160
Răspunderea juridică a funcţionarului public CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE 1. Evoluţia legislaţiei privind funcţia publică în România In ţara noastră, problema funcţionarilor publici a constituit întotdeauna o preocupare majoră în cadrul sistemelor legislative şi de guvernare cunoscute de istorie. O primă reglementare cât de cât unitară cu privire la funcţionarii administrativi se află în Regulamentele Organice. Reformele administrative înfăptuite de Al. I. Cuza (Legea instrucţiunii şi Legea cu privire la Consiliul de Stat ), în baza principiilor statornicite prin Statutul Dezvoltător al Convenţiei de la Paris, au cuprins unele referiri, fie şi implicite, la funcţionarii din administraţia de stat. Unele dispoziţii sunt cuprinse şi în Legea electorală din 1864, care, prin prevederile art. (26), enumeră funcţiile publice salariate. Constituţia din 1866, în art. (88), consacră principiul după care regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi, respectiv numeşte şi confirmă în funcţiunile publice potrivit legii, iar în art. (131) exprimă dorinţa creării unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi de înaintare în funcţiunile publice”. 1

Functionar Public

  • Upload
    danapp

  • View
    772

  • Download
    2

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL I

CONSIDERATII GENERALE

1. Evoluţia legislaţiei privind funcţia publică în România

In ţara noastră, problema funcţionarilor publici a constituit întotdeauna o

preocupare majoră în cadrul sistemelor legislative şi de guvernare cunoscute de

istorie.

O primă reglementare cât de cât unitară cu privire la funcţionarii

administrativi se află în Regulamentele Organice.

Reformele administrative înfăptuite de Al. I. Cuza (Legea instrucţiunii şi

Legea cu privire la Consiliul de Stat), în baza principiilor statornicite prin Statutul

Dezvoltător al Convenţiei de la Paris, au cuprins unele referiri, fie şi implicite, la

funcţionarii din administraţia de stat. Unele dispoziţii sunt cuprinse şi în Legea

electorală din 1864, care, prin prevederile art. (26), enumeră funcţiile publice

salariate.

Constituţia din 1866, în art. (88), consacră principiul după care regele

numeşte şi revocă pe miniştrii săi, respectiv numeşte şi confirmă în funcţiunile

publice potrivit legii, iar în art. (131) exprimă dorinţa creării unei legi speciale

„asupra condiţiilor de admisibilitate şi de înaintare în funcţiunile publice”.

In baza acestui text din Constituţie au apărut o serie de legi organice ale

diverselor departamente, prin care se reglementau anumite sisteme după care

statul urma să facă numirea în funcţiile publice respective şi care confereau dreptul

de stabilitate. Dintre acestea menţionăm:

Decretul pentru stabilirea statutului funcţionarilor din administraţia

centrală a vămilor din 23 ianuarie 1872

Legea relativă la clasificarea funcţionarilor administraţiei centrale a

finanţelor din 26 august 1876

Legea pentru clasificarea personalului serviciului penitenciar după legea

1

Page 2: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

organică din 9 mai 1878

Legea pentru organizarea corpului tehnic al Ministerului Lucrărilor Publice

din 9 mai 1894

Diversitatea legislaţiei a determinat elaborarea şi adoptarea unui statut care

să reglementeze complet şi unitar drepturile şi obligaţiile funcţionarilor de stat.

Noţiunea de statut al funcţionarilor publici o întâlnim pentru prima dată în

dreptul românesc în art. (8) alin. (4) al Constituţiei din 1923: „Legile speciale vor

determina statutul funcţionarilor publici. Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice

decât în cazuri excepţionale şi anume statornicite de legi”.

In temeiul acestor prevederi constituţionale, la 19 iunie 1923 se adoptă

Legea pentru statutul funcţionarilor publici, iar la 19 noiembrie 1923 a fost adoptat

Decretul nr. 5506 privind Regulamentul pentru aplicarea Legii statutului

funcţionarilor publici, publicat în Monitorul Oficial din 23 noiembrie 1923, care

stabileşte în detaliu regimul juridic al funcţionarului public din administraţia de stat

(funcţia, gradul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia

administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc.).

Statutul era format din 2 părţi: prima cuprindea măsurile generale aplicabile

tuturor funcţionarilor publici, condiţiile de admisibilitate, de stabilitate, se referea la

îndatoriri şi răspunderi, indemnizaţii, concedii, asociaţii de funcţionari, iar partea a

doua cuprindea dispoziţiile speciale cu privire la numiri, promovări, transferări şi

asigurarea disciplinei. Aceste măsuri prevăzute în statut erau aplicabile

funcţionarilor publici „cetăţeni români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un

serviciu public permanent – civil sau ecleziastic - la stat, judeţ, comună sau

instituţiunile al căror buget este supus aprobării parlamentului, guvernului sau

consiliilor judeţene şi comunale”1.

La dispoziţiile stipulate în art. (1), legiuitorul a prevăzut un anumit număr de

derogări. Spre exemplu, există funcţionari care, datorită calităţii lor sau importanţei

funcţiei fac excepţie de la regulă: funcţionarii politici şi funcţionarii electivi, mitropoliţii

şi episcopii, funcţionarii Corpurilor legiuitoare, persoanele încadrate pentru un timp

determinat sau pentru o anumită lucrare.

Pentru a fi funcţionar public, candidatul trebuia să fie cetăţean român, să fi

1 Legea pentru statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923, art. 1

2

Page 3: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

împlinit vârsta minimă de 21 de ani, să fie apt din punct de vedere medical, să nu fi

suferit nici o condamnare şi să fi promovat examenul de capacitate. Acestei ultime

condiţii i s-a acordat o atenţie deosebită, deoarece la acea vreme, pentru întâia

dată, examenul de capacitate devine un criteriu de recrutare al funcţionarilor

administraţiei publice.

O altă dispoziţie interesantă în Statutul funcţionarilor publici din 1923 este

cea referitoare la drepturile funcţionarilor. Spre a garanta funcţionarilor publici

poziţia lor, pentru a-i pune la adăpostul influenţelor vieţii politice, statutul le-a creat

două drepturi bine determinate: stabilitatea şi inamovibilitatea. Art. (7) al Statutului

declară că funcţionarii publici definitivi, oricare ar fi categoria lor, în afară de cei

declaraţi inamovibili de Constituţie (magistraţii) sau prin legi speciale (membrii

corpului didactic, membrii Curţii de Conturi, membrii Consiliului Legislativ), se vor

bucura de stabilitate.

Un funcţionar devenit stabil nu poate fi pedepsit, transferat sau înlocuit, decât

cu respectarea anumitor formalităţi impuse de lege.

De menţionat că dispoziţii foarte importante, ce întregesc regimul juridic al

funcţiei publice din administraţia de stat românească după adoptarea Constituţiei

din 1923, se aflau şi în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul

administrativ. Spre exemplu, art. (107) din legea menţionată arată că funcţionarii

care au făcut acte ilegale sunt răspunzători faţă de particularul vătămat.

Legea statutului funcţionarilor publici din 1923 a rămas în vigoare, cu mici

modificări, până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarilor publici.

Codul, după cum se preciza în art. (3), era împărţit în două: partea I conţinea

dispoziţii pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile (condiţiile generale de

recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii,

pensii, asociaţii şi case de credit), iar partea a II-a se referea numai la funcţionarii

administrativi şi funcţionarii de specialitate, cu excepţia celor prevăzuţi la art. (49)

(ex.: corpul judecătoresc, ofiţerii, corpul didactic, avocaţii, medicii, inginerii, preoţii

etc., care aveau legi speciale).

Acest Cod a suferit numeroase modificări (numai în primul an de aplicare a

suferit 10 modificări), motiv pentru care, în baza Legii din 7 februarie 1942, Codul a

fost republicat în Monitorul Oficial din 10 martie 1941 cu o nouă numerotare a

3

Page 4: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

articolelor.

Codul a fost abrogat în mod expres după 23 august 1944, când s-au adoptat

în această materie reglementări noi.

Astfel, la 22 septembrie 1946 se adoptă Legea nr. 746 pentru statutul

funcţionarilor publici, lege care cuprindea 6 părţi: prima parte era consacrată

dispoziţiilor generale, prevăzându-se că funcţionarul public permanent se bucură de

stabilitate; partea a doua se referea la condiţiile de încadrare, condiţii de numire,

dosare penale etc.; partea a treia era intitulată „Tratarea în serviciu” şi cuprindea

dispoziţii privind drepturile funcţionarilor, retribuţii, indemnizaţii, avansări,

pensionare; partea a patra se referea la îndatoririle funcţionarilor, iar partea a

cincea şi a şasea cuprindeau dispoziţii speciale şi dispoziţii finale şi tranzitorii.

Această lege a fost abrogată însă după 3 ani, prin Decretul nr. 418 /

16.11.1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului cod al muncii.

Dar realităţile politice prin care a trecut România după cel de-al doilea război

mondial nu au putut rămâne fără efect în ceea ce priveşte reglementarea funcţiei

publice. Se conturase teza potrivit căreia funcţionarii, beneficiind de un asemenea

statut, constituiau o clasă privilegiată, fiind considerată pe nedrept a fi un instrument

al guvernantului împotriva celor guvernaţi. In statul socialist funcţia publică trebuia

politizată, iar în funcţii publice trebuiau să ajungă reprezentanţii fostelor clase

oprimate, devenite „clase conducătoare” în noul regim.

In această perioadă, noţiunea de funcţie publică, ca şi multe altele (putere

publică, domeniu public etc.) s-a considerat că au devenit desuete, funcţionarul

public dobândind statutul de „om al muncii”, supus aceloraşi principii juridice ale

Codului muncii. Astfel, art. (2) din Codul muncii, care a intrat în vigoare în anul

1950, prevedea: „Codul muncii se aplică, pe de o parte, organelor şi instituţiilor de

stat, întreprinderilor şi organizaţiilor economice ale statului, organizaţiilor

cooperatiste şi celor cu caracter obştesc, precum şi persoanelor fizice şi juridice din

sectorul particular, care folosesc munca salariată”.

Codul muncii, adoptat prin Legea nr. 19/1972, a venit cu o soluţie mai

nuanţată, punând problema în art. (61) alin. (2) a unui statut general al personalului

din aparatul de stat.

Cu toate acestea, un statut general al funcţionarilor din administraţia publică

4

Page 5: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

nu s-a adoptat până în decembrie 1989, în schimb au fost adoptate prin lege statute

disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii (ex.: cercetare, energie

electrică, sistemul bancar etc.).

Putem afirma deci că regimul funcţiei publice în perioada 1949-1989 a fost

inclus în regimul contractului de muncă, aplicându-se Codul muncii şi celelalte

reglementări cu caracter general, iar pentru anumite sectoare de activitate au fost

acceptate şi reglementări speciale, fără a ieşi din regimul contractual.

Legiuitorul constituant din 1991 a reiterat, în ceea ce priveşte funcţia publică,

ca soluţie tehnică de principiu, soluţia Constituţiei din 1923. Astfel, în art. (16) alin.

(3) al Constituţiei se consacră principiul după care funcţiile şi demnităţile publice,

civile sau militare pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cetăţenia română şi

domiciliul în ţară. Astfel, o funcţie publică, oricât de mică, fie şi cea de funcţionar în

aparatul unui consiliu local, nu poate fi ocupată de nici o persoană care, pe lângă

cetăţenia română, mai are şi o altă cetăţenie şi nici o persoană care are numai

cetăţenia străină sau este fără cetăţenie. Decurge de aici importanţa foarte mare, a

clarificării sferei noţiunii de „funcţie publică”.

Întâlnim funcţii publice în sfera fiecărei puteri a statului, iar Constituţia

României şi alte acte normative folosesc această noţiune, în mod frecvent, legând-o

de una sau alta dintre aceste puteri şi de autorităţile publice care le exercită.

In Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală întâlnim referiri la

funcţia de primar, alte funcţii din cadrul serviciilor publice locale, funcţia de prefect

etc.

De asemenea, legile referitoare la salarizarea funcţionarilor publici se referă

la: funcţii de execuţie, funcţii de execuţie pe trepte profesionale, funcţii de

conducere etc.

Conţinutul fiecărei funcţii publice, adică acele atribuţii, puteri, competenţe

proprii care o deosebesc de alte funcţii, sunt stabilite, de regulă, prin însăşi actul

care o înfiinţează – Constituţie, legi sau, în baza acestora, prin Hotărâri ale

Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor judeţene şi

locale.

După cum s-a subliniat în literatura de specialitate, statul îşi îndeplineşte

funcţiile prin intermediul unor structuri organizatorice alcătuite dintr-o sumă de

5

Page 6: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

servicii publice2 cu ajutorul cărora poate legifera, poate administra şi poate soluţiona

litigiile.

In ceea ce priveşte conţinutul funcţiei publice şi natura actelor proprii, funcţia

publică poate fi împărţită în 2 categorii3:

funcţia publică de autoritate, care este exercitată de organisme colegiale

sau unipersonale cărora li se conferă atribuţii de putere publică sau care

pun în aplicare nemijlocit dispoziţii sau hotărâri judecătoreşti şi care este

constituită dintr-un complex de atribuţii, puteri şi competenţe exercitate

pentru satisfacerea unor interese generale

funcţia publică de gestiune, căreia îi este specific actul de gestiune, de

administrare a patrimoniului.

Intr-o analiză de sinteză, se poate aprecia că funcţiei publice îi sunt specifice

următoarele trăsături:

reprezintă un complex de atribuţii şi puteri cu care este investită o

persoană dintr-un serviciu public

are un caracter de continuitate, adică apare ca o necesitate permanentă

de interes general, chiar dacă unele se realizează intermitent sau o

singură dată

persoana care o deţine trebuie să aibă o învestitură legală şi să o

exercite în baza şi în executarea legii

funcţia publică nu poate constitui obiectul unei înţelegeri între părţi şi nu

poate fi stabilită prin contract. Având o bază legală, ea poate fi însă

schimbată în mod unilateral, fără acordul persoanei care o deţine,

desigur tot de către cel care a creat-o

funcţia publică se ocupă prin numire sau alegere, în condiţiile legii.

Faţă de cele de mai sus, putem conchide că funcţia publică reprezintă un

ansamblu de atribuţii, de competenţe, de puteri în cadrul unui serviciu public,

stabilite prin lege sau potrivit legii, cu care sunt investiţi, prin numire sau alegere,

2 Prin „serviciu public” înţelegându-se o activitate prevăzută expres la nivelul statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, pusă la dispoziţia publicului, în scopul de a satisface, în mod regulat şi continuu nevoi cu caracter general care nu ar putea fi soluţionate deplin şi în permanenţă prin iniţiativa particulară (cf. A. IORGOVAN, Drept administrativ – tratat elementar, vol. III, Bucureşti, 1997, p. 56-68)3 C. IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 198-199

6

Page 7: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţionarii publici, în vederea realizării în mod continuu şi permanent a unui interes

general4.

Pe baza trăsăturilor şi consideraţiilor pe care le-am făcut în legătură cu

funcţia publică, se poate preciza şi noţiunea de funcţionar public, înţelegând prin

aceasta persoana numită sau aleasă într-o funcţie publică cu caracter de

permanenţă în serviciile autorităţilor publice centrale sau locale, ori în instituţiile

publice şi regiile autonome înfiinţate de acestea.

Soluţia Constituţiei din 1923 este preluată – aşa cum am mai precizat – de

legiuitorul constituant din 1991 şi în ceea ce priveşte elaborarea şi adoptarea unui

statut al funcţionarilor publici. In art. (73) alin. (3) lit. „j” Constituţia României

numeşte în mod expres adoptarea unui statut al funcţionarilor publici, acesta având

regimul juridic al unei legi organice. Din modul de redactare a art. (73) alin. (3) lit. „j”

rezultă în mod clar consacrarea regimului statutar pentru funcţionarii publici.

Au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru diferite domenii.

Spre exemplu, Legea nr. 215/20015 privind administraţia publică locală

prevede organizarea şi funcţionarea administraţiei la nivel local. In cuprinsul acestei

legi sunt menţionate diferite funcţii publice.

In Legea nr. 115/19966, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003

care prevede obligativitatea declarării şi controlului averii demnitarilor, magistraţilor,

funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere, se face o

enumerare a funcţionarilor publici care cad sub incidenţa acestei legi: „consilierii

judeţeni şi locali, primarii, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul

autorităţilor publice centrale ori locale.

Legea nr. 1/19987 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului de Informaţii

Externe menţionează în art. 5 că această instituţie „se organizează şi funcţionează

ca unitate administrativă autonomă”, iar în art. (16) se specifică următoarele:

cadrele Serviciului de Informaţii Externe care îndeplinesc atribuţii de implică

exerciţiul autorităţii de stat sunt funcţionari publici şi au toate drepturile şi obligaţiile

prevăzute de lege pentru această calitate.

4 M. PREDA, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 785 Monitorul Oficial nr. 204/23.04.2001, partea I6 Monitorul Oficial nr. 263/28.10.1996, partea I7 Monitorul Oficial nr. 7/12.01.1998, partea I, modificată prin Legea nr. 138/200 şi OUG 154/2001

7

Page 8: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

2. Noţiunea de funcţie publică şi funcţionar public. Categorii de

funcţionari publici.

In funcţie de ţara la care ne referim, termenul are mai multe accepţiuni. In

majoritatea cazurilor, nu există o definiţie riguroasă a acestei noţiuni şi, pentru a se

preciza sensul acesteia, trebuie să se recurgă la doctrina şi practica administrativă.

Pentru a da o definiţie noţiunii de „funcţie publică” este necesar să plecăm de

la legătura existentă între funcţia publică şi serviciul public, întrucât numai în cadrul

unui serviciu public pot exista funcţii publice şi funcţionari publici.

Literatura de specialitate oferă definiţii diverse noţiunii de „funcţie publică”,

potrivit dorinţei autorilor de a scoate în evidenţă anumite trăsături generale sau

particulare, specifice anumitor funcţii publice.

Astfel, potrivit prof. Paul Negulescu8, funcţia publică este integrată unui

serviciu public numai dacă acesta din urmă este organizat de stat. El defineşte

funcţia publică drept un „complex de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru

satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de

un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în limitele

competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea”.

In definiţia sa, prof. A. Iorgovan pleacă de la conceptul de unitate dialectică

indestructibilă între organul administrativ din care face parte funcţia şi cele 2

categorii de raporturi juridice (cel administrativ şi cel de drept al muncii). Astfel, în

lucrarea sa intitulată „Drept administrativ”, prof. Iorgovan consideră funcţia publică

drept „situaţia juridică a persoanei fizice investită legal cu atribuţii în realizarea

competenţei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor

ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi omul care

l-a investit”9.

Profesorul Alexandru Negoiţă leagă noţiunea de funcţie publică de natura

atribuţiilor ce formează conţinutul funcţiei. Astfel, prof. Negoiţă consideră că funcţia

publică reprezintă „un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte juridice

emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană

8 NEGULESCU, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 19349 A. IORGOVAN, Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureşti, 1993, p. 629

8

Page 9: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de

a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”10.

In definiţia pe care o dă, prof. univ. dr. Mircea Preda11 pleacă de la o serie de

trăsături ale funcţiei publice şi funcţionarului public, şi anume:

funcţia publică este constituită dintr-un ansamblu de activităţi omogene,

prin care se realizează un interes general al statului sau al unei

colectivităţi recunoscute de stat12. Gradul de omogenitate al activităţilor

care compun funcţia publică are rol determinant în stabilirea

nomenclatorului de funcţii publice. In general, distincţia între funcţiile

publice are la bază criterii de ordin material, teritorial, personal sau

temporar. La fel de important (alături de omogenitate) este şi interesul pe

care îl realizează funcţia publică, ca şi volumul acestora.

gradul mare de diversitate al funcţiilor publice13. Există funcţii politice sau

preponderent politice (deputat, senator, secretar de stat, consilier local

sau judeţean, primar, viceprimar), funcţii de conducere (ministru, secretar

de stat, secretar general al ministerului, director/director general, şef

serviciu etc.), funcţii de execuţie. In altă ordine de idei, există funcţii

organizate în sistem ierarhic de subordonare, altele independente sau

autonome; funcţii ocupate prin alegere sau prin numire; funcţii care

conferă dreptul de a emite acte juridice de putere şi funcţii care au numai

dreptul de a efectua operaţiuni tehnico-administrative.

caracterul legal al funcţiei publice, în sensul că atribuţiile sau

competenţele sunt stabilite numai prin lege sau în baza legii şi în

condiţiile prevăzute de lege14. Trebuie menţionat aici faptul că funcţia

publică se creează în potrivit interesului general pe care aceasta trebuie

să-l realizeze, ea putând fi ocupată de orice persoană fizică ce

îndeplineşte condiţiile prestabilite de lege.

continuitatea funcţiei publice15. Caracterul de continuitate este determinat

10 AL. NEGOITA, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex, 1993, Bucureşti, p. 7911 M. PREDA, Drept administrativ – partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 200612 Idem, p. 6713 Idem, p. 6914 Idem, p. 7015 Idem, p. 70-71

9

Page 10: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

de interesul general care trebuie asigurat fără întreruperi. Nu trebuie

confundată continuitate cu stabilitatea funcţiei, aceasta din urmă fiind

legată de persoana care o deţine.

încredinţarea funcţiei publice numai unei persoane publice16. Condiţiile

care trebuie să le îndeplinească persoana sunt prevăzute expres de lege

şi ţin de: capacitatea sa psihică şi fizică, anumite cerinţe profesionale, de

vârstă, experienţă etc.

asigurarea mijloacelor materiale şi financiare necesare exercitării funcţiei

publice17. Sumele necesare se prevăd în bugetul statului, respectiv în

bugetele locale, în vederea asigurării exercitării continue şi eficiente a

funcţiei.

Incercând să facem o clasificare a funcţiilor publice, distingem mai multe

criterii în funcţie de care putem realiza acest lucru:

a. Potrivit importanţei funcţiei: funcţii publice de conducere şi de execuţie.

b. Potrivit naturii juridice şi conţinutului funcţiei: funcţii publice politice şi de

specialitate (profesionale).

c. Potrivit modului în care pot fi ocupate: funcţii publice ocupate prin alegere

sau prin numire.

d. Potrivit modului de retribuire: funcţii salarizate şi funcţii pentru care se

prevăd indemnizaţii.

Potrivit formei iniţiale a Statutului funcţionarilor publici18, funcţiile publice se

împart în două categorii:

funcţii publice generale: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu caracter general şi comun pentru toate autorităţile şi

instituţiile publice.

funcţii publice specifice: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu caracter general şi comun pentru toate autorităţile şi

instituţiile publice.

funcţii publice specifice: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice.

16 Idem, p. 7117 Idem, p. 7118 Legea nr. 188/1999

10

Page 11: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Completările aduse Statutului funcţionarilor publici prin republicarea sa în

2007, prevăd că funcţiile publice pot fi:

de stat: funcţii publice stabilite în cadrul ministerelor, organelor de

specialitate ale administraţiei publice centrale sau în cadrul unităţilor

administrative autonome.

teritoriale: funcţii publice stabilite în cadrul instituţiei prefectului,

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe

ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

locale: funcţii publice stabilite în cadrul aparatului propriu al autorităţilor

administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate

acestora.

Tinând cont de nivelul studiilor, putem clasifica funcţiile publice în 3 clase,

după cum urmează:

clasa I: necesită studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă

de licenţă sau echivalent

clasa a II-a: necesită studii superioare de scurtă durată, absolvite cu

diplomă

clasa a III-a: necesită studii medii liceale, absolvite cu diplomă de

bacalaureat

In raport de nivelul atribuţiilor titularului, funcţia publică poate fi:

corespunzătoare înalţilor funcţionari publici: secretar general şi secretar

general adjunct al guvernului, secretar general şi secretar general

adjunct din ministere şi alte organe ale administraţiei publice centrale,

prefect şi subprefect, inspector guvernamental.

corespunzătoare funcţionarilor publici de conducere: director general, director

general adjunct, director şi director adjunct din aparatul autorităţilor

administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de

specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile

specifice asimilate acestora; secretar al unităţii administrativ-teritoriale;

director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în

11

Page 12: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor

administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate

acestora; şef serviciu şi şef birou + funcţii asimilate acestora;

corespunzătoare funcţionarilor publici de execuţie: clasa I - consilier,

consilier juridic, auditor, expert, inspector şi funcţii asimilate acestora;

clasa a II-a - referent de specialitate şi funcţii asimilate; clasa a III-a -

referent şi funcţii specifice asimilate.

Referindu-ne la noţiunea de „funcţionar public”, aceasta este departe de a

avea un înţeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în

funcţie de legislaţia fiecărei ţări, şi care sunt angajate cu titlu permanent sau

temporar.

In literatura străină de specialitate există denumiri specifice pentru personalul

care îndeplineşte o funcţie publică, respectiv functionnaires în Franţa şi Luxemburg,

civil servants în Anglia şi Irlanda, beamter în Germania, funcionario în Spania şi

Portugalia, tjenestemaend în Danemarca, impiegato civile dello stato în Italia,

ambtenaar în Tările de Jos, ypallelor în Grecia sau agent de l’Etat în Belgia.

De asemenea, pentru a armoniza diferenţierile terminologice, se folosesc

termeni care evocă în mod exhaustiv ansamblul agenţilor din serviciul diferitelor

colectivităţi publice, respectiv personalul din administraţie sau personalul

administrativ.

Statutul funcţionarilor publici a fost adoptat prin Legea nr. 188 din 8

decembrie 1999, în baza angajării răspunderii Guvernului pentru proiectul de lege şi

nu în urma unor dezbateri parlamentare, aşa cum prevăd normele de adoptare a

legilor. Prin urmare, această lege a suferit ulterior numeroase modificări şi

completări, prevăzute în Legea nr. 161/200319 şi Legea nr. 251/200620, fiind

republicată în 200721.

Se poate observa că legislaţia actuală oferă o definiţie mult mai puţin exactă

noţiunii de funcţionar public. Art. (2) alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind statutul

funcţionarilor publici, republicată în 2007, defineşte funcţionarul public ca fiind

19 Publicată în Monitorul Oficial nr. 279/21.04.200320 Publicată în Monitorul Oficial nr. 574/04.07.200621 Publicată în Monitorul Oficial nr. 365/29.05.2007

12

Page 13: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

„persoana numită în condiţiile legii, într-o funcţie publică”.

Definiţia dată este corectă, dar mult prea generală. Este de la sine înţeles că

singura raţiune practică pentru care sunt create funcţiile publice este aceea de a fi

exercitate. Funcţia publică poate exista independent de titularul ei, dar asta numai

până la ocuparea ei.

In lucrarea sa intutulată „Tratat de drept administrativ român”, dr. V.I.

Prisăcaru consideră funcţionarul public ca fiind „acea persoană care, cu respectarea

condiţiilor cerute de lege, a fost investită prin numire sau alegere, într-o funcţie

publică, pentru a desfăşura, contra unui salariu, o activitate continuă”.22 Pe timpul

cât deţine funcţia publică, persoana fizică are anumite drepturi şi îi revin anumite

obligaţii.

