O ANTERIORITATE ROMÂNĂ:

CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN

ROMÂNIA DE LA ÎNCEPUTUL SECOLULUI XX PÂNĂ ÎN 1938

Gérard Conac Membru de onoare al Academiei Române Profesor emerit al Universităţii din Paris I

(Panthéon-Sorbonne) Profesor invitat la Cursurile de Înalte

Studii Internaţionale de la Universitatea "Johns Hopkins" Washington, SUA

Franţa nu cunoaşte un autentic control al constituţionalităţii legilor,

decât de la crearea Consiliului Constituţional în 1958. Or, în România,

încă din 1902, apoi în mod mai strălucit în 1912, Curtea de Casaţie, în

lipsa oricărei abilitări exprese, recunoştea judecătorului român dreptul de

a refuza să aplice o lege pe care ar fi constatat-o neconstituţională, la

cererea uneia din părţi, în cursul procesului. Şi în plus, ea lua această

decizie foarte îndrăzneaţă pentru epoca respectivă şi chiar inovatoare în

Europa, pe baza unui memoriu redactat de către doi eminenţi profesori ai

Facultăţii de Drept din Paris, Henri Berthélemy, viitorul decan, şi Gaston

Jèze. Acest memoriu nu putea fi asimilat cu o consultaţie de complezenţă.

Primind adeziunea a şase profesori de la Facultatea de Drept din Paris:

Beauregard, Esmein, Larnaude, Pillet, Politis şi Wahl, el putea fi perceput

ca un manifest doctrinar.

Cum să explicăm o asemenea luare de poziţie, din moment ce unii

dintre semnatarii documentului susţineau, în alte scrieri, că în Franţa

judecătorul nu este abilitat să cunoască excepţii de neconstituţionalitate şi

că eminenţi constituţionalişti francezi, ca Joseph Barthélemy, profesor de

1

drept constituţional şi viitor deputat, se opuneau cu hotărâre oricărui

control al constituţionalităţii legilor?

Pentru a înţelege acest paradox, este necesară o scurtă expunere istorică.

Reticenţele franceze cu privire la controlul constituţionalităţii

legilor

Refuzul controlului constituţional sub Revoluţie: amintirea neplăcută

a Parlamentelor Vechiului Regim (sec.XV până la Revoluţia din 1789)

Încă de la lucrările pregătitoare ale primei Constituţii franceze,

aceea din 1791, chestiunea controlului de constituţionalitate a legilor şi în

special în raport cu Declaraţia drepturilor fusese invocată, dar, trebuie să

recunoaştem, în mod destul de confuz. Astfel, în luna mai 1790, un orator

a făcut referire la Constituţiile fostelor colonii americane, care prevedeau

mecanisme de control de constituţionalitate. Dar vorbitorul a făcut

aceasta pentru a demonstra, plecând de la exemplul statului Pensilvania,

că acest control era mai degrabă nefast decât util.

În orice caz, amintirea Parlamentelor Vechiului Regim nu pleda în

favoarea unui asemenea control. Aceste jurisdicţii căutaseră adesea să

joace un rol politic. În fiecare provincie, Parlamentul era bastionul unei

nobilimi de robă, foarte legată de privilegiile sale. Cât despre Parlamentul

din Paris, sub domnia regelui Ludovic XV, precum şi în timpul domniei

lui Ludovic XVI, acesta blocase toate reformele, punând în discuţie

prerogativele sale atribuite în timpul perioadelor de slăbiciune ale

monarhiei. În ajunul Revoluţiei, Parlamentul emisese chiar pretenţia de a

fi interpretul legitim al naţiunii. În plus, marea majoritate a deputaţilor,

influenţaţi de teoria lui Jean-Jacques Rousseau, conform căreia legea este

expresia voinţei generale, nu putea să admită că un text legislativ poate fi

repus în discuţie de către o autoritate alta decât legislatorul însuşi.

2

De asemenea, departe de a urma această cale, Adunarea

constituantă a interpretat principiul separării puterilor ca o interdicţie a

oricărei imixtiuni a judecătorului în procesul legislativ. Practica

regulamentelor, frecvent utilizate de Parlamente, a fost interzisă. Şi un

decret al Adunării, datat 16 august 1791, preciza că tribunalele nu ar

putea direct sau indirect să împiedice sau să suspende executarea

decretelor corpului legislativ, sancţionate de rege cu pedeapsa de crimă

comisă de un funcţionar al statului. Constituţia refuza, chiar, tribunalelor

dreptul de a interpreta legile, obligându-le să se adreseze Corpului

legislativ ori de câte ori aveau de soluţionat chestiuni de interpretare.

În 1793, Convenţia încredinţa poporului respectarea Constituţiei,

conferindu-i dreptul la insurecţie în caz de violare flagrantă a acestui text

fundamental. După Termidor (a 11-a lună a calendarului republican

francez) iacobinii fiind eliminaţi, Boissy d’Anglas a considerat acest

drept ca o legitimare a anarhiei.

Şi de-abia în timpul elaborării Constituţiei anului III va fi într-

adevăr dezbătută chestiunea controlului constituţionalităţii legilor, pentru

prima dată, în toată amploarea şi complexitatea sa. Trebuie recitite

lucrările pregătitoare ale acestei Constituţii, pe care prea mulţi

constituţionalişti o denigrează, fără să-i fi citit toate articolele, pentru a

înţelege că această dezbatere marchează în Franţa o cotitură decisivă a

gândirii despre stat. Această dezbatere a fost provocată de Siéyès, care a

propus un proiect de înfiinţare a unei noi instituţii, Comisia însărcinată cu

controlul constituţional. În final, în ciuda prestigiului acestui mare

doctrinar, proiectul a fost respins, deoarece el îi neliniştea pe cei mai

pragmatici dintre membrii Convenţiei, din cauza complexităţii şi a

ambiguităţilor sale. El i-a şocat pe cei mai dogmatici, lovind în

ataşamentul lor faţă de principiul supremaţiei legii. Crearea unei alte

Adunări, Consiliul Înţelepţilor, cameră numită de reflexie, care tempera

3

elanurile primei adunări, Consiliul celor 500, a fost încă un argument

pentru contestarea utilităţii acestui organism baroc, care era Comisia

însărcinată cu controlul constituţional. După lovitura de stat din Brumar,

Siéyès, care era unul dintre instigatorii acesteia, părea, în mod firesc,

chemat să devină arhitectul noilor instituţii. Dar Bonaparte a recuperat,

denaturându-le, ideile expertului său constituţional. Senatul a fost cel care

s-a văzut autorizat cu rolul de protector al Constituţiei. Astfel redenumită,

Comisia însărcinată cu controlul constituţional îşi pierdea întreaga

specificitate. Ea nu era decât o a treia adunare politică, ai cărei membri

erau foarte dependenţi de Primul Consul, care îi numea şi îi acoperea de

onoruri şi de recompense pecuniare.

Pseudo-controlul de constituţionalitate al legilor sub al doilea Imperiu

O soluţie destul de comparabilă a fost aceea reluată în 1852, după

lovitura de stat a prinţului-preşedinte, Louis-Napoleon, viitorul împărat

Napoleon III. Noua Constituţie, ratificată prin plebiscit, făcea din Senat

paznicul pactului fundamental şi al libertăţilor publice. Ea preciza că nici

o lege nu putea fi promulgată fără să-i fi fost supusă acestuia spre

aprobare. Senatul putea să se opună nu numai promulgării legilor care

erau contrare constituţiei, dar şi religiei, moralei, libertăţii cultelor,

libertăţii individuale, egalităţii cetăţenilor în faţa legii, inviolabilităţii

domiciliului, inamovibilităţii magistraţilor sau legilor care puteau să

compromită integritatea teritoriului. Acest control extensiv, dar foarte

politic era, în fapt, un pseudo-control, chemat cel mult să aprobe

propunerile de reforme hotărâte de Şeful statului, înainte de legitimarea

definitivă prin plebiscit.

4

Refuzul oricărui control jurisdicţional sub regimul parlamentar al

celei de-a III-a Republici

Constituţia celei de-a III-a Republici se prezenta sub forma a trei

legi constituţionale. Era cea mai puţin dogmatică Constituţie care putea fi

imaginată. Ea nu includea nici o declaraţie a drepturilor şi nu formula

principii generale. Majoritatea monarhistă a Adunării naţionale dorise ca

cea de-a doua Cameră să poată juca rolul de paznic al ordinii sociale, dar

nu încredinţase în mod expres acestui Senat conservator, precum sub

Constituţia imperială, grija de a veghea la respectarea Constituţiei. Ar fi

fost, de altfel, inutil, deoarece el vota legile şi putea deci, cu o majoritate

simplă, să respingă textele adoptate la prima citire de către Camera

deputaţilor. Totuşi, aşa cum nici o prevedere a Constituţiei nu stipula un

control de constituţionalitate, tot astfel nu interzicea judecătorului, în

cursul procesului, să refuze aplicarea unei legi pe care el o considera

neconstituţională. Totuşi, sub cea de-a III-a Republică, tribunalele din

sistemul judecătoresc, precum şi din cel administrativ au considerat

excepţiile de neconstituţionalitate ca fiind inadmisibile. Pentru ei, legea

făcea ecran în faţa Constituţiei însăşi. Dacă ar fi fost adoptată în

conformitate cu procedurile prevăzute de Constituţie, judecătorii nu ar fi

putut să aprecieze constituţionalitatea normelor legiferate.

