Fiskalne posljedice starenja stanovništva u Hrvatskoj · promjene mogu na duže vrijeme hrvatske javne financije učiniti neodrživima, što podrazumijeva da je provedba odgovarajućih

3

Posljednjih se desetljeća u gotovo svim razvijenim zemljama mogu opa-ziti slični demografski trendovi. Pro-duženo očekivano trajanje života po-vezano sa snižavanjem stopa fertiliteta promijenilo je demografsku sliku, te je dovelo do povećanja udjela staračkog stanovništva i smanjivanja onog u mla-đim dobnim skupinama. Rezultat takvih trendova je pojava takozvanog starenja stanovništva, fenomena čije ekonom-ske, fiskalne i socijalne posljedice za-služuju povećanu pozornost.

Unutar OECD-a i članica EU neda-vno su razvijene slične metodologije kojima je cilj ocijeniti fiskalne posljedi-ce starenja stanovništva. Metodologije su usmjerene na dugoročne projekcije javnih rashoda dobno uvjetovanih ra-shoda, a takvima se smatraju izdaci za mirovinske i zdravstvene potrebe, nje-gu staračkog stanovništva i obrazova-nje. Općenito, ne uzima se u obzir utje-

caj starenja stanovništva na porezne prihode.

Prema raspoloživim demografskim projekcijama, u Hrvatskoj je, uz nega-tivne stope porasta stanovništva i stope ukupnog fertiliteta ispod 2,0 (broj rođe-ne djece po ženi u fertilnoj dobi), pojava starenja stanovništva sve više i više na-glašena i velik je izazov za održivost ja-vnih financija. U ovom se članku upotre-bom standardizirane metodologije koju je razvio Odbor za ekonomsku politiku Europske komisije procjenjuju dugoro-čne posljedice starenja stanovništvo na održivost javnih financija u Hrvatskoj. U određenim pojedinostima analiza u članku razlikuje se zbog različitih razlo-ga od standardizirane metodologije, o čemu će biti kasnije više riječi.

Članak je podijeljen u pet dijelova. Nakon uvoda, u drugom su dijelu izne-seni najvažniji demografski trendovi do 2050. godine, preuzeti iz demograf-

Fiskalne posljedicestarenja stanovništva u Hrvatskoj1 Sandra Švaljek Ekonomski institut Zagreb

Sažetak U mnogim su zemljama, uključujući članice EU, prepoznate promjene obujma i

dobnog sastava stanovništva kao bitne dugoročne odrednice veličine i strukture javnih prihoda i rashoda. Hrvatska bilježi negativne stope porasta stanovništva i stopu ukupnog fertiliteta ispod 2,0 tako da su projekcije demografskih trendova vrlo slične onima u drugim dijelovima Europe. Stoga se mogu očekivati značajne proračunske posljedice takozvanog starenja stanovništva.

Cilj je članka da se upotrebom standardizirane metodologije koju je razvila Europska komisija procijene dugoročne posljedice starenja stanovništva na održivost javnih financija u Hrvatskoj. Rezultati analize pokazuju da demografske promjene mogu na duže vrijeme hrvatske javne financije učiniti neodrživima, što podrazumijeva da je provedba odgovarajućih fiskalnih mjera za izbjegavanje negativnih proračunskih posljedica starenja stanovništva neophodna..

1. Uvod

4

skih projekcija Ujedinjenih naroda. Oni također pokazuju posljedice tih kretan-ja na promjene stanovništva u radnoj dobi i starijeg stanovništva. U trećem dijelu članka objašnjavaju se dugo-trajni učinci demografskih kretanja na rashode za mirovinsko i zdravstveno osiguranje te procjenjuju doprinosi za socijalnu sigurnost. Nakon toga je u četvrtom dijelu provedena ekstrapo-lacija kretanja javnog duga. Pritom se polazi od pretpostavki da porezni teret i primarni rashodi koji nisu uzrokovani promjenama u dobnoj strukturi kao dio BDP-a ostaju u cijelom promatranom razdoblju na razini iz 2005. godine, da se ne mijenja razlika između kamatne stope i stope gospodarskog rasta te da se rashodi povećavaju u skladu s projekcijama. Nakon toga je ublažena pretpostavka u pogledu rashoda uzro-kovanih promjenama u dobnoj struk-turi, početnih proračunskih stavki i nepromijenjene razlike između kamat-ne stope i stope gospodarskog rasta, kako bi se testirala osjetljivost rezultata na polazne pretpostavke. Također su izračunati sintetički pokazatelji potreb-nih prilagodbi. Rezultati omogućavaju provjeru je li moguće u uvjetima sta-renja stanovništva očuvati dugoročnu održivost javnih financija. Završni dio članka sadrži zaključak i daje prijedlo-ge mogućih poboljšanja u ocjenjivanju dugotrajne održivosti javnih financija u uvjetima starenja stanovništva u Hrvat-skoj.

2. DEMOGRAFSKE PROJEKCIJE

2.1. Polazne pretpostavke

Projekcije rashoda vezanih uz stare-nje stanovništva i doprinosa za socijal-nu sigurnost sadržane u ovom članku temeljene su na demografskim proje-kcijama Ujedinjenih naroda (United Nations, 2003.). Iako ih hrvatski stru-čnjaci kritiziraju, to su jedine raspoloži-ve službene demografske projekcije za Hrvatsku, pa ih stoga i koristimo u član-ku2. Unutar EU, proračunske posljedi-ce starenja stanovništva obično su se procjenjivale na temelju demografskih projekcija koje su pripremali nacional-ni statistički zavodi, dok su najnovije procjene napravljene na temelju demo-grafskih projekcija koje je pripremio

Eurostat (Economic Policy Committee 2003, 2001.). Jednaki izvor podataka za demografske projekcije trebao bi jam-čiti upotrebu jednake metodologije i time usporedivost s demografskim pro-jekcijama za sve članice EU. U skoroj bi budućnosti Eurostat trebao napraviti demografske projekcije za sve stare i nove članice EU, za Bugarsku i Rumunj-sku te za četiri zemlje-članice EFTA-e (Economic Policy Committee, 2003.). Nažalost, zasad Eurostat ne planira na-praviti demografske projekcije za Hr-vatsku kao novu zemlju kandidatkinju za pristupanje Europskoj uniji.

Ujedinjeni narodi napravili su šest varijanti demografskih projekcija, od kojih su četiri raspoložive na Internetu. Te četiri varijante – varijanta srednjeg fertiliteta, varijanta visokog, varijan-ta niskog i varijanta nepromjenjivog (stalnog) fertiliteta koriste se u članku pri procjenjivanju fiskalnih posljedica demografskih promjena, s time da se kao polazište osnovnog scenarija upo-trebljava varijanta srednjeg fertiliteta. Varijante demografskih projekcija me-đusobno se razlikuju ovisno o pretpo-stavkama u pogledu budućeg kretanja fertiliteta (United Nations, 2003).

Varijante različitih projekcija odre-đene su polaznim pretpostavkama, od kojih su najznačajnije prikazane u ta-blici 1. Iz svih se varijanti uočava da su, osim u varijanti visokog fertiliteta, stope fertiliteta nedovoljne za osiguravanje postojećeg broja stanovnika i očuvanje dobne strukture. U varijanti srednjeg fertiliteta, fertilitet će u razdoblju 2005-2010. godine iznositi 1,7 djece po ženi u fertilnoj dobi te bi se trebao povećati na 1,9 u razdoblju 2045-2050. Te su sto-pe fertiliteta slične onima u EU, gdje je prosječna stopa fertiliteta iznosila 1,5 u 2000. godini i očekuje se da će narasti na 1,8 u 2050. godini (Economic Policy Committee, 2001.).

Očekivano trajanje života pri rođenju trebalo bi u promatranom razdoblju po-rasti sa 74,1 godine za muškarce i 78,6 godina za žene u razdoblju 2005.-2010. na 76,6 godina za muškarce i 82,6 godi-na za žene u razdoblju 2045.-2050. Za EU prosječno očekivano trajanje života pri rođenju za muškarce trebalo bi porasti sa 75,3 godina u 2000. na 80,5 godina u 2050. te za žene s 81,4 godina u 2000. na 85,5 godina u 2050.

5

Varijanta srednjeg fertiliteta Varijanta visokog fertiliteta2005.-2010.

2045.–2050.

promjena 2005.–2010.

2045.–2050.

promjena

Ukupna stopa fertiliteta1 1,67 1,85 0,18 1,81 2,35 0,54

Očekivano trajanje života (oba spola)74,9 79,6 4,7 74,9 79,6 4,7

Očekivano trajanje života – muškarci 74,1 76,6 5,5 74,1 76,6 5,5

Očekivano trajanje života – žene 78,6 82,6 4,0 78,6 82,6 4,0

Stopa rasta stanovništva (%) -0,26 -0,58 – 0,32 – 0,16 – 0,11 0,05

Neto migracije (u tisućama) -5 -5 -5 -5 -5 -5

Varijanta niskog fertilitetaVarijanta nepromjenjivog

fertiliteta

2005– 2010.

2045– 2050.

promjena2005– 2010.

2045–2050.

promjena

Ukupna stopa fertiliteta11,53 1,35 – 0,18 1,60 1,60 0,00

Očekivano trajanje života (oba spola)74,9 79,6 4,7 74,9 79,6 4,7

Očekivano trajanje života – muškarci 74,1 76,6 5,5 74,1 76,6 5,5

Očekivano trajanje života - žene 78,6 82,6 4,0 78,6 82,6 4,0

Stopa rasta stanovništva (%) – 0,35 – 1,04 – 0,69 – 0,31 – 0,85 – 0,54

Neto migracije (u tisućama) – 5 – 5 – 5 – 5 – 5 – 5

Tablica 1: Demografske projekcije, polazne pretpostavke za sve varijante

Napomena: 1 broj djece po ženi u fertilnoj dobi

Izvor: UN, 2003.

6

Tablica 2: Ukupno stanovništvo i kretanje stopa demografske ovisnosti prema svim varijantama demografskih projekcija

Varijanta srednjeg fertiliteta Varijanta visokog fertiliteta

2005. 2050. promjena 2005-2010.

2045-2050.

promjena

Ukupno stanovništvo (u 000) 4405 3581 – 824 4420 4022 -398

Medijalna dob 40,2 44,9 4,7 40,0 40,6 0,6

Stariji1 (kao % ukupnog stanovništva)

17,0 25,0 8,1 16,9 22,3 5,4

Stanovništvo u radnoj dobi2

(kao % ukupnog stanovništva)66,5 59,1 – 7,4 66,2 58,0 – 8,2

Stopa demografske ovisnosti starijeg stanovništva 3 25,5 42,3 16,8 25,5 38,5 13,0

Udio starijeg stanovništva u stanovništvu radne dobi4 16,8 21,2 4,4 16,8 19,3 2,5

Jako stari kao % starijih5 18,1 30,4 12,3 18,1 30,5 12,4

Varijanta niskog fertilitetaVarijanta nepromjenjivog

fertiliteta

2005. 2050. promjena2005-2010.

2045-2050.

promjena

Ukupno stanovništvo (u 000) 4391 3192 – 1199 4398 3355 -1043

Medijalna dob 40,3 49,2 8,9 40,2 47,3 7,1

Stariji1 (kao % ukupnog stanovništva)

17,0 28,3 11,3 17,0 26,8 9,8

Stanovništvo u radnoj dobi2

(kao % ukupnog stanovništva)66,7 59,9 – 6,8 66,6 59,6 -6,9

Stopa demografske ovisnosti starijeg stanovništva 3 25,5 46,9 21,4 25,5 44,9 19,4

Udio starijeg stanovništva u stanovništvu radne dobi4 16,8 23,5 6,7 16,8 22,4 5,6


Napomene: 1 Stanovništvo od 65 i više godina starosti; 2 Stanovništvo u dobi od 15 do 64 godine; 3 Stanovništvo od 65 i više godina starosti kao postotak stanovništva 15-64 godine; 4 Stanovništvo u dobi od 55 do 64 godine kao postotak stanovništva u dobi 15-64 godine; 5 Stanovništvo od 80 i više godina starosti kao postotak stanovništva od 65 i više godina. Izvor: UN, 2003; izračun autorice.

