Offentlig ledelse i et styringsperspektiv: før, nu og i fremtiden

Jacob Torfing

Gør offentlig ledelse en forskel?

Såvel massemedierne som en lang række studier antager, at individuelle ledelsesbedrifter forklarer

den offentlige sektors præstationer og dens evne til fornyelse (Doig og Hargrove, 1990; Greve,

2003). Når det går godt, og der skabes nye løsninger, effektiviteten forbedres, og

brugertilfredsheden stiger, skyldes det, at karismatiske, fremsynede og dygtige offentlige ledere har

sat sig i spidsen for nye initiativer og derigennem har skabt løsninger, der virker. Omvendt: når der

ikke gribes ind i tide, offentlige programmer slår fejl, budgetterne overskrides, og der er truffet

forkerte eller uhensigtsmæssige beslutninger, er det på grund af de offentlige lederes inkompetence,

uformåenhed og manglende konduite.

Andre studier viser imidlertid, at offentlige organisationer er ’organiserede anarkier’,

som giver offentlige ledere en stærk begrænset mulighed for at forme organisationen og påvirke

udviklingen (Cohen, March og Olsen, 1972). Når offentlig ledelse alligevel kan siges at spille en

vigtig rolle i den offentlige sektor, er det fordi ledelse sjældent er en individuel bedrift, men snarere

en rutinepræget organisatorisk funktion, der varetages af en større gruppe af ledere, der diskuterer

og koordinerer deres ledelsespraksis, og sammen forsøger at realisere organisationens forskellige

målsætninger. Kommuner, regioner og statslige styrelser og departementer styres af flere forskellige

lag af offentlige ledere, som – selvom de nogle gange har forskellige interesser og er i konflikt med

hinanden – arbejder sammen om at definere mål og midler og skabe de resultater og løsninger, som

den folkevalgte politiske ledelse efterspørger. Offentlig ledelse er således i høj grad en kollektiv og

regelstyret bedrift, og det er derfor, den har en betydelig effekt på den offentlige sektors

præstationer.

Der er situationer, hvor individuelle ledere skiller sig ud og i kraft af deres ideer, mod

og vedholdenhed gør en personlig forskel, men ofte er disse individuelle og karismatiske ledere blot

det synlige og personificerede udtryk for det institutionaliserede retningsgivende lederskab i

gruppen af top-, mellem- og kontor- eller institutionsledere.

Ledelse i og af offentlige organisationer gør en forskel, og derfor er god offentlig

ledelse vigtig og genstand for stor diskussion. Før vi ser nærmere på, hvad god offentlig ledelse er

for noget, skal vi først definere, hvad organisationsledelse og offentlig ledelse er.

Organisationsledelse defineres almindeligvis som en proces, hvorigennem én eller

flere administrative ledere forsøger at forme og påvirke en organiseret gruppes adfærd med henblik

på at forfølge og opfylde bestemte ambitioner og målsætninger. Selvom ledelse på denne vis er en

målrationel og instrumentel handling, er det vigtigt at skelne mellem lederskabs- og

styringsaspektet, som på engelsk betegnes henholdsvis ’leadership’ og ’management’ (Parry og

Bryman, 2006). Lederskab handler om at vinde støtte og opbakning til bestemte målsætninger og

strategier, der angiver retningen for organisationens udvikling, og sigter således på at skabe et mere

eller mindre entusiastisk følgeskab.

Styring handler om at fordele opgaverne, instruere dem, der skal udføre dem, og sikre,

at de løses på en god, hensigtsmæssig og effektiv måde. De to aspekter eksisterer side om side og er

hinandens forudsætninger. Styring forudsætter et vist ejerskab til mål og midler hos dem, der styres,

og dermed lederskab. Omvendt er lederskab uden en opfølgende styringsindsats ikke andet en varm

luft, der kun har begrænsede effekter.

Ledelse i offentlige organisationer er noget særligt og adskiller sig fra ledelse i private

virksomheder og foreninger, fordi den offentlige sektor i de vestlige demokratier i sidste ende styres

af en folkevalgt politisk ledelse, der institutionaliserer en til tider benhård konflikt mellem et

regeringsflertal, som sætter kursen, og et politisk mindretal, som bestræber sig på at vinde

regeringsmagten ved førstkommende lejlighed. Det betyder, at den administrative topledelse hele

tiden skal sikre sig et klart mandat og forhandle sit ledelsesrum, så den ved, hvad det

ledelsesmæssige handlerum er (Klausen, 1996). Det betyder også, at topledelsens fornemmelse for,

hvad politikerne mener og ønsker, samt dens evne til at yde politisk rådgivning og manøvrere i

stærkt politiserede omgivelser, er afgørende kompetencer, der kan sammenfattes i kravet om

’politisk tæft’.

Offentlig ledelse adskiller sig også fra eksempelvis ledelse i private virksomheder ved,

at der mange flere og meget mere komplicerede målsætninger i spil i offentlige organisationer.

Private virksomheder er i stigende grad blev opmærksomme på deres sociale og miljømæssige

ansvar, men de domineres fortsat af den altoverskyggende målsætning om at skabe størst mulig

profit til ejerne. Til forskel fra private ledere skal offentlige ledere ikke blot bekymre sig om

organisationens økonomi, men også forholde sig til en lang række forskellige politiske

målsætninger og modstridende fortolkninger af det fælles bedste. Det kræver et stort overblik og

evne til at håndtere kompleksitet og målkonflikter.

En sidste forskel handler om, at den offentlige sektor i langt højere grad end private

virksomheder og foreninger er i offentlighedens søgelys. Mens en offentlig IT-skandale rydder

forsider, hører vi sjældent om private virksomheders fejlinvesteringer. Den offentlige sektor er

desuden underlagt en række formelle krav om offentlighed, saglighed, upartiskhed og retssikkerhed,

samt en række uformelle normer om høring af berørte interesser, demokratisk åbenhed mv.

(Jørgensen, 2003). Offentlige ledere skal derfor både i deres daglige virke og i deres politiske

rådgivning tage hensyn en masse forskellige normer og regler, samtidig med at offentlighedens øjne

hele tiden hviler på dem. Evnen til at vurdere, hvad der er passende adfærd (March og Olsen, 1995),

og evnen til at kommunikere i offentligheden er således centrale kompetencer hos offentlige ledere.

