316
Ivan Koprić Anamarija Musa Goranka Lalić Novak EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR

EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

  • Upload
    others

  • View
    21

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

Ivan Koprić • Anamarija Musa • Goranka Lalić Novak

EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR

Page 2: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

BiBliotekaPriručnici za stručno usavršavanje

Knjiga 5.

Urednik Biblioteke:Vedran Đulabić

Nakladnik:Institut za javnu upravu

www.iju.hr

Za nakladnika:Ivan Koprić

Oblikovanje naslovnice:Matija Gorjanec

Računalni slog:Stjepan Ocvirk

Tisak:TOP DAN

Otisnuto u siječnju 2012.CIP zapis dostupan u računalnom katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 792929.ISBN 978-953-55490-9-3

© CopyrightIvan Koprić, Anamarija Musa, Goranka Lalić Novak i Institut za jav-nu upravuSva su prava pridržana. Nije dopušteno umnožavanje u bilo kojem obliku te stavljanje u promet bez posebnog dopuštenja.

Page 3: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

Ivan Koprić • Anamarija Musa Goranka Lalić Novak

EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR

Institut za javnu upravuZagreb, 2012.

Page 4: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju
Page 5: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

SADRŽAJ

Okviri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XPrikazi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIKratice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIIPredgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

Dio I. RAZVOJ EUROPSKE UNIJE I INSTITUCIONALNI OKVIR . . . . . . . . . . . . . . . 11. Nastanak i kratki pregled razvoja Europske unije . . . . 1

1.1.  Nastanak Europske zajednice . . . . . . . . . . . . . 11.2.  Od Rimskih ugovora do Maastrichta . . . . . . . . . 41.3.  Osnivanje Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . 71.4.  Daljnji razvoj Unije i suvremene tendencije  . . . . . 9

2. Institucije Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . 112.1.  Europsko vijeće  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122.2.  Vijeće Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2.2.1. Sastav i ustrojstvo Vijeća Europske unije . . . . 152.2.2. Djelokrug Vijeća Europske unije . . . . . . . . 162.2.3. Coreper, radne grupe i tajništvo . . . . . . . . 19

2.3.  Europski parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202.3.1. Sastav i ustrojstvo Europskog parlamenta . . . 202.3.2. Ovlasti Europskog parlamenta . . . . . . . . . 222.3.3. Parlamentarni odbori, delegacije, predsjednik

Parlamenta, ured i tajništvo . . . . . . . . . . 232.4.  Europska komisija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.4.1. Sastav i ustrojstvo Europske komisije . . . . . . 252.4.2. Djelokrug rada Europske komisije . . . . . . . 282.4.3. Položaj i karakter Komisije . . . . . . . . . . . 292.4.4. Komitologija . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.5.  Sud Europske unije  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342.5.1. Sastav i odlučivanje Suda Europske unije . . . 352.5.2. Nadležnosti Suda Europske unije . . . . . . . . 36

V

Page 6: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

VI

2.5.3. Postupci pred Sudom Europske unije . . . . . . 372.6.  Savjetodavna tijela Europske unije . . . . . . . . . . 39

2.6.1. Europski gospodarski i socijalni odbor . . . . . 392.6.2. Odbor regija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.7.  Europske agencije i upravne mreže . . . . . . . . . . 432.7.1. Europske agencije . . . . . . . . . . . . . . . . 432.7.2. Europske upravne mreže . . . . . . . . . . . . 49

2.8.  Kontrolori institucija, tijela i službi Europske unije  . 522.8.1. Europski revizorski sud . . . . . . . . . . . . . 522.8.2. Europski ombudsman . . . . . . . . . . . . . . 532.8.3. Europski nadzornik zaštite podataka . . . . . . 54

2.9.  Financijska tijela Europske unije . . . . . . . . . . . 552.9.1. Europska investicijska banka . . . . . . . . . . 552.9.2. Europska središnja banka . . . . . . . . . . . . 56

Dio II. EUROPSKO UPRAVLJANJE . . . . . . . . . . . . 571. Teorijski pristupi europskim integracijama i upravljanju

u Europskoj uniji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571.1.  Teorije europske integracije . . . . . . . . . . . . . . 571.2.  Teorije europskog upravljanja . . . . . . . . . . . . . 601.3.  Teorija europeizacije . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

2. Pravo Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702.1.  Načela prava Europske unije . . . . . . . . . . . . . 702.2.  Izvori prava Europske unije . . . . . . . . . . . . . . 72

2.2.1. Osnivački ugovori i opća načela prava . . . . . 722.2.2. Sudska praksa i međunarodni sporazumi . . . . 742.2.3. Akti institucija Unije . . . . . . . . . . . . . . 75

2.3.  Postupci donošenja akata Europske unije  . . . . . . 782.3.1. Redovni zakonodavni postupak . . . . . . . . . 782.3.2. Posebni zakonodavni postupci . . . . . . . . . 792.3.3. Postupak nakon usvajanja zakonodavnog akta . 81

3. Europske politike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 813.1.  Politike Europske unije  . . . . . . . . . . . . . . . . 833.2.  Ciklus oblikovanja javnih politika Europske unije . . 853.3.  Javne politike, vrste europskog upravljanja 

i europeizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 904. Europsko upravljanje – izazovi i prilagodbe . . . . . . . 91

4.1.  Demokratski deficit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 914.2.  Koncept europskog upravljanja i reforma sustava . . 99

Page 7: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

VII

4.3.  Novi načini upravljanja i regulacije   . . . . . . . . . 1064.3.1. Otvorena metoda koordinacije . . . . . . . . . 108

4.4.  Problem implementacije europskog prava i uloga javne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1124.4.1. Transpozicija europskog prava . . . . . . . . . 1134.4.2. Implementacija i implementacijski deficit . . . 116

Dio III. EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR – ISPUNJAVANJE EUROPSKIH STANDARDA U DRŽAVAMA ČLANICAMA I KANDIDATIMA . . . . . 1211. Vrijednosti u javnoj upravi, upravne doktrine i upravne

reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1211.1.  Vrijednosti u javnoj upravi  . . . . . . . . . . . . . . 1211.2.  Suvremene upravne doktrine  . . . . . . . . . . . . . 1261.3.  Utjecaj vrijednosti i upravnih doktrina na upravne 

reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1292. Europski upravni prostor . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

2.1.  Pojam i pristupi europskom upravnom prostoru . . . 1322.2.  Upravna konvergencija – teorijske kontroverze 

europskog upravnog prostora . . . . . . . . . . . . . 1352.3.  Europska načela i europski upravni standardi – 

praktični aspekti europskog upravnog prostora  . . . 1402.3.1. Djelovanje Vijeća Europe . . . . . . . . . . . . 1452.3.2. Upravne prilagodbe tijekom procesa

pridruživanja Europskoj uniji – uloga Sigme . . 1472.3.3. Pravo na dobru upravu . . . . . . . . . . . . . 150

2.4.  Europski standardi za javne službenike . . . . . . . . 1542.5.  Europski standardi upravnog postupanja . . . . . . . 160

2.5.1. Implementacijski deficit, upravni kapaciteti i upravne reforme prilikom priključenja Europskoj uniji . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

2.6.  Europski standardi upravnog sudovanja . . . . . . . 171

Dio IV. UTJECAJ EUROPSKE UNIJE NA TRENDOVE RAZVOJA JAVNE UPRAVE I JAVNIH POLITIKA U NACIONALNIM DRŽAVAMA – ODABRANA PITANJA . 1751. Europska regulacija službi od općeg interesa i njihova

regulacija putem nezavisnih regulacijskih agencija . . . 1751.1.  Neka konkretna pitanja položaja i funkcioniranja 

nezavisnih regulacijskih tijela u Hrvatskoj . . . . . . 183

Page 8: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

VIII

2. Bolja regulacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1872.1.  Koncept bolje regulacije u Europskoj uniji . . . . . . 189

2.1.1. Javne konzultacije . . . . . . . . . . . . . . . . 1932.1.2. Procjena učinaka regulacije . . . . . . . . . . 1962.1.3. Upravna simplifikacija . . . . . . . . . . . . . 199

3. Poboljšanje kvalitete u javnoj upravi – europske perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2013.1.  Europski model za upravljanje kvalitetom – Common 

Assessment Framework . . . . . . . . . . . . . . . . 2063.2.  Nagrade za kvalitetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2133.3.  Upravljanje učinkom  . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

4. Lokalna samouprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2194.1.  Utjecaj Europske unije na lokalnu samoupravu . . . 2194.2.  Utjecaj europskog zakonodavstva na lokalne jedinice 2234.3.  Vijeće Europe i lokalna samouprava . . . . . . . . . 227

5. Primjeri europskih politika . . . . . . . . . . . . . . . . 2315.1.  Politika azila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2315.2.  Politika informacijskog društva i e-uprava . . . . . . 2365.3.  Politika za mlade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Dio V. POLITIKA PROŠIRENJA, HRVATSKA I ČLANSTVO U UNIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

1. Politika proširenja Europske unije . . . . . . . . . . . . 2471.1.  Prethodna proširenja  . . . . . . . . . . . . . . . . . 2481.2.  Buduća proširenja Europske unije . . . . . . . . . . 2501.3.  Proces pristupanja – od podnošenja zahtjevado punog 

članstva   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2522. Hrvatska i Europska unija – put prema članstvu . . . . 254

2.1.  Kronologija razvoja odnosa Hrvatske i Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

2.2.  Strukture za koordinaciju pristupnog procesa  . . . . 2602.3.  Ugovor o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj 

uniji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2642.4.  Programi pomoći Europske unije . . . . . . . . . . . 267

3. Hrvatska i EUP – upravne prilagodbe i reforme u kontekstu europeizacije . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Page 9: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

IX

Prilozi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287Prilog . 1: . Europske .agencije .(prosinac .2011 ) . . . . . . . . . . 287Prilog . 2: . Popis .dokumenata .Sigme . . . . . . . . . . . . . . . . 290Prilog . 3: . Strategija .za .inovaciju .i .dobro .upravljanje .na .

lokalnoj razini – 12 načela dobrog upravljanja . . . . 293Prilog . 4: . Poglavlja .pregovora .o .pristupanju . . . . . . . . . . 296Prilog 5: Broj glasova u Vijeću Europske unije .

od 1. siječnja 2007. i broj stanovnika . . . . . . . . . 297Prilog . 6: . Sastav .Parlamenta .prema .Lisabonskom .ugovoru . . . 298

Bilješka o autorima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Page 10: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

X

Okviri

Okvir 1: Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Okvir 2: Postupak imenovanja Komisije . . . . . . . . . . . 26Okvir 3: Vrste akata institucija Europske unije . . . . . . . 75Okvir 4: Vrste akata u području vanjske i sigurnosne

politike do Lisabonskog ugovora . . . . . . . . . 77Okvir 5: Vrste akata u području policijske i pravosudne

suradnje u kaznenim stvarima do Lisabonskog ugovora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Okvir 6: Bijela i zelena knjiga Europske komisije . . . . . . 86Okvir 7: Odabrani segmenti reforme sustava europskog

upravljanja na temelju Bijele knjige iz 2001. . . . . 104Okvir 8: Demokratski deficit i europsko upravljanje . . . . 105Okvir 9: Benchmarking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Okvir 10: Lisabonska strategija iz 2000.

i revizija iz 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111Okvir 11: Podaci o transpoziciji direktiva u 2010. . . . . . . 115Okvir 12: Preporuke Komisije za bolju koordinaciju u svrhu

transpozicije direktiva . . . . . . . . . . . . . . . 118Okvir 13: Upravna konvergencija . . . . . . . . . . . . . . 139Okvir 14: Temeljni standardi europskog upravnog prostora . 142Okvir 15: Čimbenici oblikovanja europskog upravnog prostora 143Okvir 16: Povelja o temeljnim pravima Europske

unije – pravo na dobru upravu . . . . . . . . . . . 153Okvir 17: Kriteriji za procjenu spremnosti država

kandidatkinja za članstvo . . . . . . . . . . . . . . 174Okvir 18: Dokumenti Europske unije o službama

od općeg interesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181Okvir 19: Načela i područja bolje regulacije . . . . . . . . . 191Okvir 20: Uvjeti primjene procjene učinaka regulacije . . . . 199Okvir 21: Bolja regulacija u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . 200Okvir 22: Najčešće korišteni modeli upravljanja kvalitetom . 203Okvir 23: Benchmarking kvalitete upravljanja . . . . . . . . 205

Page 11: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

XI

Okvir 24: EUPAN – Europska mreža za javnu upravu . . . . 207Okvir 25: Uvođenje Common Assessment Framework . . . . 213Okvir 26: EPSA nagrade za kvalitetu 2011. . . . . . . . . . 215Okvir 27: Mreže lokalnih jedinica u Europi . . . . . . . . . 222Okvir 28: Dvanaest načela dobrog lokalnog upravljanja

Vijeća Europe (2009.) . . . . . . . . . . . . . . . 231Okvir 29: Proces stabilizacije i pridruživanja . . . . . . . . . 251Okvir 30: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju . . . . . . 256Okvir 31: Usklađivanje hrvatskog zakonodavstva s pravnom

stečevinom Europske unije . . . . . . . . . . . . . 259Okvir 32: Financijski paket za pristupanje Europskoj uniji . . 267

Prikazi

Prikaz 1: Stupovi Europske unije nakon Maastrichta . . . . . 8Prikaz 2: Konfiguracije Vijeća Europske unije . . . . . . . . 15Prikaz 3: Broj članova Europskog gospodarskog

i socijalnog odbora i Odbora regija . . . . . . . . . 40Prikaz 4: Isključive, podijeljene i komplementarne ovlasti

Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Prikaz 5: Područja javnih politika Europske unije . . . . . . 84Prikaz 6: CAF područja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210Prikaz 7: Proširenja Europske unije . . . . . . . . . . . . . . 248Prikaz 8: Broj zakona donesenih u procesu usklađivanja . . . 259

Page 12: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

XII

Kratice

CAF – zajednički okvir za ocjenuCOE – Vijeće EuropeEBRD – Europska banka za obnovu i razvojECB – Europska središnja bankaEESC – Europski gospodarski i socijalni odborEEZ – Europska ekonomska zajednicaEFTA – Europska slobodna trgovinska zonaEGPA – Europska grupa za javnu upravuEIB – Europska investicijska bankaEIPA – Europski institut za javnu upravuEPSA – Europska nagrada u javnom sektoruEU – Europska unijaEUPAN – Europska mreža javne upraveEuratom – Europska zajednica za atomsku energijuEZ – Europska zajednicaEZUČ – Europska zajednica za ugljen i čelikOECD – Organizacija za ekonomsku suradnju i razvojOMC – otvorena metoda koordinacijePSP – Proces stabilizacije i pridruživanjaRIA – procjena učinaka regulacijeSSP – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanjuTQM – upravljanje punom kvalitetomUEU – Ugovor o Europskoj unijiUFEU – Ugovor o funkcioniranju Europske unijeUN – Ujedinjeni narodiUNPAN – Mreža Ujedinjenih naroda za javnu upravu

Page 13: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

XIII

Predgovor

Proces europskih integracija u okviru Europske unije doveo je do stvaranja jedinstvenog sustava upravljanja kojeg odliku-je složeni međuodnos europske, nacionalnih i subnacionalnih razina vlasti koje pomoću svojih upravnih struktura nastoje ostvariti višestruke ciljeve europskog projekta. Stvaranje za-jedničkog tržišta država članica nadišlo je svoju svrhu i dovelo do oblikovanja čitavog niza europskih politika koje se provode u tom višerazinskom sustavu upravljanja u kojem se provedba primarno prepušta samim državama. U tom kontekstu javne uprave država članica suočene su s raznovrsnim neposrednim i posrednim poticajima za promjenom i modernizacijom. De-finiranje europskih standarda javne uprave, uobličenih kroz načela, vrijednosti, prakse, upravnu kulturu i načine ponašanja od sredine 1990-ih stvorilo je poticaj za nacionalne i subnacio-nalne uprave da prilagode svoje strukture i načine funkcionira-nja kako bi se uklopile u kompleksni europski sustav upravlja-nja i tako omogućile ostvarenje ciljeva europskih politika.

Knjiga koja je pred Vama nastoji prikazati i objasniti pro-blematiku europskog upravnog prostora, razloge njegovog nastanka i neka otvorena pitanja njegova budućeg razvoja, s posebnim osvrtom na proces pristupanja Europskoj uniji i potrebne upravne prilagodbe. S ciljem upoznavanja svrhe, problema i temeljnih odnosa europskog upravljanja te logike koja stoji u pozadini europskog upravnog prostora, prva dva poglavlja bave se Europskom unijom. U prvom poglavlju se donosi kratki prikaz razvoja te institucija i tijela Europske uni-je, napose izvršnih tijela i upravne strukture. Drugo poglavlje bavi se europskim sustavom upravljanja, uključujući poseb-nosti prava i javnih politika Europske unije te problema im-plementacije i demokratskog deficita. Sljedeća dva poglavlja

Page 14: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

XIV

razmatraju europski upravni prostor i njegov sadržaj, kako u pitanju same institucionalizacije, tako i u pojedinim njegovim aspektima. Tako se u trećem dijelu analizira sadržaj europskog upravnog prostora te razlozi njegova nastanka i ključni proble-mi te se sintetiziraju europska načela i standardi u odnosu na ključne aspekte javne uprave, kao što su upravno postupanje, sudska kontrola uprave i službenici. U četvrtom dijelu tema-tiziraju se odabrani aspekti europskog upravnog prostora koji imaju značajan utjecaj na modalitete javnog upravljanja na europskoj, nacionalnoj i subnacionalnoj razini. Europeizaci-ja javne uprave prikazuje se tako na primjeru javnih službi, regulacijske politike, upravljanja kvalitetom u javnoj upravi i lokalne samouprave, te na primjerima odabranih europskih po-litika – politike azila, politike informacijskog društva i e-upra-ve te politike za mlade. Na kraju, u petom dijelu knjige donosi se prikaz politike proširenja Europske unije s naglaskom na ulazak Republike Hrvatske u punopravno članstvo, a koji daje uvid u elemente tog procesa i upravne prilagodbe provedene u tu svrhu.

Knjiga je prvenstveno namijenjena studentima javne upra-ve na stručnim i sveučilišnim studijima svih razina, uključujući doktorske studije, a u okviru predmeta koji se bave moderni-zacijom i europeizacijom javne uprave. Osim toga, ona može poslužiti kao vrijedan izvor i orijentir državnim službenicima, kako u njihovom praktičnom radu u osmišljavanju upravnog djelovanja te kontaktima s Europskom unijom, tako i u progra-mima usavršavanja. Na kraju, knjiga je potencijalno korisna svim čitateljima zainteresiranima za probleme javne uprave, njezinu reformu, modernizaciju i europeizaciju, ali i za pro-blematiku upravljanja u Europskoj uniji u ovim turbulentnim vremenima preispitivanja i traženja novih pravaca razvoja.

Na kraju, čini nam se da objavljivanje ove knjige dolazi u pravi trenutak – između potpisivanja pristupnog ugovora Re-publike Hrvatske i Europske unije kojem je prethodio dugi pe-riod pripreme za članstvo, te konačnog ulaska u obitelj europ-skih država koje dijele zajedničke vrijednosti i kroz suradnju nastoje pronaći rješenja za probleme s kojima se suočavaju. To

Page 15: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

XV

je ujedno i razdoblje predaha, kada jenjava faza snažne usre-dotočenosti na cilj pristupanja te grozničavog ispunjavanja svih uvjeta kroz intenzivnu zakonodavnu djelatnost, a još nije nastupilo vrijeme aktivnog članstva u kojem će europska real-nost tražiti sukcesivnu pažnju kako političkih elita, tako i spo-sobne i kvalitetne javne uprave u oblikovanju i implementaciji europskih politika. Upravo je ovo kratko razdoblje vrijedan trenutak za rezimiranje učinjenog i promišljanje o budućim izazovima, kada se rađa vizija i određuju ciljevi i mjere koje treba ostvariti da bi se u članstvo ušlo s jakim upravnim ka-pacitetima. Profesionalni službenici, dobre upravne procedure i kvalitetne javne usluge te novi tip odnosa između države i društva, uz jačanje lokalne samouprave i rješavanja izazova tržišta javnih usluga, aspekti su koji bi trebali činiti glavne seg-mente upravnih kapaciteta kako bi Hrvatska ušla u članstvo spremnija i sposobnija. Knjiga može poslužiti kao orijentir i pomoć u tom traženju i izgradnji vlastitih znanja i sposob-nosti.

