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EUSchengen-Katalog

Empfehlungen und bewährte PraktikenAußengrenzkontrollen,Rückführung und Rückübernahme:

F e b r u a r 2 0 0 2

RAT DER EUROPÄISCHEN UNION

GENERALSEKRETARIAT

GD H

EUSchengen-Katalog

Empfehlungen und bewährte PraktikenAußengrenzkontrollen,

Rückführung und Rückübernahme:

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EINLEITENDE WORTE DES ERSTEN STELLVERTRETENDEN MINISTERPRÄSIDENTENUND MINISTERS DES INNERN SPANIENS UND AMTIERENDENRATSPRÄSIDENTEN DER EU, HERRN MARIANO RAJOY BREY

Spanien führt seit dem 1. Januar diesen Jahres den Vorsitz im Rat der Europäischen Union undwidmet sich dabei vorrangig der Erweiterung der EU um die Beitrittsländer, einem Eckpfeiler deseuropäischen Einigungsprozesses.

Der Aufbau eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie dieSchaffung des Schengen-Raums nehmen einen besonderen Platz im Rahmen des Prozesses derKonsolidierung und Stärkung der Institutionen sowie bei deren Darstellung in der Öffentlichkeitein. Diese Darstellung ist nicht nur nach innen, auf die europäischen Bürger, sondern auch nachaußen, auf die Beitrittsländer, gerichtet und bietet ihnen die Möglichkeit, sich mit dem Regelwerkund dem institutionellen Gefüge vertraut zu machen, die der Entwicklung des Besitzstands imBereich Justiz und Inneres (JI) dienen.

Mit dem Ziel der Klarstellung und Verdeutlichung der Anforderungen, die zum Zeitpunkt desBeitritts an die Beitrittsländer gestellt werden, wird Ihnen heute auf der Tagung des gemeinsamenMinisterrates der "Katalog von Empfehlungen und bewährten Praktiken für die ordnungsgemäßeAnwendung des Schengen-Besitzstands" vorgelegt.

Dieser "Katalog" wurde auf Initiative Belgiens von der Gruppe "Schengen-Bewertung" unterBeteiligung von Sachverständigen verschiedener Länder erstellt, die ihre Kenntnisse eingebrachtund ein sehr beachtliches Ergebnis erzielt haben. Gegenwärtig bezieht sich der "Katalog" aus-schließlich auf die Grenzkontrollen sowie die Rückführungs- und Rückübernahmeverfahren, sodass die nachfolgenden Vorsitze sich mit anderen Bereichen wie Visa, SIS/SIRENE, polizeilicheZusammenarbeit usw. befassen könnten.

In dem "Katalog", der nur der Klarheit dient und nicht rechtsverbindlich ist, wird in einer Spaltejeweils das für die Einhaltung des Besitzstands erforderliche Niveau angegeben, während in eineranderen Spalte auf die bewährten Praktiken Bezug genommen wird, die bereits in einigen Mitglied-staaten angewendet werden, bis jetzt - auch wenn dies wünschenswert wäre - jedoch noch nichtverbindlich sind.

Es ist dem Rat der Europäischen Union eine große Genugtuung, dieses Arbeitsinstrument vorlegenzu dürfen, mit dem die Probleme, die sich bei der Umsetzung des Schengen-Besitzstands in derPraxis stellen, ausgeräumt werden sollen. Der spanische Vorsitz geht davon aus, dass der "Katalog"ein weiteres Instrument sein wird, das den termin- und formgerechten Beitritt der neuen Partner-länder zur Union sichert.

Mariano Rajoy Brey

Brüssel, 28. Februar 2002

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INHALT

EINLEITUNG .....................................................................................................................................7

TEIL 1: GRENZEN, GRENZÜBERWACHUNG UND GRENZKONTROLLE

A. Integriertes Grenzsicherheitsmodell (Mechanismus mit verschiedenen Stufen/Filtern) .....111. Einleitung ..................................................................................................................................................11

2. Die vier Stufen...........................................................................................................................................12

3. Schlüsselelemente für die ordnungsgemäße Anwendung des integrierten

Grenzsicherheitsmodells ..........................................................................................................................16

B. Einzelheiten der Empfehlungen und der bewährten Praktiken ............................................18Empfehlungen/Bewährte Praktiken...................................................................................................................18

1. Strategie und Organisationsstruktur ......................................................................................................18

2. Infrastruktur.............................................................................................................................................23

3. Personal .....................................................................................................................................................27

4. Ausbildung ................................................................................................................................................28

5. Ausstattung ...............................................................................................................................................30

6. Koordinierung auf interner Ebene..........................................................................................................33

7. Verschiedene Formen der internationalen Zusammenarbeit ...............................................................34

8. Vorschriften und Verfahren ....................................................................................................................36

9. Sonderregelungen für bestimmte Grenzarten........................................................................................38

TEIL 2: RÜCKFÜHRUNG UND RÜCKÜBERNAHME

1. Einleitung .................................................................................................................................................48

2. Rückführungsmaßnahmen ......................................................................................................................49

3. Betroffene Personen ................................................................................................................................50

4. Durchführung der Rückführungsmaßnahmen......................................................................................51

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SCHENGEN-KATALOGEINFÜHRUNG

1. Der Rat hat auf seiner Tagung vom 28. Mai 2001 für die Fortsetzung der Arbeiten der Gruppe"Schengen Bewertung" folgendes Ziel gesetzt: " die bewährtesten Praktiken, vor allem beiden Grenzkontrollen, sollen zur Geltung gebracht werden; sie sollen den Staaten, die demSchengener Übereinkommen noch beitreten werden, aber auch jenen, die den Schengen-Besitzstand bereits in vollem Umfang anwenden, als Muster dienen. Diese Bewertungen unddie Ermittlung der bewährtesten Praktiken sollen in den jeweiligen Gruppen bei der Auf-stellung von Normen, die dazu dienen, die Mindestanforderungen für die Anwendung desSchengen-Besitzstands (z.B. hinsichtlich der unbedingt erforderlichen Ausstattung an jederKontrollstelle) festzulegen, herangezogen werden" (Mandat für die Gruppe "SchengenBewertung" - SCH-EVAL 17, COMIX 371).

Auf der Grundlage dieses Mandats hat die Gruppe "Schengen Bewertung" die Grundsätze unddas Verfahren für die Ausarbeitung des Katalogs von Empfehlungen für die ordnungsgemäßeAnwendung des Schengen-Besitzstands sowie der bewährten Praktiken, nachstehend"Katalog von Empfehlungen und bewährten Praktiken" oder "Katalog" genannt, festgelegt.

Mit diesem Katalog soll der Schengen-Besitzstand klargestellt und detailliert aufgeführt undsollen Empfehlungen und bewährte Praktiken formuliert werden, um nicht nur für die Länder,die Schengen beitreten wollen, sondern auch für diejenigen Länder, die den Schengen-Besitz-stand bereits in vollem Umfang anwenden, als Muster zu dienen. Unter diesem Gesichtspunktenthält der Katalog für die Länder, die der Europäischen Union (nachstehend die EU genannt)beitreten wollen, (auf ihren Antrag hin) klare Hinweise dazu, was von ihnen, insbesondere inder Praxis im Schengen-Bereich erwartet wird. Das Ziel besteht nicht darin, den gesamtenSchengen-Besitzstand erschöpfend darzustellen, sondern darin, die Empfehlungen undbewährten Praktiken unter Berücksichtigung der Erfahrungen, die die Gruppe "SchengenBewertung" bei der Überprüfung der ordnungsgemäßen Anwendung des Schengen-Besitz-stands in Deutschland und bei der Bewertung Griechenlands und der nordischen Ländergemacht hat, darzustellen.

Ferner sollen durch die Katalogisierung keine neuen Anforderungen eingeführt werden, derRat soll jedoch darauf aufmerksam gemacht werden, dass einige Bestimmungen desSchengen-Besitzstands gegebenenfalls zu ändern sind, damit die Kommission und ggf. dieSchengen-Staaten die Empfehlungen und die bewährten Praktiken bei der Formulierung vonVorschlägen oder förmlichen Initiativen berücksichtigen. Dies ist nämlich die erste Phase desVerfahrens der Festlegung von Mindestnormen durch den Rat.

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Ferner wird der Katalog bei Bewertungen, die in Zukunft in den Beitrittsländern durchzufüh-ren sind, als Bezugsinstrument dienen. Er wird für diese Länder Hinweise für die Durchfüh-rung der ihnen übertragenen Aufgaben enthalten und muss diesbezüglich im Zusammenhangmit dem Gemeinsamen Handbuch gelesen werden.

2. Die Gruppe "Schengen Bewertung" hat dafür die nachstehenden Definitionen festgelegt:Empfehlungen: nicht erschöpfende Liste von Maßnahmen, die es ermöglichen sollten, dieGrundlage für die ordnungsgemäße Anwendung des Schengen-Besitzstands und deren Über-wachung zu schaffen;bewährte Praktiken: nicht erschöpfende Liste von Arbeitsmethoden oder beispielhaften Maß-nahmen, die als optimale Anwendung des Schengen-Besitzstands anzusehen sind, wobei es injedem spezifischen Bereich der Schengen-Zusammenarbeit verschiedene bewährte Praktikengeben kann.

3. Werden in dem Katalog die Mitgliedstaaten erwähnt, die den Schengen-Besitzstand anwen-den, so sind hiermit derzeit die dreizehn EU-Mitgliedstaaten im Sinne des Artikels 1 des demVertrag über die Europäische Union und dem Vertrag zur Gründung der EuropäischenGemeinschaft beigefügten Protokolls über die Einbeziehung des Schengen-Besitzstands inden Rahmen der Europäischen Union (nachstehend das Schengen-Protokoll genannt) sowieferner Island und Norwegen gemäß dem am 18. Mai 1999 unterzeichneten Übereinkommenzwischen dem Rat der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem KönigreichNorwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten bei der Umsetzung,Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands gemeint (diese 15 Staaten werdennachstehend die "Schengen-Staaten" genannt).

Das Vereinigte Königreich und Irland haben den Wunsch geäußert, sich an einzelnenBestimmungen des Schengen-Besitzstands zu beteiligen. In Bezug auf den Antrag Irlands aufTeilnahme hat der Rat noch keinen Beschluss gefasst. Die Modalitäten für die Teilnahme desVereinigten Königreichs wurden mit dem Beschluss des Rates vom 29. Mai 2000(2000/365/EG) angenommen. Der Rat hat noch keinen Beschluss in Bezug auf dieAnwendung der betreffenden Bestimmungen gefasst.

Der Schengen-Besitzstand und die übrigen von den Organen im Rahmen des Besitzstandsgetroffenen Maßnahmen werden nach Artikel 8 des Schengen-Protokolls als Besitzstandbetrachtet, der von den Beitrittsländern voll und ganz übernommen werden muss.

4. Der Schengen-Besitzstand wurde durch das Schengen-Protokoll in den EU-Rahmen ein-bezogen. Die Reichweite des Besitzstands ist im Ratsbeschluss 1999/435/EG festgelegt(ABl. L 176 vom 10. Juli 1999).

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Seit der Einbeziehung in die EU hat sich der Besitzstand entwickelt und geändert und wirdsich auch künftig weiterentwickeln.Zum Schengen-Besitzstand gehören nunmehr auch die Ergebnisse der Bewertungen, die imRahmen des Ständigen Ausschusses für die Anwendung und die Bewertung des Schengen-Besitzstands (der jetzigen Gruppe "Schengen Bewertung") durchgeführt worden sind. ImRahmen des Mandats dieser Gruppe werden dem Rat Berichte vorgelegt, anhand deren fest-gestellt wird, ob die Voraussetzungen für das Inkrafttreten der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in einem Land, das diese Bestimmungen ganz (oder teilweise) anwenden will,erfüllt sind und auf deren Grundlage ferner die ordnungsgemäße Anwendung des Schengen-Besitzstands in den Schengen-Staaten überwacht wird, insbesondere indem Probleme ermit-telt und Lösungen vorgeschlagen werden.