Studiet af offentlig ledelse er krævende, idet det både omfatter analyser af offentlige

lederes faktiske adfærd, de forestillinger om ledelse og styring, der regulerer deres faktiske

handlinger, samt de overordnede styringsdiskurser, der former de offentlige lederes mentale

modeller. I dette kapitel ligger hovedvægten på studiet af forestillingerne om ledelse og styring og

de overordnede styringsdiskurser. Kapitlet lægger ud med et historisk blik på fremkomsten af den

moderne forestilling om offentlig ledelse. Derefter gives der en kort oversigt over den moderne

ledelsesteoris udvikling. Denne oversigt suppleres af en gennemgang af forskellige

forvaltningsteoriers syn på den offentlige lederrolle. Hovedvægten ligger dog på diskussionen af de

skiftende krav til offentlige ledere inden for de dominerende styringsparadigmer i form af ’Old

Public Administration’, ’New Public Management’ og ’New Public Governance’. Den offentlige

sektor i Danmark befinder sig i et vadested og vil sandsynligvis i fremtiden være domineret af et

helt nyt styringsparadigme og rumme nogle nye hybride styringsformer. Det vil bl.a. stille offentlige

ledere over for nye udfordringer med at lede netværk, frivillige og offentlig innovationsskabelse.

Offentlig ledelse i historisk belysning

I dag er der en overdreven opfattelse af, at alle problemer i den offentlige sektor kan løses ved hjælp

af mere og bedre ledelse. Offentlig ledelse opfattes således som allestedsnærværende,

altomfattende, nødvendig og problematisk i den forstand, at det er vanskeligt at være en god

offentlig leder og forene de mange modsatrettede krav. Sådan har det ikke altid været. Offentlig

ledelse blev en vigtig disciplin med udviklingen af de offentlige bureaukratier, der som bekendt var

hierarkisk opbygget og styret ovenfra og ned ved hjælp af regler, ordrer og kontrol.

Det er først i de sidste tre årtier, at offentlige ledere har fået ansvar for udviklingen af

den offentlige sektor (Greve, 2003). Det ansvar lå før hos de folkevalgte politikere. Samtidig er

ledelse blevet mere styringsorienteret. Offentlige ledere skal styre deres medarbejdere ved hjælp af

”pisk”, ”gulerod” og ”prædikener” (Bemelmans-Videc, Rist og Vedung, 2003). Det retningsgivende

lederskabsaspekt er tilsvarende blevet nedtonet.

Går vi tilbage til antikken var ledelse snævert koblet til spørgsmålet om

samfundsledelse. Frygten for kaos, uorden og manglende retning nærede behovet for ledelse. Jo

større truslen om samfundsmæssigt kollaps var, desto stærkere skulle ledelsen være. Ledere blev

hos Platon opfattet som en styrmand, der står oppe på skibets bro og holder kurser i al slags vejr

(Raffnsøe, 2004). Lederen er således en udenforstående hersker, og ikke en mand af folket. Lederen

har et privilegeret kendskab til målet og nogle kundskaber, der sikrer en stabil kurs for samfundet.

Målet er fast og uforanderligt og handler dels om at beskytte territoriet og dels om at sikre balancen

i den kosmiske orden. Det sociale og politiske fællesskab, som lederen skal lede, er givet på

forhånd, og er afgrænset af rigets yderste grænser. Ledelse forlader sig på generelle interventioner

og reguleringsformer, og fordrer kun undtagelsesvis en intensiv styringsindsats. Ledelsen bestræber

sig på at tage vare på og frelse hele fællesskabet og er baseret på suveræn magtudøvelse, der i sidste

ende handler om at kunne tage folks liv.

I jøde- og kristendommen blev styrmandsfiguren afløst af hyrdefiguren, hvilket på

flere punkter ændrede opfattelsen af, hvordan man udøver offentlig ledelse (Raffnsøe, 2004).

Lederen skal samle sin flok (menighed) og lede hver enkelt af flokkens medlemmer frem mod en

individuel frelse. Lederen er en hengiven del af sin flok, hvis opgave det er at forbinde mennesket

med Gud. Målet ligger i ledelsen selv, og det, der sker med dem, der ledes. Fællesskabet er ikke

givet en gang for alle, men konstrueres i processen og er således i konstant bevægelse. Menigheden

kan vokse eller formindskes. Nogle farer vild og kommer væk fra flokken, og andre kommer til.

Flokken forandrer sig, men ledelse er permanent, minutiøs og rettet både mod flokkens og den

enkeltes velfærd og frelse.

Den moderne opfattelse af offentlig ledelse er en sekulariseret og liberal udgave af

den jødiske og kristne hyrdefigur. Med Machiavelli og Hobbes sekulariseres den religiøse

styringstænkning. Lederne er ikke længere biskopper og præster, men fyrster, statsoverhoveder,

topembedsmænd, politifolk, socialrådgivere og folkevalgte politikere, og deres organisatoriske basis

er ikke kirken men staten, parlamentet og den offentlige forvaltning. Desuden er målet med

offentlig ledelse ikke længere den hinsidige frelse, men en dennesidig velfærd, der hos Machiavelli

og Hobbes handler om orden og stabilitet som forudsætning for menneskelig udfoldelse. Den

sekulære offentlige ledelse liberaliseres efterfølgende hos Locke og Adam Smith. Det understreges,

at ledelsen skal begrænses til et minimum, både af hensyn til markedskræfternes frie spil og

individets frihed. Ledelsen skal desuden være økonomisk, idet den skal anvende så få offentlige

ressourcer og så lidt tvang som muligt (Foucault, 1991).

Moderne ledelse bygger stadigvæk på den sekulariserede og liberaliserede

hyrdemetafor. Op gennem det 20. århundrede har forskellige typer af offentlige organisationer

imidlertid konstrueret temmelig forskellige ledelsesfigurer, som dog alle har til opgave at øge

befolkningens velfærd med en begrænset og ikke alt for indgribende indsats. I den formelle

organisation blev den offentlige leder til en ’kontrollant’, der sikrede beslutningernes saglighed og

lovlighed. I den rationelle organisation fokuserede ’teknokraten’ på den rationelle styring af

processen. I den faglige organisation forsøger ’planlæggeren’ at løse samfundets problemer og

udfordringer gennem koordination og samordning. Endelig fokuserer den ’strategiske leder’ i den

udviklende organisation på forandring med henblik på at øge effektiviteten.

Udviklingen i moderne ledelsesteori

Den moderne ledelsesforskning voksede frem efter anden verdenskrig i kølvandet på den kraftige

udvikling i organisationsteorien i 1920’erne og 1930’erne (Parry og Bryman, 2006). Den første

egentlige ledelsesteori hæftede sig ved lederes medfødte karakter og evner. Argumentet i karakter-

teorien var, at der var nogle, der fra naturens hånd var udstyret med de særlige kompetencer og

kvaliteter, der skal til for at være en god og effektiv leder. Det afgørende var derfor at identificere

og beskrive disse kompetencer og karaktertræk og anvende beskrivelserne i udvælgelsen af

fremtidens ledere. Den tankegang blev startskuddet til udviklingen af lang række forskellige

ledertests, som stadig anvendes den dag i dag. Kritikken var dog, at ’karakter-teorien’ fejlagtigt

antog, at lederevnen var givet én gang for alle i kraft af personens medfødte evner. Muligheden for

forandring gennem læring var ikke til stede.

