivnosti moraju nadgledati i kontrolisati. U postupku izvršenja dešavaju se razna kršenja - kršenja prava i interesa povjerilaca; dužnika; trećih lica; ili javnosti u cjelini. Nekontrolisano izvršenje može razoriti kvalitet odlučivanja, i ugroziti vladavinu prava ukoliko se odluke izvršavaju (odnosno ne izvršavaju) po različitim standardima i praksama. Mogu se pojaviti

373

slučajevi zloupotrebe ovlašćenja koja su data službenicima za izvršenje. Opasnost od korupcije takođe može biti velika. Zbog svih ovih razloga, treba da postoji efikasan sistem kontrole. Ko treba da vrši ovu kontrolu – da li to treba da bude država, izvršni ili drugi sud, ili profesionalne organizacije, ili neka kombinacija pobrojanih subjekata, zavisi od konkretnog sistema. U svakom slučaju, povjeriocima, dužnicima i zainteresovanim trećim licima mora biti data mogućnost da pobijaju nepravilne radnje, dok organi kojima je provjerena kontrola nad postupkom trebaju redovno da preispituju postupak izvršenja, kažnjavajući i spriječavajući zloupotrebe službenog položaja.

-Ko treba da reguliše tarife, honorare i nadoknade u postupku izvršenja? Kako bi se rizik neefikasnosti, slabog kvaliteta rada i korupcije sveo na najmanju moguću mjeru, službenici za izvršenje moraju biti adekvatno plaćeni. S druge strane, cjelokupni troškovi izvršenja moraju se držati u razumnim granicama, a moraju se takođe snositi i neki propratni troškovi. Jedno od ključnih pitanja vezano za status službenika za izvršenje tiče se ovlašćenja da propisuju tarife, honorare i nadoknade u postupku izvršenja. Mogućnosti su naravno razne, i kreću se od strogog zakonskog određivanja, upravnih uredbi, ad-hoc određivanja od strane organa u postupku (sud, ministarstvo), samoregulisanja od strane organizacije službenika za izvršenje, odnosno slobodnim sporazumom između stranaka i službenika za izvršenje. Bez obzira koji sistem da je u pitanju, od ključne je važnosti da sistem obezbjeđuje adekvatne podsticaje za efikasno izvršenje, i da troškovi budu razumni i jednako podijeljeni.

Obuka

-Koji su početni uslovi za ulazak u profesiju? Vrsta i nivo obrazovanja koji se se traži od potencijalnih službenika za izvršenje može biti jako različit. Neki sistemi kao uslov zahtijevaju samo srednju stručnu spremu bilo koje vrste. U drugim sistemima se traži fakultetsko obrazovanje, ali nije nepohodno da ono bude tačno određene vrste. Oni sistemi koji još više pažnje posvećuju obrazovanju službenika za izvršenje traže od kandidata posjedovanje diplome pravnog fakulteta, a ponekad se pored te diplome zahtijeva specijalizovano profesionalno obrazovanje u kombinaciji sa određenim periodom obuke.Takođe je moguće uvesti obavezu postizanja određenih ocjena, odnosno polaganja stručnih ispita prije dobijanja dozvole za obavljanje poslova službenika za izvršenje.

-Da li postoji obaveza daljeg obrazovanja i obuke? Nakon dobijanja dozvole službenici za izvršenje mogu smatrati da su njihovo školovanje i obuka završeni. Ipak, ovo često nije tako. Zakoni se mogu promijeniti, a sa njima i prakse i rutine postupka izvršenja. Novi uslovi zahtijevaju novo znanje. Stoga je uvijek poželjno nastaviti sa obrazovanjem i obukom, čak i nakon započinjanja profesionalnih aktivnosti. Mogu međutim postojati različite vrste i programi daljeg obrazovanja; njihov intenzitet, složenost i rafiniranost mogu biti različiti. Takođe možemo razlikovati obavezne kurseve i one koji su dobrovoljne prirode, kao i programe na čijem se kraju dobijaju ocjene i one koji zahtijevaju samo (aktivno) učešće.

374

-Ko bi trebao biti zadužen za programe obrazovanja i obuke? Organizovanje obrazovanih programa i stručne obuke može biti stavljeno u nadležnost različitih organa i agencija. To mogu biti sudovi, državna ministarstva, profesionalne organizacije ("komore”), obrazovne institucije (npr. pravni fakulteti), posebne profesionalne škole itd. U svakom slučaju, dobro obrazovanje i obuka mogu biti od presudne važnosti za sveukupnu efikasnost i djelotvornost postupka izvršenja. Zaključci – sistemi izvršenja u kontekstu problema sa kojima se suočavaju države u tranziciji Izvršenje sudskih odluka i drugih izvršnih akata se ne dešava u socijalnom i političkom vakuumu. Na njega snažno utiču razni problemi sa kojima se suočava pravni sistem u određenom društvu. Neki od ovih problema su tipični za nestabilne sisteme koji prolaze kroz značajne promjene, kakvi su sistemi država u tranziciji. Ove probleme možemo posmatrati iz uže i šire perspektive. Iz uže perspektive, treba naglasiti da u državama u tranziciji svaka vrsta pravnog postupka, a ne samo izvršenje, može patiti od nedostatka efikasnosti (parnica, upravni postupak, krivični postupak itd.). Tipični simptomi ovakve neefikasnosti su veliki broj predmeta i pretjerano dugo trajanje postupaka. Ovo stvara atmosferu koja ima negativan uticaj i na izvršenje. Ostali problemi koji se javljaju se tiču nepostojanja pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti pravnog postupka. Propratne pojave su nepostojanje iskustva i povjerenja u nadležne institucije, kao i miješenje od spolja i/ili korupcija. Ukoliko svi ovi faktori vode slabom kvalitetu sudskih odluka, želja za brzim sprovođenjem ovih odluka može biti smanjena. Karakterističniji problem za izvršenje je tipično strateški problem uspostavljanja odgovarajuće ravnoteže među različitim interesima (npr. interesa povjerioca i interesa dužnika). I dok ovo može zavisiti od lobiranja i spoljnih političkih faktora, treba naglasiti da se često javlja pretjerivanje u svakom pravcu. Reforme u državama u tranziciji se često karakterišu klatećim pristupom, tj. oscilacijama između ekstrema koji teško mogu naći srednja, uravnotežena i razumna rješenja. Ovo je često uzrokovano pragmatičnom potrebom za brzim akcijama, koja dovodi do nepostojanja odgovarajuće obuke. Stoga su rezultati reformi često u znatnoj mjeri različiti od početnih očekivanja. Šira socijalna perspektiva problema koji - posredno ili neposredno – vode neefikasnom i neodgovarajućem izvršenju uključuje inter alia opšte probleme društvenog poretka koji dovode do gubitka povjerenja u državne institucije, naročito u sudove i cijeli pravosudni sistem. Ukoliko na velikom broju polja državne institucije ne mogu da iznađu odgovarajuće odgovore na goruće socijalne probleme, ne trebamo biti iznenađeni ukoliko ustanovimo da je takođe teško naći odgovarajuće odgovore na npr. metode izbjegavanja sprovođenja sudskih odluka. U postsocijalističkim državama, ovo je često praćeno idejom da je sve “javno”, tj. sve što se radi za dobrobit društva kao takvog, loše i zlo, a da se jedino pravo rješenje za bilo koji problem mora tražiti u “privatnoj” sferi. Ovakvi varljivi koncepti (prekomjerene) privatizacije takođe imaju udjela u neefikasnosti slabih državnih institucija i mogu dovesti do uzimanja pravde u “privatne” ruke pojedinaca (kao i do aktivnosti nekontrolisanih “privatnih” firmi/bandi za izvršenje). Čak i kada je u pitanju kontrolisana i zakonita privatizacija mogu se pojaviti neki nedostaci i anomalije u oba smjera: ili država vrši pretjerano rigidnu i

