Evaluación del Programa Nacional del IPEC en Nicaraguawhite.lim.ilo.org/ipec/documentos/informe_final_nicaragua_editado.pdf · Evaluación del Programa Nacional del IPEC en Nicaragua

Organización Internacional del Trabajo Programa Internacional para la Erradicación

del Trabajo Infantil

ILO-IPEC

Evaluación del Programa Nacional del IPEC en Nicaragua

Equipo de evaluación Gilma Yadira Tinoco, consultora independiente y responsable de equipo

Socorro Carvajal, consultora independiente Con la participación de Marcia Eugenio, IPEC

Managua, Nicaragua, noviembre de 2001


CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................... I

INTRODUCCION .................................................................................................... 1

I. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN.................... .......................................... 2

II. ESTRATEGIAS, COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN..... ............................ 3

2.1. Estrategia general del IPEC ......................................................................................... 3

2.2. Logros de la estrategia general..................................................................................... 3

2.3. Implementación de la estrategia general ..................................................................... 6 2.3.1. Coherencia interna de la estrategia........................................................................... 8 2.3.2. Relación costo-efectividad de la estrategia .............................................................. 8 2.3.3. Selección y Desempeño de Contrapartes................................................................ 10 2.3.4. Coordinación Nacional del IPEC ........................................................................... 11

2.4. Pertinencia de la Estrategia........................................................................................ 15

2.5. Sostenibilidad y Avances de Institucionalización ..................................................... 16

III. ÁREA DE CONOCIMIENTO DE BASE .................. ......................................... 21

3.1. Logros ........................................................................................................................... 21

3.2. Eficiencia de la Implementación ................................................................................ 23

3.3. Pertinencia y Sostenibilidad ....................................................................................... 26

IV. ÁREA DE SENSIBILIZACIÓN, DIFUSIÓN Y MOVILIZACIÓ N ....................... 27

4.1. Logros ........................................................................................................................... 27



V. ÁREA DE DESARROLLO DE POLÍTICAS Y ACCIONES LEGIS LATIVAS.... 31

5.1. Logros ........................................................................................................................... 31




VI. ÁREA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.......... ............................... 34

6.1. Logros ........................................................................................................................... 34



VII. AREA DE ACCIONES DIRECTAS..................... ............................................ 38

7.1. Coberturas de los Programas de Acción de León..................................................... 38

7.2. Logros de los programas de acción de león............................................................... 39 7.2.1. Valoraciones de Agencias implementadoras de los Programas de Acción de León.......................................................................................................................................... 39 7.2.2. Valoración de los Niños, Niñas y Adolescentes Beneficiados............................... 41 7.2.3. Valoración de Padres y Madres.............................................................................. 45 7.2.4. Valoraciones de Otros Actores Sociales................................................................. 46

7.3. Implementación de los programas de acción ............................................................ 46 7.3.1. Pertinencia y Eficiencia de los Programas de Acción de León .............................. 47 7.3.2. Relación Costo-Efectividad de los Programas de Acción de León........................ 49 7.3.3. Implementación del Crédito en los Programas de Acción de León ....................... 49 7.3.4. Selección y Desempeño de Contrapartes................................................................ 52 7.3.5. Los Proyectos Subregionales.................................................................................. 54

VIII. CONCLUSIONES .......................................................................................... 56

IX. RECOMENDACIONES.................................................................................... 64

X. ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS DE LA EVALUACIÓN ........... ............................ 69

ANEXOS ............................................................................................................... 72


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RESUMEN EJECUTIVO 1. Este informe contiene los principales resultados de la evaluación externa del IPEC en

Nicaragua, correspondiente a su primer quinquenio de funcionamiento (julio 1996-junio 2001). El presente resumen ejecutivo sintetiza las principales conclusiones, recomendaciones y enseñanzas extraídas durante el proceso de evaluación.

2. El enfoque conceptual y metodológico de la evaluación fue participativo. El informe contiene

las percepciones de los principales actores sociales involucrados en las acciones impulsadas por el Programa Nacional. La información fue recopilada de fuentes primarias y secundarias, a través de análisis documentales, grupos focales y entrevistas con una muestra de las principales partes interesadas.

CONCLUSIONES 3. El IPEC, en su primer quinquenio de trabajo en el país, ha sido exitoso en contribuir a la

erradicación progresiva del trabajo infantil a través del fortalecimiento de la capacidad nacional para hacer frente al problema. Los logros obtenidos muestran que la estrategia general fue eficaz para avanzar significativamente en la consecución de los objetivos específicos de sus distintos ejes de trabajo.

4. Los efectos detectados por la misión de evaluación se corresponden en alto grado con los

objetivos que se había previsto lograr. Estos efectos se han concretado en la creación de condiciones político-normativas favorables para la eliminación del trabajo infantil, en avances en el conocimiento de base y en un comienzo de transformación de imaginarios sociales permisivos del trabajo infantil. En el ámbito local, se ha conseguido el fortalecimiento de instituciones claves y la disminución del trabajo infantil en sus peores formas mediante acciones directas integrales, incluyendo actividades de generación de ingresos.

5. Los procesos implementados en el marco de la estrategia general y en cada una de las áreas

programáticas muestran en su conjunto buenos niveles de coherencia externa e interna, adecuadas relaciones costo-efectividad, una acertada selección de las agencias implementadoras. El desempeño de estos socios clave del IPEC ha sido errático, y en su conjunto sólo puede ser calificado como medianamente positivo.

6. Las acciones impulsadas por IPEC-Nicaragua en sus diferentes ejes estratégicos han sido

pertinentes con las necesidades específicas del trabajo infantil en el país. La estrategia de realizar buena parte de las acciones a través de la Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil (CNEPTI) y otras organizaciones ha contribuido al desarrollo de capacidades nacionales para combatir este problema.

7. A pesar de las limitaciones estructurales del país para asegurar la sostenibilidad del impacto, la

mayoría de las acciones impulsadas por el Programa Nacional presentan condiciones de viabilidad socio-cultural, política y técnica. La posibilidad de que el Estado asuma en términos financieros estas acciones está en dependencia directa del futuro crecimiento de la economía y los ingresos fiscales, así como de la negociación exitosa de la deuda externa. Por consiguiente, a corto y mediano plazo, la cooperación externa será esencial para continuar los esfuerzos de erradicación del trabajo infantil en Nicaragua.

8. Los avances más significativos de institucionalización de asuntos de trabajo infantil se han

logrado en ministerios clave y en las organizaciones no gubernamentales. Los sectores sindical


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y empresarial aún no han incorporado el tema en su planificación estratégica. Sin embargo, están integrados en la CNEPTI y algunas asociaciones de empleadores son contrapartes ejecutoras de acciones directas del IPEC.

9. Las coordinaciones Subregional y Nacional del IPEC han desempeñado un papel activo en el

desarrollo del Programa Nacional, coherente con los objetivos de la cooperación técnica de OIT. Su labor ha facilitado el desarrollo de los procesos necesarios para el fortalecimiento de capacidades de actores locales. No obstante, hay aspectos que necesitan mejorarse para lograr mayor efectividad en la ejecución presupuestaria, una asistencia técnica a las contrapartes más completa y una reducción en el tiempo que demanda la preparación, aprobación y revisión de informes de los Programas de Acción (PA).

RECOMENDACIONES 10. El IPEC debería continuar e incrementar el apoyo técnico-financiero en Nicaragua con la

finalidad de hacer factible la implementación del Plan Estratégico Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil.

11. El IPEC debería definir un plan conjunto de fortalecimiento de la CNEPTI con otros

organismos de cooperación internacional, orientado a la construcción de su autonomía, así como seleccionar las prioridades del Plan Estratégico que apoyará en el futuro inmediato. Asimismo, es preciso negociar con el Estado una estrategia que considere la sostenibilidad de las acciones sobre bases realistas que consideren las perspectivas de crecimiento de la economía.

12. Es preciso intensificar los esfuerzos de institucionalización de los asuntos de trabajo infantil en

organismos de gobierno y sociedad civil claves para combatir este problema. 13. Se recomienda concretar una segunda fase de apoyo técnico-financiero al SIMPOC para la

continuidad del Módulo de Trabajo Infantil en las Encuestas de Hogares. Este apoyo debe ir acompañado de mayores esfuerzos de divulgación, acceso a la información, uso de métodos de investigación cualitativa e integración de las agencias implementadoras de los PA en los procesos de investigación.

14. La CNEPTI debe procurar la articulación del Plan Estratégico de Erradicación y Prevención del

Trabajo Infantil con la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza de Nicaragua, así como continuar impulsando la adecuación de la legislación nacional con los acuerdos internacionales y los convenios de la OIT sobre trabajo infantil.

15. El IPEC debería financiar una segunda fase de los PA realizados en el Departamento de León,

dado que se debe asegurar la continuidad de las acciones emprendidas para fortalecer sus perspectivas de sostenibilidad. Además, seré preciso implementar nuevos PA en las formas más intolerables de trabajo infantil detectadas.

16. Convendría que los futuros PA integren gradualmente un enfoque comunitario en su estrategia

para potenciar la labor preventiva y desarrollar un trabajo más efectivo con las familias en las comunidades de origen de los niños, niñas y adolescentes trabajadores.

17. El Programa Nacional debe mejorar la administración y la ejecución presupuestaria, reduciendo

el tiempo de la preparación y aprobación de los PA, incrementando los recursos y la calidad de la asistencia técnica a las agencias implementadoras y acortando el tiempo para responder a los


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informes de éstas. Además, sería conveniente poner a disposición de la Coordinación Nacional un fondo en el país para Mini-Programas, aprobando el presupuesto anual para Nicaragua con antelación.

ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS DE LA EVALUACIÓN 18. El proceso de detección de peores formas de trabajo infantil debe ser constante. En el ámbito

local, este proceso debe incluir la consulta permanente a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, así como a las redes de apoyo de los PA.

19. La selección de las agencias implementadoras debe ser un proceso cuidadoso y con base en

criterios técnicos, tales como reconocida experiencia de trabajo y compromiso con el tema, capacidad gerencial e infraestructura disponible.

20. El enfoque participativo debe ser un principio metodológico en los procesos de formulación de

políticas, planes operativos y acciones legislativas para lograr réditos de sensibilización y un aumento de la apropiación nacional.

21. Si los PA se desarrollan en las comunidades de origen de la niñez trabajadora, podrán

desarrollar acciones más efectivas con las familias, facilitando al mismo tiempo la incorporación de organizaciones comunitarias al proceso de prevención y erradicación del trabajo infantil.

22. La experiencia de los PA evaluados muestra tres claves de sostenibilidad de las acciones: las

coordinaciones interinstitucionales entre gobierno y sociedad civil, la articulación de redes de apoyo a los programas integradas por actores sociales de las comunidades o los focos laborales y la participación de los grupos meta en las acciones, desde la formulación hasta la evaluación.

23. Los servicios de educación y salud brindados a la niñez trabajadora en el marco de los PA

deben ser parte de la red pública para garantizar su sostenibilidad. Si en el proyecto se incluyen compensaciones financieras a personal educativo o sanitario, deberá establecerse previamente un compromiso formal al máximo nivel con las instituciones respectivas para que no se interrumpa el pago de salarios una vez finalizada la ayuda externa.

24. Es importante que el Programa Nacional desarrolle un sistema de monitoreo de trabajo infantil

independiente de las agencias implementadoras, de modo que se puedan contrastar los informes de resultados presentados con una fuente objetiva de información.

25. En la medida de lo posible, los estudios de línea de base deben combinar metodologías

cuantitativas y cualitativas para mejorar la calidad del diagnóstico de situación y contar con la participación activa de las agencias implementadoras de los PA, con el fin de obtener réditos de fortalecimiento institucional mediante el desarrollo de habilidades de investigación.


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INTRODUCCION El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) fue creado a inicios de la década de los 90 con el propósito de contribuir a la eliminación progresiva del trabajo infantil, a través del fortalecimiento de las capacidades nacionales para hacer frente al problema. El trabajo infantil es un fenómeno vasto, complejo y polifacético, ligado a las condiciones histórico culturales de los países. Por esta razón la acción del IPEC va dirigida a apoyar los esfuerzos que realiza cada país para combatir el trabajo infantil, dando prioridad a las formas más graves de explotación y riesgo y a fomentar las medidas de acción preventiva. A partir de julio de 1996 se inició oficialmente el Programa IPEC en Nicaragua. Desde entonces, se han desarrollado diferentes líneas de acción, a través de contrapartes nacionales. Entre 1998 y junio de 2001, éstas han sumado un total de 21 intervenciones específicas, incluyendo 10 Programas de Acción Directa, programas, mini-programas y otras actividades. Las principales fuentes de financiamiento de sus acciones han sido la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos (USDOL). Después de cinco años de presencia en Nicaragua, se decidió llevar a efecto una evaluación externa del Programa Nacional con el propósito general de evaluar la eficacia, impacto, eficiencia, pertinencia y sostenibilidad de los esfuerzos realizados para erradicar progresivamente el trabajo infantil. Se espera que estos resultados contribuyan a la planificación estratégica y operativa de una nueva etapa del Programa Nacional. La evaluación de carácter retrospectivo abarcó todo el período de funcionamiento del IPEC en el país. Para llevarla a efecto se integró un equipo de dos consultoras nacionales y una internacional, esta última funcionaria de OIT-IPEC destinada en la sede central en Ginebra. Este documento está estructurado en seis partes. En su primera parte se explica brevemente la metodología utilizada en la evaluación. En la segunda, se presentan los resultados obtenidos en el proceso evaluativo, los cuales fueron organizados por áreas de trabajo del Programa Nacional. En cada una de ellas, los resultados se presentan conforme a tres dimensiones de análisis: logros, que incluye las valoraciones de eficacia e impacto; implementación, que analiza eficiencia de los procesos y factores que han incidido en ellos; y pertinencia y sostenibilidad de las acciones e impacto. En una tercera parte, se exponen las conclusiones, recomendaciones y enseñanzas extraídas de la evaluación. Finalmente, se incluyen anexos técnicos y documentales.


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I. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN La perspectiva teórico-metodológica de esta evaluación fue participativa e integral, habiendo incorporado las percepciones de los principales actores sociales involucrados vinculados directa e indirectamente con las acciones impulsadas por el IPEC en el país. En su diseño analítico fueron integradas las principales dimensiones de la investigación evaluativa. El carácter de ésta fue empírico y documental. El trabajo empírico, orientado a recopilar información de fuentes directas, utilizó una muestra cualitativa y estratificada conforme a las áreas de trabajo del Programa Nacional. Uno de los estratos muestrales correspondió a las acciones directas. Un 50% de los Programas de Acción impulsados por el IPEC-Nicaragua fueron evaluados sistemáticamente, correspondiendo en su totalidad a programas ejecutados en la ciudad de León. Se incluyeron también en la muestra las actividades en Nicaragua de proyectos regionales, por ser parte del universo de la evaluación y contar con asignaciones presupuestarias comparativamente superiores al resto de las acciones directas. Su evaluación se realizó mediante un sondeo rápido, dada su incipiente ejecución. El tamaño de la muestra consultada fue en total de 107 informantes. De este número, 75 correspondieron a informantes de los Programas de Acción de León: niños, niñas y adolescentes beneficiarios/as, sus familias, personal de las agencias implementadoras, funcionarios/as de instituciones del gobierno central y municipal y otros informantes claves de los entornos laborales y comunales de la niñez atendida. El resto de los /as informantes correspondió a los actores sociales vinculados directa e indirectamente con las acciones desarrolladas en el resto de las áreas programáticas. Dado que el Programa Nacional no disponía de una Matriz de Marco Lógico de las acciones programadas en el período de evaluación, se reconstruyó ésta mediante análisis documental y la colaboración de la Coordinación Nacional y Subregional del IPEC en Costa Rica (véase anexo IV). Este instrumento resultó de suma utilidad para efectuar una evaluación más precisa de la eficacia de las acciones en las distintas áreas de trabajo del Programa. Las principales técnicas de recopilación de información utilizadas en la evaluación fueron talleres, grupos focales, entrevistas individuales y colectivas, reuniones de trabajo y análisis documental. El proceso de evaluación fue previsto en total con una duración de 8 semanas, que en la práctica resultaron insuficientes dada la amplitud y complejidad del ejercicio evaluativo.


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II. ESTRATEGIAS, COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN En este acápite se evalúa la estrategia general que IPEC ha ejecutado en el país. Las valoraciones que se plantean tienen como base los análisis específicos de las áreas programáticas presentadas posteriormente en este documento. Es decir, es un capítulo que procura sintetizar los logros, eficiencia de los procesos, pertinencia y sostenibilidad de las acciones y los impactos obtenidos por el Programa Nacional. En su parte final, se resumen los juicios obtenidos con relación al desempeño de la oficina nacional del IPEC en términos de su administración y coordinación. La información valorativa es fruto de la consulta a fuentes primarias de instancias de gobierno, agencias implementadoras del IPEC, cooperación internacional y sectores de la sociedad civil vinculados con el trabajo infantil. Se complementa con análisis documental y percepciones del equipo evaluador. 2.1. Estrategia general del IPEC El objetivo fundamental del IPEC-OIT es la eliminación progresiva del trabajo infantil, especialmente en sus peores formas, a través del fortalecimiento de la capacidad de los países para hacer frente al problema. El apoyo que brinda IPEC se sustenta en que exista la voluntad política y compromiso de los gobiernos para avanzar en la consecución del propósito del Programa, en cooperación con empleadores, trabajadores, organizaciones no gubernamentales y otros actores claves de la sociedad. Su estrategia general nacional es concebida en fases y con carácter multisectorial, teniendo como ejes fundamentales de acción los siguientes:

• Apoyo al establecimiento de políticas nacionales en coherencia con las demás

políticas socioeconómicas y la articulación de estructuras nacionales intersectoriales que las impulsen.

• Mejora del conocimiento del trabajo infantil y apoyo a sistemas estadísticos y de

información. • Sensibilización, difusión, movilización social en los ámbitos nacional, regional y

local y fortalecimiento de los agentes sociales. • Programas de acción directa de efecto demostrativo.

2.2. Logros de la estrategia general Desde el inicio e sus actividades en Nicaragua, en el marco de la estrategia antes referida, el IPEC ha desarrollado diferentes líneas de acción que, entre 1998 y junio del 2001, han sumado 21 intervenciones específicas, incluyendo Programas de Acción Directa, mini-programas y otras actividades. Las fuentes consultadas coincidieron en señalar como logros más significativos los siguientes:


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� La firma del Memorando de Entendimiento entre el gobierno de Nicaragua y la OIT, en julio de 1996, instrumento legal que dio inicio al Programa y donde se establecen los compromisos de ambas partes para la consecución del objetivo fundamental de erradicación del trabajo infantil.

� La creación de la Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva de Trabajo

Infantil (CNEPTI), en abril de 1997, instancia de articulación integrada por representantes del gobierno, empleadores, trabajadores, organismos no gubernamentales y otros sectores, con el objetivo de impulsar y coordinar políticas y programas para combatir el trabajo infantil, especialmente en la eliminación de sus peores formas.

� El avance en el conocimiento del trabajo infantil, en términos de sus características,

extensión y distribución, habiéndose realizado un total de diez investigaciones de diverso tipo (estudios sectoriales, encuestas nacionales y líneas de base), que están sirviendo para la toma de decisiones sobre políticas y proyectos de acción para combatir el trabajo infantil y evaluar los progresos realizados en este ámbito.

� El tema del trabajo infantil ha sido colocado en la agenda pública nacional,

mediante las acciones de sensibilización, movilización y difusión dirigidas al público en general y a sectores sociales considerados claves para la erradicación de esta problemática, tanto en el gobierno como en la sociedad civil.

� En el ámbito local, mayor conciencia de las familias y la niñez trabajadora

atendida en los Programas de Acción sobre los riesgos del trabajo infantil y la importancia de la educación para ampliar sus oportunidades de desarrollo.

� La formulación del Plan Estratégico Nacional para la prevención, erradicación del

trabajo infantil y protección de adolescentes trabajadores, que habrá de constituirse en marco de referencia para definir e impulsar respuestas más efectivas contra el trabajo infantil. La amplia consulta nacional y local realizada para este efecto, además de darle legitimidad social, generó réditos en sensibilización, actualización de la información sobre la niñez trabajadora e identificación preliminar de las formas más intolerables de trabajo infantil.

� Ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº

182) de la OIT, en septiembre de 2000, en el marco de una campaña de sensibilización y consulta y avances en la adecuación legislativa, mediante análisis comparativo de normas jurídicas nacionales en materia de trabajo infantil y una propuesta de adecuación del Título VI del Código del Trabajo.

� Avances en el fortalecimiento institucional, de las instituciones del gobierno y la

sociedad civil, consideradas claves en el proceso de erradicación del trabajo infantil, dándose especial énfasis a la consolidación de la CNEPTI.


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� Prevención y disminución del trabajo infantil en sus peores formas, a través de la implementación de diez Programas de Acción Directa1 en diferentes regiones del país, con una cobertura total programada de 13.050 niños, niñas y adolescentes y 1.380 familias a ser beneficiadas con créditos.

� La evaluación empírica realizada en una muestra de cinco de los Programas de

Acción finalizados, sugiere que han sido altamente exitosos en la disminución del trabajo infantil en sus grupos meta, con un índice de erradicación del 81% y una escolarización del 100%.2

� Este impacto fue vinculado por las fuentes directas consultadas con las actividades

de micro-créditos impulsadas por estos Programas, mediante las cuales 350 familias emprendieron pequeños negocios que les han permitido mejorar sus ingresos, posibilitando la no-utilización de la mano de obra infantil de sus hijos e hijas.

� Los recursos financieros asignados al componente de crédito de los PA evaluados,

han demostrado eficacia para consolidarse como fondos revolventes, habiendo crecido el capital semilla de 120 mil a 180 mil dólares.3

� El 88% de las cabezas de familia beneficiadas con créditos en los PA evaluados

fueron mujeres, muchas de ellas madres solteras. La evidencia empírica sugiere que este acceso al crédito ha contribuido a la equidad social de género.

La comparación de los resultados esperados por el Programa Nacional contenidos en la matriz del Marco Lógico preparada para esta evaluación con los resultados logrados muestra un alto grado de cumplimiento. Asimismo, los logros antes señalados indican que la estrategia general del IPEC ha sido exitosa en promover sus fines y principios. Un análisis más detallado de los impactos vinculados con el accionar del IPEC revela que éstos son de diversa naturaleza y ámbito de acción. En este sentido, puede hablarse de impactos materiales y subjetivos logrados en niveles macro, meso y micro sociales. De acuerdo con su naturaleza, fueron organizados en áreas de impacto como las siguientes:

� Fortalecimiento del compromiso del país en la erradicación del trabajo infantil,

mediante creación de condiciones político-normativas (Memorando de Entendimiento, conformación y funcionamiento de la CNEPTI, colocación del tema en el espacio público, adecuación jurídica, ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182), desarrollo de capacidades institucionales y formulación de estrategia nacional).

1 A la fecha de la evaluación, de los diez Programas de Acción Directa seis habían finalizado y cuatro se encontraban en ejecución. Véase detalle de coberturas programadas y logradas en el Anexo I, Cuadro 3. 2 Programas de Acción ejecutados en el Departamento de León. La muestra correspondió a un 80% de todos los PA que habían finalizado en el momento de realizar la evaluación (véase el Anexo I, Cuadros 4 y 5). 3 Datos proporcionados en entrevista por el asesor de crédito de los PA.


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� Mayor conocimiento del trabajo infantil en los ámbitos nacional y local, fruto de las investigaciones de diverso tipo llevadas a efecto con el apoyo del IPEC que han servido de base para planificación estratégica y operativa del Programa Nacional.

� Transformaciones en imaginarios sociales hacia la superación de concepciones

permisivas del trabajo infantil, reconocimiento de derechos de la niñez, modelos de crianza más democráticos, mayor conciencia de la responsabilidad social y la necesidad de acciones conjuntas para combatir el trabajo infantil. Estos efectos estarían vinculados con las acciones de sensibilización, movilización y difusión social realizadas en diferentes niveles.

� Mejoría en condiciones de vida de los grupos meta de los Programas de Acción

evaluados, por el incremento de los ingresos familiares a través de micro-créditos que posibilitaron el establecimiento o ampliación de pequeños negocios. Asimismo, por el acceso a servicios básicos de educación, salud, nutrición y recreación proporcionados a la niñez atendida en estos programas.

� Cambios individuales, ético-afectivos, cognitivos y de conductas en la niñez y

familias atendidas en los PA evaluados, que han visto con ello ampliadas sus oportunidades de desarrollo.

Todos los efectos específicos antes referidos han contribuido al logro del objetivo general deseado: prevenir y erradicar progresivamente el trabajo infantil en el país. 2.3. Implementación de la estrategia general El IPEC, de conformidad con su visión de fortalecimiento de las capacidades de los países para combatir el trabajo infantil, ha desarrollado la mayoría de sus acciones a través de la CNEPTI, máxima estructura nacional, de carácter intersectorial para coordinar los esfuerzos que se realizan con este propósito. Esta estrategia fue valorada por la mayoría de las fuentes consultadas como muy pertinente para potenciar la apropiación del Programa por parte del país. No obstante, una fuente consultada expresó preocupación por una acentuada “direccionalidad” que el IPEC tiene en la definición del quehacer de la CNEPTI. Se reconoció que esto está relacionado, en parte, con la decisión de canalizar la mayoría de sus recursos financieros a través de dicha instancia. En esta situación existe el riesgo de generar dependencia de la cooperación internacional, lo que no ayuda al proceso de autonomía de la CNEPTI, porque tanto gobierno como sociedad civil tienden a no preocuparse lo suficiente en profundizar sus compromisos y en la búsqueda de recursos alternativos. A este respecto, la Coordinación Nacional del IPEC sostiene que el apoyo técnico-financiero que se ha brindado a la CNEPTI no genera dependencia, ya que se ha procurado desempeñar un rol de acompañamiento de los procesos para propiciar el desarrollo de las competencias nacionales. Se aclaró que el IPEC generalmente asume apoyos técnicos, no gastos corrientes y que la Comisión funciona también con la cooperación financiera de otros organismos internacionales. Señaló además, que el Ministerio del Trabajo (MITRAB)


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a pesar de sus limitaciones presupuestarias, ha asumido la responsabilidad cubrir los gastos operativos de la Secretaría Ejecutiva de la CNEPTI (instalaciones físicas, salarios de dos recursos humanos, transporte etc.), y que otras instituciones del gobierno y de la sociedad civil, han venido incrementando su colaboración con recursos humanos para apoyar acciones a través de las subcomisiones de trabajo de dicha Comisión. En opinión del equipo evaluador, la preocupación planteada podría ser un efecto no previsto de la estrategia. Independientemente de que la dependencia exista o no, se trata de un tema que amerita ser analizado en el IPEC juntamente con el resto de la cooperación internacional que apoya a la CNEPTI, ya que es un riesgo latente en toda ayuda externa. Con base en ese análisis, convendría definir de común acuerdo con la CNEPTI un plan de construcción de su sostenibilidad, con metas realistas para avanzar en la profundización de compromisos de gobierno y sociedad civil. Por el momento, el Ministerio del Trabajo informó en reunión de la CNEPTI que se incluyó en el presupuesto del Ministerio una partida para el funcionamiento de esta instancia de coordinación nacional. Con respecto a la relación del IPEC con otros organismos cooperantes, que actúan como asesores4 de la CNEPTI, estos han apoyado de forma conjunta, técnica y financieramente, algunas acciones impulsadas por esta instancia: Plan Estratégico, Encuesta de Hogares, Propuesta de Reforma al Título VI etc. No obstante, el MITRAB consideró necesario que se mejore la coordinación de cara al desafío de implementación del Plan Estratégico.5 La Coordinación Nacional del IPEC destacó que hasta hace poco tiempo era mínima la articulación entre los diferentes organismos de cooperación que han apoyado el área de la niñez y que la CNEPTI ha sido un espacio de convergencia de algunos de estos organismos, que gradualmente están tomando conciencia de la necesidad de coordinarse para lograr mayor racionalidad en la asignación de recursos. Se informó que se han mantenido reuniones sobre el tema y que se ha avanzado, aunque falta mucho por hacer como por ejemplo integrar otros organismos cooperantes de peso como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. En este sentido, el equipo evaluador considera que se debe continuar trabajando con ese propósito hasta lograr que los organismos cooperantes establezcan acuerdos sobre los aspectos del Plan Estratégico que estarían dispuestos a apoyar en el corto y mediano plazo y establecer la viabilidad de que dichos organismos financieros internacionales apoyen el proceso. Un factor externo de carácter político que podría afectar la dinámica de implementación de la estrategia general del IPEC es el próximo cambio de la administración gubernamental en el año 2002. Esto genera cierta incertidumbre sobre la profundización de los compromisos adquiridos por el gobierno anterior en relación con el trabajo infantil. A este respecto, varias fuentes consultadas señalaron la necesidad de que la CNEPTI, acompañada por la cooperación internacional, proceda inmediatamente a realizar una labor

4 UNICEF, Alianza Save The Children y Cooperación Española. 5 Entrevista con el Dr. Manuel Martínez, Ministro del Trabajo y Presidente Ejecutivo de la CNEPTI.


