1

Statul reprezintă forma organizată şi exteriorizată a puterii publice de pe un

anumit teritoriu exercitată asupra întregii colectivităţi umane aflate în acel loc. În

acest sens statul este un fenomen obiectiv inerentvieţii sociale superior organizate,

adică societăţii civile.

La nivelul sistemului de autorităţi care-l compun statul sau puterea de stat se

evidenţiază prin trei componente distincte – corespunzător funcţiilor (formelor)

fundamentale de activitate care contribuie în mod specific la realizarea ei –

respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească. În acest

sens, puterea legislativă (parlamentul) este chemată să adopte legile, puterea

executivă (administraţia publică ) trebuie să le aplice, iar puterea judecătorească

(justiţia) va soluţiona cazurile de încălcare a lor, determinând răspunderea juridică

a celor vinovaţi. La rândul ei, puterea executivă este constituită dintr-o categorie

distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică sau de stat.

Administraţia publică se poate defini ca acea categorie a autorităţilor de stat

constituită în temeiul aceleiaşi funcţii (forme) fundamentale de activitate

executivă, pe care o înfăptuiesc şi prin care se realizează, în mod specific, puterea

publică . La rândul ei, activitatea executivă se poate defini ca reprezentând acea

funcţie (formă ) fundamentală de activitate ce realizează în mod specific puterea de

stat şi care constă din punerea în executare sau în aplicare a prevederilor cuprinse

în legi şi în alte acte juridice emise în temeiul acestora înfăptuită, de regulă, de o

categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică, în

principal. Noţiunea de administraţie publică (de stat) este importantă în studiul

dreptului administrativ şi cel al ştiinţei administraţiei, deoarece sub aspect organic

sistemul administrativ este cel care înfăptuieşte, în principal, activitatea executivă a

statului, iar sub aspect funcţional actul decizional administrativ reprezintă cea mai

importantă formă concretă prin care se manifestă autoritatea acestui sistem.

Conţinutul administraţiei publice este determinat de două categorii de

activităţi:

- activităţi cu caracter de dispoziţie;

- activităţi cu caracter prestatal (de a presta servicii publice).

2

În baza structurii administraţiei publice stau două criterii:

- teritorial;

- funcţional.

Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completează reciproc.

Structura funcţională a sistemului administraţiei publice este inseparabil

legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existenţa sa este de neconceput

fără o bună organizare teritorială a statului.

Procedând la organizarea administraţiei publice prin Constituţie şi legi,

statul stabileşte, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de

altă parte, determină funcţiile autorităţilor publice în aceste unităţi administrativ-

teritoriale.

Pornind de la aceste criterii, administraţia publică poate fi împărţită în

administraţie publică centrală şi administraţie publică locală, în administraţie

publică generală şi administraţie specializată.

Administraţia publică centrală, conform art. 1 din Legea privind

Administraţia publică locală, este totalitatea autorităţilor de specialitate ale

administraţiei publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor

generale ale societăţii la nivelul întregii ţări.

Administraţia publică centrală este realizată de autorităţile puterii executive

cu competente generale, în primul rând de Guvern şi Şeful statului, în măsura în

care ele exercită funcţii administrative, de rând cu cele publice, şi de administraţie

publică centrală de specialitate. Aceasta se compune din administraţie ministerială,

departamentală şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale

organizate în subordonarea Guvernului şi conduse de el.

Preşedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p. 2 al Constituţiei

Republicii Moldova, “reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei

naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.” Pornind de la aceste prevederi

constituţionale, putem contura două funcţii prezidenţiale: funcţia de reprezentare şi

funcţia de garant al statului şi al Constituţiei. Ca şef al statului, Preşedintele e

chemat să asigure buna funcţionare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativă,

3

executivă şi judecătorească. Iată de ce, în realizarea funcţionării sale, Preşedintele

Republicii Moldova îndeplineşte un şir de atribuţii în raporturile cu celelalte

autorităţi publice.

Din acest punct de vedere deosebim atribuţii prezidenţiale exercitate în

raporturile cu Parlamentul şi atribuţii prezidenţiale exercitate în raporturile cu

autorităţile judiciare. Un rol aparte ocupă atribuţiile Preşedintelui Republicii

Moldova în sfera puterii executive, în special în raporturile cu Guvernul, cu

autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţile

administraţiei publice locale.

