Forskningsbaserad kunskap i svensk förvaltning

Agenda för FORSKNING

Forsknings baserad kunskap i svensk förvaltningEn rapport från IVA-projektet Agenda för forskning

KUNGL. INGENJÖRSVETENSKAPSAKADEMIEN (IVA) är en fristående akademi med uppgift att främja tekniska och ekonomiska vetenskaper samt näringslivets utveckling. I samarbete med näringsliv och högskola initierar och föreslår IVA åtgärder som stärker Sveriges industriella kompetens och konkurrens kraft. För mer information om IVA och IVAs projekt, se IVAs webbplats: www.iva.se.

Vetenskap & Allmänhet, VA, arbetar för att öka intresset och engagemanget för kunskap. Föreningen utvecklar ny kunskap om relationen vetenskap – samhälle och arbetar för att åstadkomma samtal i nya former om forskning som engagerar. För mer information om VA, se VAs webbplats: www.v-a.se.

Utgivare: Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), 2012 Box 5073, se-102 42 Stockholm Tfn: 08-791 29 00

IVA-M 429VA-rapport 2012:4ISSN: 1102-8254 ISBN: 978-91-7082-846-1

Huvudförfattare: Klas-Herman Lundgren, VAProjektledare: Elin Vinger, IVALayout: Anna Lindberg & Pelle Isaksson, IVA

Denna rapport finns att ladda ned som pdf-fil via IVAs hemsida www.iva.se

Förord

Sveriges statsförvaltning behöver forskningsbaserad och högkvalitativ kunskap för sin verksamhet. Hur sker den kunskapsinhämtningen i dag? Vem initierar och genomför den och hur kvalitetssäkras den? Hur används den framtagna kunskapen i myndigheternas verksamhet och hur sprids den vidare?

Vetenskap & Allmänhet, VA, har sökt svar på dessa frågor genom att undersöka pro-cesserna för inhämtning av forskningsbaserad kunskap vid sju statliga myndigheter. Studien har initierats av Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA, inom ramen för projektet Agenda för forskning.

Under tre år, med start 2010, driver IVA Agenda för forskning i syfte att etablera en central arena för forskningspolitisk debatt i Sverige. Målet är att stärka den forsk-ningspolitiska diskussionen och att identifiera kunskapsluckor.

Baserat på denna behovsinventering genomför projektet riktade studier av olika delar av forsknings- och innovationssystemet. Projektet genererar på så sätt underlag och förslag till forskningspolitiken. Se även http://www.iva.se/Agendaforforskning

Vetenskap & Allmänhet, VA, arbetar för att öka intresset och engagemanget för kunskap. Föreningen utvecklar ny kunskap om relationen vetenskap – samhälle och arbetar för att åstadkomma samtal i nya former om forskning som engagerar.

I denna rapport, Forskningsbaserad kunskap i svensk förvaltning, VA-rapport 2012:4 och IVA-M 429, presenteras resultaten av studien. Arbetet har genomförts av projekt-ledare Klas-Herman Lundgren, utredare Heidi Armbruster-Domeyer och kanslichef Karin Hermansson vid VA. Rapporten får gärna citeras med angivande av källa. Den kan också hämtas från www.v-a.se.

Vi hoppas att rapporten ska stimulera till fler samtal om vetenskapens roll i samhället och bidra till att processerna för myndigheternas kunskapsinhämtning förbättras.

Vetenskap & Allmänhet i maj 2012

Cissi Billgren AskwallGeneralsekreterare

FÖRKORTNINGAR

FAS Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskapFK FörsäkringskassanFKI Forskningsbaserad kunskapsinhämtningFOI Totalförsvarets forskningsinstitutFoI Forskning och innovationFoU Forskning och utvecklingIFAU Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärderingKI Konjunkturinstitutet KTH Kungliga tekniska högskolanMSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskapSCB Statistiska centralbyrånSEB Skandinaviska Enskilda BankenSIDA Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbeteSIKA Statens institut för kommunikationsanalysSSM StrålsäkerhetsmyndighetenTRAFA TrafikanalysTV TrafikverketVTI Statens väg-och transportforskningsinstitut

Innehåll

1. Sammanfattning ........................................................................................................... 7Slutsatser ....................................................................................................................... 7

2. Bakgrund och motiv till studien ................................................................................... 9

3. Arbetsmetod och tillvägagångssätt ............................................................................. 11Fokus och avgränsningar för studien .......................................................................... 11Frågeställningar .......................................................................................................... 12Genomförda moment .................................................................................................. 12

4. Fallstudierna ............................................................................................................... 14Försäkringskassan (FK) ...............................................................................................15Konjunkturinstitutet (KI) ............................................................................................ 16Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ................................................ 18Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) ................................................................................ 20Trafikmyndigheterna .................................................................................................. 22Trafikverket (TV) ......................................................................................................... 22Trafikanalys (TRAFA) ................................................................................................... 24Statens väg- och transport institut (VTI) ....................................................................... 26

5. Analys ......................................................................................................................... 29Hur sker den forskningsbaserade kunskapsinhämtningen? ........................................... 30Hur använder myndigheterna den inhämtade kunskapen? .......................................... 32Vilken styrning och vilket uppdrag finns från statsmakterna? .................................... 32Hur sprids kunskapen? ................................................................................................33Hur tas kunskapen emot och används utanför myndigheten? ..................................... 34

6. Sammanfattning av resultaten .....................................................................................35

7. Slutsatser och reflektioner ........................................................................................... 38

8. Bilaga ......................................................................................................................... 41Bilaga 1: Studiens upplägg och omfattning ................................................................. 41Bilaga 2: Kriterier för val av fallstudier ...................................................................... 41Bilaga 3: Reglering av den ordinarie forskningspolitiska processen ............................... 42Bilaga 4: De sökta medlens storlek .............................................................................. 44Bilaga 5: Källförteckning .............................................................................................45

6

7

1. Sammanfattning

Studien har fokuserat på den inhämtning av forskningsbaserad kunskap som sker via stat-liga myndigheter utanför den ordinarie forsk-ningspolitiska processen. Den omfattar såväl rena forskningsresultat som annan kunskap (till exempel utredningar och analyser) baserad på forskning. En kombination av olika analys-metoder har använts. Dels har en mer övergri-pande granskning skett av omfattning och typ av forskningsbaserad kunskapsinhämtning som sker via myndigheterna, dels har ett antal myn-digheter med olika profil valts ut för djupare fallstudier.

SluTSATSER

Våra övergripande slutsatser (se kapitel 7 för ytter ligare detaljer) är följande:

• Erfarenhetsutbytetmellanmyndigheteromforskningsbaserad kunskapsinhämtning bör öka.

• Myndigheterbörundvikaattalltidanlitasammaforskare när forskningsbaserad kunskapsinhämt-ning läggs ut externt, eftersom det kan medföra ett snävt upplägg och färre nya idéer.

• Enmyndighetböralltidsäkrasinforsknings-kompetens för varje område där myndigheten inhämtar forskningsbaserad kunskap, oavsett om myndigheten utför egen forskning eller inte.

• Varjemyndighetsomutförforskningellerläggerut forskning bör ha ett organ som granskar dessa processer.

• Myndigheternasforskningsansvarbehöversesöver och ansvaret för sektorsforskningen för-tydligas.

• Utvärderingsmetoderochåterkopplingspro-cesser från departement och regeringskansli till myndigheterna bör utvecklas. Dessutom behöver beställarkompetensen säkerställas hos departementen och för hög grad av detaljstyr-ning undvikas.

• Myndigheternasarbetemedattspridadeninhämtade kunskapen behöver utvecklas. De behöver också utveckla metoderna för att mäta hur den kunskap de tar fram används utanför myndigheten.

8

9

2. Bakgrund och motiv till studien

Sveriges riksdag och regering satsar årligen om-fattande medel på forskning av olika slag. I dag är forskning till stor del en uppgift för utbild-ningsdepartementet och till viss del även för näringsdepartementet. Dessa departement tar också hänsyn till forskningsbaserad kunskap när de utarbetar sina förslag. Samtidigt finns behov av forskningsbaserad kunskap hos öv-riga departement, regeringskansli och riksdag i arbetet med de förslag och den politik som utarbetas där. Studier utförda av Vetenskap & Allmänhet, VA, visar dock att forsknings-baserad kunskap sällan används av politiker på olika nivåer när de tar fram politiska beslut, men att de samtidigt önskar mer kontakt med forskare. Det finns därmed ett behov att tränga djupare in i frågan om hur forskningsbaserad kunskap kan berika politikens utformning och genomförande.

Merparten av medlen till forskning flödar via den ordinarie forskningspolitiska proces-sen. Denna process styrs huvudsakligen av forsknings- och innovationspropositionerna och av forskningsråden (huvudsakligen inom utgiftsområde 16 i statsbudgeten). Men utöver detta tillförs årligen departement, myndighe-ter, länsstyrelser, kommuner och landsting be-tydande belopp för forskning och kunskapsut-veckling, detta utan att medlen behandlas i den ordinarie forskningspolitikens processer. Hu-vuddelen av dessa medel läggs på olika statliga myndigheter att hantera. Dessa myndigheter har emellertid i regel andra huvuduppgifter än att bedriva eller finansiera forskning och ut-veckling. Det är också rimligt att anta att den forskningsbaserade kunskapsinhämtningen vid

dessa har en stor spännvidd i ämnesinriktning, form, kvalitet och relevans för myndighetens eget samhälls uppdrag. Studien har som mål att klargöra hur dessa medel används och hur resultaten tas tillvara, samt om medlen skulle kunna användas på ett effektivare sätt, sett ur den politiska förvaltningens synvinkel.

Det är därför relevant att undersöka av vil-ken storlek dessa medel är, om de används i tillräckligt hög grad för systematisk forsk-ningsbaserad kunskapsuppbyggnad och om det skulle gå att förbättra användningen ge-nom att använda andra eller förbättrade pro-cesser för att beställa och integrera eller sprida forskningsbaserad kunskap. Utifrån detta är det också intressant att undersöka på vilka sätt kunskap från den offentligt finansierade forskningen återförs till den offentliga förvalt-ningen. En god återkoppling och dialog skulle kunna ge viktiga bidrag. Men en sådan dialog ställer stora krav på forskningsnära kompetens vid myndigheterna och statsmakten. Inom den offentliga förvaltningen måste det finnas god förmåga att formulera kunskapsbehov, lik-som kompetens och kraft att säkerställa att de under lag man beställer inriktas mot dessa behov.

10

11

Figur 1: Beställning av forskningsbaserad kunskap via myndighet

Riksdag, regering,

departementProcess hos myndigheten

Uppdragtillmyndighetom kunskaps inhämtning/forskning

•Spridning•Ökadegen

kompetens•Återkoppling

till stats makten

3. Arbetsmetod och tillvägagångssätt

FOKuS Och AVGRäNSNINGAR FÖR STudIEN

Studien har undersökt processerna för den forskningsbaserade kunskapsinhämtning som sker via statliga myndigheter utanför den or-dinarie forskningspolitiska processen. I detta omfattas forskning som sker vid myndigheter-na men även andra typer av kunskapsinhämt-ning (till exempel beslutsunderlag och analy-ser) som beställs av myndigheterna. I en första pilotstudie konstaterades att medlen som går via myndigheterna är av relevant storlek och värda att undersökas, även om den exakta summan är svår att bestämma. Vi menar också att forskningsbaserad kunskapsinhämtning (i denna studie förkortat som FKI) är ett begrepp som omfattar fler aktiviteter än forskning och utveckling.

En särskild utredare, Per Tegnér, kartlade under samma tid som studien genomfördes

omfattningen av och inriktningen på den forsk-ning och utveckling (FoU) som bedrivs vid stat-liga myndigheter (Dir. 2011:83). Den statliga utredningen hade bland annat som direktiv att genomföra en övergripande kartläggning av omfattningen och inriktningen av den FoU som bedrivs inom eller finansieras av aktuella myndigheter, samt översiktligt jämföra meto-der för kvalitetssäkring med dem som används av forskningsråden och andra relevanta myn-digheter.

Vi erfor att utredaren fokuserade på att un-dersöka hur myndigheter tar emot uppdragen från statsmakterna och hur forskningen kvali-tetssäkras. För att komplettera utredningen har vi efter samråd med utredaren valt andra an-greppsvinklar. Vår studie har därför fokuserat på den senare delen av processen vid myndig-heter som utför forskningsbaserad kunskaps-inhämtning. Hur tas kunskapen fram, hur an-vänds den, hur sprids den och hur återkopplas

12

den? Vi valde också ett bredare anslag och såg till forskningsbaserad kunskap i en vidare be-märkelse, medan den statliga utredningen fo-kuserade mer strikt på ren forskning.

FRåGESTällNINGAR

Studiens mål har varit att undersöka och kart-lägga processer för forskningsbaserad kun-skapsinhämtning (FKI) som sker utanför den ordinarie forskningspolitiska processen via statliga myndigheter. Studien har utifrån detta mål sökt svar på följande fem övergripande frå-geställningar, som även exemplifieras.

Hur sker den forskningsbaserade kunskapsinhämtningen? • Användermyndigheteregnaforskare,tjänste-

män, externa forskare eller andra metoder för kunskapsinhämtning? Hur motiveras detta?

• Skersamarbetemedandramyndigheterellerexterna aktörer?

• Hurskeråterkopplingenfråndemsomutförsjälva kunskapsinhämtningen till en myndighet?

Hur använder myndigheterna den inhämtade kunskapen?• Användskunskapenimyndigheternaskvalitets-

drivande arbete? • Ivilkenmånanslåspengarförattgekunskaps

underlag till den egna verksamheten?• Skullemedlenkunnaanvändasbättregenom

förtydligade processer eller bättre beställar-kompetens?

Hur styrs myndigheterna och vilket uppdrag finns från statsmakterna?• Vilketuppdraggesfrånstatsmakternaattin-

hämta forskningsbaserad kunskap?• Hurserdenexternastyrningenochåterkopp-

lingen ut?• Finnsdetområdendärmyndigheternaskulle

kunna hantera anslagna medel bättre?

Hur sprids den inhämtade kunskapen?• Hurserprocessernautförspridningavden

inhämtade kunskapen?• Vilkaärmålgrupperna?

Hur tas den inhämtade kunskapen emot och används utanför myndigheten?• Användsresultatenavdepartementochregering

eller av andra myndigheter?

GENOmFÖRdA mOmENT

En kombination av olika analysmetoder har använts för att undersöka området. Dels har vi utfört en övergripande granskning av vilken forskningsbaserad kunskapsinhämtning som sker vid våra myndigheter. Dels har det varit viktigt att i mer detalj granska hur de specifika processerna vid enskilda myndigheter är utfor-made. Nedanstående myndigheter valdes därför ut för fallstudier utifrån kriterier som återfinns i bilaga 2. En närmare beskrivning av studiens upplägg återfinns även i bilaga 1.