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de cabildeo político con los candidatos a presidente y sus respectivos equipos de trabajo, para lograr compromisos de continuidad. Una vez instalado el nuevo gobierno, habría que reanudar el cabildeo para avanzar en la concreción de las promesas obtenidas. 2.3.1. Coherencia interna de la estrategia Analizando la implementación de la estrategia general del Programa Nacional se observan sinergias y una secuencia lógica en la evolución de las acciones desarrolladas a lo largo del quinquenio. Se distinguen dos fases estrechamente vinculadas, sirviendo una de base para la otra. En una primera fase, 1996-1997, el accionar del IPEC se orientó a establecer un marco político-normativo mínimo para poner en marcha el proceso de erradicación del trabajo infantil. La segunda fase de esta estrategia se ubica entre 1998 y junio de 2001. Podría caracterizarse como el periodo de expansión del Programa, dándose continuidad a las acciones iniciadas e impulsándose nuevas líneas de trabajo. En esta etapa se verificó un desarrollo notable de los Programas de Acción Directa (PA). El primer PA del IPEC, ejecutado por la ONG ANIESCA, entró en ejecución a inicios de 1998. A mediados de 1999, estaban implementándose seis nuevos PA (cinco en León y uno en Managua). En este mismo año se inició la negociación y diseño de tres proyectos subregionales, con inversiones y coberturas programadas significativamente más altas que los anteriores. Otro elemento importante relacionado con la coherencia interna de la estrategia general es la interrelación y las sinergias que se observan entre acciones de sus áreas programáticas. A modo de ejemplos, las líneas de base han servido para formulaciones definitivas de acciones directas. El Plan Estratégico Nacional contribuyó a actualizar el análisis de situación del trabajo infantil y a una definición preliminar de sus formas más intolerables. Asimismo, el Plan define líneas de acción estratégicas que en buena medida determinarán los contenidos de trabajo del Programa Nacional. El uso de un enfoque participativo en el desarrollo de acciones del IPEC- Nicaragua para la formulación del Plan Estratégico, la Propuesta de Reforma al Título VI del Código del Trabajo y la Ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182) de la OIT, generaron sinergias que permitieron, además de obtener los objetivos específicos, fortalecer su legitimidad social, sensibilizar y estimular la movilización social alrededor del tema. 2.3.2. Relación costo-efectividad de la estrategia Una cifra notablemente baja, de aproximadamente 50.000 dólares, fue la inversión directa del IPEC en el país, en el período 96-97, (véase el anexo I, cuadro 1) según información


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basada en un documento de la coordinación subregional.6 La comparación de esta inversión con los logros obtenidos en esta primera fase de la estrategia del IPEC sugiere una óptima utilización de dichos recursos. El presupuesto total del IPEC-Nicaragua en el período enero de 1998 a junio de 2001 fue de $ 4.019.199 dólares.7 Este monto incluye las cinco áreas sustantivas de trabajo del Programa Nacional, más los gastos administrativos. El cuadro siguiente presenta información sobre la distribución presupuestaria por áreas, lo que permitió estimar la relación costo-efectividad en cada una de ellas.

Distribución Presupuestaria OIT- IPEC- NICARAGUA Período enero 1998-junio 2001 (en dólares corrientes de Estados Unidos)

ASIGNACIÓN TOTAL: $4.019.199

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada para la administración del IPEC-Nicaragua.

Puede observarse, que un alto porcentaje de la inversión total del Programa Nacional (88%) se ha destinado a los Programas de Acción Directa, lo que es coherente con la máxima prioridad establecida por el IPEC para este eje de acción. Si se compara la inversión en los PA ($3.518.996) con el total de niños y niñas beneficiarios /as directos /as (13.050), resulta un costo unitario por niño /a de $270 dólares. Dicho costo unitario, dividido entre los 42 meses de ejecución presupuestaria (enero 98- junio 2001) de los Programas de Acción Directa, significa $ 6 dólares mensuales por niño/ a. Esta es una inversión baja en relación con los beneficios derivados de retirar estos niños/ as del trabajo y lograr su permanencia con buen rendimiento académico en la escuela, además de otorgar micro-créditos a sus familias. Con relación a la inversión en el resto de áreas programáticas, en segundo lugar en la asignación presupuestaria se encuentra la de “conocimiento de base” con un 6%. Si se compara su monto ($252.000) con los beneficios obtenidos de 10 investigaciones, que han generado información confiable y actualizada de nivel nacional y local sobre trabajo infantil, la inversión realizada se justifica plenamente.

6 OIT –IPEC. Coordinación Subregional para Centroamérica, Panamá, Haití y República Dominicana. Documento #1: Balance del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil-IPEC. Período febrero 1996 - junio 1999. 7 Datos proporcionados por la Administración de la Oficina Nacional del IPEC. “Distribución Presupuestaria en Dólares, OIT-Programa IPEC – Nicaragua”, agosto 2001.

Año Conocimiento de Base

Sensibilización Políticas y Acciones

Legislativas

Fortalecimiento Institucional

Programas de Acción

Directa

Administra-ción

1998 6.000 360 6.500 3.000 818.130 48.800 1999 50.000 2000 218.000 17.500 16.200 23.900 1.588.356 25.868 2001 28.000 1.135 12.200 1.112.510 42.600 Total. 252.000 18.635 34.900 26.900 3.518.996 167.768 6% 0.5% 0.9% 0.7% 88% 4%


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Con porcentajes inferiores al 1%, se encuentran el resto de las áreas programáticas: “sensibilización,” “desarrollo de políticas y acciones legislativas” y “fortalecimiento institucional”. Un 2% de la inversión total del IPEC en relación con la cantidad y calidad de los logros obtenidos en cada una de ellas revela una eficiente relación costo-efectividad. Los gastos de administración del Programa ascienden a un 4 % del total invertido. Esto es también un indicador positivo de la eficiencia del Programa Nacional, ya que está por debajo de parámetros comúnmente aceptados por la mayoría de las agencias internacionales de cooperación con presencia en el país.8 Conviene aclarar que los porcentajes notoriamente bajos de todas las áreas, con excepción de los PA, se explican en parte por el peso específico de la inversión de los proyectos regionales, que en su conjunto conforman el 67% del presupuesto total del IPEC en el país (un poco más de 2 ½ millones de dólares). Como en la práctica esta inversión ha sido poco utilizada, se hizo el ejercicio de estimar los porcentajes por áreas excluyéndola. Lógicamente se observaron incrementos en los valores porcentuales (véase anexo I, cuadro 9), pero aun así la relación costo-efectividad continúa siendo aceptable en todas los ejes de trabajo del Programa Nacional. 2.3.3. Selección y Desempeño de Contrapartes Las valoraciones obtenidas de diversas fuentes coincidieron en señalar que en la mayoría de los casos han prevalecido criterios técnicos en la selección de las contrapartes. La Coordinación Nacional del IPEC tuvo una percepción similar, refiriendo además que estas elecciones son decisiones compartidas con el MITRAB, en su carácter de Presidente de la CNEPTI. Se informó que, especialmente al inicio del periodo de la actual coordinación nacional, se enfrentaron dificultades por existir afán de hacer predominar intereses políticos o personales en la selección. Con las administraciones del MITRAB más recientes parece haber sido más fácil llegar a acuerdos para escoger las contrapartes técnicamente mejor preparadas. Esta situación tiene visos de mejorar, ya que se constató que en el seno de la CNEPTI se está discutiendo un Reglamento de Funcionamiento9 que, entre otras cosas, establecerá mecanismos y criterios para la selección de agencias implementadoras, reduciendo la discrecionalidad en las decisiones. Respecto del desempeño de las contrapartes, el balance general es medianamente positivo. La mayoría de las agencias implementadoras de investigación han cumplido satisfactoriamente con sus obligaciones contractuales. Un cumplimiento menor se evidenció con las contrapartes implementadoras de acciones directas. En el caso de las agencias que ejecutaron Programas de Acción en León, la evaluación sistemática mostró correctos niveles de eficiencia en los procesos de trabajo, con excepción del cumplimiento en tiempo y forma de reportes técnicos y financieros. Este problema parece haber estado

8 Estos parámetros oscilan de un 10 % a un 15% de la inversión total. 9 En reunión de la CNEPTI del 25 de septiembre, el equipo evaluador constató que se estaba discutiendo el Manual de Funcionamiento.


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asociado a limitaciones gerenciales de buena parte de estas agencias y a un insuficiente seguimiento y asesoría técnica en su desempeño cotidiano. A modo de conclusión puede decirse que la valoración de los procesos implementados en el marco de la estrategia general del IPEC muestra en su conjunto un buen nivel de coherencia externa e interna, una adecuada relación recursos-beneficios, una selección apropiada de la mayoría de las contrapartes ejecutoras y un desempeño eficiente con excepción de los indicadores de orden administrativo. Estos juicios se sustentan en los análisis más amplios para cada una de las áreas programáticas que se presentan más adelante. 2.3.4. Coordinación Nacional del IPEC En este acápite se presentan algunas informaciones y valoraciones de orden administrativo y técnico sobre la Coordinación Nacional del IPEC, que han incidido directamente en los resultados y calidad de las acciones. Para valorar el desempeño de la oficina nacional del IPEC, es necesario tener en cuenta sus objetivos. A este respecto, en un documento de la coordinación subregional10 se señala que las oficinas nacionales se establecen ante la necesidad del Programa de tener una presencia permanente en los países, para impulsar el desarrollo de actividades y mantener una comunicación constante con los interlocutores de éste. Su organización funcional A partir de enero de 1997 se estableció la oficina nacional del IPEC con una estructura pequeña, conformada básicamente por un coordinador, una secretaria y el apoyo técnico de una experta asociada con financiamiento del gobierno belga. En 1998, la estructura se mantuvo más o menos igual cambiando las personas. Entraron en funciones una nueva coordinadora nacional, una cooperante voluntaria de Naciones Unidas y un asistente administrativo. El equipo de trabajo permaneció sin mayores cambios hasta el año 2000, a pesar del crecimiento experimentado por el Programa Nacional en todas sus líneas estratégicas. Especialmente, hubo un incremento sostenido de los Programa de Acción Directa, que conllevó un aumento de la demanda de asesoría por parte de las agencias implementadoras. Esta estructura mínima explica en parte los bajos costos administrativos del Programa Nacional. También denota fortaleza en la relación costo-efectividad de éste, comparando dicha estructura con la cantidad y calidad de las acciones que tuvieron que dirigir y apoyar. No obstante la positiva relación costo-efectividad, la consulta a las contrapartes de los programas de acción evaluados reveló algunas limitaciones de orden técnico-administrativo, que a juicio de éstas dificultaron la obtención de mayores y mejores resultados. Las más frecuentemente señaladas fueron:

10 OIT –IPEC. Coordinación Subregional para Centroamérica, Panamá, Haití y República Dominicana. Documento #1: Balance del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil-IPEC. Período febrero 1996 - junio 1999.


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� Lenta preparación y aprobación de los PA. En los programas de León, la

formulación y aceptación de sus esquemas sumarios duró en promedio dos años.

A este respecto, la Coordinación Nacional aclaró que fueron los procesos de negociación y formulación los que tomaron más tiempo, aproximadamente año y medio; la aprobación, en su conjunto, demandó seis meses. Datos proporcionados por la Coordinación Subregional muestran que la aprobación definitiva en Ginebra de tres de los PA de León tomó como máximo seis semanas.11.

En el caso de los proyectos regionales, los procesos de sensibilización a distintos actores sociales, formulación de esquemas sumarios y su aprobación técnica a nivel de la coordinación en Costa Rica, llevaba a la fecha de la evaluación, alrededor de dos años12. Se conoció sin embargo, que el proceso de aprobación en Ginebra recién ha comenzado (septiembre de 2001).

� Retrasos en los desembolsos de fondos a los PA que generaron dificultades para el

cumplimiento de los planes de trabajo y afectaron en algunos casos la imagen de las agencias implementadoras ante los grupos meta.

Con relación a este señalamiento, la Coordinación Subregional reconoció que se produjeron muchos retrasos en los desembolsos, pero como consecuencia de que los informes no reunían los requisitos mínimos establecidos por el IPEC, por lo que se devolvieron en diferentes ocasiones hasta recibirlos finalizados con un mínimo de satisfacción. Señalaron que en este problema tuvo una cuota de responsabilidad la Coordinación Nacional por el envío de dichos informes sin ser revisados.

� Tardanza en recibir observaciones a informes técnicos y financieros. Consideraron

que el tiempo que transcurre entre el envío del informe y la respuesta a éste (ya sea para aprobar o dar observaciones) es con frecuencia excesivo.

La Coordinación Subregional consideró que el tiempo utilizado en la revisión de informes ha sido el indispensable. La información proporcionada por esta instancia no permitió constatar la duración promedio que ha tomado la revisión. Solamente hay mención de un caso, en el cual la respuesta se dio en cinco días, lo que parece razonable al equipo evaluador.

En este aspecto, la Coordinación Nacional informó que esta instancia tarda como máximo tres días en la revisión de informes financieros de las contrapartes, para después enviarlos a la Oficina Sub-Regional, y que las observaciones a dichos informes de esta última oficina requieren más tiempo porque son sometidos a

11 Los proyectos de El Fortín, Los Caminantes y MIFAMILIA fueron enviados a Ginebra el 13 de abril de 1999 y aprobados en mayo de ese mismo año. 12 En esta estimación de tiempo coincidieron las contrapartes ejecutoras y la Coordinación Nacional de IPEC. Además, fue corroborada en los Esquemas Sumarios del Proyecto en las regiones cafetaleras, entregados al equipo evaluador como documentación oficial, cuya fecha de elaboración es el mes de junio de 1999.


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auditoría.. Personal de la Oficina Nacional sugirió que se determine normativamente un tiempo prudencial a utilizar por ambas oficinas para responder a los informes de las contrapartes.

� Insuficiente capacitación para la elaboración de informes, tanto técnicos como

financieros. En el caso de los PA de León esta insuficiencia en la asesoría técnica fue más acentuada en los inicios de su funcionamiento. Luego mejoró pero no lo suficiente para satisfacer las necesidades de las agencias y, como consecuencia, persistieron los problemas de calidad de los informes.

En una reunión sostenida con la Coordinación Subregional y la Coordinación Nacional del IPEC13 se reconocieron buena parte de las dificultades antes referidas. Se señalaron causas vinculadas a la lentitud en la ejecución presupuestaria del IPEC en todas sus instancias de coordinación, que incide a su vez con el retraso en la entrega de desembolsos de la oficina nacional a los PA. Otra causa señalada por la Coordinación Subregional es la poca eficiencia en la revisión de informes financieros de las contrapartes por el personal administrativo del Programa Nacional. Respecto a esto último, la Coordinación Nacional aclaró que se debió a cambios de asistentes administrativos en la oficina. En entrevista con la administración de la oficina nacional se reconocieron fallas en la revisión de algunos informes financieros de los PA, situación que se consideró ha ido mejorando, tanto de su parte como de los organismos ejecutores. Un elemento destacado por ambas coordinaciones fue la debilidad técnica y administrativa de las agencias implementadoras de estos PA para cumplir con requerimientos de presentación de informes en tiempo y forma, incidiendo en el retraso de los desembolsos. Señalaron además que hubo que invertir mayor tiempo del previsto en la capacitación y acompañamiento de estas contrapartes tratando de superar dichas limitaciones. La Coordinación Nacional hizo referencia a problemas en la ejecución de los Mini-Programas vinculados con la ya mencionada tardanza en la ejecución presupuestaria. Estos programas generalmente necesitan de aprobaciones rápidas para realizar acciones en buena parte no previstas, pero consideradas importantes en la gestión del Programa Nacional. Con frecuencia su aprobación y el envío de fondos al país toma mucho tiempo, afectando en algunos casos la eficiencia y el aprovechamiento de oportunidades. Las evaluadoras consideran que dado que los Mini-Programas son intervenciones puntuales, de relativo poco monto y necesitadas de decisiones ágiles, el Programa Nacional debería disponer de un fondo para estos efectos en el país. Su utilización siempre dependería de la aprobación técnica de la Coordinación Subregional. Reformas a la organización funcional

13 Reunión realizada en la oficina del Programa Nacional el 30/6/2001.


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En el presente año, a raíz de las recientes modificaciones aprobadas para los Proyectos Subregionales de Café y Agricultura Comercial,14 se han generado cambios significativos en la estructura de la oficina nacional del IPEC. El más notable es el traslado de los PA enmarcados a la responsabilidad de la coordinación nacional, pasando el personal de dirección y administración a formar parte de la sede central, luego del cierre de las oficinas de los programas en Matagalpa y Chontales. En reunión con la Coordinación Nacional se conoció una propuesta de reorganización de la oficina nacional para responder al crecimiento experimentado con la integración de los proyectos subregionales. Dicha propuesta conserva la estructura organizativa–funcional que ha tenido el Programa Nacional desde su inicio, con cargos y líneas de autoridad claramente definidos, teniendo el máximo nivel de autoridad y responsabilidad la representante nacional. En la nueva propuesta de estructura, las “coordinadoras” de los proyectos subregionales pasarían a ser “oficiales de programa” teniendo dentro de sus funciones la asesoría técnica a dichos PA mediante trabajo de gabinete y de campo. A criterio de la Coordinación Nacional, la inexistencia de oficinas del IPEC en las localidades propiciará que las contrapartes ejecutoras asuman más sus compromisos, desarrollen más creatividad y se fortalezcan. La percepción del equipo evaluador sobre estos cambios es que son adecuados. Varios de ellos responden a preocupaciones expresadas por las contrapartes ejecutoras en el trabajo de campo. Además, se superaría la duplicidad de mando (los proyectos subregionales no dependían de la Coordinación Nacional), lo que facilitaría el seguimiento y apoyo técnico. Papel de la coordinación del IPEC Los resultados del ejercicio evaluativo, tanto empírico como documental, muestran que en todos los logros alcanzados por el IPEC en el país, las coordinaciones subregional y nacional han desempeñado un papel activo y en coherencia con los principios de la cooperación técnica de la OIT, entre ellos la promoción del cumplimiento de las normas internacionales referidas al trabajo infantil, el fomento del tripartismo y el diálogo social. En relación con los logros nacionales obtenidos por el Programa Nacional, la mayoría de actores sociales consultados coincidieron en que la coordinación del IPEC ha sido exitosa en lograr que el gobierno formalizara su voluntad política y se comprometiera en dirigir el proceso de erradicación del trabajo infantil. Además, ha contribuido a la consolidación de la CNEPTI, apoyando la integración de sectores sociales claves: representantes de sindicatos, ONG, empleadores y periodistas. Esto no ha sido tarea fácil dada la polarización política existente en el país, que se expresa en tensiones más o menos evidentes entre gobierno, por un lado, ONG y algunas centrales sindicales, por el otro.

14 Reunión de partes interesadas para la evaluación intermedia del proyecto de eliminación progresiva del trabajo infantil en el sector del café en América Central, realizada en San José Costa Rica en agosto del 2001.


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Con respecto a los logros locales, el criterio mayoritario del personal de las agencias implementadoras fue de reconocimiento a la labor realizada por la Coordinación Nacional como facilitadora de procesos para el desarrollo de capacidades. Señalaron que ésta ha sido clave en la selección, formulación y ejecución de los Programas de Acción implementados. Una percepción similar se obtuvo de la asesoría directa brindada por la Coordinación Subregional del IPEC, especialmente en la fase de formulación de los PA de León. 2.4. Pertinencia de la Estrategia La estrategia general implementada por el IPEC ha sido pertinente con las necesidades específicas del trabajo infantil en el país. Este juicio se sustenta en lo siguiente:

• Al igual que en otros países, el trabajo infantil en Nicaragua está estrechamente vinculado al deterioro de las condiciones de vida de la mayoría de la población por el incremento de la pobreza y el desempleo. Miles de niñas, niños y adolescentes en el país realizan —como estrategia de supervivencia— trabajos que por su naturaleza, condiciones en que se ejecutan y consecuencias constituyen violaciones de sus derechos fundamentales.

Tanto el Estado como la sociedad civil han venido desarrollando intervenciones directas para enfrentar el problema, con modestas coberturas y con un enfoque más de protección y prevención que de erradicación. Los Programas de Acción Directa impulsadas por el IPEC a partir de 1998 han contribuido a dar respuesta inmediata y efectiva para prevenir y erradicar progresivamente el trabajo infantil en algunas de las peores formas detectadas en el país. La estrategia de abordaje integral con visión de desarrollo utilizada en estas acciones ha incidido a nivel micro-social en causas estructurales del problema, tanto económicas como culturales, posibilitando el retiro de los niños y niñas del trabajo y a la vez su incorporación y permanencia con éxito en la escuela.

• Antes de que iniciara la colaboración del IPEC en el país, se carecía de información

confiable sobre la magnitud y características del fenómeno del trabajo infantil. Los datos existentes eran incompletos, dispersos y correspondían en su mayoría a estudios cualitativos de pequeños grupos. Las investigaciones impulsadas por el IPEC han contribuido a llenar los ingentes vacíos de información sobre el tema generando datos confiables en los ámbitos nacional y local, mediante la aplicación de un módulo de trabajo infantil en la Encuesta Nacional de Hogares del MITRAB. Igualmente, se han realizado varias investigaciones sobre algunas formas intolerables de trabajo infantil sobre las que existía poca o ninguna información y cuyos resultados se han utilizado para diseñar de forma definitiva nuevos programas de acción.

• El marco político–jurídico para erradicar el trabajo infantil en el país hasta 1996 era

insuficiente. No existía compromiso oficial del Estado para erradicar el trabajo infantil. Los esfuerzos realizados por los gobiernos y los ONG para enfrentar el problema eran dispersos y de corto plazo. Había necesidad de adecuar la legislación


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nacional entre sí (Código de la Niñez y la Adolescencia, Código Laboral y Código Penal), y con los acuerdos internacionales y convenios de la OIT relativos al trabajo infantil. Asimismo, se conocía poco el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (Nº 138) de la OIT ratificado por el país desde 1981.

Con el apoyo del IPEC se han fortalecido significativamente los aspectos político–normativos, mediante la formalización del compromiso político del Estado, la creación y consolidación de la CNEPTI y la ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182) de la OIT. También se ha avanzado hacia la adecuación de la legislación nacional y de ésta con los convenios de la OIT mediante la elaboración de una Propuesta de Reforma al Título VI pendiente de aprobación por la Asamblea Nacional. Finalmente, se formuló en forma participativa un Plan Estratégico Nacional de erradicación y prevención del trabajo infantil que contiene los lineamientos generales para enfrentar esta problemática de manera integral y articulada.

• IPEC Nicaragua ha apoyado el fortalecimiento de algunas instituciones claves para

la erradicación del trabajo infantil. Aun cuando la mayoría de las instituciones, tanto de gobierno como de la sociedad civil requerían de este apoyo, fue necesario establecer prioridades seleccionándose a la CNEPTI y al MITRAB como primeros objetivos de dicho fortalecimiento. Esta selección fue acertada según la opinión de buena parte de las fuentes consultadas, por ser la CNEPTI la máxima instancia intersectorial que dirige el proceso de erradicación del trabajo infantil y el MITRAB la institución gubernamental responsable de hacer cumplir la legislación laboral. En el ámbito local, también fue considerada pertinente la decisión de fortalecer las competencias de las agencias implementadoras de los Programas de Acción Directa.

• En el país ha predominado una concepción del trabajo infantil que en mayor o

menor grado lo justifica como una actividad formativa o como un recurso familiar para paliar la pobreza. Sin embargo, paulatinamente ha venido ganando espacio una nueva visión del trabajo infantil, que considera a este fenómeno como una violación a los derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes. La labor de sensibilización y difusión apoyada por el IPEC, dirigida a la sociedad en general y a sectores sociales específicos, ha contribuido al cambio de este imaginario social permisivo del trabajo infantil y a colocar el tema en la agenda pública. Asimismo, el enfoque interinstitucional de la estrategia del IPEC ha facilitado aunar esfuerzos de diversos sectores sociales (gobierno, ONG, empleadores, sindicatos, periodistas) para promover y defender los derechos de la niñez y la adolescencia integrada prematuramente al mercado laboral.