Doctrina dominantă împărtăşea acest punct de vedere. Pentru a

respinge controlul jurisdicţional al legilor, mulţi autori invocau separaţia

puterilor, dându-i o interpretare fundamental diferită de aceea pusă în

valoare de tribunalele americane. Puţini erau profesorii care, bazându-se

pe argumentele judecătorului Marshall în cauza Marbury vs. Madison,

admiteau că sub legile constituţionale din 1875 tribunalele puteau,

precum în Statele Unite, să cunoască excepţiile de neconstituţionalitate şi

să refuze aplicarea unei legi pe care ei ar considera-o contrară

Constituţiei. Cel mai prestigios dintre aceşti heterodocşi, decanul Maurice

5

Hauriou, afirma chiar că judecătorii ar putea să considere ca

neconstituţionale legi contrare Declaraţiei drepturilor din 1789, care nu

fusese totuşi menţionată în legile constituţionale din 1875. Emancipându-

se de la dreptul pozitiv, el mergea până la a pretinde că principiile de

ordin individualist, care sunt la baza statului liberal, pe de o parte, şi

principiile politice care sunt la baza guvernării, pe de altă parte,

republicane deşi nu menţiona aceasta, aparţineau unei

superconstituţionalităţi.

Această teorie, dând naştere unor devieri foarte subiective, a fost

denunţată de profesorul Gidel, viitor rector al Academiei din Paris. Léon

Duguit, care se opusese puternic, la început, opiniei lui Maurice Hauriou,

va sfârşi prin a recunoaşte utilitatea unui control jurisdicţional de

constituţionalitate, în ediţia a 5-a a lucrării sale de Drept constituţional

(1918). Dar, mult mai puţin îndrăzneţ decât decanul Facultăţii de Drept

din Toulouse, el accepta numai în măsura în care exista încălcarea

flagrantă a unei prevederi constituţionale. Or, un asemenea control sub

cea de-a III-a Republică nu putea într-adevăr să privească decât

infracţiuni la procedurile de elaborare, de adoptare şi de promulgare a

legilor. Câţiva autori, ca Larnaude şi Beauregard, deşi recunoşteau că ar fi

de dorit ca judecătorii să poată aprecia constituţionalitatea legilor, chiar

într-un stat unitar ca Franţa, considerau că dreptul existent se opunea unui

asemenea control. În sprijinul acestei teze, ei citau decretele din zilele de

16 şi 24 august 1791, prin care Adunarea naţională provenită din Statele

Generale interzisese imixtiunea tribunalelor în exercitarea puterilor

legislativă şi executivă. Decât să conteste supravieţuirea acestor texte

legate de o constituţie abrogată în 1793, ei alegeau să militeze pentru o

revizuire a constituţiei, care să-l abiliteze pe judecător să verifice

constituţionalitatea legilor, dar după modalităţi şi în limite ce urmau a fi

definite de către constituantul însuşi.

6

Plasându-se în planul principiilor, Joseph Barthélemy considera, din

punctul său de vedere, că orice cenzură exercitată asupra unei legi ar fi o

cenzură asupra puterii legislative, deşi funcţia judecătorului este aceea de a

aplica legile şi de a lăsa legislatorului grija de a le modifica, dacă acesta ar

considera oportun. Vom observa că şi în Belgia, în aceeaşi perioadă, unul

dintre constituţionaliştii cei mai renumiţi, profesorul Thonissen, putea să

scrie: „Un control de constituţionalitate al legilor exercitat de tribunale nu

ar fi altceva decât distrugerea suveranităţii legislative şi, cu consecinţă

directă, distrugerea separaţiei puterilor, baza organizării noastre

constituţionale. Puterea legislativă face legi, puterea judecătorească le

aplică, puterea executivă asigură punerea lor în executare. Fiecare din

puteri trebuie să rămână în cercul care i-a fost trasat prin pactul

fundamental. Tribunalele însărcinate cu aplicarea legilor nu sunt instituite

pentru a le judeca şi a le reforma, ele trebuie să asigure menţinerea

prevederilor acestora, o lege bună sau rea este totuşi lege”. Această

concepţie strictă şi negativă era, de altfel, împărtăşită de numeroşi jurişti

care făceau autoritate în alte ţări europene, Gierke, Scialoja, Marghieri...

Primele propuneri care vizau un control al constituţionalităţii

legilor în Franţa: 1894–1903–1904

Această dezbatere doctrinară nu a rămas fără ecou în Parlament. În

cursul examinării unei propuneri de revizuire la Camera deputaţilor, în

martie 1894, deputatul Naquet, partizan al unei camere unice, propusese, în

acelaşi timp, crearea unei Curţi Supreme judecătoreşti, declarând: „Să fie

creată o Constituţie limitativă, alături de această Constituţie, aşa cum există

în Statele Unite o Curte Supremă judecătorească, care să poată elibera de

sub autoritatea unei legi neconstituţionale, aşa cum tribunalele voastre pot

să zdrobească o hotărâre a unui primar care nu este conformă legii”.

7

În 1903, două noi propuneri au fost depuse la Camera deputaţilor,

una de către Charles Benoist, cealaltă de către Jules Roche, în februarie.

Charles Benoist cerea crearea unei jurisdicţii constituţionale, gradul cel

mai înalt al tribunalelor. El propunea ca membrii săi să fie numiţi de către

Preşedintele Republicii, pe baza prezentării corpului care reprezenta în

Franţa ştiinţa şi practica dreptului. Această Curte Supremă ar lua la

cunoştinţă prejudiciile aduse drepturilor şi libertăţilor, aşa cum rezultă ele

din Declaraţia drepturilor din 1789. Dar ea nu ar putea să intervină decât

la cererea unei părţi din proces. Mai realist, Jules Roche cerea, de

asemenea, ca Declaraţia drepturilor din 3 septembrie 1791 să fie înscrisă

în Constituţie. Dar el încredinţa Curţii de Casaţie grija de a veghea la

aplicarea acesteia.

Aceste două propuneri nu au fost concretizate. Au avut, cel puţin,

avantajul de a pune în lumină limitele statului de drept în Franţa,

deoarece, dacă legile constituţionale defineau procedura legislativă, ele

nu limitau câmpul de acţiune al legislatorului, nici libertatea sa de decizie.

Dacă se considera, precum Hauriou, că i se impunea acestuia Declaraţia

drepturilor omului şi cetăţeanului din 26 august 1789, atunci trebuia să se

ţină cont de faptul că în Franţa puterea camerelor, deci puterea legislativă,

nu era limitată în nici un domeniu. Aşa cum va demonstra mai târziu

Carré de Malberg, practica constituţională a celei de-a III-a Republici

condusese la un veritabil transfer al suveranităţii poporului către

Parlament. Şi, de aceea, orice repunere în discuţie a acestei suveranităţi

implicite era percepută ca o atingere a dreptului republican.

În România, condiţiile istorice erau favorabile unui control al

constituţionalităţii legilor

La sfârşitul secolului XIX, în România, datele constituţionale şi

politice erau diferite. Sensibil la influenţa franceză, prinţul Alexandru

8

Ioan Cuza prevăzuse în Statutul Principatelor Unite o a doua Adunare,

chemată să servească ca organ ponderator, după exemplul Senatului

francez al celui de-al doilea Imperiu. Dar domnia lui Cuza, căruia

conservatorii îi reproşau că şi-a atribuit printr-o lovitură de stat puteri

depline şi că a lezat grav interesele lor, a fost de scurtă durată. Marii

boieri moldoveni şi valahi erau conştienţi că rivalităţile personale care îi

opuneau pe unii împotriva celorlalţi erau atât de puternice, încât ei nu ar

fi ajuns să se pună de acord asupra alegerii unuia dintre ei, pentru a urca

pe tron şi că, dacă vreodată unul dintre ei ar fi reuşit să fie ales, cei care

nu l-au votat nu ar fi încetat să-i facă misiunea imposibilă. Ei credeau că

alegerea unui prinţ dintr-o familie domnitoare într-o ţară din Europa,

nevecină, ar conferi prestigiu tânărului stat şi i-ar fi adus un meritat

sprijin din partea curţilor suverane. Pe de altă parte, ei voiau o rezolvare

foarte rapidă de teamă ca Moldova, unde separatiştii sub influenţa

rusească erau activi, să nu părăsească Uniunea. De aceea, după ce a fost

larg cunoscut refuzul contelui Philippe de Flandra, un membru al

dinastiei de Saxa-Cobourg, al doilea fiu al regelui Léopold de Belgia,

guvernul provizoriu născut din lovitura de stat care îl răsturnase pe Cuza,

în 1866, s-a grăbit să-l propună pe Carol de Hohenzollern-Sigmaringen,

provenit dintr-o ramură mai tânără şi catolică a casei regale de Prusia.