• Försäkringskassan(FK)• Konjunkturinstitutet(KI)• Myndighetenförsamhällsskyddochberedskap

(MSB)• Strålsäkerhetsmyndigheten(SSM)

Tre myndigheter från trafiksektorn:• Trafikverket(TV)• Trafikanalys(TRAFA)• Statensvägochtransportforskningsinstitut

(VTI)

Följande praktiska moment har genomförts i kronologisk ordning i studien:

Genomgång av data från SCBFör att få en uppfattning om omfattningen av de FoUmedelsomgårtilldeutvaldamyndigheternahar tillgänglig data från SCB analyserats.

Analys av delar av statsbudgetpropositionerna för åren 2009, 2010 och 2011 För att bedöma vilken styrning som sker via statsbudgetpropositionerna har dessa analyserats genom en översiktlig genomsökning baserad på utvalda nyckelbegrepp.

13

Analys av myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och utvalda regeringsuppdragFör att finna vilka huvuduppgifter de utvalda myn-digheterna har och vilka specifika uppdrag som ges tilldem(tillexempelgällandeFoU,kunskapssprid-ningochsektorsansvar)harderasmyndighetsin-struktioner,regleringsbrev(för2011,ivissafallför2009)ochutvaldaregeringsuppdraganalyserats.

Analys av myndigheternas informationsmaterial om deras forskningTillgängligt informationsmaterial om de utvalda myndigheterna och deras forskning har analyserats (tillexempelinformationpåhemsidor,årsredovisningarochstrategier).

Djupintervjuer med företrädare för myndigheternaDe utvalda myndigheterna har analyserats genom djupintervjuer. Intervjuerna har syftat till att ge en tydligare bild av hur myndigheterna motiverar sitt tillvägagångssätt och att kartlägga processerna. Intervjuerna har utgått från en intervjumall som jus-terats utifrån aktuell myndighet. De som intervjuats har varit på ledningsnivå inom myndigheterna, till exempel forskningschef, generaldirektör eller forsk-ningssekreterare. Samtalen har spelats in och trans-kriberats. De intervjuade har även getts möjlig het att justera beskrivningen av sin myndighet.

14

Figur 2: ScB-data för 2009, egen och utlagd FouPersonal,årsverkenochtotalautgifterinomstatligamyndighetersegenFoUverksamhet

Myndighet Utgifter för egen FoU 2009, mkr

Utgifter för utlagd FoU 2009, mkr

Egen och utlagd FoU 2009, mkr

Försäkringskassan .. 8 8

Konjunkturinstitutet 7 .. 7

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 2 123 125

Statens väg- och transportforskningsinstitut 110 4 114

Strålsäkerhetsmyndigheten .. 84 84

Vägverket 92 246 338

Banverket 215 102 317

SIKA .. .. ..

4. Fallstudierna

I detta kapitel ges en kort beskrivning av de ana-lyserade myndigheterna, längre beskrivningar finns i appendix 1. De myndigheter som stude-rats har i många avseenden olika profil när det gäller den forskningsbaserade kunskapsinhämt-ningen. Vissa av myndigheterna har fokus på att vara ”kunskapsmyndigheter” (till exempel Konjunkturinstitutet och Trafikanalys), medan andra har forskningsbaserad kunskapsinhämt-ning endast som en mindre del av en bredare och mångfacetterad verksamhet (till exempel Trafikverket och Försäkringskassan).

Variationen är stor även när det gäller relatio-nen mellan intern och extern kunskapsinhämt-ning. Vissa myndigheter prioriterar att sköta arbetet internt för att höja kompetensen inom myndigheten, medan andra väljer att lägga ut kunskapsinhämtningen, ofta för att de inte har resurserna internt eller för att de ser kvalitets-säkringsfördelar i detta. Några av myndighe-

terna arbetar med egen forskningsutlysning och vissa arbetar mer grundforskningsnära än andra.

Även statsmakternas styrning varierar. De-taljregleringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev skiljer sig åt. Vissa myndig-heter har dessutom en mer löpande dialog med-an andra har mycket mindre kontakt med sina hemdepartement. Hur den inhämtade kunska-pen förankras varierar och myndigheternas spridningsuppdrag samt grad av samverkan med andra myndigheter skiftar också stort.

Myndigheterna varierar i storlek och ekonomi. SCB har data för egen och utlagd FoU vid de olika myndigheterna, men den senaste statistiken gäl-ler år 2009. Det är dessutom svårt att avgöra vad myndigheterna definierar som FoU. 2009 hade inte heller Trafikanalys och Trafikverket bildats; därför redovisas i figur 2 istället de dåvarande myndigheterna Väg verket, Banverket och SIKA.

15

FÖRSäKRINGSKASSAN (FK)

FAKTABildades:2005,ersatteRiksförsäkringsverketochlänsförsäkringskassornaAnställda:Cirka12500Hemdepartement: Socialdepartementet

EKONOMISCB:8miljonerutlagdFoU2009Analysochprognosavdelningen:74miljoneribudget2011

REGLERINGI instruktion bland annat följande:

följa, analysera och förmedla socialförsäkringssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle inom sitt verksamhetsområde,

ansvara för att en kvalificerad kunskapsuppbyggnad sker i fråga om de verksamhetsområden som myndigheten har ansvar för…stödja forskning inom socialförsäkringsområdet

Iregleringsbrevför2011blandannatföljande:

Av anslagsposten får högst 8,9 mkr användas för att stödja forskning inom socialförsäkringens område. Finansiering av forskning om socialförsäkringarna, inklusive pensionsområdet, ska ske i samråd med Pensionsmyndigheten.

FÖRSäKRINGSKASSAN (FK)

Försäkringskassan är en omfattande myndig-het som ansvarar för stora delar av det offent-liga trygghetssystemet. Den arbetar med att utreda, besluta om och betala ut bidrag och ersättningar i socialförsäkringen. Den är även utbetalande myndighet för Pensionsmyndig-heten. En viktig enhet för forskningsbaserad kunskapsinhämtning är avdelningen Analys och prognos. Avdelningen har cirka 80 medar-betare, varav flera disputerade som även jobbar deltid på lärosäten. Från Riksdagen har medel anslagits för forskning om socialförsäkringar och därför har Försäkringskassan en forsk-ningsfunktion för detta. Myndigheten ger stöd till forskningsprojekt och program vid lärosä-ten, medel till aktiviteter och datakostnader samt samverkansprojekt med andra organi-sationer och myndigheter. Försäkringskassan har ett forskningsprogram om socialförsäk-ringarna inom vilket utlysningar på cirka 7,9 miljoner kronor per år görs. Myndigheten för en intern diskussion om utlysningarnas bredd och relevans för myndigheten.

Förutom forskningsprogrammet hämtas kunskap in genom en blandning av inköp av forskningsbaserad kunskap och data samt de egna forskarnas arbete. Mycket är kopplat till prognos- och analysverksamhet, vilket även kan generera vetenskapliga artiklar. Det finns ett in-tresse av att föra avdelningen närmare forskar-samhället. Försäkringskassans analysavdelning har enligt intervjupersonen ett mervärde genom närheten till verksamheten. Dessutom kan den som en del av Försäkringskassan påverka myn-dighetens arbete i högre grad än externa parter kan göra. Anlitade forskare bjuds in för sam-tal om resultaten och vad de kan användas till. Mycket arbete krävs även för att sprida kun-skapen inom myndigheten. Den intervjuade ser möjligheter att bättre integrera inhämtad kun-skap i den egna verksamheten.

Regeringsuppdragen kan både vara allmänna och sådana som diskuterats en längre tid. För-säkringskassan initierar gärna uppdrag. Brett formulerade uppdrag som ger handlingsfrihet och som inte är slumpmässiga eller alltför re-sursslukande föredras.

Enligt den intervjuade finns ett behov av bätt-re processer för att bedöma om resultat kommer till användning, till exempel hos departementet, men det anses vara svårt att utveckla. Det väg-ledande för spridning av kunskapsmaterial ska enligt den intervjuade vara det allmänpolitiska intresset. Detta ska gälla även när resultaten visar på problem hos Försäkringskassan, men det är inte okomplicerat. För allmänheten finns utförlig information om socialförsäkringarna medan forskningen mestadels rapporteras via rapportserier, tidskrifter, hemsida, konferen-ser och så vidare. Försäkringskassan anordnar också en årlig forskarkonferens i Umeå samt en dag om socialförsäkringarna där utlysningarnas resultat presenteras.

Den intervjuade ser fördelar med att Försäk-ringskassan utför egen forskning då den kan se till att behövd forskning blir av. Det finns dock behov av förbättringar i den forskningsbase-rade kunskapsinhämtningen, enligt intervju-

16

personen. Förmågan att ta till sig kunskap i hela verksamheten är en kärnfråga, liksom att ha en gemensam syn och att vara en profes-sionell organisation byggd på kunskap. Myn-digheten identifierar även ett behov av mer

forskning om socialförsäkringarna i stort. Yt-terligare en viktig faktor för Försäkringskassan är data, eftersom den hanterar mycket stora data mängder.

Avvägning intern/extern FKI

Utlysning eller köp vid extern FKI

Uppdrag Egen FKI/forskning?

FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

Analys/data och viss forskning in-ternt, grundforsk-ning externt

Liten forskningsutlys-ning(7,9miljoner),köp i övrigt

Ej detaljstyrt

Vissaidialog

Får finansiera forskning

Ja, mesta-dels analys/prognoser/statistik

Nej Kan förbättras internt

Utlysningar-nas resultat ibland svåra att använda

Fokus på stats-makterna och internt

Konferenser, rapporter, me-dia, tidskrifter, samarbeten

KONjuNKTuRINSTITuTET (KI)

Konjunkturinstitutet gör prognoser som sedan används i den nationella ekonomiska politi-ken i Sverige. Prognoserna från myndigheten används som beslutsunderlag av andra myn-digheter, organisationer, företag och arbets-marknadens parter. Dessutom analyserar myn-digheten den ekonomiska utvecklingen både i Sverige och internationellt. En utgångspunkt för KIs arbetsmetod är att hämta in kunskap från litteratur och data. Forskningsområdena är svensk ekonomi och miljöekonomi.

Myndigheten har två forskningsavdelningar: den miljöekonomiska enheten samt prognos-avdelningens enhet för forskning och makro-ekonomiska modeller. KI beställer mycket lite forskning och inga utlysningar görs. I stället utförs nästan all forskning internt. Intervju-personen menar att KI vill att arbetet ska bi-dra till att utveckla det egna humankapitalet och betonar värdet av att låta olika specialis-ter jobba tillsammans, eftersom det leder till högre kompetens hos alla i organisationen. KI utnyttjar ibland extern arbetskraft, men före-drar enligt den intervjuade att ta in någon tem-porärt till myndigheten. Det händer inte ofta och sker mestadels bara för några månader i taget. Däremot bedrivs vissa forskningspro-jekt i samarbete med andra myndigheter eller lärosäten.

På det miljöekonomiska området finansieras ofta utvecklingsprojekt av forskningsråd eller utförs i samarbete med lärosäten. KI genomför inte särskilt mycket grundforskning, även om gränsen anses vag. Myndigheten har ett behov av att kunna besvara välformulerade och detal-jerade frågor. Den tillämpade forskningen ge-nomförs ofta genom simulering och prognoser som är baserade på aktuella politiska debatter. 2011 beslutades att KI ska ha ett vetenskapligt råd, men det är ännu inte utsett.

KI har en verksamhetsplan, men måste vara flexibelt utifrån inkommande uppdrag. Många av projekten följer också direkt på uppdrag av regeringen. Eftersom ett tämligen detalje-rat regleringsbrev styr KIs resurser finns inte mycket spelrum, och det upplevs som att regle-ringsbrevet blivit mer detaljerat över tid. Upp-dragen ses dock enligt den intervjuade som intressanta. Styrningen ligger konkret någon-stans mellan en löpande dialog och oväntade uppdrag. En risk är enligt den intervjuade att uppdragen anstränger resurserna och möjlig-heten till kompetensutveckling och innovativt tänkande. KI försöker tolka uppdragen så att de ger meningsfulla och samhällsintressanta pro-jekt. Arbete kan även initieras av KI självt. Ex-empelvis måste KI starta analysprocesser om fi-nansmarknaden drabbas av stora problem. Den intervjuade påtalar att KI vill ha ett oberoende och inte vara en underleverantör av rapporter.

17

KONjuNKTuRINSTITuTET (KI)

FAKTABildades:1937Anställda:Cirka60Hemdepartement: Finansdepartementet

EKONOMISCB:7miljoneregenFoU2009,ingenutlagd.Ramanslag2011:52,9miljoner.11miljonerladespåFoU2011.


följa och analysera den ekonomiska utvecklingen inom och utom landet samt i anslutning till detta göra prognoser för den svenska ekonomin,

följa den vetenskapliga diskussionen inom de områden som berör institutets verksamhet samt bedriva forskning i syfte att utveckla analys- och prognosmetoder,

bistå Regeringskansliet (Finansdepartementet) med utfalls- och prognosdata …

i samråd med sådana myndigheter och sammanslutningar som arbetar inom näraliggande områden verka för att statistiskt material av betydelse …


Konjunkturinstitutet ska förse regeringen (Finansdepartementet) med leveranser av utfalls- och prognosdata i det gemensamma databasformatet. …

Annars skulle skiljelinjen mellan Finansdepar-tementet och KI suddas ut.

När frågeställningen är intressant och det f inns tid utför KI uppdrag som be-ställs av utomstående, till exempel SEB eller Strålsäkerhetsmyndig heten. Intervjupersonen menar att bemanningen skulle vara alltför an-strängd utan ett inflöde av externa medel.

KI gör mestadels regelbundna rapporter som läses av många. Man anser att det är viktigt med pedagogiska budskap och rapporter, och arbetar därför mycket med dessa, bland annat inför sina presskonferenser. Förutom huvud-budskapet görs en bedömning från fall till fall av vilka budskap som ska lyftas fram. KI pre-sentar även material hos andra myndigheter, departement, lärosäten och på konferenser. Avrapportering till regeringen sker mestadels via specialstudier eller rapporter, till exempel interna PM som blir officiella när de skickas in. Även working papers och fördjupnings-PM används. Dessutom sker löpande dialog med regeringen.

KI följer hur mycket myndigheten och dess rapporter nämns i media. Det görs även en läsarundersökning av Konjunkturslägesrap-porten. Annan användning av resultaten är enligt den intervjuade svår att mäta. Det är

också svårt att bedöma hur regeringen och riks dagen hade agerat om de inte haft under-lagen från KI.