7

Broj osoba od 65 i više godina starosti povećat će se gotovo za 20 posto, kako je prikazano na slici 1, a prema varijanti srednjeg fertiliteta njihov će se udio u ukupnom stanovništvu povećati sa 17 posto u 2005. na 25 posto u 2050. godini, odnosno povećat će se za gotovo polo-vicu. U zemljama EU povećanje udjela staračkog stanovništva u promatranom razdoblju još je izraženije te će iznositi oko 70 posto.

Istodobno se očekuje da će se stano-vništvo u radnoj dobi (osobe u dobi od 15 do 64) smanjiti za gotovo 30 posto te će njegov udio u ukupnom stanovniš-tvu pasti sa 67 posto u 2005. godini na 59 posto u 2050. Udio osoba u dobi od 55 do 64 godine u ukupnom stanovniš-tvu u radnoj dobi povećat će se za 4 po-sto. Prema projekcijama između 2000. i

2050. u EU očekuje se smanjivanje sta-novništva u radnoj dobi za približno 18 posto. (Slika 1)

Stopa ovisnosti starijeg stanovništva (definirana kao udio osoba u dobi 65 i više godina u odnosu na stanovništvo u radnoj dobi) prema varijanti srednjeg fertiliteta trebala bi porasti s 26 posto u 2005. godini na 42 posto u 2050., što je uvelike slično europskom prosjeku gdje se, prema projekcijama, ta stopa treba povećati s 24 posto u 2000. godini na 49 posto u 2050. To znači da će se u Hrvatskoj broj osoba u radnoj dobi na svaku osobu stariju od 65 i više godina smanjiti s 4 na 2,4 a u EU taj će odnos pasti na samo dvije osobe.

Broj vrlo starih osoba (stanovništvo u dobi 80 i više godina) prema varijanti srednjeg fertiliteta trebao bi se udvo-stručiti (sa 135 tisuća u 2005. godini na 272 tisuće u 2050.). Iako bi taj porast mo-gao imati značajnog utjecaja na javne rashode za zdravstvenu zaštitu te brigu i njegu starijih osoba, takav je razvoj daleko manje dramatičan nego u EU-u, gdje bi se prema projekcijama broj jako starih osoba trebao utrostručiti u razdo-blju između 2000. i 2050. godine.

Potrebno je naglasiti da dugoročne projekcije stanovništva uvijek treba uzi-mati s oprezom. To je pogotovo točno u slučaju Hrvatske gdje postoji samo jedan službeni izvor demografskih projekcija i gdje se projekcije ne mogu usporediti s podacima iz drugih izvora.

Za razliku od članica EU, za koje se tijekom cijelog promatranog razdoblja predviđa stopa neto imigracija od 0,2% ukupnog stanovništva, za Hrvatsku se očekuje da će imati stalnu emigraciju koja će po broju osoba premašivati 0,1 posto ukupnog stanovništva zemlje3.

2.2. Glavni trendovi

Kao rezultat takvog demografskog razvoja, broj stanovnika Hrvatske sma-njuje se u svim varijantama demograf-skih projekcija, tako da se prema vari-janti srednjeg fertiliteta očekuje njego-vo smanjivanje za gotovo petinu u 2050. u odnosu na 2005. (vidi tablicu 2).

5

Stopa demografske ovisnosti starijegstanovništva 3

25,5 46,9 21,4 25,5 44,9 19,4

Udio starijeg stanovništva u stanovništvu radne dobi4

16,8 23,5 6,7 16,8 22,4 5,6


Napomene: 1 Stanovništvo od 65 i više godina starosti; 2 Stanovništvo u dobi od 15 do 64 godine; 3

Stanovništvo od 65 i više godina starosti kao postotak stanovništva 15-64 godine; 4 Stanovništvo u dobi od 55 do 64 godine kao postotak stanovništva u dobi 15-64 godine; 5 Stanovništvo od 80 i više godina starosti kao postotak stanovništva od 65 i više godina.

Izvor: UN, 2003; izra�un autorice.

Broj osoba od 65 i više godina starosti pove�at �e se gotovo za 20 posto, kako je prikazano na slici 1, a prema

varijanti srednjeg fertiliteta njihov �e se udio u ukupnom stanovništvu pove�ati sa 17 posto u 2005. na 25 posto

u 2050. godini, odnosno pove�at �e se za gotovo polovicu. U zemljama EU pove�anje udjela stara�kog

stanovništva u promatranom razdoblju još je izraženije te �e iznositi oko 70 posto.

Istodobno se o�ekuje da �e se stanovništvo u radnoj dobi (osobe u dobi od 15 do 64) smanjiti za gotovo 30

posto te �e njegov udio u ukupnom stanovništvu pasti sa 67 posto u 2005. godini na 59 posto u 2050. Udio

osoba u dobi od 55 do 64 godine u ukupnom stanovništvu u radnoj dobi pove�at �e se za 4 posto. Prema

projekcijama izme�u 2000. i 2050. u EU o�ekuje se smanjivanje stanovništva u radnoj dobi za približno 18

posto.

Slika 1: Projiciran broj stanovnika u radnoj dobi i starijeg stanovništva prema varijanti srednjeg fertiliteta (u tisu�ama)

Napomena: Stanovništvo u radnoj dobi �ine osobe od 15 do 64 godine starosti. Starije stanovništvo �ine osobe od 65 i više godina starosti. Izvor: UN, 2003; projekcija autorice.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050.

ZAPOSLENI

STARE OSOBE

RADNA DOB

Slika 1: Projiciran broj stanovnika u radnoj dobi i starijeg stanovništva prema vari-janti srednjeg fertiliteta (u tisućama)

Napomena: Stanovništvo u radnoj dobi čine osobe od 15 do 64 godine starosti. Starije stanovništvo čine osobe od 65 i više godina starosti. Izvor: UN, 2003; projekcija autorice.

8

Stoga treba pozdraviti i podržati razvoj nacionalnih demografskih projekcija koji se upravo provodi u Državnom za-vodu za statistiku pa će, kada nacionalni podaci o procjenama kretanja stano-vništva budu raspoloživi, biti potrebno ponovno provesti procjene fiskalnih učinaka demografskih promjena4.

3. UČINCI DEMOGRAFSKIH PROMJENA NA JAVNE PRIHODE I

RASHODE Radna skupina o starenju stanovniš-

tva Vijeća za ekonomsku politiku pro-cjenjuje moguće učinke demografskih promjena na državne prihode i rashode pomoću dugoročnih projekcija tako-zvanih dobno uvjetovanih rashoda, kao što su javni izdaci za mirovinsko osigu-ranje, zdravstvo i dugotrajnu njegu te rashodi za obrazovanje. Zbog doslje-dnosti, te procjene također uključuju i rashode za naknade za vrijeme nezapo-slenosti, iako se oni ne smatraju vezani-ma za starenje.

U ovom se članku razmatra dugoro-čna održivost hrvatskih javnih financija pomoću projekcija pojedinih elemenata javnih prihoda i rashoda. Na rashodnoj strani analiza sadrži procjene rashoda za javno mirovinsko i zdravstveno osi-guranje, a na prihodnoj strani procjene doprinosa za mirovinsko i socijalno osi-guranje.

Standardna metodologija ne obuhva-ća procjene promjena visine javnih pri-hoda u uvjetima starenja stanovništva, jer se dobna struktura stanovništva ne smatra ključnom odrednicom veličine i kretanja javnih prihoda. Razlozi za to su sljedeći: Prvo, umirovljenici plaćaju porez na dohodak, čime se povećava-ju prikupljeni porezni prihodi. Drugo, smatra se da stariji radnici, čiji udio ra-ste u stanovništvu radne dobi, ostvaruju veća primanja od mlađih radnika čime se kompenzira negativan učinak sma-njivanja stanovništva u radnoj dobi na porezne prihode. Nedavna istraživa-nja posljedica starenja stanovništva na porezne prihode potvrđuju da starenje stanovništva može imati raznovrsne utjecaje na porezne prihode. Konačno, iskustva su pokazala da je razina javne potrošnje najvažnija odrednica udjela poreznih prihoda u BDP-u5.

Postoje, međutim, dva razloga zbog kojih bi u hrvatskom slučaju ipak trebalo

razmatrati utjecaj starenja stanovništva na kretanje doprinosa za socijalno osi-guranje. Prvi je činjenica što doprinose za socijalno osiguranje plaćaju samo zaposleni, a ne umirovljenici. Nadalje, čak i kada bi stariji radnici ostvarivali veća primanja u budućnosti, iznos pri-kupljenih doprinosa za socijalno osigu-ranje vjerojatno ne bi bio dovoljan da se nadoknadi gubitak prikupljenih do-prinosa zbog smanjenog broja mladih zaposlenika, jer su doprinosi za socijal-no osiguranje za razliku od poreza po prirodi regresivni, odnosno razmjerno više opterećuju one s nižim dohotkom. Tome treba dodati da je projekcije mi-rovinskih doprinosa potrebno izraditi kako bi se ocijenio učinak mirovinske reforme na prikupljanje mirovinskih do-prinosa.

Postoje neke rashodne stavke pro-računa u Hrvatskoj koje mogu biti osje-tljive na demografske promjene, poput rashoda za naknade za vrijeme nezapo-slenosti, doplatak za djecu i porodiljne naknade te izdaci za obrazovanje, ali se trenutačno stječe dojam da bi njihove projekcije trebale uzimati u obzir ne-demografske čimbenike koji utječu na javnu potrošnju, a koje je vrlo teško pre-dvidjeti. Stoga je projekcija tih rashoda ostavljena za neka buduća istraživanja.

3.1. Makroekonomske pretpostavke

Dugoročne su projekcije državnih prihoda i rashoda temeljene na makro-ekonomskim pretpostavkama koje se odnose na stope aktivnosti radne sna-ge, stope nezaposlenosti, realne stope rasta BDP-a i inflaciju mjerenu inde-ksom potrošačkih cijena.

Stope aktivnosti radne snage do 2010. godine su, u skladu s metodologijom Radne skupine o starenju stanovništva Vijeća za ekonomsku politiku, temelje-ne na projekcijama Međunarodne or-ganizacije rada (ILO, 1997). Stope ak-tivnosti za muškarce konstantne su za sve dobne skupine. Pretpostavlja se da će stope aktivnosti za žene u dobi 15-54 godine do 2050. godine biti do 10 posto manje od stopa aktivnosti muškaraca jednake dobi. Očekuje se da će stope aktivnosti za žene u dobi 55-64 godine do 2050. godine konvergirati onima za muškarce navedene dobi, te će se nji-

9

hova razlika smanjiti do visine od 20 postotnih bodova (vidi tablicu 3).

Pretpostavlja se da će se stope neza-poslenosti smanjiti sa 17 posto u 2005. na 7 posto u 2050. godini. Metodologija Radne skupine o starenju stanovništva Vijeća za ekonomsku politiku u sebi sadrži pretpostavku da će stope neza-poslenosti pasti do 2005. na strukturnu razinu, prema OECD-ovoj definiciji stope strukturne nezaposlenosti, te ostati konstantne u kasnijem razdoblju (Economic Policy Committee, 2001.). Za Hrvatsku nema procjena strukturnih stopa nezaposlenosti. Stoga se u ovom radu polazi od pretpostavke da će do

2050. razina nezaposlenosti iznositi pri-bližno 7 posto, što je jednako stopama strukturne nezaposlenosti za članice EU s najvišim stopama strukturne neza-poslenosti.