Potrivit prof. dr. A. Iorgovan funcţionarul public este „persoana fizică care

este investită în mod legal prin actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice

sau al cetăţenilor cu sarcina îndeplinirii pe timp limitat sau nedeterminat al unei

funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din structura căruia face

parte funcţia respectivă.23

Si prof. univ. dr. Mircea Preda consideră definiţia funcţionarului public prin

Legea nr. 188 ca fiind una de maximă generalitate şi nerelevând trăsăturile

specifice funcţionarului public.24

Analizând prevederile art. (2) alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată în

2007, se desprind următoarele observaţii:

în definiţie se foloseşte termenul de „persoană”, dar acest fapt nu

corespunde pe deplin legislaţiei actuale din România, în sensul că art. 16

alin. (3) din Constituţia României stabileşte două condiţii esenţiale pentru

ca o persoană să poată fi titular al unei funcţii publice şi anume: să aibă

cetăţenia română şi de asemenea, domiciliul stabil în România. Deci nu

intră în discuţie orice persoană fizică. In plus, aici se adaugă şi cerinţa

referitoare la capacitatea persoanei de a-şi asuma drepturi şi obligaţii,

respectiv capacitatea deplină de exerciţiu.

22 V.I. PRISACARU, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 17223 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 63024 M. PREDA, op. cit., p. 71

13

Page 14: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Astfel, dacă ar fi să încercăm o definiţie a funcţionarului public, putem spune

că acesta reprezintă cetăţeanul investit în mod legal, prin numire sau alegere, într-o

funcţie publică, în scopul îndeplinirii, în condiţiile legii, a atribuţiilor administraţiei

publice.

Calitatea juridică de funcţionar public, pe care o conferă competenţa

subiectelor participante la raporturile juridice, are la bază o anumită organizare şi

potrivit diviziunii sociale a muncii, în cadrul acestei organizări, subiectele

participante desfăşoară un anumit tip de activitate. Activitatea subiectelor investite

cu o anumită competenţă oferă acestor subiecte o calitate oficială, pe care o

desfăşoară în principiu din oficiu, datorită naturii şi menirii organizării în cadrul

căreia îşi exercită competenţa. Aceasta este calitatea cu totul specială a subiectelor

active participante în raporturile de drept administrativ, în calitatea lor de

organizatori ai executării legii şi de executarea în concret a acesteia, respectiv

aceea de funcţionar public.

Revenind la comentariul anterior, am arătat că „pentru ca o persoană fizică

să poată ocupa o funcţie publică, este necesar ca acesta să fie cetăţean român, cu

domiciliul în ţară”25. Acest fapt se explică prin aceea că funcţionarii deţin într-o

anumită măsură din suveranitatea statului pe care o exercită, iar art. (33) din

Constituţie arată că toate puterile Statului emană de la naţiune şi în acest fel este

absolut firesc ca exercitarea funcţiilor publice să fie rezervată persoanelor de

naţionalitate română. A nu se înţelege că ar fi vorba de vreun privilegiu, ci de

recunoaşterea prin textul legii fundamentale a unui drept natural şi naţional.

In al doilea rând apare cerinţa cunoaşterii limbii române, scris şi vorbit.26 Este

absolut firesc ca o persoană care lucrează în numele statului şi duce la îndeplinire

obiective stabilite de către organele statului, să cunoască limba română atât scris,

cât şi vorbit. Exercitarea unei funcţii publice presupune în egală măsură

comunicare, dar şi elaborarea unor acte, a unor înscrisuri, fapt ce nu s-ar putea

realiza fără o cunoaştere perfectă a limbii române.

De asemenea, se prevede ca în unităţile administrativ-teritoriale în care

minorităţile naţionale deţin o pondere de minim 20%, unii funcţionari publici care au

25 Constituţia României, art. (16) alin. (3)26 Fapt prevăzut la art. (13) din Constituţia României, unde se spune foarte clar: „în România, limba oficială este limba română”

14

Page 15: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

contacte directe şi frecvente cu cetăţenii să cunoască limba minorităţii respective.

Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda27 este de părere că procentul

de 20% este stabilit în mod aleatoriu, poate fi variabil şi nu are la bază criterii

ştiinţifice de determinare.

Acest procent de peste 20% nu corespunde nici principiilor democratice ale

statului de drept, care prevăd că într-o structură instituţională, minoritatea se

supune majorităţii.

Prof. univ. dr. Mircea Preda28 consideră că dacă privim problema dintr-un alt

punct de vedere, putem considera această dispoziţie ca având urmări absolut

negative pentru minoritatea în cauză. Folosind limba maternă şi nu limba naţională

a statului, reprezentantul minorităţii respective are din start posibilităţi mult mai mici

de acces în viaţa publică a statului şi implicit şanse mult mai mici de integrare şi de

reuşită.

In al treilea rând, pentru a putea fi numit funcţionar public este necesar ca

persoana fizică să aibă cel puţin 18 ani împliniţi (ceea ce presupune discernământul

faptelor sale), dacă legea specială nu cere altă vârstă.

In al patrulea rând, se pune problema capacităţii depline de exerciţiu. Acest

aspect este legat de capacitatea mintală a unei anumite persoane, indiferent de

vârstă, de posibilitatea acesteia de a-şi exercita drepturile civile.

Un al cincilea aspect are în vedere starea de sănătate a persoanei. Evident,

nu este vorba de o stare generală de sănătate, ci o stare care să fie în strânsă

legătură cu posibilitatea persoanei respective de a-şi îndeplini sarcinile ce decurg

din ocuparea unei funcţii publice. Un asemenea aspect al sănătăţii se poate aprecia

numai pe baza unui examen medical amănunţit, de specialitate, care să reflecte atât

starea fizică, dar mai ales cea psihică a persoanei.

In al şaselea rând, unele acte normative cer ca cetăţeanul care urmează să

devină funcţionar public să posede studii superioare, liceale sau generale, iar altele

cer o pregătire de specialitate: jurist, economist, medic, inginer etc., precum şi o

anumită vechime în funcţie (ceea ce îi conferă o experienţă mai mare). De exemplu,

art. (9) alin. 2 lit. (c) din Legea nr. 340/2004 cere ca prefectul şi subprefectul să

27 M. PREDA, op. cit., p. 8228 Idem, p. 82

15

Page 16: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

aibă studii superioare de lungă durată; art. (38) alin (1) din aceeaşi lege impune ca

secretarul comunelor, oraşelor şi subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale

municipiilor să aibă studii superioare juridice sau administrative.

Nu în ultimul rând trebuie menţionată cerinţa ca persoana să nu fi fost

condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o incompatibilă cu

exercitarea funcţiei publice. In lucrarea sa intitulată „Drept administrativ”, prof. univ.

dr. Mircea Preda29 subliniază că nu este vorba despre orice condamnare suferită

anterior, ci de o condamnare pentru care legea prevede că este incompatibilă cu

funcţia publică ce urmează să o deţină.

Trebuie avută în vedere şi investirea într-o funcţie publică. Aceasta se face

prin numire pe bază de concurs sau prin alegere, în baza procedurilor legale.

Problema investiturii legale a celor care exercită diferite funcţii în organele

administraţiei publice prezintă importanţă atât pentru angajarea răspunderii faţă de

organele administraţiei publice, cât şi pentru daunele provocate terţilor prin

exercitarea acestor funcţii, deoarece sunt cazuri în care răspunderea este

condiţionată de împrejurarea dacă cel care a acţionat pentru organul administraţiei

publice a avut sau nu abilitatea legală să facă acest lucru. De asemenea, investirea

legală a celui care exercită funcţia prezintă importanţă în unele cazuri pentru

răspunderea pe care o angajează săvârşirea unor contravenţii de către persoanele

juridice. In aceste cazuri, răspunderea revine funcţionarului investit cu atribuţii în

domeniul în care s-a săvârşit contravenţia.

3. Fundamentul răspunderii juridice

Răspunderea juridică este răspunderea concretă, stabilită după o anumită

procedură de autoritatea competentă (instanţă sau autoritatea administrativă),

finalizată într-o sancţiune, însoţită sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea

situaţiei anterioare, fixarea despăgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele

constatate, luarea măsurilor de siguranţă aplicate sau acordate conform unei

29 M. PREDA, op. cit., p. 83

16

Page 17: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

prevederi legale. Ea îşi are sursa în hotărârea instanţei judecătoreşti sau în actul

autorităţii administrative de stabilire a acestuia.

Potrivit prof. univ. dr. Valerică Dabu „temeiul sau fundamentul constituie

termeni de tehnică juridică, folosiţi de legiuitor” 30.

Fundamentul răspunderii juridice îl constituie 3 elemente cumulative:

a. săvârşirea actului sau faptului generator de responsabilitate, care poate

fi: infracţiune, delict, cvasidelict, abatere disciplinară, administrativă,

contravenţie, act administrativ ilegal;

b. legea care reglementează responsabilitatea juridică, procedura înfăptuirii

acesteia, organele abilitate şi actele sau faptele generatoare;

c. hotărârea judecătorească sau actul autorităţii publice împuternicite prin

lege prin care s-a stabilit şi înfăptuit în concret răspunderea juridică a

persoanei fizice sau juridice (de drept public sau privat)

Prin răspunderea disciplinară a funcţionarului public înţelegem răspunderea

juridică a funcţionarului public, stabilite de autoritatea ierarhic superioară sau

autoritatea administrativă anume desemnată de lege ori instanţa de judecată,

conform unei proceduri reglementate de lege pentru abaterile de la disciplina

funcţiei publice definite de lege sau alte acte normative date în baza legii.

Răspunderea disciplinară a funcţionarului public este o instituţie juridică,

independentă de răspunderea de drept penal sau civil a funcţionarului public.

Aceasta izvorăşte din raportul juridic de subordonare ierarhică, raport de drept

administrativ ce poate coexista cu raportul juridic de drept penal. In cazul săvârşirii

de infracţiuni cu autor calificat (funcţionar public), se angajează şi răspunderea

disciplinară a acestuia. Chiar dacă funcţionarul public a fost achitat în penal, deci

s-a dovedit inexistenţa infracţiunii pentru care a fost trimis în judecată penală, el

încă poate fi sancţionat disciplinar pentru că şi simplul fapt că a ocazionat o

instrucţie penală, în anumite situaţii poate fi de natură a prejudicia serviciul public

sau corpul din care face parte şi ca atare poate fi o cauză care să-i angajeze

răspunderea disciplinară.

In opinia prof. dr. V.I. Prisăcaru31 angajarea răspunderii administrative a

30 V. DABU, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura Global Lex, Bucureşti, 2000, p. 4831 V.I. PRISACARU, op. cit., p. 433

17

Page 18: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţionarilor publici nu are legătură cu răspunderea disciplinară, ce are în vedere

sancţionarea abaterilor disciplinare în conformitate cu statutele funcţionarilor publici.

Prof. Valerică Dabu consideră, dimpotrivă, că „răspunderea disciplinară a

funcţionarilor publici are o serie de trăsături, care nu o situează decât într-una din

formele răspunderii administrative”.32

4. Principiile răspunderii juridice

Principiile răspunderii juridice reprezintă ideile de bază, general valabile, care

se regăsesc în normele care reglementează instituţiile dreptului.

Un prim principiu general al răspunderii juridice îl constituie legalitatea.

Aceasta presupune:

recunoaşterea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti ca valori supreme, prin

Constituţie, prin legi organice, ordinare şi prin actele normative emise pe

baza acestora;

prevederea şi garantarea prin lege, de către stat, a organelor,

procedurilor şi mijloacelor efective de educare, prevenire, constrângere şi

reparare a oricăror încălcări a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime

ale cetăţeanului. Se exclude în acest fel orice tendinţă a omului de a-şi

înfăptui singur actul de dreptate. Art. (3) al Declaraţiei drepturilor omului

şi ale cetăţeanului prevede în mod clar că „orice fiinţă umană are dreptul

la securitatea sa şi Statul are obligaţia să i-o asigure”. Iar în conformitate

cu art. (7) „Toţi oamenii ... au dreptul la o protecţie egală a legii”. Pentru

realizarea celor de mai sus, legiuitorul declară şi fixează prin lege

responsabilitatea juridică;

faptul că nimeni nu este mai presus de lege33, iar toţi cetăţenii au aceleaşi

obligaţii prevăzute de Constituţie şi alte legi34;

exercitarea drepturilor şi libertăţilor se face numai cu bună-credinţă, fără

a se încălca drepturile şi libertăţile celorlalţi35;

accesul liber la justiţie este un drept fundamental garantat de Constituţie,

32 V. DABU, op. cit., p. 23733 Constituţia României, art. (16), alin. (2)34 Constituţia României, art. (15), alin. (1)35 Constituţia României, art. (57)

18

Page 19: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

iar alte legi au prevăzute dispoziţii pentru asigurarea înfăptuirii acestuia.

Egalitatea în drepturi constituie un al doilea principiu important al răspunderii

juridice, care presupune că:

toţi oamenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, în sensul că

sunt şi trebuie să fie responsabili juridic;

nu trebuie să existe privilegii sau discriminări în domeniul responsabilităţii

juridice pentru nici o persoană şi nici pentru organele statului sau orice fel

de funcţionari publici;

nimeni nu este mai presus de lege, toţi sunt responsabili în faţa legii şi în

condiţiile legii, indiferent dacă sunt sau nu autorităţi publice.

criteriile generale de individualizare sau cauzele de înlăturare, agravare

ori atenuare a răspunderii juridice trebuie stabilite prin lege, în mod egal

pentru toţi.

Un alt principiu îl constituie cel al personalităţii, în sensul că se declară

responsabilă persoana fizică sau juridică autoare a faptei sau actului juridic. Există

excepţii de la acest principiu, dar ele sunt prevăzute de lege.

Principiul libertăţii de voinţă, a acţiunii sau inacţiunii, exprimă ideea că nu

poate exista responsabilitate dacă nu există libertatea de a alege comportarea care

ar evita răspunderea. Responsabilitatea juridică trebuie să existe numai atunci când

subiectul, de bună voie, a ales conduita contra normei juridice.

Principiul umanismului are la bază o ierarhizare făcută de legiuitor a

elementelor-scop a răspunderii juridice, prin punerea accentului în primul rând pe

prevenire, apoi reparare şi în ultimul rând pe represiune, ideea principală fiind de

protecţie, ocrotire, educare. Acelaşi principiu trebuie avut în vedere şi în stabilirea

procedurilor şi a cauzelor de înlăturare, înlocuire, agravare şi atenuare a acesteia.

Principiul concordanţei între drepturi şi obligaţii, între putere şi

responsabilitate, arată că o persoană nu poate fi făcută responsabilă decât pentru

ceea ce aceasta putea şi era obligată să facă, dar nu a făcut. Potrivit art. (3) lit. „d”

din Legea nr. 188/1999, republicată 2007, responsabilităţile stabilite de autoritatea

sau instituţia publică, conform prevederilor legale, fac parte din funcţia publică.

Aceasta se referă la faptul că, pentru a cunoaşte sensul unui act uman, trebuie

cunoscute sensul şi motivele care au generat actul. Prof. univ. dr. Alexandru

19

Page 20: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Negoiţă consideră că „mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul

administraţiei publice să uzeze de competenţa sa în emiterea actului”.36

Motivul este scopul competenţei conferite funcţiei, fiind indisolubil legat de

interesele generale pe care le satisface. „Motivul actului administrativ este ceea ce

constituie justificarea conţinutului său, este cauza acestui act, a dispoziţiei pe care o

cuprinde actul respectiv”.37

Deci, motivul trebuie să fie efectul mobilului şi cauză a actului. Dacă mobilul

sau motivul sunt ilegale, atunci şi actul este ilegal.

Alt principiu, cel al existenţei şi dezvoltării sociale, impune satisfacerea

nevoilor sociale obiective, care se realizează prin definirea şi instituirea

responsabilităţii, precum şi prin transformarea acesteia în răspundere concretă, a

cărei realizare se face şi prin forţa de constrângere a statului, după caz.

Scopul Statului şi în mod deosebit al administraţiei publice este satisfacerea

nevoilor obiective, pe baza principiilor serviciilor publice şi al solidarităţii sociale. In

cazul în care s-a produs o pagubă unei persoane de către serviciul public, statul

trebuie s-o repare, deoarece, conform principiului solidarităţii sociale, Statul nu şi-a

asumat această responsabilitate prin raţiunea sa de a fi.

Nu în ultimul rând, principiul reparării integrale a prejudiciului implică atât

repararea prejudiciului efectiv cauzat - damnum emergens - cât şi beneficiul

nerealizat - lucrum cessans.

De asemenea, repararea trebuie făcută atât pentru prejudiciile materiale, cât

şi pentru cele morale.

Conform art. (52) din Constituţia României, persoana vătămată într-un drept

al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în

termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului

pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

36 Al. NEGOITA, op. cit., p. 14437 Idem, pag. 145

20

Page 21: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL IIFORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARULUI

PUBLIC ÎN ROMÂNIA

21

Page 22: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

1. Indatoririle funcţionarilor publici

Pentru a putea vorbi despre răspunderea juridică a funcţionarilor publici,

trebuie mai întâi abordat subiectul privind îndatoririle funcţionarilor publici.

Un cadru general în materie îl oferă Statutul funcţionarilor publici, unde sunt

reglementate o serie de îndatoriri, însă acestea se referă numai la anumite categorii

de funcţionari publici, ce sunt menţionate în anexa la Statut. Alte atribuţii ale unor

categorii speciale de funcţionari publici sunt prevăzute în legi speciale şi

regulamente de organizare şi funcţionare sau în statute proprii, acolo unde acestea

există.

Vorbind în general despre îndatoririle funcţionarilor publici, trebuie să

menţionăm faptul că o parte a îndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele

sunt comune cu ale celorlalţi salariaţi, ce îşi desfăşoară activitatea pe baza

contractului individual de muncă.

Principala îndatorire este prevăzută la art. (43) alin. (1) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată 2007, şi se referă la

obligaţia “să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu

legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce

prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor

publici”.

Acest articol exprimă în esenţă capacităţile profesionale şi morale pe care

trebuie să le posede titularul funcţiei. Determinant în crearea unei funcţii publice

este ca titularul acesteia să îşi poate exercita toate atribuţiile ce îi revin, astfel încât

prin acţiunile sau inacţiunile sale să nu aducă prejudicii autorităţii sau instituţiei

publice în care acesta îşi desfăşoară activitatea, precum şi nici altor persoane fizice

sau juridice.

Aşa cum precizează şi prof. univ. dr. Mircea Preda38, termenul de “prejudiciu”

nu trebuie luat numai în accepţiunea sa materială, de pagubă creată, ci şi în sens

de “prejudiciu moral”, de atingere adusă unor persoane fizice sau prestigiului

autorităţii / instituţiei publice.

Alin. (2) al art. (43) din Statut prevede obligativitatea funcţionarilor publici de

conducere de a susţine propunerile şi iniţiativele personalului din subordine, ce au

38 PREDA M., op. cit., p. 120

22

Page 23: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

în vedere îmbunătăţirea activităţii şi a calităţii serviciilor publice.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată 2007,

prevede la art. (44) alin. (1) interdicţia ca funcţionarii “să ocupe funcţii de conducere

în structurile sau organele de conducere, alese sau numite ale partidelor politice,

definite conform statutului acestora, ale organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi

regim juridic ca şi partidelor politice sau ale fundaţiilor ori asociaţiilor care

funcţionează pe lângă partidele politice”. De asemenea, înalţilor funcţionari publici le

interzis prin alin. (2) al aceluiaşi articol “să facă parte din partide politice, organizaţii

cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau din fundaţiile

ori asociaţiile care funcţionează pe lângă partidele politice”.

Problema apartenenţei funcţionarilor publici la partidele politice a fost una

amplu discutată. Există funcţionari publici aleşi şi propuşi de către partidele politice,

deci care fac parte din rândul acestor partide. Există funcţionari publici cărora

constituţia le interzice apartenenţa la partidele politice. Este clar că nu la aceşti

funcţionari se referă prevederile art. (44).

Art. (40) alin. (1) din Constituţia României prevede dreptul tuturor cetăţenilor

de a se asocia liber în partide politice şi orice interdicţie în acest sens înseamnă de

fapt o restrângere a unui drept fundamental. Tot Constituţia României precizează

care sunt categoriile de funcţionari publici ce nu pot fi implicaţi politic, în schimb, mai

face precizarea că alte categorii urmează a fi stabilite prin lege organică. Statutul

funcţionarilor publici este o lege organică, dar nu cuprinde prevederi în acest sens,

astfel de prevederi întâlnindu-se numai în unele legi speciale şi numai cu privire la

anumiţi funcţionari publici. Ca exemplu, putem aminti Legea nr. 215 / 2001 privind

administraţia publică locală, unde la art. (83) alin. (1) se precizează că secretarul

comunei este funcţionar public de conducere.

Statutul funcţionarilor publici nu interzice dreptul acestora de a face parte din

partide politice şi nici aceea de a-şi exprima convingerile politice. Interdicţia se

referă la a fi organ de conducere în structura unui partid şi la exprimarea liberă a

convingerilor sau a preferinţelor politice în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu.

Tot o îndatorire o constituie şi prevederile art. (45) alin. (1) , unde se

precizează instituirea unei “răspunderi a funcţionarilor publici pentru îndeplinirea

atribuţiilor ce le revin, inclusiv a atribuţiilor delegate”.

23

Page 24: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Deosebit de important este alin. (2) al art. (45) unde se prevede că

“funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii

ierahici”.

Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda39, acest articol aduce în discuţie problema

sistemului ierahic al funcţiilor publice, aşa cum este prevăzut în Statut, dar şi înalte

legi speciale, care privesc organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor

publice.

Subordonarea ierarhică a funcţiilor publice este extrem de importantă mai

ales în rândul structurilor puterii executive, în sectorul administraţiei publice, unde

este absolut necesară existenţa unei unităţi de acţiune între diverse structuri

organizatorice. Si dacă ne referim la subordonare, prin aceasta înţelegem nu numai

subordonarea între funcţionarii publici care aparţin aceleiaşi structuri organizatorice,

dar şi între autorităţi / instituţii publice.

Referindu-se la dreptul de a îndruma, controla şi disciplina pe cei din

subordine, prof. P. Negulescu sublinia faptul că “inferiorul datoreşte supunere şi

ascultare şefului său direct, nu legei, căci superiorul se interpune între funcţionar şi

lege”40. Subordonarea funcţionarilor presupune o competenţă profesională şi o

experienţă mai bogată a funcţionarilor situaţi în funcţii de conducere, decât cei aflaţi

pe trepte inferioare. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda consideră

că pe plan juridic “raportul de subordonare ierarhică între funcţiile publice se

exprimă, în principal, pe dreptul de dispoziţie obligatorie a superiorului faţă de

subordonaţi, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonaţilor, pe dreptul

de control asupra activităţii subordonaţilor şi de aplicare, în condiţiile legii, a

sancţiunilor disciplinare”41.

Acest articol ridică însă şi problema execuţiei dispoziţiei ierarhice în condiţiile

în care aceasta ar putea să nu fie legală. In mod firesc, apare întrebarea: este

funcţionarul public obligat să execute dispoziţia superiorului său ierahic în aceste

condiţii? Funcţionarul public este obligat să respecte legea şi este răspunzător

pentru actele sale ilegale, în acelaşi timp având însă şi obligaţia de a se conforma

dispoziţiilor şefilor ierarhici, în caz contrar fiind pasibili de sancţiuni disciplinare. Pe

39 PREDA M., op. cit., p. 12140 NEGULESCU P., op. cit., p. 38841 PREDA M., op. cit., p. 122

24

Page 25: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

de altă parte, o analiză asupra legalităţii sau ilegalităţii sarcinii primite ar presupune

ca funcţionarul public să facă o apreciere asupra sarcinii pe care o primeşte şi

numai dacă va considera că este cazul se va supune şi o va duce la îndeplinire.

Această problemă îşi găseşte rezolvarea în alin. (3) art. (45) din Statut, unde

se precizează: “funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat,

îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale”.

De asemenea, tot aici se precizează obligativitatea funcţionarului de a executa

dispoziţia primită în situaţia în care superiorul său ierarhic insistă, formulând-o în

scris. In această situaţie, funcţionarul public are îndatorirea de a aduce la cunoştinţă

situaţia superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia. Astfel, funcţionarul

public este exonerat de răspundere, aceasta revenind în totalitate şefului ierarhic ce

a stăruit în executarea unei dispoziţii ilegale.

Prof. Al. Negoiţă42 consideră că un funcţionar public are dreptul de a refuza

îndeplinirea unei sarcini numai în cazul ordinelor “manifest ilegale”, dar nu

precizează criteriile care stau la baza caracterului unui asemenea ordin şi consideră

că îndeplinirea unei dispoziţii ilegale nu exonerează de răspundere pe cel care a

executat-o.

O altă îndatorire a funcţionarilor publici este prevăzută la art. 46 din Statut şi

se referă la păstrarea, în condiţiile legii, a secretului de stat, a secretului de serviciu

şi a confidenţialităţii, cu excepţia informaţiilor de interes public.

Pentru a nu da naştere la interpretări subiective, trebuie definite foarte clar

noţiunile de “secret de stat”, “secret de serviciu” şi de “confidenţialitate”, în

conformitate cu prevederi exprese ale legii sau cu regulamentele de organizare şi

funcţionare ale autorităţilor şi instituţiilor în cauză.

Excepţia în această situaţie o constituie informaţiile de interes public şi ea

trebuie corelată cu prevederile constituţionale referitoare la “dreptul persoanei de a

avea acces la orice informaţie de interes public”, drept ce nu poate fi îngrădit.

Art. (47) din Statut se referă la interdicţia funcţionarilor publici de a solicita

sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alte persoane, daruri sau

avantaje.

Această interdicţie este prevăzută şi în legea penală, infracţiunea de luare de

42 NEGOITA A., op. cit., p. 104

25

Page 26: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

mită fiind supusă regulilor penale şi nu celor disciplinare din Statutul funcţionarilor

publici. Dacă ea este prevăzută şi în Statut este numai din punctul de vedere al

legăturilor dintre acţiunile ce-i constituie conţinutul şi funcţia publică, neavând

importanţă dacă aceste acţiuni sunt săvârşite în timpul exercitării funcţiei sau în

afara acesteia.

Alin. (2) prevede obligativitatea de prezentare a declaraţiei de avere de către

funcţionarii publici, în conformitate cu Legea nr. 115/199643 privind declararea şi

controlul averii demnitarilor, magistraţilor şi a unor persoane cu funcţii de conducere

şi de control a funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.

161/2003. Aceasta se face atât la numirea, cât şi la încetarea raportului de serviciu.

Se actualizează anual, atunci când funcţionarii publici dobândesc bunuri de o

anumită natură, care, potrivit legii, trebuie declarate. De asemenea, se

reactualizează şi la încetarea activităţii. Neactualizarea declaraţiei sau nedepunerea

ei în termen de 15 zile de la data încetării activităţii, atrage după sine declanşarea

procedurii de control.

