DLA PIPER DENMARK

Den politiske aftale om klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi

BEMÆRKNINGER OM BL.A. FREMTIDIG ORGANISERING, EJERSKAB OG RAMMEVILKÅR FOR AKTØRERNE

WWW.DLAPIPER.DK

2

Hovedmålene i den politiske aftale af 16. juni 2020Aftalen er indgået bl.a. som led i Folketingets vedtagne målsætning om at reducere de nationale drivhusgasudledninger med 70 % i 2030 – set i forhold til udledningen i 1990.

Aftalen har den vision, at affaldssektoren skal være klimaneutral i 2030. Initiativerne i aftalen kan ikke alene sikre dette, idet opnåelse af målsætningen også forudsætter, at der i fremtiden genereres mindre affald (herunder imødegås spild af ressourcer og materialer samt øges genanvendelse, jf. nedenfor), hvilket bl.a. skal ske ved, at Danmark får kvantitative reduktionsmål i forbindelse med fastsættelsen af sådanne mål i EU.

De primære initiativer i aftalen med henblik på reduktion af CO2-udledning og bevarelse/bedre udnyttelse af ressourcer centrerer sig primært om krav til en øget affaldssortering, udvidelse og styrkelse af genanvendelsessektoren samt krav om reduktion af affaldsforbrændingskapaciteten i forhold til de i dag eksisterende 23 forbrændingsanlæg, i kombination med en forudsætning om en begrænsning af både import og eksport af affald til forbrænding.

Det er endelig ifølge aftaleteksten et mål, at danske virksomheder skal have bedre rammevilkår i forhold til udvikling af grønne løsninger inden for affaldsteknologi og cirkulær økonomi, og at der hermed skabes mulighed for at realisere ”Danmarks næste grønne erhvervseventyr”.

Initiativer i forhold til indsamling og håndteringBl.a. med henblik på at sikre mere genanvendelse og at nedbringe affaldsmængderne til forbrænding indføres med virkning fra 1. juli 2021 krav om ens indsamling og sortering af 10 forskellige slags affald. Sortering af tekstilaffald skal dog først ske med virkning fra 2022, ligesom der etableres en overgangsordning, hvor eksisterende aftaler om indsamlingsordninger som udgangspunkt kan udløbe i henhold til aftalernes løbetid.

Tiltaget med større krav til sortering vil uundgåeligt føre til højere omkostninger i dette led af affaldshåndteringen. Det fremgår ikke nærmere af aftaleteksten, i hvilket omfang Regeringens forudsætninger om niveauet for stigningen er lagt til grund, eller om man har forholdt sig til brancheforeningens og sektorens fremsatte kritik om væsentligt større omkostningsstigninger i dette led af affaldshåndteringen som følge af de øgede krav til sorteringen og dermed også til indsamlingen af affaldet fra affaldsproducenterne.

Det fremgår derimod, at aftalepartierne har lagt til grund, at der parallelt med de øgede krav til sortering mv. skal gennemføres ”omkostningsreduktioner, der som minimum udligner den samlede stigning i affaldsgebyret, således at borgerne generelt ikke vil

opleve stigninger i gebyret på baggrund af strømligningen af affaldsordningen”.

Ifølge aftalen skal målet om omkostningsreduktion nås ved, at der inden medio 2021 gennemføres en analyse af, hvordan disse omkostningsbesparelser skal opnås – og med hvilke virkemidler dette skal sikres.

Der nævnes 3 forhold, som analysen skal undersøge/vurdere, nemlig i) besparelsespotentialet ved, at kommunerne foretager fælles udbud af indsamling og afsætning af affald, ii) mulige effekter ved at udbyde (kun) indsamlingen og iii) mulige gevinster ved at indføre indtægtsrammeregulering af affaldsgebyret i kombination med et økonomisk tilsyn.

Aftaleteksten forholder sig – lidt overraskende vil mange nok mene – ikke til den nuværende organisering af den kommunale indsamlingsopgave, hvor mange kommuner i forvejen er gået sammen i § 60-fællesskaber (herunder også § 60-selskaber som håndterer afsætning og genanvendelse). I forhold til udbud af selve indsamlingen lægger aftaleteksten således op til, at kommunerne aftalebaseret går sammen i fælles udbud, men omvendt er der ikke noget i aftaleteksten, som tyder på et forbud mod flere kommuners organisering i § 60-selskaber i forhold til selve indsamlingsopgaven – modsat nærmere nedenfor om de kommunale anlæg til behandling og sortering af genanvendeligt affald.