Autori posebno zahvaljuju Institutu za javnu upravu i ured-ništvu biblioteke koji su prepoznali važnost teme europskog upravnog prostora kako za obrazovanje tako i za usavršavanje budućih i sadašnjih državnih službenika te pomogli tiskanje knjige, kao i Pravnom fakultetu u Zagrebu u okviru čijeg pro-jekta Europeizacija hrvatske javne uprave: utjecaj na razvoj i nacionalni identitet, pod vodstvom profesora dr. sc. Ivana Koprića, je knjiga nastala.

Zagreb, siječanj 2012. Autori

Page 16: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju
Page 17: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

1

Dio  i.

RaZVoJ eURoPSke UNiJe i iNStitUCioNalNi okViR

1. Nastanak i kratki pregled razvoja Europske unije

Europska unija (EU) jedinstvena je nadnacionalna inte-gracija europskih demokratskih država okupljenih s ciljem promicanja mira i blagostanja. Ona nije federalna država kao što su to SAD, niti je međunarodna organizacija za suradnju između vlada, kao što su to Ujedinjeni narodi. Današnjih 27 država članica EU dijele zajedničke vrijednosti, navedene u čl. 2. UEU, koje uključuju poštivanje ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i zaštitu ljudskih prava. Međutim, EU obuhvaća države članice koje se međusobno značajno razlikuju, ponajprije kulturno i jezično. Upravo je ta dvojnost karakteristika Unije najbolje opisana u njezinom geslu jedinstvo u različitosti.

1.1. Nastanak Europske zajednice

Povijesno, nastanak EU povezan je sa željom da se onemo-guće stradanja koja su na europskom kontinentu prouzročili I. i II. svjetski rat. Međutim, ideje o ujedinjenoj Europi javljale su se u različitim oblicima tijekom povijesti, još od prosvjeti-teljstva i radova Jean-Jacques Rousseau i Jeremy Benthama, do humanizma i univerzalizma Victora Huga (McCormick, 2011: 28–29). U tom je duhu 1923. utemeljena je Paneuropska Unija, forum uglednih političara i intelektualaca onog vreme-

Page 18: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

2

na, na inicijativu austrijskog grofa Richarda Coudenhove-Ka-lergija koji je zagovarao ideju slobodne i ujedinjene Europe.

Na temelju ideje jedinstvene Europe, britanski državnik Winston Churchill u svom govoru u rujnu 1946. u Zürichu pozvao je na savezništvo između Francuske i Njemačke kroz stvaranje Ujedinjenih država Europe, koje bi osigurale mir, sigurnost i slobodu europskim državama. Također, treba spo-menuti i Europski (ili Haški) kongres na kojem se u proljeće 1948. okupilo nekoliko stotina zapadnoeuropskih političara, intelektualaca i javnih osoba te usvojilo rezoluciju kojom je narodima Europe upućen poziv za stvaranje ekonomske i poli-tičke unije. Kao rezultat je 1949. osnovano Vijeće Europe (Co-uncil of Europe) – međunarodna organizacija država članica šire europske regije čiji su glavni zadaci jačanje demokracije, zaštite ljudskih prava i vladavine prava na europskom konti-nentu.1

Politika SAD-a prema Europi je u tom razdoblju vođena po-litičkim, ekonomskim i humanitarnim razlozima. Prije svega, ponovno izgrađena Europa bi mogla predstavljati svojevrsnu tampon zonu prema Sovjetskom Savezu i protutežu komuniz-mu sovjetskog tipa. Nadalje, integrirana Europa predstavljala bi veće, potrebno tržište za američke proizvode te bi smanjila potrebu za američkom financijskom pomoći. Na kraju, pot-pora SAD-a bila je nužna za postizanje političke stabilnosti i gospodarskog prosperiteta te zaštitu temeljnih ljudskih prava. Podrška SAD-a ideji ujedinjene Europe i njezinoj rekonstruk-ciji nakon II. svjetskog rata putem ekonomske i tehničke po-moći izražena je već 1947., u obliku Plana Europske obnove (Marshallov plan) i njegova institucionalnog okvira – Organi-zacije za europsku ekonomsku suradnju (danas OECD). Kao rezultat ekonomske suradnje u okviru Marshallovog plana na-staju europske organizacije usmjerene na jačanje suradnje u

1 Vijeće Europe ne treba miješati s Vijećem Europske unije ili Europskim vijećem, tijelima Europske unije. Vijeće Europe je samostalna međunarodna organizacija odvojena od EU.

Page 19: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

3

različitim političkim, vojnim i gospodarskim pitanjima. Jedna od tih organizacija bila je i Europska zajednice za ugljen i če-lik, osnovana u okviru tehnokratskog i gospodarskog pristu-pa ujedinjavanju, koji je zagovarao francuski ekonomist Jean Monnet.

Prijedlog o stavljanju francuske i njemačke proizvodnje ugljena i čelika pod zajedničku upravu, tzv. Visokog povje-renstva proizlazio je iz stajališta J. Monneta kako je jedini učinkoviti način za sprječavanje sukoba između Francuske i Njemačke uspostava kontrole nad Ruhrskom oblasti, sredi-štem njemačke teške i vojne industrije. Prijedlog je po prvi put javno izložio francuski ministar vanjskih poslova Robert Schuman 9. svibnja 1950. Upravo je taj datum odabran kao ‘rođendan’ EU-a i svake se godine obilježava kao Dan Eu-rope. Uskoro je Pariškim ugovorom, potpisanim 18. travnja 1951. (stupio na snagu 23. srpnja 1952.), osnovana Europ-ska zajednica za ugljen i čelik (EZUČ). Države osnivačice bile su Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka, a Monnet je imenovan prvim Visokim povjere-nikom.

Nakon što 1954. nije zaživjela Europska obrambena zajed-nica zbog odbijanja ratifikacije ugovora o osnivanju od strane francuskog parlamenta, niti je uspjelo osnivanje Europske po-litičke zajednice, na prijedlog zemalja Beneluksa daljnji proces integracije koncentrira se na jačanje ekonomske suradnje. Po-sljedično, pripremljena su dva nova ugovora: Ugovor o Europ-skoj ekonomskoj zajednici (EEZ) i Ugovor o Europskoj atom-skoj zajednici (Euratom) potpisani 25. ožujka 1957. u Rimu (Rimski ugovori). Ugovore je potpisalo šest članica EZUČ-a, a stupili su na snagu 1. siječnja 1958.

EEZ-e je stvorena s ciljem da se gospodarska suradnja s područja ugljena i čelika proširi na nova područja. Ovom zajednicom uspostavljena je carinska unija među državama potpisnicama, postavljeni su kriteriji i temeljni ciljevi stva-ranja zajedničkog tržišta koje bi osiguralo slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala. Ciljevi Euratoma bili su razvoj

Page 20: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

4

istraživanja nuklearne energije i njezine upotrebe u civilne svrhe.2

Pravni i institucionalni okvir Europske zajednice (EZ) uspostavljen u svrhu stvaranja zajedničkog tržišta i pratećih zajedničkih politika postat će ključni element prepoznavanja Zajednice kao međunarodne regionalne nadnacionalne orga-nizacije sui generis. Također, premda prvenstveno ekonomski projekt, EZ sadrži i političku dimenziju, izraženu u Preambuli Ugovora o EEZ-u u kojoj se govori o želji za stvaranjem sve bližeg saveza naroda Europe, sa svrhom očuvanja i jačanja slobode i otvorenog za sve države koje dijele ideale osniva-čica Zajednice.

Izraz Europska zajednica korišten je za cijelu integraciju do stupanja na snagu Ugovora o Europskoj uniji iz Maastrich-ta (1993.). Pod tim pojmom podrazumijevale su se tri Zajedni-ce utemeljene Pariškim i Rimskim ugovorima.

1.2. Od Rimskih ugovora do Maastrichta

Prvo desetljeće razvoja Zajednice obilježeno je snažnim gospodarskim rastom, investicijama i unutarnjom integracijom (Kaczorowska, 2011: 10). Međutim, već polovinom 1960-ih dolazi do prvog razmimoilaženja država članica u pogledu ja-čanja Zajednice i njezinog naddržavnog karaktera. Neposredni povod krize bio je prijedlog paketa mjera Komisije usmjere-nih na jačanje Parlamentarne skupštine, financijsko osamo-staljivanje Zajednice i financiranje zajedničke poljoprivredne politike. Također, u skladu s Ugovorom o EEZ-u, predviđala se promjena u načinu donošenja odluka u Vijeću ministara, od jednoglasnosti na odlučivanje kvalificiranom većinom. Francuska, pod vodstvom predsjednika Charlesa de Gaullea, odbija prihvatiti prve dvije od predloženih mjera Komisije, a zbog protivljenja jačanju nadnacionalnog karaktera Zajednice.

2 Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora 2009., Euroatom predstavlja odvojenu Zajednicu, koja nije dio EU.

Page 21: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

5

Zbog nemogućnosti stvaranja kompromisa, Francuska u lip-nju 1965. povlači svog predstavnika iz Vijeća kako bi na taj način spriječila donošenje odluka. Ta je kriza poznata pod na-zivom ‘politika prazne stolice’, a riješena je početkom 1966. tzv. Luksemburškim kompromisom. U tom kompromisu vlade država članica složile su se da se može odustati od odlučiva-nja većinom u Vijeću, kako je to bilo unaprijed dogovoreno, u slučajevima kada su u pitanju vitalni nacionalni interesi jedne od država članica. Kao posljedica pozivanja države članice na nacionalni interes prije glasanja u Vijeću, to pitanje ne bi uop-će bilo stavljeno na glasanje. Zbog toga je, zapravo, i dalje važilo načelo jednoglasnosti, karakteristično za međudržavnu suradnju, što je posljedično utjecalo na pasivizaciju Komisi-je u ulozi predlagatelja zajedničkih akata i mjera u želji da izbjegne svako djelovanje koje bi moglo dovesti do veta jedne od država članica tijekom glasovanja u Vijeću. Proces jačanja integracije unutar Zajednice je usporen, a prioritet premješten na zaštitu nacionalnih interesa država članica. Međutim, zna-čajan faktor utjecaja na integracijski proces postaje Europski sud koji je kroz svoju praksu razvio načela prava Zajednice (v. infra, dio II).

Sredinom 1960-ih, suočene s kompleksnom institucio-nalnom strukturom postojećih zajednica (EZUČ, EEZ i Eu-roatom), države članice sklapaju Ugovor o spajanju (Merger Treaty) kojim ustanovljuju jedinstvenu Komisiju i Vijeće ministara za sve tri zajednice. Europski sud i Parlamentarna skupština još su 1958. određeni kao jedinstvena tijela za sve tri zajednice. Premda je Ugovorom o spajanju, koji je stupio na snagu 1. srpnja 1967., uspostavljena jedinstvena institu-cionalna struktura, nije došlo do spajanja triju zajednica. U tom razdoblju razvoj Zajednice obilježavaju i sljedeći ključni momenti: financijsko osamostaljivanje Zajednice početkom 1970-ih stvaranjem zasebnih izvora financiranja umjesto do-tadašnjeg sustava financijskih doprinosa država članica, čime je značajan dio proračuna Zajednice izuzet od njihova nadzo-ra; osnivanje Europskog revizorskog suda 1975. i prenošenje

Page 22: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

6

većih nadležnosti vezanih za proračun na Europski parlament; uvođenje neposrednih izbora za Parlament 1976. i njihovo održavanje po prvi puta 1979.

Do prvog proširenja EZ-a dolazi 1973. pristupanjem Dan-ske, Irske i Velike Britanije, drugog 1981. ulaskom Grčke i trećeg, pristupanjem Španjolske i Portugala 1986., čime je u manje od 30 godina postojanja EZ-a udvostručen broj država članica. Carinska unija se širi i na nove članice, a dolazi i do jačanja zajedničke vanjske politike EZ-a.

Nakon desetljeća stagnacije, početkom 1980-ih dolazi do jačanja političke volje država članica u pravcu jačeg poveziva-nja i razvoja EZ-a. Kao razlozi za jačanje integracijskih proce-sa navode se: poboljšanje međunarodne gospodarske situacije nakon prevladavanja naftne krize sredinom 1970-ih; preda-nost novog francuskog predsjednika Françoisa Mitterranda razvoju Zajednice uz potporu njemačkog kancelara Helmuta Kohla; imenovanje Jacquesa Delorsa za predsjednika Komi-sije 1984. s jasnom vizijom ubrzavanja integracije; shvaćanje država članica da je jačanje konkurentnosti nacionalnih eko-nomija moguće postići zajedničkom akcijom, osobito spram SAD-a i Japana (Kaczorowska, 2011: 14). Razvija se ideja o stvaranju jedinstvenog zajedničkog tržišta, uz potrebu ukla-njanja prepreka za slobodan promet roba, kapitala, usluga i ljudi. Kao posljedica, dolazi do prve izmjene Osnivačkih ugo-vora Jedinstvenim europskim aktom iz 1986., koji je stupio na snagu 1. srpnja 1987. Aktom je nadležnost EZ-a prošire-na na područje ekonomske i monetarne unije, zaštitu okoliša, istraživanja i tehnološki razvoj, socijalnu politiku i regionalni razvoj, a uspostava unutarnjeg tržišta predviđena je do kraja 1992. Također, izvršena je svojevrsna institucionalna reforma: uveden je novi način odlučivanja u Vijeću ministara kvalifi-ciranom većinom, uvođenjem postupka suradnje ojačana je uloga Europskog parlamenta koji je do tada imao tek savjeto-davnu funkciju te je institucionalizirano Europsko vijeće kao sastanak na vrhu predsjednika i premijera država članica. Na-dalje, Akt sadrži i posebne odredbe o suradnji država članica

Page 23: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

7

u području vanjske politike, premda u potpunosti međunarod-nopravnog karaktera.

1.3. Osnivanje Europske unije

Kraj 1980-ih obilježen je padom komunizma u istočnoj Europi i ujedinjenjem Njemačke – oba događaja značajno su utjecala na jačanje političke integracije Zajednice, u obliku sklapanja Ugovora o Europskoj uniji. Ugovor je potpisan u Maastrichtu 7. veljače 1992., a stupio na snagu 1. studenog 1993. Njime su dopunjeni su i izmijenjeni Osnivački ugovori na kojima se temeljila dotadašnja europska integracija, a Eu-ropska zajednica prerasla je u Europsku uniju.

Pregovori koji su prethodili njegovom usvajanju bili su vrlo teški zbog različitih interesa i stavova država članica u pogledu daljnjeg razvoja Zajednice. Ministri vanjskih poslova država članica su u prosincu 1990. donijeli odluku o početku dvije istovremene međuvladine konferencije – o monetarnoj uniji i o političkoj uniji, a nacrt novog sporazuma predstavljen je u travnju 1991. Europski parlament i većina članica usvojili su Ugovor, dok su Danska, Irska, Njemačka i Francuska za ratifikaciju organizirale referendum. Na referendumu u Dan-skoj Ugovor je odbačen, a Parlament Velike Britanije usvojio je Ugovor, ali tek nakon uspješno ponovljenog referenduma u Danskoj.

Ugovorom iz Maastrichta postavljeni su ciljevi uspostave ekonomske i monetarne unije, uvođenja jedinstvene valute, razvoja zajedničke vanjske i sigurnosne politike, zajedničke obrambene politike, uvođenja državljanstva Unije te uske su-radnje u pravosuđu i unutarnjim poslovima. Osnovan je Odbor regija, uz Europski gospodarski i socijalni odbor također tijelo savjetodavnog karaktera te Europski ombudsman. U odnosu na proces odlučivanja, povećan je broj slučajeva u kojima Vi-jeću ministara odlučuje kvalificiranom većinom i dodatno je ojačana uloga Parlamenta, a u svrhu unaprjeđenja efikasnosti,

Page 24: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

8

demokratičnosti i transparentnosti Unije, a time i njezina legi-timiteta.

Europska unija uspostavljena Ugovorom iz Maastrichta sa-stojala se od tri tzv. stupa, koji su se razlikovali po naravi su-radnje između država članica. Izraz ‘stupovi’ koristi se kako bi se što bolje predstavila trojaka struktura EU, u obliku grčkog hrama. Ugovorom je značajno izmijenjen Ugovor o EEZ-u, a izraz Europska ekonomska zajednica zamijenjen je terminom Europska zajednica (EZ), kojim se označava prvi stup Unije. Termin Europska unija obuhvaća sva tri stupa.

Prikaz 1: Stupovi Europske unije nakon Maastrichta

Izvor: www.dadalos-europe.org, 29. 12. 2011.

Prvi stup čini dotadašnja EEZ i uključuje sve zajedničke politike predviđene Pariškim i Rimskim ugovorima. Nadnaci-onalnog je karaktera i odnosi se na carinsku i monetarnu uniju, jedinstveno tržište, zajedničku poljoprivrednu politiku i zašti-tu okoliša. Nadležnost EZ-a dodatno je proširena u području zdravstva, zaštite potrošača, obrazovanja, kulture, zaštite oko-liša i konkurencije. Drugi stup čini suradnja država u vanj-skoj i sigurnosnoj politici. U sklopu trećega stupa surađuju policijska i pravosudna tijela država članica. Dva nova stupa nisu nadnacionalna, odnosno način suradnje među državama u ovim nadležnostima Unije sličniji je klasičnoj međunarodnoj

Page 25: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

9

suradnji – odluke se donose jednoglasno, a njihova provedba ovisi o članicama.

Najvažnija razlika među stupovima odnosi se na metode odlučivanja. Za politike koje se odnose na prvi stup koristi se nadnacionalna metoda (metoda zajednice) koja umanjuje utje-caj država i nacionalnih vlada, a povećava onaj institucija EU. Suradnja u druga dva stupa je međuvladina suradnja, što daje veće ovlasti odlučivanja samim državama članicama, odnosno ne obvezuje državu da provede donesene odluke.

Tijekom 1990-ih u članstvo Unije ulaze nove 3 države – Austrija, Švedska i Finska te započinju pregovori o pridru-živanju sa zemljama Srednje i Jugoistočne Europe. Također, ostvaren je napredak u razvoju monetarne unije te je 1999. uvedena europska valuta euro.3

1.4. Daljnji razvoj Unije i suvremene tendencijeNakon Ugovora iz Maastrichta, Osnivački su ugovori mi-

jenjani još tri puta. Ugovor iz Amsterdama potpisan je 1997., a stupio je na snagu u svibnju 1999. Najvažnije izmjene uklju-čuju jačanje uloge Europskog parlamenta, mogućnost suspen-zije države članice iz postupka donošenja odluka, prenošenje dijela odredaba koje se odnose na suradnju u području pravo-suđa i unutarnjih poslova iz III. stupa u I. stup (vizni režim, azil, sudska suradnja u građanskim pitanjima), uvrštavanje Schengenskog sporazuma u Ugovor4, izmjene odredaba o Za-jedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, uključivanje socijal-nog protokola u tekst Ugovora, i drugo.

Ugovor iz Nice potpisan je 2001., stupio je na snagu 1. ve-ljače 2003., a glavni je razlog njegova donošenja bila institu-

3 Euro je uveden kao obračunska jedinica 1999., a od 2002. i sredstvo plaćanja u državama koje su prihvatile euro. Danas je 17 država članica Eu-rozone – Austrija, Cipar, Belgija, Estonija, Finska, Francuska, Grčka, Irska, Italija, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Slovačka, Slovenija i Španjolska.