375

neprimjerenu kontrolu, ili dominacija “privatnih interesa” dovodi do stvaranja “esnafa” – do nastanka zatvorenih elita koje rade isključivo u sopstvenom interesu, izvan bilo kakve razumne javne kontrole. Na kraju, treba napomenuti da se značajna promjena dešava samo ukoliko postoji želja za njom i ukoliko je ona potrebna. Ipak, budući da svaka promjena neminovno uzaziva nelagodnost, dešava se da je ne žele uvijek svi ili barem većina. Prelazak sa neefikasnog na efikasni sistem izvršenja takođe ima svoje dobitnike i gubitnike. Stoga, promjene često nailaze na jak otpor, naročito od strane onih koji gube svoje privilegije – oni koji su ranije smatrani imunim od državne akcije. Samo iskrena, stalna i jaka želja da se situacija promijeni može dovesti do stvarnog napretka – a takva želja možda ne postoji uvijek u datoj državi u tranziciji. Zbog svih ovih razloga, transnacionalni i internacionalni pristup problemu može biti dobrodošla podrška postojećim nacionalnim nastojanjima na polju izvršenja. Pored analize postojeće situacije i razmjene stavova i iskustava sa drugim državama, mogu se uporediti dobri rezultati i počinjene greške. Na osnovu ovakvog istraživanja, može se raspravljati o međunarodnim standardima na polju izvršenja sudskih odluka i mogu se postaviti orjentiri efikasnosti i primjerenosti praksi izvršenja. Takvi zajednički kriterijumi i objektivna metodologija analize trenutno ne postoje, ali su Evropski sud i ostala tijela već počeli da preduzumaju prve korake u tom pravcu. Za sada, ono što je sigurno je da se problemi na polju izvršenja sudskih odluka moraju uzimati jako ozbiljno. Naša zajednička nastojanja u istraživanju ovog polja i u razmjeni iskustava mogu uskoro postati ne samo prilika da sretnemo prijatelje i kolege, već jasna i neposredna nužnost.

376

Siniša Bjeković Crna Gora, koordinator u Centru za ljudska prava Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore

HARMONIZACIJA PRAVNOG SISTEMA CRNE GORE SA PRAVOM EU Crnogorsko društvo u cjelini, dakle njegov institucionalni, kulturni i politički okvir od početka devedesetih godina prošlog vijeka prolazi period sveopšte tranzicije. Za razliku od uobičajenih političkih i često demagoških fraza kojima se ističe privrženost reformskom kursu i evropeizaciji Crne Gore, društvena zbilja izgleda mnogo komplikovanije i često je prožeta mnogim nejasnoćama i nepoznanicama kada se to tiče cilja koji se želi postići. Koliko god pokušavali da suzbijemo posljedice događaja iz bliske prošlosti, oni nikako ne mogu biti izbrisani niti pak marginalizovani na putu stvarnih reformi i čvršćih evroatlantskih integracija. Uostalom, početak priče o harmonizaciji i ujednačavanju1 pravnog sistema Crne Gore sa pravom EU nastao je još u vrijeme ozbiljnih političkih trvenja unutar federalne države i kao predmet sporenja oko budućeg statusa iste te tvorevine. Pošto je pravo u velikoj mjeri društveni i normativni izraz politike, to je i njegova sadržina usko vezana za političku volju vladajućih struktura, odnosno ciljeve koje takve političke garniture propagiraju i kojima teže. Međunarodni poredak današnjice daleko je od nekadašnjeg poimanja apsolutne suverenosti države i to nije novina koju donosi samo Evropska Unija kroz svoje institucije. Tradicionalni koncept suverene države nije zadržan u međunarodnom pravu upravo zbog činjenice da su određene univerzalne civilizacijske vrijednosti iznad ius imperium-a države. Ovu činjenicu namjerno ističemo kao prilog tezi o “unitarizaciji” prava u okrilju evropskih institucija, a posebno institucija EU, o čemu govore oponenti ovog procesa. Dakle, na početku procesa internacionalizacije određenih pitanja koja su do polovine prošlog vijeka bila u isključivoj nadležnosti suverene države ključni motiv je bio zaštita tih univerzalnih vrijednosti oličenih u konceptu ljudskih prava. Naravno, preteča cijelog sistema bila je Povelja UN na čijim osnovama je već dugi niz godina zasnovan sistem očuvanja mira i stabilnosti u svijetu. Nažalost, čitavo vrijeme postojanja ove bez sumnje najznačajnije svjetske organizacije okarakterisano je pitanjem suštinskog kapaciteta da održi i unaprijedi sistem bezbjednosti i poštovanja ljudskih prava. Tokom vremena ovaj sistem je evoluirao od klasičnih pitanja mira i bezbjednosti do današnjeg koncepta sigurnosti ličnosti koja pored fizičkog i psihičkog integriteta podrazumijeva i ekonomsku, socijalnu i kulturnu podlogu koja omogućuje život dostojan čovjeka. Upravo na ovom konceptu od početnih isključivo ekonomskih razvojnih zahtjeva preko ekonomskih zajednica pa do danas Evropska Unija je stvorila veoma čvrst institucionalni okvir supranacionalnog karaktera. Ne treba zaboraviti da je ova evolucija uzrokovana stepenom ekonomskog razvoja i aktuelnošću pojedinih pitanja koja determinišu unutrašnju i spoljašnju poziciju Evropske Unije, ili još šire ujedinjene Evrope ako se uzme u obzir očigledna namjera velike većine članica i zemalja u okruženju u pogledu konačnog cilja i izgleda integracije. Kuriozitet koji bi trebao biti podsticaj državama pretendentima na članstvo u ovoj organizaciji predstavlja činjenica da se o ekspanziji integracije nije prestalo govoriti ni u vrijeme velikih kriza unutar i van evropskog geografskog prostora ma koliko one bile krupne i po posljedicama devastirajuće. Uporedo sa ambicioznim projektom proširenja EU se