Această alegere a fost rapid supusă plebiscitului în Principate şi ratificată

de către puterile garante.

Adoptarea unei Constituţii în 1866 a fost şi un act de suveranitate,

care încheia un lung şi complex proces de emancipare. Această

Constituţie, elaborată de Consiliul de stat, îşi găsea originea într-un text

redactat în 1859 de către Comisia centrală de la Focşani. Ea era larg

inspirată din Constituţia belgiană, aceasta, la rândul ei, destul de marcată

de Carta franceză din 1830. Foarte detaliată, Constituţia se baza pe

principiul separării puterilor şi nu conţinea nici o prevedere care să

9

recunoască explicit judecătorilor dreptul de a controla legile sau care să le

interzică implicit aceasta. Dar, spre deosebire de legile constituţionale

franceze, ea conţinea un număr de articole care, având legătură cu dreptul

privat, în special cu dreptul de proprietate, nu privea propriu-zis

structurile constituţionale.

În 1884, Constituţia a fost uşor revizuită, cu ocazia unei modificări

aduse textului reformei agrare din 1864, care interzicea ţăranilor să-şi vândă

timp de treizeci de ani pământul primit, adică înainte de 1894. Guvernul a

decis să înscrie în Constituţie principiul inalienabilităţii, timp de 32 de ani

(începând cu 1884), proprietăţii foştilor clăcaşi şi descendenţilor lor care au

primit noi parcele (tineri căsătoriţi) sau a loturilor din domeniul public deja

cumpărate sau care ar fi cumpărate de la stat (articolul 132).

Se înţelege uşor încurcătura judecătorilor, atunci când interveneau

legi într-un domeniu deja reglementat chiar de Constituţie într-un mod

atât de precis. Urmau să facă să prevaleze legea constituţională sau legea

posterioară care putea să o contrazică? Foarte curând, judecătorii Curţii

de Casaţie, în 1875, apoi în 1886, au lăsat incidental să se înţeleagă că ei

vor face să fie respectată supremaţia Constituţiei. Un pas în plus a fost

înfăptuit atunci când, în 1902, sesizaţi după instanţa de fond, ei au refuzat

să aplice o lege ca fiind contrară articolului 132 al Constituţiei. Era vorba

de o lege specială din 1900, care îi autoriza pe ţăranii foşti clăcaşi ai

comunei Râmnicu-Vâlcea să-şi vândă loturile primite la reforma agrară

din 1864, înstrăinare neautorizată de Constituţie de la revizuirea din 1884.

Totuşi, această decizie nu a avut nici un răsunet în doctrina europeană.

Procesul Societăţii de Tramvaie din Bucureşti şi afirmarea

controlului jurisdicţional al legilor în România începând cu 1912

A trebuit aşteptat anul 1912, pentru ca Curtea de Casaţie să aibă a se

pronunţa din nou asupra constituţionalităţii unei legi. A fost cu ocazia

10

faimoasei afaceri a tramvaielor din Bucureşti. În România, această afacere

nu putea decât să pasioneze opinia publică. Punând în discuţie numeroase

interese, ea mobiliza mediile financiare. Implicând, în acelaşi timp,

municipalitatea din Bucureşti, guvernul şi Parlamentul român, ea trezea

straturile clasei politice. În 1909, când Bucureştiul se mărea şi se

înfrumuseţa, meritând chiar să fie numit „micul Paris”, mai multe societăţi

de tramvaie asigurau transporturile în comun, fără să se preocupe prea mult

să-şi armonizeze reţelele. Guvernul format de deputatul liberal Ion Brătianu

s-a neliniştit de această situaţie. În 14 aprilie 1909, el a făcut să fie adoptată

o lege specială care permitea municipalităţii din Bucureşti să formeze o

societate comunală, Societatea Tramvaielor din Bucureşti. Creată prin

decizia unei autorităţi publice şi făcând apel la capitaluri private, această

societate, dotată cu statute redactate de municipalitate şi aprobate de

Consiliul de miniştri, nu era, cu siguranţă, uşor de calificat din punct de

vedere juridic, mai ales într-o vreme de liberalism economic. Dar toate

formalităţile fiind îndeplinite după regulile prevăzute, această societate ad

hoc putea foarte legal să-şi îndeplinească misiunea de serviciu public. În

ciuda nemulţumirii vechilor companii concesionare, care se considerau

lezate prin această reorganizare, lucrările de infrastructură au putut să

înceapă fără întârziere. În 1912, cincisprezece kilometri de şine erau deja

puşi şi materialul rulant era cumpărat pentru întreaga reţea.

Din nenorocire, totul s-a politizat când, la această dată, a intervenit

o schimbare de guvern şi majoritate a consiliului municipal. Noua

municipalitate a Bucureştilor a declarat că noua societate nu are existenţă

legală. Argumentând că aceasta nu ajungea să obţină ca vechile societăţi

concesionare să accepte tăierea liniilor lor de tramvai, municipalitatea a

cerut noului guvern format de conservatorul Petre Carp să abroge legea

care autoriza crearea societăţii. Într-adevăr, după anularea în Consiliul de

miniştri a statutelor societăţii, Ministerul de Interne a dispus oprirea

11

lucrărilor. Aceste măsuri, evident ilegale, au provocat vii contestaţii. În

timp ce tribunalul din Ilfov (Bucureşti) era deja sesizat de către Societatea

de Tramvaie din Bucureşti, guvernul reacţionând cu rapiditate a făcut să

fie votată o lege de circumstanţă, în 18 decembrie 1911. În mod abil,

această lege a fost prezentată ca o prevedere interpretativă a legii din 14

aprilie 1909. Evitând să dizolve societatea, legislatorul a redactat noi

statute, sub pretext că cele vechi prezentau incertitudini. Legea era fals

„interpretativă”, deoarece ea conţinea prevederi noi. Legislativul s-a

substituit, astfel, în mod deschis, judecătorului, într-o procedură

judecătorească în curs. Era, în mod clar, o violare a separaţiei puterilor

legislativă şi judecătorească. Lovitura de stat legal avea toate aparenţele

unei lovituri de stat neconstituţional!

Societatea de Tramvaie din Bucureşti nu a ezitat, deci, să ceară

tribunalului din Ilfov să declare că această lege era contrară Constituţiei,

cu dublu titlu, deoarece ea încălca:

– pe de o parte, articolul 36 din Constituţie, care dispune că puterea

judecătorească este exercitată de tribunale;

– pe de altă parte, articolul 14, care interzice sustragerea unui

justiţiabil împotriva voinţei sale, de sub autoritatea judecătorului de

resort, precum şi articolul 19, conform căruia proprietatea, „de orice

natură” ar fi ea, este sacră şi inviolabilă.

Interesul de doctrină al dezbaterii franco-române în jurul acestei cauze

Mizele financiare în cauză la Bucureşti erau importante, dar şi mai

mare, pentru pasionaţii de drept, era interesul de doctrină al chestiunii

ridicate de acest scenariu politico-juridic. Juriştii, profesorii de la

facultăţile de drept şi avocaţii s-au mobilizat în România, dar şi în mai

multe ţări europene şi, în mod firesc, în Franţa.

12

Chemaţi de către Victor Antonescu, fost student al Facultăţii de Drept

din Paris şi avocat al Societăţii lezate, pentru a oferi consultaţie, Berthélemy,

specializat în drept administrativ, viitor decan al Facultăţii, şi Gaston Jèze,

reputat profesor de finanţe publice, s-au aplecat asupra dosarului, nu fără

delectare. Era, într-adevăr, pentru ei o ocazie de a studia un caz concret şi de

a trata o chestiune care se afla chiar în inima constituţionalismului liberal.

Memoriul lor, care a fost publicat în Revista de Drept public, studiază foarte

metodic chestiunea controlului constituţional, mai întâi dintr-un punct de

vedere teoretic, apoi în dreptul comparat şi, în fine, în contextul specific al

dreptului constituţional român.