Completarea şi depunerea declaraţiei de avere de către funcţionarii publici

contribuie la întărirea corectitudinii şi moralităţii sale.

Declaraţiile de avere sunt publice, ele pot fi citite pe Internet, pe paginile de

Web ale instituţiilor publice respective sau în partea a III-a a Monitorului Oficial.

O altă obligaţie a funcţionarilor publici o reprezintă rezolvarea în termen a

lucrărilor repartizate, prevăzută la art. (48) alin. (1).

Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda44 consideră că această

problemă nu era necesar a fi prevăzută în mod expres în Statut, deoarece, pe de o

parte, ea ţine de esenţa oricărei funcţii, iar pe de altă parte, exercitarea atribuţiilor

funcţiei presupune nu numai rezolvarea lucrărilor repartizate, ci multe alte

însărcinări, ce nu intră în categoria “lucrări”.

Alin. (2) al aceluiaşi articol conţine interdicţia de a primi direct spre rezolvare

cereri sau de a interveni direct pentru soluţionarea lor, ori de a discuta direct cu

petenţii. Această prevedere poate fi explicată prin necesitatea de a proteja

funcţionarul public, de a-l feri de suspiciuni în săvârşirea actelor de corupţie,

43 Monitorul Oficial nr. 263/25.10.199644 PREDA M., op. cit, p. 124

26

Page 27: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

favoritism sau trafic de influenţă. Totodată, şefii ierarhici au dreptul şi capacitatea de

a aprecia cărui funcţionar public din subordine poate să-i fie repartizată o anumită

lucrare.

Ultima dintre îndatoririle funcţionarilor publici, prevăzută în art. 49 din Statut

se referă la respectarea întocmai a regimului juridic al conflictului de interese şi al

incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii. Este vorba de situaţiile ce privesc conflictul

de interese sau incompatibilităţile funcţiei publice ce apar în timpul deţinerii şi

executării funcţiei publice.

2. Răspunderea juridică a funcţionarilor publici

Problema răspunderii juridice a funcţionarilor publici se pune numai în

situaţia încălcării de către aceştia a normelor juridice în calitatea lor de funcţionari

publici sau în legătură cu funcţia publică ce o deţin. Dacă încălcarea aceste norme

nu are legătură cu funcţia publică, răspunderea este una de drept comun.

Statutul funcţionarilor publici, în art. (75), reglementează 4 forme ale

răspunderii juridice ale funcţionarilor publici: disciplinară, contravenţională, civilă şi

penală. In general, în literatura de specialitate sunt amintite aceste 4 forme de

răspundere, dar există alţi autori – printre care prof. univ. dr. Verginia Vedinaş45 şi

Ion Popescu Slăniceanu46 - care disting 5 forme de răspundere: răspunderea

disciplinară, răspunderea contravenţională, răspundere patrimonială, răspundere

civilă şi răspundere penală. Pe de altă parte, prof. univ. dr. Antonie Iorgovan47

distinge 3 forme de răspundere: administrativ - disciplinară, administrativ -

contravenţională şi administrativ - patrimonială.

Oprindu-ne la cele 4 forme de răspundere reglementate prin Statutul

funcţionarilor publici – disciplinară, contravenţională, civilă şi penală – distingem din

art. (75) al Statutului, că acestea nu se aplică decât în situaţia în care funcţionarul

îşi încalcă îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice cu vinovăţie. De asemenea,

persoana vătămată într-un drept sau un interes al său se poate adresa instituţiei

publice care i-a adus prejudiciul, în conformitate cu prevederile art. (76) alin. (1). In

cazul în care acţiunea se admite şi se constată vinovăţia funcţionarului public,

45 VEDINAŞ V., op. cit., p. 154-15646 POPESCU SLĂNICEANU I., op. cit., p. 39147 IORGOVAN A., op. cit., vol. II, p. 223

27

Page 28: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

potrivit prevederilor art. (76) alin. (2) persoana respectivă va fi obligată la plata

daunelor, solidar cu autoritatea / instituţia publică.

Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta

a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau

instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

2.1. Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici

Aceasă formă a răspunderii juridice este prevăzută în art. (77) alin. (1) din

statut: “încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor

corespunzător puncţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită

profesională şi civică prevăzute de lege, constituie abatere disciplinară şi atrage

răspunderea disciplinară a acestora”. De asemenea, pentru anumite categorii de

funcţionari publici răspunderea disciplinară este prevăzută în legi speciale.

Revenind la Statutul funcţionarilor publici, constatăm că nu orice încălcări ale

îndatoririlor funcţionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea

expres prevăzute de lege. Astfel, în conformitate cu art. (77) alin. (2), se constituie

ca abateri disciplinare următoarele fapte:

a. întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor

b. neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor

c. absenţele nemotivate de la serviciu

d. nerespectarea în mod repetat a programului de lucru

e. intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara

cadrului legal

f. nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu

acest caracter

g. manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice

în care îşi desfăşoară activitatea

h. desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter

politic

i. refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu

j. încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi,

conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii

28

Page 29: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

publici

k. alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din

domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici

Există unii autori care apreciază că răspunderea disciplinară a funcţionarilor

publici intervine nu numai în cazurile menţionate mai sus, ci şi atunci când faptele,

deşi nu sunt caracterizate expres de lege ca abateri disciplinare, aduc atingere

încrederii publicului. De asemenea, aceiaşi autori au tendinţa de a include în

categoria abaterilor disciplinare atât “greşelile de serviciu”, cât şi “greşelile comise

în viaţa particulară”. Prof. univ. dr. Mircea Preda48 consideră că aceasta este practic

o extindere nelimitată a domeniului ilicitului disciplinar, pe care legiuitorul nu le-a

avut în vedere pentru a le califica drept abateri disciplinare. Ca atare, în aceeaşi

opinie, “răspunderea disciplinară trebuie să rezulte din lege, care trebuie să

definească şi latura obiectivă, adică acţiunile şi inacţiunile şi, eventual, împrejurările

de timp şi spaţiu în care acestea trebuie să se producă pentru a fi calificate drept

abateri disciplinare şi să atragă sancţiunea disciplinară”.

Abaterea disciplinară trebuie analizată sub toate elementele ce-i constituie

conţinutul: subiect, obiect, latura obiectivă, latură subiectivă, sancţiune.

Subiectul poate fi numai o persoană fizică, funcţionar public, parte a unui

raport juridic de serviciu. Dacă nu are această calitate, răspunderea disciplinară se

fundamentează pe contractul individual de muncă şi atrage după sine cu totul alt tip

de sancţiuni decât cele aplicabile funcţionarilor publici. Trebuie menţionat că poate fi

supus răspunderii disciplinare şi funcţionarul public delegat sau detaşat la o altă

autoritate sau o altă instituţie publică. In cazul funcţionarului public delegat,

constatarea abaterii şi aplicarea sancţiunii revin instituţiei publice în care este

încadrat. In cazul funcţionarului public detaşat, constatarea abaterii şi aplicarea

sancţiunii revin instituţiei publice unde a avut loc detaşarea. Excepţia la această din

urmă situaţie o reprezintă aplicarea sancţiunii cu destituirea din funcţie, ea neputând

fi aplicată decât de instituţia care l-a detaşat.

Obiectul abaterii disciplinare îl reprezintă valoarea socială lezată prin

acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public. Acestea pot privi 2 componente:

îndatoririre corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine cel în cauză şi

48 PREDA M., op. cit., p. 133

29

Page 30: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

normele de conduită profesională, dar şi normele de conduită civică, prevăzute de

lege.

Latura obiectivă ţine de precizarea acţiunilor sau inacţiunilor considerate ca

abateri disciplinare; presupune, de asemenea, constatarea efectelor, a rezultatului

acţiunilor / inacţiunilor. Atunci când vorbim de latura obiectivă trebuie luate în calcul

alte 2 elemente extrem de importante: timpul în care s-a petrecut abaterea (orele de

program, orele suplimentare, în afara orelor de program) şi locul (în cadrul instituţiei

publice, la unitatea la care funcţionarul public a fost delegat sau detaşat).

Latura subiectivă. Aşa cum arăta prof. univ. dr. Mircea Preda, pe planul laturii

subiective “abaterea disciplinară se săvârşeşte întotdeauna cu vinovăţie, care poate

îmbrăca forma intenţiei, când funcţionarul prevede şi urmăreşte producerea

rezultatului (intenţie directă), sau prevede rezultatul, fără a urmări producerea lui

(intenţie indirectă), fie forma culpei”49.

In cazul culpei, aceasta poate fi: culpă din uşurinţă (când funcţionarul public

prevede rezultatul faptei sale, dar speră că nu se va produce) sau culpă simplă

(când funcţionarul public nu prevede rezultatul faptei, deşi trebuia şi putea să-l

prevadă). Lipsa uneia sau a alteia din formele culpei exclude răspunderea

disciplinară.

Culpa simplă poate fi asimilată unei insuficienţe profesionale generale, iar

referitor la acest aspect, prof. Al. Negoiţă opinează că “pentru insuficienţă

profesională generală, funcţionarul nu poate fi sancţionat disciplinar. In acest caz, el

se dovedeşte a fi incompatibil cu exercitarea funcţiei pe care o deţine”50. Termenul

de “incompatibilitate” trebuie înţeles aici cu sensul de incompetenţă profesională.

Putem vorbi de o excludere a existenţei vinovăţiei atunci când fapta a fost

săvârşită în anumite împrejurări, cum ar fi: legitima apărare, starea de necesitate,

constrângerea fizică sau morală, cazul fortuit, beţia involuntară completă. La

cauzele menţionate mai putem adăuga dispoziţia superiorului ierarhic, dar numai în

conformitate cu art. (45) alin. (2) şi (3) din Statut.

Sintetinzând, referitor la trăsăturile răspunderii disciplinare a funcţionarului

public, putem menţiona:

49 PREDA M., op. cit., p. 13450 NEGOITA AL., op. cit., p. 197

30

Page 31: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

a. răspunderea disciplinară este o răspundere de drept public

b. răspunderea disciplinară este o materializare a responsabilităţii

disciplinare a acestuia

c. răspunderea disciplinară a funcţionarului public se angajează numai

pentru o abatere de la disciplina funcţiei publice, care poate să fie unică

sau în concurs cu o faptă penală sau civilă

d. răspunderea disciplinară se angajează numai după o procedură specială

prevăzută de lege, care presupune cercetarea prealabilă, administrarea

probelor, ascultarea funcţionarului public, judecarea acestuia după

anumite reguli de către o autoritate administrativă sau judecătorească,

investită de lege şi asigurarea unui drept de recurs

e. răspunderea disciplinară se înfăptuieşte numai dacă nu există o cauză

care să împiedice aceasta (de exemplu: prescripţia, cazul fortuit, legitima

apărare etc.)

f. răspunderea disciplinară a funcţionarului public se angajează pentru

simpla încălcare a competenţei sau a interdicţiilor impuse de legiuitor prin

stabilirea incompatibilităţilor funcţiei, indiferent dacă se cauzează

prejudiciul material sau moral.

Am menţionat deja anterior că nu orice încălcări ale îndatoririlor funcţionarilor

publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea prevăzute la art. (77) alin. (2).

In plus, art. (77) alin. (1) din Statut conţine dispoziţia potrivit căreia încălcarea

trebuie să se facă cu vinovăţie. Vinovăţia funcţionarului este un element constitutiv

extrem de important al abaterii disciplinare, indiferent dacă aceasta îmbracă forma

intenţiei sau a culpei.

Asupra sintagmei “faptă săvârşită cu vinovăţie” se opreşte şi V.I. Prisăcaru51.

In opinia sa, abaterile disciplinare pot fi săvârşite şi din culpă sau neglijenţă

Accentul cade aici pe noţiunea “cu vinovăţie”, pentru că aceasta presupune

intenţia funcţionarului public ca prin actele sau faptele sale să săvârşească o

abatere, o infracţiune. In egală măsură însă, acelaşi funcţionar public consider că se

face vinovat şi atunci când nu săvârşeşte sau nu duce la bun sfârşit actele sau

faptele sale, pentru care este investit cu funcţia publică. Spre exemplu, putem

51 PRISACARU V.I., op. cit., p. 22

31

Page 32: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

discuta de o vină din culpă sau din neglijenţă atunci când funcţionarul public nu a

elaborat un act administrativ, un certificat etc., în termenul prevăzut de lege.

Revenind la art. (77) alin. (2) din Statut şi analizând prevederile acestuia,

putem constata că unele din ele sunt definite sumar, în timp ce altele ridică

probleme de înţelege şi aplicare concretă.

Astfel, referitor la prevederile cuprinse în art. (77) alin. (2) lit. “a” - “întârzierea

sistematică în efectuarea lucrărilor” se pune problema de a preciza clar ce

înseamnă “sistematică” şi care este perioada pentru care se poate tolera sau

accepta “întârzierea sistematică”.

La lit. “b” se pune problema “neglijării repetate în rezolvarea lucrărilor”. Prin

analiza cuvântului “repetată” putem deduce oare că e suficient ca neglijenţa să se

întâmple de 2 ori? Sau poate de 3-4 ori?

In aceeaşi ordine de idei, la lit. “c” se pune problema abaterilor prin “absenţe

nemotivate de la serviciu”, fără să se specifice numărul lor şi când sunt motivate.

Cine stabileşte că numărul absenţelor este suficient de mare pentru ca aceasta să

fie considerată abatere?

La lit. “f” se face referire la “nerespectarea secretului profesional”. Dar

Statutul funcţionarilor publici se referă la “secretul de stat” şi la “secretul de

serviciu”. Le putem asimila pe vreunul din acestea două cu “secretul profesional”?

Prevederile de la lit. “g” sunt extrem de vagi şi nu lămuresc în nici un fel care

pot fi acele manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii şi instituţiei publice.

Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. (77) alin. (3) din Legea nr. 188/1999,

republicată 2007, sunt următoarele:

a. mustrare scrisă

b. diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni

c. suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după

caz, de promovare în funcţia publică, pe o perioadă de la 1 la 3 ani

d. retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia

publică pe o perioadă de până la 1 an

e. destituirea din funcţie

Anumite categorii de funcţionari publici, cum ar fi spre exemplu funcţionarii

publici parlamentari, poliţiştii, funcţionarii vamali, personalul diplomatic şi consular,

32

Page 33: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

au prevăzute în statute sau legi speciale şi alte sancţiuni disciplinare, specifice lor.

Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999, în varianta republicată în 2007

s-a renunţat la sancţiunea avertismentului. De asemenea, tot în varianta

nemodificată a Legii nr. 188/1999, diminuarea drepturilor salariale se făcea cu 5-

10% pe o perioadă de 1-3 luni, ceea ce însemna că nu se putea aplica această

sancţiune pentru o perioadă mai mică de o lună, dar se putea aplica această

sancţiune şi pentru 3 luni. Tot astfel, sancţiunea de la lit. “d” din Legea nr. 188/1999,

republicată, ce constă în retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea

într-o funcţie publică inferioară pentru o perioadă de până la 1 an, în vechea formă

nemodificată a legii era trecerea într-o funcţie inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni,

cu diminuarea corepunzătoare a salariului.

Mustrarea scrisă este cea mai uşoară sancţiune şi reprezintă de fapt

atenţionarea în scris a funcţionarului public de neîndeplinirea corespunzătoare a

obligaţiilor de serviciu, cerându-i-se ca acestea să nu se mai repete. Are un caracter

mai mult moral. Această sancţiune se poate aplica direct de către persoana care

are competenţa legală de numire în funcţia publică52, spre deosebire de restul

sancţiunilor disciplinare ce se aplică numai la propunerea comisiei de disciplină53.

Diminuarea drepturilor salariale poate fi aplicată unui funcţionar public pentru

o abatere mai gravă săvârşită cu intenţie, dar şi unui funcţionar public care a

săvârşit o abatere mai puţin gravă, dar nu este la prima abatere, mai având în

prealabil o sancţiune cu “mustrare”.

Suspendarea dreptului de avansare ca şi retrogradarea în trepte de

salarizare sunt considerate sancţiuni severe, aplicabile pentru abateri grave şi care

nu presupun ca funcţionarul public să fi primit anterior o sancţiune disciplinară mai

uşoară.

Destituirea din funcţie este sancţiunea disciplinară cea mai severă şi

presupune fie repetarea gravă a încălcării îndatoririlor de serviciu, fie aducerea unui

important prejudiciu, a unei pagube importante instituţiei în care funcţionarul public

şi-a desfăşurat activitatea.

In legătură cu aceste sancţiuni disciplinare se impun o serie de precizări:

52 In conformitate cu art. (78) alin. (1) din Statutul funcţionarilor publici53 In conformitate cu art. (78) alin. (2) din Statutul funcţionarilor publici

33

Page 34: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

In primul rând, sancţiunile disciplinare se stabilesc numai prin normă cu

putere de lege, ca şi abaterile disciplinare.

In al doilea rând, sancţiunile disciplinare nu sunt stabilite pentru un anume tip

de abatere disciplinară, aşa cum, spre exemplu, în dreptul penal, unui anumit tip de

infracţiune îi este asociată o anumită pedeapsă. Aplicarea sancţiunii disciplinare

este lăsată în competenţa autorităţii abilitate să le aplice, respectiv persoana care

are competenţa legală de numire în funcţia publică dacă discutăm de “mustrare”,

sau de către comisia de disciplină, dacă ne referim la restul abaterilor.

Sancţiunile disciplinare sunt instituite într-un sistem ierarhic, dar ierarhia are

un caracter relativ. După cum am arătat mai sus, se poate aplica o sanţiune gravă,

chiar dacă în prealabil nu a fost aplicată o alta mai puţin severă. Semnificativ în

acest sens este art. (77) alin. (4), unde se precizează: “ la individualizarea sancţiunii

disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare,

împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele

abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi

de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost

radiate în condiţiile prezentei legi”.

O altă precizare ce necesită a fi făcută ţine de caracterul personal al

sancţiunii disciplinare. Aceasta se aplică numai funcţionarului public ce a săvârşit

abaterea disciplinară şi nu unui colectiv sau unui compartiment din structura

autorităţii / instituţiei publice. De asemenea, unei fapte nu i se poate aplica decât o

singură sancţiune disciplinară, dar i se poate aplica în schimb o sanţiune

disciplinară şi o alta de natură contravenţională, civilă sau penală.

Sancţiunea disciplinară se aplică printr-un act administrativ de autoritate cu

caracter individual (dispoziţie, decizie, ordin) emis de către autoritatea abilitată. In

toate cazurile, actul are numai formă scrisă. Acest act poate fi revocat de emitent,

dar numai până în momentul în care el nu a intrat în cenzura unui organ de

jurisdicţie, care va putea anula actul sau va obliga pe emitent să-l revoce ori să-l

modifice.

Referitor la autoritatea abilitată a aplica sancţiunea disciplinară, în principiu

aceasta nu poate fi decât una internă. Sub acest aspect, Statutul funcţionarilor

publici prevde că “mustrarea” se poate aplica direct de către persoana care are

34

Page 35: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

competenţa legală de numire în funcţia publică - art. (78) alin. (1) -, spre deosebire

de restul sancţiunilor disciplinare ce se aplică numai la propunerea comisiei de

disciplină - art. (78) alin. (2). Există posibilitatea ca sancţiunile disciplinare să fie

aplicate de către o autoritate din exterior, dar acestea sunt situaţii prevăzute expres

de lege.

Pentru înalţii funcţionari publici sancţiunile disciplinare se aplică prin decizie a

primului-ministru, prin ordin al ministrului sau - după caz - al conducătorului

autorităţii / instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.

Aplicarea sancţiunii disciplinare trebuie să se facă după o justă şi prealabilă

cercetare a cazului, cu ascultarea obligatorie a funcţionarului care a săvârşit

abaterea.

In acest sens, reamintim prevederile art. (77) alin. (4) din Statutul

funcţionarilor publici, referitoare la criteriile ce stau la baza aplicării sancţiunilor

disciplinare: cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care a fost

săvârşită abaterea, gradul de vinovăţie al funcţionarului public, consecinţele

abaterii, comportamentul general în serviciu al funcţionarului public, existenţa unor

antecedente ale acestuia.

Procedura disciplinară este asociată ideii de respectare a dreptului la

apărare, în sensul aducerii la cunoştinţă a acţiunii disciplinare, ascultarea

funcţionarului învinuit cu privire la argumentele în favoarea apărării sale, acordarea

posibilităţii de a avea un apărător, de a propune martori şi probe în apărare, dreptul

la o cercetare imparţială, dreptul la recurs.

Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o

declaraţie privitoare la abaterile disciplinare ce i se impută, se consemnează într-un

proces-verbal, în conformitate cu prevederile art. (78) alin. (3) din Statut.

De asemenea, împotriva sancţiunii disciplinare se poate face contestaţie, în

termenul şi la organul prevăzut în actul care reglementează constatarea abaterii şi

aplicarea sancţiunii (art. (80) din Statut).

Se prevede că sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de

la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare,

dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.

In situaţia în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere atât

35

Page 36: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

disciplinară cât şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se

suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire

penală sau până la data la care instanţa judecătorească dispune achitarea sau

neînceperea procesului penal.

In situaţia în care funcţionarul public, poate influenţa cercetarea

administrativă, în perioada cercetării administrative conducătorul autorităţii /

instituţiei administrative poate interzice accesul acestuia la documente sau poate

dispune mutarea temporară a acestuia într-un alt compartiment.

2.1.1. Comisia de disciplină. Organizare.

In conformitate cu art. (79) alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată 2007,

precum şi în conformitate cu art. (3) alin. (1) din H.G. nr. 1210/10.10.2003 privind

organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul

autorităţilor şi instituţiilor publice, analizarea faptelor sesizate şi considerate a fi

abateri de la disciplină ale funcţionarilor publici se face de către o comisie de

disciplină, constituită special în acest scop. Comisia este aceea care propune

aplicarea sancţiunii disciplinare. De asemenea, tot ca atribuţie principală a comisiei

de disciplină trebuie să amintim menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii

disciplinare, în cazul în care această sancţiune a fost contestată, precum şi

întocmirea de rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care a fost sesizată şi

înaintarea acestora către conducătorul instituţiei publice.

Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină,

precum şi atribuţiile şi procedura de lucru sunt reglementate prin H.G. nr.

1210/200354.

Activitatea comisiei de disciplină are la bază următoarele principii55:

prezumţia de nevinovăţie - funcţionarul public este considerat nevinovat,

atâta timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită

garantarea dreptului la apărare - funcţionarul public are dreptul de a fi

audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa, de a fi asistat de un apărător

sau de a fi reprezentat

54 Monitorul Oficial nr. 757/29.10.200355 H.G. nr. 1210/14.10.2003, art. (19)

36

Page 37: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

celeritatea procedurii - presupune obligaţia comisiei de disciplină de a

proceda rapid la soluţionarea cauzei

contradictorialitatea - presupune asigurarea posibilităţii persoanelor cu

poziţii divergente de a se exprima cu privire la act sau la orice fapt ce are

legătură cu abaterea disciplinară în cauză

proporţionalitatea - se referă la păstrarea raportului direct între gravitatea

abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii şi sancţiunea propriu-zisă

legalitatea sancţiunii - o sancţiune se acordă numai în conformitate cu

sancţiunile disciplinare prevăzute de lege

unicitatea sancţiunii - unei abateri disciplinare i se poate aplica o singură

sancţiune disciplinară.

Comisia de disciplină are următoarea componenţă:

Preşedintele comisiei de disciplină

Pentru a fi desemnat preşedinte al comisiei de disciplină, un funcţionar public

trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: să fie funcţionar public clasa I, să

posede studii superioare juridice sau administrative, să aibe o probitate morală

recunoscută, să nu se afle într-una din situaţiile de incompatibilitate prevăzute de

lege56.

Mandatul preşedintelui este de 3 ani, cu posibilitatea de a fi reînnoit o singură

dată57.

Preşedintele comisiei de disciplină are următoarele atribuţii principale:

stabileşte locul, data şi ora şedinţelor comisiei de disciplină, conduce şedinţele

comisiei, coordonează activitatea comisiei şi a secretarului acesteia, reprezintă

comisia de disciplină în conducătorului autorităţii / instituţiei publice, a altor autorităţii

sau instituţii, precum şi în faţa oricărei alte persoane fizice sau juridice58.

In cazul suspendării sau încetării mandatului preşedintelui comisiei de

disciplină, atribuţiile acestuia se vor exercita de către un membru supleant59.

Membrii comisiei de disciplină

Pot fi membrii în comisia de disciplină numai funcţionarii publici definitivi,

56 Idem, art. (10) alin. (1)57 Idem, art. (8) alin. (1)58 Idem, art. (21)59 Idem, art. (16) alin. (1)

37

Page 38: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

care au probitate morală recunoscută.

Potrivit art. (79) alin. (2) din Statut, şi în conformitate cu art. (5) alin. (3) din

H.G. 1210/2003, ca membru, din comisia de disciplină face parte un reprezentant al

organizaţiei sindicale, sau în situaţia în care sindicatul nu este reprezentativ, ori nu

există sindicat, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici.

De asemenea, comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi membri

care, împreună cu reprezentanţi ai compartimentelor de control din cadrul instituţiei,

să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatul final al cercetării.

In cadrul înalţilor funcţionari publici, în conformitate cu art. (79) alin. (4) din

Statut, comisia de disciplină este formată din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin

decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.

Nu poate fi membru în comisia de disciplină funcţionarul public care se află în

una din următoarele situaţii de incompatibilitate:

este soţ, rudă sau afin până la gradul al IV-lea inclusiv, cu conducătorul

autorităţii sau al instituţiei publice

este membru al comisiei paritare

a fost sancţionat disciplinar, iar sancţiunea nu a fost radiată, în

conformitate cu prevederile legii60

Mandatul unui membru al comisiei de disciplină este de 3 ani, cu posibilitatea

de a fi reînnoit o singură dată61.

Cu 30 de zile înainte de data expirării mandatului membrilor comisiei de

disciplină, se va proceda la constituirea viitoarei comisii de disciplină62.

Mandatul unui membru al unei comisii de disciplină se poate suspenda de

drept, la cerere şi înainte de termen.

Suspendarea de drept a unui membru are loc în situaţia în care acesta a fost

detaşat în cadrul altei instituţii / autorităţi, a săvârşit o faptă care face obiectul

comisiei de disciplină sau în situaţia în care s-a dispus începerea urmăririi penale

împotriva acestuia. Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplină

se constată printr-un raport al comisiei care se aduce la cunoştinţă persoanei prin al

60 H.G. nr. 1210/2003, art. 9 alin. (2)61 Idem, art. (8) alin. (1)62 Idem, art. (8)alin. (3)

38

Page 39: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

cărei act administrativ a fost constituită comisia de disciplină63.

Suspendarea la cerere a unui membru al unei comisii de disciplină are loc în

următoarele situaţii: dacă acesta se află într-unul din cazurile de incompatibilitate

deja amintite, dacă s-a pronunţat anterior soluţionării cauzei cu privire la fapta

sesizată, dacă este soţ, rudă sau afin până la gradul al IV-lea inclusiv, cu

funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată64.

