für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer … · 2015. 2. 11. · für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek Journal des

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Zeitschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales de la Faculté de droitJosip Juraj Strossmayer Université à Osijek

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek

Pravni vjesnik Pravnog fakultetaSveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Izdavač/PublisherPravni fakultet u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo/Editorial BoardProf. dr. sc. Igor Bojanić (glavni i odgovorni urednik / Editor in Chief), prof. dr. sc. Ivana Barković Bojanić (izvršna ured-nica /Executive Editor), doc. dr. sc. Predrag Zima (tehnički urednik / Technical Editor), prof. dr. sc. Branko Babac, prof. dr. sc. Zvonimir Lauc, prof. dr. sc. Vladimir Ljubanović, prof. dr. sc. Srećko Jelinić, prof. dr. sc. Nedeljko Bosanac, prof. dr. sc. Vlado Belaj, prof. dr. sc. Vilim Herman, prof. dr. sc. Renata Perić, prof. dr. sc. Nihada Mujić, prof. dr. sc. Mira Lu-lić, doc. dr. sc. Mario Vinković

Međunarodno uredništvo/International Editorial BoardProfessor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Velika BritanijaProf. dr. iur. Rainer Gildeggen, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, NjemačkaProf. dr. iur. Urban Bacher, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, NjemačkaProf. dr. sc. Ljubomir Zovko, Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosna i HercegovinaProf. dr. sc. Kadriye Bakirci, Istanbul Tehnical University, Law Division of Management Faculty, TurskaProf. dr. sc. Izabela Pruchnicka-Grabias, Warsaw School of Economics, PoljskaDoc. dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European Studies, University of Torųn, PoljskaProf. dr. sc. Vid Jakulin, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Slovenija

Lektor za hrvatski jezik/Croatian Language EditorMarija Šerić, prof.Prevoditelj i lektor za njemački jezik/German Language EditorDr. sc. Ljubica KordićPrevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language EditorDubravka Papa, prof.

Adresa uredništva/Address of the Editorial BoardPravni fakultet u OsijekuStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskatel: 031/224-500, fax: 031/224-540web: http://vjesnik.pravos.hr

Časopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena četverobroja 120,00 kn)Narudžbe slati na adresu uredništva, a novac uplatiti na žiro račun broj 2340009-110063962

Naklada 500 primjeraka

Izdano uz financijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske

Tekstovi objavljeni u časopisu referiraju se u: Current Legal Theory, Tilburg, The Netherlands, ProQuest Research Li-brary, Ann Arbor, Michigan, USA, Sociological Abstracts, San Diego, California, USA, EBSCO Publishing, Ipswich, Ma-ssachusetts, USA.

TisakMIT, Osijek.

3

PRAVNI VJESNIK GOD. 27 BR. 2, 2011

SADRŽAJ

Ivana Tucak PRAVNI ODNOSI IN REM I PRAVNI ODNOSI IN PERSONAM .................................................................................7

Rajko Odobaša UZROCI OBJAVE OSOBNIH STEČAJEVA U RAZVIJENIM ZEMLJAMA ZAPADNOG KRUGA .........................25

Anita Blagojević OMBUDSMAN ZA ZAŠTITU PRAVA NACIONALNIH MANJINA – TREND ILI POTREBA? ................................. 51

Ante Novokmet AUSTRIJSKI ZAKON O KAZNENOM POSTUPKU IZ 1853. GODINE S OSVRTOM NANJEGOVU ULOGU U POVIJESTI HRVATSKOG KAZNENOG PROCESNOG PRAVA ............................................ 75

Zvonimir Strnad AMERIČKA HEGEMONIJA U 21. STOLJEĆU ........................................................................................................... 119 Josip Vrbošić i Daniel HamanULOGA JOSIPA JURJA STROSSMAyERA NA USPOSTAVI KONKORDATA S CRNOM GOROM I BOGOSLUŽJA NA NARODNOM JEZIKU UBARSKOJ NADBISKUPIJI........................................................................................................................................... 139

Aleksandra Vasilj i Sanja Bešlić SPAŠAVANJE I ZAŠTITA MORSKOGA OKOLIŠA - POTREBA USPOSTAVEUČINKOVITIJEG PRAVNOG SUSTAVA .................................................................................................................... 159

Boris Bakota i Tanja Grbanović REFORMA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE S POSEBNIMOSVRTOM NA FUNKCIJE ŽUPANIJE ....................................................................................................................... 179

Goran Vojković i Marija Štambuk-Šunjić DVA HRVATSKA ZAKONA O PRAVNOM STATUSU VODA: ZAKON OVODNOM PRAVU IZ 1891. I ZAKON O VODAMA IZ 2009. ...................................................................................201

Mario Vinković i Blanka Benković ULOGA DISCIPLINSKIH SANKCIJA U BORBIPROTIV NEPROFESIONALNOG I NEZAKONITOG PONAŠANJA DRŽAVNIHSLUŽBENIKA – SLUČAJ HRVATSKE I BOSNE I HERCEGOVINE ......................................................................... 215

PrikaziBarbara Herceg PRIKAZ SVEČANE AKADEMIJE U ČAST AKADEMIKA VLADIMIRA BAyERA. ................................................. 235


4

CONTENT

Ivana Tucak IN PERSONAM AND IN REM LEGAL RELATIONS .....................................................................................................7

Rajko Odobaša CAUSES OF PERSONAL BANKRUPTCy FROM THE PERSPECTIVE OF THEDEVELOPED WESTERN COUNTRIES ........................................................................................................................25

Anita Blagojević NATIONAL MINORITIES LEGAL PROTECTION OMBUDSMAN – A TRENDOR NECESSITy? ............................................................................................................................................................. 51

Ante Novokmet THE AUSTRIAN LAW ON CRIMINAL PROCEDURE OF 1853 AND ITS IMPACT ON THE DEVELOPMENT OF CROATIAN CRIMINAL PROCEDURE LAW ............................................................. 75

Zvonimir Strnad AMERICAN HEGEMONy IN THE 21ST CENTURy .................................................................................................. 119 Josip Vrbošić and Daniel HamanTHE ROLE OF JOSIP JURAJ STROSSMAyER IN CONCLUDING A CONCORDATWITH MONTENEGRO AND LITURGy IN VERNACULAR AT THE BAR ARCHDIOCESE .................................. 139

Aleksandra Vasilj and Sanja Bešlić MARINE ENVIRONMENT SALVAGE AND PROTECTION – NEED TO ESTABLISHA MORE EFFICIENT LEGAL SySTEM ...................................................................................................................... 159

Boris Bakota and Tanja Grbanović SOME REFLECTIONS ON REFORM OF LOCAL AND REGIONAL GOVERNMENTIN RESPECT OF COUNTy FUNCTIONS ................................................................................................................... 179

Goran Vojković and Marija Štambuk-Šunjić TWO CROATIAN ACTS ON LEGAL STATUS OF WATERS: THE 1891 WATER REGULATION ACT AND 2009 WATER ACT .............................................................................201

Mario Vinković and Blanka Benković ROLE OF DISCIPLINARy SANCTIONS IN STRUGGLE AGAINSTUNPROFESSIONAL AND ILLEGAL CONDUCT OF PUBLIC OFFICERS – THE CASE OFCROATIA AND BOSNIA AND HERZEGOVINA ....................................................................................................... 215

ReviewsBarbara Herceg REVIEW OF THE OBSERVANCE HELD IN HONOUR OF THE ACADEMICIAN VLADIMIR BAyER ................. 235

5


INHALT

Ivana Tucak RECHTSVERHÄLTNISSE IN REM UND RECHTSVERHÄLTNISSE IN PERSONAM ................................................7

Rajko Odobaša URSACHEN DER ERÖFFNUNG VON PERSÖNLICHEM BANKROTT INENTWICKELTEN LÄNDERN DES WESTLICHEN KREISES .....................................................................................25

Anita Blagojević OMBUDSMANN ZUM SCHUTZ DER RECHTE DER NATIONALENMINDERHEITEN – TREND ODER BEDÜRFNIS? ...................................................................................................... 51

Ante Novokmet ÖSTERREICHISCHE STRAFPROZESSORDNUNG AUS DEM JAHR 1853 UNDDEREN EINFLUSS AUF DIE ENTWICKLUNG KROATISCHEN STRAFPROZESSRECHTS .................................. 75

Zvonimir Strnad AMERIKANISCHE HEGEMONIE IM 21. JAHRHUNDERT ..................................................................................... 119 Josip Vrbošić und Daniel HamanDIE ROLLE VON JOSIP JURAJ STROSSMAyER IN HERSTELLUNG DESKONKORDATS MIT MONTENEGRO UND EINFÜHRUNG DES GOTTESDIENSTESIN DER VOLKSSPRACHE IM ERZBISTUM BAR ....................................................................................................... 139

Aleksandra Vasilj und Sanja Bešlić RETTUNG UND SCHUTZ DER SEEUMWELT – BEDARF ANHERSTELLUNG EINES WIRKSAMEREN RECHTSSySTEMS ................................................................................ 159

Boris Bakota und Tanja Grbanović EINIGE ERÖRTERUNGEN ZUR REFORM DER LOKAL- UNDREGIONALVERWALTUNG MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DIEFUNKTION DER GESPANSCHAFT ........................................................................................................................... 179

Goran Vojković und Marija Štambuk-Šunjić ZWEI GESETZE DER REPUBLIK KROATIEN ÜBER DIE RECHTSLAGEDER GEWÄSSER: DAS WASSERRECHTSGESETZ AUS DEM JAHR 1891 UNDDAS GESETZ ÜBER GEWÄSSER AUS DEM JAHR 2009 .........................................................................................201

Mario Vinković und Blanka Benković DIE ROLLE DER DISZIPLINÄRSANKTIONEN IM KAMPF GEGEN FEHLVERHALTENDER STAATSBEAMTEN – DER FALL KROATIEN UND BOSNIEN UND HERZEGOWINA ................................ 215

DarstellungenBarbara Herceg DARSTELLUNG DER FESTLICHEN VERANSTALTUNG ZU EHREN AKADEMIKS VLADIMIR BAyER . .......... 235

7

Dr. sc. Ivana TucakViša asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku Izvorni znanstveni rad

UDK 340.1

PRAVNI ODNOSI In Rem I PRAVNIODNOSI In PeRSOnam Sažetak: Predmet ovog članka Hohfeldovo je tretiranje složenog problema razlikovanja

prava in rem i prava in personam u angloameričkom pravu koje odgovara razlici između apsolutnih i relativnih prava u kontinentalnoeuropskom pravnom kru-gu. Hohfeld je pokušao bitno poboljšati terminologiju subjektivnih prava. Sma-trao je da bi precizna terminologija i njezina rigorozna primjena, mogle riješiti temeljne probleme pravne znanosti i pravne prakse. Držao je da se izrazi „pra-vo in rem“ i „pravo in personam“ često pogrešno shvaćaju i da značenja koja im se pripisuju zamagljuju pravnu misao. Uvriježena je pogreška da je ovdje riječ o pravima nad stvarima i pravima protiv osoba. Stoga je za izraze in rem i in perso-nam kao zamjenu predložio izraze „multilateralni“ i „paucilateralni“.

Prema Hohfeldovoj teoriji, nema razlike između multilateralnih (in rem) i pauci-lateralnih prava (in personam), budući da je svako pravo in rem također pravo in personam. Prava in rem mogu se analizirati kao velik niz prava dviju točno odre-đenih osoba. Prava in rem zapravo su paketi prava in personam. Pravo usmjere-no prema cijelom svijetu zapravo je niz neograničeno brojnih prava, od kojih je svako usmjereno prema određenoj osobi. Postoji onoliko in rem prava koliko po-stoji osoba koje duguju odgovarajuću dužnost. Hohfeldova analiza na taj nas na-čin sprječava da kažemo: „Osoba A ima opće pravo u odnosu na X.“

Hohfeldovo određenje multilateralnih i paucilateralnih odnosa bilo je izvrgnuto mnogim napadima. Temeljni je cilj rada preispitati Hohfeldovu podjelu pravnih odnosa na multilateralne i paucilateralne, kao i stajališta drugih autora o njego-voj klasifikaciji.

Ključne riječi: pravo, dužnost, prava in rem, prava in personam, apsolutna prava, relativna prava, multilateralna prava, paucilateralna prava

1. Uvod

Američki pravni teoretičar Wesley NewComb Hohfeld početkom 20. stoljeća zaključio je da je pravni jezik neodređen i višeznačan. Tako naša upotreba riječi „pravo“ u različitim kontek-

Ivana Tucak: Pravni odnosi in rem i pravni odnosi in personam

8

stima dovodi do zabuna i netočnog pravnog rasuđivanja.1 U svom sustavu temeljnih pravnih pojmova Hohfeld je predložio četiri vrste prava i četiri vrste dužnosti. Prava-zahtjevi, slobode, vlasti i imuniteti čine klasifikaciju pravnih „prava“ u općem smislu. Četiri korelativna pojma – dužnost, nepravo, podložnost i nevlast – predstavljaju „pravne terete“ koji odgovaraju „pravnim koristima“.2

Pravne suprotnostipravo sloboda vlast imunitet

nepravo dužnost nevlast podložnost

Pravne korelativnostipravo sloboda vlast imunitet

dužnost nepravo podložnost nevlast

Predmet ovog članka Hohfeldovo je tretiranje složenog problema razlikovanja između prava in rem i prava in personam u angloameričkom pravu koje odgovara distinkciji između apsolutnih i relativnih prava u kontinentalnoeuropskom pravu. Rad je podijeljen u dva dijela. Prvi dio rada prikazat će, analizirati i pojasniti Hohfeldovu klasifikaciju pravnih odnosa. U svom članku iz 1917. godine, Hohfeld započinje raspravu o važnim klasifikacijama primje-njivima na svaki od osam pojedinačnih pravnih pojmova iz njegove sheme pravnih odnosa.3 Riječ je o sljedećim klasifikacijama pravnih odnosa: in personam (paucilateralni) i in rem (multilate-ralni); opći i pojedinačni; konsenzualni i konstruktivni, primarni i sekundarni, supstantivni i proceduralni; perfektni i imperfektni, konkurentni (tj. odnosi koje reguliraju i zakon i pravo pra-vičnosti) i ekskluzivni (tj. odnosi koje isključivo regulira pravo pravičnosti). Prerana smrt one-mogućila je Hohfelda u dovršenju programa klasifikacije pravnih odnosa. Stoga ćemo se u ovom radu usredotočiti na onaj dio njegova rada koji je bar djelomice dovršen – na klasifikaciju pravnih odnosa: na pravne odnose in rem i pravne odnose in personam.4

Na samom početku, Hohfeld je za izraze in rem i in personam kao zamjenu predložio izraze „multilateralni“ i „paucilateralni“.5 Hohfeld opširnije raspravlja samo o prvoj podvrsti ove klasifi-kacije, tj. o multilateralnim pravima-zahtjevima i paucilateralnim pravima-zahtjevima.6 Hohfeld je upotrebljavao izraze pravo (right) i zahtjev (claim) za označavanje prava u striktnom smislu, tj. onih pravnih položaja kojima se uvijek nasuprot nalaze pravne dužnosti.7 Za označavanje ovog pravnog položaja odlučili smo se upotrebljavati izraz pravo-zahtjev.8 Pri prevođenju Hohfeldovih

1 Cook, 1964: 6; Nyquist, 2002: 239.

2 Cook, 1964:10. Opis i objašnjenje Hohfeldovih temeljnih pravnih pojmova vidi u Tucak, 2009: 31-41.

3 Njegova najpoznatija dva članka objavljena su u The yale Law Journalu: „Some Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning“ (1913) i „Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning“ (1917). Poslije njegove smrti ovi su članci objavljeni kao knjiga. Svi navodi u tekstu odnose se na izdanje W. N. Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning (2008).

4 Samo su dva dijela navedenog programa bila dovršena – klasifikacija pravnih odnosa na multilateralne i paucilateralne u članku „Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning“ (1917) i klasifikacija na konkurentne i ekskluzivne pravne odnose u članku „The Relation Between Equity and Law“ (1913). Vidi Cook, 1964:13; Usp. Matulović: 1989:66.

5 Hohfeld, 2008:50.

6 Hohfeld, 2008:53.

7 Hohfeld, 2008:13; Usp. Kramer, 2002:286.

8 U tome smo slijedili autore koji također upotrebljavaju izraz pravo-zahtjev (claim-right) poput Simmondsa i Gormana. Vidi Simmonds, 2008:XIII; Gorman, 2003:89.


9

klasifikacija pravnih odnosa (multilateralni i paucilateralni pravni odnosi), slijedili smo posto-jeći prijevod Miomira Matulovića. Matulović se poslužio rješenjem talijanskog prevoditelja te je umjesto izraza „multital“ upotrijebio izraz „multilateralan“, inače blizak pravnicima, dok je izraz „paucital“ preveo s pomoću neologizma „paucilateralan“.9 Hohfeld je za označavanje posebne vrste paucilateralnih prava upotrijebio još i izraz „unilateralna prava“.10 Hohfeldov neologizam „unital“ preveli smo kao „unilateralan“, po uzoru na Matulovićev prijevod riječi „multital“ – „multilateralan“. Nakon izlaganja Hohfeldove klasifikacije pravnih odnosa, u drugom dijelu rada glavni pred-met istraživanja stajališta su drugih autora o Hohfeldovoj klasifikaciji. Hohfeldovo određenje multilateralnih i paucilateralnih pravnih odnosa bilo je izvrgnuto mnogim napadima. O njima su raspravljali ugledni teoretičari poput Josepha Raza, Matthewa Kramera i Carla Wellmana. Predmet drugog dijela rada prikaz je i kritičko preispitivanje stajališta spomenutih autora. To je nužno da bi se dobio relevantan odgovor na pitanje o točnosti, potpunosti i korisnosti Hohfeldo-vih postavki. Važno je napomenuti da Hohfeldova analitička shema temeljnih pravnih pojmova ne predstavlja empirijsko uopćavanje, nego je riječ o stipulativnim definicijama pravnih poj-mova. Stoga ona nije empirijski ni istinita ni netočna, budući da je istinita po definiciji.11 Važnost ovog problema usko je vezana uz pojam subjektivnog prava, koji je jedan od temeljnih pojmova pravne teorije i pravne znanosti. Točna i utemeljena klasifikacija prava i nove spoznaje o naravi prava svakako bi trebale imati važan utjecaj na razvoj svih pravnih disciplina.

2. Paucilateralni i multilateralni odnosi

U angloameričkom je pravu razlika između prava in rem i prava in personam vrlo slična razlici u europskom kontinentalnom pravnom krugu između apsolutnih i relativnih prava.12 Apsolutna prava djeluju prema neograničenom krugu osoba te mogu se ostvariti nasuprot svih i svakoga (lat. erga omnes), točnije, protiv svih pravnih subjekata pravnog sustava kojemu prava pripada-

9 Vidi Matulović, 1989:66. Zanimljiv je prijevod na srpski jezik spomenutih Hohfeldovih klasifikacija kao „mnogostrukih“ i „oskud-nih“ pravnih odnosa. Vidi Pound, 2000, Knjiga II:447.

10 Hohfeld, 2008:93, bilješka 17.

11 Kramer, 2002:35.

12 Honore, 1959-1960:453; Usp. Pound, 2000, Knjiga II:441. Pound istražuje povijest upotrebe ovih izraza. Rimski pravnici su klasificirali tužbe (lat. actiones) na tužbe in rem i tužbe in

personam. Tužba in rem predstavljala je postupak za dobivanje fizičke stvari, dok je tužba in personam u početku bila zahtjev u odnosu na neku osobu koja je sudski i formalno bila osuđena na plaćanje (Gai. inst. 4, 2-3). Ove su se dvije tužbe postupno razvile u sredstva podrške ostvarenju prava u odnosu na sve kao i u odnosu na određene osobe. Rimljani nisu gledali na pravna sredstva u relacijama subjektivnih prava. Tek je analitičko proučavanje rimskih tekstova u moderno vrijeme dovelo do te ideje (Pound, 2000, Knjiga II:424.).

Prema Poundu, izrazi prava in rem i prava in personam nisu u neskladu s primjenom u rimskom pravu. Ove su tipove koristili još klasični pravnici pored klasificiranje tužbi i za razlikovanje pojedinačnih tipova situacija, sporazuma, sredstava obrane i edikata. Koristili su izraz in rem kad su ovi instituti djelovali prema svim osobama, a kad su se odnosili na točno određene osobe koristili su izraz in personam. Kanonisti su upotrebljavali izraze ius in rem i ius in personam, a od 17. stoljeća nadalje iste koriste i civilisti.

Pound dijeli i mišljenje da predstavnici kontinentalno-europskog pravnog kruga upotrebljavaju izraze stvarno pravo i osobno pravo kada govore o subjektivnim pravima, odnosno dingliche Rechte i persönliche Rechte. U tom konteksu oni govore o pravima na stvari i obvezama, ili o apsolutnim i relativnim pravima. „Kontrast između stvarnih prava (njem dingliches Recht) i obveza proizlazi iz ideje rimskog prava o narušavanju prava fizičkog integriteta i sličnih kršenje prava na temelju kojih nastaje dužničko-vjerovnič-ki odnos, što je ta prava povezivalo s plaćanjem kazne u vidu reparacije (naknade štete)“ (Pound, 2000, Knjiga II: 441-442.).


10

ju.13 Njih može povrijediti „anonimni svatko“.14 Broj osoba s obvezom nije ni na koji način ograni-čen. Riječ je uvijek o negativnoj obvezi druge strane, odnosno o obvezi svih pravnih subjekata na neometanje titulara u obavljanju ovlasti koje čine sadržaj subjektivnog prava. Apsolutna građan-skopravna prava su stvarna prava, posebno pravo vlasništva, a tu su zatim i osobna prava poput ugleda, časti, i autorska prava.15 Relativna prava ovlašćuju titulara da od jednog ili više točno određenih subjekata zahtijeva određeno ponašanje. Takva prava djeluju samo između određenih subjekata (lat. inter partes) i uključuju, npr., obvezna prava. Klasičan primjer je pravo vjerovnika na isplatu određene sume novca od strane dužnika. Tu je uvijek riječ o točno određenim oso-bama. Obveza druge strane u pravnom odnosu s titularom relativnog prava u pravilu je pozitivna – ona treba nešto učiniti.16 Za razliku od pozitivnog relativnog prava koje je redovito moguće, pozitivno apsolutno pravo koje bi označavalo obvezu svakog da izvrši određenu činidbu titularu toga subjektivnog prava na „granici je akademske iluzije“.17

Engleski pravni teoretičar Herbert Hart u članku „Postoje li neka prirodna prava“ naziva prava in personam posebnim pravima, a prava in rem općim pravima.

Kad prava proizlaze iz posebnih transakcija između pojedinaca ili iz nekog posebnog međusobnog odnosa, oboje, osobe koje imaju pravo i one koje imaju korespondirajuću obvezu, ograničene su na stranke te posebne transakcije ili odnosa. nazivam takva prava posebnim pravima da bih ih raz-graničio od onih moralnih prava koja se drže pravima protiv (tj. kojima se nameću obveze) svakoga, kao što su ona koja se izjavljuju kad je izvršeno neko neopravdano upletanje ili se njime prijeti (...).18

Hohfeld je smatrao da se zbog „nesretne terminologije“ izraz „pravo in rem“ često pogrešno shvaća i da značenja koja mu se pripisuju zamagljuju pravnu misao.19 Namjera mu je bila dokazati da se njegovi temeljni pravni pojmovi mogu upotrijebiti za rasvjetljivanje tradicionalne razlike između prava in rem i prava in personam.20 Uvriježena je pogreška da je ovdje riječ o pravima nad stvarima i pravima protiv osoba.21

Hohfeld definira pojmove „multilateralna prava“ i „paucilateralna prava“ na sljedeći način: neko multilateralno pravo, ili zahtjev (pravo in rem), jest uvijek jedno iz neke šire klase u osno-vi sličnih, a ipak odvojenih prava, zbiljskih i potencijalnih. To je pravo u rukama neke pojedinač-

13 „protiv cijelog svijeta“ (against all the world) Hohfeld, 2008:92, bilješka 21.

14 Rastovčan, 1930:57.

15 Krneta, 2007:63-64.

16 „Apsolutno pravo“ natuknica u „Pravni leksikon“ (2007); Usp. Pound, 2000, Knjiga II:441; Vrban, 2003:308.

17 Ivančević, 1983:173.

18 Hart, 1992:72; Usp. Rainbolt, 2006:22. Thomson smatra kako bi Hohfeld imao mnogo bolji pristup pravima in rem i pravima in per-sonam da mu je bio dostupan pojam „skupa prava“ (cluster right) koji bi obuhvaćao različite Hohfeldove temeljne pravne pojmove. Thomson, 1990:55, bilješka 11.

19 Hohfeld, 2008:54. Hohfeld naglašava da se izrazi in rem i in personam upotrebljavaju i u drugim područjima, primjerice, prema tom se kriteriju klasificiraju sudski postupci, presude, ovrhe. Načelo „jezične kontaminacije“ objašnjava zašto su mnogi pravni mislio-ci dovodeni u zabunu. Hohfeld, 2008:51-52; Usp. Pound, 2000, Knjiga II:442.

20 Simmonds, 2008:XVI. Edmundson ovu razliku izražava na više formalan način: „Osoba X može imati pravo-zahtjev protiv y-ovog upletanja sa X-ovim φ, ali imati nepravo upletanja s ψ, gdje je ψ nešto različito od φ.“ Ako osoba X ima pravo-zahtjev protiv upletanja osobe y, to ne znači da prva osoba ima pravo-zahtjev protiv upletanja nekog drugoga. Neka su Hohfeldova prava-zahtjevi usmjerena protiv „cijelog svijeta“, tj. imaju apsolutno djelovanje. Međutim, mnoga prava-zahtjevi su in personam, što jest djeluju samo protiv određenih ljudi. Edmund-son, 2004:92.

21 Simmonds, 2008:XVI.


11

ne osobe (ili pojedinačne grupe osoba), a koje je od koristi protiv pojedinačnih osoba koje čine neku vrlo široku i neodređenu klasu ljudi.22

neko paucilateralno pravo ili zahtjev (pravo in personam) jest ili neko jedinstveno pravo koje je u rukama neke osobe (ili grupe osoba) i koje je od koristi protiv neke osobe (ili grupe osoba); ili je ono inače jedno od nekoliko u osnovi sličnih, a ipak odvojenih prava koja se odvojeno koriste protiv ne-koliko određenih osoba.23

Hohfeld je izraz „paucilateralna“ predložio kao generički izraz (generic term) za obuhva-ćanje svih prava in personam. Međutim, za označavanje posebne vrste prava in personam, koja su jedinstvena i nisu popraćena drugim sličnim pravima, upotrijebio je izraz „unilateralna“.24 Hohfeld je okarakterizirao vlasništvo kao multilateralno zato što uključuje vlasnikovo među-djelovanje s neograničenim nizom pojedinaca (potencijalnih ometača posjeda).25 Pravni odnosi su identificirani kao in personam kada uključuju posebne stranke, kao što su to ugovorne veze. Primjerice, osoba A ima zadužnicu (civil law-promisory note) osobe B na 100 dolara. Pravo osobe A prema osobi B je unilateralno. No, ako osoba A ima zadužnicu osoba B, C i D na 100 dolara, riječ je o paucilateralnom pravu. 26 Hohfeld je, dakle, zastupao trostruku podjelu pravnih prava: ona mogu predstavljati odnos prema mnogima, odnos prema manjem broju osoba i odnos prema samo jednoj osobi.27 Je li riječ o pravima in rem ili in personam ovisi o broju uključenih osoba. Međutim, razlika nije samo u brojevima, već prije u određenosti. Kada pravo nameće dužnost određenom pojedincu ili klasi pojedinaca čiji se identitet može utvrditi, riječ je o pravu in perso-nam, a ako govorimo o nametanju neodređenoj ili otvorenoj grupi, riječ je o pravu in rem. 28 Hohfeldu je bitno sljedeće:

22 Hohfeld, 2008:53. Usporedi prijevod teksta sa Matulović, 1989:67. a multital right, or claim (right in rem), is always one of a large class of fundamentally similar yet separate rights, actual and potential, residing in a single person (or single group of persons) but availing respectively against persons constituting a very large and indefinite class of people.

23 Hohfeld, 2008:53. Usporedi prijevod teksta sa Matulović, 1989:67.a paucital right, or claim (right in personam) is either a unique right residing in a person (or group of persons) and availing against a single person (or single group of persons); or else it is one of a few fundamentally similar, yet separate, rights availing respectively against a few definite persons.

24 Hohfeld, 2008:93, bilješka 17.

25 Balganesh, 2008:603.

26 Corbin, 1919-1920:171; Vidi Hohfeld, 1917:710.

27 Pound, 2000, Knjiga II:420.To razlikovanje možemo povezati s uobičajenim razlikovanjem općih, posebnih i pojedinačnih pravnih normi. Temelj tog razlikovanja je opseg njihova obuhvaćanja adresata. Opće pravne norme su one koje su upućene svim građanima koji se nalaze na teoritoriju neke države. Primjerice, Zakon o obveznim odnosima. Posebne pravne norme su one koje su upućene samo određenoj grupi građana. Pri-mjerice, Zakon o službenicima. Pojedinačne pravne norme su one koje rješavaju neki pojedinačni i neponovljiv slučaj te su upućene pojedincu ili većem broju pojedinaca. Primjerice, sudska presuda (Vidi opširnije Perić, 1994:7.).Razlikovanje možemo povezati i s logičkim razlikovanjem pojedinačnih i klasnih te nekvantificiranih i kvantificiranih kao i univer-zalnih i partikularnih pojmova. U logici pojedinačnim pojmovima nazivamo one pojmove u čiji doseg ulazi samo jedan pojedinačni predmet. Skup „pojedinačnih predmeta ili bića koja imaju neka zajednička svojstva čine razred ili klasu“. To je razlog zašto pojmove čiji doseg primjene obuhvaća skup u nečemu sličnih pojedinačnih predmeta nazivamo klasnim. Kriterij spomenute podjele je razlika između pojedinca i klase.Prema razlici između čitave klase i dijela klase pojmove dijelimo na nekvantificirane i kvantificirane. Nekvantificiran pojam je takav pojam koji se „izričito ne proteže na čitavu klasu niti se izričito ograničava na njen dio“. Kvantificiran pojam je takav koji se izričito odnosi na „sve ili samo neke članove klase o kojoj mislimo“. Ako se misli na sve članove klase pojam je univerzalan, a ako se misli na neke članove klase pojam je partikularan (Opširnije o vrstama pojmova vidi Petrović, 1972:27-33.).

28 Prema Hohfeldu, je li riječ o pravima in rem ili o pravima in personam ovisi o broju uključenih osoba. Međutim, za mnoge nastav-ljače njegovog rada nema sumnje da razlika nije samo u brojevima, nego i u određenosti. Vidi Balganesh, 2008:611, bilješka 65; Radin, 1938:1155-1156.


12

1. Neko pravo in rem nije pravo „protiv neke stvari“.29 Svrha je prava reguliranje ponašanja ljud-skih bića, tako da su svi pravni odnosi usmjereni protiv osoba.30 Čovjek može biti samo u fizičkom odnosu s određenom stvari, a taj odnos može postajati potpuno neovisno o pravu. Prava mogu imati samo pravne posljedice za druge osobe.31

2. Ne samo da neko pravo in rem nije pravo protiv neke stvari, ono se čak ne mora uvijek niti odnositi na neku stvar, odnosno opipljiv predmet.32 Pojam pravo in rem ima opće značenje i obuhvaća sljedeće:

2.1. Multilateralna prava-zahtjeve koji se odnose na određeni opipljiv predmet (npr., pravo-zahtjev vlasnika pokretnine da je bilo koja osoba ne ošteti);

2.2. Multilateralna prava-zahtjeve koji se ne odnose ni na određeni opipljivi predmet ni na opi-pljivu osobu (npr., pravo-zahtjev vlasnika patenta);

2.3. Multilateralna prava-zahtjeve koji se odnose na samu osobu nositelja prava (npr., pravo-zahtjev da ga neka obična fizička osoba ne udari ili ne ograniči njegovu fizičku slobodu);

2.4. Multilateralna prava-zahtjeve koji su u rukama određene osobe, a odnose se na drugu osobu. Hohfeld ovdje nabraja neke anakronizme, poput prava-zahtjeva oca da njegova kći ne bude navedena na spolni odnos, ili pravo-zahtjev supruga da se njegovoj supruzi ne nanese šteta pa da on ostane bez njezinog društva i pomoći;

2.5. Multilateralno pravo-zahtjev koji se ne odnosi neposredno ni na neku opipljivu osobu ni na predmet (npr., pravo-zahtjev osobe na neobjavljivanje klevete o istoj u novinama).33 Hohfeld zaključuje kako je iz rečenog vidljivo da se neka multilateralna prava-zahtjevi odnose neposredno na fizičke predmete, neki neposredno na osobe, dok se neki neposredno ne odnose niti na opipljivu osobu niti na opipljiv predmet.34

3. Neko pojedinačno multilateralno pravo-zahtjev korelativno je s dužnosti samo jedne osobe, a ne s mnogim dužnostima svih pripadnika neke „vrlo velike i neodređene klase osoba“.35 Neko prividno pojedinačno pravo in rem kojemu je korelativna dužnost svih ostalih osoba, u stvari uključuje toliko odvojenih i različitih odnosa „pravo-zahtjev - dužnost“ koliko ima osoba koje su podvrgnute dužnosti.36 Neko multilateralno pravo je samo jedno od velikog broja sličnih prava samo jedne osobe; i svako od tih prava ima za svoj korelativ samo jednu od velikog broja sličnih dužnosti mnogo različitih osoba.37 Isto tako „neka dužnost in rem ili multilateralna dužnost jedna je od velikog broja u osnovi sličnih dužnosti jedne osobe, i svaka od tih dužnosti ima za svoj korelativ jednu od velikog broja općih, ili zajedničkih, prava, ili zahtjeva, - to jest, u osnovi sličnih prava, ili zahtjeva, koji se nalaze u mnogim razli-čitim osobama.“38

29 Hohfeld, 2008:55; Usp. Matulović, 1989:68.

30 Hohfeld, 2008:55.


32 Hohfeld, 2008:64. Simmonds smatra da su zemlje kontinentalnog prava često ograničavale pojam vlasništva na prava nad fizič-kim stvarima, dok sustavi anglosaksonskog prava nikada nisu dijelili ovako ograničeno stajalište. Simmonds, 2008:XVI.

33 Hohfeld je na spomenutom mjestu očigledno mislio na osobna prava, kao primjer je još naveo i pravo na privatnost. Budući da nije ništa dalje elaborirao, nije u potpunosti jasno po čemu se to pravo ne odnosi na osobu koja to pravo ima. Je li to zbog toga što osobno pravo na čast i ugled nije opipljivo? Možemo samo zaključiti da je navedeno određenje nejasno.

34 Hohfeld, 2008:65.


36 Hohfeld, 2008:73.

37 Hohfeld, 2008:74, 53.

38 Hohfeld, 2008:74.


13

4. Neko multilateralno pravo-zahtjev ne treba pobrkati s nekom koegzistirajućom slobodom ili nekim drugim pravnim pravom koji nositelj multilateralnog prava-zahtjeva može imati s obzirom na isti predmet.39 Primjerice, u odnosu na neko zemljište kao opipljiv predmet vlasništvo se sastoji od složenog skupa prava-zahtjeva, sloboda, vlasti i imuniteta.40 Razli-čite se klase pravnih odnosa ne smiju pomiješati jedne s drugima. Svaka od njih je potpuno neovisna od drugih i može postojati samostalno.41 Prava-zahtjevi, slobode, vlasti i imuniteti mogu se pojaviti u oba dvije inačice - multilateralnoj i paucilateralnoj.42

5. Multilateralno primarno pravo-zahtjev treba pažljivo razlikovati od nekog paucilateralnog sekundarnog prava-zahtjeva koji proizlazi iz kršenja ovog prvog.43

6. Multilateralno-primarno pravo-zahtjev ne treba brkati s karakterom tužbi (i sekundarnim pravom koje nastaje njegovim kršenjem) kojima se ono može vindicirati.44

Primarno pravo je pravo koje proizlazi iz neke operativne činjenice koja sama nije kršenje nekog prethodnog prava. Prema Hohfeldu, operativne činjenice, po mjerodavnim općim pravnim pravilima, dovode do promjena u pravnom odnosu, odnosno do nastanka novih pravnih odnosa ili ukidanja starih.45 Primarna prava mogu biti bilo multilateralna (in rem) bilo paucilateralna (in personam), odnosno unilateralna. Sekundarno pravo je pravo koje proizlazi iz neke operativne činjenice koja je kršenje nekog prethodnog prava.46 Primjerice, dužnik je dužan nadoknaditi štetu vjerovniku nastalu zato što je dužnik povrijedio obvezu neispunjenjem ili zakašnjelim ispu-njenjem. Sekundarna ili „korektivna prava“ (remedial rights) su uvijek in personam, paucilateralna ili unilateralna.47 Kada započne parnica, sekundarne pravne odnose zamijenjuju odnosi trećeg stupnja (tercijarni ili procesni).48

Nakon ovog pregleda Hohfeldovih razmatranja nameće se pitanje u čemu se zaista sastoji razlika između multilateralnih (in rem) i paucilateralnih prava (in personam). Corbin tvrdi da razlike nema, budući da je svako pravo in rem također pravo in personam.49 Prava in rem se mogu analizirati kao velik niz prava točno određene dvije osobe.50 Prava in rem su zapravo paketi prava in personam.51 Pravo usmjereno prema cijelom svijetu je zapravo niz neograničeno brojnih prava,

39 Hohfeld, 2008:75.

40 Hohfeld, 2008:75.



43 Hohfeld, 2008:80. Prava in rem, ako su povrijeđena, postaju prava in personam usmjerena protiv određenog počinitelja. Svako se pravo na pravnu zaštitu (remedial right) mora usmjeriti protiv onih osoba koje su ga povrijedile. Kontrast između ova dva izraza je upotreba na različitim pravnim stupnjevima – na primarnoj i sekundarnoj ili korektivnoj razini [remedial] (Maher, 1965:71.). Hohfeld ističe da bi cjelokupni odnos „pravo - dužnost“ bila klasa odnosa in personam, u rimskom pravu određena pojmom obligatio, preciznije kao obligatio ex delicto (Hohfeld, 2008:81.).

44 Prema Hohfeldu, intristična priroda materijalnih primarnih prava – bilo da je riječ o pravima in rem ili o pravima in personam, nije ovisna o karakteru tužbi kojima se one mogu vindicirati. Činjenica je kako primarno pravo može biti in rem, iako su tužbe (vindi-cation proceedings) in personam. Hohfeld, 2008:87.

45 Hohfled, 2008:9.

46 Corbin, 1919-1920:171.

47 Corbin, 1919-1920:171.

48 Vidi Harris, 2004:89; Hohfeld, 1913:569, bilješka 34. Postoje tri razine pravnih odnosa: primarna ili prethodna (primary or antece-dent relations), sekundarna ili korektivna (secundary or remedial relations) i tercijarna ili procesna (tertiary or adjective relations).

49 Corbin, 1964:XII.

50 Rainbolt, 2006:22.

51 Rainbolt, 2006:22.


14

od kojih je svako usmjereno na određenu osobu.52 Postoji onoliko prava in rem koliko postoji i osoba koje duguju odgovarajuću dužnost. Hohfeld kaže:

Treba se nadati da će se, umjesto da se i dalje upotrebljava za upućivanje na cjelokupni multiplicitet odvojenih i neovisnih prava ili zahtjeva koje neka osoba može imati protiv mnogih drugih osoba, po-jam pravo in rem postupno početi upotrebljavati za predstavljanje jednog, i samo jednog, od ovog mnoštva različitih prava.53

Primjerice, često se kaže da vlasnik imovine posjeduje pravo in rem. Kao što smo vidjeli u Hohfeldovom sustavu, vlasništvo ne obuhvaća jedno konkretno pravo, već uključuje određeni broj odvojenih i posebnih prava-zahtjeva, vlasti, sloboda i imuniteta, a svaki od njih ima za kore-lativ posebnu dužnost.54 Ovi su pravni odnosi najvećim djelom multilateralni (in rem). Sukladno tome, umjesto posjedovanja jednog prava-zahtjeva in rem, vlasnik ima neograničen broj takvih prava, isto toliko koliko postoji osoba s korelativnom dužnosti prema njemu. Svako jedinstveno pravo treba stoga zvati pravo in rem ili multilateralno pravo.55 Vlasništvo tako obuhvaća cijelu grupu multilateralnih prava-zahtjeva, multilateralnih sloboda, multilateralnih vlasti i multilate-ralnih imuniteta.56 Tako, prema Hohfeldovom primjeru, vlasnik zemljišta Blackacre nema jedin-stveno pravo nad zemljištem, već niz multilateralnih prava-zahtjeva na neometanje svog zemlji-šta od strane drugih osoba, niz multilateralnih sloboda za stupanje na i obrađivanje zemlje, niz multilateralnih vlasti da prenese vlasništvo nad zemljom i niz multilateralnih imuniteta da nje-govo pravo vlasništava ne bude promijenjeno aktima drugih.57 Vlasništvo znači da vlasnik može isključiti sve ostale osobe od ulaska ili upotrebe zem-lje.58 Međutim, ne mora biti tako. Vlasnik može osnovati služnost na svojoj nekretnini kojom ovlašteniku dopušta određeno korištenje svojom stvari. Tako pravo puta znači da vlasnik zemljišta neće imati pravo-zahtjev da ostale osobe neće hodati njegovim zemljištem.59 Primjer nam ukazuje zašto je korisno hohfeldovsko utemeljenje analize na odnosu između dviju osoba s obzirom na određenu radnju.60

Na važnost ove distinkcije Corbin ukazuje sljedećim primjerima. Klasično in rem pravo je pravo da se ne bude napadnut, to je pravo u Hohfeldovskom sustavu samo jedan član velike klase sličnih prava usmjerenih protiv neograničenog broja ljudi.61 Tako osoba A ima pravo-zahtjev da ga osoba B ne udari. Osoba A također ima slična prava-zahtjeve protiv osoba C, D i E. Međutim, ako je osoba A neposlušni maloljetni sin osobe N, ona nema takvo pravo-zahtjev protiv osobe N.62 Osoba N ima slobodu da kazni svog sina zbog neposlušnosti. Moramo primijetiti da danas ovaj primjer ne djeluje uvjerljivo stoga što je tjelesno zlostavljanje djece u velikom broju zemalja,

52 Kramer, 2002:9, bilješka 2.

53 Hohfeld, 2008:74.

54 Pitanje da li kod trusta, gdje je riječ o vlasništvu po pravu pravičnosti (equitable ownership), beneficijar ili cestui que trust ima pravo in rem ili pravo in personam? Pound naglašava istovremeno postojanje in rem prava, kao kad je riječ o zakonskom vlasništvu, i prava in personam usmjerenom prema skrbniku trusta da svoju dužnost obavlja dobronamjerno (Vidi Pound, 2000, Knjiga II:442.). Ta Poundova primjedba je prvenstveno korisna za angloamerički pravni sustav, koji poznaje taj institut.

55 Cook, 1964:14.

56 Cook, 1964:14.

57 Hohfeld, 2008:75; Usp. Simmonds, 2008:XVI.

58 Stahl, 1988:296.

59 O služnosti puta prema ZV vidi opširnije Klarić i Vedriš, 2006:321.

60 Stahl, 1988:296.

61 Simmonds, 2008:XVII.

62 Corbin, 1919-1920:170.


15

među kojima je i Republika Hrvatska, zabranjeno.63 Bolji primjer je patentno pravo. Patentno pravo je također in rem pravo. Osoba A je nositelj patenta i ima pravo-zahtjev usmjeren prema osobi B da potonja neće izrađivati, prodavati niti upotrebljavati proizvod izrađen prema patentu osobe A. Takva osoba ima slična prava i prema osobama C, D, E itd. Međutim, osoba A može dati odobrenje osobi N za izradu, prodaju i upo-trebu proizvoda izrađenih prema patentu osobe A.64 Cook izdvaja činjenicu da je uobičajena ana-liza tretirala vrlo složen skup pravnih odnosa kao jedinstvenu stvar. Rezultat nije ništa revoluci-onarniji od rezultata što bi ga dobio kemičar kada bi tretirao izuzetno složeni kemijski spoj kao da je element.65

3. Prigovori usmjereni na multilateralne i paucilateraln pravne odnose

U ovom ćemo djelu rada preispitati Hohfeldovu podjelu pravnih odnosa na multilateralne i paucilateralne. Na samom početku, prije nego što se upustimo u ocjenu točnosti i korisnosti Hohfeldovih definicija, važno je istaknuti neke zaključke koji proizlaze iz dosadašnjih razmatra-nja. Svako hohfeldovsko pravo-zahtjev, sloboda, vlast ili imunitet uključuje odnos između samo dviju strana, ni manje, ni više.66 Iz toga slijedi da pravo koje se ima protiv cijelog svijeta jest u stvarnosti skup različitih, neograničenih prava, a svako pravo iz toga skupa ima se protiv odre-đene osobe.67 Kao primjere multilateralnih odnosa možemo navesti vlasništvo, pravo na život i pravo ne biti napadnut. Kao što smo vidjeli, Hohfeld je vlasništvo okarakterizirao kao multilateralno zato što uključuje vlasnikovo međudjelovanje s neodređenim skupom pojedinaca, potencijalnih pri-jestupnika.68 Prema Hohfeldu, pogrešno je promatrati pravo in rem kao jedno pravo-zahtjev s jednom korelativnom dužnosti u odnosu na sve ostale osobe protiv kojih se ima pravo. Pravo vla-snika zemljišta da drugi ne stupe na njegovo zemljište nalaže „logički različitu“ i „pravno odvo-jenu“ dužnost prema svakoj od strana protiv kojih se posjeduje.69 Primjerice, ako osoba A ima u svom vlasništvu određeno zemljište, ona ima pravo-zahtjev protiv osobe B da spomenuta osoba neće stupiti na njezino zemljište. Osoba A također posjeduje „paralelna prava“ protiv svake druge osobe na čiji ulazak na zemljište nije dala svoj pristanak. Takvo definiranje vlasništva ne slaže se s mišljenjima teoretičara koji suštinu prava vlasništva vide u njegovoj provedivosti protiv cijelog

63 Vidi Obiteljski zakon, Narodne novine br. 116/2003., 17/2004., 136/2004., 107/2007. i Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji, Narod-ne novine br. 137/2009., 14/2010., 60/2010.

64 Usp. Corbin, 1919-1920:171.

65 Cook, 1964:15.

66 Neki autori ističu da je Hohfeld pogrešno tvrdio da svi pravni odnosi postoje između para pojedinaca. Ako vlasti uključuju „spo-sobnost“ promijeniti pravni položaj neke osobe A, to znači da one moraju uključivati i sposobnost promijeniti položaj neke osobe B. Promjena „pravog položaja“ osobe A, nije moguća bez promjene „pravnog položaja“ osobe B. Vidi o tome Simmonds, 2002:152, bilješka 53; Usp. Wellman, 1985:43.

67 Pravo koje se drži protiv nekoliko stranaka mora se analizirati kao da uključuje skupinu hohfeldovskih zahtjeva. Cruft, 2004:356, bilješka 18; Lazarev, 2005:3

68 Hohfeld, 2008:75; Usp. Balganesh, 2008:603.

69 Wellman, 1985:58.


16

svijeta.70 Zastupnici Hohfelda to smatraju cijenom koju moramo platiti za preciznost u pravu.71

Jedno od najvažnijih multilateralnih prava jest pravo na život. Prema čl. 21. st. 1. hrvatskog Ustava „Svako ljudsko bice ima pravo na život“. St. 2. istog članka zabranjuje smrtnu kaznu.72 U suvremenim pravni porecima ta odredba jamči i negativno i pozitivno pravo na život.73 Hohfel-dova teorija čini jasnim da se ono što većina ljudi zove „pravom na život“ najbolje razumije kao skraćenica za naš skup prava na život, prava su toliko brojna koliko i druge strane protiv kojih se ima. Fraza „pravo na život“, kako je uobičajeno upotrebljavamo, neprecizan je, ali prikladan izraz koji se odnosi na naš skup prava na život koja uključuju, primjerice, moje pravo protiv Ivana Iva-novića kao privatne osobe, moje pravo na život protiv vlastite države itd.74 Na isti način analizira se pravo ne biti napadnut, kao da se sastoji od skupine različitih zahtjeva.75 Što se tiče multilateralnih dužnosti, prema Wellmanu:

Jasno je da tzv. pravo in rem nameće, ne jednu pravnu dužnost svim drugim osobama općenito, nego mnogobrojne, različite i odvojene pravne dužnosti svakoj od drugih strana. ali budući da su pravni zahtjevi i odnosne dužnosti logički korelativi, pravno pravo in rem mora se zaista sastoja-ti, ne u jednom pravnom zahtjevu koji se ima ‘protiv svih na svijetu’, nego u većem broju odvojenih pravnih zahtjeva.76

Neki autori smatraju da naglasak treba biti na multilateralnim dužnostima, a ne na pravima. Multilateralna dužnost predstavlja situaciju u kojoj se pojedinac nalazi pod pozitivnom ili nega-tivnom dužnosti koja se duguje „neodređenoj klasi pojedinaca“ (dužnost može obvezivati bilo na djelovanje ili na suzdržavanje od djelovanja).77 Obveza na pažnju, koja je od središnje važnosti za građanske delikte, predstavlja takvu situaciju.78 X, koji vozi autocestom, duguje dužnost oprezne vožnje svakomu tko se nalazi u blizini. Prema Balganeshu, netko može tvrditi da ta dužnost ima za posljedicu da svatko tko se nalazi u blizini osobe X, ima pravo protiv X. Takvo definiranje odnosa, ističe Balganesh, odvlači nas od namjeravanog naglaska u pravu. Naglasak treba biti na X-u i njegovim radnjama. Mi smo zaokupljeni radnjama osobe X i štetom koju one mogu prou-zročiti, te tako razumijevamo odnos u smislu X-ove dužnosti. Sukladno tomu, jezik deliktnog prava usredotočuje se na „obvezu pažnje“ (duty of care), ne na prava. Hohfeldovo određenje multilateralnih i paucilateralnih prava, bilo je izvrgnuto mnogobroj-nim napadima, koje ćemo sada razmotriti. Jedan od najvažnijih i najčešćih prigovora jest da nas Hohfeldova analiza sprječava da kažemo: osoba A ima opće pravo u odnosu na X (npr., pravo ne biti napadnuta).79 Hohfeldov pristup brani Simmonds: „Ne postoji ništa u Hohfeldovoj analizi

70 Bamforth, 2001:5.


72 Ustav Republike Hrvatske, pročišćeni tekst (NN 85/10).

73 Alexy komentira čl. 2 (2) Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke koji propisuje: „Svaka osoba ima pravo na život (...)“. Prema Alexyju, ako uzmemo u obzir samo doslovno značenje te odredbe, netko bi mogao pomisliti da je pravo koje jamči samo dvočlani odnos između nositelja prava i objekta. „Takvo pravo odgovarat će onomu što se u klasičnoj terminologiji zove ius in rem i može biti stavljeno nasuprot ius in personam“. Govor o takvim odnosima samo je „kratica za skup prava na nešto, sloboda i / ili vlasti“. Ta odredba prema njemačkom Ustavnom sudu jamči i negativno i pozitivno pravo na život. Alexy, 2004:121.

74 C. H. Wellman, 1995:278.

75 Cruft, 2004, 356, bilješka 18. Klasično je pravo in rem pravo ne biti napadnut. Prema Rainboltu, ono je zapravo veliki skup zahtje-va ne biti napadnut. „Za svaku osobu na svijetu imate zahtjev od kojih je ona ili on objekt, vi ste subjekt i sadržaj je da vas ona ili on ne napadnu.“ Rainbolt, 2006:22.

76 Wellman, 1985:59.

77 Balganesh, 2008:625.

78 Balganesh, 2008:625-626.



17

što bi nas sprječavalo da govorimo o općem pravu ne biti napadnut, pod uvjetom da se takvi zahtjevi razumiju samo kao sažeti iskazi o postojanju različitih specifičnijih prava (…).“80 Prema Simmondsu, Hohfeld se samo protivio uvjerenju da takvo opće pravo podrazumijeva nameta-nje dužnosti svima drugima.81 Simmonds drži Hohfeldovo stajalište ispravnim. Primjerice, zbog činjenice da imam pravo protiv Marka Markovića da ne budem napadnuta, ne znači da imam to pravo i protiv Ive Ivić s kojom sam ušla u boksački meč.82 Ako prihvatimo nemogućnost takvog neposrednog zaključivanja, ističe Simmonds, nema nikakvih teškoća pozivati se na opća prava, koja su sažeti iskazi o mnoštvu specifičnih prava koja postoje protiv različitih pojedinaca. Uspjeh te obrane Hohfeldove sheme ovisan je o mogućnosti promatrača da shvati narav sažetka sadržanog u iskazu da osoba A ima opće pravo ne biti napadnuta.83 To nas dovodi do sljedećeg prigovora usmjerenog na Hohfeldovu shemu: je li ona previše apstraktna da bi bila od praktične koristi?84 Prisiljava li nas ona da se upustimo u nepotrebno kompliciranu analizu prava?85 Prema Bamforthu, Simmondsova upotreba pojma općeg prava kao sažetog iskaza lako je razumljiva u odnosu na pravo ne biti napadnut, ali nije općenito sposobna smanjiti složenost Hohfeldove analize prava in rem.86 Opis prava vlasništva osobe A, ističe Bamforth, pod uvjetom da nitko drugi nema interes nad zemljištem, može se smatrati sažetim iskazom istog tipa kao iskaz o pravu ne biti napadnut.87 Međutim, isto tako moguće je da je A kupio svoje zemljište hipotekarnim kreditom.88 U tom slučaju, hipotekarni vjerovnik ima u određenim okolnostima specifična ovlaštenja nad imovinom - stupiti u posjed ili prodati imovinu.89 Prema Bamforthu, svaka od tih situacija svediva je na niz korelativnih odnosa, ali će se tip i broj korelativnih odnosa u svakom nizu radikalno razlikovati ovisno o faktičnoj situaciji. Pravo in rem osobe A kao sažetak posebnih prava-zahtjeva, vlasti itd. može biti vrlo različito od nominalno sličnog prava in rem osobe B nad susjednim zemljištem. Bamforth zaključuje da takvi slučajevi pokazuju da Simmon-dsova dopuna Hohfelda dovodi do sličnog stupnja složenosti onomu koji je sadržan u izvornom Hohfeldovu radu. Neki autori ističu da je takav analitički zadatak svođenja svih pravnih odnosa u odvojene odnose između para pojedinaca izvan dosega ljudskog mozga te je, zapravo, riječ o zadatku za kompjutore.90

Raz se također ubraja među one koji odbacuju Hohfeldovu analizu: „Hohfeldovo inzistira-nje na tome da je svako pravo odnos između ne više od dviju osoba potpuno je neutemeljeno i čini objašnjenje prava in rem nemogućim.“91 Prema Campbellu, Hohfeld je previdio jednu važnu

80 Simmonds, 2002:151-152.

81 Simmonds, 2002:152.

82 Primjer prema uzoru na Simmonds, 2002:152.






88 Bamforth, 2001:6. Prema Bamfortu, mnoge će svakodnevne situacije, ako se Hohfeldova shema primjenjuje striktno, vrlo vjerojatno uključivati kombinaciju različitih korelativa. Hohfledov primjer osoba koje se bave javnim pozivima poput gostioničara ukazuje da je pravo-zahtjev precizni oblik korelativa do kojega nekad dolazi samo nakon što su određeni drugi korelativi nastali i bili primijenjeni na određeni način. Putnik je vršio svoju vlast, u odnosu na koju krčmar ima podložnost, što je potaknulo nastanak odnosa pravo-zahtjev - dužnost između njih. Bamforth, 2001:4-5.


90 Cullison,1967:573.

91 Raz, 2003:180.


18

točku.92 Pravo in rem nije samo jedno pravo što se slučajno podudara s mnogim drugim sličnim pravima protiv svih ostalih, to je pravo protiv bilo kojeg pojedinačnog tuženika koji ne može dokazati suprotno. Primjerice, ako vlasnik zemljišta podnese tužbu protiv određene osobe zbog smetanja posjeda, osoba će se smatrati krivom ako ne može dokazati da ima dozvolu vlasnika stupiti na njegovo zemljište. S druge strane, pravo in personam mora biti dokazano da postoji protiv određenog tuženika. Ako osoba podnosi tužbu na temelju ugovora, mora dokazati ne samo da posjeduje ugovorno pravo, nego također i da je tuženik obvezan tim ugovorom.93

Neodrživost Hohfeldove klasifikacije pravnih odnosa pokazuje i problematika pravnih osoba. Danas je teško zamisliti pravni poredak bez pravnih osoba. Prema Hohfeldovoj analitičkoj shemi, pojam pravne osobe razumije se kao multilateralni odnos. Multilateralno pravo ili pravo in rem uvijek je jedno iz neke šire klase prava. Slično tomu iskazi o pravima koje imaju korpora-tivna tijela mogu se svesti na iskaze o pravima njihovih pojedinačnih članova. Izjava da pravna osoba ima pravo ili da je sklopila ugovor, na kraju mora biti objašnjena opisom vlasti, prava-zahtjeva, dužnosti itd. fizičkih osoba o kojima je riječ.94 Ako prihvatimo realnost postojanja prav-nih osoba, svako pravo koje se ima protiv kolektiviteta, ne mora uključivati skupinu prava koja se drži pojedinačno protiv svakog člana kolektiviteta. Kolektivitet predstavlja jednu stranu koja može držati jedno hohfeldovsko pravo-zahtjev i protiv koje se može imati jedno hohfeldovsko pravo-zahtjev.95

4. Zaključno razmatranje

Hohfeldova analitička shema temeljnih pravnih pojmova zauzima posebno mjesto u anali-tičkoj teoriji prava. Ona danas predstavlja tradicionalno mjesto za početak rasprave o pitanju što je to samo subjektivno pravo. Hohfeldu se pripisuju najveće zasluge za raščlambu općeg pojma „pravo“ u četiri različita pojma koja su dobila jedinstveno značenje ne bi li se postigla preciznost i jasnoća pravničkoga govora. Opsežna rasprava o različitim aspektima njegove analitičke sheme traje i dalje. Jedan od ciljeva ovoga rada bio je razmotriti Hohfeldovo određenje multilateralnih i paucilateralnih prava, koja su, kako smo već spomenuli, neki autori kritički promišljali. Prema Hohfeldovoj teoriji, nema razlike između multilateralnih (in rem) i paucilateralnih prava (in personam), budući da je svako pravo in rem također pravo in personam.96 Prava in rem zapravo su paketi prava in personam.97 Pravo usmjereno prema cijelom svijetu niz je neograničeno

92 Campbell, 1939-1941:212.

93 Prema Campbellu, Kocourek smatra tu razliku temeljnom. On daje pravima in rem naziv nepolarizirana (unpolarized) prava, a pravima in personam naziv polarizirana (polarized) prava. U prvom „bitne investitivne činjenice ne služe neposredno identificiranju osobe koja ima uzgrednu dužnost“, a u drugom „bitne investitivne činjenice služe neposredno identificiranju osobe koja ima uzgred-nu dužnost“ (Campbell, 1939-1941:212; Kocourek, 1928:201.). Kocourekov pristup ima prednost u odnosu na Hohfelda, ističe Tapper, jer je bio svjestan problema specifičnosti. Hohfeldovo izjedna-čavanje opće i posebne slobode djelovati odražava se u neadekvatnosti njegova razlikovanja prava in rem i prava in personam (Tapper, 1973:263.). Pojedini autori upućuju prigovor Hohfeldovoj ideji da je pravo korelativ dužnosti. Ističu da to, s povijesno-epistemiološkog gledišta, znači staviti u korelaciju dominion i obligatio koje su povijesno izražavale posve različite pravne odnose - in rem i in personam (Vidi o tome Hoecke, 1996:196.).

94 Hohfeld, 1909:290, bilješka 14; Usp. Hart, 1983:53, bilješka 21.

95 Cruft, 2004:356, bilješka 18.

96 Usp. Corbin, 1964:XII.

97 Usp. Rainbolt, 2006:22.


19

brojnih prava, od kojih je svako usmjereno prema određenoj osobi.98 Postoji onoliko prava in rem koliko postoji osoba koje duguju odgovarajuću dužnost. Hohfeldova analiza na taj nas način sprječava da kažemo: „Osoba A ima opće pravo u odnosu na X.“ Hohfeldovi kritičari tvrde da njegovo inzistiranje da je svako pravo odnos između dviju osoba, otežava objašnjenje apsolutnih prava. Postupak svođenja svih pravnih odnosa na odvo-jene odnose između para pojedinaca, izvan je mogućnosti ljudske spoznaje, te je zaista riječ o zadatku za kompjutore.99

Premda smatramo da bez Hohfeldove analitičke sheme nije moguće pravilno postaviti ni odgovoriti na pitanje što je subjektivno pravo, također mislimo da nije nužno u potpuno-sti slijediti Hohfelda u njegovoj klasifikaciji pravnih odnosa na multilateralne i paucilateralne. Držimo da nije pogrešno stajalište da multilateralno pravo, poput prava na život, dovodi sve druge osobe pod utjecaj dužnosti koja je korelativna tom pravu.100 Premda shvaćamo kamo je smjerala Hohfeldova analiza, smatramo da se Hohfeld protivio implicitnom shvaćanju da opća prava, poput prava na život i prava ne biti napadnut, podrazumijevaju nametanje dužnosti svima drugima. Tako osoba A ima pravo da je ne napadne osoba B, ali ne i osoba C, s kojem je ušla u boksački meč. Mogli bismo zaključiti da je Hohfeldova klasifikacija pravnih odnosa, kao i mnogi drugi aspekti njegova rada, ostala nedovršena i nejasna. Pravo in rem, kao jedinstveno ovlaštenje s beskrajno brojnim primjenama, gledište je koje je Hohfeld odbacio. Međutim, to je gledište posve u skladu s Hohfeldovim određenjem temeljnih pravnih pojmova i definiranom korelativnošću prava-zahtjeva i dužnosti.101 Valja napomenuti da svaka od primjena dovodi određenu osobu pod utjecaj dužnosti koja je korelativna pravu.

Bibliografija

1. Alexy, Robert, a Theory of Constitutional Rights (Oxford, Oxford University Press, 2004).2. Balganesh, Shyamkrishna, „Demystifying the Right to Exclude: of Property, Inviolability,

and Automatic Injunctions“, Harvard Journal of Law and Public Policy, Vol. 31 (2008), 593-661.3. Bamforth, Nicholas, „Hohfeldian Rights and Public Law“ in Kramer, Matthew H., Bamforth,

Nicholas, and Waluchow, W. J. (eds.), Rights, Wrongs and Responsibilities (New york, Pal-grave, 2001), 1-27.

4. Campbell, A. H., „Some Footnotes to Salmond’s Jurisprudence“, The Cambridge Law Journal, Vol. 7 (1939-1941), 206-223.

5. Cook, Walter Wheeler, „Introduction“ in Hohfeld, W. N., Fundamental Legal Conceptions as applied in Judicial Reasoning, 3rd. ed. (New Haven, London, yale University Press, 1964), 3-22.

6. Corbin, Arthur L., „Offer and Acceptance, and Some of the Resulting Legal Relations“, 7. The Yale Law Journal, Vol. 26 (1916-1917), No. 3, 169-206.8. Corbin, Arthur L., „Legal Analysis and Terminology“, The Yale Law Journal, Vol. 29 (1919-

1920), 164-174. 9. Corbin, Arthur L., „Jural Relations and Their Classification“, The Yale Law Journal, Vol. 30

98 Usp. Kramer, 2002:9, bilješka 2.

99 Vidi Raz, 2003:180; Cullison,1967:573.

100 Usp. Kramer, 2002:9, bilješka 2.

101 Slažemo se s Kramerom u vezi s tim. Vidi Kramer, 2002:9, bilješka 2.


20

(1920-1921), No. 3, 226-238.10. Corbin, Arthur L., „Rights and Duties“, The Yale Law Journal, Vol. 33 (1923-1924), No. 5, 501-

527.11. Corbin, Arthur L., „Foreword“ in Hohfeld, W. N., Fundamental Legal Conceptions as applied in

Judicial Reasoning, 3rd. ed. (New Haven, CT, yale University Press, 1964), VII-XV.12. Cruft, Rowan, „Rights: Beyond Interest Theory and Will Theory?“ Law and Philosophy, Vol.

23 (2004), 347-397.13. Cullison, Alan D., „A Review of Hohfeld’s Fundamental Legal Concepts“, Cleveland-marshall

Law Review, Vol. 16 (1967), 559-573.14. Edmundson, William A., an Introduction to Rights (Cambridge, Cambridge University Press,

2004).15. Gorman, Jonathan, Rights and Reason: an Introduction to the Philosophy of Rights (Montreal,

Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2003).16. Harris, James W., Legal Philosophies, 2nd ed. (Oxford, Oxford University Press, 2004).17. Hart, H. L. A., „Definicija i teorija u jurisprudenciji“, Dometi, Vol. 16 (1983), No. 4, 41-57.18. Hart, H. L. A., „Postoje li neka prirodna prava?“ u Matulović, Miomir (ur.), Ljudska prava

(Rijeka, Izdavački centar Rijeka, 1992), 67-76.19. Hoecke, Mark Van, Law as Communication (Oxford, Portland Oregon, Hart Publishing, 2002).20. Hohfeld, W. N., „The Relations Between Equity and Law“, michigan Law Review,Vol. XI (1913),

No. 8, 537-571.21. Hohfeld, W. N., „Some Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning“,

Yale Law Journal, Vol. 23 (1913), No. 1, 16-59.22. Hohfeld, W. N., „Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning“, Yale Law

Journal, Vol. 26 (1917), No. 8, 710-770.23. Hohfeld, W. N., Fundamental Legal Conceptions as applied in Judicial Reasoning, edited by

David Campbell and Philip Thomas (Aldershot, Burlington, USA ... [etc.], Ashgate, Dart-mouth, 2008).

24. Honore, A. M., „Rights of Exclusion and Immunities Against Divesting“, Tulane Law Review, Vol. 34 (1959-1960), 453-468.

25. Ivančević, V., Institucije upravnog prava, Knjiga I (Zagreb, Pravni fakultet, 1983).26. Klarić, P., i Vedriš, M., Građansko pravo, IX. izmijenjeno i dopunjeno izdanje (Zagreb, Narodne

novine, 2006).27. Kocourek, Albert, Jural Relations, 2nd ed. (Indianapolis, The Bobbs-Merrill Company Pub-

lishers, 1928). 28. Kramer, Matthew H., „Rights Without Trimmings“ in Kramer, Matthew H., Simmonds, N.

E., and Steiner, Hillel, a Debate Over Rights: Philosophical enquiries (Oxford, Oxford Univer-sity Press, 2002), 7-111.

29. Krneta, Slavica, Odabrane teme privatnog prava (Sarajevo, Pravni fakultet Univerziteta u Sara-jevu, 2007).

30. Lazarev, Nikolai, „Hohfeld’s Analysis of Rights: An Essential Approach to a Conceptual and Practical Understanding oft he Nature of Rights“, murdoch University electronic Journal of Law, (2005).

31. URL: http://www.austlii.edu.au/au/journals/MurUEJL/2005/9.html. (20. 05. 2009.).32. Maher, F. K. H., „The Kinds of Legal Rights“, melbourne University Law Review, Vol. 5 (1965-

1967), 47-75.


21

33. Matulović, Miomir, „Jedan esej iz povijesti pravne analize: W. N. Hohfeld“, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Vol. 10 (1989), 57-78.

34. Nyquist, Curtis, „Teaching Wesley Hohfeld’s Theory of Legal Relations“, Journal of Legal edu-cation, Vol. 52 (2002), No. 1-2, 238-257.

35. Padjen, Ivan, Pristup teoriji prava: nastavni materijal za predmet ‘Teorija prava s javnim pravom’, umnoženo (Zagreb, Fakultet političkih znanosti, 2002).

36. Padjen, Ivan, Uvod u (javno) pravo: pregled nastavnog gradiva, 1. privremeno izdanje (Zagreb, 2006).

37. Perić, Berislav, Struktura prava, 12. dopunjeno izd. (Zagreb, Informator, 1994).38. Petrović, Gajo, Logika, 6. izd. (Zagreb, Školska knjiga, 1972). 39. Pezo, Vladimir (gl. ur.), Pravni leksikon, (Zagreb, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, 2007).40. Pound, Roscoe, Jurisprudencija (Beograd, JP Službeni list SRJ: Podgorica, CID, 2000).41. Radin, M., „A Restatement of Hohfeld“, Harvard Law Review, Vol. LI (1938), No. 7, 1141-1164.42. Rainbolt, George W., The Concept of Rights (Dordrecht, NL, Springer, 2006).43. Rastovčan, Pavle, Temeljna načela privatnog prava na osnovi rimskog prava (Zagreb, Tipografija

d.d., 1930).44. Raz, Joseph, The Concept of a Legal System: an Introduction to the Theory of Legal System

(Oxford, Clarendon Press, 2003).45. Simmonds, N. E., „Rights at the Cutting Edge“ in Kramer, Matthew H., Simmonds, N. E.,

and Steiner, Hillel, a Debate Over Rights: Philosophical enquiries (Oxford, Oxford University Press, 2002), 113-232.

46. Simmonds, N. E., „Introduction“ in Hohfeld, W. N., Fundamental Legal Conceptions as applied in Judicial Reasoning, edited by David Campbell and Philip Thomas (Ashgate, Aldershot, 2008).

47. Stahl, Ingemar, „Political and Economic Freedom in the Welfare State: Some Basic Concepts Applied to the Case of Sweden“ in Walker, Michael A. (ed.), Freedom Democracy and economic Welfare proceedings of an international symposium, (Vancouver, BC., Fraser Institute, 1988), 295-322.

48. Tapper, C. F. H. „Powers and Secondary Rules of Change“ in Simpson, A. W. B. (ed.), Oxford essays in Jurisprudence (Second Series) (Oxford. Clarendon Press, 1973), 242-277.

49. Thomson, J. J., The Realm of Rights (Harvard University Press, 1990). 50. Tucak, Ivana, “Rethinking the Hohfeld’s Analysis of Legal Rights”, Pravni vjesnik, Vol. 25

(2009), No. 2, str. 31-41.51. Vrban, Duško, Država i pravo (Zagreb, Golden marketing, 2003).52. Wellman, Carl, a Theory of Rights: Persons Under Laws, Institutions and morals (Totowa, Row-

man and Allanheld Publishers, 1985). 53. Wellman, Carl, an approach to Rights, Studies in the Philosophy of Law and morals (Dordrecht,

Boston, London, Kluwer Academic Publishers, 1997).54. Wellman, Christopher Heath, „On Conflicts between Rights“, Law and Philosophy, Vol. 14

(1995), 271-295.


22


Ivana Tucak, Ph.D., Senior assistant, Faculty of Law in Osijek

In PErsonAm AnD In rEm LegAL ReLATIons

summary

The paper focuses on Hohfeld's dealing with the complex issue of differentiating between in rem and in personam rights in common law, which corresponds to differentiating between absolute and relative rights in continental law. Hohfeld tried to significantly improve the termi-nology of subjective rights. He thought that precise terminology and its strict application could solve fundamental issues of legal scholarship and practice. In his opinion, the terms of ’in rem rights’ and ’in personam rights’ were often misunderstood and the meanings attributed to them frequently blurred legal thought. It had often come to mistaking them for rights over things and rights against people. Therefore, he suggested replacement of the terms in rem and in personam with the terms ’multital’ and ’paucital’. According to Hohfeld’s theory, there is no difference between multital (in rem) and paucital rights (in personam) since every in rem right is also an in personam right. In rem rights can be analysed as a number of rights belonging to two particular people. In rem rights are actually sets of in personam rights. A right oriented towards the whole world is actually a number of infinitely numerous rights, out of which every right is related to a particular person. There are as many in rem rights as there are people with particular duties. Hohfeld’s analysis prevents us from saying that person A has a general right with respect to X. Hohfeld’s determination of multital and paucital relations faced numerous attacks. The main goal of this paper is questioning Hohfeld’s determination of multital and paucital legal relations as well as standpoints of his critics.

Key words: right, duty, absolute rights, relative rights, in rem rights, in personam rights, multital rights, paucital rights

23


Dr. Ivana Tucak, assisstentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften

ReCHTsVeRHÄLTnIsse In rEm UnD ReCHTsVeRHÄLTnIsse In PErsonAm

Zusammenfassung

Der Gegenstand dieses Beitrags ist Hohfelds Ansatz zum Problem der Differenzierung zwis-chen dem Recht in rem und dem Recht in personam im angloamerikanischen Recht, die der Differenzierung zwischen den absoluten und relativen Rechten im kontinental-europäischen Rechtskreis gleichgestellt werden kann. Hohfeld hat sich darum bemüht, die Terminologie der subjektiven Rechte wesentlich zu verbessern. Er war der Meinung, dass präzise Terminologie und deren strenge Anwendung grundlegende Probleme der Rechtswissenschaft und der Recht-stheorie lösen könnte. Er dachte, dass die Ausdrücke Recht in rem und Recht in personam oft falsch verstanden werden und die Beduetung, die ihnen zugefügt wird, oft den Rechtsgedanke vernebelte. Ein üblicher Fehler ist, dass es hier um das Recht über Sachen und das Recht gegen Personen die Rede ist. Deshalb hat er die Ausdrücke multilateral und paucilateral als Ersatz für Ausdrücke in rem und in personam vorgeschlagen. Nach der Theorie Hohfelds gibt es keinen Unterschied zwischen den multilateralen (in rem) und den paucilateralen Rechten (in personam), da jedes Recht in rem gleichzeitig das Recht in personam ist. Rechte in rem können als eine Reihe der Rechte zwischen zweien ganz bestimmten Personen bezeichnet werden. Die Rechte in rem stellen eigentlich die Pakete der Rechte in perso-nam dar. Das Recht, das auf die ganze Welt gerichtet ist, ist eigentlich eine Reihe von unbegrenz-bar zahlreichen Rechten, jeder von denen auf eine bestimmte Person gerichtet ist. Es bestehen so viele Rechte in rem, wie viele Personen es gibt, die eine bestimmte Pflicht erfüllen sollten. In dem Sinne verhindert uns die Analyse Hohfelds, zu sagen: «Der Person A steht allgemeines Recht in Bezug auf die Person X zu». Hohfelds Definierung von multilateralen und paucilateralen Verhältnissen wurde zahlreichen Angriffen ausgesetzt. Das grundlegende Ziel dieses Beitrags ist es, Hohfelds Einteilung der Rechtsverhältnisse in die multilateralen und die paucilateralen, sowie die Auffassungen anderer Autoren über seine Klassifizierung zu überprüfen.

Schlüsselwörter: Recht, Pflicht, Rechte in rem, Rechte in personam, absolute Rechte, relative Rechte, multilaterale Rechte, paucilaterale Rechte

25

Dr. sc. Rajko Odobaša Izvorni znanstveni radDocent Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 347.736

UZROCI OBJAVE OSOBNIH STEČAJEVA U RAZVIJENIM ZEMLJAMA ZAPADNOG KRUGA Sažetak: U radu se istražuju uzroci višedesetljetnog trenda rasta broja osobnih stečajeva

u razvijenim zapadnim zemljama s obje strane Atlantika, posebno snažno izraženog nakon izbijanja financijsko-ekonomske krize 2008. godine. Pored an-alize veza između rastuće (pre)zaduženosti stanovništva i kretanja broja os-obnih stečajeva, razmatra se i utjecaj iznenadnih životnih poteškoća na bro-jnost objavljenih osobnih stečajeva. Također se traga za razlozima zbog ko-jih se institut osobnog stečaja posljednjih dvadesetak godina sve češće ugrađuje u pravne sustave europskih zemalja koje ga ranije nisu poznavale. Zaključak je ovog rada da je upravo višedesetljetni rast zaduženosti američkog stanovništva, osmišljen i potican od strane nositelja neoliberalnog koncepta društveno-ekonomskog razvitka, ključ za razumijevanje glavnog uzroka peter-ostrukog porasta broja objavljenih osobnih stečajeva u Sjedinjenim Državama za razdoblje od 80-ih godina prošlog stoljeća do 2010. godine. Analize su također pokazale da se među glavnim uzrocima neprevladane financijsko-ekonomske krize nalazi i dugogodišnji rast zaduženosti američkog stanovništva, odnos-no isti ishodišni uzrok kao i kod fenomena rastućeg broja osobnih stečajeva. Zbog širenja i rasta osobne prezaduženosti i ekonomskom krizom izazvanih iznenadnih životnih poteškoća u zapadnoeuropskim zemljama posljedn-jih godina također raste broj objavljenih osobnih stečajeva. Povećanje osobne prezaduženosti i brojnih problema s tim u svezi motivira zakonodavce da oza-kone osobni stečaj i u onim zemljama koje ranije nisu imale ovaj sustav prisilne naplate dugovanja.

Ključne riječi: institut osobnog stečaja (bankrota), rast broja osobnih steačjeva, (pre)zaduženost stanovništva, neoliberalna ekonomska doktrina

1. Uvodne napomene

Od izbijanja financijsko-ekonomske krize 2008. godine tiskani i elektronski mediji počesto tematiziraju porast broja osobnih stečajeva (bankrota) u Sjedinjenim Državama, kao i u onim zapadnoeuropskim zemljama čije pravo poznaje ovaj sustav prisilne naplate dugovanja. U napi-sima se supsumiraju životne priče milijuna bankrotiranih širom zapadnog svijeta koji su zbog otkaza, pada plaća ili iz nekog drugog razloga povezanog s krizom izgubili sposobnost ured-nog vraćanja svojih dugovanja. Radi se o ljudima koji zbog svoje insolventnosti paralelno s tra-

Rajko Odobaša: Uzroci objave osobnih stečajeva u razvijenim zemljama zapadnog kruga

26

gedijom svjetske financijsko-ekonomske krize prolaze i kroz osobne životne drame. Suočeni s činjenicom da im prihodi nisu više dovoljni za uredno podmirivanje dugovanja, dragovoljno ili pod pritiskom vjerovnika odlučili su se na prijavu i proglašenje osobnog stečaja. U postupku koji slijedi objavu bankrota morati će se propisani broj godina pridržavati zakonski utvrđenih formalnih i materijalnih pravila i odluka sudski određenog stečajnog upravitelja. Uskoro će i u Hrvatskoj prezaduženi pojedinci imati mogućnost proglasiti osobni stečaj budući da su u tijeku pripreme za njegovo zakonsko određenje. Prve procjene barataju s brojkom između deset i tridesetpet tisuća hrvatskih građana koji bi nakon donošenja zakona mogli pokrenuti postu-pak osobnog bankrota kao načina izlaska iz problema vlastite prezaduženosti. Očito je da je i u hrvatskom društvu narastao broj građana koji ne mogu dalje servisirati svoja zaduženja i stoga trebaju institucionaliziranu pomoć u sređivanju osobnih i obiteljskih financijskih (ne)prilika. Upravo su visoke i rastuće brojke objavljenih osobnih stečajeva u Sjedinjenim Državama i najrazvijenijim europskim zemljama te pripreme za donošenje hrvatskog Zakona o osobnom stečaju potakle interes za pomnijom analizom pravnog instituta osobnog stečaja, njegovih for-malnih karakteristika, prednosti i mana za vjerovnike/dužnike i ciljane osnovne svrhe, ali i za spoznavanjem i kategoriziranjem najčešćih uzroka koji u razvijenim zapadnim zemljama poje-dince i obitelji prisiljavaju na objavu personalnog bankrota. Tijekom vremena istraživački se fokus proširio i na pronalaženje adekvatnog objašnjenja dugogodišnjeg uzlaznog trenda objav-ljenih osobnih stečajeva u SAD-u, ali i u europskim zemljama koje relativno odnedavno poznaju stečajni postupak kao metodu «financijskog izlječenja» pojedinca/kućanstva. Preliminarni istra-živački rezultati su ukazivali na visoku i rastuću zaduženost američkih građana kao temeljni uzrok rasta broja bakrotiranih fizičkih osoba i kućanstava. Na nižim razinama zaduženosti ista uzročno-posljedična veza zamjećena je i kod rasta osobnih stečajeva u promatranim europskim zemljama. Zbog međusobne koincidencije početaka rastućih trendova zaduženosti stanovništva i broja objavljenih osobnih stečajeva sa inicijalnim procesima neoliberalne preobrazbe američ-kog gospodarstva i društva s početka osamdesetih godina prošlog stoljeća, daljnje istraživanje nije moglo zaobići niti zanemariti tadašnji i kasniji utjecaj neoliberalne razvojne paradigme na rast zaduženosti stanovništva, porast osobnih bankrota i druge važne financijsko-ekonomske promjene širom svijeta. Tim više što su tisuće milijardi duga američkog stanovništva ekonomski analitičari ovih dana počeli razmatrati i shvaćati kao jedan od temeljnih uzroka još uvijek aktu-alne globalne financijsko-ekonomske krize. Iz navedenog se razloga u ovom radu usporedno analiziraju danas prevladavajući društveno-ekonomski odnosi izgrađeni prema idejnim i operativnim rješenjima neoliberalne ekonomske doktrine i doseg njihovog utjecaja na rast zaduženosti stanovništva i broja osobnih stečajeva u kapitalističkim zemljama zapadnog kruga. Čini se da se u svim zemljama čiji su se društveno-ekonomski odnosi strukturirali prema veoma sličnom ideološkom, političkom i ekonomskom modelskom obrascu mogu očekivati i približno ista kretanja u pogledu zaduženosti stanovništva i broja bankrotiranih pojedinaca/obitelji. Istina, na taj će broj također utjecati juridička rješenja koja će više ili manje pogodovati prezaduženim osobama, brojnost i učinkovitost institucionali-ziranih alternativnih sustava povrata dugovanja te razvijenost društvene i grupne neformalne solidarnosti. S obzirom da većina razvijenih europskih zemalja relativno odnedavno u svojim pravnim sustavima ima institut osobnog stečaja ili ga tek namjerava usvojiti može se zaključiti kako je u svima njima problem prezaduženosti stanovništva sve rasprostranjeniji i važniji. Ono što vrijedi za najrazvijenije vrijedi i za europske tranzicijske zemlje koje razvijaju izrazito deregu-lirani oblik neoliberalnog kapitalizma slobodnih tržišta.


27

U istraživanju su primjenjene metode sukladne s predmetom istraživanja i to: metode dedukcije i indukcije, statistička metoda, metoda komparativne analize, metode ekonomske i politekonomske analize. Korištenjem navedenih metoda sproveli su se analitički postupci koji bi trebali potvrditi ili odbaciti osnovnu hipotezu rada: Premda u svim promatranim društvima i njihovim socijalnim slojevima postoje osobe koje su zahvaljujući zaduživanju godinama neracionalno trošile i rastrošno živjele, među onima koji su zbog prezaduženosti morali objaviti osobni bankrot većina ih je u takvo stanje došla pod egzi-stencijalnim pritiskom i s ciljem zadovoljavanja osnovnih životnih potreba, odnosno nužnosti spašavanja ugroženog osnovnog životnog standarda. Ovu većinu čine svi koji nisu mogli ili znali pronaći izlaz iz klopke istodobnog opadanja nadnica, porasta troškova života, suženja socijalnih potpora i želje da svojoj obitelji osiguraju pristojnu razinu materijalne potrošnje. Nakon uvodnih napomena u kojima se iznose motivi, ciljevi i metode istraživanja, u drugom se dijelu rada prikazuju i obrazlažu pravna obilježja instituta osobnog stečaja, razmatraju se i interpretiraju pozitivne i negativne strane njegove primjene, te se iznose podaci o broju objav-ljenih osobnih stečajeva u odabranim zemljama. U trećem se dijelu rada prikazuju i obrazlažu obilježja prezaduženosti, uzroci koji dovode do prezaduženosti pojedinca i korelacije između osobne (pre)zaduženosti i proglašenja osobnog stečaja. Četvrti je dio rada vezan uz objašnje-nja utjecaja iznenadnih životnih poteškoća na frekventnost objava osobnih stečajeva, naročito u okolnostima i uvjetima koje stvara aktualna financijsko-ekonomska kriza. Na kraju su rada zaključna razmatranja u kojima se još jednom sažeto iznose najsnažniji argumenti koji potvr-đuju glavnu tezu ovog rada. Bolje razumijevanje individualnog ponašanja i djelovanja, kao i društvenih, ekonomskih i financijskih čimbenika koji trasiraju put prema osobnoj prezaduženosti i bankrotu može dopri-njeti podizanju svijesti o opasnostima zaduživanja, ali i izgradnji društvene mreže sastavljene od institucija, politika i mjera koje bi se bavile preventivnim praćenjem, uočavanjem i upravlja-njem stečajnim rizicima. Nijedno se društvo ne bi trebalo ograničiti na statističko praćenje broja (pre)zaduženih i socijalno isključenih već bi trebalo aktivno pomagati najugroženijim socijalnim grupama i već bankrotiranim osobama/kućanstvima u rješavanju posljedičnih materijalnih i psi-hosocijalnih problema. Rezultati ovog i drugih sličnih istraživanja svojim spoznajno-teorijskim doprinosom također mogu pomoći stručnoj javnosti i zakonodavcu da u budućim zakonskim rješenjima problematike osobnog stečaja pronađu pravednu ravnotežu između zaštite načela poštivanja ugovora, vjerovnika i prava dužnika, posebno onih čija su dugovanja danas posljedica niskih mirovina i plaća, gubitka posla i teških obiteljskih prilika.

2. obilježja instituta osobnog stečaja i raširenost njegove primjene

Osobni stečaj, u kolokvijalnom govoru (metajuridičkom) poznat i kao osobni bankrot, pravni je institut temeljem kojeg prezaduženi pojedinci ili njihovi vjerovnici mogu pokrenuti postu-pak sudskog utvrđivanja uvjeta i načina otplate dugovanja. Jezik stečajnog prava (insolvencijskog prava) razlikuje osobni stečaj od poslovnog stečaja ili bankrota trgovca pojedinca. Poslovni stečaj je izvanparnični sudski izvršni postupak nad imovinom dužnika koji je u određenom trenutku zbog poslovnih poteškoća postao trajno nesposoban (insolventan) zadovoljavati tražbine vje-


28

rovnika. Osobni stečaj je pak posljedica stanja u kojem fizička osoba nije više sposobna plaćati prispjele novčane tražbine, odnosno ispunjavati dužničke obveze. Zbog financijski bezizlazne situacije u kojoj se našao, bankrotirani pojedinac se podvrgava zakonski uređenoj proceduri koja za njega znači gubitak slobodnog raspolaganja prihodima i stečenom imovinom na određeni broj godina. Bankrotiranim građanima, u nekim zemljama i fizičkim osobama koje imaju obrt ili obav-ljaju samostalnu djelatnost, najveći dio prihoda i imovine prisilno se usmjerava na plaćanje ranije nastalih dugovanja. Nakon sudskog proglašenja stečaja o prihodima, imovini i troškovima dužnika brigu započinje voditi stečajni upravitelj kao posebna vrsta skrbnika (tutora, mentora). Njegova je prvenstvena zadaća zaštititi interese vjerovnika, najčešće banaka, kartičnih kuća i komunalnih poduzeća, ali i pružati stručnu pomoć dužniku u saniranju njegovih dugova i vra-ćanju poslovne sposobnosti u financijskom smislu. Pri tome skrbnik treba pažljivo odmjeriti i zaštititi najnužnije egzistencijalne potrebe dužnika i njegove obitelji budući da cilj stečajnog postupka nije stvaranje dodatnih socijalnih slučajeva već kvalitetnih uvjeta za novi početak duž-nika nakon što je izašao iz dužničkog kruga. U slučaju uspješne sprovedbe višegodišnjeg plana otplate dugova koristi će imati namireni vjerovnici, financijski konsolidirani pojedinci i njihove obitelji, rasterećeni državni aparat, ali i cjelokupna zajednica u čije se okrilje resocijalizirane osobe vraćaju. Ipak, osobni stečaj ne mora u svakom slučaju biti najbolje rješenje za prezadužene pojedince koji često krivo misle da osobni bankrot donosi spas u obliku oprosta ili olakšavanja otplate dugova, pogotovo u zemljama s restriktivnim stečajnim propisima. Analize nadalje pokazuju kako iskustvo osobnog bankrota ne mora nužno pomoći pojedincu da kvalitetnije uredi vlastiti život, izbjegava nepotrebna zaduživa-nja i pojača brigu oko stabilnosti vlastite financijske situacije. Štoviše, proglašenje stečaja može pojedinca koštati gubitka osobnog ugleda i dostojanstva, odnosno društveno ga marginalizirati i dugotrajno socijalno unazaditi. Naime u zemljama koje poznaju institut osobnog stečaja njegovu objavu često prati unošenje zabilješki u odgovarajuće registre, na oglasnim pločama sudova i/ili u službenim glasilima. Javno stigmatiziranim osobama mnogo je teže pronaći odgovarajući i dobro plaćeni posao budući da tvrtke uglavnom zaziru od zapošljavanja zaposlenika s lošom dužničkom prošlošću. Iz istih razloga jednom bankrotirane osobe teško mogu za sebe očekivati neku svjetliju kreditnu budućnost. Ipak, u društvima u kojima s vremenom raste broj objavljenih osobnih stečajeva postupno slabi moralna osuda bankrotiranih osoba. Insolventna fizička osoba ne mora nužno završiti u stečaju i ostati bez poslovne sposob-nosti u njezinom financijskom aspektu. Osobni stečaj je, naime, moguće izbjeći budući da ovaj institut predstavlja tek jedan od postojećih sustava povrata dugovanja i rješavanja problema prezaduženosti dijela stanovništva. Pored instituta osobnog stečaja kao krajnjeg načina rješava-nja problema osobne prezaduženosti sudskim putem, u brojnim zemljama su razrađeni i drugi modeli kojima se građani u financijski kriznim situacijama mogu poslužiti prilikom pregovaranja s vjerovnicima o ublažavanju insolventnosti izvansudskim putem. Prije proglašenja osobnog ste-čaja i potpunog gubitka financijske samostalnosti dužnici mogu sami pokušati smanjiti dugove putem njihovog konsolidiranja (objedinjavanjem kod jednog vjerovnika), smanjivanja životnih troškova (tj. povećanjem slobodnog dijela prihoda za namirenje dugova) ili pregovaranja s vje-rovnicima o otpisu ili odgodi plaćanja dijela dospjelih obveza. Koliko će prezaduženih osoba u konačnici morati proglasiti osobni stečaj zavisi od brojnosti i učinkovitosti alternativnih modela pomoći koje društva nude svojim insolventnim građanima, ali i od volje i mogućnosti dužni-kove uže socijalne sredine (šira obitelj, prijatelji) da mu pomognu. S obzirom da se u posljednjih


29

dvadesetak godina povećao broj europskih zemalja koje su u svoje zakonodavstvo uvele institut osobnog stečaja, vjerojatno se može zaključiti kako to znači da se one u rješavanju opasnog pro-blema prezaduženosti građana sve više oslanjaju upravo na sustav sudskog povrata duga. U pri-log ovom zaključku idu i podaci o sve većem broju prijavljenih osobnih stečajeva u tim zemljama, iako barem u nekima od njih postoje alternativna i kvalitetna rješenja1. U Sjedinjenim Državama institut osobnog stečaja postoji još od davne 1800. godine i do reforme iz 2005. godine bio je neobično blagonaklon prema problemima prezaduženih osoba i njihovom interesu za novim početkom. Za razliku od Sjedinjenih Država, u većini zemalja Europ-ske unije institut osobnog bankrota je noviji pojam čije usvajanje započinje sredinom 1980-ih g., iako na primjer Italija čak ni danas ne poznaje ovaj način rješavanja problema prezaduženosti. Danska je zakon o osobnom bankrotu donijela 1984. godine, a zatim su takve zakone donijeli Engleska i Wales (1986., revizija 2002.), Irska (1988.), Francuska (1989., revizija 1998.), Finska (1993.), Austrija (1994.), Švedska (1994.), Nizozemska i Belgija (1998.), Njemačka (1999.), Špa-njolska (2003.) i Slovenija (2008.)2. Svaka zemlja koja ima institut osobnog stečaja na autonoman ga način uređuje i primjenjuje, a što je potaklo EU da poduzme prve korake u cilju harmoniza-cije stečajnog prava. Najznačajnije razlike između nacionalnih rješenja javljaju se u utvrđivanju postojanja stečajnih razloga, trenutku otvaranja stečaja, trajanju stečajnog postupka (u pravilu od tri do deset godina), tijelima koja provode stečajni postupak, imenovanjima i ovlastima ste-čajnih upravitelja, visini stečajne mase koja ide na uzdržavanje dužnika i njegove obitelji, cijeni stečajnog postupka itd. U zemljama koje tek pripremaju donošenje zakona o osobnom stečaju postojeća su rješenja problema osobne prezaduženosti također veoma različita. U Hrvatskoj se, naprimjer, prema sadašnjem Ovršnom zakonu prezaduženim građanima blokiraju računi i može im se zaplijeniti cjelokupna imovina, a to je rješenje bez imalo socijalne osjetljivosti i gospodar-ske opravdanosti. Proteklih nekoliko kriznih godina narastao je broj osobnih bankrota u zemljama pogođe-nim izbijanjem financijsko-ekonomske krize 2008. godine. To je jedna od posljedica velikog broja krizom uzrokovanih poslovnih stečajeva, propalih vrijednosnica, rasta nezaposlenosti, nižih dohodaka i smanjenih socijalnih potpora. No, u Sjedinjenim Državama i drugim zemljama koje poznaju institut osobnog stečaja broj objavljenih potrošačkih bankrota je rastao i u godi-nama prije izbijanja krize, iako su njihove privrede imale pozitivne stope rasta i kratkotrajne privredne zastoje3. U Sjedinjenim Državama gotovo cijelim dvadesetpetogodišnjim razdobljem (1980.-2005.) dominira uzlazni trend broja objavljenih osobnih stečajeva uz povremene i kratke silazne oscilacije. Dok je broj osobnih stečajeva iznosio stabilnih tristotinjak tisuća u godinama između 1980. i 1984., u narednih se dvadeset i pet godina broj objavljenih osobnih stečajeva upeterostručio. Nasuprot dugogodišnjem tendu povećanja broja osobnih stečajeva, broj se pri-javljenih poslovnih stečajeva u istom razdoblju nije povećavao. U europskim se pak zemljama uočavaju slični trendovi za razdoblje između donošenja zakona o osobnom stečaju i početka financijsko-ekonomske krize. U Engleskoj i Walesu se broj osobnih stečajeva utrostručio između

1 Tako npr. u Francuskoj postoje povjerenstva za prezaduženost koja pokušavaju kroz razgovor s dužnikom i vjerovnicima doći do plana rješavanja dugovanja bez formalnog otvaranja stečajnog postupka. I u Hrvatskoj se najavljuje mogućnost mirnog rješavanja problema između dužnika i vjerovnika, a taj bi postupak trajao od tri do šest mjeseci. Kada stranke uz pomoć miritelja ne postignu međusobni dogovor, tek tada se problem prenosi na sudsku razinu.

2 Sravni Bejaković, P., Osobna prezaduženost, Institut za javne financije, Zagreb, 2010., str. 26

3 «Amerika je puno produktivnija a time i bogatija zemlja no prije tridesetak godina. Vrijednost proizvoda koji prosječni radnik proizvede u sat vremena (i s uračunatom inflacijom) povećao se gotovo 50 % od 1973. godine. No, sve veća koncentracija dohotka u rukama malobrojne manjine toliko je uzela maha da nismo sigurni je li prosječni Amerikanac osjetio imalo koristi od rasta produktiv-nosti. « Sravni Krugman, P., Savjest liberala, Algoritam, Zagreb, 2010., str. 119


30

2003. i 2008. godine – od 35.604 na 106.544. Između 1999. g. i 2007. g. u Njemačkoj se broj osoba koji se prijavio za stečaj popeo sa 1.634 na 103.085. Iako je zbog specifičnosti stečajnog zakona i postupka teško iznijeti usporedive brojke za Fancusku, i u toj se zemlji od 1998. godine broj odobrenih osobnih bankrota povećavao iz godine u godinu. U Španjolskoj je nakon 2004. godine prisutan snažan trend rasta osobnih stečajeva, premda na niskoj razini ukupnog broja – od 60 u 2005. godini, preko 374 u 2008. godini, do 200 u prvom kvartalu 2009. godine4.

3. osobni stečaj kao posljedica prezaduženosti pojedinca/kućanstva

3.1. Kriva procjena kreditne sposobnosti korisnika kao uzrok (pre)zaduženosti

Fizička osoba može proglasiti osobni stečaj kada je postala prezadužena u odnosu na svoje realne mogućnosti vraćanja dugova. Prezaduženi pojedinac je svaki onaj koji na strukturnoj osnovici kasni s plaćanjima preuzetih financijskih obveza ili je sve bliži takvom stanju, a zbog gubitka kreditne sposobnosti više si ne može pomoći daljnjim zaduživanjem5. Zapravo se pre-zaduženost u apsolutnim iznosima ne može unaprijed odrediti jer ne postoji tako neizdrživo visoka razina osobne zaduženosti ukoliko osoba pazi da rast njezinih dugovanja uravnoteženo prati porast prihoda i/ili opadanje potrošnje. Zbog dugoročne neusklađenosti između vlastitih prihoda i troškova pojedinac može postati prezadužen i na relativno malim iznosima ukupnih dugovanja. Stoga se smatra da do prezaduženosti pojedinca/kućanstva i eventualnog progla-šenja osobnog stečaja dolazi jedino kada i) vjerovnik-kreditor krivo procjenjuje kreditnu (ne)sposobnost korisnika ili ii) zbog iznenadnih promjena u životnim okolnostima dužnika (pad prihoda, nezaposlenost, loši financijski potezi, troškovi liječenja, izdaci vezani uz razvod braka i alimentacije, razni nesretni događaji, itd.)6. Pored toga što prezaduženi pojedinac veoma lako može završiti u osobnom bankrotu, pre-zaduženost kao zasebni socio-ekonomski problem negativno utječe na blagostanje pojedinca, njegove obitelji i društva u cjelini. Prezadužene osobe smanjuju svoje potrošačke potrebe i tako slabe agregatnu potražnju i privredni rast. One također destabiliziraju financijski sektor gos-podarstva koji zbog njih često mora dio svojih potraživanja otpisati/prolongirati i skuplje pro-davati svoje usluge. Zbog stresa kojem su izloženi prezaduženi pojedinci lakše obolijevaju od ostatka stanovništva i stoga imaju veće zdravstvene troškove. Troškovi rastu i za društvo, ne samo zdravstveni, već i socijalni, mirovinski i drugi koji proizlaze iz šire društvene brige za osiro-mašene, slabije radno aktivne i socijalno marginalizirane pojedince. U obitelji prezadužene osobe raste vjerojatnost kriminalnog ponašanja, a prijeti joj i socijalno-obrazovno zaostajanje njezinih najmlađih članova. Navedenim treba pridodati i troškove koji su vezani uz savjetodavne usluge i sudske postupke prisilne naplate, kao i općenito smanjivanje poreznih prihoda zajednice i rast proračunskih rashoda7.

4 Sravni Gerhardt, Maria, Consumer Bankruptcy Regimes and Credit Default in the US and europe – a comparative study, CEPS Working Document No. 318/July 2009, http:/www.ceps.eu/files/book/1887.pdf, posjećeno 20. 4. 2011.

5 Sravni kao pod 2, str. 9

6 Ibid.

7 Ibid., str. 6


31

Zbog različitih načina definiranja i mjerenja prezaduženosti nije jednostavno i pouzdano procjeniti realni broj prezaduženih osoba u Sjedinjenim Državama i Europskoj uniji. Što se tiče Sjedinjenih Država poznato je da je ukupni dug američkog stanovništva narastao sa 680 mili-juna dolara u 1974. godini na 14 bilijuna dolara do kraja 2008. godine. U tom iznosu dugovi na kreditnim karticama sudjeluju s 900 milijardi dolara (tipično američko kućanstvo posjeduje tri-naest kreditnih kartica), a svaka obitelj u prosjeku ima i teret od 120.000 dolara za podignutu hipoteku. Porast ukupne zaduženosti američkog stanovništva i rast državnog duga učinili su od Sjedinjenih Država «naciju dužnika»�, a to znači da je došlo i do dramatičnog povećanja broja fizičkih osoba koje se bore s vlastitom (pre)zaduženošću. Procjene za EU govore da je još prije desetak godina u njoj bilo prezaduženo 25-30 milijuna ljudi, dok je oko 70 milijuna ljudi živjelo na granici prezaduženosti. Najnovije procjene govore o značajnom povećanju ovog broja u posljed-njem desetljeću8. Iako se ne mogu složiti oko udjela pojedinih oblika dugova, stručnjaci su suglasni da je u Sjedinjenim Državama, manje u europskim zemljama, veliki dio prezaduženih osoba/obitelji morao objaviti osobni bankrot zbog toga što su se s vremenom toliko zadužili da su im ukupne novčane obveze daleko premašile mogućnosti otplaćivanja dugova ili vrijednost imovine9. Kod ovih se slučajeva radi o prezaduženosti koju nisu stvorile iznenadne životne poteškoće, odnosno naglo umanjenje prihoda ili neočekivano povećanje životnih izdataka na strani pojedinca. Uko-liko se i zanemari loše upravljanje vlastitim financijama, nameće se pitanje kako su se pojedinci/kućanstva uopće mogli prezadužiti, doći na korak do stečaja ili bankrotirati pokraj tolikih regu-lacijskih pravila i normiranja, kreditnih provjera, nadzora i sigurnosnih procedura koje banke i druge financijske ustanove sprovode svugdje u svijetu? Odgovor je zapravo jednostavan, no ne i samorazumljiv - provjere kreditnih sposobnosti korisnika godinama se nisu sprovodile ozbiljno i temeljito ili su bile nevažne prilikom dodjele kredita. Takva se loša praksa odvijala zbog toga što su američke banke bile iz političkih razloga poticane na «demokratizaciju» kreditiranja (što ima i svoje dobre strane), podupirane kroz monetarnu politiku niskih kamatnih stopa i financijski (samo)nagrađivane (preprodajom rizičnih potraživanja) za sprovođenje neograničene liberali-zacije uvjeta pod kojima su se čak i veoma siromašni mogli prekomjerno zaduživati10. Upravo

8 «Gotovo sve zemlje članice EU identificirale su povećani problem prezaduženosti kućanstva kao veliki izvor ranjivosti tržišta nekretnina i stambenih kredita te kao ključnu odrednicu socijalne isključenosti. Ukupni dug kućanstava porastao je između 2001. i 2006. u EU godišnje na financijskim računima za 23 %. Dok je taj rast u starim članicama (EU15) iznosio tek nešto preko 11 % godišnje, bio je osjetno veći u novim članicama gdje se ukupni dug kućanstava povećao prosječno gotovo 40 % godišnje. Ti prosjeci iskazuju značajne razlike između država. Tako se, primjerice, ukupni dug kućanstava u Njemačkoj prosječno povećao samo 0,6 % go-dišnje (u 2005. i 2006. zabilježeno je čak i njegovo smanjenje), dok se u Rumunjskoj navedeni dug prosječno povećao za gotovo 110 %. Kada se analizira struktura duga obitelji, posebno se ističe porast dugoročnih stambenih kredita. Na razini cijelog EU-a, taj je porast nešto veći od porasta ukupne zaduženosti te iznosi prosječno 27 % godišnje. (...) Udio duga kućanstva u BDP-u potvrđuje razmjerno nisku razinu zaduženosti u novim članicama EU-a (u prosjeku manje od 25 % BDP-a). S druge strane, najzaduženije su anglo-sakson-ske, skandinavske i iberijske zemlje, te u tri najzaduženije zemlje dug prelazi razinu BDP-a». Sravni kao pod 2, str. 21-22. Što se tiče zaduženosti hrvatskog stanovništva, činjenica je da sve većem broju građana prijeti insolventnost, jer se samo u pet godina, od 2003. do kraja 2008. g. njihov dug bankama povećao za 230 posto, sa 55 milijardi na 126,5 milijardi kuna. Procjenjuje se da svaki hrvatski građanin trenutno duguje između 50.000 i 80.000 kuna, a pola tog duga otpada na različite nenamjenske kredite i kreditne kartice kojima se pokrivaju mjesečni troškovi. Na kraju 2010. g. ukupni dug stanovništva po minusima na kreditnim karticama iznosio je između 7 i 8 milijardi kuna. Stanje zasad nije alarmantno jer tek svaki 14. građanin ne izvršava svoe kreditne obveze ili ih izvršava s većim zakašnjenjem. No, trend je da udio loših kredita raste, osobito nakon izbijanja krize. Sravni «Svaki deseti bankovni kredit teško naplativ», Jutarnji list, 10. siječanj 2011.

9 Sravni Dranove, David i Millenson, Michael L., medical Bankruptcy: myth Versus Fact, http://content.healthaffairs.org/con-tent/25/2/w74.full, posjećeno 8. 4. 2011.

