UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI, CLUJ-NAPOCACentrul de Formare Continuă şi Învăţământ la DistanţăFacultatea de Istorie şi Filozofie

Specializarea: Managementul Securităţii în Societatea ContemporanăDisciplina: Guvernanţa Uniunii Europene

Guvernanţa Uniunii Europene

SUPORT DE CURS

ANUL I

Semestrul II

Cluj – Napoca2012

1

I. Informaţii generale despre curs, seminar, lucrare practică sau laborator

Informaţii despre curs:Titlul disciplinei: Guvernanţa Uniunii EuropeneCodul: MP 1210Anul şi semestrul de desfăşurare a cursului: Anul I, Semestrul ITipul cursului: optionalNumăr de credite: 6Programarea în orar a activităţilor: conform orarului afişat la sediul facultăţii

Informaţii despre titularul de curs, seminar, lucrare practică sau laborator:Curs şi seminar: Prof. univ. dr. Adrian IvanNume şi titlul ştiinţific: Prof. univ. dr. Adrian IvanInformaţii de contact:

birou sala 305, etaj 3, Clădirea Centrală a UBB, Str. M.Kogălniceanu nr.1 e-mail: adrian_ivan2007@yahoo.com, tel. 0745208190– vă rog să utilizaţi acest număr de telefon între orele 9.00-16.00

Ore de consultaţii: Conform cu orarul afişat la sala 305

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite: Pentru buna desfăşurare a acestui curs, participanţii trebuie să aibă cunoştinţe de

bază de istoria integrării europene şi politici comunitare.

Descrierea disciplinei:Obiectivele cursului / disciplinei: Cursul îşi propune să analizeze conceptele specifice politicilor europene privind guvernanţa multilevel în cadrul Uniunii Europene. Masterandul va putea să utiliezeze conceptele şi teoriile care stau la baza politicilor specifice guvernanţei pe mai multe nivele. Cunoaşterea sistemului instituţional şi al mecanismelor de decizie din cadrul UE constituie elemente fundamentale pentru înţelegerea guvernanţei multi-level. Suportul de curs va oferi, de asemenea, şi analize pe studii de caz particulare.

Conţinutul disciplinei:Disciplina se axează pe expunerea următoarelor aspecte:Modulul I: Guvernanta in Uniunea Europeana: concepte si instrumente de lucruTema 1: Examinarea genealogică şi istorică a schimbărilor guvernanţei în societăţile democraticeTema 2: Uniunea Europeana: definiţii, instituţii, principii: intre interguvernamentalism si supranationalismTema 3: Sistemul politic al Uniunii Europene: Instituţii, mecanisme, proceduri, agenţii, reforme instituţionaleTema 4: Guvernanţa în Uniunea Europeană

2

Modulul II: Guvernanta din perspectiva extinderii UE: modele de implementareTema 5: Extindere şi guvernanţa Uniunii Europene: Extindere, rationalism, constructivism, “return in Europe”Tema 6: Paradigme de gandire în integrarea europeană: functionalism, neofunctionalism, neomedievalism, federalism, constructivismTema 7: Multilevel governance: “new” regionalism, competiţie, actori locali şi regionali, subsidiaritateTema 8: Caracteristiciile guvernantei multi-nivel: Tipuri de MLG: Tip I si II Concepte : autoritati supranationale, nationale si sub-nationale, Dispersia autoritatii: verticala si orizontala

Organizarea temelor în cadrul cursului Disciplina este structurată pe module, teme şi unităţi de curs, astfel: Modulul I: Guvernanta in Uniunea Europeana: concepte si instrumente de lucruTema 1: Examinarea genealogică şi istorică a schimbărilor guvernanţei în societăţile democraticeUnitatea de curs1: Uniunea Europeană a Celor 15. Unitatea de curs 2: Cazurile Austriei, Suediei şi FinlandeiTema 2: Uniunea Europeana: definiţii, instituţii, principii: intre interguvernamentalism si supranationalismUnitatea de curs1: Sistemul politic al Uniunii EuropeneUnitatea de curs 2: Regiune şi regionalizare în contextul Uniunii EuropeneTema 3: Sistemul politic al Uniunii Europene: Instituţii, mecanisme, proceduri, agenţii, reforme instituţionaleUnitatea de curs1: Dezbaterile instituţionale şi evoluţia UE de la Maastricht la AmsterdamUnitatea de curs 2: Moneda euro şi politicile comuneTema 4: Guvernanţa în Uniunea EuropeanăUnitatea de curs 1: Conceptul de guvernanţă

Modulul II: Guvernanta din perspectiva extinderii UE: modele de implementareTema 5: Extindere şi guvernanţa Uniunii Europene: Extindere, rationalism, constructivism, “return in Europe”Úntate de curs 1: De la Comunitatea Europeană la Uniunea EuropeanăÚntate de curs: În căutarea „Marii Europe“ sau „cealaltă Europă“ Tema 6: Paradigme de gandire în integrarea europeană: functionalism, neofunctionalism, neomedievalism, federalism, constructivismUnitate de curs 1: Principalele teorii ale integrării europene contemporaneUnitate de curs 2: Federalismul europeanTema 7: Multilevel governance: “new” regionalism, competiţie, actori locali şi regionali, subsidiaritateUnitate de curs 1: Conceptul de governance şi multi-level governance. Abordare comparativăUnitate de curs 2: Principiile bunei guvernanţe(good governance)

3

Tema 8: Caracteristiciile guvernantei multi-nivel : Tipuri de MLG: Tip I si II Concepte   : autoritati supranationale, nationale si sub-nationale, Dispersia autoritatii: verticala si orizontalaUnitate de curs 1: Trăsăturile modelului multi-level governance Unitate de curs 2: Tipuri de multi-level governance

Formatul şi tipul activităţilor implicate de cursParcurgerea acestei discipline va presupune atât întâlniri faţă în faţă, cât şi muncă

individuală. Astfel, metodele utilizate pe parcursul predării cursului sunt: expunerea teoretică, prin mijloace auditive şi vizuale; explicaţia abordărilor conceptuale; prezentarea de explicaţii alternative; răspunsuri directe la întrebările studenţilor.

În ceea ce priveşte activitatea cursanţilor, se va încuraja participarea activă a studenţilor prin problematizarea informaţiilor prezentate, implicarea în activităţi de grup, proiecte de cercetare; realizarea analizei unor situaţii concrete din domeniul resurselor umane pe baza discuţiilor libere de grup a studenţilor; studii de caz, joc de roluri, soluţii alternative.

Studentul are libertatea de a-şi gestiona singur, fără constrângeri, modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului. Este însă recomandată parcurgerea succesivă a modulelor prezentate în cadrul suportului de curs, în ordinea indicată şi rezolvarea sarcinilor sugerate la finalul fiecărui modul.

Materiale bibliografice obligatorii Documente1. Conclusions of Working Group I on the Principle of Subsidiarity, în CONV 286/02,

Brussels, 23 september 2002(24.09), pp.1-11.2. Convention Bulletin, Edition 19, 13.12.2002. 3. Convention Bulletin, Edition 20, Bruxelles, 20. 01. 2003.4. Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Iaşi, Editura Polirom, 2001.5. European Governance. A White Paper, Brussels, COM – 2001, 25.07.2001.6. Tratat de instituire a unui Constituţii pentru Europa, în CONV 850/03.CĂRŢI ŞI ARTICOLEAdrian Ivan, Perspective teoretice ale construcţiei europene, Cluj, Eikon, 2003.

Vasile Vese, Adrian Ivan, Tratatul de la Nisa, Text tradus si comentat, Cluj, 2002.

R.D. Putnam în colaborare cu Robert Leonardi şi Raffaella Y. Nanetti, Cum funcţionează democraţia. Tradiţiile civice ale Italiei moderne, Iaşi, Polirom, 2001.

Olivier De Schutter, Notis Lebessis and John Paterson (edited by), Governance in the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2001, pp. 129-167.

Andrew, Moravcsic, “Negotiating the Single European Act”, în The New european community, Robert Keohane & Stanley Hoffman (edit by) , Oxford, West-view, !991, pp. 42-83.

Tratatul de la Nisa. Text tradus si comentat, volum coordonat de Vasile Vese şi AdrianIvan, Cluj-Napoca, Editura Dacia, 2001.

4

Wayne Sandholtz and Alec Stone Sweet (ed.), European Integration and Supranational Governance, oxford, 1998-2002.

Dimitris N. Chrysochoou, Theorizing European Integration, 2001.

Simon Hix, The Political system of the European Union, second edition, Oxford, 2005.

Vasile Puşcaş, Adrian Ivan (coord.), Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană, Institutul Cultural Român, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004.

Materiale şi instrumente necesare pentru curs În vederea participării la un nivel optim la activităţile cursului, este recomandat ca masteranzii să aibă acces la următoarele resurse:

calculator conectat la internet (pentru a putea accesa conţinutul cursului şi pentru a putea participa interactiv pe parcursul derulării acestuia)

imprimantă (pentru printarea materialelor suport, a temelor redactate, a studiilor de caz)

acces la resursele bibliografice (abonament la Biblioteca Centrală Universitară) acces la echipamente de fotocopiere

Calendar al cursuluiPe parcursul derulării disciplinei, sunt programate 2 întâlniri faţă în faţă cu toţi

masteranzii înscrişi la curs. În cadrul primei întâlniri se va parcurge prima jumătate a conţinutului suportului de curs (modulul I), iar în cea de-a doua întâlnire se vor parcurge informaţiile corespunzătoare celei de a doua jumătăţi a suportului de curs (modulul II).

În vederea eficientizării acestor întâlniri faţă în faţă, pentru fiecare din acestea, se recomandă parcurgerea de către student a suportului de curs pus la dispoziţie încă de la începutul. De asemenea, anterior întâlnirilor programate, studenţilor li se recomandă să parcurgă capitolele corespunzătoare temelor abordate la fiecare întâlnire din cel puţin una din sursele bibliografice indicate. În acest mod, se va facilita orientarea cursului asupra aspectelor de fineţe din conţinutul disciplinei şi se va permite concentrarea pe modalităţile de aplicare la nivel practic a informaţiilor deja parcurse.

Politica de evaluare şi notareEvaluarea studenţilor se va efectua conform detalierii de mai jos:răspunsuri la examen/colocviu reprezintă elaborarea unui proiect de cercetare reprezintă

Elemente de deontologie academicăSe vor avea în vedere următoarele detalii de natură organizatorică:

Lucrările elaborate de către masteranzi pe parcursul activităţilor vor avea în mod obligatoriu caracter de originalitate. Masteranzii ale căror lucrări se dovedesc a fi plagiate nu vor fi primiţi în sesiunea de examene planificată;

Orice tentativă de fraudă sau fraudă depistată va fi sancţionată cu anularea sesiunii de examene pentru masterandul în cauză;

Rezultatele finale vor puse la dispoziţia masteranzilor on-line, prin utilizarea site-ului facultăţii;

5

Contestaţiile se vor soluţiona în maxim 24 de ore de la afişarea rezultatelor;

Studenţi cu dizabilităţiTitularul cursului este disponibil, în limita posibilităţilor, la adaptarea conţinutului

şi metodelor de transmitere a informaţiilor disciplinei în funcţie de tipul dizabilităţii care sunt prezente la nivelul cursanţilor. Se vor lua toate măsurile necesare în vederea facilitării accesului egal al tuturor cursanţilor la activităţile didactice.

Strategii de studiu recomandateSe recomandă parcurgerea sistematică a modulelor cuprinse în cadrul cursului,

punându-se accent pe pregatirea individuală continuă a masteranzilor şi pe evaluările formative pe parcursul semestrului. Se recomandă cursanţilor alocarea unui număr de cel puţin 48 de ore pentru parcurgerea şi însuşirea cunoştinţelor necesare promovării cu succes a acestei discipline. Sunt necesare de asemenea aproximativ 24 de ore în vederea documentării şi elaborării eseurilor şi proiectelor ce vor fi susţinute de către fiecare masterand.

II. Suportul de cursModul 1: Guvernanta in Uniunea Europeana: concepte si instrumente de lucru

a) Scopul şi obiectivele modulului.Scopul modulului este acela de a oferi o genealogie a guvernanţei în contextual procesului de construcţie europeană.Obiectivele modulului sunt:

Înţelegerea procesului istoric în contextual căruia a fost dezvoltat conceptual politico-administrativ al guvernanţei

Operaţionalizarea conceptelor de regiune şi regionalizare în contextual guvernanţei

Înţelegerea instrumentelor guvernanţei în contextul politicilor Uniunii Europene

b) Schema logică a modululuiModulul 1 cuprinde 4 teme, fiecare a câte două unităţi de curs, mai puţin tema 4. Prima unitate de curs este analitică şi explicativă, iar cea de-a doua se poate constitui în studiu de caz.

6

Tema 1 analizează emergenţa guvernanţei în contextul Uniunii Europene a celor 15. Studiul de caz al temei se referă la Austria, Finlanda şi Suedia, ţări în care modelul guvernanţei a fost implementat în contextul politico-social particular al statului bunăstării (welfare state)Tema 2 Tema 2 situează guvernanţa în contextul procesului de extindere al Uniunii Europene demarat după tratatul de la Maastricht şi, mai ales, a dezbaterilor asupra formei pe care trebuia să o ia aceast proces de extindere. Studiul de caz al temei se referă la conceptele de regiune şi regionalizare, poziţionate şi analizate în contextul expus anterior.Tema 3 situeză guvernanţa în contextul instituţional al UE care a fun. Între tratatul de la Maastricht şi Tratatul de la Ámsterdam. Studiul de caz al temei se referă la inserarea principiilor guvernanţei în designul politiclor UE.Tema 4 stabileşte coordonatele analitice din care pot fi analizate modelele de guvernanţă, în contextul unor repere bibliografice generale asupra Uniunii Europene.

c) Conţinutul informaţional detaliatModulul I: Guvernanta in Uniunea Europeana: concepte si instrumente de lucruTema 1: Examinarea genealogică şi istorică a schimbărilor guvernanţei în societăţile democratice

1.1 Uniunea Europeană a Celor 15

Comunităţile Europene au cunoscut nu numai fenomenul adâncirii construcţiei legislative, economice, monetare, instituţionale ci şi lărgiri succesive, demarate la sfârşitul anilor ’60. Uniunea Europeană a înregistrat prima lărgire în 1995, iar a doua în 2004, urmând să cunoască a treia în 2007. Orice extindere a UE a presupus, dincolo de un efort economic, o reformă a instituţiilor europene, premisă, din punctul nostru de vedere, a naşterii viitoarei federaţii europene.

Numărul membrilor UE a crescut, în 1995, de la doisprezece la cincisprezece. Trei state: Austria, Finlanda şi Suedia (Norvegia refuzând din nou aderarea) s-au adăugat construcţiei comunitare. Ea s-a realizat la scurt timp după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht şi după anunţarea criteriilor de admitere de la Copenhaga din 1993 (criteriul politic: stat de drept, pluripartidism, apărarea drepturilor fundamentale ale omului, protecţia persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale; criteriul economic: economie funcţională de piaţă care să facă faţă presiunilor concurenţiale ale pieţei interne europene; adoptarea acquis-ului comunitar). Lărgirea era permisă de art. O al Tratatulului de la Maastricht, ce înlocuia art. 237 al Tratatului CEE, art. 98 al CECO şi art. 205 al CEEA. Ea are un caracter federal, dacă ţinem cont atât de implicarea instituţiilor europene cât şi a statelor membre. Comisia, cea mai vizibilă instituţie din acest proces, este negociatorul UE cu ţările candidate.

Pe parcursul evoluţiei UE, rolul Comisiei a crescut datorită aspectelor tehnice ale negocierii şi a misiunii sale diplomatice pe lângă statele candidate. Negocierea, în sine, este aşa cum afirma profesorul Vasile Puşcaş, fostul negociator-şef al României cu UE, „o metodă de a construi Europa” (Puşcaş 2006). Pe bună dreptate putem afirma că negocierea pune în lumină caracterul federal al Uniunii atât prin instituţiile mixte (ţări

7

candidate-UE) pe care le creează cât şi prin implicarea instituţiilor naţionale şi comunitare.

Parlamentul European urmăreşte foarte strict procesul de negociere, atât prin raportorii săi speciali pentru fiecare stat candidat, cât şi prin avizul final pe care îl acordă Tratatului de aderare fiecărei ţari în parte.

Consiliul European, de asemenea, joacă un rol fundamental prin hotărârile politice (orientările politice) pe care le ia, stabilind deschiderea negocierilor şi finalizarea acestora. La rândul său, Consiliul de Miniştri al Uniunii are un rol fundamental, fiind cel care ia decizia bazată pe unanimitate, privind extinderea şi semnarea Tratatului de aderare. Statele membre sunt reprezentante prin miniştrii lor la acest proces, ele având sarcina finală de a ratifica tratatele de aderare.

Primii aderenţi au fost însă state membre ale Asociaţiei Europene a Liberului Schimb (AELS) creată, în 1959, ca răspuns la CEE. Între cele două organizaţii a fost realizat un acord de liber-schimb, în 1972 (Bulletin CE, no.7/8 1972), iar prin Declaraţia comună de la Luxemburg, acordul a fost înlocuit de un proiect mult mai generos: Spaţiul Economic European. Pornind de la acest acord, Comisia şi reprezentanţi ai unor state precum Austria, Suedia, Elveţia s-au întâlnit de mai multe ori, între anii 1985-1995 (Gal 2005: 240-241; Moreau Defarges 1995: 269-272).

Cei trei aderenţi, în ciuda faptului, că erau state mici ca populaţie şi ca suprafaţă teritorială (Austria: mai puţin de 8 milioane de locuitori, Finlanda: 5 milioane; Suedia: aproape de 9 milioane) au suscitat numeroase discuţii legate, mai ales, de încadrarea lor în instituţiile comunitare.

S-a pus problema votului cu majoritate calificată în cadrul Consiliului de Miniştri şi mai ales a minorităţii de blocaj. Unii doreau menţinerea vechii minorităţi de blocaj (26 din 76), mai uşor de atins (a se vedea Marea Britanie şi Suedia), în timp ce alţii doreau ridicarea acesteia de la 27 din 90. S-a ajuns în cele din urmă la „compromisul de la Ioannina” (29 martie 1994) conform căruia „dacă membrii Consiliului reprezentând un total de 23 la 26 de voturi indică intenţia lor de a se opune luării unei decizii de către Consiliu cu majoritate calificată, Consiliul va face tot ceea ce este în puterea sa pentru a ajunge într-un răgaz rezonabil şi fără a aduce prejudicii limitelor obligatorii fixate prin tratate şi dreptul derivat […] la o soluţie satisfăcătoare care să poată fi adoptată cu cel puţin 68 de voturi” (Moreau Defarges 1995: 269).

În acelaşi timp, neutralitatea de care s-au bucurat cele trei state până la aderare a suscitat, de asemenea, unele întrebări. Aderând la UE, ele şi-au asumat şi articolul J.4 al. 1 din Tratatul de la Maastricht care stipula „definirea la termen a unei politici de apărare comune, care ar putea conduce la un moment dat la o apărare comună”.

Vecinătatea Finlandei cu Rusia a extins frontierele Europei până la proximitatea fostului imperiu sovietic, iar dacă o agresiune se producea contra noului stat integrat, întreaga Uniune se considera agresată.

Integrarea celor trei state în UE, ale căror cereri de aderare sunt mai vechi (Austria 1989; Suedia, iunie 1990; Norvegia, în noiembrie 1991), a fost facilitată şi datorită Tratatului dintre UE şi Asociaţia Europeană a Liberului Schimb, semnat la Porto, 2 mai 1992, prin care s-au pus bazele Spaţiului Economic European, 22 septembrie 1992(Rapport de Commision 1993: 287).

8

Parlamentul austriac s-a pronunţat în favoarea acordului cu o largă majoritate formată din conservatori şi social-democraţi. A fost urmat de cel norvegian, la 16 octombrie şi de cel finlandez, la 22 octombrie acelaşi an (Finn 1991: 624-630; L’EEE 1994:19).

Acordurile dintre CEE şi Asociaţia Europeană a Liberului Schimb s-au concretizat prin acorduri bilaterale cu fiecare stat în parte. Au fost semnate astfel de acorduri pentru agricultură şi trafic rutier cu Austria şi Elveţia şi pentru peşte cu Irlanda, Norvegia şi Suedia.

Tratatul prevedea şi un cadru instituţional comun: un Consiliu al Spaţiului Economic European, un Comitet mixt al înalţilor funcţionari, un Comitet parlamentar paritar şi un Comitet consultativ), ce permitea ţărilor din Asociaţia Europeană a Liberului Schimb să fie informate şi consultate, dar fără să participe la deciziile Comunităţii (L’EEE 1994: 60).

Negocierile cu cele 4 ţări candidate au început, în 1993, după ce Consiliul European din decembrie 1992, de la Edinburg, a decis în acest sens. Acestea s-au desfăşurat separat cu fiecare stat în parte, ţările candidate asumându-şi pilonul II al Tratatului de la Maastricht.

1.2 Cazurile Austriei, Suediei şi FinlandeiAustriaCererea de aderare a Austriei la Comunităţile Europene a fost depusă, în 17 iulie

1989. Ea conţinea o clauză de neutralitate, având în vedere statutul special al acestei ţări începând cu 1955. Relaţiile europene ale Austriei o îndreptăţeau să spere că într-o zi va fi membră a UE. Ea a fost printre ţările care au aderat la Planul Marshall, fiind membră în cadrul Organizaţiei Europene de Cooperare Economică (1947), apoi al Consiliului Europei (1956), ca, în 1960, să devină membră a Asociaţiei Europene a Liberului Schimb.

Statul austriac a fost printre primele state ce şi-au exprimat intenţia de a adera la CEE, prima cerere fiind depusă, în 1963. Negocierile au debutat, în 1965, dar au eşuat, în 1967, datorită unor impedimente instituţionale şi a contextului politic al epocii (Gal 2005: 253). Relaţiile Austriei cu Comunităţile Europene între anii ’70 şi anii ’80 au fost determinate de angajamentele CEE faţă de Asociaţia Europeană a Liberului Schimb. Dosarele austriece se refereau la probleme precum neutralitatea, traficul în zonele alpine, agricultura, federalismul şi ajutoarele regionale, mediul, dreptul străinilor de a achiziţiona terenuri, sistemul social etc.

Cel mai dificil dosar a fost cel al neutralităţii, mai ales că în perioada negocierilor (1993-1994), UE se găsea în plină efervescenţă a căutărilor sale identitare în materie de politică externă şi de apărare. Pe de altă parte, legea constituţională a Austriei contravenea politicii comerciale comunitare şi Tratatului Comunităţii Europene al Energiei Atomice, ce obliga un stat membru să furnizeze materii prime cu caracter strategic celorlalte state membre. Mai mult, asumarea de către Austria a pilonului II al Tratatului de la Maastricht privind politica externă şi securitatea presupunea, în egală măsură, renunţarea la neutralitate (L’avis sur la demande... lAutriche 1992:16). Până la urmă, avizul Comisiei asupra cererii de aderare a Austriei la Uniunea Europeană sublinia că neutralitatea acesteia nu împiedica acceptarea acquis-ului comunitar şi integrarea în UE.

9

Apropierea Austriei de CEE şi de celelalte Comunităţi a fost fără îndoială facilitată de acordurile privind Spaţiul Economic European şi de performanţele economice ale acestui stat care avea între 1986-1990 o rată a inflaţiei de 3%, o medie a datoriei publice sub rata comunitară şi un mediu de viaţă superior unor state deja membre ale UE, exprimat printr-un şomaj inferior celui comunitar (Gal 2005: 256). Comerţul exterior al acestei ţări era orientat către Comunitate (68% din importuri şi 65% din exporturi), industria avea o convergenţă crescută cu CEE, determinată, mai ales, de acordurile CEE-AELS din 1973 cu toate că existau probleme privind ajutoarele de stat pentru oţel şi automobile şi întârzieri în restructurarea siderurgiei. Agricultura austriacă se bucura de un nivel asemănător celei comunitare, cu toate că sistemul de susţinere şi reglementare al pieţei nu era compatibil cu PAC, datorită subvenţiilor mai mari decât cele europene. Mulţi oameni politici austrieci se temeau că impactul PAC, îndeosebi în regiunile alpine, va fi unul negativ.

Temerile austriecilor se regăsesc reflectate în sondajele de opinie din anii ’90, astfel că, în 1992, doar 47% din austrieci erau pentru integrare, printre aceştia fiind foarte mulţi fermieri şi cetăţeni care se temeau de consecinţele pierderii neutralităţii şi suveranităţii (Gal 2005: 257; Kreissler 1994: 170.). Temerile acestora s-au repercutat şi asupra evoluţiei politice a Austriei. Aşa se poate explica ascensiunea politică a lui Jörg Heider şi discursul său naţionalist.

Existau apoi multe disparităţi regionale: landurile vestice erau mai dezvoltate, mai orientate spre economia concurenţială, în timp ce cele din est erau mai protecţioniste, cu un comerţ orientat spre Europa Centrală.

Austria a încheiat negocierile, în martie 1994, obţinând între 11 şi 12 ani limitarea traficului rutier pe teritoriul său. În ceea ce priveşte agricultura, acest stat a primit dreptul de a subvenţiona unele zone dificile precum regiunile alpine. A primit facilităţi şi în ceea ce priveşte contribuţia financiară, ce devenea pozitivă abia începând cu 1998. După ce, în mai 1994, Parlamentul European s-a pronunţat pentru aderarea Austriei la UE, referendumul austriac din iunie acelaşi an avea să sancţioneze tratatul de aderare, ce intra în vigoare de la 1 ianuarie 1995.

SuediaProcesul de aderare al Suediei la UE a fost mai scurt decât cel austriac, această ţară

depunând cererea de aderare abia în 10 iulie 1991 (Avis sur la demande de la Suède 1992:6). Cererea sa de adeziune a fost mai simplă decât cea austriacă, deoarece ea şi-a exprimat dorinţa să participe atât la PESC cât şi la UEM, deşi neutralitatea a fost în anii ’60 şi ‘70 impedimentul major în apropierea sa faţă de Comunitatea Europeană.

Cu toate acestea, Suedia a avut şi ea un istoric al relaţiilor cu Comunităţile Europene. Membră a AELS încă de la fondarea acesteia (1960), Suedia a fost una din ţările care au cerut, în 1961, deschiderea negocierilor cu CEE şi încheierea unui acord de liber-schimb. Acest fapt se va realiza, în iulie 1971, îndeosebi pentru produsele industriale.

În anii ’90, neutralitatea şi modelul social-democrat au constituit elementele cele mai importante ale Suediei în negocierile cu Comunitatea (De Stercke 1994:159). Neutralitatea permitea Suediei să exercite un fel de leadership în Scandinavia, iar modelul său de „welfare-state” era opus modelului capitalist, liberal, din Comunitate.