4 Schengenski režim čine zajednički propisi glede viza, azila i graničnih pregleda na vanjskim granicama.

Page 26: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

10

cionalna prilagodba EU za novi val proširenja u svibnju 2004. u siječnju 2007. kada u članstvo ulazi novih 12 država, a EU se sastoji od 27 država članica. Najvažnije odredbe Ugovora odnose se na veličinu i sastav Komisije, način odlučivanja u Vijeću (neka pitanja iz područja za koje je ranije bilo pred-viđeno jednoglasno odlučivanje sada zahtijevaju donošenje odluke kvalificiranom većinom), uspostavu Eurojusta – tijela za borbu protiv kriminala, razvoj pojačane suradnje koja mora uključivati najmanje osam država te biti otvorena svim drža-vama članicama.

Nakon donošenja Ugovora iz Amsterdama i Nice raspra-va o budućnosti Unije postaje još intenzivnijom. Na temelju Laekenske deklaracije, donesene na sastanku Europskog vi-jeća u prosincu 2001., kojom je izražena potreba za organizi-ranom raspravom o budućnosti EU, sazvana je međuvladina konvencija čija je zadaća bila razmotriti treba li Uniji ustav. Konvencija je izradila prijedloga Ustava, na temelju kojeg su predstavnici država članica EU potpisali u Rimu 29. listopada 2004. Ugovor kojim se uspostavlja ustav za Europu. Ustav-nim ugovorom se željela povećati učinkovitost rada europskih institucija i pojednostavniti proces donošenja odluka te pripre-miti Uniju za daljnje proširenje. Međutim, projekt političkog ujedinjenja Unije zaustavljen je radi negativnih ishoda refe-renduma o ratifikaciji Ustavnog ugovora u Francuskoj (29. svibnja 2005.) i Nizozemskoj (1. lipnja 2005.).

Da bi se prevladala kriza prouzročena neuspjehom Ustav-nog ugovora, na sastanku Europskog vijeća održanom u lipnju 2007. postignut je dogovor o sazivanju međuvladine konfe-rencije na kojoj bi bio usuglašen tekst novog ugovora. Ugovor, nazvan Reformski, potpisan je 13. prosinca 2007. u Lisabonu. Za razliku od Ustavnog ugovora koji je predviđao zamjenu svih prethodnih ugovora EU njezinim ustavom, Ugovor iz Li-sabona samo je izmijenio prethodne Osnivačke ugovore. Ugo-vorom je ukinuta podjela na tri stupa i zamijenjena različitim stupnjevima ovlasti Unije, smanjen je broj područja u kojima se odluke donose jednoglasno, a povećan broj područja u ko-jima se odluke donose kvalificiranom većinom te je poboljšan

Page 27: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

11

institucionalni okvir EU. Temeljni ciljevi Ugovora iz Lisabona uključuju više demokratičnosti i transparentnosti, efikasniju EU, Europu prava i vrijednosti, slobode, solidarnosti i sigur-nosti i jačanje njezina položaja na globalnoj pozornici.

Nakon što je ratificiran u svim državama članicama,5 Ugo-vor iz Lisabona stupio je na snagu 1. prosinca 2009., a pravna osnova EU postaju Ugovor o Europskoj uniji (UEU) i Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU), s jednakim pravnim značajem.

2. Institucije Europske unije

Struktura, ovlasti i međusobni odnosi institucija političkog sustava Europske unije oslikavaju njezinu dvojnu prirodu me-đunarodne i transnacionalne političke organizacije te usmje-ravaju i pomiruju višestrukost interesa koji se očituju u pro-cesima političkog odlučivanja – europskog interesa, brojnih nacionalnih interesa kao i interesa pojedinih društvenih sku-pina i regija. Izražavanje i uvažavanje tih raznolikih interesa osigurano je specifičnom institucionalnom strukturom Unije, koju čine institucije, tijela, uredi i agencije.

U skladu s Lisabonskim ugovorom sedam je glavnih, nad-nacionalnih institucija EU: Europsko vijeće, Vijeće (ministara) Europske unije, Europski parlament, Europska komisija, Sud Europske unije, Europski revizorski sud i Europska središnja banka.

Različite institucije i tijela koja djeluju u okviru Unije me-đusobno se razlikuju u odnosu na svoju svrhu i funkciju koju obavljaju. Osim temeljnih političkih institucija Unije (Europ-sko vijeće, Vijeće EU, Parlament, Komisija i Sud EU), institu-cionalna struktura obuhvaća i druga tijela sa savjetodavnom, financijskom i nadzornom funkcijom. Savjetodavna tijela Unije su Europski gospodarski i socijalni odbor te Odbor regi-ja. Financijska tijela EU su Europska investicijska banka i Eu-

5 Irska je na referendumu u lipnju 2008. odbila, a na ponovljenom refe-rendumu u listopadu 2009. prihvatila Ugovor iz Lisabona.

Page 28: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

12

ropska središnja banka. Tijela koja imaju kontrolne i nadzorne ovlasti su, uz Europski revizorski sud, Europski ombudsman i Europski nadzornik zaštite podataka.

Međuinstitucionalna tijela su Ured za službene publikacije Europskih zajednica, Europski ured za odabir osoblja te Eu-ropska upravna škola. U okviru Unije djeluju i različite agen-cije, kao decentralizirana tijela EU.

2.1. Europsko vijećeEuropsko vijeće (European Council) označava redovi-

te sastanke predsjednika država i predsjednika vlada država članica EU te predsjednika Europske komisije, a institucijom postaje od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora. To je jedino tijelo EU koje nije uspostavljeno osnivačkim ugovo-rom već se razvilo u praksi, iz povremenih sastanaka na vrhu (summita) predsjednika država i vlada država članica EEZ-a.6 Od 1974. sastanci se održavaju redovito, a od 1987. sastan-ci Europskog vijeća i formalno su predviđeni Jedinstvenim europskim aktom i to najmanje jednom u svakom predsjeda-nju Unijom. Danas Europsko vijeće čine, uz čelnike država i vlada, i njegov predsjednik, predsjednik Komisije, a u radu sudjeluje i Visoki povjerenik (ministar) za vanjske poslove i sigurnosnu politiku EU (v. okvir 1). Na svakom zasjedanju Europskog vijeće sudionicima se obraća i predsjednik Europ-skog parlamenta.

Europsko vijeće je politički motor Unije te ima ključ-nu ulogu u usuglašavanju interesa i stajališta država članica. Stupanjem na snagu Ugovora iz Maastrichta 1993. Europsko vijeće postalo je glavnim pokretačem najvažnijih političkih inicijativa EU i forumom za raspravu važnih pitanja na razini cijele Unije. Ono daje poticaj razvoju EU i određuje opće po-litičke smjernice i prioritete Unije te inicira rješavanje glavnih pitanja europske integracije – od izmjena ugovora, institucio-

6 S obzirom na to da okuplja šefove vlada i država, Europsko vijeće za-pravo predstavlja svojevrsnu konfiguraciju Vijeća EU na najvišoj razini.

Page 29: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

13

nalnih promjena, vanjskopolitičkih i sigurnosnih pitanja te predstavlja forum u slučaju kriznih situacija ili nesuglasica među državama članicama. Europsko vijeće nema zakonodav-nu funkciju.

Europsko vijeće formalno se sastaje najmanje četiri puta godišnje (u ožujku, lipnju, listopadu i prosincu), a postoji i mogućnost održavanja hitnog sastanka zbog nekog iznimno važnog pitanja.

Na sastanku Europskog vijeća mogu se donijeti smjerni-ce koje sadržavaju prioritete u pogledu upravljanja Unijom ili njezinih politika, odnosno deklaracije ili rezolucije koje izra-žavaju stav članova Europskog vijeća o pojedinim važnim pi-tanjima. Navedeni akti nisu pravno obvezujući, već se njihova realizacija mora provesti redovnim pravnim instrumentima, odnosno zakonodavnim aktima. Europsko vijeće može dono-siti pravno obvezujuće akte, no tada se smatra da ih je doni-jelo Vijeće EU u sastavu predsjednika država ili vlada budući da samo Europsko vijeće nije bilo formalno tijelo koje može samo donositi odluke. Međutim, u praksi ono to rijetko čini. U načelu, Europsko vijeće donosi odluke konsenzusom, osim ako je ugovorima predviđeno donošenje odluka jednoglasno ili kvalificiranom većinom.

Institucija Predsjednika Europskog vijeća uvedena je Lisa-bonskim ugovorom, čime je Unija dobila osobu koja ju pred-stavlja prema van. Predsjednika bira Europsko vijeće kvali-ficiranom većinom na obnovljivi mandat od 2,5 godine, za vrijeme kojeg ne može obnašati nikakvu javnu dužnost na državnoj razini. Predsjednik Europskog vijeća predsjedava i vodi njegov rad te nastoji osigurati koheziju i postizanje konsenzus u okviru Europskog vijeća. Predsjednik podno-si izvještaj Europskom parlamentu nakon svakog sastanka Europskog vijeća. Također, on predstavlja Uniju prema ino-zemstvu u pitanjima koja se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, ali pritom ne dovodeći u pitanje ovlasti Visokog povjerenika EU za vanjske poslove i sigurnosnu po-litiku.

Page 30: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

14

Okvir 1: Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku

Institucija Visokog povjerenika Unije za vanjske poslove i sigur-nosnu politiku uvedena je Lisabonskim ugovorom. Visokog po-vjerenika imenuje i razrješava Europsko vijeće, kvalificiranom većinom, uz suglasnost predsjednika Komisije. Povjerenik pred-sjedava Vijećem EU za vanjske poslove i potpredsjednik je Ko-misije, a zadužen je za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, odgovoran za vanjske odnose Komisije te osigurava dosljedno djelovanje Unije u vanjskim odnosima.

2.2. Vijeće Europske unijeVijeće Europske unije ili Vijeće ministara (Council of the

European Union, Council of Ministers), odnosno samo Vijeće, glavna je zakonodavna institucija EU. Vijeće je sastavljeno od ministara iz nacionalnih vlada država članica koji su ovlašteni preuzeti obvezu u ime države članice te predstavljaju interese država članica u Vijeću EU. Stoga Vijeće odražava prvenstve-no nacionalne interese država članica na europskoj razini, no istodobno je i tijelo EU pa promiče i interese Unije.

Vijeće EU ustanovljeno je Pariškim ugovorom pod nazivom Posebno vijeće ministara kao svojevrsna protuteža Visokoj vla-sti (danas Europska komisija). Stupanjem na snagu Rimskih ugovora ustanovljen su još dva Vijeća: Vijeće Europske zajed-nice za atomsku energiju i Vijeće Europske ekonomske zajed-nice. Ugovorom o spajanju iz 1967. postojeća Vijeća spojena su u Vijeće Europske ekonomske zajednice koje 1993., stupa-njem na snagu Ugovora iz Maastrichta, mijenja naziv u Vijeće EU. Navedenim je Ugovorom uloga Vijeća dodatno ojačana uvođenjem drugog i trećeg stupa u strukturu EU, s naglašenim međudržavnim obilježjima. Općenito, razvoj Vijeća EU obilje-žen je jačanjem ovlasti Europskog parlamenta i intencijom ka dijeljenju zakonodavne uloge između ta dva tijela.

Sastanci Vijeća EU održavaju se u Bruxellesu, osim onih u travnju, lipnju i listopadu koji se održavaju u Luksemburgu kao posljedica sporazuma iz 1960-ih o lokaciji europskih institucija.

Page 31: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

15

2.2.1. Sastav i ustrojstvo Vijeća Europske unijeMinistri država članica okupljaju se u tzv. konfiguracija-

ma, ovisno o području u kojemu se donosi konkretna odlu-ka, odnosno sastav Vijeća EU mijenja se ovisno o području o kojem se odlučuje. Takvih je konfiguracija 10, a sastavljene su od ministara država članica zaduženih za dotično područje u svojim vladama. Tako će se primjerice, u konfiguraciji Vi-jeća zaduženoj za poljoprivredu i ribarstvo sastajati ministri poljoprivrede, a kada se odlučuje o uređenju transeuropskih željezničkih mreža, u Vijeću su ministri prometa ili drugog odgovarajućeg resora.

Sastanci Vijeća su se do polovine 1990-ih održavali bez prisustvovanja javnosti, no na sastanku Europskog vijeća odr-žanom u prosincu 1992. odlučeno je kako sastanci mogu biti javni, a kako bi se povećala transparentnost u radu Vijeća.

Sjednica ministara vanjskih poslova nazivaju se često ‘opće vijeće’, a sjednice ostalih ministara zajednički ‘sektorska’, ‘specijalistička’ ili ‘tehnička’ Vijeća, odnosno, prema pitanju koje uređuju kao ‘poljoprivredno’, ‘financijsko’ itd. Međutim, bez obzira koja je konfiguracija donijela odluku, postoji samo jedno Vijeće EU.

Prikaz 2: Konfiguracije Vijeća Europske unije

1. Opći poslovi 6. Tržišno natjecanje2. Vanjski odnosi 7. Promet, telekomunikacije

i energija3. Gospodarski i financijski poslovi

8. Poljoprivreda i ribarstvo

4. Suradnja u pravosuđu i unutarnjim poslovima

9. Zaštita okoliša

5. Zapošljavanje, socijalna politika, zdravstvo i potrošači

10. Obrazovanje, mladi, kultura i sport

Izvor: web stranica Vijeća EU

Page 32: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

16

Svakih 6 mjeseci (1. siječnja i 1. srpnja) države članice izmjenjuju se na mjestu predsjedatelja Vijećem EU, prema unaprijed utvrđenom rasporedu. Redoslijed predsjedavanja utvrđuje se više godina unaprijed, jednoglasno donesenom odlukom Vijeća EU, a radi dovoljne pripreme za veliki posao koji država članica preuzima zajedno s mjestom predsjedate-lja. Naime, država članica koja predsjedava Vijećem EU ima zadatak usmjeriti rad Vijeća u razdoblju u kojem predsjedava, posredovati između EU i država članica te predstavljati EU prema ostatku svijeta. Vijeće za vanjske poslove jedino je izu-zeto od šestomjesečnog predsjedavanja – od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora tim Vijećem predsjedava Visoki povje-renik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.

Odlukom Vijeća EU od 1. siječnja 2007.7 predviđena je ro-tacija država članica na mjestu predsjedatelja za razdoblje od 2007. do prve polovice 2020., a koja uključuje svih 27 članica Unije. Iako se princip rotirajućeg predsjedništva smatra važ-nim simbolom jednakosti država članica, česte izmjene imaju i negativne posljedice – u Uniji od 27 članica svaka država mora čekati svoj red za predsjedanje 13 godina, kratkoća pred-sjedavanja onemogućuje provođenje programa države pred-sjedateljice, pogotovo kad se radi o manjim državama, dolazi do prekidanje kontinuiteta nekih aktivnosti, a države ponekad zlorabe predsjedavanje promičući svoje nacionalne interese. Kako bi ustanovile bar određeni kontinuitet u djelovanju, dr-žave članice su uspostavile tzv. trojku, odnosno sistem surad-nje ministarstava vanjskih poslova države predsjedateljice s ministarstvima države prethodnice i nasljednice.

2.2.2. Djelokrug Vijeća Europske unijeVijeće EU jedno je od dva zakonodavna tijela EU. Osim

opće nadležnosti za donošenje odluka i utvrđivanje politika i koordinaciju u okviru EU, djelokrug rada Vijeća EU obuhva-

7 Council Decision of 1 January 2007 determining the order in which the office of President of the Council shall be held (2007/5/EC, Euratom), OJ L 1/11, 4.1.2007

Page 33: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

17

ća i sljedeće poslove: (1) koordinaciju ekonomskih politika država članica; (2) donošenje odluka potrebnih za definiranje i provedbu zajedničke vanjske i sigurnosne politike, a na te-melju smjernica koje postavlja Europsko vijeće; (3) sklapa-nje međunarodnih ugovora s drugim zemljama, skupinama zemalja i međunarodnim organizacijama u ime EU (o kojima pregovara Europska komisija i koji u nekim slučajevima zah-tijevaju savjetovanje s Parlamentom ili njegov pristanak); (4) zajedno s Europskim parlamentom usvaja proračun EU.

Vijeće EU donosi različite vrste odluka, ovisno o politici Unije koja se uređuje. Akte Vijeće može donositi u redovnom zakonodavnom postupku, suodlučujući s Europskim parla-mentom, ili u posebnim zakonodavnim postupcima u kojima Vijeće ima samostalnu zakonodavnu ovlast, uz obvezu savje-tovanja s Europskim parlamentom. U području zajedničke vanjske i sigurnosne politike Vijeće odlučuje samostalno.

Vijeće EU odlučuje običnom većinom, kvalificiranom ve-ćinom ili jednoglasno, ovisno o tome što za pojedinu odluku zahtijevaju Ugovori. Do stupanja na snagu Jedinstvenog eu-ropskog akta 1987. Vijeće je u pravilu odlučivalo jednoglasno, ali od tada, kako bi se spriječila mogućnost da jedna država članica zaustavi donošenje ključnih odluka, velik dio odluka Vijeće može donijeti kvalificiranom većinom.8 Vijeće će od-lučivati običnom većinom iznimno, u odnosu na proceduralna pitanja i kada usvaja svoj poslovnik. Jednoglasno odlučivanje, ranije pravilo, Ugovorom iz Lisabona zadržano je u određe-nim područjima, kao što je to primjerice usvajanje odluka u određenim aspektima socijalne politike.

Kada Vijeće EU odlučuje kvalificiranom većinom, broj gla-sova koji pripada ministru pojedine države članice nije jednak. Svaka država članica ima pri odlučivanju u Vijeću EU određen broj glasova koji su ponderirani tako da okvirno odražavaju veličinu države s obzirom na broj stanovnika. Da bi Vijeće do-nijelo odluku, potrebno je, prema rješenju usvojenom Ugovo-

8 U literaturi se za kvalificirano odlučivanje u Vijeću često koristi kratica QMV – qualified majority voting.

Page 34: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

18

rom iz Nice, ostvariti dvije, a eventualno i tri većine. Prvo, za odluku mora glasovati većina država, a u nekim slučajevima i dvije trećine država. Drugo, broj glasova mora prijeći tzv. prag kvalificirane većine koji iznosi 74%. Ugovorom iz Nice pred-viđeno je da se može tražiti i treća većina, ako to zatraži bilo koja od država članica. Tada će se provjeriti odražavaju li dani glasovi barem 62,5% ukupnog stanovništva Unije, a u suprot-nom odluka neće biti izglasana. U slučaju da niti jedna država članica ne otvori ovo pitanje, odluka će biti valjana premda je zastupljeno manje građana EU od 62,5%. Donošenje odluka običnom većinom traži se uglavnom kod proceduralnih odlu-ka, a jednoglasnost u području vanjske i sigurnosne politika, harmonizacije oporezivanja te bitnih promjena koje se odnose na EU kao cjelinu (npr. promjena osnivačkih ugovora, proši-renje Unije, nove politike i sl.). Također, Vijeće može samo jednoglasno izmijeniti prijedlog Europske komisije.

Od 1. siječnja 2007. ukupan broj glasova u Vijeću iznosi 345. Smatra se da je postignuta kvalificirana većina glasova ako je prijedlog podržala većina država članica (14 država članica) ili u nekim slučajevima dvije trećine (18 država čla-nica) te ako je prijedlog odluke dobio 73,9% glasova (255 glasova). Lisabonskim ugovorom utvrđivanje kvalificirane većine izmijenjeno je na način da se traži da je odluku, koju je predložila Komisija ili Visoki predstavnik Unije za vanjsku i sigurnosnu politiku, podržalo najmanje 55% članova Vijeća, među kojima je najmanje 15 članova koji predstavljaju drža-ve članice (nacionalni kriterij) s najmanje 65% stanovništva Unije (populacijski kriterij). Ako odluku nije predložila Ko-misija ili Visoki predstavnik, kvalificiranu većinu čini naj-manje 72% članova Vijeća koji predstavljaju najmanje 65% stanovništva Unije. Ovakvo uređenje uvodi se od 1. stude-nog 2014. Međutim, u prijelaznom razdoblju od 1. studenog 2014. do 31. ožujka 2017. član Vijeća može zatražiti da se odluka donese u skladu s kvalificiranom većinom kako je ona definirana Ugovorom iz Nice, ako se radi o politički osjetlji-vom pitanju.