5. In diesem Katalog werden vorwiegend Fragen im Zusammenhang mit den Grenzen und derRückführung aufgegriffen. Als ausgleichende Maßnahme für die Einführung des freienPersonenverkehrs im Gebiet der Schengen-Staaten (dieser Begriff und der Ausdruck"Schengen-Staaten" bezeichnen das Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten, in dem derSchengen-Besitzstand Anwendung findet) ist die Verstärkung der Außengrenzen diesesGebiets und eine wirksame und abschreckende Politik im Bereich der Rückführung der sichillegal aufhaltenden Ausländer erforderlich. Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung istin der gesamten EU eines der wichtigsten Anliegen. Die EU-Maßnahmen in diesem Bereichsind somit durch dieses Doppelaxiom bestimmt. Dementsprechend soll mit den in diesemZusammenhang angenommenen Maßnahmen die Europäische Integration verstärkt und insbe-sondere die Entwicklung der EU zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtsvorangetrieben werden.

6. Im Katalog wird auf Ideen und Konzepte im Zusammenhang mit der Grenzverwaltung ver-wiesen, die in den Schengen-Staaten nicht immer einheitlich definiert oder geregelt sind.Deutlichkeitshalber sei auf die nachstehende Definition der verwendeten Begriffe hin-gewiesen:

a) Integriertes Grenzsicherheitsmodell: Bezeichnung des Systems, das alle Aspekte derGrenzpolitik umfasst. Dieses System umfasst vier sich ergänzende Stufen (Filter),nämlich: Tätigkeiten in Drittländern, Herkunfts- oder Transitländern, bilaterale undinternationale Zusammenarbeit, Maßnahmen an den Außengrenzen und weitere Tätig-keiten im Landesinnern.

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b) Grenzverwaltung: Dieses Konzept umfasst sowohl die Grenzüberwachung als auch dieGrenzkontrollen, wobei letzterer Begriff in Artikel 6 des Schengener Durchführungs-übereinkommens definiert ist.

Grenzkontrollen: Kontrollen an den zugelassenen Grenzübergangsstellen. Es seidarauf hingewiesen, dass die Personenkontrollen nicht nur die Überprüfung derGrenzübertrittspapiere und der anderen Voraussetzungen für die Einreise, denAufenthalt, die Arbeitsaufnahme und die Ausreise, sondern auch die fahndungs-technische Überprüfung sowie die Abwehr von Gefahren für die nationale Sicher-heit und die öffentliche Ordnung der Schengen-Staaten umfassen. DieseKontrollen beziehen sich auch auf die Fahrzeuge der die Grenze überschreitendenPersonen und die von ihnen mitgeführten Sachen.

Grenzüberwachung: die Überwachung der zwischen den zugelassenen Grenz-übergangsstellen gelegenen Grenzabschnitte.

7. In der derzeitigen Zusammensetzung umfasst der Katalog zwei wichtige Themenbereiche(Grenzen bzw. Rückführung). In einem allgemeinen Abschnitt werden zunächst die wesent-lichen Konzepte, die der verfolgten Politik zugrunde liegen, beschrieben; daran schließen sichdie Empfehlungen (linke Spalte) und bewährten Praktiken (rechte Spalte neben den entspre-chenden Empfehlungen) in tabellarischer Form an. Gelten diese Empfehlungen nur für eineoder zwei Arten von Grenzen, so ist dies im Text vermerkt.

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TEIL 1: GRENZEN, GRENZÜBERWACHUNG UND GRENZKONTROLLE

A. INTEGRIERTES GRENZSICHERHEITSMODELL (MECHANISMUS MITVERSCHIEDENEN STUFEN/FILTERN)

1. EINLEITUNG

Ein umfassendes Grenzmodell ist ein wichtiges Instrument für die Gewährleistung der innerenSicherheit, insbesondere zur Verhinderung der illegalen Einwanderung. Hierzu gehört dieDurchführung ergänzender Maßnahmen auf verschiedenen Ebenen. In diesem Zusammen-hang können vier Stufen ermittelt werden:

(1) Tätigkeiten in Drittländern, insbesondere in den Herkunfts- und Durchreiseländern, ein-schließlich der Informationserhebung durch Verbindungsbeamte und die Schlüsselrolleder konsularischen Auslandsvertretungen beim Visumerteilungsverfahren;

(2) internationale Zusammenarbeit an der Grenze;

(3) Maßnahmen an den Außengrenzen: Grenzverwaltung (Grenzkontrollen und Grenz-überwachung);

(4) weitere Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten sowie der Schengen-Staatengemeinsam.

Die Kohärenz dieser Maßnahmen und ihrer Durchführung in den Schengen-Staaten ist derSchlüssel zum Erfolg des allgemeinen Grenzmodells.

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2. DIE VIER STUFEN

2.1. Tätigkeiten in Drittländern (Herkunfts- und Durchreiseländer)

a) Die erste vor Ort zunächst erforderliche Maßnahme ist die Beratung durch Ver-bindungsbeamte und Dokumentenberater in Drittländern, die Herkunfts- oderDurchreiseländer und damit Ausgangspunkt der mit der illegalen Einwanderungverbundenen Gefahren sind (Artikel 47 Absatz 4 des Übereinkommens von 1990zur Durchführung des Schengener Übereinkommens, nachstehend "SchengenerDurchführungsübereinkommen (SDÜ)" genannt, und SCH/Com-ex (98) 59 REV).Bedienstete der Schengen-Staaten, die in den konsularischen Auslandsvertretun-gen arbeiten, sowie Mitarbeiter von Beförderungsunternehmen werden von Sach-verständigen ausgebildet, damit sie gefälschte Dokumente vor Beginn der Reiseerkennen können.

Bei der Visumerteilung und der Beförderung von Passagieren auf dem Luft- undSeeweg ist es von großer Bedeutung, ge- und verfälschte Dokumente erkennen zukönnen, damit die unerlaubte Einreise in das Gebiet der Schengen-Staaten verhin-dert werden kann. Mit der Ausbildung durch Dokumentenberater wird einwesentlicher Beitrag zur Feststellung dieser gefälschten Dokumente durch dieBediensteten in den Konsularvertretungen der Schengen-Staaten und die Beförde-rungsunternehmen geleistet.

b) In der zweiten Stufe sollten die Konsularvertretungen der Schengen-Staaten imRahmen der Visumerteilung eine eingehende Kontrolle der Anträge durchführen(siehe die Artikel 15 und 17 SDÜ und die Bestimmungen der GemeinsamenKonsularischen Instruktion über die Visa). Dies umfasst eine Dokumenten-kontrolle und eine EDV-gestützte Überprüfung nach Artikel 96 SDÜ. DieKonsularvertretungen sollten gewährleisten, dass sensible Informationen undBlankodokumente auf angemessene Weise geschützt und aufbewahrt werden.

Durch eine systematische Anwendung der EG-/Schengen-Visumvorschriftensollte es möglich sein, die illegale Einwanderung an der Wurzel zu bekämpfen. Indiesem Zusammenhang ist die Bedeutung einer intensiven konsularischenZusammenarbeit hervorzuheben.

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c) Auch Beförderungsunternehmen sind verpflichtet, gemäß den nationalen Rechts-vorschriften auf der Grundlage des Artikels 26 Absatz 1 Buchstabe b SDÜ alleerforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass Drittstaats-angehörige, die auf dem Luft-, See- oder Landweg (siehe Artikel 26Absatz 3 SDÜ) befördert werden, über die erforderlichen Reisedokumente für dieEinreise in das Gebiet der Schengen-Staaten verfügen. Werden Drittstaats-angehörige, die nicht im Besitz der erforderlichen Dokumente sind, in einenSchengen-Staat befördert, sind Sanktionen gegen die Beförderungsunternehmenzu verhängen und die Beförderungsunternehmen sind grundsätzlich verpflichtet,diese Passagiere rückzubefördern. Das Personal der Beförderungsunternehmensollte entsprechend geschult werden. Der betreffende Artikel des SDÜ wurdedurch die Richtlinie 2001/51/EG vom 28. Juni 2001 (L 187 vom 10. Juli 2001,S. 45) ergänzt.

2.2. Bilaterale und internationale Zusammenarbeit an der Grenze

a) Bei der internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Grenzsicherheit kannzwischen multilateraler, bilateraler und lokaler Zusammenarbeit unterschiedenwerden. In diesem Zusammenhang sind Übereinkommen mit Nachbarländernüber die Zusammenarbeit im Bereich der Grenzverwaltung ein wirksames Instru-ment für eine erhöhte Grenzsicherheit. Hierzu können geeignete Mechanismenvorgesehen werden, wie der Informationsaustausch, die Einrichtung geeigneterKommunikationsmechanismen, die Bezeichnung örtlicher Kontaktstellen, Dring-lichkeitsverfahren, die sachliche Beilegung von Streitigkeiten zur Vermeidungpolitischer Zwischenfälle usw.

Ferner sollten im Seebereich über die Außengrenzen hinausgehende regionaleKooperationsstrukturen aufgebaut werden. Mit diesen Initiativen sollte dieZusammenarbeit aller Länder in der Region verstärkt werden.

b) In Bezug auf die Zusammenarbeit mit Nachbarländern wird es für notwendiggehalten, dass die Durchreisestaaten aktiv mitwirken, indem sie für eine optimaleSicherung der Grenzen sorgen und über den Grenzbereich hinaus Maßnahmenvorsehen, d.h. eine einheitliche Rückführungspraxis - wenn die Einreise nichtzulässig ist und der Rückführung keine Hindernisse aufgrund ernsthafterBedenken humanitärer oder völkerrechtlicher Art entgegenstehen (z.B. das GenferAbkommen über den Status der Flüchtlinge, die Europäische Menschenrechts-konvention).

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2.3. Maßnahmen an den Außengrenzen

Der Schlüsselbereich der allgemeinen Grenzstrategie ist eine funktionierende Grenz-verwaltung, die Grenzkontrollen und eine Grenzüberwachung auf der Grundlage einerRisikoanalyse umfasst. Artikel 6 SDÜ legt klar den entsprechenden Rahmen fest, dermit dem Gemeinsamen Handbuch umzusetzen ist, wobei beide Instrumente sich gegen-seitig ergänzen. Wesentliche Elemente der Grenzverwaltung sind die folgenden Grund-sätze: 1. Alle Personen, die die Außengrenze überschreiten, werden einer systemati-schen Kontrolle unterzogen und 2. zwischen den Grenzübergangsstellen ist eine wirk-same Grenzüberwachung zu gewährleisten.

In diesem Zusammenhang sollten alle geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, um dieinterne Sicherheit zu gewährleisten und die illegale Einwanderung zu vermeiden:

Im Bereich der Grenzverwaltung sind kohärente Rechtsvorschriften auf der Grundlageder EG-/Schengen-Anforderungen erforderlich (z. B. Gesetz über den Grenzschutz,Datenschutzvorschriften). In Bezug auf die Infrastruktur müssen geeignete Vorkeh-rungen für die Durchführung der Grenzkontrollen und die Grenzüberwachung zur Ver-fügung stehen. Die für diese Aufgaben zuständigen Bediensteten müssen professionellvorgehen und eine Sonderausbildung erhalten. Es sind angemessene personelleRessourcen erforderlich. Die genauen Anforderungen hängen von mehreren Faktoren ab(geografischer Lage, Grenzverkehrsaufkommen, usw.). Darüber hinaus ist ein klaresKonzept für die Ausbildung (Grundausbildung und Fortbildung) erforderlich, das dieoperativen Fähigkeiten, Kenntnisse der Rechtsvorschriften, Sprachkenntnisse usw.umfasst.

Die Ausstattung sollte an die Situation an der Grenze angepasst sein. Eine funktionie-rende interne Koordinierung ist auf allen Ebenen notwendig (Zuständigkeit bestimm-ter Behörden für bestimmte Aufgaben, Vermeidung von Kompetenzlücken). Der Infor-mationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden (Grenzschutz, Zoll, Polizei,Justizbehörden, Staatsanwaltschaft), einschließlich eines Mechanismus für die Bei-legung von Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Behörden, ist von wesentlicherBedeutung. Ferner sollten die operative Aspekte geregelt werden (z.B. kompatibleKommunikationsmittel).