Više stope aktivnosti i niže stope nezaposlenosti u određenoj će mjeri poništiti nepovoljan utjecaj demograf-skih kretanja na odnos između broja radnoaktivnih i neaktivnih uzdržavanih osoba. Stoga, potencijalni fiskalni utje-caj starenja ne ovisi samo o stopi dobne ovisnosti starijih, nego više o potenci-jalnim i stvarnim stopama ekonomske ovisnosti, pri čemu je potencijalna sto-pa ekonomske ovisnosti udio broja po-

Tablica 3: Stope aktivnosti radne snage primijenjene u projekcijama

Dob

Spol

15–54 55–64 65 i više

2005. 2050.

promjena2005. 2050.

promjena

2005. 2050.

promjena

Muškarci 82,3 85,0 2,7 41,3 45,0 3,7 14,6 12,0 –2,6

Žene 69,0 75,0 6,0 18,5 25,0 6,5 7,0 6,0 –1,0

Napomena: Stopa aktivnosti = aktivno stanovništvo kao postotak stanovništva radne dobi.Izvor: ILO, 1997; izračun autorice.

9

Napomena: Potencijalna stopa ekonomske ovisnosti = stanovništvo u dobi od 15 i više godina starosti koje nije u radnoj snazi u postotku od broja osoba u radnoj snazi.

Stvarna stopa ekonomske ovisnosti = stanovništvo u dobi od 15 i više godina starosti koje nije zaposleno u postotku od broja zaposlenih osoba.

Izvor: UN, 2003; projekcije autorice.

3.2. U�inak demografskih promjena na javne mirovinske rashode

Pri procjeni mogu�eg u�inka demografskih promjena na javne mirovinske rashode potrebno je podsjetiti da

je Hrvatska zapo�ela sa svojom mirovinskom reformom u 1998. godini, nastoje�i smanjiti fiskalni pritisak

uzrokovan postoje�im sustavom teku�e me�ugeneracijske solidarnosti (PAYG-o) te da je 2002. godine uvela

trostupni mirovinski sustav. Tako se mirovinski sustav u Hrvatskoj sastoji od osiguranja na osnovi

me�ugeneracijske solidarnosti, �iji se zna�aj postupno smanjuje, obveznog kapitaliziranog osiguranja i

dobrovoljnog kapitaliziranog osiguranja6. Usprkos pove�anju broja starijih osoba, u budu�nosti se zbog

mirovinske reforme može o�ekivati smanjivanje udjela javne potrošnje na mirovinske rashode u BDP-u. Ipak,

u promatranom �e se razdoblju, zbog smanjivanja mirovinskih doprinosa za dio koji odlazi u drugi stup (za

osobe mla�e od 40 godina po�etkom 2002. i zaposlenike izme�u 40 i 50 godina po�etkom 2002. koji su se

odlu�ili za obvezno kapitalizirano osiguranje) tako�er �e se smanjivati prihodi od mirovinskih doprinosa, tako

da se ne smije zanemariti taj u�inak kada se provode projekcije budu�ih fiskalnih trendova.

Projekcije javnih mirovinskih rashoda prikazane u ovom radu polaze od procjene kretanja broja

umirovljenika. Hrvatska je u posljednjem desetlje�u u mirovinskom sustavu zabilježila velik porast broja

umirovljenika, tako da je zna�ajno narušena sistemska stopa ovisnosti (odnos aktivnih osiguranika –

uplatitelja u mirovinski sustav i umirovljenika). Pove�anje broja umirovljenika nije bilo uvjetovano

demografskim, ve� ponajprije ekonomskim i politi�kim �imbenicima (tranzicija i restrukturiranje uvjetovano

privatizacijom, rat). U budu�nosti se može o�ekivati da �e nestati ekonomske i politi�ke silnice koje su

6 Više informacija o hrvatskoj mirovinskoj reformi može se na�i kod Anuši�, O'Keefe, Madžarevi�-Šujster (2003.).

0

20

40

60

80

100

120

2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

STOPA OVISNOSTI STAROG STANOVNIŠTVA

POTENCIJALNA STOPA EKONOMSKE OVISNOSTI

STVARNA STOPA EKONOMSKE OVISNOSTI

Napomena: Potencijalna stopa ekonomske ovisnosti = stanovništvo u dobi od 15 i više godina starosti koje nije u radnoj snazi u postotku od broja osoba u radnoj snazi. Stvarna stopa ekonomske ovisnosti = stanovništvo u dobi od 15 i više godina starosti koje nije zaposleno u postotku od broja zaposlenih osoba.Izvor: UN, 2003; projekcije autorice.

Slika 2: Projicirane demografske i ekonomske stope ovisnosti za srednju varijantu demografskih projekcija

10

tencijalno neaktivnih osoba u ukupnoj radnoj snazi, a stvarna stopa ekonom-ske ovisnosti udio broja nezaposlenih osoba u broju ukupno zaposlenih. Na temelju pretpostavki o radnoj snazi, te su stope ovisnosti izračunate za Hrvat-sku i prikazane na slici 2.

Kako je prikazano na slici, projicira-na stvarna stopa ekonomske ovisnosti trebala bi padati do 2020. godine, te na-kon toga rasti, da bi se do 2050. vratila na početnu razinu. Stopa dobne ovisnosti starijih trebala se povećavati u cijelom promatranom razdoblju te bi na kraju razdoblja trebala bi biti veća za dvije trećine u odnosu na početno stanje.

Projekcije u ovom istraživanju po-laze od pretpostavki da će se bruto domaći proizvod povećavati godišnje za 3,5 posto, dok će proizvodnost rada u osnovnom scenariju rasti 2,8 posto prosječno godišnje. Očekuje se da će godišnja stopa inflacije ostati nepromi-jenjena u cijelom razdoblju, na razini od 2,5 posto godišnje.

3.2.Učinak demografskih promjena na javne mirovinske rashode

Pri procjeni mogućeg učinka demo-grafskih promjena na javne mirovinske rashode potrebno je podsjetiti da je Hrvatska započela sa svojom mirovin-skom reformom u 1998. godini, nasto-jeći smanjiti fiskalni pritisak uzrokovan postojećim sustavom tekuće međuge-neracijske solidarnosti (PAYG-o) te da je 2002. godine uvela trostupni miro-

vinski sustav. Tako se mirovinski sustav u Hrvatskoj sastoji od osiguranja na osnovi međugeneracijske solidarnosti, čiji se značaj postupno smanjuje, obve-znog kapitaliziranog osiguranja i do-brovoljnog kapitaliziranog osiguranja6. Usprkos povećanju broja starijih osoba, u budućnosti se zbog mirovinske refor-me može očekivati smanjivanje udjela javne potrošnje na mirovinske rashode u BDP-u. Ipak, u promatranom će se ra-zdoblju, zbog smanjivanja mirovinskih doprinosa za dio koji odlazi u drugi stup (za osobe mlađe od 40 godina poče-tkom 2002. i zaposlenike između 40 i 50 godina početkom 2002. koji su se odlu-čili za obvezno kapitalizirano osigura-nje) također će se smanjivati prihodi od mirovinskih doprinosa, tako da se ne smije zanemariti taj učinak kada se provode projekcije budućih fiskalnih trendova.

Projekcije javnih mirovinskih rasho-da prikazane u ovom radu polaze od procjene kretanja broja umirovljenika. Hrvatska je u posljednjem desetljeću u mirovinskom sustavu zabilježila ve-lik porast broja umirovljenika, tako da je značajno narušena sistemska stopa ovisnosti (odnos aktivnih osiguranika – uplatitelja u mirovinski sustav i umiro-vljenika). Povećanje broja umirovljeni-ka nije bilo uvjetovano demografskim, već ponajprije ekonomskim i političkim čimbenicima (tranzicija i restrukturira-nje uvjetovano privatizacijom, rat). U budućnosti se može očekivati da će ne-

10

dovodile do prijevremenog umirovljenja, a da �e novi propisi koji odre�uju dob za starosnu i prijevremenu

mirovinu, kao i mogu�nost ostvarivanja invalidskih mirovina, dodatno ograni�iti umirovljenje mla�ih dobnih

skupina. Stoga je ovdje pretpostavljeno da �e se udio umirovljenika mla�ih od 55 godina postupno smanjivati

s 11 posto u 2005. na 3 posto u 2050. godini, dok se o�ekuje da bi udio umirovljenika mla�ih od 65 trebao

pasti s 44 posto u 2005. na 30 posto u 2050. Zbog takvih pretpostavki, broj umirovljenika najprije bi se trebao

pove�avati do 2015. godine, a nakon toga padati jer bi smanjivanje broja prijevremeno umirovljenih osoba

trebalo ublažiti pove�anje broja umirovljenika koje proizlazi iz porasta broja stanovnika starijih od 65 godina

(vidi sliku 3).

Ta je projekcija znatno optimisti�nija od one kod Anuši�a, O’Keefea i Madžarevi�-Šujster (2003), u kojoj se

predvi�a stalan porast broja umirovljenika, a tek nešto optimisti�nija od one iznesene kod Maruši� (2001.),

prema kojoj se o�ekuje smanjivanje broja umirovljenika nakon 2020. godine. Osnovu za ovakav optimizam u

pogledu kretanja broja umirovljenika nalazimo u �injenici da se u sljede�ih nekoliko godina ne može

o�ekivati zna�ajnije pove�anje broja umirovljenika jer su mnogi koji bi dosegli zakonski utvr�enu dob

umirovljenja tijekom tog razdoblja ve� otišli u mirovinu, npr. dokupom staža, prijevremenim umirovljenjem ili

kao branitelji.

Slika 3: Projicirani broj umirovljenika (u tisu�ama)


Za projekcije javnih mirovinskih rashoda tako�er je potrebno uzeti u obzir kretanja broja osoba u dobi od 40

do 50 godina starosti koje se nisu po�etkom 2002. godine odlu�ile uklju�iti u drugi stup kapitaliziranog

osiguranja i stoga �e mirovinu primati samo iz prvog stupa. U projekcijama se pri odre�ivanju broja takvih

osoba koristio podatak da se 77 posto navedene dobne skupine nije odlu�ilo za kapitalizirano mirovinsko

osiguranje.

0

200

400

600

800

1000

1200

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050.

stariji od 65

55-64 mla�i od 55

Slika 3: Projicirani broj umirovljenika (u tisućama)


11

stati ekonomske i političke silnice koje su dovodile do prijevremenog umiro-vljenja, a da će novi propisi koji odre-đuju dob za starosnu i prijevremenu mirovinu, kao i mogućnost ostvarivanja invalidskih mirovina, dodatno ograniči-ti umirovljenje mlađih dobnih skupina. Stoga je ovdje pretpostavljeno da će se udio umirovljenika mlađih od 55 godina postupno smanjivati s 11 posto u 2005. na 3 posto u 2050. godini, dok se oče-kuje da bi udio umirovljenika mlađih od

tijekom tog razdoblja već otišli u mirovi-nu, npr. dokupom staža, prijevremenim umirovljenjem ili kao branitelji.

Za projekcije javnih mirovinskih ra-shoda također je potrebno uzeti u obzir kretanja broja osoba u dobi od 40 do 50 godina starosti koje se nisu početkom 2002. godine odlučile uključiti u drugi stup kapitaliziranog osiguranja i stoga će mirovinu primati samo iz prvog stu-pa. U projekcijama se pri određivanju broja takvih osoba koristio podatak da

Tablica 4: Projekcije javnih mirovinskih rashoda u različitim scenarijima (kao % od BDP-a)

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050. promjena

Osnovni scenarij

13,1 13,6 13,5 13,1 12,0 10,4 9,2 8,0 7,0 6,3 -6,8

Scenarij visokog porasta plaća

13,2 14,4 14,9 15,1 14,1 12,9 11,8 10,5 9,4 8,7 -4,6

Scenarij nižeg porasta plaća

13,0 12,8 12,2 11,3 10,0 8,4 7,1 6,1 5,3 4,7 -8,3

Izvor: projekcije autorice.