1 Termin ujednačavanje koristi se preuzimanjem iz terminologije pozitivnog crnogorskog zakonodavstva.

377

okrenula ništa manje kompleksnom i važnom zadatku prilagođavanja sopstvene strukture i ciljeva novonastaloj situaciji. Svaki kolektivitet, pa i zajednica država, zasnovan je na određenim - uslovno rečeno – pravilima igre koja omogućuju blagovremenu spoznaju prava i naročito obaveza kod učešća u integrativnoj cjelini. Evropski prostor je determinisan sa više takvih pravila i više okvira u kojima ta pravila funkcionišu. Kada se danas pomene pojam Evropskog prava sve manje se poima samo jedan okvir – Savjet Evrope i njegovo pravo, a sve više poistovjećujemo određene komponente ovog prava sa institucijama kakve su OSCE i Evropska Unija. Iako se pravnom laiku u tranzicionim zemljama (pa i u Crnoj Gori) često nameće pogrešna predstava o jednom te istom pravnom okviru, nije teško zaključiti da postoje brojne tačke spajanja ovih sistema, ako ne u sadržini određene norme, onda zacijelo u njenom cilju. Obzirom na pravnu prirodu akata koji se donose u ovim institucijama, kao i njihove programske ciljeve, nesumnjivo je da je njihova veoma značajna dodirna tačka sistem garancija, poštovanja i zaštite ljudskih prava kao preduslova i cilja opstanka svake države ponaosob i zajednice u cjelini. Obzirom da se istorijski događaji vro često dešavaju i kreću većom brzinom nego što je to slučaj sa usaglašavanjem stavova unutar složenih institucija kakva je i EU, to je ponekad veoma teško predvidjeti rezultat takvih doga|aja i dugoročne posljedice. Istorijat odnosa EU i prethodne državne strukture (SFRJ) kojoj je pripadala i Crna Gora govori o vrlo perspektivno zamišljenoj saradnji i podsticaju koji nije bio samo protokolaran i simboličan, već i praktičan u najvećoj mogućoj mjeri. To se prije svega odnosi na brojne finansijske, kreditne i trgovinske aranžmane u kojima se na vrlo transparentan način pokazuju elementi dodatnog stimulansa za dalje uključivanje SFRJ u evropski integrativni prostor. Ovaj trend je bio jako izražen tokom 80-tih godina i nije ostao nezapažen, niti su njegovi efekti mimoišli orijentaciju države koja nažalost neće izdržati test vremena koje je dolazilo. Mada je Balkan i geografski i ekonomski bio manje influentan na razvoj i status jedne tako moćne tvorevine kakva je EU, neka otvorena pitanja koja su opterećivala egzistenciju Unije i njen budući izgled došla su u prvi plan, a pogotovo ona koja se tiču bezbjednosti, spoljne politike i kriznog menadžmenta kao relativno novog oblika ostvarivanja spoljašnjeg uticaja Unije. Rekonstrukcija političke mape Evrope sa jedne strane dodatno je komplikovala proces širenja Unije (uključujući i prateće procese kao što je prethodna – dobrovoljna harmonizacija), dok je sa druge strane dijelom riješila krizne situacije u onim državama koje su svoje uređenje i međunarodni položaj morali ostvarivati u situaciji konflikta i turbulentnih unutrašnjih i međunarodnih političkih kretanja. Samim tim i proces harmonizacije ušao je u svoj složeniji period koji sada traži još više prostora da stabilizuje jedinstveni princip u ostvarivanju projektovanih sloboda i pravde unutar zajednice, ali i unutar drugih država koje u geografskom i političkom smislu pretenduju da budu njen sastavni dio. U takvim uslovima “tiha revolucija” koja je odnosila rigidni komunistički projekat u nešto mekšoj varijanti kakva je bila u bivšoj SFRJ, prvobitno je zahvatila ekonomsku sferu kao posljedicu opšte krize koja je vladala tokom i krajem 80-tih. Naravno, nije teško zaključiti da je socijalna kriza bila pogodno tlo i za politčku nestabilnost, zbog čega će pokušaj očuvanja prethodne države počivati upravo na reformama u makroekonomskoj sferi i svojinskoj transformaciji. Nažalost, u uslovima već naraslih šovinističkih i hegemonističkih ambicija postkomunističkih lidera i njihovih režima ekonomski i društveni ambijent za reforme u SFRJ je nestajao pred naletom militantnih ekstremista unutar i izvan granica zemlje. Da bi jedan takav radikalan kurs mogao dobiti podršku izvan zemlje bilo je potrebno dati mu odgovarajuću formu za spoljnu upotrebu, pa je tako započela svojinska i upravljačka transformacija kao

378

bitan preduslov za dalju integraciju u postojeće demokratske sisteme. I sa današnjeg i sa tadašnjeg aspekta EU se doimala najviše izazovnim ciljem, kako zbog prirodne povezanosti sa njenim llanicama, tako i zbog linjenice da je eksplozivan privredni i društveni rast unutar Unije bio više nego evidentan. To više nije bila samo provizorna konstatacija, već vrlo životna činjenica očigledna svakom građaninu koji je imao priliku da se uvjeri u stanje razvoja nekih država članica EU u odnosu na SFRJ prije nekih 30-tak godina. Prije nego što će započeti rad na svojinskoj i upravljačkoj transformaciji u privrednom sektoru u okviru prethodne države započeta je rekonstrukcija u oblasti ekonomije, ponaprije poreske politike, privrednog prava, radnog zakonodavstva itd. Na taj način indirektno je započeo proces demokratizacije u oblasti ekonomske politike, mada u uslovima potpunog odsustva korjenitih promjena u političkoj i posebno u institucionalnoj sferi države (uprava i pravosuđe). Iako su ustavni amandmani stvorili neke pretpostavke za funkcionisanje države na potpuno drugačijim osnovama ne treba zaboraviti da su te promjene bile u cjelosti kozmetičke, a njihov stvarni efekat pokazaće se i u političkoj i u ekonomskoj sferi tokom 90-tih godina i početkom ovog vijeka. Vraćajući se na hronologiju razvoja Zajednica i EU zapazićemo vrlo izraženu notu evolucije od isključivo ekonomskih integrativnih zahtjeva ka većoj socijalnoj i humanističkoj koheziji unutar Unije i u bilateralnim, odnosno multilaterlanim odnosima prema kandidatima za prijem, odnosno drugim subjektima koji dobrovoljno implementiraju sistem prava kreiran unutar Unije. U tim smislu posebno je značajan i terminološki sklad između projektovanih ciljeva i zadatka očuvanja pravila ponašanja i stabilnosti u zoni pristupa Uniji. Tako se granična linija od početnih ekonomskih, geografskih i političkih zahtjeva sve više pomjera ka sferi slobode, pravde i bezbjednosti unutar njenih granica. Prirodno je da se ove slobode promovišu kroz koncept slobode tržišta, demokratije i vladavine prava kao nezaobilaznim činiocima ukupnog društvenog razvoja. Međutim, na temeljima ovih principa gradi se jedan univerzalni i opšte prihvaćeni sistem vrijednosti koji obuhvata ekonomske, jednako koliko i političke integracije. I ne kao sistem odvojenih vrijednosti, već naprotiv. Jedan i drugi čine jedinstveni suprainstitucionalni sistem sa pretpostavkom da jedan drugom otvaraju vrata koja vode u progres Unije i svih članica ponaosob. Iluzorno je prihvatiti apsolutni kontinuum razvoja EU kao zakonitost, ali je činjenica da se takav kurs zadržao mnogo duže nego bilo koji drugi poznati integrativni proces u svijetu sa ovakvom prirodom i ciljevima. Dakle, samo prosto preslikavanje ciljeva Unije ili funkcionisanje pojedinačnih segmenata koji odstupaju od same ideje ove integracije ne mogu biti garancija za uspjeh. Naprotiv, vrlo često parcijalno prihvatanje načela EU može dovesti ne samo do stagnacije društva, već i mnogo ozbiljnijih posljedica. Upravo takav slučaj, uz devastirajuće efekte konflikta na Balkanu, odnio je čitavu deceniju tranzicije ostavljajući duboke ožiljke u ekonomiji i politici u vidu redovnih pratilaca društvenih promjena kakvi su korupcija, nepotizam, privredni kriminal i slično. Zato i govorimo o vrlo razornom primjeru Crne Gore gdje je bukvalno shvaćeni koncept neoliberalne tržišne demokratije “poranio i predupredio” kontrolisanu i ograničenu vlast kao osnovu demokratije i vladavine prava. U suprotnom smjeru, uticaj novoinstalisane (nekontrolisane) ekonomske moći blokirao je proces demokratizacije institucija bez kojega nema stvarnih sloboda, pa ni onih ekonomskih. Dodatni razlog zbog kojega se može sa sigurnošću konstatovati da je blokada sistema uzrokovala u najmanju ruku sporne društvene promjene jeste taj što se na međunarodnom nivou nije dobio potreban politički kredibilitet, brojni institucionalni nedostaci (sudovi, državna uprava) su izazvali negativan odnos u smislu međunarodnog priznanja države, dok su na unutrašnjem planu svi ekonomski krahovi i