En suma, todos los logros obtenidos por IPEC Nicaragua en sus diferentes ejes estratégicos han constituido aportes significativos para enfrentar necesidades del país frente al trabajo infantil. 2.5. Sostenibilidad y Avances de Institucionalización


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Un análisis de conjunto de acciones y los impactos obtenidos por la estrategia implementada por el IPEC muestra que existen factores estructurales que limitan la posibilidad de lograr la sostenibilidad de las mejoras conseguidas. En primera instancia, la precaria situación económica y social del país, expresada en altos índices de pobreza y desempleo, lento crecimiento de la economía y reducción del gasto social, establece limitaciones de cobertura y calidad de los servicios sociales básicos, como salud y educación. En los últimos años, se han deteriorado más las condiciones de vida de los sectores pobres, producto de desastres naturales y la implementación de medidas de ajuste estructural. Esto ha llevado a muchas familias de estos sectores a una dinámica de supervivencia que incrementa la incorporación de niños y niñas al mercado laboral, aumentando también el riesgo de reincorporación de la niñez que se había logrado retirar del trabajo. No obstante estos factores restrictivos de la sostenibilidad, es esperanzador que una gran mayoría de las acciones desarrolladas por el IPEC muestran potencial de continuar implementándose desde el punto de vista socio-cultural y técnico. La primera descansa en la legitimidad de las acciones fruto del incremento de la conciencia colectiva sobre los riesgos que implica el trabajo infantil y la necesidad de eliminarlo progresivamente. La viabilidad técnica está dada porque en el país existen los recursos calificados para llevar a efecto la gran mayoría de las acciones que necesitan ser impulsadas para eliminar el trabajo infantil. Obviamente, la sostenibilidad financiera de las acciones es la que presenta mayores dificultades. La posibilidad económica del país para asumir el desarrollo de estas acciones a corto y mediano plazo es reducida, por estar en dependencia del crecimiento de la economía y de los ingresos fiscales. En este sentido, la cooperación externa, y concretamente la de OIT-IPEC, es esencial en el financiamiento a corto y mediano plazo de las acciones priorizadas en la Estrategia Nacional de erradicación del trabajo infantil. Otro papel importante que podría jugar la cooperación internacional para asegurar el compromiso del Estado en la sostenibilidad financiera de las acciones ha sido señalado por varios especialistas nacionales15. Consiste en apoyar el acceso de Nicaragua a la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), previo compromiso de utilizar los recursos liberados para el sector social. A continuación se analiza en detalle el potencial de sostenibilidad que presentan los logros más significativos obtenidos en los diferentes ejes de trabajo del Programa Nacional. Los impactos de los Programas de Acción Directa tienen como limitante de su sostenibilidad la pobreza de las familias por efecto de los factores ya señalados. Sin embargo, la pertinencia de la estrategia utilizada en los PA, incidiendo a nivel micro-social

15 Arana Mario y otros autores: Revisión del gasto público en Servicios Sociales Básicos: Financiamiento, Equidad, Eficiencia e Impacto. El caso de Nicaragua. Publicación conjunta de UNICEF, PNUD, FNUAP, Managua, enero de 2000.


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en causas estructurales del fenómeno, económicas y culturales, crea barreras de contención para mitigar dicho deterioro. En este sentido, las actividades de generación de ingresos familiares, sumadas a los cambios cognitivos, ético-afectivos y de conducta experimentados por la niñez trabajadora y sus familias, han contribuido a ampliar sus oportunidades de desarrollo. Además, la coordinación interinstitucional, la articulación de redes de apoyo y el fortalecimiento de las contrapartes ejecutoras de los PA, son logros que coadyuvarán a la sostenibilidad de las acciones una vez que la cooperación del IPEC finalice. Los avances en el marco político-jurídico ya mencionados son los que más potencial de sostenibilidad presentan por su nivel de institucionalización. A pesar de que la CNEPTI no dispone de presupuesto propio para el desarrollo de sus acciones, el MITRAB como responsable de esta Comisión, ha asumido los gastos corrientes de la Secretaría Ejecutiva y al parecer continuará haciéndolo al haber formalizado la inclusión de éstos en su presupuesto para el año 2002. El Plan Estratégico Nacional es un importante logro que ha permitido establecer un marco de referencia del proceso de prevención y erradicación del trabajo infantil. Su desafío fundamental es la capacidad que pueda tener el país para llevarlo a la práctica. El Plan tiene legitimidad social y se cuenta con recursos técnicos para implementarlo. No obstante, al presente no se dispone de recursos asignados para su ejecución. Dado que la capacidad financiera del país para su implementación a corto y mediano plazo es mínima, se requiere de la cooperación externa para avanzar en las líneas trazadas por el Plan. Una situación bastante similar presenta la posibilidad futura de continuar realizando investigaciones sobre el trabajo infantil. Existe viabilidad técnica, social y política pero no económica, por las razones ya señaladas. El módulo de trabajo infantil incorporado sistemáticamente a las Encuestas Nacionales de Hogares del MITRAB no está asegurado, ya que depende de la disponibilidad de recursos del Estado para ese fin. Los impactos de la sensibilización y movilización social, tienden a ser sostenibles por sí mismos, porque hacen referencia a cambios en actitudes, valores, concepciones y conductas colectivas e individuales. No obstante, es indispensable mantener esta línea de acción en todos los niveles para fortalecer dichos cambios. Otro indicador importante de sostenibilidad son los avances en la institucionalización de asuntos de trabajo infantil en organismos gubernamentales y no gubernamentales. Estos avances de institucionalización, en términos generales, son bastante significativos tomando en cuenta el punto de partida de la colaboración del IPEC. Como se señaló, el país no contaba con condiciones políticas-normativas suficientes para impulsar al proceso de eliminación progresiva del trabajo infantil. En este sentido, logros como el Memorando de Entendimiento entre el gobierno y la OIT, la creación de la CNEPTI por decreto ejecutivo, la ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182) de la OIT y la responsabilidad asignada al MITRAB de asumir la dirección de la CNEPTI, son expresiones de institucionalización de asuntos de trabajo infantil a máximos


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niveles de gobierno, constituyéndose además en pre-condiciones de sostenibilidad de acciones subsiguientes. Hay también progresos en la inclusión del tema en la agenda de algunas instituciones estatales, ONG y otros sectores. En instituciones del gobierno central, el MITRAB ha incorporado el tema en términos funcionales y estructurales. En relación con esto último, existe una Dirección de Inspectoría de Trabajo Infantil para supervisar el cumplimiento de la legislación sobre trabajo infantil y, como ya se ha mencionado, en el presupuesto se ha incluido una partida para los gastos corrientes de la Secretaría Ejecutiva de la CNEPTI. También varias direcciones de este Ministerio han asumido la responsabilidad de ejecutar investigaciones y realizado capacitaciones con apoyo técnico - financiero del IPEC. En menor grado en comparación con el MITRAB, se encontraron avances de institucionalización en el Ministerio de la Familia (MIFAMILIA) quien como contraparte ejecutora de acciones directas del IPEC ha incorporado el enfoque de erradicación del trabajo infantil en su Programa de Niñez Trabajadora. En opinión de la Coordinación Nacional, el IPEC ha contribuido a este cambio de visión sobre el abordaje del trabajo infantil mediante acciones de sensibilización y capacitación al personal de la institución y seleccionándolo como contraparte ejecutora de dos Programas de Acción Directa, en Managua y León. En otras instituciones de gobierno claves para combatir el trabajo infantil, como el Ministerio de Educación (MECD) y el Ministerio de Salud (MINSA) los avances evidenciados son menores, al no estar incorporado el tema en su estructura orgánica ni en su planificación estratégica. Sin embargo, estos Ministerios han tenido una participación sistemática en la CNEPTI. En el ámbito local, ha sido efectiva la coordinación con los Programas de Acción Directa del IPEC, posibilitando el acceso gratuito a la educación y la salud a la niñez trabajadora atendida en éstos. Además, parece existir mayor sensibilidad y compromiso para atender a la niñez trabajadora en algunos programas, específicamente el de “Extra-edad” del MECD y el de “Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia” del MINSA. La Procuraduría Especial de la Niñez y la Adolescencia valoró los avances ya mencionados como importantes. Sin embargo, señaló que aún queda camino por recorrer en la institucionalización del tema en el MECD y el MINSA. Consideró estratégico haber logrado que el MITRAB, máxima institución del Estado vinculada al mundo laboral, incluyera en su agenda el tema de trabajo infantil, pudiendo contribuir a que el Estado asuma una posición más coherente con la erradicación del problema, haciendo cumplir la legislación laboral y promoviendo programas de empleo para las familias de la niñez trabajadora. El equipo evaluador comparte esta opinión. Estima, además, que los avances de institucionalización en MIFAMILIA descritos anteriormente también son importantes en el proceso de erradicación del trabajo infantil en el país. Este Ministerio tiene el mandato formal de atender a la niñez con necesidades de protección especial, entre los que se encuentran los niños, niñas y adolescentes trabajadores. El MITRAB, por su parte, tiene la


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responsabilidad de garantizar el cumplimiento de la legislación laboral y los convenios internacionales de la OIT, entre los que se encuentran los relativos al trabajo infantil. Con relación a los otros dos mandantes de OIT, tanto empleadores como centrales sindicales informaron de avances de sensibilización sobre el tema en sus organizaciones y de su participación sistemática en la CNEPTI, pero no de incorporación de asuntos de trabajo infantil en sus planes de trabajo16. La Coordinación Nacional del IPEC estuvo de acuerdo con la percepción anterior. Sin embargo, aclaró que en el caso de los empleadores hay también avances en la movilización de algunos sectores en la búsqueda de soluciones. La Asociación de Cafetaleros y la Unión de Agricultores y Ganaderos (UNAG) han asumido responsabilidades como contrapartes en la ejecución de los proyectos subregionales de Jinotega-Matagalpa y Chontales. Las ONG son el sector de sociedad civil que históricamente ha procurado dar repuesta al problema de trabajo infantil en el país. La Coordinadora de ONG que Trabajan con la Niñez (CODENI) tiene incorporada en su estructura una Comisión Permanente de Trabajo Infantil, que incluye aproximadamente catorce organismos que atienden a la niñez trabajadora. La CODENI es miembro de la CNEPTI y es uno de los espacios importantes de reflexión y acción en torno al tema. El IPEC ha mantenido estrecha colaboración con ella, siendo la mayoría de sus Programas de Acción Directa ejecutados por ONG miembros de esta Coordinadora. Los organismos no gubernamentales son una de las fortalezas de que dispone el país para enfrentar el problema del trabajo infantil. Coincidiendo con esta percepción, la Coordinación Nacional del IPEC planteó como uno de los desafíos del Programa Nacional el fortalecimiento de este sector y la incorporación de más redes de ONG que trabajan en otras áreas del desarrollo.17

16 Entrevistas con representante de la empresa privada (COSEP) y con representantes en la CNEPTI de la Confederación de Acción y Unificación Sindical (CAUS) y la Confederación de Unidad Sindical (CUS). 17 Género, medio ambiente, desarrollo comunitario, educación alternativa, etc.


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III. ÁREA DE CONOCIMIENTO DE BASE Esta línea estratégica de trabajo del IPEC está estrechamente vinculada con el resto de áreas del Programa Nacional. Conocer la magnitud, localización y características del problema, así como establecer un sistema de monitoreo del trabajo infantil, son condiciones esenciales para la identificación, diseño y evaluación de políticas y programas de intervención dirigidos a su prevención y erradicación. La evaluación de esta área programática se realizó combinando investigación documental y de campo. En relación con lo último, se realizaron entrevistas para obtener las valoraciones de las agencias implementadoras. Diversos tipos de trabajo investigativo han sido impulsados por el IPEC para contribuir al conocimiento de la problemática del trabajo infantil, tales como: a) Informes Nacionales de Situación b) Módulos de Trabajo Infantil en Encuestas Nacionales de Hogares y c) Estudios sectoriales de línea de base para formular Programas de Acción Directa. 3.1. Logros Período 1996-1997 La insuficiente información sobre la situación del trabajo infantil existente en el país llevó a que la colaboración del IPEC, desde un inicio, privilegiara acciones para recopilar y generar información general sobre este tema. En este sentido, se impulsó en 1996 la realización de un primer Análisis de Situación del Trabajo Infantil, efectuado por un equipo de consultores/as nacionales. Según juicio de la Coordinación Subregional del IPEC en Costa Rica, éste fue esencialmente un esfuerzo de recopilación y sistematización de la escasa y dispersa información existente, que permitió tener una visión preliminar de la situación y ayudó considerablemente a la planificación estratégica del Programa. Se decidió posponer su publicación a la espera de que en los años subsiguientes se pudiese contar con información más confiable y menos fragmentada. Período 1998- junio 2001 En estos años se han continuado impulsando investigaciones, empíricas y documentales, que han contribuido al avance en el conocimiento de base sobre el trabajo infantil en el país. Un total de ocho estudios, tres finalizados y cinco en proceso de ejecución, constituyen la producción del período. En 1998 y 1999 se apoyó la realización de dos estudios sectoriales, bajo la responsabilidad del MITRAB. El primero, un diagnóstico sobre la niñez trabajadora en el sector de agro-exportación, que no alcanzó a satisfacción sus objetivos al limitarse el análisis a un solo rubro (tabaco) y por falta de rigor metodológico. Por esta razón se decidió no publicarlo, lo


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que revela un reducido impacto. Este hecho fue una lección para que el IPEC, en las siguientes investigaciones, acompañara sistemáticamente la realización de éstas. El otro estudio fue un análisis comparativo de la legislación nacional y su correspondencia con acuerdos y convenios de la OIT en materia de trabajo infantil. Sus resultados identificaron vacíos e incongruencias que sirvieron de base para elaborar una propuesta de Reforma al Título VI del Código del Trabajo. Aun cuando dicha reforma no se ha concretado, la existencia de una propuesta constituye un avance en el proceso hacia la adecuación jurídica. En los dos últimos años se han llevado a efecto tres estudios de líneas de base bajo la responsabilidad de la Universidad Centroamericana (UCA). Según valoración de las contrapartes ejecutoras del proyecto, la línea de base sobre el trabajo infantil en la producción cafetalera en Jinotega-Matagalpa fue útil para la formulación definitiva de los esquemas sumarios de sus diferentes componentes. Es evidente que el estudio basal cumplió con su objetivo fundamental de dar insumos para la elaboración de los esquemas sumarios. Sin embargo, el equipo evaluador considera que este estudio basal pudo haber tenido réditos adicionales de haberse divulgado para fines de sensibilización, ya que se trata de un estudio pionero que contradice la visión predominante en el país del trabajo infantil como un fenómeno exclusivamente urbano. Las otras dos líneas de base, una en Chontales en los sectores de ganadería y granos básicos, y otra en Managua, en el basurero de La Chureca-Acahualinca, al momento de la evaluación se encontraban en la fase de elaboración de informes finales. Ambas, de acuerdo con su objetivo fundamental, serán utilizadas para la formulación de los esquemas sumarios definitivos de estos proyectos. Para potenciar efectos sinérgicos sería deseable valorar la conveniencia de divulgar parcial o totalmente sus resultados para sensibilización y movilización. Otra investigación en ejecución es la referida a explotación sexual y comercial infantil, teniendo como agencia ejecutora a la ONG “Mujeres para el Desarrollo” (MUPADE). Asimismo, está por iniciarse la investigación-acción sobre Trabajo Infantil Doméstico Infantil, que será realizada por el “Instituto de Promoción Humana” (INPRHU). Ambos estudios son de carácter subregional. También a mediados de 2000, en el marco del Programa de Información Estadística y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil de la OIT (SIMPOC) está implementándose el proyecto “Encuesta Modular y Desarrollo de una Base de Datos sobre Trabajo Infantil”, teniendo como contraparte ejecutora al MITRAB. En la Encuesta de Hogares, con una muestra de 8.000 viviendas urbanas y rurales, se ha incorporado un módulo de trabajo infantil que generará datos cuantitativos y cualitativos sobre niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años. La coordinación del programa SIMPOC señaló que se estaba procesando y analizando la información recopilada. Reconoció que existe cierto retraso conforme a lo programado, en lo concerniente al tratamiento de la información y en la recopilación de la información


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cualitativa producida en el país, para ser incorporada a la base de datos del sistema de información sobre trabajo infantil. A este respecto, la Coordinación Nacional del IPEC señaló que se contrataría una colaboradora externa para efectuar esta recopilación. Según el esquema sumario, este proyecto debería haber finalizado en septiembre de 2001. En esta fecha sólo se habría entregado el informe estadístico y en diciembre de 2001 se entregaría el informe cualitativo. Lo anterior indica que, con algún retraso, se está cumpliendo con uno de los objetivos al avanzar en la producción de información confiable sobre la situación del trabajo infantil, tanto en áreas rurales como urbanas, que permitirá la toma de decisiones más eficientes para combatir este problema. Además, el IPEC ha estimulado la sistematización de experiencias exitosas de los PA que han finalizado como otro medio importante de generación de información. En esta línea se identificaron dos sistematizaciones de los componentes de crédito y de educación en los PA de León y una en el PA de Managua ejecutado por ANIESCA. A modo de síntesis, la labor de investigación promovida por IPEC muestra alta eficacia al comparar lo programado con lo realizado. El total de las nueve investigaciones programadas fueron desarrolladas, el 60% de ellas ha finalizado y el 40% está en proceso de ejecución. El grado en que estas acciones alcanzaron sus objetivos también es alto, con excepción de la diagnóstico sobre niñez trabajadora en el sector tabaco. El impacto de dos de las investigaciones finalizadas en términos de utilización de sus resultados fue el previsto: generar insumos para ajustar los esquemas sumarios del proyecto en el sector del Café y la propuesta de reforma al Código Laboral. En el caso del diagnóstico del trabajo infantil en el sector tabaco, la utilización de sus resultados ha sido mínima. En opinión del equipo evaluador las investigaciones han sido poco difundidas a pesar de su potencial para ser aprovechadas en procesos de sensibilización. También su disponibilidad se ha visto limitada por la no implementación del Centro de Documentación sobre Trabajo Infantil. 3.2. Eficiencia de la Implementación La selección de las contrapartes ejecutoras de investigaciones ha sido, en su mayoría, acertada. A raíz del problema experimentado con el diagnóstico de trabajo infantil en el sector agro-exportador, la Coordinación Nacional informó haber realizado ajustes en la estrategia, consistentes en una selección más rigurosa en un universo más amplio de organismos de investigación. Es así como fueron seleccionadas como contrapartes para las restantes investigaciones una universidad y varias ONG con reconocida experiencia en investigación y conocimientos del tema. A juzgar por la calidad de los resultados finales o intermedios de los estudios, se valora que la medida tomada fue correcta y oportuna. Otro aspecto que permite apreciar la eficiencia de estos procesos es la adecuada relación que se observa entre costos y resultados. El total de recursos financieros de IPEC asignados a las investigaciones del período 1998-2001 fue de $ 252.000 dólares, equivalente al 6% del presupuesto total del mismo período. Si esto se compara con los posibles beneficios


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derivados de disponer de información confiable y actualizada de ámbito nacional y local para una planificación y evaluación más efectiva de acciones en contra el trabajo infantil, la inversión realizada se justifica plenamente. En términos generales, las metodologías utilizadas en las investigaciones han sido adecuadas. La encuesta de trabajo infantil integrada como un módulo en Encuestas Nacionales de Hogares ha demostrado ser una de las formas más eficientes para la obtención de estadísticas nacionales sobre el tema, además de permitir interrelacionar los datos de trabajo infantil con el contexto socioeconómico donde se localiza. Las líneas de base han utilizado un enfoque metodológico clásico de investigación, en el que un equipo investigador aplica una encuesta y entrega sus resultados. Según informó la contraparte ejecutora de todas las líneas de base, la encuesta del café (Jinotega-Matagalpa) fue básicamente cuantitativa, mostrando ser insuficiente para lograr un análisis de situación más integral. Con base en dicha experiencia, en la línea basal de Chontales y La Chureca se incluyeron interrogantes sobre percepciones y claves de éxitos o fracasos de experiencias previas con niñez trabajadora del sector. Según contrapartes ejecutoras del proyecto subregional de Chontales, una dificultad experimentada con la línea basal fue que la agencia responsable (UCA) pensaba aplicar el mismo instrumento utilizado en los estudios de Jinotega y Matagalpa, sin adecuarlo a la realidad específica del sector. La dificultad se superó conformando una comisión de las contrapartes del proyecto que adecuaron el instrumento en conjunto con la agencia responsable de la investigación. Varias contrapartes ejecutoras de proyectos subregionales recomendaron que las líneas de base sean formuladas en el país, cuidando de incluir aquellas variables que se requieran para poder comparar los estudios. Señalaron, además, la conveniencia de involucrarse directamente en la realización de los estudios de línea de base para desarrollar habilidades en investigación. El equipo de evaluación considera atinados estos señalamientos porque pueden constituirse en oportunidades de fortalecimiento institucional de las agencias. Además, dentro de una lógica participativa de investigar para actuar y actuar para transformar, es ideal que quienes realizan la investigación sean también los que reflexionen, definan los enfoques operativos de acción, los ejecuten y los evalúen. Esto no contradice la practica que se ha venido dando de contratar organismos especializados en investigación, independientes de las agencias implementadoras como responsables de los estudios, para garantizar la calidad y la objetividad de la información. Las últimas investigaciones en proceso (trabajo doméstico y explotación sexual) muestran avances hacia un enfoque de investigación alternativo (investigación-acción) que tiene más réditos en términos de aunar investigación y sensibilización. La consulta reveló algunos aspectos que necesitan fortalecerse para elevar la eficiencia de los procesos investigativos. Uno de ellos es el retraso en el acopio de la información cualitativa y cuantitativa existente en el país sobre trabajo infantil prevista dentro del


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SIMPOC. Esto limita el establecimiento de una base de datos completa y actualizada sobre el tema, indispensable para tomar de decisiones efectivas para la eliminación del trabajo infantil. IPEC Nicaragua debería dar un mayor seguimiento a este aspecto y proceder a realizar la contratación del recurso técnico previsto para realizar dicha tarea. Otro aspecto que necesita agilizarse, en aras de mejorar la disponibilidad de la información, es el establecimiento del Centro de Documentación sobre Trabajo Infantil. Según información de la Coordinación Nacional de IPEC se han realizado con éxito gestiones con la Presidencia del Banco Central del país para instalar dicho centro en la biblioteca de esta institución. Convendría invertir esfuerzos en concretar este proyecto antes de que finalice la gestión del actual gobierno, para evitar riesgos de comenzar de nuevo el proceso de gestión. Respecto de posibles alternativas para el futuro que pudiesen elevar la eficacia y eficiencia de los procesos, varios actores consultados sugirieron modificaciones. La Coordinación Subregional planteó la necesidad de ajustar estrategia de investigación que el IPEC ha desarrollado en el país. Se señaló que la mayoría de investigaciones realizadas hasta el momento han sido parte de Programas de Acción ya diseñados (café, granos básicos y basurero de la Chureca). En este sentido, no han respondido plenamente a la razón de ser de las investigaciones del IPEC: identificar un problema y, con base en ello, diseñar intervenciones adecuadas a esa realidad. La sugerencia es que se realicen líneas de base en sectores identificados como prioritarios de intervención y, a la luz de los resultados obtenidos, se elaboren proyectos para presentar a los donantes. Para garantizar que estén en las fechas que los donantes requieren y tengan el rigor metodológico adecuado, esta Coordinación es del criterio que se debe continuar con la política de contratar instituciones especializadas en investigación para la realización de los estudios. El equipo de evaluación considera acertado este planteamiento. Es necesario optimizar la utilización de los resultados de las investigaciones, en el sentido que sean realmente una base sólida para formular los PA. El esquema que se ha utilizado de formular los PA sin contar con una buena línea de base conlleva riesgos de que se definan estrategias de intervención que no se corresponden con las realidades específicas que se pretende cambiar. Por su parte, la UCA propuso que en los estudios de base se utilice además de la técnica de encuesta la de grupo focal por su conveniencia para investigar actitudes, valores y concepciones. Las evaluadoras comparten esta recomendación y sugieren ir más allá, en el sentido de utilizar también otras perspectivas metodológicas. Es decir, pasar del enfoque tradicional de investigación a uno de investigación-acción participativa, donde cabe combinar técnicas de diversa naturaleza en el acopio de la información, teniendo además la ventaja de facilitar la integración de las contrapartes ejecutoras de los Programas de Acción. Ambas coordinaciones, Subregional y Nacional, están de acuerdo con que las agencias implementadoras se involucren en la realización de las líneas de base. Sin embargo parece existir diferencias en cómo se concibe esta participación. Para la Coordinación Subregional


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ésta debe darse en la medida de lo posible, quedando claro que la responsabilidad de la investigación es de la institución especializada. La Coordinación Nacional es del criterio que las contrapartes ejecutoras deberían ser responsables de realizar las líneas de base, subcontratando ellas mismas un experto en investigación y que este trabajo culmine con la elaboración del esquema sumario. Las evaluadoras consideran que con el enfoque tradicional de investigación, las agencias implementadoras de los PA reciben un producto terminado (resultados finales del estudio). Con cambios en el paradigma de investigación se facilitaría su participación en todo el proceso, desde su formulación hasta la elaboración del informe, acompañadas del equipo responsable del estudio, mejorando sus competencias de investigación y facilitando una formulación más rápida de los esquemas sumarios de los PA. Sin embargo, en el caso de líneas de base, no es recomendable que las agencias que ejecutarán las acciones sean responsables del estudio o de contratar al equipo investigador, para evitar riesgos de pérdida de objetividad de la información. 3.3. Pertinencia y Sostenibilidad La estrategia del IPEC de llevar a efecto las investigaciones a través de contrapartes nacionales fue valorada por las fuentes consultadas como muy adecuada ya que existe capacidad técnica en el país para desarrollarlas. Independientemente del tipo de investigación, todos los temas analizados son pertinentes, correspondiendo a peores formas de las que existía poca o ninguna información. Igualmente, los módulos de trabajo infantil incorporados a las Encuestas Nacionales de Hogares han venido a llenar un vacío de información a nivel macro. La incorporación del módulo de trabajo infantil en el sistema estadístico nacional es planteada como una meta de largo plazo en el esquema sumario de este proyecto. La estrategia para alcanzar este objetivo se considera adecuada, ya que se están desarrollando las capacidades técnicas en el país para realizar en el futuro encuestas de trabajo infantil a intervalos regulares. La sostenibilidad financiera de estas acciones estará en dependencia de que el gobierno destine presupuesto para este fin. En este sentido, en una segunda fase del programa SIMPOC podría suscribirse, de cara al nuevo gobierno, un acuerdo para que gradualmente se asuma la responsabilidad económica para que la encuesta de trabajo infantil se incluya como módulo de las encuestas nacionales existentes. En el caso de las investigaciones sectoriales y de línea de base, un factor que podría ayudar a la sostenibilidad es el cambio de enfoque de investigación antes referido de modo que el proceso de investigación contribuya también a desarrollar conocimientos y habilidades de investigación de las contrapartes que ejecuten los programas de acción.


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IV. ÁREA DE SENSIBILIZACIÓN, DIFUSIÓN Y MOVILIZACIÓ N Esta línea de trabajo del IPEC-Nicaragua se orientó al cambio de patrones culturales y actitudes que han contribuido a la existencia del trabajo infantil. Desde el inicio del Programa Nacional ha sido una actividad constante que precede o está presente en muchas de las acciones de otras áreas de trabajo. 4.1. Logros Período 1996-1997 En este bienio se registraron acciones de sensibilización y debate sobre trabajo infantil con varios sectores sociales vinculados, directa e indirectamente, con esta problemática, en la búsqueda de colaboración y compromiso de trabajo conjunto en pro de su erradicación. Producto de este esfuerzo de información y sensibilización se logró el compromiso de todos los sectores contactados (gobierno, empleadores, sindicatos y ONG) para la conformación de la CNEPTI, mediante la cual se implementaría el Programa Nacional. Se llevaron a efecto también acciones de sensibilización al público en general, utilizando medios masivos de comunicación como radio y televisión. Se apoyó la impresión de un brochure informativo sobre trabajo infantil del Fondo Nicaragüense de la Niñez y la Familia (FONIF), hoy Ministerio de La Familia. En resumen, en estos primeros años los esfuerzos de sensibilización y movilización realizados por el IPEC fueron exitosos en lograr la formalización del compromiso del gobierno para erradicar el trabajo infantil, mediante firma del Memorando de Entendimiento entre el gobierno y la OIT, la creación e inicio del funcionamiento de la instancia de coordinación nacional del proceso de erradicación del trabajo infantil. Período 1998- Junio de 2001 En este período se encontró mayor información, cuantitativa y cualitativa, de acciones de sensibilización y movilización del Programa en general, observándose un incremento de las actividades dirigidas a sectores ya contactados y nuevos, con los siguientes resultados e efectos:

� Realización de la primera Marcha Global contra la explotación infantil que generó movilizaciones de varios centenares de pobladores ubicados en la ruta seguida por la Marcha. IPEC-Nicaragua aprovechó este contexto para realizar, de forma conjunta con organizaciones nacionales que trabajan por la niñez, acciones de sensibilización a la población en general, mediante organización de foros, comparecencias en radio, prensa y televisión, además de afiches, boletines, calcomanías, etc.