Deschiderea negocierilor între Suedia şi Comunitate, respectiv UE a fost posibilă datorită, pe de o parte, sfârşitului războiului rece şi orientării unor state scandinave ca

10

Norvegia şi Finlanda spre Comunitate şi, pe de altă parte, datorită crizei sistemului economico-social prin care trecea statul suedez după cum cred unii autori, deşi indicatorii economici arată o economie suedeză mai performantă decât cele europene (şomaj 3% în 1992, PIB pe locuitor mai mare cu 20% decât rata comunitară, datoria publică inferioară celei comunitare). Avantajele modelului suedez precum solidaritatea comunitară, autonomia fiscală a regiunilor şi municipalităţilor, rolul mediatorului în conflictele sociale erau doar câteva din elementele ce ar permite şi în zilele noastre transformarea societăţii europene în „comunitate europeană”. Mai mult decât atât, în 1991, balanţa comercială între Suedia şi comunitate era favorabilă celei din urmă.

Cu toate acestea, trebuie să remarcăm că fiscalitatea era una ridicată datorită şi măsurilor de securitate socială, deoarece Suedia avea o economie bazată în mare parte pe monopolurile de stat precum alcoolul, energia, tutunul, şi că şomajul în această ţară crescuse, în 1993, la 14%(Gal 2005:262).

Negocierile începute la 1 februarie 1993 au fost facilitate şi de compatibilităţile între reglementările economice suedeze şi comunitare, de schimburile dezvoltate între cele două părţi datorită relaţiilor CEE-AELS, de oboseala sistemului social-economic suedez, dar şi de venirea la putere a unei coaliţii de partide cu orientare creştin-democrată, mult mai dispuse decât social-democraţii să negocieze ajustări ale modelului suedez, mai ales în cea ce priveşte fiscalitatea întreprinderilor, infrastructura, asanarea finanţelor publice (scăderea ratelor dobânzilor, reducerea inflaţiei şi a deficitului bugetar) (Orengo 1994:306). În curând, foarte mulţi actori politici şi sociali suedezi precum Partidul Social-Democrat, Confederaţia Suedeză a Muncii, Confederaţia Suedeză a Întreprinderilor şi-au exprimat sprijinul pentru integrarea ţării lor în UE. Dosarele cele mai dificile au fost cele legate de neutralitate şi cele sociale precum sănătatea, mediul, securitatea, alcoolul, tutunul, agricultura, pescuitul, politica regională şi contribuţia suedeză la bugetul comunitar (Gal 2005:265). Deşi aderarea Suediei reclama unele modificări constituţionale, coaliţia aflată la putere a reuşit să organizeze atât alegerile legislative cât şi referendumul pentru aderare.

FinlandaFinlanda şi-a depus cererea de aderare la CE, în 18 martie 1992 (L’Avis de la

demande de la Finlande 1992). Neutralitatea acestei ţări a generat în literatura de specialitate conceptul de „finlandizare”, exprimând politica sa de neutralitate între Occident, căruia îi aparţinea ca mental colectiv şi ca model de democraţie şi Uniunea Sovietică.

Nu întâmplător şi această ţară precum Austria şi Suedia, a trebuit să aştepte disoluţia colosului sovietic pentru a-şi depune cererea de aderare la Comunitate. De asemenea, tot din aceeaşi cauză, relaţiile sale cu AELS au fost mai rezervate, ea devenind membru deplin al acestei organizaţii abia în 1986. Dosarul neutralităţii a fost şi, în acest caz, unul foarte important. În ciuda neutralităţii sale, Finlanda a semnat, în 1973, un acord cu CEE, semnând apoi şi Declaraţia de la Luxemburg CEE-AELS şi Acordul de la Porto privind crearea Spaţiului Economic European (1992).

Apropierea sa de CEE, în anii ’90, a avut atât raţiuni politice precum sfârşitul războiului rece şi afirmarea Comunităţii Europene în sistemul internaţional cât şi economice, determinate de provocările mediului internaţional în care CE avea mult mai multe şanse de a concura cu Statele Unite sau Japonia. La începutul negocierilor,

11

Finlanda avea o economie stabilă, bazată pe o rată crescută a investiţiilor, pe un control riguros al finanţelor publice şi o datorie publică redusă, cu toate că traversase o criză economică în anii 1990-1992. Această criză s-a caracterizat printr-un şomaj ridicat, în jur de 13,5% în 1992, o reducere a PIB-ului cu 8%, determinat de scăderea exporturilor spre piaţa rusă, şi o datorie publică mai mare cu 4% decât media comunitară (Gal 2005:267). Schimbarea majoră operată de guvernanţii finlandezi s-a bazat pe apropierea monedei finlandeze de ECU, procedând la o evaluare accentuată, ceea ce a permis firmelor finlandeze să investească pe piaţa comunitară, să reducă personalul administrativ şi să promoveze o reformă fiscală. În anii ’80, populaţia finlandeză nu a văzut cu ochi buni integrarea în CE, opinia publică fiind influenţată de ideea menţinerii neutralităţii. Opoziţia împotriva integrării s-a manifestat în zonele rurale, fiind susţinută şi de grupurile extremiste de stânga şi de dreapta.

Cu toate acestea, în anii ’90, majoritatea partidelor politice finlandeze s-au pronunţat pentru aderare, deşi la alegerile prezidenţiale din 1994, discursurile au fost ambigue. Dosarele cele mai spinoase au fost cele legate de agricultură (reducerea subvenţiilor, concurenţa ridicată, scăderea preţurilor), Finlanda solicitând perioade tranzitorii mari; PESC (non-alinierea militară) şi statutul insulelor Alland. Cu toate acestea, Finlanda a devenit membră UE la 1 ianuarie 1995.

Parlamentul European primea, în ianuarie 1995, 21 de deputaţi austrieci, 22 suedezi şi 16 finlandezi. În Consiliul de Miniştri, în urma acordului de la Ioannina, Austria şi Suedia au obţinut 4 voturi şi Finlanda 3. Majoritatea calificată s-a ridicat de la 62 la 87 de voturi, iar minoritatea de blocaj la 26. Comisia Europeană îşi lărgea şi ea numărul cu încă 3 comisari, ajungând la 20. Noul colegiu european va fi condus de Jacques Santer. Prima extindere a UE era o reuşită ce dădea mari speranţe comunitarilor în procesul de extindere spre Europa Centrală şi de Est.

Tema 2: Uniunea Europeana: definiţii, instituţii, principii: intre interguvernamentalism si supranationalism

Sistemul politic al UEConceptele de federalism, regionalism, regionalizare, regiune, descentralizare

sunt subiecte mult dezbătute în diferite medii europene. Susţinătorii regionalismului şi federalizării lasă impresia că ar fi soluţia optimă pentru conservarea tradiţiilor comunităţilor minoritare sau majoritare, pentru afirmarea cetăţeanului în raporturile sale cu statul de provenienţă şi cu Uniunea Europeană sau ale altor organizaţii europene. Toate curentele de gândire europeană acceptă federalismul, însă ele diferă prin raportul pe care îl stabilesc între statul-naţiune, instituţiile supranaţionale şi alţi actori locali sau regionali. Ce este federalismul? Thomas Fleiner, directorul Institutului federalismului de la Universitatea Fribourg (Elveţia), vede federalismul ca un instrument instituţional tradiţional care asigură un statut de cvasistat sau de suveranitate limitată comunităţilor care doresc să aibă propria lor autonomie şi, de asemenea, drepturi garantate de stat. Acest statut autonom este înscris în constituţia acestor state. Într-un stat federal, comunităţile etnice se bucură de un drept colectiv la autonomie – adică de autogestiune a zonei lor – şi de o putere partajată cu fiecare din componentele federaţiei. Ele iau parte la

12

deciziile care permit lărgirea sau limitarea autonomiei lor şi a puterii legislative, judiciare, executive şi fiscale a componentelor federaţiei1.

Federalismul se bazaează pe o împărţire teritorială, dar o ţară poate fi organizată şi în funcţie de comunitatea de limbă şi religie (ex. Elveţia, Germania, Belgia).

Principala problemă a federalismului este dată de compromisul ce trebuie realizat între suveranitatea centrală şi autonomia fiecrărei componente autonome. În condiţiile în care componentele sunt caracterizate de majorităţi etnice, există riscul de a se realiza secesiunea acestora (ex. fosta Iugoslavie sau Cehoslovacie)2.

Fedrealiştii europeni visează la un stat surpanaţional, care să aibă la bază o constituţie. Parlamentul trebuia să fie instituţia sa principală, deoarece aceasta este reprezentanta directă a cetăţenilor şi expresia unei democraţii consolidate. Este propus un parlament bicameral, care să reprezinte atât parlamentele statelor naţionale, cât şi popoarele acestora. Se doreşte să se dea mai multă satifacţie cetăţenilor, democratizării Unuinii Europene, reprezentării acestora la nivel supranaţional, afirmării Parlamentului European ca principal legislator etc.

Funcţionaliştii europeni (Jean Monnet) au propus o integrare de jos în sus, pornind de la sectoare funcţionale care, printr-o dinamică accentuată, să se extindă asupra altor domenii, refuzând modelul constituţional. Pentru ei, statul european, era şi este unul de tip federal, dar o federaţie unde instituţiile surpanaţionale să aibă rolul principal. Statul-naţiune trebuie să cedeze din suveranitatea sa, din competenţele sale către instituţiile comunitare, mult mai apte să facă faţă problemelor şi provocărilor globalizării. Europa funcţională este una economică, iar componenta politică fiind margianlă. Federaliştii şi funcţionaliştii, la care se adaugă neomedievaliştii, nu au o idee foarte clară despre cum vor arăta Statele Unite ale Europei, dacă va fi o federaţie de state-naţiuni, una de naţiuni sau o structură bazată pe reprezentarea tuturor nivelurilor de competenţă comunitară, naţională, regională şi locală3.

Partizanii statului-naţiune (Charles de Gaulle) consideră că în unitatea europeană trebuie să privilegieze statul ca principal actor. Ei acceptă să cedeze competenţe către instituţiile comunitare, conservând autoritatea politică a statului. În construcţia europeană, ei au fost adepţii unanimităţii ca principiu fundamental în luarea deciziilor. Consiliul de Miniştri, principala instituţie legislativă şi de decizie în UE, este expresia conservării şi afirmării suveranităţii statului-naţiune în construcţia europeană. Forma de organizare care corespunde acestei teorii, numită şi interguvernamentalism, este confederaţia. Confederaţia este una din formele de partajare a puterii, care permite statului membru să aibă rolul principal. State cu o tradiţie statală puternică, ca Franţa şi Mare Britanie, sunt adepte ale acestui tip de organizare a viitorului stat european4.

„Encyclopaedia Universalis” vede regionalismul în interiorul unui stat ca „tendinţa de a promova dezvoltarea vieţii şi a organizării regionale”, iar pe plan

1 Adrian Liviu Ivan, Federalism şi regionalizare în Europa, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea

Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii

Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 392 Ibidem3 Ibidem, p. 404 Ibidem

13

internaţional ca „o tendinţă de a afirma solidaritatea şi de a promova dezvoltarea unui grup de naţiuni, având interese comune”. Regionalismul s-a născut ca o reacţie normală la inadaptabilitatea structurilor politice şi sociale ale statelor la exigenţele şi afirmarea colectivităţilor umane. El postulează valorizarea circumstanţelor georafice mai reduse şi afişează voinţa de a salva şi exalta elementele originale ale grupului de bază, fie că sunt de ordin economic, geografic, lingvistic sau folcloric5.

Charles Ricq face o distincţe între regionalism şi regionalizare. Regionalismul este rezultatul unui proces de „jos în sus”, de conştientizare de către unele comunităţi a unor dezechilibre regionale, a subdezvoltării economice, a alienării etnoculturale, a centralismului statului în care trăiesc etc. Regionalizarea este procesul de „sus în jos”, prin care statele conştientizează dezechilibrele regionale cu toate fenomenele care le însoţesc, alienare etnoculturală, subdezvoltare economică, centralism exagerat, şi trec la descentralizarea sistemului lor politico-juridic printr-o instituţionalizare la nivel regional. Cele două fenomene sunt complementare şi, ca urmare, se confundă de cele mai multe ori. Specialiştii consideră că regionalismul este un instrument mai puţin eficace decât federalismul în privinţa acordării de posibilităţi de afirmare minorităţilor etnice. Acesta permite, totuşi, în unele cazuri, asigurarea şi conservarea coeziunii în sânul societăţilor diversificate. Contrar federalismului, care se bazează pe o constituţie, regionalizarea se naşte dintr-o decizie legislativă. Odată create, regiunile îşi afirmă existenţa prin consolidarea regionalismului. Astfel, autonomia minorităţilor etnice poate fi întărită, dar, în acelaşi timp, redusă printr-o majoritate simplă. Minorităţile nu se bucură de putere constituţională care să frâneze autorităţile hotărâte să impună limitele regionalismului, şi nici pentru a promova descentralizarea. Mulţi autori consideră regionalismul ca o formă de federalism, fără forme de partajare a puterii între diferite unităţi federale. Există mai multe forme de regionalism. Există un regionalism asimetric, care acordă anumitor regiuni un anumit tip de autonomie. Este cazul Spaniei, unde regionalismul este cvasiconstituţional, în timp ce în Franţa, acesta este statutar şi recunoaşte specificitatea regională a Alsaciei, Corsicii şi Normandiei, fără să le acorde autonomie. În Italia, avem de a face cu un regionalism constituţional, care recunoaşte specificitatea istorică fiecărei regiuni6.

Regiune şi regionalizare în contextul Uniunii EuropenePentru a înţelege mai bine ce este regiunea vom cita câteva definiţii

reprezentative. Denis de Rougement consideră că regiunile nu sunt obiecte de studiat, ci de construit, „...ele sunt obiectele acţiunii noastre, ale voinţei noastre”. El distinge o specificitate a regiunilor transfrontaliere, care sunt „regiuni virtuale, înscrise în geografie, istorie, ecologie, etnie şi în posibilităţile economice, dar blocate de suveranitatea statelor care există de o parte şi de alta a frontierei”. În Declaraţia de la Bordeaux din 1978, reprezentanţii Puterilor Locale şi Regionale, considerau regiunea ca un „element fundamental al bogăţiei unei ţări”. Ea exprimă, conform acestora, deversitatea culturală şi animă dezvoltarea economică a unui stat. Potrivit acestei declaraţii, regiunile sunt fondate pe baza sufragiului universal, instituţiile regionale fiind expresia descentralizării statelor-naţiune. Ele asigură, în acelaşi timp, solidaritatea şi coordonarea competenţelor de bază. Dreptul cetăţeanului european la „regiune” – se menţionează în acelaşi document – este

5 Ibidem, p. 416 Ibidem, p. 42

14

expresia identităţii „omului european”. Diferită de la o ţară la alta, regiunea este văzută ca o „unitate teritorială cea mai vastă în interiorul unei naţiuni”. Această comunitate se caracterizează printr-o omogenitate de ordin istoric sau cultural, geografic şi economic în acelaşi timp, realitate ce conferă populaţiei o coeziune în atingerea intereselor şi obiectivelor comune. Această coeziune se centrează în jurul unui număr de criterii variabile, dar esenţiale pentru comunitate. Regiunea trebuie să se consacre juridic pe baza unei realităţi sociologice. Adepţii regiunilor consideră că regiunea nu slăbeşte statul, ci mai degrabă îi uşurează sarcinile şi-i permite să se concentreze mai eficace asupra responsabilităţilor sale. Regiunea permite – prin descentralizare – umanizarea şi personalizarea administraţiei şi plasarea acesteia sub controlul cetăţenilor şi a autorităţilor alese7.

Conferinţa ministrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale (Lisabona, 1977) constata că „integrarea europeană se conjugă cu regionalizarea şi comunalizarea puterilor”. Regionalizarea este văzută ca o formă de corectare a disparităţilor economice şi sociale între diferitele părţi ale Europei.

În Carta comunitară a regionalizării (1988), Parlamentul european înţelegea prin regiune un teritoriu care constituie geografic o entitate proprie – sau un ansamblu de teritorii asemănătoare – în care există o anumită continuitate sau a cărei populaţie posedă anumite elemente în comun şi doreşte să promoveze progresul cultural, social şi economic. Prin „elemente comune” se înţelege limba, cultura, tradiţia istorică şi interesele legate de economia transporturilor. Aceste entităţi apar sub forme juridico-politice diferite în diversele state membre ale UE (comunităţi autonome, naţionalităţi, etc.). Documentul menţionează invitaţia adresată statelor europene să instituţionalizeze pe teritoriul lor sau să menţină regiunile care corespund definiţiei prezentate mai sus. Regionalizarea nu poate exista fără instituţii şi, aşa cum remarca Charles Ricq, acestea sunt un element constitutiv al identităţii regionale, prin care grupul îşi construieşte şi-şi dezvoltă identitatea sa, sentimentul său de apartenenţă la un spaţiu determinat, la un teritoriu precis. În concepţia europeană, a UE, instituţionalizarea regiunilor trebuie să se bazeze pe ordinea juridică internă a statelor. Principiile fundamentale ale acestei instituţionalizări vor fi înscrise în constituţiile statelor membre ale UE. Regiunile vor avea deci personalitate juridică, organizarea lor se va baza pe voinţa populară, pe logica democraţiei majorităţii. În dicţionarul „Robert”, regiunea este definită ca un teritoriu relativ întins, posedând caractere (geografice, sociologice) particulare, care constituie o unitate în raport cu regiunile vecine sau cu ansamblul din care fac parte. Regionalizarea este văzută ca o descentralizare politică, administrativă, economică, etc8.

Jean Labasse, în cartea „L’Europe des Regiones” (1990), distingea între o „Europă a statelor” (verticală) şi o „Europă a regiunilor” (orizontală). Europa regiunilor este cea „a componentelor teritoriale ale ansamblului naţiunilor inegale în mărime, în putere, în referinţe istorice şi patrimoniale”. Definiţiile date converg către ideea că regiunea este un ansamblu economic şi socio-cultural care favorizează iniţiativele descentralizate, o participare crescută la deciziile de importanţă naţională şi care dezvoltă, la nivel local, accesul la responsabilităţi9.

7 Ibidem, p. 438 Ibidem, p. 449 Ibidem, p. 45

15

Costurile economice şi sociale ale retrasării haotice, simpliste a frontierelor interioare ale unei ţări ar fi foarte mari, în condiţiile în care nu există o reţetă de succes în ceea ce priveşte fundamentarea regionalismului sau a statelor descentralizate. Fiecare stat sau naţiune sunt libere să caute modalităţi proprii de a relansa economic şi social unele zone sărace, îmbinând eficient propriile lor experienţe cu modele de succes din UE.

Comitetul regiunilor, un organism consultativ al UE, creat în 1994 la iniţiativa landurilor germane, nu doreşte o Europă fărâmiţată, ci mai degrabă conservarea şi afirmarea unor tradiţii regionale, care există deja în unele ţări (Germania, Spania, Italia). Singurul stat cu adevărat regional este Italia, care are înscrisă în Constituţie ideea de regiune. Integrarea europeană trebuie discutată – cel puţin din puctul nostru de vedere – şi din perspectiva costurilor şi beneficiilor cetăţenilor europeni. O Europă prea costisitoare va fi curând repudiată de cetăţeanul european, de foarte multe ori nemulţumit de lipsa de transparenţă a procesului comunitar10.

Din alt punct de vedere, Europa comunitară, începând cu 1950, se bazează pe participarea masivă a statului-naţiune la construcţia sa. Consiliul de Miniştrii îl reprezintă pe acesta şi nu regiunile al căror comitet are doar un rol consultativ. Proiectul de constituţie europeană al Convenţiei Europene, prezentat de Consiliul European din 18 iulie 2003, recunoaşte diversitatea europeană, iar principiul subsidiarităţii şi proporţionalităţii încearcă să stabilească un echilibru între diferite niveluri de competenţă comunitară, naţională, regională sau locală, dar face totodată clar trimitere la conservarea identităţii naţionale a fiecărui stat sau naţiune11.

Construcţia europeană va trebui să facă faţă unei probleme delicate, legată de concilierea între suveranităţile naţionale şi principiile integrării supranaţionale. De aici rezultă cele două concepţii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate europeană12:

1. pe de o parte sunt cei care erau preocupaţi de a menţine şi respecta suveranitatea statelor şi care propuneau o cooperare interguvernamentală în cadrul unor instituţii permanente, fără ca acestea să aibă putere de constrângere asupra statelor membre,

2. iar de cealaltă parte sunt cei care susţin o Europă federală şi supranaţională, insistând asupra transferului de suveranitate de la statele naţionale către o autoritate internaţională decizională superioară. În cadrul acestei şcoli de gândire se disting cele două orientări majore: funcţionaliştii şi federaliştii.Interguvernamentalismul şi supranaţionalismul se vor regăsi atât separat, cât şi

împreună în construcţia europeană. Interguvernamentalismul privilegiază rolul statelor naţionale în procesul decizional, iar supranaţionalismul se bazează pe independenţa organizaţiei faţă de statele naţionale, pe transferul de competenţe efectuate în beneficiul acesteia şi pe raporturile directe care se stabilesc între organele comunităţii şi particularii din toate ţările membre.

Interguvernamentalismul se bazează pe cooperarea între state, care se traduce prin căutarea, traversând confruntările şi discuţiile permanente, a unor acorduri liber consimţite. Organizaţiile rezultate din cooperare se bazează pe un aparat instituţional simplu, format dintr-un organ alcătuit din reprezentanţii statelor membre şi alte organe subordonate primului şi cu rol consultativ. Deciziile care sunt luate la nivelul organizaţiei

10 Ibidem, p. 4611 Ibidem, p. 4712 Adrian Liviu Ivan, „Perspective teoretice ale construcţiei europene”, Ed. Eikon, Cluj-Napoca, 2003, p. 13

16

se bazează pe unanimitate, neputând afecta suveranitatea statelor membre. Rezultatul acestor decizii se reflectă în acorduri internaţionale care nu au prioritate asupra dreptului naţional, spre deosebire de dreptul comunitar, care prevalează asupra dreptului intern în chestiuni ale procesului de integrare13.

Supranaţionalismul se bazează fără îndoială pe integrarea şi solidaritatea statelor membre, pe consimţământul acestora în ceea ce priveşte transferul de suveranitate către o organizaţie. Acest tip de organizaţie are puteri proprii, asemănătoare funcţiilor superioare ale statelor care o compun. În instituţiile formate din reprezentanţii statelor, deliberările se pot face conform regulilor majorităţii, ceea ce crează o anumită flexibilitate în luarea deciziilor, organizaţia are organe constituite din reprezentanţi ai particularilor din statele membre care participă la luarea hotărârilor, iar puterile acesteia se exercită imediat, fără intermediul guvernelor naţionale în profitul sau în sarcina particularilor, modificând ordinele juridice naţionale14.

Conceptul de integrare a făcut carieră odată cu crearea „Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului”, a cărui „Înaltă Autoritate” constituia expresia cea mai evidentă a supranaţionalismului. Aceasta era inspirată de principiile funcţionaliste şi supranaţionaliste ale lui David Mitrany şi Jean Monnet, care s-au remarcat prin critica vehementă făcută statului-naţiune şi susţinerea integrării regionale. David Mitrany susţine că statul-naţiune este caracterizat de orgoliul identităţii construite în termenii herderianismului, iar acesta a târât Europa în două războaie care i-au şters prestigiul avut anterior în sistemul internaţional, producând pagube şi suferinţe incalculabile şi, ca urmare, singurele în măsură să facă faţă problemelor majore ale continentului sunt federaţiile regionale construite prin transferul de suveranitate de la naţional către supranaţional. Aceste federaţii supranaţionale vor trebui construite funcţional, plecându-se de la sectoare cheie cum erau cele ale cărbunelui şi oţelului, care constituiau astfel un nucleu al integrării, atrăgând după sine şi alte sectoare. Jean Monnet afirma că Europa nu se va face decât cu preţul unei „savante progresivităţi”, plecând de la realizări pragmatice şi precise, în cazul de faţă cărbunele şi oţelul, pentru a construi în final o federaţie a statelor vestice. Conform lui J. Monnet, construcţia comunitară se baza pe un nucleu care se va lărgi, prin jocul interdependenţelor, progresiv către alte domenii şi va permite Europei de a ieşi din mizeriile istoriei şi de a asigura pacea pe continent, sublimând suveranităţile naţionale15.

Supranaţionalismul ca principiu de drept se regăseşte încă de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului XX la baza unor organisme internaţionale, dar a primit o accepţiune concretă numai în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (Paris, 18 aprilie 1951). În esenţă, supranaţionalismul se bazează pe o organizaţie creată în urma unei fuziuni politice a statelor componente şi care este independentă de guvernele naţionale care i-au transferat din competenţele lor în domenii precis determinate şi restrânse ca arie de aplicare, având totodată posibilitatea de a intra direct în relaţii cu particularii din ţările respective. Apariţia organizaţiilor supranaţionale a fost posibilă într-o perioadă dificilă pentru statul-naţiune european al cărui orgoliu a favorizat cele două conflicte şi a constituit în acelaşi timp un răspuns comun al Europei

13 Ibidem, p. 1414 Ibidem, p. 1515 Ibidem, p. 16-17

17

Occidentale la ameninţările bolşevismului, regăsindu-şi în federaţia americană modelul de integrare şi de susţinere16.

Tema 3: Sistemul politic al Uniunii Europene: Instituţii, mecanisme, proceduri, agenţii, reforme instituţionale3.1 Dezbaterile instituţionale şi evoluţia UE de la Maastricht la Amsterdam

Tratatul de la Maastricht a relansat construcţia europeană. El prelungea, într-o manieră fericită, obiectivele Actului Unic European, chiar dacă pentru mulţi critici ai integrării europene el a constituit o utopie (Furet 1995). Obiectivul cel mai important pentru comunitari era realizarea Pieţei Unice, care conform prevederilor Actului Unic trebuia să intre în vigoare, la 1 ianuarie 1993.

Proiectul Pieţei Unice trebuia, înainte de toate, să facă efectivă libertatea de circulaţie a bunurilor, serviciilor, mâinii de lucru şi capitalului în sânul spaţiului european.

Trebuiau eliminate obstacole diverse, moştenite din tradiţiile naţionale, din constrângerile tehnice şi regulamentele protecţioniste. Unificarea pieţelor europene implica eliminarea barierelor tehnice, completată de eliminarea celor fizice şi a disparităţilor fiscale.

Construirea unui spaţiu economic european fără frontiere avea nevoie, totodată, şi de asigurarea liberei concurenţe, care să permită Comunităţii Europene o dezvoltare rapidă, competitivă cu Statele Unite şi Japonia.

Comisia Europeană a dezvoltat o largă activitate de armonizare a legislaţiilor naţionale, mai ales în ceea ce priveşte libertatea de circulaţie a mărfurilor, apelând la un principiu important al „Cărţii Albe” din 1985 şi anume recunoaşterea mutuală. Conform acestui principiu, orice produs care corespundea uneia din normele unui stat membru într-un mod satisfăcător putea să fie vândut fără modificare şi fără a suferi o nouă certificare în orice alt stat al Uniunii chiar dacă el nu corespundea exact normelor în vigoare în acesta din urmă. Principiul recunoaşterii mutuale s-a aplicat la trei sferturi din produsele comercializate în sânul Uniunii (Sachwald 1995: 285-288).