Lederstil-teorien blev udviklet i 1950’erne og 1960’erne og antager modsat karakter-

teorien, at ledelse ikke er noget, vi er født med, men noget, der kan læres (Stogdill, 1950).

Ledertalenter kan sendes på kursus og lære at lede, og ledere kan ændre deres ledelsesstil, og

udvikle sig til bedre ledere. Gode offentlige ledere er således et resultat af træning snarere end

udvælgelse. Lederstil-teorien fremhævede to aspekter af den offentlige lederrolle. Det første aspekt

er den medarbejder-centrerede og relations-orienterede indsats, der handler om at skabe tillid og

være hensynsfuld, lydhør og responsiv over for medarbejderne. Det andet aspekt er den

produktions-centrerede og opgave-orienterede indsats, der handler om at fortælle de ansatte, hvilke

opgaver de skal løse, og hvordan de løser dem bedst muligt. Begge aspekter er vigtige i udøvelsen

af offentlig ledelse, men lederstil-teorien overser, at effektiviteten af de to forskellige former for

ledelse afhænger af situationen og den lokale kontekst. Nogle gange er det den ene form for ledelse,

der er behov for, mens det nogle gange er den anden.

Kontingens-teorien, der blev udviklet i 1960’erne, forsøger netop at indfange

betingelserne for effektivt lederskab. Vægten er på transaktionsledelse forstået som ledelse, der

regulerer og tilskynder til styring af medarbejderne med henblik på at sikre målopfyldelse, men der

er mange måder at udøve transaktionsledelse på. Nogle styrer medarbejderne ved hjælp af

bureaukratiske regler for opgaveløsningen, mens andre styrer de ansatte ved hjælp af sanktioner og

belønninger eller ved at skabe stimulerende arbejdsforhold for medarbejderne og udvikle gode

sociale relationer til dem. Hvordan ledere skal agere, og hvad de skal lægge vægt på, når de styrer

medarbejderne, afhænger af situationen i den organisation, de er sat til at lede. En af teserne var

eksempelvis, at opgaveorienterede ledere er mest effektive i organisationer med en meget høj eller

meget lav grad af kontrol, mens relations-orienterede ledere er mest effektive i organisationer med

en moderat kontrol (Fiedler, 1967). Da ledere har svært ved at skifte ledelsesform, er det vigtigt at

tage udgangspunkt i organisationens ledelsesbehov og finde en leder, som matcher dette behov,

snarere end den anden vej rundt. Når man først begynder at tænke over det, så er der rigtig mange

forskellige måder at lede på og rigtig mange forskellige typer af organisationer og konkrete

situationer. Problemet med at holde styr på og teste alle de mulige kombinationer af organisatoriske

betingelser og ledelsesudøvelse blev i høj grad kontingens-teoriens akilleshæl, og tog i sidste ende

livet af den (Parry og Bryman, 2006).

Transformationel ledelsesteori udviklede sig i 1970’erne og 1980’erne som et

alternativ til de tidligere teoriers fokus på medarbejderledelse og opgavestyring. Ledere blev nu i

stigende grad set som meningsskabere. Ledere tilbyder plausible tolkninger af situationen, skaber

forståelsesrammer, udvikler visioner, sætter dagsordenen, definerer målsætninger, inspirerer

medarbejderne og skaber følgeskab. Der er stadig brug for transaktionsledelse, hvorigennem ledere

sikrer lydighed ved hjælp af en kombination af pisk og gulerod, men hvis organisationen som

helhed skal forandres og udvikles, er der brug for en visionær, karismatisk og inspirerende

transformationsledelse, hvor ledere i kraft af deres kreative ideer, mod og vedholdenhed samt deres

politiske tæft, strategiske alliancer og evne til at mobilisere ressourcer, skaber de nødvendige

forandringer (Burns, 1978; Bass, 1985). Forandringsledelses-teorien flytter fokus fra styring til

lederskab og tilfredsstillede 1980’ernes behov for historier om heroiske ledere, der vender skuden

og skaber ny mening og retning. Problemet var, at mange offentlige ledere ofte oplevede det som en

handlingslammende byrde at skulle leve op til kravet om hele tiden at skulle udvikle, lancere og

gennemføre store radikale organisationsforandringer.

Post-transformationelle ledelsesteorier, der dukkede op ved årtusindskiftet, fastholder

interessen for forandring og meningsskabelse, men gør op med forandringsledelsens ensidige fokus

på topledere og deres personlige rolle i skabelsen af store spektakulære forandringer (Storey, 2004).

Frem for at fokusere på ledelsen af store offentlige organisationer blev der i stedet fokuseret på

ledelse i offentlige organisationer.

Opgøret med de store heroiske ledere medførte et skift til en ny form for distribueret

lederskab. Kernen i det distribuerede lederskab er ledelse af selv-ledelse. Offentlige ledere skal få

andre til at lede sig selv. Troværdige og procesorienterede ledere kan bidrage til at udvikle

medarbejdernes handlings- og forandringskapacitet og få dem til at tage ledelsesansvar for sig selv

og deres kollegaer. Ledelse handler om at organisere og rammesætte selv-ledende netværk, der

skaber en myriade af små og store forandringer.

Distribueret lederskab kombineres ofte med pragmatisk lederskab, der understreger

behovet for læring. Ledere og medarbejdere skal lære af hinanden og af deres erfaringer og

fiaskoer. Endelig er der et element af spirituelt lederskab, idet lederens integritet, værdier, visdom

og passion i stigende grad vægtes som afgørende for evnen til at fastholde og udvikle

medarbejdernes indre motivation (Parry og Bryman, 2006).

Selvom transformationel og post-transformationel ledelsesteori dominerer, er der

stadig den dag i dag spor af de tidligere ledelsesteorier i såvel den offentlige ledelsesforskning som i

den daglige ledelsespraksis. De fem ledelsesteoretiske hovedretninger sameksisterer i teori og

praksis, men giver samtidig hver deres bud på, hvad offentlig ledelse er, og hvordan ledelse skal

udøves, og de er således både deskriptive og præskriptive.

I studiet af offentlig ledelse kan man alt efter problemstillingen vælge at tage

udgangspunkt i den ene eller anden ledelsesteori. Vi må dog ikke glemme, at de centrale teorier om

politik, administration og styring også har vigtige implikationer for forståelsen af offentlig ledelse,

selvom de ikke har ledelse som deres primære fokus. I det næste afsnit ser vi nærmere på, hvordan

nogle af de mest betydningsfulde teorier om offentlig forvaltning tematiserer ledelsesaspektet.

