Sara Modig AB Dellensvägen 33 120 58 Årsta www.saramodig.se E-post: sara@saramodig.se

Följeforskarens rapport

Författare: Sara Modig Maj 2020

För-förstudien Strokekedjan

2

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Uppdraget ............................................................................................................................ 3 Analysram: Att genomföra en framgångsrik innovationsupphandling som innovationspartnerskap ........................................................................................................ 3

Om innovationsupphandling ............................................................................................ 3

Analysram ......................................................................................................................... 5 Bakgrund .............................................................................................................................. 8 Projektets upprinnelse .......................................................................................................... 8

Genomförandet .................................................................................................................... 9 Resultat ................................................................................................................................. 9

Analys, slutsatser och rekommendationer .......................................................................... 10 Innovationspartnerskapets faser ..................................................................................... 10

För-förstudien i förhållande till andras erfarenheter ....................................................... 11 För-förstudiens effektlogik .............................................................................................. 11

Valet av förfarande .......................................................................................................... 12

Uppdraget Region Skåne har, tillsammans med Region Blekinge, Karlskrona kommun, Innovation Skåne AB och Blue Science Park, genomfört för-förstudien ”Insats för förbättrad strokevård, livskvalitet förstrokepatienter och lägre samhällskostnader” som ett första steg i en planerad innovationsupphandling. I projektet har Sara Modig AB haft uppdrag som följeforskare. Syftet med uppdraget har varit att, ”kvalitetssäkra lärandet i processen” genom att ”dokumentera och analysera med effektkedjor över hela processen”. Resultatet ska vara en ” bas att sprida kunskap och erfarenheter kring innovationsupphandling för såväl näringslivsaktörer som offentliga aktörer”. (Citat från projektbeskrivningen i ansökan till Vinnova.) I denna rapport redovisas resultatet av följeforskningen. Materialet som det bygger på är intervjuer med projektgruppen samt genomgång av projektdokumentation. Analysram: Att genomföra en framgångsrik innovationsupphandling som innovationspartnerskap

Om innovationsupphandling

Innovationsupphandling är upphandling som utformas så att ”en upphandlande myndighet eller enhet i sin upphandlingsprocess främjar innovation genom att efterfråga eller tillåta nya lösningar”1. I sitt arbete med innovationsfrämjande inköp skiljer Region Skåne mellan innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling. Innovationsvänlig upphandling handlar om att utforma upphandlingen så att den öppnar för nya lösningar eller nya leverantörer, eller som Upphandlingsmyndigheten formulerar det: ” att upphandla på ett sätt som öppnar för nya leverantörers idéer”. I innovationsupphandling efterfrågas på ett tydligare sätt nya lösningar, som också kan kräva ett utvecklingsarbete. Ett sådant utvecklingsarbete sker då i partnerskap mellan Region Skåne och leverantören/ leverantörerna. Förfarandet Innovationspartnerskap är ett sätt att upphandla sådana gemensamma utvecklingsprocesser och den eller de lösningar som dessa syftar till i en och samma upphandling. Förfarandet infördes 2017, och till dags dato har författaren bara kännedom om en upphandlingsprocess i Sverige där tilldelning skett i form av ett innovationspartnerskap (Helsingborgs hamns upphandling av autonoma transporter).

1 Upphandlingsmyndigheten, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/dialog-och-innovation/innovation-i-upphandling/.