Din punct de vedere teoretic, pentru cei doi semnatari, din

momentul în care o constituţie distinge legile ordinare de legile

constituţionale, ea plasează legile constituţionale deasupra legilor

ordinare în ierarhia normelor. Şi din momentul în care ea stabileşte

tribunalele independente, ea le recunoaşte acestora automat puterea şi

datoria de a nu aplica legi care ar fi contrare unei prevederi de natură

constituţională. Nu este deloc necesar ca ea să spună aceasta în mod

explicit, deoarece este chiar consecinţa logicii juridice. Judecătorul are ca

misiune să judece conflictele de lege. De aceea, atunci când pledantul

invocă o lege constituţională contrară legii ordinare invocată împotriva

lui, judecătorul trebuie să facă să prevaleze pe aceea care se află pe

treapta cea mai înaltă în ierarhia normelor. De asemenea, când două legi

ordinare se contrazic, judecătorul o aplică pe cea mai recentă. Nu este

vorba de încălcarea separaţiei puterilor, ci de punerea în practică a acestui

principiu. Judecătorul nu se substituie legislatorului. El nu anulează legea

contestată. El aplică pentru soluţionarea procesului legea care i se impune

cu prioritate, adică legea constituţională. Era reluarea foarte evidentă a

argumentelor judecătorului Marshall în hotărârea Marbury vs.Madison

din 1803, când pentru prima dată Curtea Supremă a intervenit pentru a

13

exercita controlul constituţionalităţii legilor. „Sau, scrie Berthélemy,

principiul separării puterilor nu semnifică nimic, sau trebuie să deducem

din aceasta că legislativul nu mai are puterea să soluţioneze procesul, că

judecătorul nu are puterea să le modifice” (legile)*.

Jèze şi Berthélemy recunoşteau, totuşi, că în Franţa un anumit

număr de legi din epoca revoluţionară interziceau judecătorilor să refuze

aplicarea legilor. Dar în România situaţia era diferită, deoarece asemenea

legi nu existau şi, dimpotrivă, totul lăsa să se creadă că constituantul

dorise ca prevederile constituţionale să aibă o valoare superioară faţă de

legile ordinare. Nu înscrisese el, de exemplu, în Constituţie prevederi

asupra reformei agrare care ar fi putut foarte bine să fie adoptate de către

procedura legislativă obişnuită?

În concluziile lor, redactorii memoriului susţin, deci, că în România

judecătorii sunt abilitaţi să judece excepţii de neconstituţionalitate cu

ocazia unui proces. Juriştii români favorabili controlului au completat

demonstraţia domnilor Jèze şi Berthélemy cu argumente care decurg mai

direct din dreptul public român. Ei au notat că, Constituţia română

distingea foarte evident legile constituţionale şi legile ordinare şi că, spre

deosebire de legile constituţionale franceze, ea consacra un anumit număr

de principii, cum ar fi inviolabilitatea dreptului de proprietate, principii

care ar fi fără valoare dacă tribunalele româneşti nu ar fi abilitate să

impună respectarea lor: exproprierea pentru motiv de utilitate publică,

inalienabilitatea loturilor de pământ distribuite ţăranilor prin legea agrară

din 1864, interzicerea pedepsei cu moartea, percheziţia sau arestarea fără

ordin judecătoresc.

Altă diferenţă importantă. Pentru a îndepărta orice control de

constituţionalitate a legilor, judecătorii francezi inventaseră, din respect faţă

de legislator, teoria legii-ecran. Dar aşa cum observa, încă din 1901, * N.trad.

14

profesorul Dissescu, în Cursul său de Drept constituţional român,

Constituţia franceză nu consacra noţiunea de putere judecătorească. Or, în

România, Constituţia recunoştea expres independenţa puterii judecătoreşti,

dând judecătorului român o autoritate care făcea din acesta nu numai

interpretul legilor, dar şi garantul constituţionalităţii lor. Profesorul Dissescu

a mers până la a susţine chiar că, Constituţia română nu numai că permitea

controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor, dar îl impunea implicit,

atunci când consacra la articolul 128 distincţia între puterea legislativă

obişnuită şi puterea constituantă. În spijinul acestei teze, el observa, de

asemenea că, Constituţia română, deşi inspirată din Constituţia belgiană, nu

reluase articolul 107 care interzicea imixtiunea judecătorului în procesul

legislativ. Şi dacă ne-am întoarce la prima Constituţie adoptată de România,

Statutul din mai 1864, promulgat de prinţul Cuza, am putea, de asemenea, să

constatăm că ea afirma foarte clar principiul supremaţiei constituţionale,

referindu-se în special la Declaraţia franceză a drepturilor omului din 26

august 1789 şi încredinţând misiunea de a judeca asupra constituţionalităţii

legilor „unei adunări ponderatoare”, replică a Senatului francez din cel de-

al doilea Imperiu.

Cazul de speţă era, în fine, deosebit de favorabil recunoaşterii unui

control jurisdicţional al legilor. Sigur, judecătorul nu trebuia să se substituie

legislatorului, dar legislatorul nu trebuia nici el să se substituie judecătorului.

Or, este exact ceea ce face legislatorul român, prin adoptarea unei legi care

judeca o chestiune deja în curs de examinare în faţa tribunalelor în cauza

Tramvaielor din Bucureşti. Dacă separaţia puterilor nu permite unui

judecător să rescrie, în felul său, legea pe care o interpretează, ea nu este

respectată nici de legislator atunci când o procedură judiciară fiind în curs, el

se substituie judecătorului chiar în exerciţiul funcţiei sale, sub pretext că

interpretează o lege deja promulgată.

15

Decizia Curţii de Casaţie: o jurisprudenţă de avangardă

Fără stări sufleteşti dar cu argumente solide, Tribunalul din Ilfov

(Bucureşti) a admis excepţia de neconstituţionalitate. Sesizată, la rândul

său, Curtea de Casaţie i-a dat dreptate. Precum în faţa Tribunalului din

Ilfov, şi aici municipalitatea din Bucureşti nu a omis să susţină că

articolul 108 din Codul Penal român impunea judecătorului jurământul de

a respecta Constituţia şi legile ţării, interzicându-i să aprecieze

constituţionalitatea legii contestate. Curtea de Casaţie, chiar în numele

supremaţiei Constituţiei, a respins acest argument, pe care îl combătuse

cu motive temeinice în pledoaria sa avocatul Victor Antonescu. Pentru

Curte, Constituţia nefiind enumerarea unor vagi precepte, judecătorul nu

ieşea din competenţa sa atunci când judeca un conflict între două legi, una

ordinară şi cealaltă constituţională. Şi în această împrejurare, ea considera

că legea contestată era de două ori neconstituţională, pe de o parte,

deoarece fiind un amestec în exercitarea puterii judecătoreşti ea viola

separaţia puterilor, pe de altă parte, deoarece ea era, în fapt, o expropriere

deghizată care nu răspundea criteriilor fixate de articolul 17 din

Constituţie, care defineşte o asemenea procedură.

Prin această decizie, România se afirma inovatoare. Ea o lua

înaintea Franţei şi chiar a altor state din Europa, deoarece, la această dată,

numai Norvegia şi Grecia urmaseră exemplul Statelor Unite. Motivarea

hotărârii Curţii relua argumentele dezvoltate de Jèze şi Berthélemy, dar

care erau şi cele exprimate deja de juriştii români favorabili controlului

jurisdicţional. Era astfel demonstrată osmoza intelectuală ce caracteriza,

la această dată, legăturile dintre juriştii francezi şi juriştii români.

Rămâne faptul că decizia Curţii de Casaţie nu a atras unanimitatea

în mediile juridice. La Curtea de Casaţie ea a fost contestată într-o opinie

separată redactată de către unul din membrii săi, Ion Manu. Pentru acest

judecător, legea din 1911 era o lege interpretativă, deci constituţională pe

16

baza articolului 134 din Constituţia din 1866, care, după părerea sa,

permitea legislatorului să interpreteze legile „incomplete”. În 1927 încă,

profesorul Alexianu, de la Facultatea din Cernăuţi, considera că în 1912

Tribunalul din Ilfov şi Curtea de Casaţie nu erau în drept să se erijeze în

judecători ai constituţionalităţii unei legi, regulamentar votată de

Parlament. Pentru el, articolul 108 din Codul Penal, replică a articolului

127 din Codul Penal francez, le interzicea implicit aceasta. Deşi

recunoştea utilitatea unui control jurisdicţional al constituţionalităţii

legilor, el credea că nu putea fi admis, în mod legitim, fără o abilitare

expresă a constituantului însuşi.

Totuşi cea mai mare parte a doctrinei române, în special profesorii

Dissescu, Negulescu, Stambulescu şi Stere, a aprobat jurisprudenţa

stabilită de Tribunalul din Ilfov şi de Curtea de Casaţie.

Rodajul jurisprudenţial al controlului jurisdicţional al

constituţionalităţii legilor

Până în 1912, controlul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor a

rămas în letargie. Legea din 1917, care suprima libertatea preţurilor chiriilor

sau impunea prelungirea lor din oficiu, apoi reforma agrară din iulie 1921 au

fost cele care au contribuit la reactivarea lui. În ambele cazuri, au fost

invocate excepţii de neconstituţionalitate, pentru motivul că dreptul de

proprietate garantat de Constituţie fusese ignorat de legislator.

