گزارش خالصة اينك گرفت، قرار بازبينى مورد 2008 سال در بار آخرين كه افغانستان اراضى مديريت سابقه قانون اين در اصالحات مورد يكصد از بيش ،2012 سال هاى نيمه تا شود. مى نظر تجديد دوم بار براى قانون پيشنهاد گرديده است. تا حال، تغييرات پيشنهادى، بيشتر جنبة ويرايشى داشته و به موارد مشكل ساز در اين قانون پرداخته نشده است. بعضى از مسايل مهمى كه در اين قانون نياز به توجه اساسى و

عاجل دارد عبارتند از:

سيستم تاسيس و تنظيم حقوق از دسترس اكثريت به دور بوده و خاليگاههايى كه اين سيستم . 1را ممكن است به فساد بكشاند، پر نگرديده است.

عملى . 2 بود گرفته صورت 2007 سال در اراضى ملى پاليسى در كه تعهدهايى و تقاضاها است. نگرديده

حقوق اراضى طبقة مالكين آسيب پذير در خصوص اراضى بصورت مستقيم محفوظ و مصئون . 3نيست.

بروز تضاد منافع در مواقعى كه محاكم اسناد اراضى را صادر مى كنند و بعدا انتظار دارند كه . 4منازعات ايجاد شده در اثر اين احكام را حل و فصل كنند، هنوز از بين نرفته است.

سر . 5 بر قومى گروههاى و محالت بين منازعه بروز موجب كه ساختارى اساسى مشكالت ادعاهاى اراضى به وجود مى آيد بصورت كافى مورد توجه قرار نگرفته است. اين وضعيت مانع از اين مى شود كه امالك حقيقى چگونه تعريف شود. اصالحات پيشنهاد شده همچنان بر موجوديت امالك اشتراكى كه بصورت سنتى توسط محالت تصاحب مى شود و وجود خارجى ندارد و در بسا كه گيرد مى صورت اشتباهات عمومى يا هاى دولتى زمين بين اراضى اين بندى طبقه در موارد

در نتيجه، دولت مى تواند بعد ها اين اراضى را به هركسى كه مى خواهد تخصيص دهد.

وابسته . 6 شدت به و افغانستان عادى مردم به غيرحسابده متمركز، خيلى هنوزهم اراضى اداره به فرامين رئيس جمهورى باقى مانده است.

توده . 7 سطوح در اراضى اداره اساسى كاركردهاى تنظيم و انكشاف هاى زمينه و ها فرصت اى ناديده انگاشته شده و يا هم با پاليسى هاى كالن غير متمركز سازى در هماهنگى قرار ندارد.

اقداماتى كه در راستاى غاصبان زمين پيشنهاد شده از قاطعيت الزم برخوردار نيست.. 8

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستانتوضيحى نشريات سلسله

تكليفى بال در زمين مديريت افغانستان اراضى مديريت براى شده پيشنهاد جديد قانون به نگاهى

فهرست

1. مقدمه........................................22. ارزيابى.......................................4

پيشنهادى اصالحات بررسى .3در قانون ارضى..............................8

4 ارزيابى و بررسى اصالحات با اراضى.........18 ملى پاليسى به توجه 5. نتيجه گيرى ها........................20سفارشها..................................21 .6

نويسنده مورد در

مستقل محقق ويلى آلدن ليز مسايل در متخصص اقتصادسياسى

او است. زمين برمالكيت مربوط مشاورت تحقيقات انجام برعالوه هاى فنى رانيز براى دولت ها و

برنامه ها و به خصوص در كشور هاى پس از جنگ فراهم مينمايد.

در نشريه اين در شده ارائه معلومات آگست 2012 به روز شده است.

عقرب 1391 ليز آلدن ويلى

2

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

در اصالحى پيشنهاد روى كه زمانى هزينه به توجه با حال، اين با حكومت كه زد حدس توان مى است، شده داده اختصاص قانون اين اين در محدوديتها از بعضى است. جدى اصالحات آوردن در افغانستان اصالحات پيشنهادى غير ارادى بوده و برخى ديگر از انها ناشى از عدم توجه كافى به تغييرات رونما شده در شرايط زمانى و ديگر رهنمود هاى بر كه بوده اخير سالهاى در ها پاليسى تغيير حين شده بندى مفكوره گذاشته بجا را خود تاثير روستا در هم و شهرها در هم زمين مالكيت است. از كوتاهى هاى ديگرى كه در باز نويسى اين قانون به چشم مى منازعات شديد همراه خورد عدم در نظرگرفتن تدابير الزم در برخورد با با محدوديت ها و يا هم وجود بى اطمنانى درمورد چگونه فايق آمدن بر

اين نخستين گزارش از مجموعه گزارشهاى توضيحى است كه توسط واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان روى موارد تاثير گذار بر روابط زمين و ملكيت درافغانستان بطور جداگانه به نشر مى رسد. در اين گزارش، قانون پيشنهادى مديريت ( زمين ) نسخه سال 2008، كه در اين اواخر تكميل گرديده، مورد بررسى و كندو كاو قرار مى گيرد. اداره اراضى افغانستان، در حال حاضر مصروف مشوره گيرى روى اين قانون مى باشد و گمان مى رود كه تعديالتى در آن انجام شود. بنابراين، گزارش تحليلى حاضر به هدف كمك به اين پروسه مشوره دهى زير دست گرفته شده است تا يك بحث فراگير و سازنده تر نسبت به مديريت زمين در افغانستان صورت بگيرد.

1,1 آيا تاثيرى خواهد داشت؟در گام نخست، اين كار ساز خواهد بود كه بصورت فشرده در مورد قانون مديريت اراضى در شرايط فعلى افغانستان بحث صورت بگيرد. اصالحات قانون اراضى ممكن است در برخى موراد نظر به ضعف حاكميت قانون بى ربط به نظر برسد. هزاران قطعه زمين بصورت غير قانونى دست به دست مى شود در حاليكه ميلون ها قطعه ديگر خارج از حوزه قانونى مورد تصاحب و معامله قرار مى گيرند. منابع موجود و مورد استناد محاكم ناكافى بوده و بسيارى از قاضى ها ترجيح مى دهند از

يك مرجع واحد كه همانا قانون مدنى 1977 مى باشد استفاده كنند.

راه حل تنها در وجود نورم ها و روشهاى جانبى و غير قانونى نيزنهفته نيست. حكومتهاى سنتى و مكانيسم هاى در حال رشد حل منازعات نيز با اتهامات بى عدالتى و فساد روبرو مى باشند. بخش هايى از كشور تحت كنترول بازيگرانى است كه درتصميم گيريهاى محلى، قدرت و نقش بيشترى دارند. پس تغيير آوردن

در شرايط قانون اصلى اراضى چه چيزى را تغيير خواهد داد؟

موقف اين گزارش اين است كه در قدم اول امالك حقيقى چگونه مورد شناسايى قرار گرفته و چگونه روابط حاكم بين اراضى مطابق قانون توسط دولت مديريت گردد تا اين دو به سهم خود محرك مهمى براى بهبود حاكميت قانون اراضى محسوب شود. در اين صورت حاكميت قانون نيز يك ارزش كاهش يافته اى بيش نخواهد بود اگر موارد گنجانده در آن غير عادالنه پنداشته شوند به گونه اى كه قانون براى يك گروه خاصى قابل قبول باشد و در عمل هم تطبيق شدنى نباشد و يا هم به صاحبان و استفاده كنندگان زمين حسابده نباشد. شهروندان به مجموعه اى از پارادايم هاى واضح قانونى نياز دارند تا بتوانند از ان به منظور

برخورد با سوء استفاده كنندگان حقوق شان استفاده نمايند.

1. مقدمه

آنهاست. از سوى ديگر، اداره اراضى افغانستان كه مسئوليت آماده سازى قانون جديد مديريت اراضى را بر عهده دارد، دروازه بحث و گفتگو را باز مشاوره مجارى از اداره اين با كه است شايسته بنابراين، است. گذاشته سيستم يك ساختن به قادر اداره اين تا بگيرد صورت حمايت عمومى ادارى اراضى مدرن، دموكراتيك و مورد حمايت اكثريت مردم، باشدبراى جزئيات بيشتر در مورد اين تغييرات و چگونگى مقايسه آن با پاليسى ملى 4 مراجعه نماييد. سفارشهاى مربوطه 3 و اراضى به جدول ها در بخش

در بخش6 قابل دسترس است.

1,2 چرا قانون مديريت اراضى مهم است؟قانون مديريت اراضى از جايگاه مهمى در قانون اراضى افغانستان برخوردار است. اين قانون، تنها قانون اراضى نيست بلكه اين نزديك ترين مرجع اساسى ملى و قانونى در مورد اراضى است كه افغانها در اختيار دارند.1 اين قانون موضوعات خيلى بنيادى را مانند اينكه امالك خصوصى چگونه تعريف شود، امالك خصوصى چگونه قابل شناسايى مى باشند و مالكيت آنها چگونه در چارچوب قانون رسميت مى يابد، دولت چگونه اراضى را به سرمايه گذاران اجاره مى دهد و يا به افراد بى زمين اختصاص مى دهد، و اينكه قدرت دولت چگونه بر مالكيت زمين اعمال گردد را تحت پوشش قرار مى دهد. عالوه برآن، پاليسى هاى ضرورى در احكامات

اين قانون گنجانده مى شود.

قوانين ديگر، موضوعات مشخص ترى مانند استمالك زمين هاى خصوصى براى استفاده عمومى، طرز العمل سروى اراضى، دسترسى بيرونى به اراضى، اختيارات شهر دارى ها بر امالك شهرى را مورد پوشش قرار مى دهد و نيز مشخص مى سازد كه فارمهاى زراعتى، جنگالت، معادن و ذخاير آبى با چه شرايطى تحت مالكيت بوده و طرز استفاده و اداره آن به چه شيوه است.2رئيس جمهور نيزاز سال 2002 به اين سو، بيش از 10 فرمان در اين مورد صادر نموده است كه قانون اراضى را به شكلى از اشكال تغيير مى دهد. اين فرمانها از انجا كه محتويات آنها با قوانينى نظير قانون مديريت اراضى همخوانى كامل ندارند، با توجه به اولويت و مافوق بودن شان مورد سوال قرار مى گيرند. چنين حالتى را مى توان بصورت مطلق در فرمان شماره 83 سال 2003 (فرمان در باره جايداد هاى غير منقول) مشاهده كرد، كه مى توان تعبير غير قانونى از آن داشت زيرا به تقليل حقوق زمين و ناديده انگاشتن تمايز هاى جدى بين زمين هاى دولتى و عمومى پرداخته است.3 اين و چندين فرمان ديگر سوالهايى را در مورد طرز العمل قانونى بوجود مى آورد كه افراد و يا كسانى كه در مقام نويسنده گان اين فرامين مى باشند بايد متوجه باشند كه در خصوص موضوعات خيلى مهمى مانند حقوق زمين نمى توانند تنها با فرامين ادارى حل مشكل كنند كه آن هم نظارت و تاييد پارلمانى را در بر نداشته باشد. مشكالت و مسايل مهمى كه در پى فرمان شماره 83 برجسته

1 قانون مديريت اراضى (جريده رسمى شماره 958)، 1388.

،AREU :2 براى بازبينى ديگر قوانين، به گزارشى از ليز الدين ويلى، "بحران در حقوق زمين" (كابل

ناروى، مهاجرت شوراى (كابل: افغانستان" در جايداد قانون راهنماى كتاب " فولى، كونر 2003)؛ 2005)؛ و يوهناس گيبريميدين، "مالكيت و اداره زمين در مناطق روستايى افغانستان: ابعاد حقوقى"

(2007 ،DFID كابل: بانك توسعه آسيايى و)3 فرمان در مورد جايداد هاى غير منقول، شماره 83، 1382

3

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

مى شوند را مى توان به آسانى از طريق بازنويسى قانون مديريت اراضى و لغو فرمان هاى بى ربط ديگر حل كرد، و ابهاماتى كه در مورد طرزالعمل قانونى و مسايل مرتبط به زمين مطرح مى شوند را مى توان بدون بحث در پارلمان بصورت مستقيم به رئيس جمهور واگذار كرد. گمان مى رود كه بعضى محدوديت هاى

مندرج در قانون بازنويسى شده حائز اهميت خواهد بود

قانون مديريت اراضى مى تواند يك محورحقوقى خوبى در قوانين دولتى باشد ولى نمى تواند يك سند جامع تلقى گردد. در موارد اجاره زمين، اين قانون ضعف هايى دارد كه از حفاظت حقوق اكثريت كه برگرفته از قوانين عرفى مى باشد، ناتوان است. تمركز اين قانون بصورت غير ضرورى بر امالك روستايى معطوف مى باشد در حاليكه اجاره شهرى و مسايل حكومتدارى نيزخيلى ضرورى مى باشند. بعضى انتقادات ديگرى نيز در طول ده سال اخير متوجه اين قانون گرديده

كه بيشتر متوجه خاليگاههاى سازمانى و طرزالعملى مى شود.4

1,3 ريشه هاى ماليات ملكيت ها در قانون مديريت اراضىقانون مديريت اراضى سال 2008 برگرفته از قانون تهيه احصائيه و ثبت امالك و حقوق فروش زمين هاى اضافى در افغانستان است كه در سال 1960 تدوين و تصويب شده بود. در آن زمان مراد از زمين اضافى عبارت بود از زمين هايى كه خارج از محدوده نظام ماليات امالك قرار داشتند. جمع آورى معلومات در مورد زمين هاى قابل ماليه يكى از اهداف اين قانون از زمانهاى پيش بوده، اگرچه اين هدف طى سالهاى جنگ و منازعات برآورده نشده است. اين قانون بارها در طول سالهاى گذشته يعنى 1965، 1975، 1981، 1986، 1988 و 2000 بصورت متفاوت تبديل و تعديل گرديده است و متمم هايى به آن در فرامين گوناگون افزوده شده است. در اين جريان، بعضى موضوعات مانند سروى ثبت و راجستر امالت قابل ماليه و يا علفچرها از قانون اصلى جدا شده و قوانين خاص خودشان را دارند. استمالك امالك خصوصى به منظور استفاده عامه از سال 1935 به اين سو قانون خاص خود را داراست و اصل بنيادى در اين قانون مبنى بر پرداخت غرامت عادالنه براى چنين تصاحب ها هنوزهم تغيير ننموده است در حاليكه بعضى احكامات مربوط به استناف طلبى همراه با بعضى حقوق ديگر نا تكميل است.5بر اساس قوانين ملى اراضى، تنها فرامين مربوط به ماليات امالك است كه

قبال معرفى شده بود.6

1,4 برنامه اجتماعى در حال ركودبسيارى از موضوعات ذكر شده در باال بطور گسترده در نيم قرن گذشته در افغانستان تغيير نكرده و بطور خاص از قانون سروى اراضى و احصائيه سال 1965 اين كار هرگز صورت نگرفته است. اين قانون داراى 70 ماده و نه فصل مى باشد. در نسخه فعلى، اين قانون داراى 111 ماده و 12 فصل مى باشد. فصل هاى جديد 4 در اين مورد مى توان به اخرين پروژه تحت نام "بررسى امالك: اصالح قانون اراضى در افغانستان"

(كابل: USAID، سپتامبر 2011)؛ و گزارش پاتريك مك اوزالن، "قانون مديريت زمين جمهورى گزارش به شود رجوع همچنان جهانى، 2011). بانك (كابل: توضيحنامه" يك افغانستان: اسالمى "مالكيت و اداره زمين" از گييريميدين كه پيشنهادات اين گزارش در قانون جديد منعكس نشده است بويژه سفارشهاى اوزالن كه وقت زيادى را روى قانونمند سازى و تصفيه هاى دعواها و ترتيب و تنظيم

يك طرزالعمل واحد براى ثبت امالك، هزينه كرده بود.5 قانون تخصيص زمين براى رفاه عامه در افغانستان، 1935 (1314 شمسى) كه براساس اصول

غرامت و استمالك كه در قانون اساسى 1923 تسجيل شده بود.6 بخشى از برنامه اصالحى شاه امان اهللا خان كه روى افزايش ماليات بر زمين و مالدارى تمركز

داشت، كه پنج هشتم عايدات را در سال 1926 تشكيل مى داد. بارنت روبين، از هم شكستن افغانستان: تشكيل و سقوط دولت در نظام بين المللى (دانشگاه يل، 2002)، ص 55.

كه از دهه 1990 به اين سو وارد گرديده به مواردى از قبيل اجاره دادن امالك، باز پرداخت و غصب زمين مى پردازد.

فاحش ترين تغييرى كه در قانون اراضى در افغانستان از 1960 به اين سو مشاهده مى شود عبارت است از برنامه هاى اجتماعى و جهش به توزيع اجبارى اراضى و بعدا باز گرداندن اين اراضى به صاحبان اصلى اش. با توجه به اين امر، مفهوم اراضى اضافى بين سالهاى 1960 و 2012 در نوسان بوده است. در سالهاى 1960 ئو 1965، اين اصطالح به زمين هايى اطالق مى شد كه توسط يك دهقان اداره شده ولى در مقابل آن هيچگونه ماليات نمى پرداخت. با روى كار امدن قانون اصالحات اراضى در سال 1975، زمين هاى اضافى به اراضى قابل كشت گفته ميشد كه از يك حد مجاز تجاوز ميكرد و در آن صورت دولت مى توانست اين زمين ها را بين دقاهين بى زمين توزيع و قيمت ان را پرداخت كند. در قانون توزيع اراضى سال 1978 دوره كمونيستى سقف حد مجاز اراضى اضافى به 30 جريب مى رسيد و دولت موظف به پرداخت غرامت نيز نبود. اين نوع افزود، نسبت به مفهوم معمول "اراضى اضافى" متمايز بوده و بيانگر زمين هايى بود كه طبق اسناد معتبر اراضى، خارج از محدوده پذيرفته شده موقعيت داشته، البته بدون در نظرداشت ماليات پرداخت شده آن. نسخه جديد قانون مديريت اراضى در سال 1988، سقف حد مجاز زمين هاى اضافى را 100 جريب تعيين نمود و بعد ها اين سقف ها در قوانين دهه 1990 از ميان رفت و طالبان قانون تازه خود شان را در سال 2000 تصويب كردند. از سوى ديگر، برگرداندن زمين هاى خصوصى كه پس از انقالب ثور توزيع شده بود نيز جايگزين تعهدات قانونى مبنى بر توزيع مجدد آنها گرديد.7 تخصيص زمين به مردمان بى زمين يكى از حقوق دولت محسوب گرديد اما تبديل به يك مسووليت نشد. اين

وضعيت در هردو قانون سال 2008 و اصالحات نسخه فعلى حفظ شده است.