4

Figur 1. Innovationstriangeln i Region Skånes program för innovationsfrämjande inköp. Källa: presentation av Louise Strand i maj 2018 Innovationsupphandling har ofta beskrivits som ett innovationspolitiskt instrument från efterfrågesidan. Detta perspektiv sätter fokus på den innovationseffekt som upphandlingen har hos leverantörerna – genom att efterfråga nya lösningar eller öppna för lösningar från andra marknadsområden bidrar den upphandlande enheten till innovation och därigenom ökad konkurrenskraft hos leverantörerna, vilket är tänkt att leda till sysselsättning och tillväxt i samhället. När innovationsupphandlingsinstrumentet började diskuteras i mitten av 00-talet i samband med bl a EU:s Lead Market Initiative, var detta det tydligt drivande argumentet. En breddning och tyngdpunktsförskjutning i motiven kom sedan att ske, så att det i Innovationsupphandlingsutredningens slutbetänkande från 2010 angavs att ”(d)et handlar således primärt om att en myndighet söker tillfredsställa ett behov eller lösa ett problem genom att söka efter ny teknik eller en ny tjänst.” Det blev alltså ett större fokus på effekterna av förnyelsen i den offentliga aktörens förmåga att fullgöra sitt åtagande mot medborgarna. De båda motiven lever kvar sida vid sida i mycket av dagens innovationsupphandlings-praktik. Det handlar om att förnya den offentliga sektorns förmåga möta angelägna behov. För att göra detta behövs ofta kompetens och lösningar från näringslivet2, som därigenom får möjlighet att utveckla nya lösningar och etablera dessa på en marknad, med potential för spridning och skalning och därigenom ökad konkurrenskraft. Detta speglar samtidigt det dubbla uppdrag som en region har: att till invånarna tillhandahålla välfärdstjänster och att verka för regional utveckling och tillväxt.

2 Fokus i innovationsupphandlingsdiskursen har varit på relationen mellan näringsliv och offentlig sektor. Det utesluter dock inte att idéburen sektor också har en roll att spela som källa till kompetens och nya lösningar genom innovationsupphandlingar.

5

Innovationsupphandling är inte i första hand en fråga om val och utformning av upphandlingsförfarande, även om detta givetvis har betydelse för utfallet. Det handlar mer om en förståelse och praktik i inköpsprocessen, som påverkar alla delar i denna – från identifikation, analys och prioritering av behov till utformning av avtal och uppföljning, som framgår av bilden av inköpsprocessen i Region Skåne i figur 2.

Figur 2. Inköpsprocessen i Region Skåne. Källa: presentation av Louise Strand i maj 2018

Analysram

En första utgångspunkt i min analys en grovt schematiserad processbild av innovationspartnerskap3 i fem steg. Mot bakgrund av denna analyserar jag resultaten i de skeden som är aktuella i för-förstudien, beskriver hur arbetet för att nå dessa resultat bedrivits och identifierar centrala erfarenheter.

3 Se ex. https://markedsmodningsfonden.dk/sites/default/files/media/innovationspartnerskaber_pdfa.pdf eller https://www.difi.no/sites/difino/files/5.4.2018_innledning-prosedyren-innovasjonspartnerskap_johan.pdf

Behovsanalys i syfte att förstå och formulera potential, business case och kriterier för önskad effekt

Marknadsdialog för att förstå vilka kompetenser och lösningsmöjligheter som marknaden kan bidra med i utvecklingsarbetet

Annonsering, utvärdering, tilldelning och avtal i syfte att välja ut och formalisera innovationspartnerskapet/-n

Utvecklingsarbete i syfte att utveckla, testa och validera möjliga nya lösningar för att sålla fram de som bäst svarar mot uppställda kriterier

Inköp av ny lösning i syfte att möta de identifierade behoven och bidra till de avsedda effekterna

6

En andra utgångspunkt är några av lärdomarna som danska konsultföretaget INNOBA ApS tagit fram för Erhvervsstyrelsen baserat på erfarenheter av innovationspartnerskap i Danmark och Norge4. De lärdomar jag fokuserat på är de som är relevanta för de tidiga faserna av en innovationsupphandling med förfarandet innovationspartnerskap.

• Att lära sig samarbeta på nytt sätt kräver resurser och mandat från både offentliga och privata aktörer, inklusive engagemang från ledningsnivå. Hur har för-förstudien bidragit till att säkra detta?

• Att framgångsrikt tillämpa innovationspartnerskapsförfarandet på frågor där lösningarna är okända eller öppet definierade med sikte på större innovationshöjd förutsätter att tillräckligt med tid avsätts i de förberedande faserna innan själva upphandlingsprocessen. Hur långt har för-förstudien tagit processen i dessa faser?