Când acest contencios constituţional a urcat până la ea, Curtea nu a

considerat necesar să-şi justifice din nou competenţa. Dar, erijându-se în

judecător al constituţionalităţii, ea nu a vrut să apară nici ca tutore, nici ca

cenzor al Parlamentului. De aceea, s-a străduit să „delimiteze cercul în

care ea putea să se mişte fără să-şi depăşească atribuţiile”. De mai

multe ori, Curtea a amintit că interpretarea Constituţiei trebuia să fie mai

strictă decât aceea a legilor comune. Ea a precizat, de exemplu, că un

17

tribunal nu putea să invoce din oficiu chestiunea neconstituţionalităţii, un

asemenea control nefiind posibil decât dacă părţile puteau să dovedească

că aplicarea legii contestate ar provoca pentru ele un prejudiciu direct. În

fine, Curtea a considerat că judecătorul trebuia să îndepărteze examinarea

neconstituţionalităţii dacă procesul putea să găsească o soluţie în afara

acestei examinări.

Introdus pe cale jurisdicţională, controlul judecătoresc al

constituţionalităţii legilor, chiar atât de ponderat exercitat, punea în mod

foarte evident o problemă de ordin politic. Afirmând dreptul judecătorilor

fondului de a cunoaşte excepţii de neconstituţionalitate a legilor, Curtea de

Casaţie nu intra, oare, în conflict cu Parlamentul şi în condiţii cu atât mai

sensibile cu cât era vorba de o lege foarte recent votată? Au fost, desigur,

reacţii de protest. Dar se pare că nici o propunere de revizuire constituţională

nu a fost prezentată pentru a se interzice prin Constituţie examinarea

constituţionalităţii legilor de către judecător. Or, putem să ne gândim că în

Franţa, la aceeaşi dată, o iniţiativă judecătorească comparabilă cu aceea a

Tribunalului din Bucureşti ar fi fost resimţită ca o atingere adusă

suveranităţii Parlamentului şi dogmei lui Jean-Jacques Rousseau asupra

legii, expresie a voinţei generale. Şi, cum se obişnuia în dezbaterile politice

sub cea de-a treia Republică, unii parlamentari nu ar fi uitat să agite spectrul

oribil al parlamentelor judiciare ale Vechiului Regim.

Se poate explica cea mai măruntă susceptibilitate a deputaţilor

români, printr-un context istoric diferit. Înainte de a ajunge la

independenţa totală în 1878, legislatorul noului stat trebuia să respecte

tratatele semnate de către marile puteri protectoare, care limitau domeniul

său de intervenţie. Sub domnia lui Cuza, aşa cum s-a văzut, Adunarea

legislativă era supusă controlului Senatului „ponderator”. Şi sub

Constituţia din 1866, monarhul era strâns asociat cu puterea legislativă.

Jucând rolul de moderator, el avea interes să evite o prea mare

18

instabilitate legislativă, în favoarea schimbărilor de majoritate.

Judecătorul putea deci să fie un aliat în această misiune de reglementare.

În fine, în faza construcţiei statelor-naţiune, constituţionalizarea era

o barieră protectoare în vederea evitării repunerilor conjuncturale în

discuţie, care ar fi putut să clatine bazele de ordin politic şi social. A

introduce în Constituţie o prevedere referitoare la o chestiune sensibilă, ca

reforma agrară, ca să-i dea o mai mare stabilitate, însemna a contribui la

pacea civilă. După cum remarca profesorul Dissescu, într-o ţară a cărei

experienţă parlamentară este recentă şi în care opinia publică este încă

foarte embrionară pe plan naţional, puterea judecătorească poate îndeplini

o funcţie pedagogică şi, doar prin simpla ameninţare a intervenţiei sale

posibile, poate să-l incite pe legislator să respecte limitele pe care i le

impune Constituţia.

Dar introducerea controlului de constituţionalitate pe cale

jurisdicţională avea inconvenientul de a îngreuna şi, uneori, de a face

confuze procedurile judiciare. Doctrina română nu a ezitat să atragă

atenţia asupra diferitelor chestiuni de tehnică juridică, pe care ea le

considera rezolvate de jurisprudenţă. Atunci când o parte făcea recurs în

faţa Curţii de Casaţie, cu ocazia unei decizii pozitive sau negative în

primă instanţă asupra unei excepţii de neconstituţionalitate, procesul pe

fond nu ar fi trebuit, oare, să fie continuat sau suspendat în aşteptarea

judecăţii Curţii de Casaţie? Prima soluţie comporta riscul pentru tribunal,

sesizat pe fond, de a trebui să rejudece orice cauză, dacă punctul său de

vedere în ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate nu fusese

reţinut de Curte. A doua soluţie putea să dea naştere la manevre de

amânare. Un anumit număr de autori regretau, de asemenea, că o excepţie

atât de importantă nu a fost trimisă direct la cea mai înaltă jurisdicţie a

ţării, din moment ce un judecător fusese sesizat în legătură cu aceasta.

19

Constituţionalizarea controlului jurisdicţional al constituţionalităţii

legilor: Constituţia din 1923

Când în 1923 a fost elaborată noua Constituţie, principiul

controlului constituţionalităţii legilor era prea bine integrat în dreptul

public românesc pentru a putea fi respins. Noul constituţionalism

european pleda, şi el, pentru confirmarea acestui principiu. Făcând pasul,

două state, Austria şi Iugoslavia, creaseră în 1920 Curţi Constituţionale

specializate după modelul sugerat de profesorul Hans Kelsen. Urmând

aceste exemple, tentaţia era chiar de a opta pentru o restructurare

completă a controlului de constituţionalitate a legilor, prin crearea unei

Curţi Constituţionale specializate. Dar, în mod foarte legitim,

constituantul român a considerat că nu era cazul să abandoneze un sistem

tehnic bine rodat şi uns de o jurisprudenţă prudentă.

În schimb, s-a profitat de ocazia de a raţionaliza funcţionarea sa.

Este o soluţie foarte comparabilă cu aceea propusă de deputatul francez

Jules Roche, care a fost reţinută. Judecătorii de la prima instanţă şi de la

apel nu mai erau competenţi pentru a aprecia constituţionalitatea legilor.

Orice excepţie de neconstituţionalitate trebuia să ajungă la Curtea de

Casaţie, care statua, atunci, în plenul său (articolul 176). Astfel, Curtea de

Casaţie (31 magistraţi inamovibili) devenea o Curte Constituţională unică

şi supremă. Dar această formaţiune jurisdicţională nu putea să intervină

decât pe cale de excepţie. Recursul în neconstituţionalitate se distingea de

recursul obişnuit. Era un recurs special, care viza să facă să fie declarată

inaplicabilă o lege sau o prevedere a unei legi invocată numai în cursul

procesului la prima instanţă şi la apel şi contestată de una din părţi.

Declararea neconstituţionalităţii nu avea efecte erga omnes, numai inter

partes, adică în singurul caz judecat. Pentru a evita ca recursul la excepţii

puţin fondate să nu fie utilizat în mod sistematic, în scopul încetinirii

cursului justiţiei, era prevăzut ca procesul să-şi urmeze cursul său în

20

timpul examinării la Curtea de Casaţie, chestiunea constituţionalităţii

fiind provizoriu ţinută în rezervă.

O dezbatere asupra avantajelor respective ale controlului a priori şi

ale controlului a posteriori

Constituantul din 1923, creând un Consiliu Legislativ, se

preocupase şi de limitarea excepţiilor de neconstituţionalitate, ameliorând

condiţiile de elaborare a legilor. Consilier juridic al guvernului, dar care

nu exercita precum Consiliul de stat francez funcţiuni jurisdicţionale,

acest Consiliu Legislativ nu dădea decât un aviz asupra proiectelor de legi

şi propuneri de amendamente. Mai mulţi jurişti români au considerat,

totuşi, că în îndeplinirea acestei misiuni el exercita un control preventiv al

constituţionalităţii unei legi. Această creaţie, într-adevăr foarte oportună,

nu a reuşit să nu provoace o nouă dezbatere asupra chestiunii

constituţionalităţii legilor, dezbatere în acelaşi timp politică şi juridică.

Din punct de vedere politic, controlul a posteriori al legilor, efectuat de

judecător la recursul cetăţeanului simplu, putea să fie privit cu

neîncredere de către cei care din clasa politică doreau o consolidare a

Executivului şi o aplicare riguroasă a legilor, inclusiv cele mai riguroase.

Un Consiliu Legislativ putea, din acest motiv, să fie uşor reluat sub

controlul Guvernului şi utilizat de către acesta pentru a restrânge rolul

Parlamentului. Această prejudecată nu a lipsit, cu siguranţă, din mintea

redactorilor Constituţiei din 1938.