Forvaltningsteori og offentlig ledelse

Hvis samspillet mellem politik og administration anskues som en parlamentarisk styringskæde,

hvor vælgerne sammensætter den parlamentariske forsamling, som udpeger og kontrollerer

regeringen, som styrer embedsværket, der regulerer og leverer service til borgere og brugere, så er

de offentlige ledere i udgangspunktet underordnet de folkevalgte ledere. Relationen mellem

politikere og topembedsmænd og relationerne mellem topledere, mellemledere, institutionsledere

og medarbejdere kan i forlængelse heraf ses som en delegations- og kontrolrelation mellem en

overordnet Principal og en underordnet Agent (Christensen, Christiansen og Ibsen, 2006). I

analysen af relationen mellem politikere og topembedsmænd kommer der imidlertid fokus på de to

parters relative magtressourcer og gensidige afhængighed. Politikerne er nemlig dybt afhængige af

topembedsmændenes viden, kontakter og politiske rådgivning. I analysen af relationen mellem

toplederne og eksempelvis institutionslederne samler den forskningsmæssige interesse sig i høj grad

om, hvordan toplederne kan begrænse institutionsledernes opportunistiske handlinger, som har rod i

beslutningsasymmetrien mellem Principal og Agent (Miller, 2005) og tendensen til målforskydning

og dekobling, der er en følge af institutionsledernes forsøg på at håndtere modsatrettede krav

artikuleret af henholdsvis den politisk-administrative topledelse og de fagprofessionelle

medarbejdere (Klausen, 2006).

I policy-analysen fokuseres der på formuleringen af nye politikker, inddragelsen af

relevante og berørte parter i policy-netværk, og evalueringen af effekten af nye politiske tiltag

(Parsons, 1996; Hill, 1997). Ud fra dette analytiske perspektiv har offentlige ledere på forskellige

niveauer en helt central rolle som rådgivere, idemagere og mediatorer. De vil imidlertid ofte have

en delt loyalitet over for politikere, relevante organisationer og deres egen faglighed og

professionalisme. De offentligere ledere skal rådgive politikerne, respektere deres holdninger og

bidrage til, at der kan skabes politisk flertal for nye tiltag. Samtidig er de afhængige af information,

viden og ressourcer fra policy-feltets aktører og har desuden brug for deres støtte og opbakning.

Endelig har de selv nogle faglige ambitioner og synspunkter, som de søger at tilgodese. Der er

ingen garanti for, at de tre forskellige hensyn spiller sammen, og det vil derfor ofte være svært og

dilemmafyldt at forsøge at mediere mellem dem (Bogason, 2008).

I offentlig organisationsteori antages det ofte, at organisationerne og de enkelte

kontorer og ledere har deres egne interesser og forfølger bestemte strategier med henblik på at

varetage deres interesse i større budgetter, mere prestigefyldte opgaver og mere politisk indflydelse

(Dunleavy, 1991). Offentlige ledere gøres i dette perspektiv til strateger, der er involveret i

’bureaucratic politics’ (Peters, 2001), som handler om placeringen i organisationshierarkiet,

fordelingen af ressourcer og opgaver og udviklingen af nye organisationspolitiske tiltag. Det bliver

derfor centralt at analysere deres interesseformulering, deres evne til at etablere strategiske og

taktiske alliancer, og i hele taget deres evne til at spille spillet og mobilisere de magtressourcer, de

har til rådighed. Det strategiske spil finder både sted inden for og mellem offentlige organisationer.

Toplederne står derfor over for vanskelig opgave med at sikre intern koordination og udkæmpe

eksterne grænsekrige. I analysen af den bureaukratiske interessevaretagelse spiller de

organisatoriske strukturer, kulturer og institutionelle regler en vigtig rolle. Lederne handler ikke i et

tomrum, og deres strategier begrænses af værdier, normer og regler. Eksempelvis gør de

økonomiske totalrammer og budgetloven det meget svært at budgetmaksimere.

I de historisk-institutionalistiske teorier om offentlig styring og forvaltning

understreges det offentlige systems træghed og inerti. Positive feedbackmekanismer fra

medarbejdere, brugere eller andre interessenter har en tendens til at fastholde offentlige politikker,

styringsmekanismer og serviceproduktion i et bestemt spor, også selvom det giver en sub-optimal

problemløsning (Pierson, 1994). Sporafhængigheden skaber lange perioder af stabilitet og stilstand,

hvor det er svært at skabe nogen som helst form for forandring, men nye begivenheder kan

pludselig føre til en problematisering af det eksisterende spor og skabe momentum for forandring

og etablering af et nyt spor. I dette perspektiv bliver offentlig ledelse reduceret til en rutine, der

momentvis afbrydes af kravet om at skabe nye kreative løsninger gennem kombination af gamle og

nye elementer (bricolage). Overgangen fra en stabil periode til en periode med radikal forandring

kan være svær at håndtere ledelsesmæssigt og vil ofte føre til et lederskifte.

Den nye governance-teori flytter vores fokus fra de formelle institutioner til de både

formelle og uformelle styringsprocesser (Torfing m.fl., 2012). I de interaktive styringsprocesser

kobles en lang række offentlige og private aktører i styringsnetværk, partnerskaber og relationelle

kontrakter baseret på løbende forhandling. Interaktive styringsarenaer giver plads til tværgående

samarbejde om løsning af komplekse problemer gennem ideudvikling og gensidig læring. Styring

ved hjælp af netværk og partnerskaber udfordrer offentlige ledere på to måder. For det første bliver

de offentlige ledere gjort til decentrerede med- og modspillere i diverse samarbejdsarenaer, hvor de

er tvunget til at udveksle ressourcer og samarbejde med andre for at realisere deres målsætninger.

For det andet er der nogle af de offentlige ledere, der må tage opgaven på sig med at lede og styre

de interaktive styringsarenaer. Da disse styringsarenaer er relativt selvstyrende vil forsøget på at

styre dem tage form af metastyring defineret som ’styring af selvstyring’ (Torfing, 2012).

Metastyring kan være hands-off og gøre brug af institutionelt design og mål- og rammestyring. Den

kan dog også være mere hands-on og tage form af processtyring og direkte deltagelse. Udfordringen

er i begge tilfælde at undgå såvel under- som overstyring af den interaktive styringsarena (se også

kapitel 7).

Den sidste teoriretning, vi skal se på, er de postmoderne teorier om offentlig

forvaltning, som hæfter sig ved den sociale konstruktion af mening og institutionelle arenaer i

fragmenterede rum med flydende grænser (Bogason, 2001). Den offentlige sektor har ikke nogen

dybere mening eller givet essens, men forandres gennem en række sprogspil, der er gennemsyret af

decentrede magtkampe. Resultatet er en mangfoldighed af koder og identiteter, der forhandles og

genforhandles i en uendelighed. Offentlig ledelse kan i dette perspektiv ikke forstås som en mål-

rationel handling, men bliver et spørgsmål om at skabe enhed, orden og identitet, som gør det

muligt for aktørerne at orientere sig og handle.