10 Između 2000. i 2003. godine u Sjedinjenim Državama se broj izdanih hipotekarnih kredita gotovo učetverostručio, te je od ukupne vrijednosti od 1.000 milijardi došao na vrijednost od 4.000 milijardi dolara. U razdoblju između 2000 i 2006. došlo je i do ogromnog porasta najriskantnijih zajmova, nazvanih subprime, jer su se dodjeljivali najlošijim zajmoprimateljima. Procjenjuje se da


32

ovo čini suštinu politički-interesno podupirane i s vremenom temeljito sprovedene deregulacije financijskog, ali i drugih privrednih sektora ne samo u okviru američkog gospodarstva11. No ovo objašnjenje otvara prostor za pitanje o razlozima zbog kojih su se građani krenuli zaduživati i oslanjati na akumulaciju dugova kada im je, uz uvažavanje njihove nedostatne samosvijesti, financijske pismenosti ili zdravorazumske sumnje u kreditne opsjene, ipak moglo biti manje-više jasno da ih u jednom trenutku neće moći uspješno vraćati i da zbog njih veoma lako mogu završiti u bankrotu. Da bi se na ovo suštinsko pitanje pružio adekvatan odgovor treba se vratiti tridesetak godina unazad i obrazložiti burne ideološke, političke i ekonomske promjene kroz koje je tada prolazilo američko, a paralelno s njim i britansko društvo. Na prijelazu iz sedamdesetih u osamdesete godine prošlog stoljeća obje su zemlje prolazile kroz društveno-ekonomske promjene izazvane specifičnim spletom gospodarskih problema s kojima su se suočavale već nekoliko godina. Pod pritiskom energetske krize, volatilnosti valutnih tržišta, visoke inflacije i pada profitnih stopa američko-britanska politička i ekonomska elita je odlučila odbaciti zlatnu kovertibilnost dolara i keynesijanski model države blagostanja, te prihvatiti neoliberalni model društveno-ekonom-skog ustroja i razvitka12. Ovaj se preokret često naziva neoliberalnom kontrarevolucijom budući da je značio potpuno napuštanje ranijeg razvojnog modela i brisanje političkih, ekonomskih i socijalnih tekovina izgrađenih na temelju četrdesetgodišnje politike new Deala. U tom se raz-doblju ekonomski i društveni razvoj zasnivao na kombinaciji rasta nadnica, jačanja sindikalnog organiziranja uz podršku javne vlasti i progresivnog oporezivanja dohodaka i imovine bogatih pojedinaca i korporacija. Mjere ekonomske politike na temeljima Nove pogodbe (new Deala) doprinjele su efikasnoj izgradnji američkog društva s konstantno rastućim brojem pripadnika srednje klase, opadajućim brojem siromašnih, ali i bogatih zajedno s njihovom političkom moći i rastrošnošću. Rastuća i politički podupirana srednja klasa sve je lakše dolazila do potrošnih i trajnih dobara, kao i do vodećih položaja u politici i gospodarstvu. Ekonomske i društvene nejednakosti su se postupno smanjivale i zahvaljujući konstantnom rastu dijela stanovništva obuhvaćenog javnim zdravstvenim (kroz npr. medicare, sustav opće zdravstvene zaštite za sta-rije od 65 godina) i socijalnim osiguranjem (Social Security). P. Krugman u Savjesti liberala iznosi tezu prema kojoj je u razdoblju između 1940. i 1980. g. čitavi svijet živio mirnije i ekonomski brzo napredovao upravo zbog toga što je američko društvo živjelo u okolnostima ekonomskog napretka, političko-socijalne ravnopravnosti i umjerenosti američke unutarnje politike13.

je sredinom 2008. g. ukupna vrijednost hipotekarnih kredita iznosila oko 5,5, bilijuna dolara. No, investicijske banke su preferirale subprime kredite jer su im donosili više kamate. To je povećavalo broj pohlepnih kreditora. S druge su strane brojni zajmoprimatelji neutemeljeno dobivali skupe subprime kredite. Kada je kamatna stopa na takve kredite naglo skočila loši su zajmoprimatelji prestali otplaćivati svoje rate, banke su otkrile ogromne gubitke i izbila je financijska kriza. Sravni Žitko, M., Ruka ostaje ista, Zarez, br. 280/2010.

11 S druge strane pobornici deregulacije tvrde da je zahvaljujući upravo nesputanom djelovanju tržišta svijet prije krize prola-zio kroz dugogodišnje razdoblje ekonomske ekspanzije. Prema J. Stiglitzu stvarnost je bila potpuno suprotna. Ekonomski se rast temeljio na ogromnim dugovima, a to je vrlo nestabilan razvojni temelj. Banke su u cijelom svijetu (SAD, Švedska, Rusija, Tajland, Koreja, Inonezija, Meksiko, Brazil, Argentina, itd.) neprestano bile spašavane od strane njihovih vlada. Iako su se nakon svake finan-cijske krize gospodarstva brzo oporavljala, to nije bilo zahvaljujući tržišnim autokorekcijama već naporima vlada i novcu poreznih obveznika. Sravni Stiglitz, J. E., Freefall: america, Free markets, and the Sinking of the World economy, W.W. Norton & Company, New york-London, 2010., str. XX

12 Sravni Kostanić, M., europska monetarna politika i demokracija, Zarez, br. 302/2011.; Žitko, M., Ruka ostaje ista, Zarez, br. 280/2010.; Engdahl, W. F., Bogovi novca: Wall Street i propast američkog stoljeća, Detecta, Zagreb, 2010., str. 442-446. U ovom se odjeljku tekst rada oslanja na izlaganje pod naslovom Siromaštvo usred obilja. Uzroci i posljedice zaduživanja stanovništva u razvijenim zemljama kojeg je autor ovog rada održao u Zagrebu u prosincu 2010. godine na međunarodnom simpoziju «Siromaštvo i etika: religijska, etička i praktična promišljanja» (Centar za poslovnu etiku, Zagreb).

13 Od pozitivnih socijalnih i društvenih promjena ne bi bilo ništa da su se ispravnim pokazali argumenti konzervativnih protivnika


33

Zapravo uvezena iz Velike Britanije, neoliberalna radikalna preobrazba američkog gospodar-stva i društva započela je s borbom protiv inflacije i monetarnom šok-terapijom nametnutom 1979. godine. Previsoka inflacija se nastojala smanjiti kroz politiku ekstremno visokih kamatnih stopa (do nevjerojatnih 20 posto) i istovremenog smanjivanja količine novca na tržištu. Poslje-dice sprovedbe šok-terapije bile su katastrofalne. Poduzeća i stanovništvo više nisu mogli otpla-ćivati preskupe kredite niti uzimati nove, a privatni i javni sektor su zajedno potonuli u rece-siju. Smanjenje privrednih aktivnosti dovelo je do povećanja nezaposlenosti, pritiska na plaće i lomljenja sindikalnih organizacija i radnih prava. Dodatni poticaj borbi protiv inflacije dalo je smanjivanje državnih rashoda i poreznih stopa. Bankarski je sektor sve više bio dereguliran kako bi izgubljenu zaradu mogao nadoknaditi kroz globalne špekulacije s nekretninama i davanje izu-zetno skupih kredita zemljama u razvoju14. Radikalni monetarizam se kao ekonomska doktrina neoliberalizma ubrzo iz svog britansko-američkog ishodišta počeo širiti po cijelom svijetu. Nakon pobjede Republikanske stranke na predsjedničkim izborima 1980. godine postalo je poprilično jasno da je kapitalizam nesputanih tržišta politički i institucionalno pobjedio i da će američka privreda ubuduće operativno djelovati prema strateškim načelima ekonomskog neoli-beralizma – slobodnoj privatnoj inicijativi, privatizaciji i smanjivanju javnog sektora, slabljenju radničkog sindikalizma, liberalizaciji trgovine, poreznim povlasticama korporativnom sektoru i financijskoj deregulaciji. Suprotno očekivanjima neokonzervativaca primjena novog ekonom-skog modela nije uspjela poboljšati porazne rezultate američke privrede. Shvatilo se da je pri-vredni neuspjeh posljedica zamrzavanja osobnih dohodaka zaposlenih i prijenosa društvenog bogatstva sa srednjeg i nižih slojeva na imućne, a što je dovelo do pada ukupne potražnje sta-novništva bez koje američka privreda ne može rasti. U cilju sprječavanja daljnjeg smanjivanja ekonomskih aktivnosti, nakon recesije iz 1982. godine u krugu američke političko-interesne elite započela je potraga za ekonomskim rješenjem koje će istodobno jačati potražnju stanovništva, ali i dalje držati plaće zaposlenih na niskim razinama. Vladajuća političko-financijska oligarhija dosjetila se cinične solucije koja je mogla poslužiti u privredne svrhe, ali i u potpunosti zadovoljiti interese krupnog kapitala i sve bogatije manjine. Prema tako zamišljenom konceptu američki zaposlenici/kućanstva će se ubuduće moći gotovo neograničeno zaduživati i tako hraniti potra-žnju od koje zavisi privredni rast, ali se na njihove plaće i nadalje neće smjeti pozitivno odraža-vati rast nacionalnog dohotka. Službeno je u američkoj Vladi zavladala politika «jeftine cijene rada», ista kao ona u Velikoj Britaniji iz 19. stoljeća15. Operacionalizacija ovog sebičnog i eko-nomski opasnog rješenja dovela je, s jedne strane, do stagnacije/pada nadnica ogromne većine zaposlenih, nelinearne raspodjele dohodaka i ekstremnih socijalnih razlika, a s druge strane do uzleta financijskog sektora američkog gospodarstva i tzv. demokratizacije kreditiranja, eksplozije privatnih dugova, razvoja novih i rizičnih financijskih proizvoda, ali i dvadesetak godina kasnije do izbijanja globalne financijsko-ekonomske krize. U svrhu distribucije novostvorenog društvenog bogatstva isključivo u korist manjine, cijelo je razdoblje između 1980. i 2008. godine obilježeno stagnacijom/padom vrijednosti većine nad-

new Deala, a koji su tvrdili da će progresivno oporezivanje bogatih, porast izdvajanja za siromašne i nezaposlene, stabilnost zapo-slenja i poštivanje radnog prava dovesti do propasti američke privrede. Ta se tmurna i priželjkivana predviđanja nisu ostvarila, već je nakon implementacije njudilovskih mjera, ekonomske demokratizacije i smanjivanja socijalnih nejednakosti uslijedilo najduže raz-doblje gospodarskog procvata u cjelokupnoj američkoj povijesti. Zbog krivih gospodarskih procjena i svježeg kolektivnog sjećanja na krah doktrine kapitalizma slobodnih tržišta u vrijeme Velike ekonomske krize konzervativci su postali nešto poput ekscentrične i slabo utjecajne manjine. U prosperitetnoj eri new Deala i nasljeđene društvene nepravde, poput rasne segregacije na Jugu, prikrivenog rasizma i diskriminacije žena, izgledale su rješive. Sravni kao pod 3, str. 67-70

14 Sravni Engdahl, W. F., Bogovi novca: Wall Street i propast američkog stoljeća, Detecta, Zagreb, 2010., str. 437-469

15 Ibid., str. 456


34

nica zaposlenih Amerikanaca. Pri samom kraju ovog razdoblja radnička minimalna nadnica je iznosila bijednih 5,15 dolara, dok je davne 1966. godine najniža nadnica vrijedila današnjih 8 dolara16. Štoviše, sredinom šesdesetih godina prošlog stoljeća prosječni tridesetogodišnji Ame-rikanac zarađivao je isto kao i njegov današnji parnjak, a na početku sedamdesetih godina muš-karci su zarađivali čak oko 14 posto više nego danas17. Stoga ne čudi da je usprkos gospodarskom rastu u pogledu ekonomske nejednakosti američko društvo danas rascjepljeno kao nikada ranije u povijesti. Iako je npr. američki gospodarski rast od 1990. godine naovamo prosječno iznosio gotovo 4 posto godišnje (izuzimajući godine nakon izbijanja aktualne krize), prosječna plaća je između 2000. i 2007. godine tek neznatno povećavana za 0,1 posto po godini18. U istom je raz-doblju jedan posto najbogatijih Amerikanaca primilo petinu ukupnog dohotka u zemlji. Uspo-redbe radi navodimo kako je istih jedan posto 1948. godine primilo svega 7 posto nacionalnog dohotka19. John Gray u knjizi Lažna zora: iluzije globalnog kapitalizma prenosi kako je »između 1973. i 1993. (...) dohodak donjih 60 posto Amerikanaca pao za 3,2 posto, s 34,9 na 31,7 posto. Tri posto ili tri i pol posto zvuče kao male brojke. Ali tri posto nacionalnog dohotka Sjedinjenih Država nije beznačajan iznos. Govorimo o sumi od oko 200 milijardi dolara koje su nekad odla-zile najsiromašnijim trima petinama stanovništva, a sada odlaze najbogatijoj petini.»20

Uz dvadesetpetogodišnji rast dohotka i imovine najbogatijih rasla je i dobit američkih korpo-racija. Tako je uoči izbijanja krize 2007. godine zarada korporacija dosegla najvišu razinu nakon 1929. godine izraženo postotkom BDP-a21. Do bitnih promjena je došlo i u strukturi ukupne dobiti jer zadnjih godina sve veći udjeli odlaze financijskom sektoru. Dok je 1960. g. udio financijskog sektora iznosio 14 posto u ukupnoj dobiti svih američkih poduzeća, ovaj se udio 2008. godine popeo već na 39 posto22. Ukoliko se pak promotre gospodarstva drugih najrazvijenijih zemalja (zemlje eurozone, Japan, Velika Britanija i Kanada), jasno se prepoznaje isti smjer kretanja u razdoblju od 2000. do 2007. godine. I u ovim je zemljama udio plaća u združenom nacionalnom

16 Sravni kao pod 3, str. 83, 121-122

17 Ibid. Krugman smatra da je ovaj statistički podatak u stvarnosti nepovoljniji. Naime, današnja je radna snaga starija i ima više radnog iskustva nego radna snaga 1973. – a radnici s više radnog iskustva trebali bi, ako su ostale varijable jednake, biti bolje plaćeni. Ukoliko se pogleda zarada muškaraca u dobi između 35. i 44. godine – muškaraca koji bi generaciju unatrag često uzdržavali i supru-ge-kućanice – otkrit će se da su plaće, s uračunatom inflacijom, 1973. bile 12 posto više nego danas.

18 Uz to što je pet posto najbogatijih zadnjih dvadesetak godina prisvojilo 38 posto dohodaka i 50 posto novostvorenog imetka. Sravni Bulard, M., Socijalna prava ili (malo) veće plaće, Le Monde diplomatique, hrvatsko izdanje, br. 6/2008.

19 «Emmanuel Saez sa Sveučilišta Californije u Berkeleyu i Thomas Piketty s Paris School of Economics proučili su podatke američ-ke savezne porezne službe za 2005. Te je godine ukupna svota isplaćena na ime plaća i drugih gotovinskih prihoda bila 9 posto viša negoli prethodne godine. Međutim, godišnje bruto zarade 90 posto zaposlenih – svih koji su bili ‘ispod’ najbolje plaćenih 10 posto – za 0,6 posto niže su negoli prethodne godine, odnosno bile su manje za nekih 172 dolara. Rast zarade osjetili su tek oni koji najviše zarađuju, vrhunski 1 posto koji zarađuje više od 348 tisuća dolara godišnje. Njihova je godišnja bruto zarada 2005. u prosjeku iznosila 1,1 milijun dolara, što je rast za 139 tisuća dolara, odnosno oko 14 posto. Najbolje plaćenih 10 posto Amerikanaca – svi koji zarađuju više od 100 tisuća dolara godišnje – također je doživjela pristojan rast prihoda, najviši od 1928. Njima je 2005. bilo isplaćeno 48,5 posto ukupno zarađenog novca te godine koji je bio prijavljen poreznim vlastima. Još uža skupina najbogatijih – njih 300 tisuća na samom vrhu – zaradila je 2005. gotovo jednako kao 150 milijuna njihovih sugrađana, onih koji po primanjima gravitiraju prema dnu ljestvice. (...) Nejednakost u primanjima, shvaćenima u najširem smislu, još je veća jer bogati u pravilu najveći dio prihoda ostvaruju na burzi, odnosno kroz razne vrste poduzetničkog profita. Osim toga američka porezna uprava procjenjuje da obračuna oko 99 posto novca izdanog na ime plaća, ali samo oko 70 posto novca koji se ‘obrne’ kroz poslovanje odnosno putem investicija, tako da je nejednakost u prihodu još veća nego što pokazuje istraživanje dvojice znanstvenika.» Sravni Klima, B., Kip slobode i bogatstva, Banka, br. 10/2010., str. 46-47

20 Sravni Hodgson, G., The World Turned Right Side Up: a History of the Conservative ascendancy in america, Boston-New york, , Houghton Mifflin, 1996., str. 302.. Izvor Gray, J., Lažna zora: iluzije globalnog kapitalizma, Masmedia, Zagreb, 2002., str. 131.


22 Sravni Attali, J., Kriza, a poslije?, Meandar Media, Zagreb, 2009., str. 42.


35

dohotku pao s 56 na 53,5 posto, dok se udio profita tvrtki povećao s 10 na 16 posto23. Izrazita slič-nost u trendu pokazuje i upozorava kako je najtvrdokornije i najopasnije ideološke i interesne utjecaje s ishodištem u anglosaksonskim zemljama danas teško drugdje neutralizirati, a kamoli preokrenuti u korist rada i realne materijalne proizvodnje. Dok su se vlasničko-politička oligarhija i top-menadžment i kroz porezne olakšice dodatno bogatili i učvršćivali na vlasti24, američko stanovništvo je sve više gomilalo dugove putem kredit-nih kartica, hipotekarnih zajmova za kupovinu kuća i građevinskog zemljišta, robnih kredita, studentskih zajmova i brojnih drugih načina. Zbog prijenosa cjelokupne novostvorene druš-tvene vrijednosti u ruke malobrojne ekonomsko-političke elite, većini stanovništva je u nevolji jedino preostalo da prihvati vlastito socijalno zaostajanje ili da svoje sve manje vrijedne dohotke nadopunjuje pozajmljenim sredstvima. Već je navedeno kako je dug američkog stanovništva do kraja 2008. godine narastao na 14 bilijuna (14 000 milijardi) dolara, a gotovo je suvišno dodati kako su zbog rasta potražnje za kreditima prihodi banaka i drugih novčarskih institucija u među-vremenu enormno porasli. S vremenom su američke banke ipak osjetile da im rastuća zaduže-nost stanovništva izmiče kontroli i prijeti opstanku, te su u tu svrhu osmislile, barem su tako mislile, čvrste instrumente osiguranja svojih bezbrojnih rizičnih plasmana. S takvim su instru-mentima (izvedenicama) osiguranja banke počele međusobno trgovati, pa čak ih i širom svijeta nuditi brojnim investitorima zaluđenima idejom o brzoj i velikoj zaradi. No, globalna špekulant-ska piramida izgrađena na temelju zaduživanja američkog stanovništva srušila se poput kule od karata nakon što su 2005./2006. godine najsiromašniji korisnici hipotekarnih kredita (subprime mortgages) zbog šoka izazvanog naglim rastom kamatnih stopa prestali otplaćivati dospjele rate svojih hipotekarnih kredita.

3.2. Rast životnih troškova i sužavanje socijalne pomoći kao uzroci (pre)zaduženosti

Da bi se još veći dio američkog stanovništva usmjerio prema zaduživanju «pobrinili» su se rastući životni troškovi, posebno skok cijena životno važnih zdravstvenih i obrazovnih usluga. Nakon što su se s vremenom dijelovi američkog javnog sektora privatizirali, što predstavlja rea-lizaciju jednog od glavnih načela neoliberalnog ekonomskog programa svugdje gdje ga se pri-

23 Situacija se npr. u Njemačkoj razvija donekle slično onoj u anglosaksonskim zemljama. Dok je u razdoblju od pet godina između 2003. i 2008. g. čak 22 posto zaposlenih u Njemačkoj palo u siromaštvo, prosječna plaća članova uprave 30 kompanija kotiranih na Daxu povećala se za 62 posto (prema 2,8 posto prosječnog povećanja plaća za zaposlenike). Ovome treba pridodati brojne financijske skandale koje je stvorila njemačka poslovna elita, poput velikog bijega poreznih obveznika u Lihtenštajn i korupcijskih afera u Deutsche Telekomu, Siemensu, Daimler Benzu i drugdje. Podjednaki su procesi pogodili i Japan i japansko društvo. U jednom broju Financial Timesa iz 2008. moglo se pročitati sljedeće: «Povezano i egalitarno društvo druge najjače ekonomske sile u svijetu pretvorilo se u društvo obuzeto svim bolestima liberalnog modela: rastućim slojem siromašnih, desocijalizacijom, sve većim razlikama u dohotku i gluhim nezadovoljstvom.» Sravni Rimbert, P., Globalni kapitalizam – vladajuće klase i kriza, Le Mond diplomatique, hrvatsko izdanje, br. 8/2008.

24 Ekonomija (doktrina) ponude tvrdi, bez čvrstih dokaza o tome, da porezne stope najbogatijima treba smanjiti budući da su oni produktivniji dio stanovništva bez čije intervencije ne bi bilo ekonomskog rasta: «U 1987. godini, kako bi se dobilo pregled promjena stvarnih općih poreznih stopa, ekonomisti Kongresnog budžetskog ureda uzeli su sve savezne poreze – na osobni dohodak, socijalno osiguranje, dohodak poduzeća i trošarine – i izračunali promjenu u njihovu ukupnu utjecaju na razne dohodovne razrede stanov-ništva poslije 1977. godine. Obitelji ispod gornjih 10 posto bile su neproporcionalno opterećene socijalnim osiguranjem i porastom trošarina, a manje oslobođene bilo kojim smanjivanjem poreza na dohodak, tako da su plaćale stvarno više stope. Istodobno najboga-tije obitelji su plaćale niže stope, uvelike zbog oštrog smanjenja stopa na neradne dohotke (kapitalnu dobit, kamate, dividende i rente) (...) Ovi pomaci velikim dijelom objašnjavaju kako porast potrošnje, tako i porast nejednakosti dohotka; 5 posto najbogatijih Amerikanaca (a posebno 1 posto najbogatijih) bili su novi dobitnici u toj poreznoj politici.» Sravni Phillips, K., The Politics of Rich and Poor: Wealth and the electorate in the Reagan aftermath, Harper Perennial, New york, 1991., str. 82. Izvor u Gray, J., Lažna zora: iluzije globalnog kapitalizma, Masmedia, Zagreb, 2002., str. 130-131


36

mjenjuje, siromašni i manje imućni dijelovi američkog društva više nisu mogli relativno lako i jeftino zadovoljavati svoje zdravstvene, obrazovne i druge osnovne potrebe. To potvrđuje podatak prema kojem su zdravstvene premije u razdoblju od 2000. do 2006. g. porasle za čak 87 posto, tako da danas u američkom sustavu zdravstvene skrbi četveročlana obitelj plaća otprilike 12.000 dolara godišnje samo u premijama.25 Rastući iznosi prosječnih godišnjih premija za sve veći broj slabije plaćenih radnika postaju jednostavno nepodnošljivi jer su se gotovo izjednačili s ukupnom godišnjom plaćom radnika zaposlenog na puno radno vrijeme uz minimalnu nadnicu. Visoke osiguravajuće premije su dovele i do smanjenja broja radnika zdravstveno osiguranih temeljem zaposlenja, sa 65 posto zaposlenih u 2001. g. na 59 posto u 2006. g., i to stoga što je i poslodavcima postalo teže izdvajati značajna sredstva za premije.26 Rastuće cijene su s vreme-nom smanjile broj korisnika zdravstvenog osiguranja, pa je, prije zdravstvene reforme predsjed-nika B. Obame, oko 46 milijuna Amerikanaca bilo bez zdravstvenog osiguranja, dok ih je barem 25 milijuna bilo nedovoljno osigurano.27

U zemljama koje su prigrlile i sprovode neoliberalnu ekonomsku paradigmu vidljiva su slična kretanja i kod cijena obrazovnih usluga, pa tako i njihov pogubni utjecaj na zaduženost stanov-ništva. Vrhunac dugogodišnjeg uzlaznog trenda (uz znatne razlike u iznosima školarina između zemalja) ilustrira npr. najnovija odluka engleskog zakonodavca koji je krajem 2010. godine povi-sio gornju granicu visokoškolskih školarina s dosadašnjih 3.290 funti na 9.000 funti. Istovre-meno je država do 2012. godine isplanirala smanjiti državno financiranje visokog obrazovanja za oko 50 posto. Također će, kako se prognozira, kamate na studentske kredite porasti s 1,5 posto na 3 posto. Kao posljedica ovih odluka sve će se veći broj studenata morati obratiti bankama kako bi uopće mogli studirati. Pri tome će se snažno zadužiti, a zavisno od duljine studija i nje-gove cijene, neki bi se studenti na kraju diplomskog studija mogli naći u dugu od preko 40.000 funti. Takvi će studenti dug za školarinu morati otplaćivati do svojih kasnih pedesetih godina, dakle skoro tri naredna desetljeća. Prema jednom predviđanju, tek će svaki četvrti student biti u mogućnosti otplatiti svoj dug, dok će ostali otplaćivati tek mjesečne kamate bez otplate glavnice u svom životu. Svi koji budu ušli u takvo dužničko ropstvo morat će biti uredne platiše i poslušni zaposlenici ili će prekinuti obrazovanje i postati socijalni marginalci.28 Nema sumnje da su desetljećima obezvrjeđivane nadnice uz rastuće zdravstvene i visokoo-brazovne troškove tjerale američko stanovništvo (kao i svugdje dalje gdje opada udjel nadnica u BDP-u) na dodatna zaduživanja kako bi priskrbili neophodna novčana sredstva za kupovanje zdravstvenih i obrazovnih usluga, ali i drugih proizvoda od kojih se sastoji elementarni životni standard. Uz sve skuplje zdravstvene, obrazovne i druge robe (npr. stanarine) nadnice većine američkih zaposlenika danas sve teže održavaju korak s inflacijom. Zapravo nadnice ovu bitku gube, iako se ova činjenica nastoji sakriti kroz krivotvorenje podataka i promjene statističkih metoda uz čiju se pomoć izračunava indeks maloprodajnih cijena. Upravo se ovim trikom poslu-žila američka administracija kako bi smanjila stvarnu stopu inflacije, a zbog takvog lažnog pri-kazivanja stanja golemu korist izvlače korporacije i njihovi vlasnici. Prikazivanje stope inflacije nižom od stvarne drži na neadekvatnoj niskoj razini kamate na deponirana sredstva građana u bankama, a korporacijama i državi omogućuje izbjegavanje obveze prilagodbe nadnica stvarnim kretanjima inflacijske stope. Lažna stopa inflacije smanjuje i isplate za socijalnu skrb i mirovine,

25 Sravni Hedges, C., Carstvo opsjena: kraj pismenosti i trijumf spektakla, Algoritam, Zagreb, 2011., str. 184



28 Sravni Sućeska, A., Dijalektika nasilja, Zarez, br. 299-300/2011.


37

a smanjuje i kamate na basnoslovni javni dug koje američka država mora plaćati svojim kredito-rima29. U konačnici, kada privatni poslodavci ne moraju davati povišice zaposlenicima na račun porasta životnih troškova, potonji se neminovno ponovno moraju obratiti bankama i drugim novčarskim ustanovama u potrazi za novim zaduženjem. Da bi radnoj većini život učinili još materijalno i socijalno nepodnošljivijim vladajući ideolozi, političari i ekonomisti u zapadnim zemljama neoliberalne jezgre u drugoj polovici osamdesetih godina prošlog stoljeća zauzimaju zajednički stav i započinju sprovoditi politike koje smanjuju cijene društvene socijalne pomoći.30 Najteži udarac američkom sustavu socijalne zaštite zadao je zakon o reformi sustava socijalne skrbi iz 1996. godine. Taj je zakon jednostavno razorio sigur-nosnu mrežu američkog društva, a poslužio je i za redefiniranje odnosa prema socijalnoj skrbi i društvenim potporama u drugim ideološki, politički i ekonomski sličnim zemljama. Svega neko-liko rečenica rezimira strašne posljedice socijalnih i zdravstvenih reformi: «U roku od tri godine reforma je izbacila šest milijuna ljudi, velikim dijelom samohranih majki, s popisa primatelja socijalne pomoći. Bacilo ih se na ulicu bez dječjeg doplatka, potpore za plaćanje stanarine ili dalj-njeg zdravstvenog osiguranja u sklopu medicarea. Obitelji su tonule u krizu, nastojeći se spasiti radeći nekoliko poslova, što bi im donosilo šest ili sedam dolara na sat, odnosno manje od 15.000 dolara godišnje. A to su bili sretnici. U nekim saveznim državama, svaka druga osoba koja je ispala s popisa primatelja socijalne pomoći nije više mogla naći posao. Tijekom razdoblja od pet godina Clinton je srezao rashode medicarea za 115 milijardi i smanjio priljev sredstava u medicaid za 25 milijardi. Već ionako bujajući pretrpani zatvorski sustav morao se suočiti s plimnim valom siromašnih, kao i s napuštenim mentalnim bolesnicima.» Vrhunac napada na Social Security (kao izdašnog državnog jamca isplate mirovina), medicare, medicaid i druge javne programe dogodio se nakon predsjedničkih izbora izbora 2004. godine kada je George W. Bush pokušao u potpunosti ukinuti program socijalnog osiguranja, taj «krun-ski dragulj među institucijama new Deala» (P. Krugman)31. Kao rezultat rata pokrenutog pro-tiv socijalne države američkim je društvom na početku 21. stoljeća zavladala ista nejednakost i dominacija manjinske bogate elite kao u prvim desetljećima 20. stoljeća. Zbog zapuštanja držav-nih socijalnih i zajedničkih funkcija i u brojnim su europskim zemljama društva došla u situaciju u kojoj npr. «građani Europske zajednice, čiji je nacionalni dohodak od 1970. do 1990. porastao za 80 posto, nisu mogli sebi 1990. g. ‘priuštiti’ onaj nivo prihoda i blagostanja koji je 1970. g. sma-tran normalnim»32.


30 Sravni Hobsbawn, E. J., Doba ekstrema: Kratko dvadeseto stoljeće 1914.-1991., Zagrebačka naklada, Zagreb, 2009., str. 486

31 Neokonzervativni politički program želio je postići i više od brisanja tradicionalnog javnog karaktera Social Securityja i njegove parcijalne privatizacije. Uz ukidanje minimalne nadnice, neoliberalni projekt je pokrenio i kampanju za ukidanje poreza na nasljedstvo. Taj je porez drevna tekovina, a koja se u svom modernom obliku primjenjuje od 1961. godine. Prema mišljenju njegovih protivnika treba ga ukinuti jer je najprogresivniji od svih poreza, a što znači da među svim ostalim porezima najviše pogađa bogate. Sravni kao pod 3, str. 150



38

3.3. Vrijednosti i norme potrošačkog društva kao uzrok (pre)zaduženosti

I dok se stanovništvo sve više privikavalo na niske nadnice, visoku nezaposlenost33, dano-noćni rad na nekoliko poslova, sužavanje socijalnih prava, potrošnju kroz zaduživanje i život na rubu bankrota, političko-interesne središnjice i njihovi intelektualni zastupnici činili su sve kako bi se prikrili pravi razlozi nepravedne raspodjele i bogaćenja uske elite. Njihovi su zamagljujući argumenti uglavnom usmjereni na okrivljavanje učinaka osamdesetih godina prošlog stoljeća zahuktale ekonomske i tehnološke globalizacije, a koji tobože sami po sebi šire socijalnu nejed-nakost i ekonomsku nesigurnost34. U obranaška objašnjenja upletene su i vrijednosti, norme i institucije tzv. potrošačkog društva, čija je izgradnja u najrazvijenijim zapadnim zemljama dobrim dijelom koincidirala s nadolaskom i vladavinom neoliberalne društveno-ekonomske paradigme. Prema ovom tipu argumenata stanovništvo se prepuštalo zaduživanju ne zbog kopnjenja i zao-stajanja nadnica već radi zadovoljenja svojih sve većih potreba i potrošačkih želja, a čemu su se rado i široko odazvale populistički orijentirane financijske institucije. Zapravo su se procesi u stvarnosti odvijali posve suprotno. Kako bi se zadržao ekonomski rast američke privrede čije dvije trećine zavise od potražnje potrošača, trebalo je one koji žive od rada što bezbolnije privi-knuti na niže nadnice, ali i na potrošnju iznad njihovih dohodovnih mogućnosti a financiranu kroz zaduživanje. U tu su svrhu osmišljeni raznovrsni načini uvjeravanja potrošača u bezuvjetnu korisnost i moralnu neutralnost prekomjerne potrošnje i gomilanja dugova. Ispunjavanje ovog cilja najvažniji je razlog nastanka i bujanja marketinške industrije, blještave ponude šoping-cen-tara, konzumerizma i oponašanja imućnih kao stila života, kao i bezbrižnog pogleda na stvarnost u kojoj dugovi nemaju više pežorativno značenje. Novonastala psihološka sruktura potiče ljude da čak i osobni bankrot počnu doživljavati pozitivno, kao rutinski postupak koji prezaduženima omogućuje jednostavno oslobađanje od financijskih tereta i nastavak mirnog života. U potrošačkom društvu pojedinci doista postaju neprikosnoveno suvereni u pogledu svojih raznovrsnih potrošačkih želja, ali je ta suverenost pažljivo izgrađena i odvojena od proizvod-nih odnosa i reducirana samo na potrošačku sferu u kojoj se politički građanin reducira i svodi

33 Svojedobno je administrativnim putem 1,5 milijuna pripadnika postrojbi američke kopnene vojske, mornarice, zrakoplovstva i marinaca uključeno u civilni sektor kako bi se na taj način smanjila stopa nezaposlenosti na državnoj razini za dva posto. Isto tako je odlučeno da se osobe koje su odustale od traženja posla, kao i one koje žele posao s punim radnim vremenom a mogu pronaći jedino onaj sa skraćenim, više ne vode kao nezaposlene. Zbog ovog je trika sa popisa nezaposlenih ispalo pet milijuna osoba. Realna stopa nezaposlenosti, kada joj se pribroje svi koji su administrativno ispali iz statistike, vjerojatno je oko 15 posto. U svibnju 2009. g. svaki šesti Amerikanac je bio zapravo nezaposlen. Sravni kao pod 26, str. 214-215

34 Prema neoliberalnoj ekonomskoj doktrini bezlične ekonomske sile, prvenstveno se misli na ekonomsku i tehnološku globaliza-ciju (brze tehnološke promjene), uvjetuju porast nejednakosti u raspodjeli dohotka. To dovodi do odvajanja elitne manjine s visokim dohotcima od ostatka stanovništva kojem plaće stagniraju uz socijalno zaostajanje. P. Krugman u Savjesti liberala nastoji dokazati suprotno tvrdeći da ekonomske promjene dominantno određuje utjecaj političkih promjena. Drugim riječima, Krugman zastupa tezu prema kojoj je rast ekonomske nejednakosti uslijedio nakon i zbog ovladavanja radikalnih konzervativaca (neoliberala) nad Repu-blikanskom strankom i američkom unutarnjom politikom. Kako bi pobio argumente neokonzervativaca Krugman razvija nekoliko ključnih protuobrazloženja. Tako na temelju jednostavne kronologije događaja pokazuje da je sredinom sedamdesetih godina u Sjedi-njenim Državama najprije došlo do dalekosežnih političkih iskoraka prema neokonzervatizmu, a tek potom, početkom osamdesetih godina, do porasta ekonomske nejednakosti. Krugman nadalje ističe statističke podatke koji potkrepljuju tvrdnju da tehnološke promjene, iako nesumnjivo povećavaju potražnju za visokokvalificiranim radom i smanjuju potražnju za manje kvalificiranim, nisu većini visokoobrazovanih Amerikanaca povećale plaću kao što bi se to trebalo očekivati i prema tvrdnjama neokonzervativaca. Plaće su povećane jedino pripadnicima malobrojne elite, za gornjih jedan posto stanovnika ili još i manje. Sve u svemu, tehnološki napre-dak ipak nije uzrok širenja društvene nejednakosti, a pravi se uzrok nalazi u brisanju njudilovskih egalitarnih društvenih normi/insti-tucija u korist neokonzervativnih rješenja usmjerenih na poduzetničku korist i rušenje države socijalnih prava. Još jedan Krugma-nov dokaz ponovno podržava tezu da su političke promjene najvažniji uzrok porasta ekonomske nejednakosti budući da izdvojene tehnološke promjene i ekonomska globalizacija, načelno podjednako snažne sile na cijelome svijetu, nisu izazvale ni približno snažne trendove porasta nejednakosti u drugim zemljama (pa čak ni u Britaniji u doba Margaret Thatcher). Sravni kao pod 3, str. 119-141


39

na nesputanog konzumenta.35 Potrošačko društvo je izgrađeno usprkos dugogodišnjoj stagnaciji američkih i drugih nadnica i rastu zaduženosti stanovništva, no upravo ta činjenica učvršćuje tezu da je njegovo oblikovanje utemeljeno na svjesno razrađenim i ciljanim strategijama koje potiču neograničenu potrošnju i nekritički odnos prema financijskim, socijalno-obiteljskim i dru-gim posljedicama pretjeranog zaduživanja i osobnih bankrota. Od sredine osamdesetih godina prošlog stoljeća sudbine milijuna nedovoljno financijski obrazovanih i samosvjesnih potrošača počele su se pogoršavati nakon što su im se vrata financijskih ustanova naglo širom otvorila. Kroz praktički nekontrolirano zaduživanje neki su i pokušali ostvariti način života koji si inače nisu mogli dopustiti, ali takvi su zapravo postali žrtvama društvene kontrole ponašanja koja se s vremenom proširila od radnog mjesta na trgovačke centre, financijske ustanove i rekreacijsko-zabavne djelatnosti. Iako sociolozi, psiholozi i drugi nastanak potrošačkog društva često vide kao zasebni i pozitivni fenomen neovisan od glavnih društveno-ekonomskih vektora, nastanak i razvoj potrošačke kulture i industrije zabave imaju posebno važne zadaće u izgradnji osjećaja nezadovoljstva vlastitom materijalnom situacijom i poriva za «natjecateljskom potrošnjom» kako bi se dostigao materijalni status obično imućnije referentne društvene skupine. Ispunjava-nje ovih zadaća istovremeno uspješno prikriva djelovanje korporacija i odlučivanje oligarhijske elite, odenosno svih onih koji imaju stvarnu moć i materijalne interese u suvremenom kapitali-stičkom sustavu. Na suprotnoj strani od potrošačkih prava i njihove realizacije nalazi se životna stvarnost većine stanovništva obilježena stagnacijom plaća, rastom osobnih dugova i padom štednje. Upravo zbog međusobnog sraza oprečnih karakteristika sustava započinju cvjetati individu-alni i društveni oblici života koje Chris Hedges naziva carstvom opsjena. U trenutku u kojem im stvarnost postane zastrašujuća ili deprimirajuća (zbog npr. obavljanja dva ili tri posla, nemanja zdravstvenog osiguranja i trošenja tri četvrtine plaće na stanarinu), ljudi su spremni na bijeg od stvarnosti. Naravno, bijeg u samozavaravanje ne rješava niti jedan stvarni problem. Individualno bježanje u irealno i iracionalno česta je i poznata strategija izbjegavanja, ali problem raste kada društvo svjesno i tendenciozno pothranjuje i veliča stanje samoobmane. Zbog toga se strategije samoobmane učvršćuju u ponašanju i mišljenju pojedinca što smanjuje raspon njegove svijesti o samom sebi, drugim osobama i stvarnosti s kojom se suočava, te smanjuje raspon društve-nih, osobnih i emocionalnih odnosa. Uz smanjeni raspon svijesti ide i sužavanje prijemljivosti i otvorenosti spram realnih uvjeta života, kao i pad inteligentne interakcije sa svim učincima i posljedicama stvarnog svijeta. Ljudi počinju živjeti u fantazijama, a jedna od strategija koja im se podmeće za brži bijeg je ukidanje svih moralnih, vrijednosnih i financijskih ograničenja za kupo-vinu proizvoda. Druge strategije uključuju širenje pozitivističke psihologije («pozitivno mišljenje i ponašanje omogućuje pozitivna rješenja problema»), celebrity kulture i privlačnosti masovne zabave.36 Ipak, rezultati sprovedenih empirijskih istraživanja potvrđuju hipotezu o rastu osobne (pre)zaduženosti i osobnih bankrota kao posljedicama stagnacije nadnica i nejednakosti u raspo-djeli dohodaka. Elizabeth Warren, stručnjakinja za bankrote pri Harvard Law School, i Amelia

35 «Ta nam situacija pokazuje ćorsokak suvremenog ‘društva izbora’ u njegovoj najradikalnijoj formi. (...) Liberalni ekonomisti slobodu izbora uzdižu kao ključni sastojak tržišne ekonomije: kupujući stvari mi, na neki način, neprestano glasamo našim novcem. ‘Dublji’ egzistencijalni misioci vole razvijati varijacije na temu ‘autentičnoga’ egzistencijalnog izbora, kada se radi o jezgri našeg bića – izbora koji uključuje potpuni egzistencijalni angažman, za razliku od površnih izbora ove ili one robe. U ‘marksističkoj’ verziji te teme, broj izbora kojima nas tržište bombardira služi samo kako bi se prikrilo nepostojanje svakog stvarnog radikalnog izbora koji se tiče temeljne strukture našeg društva.» Sravni Žižek, S., Druga smrt neoliberalizma, Fraktura, Zagreb, 2010., str. 91

36 Sravni kao pod 26, str. 139-166


40

Warren Tyagi, poslovna konzultantica su istraživale uzroke porasta broja osobnih bankrota u Sjedinjenim Državama do 2005. godine, prije pooštrenja uvjeta za proglašenje osobnog stečaja. Uz konstataciju o peterostrukom povećanju objavljenih bankrota od osamdesetih godina 20. stoljeća do danas, kao približan razlog tog povećanja istakle su porast zaduživanja u koja su se upuštala američka kućanstva. Suprotno od moralističkih uvjeravanja kako je to bilo zbog luksu-zne potrošnje iznad obiteljskog raspoloživog dohotka, Warren i Tyagi su otkrile da srednjeklasna kućanstva zapravo danas troše manje na luksuzne proizvode nego 1970-ih godina. Prema njiho-vom zaključku porast zaduženosti i osobnih bankrota je rezultat porasta potrošnje na stanova-nje, a što je uglavnom bilo motivirano željom da se živi u četvrtima u kojima postoje kvalitetne škole. Dakle nije se radilo o frivolnoj i nepotrebnoj potrošnji, već o želji da se djeci poboljšaju startne pozicije u sve neegalitarnijem američkom društvu37. E. Warren i A.W. Tyagi su također koautorice knjige pod naslovom The Two-Income Trap: Why middle-Class mothers and Fathers are Going Broke iz 2003. godine. U njoj izvode zaključak da današnji američki radnik s punim radnim vremenom zarađuje manje (na inflaciju prilagođen) dohodak od isto takvog radnika prije trideset godina i stoga su zajedno sa svojom obitelji sve dublje u dugu. Kako bi povećali svoj nedostatni prihod, obitelji su se počele zaduživati ali i upu-ćivati drugog supružnika na tržište radne snage. Iako danas kućanstva troše manje na odjeću, uređaje i drugu sličnu vrstu potrošnje, cijene osnovnih dobara kao što su zdravstvo, prijevoz, čuvanje djece, kamate na kartična zaduživanja itd. dramatično su porasli. Rezultat toga je da usprkos dva prihoda obitelji više ne mogu pokriti svoje osnovne troškove i posljedično upadaju u sve veće dugove. Autorice su i u ovom istraživanju pokazale da se kod osoba koje su proglasile stečaj ne radi o neodgovornim mladim ljudima ili o starijim osobama s nižim prihodima već se tu ponajprije radi o obiteljima s djecom.38

Spomenimo i studiju koju su 2005. godine objavili Elizabeth Warren i David Himmelstein s temom odnosa između osobnih stečajeva i zdravstvenih troškova. U studiji autori tvrde da je polovica svih obitelji koje su prijavile osobni stečaj to učinila u razdoblju nakon ozbiljnog zdrav-stvenog problema. Ovaj je, istina, osporavani zaključak posebno vrijedan jer pokazuje da je 75 posto među bakrotiranima zbog zdravstvenih troškova prije toga imalo privatno zdravstveno osiguranje. Iako su se rezultati ove studije naširoko koristili, kritičari iz industrije zdravstvenog osiguranja su tvrdili kako su korišteni argumenti bili nepouzdani. Stoga je isti tim ponovio istra-živanje, uz nešto snažnije postavljene kriterije. Ipak su ponovno zaključili da je udio osobnih stečajeva zbog zdravstvenih troškova porastao na 62 posto od ukupnog broja bankrotiranih, kao i da su oko tri četvrtine takvih obitelji imale zdravstveno osiguranje na početku njihovih zdrav-stvenih problema39. Dakle, zašto se američko stanovništvo sve više zaduživalo i trošilo iznad svog raspoloživog dohotka? Manji dio, motiviran i zaveden kreditnom otvorenošću banaka i vrijednostima «potro-šačkog društva», činio je to kako bi si omogućio luksuzan život nemoguć bez brojnih kredita, kreditnih kartica i financijskih reprogramiranja. Većinski dio stanovništva je pak na zaduživanje bio prisiljavan radi obrane životnog standarda snažno ugroženog istodobnim dugotrajnim sta-gniranjem/opadanjem plaća, rastom životnih troškova i sužavanjem socijalnih pomoći.


38 Sravni Madrick, J., necessities, not luxuries, are driving americans into debt, a new book says The new York Times, dostupno na http://www.nytimes.com/2003/09/04/business/economic-scene-necessities-not-luxuries-are-driving-americans-into-debt-new-bo-ok.html., posjećeno 14. 3. 2011.

39 Sravni Himmelstein, D.U., Warren, E., Thorne, D., Woolhandler, S., Illness and Injury as Contributors to Bankruptcy, dostupno na http://content.healthaffairs.org/content/early/2005/02/02/hlthaff.w5.63., posjećeno 22. 3. 2011.


41

Iako se u SAD-u u dvadeset i pet godina upeterostručio broj osobnih stečajeva, s obzirom na bilijune dolara akumuliranog privatnog duga važno je razumjeti i razloge zbog kojih među visoko zaduženim američkim stanovništvom još veći broj njih nije završio u osobnom bankrotu. Kao prvo, to se nije dogodilo zbog rutinske prakse banaka koje su sve do nastupa krize uglav-nom rado i spremno reprogramirale postojeće financijske obveze te odobravale nove kredite bez obzira na visinu ukupnog duga pojedinca/kućanstva. Jedini uvjet je bio da dužnik posjeduje nekretninu koju može založiti i kojoj tržišna vrijednost neprestano raste. Potonji uvjet je bio zadovoljen onda kada se pod pritiskom povećane potražnje počeo napuhivati balon cijena na američkom i nekim drugim tržištima nekretnina Kao drugo, već je spomenuta praksa da su u mnogim opasno zaduženim obiteljima počeli raditi i supružnici kako bi se ipak na vrijeme pod-mirivali rastući životni troškovi i uredno otplaćivali dugovi. U istu svrhu su mnogi pojedinci koji nisu mogli preživjeti s jednim dohotkom krenuli raditi i zarađivati na nekoliko različitih radnih mjesta.

4. osobni stečaj kao posljedica iznenadnih životnih poteškoća

Nije sporno da do određene razine zaduživanje za pojedinca/kućanstva može biti korisno, no dugovanja, čak i u relativno malim iznosima, lako mogu postati problematična ukoliko se prihodi iznenadno i neočekivano izgube ili smanje, odnosno kada se naglo pojave ili povećaju životni troškovi različitog podrijetla. Stručnjaci za bankrote se slažu da do objave osobnih ban-krota često ne bi došlo da se nije dogodio nagli pad prihoda odnosno porast životnih troškova. Osoba koja je iznenada izgubila posao, premještena na slabije plaćeno radno mjesto, proglasila poslovni stečaj ili se u kratkom vremenu opteretila opteretila visokim troškovima zbog skupog liječenja od teške bolesti, razvoda braka ili prekomjerne potrošnje (npr. zbog kockanja ili druge ovisnosti) vjerojatno neće moći više redovito vraćati dugove te će zbog toga doći na korak od objave osobnog bankrota. Potvrdu snage utjecaja iznenadnih životnih problema može se pronaći u statističkom profilu današnje prosječne bankrotirane osobe u Sjedinjenim Državama: ban-krotirani pojedinac ima u prosjeku 38 godina, nešto je bolje obrazovan od društvenog prosjeka, dvoje od troje bankrotiranih nedavno je izgubilo posao, polovica ima ozbiljne zdravstvene pro-bleme, a manje od 9 posto među njima u trenutku objave stečaja nije bilo pogođeno gubitkom posla, teškim zdravstvenim problemom ili razvodom braka40. Nije teško zaključiti kako visoko zaduženog pojedinca u bankrot ne tjeraju samo njegovi nagomilani dugovi, već je to češće kombi-nacija velikog duga (u odnosu na osobni dohodak) s teškim i iznenadnim životnim problemima. Poslovni stečaj, otkaz ili premještaj na slabije plaćeni posao teže pogađaju zaduženu osobu u vrijeme financijskih, ekonomskih i drugih kriza. U uvjetima smanjenih privrednih aktivnosti, pada plaća, porasta nezaposlenosti i štedljivosti države građani posrću pod teretom podignutih kredita, obveza prema kartičnim kućama, minusa na tekućim računima, burzovnih promašaja, režijskih troškova, alimentacija, kao i dugovanja u sivoj zoni poput posudbi od rodbine, prijate-lja i kamatara. Krah američkog gospodarstva je samo do sredine 2009. godine ostavio bez posla četiri milijuna ljudi, a procjene govore da je tijekom iste te godine nestalo nekih 62.000 ame-ričkih tvrtki. Za vrijeme krize rastu problemi s vraćanjem dugova i zbog sve oštrijih uvjeta pod kojima banke odobravaju nove kredite stanovništvu, a što je zaduženima ranije bio relativno

40 Sravni Personal Bankruptcy: The Only 3 Reasons Why People Go Bankrupt, dostupno na http://www.thedigeratilife.com/blog/in-dex.php/2007/03/10/3-top-reasons-why-people-go-bankrupt/, posjećeno 24. 1. 2011.


42

čest način izlaska iz povremenih financijskih poteškoća. Nažalost, u recesijskim okolnostima pojedince također češće pogađaju štetna djelovanja na njihovo zdravlje i obiteljsko partnerstvo, a što često za sobom povlači i rast zdravstvenih i brakorazvodnih troškova. Ne iznenađuje stoga da je nakon izbijanja financijsko-ekonomske krize 2008. godine rastao broj proglašenih osobnih stečajeva u Sjedinjenim Državama i najrazvijenijim europskim zemljama. Tako je u 2010. godini 1.530.078 Amerikanaca proglasilo osobni stečaj (oko 4.200 na dan), što predstavlja porast od 9 posto u odnosu na 2009. godinu41. Te 2009. godine broj osobnih stečajeva iznosio je 1.410.000, odnosno 32 posto više nego u 2008. godini42. Brojka iz 2010. godine predstavlja najvišu razinu prijavljenih osobnih stečajeva nakon 2005. godine i naglog skoka na preko dva milijuna sudski proglašenih osobnih bankrota. Ova rekordna razina prijavljenih potrošačkih bankrota bila je očekivana posljedica najavljenih i u 2006. godini sprovedenih restrikcija u američkom stečaj-nom zakonodavstvu. Sprovedene zakonske promjene su fizičkim osobama znatno otežale rje-šavanje problema osobne prezaduženosti kroz postupak osobnog stečaja. Do promjena je došlo prvenstveno zbog pritiska banaka koje su već duže vrijeme tvrdile kako blagi stečajni postupak pogoduje prijevarama na račun banaka i drugih vjerovnika. U Francuskoj je 2006. godine bilo odobreno 27.700 (od 183.991 prijavljenih zahtjeva za stečajem), dok je u rujnu 2010. godine već bilo zabilježeno 168.000 odobrenih osobnih stečajeva (od ukupno 830.801 upućenih zahtjeva za pokretanjem stečajnog postupka). U Sloveniji, koja je u listopadu 2008. g. donijela zakon o osobnom stečaju, 2009. godine 126 građana je otvorilo stečajni postupak, a samo u prvoj polovici 2010. to je isto učinilo 347 osoba. Strah od toga kako će kriza djelovati na njihove prihode i troškove dovodi do toga da se oprezno stanovništvo tijekom krize manje zadužuje a više oslanja na financijske okvire određene vlastitim prihodima od rada i imovine. No smanjenje pozajmljivanja uzrokuje smanjenje ukupne potrošnje, ali i privrednih ulaganja zbog pada vlasničkih zarada. Kombinacija pada potrošnje i ulaganja produljuje trajanje recesije i s vremenom rezultira novim padom zaposlenosti. Sma-njenje zaposlenosti znači pad prihoda od rada, rast problema s vraćanjem dugova i vjerojatno porast broja objavljenih osobnih stečajeva. Stanovništvo koje je u krizi naučilo važnost štednje i opasnosti zaduživanja svojim ustezanjem od pozajmljivanja i potrošnje može vrlo lako na taj način produbiti krizu, otežati si teret dugovanja i brže završiti u osobnom stečaju. Premda se čini nemogućim predvidjeti nadolazak krize i drugih iznenadnih udaraca od strane neočekiva-nih problema, oni ipak teže pogađaju one koji su ih dočekali potpuno nepripremljeni. U druš-tvu rizika, što je uvriježena fraza kojom sociolozi označavaju suvremeni život prepun naglih promjena i neizvjesnosti, pojedinci i njihove obitelji bi trebali biti svjesniji opasnosti i troškova povezanih sa nestabilnim gospodarstvom, iznenadnim zdravstvenim problemima, prometnim i drugim nezgodama, prirodnim nepogodama, lošim burzovnim ulaganjima, neplaćanjem poreza i kazni, kriminalnim djelovanjima itd. Stoga bi svačije racionalno ponašanje u financijskom smi-slu trebalo između ostalog uključivati vođenje kućnog novčanog fonda za «crne dane», pribav-ljanje polica životnog i imovinskog osiguranja, sastavljanje financijskih planova prije značajnijih kupovina ili ulaganja, te podizanje razine vlastite financijske pismenosti.

41 Sravni Murray, S., Personal Bankruptcies Continue To Rise, dostupno na http://blogs.wsj.com/economics/2010/11/02/personal-bankruptcies-continue-to-rise/, posjećeno 15. 12. 2010.

42 Sravni Murray, S. i Dougherty, C., Personal Bankruptcy Filling Rising Fast, dostupno na http://online.wsj.com/article/SB126263231055415303.html, posjećeno 15.12. 2010.


43

Zaključna razmatranja

U svim zemljama čiji propisi poznaju institut osobnog stečaja njegova primjena za vjerov-nike znači relativno sigurno namirenje dobrog dijela njihovih potraživanja, a za pojedince/kućanstva predstavlja krajnji način izlaska na kraj s nagomilanim dugovanjima i osobnom finan-cijskom krizom. Objava pojedinačnog bankrota uvijek slijedi iza bezuspješnog pokušaja vraćanja dugova uz pomoć novčarskih ustanova, društvene zajednice, šire obitelji i/ili prijatelja. Osobna prezaduženost je sve važniji i rašireniji socio-ekonomski problem koji opasno ugrožava socijalno-materijalnu poziciju dužnika, financijski i druge dijelove privrede, društvenu stabilnost i fiskalne kapacitete države. Iako dužniku često može stvoriti dodatne materijalne, statusne i psihološke probleme, zbog uzimanja u obzir socijalne situacije dužnika i njegovih najnužnijih egzistencijal-nih potreba rješavanje problema prezaduženosti pojedinca/kućanstva putem sustava osobnog stečaja smatra se humanijim nego putem ovršnog postupka. Pojedini nacionalni zakoni o osob-nom stečaju svojim rješenjima više pogoduju dužnicima (anglosaksonski), dok drugi idu više na ruku vjerovnicima (europski), a što ima utjecaja na prihvaćenost i frekventnost primjene ovog mehanizma. Iznenadni pad osobnih prihoda zbog gubitka posla, krivog ulaganja, podjele imovine i plaća-nja alimentacija nakon razvoda, ali i neočekivana teška bolest ili neki drugi nagli troškovi mogu dovesti pojedinca/kućanstvo u stanje insolventnosti iz kojeg mogu pokušati izaći objavom ste-čaja, odnosno prihvaćanjem i pridržavanjem institucionaliziranih stečajnih pravila i odluka ste-čajnog tutora. Zaposlenost i osobni prihodi posebno snažno i neočekivano opadaju u ekonomski kriznim vremenima te stoga za vrijeme trajanja recesije neminovno raste broj prijavljenih i pro-glašenih osobnih stečajeva. Kretanje broja objavljenih osobnih bankrota zavisi i od stanja uku-pne zaduženosti stanovništva neke zemlje, odnosno od veličine ukupnog duga koji opterećuje pojedinca i njegovu obitelj. Kada u nekom društvu raste broj zaduženih fizičkih osoba i iznos njihovog pojedinačnog duga, raste i vjerojatnost da će se posljedično povećavati broj prezadu-ženih koji kasne s otplatom dugova, kao i broj onih koji će zbog toga morati pribjeći osobnom bankrotu. U ovim slučajevima do bankrota nisu dovele iznenadne životne poteškoće već nago-milani dugovi koji znatno premašuju vrijednosti prihoda i imovine dužnika. Najčešće u bankrotu završavaju s dugovima snažno opterećeni pojedinci koje su uz to pogodili nenadani i teški životni problemi. Iako se ove poteškoće ne mogu predvidjeti, lakše ih podnose manje zaduženi i šted-ljiviji pojedinci. Prezadužene osobe također ne moraju završiti u osobnom bankrotu ukoliko u društvu postoje učinkovite alternativne institucije i mehanizmi izvanstečajnog rješavanja pro-blema individualne prezaduženosti. Uz uvažavanje postojanja dobrih strana osobnog zaduživanja, upravo se višedesetljetni trend rasta zaduženosti stanovništva u Sjedinjenim Državama i najrazvijenijim zapadnoeurop-skim zemljama treba uzeti kao temeljni uzrok zbog kojeg je u tim zemljama i prije izbijanja aktualne svjetske krize rastao broj osobnih stečajeva. Uz realnu pretpostavku o nepromjenjenoj distribuciji iznenadnih životnih poteškoća među brojčano relativno stabilnom veličinom popu-lacije, broj objavljenih osobnih stečajeva je mogao rasti jedino kao posljedica porasta zaduženosti stanovništva. Iznenađujuće je da se u njima rast zaduženosti stanovništva i objavljenih osobnih bankrota odvijao usprkos relativno snažnom i kontinuiranom privrednom rastu, kao i to da su pozajmljena sredstva uglavnom bila trošena na zadovoljavanje osnovnih životnih potreba. No, o uzrocima višedesetljetnog rasta (pre)zaduženosti i broja osobnih bankrota veoma često postoji pogrešno mišljenje prema kojem su prezadužene i bankrotirane osobe isključivi i opravdano


44

kažnjeni krivci za vlastitu prekomjernu potrošnju i život iznad realnih platežnih mogućnosti. Dostupni statistički podaci međutim pokazuju da iako rastrošnih odista ima u svim društve-nim slojevima, oni ipak čine statističku manjinu u ukupnoj masi prezaduženih i bankrotiranih. Takvi neobuzdani potrošači uglavnom su žrtve vlastitog srljanja u zaduživanje radi razmetljivo-frivolne potrošnje, ali i nametanih navodnih emancipatorskih vrijednosti i normi potrošačkog društva i kulture slobodnog vremena. Zbog rasta (pre)zaduženosti stanovništva i nužnosti rje-šavanja posljedičnih ekonomskih, financijskih, socijalnih, obiteljskih i drugih teških problema niz europskih zemalja je u posljednjih dvadesetak godina ozakonio institut osobnog stečaja ili to namjerava učiniti u skoroj budućnosti. Na probleme desetine milijuna prezaduženih i bankrotiranih osoba širom zapadnog svijeta treba gledati kao rezultat ideološko-političkih konstelacija i mehanizama koji u ekonomsko-soci-jalno-kulturalnom okruženju koegzistirajuće istodobnosti opadanja stvarne vrijednosti nadnica, sužavanja socijalnih prava, rasta životnih troškova i nametanja konzumerizma determiniraju nužnost konstantnog zaduživanja većine stanovništva u svrhu očuvanja životnog standarda i socijalne pozicije. Drugim riječima, u Sjedinjenim Državama i nekim od najrazvijenijih europ-skih zemalja (u manjoj mjeri) potrebe stanovništva s niskim i srednjim prihodima, kao što su stanovanje u sigurnim gradskim četvrtima, široko zdravstveno osiguranje, dobro obrazovanje za djecu itd., za većinu ubrzo postaju neostvarive nakon što se državi i društvu više-manje uspješno nametne elitistički i antipopulistički neoliberalni model društveno-ekonomskog razvoja. Nakon što se sprovede krajnje nejednaka raspodjela novostvorenih materijalnih vrijednosti, privatiza-cija javnih usluga i reforma sustava socijalne skrbi velika većina onih koji žive od rada moraju ekonomski spas potražiti u dopunskom radu, dodatnom zapošljavanju i - zaduživanju. Iz poli-tičko-interesnih i makroekonomskih razloga zaduživanje se nije institucionalno nadziralo i ogra-ničavalo već se propagiralo i podupiralo kroz niske kamatne stope, deregulaciju, sve veću otvore-nost banaka, ekspanziju kreditnih kartica, hipotekarnih kredita i druge brojne načine. Isti model je na drugoj strani doveo do rasta udjela vlasničkih profita i plaća sićušne menadžerske vrhuške u nacionalnom dohotku, posebice dobiti i menadžerskih plaća u financij-skom sektoru nabujalom i obogaćenom prihodima od kamata, rizičnih ulaganja i burzovnih špe-kulacija. O lukrativnosti poslovanja sa sektorom stanovništva jasno govore podaci o postupnom slabljenju interesa zapadnih banaka za financiranje realne proizvodnje i industrijskih investicija. Deregulirane banke i druge financijske institucije pri tome nisu brinuli brojni rizici povezani s nekontroliranim, hipertrofiranim i depozitima nepokrivenim kreditiranjem jer su bili sigurni da će usprkos (rijetkim) upozorenjima i kritikama imati političku podršku sve dok zahvaljujući njima agregatna potražnja stanovništva bude dovoljno snažan pokretač masovne proizvodnje. Od rasta novostvorene društvene vrijednosti naime zavise i prisvajanje profita i gomilanje pri-vatnih bogatstava. Kada je 2007/08. g. zbog propasti tržišta hipotekarnih kredita došlo do sloma financijskog sustava, politička podrška ovom modelu nije nestala već su se njoj pridružile i tisuće milijardi dolara koje su američka i druge vlade širom svijeta na ime pomoći uputile bankama, osiguravajućim društvima, investicijskim fondovima i drugim dijelovima financijskog sektora. Tek nakon izbijanja krize koja je poharala čitavi kapitalistički svijet opisani financijsko-eko-nomski model počinje gubiti na ugledu i važnosti, a ekonomski i drugi analitičari počinju uvi-đati da su dugogodišnji trendovi rasta potplaćenih, osiromašenih i prezaduženih Amerikanaca jedan od ključnih izvora globalne ekonomske katastrofe. Pored toga što je zbog krize narastao broj bankrotiranih pojedinaca/kućanstava, ukupna cijena koju američka radnička i srednja klasa mora zbog krize platiti postaje gotovo neizdrživo visoka. Bolesne špekulacije bankara s Wall


45

Streeta i investicijskih kuća izbrisale su ulaganja desetak milijuna malih dioničara koji su kupo-vali vrijednosnice kao vrstu osiguranja nakon odlaska u mirovinu ili da bi mogli fakultetski obra-zovati djecu i donijele poplavu pljenidbenih naplata nad ogromnim brojem nečijih domova. Tek je kriza omogućila i dubinsko sagledavanje strukturalnih šteta koje je tridesetogodišnji razvoj prema neoliberalnoj matrici počinio američkoj, ali i drugim privredama. Pod pritiskom brojnih nagomilanih unutarnjih i vanjskih neravnoteža, kao što su smanjivanje proizvodnih i tehnološ-kih investicija, porast vanjskotrgovinskog deficita, ekspanzija spekulativnih financijskih proi-zvoda, financiranje vanjskog duga od strane cijelog svijeta, rast potrošnje utemeljen na uzletu unutarnjeg zaduživanja itd., npr. američko je gospodarstvo postalo izrazito neefikasno u proi-zvodnji i nepravedno u raspodjeli. Na temelju statističkih podataka, analize rezultata empirijskih istraživanja i sprovedene teorijske analize držimo da je dokazana osnovna hipoteza ovog rada o izravnoj uvjetovanosti dugogodišnjih trendova rasta zaduženosti stanovništva i osobnih stečajeva od širih političko-ekonomskih i kulturalnih promjena koje su posljednjih tridesetak godina obilježile zapadni, ali i dijelove svjetskog kapitalizma. Prezaduženost stanovništva i rast osobnih stečajeva neizbježne su posljedice specifičnog modela društveno-ekonomskog razvoja u kojem dominira sistemska logika neoliberalnog kapitalizma strukturiranog na maksimalno polariziranoj dihotomiji kapi-tal-rad i neograničenoj ekonomskoj, političkoj i društvenoj nejednakosti. Upravo zbog toga će bez nekog socijalnog oblika preraspodjele nacionalnog dohotka u zemljama neoliberalnog kapi-talizma i dalje u ukupnom stanovništvu rasti udjeli potplaćenih, osiromašenih, prezaduženih i bankrotiranih. Ukoliko se ovi negativni trendovi uskoro ne zaustave postavlja se pitanje tko će i kako ubuduće osigurati minimum prihoda i blagostanja za pauperizirane i socijalno isključene slojeve stanovništva, a koji bi zajedno s ostarjelim dijelom stanovništva uskoro mogli činiti tri četvrtine stanovništva razvijenih zemalja. U zemljama u kojima se više ili manje temeljito primjenjuje neoliberalna ekonomska dok-trina s vremenom raste ukupna i pojedinačna zaduženost stanovništva, a time kod nih jača i potreba za širom primjenom ili ozakonjenjem instituta osobnog stečaja kao institucionalizira-nog sustava prisilne naplate dugovanja prezaduženih osoba. Države u kojima raste (pre)zadu-ženost stanovništva zbog toga imaju sve više financijskih, gospodarskih, upravnih, socijalnih, obiteljskih, zdravstvenih, obrazovnih i drugih problema i troškova. Dio njih se može ublažiti ili razriješiti kroz sustav osobnog stečaja, iako se zbog njegove ambivalentnosti u praktičnoj primjeni mogu pojaviti i novi problemi. Negativni se trendovi rastuće zaduženosti stanovništva i broja osobnih bankrota ipak neće zaustaviti i preokrenuti bez razvoja preventivnih društvenih politika, programa i mjera (npr. bolje zaštite potrošača financijskih proizvoda i podizanja razine financijske pismenosti stanovništva), uključujući i kritičko promišljanje svrhovitosti dalje domi-nacije neoliberalnog koncepta društveno-ekonomskog razvitka.

LITeRATURA

1. Attali, Jacques, Kriza, a poslije?, Meandar Media, Zagreb, 2009.2. Bejaković, Predrag, Osobna prezaduženost, Institut za javne financije, Zagreb, 2010. 3. Burić, Ivan, nacija zaduženih: od komunističkog pakla do potrošačkog kapitalizma, Naklada

Jesenski i Turk, Zagreb, 2010.


46

4. Byrn, Paddy, Harmonizing Personal Insolvency Debt Solutions in the european Union, http://www.nationaldebtrelief.ie/articles/harmonizing-personal-insolvency-debt-solutions-in-the-european-union/

5. Domazet, Tihomir, (Pre)zaduženost – prepreka održivom razvoju, Ekonomija, vol. 14 (2)/2008.6. Dranove, David i Millenson, Michael L., medical Bankruptcy: myth Versus Fact, http://con-

tent.healthaffairs.org/content/25/2/w74.full7. Engdahl, William F., Bogovi novca: Wall Street i propast američkog stoljeća, Detecta, Zagreb,

2010. 8. Eurobarometer (2010) monitoring the social impact of the crisis: public perceptions in the euro-

pean Union Wave 2., 9. http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_286_en.pdf 10. Eurofond, managing household debts – social service provision in the eU, Workshop report, 11. http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2010/67/en/1/EF1067EN.pdf12. European Commission, (2008) Towards a common operational european definition of over-

indebtedness, Brussels: European Commission, 13. European Commission (2008), Toward a common opreational european definition of over-

indebtedness, 14. http://www.bristol.ac.uk/geography/research/pfrc/themes/credit-debt/pfrc0805.pdf15. Gatto, John T., Oružja za masovno poučavanje: Putovanje nastavnika kroz mračni svijet

obaveznog školovanja, Algoritam, Zagreb, 2010.16. Gerhardt, Maria, Consumer Bankruptcy Regimes and Credit Default in the US and europe –

a comparative study, CEPS Working Document No. 318/July 2009, http://www.ceps.eu/files/book/1887.pdf

17. Gray, John, Lažna zora: iluzije globalnog kapitalizma, Masmedija, Zagreb, 2002. 18. Harrold, Peter, Rutledge, Sue, Hrvatskog potrošača treba pod hitno financijski obrazovati,

Jutarnji list, 5. svibnja 2010. 19. Hedges, Chris, Carstvo opsjena: kraj pismenosti i trijumf spektakla, Algoritam, Zagreb, 2011.20. Himmelstein, D.U., Warren, E., Thorne, D., Woolhandler, S., Illness and Injury as

Contributors to Bankruptcy, 21. http://content.healthaffairs.org/content/early/2005/02/02/hlthaff.w5.63.22. Hobsbawn, Eric, Doba ekstrema: kratko dvadeseto stoljeće 1914.-1991., Zagrebačka naklada,

Zagreb, 2009.23. Jeknić, Ranka, Individualističke i kolektivističke kulture u kontekstu globalizacije: Hofstedeov

model i njegova kritika, Revija za sociologiju, br. 3-4/2006.24. Kapović, Mate, europska unija kao neoliberalna tvorevina: kratka povijest suvremenih

eurointegracijskih procesa, Zarez, br. 302/2011. 25. Kekez, Iva, Osobni bankrot, Vjesnik, 30. 4. 2010., www.vjesnik.hr26. Kostanić, Marko, europska monetarna politika i demokracija: demokratski deficit je

strukturalni dio ekonomske politike eU-a, Zarez, br. 302/2011.27. Krugman, Paul, Savjest liberala, Algoritam, Zagreb, 2010. 28. Law Reform Commission (Ireland), Consultation paper, personal debt and debt enforcement, 29. http://www.lawreform.ie/_fileupload/consultation%20papers/Consultation%20

Paper%20on%20Personal%20Debt%20Management%20and%20Debt%20Enforcement_FINAL%20DRAFT.pdf

30. Madrick, Jeff, necessities, not luxuries, are driving americans into debt, a new book says


47

The new York Times, http://www.nytimes.com/2003/09/04/business/economic-scene-necessities-not-luxuries-are-driving-americans-into-debt-new-book.html.

31. Murray, Sara, Personal Bankruptcies Continue To Rise, 32. http://blogs.wsj.com/economics/2010/11/02/personal-bankruptcies-continue-to-rise/33. Murray, S., Dougherty, C., Personal Bankruptcy Filling Rising Fast, 34. http://online.wsj.com/article/SB126263231055415303.html35. Onado, Marco, Kriza drugorazrednih hipotekarnih zajmova: tko plaća i što treba popraviti,

u Felton, A., Reinhart, C., ur., Prva financijska kriza 21. stoljeća, Novum, Zagreb, 2008. 36. Radošević, Dubravko, ur., Kriza i ekonomska politika: Politika i ekonomija razvoja Hrvatske,

Naklada Jesenski i Turk, Zagreb, 2010.37. Rimbert, Pierre, Globalni kapitalizam – vladajuće klase i kriza, Le Mond diplomatique,

hrvatsko izdanje, br. 8/2008. 38. Ritzer, George, mekdonaldizacija društva, HSD i Jesenski i Turk, Zagreb, 1999. 39. Rushkoff, Douglas, Iznuđivanje: zašto slušamo što nam oni kažu, Naklada Bulaja, Zagreb,

2002.40. Sajter, Domagoj, Hudeček, Lana., Temeljni pojmovi i nazivi stečajnog prava, Rasprave

instituta za hrvatski jezik i jezikoslovlje, br. 35/2009. 41. Samodol, Ante, Financijska tehnologija i investicijski fondovi, Progres, Zagreb, 1999. 42. Spaventa, Luigi, Subprime kriza i transfer kreditnoga rizika: nešto nije u redu, u Felton, A.,

Reinhart, C., ur., Prva financijska kriza 21. stoljeća, Novum, Zagreb, 2008. 43. Stamp, S. (2009) a Policy Framework for addressing Over-Indebtedness,

Combat Poverty Agency, http://www.cpa.ie/publications/APolicyFrameworkForAddressingOverIndebtedness_2009.pdf

44. Stiglitz, Joseph E., Uspjeh globalizacije: novi koraci do pravednog svijeta, Algoritam, Zagreb, 2010.

45. Stiglitz, Joseph E., Freefall: america, Free markets, and the Sinking of the World economy, W.W. Norton & Company, New york-London, 2010.

46. Sućeska, Alen, Dijalektika nasilja, Zarez, br. 229-300/2011.47. Tomaševski, Dragan, Osobni bankrot spašava od ropstva, Poslovni dnevnik, 27. 9. 2007.,

http://www.poslovni.hr/vijesti/osobni-bankrot-spasava-od-ropstva-55176.aspx48. Zakaria, Fareed, Svijet nakon amerike, Fraktura, Zagreb, 2009. 49. Žižek, Slavoj, Druga smrt neoliberalizma, Fraktura, Zagreb, 2010. 50. Žitko, Mislav, Ruka ostaje ista, Zarez, br. 280/2010. 51. ***, The american Consumer – Rising Debt, Decreasing Savings, and Stagnating Incomes, http://

www.libraryindex.com/pages/1307/American-Consumer-RISING-DEBT-DECREASING-SAVINGS-STAGNATING-INCOMES.html

52. ***, Personal Bankruptcy: The Only 3 Reasons Why People Go Bankrupt, dostupno na http://www.thedigeratilife.com/blog/index.php/2007/03/10/3-top-reasons-why-people-go-bankrupt/

53. ***, Za stečaj spremno 30.000 Hrvata, «Financijsko tržište», posebni prilog, Jutarni list, 28. travnja 2010.


48


Rajko Odobaša, Ph.D., assistant Professor, Faculty of Law in Osijek

CAUses of PeRsonAL BAnKRUPTCy fRoM THe PeRsPeCTIVe of THe DeVeLoPeD WesTeRn CoUnTRIes

summary

The paper researches the causes of the tendencies of personal bunkruptcies increase in coun-tries on both sides of the Atlantic for several decades especially since the beginning of the finan-cial-economic crises in 2008. Besides the analysis of connections between the growing insol-vency of the population and number of personal bunkruptcies the paper deals with the influence of sudden existential difficulties on the number of personal bunkruptcies. It also searches for the reasons for which this institute has been built into the legal systems of some European countries that have never had this institute before. The paper concludes that the key to understanding of main reasons of the fivefold growth of the number of personal bunkruptcies in the USA from the 80s of the last century until 2010 is the very growth of American population insolvency that has been going on for several decades; thought and supported by the bearers of neoliberal concept of social-economic development. The analyses have shown that among main reasons of unmastered financial-economic crises there is longtime insolvency of American population, i.e. the same initial cause as with the phe-nomenon of personal bunkruptcy growth. The number of personal bankruptcy cases in West-European countries has increased as the result of expansion and growth of personal insovency and sudden existential difficulties. Personal insolvency and numerous problems arising from it motivate legislators to legalise personal bankruptcy in the countries that have never had the system of enforced debt collection of this kind.

Key words: personal bankruptcy institute, personal bankruptcy increase, insolvency of the population, neoliberal economic doctrine

49


Dr. Rajko Odobaša, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

URsACHen DeR eRÖffnUng Von PeRsÖnLICHeM BAnKRoTT In enTWICKeLTen LÄnDeRn Des WesTLICHen KReIses

Zusammenfassung

In diesem Beitrag werden Ursachen des jahrzehntenlangen Trends des Aufstiegs der Anzahl von persönlichen Bankrotten in wirtschaftlich entwickelten Ländern auf beiden Seiten der Atlantikküste erforscht, der nach der Entstehung der Wirtschaftskrise im Jahr 2008 insbesondere zum Ausdruck kam. Nach der Analyse der Verhältnisse zwischen der wachsenden Verschuldung der Einwohner und der Anzahl von persönlichen Bankrotten wird der Einfluss von unerwarteten Lebensschwierigkeiten auf die Frequenz der angekündigten Bankrotte erörtert. Desgleichen werden die Gründe für die immer häufigere Einführung des Instituts des persönlichen Bankrotts in die Rechtssysteme jener europäischen Länder überprüft, die es früher nicht gekannt haben. Die Folgerung dieses Beitrags ist, dass das jahrzentenlange Wachstum von Verschuldung der amerikanischen Bevölkerung, das von den Trägern des neo-liberalen Konzeptes der sozial-ökonomischen Entwicklung unterstützt und gefördert wurde, Schlüssel zum Verständnis der grundlegenden Ursachen des fünffachen Aufstiegs der Anzahl von eröffneten persönlichen Bankrotten in Vereinigten Staaten seit den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts bis zum Jahr 2010 ist. Die Analysen haben gezeigt, dass unter den grundlegenden Ursachen der noch nicht überwundenen Wirtschaftskrise der langjährige Aufstieg der Verschuldung der amerikanischen Bevölkerung dominiert, d.h. es handelt sich um dieselbe Ursache wie beim Phänomen der steigenden Anzahl von persönlichen Bankrotten. Wegen der Verbreitung und des Aufstiegs der persönlichen Verschuldung und der durch die Wirtschaftskrise verursachten unerwarteten Lebensschwierigkeiten, steigt in rezenten Jahren auch in westeuropäischen Ländern die Anzahl der angekündigten persönlichen Bankrotte. Vergrößerung der persönlichen Verschuldung und der zahlreichen damit verbundenen Probleme motiviert die Gesetzgeber, persönlichen Bankrott auch in denjenigen Ländern zu legalisieren, die früher über dieses System der Zwangsvollstreckung nicht verfügt haben.

Schlüsselwörter: Institut des persönlichen Bankrotts, Aufstieg der Anzahl von persönlichen Bankrotten, (Über)Verschuldung der Bevölkerung, unerwartete Lebensschwierigkeiten, neo-liberale Wirtschaftsdoktrine

51

Dr. sc. anita Blagojević Pregledni znanstveni radDocentica Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 351.941-054.7

OMBUDSMAN ZA ZAŠTITU PRAVA NACIONALNIH MANJINA – TREND ILI POTREBA? Sažetak: Zahvaljujući svojim temeljnim karakteristikama, institucija ombudsmana pre-

poznata je, posebno u posljednjih nekoliko desetljeća, kao jedna od dostupnih i učinkovitih alternativa u sferi zaštite ljudskih prava. Odnosna je institucija us-postavljena u velikom broju zemalja diljem svijeta s temeljnom zadaćom nadzo-ra rada tijela državne uprave i službenika zaposlenih u tim tijelima.

Pri uspostavljanju institucije ombudsmana, većina se zemalja odlučila za tzv. opći model, odnosno za ombudsmana koji ima ovlast ispitivanja povreda, na-čelno, svih prava građana koje im je izvršavanjem svojih poslova učinila uprava. Ipak, u posljednje je vrijeme primjetan trend specijalizacije institucije ombud-smana, koja se odnosi na područja kao što su zaštita privatnosti, prava potroša-ča, prava djeteta, itd.

Ideja o zaštiti prava nacionalnih manjina putem specijaliziranog ombudsmana također je relativno novijeg datuma. Cilj je ovog rada analizirati potencijalnu ko-rist i/ili potrebu postojanja (specijaliziranog) ombudsmana za zaštitu prava na-cionalnih manjina, s naglaskom na pitanje opravdanosti postojanja takve insti-tucije u Republici Hrvatskoj.

Ključne riječi: ombudsman, specijalizirani ombudsman, nacionalne manjine

1. Uvod

Institucija ombudsmana ima svoje korijene u švedskoj instituciji parlamentarnog povjere-nika za zaštitu prava građana pred državnom upravom i drugim vlastima, uspostavljenoj šved-skim Ustavom iz 1809. godine pod nazivom ‘’Justitieombudsman’’. Iako je do prve zemlje koja je izvršila recepciju ombudsmana prošlo skoro cijelo jedno stoljeće (Finska, 1919.)1, nakon Drugoga svjetskog rata, te posebice od 1960-ih godina, koncept ombudsmana prepoznat je u preko sto

1 Finska je instituciju ombudsmana uvela svojim Ustavom iz 1919., a treća zemlja koja je izvršila recepciju ombudsmana bila je također jedna skandinavska zemlja – Danska, u kojoj je uspostavljanje ombudsmana predviđeno Ustavom iz 1953. godine. Više o us-postavljanju i recepciji institucije ombudsmana: Blagojević, A., Marić, I., Institucija ombudsmana – pojam, podrijetlo i razvoj, Pravni vjesnik, br.1, 2010., str. 105-117.

Anita Blagojević: Ombudsman za zaštitu prava nacionalnih manjina - trend ili potreba?

52

zemalja svijeta2 (na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj, te čak i na nadnacionalnoj razini3), kao ‘’ključna institucija u demokratskom društvu, sposobna ponuditi besplatna i fleksibilna rješnja povo-dom pritužbi građana na loš rad državne uprave i drugih vlasti.’’4

Izvorni koncept ombudsmana, dakle, švedski ili ‘’klasični’’ model, s relativno širokim man-datom, te danski koncept ombudsmana (ali u znatno manjem broju slučajeva), bili su uzori za kasnije recepcije ombudsmana u ostalim zemljama, s tim da je svaka pojedina zemlja prihvatila onaj model ombudsmana koji je bio najprimjereniji njezinim individualnim okolnostima, odno-sno njezinoj političkoj i pravnoj kulturi, te društvenim okolnostima, što je rezultiralo postoja-njem različitih ureda ombudsmana s različitim nadležnostima, kontrolnim ovlastima, postupa-njem i ustrojstvom, ali i različitim nazivima same institucije.5

Kod uspostavljanja institucije ombudsmana, većina se zemalja odlučila za tzv. opći model, odnosno za ombudsmana koji ima ovlast ispitivanja pojedinih slučajeva povreda načelno svih prava građana koje im je izvršavanjem svojih poslova učinila uprava. Ipak, u posljednje je vrijeme primjetan trend specijalizacije institucije ombudsmana, odnosno uspostavljanja ombudsmana specijaliziranih za ispitivanje pojedinih slučajeva povreda samo određenih prava građana (pri-mjerice, ombudsman za zaštitu privatnosti, prava djeteta) ili povreda svih prava građana, ali pod uvjetom da su tu povredu učinili samo određeni subjekti (primjerice, ombudsman za oružane snage ili obranu6). Ideja o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda pripadnika nacionalnih manjina putem spe-cijaliziranog ombudsmana također je novijeg datuma. Shodno toj činjenici, do danas su samo tri (europske) države uspostavile (specijaliziranog) ombudsmana za zaštitu prava nacionalnih manjina – Mađarska , Finska i Njemačka.

2. DefInICIJA oMBUDsMAnA

Nastala u vrijeme primitivnoga pravnog poretka germanskih plemena (kao složenica tri riječi: ‘’om’’ (prijedlog u značenju: ‘’za’’), ‘’bud’’ (suma novca koja se plaća kao kazna) i ‘’man’’ (čovjek)), riječ ombudsman, u značenju u kojemu je danas poznajemo, potekla je iz Švedske, gdje označava predstavnika, zastupnika ili povjerenika.

2 Popis svih zemalja s uspostavljenom institucijom ombudsmana dostupan je na službenoj web-stranici francuskog ombudsmana (médiateur-a): http://www.mediateur-de-la-republique.fr/mediateu/monde/monde5.htm

3 Tako je, primjerice, Ugovorom o Europskoj uniji, potpisanim u Maastrichtu 1992., utvrđeno da će Europski parlament imenovati svog Ombudsmana, koji će imati ovlast primati pritužbe od bilo kojega građanina Unije ili bilo koje fizičke i pravne osobe s prebiva-lištem, odnosno sjedištem u državi članici, koje se odnose na loše upravljanje (maladministration) institucija i tijela Unije. Ugovor o Europskoj uniji, čl. 195., dostupno na: http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/selected/livre.247.html

4 Weller, M. u: Ombudsman Institutions and minority Issues, A Guide to Good Practice (edit. Loyd, M.), European Centre for Minority Issues, Electronic version updated March 2005, str. 5., dostupno na: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.ecmi/ombuds0001&id=1&collection=ecmi

5 Valja napomenuti kako su, prilikom uspostavljanja institucije ombudsmana, brojne zemlje ovu instituciju prihvatile pod njezinim izvornim imenom, dakle pod švedskim terminom ‘’ombudsman’’. Ipak, za označavanje odnosne institucije određene zemlje koriste sasvim drugačije nazive. Tako je, primjerice, naziv pakistanskog ombudsmana ‘’Wafaqar mohtasib’’. U određenim je zemljama u uporabi prijevod riječi ombudsman – primjerice, naziv finskog ombudsmana je ‘’eduskunnan oikeusaimies’’ (parlamentarni povje-renik). S druge strane, neka zakonodavstva određuju instituciju ombudsmana prema njezinoj temeljnoj zadaći; tako se u Portugalu koristi naziv ‘’Provedor de justica’’ (zaštitinik pravde), u Austriji ‘’Volksanwaltschaft’’ (pučki odvjetnik), u Poljskoj ‘’Rzecnik prav obywa-telskich’’ (zastupnik prava građana), dok je u Republici Hrvatskoj prihvaćen naziv ‘’pučki pravobranitelj’’.

6 Primjerice, u Norveškoj - ako je povreda počinjena od strane vojne uprave, za pritužbu je nadležan parlamentarni ombudsman za oružane snage (Stortingets ombudsmann for forsvaret).


53

Zahvaljujući svojoj izrazitoj dinamičnosti i već spomenutoj činjenici postojanja brojnih razlika između pojedinih ombudsmana u različitim zemljama, definiranje pojma ombudsmana povezano je s određenim poteškoćama. Naime, sve do danas zapravo ne postoji suglasnost oko toga koje karakteristike treba imati odnosna institucija da bi se, bez obzira na svoj službeni naziv, mogla smatrati ombudsmanom. Ipak, određeni se pokušaji definicije pojma ombudsmana s razlogom mogu smatrati značajnim doprinosima teorijskom određenju relevantnog pojma. Tu prije svega mislimo na Rezoluciju Američkog udruženja pravnika7 iz 1969. godine, koja navodi popis od sljedećih dvanaest karakteristika koje mora uvažiti svaki propis kojim se uspo-stavlja institucija ombudsmana: prva, ovlast ombudsmana da kritizira sve službe i službenike, osim sudova i njihovog osoblja, zakonodavnih tijela i njihovih službenika, te šefa egzekutive i njegovog osoblja; druga, neovisnost ombudsmana u odnosu na kontrolu bilo kojeg drugog službenika, odnosno odgovornost samo zakonodavnom tijelu; treća, imenovanje ombudsmana od strane zakonodavnog tijela, kvalificiranom većinom; četvrta, mandat ombudsmana koji nije kraći od pet godina, uz nepostojanje mogućnosti ranijeg razrješenja, osim u posebnim sluča-jevima, kada o tome odlučuje zakonodavno tijelo kvalificiranom većinom; peta, visoka plaća, jednaka plaći najviših državnih službenika; šesta, sloboda ombudsmana kod zapošljavanja svojih pomoćnika i kod prenošenja svojih ovlasti na pomoćnike; sedma, sloboda ombudsmana ispi-tivati bilo koji akt kojega je donijela ili je trebala donijeti bilo koja služba ili službenik; osma, slobodan pristup svim javnim zapisima koje ombudsman smatra značajnim prilikom provođenja ispitivanja; deveta, ovlast ispitivanja primjerenosti, zakonitosti, pravilnosti, razumnosti i djelo-tvornosti odluke i postupovne pravilnosti bilo koje aktivnosti ili propoštanja aktivnosti službe ili službenika; deseta, diskrecijska ovlast kod odlučivanja koje pritužbe treba ispitati i kakvu kritiku treba uputiti ili objaviti; jedanaesta, pravo službe ili službenika kritiziranih od strane ombud-smana da prethodno budu upoznati s kritikom i da uz kritiku bude objavljen i njihov odgovor, te dvanaesta, imunitet ombudsmana i njegovog osoblja od građanske odgovornosti u svezi s obavljanjem službene dužnosti. Međunarodno udruženje pravnika u svojim rezolucijama s konferencija u Vancouveru 1974. i Berlinu 1980. definirira ombudsmana kao instituciju uspostavljenu ustavom ili zakonom, na čelu koje se nalazi nezavisni javni službenik visokog ranga, odgovoran parlamentu, koji prima pritužbe građana na rad tijela izvršne vlasti, službenika i zaposlenika, ili koji postupa na vla-stitu inicijativu, te koji ima ovlast provođenja istrage, predlaganja potrebnih mjera i objavljivanja izvješća.8

Od brojnih autora koji su pokušali odrediti pojam ombudsmana izdvojit ćemo najcitiranije. Tako Rowat u svom predgovoru drugom izdanju knjige ‘’Ombudsman – zaštitinik građana’’ defi-nira ombudsmana nabrajajući tri temeljne karakteristike koje se moraju kumulativno ispuniti da bismo mogli govoriti o ombudsmanu: prva, ombudsman je neovisan i nepristran službenik zako-nodavnog tijela, čije je postojanje obično predviđeno ustavom, koji nadzire rad uprave; druga, ombudsman ispituje pritužbe građana na nepravdu i loš rad uprave, te treća, ombudsman ima ovlast ispitivati, kritizirati i objavljivati, ali ne i poništiti, odluku uprave.9

Pod pojmom ombudsmana Anderson podrazumijeva povjerenika zakonodavnog tijela za istraživanje pritužbi građana protiv zlouporabe uprave.10

7 american Bar association Resolution, dostupna na: http://www.abanet.org/adminlaw/ombuds/appenda.html

8 Prema: Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999., str. 50.

9 Usp.: Rowat, D.C., The Ombudsman – Citizen’s Defender, George Allen&Unwin LTD, London, 1968., str. 6.

10 Anderson, S.V., u: encyclopaedia Britannica, Micropaedia, Vol.7, 1974., str. 530.


54

Hill određuje pojam ombudsmana navodeći njegove temeljne karakteristike: pravno uteme-ljen, funkcionalno automan, neovisan o zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, stručnjak, nepristran i pristupačan.11

Iscrpnu definiciju pojma ombudsmana daje Aviani, koji pod odnosnim pojmom podrazu-mijeva instituciju ‘’koja je u pravilu uspostavljena ustavom ili zakonom, na čelu koje je jedan ili više javnih službenika visokog ranga odgovoran parlamentu ili vladi, koji prima pritužbe građana na neza-konito odnosno nepravilno postupanje tijela javne uprave i službenika zaposlenih u tim tijelima, ali može postupati i na vlastitu inicijativu, koji ima ovlast da provodi istragu, javno kritizira, preporučuje potrebne mjere, i da objavljuje svoja izvješća, ali nema ovlast da poništava, ukida ili mijenja odluku uprave.’’12

3. DefInICIJA nACIonALne MAnJIne

Unatoč nepostojanju terminološke jednoobraznosti glede korištenja i definiranja pojma manjine, kako u relevantnim dokumentima međunarodnih organizacija, tako i u nacionalnim zakonodavstvima,13 za potrebe ovog rada služit ćemo se najčešće korištenim izrazom u Europi za pripadnike skupine koji se od većinske populacije razlikuju po određenim specifičnostima (etnič-kim, nacionalnim, jezičnim, vjerkim i drugim), a to je pojam nacionalne manjine. Niti Okvirna konvencija Vijeća Europe za zaštitu nacionalnih manjina iz 1995.,14 niti Dekla-racija o pravima osoba koje pripadaju nacionalnim ili etničkim, vjerskim ili jezičnim manjinama iz 1992.,15 kao jedini dokument Ujedinjenih naroda u cijelosti posvećen zaštiti manjina, ne sadrže definiciju nacionalne manjine. Ova je činjenica zacijelo rezultat nemogućnosti država da posti-gnu kompromis oko pojedinih karakteristika koje tvore pojam nacionalne manjine, odnosno ona je rezultat postojanja brojnih dvojbi i otvorenih pitanja vezanih uz kompleksnost samog feno-mena manjine, ali i uz interese pojedinih država i njihov strah glede posljedica koje bi po njihov suverenit eventualno moglo imati jasno i decidirano definiranje nacionalne manjine. Zbog neuspjelih pokušaja definiranja nacionalne manjine od strane međunarodnih organi-zacija, najpoznatije i ujedno najcitiranije definicije nacionalne manjine rezultat su rada dvojice teoretičara: Capotortija i Deschénesa.16 Poznata Capotortijeva Studija o osobama koje pripadaju etničkim, vjerskim i jezičnim manji-nama iz 1977. pod pojmom manjine označava grupu koja je brojčano manja od ostatka stanov-

11 Hill, L.B., The model Ombudsman. Institutionalizing new Zealand’s Democratic experiment, Princeton Univeristy Press, 1976., str. 12.

12 Aviani, D., op.cit. (bilj.7), str. 51.

13 Više o nepostojanju konsenzusa u suvremenom međunarodnom pravu oko značenja i nedosljedne primjene različitih naziva pod kojima se podrazumijevaju manjine (poput: nacionalnost, narodnost, etničke skupine, nacionalne zajednice), te o međusobnom odnosu svih tih naziva, u: Mazur, N., europski sustav zaštite prava manjina s posebnim osvrtom na Republiku Hrvatsku, doktorska diser-tacija, Osijek, 2008.

14 Framework Convention for the Protection of National Minorities, CETS No.:157, 1 February 1995, dostupno na http://conventi-ons.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/157.htm

15 Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, A/RES/47/135, 18 December 1992, dostupno na http://www.un.org/documents/ga/res/47/a47res135.htm

16 Kao posebni izvjestitelji Potkomisije Ujedinjenih naroda za sprječavanje diskriminacije i zašitu manjina, talijanski profesor prava Francesco Capotorti i kanadski sudac Jules Deschénes ponudili su definicije manjina koje su u vrijeme usvajanja Deklaracije o pravima osoba koje pripadaju nacionalnim ili etničkim, vjerskim i jezičnim manjinama predstavljale zbroj svih ranije spominjanih definicija, prijedloga definicija, rasprava vođenih u Potkomisiji i prijedloga država članica Ujedinjenih naroda, te ih se može sagledati kroz prizmu najrelevantnijih definicija nacionalne manjine u međunarodnom pravu.


55

ništva države, te koja je u nedominantnom položaju, a čiji članovi - državljani te države - imaju etničke, vjerske ili jezične značajke drukčije od ostatka stanovništva i iskazuju, pa makar i impli-cite, osjećaj solidarnosti usmjeren na očuvanje svoje kulture, običaja, vjeroispovijedi ili jezika.17

Osam godina kasnije, Deschénes je u svojoj studiji, izrađenoj na zahtjev Potkomisije Ujedinjenih naroda za sprječavanje diskriminacije i zaštitu manjina, manjinu definirao kao grupu državljana, koja je brojčano manja i u nedominantnom položaju, koje posjeduje etničke, vjerske i jezične karakteristike različite od većine stanovništva, te koju karakterizira osjećaj međusobne solidar-nosti, motiviran kolektivnom voljom za održavanjem, a čiji je cilj postizanje pravne i faktične jednakosti s većinom.18 Iako su zabilježeni još neki pokušaji definiranja manjine, koji se u većoj ili manjoj mjeri oslanjaju na Capotortijevu ili Deschénesovu definiciju,19 može se reći kako Des-chénesova definicija predstavlja posljednji službeni pokušaj definiranja manjine.

4. oPĆe KARAKTeRIsTIKe InsTITUCIJe oMBUDsMAnA

Kao što je već uvodno napomenuto, tradicionalni švedski model ombudsmana, te danski (ali u znatno manjem broju slučajeva), bili su uzori za recepcije ombudsmana u ostalim zemljama. Pri tome, svaka je pojedina zemlja prihvatila onaj model ombudsmana koji je bio najprimjereniji njezinim individualnim okolnostima, što je rezultiralo postojanjem dosta različitih ureda ombud-smana, s razlikama glede nadležnosti, postupanja, ustrojstva, itd. Zapravo, danas možemo govo-riti o nekoliko modela ombudsmana, koji su prepoznati u komparativnoj studiji Venecijanske komisije iz 1995. kao ‘’...skandinavski model, čija je specifična karakteristika mogućnost iznošenja slu-čajeva pred sudove...; frankofonski model, s razlikovnom karakteristikom izbora od strane predsjednika; anglosaksonski model zemalja Commonwealtha, koji se, gotovo ekskluzivno, odnosi na pritužbe pove-zane s upravnim postupkom, s posebnim naglaskom na ograničeni pristup upravnim dokumentima; difuzni model, usvojen od strane federalnih država ili država s istaknutim regionalnim karakterom, koji se može naći u njemačkoj, Sjevernoj americi i Italiji, gdje, općenito govoreći, postoje lokalni, regionalni ili ombudsman na razini države; te konačno, tzv. iberski model, koji ima specifičnu ovlast intevrenirati na vlastitu inicijativu u pitanjima koja se odnose na nadzor ustavnosti.’’20 Ovoj se podjeli može pri-dodati nadnacionalni model ombudsmana, čiji je najpoznatiji primjer Europski ombudsman u Strasbourgu, kao jedan od instrumenata Europske unije za ostvarivanje parlamentarne kontrole nad radom institucija i tijela Unije. Unatoč postojanju određenih razlika vidljivih kod funkcioniranja postojećih ombudsmana, svi ombudsmani dijele određene karakteristike, koje se mogu smatrati minimalnim standardima ove institucije. Riječ je o sljedećim zajedničkim ili općim karakteristikama institucije ombud-smana. neovisnost ombudsmana o bilo kojem tijelu vlasti nužan je preduvjet postizanja vjerodostoj-

17 Prema: Tanase, I., Defining national minorities: Old Criteria and new minorities, European Studies, Seminar Series: ‘’Citizenship and National Minorities in Europe’’, January 2003, dostupno na http://www.sant.ox.ac.uk/esc/esc-lectures/Tanase.htm

18 Prema: Horvatić, M., manjine u međunarodnim odnosima – položaj Hrvata u SRJ, magistarski rad, Zagreb, 2000., str. 9.

19 Tu svakako valja izdvojiti pokušaj A. Eidea iz 1993., koji pod pojmom manjine podrazumijeva ‘’bilo koju skupinu osoba koje prebi-vaju u suverenoj državi unutar koje čine manje od polovice stanovništva nacionalne zajednice i čiji članovi dijele zajedničke etničke, vjerske ili jezične prirode koje ih razlikuju od ostatka stanovništva.’’ Prema: Mazur, N., op.cit. (bilj.13), str. 29.

20 Proposal for future activities: The Ombudsman; The Organisation of the Civil Service in a State Governed by the Rule of Law (Pimenet, J.M. & Herbiet, M.), u: Lloydd, M., Morawa, A.E., Ombudspersons and minority Rights, A Sketch, Background Paper for the Minority Ombudsperson Project, European Centre for Minority Issues, dostupno na http://www.ecmi.de/doc/ombudsman/download/Background%20Paper.pdf


56

nosti ove institucije i stoga se smatra njezinim temeljnim načelom. Ombudsman mora biti de jure i de facto potpuno neovisan, a njegova se neovisnost može procjenjivati putem (ne)udovoljavanja sljedećim elementima, istaknutim u Preporuci br. 2 Europske komisije protiv rasizma, ksenofo-bije, antisemitizma i netolerancije na nacionalnoj razini iz 1997. godine: prvi – financiranje, koje mora biti dostatno za učinkovito obavljanje funkcija i podložno godišnjem odobrenju od strane parlamenta; drugi - funkcioniranje institucije bez državnog utjecaja i sa svim potrebnim jam-stvima, posebice u odnosu na raspolaganje sredstvima, slobodu imenovanja osoblja i izražavanja mišljenja u javnosti; treći - podnošenje neovisnih izvješća o poduzetim aktivnostima, koja se temelje na jasnim i objektivnim kriterijima i koja su podložna raspravi u parlamentu; te četvrti - jasne i transparentne odredbe glede imenovanja i razrješenja osoblja.21

Ustrojavanje i imenovanje pod okriljem legislature je nužna posljedica činjenice da je ombud-sman rutinski povezan s parlamentom (ali je istovremeno funkcionalno neovisan o njemu), koji ga ustrojava, financira i kome podnosi svoja izvješća. neformalan i jednostavan postupak rezultat je temeljnih karakteristika postupka koji vodi ombudsman. Zahvaljujući činjenicama da sustav podnošenja pritužbi ombudsmanu ne podra-zumijeva odvjetnike, troškove za podnositelja pritužbe (pritužbe se podnose i rješavaju bez naknade) i formalne pisane zahtjeve, rješavanje pritužbe od strane ombudsmana, u odnosu na iznošenje predmeta pred sud, ima komparativne prednosti glede brzine, troškova i općenito flek-sibine prirode. Jasno, neformalnost u postupanju ne znači da se ombudsman ipak ne pridržava određenih načela postupanja, kao što su: načelo zakonitosti, načelo javnosti, načelo učinkovito-sti i ekonomičnosti, načelo kontradiktornosti. Relativno širok obim nadležnosti ombudsmana podrazumijeva odgovornost ombudsmana za ispitivanje pritužbi protiv načelno svakog tijela javne uprave i službenika zaposlenih u tim tijelima, na državnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Ovlast nadzora i ispitivanja pritužbe glede bilo kojeg aspekta javne uprave u određenim državama također uključuje ombudsmanovu ovlast nadzora aktivnosti policije, vojske ili sudova.22

Postupanje temeljem pritužbi građana, ali i na vlastitu inicijativu dva su moguća načina postu-panja ombudsmana, s tim da se na prvi način, dakle na postupanje temeljem pritužbi, odnosi najveći dio ombudsmanovih aktivnosti. Pri provođenju ispitivanja navoda pritužbe, tijela i osobe na koje se ona odnosi, dužni su surađivati s ombudsmanom, kojemu se mora omugućiti pristup svim službenim dokumentima koji se odnose na predmet istrage. Preporučivanje i predlaganje mjera su, u načelu, temeljne ovlasti ombudsmana kada utvrdi nezakonitost ili nepravilnost kod subjekata koje nadzire. Drugim riječima, ombudsman ima ovlast kritizirati, upozoriti, preporučiti, predložiti izmjenu i dopunu ili donošenje novog zakona, ali nema ovlast ukinuti, poništiti ili izmijeniti odluku uprave.23

21 European Commission against Rasicm and Intolerance, General Policy Recommendation No.2: Specialised bodies to combat racism, xenophobia, antisemitism and intolerance at national level, 13 June 1997, načelo 5 (2), dostupno na http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/activities/gpr/en/recommendation_n2/Rec02en.pdf

22 Tako su, primjerice, subjekti kontrole švedskoga parlamentarnog ombudsman, između ostaloga, pripadnici švedske vojske (no, ta se kontrola odnosi samo na časnike određenog ranga), ali i suci: prema izričitoj zakonskoj odredbi (čl.3. st.1. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane), posebna je dužnost ombudsmana da, u granicama svojih ovlasti, osiguraju da tijela javne vlasti i su-dovi poštuju Ustav i primjenjuju pravne propise objektivno i nepristrano, te da temeljna prava i slobode građana ne budu povrijeđeni djelovanjem javne uprave i suda. The Act with Instructions for the Parliamentary Ombudsmen (Lag [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän – ‘’JO-instruktionen’’), dostupno na http://www.jo.se/Page.asp?Menu/=378MainMenuId=12&ObjectClass=DynamaX_Doc

23 Jasno, ovo pravilo ima i određene iznimke, kao što je to u slučaju Švedske, gdje ombudsman ima određene osebujne ovlasti, odnosno ima pravo kaznenog i disciplinskog postupka, te pravo izricanja opomene službeniku čiji rad ima pravo nadzirati.


57

5. sPeCIJALIZIRAnI oMBUDsMAnI

Prilikom uspostavljanja institucije ombudsmana, većina zemalja odlučila se za model općeg ombudsmana, odnosno za uspostavu ombudsmana koji ima ovlast ispitivanja pojedinih sluča-jeva povreda načelno svih prava građana koje im je počinila uprava. Ipak, u posljednje je vrijeme primjetan trend specijalizacije institucije ombudsmana, odnosno uspostave ombudsmana koji ima ovlast ispitivanja pojedinih slučajeva povreda samo određenih prava građana (npr. prava potrošača) ili povreda svih prava građana, ali pod uvjetom da su tu povredu učinili točno odre-đeni subjekti (npr. vojna uprava). Slično kao kod općeg modela, specijalizirani ili posebni ombud-smani također mogu biti povjerenici parlamenta ili izvršne vlasti, te mogu biti ustrojeni na naci-nalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini i mogu postojati uz općeg ombudsmana, ali i bez njega. Ideja u uspostavi specijaliziranog ombudsmana svoje je uobličenje dobila 1985. kada je Odbor ministara Vijeća Europe usvojio Preporuku R(85) 13, u kojoj se sugerira, inter alia, da države čla-nice razmotre mogućnost uspostave ombudsmana na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, ili za specifična područja javne uprave, kao i da razmotre mogućnost davanja ovlasti ombud-smanu glede ispitivanja i davanja mišljenja u slučajevima ugrožavanja ljudskih prava i moguć-nost jačanja ombudsmanovih ovlasti glede nadzora ljudskih prava.24

Potpora osnivanju različitih specijaliziranih tijela za zaštitu i promociju ljudskih prava, a ombudsman se sasvim sigurno uklapa u taj opis, vidljiva je kod međunarodnih organizacija već određeni niz godina. Tako već spomenuta Preboruka br. 2 Europske komisije protiv rasizma, ksenofobije, antisemitizma i netolerancije na nacionalnoj razini iz 1997. preporučuje državama da uspostave specijalizirana tijela, slijedeći određene operativne i strukturne kriterije, za borbu protiv rasizma, ksenofobije, antisemitizma i netolerancije na nacionalnoj razini. Potpra osni-vanju specijaliziranih tijela ponovljena je od strane Europske komisije protiv rasizma, ksenofo-bije, antisemitizma i netoleracije u Preporuci br. 7 o nacionalnom zakonodavstvu u borbi protiv rasizma i rasne diskriminacije iz 2002. godine. Iz dvije direktive Europske unije iz 2000. – Direk-tiva 2000/43/EC o implementiranju načela jednakog tretmana između osoba neovisno o rasnom ili etničkom porijeklu25 (tzv. Direktiva o rasnoj jednakosti, koja obvezuje države članice na uspo-stavljanje tijela odgovornih za promoviranje jednakog tretmana svih osoba bez diskriminacije temeljem rase ili etničkog podrijetla do srpnja 2003.) i Direktiva 2000/78/EC o uspostavljanju općeg okvira za jednak tretman pri zapošljavanju i radnom odnosu26 - također se reflektiraju slična promišljanja. Potpora uspostavljanju specijaliziranog ombudsmana za nacionalne manjine posebno se iščitava iz Preporuke Parlamentarne skupštine Vijeća Europe br. 1557 iz 2002. o prav-nom položaju Roma u Europi,27 u kojoj se države članice ohrabruje na ‘’uspostavljanje institucije Europskog ombusmana za Rome, čija bi zadaća bila baviti se slučajevima pojedinačnog ili kolek-tivnog ugrožavanja romskih manjinskih prava.’’ Kada govorimo o specijalizaciji institucije ombudsmana, valja napomenuti da se ta speci-

24 Recommendation R(85) 13, 23 September 1985, dostupno na http://www.coe.int/T/E/Legal_affairs/Legal_cooperation/Admini-strative_law_and_justice/Texts_&_Documents/Recommendation(85)13.asp

25 EC Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, dostupno na http://eur-lew.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000L0043:en:HTML

26 EC Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation, dostupno na http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexap!prod!CELEXnumdoc&lg=EN&numdoc=32000L0078&model=guichett

27 Parliamentary Assembly Recommendation 1557 (2002): The legal situation of Roma in Europe, dostupno na http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta02/erec1557.htm


58

jalizacija prvenstveno odnosi na određene skupine u društvu koje su prepoznate i etiketirane posebno ‘’osjetljivima’’ ili ‘’ranjivima’’, a shodno tome im je posvećena i posebna pažnja. Pri tome, pod ‘’posebno osjetljivim’’ skupinama ponajprije se podrazumijevaju ‘’skupine kao što su etničke ili jezične manjine, autohtono stanovništvo, djeca, izbjeglice ili žene’’.28 Shodno činjenici da se većina zemalja odlučila na uspostavljanje općeg ombudsmana, broj zemalja koje imaju specijalizirane ombudsmane nije velik. Ipak, zanimljiv je podatak da dvije zemlje iz kojih se počela razvijati institucija ombudsmana – Švedska i Finska – imaju pet spe-cijaliziranih ombudsmana, čije je funkcioniranje opravdalo očekivanja, pa nas vjerojatno ne bi trebala čuditi zainteresiranost za specijalizacijom ombudsmana karakteristična za posljednjih petnaestak godina. U Švedskoj, osim parlamentarnog ombudsmana uspostavljenog Ustavom iz 1809., djeluje pet specijaliziranih ombudsmana, odnosno ombudsman za jednake mogućnosti, ombudsman za djecu, ombudsman za osobe s invaliditetom, ombudsman protiv diskrimina-cije zbog seksualne orijentacije, te ombudsman protiv etničke diskriminacije. U Finskoj tako-đer, osim parlamentarnog ombudsmana uspostavljenog Ustavom iz 1919., djeluje pet posebnih ombudsmana koji su se specijalizirali za: jednakost spolova, dječja prava, prava nacionalnih manjina, zaštitu podataka i zaštitu potrošača. Po uzoru na skandinavske, ali i neke druge zemlje, Republika Hrvatska se također odlučila na specijalizaciju pučkog pravobranitelja, tako da danas, osim pučkog pravobranitelja uspostav-ljenog Ustavom iz 1990., djeluju tri posebna pravobranitelja: pravobranitelj za djecu i pravobra-nitelj za ravnopravnost spolova, uspostavljeni relevantnim zakonima iz 2003.,29 te pravobranitelj za osobe s invaliditetom, uspostavljen relevantnim zakonom iz 2007. godine.30

6. oMBUDsMAn ZA ZAŠTITU PRAVA nACIonALnIH MAnJInA

Kao što je to slučaj kod ostalih specijaliziranih ombudsmana, ideja o zaštiti prava nacional-nih manjina putem specijaliziranog ombudsmana također je relativno novijeg datuma. U ovaj se podatak uklapa slika o do sada uspostavljenim (specijaliziranim) ombudsmanima za zaštitu prava nacionalnih manjina. Naime, do danas su svega tri (europske) zemlje – Mađarska, Fin-ska i Njemačka – uspostavile posebne ombudsmane za zaštitu prava nacionalnih manjina. No, valja imati na umu da to ne znači kako još neke zemlje nemaju uspostavljenog specijaliziranog ombudsmana sa sličnim funkcijama, kao što je to slučaj sa Švedskom, koja ima uspostavljenog ‘’ombudsmana protiv etničke diskriminacije.’’ S druge strane, ostale zemlje uspostavile su neka druga specijalizirana tijela sa zadaćom borbe protiv rasizma ili etničke diskriminacije, kao što je to belgijski Centar za jednake mogućnosti i borbu protiv rasizma ili nizozemska Komisija za jednak tretman. Imajući u vidu nadležnost i karakteristike općeg ombudsmana, postavlja se pitanje postoji li uopće potreba za uspostavljanjem specijaliziranih ombudsmana općenito i konkretno u slučaju ombudsmana za zaštitu prava nacionalnih manjina? Naime, nema dvojbe kako je tradicionalna ili izvorna funkcija ombudsmana kao branitelja građana od lošeg rada uprave, zahvaljujući fleksibilnosti institucije ombudsmana, također i više

28 UN Office of the High Commissioner of Human Rights, Fact Sheet No.19: National Institutions for the Promotion and Protecti-on of Human Rights, dostupno na http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/fs19.htm

29 Zakon o pravobranitelju za djecu, Narodne novine br. 96/2003 i Zakon o ravnopravnosti spolova, Narodne novine br. 116/2003.