Page 35: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

19

2.2.3. Coreper, radne grupe i tajništvoCoreper (Odbor stalnih predstavnika, franc. Comité des

Représentants Permanents) priprema i koordinira rad Vijeća, a sastavljen je od stalnih predstavnika država članica u Eu-ropskoj uniji koji se sastaju na tjednoj razini. Na takav način, budući da se Vijeće sastaje samo povremeno, Coreper kao po-moćno tijelo osigurava stalnost rada Vijeća. No, Coreper nije institucija EU niti tijelo koje donosi odluke.

Od 1962. radi prevelikog radnog opterećenja u pripremi sa-stanaka Vijeća, Coreper je podijeljen u dvije grupe: Coreper I. i Coreper II. Coreper I. sastavljen je od zamjenika stalnih pred-stavnika država članica i nadležan za pripremu tzv. ‘tehničkih’ Vijeća, a Coreper II. čine stalni predstavnici (veleposlanici) država članica koji prvenstveno pripremaju sastanke Vijeća za opće poslove i vanjske odnose te se bave politički osjetljivijim pitanjima koja imaju određene horizontalne, institucionalne ili financijske implikacije.

Coreper-u pomaže oko 200–250 manjih odbora i radnih grupa koji su sastavljeni od predstavnika država članica spe-cijaliziranih za određeno područje, primjerice za Bliski Istok, maslinovo ulje, financijske usluge ili terorizam (Lewis, 2010: 153). Svrha odbora i radnih grupa je rješavanje tehničkih i specifičnih pitanja područja koje se uređuje. Stoga, Coreper se može promatrati kao ‘vrh složene mreže nacionalnih služ-benika koji rade zajedno kako bi usuglasili stavove o aktima EU’ (Bostock, 2002; cit. prema ibid.). Međutim, postavlja se pitanje u kojoj mjeri predstavnici u Coreper-u zastupaju i ar-tikuliraju nacionalne interese ili su više motivirani željom za rješavanjem problema i postizanjem kompromisa. Druga kriti-ka odnosi se na nedostatak otvorenosti i odgovornosti, budući da sastanci Coreper-a nisu javni niti su za svoj rad odgovorni predstavništvu građana (ibid.).

Kao pomoć Vijeću Europske unije služi tajništvo na čelu s glavnim tajnikom, koje organizira sjednice Vijeća EU i Eu-ropskog vijeća, priprema dokumente, osigurava prevođenje te izrađuje zapisnike sa sjednica. Također pruža pravnu pomoć

Page 36: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

20

Vijeću i predstavlja ga pred drugim institucijama EU – pred Europskim sudom pravde i odborima Parlamenta.

2.3. Europski parlamentEuropski parlament (European Parliament) predstavničko

je tijelo sastavljeno od zastupnika građana Europske unije i jedino tijelo koje se bira na neposrednim izborima u svim zem-ljama članicama EU. Parlament, tada pod nazivom Zajednič-ka skupština, ustanovljen je 1957. i sastavljen od 78 delegata nacionalnih predstavničkih tijela, a imao je ograničenu, tek savjetodavnu ulogu. Broj zastupnika povećavao se s razvojem europske integracije.

Usporedno s jačanjem uloge i povećanjem ovlasti Parla-menta, prvenstveno putem procedure suodlučivanja, uvođenje neposrednih izbora predstavnika 1979. utjecalo je na poveća-nje ugleda institucije kao glavnog debatnog tijela Unije koje predstavlja glas njezinih građana, iako je, u usporedbi s nacio-nalnim parlamentima, njegova uloga ograničena.

Sjedište Europskog parlamenta je u Strasbourgu u kojem se održava 12 godišnjih plenarnih zasjedanja, dok se u Bruxe-llesu održavaju sastanci parlamentarnih odbora i političkih grupacija te 6 plenarnih sjednica. Dio parlamentarnih službi smješten u Luksemburgu.

2.3.1. Sastav i ustrojstvo Europskog parlamentaEuropski parlament ima 736 zastupnika iz 27 država čla-

nica koji predstavljaju gotovo 500 milijuna stanovnika. Broj zastupnika iz svake države određen je Osnivačkim ugovori-ma odnosno ugovorima o pristupanju za svaku novu članicu. Broj zastupničkih mjesta (kvota) svake članice određuje se prema broju njezinih stanovnika, međutim, uzimajući u obzir velike razlike u stanovništvu između velikih i malih država članica, određivanje kvote nije rezultat samo matematičke for-mule. Kompromis je postignut na način da se u obzir uzima broj stanovnika država članica, istodobno osiguravajući da su

Page 37: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

21

najmanje članice adekvatno predstavljene u Parlamentu, a da se pritom njegova veličina zadrži u realnim okvirima (Kaczo-rowska, 2011: 153). Lisabonskim ugovorom potvrđen je mak-simalan broj zastupnika od 750, uz predsjednika Europskog parlamenta koji, međutim, nema pravo glasa. Nadalje, broj zastupnika svake države članice određuje se na temelju načela ‘opadajuće proporcionalnosti’ (što je država članica veća, to je manje stanovnika zastupljeno po jednom zastupniku), vodeći računa o tome da svaka država, bez obzira na svoju veličinu, ima pravo na minimum 6 zastupnika u Parlamentu, odnosno maksimalno 96 zastupnika.

Izbori za Europski parlament održavaju se u svim drža-vama članicama istovremeno na općim, slobodnim, nepo-srednim i tajnim izborima, sukladno načelu proporcionalne zastupljenosti. Svaka država članica odlučuje u kojoj će se formi održati izbori za Europski parlament, no poštujući na-čela jednakosti spolova i tajnosti glasovanje. Osim vlastitih državljana, aktivno i pasivno biračko pravo imaju i državlja-ni druge države članice ako imaju prebivalište u onoj u kojoj se održavaju izbori za Europski parlament – novije političko pravo koje je građanima EU dodijeljeno uvođenjem instituta europskoga građanstva.

Mandat članova Parlamenta je nezavisan i obnovljiv. Prili-kom formiranja Europskog parlamenta vodi se računa o nače-lu ravnopravnost spolova, a u sazivu 2009.-2014. nešto više od jedne trećine zastupnika su žene. U skladu sa Statutom članova Europskog parlamenta, svi zastupnici primaju plaću u iznosu od 38,5% osnovne plaće suca Europskog suda pravde. Plaća iznosi 7,000 eura bruto i isplaćuje se iz proračuna EU. Nada-lje, dobna granica za umirovljenje zastupnika određena je na 63 godine, a mirovina se isplaćuje iz proračuna Parlamenta

Za razliku od nacionalnih parlamenata, Europski parlament nije podijeljen na vladajuću stranku i opoziciju. Jednom iza-brani, zastupnici se u Europskom parlamentu ne grupiraju ni prema nacionalnom ključu već se, prema političkim orijentaci-jama, okupljaju u trenutno sedam europskih političkih grupa.

Page 38: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

22

Zastupnici mogu biti članovima samo jedne grupe, a neki od njih ne pripadaju nijednoj grupi i nazivaju se nezavisnim za-stupnicima. Bez obzira na političku grupaciju, zastupnici nisu dužni slijediti zauzeti stav već mogu dati svoj glas samostalno i slobodno. Za formiranje političke grupe u EP potrebno je naj-manje 25 članova uz predstavljenost najmanje jedne četvrtine država članica.

2.3.2. Ovlasti Europskog parlamentaOvlasti Europskog parlamenta mogu se podijeliti u tri glav-

ne skupine: sudjelovanje u zakonodavnom postupku, određene ovlasti u postupku donošenja proračuna i demokratska kontro-la nad funkcioniranjem Unije.

Europski parlament sudjeluje u zakonodavnom postupku na različite načine, ovisno o tipu i sadržaju odluke koja se do-nosi. Upravo se kroz zakonodavnu ulogu može najbolje pratiti jačanje Parlamenta u različitim razdobljima razvoja europske integracije: dok je u ranom razdoblju razvoja EU Vijeće mini-stara bilo obvezno pri donošenju zakonodavnih akata zatražiti samo mišljenje Parlamenta koje nije bilo obvezujuće, danas u brojnim područjima Parlament odlučuje ravnopravno s Vi-jećem.

Osim sudjelovanja u zakonodavnoj proceduri, Osnivački ugovori omogućuju Parlamentu i da potakne Komisiju na ini-ciranje zakonodavnog postupka – Europski parlament može većinom svojih članova zatraži od Komisije da predloži dono-šenje odgovarajućeg akta za koji Parlament smatra da je nužan za primjenu Osnivačkih ugovora. Lisabonskim ugovorom oja-čane su ovlasti Parlamenta i u odnosu na međunarodne spora-zume – u područjima obuhvaćenim redovnim zakonodavnim postupkom sklapanje međunarodnih sporazuma uvjetuje se dobivanjem suglasnosti Parlamenta.

Parlament zajedno s Vijećem ima značajne ovlasti u odno-su na proračun Unije. Naime, rashodi Unije uređuju se više-godišnjim financijskim okvirom, utvrđenim na razdoblje od 5 godina, kojim se osigurava da se rashodi Unije izvrše na

Page 39: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

23

uredan način i u granicama njezinih vlastitih sredstava. Odlu-ku o višegodišnjem financijskom okviru Vijeće donosi jedno-glasno, nakon što je dobilo suglasnost Parlamenta. Na temelju takvog financijskog okvira donosi se godišnji proračun Unije, utemeljen na procjeni rashoda svake od europskih institucija za sljedeću financijsku godinu. Komisija te procjene objedi-njuje u prijedlog proračuna, koji dalje usvaja Vijeće. Međutim, Parlament može izraziti veto na prijedlog, pa će Komisija tre-bati predložiti novi nacrt proračuna.

Parlament ima isključivu ovlast imenovanja Europskog ombudsmana te ga može razriješiti dužnosti ako ne ispunjava uvjete za obnašanje te dužnosti ili je počinio njezinu tešku po-vredu. Politički nadzor nad Europskom komisijom Parlament provodi pri njenu imenovanju i potom tijekom njezina rada. Parlament se, prije svega, mora složiti s izborom kandidata za predsjednika Komisije, a zatim i potvrditi cijelu Komisiju kao kolegij prije nego što preuzme dužnosti. Nadalje, Komisija je dužna o svom radu izvještavati Parlament, koji je ovlašten postaviti pitanje povjerenja Komisiji, i izgubi li povjerenje, raspustiti Komisiju kao kolegij. Parlament nema ovlasti razri-ješiti dužnosti pojedinog člana Komisije, no takvu je ovlast Ugovorom iz Nice stekao predsjednik Komisije. Nadzor nad Komisijom Parlament provodi i putem instituta parlamentar-nih pitanja. Ta pitanja ovlašten je postavljati i članovima Vije-ća ministara. Na njih članovi Komisije ili ministri odgovaraju bilo pisano ili usmeno, a odgovori se objavljuju u Službenom listu EU.

2.3.3. Parlamentarni odbori, delegacije, predsjednik Parlamenta, ured i tajništvo

Pripremni posao za plenarne sjednice Parlamenta odrađuje se u parlamentarnim odborima specijaliziranima za pojedina područja nadležnosti EU. Odbori izrađuju nacrte, predlažu iz-mjene i usvajaju prijedloge propisa te izrađuju izvještaje o pi-tanjima iz njihovog djelokruga. Trenutno je 20 parlamentarnih odbora, a njihov sastav (između 24 i 76 zastupnika) oslikava

Page 40: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

24

odnos snaga u samom Parlamentu. Svaki parlamentarni od-bor ima predsjednika, ured i tajništvo te se sastaje na javnim sjednicama 1–2 puta mjesečno. Osim stalnih parlamentarnih odbora, EP može osnivati i pododbore, privremene odbore te istražne odbore koji se bave nekim specifičnim problemom.

S obzirom na nejednaku ulogu Europskog parlamenta u do-nošenju odluka iz pojedinih područja te na samu važnost po-jedinih područja u okviru europskih javnih politika, razvila se neformalna hijerarhija odbora. Tako se članstvo u ‘važnijim’ odborima, kao što je npr. Odbor za okoliš, javno zdravstvo i sigurnost prehrambenih proizvoda smatra prestižnijim od npr. članstva u Odboru za ribarstvo (Warleigh, 2004: 42).

Delegacije Europskog parlamenta komuniciraju s parla-mentima država koje nisu članice EU i na taj način jačaju ulo-gu Unije u inozemstvu. Ovisno o svrsi, razlikuje se više tipova i vrsta delegacija: (1) zajednički parlamentarni odbori, koji održavaju kontakte s parlamentima zemalja koje su kandidati za članstvo i državama s kojima je Unija sklopila ugovor o pri-druživanju; (2) međuparlamentarne delegacije, koje održavaju odnose sa parlamentima trećih zemalja s kojima je Unija potpi-sala ugovore o suradnji te ostalim trećim zemljama; (3) delega-cije u multilateralnim parlamentarnim skupštinama. Trenutno postoji 41 delegacija s brojem članova između 12 i 70.

Predsjednik Europskog parlamenta predsjedava sjednicama Parlamenta i nadgleda njegov rad te vodi Ured Europskog par-lamenta. On predstavlja Europski parlament prema van, u ime Parlamenta održava uvodni govor na početku svakog sastanka Europskog vijeća te izražava stavove Parlamenta u pogledu dnevnog reda i drugih pitanja, potpisuje proračun (njegov pot-pis ima konstitutivni značaj) te sve akte donesene u postupku suodlučivanja (zajedno s predsjednikom Vijeća Europske uni-je). Predsjednika bira sam Parlament na vrijeme od 2,5 godine uz mogućnost reizbora, kao i 14 potpredsjednika.

Ured Europskog parlamenta osigurava unutarnje funkcio-niranje Parlamenta, uključujući procjenu proračuna, upravnu i financijsku organizaciju rada, rad tajništva i njegovih odjela.

Page 41: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

25

Čine ga Predsjednik Europskog parlamenta, 14 potpredsjedni-ka i pet kvestora koji imaju status promatrača-savjetnika. Kves-tori su odgovorni za sve administrativne i financijske poslove vezane uz rad zastupnika Europskog parlamenta.

U administrativnim i organizacijskim pitanjima Parlamen-tu potporu pružaju tajnik i tajništvo. Tajništvo Europskog par-lamenta je njegovo pomoćno tijelo koje je smješteno u Luk-semburgu i Bruxellesu i zapošljava oko 5.000 službenika od kojih se najveći broj odnosi na prevoditelje.

2.4. Europska komisijaEuropska komisija (European Commission) jedno je od

najvažnijih regulatornih tijela Unije, uz Parlament i Vijeće. Ona izražava i zagovara opće interese EU i u svom je radu ne-ovisna od interesa pojedinih država članica Unije. Komisija je izvršno tijelo Unije, nadležno za predlaganje akata, provedbu odluka, nadzor na poštivanjem Osnivačkih ugovora i uprav-ljanje svakodnevnim poslovima Unije (provedba politika i programa te trošenje sredstava). Kao specifično tijelo unutar institucionalnog okvira Unije, Komisija je jedna od najkon-troverznijih institucija EU (Kaczorowska, 2011: 143). Sjedište Komisije je u Bruxellesu, a neki uredi smješteni su i u Luk-semburgu.

Današnja Komisija je nasljednik Visoke vlasti uspostavlje-ne Ugovorom o Europskoj zajednici za ugljen i čelik iz 1951., sastavljene od 9 članova – po jednog predstavnika manjih dr-žava članica (zemlje Beneluksa) i po dva predstavnika iz ve-ćih članica (Njemačka, Francuska i Italija), na čijem je čelu bio jedan od utemeljitelja Unije, Jean Monnet. Ugovorom o spajanju triju zajednica (1965.) Komisija je konstituirana kao jedinstveno tijelo triju Zajednica.

2.4.1. Sastav i ustrojstvo Europske komisijeEuropska komisija sastavljena je od 27 članova, neformal-

no nazivanih povjerenicima, no djeluje kao jedinstveno tijelo i

Page 42: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

26

funkcionira kao kolegij, pa odluke ne donose pojedini članovi već cijela Komisija glasovanjem.

Do tzv. istočnog proširenja velike države članice (Francu-ska, Italija, Njemačka, Španjolska i Ujedinjeno Kraljevstvo) u Komisiji su imale po dva predstavnika, a ostale države po jednog. Kao posljedica velikog proširenja 2004., Ugovorom iz Nice broj povjerenika je od 1. siječnja 2005. ograničen na jed-nog predstavnika po državi članici. Lisabonskim ugovorom, s primjenom od 1. studenoga 2014. uveden je sustav rotacije prema kojem će se Komisija sastojati od broja članova koji od-govara broju od dvije trećine država članica (uključujući pred-sjednika i Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku), osiguravajući da sve države budu ravno-pravno zastupljene, a Komisija odražava njihovu demografsku i zemljopisnu strukturu. Europsko vijeće može jednoglasnom odlukom promijeniti broj članova Komisije.

Nova Komisija imenuje se svakih pet godina, u roku od šest mjeseci od izbora za Europski parlament. Članovi Komi-sije biraju se na temelju njihovo opće kompetentnosti i zalaga-nja za ciljeve Unije, između osoba čija je neovisnost neupitna. Mandat povjerenika je obnovljiv. Za trajanja mandata, povje-renici ne mogu obavljati nijednu drugu dužnost, plaćenu ili neplaćenu. U slučaju povrede obveza iz mandata, Sud EU na prijedlog Vijeća EU ili Komisije može odlučiti prijevremeno umiroviti povjerenika ili mu uskratiti pravo na mirovinu ili druge povlastice.

Okvir 2: Postupak imenovanja Komisije

– Europsko vijeće kvalificiranom većinom i uz suglasnost s drža-vama članicama određuje mandatara (predsjednika) za sastav Komisije.

– Mandatar, u suglasnosti s državama članicama, predlaže povjere-nike.

– Parlament potvrđuje sastav Komisije kao kolegija.– Europsko vijeće imenuje Komisiju kvalificiranom većinom.

Page 43: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

27

Komisija je kao kolegij odgovorna Parlamentu koji može izglasati nepovjerenje Komisiji. U tom će slučaju cijela Komi-sija podnijeti kolektivnu ostavku, a Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku podnijeti ostavku na dužnosti koje obavlja u Komisiji.

Predsjednik Komisije donosi smjernice za njezin rad; od-lučuje o njezinoj unutarnjoj organizacijskoj strukturi osigura-vajući da Komisija djeluje dosljedno, učinkovito i zajednički kao kolegij; imenuje potpredsjednike Komisije između povje-renika, osim Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku; može zatražiti da se pojedinog povje-renika smjeni s dužnosti; zastupa Komisiju na sastancima sa čelnicima vlada i država članica te je za njezin rad odgovoran drugim institucijama Unije.

Postupak imenovanja predsjednika Komisije u određenoj se mjeri razlikuje od izbora povjerenika. Europsko vijeće od-lukom donesenom kvalificiranom većinom glasova predlaže Parlamentu kandidata za predsjednika Komisije, a Parlament ga bira većinom glasova zastupnika. U slučaju da kandidat ne dobije potrebnu većinu glasova, Europsko vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, u roku od mjesec dana predlaže no-vog kandidata kojeg Parlament ponovno bira većinom glasova svojih članova.

Komisija je podijeljena na opće uprave (Directorates-Ge-neral, DGs), koje je moguće usporediti s ministarstvima na nacionalnoj razini. Svaki povjerenik zadužen je za određeno područje i na čelu je one opće uprave, ili više njih, koja po-kriva to područje. Opću upravu vodi ravnatelj koji je za svoj rad odgovoran nadležnom povjereniku. Povjerenici imaju i osobne savjetnike, okupljene u tzv. kabinetu koji povezuje po-vjerenika i opću upravu kojoj je na čelu. Šef kabineta najčešće je iz iste države članice kao i povjerenik te ga po potrebi i zamjenjuje.