از آنجا كه اجاره دادن زمين هاى دولتى همواره در قوانين گذشته امكان پذير بوده، اين امر با جزئيات بيشتر در قانون سال 2000 مورد توجه قرار گرفته و بعدا در قانون سال 2008 كه توسط رئيس جمهور كرزى توشيح گرديده است، گسترش بيشتر يافته است. بطور يقين، هدف از مورد تاكيد قرار دادن اين موضع ايجاد يك فضاى سازنده و هموار براى رشد سرمايه گذارى سكتور خصوصى در بخش اراضى مى باشد. (ماده 2 [8]). بيشتر اصالحات انجام شده در قانون 2008 روى اين موضوع مى چرخد.8 شرايط اجاره و مناطق قابل اجاره گسترش يافته (تا مرز 90 سال براى زمين هاى دست نخورده) و خارجى ها نيز صالحيت اجاره گرفتن را بدست اورده بودند. 9 جالب است كه پيشنهادات فعلى در راستاى كاهش دادن حد مجاز مساحت

اراضى قابل اجاره مى باشد.

انكشاف غير ضرورى اختيارات دولتيكى ديگر از اصالحات به امالكى مربوط مى شود كه نه توسط يك عمليه قانونى پوشش داده شده و نه هم در كتابهاى مالكين و ماليات كه در سال 1970 تاسيس

7 آلدن ويلى، "بحران در حقوق زمين،" 41-50؛ گيبريميدين، "مالكيت واداره زمين" 17-15.

قانون 2008 هاى 81-59 ماده و سال 2000 اراضى مديريت قانون در هاى 83-61 ماده به 8

مراجعه شود. 9 ماده 64 يا 65 قانون 2008 را با ماده 69 قانون 2000 مقايسه كنيد. در واقع امر، رئيس جمهور در خارجى و داخلى گذارى سرمايه قانون طريق از زمين به را ها خارجى دسترسى قبال كرزى افغانستان از طريق فرمان 134 امكان پذير ساخته بود. (جريده رسمى شماره 803)، 1381، كه سرمايه گذاران خارجى را اجازه مى داد تا بتوانند اجاره هاى 30 ساله زمين را بگيرند. فرمان انتقال دارايى دولت، فرمان شماره 89، 1382، زمين هاى اضافى زيادى را در اختيار كميسيون عالى براى سرمايه گذارى قرار داد تا در اختيار سرمايه گذاران قرار دهد، و وزارت ها از فروش، اجاره و كرايه دادن اين دارايى ها باز داشت. قانون سرمايه گذارى خصوصى، 2003 (كه در 6 دسامبر 2006 اصالح گرديد)،

مدت زمان اجاره ها را تا سقف 50 سال تعيين نمود. (ماده 21)

4

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

گرديد، ثبت شده است. از آنجا كه بيشتر امالك بصورت رسمى مستند نگرديده و كتاب ها هم از سال 1978 به اين سو بصورت منظم به روزنگرديده است، اين وضعيت بر اكثريت مردم افغانستان سايه افكنده و بخصوص قشر فقير جامعه را بيشتر آسيب رسانده است. ماده 9 قانون اراضى طالبان به صراحت اشغال و تصاحب زمين را براساس شهادت همسايه ها به رسميت شناخته است. اصالحات 2008 يك پيش نياز اضافى را وارد كرد مبنى بر اينكه صاحب فعلى بايد به مدت 35 سال مالك زمين خود بوده باشد. (يعنى از 1973 به اين سو). اين در حاليست كه هيچگونه شك و ترديدى در مورد ادعاهاى غاصبان فعلى زمين و صاحبان غير قانونى در نظرگرفته نشده و اين امر، ادعاهاى باز پس گيرى تمامى زمين هايى را كه از 1973 به اين سو اشغال شده تحت تاثير قرار مى دهد چيزى كه در هرگونه شرايط، غير منطقى بنظر مى رسد بخصوص در كشورى مثل افغانستان كه تحوالت و منازعات تجربه پر نوسانى را پشت سر گذاشته است. بنابراين، با فرمان 83 سال 2003، همه امالك از اين قبيل در حال حاضر دارايى دولت محسوب مى

شوند. اين امر هرچه قدر نيك بينانه باشد، بازهم مى توان دولت را به عنوان غاصب زمين شناخت. و هيچگونه حق اعتراض و استنافى هم در مقابل آن در كارنيست.

1,5 وضعيت نا مطمئن قانون 2008وضعيت قانون مديريت اراضى 2008 بعد از اينكه در قانون 2000 اصالحاتى وارد شد و مورد تصويب شوراى وزيران قرار گرفت بدون اينكه تاييد پارلمان را با خود داشته باشد، چندان مشخص نيست. در خصوص اينكه اگر مصوبه شوراى وزيران توسط ولسى جرگه تاييد و يا رد نشود چه خواهد شد؛ دراين مورد، نه در قانون اساسى 2004 (ماده 97) و نه هم در طرزالعمل 1999 مبنى بر اماده سازى

و پيشنهاد اسناد تقنينى10، وضاحت كافى داده شده است.

2. ارزيابىارزيابى صورت گرفته در اين گزارش بيشتر از زاويه ديد افغان هاى فقير است. شاخص هاى عمده اى كه بكار رفته است شامل اين مى شود كه بدانيم مكانيسم اندازه چه تا است، اكثريت و فقير قشر حامى اندازه چه قانون در را محلى اجتماعات نورمهاى و محلى وامنيت اراضى تخصيص هاى نظر گرفته است؛ اينكه قانون عادالنه است؛ و بيشتر عملى بنظر مى رسد و تا چه اندازه طرزالعمل هاى آن با نگرانى هاى امروزى همخوانى دارد

و چقدر براى استفاده شهروندان عادى، ازسهولت برخوردار است.

2,1 حمايت از فقير، حمايت از اكثريت بدون تعجب، مردم فقير درافغانستان اكثريت را تشكيل مى دهند. مردم و است داده مى تشكيل 2008 در را افغانستان جمعيت فيصد 36 فقير نزديك جمعيت كه وقتى برسد جمعيت فيصد 50 به تواند مى رقم اين سازيم.11 شامل جمع اين به شوند فقير است ممكن كه را فقر خط به همانطور كه در ديگر تحقيقات اين مركز تذكر رفته است، مردمان روستا 200512 به اين سو فقير تر شده اند. روند مشابهى در شهر ها نيز ها از

صدق مى كند.13

از سوى ديگر، قانون نا عادالنه، اقشارآسيب پذير را خساره مند مى سازد آسيب گروههاى افغانستان، در نيستند. فقير آنها از بعضى كه هرچند روستاها، در زمين بى معلول،خانوارهاى افراد از متشكل پذيرمعموال كوچى ها، ايتام، عودت كنندگان و بيجا شدگان، دهاقين، اجاره نشين ها، اجاره دارهاى سنتى، افراد بى سرپناه و زنان مى باشد. البته، افغان هاى نسبت كه كنند مى زندگى افغانستان امن نا محالت در نيز سواد فاقد

به از دست دادن زمين هايشان بصورت نا خواسته آسيب پذير هستند.

10 جريده رسمى شماره 787، 1378

11 طبق بررسى ريسك و آسيب پذيرى ملى در سال 08/2007، قشر فقير جامعه 78 فيصد مصارف

اساسى را به مصرف رساندند.12 پاوال كانتور و ادم پين، ”فراتر از بازار: آيا برنامه AREDP وزارت انكشاف دهات مى تواند اقتصاد

(2011 ،AREU :كابل) “غير زراعتى دهات افغانستان را متحول بسازد؟آسيپ و ريسك ملى برنامه هاى بررسى براساس ارزيابى افغانستان: در غذايى امنيت و ”فقر 13

پذيرى08/2007“(كابل: بانك جهانى، فيبرورى 2012)

مى تشكيل را جمعيت اكثريت بطورمشترك پذير آسيب و فقير اقشار دهند. امر مسلم است كه زنان 50 فيصد جمعيت را در بيشتر واليات در در جمعيت فيصد 30 روستاها در زمين بى خانوارهاى گيرند.14 مى بر خانه صاحب شهرها، باشندگان از بسيارى دهند.15 مى تشكيل را دهات نيستند و بصورت غير مطمئن در خانه هاى زندگى مى كنند و يا هم گاها بصورت اجبارى و تحت شرايط محيطى مجبور به ترك اين خانه ها مى گردند.16 ميزان امنيت مالكيت در اسكان هاى غير رسمى شهرى متفاوت شده راجستر كننده نفرعودت ميليون 5,7 از بسيارى است.17 متغير و نتوانسته اند كه صاحب زمين يا خانه اى شوند و در فرجام بدون خانه و خانه داراى كه اند توانسته آنها از اندكى تعداد اند.18 كرده عودت زمين و زمين شده اند.19 شمار بيجا شدگان داخلى در حال حاضر به 500000 اند شده بررسى كشور هاى ولسوالى فيصد 50 در تنها كه رسد مى نفر و اين را مى رساند كه اين امار به يك ميليون خواهد رسيد.20 كوچى ها را فقير خانوارهاى تناسب بيشترين رسد مى نفر 1,5 به شان نفوس كه به داشتن ازدسترسى فاحشى بصورت و فيصد) دهند (54,3 مى تشكيل

زمين نيست به جمعيت اسكان داده شده (19,2) محروم مى باشند.21

زراعتى اقتصاد يك بعنوان افغانستان 2,2 39000 تا 25000 اسكانهاى در و بوده نشين روستا افغانها اكثريت سال در پذيرى آسيب و ريسك ارزيابى ملى اداره كنند.22 مى زندگى

14 انستيتيوت ICON، ”ارزيابى ريسم و آسيب پذيرى ملى 08/2007: افغانستان“ كابل، 2009.

15 با توجه به تمركز سروى هاى زمين نسبت به مالكيت، اين 30,1 فيصد لزوما شامل دهاقين اجاره

اى و شريك هاى زرعى نمى شود.16 بانك جهانى، ”فقر و امنيت غذايى در افغانستان.“

17 براى معلومات بيشتر در مورد امنيت مالكيت، به گزارش توماسو گيوويچينى زير عنوان ”حكومتدارى

2011 ،AREU ،و نمايندگى در گذار شهرى افغان“ مراجعه كنيد، كابل18 كميشنرى عالى درامور پناهندگان، ”احصائيه ساالنه، ” 2009؛ UNHCR، ”گزارش كشورى،

افغانستان،“ 2009؛ UNHCR، ”گزارش عمليات كشورى،“ 2012.19 تنها 33774 نمره زمين به 266276 درخواست كننده توزيع شده است (وزارت امور مهاجرين و

عودت كنندگان، ”پروسه تخصيص زمين،“ معلومات دسامبر 2011.20 ”گزارش عمليات كشورى،“ 2012.

21 انستيتيوت ICON، ”ارزيابى ريسك و آسيب پذيرى ملى 08/2007.“

22 اين امار و ارقام با توجه به چگونگى موقيت و چينش قريه ها متفاوت است. 17 فيصد قريه ها

جمعيت كمتر از 100 نفر را دارند. بطور اوسط، ميزان سكونت روستا ها 481 نفر مى باشد ولى ميانگين

5

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

زراعت به افغانستان مردم فيصد 55 كه كرد محاسبه 2008 و 2007به وابستگى اند.23 وابسته مالدارى اقتصاد به فيصد 68 و اند وابسته مى ايفا ملى توليدناخالص به زراعت كه سهمى در توان نمى را زمين با اما بسازيم.24 خارج آن از را ترياك توليد كه ويژه به داد بازتاب كند اقل (حد معادن استخراج ناحيه از شده بينى پيش هاى درامد افزودن مبتنى و مركب اقتصاد ميزان وغيره) آهن مس، نظير معادن مورد 14زمين به دسترسى رهگذر اين در و باالست افغانستان طبيعى برمنابع محورى نقش اجتماعى-اقتصادى رفاه در زراعتى ها زمين شمول به دارد. از آنجا كه فقر بيشتر در روستاها وجود دارد، بررسى ها و مطالعات توجيه توان مى را شده پيشنهاد اصالحات و 2008 قانون در روستايى

نمود. تلقى پذير

با اين حال، شهرنشينى از دهه 1990 به اين سو سريع بوده و انتظار مى افغانستان نفوس بيشترين كه يابد ادامه اى اندازه تا روند اين كه رود شهر در فقرا زندگى ميزان صورت، اين در كنند.25 زندگى ها شهر در ها افزايش خواهد يافت. واقعيت هاى امروزى اقتصاد زراعتى نشان مى دهد كه زمين هاى شهرى و زراعتى چندان از هم تفكيك پذير نيستند. اين يك امر عادى است كه ثروتمندترين و فقير ترين مردم بايد با شهر و روستا سرو كار داشته باشند. از مدت ها به اين سو، خانواده هاى افغان پسران جوان شان را براى كار به شهر ها فرستاده و از سوى ديگر زمين داران كالن در زمين هاى شان كمتر ديده شده و بيشتر به تجارت هاى دوطرفه رابطه و وابستگى ورزند.26 مى مبادرت شهرها در زراعتى غير خانوارها افراد از زيادى شمار زيرا باشد مى رشد حال در شهر و روستا نشين شهر عالقمندى و تمايل اند. شده پراكنده ها روستا و شهرها در ها به زمين هاى زراعتى و برعكس يك واقعيت انكار ناپذير است. آنچه ها تقاضا به نسبت شهرنشينان كه بود خواهد اين كرد خواهد تغيير كه كسب بيشترى مهارت روستايى حقوق خصوص در هايشان خواست و

نمود. خواهند

انكشاف حال در هاى شهر در حكومتدارى و مالكيت به مربوط مسايل شهرى درمناطق وضعيت اين شدت باشد. مى رقابتى و پيچيده بشدت است. مى بيشتر است، اجرا حال در جديد سازى مسكن برنامه كه طراحى ابتكارى و تازه هاى استراتژى استراتژى تا است نياز بنابراين، گردد.27 اگرچه قانون مديريت اراضى كه بصورت تاريخى هويت روستايى سازد. متمركز شهرى امالك مسايل به را توجهش از بخشى بايد دارد، قرار عنايت مورد بايد شهرى مناطق در كليدى نكته دو افغانستان در قانونمدار بايد عمومى امالك رسمى غير صاحبان اينكه نخست گيرد، ان 309 نفر در نظر گرفته شده است. مرجع: اداره احصاييه مركزى: پروفايل اجتماعى-اقتصادى و

جمعيت ، فهرست گيرى خانوارى، 2003 تا 2005. (2007).23 بانك جهانى، افغانستان درحال گذار: نگاهى به بعد از 2014، جلد 1: دورنما (مى 2012)

24 اگرچه كه سهم رزاعت در تركيب توليد ناخالص ملى پاينن مى باشد وقتى كه با توليد ترياك

جهانى، (بانك باشد. مى آن حائز اهميت از حاكى آن يكسان ولى پايين رشد و شود، مى مقايسه افغانستان درگذار: نگاه به فراتر از 2014)

25 قابل ياد اورى است كه براى نمونه خانواده ها با وجود تحول سريع در اقتصاد زراعتى شبيه هند،

بيشتر روستايى باقى مانده اند.26 كريستوبال كى، ”استراتژى هاى انكشاف و انكشاف روستايى: انسجام يابى و فقر زدايى،“ ژورنال

مطالعات كشاورزى 36، شماره 1، 2009، 103تا 13727 گيوف رى پاين، "مسايل زمين در اصالحات قانون پسا منازعه در رواندا،" مطالعات موردى در قانون

اراضى افريقا، با ويرايش رابرت هوم و "قانون زمين، حكومتدارى و رشد سريع شهرنشينى: مطالعه موردى كيسمو، كينيا،"

گرديده و ديگر اينكه با ساخت وساز هاى در حال رشد مسكن كه اكثر دخالت افراد با نفوذ و فرامين رياست دولت را در بر دارد، برخورد قانونى

بگيرد. صورت

2,3برخورد عادالنه با اكثريت؛ حقوق عرفى مربوطه به زمينيكى ديگر از انتظارت مطلوب از قانون اراضى اين است كه نسبت به قانون قوانين كه است اين بخاطر اين باشد. داشته گرايانه كثرت رويكرد يك عرفى و رسمى اغلب اوقات حقوق مربوط به زمين را در جوامع روستايى اجرا مى كند. قوانين رسمى، قوانينى هستند كه از سوى دولت و با فرامين صادر شده از سوى رهبران و با تاييد پارلمان بوجود مى آيند. قانون عرفى برگرفته از نورم هايى است كه اجتماعات در طول تاريخ به آن پرداخته اند. اين قانون در چارچوب محالت قابل اجرا بوده و و به "رژيم هاى امالك عرفى" شهرت دارند. اين نورمها معموال از قدامت زمانى بلندى برخوردار

هستند. بعضى از اين نورمها برگرفته از قوانين شرعى مى باشند.

طبق قانون اساسى، همه قوانين در افغانستان بايد با شريعت تناقض نداشته نيز دارد نظر در زمين حقوق باره در شريعت كه را انچه بنابراين، باشند. تعريف چگونه را زمين قانون شريعت اينكه البته باشد. مى اهميت حائز قلمداد شرعى ظاهرا كه تصاميمى زيرا است. شده ثابت دشوار كند، مى مى اخذ عرفى نورمهاى اساس بر محلى بزرگان توسط بيشتر شوند مى در تا ندارند دسترسى شرعى متون به زيادرى حد تا نيز ها قاضى گردد. مواقع تصميم گيرى به بيش از يك منبع مراجعه كنند. قانون مدنى كه در ولى است حنفى فقه شرعى قانون از برگرفته گرديده تدوين دهه 1970 احكامات مربوط به زمين و ملكيت ها در اين قانون كه به 1000 مورد مى رسد بيشتر بر قانون امالك خانوادگى معطوف است. اين قانون از قاضى ها مى خواهد كه در قدم اول احكامات اين قانون را اجرا نمايند ودر صورتيكه قانون راه حل يك مساله را نداشته باشد بايد به كتاب ها و متون شرعى

كهن مراجعه شود.28

مال هاى محلى و قاضى ها در محاكم رسمى از يك سيستم گزارش دهى و ارشيف بندى منظم تصاميم محاكم برخوردار نيستند تا اينكه بتوانند در

حل و فصل قضايا از موارد و تجارب گذشته كمك بگيرند.