Cererea de suspendare se formulează în scris de către orice persoană ce

poate dovedi existenţa situaţiilor respective şi o înaintează preşedintelui comisiei de

disciplină. Comisia de pronunţă în termen de 3 zile de la înregistrarea cererii, iar

preşedintele comisiei de disciplină va lua măsuri pentru înlocuirea membrului titular

suspendat, cu un membru supleant. Suspendarea mandatului unui membru al

comisiei de disciplină durează până la definitivarea cauzei care a determinat

suspendarea.

Inainte de termen, mandatul unui membru al comisiei încetează în

următoarele condiţii: dacă acesta renunţă la calitatea de membru, dacă a fost

suspendat din funcţia publică pentru o perioadă mai mare de 30 de zile (în condiţiile

prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată 2007), dacă s-a transferat în cadrul

altei autorităţi / instituţii publice, dacă i s-a aplicat o sancţiune disciplinară65. Si în

această situaţie, membrul comisiei va fi înlocuit cu un membru supleant.

Secretarul comisiei de disciplină şi secretarul supleant.

Prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplină sunt numiţi un

secretar al comisiei de disciplină şi un secretar supleant, cu studii juridice sau

administrative. Aceştia nu sunt însă membrii ai comisiei de disciplină66.

Secretarul comisiei are următoarele atribuţii principale: înregistrează

sesizarea referitoare la abaterea funcţionarului public; convoacă - la cererea

preşedintelui comisiei de disciplină - funcţionarul public în cauză, persoana care a

făcut sesizarea şi persoanele ce urmează a fi audiate; redactează şi semnează

procesul-verbal al şedinţelor comisiei de disciplină, ce va fi semnat ulterior de către

toţi membrii comisiei; redactează şi semnează, alături de membrii comisiei de

63 Idem, art. (11) alin. (1)64 Idem, art. (12) alin. (1)65 Idem, art. (15) alin. (1)66 Idem, art. (18) alin. (1)

39

Page 40: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

disciplină şi de preşedintele acesteia, actele emise de comisia de disciplină şi le

înaintează conducătorului instituţiei publice; ţine evidenţa rapoartelor şi a sesizărilor;

efectuează alte lucrări necesare desfăşurării activităţii comisiei de disciplină67.

Pentru înalţii funcţionari publici, secretarul şi secretarul supleant se numesc

prin decizie a primului-ministru.

2.1.2. Funcţionarea comisiei de disciplină.

Sesizarea îndreptată împotriva unui funcţionar public se adresează

conducătorului autorităţii / instituţiei publice, ori conducătorului compartimentului în

care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public. Aceştia au obligaţia de a o

transmite comisiei de disciplină competente. De asemenea, sesizarea poate fi

adresată direct comisiei de disciplină din cadrul autorităţii / instituţiei publice.

Sintetizând, în conformitate cu prevederile art. (24) alin. (1) din H.G.

1210/2003, comisia de disciplină poate fi sesizată de: conducătorul instituţiei /

autorităţii publice, conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea

funcţionarul public şi orice persoană care se consideră vătămată prin activitatea

funcţionarului public.

Sesizarea se formulează în scris, nu mai târziu de 2 luni de la data comiterii

faptei şi trebuie să cuprindă:

numele, prenumele, domiciliul şi - dacă este cazul - locul de muncă,

funcţia deţinută de persoana care a făcut sesizarea

numele, prenumele şi - dacă este posibil - compartimentul în care îşi

desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată

descrierea faptei ce face obiectul sesizării

prezentarea dovezilor

data şi semnătura68

Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune: audierea persoanei

care a făcut sesizarea, audierea funcţionarului public a cărui faptă face obiectul

sesizării, audierea altor persoane ce pot înlesni rezolvarea cazului, culegerea

informaţiilor prin mijloacele prevăzute de lege, administrarea probelor, verificarea

67 Idem, art. (22)68 Idem, art. (24) alin. (2)

40

Page 41: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

documentelor şi a declaraţiilor prezentate69.

Audierea persoanelor se consemnează într-un proces-verbal semnat de

către preşedintele şi membrii comisiei de disciplină, precum şi de către secretarul

acesteia şi persoana audiată. In cazul refuzului funcţionarului public de a se

prezenta la audiere sau de a semna o declaraţie referitoare la abaterile disciplinare,

acest fapt se consemnează într-un proces-verbal.

Sedinţele comisiei de disciplină sunt publice, cu excepţia când există

solicitarea din partea funcţionarului public împotriva căruia există sesizarea sau a

preşedintelui comisiei de disciplină ca aceasta să fie secretă. Lucrările şedinţei se

consemnează într-un proces-verbal, semnat de către preşedinte, membrii comisiei

şi secretarul acesteia.

Raportul comisiei de disciplină cu privire la cauza pentru care a fost sesizată,

trebuie să conţină următoarele: numărul şi data sesizării; numele, prenumele,

funcţia deţinută şi compartimentul în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul

public; numele, prenumele, funcţia şi domiciliul persoanei care sesizat fapta,

precum şi a persoanelor audiate; prezentarea faptei sesizate şi a circumstanţelor în

care a avut loc; probele administrate; propunerea de aplicare a unei sancţiuni

disciplinare sau de clasare a cauzei; motivarea propunerii; numele, prenumele,

semnătura preşedintelui, a membrilor comisiei şi a secretarului acesteia; data

întocmirii raportului70.

Comisia de disciplină poate propune sancţiunea disciplinară aplicabilă, atunci

când funcţionarul public s-a dovedit a fi vinovat, sau poate propune clasarea

sesizării, când nu se confirmă săvârşirea abaterii. Dacă există indicii că fapta

săvârşită poate fi considerată infracţiune, conducătorul autorităţii / instituţiei publice

va sesiza organele de cercetare penală.

Actul administrativ de sancţionare a funcţionarului public este emis de

persoana competentă, potrivit legii de aplicare a sancţiunilor disciplinare, pe baza

propunerii cuprinse în raportul comisiei de disciplină. Actul administrativ trebuie să

cuprindă în mod obligatoriu următoarele: descrierea faptei care se constituie

abatere disciplinară, precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de

69 Idem, art. (28) alin. (2)70 Idem, art. (32) alin. (1)

41

Page 42: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

disciplină, motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul

public în timpul cercetării disciplinare prealabile, temeiul legal în baza căruia se

aplică sancţiunea disciplinară, termenul în care aceasta poate fi contestată, instanţa

competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea poate fi

contestat71.

Actul administrativ de sancţionare se comunică funcţionarului public

sancţionat în termen de 15 zile lucrătoare de la data emiterii. Sancţiunile disciplinare

se aplică în termen de cel mult un an de la data sesizării comisiei de disciplină, dar

nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterilor disciplinare.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate

adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, care poate dispune efectuatea

unui control. De asemenea, funcţionarul public poate depune contestaţie la

conducătorul instituţiei / autorităţii publice. Conducătorul autorităţii are obligaţia de

a sesiza comisia de disciplină în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării

contestaţiei şi de a verifica dacă sancţiunea disciplinară este conform legii.

In funcţie de rezultatul verificărilor, comisia de disciplină poate să propună

menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii, dar nu poate propune o sancţiune

disciplinară mai gravă decât cea aplicată.

2.1.3. Radierea sancţiunilor disciplinare.

Situaţia disciplinară a funcţionarului public este consemnată într-un cazier

administrativ, eliberat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Acest cazier

este un act ce cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului şi care nu au

fost radiate în condiţiile legii.

Cazierul administrativ este necesar în mai multe situaţii, de exemplu: pentru

desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru

recrutarea funcţionarilor publici, pentru desemnarea unui funcţionar public în calitate

de membru sau de preşedinte al unei comisii de disciplină, pentru desemnarea unui

funcţionar public într-o comisie paritară, pentru ocuparea unei funcţii publice

corespunzătoare înalţilor funcţionari publici etc.

Cazierul administrativ se eliberează la solicitarea funcţionarului public

71 Idem, art. (35) alin. (2)

42

Page 43: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

interesat, a conducătorului autorităţii / instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea, a preşedintelui comisiei de disciplină, alte persoane interesate prevăzute

de lege.

Intrucât sancţiunile disciplinare au un scop preventiv şi educativ, s-a apreciat

că ele nu trebuie să fiinţeze în dosarul funcţionarului public pe toată durata activităţii

sale. In acest sens, Statutul funcţionarilor publici prevede radierea de drept a

sancţiunilor disciplinare aplicate72, dacă s-a scurs un anumit termen şi dacă

funcţionarul public a avut o bună comportare.

Potrivit art. (82) alin. (1) din Statutul funcţionarilor publici, sancţiunile de drept

se radiază după cum urmează:

a. în termen de 6 luni de la aplicare pentru sancţiunea de mustrare scrisă,

prevăzută la art. (77) alin. (3) lit. „a” din Statut

b. în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost

aplicate, pentru sancţiunile cu diminuarea drepturilor salariale,

suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau

retrogradarea în treptele de salarizare / retrogradarea în funcţia publică,

prevăzute la art. (77) alin. (3) lit. „b”-„d”

c. în termen de 7 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate,

pentru sancţiunea cu destituirea din funcţia publică, prevăzută la art. (77)

alin. (3) lit. „e”

2.2. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici

Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici este angajată în

situaţia în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul sau în legătură cu

serviciu.

Prof. univ. dr. Mircea Pereda73 face distincţie clară dintre răspunderea

contravenţională de drept comun ce îşi are sediul în O.G. nr. 2/2001 privind regimul

juridic al contravenţiilor cu modificările şi completările ulterioare, şi răspunderea

contravenţională a funcţionarilor publici, ce îşi are sediul în art. (83) din Statutul

funcţionarilor publici, dar şi în alte legi speciale, inclusiv cele referitoare la anumite

72 Legea nr. 188/1999, art. (82) alin. (1)73 PREDA M., op. cit., p. 148

43

Page 44: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

categorii de funcţionari publici. In măsura în care aceste legi speciale şi statute nu

cuprind reglementări distincte, se vor aplica cele din O.G. nr. 2/2001, cu modificările

şi completările ulterioare.

Privitor la trăsăturile contravenţiei, majoritatea autorilor români le apreciază

ca fiind: fapta este săvârşită cu vinovăţie, prezintă un pericol social mai redus decât

infracţiunea, fapta este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi şi alte acte

normative.

Astfel, fapta săvârşită cu vinovăţie de către un funcţionar public, în această

calitate şi în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul, care

prezintă pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată

ca atare prin acte normative, constituie abatere contravenţională care atrage

răspunderea contravenţională a funcţionarului public.

In opinia prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, există o distincţie clară între

infracţiune, contravenţie şi abaterea disciplinară săvârşită de funcţionarul public,

arătând că dacă infracţiunea lezează valorile sociale esenţiale, contravenţia trebuie

înţeleasă ca având drept obiect social-juridic generic aceste valori sociale de interes

general, dar care sunt situate, din punct de vedere al importanţei, imediat după cele

arătate prin legea penală74.

Cu privire la elementele faptei ce constituie contravenţie, trebuie să

menţionăm următoarele:

Subiectul contravenţiei este funcţionarul public, aşa cum este el definit prin

Statutul funcţionarilor publici. Răspunderea contravenţională poate privi însă atât pe

funcţionarul public în cauză, ca persoană fizică, cât şi instituţia / autoritatea publică

în care acesta îşi desfăşoară activitatea, în calitate de persoană juridică. Potrivit

prof. univ. dr. Mircea Preda, temeiul juridic al unei asemenea răspunderi constă în

faptul că unele atribuţii (ce au fost încălcate) aparţin unui anumit funcţionar public,

în timp ce altele (de asemenea încălcate) pot să aparţină autorităţii sau instituţiei

publice, ca persoană juridică75.

Latura subiectivă a răspunderii contravenţionale a funcţionarului public se

bazează pe existenţa vinovăţiei în săvârşirea faptei sub forma intenţiei sau a culpei.

74 IORGOVAN A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 199675 PREDA M., op. cit., p. 148

44

Page 45: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Obiectul răspunderii contravenţionale are în vedere valorile sociale afectate

prin faptele funcţionarilor publici.

Latura obiectivă se defineşte prin gradul de pericol social al acţiunilor sau

inacţiunilor funcţionarilor publici. Pentru a fi considerate contravenţii, acestea trebuie

să aibe un grad de pericol social de o anumită gravitate. Pe de altă parte, faptele nu

trebuie să fie calificate nici ca abateri disciplinare, deoarece li s-ar aplica regimul

juridic al acestora.

Sancţiunea. In principiu, funcţionarilor publici li se aplică aceleaşi sancţiuni

contravenţionale care sunt prevăzute şi în dreptul comun pentru orice cetăţean sau

salariat. Prin unele acte normative însă, în unele domenii, sunt prevăzute sancţiuni

specifice.

Cu privire la sancţiunea complementară a confiscării bunurilor folosite la

săvârşirea contravenţiei de către funcţionarul public, prof. univ. dr. Mircea Preda şi

prof. univ. dr. Ion Popescu Slăniceanu, opinează că dacă acestea sunt în

proprietatea publică sau privată a autorităţii sau instituţiei publice, ele nu pot fi

confiscate, deoarece ar afecta negativ activitatea instituţiei / autorităţii respective76.

Cauzele care ar înlătura răspunderea contravenţională a funcţionarului public

sunt, cu mici excepţii, aceleaşi cu cele avute în vedere de dreptul comun. Ca

excepţie putem menţiona, de exemplu, minoritatea făptuitorului, care este exclusă

în materia răspunderii contravenţionale a funcţionarului public.

Sunt situaţii în care, prin lege se stabilesc anumite obligaţii pentru unele

funcţii publice, iar pentru funcţionarii respectivi se prevede că încălcarea acestora

constituie contravenţie. In această situaţie, competenţa de constatare şi chiar de

sancţionare a contravenţiilor este dată de un organ al statului specializat în

domeniul respectiv. In asemenea situaţii, răspunderea contravenţională a

funcţionarului public decurge din norma legală care instituie răspunderea

contravenţională şi nu din raportul juridic de subordonare ierarhică.

O altă trăsătură specifică a răspunderii contravenţionale a funcţionarului

public este caracterul ei personal, chiar şi atunci când este vorba de răspunderea

contravenţională a persoanei juridice.

76 PREDA M., op. cit., p. 149; SLANICEANU I.P., Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila, 1989, p. 122

45

Page 46: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Mai putem adăuga faptul că răspunderea contravenţională a funcţionarului

public şi, implicit, sancţiunile contravenţionale se pot aplica împreună, cumulativ, cu

răspunderea şi cu sancţiunile de altă natură - disciplinară sau civilă - , nu însă şi cu

răspunderea penală, deoarece aceeaşi faptă nu poate fi în acelaşi timp contravenţie

şi infracţiune. Se va aplica, în schimb, principiul potrivit căruia pentru aceeaşi faptă

contravenţională nu se vor putea aplica 2 sancţiuni contravenţionale.

Răspunderea contravenţională a funcţionarului public poate fi înlăturată de:

cauzele care înlătură responsabilitatea administrativă a funcţionarului public şi

măsurile administrative accesorii, cauzele care înlătură caracterul contravenţional al

faptei funcţionarului public, cauzele care înlătură aplicarea sancţiunii sau

executarea sancţiunii contravenţionale, precum şi măsurile administrative accesorii.

Există 4 faze principale în cadrul procedurii contravenţionale, şi anume:

constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii, exercitarea căilor de atac,

executarea sancţiunilor contravenţionale.

Referitor la constatarea contravenţiei săvârşite de funcţionarul public,

aceasta se face numai de 2 categorii de agenţi constatatori: anumite autorităţi sau

agenţii acestora, specializaţi pe “domenii” (fiscal, financiar, supraveghere vamală

etc.), denumite poliţiile administrative speciale şi de către autoritatea

judecătorească.

Calea de atac în materie contravenţională este plângerea, potrivit art. (83)

alin. (2) din Statut, pe care o poate face funcţionarul public sau funcţionarul public

împreună cu instituţia / autoritatea publică din care face parte. Se poate depune

plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea / instituţia

publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.

2.3. Răspunderea civilă a funcţionarilor publici

Pentru diferite categorii de funcţionari publici, acest tip de răspundere juridică

este reglementat expres printr-o serie de legi speciale sau statute.

Statutul funcţionarilor publici se referă la răspunderea civilă în art. (84), fără a

face vreo precizare referitoare la răspunderea materială sau patrimonială.

Această situaţie ne obligă să facem unele precizări. Răspunderea civilă sau

cea patrimonială (materială) are loc numai când s-a produs un prejudiciu unităţii în

46

Page 47: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

care este încadrat funcţionarul public sau unor terţi. Codul civil reglementează

răspunderea civilă, ca răspundere contractuală sau delictuală, fără ca aceasta să fie

pusă în legătură cu vreo calitate anume a făptuitorului. Cuantumul despăgubirii

cuprinde dauna efectivă, la care se adaugă beneficiul nerealizat.

Atunci când prejudiciul este săvârşit de o persoană care are calitatea de

funcţionar public, există o serie de acte normative ce se referă la răspunderea

materială sau răspunderea patrimonială. Si doctrina face referire la răspunderea

administrativ-patrimonială, răspunderea materială, răspunderea patrimonială.

Prof. univ. dr. Mircea Preda apreciază că cea mai potrivită denumire pentru

acest tip de răspundere este cea de “răspundere patrimonială”, întrucât în art. (52)

alin. (3) din Constituţia României se face referire expresă la “răspunderea

patrimonială a statului”, iar legislaţia în vigoare foloseşte frecvent noţiunea de

“patrimoniu”77.

Intrucât Statutul funcţionarilor publici la art. (84) foloseşte termenul de

“răspundere civilă” vom folosi acest termen în continuarea acestei lucrări.

Răspunderea civilă intervine în situaţia în care funcţionarii publici, în

exercitarea funcţiei lor, produc un prejudiciu material. Răspunderea civilă a

funcţionarilor publici se bazează pe principiul potrivit căruia, oricine cauzează altuia

un prejudiciu, prin greşeala sa, este obligat să îl repare. Cu alte cuvinte, funcţionarul

răspunde în cazul săvârşirii unui delict civil.

Potrivit art. (84) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,

republicată 2007, răspunderea civilă a acestora se angajează pentru:

a. pagube produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice

în care funcţionează

b. nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit

c. daune plătite de autoritatea / instituţia publică, în calitate de comitent,

unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi

irevocabile

Potrivit V.I. Prisăcaru, sintagma de „în calitate de comitent” ne relevă faptul

că între conducătorii autorităţilor sau a instituţiilor publice, pe de o parte, şi

funcţionarii publici ce-şi desfăşoară activitatea în cadrul acestora, pe de altă parte,

77 PREDA M., op. cit., p. 150

47

Page 48: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

ar exista raporturi de drept civil, cum este raportul dintre comitent şi prepuşii săi,

reglementate de art. (1000) alin. (3) Cod civil78.

Răspunderea funcţionarilor publici pentru prejudiciul cauzat autorităţii sau

instituţiei publice în care funcţionează are unele trăsături comune cu răspunderea

materială din dreptul muncii, dar şi unele particularităţi.

O primă particularitate constă în faptul ca persoana în cauză să aibă calitatea

de funcţionar public şi să fi produs paguba cu prilejul exercitării atribuţiilor de

serviciu sau în legătură cu aceasta.

Legea nr. 188/1999, republicată 2007, la art. (1) alin. (1) stabileşte că între

conducătorii autorităţilor / instituţiilor publice şi funcţionarii numiţi în funcţii publice

există raporturi de serviciu. Prin urmare, răspunderea civilă a funcţionarilor publici

îşi are temeiul în raporturile de serviciu şi nu în raporturile care se stabilesc între

comitent şi prepuşii săi, potrivit Codului civil, pentru că între conducătorii autorităţilor

sau instituţiilor publice şi funcţionarii lor nu este nimic contractual, ci numai raporturi

de serviciu.

Delictul civil este orice fapt ilicit, fie act juridic, fie fapt material, care produce,

din culpa unei persoane, un prejudiciu material. El atrage răspunderea celui care l-a

săvârşit, acesta fiind obligat să acorde despăgubiri materiale pentru paguba ce s-a

produs ca urmare a faptei sale.

Pentru angajarea răspunderii delictuale a funcţionarilor, trebuie să fie

întrunite următoarele condiţii:

a. existenţa unui fapt ilicit

b. cauzarea unui prejudiciu material

c. existenţa culpei comitentului

d. legătura cauzală între faptă şi prejudiciu

e. fapta ilicită să fie săvârşită în exerciţiul funcţiei respective a comitentului

Putem spune că pentru faptele ilicite ale funcţionarului, săvârşite în exerciţiul

funcţiei şi care au produs un prejudiciu material unui terţ, răspunde nu numai

funcţionarul care a săvârşit fapta (conform art. (998) Cod civil), ci şi organul de stat

cu personalitate juridică (conform art. (1000) şi urm. ale Codului civil).

Sigur, răspunderea funcţionarului administrativ este o răspundere individuală,

78 PRISACARU V.I., op. cit., p. 145

48

Page 49: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

dar există situaţii în care, potrivit Legii contenciosului administrativ, funcţionarul

public poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordinul

scris care a produs prejudiciul.

Referitor la vinovăţia funcţionarului public, este de relevat că aceasta trebuie

dovedită de autoritatea / instituţia publică, deci nu se prezumă, ca în dreptul civil.

Singura prezumţie de vinovăţie există, totuşi, în cazul funcţionarilor publici cu

atribuţii de gestionare.

Pornind de la Legea contenciosului administrativ, mai putem menţiona ca

trăsătură specifică a răspunderii funcţionarului public comparativ cu cea a unui

simplu salariat, faptul că funcţionarul public răspunde şi pentru prejudiciul moral,

spre deosebire de salariat ca răspunde numai de prejudiciul material provocat

unităţii.

Se poate discuta însă asupra aspectului privind răspunderea pentru

prejudiciul moral, dacă aceasta priveşte şi autoritatea / instituţia la care este

încadrat funcţionarul public, sau numai o persoană fizică şi juridică terţă.

Statutul funcţionarilor publici conţine şi unele reguli procedurale specifice cu

privire la răspunderea instituţiei / autorităţii publice la care sunt încadraţi. Astfel, în

art. (85) alin. (1) se prevede că reparararea pagubei se face prin emiterea unui

ordin sau a unei dispoziţii de imputare de către conducătorul unităţii, fie prin

semnarea de către funcţionarul public a unui angajament de plată, ambele în

termen de 30 de zile de la constatarea pagubei.

Impotriva ordinului sau a dispoziţiei de imputare, funcţionarul public se poate

adresa instanţei de contencios administrativ.

O ultimă trăsătură ce trebuie menţionată este aceea că răspunderea civilă a

funcţionarului public poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară şi

contravenţională a acestuia.

O situaţie specială care priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public

faţă de autoritatea / instituţia publică la care este încadrat priveşte răspunderea

pentru daunele plătite de autoritate sau instituţie în calitate de comitent unor terţe

persoane.

Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda „sediul materiei acestei forme de

răspundere civilă îl constituie Legea contenciosului administrativ, potrivit căreia

49

Page 50: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

acţiunile în justiţie în materie de contencios administrativ pot fi formulate şi direct

împotriva funcţionarului autorităţii pârâte care a elaborat actul sau care se face

vinovat de refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru

prejudiciu cauzat sau pentru întârziere. In cazul în care acţiunea se admite,

funcţionarul respectiv va putea fi obligat la plata daunelor (materiale şi morale)

solidar cu autoritatea administrativă”79.

Astfel, terţul păgubit de către un funcţionar public are dreptul să aleagă între

a formula acţiunea împotriva autorităţii sau a instituţiei publice, numai împotriva

funcţionarului public, sau chiar împotriva amândurora, pentru a răspunde solidar.

Dacă acţiunea a fost formulată numai împotriva funcţionarului public nu şi

împotriva instituţiei publice, nu se pune problema răspunderii funcţionarului faţă de

instituţia publică, deoarece aceasta nu a avut calitatea de comitent în procesul

respectiv.

Putem discuta despre un asemenea tip de răspundere numai în situaţia în

care instituţia / autoritatea este obligată solidar cu funcţionarul public. Răspunderea

solidară îl apără pe reclamant de o eventuală insolvabilitate a funcţionarului public,

dar creşte totuşi răspunderea funcţionarului. In ceea ce priveşte autoritatea publică,

culpa este aceea de a nu fi selectat suficient de bine personalul încadrat ca

funcţionar public sau de a nu-l fi supravegheat corespunzător în exercitarea

atribuţiilor.

Un asemenea tip de răspundere apare atunci când un funcţionar public a

realizat un prejudiciu care are legătură cu calitatea sa de funcţionar public, cum ar

fi, spre exemplu, emiterea unui act de către acesta sau refuzul de a refuza o cerere.

Dacă acţiunea sa nu are legătură cu calitatea de funcţionar public, acesta va

răspunde în condiţiile dreptului civil.

De asemenea, se pune problema răspunderii funcţionarului public numai

dacă se solicită despăgubiri. In sens contrar, dacă se solicită numai obligarea la

emiterea unui act sau anularea unui act, acţiunea se formulează doar împotriva

instituţiei / autorităţii publice, care nu mai are şi calitatea de comitent.

Răspunderea civilă a funcţionarului faţă de instituţia / autoritatea publică la

care este încadrat se bazează pe vinovăţia primului, dar vinovăţia este exclusă în

79 PREDA M., op. cit., p. 152

50

Page 51: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

situaţia în care funcţionarul public cheamă în garanţie pe superiorul său ierarhic de

la care a primit ordin scris referitor la acţiunea ce a avut ca rezultat prejudiciul.

Din punct de vedere procedural, Statutul funcţionarilor publici prevede ca

răspunderea funcţionarului pentru daunele plătite de instituţia / autoritatea publică în

calitate de comitent, să se facă în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi

irevocabile şi nu în baza ordinului sau a dispoziţiei de imputare emis de

conducătorul instituţiei publice, ca în cazul în care paguba a fost provocată direct

autorităţii sau instituţiei publice.

In măsura în care Statutul funcţionarilor publici sau alte legi speciale nu

conţin prevederi distincte în această materie, se vor aplica, în completare, normele

generale care privesc răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele

provocate terţilor.

2.4. Răspunderea penală

Potrivit art. (86) alin. (1), răspunderea funcţionarilor publici pentru infracţiunile

săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o

ocupă, se angajează potrivit legii penale. Funcţionarul public poate fi atât autor al

infracţiunii şi în această situaţie apare ca subiect activ, dar poate fi şi subiect pasiv,

în situaţia când infracţiunile sunt săvârşite de alţii împotriva sa.

Unele din infracţiunile săvârşite de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei

sau în legătură cu atribuţiile de serviciu sunt prevăzute în Codul penal, în timp ce

altele pot fi prevăzute în legi speciale.