Komisiji u radu pomažu Glavno tajništvo koje koordinira rad općih uprava i komunikaciju Komisije s ostalim instituci-jama, zatim privremeni i stalni odbori stručnjaka i savjetnika

Page 44: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

28

te ostale zajedničke službe i uredi. U Komisiji radi više od 25.000 službenika.

Komisija se sastaje jednom tjedno, obično srijedom, u Bruxellesu, osim u tjednima kada Parlament održava plenarna zasjedanja, kada će se Komisija najčešće sastati u Strasbour-gu. Dnevni red sastanaka priprema se u skladu s radnim pro-gramom Komisije. Svaku točku na dnevnome redu predstavlja povjerenik zadužen za to područje, a odluku zajednički donosi cijela Komisija kao kolegij, natpolovičnom većinom. Javnost je isključena sa sastanka, a rasprave se smatraju povjerljivima. Međutim, dnevni red sastanaka i zapisnici dostupni su na in-ternetskoj (web) stranici Glavnog tajništva.

2.4.2. Djelokrug rada Europske komisijeKomisija prvenstveno osmišljava i osigurava provedbu poli-

tike EU te pokreće zakonodavni postupak, upućivanjem prijed-loga akta Parlamentu i Vijeću, a u cilju zaštite interesa Unije i njezinih građana. Osim ako Osnivačkim ugovorima nije druga-čije određeno, zakonodavni akt Unije moguće je donijeti samo na temelju prijedloga Komisije. U području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, prema Lisabonskom ugovoru, Komisija nema pravo samostalnog podnošenja prijedloga u tom područ-ju, već može samo podržati prijedlog koji Vijeću uputi Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.

Jedna od najvažnijih funkcija Komisije jest ona ‘čuvarice Ugovora’, odnosno pravnoga poretka uspostavljenoga Osni-vačkim ugovorima. U toj ulozi, Komisija nadgleda provode li se obveze koje proizlaze iz Ugovora i akata institucija EU prvenstveno od strane država članica, ali i svih fizičkih i prav-nih osoba pod jurisdikcijom država članica te institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Protiv države koja krši takve obveze Komisija je ovlaštena pokrenuti postupak pred Sudom EU (postupak protiv države članice, v. infra), a nakon što je od države zatražila da se očituje o propustu te izradila mišljenje. Ako država ne postupi u skladu s mišljenjem u za to određe-nom roku, Komisija može pokrenuti sudski postupak.

Page 45: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

29

Komisija je i glavno izvršno tijelo EU. Premda politike Unije prvenstveno provode nacionalna tijela država članica, u svrhu provedbe tih politika često je potrebno donošenje broj-nih obvezujućih mjera. Nadalje, Komisija provodi proračun Unije i upravlja određenim fondovima, poput Europskog soci-jalnog fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj.

Komisija predstavlja EU prema ostatku svijeta, pa u broj-nim državama postoje delegacije EU koje su dio Komisije. Komisija je također ovlaštena voditi pregovore o sklapanju međunarodnih sporazuma na temelju mandata koji joj u sva-kom pojedinom slučaju dodjeljuje Vijeće EU.

2.4.3. Položaj i karakter KomisijeJoš od svog nastanka Komisija je predstavljala organizacij-

sku inovaciju na međunarodnoj razini. Zamišljena da djeluje kao motor europske integracije, Komisija je kroz svoj razvoj dobivala sve šire političke funkcije, što je u konačnici dovelo do pitanja njezine političke odgovornosti i legitimiteta (Ege-berg, 2006: 31–32). Naime, prilično neovisna u svom djelova-nju i sa širokim ovlastima (kao što je npr. isključivo pravo za-konodavne inicijative), Komisija nije kao klasične egzekutive poduprta jasnim mandatom niti se njezin rad temelji isključivo na tehničkoj ekspertizi. Zapravo, najveću podlogu legitimitetu Komisije daje promocija europskog interesa i po tome se ona i razlikuje od ostalih institucija EU koje ili promiču nacionalni interes (Vijeće EU), interes (još fluidnog) europskog građan-stva (Europski parlament) ili štite bezličnu pravnu normu (Sud EU).

Ključno pitanje koje se veže uz ulogu i karakter Komisi-je jest da li je ona samo ‘poslušni sluga’ država članica ili je autonomni akter (Kassim i Menon, 2005). U prilog prvome govori stav da kontrola država sve više jača, a status Komi-sije slabi, posebno od Ugovora iz Maastrichta 1992. koji je s jedne strane ojačao i proširio integraciju, ali i stavio pitanje demokratičnosti na dnevni red, uslijed čega su države članice nametnule su ponešto rezerviranu ulogu Komisiji, ograničile

Page 46: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

30

joj autonomiju i ojačale Parlament. Države članice uvidjele su da se ponašanje Komisije treba podvrgnuti jačem nadzoru javnosti i medija, a tome su pridonijeli i skandali vezani uz rad Komisije (npr. odstupanje Santerove Komisije 1999.). S druge strane, Komisija ostaje ‘motor integracije’ i zastupnik europskog interesa što se očituje kroz važne funkcije – zako-nodavnu inicijativu, manevriranje među brojnim interesima te utjecaj na gospodarsku sliku kroz pravo konkurencije (Bache i George, 2011). Komisija ne mora čekati inicijativu od članica, a u slučaju njihovog suprotstavljanja zakonskom prijedlogu može se usmjeriti na manje opsežne programe ili slabiji zako-nodavni instrument. Također, s upravnog aspekta, evidentan je specijalni karakter Komisije kao integrirane i fuzionirane s nacionalnim upravnim sustavima kroz odbore, mreže i agen-cije. Upravo ta centralna uloga Komisije u transnacionalnim mrežama, u odnosu na koje ima koordinacijsku ulogu, čini je posebnom i središnjom točkom europskog upravnog prostora.

Na prijelazu tisućljeća, u mandatu Romana Prodija (1999.–2004.), Komisija je podvrgnuta opsežnoj organizacijskoj i funkcionalnoj reformi, da bi se suzbile kritike Komisije da je istovremeno previše ispolitizirana i previše birokratizirana i tehnokratska i tako neosjetljiva na dnevne političke oscilaci-je. Tri glavna smjera odnosila su se na modernizaciju finan-cijskog menadžmenta i kontrole uspostavom specijalizirane službe za unutarnju reviziju kao i organizacijskih jedinica u svakoj općoj upravi; uvođenje strateškog planiranja i progra-miranja kako bi se ostvarila učinkovitost i transparentnost u smislu glavnih operacijskih prioriteta i rezultata; te moder-nizaciju personalne politike i novu strategija ljudskih poten-cijala. Istovremeno, promjene uloge Komisije u europskom upravljanju istakle su dva važna interna problema – kapaci-tet upravljanja te koordinacijske sposobnosti, koje otežavaju sektorska fragmentacija i s njima povezani unutarnji konflikti. Iako ta pitanja nije lako riješiti, u smislu ekspertize i central-ne uloge u sustavu europskog upravljanja Komisija još uvijek zadržava ključnu ulogu.

Page 47: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

31

2.4.4. KomitologijaOdbori koji povezuju nacionalne upravne strukture europ-

ske institucije imaju veliku važnost u svim fazama procesa izrade javnih politika i njihovoj implementaciji. Postoje tri tipa odbora koji se smatraju temeljima tzv. ‘upravljanja pu-tem odbora’ (governance by committees), u svrhu osiguranja zaštite nacionalnih interesa, neovisne ekspertize ili europskog interesa (Trondal, 2006: 392): (a) ekspertni odbori Europske komisije, koji pomažu Komisiji u pripremi odluka; (b) radne skupine Vijeća, koje pomažu Vijeću u pripremi odluka, a osni-vaju se odlukom ili uz odobrenje Corepera u svrhu obavljanja pripremnog rada ili izrade analiza i studija; (c) odbori u proce-su tzv. komitologije tj. ‘odborskoj proceduri’, a koji su uspo-stavljeni kao produžena ruka Vijeća i kontrola nad Komisijom kada ona odlučuje na temelju delegiranih ovlasti.

Ovdje se ne analiziraju odbori Vijeća i Komisije, već od-bori u procesu komitologije, s obzirom da oni predstavljaju poseban problem u europskom upravljanju. Iako Komisija nema zakonodavne ovlasti, ovlaštena je donositi sekundarne, nezakonodavne akte, na temelju ovlasti koje na nju prenose Vijeće i Parlament. U skladu sa čl. 290. UFEU zakonodavnim aktom na Komisiju se mogu delegirati ovlasti za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene, a u svrhu dopuna ili iz-mjena određenih manje važnih elemenata zakonodavnog akta. Tako će, primjerice, Vijeće EU donijeti uredbu kojom uređuje neko pitanje iz područja zajedničke poljoprivredne politike, a Komisija će na temelju delegiranih ovlasti detaljnije urediti to pitanje provedbenom mjerom, npr. donijeti kvote, odrediti cijene itd. Provedbene mjere su tehničke prirode i nadopunjuju zakonodavni akt na kojem se temelje.

Kada odlučuje na temelju delegiranih ovlasti, Komisija su-rađuje s odborima sastavljenim od predstavnika država članica u postupku koji se naziva komitologija, uspostavljenim kako bi se osiguralo da Komisija djeluje u skladu s uputama Vijeća EU. Prvi odbori nastali su 1960-ih, i to ne na temelju odredbi Ugovora nego iz praktične potrebe (zajedničke poljoprivred-

Page 48: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

32

ne politike) i političkih konstelacija. Vijeće je bilo primora-no povjeriti implementacijske ovlasti Komisiji uslijed visoke tehničke i znanstvene kompleksnosti materije te nesigurnosti i promjenjivosti okolnosti. Da bi države članice osigurale svoje interese i utjecaj nad Komisijom zakonodavni akti kojima je Vijeće povjeravalo implementaciju Komisiji zahtijevali su i da Komisija prethodno pri usvajanju provedbenih mjera konzul-tira odbore sastavljene od predstavnika država članica. Prvi odbori bili su tako upravljački i to u okviru poljoprivredne po-litike, a zatim su se proširili u ostala područja te modificirali u nekoliko tipova. Nakon što su se institucionalizirali u nefor-malnom smislu, Sud EU je u odluci iz 1970. potvrdio njiho-vu legitimnost,9 a zatim ulaze i u Ugovore, kroz Jedinstveni europski akt 1986. Današnji postupak reguliraju tri odluke o komitologiji – prva je donesena 1987., druga 1999., a treća, nakon dužeg razmatranja i usklađivanja 2006.10

Odbori se sastoje od predstavnika država članica, a njima predsjedavaju predstavnici Komisije. Odbori daju mišljenje o provedbenoj mjeri koju predlaže Komisija. U tom smislu komitologija omogućuje Komisiji uspostavu dijaloga s upra-vama država članica prije nego što usvoji neku provedbenu mjeru, a kako bi se pronašla ona koja najviše odgovara situa-ciji u državama članicama na koje se odnosi.

U svakom od postupaka komitologije pri donošenju pro-vedbenih mjera na koje ju je ovlastilo Vijeće, Komisija mora konzultirati odbor sastavljen od predstavnika država članica prije nego što usvoji mjeru. Odluka kojim će se tipom pro-cedure odnosno odbora poslužiti pripada Vijeću kada donosi

9 Case 25/70 Einfuhr- und Vorratstelle v Köster (1970) ECR 1161.10 Council Decision of 13 July 1987 laying down the procedures for the

exercise of implementing powers conferred on the Commission (87/373/EEC), OJ L 184/23, 17.7.1999; Council Decision of 28 June 1999 laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission (1999/468/EC), OJ L 184, 17.7.1999; Council Decision of 17 July 2006 amending Decision 1999/468/EC laying down the procedu-res for the exercise of implementing powers conferred on the Commission (2006/512/EC), OJ L 200/11, 22.7.2006.

Page 49: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

33

temeljni akt (zakonodavni). Od 1999. postoje tri glavna po-stupka komitologije i jedan ‘kvalificirani’, uveden odlukom iz 2006. kao rezultat nastojanja da se ojačaju nadzorne ovlasti EP i Vijeća, posebno nakon nekoliko incidenata koji su potvr-dili da Komisija redovito krši pravila komitologije. Postupci su sljedeći:(1) savjetodavni postupak – Komisija treba uzeti u obzir miš-

ljenje odbora, ali ga nije dužna usvojiti; primjenjuje se tamo gdje se smatra najprikladnijim;

(2) upravljački postupak – Komisija je dužna konzultirati odbor prije donošenja mjera, a odbor ima pravo veta – u slučaju njegova neslaganja Komisija upućuje mjeru Vije-ću koje kvalificiranom većinom može unutar određenog roka donijeti i drugačiju odluku; taj postupak se koristi za zajedničku poljoprivrednu politiku i zajedničku ribolovnu politiku te implementaciju programa sa znatnim budžet-skim implikacijama;

(3) regulatorni postupak – Komisija usvaja mjeru ako je od-bor prihvati kvalificiranom većinom, ali ako to odbor ne učini, Komisija upućuje prijedlog mjere Vijeću koje unu-tar određenog roka može ili prihvatiti prijedlog kvalifici-ranom većinom ili ga jednoglasno izmijeniti u roku od tri mjeseca; isto tako prijedlog se šalje Parlamentu na znanje; ako Vijeće ne donese nikakvu odluku, Komisija može do-nijeti mjeru, osim ako joj se Vijeće ne usprotivi, u kojem slučaju postupak ide ispočetka (izmijenjeni prijedlog, novi prijedlog, isti prijedlog);

(4) regulatorni postupak s nadzorom – za razliku od ostalih, obavezno se provodi i omogućuje Vijeću i Parlamen-tu provjeru prije usvajanja provedbene mjere s općom primjenom, pripremljene u svrhu izmjene manje važnih elemenata temeljnog zakonodavnog akta usvojenog u re-dovnom zakonodavnom postupku. Ako se Vijeće ili Parla-ment usprotive donošenju provedbene mjere, Komisija ne može donijeti takvu mjeru.

Page 50: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

34

Pozitivna strana odborskog odlučivanja jest da ograničava Komisiju i pridonosi svladavanju ogromne kompleksnosti eu-ropskih politika. Komisija je centralna točka implementacije, ali je ograničena odborima. S obzirom na to da Komisija na kraju usvaja propis koji obvezuje članice (provedbena mjera), odbori osiguravaju da se stavovi članica ne zanemare i tako olakšavaju implementaciju i legitimitet mjera. Ipak, iako je komitologija stvorila učinkovitu vezu između europske i naci-onalnih uprava, to se dogodilo na štetu sudjelovanja Parlamen-ta i interesnih grupa. Kao glavni problemi kojima komitologija doprinosi demokratskom deficitu EU i čini komitologiju cr-nom rupom europskog upravljanja, ističu se (1) kršenje načela političke odgovornosti, jer ne postoji učinkovit sustav kontrole rada u odborima, a posebno je izuzet Parlament; (2) problem nejednakog pristupa i slabe reprezentativnosti, jer znatno pri-vilegira organizirane interese i nezavisne eksperte; (3) problem transparentnosti, jer se postupci provode iza zatvorenih vrata, sustav je kompleksan i odbori mnogobrojni, tako da javnost ne može pratiti rad odbora; također, (4) jačanje tehnokratskih tendencija, pomicanjem ravnoteže argumentacije – glavna vrijednost je efikasnost, a argument znanstveni; i na kraju (5) problem utjecaja na ravnotežu moći u EU, između ostalog jer jačaju informacijski kapacitet Komisije, njezine regulacijske ovlasti te kontrolu dnevnog reda i najviše slabe Parlament.

2.5. Sud Europske unijeSud Europske unije (Court of Justice of the European Uni-

on) ili Europski sud, prema Lisabonskom ugovoru, sastoji se od Suda pravde (Court of Justice), Općeg suda (General Co-urt) i specijaliziranih sudova. Sjedište je Suda u Luksembur-gu.

Sud, pod nazivom Sud pravde Europske zajednice za ugljen i čelik, osnovan je Pariškim ugovorom da bi se osiguralo ‘da se pri primjeni i tumačenju Ugovora poštuje pravo’. Nadlež-nost Suda proširena je 1958. Rimskim ugovorima kada Sud dobiva nadnacionalne ovlasti te je preimenovan u Sud pravde

Page 51: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

35

EZ-a. U početku se Sud sastojao od 7 sudaca, po jednog iz svake od 6 država članica, dok se izbor sedmog suca provo-dio rotacijom između tzv. velikih država članica – Njemačke, Francuske i Italije. Od 1989. Sud se sastoji od dva suda: Suda pravde EZ-a i Prvostupanjskoga suda. Lisabonskim ugovorom izmijenjeni su nazivi sudova, pa Sud pravde EZ-a postaje Sud pravde, a Prvostupanjski sud Opći sud. Europski sud za javnu službu (European Union Civil Service Tribunal), trenutno je-dini specijalizirani sud, osnovan je 2004. da bi u prvom stup-nju presuđivao u sporovima između EU i službenika koji rade u njezinim institucijama.

Iako ograničene nadležnosti, Sud EU iznimno je važan pri uobličavanju pravnog poretka Unije. Sud je pokrenuo proces tzv. konstitucionalizacije Ugovora čime je pravni poredak EU transformiran iz međunarodnog u ‘ustavni poredak’. U skladu s tim, Sud pravde nema u Uniji samo pravosudnu, već i važnu političku ulogu.

2.5.1. Sastav i odlučivanje Suda Europske unijeU skladu s Ugovorom iz Nice, Sud pravde čine po jedan

sudac iz svake države članice, njih 27. Osim sudaca, u Sudu pravde djeluje 8 nezavisnih odvjetnika. Na temelju političkog dogovora postignutog tijekom ranog razvoja EZ, po jedan ne-zavisni odvjetnik uvijek je iz Francuske, Njemačke, Velike Bri-tanije, Italije i Španjolske, dok se ostala mjesta rotiraju između država članica prema unaprijed utvrđenom rasporedu (Ćapeta, 2009: 94). Uloga nezavisnih odvjetnika je davati Sudu pravde mišljenje o tome kako riješiti konkretni predmet, ne zastupaju-ći pri tom ničije interese u postupku. Oni daju stručnu ocjenu o tumačenju i primjeni prava u konkretnoj situaciji. Premda se u odlukama suci često referiraju na mišljenje nezavisnih odvjetnika, navedeno mišljenje ne obvezuje Sud.

Opći sud čini, prema Ugovoru iz Nice, barem jedan sudac iz svake države članice. Danas Opći sud ima 27 sudaca, po jedan iz svake od država članice, no otvorena je i mogućnost povećanja broja sudaca. U Općem sudu nema nezavisnih od-

Page 52: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

36

vjetnika, ali se u konkretnom predmetu može odlučiti da se jednom od sudaca povjeri zadaća nezavisnog odvjetnika.

Suci su imenovani na mandat od šest godina koji se može obnoviti. Ugovorom iz Lisabona u postupak izbora sudaca i nezavisnih odvjetnika uveden je sedmeročlani odbor koji će davati mišljenje o prikladnosti kandidata koje predlože države članice. Odbor bira Vijeće EU iz redova prijašnjih sudaca Suda EU, sudaca nacionalnih vrhovnih sudova i uglednih pravnika, a jednog predlaže Europski parlament.

Europski sud za javnu službu pridružen je Općem sudu i sa-stoji se od sedam sudaca. Suce Europskog suda za javnu služ-bu imenuje Vijeće na obnovljiv mandat od 6 godina. Nakon javnog poziva, mišljenje o kandidatima daje odbor zadužen za davanje mišljenja o prikladnosti kandidata. Prilikom imeno-vanja sudaca Vijeće vodi računa o zemljopisnoj zastupljenosti kao i o zastupljenosti različitih pravnih poredaka.