نكته مهم تر اينكه، قانون مدنى در واقع امر حل و فصل قضايا را بيشتر از طريق مكانيسم ها و نورمهاى عرفى تشويق مى كند: "در خصوص حقوق مالكيت و ديگر حقوق امالك، قانون محلى مى تواند زمانى نافذ باشد كه مالكيت به امر اين (ماده 26). باشد..." قرارداشته محل همان در امالك آنچه را كه قانون مديريت عرفى جايگاه مهمى قايل مى شود. همچنان، اراضى كنونى در مورد حقوق عرفى بيان مى دارد مهم تر است زيرا قانون در اسالمى قوانين با صورتيكه (در قبلى قوانين همه پايه بر نيز دولتى

تناقض نباشند)ايجاد مى شوند.

استحكام بااليى درجه از مذهبى و عرفى نورمهاى ببينيم، عمل در اگر شواهد و شرايط در توان مى را اين نمونه، براى باشند. مى برخوردار به مطابق عرفى اسناد نمود. مشاهده مربوطه درموارد زمين مالكيت

28 قانون مدنى، فصل اول، بخش اول، موضوع اول،ماده1.

6

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

از كه هايى زمين ماليات هاى تعرفه شوند. مى نوشته شرعى احكام در باشند. مى قبول قابل نيز باشند آمده بدست عرفى نورمهاى طرق مطابق را زمين هاى فورمه داران زمين كه هنگامى ،1970 دهه اواخر فرمان خانه پرى كردند، بيشترين آنها زمين هاى اينچنينى را نيز درست و يا نادرست در فورمه ها درج و ثبت كردند. بنابراين، با استفاده از اين 5200 به معلومات تعداد (كه ماليات و امالك رسمى كتابهاى معلومات از عرفى مالكيت اين و گرديده تكميل رسيد) مى كشور سطح در مورد جايگاه قانونى و رسمى برخوردار شد. و بهمين منوال مى توان در مورد گرديده درج 1978-1964 سالهاى بين مالياتى كتابهاى در كه امالكى شده دريافت معلومات اين اساس بر نمود. مشابه برداشت نيز است عرفى و سنتى راههاى از خصوصى امالك و ها دارايى اعظم بخش زمين و امالك معامالت از بسيارى در و بودند. شده خريدارى بدست محلى اجتماعات توسطه حقوق تشخيص و تاييد بر مبتنى محاكم اسناد مى باشد. امروزه، تمايز ميان مالكيت عرفى و رسمى تقريبا از بين رفته است. و اين وضعيت يك شاخصه معمول در كشورهاى زراعتى نمى باشد زيرا در اين موارد تمايز و تفاوت ميان امالك خريدارى شده تحت قوانين

عرفى و رسمى مشخص و روشن مى باشد.

رسمى و عرفى مالكيت نورمهاى ميان تضاد جذب افغانستان قوانين در كل بصورت عرفى نورمهاى كه برداشت اين مالكيت در انتقاد مورد موارد از خيلى برعكس، است. اشتباه اند، شده هاى عرفى گذشته ازقوانين فعلى برداشته شده اند كه در نتيجه اين امر، برخورد و تنش ميان مالكيت هاى عرفى و شرعى مانند ديگر اقتصادهاى

افغانستان نيز باال گرفته است. زراعتى در

انتخاب در گذشته هاى رژيم باشند. مى هم شبيه نيز امر اين داليل عمل محتاطانه عرفى موارد ميان از قانونى قبول قابل موارد گزينش و در مستمر خالء داراى كه زراعتى كشورهاى جهان، سطح در اند. كرده قوانين شرعى مى باشند، بر نحوة برخورد با زمين هاى غير زراعتى تاثير كند مى صدق امالك اين بر اندازه چه تا عرفى حقوق اينكه و گذاشته

و تا كدام حد از انها مصونيت مى نمايد.

تاريخى، بصورت است. قسم بهمين وضعيت نيز افغانستان در دقيقا قانون اراضى عمدتا بر زمين هاى قابل استفاده تمركز داشته مانند خانه در ها شهرك و شهرها كه است اين واقعيت زراعتى. هاى زمين و ها زمين و بوده دارا را افغانستان هاى زمين كل فيصد يك تنها افغانستان كسانى چه پس دهد. مى تشكيل را فيصد 12 تنها دايمى زراعتى هاى اين كل، بصورت كنند؟ مى تصاحب را متباقى هاى زمين فيصد 87

دولت است.

امير توسط پيش سال 100 قانون اين كشور، نقاط بعضى در اگرچه افغان بيستم قرن مدرن دولت براى ولى بود گرديده نافذ عبدالرحمان29 مالكيت حقوقى وضعيت كه گرفت بر در ترى طوالنى زمان و وقت زمينهاى غير قابل استفاده را مشخص سازد. اين قانون، اين زمينها را به 29 اين قوانين مخصوصا در مورد هزاره جات عملى گرديد؛ ببينيد –آلدن ويلى، ”بحران در حقوق

زمين“

نموده تقسيم چراگاهها ياهم و نخورده دست حاصلخيز، غير هاى دسته در روند اين ساخت. مشخص نيز را انها از استفاده چگونگى حقوق و دهه 1960 به اوج خود رسيد زمانيكه نسخه هاى ابتدايى قانون مديريت USAID، كه اكنون نيز دولت اراضى در حال تدوين بود (با همكارى افغانستان را در تدوين قوانين كه مشوق سرمايه گذاران باشد، كمك مى و گروهها افراد، كه بوده چنين بعد به زمان ان از قانون موقف كند).30 باشند داشته دسترسى دولتى هاى ملكيت اين به توانند مى ها خانوار رئيس كنند. خريدارى توانند مى حتى دولت، رئيس توافق با اينكه يا و

دولت مى تواند اين زمين ها را به اجاره بدهد.

ملكيت عرفى نورمهاى پايه بر ها زمين اين كه اينجاست در مشكل اين كه كند نمى ايجاب فعلى شرايط باشد. مى مردم سنتى عمومى تا بگيرد قرار بينى باز مورد قومى گروههاى و محالت بين منازعات معلوم شود كه ملكيت قانونى در نيم قرن اخير از چه وضعيتى برخوردار قابل نيزبطور محالتى حقوق گرفتن ناديده ديگر سوى از است.31 بوده مالحظه اى زمينه هاى سوء استفاده و دسترسى به اراضى را مهيا ساخته محدود حضور زراعتى مامورين كه هاى دوران در حال، اين با است. داده نشان 1978 از بعد تجربه بود، ناچيز نيز قانون حاكميت و داشتند است كه زمين هاى دولتى بعنوان دارايى ها قابل دسترس تلقى مى شد.

احكام قانون دولتى در خصوص زمين هاى غير زراعتى براى تصاحب و گردد. مى محسوب ضعف نقطه يك ها زمين نوع اين عمومى مالكيت اين در حاليست كه احكام شرعى ملكيت هاى گروهى را مى پذيرد ولى قوانين ملى افغانستان در مورد اراضى، اين موضوع را مگر اينكه در موارد

خيلى محدود كه بعدا بحث خواهد گرديد، متذكر نشده اند.

حد اقل حمايت از اداره زمين در سطح محالتزمين، تنظيم اداره قبلى قوانين و موجود قانون در هم ديگرى موارد اكثريت حقوق و منافع تآمين بر فشار منظور ته هاى كاستى و نواقص شهروندان، داشته است. قانون مديريت اراضى مانند قانون مدنى در مورد وضعيت تصميمگيرى در باره زمين و ملكيت ها از طريق مكانيسم هاى محلى، سكوت اختيار كرده است. ادامه اين جديت مبنى برساختار بندى را كار برسروى، مبتنى و جامع واحد، راجستر يك در زمين حقوق همه بتواند دولت اينكه بر دال شواهدى هيچگونه زيرا سازد مى تر مشكل اين هدف را بدون مشاركت مردم بدست آورد، وجود ندارد. اعزام نمودن و كشى نقشه ميانجيگيرى، شناسايى، منظور به دولتى كارى هاى تيم ثبت هر قطعه زمين كاريست پر هزينه و زمان بر. افغانستان اين را بطور كارمند 600 آن طى كه است كرده تجربه 1964 سالهاى در مستقيم آموزش ديده همراه با موتر هاى كافى بكار انداخته شد. حتى در آن زمان اين تيم كارى موفق به پوشش بيش از يك سوم كشور در مدت ده سال نگرديد كه در نتيجه بعضى كارهاى ديگر از قبيل نقشه بردارى رسمى از برنامه حذف گرديد.32 هزينه ها تنها مشكل در اين نوع برنامه ها نيست.

در صلح ”درجستجوى و زمين“ حقوق در ”بحران ويلى آلدن نوشته در قانون اين تاريخچه 30

چراگاهها: روابط اراضى روستايى در افغانستان“ (كابل: AREU، 2004) قابل دسترس است.31 اين موضوع در گزارشهاى بعدى AREU بيشتر زير پوشش قرار خواهد گرفت.

32 ياسين سفر، ”اداره مالكيت زمين و مديريت حقوق ملكيت ها در افغانستان“ (مى 2012)

7

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

ايجاد نمودن طرزالعمل هاى محلى زمين مى تواند راه را براى دسترسى سوى از نيز را بيشترى حسابدهى و نمايد باز اكثريت به بيشتر هرچه هزينه هاى سيستم دوربودن، نظير مشكالتى دهد. اطمنان داران زمين بردار كه در آنها اسناد و مدارك تا به رسيدن به آرشيف مركزى در ميان و زمين امور اداره در درك قابل عوامل جمله از گردد، مى مفقود راه

اراضى مى باشد.33

يك در كند. مى صدق شهرها و روستاها حوزه هردو در موضوع اين رونما افغانستان در اجتماعى تحرك از عظيمى موج يك اخير، دهه رويكرد يك سوى به را سازنده ساختارهاى تواند مى كه است گرديده قريه در شوراها نمايندگان نمايد. ايجاد محالت در زمين اداره عقالنى بهبود در كه باشند مى هايى بنا سنگ مانند اطراف نواحى و جات ظرفيت حسابدهى در برابر اعضاى اين شوراها نقش مهمى دارند. كميته همگام امور، در آرام و افزون روز بصورت توانند مى زمين محلى هاى نمايند. قدرت و كاركرد اعمال حسابدهى، به تمايل و سازى ظرفيت با موقعيت توده اى آنها و كاهش شديد در هزينه ها، فرصتى را ايجاد مى كند تا 80 فيصد از خانوارهايى كه براى گرفتن حقوق شان فاقد اسناد رسمى هستند و هيچگونه مصئونيت از حقوق شان از سوى قانون ندارند از اين سازو كار مستفد شوند. اگر به تجارب ديگر كشور ها ديده شود، تا حد زيادى امكان دارد كه يك سيستم ساده ولى حسابده را براى همگان توسط اجتماعات محلى ايجاد نمود كه اين سيستم مشروط بر تفتيش بيرونى توسط مامورين گماشته شده از سوى دولت باشد تا بتواند يك نتيجه كامال كارا و ثبت حقوق زمين با تاييد مراجع محلى در ساختارهاى طراحى شده از سوى مقامات دولتى را در پى داشته باشد. بسيار مهم است كه چنين مكانيسمهاى محلى مى تواند با هزينه و وقت كم تغييرات مالكيت را در كتاب ها ثبت نمايند. در حال حاضر، مى تشكيل را مردم اكثريت كه سواد بى و پذير آسيب و فقير گروههاى دهد،عمال به حقوقى كه قوانين افغانستان در خصوص اراضى براى آنها در نظر گرفته اند مانند "اسناد قانونى مالكيت"، يا بى خبرمى باشند و يا هم تقريبا هيچ دسترسى درست ندارند. بازبينى اصالحات پيشنهاد شده ذيل در قانون مديريت اراضى بر اين تاكيد دارد كه تا چه اندازه مطابق به دسترسى هرچه

بيشتر مردم طراحى شده اند.

33 روى مسايل مربوط به اداره اراضى محلى، در گزارش بعدى كار خواهد شد.

2,4 پاليسى ملى زمين بعنوان يك برنامه تعهد ابعاد خاصى نيز هستند كه بايد مورد ارزيابى قرار بگيرند مانند موارد پيشنهاد شده در خصوص حقوق زنان و اقشار آسيب پذير، يا بيشتر عادالنه ساختن تعيين حد مجاز اخذ زمين از سوى دولت، و يا توجه قانون نسبت به برخورد با موانع و تقلب هايى كه در غصب امالك توسط روابط نخبگان صورت مى گيرد. در مورد توازن استفاده و تقويت زمين هاى تجارى كه در قانون نيز مجاز است و مصئونيت حقوق زندگى و اسكان اكثريت نيز بايد يك ارزيابى صورت بگيرد. بصورت موضوعى، اصالحات پيشنهاد شده چگونه مى تواند با واقعيت هاى شناخته شده اى نظير اينكه ميلون ها نفر زمين ها و خانه هايى را در شهر ها به شكل غير قانونى اشغال كرده اند، مورد رسيدگى قرار دهد؟ آيا همه آنها بايد اخراج شوند؟ يا اينكه قانون پيشنهاد مى كند تا تصاحب آنها قانونمند گردد؟ استراتژى

ها براى اين كار كدام اند؟

تا اين حال، يك واقعيت بزرگ كمك كننده همين است كه همه مسايلى كه قبال روى انها فكر شده است توسط دولت افغانستان در قالب پاليسى ملى زمين در سال 2007 اشاره گرديده است. گرچه اين پاليسى بدون مشورت خواهى رسمى كه يك نورم پذيرفته شده جهانى است، تدوين نگرديده ولى اين پاليسى از مجارى قابل مالحظه بين وزرات ها طى دو سال عبور كرده است. پيشنهاد هاى مهم توسط پروژه هاى عملى كه به مالكيت و اداره زمين سرو كار دارند در نقاط گوناگون

كشور تطبيق شده است.34

احكام پاليسى ملى زمين بصورت قابل مالحظه اى در تطابق با معيارهاى جهانى در امر اداره اراضى مى باشد. اهداف وسيع مد نظر گرفته شده، اصول و 40 پاليسى مرتبط ديگر در 20 عنوان پاليسى دسته بندى شده است. بنابراين، خيلى عملى بنظر مى رسد كه از اين پاليسى بعنوان يك پايه براى ارزيابى چگونگى اصالحات

در قانون جديد كار گرفت.

34 اين كار شامل پروژه اى با تمويل USAID، عنوان بندى اراضى براى بازسازى اقتصاد افغانستان،

09/2006، پروژه DFID، اداره اراضى روستايى، 08/2006 و پروژه ازمايشى FAO، زراعت دوامدار در شرق هزاره جات كه در ساخت و ازمايش يك رويكرد يكسان در مورد ملكيت چراگاههاى محلى

و اداره آنها طى سالهاى 2006 تا 2008 كار شد و تا حال نيز ادامه دارد.

8

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

1، 3 تغييرات كمى زياد ولى تغييرات كيفى كمبا مرور سطحى اين قانون، يكنوع ياس دست مى دهد به اين مفهوم كه اصالحات پيشنهادى در قانون جديد 31 دسامبر 2011 حكايت از آن دارد كه اين قانون هيچ اراده و دورنمايى براى گسترش وسعت ديد و تبديل آن به يك

قانون مدرن و اساسى ندارد. و اين تنها يك قانون اداره اراضى باقى مى ماند.

عجيب تر آنكه هيچگونه عاليم كوچكى به چشم نمى خورد كه نويسندگان اين قانون از رهنمود هاى پاليسى ملى زمين استفاده كرده باشند. بنابراين، گمان مى

3. بررسى اصالحات پيشنهادى در قانون اراضىرود كه آنها امكانات دسترسى به اين پاليسى را شايد نداشته بودند. بصورت قطع، هيچگونه عاليمى در خصوص اهداف رهنمودى اين قانون ديده نمى شود. (در ماده 2 به استثناى يك حذفى كه بعدا بحث خواهد شد). رهنمود قابل تغييرات از حاكى كه دهند مى نشان را كمى شواهدى پاليسى هاى

مالحظه در احكام مندرج در اين قانون باشند.

جدول 1 يك نشانگر ساختار قانون پيشنهادى است. يك فصل جديد كه در باره سلب ملكيت مى باشد بر فصلهاى قبلى قانون 8002 اضافه شده است.