Preşedintele Republicii Moldova este secundat în activitatea sa de un aparat

de funcţionari dirijat de conducătorul administraţiei prezidenţiale care se află în

subordine directă Preşedintelui. Structura aparatului prezidenţial şi resursele

financiare ale lui se aprobă la propunerea Preşedintelui de către Parlament.

În sistemul autorităţilor publice centrale Guvernul ocupă un rol deosebit. Lui

îi revine, în conformitate cu principiul separaţiei puterilor în stat, alături de şeful

statului, puterea executivă. Reprezentând puterea executivă, Guvernul îndeplineşte

două funcţii principale: asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi

exercită conducerea generală a administraţiei publice.

În conformitate cu art. 97 al Constituţiei Republicii Moldova1, Legea privind

administrarea publică locală,2 Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-

viceprim ministru, viceprim-ministru, miniştri şi membri stabilişi prin lege

organică.3

Activitatea Guvernului se organizează în corespundere cu cerinţele

republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului

Republicii Moldova4.

În exerciţiul funcţiunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea

pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel puţin o dată pe an

Guvernul ţine în faţa Parlamentului o dare de seamă amplă despre activitatea sa.

1 Constituţia Republicii Moldova din 29.07.19942 Legea privind administraţia publică locală din 06.11.983 Constituţia Republicii Moldova4 Constituţia Republicii Moldova

4

Guvernul îşi exercită funcţiile sale aflându-se în şedinţe cu participarea

tuturor membrilor săi. La şedinţa Guvernului se discută probleme majore de interes

statal, care privesc desfăşurarea politicii social-economice şi politice a statului,

prevăzute de programul de guvernare. Prin programul său de activitate, el propune

Parlamentului direcţiile politicii interne şi externe. Acesta este rolul său politic.

Dar, în strânsă legătură cu acest rol, apare şi poziţia Guvernului de autoritate

publică centrală, de competenţă generală a administraţiei publice. În virtutea

acestui rol, Guvernul desfăşoară o activitate executivă, principalul său atribut fiind

organizarea executării legilor de către autorităţile administraţiei publice.

Administraţia publică locală este totalitatea autorităţilor cu competenţă

generală sau specială, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale

locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale.

Conform Constituţiei Republicii Moldova5 administraţia locală ţine să fie

realizată prin voinţa poporului, exercită prin forme ale democraţiei directe şi

reprezentative, adică prin participarea populaţiei la discutarea şi rezolvarea celor

mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la

rezolvarea hotărârilor adoptate şi exercitarea controlului asupra activităţii

organelor administrării locale.

Administraţia publică locală oferă infrastructura fizică şi politică care

sprijină eforturile comunităţii şi cetăţenilor în domeniul economic, politic, social şi

cultural.

Rolul administraţiei publice locale se schimbă şi va continua să se schimbe

pe măsură ce problemele economice şi sociale pe care le întâmpină continuă să

crească.

Administraţia publică are următoarele caracteristici generale:

reprezintă un sistem unitar ce reuneşte în cadrul ei, în baza relaţiilor

juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autorităţi, aflate pe diferite nivele ale

organizării administrative, conduse de guvern;

5 Constituţia Republicii Moldova

5

activitatea executivă îndeplinită de ea este constituită din acţiuni de

prescriere sau de dispoziţie constituite din reglementări şi acţiuni de prestaţie,

declanşate din oficiu sau la cerere, vizând activitatea concretă de aplicare a legii în

situaţii şi asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea şi

încasarea impozitelor, sancţionarea contravenienţilor, emiterea autorizaţiilor de

diverse feluri, şcolarizarea elevilor, etc.);

administraţia este structurată funcţional şi teritorial, fiind alcătuită din

autorităţi publice şi instituţii publice ce dispun de stabilitate instituţională şi

continuitate funcţională necesare îndeplinirii sarcinilor de durată şi de moment care

le revin;

activitatea executivă este formalistă întrucât se realizează cu

respectarea anumitor proceduri – sub sancţiunea nevalabilităţii acţiunilor săvârşite

cu încălcarea regulilor ce le guvernează – şi, în cea mai mare parte a ei, este şi

juridică prin efectele produse, adică prin drepturile şi obligaţiile rezultate.

