Gli enti locali

Organizzazione e funzioni

Definizione: insieme delle PA guidate da organi esecutivi di autogoverno del territorio. Operano in autonomia rispetto alla Stato.

1° livello: COMUNI e PROVINCE2° livello: Comunità Montane, Unioni di Comuni2° livello: Camera di Commercio (si riuniscono in UNIONCAMERE)

La dimensione interna dell’organizzazione

Nascono con i tratti tipici del modello gerarchico-funzionale.

Inizialmente, le loro sono BUROCRAZIE ACEFALE, così da assicurare subordinazione alla politica e allo Stato unitario.

SEGRETARIO GENERALE (o comunale): dipendente del Ministero dell’Interno che operava in ogni comune come trait d’union tra Burocrazia e Giunta, ma lo faceva intervenendo anche nella sostanza dei provvedimenti.

A cominciare soprattutto dai primi Anni ’90, anche gli enti locali si adattano alle pratiche del MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO).

Responsabilizzazione e autodeterminazione delle singole parti dell’organizzazione.

• Costituzione di diverse aree tutte dotate di servizi appositi di staff.

• Divisione del lavoro tra politici e direzione generale. • Separazione tra la direzione generale e i singole aree di

politica pubblica. • Interdipendenza tra le diverse aree• Dal 1997 il segretario non ha alcuna responsabilità di

comando, ma solo poteri consultivi.• Semplificazione dell’organizzazione con riduzione delle

catene gerarchiche e delle aree funzionali

Variabilità tra gli enti, molti non hanno colto le opportunità offerte dal nuovo quadro normativo.

Quando il direttore generale non coordina un sistema organizzativo di tipo divisionale, il vertice organizzativo può assumere tre forme:

1. MODELLO BICEFALO: direttore generale e segretario condividono il vertice

2. MODELLO MONOCRATCO: il segretario è anche direttore generale

3. MODELLO POLICENTRICO: non c’è direttore generale e il segretario non ne fa le veci. I dirigenti delle singole aree discutono all’interno di un Comitato Direttivo.

La dimensione esterna dell’organizzazione

Dagli inizi degli anni ’90 anche gli enti locali hanno cominciato ad esternalizzare la gestione di diversi servizi:

1. Gestione in concessione a terzi2. Gestione a mezzo di aziende speciali3. Gestione tramite istituzioni4. Gestione tramite SPA o SRL a capitale pubblico5. Gestione tramite SPA o SRL a capitale privato

Cosa si esternalizza?

SERVIZI DI FRONT-OFFICE• servizi sociali, culturali, educativi: sono spesso

delegati ad associazioni o cooperative. Sono assegnati trami la formula del CONTRACTING OUT (appalti, convenzioni).

Es. Le cooperative sociali che svolgono i servizi sociali in sostituzione del comune.

Cosa si esternalizza?

SERVIZI DI FRONT-OFFICE• Servizi pubblici locali (trasporto, energia)

Es. Il Consorzio Trasporti Mobilità (CTM) è una azienda interamente pubblica che svolge il servizio di trasporto pubblico.

Gli attuali azionisti del CTM S.p.A sono: il Comune di Cagliari col 67,5% del capitale, la Provincia di Cagliari col 25% del capitale, il Comune di Quartu Sant'Elena col 7,5% del capitale.

Cosa si esternalizza?

SERVIZI DI BACK-OFFICE• Servizi materiali (pulizie, mense, trasporto

scolastico) e servizi gestionali (tesoreria, ragioneria, polizia municipale, uffici tecnici).

Le forme associative come dimensione esterna

Negli anni ‘70 sono istituiti i Consorzi di comuni e le Comunità montane: le loro strutture ricalcano quelle delle strutture degli enti associati origine.

Numerosità Comunità Montane2008: 3302014: 211Sardegna: 5, comprendono 45 comuni (11,9% del totale)

Le forme associative come dimensione esterna

Le Unioni di Comuni (1990), sono associazioni temporanee tra comuni volte a produrre efficienze nella gestione dei servizi. Non hanno strutture organizzative analoghe a quelle degli enti associati

2006: 2782007: 2922014: 378Sardegna: 35, coinvolgono 277 comuni (il 73,5% del totale). E’ la % più alta d’Italia (1.941 comuni fanno parte di una UdC).

Le forme associative come dimensione esterna

Il Capitalismo Municipale è costituito da diverse società a capitale misto (o interamente pubblico) utili a gestire uno o diversi ambiti di policy, oppure strutture specifiche.

Istituite dalla leggi Bassanini del 1997. Tali società sono tra 5.000 e le 6.000.

Diffuse soprattutto al centro-nord e nei comuni medio-grandi.