Astfel, prof. univ. dr. Mircea Preda face precizarea că în Codul penal la

capitolul intitulat “Infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul”, sunt definite

următoarele infracţiuni: abuz în serviciu contra intereselor personale, abuz în

serviciu prin îngrădirea unor drepturi, abuz în serviciu contra intereselor publice,

neglijenţa în serviciu, purtarea abuzivă, neglijenţa în păstrarea secretului de stat,

luarea şi dare de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă etc80.

In al doilea rând, noţiunea de funcţionar public în planul dreptului penal are o

sferă mai largă de cuprindere decât în alte ramuri ale dreptului, fiind definită ca

“persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost

80 PREDA M., op. cit., p. 153

51

Page 52: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

investită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu în serviciul unei unităţi

dintre cele prevăzute la art. (145) Cod penal”. In Codul penal, infracţiunile incidente

în ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici sunt reglementate de titlul IV, denumit

“Infracţiuni care aduc atingere unor activităţi de interes public sau altor activităţi

reglementate de lege”, art. (246)-(258). In noţiunea de funcţionar public intră şi orice

salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice.

Art. (86) alin. (2) din Statut prevede că, în situaţia în care acţiunea penală s-a

pus în mişcare pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art.

(54) lit. „h” (nu a fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,

contra statului sau contra autorităţii; de serviciu sau în legătură cu serviciul, care

împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals, a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni

săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu

excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea), conducătorul autorităţii sau

instituţiei publice va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică

pe care o deţine.

Conform art. (86) alin. (3), dacă se dispune scoaterea de sub urmărire

penală, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau

încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează, iar funcţionarul

public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate

drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

Potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, în situaţia în care nu sunt întrunite

condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţionarului public poate fi

considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

In afară de faptele de corupţie prevăzute şi sancţionate de Legea nr.

78/2000, modificată, funcţionarii publici pot săvârşi şi alte infracţiuni prevăzute şi

sancţionate de Codul penal, cum sunt:

delapidarea - art. (215) alin. (1)

abuz în serviciu contra intereselor persoanelor - art. (246)

abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi - art. (247)

abuz în serviciu contra intereselor publice - art. (248)

neglijenţă în serviciu - art. (249)

purtare abuzivă - art. (250)

52

Page 53: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

neglijenţă în păstrarea secretului de stat - art. (252)

omisiunea sesizării organelor judiciare - art. (263)

deturnarea de fonduri - art. (302) alin. (1)

In situaţia în care un funcţionar săvârşeşte o faptă care se apreciază că ar

avea un caracter penal, organul de stat din care face parte acel funcţionar are

sarcina de a face o serie de cercetări interne, precum şi de a cere sprijinul altor

organe, pentru a stabili exact dacă fapta prezintă sau nu gravitatea unei infracţiuni.

In cazul în care se ajunge la concluzia că fapta săvârşită de funcţionar întruneşte

caracteristicile unei infracţiuni, trebuie sesizate organele de cercetare penală, în

vederea începerii anchetei penale.

In cursul acesteia, organul unde a fost săvârşită fapta are datoria de a pune

la dispoziţia organelor care cercetează sau judecă pe funcţionar toate datele,

informaţiile şi actele necesare soluţionării cazului.

De asemenea, organul din care face parte funcţionarul aflat în anchetă

penală, mai exact spus cel care a angajat pe funcţionarul respectiv, trebuie să

dispună suspendarea acestuia din funcţie, evident fără plata salariului, până la

soluţionarea cazului.

Suspendarea nu constituie o sancţiune, ci numai o măsură necesară pentru

ca prestigiul organului şi chiar însăşi activitatea sa să nu aibă de suferit.

In cazul în care se constată nevinovăţia funcţionarului în cauză, acesta

urmează să fie repus în funcţie, plătindu-i-se salariul pe tot timpul cât a fost

suspendat.

53

Page 54: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL IIIRĂSPUNDEREA JURIDICA A UNOR CATEGORII DE

FUNCŢIONARI PUBLICI CU STATUT SPECIAL

In cazul funcţionarilor publici cu statut special, cadrul general în materie îl

oferă Statutul funcţionarilor publici, unde sunt reglementate o serie de îndatoriri. Alte

atribuţii ale acestor categorii speciale de funcţionari publici sunt prevăzute în legi

speciale şi regulamente de organizare şi funcţionare sau în statute proprii, acolo

unde acestea există. Vorbind în general despre îndatoririle funcţionarilor publici cu

statut special, trebuie să menţionăm faptul că o parte a îndatoririlor ce le revin le

sunt specifice, dar altele sunt comune, fie cu ale celorlalţi funcţionari publici, fie cu

ale celorlalţi salariaţi, ce îşi desfăşoară activitatea pe baza contractului individual de

muncă.

1. Statutul funcţionarului public parlamentar

Statutul funcţionarului public parlamentar din cadrul structurilor de

54

Page 55: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

specialitate ale Parlamentului României este reglementat prin Legea nr. 7/200681.

Prin structuri de specialitate înţelegem serviciile Camerei Deputaţilor şi

Senatului care desfăşoară activităţi ce implică exercitarea prerogativelor de putere

publică, după cum urmează: asigurarea din punct de vedere tehnic şi de specialitate

a elaborării, redactării şi definitivării actelor legislative; elaborarea de studii, sinteze,

analize comparative în scopul îmbunătăţirii şi perfecţionării cadrului legislativ;

organizarea, prezentarea şi redactarea lucrărilor de specialitate ale comisiilor

parlamentare; organizarea lucrărilor plenului Camerei Deputaţilor şi Senatului,

inclusiv a şedinţelor comune; organizarea şi desfăşurarea activităţii Biroului

Permanent; documentarea, evidenţa şi informatizarea activităţii legislative;

gestionarea resurselor umane şi financiare, contenciosul administrativ şi auditul

intern; organizarea şi desfăşurarea activităţilor de relaţii parlamentare externe şi de

protocol, precum şi activitatea de informatică, relaţii cu presa şi cu publicul,

registratură şi arhivă82.

Pentru ocuparea unei funcţii publice este necesară îndeplinirea cumulativă a

următoarelor condiţii: cetăţenia română, domiciliu stabil în România şi cunoaşterea

limbii române; vârsta minimă: 18 ani; apt din punct de vedere medical pentru

exercitarea funcţiei, fapt atestat printr-un examen de specialitate; studii şi vechime

în specialitate, în conformitate cu anexa la Legea nr. 7/2006; fără antecedente

penale; să nu fi desfăşurat activităţi de poliţie politică, astfel cum este definită de

lege; să nu fi fost destituit dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; să fie declarat

“admis” la concursul susţinut pentru ocuparea funcţiei publice parlamentare83.

Pe lângă condiţiile prevăzute mai sus, Birourile permanente ale Camerei

Deputaţilor şi Senatului, la propunerea secretarilor generali ai celor Camere, pot

stabili şi condiţii specifice pentru ocuparea unor funcţii publice parlamentare.

Clasificarea funcţiilor publice parlamentare se face în funcţie de nivelul

atribuţiilor, în conformitate cu art. (6) alin. (1) din Legea nr. 7/2006 privind Statutul

funcţionarului public parlamentar, după cum urmează:

81 Monitorul Oficial nr. 35/16.01.200682 Art. (3) lit. „a”-„h”/Legea 7/200683 Art. (11) alin. (1), lit. „a”-„i”

55

Page 56: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţii publice parlamentare corespunzătoare categoriei înalţilor

funcţionari publici: secretar general, secretar general adjunct, şef

departament / director general84

funcţii publice parlamentare de conducere: director, director adjunct, şef

serviciu, şef secţie, şef birou85

funcţii publice parlamentare de execuţie: consilier / expert / consultant

parlamentar, şef cabinet, referent, stenodactilograf86

Numirea funcţionarilor publici parlamentari se face în mod diferenţiat, în

raport de funcţia publică pe care aceştia urmează s-o exercite, astfel:

Funcţiile publice parlamentare corespunzătoare înalţilor funcţionari publici

sunt ocupate prin numire87. Astfel, numirea în funcţiile de secretar general şi

secretar general adjunct se face la propunerea Birourilor permanente ale celor două

Camere, după consultarea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare88. Numirea

şefului de departament sau a directorului general, după caz, se face de către

secretarul general, cu avizul Biroului permanent89.

Numirea în funcţiile publice parlamentare de conducere se face pe bază de

concurs, organizat de secretariatul general al Camerei Deputaţilor sau Senatului, în

limita posturilor vacante.90 Pe baza rezultatelor definitive obţinute după susţinerea

concursului sau examenului, Secretarul general emite ordinul de numire în funcţia

publică parlamentară a candidatului declarat “admis”, având totodată avizul Biroului

permanent al Camerei Deputaţilor sau Senatului.

Referitor la funcţiile publice parlamentare de execuţie, acestea se ocupă prin

concurs sau examen, în limita posturilor vacante.

Nu toate persoanele încadrate ca “şef de cabinet” au statut de funcţionar

public parlamentar, ci doar posturile prevăzute la cabinetele membrilor birourilor

permanente, la comisiile şi grupurile parlamentare, secretarii generali şi secretarii

generali adjuncţi, precum şi la departamente / direcţii generale.

84 Art. (7) alin. (1)85 Art. (7) alin. (2)86 Art. (7) alin. (3)87 Art. (17) alin. (1)88 Regulamentul intern al funcţionarilor publici parlamentari din serviciile Camerei Deputaţilor, art. (74) alin. (2)89 Idem, alin. (3)90 Legea nr. 7/2006, art. (18) alin. (2)

56

Page 57: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Pot avea statut de funcţionar public parlamentar numai referenţii care

desfăşoară activităţi de natura funcţiei publice, întrucât, în conformitate cu

prevederile art. (5) alin. (3), prezentul Statut nu se aplică personalului din structurile

Parlamentului care desfăşoară activităţi administrative, de gospodărie, investiţii,

întreţinere-reparaţii şi deservire, încadrarea acestora în muncă făcându-se în

conformitate cu Codul muncii, prin contract individual de muncă.

Problema răspunderii juridice a funcţionarilor publici parlamentari se pune

numai în situaţia încălcării de către aceştia a normelor juridice în calitatea lor de

funcţionari publici sau în legătura cu funcţia publică pe care o deţin.

Potrivit art. (78) din Statut, funcţionarii publici parlamentari răspund

disciplinar, contravenţional, civil şi penal, în condiţiile legii.

Răspunderea disciplinară se angajează pentru abaterile de la îndatoririle

de serviciu săvârşite în exercitarea funcţiei. Aceasta presupune încălcarea cu

vinovăţie de către funcţionarii publici parlamentari a îndatoririlor corespunzătoare

funcţiei publice parlamentare şi a normelor de conduită profesională şi civică.

Faptele care constituie abateri disciplinare şi sancţiunile disciplinare care se

pot aplica, proporţional cu gravitatea faptelor, sunt cele prevăzute la art. (79) şi (80)

din Legea nr. 7/2006.

Astfel, se constituie ca abateri disciplinare următoarele:

a. încălcarea prevederilor legale privind interdicţiile funcţionarilor

parlamentari

b. desfăşurarea de activităţi cu caracter politic în timpul programului de

lucru

c. refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire ce îi revine conform fişei

postului sau dispusă de şeful ierarhic superior

d. neglijenţă gravă sau repetată în rezolvarea lucrărilor

e. întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor

f. absenţa nemotivată de la serviciu sau întârzierea ori plecarea înainte

de termen de la program în mod repetat

g. atitudinea ireverenţioasă în timpul exercitării funcţiei

h. nerespectarea reglementărilor legale referitoare la secretul de

serviciu, secretul profesional sau al confidenţialităţii

57

Page 58: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

i. manifestări ce aduc atingere prestigiului Parlamentului

j. utilizarea funcţiei în afara Parlamentului, cu excepţia cazului în care

aceasta urmăreşte realizarea sarcinilor de serviciu91

După cum se poate observa, abaterile disciplinare din Statutul funcţionarului

public parlamentar se suprapun în linii mari peste Statutul funcţionarului public

aprobat prin Legea 188/1999, republicată 2007.

O diferenţă o remarcăm la art. (79) lit. “c” din Statutul funcţionarului public

parlamentar, şi anume “angajarea răspunderii disciplinare în situaţia refuzului de a

îndeplini o îndatorire ce îi revine conform fişei postului sau dispusă de şeful ierarhic

superior”. La art. (77) alin. (2), lit. “i” din Legea nr. 188/1999, republicată 2007,

lipseşte sintagma “dispusă de şeful ierarhic superior”.

De fapt, această expresie este discutabilă. Se pune problema execuţiei

dispoziţiei ierarhice în condiţiile în care aceasta ar putea să nu fie legală. In mod

firesc, apare întrebarea: este funcţionarul public obligat să execute dispoziţia

superiorului său ierhic în aceste condiţii? Funcţionarul public este obligat să

respecte legea şi este răspunzător pentru actele sale ilegale, în acelaşi timp având

însă şi obligaţia de a se conforma dispoziţiilor şefilor ierarhici, în caz contrar fiind

pasibili de sancţiuni disciplinare. Pe de altă parte, o analiză asupra legalităţii sau

ilegalităţii sarcinii primite ar presupune ca funcţionarul public să facă o apreciere

asupra sarcinii primite.

Trebuie de asemenea să menţionăm că acest articol vine în contradicţie cu

art. (45) alin. (3) din Statutul funcţionarilor publici, unde se precizează: “funcţionarul

public are dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la

superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale”.

Subordonarea funcţionarilor presupune însă o competenţă profesională şi o

experienţă mai bogată a funcţionarilor situaţi în funcţii de conducere, decât cei aflaţi

pe trepte inferioare. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda consideră

că pe plan juridic “raportul de subordonare ierarhică între funcţiile publice se

exprimă, în principal, pe dreptul de dispoziţie obligatorie a superiorului faţă de

subordonaţi, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonaţilor, pe dreptul

de control asupra activităţii subordonaţilor şi de aplicare, în condiţiile legii, a

91 Legea nr. 7/2006, art. (79) alin. (2), lit. „a”-„j”

58

Page 59: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

sancţiunilor disciplinare”92.

Referitor la prevederile art. (79) alin. (1) lit. “d” din Statutul funcţionarilor

publici parlamentari, apare aici “neglijenţa gravă sau repetată în rezolvarea

lucrărilor”. Art. (77) alin. (2) lit. “b” din Legea nr. 188/1999, republicată 2007,

prevedea doar “neglijenţa repetată”. Si, revenind din nou asupra comentariului

privind expresia “repetată”, trebuie să subliniem faptul că acest termen are

neajunsul de a nu exprima clar de câte ori poate fi tolerată această neglijenţă

gravă.

Referitor la art. (79) alin. (2), lit. “e” referitoare la “întârzierea sistematică în

efectuarea lucrărilor”, prevederile acestui articol sunt identice cu cele din Legea nr.

188/1999, republicată 2007, art. (77) alin. (2) lit. “a”. Putem ridica din nou problema

neclarităţii expresiei “întârziere sistematică”. Ar fi fost mult mai potrivit dacă cele

două legi ar fi precizat clar care este perioada pentru care se poate accepta

“întârzierea sistematică”.

La art. (79) alin. (2) lit. “f” se pune problema referitoare la “absenţa

nemotivată de la serviciu sau întârzierea ori plecarea înainte de termen de la

program în mod repetat”. Faţă de Legea nr. 188/1999, republicată 2007, aici apare

în plus “plecarea înainte de termen de la program în mod repetat”. Poate şi aici ar

trebui să menţionăm folosirea cuvântul “repetat”, destul de neclar.

Prevederile de la lit. “i” sunt extrem de vagi şi nu lămuresc în nici un fel care

pot fi acele manifestări care aduc atingere prestigiului Parlamentului.

Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. (80) din Legea nr. 7/2006 privind

Statutul funcţionarului public parlamentar sunt următoarele:

a. mustrarea

b. avertismentul

c. diminuarea drepturilor salariale lunare brute cu 5-10%, pe o perioadă de

la o lună la 3 luni

d. suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de 1-3 ani

e. trecerea într-o funcţie inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni, cu

diminuarea corespunzătoare a salariului de bază

92 PREDA M., op. cit., p. 122

59

Page 60: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

f. revocarea din funcţia de conducere ocupată şi trecerea pe o funcţie de

execuţie

g. destituirea din funcţie

Referitor la sancţiunile disciplinare, realizând o comparaţie între Statutul

funcţionarilor publici aprobat prin Legea nr. 188/1999, republicată 2007 şi Statutul

funcţionarilor publici parlamentari aprobat prin Legea nr. 7/2006, remarcăm

următoarele:

In ambele statute este prevăzută mustrarea, care este de fapt o atenţionare a

funcţionarului public ca neîndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor de serviciu să

nu se mai repete.

Avertismentul este prevăzut în Legea 7/2006 la art. (80) lit. “b”. In varianta

iniţială a Legii nr. 188/1999 exista sancţiunea avertismentului, dar în varianta

republicată s-a renunţat la aceasta.

Diminuarea drepturilor salariale în Legea 7/2006 se face cu 5-10% pe o

perioadă cuprinsă între o lună şi 3 luni, ceea ce înseamnă că această sancţiune nu

se poate aplica pentru o perioadă mai mică de o lună, dar se poate aplica în schimb

şi pentru 3 luni. In Legea nr. 188/1999, republicată 2007, este prevăzută o

diminuare a drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni. De

asemenea, tot în varianta nemodificată a Legii nr. 188/1999, diminuarea drepturilor

salariale se făcea cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni.

Suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de 1-3 ani este prezentă

în ambele statute.

Trecerea într-o funcţie inferioară în Statutul funcţionarului public parlamentar

se face pentru o perioadă cuprinsă între 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a

salariului, ceea ce înseamnă că sancţiunea nu se aplică pentru o perioadă mai mică

de 6 luni. In timp ce în Legea nr. 188 republicată este prevăzută “trecerea într-o

funcţie publică inferioară pentru o perioadă de până la 1 an, cu diminuarea

corespunzătoare a salariului”, în vechea formă nemodificată a legii, această

prevedere era identică cu cea din Legea 7/2006.

Sancţiunea prevăzută la art. (80) lit. “f” din Legea nr. 7/2006 se referă numai

la funcţiile publice parlamentare de conducere - “revocarea din funcţia de conducere

ocupată şi trecerea pe o funcţie de execuţie”, nefiind prezentă în niciuna din

60

Page 61: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

variantele Legii nr. 188.

Destituirea din funcţie este sancţiunea cea mai severă şi este prezentă în

ambele statute. Presupune fie repetarea gravă a încălcării îndatoririlor de serviciu,

fie aducerea unui important prejudiciu, a unei pagube importante instituţiei în care

funcţionarul public şi-a desfăşurat activitatea.

La aplicarea şi individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de

cauzele şi gravitatea abaterii, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul

de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportamentul general al funcţionarului public

parlamentar, precum şi de existenţa unor antecedente, a altor sancţiuni disciplinare

ce nu au fost radiate93.

Pentru o abatere se poate aplica o singură sancţiune disciplinară, chiar dacă

prin săvârşirea acesteia au fost încălcate mai multe îndatoriri de serviciu.

Cercetarea faptei imputate se face de către o comisie de disciplină, în

condiţiile legii. Modul de constituire a comisiei de disciplină, componenţa, atribuţiile,

modul de sesizare şi procedura de lucru a acesteia se stabilesc de către Biroul

permanent al Camerei Deputaţilor / Senatului94.

In timpul cercetării, este obligatorie audierea funcţionarului. Aceasta trebuie

consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Dacă acesta refuză a se prezenta la

audiere sau a semna o declaraţie privitoare la abaterile imputate se va încheia un

proces-verbal, unde se va menţiona acest fapt. In astfel de cazuri, sancţiunea poate

fi aplicată fără audierea funcţionarului.

Sancţiunile disciplinare pentru funcţionarii publici parlamentari cu funcţie de

execuţie se aplică de către secretarul general al Camerei Deputaţilor / Senatului, în

termen de cel mult 30 de zile de la data luării la cunoştinţă despre abaterea

săvârşită, dar nu mai mult de un an de la data săvârşirii acesteia, în baza sesizării

primite din partea funcţionarilor publici parlamentari cu funcţii de conducere în a

căror subordine se găsesc persoanele vinovate95.

De asemenea, sancţiunile disciplinare prevăzute la art. (80) lit. “a” şi “b” din

Legea nr. 7/2006 se pot aplica direct şi de către şefii de departament ori directorii

generali, sau, după caz, de către directorii structurilor în care îşi desfăşoară

93 Legea nr. 7/2006, art. (81) alin. (3)94 Regulamentul intern al funcţionarilor publici parlamentari, art. (83), alin. (1)-(2)95 Legea nr. 7/2006, art. (8)1 alin. (1)

61

Page 62: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

activitatea persoană sancţionată.

Secretarul general şi secretarul general adjunct pot fi sancţionaţi disciplinar

de către Biroul Permanent al Camerei Deputaţilor sau al Senatului, în conformitate

cu sancţiunile prevăzute la art. (80).96

Impotriva sancţiunilor disciplinare aplicate de către şefii de departamente /

directori generali, prevăzute la art. (81) alin. (2), funcţionarul public parlamentar se

poate adresa secretarului general cu contestaţie, în termen de 15 zile de la

comunicarea sancţiunii aplicate. Secretarul general se pronunţă cu privire la

contestaţie în termen de 10 zile de la primirea acesteia, solicitând, dacă apreciază

ca fiind necesar, avizul comisiei de disciplină97.

Funcţionarul public parlamentar nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate

adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea

ordinului / dispoziţiei de sancţionare, în condiţiile legii.

Radierea sancţiunilor disciplinare se face după cum urmează:

Sancţiunile prevăzute la art. (80) lit. “a” şi “b”, respectiv cele cu mustrare şi

avertisment, se radiază în termen de 6 luni de la aplicare, dacă funcţionarul public

parlamentar sancţionat nu a săvârşit o altă abatere disciplinară în această perioadă.

Sancţiunile prevăzute la art. (80) lit. “c” - “f” se radiază în termen de 1 an de

la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, dacă funcţionarul public

parlamentar sancţionat nu a săvârşit o altă abatere disciplinară în această perioadă.

Radierea sancţiunii disciplinare se constată prin act administrativ al

secretarului general al Camerei Deputaţilor / Senatului.

Răspunderea contravenţională a funcţionarului public parlamentar se

angajează, potrivit legii, în cazul în care acesta a săvârşit o contravenţie în timpul şi

în legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu98.

Potrivit Regulamentului intern al funcţionarilor publici parlamentari din Senat

şi Camera Deputaţilor, constituie contravenţie şi se sancţionează faptele a căror

semnalare constituie avertizare în interes public, potrivit art. (5) din Legea nr.

571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi

din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii.

96 Idem, art. (82) alin. (2)97 Legea nr. 7/2006, art. (82) alin. (1)98 Idem, art. (86)

62

Page 63: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Răspunderea civilă a funcţionarului public parlamentar se angajează

pentru: pagubele produse cu vinovăţie Camerei Deputaţilor / Senatului, nerestituirea

în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, daunele plătite de Camera

Deputaţilor / Senat, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei

hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile99.

Răspunderea penală. Răspunderea funcţionarului public parlamentar pentru

infracţiunile săvârşite în timpul exercitării funcţiei în care este numit sau în legătură

cu aceasta, se stabileşte potrivit legii penale100.

Potrivit Regulamentului intern al funcţionarilor publici parlamentari din Senat

şi Camera Deputaţilor, constituie infracţiune şi se sancţionează potrivit legii penale

faptele a căror semnalare constituie avertizare în interes public, fapte prevăzute la

art. (5) din Legea nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice,

instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii.

In situaţia în care, în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare

penală, s-a dispus începerea urmăririi penale, secretarul general va lua măsura

suspendării funcţionarului public parlamentar din funcţia pe care o deţine.

Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea

urmăririi penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune

achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează, iar

secretarul general al Camerei Deputaţilor / Senatului este obligat să acorde salariul

şi celelalte drepturi cuvenite funcţionarului public parlamentar pe perioada

suspendării.

2. Statutul funcţionarului public vamal

Funcţionarii publici vamali dispun de un statut special, aprobat prin O.U.G.

nr. 10/2004101 şi modificat ulterior prin Legea nr. 243/2004102. Trebuie făcută însă

de la bun început precizarea că reglementările prin care se stabilesc drepturi,

îndatoriri, incompatibilităţi specifice, precum şi alte aspecte legate de funcţia

publică, se completează de drept, cu normele generale prevăzute de Legea nr.

99 Idem, art. (87)100 Idem, art. (88) alin. (1)101 Monitorul Oficial nr. 256/23.03.2004, partea I102 Monitorul Oficial nr. 532/14.07.2004, partea I

63

Page 64: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

188/1999, cu modificările şi completările ulterioare103, republicată 2007.

Potrivit art. (1) din O.U.G. nr. 10/2004, acest statut se aplică personalului

vamal din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor şi reglementează:

a. funcţiile publice specifice din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor

b. drepturile şi îndatoririle specifice personalului vamal şi unele sporuri

specifice la salariul de bază de care acesta beneficiază

c. incompetibilităţile şi conflictele de interese specifice personalului vamal

din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.

Cu referire la personalul vamal, la art. (2) se face precizarea în ceea ce

priveşte componenţa acestuia: persoane numite în funcţii publice generale şi

specifice de conducere şi de execuţie din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.

Aceste funcţii sunt reglementate la capitolul II din O.U.G. nr. 10/2004.

Astfel, în raport de gradul de complexitate al atribuţiilor şi responsabilităţilor

cu caracter general, distingem următoarele funcţii publice de execuţie ale

personalului vamal din structura aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor

şi direcţiile regionale din subordine: funcţii publice de execuţie din clasa I – consilier,

inspector, consilier juridic, auditor; funcţii publice de execuţie din clasa a II-a –

referent de specialitate; funcţii publice de execuţie din clasa a III-a – referent104. De

asemenea, în cadrul birourilor vamale de frontieră, funcţiile publice specifice de

execuţie ale personalului vamal sunt următoarele: funcţii publice de execuţie din

clasa I – inspector vamal, funcţii publice de execuţie din clasa a II-a – agent vamal

şi funcţii publice de execuţie din clasa a III-a – controlor vamal.

Funcţiile publice menţionate mai sus sunt structurate potrivit unor grade

profesionale, după cum urmează: superior (ca nivel maxim), principal, asistent şi

debutant105.

Funcţiile publice generale de conducere sunt de mai multe tipuri, după cum

voi menţiona mai jos:

Funcţiile publice generale de conducere din aparatul central al Autorităţii

Naţionale a Vămilor, prevăzute la art. (6) alin. (1), sunt următoarele: director,

director adjunct, şef serviciu şi şef birou.

103 Această reglementare este prevăzută la art. (34) alin. (2) din O.U.G. nr. 10/2004104 O.U.G. 10/2004, art. (5), alin. (1)105 Idem, art. (5), alin. (2)

64

Page 65: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, funcţiile publice generale de conducere

din direcţiile regionale vamale sunt: director executiv, director executiv adjunct, şef

serviciu, şef birou.

Funcţiile publice de conducere în birourile vamale de frontieră şi de interior

sunt prevăzute la art. (8) alin. (1) şi anume: şef birou vamal, şef adjunct birou vamal,

şef de tură.