Offentlig ledelse i skiftende styringsparadigmer

Der udvikles med jævne mellemrum nye tanker og forestillinger om, hvordan offentlig styring og

ledelse skal organiseres og udøves. Den nye styringstænkning udvikles af de dominerende politiske

og administrative eliter, som inspireret af nye ideer fra ind- og udland forsøger at finde svar på

tidens udfordringer og problematiseringerne af det eksisterende styringsparadigme (Pollitt og

Bouckaert, 2004). Der er ofte konkurrerende bud på indholdet af det nye styringsparadigme, og

politiske kampe og konflikter spiller derfor en afgørende rolle i udviklingen af det nye hegemoniske

styringsparadigme, som gradvist omsættes til konkrete styringsteknologier og rutiniserede

praksisser.

Det nye hegemoniske styringsparadigmer fortrænger ikke nødvendigvis de gamle

styringsparadigmer, men lægger sig som regel i forlængelse af, eller ovenpå disse. Det fører under

tiden til dannelse af hybride styringsformer, der kombinerer elementer fra forskellige

styringsparadigmer, hvilket både kan give positive og negative resultater (Christensen og Lægreid,

2010a, 2010b).

De nye styringsmæssige modebølger sætter hurtigt spor i de offentlige organisationer,

som gerne til fremstå legitime i bevillingsmyndighedernes og øvrige omverdens øjne (Powell og

DiMaggio, 1983). Det er dog sjældent, at alle aspekter af en organisation forandres på én og samme

tid. Som regel er det kun enkelte elementer, der skiftes ud eller reformeres, men hvis det sker

løbende over en årrække, bliver resultatet alligevel meget mærkbart (Røvik, 1992).

Ser vi på udviklingen af den offentlige sektor efter Anden Verdenskrig, er der særligt

tre styringsparadigmer, der har gjort sig gældende: den bureaukratiske udgave af Old Public

Administration, de markedsinspirerede New Public Management-reformer, og den nye

netværksinspirerede New Public Governance-tilgang. Lad os se nærmere på indholdet af disse tre

styringsparadigmer og derefter diskutere, hvordan de har forandret den offentlige lederrolle.

Old Public Administration er bygget op omkring Webers klassiske bureaukratimodel

(Lane, 1995). Kernen i den bureaukratiske styringsform er den hierarkiske beslutningsstruktur

baseret på centraliseret kontrol, opbygningen af specialiserede forvaltningssiloer, ansættelsen af

professionelle embedsmænd ud fra deres faglige kvalifikationer og styringen af den rationelle

beslutningsproces ved hjælp af nedskrevne regler, der eliminerer skøn og sikrer en høj grad af

saglighed. I følge Weber er bureaukratimodellens rationel-legale autoritetsform meget attraktiv,

fordi den i modsætning til den karismatiske autoritetsform sikrer en høj grad af forudsigelighed og

retssikkerhed, og i modsætning til den traditionalistiske autoritetsform giver mulighed for

effektivitetsfremmende forandring. Vi må heller ikke glemme, at bureaukratimodellen i kraft af det

professionelle og regelstyrede embedsværk er med til at begrænse korruption og magtfordrejning.

Vigtigst af alt er dog den store effektivitetsgevinst, der ligger i regelstyringen. Når man anvender

regler, behøver man ikke opfinde den dybe tallerken hver gang, men kan gøre sådan som regelen

foreskriver, og det giver store ressourcebesparelser, sammenlignet med en beslutningsproces, hvor

alle handlings- og beslutningssituationer betragtes som unikke.

Bureaukratimodellen var omdrejningspunktet for reorganiseringen og udvidelsen af

den offentlige sektor i tiden efter Anden Verdenskrig. De offentlige styringsambitioner på

velfærdsområdet var store, og det førte til udviklingen af en lang række nye programmer og

indsatser, der resulterede i en omfattende organisatorisk knopskydning. Opbygningen af den

moderne velfærdsstat blev ledsaget af en gradvis demokratisering af den offentlige sektor, som

betød, at borgerne, de fagprofessionelle medarbejdere og de store interesseorganisationer fik langt

større indflydelse på indretningen af den, hvilket satte yderligere skub i den vildtvoksende

offentlige sektor og førte til stigende offentlige budgetter. Den økonomiske stagflationskrise i

begyndelsen af 1970’erne satte en foreløbig stopper for den eksplosive vækst i det offentlige

bureaukrati. Samtidig sendte den Trilaterale Kommissions rapport (Crozier, Huntington og

Watanuki, 1975) en chokbølge gennem de vestlige landes regeringer. Ifølge den opsigtsvækkende

rapport var den offentlige sektor blevet overbebyrdet, fordi kravene om øget velfærdsservice vokser

hurtigere end den offentlige sektors ressourcer. Samtidig var samfundet blevet mere og mere

ustyrligt på grund af den tiltagende fragmentering og individualisering. Det offentlige systems

overbebyrdelse og samfundets manglende styrbarhed ville på længere sigt resultere i en omfattende

tillidskrise i befolkningen, som i yderste konsekvens ville skabe grobund for autoritære og

antidemokratiske bevægelser.

Det nyliberalistiske svar på denne dystre diagnose lå lige til højrebenet: hvis det

offentlige system var overbebyrdet måtte mængden af offentlige opgaver reduceres, og hvis

samfundet var ustyrligt måtte det i stedet for styre sig selv ved hjælp af markedsmekanismen. Svaret

var kort sagt, at den offentlige sektor skulle slankes gennem omfattende privatiseringer af offentlige

opgaver. Det sendte tilhængerne af de offentlige velfærdssystemer helt op i det røde felt.

Argumentet for en stor offentlig sektor havde jo netop været, at markedet ofte svigtede i forhold til

at producere offentlige goder og bekæmpe eksternaliteter i form af forurening og den slags.

New Public Management kom imidlertid hurtigt med et mere moderat svar på den

offentlige sektors krise. Det var ifølge New Public Management ikke den offentlige sektor som

sådan, men det offentlige monopol, der var problemet, fordi det betød, at den offentlige service på

grund af den manglende konkurrenceudsættelse blev for dyr og for dårlig. Løsningen var en øget

markedsgørelse af den offentlige sektor gennem privatisering, udlicitering og kommercialisering af

den tilbageværende offentlige sektor. Markedsgørelsen skulle kombineres med en styrkelse af

ledelsen af den offentlige sektor (Hood, 1991). Offentlige ledere skulle benytte sig af

ledelsesteknikker fra det private erhvervsliv, så de kunne trimme og effektivisere de offentlige

organisationer i lyset af konkurrencepresset fra private udbydere og borgere, der skulle agere som

kunder på de nye kvasi-markeder for offentlig service. Fleksibel anvendelse af regler, medarbejdere

og ressourcer og konstant opmærksomhed på ressourceforbruget (input) og præstationer (output)

var de offentlige lederes vej til skabelsen af mere effektive forvaltninger.