Dar alţi jurişti puteau să invoce drepturile Parlamentului atunci

când ei pledau pentru un control a priori exclusiv al oricărei proceduri de

excepţie de neconstituţionalitate a legilor în beneficiul justiţiabililor. În

1935 de exemplu, C.A.Viforeanu, procuror pe lângă Curtea de Casaţie, nu

ezita să califice controlul a posteriori ca fiind unul represiv, sugerând ca

el să fie înlocuit cu un control preventiv. „Dacă controlul

21

constituţionalităţii este inevitabil în Constituţiile de tip rigid, controlul

preventiv este mai bun decât controlul a posteriori. A declara

inaplicabilă o lege votată de Parlament şi sancţionată de şeful statului,

înseamnă a diminua stabilitatea legii, a aduce atingere demnităţii sale”.

El sugera, deci, o reformă care ar fi cerut în cadrul Constituţiei din 1923 o

revizuire a articolului 123 referitor la controlul a posteriori şi a articolului

76 referitor la Consiliul Legislativ. La sesizarea Guvernului sau

Procurorului general, avizele Consiliului Legislativ asupra chestiunilor de

constituţionalitate a proiectelor de lege şi propunerilor de amendamente

să poată fi supuse Curţii de Casaţie. Dezbătând în plenul său, în şedinţă

publică, în contradicţie cu reprezentantul Guvernului şi cu Procurorul

general, Curtea s-ar fi pronunţat asupra constituţionalităţii textelor care au

condus la avizul Consiliului şi hotărârile sale ar fi fost obligatorii, orice

lege contrară fiind fără valoare de drept. „Acest sistem preventiv ar

încetini, poate, ritmul activităţii legislative…, dar legile ar avea,

dimpotrivă, mai multă stabilitate şi demnitate. Curtea Supremă nu ar mai

fi supraîncărcată, cum este în prezent, cu o multitudine de procese de

neconstituţionalitate, în majoritate nefondate. Terenul ar fi pregătit, în

fiecare an, de câteva decizii de control preventiv în cursul unui an”.

Foarte modest, de altfel, procurorul Viforeanu recunoştea că nu are

pretenţia de a fi descoperit „cea mai bună formulă, soluţia definitivă”.

Raliindu-se, după adoptarea Constituţiei din 1923, controlului a

posteriori al constituţionalităţii legilor, profesorul Alexianu a reacţionat

pledând pentru menţinerea lui. „Nu credem că în situaţiile politice

româneşti este bine să luăm cetăţenilor această garanţie de a putea să

ceară justiţiei ca Parlamentul să fie obligat să respecte Constituţia. Şi

tocmai pentru că sistemul românesc a fost dat de exemplu şi că s-a

recomandat chiar introducerea lui în legislaţia franceză, noi nu putem

cere suprimarea lui, dimpotrivă trebuie să cerem perfecţionarea lui”.

22

Curtea de Casaţie, judecător unic al excepţiilor de

neconstituţionalitate: o jurisprudenţă echilibrată şi prudentă

Din 1923 până în 1938, dată la care regele Carol II a acordat o

Constituţie de inspiraţie autoritară, mai mult corporativă decât

parlamentară, numeroase legi, uneori redactate în grabă, au fost supuse

Curţii, dar foarte puţine au fost declarate inaplicabile. Jurisprudenţa a

fost, mai curând, restrictivă. Acesta a fost modul prin care Curtea s-a

străduit să fixeze limite la controlul de constituţionalitate. Ea a considerat,

pe de o parte, că trebuia justificat un interes pentru declanşarea unui

recurs în neconstituţionalitate şi, pe de altă parte, că ea nu era abilitată să

se sesizeze din oficiu despre o chestiune privind constituţionalitatea unei

legi. Această restricţie a fost regretată de profesorul Dissescu, atunci

membru al Parlamentului, care susţinea că neconstituţionalitatea trebuia

să fie considerată ca o chestiune de ordin public. Pe fond, Curtea a respins

teza conform căreia violarea unui tratat putea fi asimilată cu o violare a

Constituţiei, numai dacă tratatele, ca de exemplu prevederile referitoare la

minorităţi, conţinute în tratatele şi convenţiile semnate de România la

ieşirea din primul război mondial, precizau că ele aveau putere

constituţională. Pentru ca o decizie de neconstituţionalitate să perturbe,

cât mai puţin posibil, ordinea juridică atunci când dădea dreptate

reclamantului, Curtea a avut grijă să evite ca declaraţia de neaplicabilitate

a unui articol de lege să poată fi interpretat ca antrenând paralizia

celorlalte articole ale sale. După cum a precizat Miclescu, preşedintele

onorific al Curţii de Casaţie, în aplicarea noii Constituţii „a uzat de

dreptul său de examinare a constituţionalităţii legilor cu un tact sigur şi o

conştiinţă desprinsă de orice influenţă din partea partidelor politice,

impunându-şi autoritatea printr-o etică impecabilă”.

23

Crearea unei Curţi Constituţionale a României, o inovaţie a

Constituţiei din 1991

Curtea Constituţională a României, judecător al excepţiilor de

neconstituţionalitate a legilor promulgate

Dacă Constituţia franceză din 1958 a inspirat, foarte clar, crearea

Curţii Constituţionale române şi organizarea unui control a priori, nu se

poate imputa influenţei sale recunoaşterea unui control a posteriori pe

calea excepţiilor de neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor, ridicate

în faţa instanţelor judecătoreşti (articolele 144 şi 145–2). Acest control nu

este, într-adevăr, prevăzut de Constituţia franceză. Reforma

constituţională angajată de preşedintele Mitterand, la iniţiativa

preşedintelui Badinter, viza introducerea lui, dar se lovise, în 1990, de un

refuz al Senatului. Recunoscând pledanţilor dreptul de a ridica excepţia

de neconstituţionalitate, Adunarea constituantă din 1991 nu a făcut decât

să reia o tehnică a statului de drept, România fiind, astfel, unul dintre

primele state din Europa care a experimentat-o. Inspirându-se din propria

sa tradiţie juridică, România ajungea, astfel, din urmă modelul francez în

domeniul controlului de constituţionalitate a legilor. Din acest punct de

vedere, se poate spune că excepţia de neconstituţionalitate nu este o

noutate în istoria constituţională a României. Dar nici nu este o simplă

renaştere. Este, mai curând, o reapariţie într-un cadru instituţional nou.

Crearea Curţii Constituţionale nu permitea, într-adevăr, să fie

redată Curţii de Casaţie, devenită Curtea Supremă de Justiţie, competenţa

de a aprecia excepţiile de neconstituţionalitate, după soluţia adoptată de

Constituţia din 1923. Ar fi fost incoerent să existe doi judecători

constituţionali, unul care să aprecieze constituţionalitatea legilor deja

promulgate dar contestate în cursul unui proces, celălalt care să intervină

înaintea promulgării lor. Era, deci, logic ca, Curtea Constituţională să

devină unicul judecător al constituţionalităţii legilor, atât a priori cât şi a

24

posteriori şi că, în acest ultim caz, deciziile sale să fie obligatorii. Totuşi,

după cum precizează articolul 145, aceste decizii nu sunt obligatorii decât

pentru viitor. Pot, deci, exista probleme dacă judecătorii le ignoră sau vor

să le ignore. În acest caz, la recursul în casare, revine Curţii Supreme de

Justiţie rolul de a impune respectarea deciziei. Şi, cu toate că relaţiile

dintre membrii Curţii Constituţionale şi cei ai Curţii Supreme sunt

excelente, armonizarea jurisprudenţelor poate uneori să ridice dificultăţi.

Crearea unei jurisdicţii constituţionale este, cu siguranţă, o ruptură

parţială cu concepţia unitară a puterii judecătoreşti în România.

După adoptarea Constituţiei din 1923, contenciosul constituţional

nu avea, într-adevăr, decât un singur judecător. Acest judecător era Curtea

de Casaţie, curte supremă care era în fruntea întregului edificiu

jurisdicţional. Aşa cum scria procurorul Viforeanu câţiva ani mai târziu,

„Această înaltă jurisdicţie ar merita cu prisosinţă calificativul de Curte

Supremă a Regatului, deoarece ea controlează cele trei puteri,

legislativă, judecătorească şi executivă şi nimic din ceea ce este activitate

de drept public şi de drept privat nu poate scăpa controlului său, în afara

actelor Guvernului şi actelor de comandament militar”.

Încredinţând Curţii de Casaţie şi numai ei controlul

constituţionalităţii legilor, constituantul din 1923 nu făcuse decât să se

supună logicii de unificare a puterii judecătoreşti, care prevalase în primii

ani ai construcţiei statului român. Foarte devreme, într-adevăr, România

refuzase dualismul jurisdicţional, în legătură cu care Franţa, principala sa

inspiratoare a dreptului său modern, îi oferea, totuşi, exemplu. Consiliul

de stat, creat de Cuza, a avut o foarte mare importanţă istorică, deoarece

el a pregătit, într-o perioadă de activitate legislativă, texte foarte

importante şi în special Codul Civil. Dar existenţa sa nu fusese decât

efemeră. Nu a supravieţuit căderii fondatorului său în 1866. Şi în ciuda

unei participări intense la opera reformistă a puterii şi poate tocmai din

25

cauza acestei participări, el a lăsat amintirea unei instituţii, eficace dar

servile, de consilier al prinţului expert în arta redactării legilor, dar puţin

aptă să exercite funcţii jurisdicţionale. A prevalat, atunci, principiul

unităţii organizării judecătoreşti. În România, contrar exemplului francez,

justiţia nu este împărţită între o ordine jurisdicţională judecătorească şi o

ordine jurisdicţională administrativă.