65 trebao pasti s 44 posto u 2005. na 30 posto u 2050. Zbog takvih pretpostavki, broj umirovljenika najprije bi se trebao povećavati do 2015. godine, a nakon toga padati jer bi smanjivanje broja pri-jevremeno umirovljenih osoba trebalo ublažiti povećanje broja umirovljenika koje proizlazi iz porasta broja stanovni-ka starijih od 65 godina (vidi sliku 3).

Ta je projekcija znatno optimističnija od one kod Anušića, O’Keefea i Madža-rević-Šujster (2003), u kojoj se predviđa stalan porast broja umirovljenika, a tek nešto optimističnija od one iznesene kod Marušić (2001.), prema kojoj se očekuje smanjivanje broja umirovljeni-ka nakon 2020. godine. Osnovu za ova-kav optimizam u pogledu kretanja broja umirovljenika nalazimo u činjenici da se u sljedećih nekoliko godina ne može očekivati značajnije povećanje broja umirovljenika jer su mnogi koji bi dose-gli zakonski utvrđenu dob umirovljenja

se 77 posto navedene dobne skupine nije odlučilo za kapitalizirano mirovin-sko osiguranje.

Projekcije javnih mirovinskih rasho-da temeljene su na projekcijama broja umirovljenika, onih uključenih samo u prvi stup i onih u mješovitom osigu-ranju. Tu se također uzimaju u obzir i odgovarajuće formule za izračun miro-vina7 kao i indeksiranje na plaće uvede-no početkom 2004. godine. Uzeto je da prosječna bruto mjesečna mirovina u početnom razdoblju iznosi 2.200 kuna.

Javni su mirovinski rashodi izračunati za osnovni scenarij u kojem je predvi-đen godišnji porast bruto plaća od 6 posto te za dva alternativna scenarija. U scenariju visokog porasta plaća oče-kuje se njihov rast od 7 posto godišnje, odnosno stopa porast bruto plaća je veća od porasta nominalnog BDP-a. U scenariju nižeg porasta plaća pre-dviđen je njihov prosječni porast od 5

12

posto godišnje. Rezultati te projekcije prikazani su u tablici 4.

Prema projekcijama, javni mirovinski rashodi trebali bi se smanjivati u svim scenarijima, s time da bi taj pad trebao iznositi od 4,6 do 8,3 posto BDP-a. Ta-kvo bi kretanje trebalo uslijediti zbog primjene novog zakonodavstva uve-denog mirovinskom reformom. Prema projekcijama u ovom istraživanju javni bi mirovinski rashodi trebali u 2040. godini doseći oko 8 posto BDP-a, dok u projekcijama navedenim kod Anušić, O’Keefea i Madžarević-Šujster (2003) iznose 8,2 BDP-a, odnosno kod Marušić (2001.) približno 6 posto.

Istodobno se u članicama EU očeku-je prosječni porast javnih mirovinskih rashoda za približno 5 posto BDP-a (Economic Policy Committee, 2003). Takva razlika u rezultatima za Hrvatsku i za članice EU može se objasniti dvjema činjenicama. Prvo, većina članica EU i nadalje se oslanja na sustave međuge-neracijske solidarnosti (PAYG). Dru-go, članice EU u sljedećem desetljeću očekuju umirovljenje brojnih naraštaja rođenih nakon Drugog svjetskog rata, takozvanih baby-boom generacija, a u

Hrvatskoj su osobe te dobi većinom već u mirovini.

Kako bi se razlučio učinak starenja stanovništva na javne mirovinske ra-shode od utjecaja drugih čimbenika, korisno je raščlaniti rezultate projekcije mirovinskih rashoda na četiri objašnja-vajuća čimbenika koji uvjetuju promje-nu udjela mirovinskih rashoda u BDP-u. Ta četiri čimbenika su: učinak starenja stanovništva koji mjeri promjene odno-sa osoba u dobi od 55 i više godina i stanovništva u dobi od 15 do 64 godine, učinak zaposlenosti koji mjeri promje-ne u udjelu zaposlenog stanovništva ra-dne dobi, učinak ostvarivanja prava koji izražava udio stanovništva od 55 i više godina starosti koji ostvaruje mirovinu, i učinak iznosa mirovine koji mjeri pro-mjene u prosječnoj mirovini u odnosu na proizvodnju po zaposlenoj osobi.

Tablica 5 prikazuje promjene svakog od tih odnosa u razdoblju od 2005. do 20508. Očito je da je učinak starenja je-dini omjer koji utječe na povećanje ja-vnih mirovinskih rashoda. Kada bi osta-li omjeri ostali nepromijenjeni tijekom čitava razdoblja, učinak starenja stano-

Tablica 5: Četiri ključna omjera za dekompoziciju rasta mirovinskih rashoda u osnovnom scenariju

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050%

promjene

Stopa ovisnosti 1

42,3 45,1 50,4 51,5 53,6 54,4 58,4 60,9 62,7 63,5 50,1

Inverzna vrijednost stope zaposlenosti

163,2 161,1 152,1 147,7 145,0 144,2 145,0 145,7 145,0 143,6 –12,0

Stopa iznosa mirovine3 21,9 21,8 21,7 21,5 19,7 17,5 14,5 12,1 10,2 9,0 –58,7

Stopa ostvarivanja 86,7 85,7 80,9 79,8 78,1 75,7 74,9 74,1 75,3 75,9 –12,4

Napomene: 1 Stopa ovisnosti = stanovništvo od 55 i više godina starosti kao postotak stanovništva u dobi 15-64 go-

dine; 2 Inverzna vrijednost stope zaposlenosti = stanovništvo u dobi od 15 do 64 kao postotak broja zaposlenih osoba; 3 Stopa iznosa mirovine = prosječne mirovina kao postotak BDP-a po zaposlenoj osobi; 4 Stopa ostvarivanja prava = broj umirovljenika kao postotak osoba od 55 i više godina starostiIzvor: projekcije autorice.

13

vništva doveo bi do porasta mirovinskih rashoda u BDP-u za približno 6,5 posto.

3.3.Učinci demografskih promjena na javne rashode za zdravstvo

i dugotrajnu njegu

Smatra se da su rashodi za zdravstvo i dugotrajnu njegu jako povezani s dobi i stoga su ovdje projicirani pri procjeni dugoročnih fiskalnih učinaka starenja. Prema standardnoj metodologiji, ja-vne rashode za zdravstvo i rashode za dugotrajnu njegu trebalo bi projicirati odvojeno. U slučaju Hrvatske, ipak nije moguće razdvojiti rashode za dugotraj-nu njegu od ukupnih javnih izdvajanja za zdravstvo. Stoga će se za potrebe ovog istraživanja rashodi za dugotrajnu nje-gu smatrati dijelom rashoda za zdrav-stvo. Radi jednostavnosti smatramo da dobni profil rashoda za dugotrajnu nje-gu odgovara onom za javne rashode za zdravstvo.

Kako, nažalost, za Hrvatsku ne po-stoje raspoloživi podaci za javne ra-shode za zdravstvenu zaštitu prema dobi korisnika, u istraživanju ćemo poći od pretpostavke da prosječni rasho-di za zdravstvenu zaštitu po osobi za različite dobne skupine (izražene kao udio u BDP-u po stanovniku) odgova-raju tipičnoj dobnoj distribuciji rasho-da za zdravstvenu zaštitu u članicama EU. Opravdanje za takvu pretpostavku može se naći u činjenici da su prosje-čni rashodi za zdravstvenu zaštitu po

stanovniku za različite dobne skupine vrlo slični u svim članicama EU, pa se stoga s priličnom sigurnošću može pretpostaviti da se distribucija rasho-da za zdravstvenu zaštitu u Hrvatskoj prema dobi korisnika ne razlikuje zna-čajno od europskog obrasca.9 Zbog činjenice da su projekcije provedene na temelju pretpostavljene distribucije javnih izdataka za zdravstvo i dugotraj-nu njegu prema dobnim skupinama, a ne na temelju točnih podataka, radi izbjegavanja gomilanja krivih izračuna u nastavku istraživanja pretpostavlja se da ne postoji značajna razlika između dobne distribucije javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu.

Distribucija prosječnih rashoda za zdravstvo po osobi procijenjena je na temelju prosječne distribucije u člani-cama EU, ali primjenom te distribucije na ukupne rashode za zdravstvo i du-gotrajnu njegu u Hrvatskoj. Podaci za ukupne rashode za zdravstvo odnose se na 2001., posljednju godinu za koju su ti podaci raspoloživi. U 2001. godini ukupni rashodi za zdravstvo i dugotraj-nu njegu iznosili su 8,2 posto BDP-a, što je vrlo visoko u usporedbi s europskim vaganim prosjekom od 6,6 posto BDP-a u 2000. Procijenjeni utjecaj dobnog profila korisnika zdravstva i dugotrajne njege na javne rashode u Hrvatskoj pri-kazan je na slici 4.

Projekcije javnih izdvajanja za ra-shode za zdravstvo i dugotrajnu njegu u 14

0

5

10

15

20

25

300 - 45 - 9

10- 14

15 - 1920 - 2425 - 2930 - 3435 - 3940 - 4445 - 4950 - 5455 - 5960 - 6465 - 6970 - 7475 - 7980 - 8485 - 8990 - 9495 - 99100

+

age groups

aver

age

expe

ndit

ures

per

hea

d ex

pres

sed

as a

sha

re o

fG

DP

per c

apit

a (%

)

os y: Prosje�ni izdaci po stanovniku, iskazani kao udjeli u BDP-u po stanovniku os x: Dobne skupine


Tablica 6: Projekcije javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu u Hrvatskoj za sve varijante demografskih projekcija (kao % od BDP-a)

2005.

2010.

2015.

2020.

2025.

2030.

2035.

2040.

2045.

2050.

promjena

Srednja varijanta 8,2 8,4 8,7 8,7 8,8 8,9 9,2 9,3 9,4 9,5 1,3 Visoka varijanta 8,2 8,4 8,5 8,6 8,7 8,9 9,0 9,1 9,1 9,0 0,8 Niska varijanta 8,2 8,4 8,6 8,8 8,9 9,2 9,4 9,7 9,8 10,0 1,8 Varijanta stalnog fertiliteta 8,2 8,4 8,6 8,7 8,9 9,1 9,3 9,5 9,7 9,8 1,6


Prema dobivenim rezultatima, same demografske promjene u srednjoj bi demografskoj varijanti dovele do

pove�anja izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu u Hrvatskoj u promatranom razdoblje za oko 1,3 posto

BDP-a, odnosno izme�u 0,8 i 1,8 posto u ostalim varijantama demografskih projekcija. Dobiveni je rezultat

nešto povoljniji od onog za �lanice EU gdje je za razdoblju od 2000. do 2050. godine predvi�en porast javnih

rashoda za zdravstvo i dugotrajnu njegu izme�u 1,7 do 3,2 posto BDP-a ili u prosjeku 2,2 posto, kada se za

izra�un primijeni jednaka metodologija kao i u projekcijama tih rashoda za Hrvatsku (European Policy

Committee, 2003).