Samverkan med andra myndigheter är viktig – men inte en stor del av verksamheten. Den intervjuade bedömer KIs position och roll som tydlig, som den främsta makroekonomiska myndig heten. Det finns dock beröringspunkter med andra myndigheter.

Bemanning är en kritisk faktor enligt den intervjuade, liksom att det måste finnas tid att fördjupa sig och att jobba innovativt. Inter-vjupersonen bedömer att tillgången till makro-ekonomiskt utbildade nationalekonomer, gärna med forskarutbildning, är begränsad. Riksbanken har mer resurser för rekrytering och det finns en även en kompetenskonkur-rens med Finansdepartementet. Eftersom KI inte har mycket grundforskning kan det vara svårt att behålla forskare. Intervju personen bedömer att myndigheten behöver mer mik-roekonomiska data (SCB-data) för att kunna möta regleringsbrevens krav, samt mer match-ade individ/företagsdata, men detta är en fråga om resurser. Den intervjuade bedömer KIs eko-nomiska resurser som för små.

18




FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

I regel internt med egen perso-nal, ibland extern arbetskraft

Följer forskning

Upphandlarsällanforskning

Data köps in

Detaljerade uppdrag

Regleringsbrevetpåverkar tydligt

Prognoser som beslutsunderlag

Ja, mes-tadels analys/prognoser

Ja Egen forsk-ning används internt

Extern användning är svår att mäta

Regelbundnarap-porter, working papers, seminarier, media, samarbeten

Specialrapporter till regeringen

myNdIGhETEN FÖR SAmhällSSKydd Och BEREdSKAP (mSB)

MSB har som huvuduppgift att utveckla och stödja samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser. Myndigheten arbetar förebyggan-de men även aktivt med stöd i samband med olyckor och kriser. Dessutom dras lärdomar utifrån de kriser och olyckor som inträffar. I arbetet ingår kunskapsuppbyggnad, stöd, ut-bildning, övning, reglering, tillsyn och eget operativt arbete. När det gäller forskning och utveckling ska myndigheten beställa, kvalitets-säkra och förmedla forskning och utvecklings-arbete för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

I arbetet spelar kunskapsutveckling en stor roll och därför har MSB valt att finansiera forsk-ning. I regel bedrivs all forskning som finansie-ras av MSB externt genom utlysningsförfarande. Det finns forskarutbildade personer vid MSB, men de bedriver inte någon forskning vid myn-digheten. Det är inte tanken utifrån reglerings-brevet, enligt den intervjuade. I stället görs kva-lificerade utredningsuppdrag. Det finns en del mindre studieprojekt och uppdrag vid MSB som läggs ut utan utlysningsförfarande. Studierna är korta tidsbegränsade insatser som formuleras internt. Myndigheten har också en avdelning för kvalificerat lärande. Den samlar statistik och arbetar med uppdrag, som till exempel att ge en samlad bild av olycksutvecklingen. Dessutom inhämtas kunskap via övningsavdelningen.

Forskningen som MSB finansierar är behovs-motiverad och utifrån myndighetens perspek-tiv. Samtidigt arbetar MSB i samråd med olika aktörer i samhället för att identifiera samhäl-lets behov. Behovsprövningen ses som central och är ett område där MSB arbetar för att bli

bättre. Den intervjuade menar att förankringen i verksamheten är viktig, speciellt när det gäller forskningsprojekt. För att åstadkomma detta finns en forskningsledningsgrupp som är MSBs arena för forskningssamarbeten. Den arbetar både med att bedöma ansökningar och strate-giskt med forskningsprogrammen.

Varje år sker en öppen utlysning över MSBs forskningsprogram, liksom tematiska ut-lysningar med nya teman varje år, utlysning av nya postdok-tjänster samt några mindre satsningar. För varje utlysning bedöms de inkomna ansökningarna utifrån relevans och kvalitet. Det vetenskapliga rådet svarar, tillsammans med adjungerade forskare från lärosäten och forskningsinstitut, för den ve-tenskapliga granskningen. Dessutom finns två av varandra oberoende granskare med olika inriktning. När ett projekt valts ut tillsätts en projektansvarig och en biträdande projektan-svarig internt. Ett avtal skrivs också som spe-cificerar tidsram, kommunikation med mera. Den intervjuade menar att MSB har nära kon-takt med projekten.

MSB får inte forskningsuppdrag från reger-ingen, men däremot ibland utredningsuppdrag och liknande. Den intervjuade upplever att de-partementet har större intresse för Försvarsmak-tens forskningsfrågor. I dagsläget hamnar MSBs frågor på många olika departement och det är möjligt att en annan departemental indelning skulle gynna MSB. Intervjupersonen upplever det som att regeringsuppdragen inkommer ovanpå det vanliga arbetet och att det finns möjlighet att utveckla Regeringskansliets beställarkompetens liksom dialogen mellan parterna. Intervjuperso-nen menar att MSB verkligen vill göra forskningen till en integrerad del av myndigheten, även om kunskapen främst är behövd ute i samhället.

19

myNdIGhETEN FÖR SAmhällSSKydd Och BEREdSKAP (mSB)

FAKTABildades:2009,ersatteKrisberedskapsmyndigheten,Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvarAnställda:Cirka1000Hemdepartement: Försvarsdepartementet

EKONOMISCB:2miljoneregenFoU2009,123miljonerutlagdFoU.Årligforskningsfinansieringcirka120miljonerenligt myndigheten.


1. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder,

2. arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser,

3. bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser,

4. följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete, …


… Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska efter samråd med berörda myndigheter göra en sammanställning av det civila behovet av forskning på CBRN-området… Anslagsposten får användas till att finansiera forskning och studier inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps ansvarsområde.

MSB ser för tillfället över, via en utvärderare, hur resultaten från forskningsprojekten kommer till användning. Ett problem enligt den intervjua-de är att MSB äger frågorna fram till att projekten är avslutade, men inte hur kunskapen sedan an-vänds i samhället. MSB vill enligt den intervjuade bli bättre på behovsanalyser, att kommunicera re-sultat och stärka samverkan med externa aktörer. Ett projekt ska alltid leverera både en vetenskap-lig rapport och en populärvetenskaplig rapport. För att underlätta arbetet erbjuds forskarna en utbildning i bland annat populärvetenskapligt skrivande. I referensgrupperna för projekten sit-ter även personer från samhället. Myndigheten deltar vid mässor, har kontakter med media och arrangerar workshops och seminariedagar. MSB anordnar även utbildningar.

Det finns omfattande medel från MSB som inte är forskningsmedel men som fördelas via MSBs enhet för inriktning och planering. De går till kommuner, frivilligorganisationer med flera, för att stärka samhällsskyddet och beredskapen i kommunerna. De ger kunskapsinhämtning samt kunskapsutveckling ute i samhället. Enligt intervjupersonen råder en viss oklarhet kring rollerna inom sektorn. Den intervjuade skulle

gärna se ett tydligare mandat när det gäller den koordinerande rollen och även mer resurser. MSB arbetar internationellt inom tre områden när det gäller forskningsbaserad kunskapsinhämtning: USA, EU och Norden.

Enligt den intervjuade är den enskilt största framgångsfaktorn att MSB gjort forskningsba-serad kunskapsinhämtning till en väl integre-rad del av verksamheten. Det anses ge bättre möjlighet att sprida kunskapen, beskriva be-hoven och utveckla hela myndighetens verk-samhet. Den intervjuade ser stora utvecklings-möjligheter när det gäller att utvärdera projekt och satsningar, att arbeta mer med kommuni-kation av projekten, att förbättra behovsana-lysen och att utveckla samverkan med externa aktörer. Intervjupersonen anser att om MSB ska vara trovärdigt och drivande i säkerhetsfrågor måste myndigheten kunna basera det den sä-ger på vetenskaplig grund. MSB har mycket forskningsmedel jämfört med sina nordiska systerorganisationer. Om Sverige skulle föra över forskningsfinansieringen helt till forsk-ningsråden riskerar sektorsforskningen att bli lidande och vissa frågor att försvinna, menar den intervjuade.

20




FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

I regel externt Utlysningarsomregel(110Mkr).

20Mkrstudie-medel

Brett

Beroende av många departement, oväntade uppdrag förekommer

I regel inte Till viss del

Arbetar aktivt för att an-vända resultat

Villutvecklabehovsanalys

Media, semina-rier, utbildningar, mässor, rap-porter

STRålSäKERhETSmyNdIGhETEN (SSm)

Strålsäkerhetsmyndigheten har ett samlat an-svar inom kärnsäkerhet och strålskydd. Ansva-ret kretsar kring frågor om skydd av människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av jonise-rande och icke-joniserande strålning, frågor om säkerhet och fysiskt skydd i kärnteknisk och an-nan verksamhet med strålning samt frågor om nukleär icke-spridning. Ibland används SSMs kunskap vid andra myndigheter. Det är dock i första hand bedömningar som återkopplas – säl-lan forskningen i sig.

SSM har via regleringsbrevet ett uppdrag att bidra till att utveckla nationell kompetens för dagens och framtidens behov inom myndighe-tens verksamhetsområde. Detta sker bland an-nat via Svenskt kärntekniskt centrum (SKC) som är ett samarbete mellan högskola, industri och myndigheten. Vissa forskningsområden skulle enligt intervjupersonen inte kunna upprätthål-las om myndigheten inte stöttade dem, till ex-empel viss forskning inom strålskyddsområdet och inom området icke-spridning av kärnvapen. SSM har också nyligen fått reglerat att den ska ta initiativ till utbildningar.

Det är endast cirka 5-6 miljoner kronor per år som utlyses och utlysningarna gäller överlag strålskydd. Enligt den intervjuade har SSM ta-git intryck av hur Vetenskapsrådet hanterar ut-lysningar. Det nuvarande upplägget är en bred utlysning med många ansökningar. Kriterierna för bedömning är både kompetens och relevans. Däremot är utlysningen inom strålskydd mycket grundforskningsnära och kan enligt den inter-vjuade ses som ett kompetensstöd för att garan-tera att det finns aktiva forskare inom området i Sverige. Enligt intervjupersonen anser SSM att

den har en tydlig roll som myndighet, men att det finns områden där frågeägandet inte är helt tydligt, även om myndighetsrollerna i stort är tydliga. SSM ser enligt den intervjuade ett stort behov av att inhämta kunskap. De flesta upp-dragen läggs ut på konsulter och industri, men det finns mindre projekt där myndigheten är mer delaktig. SSM har många disputerade fors-kare, men det är bara ett fåtal som utför FoU i sitt arbete.

Projekt kan initieras utifrån frågeställningar som identifierats inom myndigheten, eller på förslag från potentiella utförare. Sedan förs en förberedande diskussion med handläggare och utförare. SSMs forskningsnämnd är en instans i arbetet med forskningsstrategier och planer. I nämnden behandlas större förslag som SSM re-dan bestämt att de vill genomföra.

Forskning som kan användas av fler än SSM undantas från lagen om offentlig upphandling och ofta kontaktas därför lärosäten eller andra utförare direkt via upparbetade kanaler. På vissa håll i organisationen finns dock en vilja att sätta etiketten forskning på projekt som mer har ut-redningskaraktär för att slippa upphandlings-momentet. Myndigheten arbetar för att stödja verksamheten i dessa gränsdragningar så att lagen efterlevs.

Andra vägar för forskningsbaserad kunskaps-inhämtning är de internationella projekt där SSM deltar. De är ofta stora, svåra att avsluta och lågintensiva, men de ger resultat och varje aktör får enligt den intervjuade ut mer än de medel som satsats. Det gäller dock att resultaten sedan används.

SSM har en liten forskningsenhet. Den inter-vjuade beskriver att det är på handläggarnivå som projekten hanteras inom hela myndighe-ten. SSM beställer och följer sina projekt nära

21

STRålSäKERhETSmyNdIGhETEN (SSm)

FAKTABildades:2008,genomattStatenskärnkraftsinspektionoch Statens strålskyddsinstitut slogs sammanAnställda:cirka260Hemdepartement: Miljödepartementet

EKONOMISCB:ingenegenFoU2009,84miljonerutlagdFoU.Läggerenligtegenuppgiftcirka80miljonerpåforskningsuppdrag.


Uppgifter för att bygga upp och sprida kunskap

Strålsäkerhetsmyndigheten ska bidra till att nationell kompetens för dagens och framtidens behov utvecklas inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska därför ta initiativ till forskning,

utbildning och studier samt bedriva omvärldsanalys och utvecklingsverksamhet.

Myndigheten ska vidare genomföra beräkningar och mätningar samt ta fram underlag för bedömningar inom strålskyddsområdet och upprätthålla kompetens för att kunna förutse och möta framtida frågor. Förordning (2011:1589).

Strålsäkerhetsmyndigheten ska genom information och öppenhet bidra till att ge allmänheten insyn i all verksamhet som omfattas av myndighetens ansvar…


Anslagsposten får användas för grundläggande och tillämpad forskning samt studier och utredningar för att utveckla nationell kompetens inom myndighetens verksamhetsområde och för att stödja och utveckla myndighetens tillsyn.

– antingen via referensgrupper eller via löpande kontakt – och tar emot resultaten. Detta möj-liggör inlärning och fortbildning i det dagliga arbetet och ger en kompetensförstärkning. Den handläggare som lagt ut ett forskningsuppdrag är ansvarig för att rapporten blir publicerbar. När det gäller ren grundforskning via program-men är kontakten mindre än vid de beställda projekten. I vissa fall används referensgrupper.

Intervjupersonen upplever att SSM har en täm-ligen nära och kontinuerlig dialog med departe-mentet. Enligt den intervjuade får SSM inte sär-skilt många externa, styrda uppdrag. I stället får myndigheten en viss mängd resurser från stats-makterna som den får använda inom sitt områ-de. Statsmakterna ger heller inga forskningsbe-ställningsuppdrag till SSM, men ibland kopplar myndigheten själv in forskning i uppdrag. Det är alltså inte direkta forskningsuppdrag som beställs och återrapporteras, utan forskningen används som en del för ett underlag. Forsknings-uppdrag blir därför en del av processen för att kunna ta ställning i frågor.

SSM ger ut en forskningsrapportsserie som pu-bliceras på hemsidan samt trycks i viss upplaga.

Till allmänheten sker en del riktad spridning. Tidigare gjorde SSM publikationer för allmän-heten, men nu kan man ta del av sådan informa-tion enbart via digitala medier. Intervjupersonen upplever att det är lätt att nå ut till allmänhe-ten och att media känner till myndigheten. SSM medfinansierar konferenser, anordnar semina-rier och presenterar material vid olika arrang-emang. Publicering i vetenskapliga tidskrifter förekommer också.