Gradele profesionale corespunzătoare funcţiilor publice de execuţie

menţionate sunt dispuse la art. (8) alin. (2) şi ele sunt similare celor prevăzute la art.

(5) alin. (2), respectiv: superior, principal, asistent şi debutant.

La analiza dosarului depus pentru concurs, pentru ocuparea funcţiilor publice

de conducere şi de execuţie, generale şi specifice, candidaţii înscrişi sunt supuşi

testării psihologice. Si personalul vamal în funcţie este supus în mod obligatoriu

testării psihologice, odată la 2 ani106.

Aceleiaşi testări psihologice va fi supus şi personalul vamal în funcţie care,

din cauza comportării necorespunzătoare la locul de muncă, afectează activitatea

normală a compartimentului de lucru din care face parte107. Testarea psihologică se

face la solicitarea motivată a şefului ierarhic a funcţionarului, cu aprobarea

directorului, dar nu mai devreme de 6 luni de la testarea precedentă. Refuzul

nejustificat al funcţionarului public nominalizat a se prezenta la testarea psihologică,

atrage eliberarea din funcţia publică deţinută, în condiţiile Legii nr. 188/1999,

republicată 2007.108

Prevederile art. (9) alin. (3), menţionate mai sus, nu sunt foarte clare. Se face

precizarea că eliberarea din funcţia publică deţinută se face în condiţiile Legii nr.

188/1999, republicată 2007. Aceasta reglementează cazurile de eliberare din

funcţie la art. (97), însă nu prevede strict o asemenea situaţie – refuzul nejustificat

al funcţionarului public de a se prezenta la testarea psihologică. La art. (99) alin. (1)

lit. “f” din Statutul funcţionarilor publici se prevede că funcţionarii publici sunt

eliberaţi din funcţie în cazul în care “starea sănătăţii fizice sau/şi psihice, constatată

prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite

acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute”.

106 Idem, alin. (3)107 Art. (9) alin. (2)108 Art. (9) alin. (3)

65

Page 66: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Refuzul, chiar nejustificat, de a se prezenta la testarea psihologică, nu poate

echivala cu starea sănătăţii psihice a funcţionarului public, constatată prin decizia

organelor competente de expertiză medicală.

Referindu-ne la îndatoririle personalului vamal, conform art. (22), personalul

vamal”are obligaţia să cunoască, să respecte şi să aplice întocmai reglementările

interne cu caracter general şi special din domeniul vamal, precum şi prevederile

incidente în materie vamală din acordurile şi convenţiile internaţionale la care

România este parte”, iar potrivit art. (23), personalul vamal din cadrul Autorităţii

Naţionale a Vămilor are obligaţia să cunoască conţinutul tuturor reglementărilor cu

caracter intern, concretizate în ordine, instrucţiuni, norme, proceduri şi orice alte

dispoziţii de care depinde îndeplinirea la timp şi în condiţii corespunzătoare a

îndatoririlor de serviciu.

De asemenea, personalul vamal are obligaţia să cunoască atribuţiile

generale şi specifice care îi sunt stabilite prin Regulamentul de organizare şi

funcţionare a Autorităţii Naţionale a Vămilor, prin fişa postului şi prin orice alt

instrument juridic care modifică sau completează regimul drepturilor şi îndatoririlor

profesionale şi să semnaleze intervenţiile apărute în structura ori conţinutul funcţiei,

susceptibile să îi afecteze capacitatea de îndeplinire a sarcinilor de serviciu.

Art. (25) alin. (1) prevede răspunderea personalului vamal cu funcţii de

conducere sau de execuţie pentru măsurile, acţiunile şi deciziile luate în exercitarea

atribuţiilor de serviciu, precum şi pentru săvârşirea actelor şi faptelor incompatibile

cu reglementările stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicată 2007, şi prin Statutul

personalului vamal.

Pentru pagubele cauzate în activitatea de control ca urmare a îndeplinirii

necorepunzătoare a atribuţiilor de control, în măsura în care nu sunt îndeplinite

condiţiile răspunderii penale, personalul vamal cu funcţii de conducere sau de

execuţie răspunde potrivit art. (998) Cod civil. Răspunderea delictuală poate fi

antrenată numai în baza hotărârii instanţei de judecată sesizate şi de Autoritatea

Naţională de Control sau Autoritatea Naţională a Vămilor109.

Răspunderea stabilită în condiţiile alin. (2) nu restrânge dreptul persoanei

vătămate prin actele de control de a se adresa instanţelor de judecată pentru

109 Art. (25) alin. (2)

66

Page 67: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

repararea pagubelor ce i-au fost cauzate.

Art. (25) pe care tocmai l-am redat, arată unul din neajunsurile acestui statut,

şi anume acela al nereglementării răspunderii juridice a funcţionarilor publici din

cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor. Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici, republicată în 2007, reglementează la art. (75) răspunderea

juridică a funcţionarilor publici. Astfel, “încălcarea de către funcţionarii publici, cu

vinovăţie a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară,

contravenţională, civilă sau penală, după caz”, iar la art. (84) din aceeaşi lege la lit.

“a”, “b” şi “c” sunt prevăzute cazurile de răspundere civilă a funcţionarilor publici.

De asemenea, art. (25) mai are neajunsul de a nu preciza în ce calitate

Autoritatea Naţională de Control şi Autoritatea Naţională a Vămilor sesizează

instanţa de judecată, adică au calitatea de reclamante, deoarece din text nu rezultă

cui s-au cauzat pagubele: unui particular, persoană fizică sau juridică, ori uneia din

cele două reclamante. Nu este foarte clară nici legătura dintre actul de control –

prevăzut la art. (25) alin. (3) – şi hotărârea judecătorească menţionată la acelaşi

articol alin. (2) şi, mai mult, în timp ce la alin. (2) este reglementată răspunderea

civilă – delictuală a funcţionarului public pentru pagubele cauzate, el să solicite

instanţei judecătoreşti repararea pagubelor ce i-au fost cauzate.

Personalul vamal, dispune art. (26), este obligat să îşi îndeplinească

atribuţiile de serviciu numai în limitele competenţelor şi responsabilităţilor cu care a

fost investit. Acest articol exprimă în esenţă capacităţile profesionale pe care trebuie

să le posede titularul funcţiei. Determinant în crearea unei funcţii publice este ca

titularul acesteia să îşi poată exercita toate atribuţiile ce îi revin, astfel încât prin

acţiunile sau inacţiunile sale să nu aducă prejudicii autorităţii sau instituţiei publice

în care acesta îşi desfăşoară activitatea, precum şi nici altor persoane fizice sau

juridice.

Potrivit art. (27) alin. (1), personalul vamal este obligat să aplice măsurile

adoptate prin acte normative interne, precum şi cele stabile prin acorduri şi

înţelegeri internaţionale destinate prevenirii, constatării şi sancţionării fraudei

vamale, iar conform alin. (2), personalul vamal are îndatorirea să acţioneze

permanent pentru restrângerea şi eliminarea practicilor de eludare sau de

sustragere de la plata datoriei vamale ori de la controlul vamal.

67

Page 68: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Personalul vamal, dispune art. (28), are obligaţia să cunoască dispoziţiile

legale referitoare la regimul informaţiilor clasificate şi să le aplice în mod

corespunzător documentelor, datelor şi oricăror alte înscrisuri de care ia cunoştinţă

în cursul operaţiunilor vamale speciale. De asemenea, prevede în continuare

acelaşi articol, personalul vamal are îndatorirea să cunoască dispoziţiile legale cu

privire la datele şi informaţiile clasificate sau care nu sunt destinate publicităţii.

Legat de cele de mai sus, prin art. (30) alin. (1) se stipulează obligativitatea

funcţionarului public vamal de a-şi perfecţiona pregătirea profesională prin formele

stabilite de Legea nr. 188/1999, republicată 2007, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi

articol personalul vamal are îndatorirea să participe, cel puţin odată la 2 ani, la un

program general de documentare în materie de legislaţie vamală.

Conform art. (29), în exercitarea atribuţiilor de serviciu, personalul vamal este

obligat să adopte un comportament civilizat, o atitudine corectă şi fermă în relaţiile

cu persoanele supuse procedurilor vamale şi să contribuie în mod constant la

prevenirea, combaterea şi sancţionarea încălcărilor aduse regulamentelor vamale.

Considerăm că această problemă nu era necesar a fi prevăzută în Statut, deoarece

ea ţine de esenţa oricărei funcţii.

3. Statutul poliţistului

Poliţistul este funcţionar public civil, după cum dispune art. (1) alin. (1) din

Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului110, având îndatoriri şi drepturi

specifice. El are dreptul, printre altele, la portul şi uzul de armă.

In formularea textului, Statutul menţine unitatea de reglementare, precizând

în mod expres că dispoziţiile statutului “se completează, după caz, cu prevederile

cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici”111.

Pornind de la specificul poliţistului, a fost adoptată şi modalitatea încadrării în

categorii, respectiv corpuri, după cum urmează112:

Categoria A - corpul ofiţerilor de poliţie. Cuprinde următoarele categorii de

ofiţeri de poliţie cu studii superioare: chestor şef, chestor şef adjunct, chestor

principal, chestor, comisar şef, comisar, subcomisar, inspector principal, inspector,

110 Modificată şi completată prin O.U.G. nr. 89/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 101/2004111 Art. (78) alin. (1) din Legea nr. 360/2002112 Cf. art. (14) alin. (1) şi (2)

68

Page 69: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

subinspector.

Categoria B - corpul agenţilor de poliţie. Cuprinde următoarele categorii de

agenţi de poliţie cu studii liceale sau postliceale cu diplomă: agent şef principal,

agent şef, agent şef adjunct, agent principal, agent.

Această structură este specifică numai poliţistului, deşi, în linii mari, este

asemănătoare celei prezentate în Statutul funcţionarilor publici. O deosebire

constatată între Statutul poliţistului şi Statutul funcţionarilor publici o constituie

prevederea referitoare la obligativitatea poliţistului de a depune jurământ113. De

asemenea, o altă deosebire ce suscită intreresul este cea reglementată în cuprinsul

art. (45) lit. (i), referitoare la limitarea cumulului de funcţii pentru poliţişti. Astfel,

acestora le este interzis să exercite activităţi cu scop lucrativ, de natură să lezeze

onoarea şi demnitatea poliţistului sau a instituţiei din care fac parte ori să deţină

orice altă funcţie publică sau privată pentru care este retribuit, cu excepţia celor

didactice din cadrul instituţiilor de învăţământ.

Conform art. (55), încălcarea de către poliţist, cu vinovăţie, a îndatoririlor de

serviciu angajează răspunderea sa disciplinară, materială, civilă sau penală, după

caz, iar potrivit art. (56), este absolvit de orice răspundere poliţistul care, prin

exercitarea, în limitele legii, a atribuţiilor de serviciu, a cauzat suferinţe sau vătămări

unor persoane ori a adus prejudicii patrimoniului acestora.

Abaterile disciplinare sunt nominalizate în mod strict la art. (57). Astfel,

constituie abateri disciplinare, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât,

potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni, următoarele fapte săvârşite de

poliţist cu vinovăţie:

a. comportarea necorespunzătoare, în serviciu, familie sau în societate, care

aduce atingere onoarei, probităţii profesionale a poliţistului sau prestigiului

instituţiei

b. neglijenţa manifestată în îndeplinirea îndatoririlor de serviciu sau a

dispoziţiilor primite de la şefii ierarhici sau de la autorităţile anume

abilitate prin lege

Potrivit V.I. Prisăcaru114, abaterile disciplinare pot fi săvârşite din culpă sau

113 Art. (23) alin. (1)114 V.I. PRISĂCARU, op. cit., p. 22

69

Page 70: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

din neglijenţă, însă neglijenţa nu poate fi săvârşită cu vinovăţie.

Referindu-ne la noţiunea “cu vinovăţie”, aceasta presupune intenţia

funcţionarului public ca prin actele sau faptele sale să săvârşească o abatere, o

infracţiune. In egală măsură însă, acelaşi funcţionar public se face vinovat şi atunci

când nu săvârşeşte sau nu duce la bun sfârşit actele sau faptele sale, pentru care

este investit cu funcţia publică. Putem discuta de o vină din culpă sau din neglijenţă

atunci când funcţionarul public nu a elaborat un act administrativ, un certificat etc.,

în termenul prevăzut de lege.

c. întârzierea repetată sau nejustificată a soluţionării lucrărilor

Referitor la prevederile de mai sus, se pune problema de a preciza clar ce

înseamnă “repetată” şi care este perioada pentru care se poate tolera sau accepta

“întârzierea repetată”.

De asemenea, putem deduce oare că e suficient ca întârzierea să se

întâmple de 2 ori? Sau poate de 3-4 ori?

d. depăşirea atribuţiilor de serviciu ori lipsa de solicitudine în relaţiile cu

cetăţenii

e. absenţe nemotivate ori întârzieri repetate de la serviciu

In aceeaşi ordine de idei ca la lit. “c”, se pune problema abaterilor prin

“absenţe nemotivate ori întârzieri repetate de la serviciu”, fără să se specifice

numărul lor. Cine stabileşte că numărul absenţelor este suficient de mare pentru ca

aceasta să fie considerată abatere?

f. producerea de pagube materiale unităţii din care face parte sau

patrimoniului Ministerului Administraţiei şi Internelor

g. încălcarea normelor privind confidenţialitatea activităţii desfăşurate

h. nerespectarea prevederilor jurământului de credinţă

i. imixtiunea ilegală în activitatea altui poliţist

j. intervenţia pentru influenţarea soluţionării unor cereri privind satisfacerea

intereselor oricărei persoane

Prevederile de la lit. “j” conţin interdicţia de a primi direct spre rezolvare cereri

sau de a interveni direct pentru soluţionarea lor. Această prevedere poate fi

explicată prin necesitatea de a proteja poliţistul, de a-l feri de suspiciuni în

săvârşirea actelor de corupţie, favoritism sau trafic de influenţă.

70

Page 71: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Sancţiunile disciplinare115 care pot fi aplicate poliţistului sunt următoarele:

a. avertismentul

b. mustrare scrisă

c. diminuarea drepturilor salariale pentru funcţia îndeplinită cu 5-10% pe o

perioadă de la 1 la 3 luni

d. amânarea promovării în grade profesionale sau funcţii superioare, pe o

perioadă de la 1 la 2 ani

e. retrogradarea din funcţie până la cel mult nivelul de bază al gradului

profesional deţinut

f. suspendarea din funcţie de la 1 la 3 luni, perioadă în care poliţistul

beneficiază numai de salariul corespunzător gradului profesional deţinut

g. destituirea din funcţia publică avută

Potrivit art. (59) alin. (1), sancţiunile disciplinare se stabilesc şi se aplică

numai după cercetarea prealabilă şi după consultarea consiliilor de disciplină, cu

excepţia sancţiunilor prevăzute la art. (58) lit. (a) şi (b), care se pot aplica fără

consultarea consiliilor de disciplină.

Procedura cercetării prealabile, dispune alin. (2), se reglementează prin ordin

al ministrului.

Conform prevederilor alin. (4), cercetările referitoare la abateri din care

rezultă date şi indicii că au fost săvârşite fapte prevăzute de legea penală, se vor

efectua şi cu participarea unui reprezentant al Corpului Naţional al Poliţiştilor,

urmând ca, în raport de constatări, să fie sesizate organele judiciare.

Ascultarea celui în cauză şi consemnarea susţinerilor sale sunt pbligatorii116.

Poliţistul cercetat, are dreptul să cunoască în întregime actele cercetării şi să

solicite probe în apărare117. În faţa consiliilor de disciplină, poliţistul are dreptul de a

fi asistat de un alt poliţist, ales de acesta sau desemnat de Corpul Naţional al

Poliţiştilor118.

La stabilirea sancţiunii se ţine seama de activitatea desfăşurată anterior, de

împrejurările în care abaterea disciplinară a fost săvârşită, de cauzele, gravitatea şi

115 Idem, art. (58)116 Idem, art. (59) alin. (5)117 Idem, art. (59) alin. (6)118 Idem, art. (59) alin. (7)

71

Page 72: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

consecinţele acesteia, de gradul de vinovăţie a poliţistului, precum şi de

preocuparea pentru înlăturarea urmărilor faptei comise.

Conform alin. (9), sancţiunea disciplinară se aplică în maximum 30 de zile de

la luarea la cunoştinţă a abaterii săvârşite, dar nu mai târziu de un an de la data

comiterii faptei. Pentru aceeaşi abatere, prevede alin. (10), nu se poate aplica decât

o singură sancţiune disciplinară.

Aplicarea sancţiunii disciplinare, dispune art. (60) alin. (1), se face potrivit

competenţelor stabilite prin ordin al Ministrului Administraţiei şi Internelor, după

expirarea termenului de contestare prevăzut la art. (61) alin. (1). In opinia V.I.

Prisăcaru119, în actuala redactare, textul este greşit, deoarece nu se înţelege cum să

aplici sancţiunea după expirarea termenului de contestare. Pentru a putea contesta

o sancţiune, ea – sancţiunea – trebuie mai întâi aplicată şi după aceea contestată,

şi nu cum se prevede în text. De altfel, textul este în contradicţie cu prevederile alin.

(1) al art. (61), care reglementează dreptul poliţistului de a contesta sancţiunea

aplicată în termen de 15 zile de la luarea la cunoştinţă a sancţiunii aplicate.

Destituirea din poliţie, prevede alin. (2), se dispune în mod corespunzător de

persoanele care, potrivit art. (15), au competenţa să acorde gradele profesionale ale

poliţiştilor.

Potrivit alin. art. (61) alin. (1), poliţistul poate contesta sancţiunea aplicată, în

termen de 15 zile de la luarea la cunoştinţă, şefului ierarhic superior celui care a

aplicat sancţiunea. Acesta se pronunţă prin decizie motivată, în termen de 30 zile.

Textul citat necesită o aprofundare, deoarece el este susceptibil de unele

precizări. Astfel, sancţiunea destituirii din poliţie se dispune, prevede art. (60) alin.

(2), în mod corespunzător de persoanele care, potrivit art. (15), au competenţa să

acorde gradele profesionale ale poliţiştilor. Insă, la art. (15) lit. (a), Preşedintele

României este competent să acorde, la propunerea Ministrului Administraţiei şi

Internelor, gradul de chestor. În acest caz, se pune întrebarea care este organul

ierarhic superior, al cărui şef este competent, potrivit art. (60) alin. (1), să

soluţioneze contestaţia pentru aplicarea sancţiunii destituirii din poliţie.

Împotriva sancţiunii aplicate şi a deciziilor nefavorabile, poliţistul nemulţumit

119 V.I. PRISĂCARU, op. cit., p. 389-390

72

Page 73: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

se poate adresa, Corpului Naţional al Poliţiştilor120. De asemenea, poliţistul

nemulţumit de sancţiunea aplicată, se poate adresa instanţei de contencios

administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului ori a

dispoziţiei de sancţionare.

Nici acest text nu are o redactare corectă pentru că nu prevede în ce termen

poate fi sesizată instanţa de contencios administrativ şi nici care instanţă de

contencios administrativ este competentă, aceea în a cărei circumscripţie îşi are

sediul organul care a emis ordinul sau decizia de sancţionare sau aceea în care îşi

are sediul organul care a soluţionat contestaţia celui care a fost sancţionat, ori

instanţa în a cărei circumscripţie îşi are domiciliul poliţistul sancţionat. Prin faptul că

textul nu dispune că asemenea contestaţii se soluţionează potrivit Legii

contenciosului administrativ, rezultă că temeiul legal al dreptului de a sesiza

instanţa de contencios administrativ îl constituie acest text de lege, ceea ce exclude

procedura prealabilă reglementată de art. (5) din Legea nr. 29/1990 a

contenciosului administrativ. Cât priveşte lipsurile semnalate – a termenului de

sesizare şi a instanţei de contencios administrativ competentă – aceasta urmează

să fie rezolvate de practica instanţelor de contencios administrativ.

La nivelul Inspectoratului General al Poliţiei se constituie Consiliul Superior

de disciplină, iar la Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti,

inspectoratele judeţene de poliţie, unităţile teritoriale şi instituţiile de învăţământ ale

poliţiei se constituie Comisii de disciplină, care se constituie şi funcţionează, după

cum prevede art. (62) alin. (2), pe lângă şefii nuităţilor de poliţie şi au caracter

consultativ.

Potrivit alin. (3), Comisiile de disciplină îşi desfăşoară activitatea în baza

regulamentului aprobat prin ordin al ministrului Administraţiei şi Internelor.

Deşi în art. (55) se prevede, printre altele, că poliţistul răspunde material,

civil, observăm că în art. (63) răspunderea poliţistului este redusă la răspunderea

pentru pagubele cauzate patrimoniului unităţii, potrivit legislaţiei aplicabile

personalului civil din Ministerul Administraţiei şi Internelor, iar în alin. (2) al aceluiaşi

articol se dispune că poliţistul nu răspunde pentru pagubele cauzate patrimoniului

unităţii dacă acestea sunt consecinţa unei acţiuni desfăşurate în limitele legii.

120 Art. (61) alin. (2)

73

Page 74: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Ţinând seama de cuprinsul acestor două alineate, tragem concluzia că

legiuitorul a reglementat numai răspunderea materială a poliţiştilor şi aceea

incompletă pentru că nu sunt cuprinse dispoziţii referitoare la pagubele cauzate de

poliţişti unor terţi, situaţie în care se vor aplica normele dreptului comun.

Răspunderea penală a poliţistului este reglementată sumar. Astfel, în art.

(65) alin. (1), astfel cum a fost modificat prin O.U.G nr. 102/2004 se prevede că, în

cazul în care împotriva poliţistului s-a început urmărirea penală sau a fost trimis în

judecată, menţinerea sa în activitate se hotărăşte după soluţionarea definitivă a

cauzei, cu excepţia situaţiei în care a comis şi alte abateri disciplinare, pentru că

altele poate să ducă la concluzia că şi infracţiunile sunt abateri disciplinare, când se

urmează procedura disciplinară obişnuită.

Poliţistul faţă de care s-a pus în mişcare acţiunea penală sau care este

judecat în stare de libertate ori eliberat provizoriu pe cauţiune este “pus la

dispoziţie”, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol. Poliţistul pus la dispoziţie, dispune în

continuare alin. (4), îndeplineşte numai acele sarcini şi atribuţii de serviciu stabilite

în scris de şeful unităţii de poliţie şi beneficiază de drepturile băneşti

corespunzătoare gradului profesional pe care îl are, la nivelul de bază, precum şi de

celelalte drepturi prevăzute în lege.

Poliţistul arestat preventiv se suspendă din funcţie. Potrivit art. (65) alin. (5),

în perioada suspendării poliţistul nu beneficiază de nici un drept dintre cele

prevăzute în lege şi este obligat să predea armamentul, legitimaţia şi insigna.

Potrivit alin. (6) al aceluiaşi articol, în cazul în care s-a dispus scoaterea de

sub urmărirea penală ori achitarea, precum şi în cazul încetării urmăririi penale ori a

procesului penal, poliţistul va fi repus în toate drepturile anterioare, inclusiv

compensarea celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziţie, respectiv

a suspendării din funcţie, potrivit competenţelor stabilite prin ordin al Ministrului

Administraţiei şi Internelor.

4. Statutul corpului diplomatic şi consular al româniei

Potrivit definiţiei date de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului

diplomatic şi consular al României, membrii Corpului diplomatic şi consular sunt, de

regulă, diplomaţi de carieră şi au un statut socio-profesional specific, conferit de

74

Page 75: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

atribuţiile şi răspunderile ce le revin pentru înfăptuirea politicii externe a României,

conform prevederilor legii121.

Potrivit art. (2) alin. (1) al Statutului Corpului diplomatic şi consular al

României, au calitatea de membrii ai Corpului diplomatic şi consular al României:

ministrul Afacerilor Externe, secretarii de stat şi subsecretarii de stat din Ministerul

Afacerilor Externe, secretarul general şi secretarul general adjunct din Ministerul

Afacerilor Externe, personalul diplomatic şi consular care îşi desfăşoară activitatea

în administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe, la ambasadele, misiunile

permanente pe lângă organizaţiile internaţionale şi oficiile consulare ale României,

inclusiv persoanele provenind de la Departamentul de Comerţ Exterior şi de la alte

ministere şi instituţii, pe perioada trimiterii lor în misiune în străinătete cu grade

diplomatice sau consulare.

Calitatea de membru al Corpului diplomatic şi consular al României poate fi

dobândită de persoana care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: are dreptul

să ocupe o funcţie publică, conform prevederilor Constituţiei şi a legislaţiei în

vigoare; se bucură de toate drepturile civile şi politice prevăzute de Constituţie şi de

legile în vigoare; nu face parte din partide politice, excepţia constituind-o persoanele

numite în funcţiile de ministru, secretar sau subsecretar de stat în M.A.E.; a urmat

studii superioare de lungă durată la o instituţie de învăţământ superior din ţară sau

din străinătate, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalent, recunoscută de

Ministerul Educaţiei şi Cercetării; cunoaşte cel puţin o limbă străină; are o stare de

sănătate corespunzătoare, atestată printr-un act medical emis de un centru medical

ce deserveşte M.A.E.; a absolvit Academia Diplomatică sau a promovat concursul

de admitere în M.A.E., excepţie făcând persoanele care sunt numite în funcţiile de

ministru, secretar sau subsecretar de stat, precum şi persoanele provenind din alte

ministere şi instituţii centrale, trimise în misiune temporară în străinătate cu funcţii

echivalente gradelor diplomatice şi consulare.

După cum putem constata, nu au calitatea de membrii ai Corpului diplomatic

şi consular al României personalul auxiliar, de deservire şi pază din centrala

ministerului şi din misiunile diplomatice din străinătate. Prin urmare, acestora din

urmă nu li se aplică prevederile Legii nr. 269/2003.

121 Legea nr. 269/2003, art. (1) alin. (1)

75

Page 76: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

De altfel, art. (3) alin. (1) prevede faptul că Statutul Corpului diplomatic şi

consular al României, se completează cu prevederile cuprinse în legislaţia muncii şi

în Statutul funcţionarilor publici, dacă prin prezentul statut nu se stabileşte altfel.

Întrucât Statutul Corpului diplomatic şi consular al României reglementează

numai regimul juridic al acestora, şi nu şi al personalului auxiliar, de deservire şi

pază din centrala ministerului şi din misiunile diplomatice din străinătate,

considerăm că trimiterea la legislaţia muncii este greşită pentru că ea se aplică

numai personalului menţionat, nu şi Corpului diplomatic şi consular, al cărui Statut

poate fi completat cu prevederile Statutului funcţionarilor publici, dacă prin prezentul

statut nu se stabileşte altfel.

De asemenea, în perioada cât se află în misiune în străinătate, membrilor

Corpului diplomatic şi consular li se aplică şi prevederile tratatelor la care România

este parte, precum şi alte reguli care decurg din normele dreptului internaţional122.

Referitor la răspunderea juridică, art. (57)-(60) reglementează acest aspect.