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� Ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182) de la OIT en septiembre de 2000 y divulgación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (Nº 138), en el marco de una campaña de sensibilización y consulta organizada con tal fin. Un total aproximado de 2.600 personas18, entre sectores representados en la CNEPTI y otros como periodistas, diputados, juristas, padres, madres y adolescentes, participaron en eventos de sensibilización y consulta para la ratificación y difusión de dichos convenios, además de otras actividades como la propuesta de Reforma al Titulo VI del Código del Trabajo y la elaboración del Plan Estratégico Nacional.

� Ampliación y mejoramiento del contenido de las noticias sobre trabajo infantil en la

prensa escrita, con un enfoque centrado en la erradicación. Según varias fuentes consultadas, esto está asociado a una mayor toma de conciencia de los medios de comunicación, fruto en parte de las acciones impulsadas por el Programa Nacional.

Uno de los indicadores de este impacto es el incremento de noticias en los periódicos entre 1998 y 2000, evidenciado por el equipo evaluador en la revisión de los dossier sobre este aspecto que lleva la oficina nacional del IPEC. Un total de 396 noticias y artículos de opinión fueron contabilizados en este período. Además, varias fuentes coincidieron en señalar que se han logrado más espacios de radio y TV sin costo para el Programa Nacional, en que han comparecido miembros de la CNEPTI y la Coordinación Nacional del IPEC.

� Los Ministerios del Trabajo y de la Familia fueron los que más acciones de

sensibilización recibieron del IPEC, incidiendo esto en la disposición de éstas instituciones para ser contrapartes de acciones directas y para incorporar el tema en sus planes de trabajo. Esto podría explicar también los avances de institucionalización de asuntos del trabajo infantil que presentan. En los Ministerios de Educación y Salud se realizaron también acciones de sensibilización, aunque en menor proporción que los anteriores.

� En el ámbito local se efectuaron talleres de sensibilización dirigidos a 265

directores/ as y maestros/ as de escuela primaria del Departamento de León, como parte de los Programas de Acción. Éstos estuvieron bajo la responsabilidad de la Asociación Mary Barreda, contraparte del IPEC, con el apoyo de la coordinadora nacional como conferencista. Dada la importancia fundamental de este sector, un desafío del Programa Nacional es ampliar los esfuerzos de sensibilización y movilización en el sector de la educación, tanto a nivel de dirección superior como de base.

� Hay mayor sensibilización de sectores empresariales vinculados a la producción

cafetalera, ganadera y de granos básicos, expresada en su decisión de contribuir a la

18 Estimación realizada por el equipo evaluador, con base en los informes de avance del Programa Nacional, especialmente el No.3, período enero-abril 2001, que presenta estadísticas al respecto.


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eliminación del trabajo infantil en sus territorios, a través de la ejecución de componentes de los proyectos subregionales del IPEC.

� Representantes de todo el espectro de centrales sindicales del país han estado

presentes en los eventos de consulta ya mencionados, lo que podría considerarse un primer nivel de sensibilización y participación. Además existe representación sindical en la CNEPTI desde su conformación, a través de la Confederación de Acción y Unificación Sindical (CAUS) y la Confederación de Unidad Sindical (CUS). Varias fuentes consultadas, vinculadas a la CNEPTI, valoraron que la participación sindical aún no ha trascendido a mayores compromisos para combatir el trabajo infantil y plantearon la necesidad de actualizar su representación.

Llamó la atención al equipo evaluador que otras federaciones sindicales con más afiliados19 y vínculos con la problemática del trabajo infantil, como la Asociación de Trabajadores del Campo (ATC), Asociación de Maestros de Nicaragua (ANDEN) y la Central Sandinista de Trabajadores (CST), han tenido poca participación en el proceso de erradicación del trabajo infantil en el país. Los esfuerzos realizados por la Coordinación Nacional para conseguir mayor compromiso de varias de ellas no han logrado el éxito esperado.

Las evaluadoras consideran que en la situación anterior pueden estar incidiendo factores como la polarización política entre las organizaciones sindicales, su actual debilitamiento y el hecho de no otorgar prioridad al trabajo infantil en sus planes de trabajo. Convendría realizar un análisis a fondo en búsqueda de una estrategia más efectiva para fortalecer la participación de este sector.

� Las organizaciones no gubernamentales han sido partícipes de las consultas ya

mencionadas, han organizado eventos de sensibilización sobre la problemática del trabajo infantil y están gradualmente asumiendo el enfoque de erradicación en sus intervenciones directas. La CODENI está representada en la CNEPTI. Al presente, un total de 14 ONG están ejecutando PA del IPEC.

� IPEC-Nicaragua ha producido y difundido una buena cantidad de materiales

informativos sobre el trabajo infantil, escritos y audiovisuales (plegables, afiches, volantes, folletos, videos, canciones), generados por los Programas de Acción Directa, la CNEPTI y la Coordinación Nacional. Algunas sugerencias metodológicas para lograr acceder a grupos metas más amplios y diferentes son hacer un mayor uso de la radio, especialmente las locales por su capacidad de mayor cobertura de áreas rurales, y la elaboración de materiales de carácter popular que sean más eficaces para transformar visiones de adultismo y sexismo.

19 El movimiento sindical en Nicaragua enfrenta una situación compleja vinculada al incremento del desempleo y al fortalecimiento de un modelo de libre mercado que limita la actividad sindical. Ambos factores han contribuido a una significativa baja de la tasa de sindicalización alcanzada en los años 80 y, por ende, su capacidad de movilización. A esto se suma la polarización política y la atomización de los organismos sindicales. No obstante esta situación, existen aproximadamente seis centrales sindicales: CST, ATC, CTN, CGT (I), CAUS y CUS. Las dos primeras son de tendencia sandinista, el resto liberal o social cristiana.


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Podría concluirse que en el período 1998-2001 se intensificaron los esfuerzos de sensibilización de los diferentes sectores sociales claves teniendo impactos en un mayor conocimiento de la opinión pública sobre los riesgos del trabajo infantil y la necesidad de combatirlo. Con los mandantes de la OIT y las ONG, estas acciones han contribuido a su participación sistemática en la CNEPTI, propiciando a su vez un incremento gradual de sus compromisos en la erradicación de este problema social. 4.2. Eficiencia de la Implementación El enfoque operativo utilizado para implementar la labor de sensibilización y movilización fue eficiente en términos de costo-efectividad, al haber realizado una cantidad considerable de acciones con una mínima inversión financiera. La colaboración de los medios de comunicación masiva y los PA con sus componentes de sensibilización fueron elementos importantes en la implementación de esta estrategia. 4.3. Pertinencia y Sostenibilidad Un indicador de la pertinencia de estas acciones es el hecho de que el tema de trabajo infantil se haya establecido en la agenda pública y haya contribuido a consolidar la instancia de coordinación intersectorial para impulsar acciones de erradicación. Sin embargo, la lentitud de estos cambios obliga a mantener acciones sostenidas de sensibilización y difusión a más largo plazo para lograr apuntalar los impactos. Los impactos de sensibilización y movilización social logrados a diferentes niveles (sectoriales, institucionales y personales) son sostenibles en sí mismos, porque significan superación de la visión tradicional de la niñez, reconociéndola como sujetos sociales de derecho.


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V. ÁREA DE DESARROLLO DE POLÍTICAS Y ACCIONES LEGISLATIVAS Esta área de trabajo del Programa Nacional persigue establecer políticas nacionales sobre trabajo infantil coherentes con el resto de políticas socioeconómicas nacionales. El país, al ratificar los convenios 138 y 182, se comprometió a formular y establecer una política nacional que asegure la abolición efectiva y urgente de las peores formas de trabajo de niños y niñas y que eleve progresivamente la edad mínima de admisión al trabajo, de modo que se favorezca su desarrollo físico y mental. 5.1. Logros

� Firma del Memorando de Entendimiento entre el gobierno y la OIT y la creación por decreto ejecutivo de la Comisión Nacional de Erradicación Progresiva de Trabajo Infantil (CNEPTI), como estructura de articulación e institucionalización de la Estrategia Nacional de erradicación del trabajo infantil. Este logro es tanto un fruto de la negociación política como de los esfuerzos de sensibilización, tal como se comentaba en la sección precedente.

• Formulación del Plan Estratégico Nacional para la Prevención y Erradicación del

Trabajo Infantil y protección de Adolescentes Trabajadores 2001-2005, presentado por la Presidencia de la República en julio de 2001. La CNEPTI logró articular a diferentes sectores en este esfuerzo, mediante una amplia consulta nacional y local.

El Plan fue considerado como un valioso instrumento técnico-político que establece un marco de referencia de las acciones a desarrollar. Con respecto a su racionalidad sustantiva, se reconoció que presenta un abordaje integral del problema, conteniendo acciones de prevención, erradicación y protección.

No obstante, se señalaron varios aspectos a ser mejorados. Uno de ellos es que es demasiado general, necesitando la definición más clara y precisa de prioridades, responsabilidades, tiempos, recursos y metas. Además, al presente, no se han comprometido recursos financieros para su implementación.

Representantes de la CODENI, expresaron preocupación por un fuerte sesgo centralizador del gobierno en las decisiones y los recursos, que se observa en el Plan.20

El equipo evaluador coincide con algunas fuentes consultadas sobre la falta de integración real del Plan con las políticas económicas y sociales, a pesar de que se hizo un esfuerzo teórico para retomar algunas metas y acciones de la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza. Esto no es un problema de formulación del Plan, sino una limitación del proceso de toma de decisiones en el ámbito nacional.

20 CODENI: La Deuda Interna de Nicaragua: Las Organizaciones no gubernamentales que trabajan con la niñez y la adolescencia ante las peores formas de trabajo infantil, Pág. 26, Managua, Nicaragua, agosto de 2001.


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En el país existe una escasa articulación entre las políticas macroeconómicas y sociales, e incluso entre las políticas sociales básicas. Para que el trabajo infantil se transforme en un eje transversal en la formulación de las políticas públicas queda mucho camino por recorrer.

� IPEC apoyó la iniciativa de UNICEF de promover la Red de Alcaldes Amigos de

los Niños, con el objetivo de que consideraran el tema del trabajo infantil en sus planes municipales. Según la Coordinación Nacional del IPEC, como efecto de esta labor, que tuvo duración de más de un año y significó desplazarse en todo el país, unas 30 alcaldías municipales incorporaron el tema en sus planes de trabajo. En el Municipio de León, el equipo evaluador, en entrevista con el alcalde, pudo constatar evidencia de dicha inclusión en su planificación estratégica.21

� La propuesta de reforma al Título VI del Código del Trabajo para ser sometida a la

aprobación de la Asamblea Nacional constituye un primer esfuerzo de harmonización de las leyes nacionales entre sí y con los convenios internacionales en materia de trabajo infantil. Juristas de varias asociaciones y la Procuraduría de la Niñez aportaron sus opiniones a dicha propuesta. El presidente de la CNEPTI informó tener la promesa de la mayoría de diputados de los dos partidos más importantes para aprobar dicha reforma en la Asamblea Nacional.

En síntesis, estos logros e impactos, muestran una alta eficacia del área, así como correspondencia con los objetivos programáticos del IPEC. 5.2. Eficiencia de la Implementación La mayoría de los sectores entrevistados valoraron positivamente la pertinencia y calidad de la consulta nacional y local realizada previamente a la formulación del Plan Estratégico Nacional. Coincidieron que haber tomado en cuenta las ideas de todos los grupos consultados convirtió al Plan en un medio de concertación nacional sobre el tema. El proceso participativo que implicó esta consulta dejó subproductos como la mayor sensibilización de los diferentes sectores involucrados y la actualización de información sobre la situación del trabajo infantil en el ámbito nacional. También proporcionó insumos para una identificación preliminar de las peores formas de trabajo infantil según zonas geográficas. En términos de relación costo-efectividad en esta área, puede afirmarse que los logros han compensado sobremanera sus costos, si se toma en cuenta que con la inversión mínima realizada se obtuvieron los productos y subproductos antes señalados. 5.3. Pertinencia y Sostenibilidad Las acciones de formulación de políticas nacionales y locales, así como los avances en la armonización jurídica, han contribuido a fortalecer la capacidad del país para combatir el

21 Alcaldía Municipal de León: Plan Estratégico de León: Tenemos Historia.... Hacemos Futuro, 1998.


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trabajo infantil. En este sentido, han sido muy pertinentes con respecto a la situación de necesidad existente con anterioridad a la presencia del IPEC en Nicaragua. Los avances jurídicos logrados o por lograrse son sostenibles en sí mismos porque están institucionalizados al máximo nivel del Estado. Las políticas nacionales y locales constituyen instrumentos técnico-políticos que establecen condiciones para implementar acciones más articuladas, de largo plazo y con mayor potencial de sostenibilidad, en la medida en que se establezcan vínculos con las políticas macroeconómicas. Respecto a la implementación del Plan Estratégico, éste tiene viabilidad desde el punto de vista político, técnico y sociocultural. Su dificultad radica en la viabilidad financiera por las precarias condiciones económicas del país. Lo anterior lleva a pensar que la cooperación internacional es vital a corto y mediano plazo para continuar apoyando las acciones en contra del trabajo infantil, principalmente en sus peores formas. Un criterio planteado por representantes de las ONG con presencia en la CNEPTI y de la Procuraduría Especial de la Niñez, que comparte el equipo evaluador, es que sin negar que en la actualidad un fuerte apoyo financiero de la cooperación externa es indispensable para implementar el Plan, el Estado tiene que ir asumiendo su responsabilidad, asignando un presupuesto mínimo a la CNEPTI en un primer momento, con el compromiso de incrementarlo en la medida que se liberen recursos por la condonación de la deuda externa o aumento de los ingresos fiscales. Una acción inmediata recomendada por varios informantes es que la CNEPTI, conjuntamente con la cooperación externa que le apoya, realice negociaciones con los candidatos presidenciales para tratar de obtener compromisos acerca de la ejecución del Plan Estratégico de erradicación del trabajo infantil.


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VI. ÁREA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Como se señaló en el análisis precedente, en el bienio 96-97 el Programa se centró en acciones de sensibilización y movilización al nivel de las máximas instancias de gobierno para el establecimiento de las condiciones políticos-normativas básicas. Una vez establecidas, éstas dieron paso a acciones de fortalecimiento institucional en sentido estricto. Este tipo de acciones fue dirigido en su mayoría a la CNEPTI y el Ministerio del Trabajo, y consistieron básicamente en capacitación y apoyo técnico-financiero para el desarrollo de acciones del Programa Nacional. 6.1. Logros

� La CNEPTI ha avanzado en su consolidación, en buena parte por el apoyo

sistemático del IPEC. Está funcionado regularmente, con un promedio de tres sesiones regulares anuales y con sesiones extraordinarias cuando se considera pertinente. Hay representación formal y constante de la mayoría de los sectores claves en la erradicación del trabajo infantil. El MITRAB ha asumido el pago de dos recursos humanos y los gastos corrientes de la Secretaría Ejecutiva, ubicada en sus instalaciones. El IPEC apoyó la adquisición de mobiliario y equipo mínimo de esta Secretaría.

� Se han conformado subcomisiones de trabajo en la CNEPTI que han impulsado

importantes acciones del IPEC, destacando las de sensibilización, ratificación del Convenio sobre las peores formas e trabajo infantil, 1999 (Nº 182), adecuación jurídica, investigaciones y la formulación participativa del Plan Estratégico. Igualmente, se ha avanzado en la reglamentación de la CNEPTI, disponiéndose de un Manual de Funcionamiento.

� El MITRAB es la instancia estatal que ha recibido mayores acciones de

fortalecimiento institucional. Éstas han consistido en su selección como contraparte ejecutora de diversas acciones del IPEC: investigaciones sectoriales, un módulo de trabajo infantil en la Encuesta Nacional de Hogares de 2000, actividades legislativas y la capacitación de la mayoría de sus funcionarios e inspectores laborales, para mejorar su desempeño en la supervisión del cumplimiento de la legislación en materia de trabajo infantil. Estas acciones contribuyeron a incrementar el interés institucional en el tema, integrándolo como contenido obligado en la supervisión que realizan dichos inspectores en las áreas laborales bajo su responsabilidad.

� Funcionario/as de los Ministerios de Educación, Salud y Familia, recibieron

también capacitaciones sobre trabajo infantil, aunque en menor proporción que el MITRAB. Además, se han apoyado algunos programas de estos Ministerios.


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Específicamente, el Programa de Extra-edad del Ministerio de Educación, cuyo grupo meta incluye a la niñez trabajadora,22 está elaborando un Manual sobre Trabajo Infantil para ser utilizado en la capacitación de maestros y maestras. El Programa de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia del Ministerio de Salud, vinculado a la capacitación recibida, ha fortalecido coordinaciones en la atención de la niñez trabajadora. Aun cuando no llevan registros específicos de dicha atención, informaron que brindan, además de la atención médica, la exoneración de pago de exámenes generales de laboratorio y medicamentos a niños y niñas trabajadores cuando son remitidos por instituciones estatales y ONG que los atienden.

� En el ámbito local, el fortalecimiento institucional se orientó esencialmente a las

agencias implementadoras de Programas de Acción Directa del IPEC. Estas agencias refirieron impactos positivos en lo relativo al incremento de conocimientos y habilidades para formular proyectos con el Enfoque de Marco Lógico, llevar registros contables y elaborar informes. Sin embargo, consideraron este fortalecimiento insuficiente y que debió haberse invertido más en el desarrollo de capacidades de sus recursos humanos, de forma sistemática. Por ejemplo, a través de becas de estudios corta duración sobre aspectos que las contrapartes necesiten fortalecer para mejorar su desempeño en los Programas de Acción (formulación y evaluación de proyectos, organización comunitaria, planificación participativa, elaboración y ejecución presupuestaria, entre otros).

Lo anterior, en cierta forma, es compartido por la Coordinación Nacional del IPEC, que reconoció que se estimaron montos muy reducidos para el fortalecimiento institucional de las contrapartes en los PA de León, y que éstas carecían de recursos humanos calificados para el manejo administrativo de los programas, lo cual convendría tomar en consideración en futuros Programas de Acción.

Podría concluirse que las acciones de fortalecimiento institucional desarrolladas por el IPEC muestran un buen nivel de eficacia con respecto a sus dos grupos objetivo, la CNEPTI y el MITRAB, viendo fortalecidas sus capacidades para combatir el trabajo infantil. Sin embargo, el apoyo parece haber sido insuficiente en el caso de las agencias implementadoras de los Programas de Acción de León. 6.2. Eficiencia de la Implementación El fortalecimiento de la CNEPTI es adecuado, ya que le ha permitido gradualmente institucionalizar su funcionamiento y cumplir con los planes propuestos. A pesar de los importantes progresos hacia su consolidación, hay aspectos en su funcionamiento que requieren ser desarrollados. Uno de ellos es el funcionamiento irregular de las subcomisiones, con excepción de la Jurídica y la de Encuesta de Hogares, ambas

22 Se trata de una modalidad de educación primaria que atiende niños, niñas y adolescentes entre 10 y15 años, con edades que sobrepasan el promedio de edad del grado que cursan, situación que frecuentemente genera deserción escolar. El objetivo del programa es elevar el nivel de retención escolar, a través de la atención especial en términos de contenidos curriculares a estos alumnos / as.


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coordinadas por el MITRAB y apoyadas por el IPEC. Otras subcomisiones, como Sensibilización y Capacitación presentan un funcionamiento irregular, y en otros casos, como Intercambio de Experiencias y Monitoreo y Evaluación, no han funcionado en absoluto. En opinión de la Secretaría Ejecutiva de la CNEPTI, hay varias causas del problema de funcionamiento de las subcomisiones. Una de ellas es el limitado acompañamiento brindado por falta de personal técnico y el exceso de trabajo de los representantes institucionales. Las evaluadoras consideran que podrían existir otras razones como un escaso compromiso con la CNEPTI y carencia de poder de decisión de los delegados /as. Varias fuentes consultadas opinaron que las reuniones de la CNEPTI son esporádicas y, algunas, poco operativas. En ocasiones hay bastante rigidez por la presencia de autoridades de alto nivel gubernamental, y con frecuencia los acuerdos tomados no se traducen en compromisos de las instituciones integrantes. En aras de mejorar la eficiencia de estas reuniones, se sugirió realizar dos tipos: unas de carácter político con la presencia de los Ministros, donde se tomen las decisiones estratégicas, y otras de carácter técnico con los delegados de las organizaciones para hacer operativas las decisiones tomadas. Otra limitación de la CNEPTI es su alta dependencia financiera de la cooperación externa, especialmente del IPEC. Aun cuando esto no pueda revertirse a corto plazo, debe negociarse con el Estado para que asuma de forma creciente su compromiso, asignando presupuesto para acciones de la CNEPTI. De otra manera, su función se reduciría a un plano deliberativo o consultivo. Además, representantes de la coordinadora de ONG expresaron no sentirse adecuadamente representadas en la CNEPTI por el desequilibrio en el número de miembros de instituciones de gobierno y de la sociedad civil, que les deja en minoría en la toma de decisiones. En este sentido, la CODENI, en una publicación oficial, plantea que la CNEPTI “... debe funcionar autónoma de cualquier poder del Estado o fuerza partidaria y convertirse en una real instancia multisectorial, para poder construir no sólo su legalidad sino su legitimidad”.23 Con respecto al análisis costo-efectividad de esta área, si bien su desarrollo no fue óptimo en el período, en relación con el porcentaje mínimo del presupuesto del Programa (0,7%), puede decirse que el rendimiento fue significativo. Factores de éxito en el funcionamiento de la CNEPTI han sido la participación de la Primera Dama de la República, que ha facilitado el compromiso del sector gubernamental, y la coordinación entre agencias de cooperación internacional que actúan como asesores técnico-financieros.

23 CODENI: La Deuda Interna de Nicaragua: Las Organizaciones no gubernamentales que trabajan con la niñez y la adolescencia ante las peores formas de trabajo infantil, Pág. 35, Managua, Nicaragua, agosto de 2001.


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6.3. Pertinencia y Sostenibilidad Los impactos logrados por el fortalecimiento institucional en términos de estimular el desarrollo de conocimientos, habilidades y destrezas tienen potencial de sostenibilidad. Con respecto a la consolidación de la CNEPTI, sus limitaciones principales radican en el reducido apoyo financiero estatal y en la posibilidad de cambio de representantes en la nueva administración de gobierno, que puede requerir una inversión adicional en sensibilización y capacitación de los nuevos representantes. Una amenaza similar se observa con algunos impactos del fortalecimiento logrado en el MITRAB.


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VII. AREA DE ACCIONES DIRECTAS Uno de los ejes prioritarios del IPEC son los Programas de Acción Directa, que se orientan a dar respuesta y mostrar que mediante una acción integral y desde una óptica de desarrollo es posible incidir en las causas estructurales que generan la problemática del trabajo infantil. El IPEC- Nicaragua, a la fecha de la presente evaluación externa, ha brindado asistencia técnica y financiera a diez PA para erradicar y prevenir el trabajo infantil, localizados en los departamentos de Managua, León, Chontales, Matagalpa y Jinotega. Estos PA abarcan sectores urbanos y rurales y han sido implementados a través de contrapartes gubernamentales y no gubernamentales. La cobertura programada de la totalidad de los PA del IPEC es de 13.050 niños, niñas y adolescentes y 1.420 familias beneficiarias de créditos (véase anexo I, cuadro 3). 7.1. Coberturas de los Programas de Acción de León Esta dimensión de evaluación se realizó teniendo como muestra de análisis los cinco PA finalizados en el departamento de León. Los criterios básicos para la selección de esta muestra fueron la cercanía territorial y el hecho que en su conjunto constituyen el 80% de los PA del IPEC que habían finalizado en el momento de la evaluación. La cobertura programada de los PA de León fue de 550 niños, niñas y adolescentes y 120 familias beneficiarias de micro-créditos. El cuadro siguiente presenta un detalle de dicha cobertura conjuntamente con las coberturas logradas.

Programas de Acción Directa del IPEC en León Coberturas programadas y logradas

Fuente: esquemas sumarios, informes de avances e informes finales de PA. La información presentada en la tabla es coherente con las valoraciones obtenidas en el trabajo de campo con las familias, niños, niñas y adolescentes beneficiarios de los PA.

Niños, niñas y adolescentes (beneficiarios /as directos /as)

Familias (beneficiarias con créditos)

Programas de Acción Directa y Agencias implementadoras Programada

Lograda Programada

Lograda

“Erradicación del trabajo infantil en el mercado Santos Bárcenas” (Las Tías).

100 133 (133%) 20 74 (370%)

“Erradicación de explotación económica y sexual de niñez y adolescentes trabajadores del mercado Santos Bárcenas” (Mi Familia).

100 94 (94%) 20 49 (345%)

“Erradicación del trabajo infantil en el basurero municipal El Fortín de Acosasco” (Alcaldía de León).

150 151 (101%) 20 99 (495%)

“Eliminación del trabajo infantil y el riesgo de explotación sexual en niñas y adolescentes de la terminal de autobuses de León” (Mary Barreda).

100 108 (108%) 40 73 (183%)

“Erradicación paulatina del trabajo infantil en el pueblo indígena de Sutiava, León” (Xochilt -Acalt).

100

100 (100%) 20 55 (275%)

TOTAL 550 586 (106%) 120 350 (292%)


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Como puede observarse, estos han excedido la cobertura prevista de sus grupos meta. En el caso de los niños y niñas, con excepción de un programa, todos alcanzaron sus coberturas previstas, e incluso varios de ellos las superaron. Esta tendencia de cumplimiento es mayor en el caso de las familias beneficiarias con créditos, que de 120 se incrementaron a 350. Lo anterior permite afirmar que existe un alto nivel de eficacia en la cobertura de los grupos meta de estos PA. 7.2. Logros de los Programas de Acción de León En coherencia con el carácter participativo de la evaluación, fueron consultados los principales actores sociales involucrados directa e indirectamente con los PA24 sobre sus percepciones de resultados e impactos obtenidos por estos créditos. A continuación se plantean los principales resultados de la investigación tanto empírica como documental sobre este aspecto. La información se presenta diferenciando las perspectivas de los diferentes actores sociales consultados. Cabe aclarar que los logros cuantitativos que a continuación se presentan son sumatorias de los resultados informados oficialmente por cada uno de los PA. Un detalle adicional puede encontrarse en el anexo I, cuadros 4 al 9. El equipo de evaluación procuró verificar la información documental sobre logros mediante la consulta a fuentes directas diferentes de las agencias implementadoras, encontrando en la gran mayoría de los casos un buen nivel de coherencia con la información oficial. 7.2.1. Valoraciones de Agencias implementadoras de los Programas de Acción de León Las valoraciones de las contrapartes ejecutoras de los PA evaluados fueron obtenidas a través de una combinación de fuentes primarias y secundarias. En este sentido se realizaron grupos focales con personal, tanto directo como operativo, de los Programas, además de un análisis documental exhaustivo. De conformidad con la estrategia integral de erradicación del trabajo infantil del IPEC, los PA de León estructuraron sus acciones en componentes de sensibilización, protección social (educación, salud, nutrición) y alternativas productivas. A criterio de los organismos ejecutores, los principales logros obtenidos fueron los que se describen a continuación.