379

evidentni propusti vlasti rehabilitovani u korist nekih novih razvojnih i investicionih aktivnosti koje očigledno i dalje izostaju. Istovremeno sa razvojem strukturne ekonomske reforme Crna Gora nije izvršila institucionalnu reformu i ona će u najvećoj mjeri sačekati “oslobođenje” od gvozdenog uticaja ideologije bila ona definisana kao komunistička ili postkomunistička svejedno. No i tada najveći dio reformi biće pomjeren sa mrtve tačke tek nakon što se integrativni ciljevi pretvore u ozbiljnu prepreku po legalitet i legitimitet državnih struktura. Zato je prvi pokušaj ozbiljnije reforme započeo tokom 1992. godine kada je ustavni poredak konačno morao pretrpjeti izmjene na osnovu tada već potpuno drugačije faktičke situacije na terenu. Interesatno je zapaziti da je ustavni akt Crne Gore iz tog perioda (još je na snazi) donio vrlo značajne pomake na planu promocije i garancije ljudskih prava, ali ne i u fazi njihovog ostvarivanja i zaštite. Mnogi su skloni konstataciji da sa međunarodno pravnog normativnog stanovišta (pa i evropskog) ovaj ustav ima sasvim solidan demokratski kapacitet. Nažalost, potpuni nesklad normativnog i stvarnog u potpunosti je uništio efekat ustavnih promjena i ovaj ustav doveo u red tzv. fasadnih ustava, bez realne konstitucionalne snage. Pozicija države prema makroekonomskoj politici je bila zavisna od kretanja u okruženju. Naime, iako država zvanično u to vrijeme nije ratovala kompletna ekonomska politika je bila “podešena” za ratne uslove. U odnosu na mjerila koja se danas primjenjuju u EU, a koja se tiču transparentnosti budžeta države, za ovaj tranzicioni period u Crnoj Gori se može reći da nema niti jedan pokazatelj kojim se sa sigurnošću može definisati njena budžetska ravnoteža, bar ne u nekoj ozbiljnoj zvaničnoj formi. Isto tako, stabilnost budžetske ravnoteže zavisila je i od dotoka prihoda iz tzv. sive zone ili zone sive ekonomije za koju se definitivno mora reći da je bila jedini realan način preživljavanja čitavog jednog naroda u vrijeme apsolutne i neograničene političke moći jedne političke elite u vrijeme primjene sankcija Savjeta bezbjednosti UN. Takva eksterna pozicija zemlje uzrokovala je čitav niz lančanih reakcija koje sasvim sigurno nijesu donijele ništa dobro na duži rok, osim što su učvrstile poziciju vlasti u vrijeme unutrašnje političke nestabilnosti. To je dodatni motiv da se i EU u okviru svoje spoljne politike posveti nalaženju mnogo efikasnijih rješenja u upravljanju krizama, makar onima koje se dešavaju u sopstvenom okruženju sa potencijalnim partnerima za integraciju. Kao relikt ove faze novije crnogorske istorije ustanovljen je manir da se u okviru poreske politike izvršna vlast ponaša kao zakonodavac pa se kao primjer navodi praksa da su brojne poreske obaveze neustavno i nezakonito uvtrđivane od strane Vlade, a ne Parlamenta kako je to bilo i danas jeste ustavom i zakonom utvrđeno. Takođe treba imati na umu da se svojinska transformacija nije izvršila samo u dijelu privredne infrastrukture, već i na planu svojinskih odnosa u oblasti nekretnina i drugih prava koja su ranije pripadala državi ili pak uopšte nijesu imala titulara u formi nedefinisanog statusa društvene svojine ili svojine tzv. društveno političkih organizacija kao ranijih državnih autoriteta. I u ovoj fazi je na brojnim primjerima moguće dokazati nedostatak jednakog tretmana subjekata pred zakonom, kao i na tržištu koje se jednim dijelom javljalo kao indikator tretmana učesnika u kupovini (primjer kupoprodaje – otkupa stanova koji su bili u društvenom vlasništvu). Medijski prostor je sasvim sigurno bio najveća prepreka demokratizaciji društva. To se ne odnosi samo na uticaj prilikom donošenja političkih odluka, već i na brojne druge oblasti društvenog života. Zarobljeni u ambijentu koji ne dozvoljava tržišnu orijentaciju, u situaciji apsolutne kontrole od strane državne (vladajuće) elite mediji su, de facto, poslužili u svrhu stvaranja nejednakog položaja građana pred zakonom u odnosu na državnu vlast, ali i u

380

odnosima među samim građanima. To znači da je svaki kritički osvrt bio motiv da se protiv “neposlušnog” medija pokrene čitava lavina mehanizama, od onih zakonitih pa sve do specifičnih nelegalnih i surovih oblika pritisaka. Konačno, dvije najsuptilnije institucije - policija i pravosuđe bile su u apsolutnoj zavisnosti od volje političke garniture na vlasti da se o nekakvom ozbiljnijem pojmu nezavisnosti i nepristrasnosti ne može govoriti. Ako se za pravosuđe i može donekle reći da je bilo pokušaja usaglašavanja standarda (dužina mandata npr.), za policiju se to nikako ne može konstatovati obzirom da je postojeći zakon o unutrašnjim poslovima toliko konzervativan i retrogradan u pogledu mogućnosti harmonizacije sa bilo kojim iole demokratskim standardom. Uopšte, čitav ovaj period označen je dominacijom i supremacijom izvršne u odnosu na ostale organe vlasti, što je i danas u najvećoj mjeri slučaj. Ovakvo stanje u manje ili više sličnom društvenom ambijentu potrajalo je sve do kraja devedesetih kada se naziru pomaci u rješavanju dugotrajne političke krize i kraja autokratske vladavine. Osim formalnih proklamacija o potrebi usvajanja demokratskih standarda i uključivanja u evro-atlantske integracije sada se i u institucionalnom smislu traži čvrst oslonac za pokretanje procesa implementacije evropskih (EU) standarda u pravnim sistem Crne Gore. Pored izražene političke ambicije da se uspostavi čvršći kontakt sa institucijama EU radi projekcije budućnosti i razvoja zemlje Vlada Crne Gore početkom 1999.godine donosi Odluku o obrazovanju komisije za ujednačavanje pravnog sistema Republike Crne Gore sa pravnim sistemom Evropske Unije2 na čijem čelu se nalazi sekretar Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo. U ovaj organ je uključen i jedan broj profesora Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore, ministar inostranih poslova i ministar pravde u Vladi Republike Crne Gore, kao i jedan advokat. Zadatak novoformirane komisije je bio da prati društvene odnose i razvoj pravnog sistema Crne Gore i u ciljun ujednačavanja sa pravom EU predlaže odgovarajuće mjere i aktivnosti. Pored članova komisije koje je imenovala Vlada Crne Gore u njen rad su bili uključeni i drugi pridruženi članovi sa ambicijom da se stvori odgovarajuća personalna osnova za implementaciju prava EU u pravni sistem Crne Gore, odnosno sa ciljem da proces harmonizacije učini kontinuiranim i efikasnim. Na taj način je relativno dobro učinjen formalni napredak u ovom procesu. Nažalost, kako to obično biva u ad hoc stvorenim tijelima, ova komisija nije imala neku aktivnu institucionalnu ulogu u procesu harmonizacije, što će se pokazati u cijelom periodu od njenog formiranja do danas, bez obzira što su neki njeni članovi značajno doprinijeli popularizaciji materije svojim autorskim tekstovima sa ovom temom u Crnoj Gori. Nakon otvaranja prema demokratskoj međunarodnoj zajednici i shvatanja da je unutrašnja demokratizacija uslov harmonizacije u Crnoj Gori je prihvaćen koncept pomoći (stručne i institucionalne) u postupku ujednačavanja sopstvenog zakonodavstva sa pravom EU, koji sa izvjesnim pomjeranjima i stagnacijama traje skoro punih šest godina. U međuvremenu, jedan broj zakonskih tekstova donešen je na bazi prethodne iscrpne analize i prilagođavanja nacionalnom okviru. Za drugi se pak, isto tako značajan dio, može reći da nije uzeo u obzir određene unutrašnje specifičnosti, ni u sadržinskom, niti u formalnom smislu, pa čak ni u terminološkom smislu. Sadržina pojma harmonizacije u našem slučaju nije prosto prihvatanje i prepisivanje standarda koji su na snazi u EU, jer takav sistem objektivno i nije moguće instalirati u ovoj fazi