30 Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom, Narodne novine br. 107/2007.


59

nego prikladna u pogledu funkcije zaštite ljudskih prava. S druge strane, iako zasigurno ne bi bilo razumno, pa stoga ni potrebno, osnovati posebne ombudsmane za svako potencijalno ‘’osjetljivo’’ pitanje ili skupinu unutar nekog društva, činje-nica je da su određena pitanja ili skupine u društvu doista često puta prepoznati posebno ‘’osjet-ljivima’’, a shodno tome je i prepoznata potreba uspostave posebnog tijela za njihovu zaštitu. Ipak, kako potencijalna inflacija specijaliziranih ombudsmana ne bi imala suprotni učinak od željenoga, prije njihove uspostave svakako je nužno dobro razmisliti koja to posebna pitanja ili skupine doista ‘’zaslužuju’’ posebnu zaštitu. Iako određeni autori zastupaju stav kako je bolje osnažiti tim već postojećega općeg ombud-smana u sferi zaštite ljudskih prava, a ne stvarati nove, posebne ombudsmane, postavlja se pita-nje kako bi proširivanje mandata općeg ombudsmana utjecalo na učinkovit rad ombudsmana? Još jedna prednost specijalizacije ombudsmana odnosi se na samu ‘’specijalizaciju’’, odnosno na akumulaciju znanja o određenom posebnom području kroz duže vrijeme. Naime, konstantno bavljenje s jednim tipom problema trebalo bi rezultirati ‘’s jedne strane, stvaranjem posebnog zna-nja o području, a s druge strane razvijanjem posebne osjetljivosti prema problemu. niti jedno od toga nije dostupno sudovima ili drugim tijelima, jer zbog toga što se oni s diskriminacijom susreću jedanput s vremena na vrijeme, oni nemaju mogućnost razviti posebnu osjetljivost ili ‘’know-how’’ pristup prema pitanju koje je samo jedno od brojnih drugih koja se rješavaju svaki dan.’’31

Slično se rezoniranje također može primijeniti na pitanje potrebe za uspostavljanjem ombudsmana za zaštitu prava nacionalnih manjina. Iako su do sada tek tri (europske) zemlje uspostavile posebnog ombudsmana sa zadaćom zaštite prava nacionalnih manjina, potpora osnivanju takve institucije dolazi od strane Vijeća Europe i Europske unije, ali i od strane samih manjina (primjerice, Rezolucija IV. kongresa autohtonog stanovništva Sjevera, Sibira i Dalekog istoka Ruske Federacije32 zahtijeva uspostavljanje ombusmana za prava autohtonog stanoviš-tva), te od strane stručnih organizacija, kao što je Europski centar za manjinska pitanja, koji se od 2004. bavi projektom uspostave specijaliziranih ombudsmana za manjine.33

U svakom slučaju, ako želimo odgovoriti na pitanje potrebe uspostavljanja ombudsmana za zaštitu prava nacionalnih manjina, valja istaknuti da odgovor na odnosno pitanje zahtijeva ponajprije poznavanje situacije u pojedinoj zemlji, od veličine zemlje i broja njezinih stanovnika, do podataka o nazočnosti, broju i položaju manjinskih skupina. Ostala pitanja koja je nužno raz-motriti uključuju svakako pitanje treba li određena manjina doista posebnu zaštitu, te ako treba, na koji način se može poboljšati njezin položaj, odnosno odnos prema većinskom stanovništvu.

6.1 Mađarski parlamentarni povjerenik za prava nacionalnih i etničkih manjina

Mađarska je odlučila uspostaviti parlamentarnog povjerenika za prava nacionalnih i etničkih manjina (nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyülési biztosa), kao jedno ‘’novo i nerazvijeno tijelo u suvremenoj praksi, nepoznato samim zakonodavcima’’,34 amandmanina na Ustav iz 1989.35

31 Krizsan, A., The Role of Specialized Bodies, u: Lloydd, Morawa (bilj. 20), str. 36.

32 Resolution of the IV Congress of the Indigenous People of the North, Siberia and the Far East of the Russian Federation, dostu-pno na http://www.npolar.no/ansipra/english/MKN/MKN06_7-resolution.html

33 Europski centar za manjinska pitanja (The european Centre for minority Issues – eCmI) od 2004. vodi projekt pod nazivom ‘’Om-budspersons and minority issues’’, koji se zalaže za jačanje zaštite prava manjina putem uspostave specijaliziranog ombudsmana. Više o projektu na: http://www.ecmi.de/doc/ombudsman/about.html

34 National and Ethnic Minority Rights Parliamentary Commissioner’s Report 1995, engleska verzija dostupna na http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-237-national-and-ethnic-minority-rights.html

35 S jedne strane, amandmanima na Ustav Republike Mađarske iz 1989. uspostavljena je institucija parlamentarnog povjerenika


60

(dok je relevantni zakon o instituciji povjerenika usvojen 1993. godine), vodeći se razlogom koji je ‘’ombudsman za manjine’’, kako se često kolokvijalno u Mađarskoj naziva ova institucija, opi-sao u svojemu godišnjem izvješću za 1996. godinu: ‘’ako je istina da ombudsman osnažuje vjeru i povjerenje građana prema državi, te jača osjećaj da su državne institucije njihove vlastite, to je posebno istina u slučaju kada građanin ima drugi jezik i kulturu. ako je istina da je ombudsmanov alat razum, a ne moć, uvjeravanje, a ne sila, tada nije teško razumjeti, da u odnosu većina-manjina, gdje je uporaba sile uvijek štetna, ombudsman može imati veliku ulogu.’’36

Sukladno čl. 32/B st. 2. Ustava Republike Mađarske, parlamentarni povjerenik za prava naci-onalnih i etničkih manjina odgovoran je za ‘’ispitivanje ili iniciranje ispitivanja slučajeva koji uklju-čuju povredu prava nacionalnih ili etničkih manjina koje je zapazio i za iniciranje općih ili specifičnih mjera za njihovo otklanjanje.’’37 Povjerenika bira, na prijedlog predsjednika Republike i na vrijeme od šest godina (uz mogućnost jednog reizbora), parlament, i to dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Povjerenik je odgovoran samo parlamentu. Prvi parlamentarni povjerenik za prava nacionalnih i etničkih manjina izabran je 1995. godine. Uspostavljanje institucije parlamentarnog povjerenika, procedura njegovog izbora i postu-panje uređeni su Zakonom br. LIX iz 1993. o parlamentarnom povjereniku za građanska prava, koji se odnosi na sve povjerenike u Mađarskoj, dakle, osim na povjerenika za prava nacionalih i etničkih manjina, također i na povjerenika za građanska prava, povjerenika za zaštitu podataka i slobodu izražavanja, te povjerenika za buduće generacije. Pod uvjetom da su ‘’iscrpljene sve dostupne mogućnosti administrativnoga pravnog lijeka ili da nije osiguran adekvatni lijek’’,38 parlamentarnom povjereniku za prava nacionalnih i etnič-kih manjina može se obratiti svatko vezano uz navodnu povredu manjinskih ili etničkih prava počinjenih od strane uprave, uključujući i vojne snage, a jedina su iznimka sudovi. Naravno, osim postupanja temeljem pritužbi, pri čemu je potrebno napomenuti da povjerenik ne može poduzeti korake u slučaju da je prošlo više od jedne godine od primitka sporne odluke u konkret-nom slučaju ili ako se slučaj odnosi na razdoblje prije 23. studenoga 1989. (proglašenje Republike Mađarske), povjerenik može postupati i temeljem vlasitite inicijative. Na podnesene se pritužbe ne naplaćuje nikakva naknada. Mjere koje stoje na raspolaganju parlamentarnom povjereniku za prava nacionalnih i etnič-kih manjina su sljedeće: prva - poduzimanje istrage, s tim da povjerenik ima široke istražne ovlasti, odnosno on/ona može saslušati službenika ili drugu osobu koja je subjektom istrage, ima pravo uvida u dokumente relevantne za istragu, potom može zahtijevati pisano objašnjenje, izjavu, informaciju ili mišljenje, te može zahtijevati da čelnik spornog tijela ili njegovo nadzorno tijelo poduzmu unutarnju istragu; druga - uklanjanje neregularnosti otkrivene u primjeni prava, pri čemu povjerenik ima ovlast predložiti mjere i preporučiti (dakle, ne obvezati) spornom tijelu ili njegovom nadzornom tijelu uklanjanje neregularnosti (pri tome, oni kojima je upućena pre-poruka dužni su proučiti sadržaj preporuke i u roku od 30 dana obavijestiti povjerenika o zau-zetom stajalištu i/ili poduzetim ili planiranim mjerama), te treća - predlaganje izmjene i dopune

za građanska prava, dok je s druge strane stvorena mogućnost da parlament imenuje specifične povjerenike za zaštitu određenih ustavnih prava.

36 National and Ethnic Minority Rights Parliamentary Commissioner’s Report 1996, engleska verzija dostupna na http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-238-national-and-ethnic-minority-rights.html

37 The Constitution of the Republic of Hungary (The Act No. XX from 1949), dostupno na http://www.servat.unibe.ch/icl/hu00000_.html

38 The Act LIX of 1993 on the Parliamentary Commissioner for Civil Rights, glava 16., dostupno na http://eee.equineteurope.org/346:2.html


61

postojećih, odnosno donošenje novih zakona, pri čemu je potrebno napomenuti da u slučaju da povjerenik smatra da određeni zakon nije ustavan, on/ona ima pravo sporni zakon podnijeti Ustavnom sudu na ocjenjivanje njegove ustavnosti. Radi boljeg razumijevanja rada povjerenika za prava nacionalnih i etničkih manjina, potrebno je, barem u najkraćim crtama, upoznati mađarski pravni sustav za manjine. Kamenom temeljcem zaštite nacionalnih manjina u Mađarskoj smatra se Zakon o pravima nacionalnih i etničkih manjina iz 1993., koji priznaje postojanje trinaest manjina (Armenci, Bugari, Hrvati, Nijemci, Grci, Poljaci, Romi, Rumunji, Rutenijanci, Srbi, Slovaci, Slovenci i Ukrajinci), a uvjetom za priznavanje statusa manjine određuje nazočnost relevantne manjine u Mađarskoj u najma-njem trajanju od sto godina. Izraženo u postotcima, manjine u Mađarskoj čine 8-10% ukupne populacije, što drugim riječima znači da su između 80 000 i 100 000 ljudi pripadnici različitih manjina. Pri tome, najveći broj čine Romi (400 000-600 000), potom Nijemci (200 000-220 000), Slovaci (100 000-110 000) i Hrvati (80 000-95 000).39 Manjine imaju svoja individualna i javna prava, s tim da se pod individualnim pravima podrazumijevaju: pravo na samoodređenje, pravo na jednake mogućnosti, pravo biti slobodan od diskriminacije, pravo sudjelovanja u javnom životu, pravo živjeti prema tradiciji, pravo na kulturu i na obrazovanje na materinjem jeziku, dok se pod javnim pravima podrazumijevaju: pravo na samoodređenje, pravo biti slobodan od diskriminacije, pravo na samoupravu, pravo na kulturnu i obrazovnu autonomiju, pravo živjeti prema tradiciji, pravo na zastupljenost u nacionalnoj skupštini, itd. Ono po čemu je Mađarska jedinstvena je podatak da su mađarske manjine uspostavile u razdoblju između 1994. i 1995. svoju samoupravu, pri čemu manjinska samouprava donosi odluke o svojoj organizaciji i pravi-lima postupanja, o svojem sloganu i imenu, te je ovlaštena osnovati određene institucije, ponaj-prije u području pravnog obrazovanja, lokalnih medija i javnog obrazovanja. Predsjednik svake manjinske samouprave ima pravo govoriti i biti nazočan na skupštinama lokalne samouprave. Izravno birane manjinske lokalne vlasti moraju biti konzultirane od strane lokalnih vlasti u svim pitanjima koja se tiču manjina, te im je osiguran proračun za promoviranje kulturnih aktivno-sti. Interese manjina na državnoj razini zastupa nacionalna manjinska samouprava, izabrana od strane predstavnika lokalnih manjinskih institucija. Posljednje godišnje izvješće parlamentarnog povjerenika za prava nacionalnih i etničkih manjina, Izvješće za 2009. godinu,40 pokazuje da je tijekom 2009. godine zaprimljeno ukupno 1012 pritužbi (što je znatno veća brojka od, primjerice, 440 pritužbi iz 1999. godine ili 672 pri-tužbe iz 2003. godine), s tim da se većina pritužbi odnosi na individualne pritužbe (637), te pri-tužbe koje dolaze od strane civilnih organizacija (40) i manjinskih lokalnih samouprava (49). Unutranja restrukturizacija zaprimljenih pritužbi otkriva da je najveći broj pritužbi zaprimljen od strane romske manjine, i to posebice vezano uz segregacijski fenomen obrazovanja romske djece. Ostala područja na kojima je bio fokus povjerenikovog rada odnose se na realizaciju kultur-nih prava manjina, područje zaštite osobnih podataka pripadnika manjina i socijalnu sigurnost.Iako je postotak preporuka koje je povjerenik uputio relevantnim tijelima, a koje su imale učinak, odnosno koje su rezultirale prihvaćanjem od strane tijela kojemu su upućene, relativno visok - između 60 i 70%, to, s druge strane, znači da između 40 i 30% preporuka nije imalo učinka. Ipak, opravdanje za postojanje i djelovanje povjerenika za prava nacionalnih i etničkih manjina postoji, što potkrijepljuju riječi mađarskog ‘’ombudsmana za manjine’’: ‘’Izgleda da institucija

39 Prema: Teller, N., Local Self-government and Ethnic Minorities in Hungary, dostupno na http://www.fes.hu/E-books/pdf/Natio-nal%20Minorities%20in%20SE20Europe/07.pdf

40 Report on the Activity of the Parliamentary Commissioner for the Rights of National and Ethnic Minorities 2009, dostupno na engleskom jeziku na: http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-554-2009-annual-report.html


62

ombudsmana djeluje kao posljednje rješenje za građane pripadnike manjina. U slučajevima u kojima im nitko ne može pomoći, intervencija ombudsmana pojavljuje se kao posljednja šansa.’’41

6.2 finski ombudsman za manjine

U svojstvu sukcesora do tada postojećega ‘’ombudsmana za strance’’ (koji je postojao od 1991.), Finska je uspostavila ombudsmana za manjine (vähemmistövaltuutettu) 1. rujna 2001., kada su stupili na snagu Zakon o ombudsmanu za manjine (Lag om minoritetssombudsmannen 660/2001) i Vladina uredba o ombudsmanu za manjine (Statsradests förordning om minoritetsom-budsmannen 687/2001).42

Za razliku od mađarskog ‘’ombudsmana za manjine’’, kojega imenuje parlament, finskog ombudsmana za manjine imenuje vlada, na petogodišnji mandat. Sukladno Odjeljku 1. Zakona, ombudsman za manjine djeluje u okviru Ministarstva unutarnjih poslova sa svrhom sprječava-nja etničke diskriminacije, promoviranja dobrih etničkih odnosa, očuvanja položaja i prava etnič-kih manjina i stranaca, te nadzora pridržavanja načela etničke nediskriminacije i izvještavanja o trgovini ljudima. Dužnosti ombudsmana za manjine konkretnije su sadržane u Odjeljku 2. Zakona, a one se (dužnosti) odnose na: nadzor pridržavanja Zakona o nediskriminaciji; promoviranje dobrih etničkih odnosa u društvu; nadzor i poboljšavanje položaja i prava stranaca i etničkih manjina; pripremanje izvješća o pitanjima vezanima uz etničku diskriminaciju; izvještavanje o postignutoj jednakosti kod različitih etničkih skupina i o njihovom položaju u društvu, te iznalaženje inici-jativa o tome kako ukloniti bilo koji oblik diskriminacije; pružanje informacije o zakonima koji se odnose na diskriminaciju temeljenu na etnicitetu i položaju etničkih manjina i stranaca, kao i o praktičnoj primjeni tih zakona; izvršavanje svojeg prava u svezi sa Zakonom o strancima, te djelovanju u svojstvu nacionalnog izvjestitelja za područje trgovine ljudima.43 Uz to, ombudsman za manjine ima dužnost nadzirati implementaciju jednakog tretmana svih, odnosno neovisno o etničkom podrijetlu, prilikom ostvarivanja suradnje s drugim vlastima. Na području promovira-nja pitanja koja se odnose na sprječavanje i nadzor etničke diskriminacije i poboljšavanje surad-nje između različitih vlasti, ombudsmanu za manjine pomaže Savjetodavni odbor za manjinska pitanja.44

O svojim aktivnostima, ombudsman za manjine jedanput godišnje podnosi izvješće Mini-starstvu unutarnjih poslova. Nadalje, jedanput godišnje ombudsman za manjine obvezan je podnijeti izvješće vezano uz trgovinu ljudima vladi, odnosno svakih četiri godine parlamentu (Odjeljak 2. Zakona). Povodom zaprimljene pritužbe, finski ombudsman za manjine može, ukoliko utvrdi etničku diskriminaciju, poduzeti radnje uobičajene za ombudsmane, kao što su davanje smjernica i savjeta, inicijativa i preporuka, a sve u cilju prestanka diskriminacije, poboljšavanja ‘’dobrih

41 National and Ethnic Minority Rights Parliamentary Commissioner Report 1996, op.cit. (bilj. 36)

42 Act on the Ombudsman for Minorities i Government Decree on the Ombudsman for Minorities, dostupni na http://www.vahemmistovaltuuutettu.fi/intermin/vvt/home.nsf

43 U svojstvu nacionalnog izvjestitelja za područje trgovine ljudima, ombudsman bi trebao: nadzirati fenomen trgovine ljudima, ispunjavanje međunarodnih obveza i učinkovitost nacionalnog zakonodavstva, te o tome podnositi izvješća; podnositi prijedloge, preporuke, mišljenja i savjete relevantne za borbu protiv trgovine ljudima, kao i glede realizacije prava žrtava, te biti uvijek u kontak-tu s relevantnim međunarodnim organizacijama (Zakon o ombudsmanu za manjine, Odjeljak 2. čl.1. st. 8.).

44 Savjetodavni odbor za manjinska pitanja čini šestnaest članova, na čelu s ombudsmanom za manjine. Odbor čine prestavnici vladinih ureda, nevladinih organizacija i udruga nacionalnih manjina.


63

etničkih odnosa’’ i promoviranja položaja etničkih manjina. S druge strane, finski ombudsman za manjine ovlašten je poduzeti i neke radnje koje nisu uobičajene za ombudsmane (Odjeljak 3. i 4. Zakona). Naime, ukoliko ombudsman smatra da je pritužba povodom etničke diskriminacije utemeljena, on/ona može pomoći žrtvi etničke diskriminacije u osiguravanju njegovih/njezinih prava, te može, ukoliko je to potrebno, iznaći pravnu pomoć za podnositelja pritužbe, koja može uključivati zastupanje žrtve pred sudom ili upućivanje na odvjetnika. Ipak, valja napomenuti kako se zastupanje žrtve pred sudom, zbog financijskih okvira, ograničava na jedan ili dva slučaja godišnje, pa je stoga preferirani pristup ombudsmana u najvećem broju slučajeva mirenje ili medijacija.45

U pogledu položaja nacionalnih manjina u Finskoj, valja najprije napomenuti kako se niti u Ustavu, niti u drugim relevantnim pravnim aktima, nacionalne manjine ne spominju pod tim imenom, a tek nakon ustavnih izmjena iz 1995. se, osim Sámija i Roma, spominju samo nedefini-rane ‘’druge skupine’’, kojima je priznato ‘’pravo na očuvanje i razvijanje svojih jezika i kultura’’. Ipak, posljednjih petnaestak godina vidljivi su napori da se kako u pravnoj regulativi, tako i u praksi, poboljšao položaj etničkih manjina u Finskoj. U godišnjem izvješću finskog ombudsmana za manjine za 2009. godinu46 pravi se razlika između tradicionalnih (Sámiji i Romi) i novih etničkih manjina (Rusi, Somalci, Iračani, Turci, Nigerijci, Thai i Estonci), ovisno o vremenu kada su se oni nastanili u Finskoj. Najveći broj pri-tužbi koje stižu ombudsmanu za manjine vezan je upravo uz tzv. tradicionalne etničke manjine. Na ovom je mjestu važno izdvojiti slučaj naroda Sámi, domorodačkog naroda47 koji osim u Fin-skoj, gdje čine otprilike 0,15% stanovništva, živi i u Švedskoj, Norveškoj i Rusiji. Kako bi se osi-gurala snažnija jamstva za prava Sámija, 1995. godine izmijenjen je finski Ustav,48 u kontekstu reforme ustavnih klauzula o temeljnim ljudskim pravima – ustavnim je amandmanima priznat položaj Sámija kao domorodačkog naroda, te im je priznato pravo da razvijaju svoj vlastiti jezik i kulturu, odnosno zajamčena im je kulturna autonomija u odnosu na njihov jezik i kulturu unu-tar njihove domovine49 (Odjeljak 17(3) Ustava).50 Godinu dana kasnije (1996.), usvojen je Zakon o parlamentu Sámija,51 zahvaljujući kojemu je konstituiran prvi parlament Sámija (Saamela-iskäräjät na finskom, odnosno Sámediggi na jeziku Sámija),52 čija je zadaća, sukladno odjeljku 5(1) Zakona, paziti na jezik i kulturu Sámija, te na ‘’ostale stvari povezane s njihovim položajem domorodačkog naroda.’’ Nadalje, sukladno odjeljku 9. odnosnog Zakona, vlasti imaju obvezu pregovarati s parlamentom Sámija o svim dalekosežnim i važnim mjerama koje mogu izravno

45 Usp. Lloydd. M., Morawa, A.H.E. op.cit. (bilj. 20), str. 44.

46 Report of the Office of the Ombudsman for Minorities 2009, dostupno na engleskom jeziku na: http://www.intermin.fi/inter-min/vvt/home.nst/pages/84FCA8B0F6510DC22573C2004B7694?opendocument

47 Sámiji imaju položaj domorodačkog naroda, koji ima određene sličnosti, ali i različitosti s položajem manjine. Naime, poseban položaj domorodačkog naroda proizlazi prvenstveno iz povijesnih prava na njihovu zemlju, te iz prava da budu različiti i smatraju se različitima. Upravo su potreba za različitošću i želja za očuvanjem vlastitog indentiteta ono što povezuje domorodačke narode s manjinama. S druge strane, kod manjina nije prisutan element povijesnog polaganja prava na zemlju koja nije njihova. Više o tome: Mazur, N. (bilj.13), str. 92-96.

48 The Constitution of Finland, 731/1999, amendments 802/2007, dostupno na http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf

49 Sukladno odjeljku 4. Zakona o parlamentu Sámija, domovina Sámija označava područje općina Enontekiö, Inari i Utsojoki, kao i područja Lapland i Sodankylä.

50 Odnosne su odredbe ostale nepromijenjene u novom finskom Ustavu, koji je stupio na snagu 1. ožujka 2000. godine.

51 The Act on the Sámi Parliament, 974/1995, amendments 1026/2003, dostupno na http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1995/en19950974.pdf

52 Ovaj parlament naslijedio je tzv. Delegaciju Sámija, poznatu i kao ‘’stari parlament Sámija’’, uspostavljenu 1973. godine.


64

i na specifičan način utjecati na položaj Sámija i koje se odnose na sljedeća područja: uređenje naselja; upravljanje, uporaba i leasing državnog zemljišta, zaštićenih područja i pustara; prijava za licencije za tražitelje mineralne kvote i za vađenje ruda; zakonodavne ili upravne mjere vezane uz zanimanja koja pripadaju kulturi Sámija; razvoj poučavanja jezika Sámija u školama, kao i u zdravstvenim i socijalnim službama , te bilo koje drugo pitanje koje utječe ili može utjecati na jezik i kulturu Sámija ili njihov položaj domorodačkog naroda. Već citirano godišnje izvješće za 2009. godinu pokazuje kako je fokus ombudsmana za manjine vezano uz položaj Sámija bio na nadzoru primjene Zakona o nediskriminaciji u odnosu na službe na jeziku Sámija, odnosno službe za one koji govore odnosnim jezikom. Zaključak o ‘’neadekvatnom’’ radu takvih službi, te o ‘’jedva vidljivoj kulturi Sámija na području glavnog grada’’, vidljiv je također i u Studiji o jeziku Sámija na području glavnog grada, koju je Ured ombudsmana za manjine izradio 2009. godine. Povodom ovog problema, ombudsman za manjine reagirao je organiziranjem niza sastanaka s gradonačelnikom, te organiziranjem nekoliko okruglih stolova i rasprava, a također je predlo-žena izmjena Zakona o nediskriminaciji. S druge strane, kod Roma, kao druge manjine od koje je zaprimljeno najviše pritužbi, nagla-sak je na slučajevima vezanima uz stanovanje (35 od 100 slučajeva u 2009.), odnosno na sluča-jevima koji se odnose na zabranu Romima da žive na određenom području (konkretno, usmene ili čak pisane zabrane da žive u određenoj općini), a takvi slučajevi za sobom povlače neke druge probleme, kao što je problem (ne)nazočnosti romske djece u školama. Povodom ovakvih sluča-jeva, ombudsman za manjine obratio se Nacionalnom diskriminacijskom sudu, koji je potom trebao ispitati je li u konkretnim slučajevima prekršen Zakon o nediskriminaciji.U svakom slučaju, vidljivo je kako su napori ombudsmana za manjine za poboljšanjem polo-žaja manjina u Finskoj svake godine sve intenzivniji, a kao ključni element u odnosnim napo-rima prepoznati su ‘’dobri etnički odnosi’’, pri čemu se može zaključiti kako ‘’...otvorena rasprava pomaže rješavanju problema – stigmatizacija i generalizacija, s druge strane, zamućuju cijelu sliku.’’53

6.3 njemački savezni vladin povjerenik za stvari povezane s povratnicima inacionalnim manjinama

Za sva pitanja koja se odnose na nacionalne manjine u Njemačkoj, središnje mjesto pred-stavlja savezni vladin povjerenik za stvari povezane s povratnicima i nacionalnim manjinama (Beaufragter der Bundesregierung für aussiedlerfragen und nationale minderheiten), institucija koja je zapravo nastala proširivanjem nadležnosti do tada postojećega saveznog vladinog povjere-nika za stvari povezane s povratnicima, uspostavljenog 1988., također i na stvari koje se tiču nacionalnih manjina, 2002. godine. Valja napomenuti da je u Njemačkoj također uspostavljen i jedan povjerenik za nacionalne manjine na razini savezne države (Länder), a riječ je o povjereniku Schleswig-Holsteina za manjinska pitanja.54

U odnosu na nacionalne manjine, savezni vladin povjerenik: predstavlja središnju kontak-tnu točku za sva pitanja koja se odnose na manjine, zastupa saveznu vladu u svim kontaktnim

53 Report of the Office of the Ombudsman for Minorities 2008, dostupno na engleskom jeziku na: http://www.intermin.fi/inter-min/vvt/home.nst/pages/84FCA8B0F6510DC22573C2004B7694?opendocument

54 Institut povjerenika premijera za manjine (minderheitenbeaufragte der ministerpräsident) u Schlesswig-Holsteinu uspostavljen je 2000. godine - preimenovanjem do tada postojećeg instituta povjerenika u pograničnom području (Grenzlandbeaufragte), uspostav-ljenog 1988. godine. Povjerenik nadgleda kulturni, ekonomski i socijalni razvoj područja i njegove implikacije na položaj nacionalnih manjina, potom prati implementaciju legislative o manjinama, te o svojim aktivnostima redovito izvještava premijera Schleswig-Hol-steina i daje mu preporuke.


65

grupama koje se uspostave po pitanju manjina, te osigurava javne informacije o svim stvarima koje se tiču nacionalnih manjina u Njemačkoj.55 Za imenovanje povjerenika nadležan je ministar unutarnjih poslova. Za zaštitu manjina na saveznoj razini primarno su odgovorni Ministarstvo unutarnjih poslova, u sklopu kojega, osim povjerenika za manjine, od 2005. djeluje i Tajništvo za manjine (minderheitsekretariat),56 te Ministarstvo pravosuđa.57 Pri tome, opći okvir pravne zaštite manjina u Njemačkoj postavlja Temeljni zakon (Grungesetz) iz 1949., koji doduše ne spominje izrijekom manjine, nego jamči pravnu zaštitu svim njemačkim državljanima. Valja napomenuti da se pod pojmom nacionalne manjine u Njemačkoj podrazumijevaju skupine njemačkih držav-ljana koje tradicionalno nastanjuju Njemačku (odnosno, najmanje jedno stoljeće) i žive u tradi-cionalnim područjima, a koje se od većinskog stanovništva razlikuju svojim jezikom, kulturom i poviješću, odnosno vlastitim identitetom, te koje žele očuvati taj identitet.58

Priznate nacionalne manjine u Njemačkoj, kojima se osigurava zaštita temeljem Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina i Europske povelje za regionalne ili manjinske jezike, uključuju Dance, Frize, Sorbe (Lužičke Srbe) i njemačke Sinte i Rome, s tim da je potrebno ista-knuti razlikovanje sadržano u njemačkoj Deklaraciji danoj pri potpisivanju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, i to: Danaca i Sorba – kao ‘’nacionalnih manjina’’, te Friza, nje-mačkih Sinta i Roma – kao ‘’etničkih skupina’’.59 Ipak, ovdje je riječ samo o terminološkoj razlici, budući da je i ‘’nacionalnim manjinama’’ i ‘’etničkim skupinama’’ u Njemačkoj priznat isti pravni status.60

Budući da niti u dostupnim pisanim izvorima, niti na web-stranicama Ministarstva unutar-njih poslova (povjerenik nema svoju službenu web-stranicu!), nema više podataka o djelovanju njemačkog ‘’povjerenika za manjine’’, pa čak niti relevantnih izvješća, teško je donijeti zaključak o učinkovitosti ove institucije u Njemačkoj.

7. PRAVoBRAnITeLJ ZA ZAŠTITU PRAVA nACIonALnIH MAnJInA U RePUBLICI HRVATsKoJ?

Imajući u vidu gore navedena iskustva pojedinih zemalja, možemo se s razlogom zapitati postoji li u Hrvatskoj potreba za pravobraniteljem za zaštitu prava nacionalnih manjina?

55 ‘’er ist zentraler anschprechpartnet auf Bundesebene, Vertreter der Bundesregierung in den bestehenden ung möglicherweise künftig zu schaffenden Kontaktgremien und Informationsarbeit hinsichtlich der nationalen minderheiten in der Bundesrepublik Deutschland.’’ Dostu-pno na http://www.bmi.bund.de/cln_156/SharedDocs/Standardartikel/DE/Ministeium/Beaufragter...

56 Tajništvo za manjine, inter alia, nadzire ispunjavanje obveza preuzetih Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina i Europskom poveljom za regionalne ili manjinske jezike, potom lobira da se u Temeljni zakon ugradi odredba o manjinama, osigurava novčana sredstva za manjinske projekte, promovira jezik, kulturu i tradicije manjina, podržava aktivnu regionalnu politiku kojom se manjinama omogućuje ostanak i progresivni razvoj u područjima koja one tradicionalno nastanjuju, itd.

57 S druge strane, na razini saveznih država odgovornost za zaštitu manjina imaju nadležni državni kancelar ili jedno od ministar-stava.

58 Službena stranica saveznoga vladinog povjerenika za stvari povezane s povratnicima i nacionalnim manjinama, dostupno na http://www.bmi.bund.de/DE/Ministerium/Beaufragte7BeaufAussiedNatMinder/beufa...

59 Declaration contained in a letter from the Permanent Representative of Germany, dated 11 May 1999, handed to the Secretary General at the time of signature, on 11 May 1995 and renewed in the instrument of ratification, deposited on 10 September 1997, dostupno na http://conventions.coe.int

60 Naime, budući da kod Friza, njemačkih Sinta i Roma nije postojalo suglasje glede određenja svoje skupine, a svrstavanje neke skupine u kategoriju ‘’nacionalne manjine’’ je stvar slobodne odluke određene skupine, Njemačka je odlučila svrstati dotične skupine u kategoriju ‘’etničke skupine’’.


66

Sagledavajući pravni okvir zaštite manjina u Hrvatskoj - čiju okosnicu čini Ustav Republike Hrvatske61 (koji već u svojim Izvorišnim osnovama ističe kako se Republika Hrvatska ustanov-ljuje kao ‘’nacionalna država hrvatskog naroda i država pripadnika nacionalnih manjina: Srba, Čeha, Slovaka, Talijana, mađara, Židova, nijemaca, austrijanaca, Ukrajinaca, Rusina, Bošnjaka, Slovenaca, Crnogoraca, makedonaca, Rusa, Bugara, Poljaka, Roma, Rumunja, Turaka, Vlaha, albanaca i drugih, koji su njezini državljani, kojima se jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti i ostvariva-nje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama OUn-a i zemalja slobodnoga svijeta’’),62 te niz relevantnih zakona, među kojima se kao najcjelovitiji ističe Ustavni zakon o pravima nacio-nalnih manjina,63 te sagledavajući institucionalni okvir zaštite manjina u Hrvatskoj, u kojemu, uz ostala važna tijela, svoju aktivnu ulogu ima i pučki pravobranitelj,64 može se zaključiti kako u Hrvatskoj nedvojbeno postoji dobar pravni i institucionalni okvir kao polazna osnova za zaštitu prava manjina. U skladu s tim, kako je to konstatirano u Izvješću o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i o utrošku sredstava osiguranih u državnom proračunu Repu-blike Hrvatske za 2009. godinu za potrebe nacionalnih manjina, ‘’vrlo često se ističe kako je Repu-blika Hrvatska u zakonskoj regulaciji ove problematike odmakla ispred mnogih drugih zemalja.’’65

Ipak, unatoč dobrom pristupu zaštiti prava manjina u Hrvatskoj, zamjetan je raskorak između normativnog i stvarnog, odnosno između normativnih rješenja i onoga što se u praksi doista ostvaruje.66

Kao opunomoćenik Hrvatskog sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda utvr-đenih Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska - kojemu se može obratiti svatko ako smatra da su, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, tijela lokalne i područne (regionalne) samou-prave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava67 - pučki pravobranitelj se u svojem radu, i to nerijetko, susreće i s problemima koji se (izravno ili neizravno) odnose na položaj prava manjina. Kako izvješća68 pučkog pravobranitelja ne sadrže podatke o pritužbama s obzirom na pripad-

61 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 85/2010 – pročišćeni tekst

62 Za razliku od preambule Ustava Republike Hrvatske iz 1990., u kojoj je poimence spomenuto tek deset nacionalnih manjina, ovakvo rješenje – država pripadnika dvadeset i dvije ‘’i drugih’’ nacionalnih manjina – u skladu je s popisom stanovništva iz 2001., u kojemu su evidentirane upravo dvadeset i dvije manjine, koje čine 7,47% stanovništva Hrvatske. Pri tome, najbrojnija manjina su Srbi, koji čine 4,54% ukupnog stanovništva Hrvatske, a slijede ih Bošnjaci (0,47%), Talijani (0,44%), Mađari (0,37%), Albanci (0,34%), i drugi. Vidjeti http://ww.dsz.hr/Hrv/censuses/Census2001/Popis/Graphs/narbars_body.html#IDX3

63 Ostale relevantne zakone od značenja za (posredno ili neposredno) reguliranje zaštite prava manjina u Hrvatskoj čine ponajpri-je: Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o izborima članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, Zakon o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Zakon o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina. Odnosnim propisima svakako treba prido-dati relevantne međunarodne ugovore kojih je potpisnica i Republika Hrvatska.

64 Uz pučkog pravobranitelja, institucionalni okvir zaštite manjina u Republici Hrvatskoj upotpunjuju: Savjet za nacionalne manji-ne, vijeća i predstavnici nacionalnih manjina, Ustavni sud Republike Hrvatske, Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskog sabora, te Ured za ljudska prava i Ured za nacionalne manjine Vlade Republike Hrvatske.

65 Izvješće o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i o utrošku sredstava osiguranih u državnom proračunu Republike Hrvatske za 2009. godinu za potrebe nacionalnih manjina (prihvaćeno 26. studenoga 2010.), dostupno na http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=34441

66 O problemu nekonzistentnosti u sadržaju i implementaciji relevantnih pravnih propisa, prije svega, Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, više u: Mazur, N. (bilj. 13), str. 410-432, 458-462.

67 Ustav Republike Hrvatske, čl. 93. st. 1. i 2.

68 U godišnjem izvješću o radu pučkog pravobranitelja daje se prikaz stanja, pregled podataka o poštivanju ustavnih i zakonskih prava građana, te ocjene i prijedlozi Hrvatskom saboru. Izvješća se prvenstveno temelje na pritužbama građana, a imaju za svrhu upozoriti na kritične točke u (ne)funkcioniranju sustava.


67

nost nacionalnoj manjini, a tome je razlog činjenica da građani, u pravilu, ne navode svoju naci-onalnost ili etničko podrijetlo prilikom obraćanja pučkom pravobranitelju, zaključke o proble-mima zbog kojih se pripadnici nacionalnih manjina obraćaju pučkom pravobranitelju možemo dobiti na temelju manjeg broja slučajeva u kojemu se izričito navodi nacionalnost kao razlog dis-kriminacije po nekoj osnovi. U pretežitom broju odnosnih slučajeva riječ je o problemima u vezi sa zapošljavanjem, postupanjem policijskih službenika i ostvarivanjem statusnih prava. Valja napomenuti kako po broju pritužbi prednjače pritužbe pripadnika srpske nacionalne manjine, koje se uglavnom odnose na probleme u svezi s ostvarivanjem prava iz mirovinsko-invalidskog osiguranja, povrata imovine, obnove, stambenog zbrinjavanja i ostvarivanja statusnih prava.69 Na probleme s kojima se susreću nacionalne manjine u Hrvatskoj ukazuje i Univerzalni peri-odični pregled stanja ljudskih prava u Hrvatskoj,70 kojega je Ured pučkog pravobranitelja – u svoj-stvu koordinatora neformalne koalicije neovisnih institucija za ljudska prava71 - podnio 19. trav-nja 2010. Vijeću za ljudska prava Ujedinjenih naroda. Naime, u odnosnom se Izvješću naglašava problem stambenog zbrinjavanja i obnove kuća, te problem neriješenih statusnih pitanja (držav-ljanstvo i prebivalište), a odnosni se problemi uglavnom odnose na pripadnike srpske nacionalne manjine. Budući da je pučki pravobranitelj, temeljem Zakona o suzbijanju diskriminacije koji je stupio na snagu 1. siječnja 2009., postao središnje tijelo nadležno za suzbijanje diskriminacije, u Izvješću se navodi podatak kako je tijekom prve godine primjene relevantnog Zakona pučki pravobranitelj zaprimio 172 pritužbe na diskriminaciju, među kojima je najzastupljenija etnička pripadnost (31%), a najčešće se radi o pritužbama u područjima rada i zapošljavanja, rješava-nja u upravnim predmetima (obnova i stambeno zbrinjavanje, prebivalište, državljanstvo), te području pristupa dobrima i uslugama. Prema navodima iz Izvješća, pripadnici etničkih i nacio-nalnih, ali i drugih manjinskih skupina, izloženi su raznim oblicima verbalnog i/ili fizičkog nasi-lja, a zabilježeno je i promicanje diskriminatornog postupanja i govora mržnje putem interneta. Također, zabilježen je problem neproporcionalne zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u tijelima izvršne i sudbene vlasti, te u tijelima i javnim službama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Nadalje, uočeno je kako statuti pojedinih jedinica lokalne samouprave nisu usklađeni s Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina, što je prepreka ostvariva-nju njihovih prava. Uočljiv je i nedostatak proaktivnog pristupa državnih i lokalnih tijela u rje-šavanju ovih problema, jer nisu poduzeli sve potrebne mjere radi promjene postojećih propisa, nacionalnih politika i programa, u cilju ostvarivanja navedenih prava. Posebna se pozornost u Izvješću posvećuje Romima, manjini koja se konstantno suočava s diskriminacijom u mnogim područjima društvenog života: stanovanje, zapošljavanje, obrazovanje, pristup dobrima i uslu-gama.72 Posebno se naglašava činjenica da se legislativni okvir koji se odnosi na romsku manjinu – pri čemu mislimo na Nacionalni program za Rome i Akcijski plan Desetljeće za uključivanje

69 U najvećem se broju slučajeva radi o rješavanju problema nastalih kao posljedica rata, pri čemu su podnositelji pritužbe najčešće s područja posebne državne skrbi, odnosno bivših okupiranih područja Republike Hrvatske.

70 Univerzalni periodični pregled stanja ljudskih prava u Hrvatskoj dostupan je na http://www.ombudsman.hr/izvjea-pukog-pravobranitelja/158-univerzalni-periodini-pregled-stanja-ljudskih-prava.html

71 Neformalnu koaliciju neovisnih institucija za ljudska prava čine: pučki pravobranitelj, specijalizirani pučki pravobranitelji (pra-vobranitelj za djecu, pravobranitelj za ravnopravnost spolova i pravobranitelj za osobe s invaliditetom) i Centar za ljudska prava.

72 U Izvješću se navodi kako Romi teško rješavaju status (prebivalište, državljanstvo), a čime je uvjetovano ostvarivanje i drugih prava. Brojnim Romima, koji nemaju riješeno pitanje državljastva odnosno ni na koji način nemaju reguliran status, onemogućen je pristup besplatnoj pravnoj pomoći, budući da je jedan od ta dva statusa uvjet za osiguranje prava iz Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći. Posebno se naglašava i problem nedovoljne uključenosti pripadnika romske manjine u obrazovni sustav (vrlo visoka stopa ispadanja iz osnovnoškolskog – obveznog obrazovanja), čemu je glavni uzrok slaba koordiniranost državnih tijela i tijela jedinica lokalne samouprave u osiguravanju kvalitetnog i posve integriranog obrazovanja.


68

Roma 2005.-2015. – ipak ne provodi dosljedno u praksi, što je potkrijepljeno podacima o nedo-sljednoj provedbi besplatne dvogodišnje predškole za romsku djecu i jasne politike integracije u osnovnim školama. Stoga je predloženo donošenje operativnog plana zaštite najugroženijih skupina djece, s predviđenim mjerama na državnoj i lokalnoj razini. O konkretnim problemima s kojima se suočavaju pripadnici nacionalnih manjina određena se saznanja mogu dobiti i u okviru posjeta što ih pučki pravobranitelj upriličuje pojedinim župa-nijama, o čemu se sastavljaju relevantna izvješća. Primjerice, predstavnici Ureda pučkog pravo-branitelja posjetili su 21. prosinca 2010. Vukovarsko-srijemsku županiju, pri čemu su, izuzev susreta s predstavnicima lokalne i područne (regionalne) samouprave, te s predstavnicima naci-onalnih manjina i nevladinih udruga, primili tridesetak građana/ki koji su se uglavnom žalili na nepravilnosti i dugotrajnost postupka stambenog zbrinjavanja, na probleme vezane uz radne odnose i diskriminaciju. Iz svega naprijed rečenoga, jasno je da pučki pravobranitelj, štiteći i promičući ljudska prava i temeljne slobode utvrđene Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pra-vima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska, može na adekvatan način štititi i prava nacionalnih manjina. Pučki pravobranitelj to i čini, što je vidljivo iz gore navedenih primjera. Shodno tome, možemo konstatirati kako u Hrvatskoj, uz ovakav angažman pučkog pravobra-nitelja, ali i ostalih čimbenika institucionalnog okvira zaštite manjina, ne postoji potreba za posebnim pravobraniteljem za zaštitu prava nacionalnih manjina. Ono za čime postoji potreba je, ponavljamo, puna implementacija postojećih modela zaštite nacionalnih manjina.

8. ZAKLJUČAK

Posljednjih dvadesetak i više godina primjetna je potpora osnivanju različitih specijalizira-nih tijela za zaštitu i promociju ljudskih prava, pa nas ne treba čuditi niti zainteresiranost za specijalizacijom ombudsmana. Ideja o potrebi zaštite prava nacionalnih manjina putem specija-liziranog ombudsmana svoju je potporu dobila od strane Vijeća Europe i Europske unije, ali i od strane samih manjina, te relevantnih stručnih organizacija. Ipak, do sada su svega tri (europske) zemlje – Mađarska, Finska i Njemačka – uspostavile posebne ombudsmane za manjine, pri čemu valja napomenuti kako pitanje potrebe za uspostavljanjem ombudsmana za manjine ponajprije zahtijeva poznavanje situacije u pojedinoj zemlji, od veličine zemlje i broja njezinih stanovnika, do podataka o nazočnosti, broju i položaju manjinskih skupina. Jasno, nužno je razmotriti i pitanje treba li određena manjina doista posebnu zaštitu, te na koji se način može poboljšati njezin položaj, odnosno odnos prema većinskom stanovništvu. Analizirani slučajevi djelovanja ombudsmana za manjine u Mađarskoj, Finskoj i Njemačkoj opravdavaju postojanje i djelova-nje ove institucije u odnosnim zemljama u svojstvu posljednjeg rješenja za građane/ke pripad-nike manjina, odnosno u svojstvu ‘’slamke spasa’’ u slučajevima u kojima im više nitko ne može pomoći. Imajući u vidu iskustva spomenutih zemalja, te pravni i institucionalni okvir zaštite naci-onalnih manjina u Hrvatskoj, pri čemu je posebno analizirana uloga pučkog pravobranitelja u zaštiti manjina, dolazimo do zaključka o nepostojanju potrebe za uspostavljanjem posebnog pravobranitelja za zaštitu nacionalnih manjina u Hrvatskoj. Iako položaj nacionalnih manjina u Hrvatskoj sasvim sigurno nije (još) na onoj razini na kojoj teži biti, postojeći se modeli zaštite nacionalnih manjina mogu okarakterizirati dostatnima, ali uz naglašavanje nužnosti njihove pune implementacije.


69

LITeRATURA:

1. A Guide to Good Practice (edit. Loyd, M.), European Centre for Minority Issues, Electro-nic Version updated March 2005, http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.ecmi/ombuds0001&id=1collection=ecmi

2. Anderson, S., Ombudsman, in: Encyclopaedia Britannica, Micropaedia. 1974., Vol.7.3. Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999.4. Blagojević, A., Marić, I., Institucija ombudsmana – pojam, podrijetlo i razvoj, Pravni vjesnik,

br. 1, 2010.5. Gelhorn, W., Ombudsman and Others. Citizen’s Protectors in nine Countries, Harvard Univer-

sity Press, 1967.6. Hill, L.B., The model Ombudsman. Institutionalizing new Zealand’s Democratic experiment, Pri-

ceton University Press, 1976.7. Horvatić, M., manjine u međunarodnim odnosima – položaj Hrvata u SRJ, magistarski rad,

Zagreb, 2000.8. Lloydd, M., Morawa, A.E., Ombudspersons and minority Rights, A Sketch, Background Paper

for the Minority Ombudspersons Project, European Centre for Minority Issues, http://www.ecmi.de/doc/ombudsman/download/Backgrouns%20Paper.pdf

9. Mazur, N., europski sustav zaštite prava manjina s posebnim osvrtom na Republiku Hrvatsku, doktorska disertacija, Osijek, 2008.

10. Rowat, D.C., The Ombudsman – Citizen’s Defender, George Allen&Unwin LTD, London, 1968.11. Tanase, I, Defining national minorities: Old Criteria and new minorities, European Studies,

Seminar Series: ‘’Citizenship and National Minorities in Europe’’, January 2003, http://www.sant.ox.ac.uk/esc/esc-lectures/Tanase.htm

12. Teller, N., Local Self-government and ethnic minorities in Hungary, E-article, http://www-fes.hu/E-books/pdf/National%20Minorities%20in%20SE20Europe/07.pdf

13. UN Office of the High Commissioner of Human Rights, Fact Sheet No. 19: National Insti-tutions for the Promotion and Protection of Human Rights, http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/fs19.htm

14. American Bar Association Resolution, http://www.abanet.org/adminlaw/ombuds/appenda.html

15. Framework Convention for the Protection of National Minorities, CETS No.:157, 1 February 1995, http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/157.htm

16. Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Lin-guistic Minorities, A/RES/47/135, 18 December 1992, http://www.un.org/documents/ga/res/47/a47res135.htm

17. European Commission against Rasicm and Intolerance, General Policy Recommendation No. 2: Specialised bodies to combat racism, xenophobia, antisemitism and intolerance at national level, 13 June 1997, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/activities/gpr/en/recommendation_n2/Rec02en.pdf

18. Recommendation R(85) 13, 23 September 1985, http://www.coe.int/T/E/Legal_affairs/Legal_cooperation/Administrative_law_and_justice/Texts_&_Documents/Recommenda-tion(85)13.asp

19. EC Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal tre-atment between persons irrespective of racial or ethnic origin, http://eur-lex.europa.eu/


70

LexUriServ.do?uri=CELEX:32000L0043:en:HTML20. EC Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework

for equal treatment in emplyment and occupation, http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexap!prod!CELEXnumdoc&lg=EN&numdoc=32000L0078&model=guichett

21. Parliamentary Assembly Recommendation 1557 (2002): The legal situation of Roma in Europe, http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta02/erec1557.htm

22. Resolution of the IV Congress of the Indigenous People of the North, Siberia and the Far East of the Russian Federation, http://www.npolar.no/ansipra/english/MKN/MKN06_7-resolution.html

23. The Constitution of the Republic of Hungary (The Act No. XX from 1949), http://www.ser-vat.unibe.ch/icl/hu00000_.html

24. The Constitution of Finland, 731/1999, amendments 802/2007, http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf

25. The Act LIX of 1993 on the Parliamentary Commissioner for Civil Rights, http://eee.equine-teurope.org/346:2.html

26. The Act with Instructions for the Parliamentary Ombudsmen (Lag [1986:765] med instruk-tion för Riksdagens ombudsmän – ‘’JO-instruktionen’’), http://www.jo.se/Page.asp?Menu/=378MainManuId=12&ObjectClass=DynamaX_Doc

27. National and Ethnic Minority Rights Parliamentary Commissioner’s Report 1995, http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-237-national-and-ethnic-minority-rights.html

28. National and Ethnic Minority Rights Parliamentary Commissioner’s Report 1996, http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-238-national-and-ethnic-minority-rights.html

29. Report on the Activity of the Parliamentary Commissioner for the Rights of National and Ethnic Minorities 2009, http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-554-2009-annual-report-html

30. Act on the Ombudsman for Minorities and Government Decree on the Ombudsman for Minorities, http://www.vahemmistovltuuuutettu.fi/intermin/vvt/home

31. Report of the Office of the Ombudsman for Minorities 2008, http://www.intermin.fi/vvt/home.nst/pages/84FCA8B0F6510DC22573C2004B7694?opendocument

32. Report of the Office of the Ombudsman for Minorities 2009, http://www.intermin.fi/inter-min/vvt/home.nst/pages/84FCA8B0F6510DC22573C2004B7694?opendocument

33. The Act on the Sámi Parliament, 974/1995, amendments 1026/2003, http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannaokset/1995/en19950974.pdf

34. Declaration contained in a letter from the Permanent Representative of Germany, dated 11 May 1999, handed to the Secretary General at the tme of signature, on 11 May 1995 and renewed in the instrument of ratification, deposited on 10 September 1997, http://conven-tions.coe.int

35. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 85/2010. - pročišćeni tekst36. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, Narodne novine br. 155/2002.37. Zakon o pravobranitelju, Narodne novine br. 60/199238. Zakon o pravobranitelju za djecu, Narodne novine br. 96/2003.39. Zakon o ravnopravnosti spolova, Narodne novine br. 116/2003.40. Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom, Narodne novine br. 107/2007.


71

41. Izvješće o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i o utrošku sredstava osiguranih u državnom proračunu Republike Hrvatske za 2009. godinu za potrebe nacional-nih manjina, http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=34441

42. Univerzalni periodični pregled stanja ljudskih prava u Hrvatskoj, http://www.ombudsman.hr/izvjea-pukog-pravobranitelja/158-univerzalni-periodini-pregled-stanja-ljudskih-prava.html


72


anita Blagojević, Ph.D., assistant Professor, Faculty of Law in Osijek

nATIonAL MInoRITIes LegAL PRoTeCTIon oMBUDsMAn – A TRenD oR neCessITy?

summary

Owing to its fundamental features the ombudsman institution has been recognized, especially for the last several decades, as one of the most accessible and efficacious alternatives in the field of human rights protection. The institution has been established in numerous countries worldwide with a fundamental task to control the work of government administration bodies and their employees. While establishing the ombudsman institution most countries have opted for so called general model, i.e. for the ombudsman with authority to examine any violation of citizens’ rights that the administration might have caused. Still, referring to areas such as privacy protection, consumers’ rights, children’s rights etc. a trend of ombudsman institution specialization has been noted. The concept of national minority rights protection by means of a specialist ombudsman is also of recent date. The paper aims at analysing potential advantages and/or purposes of the (specialist) ombudsman for protection of national minority rights emphasizing the issue of legitimate existence for such an institution in the Republic of Croatia.

Key words: ombudsman, specialist ombudsman, national minorities

73


Dr. anita Blagojević, Dozentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

oMBUDsMAnn ZUM sCHUTZ DeR ReCHTe DeR nATIonALen MInDeRHeITen – TRenD oDeR BeDÜRfnIs?

Zusammenfassung

Rechtsinstitution des Ombudsmanns (des Bürgerbeauftragten) wurde, insbesondere in letzteren Jahrzehnten, als eine der zugänglichen und wirkungsvollen Alternativen im Bereich des Schutzes der Menschenrechte an ihren grundlegenden Eigenschaften erkennbar. Diese Institution wurde in vielen Staaten der Welt mit der Aufgabe gegründet, über die Tätigkeiten der Organe der öffentlichen Verwaltung und über deren Angestellten Aufsicht zu führen. Eine Mehrheit der Staaten hat sich bei der Einführung der Institution des Ombudsmanns für das sog. allgemeine Modell entschieden, d.h. für einen solchen Ombudsmann, der dazu befugt ist, Verstöβe gegen alle Rechte der Bürger zu überprüfen, die von der öffentlichen Gewalt durch Ausüben ihrer Aufgaben verursacht sind. Neulich ist aber ein Trend der Spezialisierung der Funktion des Ombudsmanns bemerkbar, die sich insbesondere auf Bereiche wie Schutz des Privatlebens, Schutz der Kinderrechte, Verbraucherschutz, u.s.w., bezieht. Die Idee des Schutzes der Minderheitenrechte durch einen dafür spezialisierten Ombudsmann ist auch relativ neu. Das Ziel dieses Beitrags ist, potentielles Nutzen und/oder Bedarf an einem (spezialisierten) Ombudsmann zum Schutz der Rechte der nationalen Minderheiten zu analysieren, mit einem besonderen Akzent auf der Frage der Rechtfertigung des Bestehens einer solchen Instiution in der Republik Kroatien.

Schlüsselwörter: Konvention, Aufsicht, Verwaltung, Ballastgewässer, Bodensätze, schädliche Wasserorganismen, Pathogens.

75

ante novokmet, mag. iur. Pregledni znanstveni radasistent Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 343.1(436:497.5)(091)

AUSTRIJSKI ZAKON O KAZNENOM POSTUPKU IZ 1853. GODINE S OSVRTOM NA NJEGOVU ULOGU U POVIJESTI HRVATSKOG KAZNENOGPROCESNOG PRAVASažetak: Dana 30. listopada 1854. u Hrvatskoj i Slavoniji stupio je na snagu Kazneni po-

stupnik za Austrijsku Carevinu od 29. srpnja 1853. (u daljnjem tekstu: ZKP iz 1853.). Premda je to bio izrazito reakcionaran postupnik, nastao u doba tzv. Bachovog apsolutizma i gušenja poleta liberalističkih shvaćanja, on ima zaseb-nu ulogu u povijesti razvoja hrvatskoga kaznenog procesnog prava. Ta se poseb-nost sastoji, prije svega, u tome što je to bio prvi zakonik u kontinentalnoj Hr-vatskoj koji sustavno uređuje kazneni postupak, a zatim u činjenici da je za hr-vatske prilike onoga vremena predstavljao nedvojben napredak u odnosu na do-tadašnji još reakcionarniji i konzervativniji hrvatski inkvizitorni kazneni postu-pak uređen pretežno običajnim pravom.

Autor u radu najprije izlaže o kaznenom postupku u Hrvatskoj i Slavoniji do 1853. godine, a potom pobliže razmatra ZKP iz 1853., njegove institucije i tijek postupka. Na kraju, iznosi zaključke o značenju i ulozi ZKP iz 1853. u povijesti razvoja hrvatskoga kaznenog procesnog prava.

Ključne riječi: Kazneni postupnik za Austrijsku Carevinu iz 1853., inkvizitorni kazneni postu-pak, prethodni kazneni postupak, zakonska ocjena dokaza, utjecaj na razvoj hr-vatskoga kaznenog procesnog prava

1. Uvod

Sve do stupanja na snagu ZKP iz 1853. Hrvatska i Slavonija nisu imale sustavno uređenog zakona o kaznenom postupku te je kazneni postupak pretežnim dijelom u kontinentalnoj Hrvat-skoj bio uređen običajnim pravom, a djelomično odredbama ustavnim putem donesenih zakona. Premda se radilo o zakonu koji je baštinio svoje uređenje po uzoru na inkvizitorni kazneni postu-pak i kao takav bio korak unazad u odnosu na Kazneno procesualni red od 1850., koji je bio prožet modernim akuzatornim značajkama, ipak je za hrvatske prilike tog vremena predstavljao izuzetan napredak u usporedbi s dotadašnjim običajnim pravom. Prvo dio rada odnosi se na povijesni pregled razvitka kaznenog postupka u Hrvatskoj i Sla-voniji do 1850. godine, pri čemu posebnu pozornost posvećuje iznimno značajnom djelu Ivana

Ante Novokmet: Austrijski zakon o kaznenom postupku iz 1853. godine s osvrtom na njegovu ulogu u povijesti hrvatskog kaznenog procesnog prava

76

Kitonića; metodična uputa u sudbeni postupak po običajnom pravu slavnog Ugarskog kraljevstva. Potom se dotiče pitanja pojedinih zakona koji su vrijedili na području Austro-Ugarske monar-hije te konačno dolazi do središnjeg pitanja tj. Kaznenog postupnika za carevinu austriansku od 29.srpnja 1853. godine. U drugom dijelu rada propituje se značenje i učinak temeljnih načela ZKP iz 1853., s posebnim naglaskom na načelo oficijelnosti, inkvizitorno načelo i načelo vezane (legalne) ocjene dokaza.Treći dio rada iznosi opširan prikaz tijeka kaznenog postupka prema odredbama ZKP iz 1853., s razmatranjem svih ključnih instituta, a poseban naglasak je stavljen na prethodni postupak, postupak optuživanja, te usmenu konačnu raspravu s donošenjem i objavljivanjem presude. U četvrtom dijelu pokušava se pronaći odgovor na pitanje koju je ulogu odigrao ZKP iz 1853. i kakvo je njegovo značenje u povijesti razvitka hrvatskog kaznenog procesnog prava. Za razu-mijevanje njegovog značenja i uloge nužnim se pokazala potreba povlačenja osnovnih pove-znica između Zakona o kaznenom postupku iz 1875. s ključnim institutima Zakona o kaznenom postupku iz 1997. i Zakona o kaznenom postupku iz 2008. godine.

2. RAZVITAK KAZnenog PosTUPKA U HRVATsKoJ I sLAVonIJI

2.1. Kazneni postupak u Hrvatskoj i slavoniji do 1853. godine

U najstarije doba, u vremenu od IX. do XII. stoljeća nositelj sudbene vlasti u Hrvatskoj bio je kralj. Kralj je sudbenu vlast u kaznenim predmetima obnašao sam ili putem svojih posla-nika1, poznatijih kao dvorski župani, među kojima treba spomenuti župana Palatina (jupanus palatinus).2 Inače, župan Palatin bio je dvorski župan kojemu je kralj povjerio upravu i suđenje na vladarevom dvoru. No, bitno je istaknuti da je kralj ipak sebi pridržao rješavanje težih i važ-nijih sudskih predmeta. S obzirom na to da vladar nije mogao sam vršiti vlast na cjelokupnom teritoriju, bilo je potrebno da netko u ime kralja vrši određene funkcije vlasti radi održanja prav-nog poretka i općenito pravne sigurnosti. Stoga je od najranijeg vremena vladar koristio svoju teritorijalnu organizaciju vlasti u županijama.3 No, pored županija postojale su i banovine na čelu kojih se nalazio ban.4 Župani i banovi ujedno su na svojem području bili suci. S obzirom na činjenicu da u to doba „pravih zakona“ nije bilo sudilo se po običajima, a funkciju suđenja župani i banovi vršili su na taj način da bi, na dan suđenja, pozvali narod pred crkvu gdje su onda u nji-hovoj prisutnosti krojili pravdu.5 Do XIII. stoljeća najveći broj zločina predstavljao je samo spor između oštećenika i počinitelja. Da bi počinitelj izbjegao osudu plaćao je otkupninu oštećeniku

1 Više o kraljevom aparatu vidi u: Beuc, Ivan, Povijest institucija državne vlasti Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Zagreb, 1985., str. 45.

2 Kasnije dobio naziv tepčija. Bitno je napomenuti da tepčija nije imao punu adjudikativnu ulogu budući da su se presude koje je donosio tepčija podnosile vladaru radi dobivanja suglasnosti.

3 Naziv su dobile po osobi koja je stajala na čelu takve jedinice, tj. županu. Oblikovanjem države, utvrde koje su pripadale vladaru postale su središta u kojima je vladar vršio svoju vlast ili bi ju povjerio svojem namjesniku, tj. županu. Na naseljenim područjima vladar je organizirao nekoliko takvih središta pa su područje i pučanstvo u takvom jednom središtu činili jednu teritorijalnu upravno-sudsku jedinicu. Detaljnije o tome v. Beuc I., op. cit. (bilj. 1.), str. 51-55.

4 U X. stoljeću to su bile banovine Lika, Krbava i Gacka, a u XI. stoljeću Krajina ili Dalmatinska marka na Kvarneru na čelu s knezom, Slavonska banovina ili dukat na čelu s banom ili hercegom i Primorska krajina između Cetine i Neretve na čelu s hercegom. Detaljnije o tome v. Beuc I., op. cit. (bilj. 1.), str. 51.

5 Ogorelica, Nikola, Kazneno procesualno pravo, Zagreb, 1899., str. 83.


77

ili njegovim rođacima.6 Postupak je bio usmen i javan, temeljio se na optužnom načelu pri čemu su se odluke donosile na temelju sučeve subjektivne interpretacije okolnosti slučaja, a ne na raci-onalnom i argumentiranom zaključku da određeno ponašanje zaista predstavlja kazneno djelo.7

U XIII. stoljeću nastaje svojevrsni partikularizam u državnom uređenju i pravu.8 Na područ-jima gdje su se razvila vlastelinstva feudalno je pravo potiskivalo plemensko. Vlastelinstva, koja su se počela razvijati već u IX. stoljeću toliko su ojačala da su se počela smatrati samostalnim nosiocima državne vlasti. U razdoblju od XII. stoljeća pa sve do XVI. stoljeća i dolaska Habsbur-govaca na vlast, ban se smatra vrhovnim sucem za cijelu Hrvatsku (iudex ordinarius).9 Kazneni postupak i dalje zadržava svoje osnovne značajke: usmenost, javnost, privatna inicijativa za pokretanje postupka te se i dalje sudi po običajima. U tom razdoblju pojavljuju se prvi pisani pro-pisi u obliku zakona i statuta. Svakako je vrijedno istaknuti statut zagrebačkog Gradeca 1242.,10 Vinodolski zakon od 1288.,11 statut senjski 1388., statut otoka Krka 1388., te Iločki statut od 1525. godine.12 Istarski i dalmatinski gradovi svojim statutima prihvatili su postavke Crkve po kojima je sud mogao započeti kazneni postupak na inicijativu bilo koje osobe ili samog suca.13 Inicijativa se mogla zasnivati već na samoj sumnji da je netko počinio kazneno djelo. Okrivljeniku se nisu priopćavala imena prijavitelja i svjedoka tako da mu je pravo na obranu bilo ograničeno. Osim toga, ustalilo se i dugotrajno utamničenje okrivljenika i primjena torture samo da bi se prisililo okrivljenika da prizna počinjenje djela.14 U Hrvatskoj i Slavoniji u XIII. stoljeću naglasak je na akuzatornom postupku, što je vidljivo iz pojedinih statuta (statut zagrebačkog Gradeca), ali ni ti postupci nisu bez karakteristika inkvizitornog postupka. Takav zaključak za postupak zagre-bačkog Gradeca može se izvući iz činjenice da se kao dokazno sredstvo spominje zakletva, ali i mogućnost donošenja kontumacijske presude za slučaj trostrukog neodazivanja okrivljenika na poziv suda.15 Iločki statut razlikuje dvije vrste kaznenog postupka i to: stranački, po uzoru na parnični i čisti inkvizitorni u kojem sudac i građani prisežnici postupak provode po službenoj dužnosti čim saznaju za počinjenje kaznenog djela. Možda i najsigurniji način za razlikovanje ova dva tipa postupka u Iločkom statutu je mogućnost primjene torture kao dokaznog sredstva, a na suđenju sud aktivno sudjeluje u utvrđivanju činjeničnog stanja što je karakteristika inkvizi-tornog tipa postupka, dok u akuzatornom postupku sud aktivno sudjeluje jedino pri osiguranju nazočnosti okrivljenika u postupku, očevidu te provođenju pretrage dok na suđenju zauzima neutralnu poziciju.16 Što se tiče kaznenog postupka u srednjovjekovnoj Hrvatskoj i Slavoniji Bayer ističe da je on bio uređen uglavnom običajnim pravom, a po svom obliku bio je akuzator-

6 Usp. Beuc, Ivan., Povijest država i prava na području SFRJ, Zagreb, 1989., str. 337-338.

7 Više o optužnom (akuzatornom) kaznenom postupku vidi u: Krapac, Davor, Kazneno procesno pravo, Institucije, knjiga prva, Zagreb, 2007., str. 15-16.

8 Pored kralja nositelj vlasti postaju i vlastelini.

9 Ogorelica, N., loc. cit. (bilj. 5.), str. 83.

10 Više o tome vidi u: Apostolova Maršavelski, Magdalena, Kazneno i procesno pravo Zlatne bule u: „Zagrebački Gradec 1242-1850“, Zagreb, 1994.

11 Više o tome vidi u: Margetić, Lujo, Vinodolski zakon, Zagreb, 2008.

12 Više o tome vidi u: Tomičić, Zvonimir, Iločki statut i njegova kaznenopravna regulacija, Zagreb, 2006.

13 Više o srednjovjekovnom kaznenom postupku kanonskog prava vidi u: Bayer, Vladimir, Kazneno procesno pravo-odabrana poglavlja, Povijesni razvoj kaznenog procesnog prava, Zagreb, 1995., str. 22-26.

14 Beuc, I., op. cit. (bilj. 6.), str. 337.

15 Usp. Vuletić, Igor, Kazneni postupak zagrebačkog Gradeca kao primjer akuzatornog kaznenog postupka srednjovjekovne Hrvat-ske, u: Pravni vjesnik, Pravni fakultet u Osijeku, 2009., str. 92.

16 Detaljnije o tome vidi u: Tomičić, Z., op.cit. (bilj. 12.), str. 116.-117.


78

ni.17 No, Bayer upozorava da je pogrešno misliti kako je običajno kazneno procesno pravo koje je važilo u kontinentalnoj Hrvatskoj, bilo skup pravnih normi neodređenog karaktera. Napominje da je ono ipak bilo jednolično uređen pravni sustav, jednak u čitavoj kontinentalnoj Hrvatskoj premda vrlo konzervativan kao i dotadašnje materijalno kazneno pravo.18

U proučavanju kaznenog postupka tijekom XVI. i XVII. stoljeća neizmjerno je važno djelo Ivana Kitonića; metodična uputa u sudbeni postupak po običajnom pravu slavnog Ugarskog kraljev-stva. U uvodu metodičnoj uputi koji je priredio profesor Mirjan Damaška navodi se da je knjiga nastala kao rezultat popisivanja sudskih običaja pred Kraljevskim sudbenim stolom. Tom kolegi-jalnom sudu predsjedavao je osobni kraljev zamjenik. Sud je imao prvostupanjsku i žalbenu sud-benost. Kraljevski sudbeni stol odlučivao je o žalbama na odluke županijskih sudova i hrvatskog Banskog sudbenog stola.19 Za lakše razumijevanje značenja metodične upute za ugarski i hrvatski pravni sustav tog vre-mena potrebno je uputiti na njihove osnovne karakteristike. Staro mađarsko pravo predstavljalo je složeni skup kraljevskih dekreta, plemićkih povlastica, gradskih statuta te sudskih običaja i nije olako prihvaćalo romanizaciju nacionalnog prava.20 Dakle, može se zaključiti da su u to vri-jeme prevladavali običaji, a ukupnost svih tih običaja mogli bismo nazvati običajnim pravom.21 U dijelu kontinentalne Hrvatske koji nije pao pod Turke izvori prava nisu se bitno razlikovali od ugarskih22 pa možemo zaključiti da su se ti izvori prava mutatis mutandis primjenjivali na jednak način i u Hrvatskoj.23 U to doba značajna je ekspanzija rimsko-kanonsko kaznenog procesnog prava u Europi, međutim, ugarsko pravo mu se nije tako lako prepuštalo. Damaška to objaš-njava na više načina: „S jedne strane, upućuje na snagu plemstva koje se odupiralo reformatorski nastrojenim vladarima, a s druge strane ističe važnost vladavine Anžuvinaca. Kad su početkom 14. stoljeća postali ugarski kraljevi, Anžuvinci su zabranili neke zastarjele oblike ranog srednjo-vjekovnog postupka i prilagodili ga potrebama visokog srednjeg vijeka. Tom adaptacijom nastala je osebujna vrsta postupka u vrijeme dok rimsko-kanonski postupak još nije započeo pobjedo-nosni pohod u praksu sudova kontinentalne Europe.“24 To je jedan od razloga zašto je u Ugarskoj postojala manja potreba za bezrezervnim prihvatom rimsko-kanonskog postupka. Značajke onodobnog prava, promatrajući iz perspektive današnjeg suvremenog prava nije lako klasificirati. Razlog tomu je činjenica da javno i privatno pravo nisu bili strogo odvojeni pa je postojala situacija da javnopravni elementi karakteriziraju privatno pravo i obrnuto. Iz toga pro-izlazi da u starom ugarskom pravu ne možemo jasno razgraničiti građanski i kazneni postupak. Kazneni postupak imao je obilježja akuzatornog postupka. Dakle, svaki sudski postupak pred-stavljao je spor stranaka pred sudom. Već tu se vidi prva razlika u odnosu na rimsko-kanonski

17 Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 152.

18 Bayer, Vladimir, Stogodišnjica donošenja hrvatskog Zakonika o krivičnom postupku iz 1875. godine, Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagrebu, 26 (1976), br. 1, str. 7.

19 Damaška, Mirjan, Ivan Kitonić i njegova Directio methodica u: Directio methodica processus iudiciarii iuris consuetudinarii, inclyti regni Hungariae ( Metodična uputa u sudbeni postupak po običajnom pravu slavnog Ugarskog Kraljevstva ), drugo izdanje iz 1634., preveo N. Jovanović, glavni urednik D. Krapac, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2004., str. 3.

20 Damaška, M., op. cit. (bilj. 19.), str. 5.

21 O tome je li baš takav naziv prikladan vidi u: Bayer, Vladimir, op.cit. (bilj. 18.), str. 7.

22 Mađarsko plemstvo vršilo je otpor romanizaciji, a usporedbe radi može se uputiti na Constitutio criminalis carolina kao izraziti primjerak recepcije rimsko-kanonskog kaznenog procesnog prava. Više o tome vidi u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 62-72.

23 Kitonić se posvetio samo izlaganju njemu poznate prakse Kraljevskog sudskog stola. Postupak pred županijskim, crkvenim te vlastelinskim i poljskim sudovima bio mu je tek od marginalnog interesa.



79

postupak per inqusitionem,25 jer se postupak nije mogao pokrenuti ex officio nego isključivo na osnovi tužbe ovlaštenog tužitelja. U pogledu ovlaštenika na podnošenje privatne tužbe bilo je potrebno razlikovati javna i privatna kaznena djela. Javni delikti bili su oni kojima se ugrožava država, a privatni delikti sva ostala djela bez obzira na njihovu težinu.26 Za privatna kaznena djela tužbu su podnosile privatne osobe dok su za javne delikte tužbu podnosili razni državni službenici nazvani fiškali. Damaška ističe i jedan značajni inkvizitorni element. Naime, određeni gradski ili županijski službenici mogli su na vlastitu inicijativu povremeno istraživati jesu li na njihovu području počinjeni zločini pa bi u tu svrhu poduzimali svojevrsnu istragu, a o njezinu rezultatu podnosili su izvješće sudu. Koliki je legitimitet uživalo to izvješće svjedoči činjenica da su mu sudovi pridavali tako veliku dokaznu snagu da se uopće nisu upuštali u ocjenu vjerodostoj-nosti rezultata takve istrage. Okrivljenik je mogao izbjeći osudu samo polaganjem prisege očišće-nja uz određeni broj prisežnih pomoćnika.27 Isto tako, ugarsko je pravo dopuštalo potencijalnom tužitelju da prije podnošenja tužbe prikupi podatke potrebne za uspješno vođenje parnice. To prikupljanje provodilo se putem kolateralnog ispitivanja.28 Što se tiče utvrđivanja činjenica u postupku i postupka dokazivanja Kitonić nas upoznaje s nekim specifičnostima ugarskog prava koje proizlaze iz činjenice da su propisi o dokazivanju bili zajednički za sve vrste postupka što upravo potvrđuje ranije utvrđenje da su javni i privatni elementi bili ispremiješani te da nije postojala čvrsta razlika između kaznenog i građanskog postupka. Po starom ugarskom pravu dokazi su se izvodili tijekom tzv. „zajedničke istrage“, na jed-nom mjestu i u isto vrijeme za obje stranke.29 No, kako su stranke svojim procesnim ponašanjem u dokaznom postupku nastojale spor dodatno zakomplicirati iznoseći pred sud veliku količinu proturječnih dokaza rezultat te „zajedničke istrage“ bilo je još zamršenije činjenično stanje. Kako bi sud na temelju takvog „zamršenog“ činjeničnog stanja uspio u konačnici donijeti ispravnu odluku uveden je institut dopune dokaza koji se sastojao u polaganju prisege. Najčešće je prim-jenjivan u predmetima gdje je postojala mogućnost izricanja blaže kazne, a sud je mogao tražiti da se prisega položi i uz određeni broj prisežnih pomoćnika.30 S druge strane, u predmetima u kojima su se mogle izricati teže kazne postojala je mogućnost da se okrivljenik podvrgne torturi. Sam Kitonić priklanja se torturi kao opravdanoj metodi dopune dokaza.31 U pogledu kaznenih djela zapriječenih smrtnom kaznom ugarsko je pravo, po uzoru na rimski-kanonski postupak propisivalo da sudac bez obzira na uvjerenje u okrivljenikovu krivnju nije ga mogao osuditi bez njegova priznanja ili suglasnog iskaza dvaju besprijekornih svjedoka očevidaca kaznenog djela.32 No, i kada bi sudac ustanovio postojanje takvih dokaza, ali osobno nije bio uvjeren u okrivl-jenikovu krivnju, Kitonić u tom slučaju ističe da sudac, ako tuženika smatra nedužnim, mora uložiti „sve dopuštene napore“ da nevina, iako pravno osuđena osoba, bude oslobođena, a ako u tome ne uspije, sudac mora odustati od službe.33 Nesumnjivo je da takvo rezoniranje u doba

25 O postupku per inquisitionem vidi u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 22-29.

26 Usp. Damaška, M., op. cit. (bilj. 19.), str. 21.

27 Ibid., str. 21.

28 Više o kolateralnom ispitivanju vidi u: Damaška, M., op. cit. (bilj. 19.), str. 14.

29 Usp. Damaška, M., op. cit. (bilj. 19.), str. 16.

30 Vidi detaljnije o tome u: Damaška, M., op. cit. (bilj. 19.), str. 27.

31 U prilog tome najbolje govori Kitonićeva tvrdnja: „…da bi bilo daleko bolje podvrgnuti različitim ispitivanjima i torturama ne samo tijelo jedne ili druge osobe već gotovo bezbroj ljudi nego da dođe do gubitka ma i jedne duše, a kamoli pedeset, ili katkada i više.“ Damaška, M., op. cit. (bilj. 19.), str. 19.

32 Jednako rješenje predviđeno je i u Constitutio Criminalis Carolina. O tome vidi više u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 67-68.



80

kada je inkvizitorni postupak i sustav zakonske ili vezane ocjene dokaza uzeo zamah u Europi čini Kitonića, za razliku od njegovih poznatijih suvremenika, jednim od pionira načela slobodne ocjene dokaza34 koja će tek s Francuskom revolucijom poprimiti svoja obilježja u pravom smislu riječi. U prilog ranijoj tvrdnji ide i činjenica da Kitonić ističe da sudac odluku u postupku donosi nepristrano, na temelju obostranog saslušanja stranaka i procesnog materijala kojeg su stranke iznijele na osnovi kontradiktornog raspravljanja. Svakako je vrijedno napomenuti da je okrivlje-nik imao pravo na branitelja, a čak je i postojao običaj da mu ga postavlja sud ako ga ne uzme sam. Branitelj okrivljenika mogao je utjecati i na ključno pitanje određivanja torture, osporavajući sudsku naredbu o ispitivanju okrivljenika na mukama. Kao što je naprijed rečeno, u Hrvatskoj i Slavoniji nije postojao zakon koji bi kao sustavno djelo uređivao kazneni postupak nego se sudilo po običajnom hrvatsko-ugarskom odnosno sta-tutarnom pravu. Za vrijeme Ferdinanda III. donesen je 1656. godine Kazneni sudski red poznat pod imenom „Ferdinandea“.35 Bio je specifičan po tome što je istovremeno sadržavao odredbe materijalnog i procesnog prava. Premda spomenuti izvor nije nikada proglašen kao zakon,36 ipak je služio kao priručnik za suđenje i postupak u kaznenim stvarima pa se u konačnici po njemu postupalo.37 Za bolje razumijevanje Zakonika iz 1656. godine potrebno je navesti neke njegove bitne osobine. Postupak je bio pisani i tajan, započinjao je ex officio i to povodom: tužbe, denun-cijacije, sumnje, te ukoliko je počinitelj zatečen in flagranti u počinjenju kaznenog djela.38 Istraga se dijeli na opću i posebnu istragu, po uzoru na inkvizitorni kazneni postupak u doba Carpzo-va.39 Što se tiče dokaznih sredstava Ferdinandea spominje priznanje okrivljenika i svjedoke.40 Već samo postojanje indicija da je određena osoba počinila kazneno djelo bilo je dovoljno za provođe-nje posebne istrage i primjenu torture. Sud je donosio osuđujuću ili oslobađajuću presudu. Pro-tiv presude nije se mogao podnijeti pravni lijek, nego eventualno pritužba Vladi kao neka vrsta pravnog sredstva.41 Nakon Zakonika o sudskom kaznenom postupku uslijedio je Opći kazneni sudski red carice Marije Terezije (Constitutio criminalis Theresiana) od 1768. godine.42 Taj zakon važio je samo na području Vojne krajine, a u Hrvatskoj i Slavoniji važio je i dalje Zakonik o sud-skom kaznenom postupku iz 1656. godine. Njegovo značajno obilježje je napuštanje akuzator-nog kaznenog postupka pri čemu je učinjen zaokret prema inkvizitornom postupku. Inkvizit, u pravilu, nema pravo na branitelja, a samo u iznimnim slučajevima, nakon završene istrage, sud može okrivljeniku do-pustiti obranu uz pomoć branitelja.43 1788. godine stupio je na snagu Opći

34 O načelu slobodne ocjene dokaza, njegovu nastanku, razvitku i postupovnim implikacijama u suvremenom kaznenom postupku vidi više u: Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 94-100.

35 Taj zakon ušao je i u zbirku hrvatsko-ugarskog prava pod skraćenim nazivom Praxis criminalis.

36 Ogorelica, N., op cit. (bilj. 5.), str. 80.

37 U Hrvatskoj i Ugarskoj nikada nije bio potpuno prihvaćen jer je sadržavao ustanove koje su se kosile zakonima i slobodama kraljevina Hrvatske i Ugarske. No, njegovi su propisi kao supsidijarno običajno pravo važili u Hrvatskoj. Usp. Bayer, V, op.cit. (bilj. 13.), str. 78.

38 Vidi više o tome u: Ogorelica, N., op. cit. (bilj. 5.), str. 53.

39 Opća istraga odnosi se na činjenice koje sudac mora saznati da bi mogao započeti istragu protiv određene osobe i zbog odre-đenog djela te stupnja uvjerenosti u postojanje činjenica koje mu daju osnovu za pokretanje istrage. S druge strane, da bi mogao započeti specijalnu istragu sudac najprije mora, u općoj istrazi, saznati tko je sumnjiv da je počinio određeno kazneno djelo pa tek onda se fokusirati na konkretnog počinitelja. Više o tijeku inkvizitornog kaznenog postupka u doba Carpzova vidi u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 100-112.

40 Potpun dokaz da je počinjeno kazneno djelo mogu dati samo dva punoljetna i prikladna svjedoka.

41 Vidi više o tome u: Ogorelica, N., op. cit. (bilj. 5.), str. 54.

42 Ibid., str. 55.

43 Usp. Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 79.


81

kazneni sudski red cara Josipa II. (Josephina). Premda je Josip II. pokušao protegnuti valjanost Josephine i na ugarske zemlje, to mu nije uspjelo te se i nadalje sve do 1850-ih postupalo po Ferdinandei i običajnom pravu. Dakle, po pisanom inkvizitornom postupku uz optužnu formu.

2.2. Reforme u Austriji i Kazneno-procesualni red od 29. srpnja 1853.

Nakon Constitutio Criminalis Josephina u Austriji je donesen Kazneni zakonik iz 1803. godine. To je bio posljednji izdanak austrijskog zakonodavstva koji je propisivao dosljedno provođenje inkvizitornog kaznenog postupka.44 Za taj zakon možemo reći da je bio svojevrsna nadogradnja ranijih Constitutio Criminalis Theresiana i Constitutio Criminalis Josephina s obzi-rom na to da su se odredbe tih zakona u velikoj mjeri podudarale. Njegove osnovne karakteristike bile su: započinjanje postupka po službenoj dužnosti, inkvirent je mogao biti samo školovani pravnik kao i predsjedatelj vijeća koje je donosilo odluku u postupku. Dokazna sredstva prema tom zakonu bila su: priznanje okrivljenika, iskaz vještaka, iskaz suokrivljenika pod određenim uvjetima, javne isprave te indiciji.45 U pogledu ocjene tako prikupljenih dokaza važno je istaknuti da je bila prihvaćena negativna dokazna teorija.46 Taj zakon ostao je na snazi sve do sredine 19. stoljeća kada je došlo do velikih društvenih promjena, prije svega u industrijski najrazvijeni-jim dijelovima Europe i konačne pobjede građanskog liberalizma. Nesumnjiv utjecaj na okol-nosti tog doba imala je Francuska revolucija 1789. godine, a napose Zakon o kaznenoj istrazi47 od 1808. godine kao prvi kazneni postupak mješovitog tipa48 koji je udario temelje razvitku kaznenog postupka u zemljama kontinentalne Europe. Tim zakonom prihvaćeni su najvažniji konstruktivni elementi tadašnjeg engleskog kaznenog postupka: načelo javnosti, neposredno-sti, usmenosti, slobodne ocjene dokaza te sudjelovanja građana (laika) u kaznenom sudovan-ju.49 Recepciji Zakona o kaznenoj istrazi prethodila su događanja 1848. godine u kojoj je izvršen snažan zaokret u smjeru liberalizacije pravnog poretka, među kojima treba istaknuti: rušenje apsolutizma i samovoljnog inkvizitornog postupka, ukidanje kazne neposluha i neravnoprav-nog položaja okrivljenika te ukidanje patrimonijalne sudbenosti.50 Carskim manifestom od 4. ožujka 1849., poznatijem kao „Ožujski ustav“ proglašeno je podržavljenje sudstva, načelo diobe sudstva i uprave, kao i načelo javnosti i usmenosti sudskog postupka, a predviđeno je osnivanje Carevinskog suda s nadležnošću koja je obuhvaćala i zaštitu političkih prava građana.51 Kako bi se proklamirana načela u praksi zaista ostvarila, donesen je 1849. godine Zakon o uređenju sudova i osnova novog kaznenog postupka što je u konačnici dovelo do nastanka provizornog kazneno-procesualnog reda od 17. siječnja 1849., o čijim će značajkama biti riječi u nastavku.

44 Ibid., str. 81.

45 Ogorelica, N., op. cit. (bilj. 5.), str. 65.

46 Unatoč tome što su bili prikupljeni dokazi određene vrste i kakvoće, sudac nije bio dužan osuditi okrivljenika ako je smatrao da na temelju takvih dokaza njegova krivnja nije dokazana.

47 Profesor Bayer kritizira naziv zakona jer svojim nazivom čitatelja navodi na zaključak da uređuje samo istragu dok naprotiv zakon uređuje ne samo istragu nego čitav tijek kaznenog postupka. Shodno tome profesor smatra da je umjesnije zakon nazvati Zakonik o kaznenom postupku. Više o tome vidi u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 145.

48 Taj zakon izvršio je sintezu elemenata akuzatornog i inkvizitornog tipa postupka. Detaljnije o tome vidi u: Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 18.

49 Detaljnije o Engleskom kaznenom postupku vidi više u: Krapac, Davor, Engleski kazneni postupak, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1995.

50 Ogorelica, N, op. cit. (bilj. 5.), str. 67.

51 Usp. Čepulo, Dalibor, Prava građana i moderne institucije, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2003., str. 51.


82

2.2.1. Kazneno-procesualni red od 17. siječnja 1850.

Važan korak u recepciji osnovnih načela francuskog ZKP-a iz 1808. god., učinjen je dono-šenjem Kazneno-procesualnog reda od 1850. Stupio je na snagu 1. srpnja 1850. u svim austrij-skim zemljama u kojima je bio na snazi kazneni zakonik od 1803. godine. Taj zakon prihvatio je sve vrline francuskog ZKP-a iz 1808: optužno načelo, načela usmenosti, javnosti, slobodne ocjene dokaza, materijalne istine, odvajanje uloge suca i uloge tužitelja, sudjelovanje građana (nepravnika) u kaznenom sudovanju u obliku žirija,52 položaj okrivljenika kao stranke te pravo na branitelja, ali tek po završenoj istrazi.53 Međutim, uz vrline prihvatio je i neke nedostatke francuskog ZKP-a. To se prije svega odnosi na okolnost da okrivljenik nije imao pravo na brani-telja u istrazi, prevelik djelokrug porote za sva teža kaznena djela te tiskovne prijestupe, optužnu komoru koja stvara zaključak na otvorenju rasprave koji veže državnog odvjetnika, neograni-čen oglušni postupak te preširok djelokrug državnog odvjetništva.54 Kazneno-procesualni red iz 1850. poznaje samo osuđujuću i oslobađajuću presudu. Iz toga valja zaključiti da je učinjen sna-žan odmak od inkvizitornog kaznenog postupka jer su napuštene absolutio ab instantia i poena extraordinaria. Sustav pravnih lijekova uređen je po uzoru na francuski ZKP iz 1808., pa tako postoje: ništavna žalba na kasacijski sud protiv presuda porotnog suda i zemaljskog kao priziv-nog suda, priziv protiv odluke o krivnji i kazni na zemaljski sud protiv presuda kotarskih zbornih i inokosnih sudova, a kao izvanredni pravni lijek postoji molba za obnovu kaznenog postupka.55

2.2.2. Kazneno-procesualni red od 29. srpnja 1853.

Nakon bure političkih događaja 1848. godine, koji su izvršili snažan utjecaj na recepcije temeljnih postavki francuskog Zakonika o kaznenoj istrazi, Austrija je dobila moderan kazneni postupak. Nedugo zatim pojavile su se snažne reakcionarne težnje za ukidanjem tog kaznenog postupka zbog tobožnje nezrelosti naroda.56 Silvestarskim patentom57 ukinut je Ožujski ustav, a Opća načela za organičke uredbe najavila su novo ustrojstvo uprave i pravosuđa na osnovi stroge centralizacije.58 Na taj način učinjen je snažan zaokret prema centraliziranoj i apsolutističkoj državi kojom je trebao vladati apsolutistički monarh. Nanovo je uređeno pravosuđe i uprava na osnovi stroge centralizacije. Suci su izgubili jamstva neovisnosti jer su izjednačeni s činovnicima te nisu uživali posebnu zaštitu položaja.59 Na području kaznenog postupka dolazi do značajnih

52 Zanimljivo je primijetiti da Bayer odbija građane povremene suce zvati porotom nego ih uporno naziva žiri. Bayer smatra da je naziv porota i porotnici pogrešan. Naime, naziv porota i porotnici ušli su u uporabu kad se u nas postavio zahtjev za demokrati-ziranjem pravosuđa uvođenjem sudaca građana u kazneni postupak. Tada se, po Bayeru, pogrešno smatralo da su porotnici koji se pojavljuju u našem srednjovjekovnom pravosuđu od XIII. stoljeća bili povremeni suci građani baš kao i oni koje se htjelo uvesti u XIX. stoljeću. Međutim, Bayer naglašava da porotnici našeg srednjeg vijeka nisu uopće bili suci nego su bili sredstvo dokazivanja, pa upravo stoga inzistira na pojmu žiri i smatra ga jedinim ispravnim načinom označavanja povremenih sudaca građana. Usp. Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 143.

53 Inače, taj nedostatak francuskog ZKP-a iz 1808. ispravljen je 1897. godine kada je donesen Zakon o kaznenom postupku nazvan prema njegovu predlagaču „la loi Constans“ koji je u istragu uveo sve bitne elemente kontradiktornosti, a okrivljeniku dao široko pravo na branitelja u istrazi. Detaljnije o tome vidi u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 148.


55 Ibid., str. 69.

56 Ibid., str. 70-71.

57 Izdao ga je car 31. prosinca 1851.

58 Detaljnije o tome vidi u: Čepulo, D., loc. cit. (bilj. 52.), str. 51.

59 Ibid., str. 51.


83

promjena. Već 1851. god. učinjena je svojevrsna revizija kaznenog postupka da se stvori osnova kaznenog postupka za zemlje krune Ugarske. Silvestarskim patentom najavljuju se bitne pro-mjene kaznenog postupka koje idu za ukidanjem porote,60 ukidanjem javnosti sudskih rasprava, uspostavom ograničenog inkvizitorskog postupka, uvođenjem absolutio ab instantia te pisme-nog postupka u stadiju pravnih lijekova. Na osnovi tih načela, stupio je na snagu Kazneno-pro-cesualni red od 29. srpnja 1853. god. Austrija je dobila izrazito reakcionaran zakon koji je uči-nio korak unazad u usporedbi sa ZKP-om iz 1850. god. ZKP iz 1853. usvaja inkvizitorni kazneni postupak s optužnom formom. Uloga državnog odvjetnika je čisto formalne naravi s obzirom na to da državni odvjetnik obavještava sud o kaznenom djelu, a daljnji je progon u rukama suda. Ukinuta je porota, a na njeno mjesto postavljeni su zemaljski i okružni sudovi sa zborom od predsjedatelja i četvorice odnosno dvojice sudaca u slučaju lakših kaznenih djela.61 Zakon stavlja naglasak na istragu koju provodi sud, a svrha joj je ustanoviti činjenice i prikupiti dokaze važne za utvrđenje krivnje i izricanje kazne te naknadu štete oštećeniku. Nakon završene istrage sud, ovisno o njezinu rezultatu, donosi optužni zaključak ili zaključak o obustavi istrage ako tijekom istrage zaključi da nema dovoljno dokaza za osudu. Okrivljenik stječe pravo na branitelja tek kada mu je priopćen optužni zaključak po završenoj istrazi. Rasprava je doduše javna i usmena, ali svodi se samo na ponavljanje rezultata prethodne tajne istrage. Za ocjenu dokaza usvojena je negativna dokazna teorija. Po završenoj raspravi sud donosi presudu koja može biti osuđujuća, oslobađajuća ili absolutio ab instantia koju sud donosi kada nije potpuno uvjeren u krivnju, ali ni u nevinost okrivljenika. Protiv prvostupanjskih presuda dopušten je priziv na Viši zemaljski sud, a protiv presuda potonjeg dozvoljen je priziv na Vrhovni sud pod uvjetom da je Viši zemaljski sud potvrdio prvostupanjsku presudu.62 Zakon je ostao na snazi sve do 1873. god. uz nekoliko važnih izmjena. Najprije je carskom naredbom od 3. svibnja 1858. god., uveden sumarni postupak za slu-čaj da okrivljenik prizna počinjenje kaznenog djela. U takvom slučaju odmah se donosi optužni zaključak i određuje konačna rasprava.63 Osim toga, uveden je i tzv. odustajni zaključak zbog nedostatka dokaza kad ne postoji mogućnost donošenja ni osuđujuće ni oslobađajuće presude. Međutim, okrivljenik u tom slučaju ima pravo, ako je uvjeren u svoju nevinost, zahtijevati da se odredi i provede rasprava kako bi uspio izvojevati oslobađajuću presudu i na taj način postupak pravomoćno okončati u svoju korist.

2.3. oživotvorenje austrijskog kaznenog postupka u Hrvatskoj i slavoniji

Naredbom ministra pravosuđa stupio je na snagu 30. listopada 1854. u Hrvatskoj Kazneni postupak za Austrijsku Carevinu od 29. srpnja 1853. Njegovo značenje leži u činjenici da je to prvi sustavno uređeni kazneni postupak što ga je kontinentalna Hrvatska ikada imala. Sve do tada u Hrvatskoj uopće nije bilo sustavnog i jedinstvenog kaznenog procesnog prava nego je kazneni postupak bio uglavnom uređen običajnim pravom.64 Premda je to bio konzervativan i izrazito apsolutistički uređen zakon koji je učinio svojevrsni korak unazad u odnosu na ZKP iz 1850. god., uvođenje tog zakona u Hrvatskoj je značilo nedvojben napredak u usporedbi s dotadašnjim običajnim procesnim pravom i upravo iz tog razloga zaslužuje osobitu pažnju. Iako je iz pojedi-

60 Porotu nadomješta sudski zbor od šest sudaca.


62 Ibid., str. 72.

63 Ibid.

64 V. supra, str. 3-5.


84

nih odredbi vidljiv utjecaj francuskog ZKP-a iz 1808. god., npr. u postupku optuživanja, jer je i u francuskom ZKP-u za kaznena djela za koja je predstojalo formalno optuživanje odlučivao sud, a ne javni tužitelj, ipak je ZKP iz 1853. bio u odnosu na francuski ZKP iz 1808. izrazito inkvizitorno ustrojen zakon. Bayer ističe kako je ZKP iz 1853. bio pedantno i precizno izrađen zakon koji je u osnovi značio izvjestan kompromis između inkvizitornog i akuzatornog kaznenog postupka. No, prije nego uplovimo u more odredaba ZKP-a iz 1853., potrebno je uvodno prikazati ključne tre-nutke koji su prethodili donošenju tog, usuđujem se reći nazadnog, ali za Hrvatsku tog vremena modernog zakona o kaznenom postupku. Naime, od pedesetih godina 19. st. počelo je ukidanje patrimonijalnih i županijskih sudova iz feudalnog razdoblja. Kao što je ranije rečeno, Oktroirani ustav iz 1849. god. proglasio je podržavljenje pravosuđa, diobu sudstva i uprave te predvidio uvo-đenje porote i državnog odvjetništva. Tada su u Hrvatskoj i Slavoniji osnovani kotarski sudovi s nadležnošću za područje kotara, zemaljski, odnosno županijski sudovi s nadležnošću za područje županije i Banski stol kao viši zemaljski sud, tj. sud prizivne nadležnosti za odluke nižih sudova kao i sud prvostupanjske nadležnosti za najteže delikte.65 Državno odvjetništvo uvedeno je kao dio pravosudnog sustava, ali kao samostalna i od suda odvojena institucija.66 Upravna i sudska organizacija iz Ožujskog ustava nije dugo potrajala jer je 1852. godine uveden otvoreni apsoluti-zam te postavljen novi ustrojbeni okvir vlasti.67 U skladu s tim izvršena je reorganizacija sudske nadležnosti. Formirani su tzv. mješoviti kotarski uredi, koji su imali i upravnu i sudsku funkciju. Ta sjedinjenost sudstva i uprave bila je organizacijska (jer je jedan te isti organ obavljao i sudske i upravne poslove), personalna (jer je isto osoblje izvršavalo sudsku i upravnu nadležnost) i funk-cionalna (jer su u istom postupku rješavane upravne i sudbene stvari koje su se razdvajale u dru-gostupanjskom postupku).68 Nova sudska organizacija bila je uređena na sljedeći način: Banski stol za područje Hrvatske i Slavonije kao viši zemaljski sud, Zemaljski sud u Zagrebu, Županijski sud u Varaždinu, Županijski sud u Rijeci i Županijski sud u Osijeku kao prvostupanjski sudovi. U Zagrebu, Osijeku, Varaždinu i Rijeci izvršavali su sudbenost u gradu i okolnom istoimenom kotaru sudišta prve molbe i gradskodelegirani kotarski sudovi na osnovi podjele poslova, a u ostalim gradovima i kotarima kotarski uredi.69

3. osnoVnA nAČeLA ZAKonA o KAZnenoM PosTUPKU IZ 1853.

ZKP je nastao kao odraz svoga vremena i rezultat je cjelokupnih društvenih ali i političkih događanja u Europi i Habsburškoj Monarhiji. Sukladno takvom stanju onda su i temeljna načela tog zakona u prvom redu odraz interesa apsolutistički uređene države koja svoje mjesto prona-laze u načelu oficijelnosti, inkvizitornom načelu, a pokušaj države da ostvari zaštitu okrivljenika u kaznenom postupku možemo pronaći u prilično ograničenom načelu javnosti i načelu vezane ocjene dokaze kroz tzv. negativnu dokaznu teoriju.

65 Čepulo, D., op. cit. (bilj. 52.), str. 55-56.

66 Ibid.

67 Ibid.

68 Ibid., str. 57.

69 Beuc, I., op.cit. (bilj. 1.), str. 305-306.


85

3.1. načelo oficijelnosti

ZKP iz 1853. temeljio se na načelu oficijelnosti, tj. pokretanju i vođenju kaznenog postupka isključivo u državnom interesu neovisno o privatnoj volji osobe oštećene kaznenim djelom. Ovo načelo bilo je karakteristika čitavog kaznenog postupka jer se primjenjivalo u svim fazama postupka, a njegovom primjenom apsolutistički uređena država nastojala je u duhu inkvizitor-nog kaznenog postupka osigurati sustavan progon svih počinitelja kaznenog djela. Premda je nastalo u doba apsolutne monarhije kada se htjelo izbjeći sve negativne posljedice kaznenog progona po privatnoj tužbi odnosno tužbi bilo kojeg građanina (ex populo) ipak se u konačnici zadržalo kao trajna pozitivna tekovina u razvoju kaznenog procesnog prava jer je njegovim uvo-đenjem država konačno riješila pitanje sustavnog progona počinitelja svih težih kaznenih djela kad god je bilo utvrđeno da je počinjeno.

3.2. Inkvizitorno načelo

Drugo načelo iz kojeg je vidljiv jasan utjecaj države da se kazneni postupak uredi onako kako to najbolje odgovara državnim interesima je inkvizitorno načelo. Naime, prema tom načelu državna tijela su ovlaštena po službenoj dužnosti prikupljati dokaze i utvrđivati činjenice u kaznenom postupku nevezano za prijedloge stranaka o potrebi njihova prikupljanja i izvođenja. Već letimičan pogled na pojedine odredbe ZKP iz 1853. jasno daje do znanja da je ovaj zakon funkciju kaznenog progona i vođenja postupka sjedinio u rukama jedne osobe, tj. istražnog suca u istrazi, te vijeća prilikom donošenja optužne odluke odnosno vijeća na raspravi. Istražni sudac je po službenoj dužnosti započinjao i vodio kazneni postupak kad god je na bilo koji način saznao da je počinjeno kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti ne čekajući pritom prijedlog državnog odvjetnika. Državni odvjetnik je doduše obavještavao istraž-nog suca o počinjenom kaznenom djelu, ali je formalno odluku o započinjanju i vođenju kazne-nog postupka donosio istražni sudac. Državni odvjetnik je sudjelovao u istražnom postupku podržavajući interese kaznenog progona, a po završenom istražnom postupku predlagao je sudu kakvu odluku da donese na temelju rezultat istrage, no taj prijedlog stvarno nije obvezivao sud, pa čak niti onda kad bi državni odvjetnik izjavio da odustaje od kaznenog progona, istražni sudac ga nije bio dužan obustaviti. Istražni sudac provodio je istragu, ali nije sudjelovao u donošenju presude. Međutim, u ulozi suca miješa se uloga progonitelja i branitelja jer je istražni sudac s jedne strane pokretao i vodio istragu, a s druge strane je isključivo o njemu ovisio položaj i obrana okrivljenika u kaznenom postupku. Istražni sudac je upoznavao okrivljenika s prikupljenim dokazima koji ga terete i to isključivo na način kako je njemu odgovaralo, pri čemu okrivljenik nije imao pravo na branitelja. Istražni sudac je ispitivao okrivljenika u prethodnom kaznenom postupku, prikupljao sve druge dokaze važne za odlučivanje o krivnji i kazni i po završenoj istrazi dostavljao spis sudskom vijeću. Dakle, ovdje se kao osnovno pojavljuje pitanje objektivnosti istražnog suca jer su u njegovoj funkciji sjedinjene uloge progonitelja i branitelja okrivljenika. Sudsko vijeće je sudilo i donosilo presudu. Međutim, prije suđenja čitav spis predmeta dostavljao se svojevrsnom optužnom vijeću da sastavi optužnu odluku, tj. da na temelju spisa istrage postavi činjenično stanje i na temelju njega izvede pravnu kvalifikaciju kaznenog djela pa je na taj način obavljalo funkciju kaznenog progona. Sudsko vijeće moralo je odvagnuti sve činjenice u korist i na teret okrivljenika jer okriv-ljenik nije imao pravo na branitelja, a dobivao je tu priliku tek po donošenju tužbovne odluke.


86

Dakle, možemo zaključiti da se u funkciji optužnog vijeća kumuliraju sve tri funkcije: progon, obrana i suđenje.

3.3. načelo javnosti

Načelo javnosti je bilo izrijekom predviđeno, ali iz teksta zakona proizlazi da su u svojstvu javnosti na raspravi mogle prisustvovati samo određene osobe. Osim osoba koje su morale biti nazočne raspravi (suci, državni odvjetnik, privatni tužitelj, okrivljenik i branitelj - kada ga je ex lege morao imati, te zapisničar) kao publika iznimno su mogle biti nazočne osobe kojima je to sudac dopustio. Taj krug osoba bio je prilično uzak pa su raspravi mogli uz dozvolu suca prisu-stvovati pravosudni službenici, branitelji, viši upravni i policijski službenici, profesori pravnih znanosti, te oštećenik i osobe kojima je na zamolbu oštećenika sudac dopustio nazočnost na raspravi. Ostale su osobe mogle prisustvovati raspravi samo uz prethodnu dozvolu predsjednika suda, a mogao ju je dati samo odraslim i pristalim osobama muškog spola. Iz rečenog proizlazi da rasp-rava nije bila otvorena za širok krug ljudi već je taj broj bio ograničen i uzak. Osim toga, zakon je poznavao i tzv. tajnu sjednicu na kojoj javnost uopće nije mogla prisustvovati. Razlozi tajne sjednice pritom su bili slični suvremenim razlozima isključenja javnosti s rasprave. ZKP iz 1853. je ograničio pristup zainteresiranim osobama raspravi tako da načelo javnosti u pravom smislu riječi nije bilo dosljedno provedeno.