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Die vereinbarte internationale/bilaterale Zusammenarbeit sollte vor Ort konkretGestalt annehmen (z.B. Informationsaustausch, gemeinsame Kontrollen, Regelung vonRückübernahmefällen). In Bezug auf die drei unterschiedlichen Kategorien vonGrenzen (Luft, See, Land) sind jeweils besondere Anforderungen zu erfüllen (so solltenauf den Flughäfen physische Vorkehrungen getroffen werden, um die Passagiersströmevon Drittlandsflügen und Binnenflügen zu trennen; auf kleineren Flughäfen müssen diePassagiersströme systematisch überwacht und begleitet werden).

2.4. Weitere Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten

a) Als Maßnahmen zur Verhinderung der illegalen Einwanderung und der grenz-überschreitenden Kriminalität sollten im Gebiet der Schengen-Staaten gemäß deninnerstaatlichen Rechtsvorschriften und nach Möglichkeit auf der Grundlage derÜbereinkommen über die polizeiliche Zusammenarbeit nach Artikel 39 Absätze 4und 5 SDÜ verbesserte Fahndungs-, Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen aufder Grundlage nationaler Informationen durchgeführt werden. Da die Problemeder Migration und der Kriminalität nicht auf ein Gebiet beschränkt sind, solltendie internationalen Schmuggelrouten in Zukunft den wichtigsten Aufgabenbereichder nationalen Polizei in Übereinstimmung mit den nationalen Rechtsvorschriftendarstellen. Wenn das Gemeinwohl oder die nationale Sicherheit es erfordern, kannein Schengen-Staat nach Konsultation der anderen Schengen-Staaten beschließen,an der Binnengrenze erneut für einen begrenzten Zeitraum der Situation ange-messene nationale Grenzkontrollen durchzuführen.

b) Die letzte Phase in geografischer und zeitlicher Hinsicht bildet die Rückführunggemäß den nationalen Rechtsvorschriften (siehe Artikel 23 SDÜ und die Richt-linie 2001/40/EG vom 28. Mai 2001, L 149 vom 2. Juni 2001, S. 34) von Dritt-staatsangehörigen, die unrechtmäßig in das Schengen-Gebiet eingereist sind,keinen Aufenthaltstitel haben, und gegen deren Rückführung keine Gründehumanitärer oder völkerrechtlicher Art vorliegen (z.B. das Genfer Abkommenüber die Rechtsstellung von Flüchtlingen, die Europäische Menschenrechts-konvention.)

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3. SCHLÜSSELELEMENTE FÜR DIE ORNUNGSGEMÄSSE ANWENDUNG DESINTEGRIERTEN GRENZSICHERHEITSMODELLS

Der Schwerpunkt sollte auf der Koordinierung der Aufgaben zwischen den zuständigenDienststellen beim Umgang mit Informationen und Berichten, im Rahmen der Ausbildungund bei Maßnahmen zur Beseitigung von Unregelmäßigkeiten liegen. Die Koordinierung indiesen Bereichen sollte auch für die regionale und örtliche Ebene gelten.

Ein weiteres zu beachtendes Schlüsselelement dieser Methode ist die Lagebewertung. Sosollte die Anwendung des Grenzsicherheitsmodells auf die Umstände an den jeweiligenGrenzen abgestimmt werden. Die ständige Bewertung sollte auf der Grundlage gültiger undzuverlässiger Daten vorgenommen werden, die auch an die anderen Schengen-Staaten weiter-geleitet werden könnten. Erforderlichenfalls sollten auch die bereitgestellten Mittel dement-sprechend angepasst werden.

In der Regel sollten die grenzpolizeilichen Aufgaben von besonders ausgebildeten Fach-kräften übernommen werden. Personen mit weniger Erfahrung sollten nur für Nebenaufgabenzur Unterstützung der Fachkräfte eingesetzt werden. Bei Aufgaben, deren Erledigung dieNutzung personenbezogener Daten oder die Abfrage vertraulicher Register oder Entscheidun-gen umfasst bzw. die sich auf die physische Unversehrtheit oder die Freiheit einer Personauswirken, sind keine Ausnahmen zulässig.

Zur Förderung des gegenseitigen Vertrauens sollte jeder Schengen-Staat in der Lage sein,gültige und zuverlässige Informationen über die Lage an seinen Grenzen sowie die ange-wandten Grenzkontroll- und Grenzüberwachungsmaßnahmen zu liefern. Die Kenntnisse überdie Situation an den Grenzen stehen in direkter Verbindung zu den Kenntnissen über dieLeistungsfähigkeit der Grenzverwaltungssysteme. Zuverlässige Schätzungen in Bezug auf dieGrenzkontrollen und die Grenzüberwachung sollten unter anderem auf umfassenden Kennt-nissen der regionalen und örtlichen Gegebenheiten basieren. Zur Erreichung der obengenannten Ziele und zur Erleichterung einer kostenwirksamen Nutzung der Ressourcensollten an den Grenzen verschiedene Methoden angewandt werden. Bei der Bewertung undder Entwicklung dieser Methoden sind Begriffe wie Risikoanalyse, Intelligence, Datenfluss-management, Lagebewusstsein, Reaktionskapazität und Informationsaustausch mit anderenSchengen-Staaten hilfreich.

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Die Risikoanalyse kann als ein Instrument zur Optimierung der Grenzverwaltung sowie zur

Erhebung zuverlässiger Informationen über die Lage an der Grenze betrachtet werden. Sie

sollte der jeweiligen Art der Grenzen angepasst sein.

In der Praxis erfordert dies eine Evaluierung der zu kontrollierenden Personen, Fahrzeuge,

Wasserfahrzeuge und Flüge. Da diese Evaluierung im Echtzeitverfahren im Rahmen einer

taktischen Situation erfolgt, kann diese Methode als taktische Risikoanalyse bezeichnet

werden. An der Außengrenze sollten alle Personen gemäß dem Gemeinsamen Handbuch

kontrolliert werden. Zur Ermittlung grenzüberschreitender Kriminalität sollte ein besonderer

Schwerpunkt auf den Verfahren zur Kontrolle verdächtiger Zielobjekte liegen. Das Personal

sollte mit den Risikoindikatoren, Risikoprofilen und typischen Modi operandi der grenzüber-

schreitenden Kriminalität vertraut sein. Ferner sollte das Personal über namentlich bekannte

Zielobjekte der Überwachung und der Kontrolle unterrichtet sein. Die Risikoanalyse und die

Grenzverwaltung müssen durch eine systematische Intelligence-Arbeit unterstützt werden.

Die Grenzverwaltungsmodelle sollten die Möglichkeit bieten, Erkenntnisse zusammen-

zutragen, sie zu analysieren und die Ergebnisse dieser Analyse schließlich bei der praktischen

Arbeit zu berücksichtigen.

Im Hinblick auf einen realistischen Einblick in die bestehenden Unregelmäßigkeiten zum

Zwecke des mittel- oder langfristigen operativen Managements sollte Folgendes beurteilt

werden:

● das von den Behörden in Bezug auf den illegalen Grenzübertritt festgelegte Risiko-

niveau

● der Umfang der festgestellten Unregelmäßigkeiten

● der geschätzte Umfang der nicht aufgedeckten Unregelmäßigkeiten.

Hiermit soll sichergestellt werden, dass die Ressourcen optimal an den Grenzen genutzt wer-

den, um in Bezug auf den illegalen Grenzübertritt ein angemessenes Risikoniveau zu wahren.

Ferner sollte das Managementsystem auf allen Verwaltungsebenen bewertet werden, um die

Schwachstellen oder Lücken des Modells zu ermitteln. Diese bestehen, wenn angenommen

werden kann, dass die Grenze bei sehr niedrigem oder gar ohne Risiko überschritten werden

kann.

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B. EINZELHEITEN DER EMPFEHLUNGEN UND DER BEWÄHRTEN PRAKTIKEN

EMPFEHLUNGEN/BEWÄHRTE PRAKTIKEN

Empfehlungen Bewährte Praktiken1. Strategie und Organisationsstruktur

1.1. Allgemeine Strategie für die Grenz-verwaltung + Risikobewertung

- Ausarbeitung eines nationalen Plans zurFestlegung der Maßnahmen, die in denHerkunfts- und Durchreiseländern, an denSchengen-Außengrenzen und in denjeweiligen Schengen-Staaten zu ergreifensind

- die Grenzverwaltung ist eine Aufgabe, dieein sehr professionelles Vorgehen erfor-dert

- erleichterte und funktionelle ministerielleZuständigkeiten für die Grenzverwaltung.Eine zentralisierte Überwachung und Wei-sungen für die Grenzkontrollen und dieGrenzüberwachung unter der Leitungeines Ministeriums, das für den Bereich"Justiz und Inneres" zuständig ist

- die zuständige Behörde ist ein spezialisier-ter Polizei-/Grenzschutzdienst (keine mili-tärische Einheit)

- Sicherstellung einer wirksamen Grenz-verwaltung anhand der Unterstützungdurch technologische Mittel, Ausstattungund Personal, mobil und standortgebun-den, in der Luft, oder auf dem Land/derSee, in Uniform oder in zivil

- die Grenzkontrollen und dieGrenzüberwachung sollten von speziellausgebildeten Bediensteten derselben, fürdie Grenzverwaltung zuständigen Behördedurchgeführt werden, die nach Möglichkeiteinem nationalen Ministerium untersteht

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Empfehlungen Bewährte Praktiken- ständige Analyse im Hinblick auf die

Zuteilung von Personal und technischerRessourcen

- Durchführung einer Bewertung, umsicherzustellen, dass die Grenzverwaltungden Anforderungen nach Artikel 6 SDÜentspricht, und um festzustellen, obAnpassungen der Grenzverwaltung erfor-derlich sind. Nach Artikel 7 ist ein Aus-tausch aller einschlägigen Informationenerforderlich.

- auf internationaler Ebene sollte die Grenz-verwaltung in bilateralen Abkommen ge-regelt sein

- die Zusammenarbeit und die Koordinie-rung der Zuständigkeiten der jeweiligenDienststellen sollten in einem offiziellenRechtsakt geregelt sein

Diese Abkommen/Rechtsakte sollten dengesamten Bereich der grenzüberschreitendenZusammenarbeit erfassen, d.h. gemeinsameRisikoanalysen, Erfahrungsaustausch, Zusam-menarbeit bei der Aus- und Fortbildung,Zusammenarbeit bei den Ermittlungen

1.2. Erkenntnisse und Datenflussmanagement

- zwischen der örtlichen und der zentralenEbene der Grenzverwaltung sollte eingegenseitiger Informationsaustausch ein-gerichtet werden

Es wird ein sicherer Datenbestand eingerichtet,um Erfahrungen zwischen den Einheiten auszu-tauschen und Informationen über Zielobjektevon Intelligence-Maßnahmen weiterzuleiten.Dieser Datenbestand steht im Rahmen derGrenzverwaltung zur Verfügung

- die örtlichen Behörden sollten angewiesenwerden, Informationen über die illegaleEinwanderung und andere Unregelmäßig-keiten beim Grenzübertritt auszutauschen,diese auf örtlicher Ebene zu analysierenund sie an die zentrale Ebene weiter-zuleiten

Im Hinblick auf besondere Analysen und denAustausch von Informationen wird ein Netz vonIntelligence-Verbindungsbeamten eingerichtet,um die jeweiligen Einheiten und die verschiede-nen organisatorischen Ebenen miteinander zuverbinden

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Empfehlungen Bewährte Praktiken- auf zentraler Ebene sollten landesweit alle

Informationen eingeholt, zu einem ver-wertbaren Ergebnis verarbeitet und an dieörtlichen Behörden weitergeleitet werden,damit sie im Rahmen der taktischen Risi-kobewertung und der operativen Planungeingesetzt werden können

- Datenflussmanagement kann als Mittel zurBewertung der Effizienz des Informa-tionsaustausches innerhalb und zwischenden für die Grenzverwaltung zuständigenBehörden eingesetzt werden. Weitere zubewertende Elemente sind die Verfügbar-keit von und der Zugang zu wesentlichenDaten

Die im Intelligence-Datenbestand enthaltenenDaten sind nur auf spezifischen Antrag zugäng-lich; das Zugangsrecht wird von einer Über-wachungseinheit kontrolliert.