Există cealaltă parte a produselor, căreia nu i s-a aplicat acest principiu. Era vorba, mai ales de produsele de sănătate şi securitate alimentară în care funcţiona principiul armonizării minimale. Acest tip de produse erau introdus prin directive ale Consiliului de Miniştri. Pentru a facilita armonizarea în domeniul medicamentelor, s-a creat la 1 ianuarie 1995, Agenţia Europeană pentru Evaluarea Medicamentului, care a marcat intrarea progresivă în vigoare a sistemului de autorizare şi supraveghere a medicamentelor umane şi veterinare.

Libera circulaţie a produselor a fost marcată şi prin abolirea controalelor la frontiere, realizată progresiv la începutul anilor ’90. Aceasta a fost posibilă prin eliminarea barierelor non tarifare şi prin armonizarea progresivă a ratelor de fiscalitate indirectă.

Armonizarea fiscală a presupus câteva etape, plecându-se de la o serie de directive, între 1991-1992, ce au deschis calea spre o reală convergenţă.

În ceea ce priveşte TVA-ul, regimul adoptat, în 1993, era considerat tranzitoriu şi trebuia să fie înlocuit, în 1997, printr-un regim definitiv în care taxa era achitată în ţara de origine a produsului, chiar dacă era vorba de export.

16 Ibidem, p. 18-19

18

Progrese importante s-au realizat şi în domeniul liberei prestaţii a serviciilor, mai ales în sectoarele considerate prioritare precum transporturile, comunicaţiile şi serviciile financiare.

În sectorul transporturilor, liberalizarea a fost cea mai puternică. Cabotajul intraeuropean trebuie să fie în întregime liber pentru transporturile de mărfuri, în 1998, şi pentru pasageri, în 1996.

Transportul fluvial a fost complet liberalizat, în 1995, iar în transportul maritim liberalizarea totală va apărea doar din 1999.

Discuţiile între Cei Doisprezece şi apoi Cei Cincisprezece au fost mai intense în ceea ce priveşte transportul aerian, în care cabotajul nu va fi autorizat decât începând din 1997.

Progresele tehnice din anii ’70 au revoluţionat serviciile de telecomunicaţii, ce cuprindeau: telefonia, transmiterea de texte, de imagini şi de surse, în general, comunicaţiile mobile şi reţelele numerice integrate de servicii.

Comisia a jucat un rol major în mişcarea de liberalizare a telecomunicaţiilor europene, foarte diferenţiate, în funcţie de ţări. S-au distins, pe de o parte, sistemele de operatori privaţi (Marea Britanie) şi, pe de altă parte, cei publici (Franţa mai ales) (Sachwald 1995: 288-290).

În domeniul televiziunii, o directivă intrată în vigoare, în 1991, prevedea libera circulaţie a programelor televizate, fixând reguli de armonizare pentru publicitate, dreptul la replică şi protecţia minorilor.

Trebuind reactualizată după cinci ani, directiva a suferit modificări, în 1995, astfel, că de această dată canalele erau obligate să transmită numai 50% din produsele europene timp de 10 ani.

Libertatea de circulaţie a capitalurilor a fost una din componentele majore ale Pieţei Unice. Directiva din 1988 ce prevedea liberalizarea, a intrat în vigoare la 1 iulie 1990.

Dincolo de mişcările de capitaluri, Piaţa Comună prevedea şi crearea unui spaţiu financiar omogen integrat şi liberalizarea serviciilor financiare. O directivă din 1977 a recunoscut libertatea de stabilire a băncilor în sânul Comunităţii.

A doua directivă bancară, adoptată, în 1989, intrată în vigoare, la 1 ianuarie 1993, a ridicat şi ultimele bariere contra activităţii bancare în spaţiul european. Ca urmare, o bancă acceptată într-un stat european putea să-şi desfăşoare activitatea într-un alt stat membru fără autorizare reciprocă, supravegherea rămânând în responsabilitatea ţării de origine. Această dispoziţie a deschis calea concurenţei ridicate pe diferite pieţe de capital. Această concurenţă era determinată şi de reglementările anterioare ale statelor europene. Concurenţa era mai mare în ţări precum Germania unde sectorul bancar era foarte segmentat.

La 1 ianuarie 1993, când conform AUE, Piaţa Unică trebuia să intre în vigoare, autorităţile comunitare dispuneau de o legislaţie aplicabilă (decizii ale Consiliului) în 264 din cele 282 de propuneri ale Cărţii Albe din 1985 (Sachwald 1995: 290).

În acelaşi timp, succese au fost înregistrate şi în ceea ce priveşte transpunerea deciziilor Consiliului de Miniştri în legislaţia ţărilor membre. Conform unei statistici din 1994, rata de transpunere a legilor comunitare în dreptul intern atingea în medie procentajul de 90 %, existând totuşi importante disparităţi de la o ţară la alta. Rata era superioară procentajului de 95% în Franţa şi Danemarca dar nu atingea decât 79 % în Grecia şi 81 % în Germania (Sachwald 1995:290).

19

Pentru a putea face faţă dificultăţilor de aplicare a regulilor Pieţei Unice, Comisia Europeană a adoptat, în decembrie 1994, un program strategic. Acest program viza acţiuni noi în domeniile fiscalităţii indirecte, proprietăţii intelectuale şi reţelelor transeuropene.3.2 Moneda euro şi politicile comune

Naşterea monedei unice europene - EURO

Tratatul de la Maastricht prevedea punerea în operă a ultimei etape a Uniunii Monetare până cel târziu 1 ianuarie 1999.

Perioada ce a urmat intrării în vigoare a Tratatului de la Maastricht a fost dificilă, având în vedere clauza de excepţie acordată Marii Britanii şi Danemarcei, dar şi datorită interpretării date în Germania de către Tribunalul Constituţional de la Karlsruhe puţin favorabilă prevederilor de la Maastricht (hotărârea din 13 octombrie 1993) (Jacquet 1995: 296).

Această hotărâre făcea referire la intrarea în fază finală, ceea ce i-a făcut pe foarte mulţi analişti ai construcţiei europene să se întrebe dacă nu cumva exista riscul ca prerogativa parlamentară recunoscută unor parlamente naţionale în chestiunea monetară să fie extinsă la toate ţările membre, ceea ce ar pune serioase probleme în calea respectării calendarului fixat la Maastricht.

Tratatul Uniunii Europene era caracterizat de o logică de progresivitate în ceea ce priveşte realizarea Uniunii Economice şi Monetare. El conţinea criterii de ordin instituţional şi economic. Criteriul instituţional favoriza crearea de Bănci Centrale Independente de autorităţile publice din statele membre. Criteriile economice erau cele prezentate în capitolul referitor la Tratatul de la Maastricht. Nu facem decât să le reamintim:1. Rata de inflaţie anuală nu poate depăşi 1,5 % din media celor 3 rate cu cea mai slabă

inflaţie;2. Dobânda pe termen lung nu poate varia mai mult de 2% raportându-se la media

dobânzii celor 3 state cu cea mai mică dobândă.3. Dificultăţile bugetare naţionale trebuie să fie apropiate sau inferioare la 3 % din

Produsul Naţional Brut;4. Datoria publică nu poate exceda 60% din PNB,5. O monedă naţională trebuia să se menţină în marja de fluctuaţie de 2,25 % prevăzută

de SME.După primul şoc petrolier (1973), toate statele europene au practicat politici

restrictive, legitimate prin intrarea în vogă a ideilor liberale. Aceste politici au permis celei mai mari părţi din aceste state să reducă puternic deficitul lor bugetar şi să creeze iluzia unei convergenţe, dorită sau spontană în demersul lor bugetar. Reuniunea de la începutul anilor ’90 a relevat caracterul artificial şi fragil al acestor convergenţe.

În ciuda ataşamentului lor formal faţă de Tratatul de la Maastricht, statele membre au lăsat să fluctueze deficitul lor bugetar, independent unele de altele şi la niveluri care se îndepărtau, tot mai mult, de criteriile de convergenţă.

Deficitul global al ţărilor Uniunii stabilit la 5% din PIB în 1992, a atins 6% în 1993, ca să coboare,apoi la 5,6 %, în 1994, la 3,3%, în 1993 şi 2% în 1996 (Revue de l’OPCE 1994). Germania şi Irlanda au avut un deficit inferior de 3%, în timp ce Luxemburgul a

20

avut un excedent de 2 %. Datoria publică brută a înregistrat o creştere de 5 puncte în 1993 pentru a ajunge la 73,4%, în 1996.

Această progresie rapidă se datorează nevoilor de finanţare netă a administraţiilor publice, dar şi ritmului lent de creştere a PIB, datorat secesiunii din 1993. Cu toate acestea, cei mai mulţi comunitari continuau să spere în realizarea Uniunii Monetare şi în introducerea monedei unice.

Activităţi importante au fost întreprinse în acest sens sub egida Institutului Monetar European (IME), a cărui activitate a început la 1 ianuarie 1994. De asemenea, Comisia Europeană a analizat chestiunea monedei unice şi a prezentat o Carte Verde, în iunie 1995, care conţinea toate chestiunile referitoare la acest subiect. Cartea Verde propunea descompunerea fazei a treia în trei etape: etapa 3 A începea

cu anunţul datei de trecere la faza 3, a listei ţărilor care au îndeplinit criteriile de convergenţă şi data de intrare în vigoare a monedei unice. Ea putea dura un an cel mult şi viza accelerarea pregătirii producţiei de piese şi bilete, cadrul legal şi evoluţia strategiilor băncilor şi comunităţii financiare. Faza 3 B debuta cu Uniunea Monetară: fixarea ratelor de schimb, transformarea ECU-ului în monedă, focalizarea politicii monetare şi de schimb a Uniunii în jurul EURO-ului, stabilirea datoriei publice în EURO. Faza 3 C se referea la introducerea pieselor şi biletelor în EURO şi retragerea progresivă a monedelor naţionale (Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique, COM(95) 333, mai 1995). Insistenţa cu care au fost prezentate opiniei publice analizele şi rapoartele Institutului

Monetar European şi ale Comisiei Europene mărturiseau îngrijorarea europenilor pentru intrarea în cea de a treia etapă. Tot mai multe voci se pronunţau pentru amânarea acestora pentru 1 ianuarie 1994, având în vedere, mai ales problemele tranziţiei şi dificultăţile înregistrate de SME după 1992.

Crizele SME au condus la retragerea lirei sterline şi a celei italiene din mecanismul de schimb european (MCE), la devalorizări consecutive ale pieţei lirei irlandeze şi al escudo-ului şi la creşterea marjelor de fluctuaţie de la 2,25 % la 15 % faţă de paritatea centrală.

Toate aceste evenimente referitoare la marjele de fluctuaţie au orientat atenţia comunitarilor spre alte criterii de convergenţă, în particular, spre cele bugetare şi, mai cu seamă spre cel al deficitului public.

Anul 1995 a însemnat o întărire a interpretării riguroase a orientărilor de la Maastricht, în ceea ce priveşte realizarea Uniunii Economice şi Monetare, chiar dacă puţine ţări ale UE sperau să poată face faţă exigenţelor sus amintite.

În cele ce urmează ne vom referi la problematica solidarităţii europene, în anii 1993-1996, pornind de la două aspecte: bugetul şi dimensiunea socială. Acestea ilustrează foarte bine tensiunea permanentă între nivelul comunitar şi nivelul naţional, tensiune ce era alimentată, mai ales de dezbaterea asupra „subsidiarităţii”.

Începând cu 1970, Comunitatea a fost dotată cu resurse proprii, ce au contribuit la materializarea independenţei sale. Aceste resurse erau formate din drepturi de vamă, taxe agricole percepute la frontierele ei si o parte din veniturile obţinute de statele membre din TVA.

Acest dispozitiv se înscria foarte bine într-o logică federală: entitatea centrală dispune de taxele care se percep pe produse, serviciile si capitaluri ce vin din exterior, şi de prelevările fiscale asupra transformărilor şi circulaţiei bunurilor şi serviciilor.

21

Pachetul Delors I (1988-1992) a creat o a patra resursă comunitară, care pornea de la Produsul Naţional Brut a fiecărei ţări. În 1995, contribuţia dată de prelevările din PNB se ridicau la 30% din totalul încasărilor Comunităţii (Jacquet, Moreau Defarges 1995: 308).

Era limpede, că veniturile Comunităţii au sporit în anii ’90, dar cu toată această creştere, Uniunea Europeană era nevoită să facă faţă unor noi cheltuieli legate de lărgirea spre Est şi de provocările domeniilor militare, sociale şi de politică externă, reclama noi contribuţii ale statelor membre.

În 1993, Comisia Europeană propunea o a cincea rezervă formată dintr-o taxă pe emanaţiile de dioxid de carbon (CO2) sau din vânzările de certificate de poluare, ceea ce ar fi asigurat Comunităţii un impozit propriu, independent de administraţiile publice naţionale. Toate aceste propuneri, focalizate în direcţia reformei instituţionale şi financiare a UE, s-au regăsit în Pachetul Delors II (1993-1999) şi în atenţia Conferinţei Interguvernamentale din 1996.

O altă problemă, care a stat în atenţia comunitarilor, în prima parte a anilor ’90 şi chiar după această perioadă, a fost cea a securităţii sociale. Întărirea dimensiunii sociale a Comunităţii i-a preocupat pe europeni încă din anii ’70, reuşind, în 1989, să semneze cu excepţia Marii Britanii, C (Carte Communautaire des Droits Fondamentales des Travaileurs 1989) Era primul efort structurat de definire a unei politici sociale europene.

Această cartă a afirmat principiul unei protecţii sociale adecvate şi ridicarea prestaţiilor de securitate socială la un nivel suficient pentru orice muncitor al Comunităţii europene (Documente de bază.1999: 225-229).

Ea a introdus, totodată, ideea că persoanele excluse de pe piaţa muncii trebuiau să beneficieze de „protecţie şi resurse suficiente adaptate la situaţia lor socială”.

Semnată de 11 state membre, aceasta a oferit cadrul şi obiectivele unei acţiuni sociale a Uniunii.

Interesul pentru o politică socială a Uniunii a crescut pe măsura realizării Pieţei Unice ce a pus în competiţie sisteme sociale şi financiare diferite. Şi în cazul politicii sociale, a fost reclamată reforma instituţională, având în vedere faptul că cele mai multe decizii se luau conform principiului unanimităţii.

Europa anilor ’90 şi probabil Europa secolului XXI se vor confrunta cu probleme sociale majore legate de finanţarea politicilor sociale în condiţiile liberalizării mişcării capitalurilor, a mâinii de lucru, a serviciilor etc. Riscul fluxurilor migratorii către „paradisurile sociale şi fiscale” ale Uniunii putea afecta economiile ţărilor mai generoase. La acest risc se adăuga cel al „dumpingurilor sociale”, apărute din diferenţa de costuri de muncă între ţările comunitare şi ţările Europei Centrale şi de Est, dornice să se integreze în Uniunea Europeană (Maillet 1993: 254).

Politica Agricolă Comună

Un dosar destul de dificil a fost cel al Politicii Agricole Comune (PAC), care a suscitat vii controverse între ţările comunitare.

Considerată o reuşită a anilor ’70, PAC a contribuit la modernizarea agriculturilor statelor membre ale CEE, făcând din Comunităţile Europene unul din marii exportatori de produse agricole.

Cum afirmă foarte mulţi specialişti, PAC a fost o reuşită imperfectă şi precară. Mecanismele acestei politici (în particular cele legate de protecţia frontierelor prin

22

sistemul de prelevări ) făceau din Comunitate, în domeniul agricol, un spaţiu închis în interiorul căruia agricultorii, – mai ales producătorii de cereale -, beneficiau de preţuri garantate şi de subvenţii la export. În interiorul GATT (Asociaţia Internaţională pentru Tarife şi Comerţ), Comunitatea a fost acuzată, de multe ori, că era o „fortăreaţă” greu de pătruns (a se vedea negocierile din runda Uruguay 1986-1994).

Costurile crescute ale acestei politici şi “războaiele comerciale” repetate cu Statele Unite au determinat o reevaluare a PAC în vederea propunerii unei reforme.

Prima etapă a acestei reforme a avut loc, în 1992, şi a fost cunoscută şi sub numele de reforma Mac Sharry, după numele comisarului irlandez de la agricultură. În cadrul noii PAC, mecanismul de subvenţionare a preţurilor a fost înlocuit cu un sistem de ajutor direct la venit (Le Thule, Litvan 1993: 780). Dosarul reformei PAC a rămas deschis şi în a doua jumătate a anilor ’90, mai ales, din raţiuni financiare.

La această provocare financiară, s-a adăugat chestiunea lărgirii UE spre ţările Europei Centrale şi de Est. Aceste ţări erau şi sunt în mai mare măsură mai agrare decât statele membre ale UE. De exemplu, în 1993, în cadrul Uniunii, ponderea populaţiei active în agricultură se ridica la 6,2%, în timp ce în ţările Europei Centrale şi de Est, aceasta varia de la 6,5 % în Republica Cehă la 30% în România.

Cu toate acestea, UE a reuşit să obţină un relativ succes prin renegocierea preacordului de la Blair House din 11 decembrie 1993, ce permitea creşterea exporturilor americane şi diminuarea celor europene. Acordul final al rundei Uruguay prevedea o diminuare, mai puţin drastică, a subvenţiilor agricole, ceea ce convenea Franţei, sprijinită în demersul său de Germania.

Pe viitor, situaţia agriculturii europene va fi din ce în ce mai dificilă, Organizaţia Mondială de Comerţ(1995) care a înlocuit GATT, îşi propunea să contribuie la liberalizarea schimburilor, ceea ce favoriza Statele Unite.

Politica Externă şi de Apărare Comună (1993-1996)

Reprezentând al doilea pilon al UE conform Tratatului de la Maastricht, Politica Externă şi de Securitate Comună (în limbaj comunitar PESC) reprezenta o reală provocare pentru integrarea europeană. Statul european federal nu putea fi conceput fără o politică comună în domeniile externelor şi apărării.

Rezultatele acesteia, în anii 1993-1996, au fost foarte modeste. Nici una din „acţiunile comune” pe care şi le-a propus Tratatul UE n-a fost decisivă, decât în cadrul unor operaţiuni de importanţă minoră (Stark 1995: 315-323).

„Acţiunile comune” prevedeau operaţiuni politice. Consiliile Europene de la Lisabona (26-27 iunie 1992 şi Bruxelles (28-29 oct 1993) au prezentat următoarele puncte: proximitatea geografică a unei regiuni; existenţa unui interes important într-o regiune sau o ţară; ameninţarea intereselor UE în materie de securitate. La aceasta, s-a adăugat enumerarea unor domenii de interes pentru securitatea UE, precum procesul Conferinţei Pentru Securitate şi Cooperare în Europa (CSCE devenită în 1994 OSCE), politica de dezarmare şi control a armamentelor, neproliferarea armelor nucleare, politica de dezarmare şi controlul armamentelor, controlul transferurilor de energie militară către o terţă ţară şi a exporturilor de arme în regiunile în care UE era pregătită să angajeze „acţiuni comune”. Regiunile în care puteau să se deruleze acţiunile comune erau: Europa Centrală şi Orientală, Ex-Iugoslavia, Rusia, Mediterana, în particular, Maghrebul,

23

Orientul Apropiat şi de Mijloc, Africa de Sud. În altă listă, UE se preocupa de “promovarea stabilităţii” şi a păcii în Europa prin intermediul “Pactului de Stabilitate”.

Politica Externă şi de Securitate Comună, concepută ca un pas major faţă de Cooperarea Politică Europeană din anii ’80 a stârnit rivalitatea a două grupuri de state din UE. Marea Britanie, Olanda şi Danemarca au rămas fidele Alianţei Nord Atlantice, pe când Franţa, Belgia şi Germania erau favorabile unei identităţi europene în materie de apărare şi politică externă.

Divergenţele între comunitari şi votul unanim cerut în Consiliu în ceea ce priveşte PESC, au constituit motive importante care au condus la eşecul acestei politici. Ocaziile de a se afirma o identitate europeană în materie de securitate europeană nu au lipsit, exemple putând fi date crizele din Bosnia-Herţegovina, Ruanda, Algeria, Cecenia, etc.

Cu toate acestea, ar fi nedrept să stigmatizăm absenţa politică a Uniunii pe scena internaţională. Ţările comunitare au recurs, mult mai des ca altă dată la o cooperare sistematică. Cel puţin aşa arată declaraţiile şi comunicatele făcute în cadrul PESC.

Totodată, foarte mulţi reprezentanţi ai UE au fost implicaţi în probleme internaţionale majore, fie că a fost vorba de procesul de pace din Orientul de Mijloc sau de grupul de contact din Ex-Iugoslavia.

La aceasta s-au adăugat relaţiile comerciale, umanitare şi de dezvoltare ale UE, care au completat politica externă a Comunităţii.

Aşa s-a născut ideea unei globalizări a competenţelor Uniunii şi renunţarea la structura bazată de pe cei trei piloni. Dificultăţile născute dintr-un astfel de demers ar fi întărit, fără îndoială, rivalităţile în sânul UE, mai ales că foarte multe state erau din ce în ce mai puţin dispuse la transferul de suveranitate.

Aceste probleme au stat în atenţia Comisiei Europene care a adoptat un pre-raport al „Grupului de Reflexii”, constituit pentru a pregăti Conferinţa Interguvernamentală din 1996 (Europe documents 1995). În cadrul acestui document, Comisia a subliniat coexistenţa în sânul Tratatului de la Maastricht a două moduri de funcţionare diferite: comunitar şi interguvernamental. Din punctul său de vedere, acest fapt determina o problemă de coerenţă. Executivul european a propus Uniunii o dezvoltare a unei politici externe cu adevărat comună în raport cu greutatea sa economică, cu mecanismele eficace de luare a deciziilor.

Reforma PESC a stat în atenţia Conferinţei Interguvernamentale din 1996 (Stark1995: 323-327). Această politică era criticată nu numai datorită imaginii proaste a Uniunii în relaţiile internaţionale, dar şi de intensificarea naţionalismelor în unele ţări. Specialiştii considerau că problemele sale erau nu numai instituţionale ci şi politice. Nici o dispoziţie juridică şi nici un tratat internaţional nu putea înlocui voinţa politică a statelor membre de a recurge la majoritate sau la unanimitate. Din fericire, teama de pierdere a suveranităţii naţionale, teama de un directorat franco-german în materie de apărare, lărgirea UE spre cele trei ţări neutre (Suedia, Finlanda, Austria), statutul de “neutralitate” al Irlandei, lipsa Danemarcei din UEO şi extinderea UE către ţările Europei Centrale şi de Est, reclamau o renegociere a Politicii Externe şi de Securitate Comună.

Viitorul PESC a făcut obiectul unei vaste dezbateri publice la care au participat responsabili politici, experţi, deputaţi europeni şi membri ai Comisei.

Dincolo de identitatea exterioară a UE, în joc era însăşi existenţa viitoare a construcţiei europene pusă între „interguvernamentalism”şi „comunitarizare”.

24

Extinderea UE către fostele ţări socialiste ridica numărul membrilor Uniunii de la 15 la aproape 30, ceea ce reclama un sistem cu un pronunţat caracter comunitar, pentru ca aşa cum menţiona fostul ministru de externe al Franţei, - Alain Lamassoure -, o modalitate interguvernamentală de a gestiona relaţiile în sânul unei Europe lărgite nu însemna altceva decât reinventarea CSCE sau a Societăţii Naţiunilor (Agence Europe 1995: 3).

Cum era de aşteptat, reforma PESC, trebuia să atingă şi cea de a doua dimensiune a acesteia: identitatea europeană de apărare (Gnesotto 1995:327-337; Howorth 2005:179-183; Van Den Broek 1995: 31-38). În acest caz, divergenţele europene au fost cauzate nu numai de orgoliile naţionale (teama de comunitarizarea politicii de apărare, ceea ce implica transferul de suveranitate) dar şi de reticenţa Statelor Unite care doreau ca NATO să rămână principala organizaţie de apărare a Europei. Apropiată de SUA, Marea Britanie s-a pronunţat pentru NATO. Rivalităţile franco-britanice, au apărut la scurt timp, fiind influenţate şi de discuţiile, din anii 1990-1991, cu privire la rolul NATO în gestionarea crizelor europene.

Războiul bosniac, însă, a pus în lumină neputinţa Occidentalilor de a gestiona prima mare criză după căderea comunismului şi a determinat o neîncredere europeană faţă de intervenţionismul şi leadership-ul american în spaţiul european. Acesta a permis o apropiere franco-britanică, datorită efortului militar comun din Bosnia şi poziţiilor în dezacord cu politica americană.

Criza bosniacă a avut două mari consecinţe care i-au apropiat pe comunitari în vederea definirii unei identităţii de apărare: prima se referea la apropierea franco-britanică, concretizată, în 1994, prin câteva acorduri militare bilaterale şi un pragmatism accentuat de o parte şi de alta a Canalului Mânecii (francezii au admis cooperarea operaţională, în cadrul NATO, iar britanicii au încetat de a mai considera varianta europeană ca o operaţiune marginală în materie de apărare). A doua consecinţă era dată de raporturile existente între NATO şi UEO. La întâlnirea la vârf a NATO, din 10-11 ianuarie 1994, şefii de stat şi de guvern au salutat eforturile europene pentru crearea unei identităţi de apărare şi au admis utilizarea mijloacelor NATO în cadrul UEO.

În alt registru, înlăturarea ambiguităţilor constituţionale germane asupra misiunilor Bundeswehr-ului a constituit, în egală măsură, o evoluţie importantă. Pe viitor, armata germană putea interveni şi în alte teatre de operaţii decât cele ale NATO.

Acest nou context a permis câteva realizări în materie de apărare printre care: întărirea operaţională a acestei organizaţii, crearea unei celule de planificare şi a unui centru de exploatare a imaginilor furnizate de Satelit. De asemenea, trebuie menţionate desemnarea de către statele membre a forţelor militare ce vor fi plasate sub autoritatea UEO (Eurocorpurile), crearea unui Grup de Armament a Europei Occidentale, în perspectiva creării unei Agenţii Europene a Armamentului şi definirea misiunilor posibile ale UEO, cuprinse în declaraţia de la Petersberg (1992).

Cu toate acestea, identitatea de apărare europeană nu s-a arătat operaţională în cazul crizei din Bosnia. În afară de supravegherea embargoului pe Dunăre şi Adriatica contra Serbiei şi Muntenegrului, celelalte misiuni militare în această zonă au fost expresia unor politici militare naţionale şi a NATO.

Perspectivele unei identităţi europene de apărare apăreau destul de sumbre în anii 1995-1996. Trebuiau rezolvate, pe de o parte, modul de decizie în această chestiune, iar pe de altă parte, raporturile dintre UE şi UEO.