Sud pravde i Opći sud sude u plenumu, velikom vijeću (13 sudaca) ili u sudskim vijećima (3 ili 5 sudaca). Europski sud za javnu službu u načelu odlučuje u vijećima sastavljenim od 3 ili suca, no ako se radi o osobito važnom pitanju može odlučivati i u plenumu, a u pojedinim slučajevima odluku može donijeti i samo jedan sudac.

2.5.2. Nadležnosti Suda Europske unijePrema čl. 19. st. 3. UEU, Sud EU: (1) donosi odluke o tuž-

bama država članica, institucija EU, fizičkih ili pravnih osoba; (2) na zahtjev nacionalnih sudova ili tribunala daje prethodno mišljenje o tumačenju prava Unije ili o valjanosti akata koje su donijele institucije EU; (3) donosi odluke u ostalim slučaje-vima predviđenim Osnivačkim ugovorima. Upravo zbog nad-ležnosti u navedenim pitanjima, Opći sud zauzima ulogu sre-dišnjeg upravnog suda i ključnog aktera u razvijanju upravnih načela (Chalmers, Davies i Monti, 2010: 147). Lisabonskim ugovorom nadležnost Suda proširena je na bivši treći stup (su-radnja u pravosuđu i unutarnjim poslovima), ali samo u odno-su na akte usvojene nakon stupanja na snagu tog Ugovora.

Page 53: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

37

Sud nije hijerarhijski nadređen nacionalnim sudovima drža-va članica, niti je na odluke nacionalnih sudova moguće uloži-ti žalbu Sudu EU. Temeljni zadatak Suda EU jest osigurati da se Osnivački ugovori tumače i primjenjuju na isti način u svim državama članicama EU-a.

Europski sud za javnu službu odlučuje u sporovima između tijela EU i njihovih službenika, u području radnih odnosa (pla-će, napredovanja, zapošljavanja, disciplinskih mjera, itd) i pra-va iz socijalnog osiguranja (bolovanja, invalidnosti, nezgoda na radu, obiteljskih naknada, itd.), no nije nadležan odlučivati o sporovima između nacionalnih upravnih tijela i službenika. Na njegovu odluku postoji mogućnost žalbe Općem sudu u roku od 2 mjeseca.

2.5.3. Postupci pred Sudom Europske unijeKako bi se osigurala efektivna i jednaka primjena prava za-

jednice, nacionalni sudovi mogu pokrenuti prethodni postupak pred Sudom, ako se neko pitanje europskoga prava pojavi kao relevantno za odlučivanje u predmetu. Nacionalni sudovi u tom postupku mogu Sudu EU postavljati pitanja tumačenja Ugovo-ra i pitanja valjanosti i tumačenja akata institucija, tijela, ureda ili agencija EU. Nacionalni sudovi nižih instanci ovlašteni su postavljati takva pitanja, dok su sudovi protiv čijih odluka pre-ma nacionalnom pravu nije predviđen pravni lijek, to obvezni učiniti. Odluka Suda obvezuje ostale nacionalne sudove pred kojima se postavlja isto pitanje iz područja europskog prava. Postupak se u praksi pokazao iznimno važnim, i upravo je u tom postupku Sud EU razvio neka temeljna načela prava Zajednice, kao što su načelo nadređenosti i načelo izravnog učinka.

U postupku u povodu tužbe protiv države članice Sud EU ovlašten je na zahtjev Komisije ili države članice utvrditi da neka država članica nije ispunila neku od obveza iz Osnivač-kih ugovora. Prije sudskog postupka, Europska komisija će od države zatražiti da se očituje o propustu te, nakon očitovanja, sastaviti obrazloženo mišljenje. Ako država ne postupi u skla-du s tim mišljenjem, u za to određenom roku, Komisija može

Page 54: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

38

pokrenuti sudski postupak. U slučaju da Sud ustanovi povredu, od tužene države očekuje se da poduzme sve što je nužno da bi ispravila povredu. Ako to ona ne učini, a nakon daljnje prija-ve od strane Komisije i očitovanja države, Sud može odrediti novčanu kaznu (v. dio II, poglavlje 4.4.).

U okviru postupka povodom tužbe za poništenje zakono-davnih akata i akata tijela EU Sud može poništiti zakonodav-ni akt, akt Vijeća, Komisije i Europske središnje banke kao i akt Parlamenta i Europskog vijeća odnosno tijela, ureda ili agencija EU koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema tre-ćim osobama. Navedene akte Sud može poništiti ako su pro-tupravni iz nekog od razloga predviđenih Osnivačkim ugovo-rima. Zahtjev za poništenjem Sudu mogu podnijeti tijela EU – Vijeće, Parlament i Komisija, a u određenim slučajevima i Europska središnja banka, Revizorski sud ili Odbor regija, za-tim države članice, ali i pojedinci – pravne i fizičke osobe iz država članica. Pravo pristupa Sudu fizičkim i pravnim osoba-ma prošireno je Lisabonskim ugovorom u ovoj vrsti postupka – potrebno je dokazati da je određeni akt kojim se propisuju neke restriktivne mjere od izravnog značaja za podnositelja, a ne više pravni interes. Ako Sud smatra tužbu osnovanom, presudom će utvrditi da je predmetni akt ništavan.

Postupak po tužbi zbog propusta neke od institucija, tijela, ureda ili agencije EU da donese akt koji je temeljem određene postojeće pravne norme bila obvezna donijeti, mogu pokrenuti države članice i ostala tijela EU, no samo ako je institucija bila pozvana da akt donese. Ako ona to nije učinila u roku od 2 mjeseca, tužba se može podići u daljnjem roku od 2 mjeseca.

Institucije, države članice te pravne i fizičke osobe ovlaš-tene su pred Europskim sudom zahtijevati da im institucija EU naknadi štetu koju je uzrokovala protupravnim (ne)dje-lovanjem.

Pravila postupanja pred Sudom pravde uređena su Poslov-nikom o radu.11 Postupak se odvija na jeziku na kojem je sa-

11 Protocol No 3 on the Statute of the Court of Justice of the European Union, OJ C 83/210, 30.3.2010.

Page 55: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

39

stavljena tužba, a jedan je od službenih jezika Unije. Presude se na javnom zasjedanju objavljuju najčešće na francuskom jeziku. Sud ne naplaćuje sudske troškove postupka, no ne sno-si niti troškove zastupanja stranaka od strane odvjetnika. Me-đutim, stranka koje u cijelosti ili djelomično ne može snositi troškove zastupanja može aplicirati za pravnu pomoć.

Administrativne poslove Suda, uključujući zaprimanje predmeta i brigu o objavljivanju odluka Suda, obavlja tajniš-tvo Suda na čelu s tajnikom. I Sud pravde i Opći sud imaju svog tajnika i tajništvo. Potrebna istraživanja za odlučivanje Suda obavlja Odjel za istraživanje i razvoj, koji i sistemati-zira sudsku praksu te sastavlja sažetak sudske odluke, koji se objavljuje zajedno s odlukom. Najbrojnija je služba Suda pre-voditeljska služba.

2.6. Savjetodavna tijela Europske unije

2.6.1. Europski gospodarski i socijalni odborEuropski gospodarski i socijalni odbor (European Eco-

nomic and Social Committee; EESC ili ‘EcoSoc’) osnovan je 1957. Rimskim ugovorom u svrhu povezivanja i uključivanja gospodarskih i socijalnih interesnih skupina u proces stvaranja zajedničkog tržišta. Glavna je funkcija EESC-a davanje savje-todavnih mišljenja institucijama EU, prvenstveno Vijeću, Ko-misiji i Parlamentu, zastupajući interese organizacija civilnog društva, odnosno interese različitih gospodarskih i socijalnih interesnih skupina, prvenstveno socijalnih partnera (posloda-vaca i zaposlenika) te ostalih interesnih grupa.

EESC je sastavljen od predstavnika gospodarskih i socijal-nih interesnih skupina iz država članica podijeljenih u 3 grupe: (1) grupa I. uključuje predstavnike poslodavaca, uključujući predstavnike privatnog i javnog sektora, posebno industrije, malog i srednjeg poduzetništva, gospodarskih odnosno trgo-vačkih komora, trgovine, bankarstva, osiguranja, prometa i transporta; (2) grupa II. uključuje predstavnike zaposlenika (radnika), u pravilu iz nacionalnih sindikalnih organizacija;

Page 56: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

40

(3) grupa III. uključuje predstavnike drugih interesnih skupi-na, primjerice udruga poljoprivrednika, malog poduzetništva, profesionalnih organizacija, udruga potrošača, udruga za za-štitu okoliša, znanstvenih i akademskih zajednica te udruga koje promiču interese manjinskih ili potencijalno diskrimini-ranih društvenih skupina, kao što su ženske i obiteljske udru-ge, udruge invalida i sl.

Predstavnike u EESC prema unaprijed određenim nacio-nalnim kvotama predlažu države članice, a potvrđuje ih Vijeće EU kvalificiranom većinom nakon savjetovanja s Europskom komisijom. Nacionalne kvote određene su prema okvirnom broju stanovnika svake države članice, a predstavnici se ime-nuju na razdoblje od 5 godine uz mogućnost reizbora. Jednom imenovani, predstavnici u EESC-u djeluju neovisno od države članice koja ih je predložila. Prema Ugovoru iz Nice, maksi-malan broj članova EESC-a je 350, a danas broji 344 člana.

Prikaz 3: Broj članova Europskog gospodarskog i socijalnog odbora i Odbora regija

Država članica Broj predstavnika

Njemačka, Francuska, Italija, Ujedinjeno Kraljevstvo 24Poljska, Španjolska 21Rumunjska 15Austrija, Belgija, Bugarska, Češka, Grčka, Mađarska,Nizozemska, Poljska, Švedska 12Danska, Irska, Litva, Slovačka, Finska 9Estonija, Latvija, Slovenija 7Cipar, Luksemburg 6Malta 5Ukupno 344

Page 57: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

41

Članovi EESC-a podijeljeni su u 6 sekcija formiranih pre-ma području djelovanja. Svakih 2.5 godine EESC odabire ured, sastavljen od 37 članova te predsjednika i 2 potpredsjed-nika rotacijom iz svake od 3 grupe. Članovi sekcija redovito se sastaju na radnim sastancima u Bruxellesu, a EESC se u cjelini sastaje na plenarnoj skupštini, 9 puta godišnje.

Opseg odluka u pogledu kojih zakonodavna tijela moraju konzultirati EESC proširivao se sa svakom izmjenom osnivač-kih ugovora. Također, institucije EU mogu konzultirati EESC uvijek kada to smatraju potrebnim,a EESC može davati mišlje-nja o bilo kojoj temi i na vlastitu inicijativu. Mišljenja EESC-a objavljuju se u Službenom listu EU. U prosjeku EESC godiš-nje donosi 170 savjetodavnih mišljenja, od čega oko 15% na vlastitu inicijativu.

U odnosu na stvarni utjecaj EESC-a, u literaturi prevladava ocjena o njegovoj sporednoj ulozi u predstavljanju različitih interesa u okviru Unije, budući da su direktni kontakti između institucija Unije i interesnih organizacija puno češći i važniji nego što je to putem EESC. Međutim, EESC se uspio etablirati kao važan ‘glas’ europskog civilnog društva, stalno razvijajući prijedloge za bolje uključivanje civilnog društva u proces do-nošenja javnih politika i razvoj institucija (Eising i Lehringer, 2010: 193).

2.6.2. Odbor regija

Odbor regija (Committee of the Regions) osnovan je 1992. Ugovorom iz Maastrichta, a djeluje od 1994. kao predstav-ništvo regionalnih i lokalnih vlasti iz država članica EU. Od-bor regija primarno djeluje kao forum za razmjenu mišljenja i političku debatu, ali kada se radi o odlukama koje utječu na lokalne i regionalne jedinice institucije EU (Komisija i Vijeće) dužne su ga konzultirati, a mogu od njega tražiti mišljenje i u bilo kojem drugom slučaju. Također, Odbor može na vlasti-tu inicijativu donositi mišljenja koja prezentira institucijama EU.

Page 58: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

42

Položaj Odbora ojačan je stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, prije svega kroz obvezu Komisije da se prilikom izrade akata konzultira s lokalnim i regionalnim vlastima i njihovim udruženjima, uključujući i Odbor. Nadalje, Odbor je dobio mogućnost pokretanja postupka pred Sudom EU radi zaštite svojih nespornih prava te kada smatra da je zakono-davnim aktom povrijeđeno načelo supsidijarnosti, ako je za donošenje tog akta predviđeno savjetovanja s Odborom re-gija.

Kao i EESC, Odbor regija ima 344 člana, prema istim na-cionalnim kvotama (v. prikaz 3). Članove predlažu država čla-nica, a imenuje Vijeće EU na obnovljivi mandat od 5 godina. Članovi Odbora regija su izabrani lokalni i regionalni dužno-snici, najčešće gradonačelnici ili čelnici izvršnih tijela regio-nalnih jedinica. Premda djeluju neovisno o nacionalnim vla-dama, moraju imati podršku, odnosno biti politički odgovorni lokalnim odnosno regionalnim jedinicama koje predstavljaju. Ipak, tip članstva je različit jer je različita i uloga regionalnih i lokalnih vlasti u pojedinim državama, npr. Njemačkoj i Ve-likoj Britaniji.

Odbor regija svake godine održava pet plenarnih zasje-danja na kojima se usvajaju mišljenja te definira opći stav u pogledu relevantnih javnih politika. Članovi Odbora i njihovi zamjenici iz jedne države članice čine nacionalnu delegaciju, koja ima predsjednika i interna pravila postupanja. Članovi Odbora podijeljeni su i u 4 političke grupe, koje odražavaju njihove političke stavove.

Odbor regija se do sada nije razvio u učinkovito sredstvo utjecaja lokalnih i regionalnih vlasti, prvenstveno zbog toga što one radije direktno kontaktiraju s institucijama EU nego putem Odbora regija (Chalmers, Davies i Monti, 2010: 90). Ipak, njegova je uloga nešto jača nego uloga EESC-a jer nje-govi članovi uživaju političku podršku svojih regionalnih ili lokalnih jedinica, a ovlasti su mu proširene i Lisabonskim ugovorom.

Page 59: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

43

2.7. Europske agencije i upravne mreže

2.7.1. Europske agencije

Proces agencifikacije očituje se kroz izdvajanje upravnih poslova regulacijskog i izvršnog karaktera iz centralnih tijela i njihovog povjeravanja specijaliziranim stručnim organizacija-ma osnovanim za obavljanje specifičnih zadataka i zaštićenim od neposrednog političkog utjecaja, a koje obilježava određeni stupanj autonomije te odgovarajući intenzitet kontrole. Radi se o globalnom trendu koji se razvija od 1980-ih, a koji nije zaobišao ni EU, u kojoj agencije postaju jedan od ključnih ele-menata europskog upravljanja. Prve dvije agencije u EU osno-vane su 1975. sa zadacima prikupljanja informacija i njihove diseminacije, umrežavanja i savjetovanja u području socijalne politike i politike rada (Europski centar za razvoj stručnog osposobljavanja, CEDEFOP, i Europska zaklada za pobolj-šanje životnih i radnih uvjeta, EUROFOUND). Agencije se u zatim osnivaju u dva vala – 1990-ih osnovano je desetak agencija (npr. za lijekove, za zaštitu okoliša, za harmonizaciju tržišta, zaštitu raznolikosti bilja), a u posljednjem desetljeću više od 25 agencija u različitim područjima. Godine 2008. eu-ropske agencije, njih 35, zapošljavale su 3.800 službenika i imale ukupan godišnji budžet od 1.1 milijardi eura. Danas u EU djeluju 43 agencije i decentralizirana tijela (v. prilog 1) te veći broj upravnih mreža koje okupljaju europske i/ili nacio-nalne agencije u određenom području. Agencije se bave goto-vo svim područjima europske nadležnosti, od politika kao što su zdravstvo, znanost, ekologija, zaštita na radu ili pojedina područja prometa, do edukacije policije, istraživanja svemira ili poticanja tehnoloških istraživanja

Motivi za osnivanje agencija u EU, kao i u pojedinim drža-vama nalaze se u konceptima regulacije, menadžerske ideolo-gije i općeg trenda specijalizacije – osnivaju se uslijed potrebe za visokostručnim i tehničkim znanjem i većom fleksibilnošću u pogledu personalnih pitanja, potrebe da se obavljanje odre-đenih zadataka izolira od političkih pritisaka i promjena te da

Page 60: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

44

se određena područja reguliraju brzinom i na način koji redov-ni zakonodavni proces ne može apsorbirati. Drugim riječima, radi se o funkcionalnom pristupu problemima koji se temelji na specijalizaciji, stručnosti, vjerodostojnosti, neovisnosti i vidljivosti javnog djelovanja, kao suprotnost centraliziranim, glomaznim i politiziranim tijelima. Međutim, uz uobičajene motive, europski kontekst pruža dodatne poticaje nastanku agencija. Prvo, zbog činjenice da EU nema klasične upravne strukture te u tom smislu pati od implementacijskog defici-ta, oslanjanje na nacionalne države i njihove uprave u svrhu provedbe politika stvorilo je pritisak za koordinaciju i harmo-nizaciju u pojedinim područjima, pa su se agencije kao speci-jalizirane upravne organizacije nametnule kao odgovarajuće rješenje. S druge strane, interesi pojedinih aktera, prije svega institucija EU i nacionalnih država djeluju podržavaju osniva-nje agencija, kao alternative širenju funkcija Komisije i time njezine političke uloge. K tome, potrebe pojedinih sektorskih politika u određenom trenutku stvorile su neposredan povod osnivanju agencija, kao u slučaju osnivanja četiri agencije u području financijske sigurnosti nakon izbijanja financijske krize. Na kraju, karakter EU kao regulatorne države pogodan je za osnivanje i jačanje upravo specijaliziranih, nepolitičnih i upravnih struktura, kao što su agencije, centralna banka i su-dovi (Majone, 1996).

Agencije u EU su neovisna tijela koje u pravilu uredbom osniva zakonodavac – Vijeće EU i/ili Parlament, kako bi po-moglo u regulaciji određenog sektora na europskom nivou odnosno u implementaciji određene europske politike. Do stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona 2009. agencije su se razvrstavale u agencije prvog, drugog i trećeg stupa, agencije Euratoma te izvršne agencije. Postojeće 43 agencije i decen-tralizirana tijela (vlasti) obuhvaćaju načelno sljedeće skupine agencija:

(1) Regulatorne agencije i tijela– 24 agencije za javne politike (policy agencije) u čita-

vom nizu područja,

Page 61: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

45

– 3 agencije za obavljanje specifičnih tehničkih, znan-stvenih ili menadžerskih zadataka iz područja politike zajedničke sigurnosti i obrane,

– 3 agencije osnovane za podršku članicama u okviru pra-vosudne i policijske suradnje u borbi protiv kriminala.

(2) Izvršne (egzekutivne) agencije – 6 agencija menadžersko-operativnog karaktera koje su osnovane na temelju Uredbe Vijeća EC 58/2003 za upravljanje programima Unije12, na određeno vrijeme, kao pomoć i podrška Europskoj komi-siji.

(3) Agencije Euratoma – 2 agencije za podršku Ugovora o europskoj zajednici za atomsku energiju (EURATOM), a koje koordiniraju istraživačke programe država članica za miroljubivo korištenje nuklearne energije, pružaju in-formacijsku podršku, znanje, infrastrukturu i financijsku potporu za nuklearnu energiju i osiguravaju sigurnost i održivost opskrbe atomskom energijom.

(4) Tijela za financijski nadzor – 4 tijela osnovana krajem 2010. kao odgovor na financijsku krizu u svrhu preven-tivnog djelovanja u odnosu na rizike za stabilnost financij-skog sustava u EU.

(5) Europski institut za inovacije i tehnologiju.