1.3. Regionale oder örtliche Strategie

- ggf. Erarbeitung regionaler Pläne auf derGrundlage der Risikobewertung

intensive Zusammenarbeit zwischen allenStrafverfolgungsbehörden im nationalenGrenzgebiet

- Zusammenarbeit mit den Strafverfol-gungsbehörden der Nachbarländer

- das Einholen von Informationen bei derBevölkerung sollte gefördert werden;diese Informationen sollten erforderlichen-falls bei Risikoanalysen und operativenTätigkeiten herangezogen werden

- Einrichtung eines Zugangs für die Bevöl-kerung im Hinblick auf die Eingabe undAbfrage von Informationen (Internet usw.)

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Empfehlungen Bewährte Praktiken

1.4. (funktionelle) Organisationsstruktur

- Koordinierung aller Tätigkeiten auf zent-

raler, regionaler und örtlicher Ebene

- Aufbau der Kapazitäten zur erfolgreichen

Bekämpfung des illegalen Grenzübertritts

- Im Rahmen der Organisationsstruktur

sollten für die Grenzkontrollen

/Grenzüberwachung notwendige hoch-

spezialisierte Dienste vorgesehen sein

(z.B. im Bereich der ge- und verfälschten

Dokumente)

- Festlegung des Zeitraums, innerhalb des-

sen eine Streife im Falle einer Alarmmel-

dung die Grenze erreichen muss

- Einrichtung eines Mechanismus oder einer

Organisation zur lokalen und regionalen

Koordinierung

- Einsatz von spezialisierten Bedienste-

ten/Teams/Einheiten - erforderlichenfalls

auf verschiedenen Ebenen - zur Bekämp-

fung des illegalen Grenzübertritts

- Nach der Organisationsstruktur steht für

jede Schicht oder an jeder Grenzüber-

gangsstelle ("GÜS") ein auf ge- und ver-

fälschte Dokumente spezialisierter

Bediensteter und ein Bediensteter mit den

notwendigen Sprachkenntnissen zur Ver-

fügung

1.5. Verfügbarkeit und ständige Anwesenheit

- je nach Lage Sicherstellung der Verfüg-

barkeit und der ständigen Anwesenheit des

Personals

1.6. Lagebewusstsein und Reaktionsfähigkeit

Zur Bewertung des Risikos eines illegalen

Grenzübertritts an den grünen und blauen Gren-

zen sind die Begriffe Lagebewusstsein und

Reaktionsfähigkeit hilfreich.

Die Landgrenzen werden ständig überwacht

(durch Bedienstete oder technische Vorrichtun-

gen). Ist dies nicht möglich, kann die

Überwachungszeit durch

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Empfehlungen Bewährte Praktiken Das Lagebewusstsein vermittelt ein Bild davon,inwieweit die Behörden in der Lage sind, grenz-überschreitende Bewegungen festzustellen undKontrollmaßnahmen angemessen zu begründen. In der Praxis gibt das Lagebewusstsein an, wiedie Behörden die Zeitspanne und das Gebiet fürdie Durchführung der folgenden drei Aufgabenbestimmen:- Feststellung von Bewegungen, die

möglicherweise Versuche eines illegalenGrenzübertritts darstellen

- Identifizierung der festgestellten Ziel-objekte

- Analyse der identifizierten Zielobjekte zugegebener Zeit

Anhand der Reaktionsfähigkeit auf See oder zuLand wird bewertet, wie schnell ein Punkt er-reicht werden kann, an dem eine grenzüber-schreitende Bewegung kontrolliert werden muss;ferner wird bewertet, wie viel Zeit und Mittel füreine angemessene Reaktion auf ungewöhnlicheUmstände zur Verfügung stehen. LetztererAspekt bezieht sich auch auf die Lage auf denFlughäfen.

Spürhunde erhöht werden. Die Hunde dürfenbeim Kontakt mit Personen, die die Grenze ille-gal überschreiten, nicht aggressiv oder unkon-trollierbar sein.

Im Seebereich erfasst das VTMIS (oder eindamit kompatibles System) den gesamten zubewertenden Seebereich und die Häfen. MitHilfe dieses Systems werden alle Schiffe festge-stellt und identifiziert. Sobald ein Schiff identi-fiziert wurde, wird es immer wieder von demSystem erkannt. Das System wird durch land-gestütztes Personal und Flugzeuge unterstützt.Diese mobilen Einheiten führen Aufgaben zurgenauen Identifizierung durch, beseitigenLücken und tragen Informationen andererQuellen zusammen. In den Häfen kann dasHafengebiet auf der Grundlage einer Risiko-analyse völlig abgegrenzt und ständig überwachtwerden. In diesen Fällen werden alle Personen,die sich in das Hafengebiet begeben bzw. esverlassen, einer Kontrolle unterzogen.

- Einsetzung von Bereitschaftsstreifen

Auf See sollte jederzeit eine mobile Einheit ein-gesetzt werden können, damit Fahrzeuge, dieversuchen, die Küste zu erreichen, ständigüberwacht werden können.

23

Empfehlungen Bewährte Praktiken

2. Infrastruktur

2.1. Einreise- und Ausreisekontrollen

- Es sollten Vorkehrungen getroffen wer-

den, damit die vorgeschriebenen Ein- und

Ausreisekontrollen durchgeführt werden

können.

- An den Landgrenzen sollte eine Trennung

jeglichen grenzüberschreitenden Einreise-

und Ausreiseverkehrs vorgesehen werden.

Dies gilt auch für die Seegrenzen in Bezug

auf das Fahrzeug und die Grenzkontrollen.

2.2. Organisation der Grenzüberwachung

- Die Grenzüberwachung kann durch Per-

sonal (mit Hilfe technischer Mittel) vorge-

nommen werden oder vorwiegend über

vom Personal gesteuerte, sehr leistungs-

fähige Techniken erfolgen. Unter dem

Gesichtspunkt der Wirksamkeit sind die

Mittel an das Verkehrsaufkommen, die

Personalstärke, die Ausstattung und das

Migrationsrisiko anzupassen.

- Gestaltung der Infrastruktur (Gebäude

usw.) in entsprechender Dichte je nach

Mobilität, Personalstärke, regionaler Ver-

kehrsinfrastruktur und Migrationsrisiko.

24

Empfehlungen Bewährte Praktiken

2.3. Organisation der Grenzübergangsstelle

- Informationsaustausch mit dem Nachbar-

land über die Einrichtung einer GÜS im

Hinblick auf einen gewissen Grad an

Koordinierung (Land)

- Koordinierte Einrichtung von GÜS mit

dem Nachbarland im Hinblick auf einen

gezielten Mitteleinsatz (Umfang, Fahr-

spuren, Einrichtungen) (Land)

- Einrichtung von GÜS unter Berücksichti-

gung der Erfahrungen der Schengen-Staa-

ten und der regionalen Gegebenheiten; es

kann möglicherweise entweder ein großes

Modell oder eine kleine GÜS erwogen

werden. Die Reisenden sollte sich an ver-

gleichbare Verfahren gewöhnen können.

- Deutliche Kennzeichnung der GÜS und

deutlicher Hinweis auf die geltenden Vor-

schriften

- Schilder für den grenzüberschreitenden

Verkehr mit Informationen in verschiede-

nen Sprachen (je nach Art der GÜS und

unter Berücksichtigung des Nachbarlandes)

oder international verwendeten Piktogram-

men

- Absicherung der GÜS durch Umzäunung

(Land)

- Die Grenzkontrollen werden in besonde-

ren Kontrollkabinen oder an Schaltern

oder ggf. mit Hilfe einer beweglichen

Ausstattung durchgeführt.

- in Gebäuden werden spezielle Schalter

oder Kabinen für die jeweiligen Aufgaben

vorgesehen und entsprechend eingerichtet

- diese Einrichtungen müssen allen zustän-

digen nationalen Dienststellen/Behörden

zur Verfügung gestellt werden

25

Empfehlungen Bewährte Praktiken

Außerhalb der Gebäude werden Kontroll-kabinen mit der notwendigen Ausstattungvorgesehen

- Vermeidung des unbefugten Zugangs(insbesondere zu Computersystemen)

- Ausarbeitung standardisierter Kriterien für

die Herstellung der Kontrollkabinen (inBezug auf die Sicherheit und die tech-nische Ausstattung)

- die Kontrollkabine sollte so ausgerichtetsein, dass die Passagiere frontal auf sie zugehen (Flughafen, See)

- Kommunikation

Alle Einheiten sollten über ein geeignetesKommunikationssystem im Echtzeit-verfahren jederzeit Zugang zu Informatio-nen über wichtige Ereignisse haben.

2.4. Trennung der Passagierströme

Bauliche Gestaltung

Trennung in den Häfen Trennung des Passagiersstroms von Fähr-schiffen, damit sich der Außengrenzverkehrzwischen dem Fahrzeug und der Grenzkontrollenicht mit dem innerstaatlichen Verkehr ver-mischen kann. Diese Trennung muss grundsätz-lich durch bauliche Vorrichtungen gewährleistetwerden (Trennungswände, Zäune. usw.). Inkleineren

- Kontrollkabine, von der aus die Bediens-teten die vor der Kabine wartenden Passa-giere überblicken können

26

Empfehlungen Bewährte Praktiken Häfen mit geringerem Verkehrsaufkommenkönnen die Vorrichtungen durch eineÜberwachung ersetzt werden.

Trennung auf den Flughäfen

Durch bauliche Anpassungsmaßnahmen auf denFlughäfen muss vermieden werden, dass Perso-nen oder Dokumente aus dem Nicht-Schengen-Bereich in den Schengen-Bereich und umge-kehrt gelangen können.

Auf Flugplätzen, auf denen es das Verkehrsauf-kommen zulässt, kann die Trennung derPassagierströme erfolgen, indem diese systema-tisch überwacht und begleitet werden.

Verfahren

Identifizierung der Schengen- und der Nicht-Schengen-Flüge

Möglichst enge Zusammenarbeit mit Dritten aufFlughäfen unter besonderer Berücksichtigungder Anschlussflüge

Rechtzeitige Bereitstellung der notwendigenInformationen für die Grenzverwaltungs-behörden. Schaffung einer Verbindung zumLuftfahrt-Informationssystem

Getrennte Terminals für den Schengen- und denDrittlandsverkehrGetrennte Ebenen, die ausschließlich für denSchengen- bzw. den Drittlandsverkehr bestimmtsindEine sichere Trennung kann durch Trennwände,Glaswände, Metallgitter usw. erzielt werden, dievom Boden bis zur Decke reichen sollten.

- Bei Flügen mit hohem Risiko sindKontrollen am Flugsteig vorzunehmen

Entsprechende Überwachung der Flüge anhandeines Echtzeitverfahrens, das mit der Behördefür die Zivilluftfahrt vereinbart wurde.

Einsatz von Bussen zur Beförderung der Passa-giere von entfernt gelegenen Parkplätzen zumoperativen Flughafenbereich

27

Empfehlungen Bewährte Praktiken

2.5. Kontrollspuren

Trennung zwischen a) EU- und EWR- Staats-

angehörigen und b) Nicht-EU/Nicht-EWR-

Staatsangehörigen (Flughäfen und Häfen)

Die Anzahl und die Größe der Spuren sollten

eine reibungslose und schnelle, gleichzeitig

jedoch eine Schengen-kompatible Grenz-

kontrolle und -überwachung ermöglichen

- auf der Ebene der zuständigen Behörden

beider Nachbarländer abgestimmte Abfer-

tigung der Verkehrsströme

- flexible Organisation der Kontrollspuren

und Sicherstellung einer schnellen und

wirksamen Reaktion. Trennung der Fahr-

spuren je nach Arten des Grenzverkehrs

- Organisation der Grenzkontrollen, wobei

die Einreisekontrolle vorrangig ist

- Im Hinblick auf einen reibungslosen Ver-

kehr Einrichtung getrennter Spuren für die

Kontrolle von EWR-Staatsangehörigen, von

Drittstaatsangehörigen und gegebenenfalls

von Angehörigen des Nachbarlands. Nach

Möglichkeit Anpassung der Lage an die für

EWR- und Nicht EWR-Staatsangehörigen

vorgeschriebenen Kontrollen.