GenanvendelsessektorenAftalen henviser indledningsvis til de gode erfaringer med de private affaldshåndteringsvirksomheder, som allerede i dag håndterer ca. 95 % af det genanvendelige erhvervsaffald. Med aftalen ønsker aftalepartierne, at der bliver krav om, at kommunerne udbyder behandlingen af det genanvendelige husholdningsaffald, herunder sorteringen af det genanvendelige affald. Det forudsættes i den sammenhæng, at de skærpede krav til sortering og indsamling vil understøtte mulighederne for i videre omfang at genanvende også husholdningsaffaldet, og at der hermed sikres større og mere ensartede affaldsmængder, som udbydes i ”tværkommunale udbud”.

Aftalen forudsætter, at der indføres forbud mod etablering af nye kommunale anlæg til behandling af det genanvendelige affald, ligesom det ikke skal være muligt at foretage reinvesteringer i eksisterende kommunale anlæg (almindeligt vedligehold vil være tilladt).

Eksisterende kommunale anlæg til behandling af genanvendeligt husholdningsaffald vil som udgangspunkt få mulighed for at fortsætte i en 5-årig overgangsordning (med eksisterende anlæg menes de anlæg, som var etableret eller havde foretaget væsentlig irreversible investeringer på tidspunktet for indgåelsen af den politiske aftale den 16. juni 2020).

WWW.DLAPIPER.DK

3

Aftaleteksten er ikke særlig klar i forhold til kravene til organisering af kommunale genanvendelsesanlæg, som i overgangsperioden på de 5 år kan ejes af kommuner (efter de 4 år foretages en evaluering af, om der fortsat vil være behov for kommunalt engagement i genanvendelsessektoren). I forhold til den 5-årige overgangsperiode nævner aftaleteksten dog krav om selskabsgørelse for at sikre økonomisk gennemsigtighed om selskabernes aktiviteter og adskillelse af kommunale myndigheds- og driftsopgaver. Det nævnes også, at de kommunalt ejede anlæg skal konkurrere på markedsvilkår og byde på husholdningsaffaldet på lige vilkår med ”andre private og selskabsgjorte anlæg”.

I forhold til ovenstående terminologi og forudsætninger i aftaleteksten – som delvist er i tråd med terminologien forud for bl.a. krav om selskabsgørelse i A/S- eller ApS-form i vandsektoren – peger denne i retning af, at der indføres krav om udskillelse af de kommunale genanvendelsesanlæg og driften heraf i aktie- eller anpartsselskaber (eller eventuelt blot i ”selskaber med begrænset ansvar” som på elforsyningsområdet).

Umiddelbart må det også forventes at betyde, at kommunale § 60-fællesskaber med anlæg og aktiviteter inden for genanvendelse af affald vil blive omfattet af et krav om omorganisering i kapitalselskaber – hvor der er armslængde mellem kommunen som myndighed og bestyrelsen som overordnet ansvarligt selskabsorgan i forhold til effektiv drift af opgaverne på almindelige, kommercielle vilkår.

Aftaleteksten nævner ikke noget om ikrafttrædelsesdatoen for kravet om selskabsgørelse af de kommunalt ejede og drevne genanvendelsesanlæg.

Det skal bemærkes, at kommunerne også i fremtiden vil have ansvaret for at sikre, at det indsamlede affald behandles og genanvendes i overensstemmelse med de skærpede miljøkrav, som forventes, hvilket kommunerne så vil skulle indarbejde

i deres udbud af håndteringen af affaldsmængderne. Kommunerne skal også til enhver tid kunne dokumentere, hvor borgernes affald bliver af, og hvor og hvordan det bliver genanvendt. Dette vil stille store krav både til udbuddene og til de i forlængelse af udbuddene indgåede rammeaftaler med de private aktører eller kommunalt ejede affaldsselskaber.

Aftalen forudsætter, at der etableres en ny model for et affaldstilsyn med henblik på at sikre, i) at der ikke forbrændes genanvendeligt affald, og ii) at aktørerne overholder kravene om kildesortering af det genanvendelige affald. Der indføres også et skærpet økonomisk tilsyn med konkurrencevilkår og effektive priser i affaldssektoren, som vil blive varetaget af Forsyningstilsynet.

Endelig skal det nævnes, at aftalen ikke ses at indeholde forudsætninger om, at eventuelle salg af kommunale genanvendelsesanlæg vil medføre modregning i de kommunale bloktilskud (som det kendes fra de øvrige forsyningsområder underlagt krav om selskabsgørelse ved kommunalt ejerskab).

Det er selvfølgelig en mulighed, at dette vil blive indbygget i de kommende lovforslag, som skal implementere den politiske aftale, men indtil videre ser det således ud til, at der vil kunne ske salg af aktiver direkte ud af kommunerne til private aktører på området uden modregning i bloktilskuddet af kommunernes salgsprovenu. Dette vil også gælde i forhold til salg af ejerandele i selskabsgjorte genanvendelsesanlæg- og aktiviteter.