• Ha disminuido el trabajo infantil. Un total de 446 niños, niñas y adolescentes, equivalente a un 81% de la meta programada, han sido retirados del trabajo peligroso o prevenidos de ser objeto de explotación sexual. El restante porcentaje está en condiciones más seguras de trabajo y ha reducido su jornada laboral. Con relación a esto último pudo observarse que estos niños y niñas que aún trabajan asisten regularmente a la escuela, ayudando a sus familias antes o después de asistir a ésta.

24 Estos actores fueron: niños, niñas, adolescentes y sus familias, personal de instituciones contrapartes, instituciones de gobierno y sociedad civil vinculadas a la problemática del trabajo infantil del territorio y la oficina nacional del IPEC.


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• La integración del 100% de los niños, niñas y adolescentes atendidos a la educación

formal, con índices de retención y promoción escolar del 90% y el 85% respectivamente. Estos resultados fueron vinculados principalmente al desarrollo de acciones sistemáticas de refuerzo y seguimiento del desempeño académico, exoneración de aranceles y paquete escolar (uniforme, mochila, cuadernos y lápices).

• Un 10% de los niños, niñas y adolescentes fueron alfabetizados o integrados a

nivelación escolar, permitiendo su incorporación inmediata a la escuela. Este porcentaje correspondió a la totalidad de quienes requirieron este apoyo.

• Un porcentaje similar (10%), en su totalidad adolescentes, recibieron entrenamiento

vocacional desarrollando habilidades para el desempeño de diferentes ocupaciones.

• Una proporción significativa de niños, niñas y adolescentes atendidos, estimada en más de un 80% de la meta programada, han experimentado cambios en valores, actitudes y conductas, que han generado avances en su desarrollo personal y social mediante la participación en actividades deportivas, culturales, recreativas, de capacitación y consejería.

• 4.597 niños y niñas, algunos de ellos hermanos menores de los atendidos en los PA,

han sido prevenidos de entrar a trabajar, al ser beneficiados con apoyos directos puntuales (exoneraciones de matrícula, útiles escolares, integración a preescolares, apoyo a sus escuelas con materiales didácticos, mobiliario y capacitación docente).

• Un 100 % de los niños, niñas y adolescentes que se había programado atender han

tenido acceso a servicios de salud preventiva y curativa (exámenes, inmunizaciones, atención médica, medicamentos y capacitación en salud), experimentando en su mayoría avances en su situación de salud.

• Un 60% de los niños, niñas y adolescentes programados han mejorado su estado

nutricional, al disponer de almuerzo gratuito, cinco días a la semana, durante el año.

• Un alto porcentaje de familias de los niños y las niñas atendidos (alrededor de un 80%) experimentó mejoría en sus relaciones, comunicación y reducción de violencia. Igualmente, las familias han incrementado su responsabilidad en el seguimiento escolar de sus hijos e hijas, mediante su participación en acciones de capacitación y sensibilización promovidas por los PA. Como resultado de este esfuerzo, algunos padres y madres (incluso no participantes en el componente de micro-crédito) decidieron retirar sus niños y niñas del trabajo.

• Aproximadamente un 70% de padres, madres y tutores de niñez atendida están

integrados en comités de trabajo, apoyando actividades de crédito, preparación de alimentos, gestión de recursos y refuerzo escolar de los PA evaluados.


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• Existencia de un buen nivel de articulación de redes de apoyo, con el concurso de sectores sociales de los entornos laborales y comunales de la niñez atendida. Esto ha sido fruto de acciones de sensibilización, movilización y difusión realizadas por los PA.

• Se ha fortalecido la coordinación interinstitucional de gobierno y sociedad civil,

habiendo conjugado esfuerzos para la consecución de las metas y objetivos de los PA.

• Se ha incrementado la conciencia de la sociedad leonesa sobre la problemática del

trabajo infantil, mediante la promoción de espacios de información y debate, elaboración y difusión de material informativo escrito y audio-visual.

• 350 familias, correspondientes a un 173% de la meta programada, beneficiadas con

créditos para impulsar pequeños negocios que les han permitido mejorar su ingreso familiar, posibilitando la no-utilización de la mano de obra infantil de sus hijos e hijas.25

• Los recursos financieros asignados al componente de crédito de los PA están

adquiriendo carácter de fondo revolvente, creciendo el capital semilla de $120.000 dólares a 180.000 dólares. 26

• El 88% de las cabezas de familia beneficiadas con créditos fueron mujeres, muchas

de ellas madres solteras. En los grupos focales varias mujeres beneficiadas con créditos coincidieron en señalar que el acceso a éste, aunado a las capacitaciones recibidas en temas de género y violencia doméstica, habían contribuido a fortalecerlas, no sólo en términos materiales sino en su desarrollo personal (más seguras de sí mismas, más optimistas en relación con su futuro, más conscientes de sus derechos)27.

7.2.2. Valoración de los Niños, Niñas y Adolescentes Beneficiados En las entrevistas y talleres realizados con niños, niñas y adolescentes de los PA se procuró clarificar su situación antes y después de los Programas, a fin de poder identificar los cambios atribuibles al accionar de éstos. Seguidamente se presentan las más frecuentes valoraciones de impacto expresadas por niños, niñas y adolescentes que conformaron la

25 Datos a marzo de 2001 proporcionados por el asesor de crédito de los PA. A julio de este mismo año, esta fuente contabilizaba un poco más de 450 familias beneficiadas con préstamos. Este crecimiento es un indicador del fortalecimiento del carácter revolvente del fondo de crédito. 26 Estimación suministrada por la asesoría técnica del crédito de los PA de León, en entrevista realizada en el marco de la presente evaluación. 27 Estos cambios subjetivos son considerados desde una perspectiva de género como indicadores de avance en el empoderamiento de los sectores en situación de desventaja social, en este caso las mujeres. Este concepto se entiende como un proceso individual, multidimensional, de control sobre la propia vida y cuerpo. Incluye aspectos físicos (sexualidad, fertilidad), económicos (acceso y control a medios de producción), políticos (opinión y organización) y socioculturales (identidad y autoestima).


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muestra. Dada su diversidad, para facilitar su análisis fueron organizados según su naturaleza. Cambios en condiciones materiales de vida Fue notorio que ha disminuido la explotación laboral de los niños, niñas y adolescentes por parte de los adultos. La mayoría de ellos refirieron que habían dejado de trabajar y el resto que habían reducido considerablemente las horas de trabajo. Todos informaron estar integrados al sistema escolar.

“Antes vendía tortillas y no iba a la escuela. Ahora le sigo ayudando a mi mamá a echar las tortillas, pero no salgo a vender porque estoy en la escuela.”

“Yo iba con mi mamá a trabajar al basurero, recogíamos cosas que pudieran servir como plástico, cartón, latas para después venderlas a un señor. Pasaba todo el día metido en la basura, con sol, lluvia, polvo Cuando entré al Proyecto me ayudaron , ahora no voy al basurero y estoy en clases.”

“Después de entrar al Proyecto ya no trabajo mucho y estudio más.”

“Antes vendía mucho y ahora ya no porque me dedico a mis estudios.”

También han visto incrementadas sus oportunidades de desarrollo al integrarse al sistema de educación formal, habiendo mejorado su rendimiento académico y reducido el ausentismo. Estos cambios los asociaron a que disponen de mayor tiempo para estudiar y a que han sido apoyados por el Programa con refuerzo escolar, exoneración de pagos de aranceles, uniformes, zapatos y útiles escolares.

“Ahora mis hermanos y yo vamos a diario a clases, también me ayudaron con el uniforme y la mochila para ir a la escuela.”

“En el Proyecto me están ayudando a estudiar, hago las tareas, voy bien en clase.”

Algunos testimonios refieren mejoras en su salud por haber tenido mayor acceso al médico, exámenes de laboratorio y medicamentos gratuitos. Asimismo, algunos niños y niñas posiblemente han experimentado mejoría en la calidad de su alimentación y por ende en su situación nutricional, porque disponen de almuerzo de lunes a viernes todo el año. Además, algunas familias han mejorado sus ingresos con los pequeños negocios que han podido impulsar, gracias a los créditos que les han sido otorgados en el marco de los PA. También ha habido casos de mejoría de vivienda y alimentación.

“Por el trabajo del basurero tenía enfermedad en la piel. Los del Proyecto me mandaron al doctor, me pagaron los exámenes y las medicinas. Me curé y desde entonces ya no trabajo en el basurero.”


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“Después de que salgo de la escuela voy almorzar al Proyecto.”

“A mi papá le hicieron un préstamo para pescar. Ahora él gana más y lleva comida a la casa.”

“Antes mi casa era de cartón y lata. Como el negocito que puso mi papá con el préstamo va caminando, pudimos comprar un zinc. Ahora está mejor.”

Cambios cognitivos, ético-afectivos y de conducta El impacto más destacado por los niños y niñas participantes se refirió a la adquisición de conocimientos básicos de matemática, español, métodos de estudio, etc. Reiteradamente señalaron haberlos obtenido con las sesiones de refuerzo escolar brindadas en los PA y que les habían permitido nivelarse con sus compañeros en la escuela formal. También fueron señalados, especialmente por adolescentes, aprendizajes relativos al desarrollo de destrezas para el desempeño de oficios (belleza, costura, mecánica, carpintería, etc.)

“Ahora que estoy en el Proyecto aprendí cosas que no conocía y que son importantes.”

“ Aprendí Matemática para que no nos den vuelta.”

“Aprendí a leer, a escribir, también a sumar y multiplicar. Ahora estoy aprendiendo carpintería.”

Otros testimonios sugieren cambios positivos en percepciones, valores y actitudes. Son frecuentes en sus discursos expresiones que denotan cambios en la esfera de las motivaciones (mayor interés en el estudio, en su presentación personal y en participar en actividades formativas extra-clases). Algunos habrían elevado su nivel de aspiraciones, porque ahora desean aprender no sólo oficios, sino realizar estudios superiores.

“Ahora quiero estudiar para ser alguien en la vida. Yo quiero ser maestra.”

“En el Proyecto nos han enseñado a defendernos para un mañana.”

“Yo ahora voy limpio y con zapatos a la escuela, ya no me gusta andar sucio y con chinelas.”

Algunos niños y niñas se refirieron a situaciones que indican claros avances en su autoestima, confianza en sí mismos y mayor conciencia de sus derechos. No fue posible determinar si esto último va más allá de lo cognitivo, es decir si en la vida cotidiana ellos están defendiendo sus derechos. No obstante, algunas expresiones son indicios de que han comenzado. Por ejemplo, se atreven a expresar deseos de cambiar cosas que no les gustan en los talleres o en la escuela.


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“Yo quisiera que cambiaran a algunos maestros porque son prepotentes, sólo lo que ellos dicen vale.”

“Me han apoyado y enseñado a hacer respetar mis derechos como niña que soy, que yo valgo aunque ande vendiendo en la calle.”

Los testimonios revelan cambios de conducta fruto del fortalecimiento de valores de responsabilidad, disciplina y honestidad. También han disminuido situaciones de riesgo: vagancia, abuso sexual y prostitución.

“He aprendido a respetar a los mayores y a ser honrado.”

“ Vendía chicles en los buses y no le hacía caso a mi mamá. Doy gracias a Dios que en el Proyecto me dieron una mano amiga para salir de la vagancia. Nos dieron charlas, nos aconsejaron.”

“ Yo vendía gaseosas en los buses pero me fui corrompiendo. Me iba a vaguear con un grupo de chavalas que eran güele pega y prostitutas. Al tiempo ese camino yo lo agarré y me fui destruyendo. Pero ahora ya no, me quité de los vicios y aprendí un oficio aquí en el proyecto.”

Cambios en sus familias Se observó un consenso entre los niños y niñas participantes sobre el hecho de que algunas acciones de los PA han contribuido a generar cambios de conducta de la familia, como reducción de maltrato, mayor valoración de la educación como un medio de desarrollo para sus hijos e hijas y mejoría de las relaciones interpersonales.

“Las charlas que nos han dado en el proyecto nos han ayudado mucho, antes yo tenía muchos problemas con mi familia.”

“Nos llevamos mejor con nuestros padres, nos comprenden más.”

“Antes mi papá le pegaba a mi mamá cuando andaba borracho, ahora ya no.”

“Antes me pegaban con palos y alambres. Yo me fui de la casa, la profesora del proyecto me fue a buscar, me aconsejó y habló con ellos. Ahora nos pegan menos.

La última cita textual de este acápite, si bien indica la continuidad de una situación de violencia intra-familiar, a su vez muestra el inicio de un proceso de cambio gradual, que debería ser apoyado para llegar a una situación de completa ausencia de violencia. Cambios en entornos laborales Niños y niñas de tres de los PA de León afirmaron que ha habido cambios en el trato de las personas de su entrono laboral hacia ellos. Según ellos, estos cambios son efectos de


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acciones de sensibilización de los PA en entornos definidos, como el mercado y la terminal de buses interurbanos.

“Yo siento que ahora las personas del mercado nos tratan mejor.”

“Antes nos humillaban, pero el proyecto ha hecho campañas para que no lo hagan.”

“Los buseros se aprovechaban de nosotros, si queríamos subir al bus teníamos que dejarnos tocar nuestras partes, ahora no, están cambiados o tienen miedo que los denunciemos.”

Podría concluirse, que las valoraciones de los niños, niñas y adolescentes, en su conjunto, son coincidentes con las apreciaciones del personal de las agencias implementadoras sobre los resultados e impactos de las acciones realizadas en estos programas. 7.2.3. Valoración de Padres y Madres En la mayoría de las familias consultadas prevaleció un sentimiento de agradecimiento por las oportunidades que los “proyectos” les han brindado, tanto a ellos como a sus hijos e hijas. Uno de los beneficios más apreciados fueron los créditos. La percepción mayoritaria fue que estos préstamos les han permitido impulsar diversas actividades económicas para generar ingresos, sin tener que caer en manos de usureros o de los bancos. Asimismo, les ha posibilitado que sus hijos e hijas dejen de trabajar y que se incorporen a la escuela. Especialmente, madres de niños y niñas atendidos en los PA de Las Tías, Los Caminantes y Mi Familia señalaron que las mejoras en sus pequeños negocios son palpables y han incidido en el mejoramiento de ciertas condiciones de vida ( ropa, vivienda, etc.) Otro de los beneficios destacados fue la atención psicosocial brindada por los PA. Reiteradamente señalaron que las charlas y capacitaciones recibidas les han ayudado a reflexionar para tratar de desterrar la violencia en sus modelos de crianza y asumir sus responsabilidades como padres y madres. La mayoría coincidió en afirmar que también sus hijos e hijas habían cambiado positivamente y con mucha seguridad afirmaron que esto era fruto de su participación en las acciones extra escolares promovidas por los programas. Se evidenció también que se ha logrado incrementar la responsabilidad de la familia en apoyo a acciones desarrolladas por los PA. La mayoría informó ser parte de comités de trabajo para apoyar preparación de alimentos, gestión de recursos, comités de crédito, etc.

“Yo observo mucho cambio en mis hijo. Con lo que les enseñan en el proyecto han aprendido a defenderse mejor y su conducta ha mejorado.”

“En el proyecto nos han dado talleres de cómo tratar a nuestros hijos y que ellos también tienen derechos.”


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“Mi niña ya no vende, sólo estudia. Con el crédito surtí mi venta y voy a ser capaz de mantener a mi familia sin tener que sacrificarla.”

“El apoyo del proyecto y principalmente el crédito nos ha ayudado a mantener a nuestros hijos en la escuela.”

7.2.4. Valoraciones de Otros Actores Sociales Representantes de instancias estatales de Educación y Salud confirmaron la existencia de coordinaciones con los PA para facilitar el acceso de los niños, niñas y adolescentes a estos servicios públicos. Su percepción de estas coordinaciones fue positiva. En todos los PA se encontraron señales de avances en la estructuración de redes de apoyo social, aunque con diferentes grados de fortaleza. A través de ellas se ha concretado una parte importante del trabajo voluntario que contribuye a la sostenibilidad de los PA. Estos avances están vinculados a las acciones de sensibilización realizadas. Miembros de estas redes coincidieron en valorar como muy eficaz el accionar de los PA para eliminar el trabajo infantil en el municipio, especialmente en sus peores formas

“ Los proyectos han contribuido a reducir la cantidad de niños vendiendo en la calle, expuestos a tantos peligros. A los chavalos huele pega también los han atendido” (líder comunal).

“Pienso que estos programas han servido como muro de contención del trabajo infantil. Hace unos cuatro años veía más grupos de niñas en prostitución; ahora ese fenómeno no es tan masivo aquí en León. Por eso creo que ha tenido su impacto el trabajo realizado por estos proyectos, Especialmente el del “Mary” que las capta y las atiende. También, ya no se ven casi niños en el basurero del Fortín, a pesar de la pobreza y el desempleo” (Alcalde del municipio de León).

Este alcalde, en la entrevista con el equipo evaluador, se comprometió a tener una vigilancia más estricta para prevenir que los niños y niñas trabajen en este basurero. En síntesis, es evidente la eficacia de los PA evaluados. Tanto las coberturas logradas como los resultados obtenidos en cada uno de sus componentes muestran un alto nivel de cumplimiento de sus metas y objetivos. Respecto a los impactos, las valoraciones de los diferentes actores sociales consultados fue coincidente en señalar que se han experimentado cambios en los grupos metas y en su entorno muy similares a los esperados. En consecuencia, podría afirmarse que el propósito fundamental de estos PA, contribuir a erradicar el trabajo infantil, ha sido alcanzado en un porcentaje significativo. 7.3. Implementación de los programas de acción


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7.3.1. Pertinencia y Eficiencia de los Programas de Acción de León La estrategia implementada en los PA de León es pertinente con la naturaleza multicausal del trabajo infantil. Su abordaje integral, orientado a incidir a nivel micro-social en causas estructurales del problema, tanto económicas (desempleo, pobreza) como culturales (baja valoración de la educación, modelos de crianza “adultos” y sexistas), demostró ser efectiva en la consecución de su propósito fundamental de erradicar progresivamente este problema. Otro elemento que contribuyó a la pertinencia de esta estrategia es su visión de desarrollo. La existencia de componentes de educación formal, atención psico-social, sensibilización y capacitación familiar constituyeron, sin lugar a dudas, oportunidades de desarrollo sostenible para estos grupos sociales. De igual manera, su componente de generación de ingresos, además de ser un elemento nuevo en las respuestas que tradicionalmente se habían dado a la problemática del trabajo infantil, resultó ser un factor clave en el éxito obtenido. El análisis de los juicios manifestados por los distintos actores sociales consultados evidencia un balance positivo de la eficiencia de los procesos que han tenido lugar en los PA evaluados. Los niños, niñas y adolescentes consultado expresaron plena satisfacción con las actividades y beneficios obtenidos a raíz de su integración en los PA. En especial, las acciones de refuerzo escolar, las practicas deportivas y recreativas y los talleres de reflexión y capacitación fueron objeto de alta valoración. Entre los aspectos que sugirieron mejorar se encuentran los siguientes: más tiempo y diversificación de las actividades deportivas y recreativas, mayores y mejores oportunidades de formación vocacional para adolescentes y mejoría de la calidad y cantidad del almuerzo escolar. Por su parte, los padres, madres y tutores de la niñez atendida se mostraron muy satisfechos con las acciones de sensibilización y capacitación recibidas en los PA. Manifestaron también un alto nivel de satisfacción con el crédito, señalando que había sido determinante para que los demás componentes alcanzaran altos grados de cumplimiento. La valoración de otros actores sociales, en su mayoría miembros de las redes de apoyo que se han venido estructurando alrededor de los PA o representantes de instituciones de gobierno consideradas claves para erradicar el trabajo infantil, fue también positiva. Calificaron la pertinencia y calidad del accionar de los programas con expresiones como “hacen mucho con pocos recursos”, “es acertado ayudar a estos niños a reinsertarse en la escuela y apoyar a sus padres con créditos para que trabajen.” Varios miembros de estas redes, sin embargo, señalaron la necesidad de mayores esfuerzos para ampliar y fortalecer su articulación. Sugirieron un mayor intercambio entre sus miembros a fin de optimizar los recursos disponibles para un mayor logro de los objetivos de los programas.


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Respecto a la coordinación de los PA con los Ministerios de Salud y de Educación, la percepción coincidente de representantes de esos ministerios y las contrapartes fue de que había funcionado correctamente. El Ministerio de Salud, y más específicamente sus centros locales, facilitó el acceso de la niñez atendida por los PA a servicios de medicina preventiva y curativa. Con el Ministerio de Educación se establecieron acuerdos de exoneración de pago en las escuelas y de capacitación del personal de los PA para desarrollar tareas de refuerzo escolar. De cara al futuro, varios organismos ejecutores consideraron necesario fortalecer estas coordinaciones con el Estado por la vía de su formalización en diferentes niveles. Por su parte, el IPEC planteó que lograr la coordinación no fue tarea fácil por recelos de carácter político entre el gobierno nacional y los ONG. A pesar de ello, hubo apertura para establecer acuerdos. La Coordinación Nacional del IPEC coincidió con las contrapartes en la necesidad de profundizar los vínculos para que adquieran mayor permanencia y cobertura. En esta línea, consideró que la Comisión Coordinadora de Atención a la Niñez (CCAN) del Departamento de León debería participar en el establecimiento de dichos acuerdos y en su seguimiento. La Coordinación Nacional del IPEC coincidió también en una valoración positiva de la calidad del trabajo realizado en los diversos ejes de acción de los PA. Sin embargo, consideró necesaria la realización de ajustes para incrementar la eficiencia del trabajo desarrollado, en una posible segunda fase28 de estos programas. En primera instancia, debe fortalecerse en estos PA el enfoque comunitario29, por tener mayores ventajas que el trabajo en focos30 implementado hasta el momento por la mayoría de ellos. Este enfoque tiene mayor potencial de ampliar coberturas con similares recursos, así como para realizar una labor más sistemática con el entorno familiar y comunal. Con base en lo anterior, los PA incluidos en una eventual segunda fase deberían asumir desde su inicio un enfoque mixto: continuar con el trabajo en focos y ampliar gradualmente el trabajo con la comunidad. La Coordinación Nacional del IPEC en el país consideró también necesario fortalecer la participación de los grupos meta y redes sociales de apoyo en el diseño de una nueva fase de estos PA. Su sugerencia apunta a mejorar la calidad de la participación, propiciando procesos de reflexión de estos grupos sobre los diferentes ejes de acción y sus objetivos, a fin de lograr una mayor apropiación y profundización de sus compromisos.

28 Es conveniente aclarar que el IPEC no se ha comprometido a financiar una segunda fase de estos Programas. 29 Entendido como la identificación de las comunidades de donde proviene la mayor cantidad niños que trabajan en los focos, para desarrollar en ellas procesos de sensibilización y fortalecimiento de capacidades de las organizaciones locales para prevenir y erradicar el trabajo infantil. Implica, además, promover la organización de estas comunidades para gestionar el mejoramiento de sus servicios básicos de educación, salud y recreación. 30 “Trabajo en focos” significa atender a la niñez trabajadora solamente en los sectores o lugares donde desempeñan la actividad económica.


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El equipo evaluador está de acuerdo con las anteriores consideraciones de ajustes a los PA planteadas por la Coordinación Nacional ya que ambas potenciarían la sostenibilidad de las acciones y de su impacto. 7.3.2. Relación Costo-Efectividad de los Programas de Acción de León Un poco menos de medio millón de dólares ($ 470.796) fue la inversión total del IPEC en los cinco PA implementados en el municipio de León, ejecutados en un período de 18 meses, de junio de 1999 a noviembre de 2000. Un total de 5.183 niños, niñas y adolescentes fueron atendidos por los PA de León. De este total, 586 fueron beneficiados con un esquema de atención integral y 4.597 con apoyos puntuales (véase detalle en anexo I, cuadro 8). El costo per capita por niño/a atendido con abordajes integral y puntual fue de $91 dólares, invertidos a lo largo de los 18 meses de duración de estos PA. Esto equivale a haber gastado 5 dólares mensuales por cada niño o niña atendida (véase detalle en anexo I, cuadro 9). La comparación de este costo unitario por niño/a con los potenciales efectos obtenidos muestra una óptima utilización de la inversión realizada. 7.3.3. Implementación del Crédito en los Programas de Acción de León La experiencia del crédito no sólo presenta saldos positivos en términos de eficacia, sino también cuando se comparan los esfuerzos realizados con los beneficios obtenidos. La inversión total para implementar el programa de créditos en los cinco PA fue de $120.000 dólares con un carácter de capital semilla que debería crecer para beneficiar a más familias. A marzo de 2001 este capital se había incrementado a $180.000 dólares. Los resultados obtenidos muestran eficaces coberturas de las familias a ser beneficiadas. A este respecto, el asesor del crédito aclaró que se establecieron metas de cobertura de familias relativamente bajas, con una lógica de “...comenzar con poco y crecer gradualmente en la medida que ganaban experiencia”, lo que a juzgar por los resultados fue una estrategia acertada. En el análisis sobre el comportamiento del crédito de estos PA realizado por la asesoría técnica se clasificó a los beneficiarios/as en tres categorías de clientes: A, B y C. En la primera ubicaron a los que han utilizado el crédito para los fines establecidos y presentan un excelente récord de pago en varios ciclos de crédito. En la categoría B, a los que han utilizado el crédito para los fines establecidos y han presentado retrasos en sus pagos, pero los han solventado. En la categoría C se encuentran los que están en mora, recuperable y no recuperable.