Klare Markierung der Spuren für die Reisenden

(Kfz, Fußgänger, LKW, Busse, erforderlichen-

falls CD/CC). Möglichkeit einer flexiblen

bedarfsgerechten Anpassung der Spuren.

3. Personal

3.1. Angemessenheit

- eine wirksame Grenzkontrolle und -über-

wachung setzt voraus, dass die Personal-

stärke auf der Grundlage einer Analyse der

Risikobewertung entsprechen muss

- Prüfung vergleichbarer Situationen in

anderen Schengen-Staaten, die als Beispiel

dienen können

28

Empfehlungen Bewährte Praktiken3.2. Kriterien für die Einstellung neuen

Personals - Schriftliche Vorschriften für die Einstel-

lung neuen Personals - physische Eignung - Erfüllung der moralischen und rechtlichen

Anforderungen (Strafregister (Gerichts-/Rechtsregister) usw.)

3.3. Professionelles Vorgehen

- Es ist ein sehr professionelles Vorgehenauf der Grundlage einer abgeschlossenenAusbildung erforderlich. (Die einschlä-gigen Anforderungen sind unter der Über-schrift "Aus- und Fortbildung" aufgeführt,siehe 1.4)

- es soll eine regelmäßige Bewertung vor-

genommen werden, bei der die Zufrieden-heit mit dem Arbeitsplatz, die persönlicheLeistung, die Arbeitsbedingungen sowiedie Verlässlichkeit des jeweiligenBediensteten beurteilt werden

- Es ist ein Rotationssystem für das Personalvorzusehen. Insbesondere zu Beginn derberuflichen Laufbahn wird dies im Hin-blick auf einen effizienten Einsatz alsnützlich angesehen.

4. Aus- und Fortbildung

4.1. Grundausbildung

Das operative Personal sollte eine Ausbildungabsolviert haben, die alle ihre künftigen Auf-gaben umfasst. Hierzu sollte u.a Folgendesgehören: - Kenntnisse der einschlägigen

29

Empfehlungen Bewährte Praktiken Schengen- und EG /EU-Bestimmungen - Grundregeln und -verfahren - Dokumentenkontrolle (gültige, ge- und

verfälschte Dokumente) - Voraussetzungen für die Ein- und Ausreise

und den Aufenthalt - Koordinierung und Zusammenarbeit mit

anderen Dienststellen - besondere Zusammenarbeit zwischen den

Schengen-Staaten im Schengen-Gebiet(Dublin, Rückübernahme, usw.)

- polizeiliche Zusammenarbeit - Schengener Informationssystem- justizielle Zusammenarbeit

4.2. Fortbildung

- Es sollte die Möglichkeit bestehen, dieProgramme entsprechend der Risiko-bewertung flexibel zu gestalten.

- Es muss ein Ausbildungsprogramm ausge-arbeitet werden, das regelmäßige Schulun-gen/Briefings während der Arbeitszeitumfasst.

4.3. Sprachausbildung

- Mündliche Kenntnisse einer Fremd-sprache, die für die jeweiligen Aufgabenvon Interesse ist

4.4. Technische Sonderausbildung zur Erken-

nung von Fälschungen undVerfälschungen

- Sonderausbildung im Bereich der Erken-

nung ge- und verfälschter Reisedokumente

Im Rahmen der Organisationsstruktur sollten aufzentraler und lokaler Ebene Programme undMöglichkeiten zur beständigen Weiterbildungder Bediensteten vorgesehen sein; hierzu solltensie an Fortbildungs- und Schulungsmaßnahmenzu Fragen, die für ihre Aufgaben von Bedeutungsind, teilnehmen können.

Förderung des Erwerbs anderer, für die jewei-ligen Aufgaben erforderlicher Fremdsprachen(Sprachen der Nachbarländer oder derHerkunftsländer)

Die Bediensteten an allen GÜS sollten vonFachkräften ausgebildet werden.

30

Empfehlungen Bewährte Praktiken4.5. Sonderausbildung für Leitungsposition - Erfahrungen in einer ähnlichen Position auf

internationaler Ebene ist von Vorteil- Die Teilnahme an EPA-Fortbildungs-

programmen ist künftig empfehlenswert.5. Ausstattung

5.1. Empfohlene Ausstattung

5.1.1. Einleitung

Der nachstehende Absatz enthält eine Auflistungder Ausstattung, die für die Kontrollen der1. Stufe als erforderlich angesehen wird undbeständig optimiert werden sollte, sowie derzusätzlichen Anforderungen für die Kontrollender 2. Stufe, die auch für Züge sowie diebewegliche Ausstattung gelten. Es ist daraufhinzuweisen, dass die Verbindung zum SIS unddie Stempelausrüstung als Grundausstattungbetrachtet wird.

5.1.2. Kontrollen der 1. Stufe:

Für die Ein- und Ausreise an den GÜS sollte diefolgende Ausstattung vorhanden sein:- Rechner für die Abfrage des SIS und der

nationalen Systeme. Für die an Landerfolgende Kontrolle von Reisenden inKraftfahrzeugen in Seehäfen mit Fäh-rverkehr sowie für die Kontrollen aufFlughäfen mit beschränktem Verkehrsauf-kommen werden bewegliche Endgeräteverwendet; in den übrigen Fällen handeltes sich um ortsfeste Geräte.

- Dokumentenprüfgerät mit UV-Lampe,weißer Overhead-Lampe, Durchlicht usw.

Bildgebendes System für Kfz-Kennzeichen- Scanner für Lkws- Radioaktivitätssensoren- bewegliche/ortsfeste Röntgenanlage

31

Empfehlungen Bewährte Praktiken

− Vergrößerungsglas (8/10x)

− retroreflektierende Lampe

− Stempel; nach dem Gemeinsamen

Handbuch werden alle GÜS mit

Schengen-Stempeln für die Ein- und

Ausreise ausgestattet.

Das Abhandenkommen oder der Dieb-

stahl von Stempeln ist den Schengen-

Staaten schnellstmöglich zu melden.

5.1.3. Für eingehendere Kontrollen der

2. Stufe

Dokumentenprüfgerät zur Untersuchung der

Echtheit von Reisedokumenten mit IR- und

UV-Licht, Filtern usw.

− Stereo-Vergrößerungsglas, z.B. 40x

− Identifizierungsausrüstung und

-material (einschließlich Muster für den

Stempelabgleich)

− Gemeinsames Handbuch

− Handbuch echter und gefälschter Pässe

und Identitätsdokumente

Kommunikationsmittel

− Verfügbarkeit von Geräten und Tele-

fonen zur Kommunikation mit Konsu-

laten oder anderen Behörden der

Schengen-Staaten während der Grenz-

kontrollen

Die jeweiligen Nummern der Stempel sollten

für die einzelnen Bediensteten in einer Liste

eingetragen sein.

− Bildübertragungsgerät

− Gemeinsames Handbuch in elektro-

nisch abrufbarer Form

− Abrufbarkeit der Abbildungen echter

und falscher/gefälschter Dokumente in

elektronischer Form

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Empfehlungen Bewährte Praktiken

5.1.4. Bewegliche Ausstattung

An den GÜS, an denen es keine ortsfestenGeräte gibt, sollte eine bewegliche Aus-rüstung eingesetzt werden. Diese sollte sichwie folgt zusammensetzen:− Handlampe mit UV-Licht− Mini-Mikroskop (30x)− Vergrößerungsglas (8/10x)− Retroreflektierende Lampe (für 3M-

Sicherheitsfolie)− Handlampe für Overhead-Licht,

Durchlicht (Mini Maglite o.ä.)− Muster für den Stempelabgleich usw.− das SIS sollte ununterbrochen abrufbar

sein

5.2. Grenzüberwachung

Beobachtungs- und Kontrollausrüstung fürdie angemessene Überwachung des Grenz-gebiets zu jeder Jahreszeit und bei jederWetterlage (Tag und Nacht)

− bewegliches SIS-Endgerät− bewegliches Dokumentenlesegerät

Ein stark zentralisiertes technisches Über-wachungssystem für das Aufspüren und dieIdentifizierung eines Zielobjekts (überKamera), über das eine unmittelbare Reaktion(Streife) ausgelöst werden kann. Das Systemarbeitet mit Sensorfeldern, die aus verschie-denen Arten von (ortsfesten und beweg-lichen) Sensoren wie aktiven und passivenIR-Strahlen, Radar, Kameras, seismischenSensoren usw. gebildet werden. Die Sensor-felder und/oder einzelnen Sensoren sind ent-sprechend der Situation vor Ort installiert.Das System wird über Computer im Einsatz-zentrum zentral gesteuert, das den Einsatzvon aktiven

33

Empfehlungen Bewährte Praktiken

5.3. Transport/Mobilität Es sind Transportmöglichkeiten vorzusehen,die der örtlichen Infrastruktur, den regionalenGegebenheiten (meteorologische und topo-grafische Bedingungen, Bevölkerungsdichte),der Personalstärke und den Migrations-strömen Rechnung tragen.

Die Transportmöglichkeiten müssen rund umdie Uhr verfügbar sein.

5.4. Kommunikation und VerschlüsselungEs sind Verfahren für die Verschlüsselungder Kommunikation zwischen den einzelnenDiensten vorzusehen.

Streifen beschließen und überwachen undgegebenenfalls Verstärkung anfordern kann.

Wärmebildkameras (beweglich, ortsfestund/oder an Bord eines Fahrzeugs)Ferngläser für kurze und lange Entfernungen

Je nach der Lage vor Ort ist es empfehlens-wert, mit dem Nachbarland für die Kompa-tibilität der Funkgeräte, Telefon- und/oderDatenübertragungssysteme zu sorgen.

6. Koordination auf interner Ebene

− Koordination zwischen den verschie-denen nationalen Diensten(Polizei-Zoll-Grenzschutz, Betreiber imVerkehrsbereich)

-direkter und unmittelbarer Informationsaustausch zwischen den GÜS und denGrenzschutzbehörden

− Sitzungen der Dienstleiter auf allenEbenen, insbesondere auf internatio-nalen Flughäfen, regelmäßige Sitzun-gen der Dienstleiter, einschließlich derFlughafenbetreiber und der Behördenfür die Zivilluftfahrt

− gemeinsame Datenbank− gemeinsame Risikoanalyse− gemeinsame Schulungen− integriertes Vorgehen aller Stellen bei

der Bekämpfung der illegalen Einwan-derungVereinbarung eines Beschlussfassungs-verfahrens auf geeigneter Ebene

34

Empfehlungen Bewährte Praktikengemeinsame Einsätze unter gemein-samer Leitung

7. Verschiedene Formen der internatio-nalen Zusammenarbeit

Je nach Art der Grenze (Landgrenze, See-grenze, Flughafen) kann die internationaleZusammenarbeit in Form bilateraler odermultilateraler Abkommen, regionalerZusammenarbeit, über Verbindungsbeamteund -netze sowie unter Einbindung derBetreiber des Verkehrsbereichs erfolgen.Diese Abkommen sollten vorzugshalber inschriftlicher Form gestaltet sein.

7.1.1. Auf internationaler Ebene solltedie Grenzverwaltung inbilateralen Abkommen geregeltwerden (Landgrenzen).

7.1.2. Informationsaustausch mitanderen Schengen-Staaten inBezug auf die

Seegrenzen (Seegrenzen).

7.1.3. Informationsaustausch mit den

Einwanderungsbehörden des Herkunfts-

/Transitflughafens.