For kommunerne kan der således være anledning til at overveje salg eller selskabsgørelse kombineret med salg i en hurtig proces, såfremt man vægter et provenuhensyn (hvis det senere politisk besluttes at indføre regler om modregning i de kommunale bloktilskud med 40/60 % af et salgsprovenu, vil sådanne modregningsregler normalt først få virkning fra tidspunktet for fremsættelsen af et lovforslag herom).

WWW.DLAPIPER.DK

4

ForbrændingssektorenMed aftalen ønsker aftalepartierne at nedjustere affaldsforbrændingskapaciteten fra de nuværende 3,95 mio. tons til den forventede affaldsmængde på 2,6 mio. tons i 2030 (hvor dette er estimatet i forhold til fremskrivninger baseret på aftalens og kommende EU-krav til mere genanvendelse og mindre ressourcespild samt befolkningstal mv.).

Aftalen indeholder en ”totrinsraket”:

1. KL skal udarbejde en plan for reduktion af forbrændingskapaciteten, som skal foreligge senest den 1. januar 2021. Energistyrelsen skal efter aftalen herefter vurdere planen i forhold til aftalens forudsætninger, og aftalepartierne orienteres om Energistyrelsens vurdering den 15. februar 2021. Såfremt den af KL udarbejdede model godkendes, følges denne model, som så implementeres af kommunerne og omsættes til lovgivning med henblik på at sikre myndighedernes håndhævelse af planen.

2. Såfremt KL’s model ikke godkendes, iværksættes automatisk en udbudsmodel, som er nærmere beskrevet i aftaleteksten, og hvor de eksisterende 23 forbrændingsanlæg skal byde på det forbrændingsegnede affald, som kommunerne i den model vil være forpligtet til at udbyde.

NÆRMERE OM ”KL-MODELLEN”KL’s plan skal definere de anlæg, som skal lukkes ned i forhold til det ovenfor nævnte, fremtidige loft på forbrændingskapacitet.

Planen skal sikre, at det er de miljømæssigt dårligste anlæg, som lukkes ned. Samtidig skal planen dog også efter aftaleteksten sikre, at de ”mindst effektive anlæg” lukkes ned, hvilken del af planen skal vurderes af Forsyningstilsynet.

I forhold til omtalen af effektive anlæg må det formodes udelukkende at have fokus på økonomi, hvorfor KL ifølge aftalen skal varetage 2 hensyn i nedlukningsovervejelserne, som for så vidt angår vurderingen af visse forbrændingsanlæg må forventes at kunne være modstridende.

Planen skal også sikre en effektiv fordeling af affaldsmængder mellem anlæggene, og at kommuner uden ejerskab til forbrændingsanlæg fortsat vil kunne udbyde deres affald til håndtering.

I ovennævnte sammenhæng kan man konstatere, at planen nødvendigvis skal være meget konkret i forhold til både fremtidige ”overlevelsesdygtige” affaldsforbrændingsanlæg og i forhold til konkret fordeling af affaldsmængder på landsplan.

Det forudsættes, at implementeringen af denne KL-model i

givet fald også omsættes til lovgivning, jf. ovenfor. Den politiske aftales tekst om selskabsgørelse, økonomisk regulering og effektiviseringskrav samt tilsyn via Forsyningstilsynet må antages under alle omstændigheder at blive forberedt af centraladministrationen parallelt med KL’s arbejde på en model.

At dømme ud fra aftaleteksten ser der også på affaldsforbrændingsområdet ud til at blive krav om selskabsgørelse i et kapitalselskab (aktieselskab, anpartsselskab eller eventuelt blot med krav om selskabsudskillelse i ”selskab med begrænset ansvar”). Disse lovgivningsmæssige krav til organisering mv. vil endvidere også være gældende i ”udbudsmodellen”, som sættes i værk ved en forkastelse af planen fra KL, jf. nedenfor.

I forhold til organiseringen på forbrændingsområdet, hvor der i dag forefindes en række forbrændingsanlæg organiseret i § 60-selskaber, vil der derfor under alle omstændigheder blive krav om omstrukturering af forbrændingsanlægget og driftsaktiviteterne til et kapitalselskab.

Afhængig af de eventuelle andre opgaver, som forestås af § 60-selskaberne, vil det konkret for de enkelte kommuner/§ 60-selskaber skulle analyseres nærmere, hvorvidt organiseringsformen for fremtiden bliver § 60-fællesskaberne, som udskiller forbrændingsanlæggene i direkte ejede kapitalselskaber, eller om § 60-fællesskaberne opløses og ejerkommunerne for fremtiden får direkte ejerandel i et kapitalselskab, som ejer og driver forbrændingsanlægget.