Concomitent, administraţia publică, în cadrul funcţiei executive

fundamentale în stat, îndeplineşte şi funcţii concrete rezultate din atribuţiile care-i

revin, de natură fiscală, educaţională, sanitară, culturală, etc.

Dacă o funcţie fundamentală a statului poate fi definită ca o direcţie

esenţială a activităţii de stat realizată prin întregul complex al mecanismului de

stat, în schimb, funcţia concretă delimitează sarcinile determinate care alcătuiesc

conţinutul funcţiei generale şi care trebuie îndeplinite de către o autoritate

determinată.6 În acest sens apreciem ca funcţii formale (şi nu de conţinut)

următoarele acţiuni ce revin administraţiei:

- funcţia de conducere, manifestată în special prin acte de reglementare

(normative), în cadrul cărora locul central îl ocupă decizia administrativă;

- funcţia de coordonare ca activitate de corelare a acţiunilor executive în

vederea realizării unitare a sarcinilor şi atribuţiilor ce revin administraţiei;

- funcţia de îndrumare ca activitate de orientare a acţiunilor executive în

vederea realizării lor în deplină unitate cu baza legală care le determină;

6 Teoria generală a statului şi dreptului, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1967, pag. 69

6

- funcţia de control ca activitate de constatare a stadiului îndeplinirii

sarcinilor şi de măsurare a rezultatelor acţiunii administrative;

- funcţia de punere în executare concretă a măsurilor dispuse conform legii.

Prin toate aceste funcţii se pune în evidenţă principala trăsătură a administraţiei

respectiv latura organizatorică a ei, adică asigurarea derulării normale a

raporturilor sociale în urma intervenţiei executive a statului.

Prin prisma obiectului de activitate, putem identifica următoarele funcţii:

Funcţia de administrare a personalului vizează problemele privind

recrutarea, pregătirea şi perfecţionarea profesională a funcţionarilor din

administraţie, drepturile de personal.

În elaborarea politicii de personal, cei responsabili, trebuie să ţină seama de

nivelul de calificare pe care îl impune fiecare funcţie şi de situaţia pieţei forţei de

muncă, importanţa socială a activităţii fiecărui funcţionar, nivelul său de pregătire

profesională şi experienţa în domeniu fiind elemente care trebuie să se oglindească

în modul de retribuire a funcţionarilor.

Modalitatea de administrare a resurselor umane din administraţia publică

depinde de concepţia referitoare la funcţionarul public, existând două mari

orientări la nivel mondial, în această materie. În ţările europene, teza general

răspândită este aceea a polivalenţei, conform căreia administraţia recrutează

funcţionari având un anumit nivel de cultură şi cunoştinţe de specialitate, care nu

sunt recrutaţi pentru un post determinat, ci sunt apţi să îndeplinească sarcini

diverse în interiorul serviciului sau chiar să lucreze în servicii destul de diferite

unele de altele. Teza specializării este prevăzută în administraţia federală a SUA şi

a altor state care se inspiră din modelul american. În acest tip de sistem, fiecare

poziţie din structura administrativă este minuţios analizată, se încearcă o descriere

cu precizie a sarcinilor care trebuie îndeplinite de funcţionarul care ar ocupa

poziţia ierarhică respectivă şi a condiţiilor necesare pentru îndeplinirea acestor

sarcini. În societatea contemporană, trebuie însă găsită o variantă de mijloc,

întrucât polivalenţa funcţionarului este sprijinită mult prin dezvoltarea mijloacelor

tehnice de stocare a informaţiei şi de comunicare a acesteia, iar specializarea

7

excesivă duce la îngustarea orizontului conceptual al respectivului funcţionar. Una

dintre condiţiile pentru ca o persoană să aibă calitatea de funcţionar public este să

fie învestită legal cu o funcţie de stat. Învestirea asigură legitimitatea. Modurile de

învestire sunt diferite, utilizarea unei anumite metode fiind determinată de

specificul fiecărui stat (selecţie liberă, satisfacerea unor criterii formale, concurs).