35

Empfehlungen Bewährte Praktiken

7.2. Regionale Zusammenarbeit

Unterstützung der Grenzbehörden desNachbarstaates im Wege des Informa-tionsaustauschs und der Übermittlungvon Daten, die für diese von Interessesind.

7.3. Verbindungsbeamte

Einrichtung eines Verbindungsbüros fürden Informationsaustausch auf derGrundlage von Abkommen oder einzel-staatlichen Rechtsvorschriften.

− Dokumentenberater/ Verbindungs-beamte zur Feststellung falscher odergefälschter Dokumente in den Konsu-laten oder den Herkunfts- und Transit-flughäfen (vgl. SCH/Com-ex (98) 59rev)

Mitarbeit in der Gruppe der IATA-Kontroll-instanzEinsetzung einer Gruppe von auf Einwan-derungsfragen spezialisierten Beamten aufden wichtigsten internationalen Flughäfen imHinblick auf die Bekämpfung der illegalenEinwanderung auf dem Luftweg.

Im Hinblick auf eine stärkere Zusammen-arbeit und einen besseren Informationsaus-tausch zwischen den Grenzschutzdienstenund den Fluggesellschaften sowie denDiensten, die für die Sicherheit des Luft-raums zuständig sind, wird empfohlen, dassdie am Flughafen tätigen Grenzschutzein-heiten an das ECFALIS-System (EuropeanCivil Aviation Conference FacilitationInformation System on Illegal Immigration -System der Europäischen Zivilluftfahrt-konferenz zur Übermittlung von Informa-tionen über die illegale Einwanderung) ange-bunden werden. In diesem Zusammenhang istdarauf hinzuweisen, dass jegliche Infor-mation, die von polizeilichem Interesse ist, ankooperative Stellen übermittelt werden sollte,nachdem sensible oder als geheim eingestufteDaten gelöscht wurden.

36

Empfehlungen Bewährte Praktiken

− Zusammenarbeit zwischen Ver-bindungsbeamten

Die Zusammenarbeit zwischen den Ver-bindungsbeamten der nordischen Staatenkönnte als Beispiel für ein künftiges Netzherangezogen werden.

Die Nutzung des EISICS-Systems wird alssinnvoll angesehen.

8. Vorschriften und Verfahren

8.1. Allgemeines

Es ist darauf hinzuweisen, dass die Einreise-und Ausreisekontrollen systematisch durch-zuführen sind. Ausnahmeregelungen inBezug auf die Grenzkontrollen sind nur unterbesonderen Umständen zulässig (dies gilt nurfür die See- und Landgrenzen).Die für die Grenzkontrollen und die Grenz-überwachung zuständigen Behörden solltennach den nationalen Rechtsvorschriftenbefugt sein, zur Bekämpfung der Grenzver-gehen über das reine Grenzgebiet hinausStreifen sowie Überwachungen und Ermitt-lungen durchzuführen.

37

Empfehlungen Bewährte Praktiken8.2. Vorschriften für den kleinen Grenzver-

kehr

Die Grundlage für den kleinen Grenzverkehrzwischen benachbarten Ländern bildenbilaterale Abkommen; Informationen übereventuelle Zwischenfälle sollten an dieübrigen Schengen-Staaten weitergeleitetwerden.

8.3. Bestimmungen für die Visumerteilungan der Grenze (Visa B und C)

Visa sollten grundsätzlich von den konsula-rischen Vertretungen erteilt werden. Nur inAusnahmefällen dürfen sie an den GÜS aus-gestellt werden.Es ist ein allgemeiner Leitfaden für alle GÜSzu erstellen, in dem die einzelnen Schritte beider Ausstellung eines Visums an der GÜSbeschrieben werden.

Für eine angemessene Entscheidung solltenalle auf nationaler Ebene und bei denSchengen-Staaten verfügbaren Informationenherangezogen werden.

Die Entscheidung und die ihr zugrunde-liegenden wichtigsten Gründe solltenregistriert werden.

Die erforderlichen Kontakte mit anderenSchengen-Staaten und deren Konsultationsollten nach einem standardisierten Verfahrenerfolgen.

• Die Entscheidung ist von einemhöheren Beamten oder von einemBeamten einer vorgesetzten Behörde zutreffen.

Abgesehen von der obligatorischen Abfragedes SIS und der nationalen Datenbank solltenInformationen anderer Dienste herangezogenwerden.

38

Empfehlungen Bewährte Praktiken

8.4. Seeleute auf der Durchreise

Die für Seeleute auf der Durchreise geltendenBestimmungen sind im Schengen-BeschlussComex (96) 27 aufgeführt.

Operationelle Aspekte der Bekämpfungder grenzüberschreitenden Kriminalität

Die operationelle Dimension derBekämpfung der grenzüberschreitendenKriminalität spielt bei der Grenzver-waltung eine wichtige Rolle.

Es ist daher wichtig, dass die betreffendenBehörden (Grenzschutz, Polizei, Zoll,Justiz usw.) rechtlich befugt sind, über dasreine Grenzgebiet hinaus zur Verhin-derung und Ermittlung der grenzüber-schreitenden Kriminalität tätig zu werden.

Die Schengen-Staaten sollten den vonihnen für die Bekämpfung der grenzüber-schreitenden Kriminalität festgelegtenRahmen beschreiben, wobei dieser:

− sich auf die Analyse der verschiedenenStraftaten stützen und

− einen Überblick über alle entscheiden-den Faktoren wie Personal, Ausstattungund Schulung sowie Zusammenarbeitzwischen den Diensten auf nationalerund internationaler Ebene umfassensollte.

Einsetzung multidisziplinärer Sonderein-heiten für die Bekämpfung der grenzüber-schreitenden Kriminalität

39

Empfehlungen Bewährte Praktiken9. Sonderregelungen für bestimmte

Grenzarten

9.1. Seegrenzen

9.1.1. Risikoanalyse

Die Zahl der Schiffsbewegungen ist im Ver-hältnis zu den für die Kontrollen verfügbarenMitteln in der Regel hoch. Die taktischeRisikoanalyse ist daher bei der Überwachungder blauen Grenzen für die Einhaltung derAnforderungen des Gemeinsamen HandbuchsTeil II, Nummer 2.2. entscheidend. DieBewegungen der einzelnen Schiffe solltenüberwacht und die Schiffe identifiziertwerden. Identifizierte Schiffe (Schiffsnamen)sollten mit Hintergrundinformationen zusensiblen Schiffen abgeglichen werden. Aufdieser Grundlage sollte das Niveau der inBezug auf den einzelnen Schiffen durchzu-führenden Kontrollen bestimmt werden.Ebenso sollte auch in Bezug auf dieBesatzung und die Passagierlisten verfahrenwerden.Die Einsatzleitung für einen bestimmtenZuständigkeitsbereich sollte im Verhältnis zubekannten oder möglichen bestehendenUnregelmäßigkeiten ein angemessenesRisikoniveau wahren. Dies sollte für alleGebiete und alle Verkehrsströme gelten.Hierzu sollte die Durchführung der Aufgabender Grenzverwaltungsbehörden entsprechendden neuesten Kenntnissen zu Risikofaktorenangepasst werden. Dies betrifft in erster Liniedie mittelfristige Planung der operativenEinsatzleitung. Mittelfristige Methoden zur

Zur Erfassung großer Seegebiete wird dasVTMIS oder ein ähnliches System genutzt,bei dem der Großteil der Schiffe als identi-fizierte Zielobjekte eingestuft werden. Diemit den grenzpolizeilichen Aufgaben an derSeegrenze betraute Behörde hat im Echtzeit-verfahren Zugang zum VTMIS. Für weitereEinzelheiten wird auf die bewährte Praktikunter Nummer 1.1.6. "Lagebewusstsein undReaktionsfähigkeit" verwiesen.

40

Empfehlungen Bewährte PraktikenEvaluierung der Lage sowie zur Anpassungvon Gegenmaßnahmen können als operativeRisikoanalyse bezeichnet werden.

Die operative Einsatzleitung sollte sich einrealistisches Bild der bestehenden Unregel-mäßigkeiten in ihrem Zuständigkeitsbereichmachen. Hierzu sollten die folgenden Zahlen-angaben oder Schätzungen vorliegen:

• Art und Umfang aller Schiffsbewegun-gen zwischen der offenen See und derKüste

• Zahl der tatsächlichen Kontrollen derverschiedenen Kategorien von Schiffs-bewegungen

• (gestützt auf die oben genannten Daten)Angaben zur Einschätzung des Risikos,bei einem illegalen Grenzübertrittgefasst zu werden

• Umfang und Art der festgestelltenUnregelmäßigkeiten

• geschätzter Umfang und Art der nichtaufgedeckten Unregelmäßigkeiten.

Zusammenarbeit mit DrittstaatenDie Zusammenarbeit mit den verschiedenenBeförderungsunternehmen sollte ausgebautwerden.

Formalisierung - soweit möglich - derZusammenarbeit mit Beförderungsunter-nehmen in Vereinbarungen (MoU) oderAbkommen

9.1.2. Frachtschiffe

Zu allen Schiffen sollten vorab administrativeKontrollen durchgeführt werden. Auf derGrundlage dieser Kontrollen und der vor-liegenden Erkenntnisse sollte eine Risiko-analyse durchgeführt werden. Schiffe, vondenen ein hohes Risiko ausgeht, sollten sofortnach der Ankunft einer physischen Kontrolleunterzogen werden. Hierbei sind die Passa-giere in personam zu kontrollieren und/oderdas Schiff ist zu durchsuchen.

Beteiligung am EISICS-System

41

Empfehlungen Bewährte PraktikenLiegen vorab keine Angaben zur Besatzungund zu den Passagieren vor, so sollte sofortnach der Ankunft eine physische Kontrolledes Schiffes erfolgen.

Passagiere sind grundsätzlich in personam zukontrollieren.

Ein Schiff, von dem ein besonders hohesRisiko ausgeht, ist während des gesamtenAufenthalts in einem Schengen-Hafenununterbrochen von den Behörden zu über-wachen. Alle Personen, die von oder an Bordgehen, sind in personam zu kontrollieren.Informationen über sensible Schiffe sind demnächsten Schengen-Hafen, den das Schiffanlaufen wird, über das CIREFI-Frühwarn-system zu übermitteln.

9.1.3. Kreuzfahrtschiffe

Grundsätzlich muss nach dem Schengen-Besitzstand eine individuelle Personen-kontrolle aller Passagiere von Kreuzfahrt-schiffen im ersten und letzten Einreisehafenerfolgen. Entsprechend der allgemeinenRegelung müssen alle Passagiere die Ein-reise- und Ausreisevoraussetzungen erfüllen.Nach den Regelungen für besondereUmstände können die Kontrollen jedoch ver-einfacht werden, wenn:• sehr viele Passagiere an Bord sind,• für die Kontrolle nur begrenzte Zeit zur

Verfügung steht und• es eindeutige Gründe für die Annahme

gibt, dass von dem Schiff und den

42

Empfehlungen Bewährte PraktikenPassagieren ein geringes Risikoausgeht.

Unter diesen Voraussetzungen ist es zulässig,nur im ersten und im letzten Schengen-Hafenadministrative Kontrollen durchzuführen.Hierbei ist zumindest in Bezug auf Dritt-staatsangehörige das SIS zu konsultieren, undihre Pässe sind mit einem Stempel zu ver-sehen.

Zeigt sich bei der Kontrolle, dass bestimmtenPassagieren die Einreise in das Schengen-Gebiet zu verweigern ist, so sind sowohl imInteresse der Schengen-Staaten als auch derReedereien besondere Maßnahmen erforder-lich. Die Behörden sollten sicherstellen, dassdie betreffenden Personen an Bord verbleibenund den Hafen mit diesem Schiff wieder ver-lassen. Informationen über derartige Personensollten dem nächsten Schengen-Hafen, dendas Schiff anlaufen wird, übermittelt werden,wo ähnlich verfahren wird.