Astfel, după căderea Prinţului Cuza, organizarea jurisdicţională a

României, la început foarte influenţată de modelul francez, s-a demarcat

foarte larg de acesta. În mod paradoxal, nefiind tributară unei tradiţii de

neîncredere faţă de tribunalele din punct de vedere politic puţin influente,

Constituţia română din 1866 putea să afirme, foarte devreme, existenţa

unei puteri judecătoreşti unitare. Cât despre Curtea de Casaţie, creată în

1861, dacă prin procedurile sale, prin metodele sale de lucru, ea putea fi

prezentată ca o copie a Curţii de Casaţie franceză, ea se distingea net de

aceasta, pe de o parte printr-un statut recunoscut din punct de vedere

constituţional, mult mai prestigios, şi, pe de altă parte, prin funcţia sa de

Curte Supremă unică, deasupra ansamblului jurisdicţiilor.

Constituţia din 1923, îndepărtându-se şi mai mult de modelul

francez, a avut grijă să interzică crearea oricărei jurisdicţii de excepţie

(articolul 107). Ea reafirma astfel, implicit, că tribunalele obişnuite aveau

singure calitatea de a primi recursuri de la particulari împotriva

autorităţilor administrative. Interpretare confirmată de legea din 23

decembrie 1925, care a amintit că nu trebuia să existe nici o jurisdicţie

administrativă specială. Sigur, în ajunul celui de-al doilea război mondial,

magistraţii români, dintre care mulţi fuseseră formaţi la Facultatea de

Drept din Paris, rămâneau foarte influenţaţi de jurisprudenţa Consiliului

de stat francez. Dar aparţinând toţi aceluiaşi corp şi având acelaşi statut,

ei erau mai puţin sensibili la distincţia drept public şi drept privat, care

era pentru judecătorii francezi justificarea unei stratificări profesionale.

26

Unitatea de organizare jurisdicţională explică motivul pentru care

Curtea de Casaţie, care superviza deja contenciosul administrativ, era în

1923 bine pregătită să-şi asume un contencios constituţional, datorită

chiar similitudinilor dintre controlul constituţionalităţii legilor şi controlul

legalităţii regulamentelor.

Existenţa unui Consiliu legislativ permitea, pe de altă parte,

parlamentarilor să aibă o opinie asupra constituţionalităţii propunerilor şi

proiectelor de lege care erau supuse acestuia. Intervenind la vârf şi la

marginea puterii judecătoreşti, acest Consiliu, creat de Constituţia din 1923,

în calitate de expert dobândise rapid o mare influenţă în procesul legislativ.

Curtea Constituţională, judecător al obiecţiilor de neconstituţionalitate

în opoziţie cu legile nepromulgate încă

Putem să ne întrebăm motivul pentru care Constituţia din 1991,

care consacră întoarcerea României la democraţia liberală, s-a îndepărtat

de soluţia unitară, pe care o experimentase, prima, în Europa. Anumiţi

jurişti români au regretat aceasta, de altfel. Pentru ei, prin crearea unei

Curţi Constituţionale după modelul Consiliului Constituţional francez,

constituantul român ar fi ignorat una dintre cele mai originale cuceriri ale

propriei istorii constituţionale. Dar putem, de asemenea, să considerăm

că, dacă efectul de mimetism este incontestabil, raţiuni puternice în 1991

militau pentru instalarea unei instituţii specializate, care să asigure, în

acelaşi timp, un control jurisdicţional al constituţionalităţii legilor şi

reglarea cu precizie a instituţiei prezidenţiale.

Era, mai întâi, puţin realist să se considere că, după ruptura din

1938 cu constituţionalismul liberal, apoi după patruzeci de ani de regim

comunist, putea fi restabilit controlul de constituţionalitate al legilor, aşa

cum ar fi putut să ia naştere într-un regim parlamentar larg animat de

elitele de formaţie juridică. Trecerea la democraţia liberală şi la economia

27

de piaţă, precum şi voinţa României de a ajunge din urmă Uniunea

Europeană nu puteau decât să necesite o abundentă producţie legislativă.

Era, deci, de dorit ca noile legi să fie supuse unei examinări de

constituţionalitate înainte de a fi promulgate. Or, era greu să se

încredinţeze unei Curţi de Casaţie, chiar rebotezată Curtea Supremă de

Justiţie , această muncă de filtrare. O Curte Constituţională compusă din

jurişti aleşi de şeful statului şi de către fiecare din cele două Adunări era

mult mai bună pentru a juca un rol, care era, cel puţin într-o primă

perioadă, mai curând de constructor decât de paznic al statului de drept.

Era, de asemenea, de dorit ca, în exercitarea acestei misiuni ale cărei

implicaţii politice erau evidente, să fie asociate autorităţi născute din

sufragiul universal.

Prevăzând că noile legi, înainte de promulgare, ar putea fi supuse

Curţii Constituţionale de către Preşedintele României, preşedintele

Camerei Deputaţilor, preşedintele Senatului, de către 50 de deputaţi sau

25 senatori, constituantul s-a inspirat din exemplul francez. Acest mod de

sesizare diversificat are avantajul de a oferi minorităţilor parlamentare un

acces uşor la Curte. În schimb, spre deosebire de Constituţia franceză care

exclude orice recurs împotriva deciziilor Consiliului Constituţional

(articolul 62), Constituţia română (articolul 145) a prevăzut că deciziile

de neconstituţionalitate pronunţate de Curte în exercitarea controlului

prealabil nu sunt nici imediat, nici necesar obligatorii. Atunci când Curtea

Constituţională emite o obiecţie de neconstituţionalitate, după expresia

utilizată de articolul 145 din Constituţie, legea este retrimisă pentru o

nouă examinare a Parlamentului şi, dacă cu o majoritate de două treimi

fiecare Adunare hotărăşte să treacă dincolo de obiecţia de

neconstituţionalitate adoptată de Curte, textul iniţial este menţinut şi

trebuie promulgat. Acest mecanism reţinut de Adunarea constituantă este

destul de comparabil cu cel prevăzut la articolul 279 din Constituţia

28

portugheză din 1976. El implică Curtea Constituţională într-un proces

politic, care dă, aşa cum aminteşte profesorul Florin Vasilescu, „ultimul

cuvânt Parlamentului”. Obiecţia Curţii fondată pe argumente de drept

are, întrucâtva, semnificaţia unui veto, care poate fi ridicat cu o majoritate

de două treimi. Dacă, aşa cum propusese comisia care pregătise proiectul,

ar fi fost reţinută soluţia franceză, decizia Curţii nu ar fi îngheţat dreptul

constituţional, ci puterea constituantă este aceea care ar fi avut ultimul

cuvânt. Atunci când judecătorul constituţional constată că o prevedere nu

este conformă cu Constituţia, el nu spune, într-adevăr, că aceasta este

inoportună, recomandă legislatorului că, dacă el o consideră oportună şi

vrea să o adopte din punct de vedere constituţional, trebuie, în prealabil,

să facă să fie modificată Constituţia. În Franţa nu a putut fi constatată

situaţia respectivă, cel puţin printr-un precedent, dar nimic nu împiedică

Parlamentul să ia iniţiativa unei revizuiri constituţionale, pentru ca în

viitor o lege declarată neconstituţională de către Consiliul Constituţional

să poată fi adoptată fără să fie expusă cenzurii.

Trebuie să recunoaştem că prin refuzul de a merge până la capătul

logicii statului de drept, Adunarea constituantă română, în 1991, a cedat,

fără îndoială, unui reflex de neîncredere cu privire la instituţia

jurisdicţională cu totul nouă în România. Era la fel de dificil pentru clasa

politică dominantă în 1991 să accepte că expertiza câtorva jurişti poate, în

virtutea chiar a independenţei lor, să critice dogma lui Jean-Jacques

Rousseau referitoare la suveranitatea majoritară, trăită timp de cincizeci

de ani în versiunea sa marxist-leninistă. Nu trebuie să uităm nici faptul că,

atunci când redactorii Constituţiei franceze din 1958 făceau imediat

obligatorii erga omnes deciziile Consiliului Constituţional, ei nu bănuiau

că acestea ar putea să intervină în vastele domenii acoperite de Declaraţia

din 1789 şi de preambulul din 1946.

29

Curtea Constituţională, instanţă de asigurare a unei bune

funcţionări a instituţiilor democratice

Crearea Curţii Constituţionale se justifica şi prin nevoia de reglare

a mecanismelor democratice, nu numai într-o fază de tranziţie, dar şi în

mod permanent în orice democraţie modernă.