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De las 350 familias beneficiadas con créditos, 185 fueron clasificadas como A y B y 165 en la categoría C. De esta última, el cincuenta por ciento (83 familias)31 fueron consideradas en situación de irrecuperación del crédito, en su mayor parte de los PA El Fortín y Mary Barreda. A marzo de 2001 se había entregado en préstamos 2.229.000 córdobas. Este monto colocado se ha capitalizado en un 6,3%, sin incluir los intereses que otorga la banca por la cuenta de ahorro en que se manejan los fondos. La mora ascendía a 346,000 córdobas. El cincuenta por ciento era considerado irrecuperable. Esta mora equivale al 8% del capital colocado en préstamos. Algunas contrapartes consideraron que los problemas de recuperación del crédito especialmente en los PA del Fortín y el de Mary Barreda32 se deben en parte a carencias en el asesoramiento técnico para la selección de alternativas económicas diferentes al comercio. Reconocieron, además, otros factores que incidían en la mora, como la extrema pobreza de estas familias, la existencia de una cultura de no pago, su baja escolaridad y la falta de calificación para el manejo de negocios. A criterio de la Coordinación Nacional del IPEC, estos últimos factores han sido los determinantes, coincidiendo con otras fuentes consultadas que para futuros programas de Acción sería necesario un análisis más detallado sobre alternativas económicas para estas familias, dada su situación de desventaja social. Una medida que contribuyó a la eficiencia de los procesos de crédito fue la selección mayoritaria de las mujeres como beneficiarias, especialmente en el caso de madres solas. Muchos estudios han comprobado que las mujeres no sólo son mejores pagadoras que los hombres, sino que en muchos casos actúan como el motor de la economía familiar y sus ingresos tienden a llegar en un cien por cien a la familia. En los grupos focales realizados con beneficiarios/as, promotores y miembros de comités de crédito se señalaron algunos aspectos que necesitan mejorarse para dotar de mayor eficiencia al sistema. Algunos de ellos, de no introducirse medidas correctivas, podrían afectar los logros alcanzados. Un primer señalamiento de las contrapartes fue la dificultad para el pago del personal encargado de seguimiento del crédito luego de haber concluido la financiación externa de los PA. Si bien el IPEC no aseguró una segunda fase de los proyectos, existía la expectativa entre los beneficiarios y las agencias implementadoras de una continuación inmediata. Valoraron que faltó previsión de ambas partes acerca de cómo continuarían funcionando las estructuras de control del crédito una vez finalizados los PA, provocando en varios casos el debilitamiento de éstas. Esta situación, sin embargo, ha ido superándose gradualmente. Se ha reanudado el seguimiento a los créditos. Varias agencias informaron que están asumiendo los costes de funcionamiento del sistema con su capitalización o con otros recursos. Por ejemplo, en el PA de Las Tías, el salario del promotor de crédito y parte del salario del administrador se

31 Datos a marzo del 2001, proporcionados por el asesor de créditos de estos PA. A julio de este mismo año, esta fuente informó de una reducción de la mora en estos programas de 165 a 120 familias. 32 Un 40% de los beneficiados en del PA de El Fortín tienen problemas de mora.


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pagan con los intereses ganados por el fondo revolvente. El complemento salarial de este último es facilitado por la cooperación sueca. Es notorio que las contrapartes, en especial las ONG, han encontrado formas innovadoras de sostener el funcionamiento de los PA, aun cuando terminaron los fondos de la cooperación del IPEC. Otro aspecto que se pidió revisar es la asesoría técnica del crédito. En esta línea, si bien el organismo asesor brindó un poco más de 20 capacitaciones, varios participantes en los grupos focales valoraron como insuficientes los estudios de factibilidad de generación de ingresos, el seguimiento en el terreno y la calidad de las capacitaciones en cuanto al uso de metodologías de enseñanza poco apropiadas. A partir de este análisis, sugirieron ser tomados en cuenta en la selección del asesor del crédito y plantearon la conveniencia de que resida en la localidad para facilitar el acceso oportuno a esta asistencia. La percepción de la Coordinación Nacional del IPEC es que buena parte de estas limitaciones se explican por el carácter piloto de la experiencia. Muchos de los procesos se fueron definiendo en la marcha. Aunque existía claridad sobre la finalidad del crédito, no se contaba con directrices precisas acerca de cómo implementarlo. Debido a esto, el monto estimado para la Asistencia Técnica del crédito fue insuficiente con respecto a las necesidades de atención de los grupos meta. En relación con enfoques alternativos de implementación del crédito, las opiniones fueron divergentes. Algunas contrapartes consideraron que introduciendo los ajustes pertinentes, debería continuarse funcionando como lo han hecho: cada PA responsable de administrar su fondo de crédito. Sin embargo, otras opinaron que convendría crear un organismo especial para administrar el crédito de todos los PA de León, conformado por delegados de crédito de cada PA y con autonomía relativa para tomar decisiones. Otra inquietud surgida en estas consultas hace referencia a la definición de la instancia organizativa que sería responsable del crédito una vez finalizados los PA. Al respecto, la Coordinación Nacional del IPEC refirió que este tema ha sido analizado internamente, existiendo una orientación hacia la creación de bancos comunitarios. En la revisión de documentación oficial realizada por el equipo evaluador se encontró un planteamiento, bastante general, de conformar “...una estructura organizativa local que facilite la permanencia, crecimiento y ampliación de la cobertura de los fondos ”33. No hay una definición de la figura jurídica ni de mecanismos para su establecimiento; en cambio es bastante completo en normativas e instrumentos de seguimiento y sistematización. Con base en lo anterior, es acertada la recomendación de algunas contrapartes y el asesor técnico del crédito con respecto a la necesidad de elaborar en forma participativa un plan estratégico del crédito para los PA de León, con objetivos claros de corto, mediano y largo plazo, que debería también establecer mecanismos para desarrollar la estructura organizativa local que sería responsable de estos fondos una vez concluida la cooperación del IPEC.

33 OIT-IPEC Coordinación Subregional para Centroamérica, Panamá, Haití y República Dominicana: Manual de Seguimiento y Sistematización de Programas de Acción Directa, Acápite E, Anexo1, Septiembre 2000.


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Los diferentes actores consultados coincidieron en la necesidad de una nueva fase o Programa de Acción que incluya un fondo de crédito para incrementar la cobertura y la capitalización del fondo actual. En opinión de la asesoría técnica del crédito, los fondos revolventes de estos programas están en proceso de consolidación, de modo que una suspensión definitiva del apoyo del IPEC en estos momentos significaría poner en riesgo sus avances y por ende los logros de los PA en su conjunto. Para el equipo evaluador, es importante considerar el señalamiento anterior en futuras decisiones sobre estos programas. Se constató que, en conjunto, estos PA han retirado de formas intolerables de trabajo infantil a más de un 80% de su grupo meta. Sin embargo, la sostenibilidad de ese impacto depende en gran medida del ingreso familiar. Buena parte de las 350 familias beneficiadas con los créditos han incrementado sus ingresos pero no lo suficiente para superar su situación de supervivencia. El desafío es lograr una mejoría significativa de los ingresos familiares para garantizar la sostenibilidad del impacto a mediano y largo plazo. Esto podría lograrse si continúa la asistencia técnica a las familias para ampliar o diversificar sus actividades generadoras de ingresos y si el fondo actual recibe una inyección económica que le permita elevar el índice de capitalización, los montos de los créditos y sostener sus gastos de operación. 7.3.4. Selección y Desempeño de Contrapartes La mayoría de los actores consultados expresaron que la selección de las agencias implementadoras de los PA del IPEC ha sido adecuada. Sin embargo, la CODENI y la Coordinación Subregional del IPEC no comparten plenamente este juicio. En opinión de la CODENI, la selección de algunas contrapartes del proyecto de La Chureca, en Managua, no fue correcta. Afirmaron que en dicha selección habían privado criterios políticos sobre técnicos. Que a la agencia avalada por ellos no se le dio oportunidad de postular, a pesar de contar con uno de los mejores perfiles técnicos, por considerarla muy crítica al gobierno. La Coordinación Nacional del IPEC y la Secretaría Ejecutiva de la CNEPTI manifestaron que no habían incidido factores políticos en dicha selección, sino que el organismo avalado había presentado su solicitud de postulación fuera de tiempo. A este respecto, la CODENI señaló que no era costumbre en la CNEPTI ser rigurosos en fechas límite de presentación. Lo anterior subraya la necesidad de reglar y divulgar suficientemente los procedimientos de selección de contrapartes, para disminuir al máximo la discrecionalidad en estas decisiones. El Reglamento de Funcionamiento de la CNEPTI podría contribuir a la prevención de situaciones similares. La Coordinación Subregional mostró desacuerdo en que se califique la selección de las contrapartes ejecutoras de los PA como “muy adecuada”. Se dejó entrever que las fallas frecuentes en el desempeño administrativo en que han incurrido la mayoría de las agencias implementadoras de PA indican que la selección no fue óptima. Además, expresó preocupación con la selección de las contrapartes en los programas de mayor magnitud que se están desarrollando, que requieren de mejores capacidades técnicas y financieras.


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Respecto de la selección de las agencias implementadoras de los PA de León, ésta fue valorada como acertada por los informantes claves de la localidad. Este juicio se sustentó en que los organismos seleccionados, cuatro ONG y una OG, poseían en su mayoría reconocida trayectoria y compromiso con la niñez en situación de riesgo. Además, en ese departamento eran las agencias con mayor desarrollo organizativo: habilidades en la gestión de recursos, personería jurídica, capacidad instalada y pertenencia a una estructura de coordinación de ONG que trabajan por la niñez en el municipio de León, conocida como CCAN. En opinión de las evaluadoras, la decisión de ejecutar los PA con estas agencias de León fue correcta. En el contexto local representaban las mejores opciones. El hecho de haber tenido limitaciones en su accionar no invalida el acierto en su selección. Precisamente, una de las claves de éxito de estos PA fue haber conjugado el potencial de estas agencias con la oportunidad de implementar la estrategia integral de abordaje al problema del IPEC. Con relación al desempeño de las agencias implementadoras de los PA de León, el equipo evaluador coincide con la Coordinación Nacional de IPEC en que la implementación de los procesos, en términos generales, fue eficiente. Las dificultades se ubicaron en aspectos administrativos, especialmente en los reportes técnicos y financieros, que con frecuencia fueron presentados con retraso y sin la calidad requerida. La Coordinación Subregional es de la opinión de que las agencias implementadoras de León, no obstante su enorme capacidad de trabajo y compromiso con los beneficiarios, adolecían de rigor técnico en la presentación de los informes, obligándoles a realizar constantes devoluciones, con el consecuente retraso en los desembolsos y en la prolongación del tiempo de ejecución de estos proyectos. Según detalle presentado por esta Coordinación, los PA aprobados con un período de ejecución de 18 meses terminaron siendo realizados en 27 meses. En todos se firmaron addenda con duración de tres meses, que en la práctica se extendieron seis meses más por la limitación ya referida. Los problemas en los informes fueron reconocidos por los organismos ejecutores. Sus causas fueron asociadas a la poca familiaridad con los métodos de planificación y presentación de informes del IPEC, escasez de personal calificado para la elaboración de éstos y a una insuficiente asistencia técnica del IPEC, más marcada en el inicio de las acciones. Esto último sugiere que el IPEC mejoró la calidad de su asistencia técnica pero no lo suficiente para lograr la superación del problema, lo que explicaría su persistencia a lo largo de la ejecución de los PA. Pareciera que la asesoría técnica local, de carácter cotidiano, que debería haber dado la CCAN a las contrapartes ejecutoras de estos PA no funcionó como debía, y a la Coordinación Nacional le faltó demandarle su adecuado cumplimiento. En un balance general, tanto la Coordinación Nacional como la Coordinación Subregional coincidieron en que, fruto del esfuerzo de todos, el desempeño de estas contrapartes mejoró considerablemente. Para futuros PA, las contrapartes y la Coordinación Nacional señalaron la conveniencia de asignar mayores recursos al fortalecimiento de capacidades de los


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organismos ejecutores y a la contratación de personal calificado para el desempeño de funciones administrativas y contables. 7.3.5. Los Proyectos Subregionales Actualmente, el IPEC está llevando a cabo proyectos con coberturas significativamente más altas y carácter subregional, financiados por el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos, y que en Nicaragua apuntan a retirar 11.500 niños y niñas de haciendas cafetaleras de Jinotega y Matagalpa, en granos básicos y ganadería en Chontales. El otro proyecto con cobertura significativa, pero no subregional, es el basurero La Chureca en Managua. Estos proyectos fueron evaluados mediante un sondeo rápido, dado lo incipiente de sus procesos de ejecución. Las entrevistas sostenidas con las coordinadoras y las contrapartes ejecutoras se centraron en obtener valoraciones de logros alcanzados, dificultades y recomendaciones para superarlas. En dicho sondeo se conoció que los proyectos del Café en Jinotega-Matagalpa y el de Agricultura Comercial en Chontales estaban previstos a entrar en operación a inicios del año 2000. Sin embargo, se constató que su implementación en el primer caso era muy reciente y en el segundo inexistente. El proyecto de Chontales mostró el mayor retraso, ya que su línea de base aún no fue finalizada. Respecto al programa del basurero La Chureca en Managua, fue aprobado oficialmente en octubre de 2000. La percepción de sus agencias implementadoras es que se avanza con lentitud. Esperaban ejecutar acciones sustantivas con los grupos meta a inicios del presente año, pero esto no ha sido posible. A la fecha de la evaluación, se estaba realizando la línea de base, lo que lleva a pensar en un desfase aunque de menor dimensión que los anteriores. Esta percepción no es compartida por la Coordinación Subregional del IPEC, que calificó como adecuado su ritmo de ejecución. Según las agencias implementadoras de los proyectos subregionales, el retraso en la implementación de éstos está vinculado a la “burocracia del IPEC”, en el sentido de lentitud en la preparación y aprobación técnica de los esquemas sumarios por la instancia de coordinación de estos proyectos en Costa Rica. Afirmaron tener más de un año de estar formulando propuestas de esquemas sumarios debido a las reiteradas devoluciones por la instancia de coordinación antes referida, aduciendo insuficiencia para su aprobación. Un caso extremo es el esquema sumario de un componentes del Proyecto del Café, enviado 13 veces para aprobación técnica. A juicio de la coordinación de este proyecto las últimas propuestas fueron devueltas con observaciones de poca trascendencia. Algunas agencias también señalaron que transcurre mucho tiempo entre el envío de la propuesta y el recibo de las observaciones. Por su parte, la Coordinación Nacional consideró que otro factor que incidió en el retraso de estos procesos en los proyectos del Café y Agricultura Comercial fue el insuficiente acompañamiento técnico de las coordinaciones de los proyectos a las agencias implementadoras en la formulación de los esquemas sumarios.


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Otro aspecto señalado por las contrapartes fue el retraso de los desembolsos para realizar acciones sustantivas con los grupos meta, a diferencia de los gastos administrativos que se ejecutaban desde el inicio del proyecto. En opinión del equipo de evaluación, este desfase afectó la eficiencia de estos proyectos, y está vinculado estrechamente a la limitación de orden técnico antes referida (tiempos de preparación y aprobación de los esquemas sumarios). Este desfase explica la poca correspondencia entre las inversiones realizadas y los avances en la atención a los grupos meta en el país. Las valoraciones anteriores sugieren que en las dificultades de los proyectos sub-regionales inciden varios factores. Por un lado, la poca experiencia de las agencias implementadoras para formular los proyectos en los términos requeridos. Por otro, el insuficiente apoyo técnico a estas agencias por las instancias del IPEC responsables de brindarlo. A esto se suma, la tardanza de la instancia subregional responsable de estos proyectos en responder a las propuestas de esquemas sumarios.


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VIII. CONCLUSIONES GENERALES Logros del Programa Nacional

� El IPEC, en su primer quinquenio de trabajo en el país, ha sido exitoso en contribuir a la erradicación progresiva del trabajo infantil, a través del fortalecimiento de la capacidad nacional para hacer frente al problema, en diferentes niveles. Los logros obtenidos muestran que la estrategia general fue eficaz para avanzar significativamente en la consecución de todos los objetivos de sus líneas de trabajo.

� Los impactos detectados por la misión de evaluación se corresponden en alto grado

con los programados. Tienen que ver con la creación de condiciones político-normativas, con avances en el conocimiento de base y en la transformación de imaginarios sociales permisivos del trabajo infantil. En el ámbito local, se constataron logros en el fortalecimiento de algunas instituciones claves y la disminución del trabajo infantil en sus peores formas, mediante acciones directas con un abordaje integral.

Implementación del Programa Nacional

� La estrategia general del IPEC presenta buenos niveles de eficiencia. Los procesos implementados en todas sus áreas programáticas muestran, en su conjunto, altos niveles de coherencia externa e interna, adecuadas relaciones costo-efectividad, acertada selección de las agencias implementadoras y un desempeño de éstas que en promedio puede ser calificado de aceptable.

� Muy pertinente fue considerada la estrategia general del IPEC de realizar la mayoría

de sus acciones a través de la CNEPTI y otras organizaciones nacionales, por haber potenciado las capacidades del país para combatir el trabajo infantil

� Los proyectos sub-regionales del Café (Matagalpa–Jinotega) y Agricultura

Comercial (Chontales) mostraron poca eficiencia por el marcado retraso en los desembolsos para la ejecución de acciones sustantivas, lo que explica su escasa relación costo-efectividad.

Pertinencia del Programa Nacional

� La estrategia general del IPEC ha sido pertinente con las principales necesidades del

país en relación con el trabajo infantil. Los logros obtenidos en sus diferentes ejes estratégicos han dado respuesta a estas necesidades.

� En primera instancia, se ha fortalecido el marco político-normativo para combatir y

prevenir el trabajo infantil. Asimismo, se ha contribuido a llenar ingentes vacíos de


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información sobre la extensión, ubicación y características del problema, en los ámbitos nacional y local, con datos confiables y actualizados.

� Las acciones de sensibilización, movilización y difusión social han contribuido al

cambio de concepciones proclives al trabajo infantil dominantes en el imaginario colectivo y han contribuido sensiblemente a colocar el tema en la agenda pública. Además, el fortalecimiento institucional de la CNEPTI, máximo espacio de convergencia de diferentes sectores sociales para trabajar conjuntamente en la erradicación del trabajo infantil, ha facilitado el desarrollo de competencias nacionales en función del objetivo antes referido.

� Los Programas de Acción Directa han sido importantes para dar una respuesta

inmediata y efectiva en el proceso de erradicar las peores formas de trabajo infantil. Asimismo, el abordaje integral con visión de desarrollo utilizado en estos programas de acción ha incidido a nivel micro-social en causas estructurales del problema, tanto económicas como culturales, permitiendo el retiro de los niños y niñas y adolescentes del trabajo, su incorporación y permanencia con buen suceso en la escuela.

Sostenibilidad del Programa Nacional

� Uno de los mayores desafíos que enfrentan los programas sociales en países en desarrollo es su sostenibilidad, debido a la existencia de factores estructurales que limitan la posibilidad de lograrla. Los altos índices de pobreza y desempleo y la creciente reducción y privatización de políticas sociales básicas (educación, salud) están llevando a muchas familias afectadas a una dinámica de supervivencia que incrementa el ingreso de niños, niñas y adolescentes al mercado laboral y el riesgo de reingreso de aquellos que habían logrado retirarse del trabajo.

� A pesar de los factores restrictivos antes referidos, es esperanzador que la gran

mayoría de las acciones impulsadas por el IPEC sean viables desde el punto de vista socio-cultural, político y técnico. Sin embargo, su sostenibilidad económica es reducida. La posibilidad de que el país pueda asumir financieramente dichas acciones está en dependencia con el crecimiento de la economía y de los ingresos fiscales. Ambas condiciones pueden lograrse a largo plazo si el país obtiene una negociación definitiva y exitosa de su deuda externa, incluyendo su ingreso definitivo a la Iniciativa de los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). Por consiguiente, a corto y mediano plazo, la cooperación externa, y específicamente la de OIT-IPEC, es esencial para continuar los esfuerzos de erradicación de las formas más graves de trabajo infantil.

� Los avances en la institucionalización de asuntos de trabajo infantil son

significativos si se toma en consideración la situación que existía antes del inicio de la cooperación del IPEC. Logros como el Memorando de Entendimiento entre el gobierno y la OIT, la creación de la CNEPTI por decreto presidencial, la ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182) de OIT, la adscripción legal de la CNEPTI al Ministerio del Trabajo y el


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compromiso público del gobierno con el Plan Estratégico Nacional son expresiones de institucionalización del tema del trabajo infantil al máximo nivel gubernamental. Estas acciones, a su vez, se constituyeron en precondiciones de sostenibilidad de los efectos posteriores.

� Respecto a la incorporación del trabajo infantil en la agenda de las instituciones, se

constataron importantes avances. En las instituciones del gobierno central, el Ministerio del Trabajo destaca como el de mayor incorporación del tema, tanto en términos estructurales como funcionales. En segunda instancia, se ubica el Ministerio de la Familia, que en su programa específico sobre niñez trabajadora ejecuta Programas de Acción del IPEC y en consecuencia está fortaleciendo una perspectiva de erradicación del trabajo infantil.

En otras instituciones gubernamentales claves, como los Ministerios de Educación y Salud y la Secretaría de Acción Social, independientemente de su destacada participación en la CNEPTI, aún no se ha logrado incorporar asuntos de trabajo infantil en su planificación estratégica y operativa. Avanzar en la institucionalización en estas instancias es un importante desafío del Programa Nacional.

� Para los otros mandantes de la OIT, empleadores y trabajadores, la

institucionalización del tema en sus organizaciones es aún una tarea pendiente. Sin embargo, sus representantes se han integrado sistemáticamente en la CNEPTI, lo que denota compromiso en la búsqueda de soluciones conjuntas. En el caso de los empresarios, este compromiso se ha fortalecido ya que algunas asociaciones de cafetaleros, agricultores y ganaderos están incorporadas como contrapartes ejecutoras de Programas de Acción Directa del IPEC.

� Las ONG son una de las fortalezas de que dispone el país para enfrentar el problema

del trabajo infantil. La CODENI tiene establecida en su estructura una Comisión Permanente de Trabajo Infantil, que agrupa aproximadamente catorce organismos que atienden a la niñez trabajadora. El IPEC ha sabido aprovechar esta fortaleza en pro del avance del proceso de erradicación y en la actualidad la mayoría de sus Programas de Acción están siendo ejecutados a través de miembros de esta coordinadora.

Coordinación del IPEC

� La oficina nacional del IPEC ha contado desde sus inicios con una estructura administrativa mínima, que en términos generales ha sido eficaz y eficiente para impulsar, dirigir y monitorear las acciones desarrolladas por el Programa Nacional en sus diferentes áreas de trabajo. No obstante, es lenta la preparación, aprobación y ejecución presupuestaria de los PA y ha existido insuficiente asistencia técnica para facilitar la elaboración de informes a las agencias implementadoras de los PA de León.


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� Los resultados de la evaluación muestran que en los logros alcanzados por el Programa Nacional, las Coordinaciones Subregional y Nacional han desempeñado un papel activo en coherencia con los objetivos de la cooperación técnica de la OIT.

� En el proceso de creación de condiciones político-normativas básicas para enfrentar

el problema de trabajo infantil, la labor de negociación política de las Coordinaciones Subregional y Nacional ha sido determinante en el éxito obtenido. Igualmente, en la consolidación de la CNEPTI, la Coordinación Nacional ha desempeñado un papel importante para lograr que sectores del gobierno y la sociedad civil, con intereses muchas veces en conflicto y que históricamente habían trabajado separados, se incorporaran en ella para constituirla en un espacio de convergencia donde se definen políticas y se impulsan acciones para erradicar el trabajo infantil.

� Con respecto a los logros locales, el criterio mayoritario del personal directivo de

las agencias implementadoras fue de reconocimiento a la labor desempeñada por la Coordinación Nacional, caracterizándola como facilitadora de procesos para el desarrollo de capacidades. Fue mencionada especialmente la asesoría técnica, incluyendo acompañamiento de campo, en diferentes fases del ciclo de vida de los programas de Acción Directa (exceptuando la preparación de informes).

CONCLUSIONES ESPECÍFICAS Área de conocimiento de base

� Las investigaciones impulsadas por el IPEC han sido eficaces porque han

contribuido a mejorar el conocimiento de la problemática sobre trabajo infantil en los ámbitos nacional, local y sectorial. La información generada por las líneas de base han servido para formular de forma definitiva los esquemas sumarios de Programas de Acción Directa. Se han detectado, sin embargo, dificultades en el cumplimiento de algunas metas del SIMPOC, el establecimiento del centro de documentación, limitaciones en la divulgación y disponibilidad de los resultados de las investigaciones.

� Los procesos investigativos mostraron considerable eficiencia en cuanto a la

selección y desempeño de contrapartes, metodologías empleadas y relación costo- efectividad. Se identificaron algunos aspectos que necesitan fortalecerse, como el timing de las investigaciones en relación con la formulación de los PA y el empleo de enfoques de investigación participativos.

� Los estudios apoyados por el IPEC han sido pertinentes con las necesidades de

investigación sobre trabajo infantil en el país. Todos los temas apuntan a las peores formas de trabajo infantil o se orientan a obtener información confiable de nivel nacional y local sobre el problema. Además, se han utilizado los recursos calificados existentes en el país para realizar estas tareas.


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� El Módulo de Trabajo Infantil incorporado en la Encuesta Nacional de Hogares del MITRAB no tiene asegurada su continuidad en términos financieros. Esta sostenibilidad pasa por la voluntad política y asignación de fondos de gobierno para estas actividades, lo cual a su vez, está en dependencia del avance del país en términos de desarrollo económico.

Área de Sensibilización, Difusión y Movilización

� La comparación entre acciones programadas y realizadas en esta área muestra un alto grado de eficacia. A su vez, los logros obtenidos han contribuido a cambiar patrones culturales que favorecen la existencia del trabajo infantil, a colocar el tema en la agenda pública y a integrar sectores gubernamentales y no gubernamentales vinculados al problema para trabajar conjuntamente por su eliminación.

� En los primeros años, los esfuerzos de sensibilización del IPEC fueron exitosos en

lograr la formalización del compromiso del gobierno para erradicar el trabajo infantil. A partir de 1998, se intensificaron las acciones de sensibilización de los diferentes sectores sociales clave, contribuyendo a mejorar el conocimiento público de los riesgos asociados al trabajo infantil y la necesidad de combatirlo. Por su parte, los sectores sociales integrados en la CNEPTI han profundizado, aunque en diferentes grados, sus compromisos para combatir el trabajo infantil.

� La estrategia utilizada para implementar la labor de sensibilización y movilización

ha sido también bastante eficiente, en términos de relación costo-efectividad, habiéndose realizado una buena cantidad de acciones con una mínima inversión financiera. En este resultado, ha incidido la colaboración solidaria de los medios de comunicación masiva que constituyeron también un grupo meta de la sensibilización.

� Los impactos de la sensibilización y movilización social logrados a diferentes

niveles deberían ser sostenibles en sí mismos porque han significado una superación de imaginarios sociales, actitudes y conductas individuales y colectivas. No obstante, estos cambios necesitan ser fortalecidos, por lo que es pertinente continuar realizando acciones en esta línea.

Área de Políticas y Acciones Legislativas

� El Memorando de Entendimiento suscrito entre gobierno y la OIT, la creación de la CNEPTI, la ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182), la Propuesta de Reforma al capítulo VI del Código del Trabajo y la formulación de una Estrategia Nacional para Erradicación del Trabajo Infantil son los logros más sobresalientes de esta área, que han contribuido al establecimiento de condiciones político-jurídicas para la prevención y erradicación del trabajo infantil en el país.

� Un elemento que ha contribuido a la eficiencia de estos procesos es el uso de un

enfoque participativo en el desarrollo de la mayoría de estas acciones. Las consultas


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nacionales, locales y sectoriales realizadas han dejado subproductos interesantes, como haber profundizado la sensibilización y el compromiso de los diferentes sectores involucrados.

� En términos de costo-efectividad, los logros obtenidos han justificado los recursos

invertidos para alcanzarlos. � El Plan Estratégico Nacional fue conceptuado como un valioso instrumento técnico-

político que establece un marco de referencia de las acciones fundamentales a desarrollar en el futuro. Sobre su racionalidad sustantiva, se destacó su legitimidad social fruto de una amplia consulta y su abordaje integral del problema con ejes de prevención, erradicación y protección. Varios aspectos necesitan fortalecerse en el Plan. Su carácter demasiado general, que hace necesaria una definición clara de prioridades, tiempos y recursos. Además, su articulación con las políticas macroeconómicas y sociales y el financiamiento para su implementación.