• Kärnan i innovationspartnerskapet är samarbetet mellan olika aktörer: offentliga avnämare av en lösning, slutanvändare och de privata bolag som ska leverera lösningen. Att bygga den tillit som utvecklingsarbetet förutsätter behöver börja tidigt i processen. På vilket sätt har för-förstudien bidragit till att börja bygga tillit mellan potentiellt deltagande aktörer?

För det tredje utgår jag studiens effektlogik, som den kan formuleras utifrån de i ansökan uttryckta ambitionerna. Hur har man svarat upp mot projektmålen och hur ser förutsättningarna ut att svara upp mot de avsedda processmålen, resultaten och effekterna?

4 http://www.innoba.dk/wp-content/uploads/2018/12/innovationspartnerskaber_INNOBA.pdf

7

För-förstudiens effektlogik

8

Bakgrund Ursprunget till projektet är tvåfaldigt. Det första spåret är Region Skånes arbete med strategiska inköp, som renderat två uppmärksammade innovationsupphandlingar: miljövänliga plastförkläden i förhandlat förfarande respektive en lösning för fallprevention i vård och omsorg i konkurrenspräglad dialog. Mot bakgrund av att det nya förfarandet innovationspartnerskap fått ett ytterst begränsat genomslag i Sverige, fanns ett intresse från flera håll att regionen skulle genomföra en upphandling genom innovationspartnerskap för att skapa erfarenheter och lärdomar. Regionens resurs för innovationsledning, Innovation Skåne, sökte efter ett område där ett systeminnovationsperspektiv kunde tas som grund för att utforma och genomföra ett innovationspartnerskap. Det andra spåret är det arbete som gjorts inom Södra sjukvårdsregionen kring samordning och samverkan för en jämlik tillgång till akut strokevård i regionen sedan några år, bland annat kring den avancerade strokevården med trombektomi i Lund. Projekten visade att det var en komplex fråga som omfattade allt ifrån bilddiagnostik på distans till kontakt med ambulanspersonal. Genom förhållandevis enkla insatser kunde den lokala logistiken vid sjukhusen förbättras, vilket förkortade tiden till behandling med upp till hälften. Den största återstående utmaningen för att ytterligare minska den kritiska tidsfaktorn visade sig vara geografin i regionen. Den faktorn hade gjort att Jesper Petersson, Verksamhetschef för neurologi vid Skånes Universitetssjukhus, intresserat sig för de strokeambulanser som finns i vissa andra länder, utrustade med såväl ct-kamera som möjlighet att påbörja trombolysbehandling i bilen. Någon entydig evidens för hur mycket bättre effekt som inköp av strokeambulanser skulle ha fanns dock inte, inte heller fanns underlag för att avgöra hur många och var de optimalt skulle placeras om de skulle köpas in. Mot denna bakgrund identifierade Jesper Peterson behovet av att kunna mäta och räkna på sannolikheten för stroke hos befolkningen per geografi. Att på detta sätt tänka matematiskt på utmaningen hade inte gjorts tidigare. Projektets upprinnelse När Innovation Skåne, genom Bengt Stavenow och Björn Lagnevik, kontaktade Jesper Petersson 2019 identifierade de tillsammans strokevården som ett intressant område att samarbeta kring. Där tyngdpunkten i sjukvårdens fokus i stor utsträckning har legat på att utveckla metoder för den akuta behandlingen av stroke på sjukhus, var Innovation Skåne intresserade av hela kedjan: från insjuknande och första symtom till rehabilitering och sekundärprevention. Ur ett innovationsperspektiv var det angeläget att förstå patienternas behov och förutsättningar i deras sammanhang över hela kedjan, istället för att gå på i förväg specificerade lösningar. Parallellt kontaktade Innovation Skåne Blue Science Park med Klas Alexandersson och Charlott Clementz, med vilka de haft tidigare samarbeten, för att undersöka möjligheterna att engagera en kommun på stort avstånd från Lund i initiativet. Karlskrona kommun var villiga att delta, under förutsättning att Region Blekinge också deltog. Efter möte mellan Innovation Skåne och Region Blekinges digitaliseringsdirektör kunde samarbete etableras, och Emmy Bertholdsson kom in som projektledare från Innovation Skåne.