2 "Službeni list RCG" br. 5/99.

381

priključivanja Crne Gore evropskim integracijama. To je suštinski model približavanja principima i sadržini prava EU koji se realizuje na bazi usklađivanja nacionalnih zakonskih i drugih normativnih rješenja u procesu stvaranja ili inoviranja nacionalnog zakonodavstva. Sve ono što je u ovom tekstu rečeno ima karakter opšte društvene tradicije i samo je jedan stepen (mada neophodan i primaran) približavanja novom modelu društvenog i državnog uređenja. Evropska integracija nema samo normativnu dimenziju. Ona ima svoj institucionalni i kulturološki aspekt. Tako je i primarno pravo EU promovisalo potrebu stvaranja i očuvanja tzv. evropskog identiteta koji podrazumijeva uravnotežen i trajan razvoj svih članica uz poštovanje nacionalnih specifičnosti i isticanje zajedničkog kulturnog nasljeđa. Sistem takođe predviđa očuvanje tekovina Zajednice ustanovljenih kroz normativi sistem i praksu Evropskog suda pravde. Odnos EU prema kandidatima za prijem i trećim državama uopšte u velikoj mjeri počiva i na ovim činjenicama koje ne znače ništa drugo do identifikaciju namjere jedne države da svoj pravni sistem prilagodi budućim zajedničkim ciljevima. U prethodnoj fazi o kojoj smo govorili pravni sistem je doživio trenutnu transformaciju iz jednog u drugi društveni poredak bez prethodno definisane strategije u pogledu načina, modela i ciljeva te transformacije. Kada to kažemo mislimo prije svega na činjenicu da su različite institucionalne forme modifikovane u novije institucije sa ciljem da se izvrši formalna, ali ne i sadržinska promjena. Ne postoji ni jedan ozbiljan činilac koji će poreći namjeru da se rekonstrukcijom sistema u Crnoj Gori željelo poći u susret evropskim integracijama. Naprotiv, čak je i kod zvaničnih institucija vladalo (samo)uvjerenje da je pravni poredak u najvećoj mogućoj mjeri usklaglađen sa pravom EU. No, suštinski gledano ono što je prethodno de facto učinjeno nije bilo niti fundirano niti u ciljnom smislu prilagođeno toj integraciji. Obzirom da je sada već i formalno izražena politička volja za pristupom EU, harmonizacija postaje unilateralnom obavezom države da svoj pravni sistem u cjelosti prilagodi pravu EU. Za razliku od shvatanja da se radi o uniformnom procesu koji podrazumijeva nametanje određenih rješenja treba konačno shvatiti da je članstvo u Uniji pitanje sopstvenog izbora i razvojnog puta države. Kada govorimo o ciljevima harmonizacije onda moramo imati u vidu i ciljeve same integracije. Primarni ciljevi integracije bili su usmjereni ka povećanju životnog standarda, politici pune zaposlenosti i proširenju privredne saradnje. Evolucijom Zajednice težište je pomjereno na viši nivo koji podrazumijeva zajedničko tržište, odnosno prostor za nesmetan protok ljudi, robe, usluga i kapitala. Istim redosljedom ove slobode pretpostavljaju ukidanje graničnih kontrola, usklađivanje zakona u sferi imigracione politike, prava na azil, slobodu zapošljavanja; usklađivanje međusobnog priznavanja normi i zakona u robnom prometu, usklađivanje poreskih propisa; liberalizaciju finansijskih usluga, usklađivanje propisa u dijelu nadzora nad bankama i drugim finansijskim organizacijama, otvaranje telekomunikacijskih i transportnih tržišta; slobodu kretanja novca i kapitala, zajedničko tržište finansijskih usluga, liberalizaciju protoka hartija od vrijednosti, propisa o osnivanju i poslovanju preduzeća od strane građana EU, itd. Veoma kompleksan okvirni metod za implementaciju ovih sloboda dat je u tzv. White paper (1985) kroz 280 načina regulisanja složenog ekonomskog, administrativnog, političkog i socijalnog kompleksa Zajednice. Evropska Unija konstituisana u Mastrihtu naslanja se na ove principe, ali ide i dalje šireći polje usaglašavanja na prostor zajedničke spoljne politike, prava čovjeka i etničkih grupa, kulture i jedinstvenog, modernog obrazovnog sistema. Na nivou generalnog principa unutar Unije važi da nijedan dio nacionalnog zakonodavstva ne može biti propisan ako je u suprotnosti sa ugovornim pravom, derivatnim zakonodavstvom Unije, međunarodnim ugovorima ili praksom Evropskog suda pravde. Ovo pravilo je