Potrebno je naglasiti da navedene projekcije javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu u Hrvatskoj treba

vrlo oprezno tuma�iti, jer se u njihovom izra�unu pošlo od mnogobrojnih pretpostavki. Bilo bi stoga važno da

nadležne institucije u Hrvatskoj (posebice Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje) omogu�e dobivanje

podataka potrebnih za pouzdanije analize, osobito podataka o visini javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu

njegu po pojedinim dobnim skupinama.

Slika 4: Procijenjena dobna distribucija javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu

os y: Prosječni izdaci po stanovniku, iskazani kao udjeli u BDP-u po stanovniku os x: Dobne skupineIzvor: projekcije autorice.

14

Hrvatskoj ostvarene su uz pretpostavku da će iznos tih rashoda po stanovniku rasti po istoj stopi kao i BDP po stano-vniku. Također, pretpostavilo se da će odnosi tih rashoda po stanovniku izme-đu dobnih skupina u svim promatranim godinama ostati nepromijenjeni i je-dnaki kao u početnoj godini. Projekci-je su napravljene za sve četiri varijante demografskih projekcija i prikazane u Tablici 6.

Prema dobivenim rezultatima, same demografske promjene u srednjoj bi demografskoj varijanti dovele do po-većanja izdataka za zdravstvo i dugo-trajnu njegu u Hrvatskoj u promatra-nom razdoblje za oko 1,3 posto BDP-a, odnosno između 0,8 i 1,8 posto u ostalim varijantama demografskih projekcija. Dobiveni je rezultat nešto povoljniji od onog za članice EU gdje je za razdoblju od 2000. do 2050. godine predviđen porast javnih rashoda za zdravstvo i du-gotrajnu njegu između 1,7 do 3,2 posto BDP-a ili u prosjeku 2,2 posto, kada se za izračun primijeni jednaka metodolo-gija kao i u projekcijama tih rashoda za Hrvatsku (European Policy Committee, 2003).

Potrebno je naglasiti da navedene projekcije javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu u Hrvatskoj treba vrlo oprezno tumačiti, jer se u njihovom izra-čunu pošlo od mnogobrojnih pretpo-stavki. Bilo bi stoga važno da nadležne institucije u Hrvatskoj (posebice Hrvat-

ski zavod za zdravstveno osiguranje) omoguće dobivanje podataka potre-bnih za pouzdanije analize, osobito po-dataka o visini javnih izdataka za zdrav-stvo i dugotrajnu njegu po pojedinim dobnim skupinama.

Pristup koji je primijenjen u ovoj ana-lizi razmjerno je jednostavan, ali mu je ozbiljan nedostatak što zanemaruje či-njenicu da se izdaci za zdravstvo gomi-laju pri kraju života, bez obzira na dob u kojoj osoba umire. Stoga ocjena koja se temelji na primjeni takvog pristupa precjenjuje utjecaj demografskih pro-mjena na ukupnu razinu rashoda. Da do tog problema ne bi dolazilo, Radna skupina o starenju stanovništva Vijeća za ekonomsku politiku predložila je da se oblikuje zaseban scenarij koji bi uzi-mao u obzir koncentraciju izdataka za zdravstvo pri kraju života. Takav scena-rij predviđa dobivanje projekcija koje uključuju takozvane troškove vezane uz smrt. Iako bi rezultati tih projekcija bili zanimljivi za Hrvatsku, njihovo bi ostvarivanje zahtijevalo vrlo pouzdane ulazne podatke koji zasad ne postoje za Hrvatsku.

3.4.Učinak demografskih promjena na prihode od doprinosa za socijalno osiguranje

Kako smo već napomenuli, za Hrvat-sku je korisno napraviti i projekcije du-goročnih učinaka starenja na prihode od doprinosa za socijalno osiguranje.

Tablica 6: Projekcije javnih izdataka za zdravstvo i dugotrajnu njegu u Hrvatskoj za sve varijante demografskih projekcija (kao % od BDP-a)

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050. promjena

Srednja varijanta

8,2 8,4 8,7 8,7 8,8 8,9 9,2 9,3 9,4 9,5 1,3

Visoka varijanta 8,2 8,4 8,5 8,6 8,7 8,9 9,0 9,1 9,1 9,0 0,8

Niska varijanta 8,2 8,4 8,6 8,8 8,9 9,2 9,4 9,7 9,8 10,0 1,8

Varijanta stalnog fertiliteta

8,2 8,4 8,6 8,7 8,9 9,1 9,3 9,5 9,7 9,8 1,6

15

Napravljene su dvije projekcije, jedna za doprinose za mirovinsko osiguranje i druga za ostale vrste doprinosa. Dopri-nosi za zdravstveno osiguranje i neza-poslenost uzeti su zajedno jer se obra-čunavaju na istu osnovicu i razlikuju se samo u primijenjenim stopama.

Prihodi od doprinosa za mirovinsko osiguranje temeljeni su na projekci-jama broja osiguranika koji uplaćuju doprinose samo u prvi stup i to po sto-pi od 20 posto, i broja osiguranika koji su osigurani u oba mirovinska stupa, i koji u proračun uplaćuju doprinose po stopi od 15 posto. Pretpostavlja se da će se prosječna bruto nadnica povećavati proporcionalno za obje skupine osigu-ranika. Nadalje se pretpostavlja da će se postupno poboljšavati razina obve-ze plaćanja doprinosa s početnih 85

posto na 94 posto u 2050. godini (sličnu su pretpostavku primijenili u svom radu Anušić, O’Keefe i Madžarević-Šujster, 2003.).

Rezultati projekcija prikazani u tabli-ci 7 pokazuju smanjivanje prikupljenih doprinosa za mirovinsko osiguranje, koje proizlazi iz zakonodavnih i de-mografskih promjena, i koje bi moglo iznositi oko 3,6 posto BDP-a u srednjoj demografskoj varijanti, odnosno izme-đu 3,1 i 4 posto u alternativnim demo-grafskim projekcijama.

Projekcija prihoda od drugih dopri-nosa za socijalno osiguranje jednosta-vna je i napravljena je primjenom odgo-varajuće zakonske stope na prosječnu bruto plaću zaposlene osobe. I tu se pošlo od pretpostavke da će se postu-pno poboljšavati razina obveze plaća-

Tablica 7: Projekcije prihoda od doprinosa za mirovinsko osiguranje u Hrvatskoj za sve varijante demografskih projekcija (kao % od BDP-a)

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050. promjena

Srednja varijanta

7,6 7,5 7,1 6,5 6,0 5,7 5,2 4,7 4,4 4,1 –3,6

Visoka varijanta

7,7 7,7 7,2 6,7 6,2 5,8 5,5 5,1 4,8 4,6 –3,1

Niska varijanta

7,7 7,7 7,2 6,6 6,0 5,6 5,1 4,6 4,1 3,7 –4,0


7,7 7,7 7,2 6,6 6,1 5,6 5,2 4,7 4,3 3,9 –3,8

Tablica 8: Projekcije prihoda od ostalih doprinosa za socijalno osiguranje u Hrvatskoj za sve varijante demografskih projekcija (kao % od BDP-a)

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050. promjena

Srednja varijanta

7,7 7,8 7,6 7,4 6,9 6,6 5,9 5,4 5,0 4,7 –3,0

Visoka varijanta

7,8 8,0 7,8 7,5 7,1 6,7 6,3 5,9 5,5 5,3 –2,5

Niska varijanta

7,8 8,0 7,8 7,4 6,9 6,4 5,8 5,3 4,8 4,3 –3,5


7,8 8,0 7,8 7,5 7,0 6,5 5,9 5,4 4,9 4,5 –3,3


16

nja doprinosa s početnih 85 posto na 94 posto u 2050. godini.

Zbog smanjivanja broja zaposlenih osoba uzrokovanog demografskim čimbenicima, prema projekcijama također će se smanjivati i drugi priho-di od ostalih doprinosa za socijalno osiguranje (vidi tablicu 8). U scenariju temeljenom na srednjoj demografskoj varijanti, pad prihoda od ostalih dopri-nosa za socijalno osiguranje tijekom promatranog razdoblja trebao bi izno-siti oko 3 posto BDP-a, odnosno prema alternativnim scenarijima između 2,5 i 3,5 posto BDP-a.

Ovakav jednostavan izračun pokazu-je da sam učinak demografskih promje-na zajedno s promjenama u zakonskom određivanju mirovinskih doprinosa može voditi značajnom smanjenju izno-sa prikupljenih doprinosa za socijalno osiguranje, koji trenutno čine približno trećinu ukupnih javnih prihoda sredi-šnje države.

Iako simulacije kretanja ostvarene u ovom članku ne treba smatrati kao pro-gnoze, nego kao projekcije mogućih učinaka, one pokazuju da demografske promjene mogu dovesti do značajnih promjena u veličini i strukturi državnih prihoda i rashoda. U nastanku će se pokušati utvrditi učinci tih promjena na ukupnu održivost javnih financija.

4. PROCJENA ODRŽIVOSTI JAVNIH FINANCIJA U UVJETIMA

STARENJA STANOVNIŠTVA

Nakon što je napravljena projekcija takozvanih dobno uvjetovanih rashoda, kao i prihoda na koje, u hrvatskom slu-čaju, demografska kretanja mogu tako-đer utjecati, moguće je procijeniti du-goročnu održivost javnih financija. Za tu svrhu ovdje će se primijeniti standardna metodologija koju je razvila Radna sku-pina o starenju stanovništva Odbora za ekonomsku politiku. Ta metodologija predviđa postupak u dva koraka. U pr-vome se, na temelju osnovnih projekci-ja, ekstrapolira kretanje proračunskog salda i razina javnog duga. U drugom se koraku izračunavaju različiti sinteti-čki pokazatelji «napora» potrebnog da se postigne fiskalna prilagodba. Obje

provjere održivosti provedene su za Hr-vatsku.

5.1. Ekstrapolacija javnog duga i kretanja proračunskog salda do

2050. godine

Najprije će se pokušati ocijeniti dugoročna održivost javnih financija pomoću ekstrapolacije javnog duga i kretanja proračunskog salda do 2050. godine. Prema preporuci Radne sku-pine Komiteta za ekonomsku politiku, održive javne financije su one koje udovoljavaju proračunskim zahtjevima EMU-a, odnosno kod kojih se izbjega-vaju pretjerani deficiti, i gdje se nastoji razina duga održati ispod granice od 60 posto BDP-a, te se poštuju zahtjevi Ugovora o stabilnosti i rastu o “razini proračunskog salda blizu ravnoteže ili u suficitu” (European Policy Commit-tee, 2001.). Nepoštivanje referentnih vrijednosti za proračunski deficit ili dug tijekom promatranog razdoblja upuću-je na moguću opasnost od proračunske neravnoteže nastale zbog starenja sta-novništva, te pokazuje da je potrebno poduzeti mjere da bi se osigurala odr-živost javnih financija (European Com-mission, 2003.).

Kako bi se utvrdilo udovoljava li sa-dašnja hrvatska fiskalna politika dugo-ročnim zahtjevima održivosti, potrebno je pratiti kretanje proračunskog salda i javnog duga u osnovnom scenariju i u sedam alternativnih scenarija. U skla-du sa standardnom metodologijom, u osnovnom se scenariju proračunski saldo i razina javnog duga ekstrapolira, polazeći od osnovnih projekcija dobno uvjetovanih rashoda i prihoda. Kao po-četni uzeti su podaci za 2005. godinu o proračunskom saldu, razini duga, pri-marnoj potrošnji i prihodima umanje-nim za doprinose za socijalno osigura-nje, preuzeti iz publikacije Ministarstva financija Načela fiskalne politike za ra-zdoblje 2005. – 2007. godine.