Astfel, potrivit art. (57) membrii Corpului diplomatic şi consular al României

răspund, conform legii, în legătură cu activitatea lor profesională desfăşurată în

administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe sau la misiunile diplomatice

şi consulare ale României.

Referitor la îndatoririle de serviciu şi obligaţiile personalului Corpului

diplomatic şi consular, acestea constau în: promovarea şi apărarea intereselor

statului şi ale cetăţenilor români în cadrul relaţiilor externe, inclusiv prin acordarea

protecţiei consulare şi a sprijinului necesar cetăţenilor români, în limitele

competenţelor lor şi cu respectarea prevederilor tratatelor internaţionale la care

România este parte; respectarea secretului de stat, a secretului de serviciu şi a

confidenţialităţii în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care au

cunoştinţă în exercitarea funcţiei; să respecte, fără a aduce atingere privilegiilor şi

imunităţii lor, legile statelor pe teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea şi să nu se

lase implicaţi în activităţi care ar reprezenta un amestec în treburile interne ale ţării

unde sunt acreditaţi sau care ar afecta în orice alt mod relaţiile României sau ar

aduce atingere statutului diplomatic şi consular; să solicite acordul ministrului

afacerilor externe pentru primirea distincţiilor străine; să informeze conducerea

122 Idem, art. (3) alin. (2)

76

Page 77: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

ministerului în legătură cu orice schimbare intervenită în situaţia lor şi care le-ar

putea afecta calitatea de membrii ai Corpului diplomatic şi consular al României; să

nu abuzeze de beneficiile şi imunităţile de care beneficiază123.

Încălcarea de către membrii Corpului diplomatic şi consular al României a

prevederilor de mai sus şi neîndeplinirea cu bună-credinţă a îndatoririlor de serviciu,

atrag răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz124.

Condiţiile angajării răspunderii şi sancţiunile aplicabile, potrivit art. (59) alin.

(1), sunt cele prevăzute de lege şi de regulamentul de organizare şi funcţionare a

Ministerului Afacerilor Externe.

Alin. (2) al aceluiaşi articol menţionează faptul că acţiunile care generează

răspunderi şi sancţiuni pentru membrii Corpului diplomatic şi consular al României

sunt examinate de Consiliul de Onoare, care face propuneri ministrului Afacerilor

Externe.

Considerăm că prin acest text, pentru această categorie de

funcţionari/demnitari publici, legiuitorul nu a reglementat faptele ce constituie abateri

disciplinare, procedura disciplinară, sancţiunile disciplinare aplicabile şi nici căile de

atac.

Dacă s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva unui membru al

Corpului diplomatic şi consular al României pentru o infracţiune de natură să îl facă

incompatibil cu statutul său, ministrul Afacerilor Externe va lua măsura suspendării

raporturilor de muncă (a raporturilor de serviciu).

123 Idem, art. (32)124 Idem, art. (58)

77

Page 78: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL IVRESPONSABILITATEA JURIDICĂ A FUNCŢIONARULUI

PUBLIC ÎN UNELE ŢĂRI EUROPENE

1. Noţiunea şi clasificarea funcţionarilor publici. Numirea în funcţiile

publice în unele ţări europene.

In funcţie de ţara de referinţă, termenul de „funcţie publică” are mai multe

accepţiuni şi, în consecinţă, mai multe arii de cuprindere. In majoritatea cazurilor, nu

există o definiţie legală riguroasă a acestei noţiuni şi, pentru a se preciza sensul

acesteia, trebuie să se recurgă la practica şi doctrina administrativă.

Noţiunea de „funcţie publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse

unui statut de drept public, dar şi o parte dintre cele supuse unui statut de drept

privat.

Insăşi noţiunea de „funcţionar” este departe de a avea un înţeles uniform, ea

cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în funcţie de legislaţia fiecărei ţări şi

care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar.

Pentru o bună înţelegere a noţiunii de funcţionar, trebuie luate în considerare

două tipuri de definire a acesteia:

Definiţia organică, care impune a fi consideraţi funcţionari cei ce lucrează

mai mult sau mai puţin direct în sectorul public, în servicii de drept public în cadrul

unităţilor teritoriale sau în serviciile publice economice şi sociale dependente de stat

sau de colectivităţile teritoriale. De exemplu, în Franţa sunt consideraţi funcţionari

agenţii din serviciile spitaliceşti, iar în Belgia cei de la căile ferate.

Definiţia funcţională include în rândul funcţionarilor agenţii publici care

exercită prerogative ale puterii publice sau care participă la apărarea intereselor

statului şi ale colectivităţilor teritoriale. Intr-o asemenea concepţie, sunt consideraţi

funcţionari membrii forţelor armate, ai poliţiei şi ai altor forţe de ordine, cei care

lucrează în magistratură, administraţie fiscală, diplomaţie, ca şi cei care îşi

desfăşoară activitatea în ministere, organisme administrative ale colectivităţilor

teritoriale, bănci centrale, în măsura în care persoanele în cauză exercită atribuţii

78

Page 79: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public. O asemenea definire

se apropie de concepţia germană, care face distincţie între funcţionari, alţi salariaţi

şi muncitori, considerându-se că numai primii sunt însărcinaţi să exercite

prerogative ale puterii publice. Este, de altfel, şi concepţia unor instituţii europene,

inclusiv a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. In Danemarca sunt consideraţi ca

fiind funcţionari persoanele care îndeplinesc cel puţin funcţia de şef de birou, ceilalţi

fiind consideraţi lucrători şi acestora li se aplică regimul convenţiilor colective.

O categorie specială o reprezintă în unele state, cum ar fi în Franţa,

funcţionarii care deservesc pe şeful statului sau cei care lucrează pentru parlament.

Statutul acestora, cât şi regimul aplicabil le sunt în general stabilite printr-o legislaţie

specială.

In privinţa persoanelor care deservesc colectivităţile locale, se întâlnesc mai

multe situaţii. In Franţa, aceste persoane sunt considerate funcţionari şi beneficiază

de un statut stabilit prin legi speciale, dar care este diferit de cel al funcţionarilor de

stat. In Germania şi Spania, numai o parte dintre aceştia au statutul de funcţionari,

restul fiind consideraţi lucrători, iar în Marea Britanie toţi sunt lucrători.

In literatura românească de specialitate, funcţia publică a fost definită ca

reprezentând complexul de puteri şi competenţe organizate de lege pentru

satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de

un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, exercitând puterile în limitele

competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţia.125

Este interesant de remarcat că, pornindu-se de la reglementările în

vigoare126, doctrina românească contemporană defineşte funcţia publică ca fiind

acea grupare de atribuţii, puteri, competenţe, stabilite conform legii, din cadrul unui

serviciu public înfiinţat în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către

funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale

societăţii.127

125 P. NEGULESCU, Drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 522126 Art. (145) Cod penal – „Prin termenul public se înţelege tot ceea ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public”.127 Art. (147) Cod penal – „Prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art. (145)”.

79

Page 80: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Există două sisteme de funcţie publică:

Sistemul funcţiei de carieră, expresie a principiului specificităţii

administraţiei publice, a cărei funcţionare implică existenţa unui personal care este

dotat cu competenţe particulare şi care îşi consacră viaţa profesională serviciului

funcţiei publice. Intr-un asemenea sistem, funcţia publică este structurată potrivit

unei concepţii ierarhice. Funcţionarul, cu o pregătire adecvată, beneficiază de

stabilitate. Existenţa sistemului constă în stabilirea unei separaţii nete între cei

administraţi şi administratori şi se bazează pe noţiunile de interes general şi serviciu

public.

Sistemul lucrativ (funcţia publică de ocupaţie). Angajaţii sunt clasaţi în

funcţie de nivelul calificării cerute, de capacitatea dovedită şi de nivelul

remuneraţiei. Ei sunt recrutaţi pentru o funcţie precisă şi nu beneficiază de garanţii

suplimentare de securitate a muncii. Calitatea funcţionarului este legată de

existenţa activităţii respective şi de evoluţia acesteia. In unele concepţii, sistemul

permite recrutarea de specialişti şi, în paralel, economie de mijloace. Statul nu este

obligat să finanţeze şcoli pentru formarea funcţionarilor. Sistemul antrenează o

politizare a funcţionarilor, altfel spus, o totală adecvare la sensibilitatea politică a

guvernului în funcţie.

In practică, nici un stat nu aplică strict unul sau altul dintre sisteme. Funcţiile

publice europene sunt supuse unei mişcări generale care se produce în defavoarea

sistemului funcţiei de carieră. Totuşi, sistemul de carieră oferă posibilitatea supleţei

şi flexibilităţii, ceea ce nu este de neglijat. Astfel, în ţări ca Spania, Belgia şi Franţa,

unde este aplicat acest sistem, procedeul recrutării prin concurs permite selecţia

prin supunerea candidaţilor la probe de verificare a cunoştinţelor şi aptitudinilor,

probe din care să rezulte calitatea acestora.

In democraţiile europene unde se aplică acest sistem, recrutarea

funcţionarilor are la bază două principii: egalitatea la accesul în funcţia publică şi

concursul.

Principiul egalităţii accesului figurează în Declaraţia Drepturilor Omului şi

Cetăţeanului din 1789 şi este reluat în art. (21) al Declaraţiei Universale a

Drepturilor Omului: „Toate persoanele au dreptul a accede, în condiţii de egalitate,

la funcţii publice în ţara lor”. Aşadar, sunt interzise restricţii şi discriminări fondate pe

80

Page 81: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

sex, rasă, religie sau alte opinii. Singurele restricţii impuse pe cale legislativă sunt

cele care ţin de cetăţenie, exercitarea deplină a drepturilor civile şi politice,

moralitate, condiţii de vârstă şi aptitudini psihice.

Recrutarea unui funcţionar public, care beneficiază de garantarea postului,

implică pentru stat un angajament financiar pe termen lung. De aceea, legislaţia din

unele ţări occidentale, dar şi din unele ţări din Europa Centrală şi de Est, precum

Polonia şi Lituania, prevede efectuarea unei perioade de probă, înainte de

definitivarea pe post.

Un al doilea principiu care guvernează recrutarea funcţionarilor publici este

cel al competiţiei deschise, al concursului public. Sunt ţări care procedează

sistematic la o asemenea modalitate de recrutare, cum ar fi Franţa, Italia şi Spania,

unde se foloseşte acest procedeu pentru aproape toate posturile din administraţia

publică, cu excepţia acelor posturi care sunt rezervate membrilor guvernului sau

care fac obiectul unei nominalizări politice.

Dar, chiar dacă modalităţile practice de recrutare sunt diferite de la o ţară la

alta, sunt urmărite în mod constant două obiective:

evaluarea corectă a capacităţilor candidaţilor

garantarea independenţei, obiectivităţii şi calificării celor care au sarcina

selecţionării

In plus, publicitatea concursurilor este obligatorie şi trebuie făcută în mod

repetat prin cât mai multe mijloace de informare.

In privinţa evaluării capacităţii candidaţilor, se practică două forme de

selecţie: prin organisme independente, ca în Marea Britanie şi Belgia, sau chiar prin

organele administrative care au anunţat posturi vacante.

In Germania, candidaţii trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a

solicita un post în funcţii publice. Angajarea este lăsată la alegerea administraţiei.

Datorită principiului autonomiei ministeriale, nu există un sistem uniform de

angajare / recrutare. In consecinţă, condiţiile diferă foarte mult, în funcţie de

sectoare: examene, selecţie bazată exclusiv pe nota obţinută la diploma de

finalizare a studiilor etc.

In Marea Britanie există o Comisie „civil service” care defineşte condiţiile la

nivelul recrutării, nefiind acceptaţi decât candidaţii care îndeplinesc, în prealabil,

81

Page 82: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

cerinţele respective. Italia aplică un sistem similar pentru stabilirea, de către un

juriu, a unei liste de posibili candidaţi.

In Franţa, recrutarea se face de către o comisie independentă de autoritatea

de numire, care este obligată să ţină cont de opinia comisiei şi de clasificarea

stabilită de aceasta. Angajarea funcţionarilor se face prin concurs. Toate aceste

concursuri sunt duble şi anume, un concurs extern, pentru absolvenţii cu diplome

corespunzătoare şi altul intern, pentru funcţionarii care au o anumită vechime.

Există şi excepţii, în special pentru anumite funcţii de conducere, procedurile

utilizate fiind în acest caz examenul profesional sau promovarea pe baza tabelului

de avansări sau a listei de aptitudini. Deoarece angajarea se face pentru durata

vieţii active, se are în vedere, în primul rând, o formare profesională iniţială, în

numeroase şcoli şi instituţii, în care elevii au calitatea de funcţionari stagiari; aceştia

sunt retribuiţi şi li se asigură ocuparea unui post după absolvire.

In Olanda şi Danemarca se aplică o procedură comparabilă cu cea din

sectorul privat, autoritatea care recrutează şi numeşte nefiind legată de criterii

generale.

Trebuie precizat că în numeroase ţări nominalizarea pentru drepturile de

înalţi funcţionari nu se face prin concurs, ci pe criterii politice şi de încredere.

Odată ce o persoană a ocupat o funcţie publică, este deosebit de importantă,

pentru evoluţia sa ulterioară, formarea şi perfecţionarea sa profesională, care se

prezintă, în general, sub forma următoarelor:

Pregătirea iniţială, care are loc imediat după ce o persoană a ocupat o

funcţie publică şi care are ca obiectiv principal aşa-zisa socializare, în timp ce

funcţionarul respectiv trebuie să conştientizeze apartenenţa sa la o anumită

colectivitate, cât şi faptul că este în slujba statului şi că trebuie să dea dovadă de

eficienţă, operativitate şi neutralitate.

Pregătirea permanentă care are ca scop menţinerea gradului de cunoştinţe

la nivelul cerut de postul respectiv; în ultimii ani se pune accent pe formarea

profesională continuă.

Pregătirea în vederea evoluţiei, care reprezintă perfecţionarea profesională

în sensul cel mai larg, aceasta fiind de fapt modalitatea care permite adăugarea de

noi competenţe, în raport de necesităţile concrete ale îndeplinirii funcţiei. In Franţa,

82

Page 83: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

formarea profesională este reglementată printr-un decret din 14 iunie 1985 care

face distincţie între formarea profesională internă, referitoare la adaptarea la funcţie,

şi pregătirea pentru examene şi concursuri destinate avansării într-o categorie

superioară, schimbării profesiei sau carierei.

Pregătirea managerială, prin care se urmăreşte oferirea de cunoştinţe

corespunzătoare pentru ocuparea unor funcţii de conducere, pornindu-se de la

ideea că nu este suficientă, pentru ocuparea unor posturi superioare, calificarea

tehnică a funcţionarilor.

Avansarea în carieră a funcţionarilor publici, în sistemul funcţionarilor de

carieră, are loc în general de la grad la grad şi, în cadrul gradului, de la eşalon la

eşalon. Avansarea pe eşaloane se face de o manieră continuă, în funcţie de

vechime şi de merite profesionale şi nu are repercursiuni asupra funcţiei exercitate.

Avansarea în grad înseamnă transferarea de la o activitate la alta, ierarhic

superioară. Este însoţită de o schimbare de funcţie, o creştere a responsabilităţii şi,

în general, de o sporire a gradului de apreciere şi tratare. O asemenea avansare nu

este posibilă dacă nu există locuri vacante şi, la efectuarea ei, se ţine cont de

meritele celui în cauză, de vechime şi de formarea profesională.

In Germania, candidaţii admişi urmează o formare profesională. Pentru

serviciul mediu, aceştia urmează un curs de 2 zile pe săptămână, timp de 2 ani, la

Institutul de Inalte Studii Administrative, cu stagii intercalate. Candidatul reţinut

pentru funcţia publică capătă statutul de funcţionar stagiar, iar titularizarea se face

după 3 ani. Promovarea internă este foarte importantă. Pentru carierele superioare,

procentul de promovaţi este mai mare decât cel al candidaţilor externi.

O caracteristică esenţială a funcţiei publice o reprezintă continuitatea, ca

expresie a unei funcţiuni specializate care nu trebuie exercitată cu intermitenţe.

In ţările din Europa Centrală şi de Est, care în ultima perioadă sunt supuse

unor schimbări profunde, din toate punctele de vedere, pot apărea anumite

probleme şi disfuncţionalităţi în ceea ce priveşte aspectul continuităţii. Având în

vedere cele două perspective complexe din care poate fi analizată această situaţie,

cea etică şi cea profesională, este necesar să se pună accentul pe aspectul

profesional, pentru a se garanta funcţionarea instituţiilor în perioada de tranziţie,

acordându-se totodată atenţie formării unor noi funcţionari.

83

Page 84: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

In toate ţările operează principiul potrivit căruia funcţia publică este

subordonată autorităţii publice. In regimurile democratice, puterea de decizie politică

este exercitată de reprezentanţii aleşi pe cale electorală, funcţionarii publici, non-

partizani din punct de vedere politic, trebuind să execute deciziile responsabililor

politici, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

In general, se disting trei situaţii:

Funcţia publică este în totalitate separată de autoritatea publică, căreia îi

este subordonată. Este sistemul separaţiei între funcţia publică şi puterea

politică şi se întâlneşte în Marea Britanie şi în Belgia. In aceste ţări, separarea

amintită este realizată prin reglementări legale exprese, funcţionarii putând fi demişi

numai în situaţii excepţionale, strict delimitate. Pe de altă parte, este însă obligatoriu

ca aceştia, prin activitatea desfăşurată, să dovedească neimplicare politică.

A doua situaţie întâlnită este atunci când funcţia publică este, teoretic,

separată de puterea executivă, căreia îi este subordonată, dar, practic, un număr

mai mult sau mai puţin important de funcţionari sunt dependenţi de un legământ de

credinţă faţă de reprezentanţii puterii. Acesta este sistemul osmozei parţiale între

funcţia publică şi puterea politică şi se regăseşte în Germania şi în Franţa. In

Franţa, funcţionarii au dreptul de a se înscrie într-un partid, de a participa la

competiţii electorale şi să fie aleşi sub rezerva unor anumite improbabilităţi. Odată

aleşi, ei rămân funcţionari şi pot reveni în administraţie la încetarea mandatului.

Aceştia dispun de toate libertăţile individuale (dar libertatea de exprimare trebuie

exprimată cu moderaţie şi este limitată de secretul profesional) şi colectivă

(reuniune, asociere, drept la sindicat şi la grevă). Pentru anumite categorii dreptul la

grevă este reglementat şi chiar interzis (personalul penitenciarelor, al poliţiei,

militarii, personalul de transmisiuni din Ministerul de Interne, magistraţii).

A treia situaţie este când funcţia publică este legată de cea politică,

guvernamentală, care este asumată de un partid şi este subordonată acestuia.

Acest sistem este sistemul integrării între funcţia publică şi puterea politică şi

el este propriu regimurilor totalitare.

Neutralitatea politică a funcţionarilor publici este o problemă care are

răspunsuri diferite, în funcţie de tradiţiile şi legislaţia fiecărei ţări în parte.

Funcţia publică este în întregime în serviciul oamenilor politici democratic

84

Page 85: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

aleşi sau trebuie să fie autonomă?

Au funcţionarii publici libertatea de a-şi exercita drepturile politice la fel ca

oricare cetăţean? Dacă da, în ce limite?

Au oamenii politici un rol în desemnarea funcţionarilor?

Răspunsul la această din urmă întrebare se consideră că ar trebui să fie

negativ. O problemă mai controversată este cea care se referă la înalţii funcţionari.

In privinţa acestora nu s-a cristalizat încă o părere unitară, în sensul că nu ştie încă

cum este mai indicat: ca aceştia să fie administratori de carieră, să fie independenţi

sau să fie numiţi pe criterii politice. Dintre toate ţările evaluate, numai în Marea

Britanie şi în Irlanda se consideră că independenţa este necesară la toate

eşaloanele. De obicei, miniştrii au o oarecare putere discreţionară în numirea

funcţionarilor superiori, în dorinţa de a se înconjura de persoane care le

împărtăşesc convingerile şi le sunt loiale. Dar s-a constatat că această practică

încurajează politizarea funcţiei publice la toate nivelurile.

In Marea Britanie, funcţionarul public este considerat slujitorul guvernului şi al

cetăţenilor, nefiind considerat ca o entitate independentă, cu valori proprii.

In alte ţări, precum Franţa şi Germania, funcţia publică este văzută ca o forţă

independentă, care asigură „continuitatea statului”, care are rol de mediator între

stat şi societate şi asigură urmărirea şi îndeplinirea interesului general. In Germania,

funcţionarul nu poate lăsa să prevaleze interesul unui partid politic sau al unui grup

determinat în raport cu cele ale ansamblului cetăţenilor şi trebuie ca, în exercitarea

funcţiei sale, să apere ordinea constituţională şi să acţioneze întotdeauna luând în

considerare interesul general. Curtea Federală a Constituţiei şi Curtea Federală

Administrativă au precizat împreună, în anul 1975, că „datoria de loialitate politică

faţă de stat şi de Constituţie presupune nu numai un comportament oficial corect,

dar şi dezinteresat, fiind necesar în primul rând ca funcţionarul să se disocieze total

de grupurile şi mişcările care defăimează statul, ordinea sa constituţională şi

alcătuirea sa”. El are dreptul de a candida în alegerile naţionale şi locale şi de a fi

ales în Parlamentul European, în Bundestag sau în parlamentul land-ului şi în

colectivităţile locale. Totodată, există incompatibilitatea între funcţia de agent public

şi exercitarea unui mandat efectiv. Nici un agent federal, regional sau local nu poate

exercita paralel o funcţie de titular şi un mandat de deputat european sau federal.

85

Page 86: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Funcţionarul ales este suspendat din funcţiile sale publice după ce a acceptat oficial

alegerea sa. La expirarea mandatului, funcţionarul este reintegrat, la cerere, cu

drepturi depline în administraţia de origine. Durata mandatului parlamentar este

parţial luată în considerare la calcularea salariului şi a pensiei pentru limită de

vârstă.

2. Responsabilitatea juridică a funcţionarului public în unele ţări

europene

In toate statele democratice se aşteaptă de la funcţionarul public o solidă

competenţă profesională şi neutralitate, loialitate, imparţialitate, simţ al datoriei şi

grijă faţă de interesul general.

Astfel, se consideră că doi factori sunt esenţiali pentru o bună funcţie publică:

etica şi încrederea. Pentru funcţia publică din Europa Occidentală, etica include, în

general, imparţialitate în exercitarea serviciului public şi rezistenţă la corupţie.

Administraţia trebuie să respecte norme etice severe. Parlamentarii şi miniştrii

trebuie să ajute funcţionarii, stabilind şi aplicând norme stricte de conduită. Cei aleşi

trebuie să se abţină să ceară funcţionarilor să depăşească limita ce separă ceea ce

este just de ceea ce nu este.

Funcţionarii sunt mai eficienţi dacă au încredere unul în altul şi dacă

autorităţile sunt convinse că angajaţii lor au avize utile şi imparţiale. Funcţia publică

este mai eficace dacă populaţia consideră că funcţionarii o tratează în mod

echitabil, fără inegalităţi, fără corupţie.

Influenţarea vieţii publice de către corupţie este o problemă care afectează

întreaga Europă. Ea se manifestă mai grav în unele ţări din Europa de Est, după 50

de ani în care sistemul a alimentat neîncrederea cetăţenilor la adresa funcţionarilor

şi a deformat conştiinţa civică a celor care au trăit şi s-au format în acea perioadă.

In literatura de specialitate s-a cristalizat noţiunea de infrastructură etică, ce

cuprinde un set de instrumente pentru prevenirea atitudinilor necorespunzătoare şi

pentru stimularea unei conduite corecte. Acestea se bazează în principal pe:

o atmosferă politică bazată pe respectarea valorilor etice

un cadru juridic adecvat

mecanisme de control şi de tragere la răspundere eficace

86

Page 87: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

coduri de conduită operaţionale

condiţii adecvate pentru îndeplinirea funcţiei publice

mecanisme de perfecţionare profesională

mecanisme de coordonare şi supraveghere a conduitei etice

o societate civilă activă, care să urmărească şi să amendeze activitatea

funcţionarilor publici

Interconectarea, într-o măsură mai mare sau mai mică, a elementelor

componente ale infrastructurii etice depinde de tradiţiile culturale şi politico-

administrative ale fiecărei ţări.

Eficienţa acestei infrastructuri presupune ca ea să fie concretizată şi utilizată

într-o manieră coerentă.

La nivel european, cu prilejul discuţiilor care au avut loc asupra acestei

problematici, s-a ajuns la concluzia că este necesară elaborarea unui Cod

deontologic european al funcţionarului public, care trebuie să stabilească marile

principii ce urmează apoi să fie incluse de fiecare stat în legislaţia proprie.

Statele europene dispun de un „cod” de valori comune, stabilite prin

Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Pe această bază este posibilă

elaborarea unui cod de valori ale funcţiei publice, care să definească caracteristicile

generale ale unei funcţii publice democratice, altfel spus, care să exprime

aşteptările cetăţenilor de la un serviciu public într-un stat democrat. Este vorba de

un text cu repere generale reflectând consensul asupra unui număr de principii, însă

deschis unei varietăţi de interpretări acceptabile pentru toţi.

Si în Statele Unite ale Americii a fost elaborat în 1981 un Cod al eticii

funcţionarului public în administraţie, revizuit în 1994, care are la bază principiul „o

funcţie de interes public este un bun public”. Dintre prevederile acestui cod

enumerăm:

a. servirea interesului public

b. respectarea Constituţiei şi a legilor

c. standarde înalte în întreaga activitate, menite a inspira încredere în

funcţia publică

d. promovarea criteriilor de merit şi protejarea împotriva arbitrariului

e. continua perfecţionare profesională

87

Page 88: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

2.1.1. Belgia

In Belgia se acordă o semnificaţie deosebită comportamentului general al

funcţionarului public, prima lui obligaţie fiind ca, în serviciu sau în viaţa privată, să

evite comiterea unor fapte care ar putea afecta încrederea publicului, onoarea şi

demnitatea funcţiei128.

Art. (31) din Constituţia belgiană, situat în Titlul II, consacrat drepturilor,

prevede că nu se impune nici o autorizaţie prealabilă pentru a putea fi exercitată o

acţiune împotriva funcţionarilor publici pentru faptele lor, cu excepţia membrilor

Guvernului şi ai guvernelor structurilor federale.

Statutul agenţilor statului este reglementat printr-o Decizie Regală care

prevede că are această calitate orice persoană care prestează cu titlu permanent

servicii pentru administraţia statului129.

2.1.2. Danemarca

Prevederile constituţionale califică drept funcţionar public orice persoană

care se află în serviciul statului, al şcolii naţionale sau al Bisericii naţionale.

Tot în acest sens, art. (27) din legea fundamentală daneză relevă faptul că

prevederile referitoare la funcţionarii publici se regăsesc în legi speciale privind

statutul acestora (Legea nr. 173/1971, Legea nr. 680/1998 privind numirea

funcţionarilor publici).