Operano soprattutto nei servizi pubblici locali

Se riescono a produrre utili possono essere una significativa fonte di finanziamento per i comuni

Le Funzioni degli enti locali

Comuni: le loro funzioni sono caratterizzate dall’immediatezza dell’intervento amministrativo. Esprimono l’autogoverno di una comunità.

Province: le loro funzioni sono, viceversa, solo un sostegno all’autogoverno.

I primo sono storicamente enti auto-amministrativi, le secondo sono enti etero-amministrativi.

Le Funzioni degli enti local

Caso italiano: fin dal 1865, il territorio era suddiviso in province, ciascuna delle quali sovrintendeva ad un gruppo di comuni.

DISEGNO ACCENTRATORE: mancanza di fiducia verso l’autogoverno e, soprattutto, necessità di consolidare lo Stato appena unito.

Le Funzioni degli enti local

Questa disegno formale, si traduce nei fatti in un intreccio più o meno confuso di compiti. Per analizzarlo guardiamo a quattro fasi:

1. Dal 1865 al 19152. Dal 1918 al 19703. Dal 1970 al 19904. La fase delle riforme

Le Funzioni degli enti local

Dal 1865 al 1915: i deputati eletti nei collegi uninominali, in parlamento si occupavano di portare vantaggi esclusivamente per il loro territorio d’elezione.

La pressione dei parlamentari, porta lo Stato ha delegare ai comuni diversi poteri, anche di dettaglio. I comuni diventano sempre più potenti a tutto svantaggio delle province (guidate dai prefetti)

Le Funzioni degli enti local

Dal 1918 al 1970: si stabilizza e si accresce il ruolo dei comuni. Sotto questo profilo, cambia poco tra Regime Fascista e Regime Democratico.

Dal 1970 al 1990: le province sono svuotate definitivamente, in seguito alla istituzione delle regioni. Province come «simulacro dello stato unitario».

Le Funzioni degli enti locali

Dal 1990 al 2010: si riconfigurano le relazioni tra comuni, province (e regioni), non in base al principio del centralismo gerarchico.

• Sussidiarietà verticale• Adeguatezza• Differenziazione

Le province hanno poteri di indirizzo e programmazione nei confronti dei comuni e di raccordo tra comune e regione.

I comuni gestiscono in maniera diretta gli interventi di policy

Sistema di Governance Locale: si prende atto dell’intreccio e si prova a renderlo coerente.

Le relazioni si sviluppano tramite il contrattualismo:

Convenzioni, tra enti di pari livelloAccordi di programma, tra enti di livello diverso

Funzioni delegateIl Sindaco opera in veste di ufficiale dello Stato nei seguenti ambiti:1. Emanare e gestire atti di nascita, matrimonio e morte2. Definizione delle liste elettorali3. Ordine pubblico4. Leva militare5. Salute6. Igiene pubblica7. Tutela della salubrità del suolo e delle abitazioni8. Igiene degli alimenti9. Polizia mortuaria (es. negli obitori distingue le salme da

sottoporre ad autopsia da quelle pronte alla sepoltura)

Il caso della leva militare

L’Ufficio Leva ha la funzione di gestire gli atti previsti per l’incorporazione nelle forze armate. A partire dal 1° gennaio 2005 l’obbligo di leva è stato, però, sospeso.

Si tratta di sospensione e non di abolizione, perciò l’Ufficio Leva di comuni a:

• provvedere alla formazione della lista di leva e alla conseguente pubblicazione all’Albo Pretorio del Comune dell’elenco delle iscrizioni dei giovani diciassettenni

• aggiornare d’ufficio i ruoli matricolari comunali, sulla base delle comunicazioni che intercorrono fra Comuni in seguito ai movimenti migratori della popolazione maschile

Funzione proprie

Possono essere distinte in:

1. Funzioni attribuite dalla leggi statali

Art. 128 della Costituzione: Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni.

2. Funzioni delegate dalle regioni in base al principio di sussidiarietà verticale.

Il quadro è molto complesso, per fare chiarezza impieghiamo la tipologia NATO

La tipologia NATO

Tipologia degli strumenti di governo (Hood, 1986).

N=Nodality (strumenti informativi)A=Authority (strumenti autoritativi o regolativi)T=Treasure (strumenti finanziari)O=Organization (strumenti organizzativi)

I poteri di province e comuni Settori di Policy Province Comuni

Sviluppo economico N; T; O A; N; T+O

Infrastrutture e trasporti A; T+O (strade extraurbane) A; T+O (strade urbane)

Urbanistica A (piani di tutela); T A (regolamenti edilizi); O

Ambiente N+A (controllo acque) A (controllo atmosfera)

Servizi sociali O A; T; O

Servizi educativi N; A; T A; T; O

Cultura O A; T; O

I Comuni hanno soprattutto poteri regolativi (A), di tipo finanziario (T) e gestionale (O).

Le province hanno prevalentemente un potere di programmazione e informativo (N).