جدول 1: موضوعات عمده قانون مديريت اراضى (2008) و مسوده (2012)فصل ها

(ماده ها براساس نسخه جديد شماره موضوعات مهم فصلگزارى شده اند)

فصل اول: احكام مهمماده هاى 1-4

24 زيرعنوان جديد

اهداف قانون (1 حذف)• 46 تعريف (24 جديد)• اختيارات اداره اراضى افغانستان در امور زمين•

فصل دوم: اسناد معتبر قانونى مربوطه به مالكيت زمين

ماده هاى 5 تا 12 ماده هاى جديد پيشنهاد نشده است

تمايز ميان اسناد معتبر رسمى و غير رسمى• توضيح فرامين دولتى، تعرفه هاى ماليات، حقوق آب، و شرايط اجرائات عرفى و تاثير آنها بر اسناد رسمى• تبديل اسناد به اجرائات• تجهيزات غير منقول غير از زمين• عدم اسناد معتبر قانونى• زمين بيش از حد متعلق به دولت است• ارائه اسناد به زمين هاى كه توسطه توليد توزيع گرديده است•

فصل سوم: حل و فصل منازعات زمينماده هاى 13 تا 27

4 ماده جديد

طرزالعمل تصفيه زمين (سروى، نقشه بردارى، شناسايى و ارزيابى اسناد، راجع ساختن منازعات به ديگر ارگانها درصورتيكه • كميسيون تصفيه قادر به حل ان نباشد، ثبت، آماده ساختن اسناد حقوقى، بازستانى زمين هاى توزيع شده به شكل نادرست

به صاحبان اصلى اش)نقش تيم ماليه• همكارى صاحبان زمين• كميسيون مركزى اداره اراضى و كميسيون هاى واليتى• تصاحب زمين هاى خصوصى• ثبت زمين هاى اشتراكى با زمين هاى شريك دوجانبه چگونه از هم قابل تمايز مى باشند؟• جابجايى اسناد تخريب شده•

غصب اراضى بازستانى چهارم: فصل شده به صاحبان اصلى

ماده هاى 28 تا 321 ماده اضافه شده است

زمين هاى كه بدون پرداخت غرامت از 27 اپريل 1978 به اين سو اشغال شده اند• پرداخت قيمت زمين هاى اشغال شده چگونه بازيافت خواهد شد• توجه ويژه به بازستانى زمين هاى متعلق به دولت•

فصل پنچم: شايستگىماده هاى 33 تا 36

2 ماده جديدتعريف و رده بندى افراد واجد شرايط براى اخذ اراضى دولتى• بازگرداندن اراضى استفاده نشده به دولت•

9

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

ديده قانون اين رهنمودى اهداف خصوص در عاليمى هيچگونه قطع، نمى شود. (در ماده 2 به استثناى يك حذفى كه بعدا بحث خواهد شد). از حاكى كه دهند مى نشان را كمى شواهدى پاليسى هاى رهنمود

تغييرات قابل مالحظه در احكام مندرج در اين قانون باشند.

جدول 1 يك نشانگر ساختار قانون پيشنهادى است. يك فصل جديد كه در باره سلب ملكيت مى باشد بر فصلهاى قبلى قانون 2008 اضافه شده است.

فصل ششم: توزيع زمينماده هاى37 تا 47

2 ماده جديد

چه كسى مسوول اين است• قيمت اراضى چگونه تعيين خواهد شد؟• سروى و برنامه ريزى قبلى مورد نياز• مساحت زمينى كه ممكن است به يكى از درچه هاى هفتگانه توزيع شود• ماموريت توزيع زمين• تخصيص بر اساس خط اندازى• فروش و انتقال اراضى دولتى و شرايط ان• درخواست ها چگونه بايد درج شوند•

فصل هفتم: انتقال زمين و تغيير وضعيت

ماده هاى 48 تا 56ماده جديد نداريم

ثبت معامالت سكتور خصوصى قانونى فقط از طريق اداره اراضى و محاكم• تغيير در اندازه يا مالكيت مشروط بر سروى باشد• انتقال زمين دولتى به جايداد دولتى• انتقال اراضى بر اساس اسناد شرعى• باز گرداندن اراضى استفاده نشده زراعتى به كوپراتيف ها از اپريل 1978 به اين سو•

فصل هشتم: اجاره زمينماده هاى 57 تا 80

ماده جديد 4

اجاره ها چگونه داده مى شوند• مساحت اراضى قابل اجاره به مقاصد گوناگون• دستياب بودن زمين هاى دست نخورده و غير حاصلخيز به سرمايه گذاران• كرايه هاى اجاره• فسخ اجاره ها• مسووليت گزارش اسيب هاى طبيعى بر اراضى اجاره اى• حق اجاره دادن به شخص سوم (ماده جديد)• اجاره دادن به سكتور خصوصى (ماده جديد)• در موارد مشخصى كه اجاره دادن صدق نمى كند (مانند مناطق مصون، چراگاهها و اراضى عمومى) (ماده جديد)• تاسيس يك كمسيون حراج اجاره (ماده جديد•

فصل نهم: مرعا و زمين هاى وقفىماده هاى 81 تا 86

ماده جديد 3

مرعا به زمينى بكر و غير حاصلخيزى اتالق مى شود كه توسط سكتور خصوصى و دولت تصاحب نمى شود• حقوق درخت ها و كشت روى اراضى وقفى (ماده جديد)• تخريب درختان غرس شده و ساختمانهاى بنا شده بر اراضى وقفى (ماده جديد)•

فصل دهم: غصب زمينماده هاى 87 تا 94

فصل جديد: 8 ماده جديد

شناسايى غاصبان زمين• غصب اراضى خصوصى• حقوق غرامت صفر براى غاصبين• اقدامات الزم بر جايداد هاى دولتى• جلوگيرى از غصب زمين• ارجاع قضايا به ارگانهاى عدلى (همه ماده هاى جديد)•

فصل يازدهم: احكام جريمهماده هاى 95 تا 99

ماده جديد 2

جريمه غاصبين زمين• تخريب اراضى، كانال هاى ابيارى و ديگر امالك غير منقول• ثبت اجبارى تغييرات در تصاحب، انتقال و غيره• لغو اراضى توزيع شده كه انكشاف نكرده باشد•

فصل دوازهم: احكام نهايىماده هاى 100 تا 111

5 ماده جديد

تصحيح معلومات غلط مربوطه به تصاحب• فعاليت هاى ممنوع و غير زراعتى بر زمين هاى زراعتى• استفاده از زمين براى مقاصد عمدى (ماده جديد)• مسووليت هاى اداره اراضى و شهرداريها نسبت به ثبت (ماده جديد)• مسووليت اسكان مجدد كسانى كه زمين شان غصب گرديده درصورتيكه پرداخت غرامت نشده باشد. (ماده جديد)• توحيد نمرات كوچك و بكر با زمين داران همجوار به منظور پرداخت• اختيارات رئيس جمهور و مسووليت والى ها (ماده جديد)• مسووليت اداره اراضى و شهرداريها•

10

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

در اين خصوص صورت گرفته است و اصطالح اراضى تحت اشغال محالت در جمع تعاريف براى نخستين بار وارد گرديده است (ماده 3 [17]). در متن انگليسى اين پيشنويس، اصطالح مذكور بصورت مفصل بيان گرديده و به قطعه زمينى اشاره دارد كه بين دونفر و يا بيشتر از دو نفر تقسيم گرديده و

هريك سهم خاص خود را داراست.

در اين صورت، اين پيشنويس به دو طريق اهميت خود را از دست مى دهد. نخست اينكه در تعقيب امور اراضى اراضى اشتراكى كه به چراگاههاى محلى هاى ملكيت شراكت به ماده 25 درعوض، مانده. ناكام كند مى صدق نيز انفرادى در يك قطعه كالن مشترك و براى يك هدف خاص مانند زراعت اشتراكى هاى ملكيت احكام نيز مورد همين در حتى دارد. اشاره ماشينى، ناقص بوده و به اسانى در مورد شراكت چند نفر در يك ساختمان قابل تطبيق

نمى باشد.

وقتى كه به پروسه تعريف نمودن حقوق ملكيت ها مى بينيم، انرا به معناى درست كلمه معمول نمى يابيم. براى نمونه در خصوص مقاصد مالياتى، ماده چگونه شراكت اعضاى كه دهد مى توضيح سوم فصل در و 26 هاى 25 هريك سهم خود شان را از ملكيت اشتراكى در فورمه ها مشخص بسازند. اين حكم، در مواردى كه زمين و حقوق مربوطه آن در شراكت هاى غير قابل تقسيم قرار داشته باشد، بى ربط به نظر مى رسد. البته، در مورد ملكيت هاى طبيعى و اشتراكى مانند جنگالت، چراگاهها و بركه ها، اين يك امر عادى

بنظر مى رسد.

احكام مربوط به حقوق مشترك استفاده، نه حقوق مالكيتتخصيص قايل شدن به استفاده جمعى در اين قانون پيش بينى شده است. اين حكم در يك كالس جديد معروف به "زمين مرعاى خاص" معرفى گرديده است. اين كالس زير مجموعه اراضى عمومى مى باشد كه مطابق به ماده

3 [33] اين قانون براى استفاده محالت همجوار اختصاص داده شده است.

اگر با صراحت قضاوت شود، كدام نكته جديد در اين حكم به چشم نمى خورد بلكه تنها مصطلحات جديد در ان استفاده شده است. حتى مى توان در قانون 1965 و قانون اراضى چراگاههاى 1979 مشاهده نمود كه يك محل مى تواند از حقوق خاص استفاده از چراگاههاى محلى برخوردار شوند. اين حقوق در قوانين مديريت اراضى نسخه هاى 2000 و 2008 نيز حفظ شده بود. نسخه زمان طالبان حدود اين اراضى را به مساحتى كه آواز يك انسان از انتهاى ان گوشه زمين به سختى شنيده شود، تعيين كرده بود. متاسفانه در فصل نهم، طرز شناسايى زمين هاى مرعا و وقفى به خوبى مشخص نشده و حتى به

زمين هاى مرعاى خاص كه در اول قانون تعريف شده است، نمى پردازد.

اگر قرار باشد موقف اين قانون در برابر زمين هاى مرعا مشخص گردد، اين زمينهاى از به حقوق استفاده به خواستهاى مردم محالت نسبت مى تواند موضوع اين روى كه شود مى دهد. مثبت پاسخ شان، همجوار عمومى استدالل نمود (مقامات رهبرى استدالل نمايند كه حقوق واقعى به شهروندان عادى سپرده شود) كه اعضاى محالت از حقوق استفاده مستفيد شوند. البته، اين يك خواست دور از انتظار بنظر مى رسد كه عالوه بر اولويت بخشى به

بنابراين، چيزى كه در واقعيت امر در قانون مديريت اراضى تغيير كند، شامل قانون از ماده حذف 12 شامل بود؟ اصالحات خواهد پيشنهادات پذيرفتن 2008 مى شود و 55 ماده جديد اضافه مى شود و 100 مورد تغييرات در متن فعلى صورت مى گيرد. اين تغييرات بر قانون 2008 تاثيرى چندانى ندارد. حذف ماده هاى جارى عمدتا دليل ويرايشى دارد. حذفيات عمده به نحوه اجاره اراضى به سرمايه گذاران مربوط مى شود. اينها شامل برداشته شدن اهداف جديد در قانون 2008 است كه به هدف ايجاد فرصت هاى حمايوى براى مشاركت فعال و گسترده سكتور خصوصى در امور اراضى صورت مى

گيرد. )ماده 2 [8] قانون 2008).

همه حذفيات مثبت نيستند. يك موردى كه بر وضعيت قشر فقير تاثير منفى برجاى مى گذارد مربوط به تعرفه هاى مالياتى و شواهد مالكيت مى گردد. (ماده 27). از آنجا كه بسيارى از جنگ ساالران ماليات جمع اورى مى كنند، شده متوقف سو اين به از 1978 بااليى ميزان به رسمى ماليات پرداخت است. معنى بى چيزى ماليات هاى تعرفه داشتن حال، اين با پس است. شواهد تنها را مالياتى هاى تعرفه روستايى فقير خانواده از بسيارى البته، مالكيت امالك شان مى دانند. بعضى از اين اسناد به سالهاى 1930 بر مى گردد. حذف نمودن حكم دراز مدت مبنى بر پذيرش مالكيت چنين افراد مى

تواند اثرات مخربى بر اين سكتور داشته باشد.

خيلى از اضافات در قانون جديد نيز انگيزه ويرايشى دارند. 24 مورد از 55 مورد بند به معنا كردن اصطالحات بكار رفته در اين قانون مى پردازند.35 بعضى از تعاريف جديد بصورت مستمر و يكسان در طول متن قانون بكار نرفته است. بعضى ديگر به نارسايى هايى حقوقى در مورد حقوق جارى كه بر حاال دار" "زمين (ماده 3 [2]). دارد. داللت باشند نداشته قانونى اسناد شخصى داللت دارد كه صاحب زمين براساس اسناد معتبر قانونى باشد. در حاليكه يك شخص مالك زمين به كسى اتالق مى شودكه بر زمين تسلط داشته ولى فاقد اسناد معتبر قانونى است. اين تمايز در تعريف ملكيت مشكل

ساز مى شود. (ماده 3[27]).

عنوان پيشنهاد شده براى " زمين هاى حكومتى" به "زمين هاى دولتى" مى مردم از نيابت به تنها حكومت اينكه بر مبنى است مفيد تذكر يك هم چندان اصالحات اين البته، كند. تصاحب را امالك و جايداد تواند هدفمند نيست زيرا بخش هايى از قانون هنوز هم به اصطالح "زمين هاى حكومتى" اشاره دارد. تمايز ميان زمين هاى دولتى و حكومتى و عامه بسيار مهم است و يك بخش سنتى مربوطه در اين قانون، طى فرمان 83 سال

2003 رئيس جمهور كرزى از ميان رفته است.

3,2 احكام مربوط به امالك اشتراكى هنوز هم مورد توجه قرار نگرفته است

يك نكته جدى عبارت است ازعدم ارائه راهكار و پيشنهادات درخصوص ملكيت هاى اشتراكى كه در پاليسى ملى اراضى به "اراضى محلى" شهرت دارد. تالشى 35 اكنون اين اصطالحات تعريف شده اند: زمين، زمين غيرزراعتى، زمين مرعا عمومى، زمين مرعا

خصوصى، زمين هاى محلى، ملكيت، حل و فصل منازعات زمين، فورمه ارزيابى منطقه، فورمه ثبت مجدد، نظر ماموريت حل و فصل منازعات، ماليات، ماليات موقت، كشتمندى، اهداى عمرى، اجاره، اجاره دهنده، اجاره گيرنده، مقدار كرايه، حراج، غصب زمين، غاصب زمين، متضرر غضب زمين، باز ستانى، فرد، اداره اراضى افغانستان. تعاريفى كه از قيد قلم مانده عبارتند از اضافه جريبى و اسناد موقت.

11

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

محالت، حقوق خاص استفاده نمودن نيز به انها واگذار شود. با توجه به اين حقيقت كه عدم صراحت در به رسميت شناختن حقوق محلى به زمين هاى غير زراعتى، خيلى از منازعات مسلحانه را به بار اورده است، اين يك حذف

خيلى جدى است.36

اين تمايز يك امر تخنيكى نيست زيرا چنين زمينها در رده بنديهاى اراضى عمومى غير معلوم قرار مى گيرد و محالت بطور روزمره در حال از دست دادن آن تحت عناوين چراگاههاى تخصيص داده شده و يا هم به مقاصد مشخص مانند معادن و مالدارى خصوصى ويا هم اسكان هاى مردمى، از سوى دولت

ميباشند.

محالت طعم تمامى اين مشكالت را چشيده اند. براى نمونه اختصاص دادن چراگاههاى مرتفع در هزاره جات به كوچى هاى انفرادى يا خانوارى، بصورت دوره اى جنگ هاى مرگبارى را دامن زده است كه همه ساله در ولسوالى هاى

بهسود و ناهور ميان مردم محل و كوچى ها رونما مى گردد.

شمار كه كند مى وانمود چنين خاص مرعاى زمين تعريف صورت، هر در رده اين از جات قريه با همجوار هاى زمين نام تحت چراگاهها از زيادى بندى خارج مى شوند. (ماده 3 [13]). اين امر در مورد چراگاههاى كوچك در همجوارى نزديك به قريه ها اتالق مى شود كه محالت در طول تاريخ از انها استفاده كرده اند و لى نمى تواند در مورد چراگاههاى دور دستى كه محالت بصورت تاريخى از انها استفاده كرده و فاصله چند ساعته و يا چند روزه با پاى پياده از قريه ها دارند، كاربرد داشته باشد. بصورت تاريخى، درشمال و مناطق مركزى، چراگاههاى مرتفع از تاريخ ديرينه برخوردار بوده و عموما از سوى

اجتماعات ادعاى مالكيت مى شوند.

اين گفته درست نيست كه مردم بيگانه از دسترسى به اين چراگاهها منع مى شدند، بلكه صاحبان و رهبران محلى مى توانستند از اين رهگذر يك منبع درامد خوبى براى خود در قالب شيرينى و يا گوسفند از رمه داران در بدل چراگاهها اخذ نمايند. از 1890 به اين سو شاهان و روساى جمهور زيادى و در اين بعدى هاى والى ها تالش كرده اند تا مالكيت محلى براين نوع زمين ها را ناديده گرفته و آن را به كوچى ها اختصاص بدهند. اين يك اشتباه خواهد بود كه چنين پنداشته شود كه ادعاى محلى بر اين زمين ها از بين رفته است. در عوض، اين ادعا ها رفته رفته به تلخى انجاميده و در طول سالهاى بى ثباتى منجر به كشمكش ها و انتقام گيرى ها گرديده است. كوچى ها در برابر مقاومت مدعيان اين زمين ها در خيلى از موادر از ورود به اين جاها بازداشته

شده اند.

تضاد و بى اطمنانى در برداشت هاى اداره اراضى نسبت به زمين هاى عمومى نيز در سازنده نبودن اين موضوع نقش داشته است. قانون اجازه مى دهد كه اين زمين هاى عمومى يا بصورت موثر به فروش برسد و يا مطابق به قانون به افراد خاص تخصيص داده شود. بى اطمنانى كه درخصوص چراگاهها بچشم 36 اين موضوع در تحقيق آلدن ويلى "در جستجوى صلح بر چراگاهها"، لينارد مليچ، "يك تحليل

و ارزيابى منازعه بهسود، 2005 -2008 اقدامات الزم براى پيشگيرى ازمنازعات بيشتر در 2009 و منازعات حل براى شده پيشنهاد "استراتژى ويلى، آلدن ليز و (كابل:AREU، 2009)؛ ازآن" بعد عالوه .(2009 ،UNEP) افغانستان" در ها كوچى و ساكنين بين منازعه مورد چراگاههاى روى برآن، وزارت زراعت و بانك توسعه اسياسى و سازمان خواركه ملل متحد پروژه هايى را در راستاى رسيدگى به حقوق چراگاهها و راههاى شناخت سيستماتيك و حل وفصل اين منازعات و ثبت آنها

راه اندازى شده است.

مى خورد دسته بندى انها به زمين هاى بكر، غير حاصلخيز و يا علفچر مى باشد كه دولت را درامر تخصيص انها به طرق گوناگون وادار خواهد نمود. در عمل، بيشتر زمين هاى علفچر در عين حال يا غير حاصلخيز و يا هم بكر

مى باشند.