9

För-förstudien förankrades hos Region Skåne och Södra sjukvårdsregionen. En ansökan gjordes till Vinnova, och projektet startade i december 2019. Genomförandet Som framgår av projektets slutrapport har fokus i för-förstudien legat på

• Kunskapsinsamling och behovsanalys genom processkartläggning av strokekedjan och kartläggning av systemet för alla huvudmän.

Arbetet i behovsanalysen har framdrivits i workshops som samlat personer tvärs över funktioner och kompetenser, i såväl operativa som strategiska roller från regioner och kommun med stöd av intermediärerna. Att i dessa tvärfunktionella grupperingar utgå från ett systemperspektiv har lett till att ett nytt utbyte av kunskap och erfarenheter har växt fram. Deltagarna vittnar om att deras förståelse av området och potentiella lösningar har förändrats under vägen, och om hur de ser att detta har gett insikter om möjliga nya indikatorer på stroke och om hur de fått syn på potentialen för att utveckla nya metoder och tillvägagångssätt, liksom formulera nya forskningsfrågor:

”Det häftigaste idag var att du har fått oss att tänka om bara genom att ställa frågor.” ”Inom ramen för projektet så fick jag klart för mig att man ska gå in med ett öppet sinne, man ska inte ha bestämt sig för en enda lösning, utan vi har många delar som man skulle kunna tänka sig att titta på innan man sen kanske kommer ner på några lösningar.”

• En marknadskartläggning i syfte att identifiera potentiella lösningar och relevanta

aktörer på området.

Arbetet har inneburit ett tiotal möten med olika bolag för dialog om deras kompetenser och intresse för området, liksom erfarenheter av innovationspartnerskap.

Dialog har också förts med Södra sjukvårdsregionen, ursprungligen med tanken att ledarskapet för innovationsupphandlingen skulle ligga hos dem, samt i möten med koncerninköp Region Skåne kring val av förfarande. Blue Science Park har haft en grupp av intressenter inom Region Blekinge för information och förankring. Projektets operativa kärna har utgjorts av Innovation Skåne och Blue Science Park. Resultat För-förstudien har för det första resulterat i en kartläggning av process och system. Kartläggningarna ger en grund för att bygga gemensam syn, förståelse och språk i ett systemperspektiv som kommer att vara viktigt i den fortsatta processen.

10

Tre prioriterade behovsområden för fortsatt arbete i riktning mot ett innovationspartnerskap har tagits fram:

• Riskpatienter och tidig upptäckt • Första kontakt till behandlingsbeslut • Datastöd

Behov identifierades även inom prevention, rehabilitering och verksamhetsutveckling. Dessa områden bedömdes dock bäst tas vidare i annan form. I marknadsdialogen har kunskap om de medverkande bolagens intresse- och kompetensområden inhämtats. Den slutsats projektet dragit är att någon lösning som svarar mot behoven som de hittills identifierats inte finns på marknaden. Insikten om att inget av bolagen har tidigare erfarenhet av att delta i en innovationsupphandling med förfarandet innovationspartnerskap är ett viktigt medtag i den fortsatta processen. Analys, slutsatser och rekommendationer