Funcţia de achiziţionare a bunurilor şi serviciilor de către administraţie

Înainte de primul război mondial, volumul bunurilor şi serviciilor achiziţionate de

administraţie era mic şi problemele legate de aceste achiziţii prezentau un interes

redus. În pragul finalului de mileniu, volumul anual de achiziţii mobiliare şi

imobiliare realizat de administraţie a crescut, în special în ţările industrializate.

Printre multele întrebări pe care le generează practica în legătură cu

achiziţionarea bunurilor şi serviciilor de către administraţie sunt de reţinut

determinarea necesarului de achiziţii şi modurile de procurare a bunurilor. În

condiţiile în care achiziţiile de bunuri şi serviciu implică vehicularea unor sume

mari de bani, problema erorilor funcţionarilor care au aceste atribuţii, trebuie

exclusă, pentru că asemenea erori pot genera disfuncţionalităţi şi pentru că

fondurile utilizate provin din banii contribuabililor. În consecinţă, se impune

finalizarea unui ansamblu de standarde calitative, care să aibă caracterul unor

norme de recomandare, referitor la furnizorii care pot oferi bunurile şi serviciile

necesare administraţiei publice. De asemenea, trebuie determinate cantitativ aceste

bunuri şi servicii, precum şi modalităţile de dobândire a acestora. În general,

bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locaţie, sau pot fi confecţionate în

unităţi de producţie proprii, iar prestarea de serviciu se obţine pe bază de contract.

Atât pentru contractarea de prestări de serviciu, cât şi pentru procurarea de

bunuri, autorităţile administrative pot utiliza negocierea directă, prezentarea unei

oferte şi licitaţia publică.

Funcţia financiară, care se referă la întocmirea proiectului de buget şi la

execuţia bugetară.

Întocmirea documentaţiilor privind bugetul antrenează toată piramida

administraţiei, de la temelie până la vârf, iar documentaţiile sunt depuse spre

8

dezbatere şi aprobare Parlamentului. Chiar dacă Parlamentul este acela care decide

în legătură cu bugetul de stat, aprobându-l sau respingându-l, totuşi structura

acestuia este opera Guvernului. Cadrul legal se completează cu prevederile legii

administraţiei publice locale.

Funcţia juridică se referă la prestaţiile specifice ale celor care au cunoştinţe

teoretice şi practice de legislaţie, de reglementare şi de jurisprudenţă.

În administraţia publică , activitatea juridică poate fi sintetizată în

următoarele categorii de acţiuni:

- interpretarea legilor şi altor acte normative;

- codificarea textelor;

- participarea la procedurile judiciare.

Redactarea proiectelor de decizii şi de documente – în particular şi în

general – este foarte importantă pentru că de claritatea şi corectitudinea textului

depinde de eficienţa acestora, modul cum vor fi receptate de public şi vor fi

respectate.

Rolul personalului de specialitate este hotărâtor, iar obligativitatea vizei

oficiului juridic pe toate documentele constituie o garanţie că acestea sunt

conforme cu legislaţia.

În ceea ce priveşte interpretarea legilor şi alte reglementări, personalul de

specialitate are obligaţia de a încerca să clarifice intenţia legiuitorului în cazul în

care textele care trebuie aplicate în activitatea curentă a administraţiei publice sunt

neclare şi interpretativ formulate. Eventualele litigii sunt de competenţa instanţelor

judecătoreşti. Codificarea este acea formă superioară de sistematizare a actelor

normative, care constă în procesul de prelucrare şi alcătuire a unui singur act

normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative

dintr-o ramură de drept. Codificarea în domeniul dreptului administrativ este

activitatea care constă în a aduna şi a reuni în mod metodic, într-un text unic şi

ordonat, toate dispoziţiile de aceeaşi natură juridică referitoare la un domeniu

particular de activitate al administraţiei.

9

Funcţia de previziune şi programare care presupune cunoaşterea în amănunt

a stărilor de fapt prezente, prevederea evoluţiilor spontane şi elaborarea de

programe.