25

Dificultatea, în acei ani, era dată de acceptarea majorităţii calificate. Nici o ţară nu era dispusă să trimită soldaţi pe câmpurile de luptă la ordinul unui Consiliu European ale cărui decizii ar fi fost luate cu majoritate calificată.

Chestiunea legăturii între UE şi UEO a constituit mărul discordiei, atât în dezbaterile din anii 1990-1991, cât şi în cei din 1995-1996.

Problema între cele două organizaţii era determinată de identificarea unei instanţe de decizie supremă în materie de apărare comună. Trimiterile analiştilor se opreau asupra Consiliului Uniunii (titlul V. PESC) şi Consiliul UEO. Primul reunea toţi membrii UE, în timp ce al doilea viza doar statele membre ale UEO, considerându-se că doar acestea pot fi egale în materie de apărare.

Două opţiuni au fost exprimate: una reprezentată de britanici care considerau UEO singurul organ abilitat în materie de apărare comună, independent de PESC şi Tratatul Uniunii. Marea Britanie, reticentă faţă de comunitarizarea politicii de apărare se pronunţa pentru o politică de apărare comună în cadrul UEO. Cealaltă opţiune, promovată, mai ales, de Franţa şi Germania promova politica de apărare în cadrul competenţelor Uniunii şi întărirea legăturii dintre UE şi UEO. Cele două ţări au avansat ideea unei reguli bazată pe consens în cadrul Consiliului European, completată cu dreptul de veto doar al ţărilor care făceau parte din ambele organizaţii. Aceste dezbateri privind instituţiile, la care s-au adăugat cele legate de extinderea UE spre Europa Centrală şi de Est, au marcat strategiile de apărare europene.

Lărgirea NATO spre aceste ţări va compensa definirea unei politici comune de apărare. În acelaşi timp, relaţiile dintre Statele Unite şi UE vor fi regândite.

Un nou tratat bilateral de apărare mutuală şi de cooperare globală între Uniune şi SUA rămânea singurul credibil în acei ani, dacă se dorea să se dea noţiunii de parteneriat euro-american sensul unei cooperări fructuoase între doi parteneri egali în drepturi şi putere. La summit-ul NATO de la Berlin, (iunie 1996), s-a decis ca „identitatea europeană de apărare şi securitate” să fie dezvoltată în cadrul acestei organizaţii ceea ce arăta că europenii nu erau încă pregătiţi să dezvolte o identitate de sine stătătoare (Ministerial Meeting of the North atlantic Cuncil in Berlin 1996). Pentru a se realiza acest lucru, Uniunea Europeană trebuia să devină un stat federal, dotat cu mijloacele diplomatice şi militare demne de o mare putere. În acelaşi timp, ideea unui stat european va fi dezbătută de Conferinţa Interguvernamentală, din 1996, care urma să clarifice raporturile dintre statele membre şi instituţiile europene (Bourlanges 1997: 222).

Tema 4: Guvernanţa în Uniunea Europeană

4.1 Conceptul de guvernanţă

Conform lui A. Pagedon prima utilizare a termenului de guvernanţă în sensul actual,aparţine Băncii Mondiale, care într-un raport din 1989, privind dezvoltarea economică în ţările africane, scria despre o „criză a guvernanţei”, privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv actul guvernării de către statele constituite în ţările post-coloniale, împreună cu organismele economico-financiare internaţionale şi cu alţi agenţi economici, lăsând să se înţeleagă faptul că este necesară o nouă structurare a relaţiilor internaţionale astfel încât între state, între organizaţiile internaţionale (mai ales cele cu atribuţii

26

economico-financiare), societăţile civile, întreprinderile şi societăţile multinaţionale să se stabilească raporturi prin care economia şi finanţele acestor ţări să fie bine gospodărite. Banca Mondială încerca astfel să introducă o depolitizare şi o dezideologizare a economiei şi finanţelor, prezentate ca elemente ale oricărei societăţi moderne care trebuie să funcţioneze bine, eficient şi integru, oricare ar fi forţele politice aflate la guvernare, oricare ar fi structura valorilor culturale ale unei ţări17.

Pierre de Senarecles consideră că relaţiile internaţionale sunt marcate de transformări profunde, de apariţia unor raporturi noi între agenţi noi, de tendinţe de evoluţie pe care aparatul categorial tradiţional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaşezarea rolului statului, afirmarea proceselor de integrare regională, sfârşitul Războiului Rece şi tendinţele de globalizare şi mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a stăpâni, de a regla noile relaţii pe care le impune întâlnirea unor proiecte de interes larg. Dezintegrarea URSS, prăbuşirea regimurilor comuniste, creşterea rolului întreprinderilor multinaţionale şi accelerarea mondializării, evoluţiile modurilor de producţie, creşterea tehnicilor internaţionale, progresul exploziv al sistemelor de informaţie şi comunicare, deregularizarea schimburilor de pe pieţele monetare şi financiare au sporit interdependenţele la scara ţărilor dezvoltate, dar şi la scara globului. Astfel vechile clasificări geopolitice nu mai au valoare, nu mai pot explica dinamica globalizării pieţelor, creşterea economică rapidă, descompunerea şi recompunerea unor tipuri de solidarităţi colective. Au apărut procese noi – războaie etnice şi religioase, probleme umanitare – care cer noi soluţii globale. Încercarea de a întări vechile mecanisme instituţionale internaţionale (ONU) a dovedit faptul că în faţa unor situaţii anarhice ele sunt inoperante18.

Guvernanţa a fost pentru mulţi autori conceptul salvator care să pună în evidenţă un nou mod de a soluţiona problemele internaţionale înglobând vechile formule ale guvernării pentru a propune un prioect de ordine internaţionale, de pace şi dezvoltare, realizate prin aportul unui cât mai mare număr de actori, chair dacă guvernanţa nu este încă bine definită. P. de Senarcles scrie că „guvernanţa traduce ideea că guvernămintele statelor nu au monpolul puterii legitime, că există alte instituţii şi actori care contribuie la menţinerea ordinii, participând la reglarea economică şi socială”. Aceasta deoarece mecanismele de gestiune şi control al afacerilor publice implică un nivel local, naţional şi regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice mai mult sau mai puţin ierarhizate, de întreprinderi, grupuri de presiune private, mişcări sociale faţă de care guvernele nu au monopolul funcţiilor de comandă şi arbitraj politic. Funcţiile de organizare, conducere şi negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaţii guvernamentale şi neguvernamentale, de întreprinderi private şi de mişcări sociale, care contribuie cu toate, în ansamblu la anumite forme de reglare politică, economică şi socială la nivel naţional şi internaţional. Atunci când în numele guvernanţei se încearcă o teoretizare a proceselor pe care le exprimă, demersurile doresc să depăşească anumite percepte ale realismului politic, să treacă dincolo de abordarea relaţiilor internaţionale ca raporturi de forţă, pentru a pune în evidenţă rolul vieţii societăţilor, respectiv a „organismelor lor instituţionale” care îşi asumă intervenţii în orientarea comportamentelor statelor.

17 Liviu-Petru Zăpârţan, op.cit., p. 26618 Ibidem, p. 276

27

Deşi nu există o putere de coerciţie, asemănătoare statului în plan intern, în viaţa internaţională nu domină anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri: numeroşii actori, existenţi în prezent, recunosc reguli ale jocului, acceptă o serie de obligaţii, urmează cerinţele unor practici reglementative, formale sau informale. Senarcles scrie că acest neo-instituţionalism este inspirat de anumite lucrări asupra fenomenului birocraţiei, asupra culturii organizaţiilor, interesându-se mai puţin de mandatele organizaţiilor şi mai mult de practicile pe care ele reuşesc să le impună până la urmă. Pentru Oran Young baza unei bune guvernanţe o constituie ansamblul de instituţii, legi, proceduri şi norme care permit oamenilor să-şi exprime preocupările şi să lupte pentru apărarea intereselor lor într-un contex relativ previzibil şi echitabil. Structruile internaţionale nu reflectă numai ierarhiile de putere, ci şi interacţiunile dintre variaţii agenţi care au aşteptări, obiective, interese şi preferinţe pe care şi le urmăresc împreună cu guvernămintele. Astfel, pentru Senarclens, guvernanţa aparţine categoriei regimurilor, accentuând asupra necesităţii cunoaşterii actorilor, a interdependenţei complexe care îi leagă şi în acelaşi timp îi obligă să se supună unei logici utilitare şi pragmatice, unei confruntări a mizelor, printr-o negociere care să degajeze consensul, să faciliteze cooperarea şi să stopeze eventualele conflicte19.

Guvernanţa îşi defineşte natura şi practicile în afara puterii statului care este redus la rolul de partener al celorlalţi actori; menirea lui ar consta în identificarea problemelor şi funcţiilor în dezvoltarea cărora este interesată o colectivitate, în integrarea şi reglementarea globală a înfăptuirii lor şi responsabilizarea celor ce îşi asumă soluţiile. La scară locală guvernanaţa poate soluţiona problemele unei comunităţi solicitând puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate sporită faţă de cerinţele populaţiei şi un comportament care să ducă la o ameliorare a condiţiilor de viaţă ale oamenilor, la scară internaţională, rolul statelor în gestionarea problemelor comunităţii proprii nu poate fi eludat şi este greu de imaginat disoluţia structurilor şi funcţiilor lui la nivel macro-social. De aici ideea unor analişti pentru care guvernanţa este un ghid al orientării conduitelor viitoare în relaţiile sociale naţionale şi internaţionale, între ele precum şi între ele şi sistemul statal, care s-a elaborat pe „modelul” occidental dar nu este sigur că el se va confirma în evoluţia viitoare20.

În faţa proceselor de mondializare, guvernanţa propune a treia soluţie, faţă de integrarea greu de suportat de către state şi anarhia greu de suportat de către popoare, cea a unui echilibru funcţional între agenţi diverşi dar cu reală putere în relaţiile internaţionale. Senarclens consideră că în relaţiile internaţionale s-au produs importante schimbări – de jocuri, de actori, de finalităţi şi de reguli – care propun dislocarea înţelesurilor vechi date organizării relaţiilor internaţionale, dar pe care guvernanţa nu le poate substitui. Este recunoscută amploarea proceselor de globalizare, dar refuză ideea statului planetar care aşează oamenii – prin reţeaua informaţională – în raporturi de proximitate. Integrarea economică mondială a dus la multiplicarea agenţilor scenei internaţionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru că odată cu el (împreună sau împotriva lui) activează organizaţii, întreprinderi, experţi, asociaţii care se manifestă în numele unor societăţi civile, generând o cooperare transnaţională cu reţele specifice, care nu mai sunt controlate de

19 Ibidem, p. 277-27820 Ibidem, p. 284

28

către guverne, dar cu care se află într-o strânsă interdependenţă. Guvernele sunt în situaţia de a negocia cu aceste reţele soluţii la probleme sectoriale importante pentru societăţile civile proprii. Statele trebuie să negocieze nu numai între ele ci şi cu agenţi exteriori sau interiori, poziţionaţi ca actori ai raporturilor internaţionale, care diminuează rolul organizaţiilor internaţionale tradiţionale cum este ONU. În acest nou cadru al relaţiilor internaţionale marile puteri – generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernanţă – nu le acordă acestora prea mare importanţă, fie pentru că diplomaţia lor este greoaie, ineficientă, fie pentru că structurarea lor este întemeiată pe principiul egalităţii statelor – ineficient şi nerealist în optica teoreticienilor guvernanţei. Oricât de amplă ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea planetară a modernităţii sunt risipite de constatarea că 2-3 institiţii şi câteva centre de afaceri (10) stimulează şi controlează activităţile economice de vârf, în timp ce zone ale globului sunt complet ignorate. Senarclens scrie că mondializarea coincide cu persistenţa şi deseori cu aprofundarea anumitor linii de fractură, societăţi întregi fiind abandonate în stare de subdezvoltare, neintegrate, nesincornizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectivă, menţinerea păcii sau dezvoltarea economico-socială devin doar pentru câteva zile subiecte mediatizate dacă marile puteri doresc acest lucru şi intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticată. Slăbiciunea statelor de acest fel, care nu au o bază economică, unde capacităţile administrative sunt reduse iar raporturile politice nesupuse exigenţelor modernităţii, unde apar violenţe civile, conflicte regionale, deplasările de populaţie şi dominaţia fanatismelor fundamentaliste nu pot fi în nici un caz un argument al guvernanţei21.

Pentru multe părţi ale globului guvernanţa este un concept fără acoperire pentru că acolo acţiunile nonguvernamentale sau de tip tradiţional nu soluţionează nimic. Acolo sunt doar reflexele jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie racordată la exigenţele mondiale parţial, guvernanţa nu poate decât să genereze respingere pentru că politicile liberale le comandă la asumarea unei competiţii pe care nu o pot susţine. În ambele situaţii reacţia internă este de respingere a guvernanţei şi odată cu ea, a multiplicării relaţiilor cu ţările dezvoltate. Relaţiile internaţionale contemporane sunt marcate de deosebirile care devin discrepanţe, între un număr redus de state dezvoltate şi un mare număr de ţări care se confruntă cu grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-şi păstra identitatea colectivă şi a-şi asigura un trai decent. Miza guvernanţei asupra mecanismelor de piaţă, ca regulator al schimburilor mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicţii pe care le va genera: între sectoare care se vor dezvolta şi altele care vor decădea, între bogaţi şi săraci, între producţie şi consum.

Senarclens consideră că vor avea loc schimbări în relaţiile internaţionale, deoarece multiplicarea raporturilor dintre oameni în societatea internaţională are un grad real de obiectivitate, chiar dacă nu şi cadenţa cerută de guvernanţă. „Această evoluţie nu va altera esenţa politicului, care cuprinde raporturile de autoritate şi putere, instituţiile şi procedurile pentru arbitrarea conflictelor; nu va împieta asupra valorilor şi necesităţii repartiţiei mai echitabile a resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciţie pentru a asigura securitatea şi a apăra legăturile de solidaritate ale marilor comunităţi. Ierarhiile de putere, spaţiile de solidaritate, identităţile colective, frontierele şi instituţiile

21 Ibidem, p. 288

29

delimitând şi structurând schimburile între societăţi nu sunt niciodată imuabile; ele evoluează constant. Statele-naţiuni se dezagregă câteodată, pot forma confederaţii, federaţii sau pot inventa forme instituţionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele inerente esenţei politicului nu au cu toate acestea nici o şansă de a se dizolva durabil într-o guvernanţă de natură tehnocratică şi administrativă”22.

Relaţiile internaţionale actuale evidenţiază faptul că asistăm la căutarea unui model explicativ care să surprindă actualele procese şi tendinţe ce ne marchează, de a cuprinde conceptual o realitate care „se face” într-un ritm ameţitor. Scena internaţională nu mai este dominată constant de un anumit tip de probleme, pentru că agenda lor este variabilă, modalităţile de soluţionare trebuind să se primenească necontenit, după o logică a discontinuităţilor accelerate, în care reperele de altădată se diluează fără a aduce în urma lor puncte de sprijin pentru acţiunile colective, reguli de joc pe care să le respecte toţi actorii. În esenţa lor, relaţiile internaţionale rămân ceea ce au fost mereu: schimburi între comunităţi umane, între oamenii care le alcătuiesc, structuraţi societal, cultural şi instituţional. Relaţiile internaţionale actuale stau sub semnul unor tendinţe contrarii de evoluţie, obligând societăţile şi conducătorii lor la operarea cu opţiuni, nu totdeauna uşor de luat. Astfel procesele de globalizare şi mondializare sunt însoţite de cele ale regionalizării, într-un mers când simultan când ciclic, alternativ. În faţa pierderii reperelor colective, a iruperii societăţilor în arena internaţională, a dificultăţilor reale ale teoriilor de a se construi ca explicaţii viabile ale faptelor, numeroşi teoreticieni şi oameni politici se întorc spre statul-naţiune, ca factor central, ca punct de sprijin în măsură să structureze acţiunile societăţilor, atât în planul vieţii lor interne cât şi în angajamentul lor în relaţiile internaţionale. Aceleaşi procese generează însă convingerea altora că statul naţional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurării conduitelor colective, el trebuind să lase loc unor micro sau mediostructuri, mai apte să angajeze acţiunea subsidiară faţă de comunităţi cu goemetrie variabilă şi solidarităţi plurivalenţate. Trebuie căutată formula cea mai bună pentru a echilibra cele două tendinţe, ele punând în discuţie optimul integrării colective a oamenilor şi prin acesta al schimburilor reciproce, al participării lor la o viaţă internaţională care îi „leagă” tot mai strâns, în reţele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al colectivităţilor locale, apoi al identificărilor comunitare, până la scara mondială. Astfel, trebuie găsite posibilităţile factorilor politici, instituţionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum şi la scară globală, reflex al diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pusă în discuţie problematica unei ordini ci a felului, a tipului de ordine pe care societăţile le vor pune în lucru, compatibilizate la scară planetară, răspunzând la întrebarea: ce modele de ordine sunt posibile pentru ca de aici să se stabilească cele dezirabile? Aceste modele vor trebui să echilibreze tendinţele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui „guvernământ” mondial, expresia aceasta însemnând că omenirea are nevoie de o reglementare minimă, dar de cuprindere universală, a comportamentelor tuturor actorilor săi. În măsura în care relaţiile internaţionale angajează tot mai multe domenii de activitate umană şi colectivităţi din ce în ce mai ample, acţiunea unui agent în cadrul lor este dependentă şi are consecinţe în sfere şi la nivele deseori greu de anticipat. Responsabilizarea conduitelor în relaţiile internaţionale devine indispensabilă

22 Ibidem, p. 289

30

structurării lor sub semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului şi păcii între oameni. Multiplicarea şi diversificarea raporturilor dintre oameni la scară planetară sunt însoţite de o sporire a respectului reciproc, de o dorinţă de cunoaştere a valorilor „celuilalt”, de un efort de a raţionaliza fluxurile care leagă comunităţile umane între ele23.

Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de înscriere a diverselor societăţi particulare şi a oamenilor care le compun în efortul general al omenirii de a progresa, de a-şi satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleaşi pentru toţi. Este clar faptul că roadele civilizaţiei ştiinţifice-tehnice, odată răspândite la scară planetară, vor apropia modurile de viaţă şi de gândire ale oamenilor iar relaţiile lor multiplane vor spori interdependenţele; dar este la fel de clară dorinţa lor de a-şi păstra specificul identitar, de a-şi asuma, în multitudinea fluxurilor în care sunt prinşi, „partea lor de cer”. Pentru diverse domenii ale relaţiilor internaţionale sunt deja puse în lucru formule ale unei reglementări, regionale sau globale, sunt create cadre instituţionale şi normative care se întreţes, se întrepătrund, ceea ce ne oferă baza unui anumit optimism privind capacitatea idealului de a însufleţii construirea unei lumi a păcii24.

Teme pentru verificarea cunostiintelor 1. Definiti conceptul de guvernanta si analizati guvernanta europeana2. Analizati politica regionala a Uniunii Europene3. Analizati influenta actorilor supranationali in procesul decizional4. Analizati Politica Monetara a Uniunii Europene

Modulul II: Guvernanta din perspectiva extinderii UE: modele de implementarea) Scopul şi obiectivele modululuiModulul II propune înţelegerea procesului prin care guvernanţa devine principiul politico-administrativ de bază în procesul de integrare europeană.Obiectivele modulului:

Înţelegerea rolului guvernanţei în contextul valurilor de extindere ale Uniunii Europene şi a consecinţelor pe care aplicarea acestui principiu le generează (trecerea de la modele politico-administrative de tip centralizat la modele administrative descentralizate în cazul fostelor ţări comuniste)

Operaţionalizarea paradigmelor şi modelelor teoretice aplicabile în analiza procesului de integrare europeană

Înţelegerea şi operaţionalizarea modelelor governance şi multilevel governance, a tipurilor de actori şi de relaţii între actori pe care aceste modele le implică

b) Schema logică a modululuiModulul 2 este compus din patru teme a câte două unităţi de curs. Tema 5 oferă o perspectivă detaliată asupra procesului de extindere a Uniunii Europene în contextul politic continental şi internaţional generat de căderea Cortinei de Fier şi în contextul manifestării-în rândul fostelor state comuniste- dorinţei de a adera la UE.Studiul de caz al acestei teme se conturează în jurul metaforei politice a acelor vremuri de “ reîntoarcere în Europa”

23 Ibidem, p. 290-29124 Ibidem, p. 292

31

Tema 6 oferă o perspectivă asupra modelelor teoretice prin care procesul istoric enunţat anterior poate fi analizat şi interpretat. De asemenea, tema reia problematica guvernanţei în contextul federalismului european, aşa cum a fost acesta conceptualizat în context. c) Conţinutul informaţional detaliat.Tema 7 oferă o abordare comparativă a modelelor governance şi multilevel governance. Studiul de caz al temei familiarizează studentul cu conceptul de bune practici în contextul guvernanţei.Tema 8 oderă o privire detaliată asupra conceptului de multilevel governance şi a implicaţiilor sale în practica politico-administrativă. Studiul de caz aferent temei oferă o privire de ansamblu asupra unor modele de multilevel governance implementate deja în ţările europene. Tema 5: Extindere şi guvernanţa Uniunii Europene: Extindere, rationalism,constructivism“return in Europe” 5.1 De la Comunitatea Europeană la Uniunea Europeană Consiliul European de la Strasbourg, din 8-9 decembrie 1989, pe baza raportului elaborat de „grupul Guigon“, a constatat că majoritatea simplă era întrunită pentru convocarea Conferinţei Interguvernamentale al cărei rol era revizuirea tratatelor anterioare. Lucrările Conferinţei au trebuit însă amânate la cererea cancelarului Helmuth Kohl, aflat în plină campanie parlamentară (Gerbet 1994: 438). Cu toate acestea, până la deschiderea lucrărilor Conferinţei, o serie de măsuri necesare primei etape a UEM au fost puse în aplicare. Liberalizarea totală a capitalurilor a devenit efectivă în opt ţări.

Obstacolele la libera prestaţie a serviciilor bancare, financiare şi de asigurare au fost, de asemenea, suprimate. Sistemul Monetar European a cunoscut o perioadă de consolidare. Marea Britanie a aderat, în octombrie 1990, la mecanismul de schimb, iar Italia a renunţat, la începutul lui 1990, la marja de 6%, aplicând-o pe cea de 2,5%.

Constatăm totodată o întărire a politicii economice în cadrul Consiliului de Miniştri şi o cooperare a băncilor centrale în domeniul monetar, datorată mai ales lărgirii atribuţiilor guvernatorilor. Conferinţa Interguvernamentală nu se putea mărgini doar la un tratat privind UEM. Din punct de vedere instiuţional, crearea UEM presupunea un transfer de competenţe de la nivelul parlamentelor naţionale către instituţiile de la Bruxelles, unde poziţia dominantă o avea Consiliul de Miniştri, un organism interguvernamental. De la Comunitatea Europeană la Uniunea Europeană

Parlamentul European, a cărui poziţie s-a consolidat prin procedura de cooperare, instituită prin Actul Unic European, a revendicat o „codecizie legislativă“, acuzând „deficitul democratic“ din cadrul Comunităţii. Cea de-a treia alegere a Parlamentului European, din 15-18 iunie 1989, a relevat aceleaşi slăbiciuni, precum absenţa sistemului electoral uniform şi mize naţionale mai importante decât cele europene. Participarea la vot a fost modestă, ceea ce însemna că opinia publică nu era îndeajuns de convinsă de importanţa organismului parlamentar euro-pean în cadrul unei federaţii pe cale a se naşte.

Dezbaterile asupra reformei instituţionale a Comunităţii Europene se vor intensifica după căderea zidului Berlinului (9 noiembrie 1989), când tehnocraţii şi parla-mentarii europeni au trebuit să gândească o reformă comunitară de profunzime, necesară atât consolidării construcţiei europene, cât şi lărgirii Comunităţii către noile state libere din fosta Europă comunistă.

32

5.2 În căutarea „Marii Europe“ sau „cealaltă Europă“

Falimentare economic, măcinate de concurenţa eli-telor interne, depăşite de concurenţa tehnologică cu lumea apuseană, regimurile comuniste au căzut rând pe rând, în 1989. Căderea lor a fost accentuată de perestroika lui Gorbaciov din anii 1985-1989, pregătită anterior de Andropov, cel care a organizat „incubatoarele perestroikăi“ (Thom 1996: 49). Disoluţia regimurilor comuniste a atras după sine şi sfârşitul celorlalte structuri ale blocului de Est, precum Consiliul de Ajutor Economic Reciproc (CAER) (9-10 ianuarie 1990) şi Pactul de la Varşovia (25 februarie -1 iulie 1991).

La scurtă vreme, Uniunea Sovietică avea să cunoască sfârşitul unui regim care, din 1917, a divizat lumea în două blocuri opuse. Foarte multe republici sovietice şi-au declarat independenţa, printre care: ţările baltice, Georgia, Ucraina, Belarus, Moldova, Tadjikistan, Armenia, Turkmenistan şi Kazahstan, în timp ce Federaţia Rusă a devenit moştenitoarea legală a URSS. Locul colosului sovietic a fost luat de omunitatea Statelor Independente, o organizaţie care conserva o parte din autoritatea URSS, dar care acorda celor opt republici care o compuneau un spaţiu de libertate şi manifestare apreciabil.

Dornice de libertate şi de „reîntoarcerea în Europa“, statele din Europa Centrală au refuzat să participe la proiectul gorbaciovist al „Casei Comune Europene“, având şi sentimentul că erau, în acelaşi timp, excluse din Piaţa Unică Europeană (Rupnik 1990: 362). Schimbările din 1989, ce insumează căderea regimurilor comuniste şi a imperiului sovietic, au oferit Europei şansa unei „regăsiri“ aşa cum nu mai avusese din secolul al XVII-lea. Şansa aceasta depindea, pe de o parte, de capacitatea Europei Centrale şi Est de a face faţă provocărilor democraţiei şi economiei de piaţă şi integrării în spaţiul euroatlantic şi comunitar, iar pe de altă parte, de disponibilitatea Comunităţii Occidentale de a-şi asuma prijinul pentru „cealaltă Europă“.

Primii paşi care s-au făcut în direcţia apropierii celor două Europe au fost marcaţi de activitatea Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa (CSCE), singura organizaţie europeană care reunea state europene occidentale, Statele Unite şi Canada, precum şi fostele ţări socialiste (mai puţin Albania) (Ghebali 1989). Cele 10 principii enunţate în Actul Final de la Helsinki din 1975, consolidate prin declaraţiile reuniunilor CSCE, nu şi-au pierdut importanţa o dată cu sfârşitul răzoiului rece (Năstase 1998: 497-501). Din contră, implemen-tarea drepturilor fundamentale ale omului într-un spaţiu marcat de mentalităţi totalitare era o condiţie necesară pentru funcţionarea democraţiei în ţările ex-comuniste. Carta de la De la Comunitatea Europeană la Uniunea Europeană Paris pentru o nouă Europă (1990) şi documentul adoptat la Helsinki (1992) au întărit aceste principii. Din nefericire, căderea comunismului a fost însoţită şi de fenomene negative, precum naţionalismul radical generator de conflicte interetnice, apărute cu o forţă şi un dinamism social parcă mai accentuat decât între cele două războaie mondiale (Touraine 1995: 58). Antagonismul între ideea de integritate teritorială şi dreptul popoarelor la autodeterminare va crea cât de curând în spaţiul Europei de Est şi mai ales de Sud-Est (fosta Iugoslavie) o situaţie incertă, tensionată, conflictuală, opunând orgolii naţionale greu de controlat.