Innovationspartnerskapets faser

För-förstudien har lagt en stark grund till den behovsanalys som utgör det första steget i ett innovationspartnerskap. En gedigen genomlysning har gjorts av process och system för strokekedjan från vårdens perspektiv, såväl kommunal nivå, prehospital vård, slutenvård och rehabilitering. Man har etablerat en tydlig förståelse för var de kritiska punkterna i kedjan finns och utvecklat beskrivningar av de problem som behöver lösas. Första steg mot att formulera business cases för de olika behovsområdena är tagna; dock återstår att definiera bland annat finansiella aspekter och -planer, bland annat till följd av att investeringar i vissa delar av kedjan räknas hem i sänkta kostnader i andra delar av kedjan (exempelvis genom att utveckling av nya behandlingsmetoder i slutenvården kan leda till minskade kostnader i kommunerna eller i rehabiliteringen, genom att de akuta vårdresultaten förbättras). Likaså återstår att definiera tydliga kriterier för de tänkta lösningarna. Detta hänger delvis ihop med det fortsatta arbetet med att formulera business casen. I ett nästa steg bör involvering av patienter och anhöriga (som ofta är nyckelpersoner i att upptäcka tidiga symtom och därmed har stark påverkan på den kritiska tidsfaktorn) ske i att trycktesta och utmana den behovsbild som etablerats i för-förstudien. Inte minst ligger detta i linje med de principer om nära vård som anger omställningen av hälso- och sjukvården i Sverige. Den närmsta vården är den som patienten själv kan ge, i form av egenvård och uppmärksamhet på mående och symtom. För-förstudien har även inlett en mycket tidig marknadsdialog, och börjat bygga relationer med några av de bolag som sannolikt skulle kunna vara några av intressenterna som kan komma på fråga för att lämna anbud till innovationspartnerskapet. I litteraturen kring Innovationspartnerskap framhålls att förfarandet lämpar sig väl för gemensamma upphandlingar mellan flera offentliga aktörer. Om begreppet marknadsdialog utvidgas till att gälla även sondering av möjliga partnerskap på efterfrågesidan, för att därigenom öka den kommersiella potentialen och därmed det möjliga intresset från

11

potentiella leverantörer, kan för-förstudien också sägas ha lagt en god grund till detta i och med att den genomförts i samverkan mellan två regioner och en kommun.

För-förstudien i förhållande till andras erfarenheter

I förhållande till de lärdomar som drogs i den danska studien kan följande slutsatser dras. För-förstudien har arbetat för att säkra resurser och mandat på sikt, dels genom dialog med personer i verksamhetsledande positioner såväl bilateralt som i workshops, dels genom dialog med Södra sjukvårdsregionen. Ambitionen att göra en sjukvårdsregionsgemensam upphandling visade sig inte vara möjlig att realisera i nuläget. En väg framåt skulle kunna vara att Region Skåne tar på sig att driva upphandlingen, och bjuda in Region Blekinge, Karlskrona kommun och eventuella tillkommande intressenter i processen. Givet att en utgångspunkt för problemformuleringen har varit jämlik vård oavsett geografi, är det angeläget att upprätthålla intresset från och kontakterna med aktörerna i Blekinge för att syftet med det planerade innovationspartnerskapet ska kunna realiseras. En sådan lösning förutsätter dock att Region Skåne agerar inte bara i sitt eget, utan också i sina medbeställares intressen och håller en öppen och involverande ansats i relation till dessa. Genom att en gedigen grund för behovsanalysen lagts i för-förstudien står processen väl rustad för ett fortsatt arbete mot ett innovationspartnerskap även om lösningsutrymmet är mycket brett definierat. Under förutsättning att nästa steg i den planerade förstudiens fortsatta arbete med behovsanalys och marknadsdialog ges ordentligt med tid finns goda förutsättningar för att formera fruktsamma innovationspartnerskap. Arbetet i för-förstudien har också lagt grunden för tillit och gemensam förståelse och riktning mellan deltagande aktörer. Detta gäller framförallt det tvärprofessionella kontakterna som skapats i workshoparna, men också i relationen mellan Innovation Skåne och Blue Science Park. Även om båda organisationerna delvis arbetar med samma uppdrag – att bidra till regional tillväxt – skiljer de sig åt på flera punkter. Innovation Skåne är en inbäddad del av strukturen i en etablerad region, och har ett uppdrag som också handlar om att främja och stötta innovation i den offentliga verksamheten. Blue Science Park är en fristående aktör med finansiering från en nybildad region, en kommun, högskola och ett 80-tal medlemsföretag. Att få ihop och samtakta arbetet i projektets kärna tog tid och arbete, som underlättades när en dedicerad projektledare kom på plats. En viktig erfarenhet är att hålla varandra löpande informerade om de kontakter som vardera parten har på hemmaplan. Det är lätt att ta för givet att alla har samma lägesbild som man själv. En insikt att vårda och ta vidare till förstudien, i synnerhet om intressentgruppen växer, är vikten av god intern projektkommunikation och stark, dedicerad och involverande projektledning.