� La capacidad nacional para ejecutar el Plan Estratégico, desde el punto de vista técnico, político y social es alta. No así su viabilidad financiera de corto y mediano plazo, por las precarias condiciones de la economía nacional. La cooperación externa es crucial para continuar apoyando los esfuerzos de erradicación de las formas más intolerables de explotación infantil. Sin embargo, es indispensable que el Estado asigne una partida en el presupuesto de la República para la implementación del Plan.

Área de fortalecimiento institucional

� Las acciones desarrolladas en esta área mostraron un buen nivel de eficacia. Dirigidas en su mayoría a la CNEPTI y al MITRAB, consistieron básicamente en capacitación y apoyo técnico-financiero para el desarrollo de acciones del Programa Nacional, contribuyendo al fortalecimiento de sus capacidades para combatir el trabajo infantil.

� La eficiencia de los procesos de fortalecimiento institucional obtuvo una valoración

positiva en el caso de la CNEPTI y el MITRAB. Similar valoración obtuvo la decisión de priorizar estos organismos como primeros objetivos. La primera está destinada a dirigir el proceso de erradicación y el segundo es la institución responsable de hacer cumplir la legislación laboral.

� El fortalecimiento institucional de las agencias implementadoras de programas de

Acción Directa de León no fue suficiente con relación a sus necesidades, persistiendo limitaciones administrativas en su desempeño.

� Un logro significativo es el progreso en la consolidación de la CNEPTI. El sondeo

sobre sus fortalezas y debilidades mostró un balance positivo. Entre sus fortalezas se mencionaron: su funcionamiento permanente, organización de sub-comisiones de trabajo, la incorporación sistemática de todos los sectores sociales claves, el cumplimiento del gobierno de sus compromisos de dirigirla y asumir el


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funcionamiento de la Secretaría Técnica y la gradual apropiación de su papel de instancia rectora para definir e impulsar políticas y programas para eliminar el trabajo infantil.

� A pesar de estos avances de consolidación, fueron señaladas algunas debilidades en

su funcionamiento, como la inexistencia de presupuesto estatal para impulsar sus acciones, el funcionamiento irregular de sub-comisiones de trabajo y el bajo perfil de participación del sector sindical.

� Para las ONG, existe desequilibrio en la representación de la sociedad civil y el

gobierno en la CNEPTI, ya que el gobierno concentra la gran mayoría de las representaciones, lo que perjudica el consenso.

� El fortalecimiento institucional del MITRAB se concretó vía su selección como

contraparte ejecutora de investigaciones, actividades legislativas y con la capacitación de la mayoría de sus funcionarios e inspectores/as laborales para mejorar su desempeño en hacer cumplir la legislación en materia de trabajo infantil. Estas acciones contribuyeron a incrementar el interés institucional por el tema y a que esté presente como contenido de la supervisión realizada por los inspectores laborales.

� Los logros de fortalecimiento institucional por ser básicamente una inversión en

recursos humanos, tiene potencial de sostenibilidad. Respecto de los avances en la consolidación de la CNEPTI, la principales limitaciones a su sostenibilidad radican en el reducido apoyo financiero estatal, el sentimiento de desigualdad de las ONG y el posible cambio de los representantes de instituciones estatales, con la nueva administración de gobierno.

Área de Acciones Directas

� En este eje prioritario de trabajo del IPEC, un total de diez Programas de Acción Directa han sido impulsados en diferentes regiones del país para dar respuesta y demostrar que con un abordaje integral y con visión de desarrollo, es posible incidir en las causas estructurales del trabajo infantil. Con una cobertura prevista de 13.050 niños, niñas y adolescentes y 1.420 familias beneficiadas con créditos, estas intervenciones están contribuyendo a la prevención y disminución del trabajo infantil en sus peores formas.

� Un 50% de estos Programas, habiendo finalizado su ejecución en la ciudad de León,

fueron analizados sistemáticamente en el marco de la presente evaluación. Los resultados de la investigación empírica y documental realizada, sugieren que éstos fueron altamente eficaces para disminuir el trabajo infantil. Un total de 446 niños, niñas y adolescentes, equivalente a un 81% del grupo meta, habían sido retirados del trabajo o prevenidos de ser objeto de explotación sexual; y el resto estaba en condiciones más seguras y ha reducido sus horas laborales (véase detalle en anexo I, cuadro 4).


63

� El 100% de los niños, niñas y adolescentes atendidos por los PA estaban integrados con buen rendimiento académico en la escuela, presentando índices de retención y promoción escolar del 90% y el 85% respectivamente. Estos resultados fueron atribuidos a acciones sistemáticas de refuerzo y seguimiento académico, exoneración de aranceles y paquete escolar.

� Los impactos anteriores fueron asociados directamente con las actividades de

generación de ingresos, consistentes en micro-créditos brindados por estos PA a 350 familias, la mayoría de las cuales establecieron o ampliaron pequeños negocios que les permitieron mejorar sus ingresos, posibilitando la no utilización de la mano de obra infantil de sus hijos e hijas. El 88% de las cabezas de familia beneficiadas con créditos son mujeres, muchas de ellas madres solteras.

� Los recursos financieros asignados al componente de crédito de estos PA muestran

indicadores de estar consolidándose como fondos revolventes.

� La sostenibilidad de los impactos logrados por los Programas de Acción tiene como limitaciones estructurales la pobreza y el desempleo de una alta proporción de la población, así como la escasa cobertura y calidad de las políticas públicas de salud y educación. No obstante este contexto, si se logran mantener e incrementar los actuales niveles de ingreso por los micro-créditos, las familias podrán continuar prescindiendo de la mano de obra infantil de sus hijos e hijas.

Otros logros de estos PA, como los cambios en concepciones y valores generados por la sensibilización en las familias y niñez atendida, constituyen fortalezas para mantener a esta última retirada del trabajo e integrada en la escuela. Asimismo, los avances en la coordinación intersectorial, la participación de los grupos meta y el fortalecimiento de las contrapartes, también están contribuyendo a la sostenibilidad de sus acciones e impactos.


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IX. RECOMENDACIONES GENERALES

� Fortalecer la labor de negociación y presión política del Programa Nacional, a

través de la CNEPTI, con el fin de incidir en políticas sociales como Educación y Salud, para que mantengan la gratuidad establecida constitucionalmente, contribuyendo en esta forma a que los sectores sociales más pobres tengan acceso a estos servicios, lo que ayudará a prevenir el trabajo infantil.

� El IPEC debe continuar e incrementar el apoyo técnico-financiero en Nicaragua,

con la finalidad de hacer viable la implementación del Plan Estratégico Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, ya que las difíciles condiciones socio-económicas actuales no permiten que éste pueda ser asumido plenamente solamente con las capacidades nacionales.

� La CNEPTI, acompañada de los organismos de cooperación internacional asesores,

debería conversar con los candidatos presidenciales para obtener compromisos de apoyo al desarrollo del Plan Estratégico. Una vez establecida la nueva administración de gobierno, será necesario reanudar dichas gestiones para que el nuevo gobierno ratifique los compromisos adquiridos por el anterior y los profundice, de modo que los vaya asumiendo en la medida en que disponga de mayores recursos.

� OIT-IPEC, en conjunto con otros organismos de cooperación externa, podría apoyar

el acceso definitivo de Nicaragua a la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), con el fin de que los servicios de la deuda que se liberen se destinen al gasto social.

� Para potenciar la sostenibilidad de las acciones del Programa Nacional, el IPEC,

conjuntamente con otras agencias de cooperación internacional, debería establecer acuerdos sobre las prioridades del Plan Estratégico que estaría en capacidad de apoyar, para negociar posteriormente con el Estado una estrategia que considere la posibilidad de sostenibilidad de las acciones del Plan sobre bases realistas, considerando las tasas de crecimiento de la economía y de los ingresos fiscales.

� Intensificar los esfuerzos de institucionalización del trabajo infantil en

organizaciones clave de gobierno y de la sociedad civil, con especial énfasis en los Ministerios de Educación y Salud.

� Convendría que la Coordinación Nacional destine esfuerzos a promover la

sensibilización que se requerirá en la implementación del Plan Estratégico, donde los diferentes sectores tendrán que definir concretamente los compromisos que asumirían.


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ESPECÍFICAS CONOCIMIENTO DE BASE

� Es importante que se concrete una segunda fase en el apoyo técnico-financiero del IPEC para avanzar en el establecimiento y funcionamiento del SIMPOC y garantizar la continuidad del Módulo de Trabajo Infantil en las Encuestas de Hogares, a fin de contar con información confiable y actualizada de nivel nacional y monitorear tendencias en esta problemática.

� Deben realizarse mayores esfuerzos de divulgación de los resultados de las

investigaciones, así como mejorar la disponibilidad o acceso a la información, realizando publicaciones y agilizando el establecimiento del Centro de Documentación sobre Trabajo Infantil.

� Es necesario combinar enfoques investigativos en las líneas de base, haciendo

mayor uso de metodologías de Investigación-Acción Participativa. En estos procesos debería participar personal de las contrapartes ejecutoras de los PA, bajo la asesoría del equipo investigador responsable de su realización, a fin de desarrollar habilidades de investigación. Esta es una oportunidad de fortalecimiento institucional que ha sido poco aprovechada en el Programa Nacional.

SENSIBILIZACIÓN, DIFUSIÓN Y MOVILIZACIÓN

� Ampliar las acciones de sensibilización y difusión social a diferentes niveles para contribuir a la transformación de representaciones sociales, valores, actitudes y conductas individuales permisivas del trabajo infantil. La base debería ser un Plan de Comunicación Social, contando con el apoyo de la radio, prensa y televisión.

� Implementar estrategias alternativas de sensibilización y difusión social haciendo

mayor uso de las radios, especialmente locales, por su capacidad de mayor cobertura de áreas rurales y fomentando la elaboración de materiales de carácter popular que sean más eficaces para transformar la visión tradicional sobre la niñez, hacia una perspectiva que les reconozca como sujetos sociales de derechos.

Desarrollo de Políticas y Acciones Legislativas

� La CNEPTI debe establecer contactos con las instancias responsables de dar seguimiento a la ejecución de políticas macro como la “Estrategia Reforzada de la Reducción de la Pobreza” y el “Plan Nacional de Educación”, en procura de establecer vasos comunicantes con la Estrategia Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil.

� Avanzar en hacer operativo el Plan Estratégico Nacional, formulando una Política

Nacional que defina más concretamente prioridades, tiempos y compromisos a corto y mediano plazo de los diferentes sectores sociales, así como montos de los


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recursos financieros requeridos. Asimismo, debería establecer las relaciones entre gobierno central y locales, y entre éstos y la participación ciudadana.

� Continuar y ampliar el enfoque participativo en los procesos para hacer operativo el

Plan Estratégico, a niveles sectoriales y locales, dado los subproductos que se generan en relación con la sensibilización y movilización de los sectores involucrados.

� La implementación del Plan Estratégico en ámbitos locales debería incluir el apoyo

al fortalecimiento o creación de las Comisiones Municipales de la Niñez y la sensibilización de las Alcaldías, para que incorporen en sus planes de desarrollo ejes de prevención y erradicación del trabajo infantil. En una primera fase del Plan convendría seleccionar una muestra de municipios con formas intolerables de explotación y riesgo de trabajo infantil.

� Continuar impulsando el proceso de armonización de la legislación nacional con los

acuerdos internacionales y los convenios suscritos con la OIT. Sería conveniente priorizar la aprobación de la reforma al Título VI del Código Laboral y las adecuaciones al Código Penal impulsadas por el Consejo Nacional de Atención a la Niñez y la Adolescencia.


� El IPEC debe continuar el apoyo técnico-financiero a la CNEPTI a fin de que

avance en su proceso de consolidación, procurando fortalecer aquellos aspectos en que se evidenciaron debilidades.

� Los diferentes sectores sociales integrados en la CNEPTI podrían realizar gestiones

al más alto nivel político para lograr que se le asigne a ésta una partida en el presupuesto de la República para el desarrollo de sus acciones.

� Fortalecer la Secretaría de la CNEPTI al menos con dos profesionales para dar

seguimiento y apoyo a las subcomisiones de trabajo en el desempeño de sus tareas.

� El IPEC debe continuar promoviendo la coordinación entre las agencias de cooperación externa que apoyan la eliminación del trabajo infantil, a fin de lograr mayor racionalidad en la asignación de recursos a la implementación del Plan Estratégico. Asimismo, es preciso apoyar a la CNEPTI en sus gestiones para conseguir el apoyo de otros organismos de cooperación internacional al proceso de erradicación del trabajo infantil.

� El IPEC debería apoyar técnica y financieramente la elaboración de planes

operativos sectoriales e institucionales, orientados a implementar el Plan Estratégico Nacional, cuidando que éstos establezcan claramente los compromisos y mecanismos de cumplimiento.


67

� Para mejorar la efectividad del trabajo de la CNEPTI, convendría promover la organización de dos tipos de sesiones. Unas de nivel político, con presencia de máximas autoridades de las instituciones representadas, para tomar decisiones de orden estratégico; otras sesiones técnicas, con delegados de dichas autoridades, para implementar las decisiones tomadas.

� Promover un debate al interior de la CNEPTI con participación de la cooperación

externa que la apoya, sobre las preocupaciones de la CODENI, que señalan un desequilibrio de poder entre gobierno y sociedad civil en dicha Comisión, para definir formas de fortalecer su legitimidad como instancia multi-sectorial de máximo nivel para combatir el trabajo infantil.

� Convendría que el IPEC-Nicaragua revise su estrategia de acompañamiento a la

CNEPTI y comparta el análisis con el resto de organismos cooperantes, a fin de definir un plan conjunto de fortalecimiento de la CNEPTI que potencie la construcción de su autonomía.

� Incorporar en la CNEPTI representantes de otras redes o coordinadoras de ONG que

trabajan en el campo del desarrollo para fortalecer la coordinación con este sector, especialmente en el impulso de acciones de prevención.

� Deberían destinarse más recursos para la capacitación de las agencias

implementadoras de los PA. Esto es fundamental para la sostenibilidad de las acciones y la movilización de las redes de apoyo.

� La CNEPTI, conjuntamente con el IPEC, debería promover un encuentro con las

centrales sindicales del país, con el objetivo de fortalecer su integración al proceso de erradicación de trabajo infantil.

Acciones Directas

� El IPEC debería financiar una segunda fase de los PA de León en todos sus componentes, dado que varios de los impactos alcanzados requieren aún de una continuación de las acciones para ser sostenibles a mediano y largo plazo.

� Con base en los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares realizada,

convendría definir los sectores con formas más intolerables de trabajo infantil, para realizar líneas de base que permitan definir nuevas acciones directas.

� Dado que uno de los principales desafíos de los PA es su sostenibilidad, debe

procurarse que, en su formulación, se defina claramente la estrategia a seguir para promover la durabilidad del impacto de las intervenciones.

� Convendría fortalecer las acciones de prevención en los Programas de Acción

Directa, con más actividades de deporte, cultura y recreación. Además, se debería brindar mayores oportunidades de capacitación técnica para adolescentes que les permita incorporarse en mejores condiciones al mercado laboral.


68

� Es necesario que los Programas de Acción Directa que trabajan exclusivamente en

focos o sectores laborales integren gradualmente un enfoque comunitario para potenciar la labor preventiva y desarrollar un trabajo más sistemático con las familias en su entorno natural. Para ello es necesario que el Programa Nacional garantice a las contrapartes un asesoramiento técnico sistemático en dicho enfoque con recursos técnicos calificados.

� Se debe mejorar, en cantidad y calidad, la participación de los grupos meta y otros

actores sociales en los Programas de Acción Directa desde la fase de su formulación, con miras a lograr una mayor identificación y compromiso con los objetivos de la intervención.

� Es vital asignar mayores recursos a la capacitación técnica y acompañamiento a las

familias beneficiadas con micro-créditos para el desarrollo y diversificación de sus actividades económicas. La experiencia en los PA de León mostró que los proyectos pudieron haber sido más exitosos si hubiesen ofrecido una asistencia técnica más sistemática incluyendo análisis de viabilidad de nuevas alternativas económicas.

� Para lograr mayor eficacia y eficiencia de las acciones directas, es necesario

mantener la unidad de mando en los PA a nivel nacional, independientemente de que algunos de ellos tengan carácter subregional.

� Es necesario que el Programa Nacional mejore el ritmo de ejecución financiera de

los PA. Para ello se sugiere tomar medidas como las siguientes: a) reducir el tiempo que dura la formulación y aprobación de los PA con un acompañamiento más sistemático de la oficina nacional a las agencias implementadoras; b) capacitar suficientemente a las agencias implementadoras en la elaboración de los informes requeridos; c) definir tiempos razonables para que las instancias de coordinación del IPEC den respuesta a los informes presentados por las contrapartes, ya sea para aprobarlos o para solicitar correcciones; y d) que el presupuesto anual del Programa Nacional del año siguiente esté aprobado a más tardar en septiembre, para que los recursos financieros estén disponibles al finalizar el año. Además, sería conveniente que éste dispusiera de un fondo en el país para la ejecución de Mini-Programas.


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X. ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS DE LA EVALUACIÓN Acciones Generales Multisectoriales

� Los maestros / as son actores claves del proceso de erradicación del trabajo infantil. Pueden apoyar la sensibilización de la familia, la detección y la denuncia de situaciones de riesgo y explotación. Igualmente, pueden proporcionar apoyo en refuerzo escolar e información sobre los problemas de salud de los niños y niñas trabajadores.

� Es preciso procurar que los servicios de educación y salud brindados a la niñez

trabajadora en el marco de los PA sean parte de la red pública para garantizar su sostenibilidad. No obstante, si esto no es posible y los PA deben asumir el pago de indemnizaciones a maestros o personal sanitario, deberá establecerse previamente un compromiso formal al máximo nivel con las instituciones respectivas para que asuman sus salarios una vez que la cooperación del IPEC finalice. La gestión de este compromiso debe ser responsabilidad compartida de las agencias ejecutoras y la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil.

� En los contenidos de sensibilización de los PA dirigidos a la familia y la

comunidad, deben incluirse temáticas sobre derechos de la niñez, relaciones de género y legislación referente al trabajo infantil, entre otros temas.

� Una alternativa de generación de ingresos en los PA debería brindar

oportunidades de capacitación técnico-laboral a cabezas de familia de las niñas, niños y adolescentes trabajadores. Ésta podría ser complementaria o independiente de la estrategia de micro-créditos.

� Si los PA trabajan con base en las comunidades de la niñez atendida, tienen

mayores oportunidades de desarrollar acciones con las familias en su propio entorno y posibilitar la incorporación de organizaciones comunitarias al proceso de prevención y erradicación del trabajo infantil.

Acciones contra las Peores Formas de Trabajo Infantil

� El proceso de detección de peores formas de trabajo infantil debe ser constante, especialmente en el ámbito local. En este nivel pueden desempeñar un importante papel las comisiones municipales de la niñez y las redes de apoyo a los PA, comunitarias o en focos, facilitando la identificación y ubicación de niños y niñas en situación de explotación.

� Es necesario mantener un sistema de monitoreo y evaluación de resultados de

las acciones directas que se realicen sobre las peores formas de trabajo infantil, para determinar los avances en su erradicación.


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� La selección de las agencias implementadoras debe ser un proceso cuidadoso y con base en criterios técnicos tales como conocimiento y experiencia de trabajo en el tema, capacidad técnica y gerencial mínima, e interés demostrado en resolver el problema del trabajo infantil.

Metodologías Exitosas y Sostenibilidad de los Impactos

� La experiencia de los PA evaluados muestra tres claves de sostenibilidad de las acciones: las coordinaciones interinstitucionales entre gobierno y sociedad civil, la articulación de redes de apoyo a los programas integradas por actores sociales de las comunidades o los focos laborales y la participación de los grupos meta en las acciones de los programas.

� El enfoque participativo debe ser un principio metodológico en los procesos de

formulación de políticas, planes operativos y acciones legislativas, para lograr réditos de sensibilización y apropiación de estos procesos de otros sectores sociales.

Monitoreo del Trabajo Infantil

� Es importante que el Programa Nacional diseñe un sistema de monitoreo de niños y niñas beneficiarias independiente de las agencias implementadoras, a fin de poder constatar empíricamente la consecución de metas informadas en los reportes de las agencias. Conviene contratar un personal técnico mínimo que dependa de la oficina nacional del IPEC, con responsabilidad de establecer una red de monitores voluntarios en las comunidades o en los focos de trabajo. La Red podría estar conformada por maestros/ as, líderes comunales, religiosos y políticos, organizaciones comunitarias, ONG de desarrollo, comisiones municipales de la niñez, etc. Este sistema de monitoreo tiende a ser más efectivo y sostenible. Además, crea condiciones para implementar evaluaciones intermedias y finales de los programas de naturaleza participativa.

Avances en el Conocimiento de Base

� Los estudios de base, como paso inicial de la implementación de los PA, deberían contar con la participación activa de las agencias implementadoras, trabajando conjuntamente con el equipo investigador independiente responsable de estos estudios. Si además se combinan enfoques cuantitativos (encuestas), con metodologías de Investigación-Acción Participativa podrían obtenerse más réditos de fortalecimiento institucional de las contrapartes, porque tendrían la oportunidad de desarrollar habilidades de investigación.

� Para avanzar en la sostenibilidad del SIMPOC es necesario realizar una

labor previa de sensibilización sobre su importancia para que haya voluntad de compartir estudios, sistematizaciones o evaluaciones que se hayan realizado en el país. Además, es importante definir una estrategia para lograr la inclusión permanente del módulo de trabajo infantil en las Encuestas


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Nacionales de Hogares del país, mediante el logro de compromisos de los gobiernos.


ANEXOS ANEXO I: Tablas. Información presupuestaria del Programa Nacional. Resultados de Programas de Acción Directa de León ANEXO II: Fuentes consultadas y técnicas de recopilación de información ANEXO III: Instrumentos de recopilación de información utilizados ANEXO IV: Objetivos, resultados y actividades principales del Programa IPEC-Nicaragua (1996-junio 2001) ANEXO V: Comportamiento financiero del crédito en los Programas de Acción de León


Anexo I

Tablas

Información presupuestaria del Programa Nacional

Resultados de Programas de Acción Directa de León

CUADRO # 1

DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA EN DOLARES OIT-IPEC NIC ARAGUA PERIODO 1996- 1997.

Áreas de Trabajo Programa Nacional Monto US $ Conocimiento de Base 12.500 Sensibilización 1.500 Administración 17.400 Servicios Especiales 18.000 Total 49.400 Fuente: Elaboración propia con base en el Documento No.1: “ Balance del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil IPEC- Regional”, Periodo: Feb. 1996 – Junio 1998

CUADRO # 2

DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA OIT- IPEC NICARAGUA sin incluir proyectos subregionales

MONTO TOTAL: Us$ 1.318.333

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la Administración del IPEC-Nicaragua, agosto 20001.

Año Conocimiento de Base

US$

Sensibilización

US$

Políticas y acciones

Legislativas US$


US$

Programas de Acción Directa

US$

Administra-ción

US$

1998 6.000 360 6.500 3.000 818.130 48.800 1999 50.000 2000 218,000 17.500 16.200 23.900 - 25.868 2001 28.000 1.135 12.200 - 42.600 Total 252.000 18.635 34.900 26.900 818.130 167.768

% Tot. 19% 1% 3% 2% 62% 13%


CUADRO #3 PROGRAMAS DE ACCIÓN DIRECTA IPEC- NICARAGUA

COBERTURAS PROGRAMADAS Y LOGRADAS

Fuente: Elaboración propia con base en esquemas sumarios, contratos IPEC-contrapartes, informes finales de los PA y del Programa Nacional.

Niños, Niñas y adolescentes (Beneficiarias directos).

Familias (Beneficiarias con créditos).

Programas de Acción Directa y

Contrapartes ejecutoras Programadas

Logradas Programadas

Logradas

Total

13.050 1.420 585

“Erradicación del trabajo infantil en el mercado Santos Bárcenas” (Las Tías).

100 133 (133%) 20 74 (370%)

“Erradicación de la explotación económica y sexual de niños/as y adolescentes trabajadores de terminal de buses y mercado Santos Bárcenas” (Mi Familia -León).

100 94 (94%) 20 49(345%)

“Erradicación del trabajo infantil en el basurero municipal El Fortín de Acosasco ” (Alcaldía de León).

150 151 (101%) 20 99(495%)

“Eliminación del trabajo infantil y el riesgo de explotación sexual en niñas y adolescentes de la terminal de autobuses de León, (Mary Barreda).

100 108 (108%) 40 73 (183%)

“Erradicación paulatina del trabajo infantil en el pueblo indígena de Sutiava, León” (Xochilt -Acalt).

100 100(100%) 20 55 (275%)

“Ayuda a los niños y niñas en la escuela y en la calle” (Aniesca, Managua)

400 400 (100%) 200 140 (70%)

“Erradicación progresiva del trabajo infantil en la calle y los espacios públicos de Managua” (Mi Familia-Managua).

600 600 (100%) 100 95 (95%)

“Prevención y erradicación del trabajo infantil en sectores cafetaleros de Matagalpa y Jinotega” ( Cuculmeca. Cesesma, y Asociaciones de cafetaleros de esos departamentos).

4.000 ___ 500 ___

“Prevención y eliminación del trabajo infantil en sectores agrícolas y ganaderos de Chontales” (UNAG, Caja Rural, Iglesia Católica).

5.000 ___ 300 __

“Erradicación del trabajo infantil en basurero de Managua, Bo. Acahualinca, La Chureca”.

2.500 __ 200 ___


CUADRO # 4

PROGRAMAS DE ACCIÓN DE LEÓN NIÑEZ RETIRADA DEL TRABAJO O QUE HAN DISMINUIDO SUS HORAS LABORALES

Agencias implementadoras de Programas de Acción

Niños/as y adolescentes

Retirados del trabajo

Niños/as y adolescentes que han disminuido sus horas

de trabajo

Total de Niños/as y adolescentes

atendidos por los PA

Fuente: Elaboración propia con base en Informes Finales de estos Programas de Acción y Matriz de Resumen Cuantitativo de Impactos Logrados, solicitada a los contrapartes para efectos de esta evaluación

CUADRO # 5 PROGRAMAS DE ACCIÓN DE LEÓN

LOGROS OBTENIDOS EN COMPONENTE DE EDUCACIÓN

Fuente: Elaboración con base en Informes Finales de estos Programas de Acción y Matriz de Resumen Cuantitativo de Impactos Logrados, solicitada a los contrapartes para efectos de esta evaluación. OTROS INDICADORES DEL DESEMPEÑO ESCOLAR DE LA NIÑEZ ATENDIDA POR LOS PA DE LEÓN: Promedio de Retención escolar = 90%. Promedio de Promoción escolar = 85% Fuente : Sistematización “Una experiencia educativa con niños y niñas trabajadoras marzo 1999- 2001”. León Nicaragua Pág. 26.