3.4. načelo vezane (zakonske) ocjene dokaza

Budući da je čitav postupak bio obilježen inkvizitornim načelom i postupanjem ex officio to je bio jasan izraz težnje za saznanjem formalne istine u postupku. Zakonodavac je nastojao osi-gurati objektivnost suca tijekom postupka unaprijed propisujući dokaznu vrijednost pojedinih dokaza i to na način da je suca vezao za unaprijed predviđena pravna pravila kojima se morao rukovoditi prilikom traženja odgovora na pitanje je li neka činjenica dokazana ili ne. Zakon je izrijekom prihvatio tzv. negativnu dokaznu teoriju prema kojoj sudac nije bio dužan optuženika osuditi unatoč tome što su postojali dokazi određene vrste, broja i kakvoće ako iz određenih razloga nije bio uvjeren u njegovu krivnju. Ona zapravo znači, prema Bayeru, djelomično prodira-nje ideje o slobodnoj ocjeni dokaza. Kada govorimo o ocjeni dokaza u ZKP iz 1853. onda moramo razlikovati ocjenu dokaza kod donošenja presude od ocjene dokaza po pitanju postojanja pravnih razloga sumnje dostatnih za odluku o tome hoće li se provesti istraga protiv određene osobe, odnosno kakvi razlozi sumnje moraju postojati da bi se donijela optužna odluka protiv određene osobe.


87

4. KAZnenI PosTUPAK U HRVATsKoJ I sLAVonIJI PReMA AUsTRIJsKoM ZKP-u IZ 1853. goDIne

4.1. osnovni oblici postupka

U cilju boljeg razumijevanja i lakšeg praćenja prikaza temeljnih ustanova austrijskog Kazne-nog postupnika od 29. srpnja 1853., potrebno je najprije uputiti na osnovne oblike tog postupka. Naime, nakon podrobnijeg proučavanja zakona može se zaključiti da je ZKP iz 1853. u osnovi poznavao dva oblika postupka, koje ćemo radi jednostavnije sistematizacije ovog rada označiti kao: a) redoviti kazneni postupak i b) izvanredni kazneni postupak.

a) Redovitim kaznenim postupkom možemo označiti onaj postupak koji se vodio u slučaju počinjenog zločinstva ili prijestupa.70 Premda je težište čitavog postupka bilo u istrazi ipak se postupak sastojao od dva stadija: istrage (predistraga i posebna istraga) i konačne usmene ra-sprave. Između ta dva stadija smjestio se prijelazni stadij koji je obuhvaćao stavljanje okriv-ljenika pod optužbu o kojemu je odlučivalo sudsko vijeće, tzv. tužbovnom odlukom.71 Po izre-čenoj presudi ovlaštene osobe imale su pravo podnijeti priziv protiv presude o kojem je odlu-čivao viši zemaljski sud. ZKP iz 1853. poznavao je i postupak u povodu počinjenih prekršaja. Premda u tom postupku nije bilo istrage ni tužbovne odluke, u kojoj bi se postupalo poštuju-ći sve formalnosti koje predviđa zakon, nego je naglasak bio na brzini i efikasnosti postupa-nja uz poduzimanje samo nužnih prethodnih radnji, ipak i kazneni postupak zbog prekršaja, kao najlakših kaznenih djela treba smatrati redovitim postupkom.

b) Izvanrednim kaznenim postupkom obuhvaćena su ona kažnjiva djela koja pretpostavlja-ju poseban način počinjenja djela ili pak osobite okolnosti pod kojima je počinjeno kažnjivo djelo. U ovaj se postupak ubrajao: 1. postupak protiv odsutnih i uskoka, 2. postupak pred pri-jekim sudom, te 3. postupak u slučaju kada na konačnoj raspravi bilo tko počini zločinstvo, prijestup ili prekršaj za koji se može provesti kazneni postupak, a počinitelj je zatečen u po-činjenju djela (§. 247.).72

4.2. Ustrojstvo, nadležnost i sastav sudova

Po ZKP iz 1853., a sukladno novom upravnom i pravosudnom preustroju vlasti koje je bilo zasnovano na jedinstvenom modelu za cijelu Habsburšku Monarhiju, u kaznenim su stvarima sudili: kotarski sudovi, Zemaljski sud u Zagrebu te županijski sudovi u Osijeku Rijeci i Varaž-dinu kao sudišta s drugostupanjskom nadležnošću ili prvostupanjskom nadležnošću na osnovi podjele posla s gradskodelegiranim kotarskim sudovima u tim gradovima. Iznad njih nalazio se Banski stol kao viši zemaljski sud za područje Hrvatske i Slavonije, a trećestupanjsku nadležnost

70 Po Kaznenom zakonu od 27. svibnja 1852., postojale su tri vrste kažnjivih djela: zločinstva, prijestupi i prekršaji.

71 Interesantno je primijetiti da je okrivljenik protiv tužbovne odluke imao pravo priziva višem sudu i na taj način imao mogućnost do odluke višeg suda odgoditi daljnje postupanje po „tužbovnoj odluci.“ Više o tome vidi u: ZKP iz 1853., §. 202-212.

72 U tom slučaju sud je mogao odmah izreći presudu, ili prekinuti postupak i donijeti odluku ili pak na kraju rasprave nakon što su okrivljenik i svjedoci ispitani izreći presudu i za to djelo.


88

imao je Vrhovni sud u Beču.73 Kotarski sudovi izvorno su postupali kao prvostupanjski sudovi za prekršaje počinjene na njihovom području. Prema izričitoj odredbi kaznenog zakona bilo je jasno određeno koje su pre-kršaje mogli rješavati kotarski sudovi, a koje nadleštva javne sigurnosti. (§. 9., st. 2.). S obzirom na to da su u gradovima osnovani tzv. gradskodelegirani kotarski sudovi koji su vršili isključivo sudbenu funkciju bili su ovlašteni provoditi istražni postupak74 u pogledu počinjenih zločina i prijestupa, pri čemu je sud prve molbe s njihova područja bio ovlašten davati im obvezatne naputke za rad, pa čak i preuzeti provođenje već započetog istražnog postupka zbog težine slu-čaja ili drugih važnih razloga (§. 10, §. 14.). Svi kotarski sudovi bili su dužni kao pomoćni sudovi postupati po nalogu zemaljskog odnosno županijskog suda prilikom provođenja istrage za odre-đeni zločin ili prijestup. Također, bili su ovlašteni poduzimati istražne radnje u povodu zločina i prijestupa počinjenih na području kotarskog suda u slučaju bojazni da istražni sud neće moći pravodobno poduzeti istražne radnje te o poduzetim radnjama bez odgode izvijestiti istražni sud. (§. 12., st. 2., §. 13., st. 2.). Zemaljski sud u Zagrebu, te županijski sudovi u Osijeku, Varaždinu i Rijeci kao sudišta prve molbe provodili su istražni postupak i sudili u prvom stupnju u pogledu počinjenih zločinstva i prijestupa. Istražni postupak o zločinstvima veleizdaje, uvrede veličanstva i članova vlada-reve kuće, te smetanja javnog mira za čitavo područje Hrvatske i Slavonije vodio je isključivo Zemaljski sud u Zagrebu (§. 10., §. 16.). Po provedenom istražnom postupku zbog zločinstva i prijestupa samo su sudišta prve molbe bila ovlaštena provesti raspravu i donijeti odluku. Osim toga, ti sudovi su bili nadležni odlučivati o prijavama podnesenim zbog počinjenih zločinstva ili prijestupa za koje je istražni sudac prethodno ustanovio da se na temelju njih ne može provesti kazneni postupak, zatim su odlučivali u slučaju neslaganja između istražnog suca i državnog odvjetnika do kojeg je došlo u tijeku istražnog postupka, o prigovorima protiv odluka istražnog suca, te o daljnjem postupanju po završenom istražnom postupku (§. 15.). Banski stol u Zagrebu postupao je kao drugostupanjski sud u pogledu priziva podnesenih protiv odluka kotarskih sudova, zemaljskog odnosno županijskih sudova75 (§. 18.). Prema izri-čitoj odredbi zakona, Banski je stol bio ovlašten na izvanredno ublažavanje izrečenih kazni, pa je tako bio ovlašten kaznu doživotnog zatvora ublažiti na pet godina zatvora, kaznu zatvora od deset do dvanaest godina ublažiti na tri godine zatvora, a izrečenu kaznu zatvora od pet do deset godina mogao je ublažiti na jednu godinu zatvora (§. 305.). U određenim slučajevima bilo je dopušteno uložiti priziv protiv drugostupanjskih odluka trećestupanjskom sudu. U tim slučajevima bio je trećestupanjski sud u razdoblju od 1850-1862. god. Vrhovno sudište u Beču, a od 1862.-1929., Stol sedmorice u Zagrebu.76 Kao što je naprijed rečeno, istražni postupak provodio se pred zemaljskim odnosno županij-skim sudovima, po jednom ili više istražnih sudaca koje je određivao predsjednik suda između sudaca tog suda. S druge strane, kod kotarskih sudova istražni postupak bio je povjeren sucu istražitelju koji je ujedno bio predstojnik sudbenog poslovanja kotarskog suda ili drugom za sud-stvo nadležnom službeniku tog suda (§. 11.).77

73 Čepulo, D., op. cit. (bilj. 52.), str. 57.

74 Detaljan popis kotarskih sudova koji su prema posebnom zakonu bili ovlašteni provoditi istražni postupak vidi u: Beuc, I., op.cit. (bilj. 1.), str. 315.

75 Usp. Beuc, I., op.cit. (bilj. 1.), str. 315-316.

76 Ibid., str. 316.

77 Ovdje je bitno napomenuti da je kotarski sud u vrijeme apsolutizma imao mješovitu funkciju. Naime, predstavljao je specifičan upravno-sudski organ pa je to razlog za pomalo nespretne nazive za obnašatelje različitih funkcija unutar kotarskog suda. Više o toj


89

Prema ZKP-u iz 1853. u kotarskim sudovima sudio je sudac pojedinac, a samo iznimno zakon je propisivao mogućnost suđenja u vijeću. Zemaljski sud u Zagrebu, odnosno županijski sudovi, kao sudovi prve molbe sudili su, u pravilu, u vijećima sastavljenim od predsjednika vijeća i dva suca kad se radilo o takvom zločinstvu za koje je bila zapriječena kazna do pet godina tamnice, a u vijećima od predsjednika vijeća i četvorice sudaca u slučaju zločinstva za koja je bila zapriječena smrtna kazna ili tamnica preko pet godina (§. 17.). U drugom stupnju, Banski stol odluke je dono-sio, u pravilu, u vijeću od predsjednika vijeća i četvorice sudaca, ali u slučaju kažnjivog djela kojim je počinjen zločin veleizdaje ili drugo kažnjivo djelo za koje je u zakonu bila zapriječena smrtna kazna viši zemaljski sud odluke je donosio u vijeću od predsjednika vijeća i osmorice sudaca (§. 18.). U trećem stupnju odluke su se donosile u vijeću sastavljenom od predsjednika vijeća i šest sudaca, a u slučaju zločinstva zapriječenog smrtnom kaznom odluke su se donosile u vijeću koje su činili predsjednik vijeća i deset sudaca. Odluke svih sudova mogle su, nakon prethodnog vijećanja, biti donesene samo apsolutnom većinom glasova. Zanimljivo je primijetiti da su članovi vijeća glasovali prema zakonom utvrđe-nom redosljedu, s tim da je predsjednik vijeća uvijek glasovao posljednji.78 Ako su se glasovi podi-jelili tako da je mišljenje određenih članova vijeća obuhvaćalo polovicu ukupnih glasova mogao mu se predsjednik vijeća prikloniti i na taj način utjecati na to da se donese takva odluka (§. 21.).79 Međutim, ako bi predsjednik vijeća, u slučaju kada su glasovi podijeljeni predložio treće mišlje-nje, tako da niti jedno nema potrebnu apsolutnu većinu, tada bi se glasovanje moralo ponoviti. Ako se niti nakon ponovljenog glasovanja ne postigne potrebna apsolutna većina tada se postu-palo tako da su se glasovi koji su bili najnepovoljniji za okrivljenika pribrajali onima koji su za njega bili povoljniji sve dok se na taj način ne bi postigla apsolutna većina glasova koja je omogu-ćavala donošenje odluke (§. 22.). S obzirom na izneseno može se zaključiti da je ZKP iz 1853. predviđao profesionalni sastav sudova, te je učinio zaokret u odnosu na ZKP iz 1850. koji je, doduše, za kratko vrijeme prihvatio ustanovu porotnog suda, tj. žirija. ZKP iz 1853. odstranio je porotu, a na njeno mjesto postavio zemaljski odnosno županijske sudove sa zborom od predsjedatelja i četvorice, odnosno dvojice sudaca u slučaju lakših zločinstva.80 Premda je glavna svrha zahtjeva za sudjelovanjem laika u kaznenom suđenju bila da se tako ograniči apsolutna vlast vladara i suzbiju teške zloporabe sud-bene vlasti81, takav sustav jednostavno nije mogao opstati u novom režimu apsolutističkog ure-đenja vlasti, pa se može zaključiti da je profesionalizacija sudstva samo logičan slijed političkih prilika tog vremena.

4.3. Tužitelj

Prije detaljnog prikaza položaja i funkcije tužitelja (državnog odvjetnika i privatnog tuži-telja) prema odredbama ZKP iz 1853. potrebno je uputiti na neke ključne pojmove koji simbo-liziraju ne samo sam Zakon nego i položaj tužitelja, a napose državnog odvjetnika i njegovu specifičnu ulogu u inkvizitornom kaznenom postupku kakav je ZKP iz 1853.

mješovitoj funkciji vidi supra, str. 9.

78 Redosljed je bio određen tako da su najprije glasovali oni članovi vijeća koji su „po službi stariji“.

79 Jednako rješenje je vrijedilo i u slučaju da su se glasovi članova vijeća „polarizirali“ tako da su u konačnici ostala dva suprotstav-ljena mišljenja. U tom slučaju mogao je predsjednik vijeća svojim glasom utjecati da se prihvati mišljenje onih članova vijeća čije je mišljenje on podupro.


81 Usp. Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 114.


90

Naime, kako je već ranije rečeno,82 ZKP iz 1853. dosljedno je proveo inkvizitorno načelo.83 Drugim riječima, istražni sudac tijekom istrage, odnosno sudsko vijeće na raspravi bilo je glavni jamac ostvarenja cilja kaznenog postupka, tj. utvrđenja krivnje ili nedužnosti, te izricanja kazne krivcu.84 Premda ZKP iz 1853. ne samo da spominje, nego, naprotiv, prilično detaljno normira ustanovu državnog odvjetništva, pa na prvi mah čitatelja navodi na zaključak da je inicijativu za pokretanje kaznenog postupka imao državni odvjetnik jer je imao pravo i dužnost da istražnog suca obavijesti o svakom zločinstvu i prijestupu, pa i da zatraži od istražnog suca provođenje istrage (§. 30., t. a) ipak nakon detaljnijeg proučavanja cjelokupne konstrukcije ZKP iz 1853., koje nam daju do znanja da je istražni sudac bio dužan provesti istražni postupak čim je na bilo koji način saznao da je počinjeno zločinstvo ili prijestup ne čekajući prijedlog državnog odvjetnika (§. 61. st. 1), dolazimo do zaključka da se akuzatorno načelo samo nazire u nekim njegovim odred-bama iz čega proizlazi da je položaj državnog odvjetnika kao tijela koje postupa u cilju zaštite javnih probitaka i daje inicijativu za pokretanje kaznenog postupka stavljen u drugi plan, a s njime i akuzatorno načelo te je na taj način ostvaren primat inkvizitornog načela.85

Premda je zakon izričito uredio položaj državnog odvjetništva, napose istaknuvši u poseb-nom članku da je ono neovisno od sudbene vlasti,86 ipak se nameće zaključak da nije imalo ni pravne ni stvarne mogućnosti da svojom procesnom aktivnošću utječe na sud da donese odluku u ovom ili onom smjeru. To se najbolje vidi iz činjenice da je državni odvjetnik doduše sudjelovao u istražnom postupku, ali nije imao pravo da tijekom istrage odustane od daljnjeg progona s tom posljedicom da se postupak morao obustaviti, niti je nakon završene istrage odlučivao hoće li okrivljenik biti optužen.87 Sve nas to navodi na zaključak da akuzatorno načelo u praksi nije bilo dosljedno provedeno, barem ne u odnosu na državnog odvjetnika. I profesor Bayer ističe da je ZKP iz 1853. značio izvjestan kompromis između inkvizitornog i akuzatornog kaznenog postupka,88 ali je sadržavao daleko više inkvizitornih elemenata, a okolnost da je istražni sudac samoinicijativno pokretao istragu samo je jedan od njih. S druge strane, položaj privatnog tužitelja bio je daleko više prožet akuzatornim načelom jer je sud bio dužan obustaviti istragu (§. 189. st. 1.) odnosno na raspravi donijeti odustajnu odluku (§. 289. b.) ukoliko bi ovlaštenik izjavio da odustaje od progona, odnosno ukoliko je sud postupao mimo zahtjeva ovlaštenog tužitelja, a utvrdi se da takav zahtjev uopće nije postojao. Premda zakon izrijekom ne spominje supsidijarnog tužitelja nego naslovno uređuje institut privatnog tužitelja stječe se dojam da ZKP iz 1853. nije poznavao ustanovu supsidijarnog tužitelja. Među-tim, iz teksta zakona proizlazi da je privatni tužitelj mogao nastaviti, tj. preuzeti kazneni progon kada bi državni odvjetnik izjavio da odustaje od progona za kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti (§. 37. st. 2.), a upravo u tome se ogleda ustanova supsidijarnog tužitelja.89

82 V. supra, str. 10-11.

83 Označava pravo suda da po službenoj dužnosti prikuplja i izvodi dokaze važne za odluku o krivnji i kazni. Više o inkvizitornom načelu vidi u: Bayer, Vladimir; Kazneno procesno pravo – odabrana poglavlja, Knjiga I, Uvod u teoriju kaznenog procesnog prava, Zagreb, 1997., str. 125-140.

84 Usp. Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 4-7.

85 Usp. Ljubanović, V., 120. obljetnica hrvatskog Zakona o kaznenom postupku od 17. svibnja 1875., Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, 1994., god. 1., broj 1., str. 238-239.

86 „Sudovi i deržavna odvietničtva neodvisna su medju sobom“ (§. 34.).

87 O optuživanju je odlučivalo sudsko vijeće, tzv. tužbovnom odlukom. Državni odvjetnik je imao pravo predložiti donošenje odre-đene odluke, ali njegov prijedlog sud nije bio dužan prihvatiti.


89 Više o institutu supsidijarnog tužitelja vidi u: Ljubanović, Vladimir, Kazneno procesno pravo – odabrana poglavlja, Osijek, 2002.,


91

Pitanje koje se ovdje može postaviti je sljedeće; S obzirom na to da sud nije bio dužan obustaviti postupak u slučaju kad je državni odvjetnik odustao od progona, je li ipak tako morao postupiti kada bi privatni tužitelj, nakon što je preuzeo progon izjavio da odustaje od progona? Na to pitanje moramo potvrdno odgovoriti. Naime, prema izričitoj odredbi zakona sud je morao obu-staviti postupak u slučaju da je privatni tužitelj odustao od progona, ali ne i kada bi tako postupio državni odvjetnik, iz čega se može zaključiti da je zakon učinio izvjestan kompromis između aku-zatornog i inkvizitornog načela, drugim riječima, premda je inkvizitorno načelo najviše dolazilo do izražaja ipak su postojale stanovite iznimke (§. 289. b. i d.).

4.3.1. Državni odvjetnik

Premda je državno odvjetništvo prema tekstu zakona uživalo samostalnost i neovisnost ipak je glavnu inicijativu za kazneni progon, izuzev kažnjivih djela za koja se progonilo po privatnoj tužbi imao sud. Djelokrug državnog odvjetništva poklapao se s nadležnošću sudova, odnosno zakonom je izrijekom bilo propisano da se kod svakog zemaljskog odnosno županijskog suda ima ustanoviti po jedan državni odvjetnik, a kod višeg zemaljskog suda90 državni „nadodvjetnik“. U djelokrug državnog odvjetništva spadali su sljedeći poslovi:

a) obavijestiti istražni sud o svakom zločinu i prijestupu čim za njih sazna, te se brinuti da sud provede istražni postupak,

b) sudjelovati u istražnom postupku, a u slučaju opasnosti od odgode poduzeti one radnje koje ne trpe odgodu,

c) po završenom istražnom postupku podnositi prijedloge sudu da se okrivljenik stavi pod optužbu ili da ga se oslobodi ili da se postupak obustavi,

d) štititi javnu sigurnost i primjenu zakona pri glavnoj raspravi nastupajući kao javni tužitelj,

e) podnijeti priziv ili pritužbu višem sudu protiv presuda za koje smatra da nisu utemeljene na zakonu,

f) brinuti da se tijekom kaznenog postupka postupa po zakonu i da se postupak ne odugovlači,

g) pregledavati istrage zbog prekršaja, koji su se vodili kod kotarskih sudova, a koji su se nalazili na području sudišta prve molbe odnosno sudbenog stola, sudjelovati kod glavnih rasprava i uložiti priziv. (§. 30.).

Iz svega navedenog proizlazi da je državni odvjetnik imao dužnost obavijestiti sud o kažnji-vom djelu za koje se progonilo ex officio, sudjelovati u kaznenom postupku zastupajući interese optužbe, a po završenom istražnom postupku predlagao je sudu kakvu odluku treba donijeti na temelju provedene istrage.91 Ranije je rečeno kako državni odvjetnik svojom procesnom neaktiv-nošću tijekom istrage nije mogao utjecati na sud da obustavi postupak. Međutim, od tog pravila postojao je bitan izuzetak. Naime, sudac istražitelj morao je obustaviti istragu ako je državni odvjetnik postavio zahtjev za obustavu istrage po naređenju ministra pravosuđa, a ministar je

str. 65-70.

90 Tzv. Banski stol u Zagrebu.

91 Usp. Ljubanović, V., op.cit. (bilj. 87.), str. 238.


92

za takvo naređenje morao imati dozvolu samog cara (§. 189. st. 1.). Nadalje, o optuživanju okriv-ljenika nakon istrage odlučivalo je sudsko vijeće, a ne državni odvjetnik. Državni odvjetnik je mogao samo predložiti da se donese „tužbovna odluka“ , ali taj prijedlog nije obvezivao sud (§. 192.). Formalnu optužnicu podizao je državni odvjetnik samo u slučaju kažnjivih djela za koja je bila propisana smrtna kazna ili tamnica od pet godina, ali je i tada bio vezan „tužbovnom odlu-kom“ suda (§. 217.).92 No, iz navedenih odredaba vidimo da državni odvjetnik nije samo davao poticaj za pokretanje postupka nego je imao zadaću „u obće za svega postupka kaznenoga sker-biti, da se obderžavaju zakoni, i da se odvratja svako otezanje. “ Drugim riječima, bio je čuvar zakona (Wachter des Gesetzes).93 Zakon je osobito predviđao dužnost sudova, prije donošenja odluke, da zatraže mišljenje državnog odvjetnika, te pravo državnog odvjetnika da prisustvuje vijećanju i glasovanju prvostupanjskog suda, ali ne i pri donošenju presude po završenoj raspravi (§. 35., §. 256.). Zanimljivo je promotriti hijerarhiju u ustrojstvu državnog odvjetništva. Naime, sasvim je logično da su niža državna odvjetništva podređena višem državnom odvjetništvu i da mu odgo-varaju za svoj rad, međutim, prema izričitoj odredbi zakona državni nadodvjetnik, a onda i cje-lokupan sustav državnog odvjetništva bio je podređen ministru pravosuđa.94 Nadalje, zakon izričito propisuje samostalnost i neovisnost državnog odvjetništva u odnosu na sudbenu vlast (§. 34.) što je razumljivo, ali nigdje nema odredbe koja bi barem donekle ostvarila neovisnost državnog odvjetništva u odnosu na političku izvršnu vlast, nego naprotiv zakonom je izričito propisana njegova odgovornost izvršnoj vlasti.95 Tako uobličeni odnos podređenosti državnog odvjetništva izvršnoj vlasti i još k tome tijela koje unatoč proklamiranim ovlastima i dužno-stima faktički ostaje pasivno u tijeku istrage jer ima pravo predlagati, ali ne i poduzimati radnje u istrazi, čini ga, usuđujem se reći, pokornom slugom u funkciji političko izvršne vlasti koji je teško mogao ostvariti zakonom propisanu samostalnost i neovisnost. S druge strane, ZKP iz 1853. regulira i rad višeg državnog odvjetnika tzv. „deržavnog nadod-vjetnika“. Izrijekom je propisano da državni nadodvjetnik upravlja radom državnog odvjetništva i nadzire rad podređenih državnih odvjetnika. Uslijed toga, ima pravo preuzeti obavljanje svih ili pojedinih poslova od nižeg državnog odvjetnika,96 odnosno povjeriti postupanje u određe-nom predmetu drugom državnom odvjetniku.97 Nadalje, zakon je predviđao ovlaštenje držav-nom nadodvjetniku prema kojem je imao pravo uvida u sve spise kaznenih predmeta upućenih višem zemaljskom sudu, te pravo prisustvovanja raspravama što ih je održavao viši zemaljski sud u povodu podnesenih žalbi, ali bez prava sudjelovanja u donošenju odluke (§. 32. c.). Oso-bitu pažnju zaslužuje §. 308. ZKP iz 1853. prema kojoj je viši zemaljski sud nakon što je izrekao smrtnu kaznu ili potvrdio takvu presudu prvostupanjskog suda morao prije nego ju je objavio dostaviti višem sudu te državnom nadodvjetniku koji se morao očitovati postoji li možda ipak mogućnost da se optuženik u posljednji trenutak pomiluje. Isto tako, državni nadodvjetnik pozi-vao se na sjednicu vijeća suda koji je odlučivao o molbi za pomilovanje odnosno ublažavanje kazne (§. 330.).



94 „Deržavni odvietnici podredjeni su i odgovorni deržavnom nadodvietniku, ovaj pako ministru pravosudja.“

95 Premda niti danas državno odvjetništvo u Hrvatskoj nije u potpunosti neovisno od izvršne vlasti jer Glavnog državnog odvjet-nika imenuje Hrvatski sabor na prijedlog Vlade, dok općinske i županijske državne odvjetnike imenuje Glavni državni odvjetnik uz prethodno mišljenje ministra pravosuđa. Usp. Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 170.

96 Tzv. pravo avokacije.

97 Tzv. pravo devolucije.


93

4.3.2. Privatni tužitelj

ZKP iz 1853. inicijativu za pokretanje kaznenog progona omogućio je i oštećeniku kao privat-nom tužitelju.98 Interesantna je odredba zakona prema kojoj se u slučaju prijestupa za koje se nije progonilo po službenoj dužnosti ovlaštenik najprije morao obratiti državnom odvjetniku koji je po slobodnoj ocjeni odlučivao hoće li u takvom slučaju predložiti pokretanje i provođenje kazne-nog postupka (§. 37.). Ukoliko bi državni odvjetnik odlučio dati inicijativu za pokretanje postupka po prijedlogu privatnog tužitelja99 u tako pokrenutom postupku mogao je privatni tužitelj sudje-lovati uz državnog odvjetnika. No, zakon je u takvim situacijama dao mogućnost privatnom tuži-telju da sam ili preko svog punomoćnika započne kazneni progon ukoliko državni odvjetnik neće u konkretnom slučaju postupati. Osobitu pažnju zaslužuje pomalo nejasna odredba §. 37. st. 2. koja kaže: „ako deržavni odvietnik u tečaju postupka kaznenoga odustane od svoga sudjelovanja može ga privatni tužitelj nastavit sam.“ Naime, nije jasno određeno odnosi li se ova odredba na situaciju kada je državni odvjetnik odustao od kaznenog progona kojeg je započeo na inicijativu privatnog tužitelja ili se radi o slučaju bilo kojeg kaznenog djela, pa i onog za koje se progonilo po službenoj dužnosti100? Ako se navedena odredba primijeni i na takve slučajeve onda definitivno možemo reći da je ZKP iz 1853. poznavao ustanovu supsidijarnog tužitelja premda ju nije detaljno normi-rao. Zakon je dao privatnom tužitelju niz drugih prava, kao što su: pravo privatnog tužitelja da tijekom istražnog postupka stavlja sudu prijedloge da poduzme određene radnje u prilog svojih navoda, pravo uvida u istražni spis, a na raspravi je imao ista prava koja su pripadala državnom odvjetniku (§.37. st. 3.).

4.4. okrivljenik

Okrivljenik i njegov položaj prema ZKP iz 1853. uopće nisu bili regulirani posebnom glavom zakona pa možemo zaključiti kako se položaj okrivljenika može razaznati tumačenjem pojedinih odredaba zakona gdje se okrivljenik izrijekom spominje pri poduzimanju stanovitih procesnih radnji. Prema okrivljeniku se tijekom istražnog postupka postupala strogo. Već prilikom prvog ispitivanja sudac istražitelj morao je upozoriti okrivljenika da iskazuje izrazito, razgovijetno i istinito (§.174.) jer se u duhu inkvizitornog kaznenog postupka od okrivljenika svakako nastojalo dobiti priznanje s obzirom na to da je ipak okrivljeniku najbolje poznato sve o spornom događaju o kojem iskazuje. Prije nego je bio ispitan sudac ga je morao upitati poznaje li razlog zašto je zatvoren i zbog čega ga se ispituje (§.174.). Zakon je osobito predviđao poseban način ispitivanja okrivljenika kako bi sudac istražitelj ipak nadmudrio okrivljenika prilikom ispitivanja i na taj način dobio njegov iskaz (§.177.). Na glavnoj raspravi okrivljenikov položaj nije bio ništa bolji, s obzirom na to da ga je sudac bio obvezan upozoriti da je dužan iskazivati istinito (§.233.st.2.). Istražni zatvor bio je obligatoran i uvijek se određivao protiv okrivljenika kada god je nakon saslušanja pred istražnim sucem ostala sumnja da je počinio kazneno djelo odnosno prijestup za

98 Radilo se o određenom, manjem broju prijestupa za koje je izrijekom bilo propisano da se za njih progoni po privatnoj tužbi.

99 Ovaj institut asocira na današnji kazneni progon na prijedlog, prema kojem državni odvjetnik nakon što je oštećenik podnio prijedlog za progon dalje postupa po službenoj dužnosti i načelu legaliteta kaznenog progona. Više o tome vidi u: Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 71-73.

100 Neovisno što se ovdje radi o inkvizitornom kaznenom postupku vidimo da je zakon, između ostalog, dao ovlast državnom od-vjetniku da „brine da se postupak provodi po zakonu“. Ovdje se definitivno postavlja pitanje kako će državni odvjetnik brinuti „da se postupa po zakonu“ ako odustane od progona? Upravo zbog toga bila je potrebna ustanova oštećenika kao tužitelja koji će podržati kazneni progon i kada državni odvjetnik odustane od progona.


94

koji se okrivljuje (§.156.). Loš položaj okrivljenika očituje se u tome da u prethodnom postupku uopće nije imao pravo na branitelja, pa je o interesima okrivljenikove obrane skrbio sam sudac istražitelj. No, to je dovodilo do neželjenih posljedica jer je na taj način neminovno dolazilo do stapanja različitih procesnih funkcija u rukama jedne osobe, tj. suca istražitelja. Sudac istražitelj je taj koji odlučuje hoće li pokrenuti istragu protiv određene osobe, a o njemu ujedno ovisi i polo-žaj okrivljenika i njegova obrana u postupku. Naime, sudac istražitelj je upoznavao okrivljenika s dokazima koji ga terete te ga ispitivao, potom je sudac prikupljao sve druge dokaze. Dakle, osnovni problem koji se pojavljuje jest pitanje sudačke objektivnosti jer je u njegovoj ličnosti sjedinjena uloga progonitelja i branitelja. Okrivljenikov položaj nešto je povoljniji na raspravi s obzirom na to da konačno na raspravi dobiva pravo na branitelja, a čak ga je bio dužan uzeti, tzv. obvezna obrana u slučaju kaznenih djela zapriječenih smrtnom kaznom ili kaznom zatvora od najmanje pet godina (§213.,st.1.,st.2.).101 Optuženik koji se nalazio u istražnom zatvoru imao je pravo nesmetano komunicirati sa svojim braniteljem, bez nadzora ikakve sudske osobe. S druge strane branitelj i okrivljenik su imali pravo pregledavati spis predmeta, ali pod nadzorom. No, sva ta prava okrivljenik je dobivao tek nakon što mu je bila priopćena tužbovna odluka što je već bilo u prilično odmakloj fazi postupka kad je već sve bilo manje-više riješeno pa je time okrivlje-niku onemogućeno pravo na učinkovitu obranu. U istražnom postupku, kada mu je branitelj naj-više trebao okrivljenik ga nije mogao imati što je onemogućavalo bilo kakva stvarna, ali i pravna jamstva njegove obrane.

4.5. Prethodni kazneni postupak prema ZKP iz 1853.

4.5.1. Uvodne napomene

ZKP iz 1853. u glavi sedmoj pod nazivom „O postupku istražnom glede zločinstva i prestupa-kah“ razlikuje predistragu (koju ćemo za potrebe ovoga rada nazvati „općom“ istragom) i „istragu proti stanovitoj osobi“ (posebna istraga). Osnova za ovakvo razlikovanje leži u činjenici da sudac nije mogao započeti posebnu istragu protiv određene osobe prije nego je ustanovio da je doista počinjeno kažnjivo djelo i da protiv određene osobe postoje stanoviti razlozi sumnje, tzv. indi-ciji102 da ga je počinila.103 Bayer ističe da je smisao određivanja uvjeta104 započinjanja inkvizitornog kaznenog postupka bilo u tome da se spriječi sud da samovoljno započne kazneni postupak.105 Inače, svrha cjelokupnog istražnog postupka bila je izvidjeti počinjeno kazneno djelo, pronaći počinitelja, supočinitelje i sudionike u kaznenom djelu, te prikupiti sve činjenice i dokaze kako o krivnji tako i o nedužnosti okrivljenika da se može odlučiti hoće li se okrivljenika optužiti ili postupak obustaviti (§60.). Istražni sudac bio je dužan po službenoj dužnosti provesti istražni postupak čim je na bilo koji način saznao da je počinjeno kakvo zločinstvo ili prijestup nečekajući u tom smislu prijedlog državnog odvjetnika.106

101 Ako nije imao dovoljno financijskih sredstava imao je i pravo na branitelja siromašnog okrivljenika.

102 Zakon ih označava kao „pravne razloge sumnje“.

103 Usp. Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 101., 105.

104 Ti uvjeti se nazivaju osnove inkvizicije (fundamenta inquisitionis).

105 Sadržaj tih uvjeta bio je u biti uvijek isti. Započinjanje kaznenog postupka bilo je dopušteno samo kad je postojala temeljita sumnja da je određena osoba počinila kazneno djelo. Usp. Bayer, V., Ibid. str. 105.

106 Postupak je mogao započeti na temelju javnog progovaranja, kaznene prijave ili vlastitog saznanja suca.


95

4.5.2. Predistraga (opća istraga)

Uvodno smo napomenuli kako istražni sudac nije mogao započeti kazneni postupak protiv stanovite osobe prije nego je ustanovio je li uopće kazneno djelo počinjeno i da protiv određene osobe postoje pravni razlozi sumnje da je to djelo počinila.107 Svrha predistrage sastojala se u tome da se ustanovi je li kažnjivo djelo, za koje je sud saznao, doista počinjeno, pa ako se to ustanovi, onda i utvrditi s obzirom na okolnosti slučaja o kakvom se kaznenom djelu radi. Oso-bito je bilo potrebno utvrditi je li djelo počinjeno s namjerom ili iz nehaja108, ustanoviti sve olak-otne i otegotne okolnosti počinjenja kaznenog djela, prikupiti potrebne obavijesti od građana te konačno, utvrditi štetu pričinjenu počinjenjem kaznenog djela (§.66.). U pogledu pitanja na koji način je istražni sudac mogao doći do saznanja da je počinjeno kazneno djelo, zakon implicite navodi da je do saznanja mogao doći na tri načina: na temelju javnog progovaranja109, kaznene prijave ili vlastitog saznanja. Dovoljno je bilo da sudac na bilo koji vjerojatan način sazna da je počinjeno kažnjivo djelo zbog kojeg je dužan voditi istragu, tj. na temelju kaznene prijave odnosno javnog progovaranja.110 Osobitu pažnju potrebno je posvetiti kaznenoj prijavi. Naime, zakon razlikuje s jedne strane tzv. službenu kaznenu prijavu koju je bilo dužno podnijeti svako tijelo javne vlasti kad bi na bilo koji način u obavljanju svoje službe saznalo da je počinjeno kaz-neno djelo za koje se progonilo po službenoj dužnosti (§.71.). S druge strane, zakon poznaje i privatnu kaznenu prijavu, tj. takvu za koju je bio ovlašten, dakle mogao je, ali nije bio dužan podnijeti bilo koji građanin kada bi saznao da je počinjeno kazneno djelo, tj. zločinstvo ili pri-jestup za koje se progonilo po službenoj dužnosti (§.72.). Bio je jasno propisan sadržaj kaznene prijave. Naime, prema izričitoj odredbi zakona prijava je morala sadržavati: „viest o dielu , a tako i ime, stališ i boravište prijavnika“. No, i u slučajevima kada bi prijavitelj ostao nepoznat, tj. ano-niman, a prijava je imala vjerodostojan sadržaj na taj način da se na temelju takve prijave moglo lako ustanoviti počinjenje kaznenog djela, onda je sudac bio dužan i po takvoj prijavi postupiti i poduzeti potrebne izvide kaznenog djela. Izvide je provodio istražni sudac uz nazočnost jed-nog zaprisegnutog zapisničara i dva sudbena svjedoka.111 O tako poduzetim izvidima morao se sastaviti opširan zapisnik koji su oni morali potpisati. Nakon što je na jedan od opisanih načina saznao da je počinjeno kažnjivo djelo sudac bi započeo prikupljati potrebne obavijesti od osoba za koje je smatrao da nešto znaju o okolnostima počinjenja djela ili o sudionicima u njegovu počinjenju, a naročito bi ispitao osobu oštećenu kažnjivim djelom.112 Dakle, da bi sudac uopće ustanovio postoje li tzv. pravni razlozi sumnje113 da je određena osoba počinila kažnjivo djelo

107 Prema Bayeru, ova dva ustanovljenja ne moraju se, a i ne mogu se prema naravi stvari osnivati na potpunoj izvjesnosti nego je dovoljna stanovita vjerojatnost koja opravdava pokretanje postupka protiv određene osobe. Ibid. str. 105.

108 Zakon kaže: „zlom nakanom ili iz nemarnosti.“

109 Ako bi na temelju javnog progovaranja do suda samo dopro glas da je počinjeno kazneno djelo istražni sudac je bio dužan o tome ispitati osobe od kojih je takav indicij potekao, kao i ispitati druge osobe za koje je smatrao da bi mogle nešto znati o zločin-stvu ili prijestupu kako bi ustanovio je li zaista kažnjivo djelo počinjeno.

110 To je tzv. Constatatio de corpore delicti, tj. ustanovljenje jesu li ostvareni svi bitni elementi nekog kaznenog djela. Ibid., str. 101.

111 Za sudbenog svjedoka moglo se odrediti samo punoljetne neporočne osobe koje ni na koji način nisu bile povezane s kaznenim djelom za koje su se provodili izvidi. Prije stupanja na dužnost morali su položiti prisegu da će paziti na sve što se pred njima bude obavljalo ili govorilo te da će brinuti da se zapisnik vjerno i detaljno sastavi, a da će sve do konačne rasprave u tajnosti držati sve što su tijekom izvida saznali. Dužnost biti sudbenim svjedokom bila je obvezna za sve državljane, a zakon je taksativno naveo određene kategorije osoba koje su bile ispričane od obavljanja dužnosti sudbenih svjedoka kao što su bili crkveni vjerodostojnici i drugih rizna-tih vjera, vojne osobe u aktivnoj službi, učitelji u pučkim školama i dr. Više o tome vidi u: §.69. ZKP iz 1853.

112 Premda ih je već ranije ispitao mogao je istražni sudac još jedanput, kada bi mu se za to ukazala potreba, ispitati iste o osobe o okolnostima počinjenja kažnjivog djela u svrhu dopune ili razjašnjenja njihovog ranijeg iskaza.

113 To je bio stupanj izvjesnosti o postojanju vjerojatnosti da je određena osoba počinila kažnjivo djelo.


96

morao je najprije ustanoviti je li djelo uopće počinjeno. Njegov stupanj uvjerenosti u postojanje kažnjivog djela nije morao biti vjerojatan u smislu da je počinjeno kažnjivo djelo nego je bilo dostatno da samo raspolaže s mogućnošću da je počinjeno neko kažnjivo djelo.114 Prema tome, da bi sudac uopće mogao ustanoviti postojanje određenog kažnjivog djela imao je već u najranijim stadijima postupka mogućnost poduzimati određene istražne radnje, koje su se poduzimale na formalan način pa su samim time bile zakonite.115

Tako je, između ostalog, u slučaju da je na mjestu počinjenja kaznenog djela ostao kakav trag za koji je postojala opasnost da se neće moći pribaviti u kasnijem tijeku postupka bilo moguće poduzeti sudski očevid116 kako bi se takvo činjenično saznanje sačuvalo za kasniji tijek postupka. Ako je za utvrđivanje određene činjenice u tijeku očevida bilo potrebno posebno stručno znanje tada je sudac istražitelj mogao odrediti vještačenje.117 U tijeku očevida, vještaci su iznosili svoje mišljene pred prisutnim sudbenim osobama, pri čemu su bili vođeni pitanjima koja im je postav-ljao istražni sudac. Sve što bi vještaci pri očevidu iskazali zapisničar je unosio u zapisnik. Ukoliko se vještaci ne bi slagali u svojim mišljenjima sudac istražitelj mogao je odrediti novo vještačenje s istim vještacima ili s drugim vještacima. Ako bi se ponovno razišli u mišljenju mogao je sudac odrediti trećeg vještaka ili ponoviti vještačenje s drugim vještacima.118 Svi predmeti119 koju se bili pronađeni prilikom izvida kaznenog djela, a bili su od važnosti za daljnji postupak privremeno su se oduzimali. Nadalje, uz očevid i vještačenje istražni je sudac mogao odrediti pretragu doma i osoba te zadržavanje i otvaranje poštanskih pošiljaka. Prema ZKP iz 1853. pretraga doma, drugog prostora i osoba poduzimala se radi pronalaženja počinitelja kaznenog djela ili predmeta važnih za provođenje istrage kad je postojala vjerojatnost da se oni nalaze u određenom prostoru ili kod određene osobe (§. 104.). Pažnju zaslužuje sti-lizacija zakonskih odredaba o stupnju izvjesnosti postojanja činjenica koje opravdavaju takvu vjerojatnost za obavljanje pretrage, a to je bila „temeljita sumnja“ da se počinitelj kaznenog djela ili predmeti važni za provođenje istrage nalaze u određenom prostoru ili kod određene osobe. Iz rečenog proizlazi da je već u to doba postojala svijest o nužnosti postojanja određenog stupnja sumnje da je određena osoba počinila kazneno djelo jer se pretraga nije mogla poduzeti samo-voljno nego su ipak trebale biti ispunjene određene materijalnopravne pretpostavke120 za njezino

114 Međutim, niti jedan od ovih standarda nije omogućavao siguran zaključak o postojanju kažnjivog djela i počinitelja, ali je svaka-ko upućivao suca da postoji visok stupanj vjerojatnosti da je određena osoba počinila kažnjivo djelo što je bilo dostatno za postojanje pravnih razloga sumnje i pokretanje istrage.

115 Zakonitost poduzetih radnji bila je moguća jer se pri poduzimanju takvih radnji morao sastaviti zapisnik pri čijem su sastavlja-nju nužno sudjelovali zaprisegnuti zapisničar i dva sudbena svjedoka.

116 Očevidu su obvezno prisustvovala dva sudbena svjedoka.

117 U pravilu se za vještačenje odmah određivalo dvojicu vještaka, a iznimno jedan u slučaju opasnosti od odgode.

118 Vještačenje je bilo propisano za različite situacije kao što su bile: utvrđivanje činjenice smrti, trovanja, tjelesnih ozljeda, neubro-jivosti okrivljenika, ali i u sumnji u istinitost privatnih isprava, javnih isprava, krivotvorenja novca, paljevina i sl. (§. 86-101.). Bitno je napomenuti da je za svaku radnju zakon detaljno propisao na koji se način ona treba poduzeti pa čak i koje činjenice bi trebalo utvrditi pri njezinom poduzimanju.

119 Tu se misli na oruđe odnosno predmete kojim je ili na kojem je kazneno djelo počinjeno odnosno koji su proizašli iz počinjenog kaznenog djela.

120 Tzv. „temeljita sumnja“. Cijeneći odredbu ZKP-a prema kojoj se za provođenje istrage protiv određene osobe traži postojanje „pravnih razloga sumnje“ možemo zaključiti kako je ZKP poznavao različite standarde utvrđivanja izvjesnosti postojanja kaznenog djela i počinitelja. Takvi standardi su nužni jer se na taj način jamči građanima da će ocjena kojom se dolazi do te spoznaje biti utemeljena na objektivnim kriterijima, a ne nekim dnevnopolitičkim potrebama. Očito je da takve standarde možemo usporediti s danas općeprihvaćenim standardima osnova sumnje i osnovane sumnje. Izraz temeljita sumnja ipak sadrži nešto više nego što je to standard osnove sumnje, a to je da postoji određena sumnja uzdignuta na rang vjerojatnosti da će se u određenoj prostoriji, odnosno domu pronaći određena osoba ili predmeti važni za daljnji postupak.


97

poduzimanje, a kada tome pridodamo i potrebu izdavanja naloga za provođenje pretrage (zakon kaže: zapoviedji razlozi providjenom) kojeg je izdavao sudac istražitelj jasno je da je zakon shvaćao važnost pravilnog uređenja ovih mjera kako bi se već u tim najranijim stadijima postupka posti-glo opravdanje njihove primjene. Vjerojatnost s kojom je sudac dolazio do opravdanja za poduzi-manje pretrage ipak je bila niži standard nego što su to pravni razlozi sumnje. To je i razumljivo s obzirom na to da se ovdje radi o ranijem stadiju prethodnog kaznenog postupka gdje se sumnja još uvijek nije definitivno fokusirala na određenu osobu, ali njezino poduzimanje opravdana je mjera radi utvrđivanja konkretnog počinitelja čije se utvrđivanje mora dopustiti državi nakon što je prethodno ustanovljeno da je počinjeno kazneno djelo.121 Rečeno je da je pretpostavka za poduzimanje pretrage bio nalog suca istražitelja za poduzimanje pretrage.122 Međutim, iznimno se pretraga mogla poduzeti i bez naloga suca istražitelja ako je postojala opasnost od odgode, a osobito ukoliko bi okrivljenik bio zatečen u počinjenju kaznenog djela, ili ako se na temelju javnog progovaranja okrivljenik označi kao sumnjiv, a osobito ako bude zatečen u posjedu pred-meta povezanih s kaznenim djelom. U tim slučajevima mogle su redarstvene vlasti i bez naloga pretražiti dom ili drugu prostoriju radi pronalaženja okrivljenika ili predmeta povezanih s kaz-nenim djelom (§.106.). Pri poduzimanju pretrage bila je potrebna prisutnost osobe čiji se dom pretražuje ili člana obitelji ili pak susjeda,123 a po završenoj pretrazi sastavljao se zapisnik koji su osobe koje su bile nazočne pretrazi potpisale. Jednako tako sudac istražitelj mogao je odrediti zadržavanje i otvaranje poštanskih i drugih pošiljaka. I tu je bilo predviđeno isključivo formalno poduzimanje radnje otvaranja poštanskih pošiljaka uz prisutnost zapisničara i dvojice sudbenih svjedoka. Svatko je bio dužan na zahtjev istražnog suca predati mu isprave i pisma124 koji su bili važni za istragu, a bili su povezani s kaznenim djelom. Ukoliko to ne bi učinio mogla se odrediti pretraga osobe odnosno doma, pa ako ni to ne bi bilo dovoljno za pronalaženje takvih isprava i pisama moglo se, osobu za koju se sumnjalo da ih ipak ima kod sebe odnosno da ih skriva, kazniti novčanom kaznom ili pak kaznom zatvora (§.108.,109.). Uz očevid, vještačenje, pretragu doma, drugih prostorija i osoba, te zadržavanje i otvaranje isprava i poštanskih pošiljaka, važan izvor saznanja o činjenici da je počinjeno kazneno djelo koje će za posljedicu imati usredotočenje sumnje na određenu osobu da je počinila kazneno djelo bio je i iskaz svjedoka. ZKP iz 1853. prilično detaljno uređuje ispitivanje svjedoka. Već u uvodnim odredbama jasno stavlja do znanja koje se osobe nikada nisu smjele ispitati u svojstvu svjedoka125, a ako bi i bile ispitane vrijedila je neoboriva presumpcija da se njihov iskaz neće moći upotrijebiti kao dokaz u kaznenom postupku.126 Osim njih zakon spominje i druge kategorije osoba koje nisu bile dužne svjedočiti, tj. mogle su u konkretnom slučaju odbiti da svjedoče. To su bili krvni srodnici okrivljenika u ravnoj i pobočnoj liniji127 te branitelj okrivljenika o onome što mu je okriv-

121 Detaljnije o tome danas vidi u: Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 270.-271.

122 Nalog je trebalo uručiti osobi koju se pretražuje ili čije se prostorije pretražuju odmah, a najkasnije u roku dvadeset četiri sata.

123 Danas se pretraga isključivo provodi uz prisutnost stanara i obvezatno dva solenitetna svjedoka. Više o tome vidi u: Ljubanović, V., op.cit. (bilj. 91.), str. 187.

124 Državno odvjetništvo bilo je ovlašteno narediti poštanskim uredima da obustave daljnju isporuku pisama određenoj osobi. Poštanski ured je u tom slučaju bio dužan zastati s isporukama za najviše tri dana, a u tom roku je istražni sudac trebao izdati nalog za zadržavanje pošiljke.

125 To su bili duhovnici, tj. svećenici o onome što im je prilikom ispovijedi povjereno, državni odvjetnici ako bi svojim iskazom povrijedili dužnost čuvanja službene tajne sve dok ih nadležno tijelo ne oslobodi te dužnosti, te osobe koje zbog tjelesnih ili duševnih nedostataka nisu bile u stanju iskazivati (§. 112.)

126 „Nesmiju se kao sviedoci izpitat nikada, budući da će im izreka lišena bit svake pravne moći.“

127 Detaljan popis vidi u: §.113. ZKP iz 1853.


98

ljenik kao svom procesnom pomoćniku povjerio. U pogledu načina ispitivanja svjedoka u tijeku istrage zakon ističe da je sudac istražitelj u nazočnosti voditelja zapisnika ispitivao svjedoka s tim da okrivljenik nije mogao biti nazočan njegovu ispitivanju, kao niti neki drugi svjedok. Prije davanja iskaza sudac ga je bio dužan upozoriti da o svim okolnostima o kojima bude ispitivan savjesno i istinito iskazuje pa ako bude potrebno da položi i prisegu (§.122.). Svjedok bi na pitanja suca istražitelja iskazivao u obliku usmenog pripovijedanja s tim da mu je sudac istražitelj mogao postaviti pitanja radi razjašnjenja određenih nejasnoća u njegovom iskazu. Oštećenika kaznenim djelom sudac istražitelj morao je osobito ispitati kolika mu je šteta počinjena kaznenim djelom, na koji način je nastupila šteta, što je učinio da otkloni štetu te koliko iznosi njegov zahtjev za naknadu štete.128 O svakom ispitivanju svjedoka sastavljao se zapisnik koji bi se nakon završenog ispitivanja pročitao na glas svjedoku. Svjedok je potom imao priliku iznijeti svoje primjedbe na tako sastavljeni zapisnik te nakon što su one bile pisano navedene, zapisnik potpisao. Nakon što je svjedok dao iskaz trebao je položiti prisegu kojom bi potvrdio da je sve što je rekao istina, da je njegov iskaz o predmetu ispitivanja bio potpun te da je iskaz dao iskreno i bez straha i mržnje.129

4.5.3. Istraga protiv određene osobe (posebna istraga)

Ranije smo rekli da je cilj predizvida bio da sudac, nakon što je na bilo koji način saznao da postoji sumnja da je počinjeno kazneno djelo, ustanovi je li ta sumnja doista osnovana. Usli-jed toga sudac istražitelj je započeo predizvide te je pritom poduzimao potrebne radnje130 da se ustanovi počinjenje kaznenog djela. Međutim, da bi sudac istražitelj na temelju saznanja da je počinjeno kazneno djelo mogao započeti istragu protiv određene osobe bilo je potrebno ustano-viti da postoje tzv. pravni razlozi sumnje da je određena osoba počinila kazneno djelo. Drugim riječima, da bi se na osnovi ustanovljenja da je počinjeno kazneno djelo moglo postupati protiv određene osobe, sudac istražitelj morao je ustanoviti postojanje okolnosti koje tu osobu s odnos-nim kaznenim djelom dovode u takvu vezu da na osnovi nepristrane prosudbe proizlazi vjerojat-nim da je ta osoba počinila odnosno kazneno djelo (§.135). Da bi se protiv određene osobe mogla započeti istraga, bilo je potrebno da sudac istražitelj donese o tome pisanu i obrazloženu odluku u kojoj će ustanoviti da protiv određene osobe stoje pravni razlozi sumnje za određeno kazneno djelo i da protiv nje treba provesti istragu (§.145.). Dakle, ZKP iz 1853. navodi da se okrivljenikom za određeno kažnjivo djelo može smatrati samo osoba u odnosu na koju postoje pravi razlozi sumnje131 da je počinila zločinstvo odnosno prijestup (§134.). Samo onda kad je sudac istražitelj ustanovio postojanje pravnih razloga sumnje mogao je započeti i provesti istragu protiv stanovite osobe. Bayer ističe da se ti indiciji nazivaju pravnim razlozima sumnje jer ih pravo nastoji što intenzivnije normirati.132 Slijedom rečenog, ZKP iz 1853. poznaje cijeli niz propisa o pravnim razlozima sumnje. Naime, zakon sve pravne raz-loge sumnje dijeli na pobliže i udaljenije već prema tome postoji li u konkretnom slučaju veća ili manja vjerojatnost postojanja veze između počinjenog kaznenog djela i neke osobe.133 Međutim,

128 Zanimljivo je da je oštećenik bio dužan položiti prisegu za postavljeni zahtjev za naknadu štete.

129 Nakon toga bi položio prisegu riječima: „Tako mi Bog pomogao.“

130 Očevid, saslušanje svjedoka, oštećenika, itd.

131 Prema zakonu ti indiciji mogu proizlaziti kako iz poznatog kaznenog djela koje je bilo predmet predistrage, tako i iz iskaza određene osobe iz kojeg proizlazi da je ona počinila neko kažnjivo djelo koje sucu istražitelju nije bilo otprije poznato (§.136.).


133 Ibid.


99

kako je nemoguće unaprijed pravnim pravilima obuhvatiti sve moguće životne situacije, tako ni zakon nije u stanju nabrojiti sve moguće bliže i udaljenije pravne razloge sumnje. Fascinantno je na koji način zakon pokušava taksativno navesti sve moguće situacije bližih ili udaljenijih raz-loga sumnje, no koliko god pedantno zakonodavac to činio nije u konačnici uspio obuhvatiti sve moguće načine počinjenja kaznenog djela koji bi nesumnjivo upućivali na činjenicu da baš konkretni indicij opravdava pravne razloge sumnje da je određena osoba počinila kažnjivo djelo. S obzirom na brojnost tih razloga, ne ćemo ih ovdje pobliže analizirati nego ćemo se osvrnuti samo na osnovnu podjelu tih razloga i eventualno pokoji primjer za svaki od tih, a zainteresi-ranog čitatelja upućujemo na §.138.-§.142. koji podrobno reguliraju svaku od situacija. Dakle, zakon u osnovi razlikuje bliže i udaljenije razloge sumnje. Unutar bližih razloga sumnje, zakon razlikuje općenite razloge, a to su oni koji su zajednički većini kaznenih djela, odnosno koji mogu postojati kod većine kaznenih djela, a to su: činjenica da je počinitelj u trenutku počinjenja djela posjedovao kakvo oruđe ili oružje kao sredstvo za počinjenje kažnjivog djela (§.138., st.1.), ili da je prije počinjenja djela svoju namjeru da će počiniti kazneno djelo izrazio kao prijetnju pisanim ili usmenim putem (§.138., st.4.) i sl. Potom zakon ističe bliže razloge koji su karakteristični za pojedina kaznena djela, pa je tako kod kaznenog djela veleizdaje, osobito bliži razlog činjenica da je neka osoba u više navrata ilegalno nabavljala oružje (§138., A, st. 2.). No zakon poznaje i tzv. nepotpune dokaze koji se uzimaju kao valjani razlozi sumnje, npr. suglasni iskaz dvojice svjedoka koji nije zaprisegnut. Nadalje, kao poseban pravni razlog sumnje, zakon navodi kaznenu prijavu pri čemu razlikuje anonimnu prijavu i prijavu koju je podnio poznati podnositelj. Kaznena prijava čiji je podnositelj poznat smatrala se bližim razlogom sumnje samo onda ako su u njoj navedene takve okolnosti koje s vjerojatnošću upućuju na određenu osobu kao počinitelja kaznenog djela i kada je prijavitelj nakon saslušanja navode u prijavi potvrdio prisegom. S druge strane, ako je podnositelj kaznene prijave bio nepoznat, takva kaznena prijava nije mogla biti vjerodostojan pravni razlog sumnje, nego tek ako se okolnosti navedene u prijavi potvrde tijekom istrage kao pravni razlog sumnje. Međutim, više udaljenih razloga kao što su zao glas, zloglasno prijašnje življenje, neprestano skitanje ili klatnja, itd., mogli su biti dostatni za provođenje istrage ako su jedan iz drugog proizlazili, a nisu postojale okolnosti koje bi govorile protivno (§.142.).

4.5.3.1. Ispitivanje okrivljenika

S obzirom na to da smo prilikom izlaganja koje se tiče predistrage obuhvatili sve važnije istražne radnje koje se poduzimaju radi postizanja svrha istrage, a to je da se prikupe svi dokazi i podaci važni da se odluči hoće li se podići optužnica ili će se postupak obustaviti, onda se njima ovdje ne ćemo baviti, ali ćemo kao što sam naslov kaže posebnu pažnju posvetiti ispitivanju okrivljenika i njegovom iskazu pred istražnim sucem. Naime, čim je inkvirent svoju sumnju fokusirao na određenu osobu, drugim riječima čim je ustanovio da postoje dovoljno jaki indiciji, tj. pravni razlozi sumnje da je određena osoba počinila kazneno djelo trebao je osigurati njezinu nazočnost tijekom postupka.134 Da bi čitav ovaj postupak bio zakonito proveden, zakon navodi da su ispitivanju okrivljenika morali biti nazočni zapisničar i dva sudbena svjedoka (§.172.).135 Prilikom saslušanja okrivljenika

134 Detaljnije o mjerama osiguranja nazočnosti okrivljenika bit će govora u narednim izlaganjima.

135 Jednom započeto ispitivanje sudac je morao provesti bez većih prekida, ali s druge strane ako je i došlo do prekida ispitivanja zakon je omogućavao sucu da saslušavanje prekine i nastavi koliko god je to puta bilo potrebno.


100

sudac istražitelj je prema njemu morao postupati poštujući njegovu osobnost i čast.136 U pogledu ispitivanja okrivljenika zakon razlikuje opća i posebna pitanja. Iz teksta zakona proizlazi da su opća pitanja bila ona koja su se kao generalna pitanja postavljala svakom okrivljeniku prilikom poduzimanja radnje ispitivanja okrivljenika, dok su posebna pitanja bila ona koja su se postavl-jala okrivljeniku s obzirom na kazneno djelo koje mu je stavljeno na teret. Prije prvog ispitivanja sudac istražitelj morao je okrivljenika upozoriti, da na postavljena pitanja odgovori određeno, razgovijetno i istinito. Zanimljivo je da je dužnost istinitog iskazivanja kao nužni element ink-vizitornog kaznenog postupka postojala i u ZKP iz 1853. Naime, logički gledano okrivljenik je dužan pridonijeti utvrđivanju istine u kaznenom postupku iz čega proizlazi da je dužan interese svoje obrane podrediti interesima vođenja kaznenog postupka. Međutim, ovakvo shvaćanje kon-tradiktorno je pravu svakog čovjeka na samoodržanje koje postoji uvijek kada se čovjek nađe u stanju nužde, a svaki se okrivljenik suočen s državnim represivnim aparatom nalazi u takvom stanju, pa je propisivanje dužnosti okrivljenika da u kaznenom postupku govori istinu neodrživo jer je neprirodno, a samim time i neprovedivo.137 Bayer napominje da okrivljenikova dužnost da iskazuje istinito nema pravni karakter138 jer pripada području okrivljenikove svijesti na koju pravni poredak, po prirodi stvari, nema utjecaja.139 Zatim je sudac istražitelj trebao upitati okriv-ljenika za njegove osobne podatke kako bi se uvjerio u njegovu istovjetnost, a osobito o tome je li ranije protiv njega vođen kazneni postupak, i konačno, je li mu poznato zašto je zatvoren140 i radi čega ga se ispituje (§.174.).141 Ako okrivljenik odgovori da ne zna zašto se okrivljuje tada ga je sudac istražitelj trebao poučiti o zločinstvu ili prijestupu koje mu se stavlja na teret, a nakon toga trebao je dati priliku okrivljeniku da se izjasni o činjenicama i dokazima koji ga terete. Međutim, zakon je sadržavao niz propisa o tome na koji način treba ispitati okrivljenika kako bi se izbjegla nepotrebna odugovlačenja, a iz iskaza okrivljenika uklonile nejasnoće i proturječja, a opet da sudac izbjegne svim lukavstvima okrivljenika prilikom davanja iskaza i da ga svojom vještinom i umijećem navede na priznanje. Naime, sudac istražitelj trebao je okrivljeniku postavljati pitanja tako da okrivljenik malo po malo saznade sve razloge sumnje iz čega proizlazi uputa sucu da ne pokaže prerano sve svoje karte okrivljeniku.142 Pitanja su morala biti jasna i postavljena takvim redom da svako sljedeće pitanje logički slijedi iz prethodnog kako bi ih okrivljenik mogao razum-jeti i na njih određeno odgovoriti (§.176., st.1.). Tako postavljena pitanja trebala su biti usmjerena da iscrpno obuhvate sve pravnorelevantne činjenice i indicije povezane s kaznenim djelom koje se stavlja na teret okrivljeniku. Izričito je bilo zabranjeno postavljati sugestivna pitanja.143 Ako bi okrivljenik tijekom ispitivanja otklanjao svoju kaznenu odgovornost, tada je prema izričitoj odredbi zakona sudac istražitelj mogao iznositi okrivljeniku pravne razloge sumnje da je počinio

136 Zakona kaže: pristojnošću i krotkoćom.


138 U našem suvremenom kaznenom postupku okrivljenik nije dužan iskazivati, niti odgovarati na postavljena pitanja, a ako se i odluči iskazivati nije dužan iskazivati istinito. Propisivanje dužnosti okrivljenika da iskazuje kod krivog okrivljenika proturječi njegovom nagonu za samoodržanjem, pa stoga pravni poredak danas zaštićuje taj privilegij kao jedno od temeljnih prava obrane pri čemu okrivljeniku na volju ostavlja da izabere hoće li iskazivati ili ne. Usp. Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 192-193.

139 Ibid.

140 Zakon to formulira riječima „ako je, tj. u uzi“.


142 Za razliku od ranijih inkvizitornih kaznenih postupaka gdje je tortura bila zakoniti načina dobivanja okrivljenikova priznanja, u ZKP iz 1853. takve mogućnosti nije bilo pa je sudac vlastitim pravnim znanjem i snalažljivošću pri postavljanju pitanja trebao doći do okrivljenikova priznanja.

143 Pitanja u kojima je već sadržano kako na njih treba odgovoriti.


101

kazneno djelo i tako ga vezati na inkriminaciju koja mu se stavlja na teret, a sve u svrhu da okrivljenik konačno prizna počinjenje kaznenog djela.144 Prilikom ispitivanja okrivljenika bilo je zabranjeno sucu istražitelju koristiti se lažnim prikazom stanja stvari, prijetnjom, silom, a napose odugovlačenjem istrage da se dobije okrivljenikov iskaz (§.177.). Sudac istražitelj morao je okrivljeniku dati određeno vrijeme za davanje odgovora na postavljeno pitanje, pa ga slije-dom izrečenog nije smio siliti na odgovor, a ukoliko okrivljenik nije razumio pitanje bio mu ga je dužan ponoviti na njemu razumljiv način. Osobito je interesantna odredba §.179. ZKP-a prema kojoj je sudac kada je konačno uspio slomiti psihološki otpor okrivljenika i u njemu pobuditi strah ili grižnju savjesti uslijed pravnim razlozima sumnje utvrđene odgovornosti za kazneno djelo koju je i sam okrivljenik prihvatio ali je još nije verbalno izjavio, imao ga je sudac „pri-stojnom ozbiljnošću“ nagovarati da kaže istinu, kako bi mogao doći do toliko željenog priznanja okrivljenika. U svrhu dobivanja okrivljenikova priznanja mogla su mu biti predočena određena sredstva kojim je počinjeno kazneno djelo, mogao je biti suočen sa svjedokom kada bi se njegov iskaz razlikovao od iskaza svjedoka. Nakon svega izrečenog možemo zaključiti kako je priznanje okrivljenika zaista predstavljalo najvažniji dokaz u inkvizitornom kaznenom postupku, pa tako i u ZKP iz 1853. i s pravom ga možemo nazvati regina probationum.

4.5.4. Završetak istrage i postupak za donošenje tužbovne odluke

Sudac istražitelj imao je završiti istragu kad je stanje stvari bilo toliko razjašnjeno da se moglo zaključiti kako uopće nije počinjeno kazneno djelo, ili kad nestanu pravni razlozi sumnje protiv okrivljenika odnosno kad je vjerojatno da se daljnjim poduzimanjem istrage ne bi moglo bolje utvrditi do tada utvrđeno stanje (§.186.). Drugim riječima, sudac istražitelj je završavao istragu kad je stanje stvari bilo dovoljno razjašnjeno da se može odlučiti hoće li se istraga obu-staviti ili okrivljenika optužiti. Ako je okrivljenik zatečen in flagranti u počinjenju zločinstva ili prijestupa za koje se po zakonu mogla izreći kazna do pet godina zatvora ili je pred sucem istraži-teljem potpuno i okolnosno priznao počinjenje kaznenog djela sudac je bio dužan odmah završiti istragu i dostaviti spis predmeta sudskom vijeću (§.188.). Međutim, istraga je mogla završiti i na zahtjev određenih osoba. Tako je sudac istražitelj morao obustaviti istragu kada bi to od njega zahtijevao državni odvjetnik po nalogu ministra pravosuđa, kao i kad bi ovlaštenik145 tijekom istrage izjavio da odustaje od daljnjeg progona. Međutim, zakon je tu omogućio okrivljeniku da u takvim situacijama ipak zahtijeva nastavljanje istrage radi prikupljanja određenih dokaza koji bi bili krucijalni za dokazivanje njegove nedužnosti, pa da mu se, ukoliko bude dokazana njegova nedužnost, u tu svrhu izda službena potvrda.146 Nakon što je sudac istražitelj odlučio da je stanje stvari dovoljno razjašnjeno zaključio bi istragu i spis predmeta proslijedio sudskom vijeću. No, prije nego što je to učinio morao je okrivljenika pitati ima li još štogod iznijeti u prilog svoje obrane, pa ako okrivljenik odgovori potvrdno mogao mu je sudac ostaviti još tri dana za razmi-šljanje i nakon toga provesti konačno ispitivanje prije zaključenja istrage (§.190.).147 Čim je sudac istražitelj zaključio istragu proslijedio je istražni spis predmeta tzv. istražnom sudištu.

144 „…imadu mu se dokazi, koji proti njemu govore, pred oči stavit, zatim po imence navest sviedoci i pročitat poglavitia miesta iz izrekah njihovih.“

145 Ovdje se misli na privatnog tužitelja.

146 Tzv. svjedočanstvo uredovno.



102

Nakon što je istražni spis stigao k sudištu, predsjednik suda odredio bi suca izvjestitelja da priredi prikaz stanja stvari za vijeće148 koje treba odlučivati o donošenju tužbovne odluke. Ako je vijeće smatralo da nije potrebno dopuniti istragu trebalo je donijeti jednu od sljedećih odluka:

1. Odluku obustavnu – ovakvu odluku vijeće je donosilo kad se već u fazi predistrage pokazalo da nije počinjeno zločinstvo ili prijestup za koji se ima provesti istraga, da postoje okolnosti koje isključuju krivnju, da je postupak vođen bez zahtjeva ovlaštenog tužitelja, da se od dalj-njeg postupka odustalo prema zahtjevu državnog odvjetnika po nalogu ministra pravosuđa, odnosno da ne postoje pravni razlozi sumnje da je okrivljenik počinio kazneno djelo odnosno da sudac istražitelj nije mogao ustanoviti počinitelja kaznenog djela.2. Odluku odustajnu – donosilo se kada god se utvrdi jedan od navedenih razloga za obustav-nu odluku kao i kad nema dovoljno pravnih razloga sumnje da bi se neku osobu moglo sma-trati pravno okrivljenom.3. Tužbovna odluka – donosila se samo onda kada bi se na temelju istrage pokazali pravni ra-zlozi sumnje da je određena osoba počinila kazneno djelo. Odluka tužbovna sadržavala je: ime i prezime okrivljenika, činjenični opis djela te pravni naziv i pravnu kvalifikaciju djela, od-luku o oduzimanju slobode ili puštanju na slobodu, pouku o pravu na podnošenje žalbe protiv tužbovne odluke, naznaku osoba149 koje se imaju pozvati na konačnu usmenu raspravu, te na-znaku pravnih razloga sumnje na kojima se temelji tužbovna odluka (§.200.).150

Da bi se nakon provedene istrage mogla protiv okrivljenika donijela tužbovna odluka bilo je potrebno da se okrivljenik i nakon provedene istrage smatrao pravno okrivljenim. Naime, zakon nije za donošenje tužbovne odluke tražio ispunjenje nekih dodatnih zahtjeva nego što su to bili zahtjevi koji su se odnosili na provođenje istrage. To znači da su za donošenje tužbovne odluke valjali isti oni razlozi koji su postojali i u pogledu odluke za provođenje istrage.151

4.6. Mjere osiguranja nazočnosti okrivljenika

Čim je sudac istražitelj ustanovio da protiv određene osobe postoje pravni razlozi sumnje da je počinila kazneno djelo morao je osigurati njezinu nazočnost tijekom postupka kako bi ju već tada po prvi put ispitao. Možemo reći da je ZKP iz 1853. poznavao više mjera osiguranja nazočnosti okrivljenika u postupku iz čega se vidi da je već tada poštivano načelo razmjerno-sti. Iz dikcije zakonskog teksta proizlazi da je zakon poznavao sljedeće mjere: poziv, dovođenje, uhićenje, predbiežni zatvor i istražni zatvor. Naime, prema ZKP iz 1853. bilo je propisano da će sudac istražitelj osobi koja je pravno okrivljena za kakvo zločinstvo ili prijestup najprije uručiti poziv za ispitivanje.152 Međutim, poziv je svakako sadržavao i pouku okrivljeniku da će u slučaju neodazivanja na poziv biti prisilno doveden. Uslijed okrivljenikova neodazivanja na poziv, a da pritom nije imao valjanih razloga sudac istražitelj mogao je izdati pisani dovedbeni nalog kojeg su izvršavale redarstvene vlasti i prisilno dovodili okrivljenika sucu istražitelju (§.148., 150.). No,

148 Sudac izvjestitelj slao je kratki prikaz stanja stvari državnom odvjetniku koji je mogao predložiti dopunu istrage.

149 Na usmenu konačnu raspravu pozivali su se svjedoci i vještaci čiji iskaz bi mogao biti od presudnog značenja za donošenje odlu-ke.

150 O svakoj odluci imali su se obavijestiti državni odvjetnik, privatni tužitelj, ali i okrivljenik. Ako se okrivljenik nalazio u „uzi“ (pritvoru) odluke su mu se dostavljale po kojem od članova istražnog suda.

151 Pod pretpostavkom da su oni postojali nakon provedene istrage i ako nije postojao koji od razloga za obustavu postupka.

152 To je ujedno bila i najblaža mjera osiguranja nazočnosti okrivljenika u kaznenom postupku.


103

sudac istražitelj mogao je i bez prethodnog pozivanja okrivljenika izdati dovedbeni nalog protiv okrivljenika i naložiti da ga se zatvori kod vlasti sigurnosne ako se skriva ili je u bijegu, kao i ako je skitnica, na zlu glasu, in flagranti zatečen u počinjenju kaznenog djela, ako je zatečen s oruž-jem ili oruđem koji proizlaze iz počinjenog kaznenog djela, kao i zbog mogućnosti da uništi ili krivotvori tragove počinjenog kaznenog djela (§.151.). Predbiežni zatvor se određivao protiv okrivljenika u tijeku istrage, ali samo dok nije bio ispitan. Nakon ispitivanja okrivljenika mogao se protiv njega odrediti jedino istražni zatvor. Predbiežni zatvor mogao se odrediti protiv određene osobe ako se skriva ili je u bijegu ili se priprema pobjeći, kao i ako je skitnica, na zlu glasu, in flagranti zatečen u počinjenju kaznenog djela, ako javno progovaranje pobuđuje sumnju u zločinstvo ili prijestup, ako je zatečen s oruž-jem ili oruđem koji proizlaze iz počinjenog kaznenog djela, kao i zbog mogućnosti da uništi ili krivotvori tragove počinjenog kaznenog djela. Predbiežni zatvor određivao je u pravilu sudac istražitelj (§.151.). Međutim, predbiežni zatvor mogao je odrediti i sudac kotarskog suda kao i vlasti sigurnosne ili načelnici obćinah po oružnici u slučaju da je okrivljenik in flagranti zatečen u počinjenju kaznenog djela ili ako je zatečen neposredno po počinjenju kaznenog djela pod okol-nostima na temelju kojih se može zaključiti da je počinio kazneno djelo, odnosno ako je zatečen s oružjem ili oruđem koje proizlazi iz počinjenog kaznenog djela (§.152.st.1.). Osim toga, sudac kotarskog suda mogao je odlučiti da se osoba u predbiežnom zatvoru, koja je i nakon ispitivanja ostala sumnjiva zadrži za najviše 48 sati i u tom roku dovesti ju sucu istražitelju (§.152.st.2.). Sudac istražitelj imao je daljnji rok od 24 sata da ispita okrivljenika koji mu je doveden. Nakon ispitivanja okrivljenika sudac je imao mogućnost pustiti okrivljenika na slobodu ili ga zadržati u predbiežnom zatvoru ili protiv njega odrediti istražni zatvor (§.153.). Međutim, ukoliko je i nakon saslušanja pred sucem istražiteljem protiv okrivljenika ostala i dalje sumnja da je počinio kakvo zločinstvo ili prijestup, sudac istražitelj je morao odrediti istražni zatvor. Razlozi za određivanje istražnog zatvora bili su sljedeći: a) ako se radi o kazne-nom djelu za koje je zapriječena kazna zatvora u trajanju od 5 godina ili teža kazna, b) ako postoji bojazan da će okrivljenik uništiti, sakriti, izmijeniti ili krivotvoriti dokaze ili tragove važne za kazneni postupak ili na drugi način utjecati na svjedoke i supočinitelje, c) ako se okrivljenik skriva, ili je u bijegu, ili se priprema pobjeći, ako je skitnica, na zlu glasu, ili postoje druge okol-nosti koje upućuju na opasnost od bijega, d) ako je djelo prouzročilo javnu sablazan (§.156.). U takvim slučajevima sudac je bio dužan pisano obrazložiti svoju odluku u tzv. „zapoviedi od uhit-jenju“ (§.157.). U pogledu trajanja istražnog zatvora zakon je previđao funkcionalnu granicu njegova tra-janja prema kojoj je bilo određeno da ako u tijeku istražnog postupka prestanu razlozi zbog kojih je istražni zatvor bio određen sudac istražitelj je morao odmah ukinuti istražni zatvor i okrivlje-nika pustiti na slobodu (§.161.). Ustanovu jamstva ZKP iz 1853. nije poznavao, ali je poznavao jednu mjeru opreza prema kojoj je sudac istražitelj od svakog tko je u tijeku istrage bio na slobodi mogao zahtijevati obećanje da se bez dozvole suca istražitelja neće udaljiti iz mjesta prebivališta i da se ne će skrivati. Ukoliko bi okrivljenik prekršio dano obećanje sudac istražitelj mogao je protiv njega odrediti istražni zatvor (§.162.).


104

4.7. glavna rasprava, ocjena dokaza i presuda

4.7.1. glavna rasprava

Ranije je rečeno da je po završenoj istrazi sudac istražitelj čitav spis predmeta dostavljao sudu koji je trebao ocijeniti rezultate provedene istrage i donijeti zaključak postoje li u konkret-nom slučaju i dalje pravni razlozi sumnje do kojih se došlo tijekom istrage s tim da su za dono-šenje optužne odluke mogli poslužiti i drugi po zakonu dovoljni razlozi sumnje različiti od onih na temelju kojih je započela istraga protiv određene osobe. No, da bi se protiv nekog okrivljenika mogla donijeti optužna odluka bilo je potrebno da je on i nakon provedene istrage ostao pravno okrivljen za određeno kazneno djelo.153 Rekli smo da je optužnu odluku154 kojom se određena osoba optužuje za određeno kazneno djelo donosilo vijeće suda.155 Nakon što je optužna odluka postala pravomoćna čitav spis pred-meta zajedno s istražnim spisom dostavljao se sudu koji je u konkretnom slučaju trebao odluči-vati. Međutim, državni odvjetnik je ipak podizao optužnicu i to samo kada se radilo o kaznenim djelima za koja je bila propisana kazna preko pet godina zatvora ili smrtna kazna, ali je svejedno prilikom sastavljanja optužnice bio vezan na tužbovnu odluku.156 Državni odvjetnik je bio dužan podnijeti optužnicu157 u pravilu u roku od osam dana računajući od pravomoćnosti optužne odluke, a samo kad se radilo o kompliciranijim predmetima mogao je podnijeti optužnicu u roku od četrnaest dana (§.217.).158 U slučaju svih ostalih kaznenih djela postupalo se prema tužbovnoj odluci, koju bi državni odvjetnik, odnosno privatni tužitelj, na početku rasprave usmeno izložio (§.218.). Po primitku optužnice predsjednik suda određivao je dan za konačnu raspravu kao i suca koji će u konkretnom slučaju odlučivati. Okrivljenik se pozivao usmeno po sucu ako je bio u istražnom zatvoru odnosno pisanim pozivom ako je bio na slobodi pri čemu se moralo voditi računa o vremenu za pripremu obrane pa je tako u slučaju kaznenih djela zapriječenih smrtnom kaznom ili kaznom preko pet godina zatvora to vrijeme iznosilo najmanje osam dana, a u osta-lim slučajevima najmanje tri dana (§.219.). Bitno je napomenuti da se okrivljenika imalo prije određivanja rasprave saslušati pred sucem kojem je bilo povjereno vođenje rasprave o možebit-noj dopuni njegova iskaza koji je dao ranije u istrazi. Tada ga je sudac bio dužan upozoriti na njegovo pravo na branitelja.159 Glavna rasprava se prema ZKP iz 1853. nazivala usmena konačna rasprava. U pogledu pitanja javnosti glavne rasprave potrebno je odmah reći da je ZKP ograničio pristup zainteresiranim osobama raspravi tako da načelo javnosti u pravom smislu riječi nije bilo


154 Optuživanje na temelju tužbovne odluke koju je poznavao ZKP iz 1853., svoje korijene vuče iz francuskog ZKP-a iz 1808.,koji je propisivao formalno optuživanje samo u slučaju najtežih kaznenih djela gdje je posebno vijeće suda moralo nakon završene istrage donijeti posebno rješenje o upućivanju na suđenje. Više o tome: Ibid. str. 9.

155 Ispravan naziv bi onda bio optužno vijeće, pa ćemo taj naziv koristiti za potrebe daljnjeg izlaganja

156 Činjenica da je državni odvjetnik sastavljao optužnicu za teža kaznena djela nije imalo nekog formalno pravnog utjecaja na dalj-nji tijek postupka. Vjerojatno se na takav način htjelo dati posebno značenje kaznenom postupku kad se radilo o najtežim kaznenim djelima, a državni odvjetnik je tu bio idealna „marioneta“ kao promicatelj javnog interesa da počinitelj kaznenog djela bude kažnjen.

157 U optužnici je morao navesti kazneno djelo koje se stavlja na teret okrivljeniku, detaljno obrazloženje razloga sumnje i dokaza protiv okrivljenika, zahtjev da se održi rasprava i popis svjedoka koji se imaju pozvati na raspravu.

158 Optužnicu je morao utemeljiti isključivo na optužnoj odluci.

159 Osim toga okrivljenik i branitelj mogli su prije rasprave predložiti da se izvide određene okolnosti pa da se u tu svrhu pozovu i ispitaju svjedoci i vještaci i ako bi novonastale okolnosti zahtijevale izmjenu optužne odluke onda bi sud morao donijeti novu optuž-nu odluku (§.220).


105

dosljedno provedeno. Osim osoba koje su morale biti nazočne raspravi (suci, državni odvjetnik, privatni tužitelj, okrivljenik i branitelj - kada ga je ex lege morao imati, te zapisničar) (§.222.st.1.), kao publika iznimno su mogle biti nazočne osobe kojima je to sudac dopustio. Taj krug osoba bio je prilično uzak pa su raspravi mogli uz dozvolu suca prisustvovati pravosudni službenici, branitelji, viši upravni i policijski službenici, profesori pravnih znanosti, te oštećenik i osobe koje na zamolbu oštećenika „pripusti“ sudac (§.223.st.1.). No kada bi se rasprave održavale na tajnom zasjedanju tada je taj broj osoba bio krajnje sužen tako da su mogli biti prisutni još samo ošteće-nik te pouzdanici optuženika i oštećenika (§.224.).160 Prema izričitoj odredbi zakona glavna rasprava započinjala je oglašenjem stvari po voditelju napisnika (§.228.). Prije nego je zapisničar na glas izložio tužbovnu odluku sudac se morao uvjeriti u okrivljenikovu istovjetnost.161 Po pročitanoj tužbovnoj odluci, državni odvjetnik odnosno pri-vatni tužitelj stekli bi pravo da izlože svoju optužbu i prijedloge vezane za nju (§.231.st.1.). Načelo neposredne sudske ocjene dokaza bilo je dosljedno provedeno. To se vidi iz cijelog niza zakonskih odredaba. Zanimljivo je da je zakon pazio na poštivanje načela neposrednosti pa je bilo predvi-đeno, kad se očekivalo da će rasprava dulje trajati, da se odredi jedan ili dva dopunska suca koji bi zamjenjivali jednog od sudaca ako tijekom rasprave bude spriječen sudjelovati (§.222.st.2.)162 Nadalje, na raspravi su se dokazi izvodili u izvornom obliku163, a samo iznimno su se mogli čitati zapisnici o izvođenju tih dokaza u ranijem stadiju postupka (§.236., §.241.). Rasprava se u pravilu vodila kontinuirano s tim da ju je predsjednik vijeća mogao prekidati radi odmora, a iznimno se mogla odgoditi ako okrivljenik zbog raspravne nesposobnosti nije mogao biti prisutan raspravi, ako je bilo potrebno izvan rasprave pribaviti nove dokaze, te ako je zbog određenih „vanjskih prilika“ bilo potrebno odgoditi raspravu (§.248.). Zanimljiva je odredba prema kojoj je predsjed-nik vijeća ukoliko je smatrao da iz rezultata glavne rasprave proizlazi da bi trebalo izmijeniti kvalifikaciju kaznenog djela trebao upozoriti državnog odvjetnika i optuženika da o tome vode računa pri završnim govorima, a ako se ustanovi da je glede toga potrebno poduzeti nove izvide kaznenog djela istraga se morala dopuniti i bez nove tužbovne odluke provesti novu raspravu (§.250.,st.1.,st.2.). Kad je stvar bila u dovoljnoj mjeri raspravljena da se može donijeti presuda slijedili su završni govori državnog odvjetnika i okrivljenika.164 Nakon završenih govora stranaka sud se povlačio na zasjedanje radi donošenja odluke o krivnji okrivljenika te bi donesenu odluku potom objavio strankama, pa ako je optuženik bio proglašen krivim, ponovno bi državni odvjet-nik, privatni tužitelj, oštećenik i branitelj optuženika imali pravo na završne govore, ali sada u pogledu odluke o kazni te bi sud nakon što ih je saslušao donosio odluku o kazni (§.255.st.1, st.2.).

4.7.2. ocjena dokaza

Za inkvizitorni tip kaznenog postupka karakteristično obilježje je bio sustav zakonske ili vezane ocjene dokaza.165 Prema toj metodi određene činjenice mogle su se smatrati za dokazane samo kada su se skupili dokazi određene vrste, broja i kakvoće,166 odnosno određene činjenice

160 O razlozima za isključenje javnosti i održavanje tajne sjednice vidi više u: §.224., ZKP iz 1853.

161 Upitao bi ga za ime i prezime, zanimanje, prebivalište, te bi ga upozorio da pozorno sluša čitanje optužbe.

162 Na taj način je omogućeno da sud u svakom trenutku ostvaruje neposredni kontakt sa izvornim dokazom.

163 Svjedoci usmeno iskazuju, isprave se čitaju.

164 Poslije državnog odvjetnika pravo na završnu riječ imali su privatni tužitelj i oštećenik, a naposljetku optuženik i branitelj.

165 Prema tom shvaćanju zakonska dokazna teorija štiti suca, koji se kod suđenja držao te teorije od prigovora samovolje, a zakono-davcu daje jamstvo da će sudac suditi objektivno.

166 Pozitivna dokazna teorija.


106

se nisu mogle smatrati za dokazane bez obzira jesu li se skupili dokazi određene vrste, broja i kakvoće ako sam sudac i bez tog propisanog broja ne bi mogao doći do vlastitog uvjerenja167 da one postoje.168 Naime, to stajalište polazi od pretpostavke da prilikom ocjene dokaza sudac ne može biti slobodan u svojoj prosudbi o vrijednosti pojedinog dokaza za utvrđivanje odre-đene činjenice, drugim riječima, dokazna vrijednost pojedinog dokaza ne ovisi o subjektivnom uvjerenju suca koji odlučuje nego je ta vrijednost unaprijed propisana zakonskim pravilima koja objektiviziraju mogućnost dokazne vrijednosti određenog dokaza. S obzirom na to da se u inkvi-zitornom postupku mora saznati formalna istina, jer se on cijeli vodi u javnom probitku, onda je zakonodavac morao unaprijed propisati koju vrijednost prema objektivnim zakonima ljudskog mišljenja imaju pojedine vrste dokaza pa je slijedom toga propisivao pravna pravila koja su bila obvezatna za suca.169 Sustav zakonske ocjene dokaza bio je izričito propisan zakonom: „U presuđivanju može se kao istinito smatrati samo ono, što je pravno dokazano (§.258.).“ Sud je prilikom utvrđivanja činjenica jednako morao cijeniti ne samo dokaze koji su izneseni na raspravi nego i one koji su bili pribavljeni prilikom istrage, a na raspravi nije bila osporena njihova vjerodostojnost (§.259.). Da bi se činjenično stanje smatralo dokazanim, sud je morao činjenice koje su bile predme-tom dokazivanja utvrditi s unaprijed predviđenom količinom dokaza određene kvalitete (§.260.st.1). S obzirom na to da je ZKP iz 1853. nastao u posljednjoj fazi razvitka inkvizitornog kazne-nog postupka bio je obuhvaćen tzv. negativnom dokaznom teorijom, pa je i sam zakon propisi-vao da sudac nije bio dužan osuditi optuženika premda su postojali stanoviti dokazi predviđeni zakonom, ako iz određenih razloga nije bio uvjeren u njegovu krivnju (§.260.st.2.). Razloge koji su ga naveli da postupi na taj način sud je morao detaljno navesti u obrazloženju presude. Sve vrste pravnih dokaza koje je sud morao uzeti u obzir prilikom donošenja odluke zakon je taksa-tivno nabrojio. To su bili: sudski očevid, mišljenje vještaka, iskaz okrivljenika, iskaz svjedoka – tu se ubrajao iskaz oštećenika, ali i supočinitelja koji su priznali krivnju, isprave, pisma, te pravni dokaz sastavljen od više nepotpunih dokaza, ili od više razloga sumnje (§.261.). Da bi priznanje okrivljenika bio valjan dokaz moralo je biti dano izrijekom i određeno i temeljiti se na vlastitom pripovijedanju okrivljenika. Na temelju iskaza svjedoka neka činjenica se smatrala utvrđenom samo ako je u tu svrhu postojao suglasan iskaz dvojice besprijekornih svjedoka, a samo iznimno je sud mogao utemeljiti odluku na iskazu jednog svjedoka (§.269.,§.270.). U pogledu tzv. sastav-ljenih dokaza koji su se mogli sastojati bilo od više nepotpunih dokaza, bilo od više razloga sum-nje zakonski tekst upućuje na detaljna nabrajanja razloga sumnje (indicija) odnosno nepotpunih dokaza na temelju kojih se moglo dokazati postojanje određene činjenice. Stoga, da bi netko mogao biti osuđen na temelju razloga sumnje (indicija) bilo je, u pravilu, potrebno da protiv njega postoje tri pravna razloga sumnje, a svaki pravni razlog sumnje morao je sadržavati tzv. osobitu okolnost čina. Naime, osuda se mogla izreći samo na temelju tzv. bližih razloga sumnje detaljno navedenih u §§.138-140. ili bližih razloga sumnje koji su „od jednake moći (§.279.,§.280.).“ Međutim, zakon je predvidio i određene izuzetke od pravila da su za osudu potrebna tri bliža razloga sumnje, pa su tako za utvrđivanje stanovitih činjenica nekad bila dovoljna dva, a nekad samo jedan od taksativno navedenih u §.138., i §.139., bližih razloga sumnje. Jedan razlog sum-nje bio je dovoljan za osudu u slučaju da je bilo dokazano da je okrivljenikova obrana bila lažna (§.281.,st.1.) te u slučaju da se inače od optuženika s obzirom na njegov raniji život ili glas koji ga

167 Negativna dokazna teorija.

168 Usp. Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 95-96.



107

je pratio moglo očekivati počinjenje djela za koje je okrivljen (§.281.,st.2.).

4.7.3. Presuda

Ranije smo istaknuli važnost sustava zakonske ocjene dokaza prema kojem okrivljenik nije mogao biti proglašen krivim ako njegova krivnja nije bila dokazana određenim pravno propi-sanim dokazima, tj. ako nije bila utvrđena točno određenim izravnim dokazima što ih je zakon smatrao pravnim dokazima, a iznimno je mogla biti dokazana s više razloga sumnje, tzv. indicija. Iz toga proizlazi da je optuženik mogao biti osuđen samo na temelju izravnih dokaza ili na teme-lju indicija. Međutim, u slučaju osude na najtežu kaznu, tj. smrtnu kaznu, zakon je ograničio dokazna sredstva koja su mogla biti primijenjena u konkretnom slučaju. Naime, prema tekstu zakona okrivljenik je mogao biti osuđen na smrtnu kaznu samo na osnovi njegovog potpunog i određenog priznanja ili na osnovi iskaza dvojice svjedoka s tim da je počinjeno kazneno djelo tre-balo biti pravno dokazano u pogledu svih ostalih važnih okolnosti (§.284.st.1.). Bayer u tumače-nju pitanja dokazivanja kaznenog djela polazi od zakonskog pojma „učin“ pa ističe da je dokazati učin značilo dokazati da je kazneno djelo izvršeno, bez obzira na to tko ga je izvršio.170 Međutim, ukoliko sud nije imao dovoljno dokaza171 da optuženika osudi na smrt morao ga je osuditi na kaznu koja je mogla iznositi od deset do dvadeset godina teške tamnice, a mogao je izreći doži-votnu tešku tamnicu (§.284.st2.).172 To je bila tzv. izvanredna kazna173 koja se izricala u slučaju kada okrivljenikova krivnja nije bila potpuno dokazana, ali su protiv njega ostali jaki indiciji da je počinio kazneno djelo. Bayer postavlja zanimljivu teoriju povlačeći paralelu između izvan-redne kazne i u suvremenom pravu poznate mjere sigurnosti174 ističući da je ona bila sankcija državne vlasti protiv okrivljenika kojega se nije moglo kazniti jer mu krivnja nije bila dovoljno dokazana, ali su postojali dovoljni razlozi da ga se smatra opasnim po sigurnost pravnih dobara. No, u suvremenom pravu glavni uvjet da bi se okrivljeniku izrekla mjera sigurnosti je da je okriv-ljenik počinio kazneno djelo, a kod onih mjera sigurnosti koje se primjenjuju uz kaznu, i da je kriv. Stoga se može zaključiti da je zajednički nazivnik za izvanrednu kaznu i mjere sigurnosti opasnost. Izvanredna kazna je doista imala značenje kazne premda je predstavljala evidentno kršenje načela nulla poena sine culpa, s obzirom na to da je točno bilo propisano s koliko i kakvih dokaza se mogla dokazati određena činjenica. No, danas u suvremenom kaznenom postupku okrivljenik može biti osuđen i na temelju jakih indicija, pa s te strane možemo razumjeti zako-nodavca koji je predviđao mogućnost izricanja izvanredne kazne i kad okrivljenikova krivnja nije bila apsolutno dokazana nego su ipak postojali određeni, doduše jaki indiciji da je počinio kazneno djelo. Prema tome, prema ZKP iz 1853. okrivljeniku se nikada nije mogla izreći smrtna kazna samo na temelju indicija ma koliko god oni bili jaki i koliko god su stvarali sliku da je okriv-ljenik zaista počinio kazneno djelo. ZKP iz 1853. poznavao je tri vrste presuda: osuđujuću, oslobađajuću i presudu kojom se optu-ženik „odrješuje od optužbe zbog nedostatnosti dokaza.“ Osuđujuću presudu sud je mogao izreći


171 Izričito priznanje okrivljenika ili suglasan iskaz dvojice svjedoka potvrđenih prisegom.

172 Zakon je osobitu obzirnost pokazao prema mladim počiniteljima kaznenih djela, točnije mlađim punoljetnicima. Ako u vrijeme počinjenja kaznenog djela za koje je bila predviđena smrtna kazna ili doživotna tamnica počinitelj nije navršio dvadeset godina onda se u kaznenom postupku mogla takvom počinitelju izreći kazna od deset do dvadeset godina zatvora.

173 Poena extraordinaria.

174 Ističe njezin preventivni karakter što je približava mjerama sigurnosti jer je često izvanredna kazna bio izgon kod kojeg je nagla-sak na prevenciji. Više o tome vidi u: Bayer, V., op.cit. (bilj. 13.), str. 117.


108

ako je okrivljenikova krivnja bila točno utvrđena175 određenim potpunim pravnim dokazima ili iznimno točno propisanim stjecajem više razloga sumnje, tzv. indicija. Oslobađajuću presudu sud je mogao izreći samo u točno određenim slučajevima: „ako li pak svikolici razlozi sumnje, što ih proti obtuženiku ima, budu sasvime oproverženi ; — ili ako dielo, koje se obtuženiku u grieh upisuje, nebude ono zločinstvo ili onaj prestupak, radi kojega je stavljen bio pod obtužbu; — ili ako obtuženik bude takov, da mu se učinjeno dielo ubrojit ne može: ima tad osuda glasit ovako: „da se od kažnjiva diela, kojim je bio okrivljen, oprašta i da je obnadjen za nekriva (nedužna) (§.288.).“ Međutim, ako optuženikova krivnja nije bila pravno dokazana, ali ni svi razlozi sumnje koji su postojali pro-tiv optuženika nisu bili opovrgnuti, sud je morao izreći presudu kojom se optuženik „odrješuje radi nedostatnosti dokaza“ (§.287.). To je bila tzv. absolutio ab instantia koja se donosila uslijed pomanjkanja pravno propisanih dokaza.176 Ona se donosila u onim slučajevima kada okrivljeni-kova krivnja nije bila pravno dokazana, ali je ipak protiv okrivljenika ostalo toliko sumnje koliko bi dostajalo da se protiv nekog započne kazneni postupak.177 U kakvoj se situaciji nalazila osoba protiv koje je bila izrečena absolutio ab instanita najbolje svjedoče odredbe samog ZKP iz 1853. Naime, sud je morao o takvoj presudi, obavijestiti redarstvene vlasti u mjestu njegova prebiva-lišta, a u slučaju da mu je bilo nepoznato prebivalište onda redarstvenoj vlasti u sjedištu suda koji je izrekao presudu, a ako se radilo o kaznenom djelu koje je predstavljalo osobitu opasnost za javnu sigurnost o tome se obavještavao i zemaljski poglavar, koji su mogli poduzeti stanovite mjere protiv sumnjivca (§.317.st.1,st.2.)178 No, najveći nedostatak ovakve presude bila je pravna nesigurnost. Naime, protiv nekog tko je bio otpušten ispod suđenja postupak se mogao bez daljnjeg nastaviti ako su se pronašli novi dokazi za njegovu krivnju pri čemu se okrivljenik nije mogao braniti prigovorom pravomoćno presuđene stvari kao u slučaju prave oslobađajuće pre-sude. Stoga možemo zaključiti da, iako je otpuštanje ispod suđenja logički ispravno jer još uvijek postoje stanoviti dokazi koji terete okrivljenika ali su nedovoljni pa se ni cjelokupna stvar ne može smatrati dovršenom, ipak moramo biti protiv ustanove absoloutio ab instantia iz razloga humanosti prema okrivljeniku kao čovjeku.179 Naime, iza svake takve presude slijedilo je nužno umanjenje društvenog ugleda koje je vezano uz oslobođenje uslijed pomanjkanja dokaza. Slije-dom toga, životna zajednica u koju se vraća otpušteni ispod suđenja koja je u pravilu nesklona kritičkom rasuđivanju bit će sklona etiketirati takvog čovjeka kao krivca iz čega će nužno slijediti mnoge društvene posljedice za njega. Danas izricanje otpuštanja ispod suđenja brani pretpo-stavka okrivljenikove nedužnosti pa sud ne samo da mora donijeti oslobađajuću presudu kada je potpuno uvjeren u okrivljenikovu nedužnost nego je dužan donijeti takvu odluku i kada nije potpuno uvjeren ni u krivnju niti u nedužnost okrivljenika.180

ZKP iz 1853. je poznavao još jednu vrstu odluke, tzv. odustajnu odluku (§.289.).181 Premda takva odluka nije imala status presude,sadržajno je možemo usporediti s danas općeprihva-

175 Zakon kaže „pravno dokazana.“

176 Krapac napominje da je ona predstavljala samo privremenu obustavu kaznenog postupka bez učinka pravomoćnosti. Usp. Kra-pac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 17-18.


178 Premda je bio otpušten ispod suđenja i stavljen pod policijski nadzor okrivljenik nije morao snositi troškove kaznenog postupka nego su oni po izričitoj odredbi padali na teret države (§342.st.1).

179 Ibid.

180 O pretpostavci okrivljenikove nedužnosti vidi više u: Krapac, D., op.cit. (bilj. 7.), str. 348-355.

181 Takvu odluku sud je donosio ako se tijekom postupka pokazalo da je u pogledu djela koje se stavlja na teret okrivljeniku nastu-pila zastara, ako je postupak vođen bez zahtjeva ovlaštenog tužitelja, ako državni odvjetnik u tijeku rasprave po nalogu ministra pravosuđa odustane od daljnjeg progona, te ako tijekom postupka privatni tužitelj odustane od progona.


109

ćenom presudom kojom se optužba odbija koja se inače donosi kad god postoji neka pravna zapreka da se sud upusti u raspravljanje o meritumu.182 U slučajevima u kojima se po suvreme-nom pravu izriče presuda kojom se optužba odbija, sud uopće nije izricao presudu nego je dono-sio odustajnu odluku kojom se postupak obustavlja, što možemo usporediti s rješenjem kojim se postupak obustavlja koje sud u suvremenom pravu donosi izvan rasprave. Međutim, u svim tim slučajevima imao je okrivljenik po izričitoj odredbi zakona pravo iznijeti sudu dokaze o svojoj nedužnosti i tražiti od suda da ustanovi da on nije kriv pa da mu taj isti sud, ako se pokaže nje-gova nedužnost, izda tzv. „uredovnu svjedodžbu.“

4.8. Pravni lijekovi

4.8.1. Priziv protiv presude

ZKP iz 1853. je poznavao samo jednu vrstu redovnog pravnog lijeka, a to je bio priziv protiv sudske presude. Priziv se mogao izjaviti protiv svake presude prvostupanjskog suda, ali iznimno i protiv presude drugostupanjskog suda (§.295.). Priziv je bio devolutivan i suspenzivan pravni lijek. No, postojala su dva specifična slučaja u kojima je prvostupanjski sud morao po službenoj dužnosti poslati presudu višem sudu na odlučivanje bez obzira je li u tom smislu bio izjavljen priziv. Prvi slučaj odnosio se na situaciju kad je prvostupanjski sud izrekao smrtnu kaznu okriv-ljeniku. Tada je morao presudu zajedno sa svojim mišljenjem o možebitnom pomilovanju okriv-ljenika po službenoj dužnosti poslati višem sudu (§.293.). Drugi slučaj odnosio se na situaciju kada je prvostupanjski sud osudio okrivljenika, ali je smatrao da mu treba ublažiti zakonom propisanu i slijedom toga izrečenu kaznu, ali je takvo ublažavanje kazne prelazilo ovlasti suda u konkretnom slučaju (§.294.). Zanimljivo je da je i drugostupanjski sud svoju odluku kojom je izrekao smrtnu kaznu ili potvrdio takvu presudu nižeg suda morao dostaviti Vrhovnom sudu na potvrdu (§.308.). Isto je vrijedilo i u situaciji kod ublažavanja kazne. Naime, ako je drugostupanj-ski sud ustanovio da bi ublažavanje kazne okrivljeniku prelazilo granicu na koju je bio ovlašten kaznu ublažiti opet je morao dostaviti odluku na razmatranje višem sudu (§.306). U pogledu pitanja tko je ovlašten podnijeti priziv protiv presude zakon je propisao da su to mogli učiniti: državni odvjetnik, privatni tužitelj, optuženik, krvni srodnici okrivljenika u ravnoj i pobočnoj liniji te oštećenik i njegovi nasljednici, ali samo u pogledu privatnopravnih zahtjeva (§.300.). Priziv se mogao podnijeti u roku od dvadeset i četiri sata računajući od dana dostave presude ovlašteniku. U daljnjem roku od osam dana ovlaštenik koji je podnio priziv mogao je podnijeti obrazloženje priziva. Dakle, podnošenje obrazloženja bilo je pravo, ali ne i dužnost ovlaštenika na priziv, pa nepodnošenje priziva nije utjecalo na mogućnost ostvarenja prava koja mu po zakonu pripadaju po podnesenom prizivu. Ako obrazloženje priziva nije bilo podneseno prvostupanjski sud je svejedno morao po isteku roka za podnošenje proziva čitav predmet proslijediti drugostu-panjskom sudu na rješavanje (§.302., §.204.). Sve razloge za podnošenje priziva zakon je sve na dvije osnove, a to su bili: mane u formi i sadržaj sudbene izreke (§.297.). S jedne strane, uzimalo se da postoje mane u formi ako su se tijekom postupka dogodile takve povrede postupka, tj. procesnih propisa, koje su mogle utjecati na stvaranje presude ili ako su u samoj presudi povrijeđene bitne formalnosti (§.298.). Nigdje

182 Npr. nepostojanje zahtjeva ovlaštenog tužitelja, postojanje okolnosti koje isključuju kazneni progon i sl.


110

nisu bile posebno istaknute povrede postupka koje bismo smatrali manje ili više bitnim po uzoru na apsolutno i relativno bitne povrede postupka. S druge strane, sadržaj sudske izreke mogao se pobijati prizivnom iz razloga koje zakon detaljno navodi u §.299. i iz čijeg sadržaja proizlazi da ih možemo poistovjetiti s današnjim povredama kaznenog zakona, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešnog odmjeravanja kazne. Prilikom odlučivanja o prizivu ZKP iz 1853. nigdje ne navodi je li viši sud kada odlučuje o prizivu vezan na razloge priziva što ih je naveo prizivatelj ili može po službenoj dužnosti ispitati sve moguće pogreške u presudi ili u postupku koji joj je prethodio, a koje žalitelj nije istaknuo u prizivu? Odgovor na ovo pitanje ne možemo pronaći u nekoj izričitoj odredbi zakona, ali do njega možemo doći razmatrajući odredbu zakona prema kojoj podnositelj priziva a priroi nije bio dužan podnijeti obrazloženje zahtjeva, pa ako ga nije podnio logično je onda da sud nije imao neki okvir unutar kojega bi odlučivao pa valja zaključiti da je viši sud mogao po službenoj dužnosti ispitati presudu prvostupanjskog sudu iz svih razloga zbog kojih se mogao izjaviti priziv.183

Ovdje nam se postavlja još jedno važno pitanje, a to je je li ZKP iz 1853. poznavao institute zabrane reformacije in pejus?184 Na to pitanje moramo dati potvrdan odgovor. Naime, §.209.st.1. izričito propisuje da „ako priziv bijaše podnešen samo po okrivljeniku, višji zemaljski sud presude ne može preinačit na štetu okrivljenikovu.“ Naravno, u slučaju da je priziv podnio državni odvjetnik odnosno privatni tužitelj tada je viši sud mogao preinačiti presudu na štetu okrivljenika. Viši sud je po podnesenom pravnom lijeku mogao donijeti sljedeće odluke: ako je ustanovio da je počinjena takva povreda procesnog prava koja je mogla utjecati na donošenje presude, uki-dao je presudu i predmet vraćao na ponovno suđenje prvostupanjskom sudu (§.303.), a ukoliko je smatrao da sadržaj izreke presude nije u skladu sa zakonom preinačavao je presudu nižeg suda (§.304.).