3,3 اتكاى دوامدار بر مستند سازى باعث تبعيض نسبت به اكثريت مى شود

تعريف اسناد قانونى معتبر به منظور تثبيت مالكيت زمين يك عنصرمركزى درقانون اراضى افغانستان و يك موضوع محورى درمديريت اراضى مى باشد. مربوط قانونى معتبر اسناد شود: مى داده پوشش دوم درفصل موضوع اين به مالكيت زمين. آنچه كه يك سند معتبر قانونى را مى سازد با تفاوت كم ساختارى اصالح گرديده ولى مكانيسم هاى قانونى تصاحب ويا جلوگيرى از

تقلب و جعل سازى در پيشنهادات جديد پيش بينى نشده است.

دسته بندى جديد در ماده هاى 5 [1] و 8 [1] در مورد اسناد معتبر فريب "اسناد از: است عبارت است شده اورده كه تغييرى رسد. مى بنظر دهنده معتبر قانونى" به دو بخش اسناد رسمى وغيررسمى تقسيم مى شوند كه اين جز يك تغيير سطحى، چيزى ديگرى نيست. اسناد عرفى حاال دردسته بندى

مورد اخر قرار مى گيرد.37

در تعريف اينكه يك سند عرفى از چه اجزايى تشكيل مى گردد، تغييرى نيامده است. (ماده هاى 5 [1] و 5 [5]). اسناد عرفى بايد قبل از 6 اگست 1975 ساخته شده باشند و خريدار بايد فورمه تثبيت زمين خود را قبل از 1978 پر كرده باشد. در جاهاى كه اين فورمه توزيع نشده است و يا اينكه كتاب ثبت تخريب شده باشد، مالكيت صاحب زمين از طريق دهاقين همجوار، شريك ها، و باشندگان محل تاييد مى گردد. اين احكام در 1978 جارى بود و پروسه تبديل شدن آن به وضعيت قانونى از 1960 به اين سو بر اساس سروى ها و ميانجيگيرى هاى محلى ادامه داشته است. طوريكه قبال ياد اورى شد، اين پروسه متوقف گرديد و نقشه برداريها محدود گرديد و در نبود مكانيسم نهايى هاى مالكيت بصورت ماليات هاى كتاب در شده ثبت نتايج كننده، تاييد احتمالى قلمداد گرديد. البته صاحبان سند عرفى نيز توانسته اند اسناد شان را از طريق محاكم شرعى بسازند ولى اين كار هزينه بردار بوده و تنها نخبگان

از ان برخوردار شده اند.

صاحبان عرفى بدون اسناد هنوز هم به لحاظ تخنيكى بى زمين قلمداد مى شوند

ماده 8 [1] نيز بصورت مستقيم به مواردى مى پردازد كه يك دارنده زمين در واقع از داشتن يك سند معتبر قانونى محروم مى باشد و زمين وى نيز در كتاب اصلى ملكيت ها توسط دولت ثبت نشده است. در صورتيكه عاليم كشاورزى روى زمين ديده شود و همسايه ها نيز از تصاحب دارنده زمين از 1965 به اين سو تاييد كنند و اين زمين در محدوده كدام پروژه دولتى موقعيت نداشته باشد،

دارنده مى تواند براى 50 جريب زمين ادعاى مالكيت كند.

37 مورد قبلى بايد اسناد صادر شده از محكمه باشند و مالكيت توسط فرمان دولتى (صدارت) تاييد

گردد، وديگر اسناد رسمى زمين شامل سند ماليات، اسناد حقوق آب، اسناد و اظهار نامه هاى مالياتى (فورمه هاى ثبت دارايى ها) كه از 1975 تا 1978 صادر شده بود مى شوند.

12

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

ظاهرا هاى زمين جمهور رئيس كه افتد مى اتفاق زمانى حالت اجاره، مساله مورد در دهد. مى تخصيص ديگران به را عمومى نوعيت مورد در تفتيش و بررسى يك كه كند مى حكم قانون اجاره قابل زمين ايا بدهند تشخيص اينكه نه بگيرد صورت زمين در نقيصه يك اين شود. تثبيت ان مالكيت عدم يعنى نه يا هست قانون اراضى افغانستان است كه چنين زمين ها اغلبا بدون صاحب پنداشته مى شود. بايد گفت موارد زيادى از احكام اين قانون زمينه

بى عدالتى را فراهم مى سازد.

تصفيه . 6 حقوق از قبل سند بدون هاى زمين حقوقى وضعيت از صريح مصؤنيت مدرن، اراضى قانون يك در است. مشخص نا حقوق ثبت نشده در تصفيه هاى زمينى صورت نگرفته، پيش بينى

مى شود.

كه كسانى همه كه شود استدالل چنين بايد باال مباحث همه نتيجه در زمين در اختيار دارند و يا در چراگاهها شريك عرفى مى باشند ولى فاقد باشند. مى زمين بدون قانون ديد از و تخنيكى لحاظ به هستند، اسناد حل را اساسى مشكل اخير قانون در جديد ويرايشى تغييرات و احكام اساس بر ملكيت تصاحب به بستگى حقوق مصونيت يعنى است. نكرده شود مى پنداشته چنين اساس، اين بر بگيرد. صورت بايد محكمه حكم برخوردار اساسى و ابتدايى مصونيت از هم هنوز ها افغان اكثريت كه مقابل در باشند دراختيارداشته شراكت بطور كه را زمينى هرنوع نباشند. از دفاع برابر در نيز خودشان و بوده پذير اسيب بشدت دولتى تصاحب

حقوق شان در محاكم نيز آسيب پذير خواهند بود.

عدم وضاحت قانون در مورد قانونمند سازى اجبارى منافعاز انجا كه ثبت حقوق در نسخه هاى قبلى قانون مديريت اراضى اجبارى

بود ولى درقانون 2008 واصالحات پيشنهاد شده فعلى چنين نيست.

ملكيت وضعيت در تغييرات از اراضى اداره به دهى معلومات در ناكامى جديد حكم يك .(98 (ماده شود. مى محسوب حبس قابل جرم يك ها نيز اين امر را اجبارى مى سازد تا شهردار و يا يك مقام تخصيص زمين برسانند ثبت به اراضى محلى دفاتر در را تغييرات كه خصوصى هاى (ماده 103). اگرچه اين اجباردر قانون به شكل ديگر بيان نشده است اما اهداف از يكى محكمه) اسناد اوردن بدست منظور (به ثبت به تشويق اينچنينى اجبار يك درنبود (6 رود.(ماده شمارمى به قانون اين اصلى دستيابى به اين هدف با در نظرداشت شرايط محدوديت بودجوى و عدم روحيه همكارى و راهنمايى از سوى مردم، كار دشوار است. بنابراين نوع برخورد مى تواند تركيبى از بى عدالتى و تبعيض را در خود داشته باشد.

ضعف در احكام مربوطه به مالكيت موقتمحدود اينها ولى است شده ذكر نحوى به موقت مالكيت هاى فورمه به امور توزيع اسناد امروزى به كسانى است كه طى برنامه هاى اسكان در تنها امر اين .(11 (ماده اند. شده برخوردار زمين قطعات از دهى خصوص عده كمى از جمعيت صدق مى كند. اين درحاليست كه چندين كه است ساخته اماده حقوق ثبت براى نيز را ديگرى راههاى پروژه

اين يك فرصت تازه نيست. اصالحات پيشنهاد شده تنها بر حدود قابل قبول بعنوان يك ملكيت اشاره دارد. در قانون مديريت اراضى 2000، تنها 10 جريب قابل ادعا قلمداد شده بود. در قانون 2008، اين حدود به 100 جريب افزايش يافت. شخص مدعى مى تواند بعد از شناسايى منطقه قطعه اضافى را با اقساط ساالنه در 5 سال خريدارى كند. در حال حاضر حدود قابل ثبت به 50 جريب

تقليل يافته است.

در نتيجه اين احكام قانونمند ساختن ملكيت هاى بى اسناد، چندين مشكل بروز مى كند:

شرايطى كه براساس آن ادعا صورت بگيرد براى خانوارهاى كه از . 179/1978 به اين سو زمين خريده اند و يا كسانى كه هيچ اساس عرفى براى ثبوت ادعاى شان ندارند، نا مناسب است. اين گروه از مردم، چندين مليون نفوس را در شهر ها تشكيل مى دهند كه در اثر جنگهاى داخلى شهر نشين شدند و شامل عودت كنندگان اخير كه زمين هاى عمومى را اشغال كرده اند نيز مى شود. اين شرايط كسانى را كه هرگز داراى سند نبودند نيز متضرر مى سازد و يا كسانى كه هرگز زمين زراعتى نداشتند ولى در چراگاهها با ديگر اعضاى محل شريك بودند و يا هم كسانى كه از سواد و دانش كافى برخوردار نبودند تا زمين هايشان را در كتاب هاى

ملكيت و ماليات در اواخر دهه 1970 درج نمايند.

همانگونه كه قبال مشاهده شد، طالبان از معين ساختن مالكيت . 2زمين از تاريخ 1973 به بعد خود دارى كرده بودند ولى در قانون 2008 اين مورد قيد شده است. و پيشنهادات تازه محدود كننده تر مى باشند و اين شرط را ايجاد مى كند كه چنين ادعاها بايد توسط همسايه ها تاييد گردد كه شخص مالك زمين 15 سال پيش از 1979 صاحب زمين بوده

است يعنى از سال 1964 به اين سو.

باشند، . 3 كشت زير بايد هاى زمين اين كه ديگر شرط دليل به احكام مربوطه مى تواند در مواردى كه صاحب زمين بنا به عوامل عدم دسترسى به زمينش توان كشت در ان را نداشته باشد، نيز نقض مى شود. براى مثال، به دليل كنترل يك قوماندان محلى و تنش هاى قومى ممكن است زمين براى صاحبش قابل دسترس نباشد. اين امر در مورد خيلى از پشتونهاى كه 100 سال پيش در شمال كشور مسكون شدند اما در دوران روسها و مجاهدين مجبور به ترك خانه شدند بيشتر صدق مى كند زيرا ادعاهاى مالكيت انها از سوى گروههاى قومى ازبك، تركمن و هزاره با مقاومت مواجه گرديد كه در اثر آن اين مردم قادر به اشغال

مجدد ملكيت هاى شان نگرديده و به خانه هايشان دسترسى ندارند.

مكانيسم شناسايى صاحبان اصلى زمين ها به گونه اى طراحى 4. شده است كه افراد كم زمين و بى بضاعت و بدون اسناد، در اين روند

مورد عنايت قرار نگرفته اند.

اسناد . 5 اينكه بر مبنى باشد مى [2] 8 ماده ديگر نگرانى يك كسانى كه شد خواهد صادر روندى يك توسط ها ملكيت دولتى را كه دراثر آن متضرر مى شوند در جريان قرار نخواهد داد. چنين

13

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

براى اند. نكرده آن به عنايتى هيچگونه اصالحات اين نويسندگان زمين صاحبان به كمك حال در كه USAID پروژه يك نمونه، موقعيت تا باشد مى آباد جالل در رسمى غير سكونت محل دو در UN- توسط پروژه يك منوال همين به آورند. بدست موقت مالكيت

Habitat طراحى شده است كه به مسكونه هاى غير رسمى در كابل رسميت به شان مالكيت تا كند مى توزيع صفايى كتابچه كندهار و قانون تعبير در اند). پرداخته را شان ماليات انها كه (يعنى شود شناخته مى قبول قابل مالكيت سند بعنوان زمين مالياتى تعرفه اينكه بر مبنى باشد و لى با حذف اين مورد كه ماليات فاضالب چنين اعتبارى را ندارد، منظور به پاليسى يك 2006 سال در رسد. مى نظر مى ربط بى چيز ديگر و كابل در رسمى غير باشنده ها ميليون تصاحب ساختن قانونمند پيشنهادى اصالحات در اينك كه شد اندازى راه ها شهرك و شهرها اراضى ملى پاليسى هاى رهنمود حتى و است نگرفته قرار توجه مورد

شود. نمى ديده نيز

تطبيق قابل غير متغير نا توضيحات صراحت عدم 3,4دهند مى پوشش را مسايلى زمين منازعات حل مورد در سوم فصل اين است. معروف ثبت" و سروى "ميانجيگيرى، به قوانين درديگر كه ترجمه Settlement و clearance به انگليسى در تصفيه روش طرزالعمل خود بلكه نيست نامگذارى اصلى موضوع ولى است. شده

است. مهم

توضيح اين طرزالعمل غير مطمئن به نظر مى رسد. ماموريت . 1هاى تيم سروى مالياتى در ماده 16 شناسايى گرديده ولى كارهاى مربوط به كشف، شناسايى و ميانجيگيرى حقوق توضيح داده نشده

است.

حقوق . 2 شناسايى در محل مردم جمعيت بسيج از پروسه اين افراد كه ندارد وجود قانونى ضمانت هيچگونه باشد. مى ،عاجز پروسه اين در را شان مشترك هاى ملكيت كه هايى خانواده و اين در فعاالنه بصورت نيز آينده در توانند مى اند كرده تصفيه طرزالعمل سهم بگيرند. درعوض، قانون به انها فقط حكم همكارى

كردن را مى دهد (ماده 18).

تصفيه . 3 پروسه كه رسد نمى بنظر چيزى طرزالعمل اين در در .(20 (ماده باشد شده طراحى ها توده سطح در تطبيق براى عوض، اين طرزالعمل بايد توسط يك تيم كالن و بلند پايه ان هم نتيجه بايد شود. انجام كالن) بودوباش و ترانسپورتى مصارف با امده در اجرا فردى به منحصر موارد در تصفيه عمليه كه بگيريم به گونه اى كه يك فرد براى خريدارى يك بخش كالنى از زمين تقاضاى ثروتمند افراد اينكه يا و كند تقاضا عمومى يا و دولتى

نمايند. شان امالك براى ملكيت رسمى اسناد

پررنگ 4. نقش در را تغييرى هيچگونه پيشنهادى اصالحات نمى وارد برخورداى حق باره در درتصميمگيرى قضايى دستگاه

جانب از را تصفيه كميسيون اعضاى از يكى محكمه ستره سازد. تاييد مورد محكمه ستره سوى از بايد اسناد كند. مى معرفى خود قرار بگيرد. اين بدان معناست كه دولت نتوانسته سكتور عدلى را به

نمايد. تشويق منازعالت تصفيه حين ماندن طرف بى

عمل تصفيه به گونه اى ساختار بندى شده است گويا كه فقط . 5براى روستا ها قابل تطبيق است.

زمين . 6 بازستانى بر مبنى حكم اين معمولى غير نمودن اضافه نگران تصفيه پروسه در تواند مى شريعت، خالف شده توزيع هاى كننده باشد (ماده 15) گرفتن زمين مردم يك امر خيلى جدى است و بهتر خواهد بود كه كار بازستانى و رساندن حق به حقدار بايد از مجراى يك پروسه كامال جداگانه صورت بگيرد نه از طريق فيصله

ميانجيگيرى. هاى

مى . 7 تر مشخص تعريف نيازمند شريعت با مخالف توزيعات باشد.

است اين اراضى مديريت ناشده اصالح قانون نهايى نتيجه ديگر، بار طرف يك از گرفت. خواهند قرار دشوار موقعيت در مردم اكثريت كه كند نمى پيشنهاد هايش طرزالعمل در را دموكراتيك روزنه هيچ قانون تا روند شهادت دهى حقوق مردم همه گير باشد و از سوى ديگر، قانون انها تا كند نمى تضمين موقتى هاى مصؤنيت با را محلى مالكيتهاى بتوانند شرايط مالى و ديگر امكانات الزم را براى برخوردار شدن وضعيت

آورند. بدست قانونى

3,5 عدم مشاهده اصالحات در طرزالعمل سلب مالكيتاست. مندرج سوم فصل 22 و 21 هاى ماده در اجبارى اخذ موضوع حق يك عمومى مقاصد براى خصوصى زمين خريد حق آن به مطابق خصوص اين در جديد ماده يك تنها جديد قانون در ميباشد. عادى قانونى حق اين مالكيت سلب مقامات به ماده اين است. شده پيشنهاد قيمت پرداخت عوض در را شده صلب دار زمين يك كه دهد مى را و امكان اين بايد قانون در .(104 (ماده نمايند مجدد اسكان زمينش اختيار به فرد مورد نظر داده شود كه ايا عالقمند به اسكان مجدد است شود مى ديده موضوع اين روى تفكرمجدد زمين.با قيمت پرداخت يا ماده است. گرديده درج اخر درفصل نهايى احكامات سلسله يك كه جديد 103 از مقامات ميخواهد كه تغييرات در وضع مالكيت در اثر سلب مالكيت را قانونمند سازند. ماده 104 همين حكم را تكرار مى كند و بيان مقاصد به هايشان زمين كه كسانى به توانند مى مقامات كه دارد مى پرداخت مجدد اسكان طريق از است، شده استمالك عمومى استفاده

كنند. غرامت

بعضى عادى، هاى افغان براى اينچنينى هاى العمل خصوص طرز در شهرها حدود كه ويژه به است گرفته صورت شكننده و ناقص اضافات استخراج دراثر احتمالى هاى اخراج و بوده گسترش درحال بشدت به اراضى دادن اجاره نتيجه در هم يا و نفت و گاز اكتشافات معادن،

14

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

برخى روند، اين در است. بينى پيش قابل خصوصى گذاران سرمايه طرزالعمل هاى درست قابل طرح است كه بايد مورد مالحظه قرار بگيرد. مقاصد به زمين استفاده تعريف بيشتر هرچه شدن معين مثال، گونه به عمومى بايد بيشتر توضيح داده شود. بصورت ساختارى، احكام اين بخش بصورت قابل انتظار در فصل مربوط به تخصيص و ثبت اراضى گنجانده بايد شود، حفظ جديد قانون در موضوع اين باشد قرار اگر است. شده يك فصل جداگانه به ان اختصاص داده شود. از انجا كه گمان نمى رود بماند، باقى افغانستان اراضى مورد در قانونى سند تنها حاضر قانون كه پيشنهاد مى شود كه انكشافات اينده اين موضوع خيلى مهم در بازنگرى قانون اخذ زمين (كه به قانون سلب ملكيت نيز شهرت دارد) محول شود.