33

În faţa noii realităţi, CSCE devenită, în 1994, Organizaţia Pentru Cooperare şi Securitatea în Europa (OSCE), s-a dovedit incapabilă să ofere soluţii. Dintr-un organism paneuropean, la care participau SUA şi Canada, OSCE s-a transformat într-o organizaţie europeano-ame-ricano-asiatică, structurată pe principii interguvernamentale, fără nici o posibilitate de intervenţie efectivă în zonele „calde“ ale Europei (Ghebali 1996: 637). Înaltul Comisar pentru Minorităţile Naţionale, organism creat în sânul acestei organizaţii, se va dovedi curând o copie fidelă a unor încercări interbelice de protecţie a minorităţilor, fără putere de decizie, rolul său fiind mai mult preventiv, consultativ şi informativ (a se vedea referiri în Kemp 2001). Ca o consecinţă a acestui vid de securitate, apărut imediat după terminarea războiului rece, statele central şi est-europene şi-au îndreptat atenţia spre structuri mai sigure care să le poată garanta securitatea, cum era Alianţa Nord-Atlantică.

Reunite în grupul de la Vişegrad, statele Europei Centrale precum Polonia, Ungaria, Cehoslovacia (februarie 1991) au cerut, în octombrie 1991, o asociere instituţionalizată la NATO, afirmând, în următorul an, că obiectivul lor major era integrarea deplină în această organizaţie. Aderarea imediată nu era posibilă deoarece NATO traversa o criză de identitate şi de adaptare la noile provocări ale mediului internaţional determinat de conflicte regionale, interetnice, crimă organizată, pericolul utilizării armelor nucleare de către persoane iresponsabile din fostele republici sovietice şi ascensiunea naţionalismului etc.

Pentru a da un răspuns provocărilor mediului internaţional, Consiliul Atlanticului de Nord (7-8 noiembrie 1991) va propune, la iniţiativa Statelor Unite şi a Germaniei, crearea unui Consiliu de Cooperare Nord-Atlantică, un forum de consultări ce regrupa toate statele provenind din cele două alianţe (NATO şi Pactul de la Varşovia), destinat să întărească „securitatea şi cooperarea de la Vancouver la Vladivostok“ (Guilhaudis 1993: 147). Consiliul de Cooperare Nord-Atlantică nu era o organizaţie internaţională, ci doar o instanţă de dialog şi de consultare cu privire la chestiuni politice legate de securitate şi, eventual, un cadru pentru cooperările practice. Organizaţia care va juca un rol important în apropierea celor două Europe va fi, fără îndoială, Consiliul Europei, un puternic mijloc de unificare în jurul principiilor occidentale.

Statutul fiecarui membru era marcat de „respectabilitate“, semn că noul stat membru a rupt-o cu trecutul şi, în acelaşi timp, se angaja să respecte principiile drepturilor fundamentale ale omului, condiţie importantă şi necesară pentru asocierea statelor central şi est-europene la Uniunea Europeană. Nu întâmplător, aceste state vor considera Consiliul Europei ca „anticamera“ de intrare în structurile comunitare. Un număr important de state euro-pene vor adera la Consiliul Europei: Ungaria (1990), Cehoslovacia (care se va diviza, în 1993, în două state: Cehia şi Slovacia), Polonia (1991), Bulgaria (1992), Estonia, Lituania, Slovenia şi România (1993). Pentru ţările din Europa Centrală şi de Est, participarea la Consiliul Europei era importantă pe planul principiilor juridice şi politice, dar nesatisfăcătoare pentru De la Comunitatea Europeană la Uniunea Europeană reformele lor politice şi economice (Michalski, Wallace 1992).

Drept urmare, demersurile lor s-au orientat către Comunitatea Europeană, al cărei proiect era unul regional şi global, iar mijloacele sale economice erau puternice, cu toate că procedurile de dobândire a calităţii de membru erau lungi şi dificile. Construirea „Marii Europe“ a coincis cu unificarea Germaniei, prilej ce va trezi unele suspiciuni în

34

rândul partenerilor acesteia din Comunitatea Europeană, precum Franţa, Olanda etc. Aceste suspiciuni au fost diminuate la scurt timp, deoarece cancelarul Helmuth Kohl a susţinut cu tărie că unificarea germană era sustenabilă doar în cadrul procesului de integrare europeană. Declaraţia liderilor ger-mani în favoarea proiectului de Europă unită a determinat Consiliul European de la Strasbourg (decembrie 1989) să se pronunţe pentru susţinerea unificării Germaniei, dar cu condiţia să fie respectate principiul autodeterminării şi principiile intangibilităţii frontierelor stabilite la Helsinki(1975), precum şi continuarea integrării europene (Thies 1992: 148-151).

Declaraţia comună a lui François Mitterrand şi Helmuth Kohl, din 20 aprilie 1990, în favoarea accelerării construcţiei politice a Celor 12 a deschis calea spre mult aşteptata Conferinţă Interguvernamentală, un pas important spre dezbaterile federaliste de la începutul anilor ’90 (Gerbet 1994: 450; Bitsch 2006: 246; Zorgbibe 2005: 212). Cei doi au propus, într-o declaraţie comună, convocarea a două con-ferinţe, una vizând uniunea politică, iar cealaltă UEM. În ciuda poziţiei contrare a premierului britanic Margaret Thatcher, care refuza orice proiecte cu tentă supranaţio-nal-federală, cei doi au reluat ideile într-un text comun din 6 decembrie 1990 (Gerbet 1994: 452; Bitsch 2006). Ei s-au pronunţat pentru o lărgire a competenţelor Comunităţii în domenii precum mediul, sănătatea, politica socială, energia, cercetarea, tehnologia, protecţia consumatorilor, afaceri in-terne, justiţie şi cetăţenie comună. Se preconiza o reformă instituţională, creşterea rolului Parlamentului European, asocierea strânsă a parlamentelor naţionale (Franţa) şi a celor regionale (Germania) la procesul de decizie comunitară. Pentru creşterea eficacităţii se punea accent pe întărirea rolului Consiliului European şi gene-ralizarea regulii majorităţii. S-a făcut, totodată, referire la o politică externă şi de apărare comună extinsă la toate domeniile, la un rol acordat Uniunii Europei Occidentale în procesul construcţiei unui stat european puternic.

Noua Comunitate cupridea în plus, începând cu 3 octombrie 1990, încă cinci landuri germane care vor beneficia de un „plan comunitar de subvenţii“ (trei miliarde de ECU, în trei ani, o cincime din cheltuielile structurale ale CEE) (Bitsch 2006: 247). Structurile parlamentare comunitare au suferit, de asemenea, schimbări. Pentru prima dată, Germania număra mai mulţi eurodeputaţi (99) decât celelalte trei mari state europene: Franţa, Marea Britanie şi Italia. Numărul membrilor Parlamentului European a crescut de la 518 deputaţi la 567 în 1994. Era o modificare cerută de schimbările teritoriale şi demografice pe care unificarea germană le-a produs. Problemele tranziţiei cu care se va confrunta Germania vor face din aceasta un partener pentru ţările fostei Europe comuniste.

Tema 6: Paradigme de gandire în integrarea europeană: functionalism, neofunctionalism, neomedievalism, federalism, constructivism

6.1 Principalele teorii ale integrării europene contemporaneFuncţionalismul şi neofuncţionalismul

Conform funcţionaliştilor, Europa unită trebuia să se realizeze prin acţiuni pragmatice şi precise (a se vedea domeniile cărbunelui şi oţelului), care să ducă în timp la o federaţie europeană.

Naşterea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului oferea posibilitatea administrării în comun a resurselor strategice şi crearea unui nucleu comunitar care să se

35

lărgească progresiv şi la alte domenii. Lărgirea progresivă urma jocul interdependenţelor. Ideea comunitară nu avea limite geografice şi viza crearea unei reţele transnaţionale a elitelor europene, puternic convinse de necesitatea integrării. Funcţionaliştii doreau o Europă pragmatică, independentă de verdictele populare, fără constrângeri democratice. Ei nu-şi puneau problema legitimităţii, iar statul, în viziunea lor, era incapabil să facă faţă problemelor sale interne şi externe25.

La baza teoriei funcţionaliste stă gândirea lui David Mitrany, care privilegia virtuţiile cooperării regionale, bazate pe reţele ale elitelor europene. Ordinea mondială – spunea Mitrany – nu mai trebuie gândită în termeni de putere, ci de nevoi, a căror satisfacere trebuia să conducă la cooperare. Prin jocul interdependenţelor, cooperarea trebuia să penetreze toate sectoarele de activitate economică, debordând din câmpul economic în cel politic. Ocupându-se de probleme tehnice, mai puţin politizate, dinamica integrării se propagă către alte sectoare şi conduce la adoptarea de politici comune. La nivel instituţional, funcţionaliştii doreau împărţirea deciziei între organe funcţionale, independente, care să acţioneze sectorial şi care să capteze în cele din urmă cvasitotalitatea competenţelor statului-naţiune26.

Neofuncţionaliştii (Ernst B. Haas, Leon Lindberg, Phillipe C. Schmitter, Joseph Nye) acordă un rol important realităţilor etatice (tehnocraţi, partide politice şi grupuri de interese) chemate să înfrângă rezistenţa statelor. Integrarea este consecinţa firească a reţelei ce se ţese între noii actori. Teoria neofuncţionalistă accentuează legătura dintre interesele individuale şi integrare. Interesele individuale, prin jocul reţelelor, vor deveni interese colective. Acestea vor fi maximizate la nivel supranaţional şi vor fi în acelaşi timp deservite la nivel naţional. Adepţii funcţionalismului şi neofuncţionalismului sunt ataşaţi ideii de federaţie europeană, dar spre deosebire de federalişti, ei acordă un rol mai mare Comisiei Europene. Ei au ignorat importanţa naţionalismelor, obstacolele transferului de competenţe, rolul încă crescut al statului-naţiune pe scena internaţională. Este o realitate că regimurile politice şi sociale diferite, orgoliile naţionale hrănite de o istorie europeană tumultoasă au constituit şi constituie frâne considerabile la integrarea europeană. Totodată, există o rezistenţă a birocraţiei naţionale la transferul de competenţe de la nivel naţional la nivel supranaţional. Trebuie avut în vedere că deciziile statelor nu sunt totdeauna identice cu cele ale grupurilor de interese. Teoriile neofuncţionaliste supraestimează rolul elitelor, ignorând rolul opinie publice, care este mai important pe măsură ce integrarea se politizează şi divergenţele statale se multiplică27.

Toţi specialiştii sunt de acord că în ciuda slăbiciunii statului, acesta rămâne un actor principal al integrării. Este nerealist să credem că statul renunţă, chiar în favoarea unei integrări funcţionale reuşite, la suveranitatea sa în domeniile strategice, apărare şi politică externă. Reţinem pozitiv din teoria funcţionalistă logica de spill-over (a angrenajelor), a extinderii integrării prin voinţa politică de la un sector la altul. Practica construcţiei comunitare a demonstrat acest fapt.

Realismul şi neorealismul în construcţia europeană. Interguvernamentalismul25 Arie M. Kacowicz, Regionalism, globalization, and nationalism”, Working Paper 262 – Decembre 1998, în The Helen Kellogg Institute for International Studies – Working Paper Series, editor Caroline Domingo. p. 24

26 Ibidem, p. 2527 Ibidem, p. 26

36

Dinamica construcţiei europene în teoria realistă şi neorealistă ţine de primatul statului-naţiune în relaţiile internaţionale. Punctul de vedere realist este o reacţie contra idealismului născut în SUA al cărui reprezentant marcant este W. Wilson. Realiştii (Stanley Hoffmann, Robert Keohane, Kenneth Waltz, Andrew Moravcsik) au o viziune pesimistă asupra istoriei, inspirată de teoriile lui Thomas Hobbes. Aceasta insistă asupra stării naturale, a rivalităţii dintre oameni, a luptei permanente pentru putere (ideea omului-lup). Pentru realişti şi neorealişti, statul este actorul principal al scenei internaţionale. Realiştii şi neorealiştii caută să situeze statul în procesul cooperării, care depăşeşte limitele etatice şi naţionale. Crezul realiştilor se ataşează statului ca actor unic al relaţiilor internaţionale şi se bazează pe postulatul suveranităţii, care distinge statul de toate unităţile sociale. Din acest punct de vedere, teoria realistă este incompatibilă cu integrarea europeană28.

Pentru Merton Kelstrup nu există incompatibilitate între metoda realist şi UE. El consideră că societatea internaţională este caracterizată de anarhie (al doile mare postulat al realiştilor) şi, ca urmare, statele acceptă să transfere din suveranitatea lor unor instituţii comunitare în domenii specifice pentru a face faţă efectelor, intereselor şi aversiunilor lor reciproce. Această logică face din UE un forum în care suveranităţile se comunitarizează la nivel supranaţional29.

Interguvernamentalismul, expresie a realismului, permite intereselor naţionale de a prevala la stadiul ultim al deciziei prin jocul unanimităţii. Statele au făcut uz de suveranitatea lor în diferite momente ale construcţiei europene (ex. criza „scaunului gol” - 1965). De la Tratatul de la Roma (1957), prezenţa interguvernamentalismului este evidentă. Consiliul de Miniştri, care reprezintă guvernele Statelor Membre prin prezenţa miniştrilor de externe şi de resort pentru fiecare politică comună este instituţie de decizie în cadrul Uniunii Europene. Neorealiştii consideră că statele păstrează controlul procesului, dar acceptă să delege o parte din puterile lor, menţinând autoritatea în câmpul politic. Având în vedere problemele cu care statele se confruntă, ele sunt obligate să-şi armonizeze politicile pe scena internaţională printr-un proces de ajustare reciprocă30.

Ei explică prezenţa statului în integrarea europeană prin intermediul interdependenţelor economice, al procesului schimburilor şi al rolului grupurilor profesionale, care partajează aceleaşi valori şi opinii faţă de problemele comune. Statele îşi păstrează autoritatea în cele mai importante niveluri de decizie. Instituţiile comunitare sunt acceptate ca instrumente utile pentru a întări puterea statelor membre şi pentru a le ajuta să-şi atingă obiectivele. În opinia lor, integrarea europeană nu este altceva decât expresia schimburilor interstatale. Statele îşi conservă autoritatea nealterată de construcţia instituţională, economică şi socială a procesului comunitar. Adăugarea nivelului suprastatal, internaţional şi comunitar constituie un element de decizie şi de control suplimentar în mâinile guvernelor. Acestea dispun de o mai mare marjă de manevră faţă de presiunile intarstatale. Adepţii neorealismului leagă prezenţa statelor în cooperarea internaţională de raportul dintre integrare, regimul internaţional şi politica internă. Ei introduc în dezbatere rolul grupurilor societale care, prin legea intereselor şi presiunii, influenţează politica guvernelor. Aceste grupuri deleagă guvernelor puterea de a negocia

28 Ibidem, p. 2729 Ibidem, p. 2830 Ibidem, p. 29

37

acordurile internaţionale. Reprezentanţii guvernamentali acţionează în virtutea acestui mandat, depăşirea lui putând să atragă după sine sancţiunea votului popular31.

Moravcsik este autorul teoriei regimurilor internaţionale, care include nivelul societal. Conform lui, UE este asimilată unui regim internaţional care micşorează costurile de informare şi raţionalizează circuitele deciziei şi negocierii, dar ea furnizează în egală măsură un cadru propice cooperării politice, în sânul căruia guvernele definesc interesele, expresie a presiunlor societale, apoi, în al doilea rând, procedează la un schimb interstatal în scopul realizării lor. Moravscik încearcă o conciliere între neofuncţionalişti şi realişti. Insistând asupra rolului major al statului în sistemul internaţional, marcat de anarhie, autorul consideră că acesta este raţional şi-şi formulează preferinţele în termeni de costuri-beneficii. Statele acceptă constrângerile UE pentru că acestea facilitaeză înţelegerile şi negocierile. Procesul de cooperare colectivă care are loc permite reconcilierea intereselor conflictuale32.

Nimeni nu poate neglija astăzi rolul „comunităţilor epistemice” (încorporat în birocraţii sau corpuri specializate) şi, pe de altă parte, nimeni nu poate contesta nivelul de expertiză al Comisiei. Această instituţie are o reală autonomie. Ea poate să înfrângă rezistenţa statelor recalcitrante, condamnând situaţiile de monopol, fuziunile şi achiziţiile de întreprinderi, contrare concurenţei şi subsidiile abuzive distribuite întreprinderilor necompetitive (telecomunicaţii şi energie). Comisia asigură un adevărat leadership şi duce o adevărată acţiune colectivă în anumite domenii pentru că posedă o experienţă tehnică necesară pentru a mobiliza mediile vizate şi a obţine soluţii comune. Crearea Pieţei interne este un alt domeniu unde cooperarea statelor se îmbină cu procesul comunitar. Condiţiile succesului acestuia depind de acordul prealabil al guvernelor statelor membre şi de impulsul Comisiei, fără a uita de presiunea mediului internaţional33.

NeomedievalismulUE este construită dintr-o reţea de actori: Statele Membre, birocraţiile, grupurile

de interes, parlamentele naţionale, partidele politice şi instituţiile comunitare. Unii teoreticieni ai integrării europene încearcă să explice construcţia europeană prin apelul la o teorie care ţine cont de rolul fiecărui actor. În limbajul de specialitate, această teorie poartă numele de neomedievalism. Noua ordine instaurată la Maastricht în 1993 nu corespunde nici juxtapunerii de state-naţiune şi nici unei federaţii de state constituite prin abandonul de suveranitate. Situaţia UE este una hibridă, care amestecă state, state-oraşe, regiuni-state, comunităţi şi minorităţi autonome, fără a se putea delimita foarte clar puterea unora sau altora. Realitatea este asemănătoare cu fărâmiţarea politică statală din Evul Mediu34.

Philippe Schmitter consideră că UE constituie un nou tip de guvernare care se articulează pe mai multe niveluri: intrastatal, suprastatal, fără a avea linii de autoritate, de jurisdicţie şi identitate clar definite. Metoda neomedievalistă introduce, alături de state şi instituţiile comunitare, o pluralitate de actori: regiuni, grupuri, ONG-uri, care creează strategii şi luptă pentru a-şi apăra propriile interese. Neomedievalismul pune în lumină raportul dintre identităţile naţionale, regionale, locale şi identitatea comunitară. Este pusă în evidenţă competiţia între elitele statale, comunitare, regionale şi locale, etc. Integrarea 31 Ibidem, p. 3032 Ibidem, p. 31--3233 Ibidem, p. 33-3434 Ibidem, p. 35

38

nu asigură o progresie liniară, ci încurajează manifestarea unor actori până atunci minimalizaţi, minorităţile etnice şi culturale. Prezenţa lor încurajează dezvoltarea legăturilor intersectoriale, culturale, economice şi sociale35.

6.2 Federalismul europeanFederalismul european s-a născut ca o reacţie la naţionalismul radical, care, în

opinia partizanilor teoriei federaliste, a fost cauza celor două războaie mondiale. Teoria lor pornea de la ideea slăbiciunii şi compromiterii statului-naţiune. Statul federal pe care aceştia doreau să-l construiască se baza pe o logică instituţională, pe o constituţie europeană care să înglobeze toate moştenirile comune, culturale şi socio-politice. În centrul sistemului instituţional se afla Parlamentul European – numit Adunare Constituantă, care trebuia să pună în funcţiune celelalte structuri ale Casei Comune Europene. Construcţia federalistă este în primul rând una politică. Henri Brugmans este adeptul unei democraţii reprezentative, care să includă instituţii adecvate diferitelor probleme. Ataşat principiului pluralismului de orice fel, Brugmans acordă un loc aparte autorităţilor locale şi funcţionale, care trebuie să aibă un buget propriu. Raportul între autorităţile centrale şi cele locale se bazează pe principiul subsidiarităţii, care permite delegarea de competenţe în ambele sensuri, de la central spre local şi invers36.

Curentul federalist este prezent şi în discursul ţinut de J. Fischer, ministrul de Externe al Germaniei, în faţa Universităţii Humboldt din Berlin, la 12 mai 2000. Conferinţa a debutat cu o analiză a integrării europene şi a importanţei deschiderii UE spre Europa Centrală şi de Est, J. Fischer pronunţându-se pentru necesitatea reformei instituţionale a UE, care să facă faţă unei Europe de aproape 30 de State membre. Ministrul de Externe german consideră că există un răspuns simplu: trecerea de la cofederaţia UE la federaţia europeană. Această federaţie – consideră Fischer – nu trebuie să se realizeze contrar statelor naţionale, ci prin asocierea lor la procesul federal, statul federal european trebuind să fie expresia împărţirii suveranităţii între Europa Unită şi statele-naţiuni. Acest partaj al suveranităţii se exprimă cel mai bine în structura PE. Conform ministrului german, PE trebuie să aibă două camere: una care să reprezinte statele membre şi una care să fie expresia Europei cetăţenilor37.

Pentru a delimita strict competenţele între federaţia europeană şi Statele membre, demnitarul german propunea elaborarea şi semnarea unui tratat constituţional bazat pe principiul subsidiarităţii. Tratatul va inspira un proiect de Constituţie europeană, la baza căreia vor sta drepturile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, o separaţie echilibrată a puterilor între instituţiile europene şi o delimitare precisă a domeniilor de competenţe ale Europei şi ale statelor. Se pune problema guvernului european, care poate fi reprezentat fie de Consiliul European, ca expresie a statelor naţionale, fie de Comisia Europeană, al cărei preşedinte să fie ales direct şi să beneficieze de vaste puteri executive. Ministrul german pune în discuţie inclusiv metoda de construire a noului stat, interogându-se asupra „metodei Monnet”, care a dominat procesul integrării europene până în prezent. El constată că această metodă este depăşită, făcând apel la ideea lui Jacques Delors, conform căruia o „federaţie de state-naţiuni” trebuie să fie un „traite dans le traite”, adică o constituţie europeană, proiect foarte drag federaliştilor38.35 Ibidem, p. 3636 Ibidem, p. 37-3837 Ibidem, p. 4538 Ibidem, p. 46-47

39

Analiza şi prezentarea făcută principalelor abordări teoretice ale construcţiei europene probează încă o dată faptul că este un loc pentru un pluralism de idei. Cele mai relevante teorii sunt, cel puţin în momentul de faţă, cele care pun accentul pe împărţirea puterii viitorului stat european între statele-naţiune şi instituţiile comunitare. În acelaşi timp, câştigă teren abordările teoretice care pun în evidenţă autonomiile locale şi regionale, principiul subsidiarităţii şi rolul grupurilor de presiune. Tot mai multe opinii insistă asupra rolului regiunii ca expresie a identităţilor culturale, economice şi lingvistice39.

În procesul definirii regiunilor identificăm actori regionali şi actori locali, interesaţi de perspectiva creşterii competitivităţii lor la nivel naţional şi european. În plan local şi regional sunt conştientizate tot mai mult beneficiile reciproce ce rezultă din cooperare, atât la nivel local, între comunităţile locale, dar şi la nivel regional, naţional şi european. Regiunile de dezvoltare din cadrul Uniunii Europene au competenţe pentru dezvoltarea regională, iar relaţiile cu autorităţile locale se bazează pe respectarea principiului autonomiei locale şi a principiului subsidiarităţii, prin dezvoltarea democraţiei locale şi prin folosirea resurselor de care dispun. Acest tip de dezvoltare regională este modelul cel mai răspândit în statele membre, atribuţiile de politică regională fiind exercitate prin intermediul colectivităţilor locale, prin extinderea puterilor sau prin cooperare – prin instituţii descentralizate40.

Procesul construcţiei regionale va fi demarat în Europa Centarlă şi de Sud-Est la sfârşitul Războiului Rece, când în aproape toate statele foste comuniste demarează procese de descentralizare şi de conştientizare a nevoilor şi opţiunilor: infrastructură, comerţ, educaţie, protecţia mediului, finanţe, etc. Deseori se afirmă că cerinţele procesului de integrare europeană determină reforme structurale în statele candidate la UE. În acest caz, orientarea de la european spre regional îşi găseşte reversul, deoarece, prin coagularea intereselor la nivel local şi regional, actorii regionali pot acţiona mai coerent, prin cooperare, la nivel european. Regiunile, asociaţiile regionale, ajung să deţină o influenţă tot mai mare asupra politicilor naţionale şi europene. Devine tot mai evident faptul că harta Europei conţine şi actori regionali, iar în interiorul acestora, actori locali importanţi. Astfel se poate vorbi în procesul integrării europene de armonizarea şi coagularea internă a intereselor. O nouă perspectivă analitică ar putea atrage atenţia asupra identificării geopoliticii intereselor regionale, în contextul unei politici europene de securitate. Trebuie evitată confuzia ce apare de obicei între regionalism şi regionalizare, pe de o parte ca un proiect regional de idei şi iniţiative, a căror instituţionalizare determină aranjamentele regionale, iar pe de altă parte, ca procese ce construiesc sisteme concrete de interacţiuni (economice şi sociale) în interiorul unui spaţiu geografic identificat41.

Principiul subsidiarităţii permite ca deciziile luate să fie cât mai aproape de cetăţeni, indiferent dacă aceasta înseamnă nivel naţional, regional sau local. Este principiul conform căruia Uniunea nu acţionează (cu excepţia domeniilor care cad sub competenţa sa exclusivă) în problemele care se pot rezolva mai bine la nivel regional, local sau naţional. Recunoaşterea principiului subsidiarităţii ca principiu general al 39 Ibidem, p. 5140 „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 7-841 Ibidem, pp. 9-10.

40

Uniunii Europene, prin Tratatul de la Maastricht, a fost concomitentă cu recunoaşterea formală a regiunilor ca actori pe scena comunitară. Pe parcursul evoluţiei sistemului comunitar, atât statul, cât şi autorităţile regionale sau guvernele locale au fost martore ale unui proces de repoziţionare graduală a puterilor, ca urmare a procesului de integrare europeană. Posibilitatea transferului drepturilor suverane de către state către o organizaţie internaţională este admisibilă, din punct de vedere legal, printr-o clauză „deschisă”, în constituţii, care defineşte procedurile interne privind acest transfer, precum şi limitările aduse suveranităţii, constituind totodată baza aplicării şi implementării legislaţiei comunitare în domeniul naţional. Aceste clauze „deschise” au fost utilizate pentru a permite accesul la calitatea de Stat Membru al Comunităţilor Europene, dar, datorită naturii dinamice a procesului de integrare europeană, au devenit o situaţie constantă. Guvernele centrale au putut fi compensate pentru aceste „pierderi” prin rolul decisiv în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar (prezenţa în Consiliu)42.