4.8.2. obnova kaznenog postupka

Institut obnove kaznenog postupka poznavao je i ZKP iz 1853. Zakon je poznavao obnovu kaznenog postupka, već prema tome dolazi li u konkretnom slučaju kod obnove kaznenog postupka do nastavljanja kaznenog postupka pravomoćno završenog odlukom o obustavi kazne-nog postupka185 ili do ponovnog vođenja kaznenog postupka završenog pravomoćnom presu-dom kojom je optuženik osuđen ili potpuno oslobođen ili oslobođen zbog nedostatka dokaza. Osnovna činjenica koja se uočava čitanjem zakonskog teksta je ta da u ZKP iz 1853. do obnove kaznenog postupka dolazi isključivo po službenoj dužnosti, a ne na inicijativu stranaka kako je to uređeno danas. Slijedom toga, Bayer postavlja pitanje može li se takvo obnavljanje postupka poduzeto na inicijativu suda smatrati uopće izvanrednim pravnim lijekom kao što je to obnova kaznenog postupka prema suvremenom pozitivnom zakonodavstvu?186 Isti autor na ovo pitanje daje odgovor ističući da je institut obnove postojao za to da „liječi“ pogrešne pravomoćne odluke pa je u tom smislu i obnova kaznenog postupka u ZKP iz 1853. izvanredni pravni lijek.187 Opće-nito, svrha obnavljanja kaznenog postupka jest da se postigne ispravak pogrješaka do kojih je

183 Bez obzira kakve je razloge naveo prizivatelj i je li ih uopće naveo.

184 Zabrana da pravni lijek za okrivljenika uzrokuje nepovoljniju sudsku odluku od pobijane ako je samo okrivljenik podnio taj pravni lijek.

185 Tzv. obustavnom ili odustajnom odlukom.

186 Naime, prema propisima ZKP/08, isključivo stranke i branitelj mogu podnijeti zahtjev za obnovu kaznenog postupka.

187 Bayer, Vladimir, op.cit. (bilj. 18.), str. 16.


111

došlo na osnovi pravomoćnih odluka suda o obustavi postupka ili pravomoćnih sudskih presuda. No, kao što ZKP iz 1853. propisuje do obnove postupka moglo je doći isključivo na inicijativu suda, dakle po službenoj dužnosti. Ako se vratimo na početna izlaganja ZKP iz 1853. ne možemo negirati činjenicu da se radi o inkvizitornom kaznenom postupku koji nije jasno razložio proce-sne funkcije na različite procesne subjekte pa u tom smislu onda ne možemo govoriti da u tom postupku postoje stranke. Samim time, onda se nameće logičan zaključak da ako sud u inkvizi-tornom kaznenom postupku samostalno utvrđuje činjenice i na tako utvrđene činjenice primje-njuje pravo pri čemu nije vezan prijedlozima stranaka onda se može razumjeti zašto je ZKP iz 1853. dao ovlaštenje sudu da po vlastitoj inicijativi odlučuje o pitanju obnavljanja postupka „kad na bilo koji način sazna“188 da su ispunjene pretpostavke za obnovu postupka.189 Iznimno, zain-teresirana osoba mogla je dati sud samo upozoriti na tu dužnost kad je na bilo koji način saznala da postoje razlozi za obnovu (§.372.). No, unatoč tim načelnim razlikama između obnove po ZKP iz 1853. i prema našem ZKP-u u suštini je obnova ostala ista, odnosno njezina svrha i razlozi obnove se nisu promijenili. I do obnove postupka po ZKP iz 1853. dolazi samo ako se pronađu nove činjenice i novi dokazi koji sami za sebe ili u vezi s ranije poznatim činjenicama i dokazima mogu uzrokovati bitno drukčiju konačnu odluku (§.366.). Do obnove može doći samo po odluci suda koji je odlučivao u prvom stupnju. Pa tako, prvostupanjski rješava o tome hoće li dopustiti obnovu na osnovi prijedloga istražnog suca, a istražni sudac taj prijedlog podnosi kad na bilo koji način sazna da postoje zakonski razlozi za obnovu. Prije podnošenja zahtjeva za obnovu, istražni sudac je morao poduzeti izviđaj svih okolnosti relevantnih za obnovu, odnosno da se sakupe dokazi o postojanju zakonskih osnova za obnovu. Zakon je previđao i obnovu na štetu okrivlje-nika. No za takvu obnovu morale su biti ispunjene dvije pretpostavke, prva: da je okrivljenik živ, i druga: da nije nastupila zastara kaznenog progona (§365.,-§.368.). Obnova u korist okrivljenika mogla se poduzeti kako onda kad je pravomoćno osuđen tako i onda kad je oslobođen zbog nedo-statka dokaza (§.369.).

5. o ZnAČenJU I ULoZI AUsTRIJsKog ZKP-A IZ 1853. U PoVIJesTI HRVATsKog KAZnenog PRoCesnog PRAVA

Premda je ZKP iz 1853. u današnjim okvirima u mnogočemu neprihvatljiv zakon, počevši od akuzatornog načela kojem je svrha oštro razdvojiti procesne funkcije na neovisne procesne subjekte i pri tome apsolutno vezati sud na postojanje i predmet zahtjeva ovlaštenog tužitelja, što, vidjeli smo, ZKP iz 1853. nije dosljedno proveo nego je osnovne funkcije koje danas vrše razli-čiti procesni subjekti sjedinio u rukama jedne osobe, tj. istražnog suca. Nakon završene istrage, kada bismo po logici stvari očekivali da će o optuživanju odlučivati tužitelj kao suprotna stranka u sporu, to se ipak nije događalo nego je čitav postupak optuživanja ponovno povjeren sudu, tj. sudskom vijeću koje treba odlučiti o podizanju optužnice. Konačno, suđenje konkretnoj osobi za određeno kazneno djelo povjereno je sudu, pri čemu okrivljeniku nisu omogućena ni pravna ni stvarna jamstva njegove obrane. Naime, okrivljenik u prethodnom kaznenom postupku nije imao pravo na branitelja, čak nije imao pravo ni prisustvovati prikupljanju dokaza, npr. ispi-

188 Riječi „kad na bilo koji način sazna“ neodoljivo podsjećaju na dužnost suca da po službenoj dužnosti započne istragu za počinje-no zločinstvo ili prijestup.

189 Dužnost suda da obnovi kazneni postupak postojala je onda kad se ustanovilo postojanje vjerojatnosti da su pravomoćnom odlukom povrijeđeni neki opći interesi tako i onda kada postoji vjerojatnost da su njome povrijeđeni interesi osobe na koju se odnosi pravomoćna odluka.


112

tivanju svjedoka, pri čemu mu je onemogućeno pravo da djelatno obavlja funkciju obrane, tj. da pod jednakim uvjetima ispituje i dade ispitati svjedoke optužbe, nego su osnovne funkcije progona i obrane bile sjedinjene u rukama istražnog suca. Iako je po izričitoj odredbi zakona sudac s jednakom pažnjom utvrđivao kako one činjenice koje terete okrivljenika tako i one koje mu idu u korist, gdje se ogleda stav zakonodavca da ne treba zanemariti interese okrivljenikove obrane, ipak su inkvirentu nedostajala stvarna jamstva njegove objektivnosti i nepristranosti u postupku. Ako uzmemo u obzir činjenicu da je okrivljenik pred sudom bio dužan govoriti istinu očito je da se očekivalo da okrivljenik svojim priznanjem treba pridonijeti saznanju istine u kaznenom postupku. Međutim, pritom se očigledno zanemarilo okrivljenikov nagon za samo-održanjem u trenutku kada se nalazi u stanju nužde, a u takvom položaju se definitivno nalazi kada mu je na bilo koji način stavljeno do znanja da protiv njega postoji sumnja da je počinio kazneno djelo. U takvoj situaciji iluzorno je očekivati okrivljenikovo priznanje jer se protivi logici stvari da bi okrivljenik protiv sebe iskazivao svjestan kazne koja mu prijeti. Zato moramo zaklju-čiti da je okrivljenikova dužnost da pred sudom govori istinu neprirodna i neprovediva i upravo zbog toga razloga ne možemo prihvatiti načelo da je okrivljenik dužan govoriti istinu, ma koliko god utvrđenje istine u kaznenom postupku bilo u javnom probitku. U postupku pred optužnim vijećem koje je odlučivalo o donošenju tzv. tužbovne odluke sjedinila se funkcija progonitelja s funkcijom suda pri čemu je sudsko vijeće samostalno sastavljalo tužbovnu odluku i faktički optužilo okrivljenika, a državnog odvjetnika učinilo marionetom prethodnog postupka i čitav kazneni postupak obilježilo kumulacijom procesnih funkcija u rukama jednog subjekta, tj. suda. S današnjeg aspekta uređenja kaznenog postupka, već na prvi pogled dolazimo do zaključka da se radilo o jednom krutom i konzervativnom zakonu. No, ako promotrimo okolnosti vremena u kojemu je nastao, tj. vremena otvorenog apsolutizma s izričito naglašenom tendencijom za efikasnošću kaznenog postupka koja se odražava u želji da se bilo kojem poznatom počinite-lju kaznenog djela a priori onemogući osujećivanje cilja kaznenog postupka što je bezrezervno zahtijevalo postupanje po načelu oficijelnosti s izričito izraženom inkvizitornom maksimom, onda moramo zaključiti da je ipak ZKP iz 1853. bio u duhu političkih prilika svoga vremena. Naime, naše suvremeno kazneno procesno pravo ima za glavni cilj zaštititi pojedinca, ali i druš-tvo u cjelini od napada drugih pojedinaca što provodi država kroz monopol javnog kažnjavanja postupajući po načelu oficijelnosti kao tekovini bez koje današnje kazneno procesno pravo ne bi moglo ostvariti svoj cilj i postići društvenu svrhu. ZKP iz 1853. imao je jednak cilj, ali s obzirom na to da je nastao u vrijeme apsolutizma, interese države je stavio daleko ispred interesa građa-nina i okrivljenika u kaznenom postupku i pritom onemogućio dovođenje u kakav takav balans položaj okrivljenika s državnim represivnim aparatom što je danas jedna od osnovnih tendencija svakog modernog kaznenog postupka. Kada govorimo o značenju i ulozi ZKP iz 1853. možemo istaknuti nekoliko ključnih mome-nata. Posebno značenje ZKP iz 1853. za razvoj kaznenog procesnog prava u kontinentalnoj Hrvatskoj jest u tome što je to bio prvi zakon o kaznenom postupku u pravom smislu riječi kojeg je kontinentalna Hrvatska ikada imala. Prije ZKP iz 1853. kazneni postupak je bio uređen uglavnom običajnim pravom, a djelomično zakonima, te neustavnim putem donesenim pro-pisima apsolutističkih vladara. ZKP iz 1853. je imao razvijene faze postupanja, jasno propisan tijek rasprave, sustav redovnih i izvanrednih pravnih lijekova iz čega jasno proizlazi da je to bio detaljno i precizno izrađen zakon koji je na jednom mjestu uređivao kazneni postupak od nje-gove početne do završne točke. Premda je u suštini to bio zakon sa snažno izraženim inkvizitor-nim obilježjima važno je napomenuti da je ipak poznavao neke akuzatorne elemente: propisivao


113

je načelo neposredne ocjene dokaza na temelju kojeg je sudu omogućio da ostvari izravni kon-takt s izvornim dokazima te je predviđao načelo javnosti, iako u ograničenom obliku190. Zakon je prihvatio za ocjenu dokaza tzv. negativnu dokaznu teoriju prema kojoj je jasno bilo propisano bez koliko i kakvih dokaza sud ne smije osuditi okrivljenika, ali je ipak ostavljao sudu prostora da premda su takvi dokazi postojali ipak ne osudi okrivljenika ako iz određenih razloga nije bio uvjeren u njegovu krivnju. To stajalište još uvijek je daleko od današnje slobodne ocjene dokaza, ali je ipak značilo barem djelomičnu slobodu suca u ocjeni dokaza. Uz određene izmjene, ZKP iz 1853. važio je do stupanja na snagu novog austrijskog Kazne-nog postupnika od 23. svibnja 1873. koji je nastao po uzoru austrijskog Kaznenog postupnika od 1850. i francuskog Zakona o kaznenoj istrazi iz 1808. godine. Austrijski ZKP iz 1873. čiji je glavni autor Julius Glaser odigrao je ključni utjecaj na postanak hrvatskog ZKP iz 1875. godine. Ban Ivan Mažuranić samo godinu dana nakon donošenja austrijskog ZKP iz 1873. podnio je Saboru “Osnovu zakona o preinaci nekih ustanovah kaznenog postupnika od 29. srpnja 1853. godine”. S obzirom na obim predloženih izmjena191 i činjenici da se radilo o koncepcijski potpuno novom zakonu odlučeno je da se pristupi izradi potpuno novog kaznenog postupnika. Hrvatska i Sla-vonija su 1875. godine dobile novi i suvremeni kazneni postupak mješovitog tipa. Tako je ZKP iz 1875. prihvatio optužno načelo koje je dovelo do jasnog razdvajanja procesnih funkcija na različite procesne subjekte, glavnu raspravu je uredio kao središnji stadij postupka u kojem se ostvaruju najvažnija načela kaznenog postupka: načelo kontradiktornosti, neposrednosti, javnosti, usme-nosti i slobodne ocjene dokaza. Osobito je značajno napuštanje absolutio ab instantia, pa je sud u slučajevima u kojima nije mogao utvrditi krivnju, ali niti nedužnost okrivljenika primjenom pravila in dubio pro reo donosio oslobađajuću presudu. Konačno, ako pođemo od činjenice da je ZKP iz 1875. nastao pod utjecajem austrijskog ZKP iz 1873., a da je austrijskom kaznenom postu-pniku bio uzor francuski Zakonik o kaznenoj istrazi iz 1808. onda nam je jednostavno zaključiti da je hrvatski ZKP iz 1875. nastao pod utjecajem spomenutog francuskog zakona.192 Važno je istaknuti da je ZKP iz 1875., koji je inače nosio epitet zakona koji “spada u najbolje europske kaznene postupke”, kasnije korišten kao predložak za izradu svih kasnijih jugoslavenskih zakona o kaznenom postupku.193 ZKP iz 1997. također je preuzeo značajan broj odredaba i ranijeg jugo-slavenskog Zakona o krivičnom postupku iz 1976. koji je u čak tri četvrtine odredaba194 bio identi-čan ili sličan hrvatskom ZKP iz 1875. iz čega s pravom možemo konstatirati da je ZKP iz 1875. već više od jednog stoljeća osnova svih kasnije donesenih hrvatskih zakona o kaznenom postupku. Donošenjem ZKP iz 2008. godine hrvatski se kazneni postupak ponešto udaljio od klasičnog modela mješovitog kaznenog postupka, što je osobito vidljivo u prethodnom postupku, a oso-bito u istrazi u kojoj nema više istražnog suca. Naime, ZKP iz 2008. uvodi tužiteljsku istragu u kojoj isto tijelo, tj. državni odvjetnik obavlja funkciju progona i funkciju istraživanja činje-nica. Na taj način učinjen je radikalni zaokret kojim je napušten koncept sudske istrage kakvu je poznavao ZKP iz 1997. Funkcija istražnog suca sada je podijeljena između državnog odvjetnika, koji obavlja zadaću istraživanja činjenica i vođenja istrage i suca istrage kao neutralne i nužne karike u lancu složenih i međusobno uvjetovanih odnosa sudionika u postupku. Sudac istrage dobiva posebnu ulogu kao jamac zaštite temeljnih prava i sloboda i time od početka pa sve do

190 V. supra str. 11.

191 Izmjene su obuhvaćale ukupno 111 paragrafa.



194 Ibidem.


114

kraja kaznenog postupka postaje središte odlučivanja o pitanjima složenih postupovnih odnosa njegovih subjekata.

6. ZAKLJUČAK

Kazneni postupnik za Austrijsku Carevinu od 29. srpnja 1853. bio je prvi Zakon o kazne-nom postupku kojeg je kontinentalna Hrvatska uopće imala. Činjenica jest da taj zakon nije bio moderan zakon, ponajviše ne u doba kada su se ideje Francuske revolucije već prilično raširile po čitavoj Europi, međutim, slijedom političkih prilika u kojima dolazi do otvorenog apsolutizma učinjen je snažan korak unazad protiv liberalističkih shvaćanja koja su potekla iz ideja Francuske revolucije. No, ne ćemo na ovom mjestu govoriti je li taj zakon s europskih motrišta bio dobar ili nije, odnosno je li bio prilagođen zbivanjima u 19.st., nego nas ovdje osobito zanima činjenica da je to bio prvi hrvatski Zakon o kaznenom postupku koji je konačno na jednom mjestu uredio ranije većinom običajnim pravom uređene postupovne odredbe. I upravo u tome je sva vrlina toga zakona, koji iako je bio prilično krut i konzervativan za promišljanja tog doba, za Hrvat-ske prilike to je bio zakon koji je definitivno raskinuo s običajnim pravom i podario Hrvatskoj i Slavoniji na jednom mjestu uređen kazneni postupak. Upravo je to njegovo značenje i zato ovaj zakon zaslužuje posebnu pažnju kao i razmatranje svih njegovih instituta. Ovaj zakon ne sma-tramo najboljim zakonom, daleko od toga, ali ne može se poreći činjenica da je svojim postan-kom konačno unificirao i na jednom mjestu uredio odredbe kaznenog procesnog prava koje su do tada bile uređene partikularnim pravom.

LITeRATURA

1. Bayer, Vladimir, Kazneno procesno pravo – odabrana poglavlja, Zagreb, 1995.2. Bayer, Vladimir, Knjiga II: Povijesni razvoj kaznenog procesnog prava, priredio D. Krapac,

Zagreb 1995.3. Bayer, Vladimir, Stogodišnjica donošenja hrvatskog Zakonika o krivičnom postupku iz

1875. godine., Zbornik PFZ 26 (1976), br. 1, str. 5-47.4. Bayer, Vladimir, Ugovor s đavlom, Zagreb, 1969.5. Beuc, Ivan, Povijest institucija državne vlasti Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije.

Zagreb, 1985.6. Beuc, Ivan, Povijest država i prava na području SFRJ. Zagreb: Pravni fakultet, 1989.7. Čepulo Dalibor, Hrvatska pravna povijest u europskom kontekstu. Zagreb, 2005.8. Čepulo, Dalibor, Prava građana i moderne institucije; europska i hrvatska pravna

tradicija. Zagreb, 2003.9. Čepulo, Dalibor, Izgradnja modernog hrvatskog sudstva 1848-1918. Zbornik PFZ

56(2006), br. 2-3, str. 325-385.10. Čepulo, Dalibor, Sloboda tiska i porotno suđenje u Banskoj Hrvatskoj 1848-1918.

HLJKPP 7(2002), br. 2, str. 923-957.11. Damaška, Mirjan, Ivan Kitonić i njegova Directio methodica u: Directio methodica

processus iudiciarii iuris consuetudinarii, inclyti regni Hungariae ( Metodična uputa u sudbeni postupak po običajnom pravu slavnog Ugarskog Kraljevstva ), drugo izdanje iz 1634., preveo N. Jovanović, glavni urednik D. Krapac, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2004.,


115

12. Damaška, Mirjan, Lica pravosuđa i državna vlast, Zagreb, 2008.13. Engelsfeld, Neda. Povijest hrvatske države i prava. Zagreb, 2002.14. Gross, Mirjana, Szabo, Agneza, Prema hrvatskom građanskom društvu, Zagreb, 1992.15. Gross, Mirjana, Počeci moderne Hrvatske, Neoapsolutizam u civilnoj Hrvatskoj i

Slavoniji 1850-1860., Zagreb, 1985.16. Horvat, Josip, Politička povijest Hrvatske, knjiga I. Zagreb, 1989.17. Krapac, Davor, prva knjiga, Institucije, Zagreb, 2007.18. Krapac Davor, Zakon o kaznenom postupku, Narodne novine, Zagreb, 2006.19. Kann, Robert, Geschichte des Habsburgerreiches 1526-1918, Wien-Koln-Graz, 1977.20. Lohsing, Ernst. Österreichisches Strafprozessrecht, vierte Auflage,. Wien 1952.21. Ljubanović, Vladimir, Kazneno procesno pravo, odabrana poglavlja, Osijek, 2002.22. Ljubanović Vladimir. 120. obljetnica donošenja i sankcioniranja hrvatskog Zakona o

kaznenom postupku od 17. V. 1875. HLJKPP 1(1994), br. 1, str. 237-269.23. Ogorelica, Nikola, Kazneno procesualno pravo, Zagreb, 1899.24. Šišić, Ferdo, Pregled povijesti hrvatskog naroda. Zagreb, 1962.25. Taylor, A.J.P, Habsburška Monarhija 1809-1918. Zagreb, 1990.26. Tomičić, Zvonimir, Iločki statut i njegova kaznenopravna regulacija, Zagreb, 2006.27. Vuletić, Igor, Kazneni postupak zagrebačkog Gradeca kao primjer akuzatornog kaznenog

postupka srednjovjekovne Hrvatske, Pravni vjesnik, Pravni fakultet u Osijeku, 2009., str. 79-97.

28. Kazneni postupnik za cesarevinu austriansku od 29. srpnja 1853.29. Zakon od 17. svibnja 1875. ob uvedbi kaznenoga postupnika, zakona o porabi tiska i

sastavljanju porotničkih listinah i zakona o postupku u poslovih tiskovnih. Zagreb 1875. i 1889., Tiskarski zavod „Narodnih Novina“.


116


ante novokmet, LL.m., assistant at the Faculty of Law in Osijek

THe AUsTRIAn LAW on CRIMInAL PRoCeDURe of 1853 AnD ITs IMPACT on THe DeVeLoPMenT of CRoATIAn CRIMInAL PRoCe-DURe LAW

summary

On 30 October 1854 the Criminal Procedure Act of 29 July 1853 (furtheron: the 1853 ZKP) came into force in Croatia and Slavonia. Although this was a strikingly reactive law, having emerged in the era of open absolutism i.e the Bach regime, the act played an important role in the development of Croatian criminal procedure law. Until the time when the 1853 ZKP entered into force Croatia had no systematically regulated criminal procedure act and criminal procedure had been regulated by customary law. This fact speaks for the significance of this act. Although it was an act in the form of inquisitory criminal procedure and as such considered as a step backwards when compared to the Criminal Procedure Act of 1850, which was passed on the pattern of the 1808 French Law on criminal investigation it was at the same time quite progressive when compared to the then customary law. The author gives a short historical review of criminal procedure development in Croatia and Slavonia until 1850, focusing on the important work by Ivan Kitonić: metodična uputa u sudbeni postupak po običajnom pravu slavnog Ugarskog kraljevstva. The article deals with issues of particular acts applicable in the Austro-Hungarian Monarchy and finally deals with the central issue i.e. criminal procedure for the Austrian Empire of 29 July 1853.Furtheron, the author extensively reviews on the course of criminal procedure laid by regulations of the 1853 ZKP reflecting on all crucial institutes and emphasizing the prior procedure, adversarial procedure and oral final discussion with delivering and awarding judgement. Finally, the author considers the way the 1853 ZKP influenced development of Croatian criminal procedure law by connecting herein the basic institutes of the 1853 ZKP with crucial institutes of the 1997 Criminal Procedure Act and the 2008 Criminal Procedure Act.

Key words: the 1953 Austrian Empire Criminal Procedure, inquisitory criminal procedure, prior procedure, legal assessment of evidence, impact on development of Croatian criminal procedure law

117


ante novokmet, mag. iur., assistent an der Juristischen Fakultät der Universität J. J. Strossmayer in Osijek

ÖsTeRReICHIsCHe sTRAfPRoZessoRDnUng AUs DeM JAHR 1853 UnD DeRen eInfLUss AUf DIe enTWICKLUng Des KRoATIsCHen sTRAfPRoZessReCHTs

Zusammenfassung

Am 30. Oktober 1854 ist in Kroatien und Slawonien die neue Strafprozessordnung für das Österreichische Königreich vom 29. Juli 1853 in Kraft getreten (im weiteren Text: StPO aus dem Jahr 1853). Obwohl dieses Gesetz, entstanden in der Ära des sog. Bachs Absolutismus, besonders reaktionär war, spielte es auf seine eigentümliche Weise eine wesentliche Rolle in der Entwicklung des kroatischen Strafprozessrechts. Bis zum Inkrafttreten der StPO aus dem Jahr 1853 hatte Kroatien nämlich kein systematisch verfasstes Gesetz über Srafverfahren, son-dern wurden jene Fragen im Kontinentalkroatien vorwiegend durch Gewohnheitsrecht geregelt. Gerade in dieser Tatsache spiegelt sich die Beduetung des betreffenden Gesetzes. Obwohl es sich um das Gesetz handelte, das die Form eines inquisitorischen Gesetzes hatte und als solches einen Schritt zurück mit Rücksicht auf die StPO au dem Jahr 1850 bedeutete, die im Vorbild auf das französiche Gesetz über strafrechtiches Untersuchungsverfahren aus dem Jahr 1808 bes-chlossen wurde, stellte dieses Gesetz für kroatische Umstände einen erheblichen Fortschritt im Vergleich mit bis dahin geltenden Gewohnheitsrecht dar. Im Beitrag bietet der Autor zuerst einen kurzen Überblick über die historische Entwicklung des Strafprozessverfahrens in Kroatien und Slawonien bis zum Jahr 1850, wobei besondere Aufmerksamkeit dem Werk von Ivan Kitonić Methodische Anweisung zum Gericht-sverfahren nach dem Gewohnheitsrecht des ruhmvollen ungarischen Königreiches gewidmet wird. Danach werden die Fragen der einzelen in der Österreichisch-Ungarischen Monarchie gel-tenden Gesetze angedeutet, um endlich zur mittleren Frage dieses Beitrags zu kommen, d.h. zur Strafprozessordnung für das Österreichische Königreich vom 29. Juli 1853. In der Fortsetzung legt der Autor eine umfangreiche Darstellung des Verlaufs des Strafverfahrens nach den Bestimmungen der StPO aus dem Jahr 1853 dar, wobei wesentliche Institute erörtert werden und ein besonderer Akzent auf das vorläufige Verfahren, die Anklageer-hebung und mündliche Hauptverhandlung bis zur Verkündung des Urteils gestellt wird. Am Ende folgt eine Erörterung darüber, auf welche Weise die StPO aus dem Jahr 1853 einen Einfluss auf die Entwicklung des kroatischen Strafprozessrechts genommen hat, wobei auch die Verbindung der wesentlichen Rechtsinstitute der StPO aus dem Jahr 1853 mit den Insti-tuten der StPO aus dem Jahr 2008 analysiert wird.

Schlüsselwörter: Strafprozessordnung für das Österreichische Königreich aus dem Jahr 1853, inquisitorisches Strafverfahren, vorläufiges Strafverfahren, gesetzliche Beur-teilUng der Beweise, Einfluss auf die Entwicklung des kroatischen Strafpro-zessrechts

119

mr. sc. Zvonimir Strnad Pregledni znanstveni radministarstvo financija Republike Hrvatske, Zagreb UDK 327.2(73)

AMERIČKA HEGEMONIJA U 21. STOLJEĆUSažetak: Članak obrađuje hegemoniju Sjedinjenih Američkih Država u svjetskom poret-

ku te mogućnost nastavka dominacije Sjedinjenih Američkih Država kroz 21. stoljeće. Autor ukratko objašnjava genezu nastanka jednopolarnog svijeta u ge-opolitičkom smislu kao i temelje dominacije i moći Sjedinjenih Američkih Drža-va. Autor pokazuje i neke od elemenata u globaliziranom svijetu koji bi se mogli pokazati kao potencijalni izazov američkoj dominaciji u 21. stoljeću kao i mogu-će poteze nekih od sadašnjih i potencijalnih pretendenata za titulu regionalne ili globalne sile. Autor smatra da je invazija Iraka navještaj novog smjera američ-ke vanjske politike koji bi se mogao pokazati pogrješnim. Također, autor poku-šava definirati neke od mogućih izazova koje očekuju Ameriku i svijet u 21. sto-ljeću pred kojima sama hegemonija ili nadmoć ne predstavljaju efikasnu opciju. Autor smatra da će se međunarodna suradnja pokazati ključem uspjeha za rješa-vanje tih izazova. Autori poput Brzezinskog i Friedmana smatraju da je američ-ka nadmoć razlog stabilnosti svjetskog poretka dok ovaj članak promiče pogled da je to međuzavisnost aktera u trenutnom svjetskom poretku. Autor želi po-kazati da, iako se čini da je američka hegemonija u padu, ipak postoji više šanse za opstanak trenutnog svjetskog poretka s Amerikom na čelu. Sama vojna, eko-nomska ili politička dominacija nije dovoljna za uspostavljanje hegemonije, radi se isključivo o kombinaciji tih čimbenika koje na globalnoj razini posjeduje jedi-no Amerika.

Autor smatra da je američka hegemonija pozitivna samo u slučaju da služi kao stabilizirajući element koji onemogućuje klizanje trenutnog svjetskog poretka u kaos.

Ključne riječi: Američka hegemonija, dolar,nafta, Kina, globalizacija, siromaštvo, vojska, eko-nomija, kultura, tehnologija, kaos

Uvod

Riječ hegemonija potječe iz grčkog jezika gdje je označavala vodstvo (prvenstvo) u kontekstu dominacije jednog grada države nad drugim gradovima državama. Danas se hegemonija najčešće koristi kako bi se označila dominacija jedne države/nacije nad drugim državama/nacijama. Samuel Huntington definira prvenstvo u međunarodnim odnosima kao „sposobnost vlade da utječe više od ijedne druge vlade na ponašanje većeg broja igrača kada se radi o više pita-nja“ (Huntington, 1993.).Upravo je ovo posljednje značenje hegemonije obrađeno u ovom radu

Zvonimir Strnad: Američka hegemonija u 21. stoljeću

120

u kontekstu dominacije Sjedinjenih Američkih Država (u nastavku teksta Amerika) tijekom 20. stoljeća i vjerojatnost nastavka te dominacije u 21. stoljeću. U povijesti je bilo mnogo gradova, država i naroda koji su ostvarili neki od oblika hegemo-nije, bilo političke, kulturne ili ekonomske, nad drugim gradovima, državama ili narodima, npr. Sparta, Atena ili Rimsko Carstvo na zapadu,a Kinesko i Perzijsko Carstvo na istoku. Lista povije-snih hegemona poprilično je dugačka, no niti jedan nije bio globalno dominantan. Tri hegemona s globalnim utjecajem obilježila su 20. stoljeće: Britanija, Amerika i Sovjetski Savez (Rusija). Prvu polovinu 20. stoljeća obilježila su mnoga previranja, no svakako je nemoguće ne označiti kao pre-sudne dva svjetska rata i jedan takozvani „Hhladni rat“. Kraj Drugog svjetskog rata bio je i kraj Britanskog Imperija, kraj Hladnog rata bio je i kraj Sovjetskog Saveza. Možda su upravo činjenice da Hladni rat nikada nije postao vruć i svojevrsno urušavanje Sovjetskog Saveza zaslužne za američku hegemoniju bez presedana. Prijašnje hegemonije ili pokušaji stjecanja statusa hege-mona završavali bi udruživanjem drugih država koje bi to pokušale spriječiti u naumu ili bi došlo do rata koji bi onda naravno oslabio i samog pobjednika. Bilo kako bilo, činjenica je da krajem 20. stoljeća Amerika postaje/preostaje jedini globalni hegemon u jednopolarnom svjetskom poretku.

elementi američke hegemonije

Američka hegemonija koju neki zovu i hiperhegemonija obilježava gotovo sve aspekte današnjeg svijeta i odnosa koji vladaju između država, a na mikro-razini i ljudi. Razvoj i evolu-cija američke hegemonije u današnjem svijetu može se opisati samo jednom riječju „pobjeda“, i to ne bilo kakva nego apsolutna. Amerika je jača od bilo kakve kombinacije suparnika nakon pobjede u I., II. svjetskom ratu i hladnom ratu. Krajem Drugog svjetskog rata Europa i Japan su ruševine, Rusija plaća golemu cijenu pobjede u ljudstvu, s druge strane nalazi se prema riječima japanskog admirala yamamota „probuđeni div“, Amerika. Gotovo neokrznuta i moćnija nego ikada Amerika preuzima britanske prekomorske baze i stvara globalnu prisutnost kroz masovnu vojnu ekspanziju. Zanimljiv razvoj vanjskopolitičkog položaja za zemlju koja je napada, na Pearl Harbor 1941. godine, ljubomorno je čuvala svoje obale i prakticirala izolacionizam. Naravno, gledajući retrospektivno, moguće je prepoznati planove za uspostavljanje američke hegemonije u različitim povijesnim trenucima, (Panamski kanal, Bratton Woods, Monroova doktrina, Carterova doktrina) no ipak se čini da se radi o mješavini okolnosti i ugrabljenih pri-lika. Sve u svemu na početku 21. stoljeća Amerika predstavlja najveću vojnu, ekonomsku, kultu-rološku i tehnološku supersilu (Brzezinski, 1997.). Samuel Huntington dodaje tomu još nekoliko čimbenika poput diplomatskog i ideološkog u kojima Amerika ima primat (Huntington, 1993.). Ostatak članka oslanjat će se na podjelu definiranu od strane Brzezinskog zbog jednostavnosti i sveobuhvatnosti . Statistike govore da Amerika predstavlja četvrtinu svjetske ekonomije prema podacima Svjetske banke za 2008. godinu1, vojno je nenadmašna i teži takozvanoj kompletnoj domina-ciji spektra odnosno nadmoći na kopnu, moru, u zraku i svemiru (pravom i virtualnom Cayber-space-u). Ekonomska dominacija neoliberalnog modela kapitalizama koju Amerika propagira kao jedinu ispravnu inačicu, sve do nedavno predstavljala je jedini izbor za zemlje u razvoju i one nerazvijene. Međunarodni monetarni fond, Svjetska trgovinska organizacija i Svjetska banka

1 http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf preuzeto 12.09.2009.


121

predstavljali su svojevrsne medije i izvršitelje takvog neoliberalnog modela upotrebljavajući različite, ponekad kontroverzne, metode.

Kultura

Kulturološki Amerika ima možda najveću dominaciju od propasti Rimskog Carstva mada će zlobnici reći da ona nema svoju kulturu, što svakako nije istina, već je vjerojatnije da je njezina kultura toliko uspješna da kritičarima predstavlja šund. Masovni mediji koje je Amerika razvila su bez premca po sofisticiranosti i utjecaju koji imaju na svoje i druga društva u svijetu. Rimsko Carstvo koje je često služilo Americi kao model bilo je isto toliko predmet divljenja kao i predmet mržnje, pa unatoč mržnji svi podanici Rimskog Carstva imali su samo jednu ambiciju - kako postati rimski građanin. Kako postati američki građanin, danas je pitanje na koje mnogi aktivno traže odgovor, nerijetko riskirajući i vlastite živote, no ono što ima još veći utjecaj je činjenica da gotovo cijeli planet želi živjeti „američki san“. Hollywood, kao centar svjetske filmske industrije potpomognut nasljedstvom engleskog jezika koji je ostvario svjetsku dominaciju još za vrijeme Britanskog Carstva, dominira u stvaranju fantazija što se nužno reflektira na stvarnost i doživljaj stvarnosti konzumenata takve vrste zabave. Američka filmska i glazbena industrija predstav-ljaju jednu od okosnica američke ekonomske moći jer u velikoj mjeri formiraju želje i očekivanja velikog dijela potencijalnih potrošača američkih proizvoda. Posljedica kulturološke i ekonomske dominacije je i politička jer se danas demokracija doživljava kao svojevrsno ljudsko pravo, a ne samo politički sustav. „ Postoji eksplicitno nametanje kvalitete koju posjeduje zapadni zakono-davac i/ili njegov vjerni službenik samo iz zato što je sa Zapada, bijel, nemusliman.“(Said, 1984.). Ovakav se stav prema zapadnoj kulturi i Americi kao njezinom najvećem eksponentu replicira u različitim kontekstima širom svijeta . Prodiranje američkih kulturnih sadržaja u kombinaciji s ekonomskom moći imaju destabilizirajući utjecaj na sve druge političke sustave što predstavlja moćno oružje u rukama Amerike kao globalnog hegemona jer joj dopuštaju svojevrsno diktira-nje diskursa u komunikaciji s drugim državama. „Apsolutna dominacija SAD-a nad medijskim svijetom fikcije i informacija rezultira u snažnoj tendenciji konzumenata takvog sadržaja za poi-stovjećivanjem s građanima SAD-a“ (Achar, 2002.). Primjer ovakve prednosti zasigurno je vidljiv kada usporedimo Ameriku i Kinu, prema mnogima u budućnosti globalnu supersilu, gdje je očito da komunističkim vlastima kontrola vlastite populacije predstavlja velik problem iako prihva-ćaju kapitalizam i vrlo ga uspješno primjenjuju kao model razvoja. Amerika, s druge strane, ima nevjerojatno stabilnu i otpornu političku strukturu što znači da za razliku od Kine mora misliti samo na protivnika, a ne toliko na potencijalne domaće političke posljedice. Kinezi žele postati Amerikanci, ali Amerikanci nikako ne žele postati Kinezi niti bilo tko drugi. „Američki san“ se pokazao kao moćnije oružje od 10000 ICBM (interkontinentalnih balističkih raketa) naoružanih nuklearnim glavama za vrijeme hladnog rata. Svaka osoba na „krivoj“ strani željezne zavjese željela je svoj dio američkog sna i zamjerala je vladajućoj nomenklaturi osjećaj gubitka i odrica-nja koji je svakim danom bio sve jači. Naposljetku, željezna zavjesa, kako joj je ime dao Winston Churchill, šaptom je pala skupa s Berlinskim zidom i danas je jedini podsjetnik na to malo druk-čije popločenje na berlinskim ulicama kuda je nekada išla granica između Istoka i Zapada. Zavodljivost američkog sna leži prije svega u činjenici da je to upravo san, nikako stvarnost - socijalna mobilnost, ravnopravnost, obilje, Beverly Hills, Playboyeve zečice….- sve je to samo dio američkog mita.


122

Vojska

Kao što je ranije spomenuto Amerika teži za vojnom nadmoći u sadašnjosti i budućnosti na svim poljima i ne štedi u ostvarivanju tog cilja. Američka vojna potrošnja predstavlja oko 4,7% BDP-a te supersile i iznosi otprilike 660 milijardi dolara.2 Stvarni trošak koji američki „vojno-industrijski“(Eisenhower, 1961.) kompleks ima za američko društvo teško je odrediti kvalita-tivno i kvantitativno, ali korist koju takva vojna moć donosi Americi je više nego očita. Amerika je vodeća svjetska ekonomska i trgovačka velesila s potrebama za sirovinama i drugim dobrima koje je moguće pribaviti samo u drugim dijelovima svijeta. Isto tako Amerika je nacija koja ima pristup Pacifičkom i Atlantskom oceanu te je prekomorska robna razmjena od vitalnog nacional-nog interesa za Ameriku i njezine saveznike. Američka vojna moć osigurava apsolutnu domina-ciju i kontrolu američke mornarice na svim važnijim morima i trgovačkim rutama.“ Nuklearna oružja često se nazivaju strateškim oružjem. To je misnomer. Sudbina SAD je od osnutka bila u rukama Američke mornarice njezine istinske strateške sile.“(Friedman, 1996.). Okosnicu ame-ričke „Velike strategije“ predstavlja nosač aviona odnosno borbena grupacija koja se formira oko nosača. Takva grupacija omogućuje projekciju moći na globalnoj razini i uspostavljanje zračne dominacije nad gotovo svakim važnijim geostrateškim područjem. Američka mornarica posje-duje 2863 plovila kojima štiti i ostvaruje svoje nacionalne interese na globalnoj razini. Ameriku često nazivaju i imperijem „light“ zbog činjenice da kontrolira relativno malo kopneno područje u usporedbi, recimo, s Rusijom. Takve analize uvelike zanemaruju činjenicu da 2/3 planeta zau-zima morska površina nad kojom Amerika ima praktično „vlasništvo“. Jedna od organizacija na koju se Amerika oslanja je svakako i NATO kao svojevrsno vojno krilo zapadnog svijeta. Formi-ranje NATO-a počelo je završetkom Drugog svjetskog rata odnosno početkom Hladnog kada je osnovan kao svojevrstan kontrapunkt ruskom prodoru u Europu. Prema riječima lorda Ismayja prvog britanskog generalnog sekretara NATO-a, savez je kreiran kako bi „Amerikance držao unutra (op.a. Europe), Sovjete vani, a Nijemce dolje“. Propašću Sovjetskog Saveza NATO postaje eksponent američke hegemonije, a ne samo garancija europske sigurnosti.Mnogi nakon pada Sovjetskog Saveza preispituju smisao postojanja NATO saveza koji je uistinu tijekom devedese-tih imao problema s redefiniranjem svoje misije osim kratke intervencije na Kosovu i širenja na istok. Početak 21. stoljeća odagnao je sve sumnje u novu ulogu NATO saveza koja je ovaj put pro-širena na globalnu razinu i vezana čvrsto na održavanje američke hegemonije. Afganistanska epizoda, gdje NATO snage imaju zapaženu ulogu, zorno prikazuje kako američka vanjska poli-tika namjerava koristiti NATO savez kao svoju produženu ruku, ali istovremeno i kao dokaz nezavisnosti pojedinih policijsko-vojno-ekonomskih intervencija od američke vanjske politike. Činjenica da nacije koje su u NATO-u u budućnosti mogu poslužiti kao izvor trupa, nije također zanemariva zato što je Amerika od vremena Vijetnamskog rata prešla na potpuno dobrovoljnu vojsku čime su mobilizacije postale unutarnjopolitički nezamisliva operacija. Američke vojne snage stoga nisu u mogućnosti u kratkom vremenu doći do mnogo novog ljudstva, a tu bi se

2 Podatak se odnosi na 2007. godinu i kao i većina drugih izvora daje samo približnu vojnu potrošnju, moguće ga je naći na sljede-ćoj web adresi: http://www.armscontrolcenter.org/policy/securityspending/articles/022609_fy10_topline_growth_decade/

3 Ova brojka se može naći na sljedećoj internetskoj stranici;http://www.navy.mil/navydata/navy_legacy_hr.asp?id=146preuzeto 11.09.2009. Važno je naglasiti da američka mornarica posjeduje 11 aktivnih nosača zrakoplova i više od 3700 letjelica u sastavu američke mornarice kao i 14 nuklearnih balističkih podmornica.


123

NATO mogao pokazati kao svojevrsna rezerva.

ekonomija i tehnologija

Ekonomska dominacija Amerike predstavlja komponentu hegemonije koja je najčešće pod upitnikom i koja je konstantno ugrožena nekim novim konkurentom, bilo da se radi o Japanu, Kini ili Europskoj uniji. Ekonomski odnos Amerike i Kine predstavlja možda najbolji i najaktual-niji primjer izazova primatu Amerike u domeni svjetskog gospodarstva. Selidba velikog broja proizvođača iz Amerike u azijske zemlje, poglavito Kinu, stvara percepciju deindustrijalizacije i gubitka ekonomskog prvenstva. Takva slika je svakako sve izraženija što je ekonomska kriza snažnija i nezaposlenost veća, kako u Americi, tako i u zapadnim zemljama. Kina, uz sav silan i impresivan ekonomski rast, postiže razinu bruto društvenog proizvoda ekvivalentnog tek četvrtini BDP-a Amerike odnosno 3,2 trilijuna dolara nasuprot 13,8 trilijuna, koliko je iznosio američki BDP u 2007. godini (Svjetska banka, 2008.: 1). Demografski gledano, Kina ima populaciju od 1,3 milijarde, a Amerika ima svega 314 milijuna ljudi (World Population Prospects, 2009.: 33). Zapad i Amerika odnosno korporacije kao njihovi eksponenti koriste azijsku jeftinu radnu snagu što stvara iluziju ekonomskog zaostajanja Zapada i Amerike, a prosperiteta Kine. Amerika odvaja 2,7% BDP-a, nasuprot kineskih 1,43%, na istraživanje i razvoj (R&D) (OECD Factbook, 2008.) te predvodi u svim aspektima tzv. IT-revolucije koju je i sama inicirala. IBM, MICROSOFT, Amazon.com., Apple … lista američkih tehnoloških divova i kooperacija je najveća u svijetu kao i bogatstvo koje one akumuliraju, čak 153 od 500 najvećih kompanija na svijetu imaju sjedište u Americi4 . Zoran primjer jednog proizvoda koji je danas u širokoj uporabi i svojevrstan sta-tusni simbol mladima diljem svijeta je iPod, glazbeni uređaj koji je u svojoj prvoj izvedbi izgu-rao japanski Sony Walkman s mape i postao jedan od najprofitabilnijih proizvoda u povijesti, čija je proizvodnja locirana u Kini, no profiti se broje u Americi. Ekonomska moć koju Ame-rika ima u odnosu na ostatak svijeta počinje krajem 19.stoljeća . „ S 5 posto svjetske populacije Sjedinjene Američke Države generiraju između 20 i 30 posto svjetske proizvodnje zadnjih 125 godina“(Zakaria, 2008.). Tehnološka nadmoć se rađa tek tijekom Hladnog rata izuzev naravno atomske bombe. Amerika je bila prva nuklearna sila svijeta, ali prvi u svemiru su bili Sovjeti, a i jedni i drugi su se okoristili njemačkim tehnološkim otkrićima. Apsolutnu tehnološku domi-naciju Amerika postiže tek krajem hladnog rata i to kao izravan proizvod vojno-industrijskog kompleksa čije se ideje krajem neprijateljstava i opasnosti polako sele u civilni sektor (Arpanet, tj. internet je zasigurno najvažniji projekt koji je prešao iz vojne u civilnu sferu). Izraz vojno-industrijski kompleks prvi put upotrebljava Dweight D. Eisenhower u svom pozdravnom govoru iz Bijele kuće na kraju svoga drugog (posljednjeg) mandata. Eisenhower upozorava na rastuću moć ove na neki način paralelne strukture moći u američkom društvu koja bi po njemu mogla izmaknuti civilnoj kontroli što i privatno navodno često ponavlja. Amerika tijekom Hladnog rata i utrke u naoružanju u svrhu nacionalne sigurnosti troši enormna sred-stva na naoružanje prema nekim izračunima ekvivalentno 13,1 trilijunu dolara prema cijenama u 1996. godini (Calhoun, 1996.). Danas je za Ameriku od presudne važnosti održavati ovu svojevrsnu osovinu vojno-indu-strijskog odnosno tehnološko-ekonomskog kompleksa dobro nauljenu prije svega naftom (op.a. engleska riječ za naftu je ista kao i za ulje) i dolarima. Upravo se na ovom problemu i njegovom

4 http://money.cnn.com/magazines/fortune/global500/2008/countries/US.html preuzeto 15.09.2009.


124

rješavanju bazira u mnogim elementima američka vanjska politika. Sve do ranih sedamdesetih godina Amerika je uza sve ostale ekonomske prednosti bila i izvoznik nafte što je za posljedicu imalo i relativnu neangažiranost američke vanjske politike na Bliskom istoku i u drugim područjima bogatim naftom. Amerika tek od vremena predsjednika Cartera i pada domaće proizvodnje nafte na Bliskom istoku uspostavlja tzv. Carterovu doktrinu koja smatra bilo koje uplitanje u proizvodnju i transport nafte na Bliskom istoku izravnim ugro-žavanjem vitalnih američkih interesa i zadržava pravo da odgovori na takvu provokaciju svim sredstvima. Carterova doktrina provođena je od strane svih narednih administracija i kulmi-nirala je, ne samo invazijom Iraka 2003. nego i širenjem Carterove doktrine s Bliskog istoka na područje cijelog planeta. Važnost nafte za američko, i sva u ekonomskom i tehnološkom smislu moderna društva, je nemoguće prenaglasiti. Nafta danas predstavlja najjeftiniji, najefikasniji i najrasprostranjeniji energent na svijetu koji je u povijesti omogućio nezapamćenu eru prosperi-teta koja je zahvatila najveći postotak populacije ikada. Transport, poljoprivreda, kemijska indu-strija i gotovo svi sektori gospodarstva manje ili više, izravno ili posredno ovise o nafti. Bez nafte je nemoguće voditi rat pošto gotovo svi moderni oblici ratovanja ovise o dostupnosti nafte u adekvatnim količinama. Nafta, dakle, za svaku državu predstavlja nacionalni interes te je njezina dostupnost vitalna za ekonomiju i obranu što njezinu cijenu i dostupnost čini više nego bitnom. Cijena se, kako nas ekonomska teorija uči, određuje na tržištu sučeljavanjem ponude i potražnje, no u slučaju nafte za međunarodne i ekonomske odnose činjenica da je cijena denominirana isključivo u dolarima ima neobično značenje. Nekada se trgovina oslanjala na trampu, kasnije na dragocjene metale, a danas se oslanja na tzv. fiat novac5. Dakle, sve do 1971. sav novac iako papirnati bilo je moguće pretvoriti u zlato u središnjim bankama kao što je to bilo i dogovoreno u Bretton Woodsu no uslijed naftnih šokova, inflacije i raznih drugih ekonomskih čimbenika došlo je do odvajanja vrijednosti dolara od zlata i danas jedino što stoji iza većine papirnatog i depo-zitnog novca je vjera (fiat). Ovo pravilo vrijedi za većinu svjetskih valuta osim za dolar, naime pomoću dolara možete kupiti naftu. Naravno da je moguće na lokalnoj benzinskoj postaji kupiti lokalnom valutom naftu, ali na samom izvoru moguće je kupiti naftu isključivo u dolarima. Zbog čega dolar ima takvu prednost pred ostalim valutama? Odgovora ima više. Dolar je najjača svjetska valuta u smislu zastupljenosti u međunarodnoj trgovini, predstavlja najjaču ekonomiju, onu američku, predstavlja političku supersilu čija je stabilnost neupitna kao i sposobnost vra-ćanja dugova, i jedinog globalnog hegemona. Dakle, svaki razuman proizvođač nafte prihvaća dolare jer su najbolje sredstvo razmjene, spremnik vrijednosti i daleko su najlikvidnija svjetska valuta. Pošto proizvođači iz navedenih razloga prihvaćaju samo dolare, a po definiciji ostatak svijeta predstavlja konzumenta, onda i svi ostali koriste dolare za rezerve i razmjenu pošto samo pomoću njih mogu kupiti naftu. Gotovo 63,8% deviznih rezervi središnjih banaka nalazi se u dolarima nasuprot 26,5% u eurima(Chavez-Dreyfuss, 2008.) .Ovaj naizgled bezazlen krug daje nevjerojatnu moć Americi pošto joj omogućuje svojevrstan seniorage6 odnosno štampanje novca bez straha od inflacije i održavanje ogromnih vanjskotrgovinskih i proračunskih deficita. Dakle, hegemonija dolara ovisna je dijelom i o činjenici da je vezana na cijenu nafte i bilo kakva pro-mjena u tom odnosu, odnosno prodaja nafte za eure imala bi za posljedicu smanjenje važnosti i cijene dolara. Amerikanci dakako ni u kojem slučaju ne će dopustiti da se tako nešto dogodi i upotrijebit će sva sredstva koja su im na raspolaganju kako bi održali mjesto dolara kao glavne

5 Fiat novac je novac koji je država proglasila zakonskim sredstvom plaćanja iako nema nikakvog pokrića u zlatu ili drugim vrijed-nostima.

6 Količina dobara i usluga koje država dobiva za novac koji odštampa. Razlika između cijene štampanja novca i njegove realne vrijednosti.


125

rezervne monete u svijetu. Hladni rat je završio kolapsom Sovjetskog Saveza, no ne vojnim ili političkim, već prije svega ekonomskim. Rusija nije mogla izdržati utrku u naoružanju pošto je prevelika alokacija sredstava za naoružanje predstavljala destabilizirajući socijalni i naravno politički faktor. Amerika ne samo da je uspjela izdržati sličan ekonomski napor nego ga je i nasta-vila prakticirati poslije završetka Hladnog rata bez većih posljedica. Dolar je instrument pomoću kojega se na svojevrstan način ubire porez na globalnoj razini u korist Amerike i koji omogućuje nesmetanu potrošnju i održavanje vojne sile bez straha od mogućih negativnih posljedica. Pri-mjer toga možemo vidjeti na vijestima skoro svaki dan dok ministri financija širom svijeta brinu o održavanju stabilnosti domaćih valuta usljed najveće financijske krize u novijoj povijesti, Ame-rika koja je epicentar iste te krize objavljuje, jednu za drugom, seriju financijskih injekcija, od kojih niti jedna nije manja od 500 milijarda dolara, za svoje gospodarstvo i financijske institucije. Odakle svi ti silni trilijuni dolara? Zasigurno nije od štednje pošto je američka razina štednje godinama na nuli (ipak se radi o potrošačkom društvu) prema podacima američkog Ministarstva trgovine7. Ne, novac će doći od onih zemalja koje imaju vanjskotrgovinski višak i veliku stopu deviznih pričuva.Zašto svi ti ljudi kupuju nove zadužnice Američke vlade kada znaju da sve više dolara na tržištu u konačnici znači i njegovu sve manju vrijednost? Zašto su spremne prihvatiti minimalne kamatne stope koje im ta ista Vlada nudi?! Očito da je najnovija globalna kriza zahva-tila apsolutno sve i još jednom pokazala da je Amerika jedina supersila. Koliko god Amerika bila kriva ili loša još je uvijek najjača te je njezina valuta shodno tome i najsigurnija. Istovremeno, za razliku od npr. hrvatskih obveznica koje su gotovo uvijek s „valutnom klauzulom“ odnosno denominirane u eurima ili dolarima, američke su uvijek u dolarima što omogućuje kreditorima apsolutnu sigurnost naplate jer Amerikanci jednostavno mogu naštampati dolare. Vjerovnici, koji uvijek prijete da će u slučaju prevelikog američkog zaduživanja prodati američke obveznice, zapravo nemaju prevelikog poticaja obezvrijediti dolar pošto im vrijednost potraživanja ovisi o vrijednosti dolara. Ukratko, svi smo taoci dolara, a dolar je u financijskom svijetu zasada neza-mjenjiv.

Američka hegemonija u 21. stoljeću

Irački rat je, dakako, simptom geopolitičke usmjerenosti Bushove administracije na održavanje i proširenje američke hegemonije u 21. stoljeću. Napadi islamskih fundamentalista na Ameriku 11. rujna 2001. godine predstavljaju početak takozvanog “rata protiv terorizma“ koji poprima globalni karakter i kulminira invazijom i zaposjedanjem Afganistana i Iraka. Napadači su identi-ficirani kao članovi radikalne islamske skupine Al-Qaide koju vodi samozatajni Saudijac Osama bin Laden koji se skriva u Afganistanu, stoga invazija te zemlje 2001. godine dobiva široku među-narodnu potporu. Invazija Iraka 2003. godine od „Koalicije voljnih“, ingeniozno ime za Ameriku, Veliku Britaniju, Australiju, Italiju te druge manje važne partnere predstavlja kontroverzu koja je izazvala prave tektonske poremećaje na globalnim geopolitičkim odnosima. Invazija, oslobo-đenje, okupacija ili bilo koja druga kvalifikacija koja se može dati ratu između Iraka i „Koalicije voljnih“ predstavlja početak borbe za nastavak američke hegemonije u 21. stoljeću. Bushova dok-trina preventivnog napada, poprilično nejasni čak i falsificirani razlozi za napad na Irak i defini-ranje takozvanih „osovina zla“8 označili su početak/nastavak američke namjere da dominira na

7 http://www.bea.gov/national/nipaweb/Nipa-Frb.asp preuzeto 12.06.2009.

8 Irak, Iran, Sjeverna Koreja


126

svim područjima međunarodnih odnosa. Teza Francisa Fukuyame da je raspadom Sovjetskog Saveza došlo do apsolutne pobjede liberalno-demokratskog političko-ekonomskog sustava i svo-jevrsnog „kraja povijesti“ (Fukuyama, 1989.) ubrzo biva zamijenjena tezom o „sukobu civiliza-cija“ (Huntington, 1993.), ovdje se u medijima često pogrješno misli isključivo na sukob islama sa Zapadom i ostatkom svijeta. Obje teze dobivaju medijsku pozornost pošto naizgled simplifi-ciraju vrlo kompleksne procese i čine ih pogodnima za široku medijsku konzumaciju. Raspored snaga koje je Amerika upotrijebila u ove dvije invazije upućuje na druge zaključke : Irak gotovo 300 000 ljudi, Afganistan 25 000, Irak druge najveće pričuve nafte na svijetu, Afganistan tero-risti i pustoš. Amerika uistinu uvodi provizorne demokratske sustave u obje zemlje no mnogim promatračima, osobito onima u islamskom svijetu, čini se da Amerikanci jedino žele osigurati naftu za sebe i upotrijebiti politiku strateškog isključivanja pristupa nafti svim ostalim mogućim konkurentima. Saudijska Arabija, kao najveći izvoznik i proizvođač nafte, gotovo cijelu drugu polovicu 20. stoljeća bila je saveznica Americi i njezin strateški partner. Činjenica da se radi o nedemokratskom kraljevstvu na čelu s dinastijom Saud, i podosta represivnom i nazadnom režimu, nije imala gotovo nikakav utjecaj na odnos demokratskog svijeta prema toj energetskoj supersili. Osnivanje OPEC-a i prvi naftni šok početkom 70-ih godina predstavljali su prekretnicu u američko-saudijskim odnosima gdje je Saudijska Arabija preuzela ulogu jamca američke ener-getske sigurnosti često na štetu OPEC-a9. Osim energetske uloge, Saudijska Arabija sudjelovala je aktivno i u mnogim regionalnim konfliktima na primjer protiv Iranske revolucije, Iraka i možda najvažnije u ratu protiv Sovjetskog Saveza u Afganistanu. Saudijski novac za financiranje različi-tih projekata i volja da zarađene dolare „recikliraju“ kroz američke banke daju ovoj bliskoistočnoj zemlji izuzetnu važnost. Američka okupacija Iraka, s druge strane, mogla bi označavati početak kraja ovoga partnerstva, razlog tomu leži u činjenici da je u Iraku potencijalno više nafte nego u Saudijskoj Arabiji, a prisutnost Amerike u Iraku, mada kontra-intuitivno (razlog je Meka), pred-stavlja manju provokaciju za islamski svijet nego njihova prisutnost u Saudijskoj Arabiji. Tijekom i nakon Prvog zaljevskog rata američka vojska ima značajnu prisutnost na saudijskom teritoriju što u konačnici dovodi do napada na Ameriku 11. rujna 2001. i stvara popriličan pritisak na sau-dijsku kraljevsku obitelj iz domaćih krugova. Američka administracija u prvoj fazi intervencije u Iraku prijeti dovođenjem demokracije ognjem i mačem na cijelom području Bliskog istoka što je latentna prijetnja svim autokratima u regiji koji su u većini. Amerika u budućnosti može izvući još jednu izuzetnu korist iz okupacije Iraka, a to je mogućnost razbijanja OPEC-a i kontrola cijene nafte na globalnom tržištu. „Kontrola nad iračkom naftom omogućit će SAD-u smanjenje utje-caja Saudijske Arabije i dat će Washingtonu ogroman utjecaj na svjetsko tržište nafte.“ (Renner, 2003). Kombinacija dolara i nafte može se pokazati ključnom za nastavak apsolutne američke hegemonije u 21. stoljeću. Hegemonija također opisuje situaciju u kojoj hegemon koristi neopipljivu moć (npr. percep-ciju drugih zemalja da može provesti svoje naume bez obzira na djelovanje drugih) kako bi kon-trolirao podređene države, a ne (samo) fizičku silu. Amerika unatoč izuzetnoj moći definitivno nije svemoguća i teško se oteti dojmu da je njena neopipljiva moć, odnosno percepcija moći, kod drugih aktera upravo ono što bi trebalo sačuvati. Neokonzervativci za vrijeme administracije Georgea Busha skovali su svojevrsnu maksimu „snaga odvraća, slabost provocira“.10 Svaka moć bilo ona financijska ili vojna najučinkovitija je dok nije u situaciji da ju se testira. Uzmimo za pri-mjer banku, njezina financijska moć može biti izuzetna no ako štediše načuju da bi moglo doći

9 Organizacija proizvođača i izvoznika nafte osnovana 1960. godine u Bagdadu.

10 Ken Alderman u Why we fight [dokumentarni film] / Eugene Jarecki, 2005.


127

do problema, počet će povlačiti sredstva što u konačnici može uništiti i najjače financijske insti-tucije. Ista logika vrijedi i za vojnu moć. Nakon što je Amerika za vrijeme Prvog zaljevskog rata demonstrirala superiornost svoje vojne taktike i tehnike u relativno kratkom razračunavanju s neprijateljem kod aktualne invazije Iraka pokazala je i neke slabosti. Jedno od vojnih pravila je da, što je borba duža, sukobljene se strane sve više počinju upoznavati i prilagođavati svoje tak-tike. Brze pobjede, koje su onda za razliku od Prvog zaljevskog rata bile popraćene dugotrajnim invazijama, pokazale su da se relativno slabije vojne grupacije mogu uspješno nositi s američkom vojnom silom. Ukratko, Amerika je osim svoje snage demonstrirala i svoje slabosti, a kao što maksima kaže, slabost provocira.

Moguće prepreke

Kao i svaki hegemon, Amerika ima protivnike i druge prepreke kojima mora upravljati kako bi zadržala svoju poziciju. Neke od tih prepreka mogu biti drugi pretendenti na poziciju hege-mona, no, neke od tih prepreka nisu neki jasno definirani entiteti. Globaliziran i modernom svijet mijenja se ubrzano pa su teko i neki trendovi sami po sebi postali prepreke i opasnost za Ameriku.

Demografija kao faktor nestabilnosti

Trenutno na svijetu prebiva 6,8 milijardi ljudi što samo po sebi predstavlja situaciju bez pre-sedana u ljudskoj povijesti i ogroman napor za prirodu i ograničene resurse (World Population Prospects, 2009.). Ne treba biti vrlo maštovit da bi se predvidjela sva sila mogućih problema koja proizlazi iz same demografske ekspanzije. „Kako bi se prehranila svjetska populacija od osam milijardi ljudi , koliko će biti ljudi 2025, bit će potreban urod od četiri tone po hektaru za razliku od današnjih tri.“ (Zakaria, 2008.). Rast cijene hrane u budućnosti može dovesti do gladi na dosad neviđenoj razini što može destabilizirati velik broj zemalja. Amerika je dugo vremena bila jedna od rijetkih zapadnih zemalja koja je u biti imala pozitivan prirodan prirast, no unatoč tome danas se i ona nalazi u situaciji da joj generacija baby boomera11 odlazi u mirovinu što će donijeti ogromne obveze državi i proračunima u vidu isplate različitih socijalnih davanja (zdravstvo i mirovine) . Rast pučanstva primarno će se odvijati u siromašnijim zemljama koje će poput BRIC-a (Brazil, Indija, Kina i Rusija) same generirati sve veću potrošnju u potrazi za američkim snom. Američko potrošačko društvo jednostavno konzumira previše i dugoročno neodrživo na gotovo svim poljima od nafte do hrane i ne samo to već se takav mentalitet aktivno promiče i „klonira“ u drugim društvima kao dio američkog sna. Svakako je neodrživo s postojećom tehnologijom i prije svega politikom proširiti prosperitet na dovoljnu proporciju svjetske populacije koja bi jam-čila dugoročnu stabilnost. Najnoviji američki predsjednik Barack Obama je Afroamerikanac što je definitivno trenutak bez presedana u političkom životu Amerike pošto je njegova rasa do prije samo četrdesetak godina predstavljala građane drugog reda. Kako opravdati činjenicu da južna polutka Zemlje živi u nama zapadnjacima nezamislivom siromaštvu dok tek malen postotak zemalja i populacije uživa u američkom snu 21. stoljeća? To je centralno pitanje koje je upravo kao presudno istaknuo predsjednik Obama na sastanku G-20 održanom u Londonu 2. travnja 2009. godine. Obama smatra, apsolutno ispravno, da ako Amerika ne počne voditi računa o gotovo

11 Izraz kojim se opisuju generacije rođene sredinom 20. stoljeća.


128

2,6 milijarde ljudi koji žive s manje od 2 dolara dnevno (Shah, 2009.), u budućnosti riskira da ti isti ljudi postanu nasilni što može dovesti do anarhije i zaustavljanja projekta globalizacije i, u konačnici, do rata.

Mogući suparnici

Uzmimo za primjer i EU i Kinu kao predstavnice dva oblika moći, onog gospodarskog i demografskog, dakle, radi se o najvećoj ekonomiji (EU) i najmnogoljudnijoj zemlji (Kina). Niti jedan oblik moći koje posjeduju ove dvije naizgled supersile nije dovoljan za supstituciju ame-ričke uloge u svijetu, na lokalnoj, a kamoli na globalnoj razini. EU je najvećim dijelom papirnati div, nikako stvarni, naime radi se gotovo isključivo o ekonomskom savezu s primjesama vanjsko-političke kohezije, no ni približno vojnoj ili kulturološkoj supersili koja bi mogla projicirati svoju moć na globalnoj razini, sjetimo se samo „briljantnog“ upravljanja krizom na Balkanu. Također demografska slika u EU više je nego zabrinjavajuća zbog starenja populacije. Kina, s druge strane, predstavlja još veću enigmu u smislu stvarne moći koju posjeduje pošto se radi o spoju komunističko-kapitalističkog sustava (jedna zemlja dva sustava koje je uveo Deng Xiaoping) koji, iako bilježi impresivan gospodarski procvat, ima određene unutarnje probleme. Kina je najmnogoljudnija zemlja no samo je manji dio populacije okusio „američki san“ dok ostatak još uvijek živi u relativnom siromaštvu što dovodi do vrlo lake destabilizacije u slučaju bilo kakvih potresa na međunarodnoj razini. Kina ovisi uvelike o globalnoj ekonomiji pošto je domaće tržište još uvijek relativno siromašno i sklono štednji, a ne potrošnji. Ekonomisti su definirali (doduše neformalno i definitivno znanstveno nedokazivo) pravilo nužnosti rasta kine-skog BDP-a od najmanje 8% kako bi se izbjegla socijalna nestabilnost. Jednom čovjeku je gotovo nezamislivo o kakvom se pothvatu radi kada govorimo o vladanju milijardom i 345 milijuna ljudi (World Population Prospects,2009.), ali uzmimo samo za primjer da se jedan posto kineske popu-lacije odluči pobuniti iz bilo kojeg razloga, dolazimo do brojke od 13 milijuna ljudi, dovoljno da svaki baci jedan kamen i vrlo je lako moguće da padne komunistički režim u Kini. Pitanje koje onda više nije samo lokalnog kineskog karaktera već postaje problem za cijeli svijet, ako se u srcu Azije dogode kaos i nemiri. Kineske su vlasti više nego svjesne mogućih posljedica ekonomskih problema te su u više navrata baš kao i EU, kao najnovija gospodarska supersila čak veća i od Amerike, počele aktivno lobirati za novi svjetski financijski i gospodarski poredak i.e. detroniziranje dolara kao glavne svjetske valute. Svaka od strana ima svoju zamisao, EU vjerojatno vidi euro kao moguću zamjenu dok Kina smatra da bi se opskurna međunarodna košarica valuta koju koristi Međunarodni monetarni fond zvana SDR mogla prometnuti u glavnog eksponenta međunarodne trgovine. Teško je povjerovati da je i jedna od ove dvije realna iz više razloga od kojih su neki prethodno navedeni u ovom članku (američka vojna, ekonomska i politička nadmoć) no i krhkost uspostav-ljenog globalnog poretka predstavlja možda najznačajniju prepreku silaska američke hegemonije sa scene.

Krhkost svjetskog poretka

Važnost američke uloge i ranjivost globalnog poretka jednostavno sumira Somalija. Upravo ta „država“, koja je čak i unatoč američkoj intervenciji u potpunosti propala, predstavlja zorno upozorenje svim pokušajima zamjene američke hegemonije nečim drugim i nedefiniranim. Somalija je uistinu „sretan“ primjer pošto ima zanimljiv geopolitički položaj i političku situaciju.


129

Što se položaja tiče Somalija se nalazi na rogu Afrike i blizu Adenskog zaljeva kojim godišnje prođe 11% svjetske nafte koja se prevozi morskim putem većinom za Europu12. Politički, Somalija je vjerojatno jedina država na svijetu koja praktički ne postoji osim na papiru, odnosno nalazi se u kompletnom kaosu što je dovelo do pojave piratstva. Zanimljivo je zabilježiti da su somalski gusari u 2008. godini oteli i jedan saudijski super-tanker 500 milja od obale13. Ovakva pojava izravna je posljedica američke (ne)angažiranosti koja je dovela do svojevrsnog vakuuma moći koji se projicirao i na otvoreno more što je u konačnici dovelo do intervencije mnogih europ-skih država kao i Kine, Južne Koreje i dr. Ovakav, doduše ekstreman primjer, pokazuje da ako samo jedna politički nestabilna država koja je strateški i zemljopisno dobro pozicionirana utone u kaos, može doći do značajnih problema za svjetsku trgovinu i stabilnost. Somalija je odlično upozorenje, jer ako ova relativno mala i vojno beznačajna država može dovesti do ozbiljnih pro-blema u međunarodnom gospodarstvu, zamislimo na primjer da nuklearni Pakistan utone u kaos. Takav scenarij više je nego realističan sudeći prema najnovijim događanjima u toj zemlji, i krizi kroz koju prolazi još od atentata na Benazir Bhuto krajem 2007. godine.

ekonomska kriza

Amerika je još uvijek jedina sila i hegemon koji može utjecati na ovakve i druge vrste opasno-sti koje se mogu pojaviti u budućnosti i nanijeti štetu gotovo svim zemljama. Dakle, donekle je američka hegemonija u 21. st. svima u interesu iako naravno ponajviše Americi. Najveću prijetnju miru i stabilnosti u 21. st. s jedne strane predstavlja američka slabost, a s druge američka neodgovornost u svojoj ulozi hegemona. Amerikanci najnovijim proračunskim deficitima i vojnim programima te ratovima u Iraku i Afganistanu daju naslutiti da će i njihov politički sustav biti pod sve većim pritiskom. Rast nejednakosti u svijetu i u Americi između bogatih i siromašnih itekako će testirati buduće američke predsjednike. U zadnjih 20-ak godina pobornici globalizacije uvijek su isticali mase ljudi koje se uz pomoć globalizacije dižu iz siromaš-tva, kako tokovi kapitala koji imaju slobodu bez presedana ubrzavaju ekonomski rast u zemljama koje su prije bile izvan svih tijekova, kako poslovi dolaze ljudima, a ne ljudi poslovima kao u proš-losti. Nevjerojatna živost svjetskih tržišta, transfer kapitala i znanja iz bogatih zapadnih u zemlje u razvoju stvarale su dojam kako je proces globalizacije neizbježan i poželjan. Američka hegemo-nija stvorila je svjetski gospodarski sustav kojem se svi žele priključiti, a ne se od njega nasilno odvojiti kako je to bio slučaj kod prethodnog kolonijalističkog sustava. Činilo se da je kapitalizam kao jedini „preživjeli“ ekonomski sustav ušao u 21. stoljeće u svom neoliberalnom obliku i rušio sve pred sobom, naročito kritičare i antiglobaliste. Zauzimanje bilo kakvog stava u političkom ili ekonomskom smislu koji je kritizirao ili negirao globalizaciju smatrao se neozbiljnim. Financijski centri u New yorku i Londonu uspješno su podržavali međunarodnu trgovinu, investicije i špe-kulacije jeftinim novcem, i prema njihovim riječima, najsofisticiranijim financijskim instrumen-tima.. Internet, sofisticirane satelitske komunikacije, financijska tržišta, sve je to na ovaj ili onaj način, izravno ili posredno, Amerika se uzdigla na globalnu razinu. Rast svjetske ekonomije iz godine u godinu stabilno se povećavao za razdoblje od 2003. do 2007. godine po prosječnoj stopi od 4% dok je za 2008. procjena od 3,8% rasta( CIA World Factbook, 2009.), čime je globalizacija

12 http://www.itopf.com/information-services/country-profiles/documents/redsea.pdf preuzeto 15.4.2009.

13 http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=97124768 preuzeto 21.6.2009.


130

u očima mnogih opravdala sva očekivanja. Istovremeno razina nasilja širom je svijeta pala14, a stabilnost je glavna odlika novog globaliziranog svjetskog poretka.Da nije sve tako bajno, dala je naslutiti ekonomska kriza koja je pogodila većinu svjetske ekonomije u 2008. godini i koja se nastavlja u 2009. mogla bi predstavljati jedan od negativnih momenata za globalizaciju. Ame-ričko potrošačko društvo kako smo i prije spomenuli vrlo je vješto u stvaranju potreba, odnosno u marketingu. Sretan potrošač je u biti loš potrošač, poanta je da trenutak ispunjenosti kupnjom novog predmeta traje što kraće kako bi klijent poželio ponovno nešto kupiti. Psihološke poslje-dice koje ovakav način života i potrošnje imaju na pojedinca teško je znanstveno utvrditi, no činjenica je da je Amerika jedan od najvećih potrošača ilegalnih droga, samo u 2000. godini Ame-rikanci su potrošili 36 milijardi dolara na kokain (Drug Avelability Sterinng Commite Report, 2002.: 126) s najvećom stopom zatvorske populacije u odnosu na broj stanovnika u svijetu (738 zatvorenika na 100,000 stanovnika) (Kings Collage, 2007). Američka socijalna struktura više je nego potresena „američkim snom“ i načinom života te je kriminal na visokoj razini. Amerikanci imaju tradicionalno niske stope nezaposlenosti što je djelomično posljedica zdrave i inovativne ekonomije, a djelomično vrlo malih radničkih prava čime se poslodavcima omogućuje velika flek-sibilnost kod zapošljavanja i otpuštanja. Niske stope nezaposlenosti djelomično daju iskrivljenu sliku blagostanja jer se pojavio velik sloj takozvanih „zaposlenih siromaha“, ljudi kojima posao ne osigurava dovoljno prihoda za osnovne životne potrebe, tako da nije čudno da ljudi rade nekoliko poslova paralelno što dakako ima negativne posljedice za obitelj i sve ostalo što iz toga proizlazi. Manjak socijalne sigurnosti koju i promiče neoliberalni ekonomski model i oslanjanje na tržište kao završnog arbitra oko toga što je dobro, a što loše za društvo, činilo se kao neoboriva činjenica pomoću koje je Amerika promicala svoju filozofiju globalizacije u svijetu i naravno samim time osigurala sebi mjesto hegemona. Međutim jaz između bogatih i siromašnih na svjetskoj razini sve je veći kao i na lokalnoj, tako da se društva pod utjecajem neoliberalnog ekonomskog modela sve više raslojavaju, među ostalima i američko društvo koje ima visok GINI koeficijent nejedna-kosti od 40% (Human Development Report, 2009.: 53) . Pitanje je, ako na unutarnjem planu dođe do nestabilnosti, na koji će način Amerika i dalje promovirati isti ekonomski model u svijetu koji je istovremeno odbacila kod kuće. Amerika u svjetskoj ekonomiji polako, ali sigurno gubi snagu još od završetka Drugog svjet-skog rata, iako nikako nije izgubila svoje prvenstvo. Sve veći deficiti i buduća socijalna davanja čine se kao najizglednije prepreke koje bi mogle dovesti do svojevrsnog novog američkog izola-cionizma. Neki smatraju da, ako američke elite popuste sve većim zahtjevima radničke i nesta-juće srednje klase, moglo bi doći do napuštanja „velike strategije“ i drastičnog smanjenja vojne potrošnje. Takvo zatvaranje sa sobom bi vjerojatno dovelo do nestanaka američke hegemonije i kraja dosadašnjeg oblika globalizacije, unutar jasno definiranog okvira koji čine institucije kao MMF, Svjetska banka i Svjetska trgovinska organizacija. Bio bi to „novi svjetski poredak“ koji bi stvorio veliki vakuum moći i samim time nestabilnost.

Vojno slabljenje

Vojna potrošnja će se zasigurno sve više nalaziti pod povećalom javnosti kako će socijalna situacija bivati sve teža. Vojna potrošnja koja u ovom trenutku za glavnog protivnika ima nedo-statak neprijatelja mogla bi ga krenuti tražiti, naime, nije nezamislivo kao što se pokazalo da

14 Godine 2000. zabilježen 41 oružan konflikt u svijetu dok je 2008. broj oružanih konflikata 30. http://www.ploughshares.ca/libraries/ACRText/ACRPressrelease08.pdf preuzeto 17.5.2009.


131

različiti krugovi počnu stvarati različite napetosti kako bi opravdali napredne vojne programe poput novih nosača zrakoplova ili nevidljivih lovaca. Trenutno Amerika nema ni približno kon-vencionalnog neprijatelja protiv kojega joj je potrebna sva sila novog naoružanja, a grupe poput Al-Qaide se čine kao svojevrsna šala u konvencionalnom smislu. Naravno američki glasači nisu informirani u potpunosti o općenitim prednostima koje im takva vojna sila pruža u ekonomskom smislu no zasigurno im je jasno kada nemaju što jesti i spavaju u šatorima dok ih nadlijeću najno-viji lovci-bombarderi koji idu u daleki i nepopularni rat u Iraku. Barack Obama će zasigurno tre-nutno odgoditi takvu debatu koja se sve više javljala pred kraj Bushova mandata, samo je pitanje koliko dugo. Robert Gates, Obamin ministar obrane naslijeđen od Bushove administracije dao je naslutiti da je administracija svjesna činjenice da se ovakav obujam vojne potrošnje ne može nastaviti iako je najavila veći obrambeni proračun u 2010. godini, 534 milijarde dolara (povećanje od 4% u odnosu na 2009). plus 130 milijardi za ratove u Afganistanu i Iraku (Economist, 2009.: 41). Odustajanje od naprednog F-22 lovca, prema riječima američkog ministra obrane, nužno je kako bi se u skladu s nastalom situacijom (op.a. Irak i Afganistan) pojačala ljudska komponenta vojske, naravno u istom dahu je najavio nastavak s programom razvoja aviona F-35 koji predstav-lja zajednički napor nekoliko država. Uspjeh ovakve inicijative je više nego upitan pošto je bilo kakvo smanjenje vojne potrošnje u Americi nužno popraćeno enormnim unutarnjopolitičkim preprekama.

Potencijalni sukobi

Ulazak gotovo cijele istočne Europe i nekih baltičkih zemalja u NATO, te nesmiljeno šire-nje na istok tijekom devedesetih, doveli su do pojačanja tenzija između Rusije i Amerike, čije se posljedice mogu vidjeti danas na primjeru rusko-gruzijskog sukoba 2008. godine. Amerikanci svojevrsnim prodorom na Kavkaz i istok, na različite načine pokušavaju zatvoriti i ograničiti Rusiju što je dovelo do reakcije definiranja nove ruske strategije zvane „blisko inozemstvo“, nešto slično ruskoj Monrovoj doktrini. Gruzija i područje Kavkaza u žiži su interesa, naravno zbog prirodnih resursa, poglavito nafte. Ukrajina predstavlja još jednu epizodu u pokušaju šire-nju NATO saveza na Istok zbog svog neobično bitnog geopolitičkog položaja između Rusije i ostatka Europe. Gotovo smo svake zime svjedoci novim/starim sukobima između Ukrajine i Rusije oko transporta ruskog plina preko ukrajinskog teritorija. Naravno, ovo je dovelo do desta-bilizacije Ukrajine i različitih revolucija i kontrarevolucija čiji su eksponenti samo figure u laten-tnom sukobu Moskva-Washington-Berlin kao u najboljim vremenima hladnog rata. Forsiranje Amerike da Ukrajina i Gruzija uđu u NATO naišlo je na snažno protivljenje europskih sila (konti-nentalnih) i u ovom se trenutku čini gotovo sigurno nemogućim u bližoj budućnosti. Amerikanci su za vrijeme Bushove administracije išli i puno dalje u eksploatiranju novostečenih istočnoeu-ropskih pozicija preko NATO-a što pokazuju planovi za postavljanje antiraketnog štita u Poljskoj i Češkoj što je dovelo do neviđene reakcije Moskve koja je eksplicitno zaprijetila postavljanjem raketa u Kalinjingrad što bi dovelo do nove hladno-ratovske situacije. Epizoda s antiraketnim šti-tom je još u razvoju no čini se da administracija Baracka Obame polako daje signale djelomičnog napuštanja te ideje koja je ionako imala poprilično neuvjerljivo objašnjenje da će služiti za obranu od Irana. Ujedinjeni narodi su, s druge strane, sve više marginalizirani početkom 21. stoljeća i u nekim ih je slučajevima Amerika namjerno zaobišla. Čini se da Amerika od završetka Hladnog rata smatra UN beskorisnim. Naime, Ujedinjeni narodi korišteni su kao uspješno oružje politike ograničavanja Sovjetskog Saveza, danas Amerika smatra da ta organizacija ograničava njezinu


132

moć. Također, Amerika se žestoko protivila uspostavljanju bilo kakvog međunarodnog kaznenog suda. Odmicanje od međunarodnih organizacija u kojima Amerika ima samo djelomičnu, a ne potpunu kontrolu, ograđivanje od potpisanih ugovora poput Kjota i propadanje trgovinskih pre-govora poput onih u Dohi dugoročno mogu štetiti Americi pošto uvelike štete njezinom ugledu. Takozvana mekana moć u budućim pregovorima i sposobnost sklapanja saveza presudni su za svakog hegemona i bez njih je „balansiranje moći“ između raznoraznih potencijalnih konkure-nata otežano. Moralna superiornost je upitna ako Amerika naizgled prati samo svoje sebične interese što se često zna prigovarati ovom svjetskom hegemonu. Slučajevi poput Abu Graiba, Guantanama i razne tajne otmice dodatno pojačavaju argumente onih koji u Americi vide samo bezobzirnog osvajača i dvoličnog promotora ljudskih i demokratskih prava. Bilo bi nepravedno tvrditi da je Amerika gora ili bolja od bilo koje druge države koja se kroz povijest našla u sličnoj situaciji i to je na kraju krajeva vrijednosni sud. Elite širom svijeta, dakako, pokušavaju ograničiti utjecaj Amerike na njihova područja interesa no samo na lokalnoj razini, nikako na globalnoj.

Završno razmatranje

Različiti američki državnici, ekonomisti i geopolitičari od Brzezinskiog i Friedmana smatraju da će se američka dominacija nesumnjivo nastaviti dok drugima preostaje da je pokušaju done-kle kontrolirati, ali nikako izazvati ili poraziti, bilo regionalno ili globalno. „Najveće prokletstvo stabilnog međunarodnog sustava je njegova totalna nesposobnost uočavanja smrtne prijetnje. Najveća slijepa točka revolucionara je njihova uvjerenost da će moći spojiti sve dobre strane svo-jih ciljeva s najboljim karakteristikama onoga što ruše.“ (Kissinger,1994.:133.) Najveću prijetnju miru i stabilnosti u 21. st. s jedne strane predstavlja američka slabost, a s druge američka neodgovornost i prenaprezanje u svojoj ulozi hegemona. Amerikanci najnovijim pro-računskim deficitima i vojnim programima te ratovima u Iraku i Afganistanu daju naslutiti da će i njihov politički sustav biti pod sve većim pritiskom. Amerika je uspostavila i održava svoju hegemoniju relativno jeftino kako je to opisao povjesničar Paul Kennedy: „biti broj jedan uz veliku cijenu je jedna stvar; biti jedina svjetska supersila on-the-cheap (jeftino) je zadivljujuće“ (Brooks, Wohlforth, 2002.). Američku politiku obilježava realizam koji prije svega stavlja zaštitu nacionalnih interesa. Američki model zaštite nacionalnih interesa u međunarodnim odnosima možda najbolje oslikavaju riječi Lorda Palmerstona da po njemu Britanija ima „….trajne interese no ne i trajne saveznike.“ (Kennedy, 1989.). Čak i uz usporavanje vojne potrošnje nitko se u bližoj budućnosti ne može usprotiviti Americi na globalnom planu. Koristi koje bi potencijalni izazivači za prvenstvo na međunarodnoj razini imali nisu dovoljni s obzirom na prednosti koje stabilan međunarodni poredak s Amerikom na čelu pruža. Naravno da najveću korist od takvog svjetskog poretka ima Amerika, no, koja je alternativa? Jedini element u kojem Amerika zaostaje za drugim državama „prve klase“ jesu ogromni deficiti u bilanci plaćanja i vanjskotrgovinskoj bilanci, koji su doduše posredno i doveli do finan-cijske krize u 2008. godini. Enormne neuravnoteženosti u američkoj ekonomiji i deficiti koji su za bilo koju drugu zemlju neodrživi mogu biti objašnjeni uz pomoć više činjenica, zemlje sa sufici-tom platne bilance ne mogu plasirati višak kapitala na domaćem tržištu kapitala pa traže sigurnu alternativu u američkom javnom dugu, činjenicom da Amerika posredno (Saudijska Arabija), a odnedavno i neposredno (Irak) nadzire većinu dokazanih svjetskih pričuva nafte. Američki dolar predstavlja i dalje dominantnu svjetsku valutu i samim time Amerika ima seniorage koji dobiva


133

štampajući „svjetsku valutu“. Nadzor svjetskih mora koje vrši američka mornarica i osiguranje plovnih putova, bez kojih bi svjetska trgovina bila nemoguća i dalje su nedostižni bilo kojoj dru-goj zemlji ili grupi zemalja. Iako hegemonija ima negativan „imidž“, čini se da u konačnici daje pozitivne rezultate i.e. rast trgovine, svjetskog gospodarstva, manje ratova, više ljudi itd. Spora-dična protivljenja američkoj hegemoniji rijetko kada izlaze iz okvira međunarodnih institucija koje je uspostavila ona sama. Izvjesno je da će u kratkom i srednjem roku većina zemalja sura-đivati i podržavati Ameriku u svim važnijim pitanjima, a ne težiti bilo kakvoj konfrontaciji ili možebitnom izazovu hegemonu. Amerika pak mora imati na umu da američka dominacija i moć nisu dovoljne da bi riješile neka od vjerojatno svjetskih problema u 21.stoljeću, poput demograf-ske ekspanzije i očuvanja okoliša. Upravo su to pitanja na kojima kratkoročni ciljevi definirani realizmom nacionalne sigurnosti dugoročno nemaju efekta. Nema bombe koja može ubiti ideju ili nahraniti gladne. Američka hegemonija i čimbenici koji je omogućuju više su pozitivni nego negativni te je pravo pitanje: Kako će amerika reagirati na buduće izazove? Kako uopće može reagirati? Američka superiornost u gotovo svim oblicima moći, naspram ostalih država u svijetu, pruža jedinstvenu priliku da se Amerika može posvetiti ne samo svojim interesima nego i interesima svjetske zajednice. Prijašnji hegemoni nisu bili ni približno u ovakvoj situaciji jer su gotovo uvi-jek bili pod nekom vrstom pritiska od suparnika. Amerika će čini se zadržati ulogu Hobbesovog Levijatana kroz 21. stoljeće bit će, prema Hobbesovima riječima, …..taj smrtni Bog, kome pred besmrtnim Bogom dugujemo, naš mir i obranu“ (Hobbes, 1651.) sa značajnom razlikom da Ame-rika nije izabrana od svih, ali će morati biti za sve. Budućnost i opstanak američke hegemonije u 21. stoljeću su više nego izvjesni, poglavito zbog nedostatka mogućih suparnika i interesa većine zemalja za zadržavanjem statusa quo, no ono čega bi se američki vrh trebao bojati jest svijet koji je zahvaćen kaosom. Ako svijet utone u kaos, američka hegemonija gubi na značenju i postaje besmislena. Sudbina svijeta i Amerike i dalje će biti međuzavisna i što je najvažnije u rukama Amerike.

Literatura:

1. A daring punt, The economist, 2009., str. 412. Archar, Gilbert, 2002.: The Clash of Barbarisms, u O Tuathail, Gearoid/Dalby, Simon/

Routledge, Paul, The Geopolitics Reader, Routledge, Taylor & Francis Group, London, New york: 270-275

3. Brzezinski, Zbigniew, 1997.: The Grand Chessboard. american Primacy and Its Geostrategic Imperatives, Basic Books, New york.

4. Brooks, S. G.; Wohlforth, W. C., 2002.: American Primacy in Perspective, Foreign affairs. (81) 4: 20-33

5. Calhoun, M., 1996.: U.S. Military Spending 1945-1996. http://www.cdi.org/Issues/milspend.html. (03.06.2009.).

6. CIA World Factbook 2009; https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/xx.html(14.08.2009.)

7. Chavez-Dreyfuss, Gertrude, 2008.: Global reserves, dollar share up at end of 2007-ImF; Reuters http://in.reuters.com/article/asiaCompanyAndMarkets/idINN3141616420080331?sp=true (22.05.2009.)


134

8. Eisenhower,Dwight D. 1961. Pozdravni govor naciji http://en.wikisource.org/wiki/Eisenhower%27s_farewell_address (07.03.2009.)

9. Friedman, George and Meredith, 1998.: The Future of War, Power, technology, and american world dominance in the 21st century, St. Martin’s Griffin, New york.

10. Fortune 500 –Global 500 2008. http://money.cnn.com/magazines/fortune/global500/2008/countries/US.html (15.09.2009.)

11. Fukuyama, Francis, 1989.: The End of History?, u O Tuathail, Gearoid/Dalby, Simon/Routledge, Paul, The Geopolitics Reader, Routledge, Taylor & Francis Group, London, New york: 107-114

12. Hobbes, Thomas, 2002.: Leviathan, The Project Gutenberg EBook of Leviathan, by Thomas Hobbes, 2002.

13. Kennedy, Paul, 1989.:The Rise and Fall of Great Powers; Random House, New york14. http://www.armscontrolcenter.org/policy/securityspending/articles/022609_fy10_

topline_growth_decade/. (11.09.2009.)15. http://www.bea.gov/national/nipaweb/Nipa-Frb.asp (12.06.2009.).16. http://www.itopf.com/information-services/country-profiles/documents/redsea.pdf.

(15.04.2009.).17. http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=97124768. (21.06.2009.).18. http://www.ploughshares.ca/libraries/ACRText/ACRPressrelease08.pdf. (17.05.2009.).19. http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/drugfact/drug_avail/chpt5.pdf.

(01.05.2009.).20. http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf (12.09.2009.)21. http://www.navy.mil/navydata/navy_legacy_hr.asp?id=146 preuzeto (11.09.2009.)22. Human Development Report. 2007/08. http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_

EN_Indicator_tables.pdf. (03.04.2009.).23. Huntington, Samuel P., 1993.: Why International Primacy Matters, International Security.

(17) 4: 68-8324. Huntington, Samuel P., 1999.: The Lonely Superpower, Foreign affairs. (78) 2 25. Huntington, Samuel P., 1993.: The Clash of Civilizations?, u O Tuathail, Gearoid/Dalby,

Simon/Routledge, Paul, The Geopolitics Reader, Routledge, Taylor & Francis Group, London, New york: 136-144

26. International Centre for Prison Studies. School of Law, 2007.: Svjetska lista zatvorske popu-lacije, King’s College, London

27. Kissinger,Henry,1994.:Diplomacy, Simon&Schuster Paperbacks, New york28. OeCD Factbook, 2008.: economic, environmental and Social Statistics. http://titania.sour-

ceoecd.org/vl=1734860/cl=19/nw=1/rpsv/factbook2009/07/01/01/07-01-01-g1.htm (06.07.2009.).

29. Renner, Michael, 2003.: Oil and Blood, The Way to Take over the World, u O Tuathail, Gea-roid/Dalby, Simon/Routledge, Paul, The Geopolitics Reader, Routledge, Taylor & Francis Group, London, New york: 213-216

30. Said, Edward W., 1984.: Orientalism Reconsidered, u O Tuathail, Gearoid/Dalby, Simon/Routledge, Paul, The Geopolitics Reader, Routledge, Taylor & Francis Group, London, New york: 250-255

31. Shah, A., 2009.: Poverty Facts and Stats. http://www.globalissues.org/article/26/poverty-facts-and-stats. (13.04.2009.).


135

32. Svjetska banka, rujan 2008.: Svjetski indikatori razvoja, str 1.33. United Nations, 2009.: World Population Prospects, The 2008 Revision, Highlights http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2008/wpp2008_highlights.pdf (07.06.2009.), str.3334. Zakaria, Fareed, 2008.: The Post-american world. and the Rise of the Rest, Penguin Books, Lon-

don.str.30


136


Zvonimir Strnad, m.Sc., ministry of Finance of the Republic of Croatia, Zagreb

AMeRICAn HegeMony In THe 21sT CenTURy

summary

Article discusses hegemony of the United Status of America and possibilities of continuation of American domination trough out 21st century. The author briefly explains genesis of unipolar world in geopolitical sense as well as foundations of American domination and power. The aut-hor shows some elements in globalized world that could become potential challenges for Ameri-can domination in 21.st century and possible moves of some of the current and future challen-gers for the title of regional or global power. The author is of a view that American occupation of Iraq signals new direction in American foreign policy which could be proved wrong. Also the author tries to define some of the possible challenges for America and the world in 21st century for which mare hegemony or supremacy does not represent viable option. The author believes that International cooperation will prove itself to be Key to success in meeting those challenges. Authors like Brzezinski and Friedman are of a view that the reason for stability of world order is American strength while this article argues that the reason lies in interdependency of actors in the current world order. The author tries to show that that although it seems that American hegemony is in decline, there is still more chance that current world order will survive with Ame-rica at the helm. Military, economic or political domination alone is not enough for a country to reach hegemony rather it is combination of those factors. Only America possesses them all on world stage. American hegemony is positive only if it serves as stabilizing factor that prevents the world to slip into chaos.

Key words: American hegemony, dollar, oil, China, globalization, poverty, military, eco-nomy, culture, technology, chaos

137


mag. Zvonimir Strnad, Finanzministerium, Zagreb

AMeRIKAnIsCHe HegeMonIe IM 21. JAHRHUnDeRT

Zusammenfassung

Der Beitrag befasst sich mit der Hegemonie der Vereinigten Staaten innerhalb der Weltor-dnung und den Möglichkeiten ihrer Fortsetzung durch das 21 Jahrhundert. Der Autor erklärt kurz die Genesis der Entstehung der unipolaren Welt im geopolitischen Sinne, sowie die Grun-dlagen der Domination und der Macht der Vereinigten Staaten von Amerika. Darüber hinaus weist der Autor auf einige der Faktoren der globalisierten Welt hin, die sich als potentielle Hera-usforderung der amerikanischen Dominanz erweisen könnten, sowie auf mögliche Züge einiger der gegenwärtigen und potentiellen Prätendenten auf den Titel der Regional- oder Globalmacht. Der Autor ist der Meinung, dass die Invasion von Iraq die Ankündigung einer neuen Richtung der amerikanischen Auβenpolitik darstellt, die als falsch erwiesen werden könnte. Auβerdem versucht der Autor, einige der möglichen vor Vereinigten Staaten und der Welt im 21. Jh. stehen-den Herausforderungen zu definieren, gegen welche weder Hegemonie noch die Übermacht eine wirkungsvolle Option darstellen. Nach der Meinung des Autors wird sich erst die internationale Zusammenarbeit als Schlüssel der Lösung dieser Herausforderungen erweisen. Die Autoren wie Brezezinski und Fridmann glauben, dass die amerikanische Übermacht einen Grund der Stabi-lität der Weltordnung darstellt, während der Autor dieses Beitrags die Auffassung befürwortet, dass die Lösung in der gegenseitigen Abhängigkeit der Akteure der gegenwärtigen Weltordnung liegt. Der Autor möchte zeigen, dass, obwohl amerikanische Hegemonie zu sinken scheint, trotzdem die Weltordnung mit der amerikanischen Hegemonie an der Spitze mehr Chancen für ihre Fortdauer hat. Bloβe militärische, ökonomische und politische Dominanz ist nicht für die Herstellung der Hegemonie ausreichend, sondern eine Kombination der Faktoren, die auf der globalen Ebene nur Amerika innehat. Nach Erachten des Autors ist die amerikanische Hegemonie nur dann als positiv zu betrachten, wenn sie als Stabilisierungsfaktor dient, der das Rutschen der gegenwärtigen Wel-tordnung in den Chaos verhidert.

Schlüsselwörter: amerikanische Hegemonie, Dollar, Benzin, China, Globalisierung, Armut, Ökologie, Armee, Kultur, Ökonomie, Technologie, Chaos

139

Prof. dr. sc. Josip Vrbošić Pregledni znanstveni radIzvanredni profesor Pravnog fakulteta u Osijeku 262.12 Strossmayer,J.J.Daniel Haman 264(497.16)(091)Student Pravnog fakulteta u Osijeku 348.711(497.16:456.31)

ULOGA JOSIPA JURJA STROSSMAyERA NAUSPOSTAVI KONKORDATA S CRNOM GOROM I BOGOSLUŽJA NA NARODNOM JEZIKU UBARSKOJ NADBISKUPIJI Sažetak: Rad se bavi idejama i diplomatskom aktivnošću biskupa Josipa Jurja Stro-

ssmayera u uspostavljanju odnosa s Crnom Gorom i njihovim knezo(vima) te potpisivanjem konkordata između Crne Gore i Svete Stolice koji je proizašao iz toga. Rad se također koncentrira na pozadinu pitanja bogoslužja toga vremena i Strossmayerove težnje k ujedinjenju Zapadne i Istočne Crkve kroz zajednički jezik bogoslužja. Kako Strossmayer nije imao uspjeha u uvođenju staroslaven-skog jezika u Banskoj Hrvatskoj, zbog velikog otpora Beča i Pešte, a ne Vatika-na, Strossmayer uviđa priliku svoje ideje obistiniti u kneževini Crnoj Gori, gdje nailazi na prijateljstvo njezinog kneza Nikole I. Petrovića Njegoša s kojim uspo-stavlja prisan odnos i dolazi do konkretnih uspjeha, budući da Knez u tome vidi i svoje osobne, ali i političke interese. Zahvaljujući Strossmayeru i njegovu pri-jateljstvu s Knezom, uspostavljen je Konkordat, a godinu dana kasnije dolazi i do privilegije Barske nadbiskupije da drži bogoslužje na narodnom (staroslaven-skom) jeziku u čemu je Strossmayer odigrao značajnu ulogu i time barem djelo-mično ostvario one težnje koje je pokušavao sprovesti u djelo tijekom dobrog di-jela svog biskupskoga života.

Ključne riječi: Josip Juraj Strossmayer, staroslavensko bogoslužje, korespondencija, diploma-cija, Crna Gora, Katolička crkva, Vatikan, Austro-Ugarska, Barska nadbiskupija, knez Nikola I. Petrović Njegoš

Josip Juraj strossmayer i staroslavensko bogoslužje

„aequam memento rebus in arduis servare mentem.“ 1

Za potrebe svoje knjige, britanski povjesničar i publicist Seton-Watson dao je riječ talijan-skom državniku Marku Minghettiju, koji je imao prilike upoznati najistaknutije ličnosti svojega vremena. „Postoje samo dvojica“ – rekao je Minghetti – „pred kojima sam imao dojam da pripadaju

1 Lat. „Sjeti se sačuvati ravnodušnost u teškim situacijama (ne kloni duhom).“ - Horacije.

Josip Vrbošić i Daniel Haman: Uloga Josipa Jurja Strossmayera nauspostavi konkordata s Crnom Gorom i bogoslužja na narodnom jeziku u Barskoj nadbiskupiji

140

nekoj drugoj vrsti, nego mi ostali.“ Ta dvojica bili su Bismarck i Strossmayer.2

O osobi i ličnosti kakva je bio biskup Strossmayer puno se pisalo i svima je poznata njegova uloga kao đakovačkog ili bosanskosrijemskog biskupa – velikog domoljuba3, mecene i graditelja, zatim velikog župana Virovitičke županije, apostolskog administratora Srbije, osnivača Galerije, Zagrebačkog sveučilišta, JAZU-a (HAZU) i naravno velikog govornika tijekom Prvog vatikan-skog koncila. Opće je poznato bilo njegovo političko i kulturno djelovanje unutar Slavonije, kao i Monarhije, no Strossmayer je gajio posebne simpatije prema, tada novouspostavljenoj državi, kneževini Crnoj Gori i njezinom vladaru – Nikoli I. Petroviću Njegošu.4

Biskup Strossmayer bio je i veliki pristaša reformi unutar Katoličke crkve, a u njegovim početnim nastojanjima za reformu Kato ličke crkve najznačajniji je njegov pokušaj proširenja upotrebe slavenske liturgije. Tu je slijedio dugu i jedinstvenu hrvatsku vjersku i književnu tra-diciju. Za Strossmayerove suvremenike povijesno značenje glagoljice bilo je naglašeno tadaš-njim istraživanji ma po kojima je sveti Ćiril izumio to pismo te spoznajom da je ćirilično pismo, nazvano njegovim imenom, najvjerojatnije sko vao kasnije sveti Klement iz Ohrida. Štoviše, gla-goljica je iz vorno slavensko, a ćirilica prilagođeno grčko pismo. Ćirilično i latinično pismo brzo su potisnuli glagoljicu što je zadržana samo u Hrvatskoj. I tu je u počecima hrvatskoga kraljev stva korištenje toga pisma i slavenske liturgije bilo stalno ugroža vano. Veći dio političke povijesti Hrvatske za narodnih vladara u znaku je sukoba zastu-pnika latinskog odnosno slavenskog obreda u Hrvatskoj. Do saveza s Ugarskom, hrvatska crkva bila je podije ljena na te dvije struje, a slavenska se liturgija uglavnom zadržala na područjima uz morsku obalu. Za opstanak glagoljskog obreda zaslužan je, međutim, papa Inocentije IV. koji je 1248. godine senjskome biskupu udijelio povlasticu služenja liturgije na staroslaven skom. Nakon toga zabilježen je procvat književnosti na glagolji ci, a prva knjiga tiskana 1491. godine na hrvat-skom jeziku bio je glagoljski brevijar. Poradi širenja turskih ratova, glagoljska knji ževnost opada, no Rim je još jednom za pontifikata pape Urbana VIII. (1623.-1643.) intervenirao u korist slaven-ske liturgije, zau zimajući se za tiskanje glagoljskih liturgijskih knjiga.5

Početkom devetnaestoga stoljeća djelovanje glagoljaša bilo je uglavnom ograničeno na neke dijelove senjske, krčke i split ske biskupije i, prema svim pokazateljima, bilo je pred utrnućem. No, upravo je tada romantički nacionalni i književni preporod Slavena na katoličkim područjima pobudio novo zanimanje za glagoljicu. Znanstvenicima koji su tragali za literaturom što ot kriva čisti slavenski Volksgeist i koja ima duboke povijesne kori jene, glagoljaška tradicija bila je Božji dar. Entuzijazam je buk nuo u mnogim katoličkim slavenskim zemljama. Već 1836. godine Slove-nac Jernej Kopitar počeo je proučavati glagoljicu. Ubrzo se interes proširio i na cijelu Hrvatsku gdje su pojedinci, poput Ivana Kukuljevića, skupljali tekstove na glagoljici. Kad je Strossmayer postao biskupom, glagoljski obred bila je popularna tema proučavanja u mlađih hrvatskih sveće-nika koji su u njemu vid jeli vođu. A godine 1854. godine splitski biskup Pini, u mjestu Priko kraj

2 Košćak, Vladimir: Josip Juraj Strossmayer – političar i mecena, Revija, Izdavački centar Radničkog sveučilišta “Božidar Maslarić”, Osijek, 1990., str. 1.

3 Biskupovo domoljublje je bilo općepoznato, a zanimljivost je da je ljubav prema svome narodu spomenuo i u vlastitoj oporuci: „Ovu moju posljednju volju i odluku završajem molitvom iz sve duše i iz sveg srca: O sveta trojice jedini Bože smiluj se meni, smiluj se narodu momu!“ Vidi Sršan, Stjepan: Ostavština Đakovačkog i srijemskog biskupa Josipa Jurja Strossmayera 1905. godine, HAZU i DAO, Zagreb - Osijek, 2006., str. XVI.

4 Neovisnost Crne Gore priznata je na Berlinskom kongresu 1878. godine.

5 Tomljanovich, William Brooks: Biskup Josip Juraj Strossmayer: nacionalizam i moderni katolicizam u Hrvatskoj, HAZU, Zagreb, 2001., str. 278.


141

Omiša, otvorio je novo sjemenište za glagoljaško svećenstvo svoje biskupije.6

Strossmayer, svakako, nije zagovarao obnovu slavenske litur gije, ali daljnje širenje i razvoj glagoljskog obreda zahtijevao je zaštitu biskupa. Taj se projekt uklapao u šire Strossmayerove pla nove kojemu slavenska liturgija nije bila tek filološkom zanimljivošću, nego moćno oružje u borbi za ujedinjenje Istočnog i Za padnoga kršćanstva. Strossmayer je istovremeno svoj zadatak uvođenja narodnog bogoslužja shvatio i pomalo svojom dužnošću, budući da je kao srijemski biskup bio i Metodov nasljednik na biskupskoj stolici nekadašnje biskupije Sirmium.7 Najveći doprinos, o čemu se tada nije htio izjašnjavati u javnosti, bilo je stajalište da slaven sku liturgiju ne treba promicati samo u onim biskupijama gdje je već postojala, već da bi je trebali usvojiti svi Slaveni katolici. Vjerovao je kako će se na taj način ukloniti najveću prepreku spajanju dviju velikih zajednica kršćanstva, koliko god to nama danas optimistično zvučalo.8

Pogledamo li, me đutim, kakve su reakcije pravoslavnih protivnika glagoljske li turgije koji su strahovali da bi to moglo ugroziti pravoslavnu „slogu“, uvidjet ćemo kakvu je moć imala slaven-ska katolička li turgija. Za pokretanje kampanje o slavenskoj liturgiji najviše je za služan Franjo Rački. Intenzivno se bavio tom temom i održavao kontakte s drugim znanstvenicima, poput Safafika koji je prou-čavao glagoljaško pismo i kasnije napisao monografiju o svecima Ćirilu i Metodu. Kao kanonik u Rimu zauzimao se za slaven sku liturgiju, pa je 1858. godine bio optimističan glede uspjeha, izvje-šćujući kako će papa podržati uvođenje slavenske liturgije u svih Slavena katolika, samo još treba uvjeriti slavenski narod i njiho ve biskupije. Rački je, naravno, bez teškoća pridobio Strossmayera. Za po sjeta Rimu, u proljeće 1859. godine, Strossmayer je Piju IX. uru čio promemoriju o vjerskim pitanjima Slavena, s molbom da krenu radovi na uređivanju i tiskanju novoga glagoljskog misa la. Istu je molbu uputio Komisiji propagande, obrazlažući je ti me što je postojeći „Karamanov misal“ iz 1741. gotovo nestao i da bi u svakom slučaju bilo dobro imati novi misal kakav bi ko ristio čisti „slavinsko-hrvatski“ stil od kojeg su zazirali kasnije ti skani misali. Od pape je zahtijevao dopuštenje za pokretanje novih sjemeništa u kojima bi se podučavalo glagoljski obred. U obraćanju papi spomenuo je „jedinstvo“ s namjerom da počne ši renje te liturgije izvan Hrvatske, no nije jasno što je sve tada nedvosmi-sleno izrečeno.9

U svojoj zahvalnici papi izrazio je Stros smayer, prema vlastitim riječima, uvjerenje da bi „Sveta rimska stolica drage volje tu povlasticu našega jezika nanovo odobrila i na vas slavenski svijet protegla, kad bi to cijena našega spasa i znak našega sjedinjenja u vjeri i crkvi bilo“, na što mu je papa odgovorio: „Da je očevidno promisao Božja i pod samim religioznim vidom veliku budućnost opredijelila slavenskomu narodu u europi i aziji... da će se Bog tijem velebnim plemenom poslužili na veliku slavu vjere i crkve Božje“. Osim toga, odobrava papa „čuvstva i misli moje; blagosliva me i nuka, da svetim žarom slijedim stope apostola naših Ćirila i metoda“ zaključuje Strossmayer i izjavljuje: „Želim ja iz sveg srca i iz sve duše nasljedovati naše svete apostole u ljubavi i revnosti prama vjeri i svetomu zvanju apostolskomu, u ljubavi i odanosti prama svetoj rimskoj stolici, u ljubavi i privrženosti prama narodu momu.“10

6 Ibidem, str. 279.

7 Strčić, Petar Strčić, Petar: Franjo Rački – inspirator Strossmayerovih pothvata u međunarodni znanstveni skup: Josip Juraj Stro-ssmayer, HAZU, Zagreb, 2006., str. 190.