Constituţia daneză, în art. (13), arată că: „Regele nu poate fi tras la

răspundere; persoana sa este inviolabilă şi sacră; miniştrii sunt responsabili de

conduita lor în faţa guvernului”. In art. (14) din Constituţie se menţionează faptul că

fiecare ministru ce a contrasemnat este responsabil de acea decizie.

De asemenea, se prevede că fiecare cetăţean are dreptul la petiţionare şi la

repararea daunelor produse de către funcţionarii publici.

2.1.3. Franţa

Sistemul francez al funcţiei publice se distinge prin întinderea sa, căci

128 Idem, art. (2)129 Decizia Regală / 2 octombrie 1937, art. (1)

88

Page 89: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

înglobează de la agenţi ai statului şi ai colectivităţilor teritoriale, la cei care lucrează

în spitale. Sistemul se caracterizează prin existenţa a două principii fundamentale:

cel al carierei şi cel al separării gradului de ocupaţie. Acest mecanism interzice

funcţionarului să revendice numai ocuparea unei anumite funcţii şi, totodată,

desfiinţarea postului nu antrenează concedierea sa, administraţia fiind obligată să-l

redistribuie într-o altă funcţie, corespunzătoare competenţei sale, atestată de gradul

pe care îl are.

Funcţionarii beneficiază de o protecţie organizată de colectivitatea publică de

care depind, conform reglementărilor Codului penal şi al unor legi speciale.

Colectivitatea publică este obligată să protejeze funcţionarii împotriva ameninţărilor,

violenţelor, injuriilor, defăimărilor sau ultrajelor ale căror victime ar putea fi în

legătură cu funcţia lor şi, dacă este cazul, să repare prejudiciul cauzat.

Funcţionarii trebuie să-şi consacre întreaga lor activitate profesională pentru

îndeplinirea sarcinilor care le sunt încredinţate. Ei nu pot exercita o activitate

lucrativă privată, indiferent de natura acesteia.

Totodată, funcţionarii sunt obligaţi să respecte secretul profesional, în cadrul

reglementărilor stabilite de Codul penal. Ei trebuie să dea dovadă de discreţie

profesională în ce priveşte toate faptele, informaţiile sau documentele de care au

cunoştinţă în exercitarea funcţiilor lor.

Orice funcţionar, indiferent care ar fi poziţia sa în ierarhie, răspunde de

executarea sarcinilor care i-au fost încredinţate. El trebuie să se conformeze

instrucţiunilor şefului său ierarhic, exceptând cazul în care ordinul este dat ilegal şi

de natură să compromită grav interesul public.

De asemenea, există o serie de reglementări privind răspunderea

funcţionarilor publici.

Astfel, Legea privind statutul general al funcţionarilor publici adoptată la

13 iulie 1983 conţine unele articole vizând următoarele aspecte130:

incompatibilitatea funcţiei publice cu alte activităţi private

obligaţia păstrării secretului profesional

răspunderea juridică revine fiecărui funcţionar public asupra actelor şi

faptelor sale legate de activitatea profesională

130 Legea privind statutul general al funcţionarilor publici din 13 iulie 1983, art. (25)-(28)

89

Page 90: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Alături de aceste proceduri legale cu caracter general, există şi dispoziţii

specifice anumitor categorii de funcţionari, ce se regăsesc în coduri deontologice.

Referitor la punerea în aplicare a procedurii disciplinare împotriva

funcţionarilor publici care se fac vinovaţi de săvârşirea unor fapte care au cauzat

prejudicii cetăţenilor, aceasta se poate exemplifica prin art. (66)-(67) din Legea

privind funcţia publică adoptată în 11 ianuarie 1984 şi a Decretului privind funcţia

publică, adoptat la 26 octombrie 1984.

Dintre principiile în baza cărora sunt aplicate sancţiunile (disciplinare,

administrative sau penale), enumerăm:

răspunderea juridică are un caracter individual

principiul legalităţii sancţiunilor disciplinare, ce presupune incriminarea

faptelor considerate abateri în reglementările existente (nullum crimen

sine lege)

dreptul la apărare asigurat funcţionarului public

aplicarea legii mai favorabile, în anumite cazuri

In Constituţia franceză, la art. (15), se prevede „dreptul societăţii de a cere

socoteală tuturor agenţilor publici de administraţia lor”.

Orice greşeală comisă de un funcţionar în exercitarea funcţiilor sale îl expune

unei sancţiuni disciplinare. In caz de greşeală gravă comisă de către un funcţionar,

indiferent că este vorba de neîndeplinirea obligaţiilor sale profesionale sau de o

infracţiune de drept comun, autorul acestei greşeli poate fi suspendat din funcţie de

către autoritatea cu puteri disciplinare, care sesizează consiliul de disciplină.

Situaţia acestui funcţionar trebuie reglementată în termen de 4 luni. Dacă la

expirarea acestui termen, autoritatea cu puteri disciplinare nu a luat nici o decizie,

cel interesat îşi poate relua funcţia, cu excepţia cazului în care constituie obiect de

urmărire penală.

Din anul 1986, în Franţa a început o politică de modernizare a serviciilor

publice. Principalele obiective vizează descentralizarea activităţilor statului, prin

reducerea administraţiei centrale, mijloacele şi competenţele acesteia fiind

transferate serviciilor aflate sub autoritatea prefectului. Această acţiune va permite o

mai bună plasare a cetăţeanului în centrul logicii acţiunii publice, favorizând

informarea acestuia şi rezolvarea doleanţelor sale la un nivel care îi este mai

90

Page 91: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

apropiat.

2.1.4. Germania

Funcţionarii publici aparţin celor 2 sisteme de funcţii publice: sistemul funcţiei

publice de carieră şi sistemul funcţiei publice de ocupaţie.

Nu se poate vorbi de un corp propriu-zis, ci de o serie de funcţii, beneficiind

de indici şi grupate în 4 categorii. Categoria inferioară, cea a personalului de

execuţie, grupează agenţii de serviciu şi de birou, reprezentând aproximativ 17%

din totalul efectivului. Urmează categoria subalternă, alcătuită de agenţi

administrativi principali, şefi de grupă, adjuncţi administrativi, stenodactilografe şi

agenţi tehnici de birou, reprezentând aproximativ 49% din totalul efectivului.

Categoria următoare de încadrare reprezintă aproximativ 23% din totalul efectivului

şi este alcătuită din secretari administrativi, iar categoria superioară, reprezentând

11%, grupează funcţii începând cu ataşat al administraţiei centrale sau al serviciilor

exterioare până la director.

Principiile privind funcţionarii se regăsesc în art. (33) al Legii fundamentale

din 23 mai 1949.

Art. (34) din Constituţia germană, care este intitulat „Responsabilitatea

administrativă în caz de încălcare a obligaţiilor de serviciu”, detaliază

responsabilitatea administrativă în formele cunoscute.

Astfel, dacă vreunul din funcţionari, în exercitarea sarcinii publice ce îi este

încredinţată, încalcă obligaţiile ce îi sunt impuse de această sarcină, în ceea ce

priveşte un terţ, responsabilitatea incumbă, în principiu, statului sau organismului în

serviciul căruia se găseşte.

Pentru acţiunea în daune-interese nu sunt excluse căile judiciare. In art. (19)

alin. (4) se prevede: „Oricine este lezat în drepturile sale de o autoritate publică

poate recurge la căile judiciare. Recursul la jurisdicţia ordinară este deschis, dacă o

altă jurisdicţie nu este competentă”.

Art. (65), denumit „Repartizarea responsabilităţilor”, precizează: „Cancelarul

federal fixează liniile directoare ale politicii şi îşi asumă responsabilitatea acestora.

In aceste limite, fiecare ministru federal dirijează departamentul său într-un mod

autonom şi sub propria responsabilitate”.

91

Page 92: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Alte două legi importante ale funcţiei publice sunt cea referitoare la funcţia

publică din 4 iulie 1953, modificată în anul 1971 şi Legea cadru de uniformizare a

dreptului funcţiei publice din 1 iulie 1957, modificată în anul 1985. După reunificare,

sistemul funcţiei publice a fost extins la fosta RDG, rezultând nu numai probleme de

organizare, dar şi conflicte sociale. Foştii funcţionari din RDG au fost obligaţi să

susţină teste de aptitudini pentru a pătrunde în funcţia publică federală.

Funcţionarii se bucură de libertatea de opinie care cuprinde dreptul la liberă

exprimare şi difuzare a opiniilor private şi personale. In schimb, în cazul declaraţiilor

oficiale, funcţionarul poate face cunoscut numai punctul de vedere al administraţiei

şi nu poate invoca libertatea sa de opinie. Manifestările politice în timpul serviciului

sunt supuse restricţiilor, ca urmare a necesităţii de a se asigura funcţionarea

normală a serviciului. In afara serviciului, funcţionarul care doreşte să-şi exprime

opiniile politice este supus obligaţiei rezervei şi măsurii. Funcţionarul poate critica

politica guvernului şi a partidelor majoritare din parlament şi chiar politica dusă de

ministrul de care depinde. Dar, orice insultă adusă simbolurilor statului (drapel,

principii fundamentale ale statului) nu este admisă. In plus, funcţionarul trebuie să-şi

îndeplinească atribuţiile într-o manieră adecvată şi imparţială şi să evite orice

manifestare care ar putea să-i pună la îndoială imparţialitatea. Când un funcţionar

se îndoieşte de constituţionalitatea unei măsuri luate sau pe care administraţia

intenţionează să o ia, el se poate adresa unui avocat sau unui ziarist, numai după

ce a utilizat fără succes calea ierarhică.

Preocupările de modernizare a administraţiilor sunt orientate în prezent în

această ţară în principal către personal. Angajarea acestuia, precum şi necesitatea

şi remunerarea sa constituie obiectul a numeroase reflecţii, căutându-se o

flexibilizare în acest sens, dar punându-se accent şi pe formarea şi perfecţionarea

cadrelor.

2.1.5. Grecia

In art. (70) din Constituţia greacă se precizează faptul că funcţionarii publici

execută voinţa statului şi servesc poporul, datorând credinţă Constituţiei şi patriei.

O definiţie a funcţionarului public o întâlnim în Codul funcţionarilor, adoptat

prin Decretul nr. 611/1977, acesta fiind definit ca orice angajat direct al statului sau

92

Page 93: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

al unei instituţii publice care este remunerat şi legat printr-o relaţie de serviciu

voluntară de subordonare.

Orice abatere de la îndatoririle pe care funcţionarul public este obligat să le

respecte, în virtutea prevederilor acestui cod, comisă în mod voluntar sau prin

neglijenţă, îl expune pe acesta al o sancţiune disciplinară.

Procedura disciplinară este pornită la iniţiativa autorităţii investite cu puterea

de numire, cel în cauză fiind audiat în prealabil.

2.1.6. Italia

Opinia celor care au analizat sistemul italian al funcţiei publice este că

ansamblul mijloacelor utilizate (concurs, perioadă de probă, promovare internă,

evaluare anuală a serviciilor, responsabilitate disciplinară) nu a permis o formare şi

cristalizare a unei funcţii publice moderne şi eficiente. Rigiditatea organizării

personalului a redus efectiv mobilitatea între diferite cariere şi administraţii.

Există în prezent o tendinţă de descentralizare şi de organizare funcţională

pentru constituirea tot atâtor birocraţii câte tipuri de activitate administrativă există şi

sunt necesare. Principiile acestei gestionări moderne a personalului sunt: înlocuirea

înlocuirea organizării sectoriale verticale cu module organizaţionale care se

pretează mai bine la activitatea planificată şi pe proiect, participarea funcţionarilor la

definirea metodelor de muncă şi la modalităţile de exercitare a competenţelor

valorizatoare ale muncii în grup, crearea în cadrul marilor colectivităţi a unui „staff”

pentru analiză organizaţională şi a raportului costuri / beneficii, introducerea unor

tehnici informatice pentru simplificarea procedurilor şi accelerarea rezolvării

dosarelor, garantarea creşterii capacităţii profesionale a agenţilor prin intermediul

perfecţionării.

2.1.7. Portugalia

Art. (22) din Constituţia portugheză, plasat în titlul consacrat principiilor

generale, instituie o răspundere a statului şi a altor entităţi publice, în solidar cu

membrii organelor lor (funcţionari şi agenţi) pentru toate acţiunile şi inacţiunile

săvârşite în exerciţiul funcţiilor lor sau în acţiunea acestui exerciţiu, dacă rezultă o

violare a drepturilor, libertăţilor sau se produce vreun prejudiciu.

93

Page 94: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

De reţinut este existenţa unui regim constituţional dezvoltat al funcţionarilor

publici, astfel:

a. se prevede că lucrătorii din administraţie şi alţi agenţi ai statului sunt

exclusiv în serviciul public, cum se află el definit de organele competente,

în baza legii;

b. este interzisă instituirea unor avantaje sau dezavantaje în exerciţiul

drepturilor lor politice;

c. dreptul la apărare este recunoscut oricărei persoane care este supusă

unei acţiuni disciplinare;

d. Constituţia trimite la o lege prin care să se stabilească regimul

incompatibilităţilor;

e. instituirea răspunderii civile, penale şi disciplinare a funcţionarilor pentru

acţiunile şi inacţiunile lor, cu excepţia cazurilor în care funcţionarul la

acţionar la ordinul şefului ierarhic, cu condiţia să-i fi semnalat acestuia

ilegalitatea dispoziţiei, iar şeful ierarhic să îi confirme ordinul în scris.

2.1.8. Marea Britanie

Sistemul englez este complex, fiind axat pe funcţia publică de ocupaţie.

Noţiunea de ocupaţie se regăseşte în divizarea în grupe profesionale, având

fiecare scara ei de remunerare, în sindicate – ai căror membrii se consideră ca

membrii ai profesiilor aparţinând totodată sectorului public şi sectorului privat -,

precum şi în principiul revocării la discreţia slujitorilor Coroanei.

Funcţia publică nu este reglementată prin legi, ci prin cutumă (tradiţie).

Statutul personalului guvernului naţional („civil service”) este absolut diferit de cel al

personalului autorităţilor locale („local government officers”) şi al organismelor

publice.

„Civil servants” reprezintă slujitorii Coroanei, alţii decât titularii posturilor

politice sau judiciare, utilizaţi în scop civil şi remuneraţi complet şi direct din fonduri

votate de Parlament. Este, deci, vorba despre personalul guvernului naţional, care

lucrează în marea sa majoritate în cadrul ministerelor. Pe lângă alte reglementări

formale, există un cod al salariilor şi al condiţiilor de serviciu, precum şi instrucţiuni

referitoare la relaţiile între funcţionari şi miniştri.

94

Page 95: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Principiul responsabilităţii ministeriale determină raportul între funcţionar şi

activitatea sa şi între acesta şi ministerul şi ministrul său. Fiecare ministru răspunde

personal în faţa Parlamentului pentru conducerea şi activităţile departamentului său

şi pentru personalul acestuia. Obligaţia primordială a unui funcţionar este de a-şi

sluji ministerul.

Principiile tradiţionale ale „civil service” sunt autonomia, neutralitatea,

anonimatul şi confidenţialitatea avizului. Funcţionarii ajută ministrul în pregătirea

discursurilor pe care le rosteşte în Parlament şi în cadrul activităţilor

guvernamentale, dar nu se ocupă de nici una din activităţile sale politice.

Atribuţiile esenţiale de management a funcţiei publice revin Biroului pentru

serviciul public şi ştiinţă (Office of Public Service and Science – OPSS) şi

trezoreriei. OPSS este un organ al primului-ministru, care se ocupă cu

reglementarea problemelor din acest domeniu, precum şi cu angajarea şi

avansarea funcţionarilor. Trezoreria se ocupă de remunerări şi de pensii, precum şi

de relaţiile profesionale.

Angajarea se face la gradul de „clerical assistant” (cu diplomă obţinută la 16

ani), de „executive officer” (cu bacalaureat, la 18 ani) şi de „administration trainee”

(diplomă universitară).

Nu există o formare profesională prealabilă intrării în funcţie, ci o formare

continuă. De exemplu, administratorii stagiari („administration trainee”) trebuie să

urmeze 16 săptămâni de curs înainte de a fi promovaţi în gradul 7. Obiectivul este

ca toate gradele superioare să beneficieze de 5 zile de pregătire pe an.

Nu există separaţie între grad şi funcţie. Trecerea de la un grad la altul se

face fie prin concurs intern, fie prin promovare şi poate fi foarte rapidă. Numai

pentru anumite promovări este necesară condiţia de vechime în muncă.

„Modelul Westminster” este fondat pe loialitate, competenţă, anonimat şi

pierderea anumitor drepturi politice în schimbul unei funcţii stabile, a unei anumite

remuneraţii şi a unei pensii. Dreptul la grevă este interzis numai pentru unele

servicii, cum ar fi poliţia.

Consecinţele principiului neutralităţii sunt severe în ceea ce priveşte

activitatea politică. Potrivit Codului privind „civil service” (1984), nici un funcţionar nu

poate recurge la justiţie pentru a soluţiona probleme ce ţin de aplicarea

95

Page 96: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

reglementărilor privind activităţile politice. Aceste reglementări diferă în funcţie de

categoria din care fac parte funcţionarii. Prima este alcătuită din cadre superioare

însărcinate cu elaborarea şi aplicarea politicii şi din funcţionarii subalterni care

furnizează direct informaţii miniştrilor sau sunt în contact cu publicul. Acestora le

este interzis să participe la activităţi politice naţionale, dar pot obţine autorizaţia de a

participa la activităţi politice naţionale, dar pot obţine autorizaţia de a participa la

activităţi politice locale, cu moderaţie şi discreţie. Cea de-a doua categorie, alcătuită

din angajaţii de birou, poate participa, după obţinerea unei permisii în acest sens, la

activităţi politice naţionale şi locale, cu discreţie şi moderaţie. Ultima categorie,

alcătuită din personalul muncitor şi din toţi cei care nu lucrează într-un birou („non-

office staff”) şi aparţinând unor ranguri inferioare, poate avea o angajare politică în

afara serviciului.

Orice informaţie dată de funcţionari trebuie să fie autorizată. Funcţionarii nu

au dreptul să informeze opoziţia cu privire la problemele guvernului. „Civil servants”

care îşi reprezintă ministrul în faţa unei comisii parlamentare pot furniza numai

informaţii pentru care au fost autorizaţi de acesta.

Funcţionarii pot aparţine unui partid, dar acest drept trebuie exercitat cu

discreţie. O anchetă asupra numărului de funcţionari britanici angajaţi în politică a

demonstrat că aceştia nu sunt interesaţi deloc de acţiunea politică.

Chiar dacă presiunea şomajului şi-a atenuat efectele, funcţia publică a fost

marcată de politica liberală dusă începând din anul 1979. Ea este deschisă cadrelor

din sectorul privat şi această tendinţă se accentuează.

CAPITOLUL VC O N C L U Z I I

96

Page 97: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Analiza ideii de responsabilitate a puterii publice şi a funcţionarilor publici în

evoluţia sa permite nu doar valorificarea aspectelor valoroase, existente în doctrină,

ci şi relevarea unor trăsături şi modalităţi noi aduse formelor răspunderii juridice,

mai ales prin prisma dispoziţiilor legale.

Pe de altă parte, există tendinţa de diminuare a ariei responsabilităţii prin

scoaterea unor categorii de persoane care exercită funcţii publice (de exemplu

funcţionarii Autorităţii pentru privatizare şi administrare a participaţiunilor statului,

farmaciştii şi medicii din serviciile publice) din rândul funcţionarilor publici.

La acelaşi rezultat se ajunge pe calea restrângerii cazurilor de deschidere a

acţiunii disciplinare sau contravenţionale, precum şi prin reducerea numărului

autorităţilor competente să stabilească răspunderea juridică a funcţionarilor publici.

In acest context, diminuarea controlului asupra funcţionarului public prin

neinstituirea unei răspunderi juridice a acestuia, poate afecta funcţionalitatea

administraţiei publice, în procesul de organizare şi executare în concret a legii.

Trebuie arătat că răspunderea juridică izvorăşte din principiul autolimitării

prin Constituţie a puterilor statului.

Astfel, considerăm că între principiul responsabilităţii funcţionarului public şi

principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al

acestora există o relaţie de determinare şi valorizare reciprocă, indispensabilă unei

funcţionări performante a autorităţilor publice, respectiv a administraţiei publice şi a

funcţionarilor săi publici, cerinţă prevăzută de Constituţie.

Statutul funcţionarilor publici, adoptat prin Legii nr. 188/1999, republicată în

2007, oferă un cadru general în materie. Prin Statut sunt reglementate o serie de

îndatoriri ale funcţionarului public, însă acestea se referă numai la anumite categorii

de funcţionari publici, ce sunt menţionate în anexa la Statut. Alte atribuţii ale unor

categorii speciale de funcţionari publici sunt prevăzute în legi speciale şi

regulamente de organizare şi funcţionare sau în statute proprii, acolo unde acestea

există (funcţionarii publici parlamentari, poliţiştii, funcţionarii vamali, personalul

diplomatic şi consular).

Vorbind în general despre îndatoririle funcţionarilor publici, trebuie să

menţionăm faptul că o parte a îndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele

97

Page 98: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

sunt comune cu ale celorlalţi salariaţi, ce îşi desfăşoară activitatea pe baza

contractului individual de muncă.

Principala îndatorire este prevăzută la art. (43) alin. (1) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicatp în 2007, şi se referă la

obligaţia “să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu

legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce

prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor

publici”.

Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta

nu a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii

sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

In orice societate, faţă de cei care încalcă normele juridice, statul este nevoit

să folosească forţa sa de constrângere, să-i tragă la răspundere.

Referindu-ne la răspunderea disciplinară, trebuie să menţionăm faptul că nu

orice încălcări ale îndatoririlor funcţionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci

numai acelea expres prevăzute de lege, mai exact la art. (77) alin. (2) din Statut,

prevederi pe care le-am expus şi comentat pe larg în cadrul lucrării. Am mai adăuga

în plus, faptul că art. (75) alin. (1) din Statut conţine dispoziţia potrivit căreia

încălcarea trebuie să se facă cu vinovăţie. Vinovăţia funcţionarului este un element

constitutiv extrem de important al abaterii disciplinare, indiferent dacă aceasta

îmbracă forma intenţiei sau a culpei.

Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici este angajată în

situaţia în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul sau în legătură cu

serviciul.

Privitor la trăsăturile contravenţiei, majoritatea autorilor români le apreciază

ca fiind: fapta este săvârşită cu vinovăţie, prezintă un pericol social mai redus decât

infracţiunea, fapta este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi şi alte acte

normative.

Cu privire la sancţiunea aplicată, în principiu, funcţionarilor publici li se aplică

aceleaşi sancţiuni contravenţionale care sunt prevăzute şi în dreptul comun pentru

orice cetăţean sau salariat. Prin unele acte normative însă, în unele domenii, sunt

prevăzute sancţiuni specifice.

98

Page 99: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

Răspunderea civilă intervine în situaţia în care funcţionarii publici, în

exercitarea funcţiei lor, produc un prejudiciu material. Acest tip de răspundere se

bazează pe principiul potrivit căruia, oricine cauzează altuia un prejudiciu, prin

greşeala sa, este obligat să îl repare. Cu alte cuvinte, funcţionarul răspunde în cazul

săvârşirii unui delict civil, iar art. (84) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici, republicată în 2007, stabileşte foarte clar motivele angajării

răspunderii civile.

Sigur, răspunderea funcţionarului este o răspundere individuală, dar există

situaţii în care funcţionarul public poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic

de la care a primit ordinul scris care a produs prejudiciul. Statutul funcţionarilor

publici conţine şi unele reguli procedurale specifice cu privire la răspunderea

instituţiei / autorităţii publice la care sunt încadraţi.

Răspunderea penală a funcţionarilor publici se angajează în conformitate cu

prevederile art. (86) alin. (1), pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în

legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă. Funcţionarul public poate fi

atât autor al infracţiunii şi în această situaţie apare ca subiect activ, dar poate fi şi

subiect pasiv, în situaţia când infracţiunile sunt săvârşite de alţii împotriva sa.

Unele din infracţiunile săvârşite de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei

sau în legătură cu atribuţiile de serviciu sunt prevăzute în Codul penal, în timp ce

altele pot fi prevăzute în legi speciale.

Concluzionând, putem spune că, pe drept cuvânt, acolo unde

responsabilitatea juridică, în general, şi a funcţionarului public, în special, este

defectuos reglementată, garantată şi înfăptuită, libertatea şi bunăstarea societăţii

sunt periclitate.

De asemenea, este demn de reţinut că simpla declarare a responsabilităţii

prin lege, fără a reglementa concomitent modul de transformare a acesteia în

răspundere şi de înfăptuirea concretă a răspunderii, înseamnă a lipsi această

noţiune de conţinutul ei, iar partea vătămată de realizarea drepturilor ei.

99

Page 100: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

LISTĂ DE ABREVIERI

100

Page 101: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

L. : Lege

O. : Ordonanţă

O.U.G. : Ordonanţă de urgenţă

H.G. : Hotărâre de guvern

H. : Hotărâre

art. : articol

alin. : aliniat

lit. : litera

cf. : conform

B I B L I O G R A F I E

101

Page 102: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

1. ALEXANDRU I., GORJAN I., IVANOFF I. V., MANDA C.C., NICU A. L., SĂRARU C.S., Drept administrativ European, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005

2. CĂLINOIU C., VEDINAŞ V., Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999

3. DABU V., Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura Global Lex, Bucureşti, 2000

4. IONESCU C., Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997

5. IORGOVAN A., Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureşti, 1993

6. IORGOVAN A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996

7. IORGOVAN A., Drept administrativ - tratat elementar, vol. III, Bucureşti, 1997

8. NEGOIŢĂ A., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1993

9. NEGULESCU P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1934

10. PREDA M., Drept administrativ partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006

11. PREDA M., Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996

12. PRISĂCARU V.I., Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993

13. SLĂNICEANU I.P., Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila, 1989

14. Constituţia României

15. Legea pentru statutul funcţionarilor publici/19.06.1923

16. Legea nr. 115/1996 privind obligativitatea declarării şi controlului averii demnitarilor, magistraţilor şi funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere, publicată în Monitorul Oficial nr. 263/28.10.1996, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003

102

Page 103: Functionar Public

Răspunderea juridică a funcţionarului public

17. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr.600/08.12.1999, partea I; republicată în Monitorul Oficial nr. 365/29.05.2007

18. Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr. 204/23.04.2001, partea I

19. Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, publicată în Monitorul Oficial nr. 440/24.06.2002; modificat şi completat prin O.U.G. nr. 89/2003, aprobată cu modificari prin Legea nr. 101/2004

20. Legea nr. 269/2003 privind statutul corpului diplomatic şi consular al României, publicată în Monitorul Oficial nr.441/23.06.2003

21. Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar, publicată în Monitorul Oficial nr. 35/16.01.2006

22. O.U.G. nr. 10/2004 privind statutul funcţionarului public vamal, publicată în Monitorul Oficial nr. 256/23.03.2005; modificat prin Legea nr. 243/2004, publicată în Monitorul Oficial nr. 532/14.07.2004

23. H.G. nr. 1210/14.10.2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003

103