Wird ein Kreuzfahrtschiff unter demGesichtspunkt des illegalen Grenzübertrittsals sensibel angesehen, so sind im gemein-samen Interesse der Schengen-Staatenbesondere Maßnahmen erforderlich. Ein der-artiges Schiff ist während des gesamten Auf-enthalts in einem Schengen-Hafen ununter-brochen von den Behörden zu überwachen.Alle Personen, die von oder an Bord gehen,sind in personam zu kontrollieren. Um anoder von Bord gehen zu können, muss jederPassagier die Einreise- oder Ausreisevoraus-setzungen erfüllen. Informationen über derar-tige Schiffe sind dem nächsten Schengen-Hafen, den das Schiff anlaufen wird, über dasCIREFI-Frühwarnsystem zu übermitteln. Im

43

Empfehlungen Bewährte Praktikennächsten Hafen wird ähnlich verfahren.

Unbeschadet der oben beschriebenen verein-fachten Kontrollen können die Behörden injedem danach angelaufenen Hafen eingehen-dere Kontrollen durchführen.

Passagiere von Kreuzfahrtschiffen solltengemäß den auch für andere Personen bei derEinreise in das Schengen-Gebiet geltendenBestimmungen im Besitz eines Visums sein.

9.1.4. Fischereifahrzeuge

Es sollte überwacht werden, dass Fischerei-fahrzeuge aus Drittstaaten das ordnungs-gemäße Verfahren einhalten.

Nach dem Schengen-Besitzstand ist dieadministrative Kontrolle der Besatzungsmit-glieder zulässig, sofern sie als Seeleute ange-sehen werden können. Wird es aufgrund derRisikoanalyse als erforderlich betrachtet, sosollten jedoch eine Kontrolle der Besatzungin personam und/oder eine physische Durch-suchung des Schiffs erfolgen.

Außerdem sollten die im GemeinsamenHandbuch, Teil II, Nummer 3.4.4.4genannten Fahrzeuge, die zur Küstenfischereiverwendet werden, entsprechend einer ange-messenen Risikoanalyse gelegentlichkontrolliert werden.

Zwischen den Schengen-Staaten und benach-barten Drittstaaten wurde ein Informations-austausch vereinbart. Der Drittstaat meldetunter anderem Schiffe, die sein Hoheitsgebietverlassen, und insbesondere Schiffe, die dieAusreisekontrollen beim Verlassen desSchengen-Gebiets umgangen haben.

9.1.5. Vergnügungsschiffe

Es sollte überwacht werden, dass Ver-gnügungsschiffe aus Drittstaaten dem

Zwischen den Schengen-Staaten und benach-barten Drittstaaten wurde ein

44

Empfehlungen Bewährte Praktikenordnungsgemäßen Verfahren unterzogenwerden.

Informationsaustausch vereinbart. DerDrittstaat meldet unter anderem Schiffe, diesein Hoheitsgebiet verlassen, undinsbesondere Schiffe, die dieAusreisekontrollen beim Verlassen desSchengen-Gebiets umgangen haben.

9.1.6. Schiffe mit einer großen Zahl vonillegalen Einwanderern an Bord

Für das Vorgehen in Bezug auf Schiffe miteiner großen Zahl von illegalen Einwanderernan Bord sollten Notfallpläne aufgestelltwerden, bei der die folgenden Aspekteberücksichtigt werden:• Festnahme der für die illegale

Beförderung verantwortlichen Personenim Hinblick auf weitere strafrechtlicheMaßnahmen

• Festnahme aller an Bord befindlichenPersonen im Hinblick auf die Rück-führung der Einwanderer sowie zurGewährleistung ihrer Gesundheitsver-sorgung und Schutzrechte

• Weiterleitung von Informationen übersensible Schiffe an andere Schengen-Staaten über das EISICS-System unddas CIREFI-Frühwarnsystem.

Für die interministerielle und zwischen-behördliche Koordinierung wird eine staat-liche Stelle benannt. Im Hinblick auf eineErleichterung der Koordinierungsarbeiten undeine klare Aufgabenverteilung ist diese Stelleauf regionaler und lokaler Ebene durch ent-sprechende Unterabteilungen vertreten.Dieser Stelle und insbesondere den regio-nalen Unterabteilungen, die für die Durch-führung konkreter Einsätze zuständig sind,stehen angemessene Befugnisse und Mittelzur Verfügung.

Die genannte Stelle steht jederzeit bereit, umdie Durchführung der empfohlenen Verfahrenzu erleichtern.

Die lokalen und regionalen Behörden ver-folgen kohärente Pläne in Bezug auf ihreBeteiligung und Zusammenarbeit. DiesePläne werden regelmäßig getestet und nachden Weisungen der staatlichen Koordi-nierungsstelle weiterentwickelt.

9.1.7. Blinde Passagiere

Zur Bekämpfung des Phänomens der blindenPassagiere sollten die Behörden

Empfehlungen Bewerte Praktiken

45

Präventivmaßnahmen gegen das unerlaubteBetreten/Verlassen eines Schiffes beschließen.

9.1.8. Falsche Besatzungsmitglieder

Die Behörden sollten Aufklärungseinsätzedurchführen, Informationen austauschen sowieErmittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmeneinleiten, um zu verhindern, dass Personen sichzum Zwecke der illegalen Einreise alsBesatzungsmitglieder ausgeben.

9.1.9. Identitätsdokumente für Seeleute

Bei der Ausstellung von Identitätsdokumentenfür Seeleute ist darauf zu achten, dass diese mitSicherheitsmerkmalen versehen sind.

Die Sicherheitsmerkmale des Dokumentsentsprechen denen der nationalen Pässe.

9.1.10. Seeleute auf der Durchreise

Gemäß dem Besitzstand sollte der Kapitän oderder Schiffsagent die Grenzverwaltungsbehördendes Einreisehafens über die Ankunft vonSeeleuten, die ein Transitvisum benötigen, undüber etwaige Änderungen betreffend dieBesatzung unterrichten.

Die Grenzverwaltungsbehörden sollten dieRichtigkeit der vom Kapitän oder vom Schiffs-agenten vorgelegten Angaben überprüfen.

Transitvisa für Seeleute dürfen von den

Der Kapitän oder der Schiffsagent sollten dieGrenzverwaltungsbehörden schnellstmöglichund mindestens drei Tage vor der Ankunft derSeeleute unterrichten, damit die Verfahren zurAusstellung der Transitvisa schnell durchgeführtwerden können.

Es wird eine rund um die Uhr besetzte Einheitgebildet, um Fragen zu Anträgen auf Erteilungvon Transitvisa für Seeleute an der Grenzeschnell und koordiniert zu beantworten.

46

Empfehlungen Bewerte PraktikenBehörden erst nach genauer Überprüfung dervom Reeder vorgelegten Angaben und einerBestätigung durch die Behörden des Hafens, indem das Schiff liegt oder voraussichtlichanlegen wird, ausgestellt werden.9.1.11. EISICS

Schiffe sowie deren Besatzung und Passagieresollten im ersten Einreisehafen im Schengen-Gebiet eingehend kontrolliert werden. Liegt dernächste Anlegehafen des Schiffes ebenfalls ineinem Schengen-Staat, der das EISICS-Systemverwendet, so sollte die Grenzverwaltungs-behörde des ersten Schengen-Staates demnächsten Hafen den EISICS-Vordruck per Faxübermitteln, sobald das Schiff diesen Staatverlässt. Im EISICS-Vordruck sollten alle vonder Grenzverwaltungsbehörde zusammen-getragenen Informationen über das Schiffaufgeführt sein. Auf der Grundlage der über denEISICS-Vordruck eingegangenen Informationenkönnen die Grenzkontrollen im nächsten Hafenvereinfacht werden.

Elektronischer DatenaustauschDie Schengen-Staaten sollten die Nutzung deselektronischen Datenaustauschs (EDI) an ihrenSeegrenzen fördern. Rechtzeitig übermittelteelektronische Daten, unter anderem zur Identifi-zierung der an Bord befindlichen Besatzungs-mitglieder, Passagiere und blinder Passagiere -sowie zu deren Reisedokumenten - sollten wiedie an den Schengen-Grenzen verwendetenDokumente in Papierform als verbindlichangesehen werden.

Alle Schengen-Staaten sollten sich am EISICS-System beteiligen, das auf ein EDV-Formatumgestellt werden sollte, damit sichergestellt ist,dass die Informationen schnell und in geschütz-ter Form an die zuständige Grenzverwaltungs-behörde weitergeleitet werden.

47

Empfehlungen Bewerte PraktikenDie Nutzung des EDI sollte durch die Harmoni-sierung und Standardisierung der Vorschriftenüber die Rechtsverbindlichkeit oder dieetwaigen Folgen erleichtert werden. Die Grenz-behörden des Schengen-Hafens, aus dem einSchiff ausläuft, sollten die aktualisiertenelektronischen Daten rechtzeitig an dieBehörden des nächsten anzulaufendenSchengen-Hafens weiterleiten.

9.2. Flughäfen

9.2.1. Besatzungsmitglieder

Besatzungsmitglieder sollten systematischkontrolliert werden.

9.2.2. Frachtflugzeuge

Auch Besatzungsmitglieder von Frachtflug-zeugen sollten systematisch kontrolliert werden.

9.2.3. Verfahren für Passagiere im Transit(Flughafen)

Es sollte ein getrennter Transitbereich für denNicht-Schengen-Verkehr eingerichtet werden.

9.2.4. Allgemeine Luftfahrt-----------

Es sollten Vorkehrungen für die vorrangigeKontrolle von Besatzungsmitgliedern getroffenwerden.

Die zuständigen Beamten sollten die Besatzungdirekt am Frachtflugzeug kontrollieren.

Es sollte die Möglichkeit bestehen, Kontrollenim (internationalen) Transitbereich durchzu-führen.

-----------

9.3. Zugkontrolle

Züge sollten zwischen den einzelnen Grenz-kontrollstellen einer angemessenen und

Züge sollten zwischen den einzelnen Grenz-kontrollstellen einer durchgängigen

48

Empfehlungen Bewerte Praktikendurchgängigen Überwachung unterzogen

werden. Die eigentlichen Grenzkontrollen

können während der Fahrt im Zug oder auf

Bahnhöfen im Zug oder in den nur für diese

Zwecke bestimmten Räumlichkeiten durchge-

führt werden. Den Grenzverwaltungsbehörden

sollten in jedem Fall wirksame Mittel zur

Überprüfung der Reisedokumente und zur

Konsultierung von Online-Datenbanken zur

Verfügung stehen. Alle Passagiere und das

Personal (sowie der Zug) sollten nach den

Schengen-Grundsätzen (Artikel 6 SDÜ)

kontrolliert werden.

Überwachung unterzogen werden (z.B. Streifen,

Überwachung mit technischen Mitteln, Video-

überwachung).

Es sollten gesonderte Bahnsteige zur physischen

Trennung von Zügen im Auslandsverkehr und

Zügen im Binnenverkehr vorgesehen werden. Es

sollte keine Möglichkeit zur Umgehung der

Grenzkontrollen geben und der Ankunftsbereich

sollte entsprechend kontrolliert werden.

Vorabkontrollen, die in Zusammenarbeit mit den

Grenzbehörden von benachbarten Drittstaaten

durchgeführt werden, können sich als wirksam

erweisen, sofern die entsprechenden Vorausset-

zungen erfüllt sind und gegenseitiges Vertrauen

zwischen den Nachbarländern zum einen und

den Schengen-Partnerländern zum anderen

besteht.

Mit den Beförderungsunternehmen für den

Schienenverkehr sind Vereinbarungen über die

Zusammenarbeit zu treffen. Diese Zusammen-

arbeit sollte gegebenenfalls formalisiert werden,

indem den Grenzbehörden rechtzeitig vor der

Fahrt des Zuges eine Passagierliste vorgelegt

wird.

Bewegliche SIS-Ausstattung für den Einsatz imZug (Kontrollen vor dem Grenzübertritt und anBrennpunkten).