8 Tomljanovich, loc. cit.

9 Ibidem, str. 280.

10 Ivanišević, Alojz: Strossmayerova nastojanja oko slavenske liturgije s gledišta austro-ugarskih centralnih vlasti i Vatikana u Marjano-vić, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku,


142

Papinom pozivu da slijedi slavenske apostole odazvao se Strossmayer daka ko vrlo rado i obe-ćao da će, iako se ne osjeća dostojan biti uspoređen s njima, po kušati to činiti u ljubavi prema vjeri i svom narodu - i dao se na posao. Godine 1863. naredio je da svi svećenici njegove bisku-pije sudjeluju u proslavi tisućgodišnjice misije tih slavenskih svetaca.11 Iste je godine neuspješno pokušao osnovati vlastiti ženski red koji se trebao zvati „ženski red sestara sv. Ćirila i Metoda.“12 13

U travnju 1881. godine potaknuo ga je i njegov prijatelj i suradnik Rački u svezi s pripremama za slavensko hodočašće u Rim da preuzme inicijativu na tom području, s tim da se pobrine da se svećenički pomladak odmah počne odgajati, odnosno izobražavati u tom smislu, konkretno da se staroslavenski (ponovno) uvede kao predmet u sjemeništu, da svećenicima svoje biskupije dopusti pjevati staroslavensku misu i da konačno vlastitim primjerom prednjači. Rački mu kon-kretno predlaže da na dan posvećenja katedrale „zapjeva“ misu staroslavenski ili da pak nekog drugog angažira, ako to sam nije u stanju. Tako bi, piše Rački, posveta katedrale u Đakovu bila „stožer-kamen za novu periodu u našoj historiji“.14 Protivnik staroslavenskoga jezika u liturgiji i uopće ćirilometodske baštine nije bio toliko Rim, koliko politika i politički planovi Beča i Pešte. To se očito vidi u Strossmayerovim nastoja-njima da proširi uporabu staroslavenskoga jezika u zapadnoj liturgiji na sve hrvatske biskupije. Poslije okružnice Grande munus, povijesni dokaz za proširenje, činjenicu da je staroslavenski bio liturgijski jezik i u sjevernim hrvatskim biskupijama, potkrijepio je i duhom okružnice tumačeći da je njezino značenje široko, da ona želi staroslavenski liturgijski jezik proširiti ne samo na cijelu Hrvatsku, nego i na ostale slavenske zemlje. Sa Svetom Stolicom uspijevao je naći zajednički jezik jer je ona, kad je u pitanju bilo crkveno jedin stvo, a Strossmayer je obnovi ćirilometodske baštine u nas dao upravo tu dimenziju, bila redovito mekana i popustljiva. Problem je bio u Beču i Pešti jer su oni u tome vidjeli emancipaciju Slavena, rast panslavizma i opasnost da se slavenski narodi u Monarhiji izjednače s vladajućim germanskim i mađarskim elementom. Očiti je primjer takvog straha posveta Strossmayerove katedrale 1882. godine u Đakovu te proslava tisućite obljetnice smrti sv. Metoda 1885. godine u Velehradu u Mo ravskoj.15

Strossmayer je želio proslavu posvete svoje katedrale u Đakovu obaviti u ćirilometodskom duhu, napose da svečana misa bude na staroslavenskom jeziku. Želio je veliko slavlje, dostojno šesnaestogodišnjeg truda, velikih materijalnih ula ganja, a iznad svega dostojno ideje kojoj ju je posvetio. Želio je da to bude trijumf ćirilometodske ideje. Zato je, pozivajući se na okružnicu Grande munus, zamolio iz Rima dopuštenje za misu na staroslavenskom jeziku i pozvao je na sve-

Osijek, 2008., str. 226.

11 I u Osijeku je obilježena ta proslava. Naime, u ljetopisima Franjevačkog samostana u Osijeku nailazimo jedan zapis od 5. kolovo-za 1863. godine: „Petog srpnja, po odredbi rimske kurije, slavit će se 1000. godišnjica obraćenja Slavena ili ilirskog naroda po Ćirilu i Metodu, slavenskim nadbiskupima koji su kre nuli iz Moravske godine 863. po cijelom slavenskom svijetu. Svečanost će se slaviti cije log tjedna s trostrukim zvonjenjem: ujutro, u podne i navečer. A ti apostoli, Ćiril i Metod, slavit će se odsada 5. VII. kao zaštitnici Slavena. Kod nas su u crkvi zvonila zvona samo u župnim crkvama, a 5. VII, uz svečanu pjevanu misu s pjevanom poslanicom i evan-đeljem na hrvatskom jeziku, u ovoj crkvi održana je i propovijed na hrvatskom jeziku uz veliki broj predstavnika javnih vlasti, senata i županije.“ Vidi Sršan, Stjepan: Osječki ljetopisi, Povijesni arhiv u Osijeku, Osijek, 1993., str. 197.

12 Tomljanovich, op. cit., str. 285.

13 Iako je Strossmayeru propalo osnivanje takvog reda, Red sestara svetog Ćirila i Metoda osnovan je dvije godine prije Stro-ssmayerove smrti i to u Americi (Pennsilvanyja), a osnovao ih je Matej Jankola, kako bi se mogle školovati i brinuti se za slovačku djecu.

14 Ivanišević, op. cit., str. 227.

15 Šuljak, Andrija: Biskup Josip Juraj Strossmayer i Ćirilometodsko-glagoljska baština u Marjanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 257.


143

čanost uz sve domaće biskupe i apostolskog nuncija u Beču, Serafina Vannutellija.16 Zanimljivo je da se nuncij osobno zauzimao na carskom dvoru da se biskupu Strossmayeru dopusti za tu prigodu svečana misa na staroslavenskom jeziku.17

Dvor je, naime, smatrao da, takvo dopuštenje pripada državnoj vlasti, a ne Rimu. Nuncij je Beč umirivao uvjeravajući ga da je to u duhu enciklike te da je to samo prigodničarski naum. Dvor je pak inzistirao da je to interna stvar Austrije i Mađarske. Nuncij je uporan te koristi susret s ministrom vanjskih poslova grofom Gustavom Kalnokyjem u Melku i pokušava ga uvjeriti da je Papina želja da se u svečanim prigodama liturgija može služiti i na staroslavenskom jeziku. No, ministar ostaje uporan i ne dopušta. Nuncij je, čak, pokušao preko kardinala državnog tajnika Svete Stolice Lodovica Jacobinija sugerirati papi Leonu XIII. da se osobno zauzme kod cara. Dvor je ostao uporan tvrdeći da u Monarhiji ima mnogo naroda i jezika i što će biti, ako to budu i drugi tražili. Ispalo je kao da se radi o uporabi živog jezika, a ne o stoljetnoj tradiciji i pravu Slavena, naglašavajući da se nada kako će staroslavenski jezik u liturgiji biti put k jedinstvu Crkava, čista iluzija. Beč ne samo da je zabranio misu na staroslavenskome nego je zahtijevao od apostolskog nuncija da ne putuje u Đakovo na svečanost. Nuncij, pošto se kon zultirao sa Svetom Stolicom i prihvatio njezin savjet da ne čini ništa što bi moglo pogoršati odnose s Monarhijom, odustao je od puta u Đakovo. Dvor je zabranio i svim pozvanim biskupima da sudjeluju na đakovačkoj slavi, a Apostolskom nunciju to je obrazložio time što Beč i Pešta ne mogu dopustiti da Strossmayerova svečanost bude veličanstvena, da on u očima Hrvata bude još veći i obljubljeniji i to upravo on koji se protivi njihovoj politici u Hrvatskoj i Slavoniji. U pitanju staroslavenskoga jezika i samoga biskupa Strossmayera mađarska vlada je bila još nepopustljivija od Beča. Pešta je čak zaprijetila da će, dobiju li Slaveni dopuštenje za širu upo-rabu staroslavenskoga jezika u liturgiji, ona tražiti za svoje mađarske grkokatolike mađarski jezik u liturgiji. Takav stav mađarske vlade prihvatila je i mađarska Crkva pa je katolički nadbiskup Lajoš Haynald, kao metropolit mađarskih grkokatolika, uputio molbu Svetoj Stolici za uporabu ma đarskoga jezika u liturgiji grkokatolika u sjeveroistočnoj Mađarskoj.18

Videći nepopustljivo držanje dvora, obrazlažući to stavom Beča i Pešte, Sveta Stolica zabrani biskupu Strossmayeru staroslavensku misu pri posveti katedrale. Shvativši što je pravi razlog rimskoj zabrani, Strossmayer u zadnji čas zamoli senjskoga biskupa Josipa Jurja Posilovića da ipak dođe u Đakovo i da kao gla goljaš s osobnim dopuštenjem otpjeva misu na staroslavenskome jeziku.19

I doista, na dan posvećenja katedrale, 1. listopada 1882. godine, pjevana je misa staroslaven-ski, ali je nije pred vodio Strossmayer jer je prije toga stigla zabrana iz Rima, nego upravo spo-menuti senjski biskup Posilović, što je prema tumačenju bečkih i peštanskih centralnih vlasti, a i službe nog Vatikana, bilo svejedno nezakonito, jer je prema njihovu tumačenju biskup Posilović imao pravo služiti staroslavensku misu samo na području svoje biskupije.20

16 Ibidem.

17 Apostolski nuncij u Beču Serafin Vannutelli također je uredno vršio dopisivanje sa Strossmayerom te mu često pomagao i zala-gao se za njega i njegove poslove i kod austrijskog cara, ali i pape. Često i sam Vannutelli i drugim kolegama (Jacobiniju) šalje pisma da stoje iz Strossmayera te da Beč ne gleda s odobravanjem na njegovo djelovanje na uvođenje bogoslužja na staroslavenskom jeziku. Vidi Balabonić, Josip i Kolanović, Josip: Korespodencija Josip Juraj Strossmyaer – Serafin Vannutelli, Hrvatski državni arhiv, Zagreb, 1999., str. 279.

18 Šuljak, op. cit., str. 258.

19 Ibidem.

20 Ivanišević, loc. cit.


144

Ta zabrana koja je došla iz Rima i još više neodlučnost vrhovnih crkvenih vlasti i samog pape Lava XIII. u pitanjima slavenske liturgije, sve to nanijelo je velik udarac Strossmayerovim plano-vima. Njegova nekadašnja euforija pretvorila se u skepsu i razočaranje. Ipak, on ni tada nije digao ruke od slavenske liturgije, ali mu je postalo jasno da više ne može računati s potporom pape.21

odnosi s Crnom gorom i prijateljstvo s knezom nikolom

„amicus certus in re incerta cernitur.“22

S obzirom na to da je Strossmayeru propao plan uvođenja bogoslužja na narodnom jeziku u hrvatske (ali i slavenske) katoličke župne zajednice, okrenuo se prema relativno mladoj slaven-skoj državici na jugu - Crnoj Gori. Budući da je Strossmayer gledao kako da promovira svoju ideju slavizma, a pri tome da mu za leđa ne „pušu“ Mađari i Austrijanci koji su bili veliki protivnici njegovih planova, okrenuo se istoku i Slavenima koji su se tek nedavno oslobodili turske vlasti. Strossmayer je 23. rujna 1851. godine imenovan apostolskim administratorom Katoličke crkve u Srbiji (i na toj poziciji je bio sve do 1897. godine)23 tako da je znao da se oni ne će tako lako prikloniti njegovoj ideji, prvenstveno jer su bili i „najfanatičniji neprijatelji Hrvata“24, kako ih je Strossmayer naslovio u jednom pismu. Upravo zbog tih razloga Strossmayer se okrenuo prema Crnoj Gori, koja je pokušavala doći do svog položaja na međunarodnoj sceni, a dobar put za to bila je upravo vjerska tolerancija i prikaz funkcioniranja multinacionalnog, odnosno multivjer-skog društva, što je Crnoj Gori trebalo da doprije do očiju europske javnosti. Strossmayer je i ranije svojim pismima s knezom Nikolom I. Petrovićem Njegošom uspo-stavio kontakte, ponijet činjenicom da bi to moglo biti plodno tlo za njegove pothvate. Stro-ssmayerovo djelovanje prema Crnoj Gori i njezinom Knezu, uveliko je pridonijelo da se kulturni, crkveni, prosvjetni i duhovni život Kneževine, u tim izu zetnim povijesnim svjetskim procesima, konstituira i uobliči u šire diplomatske procese i povijesna obzorja na relaciji Beča i Pešte, s jedne strane i rimske Svete Stolice, s druge strane. Spomenut ćemo samo neke od problema o kojima se Strossmayer interesirao i oko kojih se angažirao i pomagao njihovo rješavanje: Kulturni razvitak Crne Gore, njene ekonomske prilike, o mjestu Crne Gore i kneza Nikole osobno u borbi za ujedinjenje južnih Slavena, o konkordatu Crne Gore i Vatikana u svezi s polo žajem katolika u Crnoj Gori, a posebno o barskom nadbi-skupu, staroslavenskom jeziku u bogosluženju u katoličkim crkvama, o sjemeništu i školovanju svećenika i o vjerskoj nastavi u školama. Osim ovih još je nekoliko manje ili više važnih pitanja. Strossmayer se interesirao i o ekonomskim prilikama u Crnoj Gori za vrijeme Omer-Pašinog napada 1862. godine i neposredno poslije. On je pratio prikuplja nje priloga za Crnu Goru u Hrvatskoj 1862. godine, pa poslije iz novina saznao da će i zimi 1863./4. godine u Crnoj Gori biti gladi. Pisao je Račkome 7. listopada 1863. godine: „Da bi po mom sudu onaj isti odbor gospoda, što je prošle zime kupio prineske za Crnogorce, mogao i opet za potporu predstojećom zimom za Crnu Goru


22 Lat. „Pravi prijatelj se pozna u nevolji.“

23 Pečarić, Josip: Strossmayer i Srbija i Crna Gora u međunarodni znanstveni skup: Josip Juraj Strossmayer, HAZU, Zagreb, 2006., str. 190.

24 Vujović, Dimitrije Dimo: Strossmayer i Crna Gora u Marjanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 468.


145

prineske kupiti. Bile bi to ljubav i uzajamnost s jedne strane, a budnost i radinost od naše strane“.25

Dobar dio odnosa Biskupa i Kneza saznajemo iz njihovih pisama, odnosno dopisivanja što je bilo uobičajena vrsta komunikacije u ono vrijeme. Korespondencija poznatih osoba ima posebnu funkciju i značenje, upravo zbog toga što ta pisma nisu namijenjena javnosti i svakodnevnom čitatelju. U pismima se najčešće ne nalazi onaj sloj obavijesti o kojima bi pisac (pisama) govorio javno i neskriveno. Knjiga se piše, zapravo, za nekog „imaginarnog“ sugovornika i čitatelja, a pismo se piše poznaniku, prijatelju ili neprijatelju. A ta pisma obično svojim tonovima, dikcijom i jezikom, odaju široke i bliske odnose, istovjetne poglede i težnje, u našem slučaju dvojice držav-nika i velikana.26

Iz njihove prepiske iščitavamo mnogo šira zbivanja, povijesne tijekove u kojima su Stro-ssmayer i knez Nikola I. imali ponekad odlučujuću ulogu i sudbonosnu riječ. Dio pisama Strossmayera i kneza Nikole objelodanio je, još između dva svjet ska rata, kul-turni djelatnik i historičar Dušan Vuksan u cetinjskim „Zapisima“. U istom povijesnom časopisu objelodanio je Dušan Vuksan i pisma knezova kancelarijskog tajnika Jovana Sundečića koja je intimno i službeno slao Strossmayeru, kao i Strossmayerove odgovore njemu. Dio prepiske, i mnogo drugih neobjavljenih pisama, pohranjeno je danas u Strossmayerovoj ostavštini u Arhivu HAZU u Zagrebu te u Dijecezanskom arhivu u Đakovu.27

Možemo pretpostaviti kako je Strossmayer već od svojih najranijih dana u svom rodnom domu u Osijeku, a zatim u Pešti među rodoljubnim ilircima, slušao razne priče i predaje o Crno-gorcima i njihovim političkim vođama i prvacima. Vjerojatno je čitao i u ondašnjem tisku poje-dine obavijesti i vijesti u svezi s oslobodilačkim događajima u Crnoj Gori (1876. – 1878.), o Crno-gorcima i njihovu mladom knezu i gospoda ru Nikoli I. Petroviću itd. To zanimanje postat će u očima Strossmayera jače i intenzivnije u osamljenosti đakovačke tišine jer je i sam znao da oslobodilački pokreti kneza Nikole sežu i do onih regija i krajeva u kojima je velikim dijelom bilo mnogo katoličkog življa, ali nažalost, izloženog žestokim utjecajima Ska darske biskupije i nekršćanske crkvene provenijencije i dominacije. Osim toga, u vremenu Nikolinih oslobodilač-kih ratova i slobodarskih težnji, kod neslobodnih južnoslavenskih naroda (pa samim tim i kod Strossmayera) rađale su se sve veće simpatije za Crnu Goru, za njezinu stoljetno čuvanu i stje-canu slobodu.28 Sigurno je sve to široko utjecalo na slavenski i huma nistički duh Josipa Jurja Strossmayera da se zainteresira za osobu kneza Nikole, njegove povijesne suputnike i sugovornike (Jovana Sundečića, Visariona Ljubišu, Stefana Mitrova Ljubišu i druge). Napose, Strossmayer je želio unaprijediti kulturni, prosvjetni, književni, crkveni i svaki drugi duhovni život u onim krajevima u kojima je živio veći dio katoličkog stanovništva.29

Prema poznatim izvorima, Josipa Jurja Strossmayera i kneza Nikolu I. Petrovića Njegoša vezivalo je čvrsto prijateljstvo, kao i zajedništvo pogleda na oslobođenje južnoslavenskih naroda ispod tuđinskog jarma. Prema sačuvanim pismima koje je Strossmayer iz Đakova, Osijeka, Beča, Rogaške Slatine i drugih mjesta slao svom prijatelju knezu Nikoli moguće je rekonstruirati dio njihovih intimnih i prijateljskih suodnosa i veza. Iako Stros smayer s drugim crnogorskim prva-

25 Ibidem, str. 444.

26 Nikčević, Milorad: nad povijesnim tokovima i izvorima korespodencije Josipa Jurja Strossmayera i nikole I. Petrovića njegoša u Marijanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 209.

27 Nikčević, op. cit., str. 210.




146

cima (J. Sundečić) rado ističe kako je s crnogorskim knezom „familijarno općio“, on to potvrđuje i u preambulama svojih pisama kad naslovljava: „Slavni (sjajni) kneže Nikola“, „Veleljubljeni i veli-čanstveni pri jatelju“, „Veleštovani (cijenjeni) prijatelju“, a u iznimno posebnim okolnostima, kad pisma trebaju poprimiti službeni ton, upotrebljava najčešće sintagme: „Veličanstveno Visočanstvo kneže nikola“ ili samo „Vaše Visočanstvo“. Koliko je J. J. Strossmayer pred Nikolom Petrovićem bio otvorena srca i razgolićene duše, kazuje nam i taj podatak da je on knezu slobodno stavljao do znanja da se nerado i nedobronamjerno gleda na njihovu prepisku, a naročito od strane Beča i Pešte. U jednom pismu Jovanu Sundečiću Strossmayer ističe da za kneza šalje poruku iz Osijeka jer iz Đakova nije mogao zametnuti neskriveno tragove svoje korespondencije.30

Među njima je bilo razvijeno prija teljstvo, povjerenje, a najčešće i zajednički interesi prema Crkvi, do te mjere da je đakovački biskup slao novčanu pomoć knezu Nikoli, već u samom startu njegove vladavine, ali i druge potrepštine koje bi mu omogućile ponovno oživljavanje tiskane i pisane riječi. Naime, učvršćenjem državne samostalnosti, knez Nikola ubrzano otvara nove osnovne i srednje škole i druge kulturne ustanove i diplomatska poslanstva. Upravo u tom vre-menu osjetila se snažna potreba za ponovnim pokretanjem tiskarske djelatnosti na Cetinju.31 Kada ga je iste 1864. godine Sundečić posjetio u Đakovu, Strossmayer mu je za potrebe Crne Gore predao jednu značajnu sumu novca - 3000 forinti. Od te sume 2.000 je bilo namijenjeno za štampariju, a 1.000 za druge potrebe32, a u pismu knezu Nikoli od 15. ožujka 1865. godine, Strossmayer izričito kazuje da mu je Jovan Sundečić (upra vitelj tadašnje tiskare i knežev tajnik) stavio do znanja da im pošalje „nešto više troška za tiskaru na Crnoj Gori u rad postaviti“. Iz tog istog pisma vidi se da je on poslao dodatnu novčanu pomoć u iznosu od 2.000 forinti jer je te iste godine Jovan Sundečić putovao u Češku (Prag) kako bi otuda donio sve što je bilo potrebno za tiskaru na Cetinju. Riječ je ovdje, svakako, o Strossmayerovoj poklonjenoj tiskari, takozvanoj „Kneževskoj pečatnji“, kako se ona do 1877. godine nazivala. Uz njezin rad i djelovanje povezano je i intenzivnije tiska nje crnogorskih periodičnih, dnevnih i književnih publikacija i novina. Uz sve to treba napomenuti i to da su na toj tiskari s „jednom ručnom presom“ radili tiskar i strojar koji su došli iz Zadra na Strossmayerovu preporuku. Uz njihovu pomoć i zalaganje, tom se poslu poslije naučio i jedan mladić iz Crne Gore, koji je bio dodijeljen kao pomoćni radnik.33

Tragovi trajne i plodne suradnje, kao i nadasve prijateljski odnosi ostali su registrirani i u mnogim njihovim drugim pismima. Tako, na primjer, u jednom pismu Strossmayer izražava knezu zahvalnost na pismu, ali i apologetski izra žava sud i ističe vrijednosti njegova pjesmotvora Pjesnik i vila34 koji mu je knez, vjerojatno prije poslao na dar i ocjenu. U daljnjem dijelu pisma Strossmayer piše:

„Vaša pjesma Pjesnik i vila divna je i dostojna genijalnoga pjesnika Gorskog vi enca. Dok je svi-eta i vieka ta će divna pjesma ostati slavni i neumrli spomenik Vašeg veleuma i Vašega božan-stvenoga srdca. Sto puta sam ja, kad sam na dvie prozne strane te predivne pjesme naišao, zavapio: ah! nedaj Bože da desnica toga predivnoga muža usahne prije, nego sve ono izvede, što mu je Bog u dušu i srdce presadio!“

Kao vrhunac poštovanja i uvažavanja prijateljstva može se uzeti to da je đa kovački biskup



32 Vujović, op. cit., str. 445.


34 Strossmayer se prevario u svojoj procjeni Crnogoraca kao nositelja južnoslavenske ideje jer se knez Nikola želio staviti na čelo velikosrpskog projekta. Strossmayer to opaža tek kada mu je knez poslao svoju pjesmu Pjesnik i vila. Vidi Pečarić, Josip: Strossmayer i Srbija i Crna Gora u međunarodni znanstveni skup: Josip Juraj Strossmayer, HAZU, Zagreb, 2006., str. 205.


147

Strossmayer slao, nekoliko puta, kneževoj obitelji u Cetinje sla vonske rasne krave i konje. Na svemu tome Knez i njegova obitelj su mu bili usrd no zahvalni i nisu propuštali priliku da mu to i u korespondenciji priopće. To se naročito može iščitati iz jednog nedatiranog pisma u kojem, između ostalog, Knez piše: „moja knjeginja... Vam mnogo zahvaljuje na poslanijem kravama, koje su ljepše i bogatije mlijekom no sve pređašnje. njezino je štovanje veliko prema Va šoj Preuzvišenosti i ona se često sjeća Vas sa osobitijem osjećajima svega duboko ga poštovanja“. A u jednom drugom pismu kneževa tajnika Jovana Sundečića govori se da je biskupovo pismo predano knezu Nikoli u njegovoj rezidenciji u Nikšiću. Tom prilikom mu je u svezi s darivanjem konja rekao: „Popo (obratio se Sundečiću), meni je preteško primiti taj novi dar, uz tolikijeh drugih da rova koje je meni Pre-uzvišeni biskup (Strossmayer) poslao...“. No, iz drugog kneževa pisma saznajemo da su „dva vrana konja“ doveli njegovi (kneževi) ljudi na Cetinje. Oni su bili ponos ne samo brojne kneževe obitelji nego su „svojom ljepotom, brzinom i stasom ovalnih linija krasili četvorospreg cijelog Cetinja i sve Crne Gore“.35

Ugled Strossmayera u Crnoj Gori bio je velik, a pogotovo nakon slavnog govora tijekom Prvog vatikanskog koncila. Koliko je odjeka taj govor imao, primjer je bilo biranje za počasnog člana Cetinjske čitaonice, onda najveće institucije kulture u Crnoj Gori, gdje su članovi Strossmayera jednoglasno na sjednici od 19. ožujka 1870. godine i izabrali, o čemu su ga odmah telegramom obavijestili, a on odgovorio da to prima s radošću i ponosom. Komentirajući tu odluku dopisnik zadarskog Narod nog lista Cetinja je pisao: „nemojte misliti da i mi iz ovih sivih stjenovitih klisura nijesmo mislili na jugoslavenskog patriotu, crkvenog poglavara, kojim se ponosi naš narod pred licem čitavog svijeta. Ispunjeni smo ponosom i zahvalnošću zbog njegovih bezbrojnih dobrih djela, njegovog visokog duha... Koji ga prikazuje svi jetu kao istinitog junaka iz zlatnog grčkog i rimskog doba“.36

I pored velikih dobitaka koje je Crna Gora imala u ovom ratu, Strossmayer je smatrao da „junačka i slavna Crna Gora ni stoti dio nije postigla onoga što je junaštvom i slavom svojom pred Bogom i pred ljudima zaslužila“, pa obećava Knezu da će mu „vazda iz sve duše i iz svega srca u pomoć priteći“.37

sklapanje konkordata s Vatikanom i uvođenje bogoslužja na narodnom jeziku

„Vox populi, vox Dei.“38

Posebna Strossmayerova uloga u rješavanju značajnih problema Crne Gore, pa preko toga, naravno i Katoličke crkve, bila je njegova angažiranost oko sklapa nja konkordata između Crne Gore i Vatikana, radi rješavanja položaja katolika u Crnoj Gori, što je uključivalo pitanje barske nadbiskupije, sjemeništa i školovanja svećenika, vjerske nastave u školama i staroslavenskog jezika u bogosluženju u katoličkim crkvama.Poslije rata 1876. - 1878. godine Crnoj Gori su pripojene i neke teritorije na kojima je živjelo nekoliko tisuća katolika, kojima je upravljao barski nadbiskup, koji je sjedište svoje nadbiskupije prenio iz Bara u Skadar 1867. godine. Knez Ni kola je želio regulirati položaj tih katolika ugovo-




38 Lat. „Glas naroda, glas Boga.“


148

rom s Vatikanom.39

Da se katolički živalj iz Bara i okoline smatrao kroz stoljeća narodom istih osjećaja i iste narodne svijesti kao i njegova istovjerna braća u Dubrovniku, Kotoru i susjednoj Her cegovini vidljivo je kako iz Klaićevih tako i iz Jukićevih radova. Tako Jukić veli: „Srbi i Hrvati stanuju oko međe hercegovačke i crnogorske - manjim brojem skadarskoj, leškoj i barskoj, u kojoj posljednjoj Katolici nazivlju se Hrvati.“ 40

O katolicima u sjevernoj Albaniji pa i onima koji su pripojeni Crnoj Gori brinula se Austro-Ugarska. Katolički svećenici na tom području, koje je mate rijalno pomagala, bili su instrument njene politike. Austro-Ugarska je sagradila i nadbiskupovu rezidenciju u Baru. Nadbiskup Popen, koji je stolovao u Skadru, pa i drugi svećenici. komunicirao je, za vrijeme turske uprave, s crno-gorskim vlastima preko austro-ugarskog konzulata u Baru. Takvu praksu oni su produžili i poslije oslobođenja i priključenja Bara Crnoj Gori, ali pisma tako upućena knez Nikola nije htio primati već je vraćao, zahtijevajući da direktno komuniciraju s crnogorskim vlastima, što su ovi ubuduće i radili. Austro-Ugarska je pomagala katoličke svećenike i poslije pripajanja ovih krajeva Crnoj Gori, želeći da i dalje budu instrument njene politike. Tako je katolički svećenik don Paolo, Alba-nac po narodnosti, po nagovoru austrougarskog konzula u Baru, izazvao jedan incident u Ulcinju s vojvodom Ilijom Plamencem, da bi se to koristilo za vrijeme Berlinskog kongresa protiv Crne Gore, što je ustvari i korišteno. Knez Nikola nije želio da katolici u njegovoj državi budu zavisni od Austro-Ugarske, već je želio da budu nezavisni od bilo koje strane države, što se može postići obnovom barske nadbiskupije i njenim izravnim povezivanjem s rimskom kurijom. Knez je o tim svojim namjerama obavijestio svog već provjerenog i odanog prijatelja Stro-ssmayera, moleći ga jednim pismom iz 1878. godine za savjet i po moć. No, o tome su oni i pret-hodne 1877. godine razmjenjivali mišljenje. Reguliranje položaja katolika putem ugovora sa Sv. Stolicom imalo je još za cilj Crnu Goru pokazati kao državu u kojoj vlada religiozna tolerancija, pa samim tim privlačnu i za druge katolike koji su živjeli u susjednim oblastima, na koje je Knez pretendirao. Osim toga, s obzirom na to da se povremeno javljala nesnošljivost između Srba i Hrvata i pravoslavnih i katolika, Knez je želio da njegova država postane obrazac složnoga i bratskoga življenja bez obzira na vjersku pripadnost. On je, kako je pisao Strossmayeru, želio da „djelom pokaže, da istu braću vjera ničim i nikoliko ne dijeli i da neke žalosne pojave u našem narodu koje se iz vjerskog trvenja pora đaju, budu tijem najbolje osuđene te akobogda i oslabljene i uništene“.41

S obzirom na to da su sve to bile i Strossmayerove ideje, nije bilo nikakvo čudo što se knez Nikola prvo njemu obratio za savjet, pomoć i posredovanje. On se osobno nije usudio izravno obratiti papi zbog nekoliko razloga: Prvo, nije znao kako će se na njegov zahtjev odazvati papa, a osim toga, plašio se da će to naići na pro tivljenje Austro-Ugarske, Rusije i ruskog sv. Sinoda. Austro-Ugarske jer je željela i dalje zadržati svoj utjecaj na katolike i njihove svećenike u Crnoj Gori; Rusije zato što prethodno od nje nije tražio odobrenje, koje i da je tražio ne bi dobio, a ruski Sv. Sinod je u tome vidio izdaju pravoslavlja. Zato je put preko Strossmayera bio najbezbolniji i najsigurniji.42

Strossmayer se sa zadovoljstvom prihvatio ovog posredništva, čemu svjedoči i opsežna korespondencija sa Serafinom Vannutellijem koji je nastojao svaki problem predočiti Svetom Ocu i od njega vlastitim trudom Strossmayeru prenijeti dobre (ili loše) vijesti.43 Zahvaljujući

39 Vujović, loc. cit.

40 Pečarić, op. cit., str. 209.



43 Balabonić, op. cit., str. 653.


149

tome stvar je uspješno dovedena do kraja i ugovor između Svete Stolice i Crne Gore potpisan 18. kolovoza 1886. godine. Ukazujući na potrebu rješavanja pojedinih problema u svezi s položajem ka tolika u Crnoj Gori on je knezu pisao: „Stvar je, po mom čvrstom uvjerenju, intimno spojena sa budućnosti Crne Gore i sa onim aspiracijama, koje je Bog u srdce i u dušu Vašu položio, pozivajući Vas očevidno da jih Vi prije ili poslije u onih strana europe na slavu i korist Vašu i naroda našega vršite“. U istom pismu on kaže i ovo: „Što se Vas tiče, moj prijatelju, koga kano brata rođenoga ljubim i štujem upravo bi mi najmilije bilo, da Vi baš prvi budete, koji ste ostalom Slavenstvu u tomu obziru put pokazali. To se Vami pristoji, koji ste srdcem i dušom Vašom, koji ste junaštvom i slavom Vašom među namih prvi.“ 44

Strossmayer je ukazivao da ostvarenje tog zadatka u mnogome zavisi od lično sti nadbiskupa barskog, pa se zalagao da to bude ličnost potpuno odana knezu Nikoli. Zato je savjetovao kneza da u pregovorima sa Svetom Stolicom inzistira na tome da zadrži neki utjecaj na imenovanje nadbiskupa, a to je da ima pravo da traži za nadbiskupa ličnost koja bi mu izgledala podobna, ili da odbije ličnost u koju ne bi imao povjerenja. „Od velike je važnosti da vam prvi biskup bude čoviek prama srdcu Vašemu i prama plemenitim namierama Vašim“. O tome da barski nadbiskup mora biti odan i voljeti crnogorski narod i njegovog kneza ukazivao je Strossmayer i kasnije više puta. On je čak osobno osporavao kva litete jednog kandidata koga je bila istakla rimska kurija, a dva kan-didata koje je on predložio nisu mogli, ili nisu željeli prihvatiti ponudu. Najzad je za nadbiskupa imenovan franjevac Šimun Milinović, profesor gimnazije u Sinju, a kome je imenovanju pridonio i Jovan Sundečić, koji je dobro poznavao katoličko svećenstvo Dalmacije. Ovim je prijedlogom bio vrlo zadovoljan i Strossmayer pa se je založio da Milinović bude imenovan i kasnije od kneza Nikole dobro primljen.45

Strossmayer je savjetima, i na drugi način, pomagao da Milinović uspješno obavi svoju funk-ciju nadbiskupa barskog, na korist Crne Gore i zadovoljstvo kneza Nikole. On je s njim bio u stal-noj prepisci, a Milinović ga je povremeno i posjećivao. S obzirom na to da mu je bio istomišljenik i odan, Strossmayer je želio da Milinović, bez obzira na teškoće na koje je nailazio, svakako ostane na svom položaju u Crnoj Gori. Zato je bio vrlo zabrinut kada je čuo da zbog nerješavanja pitanja staroslavenske službe, nekih teškoća na koje nailaze katolici u Crnoj Gori, bolesti itd., Milinović ima namjeru podnijeti ostavku na svoj položaj. On je poduzeo sve kako do toga ne bi došlo jer je smatrao da bi to bio veliki udarac za narodnu stvar i velika pobjeda austrougarske politike. Pisao je Jovanu Sundečiću, koga je podsjećao da je i njegova zasluga što je Milinović došao u Crnu Goru i molio ga da utječe na nadbiskupa, ali i na kneza Nikolu, kako do ostavke ne bi na posljetku i došlo. Obratio se i Milinoviću osobno, a i knezu Nikoli moleći ga da i on utječe na nadbiskupa da i dalje ostane na svom položaju. Knez se i obratio pismeno nadbiskupu, tražeći ga da ostane na svom položaju i obećavajući mu svaku pomoć i razumijevanje. Najzad, Strossmayer je pisao i Svetoj Stolici, moleći da se Milinovićeva ostavka ne uvaži. Svi ovi napori su urodili plodom pa je nadbiskup Milinović i dalje ostao u Crnoj Gori na svome položaju.46 S obzirom na svoje nacionalno-političke pretenzije Knezu je bilo poprilično stalo da se nad-biskupu barskom povrati i njegova stara titula „primasa kraljevstva srpskog“. On je smatrao da time ugled i važnost Crne Gore u srpskom svijetu mnogo dobiva. Knežev zahtjev je ispunjen pa je nadbiskupu barskom dodijeljena tražena titula.47



46 Ibidem.

47 Kuriozitet je Crne Gore da i danas ne postavljaju pitanje opravdanosti naziva Primas Srbije za barskog nadbiskupa., budući da je


150

Strossmayer je mnogo godina, u duhu ćirilometodske baštine, vodio borbu da se za katolike južne Slavene služba Božja obavlja na staroslavenskom jeziku. On i knez Nikola, pridavali su veliko značenje uvođenju takve službe i za katolike u Crnoj Gori, pa su vodili upornu borbu da se taj zahtjev ostvari, što nije išlo bez teškoća. Naravno, iza toga nalazio se i veliki vjerski i kulturni cilj - prvenstveno su smatrali da će slušanje službe Božje na istom jeziku još više zbližiti kato-like i pravoslavne. Zato su, iako je u Crnoj Gori među katolicima slavenski živalj bio u znatnoj manjini, željeli da ona bude uzor za druge slavenske zemlje, naročito one u kojima su živjeli Srbi i Hrvati. Govo reći o naporima koje treba poduzeti da se prebrode teškoće koje stoje na putu da se staroslavenski Misal tiska i pošalje u Crnu Goru, Strossmayer je pisao: „Viečiti naši neprijatelji upravo o tome rade, da na viekov vieke u toj rasciepanosti i slaboći ostanemo. najviše nam je pako odtale nesrieće, što smo mi sami u nutarnjosti i duši našoj rasciepkani i razdvojeni, a naši viečiti protivnici o tomu upravo iz svih sila nastoje da dušu našu i srdce naše otruju i da nas jednoga od drugoga rasciepe“. Strossmayer kaže da je Knez prodro u namjere tih neprijatelja i da je ugovor sa Svetom Stolicom sklapao zato da onemogući njihove namjere: „Što je u nas dva obreda, ništ ne škodi, pače hasni, samo da je u jednomu i drugom obredu jedna ter ista rieč, jedno ter isto slovo, na to idemo ja i moji prijatelji. Vaša je tako plemenita duša svemu tomu živi spomenik položila ugovorom sa Svetom Stoli com, ugovor taj je sieme božje i živa klica onoga stabla, pod kojim ćemo jedan put, svi na jugu naći mir svoj, slobodu svoju i prosvetu svoju“. On kaže da postoje dva puta: Ili ostati vječito razdvojen, u kom je slučaju narodna sudbina propast i smrt ili se udružiti, u kom slučaju sudbina je „Život, sloboda, pobieda i slava“ Strossmayer smatra da je knez Nikola izabrao ovaj drugi put, pa zaključuje: „U tu svrhu evo mene, dok sam živ Vašeg pokornog službenika. Raspolagajte sa mnom. Osobito ako Vam ustreba posriednik medu Vami i Svetom Rimskom stolicom“. 48 Čim je konkordat potpisan Knez je tim povodom izrazio, osobno pismom papi Lavu XIII. svoje zadovoljstvo, pa je izrazio želju da se to djelo okruni odobre njem uporabe staroslaven-skog jezika u katoličkim crkvama u Crnoj Gori. On je opširno obrazložio interese koji nalažu tu potrebu. Kao prvo, tu je interes da narod sluša službu Božju na jeziku koji razumije. Drugo, to su povijesne uspomene i sam povijesni razvitak Rimokatoličke crkve na području Barske nad-biskupije, pa podsjeća da su Ćiril i Metod propovijedali službu Božju na slavenskom jeziku, kao i to da su nadbiskupi barski, kao na primjer Zmajević, težili da uvedu službu Božju na slavenskom jeziku. Knez potom kaže da postoje državni i politički interesi koji idu u prilog njegove molbe, a to je da se njegovi podanici razne vjere što više približe jedni drugome, kao i to da bi želio što je kao prvi slavenski vladar koji je sa Sv. Stoli com sklopio konkordat, bude i prvi vladar pravoslavne vjere koji je u katoličkim crkvama svoje države uveo staroslavenska bogosluženje.49

Tri godine pošto su ove riječi bile izgovorene problem još nije bio riješen. I tada je Stro-ssmayer ukazivao na njegovo nacionalno političko značenje u pismu knezu Nikoli: „Stvar je po momu shvaćanju, od neizmjerne važnosti. Radi se o jedinome praktičnome sredstvu, da se Srbi i Hrvati, da se istočna i zapadna crkva častnim i poštenim načinom izmire. a tu je uzvišenu zadaću Bog sami iz srdca svoga iznio i Vami, moj sjajni prijatelju, u srce i dušu presadio“. Slično je tih dana Strossmayer pisao i Sundečiću, ističući da je samo proviđenje odredilo kneza Nikolu da ujedini balkanske Sla-vene pa dodaje: „Tako bi posve u redu bilo da katolici prvi kod njega i njegovim posriedovanjeni to pre-inuićštvo, koje se od naših praapoštola Cyrilla i methoda piše, postignu i svoju službu božju slovjanskim

i više nego očito da takav naziv za barskog nadbiskupa danas izravno znači prihvaćanje kako je Crna Gora srpska zemlja i time joj se odmaže u njezinoj samostalnosti i neovisnosti.




151

jezikom obavljaju.“ 50

Veliki protivnik da se slavenska liturgija koristi u barskoj nadbiskupiji bila je austrougarska diplo-macija u Rimu. Beč je shvaćao opasnost koja mu može od toga prijetiti. On je jasno uviđao da se tu ne radi toliko o religioznim koliko o političkom i nacionalnom pitanju i da to može postati nepoželjan primjer za njihove slavenske katoličke podanike, a prije svega za one u Hrvatskoj i Dalmaciji, kao i za katolike u Bosni i Hercegovi ni. Beč, a osobito njegovi diplomatski predstavnici u Vatikanu, smatrali su da je u centru te ukupne aktivnosti Strossmayer. Tako je diplomatski predstavnik Beča iz Vatikana pisao: „On napreduje korak po korak i što mu ne pođe za rukom direktno u Rimu, to mu uspjeva okolišnim putem u Crnoj Gori, gdje je stvorio novi centar za agitaciju, da bi prenio dalje u Srbiju, Dalmaciju i Hrvatsku. Ovom najnovijom akcijom je i pokazao da svoju nacionalno-poli-tičku ulogu sa svom strašću stavlja iznad uloge katoličkog biskupa i ne preže od intriga da bi sproveo ono što redov nim putem nije bio u stanju da postigne“.51

„ne može se međutim prešutjeti“ - priznao je Heidler52 u jednom od svojih izvješća, komentira-jući Strossmayerova nastojanja po pitanju staroslavenskog bogoslužja – „da je osvajajuća osobnost visokoobrazovanog i čak od svojih protivnika priznatog hrvatskog crkvenog kneza ovdje osvojila prilično mnogo terena za svoj žalosni stav“.53

Trebalo je skršiti taj otpor Beča. Strossmayerov bliski suradnik Rački, bio je čuo da bi u Rimu bilo dobro primljeno ako bi o problemu slavenske liturgije u Cr noj Gori pisali u tisku, zato je za zagrebački Obzor napisao jedan članak, koji je u prijevodu izašao i u rimskom dnevniku Voce della Verita. Članak nije potpisan, ali je to, po svoj prilici, članak Slavenska liturgija u Crnoj Gori koji je prenio i Glas Crnogorca u svom broju od 19. travnja 1887. godine. U tom članku se iznose one ideje koje je Strossmayer već priopćavao u svojim pismima knezu Nikoli i Sundečiću, kako su Slaveni bili podijeljeni u dva vjerska tabora što su koristili njihovi protivnici, pa je potrebno da se njihove razmirice uklone. „Radujemo se, što nam svijema prednjači Crna Gora“, pa se potom govori o značenju njenog ugovora s Vatikanom i o značenju imenovanja barskog nadbiskupa. U svemu tome veliku tekovinu predstavlja dozvola da se služba Božja vrši na starocrkvenoslavenskom jeziku i da uporabom ćirilice u liturgijskim crkvenim knjigama otpada jedna od bitnih pregrada koje dijele pravoslavnu i katoličku braću. Ovdje se ne radi o tome da će katolici prijeći u pravo-slavlje ili obratno, već o zbližavanju i ljubavi, i tome se naročito imaju radovati Hrvati jer su oni među katoličkim Slavenima bili jedini predstavnici ove velike misli.54

Iz potonjih razloga, Rački je predlagao Strossmayeru da se Misal što prije tiska jer je inače bio u Crnu Goru stigao dekret da se odobrava liturgija na slavenskom jeziku i da se knjige tiskaju na staroslavenskom jeziku građanskom ćirilicom. Rački je predlagao da se one tiskaju starim ćirilič-kim pismom kojim su tiskane crkve ne knjige u ostalim slavenskim zemljama. Ranije se o tome vodila diskusija treba li misal za tu dijecezu Misal tiskati građanskom ili crkvenom ćirilicom, mada u kritičnim trenucima Rački sumnja da je sve to iskonstruira no i nametnuto s ciljem da se odugovlači ili čak spriječi tiskanje misala. Dvojica hrvatskih uglednika bila su osobito osjetljiva na neadekvatne vatikanske poteze prema Crnoj Gori i u svezi s tim izrekli su i neke od svojih najoštrijih misli o vatikanskoj diplomaciji.55

50 Ibidem.

51 Ibidem.

52 Carl Heidler bio je intermisijski diplomatski predstavnik Austro-Ugarske u Vatikanu.



55 Damjanović, Stjepan: Strossmayerova nastojanja oko glagoljskih liturgijskih knjiga u Marjanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 368.


152

Osim toga, predlagao je da se Misal tiska u Zagrebu i to o trošku koji bi uglavnom osigurali oni, uključujući naravno i Strossmayera. I Strossmayerovo je mišljenje bilo da Misal treba tiskati crkvenom ćirilicom, o čemu je pisao i knezu Nikoli. Strossmayer je spomenuo mogućnost da se misal tiska i na Cetinju, o čemu je i nadbiskup Milinović tre bao razgovarati u Rimu. No, on je prije toga htio doći u Zagreb i Đakovo da o tome porazgovara s Račkim i Strossmayerom, ali mu je to bilo zabranjeno iz Rima. Ipak mu je Strossmayer za tu priliku napisao na latinskom jeziku pozdrav koji je Milinović pročitao pred papom. U tom pozdravu se lijepo govori o knezu Nikoli, njegovoj obitelji i Crnogorcima, a posebno o slavenskom jeziku u liturgiji i o namjerama koje knez u svezi s tim ima. Taj je pozdrav tiskan u Katoličkoj Dalmaciji, a Strossmayer je molio Rač-koga da se on u prijevodu objavi i u Obzoru, što je bila želja i nadbiskupa Milinovića. Strossmayer je inzistirao da se to na svaki način i što prije učini. Ali i pored ovog inzistiranja Obzor ga nije objavio. To je uradio đakovački Glasnik na latinskom originalu. O problemu jezika u bogosluženju u Katoličkoj crkvi u Crnoj Gori pisao je Strossmayer osobno Sv. Stolici u Rim i papinskom nunciju u Beč.56

„Bolno dirnut“ osjećao se car i kralj tom „kobnom odlukom Vatikana“ o uvođenju slavenske liturgije u Barskoj biskupiji, koja je donijeta bez prethodnog obavješta vanja bečkih centralnih vlasti. Car je bio uvjeren da je u to bio umiješan i biskup Strossmayer.57 Do pravog sukoba između Cara i Strossmayera došlo je tek 1888. godine, nakon što je Stro-ssmayer poslao pozdravni brzojav u Kijev povodom devetstote obljetnice pokrštavanja Rusa. Za to se đakovački biskup morao opravdati pred sa mim carem, 12. rujna 1888. godine u Bjelovaru, gdje je car u to vrijeme boravio zbog je senskih vojnih vježbi. O svojoj „konfrontaciji“ s carem izvijestio je Strossmayer Račkoga dan poslije.58 Milinović je obavijestio Strossmayera da je knez Nikola pristao da se staroslavenski misal tiska u Zagrebu. Strossmayer je za tu svrhu odredio 1000 forinti, inzistirajući da knjiga bude što ljepše tiskana. Iako je 1887. godine bilo objavljeno da je u Vatikanu odobrena uporaba starosla-venskog jezika u bogosluženju u Crnoj Gori i tekli su dogovori oko tiskanja misala, ipak je austro-ugarska diplomacija uspijevala da se definitivno rješenje tog pitanja odlaže iz godine u godinu, što je potrajalo nekoliko godina. Bile su to go dine upornog nastojanja Strossmayera, nadbiskupa Milinovića i kneza Nikole da se obećanje Svete Stolice izvrši. Oni su mnogo puta u svezi s tim pisali Vati kanu, a Strossmayer i Milinović putovali u Rim. Strossmayer je 1893. godine pisao da neizvršavanje obećanja Sv. Stolice o tiskanju misala na staroslavenskom praktično znači „Crno-gorskom knezu poderan konkordat baciti pred noge“, što sa svoje strane daje pravo i crnogorskom knezu da i on podere konkordat i da sa baci pred noge Sv. Ocu. Iako su bili ogorčeni, Strossmayer je i knezu i Milinoviću preporučivao strpljenje.59 Ipak, neprijateljima staroslavenske službe u katoličkim crkvama u Crnoj Gori, a to je prije svega Austro-Ugarska, nije uspjelo da se definitivno odustane od te odluke Vatikana, ali im je uspjelo da se Misal ne tiska ćirilicom već gla goljicom, što je znatno sužavalo mogućnost nje-gove upotrebe. Sredinom 1893. godine papa Lav XIII. je najzad poslao knezu Nikoli prvi uvezani primjerak gla goljskog Misala, a kardinal Rampola također jedan primjerak ministru vanjskih po slova, javljajući mu da će, čim knjiga bude uvezana, ostatak poslati nadbiskupiji u Baru. Naža-lost, do prve službe na staroslavenskom jeziku u Katoličkoj crkvi u Crnoj Gori trebalo je čekati još






153

godinu i pol dana. Ta služba je održana u crkvi u Baru i tim povodom su priređene velike svečano-sti, kojima su prisustvovali i mnogi državni funkcionari na čelu s vojvodom Božom Petrovićem. Događaj je označen kao povijesni, što je zasluga kneza Nikole, koji je želio ukloniti ono što je smetalo braći da shvate da su od jedne krvi i plemena, kako je pisao Glas Crnogorca.60

Gledanje Strossmayera i kneza Nikole na konkordat Crne Gore i Svete Sto lice kao na primjer i instrument zbližavanja i mirenja katolika i pravoslavnih nije bilo slučajno jer su to bile godine kada je dolazilo do hlađenja i zaoštravanja odnosa između Srba i Hrvata, odnosno pravoslavnih i katolika u Hrvatskoj i Dal maciji. Bila je to pojava koja je zabrinjavala i boljela svakoga pravoga domoljuba, pa su se zalagali da se to prevlada, u čemu je Crna Gora, njena vjerska politika, a i njen tisak, mogla mnogo pridonijeti.61

Ono što su knez Nikola i Strossmayer iznosili u običnoj prepisci o značenju konkordata ne samo za Crnu Goru, nego i šire, za južne Slavene, a prije svega za odnose Srba i Hrvata, odnosno pravoslavnih i katolika, ostajalo je nepoznato za širu javnost. Ali njihova osnovna shvaćanja dije-lio je Glas Crnogorca, list koji je onda izlazio na Cetinju. List kaže da je tim činom Knez pokazao mudrost i dalekovidnost, da se je uzvisio nad sitnim plemenskim osjećanjima jer, iako je podri-jetlom Srbin, jednako voli Srbina i Hrvata i da se ipak osjeća sinom velike slavenske porodice. Izražava se uvjerenje da će Knez sada u nadbiskupu barskom naći vjernog suradnika u njegovoj povijesnoj misiji. „Ovaj akt“ - kaže list - „je po dubokom uvjerenju našem početak velikih čina. Sada može cijela narodnost, bez razlike vjere, ne samo gornje albanije nego i daleko preko granica njezinih s još većim pouzdanjem gledati na kneza nikolu koji je na svojem dvoru na Cetinju razvio zastavu slobode u svakom pogledu, da se leprša i da razgoni tmuše, koje su za čas prikrile balkanske zemlje, i da rastav-ljenu braću na okup zove.“ U ovom tekstu nije teško prepoznati riječi i misli J. J. Strossmayera.62

Strossmayer se u nekoliko prilika pokušao sastati s knezom Nikolom ili ga presresti ukoliko se vraćao s nekog službenog puta. Ti planovi su mu često puta propadali, a čak se jednom uputio i u Rim ne bi li se s njim susreo. Najzad je Strossmayeru uspjelo da se sastane s knezom 1886. godine u Badenu. O tom susretu nemamo mnogo konkretnih podataka. O njemu znamo iz jed-noga Strossmayerova pisma Sundečiću od 16. srpnja 1886. godine. Osim općih konstatacija kako je u knezu našao čovjeka „kakvoga naše nužde na Balkanskom poluotoku zahtijevaju“ i da je sretan što je imao priliku da mu izrazi poštovanje i ljubav, nema drugih podataka o predmetu njiho-vog razgovora. Taj susret u svojoj prepisci Strossmayer uopće više ne spominje. O njemu nema podataka ni u drugim dokumentima. Očigledno, predmet njihovog razgovora mogao je biti, pri-je svega, konkordat Crne Gore i Sv. Stolice, posebno nadbiskup barski i služba na slavenskom jeziku u katoličkim crkvama u Crnoj Gori. Ako je suditi po kasnijem odnosu Strossmayerovom prema Crnoj Gori i knezu Nikoli osobno, ovaj susret je mogao imati samo pozitivan utjecaj na taj odnos.63

Prijateljski odnosi kneza Nikole i Strossmayera nisu se remetili bez obzira na povremene probleme koji su se javljali u odnosima Katoličke crkve i države u Crnoj Gori.Knez je bio odlučio da Strossmayera odlikuje visokim crnogorskim odliko vanjem, Danilovim ordenom I. stupnja, ali je od toga odustao na Sundečićevu sugestiju, vjerojatno što je to moglo imati za Strossmayera neugodne političke po sljedice.64


61 Ibidem.





154

Crna Gora čuva spomen na Strossmayera s osobitom pažnjom. Kaže se da je „s osobitom lju-bavlju bio odan Crnoj Gori i našem uzvišenom Gospodaru, s kojim su ga vezale dugogodišnje prijateljske veze i s najtoplijim simpatijama radovalo se svakom našem napretku“. A knez Nikola ocijenio ga je kao „velikog Hrvata i Slavena, koji je bio ne samo dobrotvor, vođ i učitelj svoga naroda nego i jedan od najponosnijih sinova našega Juga”, a ocijenio ga je i kao svoga “dobrog prijatelja“.65

Zaključak

„ad kalendas Graecas.“66

Teško je zapravo reći koliko je toga Strossmayer stvorio i napravio za svoga dugogodišnjeg biskupovanja, no uza sve velike stvari koje je učinio za svoj narod, kako rado naglašava, činio je velike stvari i za naše susjede, koje naziva „slavenskom braćom“. Velika životna želja, za koju se toliko borio, a to je bilo uvođenje bogoslužja na narodnom jeziku za sve Slavene katolike, nije mu uspjela, ne zato što je Vatikan bio protiv toga, već Beč i Pešta, koji su u tome vidjeli poten-cijalnu prijetnju Monarhiji te ojačavanje slavenskog elementa koji je morao biti ušutkan pod svaku cijenu. Na Strossmayerovu žalost, uvođenje staroslavenskog jezika u liturgiju na području Monarhije, propalo je, a istovremeno time je propao i pokušaj približavanja dviju crkava tih sla-venskih naroda. Iako je gotovo dignuo ruke od toga projekta, pružila mu se mogućnost pomoći crnogorskom knezu Nikoli I. Petroviću Njegošu, svojemu prijatelju, u uspostavljanju konkordata između Vati-kana i Crne Gore. Knez Nikola želio je ugovoriti odnos s Vatikanom kako bi odijelio svoje katolike od Austro-Ugarske, kojoj su bili podređeni i time učvrstiti svoju vlast i samostalnost Kneževine, a kao što smo vidjeli, bez Strossmayerovog uplitanja to nije bilo izvedivo. Strossmayer se svim duhom bacio na posao i uspostavio kontakte s mnoštvom diplomatskog osoblja, kao i službenika Svete Stolice ne bi li uspostava konkordata prošla što bezbolnije za Crnu Goru, ali i njega, budući da ga je Beč ionako držao na oku. U Crnoj Gori Strossmayer je vidio i priliku za ostvarivanjem njegova starog i plemenitog cilja – zbližavanje Zapadne i Istočne crkve te konačnim ujedinjenjem, a najbolji početak bio bi upravo uvođenjem liturgije na narodnom, staroslavenskom jeziku. Samo godinu dana nakon potpisiva-nja konkordata, Papa je barskom nadbiskupu odobrio služenje liturgije na staroslavenskom te odobrio tiskanje Misala za tu prigodu. Posljedice takve „političke igre“ za Strossmayera bile su velike, toliko da je čak i osobno morao kod cara i kralja Franje Josipa obrazlagati svoje postupke.Bez obzira na posljedice, Strossmayerov udio u uspostavljanju odnosa Vatikana s kneževinom Crnom Gorom te uvođenje bogoslužja na narodnom jeziku u barskoj nadbiskupiji, neprocjenjiv je, kao i njegova ljubav prema slavenskom narodu i njihovim apostolima Ćirilu i Metodu, čijim se nasljednikom kao srijemski biskup i sam smatrao.


66 Lat. „na grčke kalende.“ Budući da kalende nisu postojale u grčkom kalendaru, to je značilo nikada.


155

Literatura

1. Balabonić, Josip i Kolanović, Josip: Korespodencija Josip Juraj Strossmyaer – Serafin Vannu-telli, Hrvatski državni arhiv, Zagreb, 1999.

2. Ćurić, Mirko, ur.: Zbornik radova 1. i 2. Strossmayerovih dana: U povodu 190 godina od rođenja i 100 godina od smrti biskupa Strossmayera, Matica hrvatska, Ogranak Grad Đakovo, Đakovo, 2005.

3. Damjanović, Stjepan: Strossmayerova nastojanja oko glagoljskih liturgijskih knjiga u Marjano-vić, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008.

4. Ivanišević, Alojz: Strossmayerova nastojanja oko slavenske liturgije s gledišta austro-ugarskih centralnih vlasti i Vatikana u Marjanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znan-stvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008.

5. Košćak, Vladimir: Josip Juraj Strossmayer – političar i mecena, Revija, Izdavački centar Radnič-kog sveučilišta “Božidar Maslarić”, Osijek, 1990.

6. Pečarić, Josip: Strossmayer i Srbija i Crna Gora u međunarodni znanstveni skup: Josip Juraj Stro-ssmayer, HAZU, Zagreb, 2006.

7. Nikčević, Milorad: nad povijesnim tokovima i izvorima korespodencije Josipa Jurja Strossmayera i nikole I. Petrovića njegoša u Marjanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znan-stvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008.

8. Sršan, Stjepan: Osječki ljetopisi, Povijesni arhiv u Osijeku, Osijek, 1993.9. Sršan, Stjepan: Ostavština Đakovačkog i srijemskog biskupa Josipa Jurja Strossmayera 1905.

godine, HAZU i DAO, Zagreb - Osijek, 2006. 10. Strčić, Petar: Franjo Rački – inspirator Strossmayerovih pothvata u međunarodni znanstveni

skup: Josip Juraj Strossmayer, HAZU, Zagreb, 2006.11. Šuljak, Andrija: Biskup Josip Juraj Strossmayer i Ćirilometodsko-glagoljska baština u Marjano-

vić, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008.

12. Šuljak, Andrija, ur.: Osijek – Katolička crkva jučer i danas, Biskupski ordinarijat Đakovo, Đakovo, 1987.

13. Tomljanovich, William Brooks: Biskup Josip Juraj Strossmayer: nacionalizam i moderni katoli-cizam u Hrvatskoj, HAZU, Zagreb, 2001.

14. Vujović, Dimitrije Dimo: Strossmayer i Crna Gora u Marjanović, Stanislav, ur.: Zbornik radova s međunarodnog znanstvenog skupa: Lik i djelo Josipa Jurja Strossmayera, Filozofski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008.


156


Josip Vrbošić, Ph.D., associate Professor, Faculty of Law in Osijek Daniel Haman, 5th-year student, Faculty of Law in Osijek

THe RoLe of JosIP JURAJ sTRossMAyeR In ConCLUDIng A ConCoRDAT WITH MonTenegRo AnD LITURgy In VeRnACULAR AT THe BAR ARCHDIoCese

summary

The paper deals with notions and diplomatic activity of bishop Josip Juraj Strossmayer in establishing relations to Montenegro and their princes as well as signing a concordat between Montenegro and Vatican as a result of that. The paper focuses also on a liturgy background of the time and Strossmayer's aspirations for uniting the occidental and orthodox Church through mutual liturgy language. Since Strossmayer did not succeed in introducing old Slavic language in Civil Croatia because of huge resistance coming from Vienna and Budapest but not from Vatican, Strossmayer saw an opportunity to realize his ideas in the princedom of Montenegro, where he was met by prince Nikola I. Petrović Njegoš in a friendly way establishing a close relationship and finding a real success since the prince saw also his personal and political interests. Thanks to Strossmayer and his friendship with prince, the concordat was concluded and a year later the Bar archdiocese had a privilege to serve the liturgy in vernacular (old-Slavic) language when Strossmayer played a significant role and thus at least partially fulfilled his aspirations which he attempted to realize in the course of his episcopal life.

Key words: convention, control, management, ballast water, sediments, harmful aquatic organisms, pathogens

157


Dr. Josip Vrbošić, a. o. Prof. an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Daniel Haman, Student am 5. Studiumjahr der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

DIe RoLLe Von JosIP JURAJ sTRossMAyeR In HeRsTeLLUng Des KonKoRDATs MIT MonTenegRo UnD eInfÜHRUng Des goTTes-DIensTes In DeR VoLKssPRACHe IM eRZBIsTUM BAR

Zusammenfassung

Im Beitrag werden die Ideen und diplomatische Tätigkeit des Bischofs Josip Juraj Strossmayer hinsichtlich der Herstellung der Beziehungen mit Montenegro und seinen Fürsten, sowie der daraus hervorgehenden Ratifizierung des Konkordats zwischen Montenegro und dem Heiligen Stuhl erörtert. Der Beitrag befasst sich auch mit dem Hintergrund der Frage des Gottesdienstes zu jener Zeit und dem Bemühen Strossmayers um Vereinigung der westlichen und östlichen Kirche durch die Vereinheitlichung der Sprache des Gottesdienstes. Da der Misserfolg bei der Einführung von altslawischer Kirchensprache in Ban-Kroatien (Banska Hrvatska) dem Widerstand von Wien und Pest, und keinesfalls von Vatikan zu verdanken wurde, hat Strossmayer die Gelegenheit für Verwirklichung seiner Ideen im Fürstentum Montenegro gesehen, wo er Freundschaftsbande mit dem Fürsten Nikola dem 1. Petrović Njegoš geschlossen hatte. Daraus folgten konkrete Ergebnisse, da der Fürst darin auch seine persönlichen, aber auch politischen Interessen gesehen hatte. Dank der Freundschaft zwischen dem Fürsten und Strossmayer wurde das Konkordat hergestellt und ein Jahr später bekam das Barsche Erzbistum das Privilegium, den Gottesdienst in der Volkssprache (der altslawischen Sprache) zu halten, worin Strossmayer eine wichtige Rolle gespielt hatte und dadurch mindestens teilweise diejenigen Bemühungen realisiert hatte, die er in einem grossen Teil seiner Bischofstätigkeit zu verwirklichen versuchte.

Schlüsselwörter: Konvention, Aufsicht, Verwaltung, Ballastgewässer, Bodensätze, schädliche Wasserorganismen, Pathogens.

159

Dr. sc. aleksandra Vasilj Pregledni znanstveni radDocentica Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 504.42:341.221.2Sanja Bešlić, dipl. iur. 349.6

SPAŠAVANJE I ZAŠTITA MORSKOGA OKOLIŠA - POTREBA USPOSTAVE UČINKOVITIJEG PRAVNOG SUSTAVASažetak: Spašavanje je specifičan i važan pravni institut pomorskog prava, a s tim u sve-

zi iznimno je velika i važnost spašavanja morskog okoliša koja raste iz godine u godinu. Očuvanje morskog okoliša golobalni je problem jer u praksi, često, veća onečišćenja prelaze redovno granice država. Danas možemo slobodno konsta-tirati da je brojnim međunarodnim i nacionalnim propisima poboljšana zaštita morskog okoliša kao i sigurnost plovidbe u svijetu. Temelj svih propisa vezanih uz ovu pravnu temu jest Konvencija o spašavanju iz 1989. godine koja, posredno, uvodi morski okoliš kao objekt spašavanja. Ono što je sporno vezano uz spaša-vanje jest visina naknada. Naime, ta visina naknade za spašavanje ne prati na odgovarajući način izmijenjenu ulogu spašavatelja kao i povećani financijski ri-zik usluge spašavanja. Stoga,autorice uočavaju potrebu izmjene postojećeg su-stava nagrađivanja spašavatelja kada je u pitanju spašavanje morskog okoliša od onečišćenja te iznose najnovije aktivnosti i prijedloge izmjene postojećeg susta-va zaštite morskoga okoliša na međunarodnoj razini pri Međunarodnoj pomor-skoj organizaciji i Međunarodnom udruženju spašavatelja i Europskoj uniji. Au-torice pozdravljaju i prijedlog osnivanja posebnog fonda iz kojega bi se isplaći-vale nagrade za zaštitu okoliša.

Ključne riječi: spašavanje, zaštita morskog okoliša, spašavatelji, pravo spašavanja

1. UVoD

More i njegov okoliš, značajan su čimbenik čovjekova opstanka i nužno ih je čuvati od one-čišćenja koje prlja obale, plaže i objekte na moru, nanosi štetu morskoj flori i fauni i time uma-njuje vrijednost i uporabljivost kao općeg dobra. U Pomorskoj enciklopediji onečišćenje morskog okoliša definira se kao: “Čovjekovo izravno ili neizravno unošenje tvari ili energije u morski okoliš koje djeluju škodljivo na morsku floru i faunu, ugrožavajući zdravlje ljudi, ometaju pomor-ske djelatnosti, uključujući ribolov i druga zakonita iskorištavanja mora, pogoršavaju uporabnu kakvoću morske vode i umanjuju njegovu privlačnost.“.1 Kao vrlo važan pomorskopravni institut,

1 Pomorska enciklopedija,Jugoslavenski leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 1989. sv.8. str.553.-559.

Aleksandra Vasilj i Sanja Bešlić: Spašavanje i zaštita morskog okoliša - potreba uspostave učinkovitijeg pravnog sustava

160

spašavanje je bilo međunarodnopravno regulirano već 1910. godine Međunarodnom konvenci-jom za izjednačavanje nekih pravila o pružanju pomoći i spašavanju na moru, Bruxelles (revidi-rana Protokolom 1967.), koja je 1989. godine zamijenjena novom Međunarodnom konvencijom o spašavanju, London. Osnovne promjene donesene novom Konvencijom ogledaju se u poticanju spašavatelja da sudjeluje u zaštiti i sprječavanju onečišćenja morskoga okoliša. Republika Hrvat-ska potpisala je i ratificirala Konvenciju o spašavanju iz 1989., te su odredbe Pomorskog zakonika usklađene s njom.2

Važnost spašavanja morskog okoliša raste iz godine u godinu. Dok se tradicionalno pravo spašavanja, uz obvezno spašavanje ljudskih života, odnosilo na spašavanje imovine na moru, ugrožene pomorskim nesrećama, danas spašavanje postoji i kao mjera zaštite morskog okoliša. Godine 1980. spašavatelji su putem ugovornog obrasca LOF (Lloyd’s Standard Form of Salvage agreement) 80. prvi put preuzeli dužnost skrbi o morskom okolišu na način da su stimulirani u sprječavanju ili smanjenju štete na okolišu prilikom akcija spašavanja. Sprječavanje onečišćenja morskog okoliša u današnje vrijeme je prioritet spašavanja. Priroda instituta spašavanja, kao i sama djelatnost spašavanja znatno se promijenila u posljednja tri desetljeća, kako u cijelom svijetu tako i kod nas. Jedna od najznačajnijih promjena očituje se u preusmjeravanju važnosti spašavanja imovine od morskih opasnosti koje prijete, na zaštitu okoliša i lokalnog gospodarstva od učinaka koje bi moglo imati onečišćenje s brodova. Kako očuvati morski okoliš danas je globalni problem pogotovo zato što veća onečišćenja redovito prelaze granice pojedinih država. Taj se problem može efikasno regulirati jedino na međunarodnoj razini. Pri reguliranju zaštite morskog okoliša treba voditi računa i o različitim pravnim režimima na moru, o položaju broda na moru, znanstvenom istraživanju, korištenju morskih resursa itd. Zaštita okoliša temelji se na uvažavanju općeprihvaćenih načela zaštite oko-liša, poštivanju načela međunarodnog prava zaštite okoliša i uvažavanju znanstvenih spoznaja. Pod pojmom “načela zaštite i očuvanja okoliša“ podrazumijeva se općenita formulacija nekog poželjnog cilja ponašanja proklamiranog politikom zaštite i očuvanja okoliša.

2. sPAŠAVAnJe MoRsKog oKoLIŠA

Spašavanje je specifični pravni institut pomorskog prava. Pod pojmom spašavanja (engl. Salvage)podrazumijevamo svaki čin ili činidbu poduzetu radi pomoći imovini i osobama koje se nalaze u opasnosti i pogibelji na moru. Sama aktivnost spašavanja usmjerena je na očuvanje i zaštitu broda, stvari i osoba na brodu od opasnosti koja im u svezi s pomorskom plovidbom pri-jeti, što može imati za posljedicu gubitak života ili stvari3. Institut spašavanja primjenjuje se na objekte kao što je brod, teret, bunker, podrtina, vozarina u riziku (ako nije unaprijed naplaćena), a u posljednje vrijeme spašavanje se primjenjuje i na morski okoliš. U klasičnom smislu spašavanje je samo ona djelatnost koja je imala koristan rezultat. Spaša-vanje bez korisnog rezultata smatra se samo pokušajem spašavanja. Spašavanje imovine može biti potpuno ili djelomično. Za svako spašavanje broda ili druge imovine koja je imala koristan ishod, spašavatelju pripada pravična nagrada za spašavanje. Temeljno načelo prava spašavanja je “ bez korisnog rezultata nema ni prava na nagradu za spašavanje“ ( engl. no cure no pay), iz čega

2 Pavić, D., Pomorske havarije i osiguranje, II izdanje, Split, 2003.god, str. 61., Pomorsko imovinsko pravo, Split, 2006.god, str. 358.

3 Ibidem,


161

proizlazi da je visina nagrade za spašavanje limitirana vrijednošću spašene imovine. Kod akcije spašavanja formira se imovinskopravni odnos u okviru kojeg jedna osoba potra-žuje nagradu za spašavanje, a druga je toj osobi duguje. Postoje dva subjekta spašavanja: • aktivan subjekt je ona strana koja pruža uslugu spašavanja - spašavatelj4, • pasivan subjekt je korisnik spašavanja, odnosno vlasnik stvari u opasnosti. Osim imovinskopravnog odnosa, pri akciji spašavanja dolazi do izražaja i javni interes, koji se ogleda u zaštiti ljudskih života na moru i zaštiti morskog okoliša. To je uvjetovalo razvoj spe-cifičnih pravnih normi imovinskog i upravnog prava za reguliranje tih odnosa koji zajedno tvore pomorsko pravo spašavanja. Kao vrlo važan pomorskopravni institut, spašavanje je bilo međunarodnopravno reguli-rano već 1910. godine, Međunarodnom konvencijom za izjednačavanje nekih pravila o pružanju pomoći i spašavanju na moru, Bruxelles (revidirana Protokolom iz 1967.) koja je 1989. godine, zamijenjena novom Međunarodnom konvencijom o spašavanju, London. Osnovne promjene, koje čine novu Međunarodnu konvenciju o spašavanju,5 su poticanje spašavatelja da sudjeluje u zaštiti i sprječavanju onečišćenja morskoga okoliša. Republika Hrvatska potpisala je i ratificirala Konvenciju o spašavanju iz 1989. god., pa su odredbe Pomorskog zakonika usklađene s njom.6 S obzirom na predmet spašavanja postoji obvezno i dobrovoljno spašavanje. Spašavanje osoba je obvezno propisano dok ne postoji obveza spašavanja imovine drugih osoba. Spašavanje imo-vine, koje je dobrovoljno, može biti spontano (neugovorno) ili ugovorno.7 Spašavatelj je osoba koja pruža uslugu spašavanja, to može biti profesionalni spašavatelj i svaki slučajni spašavatelj koji opskrbljen plovilom pruži uslugu spašavanja osobi i/ili imovini u opasnosti. Uloga spašavatelja u sprječavanju onečišćenja je neprocjenjiva, pri tome se treba pri-sjetiti triju pomorskih nesreća s katastrofalnim posljedicama onečišćenja morskoga okoliša, čije se posljedice i danas osjete na zahvaćenim područjima:• nesreća tankera Prestige (2002. god)8,u more se izlilo 70.000 tona ulja9

• nesreća tankera Erika(1999. god)10, u more je isteklo oko 30.000 tona teškog goriva11

4 To može biti profesionalni spašavatelj, ali i svaki slučajni koji opskrbljen plovilom pruži uslugu spašavanja imovini u opasnosti. Prema Konvenciji o spašavanju iz 1989. godine, spašavanje se može obavljati i bez uporabe plovila.

5 Međunarodna konvencija o spašavanju, (London, 1989.), Narodne novine –međunarodni ugovori br. 9/98.

6 Pomorski zakonik Republike Hrvatske, Narodne novine, 181/04,76/07. i 146/08; članci 760. – 788.

7 Detaljnije o definiciji i pojmovima v. Grabovac, I.: Suvremeno hrvatsko pomorsko pravo i Pomorski zakonik, Književni krug, Split 2005. str, 215.-224.; Ćorić, D.: Onečišćenje mora s brodova – Međunarodna i nacionalna pravna regulativa, Pravni fakultet Sveu-čilišta u Rijeci, Rijeka, 2009., str. 103.-113.

8 Tijekom velikog nevremena dvadeset i šest godina star tanker Prestige pretrpio je 13. studenoga 2002. godine pomorsku nezgodu na mjestu udaljenom oko 30 milja od Cape Finisterre u Španjolskoj. Prevozio je 77.000 tona teškog goriva koji je u dva navrata istekao u more. Usprkos pokušajima spašavatelja da umanje posljedice, on se prelomio na dva dijela te potonuo u Atlantik ispred Španjolske, na dubinu od oko 3.600 metara dubine, oko 400 km daleko od obale Galicije značajno onečistivši zapadnu obalu Španjolske.

9 .Ćorić, D.: Onečišćenje mora s brodova – Međunarodna i nacionalna pravna regulativa, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rije-ka, 2009., str.109.

10 Tanker erika je prevozio teret od oko 30.000 tona teškog goriva, kada se 12. prosinca 1999. godine u nevremenu prelomio na dva dijela u Biskajskom zaljevu, 60 milja izvan sjeverozapadne obale Bretanje u Francuskoj. Oko 20.000 tona teškog goriva (fuel oil) su onečistili oko 400 kilometara francuske obale na Atlantiku. Nezgoda tankera Erika te onečišćenje morskog okoliša koje je nastalo na-kon toga proizvelo je veći učinak od mnogih do tada drugih pomorskih nezgoda s posljedicom onečišćenja morskoga okoliša (Braer, Sea Empress ili Aegean Sea), posebno zbog toga što su ukupna potraživanja naknade štete premašila 1 milijardu EURA.

11 Petrinović, R.; Mjesto zakloništa kao novi element zaštite morskoga okoliša Zbornik radova Pravnoga fakulteta u Splitu, god.42, broj 3 , Split 2004., str. 417.


162

• nesreća tankera Exxon Valdez, u more se izlilo oko 40.000 tona ulja.12

Profesionalni spašavatelji udruženi su u Međunarodno udruženje spašavatelja (eng. -Inter-national Salvage Union - ISU)13, koje čine poduzeća koja se bave spašavanjem na moru.14 Oko polovinu članova ISU-a je iz država EU ili njenih susjednih zemalja. ISU spašavatelji sudjelovali su u preko 90% akcija spašavanja na svjetskoj razini15 te su posljednjih 11 godina spasili preko 11,7 milijuna tona različitih onečišćivača. Članovi spašavatelja raspolažu sa širokim opsegom hitnih morskih službi, uključujući brod za brzi odgovor, brod za sprječavanje zagađenosti i uklanjanje brodskih olupina. Najbolji način sprječavanja štete na morskom okolišu, kada se brod nađe u nevolji, jest nepo-sredna i odlučna intervencija profesionalnih spašavatelja. Profesionalni spašavatelji su u stanju pripravnosti od 0 do 24 sata. Glavna misija spašavatelja je da onečišćivače zadrže u unesreće-nom brodu, čak i u slučaju da nesreća rezultira potonućem odnosnog broda. Iskusni spašavatelji i u ovom slučaju često ograniče obujam štete. Kroz svoje “preventivne odgovore“ spašavatelji danas stavljaju naglasak na “bolje spriječiti nego liječiti“. Ovo je najučinkovitiji način spašavanja morskoga okoliša. Ukoliko se preventivni odgovori zapostave, te se spašavanje ograniči samo na sanaciju već načinjene štete, mogućnost da se ponovi havarija kao “Prestige“ je jako vjerojatna.

3. RAZVoJ sUVReMenog PRAVA sPAŠAVAnjA

Međunarodnopravna pravila posvećena zaštiti i spašavanju morskoga okoliša sustavno se razvi-jaju od sedamdesetih godina dvadesetog stoljeća. Do tada se spašavanju morskog okoliša nije posvećivalo mnogo pažnje, djelomično iz razloga što stupanj onečišćenja nije još bio dosegao kasnije razmjere. Pritisci za efikasnijim načinima suzbijanja degradacije okoliša postajali su sve jači. Pravi razmjeri opasnosti postali su vidljivi kod nezgode liberijskog tankera Torrey Canyon koji se u ožujku 1967. godine nasukao na jugoistočnoj obali Engleske prilikom čega se teret sirove nafte od oko 120.000 tona izlio u more i onečistio dijelove engleske i francuske obale16 Jedanaest godina poslije, nezgoda tankera amoco Cadiz17 1978. godine potvrdila je da prijevoz ulja tanke-rima velike nosivosti zastrašujuće ugrožava morski okoliš te je potrebno što efikasnije poticati spašavatelje da poduzimaju mjere za sprječavanje odnosno smanjenje šteta na okolišu18. Nakon ovih nesreće dogodila se prekretnica u odnosima međunarodne pomorske zajednice prema zaštiti morskoga okoliša, te je potakla donošenje brojnih preventivnih i građanskopravnih regu-lativa.

12 http://www.sirovina.hr/Ekologija/Vijesti/tabid/6356/articleType/ArticleView/articleId/1591/Ekoloska-katastrofa-tankera-Exxon-Valdez.aspx

13 ISU-International Salvage Union, broji 53 člana iz 29 država

14 Vidi http://www.marine-salvage.com/

15 http://www.marine-salvage.com/media_information/index.asp?page=EU green paper.htm

16 R. Petrinović, B. Plančić, Hrvatsko pravo spašavanja u uvjetima europskih integracija, Pomorsko poredbeno pravo, god. 46 (2007), 126.

17 Ćorić,op.cit.(bilj. 9.), str. 104.

18 Ibidem,


163

3.1. Konvencija o spašavanju iz 1989. godine

Godine 1978. Međunarodna pomorska organizacija – IMO (engl. International Maritime Organization) izradila je izvješće u kojem je naglasila potrebu zamjene Konvencije o spašavanju iz 1910. godine. Nova Konvencija o spašavanju (engl. International Convention on Salvage), done-sena je na diplomatskoj konferenciji u Londonu 28.travnja,1989. godine, na snagu je stupila 14. srpnja, 1996. godine nakon što ju je ratificiralo 15 država. Republika Hrvatska pristupila je IMO organizaciji 1992. godine, a ratificirala je novu Konvenciju o spašavanju 1989. godine19. Do danas ju je ratificiralo 169 država, odnosno države s ukupno 97,34% svjetske brodske tonaže20. Prema Konvenciji “šteta okolišu“ je znatno fizičko oštećenje ljudskoga zdravlja, života ili života u moru ili bogatstva u obalnim ili unutarnjim vodama i područjima uz njih, prouzročeno one-čišćenjem, kontaminacijom, vatrom, eksplozijom ili sličnim težim nezgodama21 Konvencija izuzima primjenu na učvršćene ili plutajuće platforme ili pokretne pučinske naprave za buše-nje, ako su te platforme ili naprave na mjestu na kojem su zaposlene u proizvodnji podmorskih mineralnih bogatstava, istraživanju ili iskorištavanju. Razlog izuzeća je u činjenici da su skupe i složene naprave suvremene industrije specifične u svojoj tehnologiji, koju poznaju samo dobro izvježbane specijalizirane posade koje znaju najbolje postupati u kriznim situacijama. Iz svih navedenih razloga postoji opasnost da čak i profesionalni spašavatelji pri operaciji spašavanja mogu u nedostatku potrebnog znanja i iskustva s takvim postrojenjima i napravama počiniti više štete nego koristi.Konvencija posredno uvodi morski okoliš kao objekt spašavanja. Osnovne promjene ogledaju se u poboljšanom položaju spašavatelja i zaštiti morskog okoliša. Odredbe Konvencije o spašavanju koje se odnose na zaštitu morskog okoliša su:• Čl. 8. – obvezuje sve sudionike spašavanja (spašavatelja, vlasnika broda, zapovjednika i vlasnike

druge imovine) da pri akciji spašavanja primjenjuju dužnu pažnju u sprječavanju ili smanjenju štete na okolišu. Prema Konvenciji sve su stranke dužne sudjelovati u akciji spašavanja, a ne samo spašavatelj.

• Čl. 13. – nagrada za spašavanje - uz tradicionalne kriterije za utvrđivanje visine nagrade za spašavanje, uvodi se i jedan potpuno novi kriterij vještina i napori spašavatelja u sprječava-nju ili smanjenju štete na okoliš.

• Čl. 14. – pravo na posebnu naknadu - spašavatelj ostvaruje i kada spašavanje nije imalo kori-stan rezultat te ukoliko nije uspio ostvariti nagradu za spašavanje.

Konvencija ostaje pri tradicionalnom načelu da pravo na nagradu pružaju samo one operacije spašavanja koje su imale koristan ishod. No i ovdje postoji značajno odstupanje od sustava kori-snog rezultata i to u sklopu primjene odredaba o posebnoj naknadi koje se nalaze u čl. 14. Kon-vencije. Ujedno je uvođenje posebne naknade i najznačajnija novina Konvencije iz 1989. godine. Posebna naknada uvedena je s namjerom da se spašavatelje potakne i nagradi za njihove akcije oko zaštite morskog okoliša i onda kada izostane uspjeh u spašavanju imovine, odnosno kada su izgledi za takav uspjeh neznatni. Odredbe članka 14. su “zaštitni znak“ Konvencije o spašavanju iz 1989. god., jer kumulativno zahtijevaju ispunjenje dva uvjeta da bi se moglo pristupiti odmjeravanju posebne naknade. Spa-

19 Međunarodna konvencija o spašavanju iz 1989. (International Convention on Salvage – Salvage Convention), Narodne novine- Međunarodni ugovori br. 9/98.

20 www.imo.org.-31.May.2010.

21 Op.cit. (bilj. 19.)., čl.1.


164

šavatelj stječe pravo na posebnu naknadu ako se kumulativno ispune dvije pretpostavke:• spašavani brod ili njegov teret prijetio je štetom za morski okoliš i• spašavatelj nije ostvario nagradu za spašavanje primjenom propisanih kriterija.Ako se ispune navedene dvije pretpostavke spašavatelj ima pravo na nagradu u visini stvarno uči-njenih troškova i ako akcijom spašavanja nije uspio spriječiti ili umanjiti štetu na morskom oko-lišu. No, ako je akcijom spašavanja uspio spriječiti ili umanjiti štetu morskom okolišu pri odre-đivanju naknade stvarni troškovi se mogu uvećati za 30 %, ali dodatno sud može, ako to smatra opravdanim, povećati posebnu naknadu najviše do 100 % troškova koje je imao spašavatelj22. Posebna naknada može se zahtijevati samo od vlasnika broda u opasnosti i može biti samo u visini troškova koje je imao spašavatelj23. “Troškovi spašavatelja“ obuhvaćaju gotovinske izdatke koje je spašavatelj u akciji spašavanja razborito uložio i pravedan omjer za opremu i ljudstvo koji su stvarno i razborito bili angažirani u spašavanju. Mora se voditi računa o brzini kojom su usluge pružene, o dostupnosti u uporabi brodova ili druge opreme namijenjene spašavanju te o stanju spremnosti i djelotvornosti opreme spašavatelja i njezine vrijednosti. Ovi troškovi spaša-vatelja pripadaju čak i u slučaju da svojim naporima nije uspio ne samo spasiti imovinsku vrijed-nost, nego ni spriječiti ili smanjiti štetu za okoliš. Ukoliko je spašavatelj zbog svoje nemarnosti propustio spriječiti ili umanjiti štetu za okoliš može se u potpunosti ili djelomično lišiti svake naknade.

3.2 Problemi suvremenog spašavanja

Usprkos tome što je Konvencija o spašavanju iz 1989. godine u vrijeme donošenja značila veliki napredak i doprinos u pokušaju sprječavanja onečišćenja , u praksi se pokazalo da taj instrumentarij nije dovoljan poticaj spašavateljima u zaštiti morskog okoliša od onečišćenja koje mu svakodnevno prijeti. Problemi koji opterećuju suvremene spašavatelje:

• naknade za spašavanje ne prate korak s izmijenjenom ulogom spašavatelja i povećanim financijskim rizikom spašavanja

• smanjenje broja pomorskih nesreća i povećanje troškova održavanja suvremene i učinko-vite opreme za spašavanje u stanju pripravnosti dovelo je do toga da je spašavanje postalo puno skuplje

• rizik koji prati spašavatelje (pri sprječavanju onečišćenja) zbog njihove moguće odgovor-nosti pridonio je tom povećanju troškova

• zbog smanjenja broja pomorskih nesreća spašavatelji su prisiljeni prihod potraživati u profitabilnijim pomorskim djelatnostima.

3.3. Autonomno pravo spašavanja

Tijekom prošlog stoljeća, uz donošenje dviju međunarodnih konvencija o spašavanju formi-ralo se i autonomno pravo koje je sadržano u standardiziranim obrascima ugovora o spašavanju. Standardizirani obrazac ugovora o spašavanju koji se u svjetskoj praksi najviše upotrebljava, a koji je ujedno i najpoznatije autonomno pravno vrelo prava spašavanja je Lloyd’s Standard Form of Salvage Agreement (skraćeno Lloyd’s Open Form – LOF).

22 Ćorić, D., op.cit. (bilj 9.), str.106.

23 Za razliku od klasične nagrade koja se dijeli između vlasnika broda i vlasnika druge spašavane imovine.


165

Prvotno je bio korišten obrazac LOF 1980. koji je u pravu spašavanja, a s ciljem zaštite oko-liša uveo izuzetak od općeprihvaćenog načela da bez korisnog rezultata ne postoji ni pravo na nagradu “No Cure No Pay“, i to putem nagrađivanja preko safety net sustava. Prema tom sustavu spašavatelj je imao pravo na nagradu i kad spašavanje nije imalo koristan rezultat. Podrijetlo obrasca LOF potječe još iz 1890. godine, a njegov nastanak povezan je s nastoja-njem pukovnika Sir Henryja Hoziera, tadašnjega Lloydova tajnika, da sklopi odgovarajući ugovor o spašavanju sa spašavateljima u području Dardanela/Crnog mora. Na taj način uveo se potpuno nov sustav koji dopušta Lloydovu odboru ili arbitru da prilagodi novčane iznose koje su stranke dogovorile za pružene usluge spašavanja, ako bi takvi iznosi bili neproporcionalni izvršenim uslugama spašavanja.24 U siječnju 1908. godine obavljeno je prvo izdanje LOF-a. Prema tome, prvom izdanju spašavatelji su bili obvezni izvijestiti Odbor ili arbitra o visini jamstva koje im je Lloyd dužan izdati po završetku njihovih usluga. Bez obzira na to jesu li stranke ugovora o spa-šavanju dogovorile fiksni iznos, konačnu nagradu za spašavanje određivao je Lloydov Odbor ili arbitar kojega je imenovao Odbor. Tijekom dvadesetoga stoljeća obrazac LOF je revidiran mnogo puta25. Posljednja je redakcija iz 2000. godine. Načelo no cure - no pay je ostalo dominantno u svim verzijama obrasca LOF. Obrazac je naišao na široku primjenu u svijetu, a tome je najviše pridonijela sigurnost što ju pruža strankama, ustaljeni kriteriji i ugled koji u pomorskom svijetu uživa Lloydova arbitraža koja se obrascem LOF ugovara.

3.3.1. Karakteristike obrasca Lof 1995.

Temeljna karakteristika obrasca LOF 1995., jest da bez korisnog rezultata nema ni prava na nagradu za spašavanje. To je vidljivo i iz njegova naslova, u kojem je istaknuto načelo “no cure – no pay“. Prema obrascu za sklapanje ugovora o spašavanju ovlašteni su zapovjednik broda u opasnosti i zapovjednik broda koji spašava, brodar broda u opasnosti i zapovjednik broda koji pruža pomoć, vlasnici tereta za spašavanje svoga tereta i zapovjednik ili brodar broda u opasno-sti u ime vlasnika druge imovine na brodu.Spašavatelj se ovim ugovorom obvezuje da će uložiti krajnje napore u spašavanju imovine i da će istovremeno nastojati spriječiti nastanak štete ili smanjiti štetu za okoliš.U praksi se jako rijetko unaprijed ugovara nagrada, tako da novije verzije obrasca LOF ne sadr-žavaju rubriku za upis visine nagrade. Nagradu određuje arbitraža u Londonu prema kriterijima za određivanje nagrade za spašavanje. Nakon završene usluge spašavanja, spašavatelj obavještava Lloydovo vijeće o visini jamstva što ga traži od svakoga pojedinog interesa. Ako je prijetilo onečišćenje morskog okoliša, a spašavanje nije dalo koristan rezultat, brodar broda u opasnosti dužan je spašavatelju pružiti jamstvo za posebnu naknadu26 . Prema obrascu LOF 95, spašavatelj ima privilegij (pomorsko založno pravo) na spašenoj imovini dok ne dobije jamstvo za plaćanje nagrade za spašavanje.

24 Petrinović, Plančić, Mandić; Revizija Lloyd’s Open Form (LOF 2010), Naše more, 56(1-2)/2009. god. str. 52.

25 Pavić. D.:, Pomorsko imovinsko pravo, Književni krug, Split, 2006., str. 357.

26 Kriteriji za određivanje visine nagrade za spašavanje su isti kao kriteriji iz članka 13. Konvencije o spašavanju.


166

3.3.2 . sCoPIC klauzula (obrazac Lof 2000.)

LOF 2000 deseto je izdanje obrasca Lloyd’s Open Form27. Relativan neuspjeh konvencij-skog rješenja o dodatnom poticanju spašavatelja na zaštitu morskog okoliša s pomoću prava na posebnu naknadu, u praksi je naveo profesionalne spašavatelje te P.&I. klubove (kao osigurava-telje odgovornosti koji isplaćuju posebnu naknadu), da izrade i ponude poslovnoj praksi poseban tarifni sustav za određivanje naknade pod nazivom SCOPIC klauzula (engl. Special Compensation of Protecting and Indemnity Clause). Ova klauzula je obrascu LOF 2000 pridodana na način da je ugovaranje SCOPIC klauzule jedna od mogućnosti kojom se može, ali i ne mora, koristiti uz LOF obrazac. Karakteristika SCOPIC klauzule je da spašavateljima pruža veću sigurnost u ostvarivanju naknade, u usporedbi s posebnom naknadom, a P.&I. klubovima mogućnost da nadziru ope-raciju spašavanja. Klauzulom se naknada određuje prema unaprijed određenim i ugovorenim kriterijima s tim da se ugovaranjem SCOPIC klauzule isključuje iz primjene članak 14. (posebna naknada) Konvencije o spašavanju. Spašavatelji se mogu pozvati na SCOPIC klauzulu u bilo kojoj fazi spašavanja ako su ispunjeni određeni uvjeti, neovisno o tome prijeti li opasnost morskom okolišu ili ne. SCOPIC klauzula je omogućila spašavateljima brže i sigurnije ostvarivanje naknade za spaša-vanje, ali zaštiti morskog okoliša nije dostatno pridonijela, tako da su problemi koji se odnose na javnopravni karakter Konvencije o spašavanju ostali i dalje neriješeni.

3.3.3. Lof 2010 – potreba za učinkovitijom zaštitom morskog okoliša

Održivost spašavateljske djelatnosti na globalnoj razini usprkos relativno postignutom uspjehu uvođenja posebne naknade i SCOPIC klauzule te pokušajima da se profesionalni spaša-vatelji jače potaknu u sprječavanju onečišćenja ostaje i dalje neizvjesnom.Prije desetak godina u svijetu je uočen nedostatak profesionalnih spašavatelja, koji su, zbog sma-njene učestalosti pomorskih nezgoda, prihod morali potražiti u drugim pomorskim djelatno-stima, kao što su tegljenje brodova, pružanje usluga platformama za istraživanje i iskorištavanje podmorja, uklanjanje podrtina ili druge pomorske usluge, a sve to da bi ostali profitabilni. Te aktivnosti zapravo postaju glavna djelatnost spašavatelja, a spašavanje se obavlja samo kad se pokaže potreba za njim.

• Problemi koji proizlaze iz toga su višestruki:• osoblje i oprema potrebni za obavljanje usluga spašavanja mogu biti zauzeti u trenutku

potrebe spašavanja; • višenamjensko korištenje opremom smanjuje naknadu za spašavanje; • redoviti prihodi od takvih usluga mogu odvratiti spašavatelja od poslova spašavanja.

Problem je što spašavatelji sve češće, ne sudjeluju u odlučivanju o načinu pružanja pomoći u pomorskim nezgodama, što je posebno izraženo kad je nezgoda prijetnja za okoliš. U takvoj situaciji uloga spašavatelja je priskočiti u pomoć i pružiti tehničke savjete obalnoj državi koja kontrolira operaciju spašavanja, ako se ona događa u njezinim unutarnjim morskim vodama i teritorijalnome moru, ili u blizini njezinih voda. Svi problemi koji prate suvremeno pravo spašavanja pokazuju da postoje ozbiljni razlozi za

27 Lloyd’s Standard Form of Salvage Agreement, No cure no pay, Approved and published by the Council of Lloyds, tekst obrasca vidi na službenim stranicama Lloyd’sa na http://www.lloyds.com/~/media/2beea8c2236647619a09207e3d6f8c9f.ashx.


167

novu reviziju obrasca LOF. Pritom je najvažnije imati na umu nultu toleranciju društva na oneči-šćenje morskoga okoliša. Temeljna karakteristika obrasca LOF 2010, jednako kao i njegovih prethodnih verzija je načelo prava spašavanja da bez korisnog rezultata nema ni prava na nagradu za spašavanje. Međutim, uz klasičnu nagradu za spašavanje, koja je limitirana vrijednošću spašene imovine, spašavatelj će, ako je sudjelovao u sprječavanju ili smanjenju onečišćenja, imati pravo i na nagradu za zaštitu okoliša. Značaj nagrade za zaštitu okoliša je u tomu što neće biti u zavisnom odnosu prema klasičnoj nagradi kao što je to bilo s posebnom naknadom, već će se spašavatelju isplaćivati uz klasičnu nagradu za spašavanje pod uvjetom da je spriječio ili umanjio onečišćenje morskog okoliša28. U prošlosti se ugovorni obrazac LOF brzo prilagođavao tržišnim zahtjevima, primjer za to revizija je obrasca LOF 1980. godine, kad se uvođenjem safety net sustava prvi put odstupilo od načela no cure – no pay. Obrazac LOF dokazao je svoju prilagodljivost na zahtjeve svjetskog tržišta, kad su zbog bolje ekonomičnosti ugovora uvedene novine u administraciji LOF-a. U današnje vrijeme moguće se koristiti novom “kratkom formom” Lloydove arbitraže, to je postupak s fiksnom cijenom arbi-traže za manje operacije spašavanja,u slučaju da ukupno jamstvo nije veće od milijun USD.29

Uvođenjem sustava paralelnog nagrađivanja u novi LOF, uz odgovor na sve veće političke i javne interese u zaštiti morskog okoliša, na zadovoljavajući bi se način riješili višegodišnji nago-milani problemi suvremenog spašavanja. Tako bi se povećala zaštita od mogućih onečišćenja morskog okoliša s brodova i ujedno smanjila razina financijskih, gospodarstvenih i estetskih gubitaka što ih izaziva onečišćenje, uključujući troškove tužba zbog onečišćenja prema P.&I. klu-bovima. Takav način nagrađivanja pridonio bi održivosti spašavateljskih djelatnosti, a značajan bi se doprinos na kraju iskazao u čistim obalama, plažama, morima, oceanima…

3.4. Institut spašavanje u zakonodavstvu Republike Hrvatske

U Republici Hrvatskoj pravo spašavanja prvotno je bilo regulirano Pomorskim zakonikom iz 1994. godine, a danas ga zamjenjuje Pomorski zakonik iz 2004. godine. Pravo spašavanja regu-lirano je u Osmom dijelu (Pomorske nesreće), Glava II, članci 760 – 789. Zakonikom iz 2004. godine odredbe o spašavanju još su se više približile odredbama Konvencije o spašavanju iz 1989. godine. Iz Konvencije o spašavanju iz 1989. su preuzete definicije pojedinih pojmova vezanih za spašavanje (pojam spašavanja, brod, imovina, šteta morskom okolišu i isplata).30 Prema Zakoniku šteta morskom okolišu jest osjetno fizičko oštećenje ljudskog zdravlja, života na moru ili morskih bogatstava, prouzročeno onečišćenjem, štetnim izljevom, vatrom, nezgodom i sličnim težim nezgodama.31

Tako je člankom 772. Pomorskog zakonika regulirano da je spašavatelj dužan pri obavljanju spašavanja i pri sprječavanju ili smanjenju štete na morskom okolišu primijeniti dužnu pažnju, zatražiti pomoć drugih spašavatelja ako to okolnosti nalažu te prihvatiti pomoć drugih spašava-telja kada ga zapovjednik broda ili brodar broda u opasnosti, odnosno vlasnik spašavane imovine razborito zatraži da tako učini. Zapovjednik broda, brodar, odnosno vlasnik imovine u opasnosti

28 Petrinović, Plančić, Mandić, ; op.cit.( bilj. 24.) str. 55

29 Ibidem,

30 Petrinović, R., Plančić, B.; op.cit. (bilj. 16.), str. 131

31 Pomorski zakonik , Narodne novine, br. 181/04., 76/07.,146/08čl. 761, st. 4


168

dužni su surađivati sa spašavateljem tijekom spašavanja, primijeniti dužnu pažnju pri sprječava-nju ili smanjenju štete na morskom okolišu, a kada brod ili druga spašena imovina budu dopre-mljeni u sigurnost, prihvatiti brigu o njima ako spašavatelj to razborito zatraži. Zakonik uvodi pravo mjesno nadležne lučke kapetanije da nadzire operacije spašavanja radi ostvarivanja sigurnosti plovidbe, iskorištavanja prirodnih bogatstava mora i zaštite mor-skog okoliša. Uz lučku kapetaniju postupak spašavanja, odnosno uklanjanja i radnje i mjere koje poduzima spašavatelj na mjestu spašavanja, u slučaju neposredne opasnosti za onečišćenje oko-liša, nadzire i inspekcija zaštite okoliša (Pomorski zakonik RH, čl.784) Odredbe ranijeg Pomorskog zakonika koje se odnose na vađenje potonulih stvari izostav-ljene su s obzirom na to da Konvencija o spašavanju iz 1989. godine vađenje potonulih stvari izjednačava sa spašavanjem. Što se tiče uklanjanja podrtina, Republika Hrvatska je najnovijim Zakonom o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika iz 2008. godine 32 propisala kao uvjet ulaska u hrvatske luke pružanje dokaza o postojanju valjanog osiguranja za troškove loci-ranja, označavanja i uklanjanja podrtina.

3.5. Institut spašavanja u europskoj uniji

Jedinstvena pomorska politika Europske unije formirana je 8.lipnja 1993.godine usvaja-njem Rezolucije Vijeća EU kojom se definirala zajednička politika sigurnosti na moru članicama Europske unije. Rezolucijom Vijeća EU utemeljene su postavke buduće zajedničke pomorske politike kroz sljedeće:• dosljednu implementaciju postojećih međunarodnih propisa;• jedinstvene mjere za primjenu odredaba međunarodnih konvencija kontroliranih od strane

inspekcija lučkih vlasti;• razvoj navigacijskih pomagala i nadzora prometa;• pojačana uloga EU kao vodeće sile koja inicira donošenje međunarodnih pravila.33

Potreba za formiranjem zajedničke pomorske politike, posebno u domeni sigurnosti na moru i zaštite morskog okoliša, posljedica je pomorske nezgode tankera Aegean Sea koji se 1992. godine nasukao blizu španjolske luke La Coruna i nasukavanje tankera Brear na Šetlandskim otocima 1993. godine. U vrijeme velikih pomorskih nezgoda tankera Erika i Prestige položaj profesionalnih spaša-vatelja u EU bio je sličan položaju profesionalnih spašavatelja u svijetu. Suvremeno pravo spaša-vanja doživjelo je velike promjene, a one se ogledaju u preusmjeravanju važnosti sa spašavanja imovine od morskih opasnosti koje prijete, na zaštitu okoliša i lokalnog gospodarstva od učinaka koje bi moglo imati onečišćenje s brodova. U današnje vrijeme u slučaju kad nesreća predstavlja prijetnju za morski okoliš, spašavatelji više ne sudjeluju u odlučivanju o načinu pružanja pomoći. Njihova je uloga u takvom slučaju da priskoče u pomoć i pruže tehničke savjete obalnoj državi koja kontrolira operacije spašavanja. EU još uvijek nije prepoznala nezamjenjivu ulogu profesionalnih spašavatelja u zaštiti morskog okoliša. Međutim, bilo koja vizija europske pomorske budućnosti mora se suočiti s grubom realnošću: dvadeset svjetskih najvećih onečišćenja morskog okoliša u zadnja četiri desetljeća rezultiralo je gubitkom 2,5 milijuna tona ulja. Pola ovih nesreća dogodilo se u europ-

32 Zakon i izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika, Narodne novine 146/008, čl. 6.

33 R. Petrinović, B. Plančićop.cit. (bilj.16.)), str. 135


169

skim vodama. Izlijevanje od preko milijunu tona ulja uništilo je obalne zajednice u Francuskoj, Španjolskoj¸Velikoj Britaniji i drugim članicama EU.

3.5.2. Direktiva 2002/59/eC

U razdoblju od 1993. do 2002. godine komisija Europske unije predložila je i usvojila desetak direktiva od kojih je za morski okoliš važna Direktiva 2002/59/EC od 27. lipnja 2002. godine koja je stupila na snagu u veljači 2005. godine34. Namjera Direktive je uspostava kompjutoriziranog sustava nadzora pomorskog prometa u morskim područjima pod jurisdikcijom EU kako bi se povećao stupanj sigurnosti plovidbe te umanjile štete na morskom okolišu izazvane pomorskim nezgodama. Direktiva zahtijeva od država članica EU da donesu detaljan plan u slučajevima kada brodu treba pomoć i da odrede i dostave popis mjesta zakloništa u kojima bi se brodovi u nevolji lakše mogli spasiti.

Direktiva 2005/35/eC

Dana 12. srpnja 2005. godine Parlament i Vijeće EU usvajaju Direktivu 2005/35/EC35 o oneči-šćenju s brodova koja predviđa sankcije za kazneno djelo onečišćenja morskog okoliša. Sankcije su određene za sve pravne i fizičke osobe (zapovjednika, brodovlasnika, brodara, zakupoprima-telja ili čarterera, klasifikacijsko društvo, spašavatelja i druge osobe koje su na bilo koji način sudjelovale u onečišćenju morskog okoliša) Direktiva je stupila na snagu u rujnu 2005. godine, a članice EU su je bile obvezne implemen-tirati u svoje nacionalne propise do sredine 2007. godine. Propisi doneseni na temelju ove Direktive primjenjuju se i na području otvorenog mora a njima su obuhvaćeni svi brodovi koji plove kroz mora država EU neovisno o zastavi pod kojom plove. Direktiva je izazvala negativne reakcije brojnih članova svjetskog pomorskog gospodarstva koji su udruženi u koaliciju pomorskog gospodarstva, predali Sudu zahtjev za reviziju Direk-tive budući da su njene odredbe o kaznenoj odgovornosti u suprotnosti s odredbama MARPOL konvencije36. Naime, Direktiva predviđa kaznenu odgovornost za nenamjerno izlijevanje ulja i drugih onečišćivača, za koje prema međunarodnom pravu nije predviđena kaznena sankcija.