Nadalje se pretpostavilo da će udio prihoda (bez doprinosa za socijalno osiguranje) kao i primarnih rashoda koji nisu uvjetovani starenjem stano-vništva u BDP-u ostati tijekom cijelog promatranog razdoblja nepromijenjeni i na razini iz 2005., te da se neće mijenjati razlika između kamatnih stopa i stopa rasta10, dok će se dobno uvjetovani ra-

17

shodi i doprinosi za socijalnu sigurnost kretati u skladu s ranije iznesenim pro-jekcijama. Provedeno je i sedam te-stova osjetljivosti kako bi se provjerila održivost javnih financija u različitim uvjetima. Tri testa osjetljivosti polaze od različitih varijanta demografskih projekcija. Druga dva testa osjetljivosti polaze od proračunskog salda koji je za 1 postotni bod povoljniji / nepovoljniji u odnosu na osnovni scenarij. U preo-stala dva testa osjetljivosti primijenjena je razlika između kamatne stope i stope gospodarskog rasta koja je za 1 postotni bod veća / manja u odnosu na osnovni scenarij.

Proračunski deficiti koji proizlaze iz ekstrapolacija do 2050. godine prikaza-ni su u tablici 9, a na slici 5 prikazane su razine javnog duga dobivene ekstra-

polacijom. Očito je da prema svakom scenariju fiskalni saldo nepovoljan već i u početnom razdoblju, dok se kasnije dalje pogoršava zbog samih demograf-skih promjena. U osnovnom scenariju, prema projekcijama proračunski defi-cit dosiže razinu od 11,8 posto BDP-a, a krajem promatranog razdoblja razina duga iznosi približno 167 posto BDP-a.

Prema svim scenarijima, tijekom ci-jelog promatranog razdoblja očekuje se fiskalni deficit, iako su simulacije temeljene na projekcijama koje u 2005. godini predviđaju fiskalnu konsolida-ciju i smanjenje proračunskog deficita u odnosu na prethodnu godinu. Najne-povoljnija se kretanja mogu očekivati u scenariju u kojem bi kamatna stopa bila veća od nominalne stope rasta jer bi tada proračunski deficit u 2050. godi-

Tablica 9: Projekcije proračunskog deficita u različitim scenarijima (kao % od BDP-a)

2005. 2010. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 2040. 2045. 2050.

Osnovni scenarij –3,7 –5,5 –6,9 –8,1 –9,0 –8,9 –10,0 –10,5 –11,1 –11,8

Visoka demografska varijanta

–3,7 –5,1 –6,2 –7,3 –7,9 –7,8 –7,8 –7,8 –7,6 –7,5

Niska demografska varijanta

–3,7 –5,1 –6,3 –7,6 –8,6 –9,0 –9,6 –10,3 –11,2 –12,3


–3,7 –5,1 –6,3 –7,6 –8,4 –8,7 –9,2 –9,8 –10,4 –11,3

Veća razlika kamatnih stopa i stopa rasta

–3,7 –7,0 –8,9 –10,7 –12,4 –13,4 –15,2 –17,0 –18,9 –21,2

Manja razlika kamatnih stopa i stopa rasta

–3,7 –4,2 –5,1 –5,7 –5,9 –5,2 –5,5 –5,4 –5,3 –5,4

Povoljniji početni proračunski deficit

–2,7 –4,6 –5,6 –6,3 –6,7 –6,1 –6,4 –6,4 –6,4 –6,5

Nepovoljniji početni proračunski deficit

–4,7 –6,6 –8,2 –9,4 –10,4 –10,4 –11,2 –11,8 –12,3 –13,0


18

ni dosegao 21 posto BDP-a. Vrlo visoke razine deficita također bi proistekle iz višeg početnog proračunskog deficita i nižih stopa fertiliteta, u odnosu na one sadržane u srednjoj varijanti demograf-skih projekcija.

Javni dug, koji u početnom razdoblju iznosi 56 posto BDP-a, premašio bi kri-terij konvergencije za dug koji iznosi 60 posto BDP-a već u 2010. godini prema svim scenarijima osim prema onom s manjom razlikom kamatnih stopa i sto-pa rasta, prema kojem bi dug dosegao tu razinu u 2015. godini. Fiskalna je odr-živost najviše ugrožena u alternativnom scenariju u kojem je povećana razlika kamatnih stopa i stopa rasta, te bi pre-

ma tom scenariju dug iznosio 255 posto BDP-a u 2050. godini. Veća opasnost za fiskalnu održivost također je povezana i s nepovoljnijim početnim proračun-skim deficitom i demografskim kreta-njima koja proizlaze iz niskih ili stalnih stopa fertiliteta.

5.2. Sintetički pokazatelji potrebne fiskalne prilagodbe

U skladu sa standardnom metodolo-gijom, postoje različite mjere koje omo-gućavaju procjenu fiskalnih prilagodbi potrebnih za postizanje održivosti ja-vnih financija.

Prvi sintetički pokazatelj je razlika između primarnog suficita temeljenog


Slika 5: Projicirani javni dug prema različitim scenarijima

19

kamatnih stopa i stopa rasta, prema kojem bi dug dosegao tu razinu u 2015. godini. Fiskalna je održivost

najviše ugrožena u alternativnom scenariju u kojem je pove�ana razlika kamatnih stopa i stopa rasta, te bi

prema tom scenariju dug iznosio 255 posto BDP-a u 2050. godini. Ve�a opasnost za fiskalnu održivost tako�er

je povezana i s nepovoljnijim po�etnim prora�unskim deficitom i demografskim kretanjima koja proizlaze iz

niskih ili stalnih stopa fertiliteta.

4.2. Sinteti�ki pokazatelji potrebne fiskalne prilagodbe

U skladu sa standardnom metodologijom, postoje razli�ite mjere koje omogu�avaju procjenu fiskalnih

prilagodbi potrebnih za postizanje održivosti javnih financija.

Prvi sinteti�ki pokazatelj je razlika izme�u primarnog suficita temeljenog na projekcijama i primarnog suficita

potrebnog za o�uvanje prora�unske ravnoteže u svim promatranim godinama. Takav je sinteti�ki pokazatelj

izra�unat za Hrvatsku za osnovni scenarij. Izra�unati potreban primarni saldo i projicirani primarni saldo

prikazani su na slici 6. Na slici se uo�ava da su tijekom promatranog razdoblja razlike me�u njima znatne te

iznose od 2,7 do 4,7 posto BDP-a.

Slika 6: Projicirani i potreban primarni prora�unski saldo prema osnovnom scenariju


Drugi sinteti�ki pokazatelj je mjera poreznog jaza (jaza financiranja)11, koja pokazuje razliku izme�u

sadašnjeg udjela poreza u BDP-u i konstantnog udjela poreza u BDP-u koji bi bio potreban tijekom

11 Radna skupina Odbora za ekonomsku politiku prije je nazivala te pokazatelje poreznim jazom (“tax gaps”), ali u novijim dokumentima ona koristi izraz jaz financiranja (“financing gap”), jer bi prethodno korišteni izraz mogao voditi pogrešnom zaklju�ku da treba promijeniti udio poreza u BDP-u ako se pokaže da su javne financije dugoro�no neodržive. Umjesto toga, pozitivni jaz financiranja može se smatrati znakom da je potrebno provesti promjene i na prihodnoj i na rashodnoj strani prora�una, u odgovaraju�oj kombinaciji.

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

2005. 2008. 2011. 2014. 2017. 2020. 2023. 2026. 2029. 2032. 2035. 2038. 2041. 2044. 2047. 2050.

kao % BDP-a POTREBAN PRIMARNI SALDO

PROJICIRANI PRIMARNI SALDO

Slika 6: Projicirani i potreban primarni proračunski saldo prema osnovnom sce-nariju


19

na projekcijama i primarnog suficita potrebnog za očuvanje proračunske ravnoteže u svim promatranim godina-ma. Takav je sintetički pokazatelj izra-čunat za Hrvatsku za osnovni scenarij. Izračunati potreban primarni saldo i projicirani primarni saldo prikazani su na slici 6. Na slici se uočava da su tije-kom promatranog razdoblja razlike među njima znatne te iznose od 2,7 do 4,7 posto BDP-a.

Drugi sintetički pokazatelj je mjera poreznog jaza (jaza financiranja)11, koja pokazuje razliku između sadašnjeg udjela poreza u BDP-u i konstantnog udjela poreza u BDP-u koji bi bio po-treban tijekom promatranog razdoblja kako bi se ostvarila željena razina duga u određenom budućem trenutku. Radna skupina Odbora za ekonomsku politiku

izračunava tri mjere jaza. T-1 pokazuje razliku između sadašnjeg udjela pore-za u BDP-u i konstantnog udjela poreza u BDP-u potrebnog da bi se dosegla ra-zina duga u 2050. godini jednaka onoj koji bi bio ostvaren da je tijekom cijelog projiciranog razdoblja proračunski sal-do bio u ravnoteži. T-2 pokazuje razliku između sadašnjeg udjela poreza u BDP-u i konstantnog udjela poreza u BDP-u koji bi bio potreban da bi se u 2050. godini ostvarila razina duga od 40 po-sto BDP-a. T-3 mjera je slična mjerama poreznog jaza koje se obično navode u ekonomskoj literaturi, i koje se temelje na proračunskom ograničenju po sa-dašnjoj vrijednosti. Ta mjera pokazuje promjene udjela poreza u BDP-u koje bi jamčile zadovoljavanje intertempo-ralnog proračunskog ograničenja, pri

Tablica 10: Pokazatelji financijskog jaza u različitim scenarijima (kao % od BDP-a)

T-11 T-22 T-33 T-44

Osnovni scenarij 3,7 2,9 2,3 2,4

Visoka demografska varijanta 3,1 2,2 0,7 1,8

Niska demografska varijanta 3,9 3,1 3,6 2,6

Varijanta stalnog fertiliteta 3,7 2,9 3,0 2,5

Veća razlika kamatnih stopa i stopa rasta

4,3 3,8 4,9 3,5

Manja razlika kamatnih stopa i stopa rasta

3,2 1,9 –1,1 1,2

Povoljniji početni proračunski deficit

2,6 2,8 1,3 1,3

Nepovoljniji početni proračunski deficit

4.7 3.9 3.3 3.4

Notes: 1 T-1 = razlika između sadašnjeg i konstantnog udjela poreza u BDP-u, potre-bnog za dostizanje razine duga u 2050. godini jednake onoj koja bi bila ostvarena u uvjetima očuvanja proračunske ravnoteže tijekom cijelog projiciranog razdoblja, 2 T-2 = razlika između sadašnjeg i konstantnog udjela poreza u BDP-u, potrebnog za ostvarivanje razine duga od 40 posto BDP-a u 2050. godini; 3 T-3 = razlika između sa-dašnjeg i konstantnog udjela poreza u BDP-u, potrebnog za ostvarivanje razine duga od 60 posto BDP-a u 2050. godini; 4 T-4 = promjena udjela poreza u BDP-u koja jamči zadovoljavanje intertemporalnog proračunskog ograničenjaIzvor: projekcije autorice.

20

čemu intertemporalno proračunsko ograničenje podrazumijeva jednake tijekoveprihoda i rashoda u neograni-čenom vremenskom roku (Economic Commission, 2003; Economic Policy Committee, 2003.).

Za Hrvatsku su izračunate sve tri mje-re financijskog jaza. Dodatno je uključe-na četvrta mjera financijskog jaza, koja pokazuje razliku između sadašnjeg i konstantnog udjela u BDP-u, potre-bnog za ostvarivanje razine duga od 60 posto BDP-a u 2050. godini. Izračunate vrijednosti pokazuju potrebne promje-ne u državnim prihodima kao postotku BDP-a, bez prihoda od doprinosa za socijalno osiguranje, koji su posebno izračunati te se smatraju ovisnima o de-mografskim promjenama.