اين قانون نيز زير كار اصالحات قرار دارد.

ناگهانى اخراج محدوديت عدم بايد ازعان داشت كه يك خالء مهم در اين قانون بايد پر شود: محدوديت زمانى در اخراج اضطرارى چه اينكه توسط اخذ اجبارى و يا تحت شرايط ديگر صورت بگيرد و يا اينكه تحت فرمان دولتى توسطه افراد خصوصى اجرا گردد، بايد معين شود. در اين قانون، حد اقل سه نكته قابل پوشش وجود دارد: جايى كه دولت ملكيت ها را براى صاحبان اصلى اش حفظ تاثير تحت نيز را قانونى ساكنان بعضى امر اين است ممكن كند مى چنين كند مى مجدد تخصيص را ها زمين دولت كه زمانى دهد؛ قرار حاليكه در باشند مى صاحب بدون ها زمين اين كه دارد وجود باور مردم خواهد مى دولت كه جايى در و يابند؛ مى درانها را ساكنين بعدا نمايد. دور زيستى محيط خطرناك مناطق يا و پالن بدون نقاط از را براى اين، نياز است تا يك فصل عمومى در نظر گرفته شود كه موجب در قانون تطبيق جريان در بشر حقوق نقض از جلوگيرى و راهنمايى

اين خصوص گردد.

3,6 جبران خساره، نه ظاهرا حامى فقرا و نه هم لزوما عادالنه

موضوع جبران خساره در فصل چهارم (ماده هاى 28 تا 32) با تغييرات اندك احكام از متون 2000 و 2008 قانون مديريت اراضى، زير پوشش قرار داده شده است.38 اين فصل به زمين ها و خانه هايى كه مطابق به پرداخت به نياز و است گرديده مجدد توزيع 1978 از اراضى سياست بيشتر موضوع اين دارد. اشاره است، نبوده نيز اصلى صاحبان به خساره زمين و ها ساختمان تخصيص قضاياى به زمانيكه گردد مى پيچيده نيز قضاياى است. شده انجام قبلى هاى رژيم توسط خصوصى هاى اشغال فردى ساكنان سوى از بطورغلط مزارع و خانه كه دارد وجود گرديده و انها براى خود اسناد قانونى نيز ساخته اند. طوريكه كه كاركرد مى نشان زمين(2005-2003) منازعات حل اختصاصى محكمه ضعيف دهد، حل و فصل قضاياى جبران خساره بى نهايت مشكل است.39 خيلى محالت از 2001 1978تا سالهاى بين مناقشات ترس از كه مردمى از هاى ملكيت گيرى بازپس به قادر هم هنوز شدند، فرار به مجبور شان 38 يك پاراگراف جديد در اين فصل پيشنهاد شده است. ماده جديد 30 [4] كه خيلى با ماده فعلى 29

شباهت دارد (ماده جديد 28)39 بانك جهانى، ”عوامل منازعات در مالكيت زمين شهرى كدامند؟“، يادداشت هاى پاليسى مناطق

شهرى كابل، شماره مسلسل 4، 2005

خود نشده اند.40 عدم استمرار در قضاوت ها و نيز اتهام هاى اخذ رشوه، قانون بازنگرى است.41 كرده مواجه كندى به را خساره جبران پروسه چگونگى روى نظر تجديد براى را عالى فرصت يك اراضى مديريت عادالنه و كم زمان بودن تعقيب قضاياى جبران خساره و راه اندازى يك

چارچوب قانونى جديد براى ان، مهيا ساخته است.

خواهند متضرر خساره جبران ادعاهاى از نيز حاضر هاى نشين اجاره شد. در قوانين 2000، 2008 و قانون فعلى، همه توزيعات زمين از 1979 زمين، بى هاى نشين اجاره البته شود. مى پنداشته نادرست سو اين به توزيعات اين از كه بودند كسانى جمله از كارگران و شريك دهاقين دست عدل احقاق براى كه بود خواهد عدالت از دور اين و بردند سود به اقدامات ناعادالنه ديگرى زد و اقشار فقيرى را كه هيچگونه زمينه و قرار فشار زير ندارند را دولتى هاى زمين خريد براى پرداخت امكانات گزينه ارائه بدون و ناگهانى اخراج شد، ديده باال در كه همانگونه داد. از سوى است. نشده پنداشته قانونى غير بطور صريح، اسكان دادن دوم ديگر، يك ارجاع مبهم به قانون شريعت در ماده 32 نيز نمى تواند يك خساره جبران خواست ديگر سوى از و اورد. بوجود را كافى مصونيت گردد. محقق فعلى ساكنان محلى تحقيق بدون عادالنه بطور تواند نمى در پيشنهادات قانون جديد چيزى به چشم نمى خورد كه به اين نگرانى

شود. رسيدگى

3,7 تعهد در حال ركود دولت در قبال توزيع اراضى به فقرايكنوع فقرا به نسبت افغانستان اراضى قوانين در كه شد مشاهده قبال بعد به 1979 از بخصوص و 1970 دهه در حمايت و همكارى روحيه اين كرد. پيدا تقليل 1990 دهه در حمايت اين كه است داشته وجود مسووليت از ناشى بلكه باشد نمى مجدد توزيع بخاطر تنها تقليل و مسكن ساز و ساخت متقاضيان به زمين توزيع قبال در دوامداردولت در ها تخصيص چنين به مربوط احكام باشد. مى نيز زراعت اندازى راه تا 33 هاى (ماده اند شده نظر تجديد هم باز ولى ماند مى باقى قانون است: ذكر قابل شده پيشنهاد پارادايم ارزيابى در مورد سه اينك، .(38نخست، تخصيص زمين به افراد نيازمند بعد از اين يك مسووليت نباشد؛ دوم، تعريف واجدين شرايط دريافت زمين گسترش داده شده تا هركس زمين كه ،([2] 35 (ماده شود مند بهره ان از بتواند ولسوالى سطح در داران بزرگ را نيز شامل مى شود؛42 و سوم اينكه اصالحات پيشنهاد شده است. مانده ساكت خانه به مند نياز شهرى باشندگان شموليت قبال در در عوض مى شد استدالل كرد كه قانون شهرداريها مكان مناسب براى

باشد. مى موضوعات چنين

40 بيش از 52 مورد زمين در اين راستا در سال 2011 از سوى شوراى پناهندگان ناروى ثبت شده

است.41 معلومات بيشتر درمورد جبران خساره امالك عودت كنندگان و بيجا شدگان داخلى را مى توان

در گزارشى از شيال ريد و كونر فولى، " زمين و ملكيت: چالشها و فرصتها براى بيجا شدگان داخلى و عودت كنندگان در افغانستان" (شوراى مهاجرات ناروى، 2009)يافت. و نيز در گزارشى از انگريد مك دونالد، "بى زمينى و نا امنى: سد راه ادغام مجدد در افغانستان" (انستيتيوت شرق ميانه، 2001).

42 قابل ياد اورى است كه قانون دوران طالبان تخصيص زمين به دهاقين كم زمين و افراد متقاوت

بى زمين و يا كم زمين كه بيش از 25 سال خدمت كرده باشد از اولويت سوم در تخصيص اراضى برخوردار مى باشند. اولويت چهارم عبارت بود از ”كوچى هاى بى بضاعت“ (ماده 39، جريده رسمى

شماره 795، 2000).

15

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

ماده هاى جديد پيشنهاد شده بيان مى دارد كه توزيع زمين بعد از يك پالن كارى جامع و تاييد رئيس جمهور بايد صورت بگيرد (ماده 37 [5]). ماده 42، يك مسووليت توزيع زمين ايجاد مى كند كه متشكل از اداره اراضى، اداره عالى جيوديسى و كارتوگرافى افغانستان و رياست هاى الحاقى وزارت زراعت، ابيارى و مالدارى با داشتن فرصت تعيينات افراد ديگر، مى گردد. اين خوب به نظر مى رسد ولى تجربه عملى نشان مى دهد كه نياز به يك مجموعه شرايط مطلوب بايد بوجود بيايد زيرا براى خيلى از اسكان طلبان در نقاط دور دست و زمين هاى بدون آب و يا مناطقى كه قبال مردمان محل ادعاى مالكيت انها

را دارند، زمين داده مى شود.43

افراد به عمومى هاى زمين توزيع شود: داشت ياد بايد كه چهارم نكته نيازمند، به پرداخت بهاى آن در صورت لزوم بطور قسط وار مشروط گذاشته سختگيرانه تصميم يك اين زمين، بى مردم فقر به توجه با است. شده به قبال طوريكه شود. واقع ممد انها از فقر زدودن در تواند نمى و است ثبت رسيده است، شمار خيلى كمى از بيجا شدگان و عودت كنندگان قادر

به پرداخت بهاى نمرات شان بوده اند.

3,8 تقويت يافتن قدرت دولت بر حقوق زمين 45 ماده در كه عمومى و دولتى هاى زمين تخصيص به مربوطه احكام تا 47 امده است بدون كدام تغييرى از قوانين جارى تكرار شده است. نياز است تا يك بررسى پيش از فروش از اين زمين ها صورت بگيرد با توجه به اينكه حقوق زمين داران همجوار در حين كشت و ساخت و ساز نقض نشود (ماده 46[2]). براى شناسايى زمين و حقوق استفاده از انها اراضى كه قبل از تخصيص بدون صاحب مى باشند هيچ طرزالعملى در نظر گرفته نشده صورت بينى پيش هيچگونه نيز محل مردم ساختن شامل براى است. استناف براى قانونى راهكار گونه هيچ منوال، همين به و است. نگرفته طلبى افراد متضرر نيز در اين قانون گنجانده نشده است. چنين به نظر مى وجود با هستند. مرئى نا قانون اين ديدگاه از افغانستان مردم گويا رسد اين همه مشكالت، بر اختيارات رئيس جمهور مبنى بر فروش هرنوع زمين بكر و يا غير حاصلخيز تاكيد مجدد صورت گرفته است. دولت نمى تواند امالك دولتى، زمين هاى زير پوشش پروژه ها و ماستر پالن هاى دولتى، جنگالت، چراگاهها، معادن و ميراث هاى تاريخى رابه فروش برساند (ماده

46[1]). اين موضع در زير بيشتر بحث مى شود.

كدام بدون (56 تا 48 (ماده هفتم فصل در خصوصى هاى زمين انتقال تغييرات پوشش داده مى شود.44

3,9 مالكيت اجاره نشين ها و سرمايه گذاران از حمايت بيشتر نسبت به شهروندان عادى در اين قانون

اصالحات پيشنهاد شده در اين قانون (2008)، احكام مربوط به اجاره دادن را تغيير داده است. 5 ماده حذف و 4 ماده جديد اضافه شده است. حذفيات ممكن كه هاى زمين حدود به واقعى تغيير تنها هستند. ويرايشى بيشتر قانون 2008 دهى اجاره روحيه كه دارد اشاره شوند، داده اجاره به است

43 پروسه تخصيص زمين، گزارش وزارت امورمهاجرين و عودت كنندگان در دسامبر 2011

44 ثبت انتقال بدون هزينه قبال بخشى از قانون بود كه فعال در ماده 48 جابجا شده است.

را با ركود مواجه كرده است (ماده 63 [1]. اهداف اجاره دهى بى نهايت بوده و تصميم روى اين امر، به اداره اراضى مربوط مى شود (ماده 62[2]).

اجاره زمين كه دهد مى اجازه نشين اجاره به اكنون جديد، هاى ماده ايجاد براى نيز و (76 (ماده دهد انتقال سوم شخص به شده گرفته اجازه نيز بدهند اجاره به را دولتى هاى زمين كه حراج كميسون يك فرمان توسط ها اجاره از بسيارى عمل، در .(79 (ماده دهد مى فعاليت رئيس جمهور اجرا مى شوند. ماده 102 در احكام نهايى خود استفاده از زمين هاى انتقال داده شده را براى استفاده غير از موارد توافق شده، نا درست مى داند. اين مقوله به اين مى ماند كه شخصى از رئيس جمهور تقاضاى زمين براى زراعت مى كند ولى در عمل آنرا براى ساخت و ساز مناطق شده، حفاظت مناطق 78 جديد ماده گيرد. مى بكار مسكونى تحت اداره دولت طبق توافقات جهانى مانند پايگاههاى نظامى، معادن و اثار تاريخى، مناطق چراگاه و علفچر و زمين هاى عمومى را از تخصيص

به سرمايه گذاران ممنوع قرار داده است.

چنين محدوديت ها، چيز تازه اى نيست. ماده 46 كه در باال تذكر يافت يك حكم دراز مدت است. اين حكم نتوانسته است زمين ها را ازدخالت اين در نيز را جمهورى رياست هم پى فرامين وجوديكه با دارد حذر بر زمينه داشته اند. ميزان بيش ازحد كميت زمين هاى بكر، غيرقابل كشت و چراگاهها زمينه اسيب پذيرى اين زمين ها را نسبت به از دست دادن شدت به 62 و 47 هاى ماده چنانكه برد. مى باال محل مردم تصاحب سرمايه به تخصيص منظور به را بكر و كشت قابل غير هاى زمين

گذاران مورد شناسايى قرار مى دهد.

3,10 مشكالت دامنه دار در تعريف زمين هاى عمومىبرداشت مفهومى از زمين هاى عمومى دركل مبهم بوده و در يك فصل هاى81 (ماده است شده بحث آن روى نهم) (فصل كوتاه العاده فوق مالكيت حقوق به تنها 86 تا 84 جديد شده پيشنهاد هاى ماده .(86 تا ميان تمايز شود. مى محدود وقفى هاى زمين روى كشت و درختان نهم فصل در قانون دراول خاص عمومى زمين و عام عمومى زمين فصل است. نشده پرداخته ان به قانون متن در اما است شده داده نويد نهم در واقع امر نمى تواند حتى از مرعاى خاص نامى ببرد. اين ضعف، باعث مى شود كه شمار 30000 محالت روستايى از وضعيت زمين هاى شان نا مطمئن باشند. در حاليكه در اين فصل مى شد به زمين هاى كه براى استفاده عمومى محالت جايگاه قايل شد بلكه فرصت هايى را ايجاد خصوصى هاى زمين عنوان به رسمى بصورت ها زمين اين تا نمود مى اين فروش حق كه شود وضع انها بر شرايطى و شده شناخته رسميت

زمين ها سلب و استفاده ى انها دوامدار گردد.

3,11 اقدامات غير جدى ضد غصب زمين زمين غصب موضوع به كه است جديد كامال فصل يك دهم فصل فصل، اين داشتن با .(94 تا 87 هاى (ماده است شده داده اختصاص موضوع غصب زمين وارد حوزه حقوقى مى گردد ولى محتويات اين فصل،

هيچ تيرى به هدف نمى زند.

16

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

در ماده 87، از واليان خواسته شده است تا در قبال شناسايى زمين هاى غصبى و غاصبان انها اقدامات نمايند ولى كدام مكانيسم پيشگيرانه در اين خصوص، در نظر گرفته نشده است. هيچگونه دعوتى از مردم مبنى بر درج شكايات شان صورت نگرفته است. يكى از مبصرين اين قانون پيشنهاد مى كرد كه يك دفتر سارنوالى غير دولتى بايد تاسيس شود تا در برابر ادعاهاى

غصب زمين برخورد مستقالنه نمايد.45

جاى تاسف است كه احكام جديد فقط در مورد زمين هاى غصبى حكم مى كند گويا كه زمين دولتى مى باشند در حاليكه بسيارى از قضاياى غصب ماده در گيرد. مى صورت دولتى بازيگران سوى از محالت هاى زمين هاى 90 و 95 حكم حبس هاى كم مدت يك جريمه ناچيز مى باشد. از سوى ديگر، هيچگونه اقدامات جلوگيرى كننده از برخورد مقامات دولتى، اين هاى سازى مستند و گيرى تصميم در زورمند افراد ديگر و محاكم نوع زمين ها پيش بينى نشده است. همچنين موارد مهمى از قبيل پارادايم زمين ها غصبى كجاها اينكه در قانونى و غير قانونى و زمين هاى هاى تلقى مى شوند و در كدام موارد سكونت هاى غير رسمى پنداشته مى شود در قانون هيچكونه ذكر با دليل صورت نگرفته است. اين گيج كننده بنظر مى رسد. زيرا در تشخيص افرادى كه بنا بر ضرورت بر زمين ها تصاحب كرده اند در مقايسه با كسانى كه عمدا زمين هاى عمومى را براى مقاصد سود بردارى كالن تصاحب كرده اند تفاوت فاحشى وجود دارد و اين امر در

حوزه عمومى و پاليسى ملى اراضى نيز پذيرفته شده است.

3,12 قانون جديد حامى فقير نيستموارد گسترده اى بچشم مى خورد كه حاكى از عدم حمايت قانون از قشر اجاره حقوق از شده پيشنهاد احكام نمونه، براى باشد. مى جامعه فقير نشين ها و دهاقين شريك چنانچه كه در پاليسى ملى اراضى اشاره رفته است، دفاع نمى كند. در خصوص زمين هاى محلى حكم مشخص ندارد؛ در مورد مالكيت خانوار نيز حكمى ندارد و مسايل جنسيت و روابط نسلى را بصورت مبهم جا مى گذارد؛ رقابت هاى مشكل ساز حقوقى را كه دولت و مردم روى زمين هاى بكر، غير حاصلخيز و چراگاهها را حل نمى سازد؛ در بهبود مكانيسم هاى ضعيف براى شناسايى و تخصيص اراضى براى بيجا شدگان، عودت كنندگان و كوچى ها تالش نمى كند و يك صندوق توزيع

زمين را به منظور تخصيص زمين به فقرا ايجاد نمى كند.