Med New Public Management blev der desuden indført en lang række nye

styringsprincipper i den offentlige sektor (Klausen og Ståhlberg, 1998). Det strategiske

ledelsesniveau blev adskilt fra driftsorganisationerne, og den organisatoriske specialisering på

driftsniveau blev forøget, idet organisationer helst kun skulle have én bestemt opgave for at

reducere kompleksiteten. De centrale myndigheder skulle styre de decentrale institutioner ved hjælp

af mål- og rammestyring og samtidig give det decentrale niveau en udstrakt autonomi. Til gengæld

skulle resultatmålingen styrkes og kombineres med incitamentsstyring, der både skulle benytte pisk

og gulerod til at få det decentrale driftsniveau til at præstere mere for mindre.

New Public Management har mange steder ført til mere og bedre offentlig ledelse, en

større brug af målstyring og udviklingen af en evalueringskultur, der dog i Danmark sagtens kan

styrkes yderligere. De gode ting er dog i høj grad blevet hverdag og kan ikke længere tjene som

ledestjerne for den fremtidige udvikling af den offentlige sektor. Samtidig står vi med en række

uindfriede ambitioner i form af øget decentral autonomi i opgaveløsningen, store besparelser

gennem udlicitering og forøgelse af innovationskapaciteten. Der er desuden også en række

utilsigtede negative konsekvenser af New Public Management i form af øget fragmentering og

manglende koordination, voksende mistillid mellem niveauerne, afkobling af politikerne,

fortrængning af medarbejdernes motivation og faglighed mv. Sidst men ikke mindst bliver det

sværere og sværere for New Public Management-reformerne at skabe de effektivitetsgevinster, som

den økonomiske krise nødvendiggør. Der synes således at være et faldende udbytte over tid,

ligesom vi så det med den bureaukratiske styringsform. Der er således alt i alt en stigende

frustration over New Public Management, og mange er begyndt at lede efter et nyt

styringsparadigme, der kan skabe ny energi og øget kvalitet og effektivitet i den offentlige sektor.

New Public Governance er et godt bud på et nyt styringsparadigme for den offentlige

sektor, eftersom flere af elementerne allerede viser sig i praksis (Osborne, 2006, 2010). Som vist i

skema 1 adskiller New Public Governance tilgangen sig på flere vigtige punkter fra New Public

Management.

Skema 11.1: Sammenligning af New Public Management og New Public Governance

Dimensioner New Public Management New Public Governance

Handlingsteori Principal-Agent teori:

offentlige medarbejdere

maksimerer deres egennytte

’Mixed motives’: egeninteresse

suppleres af en høj grad af

Public Service Motivation

Problem der skal løses Offentligt monopol gør

offentlig service for dyr og

dårlig

Øget kompleksitet i opgaver

den offentlige sektor skal løse

Løsning på problemet Øget konkurrence mellem

offentlige og private udbydere

på kvasi-markeder

Øget samarbejde mellem

offentlige og private aktører

gennem netværk og

partnerskaber

Vertikale og horisontale

styringsakser

Vertikale ’armslængde-’

relationer og horisontal

specialisering

Integreret vertikal styring og

tværgående teamwork

Organisatoriske fokus Skabe effektive

forvaltningssiloer gennem

fokus på input og output

Fremme interorganisatorisk

samarbejde med fokus på

proces og resultater

Borgerrolle Kunder i fritvalgsordninger der

shopper rundt efter bedste

udbud

Aktive medborgere der er

medskabere af offentlige

løsninger

Som det fremgår af skema 11.1 hæfter New Public Governance sig ved de offentlige medarbejderes

høje Public Service Motivation, som skal fremmes ved at supplere kontrolmekanismerne med

tillidsbaseret ledelse. Problemet er heller ikke længere det offentlige monopol, men de meget

komplekse opgaver i form af klimaomstilling, bandekrig og langtidsarbejdsløshed, som den

offentlige sektor skal løse. Komplekse problemer løses ikke ved at skabe øget konkurrence, men

ved at bringe relevante og berørte parter sammen i netværk og partnerskaber. Skabelsen af en mere

spændstig og behændig offentlig sektor kræver desuden et mere integreret vertikalt samarbejde

mellem styringsniveauerne samt en øget brug af tværgående teamwork, hvor medarbejdere fra

forskellige forvaltninger og faggrupper går sammen om at yde en helhedsorienteret service til

borgerne. Det betyder, at de administrative siloer skal nedbrydes, og at der skal skabes

interorganisatorisk samarbejde med fokus på gode og konstruktive samarbejdsprocesser og skabelse

af innovative løsninger. Borgernes ressourcer skal mobiliseres, og de skal involveres i

samarbejdsdrevet innovation, både som brugere og som frivillige. Det skal udnyttes, at det

offentlige ikke, som New Public Management påstod, producerer varer, men serviceydelser. Det

unikke ved serviceproduktion er, at brugeren er en integreret del af produktionsprocessen, hvilket

ikke er tilfældet på varemarkedet (Brown og Osborne, 2012).

New Public Governance inspirer i stigende grad til små og store reformer i en række

vestlige lande, men har endnu ikke konstitueret sig som et dominerende styringsparadigme. Det er

stadig uvist, om det vil gøre det, men der er et stigende pres fra kommuner og offentlige

medarbejdere for at supplere New Public Management med styringstiltag inspireret af New Public

Governance. Det er i hvert fald det billede, der tegner sig, i forbindelse med den omfattende debat,

som publiceringen af et debatoplæg skrevet af en bred kreds af forvaltningsforskere på

www.forvaltningspolitik.dk har afstedkommet.

Hvilke krav stiller de forskellige styringsparadigmer så til de offentlige ledere? Hvis

vi starter med den bureaukratiske udgave af Old Public Administration, så kan vi først konstatere, at

den administrative ledelsesrolle er forholdsvis begrænset, idet politikerne antages at stå for den

overordnede og retningsgivende styring og have ansvaret for at udvikle den offentlige sektor. De

offentlige ledere skal være gode til at lytte til politikernes ønsker og respektere deres beslutninger,

og de skal sørge for, at disse ønsker og beslutninger omsættes til brugbare regler og føres ud i livet.