382

ustanovljeno i važi bez obzira na sve kontraverze u smislu egizstiranja različitih pravnih sistema čak i unutar same EU. S tim u vezi stoji i načelo direktne primjene primarnog EU prava u određenim slučajevima. Ovaj princip je često primjenjivan u praksi Suda pravde. Sadašnji pravni položaj Crne Gore unutar državne zajednice Srbija i Crna Gora determiniše i dinamiku i metodologiju harmonizacije njenog pravnog sistema sa pravom EU. Bez obzira na ranije preduzete aktivnosti sada se na mnogo direktniji način preuzima obaveza dvostruke harmonizacije – na unutrašnjem i međunarodnom planu. Svrha unutrašnje harmonizacije je stvaranje uslova za nesmetan protok ljudi, roba, usluga i kapitala između država članica državne zajednice, dok se istovremeno kreira ambijent za izradu studije izvodljivosti za priključivanje procesu stabilizacije i asocijacije, odnosno pridruženja i članstva u Evropskoj Uniji. U slučaju Crne Gore to je ujedno i prvi sistematski pokušaj projekcije obaveza u pogledu harmonizacije nacionalnog pravnog sistema sa pravom EU. Naravno, paralelno sa ovim procesom teku i posebni postupci usaglašavanja pojedinih zakonskih rješenja sa međunarodnim standardima u oblasti materijalnog i procesnog zakonodavstva. Naročito intenzivan period je bio tokom 2003.godine i to posebno u oblasti pravosuđa, krivičnog i parničnog postupka i ljudskih prava. Nešto ranije okončana je rekonstrukcija propisa vezanih za poslovanje kompanija i postupak njihove registracije kako bi se stvorio povoljan pravni okvir za djelovanje privrednih subjekata u nacionalnom okruženju, ali i pružila mogućnost inostranim investitorima i osnivačima da osnuju kompanije i posluju u Republici Crnoj Gori u uslovima nesmetanih tržišnih tokova. Istovremeno sa ovim procesom tekao je i proces demonopolizacije određenih poslova u domenu izvršne vlasti. O rezultatima i osnovnim nedostacima u svim ovim procesima biće riječi u nastavku ovog teksta. Krucijalni nedostatak čitavog procesa ogleda se u nedostatku ozbiljnog plana i programa harmonizacije kojim se najprije ustanovljava sistemski pristup ovom procesu, a onda vrši programska realizacija svakog planiranog segmenta. Uslov za takvu tehnologiju normativnog procesa jeste postojanje odgovarajuće personalne i institucionalne osnove. Republika Crna Gora je u posljednjoj rekonstrukciji izvršne vlasti ustanovila i poseban resor sa ciljem da projektuje i realizuje Vladinu politiku u oblasti evropskih integracija. Ostaje utisak da je i sami resorni organ i njegovo djelovanje znatno slabije funkcionisao kod stvaranja osnove za harmonizaciju uz nepobitnu činjenicu da se mnogo više bavio samo ekonomskim dijelom procesa, nego što je imao konzistentnu i efikasnu generalnu politiku u ovoj oblasti. A kako smo već rekli Evropska unija je već odavno prestala biti područje samo ekonomskih integracija. Na nivou EU reformom iz Nice (2000) promovisani su stubovi institucionanog okvira EU koji čine:

• ekonomski razvoj, visok nivo zaposlenosti, socijalna zaštita, jednakost polova, konkurentnost, zaštita životne sredine, podizanje nivoa i kvaliteta života i ekonomska i socijalna saradnja

• očuvanje zajedničkih vrijednosti, interesa i nezavisnosti, očuvanje mira, međunarodna saradnja, jačanje demokratije i kvaliteta života, poštovanje ljudskih prava i sloboda

• bezbjednost i borba protiv rasizma i ksenofobije, terorizma, trgovine ljudima, krivičnih djela protiv maloljetnika, trgovine drogom i oružjem, korupcije i prevare.

Iz ove konstrukcije lako se uočava da članstvo u Uniji ne determinišu samo ekonomski kriterijumi, niti se u postupku harmonizacije može marginalizovati bilo koji od navedenih

383

stubova. Uostalom politički odnos prema pretendentima za bilo koji vid partnerstva sa organima i Unijom u cjelini podrazumijeva poštovanje svih navedenih oblasti djelovanja države i suprotno – dovodi u pitanje kredibilitet subjekta koji pretenduje na članstvo u Uniji. Koristeći ovaj princip i analogiju sa zbivanjima u Crnoj Gori dovoljno je reći da u posljednjih deceniju i nešto više nikada nije donijela bilo kakav program ili smjernice socijalne politike kao pandan naraslim društvenim problemima i odgovor na izazove u sprovođenju restriktivne i deregulatorne ekonomske politike. Deregulatorne u smislu sprovedenog koncepta po kome je tržište osnovni i jedini regulator svih društvenih kretanja sve do nivoa koji ozbiljno dovodi u pitanje tezu o vladavini prava kao osnovnoj pretpostavci demokratizacije društva i jednakosti građana pred zakonom. Istovremeno, takav koncept državne politike doveo je do naglog pada životnog standarda i kvaliteta života najvećeg broja građana Crne Gore uz evidentan uticaj sive ekonomije na sve oblasti ekonomske politike. Neadekvatan i neefikasan poreski sistem doveo je do naglog pada ekonomske moći države i njenih građana. Uzroci nijesu bili samo vaninstitucionalne prirode pa se slobodno može reći da je ekonomska politika kreirana u formi zakona pod pritiskom međunarodnih finansijskih institucija dezavuisala princip socijalne zaštite građana kao uslov svake druge stabilnosti. Takav odnos doveo je do snaženja nekontrolisane sive ekonomije i povećanja kriminaliteta iako zvanična statistika daje druge podatke. Diskrepanca između zvanične statistike i ocjene nezavisnih institucija dolazi ne od različitog poimanja iste pojave već od slabosti sistema da se suprostavi različitim pojavnim oblicima kriminala, korupcije i nezakonitog ponašanja. No, vratimo se temeljima državne vlasti koji bi mogli činiti prepreku utvrđivanju prethodnih uslova za izbor sredstava i metoda harmonizacije. Kao što je manje više poznato Crna Gora zajedno sa Republikom Srbijom čini državnu zajednicu zasnovanu na Ustavnoj povelji koja propisuje temeljne principe organizovanja i funkcionisanja vlasti u zajednici država. Kao takav ovaj akt determiniše i međunarodni subjektivitet zajednice - nosioca suverenosti i država članica kao nosilaca izvornog suvereniteta koji su prenijele na samu zajednicu. Komplikovana pravna priroda same zajednice i još više nejasan status i nadležnosti država članica uslovili su blokadu izvjesnih funkcija državne zajednice koja i danas traje. Minimun pomjeranja naprijed u regulisanju međusobnih odnosa vro često je uslovljavan racionalnim zahtjevima spolja koji su od država članica i same zajednice tražili isto tako racionalno djelovanje i ponašanje. Istina je da je Ustavna povelja ustanovila organe vlasti i izvjesna ograničenja koja se prevashodno odnose na domen garancija i zaštite ljudskih prava (u normativnom i institucionalnom smislu) u skladu sa vrlo visokim standardima koje poznaju i zemlje EU. Međutim, opstrukcija parlamenta zajednice (iz vrlo često neobjašnjivih razloga) dovodila je i dovodi do blokade okončanja procesa formiranja institucija pa još uvijek imamo apsurd da tako visoke standarde na nivou zajednice zapravo nema ko da štiti. Sud zajednice nije profunkcionisao, novostvoreni organi još uvijek nemaju potreban kapacitet da supstituišu organe ranije federalne države, a državni organi članica ne preuzimaju funkciju zaštite u ranije započetim postupcima, niti pak imaju realnu sliku o tome kako popuniti institucionalnu prazninu nastalu u postojećem pravnom provizorijumu. Odnos parlamenta zajednice prema tako ozbiljnoj temi kao što je pristup EU najbolje se može sagledati kroz opstrukciju nedostatka kvoruma onda kada se odlučivalo o vitalnim pitanjima za članice i zajednicu država u cjelini. U isto vrijeme ustavni projekti u zemljama članicama su zamrznuti na nivou od prije nekih desetak i više godina. Upornost sa kojom se oponira promjeni najviših pravnih akata država članica može se okarakterisati sa totalnom indiferentnošću prema državnim obavezama i pravima sopstvenih građana. Ako bi se bukvalno tumačile norme postojećih ustavnih akata onda bi aktuelno bilo i pitanje u kakvim to državama živimo i da li su norme takvih ustava uopšte pravne norme ili samo puke političke deklaracije. Istu svrhu imaju i konstitucionalni