اثرى از تبعيض مثبت نسبت به زنان و گروههاى آسيب پذير و فرا در هيچ كجاى اين قانون بچشم نمى خورد و اين قانون را بصورت كل در راستاى تبعيض خصوصى سازمانهاى به دولتى و عمومى هاى زمين تخصيص آلود مى سازد. كسانى كه فاقد سند زمين مى باشند و اكثريت شهروندان را تشكيل مى دهند در مورد اينده امالك شان بال تكليف باقى مانده اند. حقوق اين عده از افراد هنوز بيش از پيش در تنگنا قرار گرفته است زيرا آنها بايد در مورد سابقه مالكيت شان بايد به سالهاى 1960 برگردند تا از به رسميت شناخته شدن ملكيت هايشان دفاع كرده باشند. اين قانون هنوز هم نمى تواند از حقوق فقرا در برابر اخراج ناگهانى و از دست دادن دارايى

هاى غير منقول شان حفاظت نمايد.45 مك اوسالن، ”قانون مديريت اراضى جمهورى اسالمى افغانستان.“

ياد بايد گذارد مى تاثير بضاعت بى شهروندان بر كه ديگرى مشكل دو توسط رسمى غير هاى تصفيه از حمايتى هيچگونه نخست، شود. اوردى قانون صورت نمى گيرد. اين گونه فيصله هاى غير رسمى، بيشتر به دليل جلوگيرى از ضياع وقت و هزينه و بيم از فساد ادارى صورت مى گيرند. بنابراين، نيروى قانونى بيشترى الزم است تا در امور ميانجيگيرى، قضاوت و حل منازعات دخالت مقامات را بيشتر ساخت. ولى تا زمانى كه فرصت و مكانيسم استناف طلبى ارزان و ساده براى شهروندان فراهم نشود، اين امر باز هم نميتواند كار ساز باشد. ايجاد يك دفتر شكايات از سوى يك نهاد خصوصى تفتيش در قانون مى تواند با اشتراك نمايندگان جامعه مدنى در سطح ولسوالى ها بخشى از مشكالت و دغدغه ها را بصورت قابل قبول

دور سازد.

دوم اينكه، چنانچه كه قبال ياد آورى شد ناكامى قانون به نيازهاى مالكيت و اداره اراضى ميليون ها ساكنين غير رسمى در شهر ها يك مانع كالن بر سراه حمايت از منافع فقرا در قانون مديريت اراضى مى باشد. تمايز ميان اين گونه افراد و غاصبان زمين در محالت كار دشوارى نيست و مى طلبد كه اقدامات عملى و جدى در راستاى شموليت تصميم هاى محلى در اين

راستا اتخاذ گردد. مردمان فقير در شهر ها نياز دارند تا:

بهبود در پذيرش حقوق مشروع شان ولو اينكه فاقد اسناد باشند.. 1

براى كسانى كه در حاشيه شهر ها و شهرك ها سكونت دارد، . 2اراضى تخصيص نتيجه در شان زمينهاى رفتن دست از نگرانى حفاظت و مصونيت مورد سازى، مسكن گذاران سرمايه به همجوار

قرار گيرد

تغييرات قانونى كه منجر به قانونى شدن پروژه هاى خانه سازى . 3بر اساس شرايط مشخص مى گردد به شمول قايل شدن مسووليت تاسيسات و مناطق دركنار هزينه كم هاى سازى خانه اندازى راه

خدمات عامه

وضعيت . 4 مالكيت براى امتحانى هاى فورمه از قوى حمايت موقت، تاييد هاى نهايى معطل مانده و ثبت حقوق مالكيت.

3,13 اداره اراضى براى اكثريت دور ازدسترس باقى مانده است

پيشنهاد اصالحات ساختارى هاى ناكامى مشكالت، همه اين محور در تجديد نظر بنيادى در بهبود راههاى تصديق حقوق از كه قرار دارد شده زمين و خانه جلوگيرى مى كند. در واقع امر، تمايلى وجود ندارد تا دامنه بيشتر كه برود فراتر دولتى محدوده از حقوق شدن شناخته رسميت به طبق خواسته و تحريك افراد ثروتمند و سرمايه گذار صورت مى گيرد. در هاى سند غياب در كامل هاى مصونيت از فعلى هاى سكونت صورتيكه

معتبر قانونى برخوردار مى گرديد، مشكلى پيش نمى امد.

افغان ها از زمين خيلى اقدامات، حقوق اين از بهر صورت، بدون هريك مى قرار حفاظت مورد آنها نشده ثبت حقوق آيا ماند. مى باقى نامطمئن

17

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

كند و طوالنى پروسه بر متكى هم هنوز مصونيت اينكه يا نه؟ يا گيرد گفته چيزى مورد اين در ما باشد؟ مى قانونى مالكيت سند اوردن بدست

نمى توانيم.

براى اينكه سيستم اداره اراضى در افغانستان تجديد ساختار گردد، نياز است تا يك تغيير بنيادى در قانون مديريت اراضى رونما شود. همه جوانب امور مربوط به زمين به ساختن يك سيستم تشخيص حقوق و ساختن سيستم تصميمگيرى درمورد حقوق زمين كه هرچه بيشتر براى مردم قابل دسترس

باشد، بستگى دارد.

يك رويكرد انقالبى نيز ضرورت است تا دولت مركزى در تفويظ اختيارات به سطوح محلى آغاز نمايد و انرژى بيشترى بر نهاد سازى و ظرفيت سازى در همجوار هاى زمين و قريه شوراهاى نمايد. هزينه عادى شهروندان نهايت امر از برون داد هاى سازمانى خواهند بود كه اداره اراضى مى تواند

در موقعيت رهنمود كننده، ناظر و تنظيم كنندگى قرار بگيرد.

در افغانستان و جهان، اين يك دورنماى بنيادى نيست.

پاليسى ملى كه توانست از نظرات شوراى وزيران در سال 2007 بهره مند گردد، هدايت مى دهد كه سيستم ثبت اراضى بصورت رسمى ساده، محلى، زمين صاحبان برابر در حسابده و موثر هزينه، كم شفاف، دسترس، قابل راستاى در ملى پاليسى اين ديگر هاى رهنمود شود. پرداخته و ساخته

دموكراتيزاسيون اداره اراضى از اين قرار است:

حقوق • تمامى تا شود طراحى كافى بقدر مالكيت هاى فورمه مشروع در ان درج گردد.

و • دقيق شفاف، بايد دولتى هاى زمين تخصيص طرزالعمل عادالنه باشد

زمين بايد نه تنها به دو بخش دولتى و خصوصى تقسيم بندى • شود بلكه همچنان به دو بخش عمومى و محلى نيز دسته بندى شود.

چارچوب كارى سازمانى براى اداره زمين سيستيم هاى رسمى و • غير رسمى را با يكديگر ادغام سازد.

فعاليت و كاركرد اداره اراضى در سطح ولسوالى، واليت و ملى • فعال شود.

سروى هاى زمين بايد دوباره از سر گرفته شود تا حقوق مورد • رقابت روى چراگاهها مشخص گردد.

ميانجيگيريهاى محلى در تصفيه حقوق مورد منازعه بايد مرجع • قرار بگيرند.

درگير • سازمانهاى متضاد هاى برنامه و پوشانى هم هاى نقش در اداره اراضى بايد از بين رفته و اين اداره بصورت كل در يك ارگان

دولتى ادغام گردد.

كاركرد محاكم بايد متمركز بر حل منازعات باشد.•

در بعضى موارد، مسير بازنگرى قانون مديريت اراضى جديد در همين راستا مى باشد. اما عناصر بنيادى مانند توسعه اين سيستم به سطوح ولسوالى ها و مبتنى بودن آنها بر اداره اراضى محلى، بخوبى تعقيب نشده است. در مورد نقش محالت در شناسايى حقوق كه يك كاركرد خيلى اساسى در مديريت زمين محسوب مى شود نيز چيزى در نظر گرفته نشده است. و به همين شكل، در مورد رفتار يكجانبه ونقش تفوق جويانه محاكم در امرصدور اسناد زمين كه يكى از عوامل عمده جانبدارى در حل منازعات را ايجاد مى كند و همچنين يكى از منابع اصلى اخذ هزينه از سوى مقامات محكمه ميگردد، نيز راهكارى به چشم نمى خورد. امور مربوطه به شناسايى، ميانجيگيرى، تصديق و ثبت زمين بصورت جامع توضيح داده نشده است46 و هيچگونه احكامى در قانون ديده نمى شود كه اين طرزالعمل ها را يا ساده ساخته و

يا هم حتى المقدور در دسترس عوام قرار دهد.47

46 همانگونه كه قبال ذكر شد، تنها طرزالعمل سروى ها از توجه كافى در قانون برخوردارند.

47 ثبت معامالت بدون هزينه خواهد بود تا موجب تشويق گردد.

18

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

4. ارزيابى و بررسى اصالحات با توجه به پاليسى ملى اراضى

ايا قانون پيشنويس مديريت اراضى 2012 اين اهداف را براورده مى سازد؟ اهداف پاليسى

تجديد نظر در اين مورد فقط در تيورى صورت گرفته است. قانون هيچگونه مسووليتى را متوجه دولت نمى سازد تابراى دستيابى به اين هدف اقدام كند. به هرافغان حق دسترسى به زمين فراهم شود 1

به اين موضوع رسيدگى صورت نگرفته است. اين قانون يك سيستم جامعى را كه دسترسى به مالكيت را تضمين نمايد مطرح نساخته است. و نيز تعليق وضعيت ماليكت را ار طرق مكانيسم هاى معتبر براى جلوگيرى از فساد و تطميع نيز

تضمين نمى كند.تقويت و تضمين يك سيستم مالكيت زمين امن 2

قانون دراين راستا تالش مى كند ولى با بكار گيرى اقدامات موثر حفظ دسترسى زمين هاى بكر و غير حاصلخيز براىسرمايه گذاران، سوال هايى در مورد عادالنه بودن آن مطرح مى شود. تشويق به بهترين وجه استفاده از زمين 3

اين سيستم تغيير نمى كند و هنوز هم نمى تواند حقوق اكثريت را در يك مكانسم مصئون كه از اهداف اداره اراضىمى باشد محفوظ نگهدارد. ايجاد يك سيستم كارآمد اداره زمين 4

فروش زمين ها آزاد مى باشد ولى قانون اقداماتى را كه به منجر به بازده گردد در نظر نگرفته است، بويژه مساله فقر زدايى. تجديد نظر ها مناطق غير قابل اجاره را كنار مى گذارد كه اين ميتواند يك گام مثبت در راستاى حفظ محيط

زيست قلمداد شود.

تضمين نمايد كه بازارهاى زمين، از شاخصه هايى چون: موثريت،عادالنه بودن، مساعد محيط ريست، قابل دوام، بهبود در توليدات و زدودن فقر، برخوردار

باشد.5

آیا قانون پیشنهادی می تواند اهداف این اصول را براورده سازد؟ اصول پالیسی

قانون تالش مى كند تا حقوق متنوعى را زير پوشش قرار دهد ولى با روشهاى ضعيف و نا موازى. براى مثال، دولت مسووليت ندارد تا براى افراد بى زمين توزيع نمرات كند بلكه راه را براى زمين داران فعلى باز مى كند. منافع كالن

مردم محل در حفظ چراگاههاى شان بعنوان ملكيت هاى برحق شان از سوى دولت ناديده گرفته مى شود. تجديد نظر هاى جديد در مورد تحفظ نيازهاى اجاره نشين ها، دهاقين شريك، كارگران و اجاره دهندگان اجبارى، ساكت است.

قانون در برابر نياز ميليون ها شهروند بى بضاعت كه هيچگونه مصونيت مالكيت از سكونتهاى غير رسمى شان ندارند نيزساكت است.

تامين كننده منافع متعدد جامعه باشد 1

قانون مى پذيرد كه مناطق حفاظت شده وجود دارد ولى هيچگونه سيستم برنامه ريزى براى استفاده عادالنه و موثرازانها ارائه نمى كند. پاليسى فعلى وزارت زراعت در مورد منابع محلى بكلى ناديده گرفته شده است. زمين براى نسلهاى آينده بايد حفظ گردد 2

همانگونه كه بحث گرديد، عاليمى وجود دارد حاكى از آن كه نويسندگان اين قانون رهنمود هاى پاليسى ملى اراضى را در نظر نگرفته اند. اين مشكل است كه اين كار را نتيجه قصد عمدى بدانيم و يا اينكه انرا وابسته به عوامل وقتش حاال صورت، هردو در كنيم. تلقى آن موجوديت عدم و خبرى بى است تا رهنمود هاى تاييد شده اين پاليسى در كابينه، قبل از نهايى شدن

اين پيشنويس، بايد در نظر گرفته شوند.

جدول 2: مقايسه پيشنهادات اصالحى در قانون زمين با پاليسى ملى اراضى (2007)

امده آن مقدمه در كه را اراضى ملى پاليسى اصول و اهداف 2 جدول شده پيشنهاد اصالحات آيا كه كند مى بررسى و كند مى فهرست است، و ها رهنمود اين با گردد مى تلقى عمومى هاى مشوره نتيجه همانا كه

اهداف همخوانى دارد يا نه.

19

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

دراصول، اين موضوع در قانون پذيرفته شده است ولى مكانيسم هاى طرزالعملى براى ضمانت اجرايى ان مد نظر گرفتهنشده است. مالكيت ملكيت هاى اشتراكى و عمومى نيز به درستى دراين قانون انعكاس نيافته است.

هيچ فرد يا گروهى نبايد از حقوق زمين محرومگردد. 3

اين مشخص نيست كه چنين ديدگاهى بصورت معين در قانون شكل گرفته باشد. در هر حال، اين بيشتر شعارى بنظرمى رسد تا رهنمودى.

زمين مهمترين منبع براى تحقق تعهدات قانونىمى باشد 4

اصالحات پيشنهاد شده در قانون جديد نمى تواند به اين هدف نيل كند. پاليسى "توقف در يك دكان" بخوبى پردازش داده نشده است و هيچگونه رهنمود هاى قانونى براى كاستن از طى مراحل انتقال زمين، ساده سازى اخذ اسناد و يا

ارائه خدمات قابل دسترس و حسابده به اكثريت مردم، پيشنهاد نگرديده است. نقش مشكل ساز محاكم در اداره اراضىدست نخورده باقى مانده است.

انسجام و موثريت سازمانى 5

رژيم پيشنهاد شده تفاوت خيلى كمى با سيستم فعلى دارد كه تا حال در برابر فساد و حسابدهى به مردم، ناكارا ثابتشده است و به لحاظ سازمانى دخالت و مشاركت محلى را نيز با خود ندارد. سيستم بايد شفاف، حسابده وهمه شمول باشد 6

تبعيض مثبت در طرزالعمل ها گنجانده نشده است نبايد هيچگونه موانع قانونى براساس جنسيت، زبان،مذهب و وضعيت مدنى ايجاد گردد. 7

درقانون پيشنويس به اين موضوع پرداخته شده است سكتور خصوصى نقش كليدى در رشد اقتصادى

دارد و بايد از حقوق قابل تنفيذ و قابل انتقالبرخوردار شوند

8

اين قانون هيچگونه محدوديتى را بر بازار زمين وضع نمى كند ولى اقداماتى كه جهت شفافيت سازى درنظرگرفته شدهاند ضعيف مى باشند. بطور خاص تمركز اين قانون بر حبس غاصبان زمين مى باشد. يك بازار شفاف معامالت زمين بايد ايجاد شود 9

اصالحات پيشنهاد شده هيچگونه پيشرفتى را در اين زمينه نشان نمى دهد. در مورد مرعاى خاص احكام وضع شده است ولى طرزالعمل هاى شناسايى مناطق قابل استفاده توسط محالت در قانون ذكر نگرديده است. همچنان، هيچگونه اقدامات قانونى به منظور گشايش و حل منازعات بر سر حقوق متنازع ميان محالت و كوچى ها دراحكام اين قانون نيامده است. تغييرات ساختارى اساسى در مالكيت اينگونه زمين ها نيز در قانون اشاره نشده است. ضرورت است تا محالت بعنوان صاحبان اصلى چراگاهها به رسميت شناخته شوند ولى اين شناسايى مشروط باشد بر در دسترس قرار دادن فصلىچراگاهها براى گروههاى معينى از كوچى ها كه از دير زمانها به اين طرف از اين مراتع مشخص، استفاده كرده اند.

همه حقوق استفاده بايد بصورت رسمى به رسميتشناخته شود 10

قانون پيشنهاد شده هيچگونه احكام تازه در اين مورد ندارد. قابل دسترس عمومى بودن معلومات در مورد حقوق 11

اين هدف در قانون براورده شده است . حقوق زمين براى پرداخت قيمت قابل انتقال باشد 12

احكام در اين مورد وضع شده است. حقوق مى تواند مكلف به ماليات باشد 13

قانون اين مورد را امكان پذير مى داند ولى مسووليت پذير نه. دولت در توزيع زمين برخورد عادالنه نمايد 14

20

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

5. نتيجه گيرى هاتواند نمى اراضى مديريت درقانون شده پيشنهاد تغييرات بطورگسترده، پاسخگوى نورمهاى بين المللى باشد و نه هم اين قانون مبتنى بر اهداف است، شده تعيين افغانستان اراضى 7002 ملى پاليسى در كه اصولى و تدوين گرديده است. رهنمود هاى مشخص پاليسى ملى اراضى، بصورت

نا منظم و بريده در نظر گرفته شده اند.

قانون در اساسى تغييرات كدام شده پيشنهاد اصالحات بطورخالصه، 2008ايجاد نمى كند. دسته بندى مالكيت ها هنوز بقدر كافى از وضاحت به دسترس قابل غير و متمركز بشدت اراضى اداره نيست. برخوردار ادامه محالت برابر در قانون تاريخى تبعيض باشد. مى مردم اكثريت زمين اداره هاى نگرانى و شهرى مالكيت به مربوطه مسايل و دارد بصورت كمرنگ پوشش داده شده است. از اين فرصت براى پايه گذارى به را رسمى غير ساكنين بتوان آن طريق از كه قانونى طرزالعمل يك حقوق شان رسانيد و در عين زمان غاصبان غير قانونى زمين را به كتابها نكرده تغييرى مالكيت وضعيت است. نگرديده استفاده خوبى به رسانيد، هكتار هزاران رسمى غير مالكيت تمام قوت به هنوزهم دولت و است زمين را كه در حقيقت امالك محالت مى باشند، دراختيار دارد. در ضمن آن، سرمايه گذاران برعكس شهروندان عادى از حمايت قانونى دسترسى رسمى به تخصيص هاى زمين هاى بكر و غير قابل كشت برخوردار مى در فقير افراد توسط زمينها نوع اين تاريخى، بصورت حاليكه در باشند،

محالت استفاده مى شد.