În 1990, după crearea Pieţei Unice şi ca urmare a accelerării procesului de integrare europeană, implicit transferul unui număr cât mai mare de competenţe şi puteri suverane către nivelul comunitar, problema modalităţilor de organizare internă a participării regiunilor la procesul de luare a deciziilor a devenit tot mai presantă. Acest fenomen a fost resimţit în special de statele cu structură federală sau regională, în special din două motive: competenţele transferate Comunităţii Europene de către guvernele statelor membre afectau, de regulă, şi competenţe ale regiunilor, golindu-le astfel de atribuţii; totodată, implementarea legislaţiei comunitare se realiza, de obicei, în conformitate cu distribuţia internă a puterilor, fiind, de regulă, o obligaţie a entităţilor subnaţionale. De-a lungul timpului, sistemul comunitar a eşuat în acordarea unui rol formal autorităţilor regionale şi locale, în ciuda faptului că autonomia regională, care, în momentul elaborării Tratatului CEE în 1957, era o particularitate a Germaniei, a devenit, la mijlocul anilor 1980, o caracteristică a sistemelor constituţionale pentru cel puţin patru state membre: Germania, Italia, Spania şi Belgia43.

La mijlocul anilor 1980, s-a constituit o „Europă a regiunilor” informală, prin intermediul unor contacte orizontale între instituţiile regionale ale diferitelor ţări. Statele Membre ale Comunităţilor Europene au continuat să subevalueze legăturile instituţionale directe între nivelurile supranaţionale şi cele subnaţionale. Regiunile au început să insiste asupra necesităţii recunoaşterii lor în sistemul instituţional comunitar, printre măsurile luate fiind şi stabilirea unor birouri de reprezentare a intereselor regiunilor la Bruxelles44.În 1991, Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană a preprezentat momentul trecerii de la un regionalism funcţional la un regionalism instituţional. Astfel, Tratatul a acordat nivelului subnaţional un rol, deşi limitat, în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar. Această schimbare s-a datorat, în special, insistenţelor landurilor germane şi a fost considerată o dublă victorie: a landurilor în faţa guvernului federal şi a Germaniei în faţa Franţei. Astfel, articolul 5 din Tratat menţionează explicit principiul subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii Europene. Totodată, articolul 203 deschide calea participării directe a regiunilor în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar. O altă prevedere importantă a Tratatului vizează constituirea Comitetului Regiunilor, ca organism 42 Vasile Puşcaş, Subsidiaritatea şi politica regională comunitară, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 145.43 Ibidem, p. 14644 Ibidem

41

consultativ, având ca scop implicarea organismelor regionale şi locale: regiuni, oraşe şi municipii, în elaborarea politicilor comunitare. Cu toate acestea, singura cerinţă efectivă a Comunităţii privind implicarea regiunilor la nivel comunitar constă în obligaţia de conformitate şi implementare eficientă a legislaţiei comunitare (principiul responsabilităţii globale privind implementarea efectivă a obligaţiilor comunitare europene – guvernele naţionale nu pot justifica faptul că directivele europene nu au fost complet şi corect implementate argumentând că o regiune nu a întreprins acţiunea necesară)45.

Tema 7: Multilevel governance: “new” regionalism, competiţie, actori locali şi regionali, subsidiaritate7.1 Conceptul de governance şi multi-level governance. Abordare comparativă Conceptul de governance a fost utilizat până recent în literatura academică cu scopul de a sublinia responsabilităţile administraţiei guvernamentale. Aceasta era justificată, pe de o parte, deoarece statul era principalul actor pe scena internaţională, iar pe de altă parte, în interior majoritatea competenţelor erau concentrate în sarcina guvernului. Reformele introduse la sfârşitul anilor ’80 în cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea şi implementarea politicii de dezvoltare regională au condus la schimbarea semnificaţiei termenului governance. O primă definiţie pentru governance este dată de Banca Mondială46, prin care se subliniază legătura dintre putere şi prosperitatea ţării47. Această definiţie este asumată de majoritatea instituţiilor ONU, dar în literatura academică s-a impus formularea propusă de J. Kooimans48, ce face referire la relaţiile dintre conducători şi conduşi49. Această abordare a conceptului de governance este foarte interesantă deoarece permite cercetătorului, ce studiază relaţiile dintre conduşi şi conducători, să observe asimetria existentă în ceea ce priveşte distribuţia puterii şi resurselor între centru şi periferie, adică între deţinătorii puterii şi societatea în ansamblul ei. În plus, asimetria este extinsă şi la relaţiile dintre alţi actori sub-naţionali cum ar fi, de exemplu, cele dintre autorităţile regionale şi indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre două localităţi. J.Kooimans si colaboratorii săi recunosc faptul că governance implică derularea unui întreg proces la care participă nu doar organizaţii de natură guvernamentală ci şi din sectorul neguvernamental. În concepţia acestora, governance reprezintă noua situaţie a relaţiilor autorităţilor cu societatea civilă în ansamblul ei, situaţie apărută la sfârşitul anilor 1980, când pe fondul liberalizării economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al implementării politicilor. În acest context, conceptul de governance depăşeşte graniţele administraţiei publice, sub aspectul ansamblului de relaţii dintre autorităţile publice şi 45 Ibidem, p. 147-14846 World Bank, Governance: The World Banks Experience, Washington D.C. 1994.47 Governance este definită astfel: the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social development.48Apud Dele Olowu, Governance in developing countries: The challenge of multi-level governance, paper presented at Seventh International Seminar on Geo-Information Science(GIS) in developing countries, 15-18 May, Enschede, Netherland 2002, p.3.49Definiţia propusă de Jens Kooimans este: “governance is the form in which public or private actors do not separately, but in conjunction, engage in problem solving together, in combination, that is to say co-arrangements ”(apud Dele Olowu).

42

societate50. În opinia lui G.Hyden, guvernanţa este o abordare conceptuală, ce poate constitui un cadru evident de analiză comparativă a macro-politicilor, ea include însă elemente importante de natură constituţională privind regulile de conducere politică şi reprezintă în acelaşi timp o modalitate prin care are loc intervenţia creativă a actorilor politici având drept scop optimizarea structurilor astfel încât să nu fie inhibată iniţiativa umană. O altă definiţie a conceptului de governance este dată de Commission on Global Governance, ca fiind “totalitatea modalităţilor prin care instituţiile şi indivizii îşi administrează afacerile comune”51.

Definiţia cuprinde inclusiv recunoaşterea spiritului de competiţie între actorii participanţi52. Definiţia dată de Banca Mondială este însuşită şi de Canadian International Development Agency (CIDA), care asociază definiţiei şi conceptul de good governance pe care îl formulează ca fiind exercitarea puterii de către diversele niveluri administrative în mod eficient, corect, transparent şi responsabil53 (“the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable”). În plus, Isabelle Johnson consideră redefinirea conceptului de governance ca o lărgire a semnificaţiei acesteia, ca să permită luarea în considerare a tutror interacţiunilor între toţi cei ce sunt implicaţi în luarea deciziilor(decision-making)54. În instituţiile ONU conceptul de governance este definit prin luarea în considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de activitate prin care sunt împlinite interesele cetăţenilor (“The exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. It is comprised of the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”)55.

Problemele ridicate se referă la tipul cel mai eficient de relaţii ce ar trebui realizat şi menţinut între guvern şi societate, între membrii societăţii dar şi în interiorul guvernului, nu numai între guvern şi sectorul privat. În acest context se apreciază că governance nu este, dar nici n-ar trebui să fie, doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definită din dublă perspectivă: guvernamentală şi civică. Eliminarea sărăciei, crearea locurilor de muncă, protecţia mediului, integrarea socială, sunt apreciate drept ţinte, obiective, pe care ar trebui să le îndeplinească autorităţile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt situate.

50 Goran Hyden and Julius Court, Governance and development, World Governance Survey Discussion Paper 1, August 2002, p.8.51 Mike Kahler , David A. Lake, “Globalization and Governance”, in: Mike Kahler.&David A.Lake.(Eds), Governance in a global economy, Princeton Univ. Press, 2003, http://www.pupress.princeton.edu/titles.52 Governance este apreciată ca “a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accomodated and cooperation action may be taken”, în: Mike Kahler.&David A. Lake, op.cit, p.6.53 Isabelle Johnson, Redefining the concept of governance, p.3, http://www.acdi-cida.gc.ca/INET/IMAGES./

54 Ibidem , p.4.55Joint Workshop on Governnce, Poverty Reduction and Gender Equality, Organized by the UN Interagency Meeting on Women and Gender Equality and the OCED/DAC Working Party on Gender Equality , Vienna, 23-25 April 2001, p.3. available also at http://www.un.org/womenwatch/ianwge/collaboration/viennafvjan2002.pdf

43

Guvernanţa relevă cum cooperează guvernele cu celelalte organizaţii sociale dar şi cum colaborează acestea cu cetăţenii pentru a lua deciziile ce privesc problemele importante ale societăţii. Conceptul de governance poate fi utilizat în diferite contexte cum ar fi ,de exemplu, global, naţional, instituţional sau comunitar.

La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernanţă este frecvent abordat din diverse unghiuri astfel ca este posibilă o anume uzură polisemantică. Ceea ce trebuie însă remarcat în acest caz este faptul comun că toate abordările tratează despre gradul de pluralism instituţional în plan orizontal şi vertical , despre importanţa „fragmentării” procesului pe diferitele sectoare precum şi despre inconsistenţa reprezentării politice, adică despre limitele prerogativelor Parlamentului European şi ale parlamentelor naţionale56. O abordare relativ recentă a Uniunii Europene constă în aprecierea acesteia ca un loc de importanţă majoră ce implică o pluralitate de state şi de actori non-statali aflaţi într-un proces de negociere continuă pentru a rezolva o serie de probleme de ordin funcţional57. În fapt este vorba despre multi-level governance ce exprimă relaţiile dintre autorităţile centrale şi ceilalţi participanţi la implementarea politicii, adică relaţiile de cooperare şi ierarhizare administrativă. Din punct de vedere al implementării politicilor Uniunii Europene, multi-level governance constituie un subiect important prin prisma relaţiilor dintre UE şi nivelurile administrative aflate la niveluri inferioare celui statal, nu numai între nivelul naţional, pe de o parte şi cel regional şi local pe de altă parte. În ultimul deceniu au fost abordate în literatură relaţiile acestor niveluri cu Bruxelles-ul , dar şi, mai ales, impactul pe care l-a avut instituţionalizarea parteneriatului asupra sistemului naţional de reprezentare politică adică al creşterii gradului de implicare a actorilor sub-naţionali în procesul decizional.58

Reformele introduse în 1988 în privinţa managementului Fondurilor Structurale şi crearea pieţii unice în 1993 au avut un impact puternic nu numai asupra relaţiilor dintre Uniunea Europeană şi instituţiile sale, pe de o parte, guvernele naţionale, autorităţile regionale şi locale, pe de altă parte, ci şi asupra conceptualizării UE în literatura academică. Uniunea Europeană este apreciată de unii cercetători şi analişti din domeniul ştiinţelor politice, ca o organizaţie bazată pe tratate, dar în mod distinct de modelul federal deoarece se consideră că este o organizaţie de state centralizate. Argumentul acestor autori constă în faptul că marea majoritate a modificărilor introduse în arhitectura şi funcţionarea instituţiilor UE au avut la bază deciziile adoptate în cadrul Summit-urilor şefilor de stat şi de guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentanţi ai statelor membre, independente şi suverane. Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptualizată în literatura academică?

Multi-level governance semnifică totalitatea relaţiilor dintre actori, aflaţi pe niveluri teritoriale diferite, din sectorul public şi privat deopotrivă. Conceptul de multi-level governance, ca “sistem de negociere continuă între guvern şi diverse niveluri

56 Richard Balme, “La gouvernance de l’ Union Européenne saisie par la mobilization des intérêts”, în: Guy Hermet, Ali Kazancigil et Jean-François Prud’homme(Sous la direction de), La gouvernance.Un concept et ses applications, Paris, Editions Karthala, p.74.57 Bob Jessop, “Multi-level Governance and Multi-level metagovernance”, în: Ian Bache and Matthew Flinders(Eds.),op.cit., p.57.58Jacques Thomassen and Martin Rosema, Research on EU Multi-level governance in Netherlands: A state of research, [http://www.connex-network.org/govdata/reports/Report-Netherlands.pdf], pp.3-5.

44

teritoriale“, este introdus în dezbaterile din literatura academică de către G. Marks59 (“a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers” ….. in which “supranational, national, regional and local governments are enmeshed in territorially overarching policy networks”), dar abordarea acestui concept, din perspectiva organizaţiei supranaţionale, cum este privită UE, a luat amploare deosebită60 în anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce promovează neo-pluralismul, adică admite prezenţa şi participarea la elaborarea deciziilor a diverse reţele şi comunităţi politice pe lângă vechile grupuri de interese, iar problemele sunt rezolvate după realizarea unui compromis prin agregarea intereselor divergente.61 Divergenţe importante s-au manifestat între Comisia Europeană , pe de o parte, şi guvernele statelor membre UE, pe de altă parte. Astfel, guvernele naţionale au fost nemulţumite de decizia Comisiei62 de a considera eligibile, autorităţile sub-naţionale (regionale, locale, agenţi privaţi) ca parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regională. O altă sursă de tensiuni, de astă dată între guvernele naţionale şi Comisia Europeană a apărut din cauza eligibilităţii autorităţilor regionale şi locale precum şi a unor actori privaţi la procesul de planificare, implementare, şi evaluarea programelor de dezvoltare regională . Competenţele acordate unor comisii , prin deciziile Consiliului63, au constituit o sursă permanentă de tensiune între Parlamentul European şi Comisia europeană, dar prin decizia 1999/468 s-au acordat anumite competenţe Parlamentului referitoare la activitatea comisiilor64. În acest context , al participării largi la elaborarea şi influenţarea deciziilor, se înscrie noua imagine a Uniunii Europene, promovată în literatura academică, drept un sistem multi-level governance, în care instituţiile UE acţionează ca actori în reţeaua guvernării, exercită o anumită influenţă asupra adoptării deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhică65. Adăugarea unui al treilea, sau chiar al patrulea nivel de autoritate, afirmă T. Börzel, a condus la creşterea complexităţii procesului de elaborare a deciziilor precum şi la necesitatea unei coordonări non-ierarhice a actorilor-participanţi din sectorul public şi privat, a tuturor nivelurilor administrative66.

59Gary Marks,”Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC”, în: Alan W. Cafruny and Glenda Rosenthal (Eds.) The State of the European Community vol 2: The Maastricht Debates andBeyond. Boulder, Colorado: Lynne Reiner, 1993, pp.392-403.60 Ian Bache , Europeanization and Britain: Towards Multi-level Governance ?, paper prepared for the EUSA 9th Biennial Conference in Austin, Texas, March 31-April 2, 2005, p.5.61Paul Stubbs, “Stretching Concepts Too Far? Multi-Level Governance, Policy Transfer and the Politics of Scale in South East Europe”, în: Southeast European Politics Vol. VI, No. 2, November 2005, pp. 66-87. 62 S-a apreciat în literatura academică faptul că reformele din 1988 au reprezentat un adevărat atac la adresa paradigmei interguvernamentaliste, vezi şi Kutsal Yesilkagit .&Jens Blom-Hansen., Supranaţional governance or naţional business-as-usual ? , paper prepared for presenation at the XIV Nordic Political Science Assoc., Reykjavik, Iceland, 11-13 August 2005, p.2, http://registration.yourhost.is/nopsa2005/papers .63Nick Bernard , Multi-level governance in the European Union, Kluwer International Law, the Hague 2002, pp.148-151.

64Este vorba despre informările trimise Parlamentului de către Comisie , referitoare la agenda de lucru a comisiilor , draft-ul , rezultatul votului şi rezumatul dezbaterilor , conf. Art. 7(3) din decizia 1999/468 .65Nick Bernard , op. cit., p.239.66 Tanja A Börzel,”What’s so special about policy networks?- An exploration of the concept and its

45

7.2 Principiile bunei guvernanţe(good governance)

În Cartea Albă asupra Guvernanţei Europene, Comisia Europeană defineşte buna guvernanţă(good governance) ca fiind ”modalitatea prin care Uniunea utilizează puterile acordate de către cetăţenii săi şi în folosul acestora”(the White Paper on European Governance concerns the waz in which the Union uses the powers given by its citizens).67 La baza bunei guvernanţe, Comisia a apreciat că este necesar să aşeze cinci principii prin care să consacre trăsăturile sistemului democratic şi ale statului de drept specifice statelor membre UE68, dar care sunt valabile pentru toate tipurile de guvernanţă(globală, europeană, naţională, regională sau locală). Cele cinci principii sunt următoarele: transparenţa(deschiderea), responsabilitatea, participarea, eficacitatea şi coerenţa.

Transparenta(openess), ca prim principiu , proclamă necesitatea adoptării unei maniere deschise , sincere , de către toate instituţiile în activitatea ce le revine fiecăreia.

Participarea(participation), condiţionează obţinerea unei calităţi şi eficienţe ridicate a politicilor promovate în UE, de asigurarea unei participări cât mai largi , de-a lungul întregului proces, de la elaborare până la implementare şi monitorizare. Ori , după cum se ştie, amploarea participării este condiţionată nu numai de încrederea de care se bucură instituţiile, ci şi de rezultatele finale scontate.

Responsabilitatea (accountability), cel de al treilea principiu, cere delimitarea clară a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care îl deţine fiecare instituţie şi, cel mai important aspect, asumarea responsabilităţii pentru tot ce se întâmplă în sfera lor de activitate.

Eficacitatea (effectiveness), revendică faptul că politicile promovate trebuie să asigure eficienţa, să fie oportune, adică să se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evaluării clare a obiectivelor şi a impactului acestora.

Coerenţa (coherence), solicită asigurarea unei coerenţe ridicate a politicilor promovate şi acţiunilor întreprinse în acest sens. Nevoia de coerenţă este cu atât mai evidentă, cu cât a crescut numărul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autorităţilor locale şi regionale în politicile UE şi nu în ultimul rând, trebuie găsite soluţii adecvate la problemele cauzate de creşterea demografică.

Tema 8: Caracteristiciile guvernantei multi-nivel : Tipuri de MLG: Tip I si II Concepte   : autoritati supranationale, nationale si sub-nationale, Dispersia autoritatii: verticala si orizontala8.1Trăsăturile modelului multi-level governance Promotorii recunoscuţi ai acestui model, Liesbet Hooghe, Gary Marks69 abordează sistemul multi-level governance, ca model de guvernare în UE, caracterizat, de altfel, de L. Hooghe ca o “Europă cu regiuni”, tocmai pentru a sublinia distincţia de modelul

usefulness in studying European Gofernance”, în: EIOP, vol.1(1997), No.16, p.17.67 Commission of the European Communities, A White Paper on European Governance, Brussels, 2001, p.3.68 Petre Prisecaru, op. cit., p.142.69Liesbet Hooghe, Gary Marks, “Contrasting visions of Multi-level Governance”, in: Ian Bache & Matthew Flinders Eds.), Multi-level governance, Oxford University Press, Oxford 2004, pp.15-30.

46

federalist “Europa regiunilor”al lui Delors70. Semnificaţia lui multi-level constă în recunoaşterea existenţei unui număr sporit de actori ce participă la luarea deciziilor, la exercitarea influenţei pentru adoptarea acestora, competenţele fiecărui nivel fiind recunoscute prin însăşi participarea acestora la elaborarea şi implementarea politicilor comunitare, naţionale, regionale şi locale. Actorii între care are loc împărţirea competenţelor şi responsabilităţilor nu mai sunt doar statele, ca în cazul modelului interguvernamentalist, ci şi actorii supranaţionali şi subnaţionali, deopotrivă, deoarece interdependenţele vor spori pe măsură ce avansează integrarea, iar cooperarea între actorii situaţi pe diferite niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor parteneriatului, programării şi concentrării , ce stau la baza politicii de dezvoltare regională. Poziţia statelor naţionale, membre ale Uniunii Europene, s-a schimbat în urma implementării politicii regionale, dar diferă de la un stat la altul funcţie de structura politico-administrativă a acestora.

Spre deosebire de abordarea interguvernamentalistă, ce susţine predominanţa nivelului naţional faţă de cel subnaţional şi supranaţional, sistemul multi-level governance este caracterizat prin existenţa a trei trăsături principale: arhitectura instituţională neierarhizată, caracterul neierarhic al procesului de elaborare a deciziilor si dispersia dinamică a autorităţii. Între nivelul supranaţional, pe de o parte, şi nivelurile naţional si subnaţional, pe de altă parte, există un raport de interdependenţă instituţională şi funcţională, mai degrabă decât unul de ierarhizare, deoarece la baza raporturilor dintre instituţiile UE şi statele membre stau principiile cooperării şi principiul subsidiarităţii. Instituţiile supranaţionale împreună cu toţi actorii ce participă la procesul decizional formează un sistem integrat, caracterizat prin rolul actorilor naţionali la nivel comunitar în ceea ce priveşte negocierea şi luarea deciziilor, dar şi pentru implementarea acestor politici împreună cu actorii subnaţionali, cum ar fi autorităţile regionale, locale şi cele cu caracter privat. La nivel supranaţional, coordonarea politicilor naţionale se realizează prin metoda deschisă de coordonare, aşa cum a fost ea promovată prin Strategia de la Lisabona, consacră caracterul neobligatoriu şi descentralizat al reglementărilor în concordanţă cu principiul subsidiarităţii şi are ca obiectiv implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor, indiferent de nivelul lor(instituţii comunitare, guverne naţionale, autorităţi regionale şi locale sau societatea civilă în ansamblul ei). Cea de a doua trăsătură a sistemului multi-level governance semnifică faptul că majoritatea proceselor de luare a deciziilor se desfăşoară pe baza negocierilor între actorii principali, pe baza consensului şi al votului nemajoritar. În acest context, ierarhia este concurată de competenţă şi calificare, adică atât Comisia cât şi statele naţionale nu sunt decât nişte mediatori ce urmăresc să stimuleze luarea celor mai bune decizii prin care să se combine sau să se transforme interesele concurente ale actorilor implicaţi, aşa cum susţine şi B.Kohler-Koch într-o lucrare referitoare la evoluţia integrării economice şi politice71.

Trecerea la sistemul votului cu majoritate calificată în dezbaterile Consiliului de Miniştri şi ale Consiliului European reprezintă o modalitate de urgentare a luării deciziilor şi, în acelaşi timp, a redus semnificativ domeniile în care deciziile se iau prin consens, restrangându-le doar la cele de importanţă strategică ale Consiliului European.

70 Mike Goldsmith, op.cit., p. 114.71 Beate Kohler-Koch, “Interdependent European Governance”, in: Beate Kohler-Koch(Ed.), Linking EU and National Governance, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp.10-22.

47

Cea de a treia trăsătură a sistemului multi-level governance, se referă la faptul că există o impărţire a competenţelor privind luarea deciziilor(decision-making) între actorii situaţi la diverse niveluri teritoriale. Din punct de vedere al dispersării autorităţii, L.Hooghe şi G.Marks afirmă că pot fi distinse două tipuri de guvernanţă multi-nivel(multi-level governance) luând în considerare criterii precum tipul sarcinilor, generale sau specializate, pe care le îndeplineste o autoritate, natura mutuală sau exclusivă a competenţelor pe care le exercită autoritatea asupra unei entităţi teritoriale precum şi durata de valabilitate a reglementărilor. Cele doua tipuri, I si II, sunt caracterizate prin existenţa unui anumit număr de autorităţi având sarcini generale sau specializate, un număr de niveluri administrative şi cu competenţe exclusive sau mutuale, după cum se va prezenta în continuare.

8.2 Tipuri de multi-level governance

Subiectul multi-level governance este abordat în alte două lucrări de către L. Hooghe şi G. Marks72,73 accentul fiind pus pe evidenţierea caracteristicilor specifice acestui sistem, pentru a descrie cele două tipuri de multi-level governance .

Tipul I multi-level governance, foarte apropiat modelul federalist, este caracterizat prin: existenţa unui număr limitat de autorităţi, dimensionate astfel încât să fie capabile să îndeplinească mai multe funcţii (multi-task jurisdictions); exercitarea exclusivă a autorităţii peste nivelul territorial respective, adică nu există o suprapunere a acestor autorităţi; un număr limitat de niveluri administrative peste care se produce dispersia autorităţii; numărul optim al nivelurilor administrative într-un stat este apreciat a fi egal cu trei, cu toate că există şi alte opţiuni privind luarea în calcul şi a unor niveluri adiţionale (provinciale, interlocale), numărul acestor niveluri ajungând la şase, în cazul Findlandei, Greciei, Portugaliei sau Marii Britanii74. Apariţia nivelurilor autorităţii s-a realizat prin descentralizare, cele mai mari schimbări în structura administrativ-teritorială având loc în Franţa, Italia, Spania şi Belgia.

A treia trăsătură, se afirmă în lucrare, constă în existenţa cvasi-permanentă a structurii sistemului multi-level governance, exemplul notoriu fiind cel din Germania

unde fiinţează trăsăturile implementate în 1949, ce s-au menţinut şi după reunificarea din 1990, cu excepţia Berlinului, care în noua situaţie , include cele două foste sectoare,

Berlinul occidental şi respectiv cel răsăritean75. Tipul I multi-level governance fiind mai apropiat de modelul federalist, este considerat a fi propriu arhitecturii la nivel naţional.

Tipul II multi-level governance, conform aprecierii autorilor, se caracterizează prin: existenţa unor multiple şi independente autorităţi specializate (task-specific jurisdicţions), care se suprapun territorial (territorially overlapping jurisdictions); un număr mare de autorităţi (large number of jurisdictions); niveluri administrative mai numeroase(many jurisdictional levels) şi, în fine, existenţa unei flexibilităţi a sistemului (flexible jurisdictional system). Funcţia specializată a autorităţii derivă din faptul că există 72Liesbet Hooghe, Gary Marks,“Types of Multi-level governance”, in: European Integration online Papers(EIOP), vol.5(2001), No.11, pp. 4 –12, http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm 73Liesbet Hooghe, Gary Marks,“Unraveling the Central State, But How? Types of Multi-level governance” , în : HIS Political Science Series, No. 87, 2003, pp.5-9.74Liesbet Hooghe, Gary Marks, “Contrasting visions of Multi-level Governance”, in: Ian Bache & Matthew Flinders Eds.), op. cit., p 18. 75 Ibidem, p.19.

48

o multitudine de servicii publice cum ar fi, de exemplu, producţia de bunuri industriale, protecţia muncii, asistenţa socială, transporturile publice, furnizarea de energie electrică, de gaze naturale, ce îndeplinesc funcţii distincte.