SSM har begärt att få använda en del av forsk-ningsmedlen för egen forskning. Enligt den in-tervjuade skulle det vara smidigare om myndig-heten hade mer egen tid till forskning. Det skulle också göra den bättre på att beställa och ta hand om forskningsresultat. SSM arbetar enligt den intervjuade utifrån en relativt väl utmejslad process och ser inte några större behov av för-ändringar. Detta skulle dock kunna förändras vid större uppdrag. En verksamhet som emel-lertid fortfarande är relativt outvecklad är ut-värderingen av den forskning som myndigheten finansierar. Enligt intervjupersonen är en viktig framgångsfaktor kompetensen hos handläg-garna. SSM konkurrerar i många fall med indu-

22

strin, som har lättare att erbjuda högre lön. Då behöver SSM kunna erbjuda något annat, nämli-gen intressanta arbetsuppgifter som att forska. Genom möjligheten att bedriva egen forskning

uppnås två syften enligt de intervjuade: En ut-veckling av myndighetens kompetens och möj-ligheten att behålla kompetenta medarbetare.




FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

Externt, liten del internt

Liten utlysning (56miljoner)

Restenköps(totalt80/100miljoner)

Brett, få uppdrag

Nära dialog

Ansvar för kom-petensutveckling

Liten del via projekt/egna forskare

Nej Beslutsunderlag till statsmakterna

Följer projekt nära

Stärker myndig-heten

Rapporter,media, digitalt mot allmän-heten, konferen-ser, seminarier, tidskrifter

TRAFIKmyNdIGhETERNA

Det finns ett flertal myndigheter som verkar inom transportområdet. I början av 2010 skedde en större omstrukturering då Trafikverket och Trafikanalys startades, samtidigt som Banver-ket, Vägverket och SIKA avvecklades. De nya myndigheterna ska samarbeta med Luftfarts-verket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen. I utredningen Mer innovation ur transportforsk-ning av Jan Nylander uppskattades de ungefär-liga kostnaderna för transportrelaterad forsk-ning och innovation för 2009. Siffrorna är dock svåra att jämföra eftersom begreppen definieras olika. Trafikverket ger dessa siffror baserat på utredningen (vilket är andra värden än redovi-sade FoU-data från SCB för Banverket och Väg-verket 2009):

2009(Banverket+Vägverket) 865 Mkr

2010(Trafikverket+Banverket+Vägverket)

650Mkr

2011Trafikverket(samladbudget) 490Mkr

2012Trafikverket(planeringsram) 490Mkr

Data från SCB för 2009 anger 215 miljoner i egen FoU för Banverket och 92 miljoner i ut-lagd FoU. För Vägverket anges 92 miljoner i egen FoU och 246 miljoner i utlagd FoU. För SIKA anges vare sig egen eller utlagd FoU. Tra-fikverket har inte heller i dag något specificerat anslag för FoU.

TRAFIKVERKET (TV)

Trafikverket ansvarar för den långsiktiga pla-neringen av transportsystemet för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Dessutom har myndigheten ansvar för byggande, drift och underhåll av järnvägar och vägar, liksom för grundläggande tillgänglighet i interregional kollektiv persontrafik och statsstödsprövning till sjöfart. Verket ska också arbeta för att de transportpolitiska målen ska uppnås.

Trafikverket har en mycket bred verksamhet där forskningsbaserad kunskapsinhämtning bara är en mindre del av helheten. Trafikverket ser sig inte ha ett ansvar för forskning och inno-vation, utan att det i stället är en integrerad del i verksamheten för att uppnå uppsatta mål. Myn-digheten utför kunskapsinhämtning i relation med omvärlden genom experter och ett mindre antal doktorander (avlönade via lärosäten). Det finns inga heltidsanställda forskare med forskar-uppgifter utöver doktoranderna. Huvuddelen av den forskningsbaserade kunskapsinhämtningen sker i stället externt utifrån uppskattade behov. Många som arbetar på Trafikverket har dock forskningsbakgrund, till exempel doktorer, även om merparten är civilingenjörer. Trafikverket gör inte längre några utlysningar utan arbetar i stället tillsammans med olika lärosäten. Arbetet med att värdera och hantera ansökningar bedöms bli för stort. När behov finns görs i stället riktade in-satser. Trafikverket bidrar med medel för adjung-erade professorer, men i mindre grad än tidigare.

Trafikverket ser sig inte som forskningsfinan-

23

TRAFIKVERKET (TV)

FAKTABildades:2010tillsammansmedTrafikanalysAnställda:cirka6500Hemdepartement: Näringsdepartementet

EKONOMISe ovan om Trafikmyndigheterna


Inhämta och sprida kunskap och information om tillgänglighet, framkomlighet, miljö, hälsa och säkerhet inom sitt ansvarsområde

Utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet

Ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser

Beställa, dokumentera, mäta och följa upp sådan forsknings-, innovations- och demonstrationsverksamhet inom transportområdet som motiveras av Trafikverkets uppgifter


Övriga insatser för effektivisering av transportsystemet (ram)302 mkr”… en del är…”b) Forskning, utveckling och demonstration.

siär utan som behovsstyrt, det vill säga att myn-digheten lägger ut forskning som den ser ett be-hov av. En stor del av forskningen utförs vid VTI och KTH, men även andra aktörer kopplas in. Ef-tersom andra kan använda forskningsresultaten behöver Trafikverket inte upphandla forskning enligt lagen om offentlig upphandling. När det gäller arbete med stora utredningar genomförs det både internt och externt. Trafikverket har även branschgemensamma program. Verket arbetar efter en femstegsprincip som innebär att om liknande arbete utförs eller har utförts i andra länder så används detta via kunskaps-inhämtning eller internationella samarbeten. Fokus för kunskapsinhämtningen ligger på de strategiska utmaningarna och deras inverkan på investeringsfrågor, trafikledning, drift och underhåll. Trafikverket arbetar även med olika typer av analyser och modeller. Enligt den in-tervjuade utför Trafikverket inte någon grund-forskning och vill inte heller göra det. I stället ses ett behov av att utföra tillämpad forskning för att inte stagnera. Intervjupersonen påpekar att de branschgemensamma programmen är mycket viktiga.

Trafikverket styr sin forskning och innovation genom en strategi och en plan för FoI. För varje utmaning i planen finns en portfölj, bestående av forskning och innovation (samt en komplet-

terande portfölj om Trafikverket som organi-sation). Denna portföljuppdelning har nyligen införts och det är den strategiska avdelningen i samråd med företrädare för verksamheten som väger portföljerna mot varandra. Tidigare hade myndigheten ett innovationsnätverk, men ett innovationsråd ska nu inrättas i stället. Rådet kommer att besluta om fördelningen av medel mellan portföljerna.

Resultat går in i verksamheten i den mån det bedöms lämpligt och utifrån tillgängliga resur-ser. Ofta bedöms implementeringskostnaderna vara högre än utvecklingskostnaderna. Internt sker kunskapsanvändningen på olika sätt inom olika områden. Projektledare hämtar kunskap från specialisterna, som sedan sprids inom pro-jekten. Tidigare hade varje region inom Tra-fikverket egna avdelningar för olika verksam-hetsområden. Nu har verket i stället nationella avdelningar. Det skapar större förutsättningar att sprida kunskap över hela landet. Trafikver-ket arbetar aktivt med hur resultaten ska föras ut i verksamheten, bland annat via interna se-minarieserier.

Intervjupersonen ser inte att Trafikverket har rollen att arbeta med FoU, utan att myndighe-ten får löst reglerade medel från departementet och att de själva funnit sitt arbetssätt utifrån utvecklingsbehoven. När det gäller planeringen

24

av verksamheten har myndigheten kontinuer-lig kontakt med departementet på olika nivåer. Trafikverket får även utredningsuppgifter och andra uppdrag. Större uppdrag kräver mycket arbetskraft och måste prioriteras då dess dead-lines är skarpa. Det händer även att Trafikverket själva initierar och föreslår regeringsuppdrag. Verket försöker vidareförmedla erfarenheterna från forskning och innovation på olika sätt till statsmakterna, bland annat genom hearingar och beslutsunderlag. Myndigheten får också många remisser.

Trafikverket har försökt att utveckla proces-ser för att bedöma hur den framtagna kunska-pen används externt. Enligt intervjupersonen är resultatet tydligt när materialet leder till revide-rade regelverk, men i andra fall är användningen svårare att bedöma. Oftast är det för kostsamt att införa bedömningsmetoder.

Trafikverket har ett uppdrag att sprida kun-skap och information. Alla rapporter skickas till VTI som lägger in dem i en internationell trans-portforskningsdatabas. Spridningen till allmän-

heten sker dels via media, dels praktiskt genom förändringar och innovationer i trafiksektorn utifrån ny kunskap. Trafikverket arbetar över-lag mycket med hur forskningsresultaten ska få praktisk användning.

Det finns en risk att det är samma forskare med liknande utbildning och kultur som rör sig runt i sektorn, vilket kan leda till att nya lös-ningar inte skapas. Därför ser Trafikverket det som viktigt att få in andra idéer, bland annat genom europeiskt samarbete. Verket anser inte att det ska arbeta med grundforskning, utan vill utveckla verksamheten genom tillämpad forsk-ning. Intervjupersonen menar att Trafikverket är den myndighet som kan formulera behoven bäst. Däremot utför Trafikverket inte forskning-en själv, utan köper in den. Den intervjuade har svårt att se hur ett forskningsråd skulle kunna göra detta. De branschgemensamma program-men anses vara en viktig framgångsfaktor, lik-som ett inarbetat och välfungerande samarbete med både akademin och branschen samt den nya portföljhanteringen.




FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

Till stor del externt

Köp/samarbeten Brett

Dialog och egeninitierade uppdrag

Analys, utredningar, samarbeten

Många experter

Nej Varierar utifrån resurser och bedömning

Beslutsunderlag, seminarier, sam-arbeten, hearingar, media, praktiska förändringar

TRAFIKANAlyS (TRAFA)

Trafikanalys beskriver sig som en kunskapsmyn-dighet för transportpolitik och förser besluts-fattare med kunskapsunderlag. Den granskar, analyserar, följer upp och utvärderar föreslagna och genomförda åtgärder. På så sätt är myn-digheten med i utvecklingen av politiken. I av-vägningen mellan extern och intern forsknings-baserad kunskapsinhämtning anses det viktigt att använda den egna kompetensen, men att den nästan alltid behöver kompletteras externt. Trafikanalys är en liten myndighet, vilket gör det svårt att anställa för all täcka all behövd kompetens. Trafikanalys utför ungefär hälften

av forskningen med intern personal och hälften med extern personal. De intervjuade anser att extern kompetens ger en kvalitetsgranskning, nya perspektiv och flexibilitet. ”Lärande upp-handling” är ett begrepp som används. Inom vissa områden är det dock tydligt prioriterat att ha intern kompetens.

Myndigheten ser sig få arbeta forskningsnära och forskar också på eget material och egen statistik. En majoritet av handläggarna har forskarexamen. Trafikanalys undviker dock att ”beforska” områden eftersom den inte är en forskningsmyndighet. I stället sker all forsk-ningsbaserad kunskapsinhämtning utifrån eget behov. Trafikanalys arbetar själva med kvalifice-

25

TRAFIKANAlyS (TRAFA)

FAKTABildades:2010tillsammansmedTrafikverketAnställda:cirka30Hemdepartement: Näringsdepartementet

EKONOMISe ovan om Trafikmyndigheterna


Ansvara för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet. Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde bistå regeringen med underlag och rekommendationer.

Bedriva omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom transportområdet, särskilt med tonvikt på transportsystemets utveckling i Europeiska unionen och dess effekter för Sverige,

Kontinuerligt följa Trafikverkets arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området,

Trafikanalys får inom sitt verksamhetsområde bedriva egen forskning utifrån statistiskt material.

Trafikanalys ska sprida kunskap, erfarenheter och resultat från sina verksamheter till andra myndigheter och intressenter, ...


Myndigheten ska redovisa prognoser för 2011-2015 vid nedanstående prognostillfällen… Mätningar av företags administrativa kostnader… Nationell strategi för regional konkurrenskraft,... entreprenörskap och sysselsättning 2007.

rad utredning där en viss del håller forsknings-kvalitet. Enligt de intervjuade är det inte en re-levant fråga för myndigheten om det som utförs är forskning eller ej.

Externa uppdragstagare är såväl konsulter som andra myndigheter och lärosäten. De inter-vjuade menar att de vet ungefär var de ska söka efter kompetens och understryker att den finns hos individerna. Sektorn är inte så liten, anser intervjupersonerna, men Trafikanalys anlitar även kompetens från andra nordiska länder för att bredda den.

Utlysningsförfarande bedöms enligt de inter-vjuade inte vara lämpligt. Trafikanalys gör där-för bara upphandlingar, oftast genom att myn-digheten själv identifierar och ger uppdrag till lämpliga personer. Både direktupphandling och regelrätt upphandling enligt Lagen om offentlig upphandling förekommer. Det händer också att forskare eller konsulter vet att Trafikanalys har ett nytt uppdrag och kontaktar myndigheten direkt. De externa personerna väljs informellt och metoden beskrivs som ett ”hantverk” för att skapa en bra blandning av utförare.

I de avtal som upprättas för de utlagda upp-dragen anges att arbetet ska utföras i dialog med Trafikanalys. Det är vanligt att personer från Trafikanalys sitter med i projektgrupperna. Om andra myndigheter inte är direkt berörda av ett uppdrag är de sällan med i en styrgrupp, men de kan finnas med i projektgrupper. Ibland deltar även departementstjänstemän i grupperna. Tra-fikanalys har ett vetenskapligt råd som främst behandlar de färdiga resultaten, men i någon mån också deltar i kvalitetsgranskningen under arbetets gång via något som liknar ett remiss-förfarande.

Trafikanalys delar upp sina uppdrag i reger-ingsuppdrag, instruktionsuppdrag, egenini-tierade uppdrag i dialog med regeringen samt helt egeninitierade uppdrag. Regeringsuppdrag brukar inte överraska Trafikanalys utan före-gås nästan alltid av en beredning. Det bedöms av de intervjuade som att slutresultatet brukar vara fullt genomförbart, och att uppdragen i re-gel förbättras under beredningsprocessen. Den tid dessa processer tar är emellertid en faktor som de intervjuade bedömer blir mer och mer

26

kritisk. Trafikanalys försöker överlag ha en lö-pande dialog med hemdepartementet. Det har däremot hänt att uppdrag kommit mer oväntat från andra departement. Intervjupersonerna på-pekar att departementet inte består av forskare utan att tjänstemännens kompetens är policyin-riktad och att de har ont om tid. Det ställer krav på att leverera tämligen enkla och kortfattade underlag, vilket i sin tur kan försämra förutsätt-ningarna att få en tydlig återkoppling. Ofta vill departementet få en dragning eller ett semina-rium när uppdraget är avslutat.