Las Tías 93 (93%) 40 (40%) 133 (133%)

Mary Barreda 49 (49%) 59 (59%) 108 (108%)

Mi Familia (León) 75 (75%) 19 (19%) 94 (94%)

Xochilt Acalt 81 (81%) 19 (19%) 100 (100%)

Alcaldía León 148 (99%) 3 (2%) 151 (101%)

Total 446 (81%) 140 (25%) 586 (106%)

Contrapartes responsables de ejecución

de los PA


integrados a la educación

formal

Niños/as y adolescentes alfabetizados


con desarrollo de habilidades

sociales

Niños/as y Adolescentes

con formación vocacional

H M H M H M H M

Las Tías 71 59 5 4 74 59 8 9

Mary Barreda - 114 0 13 - 114 0 0

Mi familia (León) 47 39 0 0 47 39 7 8

Xochilt Acalt 44 56 10 12 44 56 5 10

Alcaldía León 96 55 9 3 96 55 3 5


CUADRO # 6

PROGRAMAS DE ACCIÓN DE LEÓN LOGROS OBTENIDOS EN SALUD Y NUTRICIÓN

Fuente: Elaboración propia con base en Informes Finales de estos Programas de Acción y Matriz Resumen Cuantitativo de Impactos Logrados en estos programas.


LOGROS EN EL COMPONENTE MODALIAD-CREDITOS.

Agencias implementadoras de

los Programas de Acción

Cobertura programada de

niños/as y adolescentes


atendidos con servicios de

salud


atendidos con almuerzo escolar

Las Tías 100 133 100

Mary Barreda 100 127 0

Mi Familia (León) 100 88 0

Xochilt Acalt 100 100 75

Alcaldía de León 150 151 151

Total 550 599 (109%) 326 ( 60%)


Fuente :Elaboración propia con base en datos a marzo del 2001 proporcionados por el asesor técnico crédito de los PA de León

Desagregación por sexo Cabezas de familias beneficiadas con

micro créditos

Agencias implementadoras de los

PA de León

Familias programadas a recibir micro

créditos H M

Familias beneficiadas con micro créditos

Las Tías 20 4 (8%) 70 (92%) 74

Mary Barreda 40 0 73 (100%) 73

Mi familia (León) 20 4 (8%) 45 (92%) 49

Xochilt Acalt 20 18 (33%) 37 (67%) 55

Alcaldía de León 20 12 (18%) 87 (88%) 99

Total 120 38 (11%) 312 (89%) 350



NIÑOS / AS Y ADOLESCENTES BENEFICIARIOS DIRECTOS DE APOYOS PUNTUALES

Fuente: Elaboración propia con base en información de informes finales y entrevistas con dirección de agencias implementadoras de los PA.

CUADRO # 9

COSTOS PER CÁPITA DE NIÑO/A ATENDIDO - PROGRAMAS DE ACCIÓN DE LEON.

Agencias implementadoras

de los PA.

Niños/as adolescentes beneficiados

directamente con Apoyos Puntuales.

Tipo de Apoyo Puntual.

Las Tías 232 ALMUERZO, SALUD, PAQUETE ESCOLAR.

Mary Barreda 2.482 SERVICIOS DE SALUD, PREESCOLAR, PAQUETE ESCOLAR, MATERIAL DIDÁCTICO A 16 ESCUELAS PÚBLICAS

Mi familia (León) 19 SERVICIOS DE SALUD, PAQUETE ESCOLAR.

Xochilt Alcalt 1500 PREESCOLAR, CAPACITACIÓN A MAESTROS.

Alcaldía de León 364 BECAS, ÚTILES ESCOLARES, SERVICIOS DE SALUD.

Total 4.597


Fuente: Elaboración propia con base en informes finales de los PA y grupos focales.

Agencias implement

adoras

Programa de Acción

Monto Total

Aprobado (US$)

Niños/as y adolescentes beneficiarios de atención

integral

Niños/as y adolescentes beneficiarios

de apoyos puntuales

Total Niños/as

beneficiarios directos

(atención integral y puntual)

Costo Unitario por

niño/as beneficiarios

directos (atención integral y puntual)

Las Tías Erradicación trabajo infantil en

Mercado S. Bárcenas

70.938

133

232

365

$ 194

Mary Barreda

Eliminación trabajo infantil y

riesgo de explotación sexual

en León.

148.940

108

2.482

2.698

$55

Mi Familia (León)

Erradicación explotación económica y

sexual infantil

75.786

94

19

113

$ 671

Fundación Xochilt Alcalt

Erradicación trabajo infantil en

Sutiava

83.602

100

1.500

1.600

$ 52

Alcaldía León

Erradicación trabajo infantil en

basurero municipal

91.530

151

364

515

$ 178

Total 470.796 586 4.597 5.183 $ 91


Anexo II

Fuentes consultadas y técnicas de recopilación de información utilizadas

FUENTES TECNICAS UTILIZADAS Y # °°°° FECHAS DE

REALIZACIÓN Niños, niñas y adolescentes beneficiados por los PA de León.

Talleres (2) 29/06/01

Madres, padres y tutores de niñez y adolescencia beneficiadas en los PA de León.

Grupos Focales (2) 02/07/01

Personal de dirección y operativo de las agencias implementadoras de los PA de León.


Redes Sociales de Apoyo de los PA de León ( gobierno local y sociedad civil).

Grupo Focal (1) Entrevistas (6)

06/07/ 01 08/07/01

Miembros de Comités de Crédito de los PA de León.


Asesoría Técnica de Crédito de los PA de León.

Entrevistas (2) 17/07/01 28/7/01

Coordinadoras de Proyectos Subregionales.

Entrevistas (3) 18/07/01

Agencias implementadoras de Proyectos Subregionales.

Entrevistas (10) 03-16/07/01

Representantes de sectores sociales participantes en la CNEPTI (gobierno empleadores, sindicatos y ONG).

Entrevistas (10) 03- 20/07/01

Presidencia y Secretaría Ejecutiva de la CNEPTI.


Agencias Internacionales de Cooperación, vinculadas a la CNEPTI.


Agencias implementadoras de Investigaciones.

Entrevistas (4) 11/07/01 18/07/01 5/08/01

Personal de la Oficina Nacional del IPEC.

Entrevista individual (2) Entrevista colectiva (1)

15/08/01 27/06/01

Coordinación Nacional del IPEC-Nicaragua .

Entrevistas (4) Sesiones de Trabajo (2)

28/06/01- 28/07/01 30/06/01 03/07/01

Coordinación Subregional IPEC con sede en Costa Rica.

Sesión de Trabajo (1) 30/06/01


Anexo III

Instrumentos de recopilación de información

TALLER CON NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES BENEFICIARIO S/AS DE PROGRAMAS DE ACCION DE LEÓN

Fecha: 29 de Junio de 2001 Objetivo: Obtener valoraciones de los niños, niñas y adolescentes beneficiarios de estos Programas sobre LOGROS E IMPACTOS de las acciones realizadas en el marco de éstos. Lugar: Instalaciones de la agencia ejecutora “Las Tías”. HORAS - ACTIVIDADES 9:00 – 9:10 a.m.- Explicación breve del objetivo del taller. 9:10 – 9:30 a.m. Dinámica de presentación de los participantes: 1) A cada participante se le entregara una tarjeta con un dibujo. 2) Harán pareja los que tengan la misma figura. 3) Se intercambiaran nombres y la actividad a la que le dedican mas tiempo durante el día. 4) En plenario cada participante presentará a su pareja. 9:30 – 10:00 a.m. Trabajo en grupo: 1) Dividir al grupo total en 3 subgrupos por programa; 2) Cada grupo hará dibujos que representen las actividades que cada uno de sus integrantes hacia antes de entrar al programa y otro dibujo de las actividades que hacen actualmente. 3) Cada grupo contestará preguntas como:

¿Qué opinan del Proyecto? ¿ Aprendieron algunas cosas durante estuvieron en el proyecto? ¿Para que les ha servido lo que aprendieron? ¿Cual o cuales de las cosas que aprendieron las continúan haciendo? ¿ De qué forma ha cambiado su vida después de participar en el proyecto?

10:00 – 10:15 a..m. Refrigerio 10:15 - 11:30 a.m. Presentación de los resultados del trabajo en grupo por uno de sus integrantes 11:30- 12:00 a.m. Discusión en plenario sobre las presentaciones de grupo 12:00- 1:00 p.m. Clausura del taller y almuerzo con los y las participantes


GUIA DE GRUPO FOCAL CON PERSONAL DE DIRECCION DE PR OGRAMAS DE ACCIÓN DE LEÓN, PROMOVIDOS POR OIT- IPEC

1. ¿Cuáles de los Componentes de los Programas consideran Uds. que han contribuido más para que los

niños, niñas y adolescentes atendidos dejaran de trabajar y se integraran exitosamente a la escuela? 2. ¿Qué cambios en los niños, niñas y adolescentes, ni subjetivos y materiales, pueden ser atribuidos a las

acciones desarrolladas por los Programas? 3. ¿Cuáles han sido los cambios en las familias, que consideran son efecto de las acciones del Programa. 4. ¿Con relación a la sensibilización en los ámbitos laborales y comunales de estos niños y niñas qué logros

se obtuvieron? ¿ Podrían darnos algunos ejemplos de dichos logros o efectos positivos? 5. ¿Cuáles fueron los obstáculos o limitaciones más importantes que enfrentaron los programas en su

ejecución? 6. ¿Cómo valoran la coordinación en la ejecución de las acciones con el gobierno: MED, MINSA,

MITRAB, POLICÍA, etc.)? ¿ Qué tal la coordinación con la Alcaldía, con la CCAN y entre ustedes como agencias implementadoras de programas del IPEC?

7. ¿En términos de su crecimiento personal y profesional, que efectos , positivos o negativos, tuvo en Ud. el Programa?

8. ¿Si se concretara la posibilidad de que estos Programas contaran con el apoyo de OIT-IPEC en una segunda fase, qué ajustes habría que hacer a los Programas para mejorar su eficacia, eficiencia y sostenibilidad?

GUÍA DE GRUPO FOCAL CON MADRES PADRES BENEFICIARIOS DE CREDITOS DE LOS PROGRAMAS DE ACCIÓN DE LEÓN

1. ¿ Cuáles son los principales logros que se han obtenido con las actividades de crédito impulsadas por los

Proyectos. 2. ¿En qué grado estos logros han contribuido al objetivo principal de erradicar progresivamente el trabajo

infantil? 3. ¿Se cubrió con el crédito el total de familias programadas? Explique. 4. ¿ Cuáles son los requisitos para obtener créditos? ¿Qué opinan Uds. de éstos? 5. ¿ Cuál es la tasa interés a la que se presta? 6. ¿ Qué porcentaje de los beneficiados con crédito son mujeres? 7. ¿ Cuáles son los montos de los créditos? 8. ¿ Recibieron algún tipo de capacitación a la par de los créditos? 9. ¿ Que opina de las capacitaciones? ¿Consideran que fueron suficientes y adecuadas? 10. ¿ Qué porcentaje de las familias que recibieron créditos, han visto crecer sus negocios? 11. ¿ Actualmente, cuántos de ustedes consideran estar en capacidad de no depender de los créditos que

proporciona el proyecto? 12. ¿ Existe un Reglamento de crédito? ¿ Hasta que punto consideran que se cumple? 13. ¿A qué se debe que la gran mayoría de créditos aprobados son para actividades económicas del sector

Servicio y Comercio y no en otras actividades. 14. ¿Cuáles son las principales dificultades que enfrentan las acciones de crédito revolvente? 15. ¿Qué porcentaje de las familias que han recibido créditos de los proyectos de IPEC, han sacado a sus

hijas (os) del trabajo y los mantienen estudiando? 16. ¿En su opinión, cuáles son las principales causas de que algunas familias se retrasen o no hayan podido

pagar el crédito? 17. ¿Qué recomendaciones darían para mejorar el sistema de crédito?


GUÍA DE GRUPO FOCAL CON COMITÉS DE CRÉDITO DE LOS P ROGRAMAS DE ACCIÓN DE LEÓN

1. ¿Cómo valora el sistema de micro-créditos de los Proyectos? ¿Por qué tiene esa valoración? 2. ¿Cuáles son los principales logros obtenidos por ustedes con estos créditos? 3. De estos logros ¿cuáles creen ustedes pueden ser atribuibles al trabajo de coordinación del IPEC? 4. ¿En qué grado estos logros han contribuido a que los niños y niñas dejen de trabajar? 5. ¿Cuáles son los principales impactos o beneficios que les ha traído el crédito? 6. ¿ Se proporcionaron créditos al total de familias programadas? Explique. 7. ¿A qué tasa de interés se presta a las familias? 8. ¿Cuáles son los criterios de selección del crédito? ¿ Qué tan adecuados consideran que son dichos

criterios con base en la experiencia del proyecto al que pertenece? 9. ¿Qué porcentaje de los beneficiados con crédito son mujeres? 10. ¿Cuáles son los montos del crédito? 11. ¿Qué piensan de las capacitaciones sobre el crédito recibidas? ¿Cómo las valorarían: Buenas, Malas o

Regulares? 12. ¿Qué número de familias que recibieron crédito han diversificado sus ventas? 13. ¿Creen ustedes estar en capacidad de independizarse del Proyecto y mantener su actividad económica en

crecimiento? Explique. 14. ¿Tienen reglamento de crédito? ¿Hasta qué punto se aplica? 15. ¿Han existido favoritismos personales al otorgar los créditos? Explique. 16. ¿A qué se debe el hecho de que la totalidad de créditos se entregan para actividades económicas del

sector Servicios y Comercio? 17. ¿Cuáles son las principales dificultades que han experimentado para cumplir con su trabajo? 18. ¿Cuál es la proporción de familias con créditos que han retirado del trabajo a sus hijos? 19. A su parecer, ¿cuáles son las causas que provocan la mora del crédito? 20. ¿Qué aspectos del sistema de créditos necesitan ser mejorados y por qué? GUÍA DE ENTREVISTA A ASESOR DEL CRÉDITO DE LOS PROG RAMAS DE

ACCIÓN DIRECTA DE LEÓN 1. ¿Cuáles fueron los objetivos del plan de créditos revolventes? 2. ¿Cuáles coberturas se cumplieron y cuáles no? Explique 3. ¿Cuáles fueron los principales logros obtenidos? Explíquelos por área. 4. ¿En qué grado los resultados contribuyeron al alcance de las metas y objetivos? 5. ¿Qué cambios cree han tenido las familias objeto de estos créditos? (cambios en actitudes y situación

financiera) 6. ¿Estos cambios han tenido que ver con la redefinición de estrategias del crédito o pudieran servir para

ello? 7. ¿En qué sentido se han producido logros que tienen que ver con la coordinación interinstitucional y con

la obtención de mejoras en el área de la administración? 8. ¿Cuáles avances se han manifestado en el aspecto de construcción de una base de información del

crédito? 9. ¿Cuál ha sido la influencia del IPEC en los logros obtenidos? 10. ¿Qué Acciones u efectos previstos y no previstos se obtuvieron en el área de sensibilización y

movilización social? 11. A su parecer ¿cuáles han sido los efectos de estas políticas respecto al fortalecimiento de una institución

local o nacional? Implementación. (eficiencia) 1. ¿Cuánto se invirtió y cuánto se ganó con estos planes? 2. ¿Cuántas fueron las familias beneficiadas por plan en la primera ronda de crédito y cuantas hay ahora? 3. ¿Cuál ha sido la capacidad de ejecución presupuestaria de los beneficiados? 4. ¿Ha sido adecuada la selección de las contrapartes? ¿Cómo las valora? 5. ¿Ha sido racional la estrategia del IPEC en las políticas de créditos? 6. ¿Existe en los programas un enfoque de equidad de genero?


GUÍA DE ENTREVISTA A LAS AGENCIAS IMPLEMENTADORAS D E LOS

PROGRAMAS DE ACCIÓN SUBREGIONAL DEL IPEC- NICARAGUA 1. ¿Qué antecedentes conoce de este Programa de Acción del IPEC orientado a la erradicación de trabajo

infantil? 2. ¿Ha participado en el proceso de formulación del Programa? En qué ha consistido sus participación y

cómo la valora? 3. ¿En qué forma los resultados de la línea de base han sido utilizados en la formulación del Programa de

Acción? 4. ¿Cuándo inició la ejecución del programa? 5. ¿Cuáles son los grandes actividades o ejes de trabajo, programadas hasta la fecha de hoy? 6. ¿Cuáles se han cumplido hasta el día de hoy y cuáles falta por cumplir? Explique por qué no se

cumplieron. 7. ¿Cuáles son los principales logros que ha tenido este Programa al presente? 8. ¿Cuáles son las principales dificultades con las que se han enfrentado en la marcha del Programa de

Acción? 9. ¿Cómo valora la relación de Uds. como Contrapartes con la Oficina nacional del IPEC y el equipo de

coordinación subregional en Costa Rica, del cual estos programas dependen? 10. ¿Qué sugerencias daría para mejorar este Programa de Acción del IPEC?

GUIA DE ENTREVISTA A MINISTRO DEL TRABAJO DE NICARA GUA

Punto previo: breve explicación de los objetivos, componentes y metodología de la Evaluación Externa de IPEC -Nicaragua. 1. ¿Cuáles considera son los principales logros de IPEC en sus cinco años de trabajo en el país? 2. ¿Qué tan eficaz ha sido la Estrategia general de trabajo de IPEC para alcanzar el propósito fundamental

de IPEC de erradicar el trabajo infantil?. 3. Si comparamos los logros obtenidos por el IPEC en Nicaragua con los costos o recursos financieros

utilizados para realizar las acciones, en qué medida cree Usted que los logros justifican los costos en que se ha incurrido?

4. IPEC ha impulsado en el país 5 líneas estratégicas de trabajo: Investigación, Sensibilización y Movilización social, desarrollo de Políticas y Acciones legislativas, Fortalecimiento institucional y Acciones directas. ¿ Cuáles son los ejes de trabajo del IPEC que Ud. considera han logrado los impactos más significativos para la erradicación del trabajo infantil?

5. ¿Qué tan importante o relevante ha sido el trabajo realizado por el IPEC en el país, para avanzar en la eliminación de las peores formas de trabajo infantil?.

6. ¿Qué posibilidades existen el país de continuar impulsando las acciones que IPEC ha promovido, una vez que su cooperación finalice? Qué tipo de mecanismos han implementado o podrían implementarse para lograr la sostenibilidad de las acciones y de los cambios positivos logrados?

7. ¿ Qué opinión le merece la Coordinación Nacional del IPEC en Nicaragua? 8. ¿Cuáles son a su juicio las principales fortalezas y debilidades del CNEPTI? 9. ¿ Qué cambios o ajustes cree Ud. necesarios realizar en el IPEC, para elevar su eficacia y relevancia.

CUESTIONARIO A MINISTROS DE SALUD, EDUCACIÓN Y DE L A FAMILIA DE NICARAGUA

1. ¿ Qué acciones del Programa de OIT-IPEC usted conoce? 2. ¿ Qué opinión le merecen esas acciones? 3. ¿Cuál es su opinión sobre la importancia y la eficacia del Programa OIT-IPEC, en el proceso de

erradicación progresiva del trabajo infantil en Nicaragua? 4. ¿Cómo la institución a su cargo aportará a la implementación del Plan Estratégico de Prevención y

erradicación del Trabajo Infantil recientemente formulado y publicado? 5. ¿Qué sugerencias haría usted al Programa de OIT- IPEC para sus próximos años de trabajo en el país?


GUÍA DE ENTREVISTA CON LA CCAN

1. ¿Cuáles son los logros del IPEC en los dos años que el proyecto? 2. ¿Ha sido eficaz la Estrategia general del IPEC para erradicar el trabajo infantil? 3. Valore en qué medida los costos incurridos en el programa justifican los gastos realizados. 4. ¿Recoge el tema del trabajo infantil las acciones de la Alcaldía? 5. ¿Qué grado de sostenibilidad cree tendrán las acciones realizadas por el IPEC una vez que finalice el

proyecto?

GUIA DE ENTREVISTA A RESPONSABLE DEL SIMPOC Logros

1. ¿Cuáles son los antecedentes del SIMPOC, cuándo fue creado y qué funciones cumple en relación al trabajo infantil?

2. ¿Con qué información base se cuenta sobre la erradicación del trabajo infantil? 3. ¿Qué grado de actualización tiene la información que se maneja en esta oficina? 4. ¿Cuál es la disponibilidad y el uso que se le da a esta información? 5. ¿Existe algún plan de tareas concretas de creación de la base de información? Explique. 6. ¿Cuáles son los principales logros del SIMPOC?

Eficiencia

7. ¿Cuál es la relación con el resto del programa IPEC? ¿Cómo la valora? 8. ¿Cómo ha contribuido IPEC a la creación de esta base de información? ¿Considera adecuada esta

participación? 9. ¿Qué acciones u estrategias alternativas impulsaría para mejorar la base de información? 10. ¿Qué factores internos o externos han afectado el buen desempeño de esta base de información?

Sostenibilidad

11. ¿Qué tan importante es la inclusión del trabajo infantil en las encuestas? (desde cuando se hace, antecedentes)

12. ¿Qué informaciones u aspectos principales recogen las encuestas respecto al trabajo infantil? 13. ¿Con qué fondos trabaja el SIMPOC? ¿Cree que dicha oficina puede ser auto sostenible? Explique. 14. ¿Considera eficaz las políticas de creación de esta base de información? 15. ¿Cuáles son las principales dificultades con que se han topado para la creación de la base de

información? 16. ¿Qué sugerencias específicas quiere realizar en pro de mejorar este proyecto de establecer un sistema

nacional de información sobre trabajo infantil?


ANEXO IV

Objetivos, resultados y actividades principales del Programa IPEC-Nicaragua (1996-junio 2001) OBJETIVO DE DESARROLLO Contribuir a la erradicación progresiva del trabajo infantil en Nicaragua OBJETIVOS INMEDIATOS RESULTADOS ESPERADOS ACTIVIDADES

1.1.1. Presentación del IPEC en la reunión de Ministros del Trabajo, en Cartagena, Colombia (Mayo de 1996) 1.1.2. Realización de ajustes al documento estándar (de OIT-IPEC) de Memorando de Entendimiento, donde se establecen los compromisos de ambas partes para el desarrollo del Programa 1.1.3. Protocolo de firma del Memorando de Entendimiento por el Ministro del Trabajo en representación del gobierno de Nicaragua.

1.1. Firmado Memorando de Entendimiento Gobierno de Nicaragua - OIT

1.1.4. Nombramiento del coordinador de IPEC en Nicaragua y equipamiento de oficina

1.2.1. Instalación de la CNEPTI con representantes de empleadores, sindicatos, instituciones de gobierno y ONG 1.2.2. Reuniones regulares de la CNEPTI

1: Iniciado el proceso de fortalecimiento de las capacidades nacionales para combatir el trabajo infantil.

1.2. Constituida y funcionando la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil (CNEPTI)

1.2.3. Visitas de apoyo y seguimiento de la Coordinadora Sub- Regional de OIT-IPEC, con sede en Costa Rica 2.1.1. Contratación de un equipo de tres colaboradores para efectuar el estudio sobre trabajo infantil

2.1. Realizado Estudio preliminar sobre la Situación del Trabajo Infantil en Nicaragua. 2.1.2. Realización del estudio y presentación de resultados

2.2.1. Mini- Programa para financiar el análisis de los resultados de la Encuesta de Hogares del MITRAB de 1996, que contiene preguntas específicas sobre trabajo infantil

2. Aumentado el conocimiento sobre la problemática de trabajo infantil

2.2. Establecidas las bases para la creación de un sistema de información sobre trabajo infantil.

2.2.2. Apoyo para compras de accesorios de computadora del Programa de Encuestas de Hogares del Ministerio del Trabajo


OBJETIVO DE DESARROLLO Contribuir a la erradicación progresiva del trabajo infantil en Nicaragua OBJETIVOS INMEDIATOS RESULTADOS ESPERADOS ACTIVIDADES

3.1.1. Seminarios de capacitación y sensibilización sobre trabajo infantil a diferentes actores sociales del país

3. Sensibilizados los diferentes sectores sociales sobre la necesidad de actuar conjuntamente para eliminar el trabajo infantil.

3.1 Materiales producidos y actores sociales reciben información

3.1.2. Mini-programa: Impresión de brochure informativo sobre trabajo infantil del FONIF 4.1.1. Selección de las formas de trabajo infantil y las áreas geográficas donde se realizarán acciones directas para eliminar progresivamente el trabajo infantil 4.1.2. Formulación de los Programas de Acción directa

4. Realizadas las primeras acciones directas para erradicar el trabajo infantil.

4.1. Identificadas las principales formas y áreas de concentración del trabajo infantil en el país.

4.1.3. Inicio de la ejecución de dos Programas de Acción directa formulados


ANEXO V

Comportamiento Financiero del Crédito en los Programas de Acción de León

Comportamiento de carteraPROYECTO Número de Número de Número de Monto total Recibidos/ Recibido/ Saldo Mora Mora

familias préstamos ciclos principal intereses Total Recuperable

Asociación LAS TIAS 74 178 20 C$ 677,800.00 C$503,247.13 C$ 55,034.13 C$ 174,552.87 C$ 79,943.89 C$54'184.35

MERY BARREDA 73 160 29 C$ 543,192.61 C$ 348,918.41 C$ 19,792.73 C$ 194,274.20 C$ 77,977.07 C$55'938.12

Proyecto NIÑOS DEL FORTIN 99 111 10 C$ 284,167.00 C$ 130,634.17 C$ 14,033.25 C$ 153,532.83 C$ 75,449.50 C$38'828.42

Ministerio LA FAMILIA 49 84 11 C$ 268,500.00 C$ 172,582.90 C$ 13,131.36 C$ 95,917.10 C$ 65,531.45 C$43'997.70

Fundación para el

desarrollo integral de 55 135 25 C$ 455,500.00 C$ 255,772.75 C$ 39,681.25 C$ 199,727.25 C$50,525.16 C$35'436.61la mujer indígena de

Subtiava Xochilt – acalt


Calidad de CarteraPROYECTO Número de Clientes % Clientes % Clientes % Monto total Mora Mora Mora

familias A Familias B Familias C Familias Total Recuperable Irrecuperable

Asociación LAS TIAS 74 17 23 23 31 34 46 C$ 655,800.00 C$ 79,943.89 C$54'184.35 C$25'759.54

MERY BARREDA 73 19 26 9 12 45 62 C$ 543,192.61 C$ 77,977.07 C$56'746.62 C$22'038.95

Proyecto NIÑOS DEL FORTIN 99 30 30.3 28 28.29 41 41.41 C$ 284,167.00 C$ 75,449.50 C$38'828.42 C$36'621.08

Ministerio LA FAMILIA 49 3 6.12 13 26.53 33 67.35 C$ 268,500.00 C$ 65,531.45 C$43'997.70 C$21'533.75

Fundación para el

desarrollo integral de 55 19 34.55 22 40 14 25.45 C$ 455,500.00 C$ 50,525.16 C$22'038.95 C$15'088.55la mujer indígena de

Subtiava Xochilt – acalt

CONSOLIDADO CALIDAD DE CARTERA

PROYECTO Número de Clientes % Clientes % Clientes % Monto total Mora Mora Mora familias A Familias B Familias C Familias Total Recuperable Irrecuperable

350 88 25.14 95 27.14 167 47.72 C$ 2,229,159.61 C$ 349,427.07 C$228'385.20 C$121'041.87

Fuente: Tomado de "Sistematización de la Experiencia del Crédito en los Programas de Acción de León de IPEC-OIT"

Documents

Evaluación del Programa Nacional del IPEC en Nicaraguawhite.lim.ilo.org/ipec/documentos/informe_final_nicaragua_editado.pdf · Evaluación del Programa Nacional del IPEC en Nicaragua