34 DIRECTIVE 2002/59/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCILof 27 June 2002establishing a Community vessel traffic monitoring and information system and repealing CouncilDirective 93/75/EEC.; http://eurlex.europa.eu/

35 DIRECTIVE 2005/35/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCILof 7 September 2005 on ship-source pollution and on the introduction of penalties for infringements, http://cleanseanet.emsa.europa.eu/docs/public/

36 Međunarodna konvencija o sprječavanju onečišćenja mora s brodova iz 1973. kako je izmijenjena Protokolom iz 1978. (Interna-cional Convention for the Prevention of Pollutio from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978. relating thereto – MARPOL 73/78.), Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 1/92.Protokol iz 1997. na MARPOL 73./78. (Protocol of 1997 to amend the Internacional Convention for the Prevention of Pollutio from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978. – MARPOL Protocol 1997., Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 4/05


170

4. MJesTA ZAKLonIŠTA

Jedan od najaktualnijih problema današnjeg pomorskog prava je određivanje tzv. mjesta zakloništa (engl. place of refuge). Mjesto zakloništa označava zaklonjeno mjesto uz obalu gdje brod u nevolji može otkloniti uzrok nevolje i smanjiti opasnost koju on, dok ne otkloni nevolju, predstavlja za plovidbu i morski okoliš. Mjesto zakloništa može biti i luka.37 Obalne države bi bile obvezne uz svoje obale odrediti jedno ili više mjesta, kako bi se brodovi koji se nađu u nevolji na moru mogli brže i efikasnije spasiti uz mogućnost lakšeg sprječavanja onečišćenja morskog oko-liša ukoliko takva opasnost prijeti. Smatra se, da se katastrofalne pomorske nezgode kao što su bile pomorske nesreće tankera Erika i Prestige38, nikada ne bi dogodile da su obalne države imale unaprijed određena mjesta zakloništa39. Ideja o pružanju zakloništa za brodove u nevolji javila se u kasnim 80-tim godinama prošlog stoljeća u okviru Međunarodne pomorske organizacije40

Predlagalo se da se obalne države obvežu primiti brodove u opasnosti u svoje luke. Predstavnici nekih država to su podržavali dok su drugi izražavali određenu sumnju. Naime, ako brodu dopu-ste ulazak u zaklonište, države su suočene s rizikom od onečišćenja i eventualnom odgovornošću za nastalu štetu i troškove. Dok u slučaju odbijanja, brod, posadu broda, teret, spašavatelje izlažu još većem riziku opasnosti od nastanka nezgode, bez garancije da do onečišćenja ne će doći.41 Kao posljedica tih prijedloga usvojen je članak 11. Konvencije o spašavanju koji glasi:

“Država u svojstvu stranke će, propisujući ili odlučujući o pitanjima vezanim zaspašavanje ili kada odlučuje, kao što je pristup brodova u nevolji u luke ili davanje pogodnosti spaša-vateljima, voditi računa o potrebi suradnje među spašavateljima, drugim zainteresiranim stranka-ma i javnim vlastima u svrhu djelotvornog i uspješnog obavljanja spašavanja, radi spašavanja živo-ta ili imovine u opasnosti kao i općenitog sprječavanja štete na okolišu.”42

Istraživanja Međunarodnog pomorskog odbora (engl. Comite maritime International - CMI) iz 2002. god. pokazalo je da niti jedna država, koja je ratificirala Konvenciju o spašavanju, nije svo-jim nacionalnim propisima izričito prihvatila pravne učinke čl. 11. Konvencije. U studenom 2003. god. Skupština IMO-a usvojila je dvije rezolucije koje se odnose na odre-đivanje mjesta zakloništa za brodove kojima je potrebna pomoć:

• Rezolucija A. 949 (23)43 – smjernice o mjestima zakloništa za brodove kojima je potrebna pomoć (engl. Guidelines on places of refuge for ships in need of assistance ). Primjenjuje se u slučaju kad brodu treba pomoć, a sigurnost ljudskih života nije ugrožena.

37 Ćorić, D.: op.cit. (bilj.9.)., str.108

38 Na svom putu iz Latvije u studenom 2002. god. tanker Prestige je s teretom od oko 77000 tona sirove nafte u blizini španjolske obale pretrpio strukturna oštećenja. Brod je nekoliko dana tražio dopuštenje za ulazak u mjesto zakloništa od španjolskih i portu-galskih vlasti. Španjolske su vlasti naredile brodu udaljavanje od obale. Nakon nekoliko dana plutanja usljed nepovoljnih vremenskih neprilika brod se prelomio na dva dijela. Kao posljedica nezgode u more je iscurila velika količina nafte i prouzročila veliko onečišće-nje.

39 Detaljnije vidi: Maddern D., Knight s., Refuge for Ships in Distress: International Developments and the Australian Position, MLAANZ Jurnal, Vol.17.,2003, str. 101. -117

40 U to vrijeme Pravni odbor IMO razmatrao je nacrt nove Konvencije o spašavanju

41 R. Petrinović, B. Plančić, op.cit. (bilj. 16.) str. 132.

42 Grabovac, I., Hrvatsko pomorsko pravo i međunarodne konvencije, Split, 1995. god., str. 430

43 Resolution A.949(23) ,Adopted on 5 December 2003 ,(Agenda item 17) GUIDELINES ON PLACES OF REFUGE FOR SHIPS IN NEED OF ASSISTANCE http://www.marine-salvage.com/documents/Places%20of%20Refuge.pdf


171

• Smjernice polaze od toga da su obalne države dužne pružiti sklonište brodu u nevolji, one nastoje vlade obalnih država uputiti da:

- Odrede odgovarajuća mjesta zakloništa - Propišu odgovarajući postupak pri donošenju odluke o dopuštanju/odbijanju ulaska broda u mjesto zakloništa i - Propišu postupak zapovjednika broda, obalne države i države zastave u sluč ju kad brod u nevolji traži zaklonište44

• Smjernice sadrže određeni standard postupanja u slučaju razmatranja zahtjeva za zaklo-ništem i nastoje pomoći obalnim državama u donošenju odluke45. One ne sadrže odred-be koje se odnose na pitanja odgovornosti za naknadu štete za eventualno onečišćenje mora koje može nastati kao posljedica određivanja i korištenja mjesta zakloništa.

• Rezolucija A. 950 (23)46- Služba pomoći na moru (engl. maritime asisstance Services – maS), preporučuje svim obalnim državama da osnuju posebnu Pomorsku službu za pru-žanje pomoći na moru.47

4.1. Mjesta zakloništa u Republici Hrvatskoj

Postupak odabira i korištenja mjesta zakloništa u Republici Hrvatskoj, uvjeta koja moraju zadovoljiti propisano je Pravilnikom o određivanju mjesta zakloništa48. Pravilnik je stupio na snagu 15. siječnja 2008. godine. Pravilnik o određivanju mjesta zakloništa sigurno će pridonijeti boljoj zaštiti hrvatskoga morskog okoliša. Hrvatski koncept predstavlja kombinaciju preceduralnog i možda djelomično preselekcij-skog modela koji pretpostavlja postojanje jasnih procedura za različite scenarije, prema kojima postupaju nadležni u svakom pojedinom slučaju zahtjeva broda za mjesto zakloništa. Djelomično je i preselekcijski jer postoji širok popis potencijalnih mjesta zakloništa koji se sužava u iterativnom postupku u određenom slučaju. Primjenjuje se na pomorske objekte izuzev ratnih brodova koji traže mjesto zakloništa. Opće odredbe daju definicije mjesta zakloništa te određuju da je to mjesto gdje je moguć privre-meni smještaj broda radi pružanja pomoći ili uklanjanja možebitne prijetnje ljudima, brodu i okolišu. Pravilnik sadrži plan prihvata broda u nevolji koji je sastavljen u skladu sa Smjernicama IMO. Za napušteni brod u nevolji zahtjev podnosi nadležni lučki kapetan, a u slučaju sklopljenog ugo-vora o spašavanju podnosi ga zapovjednik broda. Zahtjev zaprima Nacionalna središnjica. Kada Nacionalna središnjica procijeni da je zahtjev

44 Ćorić, D., Onečišćenje mora s brodova, Međunarodna i nacionalna pravna regulativa, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2009.god., str.110-111

45 One se ne primjenjuju ako se radi o nevoljama koje predstavljaju opasnost za ljudski život. Tada se primjenjuju odredbe Konven-cije o traganju i spašavanju iz 1979.god (SAR Konvencija)

46 Resolution A.950(23), Adopted on 5 December 2003, (Agenda item 17)MARITIME ASSISTANCE SERVICES (MAS) http://www.marine-salvage.com/documents

47 Glavni zadaci službe su da prima razna izvješća, savjete i obavijesti koji se traže prema brojnim IMO instrumentima; da nadzire stanje broda ako takvo izvješće pokazuje da nezgoda može dovesti do situacije u kojoj brodu treba pomoć; da služi kao centar za pri-kupljanje podataka ukoliko stanje broda nije zabrinjavajuće i opasno, ali ipak zahtijeva razmjenu informacija između broda i obalne države (zbog mogućeg pogoršanja stanja ugroženosti broda); te da služi kao centar za komunikaciju s privatnim spašavateljima koji su uključeni u operaciju spašavanja ugroženog broda ukoliko obalna država smatra da treba nadzirati sve faze operacije spašavanja.

48 Pravilnik o određivanju mjesta zakloništa , Narodne novine, br. 3/08.


172

opravdan, pristupit će utvrđivanju prijedloga mjesta zakloništa, sukladno Planu. Međutim, ako procijeni da zahtjev nije opravdan ili da bi smještaj broda u mjesto zakloništa predstavljao veću opasnost za život i zdravlje ljudi ili okoliš predložit će njegovo odbijanje. U tom slučaju središ-njica je dužna nastaviti s praćenjem broda sve dok se brod nalazi u području nadležnosti RH. Odluku o prihvatu ili odbijanju zahtjeva za određivanje mjesta zakloništa na prijedlog Sre-dišnjice donosi pomoćnik ministra nadležan za poslove sigurnosti i zaštite mora od onečišćenja, uz suglasnost ministra nadležnog za zaštitu. Nakon što je odobreno mjesto zakloništa, o dru-gim mjerama pružanja pomoći brodu odlučuje lučki kapetan, odnosno tijelo nadležno temeljem posebnih propisa. Središnjica provodi koordinaciju poslova vezanih za pružanje pomoći. Pravilnik nameće vlasniku broda, brodaru ili kompaniji dužnost naknade troškova i štete koji su nastali kao posljedica zahtjeva i korištenja mjesta zakloništa. Svaki brod koji traži mjesto zakloništa na području Republike Hrvatske mora imati valjano osiguranje odgovornosti ili drugo financijsko jamstvo. Izbor mogućeg mjesta zakloništa obavlja dežurni službenik. Izbor mogućih mjesta ograničen je na dva, najviše tri mjesta zakloništa. Podaci o mogućim mjestima zakloništa navedeni su u posebnom sustavu računalne potpore – GIS aplikaciji.

5. VAĐenJe PoTonULIH sTVARI I UKLAnJAnJe PoDRTInA

Prema novoj Konvenciji o spašavanju49 iz 1989. god., vađenje potonulih stvari smatra se samo jednim oblikom, tj. načinom spašavanja. Stoga su odnosi i prava stranaka u takvom poslu jednaki kao i kod drugih oblika spašavanja. Spašavanje broda s teretom i njihova dizanja s dna mora, djelatnosti su podvrgnute istim propisima. Na diplomatskoj konferenciji održanoj u svibnju 2007. god. pod okriljem Međunarodne pomorske organizacije, usvojena je Međunarodna konvencija o uklanjanju podrtina (engl. Wreck Removal Convention – WRC)50. Konvencija donosi pravila pod kojima države mogu ukloniti podr-tine koje joj predstavljaju opasnost za sigurnost plovidbe, morski okoliš i ljudske živote, a nalaze se na području konvencije. Navedeno područje obuhvaća gospodarski pojas države stranke ili, ako on nije proglašen, područje koje se nastavlja na teritorijalno more ne veće od 200 nautičkih milja od početnih crta od kojih se mjeri širina teritorijalnog mora. Prema Konvenciji o uklanjanju podrtina, podrtina podrazumijeva nasukani ili potonuli brod, svaki dio takvog broda, uključujući svaki predmet koji se nalazi ili se nalazio na takvom brodu, svaki predmet koji je nestao u moru s broda i koji je nasukan, potonuo ili plutajući. Podrtinom se smatra i brod koji pluta te za koji je vjerojatno da će se nasukati i potopiti i kada učinkovite mjere pomoći brodu ili imovini u opasnosti još nisu bile poduzete.51

Konvencija o uklanjanju podrtina daje mogućnost državi stranci primjenu konvencijskih odredaba i na podrtinu koja se nalazi na njezinu teritoriju, uključujući i njezino teritorijalno more. Prema Konvenciji propisuje se dužnost prijavljivanja pogođenoj državi da je brod pretrpio havariju koja je rezultirala podrtinom. Ta dužnost tereti zapovjednika i brodara broda koji je sudjelovao u nezgodi. Pogođena država će po primitku obavijesti procijeniti52 predstavlja li kon-

49 Međunarodna konvencija o spašavanju iz 1989. (International Convention on Salvage – SALVAGE Convention), Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 9/98.

50 Nakon što ju potvrdi 10 država, Konvencija će stupiti na snagu u roku od 12 mjeseci

51 Ćorić, D.: op.cit.(bilj. 9.), str.112

52 Pri procjeni primjenjuju se kriteriji iz Konvencije


173

kretna podrtina opasnost. Odgovornost za snošenje troškova lociranja, označavanja i uklanjanja podrtina tereti upisanog vlasnika broda uz dužnost obveznog osiguranja navedene odgovorno-sti.

6. ZAKLJUČAK

Posljednja tri desetljeća dogodile su se značajne promjene u pravu spašavanja, a najvažnija od njih je preusmjeravanje važnosti sa spašavanja imovine (broda i tereta), na zaštitu morskog okoliša od negativnih učinaka koje mogu prouzročiti pomorske nezgode brodova, posebice nez-gode velikih tankera. Brojnim propisima donesenim na ovom polju poboljšana je zaštita morskoga okoliša i sigur-nost plovidbe u svijetu. Temelj svih propisa na ovom polju primjene je Konvencija o spašavanju iz 1989. god., koja posredno uvodi morski okoliš kao objekt spašavanja. Usprkos svakodnevnom povećanju pomorskog prometa, znatno je smanjen broj pomorskih nesreća, dok su istovremeno troškovi spašavanja uvelike porasli. Danas je sprječavanje onečišće-nja morskog okoliša prioritet u spašavanju. Pitanje koje konstantno muči suvremene spašavate-lje je dostatnost naknada koje su im na raspolaganju za sprječavanje onečišćenja u odnosu prema njihovim povećanim troškovima spašavanja te izloženost građanskoj i kaznenoj odgovornosti. Činjenica je da sadašnji sustav nagrađivanja ne zadovoljava i dostatno ne potiče spašavatelje u zaštiti morskog okoliša jer uz postojanje posebne naknade i SCOPIC klauzule, spašavatelju ipak, kao stalan izvor prihoda, ostaje jedino nagrada za spašavanje koja je tradicionalno ograničena vrijednošću spašene imovine. Profesionalni spašavatelji su zbog navedenog dovedeni u neravnopravnu poziciju, prisiljeni su da zbog neostvarenog prihoda iz djelatnosti spašavanja pružaju svoje usluge drugim profita-bilnijim poslovima, što dovodi do toga da u slučaju hitne intervencije na moru budu zauzeti sa svojom opremom. Upravo stoga, Međunarodno udruženje spašavatelja, u ime svojih članica, pokrenulo je široku akciju izmjene postojećeg sustava nagrađivanja spašavatelja kada je u pitanju spašavanje morskog okoliša od onečišćenja. Najslabija točka međunarodnopravnog režima zaštite i očuvanja morskog okoliša ostaje pro-vođenje odnosnih međunarodnih pravila. No, i na tom planu bilo je pomaka. Efikasnije provo-đenje pravnih normi nastoji se osigurati kroz sustave izvješćivanja, inspekcije i promatranja. Ne treba, naime, zaboraviti da ostvarenje nekog međunarodnog ugovora često puta ne ovisi samo o međunarodnopravnom okviru, nego i o političkoj volji država da uopće pristupe nekom ugo-voru i izvršavaju obveze koje iz njega proizlaze. Ipak uočava se određena tendencija da se među-narodno pravo okoliša sve više razvije u sustav koji će štititi zajedničke interese, a ne interese država. Prateći svjetski trend povećanja morskog prometa i u Jadranskom moru raste rizik od one-čišćenja, naročito zbog toga što je Jadransko more poluzatvoreno, izduženo i usko s vrlo osjetlji-vim ekosustavom. Svjesna toga, naša zakonska regulativa sadrži brojne preventivne i represivne propise koji sublimiraju postupke sprječavanja ekoloških šteta. Prema Pomorskom zakoniku djelatnost spašavanja mora biti usmjerena na zaštitu morskog okoliša od onečišćenja koje mu prijeti s brodova i drugih izvora opasnosti, kako bi izbjegli oneči-šćenje morskog okoliša koje može rezultirati zastrašujućim posljedicama. Hrvatska je ovim odredbama pokazala visok stupanj svijesti u zaštiti svog morskog okoliša


174

LITeRATURA

Knjige i časopisi:

1. Barić-Punda, V., Grabovac, I., Pravni aspekt zaštite i očuvanja morskog okoliša, Pomorski zbornik, knjiga 36, 1998.

2. Ćorić, D., Odgovornost i naknade štete zbog onečišćenja mora i mjesto zakloništa, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 58, (1-2) , Zagreb, 2008.

3. Ćorić, D., Onečišćenje mora s brodova Međunarodna i nacionalna pravna regulativa, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2009.

4. Grabovac, I., Mjesta zakloništa za brodove i propisi Republike Hrvatske, Pomorski zbornik, knjiga 45, Rijeka, 2008.

5. Grabovac, I., Hrvatsko pomorsko pravo i međunarodne konvencije, Split, 1995. 6. Grabovac, I., Plovidbeno pravo Republike Hrvatske, Književni krug, Split, 2003.7. Grabovac, I., Spašavanje i zaštita morskog okoliša, Zbornik radova Pravnog fakulteta u

Splitu, god. 42, br. 4/2005.8. Lončarić-Horvat, O., i dr. Pravo okoliša, Organizator, Zagreb, 2003.9. Luttenberger, A., Ekosustavni pristup zaštiti i očuvanju morskog okoliša, Poredbeno pomor-

sko pravo, god. 46, br. 161, Zagreb, 2007. 10. Maddern D., Knight s., Refuge for Ships in Distress: International Developments and the

Australian Position, MLAANZ Jurnal, Vol.17.,2003.11. Milošević-P., B., Jurčević, E., Traganje i spašavanje na moru, “Naše more“ 53(1-2)/200612. Petrinović, R., Hrvatsko pravo spašavanja u uvjetima europskih integracija, PPP god. 46

(2007), 161, 123-144.13. Petrinović, R., Mjesto zakloništa kao novi element zaštite morskog okoliša, Zbornik radova

Pravnog fakulteta u Splitu, god. 42, 2005., str. 409-430.14. Petrinović, R., Plančić, B., Hrvatsko pravo spašavanja u uvjetima europskih integracija,

Poredbeno pomorsko pravo, god. 46(2007), br. 16115. Petrinović, R., Plančić, B., Mandić, N., Revizija Lloyd’s Open Form (LOF 2010) učinkovitija

zaštita morskog okoliša, “Naše more“ 56(1-2)/2009.16. Pavić, D., Pomorsko imovinsko pravo, Književni krug Split, 2006.god17. Seršić, M., Međunarodno-pravna zaštita morskog okoliša, Pravni fakultet Sveučilišta u

Zagrebu, 2003.

Relevantni domaći i međunarodni dokumenti:

1. Plan intervencije kod iznenadnih onečišćenja mora (Narodne novine br. 92/08.)2. Pomorski zakonik (Narodne novine br. 181/04., 76/07.,146/08.)3. Pomorska enciklopedija,Jugoslavenski leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 1989.

sv.8.4. Pravilnik o određivanju mjesta zakloništa (Narodne novine br. 3/08.) 5. Zakon i izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika, (Narodne novine 146/008)6. Zakon o morskim lukama (Narodne novine br. 108/95 i 97/00.)7. Zakon o zaštiti i spašavanju, (Narodne novine br. 79/07.)8. Zakon o zaštiti okoliša (Narodne novine br. 110/07.)9. Konvencija o otvorenom moru, (Narodne novine - međunarodni ugovori, br. 12/94.)10. Konvencija UN-a o pravu mora, (Narodne novine - međunarodni ugovori, br. 11/95, 9/00.)


175

11. Međunarodna konvencija o sprječavanju onečišćenja mora s brodova iz 1973., Narodne novine – međunarodni ugovori br. 1/92.

12. Protokol iz 1997. na Međunarodna konvencija o sprječavanju onečišćenja mora s brodova iz 1973., Narodne novine – međunarodni ugovori br. 4/05

13. Međunarodna konvencija o spašavanju, (London, 1989.) (Narodne novine –međunarodni ugovori br. 9/98.)

14. Međunarodna konvencija o zaštiti ljudskog života na moru, (SOLAS konvencija) (Narodne novine –međunarodni ugovori – 1/92.)

15. Međunarodni kodeks o sigurnom upravljanju, (ISM)16. Ustav Republike Hrvatske, NN. 28/2001., 135/97.,113/00.,28/01.,76/10.

Internet izvori:

17. URL: http://www.hrcak.hr (25.06.2010)18. URL: http://www.imo.org (04.06.2010)19. URL: http://www.isu.org (04.06.2010)20. URL: http://www.mmpi.hr (18.06.2010)21. URL: http://www.nvzb.de (15.06.2010)22. URL:http://eurlex.europa.eu/(18.06.2010)23. URL:http://cleanseanet.emsa.europa.eu/ (25.06.2010)24. URL : http://www.marine-salvage.com/documents(28.06.2010)25. URL: http://www.sirovina.hr/Ekologija/26. Lloyd’s Standard Form of Salvage Agreement, No cure no pay, Approved and published by

the Council of Lloyds, http://www.lloyds.com/~/media/2beea8c2236647619a09207e3d6f8c9f.ashx.

27. DIRECTIVE 2002/59/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCILof 27 June 2002establishing a Community vessel traffic monitoring and information system and repealing Council

28. Directive 93/75/EEC.; http://eurlex.europa.eu/29. DIRECTIVE 2005/35/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCILof 7

September 2005 on ship-source pollution and on the introduction of penalties for infringe-ments, http://cleanseanet.emsa.europa.eu/docs/public/

30. Resolution A.949(23) ,Adopted on 5 December 2003 ,(Agenda item 17) GUIDELINES ON PLACES OF REFUGE FOR SHIPS IN NEED OF ASSISTANCE http://www.marine-salvage.com/documents/Places%20of%20Refuge.pdf

31. Resolution A.950(23), Adopted on 5 December 2003, (Agenda item 17) MARITIME ASSI-STANCE SERVICES (MAS) http://www.marine-salvage.com/documents


176


aleksandra Vasilj, Ph.D., assistant Professor, Faculty of Law in Osijek Sanja Bešlić, LL.B.

MARIne enVIRonMenT sALVAge AnD PRoTeCTIon – neeD To esTABLIsH A MoRe effICIenT LegAL sysTeM

summary

Salvage is a specific and important legal institute of maritime law; therefore it is of great importance to save marine environment that has been rapidly growing from year to year. Marine environment salvage is a global issue considering the fact that in real life larger pollution often crosses state borders. Nowadays it can be noted that protection of marine environment has been improved by numerous international and national regulations as well as navigation safety in the world. The foundation of all regulations referring to this legal matter is the Salvage Convention 1989, which, indirectly, introduces marine environment as a saving object. The only thing that is open to dispute but connected to saving, is a fee rate. Namely, that saving fee rate does not accompany an altered role of saviour adequately and the enhanced financial risk of saving service. Therefore the authors have noticed a need for change of the existing remuneration system of saviour referring to saving marine environment from pollution and they convey the latest activities and suggestions to altering the existing protection system of marine environment on international level by the International Maritime Organization and the International Rescue Association and the EU. The authors also welcome the idea to establish a special fund to finance the rewards for environmental protection.

Key words: saving, protection of marine environment, saviours, saving right

177


Dr. aleksandra Vasilj, Dozentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Sanja Bešlić, dipl. Iur.

ReTTUng UnD sCHUTZ DeR seeUMWeLT – BeDARf An HeRsTeL-LUng eInes WIRKsAMeRen ReCHTssysTeMs

Zusammenfassung

Rettung ist ein eigentümliches und wichtiges Rechtsinstitut des Seerechtes. In jenem Zusamme-nhang wird auch die Bedeutung der Rettung der Seeumwelt vom Jahr zu Jahr immer gröβer. Aufbewahrung der Seeumwelt ist ein Globalproblem, weil in der Praxis gröβere Verunreini-gungen in der Regel die Staatengrenzen überschreiten. Heute kann man ohne Zweifel konsta-tieren, dass der Schutz der Seeumwelt und die Sicherheit der Schifffahrt in der ganzen Welt durch zahlreiche internationale und nationale Vorschriften verbessert ist. Die Grundlage der mit diesem Rechtsthema verbundenen Vorschriften ist Übereinkommen über die Rettung aus dem Jahr 1989, in dem die Seeumwelt als Rettungsobjekt mittelbar eingeführt wird. Was in Ver-bindung mit der Rettung strittig ist, ist die Entgelthöhe. Die Höhe des Rettungsentgelts folgt auf eine entsprechende Weise weder der veränderten Rolle des Retters noch dem vergröβerten Finanzrisiko der Rettungsdienstleistung. Aus diesem Grunde sehen die Autorinnen einen Bedarf an Abänderung des vorhandenen Systems der Belohnung des Retters für die Rettung der Seeumwelt vor Verunreinigung ein und erörtern die neuesten Aktivitäten und Vorschläge für die Abänderung des vorhandenen Schutzsystems der Seeumwelt auf der internationalen Ebene innerhalb der Internationalen Meeresorganisation, der Internationalen Retterinitiative und der Europäischen Union. Die Autorinnen unterstützen den Vorschlag für die Gründung von einem besonderen Fond, aus welchem die Belohnungen für den Umweltschutz bezahlt werden.

Schlüsselwörter: Rettung, Schutz der Seeumwelt, Retter, Rettungsrecht

179

Dr. sc. Boris Bakota Pregledni znanstveni radDocent Pravnog fakulteta u Osijeku 352(497.5)Tanja Grbanović 35.071.55(497.5)Studentica Pravnog fakulteta u Osijeku

REFORMA LOKALNE I REGIONALNE SAMOU-PRAVE S POSEBNIM OSVRTOM NA FUNKCIJE ŽUPANIJESažetak: U radu se govori o razvoju hrvatske lokalne i regionalne samouprave od 1992.

godine do danas. Današnja se legislativna rješenja promišljaju u svezi s Europ-skom poveljom o lokalnoj samoupravi te u odnosu na izgradnju zajedničkog in-stitucionalnog modela europske lokalne i regionalne samouprave. U radu se na-dalje promišljaju funkcije županija prema karakteru i sadržaju ovlaštenja i pre-ma sadržaju poslova. Završno se raščlanjuju mogući koncepti najavljenih refor-mi lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj, a s osvr-tom na trendove u razvoju regionalne samouprave u Europi i poukama koje iz njih proizlaze za Republiku Hrvatsku.

Ključne riječi: lokalna samouprava, regionalna samouprava, županija, reforma lokalne i regio-nalne samouprave, Europska povelja o lokalnoj samoupravi

UVoD

O reformi Hrvatske lokalne i regionalne samouprave znanost i struka izradile su niz stručnih i znanstvenih članaka, održano je na stotine znanstvenih i stručnih skupova, izvršeno je niz istraživanja i stvorena je zavidna baza podataka te je na kraju stvoren načelni zajednički dogovor (medija, građana, struke, znanosti, itd.). da je predmetna reforma potrebna. Potpisan je niz koalicijskih ugovora na različitim razinama političke vlasti o potrebi pokretanja reforme. Dosta je toga napravljeno, ali izostala je ključna komponenta: nije iskazana stvarna politička volja i donesena politička odluka provedena kroz zakonska rješenja da se započne s reformom. Reforma lokalne i regionalne samouprave jedna je od reformi koja mora biti dio cjelokupnih reformskih odluka. U uvjetima velikih razvojnih poteškoća s kojima je suočeno niz županija i jedinica lokalne samouprave u RH te u uvjetima neophodne prilagodbe koju nameće proces globalizacije i pristu-panje Europskoj uniji, postizanje održivog gospodaraskog razvoja na regionalnoj i lokalnoj razini zahtijeva kontinuirano strateško traženje odgovarajućih pristupa upravljanju razvojem. U tom procesu traženja posebno važnu ulogu imaju državna tijela sa središnje razine koja su odgovorna za stvaranje okvira, odnosno okruženja koje će pomoći lokalnim i regionalnim jedinicama da što djelotvornije planiraju i potiču vlastiti razvoj.

Boris Bakota i Tanja Grbanović: Reforma lokalne i regionalne samouprave s posebni osvrtom na funkciju županije

180

Kroz ovaj rad upoznat ćemo se s temeljnim funkcijama županije kao srednjeg stupa uprave te sa sada aktualnom temom procesa reforme lokalne i regionalne samouoprave. Kako bi se utvr-dila sama svrha provođenja navedene reforme, također su u radu obrađeni trenutni nedostatci lokalne i regionalne samouprave, ali i prijedlozi novog teritorijalnog ustroja i regionalizacije Republike Hrvatske te trendovi u razvoju lokalne i regionalne samouprave u Europi i pouke za RH. Europska unija već se više od dva desetljeća bavi razvojem novog pristupa poticanju lokalnog i regionalnog razvoja u kojem je posebno naglašeno partnerstvo na različitim sektorskim i terito-rijalnim razinama. S obzirom na nedavno uspješno završene pregovore oko ulaska u EU, vidimo da je Republika Hrvatska ozbiljno prihvatila uvjete koje joj nalaže Europska unija ako želi postati njezinom članicom u skoroj budućnosti. Izazovi za regionalnuu i lokalnu razinu u Hrvatskoj odnose se prije svega na potrebu organizacije vlastitog procesa strateškog planiranja razvoja, a vrlo konkretan poticaj regionalnim i lokalnim jedinicama da prihvate navedene izazove leži u činjenici da će se na taj način najbolje pripremiti za uporabu sredstava fondova Europske unije koji će Republici Hrvatskoj postati dostupni ulaskom u Europsku uniju. Zaključujemo stoga da su lokalne i regionalne jedinice nakon dugog razdoblja učinile određene pomake, a to se dobrim dijelom može povezati s procesom pristupanja Hrvatske Europskoj uniju i potrebom da se vla-stita regionalna politika uskladi s praksom regionalne politike kao najvažnijeg instrumenta EU za poticanje uravnoteženog regionalnog razvoja. Cilj je ovog rada ocijeniti ključne promjene u pristupu poticanju razvoja na lokalnoj i regionalnoj razini te utvrditi izazove s kojima se lokalne i regionalne jedinice u Republici Hrvatskoj suočavaju u kontekstu nove politike regionalnog razvoja te naravno utjecaja procesa pristupanja Eurospkoj uniji.

1. nAsTAnAK I TeMeLJnA oBILJeŽJA HRVATsKog sUsTAVA Lo-KALne I RegIonALne sAMoUPRAVe

Političko-upravno ustrojstvo svake države oblikuje se u funkciji aktivne nacionalne politike. Temelj toga pristupa spoznaja je o povijesnoj dimenziji društvenoga sustava. Stoga je nužno prihvatiti utjecaj vremena i načina nastanka Republike Hrvatske kao neovisne države kao i činje-nicu postojanja rata i međunarodnih utjecaja u tim procesima. Baš kao i u drugim tranzicijskim zemljama preobrazba društvenog, ekonomskog i političkog sustava u Hrvatskoj zahtijevala je temeljne promjene u najmanje trima područjima:• promjene ekonomskog sustava• promjene političko-upravnog sustava na nacionalnoj razini • promjene političko–upravnog sustava na lokalnoj razini.1 U Republici Hrvatskoj proces tranzicije nije počeo jednakim sadržajem i intenzitetom na cjelokupnom njezinom području, a uzrok tomu je činjenica da je Hrvatska nastala u okrilju ratnih zbivanja tijekom Domovinskog rata. Proces tranzicije započeo je radikalnim zaokretom revoluci-onarnog značenja koji je značio raskid sa svim dotadašnjim: raskid dotadašnje državne zajednice i državno-pravno osamostaljenje te napuštanje dotadašnjeg političkog i gospodarskog koncep-ta.2 O Božiću 1990. godine Hrvatska dobiva svoj Ustav (tzv. Božićni ustav) kojim je oblikovan

1 Brunčić, Davor: Oblikovanje srednjeg stupa upravnog ustrojstva Republike Hrvatske u svjetlu iskustava suvremenih europskih država, Doktorski rad, Osijek, 2010., str. 195.



181

novi sustav lokalne samouprave, ali koji nije zaživio sve do 1993. godine. Za to vrijeme nastavljaju djelovati općinske skupštine s tri vijeća, ali višestranačke strukture. U tom su intitucionalnom okviru provedeni i prvi višestranački izbori u svibnju 1990. kojima su izabrani odbornici i zastu-pnici u skupštine općina, skupštine zajednica općina i Sabor Republike Hrvatske. Bilo je riječ o sto općina i Gradu Zagrebu kao jedinstvenoj općini. Tek 1992. godine, u uvjetima okupacije četvrtine državnog teritorija RH, Sabor donosi Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi kojim se razrađuju temelji lokalne samouprave utvrđeni Ustavom, slijedi Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj kojim su osnovane nove jedinice lokalne samouprave te Zakon o izborima članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave temeljem kojeg su provedeni izbori za predstavnička tijela novih jedinica (općina, gradova i županija) u veljači 1993. godine, a koji se konstituiraju tijekom travnja.3

Novi sustav lokalne samouprave tada koncipiran karakterizira dakle napuštanje državnog i društvenog ustrojstva jednostranačkog komunističkog sustava, a neki od ciljeva bili su: prihvaća-nje temeljnih načela i instituta lokalne samouprave i lokalne državne uprave razvijenih europskih zemalja te prihvaćanje instituta Europske povelje o lokalnoj samoupravi, povratak tradicijama hrvatskog državnog ustroja i poticanje procesa višestranačke demokracije na lokalnoj razini.4 Božićnim Ustavom ustanovljene su jedinice lokalne samouprave i to općina i kotar ili grad te županija kao jedinica lokalne uprave i samouprave. Osnovne jedinice lokalne samouprave bile su općine i gradovi, a županije najniže jedinice državne uprave i drugi stupanj lokalne samouprave. Za razliku od načelnih odredaba toga Ustava, Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992. godine utvrđeni su kriteriji osnivanja općine, grada i županije, njihov samoupravni djelokrug, neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju, ustanovljena su tijela jedinica lokalne samou-prave, uređeni su oblici mjesne samouprave, imovina i financiranje jedinica lokalne samouprave, donošenje akata njihovih tijela te obavljanje državnog nadzora i zaštite lokalne samouprave. Nove općine, gradovi i županije osnovane su 1992. godine Zakonom o područjima županija, gradova i općina u RH. Jedan od glavnih problema koji se želio ispraviti reformom lokalne samo-uprave bio je problem veličine lokalnih jedinica. Formirana su 124 grada i 426 općina, ukupno 550 jedinica lokalne samouprave na osnovnoj razini i 20 županija na višoj razini te grad Zagreb kao posebna i jedinstvena teritorijalna cjelina s položajem grada i županije.Ustavne promjene iz 2000. stvorile su nov temelj razvoju lokalne samouprave. Ustav definira županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, jamči širok samoupravni djelokrug, ne samo njima nego i jedinicama lokalne samouprave, uvodi opću klauzulu u određivanju lokalnih poslova te prihvaća načela supsidijarnosti i solidarnosti.5 Nova zakonska regulacija lokalne i regionalne samuprave izvršena je i Zakonom o lokalnoj i područnoj samoupravi iz 2001. godine i nizom drugih zakona. Premda su zadržali opću klauzulu, ti zakoni bili su krući u određivanju lokalnih poslova. Zbog niza kritika i općeg gubitka političkog legitimiteta lokalne samouprave, ali i zbog utjecaja inozemnih donatora, 2009. godine ukinuta su poglavarstva kao kolegijalna izvršna tijela u svim jedinicama. Umjesto njih sada izvršna tijela - gradonačelnike, župane i općinske načelnike -biraju sami građani. Hrvatska se opredijelila za tzv. monotipsku lokalnu samoupravu gdje su izjednačene sve jedi-nice iste razine, neovisno o njihovom broju stanovnika, a samim time i kapacitetom za obavljanje

3 Cf. Ibid, str.196.

4 Koprić, Ivan et. al., Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava: Teritorijalna organizacija Hrvatske: stanje, kriteriji za prosudbu racionalnosti i prijedlog novog sustava , Hrvatska akdademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2010., str. 105.



182

određenih poslova.6 Stupanjem na snagu Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi 2001. godine općine i gradovi postaju jedinicama lokalne samouprave, dok je županija, dotadaš-nja jedinica lokalne samouprave i uprave, postala jedinicom područne (regionalne) samouprave. Općine, gradovi i županije pravne su osobe, a unutarnje ustrojstvo određuju samostalno statu-tom, a mogu se i udruživati u nacionalne saveze i međunarodne organizacije.

2. DJeLoKRUg JeDInICA LoKALne I RegIonALne sAMoUPRAVe I nAČeLo sUPsIDIJARnosTI

Najvažnija novina određivanja nadležnosti navedenih jedinica je određivanje nadležnosti općina i gradova zaporkom opće nadležnosti, a vrlo je slično rješenje i za županiju. U članku 19. Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi stoji: „ Općine i gradovi u svom samoupravnom dje-lokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na :• uređenje naselja i stanovanje,• prostorno i urbanističko planiranje,• komunalno gospodarstvo,• brigu o djeci,• socijalnu skrb,• primarnu zdravstvenu zaštitu,• odgoj i osnovno obrazovanje,• kulturu, tjelesnu kulturu i šport,• zaštitu potrošača• zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,• orotupožarnu i civilnu zaštitu, • promet na svom području i ostale poslove sukladno posebnim zakonima.“Zakonodavac je, dakle, određujući djelokrug općina i gradova u potpunosti primijenio zaporku opće nadležnosti budući da njezina primjena i pretpostavlja da se poslovi od čijeg su obavljanja ove jedinice isključene izrjekom određuju Ustavom ili zakonom.

3. PRIMJenA eURoPsKIH sTAnDARDA U oBLIKoVAnJU sUsTAVA

Kako bi postigle odgovarajući oblik upravljanja, sve tranzicijske zemlje, među njima i Repu-blika Hrvatska, pristupile su izučavanju modela zapadnoeuropskih zemalja. Poseban zadatak bilo je prihvaćanje i primjena europskih pravnih standarda i propisa, a zajedno s njima i temelj-nih načela pravnog sustava. Okosnicu svega predstavlja Europska povelja o lokalnoj samoupravi Vijeća Europe, kao opće načelo europskog prava koje su države obvezne prihvatiti. To je učinio i Sabor Republike Hrvatske 29. rujna 1997. godine kada je prihvatio i ratificirao Europsku povelju o lokalnoj samoupravi. Povelja je za Hrvatsku stupila na snagu 1. veljače 1998. U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu samo-

6 Bakota, Boris: Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2007., str.178.


183

upravu. Ustav RH u čl.134. određuje da se poslovi lokalnog i područnog djelokruga određuju zakonom i na taj način potvrđuje prvo od temeljnih načela određivanja djelokruga rada lokalne samouprave prema Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi. Projekt izgradnje nove države kao i svaki drugi projekt prolazi etape koncipiranja, imple-mentacije, evaluacije i korekcije. Upravno ustrojstvo RH u današnjem obliku definirano 1992. ukazuje na reformske potrebe. Svaka reorganizacija, međutim, unosi promjene, ljudske i poli-tičke potrese, destabilizira sustav. Stoga se u nju valja upuštati tek kad se temeljem analize stanja točno utvrde razlozi i pravci promjena7.

3.1. Zajednički institucionalni model europske lokalne i regionalne samouprave

Europska povelja o lokalnoj samoupravi i Nacrt europske povelje o regionalnoj samoupravi istaknuli su tri temeljna pravnopolitička zahtjeva na kojima bi trebalo izgrađivati cjelokupnu lokalnu i regionalnu samoupravu. Radi se o načelu supsidijarnosti, primjeni zaporke opće nad-ležnosti i financijskoj samostalnosti. Podjela poslova između središnjih državnih tijela i jedinica lokalne samouprave može se provesti na dva načina: zaporkom opće nadležnosti ili metodom enumeracije.8 Prilikom korištenja metode enumeracije, izrijekom se moraju navesti oni poslovi koji su u djelokrugu lokalnih tijela, dok se za ostale predmnijeva nadležnost središnjih državnih tijela. U slučaju sumnje radi li se o lokalnom poslu ili o poslu središnjih državnih tijela, smatrat će se da je riječ o državnom poslu. Za razliku od metode enumeracije, korištenjem zaporke opće nadležnosti smatra se da su svi poslovi lokalni, osim onih koji bi izrijekom pravnih propisa bili određeni kao oni koji pripadaju središnjim tijelima. Vidimo, dakle, da je riječ o dvjema suprot-nim metodama, s tim da i jedna i druga imaju svojih nedostataka. Nedostatak primjene zaporke opće nadležnosti ne ide u korist siromašnijih jedinica i pojačava odgovornost širih jedinica. Kod metode enumeracije nedostatak je sama složenost metode budući da se za svako moguće spušta-nje nadležnosti na lokalnu razinu najčešće mora provesti promjena zakona. Kako bi se navedeni nedostatci mogli prevladati, stvoreno je niz inačica i prijelaznih modela. Npr. moguće je pri kori-štenju zaporke opće nadležnosti ipak odrediti neke poslove koji se obvezno moraju izvršavati u svim jedinicama lokalne samouprave.

4. LoKALnA sAMoUPRAVA U RePUBLICI HRVATsKoJ

Lokalna razina temeljna je razina samouprave, ona na kojoj se ostvaruju glavne svrhe radi kojih teritorijalna samouprava postoji. Organizacija lokalne samouprave u Hrvatskoj osmišljena je kao politipska, a to je ona u kojoj se tipovi lokalnih jedinica razlikuju po stupnju urbanizacije. Na razini lokalne samouprave u RH od 1993. funkcioniraju općine i gradovi. Općine se osni-vaju za više naseljenih mjesta koji trebaju predstavljati prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu također povezanu zajedničkim interesima stanovništva. Grad bi trebao biti svako mjesto veće od 10000 stanovnika, a treba predstavljati urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu. No, zakonodavac je omogućio da se i bez tog uvjeta određenog broja stanovnika neko naselje utemelji kao grad zbog posebnih razloga i posebnog značenja koje može biti povijesno,


8 Bakota, Boris: Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2007., str.117.


184

gospodarsko, geoprometno i dr. Danas postoji 126 gradova s prosječno 18.328 stanovnika. Njihov je broj povećan za 85,29% što znači da je gotovo udvostručen.9 Iz navedenih podataka može se zaključiti da je zakonodavac prilikom dodjele statusa grada bio prilično popustljiv. Grad Zagreb prema Ustavu glavni je grad Republike Hrvatske te ima dvostruki status, grada i županije. Tako-đer, on je jedina lokalna jedinica koja obavlja veliki dio poslova državne uprave za svoje građane u prenesenom djelokrugu. Riječ je o onim poslovima koje inače na području drugih županija obavljaju uredi državne uprave. Promjenom Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi iz 2005. godine utemeljena je posebna kategorija velikih gradova, a to su oni s više od 35.000 stanovnika. Samoupravni djelokrug tih gradova, kojih je 15, proširen je dvam dodatnim poslovima, održa-vanjem javnih cesta te izdavanjem građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih za gradnju te provedbom dokumenata prostornog uređenja. Zadatci jedinica lokalne samouprave razrađeni su nizom posebnih zakona i podzakon-skih propisa. U obavljanju zadaća općine i gradovi uživaju određeni stupanj autonomije iako je u većini slučajeva odgovornost u planiranju, pružanju i financiranju javnih usluga podijeljena između središnje, područne i lokalne razine. Zbog same prakse razvoja teritorijalne organizacije temeljnog stupnja lokalne samouprave podjela na općine i gradove postala je umjetna. Veliki dio jedinica koje su dobile status grada nisu gradovi u smislu urbanih jedinica pa ne mogu imati potrebe koje imaju gradske aglome-racije stanovništva i ne zahtijevaju neke javne službe koje bi inače gradovi zahtijevali. Pokušaj zakonodavca da ispravi neke nelogičnosti takve teritorijalne organizacije uvođenjem kategorije velikih gradova i izborom kriterija od 35.000 stanovnika ostao je u najmanju ruku nedovršen. S jedne strane, odmah su s tim gradovima po statusu izjednačeni gradovi sjedišta županija među kojima ima i onih s manje od 10.000 stanovnika (Gospić). S druge strane, krug poslova koji su tim gradovima izrjekom dodijeljeni u samoupravni djelokrug nije znatnije proširen u odnosu na krug poslova samoupravnog djelokruga ostalih gradova.10

5. MJesnA sAMoUPRAVA

Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi stupanjem na snagu omogućio je osnivanje oblika mjesne samouprave koji su definirani kao oblik sudjelovanja građana u lokalnom upravljanju. Osnivaju se kao mjesni odbori, gradski kotari i gradske četvrti, a isti su određeni teritorijalno, a pravnu sposobnost imaju tek od 2001. godine kada se za njihova vijeća održavaju posebni izbori koji u pravilu koja vrijede za izbor članova lokalnih vijeća. Sredstva za rad mjesnih odbora osigu-ravaju se u lokalnom proračunu, a osim općenitih ovlasti da se brinu o poslovima koji su građa-nima najbliži u najmanjim zajednicama, može im se povjeriti obavljanje nekih poslova iz samo-upravnog djelokruga grada ili općine. Unatoč nepostojanju statističkih podataka i istraživanja, može se zaključiti da je danas oblika mjesne samouprave više nego što je bilo mjesnih zajednica. U prilog tome govori podatak da je prije ukidanja bilo oko 3.950 mjesnih zajednica s prosječno oko 1.150 stanovnika. Nakon toga neke od ukinutih mjesnih zajednica postale su općine, a osim mjesnih odbora osnivaju se gradske četvrti i gradski kotari. Zahvaljujući institucionalnom oblikovanju koje uključuje pravnu osobnost, vlastiti politički

9 Koprić, Ivan et. al., Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava: Teritorijalna organizacija Hrvatske: stanje, kriteriji za prosudbu racionalnosti i prijedlog novog sustava , Hrvatska akdademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2010., str. 113..



185

legitimitet stečen na posebnim mjesnim izborima, vlastita tijela pa i određeno već stečeno insti-tucionalno iskustvo, oblike mjesne samouprave, moglo bi se uz određene intervencije (ponaj-prije u financije, ali i veličinu tih oblika) iskoristiti kao potencijalno važne točke u reformi lokalne samouprave.11

6. ŽUPAnIJe KAo sReDnJI sTUP UPRAVe

Županija je jedinica područne (regionalne samouprave) u Republici Hrvatskoj čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od područnoga (regionalnog) interesa. Područje Republike Hrvatske podijeljeno je na dvadeset županija i Grad Zagreb, koji istodobno uživa status grada i županije. Prije sadašnjeg zakonskog rješenja, županija je u prvih osam godina svoga djelovanja imala i državne i samoupravne značajke. Uvjeti u kojima je nastala razlikuju se od uvjeta oblikovanja srednjeg upravnog stupa u drugim tranzicijskim zemljama. Bila je to razina upravljanja držav-nim teritorijem u kriznim uvjetima. Županija je kao takva bila osnovnim stupnjem teritorijalne jedinice države, u njoj su se objedinjavale djelatnosti i u odnosu prema državi određivali temeljni interesi općina i gradova. Ona je, dakle, sjedinjenje i državnog i lokalnog na istoj razini. Njezine ovlasti izvedene su iz države u odnosu na državnu upravu te iz gradova i općina čije interese obje-dinjava. Županija je s jedne strane predstavljala jedinicu lokalne samouprave u kojoj se izražavaju zajednički interesi općina s jednog područja, a s druge strane ona je osmišljena kao središte obav-ljanja dislociranih poslova državne uprave. Iako su županije od samog uvođenja 1993. godine ostale u jednakom broju i s gotovo jedna-kim teritorijalnim okvirom, koncepcija te razine bitno se promijenila u reformi 2001. godine. U prvoj su etapi županije u razdoblju od 1993. do 2001. godine bile jedinicama lokalne uprave i samouprave, a tada su postale jedinicama područne (regionalne) samouprave. U prvoj su etapi one bile oslonac i instrument centralizacije, a njihova je struktura utemeljena na političkim, a ne upravnostručnim kriterijima. Samoupravni im je djelokrug bio izrazito uzak, nisu bile spo-sobne pokrenuti razvoj, ali su poslužile kao dobra podloga za gomilanje neefikasne i politizirane administracije. U drugoj su etapi županije redefinirane; Ustavom im je zajamčen samoupravni djelokrug drukčiji od prethodnoga, a znatno su promijenjene i glavne institucije. Župan nakon 2001. godine više nije predstavnik državne vlasti na području županije, već isključivo županijski dužnosnik, u potpunosti politički ovisan o županijskoj skupštini čije je značenje time posebno poraslo.12 Uredi su državne uprave su kao državna tijela potpuno odijeljeni od tijela županije kao samoupravne jedinice. Na kraju je na izborima 2009. godine i župane neposredno biralo lokalno stanovništvo. Broj županijskih službenika povećava se najvećim tempom u usporedbi s brojem općinskih i gradskih službenika. Također se povećao udio županija u lokalnim proračunima, jedino se teritorijalna organizacija uglavnom nije mijenjala. Županije su skrojene prema političkim potrebama trenutka, a ne prema povijesnim, struč-nim te društvenim kriterijima, kako bi zapravo trebalo biti, te su zbog svojih prosječno slabih ekonomskih kapaciteta neprikladne za pokretanje i potporu regionalnom razvoju.




186

6. 1. funkcije županije

Svako tijelo i svaka jedinica unutar pravnog sustava obavlja samo one poslove koje joj je taj sustav namijenio, dakle poslove iz svog djelokruga rada odnosno nadležnosti za odlučiva-nje. Funkcija označava međusobno povezane aktivnosti na izvršavanju zadaća pomoću kojih se dolazi do ostvarivanja određnih potreba i interesa, odnosno do postavljenih ciljeva. Funkcije jedinica lokalne samouprave i uprave bitno obilježavaju njihovu prirodu te su temelj njihova razlikovanja. Prava i dužnosti predstavljaju oblik pravne konkretizacije njezinih fuknkci-ja.13 Iz tih pak dužnosti izvire djelokrug rada i nadležnosti tijela te jedinice. Kroz raspored funk-cija ogleda se nadležnost države i lokalne samouprave odnosno njihovi međusobni odnosi. Stoga funkcije odražavaju samu bit određenog političkog sustava. Zakon koji u Republici Hrvatskoj, ponavljajući ustavnu odredbu, određuje djelokrug i nad-ležnosti županije jest Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. No, uz sve propise koji uređuju djelokrug i funkcije same županije, također je bitna i praksa koja određuje njezin dje-lokrug. Riječ je o poslovima čije izvršenje od županije traže tijela državne uprave, odnosno gdje se županija pojavljuje kao servis središnjih državnih tijela (npr. prikupljanje određenih podataka o jedinicama lokalne samouprave, pružanje stručne pomoći općinama i gradovima i dr.).

6. 1. 1. Temeljne funkcije županije

Političko ustrojstvo svake županije oblikuje se u funkciji aktivne nacionalne politike. Ustav iz 1990. godine županiju je definirao kao jedinicu lokalne uprave i samouprave i time odredio njezinu pravnu narav. Njezin djelokrug rada i nadležnosti nije uređivao. Odredio je samo njezine okvire pa prema njemu pravo na lokalnu samoupravu obuhvaća „pravo odlučivanja o potrebama i interesima građana lokalnog značenja, a osobito o uređivanju prostora i urbanističkom plani-ranju, o uređivanju naselja i stanovanja, o komunalnim djelatnostima, o brizi o djeci, socijalnoj zaštiti, kulturi, tjelesnoj kulturi, športu i tehničkoj kulturi te zaštiti i unapređenju prirodnog okoliša.“14 Ustav iz 1990. govori o području lokalne samouprave, a ne o njezinim nositeljima. Ali neupitno je da je sastavni dio sustava lokalne samouprave i županija, stoga i ona parcipira u ostvarivanju Ustavom omeđenom pravu na lokalnu samoupravu. Kao što je prije rečeno, samoupravni djelokrug županije uređen je Zakonom o lokalnoj upravi i samoupravi iz 1992. godine. Prema određenju toga zakona, županija u okviru samou-pravnog djelokruga:1. usklađuje interese i poduzima aktivnosti radi ravnomjernog gospodarskog i društvenog

razvitka općina i gradova u sastavu županije i županije kao cjeline2. usklađuje stajališta općina i gradova o pitanjima o kojima odlučuju tijela državne vlasti u

Republici Hrvatskoj, odnosno usklađuje uređivanje pitanja od zajedničkog interesa o kojima odlučuju tijela općina i gradova u sastavu županije

3. određuje uvjete uređenja i zaštite prostora županije ako zakonom nije drugačije određeno4. usklađuje razvitak i mrežu odgojnih, prosvjetnih, kulturnih, zdravstvenih, socijalnih,

komunlanih i drugih institucija kao i objekata infrastrukture od važnosti za područje župa-nije kao cjeline, ako zakonom nije drukčije određeno


14 Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90.


187

5. obavlja poslove koje su općine i grad prenijele iz svog samoupravnog djelokruga na županiju6. osniva javne ustanove i druge pravne osobe, u skladu sa zakonom, radi ostvarivanja zajednič-

kih ciljeva općina, gradova i županije kao cjeline7. uređuje i druga pitanja od zajedničkog interesa za općine, gradove i županiju kao cjelinu, u

skladu sa zakonom.Dakle, županija kao jedinica lokalne uprave i samouprave imala je i državne i samoupravne pre-rogative i kao takva ona je svoj samoupravni djelokrug crpila iz istih izvora kao i općine i gradovi, a to je ustavno određenje o opsegu prava lokalne samouprave. Drugi dio županijskog djelokruga činili su poslovi državne uprave (budući da je županija bila istodobno i jedinica lokalne uprave i samouprave). Županija je poglavito jedinica lokalne uprave. To znači da se u njoj obavljaju poslovi državne uprave na lokalnoj razini. Stoga pretežiti dio poslova koji se u njezinom okviru obavljaju pripada djelokrugu državne uprave.15

Promjenom Ustava Republikie Hrvatske iz studenoga 2000. godine počinje ujedno i proces preobrazbe upravnoga ustrojstva Republike Hrvatske. Člankom 134. i 135. ukinuto je njezino dvojno biće iz kojega je slijedilo istodobno obavljanje poslova državne uprave i lokalne samo-uprave na županijskoj razini. Županija je definirana kao jedinica područne samouprave, dakle isključivo kao samoupravna jedinica, a poslovi državne uprave izdvojeni su i povjereni posebnim tijelima državne uprave. To razdvajanje državnih od samoupravnih poslova na razini županije provedeno je Zakonom o lokalnoj i područnoj samoupravi, a dovršeno Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave, čijim je odredbama bitno izmijenjen položaj, dje-lokrug rada i ustrojstvo županije u odnosu na onaj uređen do tada važećim Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi. Ustav je također po prvi puta definirao i djelokrug jedinica lokalne odnosno područne samouprave i to na način koji je značio primjenu novog pristupa u određivanju nadlež-nosti. Ako usporedimo ustavne tekstove iz 1990. i 2000., vidjet ćemo da promjena Ustava iz 2000. godine proširuje djelokrug jedinica lokalne i područne samouprave. Sada u djelokrug županije, u odnosu na Ustav iz 1990. godine, ulaze i djelatnosti školstva i zdravstva. Istodobno s tim pokre-nut je i proces prijenosa određenih poslova državne uprave na samoupravnu razinu, posebno u području financiranja društvenih djelatnosti. Primjerice, izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom i srednjem školstvu osnivačka su prava prenesena na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju na župa-nije je prenesen dio obveza za osiguravanje rada pojedinih zdravstvenih ustanova, također na županije je prenesen dio poslova socijalne skrbi itd. Značajne su promjene nastale krajem 2007. godine kada se dogodio prijenos nadležnosti u području prostornog uređenja i zaštite okoliša. Početno, proces decentralizacije koji je u tijeku ne znači prijenos državnih nadležnosti na niže teritorijalne jedinice, već prijenos s države na jedi-nice teritrijalne smouprave onih nadležnosti koje su prema Ustavu postale izvorno ovlaštenje tih jedinica.16 Analizirajući navedene promjene, može se zaključiti da zapravo ovdje i nije riječ o reformi lokalne i područne samouprave, već o konceptu financijskog rasterećenja državnog proračuna prijenosom financijskih obveza na jedinice lokalne i područne samouprave.




188

6. 1. 2. grupiranje funkcija

S obzirom na poslove županije Davor Brunčić smatra da se njezine funkcije mogu podijeliti u dvije skupine:• prema karakteru i obilježjima ovlaštenja i njihovoj pravnoj snazi moguće ih je razvrstati u

četiri grupe funkcija: regulatornu, usmjeravajuću, organizacijsku i nadzornu• prema sadržaju poslova koje obuhvaća samoupravni djelokrug moguće ih je podijeliti na

funkcije zadovoljavanja javnih potreba te na razvojnu i zaštitnu funkciju.

6. 1. 2. 1. funkcije prema karakteru i sadržaju ovlaštenja

a. Regulatorna funkcija

Regulatorna funkcija znači pravo jedinice da oblikuje sustav te uređuje odnose unutar njega. Unutar toga ona uređuje unutarnji ustroj, djelokrug i način funkcioniranja pojedinih elemenata sustava te odnose unutar pojedinih djelatnosti na svom području. Ta se funkcija izražava pravom, odnosno ostvarivanjem prava donošenja odluka i drugih općih akata kojima se uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga županije, odnosno pitanja od zajedničkog interesa za općine, gradove i županiju kao cjelinu. Nositelj regulatornih ovlaštenja pretežno je njezino predstavničko tijelo. Odluke i drugi akti kojima se izražava navedena funkcija jesu dvojakog karaktera: interesnog i tehničkog. Interesni se karakter odnosi na akte kojima se utvrđuju javne potrebe na razini županije, dok su posljednje vezane uz državne propise iz kojih proizlaze. Iako je opsegom značajna, promatra-jući značenje pitanja koja podliježu njezinom normiranju, može se zaključiti da ta funkcija nije značajnije izražena.

b. Usmjeravajuća i koordinativna funkcija

Za razliku od prethodne, usmjeravajuća i koordinativna funkcija županije izuzetno je značajna, a županiju ju ostvaruje donošenjem programskih i planskih dokumenata, koordiniranjem aktiv-nosti u pripremi i donošenju sličnih dokumenata od strane općina i gradova, ali i utrđivanjem mreže institucija u društvenim djelatnostima. Svojim usmjeravajućim djelovanjem županija utječe na ravnomjernost funkcioniranja i razvitka cjeline sustava te uravnoteženost pozicije sva-kog pojedinog elementa.

c. organizacijska funkcija

Organizacijskom funkcijom županija osigurava izvršenje svih njezinih prava i obveza. Prema prirodi te funkcije njezino ostvarivanje pretežito je u rukama izvršnih tijela – župana i upravnih tijela županije, a predstavničkog tijela samo kada izvršenje u sebi uključuje i odlučivanje odnosno regulaciju odnosa. Financijska funkcija županije na neki način integrira regulatornu, usmjeravajuću i organiza-cijsku funkciju te osigurava materijalni temelj njihovog ostvarivanja. U njezinom okviru uređuju se odnosi ovisni o raspoloživim materijalnim sredstvima potrebnim za izvršavanje određenih


189

zadaća. Osiguravanjem sredstava za određene namjene usmjeravaju se aktivnosti, ali i razvitak pojedinih elemenata sustava te osigurava mogućnost izvršenja organizacijske funkcije županije.

d. nadzorna funkcija

Nadzorna funkcija nije propisima izražena, posebno ne u odnosu kako je to naglašeno u odnosu na poslove državne uprave. Nadzorna se, stoga, funkcija ograničava na nadzor financijskog, materijalnog i računovodstvenog poslovanja te na rad i poslovanje ustanova nad kojima županija ima osnivačka prava, a izražava se instrumentima praćenja stanja i pravom postavljanja zahtjeva za izvještavanje o stanju i pojavama, davanjem suglasnosti na statute odnosno određene akte od značaja za financijsko stanje ustanova čiji je osnivač.

6. 1. 2. 2. funkcije prema sadržaju poslova

a. funkcija zadovoljavanja javnih potreba

Nastanku pojma javnih potreba povijesno je prethodilo razlikovanje osobnih i društvenih potreba (prema ustavu SR Hrvatske iz 1963. godine), odnosno osobnih, zajedničkih i općih društvenih potreba (prema ustavnim amandmanima na Ustav SR Hrvatske iz 1971. godine). Razvitkom društva i promjenom njegove strukture javljaju se nove potrebe koje traže biti zado-voljenima, a riječ je o javno-uslužnim potrebama, komunalnim potrebama, komunikacijsko-informacijskim potrebama, socijalno-zdravstvenim potrebama, obrazovno-kulturnim te admi-nistrativno-upravnim potrebama. Republika Hrvatska svojim propisima određuje javne potrebe kao potrebe koje financira sredstvima državnog proračuna jedinica lokalne samouprave i uprave.

b. Razvojna funkcija

Za razliku od Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992. godine, prema kojemu je to bila jedna od temeljnih funkcija županije, Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. godine više ne naglašava tu razvojnu funkciju županije, zadržavajući ipak neke nadležnosti. Sukladno Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi županija u svom djelokrugu obavlja poslove od područnog značaja. Iz navednoga određenja nije moguće zaključiti o sadržaju poslova koji proizlaze iz tako opisanog djelokruga rada. Stoga se može zaključiti da je navedena funkcija županije možda čak i nerealna, da je ona tek pravna fikcija.

c. Zaštitna funkcija

Zaštitna funkcija županije izražava se njezinom obvezom poduzimanja potrebitih mjera i aktivnosti radi zaštite ljudi, prirodnih i radom stvorenih materijalnih dobara odnosno pravnog poretka. Dijelom su te obveze utvrđene propisima, dok ih dijelom županiji nameće stvarnost življenja na određenom području i u određenom vremenu. Analiza propisa kojima je utvrđen djelokrug županije i nadležnost njezinih tijela omogućava zaključivanje četiriju grupe funkcija grupe kojima se ta zaštita provodi: • zaštiti prostora od djelovanja ljudi u okviru čega možemo govoriti o zaštiti prostora, zaštiti


190

okoliša i njegovih sastavnica, zaštiti prirode, zaštiti šuma, zaštiti voda, zaštiti zraka, zbrinja-vanju otpada, osiguranju održivosti kroz energetsku učinkovitost te zaštiti kulturnih dobara

• zaštiti ljudi od djelovanja prirode koja obuhvaća sustav zaštite i spašavanja u katastrofama i većim nesrećama, zaštiti od ratnih djelovanja, zaštiti od elementarnih nepogoda, zaštiti od požara i zaštiti od zaraznih bolesti

• zaštiti ljudi od djelovanja drugih ljudi, u osnovi o zaštiti ljudskih prava, što u slučaju županije obuhvaća zaštitu ljudskih prava u općem i pojedinačnom smislu, zaštitu prava nacionalnih manjina i posebne oblike zaštite ljudskih prava

• zaštiti ljudi u sklopu izvršavanja funkcije javnih potreba (osobito u zdravstvu i socijalnoj skrbi).17

Možemo, dakle, reći da je promjenom Ustava Republike Hrvatske iz studenoga 2000. godine započeo proces preobrazbe upravne organizacije Republike Hrvatske. Iz članka 134. i 135. Ustava vidimo da je dokinuto njezino dvojno biće iz kojega je slijedilo istodobno obavljanje poslova državne uprave i lokalne samouprave na županijskoj razini. Nužna posljedica bilo je i nestajanje pojma „jedinica lokalne uprave i samouprave“, a županija je, kao što je navedeno, definirana isključivo kao samoupravna jedinica. Nakon izmjene samog Ustava uslijedio je paket zakona kojima je na novi način uređena lokalna i područna (regionalna) samouprava odnosno decen-tralizacija poslova koji su do tada obavljani na državnoj razini. Dogodilo se, dakle, proširenje djelokruga jedinica lokalne i područne samouprave koje se nastavilo 2007. godine prijenosom nadležnosti u području prostornog uređenja i zaštite okoliša. Slijedom navedenog vidi se da je županija, osim što se izdvojila kao zasebna jedinica područne (regionalne) samouprave, dobila i mnoga ovlaštenja, a zajedno s njima i raznovrsne funkcije. Iz prije navedenih funkcija može se zaključiti da mnoge od njih nisu jasno definirane, da su neke čak možda i pravna fikcija. Stoga je prijedlog reforme lokalne i regionalne samouprave logična posljedica.

7. PeRCePCIJA noVe RegIonALne sAMoUPRAVe

Hrvatska je tijekom devedesetih godina 20. stoljeća bila centralizirana država i primarna funkcija županija bila je omogućiti centralizaciju unutar državnog mehanizma te proširiti pod-ručje djelovanja i utjecaja države u civilno društvo umjesto nedržavnih i autonomnih instituci-ja.18 Ustavne promjene 2000. godine omogućile su proces decentralizacije. Reformom lokalne i regionalne samouprave trebalo bi zadržati dio sadašnjih županija te ih preustrojiti. One bi trebale biti teritorijalno reformirane bez samouprave te funkcionirati kao jedinice za državnu upravu na lokalnoj razini. Postojeći uredi državne uprave u županijama i sada su potpuno organizacijski, financijski i personalno odvojeni od županija kao jedinica područne (regionalne) samouprave tako da se u tom pogledu ne trebaju poduzimati neke posebne reform-ske mjere. Dodatnu racionalizaciju i uštede u obavljanu poslova državne uprave moglo bi se ostvariti ako bi se više sada postojećih tzv. područnih jedinica raznih tijela državne uprave (mini-starstva, inspekcija, zavoda, uprava i sl.) spojilo u jedinstveni ured državne uprave. Tu bi se gra-

17 Brunčić, Davor: Oblikovanje srednjeg stupa upravnog ustrojstva Republike Hrvatske u svjetlu iskustava suvremenih europskih država, Doktorski rad, Osijek, 2010., str. 343..

18 Blažević, R. et. al., Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava: Hrvatske regije i županije u povijesnom ključu, Hrvatska akdademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2010., str. 193.


191

đanima i poduzetnicima mogle pružati upravne i druge javne usluge, pa i više javnih usluga na jednom mjestu.19 Također, trebalo bi promisliti i o mogućnosti da se u regionalnim predstavnič-kim tijelima osigura i političko predstavništvo sadašnjih županija. Prvi je dakle smjer okrupnjavanje postojećih županija jer Republici Hrvatskoj zasigurno nije potrebno 20 županija. Okrupnjavanje županija dovelo bi do smanjenja apsolutnog broja, ali i do povećanja financijskih mogućnosti tih jedinica. Potrebno je izraditi strategiju okrupnjavanja postojećih područnih (regionalnih) jedinica koja bi se temeljila na isticanju koristi okrupnjavanja regionalnih jedinica. Pri razmatranju reorganizacije županijske teritorijalne podjele treba voditi računa i o novim funkcijama regionalnih jedinica koje proizlaze iz sudjelovanja u regionalnoj politici Europske unije. Podjelu na političke regije treba usmjeriti prema zahtjevima učinkovito-sti, djelotvornosti, dostatnih ekonomsko-financijskih mogućnosti, a to sve kako bi buduće regije bile u stanju obavljati tehnički i financijski zahtjevnije javne poslove koje male lokalne jedinice nisu u mogućnosti kvalitetno obavljati.

8. PRoCes RefoRMe LoKALne I PoDRUČne sAMoUPRAVe U Re-PUBLICI HRVATsKoJ

Republika Hrvatska nalazi se na pragu ulaska u Europsku uniju i s obzirom na to važno je u ključnim trenutcima provesti važne reforme kako bi mogla preuzeti odgovornost buduće države članice - biti njezinom dostojnom članicom. Lokalna i regionalna samouprava doživjela je mnoge promjene, od sustava koji je uveden 1993., pa sve do danas kada imamo 126 gradova, 429 općina, 20 županija i Grad Zagreb. Od tada pa do danas jedinice su imale različite ovlasti, različit djelo-krug i nadležnosti. Jedinice lokalne i područne samouprave dobile su vrlo važnu ulogu u organizaciji javnih poslova: općine, gradovi i županije obavljaju niz važnih zadaća u području komunalnog gospo-darstva, prostornog uređenja, odgoja i obrazovanja, poticanja gospodarskog poslovanja itd. U obavljanju navednih poslova općine, gradovi i županije uživaju određeni stupanj autonomije iako je u većini slučajeva odgovornost u planiranju i financiranju javnih usluga podijeljena između središnje, područne (regionalne) i lokalne razine. Proces reforme lokalne samouprave obuhvaća tri ključne, jednako važne i međusobno povezane sastavnice: funkcionalnu decentralizaciju, odnosno prijenos ovlasti i nadležnosti sa središnje na niže razine vlasti; fiskalnu decentraliza-ciju, odnosno prijenos odgovarajućih sredstava za financiranje javnih ovlasti na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i teritorijalnu reorganizaciju, odnosno pronalaženje optimal-nog teritorijalnog modela organizacije javnih službi.20 Međutim, reforma lokalne i područne samouprave ne može se odvijati izdvojeno od drugih bitnih reformi u sustavu javne uprave gdje treba posebno naglasiti reorganizaciju tijela središnje državne uprave i prijenos dijela poslova koje ona obavlja na razinu vlasti koja je najbliža građa-nima Republike Hrvatske.


20 Cvitan, Onesin, ur. (2010.) Teritorijalni ustroj i regionalizacija Republike Hrvatske u kontekstu europskih integracija: Novo teritorijalno ustrojstvo Republike Hrvatske, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, str. 16.


192

8.1. Vladin plan reforme lokalne i regionalne sampouprave

Vlada RH na samom početku svog mandata najavila je, prepoznajući značaj i potenci-jal lokalne samouprave u sveukupnom društvenom i gospodarskom razvoju, reformu lokalne i područne (regionalne) samouprave. Jedan od razloga takvoj vladinoj odluci jesu i već ranije provedene analize koje su pokazale da postoje značajne razlike među jedinicama lokalne samo-uprave, a koje mogu predstavljati velik problem pri osmišljavanju modela koji bi omogućio jed-naku dostupnost i kvalitetu usluga na cjelokupnom području Republike Hrvatske. Ministarstvo uprave tijekom prve polovice 2010. započelo je sustavno prikupljanje poda-taka o svim općinama, gradovima i županijama u Republici Hrvatskoj. Konačno, na temelju Pro-grama gospodarskog oporavka Vlada Republike Hrvatske donijela je u srpnju 2010. smjernice i načela funkcionalne decentralizacije i teritorijalnoga preustroja. Poseban problem predstavljaju slabo naseljene jedinice lokalne samouprave koje su male brojem stanovnika, a velike površinom. Tako gotovo četvrtina svih jedinica lokalne samouprave (14 gradova i 100 općina) koje imaju manju gustoću naseljenosti od 25 stanovnika/km2 zauzimaju čak 38% ukupne površine Repu-blike Hrvatske, a u njima živi manje od 7% ukupnog stanovništva Hrvatske. Većina tih jedinica smještena je u velikoj prirodno povezanoj cjelini koja obuhvaća područje Sisačko-moslavačke, Karlovačke, Primorsko-goranske, Ličko-senjske, Šibensko-kninske, Zadarske i Splitsko–dalma-tinske županije, a manji dio njih u središtu Istarske županije te u istočnoj Hrvatskoj.21

8. 1. 1. Vladini ciljevi i kriteriji za reformu lokalne i područne samouprave

Specifični ciljevi reforme lokalne samouprave uključuju:a) jačanje administrativnog i financijskog kapaciteta i autonomije jedinica lokalne i područne sa-

moupraveb) širenje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica loaklne i područne samoupravec) jačanje samostalnosti lokalne i područne samouprave u planiranju, financiranju i pružanju

usluga u skladu s načelom supsidijarnostid) stvaranje pretpostavki za prenošenje određenih poslova iz nadležnosti središnje državne

uprave na jedinice lokalne i područne samouprave (delegacija)e) poboljšanu suradnju i koordinaciju središnje državne uprave i lokalne i područne samouprave

u planiranju i provedbi projekata lokalnog i regionalnog značajaf) smanjenje ukupnih administrativnih troškova lokalne samoupraveg) racionalnije usmjeravanje sredstava poptore središnje države lokalnoj samoupravih) jačanje lokalne demokracije i povećano sudjelovanje građana u odlučivanju.Također, pri određivanju odgovarajuće teritorijalne organizacije primjenjivat će se sljedeći kri-teriji:

1. Demografski kriteriji:

a) broj stanovnika jedinica lokalne samoupraveb) dobna struktura stanovništva na području jedinice lokalne samoupravec) obrazovna struktura stanovništva

21 Cvitan, Onesin, ur. (2010.) Teritorijalni ustroj i regionalizacija Republike Hrvatske u kontekstu europskih integracija: Novo teritorijalno ustrojstvo Republike Hrvatske, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, str. 19.


193

d) broj kućanstavae) udio radno sposobnog stanovništva u ukupnoj populaciji jedinice lokalne samoupravef) stopa zaposlenosti radno sposobnog stanovništvag) dnevna migracijska kretanja stanovništvah) demografski trendovi - starenje stanovništva, depopulacija.

2. geografski kriteriji:

a) površina i posebni i geografski položaj jedinica lokalne samoupraveb) geografska konfiguracija područja jedinice lokalne samoupravec) broj i veličina naselja na području jedinice lokalne samoupraved) međusobna udaljenost i prometna povezanost naselja na području jedinice lokalne samou-prave.

3. gospodarski/ razvojni kriteriji:

a) indeks razvijenosti (sukladno Zakonu o regionalnom razvoju i Uredbi o indeksu razvijenosti)b) broj aktivnih gospodarskih subjekata na području jedinice lokalne samoupravec) lokalna poduzetnička infrastrukturad) broj i sadržaj lokalnih gospodarskih programa, inicijativa i projekatae) stupanj urbanizacije, lokalne prometnice i infrastruktura.

4. financijski kriteriji:

a) ukupna i per capit visina prihoda jedinica lokalne samoupraveb) udio vlastitih izvora u strukturi lokalnog proračunac) struktura proračunskih rashoda jedinica lokalne samouprave.

5. Administrativni kriteriji:

a) organizacijsko-administrativni ustroj dekoncentriranih državnih službi na području jedinice lokalne samouprave

b) organizacija decentraliziranih javnih usluga na području jedinice lokalne samouprave (komu-nalna infrastruktura i poduzeća)

c) organizacija decentraliziranih javnih usluga (komunalna infrastruktura i poduzeća, ustanove predškolskog i osnovnoškolskog obrazovanja, ustanove socijalne skrbi, zdravstvene ustanove)

d) postojeće administrativne mogućnosti jedinica lokalne samouprave (broj i obrazovna struk-tura zaposlenih u lokalnoj administraciji i proračunskim korisnicima, unutarnje ustrojstvo i organizacijski procesi.22

Sama reforma temeljit će se na sveobuhvatnim analizama, detaljno razrađenim modelima te na širokoj javnoj raspravi, a navedeni kriteriji i ciljevi pružaju kvalitetan temelj za izradu modela i donošenja odluka o najboljem odgovarajućem modelu organizacije.

22 Cvitan, Onesin, ur.( 2010.) Teritorijalni ustroj i regionalizacija Republike Hrvatske u kontekstu europskih integracija: Novo teritorijalno ustrojstvo Republike Hrvatske, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, str. 21.


194

9. PRIJeDLog noVe LoKALne I RegIonALne sAMoUPRAVe U RePUBLICI HRVATsKoJ

Za funkcioniranje lokalne i regionalne samouprave vrlo je važno odabrati i odgovarajući sustav organizacije države i javnoga upravljanja. Hoće li to biti centralizirani ili decentralizirani model, ovisi o opredjeljenju državne vlasti, ali bitno je spomenuti da ta dva potpuno suprotna opredjeljenja vode različitim organizacijskim rješenjima. Ako bi se odabrao decentralizirani model, nova organizacija zemlje izgledala bi ovako:• bit će potrebno odustati od posebnih statusa određnih kategorija jedinica (na područjima

posebne državne skrbi, otocima, brdsko-planinskim područjima itd.), osloniti se na nove kategorije prema Zakonu o regionalnom razvoju te navedena područja uvrstiti u jedin-stvenu regionalnu politiku.

• regionalnu samoupravu trebalo bi organizirati na razini regija, a lokalnu na razini monotip-skih općina

• broj regija može se povećati na 5, s tim da ni jedna ne bi smjela imati manje od 800.000 sta-novnika; regije bi se formirale na funkcionalnom i povijesnom, a ne na administrativnom kriteriju; bile bi smještene prema granicama postojećih županija, s tim da bi neke postojeće županije i dijelove županije prethodno trebalo izmijeniti, a što ne će biti veći problem jer su trenutno nelogično oblikovane – riječ je o Središnjoj Hrvatskoj, Primorju i Istri, Dalmaciji, Slavoniji i Zagrebačkoj regiji.

Te bi regije obuhvaćale sljedeće:

a) Središnja Hrvatska sa sjedištem u Varaždinu trebala bi obuhvatiti neke postojeće županije, i to Međimursku, Varaždinsku, Krapinsko-zagorsku, Koprivničko-križevačku te Bjelovarsko-bilogorsku, vjerovatno i istočni dio Zagrebačke županije i područje oko Siska

b) Slavonija sa sjedištem u Osijeku trebala bi ubuhvatiti Osječko-baranjsku, Vukovarsko-srijem-sku, Virovitičko-podravsku, Požeško-slavonsku i Brodsko-posavsku županiju, a vjerovatno i istočni dio Sisačko-moslavačke županije

c) Primorje i Istra sa sjedištem u Rijeci trebala bi obuhvatiti Istarsku, Primorsko-goransku, Kar-lovačku, Ličko-senjsku, a vjerovatno i zapadni dio Sisačko-moslavačke županije

d) Dalmacija sa sjedištem u Splitu obuhvaćala bi Zadarsku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalma-tinsku i Dubrovačko-neretvansku županiju

e) Zagrebačka regija obuhvaćala bi Grad Zagreb te dijelove Zagrebačke županije, a u svakom slu-čaju područje postojećih gradova Samobor, Zaprešić, Velika Gorica i Dugo Selo.

Navedena podjela ima niz inačica, kako u smislu sjedišta, tako i kad je u pitanju teritorij koji bi regije obuhvaćale. Kad je pak teritorijalna podjela u pitanju, najvažnije je kvalitetno razgra-ničiti područje regija u središnjem dijelu Hrvatske, u široj okolici Zagreba, jer bi u protivnom gravitacijsko djelovanje prejakoga Zagreba moglo i na duže vrijeme onemogućiti ravnomjeran razvoj ostalih dijelova. Broj općina trebao bi biti oko 150 i nikako ne bi trebao prelaziti 300, u kojem slučaju bi one imale između 15.000 i 30.000 stanovnika. Spajanje postojećih slabih lokalnih jedinica tako da se ukine njih 10%, samo će dovesti do njihova pripajanja susjednim, često jednako slabim gra-dovima i općinama, što pokazuje da taj način reforme zapravo nije smislen. U Gradu Zagrebu trebalo bi izvršiti jaču decentralizaciju na gradske četvrti, a ona bi trebala biti izvršena, kako u


195

pogledu poslova, tako i u pogledu financija. Mjesna samouprava trebala bi omogućiti nastavak razvoja onih područja koja su sada kon-stituirana kao manje općine i gradovi, a umjesto oblika trebalo bi se govoriti o jedinicama mje-sne samouoprave. Također, valjalo bi zadržati pravnu osobnost jedinica mjesne samouoprave. Glavna svrha mjesne samouprave bila bi osigurati ravnomjeran razvoj unutar novih općina i u svakom slučaju trebao bi joj se dati dio javnih sredstava i instrumenata javnog financiranja jer sada nemaju nikakva vlastita sredstva. Reformom lokalne i regionalne samouprave trebale bi se proširiti financijske mogućnosti lokalnih jedinica te bi se tako omogućilo da jedinice lokalne samouprave preuzmu ovlasti koje su ime već sada zajamčene Ustavom. Tako bi Republika Hrvatska napokon napustila sam kraj ljestvice europskih zemalja kad je riječ o razvijenosti samouprave. U lokalnim izborima u sada novim općinama i regijama valjalo bi osigurati predstavništvo građana i većinskim izbornim načelom kako bi se sačuvalo izborno predstavništvo građana, pa i identitet postojećih jedinica. Bit će potrebno utemeljiti Agenciju za lokalne službenike koja bi na jedinstven način vodila natječajne postupke i pomagala razvoju ljudskog potencijala lokalne samouprave. Trenutno postoji Akademija lokalne demokracije. Međutim ona već nekoliko godina nije dala nikakve rezultate. Zakonom bi se odredio pravni status Agencije, njezine ovlasti te temeljne grupe poslova koje će biti u njezinoj nadležnosti. Agencija će funkcionirati kao nezavisna institucija, financirana pristojbama jedinica lokalne i regionalne samouprave, a tek manjim dijelom iz držav-nog proračuna. Trebalo bi ostvariti jedinstven informacijski sustav lokalne samouprave radi stalnog priku-pljanja podataka o lokalnoj samoupravi jer od dana same uspostave postoji nedostatak podataka o stanju lokalne i regionalne samouprave, a što je ujedno i jedna od zaprjeka sustavnom pristupu reformi. Državnu se upravu mora organizirati na razinama ispod središnje te započeti s prenošenjem obavljanja određenih poslova državne uprave na lokalne i regionalne samouprave jedinice. Ako bi se dogodilo prenošenje određenih ovlasti, to bi moglo povoljno utjecati na autonomiju terito-rijalnih jedinica. Bit će to nužna posljedica ako su one dovoljno velike i snažne jer u protivnom dolazi do nadmoći državne uprave nad samoupravom.23 Prihvaćanjem navedenih prijedloga uvela bi se određena ravnoteža između državne i lokalne i regionalne razine koja je s obzirom na današ-nje stanje krajnje potrebna. Ako bi se dogodilo neprihvaćanje navedenih prijedloga, moguće je zadržavanje postojećeg visokocentraliziranog sustava uz manje ispravke, jačanje razlika između lokalnih jedinica različite veličine, a ključno je pitanje tada koje jedinice mogu preuzeti kakve i koliko zahtjevne poslove.

10. noVI PRIsTUP UPRAVLJAnJA nA LoKALnoJ I RegIonALnoJ RAZInI

Europska unija već više od dva desetljeća razvija novi pristup poticanju regionalnog razvoja, u kojem je posebno naglašeno partnerstvo i sinergija djelovanja različitih sudionika u različi-tim sektorima i na različitim teritorijalnim razinama. Međutim, Republiku Hrvatsku obilježava

23 Vidi više u: Teritorijalni ustroj i regionalizacija Republike Hrvatske u kontekstu europskih integracija, Zbornik radova, Split, studeni 2010.


196

upravo izostanak cjelovite razvojne politike, a posebice politike regionalnog razvoja koja bi imala zadatak osigurati potrebne uvjete za što učinkovitiji i djelotvorniji doprinos lokalnih i regional-nih jedinica lokalnom, tj. regionalnom razvoju. Izazovi za regionalnu i lokalnu razinu u Hrvatskoj odnose se prije svega na potrebu organizacije vlastitog procesa strateškog planiranja razvoja i na uključivanje u proces streteškog planiranja na višim teritorijalnim razinama, zatim na pojačane obveze u pogledu osmišljavanja razvojnih projekata te na potrebu za snažnijom i učinkovitijom koordinacijom razvojnih dionika, kako na razini pojedine županije tako i između više županija te prema tijelima središnje države.24

Poticaj regionalnim i lokalnim jedinicama da prihvate navedene zadatke i ispune određene zahtjeve leži u činjenici da će se na taj način istodobno pripremiti za korištenje sredstava struk-turnih fondova Europske unije, a koja će Hrvatskoj biti dostupna od trenutka pristupanja. Novi pristup poticanja lokalnog i regionalnog razvoja teško se može provesti bez stvaranja nužnih preduvjeta što naravno uključuje postojanje financijski kapacitiranih lokalnih i regionalnih jedi-nica. Teško je sagledavati i osmišljavati procese administrativno–teritorijalne reforme bez jasne vizije razvojne politike kakvu želimo ostvariti i razvojnih ciljeva koje želimo dostići na svim teri-torijalnim razinama. I u tome je važnost novog pristupa s obzirom na to da on nudi potrebne instrumente za stvaranje vizije i utvrđivanje razvojnih ciljeva.25

11. TRenDoVI U RAZVoJU RegIonLne sAMoUPRAVe U eURoPI I PoUKe ZA HRVATsKU

Regionalna tj. srednja razina vlasti danas je neizostavni dio institucionalne arhitekture suvremenih europskih država. Bez obzira radi li se o većim ili manjim zemljama, organizacija vlasti na nekoliko razina teritorijalne samouprave postala je uobičajena, stoga se potpuno oprav-dano konstatira kako su promjene koje su se dogodile u proteklih petnaestak godina u pogledu razvoja regionalne demokracije na eurposkom kontinentu bitnije nego ikad prije u povijesti.26 Razvoj i legitimiranje regionalne razine u Europi događalo su se u nekoliko navrata. Prvi val zahvatio je zemlje zapadne Europe tijekom 1960-ih, a sastojao se u postavljanju pravnog temelja za uvođenje političkih regija. Koncept regije pokušao se opravdati postojanjem zasebnog regio-nalnog identiteta koji je upravo u ideji regionalzima i jačanja autonomije teritorijalnih jedinica vidio mogućnost vlastite afirmacije. Naravno, nije riječ o homogenom pokretu, već o parcijalnim nastojanjima koja se temelje na različitim ideoligijama. Drugi val događa se tijekom druge polo-vice 1980-ih, a on je u prvi plan stavio ekonomska pitanja povezana s konceptom regije. Danas je regionalna razina jedna od osnovnih razina teritorijalnog upravljanja, a njezin položaj prošao je zanimljiv put sve dok se ona nije etablirala kao potpuno legitimna razina teritorijalnog upravljanja. Afirmacija regionalne razine u velikom se broju europskih zemalja odvijala pod utje-cajem nekoliko procesa u pogledu općeg razvoja teritorijalne samouprave. Tako je proces regio-nalizacije omeđen općim trendom decentralizacije i uvođenja jedinica srednje razine koje su u većem broju zemalja prošle razvojni put od upravnih do političkih regija, zatim reformom teri-

24 Maleković, S. i Puljiz J., et. al., Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava: Izazovi novog pristupa upravljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj, Hrvatska akdademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2010., str. 200.

25 Maleković, S. i Puljiz J., et. al., Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava: Izazovi novog pristupa upravljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj, Hrvatska akdademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2010., str. 201.

26 Đulabić, Vedran et. al., Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava: Trendovi u razvoju regionalne samouprave u Europi i pouke za Hrvtasku , Hrvatska akdademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2010., str.146.


197

torijalne osnove lokalne samouprave u smjeru okrupnjavanja teritorijalnih jedinica i jačanjem njihove orijentacije te nastojanja prema povećanju demokratskog kapaciteta postojećih jedinica teritorijalne samouprave. Nekoliko je pouka komparativnih iskustava u pogledu regionalne razine koje treba svakako uzeti u obzir pri razmatranjima o razvoju srednje razine vlasti u Republici Hrvatskoj u nadolaze-ćem razdoblju:

• Vidljivo je da neki oblik srednje razine postoji u svim europskim zemljama, osim u slu-čaju rijetkih izuzetaka, no to su uglavnom male zemlje (Luksemburg, San Marino, Mo-nako itd.).

• U većini je slučajeva regionalna razina prošla put transformacije od upravnih prema po-litičkim regijama uz prirodno jačanje svojih demokratskih mogućnosti; decentralizacija je konstantna činjenica koja ne zaobilazi ni regionalnu razinu vlasti pri čemu istočni dio Europe pomalo zaostaje za zapadnim.

• Republika Hrvatska se s obzirom na stanje teritorijalne podjele razvijala suprotno od ostatka Europe. Od njezina osamostaljenja prisutan je trend usitnjavanja njezine terito-rijalne strukture, što je posebno vidljivo na razini osnovnih jedinica (općine i gradovi), dok je broj županija ostao nepromijenjen.27 Međutim, takva usitnjena struktura nije pri-mjenjiva novim funkcijama koje se postavljaju pred jedinice teritorijalne samouprave.

• Regionalnu razinu vlasti trebalo bi svakako zadržati u Republici Hrvatskoj jer to je bi-tan dio infrastrukture naše zemlje, ali uz nužan institucionalni razvoj koji se treba od-vijati kao dio dugoročne strategije razvoja cjelokupne teritorijalne organizacije zemlje;28

• Sadašnji sustav lokalne i područne samouprave potrebno je reformirati u smjeru okrup-njavanja teritorijalne osnove regionalnih i lokalnih jedinica te u smjeru povećanja njiho-vih fiskalnih i sveukupnih samoupravnih mogućnosti.

ZAKLJUČno

Republika Hrvatska u svoja se dva desetljeća razvoja pokazala nedovoljno vitalnom društve-nom snagom. Ona je više slabost i zaprjeka nego čimbenik razvoja, a uzrok tomu jesu pretjerana stranačka politizacija do najniže razine mjesnih odbora u uvjetima snažne centralizacije i nedo-voljno stabiliziranih etičkih standarda u politici, odnosno preuzimanje većine javnih poslova od strane državne uprave, nejasnoće u pogledu raspolaganja javnom imovinom te pregršt drugih razloga što je dovelo do negativne javne percepcije lokalne i područne (regionalne) samouprave. Svemu tome nisu pomogli ni procesi modernizacije tijekom pridruživanja Europskoj uniji, a sama regionalna politika i dalje stremi k daljnoj centralizaciji, a ne decentralizaciji s obzirom na to da se u upravljanju sredstvima regionalne poltike Europske unije nastoji osloniti na djelo-tvorne institucije koje imaju dovoljne mogućnosti djelovanja, a u ovom su trenutku to u Repu-blici Hrvatskoj ipak samo institucije središnje državne vlasti. Ona, pak, čini se nema volje za decentralizacijom unatoč drukčijim formalnim proklamacijama. Za Republiku Hrvatsku kao malu zemlju specifičnih zemljopisnih karakteristika (oblik, dužina, razvedenost obale) te nekoliko različith tipova granica (morska, kopnena) različiti oblici




198

prekogranične suradnje lokalnih i regionalnih jedinica bit će sve važniji. U tom pogledu treba dalje raditi na jačanju mehanizama preko kojih će se takvi oblici suradnje nesmetano razvijati kako bi se pravovremeno uključili u europske tijekove. Vlada Republike Hrvatske u suradnji s Hrvatskim saborom stoji pred važnim zadatkom provođenja teritorijalnog preustroja i reorga-nizacije lokalne samouprave. Sva državna tijela dužna su surađivati, a sve političke stranke radi dobrobiti zemlje dužne su doprinijeti programu reorganizacije lokalne i regionalne samouprave i teritorijalnom preustroju jer se jedino tako mogu učiniti značajne promjene u samoj državi koje će biti od velike koristi i pomoći u procesu pridruživanja Europskoj uniji. U svakom slučaju za daljni je razvoj sustava presudno važno jače oslanjanje na upravnu zna-nost i struku, aktivno sudjelovanje svih zainteresiranih sa središnje i lokalnih razina, učenje iz djelotvornih europskih iskustava te snažniju interakciju upravnih stručnjaka iz prakse i znano-sti. Temelji navedene reforme moraju biti zajednišvo i solidarnost, a na stranu se trebaju staviti svi potencijalni prijepori i nesuglasice i jednim jedinstvenim duhom pokrenuti reformu lokalne i regionalne samouprave koja će biti značajna za našu domovinu i koja će kasnije itekako utjecati na razvoj države u cjelini.

LITeRATURA

1. Babac, B. Zajednički europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave naspram decentralizaciji u funkciji pojačane koncentracije državnoga upravljanja – slučaj hrvatski u: Pravni vjesnik 18 (3-4), Osijek, 2002.

2. Bakota, B. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku i Pravni fakultet, Osijek, 2007.

3. Brunčić, D. Oblikovanje srednjeg stupnja upravnog ustrojstva Republike Hrvatske u svjetlu iskustava suvremenih europskih država, doktorski rad, Osijek, 2010.

4. Effective democratic Governance at local and regional level, Procedings of the south-eastern Europe regional ministerial conference, Zagreb, October 2004.

5. Federal and regional states in the perspective of European integration, Science and tech-nique of democracy, No.27, European Commission for Democracy through Law, Council of Europe, Strasbourg, 1999.

6. Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, Zagreb, 2010.

7. Teritorijalni ustroj i regionalizacija Republike Hrvatske u kontekstu europskih integracija, Zbornik radova, Znanstveno-stručni skup, Split, 2010.

8. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09)

9. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (NN 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 128/99)10. Zakon o sustavu državne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01, 199/03, 79/07)11. Ustav Republike Hrvatske, pročišćeni tekst (NN 85/10)


199


Boris Bakota, Ph.D., assistant Professor, Faculty of Law in Osijek Tanja Grbanović, student, Faculty of Law in Osijek

soMe RefLeCTIons on RefoRM of LoCAL AnD RegIonAL goVeRnMenT In ResPeCT of CoUnTy fUnCTIons

summary

The paper deals with development of Croatian local and regional government since 1992. It deals with current legislation related to European Charter of Local Self-Government and founding of common institutional model of European local and regional government. Furthermore, the paper considers the county functions according to the character and content of authority and work content. Possible concepts of the proclaimed reforms of local and regional government in Croatia are being segmented in regard of developmental tendencies of regional government in Europe and lessons for Croatia that can be drawn therefrom.

Key words: local government, regional government, county, local and regional government reform, European Charter of Local Self-Government

Dr. Boris Bakota, Dozentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Tanja Grbanović, Studentin der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

eInIge eRÖRTeRUngen ZUR RefoRM DeR LoKAL- UnD RegIonAL-VeRWALTUng MIT BesonDeReR RÜCKsICHT AUf DIe fUnKTIon DeR gesPAnsCHAfT

Zusammenfassung

In diesem Beitrag wird die Entwicklung der kroatischen Lokal- und Regionalverwaltung vom Jahr 1992 bis heute erörtert. Moderne Gesetzgebungslösungen werden in Zusammenhang mit der Europäischen Konvention zur kommunalen Verwaltung, sowie in Bezug auf die Herstellung eines gemeinsamen institutionellen Modells der europäischen Lokal- und Regionalverwaltung analysiert. In der Arbiet werden weiter die Funktionen der Gespanschaften (Bezirke) ihrem Charakter, ihren Befugnissen und dem Inhalt ihrer Tätigkeiten nach überlegt. In der Schlussfolgerung werden mögliche Konzepte der angekündigten Reformen der Lokal- und Regionalverwaltung in der Republik Kroatien erörtert, mit besonderer Rücksicht auf die Entwicklungstrends im Bereich der Regionalverwaltung in Europa und die daraus folgenden Erfahrungen, die als Belehrung für die Republik Kroatien dienen können.

Schlüsselwörter: Lokal- und Regionalverwaltung, Gespanschaft, Reform der Lokal- und Regio-nalverwaltung, Europäische Konvention zur kommunalen Verwaltung

201

Goran Vojković i Marija Štambuk-Šunjić: Dva Hrvatska zakona o pravnom statusu voda: Zakon o vodnom pravu iz 1891. i Zakon o vodama iz 2009.

Dr. sc. Goran Vojković, dipl. iur. Pregledni znanstveni radViši predavač, Zagrebačka škola ekonomije i managementa UDK 351.79marija Štambuk-Šunjić, dipl. iur. asistentica, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu

DVA HRVATSKA ZAKONA O PRAVNOM STATUSU VODA: ZAKON O VODNOM PRAVU IZ 1891. I ZAKON O VODAMA IZ 2009.Sažetak: Jedan od značajnijih propisa koji je krajem XIX. stoljeća donio Sabor kraljevina

Hrvatske, Slavonije i Dalmacije svakako je Zakon o vodnom pravu od 31. prosin-ca 1891. godine. Ovim opsežnim i cjelovitim propisom prvi put je na zaokružen način regulirana materija vodnog prava na području koje je bilo pod nadležno-šću Sabora kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalmacije. Iako je Zakon o vodnom pravu u bitnim dijelovima pratio dotadašnja rješenja austrijskog prava, on pred-stavlja samostalan zakonodavni akt - ne samo zbog činjenice da ga je u sklopu svoje autonomije donio Sabor, već i zbog svog sadržaja i opsežnosti. Zakon o vodnom pravu zorno pokazuje zrelost hrvatske pravne misli krajem XIX. stolje-ća. Posebno je zanimljiva i saborska rasprava povodom njegova donošenja, koja govori o pravno potkovanom i dalekovidnom premišljanju saborskih zastupni-ka. Bitne odredbe Zakona o vodnom pravu u ovom radu uspoređene su s aktual-nim suvremenim Zakonom o vodama, koji je Hrvatski sabor donio 11. prosinca 2009. godine. Analizom ovih dvaju propisa koje je donio isti zakonodavac u dva uvelike različita povijesna razdoblja, prikazano je gdje je postojao pravni konti-nuitet, gdje su povijesne okolnosti dovele do novih rješenja, a koje su odredbe s vremenom postale izlišne. Također, u istraživanju se pokazalo da pravna rješe-nja koja se primjene u jednom propisu mogu imati izravne posljedice na stanje regulirane pravne materije nakon gotovo120 godina.

Ključne riječi: Zakon o vodnom pravu, Zakon o vodama, vodno pravo, Hrvatska

UVoD

U ovom će radu biti prikazana komparativna analiza bitnih odredaba Zakona o vodnom pravu koji je donio Sabor kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalmacije 31. prosinca 1891. i suvreme-nog Zakona o vodama kojeg je Hrvatski sabor donio 11. prosinca 2009. U radu se žele usporediti rješenja kojima je isti zakonodavac, Hrvatski sabor (naravno u sasvim drugačijim okolnostima i teritorijalnoj nadležnosti) regulirao opsežnu i složenu proble-matiku pravne regulacije voda u XIX. i XXI. stoljeću. Analizom bitnih odredaba ovih dvaju pro-pisa želi se utvrditi gdje je postojao pravni kontinuitet hrvatskog zakonodavca, gdje su povijesne okolnosti dovele do novih rješenja, a koje odredbe su s vremenom postale izlišne.

202

PRAVnoPoVIJesnI oKVIR HRVATsKe XIX. sToLJeĆA

Od drugog desetljeća 19. stoljeća sve su hrvatske zemlje bile u Habsburškoj Monarhiji. Među-tim, Hrvatska nije bila jedinstveni upravni i politički teritorij. „Vojna krajina imala je vojničku upravu na čelu s njemačkim oficirima. Područje banske Hrvatske bilo je podređeno hrvatskom banu i Saboru. Istra i Dalmacija bile su pod austrijskom upravom, podređene neposredno Beču. Međimurje je imalo mađarsku upravu, kao i Rijeka s okolicom, koja je bila priznata hrvatskim teritorijem, ali je ipak bila Svetoj kruni kraljevine Ugarske, pridruženo tijelo. Rijeka s bližom okoli-com nazivala se tada Ugarskim primorjem.“ 1

Politička previranja, koja bujaju u cijeloj Europi u drugoj polovici 19. stoljeća, jačanje naci-onalne svijesti manjih naroda u sklopu velike Habsburške monarhije, te poraz Austrije u ratu s Pruskom 1866. godine, doveo je Bečki dvor do zaključka da se treba sporazumjeti s Ugarskim saborom kako ne bi došlo do odcjepljenja Ugarske (koja je Austriji bila žitnica i vojni arsenal), a i kako bi se oslabila pozicija drugih naroda (Čeha, Poljaka, Ukrajinaca, Hrvata i dr.). Austro-ugar-ska nagodba sklopljena je 17. veljače 1867. kao državnopravni ugovor između austrijskog cara Franje Josipa i mađarskog plemstva radi podjele vlasti u Habsburškoj Monarhiji. Od hrvatskih zemalja u austrijskoj polovici bile su Dalmacija i Istra s kvarnerskim otocima. I Vojna krajina je do 1881. godine bila pod austrijskom vojnom upravom. U mađarsku polovinu, službenog naziva – zemlje Krune svetoga Stjepana – ulazile su Hrvatska i Slavonija, Vojvodina i Erdelj.1

Svaka skupina čini samostalnu državu sa zasebnim parlamentima (Carevinsko vijeće u Beču i Ugarski sabor u Budimpešti), ministarstvom i zasebnim zakonodavstvom i upravom. Objema državama zajednička je samo osoba vladara, vanjski poslovi s diplomatskim i trgovačkim zastu-panjem u stranim državama, vojska s mornaricom i financije zajedničkih poslova, tj. ispitivanje i određivanje zajedničkih izdataka ako se odnose na vanjske i vojne poslove.2

Kada je Austro-ugarska nagodba sklopljena vladar je reskriptom preporučio Hrvatskoj da se s Mađarima sporazumi o svome statusu u okviru „Krune sv. Stjepana“, ali nakon što je Hrvat-ska odbila uputiti svoje izaslanstvo u Budimpeštu na krunidbu Franje Josipa za ugarsko-hrvat-skog vladara, car opet raspušta Hrvatski sabor u svibnju 1867.godine. U krnjem sazivu Sabora (manjina narodnjaka demonstrativno je napustila Sabor, pa su unionisti imali otvoren put za ostvarenje svojih ideja) redigiran je tekst Hrvatsko-ugarske državnopravne nagodbe. Prema Nagodbi Hrvatska je potpuno autonomna u zakonodavstvu i upravi, „u svim poslovima nutar-njima bogoštovlja, nastave i pravosuđa... svi ostali poslovi proglašeni su zajedničkima, a ruko-vodit će ih zajednička ministarstva financija, poljodjelstva, trgovine i narodne obrane, kod kojih se imaju osnovati zasebni hrvatski odsjeci. O tim zajedničkim poslovima raspravlja zajednički sabor svih kraljevina ugarske krune na koje Hrvatska šalje svoje poslanike...“3 Za autonomne poslove postojali su autonomni organi : Sabor, Zemaljska vlada i ban.

1 „Izravno pod Austriju su pripadale: Istra, kvarnerski otoci, Dalmacija, Dubrovnik i Boka Kotorska, te na neki način i Vojna krajina. Hrvatska i Slavonija bile su u sastavu Ugarske, a Međimurje je 1861. opet nasilno dano Ugarskoj. Zato hrvatski pisac August Cesarec opravdano naziva Hrvatsku ‘carevom kraljevinom’. Po Nagodbi, Dalmacija i Vojna krajina također pripadaju Hrvatskoj koja se službeno naziva Kraljevina Dalmacija, Hrvatska i Slavonija i dužnost je zajedničkog sabora da poradi na vraćanju tih hrvatskih zemalja, tj. Dalmacije i Vojne krajine.“ – Pavličević, D., Povijest Hrvatske, Zagreb, Naklada Pavičić, 2000., str. 273.

2 Više o Austro-ugarskoj i Hrvatsko-ugarskoj nagodbi vidi.: Engelsfeld, N., Povijest hrvatske države i prava, Zagreb, Pravni fakultet, 1999., str. 145.-162.

3 Šišić, F., Pregled povijesti Hrvatskoga naroda, Zagreb, Matica hrvatska, 1962., str. 449.


203

oD oPĆeg gRAĐAnsKog ZAKonIKA Do ZAKonA o VoDnoM PRAVU

U Austriji su dekretom Marije Terezije iz 1776. g. sve plovne rijeke postale regalia principis i pripale općoj imovini države. Uvelo se i izdavanje dozvola za građenje na vodama, kako bi se onemogućio svaki zahvat koji bi mogao smetati plovidbi.4

To je bio smjer kojim je krenuo i čuveni austrijski Opći građanski zakonik5 [dalje: OGZ], vjero-jatno jedan od najvažnijih propisa na europskom kontinentu uopće. Zakonik je objavljen paten-tom od 1. lipnja 1811., stupio je na snagu 1. siječnja 1812., no samo u dijelu te velike i pravno iznimno složene države. Naime, za njegovo stupanje na snagu bila je potrebna posebna carska odluka, koja se donosila pojedinačno za svaku zemlju u sastavu tadašnje Habsburške Monarhije.6

Paragraf 287. OGZ-a, naslovljen sa “Stvari ničije, javno dobro i državna imovina” među osta-lim jasno definira pravni status rijeka: “Stvari ničije zovu se one, koje svi državljani mogu prisvo-jiti. One stvari pak, koje su im dozvoljene samo na porabu kao: ceste, velike i male rijeke, luke i obale morske zovu se općeno ili javno dobro.”7 Ovom odredbom bitno je određen smjer pravnog razvoja rijeka; one se stavljaju u poseban pravni režim nad kojim nije moguće pravo vlasništva, već se nad njima može steći samo pravo porabe, danas bismo rekli – pravo korištenja. Suvremeno industrijsko društvo koje se rađalo upravo tih godina jednostavno više nije trpjelo parcijalna feudalna prava i ograničenja. Paragraf 287. OGZ-a jest iznimno bitan, ali je u svakom slučaju nedostatan za reguliranje mnogobrojnih pravnih odnosa vodnog prava, čak i ukoliko uzmemo u obzir da se o pravnom statusu rijeka govori u još nekim paragrafima tog Zakona. Tako se u paragrafu 854. spominju „posebnički potoci“ i kanali, što se nalaze između susjednih zemljišta i smatraju se zajednič-kim vlasništvom vlasnika tih zemljišta (izraz „posebnički potoci“ odgovara izrazu Privatbäche iz austrijskog izvornika).8 Posebni propisi koji su se kasnije donosili detaljnije su razrađivali pravila utemeljena OGZ-om. Zemaljski sabor Kraljevine Dalmacije donio je 1873. godine Zakon za kraljevinu Dalmaciju o uporabi, odvođenju i obrani od voda izuzev mora9 koji je stupio na snagu 15. svibnja 1873. nakon potvrde Franje Josipa I. i uz supotpis četvorice ministara austrijske vlade. S obzirom na to da je Dalmacija pripadala austrijskom dijelu Carevine, ne začuđuje podatak kako je ovaj Zakon gotovo doslovce preuzeo odredbe austrijskog Državnog zakona o vodnom pravu10. Što se tiče dijela Hrvatske koji se nalazio u ugarskom dijelu Carevine, treba spomenuti kako

4 Šimunović, I.: Pregled povijesti vodnog prava na području Republike Hrvatske, Hrvatska vodoprivreda, 107/2001., str. 9.

5 Vuković, M., et. al. (priredili), Opći građanski zakonik s novelama i ostalim naknadnim propisima, Zagreb, Školska knjiga, 1955.

6 Tako je u Dalmaciji OGZ stupio na snagu 1. siječnja 1816., a u Hrvatskoj i Slavoniji tek 1. svibnja 1853. Hrvatska i Slavonija su bile među zadnjim zemljama Habsburške Monarhije u kojima je OGZ stupio na snagu. To samo po sebi govori o tome kako su se još duboko u XIX. stoljeću u Hrvatskoj zadržali zastarjeli feudalni odnosi i ostaci srednjovjekovnog prava. Datume stupanja na snagu OGZ-a vidi u: Ibid., V.

7 Fraza „općeno (opće) ili javno dobro“ govori kako OGZ nije imao preciznu podjelu općih i javnih dobara, koju imamo u suvreme-nom hrvatskom pravu. O podjeli unutar suvremenog hrvatskog prava opširnije: Bolanča, D., Pomorsko pravo (odabrane teme), Split, Sveučilište u Splitu – Pravni fakultet, 1999., str. 8.

8 Opširnije: Šimunović, I., Pregled povijesti…, cit., str. 13-14.

9 Izvorni naziv Zakona za kraljevinu Dalmaciju o uporabi, odvođenju i obrani od voda izuzev mora prema tadašnjem službenom glasilu Landes-Gesetz und Verordnungsblatt für Dalmatien XIII – 1873, jest: “Gesetz wirksam für Königreich Dalmatien über Benützung, Leitung and abwehr der Gewässer, mit ausschluss des meeres”.