Spridningen av projektresultat till andra myndigheter varierar och bilden av hur resultat används är något otydlig, enligt intervjuperso-nerna. Regionala aktörer läser ganska mycket av Trafikanalys underlag och Trafikanalys statistik används av en bred grupp, men rapporteringen är riktad till regeringen och till intresserade riks-dagsledamöter. Trafikanalys vänder sig inte till allmänheten och myndigheten har inte någon informationsroll. Däremot publiceras material på hemsidan och målet är att det ska vara re-lativt lättillgängligt. Man skickar också press-meddelanden om statistiken.

Trafikanalys ingår i myndighetssamarbetsor-

ganet Transam där olika transportmyndigheter samverkar. Enligt de intervjuade upplevs myn-dighetsrollerna som ganska tydliga men de skul-le kunna förtydligas något. Omstruktureringen av aktörerna inom området upplevs ha satt sig, men mindre justeringar pågår. Avgränsningarna mellan Trafikverket och Trafikanalys är enligt de intervjuade inte alltid helt tydliga, även om myndigheten i stort har tydliga roller. När sam-råd behövs mellan myndigheter kan de riskera att bli personberoende.

Enligt de intervjuade kan myndigheten ibland se att Trafikanalys uppdrag leder till regerings-beslut eller ställningstaganden, men det är inte alltid klart vilka moment som gett effekt och hu-ruvida det verkligen är forskningsinslagen. Här skulle utvärderingssystemen kunna utvecklas mer, menar de intervjuade. De anser att det är mycket viktigt för Trafikanalys att kunna an-ställa forskare och hålla rimligt aktuell kunskap inom många fält. Myndigheten strävar efter att vara en kunskapsbyggande och kunskapssökan-de organisation. Det är nödvändigt, både för att kunna upphandla och för att upprätthålla kom-petensen hos de anställda.




FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

Hälften internt, hälften externt

Köp/samarbeten Tämligen detaljerat

Löpande dialog med departe-mentet

Mkt analys/kval. utredning

Forskning till viss del inom kvalificerad utredning

Ja Stärker myndigheten

Kunskap förs vidare till beställare

Riktadmotregeringoch riksdag

Rapporter,motmedia, statistik, hemsida

STATENS VäG- Och TRANSPORT-INSTITuT (VTI)

VTI är ett forskningsinstitut inom transportsek-torn och en statlig myndighet. Den genomför forskning och utveckling om infrastruktur, tra-fik och transporter för att öka kunskapen om sektorn, samt för att bidra till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Myndigheten beskri-ver att kunskapen ger bättre beslutsunderlag hos aktörer inom transportsektorn och får i många

fall direkta tillämpningar såväl i nationell som i internationell transportpolitik. Merparten av uppdragsintäkterna är statliga och kommunala uppdrag. Trafikverket och Vinnova är VTIs stora uppdragsgivare, och endast en liten del av fi-nansieringen är privat. Det finns tre forsknings-avdelningar vid VTI: Infrastruktur, Trafik och trafikant samt Samhälle, miljö och transporter. VTI gör i regel all forskning själv. Däremot sker ofta samarbeten med andra forskningsutförare, myndigheter, organisationer och industri. Det

27

STATENS VäG- Och TRANSPORTINSTITuT (VTI)

FAKTABildades:Härstammarfrån1923urKAK:sväginstitut.FickformenVTI1971Anställda:cirka200Hemdepartement: Näringsdepartementet

EKONOMISCB:110miljoneregenFoU2009,4miljonerutlagdFoU.189miljoneriintäkter2011:39ianslagoch149från uppdrag.


att bedriva forskning och utveckling som avser infrastruktur, trafik och transporter. Institutet ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås genom att bidra till att kunskapen om transportsektorn kontinuerligt förbättras.

I institutets uppgifter ingår att 1. bedriva samhällsmotiverad tillämpad forskning, 2. tillhandahålla tvärvetenskapliga forskningsmiljöer, 3. samverka med universitet och högskolor som bedriver näraliggande forskning och utbildning.

Institutet utför forsknings- och utvecklingsarbete åt myndigheter och andra uppdragsgivare…


VTI ska för anslaget 1:9 Statens väg- och transportforskningsinstitut lämna prognoser på anslagets utveckling för åren 2011 - 2015 i informationssystemet Hermes vid nedanstående prognostillfällen… Anslaget får också användas till forskning och medfinansiering av VTI:s deltagande i EU-projekt.

har även skapats ett par centrumbildningar där VTI deltar, vilket ger en viss närhet till hög-skolesektorn.

Myndigheten utför enbart tillämpad forsk-ning. En del är konsultarbete och forskning som utnyttjas i kvalificerade utredningar. Unikt för VTI är att institutet enligt instruktionen får inrätta fem professurer. Enligt den intervjuade har VTI sedan ett par år strävat mot en större an-del disputerade och professurerna är en del i att höja kompetensen ytterligare. Samtidigt är in-riktningen fortfarande mot tillämpad forskning.

VTI följer ISO-standard för projektadministra-tion. Forskarna har ett stort ansvar för att själva söka finansiering för sin forskning. Projekt star-tas genom dialog mellan projektledare och en-hetschefer, och efter godkännande från general-direktören. VTIs styrelse har fått ett ökat ansvar för verksamheten, vilket enligt den intervjuade gett positiva resultat. Institutet har även ett täm-ligen nyinrättat vetenskapskollegium som består av professorer och docenter. Det har ersatt det externa vetenskapsrådet. Kollegiet utvärderar och rekommenderar interna satsningar och ska i efterhand även utvärdera de temaprojekt led-ningen beslutat om. VTI har också genomfört

en ”peer-review” av sig själv där en fristående panel har granskat forskningen.

VTI är beroende av beställningar för att fi-nansiera sina tjänster. Vinnova ger ofta längre uppdrag vilket medför ökad stabilitet i verksam-heten. Den mesta av verksamheten är uppdrags-forskning, vilket gör att den interna styrningen blir beroende av mängden uppdrag VTI får. En-ligt intervjupersonen finns inga större problem med att upprätthålla arbetsplatsens attraktivi-tet, bland annat tack vare fokuset på forskning och samarbetena med lärosäten. Intervjuperso-nen menar att VTI påverkats av en period med låg verksamhet vid Trafikverket, i och med att institutets personal och doktorander är bero-ende av att få uppdrag från Trafikverket. Den samhällsmotiverade kritiska forskningen blir numera utan finansiering enligt den intervjuade.

Intervjupersonen uppfattar VTI som obero-ende och att departementet inte styr nämnvärt över verksamheten. Institutet får bara några få uppdrag eller uppdaterade regleringsbrev per år. VTI initierar inte heller uppdrag hos depar-tementet, men inför uppdrag förs en dialog. Den intervjuade tror att det kan bli fler uppdrag framöver. En möjlig orsak är att Trafikverket

28

omorganiserar och därför levererar mindre än vanligt. Naturligt är annars att departemen-tet i första hand kontaktar Trafikverket eller Trafikanalys, bland annat eftersom VTI oftast kräver extra resurser för att kunna utföra extra uppdrag. I regel leder uppdragen till en rapport som presenteras hos uppdragsgivaren. Det tycks däremot inte ske någon formell återkoppling till VTI om hur resultaten använts, men eftersom in-stitutet får få uppdrag upplever det sig ha täm-ligen god överblick över om resultaten används.

VTI har ett ansvar för kompetensen i sektorn när det gäller forskningsresultat och driver där-för BIC, Bibliotek och informationscenter, för att samla och sprida kunskap. Institutet anlitas även i ganska stor omfattning som expertorgan och medverkar i konferenser. VTI anordnar även Nordens största konferens för transportsektorn, Transportforum. Intervjupersonen upplever att mycket kunskap sprids från VTI men att myn-digheterna inom sektorn har blivit sämre på att ta till sig forskning. VTI har inget uppdrag att sprida kunskap till allmänheten, utan ska i stället informera andra myndigheter och de som använder forskningen. Dock skickas pressmed-delanden, och alla rapporter finns på hemsidan.

Centrumbildningarna har varit en del av en långsiktig kunskapsuppbyggnad inom sektorn. Den intervjuade ser dock en risk för att de med-för att forskningsbeställarkompetens läggs ut till dem som också utför forskningen. Dess-utom kan det bli svårt för forskningsområden som inte omfattas av en centrumbildning. In-tervjupersonen upplever att rollfördelningen bli-vit otydligare mellan myndigheterna. Tidigare

leddes myndighetssamordningsorganet Tran-sam av Vinnova för att samordna forskningen. Forskningsansvaret för sektorn har också över tid försvunnit från Banverket/Trafikverket. VTI har framfört problemen med det oklara forsk-ningsansvaret till regeringen. Den intervjuade menar att sektorn upplevs som ganska sluten. Antalet myndigheter är få och arbetsmarknaden begränsad. Centrumbildningarna motverkar emellertid slutenheten då de inneburit fler aktö-rer. Samtidigt konkurrerar de med VTI och ger ökade administrationskostnader inom sektorn. Även EU-projekt ger viktiga och stora nätverk som motverkar en sluten sektor.

Enligt intervjupersonen upplever sig VTI vara en kompetent myndighet som kan sin forskning och har ett helhetsperspektiv. Institutet ser re-levansen som central, eftersom den avgör huru-vida VTI kommer att få beställningar; det skapas ett kundtryck. Enligt den intervjuade skulle VTI vilja bedriva mer egen forskning för att kunna säkerställa att behövd forskning som inte be-ställs ändå blir utförd. Det finns också behov av systemövergripande forskning och forskning som inte ryms inom ramen för Trafikverkets och Vinnovas finansiering. Den intervjuade påtalar att Transportstyrelsen skulle behöva mycket forskning men att den inte längre har något forskningsansvar. Intervjupersonen menar att fördelen med att bedriva forskning vid VTI är att myndigheten har en långsiktig områdeskunskap och data från en lång period. Dessutom är VTI intresserat av sitt område och upplever sig vara bättre än lärosätena på att styra forskningen.




FKI i fokus

FKI användning

FKI spridning

Internt Egen, samt i centrumbildningar

Brett, arbe-tar utifrån beställningar

Ja Ja Till beställare i första hand

Till beställare

BIC, konferenser, Transportforum

Expertroll

Working Papers

29

Figur 3: undersökta myndigheter och deras olika former av forskningsbaserad kunskapsinhämtning. Ej exakta relationer.

Köp/upphandling

Inte

rnEx

tern

Utlysning

Konjunktur-institutet

Trafikanalys

SSm

VTI

Trafikverket

Försäkringskassan

mSB

5. Analys

Analysen i detta kapitel behandlar studiens frå-geställningar. I det efterföljande kapitlet sam-manfattar vi de viktigaste resultaten och i rap-portens sista kapitel ger vi våra övergripande slutsatser och reflektioner.

Studien har fokuserat på den inhämtning av forskningsbaserad kunskap som sker via stat-liga myndigheter utanför den ordinarie forsk-ningspolitiska processen. Den omfattar såväl rena forskningsresultat som annan kunskap (till exempel utredningar och analyser) baserad på forskning. En kombination av olika analys-metoder har använts. Dels har en mer övergri-pande granskning skett av omfattning och typ av forskningsbaserad kunskapsinhämtning som sker via myndigheterna, dels har sju myndighe-ter valts ut för djupare fallstudier. Dessa är För-säkringskassan, Konjunkturinstitutet, Myndig-heten för samhällsskydd och beredskap – MSB, Statens väg- och transportforskningsinstitut –

VTI, Strålsäkerhetsmyndigheten – SSM, Trafik-analys och Trafikverket.

De myndigheter som studerats har i många avseenden olika profil. Vissa har fokus på att vara ”kunskapsmyndigheter” (till exempel Konjunkturinstitutet och Trafikanalys), medan andra har forskningsbaserad kunskapsinhämt-ning endast som en mindre del av en bredare och mångfacetterad verksamhet (till exempel Trafikverket och Försäkringskassan).

I studiens första steg undersökte vi den eko-nomiska storleksordningen för den utförda kun-skapsinhämtningen. Data från SCB om medel för forskning och utveckling (FoU) ger vägledning, även om omfattningen är svår att definiera efter-som det går att göra olika tolkningar av vad som ryms inom begreppet FoU. Observera även att begreppet forskningsbaserad kunskapsinhämt-ning inkluderar medel som ligger utanför ramen för ordinarie FoU. SCB:s prognos över statliga

30

FoU-medel via statsbudgeten visar att det totala anslaget uppgick till cirka 29 miljarder kronor år 2011. Av dessa gick cirka 4,7 miljarder kro-nor, 16 procent, direkt till civila myndigheter (exklusive lärosäten, forskningsråd, Vinnova, försvarsmyndigheter och så vidare). Det är medel inom denna summa som till stor del kan sägas ligga ”utanför den ordinarie forsknings-politiken”. SCB-data visar också att år 2009 gick 2,6 miljarder kronor till FoU utförd vid statliga myndigheter och 1,8 miljarder kronor till FoU vid landsting och kommuner.

Omfattningen av forskningsbaserad kun-skapsinhämtning utanför den ordinarie forsk-ningspolitiken är alltså betydande, även om den är väsentligt mindre än den forskning som utförs inom den ordinarie forskningspolitiska ramen.

huR SKER dEN FORSKNINGSBASERAdE KuNSKAPSINhämTNINGEN?

Oavsett hur mycket medel som används är det viktigt att undersöka om våra myndigheter har genomtänkta och väl fungerande processer för att inhämta och använda sig av forskningsbase-rad kunskap i sitt arbete. Myndigheterna bedri-ver sin forskningsbaserade kunskapsinhämtning på tre olika sätt: internt (VTI, Konjunkturinsti-tutet), externt (MSB, SSM och Trafikverket) eller genom en kombination av dessa (Trafikanalys och Försäkringskassan). Myndigheterna som har undersökts i fallstudien har valt olika tillvä-gagångssätt utifrån olika motiveringar. Det är inte heller troligt att ett visst tillvägagångssätt skulle vara det bästa för alla myndigheter.

Det finns därmed ingen tydlig ”best practice” för forskningsbaserad kunskapsinhämtning vid myndigheterna. Olika metoder har växt fram med olika motiveringar, ofta utifrån myndighe-ternas form och uppdrag.

Myndighetens ansvarsområde och uppdrag påverkar hur kunskapsinhämtningen genom-förs. De undersökta myndigheter som har in-hämtning av forskningsbaserad kunskap i fokus för sin verksamhet utför den i regel internt. De har till stor del formen av forskningsinstitut. Både Konjunkturinstitutet och VTI är sådana

myndigheter. Det är tydligt att de i regel utför egen forskningsbaserad kunskapsinhämtning med sin egen personal, som till största delen är forskare.