För-förstudiens effektlogik

I förhållande till den identifierade effektlogiken har för-förstudien i stor utsträckning svarat upp mot målsättningarna Ett lärande på systemnivå avseende akut strokevård och hur system och enskilda lösningar samverkar samt Samlad och paketerad förståelse och kunskap

12

kring utmaningen och föreslaget genomförande. Detta har lagt en god grund för att nå målsättningarna Medvetenhet om varje organisationsbidrag till helhetslösningen som arbetas fram, Identifierade brister och hinder i dagens system, Identifierade behov av nya arbetsformer, processer och tekniska lösningar och på sikt Bättre förutsättningar för att implementera befintliga och nya lösningar i en helhet, den sistnämnda givet att relationer och insikter från de tvärfunktionella workshoparna vårdas och utvecklas. I och med marknadsdialogen har Ökad förståelse för området hos bolagen börjat växa fram, och därmed ett Gemensamt lärande mellan behovsägare, kunskapsägare och potentiella leverantörer. De stora effekterna på dessa punkter i effektlogiken kan dock realiseras först i den utvecklade marknadsdialogen i nästa steg inför upphandlingen, och framförallt i det utvecklingsarbete som är fokus i innovationspartnerskapet. Arbetet med målsättningen Förankring och delaktighet från berörda aktörer inom Södra Sjukvårdsområdet har inte nått ända fram till den ursprunglig ambitionen om att kommunalförbundet Södra Sjukvårdsområdet skulle axla ansvaret för att driva upphandlingen. Intresse för att följa processen från förbundets sida finns dock. Coronapandemin har medfört att nästa steg i processen för innovationspartnerskap är uppskjutet på obestämd tid, då många av de resurser som behövs i förberedelserna inför upphandlingen är upptagna i den akuta situationen.

Valet av förfarande

Det har inte uttryckligen ingått i mitt uppdrag att kommentera valet av förfarande. Jag vill ändå göra några reflektioner kring detta. Som redogjorts för ovan, var förfarandet i princip givet när projektet inleddes. Detta kan te sig bakvänt, eftersom det i en perfekt värld rimligen borde vara frågeställningen som avgör förfarandet. Givet behovet av att utveckla erfarenheter av det nya förfarandet innovationspartnerskap är ändå tillvägagångssättet i denna process motiverat, och mot bakgrund av bland annat Region Skånes arbete med strategiska inköp och Karlskrona kommuns erfarenheter av innovationsupphandling är projektet väl rustat att ta ett utforskande och lärande ansvar. Det finns flera aspekter av innovationspartnerskap som gör det lämpligt för ändamålet:

• Det möjliggör flera parallella utvecklingsprocesser, något som är intressant givet det breda scopet och systemansatsen i frågeställningen

• Det innebär goda förutsättningar för implementering, i och med att processen från start tar höjd för inköp av färdigutvecklade lösningar som svarar mot de uppställda kriterierna.

• Erfarenheter från Danmark och Norge visar på att förfarandet ger utrymme för tätare och mer dialogbaserat samarbete än traditionella förfaranden, något som är relevant mot bakgrund av den komplexa och breda utmaning som är aktuell.

• Det finns goda möjligheter för ytterligare intressenter på beställarsidan att ansluta sig till projektet genom den möjlighet till inköpsoption som förfarandet medför.

• Innovationspartnerskap lämpar sig väl för stora projekt, kring vilka flera aktörer kan samlas.

13

En utmaning som identifierats i genomförda innovationspartnerskap är prissättningen för det slutliga inköpet. I upphandlingsfasen ska såväl pris för utvecklingsarbetet som en prismodell för det slutliga inköpet specifieras. Ju öppnare formulerad efterfrågan på lösning är, desto mer utmanande kan det vara att specificera prismodellen för en lösning, som vid upphandlingstillfället är helt okänd. Givet den breda och komplexa ansats som projektet än så länge har ambitionen att ta, är det angeläget att inhämta erfarenheter från dem som brottats med denna fråga samt att utveckla tydliga kritierier som kan tjäna som vägledning för såväl leverantörer som de som ska utvärdera anbuden och fatta tilldelningsbeslutet.