10 Izvorni naziv Državnog zakona o vodnom pravu prema Reichesetzblatt für Kaiserthum Osterreich XLI 1869. jest: “Gesetz vom 30 mai 1869. betressend die der Reichsgesetzgebung vorbehaltenen Bestimmunngen des Wasser rechtes”.


204

je Ugarsko-hrvatski sabor 1885. donio Zakonski članak XXIII. 1885. o vodnom pravu, koji se pri-mjenjuje na području Ugarske u čijem je sastavu i Erdelj, a na području Kraljevine Hrvatske i Sla-vonije, samo „glede uređenja voda na brodivih riekah“ (§ 184.) i „glede ustanovljavanja zaštitnog okoliša za rudna i ljekovita vrela i vode i glede kopanja i vrtanja u tom zaštitnom okolišu“ (§ 23.)

.11

Postojali su i propisi hrvatske banske vlasti, od kojih je iznimno zanimljiv povijesno-pravni dokument hrvatskog prava: banska naredba od 17. rujna 1887. u pogledu kopitnica i slobodnog pri-stajanja.12 Naredba je po svom sadržaju bila puno više od provedbenog dokumenta, tako primje-rice u § 6. propisuje: “Uzduž onih rieka, na kojih biva brodarenje i splavarenje, ima se u svrhu pri-stajanja ladja i splavi u svakoj obćini, redovito u intravilanu iste, prema potrebi dosta prostrano i prikladno pristanište opredieliti, gdje ladje i splavi bez plaćanja svake pristojbe pristati mogu.” U § 7. Naredbe se propisuje kako u svrhu slobodnog pristajanja valja u prvom redu označiti prikladnu obalu koja je u vlasništvu dotične općine. Nakon većeg broja parcijalnih propisa Sabor Hrvatske, Slavonije i Dalmacije13 31. prosinca 1891. donosi suvremeni Zakon o vodnom pravu14, gdje na precizan, sveobuhvatan i cjelovit način regulira materiju vodnog prava. U pitanju je za to vrijeme iznimno opsežan propis (187. para-grafa!). Njegov predlagatelj je tadašnja Kraljevska hrvatsko-slavonsko-dalmatinska zemaljska vlada, koja je u “Obrazloženju osnove zakona o vodnom pravu, koju je kr. hrv.-slav.-dalm. zemalj-ska vlada, odjel za unutarnje poslove, dopisom od 25. svibnja 1891. broj 22.990 podastrla Saboru kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalmacije na ustavno pretresivanje”, među ostalim navela: „I u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, koje su u prvom redu zemlje agrikulturne, svakim se danom to više traži, da se izda zakon o vodnom pravu, uredjujući skup pravnih odnošaja na vodah svake vrsti. A potreba toga zakona tim je preča i tim se više osjeća, što odnosne ustanove općega gradjan-skoga zakonika i naredaba kasnije izdanih ne dotiču više za današnje odnošaje.“ Zakon je stupio na snagu 1. studenoga 1892. „Naredbom kr. hrv.-slav.-dalm. zem. vlade, odjela za unutarnje poslove od 8. listopada 1892. br. 48.602.“15 Istom Naredbom, određen je opsežan naputak za provedbu Zakona o vodnom pravu (120 paragrafa!), kojim se bliže propisuju uvjeti i postupak za primjenu Zakona. Zajedno s tim provedbenim propisom, regulirana materija je narasla na preko 300 paragrafa, što je za jedan lex specialis tadašnjeg doba iznimno opsežno, a time i detaljno reguliranje.

11 Treba spomenuti kako su se odredbe Zakonskog članaka XXIII 1885. o vodnom pravu u cijelosti primjenjivale na području Međi-murja i Baranje, koji su tada bili u užem sastavu Ugarske.

12 Punim nazivom: “naredba od 17. rujna 1887. br. 5994, izdana po banu kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, sporazumno sa kralj. ug. ministrom za javne radnje i komunikacije u pogledu kopitnica i slobodnog pristajanja.” – Preuzeto iz: Haladi, F. (priredio), Zakon o vodnom pravu, Zagreb, Knjižara L. Hartmana, 1904., str. 103-107.

13 Iako je po §I. Hrvatsko-ugarsko nagodbe Kraljevina Ugarska sjedinjena s Erdeljem i kraljevine Dalmacija, Hrvatska i Slavonija čine jednu istu državnu zajednicu, po §LIX. kraljevine Hrvatska i Slavonija politički su narod i imaju svoj teritorij dok se Dalmacija ne spominje, jer je ona samo pravno pripadala Hrvatskoj, dok je tada stvarno bila u sklopu Austrije. Iz tog razloga Austrija nije priznava-la naziv Sabor Hrvatske, Slavonije i Dalmacije i sve je dopise naslovljavala na Sabor Hrvatske i Slavonije.

14 Tekst Zakona vidi u: Haladi, F., op. cit., str. 27-219.

15 Tekst Naredbe vidi u: ibid., str. 221. i dalje.


205

sUVReMenI HRVATsKI ZAKon o VoDAMA

Sadašnji Zakon o vodama16 Republike Hrvatske donesen je 11. prosinca 2009. godine, a nje-gova primjena je počela 1. siječnja 2010. (osim dva stavka koja stupaju na snagu 1. siječnja 2011.). Zakon o vodama spada u opširnije zakonske propise (263 članka). Dodajmo ovome kako Ustav Republike Hrvatske17 ne sadrži nikakvu odredbu o pravnom statusu voda. Iako se govoreći o vodi, u literaturi obično navodi odredba čl. 52. st. 1. Ustava, ona govori samo o posebnom pravnom statusu koji uživaju vode u Republici Hrvatskoj: „More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.“

KoMPARATIVnI PRIKAZ

U ovom dijelu rada usporedit ćemo neke bitne odredbe Zakona o vodnom pravu i sadašnjeg Zakona o vodama, uzimajući primarno u obzir one pravne institute koji su zanimljivi sa stano-višta razvoja vodnog prava u gotovo 120 godina koliko je prošlo od donošenja Zakona o vodnom pravu i najnovijeg Zakona o vodama.

1.1. Pravni status voda

Bez vode nema života. Voda je stoga puno više od pravnog pojma i odvajkada je imala pose-ban status.18 Apsolutnost prava vlasništva trebalo je postaviti u odgovarajući odnos s vodom, potrebnom svima, a i po svojoj prirodi nestalnom, pokretljivom, u stalnom kružnom prirodnom ciklusu. Voda je jednostavno pojava koja u svojoj dinamičnosti izmiče iz stalnosti koju stvarno pravo traži. Zakon o vodnom pravu u § 2. navodi: „Rieke brodive i splavne skupa sa pobočnimi jim stru-gami19 jesu javnim dobrom, te će to svoje svojstvo pridržati i tad, ako jim se spomenuta poraba bud prekine na vrieme bud posve prestane“. Poput tadašnjeg austrijskog, dijeli i hrvatsko vodno pravo vode na javne i privatne i to prema tomu, da li su iste brodive ili splavne.20

Dodajmo tome i § 3. gdje se propisuje: „Javnim dobrom držat će se i sve ostale rieke, potoci, jezera i druge stojeće ili tekuće vode, ako komu ne pripadaju budi po zakonskih ustanovah, budi po posebnih privatno-pravnih naslovih.“

16 Zakon o vodama, narodne novine, br. 153/09.

17 Ustav Republike Hrvatske, narodne novine, br. 56/90, 135/97, 8/98 – pročišćeni tekst, 113/00,124/00 – pročišćeni tekst, 28/2001, 41/01 – pročišćeni tekst, 55/01 - ispravak i 76/10.

18 O posebnom statusu voda govori i nomotehnički neobična, gotovo više poetska no pravna odredba čl. 5. st. 1. sadašnjeg Zakona o vodama. Ta odredba, kada se o vodi govori, svakako ima svoje mjesto: „Voda nije komercijalni proizvod kao neki drugi proizvodi, nego je nasljeđe koje treba čuvati, štititi i mudro i racionalno koristiti.“

19 U komentaru Zakona o vodnom pravu navodi se kako se pod „pobočnim strugama“ (– Seitenarm) razumijevaju rukavci rijeke, a ne njezine nuzvode, koje u istu utiču. – Haladi, F., op. cit., str. 27. Dodajmo tome kako Rješitba bečkog vrhovnog upravnog sudišta od 4. svibnja 1887. br. 1280-3517 navodi: „Pobočna struga sačinjava sa brodivom i splavnom riekom kao cielina javno dobro, niti je to od važnosti, da li su pojedine pobočne struge brodive ili splavne“. – ibid., str. 34.

20 ibid., str. 27.


206

Zakon o vodnom pravu javnost voda primarno veže uz mogućnost plovidbe ili splavarenja. U svezi s tim valja reći kako je plovidba rijekama, kanalima i jezerima u prošlosti, posebno prije širenja željeznice, bila od veće važnosti nego što je danas.21 Vodni putovi su bili praktično jedini kojima se mogla prevoziti teška ili masivna roba. Međutim, krajem XIX. stoljeća željeznička mreža bila je već uvelike u širenju, čak i u hrvatskim krajevima Austro-ugarske, koji su uvelike zaostajali u gospodarskom razvoju u odnosu na ostatak Carevine.22 Definiranje rijeka javnim dobrom isključivo temeljem plovnosti bilo je i za to doba pomalo anakrono. Predlagatelj Zakona o vodnom pravu očigledno se oslanjao na starije propise, prije nego li je gospodarska uloga rijeka uvelike promijenjena. S obzirom na to da je sačuvana saborska rasprava iz tog doba, moguće je saznati argumente za i protiv takvog rješenja. Tako je Odjelni predstojnik Danilo Stanković (očigledno je nastupao u ime predlagatelja) među ostalim rekao: „Paragraf 2. zak. osnove u skladu je u bitnosti svojoj s § 287. o. gr. zak. Ova ustanova ne sadr-žaje nikakove definicije, a ne sadržaje niti točne razlike medju javnimi i privatnimi vodami, ona ustanovljuje samo one predpostave, pod kojima se rieke imaju smatrati javnim dobrom. Voda je najnuždniji pratioc čovjeka kroz cieli njegov život, obći boljak zahtieva dakle, da se pojmu javnog dobra kod voda dade što veći i što širi objem. To je uzrok, da je u § 3. zakon-ske osnove ustanovljena predmnieva, da u dvojbi valja i nebrodive i nesplavne vode svake vrsti smatrati javnim dobrom, dok se ne dokaže, da komu pripadaju bud na temelju zakona, bud po posebnih privatno-pravnih naslovih.“23

Dakle, predlagatelju je bila jasna potreba da se što veći obujam voda proglasi javnim dobrom, no ipak se nije izišlo iz okvira plovnosti kao ključnog elementa za proglašavanje vode javnim dobrom. Iznimno oštrouman govor, koji je uvelike predvidio budući razvoj ovog pravnog instituta imao je zastupnik dr. Fran Spevec: „Ne da se poreći, da plovitba spada medju najvažnije koristi, što ih donosi brodiva rieka. Za to već rimsko pravo i svi novi zakoni štite interese plovitbe u prvom redu i daju joj prednost pred svimi drugami porabami vode. No odatle ne sliedi, da za brodive rieke imadu valjati posve druga načela, nego za nebrodive, jer plovitba nije jedina korist, što ju donosi brodiva voda. Ona je važna i za natapanje zemalja, odvodnju, i za industrijalna poduzeća. Glede svih tih pako poraba imaju vriediti i za brodive i za nebrodive rieke ista načela. S toga je opravdano, što moderni zakoni ne uzimaju brodivost kao temelj za dieljenje i razli-kovanje voda, ter proglašuju kao javne vode sve tekuće vode i u načelu sve jednako prosudjuju. Dočim nadalje staro pravo smatra javne, tj. brodive i splavne vode kao vlasnost države, a ostale vode kao vlasnost privatnika, to moderni zakoni punim pravom ne govore o vlasnosti; jer voda kao voda, dok teče, ne može biti predmet vlasnosti, jer nije moguće na njoj izključiva faktična vlast pojedinca, ako nećeš, da joj promieniš njezinu narav. Tekuća voda, kako je se sastojine neprestano mienjaju, svaki čas je druga, ona kao tekuća voda, što neprestano pritječe i otječe, ne može biti predmet vlasnosti.“24

Zastupnik dr. Fran Spevec pravilno je ustvrdio kako plovnost ne bi trebala biti ključni ele-

21 O važnosti unutarnje plovidbe u Europi XIX. stoljeća vidi.: Kunz, A., Amstrong, J., Inland navigation and economic development in nineteenth-century europe, Mainz am Rhein, Verlag Philipp von Zabern, 1995.

22 Do godine 1848. u Austriji je bilo izgrađeno 1.276 km pruga, u Mađarskoj samo 395 km, a u Hrvatskoj nijedan metar pruge. No, u narednom razdoblju stanje što se željezničke mreže u Hrvatskoj se popravilo.

23 Haladi, F., op. cit., str. 28-29.

24 ibid., str. 30.


207

ment za određivanje javnosti voda, tj. kako je takva podjela zastarjela; štoviše argumentirano je ustvrdio kako se kod voda uopće ne bi trebalo govoriti o pravu vlasništva. Predlagao je kako se Hrvatska treba osloniti na stanovište ugarskog Zakona iz 1885., a ne na već tada zastarjelo stajalište OGZ-a, u svezi s tim navodi:

„Nu iz ciele se osnove vidi, napose iz obrazloženja, da naša osnova stoji na stanovištu obće-ga gradj. zakonika, a g. predstojnik sam je rekao, da se §. 2. osnove posve slaže s §. 287. o.g.z.; obć. gradj. zakonik pak smatra javne t. j. brodive vode kao javno, ne kao obće dobro, on ih usporedjuje s cestami, zajedno s njimi smatra ih kao vlastništvo države, ter ih stavlja u oprieku s onimi stva-rimi, što se ne nalaze u ničijoj vlasnosti.“25

Zastupnik dr. Fran Spevec pravilno je naglasio razliku između općeg dobra koje nije u vla-sničkom režimu i onog što danas zovemo javno dobro u općoj uporabi – dakle stvari u vlasnič-kom režimu koje su na uporabi svih, kao što su javne ceste, parkovi i sl. Zanimljivo je da je ono što je u Saboru izgovoreno 1891. u potpunosti primijenjeno u suvre-menom hrvatskom Zakonu o vodama, koji pravni status voda u svom čl. 7. definira jedinstveno, kao opće dobro: „Vode su opće dobro i imaju osobitu zaštitu Republike Hrvatske [st. 1.]. Vode u tijelima površinskih i podzemnih voda ne mogu biti objektom prava vlasništva i dru-gih stvarnih prava [st. 2.].“ Time je jasno označen poseban pravni status voda u suvremenom hrvatskom pravu.

1.2. Pravni status obala i korita javnih voda

Zakon o vodnom pravu i Zakon o vodama uvelike se razlikuju u reguliranju pravnog statusa obala i korita voda. Upravo u ovom institutu se može vidjeti kako je razvoj vodnog prava doveo do bitnog ograničavanja vlasničkih prava, i kako je privatno zamijenjeno javnim, odnosno privat-nim uz velika ograničenja vlasništva. Paragraf 6. Zakona o vodnom pravu propisuje:„Obale i korita voda jesu vlastnošću posjednikâ obale i nerastavnom sastojinom obalnog posjeda. Granicu medju obalnimi posjedi, koji leže jedan prama drugomu, čini srednja crta korita. Vlastnik korita i obale smije vršiti svoje pravo vlastničtva samo tako, da ne prieči porabe vode, te da se drži redarstvenih propisa.“ Suvremeni Zakon o vodama to pitanje rješava bitno složenije, uvodeći pojmove vodnog dobra i javnog vodnog dobra. Tako se čl. 8. st. 1. Zakona o vodama navodi kako vodno dobro čine zemljišne čestice koje obuhvaćaju: 1. vodonosna i napuštena korita površinskih voda; 2. ure-đeno inundacijsko područje; 3. neuređeno inundacijsko područje; 4. prostor na kojem je izvorište voda iz članka 88. stavka 1. Zakona o vodama26 potreban za njegovu fizičku zaštitu i prostor na kojem je izvorište, izdašnosti najmanje 10m3 dnevno, prirodne mineralne, termalne i prirodne izvorske vode potreban za njegovu fizičku zaštitu i; 5. otoke koji su nastali ili nastanu u vodono-snom koritu presušivanjem vode, njezinom diobom na više rukavaca, naplavljivanjem zemljišta ili ljudskim djelovanjem.27 Spomenimo kako Zakon o vodama uvodi i dodatne uvjete za prostore

25 ibid., str. 31.

26 Članak 88. Zakona o vodama govori o vodi za piće, a u st. 1. se navodi kako će se radi osiguranja prvenstva u korištenju voda za vodoopskrbu Hrvatske vode posebno identificirati na svakom vodnom području: 1. sve vode namijenjene ljudskoj potrošnji koje osiguravaju u prosjeku više od 10 m³ vode na dan ili opskrbljuje više od 50 ljudi i 2. sva vodna tijela rezervirana za te namjene u budućnosti.

27 Zanimljivo je da se definicija vodnog dobra u suvremenom hrvatskom pravu širi i precizira. Naime, opseg vodnog dobra je u prijašnjem Zakonu o vodama (Narodne novine, br. 107/95 i 150/05) bio nešto uži, opširnije: Šimunović, I., Vodno dobro, Informator (male stranice), 4497/1997., str. 9-12.


208

na kojima je izvorište voda. Članak 8. st. 5. Zakona o vodama dodatno precizira pravnu prirodu vodnog dobra: “ Vodno dobro je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu.” Zakon o vodama poznaje i javno vodno dobro, koje definira u svom čl. 11.: “ Javno vodno dobro čine zemljišne čestice iz članka 8. ovoga Zakona koje su do dana stupa-nja na snagu Zakona o vodama (»Narodne novine«, br. 107/95.) bile temeljem zakona ili teme-ljem bilo koje druge pravne osnove: opće dobro, javno dobro, javno vodno dobro, vodno dobro, javno dobro – vode, državno vlasništvo, vlasništvo jedinice lokalne samouprave, društveno vla-sništvo bez obzira tko je bio nositelj prava korištenja, upravljanja ili raspolaganja, odnosno koje su u zemljišnoj knjizi bile upisane kao: javno dobro, javno vodno dobro, vodno dobro, državno vlasništvo, vlasništvo jedinice lokalne samouprave, društveno vlasništvo s naznakom ili bez naznake nositelja prava korištenja, upravljanja ili raspolaganja, općenarodna imovina, opće dobro i sl. [st1.] Javnim vodnim dobrom smatraju se sve do dokaza suprotnog i one zemljišne čestice iz članka 8. ovoga Zakona koje do dana stupanja na snagu ovoga Zakona nisu bile upisane u zemljišnoj knjizi, odnosno koje su bile upisane u zemljišnu knjigu, ali nitko nije naznačen kao njihov vla-snik. [st. 2.] Javnim vodnim dobrom postaju i one zemljišne čestice iz članka 8. ovoga Zakona koje se izvlaste ili otkupe u korist Republike Hrvatske. [st. 3.]” Vlasnički režim javnog vodnog dobra određen je u čl. 11. st. 4. Zakona o vodama: “Javno vodno dobro je javno dobro u općoj uporabi odnosno u javnoj uporabi sukladno članku 14. stavku 2.28 ovoga Zakona, i u vlasništvu je Republike Hrvatske.” Dodajmo tome i čl. 11. st. 5.: „Javno vodno dobro je neotuđivo.“Općenito uzevši, vodno dobro u širem smislu sastoji se od:• vodnog dobra koje je u privatnom vlasništvu (koje možemo nazvati i vodno dobro u užem

smislu),• javnog vodnog dobra koje je u vlasništvu Republike Hrvatske i u općoj je uporabi. Nakana zakonodavca očigledno je postupan prijenos čestica vodnog dobra u užem smislu u status javnog vodnog dobra – naime čl. 19. st. 1. Zakona o vodama propisuje kako „Republika Hrvatska ima pravo prvokupa zemljišnih čestica koje čine vodno dobro, a nisu u sustavu jav-nog vodnog dobra.“ Spomenimo kako je slična odredba bila sadržana i u prijašnjem Zakonu o vodama29, donesenom 1995. godine.30

Tragovi stare pravne regulacije jasno su vidljivi u vidu vodnog dobra u privatnom vlasništvu, koje još postoji, no s jasnom nakanom zakonodavca da pravni status vodnog dobra preraste u javno vodno dobro.

28 Čk, 14, st. 2. Zakona o vodama glasi: „Javno vodno dobro na kojem su izgrađene vodne građevine kao njegova pripadnost, u javnoj je uporabi ako je tako određeno aktom vlasnika.“

29 Zakon vodama, Narodne novine br. 107/95 i 150/05 (ukinut).

30 Vezano za Zakon o vodama iz 1995. godine Dančić navodi: “Zakonom je predviđeno postupno i dugoročno stvaranje kompleksa javnog vodnog dobra.” – Dančić, J., Prikaz osnovnih pravnih instituta iz Zakona o vodama i pratećih propisa, “Uloga i ovlasti državnog pravobraniteljstva glede određenih nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske i općih dobara uz osvrt na neke obveznopravne odnose” (zbornik), Zagreb, Inženjerski biro, 2000., str. 151.


209

1.3. opća uporaba voda

Važnost vode za svakodnevni život očituje se i u mogućnosti njenog slobodnog korištenja za osobne potrebe, što je običaj bitno stariji od pisanih pravnih normi. Načelo je naravno ostalo, no njegov opseg se mijenjao, posebno zbog razvoja tehnologije koja je omogućila bitno veće zadira-nje u vodu i korito nego što je nekada bilo i zamislivo. Usporedimo. Zakon o vodnom pravu, § 19. st. 1.: „U javnih vodah slobodno je svakomu rabiti vodu običnim načinom, koji ne traži posebnih naprava, niti ne izključuje drugih od jednake porabe.“ Zakon o vodama, čl. 76. st. 1.: „Svakome je dopušteno korištenje voda za osobne potrebe, na način i u količinama koje ne isključuju druge od jednakog korištenja (opće korištenje voda).“ Temeljna odredba je u oba Zakona jednaka – svatko (najširi pravni pojam koji obuhvaća sve osobe, kako vlastite državljane tako i strance) može slobodno koristiti vodu za osobne potrebe, ne isključujući druge. Uspoređujući norme se mogu pronaći čak i stilske sličnosti.31

No, kada se propisuje opseg opće uporabe voda, tu već postoje značajne razlike, Zakon o vodnom pravu, § 19., st. 2.: „Svakomu je, dakle, slobodno, dok se drži redarstvenih propisa i na mjestih gdje to ovi propisi ne brane: kupati se, prati, napajati, izpirati i vodu grabiti, vaditi te izvažati bilje, mulj, zemlju, piesak, šljunak, kamenje i led, ako se tim ne izvrgavaju pogibelji obale i tok vode, ako tim ne vriedja tudje koje pravo, niti se nitko ne oštećuje.“ Zakon o vodama u čl. 76. st. 2. i 3. propisuje: „Opće korištenje voda obuhvaća osobito:1. zahvaćanje površinske i podzemne vode iz prvoga vodonosnoga sloja do 10 m dubine i to za:

piće, kuhanje, grijanje, održavanje čistoće, sanitarne i druge potrebe u kućanstvu i2. korištenje površinskih voda za kupanje, sport i rekreaciju i druge slične namjene. [st. 2.] Opće korištenje voda ne obuhvaća korištenje voda za navodnjavanje neovisno o veličini površine koja se navodnjava. [st. 3.]“ Više nema ni traga vađenju bilja, mulja, zemlje, pijeska, šljunka, kamenja i leda… Neke od tih djelatnosti su danas zaboravljene, kao što je vađenje leda, a neke su najvećim dijelom zabranjene (vađenje šljunka i pijeska – smiju se samo iznimno vaditi temeljem koncesije i to isključivo izvan područja značajnog za održavanje vodnog režima te općenito tijekom radova na vodama i vod-nom dobru32). Bilo kakvo zadiranje u riječno korito bez odgovarajućeg nadzora može narušiti njegova svojstva ili ugroziti složeni vodozaštitni sustav, a uz današnju dostupnost tehnoloških uređaja, mogućnosti pojedinca su bitno veće nego nekada (kada je uostalom i bitno manje voda bilo regu-lirano, a i stanovnika je bilo manje). Stoga je sasvim razumljiva bitno stroža i uža definicija opće uporabe koju ima suvremeni propis.Održavanje korita i obale Zakon o vodnom pravu je, kao i svaki drugi propis, izraz svog vremena. Vremena u kojem su ovlasti države bile po sadašnjim kriterijima iznimno sužene. Tako je održavanje korita i obale,

31 Za naše istraživanje je zanimljivo spomenuti i odgovarajuću odredbu Zakon o vodama iz 1995. godine. U tom Zakonu se u čl. 26. st. 1. navodi: „Svakome je dozvoljeno, u skladu s propisima, koristiti vode običnim načinom koji ne zahtijeva posebne naprave i ne is-ključuje druge od jednakog korištenja (opća uporaba voda).“ Ako se izuzme odrednica o „javnim vodama“ iz Zakona o vodnom pravu koja je u Zakonu o vodama iz 1995. godine bila nepotrebna jer su sve vode javne, nalazimo očiglednu sličnost (tako se u oba propisa pojavljuje danas neobična složenica „običnim načinom“).

32 Vidi članke 97.-104. sadašnjeg Zakona o vodama.


210

ostavljeno na dužnost posjednicima korita, odnosno obale, § 42.: „Držati u dobrom stanju korito i obale dužan je posjednik korita, odnosno posjednik obale. Troškovom toga uzdržavanja valja da doprinose svi, kojim s njega potiče korist, i to raz-mjerno prama toj koristi. Po tom valja da troškovom oko gradnje i uzdržavanja naprava i gradjevina, nadalje oko izradbe radnja, kojimi se bud od šteta s vode zaštićuju obale, zemljišta, sgrade, ceste, zeljeznice i druge gradjevine na riekah i potocih, bud uklanja nastala već pogibelj, ponajprije doprinose oni, čije su nekretnine i gradjevine, kojim je zaprietila pogiblj ili su već oštećene.“ Već na prvi pogled je vidljivo kako je odredba vrlo složena – vlasnik korita, odnosno zemljišta mora održavati korito i obalu, ali u troškovima moraju sudjelovati i drugi. Naravno, vrlo je teško u praksi odrediti koliko tko mora sudjelovati u troškovima i koliko je tko neposredno ugrožen. Stoga nije neobično da je Hrvatska trpjela poplave sve do druge polovine XX. stoljeća, kada su rijeke regulirane velikim državnim radovima. Zakon o vodama brigu o uređenju vodotoka prepušta posebnoj pravnoj osobi u državnom vlasništvu, Hrvatskim vodama. Poslovi Hrvatskih voda opsežno se navode se u čl. 186. st. 2. Zakona o vodama, u ukupno 15 točaka. Za potrebe ovog rada prenosimo samo t. 3. koja navodi kako su poslovi Hrvatskih voda u uređenju voda i zaštiti od štetnog djelovanja voda: praćenje i utvrđivanje hidroloških prilika (uključivo motrenje, prikupljanje, kontrolu, obradu, čuvanje i objavu hidroloških podataka, analizu hidrološkog režima, prognozu hidroloških ekstremnih pojava, poplava i suša), procjena poplavnih rizika, praćenje stanja vodotoka i stanja regulacijskih i zaštitnih vodnih građevina; investitorski poslovi u gradnji i održavanju regulacijskih i zaštitnih vodnih građevina; nadzor nad građenjem i održavanjem regulacijskih i zaštitnih vodnih građe-vina; upravljanje poplavnim rizicima; rukovođenje i nadzor te provedba preventivne, redovite i izvanredne obrane od poplava. Spomenimo i odredbu Zakona o vodama koja regulira financiranje Hrvatskih voda (čl. 187. st. 3.): „Poslovanje Hrvatskih voda financira se iz vodnih naknada koje su uređene zakonom kojim se uređuje financiranje vodnoga gospodarstva.“ Dodajmo ovome da se i sami radovi oko uređenja voda danas naručuju putem sustava javne nabave. Čl. 106. st. 1. Zakona o vodama navodi kako se uređenjem voda smatra gradnja regulacij-skih i zaštitnih vodnih građevina, gradnja građevina za osnovnu melioracijsku odvodnju i radovi održavanja voda, sve u svrhu neškodljivog protoka voda, a u st. 4. istog članka se određuje kako navedenu gradnju Hrvatske vode ustupaju primjenom propisa o javnoj nabavi. Stoga možemo zaključiti kako je pitanje održavanja korita i obale bitno uznapredovalo i postalo u potpunosti javna djelatnost, kako u pogledu nadležnosti, tako i financiranja, pa i izvo-đenja radova.Vodne zadruge Razvoj gospodarskih odnosa od kraja XIX. do početka XXI. stoljeća jasno je vidljiv u odred-bama o vodnim zadrugama. Zakon o vodnom pravu sadrži iznimno detaljne odredbe o vodnim zadrugama, koje obuhvaćaju cijelo IV. poglavlje tog Zakona. U pitanju je najveće poglavlje Zakona o vodnom pravu, s ukupno 71 paragrafom. Kratak prikaz ovog poglavlja navodi Šimunović: „Vodne zadruge osnivaju se kao zadruge za reguliranje voda (uređenje korita, utvrđivanje obala, obrana od poplava i zaobalnih voda, odvodnjavanje), te kao zadruge za porabu voda (nata-panje, drenaža, isušivanje tla, kolmacija – nasipavanje radi povišenja tla: primjedba Šimunovića) Vodna zadruga osniva se sporazumom većine posjednika računajući prema površini ili vrijednosti zemljišta. Manjina koja nije prihvatila akt o osnivanju obvezna je priključiti se ili


211

neovisno o tome sudjelovati u podmirenju troškova radova što ih izvodi zadruga. Zadruga se može osnovati i aktom Zemaljske vlade (po službenoj dužnosti), ako je to u javnom interesu (za potrebe obrane od poplava ili odvodnjavanja) Vlada može donijeti i akt o pripajanju postojećoj zadruzi nekoga zemljišta koje nije dovoljno zaštićeno. Osim poljoprivrednika članovi zadruge su, u pravilu, i druge osobe koje upravljaju zemlji-štem na području za koje se zadruga osniva. To su osobe koje upravljaju poslovnim građevinama, cestama, željeznicom. Ako te osobe ne stupe u članstvo, dužne su snositi odgovarajući dio troš-kova potrebnih za ostvarivanje zadatka zadruge.“33

Povijesni je razvoj krenuo u drugom smjeru. Vodne zadruge danas možemo smatrati povije-snim institutom, koji se samo u naznakama nalazi u suvremenim propisima, i to s vrlo ograniče-nim opsegom (navodnjavanje). Zakon o vodama iz 1995. godine zadruge spominje samo u članku 46., gdje se navodi kako se u svrhu građenja i korištenja melioracijskog sustava za navodnjavanje od interesa za više vla-snika ili korisnika zemljišta mogu osnivati zadruge. Također, kratko se propisuju uvjeti za upis zadruga u sudski registar, te da stručni nadzor nad korištenjem voda za melioracijsko navodnja-vanje putem zadruge obavljaju Hrvatske vode. Sadašnji Zakon o vodama zadrugama daje još manje značenje. One su spomenute doslovno jednom riječju, u čl. 96. st. 2.: „U svrhu građenja, održavanja i korištenja sustava za navodnjavanje od interesa za više vlasnika ili zakonitih posjednika zemljišta mogu se osnivati trgovačka druš-tva, zadruge ili udruge korisnika voda (melioracijske vodne organizacije) u skladu s posebnim propisima.“ Dakle, korisnici voda mogu i dalje osnivati organizacije vezano za sustave za navod-njavanje (melioracijske vodne organizacije), no u pogledu njihova organizacijskog oblika, osim kao zadruge, te organizacije mogu biti i trgovačka društva i udruge. Time je zadrugama dano još manje, gotovo minorno značenje. Vodne zadruge su od jednog od ključnih instituta Zakona o vodnom pravu u Zakonu o vodama, kako onome iz 1995. tako i još više u sadašnjem – postale gotovo usputno spomenuti institut, i to s vrlo usko definiranim poslovima. Poslove koje su one obavljale danas pretežno ulaze u nadležnost Hrvatskih voda, a neki od njih su u svojoj najvećoj mjeri dovršeni u drugoj polovini prošlog stoljeća, kao što su opsežni melioracijski radovi.34 Što se budućnosti tiče – iako je tehnologija navodnjavanja važna i mogla bi bitno pobolj-šati hrvatsko poljodjelstvo, teško je očekivati da će se velika ulaganja potrebna za razvoj takvih sustava pronaći kod privatnih poduzetnika, te se može pretpostaviti da će izgradnja sustava za navodnjavanje pretežito biti zadaća javnog financiranja. Stoga, pravna sudbina vodnih zadruga u dobroj mjeri pokazuje tranziciju složenih infrastrukturnih radova od privatnog prema javnom.

ZAKLJUČAK

Postojanje dvaju zakona koja zaokruženo reguliraju istu pravnu materiju, vodno pravo, od kojih je Zakon o vodnom pravu donio Sabor kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalmacije 1891., a drugi Hrvatski sabor 2009. godine (s tim da smo u nekim elementima analizirali i Zakon o vodama koji je donesen 1995. godine uz izmjenu i dopunu iz 2005.) omogućilo nam je pogled u

33 Šimunović, I., Pregled povijesti…, cit., str. 22.

34 Preostala močvarna staništa u Hrvatskoj uglavnom su proglašena zaštićenim dijelovima prirode i na njima melioracija namjerno nije provedena.


212

razvoj ove specifične pravne grane tijekom više od stotinu godina. Zanimljivo je primijetiti usku vezu između napredovanja gospodarskih odnosa te tehnolo-gije s odredbama vodnog prava – tako su vodne zadruge protokom vremena od opsežno regu-liranog pravnog instituta postale gotovo usputno spomenute. Njihovu zadaću je preuzela javna vlast, putem specijalizirane pravne osobe. Kod pravnog instituta opće uporabe voda, temeljna pravna norma Zakona o vodama čak je i stilski bliska normi Zakona o vodnom pravu, no njen opseg je bitno sužen: suvremeni gospodar-ski odnosi i možebitnost korištenja raznih uređaja bitno povećavaju mogućnost utjecaja čovjeka na vode, stoga je opća uporaba ostala ograničena samo za zahvaćanje vode bez posebnih naprava te korištenje voda iz rijeka, jezera i drugih površinskih ležišta za kupanje i rekreaciju. Posebno je zanimljivo da su tragovi stare pravne regulacije obala i korita, koji su nekada bili dio obalnog posjeda, dakle u vlasništvu osobe koja je imala zemljište uz obalu, ostali vidljivi još i danas, u obliku vodnog dobra u užem smislu, koje je u privatnom vlasništvu. To zorno govori koliko neka pravna regulacija, posebno ukoliko se reguliraju stvarnopravni odnosi, može utjecati na budućnost u razdoblju duljem od sto godina i koliko zakonodavac, ulazeći u ove odnose, mora biti obazriv i planirati dugoročno.

Bibliografija

1. Bolanča, D., Pomorsko pravo (odabrane teme), Split, Sveučilište u Splitu – Pravni fakultet, 1999.

2. Engelsfeld, N., Povijest hrvatske države i prava, Zagreb, Pravni fakultet, 1999.3. Gesetz vom 30 mai 1869. betressend die der Reichsgesetzgebung vorbehaltenen Bestimmunn-

gen des Wasser rechtes, Kaiserthum Osterreich XLI 1869.4. Gesetz wirksam für Königreich Dalmatien über Benützung, Leitung and Abwehr der Gewäs-

ser, mit Ausschluss des Meeres, Landes-Gesetz und Verordnungsblatt für Dalmatien XIII – 1873

5. Haladi, F. (priredio), Zakon o vodnom pravu, Zagreb, Knjižara L. Hartmana, 1904.6. Kunz, A., Amstrong, J., Inland navigation and economic development in nineteenth-century

Europe, Mainz am Rhein, Verlag Philipp von Zabern, 1995.7. Matković, H.,: Suvremena politička povijest Hrvatske, Zagreb, Ministarstvo unutarnjih

poslova Republike Hrvatske, 1995.8. Naredba od 17. rujna 1887. br. 5994, izdana po banu kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalma-

cije, sporazumno sa kralj. ug. Ministrom za javne radnje i komunikacije u pogledu kopitnica i slobodnog pristajanja

9. Pavličević, D., Povijest Hrvatske, Zagreb, Naklada Pavičić, 2000.10. Rješitba bečkog vrhovnog upravnog sudišta od 4. svibnja 1887. br. 1280-351711. Šimunović, I., Vodno dobro, Informator (male stranice), 4497/1997.12. Šimunović, I.: Pregled povijesti vodnog prava na području Republike Hrvatske, Hrvatska

vodoprivreda, 107/2001.13. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 56/90, 135/97, 8/98 – pročišćeni tekst,

113/00,124/00 – pročišćeni tekst, 28/2001, 41/01 – pročišćeni tekst, 55/01 - ispravak i 76/1014. Vuković, M., et. al. (priredili), Opći građanski zakonik s novelama i ostalim naknadnim pro-

pisima, Zagreb, Školska knjiga, 1955.


213

15. Zakon o vodama, Narodne novine, br. 153/0916. Zakon o vodama, Narodne novine br. 107/95 i 150/05 (ukinut)


Goran Vojković, Ph.D., Senior Lecturer, Zagreb School of economics and management, Zagreb marija Štambuk-Šunjić, LL.B., assistant Lecturer, Faculty of Law in Split

TWo CRoATIAn ACTs on LegAL sTATUs of WATeRs: THe 1891 WA-TeR RegULATIon ACT AnD 2009 WATeR ACT

summary

One of more important regulations passed by the Parliament of Kingdom of Croatia, Slavonia and Dalmatia in late 19th century is the Water Regulation Act, that came into force on 31 December 1891. This extended and complete act summarized the issue of water management for the first time in the area controlled by the Parliament of Kingdom of Croatia, Slavonia and Dalmatia. Even though the Water Regulation Act had followed settlements of Austrian law, in its essential parts, it represented an independent legal act – not only due to the fact that it was passedt by an autonomous Parliament, but also due to its content and comprehensiveness. The Water Regulation Act proved that Croatian legal thinking was mature late in the 19th century. The Parliament discussion was particularly interesting as it showed professional legal provident thinking of the MPs. Important parts of the Water Regulation Act have been compared to the current Water Act, passed by the Croatian Parliament on 13 December 1995 (amended in 2005). Havin analysed these two acts passed by the same legislator in two completely different historical periods, the paper has noted where legal continuity existed, where historical events caused different solutions but also which parts of the regulation became excessive. The results show that legal solutions applied in one regulation may have direct impact on the situation of the legal substance almost 120 years later.

Key words: Water Regulation Act, Water Act, water management, Croatia

214


Dr. Goran Vojković, Dipl. Iur., Höherer Vortragender an Zagreber Schule für Wirtschaft und management, Zagreb marija Štambuk-Šunjić, Dipl. Iur., assistentin an der Juristischen Fakultät der Universität in Split

ZWeI geseTZe DeR RePUBLIK KRoATIen ÜBeR DIe ReCHTsLAge DeR geWÄsseR: DAs WAsseRReCHTsgeseTZ AUs DeM JAHR 1891 UnD DAs geseTZ ÜBeR geWÄsseR AUs DeM JAHR 2009

Zusammenfassung

Eine der wichtigeren Vorschriftensammlung, die Ende des 19. Jh. vom Parlament (Sabor) der Königreiche Kroatiens, Slawoniens und Dalmatiens beschlossen wurde, stellt ohne Weiteres das Wasserrechtsgesetz vom 31. Dezember 1891 dar. Durch dieses umfangreiche und einheitliche Gesetz wurde die ganze Materie des Wasserrechts auf den in Zuständigkeit der Königreiche Kroatiens, Slawoniens und Dalmatiens stehenden Gebieten zum ersten Mal systematisch und einheitlich geregelt. Obwohl das Wasserrechtsgesetz den bis dahin angewandten Lösungen des österreichischen Rechts gefolgt hatte, stellte es ein getrenntes und selbständiges Rechtsakt dar – nicht nur wegen der Tatsache, dass es vom kroatischen Sabor innerhalb seiner autonomen Tätigkeit beschlossen wurde, sondern auch wegen seines Inhalts und Umfangs. Das Wasserrechtsgesetz veranscahulicht die Reife des kroatischen Rechtsgedankens Ende des 19. Jahrhunderts. Besonders interessant ist die parlamentarische Verhandlung anläβlich der Verabschiedung dieses Gesetzes, die auf gute fachrechtliche Ausbildung und eine weittragende Denkweise der Abgeordneten des Sabors hinweist. In diesem Beitrag werden wesentliche Bestimmungen des Wasserrechtsgesetz mit denen des gängigen modernen Gesetzes über Gewässer verglichen, das vom Sabor der Republik Kroatien am 11. Dezember 2009 beschlossen wurde. Durch die Analyse der zwei Gesetze, die von demselben Gesetzgeber in zwei verschiedenen historischen Epochen erlassen wurden, wurde hier darauf hingewiesen, in welchen Bereichen die rechtliche Kontinuität besteht, wo historische Umstände zu unterschiedlichen Lösungen geführt haben und welche Bestimmungen mit der Zeit überflüssig geworden sind. Darüber hinaus stellte es sich in der Forschung heraus, dass die durch eine Vorschrift einmal angewandten Lösungen unmittelbare Auswirkungen auf den Zustand der nach 120 Jahren geregelten Rechtsmaterie haben können.

Schlüsselwörter: Wasserrechtsgesetz, Gesetz über Gewässer, Wasserrecht, Kroatien

215

Mario Vinković i Blanka Benković: Uloga disciplinskih sankcija u borbi protiv neprofesionalnog i nezakonitog ponašanja državnih službenika - slučaj Hrvatske i Bosne i Hercegovine

Dr. sc. mario Vinković Pregledni znanstveni radDocent Pravnog fakulteta u Osijeku UDK 342.98(497.5:497.6)mr. sc. Blanka Benković 35.08Voditeljica Odsjeka za obavještavanje Uprave za neizravnooporezivanje Bosne i Hercegovine

ULOGA DISCIPLINSKIH SANKCIJA U BORBIPROTIV NEPROFESIONALNOG I NEZAKONITOG PONAŠANJA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA – SLUČAJ HRVATSKE I BOSNE I HERCEGOVINE

Sažetak: Prikupljanjem statističkih podataka o učestalosti izricanja disciplinskih sank-cija u Carinskoj upravi Republike Hrvatske i Upravi za neizravno oporezivanje Bosne i Hercegovine, autori nastoje steći uvid u stvarnost primjene i kvalitetu postojećeg sustava utvrđivanja disciplinske odgovornosti državnih službenika, kako u poredbenoj perspektivi, tako i u suodnosu s borbom protiv neprofesio-nalnog i nezakonitog ponašanja državnih službenika. Analizirani podatci name-ću brojna pitanja i dvojbe o učinkovitosti postojećih propisa i njihovoj funkciji u promatranim pravnim sustavima, a relativno mali broj pokrenutih disciplin-skih postupaka sumnju o nedovoljnoj odgovornosti u obavljanju državne službe u javnom interesu.

Ključne riječi: disciplinska odgovornost državnih službenika, disciplinske sankcije, nezakoni-to i neprofesionalno ponašanje državnih službenika, Hrvatska, Bosna i Herce-govina

1. UVoDne nAPoMene

Disciplinska odgovornost državnih službenika posebna je pravna odgovornost za skrivljenu povredu službene dužnosti, odnosno počinjene lake i/ili teške povrede. U zavisnosti od služ-beničkog prava pojedine države, utvrđuje se po načelima disciplinskog postupka i uz supsidi-jarnu primjenu općeg upravnog ili kaznenog postupka. Disciplinski postupak, u pravilu, provode posebna disciplinska tijela, odnosno čelnici državnih tijela, povjerenstva ili za to specijalizirani sudovi koji ovisno o stupnju utvrđene disciplinske odgovornosti i vrsti povrede službene dužno-sti imaju ovlast izreći disciplinsku kaznu. Poredbeni upravni i službenički sustavi danas se, inter alia, suočavaju sa suprotstavljenim vrijednostima i etičkim dvojbama o načinu vođenja i stvara-nja neovisne i profesionalne, javne, odnosno državne uprave. Zbog tih je razloga zadaća državnih službenika sve zahtjevnija, a cilj službeničkih sustava, u oblikovanju učinkovitog, profesionalnog i moralno odgovornog državno-službeničkog aparata kao zaštitnika javnog interesa, sve kom-

216

pleksniji i teži. Kako se o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika govori u situacijama u kojima oni krše službene dužnosti, odnosno povjerene poslove ne obavljaju savjesno, stručno i u predviđenim rokovima, ili se u obavljanju povjerenih poslova ne pridržavaju zakona, drugih pro-pisa i pravila o ponašanju za vrijeme službe ili u svezi sa službom, u ovom smo radu, na podlozi prikupljenih statističkih podataka, željeli steći uvid u stvarnost primjene pravila disciplinskog postupka i njihove uloge u ostvarivanju standarda o profesionalnom i zakonitom postupanju državnih službenika. Uz pretpostavku da prihvaćanje etičkih i vrijednosnih koncepata i principa predstavlja jedan od ključnih koraka ka učinkovitijoj i profesionalnoj državnoj službi, nastojalo se utvrditi u kojoj mjeri u pojedinim tijelima državne uprave dolazi do povreda službene dužno-sti, odnosno koliko tijela državne uprave u svojstu poslodavca koriste disciplinske sankcije kao sredstva u borbi protiv neprofesionalnog i nezakonitog ponašanja državnih službenika. Izolirani incidenti nezakonitog, nesavjesnog i neetičnog ponašanja državnih službenika ne smiju postati podloga za opću društvenu percepciju o ne/učinkovitosti službeničkoga sustava u ispunjava-nju povjerenih zadaća i zaštiti javnog interesa, već, na temelju egzaktnih statističkih podataka, poslužiti kao osnova promptne nadgradnje postojećih institucionalnih mehanizama i sustava pravila. Prikupljeni podatci Carinske uprave Republike Hrvatske (CU RH) i Uprave za neizravno oporezivanje Bosne i Hercegovine (UNO BiH) pružaju jasan poredbeni fokus i omogućuju argu-mentiranu raspravu o postupcima i odlukama disciplinskih tijela, odnosno njihovoj ulozi u dalj-njoj izgradnji profesionalne odgovornosti državnih službenika.

2. DIsCIPLInsKI PosTUPCI U TIJeLIMA DRŽAVne UPRAVe – sLUČAJ HRVATsKe I Bosne I HeRCegoVIne

Državni službenici imaju zakonsku obvezu povjerene poslove i zadaće obavljati savjesno, stručno i u predviđenim rokovima, pridržavajući se Ustava, zakona i drugih propisa ili pravila o ponašanju za vrijeme službe ili u svezi sa službom. Međutim, u obavljanju službe državni službe-nici podložni su i mogućnostima počinjenja povreda službene dužnosti, a njihovo sankcioniranje treba imati za cilj „onemogućavanje neminovnog društvenog izjednačavanja krivnje, odnosno nametanja odgovornosti službenicima koji uzorno obavljaju svoj posao.“1 Iako temelji pravnog režima disciplinske odgovornosti u državnoj službi počivaju na nastojanju da tijela državne uprave pojačaju unutarnju disciplinu i odgovornost u obavljanju poslova iz njihove nadležnosti, čini se kako je postojeći sustav nedostatno iskorišten u pogledu udaljavanja iz državne službe službenika koji nezakonito i/ili neodgovorno izvršavaju povjerene poslove i zadaće. Na ovu činje-nicu ukazuju podatci dobiveni od dvaju tijela državne uprave iz različitih sustava službeničkog prava – Carinske uprave Republike Hrvatske (CU RH) i Uprave za neizravno oporezivanje Bosne i Hercegovine (UNO BiH). Relativno mali broj disciplinskih postupaka koji su vođeni protiv držav-nih službenika u navedenim tijelima državne uprave u Republici Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini, za koja se, po prirodi posla i dodjeljenjim nadležnostima, može reći kako su službe visokog stup-nja rizika u odnosu na mogućnost koruptivnog ponašanja,2 impliciraju nekoliko pitanja. Jesu

1 Kolakušić, M. , Postupak radi povrede službene dužnosti državnih službenika i namještenika te udaljenje iz službe (s osvrtom na policijske i sudske službenike), str. 2., dostupno na http://www.upravnisudrh.hr/frames.php?right=dogadanja.html (posljednji pristup 20. ožujka 2011.).

2 Za pretpostaviti je da će se korupcija najvjerojatnije i najčešće pojaviti kada službenici podliježu nižem stupnju kontrole ili odgovornosti, ukoliko imaju niske plaće, ukoliko ne postoje norme ponašanja koje aktivno odvraćaju od mogućeg korumpiranog ponašanja te ukoliko kontrole nemaju dostatnu preventivnu funkciju. Velika mogućnost koruptivnog ponašanja postoji u slučaje-


217

li državni službenici u navedenim slučajevima doista visoko profesionalni i moralni, odnosno imuni na moguće oblike koruptivnog ponašanja ili se postojeći mehanizmi nedovoljno koriste? Jesu li postojeći sustavi pravila koji reguliraju problematiku disciplinske odgovornosti, ali i obi-lježje komutativnosti radnog odnosa državnih službenika, usustavljeni na način koji ima odvra-ćajući i preventivni učinak na moguće počinjenje disciplinskih djela? Jesu li postojeći sustavi pravila samo retoričke kategorije koje trebaju posvjedočiti pripadnost predmetnih nacionalnih sustava vrijednostima imanentnim visokorazvijenim članicama Europske Unije ili ostvaruju istinsku funkcionalnu ulogu u organizaciji i održavanju unutarnje discipline državnih službe-nika? Na službenike zaposlene u navedenim tijelima državne uprave, pored odredbi zakona kojim je uređena državna služba RH3 i BiH4 na pojedina pitanja, uključujući i disciplinsku odgovornost, primjenjuju se lex specialis propisi, i to Zakon o carinskoj službi RH,5 a u Bosni i Hercegovini Zakon o sustavu neizravnog oprezivanja BiH6 i Zakon o Upravi za neizravno oporezivanje.7 Zakon o carinskoj službi precizira kako carinski službenici za povredu službene dužnosti odgovaraju disciplinski, sukladno odredbama navedenoga Zakona i Zakona o državnim službe-nicima (ZDS).8 Prema Zakonu o sustavu neizravnog oporezivanje u BiH,9 Zakon o državnoj službi u insti-tucijama BiH (ZDSI BiH) primjenjuje se na državne službenike u UNO uz izuzetak Glave VIII. Zakona koja se odnosi na odredbe o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika. Pred-metna materija je za zaposlene u UNO uređena Zakonom o Upravi za neizravno oporezivanje,10 sukladno kojem zaposleni disciplinski odgovoraju za povrede službene dužnosti nastale njiho-vom krivnjom i propisane navedenim Zakonom i Pravilnikom o disciplinskoj i materijalnoj odgo-vornosti zaposlenih u Upravi za neizravno oporezivanje.11 Disciplinska pitanja podrobno su uređena navedenim zakonima i podzakonskim propisima, ali se uočava potpuno pomanjkanje praktičnih uputa proceduralne prirode, namijenjenih ruko-voditeljima i drugim nadležnim tijelima. Nameće se stoga opravdano pitanje koliko nedostatak postupovnih pravila utječe na relativno malen broj disciplinskih postupaka provedenih u tije-lima koja su predmet naše analize. Prikupljeni i obrađeni podatci obuhvaćaju vremensko razdo-blje od 2006. do 2008.godine. Za navedeno trogodišnje razdoblje u nastavku se daju pokazatelji o ukupnom broju zaposlenih državnih službenika i broju pokrenutih disciplinskih postupaka, strukturi pokrenutih disciplinskih postupaka s obzirom na težinu povrede službene dužnost, najčešće počinjenim povredama službene dužnosti, vrstama odluka prvostupanjskih disciplin-skih tijela, kaznenoj politici, žalbenom postupku, odlukama drugostupanjskih disciplinskih

vima visokog stupanja izravnog kontakta između službenika i stranaka. Također, mogućnost izbjegavanja redovite procedure tijela državne uprave, kompleksnost propisa, u ovom slučaju poreznih, carinskih, trošarinskih i ostalih, te široki opseg diskrecijskih prava koja su na raspolaganju carinskim službenicima u velikoj mjeri pridonose riziku pojave korupcije.

3 Zakon o državnim službenicima, Narodne novine, br. 92/05, 107/07, 27/08.

4 Zakon o državnoj službi u institucijama BiH, Službeni glasnik, br. 12/02, 19/02, 8/03, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 08/10.

5 Zakon o carinskoj službi Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 83/09. Novi Zakon stupio je na snagu u srpnju 2009. godine.

6 Zakon o sustavu neizravnog oprezivanja BiH, Službeni glasnik, br. 44/03, 52/04, 34/07, 49/09.

7 Zakon o upravi za neizravno oporezivanje, Službeni glasnik, br. 89/05.

8 Čl. 67. , st. 1. Zakona o carinskoj službi, Narodne novine, br. 83/09.

9 Čl. 12. , st. 1. Zakona o sustavu neizravnog oporezivanja, Službeni glasnik, br 44/03, 52/04.

10 Čl. 57. , st. 1 Zakona o upravi za nezravno oporezivanje, Službeni glasnik, br. 89/05.

11 Pravilnik o materijalnoj i disciplinskoj odgovornosti zaposlenih u UNO, Službeni glasnik, br. 77/08.


218

tijela i broju pokrenutih upravnih sporova.

2.1. Broj zaposlenih državnih službenika i broj pokrenutih disciplinskih postupak

Analiza podataka dostavljenih od strane CU RH12 i UNO BiH13 upućuje na zaključak o rela-tivno malenom broju pokrenutih disciplinskih postupaka protiv državnih službenika u odnosu na ukupan broj zaposlenih u navedenim tijelima.14

Naime, u CU RH u 2006. godini bilo je zaposleno 3075 državnih službenika, a disciplinski je postupak pokrenut u 15 slučajeva. U odnosu na ukupan broj zaposlenih, počinitelji disciplinskih djela predstavljali su 0,5% svih zaposlenih. Tijekom 2007. godine CU RH zapošljavala je 3097 državnih službenika, a protiv njih 62 pokrenut je disciplinski postupak. U odnosu na ukupan broj zaposlenih riječ je o 2,00% državnih službenika počinitelja disciplinskih djela u navedenoj godini. U potonjem razdoblju uočava se stoga porast procesuiranih disciplinskih prijestupa od 1,5% u odnosu na prethodnu godinu. Tijekom 2008. godine u CU RH bilo je zaposleno 3145 državnih službenika, a protiv njih 54 je pokrenut je disciplinski postupak. U odnosu na ukupan broj zapo-slenih u predmetnoj godini počinitelji disciplinskih prijestupa predstavljali su 1,7% ukupnoga broja.

Grafikon 1. Broj zaposlenih državnih službenika i broj pokrenutihdisciplinskih postupaka u CU RH

UNO BiH u 2006. godini zapošljavala je 876 državnih službenika, a disciplinski postupak pokrenut je protiv 12 zaposlenih. U ukupnom broju zaposlenih riječ je o 1,7% počinitelja dis-ciplinskih djela. Godinu kasnije, broj zaposlenih iznosi 837 državnih službenika, a disciplinski postupak pokrenut je u 8 slučajeva. U odnosu na ukupan broj zaposlenih, počinitelji disciplin-skih djela činili su nešto manje od 1% zaposlenih. Tijekom 2008. godini UNO BiH zapošljavala je 835 državnih službenika, a disciplinski postupak pokrenut je u 18 slučajeva, odnosno kod nešto više od 2% zaposlenih.

12 Dopis s dostavljanim traženim podatcima (Klasa: 413-01/09-14/692, Ur. Broj: 513-02-2210/01-09-7) od 9. rujna 2009.godine.

13 Dopis s dostavljenim traženim podatcima (Klasa: 02-50-5-2412-2/09) od 5.11.2009. godine.

14 Pokrenuti disciplinski postupci odnose se na zbroj pokrenutih postupaka za lake i za teške povrede službene dužnosti.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2006 2007 2008

Broj slu benikaPokrenuto postupaka


219

Grafikon 2. Broj zaposlenih državnih službenika i broj pokrenutihdisciplinskih postupaka u UnO BiH

Razlika koje se prima facie uočava u poredbenoj analizi navedenih tijela državne uprave u RH i BiH povezna je s brojem zaposlenih državnih službenika. Potonje iz razloga što u definiranju pojma državni službenik ZDS precizira kako su državni službenici osobe koje u državnim tije-lima kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga navedenih tijela utvrđene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i zakona. Državni službenici stoga su i osobe koje u državnim tijelima obav ljaju informatičke poslove, opće i upravne poslove, plan-ske, materijalno-financijske, računovodstvene i druge slične poslove,15 čime se narušava razli-kovanje državnih službenika od državnih namještenika.16 Pod pojmom državni službenik ZDSI BiH, koristeći prilično restriktivan pristup, ali i jasan razlikovni kriterij, podrazumijeva samo osobe koje su na djelatno mjesto u državnoj službi postavljene upravnim aktom.17 Iz toga razloga od oko 2400 zaposlenih u UNO, pravni položaj državnog službenika uživa samo jedna trećina.Statistički promatrano, postotci o počinjenim, odnosno procesuiranim, disciplinskim djelima u oba nacionalna sustava vrlo su slični i relativno niski. Uzimajući u obzir stupanje na snagu pro-pisa koji reguliraju disciplinsku odgovornost, ne može se reći kako su tijela, koja imaju zadatak provoditi disciplinske postupke i izricati disciplinske sankcije, bila nedovoljno pripremljena i zatečena u mogućem obavljanju službene dužnosti, jer je od početka primjene navedenih pro-pisa prošlo nekoliko godina. Nadalje, relativno niske brojke nameću promišljanja o učinkovitosti sustava, s jedne strane, i nedovoljnoj svijesti o potrebi dosljedne primjene propisa i sankcioni-ranja počinitelja disciplinskih povreda službene dužnosti, s druge. Drugim, riječima, navedeni postotci indiciraju sumnju o mogućem prešutnom toleriranju blažih i/ili težih disciplinskih prije-stupa i izbjegavanju njihova službena evidentiranja i procesuiranja. Ponajbolji odgovor na poto-nje pitanje može pružiti analiza strukture počinjenih disciplinskih djela.

15 Čl. 3. , st. 2. i 3. Zakona o državnim službenicima.

16 Potočnjak, Ž. , Radni odnosi državnih službenika, u: Potoćnjak, Željko et al. , Radni odnosi u Republici Hrvatskoj, Pravni fakultet u Zagrebu i Organizator, 2007. , str. 808.

17 Čl. 1. , st. 2. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.

0100200300400500600700800900

2006 2007 2008

Broj slu benika

Pokrenuto postupaka


220

2.2. struktura pokrenutih disciplinskih postupaka s obzirom na težinu povrede službene dužnosti

Promatrajući strukturu podjele povreda službene dužnosti, uočava se kako nacionalna zako-nodavstva razlikuju dvije glavne kategorije - lake i teške povrede službene dužnosti. Prilikom utvr-đivanja lakih povreda službene dužnosti zakonodavac se najčešće služi exempli causa metodom, pa pojedini propisi, pored toga što propisuju oblike lakih povreda službene dužnosti, pružaju moguć-nost da se drugim posebnim zakonskim i podzakonskim aktima eventualno propišu i drugi mogući oblici lakših povreda disciplinske dužnosti.18 Kod lakih povreda službene dužnosti može se reći da zakonodavac težište usmjerava na odnos službenika prema poslu koji obavlja, odnosno sredstvima za rad, spisima, podatcima, povjerenoj dokumentacji i sl. Posebnim zakonskim i podzakonskim aktima koji se odnose na određene specifične službe predviđena je i mogućnost sankcioniranje službenika u odnosu na njihov službeni izgled (nošenje i urednost uniforme i dr.). Teške povrede službene dužnosti propisuju se isključivo zakonom i predstavljaju teške oblike kršenja načela zakonitosti i načela rada i pravila struke. Kod navedenih povreda službene dužnosti zakonodavac također koristi exempli causa metodu, ostavljajući prostora da se drugim zakonskim propisima, odnosno eventualnim lex specialis reguliraju drugi mogući oblici teških povreda služ-bene dužnosti.19 Prilikom propisivanja teških oblika povreda službene dužnosti zakonodavac teži-šte, kao i u prethodnom slučaju, stavlja na odnos službenika prema poslu te normira slučajeve koji imaju teže posljedice u odnosu na povrede službene dužnosti. S obzirom na težinu povreda službene dužnosti, struktura pokrenutih disciplinskih postu-paka, u oba tijela državne uprave, sugerira daleko veću zastupljenost postupaka pokrenutih zbog počinjenih teških oblika povreda službene dužnosti. U CU RH, u razdoblju od 2006.-2008. godine, pokrenut je ukupno 131 postupak. Zbog lakih povrede službene dužnosti provedeno je 35 postu-paka, odnosno oko 27% ukupnoga broja disciplinskih postupaka, dok je za teške povrede službene dužnosti pokenuto 96 postupaka ili 73% ukupnoga broja. U UNO BiH u istom je razdoblju ukupno pokrenuto 38 disciplinskih postupka. U 6 slučajeva pokrenuti su zbog lakših povreda službene duž-nosti, što čini oko 16% ukupnoga broja disciplinskih postupaka. Nasuprot tome, za teške povrede službene dužnosti pokrenuta su 32 postupka, odnosno 84% ukupnoga broja disciplinskih postu-paka. Navedeno bi grafički mogli prikazati na sljedeći način:

Grafikon 3. Struktura pokrenutih disciplinskih postupaka zbog povreda službene dužnosti u CU RH

18 Potpunije vidjeti u: Borković, I. , Službeničko pravo, Informator, Zagreb, 1999. , str. 141.

19 Ibid. , str. 147.

05

1015202530354045

2006 2007 2008

LakeTe ke


221

Grafikon 4. Struktura pokrenutih disciplinskih postupaka zbog povreda službene dužnosti u UnO BiH

Struktura počinjenih povreda službene dužnosti može nam pružiti jasniju sliku o dominan-tnim oblicima povreda koje za posljedicu imaju pokretanje disciplinskog postupka.

2.3. Najčešće počinjene povrede službene dužnosti

Zakon o državnim službenicima RH povrede službene dužnosti svrstava u dvije skupine: teške i lake. Zakonom je normirano osam oblika lakih20 i šesnaset oblika teških povreda službene duž-nosti.21 Teške povrede službene dužnosti mogu se regulirati isključivo zakonom, a lake povrede službene dužnosti zakonom, uredbom Vlade i pravilnikom o unutarnjem redu.22 Istovremeno je Vladi i čelnicima tijela omogućeno, ovisno o specifičnostima službe, propisati i druga ponašanja kojima se ometa funkcioniranje službe ili narušava ugled službe i službenika. Analiza dostavljenih podataka upućuje kako su najčešće počinjene lake povrede službene dužnosti u CU RH bile nenošenje ili nepropisno i neuredno nošenje službene odore i oznaka,23 napuštanje radnih prostorija tijekom radnog vremena bez odobrenja ili iz neopravdanih razloga,24 nekorektan odnos prema suradnicima i strankama za vrijeme rada,25 učestalo kašnjenje na posao ili raniji odlazak s posla.26 Teške oblike povreda službene dužnosti, prema podatcima dobivenim od CU RH, predstavljali su: neizvršavanje, nesavjesno, nepravodobno ili nemarno izvršavanje službenih obveza,27 pona-šanje suprotno etičkom kodeksu koje nanosi štetu ugledu službe,28 nezakoniti rad ili propušta-nje poduzimanja mjera ili radnji na koje je službenik ovlašten radi sprječavanja nezakonitosti,29

20 Članak 97. stavak (2) Zakona o državnim službenicima.

21 Ibid. , čl. 98.

22 Ibid. , čl. 97. , st. 2.

23 Čl. 64. , st. 1. , točka 2 Zakona o carinskoj službi.

24 Čl. 98. , st. 1. , točka b Zakona o državnim službenicima.

25 Čl. 64. , st. 1. , točke 1 Zakona o carinskoj službi.

26 Čl. 98. , st. 1. , točka a Zakona o državnim službenicima.

27 Čl. 99. , st. 1. , točka d Zakona o državnim službenicima.

28 Čl. 99. , st. 1. , točka n Zakona o državnim službenicima.

29 Čl. 99. , st. 1. , točka e Zakona o državnim službenicima.

02468

10121416

2006 2007 2008

LakeTe ke


222

nepoštivanje, odnosno kršenje pravila o unutarnjem redu carinske službe ili kodeksa profesio-nalne etike,30 zlouporaba položaja ili prekoračenje ovlasti u službi,31 pa čak i krivotvorenje, pre-inačavanje, unošenje ili potvrđivanje neistinitih podataka u službenim carinskim ili trošarin-skim ispravama,32 radnje koje imaju obilježja carinskog ili trošarinskog prekršaja,33 neovlaštena posluga sredstvima povjerenima za izvršavanje poslova,34 odbijanje izvršenja zadaće kada za to ne postoje opravdani razlozi35 i uporaba nevjerodostojnih isprava u cilju ostvarivanja prava u službi.36 Kada su u pitanju odredbe o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika, odnosno kate-gorizacija povreda službene dužnosti, a time i disciplinskih djela, ZDSI BiH sadržava odredbe o trinaest povreda službene dužnosti.37 Međutim, navedenim se zakonom predmetna ponašanja ne razvrstavaju na povrede službene dužnosti koje imaju obilježja teškog, odnosno lakog disci-plinskog djela. Zakon ne sadržava ni opću odredbu o mogućem propisivanju disciplinskih djela za specifične službe, odnosno ponašanja kojima se ometa funkcioniranje službe ili narušava ugled službe i službenika, ali se Zakonom o upravi za neizravno oporezivanje38, kao lex specialis, pred-viđa 15 oblika teških povreda službene dužnosti. Istodobno je reguliranje lakih oblika povrede službene dužnosti prepušteno odredbama Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO.39

Najčešće oblike lakih povreda službene dužnosti u UNO predstavljaju: neuredno držanje, čuvanje i nemaran odnos prema spisima, podatcima, povjerenoj dokumentaciji i sredstvima za rad,40 nepravovremeno i neuredno izvršavanje povjerenih poslova koje može imati lakše poslje-dice u vršenju službene dužnosti41 i svako ponašanje na radu ili izvan rada uslijed kojega je došlo ili moglo doći do štetnih posljedica manjeg značaja za Upravu.42 Uočava se kako se u potonjem slučaju obveza primjerenoga ponašanja, u skladu s načelima Uprave, proteže i na ponašanja izvan radnog mjesta, odnosno u svakodnevnom životu. Na taj je način pored discipline rada zamjetno i supsumiranje discipline ponašanja tijekom i izvan radnoga mjesta u problematiku disciplinske odgovornosti kao višeg rodnog pojma. Zabilježene teške povrede službene dužnosti poradi kojih je pokrenut disciplinski postupak u UNO predstavljaju: zlouporaba ili prekoračenje službene ovlasti,43 neizvršavanje ili nesavjesno i nemarno obavljanje povjerenih poslova,44 neprimjereno ponašanje, 45 izvršenje radnji koje su

30 Čl. 65. , st. 1. , točka 9. Zakona o carinskoj službi.

31 Čl. 99. , st. 1. , točka g Zakona o državnim službenicima.



34 Čl. 99. , st. 1. , točka i Zakona o državnim službenicima.

35 Čl. 99. , st. 1. , točka h Zakona o državnim službenicima.

36 Ibid. , čl. 99. , st. 1. , točka m Zakona o državnim službenicima

37 Čl. 54. , st. 2. Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine.

38 Čl. 58. , st. 2. Zakona o upravi za neizravno oporezivanje.

39 Ibid. , čl. 58. , st. 1 Zakona o upravi za neizravno oporezivanje.

40 Čl. 17. , st. 1. , točka b Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO.

41 Ibid. , čl. 17. , st. 1. , točka a.

42 Ibid. , čl. 17. , st. 1. , točka j.

43 Ibid. , čl. 20.

44 Ibid. , čl. 21.

45 Ibid. , čl. 28.


223

definirane kao kaznena djela protiv službene dužnosti,46 uzrokovanje veće štete Upravi, 47 neo-pravdan izostanak s posla48 i kršenje pravila radne discipline.49 Za potpuniju sliku o konačnom ishodu i broju disciplinskih postupaka značajna je i priroda odluka drugostupanjskih disciplinskih djela.

2.4. Vrste odluka prvostupanjskih disciplinskih tijela

Disciplinska odgovornosti državnih službenika kao počinitelja disciplinskih djela ostvaruje se kroz disciplinski postupak ili procesno disciplinsko pravo. Disciplinski postupak za utvrđiva-nje odgovornosti državnih službenika zbog učinjene povrede sužbene dužnosti, pokreće se i vodi po utvrđenim procesnim pravilima postupka službeničkog zakonodavstva svake pojedine zemlje. Navedenim sustavom pravila najčešće su obuhvaćene sve radnje, od podnošenja zahtjeva za pokretanje postupka, do donošenja konačne odluke. Time je potvrđena autonomnost (samostal-nost) disciplinskog postupka i predviđena mogućnost supsidijarne primjenu odredaba kaznenog i upravnog procesnog prava.50

Prema službeničkom zakonodavstvu RH i BiH tijela za vođenje postupka zbog povrede služ-bene dužnosti razlikuju se ovisno o tome je li počinjena laka ili teška povreda službene dužnosti. Tako ZDS RH precizira da o lakim povredama službene dužnosti odlučuje čelnik tijela, a u dru-gom stupnju službenički sud, ukoliko posebnim zakonom za službenike pojedinih državnih tijela nije drukčije određeno. O teškim povredama službene dužnosti, ukoliko posebnim zakonom za službenike pojedinih državnih tijela nije drukčije određeno, u prvom stupnju odlučuje službe-nički sud, a u drugom stupnju Viši službenički sud.51

Odluke nadležnih prvostupanjskih tijela, u pokrenutim disciplinskim postupcima u CU RH,52 za 2006. godinu, svjedoče o 15 pokrenutih postupaka. Disciplinska kazna izrečena je u svih 15 slučajeva. Stopa izricanja disciplinskih sankcija u 100% slučajeva upućuje na zaključak o pokretanju disciplinskih postupaka u situacijama u kojima su dokazna sredstva bila iznimno jaka i neupitna, a počinjena povreda službene dužnosti očito nedvojbena. U 2007. godini od 62 pokre-nuta postupka, u njih 17, odnosno gotovo 27%, došlo je do oslobađajućih odluka, a u 45 postu-paka, odnosno 73% slučajeva izrečena je disciplinska kazna. Tijekom 2008. godine od ukupno 54 pokrenuta postupka u 3 je slučaja, odnosno 6% postupaka, došlo do obustave. Oslobađajuća odluka donesena je u 7 slučajeva, odnosno oko 14% ukupnoga broja pokrenutih postupaka, a u 40 je slučajeva izrečena disciplinska kazna. Stopa izricanja kazni iznosila je stoga približno 80% od ukupnoga broja pokrenutih disciplinskih postupaka.53

46 Ibid. , čl. 18.

47 Ibid. , čl. 24.

48 Ibid. , čl. 25.

49 Ibid. , čl. 26.

50 Usporedi Tintić, N. , Radno i socijalno pravo – Knjiga prava: Radni odnosi (II), Zagreb, 1972. , str. 584-615.

51 Čl. 100. , st. 2. Zakona o državnim službenicima.

52 Donesene odluke odnose se na zbroj odluka u postupcima za lake i teške povrede službene dužnosti, op. a.

53 U 2008. godini u tijeku su bila 4 postupka, ali ne raspolažemo podatcima o vrstama odluka, pa se postotak temelji na broju od 50 pokrenutih disciplinskih postupaka, op. a.


224

Grafikon 5. vrste i broj odluka u disciplinskim postupcima za lake i zateške povrede službene dužnosti u CU RH

Prema ZDSI BiH nadležnost tijela za vođenje postupka zbog povrede službene dužnosti, za koju se može izreći disciplinska mjera pisana opomena ili pisani ukor, odnosno utvrđivanje disci-plinske odgovornosti za lake povrede službene dužnosti, značajno se razlikuje od nadležnosti tijela koja mogu izreći strože disciplinske mjere, odnosno utvrđivati disciplinsku odgovornost u slučaje-vima teške povrede službene dužnosti. Tako je tijelo za vođenje postupka zbog povrede službene dužnosti za koju se može izreći disciplinska mjera pisana opomena ili pisani ukor - Interno disci-plinsko povjerenstvo koje rješenjem o pokretanju postupka imenuje rukovodeći službenik institu-cije.54 Interno disciplinsko povjerenstvo tročlano je vijeće, sastavljeno od državnih službenika, koje imenuje rukovoditelj institucije s ciljem provođenja disciplinskog postupka i utvrđivanja disciplin-ske odgovornosti za lake povrede službene dužnosti. Za povredu službene dužnosti za koje se može izreći stroža disciplinska mjera, disciplinski postupak vodi se pred Disciplinskim povjerenstvom Agencije za državnu službu.55

Prema Pravilniku o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO disciplinski postupak za lake povrede službene dužnosti vodi rukovoditelj odsjeka u regionalnom centru, ruko-voditelj sektora ili načelnik odjeljenja.56 Disciplinski postupak za teške povrede službene dužnosti počinjene od strane bilo kojeg zaposlenog u UNO vodi Prvostupanjsko disciplinsko povjerenstvo.57

Odluke nadležnih prvostupanjskih tijela u disciplinskim postupcima u UNO BiH, u 2006. godini, svjedoče o ukupno 12 pokrenutih postupaka. U 3 je postupka, odnosno 25% slučajeva došlo do obustave, u 4 su slučaja, odnosno približno 33% postupka, donesene oslobađajuće odluke, a dis-ciplinska je kazna izrečena u 5 slučajeva, odnosno 42% postupaka. U 2007. godini od 8 pokrenutih postupaka, disciplinski postupak obustavljen je u 4 slučaja, u 1 je došlo do oslobađajuće odluke, a samo je u 3 postupka, odnosno 37% slučajeva izrečena kazna. Tijekom 2008. godine, pokrenuto je 18 postupaka. Obustavom je rezultiralo 5 postupaka, odnosno 27% slučajeva, oslobađajuća odluka donesena je u 7 postupaka ili 40% slučajeva, a kazna izrečena u 6 slučajeva ili otprilike 33% postupa-ka.58

54 Čl. 30. ,st. 2. Pravilnika o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika u institucijama BiH.

55 Ibid. , čl. 30. , st. 4.

56 Čl. 34. , st. 1. Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO.

57 Ibid. , čl. 40. , st. 1.

58 Donesene odluke odnose se na zbroj odluka donesenih u postupcima za lake i teške povrede službene dužnosti.

0

10

20

30

40

50

60

70

2006 2007 2008

UkupnoIzre ene kazneObustaveOsloba aju e odluke


225

Grafikon 6. vrste i broj odluka u disciplinskim postupcima za lake i zateške povrede službene dužnosti u UnO BiH

2.5. Kaznena politika

Disciplinska kazna ili sankcija mjera je koja se izriče protiv počinitelja disciplinskog djela zbog povrede službene dužnosti. Prethodno je potrebno utvrditi disciplinsku odgovornost poči-nitelja disciplinskog djela i provjeriti postojanje pretpostavaka za izricanje, odnosno primjenu kazne. U teoriji službeničkog prava disciplinske kazne ili disciplinske mjere kako ih pojedini zakoni definiraju, razvrstavaju se po posljedicama koje imaju na radni odnos, tj. na radno pravni položaj službenika. Po tom kriteriju disciplinske kazne dijele se na: • moralne, koje pogađaju ugled zaposlenika (usmena i pisana opomena), odgojnog su karak-

tera, i s osnovnim ciljem upozoravanja zaposlenika na počinjene disciplinske prekršaje, odnosno nužnu promjenu odnosa prema radnim obvezama i radnoj disciplini;

• profesionalne, koje pogađaju položaj zaposlenika u radnom odnosu (npr. premještaj na drugo radno mjesto niže složenosti poslova);

• novčane mjere, koje pogađaju imovinu, odnosno prihode zaposlenika i određuje se u pravilu za određeno razdoblje u alikvotnom dijelu novčanog primanja.59

Osim što se razvrstavaju po posljedicama koje imaju na radni odnos, disciplinske kazne seu teoriji službeničkog prava mogu razvrstati na kazne koje se izriču za laka disciplinska djela i kazne koje se izriču za teška disciplinska djela te korektivne i epurativne (koje državnog službe-nika eliminiraju iz radnog odnosa) disciplinske mjere.60

ZDS RH regulira prilično složen sustav disciplinskih kazni. Za laka disciplinska djela predvi-đeno je izricanje četiri vrste disciplinskih kazni,61 a za teška disciplinska djela izricanje šest vrsta disciplinskih kazni.62 Analizom podataka uočava se kako su nadležna tijela, u svim pokrenutim disciplinskim postupcima, u CU RH u prosjeku izrekla oko 80% kazni. Također, uočava se i kako se kaznena politika u postupcima za teške povrede službene dužnosti vodila po principu progresivne discipline. Naime, u postupcima za lake povrede službene dužnost u CU RH, u 73% slučaja, izrečene su teže mjere: novčane kazne u visini 10% plaće službenika isplaćene u mjesecu

59 Potpunije vidjeti primerice u: Dedić, S., Gradaščević - Sijerčić, J. , Radno pravo, drugo novelirano i prošireno izdanje, Pravni fakultet Sarajevo, Sarajevo, 2005. , str. 326-328.

60 Ibid.


62 Ibid. , st. 2.

02468

1012141618

2006 2007 2008

UkupnoIzre ene kazneObustaveOsloba aju e odluke


226

kada je kazna počinjena te blaže, poput pisane opomene ili pisane opomene s upisom u osobni očevidnik, u 27% slučajeva. U postupcima za teške povrede službene dužnosti u CU RH, u 60% slučajeva, izrečena je blaža mjera - novčana kazna od 1-6 mjeseci u mjesečnom iznosu od 20% plaće, dok je u 40% slučajeva izrečena teža mjera - uvjetna kazna prestanka državne službe, pre-stanak državne službe ili zabrana napredovanja u trajanju od 2 do 4 godine. Prema ZDSI BiH u slučaju da državni službenik učini povredu službene dužnosti može mu se izreći jedna od osam zakonom propisanih disciplinskih kazni.63 Kako nije izvršena podjela povreda službene dužnosti na lake i teške povrede, tako Zakonom nije izvršeno niti diferenci-ranje disciplinskih kazni povodom lakih i disciplinskih kazni povodom teških oblika povreda službene dužnosti. Slijedom Zakona o upravi za neizravno oporezivanje, za počinjenu laku povredu službene dužnosti zaposlenom se može izreći jedna od tri propisane kazne64. Jednak broj kazni predviđen je i za teške povrede službene dužnosti.65 Analizom podataka uočava se da su nadležna tijela u svim pokrenutim disciplinskim postupcima u UNO u prosjeku izrekla oko 40% kazni. Također, kao i u hrvatskom slučaju, kaznena politika u postupcima za lake i teške povrede službene duž-nosti vodila se principom progresivne discipline. U UNO BiH u postupcima za lake povrede službene dužnost u 100% slučajeva su izrečene blaže mjere i to pisana opomena i usmena opomena, a u postupcima za teže povrede službene dužnost, u su 80% slučajeva, propisane blaže mjere, poput suspenzije s radnog mjesta i plaće u razdoblju od dva do trideset dana. U svega 20% slučajeva izrečene su teže mjere, poput degradi-ranja na niže radno mjesto.

2.6. Žalbeni postupak i odluke drugostupanjskih disciplinskih tijela

Državni službenik protiv kojeg je vođen postupak zbog povrede služnosti ima pravo na žalbu protiv prvostupanjske odluke.Prema ZDS RH protiv odluke čelnika tijela u postupku zbog lake povrede službene dužnosti žalba se podnosi nadležnom službeničkom sudu u roku od osam dana od dana primitka odluke.66 Protiv odluke službeničkog suda u postupku zbog teške povrede službene dužnosti, službenik može podnijeti žalbu Višem službeničkom sudu u roku od osam dana od dana primitka ospora-vane odluke.67 Na prvostupanjska rješenja donesena u postupcima zbog povrede službene dužnosti u CU RH, u 2006. godini, uloženo je 5 žalbi . Sve su žalbe odbijene, pa je u 100% slučajeva potvrđeno prvostupanjsko rješenje. Tijekom 2007. godine uloženo je 20 žalbi, od kojih je 16, odnosno njih 80%, odbijeno te potvrđeno prvostupanjsko rješenje, dok je u 4 slučaja odnosno 20 % postupaka povodom žalbe na prvostupanjsku disciplinsku odluku usvojeno. U 2008. godini uloženo je 13 žalbi od kojih je 10, odnosno njih 83% odbijeno i potvrđeno prvostupanjsko rješenje, dok su u 2 slučaja, odnosno 17% postupaka žalbe na odluke prvostupanjskih disciplinskih tijela usvojene.68

63 Čl. 54. Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine.

64 Čl. 60. , st. 1. Zakona o upravi za neizravno oporezivanje.

65 Ibid. , čl. 60. , st. 2.


67 Ibid. , čl. 108. , st. 3.

68 Za jednu žalbu nisu navedeni podatci, pa je za statističku obradu relevantan broj od 12 žalbi,


227

Grafikon 7. broj uloženih žalbi i odluke drugostupanjskog disciplinskog tijela u CU RH

Prema ZDSI BiH protiv rješenja donesenih u prvom stupnju dozvoljena je žalba u roku od pet-naest dana od dana primitka rješenja.69 Pravo na ulaganje žalbe pripada državnom službeniku pro-tiv kojeg je postupak vođen i podnositelju zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka.70 Žalbe se podnose Odboru državne službe za žalbe.71

Prema Pravilniku o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO72 žalbe protiv odluka o lakoj povredi službene dužnosti, u roku od tri dana,73 i odluka Prvostupanjskog disciplinskog povjerenstva, u roku od osam dana,74 ulažu se Drugostupanjskom disciplinskom povjerenstvu. Uložene žalbe na prvostupanjska rješenja u disciplinskom postupku u UNO BiH tijekom 2006. godine obuhvaćale su svega 3 slučaja, od kojih su 2, odnosno oko 64% ukupnoga broj uloženih žalbi, odbijene od strane drugostupanjskog tijela, dok je svega 1 žalba usvojena. U 2007. godini nije uložena niti jedna žalba, a tijekom 2008. godine uloženo je 5 žalbi, od kojih su 2 odbijene i potvrđeno prvostu-panjsko rješenje, dok su 3 žalbe usvojene.75

Grafikon 8. Broj uloženih žalbi i odluke drugostupanjskog disciplinskog tijela u UnO

69 Čl. 52. Pravilnika o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika u institucijama BiH.

70 Ibid. , čl. 53.

71 Ibid. , čl. 54.

72 Čl. 71. , st. 1. Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO..

73 Ibid. , čl. 37. , st. 2

74 Ibid. , čl. 69. , st. 1.

75 Uložene žalbe odnose se na zbroj žalbi u postupcima za lake i teške povrede službene dužnosti.

05

1015202530354045

2006 2007 2008

Izre ene kazneBroj albi

alba odbijenaalba usvojena

0

1

2

3

4

5

6

2006 2007 2008

Izre ene kazneBroj albi

alba odbijenaalba usvojena


228

2.7. Pokrenutih upravni sporovi

Sudska zaštita dražvnih službenika osigurana je upravnom tužbom koja se podnosi Uprav-nom sudu RH, s obzirom da su akti kojima se odlučuje o pravima i obvezama iz navedenog radno-pravnog odnosa upravni akti. Sudska zaštita državnih službenika propisana je ZDS jer je odredbama tog Zakona propisano koji su akti iz službeničkog odnosa upravni akti, a Zakon o upravnim sporovima76 propisuje protiv kojih se akata može voditi upravni spor.77 Obzirom da se i protiv konačnih rješenja o disciplinskoj odgovornosti može pokrenuti upravni spor, sudska kontrola zakonitosti odlučivanja o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika u nadležnosti je Upravnog suda RH.78

Po konačnim odlukama u disciplinskim postupcima u CU RH, u 2006. godini, bila su pokre-nuta 4 upravna spora, od kojih su 3 u tijeku, a u 1 je sporu donesena presuda i tužba odbijena kao neosnovana. Tijekom 2007. godine pokrenuto je 7 upravnih sporova od kojih je 6 u tijeku, a u jednom je sporu donesena presuda i tužba odbijena kao neosnovana. Također, u 2008. godini pokrenuta su 4 upravna spora koja su kao i potonji, u vrijeme dostavljanja podataka, bili u tijeku.Grafikon 9. Pokrenuti upravni sporovi u CU RH i vrste odluka nadležnog tijela Sudska zaštita državnih službenika u postupcima utvrđivanja disciplinske odgovornosti u BiH osigurana je kroz mogućnost pokretanja upravne tužbe pred Upravnim odjeljenjem Suda BiH, jer su akti kojima se odlučuje o pravima i obvezama iz navedenog radno-pravnog odnosa upravni akti. Pravo pokretanja upravnog spora imaju državni službenici kojima je konačnim upravnim aktom povrijeđeno pravo iz radnog odnosa.79 ZDSI BiH precizira kako su odluke Odbora državne službe za žalbe konačne,80 a sudbeno se preispituju sukladno Zakonu o uprav-nim sporovima Bosne i Hercegovine.81 Također, valja imati na umu kako ZDSI BiH onemo-gućava protiv pokretanje upravnog spora protiv konačnih rješenja kojima se izriče disciplinska mjera pisane opomene ili pisanog ukora.82

Prema Pravilniku o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO83 ukoliko je zaposleni nezadovoljan odlukom Drugostupanjskog povjerenstva donesenom po žalbi ili ako o istom nije odlučeno u roku propisanom navedenim Pravilnikom,84 može se, radi zaštite svojih prava, obratiti nadležnom sudu, u roku od 30 dana od dana dostavljanja konačne odluke, odno-sno nakon isteka roka za odlučivanje o prizivu. Valja međutim imati na umu kako po konačnim odlukama donesenim u postupcima zbog povreda službene dužnosti u UNO BiH do danas nije pokrenut ni jedan upravni spor.

76 Čl. 130. i 127. , st. 4. Zakona o upravnim sporovima.

77 Kos, V. , Službenici u upravnom sporu – novine u odnosu na prethodni Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Zagreb, 1. ruj-na 2006., str. 1 - 6, dostupno na http://www.upravnisudrh.hr/frames.php?right=dogadanja.html (posljednji pristup 12. ožujka 2011.).


79 Čl. 2. , st. 1. , točka 4. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine.

80 Čl. 63. , st. 1. , točka a Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine.

81 Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH, br. 19/02 i 88/07.

82 Čl. 55. , st. 6. Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine .

83 Čl. 77. Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih u UNO.

84 Ibid. , čl. 78. , st. 3.


229

3. UMJesTo ZAKLJUČKA

Temelji pravnog režima disciplinske odgovornosti u državnoj službi počivaju na nastojanju da tijela državne uprave pojačaju unutarnju disciplinu i odgovornost u izvršenju poslova iz nji-hove nadležnosti. Rezultati istraživanja provedenoga u dva pravna sustava službeničkog prava, odnosno dva tijela državne uprave - CU RH i UNO BiH upućuju na zaključak kako su postojeći sustavi pravila i institucionalni mehanizmi, unatoč relativnoj kvaliteti zakonskih i podzakonskih propisa, očito nedovoljno iskorišteni u pogledu kažnjavanja i udaljavanja iz državne službe služ-benika koji nezakonito i neodgovorno izvršavaju službeničke dužnosti. Jedan od ciljeva istraži-vanja bio je utvrditi, da li se i u kojoj mjeri institut disciplinske odgovornosti koristi kako bi se iz državne službe udaljili službenici koji neodgovorno izvršavaju svoje službeničke obveze i duž-nosti. Analiza dostavljenih podataka, za promatrano trogodišnje razdoblje, pokazala je kako se u odnosu na ukupan broj državnih službenika, na godišnjoj razini pokrene svega 1,5% postupaka povodom lakih i teških povreda službene dužnosti. Tako niska stopa indicira sumnju o velikom broju neprocesuiranih slučajeva lakih i teških disciplinskih povreda. Struktura pokrenutih disciplinskih postupaka jasno upućuje kako je broj procesuiranih lakih povreda službene dužnosti znatno manji u odnosu na broj postupaka za teške povrede službene dužnosti. Tako je u CU RH za laku povredu službene dužnosti u prosjeku pokrenuto 27% postu-paka, dok se u UNO BiH taj prosjek kreće oko 16%. Znatno manji broj pokrenutih postupaka za lake povrede službene dužnosti vjerojatno je povezan s činjenicom relativno složene procedure pokretanja postupka utvrđivanja disciplinske odgovornosti, učestalim neformalnim upozorava-njem na propuste u obavljanju službe ili prešućivanjem i ignoriranjem istih. Također, uočava se kako tijela za vođenje disciplinskih postupaka donose relativno velik broj oslobađajućih odluka, a nije zanemariv niti broj obustavljenih postupaka. Kaznena politika koju provode nadležna tijela temelji se na principu progresivne discipline, odnosno izricanju blažih kazni s ciljem ostvarivanja preventivnih učinaka. Odluke drugostupanjskih disciplinskih tijela govore u prilog uspješnog rješavanja slučajeva disciplinske odgovornosti u prvom stupnju (u CU RH u prosjeku je odbijeno 87% žalbi na prvostupanjske odluke, a u UNO BiH oko njih 52%). Navedeno upućuje na zaključak kako su, unatoč čestom pomanjkanju postupovnih pravila i uputa, prvostupanjska disciplinska tijela očito relativno dobro educirana i stručna. Prikupljeni i analizirani podatci upućuju na zaključak, kako je za zakonito i učinkovito dje-lovanje tijela državne uprave i ostvarivanje visokog stupanja povjerenja građana u rad i pona-šanje državnih službenika, nužno učestalo koristiti instrumente disciplinske odgovornosti u borbi protiv neprofesionalnog i nezakonitog ponašanja državnih službenika. Strategija reforme državne uprave Vlade Republike Hrvatske, za razdoblje 2008. - 2011. godine, nastoji stvoriti pret-postavke za oživotvorenje vizije moderne javne uprave. Pored depolitizacije i profesionalizacije, osnovni ciljevi usmjereni su prema podizanju etičke razine u državnoj službi i smanjenju korup-cije, pa navedene podatke valja promatrati u takvom svjetlu. Etički kodeksi kao relativno novi pravni izvori i fenomeni u regiji mogu pomoći u ostvarivanju viših etičkih standarda, poslužiti kao baza budućih zakonodavnih i institucionalnih promjena i način implementiranja potreba i očekivanja od novog javnog menadžementa.85

85 Cf. Palidauskaite, J. , Codes of Conduct for Public Servants in Eastern and Central European Countries: Comparative Perspecti-ve, dostupno na http://www.oecd.org/dataoecd/17/32/35521438.pdf (posljednji pristup 22.3.2011.).


230

4. LITeRATURA

1. Borković, I.: Službeničko pravo, Informator, Zagreb, 1999.2. Dedić, S., Gradaščević - Sijerčić, J. , Radno pravo, drugo novelirano i prošireno izdanje, Pravni

fakultet Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2005.3. Dedić, S. , Upravno pravo Bosne i Hercegovine, Pravni Fakultet Univerziteta u Bihaću i

„Magistrat“ Sarajevo, Bihać/Sarajevo, 2001.4. Kolokušić, M., Postupak zbog povrede službene dužnosti državnih službenika i namješte-

nika, te udaljenje iz državne službe (s osvrtom na policijske i sudske službenike), u: Berlengi Fellner, A., et al., Upravno pravo i upravni postupak u praksi - aktuelna pitanja i problemi, Zagreb, Inženjerski biro, 2006.

5. Palidauskaite, J. , Codes of Conduct for Public Servants in Eastern and Central Euro-pean Countries: Comparative Perspective, dostupno na http://www.oecd.org/dataoecd/17/32/35521438.pdf .

6. Potočnjak, Ž. et al. Radni odnosi u Republici Hrvatskoj, Pravni fakultet u Zagrebu i Organi-zator, Zagreb, 2007.

7. Tintić, N. , Radno i socijalno pravo – Knjiga prava: Radni odnosi (II), Zagreb, 1972.8. Zakon o državnim službenicima, Narodne novine, br. 92/05, 107/07, 27/08. 9. Zakon o carinskoj službi Carinske uprave RH, Narodne novine, br. 67/01, 83/0910. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, br. 53/91, 9/92, 77/92.11. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, br. 20/10.12. Etički kodeks državnih službenika, Narodne novine, br. 49/06, 134/08.13. Kodeks profesionalne etike službenika Ministarstva financija, Carinske uprave. Narodne

novine, br. 133/06.14. Odluka o ustrojavanju službeničkih sudova i Višeg službeničkog suda, Narodne novine, br.

39/06.15. Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH, br.

12/02, 19/02, 8/03, 35/03, 4/04,17/04, 26/04 , 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 08/10.16. Zakon o sustavu neizravnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini, Službeni glasnik BiH, br.

44/03, 52/04, 34/07, 49/09.17. Zakon o Upravi za neizravno oporezivanje, Službeni glasnik BiH, br. 89/05.18. Zakon o sudu Bosne i Hercegovine - pročišćeni tekst, Službeni glasnik BiH, br. 49/09, 74/0919. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH, br. 19/02, 88/07)20. Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti državnih službenika u institucijama Bosne i Hercego-

vine, Službeni glasnik BiH, br. 20/03, 94/10.21. Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti uposlenih u Upravi za neizravno opore-

zivanje, Službeni glasnik BiH, br. 77/08.


231

mario Vinković, Ph.D., assistant Professor, Faculty of Law in Osijek Blanka Benković, m.Sc., Head of the Department of Intelligence, Indirect Taxation authority ofBosnia and Hercegovina

RoLe of DIsCIPLInARy sAnCTIons In sTRUggLe AgAInsT UnPRofessIonAL AnD ILLegAL ConDUCT of PUBLIC offICeRs – THe CAse of CRoATIA AnD BosnIA AnD HeRZegoVInA

summary

By the means of the statistic data collection on frequency of disciplinary sanctions pronounced by Customs Administration in the Republic of Croatia and by the Indirect Taxation Authority of Bosnia and Herzegovina the authors aim at gaining insight into implementation and quality of the existing system in establishing disciplinary liability of public officers both from comparative perspective and in relation to the struggle against unprofessional and illegal conduct of public officers. The analysed data raise numerous issues and doubts about efficacity of the existing regulations and their function in the surveyed legal systems whereas a relatively small number of taken disciplinary actions raises doubts about insufficient liability level in performing civil services in the public interest.

Key words: disciplinary liability of public officers, disciplinary sanctions, illegal and unprofessional conduct of public officers, Croatia, Bosnia and Herzegovina


232

Dr. mario Vinković, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek mag. Iur. Blanka Benković, Leiterin der abteilung für die Benachrichtigung in der Verwaltungsbehörde fürindirekte Steuern in Bosnien und Herzegowina

DIe RoLLe DeR DIsZIPLInÄRsAnKTIonen IM KAMPf gegen feHLVeRHALTen DeR sTAATsBeAMTen – DeR fALL KRoATIen UnD BosnIen UnD HeRZegoWInA

Zusammenfassung

Durch Sammeln von statistischen Daten über die Frequenz der Disziplinärsanktionen in der Zollverwaltung der Republik Kroatien und der Verwaltungsbehörde für indirekte Steuern in Bosnien und Herzegowina versuchen die Autoren, Einsicht in die reale Anwendung und die Qualität des vorhandenen Systems der Feststellung von disziplinärer Verantwortung der Staatsbeamten zu erhalten – sowohl aus der Perspektive der Komparation, als auch in Zusammenhang mit dem Kampf gegen Fehlverhalten der Staatsbeamten. Die analysierten Daten rufen zahlreiche Fragen und Zweifel über die Wirksamkeit der vorhandenen Vorschriften und ihre Funktion in beobachteten Rechtssystemen hervor, während eine relativ niedrige Anzahl von eröffneten Disziplinarverfahren den Zweifel über die unzureichende Verantwortung bei der Ausübung des Staatsdienstes im öffentlichen Interesse aufdrängt.

Schlüsselwörter: disziplinäre Verantwortung der Staatsbeamten, Disziplinärsanktionen, Fehlverhalten der Staatsbeamten, Kroatien, Bosnien und Herzegowina


PRIKAZI

235

Barbara Herceg: Prikaz svečane akademije u čast akademika Vladimira Bayera

Barbara Herceg, mag. iur.asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku

PRIKAZ SVEČANE AKADEMIJE U ČAST AKADEMIKA VLADIMIRA BAyERA Dana 1. lipnja 2011. godine, na Pravnom fakultetu u Osijeku održana je svečana akademija posvećena uglednom akademiku Vladimiru Bayeru. Za organizaciju ovog događaja zaslužni su Pravni fakultet u Osijeku te Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti –Zavod za znanstveni i umjetnički rad u Osijeku. Akademiji su prisustvovali mnogi znanstvenici i uglednici te predstav-nici medija. Između ostalih i rektorica osječkog sveučilišta prof. dr. sc. Gordana Kralik te brojni profesori, a među njima i Jacques Paul Klein, novi počasni doktor osječkog sveučilišta. Nakon minute šutnje u čast svim palim braniteljima i žrtvama Domovinskog rata, pozdravni i uvodni govor održao je prof. dr. sc. Antun Tucak, upravitelj Zavoda HAZU u Osijeku. Izrazio je svoje zadovoljstvo održavanjem svečane akademije u čast velikom znanstveniku iz područja pravnih znanosti Vladimiru Bayeru, inače učeniku osječke gimnazije. Svečanost je pripremljena u povodu obilježavanja 150 godina utemeljenja Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti, a jedna je u nizu akademija posvećenim akademicima koji su rođeni, školovani ili su djelovali u osječko baranjskoj županiji. Podsjetio je okupljene kako je utemeljitelj HAZU Josip Juraj Strossmayer, đakovački biskup, hrvatski političar, prosvjetitelj i mecena te jedna od najutjecajnijih osoba na prijelazu iz 19. u 20. stoljeće. Po njemu nosi ime i osječko sveučilište. Vrlo je zanimljiva činjenica kako su dva počasna člana HAZU-nobelovci Lavoslav Leopold Ružička i Vladimir Prelog pohađali osječku gimnaziju. Nakon toga riječ preuzeo akademik Zvonko Kusić, predsjednik HAZU, koji je istakao važnost ovoga skupa održanog u čast takvog znanstvenika kao što je bio Vladimir Bayer, koji je svojim radom inspirirao mnoge druge. Ujedno je podsjetio na utemeljitelje, predsjednike, poča-sne, redovite, dopisne članove i članove suradnike Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti koji su rođeni, školovani ili su djelovali u osječko baranjskoj županiji, pri čemu je ponovio kako je upravo ta županija dala prvotni zamah djelovanju-ideju i sredstva osnivanju i radu te znamenite institucije. Pozdravne govore održali su prof. dr. sc. Igor Bojanić , dekan Pravnog fakulteta u Osi-jeku , koji se prisjetio svoga studiranja i istakao važnost rada Vladimira Bayera za teoriju kazne-nog procesnog prava te akademkinja Vlasta Piližota, voditeljica Zavoda HAZU u Osijeku koja je okupljenima obećala još takvih zanimljivih predavanja, obzirom da se ove godine obilježava tako značajna 150-a obljetnica Akademije. Zahvalili su prisutnima na podržavanju ovog svečanog događaja te naglasili vrijedno naslijeđe akademika Bayera. Iako je bio predviđen kao jedan od govornika, svečanom programu nije mogao prisustvovati prof. dr. sc. Davor Krapac. Prof. dr. sc. Vladimir Ljubanović održao je istinski zanimljivo predava-nje s duhovitim završetkom na temu « Život i rad akademika Vladimira Bayera».Vladimir Bayer (16. ožujka 1912. - 22. travnja 1990.) bio je profesor Pravnog fakulteta u Zagrebu. Svojim je radom i pisanim djelima uvelike utjecao na doktrinu i judikaturu kaznenog procesnog prava svoga vremena a taj utjecaj traje i danas, te je kao profesor predavao i svojim radom «odgo-jio» mnoge generacije pravnika. Objavio je preko 20 značajnih knjiga/monografija i preko 90

236

članaka s područja kaznenog procesnog i materijalnog prava, penologije te povijesti kaznenog prava u kojima se bavio različitim pitanjima, sudjelovao u čitavom nizu međunarodnih skupova te predavao na stranim sveučilištima. Istaknuto je kako je bio suosnovač poslijediplomskog stu-dija iz kaznenopravnih znanosti na Pravnom fakultetu u Zagrebu, koji je jedan od najstarijih poslijediplomskih studija u zemlji na kojemu se, beziznimno, usavršavaju i asistenti Pravnoga fakulteta u Osijeku. Kao njegovo središnje djelo obično se spominje « Kazneno postupovno pravo-povijesni razvoj» koje je objavljeno 1943. godine koje se i danas smatra jednim od najboljih prikaza povijesti razvoja europskog kaznenog procesnog prava. Iz područja povijesti kaznenog procesa njegovo je značajno i nezaobilazno djelo « Ugovor s đavlom», koje je prvi puta objavljeno 1952. godine, a detaljno se bavi progonom protiv vještica i čarobnjaka u Europi i Hrvatskoj.Okarakteriziran je kao veliki intelektualac i humanista, sposoban prenositi veliko znanje na jed-nostavan i svima razumljiv način, širokih interesa i pogleda na svijet te je više puta istaknuto kako mu se duguje velika zahvalnost jer se nesebično zalagao za načela pravne države i poštivanje ljudskih prava. Nakon toga riječ je imao prof. dr. sc. Jakša Barbić koji je o Vladimiru Bayeru govorio kao o mudrom, duhovitom i istinoljubivom čovjeku, koji je uz savršeno poznavanje kaznenog proce-snog prava imao veliku strast prema pravnoj povijesti što se i ogleda u njegovim radovima. Sve-čanost je privedena kraju prigodnim glazbenim programom Hrvatskog pjevačkog društva «Lipa» iz Osijeka te završnim govorom prof. dr. sc. Antuna Tucaka koji je zahvalio svima na sudjelovanju i prisustvovanju ovog značajnog događaja.

Barbara Herceg: Prikaz svečane akademije u čast akademika Vladimira Bayera

237


Uputstva autorima

Pravni vjesnik preferira radove do 30 stranica, zajedno s popisom literature (bibliografijom).Radovi trebaju biti pisani na formatu A4, s jednostrukim proredom (uključivo fusnote i re-

ference), širim marginama i konsekutivno numeriranim stranicama. Na prvoj stranici treba pi-sati ime i prezime autora, naziv i adresa ustanove u kojoj autor radi, e-mail adresa, telefon, i na-slov rada. O detaljnijem izgledu rada molimo pogledati uputstva za pisanje radova na web stra-nici http://vjesnik.pravos.hr. Sažetak kojeg se prilaže na hrvatskom i engleskom jeziku, na 10-15 redaka iznosi svrhu rada, metodologiju, rezultate i zaključak. Potrebno je navesti i ključne riječi na hrvatskom i engleskom jeziku.

Objavljuju se oni radovi koji su pozitivno ocijenjeni. Ti se radovi kategoriziraju kako slijedi:• izvorni znanstveni rad (sadrži dosad još neobjavljene rezultate izvornih• znanstvenih istraživanja);• prethodno priopćenje (sadrži rezultate novih istraživanja na projektima u tijeku, i ne

mora imati dovoljno pojedinosti koje bi omogućavale provjeru kao kod izvornih znan-stvenih radova. Takovi radovi zahtijevaju brzo objavljivanje.);

• pregledni članak (daje sažet i kritički prikaz stanja i trendova određenog područja, a popraćen je iscrpnim popisom literature iz kojeg je vidljiv doprinos autora tome po-dručju.);

• stručni članak (ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje, već daje prijedloge za pri-mjenu rezultata prethodnih znanstvenih istraživanja.);

• izlaganje sa znanstvenog skupa (treba biti koncipirano kao cjelovit članak, i objavljuje se samo ako već nije objavljeno kao referat u zborniku dotičnog skupa.)

Odluku o kategorizaciji donosi Uredništvo na temelju prijedloga dvaju anonimnih recenze-nata.

Šalju se tri primjerka na papiru, a istovjetna se kopija šalje i u elektroničkoj formi - na CD-u ili disketi, u Microsoft Word DOC ili PDF formatu.

Prilozi se šalju na adresu:

PRAVNI VJESNIK – UREDNIŠTVOPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 Osijek

e-mail: [email protected]


238

AUTHoR gUIDeLInes

Pravni vjesnik has a strong preference for articles of fewer than 30 pages, including literature (bibliography). They should be accompanied by an abstract of 100-150 words in length. Articles are published in Croatian language, but we are also glad to receive manuscripts in English, German and French language. Articles written in language other than Croatian will not be language edited and it is the responsibility of the authors to maintain the language level suitable for international readers.

All contributions should be submitted in the Pravni vjesnik's house style. Please refer to style sheet. In particular, footnotes should be numbered sequentially throughout the text and should appear at the bottom of the page. Authors are asked to keep footnotes as short as possible and to make cross-references within the text as sparingly as possible.

Received articles will be double-blind reviewed. Comments by the reviewers will be forwarded to the authors via e-mail, in case some modifications are needed before publishing. The authors will be required to make these changes and re-submit the article for publishing in due time (notification of the deadline will be provided).

Submissions:Manuscripts may be submitted in any of two ways. We prefer electronic submissions. We also

accept submissions by mail at the addresses below. Manuscripts submitted by post (3 copies) should be accompanied by a manuscript on CD preferably in Word, together with the author's affiliation, address and e-mail address. We regret that manuscripts cannot be returned.

PRAVNI VJESNIK – EDITORIAL BOARDPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 OsijekCroatia

e-mail: [email protected]

239


Naziv i adresa naručitelja (za fizičke osobe ime i prezime)

.........................................................................................................................................................

.........................................................................................................................................................(Mjesto)

.........................................................................................................................................................(Ulica i kućni broj i broj pošte)

............................................................ ........................................................ (Mjesto) (Datum)

NARUDŽBENICAkojom se neopozivo pretplaćujem na časopis PRAVNI VJESNIK za _________ godinu.

Ukupno kompleta .................... po cijeni od 120,00 kn

........................................................ Potpis ovlaštene osobe

Poziv na pretplatu

Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, S. Radića 13, Osijek, tel: (031)224-500, ž.r. br.2340009-110063962.

Obraćajući se znanstvenoj i stručnoj javnosti Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Stro-ssmayera u Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izlaženju znanstveno-stručnog časopi-sa pod nazivom PRAVNI VJESNIK - časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti. Na-mjera je Fakultetskog vijeća bila i ostala da časopis objavljuje znanstvene, stručne i druge rado-ve koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potječu od nastavnika Fakulteta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stručnu javnost na suradnju, a zainteresirane pravne osobe i pojedince na pretplatu. Pozivajući na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se na komplet br. 1-4/2011. možete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizičke osobe te 80,00 kn za studente.