Rezultati izračunatih vrijednosti fi-nancijskog jaza prikazani su u tablici 10.12 Pozitivni financijski jaz pokazuje da bi trebalo povećati javne prihode bez doprinosa za socijalno osiguranje, ili da bi trebalo smanjiti dobno uvjeto-vane rashode ili da bi trebalo poduzeti daljnje reforme sustava mirovinskog i zdravstvenog osiguranja kako bi se ublažio utjecaj starenja stanovništva na državne rashode.

Vrijednosti financijskog jaza koje su pozitivne u svim scenarijima pokazu-ju da je potrebna fiskalna prilagodba ako se želi očuvati dugoročna održi-vost javnih financija. Veličina potrebnih prilagodbi ovisi o definiciji održivosti, odnosno izboru referentne vrijednosti. Ako je cilj fiskalne politike imati jednak udio duga u 2050. godini kao što je bio početkom razdoblja, tijekom promatra-nog razdoblja potrebna je fiskalna pri-lagodba u rasponu od 2,6 do 4,7 posto BDP-a (ovisno o prihvaćenim pretpo-stavkama). Ako je željeni udio duga u 2050. godini 40 posto BDP-a, fiskalna bi prilagodba trebala iznositi između 1,9 i 3,9 posto BDP-a. Treći izračunati financijski jaz pokazuje da bi se sada-šnja vrijednost toka prihoda i rashoda u neograničenom razdoblju mogala izjednačiti ako bi se provela fiskalna prilagodba od 0,7 do 4,9 posto BDP-a ti-jekom svih godina promatranog razdo-blja. Samo u slučaju negativne razlike između kamatnih stopa i stopa rasta, in-tertemporalno bi se proračunsko ogra-ničenje moglo zadovoljiti bez fiskalnih prilagodbi. Mjera jaza održivosti T-4 je

blaža od one sadržane u pokazatelju T-2, i pokazuje prilagodbu potrebnu da razina duga 2050. godine bude 60 posto BDP-a. Kako je pokazano u tablici 8, ta mjera pokazuje da bi za očuvanje održi-vosti javnih financija bila potrebna pri-lagodba u rasponu od 1,2 do 3,4 posto BDP-a.

5. Zaključak

Analiza prikazana u ovom članku pokazuje da su, usprkos provedenoj mirovinskoj reformi, hrvatske javne fi-nancije jako osjetljive na demografske promjene. Testovi dugoročne održivo-sti ukazuju na jasnu opasnost javljanja proračunske neravnoteže uzrokovane ne samo demografskim promjenama nego i početnim proračunskim uvjeti-ma. Za osiguranje fiskalne održivosti po-trebno je što prije smanjiti proračunsku neravnotežu i smanjiti javni dug. Radi ublažavanja negativnih proračunskih posljedica starenja, potrebno je sma-njiti udio rashoda za zdravstvo u BDP-u te provoditi bolji nadzor javnih izdva-janja za zdravstvo, a napose nadzirati kretanje dobno uvjetovanih rashoda. Nadalje, potrebno je pojačati napore na većem poštivanju obveze plaćanja do-prinosa za socijalno osiguranje.

Potrebno je stalno procjenjivati pro-računske posljedice starenja, a važno je usmjeriti napore na razvoj metodologi-je te uključiti u procjenu druge dobno uvjetovane rashode. U budućim pro-cjenama potrebno je razmotriti i utjecaj nedemografskih čimbenika na kretanje državnih prihoda i rashoda. Stoga će za provedbu analiza biti nužno poboljšati statističko praćenje i raspoložive poda-tke, pri donošenju političkih odluka uzi-mati u obzir i kvalitativne pokazatelje. Bilo bi preporučljivo provesti i dodatne testove osjetljivosti rezultata procjene, uvođenjem različitih scenarija i šoko-va.

S engleskog preveo Predrag Bejaković

21

SummaryFiscal Implications of the Ageing Population in Croatia

Demographic changes altering size and age-profile are recognised in many countries, including within the EU, as an important determinant of both the size and the structure of government expenditures and revenues in the long run. In Croatia, having a negative population growth rate and total fertility rate be-low 2.0, projected demographic trends are quite similar to those in the rest of Europe. Therefore, significant budgetary implications of the so-called ageing population phenomenon can be expected.

The aim of this paper is to use the standard methodology developed by the European Commission in order to assess the long-term implications of ageing population on the sustainability of public finances in Croatia. The results of the analysis show that demographic changes could, in the long-run, place Croatian public finances on an unsustainable path, and imply the necessity of adopting fiscal policy actions aimed at avoiding the negative budgetary consequences of an ageing population.

Literatura

Anušić, Zoran, Philip O’Keefe i Sanja Madžarevic-Šujster (2003): “Pension Reform in Croatia“, Social Protection Discussion Paper Series br. 0304, Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank, veljača 2003.

Bezdĕk, Vladimir, Kamil Dybczak i Aleš Krejdl (2003): “Czech Fiscal Policy: Introductory Analysis“, Czech National Bank Working Paper Series, 7/2003.

Dang, Thai Than, Pablo Antolin i Howard Oxley (2001): “Fiscal Implications of Ageing: Projections of age-related spending“, OECD Economics Department Working Paper Series br. 305.

Economic Commission (2002): “Public finances in EMU 2002“, European Economy, br. 3.

Economic Commission (2003): Public finances in EMU 2003, COM (2003) 283 final, Brussels,21.05.2003.

Economic policy committee (2001): Budgetary challenges posed by ageing populations, EPC/EC-FIN/655-EN final, Brussels, 24. listopada 2001.

Economic policy committee (2003): The impact of ageing populations on public finances: overviewof analysis carried out at EU level and proposals for a future work programme, EPC/ECFIN/435/03 final, Brussels, 22.listopada 2003.

Grizelj, Marinko (2004): “Projekcije stanovništva Republike Hrvatske do kraja stoljeća”, Stano-vništvo Hrvatske - dosadašnji razvoj i perspektive, Institut društvenih znanosti Ivo Pilar, Zagreb (u tisku).

Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (2001): Stanje sustava mirovinskog osiguranja i prijedlog mjera, interna dokumentacija.

Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (različita izdanja): Statističke informacije Hrvatskog zavo-da za mirovinsko osiguranje.

International Labour Organisation (1997): Economically Active Population, Geneva.

Marušić, Ljiljana (2003): “Primjena i efekti reforme I. stupa u razdoblju 1999. – 2002.”, Mirovinsko osiguranje, 1 (1) str. 3-18.

Marušić, Ljiljana (2001): “Očekivana kretanja u mirovinskom sustavu”, predstavljeno na Okruglom stolu Instituta za javne financije “Organizacijski aspekti mirovinske reforme”, 8. prosinca 2001,dostupno na www.ijf.hr/mirovinska_reforma_2001/.

22

Ministarstvo financija Republike Hrvatske (2004): Načela fiskalne politike za razdoblje 2005.– 2007. godine, izvještaj predstavljen Vladi, 6. lipnja 2004, Zagreb.

Ministarstvo financija Republike Hrvatske (različita izdanja): Mjesečni statistički prikaz Ministar-stva financija, Zagreb.

Mrđen, Snježana (2004): “Projekcije stanovništva Hrvatske do 2031. godine”, Stanovništvo Hrvat-ske - dosadašnji razvoj i perspektive, Institut društvenih znanosti Ivo Pilar, Zagreb (u tisku).

Rozga, Ante (2003): “The Analysis of Demographic Changes in Croatia During Past Fifty Years”, članak predstavljen na 54. sjednici Međunarodnog zavoda za statistiku,, Berlin, Njemačka, 13. – 20. kolovoza 2003.

United Nations (2003): World Population Prospects: The 2002 Revision, Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, http://esa.un.org/unpp

Bilješke1 Rad je prijevod s engleskog jezika. Originalni je rad pripremljen i predstavljen na konferenciji

u povodu 65. obljetnice Ekonomskog instituta u Zagrebu, održane 18. i 19. studenoga 2005.2 Osim njih, postoje i pojedine demografske projekcije koje su proveli nezavisni stručnjaci,

poput Mrđena (2004), Grizelja (2004) i Rozge (2003), ali one nisu službene.3 Neki autori poput Mrđena (2004) smatraju, naprotiv, da se u Hrvatskoj u iduća tri desetljeća

može očekivati pozitivni migracijski saldo. 4 Ova se informacija može naći kod Grizelj (2004.).5 Pregled najvažnijih nalaza studija o posljedicama starenja stanovništva na javne prihode

može se naći u Economic Policy Committee, 2003, str. 20.6 Više informacija o hrvatskoj mirovinskoj reformi može se naći kod Anušić, O’Keefe, Madžare-

vić-Šujster (2003.).7 Za one osigurane samo u prvom stupu primjenjuje se sljedeća formula: (1) Iznos mirovine = stvarna vrijednost mirovine x osobni bodovi x mirovinski faktor. Za one osigurane u oba oblika osiguranja, primjenjuje se formula iz dva dijela. Za godine osi-

guranja u prvom stupu, primjenjuje se jednaka formula kao za one osigurane samo u međugene-racijskoj solidarnosti, dok se za godine u novom sustavu za izračun takozvane osnovne mirovine koristi sljedeća formula:

(2) Osnovna mirovina = 0.25 x aktualna vrijednost mirovine x osobni bodovi x mirovin-ski faktor + 0.0025 x prosječna plaća u Hrvatskoj u 1998. godini indeksirana po jednakoj stopi kao stvarna vrijednost mirovine x godine službe u novom sustavu.

8 Primijenjena je sljedeća jednadžba:

Za daljnje pojedinosti vidi Dang i sur. (2001). 9 Bezdĕk, Dybczak i Krejdl (2003) u studiji o fiskalnim posljedicama starenja stanovništva

također su utvrdili da je distribucija rashoda za zdravstvenu zaštitu prema dobi u Češkoj Republici slična tipičnoj distribuciji rashoda za zdravstvenu zaštitu prema dobi u članicama EU.

10 Pretpostavlja se nominalna kamatna stopa od 6 posto godišnje, a nominalna stopa rasta 6,1 posto proizlazi iz pretpostavljene inflacije od 2,5 posto i realne stope rasta od 3,6 posto. U proje-kcijama Radne skupine Odbora za ekonomsku politiku također se predviđa nominalna kamatna stopa od 6 posto.

11 Radna skupina Odbora za ekonomsku politiku prije je nazivala te pokazatelje poreznim jazom (“tax gaps”), ali u novijim dokumentima ona koristi izraz jaz financiranja (“financing gap”),jer bi prethodno korišteni izraz mogao voditi pogrešnom zaključku da treba promijeniti udio poreza u BDP-u ako se pokaže da su javne financije dugoročno neodržive. Umjesto toga, pozitivni jazfinanciranja može se smatrati znakom da je potrebno provesti promjene i na prihodnoj i na rasho-dnoj strani proračuna, u odgovarajućoj kombinaciji.

12

Kako bi se razlu�io u�inak starenja stanovništva na javne mirovinske rashode od utjecaja drugih �imbenika,

korisno je raš�laniti rezultate projekcije mirovinskih rashoda na �etiri objašnjavaju�a �imbenika koji uvjetuju

promjenu udjela mirovinskih rashoda u BDP-u. Ta �etiri �imbenika su: u�inak starenja stanovništva koji mjeri

promjene odnosa osoba u dobi od 55 i više godina i stanovništva u dobi od 15 do 64 godine, u�inak

zaposlenosti koji mjeri promjene u udjelu zaposlenog stanovništva radne dobi, u�inak ostvarivanja prava koji

izražava udio stanovništva od 55 i više godina starosti koji ostvaruje mirovinu, i u�inak iznosa mirovine koji

mjeri promjene u prosje�noj mirovini u odnosu na proizvodnju po zaposlenoj osobi.