UDBUDSMODELLENSåfremt KL’s model for fremtidig organisering af forbrændingssektoren forkastes, indføres efter den politiske aftale pr. automatik en model baseret på følgende elementer:

Der opereres med et kapacitetsloft i forhold til affaldsmængder i lighed med de ovenfor nævnte. Måden at gennemføre neddrosling af forbrændingskapaciteten på vil være at fastsætte skærpede miljøkrav til forbrændingsanlæggene samtidig med, at der stilles krav til kommunerne om udbud af behandling af det forbrændingsegnede husholdningsaffald (ligesom kommunernes ret til at anvise forbrændingsegnet erhvervsaffald ophæves).

Aftalepartierne forventer herved, at anlæg, der ikke lever op til de skærpede miljøkrav, enten vil investere i de nødvendige, teknologiske forbedringer eller lukke, ligesom udbudspligten på det forbrændingsegnede affald vil øge konkurrencen og medføre nedlukning af ikke-konkurrencedygtige anlæg.

I det omfang forbrændingskapaciteten ikke afvikles som forudsat i forhold til udviklingen af affaldsmængderne, vil man indføre en egentlig afgift på forbrænding (alternativt efter en konkret vurdering anvende alternative virkemidler i form

WWW.DLAPIPER.DK

5

DLA Piper er et globalt advokatfirma, der driver virksomhed gennem en række særskilte juridiske enheder. Yderligere oplysninger findes på www.dlapiper.com.Tidligere opnåede resultater garanterer ikke et lignende resultat. Hver sag er individuel og afgøres ud fra de konkrete forhold. Advokatannoncering.Copyright © 2020 DLA Piper Denmark Advokatpartnerselskab. Alle rettigheder forbeholdes. |JUNI20

Kontakt

Du er mere end velkommen til at kontakte os for en indledende, uforpligtende drøftelse af konkrete spørgsmål.

Du kan også tilmelde dig vores LinkedIn-gruppe, DLA Piper Energi & Forsyning, der har til formål at samle forsyningssektorens specialister og interesserede i et netværk for vidensdeling og sparring. Her kan du holde dig orienteret om nyheder, publikationer, kommende arrangementer og aktiviteter. Du finder gruppen her.

Jacob Sparre Christiansen PartnerT: +45 33 34 08 50M: +45 27 27 61 52jacob.christiansen@dk.dlapiper.com

af CO2-krav eller krav til plastindhold i det sorterede affald til forbrænding mv.). Endelig vil forligskredsen parallelt følge med i udviklingen af importen af affald til forbrænding.

I forhold til ejerskabet til forbrændingsanlæggene i ”udbudsmodellen” vil der ikke være noget til hinder for et fortsat og permanent 100 % kommunalt ejerskab til de eksisterende forbrændingsanlæg, som imidlertid som nævnt vil skulle drives i kapitalselskabsform.

I det omfang kommuner måtte ønske helt eller delvist at afhænde deres ejerandele til selskaber, som ejer og driver forbrændingsanlæg, vil dette være muligt, men i aftaleteksten forudsættes en lovgivningsmæssig implementering af, at kommunerne fortsat skal have majoritetskontrollen i det enkelte affaldsforbrændingsselskab.

Til forskel fra ovenfor på indsamlings- og genanvendelsesområdet vil et kommunalt salg af ejerandele i et selskab, som udøver affaldsforbrændingsvirksomhed, i kraft af el- og varmeforsyningslovens regler medføre modregning i de kommunale bloktilskud med et beløb svarende til 40/60 % af et afståelsesvederlag.

Med implementering af denne model må det forventes, at elforsyningslovens regulering af priser på affaldsforbrænding vil blive ændret fra en ”hvile-i-sig-selv-regulering” til en regulering, hvor der frit kan og skal tjenes penge på affaldsgebyrerne, medens det fortsat må forventes, at varmeprisen overfor aftagerne af den producerede varme fra disse anlæg skal ”hvile-i-sig-selv”, jf. varmeforsyningslovens kap. 4.

Som det er i dag, må ejere af affaldsforbrændingsanlæg ifølge elforsyningslovens § 75 ikke ved fastsættelsen af priser og betingelser for affaldsbehandling og for levering af fjernvarme udnytte deres stilling til at fordele deres omkostninger på en måde, der anses for urimelig for brugerne af affaldsforbrændingsanlægget eller for fjernvarmeforbrugerne.

Med en ophævelse kan hvile-i-sig-selv-reguleringen i forhold til affaldsgebyrerne på affaldsforbrænding (som mange steder i forvejen de facto er en realitet) må der i endnu højere grad end tilfældet allerede er i dag antages at blive behov for nærmere regler i bekendtgørelsesform for fordelingen af de faste og variable omkostninger imellem el-, varme- og affaldssiden på disse anlæg.