Lederne skal varetage deres organisations interesser og udkæmpe grænsekrige med andre

organisationer. De skal lede og fordele arbejdet inden for deres egen organisation og hjælpe

medarbejderne, når reglerne ikke passer til den konkrete sag eller situation. De skal rekruttere

stabile og pligtopfyldende medarbejdere, og de har ansvaret for budget, ressourceforbrug og

administrativ planlægning. Succeskriteriet for de offentlige ledere er en stabil og lydefri forvaltning

baseret på saglighed.

New Public Management giver de offentlige ledere et meget større ansvar for

udviklingen af den offentlige sektor. Politikerne skal kun fastlægge de overordnede politiske og

økonomiske rammer og ellers holde fingrene væk fra administrationen. Det er de offentlige lederes

opgave at udfylde rammerne og skabe udvikling og forandring i den offentlige sektor.

Forandringsledelse er således et nyt og ubændigt krav til offentlige ledere. De offentlige ledere skal

træffe beslutning om, hvilke opgaver der skal konkurrenceudsættes og stå for kontraktstyringen af

de offentlige og private udbydere. De skal desuden sætte sig i spidsen for organisationsforandringer,

der øger effektiviteten i den offentlige opgavevaretagelse, og de skal mål-, ramme- og resultatstyre

decentrale institutioner, afdelinger og kontorer for at vurdere, hvor der skal sættes ind med

effektivitetsfremmende initiativer. Lederne skal rekruttere kompetente, produktive og

omstillingsparate medarbejdere og motivere gennem en kombination af pisk, gulerod og

prædikener. Succeskriteriet er forandring og effektivitet, og presset på de offentlige ledere er større

end tidligere, fordi de nu i stigende grad ansættes på åremålskontrakter og får individuelle

præstationsbaserede løntillæg, samtidig med at resultatet af deres indsats måles og vejes.

New Public Governance taler imod den ensidige vægt på regel-, mål- og

resultatstyring og forsøger at imødegå fortrængningen af de offentlige medarbejderes motivation og

faglighed ved at udvikle nye former for tillidsbaseret ledelse, hvor der kun måles på nogle få

resultatmål, unødvendige regler fjernes, og det decentrale råderum udvides. Råderummet skal

bruges til at øge servicekvaliteten og forbedre problemløsningskapaciteten. Det skal ske ved at give

mere plads til tværgående samarbejde og innovation, hvilket kalder på nye ledelsesformer (Ansell

og Gash, 2007, 2012). Tværgående samarbejde mellem organisationer og inden for ens egen

organisation kalder på netværksledelse og metastyring. Offentlige ledere skal her træde i karakter

som igangsættere, der bringer de relevante og berørte aktører sammen, og som facilitatorer, der får

de deltagende parter til at samarbejde i stedet for enten at gå solo eller skabe destruktive konflikter.

Den systematiske satsning på policy- og serviceinnovation som alternativ til grønthøsterbesparelser

og politisk prioriterede besparelser kræver et opgør med forandringsledelse og et nyt fokus på ’post-

transformationelt lederskab’. Innovation skabes gennem et bredt samarbejde, der hverken afgrænses

af organisatoriske eller institutionelle grænsedragninger. Derfor er det ikke de offentlige ledere selv,

der skal skabe innovationen. De skal i stedet bruge kræfterne på at få andre til at skabe innovation

ved at samarbejde på kryds og tværs og inddrage brugere, borgere, private virksomheder, og

civilsamfundsorganisationer. De offentlige ledere skal skabe de organisatoriske og kulturelle

betingelser for samarbejdsdrevet innovation, sætte innovation på dagsordenen og bringe de

relevante parter sammen, men de skal ikke selv komme med ideerne. De skal skabe rum til

innovation uden for, men tæt på driften, og de skal katalysere innovation ved at skabe passende

forstyrrelser, der får parterne i innovationssamarbejdet til at tænke ud af boksen. Succeskriteriet er,

at lederne bidrager til at mobilisere samfundets ressourcer og fremmer samarbejdsdrevet innovation,

der gør det muligt at få mere og bedre for mindre.

Som vi har set stiller de tre styringsparadigmer forskellige krav til de offentlige ledere,

og da de eksisterer side og side i skiftende dominansforhold, er der en tendens til, at kravene til

offentlige ledere stiger og stiger, fordi de forventes at kunne det hele. Lederne forventes endda også

ubesværet at kunne omstille sig fra det ene styringsparadigme til det andet og fra den ene

ledelsesstil til den anden. Der er således et kæmpe pres på offentlige ledere, og et stort behov for

efteruddannelse og etablering af refleksionsrum, hvor de kan lave erfaringsudveksling og diskutere

deres lederrolle.

Afrunding

Forestilling om offentlig ledelse har ændret sig op gennem historien og forskellige ledelses- og

forvaltningsteorier har hvert deres bud på, hvordan man udøver offentlige ledelse. Hovedsigtet med

dette kapitel har imidlertid været at beskrive de skiftende styringsparadigmer og deres bud på,

hvordan offentlige ledere skal agere. Ledelsesrollen var inden for Old Public Administration

forholdsvis tilbagetrukket, formel og fokuseret på fordelingen af ansvaret for den offentlige

opgaveløsning. New Public Management udnævner i modsætning hertil de offentlige ledere til de

primære forandringsagenter i den offentlige sektor. Samtidig lægges der et tyngende åg på ledernes

skuldre, eftersom de selv har ansvar for at udvikle og implementere nye ideer i den evige

forandrings navn. New Public Governance tager på sin vis åget fra de offentlige lederes skuldre,

idet deres rolle er at skabe tillidsbaserede rum for tværgående samarbejde, der kan skabe en bedre

problemforståelse, fremme ideudveksling og gensidig læring og skabe fælles ejerskab til nye,

vovede ideer. Sammenlignet med New Public Management er der tale om decentrering af

lederrollen.

Offentlige ledere skal kunne jonglere rundt med mange forskellige ledelsesroller, og

kravene er nogle gange modstridende. For eksempel, kan bureaukratisk regelstyring og intens

kontrol med medarbejdernes indsats være i modstrid med ambitionen om at mobilisere

medarbejdernes energi og ideer i skabelsen af innovative løsninger. Dilemmaer og paradokser er der

nok af, og opgaven er derfor at lære at håndtere dem og blive god til at læse situationen for at finde

ud af, hvilken ledelsesform, der er passende. Det er en personlig opgave at udvikle strategier for at

håndtere ledelsesdilemmaer, men vi skal huske, at offentlig ledelse ikke står og falder med de

individuelle lederes formåen og bedrifter. Det er, som nævnt i indledningen, som regel den

kollektive og institutionaliserede ledelsesindsats, der er afgørende for offentlige organisationers

evne til at levere god service og løse de samfundsmæssige problemer, der trænger sig på.