Tablica 5 prikazuje promjene svakog od tih odnosa u razdoblju od 2005. do 20508. O�ito je da je u�inak

starenja jedini omjer koji utje�e na pove�anje javnih mirovinskih rashoda. Kada bi ostali omjeri ostali

nepromijenjeni tijekom �itava razdoblja, u�inak starenja stanovništva doveo bi do porasta mirovinskih

rashoda u BDP-u za približno 6,5 posto.

Tablica 5: �etiri klju�na omjera za dekompoziciju rasta mirovinskih rashoda u osnovnom scenariju

2005.

2010.

2015.

2020.

2025.

2030.

2035.

2040.

2045. 2050

%promjen

eStopa ovisnosti 1 42,3 45,1 50,4 51,5 53,6 54,4 58,4 60,9 62,7 63,5 50,1Inverzna vrijednost stope zaposlenosti 2

163,2

161,1

152,1

147,7

145,0

144,2

145,0

145,7

145,0

143,6 -12,0

Stopa iznosa mirovine3 21,9 21,8 21,7 21,5 19,7 17,5 14,5 12,1 10,2 9,0 -58,7Stopa ostvarivanja prava4 86,7 85,7 80,9 79,8 78,1 75,7 74,9 74,1 75,3 75,9 -12,4

Napomene: 1 Stopa ovisnosti = stanovništvo od 55 i više godina starosti kao postotak stanovništva u dobi 15-64 godine; 2 Inverzna vrijednost stope zaposlenosti = stanovništvo u dobi od 15 do 64 kao postotak broja zaposlenih osoba; 3 Stopa iznosa mirovine = prosje�ne mirovina kao postotak BDP-a po zaposlenoj osobi; 4 Stopa ostvarivanja prava = broj umirovljenika kao postotak osoba od 55 i više godina starosti


3.3. U�inci demografskih promjena na javne rashode za zdravstvo i dugotrajnu njegu

Smatra se da su rashodi za zdravstvo i dugotrajnu njegu jako povezani s dobi i stoga su ovdje projicirani pri

procjeni dugoro�nih fiskalnih u�inaka starenja. Prema standardnoj metodologiji, javne rashode za zdravstvo

i rashode za dugotrajnu njegu trebalo bi projicirati odvojeno. U slu�aju Hrvatske, ipak nije mogu�e razdvojiti

rashode za dugotrajnu njegu od ukupnih javnih izdvajanja za zdravstvo. Stoga �e se za potrebe ovog

8 Primijenjena je sljede�a jednadžba:

Zaposleni64)-(15voStanovništ*

64)-(15voStanovništ)(55voStanovništ*

)(55voStanovništiciUmirovljen*

enostBDP/zaposlmirovinaProsjecna

BDPrashodiMirovinski

Za daljnje pojedinosti vidi Dang i sur. (2001).

=

23

12 Primjenjena formula za T-1 do T-3 financijskog jaza je sljedeća:

dje je gNAR označava stvarni udio rashoda koji nisu dobno uvjetovani u BDP-u (a za koji se pretpostavlja da je konstantan), ssc je udio doprinosa za socijalno osiguranje u BDP-u, gAR je udio dobno uvjetovanih rashoda u BDP-u, b je udio duga, r je nominalna kamatna stopa, i n je nomi-nalna stopa gospodarskog rasta (pretpostavlja se da su obje konstantne).

Primjenjena formula za T-4 jaz je sljedeća:

gdje je τ stvarni udio poreznih prihoda u BDP-u (pretpostavlja se da je konstantan), a gP je udio primarnih rashoda u BDP-u (pretpostavlja se da ostaje konstantan nakon 2050. godine).

21

Rezultati izra�unatih vrijednosti financijskog jaza prikazani su u tablici 10.12 Pozitivni financijski jaz pokazuje

da bi trebalo pove�ati javne prihode bez doprinosa za socijalno osiguranje, ili da bi trebalo smanjiti dobno

uvjetovane rashode ili da bi trebalo poduzeti daljnje reforme sustava mirovinskog i zdravstvenog osiguranja

kako bi se ublažio utjecaj starenja stanovništva na državne rashode.

Vrijednosti financijskog jaza koje su pozitivne u svim scenarijima pokazuju da je potrebna fiskalna

prilagodba ako se želi o�uvati dugoro�na održivost javnih financija. Veli�ina potrebnih prilagodbi ovisi o

definiciji održivosti, odnosno izboru referentne vrijednosti. Ako je cilj fiskalne politike imati jednak udio duga

u 2050. godini kao što je bio po�etkom razdoblja, tijekom promatranog razdoblja potrebna je fiskalna

prilagodba u rasponu od 2,6 do 4,7 posto BDP-a (ovisno o prihva�enim pretpostavkama). Ako je željeni udio

duga u 2050. godini 40 posto BDP-a, fiskalna bi prilagodba trebala iznositi izme�u 1,9 i 3,9 posto BDP-a. Tre�i

izra�unati financijski jaz pokazuje da bi se sadašnja vrijednost toka prihoda i rashoda u neograni�enom

razdoblju mogala izjedna�iti ako bi se provela fiskalna prilagodba od 0,7 do 4,9 posto BDP-a tijekom svih

godina promatranog razdoblja. Samo u slu�aju negativne razlike izme�u kamatnih stopa i stopa rasta,

intertemporalno bi se prora�unsko ograni�enje moglo zadovoljiti bez fiskalnih prilagodbi. Mjera jaza

održivosti T-4 je blaža od one sadržane u pokazatelju T-2, i pokazuje prilagodbu potrebnu da razina duga

2050. godine bude 60 posto BDP-a. Kako je pokazano u tablici 8, ta mjera pokazuje da bi za o�uvanje

održivosti javnih financija bila potrebna prilagodba u rasponu od 1,2 do 3,4 posto BDP-a.

5. Zaklju�ak

Analiza prikazana u ovom �lanku pokazuje da su, usprkos provedenoj mirovinskoj reformi, hrvatske javne

financije jako osjetljive na demografske promjene. Testovi dugoro�ne održivosti ukazuju na jasnu opasnost

javljanja prora�unske neravnoteže uzrokovane ne samo demografskim promjenama nego i po�etnim

prora�unskim uvjetima. Za osiguranje fiskalne održivosti potrebno je što prije smanjiti prora�unsku

neravnotežu i smanjiti javni dug. Radi ublažavanja negativnih prora�unskih posljedica starenja, potrebno je

12 Primjenjena formula za T-1 do T-3 financijskog jaza je sljede�a:

(4) NARi ii

ii

ARi

gnr

sscnrgnrnrbb

nrnrdoT

45

45

1

45

12005

12005

14520502005

)1(1

)1()1()1(

131 ,

gdje je gNAR ozna�ava stvarni udio rashoda koji nisu dobno uvjetovani u BDP-u (a za koji se pretpostavlja da je konstantan), ssc je udio doprinosa za socijalno osiguranje u BDP-u, gAR je udio dobno uvjetovanih rashoda u BDP-u, b je udio duga, r je nominalna kamatna stopa, i n je nominalna stopa gospodarskog rasta (pretpostavlja se da su obje konstantne).

Primjenjena formula za T-4 jaz je sljede�a:

(5) 45

45

145

45

1

11

)()1(

)1(

11

)()1(

)1(41rn

nrssc

r

nssc

rn

nrg

r

ngb

tT

nr ii

i

Pi

i

i

P

t ,

gdje je � stvarni udio poreznih prihoda u BDP-u (pretpostavlja se da je konstantan), a gP je udio primarnih rashoda u BDP-u (pretpostavlja se da ostaje konstantan nakon 2050. godine).

21

Rezultati izra�unatih vrijednosti financijskog jaza prikazani su u tablici 10.12 Pozitivni financijski jaz pokazuje

da bi trebalo pove�ati javne prihode bez doprinosa za socijalno osiguranje, ili da bi trebalo smanjiti dobno

uvjetovane rashode ili da bi trebalo poduzeti daljnje reforme sustava mirovinskog i zdravstvenog osiguranja

kako bi se ublažio utjecaj starenja stanovništva na državne rashode.

Vrijednosti financijskog jaza koje su pozitivne u svim scenarijima pokazuju da je potrebna fiskalna

prilagodba ako se želi o�uvati dugoro�na održivost javnih financija. Veli�ina potrebnih prilagodbi ovisi o

definiciji održivosti, odnosno izboru referentne vrijednosti. Ako je cilj fiskalne politike imati jednak udio duga

u 2050. godini kao što je bio po�etkom razdoblja, tijekom promatranog razdoblja potrebna je fiskalna

prilagodba u rasponu od 2,6 do 4,7 posto BDP-a (ovisno o prihva�enim pretpostavkama). Ako je željeni udio

duga u 2050. godini 40 posto BDP-a, fiskalna bi prilagodba trebala iznositi izme�u 1,9 i 3,9 posto BDP-a. Tre�i

izra�unati financijski jaz pokazuje da bi se sadašnja vrijednost toka prihoda i rashoda u neograni�enom

razdoblju mogala izjedna�iti ako bi se provela fiskalna prilagodba od 0,7 do 4,9 posto BDP-a tijekom svih

godina promatranog razdoblja. Samo u slu�aju negativne razlike izme�u kamatnih stopa i stopa rasta,

intertemporalno bi se prora�unsko ograni�enje moglo zadovoljiti bez fiskalnih prilagodbi. Mjera jaza

održivosti T-4 je blaža od one sadržane u pokazatelju T-2, i pokazuje prilagodbu potrebnu da razina duga

2050. godine bude 60 posto BDP-a. Kako je pokazano u tablici 8, ta mjera pokazuje da bi za o�uvanje

održivosti javnih financija bila potrebna prilagodba u rasponu od 1,2 do 3,4 posto BDP-a.

5. Zaklju�ak

Analiza prikazana u ovom �lanku pokazuje da su, usprkos provedenoj mirovinskoj reformi, hrvatske javne

financije jako osjetljive na demografske promjene. Testovi dugoro�ne održivosti ukazuju na jasnu opasnost

javljanja prora�unske neravnoteže uzrokovane ne samo demografskim promjenama nego i po�etnim

prora�unskim uvjetima. Za osiguranje fiskalne održivosti potrebno je što prije smanjiti prora�unsku

neravnotežu i smanjiti javni dug. Radi ublažavanja negativnih prora�unskih posljedica starenja, potrebno je

12 Primjenjena formula za T-1 do T-3 financijskog jaza je sljede�a:

(4) NARi ii

ii

ARi

gnr

sscnrgnrnrbb

nrnrdoT

45

45

1

45

12005

12005

14520502005

)1(1

)1()1()1(

131 ,

gdje je gNAR ozna�ava stvarni udio rashoda koji nisu dobno uvjetovani u BDP-u (a za koji se pretpostavlja da je konstantan), ssc je udio doprinosa za socijalno osiguranje u BDP-u, gAR je udio dobno uvjetovanih rashoda u BDP-u, b je udio duga, r je nominalna kamatna stopa, i n je nominalna stopa gospodarskog rasta (pretpostavlja se da su obje konstantne).

Primjenjena formula za T-4 jaz je sljede�a:

(5) 45

45

145

45

1

11

)()1(

)1(

11

)()1(

)1(41rn

nrssc

r

nssc

rn

nrg

r

ngb

tT

nr ii

i

Pi

i

i

P

t ,

gdje je � stvarni udio poreznih prihoda u BDP-u (pretpostavlja se da je konstantan), a gP je udio primarnih rashoda u BDP-u (pretpostavlja se da ostaje konstantan nakon 2050. godine).

�

Documents

Fiskalne posljedice starenja stanovništva u Hrvatskoj · promjene mogu na duže vrijeme hrvatske javne financije učiniti neodrživima, što podrazumijeva da je provedba odgovarajućih