S obzirom na tip poslova, agencije se mogu razvrstati u regulacijske, agencije za podršku javnim politikama, informa-cijsko-koordinacijske te izvršne agencije. U načelu, njihovi se zadaci odnose na usvajanje pojedinačnih odluka, pružanje teh-ničkih ili znanstvenih savjeta Komisiji ili članicama, operativ-ne aktivnosti, prikupljanje podataka i umrežavanje ili pružanje usluga drugim tijelima. Ipak, europske agencije, za razliku od nacionalnih agencija, nisu klasične regulacijske agencije, jer one u pravilu ne donose akte opće primjene (propise), već

12 Council Regulation (EC) No 58/2003 of 19 December 2002 laying down the statute for executive agencies to be entrusted with certain tasks in the management of Community programmes, OJ L 11, 16.1.2003.

Page 62: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

46

samo odlučuju u pojedinačnim slučajevima ili nadziru primje-nu pravila i sankcioniranje. Razlog tome je pravno ograničenje mogućnosti delegacije ovlasti da bi se očuvala institucionalna ravnoteža te podjela ovlasti između EU i država, prema kojoj je implementacija (uključujući i donošenje podzakonskih pro-pisa) u pravilu u rukama država članica.

Europski sud je 1958. formulirao doktrinu Meroni13 kojom je utvrdio ograničenje delegacije ovlasti agencijama (Craig, 2006). Sud je zauzeo shvaćanje da Komisija može delegirati zadatke agencijama, ali ta je delegacija ograničena sljedećim uvjetima: (1) ona se mora odnositi na vlastite ovlasti Komisije tj. one ovlasti koje su joj povjerene Ugovorima; (2) mora biti ograničena samo na pripremu i izvršenje egzekutivnih akata; (3) ne može uključivati široku marginu političke diskrecije; (4) Komisija mora zadržati nadzor delegiranih ovlasti i odgovorna je za njih; te (5) delegacija ne smije utjecati na ravnotežu iz-među institucija. Upravo zbog ovakvog ograničenja, agencije nemaju mogućnost donošenja općih pravila (rule-making), a ako se i radi o nekom općem reguliranju, ono je prvenstve-no tehničkog karaktera i nema političkih implikacija. Ipak, stvarni značaj i uloga agencija veći je nego što je to formalno predviđeno, s obzirom da stručne i znanstvene podloge koje za pripremu prijedloga propisa za Komisiju izrađuju agencije predstavljaju snažan instrument njihovog utjecaja u politič-kom i zakonodavnom procesu.

Brojne agencije osnovane u okviru EU razlikuju se u po-gledu naziva, veličine, formalne strukture, financiranja, ime-novanja upravljačkih struktura, opsega funkcija, ali i važnosti te geografske raširenosti. Pravna osnova za osnivanje agencija nalazi se u osnivačkim ugovorima, ali su pravni instrumen-ti različiti – najveći dio agencija osniva se uredbama Vijeća (i Parlamenta), agencije u području zajedničke sigurnosne i obrambene politike osnovane su zajedničkim akcijama Vije-ća, a agencije za podršku policijskoj i pravosudnoj suradnji

13 Case 9/56 Meroni & Co. Industrie Metallurgiche, S.p.A. v. High Aut-hority of the ECSC [1957–58] ECR 133.

Page 63: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

47

odlukom odnosno aktom Vijeća. Izvršne agencije osnivaju se odlukom Komisije na temelju Uredbe Vijeća iz 2003., dok su agencije Euratoma međunarodnopravnog karaktera – osnova-ne su odlukom Vijeća kao međunarodna organizacija odnosno samim Ugovorom. Uobičajeno je da se iz kategorije agencija izuzimaju druga decentralizirana tijela koja su osnovana osni-vačkim ugovorima i koja imaju poseban stupanj autonomije, kao što su Europska centralna banka, Europska investicijska banka i Europski investicijski fond.

Različita pravna osnova za osnivanje agencija ima impli-kacije na mnoge modalitete funkcioniranja i strukture, od npr. procedure osnivanja, tipa zadataka koje obavljaju, sasta-va tijela koje upravlja agencijom ili vremena na koje se osni-va. Ipak, određene značajke i specifičnosti u odnosu na na-cionalne agencije (npr. ograničeni opseg ovlasti), upućuju na poseban, europski tip agencije (Barbieri i Ongaro, 2008). Svi pravni instrumenti reguliraju djelokrug i ovlasti agenci-je, upravljačke strukture (upravno vijeće, direktor), financij-ske aspekte, djelovanje i strukturu odbora za žalbe, te ostale upravne aspekte (pristup informacijama u skladu s Uredbom EZ br. 1049/2011,14 sukob interesa). Sve agencije imaju prav-nu osobnost, financiraju se mahom iz proračuna EU, a njihova su sjedišta određena uredbom o osnivanju, pri čemu se nastoji osigurati njihova ravnomjerna raspršenost u europskim drža-vama. Agencije su podložne višestrukom nadzoru – upravnoj kontroli od strane Komisije, političkoj kontroli ex ante (kroz pravni okvir i imenovanje upravljačkih struktura) i ex post (podnošenjem izvještaja, transparentnost, participacija) te sudskom i financijskom nadzoru od strane Europskog suda i Europskog revizorskog suda.

Problematika osiguravanja dovoljne neovisnosti agencija uz njihovu učinkovitu kontrolu u europskom kontekstu ‘dele-giranog upravljanja’ (Coen i Thatcher, 2008) dobiva dodatan

14 Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, OJ L 145/43, 31.5.2001.

Page 64: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

48

značaj. Briga oko nedovoljne demokratičnosti EU potencira se delegacijom već delegiranih poslova specijaliziranim agen-cijama koje, ističe se, potenciraju tehnokratske tendencije i udaljenost od građana, ali se istovremeno nameću kao jedino rješenje za očuvanje institucionalne ravnoteže i nadoknadu slabog kapaciteta institucija, posebno Europskog parlamenta i Europske komisije (Majone, 1996). EU je u više navrata nasto-jala staviti pitanje agencija na dnevni red u kontekstu ukupne reforme sustava upravljanja i reforme izvršne vlasti, posebno Komisije. Početni impuls javio se već u jednom od najvažnijih strateških dokumenata – Bijeloj knjizi o europskom upravlja-nju (2001.),15 koja je prepoznala problem neujednačenosti re-gulacije, strukture i funkcioniranja agencija kao i potrebu da se definiraju uvjeti i postavi okvir za njihovo osnivanje. Komi-sija je kao pokušaj stvaranja pravnog okvira 2005. predstavila Vijeću i Parlamentu Nacrt Međuinstitucionalnog sporazuma o Radnom okviru za europske regulatorne agencije16 koji je postao kamenom spoticanja i nije usvojen u institucijama. Na-crt je izrazio potrebu koherentnog pristupa pitanju agencija, usprkos njihovim različitim funkcijama, kako bi se postigla učinkovitost i transparentnost i tako postigla i očuvala jedin-stvenost i integritet izvršne funkcije Unije, kao preduvjet za njezinu legitimnost, efektivnost i kredibilitet.

Tek tri godine kasnije, u ožujku 2008., Komisija svojom Komunikacijom Europske agencije – put naprijed17 ponov-no otvara pitanje agencija da bi se kroz budući pravni okvir pojednostavile i standardizirale funkcija i strukture agencija, definirala odgovornost te utemeljio zdrav financijski menad-žment. Načela koja se ističu su: (1) koherentnost, u smislu ho-rizontalnog pristupa oblikovanjem jedinstvenog minimalnog

15 Commission of European Communities: European governance. A white paper. Brussels 25.7.2001. COM (2001) 428 final.

16 Commission of the European Communities, Draft Interinstitutional Agreement on the Operating framework for the European regulatory agenci-es, COM (2005) 59 final, Brussels 25.2.2005.

17 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: European Agencies – The Way Forward SEC (2008) 323.

Page 65: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

49

skupa načela i pravila za osnivanje i djelovanje agencija; (2) učinkovitost, jer organizacija agencija treba osigurati učinko-vitost, pojednostaviti proces odlučivanja, smanjiti troškove, te utvrditi određeni stupanj autonomije; (3) odgovornost i jasan sustav kontrole, kao protuteža neovisnosti, primarno kroz pro-cjenu učinka prije osnivanja te jasne nadzorne mehanizme; (4) sudjelovanje i otvorenost, jer unutarnja organizacija mora jamčiti sudjelovanje trećih strana i visok stupanj transparent-nosti, te (5) poštivanje načela dobrog upravljanja. S obzirom na dalekosežne implikacije buduće regulacije agencija, kao i politička neslaganja glavnih aktera, dokumentom je predviđe-no osnivanje međuinstitucionalne radne skupine te provedba horizontalne evaluacije regulatornih agencija, uz istovremeno zaustavljanje aktivnosti oko osnivanja novih agencija, kao i revizija odnosa između agencija i Komisije te razvoj metodo-logije za provođenje procjene učinka agencija.

2.7.2. Europske upravne mrežeEuropske upravne mreže posebnost su europskog upravlja-

nja (Trondal, 2006; Thatcher i Coen, 2008). Radi se o mrežnim strukturama koje sudjeluju u implementaciji europskih politika i obuhvaćaju različite oblike suradnje. Takve mrežne strukture mogu biti formalno utvrđene, tako da obuhvaćaju nacionalne agencije u specifičnom području, Komisiju i relevantnu eu-ropsku agenciju, ili nastajati kao oblici manje ili više formali-ziranih mreža nacionalnih agencija i drugih aktera, koje nema-ju nužno uporište u europskoj regulativi, ali služe kao njezina podloga ili sredstvo za jačanje implementacije. One uključuju različite oblike suradnje pa je u funkcionalnom smislu mogu-će razlikovati: (1) informacijske mreže bave se razmjenom i osiguranjem informacija, kao što je npr. EIONET, mreža za prikupljanje podataka o zaštiti okoliša koju koordinira EEA; (2) mreže za planiranje koje povezuju Komisiju i nacional-ne agencije, kao što je Europski strukturni fond; (3) nadzorne mreže, koje usklađuju implementaciju, kao što je Grupa eu-ropskih regulatora za mreže i usluge elektroničkih komunika-

Page 66: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

50

cija; te (4) transteritorijalni učinak upravnog djelovanja, kao poseban oblik mrežne strukture koji obuhvaća razne oblike suradnje koje ne traže nužno kontakt upravnih tijela nego se odnose na učinak upravnih akata – npr. međusobno priznanje diploma i akademskih stupnjeva, bankovno osiguranje (prema Hoffmann i Türk, 2006: 90–95).

Uloga mrežnih struktura važna je u implementaciji, jer nadopunjava sustav kojeg čine Komisija, odbori i agencije na europskom nivou te predstavlja poveznicu, ali i modalitet europeizacije nacionalnih upravnih sustava. Mreže predstav-ljaju način poboljšanja implementacije europskih politika bez da se prenose dodatne ovlasti na europske institucije odnosno osnivaju nove europske agencije. Njihova je uloga dvostruka – s jedne strane potiču suradnju, razmjenu najbolje prakse i informacija, a s druge omogućavaju izbjegavanje dvostrukog kolosijeka i jačaju temelj za ekspertne odluke, što je poseb-no korisno u kontekstu liberalizacije tržišta i ujednačavanja i harmonizacije pojedinih sektora. S obzirom na to da sve agencije imaju zadatak prikupljati i diseminirati informacije, umrežavanje i razmjena podataka su instrument za obavljanje tog zadatka. Ipak, mreže mogu biti i sredstvo kontrole nad na-cionalnim tijelima od strane EU, posebno u onim područjima u kojima ne postoji europska agencija, kao što su to europski regulatori koje osniva Komisija.

U načelu, mreže se javljaju u nekoliko oblika. Jedan tip mreža odnosi se na formalno utvrđene mreže koje koordini-ra relevantna europska agencija ili tijelo, uz pomoć Komisije, a uključuju nacionalne agencije. Svrha im je u prikupljanju informacija i koordiniranje aktivnost kao i promicanje znan-stvene suradnje i zajedničkih projekata, kao što je u slučaju sigurnosti hrane ili sigurnosti zrakoplovstva, s centralnom ulogom EFSA ili EASA. S druge strane, postoje mreže čije osnivanje Komisija potiče kako bi osigurala ujednačenu im-plementaciju, praksu, prikupljanje informacija i koordinaciju tijela na nacionalnoj razini, iako se ne radi o agencijama, kao što je to slučaj Mreže za implementaciju i primjenu prava za-štite okoliša (IMPEL), a koja predstavlja umreženu upravnu

Page 67: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

51

strukturu neformalnog karaktera koja uključuje nacionalna tijela (inspektorati za zaštitu okoliša) s ciljem razvijanja ne-pravnih mehanizama za poboljšanje primjene prava EU u drža-vama članicama, a slično funkcioniraju i statističke službe u državama EU, EFTA i EEA.

Drugi tip mreža su europske mreže koje uključuju nacio-nalne regulatorne agencije u specifičnom području (npr. tele-komunikacije, željeznički promet, tržišno natjecanje). Takve mreže smatraju se glavnim primjerom mrežnog upravljanja (network governance; Coen i Thatcher, 2008) u Europi i poku-šajem rješavanja problema koordinacije brojnih agencija i tije-la u pojedinim sektorima na europskom i nacionalnom nivou, ali i kao alternativa nepostojanju formalnih mogućnosti osni-vanja euro-regulatora odnosno pravih regulatornih agencija za pojedine sektore, uslijed ograničenja iz Osnivačkih ugovora. U pravilu se radi o mrežama usmjerenim na ujednačavanje prakse u onim segmentima u kojima ne postoji europski regu-lator, i to u području službi od općeg gospodarskog interesa, posebno politikama negativne integracije.

Posebnost europskih mreža jest u njihovoj specijalizaciji i stručnosti, a međusobni kontakti i zajednički angažman ve-likog broja agencija i drugih aktera doprinosi njihovoj legiti-mnosti. K tome, s obziromna to da mreže nije moguće nadzira-ti klasičnim kontrolnim mehanizmima, prije svega političkim i pravnim, kao koordinativni i nadzorni instrumenti pojavljuju se neformalni standardi, zajednička očekivanja, profesionalni standardi i reputacija članova (Majone, 2001). Smatra se da mreže predstavljaju jedan od mehanizama europeizacije, kako institucija, tako i same javne politike dovodeći do konvergen-cije upravne prakse jer nacionalna i europska tijela nastoje pronaći zajedničko rješenje (Dehousse, 2008). Mreže nado-punjuju sustav direktne i indirektne implementacije europskih politika, ali i izazivaju tradicionalni hijerarhijski način uprav-ljanja i čine srž novog, posebno europskog, načina upravlja-nja. S obzirom da se suradnja nacionalnih tijela opire domina-ciji iz jakog centra, što je vidljivo iz opiranja da se Komisiji da veća uloga, suradnja između nacionalnih regulatora kroz

Page 68: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

52

fleksibilne aranžmane, kao što su mreže, predstavlja logičan oblik suradnje.

2.8.  Kontrolori institucija, tijela i službi Europske unije

2.8.1. Europski revizorski sudEuropski revizorski sud (The European Court of Audi-

tors) osnovan je 1975. Ugovorom o izmjeni određenih fi-nancijskih odredbi, a formalno počeo s radom 1977. Institu-cijom postaje Ugovorom iz Maastrichta, a sjedište mu je u Luksemburgu.

Sud je sastavljen od po jednog suca iz svake države članice koje kvalificiranom većinom glasova imenuje Vijeće EU, uz prethodno savjetovanje s Europskim parlamentom, na obnov-ljivi šestogodišnji mandat. Kandidati za suca moraju biti kvali-ficirani za revizorski posao, a djeluju neovisno o utjecaju bilo nacionalnih bilo europskih institucija.

Osnovna je dužnost i ovlast Europskog revizorskog suda nadzirati pravilnu primjenu proračuna EU, što znači nadzi-ranje zakonitosti i pravilnosti svih prihoda i rashoda Europ-ske unije, njihovog pravilnog dokumentiranja te izvođenja financijskih operacija. Za izvršavanje svoje nadzorne uloge Sud je ovlašten ispitivati svu dokumentaciju koja se odnosi na prihode i rashode Unije te provoditi inspekciju institucija i tijela EU, država članica i svake druge države koja prima financijsku pomoć Unije. U slučaju otkrivanja nepravilnosti i nezakonitosti u financijskom postupanju institucija i tijela Unije obavještava Europski ured za borbu protiv prijevare (European Anti-Fraud Office), poseban ured Europske ko-misije.

Po završetku svake financijske godine, Revizorski sud pod-nosi godišnji izvještaj o proračunu Unije Parlamentu i Vijeću EU, koji se kao i posebna mišljenja i izvješća Suda objavljuje u Službenom listu EU. Na temelju tih izvještaja Europski par-lament odlučuje o odobravanju proračuna za sljedeću godinu Europskoj komisiji.

Page 69: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

53

2.8.2. Europski ombudsmanEuropski ombudsman osnovan je Ugovorom iz Maast-

richta, a djeluje kao posrednik između građana i tijela EU. Bira ga Parlament na obnovljivi mandat od pet godina. U svom je radu potpuno neovisan i nepristran. Na zahtjev Parlamenta, Sud EU može ga razriješiti dužnosti ako ne ispunjava uvjete za obnašanje te dužnosti ili ako je počinio tešku povredu duž-nosti. Svake godine Ombudsman podnosi Europskome parla-mentu izvještaj o svojemu radu.

Ombudsmanu se mogu obratiti građani Unije, fizičke ili pravne osobe koje imaju prebivalište ili registrirano sjedište u nekoj od država članica EU-a, ako smatraju da postoje ne-pravilnosti u radu institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, uz iznimku Suda EU. Ombudsman nije nadležan zaprimati pri-tužbe protiv nacionalnih uprava i pravosuđa, fizičkih osoba ili korporacija. Do nepravilnosti u radu može doći ako institucija djeluje nezakonito, ne poštuje načela dobre uprave ili krši te-meljena ljudska prava. Godišnje zaprimi između 2.500 i 4.000 pritužbi.

Nakon što zaprimi pritužbu ili djelujući na vlastitu inici-jativu, Ombudsman provodi istragu, osim ako se predmetu odlučivalo ili se odlučuje u sudskom postupku. Ako ustanovi nepravilnosti, Ombudsman će uputiti predmet instituciji, tije-lu, uredu ili agenciji o kojoj se radi, a koja ga u roku od 3 mjeseca treba obavijestiti o svom stavu. Svoj izvještaj o sluča-ju Ombudsman će uputiti predmetnoj instituciji, Parlamentu i podnositelju pritužbe.

Posebna se važnost Ombudsmana ogleda u njegovim na-stojanjima promoviranja bolje, učinkovitije i prema građani-ma orijentirane europske uprave te definiranje dobrih uprav-nih standarda. Od posebnog značaja je u tom smislu Europski kodeks dobrog upravnog postupanja iz 2001. koji je poslužio kao uzor za posebne kodekse pojedinih institucija i tijela. Po-ticaj za donošenje kodeksa jest uvrštavanje prava na dobru upravu i prava na obraćanje Ombudsmanu u slučaju nepravil-nog postupanja u Povelju o temeljnim pravima Europske unije

Page 70: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

54

iz 2000. (čl. 41. i 43.). Kodeksom se pravo na dobru upravu razrađuje kroz načela kao što su npr. zakonitost postupanja, nediskriminacija, proporcionalnost, objektivnost, razumnost roka, pravednost, pružanje pomoći, ljubaznost i sl. te se na taj način postavljaju kriteriji za postupanje Ombudsmana po pritužbama.

2.8.3. Europski nadzornik zaštite podatakaEuropski nadzornik zaštite podataka (European Data Pro-

tection Supervisor), osnovan 2001., nadzire poštivanje prava na privatnost u postupanju s osobnim podacima od strane in-stitucija i tijela EU. Povelja EU o temeljim pravima iz 2000. jamči pravo na zaštitu osobnih podataka (čl. 8.) i poštivanje privatnosti i obiteljskog života svakog građanina (čl.7). Nad-zornika i pomoćnog nadzornika na temelju provedenog javnog natječaja imenuju Europski parlament i Vijeće EU na razdob-lje od 5 godina, a u radu im pomaže manje Tajništvo.