384

norme koje upućuju na karakter i stepen efikasnosti sudske zaštite prava i sloboda građana. Evropa i Evropska unija (koji sve više postaju sinonimi) zasnovani su prvenstveno na individualnim pravima i slobodama svojih građana, što je jedna od bitnih socioloških i kulturoloških odlika regiona. Ovaj sistem je zasnovan na vrlo visokim standardima iz različitih izvora: pravne teorije i prakse, međunarodnih ugovora i običaja, jednostranih akata država i pravnih načela koja primjenjuju prosvećene demokratske države. Suprematija međunarodnog prava u kojemu evropsko pravo i institucije imaju vrlo visoko rangirano mjesto u kreiranju, garancijama i zaštiti, implementirana je u tekstove Ustavne povelje i Povelje o ljudskim i manjinskim pravima državne zajednice. Takav odnos je vidljiv i po konstrukciji normi povelja i po njihovoj sadržini. Međutim, Ustav Crne Gore nije usklađen sa ovim tekstovima, niti je konstitucionalni okvir u Crnoj Gori takav da može pružiti efikasnu zaštitu građana. Ne treba zaboraviti da je pasivnošću parlamenta zajednice država najznačajniji dio ili najreprezentativniji dio regionalnog prava – Evropska konvencija o osnovnim pravima i ljudskim slobodama - takođe dugo ostao van institucionalnog pravnog okvira u državama članicama, pa i u samoj Crnoj Gori. Ovo posebno naglašavamo u uvjerenju da je isti regionalni instrument bio model i izvor prava i za samu Uniju na putu njene transformacije u današnji integracioni i institucionalni oblik postojanja. Po pitanju zaštite ljudskih prava EU je u svojoj transformaciji i amendiranju ugovornog (primarnog) prava prihvatila osnivački koncept zasnovan na principima slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda i vladavine prava.3 Nadalje, poštovanje ovih principa čini preduslov za razmatranje prijema novih članova u članstvo EU.4 U stvari to je samo potvrda već ustanovljenih kriterijuma donešenih od strane Vijeća ministara u Kopenhagenu 1993.godine koji pored ostalog propisuju da članstvo zahtijeva od zemlje kandidata dostignuti setepen stabilnosti instuticija koje garantuju vladavinu prava, zaštitu ljudskih prava i poštovanje i zaštitu prava manjina. Evropski paralament je bio institucija kreiranja politike ljudskih prava EU kroz niz rezoulcija i mjera, posebno izvještaja o stanju ljudskih prava u svijetu i unutar Evropske Unije. Na zahtjev Evropskog Parlamenta tzv. klauzula ljudskih prava uključena je u sve ugovore Unije sa trećim zemljama prema kojoj je poštovanje ljudskih prava “esencijalni elemenat” ovih sporazuma, a čije kršenje može prouzrokovati i suspenziju sporazuma.5 Nakon perioda različitog tretmana pojedinih kategorija ljudskih prava Evropski Parlament je 2000 godine donio Povelju o fundamentalnim pravima Evropske Unije. U preambuli Povelje pored ostalog stoji: “Na osnovu svijesti o njenom duhovnom i moralnom nasljeđu Unija je formirana na nedjeljivim, univerzalnim vrijednostima ljudskog dostojanstva, slobode, jednakosti i solidarnosti; zasnovana je na principima demokratije i vladivine prava. Ona stavlja individuu u središte njenih aktivnosti ustanovljavanjem državljanstva Unije i kreiranjem područja slobode, bezbjednosti i pravde. Unija doprinosi očuavnju i razvoju ovih zajedničkih vrijednosti poštujući različitost kulture i tradicije naroda Evrope kao i nacionalni identitet zemalja članica i organizaciju njenih

3 Art.6 Amsterdam Treaty 4 Art.49 Amsterdam Treaty 5 Wolfgang Benedek, Women’s Rights – The European Union and Human Rights.

385

državnih autoriteta na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivo; to traži izbalansiran i održiv razvoj i obezbjeđenje slobodnog kretanja ljudi, roba, usluga i kapitala i slobodu osnivanja.” Povelja je objedinila korpus ljudskih prava i sloboda i učinila svoj sadržaj istinskim univerzalnim katalogom svih dimenzija ljudskih prava. Na taj način obogaćen je i dopunjen prostor za koji su dugo godina bile vezane kontraverze o pravnoj prirodi pojedinih prava čovjeka, nerijetko zasnovane i na neprirodnim, politizovanim i iskompromitovanim podjelama na različite kategorije ili generacije ljudskih prava. Zato će ovaj dokument bitno odrediti i harmonizaciju (ujednačavanje) pravnih sistema unutar Unije i u zemljama pretendentima na prijem u članstvo. I upravo zbog toga stoji opravdana kritika da se samo jedan korpus prava i sloboda i samo jedan vid ljudskog djelovanja ne može proglasiti nedodirljivim, prioritetnim i samoodrživim. A upravo to se desilo u većem dijelu Jugoistočne Evrope. Koristeći iskustva zemlja koje su otišle dalje u procesu harmonizacije, kao i podršku eksperata EU iz različitih oblasti društvenih odnosa Crna Gora je izvršila temeljnu reformu pravosudnih institucija koje su trebale biti osnov za dogradnju sistema zaštite i ostvarivanja prava i obaveza, pa i onih principa sadržanih u pravnom sistemu EU. Zapravo, reforma je zaočela nešto ranije donošenjem Zakona o sudovima koji je trebao obezbijediti funkcionalnu i personalnu nezavisnost sudstva i nepristrasnost sudova. Nešto ranije smo rekli da je pravo EU sistem sui generis, bez poznatog sličnog ustrojstva u drugim dijelovima svijeta. To ne znači da je ovaj sistem konzerviran i zatvoren za kvalitetna i korisna rješenja, tim prije što i ovaj sistem evoluira i prati zahtjeve, odnosno interese Unije i njenih članica. Tako su zajedno sa primarnim i sekundarnim pravom EU u reformi korišteni instrumenti međunarodnih i regionalnih organizacija, naročito Savjeta Evrope. Pored evidentnog napretka u normativizaciji sudskog zakonodavstva ostao je niz praktičnih pitanja iz domena izvršavanja zakona i materijalnog položaja nosilaca pravosudnih funkcija kao prepreka realizaciji cijelog projekta reforme. Kada to kažemo onda prevashodno mislimo na nedostatak objektivnih kriterijuma – mjerila za ocjenu kvaliteta rada sudija u postupku napredovanja ili samo obavljanja sudijske funkcije. Precedentno pravo i sudska praksa kao izvor prava postaju dijelom savremenog koncepta pravosuđa u širem smislu – dakle i djelatnosti tužilaštva i advokature. Dosadašnja koncepcija je bila zasnovana na užem principu primjene zakonom propisanih normi i postojanju pravnih praznina. Takav princip je donekle olakšavao rad sudova, ali je sa druge strane dovodio do neujednačenih standarda u primjeni prava. Kombinacija statutory law-a kakav smo imali do sada i common law-a po pravilu ne poznaje pravnu prazninu i traži mnogo više od suda i sudije, a prije svega zahtijeva izvanredno obučenog i stručno osposobljenog nosioca sudijske funkcije. U tom smislu Zakon o sudovima nije donio potpuno zaokružen koncept stvaranja sudijskog kadra, niti njegov doprinos identifikaciji adekvatnih personalnih rješenja. Značajna rekonstrukcija je urađena u domenu krivičnog zakonodavstva sa uvođenjem novih instituta i ograničenjem učešća vansudskih institucija u vođenju pojedinih faza krivičnog postupka. Takođe, bitna poboljšanja učinjena su u odnosu na prava okrivljenih lica i učešće branilaca u svim fazama postupka. Ipak ostaje utisak da su neka rješenja nedorečena o čemu će se moći suditi nakon stupanja propisa na snagu, kada praksa pokaže pravo lice zakonskog teksta. Bitna činjenica koja determiniše ovakvu konstataciju jeste paralelni rad na donošenju novog Zakona o policiji koji takođe sadrži neke mjere i radnje koje se mogu podvesti pod sistem istražnih radnji, a ovaj zakon još uvijek nije stekao status akta podobnog za usvajanje. Generalno govoreći, novi Zakonik o krivičnom postupku donešen je uz vrlo značajnu podršku evropskih eksperata i dugotrajan rad na izradi samog teksta.