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TEIL II: RÜCKFÜHRUNG UND RÜCKÜBERNAHME

1. EINLEITUNG

Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung ist für alle Mitgliedstaaten der Union eines der wich-

tigsten Anliegen. Der freie Personenverkehr im Schengen-Gebiet erfordert eine entsprechende

Verstärkung der Außengrenzen dieses Gebiets sowie wirksame und abschreckende Maßnahmen zur

Rückführung sich illegal aufhaltender Angehöriger anderer Staaten.

Nach Artikel 23 (1) des Schengener Durchführungsübereinkommens hat ein Drittstaatsangehöriger

(d.h. eine Person, die nicht Angehöriger eines EU- oder EWR-Staates ist), der die im Hoheitsgebiet

eines der Schengen-Staaten geltenden Voraussetzungen für einen kurzfristigen Aufenthalt nicht

oder nicht mehr erfüllt, grundsätzlich unverzüglich das Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten zu

verlassen. Soweit die Ausreise nicht freiwillig erfolgt oder soweit die sofortige Ausreise des Dritt-

ausländers aus Gründen der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung geboten ist, muss

die Rückführung nach Maßgabe des nationalen Rechts des Schengen-Staates, in dem der Dritt-

staatsangehörige aufgegriffen wurde, erfolgen.

Obwohl also im Schengener Durchführungsübereinkommen das Erfordernis der Rückführung klar

formuliert ist, ist der Schengen-Besitzstand in diesem Bereich sehr beschränkt, da es den Schengen-

Staaten belassen ist, die Modalitäten und die Umsetzung derartiger Maßnahmen festzulegen.

Eine gewisse Harmonisierung erfolgte im Rahmen der oben genannten Richtlinie 2001/40/EG über

die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaats-

angehörigen, mit der eine wirksamere Durchführung dieser Maßnahmen und eine stärkere

Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sichergestellt werden soll.

Bei der Erstellung des vorliegenden Dokuments wurde zunächst eine Übersicht über die bestehen-

den nationalen Praktiken erstellt; davon ausgehend wurden dann die Praktiken ausgewählt, die

offenbar zu einer erhöhten Wirksamkeit beitragen. Die folgende Liste soll daher nur eine Richt-

schnur sein und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

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EMPFEHLUNGEN BEWERTE PRAKTIKEN2. RÜCKFÜHRUNGSMASSNAHMEN

Diese Maßnahmen sollten auf den Grundsätzender Rechtsstaatlichkeit beruhen und nachentsprechenden Rechtsvorschriften durchgeführtwerden.

Sie sollten nach Maßgabe der folgendenBestimmungen beschlossen werden:

Europäische Menschenrechtskonventionvom 4. November 1950,

Übereinkommen der Vereinten Nationengegen Folter und andere grausame,unmenschliche oder erniedrigende Behand-lung oder Strafe vom 10. Dezember 1984,

Genfer Abkommen über die Rechtsstellungder Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 und dasdazugehörige Protokoll vom 31. Januar1967,

Internationales Übereinkommen über dieRechte des Kindes vom 20. November 1989,

Charta der Grundrechte der EuropäischenUnion vom 13./14. Oktober 2000.

− Ziel: Rückkehr des Drittstaatsangehörigen

vorbehaltlich der Maßnahmen seines

Herkunftslands oder eines Landes, das

seiner Aufnahme zustimmt.

Tatsächliche Rückführung aus dem Hoheits-gebiet.Hierzu wird gegebenenfalls gleichzeitig zurRückführungsmaßnahme ein hinreichend lang-fristiges Einreiseverbot gegen den Ausländererlassen, das zur Abschreckung in das SISaufgenommen wird.

Bei Verstoß gegen ein Einreiseverbot könnenSanktionen erlassen werden.

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− Zwei Arten von Entscheidungen:

− verwaltungsrechtlicher Art auf derGrundlage:

des Verstoßes gegen die Bestimmungen über dieEinreise oder den Aufenthalt von Drittstaats-angehörigen,

einer Bedrohung für die öffentliche Ordnungoder die nationale Sicherheit.

− verwaltungs- oder strafrechtliche Sanktionim Zusammenhang mit Straftaten einesbestimmten Schweregrads.

Garantien

Der festgehaltene Drittstaatsangehörige solltedie Möglichkeit haben, gegen die gegen ihnbeschlossenen Maßnahmen Rechtsmitteleinzulegen.

3. BETROFFENE PERSONEN

3.1. Illegale Drittstaatsangehörige

Kommt der Drittstaatsangehörige der Entschei-dung nicht nach, so sollte er abgeschobenwerden.

Der Drittstaatsangehörige sollte die Möglichkeithaben, die ihm gewährten Rechte wahrzu-nehmen.

In diesem Fall kann im Anschluss an dieAusweisungsverfügung kontrolliert werden, obdie Ausreise aus dem Hoheitsgebiet tatsächlicherfolgt ist.

Kommt der Drittstaatsangehörige der Aufforde-rung zum Verlassen des Hoheitsgebiets nichtnach, so sollte er auf nationaler Ebene undgegebenenfalls im SIS als gesuchte Personausgeschrieben werden.

Zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit des Systemskann absichtlicher Widerstand gegen

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3.2. Drittstaatsangehörige, deren Anwesen-heit eine Bedrohung für die öffentlicheOrdnung oder die nationale Sicherheitdarstellt

(1-2): Sonderfall der unbegleiteten Minder-jährigen

die Rückführung mit spezifischen Sanktionengeahndet werden, von denen die Vollstreckungder ursprünglichen Ausweisung selbstverständ-lich unberührt bleibt.

Die folgenden Empfehlungen oder bewährten Praktiken können nur Anwendung finden,sofern sie mit den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften des jeweiligen Schengen-Staatesvereinbar sind.− Rückführung unbegleiteter Minderjähriger

unter Berücksichtigung des Wohls desKindes und gemäß den Bestimmungen desInternationalen Übereinkommens über dieRechte des Kindes vom 20. November1989.

− schnellstmögliche Rückführung unbeglei-teter Minderjähriger unter Berücksichti-gung des Wohls des Kindes; soweit mög-lich sollte sichergestellt werden, dassMinderjährige bei ihrer Ankunft in dieObhut einer sie begleitenden Persongegeben werden.

4. DURCHFÜHRUNG DERRÜCKFÜHRUNGSMASSNAHMEN

4.1. Identifizierung

− Identifizierung, insbesondere durch dieAnnahme der Fingerabdrücke der rück-zuführenden Drittstaatsangehörigen.

- EDV-gestützte Speicherung vonDrittstaatsangehörigen, die einVisum oder einen Aufenthaltstitel

Einrichtung einer nationalen Datenbank fürDrittstaatsangehörige.

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beantragen. Ist künftig umzusetzen.(Schlussfolgerungen des Rates (Justizund Inneres) vom 20. September 2001).

- Zu Zwecken der Einreiseverweigerungsollten die gespeicherten Datensätze umdie entsprechenden Gründe ergänztwerden.

4.2. FestnahmeDrittstaatsangehörige, die eine Bedrohung fürdie öffentliche Ordnung oder die nationaleSicherheit darstellen, sind bis zur Vollstreckungder Ausweisungsverfügung in Gewahrsam zunehmen.

Dies ist erforderlich, wenn eine schnelle Rück-führung der Person nicht möglich ist, insbeson-dere weil sie nicht im Besitz eines Reise-dokuments ist.

Der Drittstaatsangehörige kann in Gewahrsamgenommen werden, um zu verhindern, dass ersich einer Rückführungsmaßnahme entzieht,oder um die Durchführung der Rückführungs-maßnahme vorzubereiten.

- Bedarf an besonderen Räumlichkeiten fürDrittstaatsangehörige, die rückgeführtwerden sollen, müssen grundsätzlich inbesonderen Einrichtungen mit einemeigenen Rechtsstatus, nach dem sie sicheindeutig von Haftanstalten unterscheiden,festgehalten werden, die so ausgestattetsind, dass eine menschenwürdigeUnterbringung unter entsprechendhygienischen Bedingungen gewährleistetist. Ferner sollten die in diesenEinrichtungen festgehaltenen Personen dieMöglichkeit haben, dort ihre Rechte inAnspruch zu nehmen (Dolmetscher,Besuche, Gesundheitsversorgung usw.).

- Garantien

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Der festgehaltene Drittstaatsangehörige solltedie Möglichkeit haben, gegen die gegen ihnbeschlossenen Maßnahmen Rechtsmitteleinzulegen.

- MinderjährigeMinderjährige können nur in besonderen Fällenund unter Einhaltung des Internationalen Über-einkommens über die Rechte des Kindes inGewahrsam genommen werden.

- DauerDie Dauer des Gewahrsams von Drittstaats-angehörigen ist ein entscheidender Faktor imRahmen der Rückführungsmaßnahme; Ziel istnämlich, dem für die Rückführung zuständigenDienst die für die praktischen Abreisevorberei-tungen tatsächlich erforderliche Zeit zurVerfügung zu stellen.

4.3. Ausstellung von konsularischen Laisser-passer

Laisser-passer, die innerhalb einer mit derGewahrsamsdauer vereinbaren Frist von konsu-larischen Behörden ausgestellt werden.

Zu diesem Zweck Verstärkung der konsulari-schen Zusammenarbeit.

4.4. Finanzierung von Rückführungs-maßnahmen

Prüfung, ob die Übernahme der Kosten derRückführung durch

- den Drittstaatsangehörigen selbst,- die Schleuser

vorgesehen werden kann.

Es sollten Alternativen für den Gewahrsam vonMinderjährigen vorgesehen werden.

Diese Zielsetzung begründet eine angemesseneDauer des Gewahrsams.

Nutzung aller geeigneten Mittel, einschließlichdes Besuchs von konsularischen Behörden inden Gewahrsamseinrichtungen.

Prüfung, ob die Übernahme der Kosten derRückführung durch die folgenden Personenvorgesehen werden kann:

- durch den Drittstaatsangehörigen selbst,- durch die Person, die im Rahmen der Erteilungeines Visums oder eines

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4.5. Begleitungen

Erforderlichenfalls übernehmen speziell fürdiese Aufgabe ausgebildete Bedienstete dieBegleitung einer Rückführung.

Der rückführende Staat sollte eine Risiko-bewertung betreffend die zurückzuführendenPersonen vornehmen, um festzustellen, ob eineBegleitung erforderlich ist und wieviele Beamtehierzu abzustellen sind.

Das an der eigentlichen Durchführung der Rück-führungsmaßnahme beteiligte Beförderungs-unternehmen sollte gemäß dem Abkommen vonChicago vom 7. Dezember 1944 und den vonder ICAO angenommenen Normen undEmpfehlungen über die Ergebnisse der Risiko-bewertung unterrichtet werden.

Aufenthaltstitels an einen Drittstaatsangehörigenfür seine Unterbringung aufgekommen ist oderdie eine Verpflichtungserklärung für den Dritt-staatsangehörigen übernommen hat;- durch die Person, die den Drittstaatsange-hörigen illegal beschäftigt;- durch die Schleuser.

Gegebenenfalls Übernahme der Kosten derRückführung und des Gewahrsams durch dieoben genannten Personen.

- Gegebenenfalls Erlass von Sanktionen beiAusbleiben der Zahlung.

Der Einsatz europäischer Sondercharterflügekönnte zur Verbesserung der Vereinbarungenüber die Rückführung beitragen.

- Rückübernahme

Rückübernahmeabkommen betreffen in derRegel zwei Kategorien von Personen, bei

Ausbau der grenzüberschreitenden Zusammen-arbeit zwischen allen betroffenen zuständigenBehörden.

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denen eine Rückübernahme erfolgen kann:

eigene Staatsangehörige sowie Drittstaats-

angehörige. Sie können ferner Bestimmungen

über die Durchreise enthalten.

Durch die Rückübernahme übernehmen die

Mitgliedstaaten und Drittstaaten die Verant-

wortung für eine wirksame Kontrolle ihrer

Grenzen.

Bei diesem besonderen Verfahren wird ein

illegaler Drittstaatsangehöriger aus einem

Staat A in einen Staat