Flera av de intervjuade befarar att om de inte själva utförde den forskning de behöver, så skulle den inte bli gjord alls. De påpekar ock-så att de själva är de som bäst kan formulera och beställa den forskning som behövs. Det är troligt att myndigheternas forskning skulle bli mer teoretiskt inriktad om den skulle föras över till lärosätena. Den skulle anpassas mer till de inomvetenskapliga belöningssystemen än till behoven av praktisk tillämpning. Att ha egen forskning ses dessutom som en nyckelfak-tor för att behålla och rekrytera personal med forskningskompetens. Flera av myndigheterna upplever att det blivit svårare att rekrytera och behålla den behövda kompetensen. Det finns i flera fall en konkurrens om personal med indu-stri, andra myndigheter eller departement. Att erbjuda möjlighet att forska kan då utgöra en konkurrensfördel.

Det finns myndigheter som i regel inhämtar sin forskningsbaserade kunskap från externa aktörer. Ett skäl är att det för vissa myndigheter är svårt att hålla all kompetens inom myndighe-ten – särskilt om ansvarsområdet är brett eller myndigheten liten. Motiveringen kan också vara att det ger kvalitetssäkring, flexibilitet och nya perspektiv från externa aktörer. Vissa menar även att myndigheten inte har som uppdrag och roll att arbeta internt med ren forskning. Större myndigheter som inte har huvudfokus på forsk-ningsbaserad kunskapsinhämtning är till exem-pel Försäkringskassan och Trafikverket. Där tas också en större del av den forskningsbaserade kunskapen in via externa aktörer. Samtidigt bör nämnas att det i regel finns experter internt som inte utför forskning, men som arbetar med forskningsbaserad kunskap.

Ett exempel på en myndighet som valt att kombinera intern och extern kunskapsinhämt-ning är Trafikanalys som utför uppskattningsvis hälften av kunskapsinhämtningen internt och köper in den andra hälften. Dess arbetssätt av-speglar att den som en liten myndighet inte har möjlighet att inrymma all nödvändig kompetens för sitt ansvarsområde.

31

Externt utförd forskningsbaserad kunskaps-inhämtning sker till största delen vid landets universitet och högskolor och till en mindre del vid andra myndigheter eller med hjälp av konsulter. Strålsäkerhetsmyndigheten är en myndighet som använder sig av konsulter i en större omfattning. Vanligast är annars att direkt kontakta forskare vid lärosäten som är kunniga inom ett ämne som är relevant för myndighe-ten. Sedan köps eller upphandlas forskning eller forskningsbaserad kunskap av dessa. Ett sådant tillvägagångssätt innebär en relativt låg risk för myndigheten, eftersom den förmodligen redan vet vilka forskare eller vilken aktör den vill an-vända, samt vilken typ av material som kommer att levereras. I regel kan myndigheten kontakta utförarna med kort varsel, vilket gör proces-sen särskilt användbar när tidsramen är snäv. Å andra sidan kan upphandling och köp med-föra att processen för kunskapsinhämtning inte blir transparent och kvalitetssäkrad. Att enbart arbeta med upphandlingar kan också medföra att det blir en snäv krets av aktörer som får alla uppdrag. Det kan potentiellt medföra en likrikt-ning i resultaten och en brist på nya idéer.

En annan metod för att hämta in extern forskningsbaserad kunskap är att använda ett utlysningsförfarande, vilket i regel görs inom ra-men för ett forskningsprogram hos myndighe-ten. Att använda ett öppet utlysningsförfarande ger möjlighet för andra än en av myndigheten redan välkänd krets att ansöka. Det kan poten-tiellt medföra en mer mångfacetterad blandning av forskare. Ansökningarna kommer även att konkurrera med varandra, vilket teoretiskt kan medföra högre kvalitet. Utlysningsförfarandet möjliggör en klar och öppen process med ett strukturerat tillvägagångssätt där ansökning-arna kan bedömas utifrån olika kriterier. Å an-dra sidan kan utlysningar göra det svårt att få projekten att fokusera på för myndigheten rätt områden. Alltför breda utlysningar gör det svårt att säkerställa att ansökningarna gäller de om-råden där myndigheten behöver inhämta forsk-ningsbaserad kunskap. Därmed finns en risk att relevanskraven inte uppfylls. Det finns även en generell risk att resultaten blir för grundforsk-ningsnära och svåra att använda konkret i myn-dighetens arbete. Enligt intervjuerna har exem-

pelvis Försäkringskassan sådana erfarenheter. Om utlysningarna i stället är för snäva finns en risk att enbart redan påtänkta aktörer ansöker. Då riskerar utlysningsförfarandet att bli en onö-dig och kostsam omväg. Det tar förstås också tid att använda ett utlysningsförfarande, vilket blir problematiskt om tidsramen är snäv.

De undersökta myndigheterna som lägger ut forskningsbaserad kunskapsinhämtning externt hanterar uppföljningen på olika vis. MSB påtalar exempelvis vikten av att ha kontinuerlig kontakt med sina externa projekt. Andra tycks mestadels ha en dialog initialt och när resultaten tas emot i form av seminarier och rapporter. Att ha en kontinuerlig dialog och koppling till de externa utförarna bör förbättra möjligheterna att öka kompetensen inom myndigheten, även om arbe-tet utförs externt. Oavsett om utlysningar eller upphandlingar används behöver myndigheten en viss forskningskompetens. Den bör ha kapa-citet att bedöma inom vilka områden som mer kunskap behövs. Den behöver också kunskap om hur externa forskningsprojekt ska hanteras och beställas samt hur inhämtad forskningsba-serad kunskap bör tas om hand. Det finns ex-empel på myndigheter där dessa processer är otydliga, vilket kan leda till att resultaten inte används i myndighetens arbete.

Även andra typer av extern kunskapsinhämt-ning sker, till exempel köp av data, omvärldsbe-vakning och medverkan i olika fora. Att delta i internationella projekt ses ofta som ett sätt att bedriva omvärldsbevakning, bredda perspekti-ven, kunna delta i större resurskrävande sam-manhang, samarbeta med nya partners och hämta hem resultat.

Intervjuerna visar att metoderna för att föra in forskningsbaserad kunskap i myndighetens arbete ofta är beroende av enskilda anställda och deras kompetens. Detta är en följd av den decentraliserade hanteringen av den forsknings-baserade kunskapsinhämtningen inom myn-digheterna; myndigheter kan själva bestämma hur de ska organisera sin kunskapsinhämtning. Om det saknas formella och centrala kriterier för processerna och strukturerna blir de mer beroende av enskilda individer. Om dessa läm-nar myndigheten finns en risk att processerna förändras. Ett sätt att minska personberoendet

32

är därför att ha tydliga processer och kontrol-lerande organ med externa ledamöter. Dessa strukturer måste självklart utformas utifrån myndigheternas uppdrag och form.

De undersökta myndigheterna utför eller be-ställer i regel tillämpad forskning. Grundforsk-ning förekommer mestadels i utlysningsprogram.

huR ANVäNdER myNdIGhETERNA dEN INhämTAdE KuNSKAPEN?

När kunskap inhämtas från externa aktörer är det relevant att fråga sig i vilken utsträckning den inhämtade kunskapen används för att stär-ka myndighetens eget kvalitetsdrivande arbete? I fallstudien framträder en förvånansvärt tydlig bild av att myndigheterna i regel prioriterar att utföra forskningsbaserad kunskapsinhämtning utifrån deras uppdrag och uppgifter. Forskning enbart för att brett ”beforska” områden tycks inte ske i någon större omfattning. Det finns en samstämmighet om att forskningen måste komma till användning inom myndighetens eget ansvarsområde, eller på något sätt bidra till att utveckla myndighetens kompetens.

De undersökta myndigheter som upphandlar forskningsbaserad kunskap ser i regel till att upp-handla sådant som går att använda – vilket är rimligt eftersom de betalar för den. Även de som agerar på tydliga uppdrag från departement och regering tar fram användbar forskningsbaserad kunskap. Ibland är kunskapen främst användbar för dessa beställare, men ibland även för myndig-heten själv. Det finns dock en risk att resultat från forskningsprogram och utlysningar inte används, eftersom dessa kan vara för långt från myndighe-tens verksamhet. Tydliga processer för en konti-nuerlig kontakt med utlagda projekt kan stärka personalens kompetens och ge mer användbara resultat. Detsamma gäller för att resultaten från utlysningar ska bli användbara.

De som utlyser forskningsmedel tenderar att i större grad utföra bred forskning inom ett om-råde. Endast i ett fall, Strålsäkerhetsmyndig-heten, är anledningen att myndigheten har ett tydligt uppdrag att stötta utveckling av nationell kompetens för myndighetens ansvarsområden, genom att bland annat initiera forskning. Vid

Försäkringskassan finns även en vagare skriv-ning i dess instruktion om att den ska stödja forskning inom socialförsäkringsområdet. Dä-remot är det inte alltid som myndigheterna upp-lever att resultaten från dessa utlysningar bidrar konkret till deras arbete. MSB har utarbetade processer för att försöka använda resultat från utlysta projekt, något som tycks nödvändigt när utlysningar används. I andra fall saknas en tyd-lig process för användningen av resultaten, till exempel vid Försäkringskassan.

I regel har myndigheterna inte något uppdrag att ansvara för forskning inom sin sektor och därför är det också få som utför eller beställer forskning för att bedriva en bred områdesforsk-ning. Samtidigt är det tydligt att många av de intervjuade anser att angelägen forskning inte skulle utföras om myndigheterna inte genom-förde den, och att de tror att forskningen skulle bli för teoretisk och för långt från deras behov om den genomfördes via forskningsråden eller av lärosätena. Det framkommer även i flera fall att det är oklart var ansvaret för sektorsforsk-ningen ligger. Den oklara ansvarsfördelningen riskerar att medföra att en forskningsinfra-struktur saknas när konkreta behov uppstår och att behövd forskning inte blir utförd i den omfattning som vore lämpligt. Några av de intervjuade menar att forskningsbehov ”faller mellan stolarna” redan i dag.

I större myndigheter, där den forskningsba-serade kunskapsinhämtningen inte är i fokus, påtalas också behovet av att aktivt förankra den inhämtade kunskapen i hela myndighe-ten. Försäkringskassan är exempel på en sådan myndighet.

VIlKEN STyRNING Och VIlKET uPP-dRAG FINNS FRåN STATSmAKTERNA?

Regleringen av den forskningsbaserade kun-skapsinhämtningen i myndigheternas instruk-tion och regleringsbrev varierar. Försäkrings-kassan har som ovan nämnts fått specificerat hur mycket medel som den får använda till forskning om socialförsäkringarna. Andra, som Trafikverket, har inget specifikt anslag el-ler någon reglering för sin forskning. Instituten

33

(Konjunkturinstitutet och VTI) har forskning brett integrerat i sin myndighetsroll, medan det endast är Strålsäkerhetsmyndigheten som har ett tydligt ansvar för bred forskning. Forsk-ningsansvaret är alltså mycket olika beroende på myndighet och departement. Det finns ingen tydlig förklaring till dessa skillnader i styrning, även om myndighetens roll till viss del spelar in.

De undersökta myndigheterna har i regel en dialog och återkoppling med statsmakterna och flera av dem ser det som naturligt att ha en lö-pande dialog med sitt departement. Myndighe-ter som levererar data och underlag direkt till regering och departement, exempelvis Konjunk-turinstitutet och Trafikanalys, har en löpande dialog men tycks samtidigt hårdare styrda. Kon-junkturinstitutet är ett exempel på en myndig-het där de relativt många uppdragen från stats-makterna riskerar att anstränga myndighetens snäva resurser. Myndigheter som har ett brett formulerat regleringsbrev och få regeringsupp-drag arbetar mer fritt, till exempel MSB som även använder sig av forskningsprogram.

Flera av myndigheterna, exempelvis Kon-junkturinstitutet och VTI, påtalar vikten av ett oberoende från regering och departement. Sam-tidigt är det flera myndigheter som i dialog med departement initierar uppdrag till sig själva, vil-ket enligt de intervjuade borgar för välformule-rade och användbara uppdrag. I vissa fall där styrningen är mer detaljerad tycks det finnas be-hov av att arbeta för att säkra oberoendet, bland annat eftersom den hårda styrningen kan göra det svårt för myndigheten att hinna identifiera egna kunskapsbehov.

Det är värt att notera att det långtifrån alltid är ren forskning som beställs av departementet; i stället kan det vara att ta fram ett underlag där myndigheten sedan bedömer om ny forskning behövs.

Några av de undersökta myndigheterna ut-trycker en önskan om en högre beställarkompe-tens hos statsmakterna. Detta tycks framför allt gälla de myndigheter som mottar en ansenlig mängd uppdrag, men som samtidigt inte har en löpande dialog med sitt departement. Flera myn-digheter påtalar även att uppdrag som inkom-mer från andra departement än hemdeparte-mentet tenderar att komma mer oväntat. Detta

kan vara ett utslag av den strikta ansvarsupp-delning som finns mellan departement i Sverige.

I regel återkopplas myndighetens arbete till statsmakterna i form av rapporter, PM och se-minarier. Det är vanligt att myndigheter tar fram särskilda beslutsunderlag eller rapporter till departementen. Dessa är i regel enklare eller mer policyinriktade än myndigheternas vanliga forskningsrapporter. SSM levererar till exempel i huvudsak bedömningar utifrån sina resultat. Vissa myndigheter agerar även som experter åt regering och departement i olika forum.

Återkopplingen skulle i många fall kunna bli tydligare. Dessutom skulle kunskapen om forsk-ningsfrågor och beställarkompetensen hos de-partementen sannolikt kunna höjas. Det skulle kunna leda till resultat i format bättre anpassade efter deras behov. Om processerna anpassas till en för låg forskningskompetens vid departemen-ten riskerar de att tappa i kvalitet.

Både när det gäller beställarkompetens och återkoppling tycks processerna bygga på att de-partementens anställda har en inriktning mer mot policyfrågor än mot forskningsfrågor. De intervjuade påtalar att underlagen måste förenk-las och att departementets beställningar i vissa fall även måste bearbetas och tolkas av myndig-heten. Det är troligt att både processerna och resultaten skulle tjäna på en större forsknings-kompetens hos statsmakterna.

huR SPRIdS KuNSKAPEN?

Den forskningsbaserade kunskapen från de un-dersökta myndigheterna sprids till andra myn-digheter eller allmänheten främst genom olika typer av rapporter och publikationer på hem-sidan. Vissa myndigheter publicerar större och välkända rapportserier, som Konjunkturbaro-metern från Konjunkturinstitutet. Andra publi-cerar statistik, exempelvis Försäkringskassan. Därtill tas mängder av mindre rapporter fram, som dessutom ofta presenteras på seminarier el-ler konferenser. Pressmeddelanden är också van-liga. Några myndigheter menar att de inte har som uppdrag att sprida information till allmän-heten – andra sprider sådan information utifrån bedömningar från fall till fall.