Nivelurile peste care are loc dispersia autorităţii, nu sunt limitate ca în cazul tipului I multi-nivel, ci peste un număr mai mare deoarece, afirmă susţinătorii acestei abordări, fiecare bun sau serviciu public va fi furnizat de către autoritatea care suportă costurile şi încasează profiturile, indiferent că sunt actori publici sau privaţi.76 Tipul II de multi-level governance este răspândit mai ales la nivel local, dată fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a utilităţilor.

8.3Distribuţia verticală a competenţelor între autorităţiMulti-level governance relevă modul cum sunt transferate anumite competenţe

din “portofoliul” statului naţional către nivelul supranaţional şi respectiv spre autorităţile sub-naţionale, publice sau private. Actorii ce participă la elaborarea şi implementarea politicilor Uniunii Europene sunt situaţi, deci, pe diferite niveluri administrative, relaţiile dintre aceştia fiind caracterizate prin parteneriat şi competiţie . Actori supranaţionali

La nivel supranaţional, principalul actor este Comisia Europeană – guvernul UE – poziţia sa, stabilită prin tratate, produce încă tensiuni, atât din partea statelor naţionale cât şi a Parlamentului European. Comisia are competenţe largi în sfera legislativă, fiind unica instituţie ce are iniţiativa legislativă. Este adevărat, totuşi, că în prezent propunerile Comisiei pot fi formulate şi la cererea PE sau a Consiliului Uniunii. În cazul Uniunii Europene, Comisiei i-au fost delegate patru tipuri de competenţe prin Tratatul de la Roma77 (art.211-219 EC): a) asigurarea aplicării prevederilor tratatelor şi actelor adoptate de către instituţiile comunitare; b) emiterea de directive, regulamente şi decizii în baza art.249-TCE, de exemplu, în sfera uniunii vamale, agriculturii sau execuţiei bugetului UE; c) îndeplinirea atribuţiilor conferite Comisiei, în baza art 211, de către Consiliu; d) formularea unor recomandări şi opinii .

Propunerile legislative ale Comisiei sunt înaintate Consiliului Uniunii şi Parlamentului European. Procesul pregătirii şi adoptării legislaţiei este unul foarte fragmentat78, deoarece în toate domeniile, propunerile ajung la Comisie ca recomandări ale grupurilor de lucru, iar înainte de a fi aprobate de Consiliu proiectele sunt examinate de COREPER, multe dintre ele fac obiectul unor negocieri între Comisie şi Consiliu79. În sfera controlului respectării legislaţiei comunitare, Comisia are dreptul să sancţioneze orice firmă care nu respectă regulile referitoare la concurenţă şi exercită

76 Ibidem, p.21.77Art.211 stabilea, printre altele, cele patru funcţii principale în portofoliul de competenţe ale Comisiei prevăzute în tratat. 78 Jose de Areilza,“Sovereignty or Management? The Dual Character of EC’s Supranationalism” în: Jean Monnet Working Papers, No.2, 1995, p.7.79 Stephanie Bailer, The European Commission’s Power: Overrated or Justified ?, Paper to be presented at the EUSA 9th Biennial International Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2005, p.4.

49

controlul şi asupra subvenţiilor publice, pe acest teren venind în competiţie cu statele naţionale.

Deciziile luate la nivelul UE reprezintă interesele comunitare, sintetizate fie prin combinarea, fie prin transformarea(redefinirea) intereselor statelor membre sau a regiunilor, sunt de părere K. Eberlein şi D. Kerwer80, în timp ce N.Bernard consideră că şi societatea civilă are o anumită contribuţie la elaborarea multor decizii, dat fiind fluxul continuu de informaţii referitoare la problemele supuse reglementării pe care le furnizează comitetelor de lucru, astfel că se poate afirma că această procedură reprezintă o “doză de participare democratică la procesul de luare a deciziilor”81. În literatura academică au fost propuse diverse modele privind justificarea delegării competenţelor către o organizaţie supranaţională, unul dintre acestea fiind modelul promovat în literatura politică americană, de factură funcţionalistă, care explică alegerea unui agent împuternicit să îndeplinească anumite funcţiuni pe baza prezumţiei că instituţia astfel aleasă va fi performantă, pe de o parte, şi se vor reduce costurile afacerii(transaction costs) aferente adoptării politicii publice82, pe de altă parte. Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor exprimate în literatura americană se referă la costuri informaţionale, aferente obţinerii unor informaţii tehnice şi expertize de specialitate, necesare partenerilor pentru a propune politici publice eficiente, şi la costurile legate de problema angajamentului credibil(credible commitment), cele două tipuri de costuri şi proiectele privind reducerea acestora constituind piese de bază în argumentarea teoriei funcţionaliste de către Keohane.Ceea ce trebuie menţionat în legătură cu puterile delegate Comisiei Europene este că, prin acordul statelor membre, au fost instituite unele mecanisme în vederea limitării puterii ei discreţionare, cunoscute fiind sistemul comitologiei, de supraveghere a Comisiei de către comitetele reprezentanţilor statelor membre, atribuţiile Curţii Europene de Justiţie(ECJ) în domeniul aplicării legii şi al controlului judiciar precum şi rolul Parlamentului European în legătură cu alegerea Comisiei şi dreptul de cenzură, prevăzut dar nu şi utilizat până în present.83

Domeniul politicii regionale evidenţiază destul de bine cadrul relaţiilor dintre Comisie şi statele membre, în ceea ce priveşte coordonarea verticală între Comisie, statele membre şi autorităţile regionale. Cele mai frecvente dificultăţi care au apărut în procesul de coordonare verticală s-au datorat priorităţilor diferite între statele membre şi Comisie. S-a constatat, de exemplu, tendinţa demnitarilor din statele membre de a favoriza, prin intermediul programelor de dezvoltare regională, circumscripţiile în care au fost aleşi, tocmai pentru a-şi menţine popularitatea şi susţinerea electoratului pentru alegerile viitoare84. Ca urmare, politica statelor membre s-a diferenţiat de cea prevăzută 80 Burkard Eberlein &Dieter Kerwer, “Theorising the new modes of European Union Governance”, in: European Integration online Papers , vol.6(2002), No.5, pp.6-9.81 Nick Bernard, op.cit, p.148.82 Mark A. Pollack , “Delegation , Agency , and Agenda Setting in the Treaty of Amsterdam”, in: EIOP, vol.3(1999), No.6, pp.7-9, http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-oo6a.htm .

83 Tratatul de la Amsterdam a reconfirmat dreptul Parlamentului European, stabilit la Maastricht, de a aproba prin vot nominalizarea Comisiei şi de a depune o moţiune de cenzură, dar din diferite motive nu s-a recurs la această măsură, de altfel greu de pus în aplicare.84 Carolyn Marie Dudek, Coordinating Regional Policy in the EU, paper prepared for the EUSA 9th

Biennial Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2005, p.7.

50

de UE, cu toate că Uniunea Europeană a avut mereu ca obiectiv schimbarea acestor practici. Deşi art.15 din Directiva 1260/1999 specifică doar că aprobarea planului de dezvoltare de către Comisie este condiţionată de conţinutul acestuia, nu şi de modul în care a fost elaborat, în practică lucrurile stau altfel, Comisia fiind foarte rezervată în a aproba planurile de dezvoltare regională care au fost elaborate cu încălcarea principiului parteneriatului, adică fără colaborarea între statele membre şi autorităţile sub-naţionale85, fiindcă parteneriatul se referă la toate fazele procesului, nu doar la implementarea politicii de dezvoltare regională.

Consiliul UE este principalul actor cu puteri legislative, el având atât rolul de a reprezenta interesele statelor membre cât şi ale Uniunii, de aici rezultând caracterul său dublu, interguvernamental – federal. Fiind principalul organ legislativ al UE, Consiliul este apreciat de către susţinătorii modelului federalist drept Senatul Uniunii, similar cu Senatul SUA sau cu Bundesrat-ul. Competenţele Consiliului se exercită doar în baza prevederilor tratatului, adică pe baza propunerilor Comisiei, dar acoperă întregul spectru de activitate a Uniunii, excepţie constând în acele domenii delegate Comisiei. Pentru a-şi îndeplini rolul său de organ legislativ, Consiliul dispune de structurile necesare: Consiliul Afacerilor Generale, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) şi grupurile de lucru.

Consiliul Afacerilor Generale reprezintă principala formaţiune şi este format din miniştrii de externe ai statelor membre, având competenţa de a coordona activitatea tuturor celorlalte consilii specializate cum ar fi, de exemplu, ECOFIN, Consiliul Agriculturii, ale industriei şi energiei, etc. Preşedinţia Consiliului are competenţa de a stabili calendarul adoptării propunerilor Comisiei. COREPER are sarcini în domeniul adoptării deciziilor deoarece el analizează propunerile Comisiei şi pregăteşte pentru Consiliu materialul ce va trebui adoptat. În scopul armonizării opiniilor reprezentanţilor statelor membre, COREPER este sprijinit de mai multe grupuri de lucru, formate din funcţionari publici şi experţi tehnici, ca reprezentanţi ai fiecărui stat membru.Adoptarea deciziilor de către Consiliu implică unanimitatea voturilor sau majoritatea (simplă sau calificată). Unanimitatea, ca singura regulă până la sfârşitul anilor ’70, a fost unul din principalele argumente ale interguvernamentaliştilor în disputele cu adversarii lor, pentru a invoca rolul de actor cheie al statelor. Procedura adoptării deciziilor cu majoritate calificată s-a impus ulterior adoptării Actului Unic European . Totuşi procedura adoptării deciziilor cu unanimitate de voturi a rămas valabilă pentru anumite situaţii.86

Parlamentul European constituie o instituţie cu atribuţii de natură legislativă şi a primit, de-a lungul anilor, noi competenţe, din care unele au reprezentat acţiuni ce vizau democratizarea proceselor de luare a deciziilor. Este cazul cu competenţele Parlamentului în privinţa aprobării bugetului, procedura codeciziei, care afectează aproximativ trei sferturi din actele legislative. Responsabilităţile legislative ale PE pot fi structurate pe 4 tipuri de proceduri: consultare, cooperare, codecizia şi avizarea. Alte atribuţii importante ale PE ce denotă natura sa de organ legislativ constă în dreptul de a interpela Comisia, Consiliul şi Preşedinţia, aprobarea numirii preşedintelui Comisiei şi a comisarilor,

85Nick Bernard, op.cit, p.108.

86 Este cazul amendamentelor la propunerile Comisiei, referitoare la impozite şi securitate socială, regulile fundamentale privind funcţionarea instituţiilor, deciziile ce trebuie adoptate de statele naţionale, ratificarea acordurilor internaţionale, deciziile ce constituie derogări de la prevederile tratatelor.

51

aprobarea bugetului (împreună cu Consiliul UE), iniţierea de proceduri la CEJ împotriva Comisiei şi Consiliului dacă se apreciază că acestea nu-şi îndeplinesc misiunile conform tratatelor, sau drepturile PE sunt lezate de cele două instituţii. Parlamentul European se aseamănă tot mai mult cu o cameră parlamentară naţională, constituirea lui pe baza scrutinului proporţional funcţie de populaţia statelor membre şi prin structurarea pe baza apartenenţei politice. A.Benz apreciază că într-adevăr PE a devenit un partener pentru Consiliul UE în privinţa puterii legislative.87 Din acest punct de vedere, PE este o instituţie supranaţională de tip federal.

Curtea Europeană de Justiţie (ECJ) a obţinut, în special prin Actul Unic European şi Tratatul de la Amsterdam, noi competenţe faţă de cele stabilite prin Tratatul de la Roma. Cele două funcţii importante ale ECJ se referă la respectarea uniformă a dreptului comunitar şi respectiv la constrângerea statelor membre să respecte obligaţiile ce decurg din tratate, acţiunea fiind declanşată la solicitarea Comisiei, a celorlalte instituţii cum ar fi, de exemplu, Consiliul sau Banca Centrală, dar şi a persoanelor fizice . Curtea Europeană de Justiţie a reuşit să transforme, conform opiniilor lui L. Hooghe şi G. Marks, “ordinea legală europeană în direcţia supranaţională“88, tratatele UE consfiinţând superioritatea legii europene faţă de legea naţională. Activitatea Curţii s-a remarcat în domenii ca drepturile cetăţenilor, protecţia socială şi a consumatorului, prin care a avut impact asupra autorităţilor naţionale şi sub-naţionale. Activitatea celor trei instituţii ce conferă UE caracterul de organizaţie supranaţională este sprijinită de o serie de comitete89, ce reprezintă adevărate laboratoarede pregătire a deciziilor luate de instituţiile Uniunii Europene90 dintre care menţionez aici doar câteva:1) Comitetul Economic şi Social, compus din reprezentanţi ai instituţiilor economice şi sociale din ţările membre, ponderea lor naţională respectând oarecum pe cea din Parlamentul European, cu menţiunea că numără în total 222 membri, iar structura profesională include muncitori, agricultori, meşteşugari, comercianţi sau transportatori, are un rol consultativ, dreptul său la iniţiativă fiind consacrat prin Tratatul de la Maastricht91. În 2005, de exemplu, în timpul când preşedinţia a fost deţinută de Marea Britanie, priorităţile legislative ale Comitetului Economic şi Social au fost orientate spre probleme de mediu şi dezvoltare durabilă, în special pentru reglementarea regimului chimicalelor92. 2) Banca Centrală Europeană a fost proiectată să acopere domeniul politicii monetare unice, inclusiv dirijarea intervenţiilor pe piaţa schimburilor faţă de monedele concurente, în special yenul japonez şi dolarul american . 3) Banca Europeană de Investiţii are, conform at 198, pct. D şi E, din Tratatul de la Maastricht, atribuţii în domeniul susţinerii financiare a ţărilor europene cele mai 87Arthur Benz, “Compounded Representation in EU Multi-level Governance”, in: Beate Kohler-Koch(Ed.), op.cit., pp.86-87. 88Apud Mike Goldsmith , op.cit., p.119. 89Sfera lor de activitate este complexă, de exemplu, European Ombudsman investighează cazurile de funcţionare defectuoasă a administraţiei comunitare, evidenţiate de plângerile cetăţenilor sau alte sesizări. 90 Jarle Trondal, EU Committee Governance and the Emerging Community Adninistration, paper prepared for EUSA 9th Biennial Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2oo5, p3, http://aei.pitt.edu.archive /00002980.91 Art. 257(2) şi art. 262.92The activities of the European Economic and Social Committee during the United Kingdom Presidency of the European Union, p.5, http://www.esc.eu.int/presidency/uk/docs/A_CES802-2005.

52

defavorizate precum şi a ţărilor din Europa centrală şi de est în vederea integrării în economia mondială . 4) Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul de la Maastricht, are rol consultativ în probleme ce aparţin domeniilor Culturii, Sănătăţii Publice, cel al Educaţiei, tineretului şi formării profesionale precum şi în cele legate de Fondurile Structurale, consultarea Comitetului fiind obligatorie, conform art. 265 din tratat. În anumite situaţii, Comitetul îşi poate exprima opinia din proprie iniţiativă referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea numit “paznic al principiului subsidiarităţii”93.

În afară de aceste comitete, instituţiile UE sunt beneficiarele activităţii celor 17 agenţii, marea lor majoritate înfiinţate în 1994-1995, pe baza unei decizii a Consiliului European din 1993. Fiecare dintre aceste agenţii, având domeniul de activitate stabilit în momentul înfiinţării, ori modificat ulterior, este unică în domeniul respectiv. Aceste agenţii, ce poartă denumiri diferite cum ar fi, de exemplu, European Foundation for the Development of Vocation Training, una din primele două agenţii înfiinţate înainte de 1993, European Agency for Safety and Health at Work, sau Office for Harmonisation in the Internal Market, pot fi grupate în patru categorii, după scopul activităţii: centre de monitorizare(de exemplu, Agenţia Europeană de Mediu, Centrul European de Monitorizare asupra Rasismului şi Xenofobiei), agenţii pentru facilitarea funcţionării pieţei interne(7 agenţii, printre care, Office for Harmonisation in the Internal Market, European Food Safety Authority, European Agency for the Evaluation of Medicinal Products), precum şi agenţii cu scopul de a promova dialogul social la nivelul Uniunii Europene(European Centre for the Development of Vocational Training sau European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) şi agenţii care execută programe şi sarcini, în interesul UE , în domeniul lor de expertizare ca de exemplu, Translation Centre for the Bodies of the European Union94

Actori la nivel naţional În paralel cu adâncirea integrării europene, s-a pus chestiunea rolului statelor membre în Uniunea Europeană . Una dintre cele mai vehiculate întrebări este: “statele îşi exercită prerogativele proprii suveranităţii, sau sunt doar executanţi, mai mult sau mai puţin docili, ai deciziilor luate la nivelul UE “? Nu există un răspuns unanim acceptat în literatura academică, teoriile despre integrarea europeană apreciind în mod diferit poziţia statelor membre faţă de UE95. Cele două teorii de bază, interguvernamentalismul şi supranaţionalimul, care au dominat timp de câteva decenii disputa pe tema poziţiei statelor în procesul de integrare europeană, oferă soluţii exact opuse.

Fiind o organizaţie înfiinţată pe baza unui tratat, ce recunoaşte şi respectă dreptul suveran al fiecărui stat membru de a-şi apăra interesele naţionale, susţin interguvernamentaliştii, deciziile se adoptă doar cu unanimitate de voturi. Dar, de regulă, în urma unor negocieri ce au loc prin reuniuni periodice ale şefilor de stat şi de guvern,

93Gilles Ferréol, Dicţionarul Uniunii Europene, Polirom, Iaşi 2001, p.45. 94 Georg LLM Haibach, Governance by Committee: The role of Committees in European Policy Making and Policy Implementation, paper prepared for EUSA 9th Bien. Conference, Austin, March 31-April 2, 2005. 95Vasile Puşcaş & Adrian Liviu Ivan .(coord), op.cit., p.12.

53

cunoscute în literatură ca “Summit-uri”, veto-ul exprimat de oricare din participanţi având puterea de a bloca întregul proces. Deşi tematica reuniunilor este propusă, în majoritatea cazurilor, de către Comisie, deciziile sunt rezultatul acordurilor realizate la nivelul şefilor de state, astfel că promotorii acestei teorii susţin că statele membre păstrează controlul deplin asupra oricărei decizii ale organizaţiei . În consecinţă, conform modelului integuvernamentalist, statele naţionale îşi păstrează deplina suveranitate, iar încheierea oricărui tratat depinde de voinţa lor de a coopera, precum şi de promovarea intereselor celor mai puternice state din Uniune, care astfel îşi exercită influenţa asupra celorlalte state membre96 Interguvernamentaliştii consideră deci, că întregul proces al integrării nu este altceva decât efectul voinţei comune a statelor membre, actorii care decid mersul înainte al integrării europene fiind guvernele naţionale, ele iau deciziile în acest sens, “dar având grijă să-ţi protejeze propriile interese geopolitice şi economice”97. În acest context, integrarea europeană, afirmă susţinătorii interguvernamentalişti, este sub controlul guvernelor statelor membre, în timp ce acţiunea instituţiilor supranaţionale produce efecte de importanţă minoră.

Conform modelului supranaţional de tip federalist, Uniunea Europeană este un stat supranaţional în care deciziile politice sunt adoptate funcţie de raporturile stabilite între diferitele niveluri de guvernare, adică în raport de modul în care sunt atribuite competenţele fiecărui nivel98 iar instituţiile UE, statele şi regiunile sunt parteneri eligibili şi concurenţiali, în susţinerea intereselor economice, sociale, culturale etc. ale entităţilor teritoriale pe care le reprezintă fiecare99. Rolul statelor naţionale este, conform federaliştilor, de a promova interesele statelor membre, fără însă a fi unicii actori ce au putere de decizie.

Neofuncţionalismul, o altă abordare de factură supranaţionalistă, pune însă accentul pe promovarea intereselor interne ale statului, ca interese ale unor regiuni, sindicate, sau firme private, de exemplu, integrarea fiind impusă de aceşti actori prin acord cu instituţiile UE, fiecare parte având scopul de a-şi promova interesele proprii: Comisia Europeană şi Curtea Europeană de Justiţie urmărind să sporească predominanţa instituţiilor europene asupra statelor membre, în timp ce statele vizează protejarea intereselor politice şi economice ale actorilor sub-naţionali100. Conform celui de al patrulea model, cunoscut ca modelul multi-level governance, rolul statelor membre în ceea ce priveşte luarea deciziilor diferă deoarece reprezentanţii statelor în Consiliul UE nu promovează exclusiv interesele naţionale ci şi pe cele ale Uniunii, iar statele nu mai sunt singurii actori decidenţi, deşi rolul lor este încă foarte important, la proces participând şi actorii subnaţionali. Prin reprezentarea lor în Consiliul UE, statele au acces la procesul decizional, ele participă efectiv la adoptarea deciziilor. Competenţele Consiliului Uniunii sunt de natură legislativă, fiind, de altfel, principalul organ legislativ, dar nu numai atât, Consiliul UE este principalul coordonator în materie de politică ale statelor membre. Deasemenea, Consiliul European reprezintă tot interesele statelor membre, iar dacă luăm în calcul importanţa acestui forum pentru orientările

96 Ibidem, pp.26-28.97 Tanja A.Börzel., “Shaping and Taking EU Policies: Member State responses to Europeanization”, in: Queen’s Papers on Europeanization , No.2, 2003, pp.2-5.98Vasile Puşcaş & Adrian Liviu Ivan .(coord), op.cit., p.39. 99 Mike Goldsmith , op.cit., p.115.100Tanja A Börzel, “How the European Union interacts with its Member States”, in: Political Science Series, 93, November 2003, p.3.

54

fundamentale ale politicilor UE, observăm că sunt neîntemeiate aserţiunile vehiculate prin presă despre „caracterul centralizat” al Uniunii.

Teoria privind guvernanţa multi-nivel implică doar un transfer de competenţe de la nivel naţional la nivel supranaţional, numită şi integrare pozitivă, precum şi un transfer de competenţe către nivelul subnaţional. Prin aceste transferuri, are loc doar un proces de destatalizare a politicilor, nu de deznaţionalizare a statului. Conform teoriei guvernanţei multi-nivel, suveranitatea statelor este interpretată prin capacităţile sale specifice(de ordin legislativ, fiscal sau coercitiv101) iar implicarea statului în procesul decizional nu este de tip ierarhic, centralizat.

Actori regionali Reforma din 1988 privind implementarea Fondurilor Structurale a avut un impact

puternic asupra relaţiilor din interiorul UE, în special asupra celor dintre autorităţile regionale şi supranaţionale, dar a creat şi o nouă paradigmă, intens analizată, în literatura academică102. Consecinţele aplicării noii proceduri de implementare a Fondurilor Structurale s-au manifestat în planul coordonării verticale interguvernamentale fiindcă, pe baza principiului parteneriatului, actorii regionali au acces deplin la ambele faze ale politicii UE, elaborare plus implementare. Planurile naţionale de dezvoltare şi cele operaţionale trebuie realizate în cooperare cu autorităţile regionale şi naţionale, înainte de a fi supuse analizei Comisiei Europene. În faza de planificare, interesele regionale pot fi promovate de către autorităţile ce participă la elaborarea planului, în timp ce în fazele următoare regiunile dispun de posibilităţi reale de a influenţa finanţarea proiectelor, ştiut fiind că fiecare proiect, aprobat de Comisie, trebuie să fie co-finanţat de autorităţile regionale sau naţionale, după caz, iar căile prin care se pot influenţa deciziile la nivel UE sunt fie pe filiera naţională, fie prin intervenţiile Comitetului Regiunilor103 sau al Parlamentului European104, inclusiv prin negocieri cu Comisia105.

Dar regiunile mai au şi o altă posibilitate de a-şi promova interesele şi anume prin parteneriat interregional, cu actori publici sau privaţi, iar Comisia a fost întotdeauna interesată să vadă o mobilizare crescândă a potenţialului regional prin astfel de cooperări106. Desigur promovarea intereselor proprii este însoţită inerent de apariţia unor conflicte atât între Comisie, pe de o parte, autorităţile naţionale şi regionale, pe de altă parte, cât şi între regiuni şi guvernele naţionale, iar acestea provoacă adesea dificultăţi în timpul negocierilor. Rolul regiunilor, ca al treilea nivel, a fost şi rămâne una din 101 Petre Prisecaru, op.cit., p.66.102Carolyn Marie Dudek, op.cit., pp.4-9. 103Arthur Benz and Burkard Eberlein, “Regions in European Governance: The logic of Multi-level Interaction”, in: Working Paper RSC No 98/31, pp 4-12.104 Beate Kohler-Koch, “Organized interests in the EC and the European Parliament”, in: European Integration online Papers(EIOP), vol.1(1997), No.9, p.9, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm.105Liesbet Hooghe, “Serving <<Europe>> - Political Orientation of Senior Commission Officials “, in: European Integration online Papers, vol.1(1997), No.8, p.19, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-008a.htm.106Tanja A.Börzel,Private-PublicPartnership:Effective and LegitimateTools of InternationalGovernance ?, paper prepared for the Workshop on “Global Governance”, Florence 6-7 April, 2001, p.4.

55

preocupările instituţiilor europene, naţionale şi subnaţionale, iar literatura academică a contribuit consistent la implicarea autorităţilor regionale în procesul de elaborare şi aplicare a deciziilor UE .

Fiecare stat membru UE are structura teritorial – administrativă proprie, în care transferul competenţelor, de la nivelul naţional către autorităţile subnaţionle, depinde de o serie de factori de natură politică, economică, culturală şi etnică, uneori, dar implicarea regiunilor în elaborarea şi implementarea politicilor UE este o realitate indubitabilă. Statele reprezentative prin descentralizarea deciziilor la nivel naţional, Germania107, Austria108 şi Belgia109, au continuat să fie preocupate de introducerea unor reforme prin care să se optimizeze procedurile de alocare a Fondurilor Structurale. Spre exemplu, reforma din 1996 introdusă de Germania110 a urmărit să permită actorilor regionali să iasă de sub tutela landurilor şi să participe la elaborarea planurilor de dezvoltare. Ca interfaţă, între nivelul European şi cel regional, se prezintă agenţiile de stat al căror rol de mediere şi apărare a intereselor regiunii este foarte important.