Litteraturliste

Ansell, C. & A. Gash (2007): Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public

Administration Research and Theory, 18(4): 543-571.

Ansell, C. & A. Gash (2012): Stewards, Mediators and Catalysts: Toward a Model of Collaborative

Leadership. The Innovation Journal, 17(1): 1-21.

Bass, B.M. (1985): Leadership and Performance beyond Expectations. New York, NY: The Free

Press.

Bemelmans-Videc, M.L., R.C. Rist & E.O. Vedung (1998): Carrots, Sticks, and Sermons: Policy

Instruments and Their Evaluation. New Brunswick: Transaction Publishers.

Bogason, P. (2001): Postmodernism and American Public Administration in the 1990s.

Administration & Society, 33(3): 165-193.

Bogason, P. (2008): Forvaltning og stat. København: Hans Reitzels Forlag.

Brown, L. & S.P. Osborne (2012): Risk and Innovation. Public Management Review, 15(2): 186-

208.

Burns, J.M. (1978): Leadership. New York, NY: Harper & Row.

Christensen, J.G., P.M. Christiansen & M. Ibsen (2006): Politik og forvaltning. København: Hans

Reitzels Forlag.

Christensen, T. & P. Lægreid (2010a): Complexity and Hybrid Administration. Public Organization

Review, 11(4): 407-423.

Christensen, T. & P. Lægreid (2010b): Increasing Complexity in Public Organisations – the

Challenges of Combining NPM and Post-NPM. I: P. Lægreid & K. Verhoest (red.): Governance

of Public Sector Organizations. Proliferation, Autonomy and Performance. Basingstoke:

Palgrave-Macmillan.

Cohen, M.D., J.G. March & J.P. Olsen (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice.

Administrative Science Quarterly, 17(1): 1-25.

Crozier, M., S.P. Huntington and J. Watanuki (1975): The Crisis of Democracy: Report on the

Governability of Democracies to the Trilateral Commission. New York, NY: New York

University Press.

Doig, J.W. & E.C. Hargrove (red.)(1990): Leadership in Innovation. Baltimore: The John Hopkins

University Press.

Dunleavy, P. (1991): Politicians, Bureaucrats and Democracy. Hempstead: Harvester Wheatsheaf.

Fiedler, E.E. (1967): A Theory of Leadership Effectiveness. New York, NY: McGraw-Hill.

Foucault, M. (1991): Governmentality. I: G. Burchell, C. Gordon & P. Miller (red.): The Foucault

Effect. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf.

Greve, C. (2003): Offentlig Ledelse. København: DJØF Forlag.

Hill, M. (1997): The Public Policy Process. London: Pearson.

Hood, C. (1991): A Public Administration for All Seasons. Public Administration, 69(1): 1-19.

Jørgensen, T.B. (2003): På sporet af en offentlig identitet. København: DJØF Forlag.

Klausen, K.K. (1996): Offentlig organisation, strategi og ledelse. Odense: Odense

Universitetsforlag.

Klausen, K.K. (2006): Institutionsledelse. København: Børsen.

Klausen, K.K. (1998): New Public Management i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.

Lane, J.E. (1995): The Public Sector. London: Sage Publications.

March, J.G. & J.P. Olsen (1995): Democratic Governance. New York, NY: The Free Press.

Miller, G. (2005): The Political Evolution of Principal-agent Models. Annual Review of Political

Science, 8: 203-225.

Osborne, S. (2006): The New Public Governance? Public Management Review, 8(3): 377-387.

Osborne, S. (red.)(2010): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and

Practice of Public Governance. London: Routledge.

Parry, K.W. & A. Bryman (2006): Leadership in Organizations. I: S. Clegg, C. Hardy, T. Lawrence

& W. Nord (red.): The Sage Handbook of Organization Studies. London: Sage Publications.

Parsons, W. (1995): Public Policy. Aldershot: Edward Elgar.

Peters, B.G. (2001): The Politics of Bureaucracy. London: Routledge.

Pierson, P. (1994): Dismantling the Welfare State. Cambridge: Cambridge University Press.

Pollitt, C. & G. Bouckaert (2004): Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford:

Oxford University Press.

Powell, W.W. & J. DiMaggio (1983): The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and

Collective Rationality in Organisational Fields. American Sociological Review, 48(2): 147-160.

Raffnsøe, S. (2004): Ledelse, styring og stat fra antikken til vor tid. I: D. Pedersen (red.): Offentlig

ledelse i managementstaten. Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Røvik, K.A. (1992): Institutionaliserte standarder og multistandardorganisasjoner. Norsk

Statsvitenskabeligt Tidsskrift, 8(6): 261-284.

Stogdill, R.M. (1950): Leadership, Membership and Organization. Psychological Bulletin, 47(1): 1-

14.

Storey, J. (red.) (2004): Leadership in Organizations. London: Routledge.

Torfing, J., B.G. Peters, J. Pierre & E. Sørensen (2012): Interactive Governance: Advancing the

Paradigm. Oxford: Oxford University Press.

Torfing, J. (red.) (2012), Ledelse efter kommunalreformen. København: DJØF Forlag.

Henvisning til kernetekster:

Klausen, K.K. (2006): Institutionsledelse. København: Børsen.

En god bog om ledelse af de mange lokale institutioner på velfærdsområdet, hvor ledere, som

ofte kommer fra de fagprofesiionelles rækker, skal træde i klarakter som ledere.

Greve, C. (2003): Offentlig Ledelse. København: DJØF Forlag.

En let forståelig indføring i den måde offentlig ledelse i Danmark er blevet tematiseret i forbindelse

med New Public Mangement.

Parry, K.W. & A. Bryman (2006): Leadership in Organizations. I: S. Clegg, C. Hardy, T. Lawrence

& W. Nord (red.): The Sage Handbook of Organization Studies. London: Sage Publications.

En håndbogsartikel der giver en grundig og gedigen oversigt over, hvordan ledelsesteorien i forhold

til store organisationer har udviklet sig gennem tiden.

Torfing, J. (red.) (2012), Ledelse efter kommunalreformen. København: DJØF Forlag.

En antologi der behandler en lang række af de ledelsesmæssige udfordringer, som rejser sig i de

danske kommuner i tiden efter kommunalreformen.

Forfatterbiografi:

Jacob Torfing, (1963), Cand. Scient. Pol.. MA, PhD, professor i politik og institutioner, Institut for

Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet. Jacob forsker i offentlig administration, styring og

ledelse og har i de senere år særligt interesseret sig for, hvordan netværk og tværgående samarbejde

kan bidrage til at skab en mere effektiv, demokratisk og innovativ styring, og hvordan ledelse af

netværksbaserede samarbejdsprocesser kan fremme disse målsætninger.