Nu ne vom mira, de exemplu că, Curtea şi-a văzut încredinţat un

rol de reglator al mecanismelor democraţiei directe şi al pluralismului

politic, având controlul procedurii de organizare şi de desfăşurare a

referendumului, verificarea condiţiilor de declanşare de către cetăţeni a

unei iniţiative legislative, examinarea contestaţiilor referitoare la

constituţionalitatea unui partid politic.

Altă preocupare dominantă în 1991, teama de un prezidenţialism

autoritar. Trebuia, deci, să se procedeze astfel încât funcţia şi

responsabilitatea şefului de stat să fie definite cu grijă şi ca un control pe

cât posibil de imparţial să garanteze corectitudinea alegerii sale şi modul

de folosire a responsabilităţii sale politice. În acest fel, Adunarea

constituantă a încredinţat Curţii Constituţionale competenţe care îşi au

originea direct în reglarea instituţiilor politice: veghează la respectarea

procedurii pentru alegerea Preşedintelui ţării (dar nu alegerile

parlamentare), constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul

în exercitarea funcţiei prezidenţiale, dă un aviz pentru propunerea de

suspendare din funcţie a Preşedintelui, propunere care trebuie să fie

prezentată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor.

Toate atribuţiile sale în implicaţiile politice sunt, desigur, mai uşor,

mai rapid şi mai eficace exercitate de către o instanţă jurisdicţională

specializată, decât de către o jurisdicţie înaltă cu competenţe generale şi

deja supraîncărcată de multiple recursuri. Este cu atât mai adevărat în ţări

care, precum România, revin la pluralismul politic după ce au trăit mulţi

ani sub dominaţia unui partid unic.

30

Precum majoritatea Curţilor Constituţionale de ultimă generaţie,

Curtea română cumulează, deci, misiuni jurisdicţionale şi misiuni de reglare.

Dar în ambele cazuri, ea trebuie să pună de acord exigenţele statului de drept

cu imperativele continuităţii democratice, ceea ce implică ca membrii săi să

se comporte în egală măsură ca pedagogi şi jurişti.

1912-1991: să nu uităm istoria…

Controlul constituţionalităţii legilor în România are o istorie şi

trebuie să cunoaştem această istorie, pentru a-i înţelege particularităţile şi

chiar dezbaterile pe care ea poate să le provoace în prezent. Crearea unei

Curţi Constituţionale prin Constituţia din 1991 este, desigur, o inovaţie,

aşa cum a fost în Franţa crearea Consiliului Constituţional în 1958. În

schimb, recunoaşterea chiar a principiului unui control de

constituţionalitate a legilor nu a fost, precum în Franţa, o noutate juridică

şi politică, deoarece încă de la începutul secolului XX, Curtea de Casaţie

română care a pronunţat decizii pioniere nu a ezitat să le pună în practică.

Constituantul din 1991 ar fi putut, deci, să reia, pur şi simplu, soluţia

consacrată de Constituţia din 1923, Curtea regăsindu-şi misiunea sa de

judecător constituţional. Or, acesta a gândit foarte corect că, după o

paranteză de cincizeci de ani, era mai oportun să reconstruiască decât să

restaureze. El a introdus, deci, în edificiul instituţional al României o

jurisdicţie constituţională specializată şi total autonomă. Din acest punct

de vedere, crearea Curţii Constituţionale poate fi percepută fie ca o

ruptură cu concepţia unitară a puterii judecătoreşti, caracteristică a istoriei

constituţionale anterioară perioadei comuniste, fie ca o raţionalizare a

mecanismelor statului de drept experimentate în România la iniţiativa

judecătorilor români, încă din 1912.

31

*

BIBLIOGRAFIE

– Tribunalul din Ilfov, Societatea Tramvaielor din Bucureşti, Paris, Sirey,

partea a 4-a, p.12 şi următoarele, febr.1912, notă Henri Berthélemy

– Curtea de Casaţie, hotărârea din 16 martie 1912, partea a 4-a, p.29,

comentariu de Gaston Jèze, Revista de Drept public, 1912, p.156

– Alexianu Georges, Curs de drept constituţional, Bucureşti, 1930–1938,

vol.3; Supremaţia Constituţiei asigurată de judecători în România, în

Publicaţii colective, Paul Negulescu, 1935, p.3–81; Controlul

constituţionalităţii legilor, Revista de Drept public, anul II, nr.4,

octombrie-decembrie 1927, p.549–592

– Barthélemy Joseph şi Duez Paul, Tratat elementar de drept constituţional,

Paris, ed. 1926, p.186 şi următoarele; prefaţă a lucrării lui H. Gallant,

Controlul judecătoresc al constituţionalităţii în Statele Unite, Sirey, 1932

– Berthélemy Henri şi Jèze Gaston, Neconstituţionalitatea legilor în

România, Paris, Revista de Drept public, 1912, p.138 şi următoarele,

p.153 şi următoarele, p.365

– Conac Gérard şi Maus Didier (sub conducerea lui): Excepţia de

neconstituţionalitate, experienţe străine, situaţia franceză, Paris, editura

STH, Caietele constituţionale din Paris I, colecţia Marile colocvii, 1990

– Conac Gérard şi Machelon Jean-Pierre (sub conducerea lui),

Constituţia anului III, Boissy d'Anglas şi naşterea liberalismului

constituţional, Paris, PUF, colecţia Politica de azi, p.263 şi următoarele

– Dissescu Constantin G., Drept constituţional, Bucureşti, 1915

– Duez Paul, Controlul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor în

Franţa, Publicaţii colective Maurice Hauriou, Paris, p.21-218

– Duguit Léon, Manual de drept constituţional, Paris, 1923, ed. 4-a

32

– Esmein Adhémar, Elemente de drept constituţional francez şi

comparat, Paris, Culegerea Sirey, vol.I, 1921, p.593, p.600

– Gaston Jèze, Neconstituţionalitatea legii referitoare la însănătoşirea

datoriilor agricole, Pandectele săptămânale, Revista de Jurisprudenţă

nr.5 şi nr.8, Studii şi cronici, Bucureşti, 1933, p.169-178

– Genevois Bruno, Soluţiile posibile, în Excepţia de

neconstituţionalitate…, opere citate, p.77-111

– Gidel Gilbert, Drept constituţional comparat, Curs de doctorat, 1933-1934

– Hauriou Maurice, Principii de drept public, 1910; Manual de drept

constituţional, Paris, 1929, ed.2-a

– Ionaşcu Traian, Consiliul Legislativ român, organ de tehnică şi de

politică legislativă destinat unificării drepturilor locale în cadrul

aceluiaşi stat unitar, Culegere de studii în onoarea lui Edouard Lambert,

Paris, 1938, p.769 şi următoarele

– Leblanc, Despre puterea tribunalelor de a aprecia în Franţa

constituţionalitatea legilor, teză de doctorat în drept, Paris, 1924

– Meitani Georges G., Puterea constituantă în România, teză de

doctorat în drept, Facultatea de Drept, Paris, 1901, p.190

– Miclescu Emanuel, Tehnica Curţii de Casaţie română pentru

examinarea neconstituţionalităţii legilor, în Publicaţii colective Paul

Negulescu, 1935, p.68-76

– Mirkine-Guetzevitch Boris, Regimul parlamentar de după război, în

Publicaţii colective Paul Negulescu, opere citate, p.525-544

– Negulescu Paul, Constituţia şi regimul politic, în cap.IV - România, în

Viaţa juridică a popoarelor, biblioteca de drept contemporan, sub

conducerea lui H.Lévy-Ullman şi Mirkine-Guetzevitch Boris, Paris,

Delagrave, 1933, p.1-32; Curs de drept constituţional român, Bucureşti,

Tipogr.române unite, p.576, Bucureşti, 1927

33

34

– Orăscu Victor, Controlul constituţionalităţii legilor în România, teză

de doctorat în drept, Facultatea de drept, Paris, Boccard, 1929, p.148

– Rădulescu Alexandru-Radu, Controlul constituţionalităţii legilor în

România, teză de doctorat în drept, Facultatea de drept, Paris, editura Les

Presses modernes, 1935, p.133

– Stere Constatin, Drept constituţional, Iaşi, 1903

– Teodorescu Hanibal, Noua constituţie a României, Buletinul Societăţii

de legislaţie comparată, Paris, 1924, p.328

– Văleanu Alexandru, Controlul constituţionalităţii legilor în dreptul

român şi în dreptul comparat, Bucureşti, 1936, p.524

– Vasilescu Florin, Consideraţii asupra regimului politic actual al

României, Revista franceză de drept constituţional, nr.23, 1995, p.451-481

– Vasiliu Constantin, Controlul constituţionalităţii legilor, Bucureşti, 1929

– Viforeanu C.Al., Controlul constituţional al legilor, în Publicaţii

colective Paul Negulescu, p.819-835