386

Krivični zakonik je takođe novina u procesu harmonizacije pravnog sistema Crne Gore sa relevantnim pravom EU. Osnovne karakteristike ovog Zakona usmjerene su upravo na one oblasti koje je i Evropska Unija okarakterisala prioritetima u smislu borbe za njihovo iskorjenjivanje. Tako su se u okviru ovog zakonskog projekta konačno našla i nova krivična djela protiv međunarodnog poretka i mira (terorizam), trgovina ljudima, korupcija, pranje novca itd. Osnovni problem pravosuđa mogao bi biti kvalifikacija pojedinih krivičnih djela (npr. uvreda, rasna diskriminacija i izazivanje vjerske i rasne mržnje i netolernacije), o čemu će konačni sud dati sudska praksa kao poseban i značajan izvor prava u budućnosti. Niz drugih propisa identifikovan je za predstojeću fazu dvostruke harmonizacije o kojoj smo već nešto rekli. Problem nastaje u domenu spremnosti, institucionalne i personalne, državnih struktura da započnu process usaglašavanja. Da bi se izbjegao nepotreban nesklad u funkcionisanju država članica, ali i predupredio disbalans u odnosu prema obavezama iz procesa stabilizacije i asocijacije, države članice su donijele istovjetne zakone o akcionom planu harmonizacije ekonomskih sistema radi sprečavanja i uklanjanja prepreka slobodnom protoku ljudi, robe, usluga i kapitala unutar zajednice.6 Osim terminološkog sklada sa principima EU akcioni plan implicira i na obavezu “usaglašavanja sa odgovarajućim propisima Evropske Unije” u oblasti rada, zdravstva i zapošljavanja, prosvete, slobodnog protoka ljudi, roba, usluga i kapitala. Tamo gdje ne postoji eksplicitna obaveza usaglašavanja u praktičnoj normativnoj djelatnosti zakonodavac se bez dvoumljenja priklanja rješenjima sadržanim u sekundarnom pravu EU, obzirom da je takav pristup vrlo praktičan sa stanovišta upotrebne vrijednosti u odnosima sa državama u okruženju i geografski i istorijski najbližim trgovinskim i uopšte ekonomskim partnerima u zemljama EU. Da bi takav pristup uopšte bio moguć još jednom se ističe potreba dugoročnog instalisanja institucije koja će se baviti evropkim integracijama u profesionalnom maniru i sa unaprijed poznatim ciljevima i prioritetima državne politike. Za sada Crna Gora takav okvir nema što je jedan od bitnih nedostataka u procesu harmonizacije. Da je situacija upravo takva kako je ovdje izloženo govori i opšti deficit naučnih i stručnih tekstova iz ove oblasti. Uticaj pravnih eksperata EU na proces harmonizacije u Crnoj Gori je nesumnjiv i ogroman. Zapravo, bez njihove podrške u Crnoj Gori nije realizovan nijedan ozbiljniji zakonski projekat. Ovdje treba istaći i druge strane eksperte koji su svojim učešćem dali doprinos rekonstrukciji zakonodavstva u Crnoj Gori. Međutim, bilo bi pogrešno ne istaći i drugačije oblike učešća stranih eksperata kojim svojim pristupom dezvuišu principe ekonomske i socijalne politike u okvirima Evropske Unije. To se prije svega odnosi na proces izbora savjetnika u procesu privatizacije koji je jedan od najznačajnijih uzroka ekonomske i političke nestabilnosti u Crnoj Gori. Pri ovim procesima su bukvalno marginalizovane sve komponente svojinskih odnosa u korist jedne jedine – ekonomske, bez obzira na one druge jednako važne koji kroz svoj strukturu osnažuje i štiti Evropska Unija, a to su prije svega socijalna zaštita, zaštita životnog standarda i zaštita životne sredine. Zaključak Putem ovog teksta data je osnova i hronolgija ukupne društvene i naročito zakonodavne reforme u Crnoj Gori koja za cilj ima ujednačavanje ili usaglačavanje pravnog sistema sa pravom EU. Iz sadržine je moguže izvuži konkretne zaključke o tome koliko i kako je vođen postupak hramonizacije u CG, odnosno u kojem vremenu se sam proces morao odvijati.

6 “Službeni list RCG” br. 42/03

387

Takođe je jasno da se brojni civilizacijski standardi ne mogu držati samo pravnim i kuturnim nasljeđem EU, ali je nivo garancija i sistem zaštite koji pruža Unija zacijelo jedan od za sada poznatih najkompleksinijih i najefikasnijih u istoriji civilizacije. Rad je jednim dobrim djelom usmjeren na analizu poštovanja prava čovjeka i modalitete zaštite individulanih i kolektivnih prava, pri čemu je prostor dat više samoj normativnoj materiji harmonizacije i onom što Crna Gora može ponuditi kao perspektivu, nego institucijama unutar EU koje sigurno imaju sasvim drugačiji, ako ne pristup, a ono sigurno rezultat djelovanja. Konačno, primjer Crne Gore nije usamljen i sa njime su se, u manjoj ili većoj mjeri, suočavale sve zemlje u tranziciji. Zato je ovaj rad više usmjeren da ukaže na uočene oblike i metode hamonizacije onamo gdje je iskustvo, društveni ambijent i intelektualni potencijal predugo bio ignorisan da bi dao momentalni povoljan rezultat, odnosno banalno rečeno harmonizaciju učinio mogućom sad i ovdje. Bibliografija:

• European Law, G. Bergman, R. Goebel, W. Davey, E. Fox • The EU and Human Rights, Philip Alston, Mara Bustelo, James Heenan • Zlatko Stefanović, Pravo Evropske Unije • Basic Community Laws, B. Rudden, D. Wyatt • Europa von A bis Z, Taschenbuch der europaischen integration, W. Weidenfeld,

W. Wessels • Transforming East European Law, K. Hober • EU Law and Human Rights, L. Betten, N. Grief • Ć. Sadiković, Evropsko pravo ljudskih prava

388

CIP.......

389