شمارى از احكام جديد با نيت نيك وضع شده اند ولى در خصوص تطبيق غاصبان باشد. مى عاجز گذشته منازعات حل عملى هاى مكانيسم از نظر در ان براى طرزالعملى كدام ولى اند شده تهديد مجازات به زمين گرفته نشده است. قانون در مورد صالحيت بيش از حد رئيس جمهور در امر تخصيص زمين ساكت بوده و زمينه راى براى غصب امالك فراهم شود مى تطبيق برداشت اين تحت جمهور رئيس قدرت البته سازد. مى

گويا كه اين كار، شفافيت را بيشتر تضمين مى كند اما اين ارزو هيچگاه تضاد مدت طويل مشكالت مورد در قانون شود. نمى تطبيق عمل در حل منبع هم و دارد را امالك كننده ثبت حكم هم كه محاكم منافع شديدا حقوق است. كرده اختيار سكوت گردد، مى محسوب منازعات متنازع بين باشندگان و كوچى ها دست نخورده باقى مانده و طرزالعمل نشده نظرگرفته در طرفين دسترسى و مالكيت تثبيت مورد در راهگشا دهد، مى تشكيل را قانون اين محورى موضوع كه اراضى اداره است. مى بنظر دموكراتيك غير و متمركز شديدا سيستم است. نشده اصالح كارى، روند كه باشد مى هزينه پر هاى طرزالعمل صدد در و رسد كه را افرادى اكثريت هم هنوز قانون سازد. مى متاثر را روند پايدارى موقعيت يك در باشند مى شواهد كدام بدون يا و ضعيف اسناد داراى با و مستقيم بطور حقوق شناسايى طرزالعمل دهد. مى قرار مطمئن نا باشد. نمى دسترس قابل محالت براى حسابده، روشهاى و كم هزنيه اجاره داخلى، بيجاشدگان كنندگان، عودت زنان، نظير پذير آسيب اقشار سكونت قانونى غير مناطق در كه كسانى و شريك دهاقين ها، نشين دارند، هيچ دستاوردى از اصالحات سفارش شده به قانون جديد ندارند.

وجود قانون اين در اساسى اصالحات اوردن براى فرصت هم هنوز بر دارد. قرار راهى دو يك در افغانستان دولت راستا، اين در دارد. باقى اندك تغييرات با است ممكن قانون اين قانونى، شرايط اساس داشته زمين مديريت مورد در بينانه واقع رويكرد يك هم يا و بماند يك مودل به مطابق است ممكن محتويات، و مواد خصوص در باشد. تغييرات راه اينكه يا و بماند باقى دسترس قابل غير و متمركز قانون وعادالنه شمول همه كاركردى، قانون يك ايجاد براى را اصالحات و قشر از طرفدارى به ميتوان را قانون اين حاضر، حال در نمايد. باز شهروندان از حمايت عدم و ها نشين اجاره و گذاران سرمايه نخبگان، ديدگاه تمركز جابجاى منظور به پيشنهادات نمود. متهم افغانستان فقير

بصورت ذيل مطرح مى شوند.

21

مديريت زمين در بال تكليفى نگاهى به قانون جديد پيشنهاد شده براى مديريت اراضى افغانستان

تجديد مورد كامل بصورت بايد اراضى مديريت قانون آل، ايده بصورت از توانست مى كار آغاز نقطه منظور، اين براى گرفت. مى قرار نظر بين شده پذيرفته نورمهاى و اراضى ملى پاليسى تقاضاهاى و رهنمود

المللى در امر اداره اراضى، روى دست گرفته شود.

ترين عقالنى بنابراين، بود. نخواهد عملى مدت كوتاه در هدف اين سمت به بايد قانون اين متن كه است اين توان مى كه سازشى در اكثريت از حمايت روحيه و يابد بهبود بودن كارايى و دموكراتيك شرايط مالكيت وضع گردد. بنابراين هردوى شان هم پروسه و هم محتوا

باشد. مى توجه نيازمند

طرزالعمل 6,1افزايشى رويكرد يك گرفتن درپيش

اگرتغييرات چشمگيرى در نسخه جديد اين قانون رونما نگردد، اين مهم است كه اخرين تغييرات ارسال شده به كابينه و پارلمان از يك دورنماى كامال اصالحى در برابر حقوق و اداره زمين برخوردار باشند. براى مثال، تالش زياد در كار است تا ساكنان فقير و غير رسمى از وضعيت مالكيت بايد قانون اين در نيز ديگرى سازنده گامهاى گردند. برخوردار موقتى ثبت و ميانجيگيرى امر در محالت براى اينكه بر مبنى شود برداشته

امالت نقش بيشترى داده شود.

و مالكيت به بخشيدن بهبود براى قانون ساختن مردمى استفاده

قابل در مدرن و مهم اقدام يك قانون ساختن دسترس قابل و مردمى مى را كار اين شود. مى شناخته زمين قانون عادالنه ساختن دسترس توان با تهيه يك فورمه معلوماتى ساده كه در مورد قانون و حقوق مندرج

مردم در آن در همه قريه جات و نقاط همجوار در سطح كشور توزيع.

محتويات 6,2منجر گرديده است، سفارش قانون اين محتويات در كه عاجلى تغييرات

به ايجاد ماده هاى جديدى مى شود كه:

آينده . 1 در را عمومى يا دولتى هاى زمين هاى تخصيص حقوق محلى و مشترك تشخيص و كشف به منوط و مشروط حقوق همه بايد ها تصفيه و تفتيش چنين باشد. محالت جارى گروهى شكل به كه آنهايى شمول به بگيرد نظر در را ناشده ثبت براى عمومى فراخوان يك شوند. مى تصاحب محالت توسط يا و بايد قبول قابل زمانى جدودل يك است. ضرورت مردم اشتراك براى پذيرش ادعاها در نظر گرفته شود. در اين خصوص،نياز است تا شرايط و تحوالت فاحش و مهاجرت هاى درونى كه شكل دهنده

ويژگى هاى سكونت امروزى مى باشد نيز در نظر گرفته شود.

هاى . 2 تخصيص مورد در جمهور رئيس صالحيت محدوده در پيشنهادى محدوديت وضع شود به گونه اى كه تخصيص هاى باالتر

از 100 جريب جهت تاييد به پارلمان فرستاده شود.

اين . 3 گردد. وضع محالت هاى زمين خصوص در كافى احكام كار بايد توسط توضيحات بيشتر در مورد حقوق عمومى و تعريف آن و ارائه فرصتهاى بيشتر در قانون براى افراد انجام شود تا براى تقاضاى تحت معين هاى زمين بر شان مالكيت شدن شناخته رسميت به

شرايط خاص به شمول به فروش نرساندن اين امالك اقدام كنند.

احكام واضح در خصوص محالت بعنوان اشخاص حقوقى وضع . 4داشته اختيار در را ثبت قابل امالك كه بسازد قادر را انها تا گردد

باشند.

غير . 5 ساكنان براى عادالنه و دسترس قابل ارزان، فرصتهاى رسمى در شهرك ها فراهم گردد تا انها بتوانند حد اقل به وضعيت مالكيت موقتى دست پيدا كنند تا انها در اينده متهم به غصب زمين

به مقاصد سود تجارى متهم نشوند.

بر . 6 كه محالتى و خانواده افراد، براى تصاحب حقوق مصؤنيت بصورت اند كرده زندگى زيادى مدت براى استفاده مورد قطعات وضعيت حقوق از مردم از دسته اين و شود گرفته نظر در واضح مند بهره ديگر امتيازات هم يا و مستند رسمى يا موقت، مالكيت

شوند.

يك . 7 داوطلبانه بصورت تواند مى چگونه محل يك اينكه براى و ميانجيگيرى شناسايى، خصوص در را محلى شمول همه پروسه ثبت همه حقوق اراضى كه منافع قريه و محيط همجوارش را متاثر مى سازد، در پيش بگيرد، بايد رهنمود هاى ساده وضع گردد تا با اين عمل، روند ثبت جايداد ها درسطح كشور تسريع يابد. چنين رويكردى لزوما توافقنامه هايى را با محالت همجوار دارنده زمين نيز در بر مى گيرد. اسناد و صورت جلساتى را كه اعضاى محالت امضاء مى كنند بايد طبق يك چوكات قابل قبول عامه كه توسط اداره اراضى تهيه و در سرتاسر كشور توزيع شده باشد، رديف گردد. اين اسناد بايد مورد توظيف ولسوالى هر در منظور اين به كه تيمهايى تاييد و تفتيش كتاب يك گذارى اساس بايد كار اين نتيجه بگيرد. قرار اند شده راجستر زمين و مالكيت در سطح ولسوالى باشد كه حقوق دسترسى به اراضى عمومى را مهيا مى سازد و به كتابهاى راجستر در مركز

نيز كاپى مى شود.

پروسه دولتى تصفيه اراضى بايد اصالح شود. اين بدان مفهوم . 8است كه بازسازى اين پروسه بايد با رويكرد محلى كه در باال ذكر شد آغاز گردد كه در صورت منازعات بر سر زمين هاى مشترك همجوار

شامل ميانجيگرى با محالت همجوار نيز مى شود.

6. سفارشها

22

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان

22

در قانون تجديد نظر شده بايد فضاى مساعدى براى انكشاف . 9به زمان درگذر شوراها اين كه گردد فراهم زمين محلى شوراهاى برخوردار بيشترى اختيارات و مسووليت از شان، كاركرد به توجه با هماهنگى در بايد موضوع اين به مربوط احكام شد. خواهند انكشاف اداره محلى و بخصوص شوراهاى زمين قريه ها و همجوار

شان كه زير پالن است، طرح و تدوين گردد.

حسابدهى . 10 و مقامات كاركرد از نظارت مورد در بايد احكامى انها و اداراتى كه مسووليت هاى مربوط به حقوق زمين را پيش مى

برند، وضع گردد.

و . 11 فقير قشر از كه بگيرد صورت اى گونه به قانون اصالح سكتور و انها بين زمين به نياز ميان توازن و شود حمايت اكثريت

خصوصى با مكانيسم هاى ذيل رعايت گردد:

در • عمومى يا و دولتى هاى زمين هاى تخصيص تمامى يك بر مشروط بايد خصوصى تجارت انكشاف مقاصد به آينده توافقى باشد كه شمار مشخصى از اشتغال زايى و ديگر اقدامات در بيجا معيشت بهبود و فقرزدايى روند به تا باشد شده گنجانده ان

يك در جامعه فقير اقشار ديگر و كنندگان عودت داخلى، شدگان شود كمك خاص منطقه

پرداخت غرامت در برابر اخراج شدگان نه تنها بخاطر از دست • رفتن خانه هايشان بلكه در برابر زمين هاى زراعتى و علفچرهايشان بايد نيز است بوده مردم اين هاى ملكيت جزء سنتى بصورت كه

تبديل به قانون شود.

اخراج هاى نا بهنگام كه زمين ها را به مقاصد استفاده عمومى • مكانيسم توسطه كنند، مى اخذ خصوصى سكتور به تخصيص يا و

گردد.. محدود قانونى و محتاطانه

در پايان، پيشنهاد مى شود كه نويسندگان اين قانون به اهداف و اصول هاى مندرج در پاليسى ملى اداره اراضى و رهنمودهايى كه اين پاليسى به ان سفارش مى كند، متعهد باقى بمانند. قانون اصالح شده بايد تصريح نمايد كه مامورين اداره اراضى و محاكم از اصول و رهنمود هاى ذكر شده دراين پاليسى، حين

اجرائات شان در خصوص حقوق زمين شهروندان پيروى نمايند

23

پيشنهادات شمااين نشريه به همكارى انستيتيوت صلح اياالت متحده امريكاتمويل مالى گرديده است.

اداره واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان مشتاقانه مى خواهد تا از پيشنهادات شما بعنوان استفاده كننده گان منابع تحقيقاتى اين اداره مستفيد شود. نظريات شما چى اگر بطور مداوم از تحقيقات اين اداره استفاده ميكنيد و يا به يكى از دوره هاى آموزشى/وركشاپ هاى علمى اين اداره اشتراك كرده ايد و يا از كتابخانه استفاده نموده ايد و يا جديداً به اين اداره و كار هاى تحقيقاتى آن آشنا شده ايد، براى ما بى نهايت با ارزش مى باشد.اين نظر هاى شما به ما كمك ميكند تا هدف خود را به بهترين شكل آن تعقيب نموده و يافته هاى كارى خود را به شكل بهتر با خواننده گان نشريات ما به ميان بگذاريم. آسانترين راه

publications@areu.org.af .براى ارايه پيشنهادات شما استفاده ازين ايميل آدرس ميباشد

همچنان شما مى توانيد به اين شماره تماس بگيريد 548 608 799 (0) 93+ شما آزادانه ميتوانيد هر آنچه ميخواهيد نظر بدهيد، اما پاسخ و معلومات شما درين زمينه ها نهايت مفيد خواهند بود:

با اين اداره و كار هاى تحقيقاتى آن چيگونه آشنا شديد ؛ از طريق نشريات و يا اشتراك در جلسات اين اداره• از نشريات اين اداره براى چى منظورى استفاده مى كنيد• اين نشريات را چيگونه به دست مى آوريد• آيا از نشريات الكترونى و يا مجلد اين اداره استفاده مى كنيد• شما دوست داريد معلومات اين نشريات براى تان به كدام شكل بهتر ارايه گردند• نظريات شما راجع به يافته هاى تحقيقاتى و يا فرايند تحقيق اين اداره چى است• كدام مطالب / ساحه ديگرى را پيشنهاد مى نمائيد تا اين اداره روى آن تحقيق نمايد• نشريات و يا فعاليت هاى ديگر اين اداره كه مورد عالقه شما است، كدام ها مى باشد• به نظر شما در كدام زمينه ها اين اداره كارا تر و موثر تر بوده مى تواند• عالقه، ساحه و موقعيت كارى يا مطالعه شما كدام است•

24

نشريات اخيرواحد تحقيق و ارزيابى افغانستاناصالح سيستم انتخاباتى افغانستان: مباحثات و گزينه هاى اصالحات اندرو رونالدز و جان كيرى،# • خالء هاى مخرب: فعاليتهاى جوامع محلى و اصالح نهاد هاى تخصيص آب در حوزه دريايى پنج - آمو افغانستان#• حقوق مساوى و فرصتهاى نا برابر: مشاركت زنان در انتخابات پارلمانى و شورا هاى واليتى، اوليورلو، چونا اچاوز# • جنسيت و گزينه هاى اقتصادى: چى ها كهنه و عادى و چى ها تازه است براى زنان در افغانستان؟، چونا اچاوز• آيا مشاركت زنان در برنامه هاى همبستگى ملى باعث تغير در زندگى آنها ميگردد؟، مطالعه موضوعى از واليت كابل، چونا اچاوز• آيا مشاركت زنان در برنامه هاى همبستگى ملى باعث تغير در زندگى آنها ميگردد؟، مطالعه موضوعى از واليت بلخ، چونا اچاوز• سى سال منازعه: محركين بسيج هاى ضد دولتى در افغانستان از سال 1978تا 2011 ، انتونيو جيوستوزى و نعمت اهللا ابراهيمى • از الف تا يا كتاب راهنما براى كمك به افغانستان نسخه دهم 2012 #• در ميان دشوارى و مشكالت: تالش هاى مبارزه با مواد مخدر و اثرات آنها در ننگرهار و هلمند در فصل كشت 2011-2010، ديويد منسفيلد • التيام بخشيدن ميراث هاى جنگ در افغانستان: خواسته هاى جوامع محلى به عدالتخواهى، صلح و ادغام مجدد، ايميلى وينتر بيتم#•

# اين عالمت نشان دهنده آنست كه ترجمه نشريه مذكور به طور مكمل يا خالصه به زبان هاى درى و پشتو قابل دريافت است.

واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان موسسهء مستقل پژوهشى مستقر در شهر كابل است كه هدف آن انجام و عرضهء پژوهش هاى با كيفيت در عرصه هاى مختلف جهت آگهى دهى، و استفاده از آنها در تاثير گذارى روى پاليسى ها و فعاليت هاى گوناگون ميباشد. واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان با تقويت و ارتقا ظرفيت هاى تحليلى و ايجاد فرصت براى تفكر و بحث، ميكوشد تا فرهنگ پژوهش و آموزش را در اين كشور بيشتر ترويج دهد. اين اداره، همچنان، سعى مينمايد تا زمينه هاى بازتاب انديشه ها، مباحث علمى، و مناظره هاى را فراهم سازد كه پنداشته ميشود باعث بهبود و

پيشرفت فكرى و ذهنى در ابعاد مختلف در زندگى افغانها ميگردد.

شما نشريات واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان را به طور نرم افزارى ازويبسايت اين اداره www.areu.org.af داونلود كرده ميتوانيد. نسخه هاى چابى نشريات از دفتر اين اداره به آدرس زير قابل دريافت است.

خانه 649، سرك 3 (سمت راست) ، چهاررهاى حاجى يعقوب، شهر نو كابل

email: publications@areu.org.af :تلفون: +93799608548 آدرس برقى

www.areu.org.af :ويبسايت1391، واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان. بعضى از حقوق محفوظ است. اين نشريه ميتواند چاپ مجدد و تكثير گردد، و يا در دستگاه هاى قابل بازيابى ©انتقال افغانستان ارزيابى و تحقيق واحد و نويسنده مشخصات ذكر با وسايل ديگر و ضبطى برقى، از اعم ى، وسيله هر توسط و شكل هر به يا و ذخيره، گردد. هر گونه استفادهء تجارتى و خريد و فروش آن مجاز نيست. هرگاه اين نشريه چاپ مجدد شده و يا به صورت برقى به دسترس گذاشته ميشود، بايد خط ارتباطى به سايت انترنتى واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان (www.areu.org.af) در آن چاپ و يا روى صفحهء انترنتى گذاشته شود. براى هرگونه areu@areu. استفاده ى كه در فوق مشخص نگرديده است، بايد اجازهء تحريرى قبلى ناشر (واحد تحقيق و ارزيابى افغانستان) از آدرس سايت انترنتى

org.af و يا تماس با شماره 548 608 799 (0)93 + بدست آيد.

مارف ع

عار : :

مهرج

ت