34

Intervjuerna med de utvalda myndigheterna visar att flera av dem sprider sin kunskap täm-ligen brett, men inte mot tydligt identifierade grupper. Det finns i vissa fall också en tendens att leverera rapporter utan målgruppsanpass-ning. Vissa myndigheter arbetar dock mer strukturerat för att deras material ska vara lät-tillgängligt och intressant. Exempelvis bjuder MSB in forskare som fått anslag till kurser där de får öva på att skriva populärvetenskapliga texter och Konjunkturinstitutet strukturerar rapporter utifrån de budskap som ska förmedlas på press-konferenser.

Flera av myndigheterna arbetar tillsammans inom sin sektor, vilket innebär att de sprider re-sultat till varandra. Ett tydligt exempel är tra-fiksektorn, där även direkta beställningar mel-lan myndigheterna görs. Flera av de intervjuade myndigheterna sprider dock inte resultaten till andra myndigheter i någon större grad.

huR TAS KuNSKAPEN EmOT Och ANVäNdS uTANFÖR myNdIGhETEN?

En indikator på den forskningsbaserade kunska-pens ändamålsenlighet är om den används utan-för myndigheten. En relevant fråga är därför i vilken utsträckning resultaten används av andra aktörer, exempelvis departement, regeringen, andra myndigheter eller allmänheten. Den ex-terna användningen är förstås även beroende av hur återkoppling och spridning fungerar.

Det saknas i regel processer hos myndighe-terna för att mäta om och hur de framtagna resultaten används externt. Detta trots att flera myndigheter har försökt att införa eller öns-

kar sådana processer. Det som mäts är oftast genomslag i media, förändringar i regelsystem, politiska beslut och liknande. Ingen av myndig-heterna tycks dock ha en heltäckande bild av användningen.

De undersökta myndigheterna anser sig även ha svårt att veta om och hur statsmakterna spe-cifikt använder de resultat som levererats. Detta upplevs svårt att utvärdera, men i vissa fall kan myndigheterna se konkreta resultat i form av förändringar i regelsystem, fattade beslut eller i den förda politiken. Det finns alltså ett behov av att stärka återkopplingen mellan departement och myndigheter.

Vid direkta beställningar från andra myndig-heter är det generellt sett enklare för en myndig-het att se om resultaten kommer till användning eller ej, men inte alltid.

35

6. Sammanfattning av resultaten

Omfattningen av den forskningsbaserade kun-skapsinhämtningen utanför den forskningspo-litiska processen är betydande, även om den är mindre än för den forskning som utförs inom den ordinarie processen. SCB:s prognos över statliga FoU-medel via statsbudgeten visar att det totala anslaget uppgick till cirka 29 miljar-der kronor 2011. Av detta gick cirka 4,7 miljar-der kronor, 16 procent, direkt till civila myndig-heter. Det är medel inom denna summa som till stor del kan sägas ligga ”utanför den ordinarie forskningspolitiken”.

Myndigheterna kan bedriva sin forsknings-baserade kunskapsinhämtning på tre olika sätt: helt internt, helt externt eller genom en kom-bination av dessa. Det finns ingen tydlig ”best practice” för forskningsbaserad kunskapsin-hämtning vid myndigheterna. Olika metoder har växt fram med olika motiveringar, ofta utifrån myndigheternas form och uppdrag. När det gäller ren forskning så utför eller beställer nästan alla de undersökta myndigheterna en-dast tillämpad forskning. Grundforskning före-kommer i vissa utlysningsprogram men det är tydligt att utlysningar som utförs utan tydliga återkopplingsprocesser riskerar att leda till svår-använda resultat.

Externt utförd kunskapsinhämtning sker till största delen vid landets universitet och högsko-lor och till en mindre del vid andra myndighe-ter eller med hjälp av konsulter. Myndigheter använder två huvudmetoder för att inhämta kunskap externt: forskningsprogram med utlys-ningsförfaranden eller upphandlingar och köp. Motiveringen till att använda upphandlingar i stället för utlysningsförfarande är i regel att

det medför en lägre risk då myndigheterna ofta ”känner” utförarna, att det går snabbare och att resultaten anses ha en större chans att bli an-vändbara. Motiveringen för att å andra sidan använda utlysningar är att det kan ge en mer transparent process och en bredare blandning av utförare, eventuellt med högre kvalitet som följd. Övrig extern kunskapsinhämtning sker via köp av data, omvärldsbevakning, interna-tionellt arbete och medverkan i olika fora.

Eftersom övergripande eller centrala proces-ser för forskningsbaserad kunskapsinhämtning i regel saknas, tycks de existerande processerna inom myndigheterna i många fall vara bero-ende av enskilda individer och deras kompe-tens. Ett sätt att göra processerna mindre per-sonberoende är att ha tydliga processer och kontrollerande organ med externa ledamöter. Dessa strukturer måste självklart utformas uti-från myndigheternas uppdrag och form. Egen kompetens och kunskap om forskningsfrågor hos myndigheten anses centralt, både för att beställa och bedriva forskningsbaserad kun-skapsinhämtning. Att utföra egen forskning vid myndigheten anses ge både sådan kompe-tens och ökad möjlighet att behålla och rekry-tera kompetent personal.

Alla analyserade myndigheter baserar stora delar av sitt arbete på forskningsresultat, an-tingen sådana som tas fram internt eller sådana som inhämtas externt från andra aktörer. Det finns dock en risk att resultat från forsknings-program och utlysningar inte används, eftersom de kan vara för långt från myndighetens verk-samhet. Kunskap från upphandlingar och egen forskning används däremot i regel för fortsatt

36

Figur 4: Några karakteristika för den forskningsbaserade kunskapsinhämtningen vid de undersökta myndigheterna

VTI KI TRAFA MSB SSM TV FK

Forskningsprogram, utlysningar ✔ ✔ ✔

Större mängd upphandlingar ✔ ✔ ✔ ✔

Forskningsbaserad kunskaps-inhämtning som huvuduppgift ✔ ✔ ✔

Egen forskning i större omfattning ✔ ✔ ✔ ✔

Doktorander ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔

Fokus på inhämtning av tillämpad forskning ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔

Uppgiftattstöttagrundforskning✔ ✔

Vetenskapligtrådmedexternaledamöter ✔ ✔ ✔ ✔

arbete inom myndigheterna. Tydliga processer för en kontinuerlig kontakt med utlagda projekt kan stärka personalens kompetens och ge mer användbara resultat. Detsamma gäller för att resultaten från utlysningar ska bli användbara. I större myndigheter finns också ett behov av att arbeta med att förankra den inhämtade kunska-pen i hela myndigheten.

I regel prioriteras inhämtandet av forsk-ningsbaserad kunskap utifrån myndighetens eget kunskapsbehov. Endast lite forskning ut-förs för att mer generellt ”beforska” områden. Myndigheter har i regel inte något uppdrag att ansvara för forskning inom sin sektor och därför är det också få som utför eller beställer forskning i syfte att bedriva en bred områdes-forskning. Forskningsansvaret är alltså mycket olika beroende på myndighet och departement, och det går inte att se en tydlig orsak till dessa skillnader.

Det framkommer även i flera fall en oklarhet om var ansvaret för sektorsforskningen ligger. Den otydliga infrastrukturen och ansvarsfördel-ningen för forskningen kan potentiellt medföra

att behövlig forskning inte blir utförd i den grad som vore lämpligt.

Detaljstyrningen från statsmakterna varie-rar. Det finns ingen tydlig förklaring till dessa skillnader i styrning, även om myndighetens roll spelar in. I regel sker en dialog med och återkoppling till departementet. Vissa myndig-heter initierar även egna regeringsuppdrag ge-nom dialogen. Några myndigheter har en hår-dare och snävare styrning som kan anstränga verksamheten, medan andra har ett fritt upp-drag eller ett mindre ”intresserat” departe-ment. Där styrningen är mer detaljerad finns det ibland behov av att arbeta för att säkra oberoendet. En alltför hård styrning kan göra det svårt för myndigheten att hinna identifiera egna kunskapsbehov.

Återkopplingen till departement görs i regel via rapporter, beslutsunderlag, dialoger och se-minarier. Sannolikt kan kunskapen om forsk-ningsfrågor och beställarkompetensen vid de-partementen höjas. Det skulle potentiellt kunna ge resultat i format bättre anpassade efter de-ras behov. Om processerna anpassas till en låg

37

forskningskompetens vid departementen riske-rar de att tappa i kvalitet.

En rad olika metoder används för att sprida inhämtad kunskap. Rapporter, pressmeddelan-den, seminarier och konferenser är de vanligast förekommande. Myndigheternas kunskap dist-ribueras i rapportform via deras hemsidor till allmänheten, men det saknas ofta genomtänkta och strategiska processer för att sprida resulta-ten. I många fall finns skäl att utveckla och prio-ritera arbetet med detta.

Myndigheterna har i regel ingen tydlig över-sikt över hur deras underlag och resultat an-vänds utanför myndigheten, vare sig generellt eller av beställare som statsmakterna. Proces-ser saknas för att mäta om resultaten kommer till användning, trots att flera myndigheter har försökt att införa eller önskar sådana. Det som mäts är oftast genomslag i media, förändringar i regelsystem, politiska beslut och liknande.

38

7. Slutsatser och reflektioner

Erfarenhetsutbytet mellan myndigheter om forskningsbaserad kunskapsinhämtning bör öka. Det finns ingen ”best practice” för hur myndigheter arbetar med forskningsbaserad kunskapsinhämt-ning. Det kan även vara svårt och kanske inte ens önskvärt att utforma en sådan eftersom arbetet ofta är beroende av myndighetens form och upp-drag. Däremot finns stora möjligheter att lära av varandra genom ett ökat och strukturerat kun-skapsutbyte mellan myndigheterna.

Myndigheter bör undvika att alltid anlita samma forskare när forskningsbaserad kunskapsinhämtning läggs ut externt, eftersom det kan medföra ett snävt upplägg och färre nya idéer.Myndigheter bör vara uppmärksamma på om per-spektiven blir snävare när forskning och forsknings-baserad kunskap köps in eller upphandlas externt av för myndigheten redan välkända forskare. Det kan medföra att nya idéer, tankar och perspektiv försvinner. Det kan även innebära en mindre trans-parent process.

En myndighet bör alltid säkra sin forskningskompetens för varje område där myndigheten inhämtar forskningsbaserad kunskap, oavsett om myndigheten utför egen forskning eller inte.Även om myndigheten inte utför den forsknings-

baserade kunskapsinhämtningen internt behövs kompetens inom aktuella forskningsfrågor för att kunna beställa forskningsbaserad kunskap på ett kvalificerat sätt. Annars finns en risk att resultaten inte blir tillämpbara och därför inte heller använda av myndigheten. En viss grad av forskningskom-petens behövs därför alltid vid en myndighet som arbetar med kunskapsinhämtning. Denna kom-petens behöver dessutom hållas uppdaterad och frågan blir därmed nära kopplad till rekryteringen av personal.

Varje myndighet som utför forskning eller lägger ut forskning bör ha ett organ som granskar dessa processer. Användningen av intern eller extern forsknings-baserad kunskapsinhämtning är beroende av myndighetens storlek och uppdrag. Men meto-derna är ofta beroende av individer inom myn-digheten, delvis för att det ofta saknas en central och övergripande process för hur kunskapen ska hanteras inom myndigheten. För att göra kun-skapsinhämtningen mindre personberoende bör ett vetenskapligt råd eller liknande organ finnas vid varje myndighet som arbetar med forskningsfrågor. Sådana organ främjar dessutom kontakten med vetenskapssamhället.

39

Myndigheternas forskningsansvar behöver ses över och ansvaret för sektorsforskningen förtydligas. Få myndigheter utför eller beställer forskning för att bedriva en bred områdesforskning. I regel finns det inte heller i deras uppdrag eller instruktioner. Samtidigt är det tydligt att många myndigheter anser att angelägen forskning inte skulle utföras om de inte genomförde den själva. Det framkommer även i flera fall en oklarhet om var ansvaret för sektors-forskningen ligger. Sådana ”infrastrukturfrågor” bör ses över, liksom uppdragen till och regleringen av myndigheterna.

Utvärderingsmetoder och återkopplingsprocesser från departement och regeringskansli till myndigheterna bör utvecklas. Dessutom behöver beställarkompetensen säkerställas hos departementen och för hög grad av detaljstyrning undvikasOfta fungerar statsmakternas styrning, men inter-vjuerna visar att myndigheterna i många fall inte vet huruvida deras kunskap verkligen används av departement, regering och riksdag. Bättre metoder bör därför tas fram för att mäta hur användbara underlagen varit. Därmed kan underlagen för-bättras och avpassas till departementens behov. Departementen bör också säkerställa en god forskningskompetens för att processerna inte ska riskera att tappa i kvalitet. Det är även viktigt att

undvika detaljstyrning som försämrar möjligheter till kunskapsuppbyggnad.

Myndigheternas arbete med att sprida den inhämtade kunskapen behöver utvecklas. De behöver också utveckla metoderna för att mäta hur den kunskap de tar fram används utanför myndig heten. Myndigheterna anser generellt att det är svårt att mäta om den inhämtade kunskapen används av externa aktörer. Dessutom saknas ofta planer och processer för att sprida kunskapen brett.

40

41

8. Bilaga

BIlAGA 1: STudIENS uPPläGG Och OmFATTNING

Studien genomfördes genom två delstudier:• Pilotstudieviagenomsökningavstatsbudgeten• Fallstudieravforskningsbaseradkunskapsinhämtningvidsjumyndigheter

Arbetsgången för fallstudierna:• Identifieringavtiotaltänkbaramyndigheterförfallstudie,valavkriterier• Urvalochbeslutomsjufallattstuderanärmare• Förvarjevaldmyndighet:

• Genomgångavrelevantadokument(regleringsbrev,instruktion,budgetunderlag,budget,verksamhets-berättelser,specifikationeravuppdrag,återrapporteringarmedmera)

• Intervjuermednyckelpersonerpåmyndigheterna• Processbeskrivningmedhjälpavinhämtadefakta• Analysochrapportering

BIlAGA 2: KRITERIER FÖR VAl AV FAllSTudIER

Ett antal myndigheter med olika profil valdes ut för fallstudier utifrån följande kriterier.