Modelul francez, implementat după reformele de descentralizare iniţiate în 1982, prin înfiinţarea regiunilor111, prevede accesul autorităţilor regionale la elaborarea şi implementarea planurilor de dezvoltare regională pe baza contractelor de plan stat-regiune. Regiunea reprezintă nivelul intermediar între centru şi nivelul local dar are caracteristici specifice ce reies din interpretarea textului legii 125/92, ce a consacrat caracterul dual al administraţiei teritoriale franceze112 (ea “este asigurată de colectivităţile teritoriale şi de serviciile descentralizate ale statului”). Din acest punct de vedere unii autori, precum Gérard Marcou , afirmă că regiunea este doar o “circumscripţie de servicii descentralizate a statului”113. Conform art.59 al legii 213/82 consiliul regional “are competenţa de a promova dezvoltarea economică, socială, culturală şi ştiinţifică a regiunii şi amenajarea teritoriului în respectul integrităţii, al autonomiei şi ale atribuţiei departamentelor şi comunelor”. În exercitarea competenţelor date prin lege, regiunea este partenerul statului în derularea programelor de dezvoltare regională. Consiliul regional elaborează şi adoptă planul regiunii, semnează contractul de plan stat-regiune(contrat de plan État-Région), este

107Sistemul federal , caracterizat prin distribuţia competenţelor între autorităţile centrale(federale) şi cele ale landurilor , acordă competenţe şi regiunilor; vezi şi Fritz. W. Scharpf , Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Campus Verlag, Frankfurt am Main/New York 1994, pp. 92-116. 108Udo Bullman, Austria : “The end of Proportional Government “, în: John Loughlin (ED.), Subnational Democracy in the European Union . Challeenges and Opportunities, Oxford University Press, Oxford 2001, pp.117-132.109Frank Delmartino, “Belgia după a patra reformă de stat: federalism complet sau confederalism în constituire? “, în: Altera, An 4(1998), Nr.7, pp.30-56.110Thomas Conzelmann,”<<Europeanization>>of Regional Development Policies ? Linking the Multi-level governance approach with theories of policy learning and policy chang “, in: EIOP, vol.2(1998), No. 4 , p.3, http://eiop.or.at./eiop/texte/1998-004a.htm.111Procesul de descentralizare administrativă este demarat în 1982 prin adoptarea legii , Loi n 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions , prin care sunt înfiinţate regiunile ca nivel intermediar între nivelul central şi cel al departamentelor . 112Art.1 prevede că “administraţia teritorială a Republicii este asigurată de colectivităţile locale şi de serviciile desconcentrate ale statului ” , organizate conform principiului liberei administraţii .113Gérard Marcou , “Experienţa franceză în regionalizare : descentralizarea regională în statul unitar” , în : Altera, An 5(1999), Nr.9, p.7-35.

56

competent în ceea ce priveşte învăţământul secundar, formarea pofesională, turismul regional, transporturi etc.

Spre deosebire de landurile germane, regiunile franceze n-au putere legislativă în implementarea competenţelor ce le revin, au doar putere de decizie şi de reglementare, ceea ce se traduce printr-o competenţă normativă limitată, compensată de o competenţă materială extinsă. Regiunea participă, în funcţie de interesul manifestat, şi la realizarea programelor de dezvoltare locală, prin sprijinul acordat în materie de achiziţii echipamente, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea urbană şi rurală. Finanţele regiunii sunt asigurate din încasări fiscale, adică din impozite directe(taxe profesionale, taxe asupra locuinţelor, taxe funciare) care alimentează bugetele locale precum şi din reţelele fiscale de impozitare indirectă(aplicate în special pieţii auto şi tranzacţiilor imobiliare). În raport cu departamentele, resursele financiare ale regiunilor sunt mai reduse fiindcă fiscalitatea regională este relativ scăzută comparativ cu cea practicată în celelalte două colectivităţi locale114.

Actori localiPrincipiul parteneriatului implică deasemenea participarea autorităţilor locale la

derularea programelor de dezvoltare. De la un stat la altul, formele de organizare şi reprezentare a colectivităţilor locale diferă mai mult sau mai puţin, ceea ce este cu adevărat important este creşterea participanţilor la administraţia locală, aceştia reprezentând sectoarele de afaceri, sindicate, organizaţii neguvernamentale, etc. În Franţa, de exemplu, în perioada 1958-1982, adică până la promulgarea reformei administrative (legea 213 din 2martie 1982) , în structura teritorial-administrativă a celei de a V-a Republici erau recunoscute doar departamentele şi comunele (municipalităţile) . Autorităţile locale, la nivel de comună, sunt consiliul municipal (conseil municipal), ca organ legislativ, şi primarul, ca organ executiv, ambele alese prin vot direct în cazul consiliului, şi indirect, de către consilierii locali, a primarului115. Primarul are două atribuţii fundamentale : 1) reprezentarea statului în municipalitate, fiind responsabil cu implementarea legislaţiei naţionale şi a siguranţei publice în interiorul municipalităţii ;2) reprezentarea municipalităţii, el fiind directorul executiv (executive officer) al consiliului municipal .

Conform art.72 din Constituţie, ce consacră principiul liberei administraţii a colectivităţilor teritoriale, departamentele sunt colectivităţi teritoriale ce au vocaţia emiterii de decizii cu privire la toate competenţele acordate de legiuitor(Les Collectivités territoriales ont vocation à prendre les decisions pour l’ensemble des competences qui peuvent le mieux être mise en oeuvre à leur echelon) . Crearea regiunilor n-a afectat sub nici un aspect organizarea şi funcţionarea consiliilor generale ale departamentelor. Executivul la nivelul departamentului este tot un prefect, ce are ca atribuţii principale executarea bugetară şi îndeplinirea hotărârilor consiliului general116.

Autonomia locală nu poate fi separată de problema asigurării resurselor financiare necesare implementării programelor de dezvoltare economică, socială, culturală şi a

114 Ibidem, pp.19-26.115 John Loughlin and Daniel-L. Seiler, “France: Between Centralization and Fragmentation ”, in: John Loughlin(Ed.), op. cit., pp.192-196.116 Gérard Marcou , op.cit., p.17.

57

tuturor activităţilor ce intră în atribuţiile acestor colectivităţi teritoriale. Resursele financiare ale colectivităţilor locale sunt asigurate pe trei căi : prelevări din bugetul anual al statului, fiscalitatea locală şi din aplicarea TVA . În Germania, autorităţile locale sunt implicate în implementarea politicilor de dezvoltare locală, având o serie de atribuţii în domenii cum ar fi, de exemplu, educaţia, dezvoltarea afacerilor şi problemele de mediu(colectarea şi managementul deşeurilor) dar şi cele referitoare la alimentarea cu apă, electricitate şi gaz, transporturile locale117.

Resursele financiare existente la dispoziţia autorităţilor locale sunt asigurate din taxe, alocaţii primite de la guvernele landurilor (într-adevăr foarte importante pentru municipalităţile mai sărace din est) şi din alte contribuţii. În Marea Britanie, implicarea autorităţilor locale în procesul de planificare şi implementare a politicilor de dezvoltare a devenit mai consistentă după reforma din 1998 cu privire la Fondurile Structurale118.

Politicile de dezvoltare rurală şi urbană implică parteneriatul autorităţilor regionale şi locale, mai ales în cazul zonelor aflate în dificultate şi în cele izolate, cum sunt de exemplu localităţile montane. Influenţa autorităţilor locale asupra deciziilor luate în procesul de planificare a programelor de dezvoltare este desigur o problemă ce este adesea dezbătută nu numai în campaniile electorale, ci şi în literatura academică.

8.4Dispersia autorităţii pe orizontală

Adoptarea deciziilor de către instituţiile UE este un proces complex ce implică participarea şi altor actori înafara celor menţionaţi până acum. Interesele societăţilor multinaţionale, ale sindicatelor, fermierilor, etc. sunt ele susţinute cumva în aceste cazuri? Deciziile sunt adoptate de actorii publici(autorităţi comunitare, naţionale, regionale, locale), pregătirea deciziilor este în responsabilitatea a tot felul de comitete, dar cine ia în calcul interesele mediului de afaceri, ale ecologiştilor, ONG-urilor, femeilor?

Actori publici

În această categorie sunt incluse, indiferent de nivelul pe care sunt situate, autorităţile(supranaţionale, naţionale, regionale şi locale), fiecare reglementând după poziţia şi interesele pe care le reprezintă. În procesul de luare a deciziilor, autorităţile consultă diverse organizaţii non-statale cum ar fi organizaţiile societăţii civile, asociaţiile patronale, asociaţiile fermierilor,etc. Implicarea acestor actori privaţi în procesul decizional are loc nu numai prin consultarea lor de către autorităţile publice ci şi prin iniţiativa manifestată de grupurile de interese pentru formularea, influentarea şi implementarea deciziei autorităţilor publice. La nivel supranaţional, actorii publici ce vin în contact cu grupurile de interese sunt Comisia şi Parlamentul European. La nivel naţional actorii publici sunt reprezentaţi de guvernele şi parlamentele naţionale, ministerele şi agenţiile guvernamentale. La nivel regional există consiliile regionale şi

117Udo Bullmann, ”Federalism under strain”, în: John Loughlin(Ed.), op.cit., pp.98-106.118Ian Bache, Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance ?, Paper presented at EUSA 9th Biennial Conference in Austin, Texas, March 31 – April 2, 2005, p.11.

58

executivul acestora precum şi agenţiile de dezvoltare regională, cu menţiunea că organizarea şi competenţele corespund condiţiilor specifice fiecărui stat membru. La fiecare nivel de autoritate se exercită acţiuni de lobby sau presiuni în vederea formulării sau influenţării deciziei de către actorii privaţi în domeniile de interes ale acestora.

Actori privaţi (Grupuri de interese)

În literatura referitoare la actorii ce participă la formularea deciziilor, nu numai la nivel naţional, s-a afirmat că grupurile de interese s-au format prin interacţiunea a două mecanisme cheie: impactul moştenirii instituţionale şi promovarea şi extinderea democraţiei. Conform acestei intrpretări, participarea grupurilor de interese a urmat cam aceleaşi trasee, ca şi competenţele transferate de la nivel naţional către cel supranaţional dar şi către nivelurile sub-naţionale119.

Grupurile de interese se manifestă la toate cele trei sau patru niveluri funcţie de

structura fiecărui stat şi a UE. La nivel comunitar există aşa numitele Eurogrupuri, ce sunt în fapt reprezentantele organizaţiilor naţionale ale intereselor sectoriale cum ar fi fermierii, sindicatele, consumatorii, patronatele etc. Cele mai importante Eurogrupuri la nivel comunitar sunt Comitetul Organizaţiilor Agricole(COPA), Uniunea Confederaţiilor Industriale şi Patronale Europene(UNICE), Confederaţia Sindicatelor Europene(ETUC), Biroul European al Uniunii Consumatorilor (BEUC)120.

În afara acestor Eurogrupuri există şi organizaţii sectoriale care desfăşoară aceleaşi activităţi dar într-un cadru strict specializat. Numărul grupurilor de interese ce acţionează la nivel european este apreciat diferit de autorii ce abordează acest aspect. Organizaţiile şi-au stabilit contacte chiar cu Comisia Europeană şi cu PE, mai ales prin intermediul Directoratelor.121 Astfel Sonia Mazey şi Jeremy Richardson122 estimează că în 1992 activau circa 3000 de grupuri de interese la Bruxelles ce cuprindeau peste 500 de asociaţii europene iar la nivelul anului 2000 numărul asociaţiilor non-profit ajunsese la 800, cuprinzând regiunile, oraşele, mediul rural, uniunile sindicale, federaţiile patronale, interese politice, organizaţiile consumatorilor, organizaţiile pentru protecţia animalelor, naturii şi mediului, organizaţiile religioase, organizaţiile pentru drepturile omului precum şi organizaţii de conservare şi dezvoltare123.

În afara acestor organizaţii există şi grupuri de lobby-işti profesionişti care au reuşit să se impună datorită nivelului ridicat al consultanţei specializate concomitent cu un nivel cost redus al costurilor. J. Greenwood şi A.R.Young124 afirmă chiar că 119 Justin Greenwood & Alasdair R.Young, “EU Interest Reprezentation or US Style Lobbying?”, în: Jabko Nicolas & Craig Parsons(Eds.), op.cit., pp.275120 Petre Prisecaru, op.cit., p.72.121 Beate Kohler-Koch, “Organized Interests in the EC and the European Parliament”, in: EIOP, vol.1, 1997, No.9, pp.3-5.122 Sonia Mazey, Jeremy Richardson, ”Interest Groups and the Brussels Bureaucracy” în: Jack Hayward, Anand Menon(Eds.), Governing Europe, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp. 210-211.123 Idem, “Instituzionalizing Promiscuity: Commission-Interest Group Relations in the European Union”, în: Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz & Neil Fligstein(Eds.), The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001, p.76.124 Justin Greenwood & Alasdair R.Young, op.cit., pp.277-282.

59

deschiderea manifestată de către Comisia Europeană faţă de grupurile de interese este mai evidentă decât faţă de guvernele statelor naţionale, ba mai mult, relaţiile Comisie-grupuri de interese ar fi mai strânse decât aceleaşi tip de relaţii existente în Statele Unite, între guvernul federal şi grupurile de lobby. Societatea civilă este unul dintre partenerii importanţi ai UE si aceasta se datorează efortului pe care Comisia îl face pentru a estompa deficitul democratic ce i se reproşează de unii cercetători. Grupurile de interese pentru a se impune ca utile şi necesare Comisiei şi respectiv guvernelor sau autorităţilor regionale trebuie să dovedească că au potenţa şi calificarea necesară în domeniile de interes în care activează. Aceasta deoarece ele exercită sau încearcă să exercite influenţe asupra deciziilor şi la nivel naţional (prin asociaţiile patronale, sindicale, etc organizate la nivel naţional). Principalele atuuri de care trebuie să dispună grupurile de interese pentru a fi implicate în procesul decizional sunt următoarele125: informaţii şi cunoştiinte furnizate; forţă economică; statut special sau privilegiat în cadrul economiei; capacitatea de a sprijini sau obstrucţiona implementarea politicilor comunitare şi capacitate de a lua rapid decizii.

8.5 Flexibilitate şi continuitate

Multi-level governance reprezentând un model al UE caracterizat prin competiţie şi parteneriat este mai susceptibil pentru schimbare decât modelul interguvernamental sau federal deoarece scopul urmărit de actorii implicaţi constă în satisfacerea intereselor proprii. Sub acest aspect este evident că schimbarea unor reguli în cadrul guvernanţei multi-nivel este dependentă de competenţa şi puterea de decizie acestor actori. Tipul II multi-level governance, propriu arhitecturii UE, unde numărul mare de autorităţi, suprapunerea competenţelor acestora peste aceeaşi entitate teritorială, numărul mai mare de niveluri şi flexibilitatea sistemului(pentru a răspunde mai bine preferinţelor cetăţenilor), reprezintă rezultatul reformelor introduse după 1988 privind elaborarea, adoptarea, implementarea şi monitorizarea politicilor UE . În acelaşi timp, intervenţiile grupurilor de interese pot să determine o modificare a deciziilor, iar societatea civilă chiar este încurajată de către Comisia Europeană să se implice în procesul decisional. Este de înţeles atunci că flexibilitatea este mult mai mare în acest caz. Teoria multi-level governance generează predicţii unice asupra comportării partenerilor ce se manifestă prin faptul că fiecare actor tinde să obţină maximum de foloase în condiţiile date . Schimbarea modelului guvernanţei poate avea loc funcţie de trei parametri. Astfel o primă modificare poate fi în etape sau continuu, dar lent. Promovarea politicii regionale, de exemplu, după prima extindere a UE a avut loc în 2 etape, prin iniţierea reformelor din 1988, urmate de adoptarea Tratatului de la Maastricht, în 1992, şi constituirea unui nou comitet, care să dialogheze cu Comisia în acest domeniu. Viitoarele schimbări sunt aşteptate să se producă tot în etape , deoarece este o procedură mai uşor de acceptat . Al doilea parametru al schimbării se referă la calea aleasă: prin negociere între state sau prin legiferare juridică de către Curtea Europeană de Justiţie. Experienţa de până acum arată că marile decizii au fost adoptate în urma negocierilor. Totuşi calea schimbării juridice pare a avea viitor pe măsură ce va avansa integrarea europeană. Cel de al treilea parametru este legat de amploarea schimbării: localizată sau globală, a sistemului de guvernare. Dacă luăm în considerare caracterul flexibil al autorităţii în

125 Petre Prisecaru, op.cit., p.77.

60

sistemul MLG e mai probabil să se producă schimbări localizate, în scopul armonizării guvernanţei noilor state, ce au aderat recent la UE, cu modelul Uniunii.

În fine, multi-level governance este apreciat ca un concept abordat sub două aspecte: analitic şi normativ126. Abordarea analitică este destinată să descrie cadrul şi conceptele din perspectiva ştiinţelor politice, ceea ce constituie o contribuţie importantă la conştientizarea faptului că analiza sistemului multi-level governance depăşeşte graniţele între disciplinele tradiţionale127 .

Teme pentru verificarea cunostiintelor 1. Analizati valurile de extindere, de la Europa celor 9 la Europa celor 15.2. Analizati principalele trasaturi ale federalismului3. Definiti guvernanta multi-nivel4. Definiti principalele trasaturi ale guvernatei multi-nivel.

III. Anexe.Anexa 1 Bibliografia completă a cursului :

1. DocumenteConclusions of Working Group I on the Principle of Subsidiarity, în CONV 286/02, Brussels, 23 september 2002(24.09), pp.1-11.Convention Bulletin, Edition 19, 13.12.2002. Convention Bulletin, Edition 20, Bruxelles, 20. 01. 2003.Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Iaşi, Editura Polirom, 2001.European Governance. A White Paper, Brussels, COM – 2001, 25.07.2001.Tratat de instituire a unui Constituţii pentru Europa, în CONV 850/03.World Bank, Governance: The World Banks Experience, Washington D.C. 1994.The activities of the European Economic and Social Committee during the United Kingdom Presidency of the European Union, p.5, http://www.esc.eu.int/presidency/uk/docs/A_CES802-2005

2. Carti si articoleAREILZA, Jose de “Sovereignty or Management? The Dual Character of EC’s Supranationalism” în: Jean Monnet Working Papers, No.2, 1995BACHE Ian, Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance ?, Paper presented at EUSA 9th Biennial Conference in Austin, Texas, March 31 – April 2, 2005,BAILER, Stephanie The European Commission’s Power: Overrated or Justified ?, Paper to be presented at the EUSA 9th Biennial International Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2005

126 Ian Bache , Europeanization and Britain: Towards Multi-level Governance ?, paper prepared for the

EUSA 9th Biennial Conference in Austin, Texas, March 31-April 2 , 2005 , p.5.127 Ceea ce subliniază aici autorul, este că multi-level governance traversează domeniile, tradiţional separate

ale politicii interne şi internaţionale, pentru a reliefa graniţele din ce în ce mai neclare dintre aceste

domenii, în contextul integrării europene .

61

BALME, Richard “La gouvernance de l’ Union Européenne saisie par la mobilization des intérêts”, în: Guy Hermet, Ali Kazancigil et Jean-François Prud’homme(Sous la direction de), La gouvernance.Un concept et ses applications, Paris, Editions KarthalaBENZ Arthur, EBERLEIN, Burkard “Regions in European Governance: The logic of Multi-level Interaction”, in: Working Paper RSC No 98/31BERNARD, Nick Multi-level governance in the European Union, Kluwer International Law, the Hague 2002BÖRZEL,Tanja A”What’s so special about policy networks?- An exploration of the concept and its usefulness in studying European Gofernance”, în: EIOP, vol.1(1997), No.16BÖRZEL, Tanja A “Shaping and Taking EU Policies: Member State responses to Europeanization”, in: Queen’s Papers on Europeanization , No.2, 2003BÖRZEL, Tanja A “How the European Union interacts with its Member States”, in: Political Science Series, 93, November 2003Börzel, Tanja A Private-PublicPartnership:Effective and LegitimateTools of InternationalGovernance ?, paper prepared for the Workshop on “Global Governance”, Florence 6-7 April, 2001BULLMAN, Udo Austria : “The end of Proportional Government “, în: John Loughlin (ED.), Subnational Democracy in the European Union . Challeenges and Opportunities, Oxford University Press, Oxford 2001,CHRYSOCHOOU, Dimitris N. Theorizing European Integration, 2001.CONZELMANN Thomas”Europeanization of Regional Development Policies ? Linking the Multi-level governance approach with theories of policy learning and policy chang “, in: EIOP, vol.2(1998), No. 4 , p.3, http://eiop.or.at./eiop/texte/1998-004a.htm

DELMARTINO, Frank “Belgia după a patra reformă de stat: federalism complet sau confederalism în constituire? “, în: Altera, An 4(1998), Nr.7, pp.30-56.DUDEK Carolyn Marie, Coordinating Regional Policy in the EU, paper prepared for the EUSA 9th Biennial Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2005EBERLEIN Burkard & KERWER, Dieter “Theorising the new modes of European Union Governance”, in: European Integration online Papers , vol.6(2002), No.5,FERRÉOL, Gilles Dicţionarul Uniunii Europene, Polirom, Iaşi 2001HAIBACH, Georg Governance by Committee: The role of Committees in European Policy Making and Policy Implementation, paper prepared for EUSA 9th Bien. Conference, Austin, March 31-April 2, 2005. HIX, Simon The Political system of the European Union, second edition, Oxford, 2005.

HOOGHE, Liesbet “Serving <<Europe>> - Political Orientation of Senior Commission Officials “, in: European Integration online Papers, vol.1(1997), No.8, p.19, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-008a.htmHOOGHE, Liesbet, MARKS, Gary “Unraveling the Central State, But How? Types of Multi-level governance” , în : HIS Political Science Series, No. 87, 2003HOOGHE, Liesbet, MARKS, Gary “Contrasting visions of Multi-level Governance”, in: Ian Bache & Matthew Flinders Eds.), Multi-level governance, Oxford University Press, Oxford 2004HOOGHE, Liesbet, MARKS, Gary “Types of Multi-level governance”, in: European Integration online Papers(EIOP), vol.5(2001), No.11, pp. 4 –12, http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm

62

HYDEN Goran, COURT, Julius Governance and development, World Governance Survey Discussion Paper 1, August 2002,IVAN, Adrian Perspective teoretice ale construcţiei europene, Cluj, Eikon, 2003.

IVAN, Adrian Liviu Federalism şi regionalizare în Europa, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004IVAN, Adrian Liviu „Perspective teoretice ale construcţiei europene”, Ed. Eikon, Cluj-Napoca, 2003JOHNSON, Isabelle Redefining the concept of governance, p.3, http://www.acdi-cida.gc.ca/INET/IMAGES./Joint Workshop on Governnce, Poverty Reduction and Gender Equality, Organized by the UN Interagency Meeting on Women and Gender Equality and the OCED/DAC Working Party on Gender Equality , Vienna, 23-25 April 2001, p.3. available also at http://www.un.org/womenwatch/ianwge/collaboration/viennafvjan2002.pdfKACOWICZ, Arie M. Regionalism, globalization, and nationalism”, Working Paper 262 – Decembre 1998, în The Helen Kellogg Institute for International Studies – Working Paper Series, editor Caroline DomingoKOHLER-KOCH, Beate “Organized interests in the EC and the European Parliament”, in: European Integration online Papers(EIOP), vol.1(1997), No.9, p.9, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm.KOHLER-KOCH, Beate “Interdependent European Governance”, in: Beate Kohler-Koch(Ed.), Linking EU and National Governance, Oxford, Oxford University Press, 2003MARCOU Gérard , “Experienţa franceză în regionalizare : descentralizarea regională în statul unitar” , în : Altera, An 5(1999), Nr.9MARKS, Gary”Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC”, în: Alan W. Cafruny and Glenda Rosenthal (Eds.) The State of the European Community vol 2: The Maastricht Debates and Beyond. Boulder, Colorado: Lynne Reiner, 1993MAZEY, Sonia RICHARDSON Jeremy, ”Interest Groups and the Brussels Bureaucracy” în: Jack Hayward, Anand Menon(Eds.), Governing Europe, Oxford, Oxford University Press, 2003MORAVCSIC, Andrew, “Negotiating the Single European Act”, în The New european community, Robert Keohane & Stanley Hoffman (edit by) , Oxford, West-view, !991, pp. 42-83.

OLOWU, Dele Governance in developing countries: The challenge of multi-level governance, paper presented at Seventh International Seminar on Geo-Information Science(GIS) in developing countries, 15-18 May, Enschede, Netherland 2002

POLLACK , Mark A “Delegation , Agency , and Agenda Setting in the Treaty of Amsterdam”, in: EIOP, vol.3(1999), No.6, pp.7-9, http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-oo6a.htm .PUŞCAŞ, Vasile IVAN Adrian (coord.), Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană, Institutul Cultural Român, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004

63

PUTNAM R.D, LEONARDI Robert, NANETTI, Raffaella Y. Cum funcţionează democraţia. Tradiţiile civice ale Italiei moderne, Iaşi, Polirom, 2001.

SANDHOLTZ Wayne, STONE SWEET Alec (ed.), European Integration and Supranational Governance, oxford, 1998-2002.

SCHUTTER, Olivier LEBESSIS De Notis and PATERSON John (edited by), Governance in the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2001, pp. 129-167.

STUBBS, Paul “Stretching Concepts Too Far? Multi-Level Governance, Policy Transfer and the Politics of Scale in South East Europe”, în: Southeast European Politics Vol. VI, No. 2, November 2005VESE, Vasile IVAN, Adrian Tratatul de la Nisa, Text tradus si comentat, Cluj, 2002.

THOMASSEN Jacques and ROSEMA, Martin Research on EU Multi-level governance in Netherlands:A state of research, [http://www.connex-network.org/govdata/reports/Report-Netherlands.pdf]TRONDAL, Jarle EU Committee Governance and the Emerging Community Adninistration, paper prepared for EUSA 9th Biennial Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2oo5, p3, http://aei.pitt.edu.archive /00002980.YESILKAGIT Kutsal.& BLOM-HANSEN., Jens Supranaţional governance or naţional business-as-usual ? , paper prepared for presenation at the XIV Nordic Political Science Assoc., Reykjavik, Iceland, 11-13 August 2005

2. Scurtă bibliografie a titularului de curs : Adrian Liviu Ivan este specialist în integrare europeană şi relaţii internaţionale, profesor Jean Monnet la Universitatea Babeş Bolyai din Cluj Napoca. Este profesor universitar doctor la catedra de Istorie Contemporană şi Relaţii Internaţionale a U.B.B şi director executiv al Departamentului de Studii Internaţionale a aceleiaşi universităţi. Conduce de asemenea Centrul Altiero Spinelli pentru Studierea Organizării Europene din cadrul UBB, prin care se derulează proiecte de cercetare cu finanţare naţională sau europeană pe problematici precum guvernanţa europeană sau istoria şi perspectivele ideii federaliste în Uniunea Europeană.Dintre lucrările publicate, amintim Statele Unite ale Europei. Uniunea Europeană între interguvernamentalism şi supranaţionalism, Iaşi, Institutul European, 2007, Uniunea Europeana: proiecte, guvernanţă şi dezvoltări instituţionale, Cluj-Napoca, Napoca Star, 2007, Sub zodia „Statelor Unite ale Europei”, 2006, Cluj-Napoca, ECCO, 2006, Stat, majoritate şi minoritate naţională în România (1919-1933). Cazul maghiarilor şi germanilor din Transilvania (ed.revizuită), Cluj-Napoca, Eikon, 2006, Perspective teoretice ale constructiei europene, Cluj-Napoca, ED. Eikon, 2003, La question des nationalites de Transylvanie, Cluj-Napoca, Napoca Star, 1997.

64