Orice decizie administrativă este adoptată în scopul soluţionării unei

probleme a unei colectivităţi umane şi pentru a preîntâmpina potenţialele efecte

negative ale acesteia este necesară o atentă şi aprofundată documentare prealabilă,

analizându-se riguros realităţile trecute şi prezente care au legătură cu problema

respectivă şi sintetizându-se concluziile folositoare în procesul de modelare a

evoluţiilor viitoare.

Previziunile pe termen scurt ocupă un loc important în existenţa

administraţiei în legătură cu funcţia financiară a administraţiei (elaborarea

bugetului de stat şi a bugetelor locale).

Previziunile pe termen mediu şi lung sunt necesare, în special, pentru

situaţiile în care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru

situaţiile în care eventualele modificări ori rectificări ar implica eforturi financiare

mari şi chiar risipă de resurse umane.

Îmbunătăţirea relaţiilor cu publicul. Administraţia trebuie să urmărească

asigurarea binelui individual în contextul binelui general şi nu poate exista fără

cetăţeni, fiind constituită pentru a-i sluji pe aceştia. Pentru îndeplinirea acestui

scop, în vederea ameliorării comunicării între administraţie şi administraţi sunt

menţionate în literatura de specialitate trei tipuri de metode:

- studiul metodic al necesităţilor şi atitudinilor publicului, care se realizează

pentru îmbunătăţirea organizării şi funcţionării acelor sectoare ale administraţiei

care vin în contact cu omul de rând, îmbunătăţire ce are ca scop eliminarea sau

reducerea la minim a insatisfacţiilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar;

- informarea generală a publicului, reprezentând eforturile autorităţilor

administrative de a face cunoscute publicului informaţii cu caracter politic –

obiectivele urmărite de către guvernanţi – şi informaţiile prin care utilizatorii sunt

conştientizaţi despre drepturile şi obiectivele lor;

10

- utilizarea informaţiei practice oferite publicului în vederea îmbunătăţirii

fluxului informaţional şi relaţiilor între administraţie şi public.

Funcţia de garant al drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. În prezent, se

vehiculează frecvent expresii ca „integrare europeană”, „integrare euro-atlantică ”,

„globalizare”, sub învelişul acestora se află un conţinut foarte cuprinzător, privind

fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca subiecte statele şi care

se derulează pentru a fi ajutate popoarele să-şi protejeze valorile fundamentale şi

să-şi îndeplinească aspiraţiile prin mijloace de acţiune specifice. Evolutiv, primele

şi principalele mijloace pentru asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor

omului au fost statuate prin „declaraţia universală a drepturilor omului „şi

consacrarea acestor drepturi în legile fundamentale ale statelor. În timp, s-a

conturat necesitatea creării unui sistem adecvat de acte normative în cadrul

sistemelor actuale de drept. Din multitudinea de principii care pot fi formulate în

ceea ce priveşte administraţia publică, în contextul integrării europene, cel mai

important este cel al legalităţii, completat de principiul egalităţii de tratament

juridic al subiecţilor. Integrarea europeană nu anulează principiul autonomiei

locale, dar în nuanţează, făcând să crească rolul principiului consultării cetăţenilor

în probleme de interes comunitar. Principiul continuităţii în desfăşurarea activităţii

administraţiei publice îşi păstrează actualitatea, fiind legat de esenţa existenţei

administraţiei publice.

În concluzie, realizând o privire de ansamblu asupra funcţiilor administraţiei

publice, se poate afirma că administraţia publică înţeleasă drept activitate de

organizare a executării legii, este o interfaţă între planul conducerii politice şi cel

în care se realizează valorile politice, dar acest fapt nu înseamnă că administraţia

publică nu realizează o activitate de conducere în paralel cu cea de organizare.

În activitatea administraţiei publice se regăseşte şi atributul de comandă, în

sensul că participă la pregătirea deciziilor, iar pe de alt ă parte, adoptă deciziile

administrative, care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor

concrete, în vederea implementării deciziilor politice.

11

Controlul, ca funcţie a administraţiei publice, are rolul de a analiza eficienţa

acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a realiza o intensificare

a activităţii în cadrul administraţiei.

12

Bibliografie

1. Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994;

2. Legea privind administraţia publică locală din 06.11.98;

3. Teoria generală a statului şi dreptului, Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 1967.

13