Kriterier för val av myndighet • Myndighetenskabedrivakunskapsinhämtningutanfördenordinarieforskningspolitiskaprocessen(ejstyrt

viaFoIpropositionenellerforskningsråden).• Områdetförkunskapsinhämtningbörhaentydligfrågeställningochvaraettsomsamhället/statsmak-

terna behöver ny kunskap inom.• Endaststatligamyndigheteromfattas.• Kommunerochlandstingundersöksinteeftersomdemedelsometiketterasforskning/FoUochgårviadem

ärrelativtsmå.Försvaretuteslutseftersomdetfinnssekretessaspektersomärsvåraatthantera.Universitetoch högskolor undantas också då de är en tydlig del av den ordinarie forskningspolitiska processen.

Kriterier för att uppnå spridning mellan de undersökta myndigheterna• Fördelningenegen/utlagdFoU.• StorlekenpåstatsanslagförFoU(exklusiveALFmedelsomärmedelsomgesenligtettavtalmellan

staten och vissa landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning och utveckling avhälsoochsjukvården).

• Ivilkenutsträckningmedelanvändsförattgebidragtilldenegnaverksamheten,förattlyftaochupp-märksamma områden och för upphandling av kunskapsinhämtning/forskning.

• Gradavtydlighetochstyrningfrånstatsmakternaivadsomefterfrågasochkrävs.• Myndighetensorganisationochuppdrag(huvudfokuspåforskningsbaseradkunskapsinhämtningellerinte,

nystartadellergammalochsåvidare).

42

BIlAGA 3: REGlERING AV dEN ORdINARIE FORSKNINGSPOlITISKA PROcESSEN?

Forsknings- och innovationspropositionenForsknings- och innovationspropositionen är ett omfattande styrmedel för svensk forskning och innovation. Den återkommer vart fjärde år och styr de övergripande statliga investeringarna inom forskning och innovation. Eftersom propositionen kan ses som en av hörnstenarna för den ordina-rie forskningsprocessen är den en lämplig utgångspunkt för att definiera vad som ligger inom och utanför den ordinarie processen, De större områden som tydligt reglerades budgetmässigt i den senaste forsknings- och innovationspropositionen, 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innova-tion, var följande:

• Forskningviduniversitetochhögskolor(strategiskasatsningarochsåvidare)• Vinnova• Forskningsråden(Formas,FAS,Vetenskapsrådet)• Energimyndigheten• Rymdstyrelsen• Polarforskningssekretariatet• Institutensstrategiskakompetensmedel• Industriforskningsinstituten• Finansmarknadsforskningfrånenstabilitetsfondsomavsågssättasupp• Kungl.Biblioteket• Etikprövning

Medel som går till dessa områden i statsbudgeten bör därmed kunna ses som reglerade inom den ordinarie forskningspolitiska processen.

ForskningsstiftelsernaDe olika forskningsstiftelser som bildades 1993 och 1994 av löntagarfondsmedel får inte längre några anslag av staten (regeringen utser dock ordförande och ledamöter i stiftelsernas styrelser). Eftersom inga medel för forskning går från staten denna väg är stiftelserna inte relevanta för detta projekt.

Andra statliga forskningsfinansiärer Forsknings- och innovationspropositionen beskriver många sektorsmyndigheter som finansierar forskning och utveckling inom sina ansvarsområden, till exempel Banverket, Naturvårdsverket, Sida, Statens energimyndighet, Vägverket och myndigheter som arbetar med försvarsfrågor. Hur de fördelar stora delar av sina medel regleras dock inte i forsknings- och innovationspropositionen och därför är dessa myndigheter i många fall relevanta att analysera.

StatsbudgetpropositionenRegeringen lägger i budgetpropositionen sitt förslag till hur staten ska använda sina pengar. Efter beslut i riksdagen ansvarar regeringen med hjälp av sina myndigheter för att genomföra beslutet. Budgetpropositionen har 27 olika utgiftsområden. Utgiftsområde 16 rör Utbildning och universi-tetsforskning. I denna del styrs följande:

• Skolverket,Skolinspektionen,Specialpedagogiskaskolmyndigheten,Sameskolstyrelsen, Myndigheten för yrkeshögskolan

• Högskoleverket• Verketförhögskoleservice• Universitetochhögskolor

43

• Vuxenutbildning• Vetenskapsrådet• Rymdforskning• Institutetförrymdfysik• Kungl.Biblioteket• Polarforskningssekretariatet• Sunet• Centralaetikprövningsnämnden• Regionalaetikprövningsnämnder• Särskildautgifterförforskningsändamål• Internationellaprogramkontoretförutbildningsområdet• Utvecklingsarbetemedmerainomområdenautbildningochforskning

Stora delar av Utgiftsområde 16 är därmed sammankopplade med forsknings- och innovationspro-positionen och ingår alltså i den ordinarie forskningspolitiska processen. Medel som anslås via till exempel FAS, Formas och Vetenskapsrådet, det vill säga inom den ordinarie processen, förekommer även i de andra delarna av statsbudgeten. Samtidigt kan det finnas medel inom område 16 som inte tillhör den ordinarie processen, som den är definierad enligt ovan.

Det går därmed inte att anta att forskningsmedel i alla andra utgiftsområden än 16 är de som lig-ger utanför den ordinarie processen, men det går heller inte att anta att alla medel i utgiftsområde 16 finns inom den.

myndighetsinstruktionerRamarna och formerna för verksamheten vid en myndighet bestäms i en förordning som benämns myndighetsinstruktion. I denna regleras bland annat uppgifter för myndigheten och hur den leds.

RegleringsbrevRegleringsbrev är regeringsbeslut som innehåller mål- och resultatkrav på myndigheter och även deras finansiella förutsättningar. För vissa institutioner som inte är myndigheter utfärdas en annan typ av regeringsbeslut med mål, återrapporteringskrav och uppdrag.

I regleringsbreven kan utläsas i mer detalj än i statsbudgetpropositionen hur anslagna medel an-vänds till olika ändamål. Därför är de lämpliga att gå vidare till efter att anslag identifierats i stats-budgeten.

Kommuner och landsting Kommuners och landstings medel bör kartläggas separat från statsbudgeten och forsknings- och innovationspropositionen. Värt att veta är att medlen kan användas för att finansiera forskning vid universitet och högskolor. FoU vid kommuner och landsting är i regel också finansierad av offentliga medel. Landsting och kommuner lägger olika mycket medel på forskning och har inte alltid specifika budgetar för detta.

Ett belysande exempel är en granskning av hur stor del av Landstinget i Uppsala läns medel som gick till forskning. Granskningen initierades efter att Upsala nya tidning uppmärksammat att ingen hade insikt i hur mycket medel som gick till forskning. Studien visade att 206 miljoner kronor av landstingets medel 2010 användes till forskning, varav 180,3 miljoner gick till Akademiska sjukhuset i Uppsala.

44

Beräknade Fou-medel 2009-2011 (data ur ScB Statistikdatabas)BeräknadeFoUmedel,mkreftermottagandeenheterochtid

2009 2010 2011

Företag 0 0 0

Svenska universitet och högskolor 13269 13636 14111

Vetenskapsrådet 4029 4500 4608

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 393 393 399

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande 848 895 904

Verketförinnovationssystem 1846 1905 1969

Försvarsmyndigheter 2356 2178 2223

Civila myndigheter 5182 5509 4309

Internationella organisationer 10 10 10

Ej fördelade medel 0 0 0

Viktiga fotnoterMellan2004och2005förändradesindelningenimottagandeenheter.Fördataenligtdengamlaindelningen,avseende2004ochtidigare,setabellenBeräknade FoU-medel i statsbudgeten efter ändamål och mottagande enheter, under Statsbudgetanalysen, äldre serier.

Itotalenår2009ingår336miljonerkronorfråndetnyaanslagetInstitutens strategiska kompetensmedel m.m. som inte har kunnat fördelas på ändamål.

Itotalenår2010ingår443miljonerkronorfrånanslagetInstitutens strategiska kompetensmedel m.m. som inte har kunnat fördelas på ändamål.

BIlAGA 4: dE SÖKTA mEdlENS STORlEK

Inom ramen för pilotstudien är medlens omfattning inte möjlig att identifiera i detalj. Däremot ger data från SCB en grov uppskattning.

Statliga medelDet går inte att anta att forskningsmedel i alla andra utgiftsområden än nummer 16 i statsbudgeten är de som ligger utanför den ordinarie processen. Att utgå från medel till forskning och utveckling som inte styrs av forsknings- och innovationspropositionen och som inte finansieras via forskningsråd, stiftelser och medel till universitet och högskolor är en mer relevant avgränsning. Däremot är det värt att påpeka att även vissa medel som ligger utanför definitionen av FoU är relevanta, till exempel myndighetsuppdrag om att inhämta kunskap och ta fram beslutsunderlag.

Totalt finansierades FoU med cirka 112 miljarder kronor i Sverige 2009. Cirka 31,4 miljarder var offentlig finansiering och 28 miljarder av denna kom från staten. Den offentliga finansieringen för-delades med 4,7 miljarder utfört inom försvarssektorn, 22 miljarder inom universitetssektorn, 2,6 miljarder vid statliga myndigheter och 1,8 miljarder i landsting och kommuner.

Tabellen ovan visar data från SCB över hur FoU-medel fördelades i statsbudgeten, medan siffrorna ovan avser var arbetet i praktiken utfördes. I tabellen är övriga civila myndigheter redovisade separe-rat från lärosäten, forskningsråd, Vinnova och försvarsmyndigheter. I statsbudgeten 2009 var således de övriga civila myndigheternas FoU-medel cirka 5,2 miljarder kronor, vilka sedan minskade till 4,3

45

miljarder 2011. Det är rimligt att anta att det är medel inom dessa summor som till stor del är de som kan sägas vara ”utanför den ordinarie forskningspolitiken”.

Kommuner och landsting

Egen FoUFrån SCB:s data går att få en översiktsbild som visar att landstingen 2009 lade cirka 3,6 miljarder kronor på egen FoU, varav cirka 1,6 miljarder var ALF-medel (medel som ges enligt ett avtal mellan staten och vissa landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning och utveckling av hälso- och sjukvården). Landsting som har universitetssjukhus stod för 96 procent av de totala utgifterna för egen FoU bland landstingen. Deras egen FoU finansierades 2009 till stor del av ALF-medel (46 procent) och via självfinansiering (41 procent). Fyra procent bestod av övriga of-fentliga medel. Kommunerna lade som jämförelse endast 88 miljoner kronor och lokala och regionala FoU-enheter 139 miljoner. Tre fjärdedelar var självfinansierad.

Utlagd FoUUtgifterna för av landstingen utlagd FoU 2009 var 438 miljoner kronor, varav 57 miljoner var ALF-medel. 72 procent av den utlagda FoU:n skedde vid universitet och högskolor. Kommunerna lade ut 109 miljoner kronor och de lokala och regionala FoU-enheterna endast 4 miljoner.

BIlAGA 5: KällFÖRTEcKNING

Forsknings- och innovationspropositionen 2008/09:50 – Ett lyft för forskning och innovation

Forskning och utveckling i Sverige – översikt, internationella jämförelser mm. SCB, http://www.scb.se/Pages/TableAndChart____207858.aspx Hämtad 110916

Regleringsbrev. Regeringen, http://www.regeringen.se/sb/d/5041/a/36432 Hämtad 110916

Riksdagen – Statens budget. Riksdagen, http://www.riksdagen.se/templates/R_Page____273.aspx/ Hämtad 110916

SCB. Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2009, SCB. UF 10 SM 1001

SCB. FoU-utgifter och FoU-årsverken i företagssektorn, universitets- och högskolesektorn samt offentlig sektor år 2010. SCB, juli 2011

SCB. Statistikdatabasen

SCB. Statliga anslag till forskning och utveckling 2011, Statsbudgetanalysen. SCB. UF 17 SM 1101

Kartläggning av forskningspengar. UNT, http://www.unt.se/uppsala/kartlaggning-av-forsknings-pengar-1440861.aspx Hämtad 110916

Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter, Dir. 2011:83

Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter (SOU 2012:20) samt underlag till utredningen

46

FörsäkringskassanForskning. Försäkringskassan, http://www.forsakringskassan.se/omfk/forskning/ Hämtad 120307

Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Regeringskansliets rätts-databaser, http://62.95.69.15/cgi-bin/thw?%24{HTML}=sfst_lst&%24{OOHTML}=sfst_dok&%24{SNHTML}=sfst_err&%24{BASE}=SFST&%24{TRIPSHOW}=format%3DTHW&BET=2009%3A1174%24 Hämtad 120307

Om Försäkringskassan. Försäkringskassan, http://www.forsakringskassan.se/omfk Hämtad 120308

KonjunkturinstitutetKIs instruktion. Riksdagen.nu http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfatt-ningssamling/Forordning-2007759-med-inst_sfs-2007-759/ Hämtad 120307

Om KI. Konjunkturinstitutet. http://www.konj.se/528.html Hämtad 120308

mSBFörordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. No-tisum.se, http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20081002.htm Hämtad 120313

Om MSB. MSB, https://www.msb.se/sv/Om-MSB/ Hämtad 120313

MSBs uppdrag. MSB, https://www.msb.se/sv/Om-MSB/Sa-arbetar-MSB/MSBs-uppdrag/ Hämtad 120313

MSB Årsredovisning 2011. MSB, https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/26171.pdf Hämtad 120314

SSmFörordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. Notisum.se, http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20080452.htm Hämtad 120307

Om myndigheten. SSM, http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Om-myndigheten/ Hämtad 120307

SSM Årsredovisning 2010. SSM 2011-691

TrafikanalysFörordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. Regeringskansliets rättsda-tabaser, http://62.95.69.15/cgi-bin/thw?%24{HTML}=sfst_lst&%24{OOHTML}=sfst_dok&%24{SNHTML}=sfst_err&%24{BASE}=SFST&%24{TRIPSHOW}=format%3DTHW&BET=2010%3A186%24 Hämtad 120308

Vetenskapligt råd. Trafikanalys. http://www.trafa.se/Om-Trafikanalys/Vetenskapligt-rad/ Hämtad 120308

TrafikverketOm Trafikverket. Trafikverket, http://www.trafikverket.se/Om-Trafikverket Hämtad 120314

47

Snabbfakta Trafikverket. Trafikverket, http://www.trafikverket.se/Om-Trafikverket/Trafikverket/Snabbfakta-om-Trafikverket/ Hämtad 120314

Trafikverkets instruktion. Lagen.nu https://lagen.nu/2010:185 Hämtad 120308

Vem gör vad av myndigheterna inom transportområdet. Trafikverket, http://www.trafikverket.se/Om-Trafikverket/Trafikverket/Vem-gor-vad-av-myndigheterna-inom-transportomradet/ Hämtad 120314

VTIOm VTI. VTI, http://www.vti.se/sv/om-vti/om-vti/ Hämtad 120314

VTIs instruktion. Lagen.nu, https://lagen.nu/2007:964 Hämtad 120314

Documents

Forskningsbaserad kunskap i svensk förvaltning