U najširem smislu, funkcije Nadzornika obuhvaćaju nad-zor, savjetovanje i suradnju. Obavljanje nadzora nad radom tijela i institucija EU, u skladu s Uredbom o zaštiti pojedinaca u odnosu na postupanje s osobnim podacima od strane insti-tucija i tijela Europske zajednice te o slobodnom kretanju tak-vih podataka18, uključuje postupanje po pritužbama građana, provođenje istrage, prethodnu provjeru postupanja i sl. U tu svrhu nadzornik surađuje sa službenicima za zaštitu podata-ka koji su imenovani u svakoj instituciji odnosno tijelu EU. Svatko tko smatra da se njegovi osobni podaci zloporabe ili da mu je pravo na privatnost povrijeđeno postupanjem insti-tucije ili tijela EU, uključujući i zaposlenike u institucijama ili tijelima EU, može podnijeti pritužbu Nadzorniku. Na temelju podataka iz pritužbe Nadzornik provodi istragu te može insti-tuciji dati savjet ili upozorenje, naložiti zabranu procesuiranja

18 Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data, OJ L 8, 12.01.2001.

Page 71: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

55

spornih podatka ili njihovo brisanje, a ovlašten je i obratiti se Sudu EU. Tu mogućnost ima i osoba nezadovoljna odlukom Nadzornika. Savjetodavna uloga obuhvaća davanje mišljenja Parlamentu, Vijeću i Komisiji u odnosu na prijedloge propisa i implementacijskih mjera ako one utječu ili bi mogle utjecati zaštitu podataka.

Nadzornik podnosi godišnja izvješća Europskom parlamen-tu, Vijeću EU i Europskoj komisiji koja se zatim predstavlja-ju javnosti putem glavnog sredstva komunikacije Nadzornika – internet stranice. S obzirom na opseg svojih funkcija te način imenovanja, iako s nešto širim formalnim ovlastima, Europski nadzornik zaštite podataka zapravo je specijalizirani ombuds-man. Kako bi se izbjeglo dupliciranje poslova i ujednačeno postupanje s pritužbama Europski ombudsman i Europski nadzornik zaštite podataka potpisali su 2006. memorandum kojim su uredili međusobne odnose i suradnju.19

2.9. Financijska tijela Europske unije

2.9.1. Europska investicijska bankaEuropska investicijska banka (European Investment Bank,

EIB) utemeljena je Rimskim ugovorom 1958. da bi financi-ranjem kapitalnih projekata osigurala stabilan i ujednačen ekonomski razvoj unutarnjeg tržišta EU. EIB daje zajmove za projekte od europskog interesa, posebno u slabije razvijenim regijama, državama kandidatima za članstvo u Uniji te zemlja-ma u razvoju. EIB je neprofitna banka i ne dobiva sredstva iz proračuna EU već se financira posuđivanjem na financijskim tržištima te od strane država članica. Sjedište EIB-a je u Luk-semburgu.

Članovi EIB-a su države članice, na temelju udjela odre-đenih prema ekonomskoj snazi unutar Unije i upisanih u kapi-tal EIB-a, koji je polovinom 2010. iznosio 232 milijardi eura.

19 Memorandum of Understanding between the European Ombudsman and the European Data Protection Supervisor (2007/C 27/07), OJ C 27/21, 7.2.2007.

Page 72: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

56

Kao dioničari Banke, države članice su predstavljene u njezi-nim glavnim tijelima – Vijeću guvernera, Odboru direktora, Upravnom odboru i Revizorskom odboru.

2.9.2. Europska središnja bankaEuropska središnja banka (The European Central Bank,

ECB) osnovana je 1998. po uzoru na njemačku Saveznu ban-ku koja je tada upravljala monetarnom politikom i valutom najjače europske gospodarske sile, s primarnom svrhom for-muliranja europske monetarne politike. Sjedište ECB-a je u Frankfurtu, u Njemačkoj. U prvo vrijeme njezin je zadatak bio pripremiti i uskladiti monetarne politike članica za uvođenje nove valute ‘eura’ te osigurati njezino kasnije funkcioniranje održavanjem niske inflacije. Ugovorom iz Lisabona ECB do-biva status institucije EU.

U okviru europske monetarne politike Banka osigurava monetarnu stabilnost, određuje kamatne stope, izdaje i uprav-lja zajedničkom valutom. Njezin je glavni zadatak održanje stabilnosti cijena u zoni eura, te očuvanje kupovne moći eura. Da bi se osigurala stabilna monetarna politika, ECB je potpu-no neovisna o političkim institucijama Unije te ne smije, kao ni nacionalne središnje banke, primati upute bilo kojeg drugog tijela, bez obzira radi li se o instituciji EU ili državama člani-cama. Problem koji se ističe jest vrlo izražena neovisnost Ban-ke te s tim povezano pitanje odgovornosti i transparentnosti s obzirom na to da se njezine odluke ne objavljuju.

Page 73: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

57

Dio ii.

eURoPSko UPRaVlJaNJe

1. Teorijski pristupi europskim integracijama i upravljanju u Europskoj uniji

Izučavanje europskih integracija može se, s obzirom na dominantan pristup, podijeliti u tri faze koje se poklapaju s intenzitetom i širinom europskog povezivanja. Radi se o kla-sičnim teorijama integracije koje nastoje objasniti proces i raz-loge integriranja europskih zemalja u ekonomsku i političku zajednicu na koju prenose dio svog suvereniteta i moći. Te teorije dominiraju u prva tri desetljeća europskog povezivanja u kojima su Europske zajednice još uvijek tipično međuna-rodne organizacije. U drugoj fazi, od sredine 1980-ih, javljaju se teorije europskog upravljanja (vladavine) kojima je fokus na europskoj političkoj zajednici u nastajanju, njezinim obi-lježjima, strukturi i funkcioniranju. Na kraju, u okviru teorije europeizacije od početka 1990-ih nadalje, problematiziraju se učinci europske integracije na države članice, ali i na nedržav-ne i subnacionalne aktere, kao i na države koje nisu članice EU.

1.1. Teorije europske integracijeTeorije međunarodnih odnosa bile su prirodno okružje za

izučavanje europskih integracija još od njihovog nastanka – njihov je interes usmjeren na odnos država članica s jedne, i europske međunarodne organizacije s druge strane, kao glav-nih aktera međunarodnih odnosa. S obzirom na to da su tri Eu-ropske zajednice kroz prva tri desetljeća od njihovog nastanka

Page 74: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

58

primarno međunarodne organizacije bez relevantnih elemena-ta državnosti, u kojima odlučivanje ograničenom broju javnih politika gotovo u potpunosti ostaje u rukama država, razma-tranje fenomena europskih integracija našlo je svoje mjesto u području međunarodnih odnosa i međunarodnog prava. Raz-matra se vertikalni proces ‘odozdo-gore’ (bottom-up), tj. nači-ni na koje države članice surađuju u oblikovanju europskih in-tegracija te zašto i na koje načine surađuju i prenose dio svoje suverenosti na nadnacionalne strukture. Dva temeljna pravca koja europske zajednice promatraju kao sustav ravnoteže moći su neofunkcionalizam, koji se koncentrira na ulogu društva i ekonomije, te intergovernmentalizam koji se bavi interesima i političkom moći glavnih aktera (Carporaso, 2007; Börzel i Risse, 2007).

Neofunkcionalizam je pluralistička teorija koja polazi od pretpostavke da države nisu ni jedinstven ni jedini akter među-narodne politike (E. Haas, L. Lindberg).20 Nastojeći objasniti kako i zašto države dobrovoljno surađuju i ujedinjuju se pri-tom gubeći dijelove suverenosti, neofunkcionalizam tvrdi da su vlade država pod utjecajem pritisaka različitih interesnih skupina, kao što su multinacionalne korporacije, ali i drugih aktera, kao što je javna uprava, koje se radi ostvarenja svojih interesa povezuju transnacionalno tj. bez obzira na državne granice, i na taj način potiču dijelove državnih institucija da se povezuju na isti način. Tako npr. interesne grupe vezane uz industriju elektroničkih komunikacija međusobno surađuju i djeluju na ministarstva u čijoj je nadležnosti to područje da se međusobno povezuju u rješavanju problema i izradi javne politike, nastojeći ostvariti svoje interese. Europska integra-

20 Neofunkcionalizam je inspiriran svojim prethodnicima, funkcionali-stima, prije svega Davidom Mitranyjem, koji je isticao da je funkcionalno povezivanje država kroz agencije koje imaju nadležnost nad jednim sekto-rom put u međupovezanost koja je jamac mira i napretka, te Jeanom Monne-tom, zastupnikom funkcionalnog federalizama koji je funkcionalno povezi-vanje kroz zajedničko tržište i stvaranje nadnacionalnih institucija vidio kao rješenje praktičnih političkih, sigurnosnih i ekonomskih problema u Europi nakon II. svjetskog rata.

Page 75: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

59

cija može se objasniti takvom suradnjom, uz veliku važnost Europske komisije koja u vlastitom interesu manipulira pritis-cima na interesne skupine koje s druge strane utječu na vlade da rade na daljnjoj integraciji.

Ključni koncept neofunkcionalizma je učinak prelijevanja (spillover effect), koji objašnjava kako su vlade započele s integracijom, a ona je zatim dobila vlastiti zamah i nastavila dalje nego što je bilo primarno zamišljeno. Prelijevanje može biti funkcionalno i političko, a potom i kulturno. Funkcional-no prelijevanje polazi od međupovezanosti suvremenog gos-podarstva u kojem se dijelovi ne mogu izolirati – suradnja u jednom sektoru prelijeva se na druge sektore zbog tehničkih pritisaka. Političko prelijevanje objašnjava europsku integra-ciju nastajanjem političkih pritisaka za daljnjom integracijom – interesne grupe koje djeluju u funkcionalno integriranom sektoru vrše pritisak na nadnacionalnu organizaciju koja je za-dužena za taj sektor tj. prebacuju svoj fokus s nacionalnog na nadnacionalni nivo i lobiraju za ukidanje barijera. Kulturno prelijevanje odnosi se na vezu između europskih i državnih službenika – Komisija kao ‘motor europske integracije’ potiče formiranje europskih interesnih grupa te intenzivno surađuje s državnim upravama država članica, koji nastoje izvršiti priti-sak na političare da potaknu daljnju integraciju.

Intergovernmentalizam je realistička teorija međunarodnih odnosa – glavni akteri su države, točnije njihove vlade te su događaji na međunarodnom planu rezultat interesnih igara i raspodjele moći (S. Hoffman). Europska integracija treba se promatrati u globalnom kontekstu, ovisna je o međunarodnim kretanjima – europska integracija samo je jedan oblik regio-nalne suradnje koja nije nužno progresivna, već ritam i smjer kontroliraju nacionalne vlade s ciljem zaštite i ostvarenja nacio-nalnih interesa. Ti nacionalni interesi mogu biti u funkcional-nom povezivanju, ali se integracijski proces neće proširiti na tzv. ‘visoku politiku’ kao što je nacionalna sigurnost i obrana. Nacionalne vlade su donositelji odluka, ali su pod utjecajem s jedne strane, globalnih faktora, a s druge strane nacionalnih

Page 76: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

60

faktora u smislu gospodarstva i političkih kalkulacija stranke na vlasti.

Neofunkcionalizam je prilično dobro mogao objasniti stva-ranje triju europskih zajednica, od povezivanja u EZUČ 1952., kada se integracija odnosila samo na sektor energenata, pa do Europske zajednice i EURATOMA nekoliko godina kasnije. Međutim, događaji od sredine 1960-ih do 1980-ih, tzv. ‘mrač-nog doba’ europske integracije, pokazali su da efekt prelije-vanja nije dovoljan uvjet, već da konačnu riječ imaju moćni akteri – države, pa je u tu svrhu intergovernmentalizam bio pogodniji teorijski okvir.

1.2. Teorije europskog upravljanjaDrugu fazu u istraživanju europskih integracija obilježila

je usmjerenost na europsku političku zajednicu u nastajanju. Od kraja 1980-ih, sa zamahom europskih integracija, dolazi do institucionalizacije Europe (Carporaso, 2007: 25) tako da se njezino postojanje i funkcioniranje uzima zdravo za gotovo. Europa je politička zajednica sui generis, politički sustav koji se može analizirati kao i politički sustavi država. Teorijska promjena očituje se kao usmjeravanje na policy analizu te ko-rištenje instrumentarija komparativne politike (ibid., 26). Za razliku od teorija europskih integracija koje su se fokusirale na dijelove, teorije europskog upravljanja razmatraju sustav u nastajanju kao cjelinu.

Suprotno tvrdnji neofunkcionalizma da je europska integra-cija početak kraja nacionalnih država kao dominantnog oblika političke organizacije, 1990-ih se definiraju tri ključna smjera u analizi europske integracije i nove oblika političke organi-zacije koja ne isključuje nužno državu (Bulmer i Lequesne, 2005: 11): (1) liberalni intergovernmentalizam tvrdi da europ-ske integracije jačaju državu, posebno nacionalne egzekutive; u središte stavlja nacionalne vlade te izučava međuvladine konferencije; (2) teorija nadnacionalnog upravljanja smatra da europska integracija stvara novu višerazinsku politiku promje-nom načina na koji domaći akteri odgovaraju na integraciju; u

Page 77: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

61

središtu interesa su multinacionalne i transnacionalne korpo-racije i regulacija pojedinih sektora; (3) koncept višerazinskog upravljanja ističe da europske integracije mijenjaju karakter države i odnos privatne i javne sfere; koncentrira se na među-odnos nacionalnih vlasti, gospodarstva, ali i nevladinog sekto-ra (udruga) te regionalnih i lokalnih vlasti.

Liberalni intergovernmentalizam nastavlja se na intergo-vernmentalizam, tvrdeći da su glavni događaji europske inte-gracije odraz preferencija nacionalnih vlada, a koje pak odra-žavaju ekonomske interese, a ne političke interese političara ili nacionalne zahtjeve strateške sigurnosti (A. Moravcsik). Rezultati europskih pregovora rezultat su relativne moći dr-žava. Prijenos ovlasti na nadnacionalnu organizaciju vezan je uz pitanje delegacije – države delegiraju svoje ovlasti kako bi osigurale da će se obaveze svih sudionika izvršiti. K tome, kada se pogleda razina nacionalnih država, integracija jača na-cionalnu izvršnu vlast kojoj uključivanje u europsku arenu kao i pregovori u domaćem okruženju daju komparativnu prednost u odnosu na zakonodavna tijela i druge domaće aktere.

Nadnacionalno upravljanje (supranational governance) tvrdi da se EU treba pristupiti kao međunarodnom režimu, i to ne jedinstvenom režimu, već nizu režima za različite sek-tore javnih politika, u kojima je intenzitet ‘nadnacionalnog’ upravljanja različit (A. Stone Sweet, W. Sandholz). Ključni elementi pristupa su koncept razvoja transnacionalnog druš-tva, uloga nadnacionalnih organizacija koje imaju autonomnu sposobnost promicati integracijsku agendu, kao što je Komisi-ja te fokus na donošenje europskih pravila kako bi se smanjile neželjene posljedice politike u jednoj državi na drugu državu. Integracija je tako uvjetovana prekograničnom suradnjom koja stvara pritisak na države da reguliraju odnose između aktera jer za njih nacionalna pravila i razlike među njima predstavlja-ju prepreke za njihovu interakciju. Tako potiču stvaranje nad-nacionalne europske regulacije sektora (npr. elektroničke ko-munikacije), a akteri u sektoru traže pomoć uprave (Komisije, agencija, mreža) i sudstva (europskog i domaćeg) za primjenu

Page 78: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

62

pravila, tumačenje i modifikaciju. Čvrsto postavljena pravila razvijaju se daleko od nacionalnih država, tj. u nadnacional-nim strukturama, u odnosu na koje zatim akteri prilagođavaju svoje ponašanje.

Višerazinsko upravljanje (mulitlevel governance) je teorij-ski pristup koji se bavi prirodom EU od sredine 1990-ih (G. Marks, L. Hooghe). Višerazinsko upravljanje i varijabilna geometrija su dva termina koja se koriste za označavanje pro-mjena teritorijalne politike u EU, suprotno ranijem državnom centrizmu – ekonomske promjene povezane s globalizacijom, uvođenjem jedinstvenog tržišta, procesima deregulacije i sl. postavile su pred europske regije i gradove promjenjive i raz-ličite izazove, mogućnosti i zapreke. Također, politička dina-mika EU, posebno kroz nastajanje jake regionalne politike, potakla je oblike kooperativne subnacionalne politike koja je suptilno promijenila odnose između država, kao i one između EU i država (npr. prekogranična suradnja, Interreg, kohezijska politika s načelom partnerstva i sl.). Višerazinsko upravljanje odlikuje sve veće sudjelovanje nedržavnih aktera, sudjelovanje teritorijalnih stupnjeva u isprepletenim mrežama odlučivanja, transformacija uloge države u smislu razvoja strategija koor-dinacije, upravljanja i umrežavanja kako bi se zaštitila njezina autonomija, te stvaranje izazova demokratskoj odgovornosti (Bache i George, 2006).

Pristup višerazinskog upravljanja polazi od pojma ‘Euro-pa s regijama’ – uz europske institucije i nacionalne vlade u procesima odlučivanja u EU sudjeluju i regionalni i drugi subnacionalni akteri – stoga nastaje novi sustav odlučivanja kojeg karakteriziraju višestruke točke pristupa, višestruke mogućnosti za utjecanje te multiplicitet mjesta na kojima se donose odluke. Umjesto hijerarhijskog sustava, s nadređenom razinom odlučivanja, postoji znatna subnacionalna mobiliza-cija, uključujući i civilni sektor. Ono što je karakteristično za takav sustav jest da je odlučivanje ‘pluralističko s elitističkim naglaskom’ – tj. samo akteri koji imaju odgovarajuće resurse mogu sudjelovati u europskoj areni. Istovremeno, države ne mogu samoinicijativno zatvoriti prolaz u europsku političku

Page 79: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

63

arenu svojim lokalnim i regionalnim jedinicama. Važnost se daje razmjeni ideja i vrijednosti te procesu učenja.

Dva su tipa višerazinskog upravljanja (Hooghe i Marks, 2001) – tip I. sličan je federalizmu, sistemskog je karaktera i tu je disperzija vlasti ograničena na određen broj jasno određe-nih teritorijalnih vlasti opće nadležnosti, koje se ne poklapaju i nalaze se na ograničenom broju razina, od kojih je svaka nad-ležna za niz funkcija. S druge strane, višerazinsko upravljanje tipa II. je fleksibilnijeg i promjenjivog dizajna – nadležnost je definirana određenim zadatkom, one djeluju na više teritorijal-nih razina i mogu se preklapati. Radi se o manjim tijelima sa specifičnom svrhom i često ograničenim trajanjem, koje imaju prilagodljivu strukturu i članstvo u svrhu rješavanja određenih pitanja (npr. upravne mreže).

1.3. Teorija europeizacije

Europeizacija kao novo područje istraživanja javlja se u drugoj polovici 1990-ih, i to kao rezultat promjena u politič-koj stvarnosti EU koja ima obilježja sve intenzivnije i sve šire integracije s jedne strane, te zaokreta u teoriji i empirijskom fokusu koje su bile potrebne kako bi se fenomen europskih integracija adekvatno opisao i objasnio. Intenziviranje integra-cijskih procesa od kraja 1980-ih te otvaranje mogućnosti proši-renja na zemlje koje ne pripadaju zapadnoeuropskom krugu21 preusmjerio je interes istraživača sa područja međunarodnih odnosa na izučavanje novih oblika upravljanja koji nastaju u Europi te utjecaju EU na države članice, ali i na druge zemlje, ponajprije kandidate za članstvo. Novi teorijski pristup pojav-ljuje se pod nazivom teorije europeizacije, primarno u okviru neoinstitucionalne teorije koja u svom fokusu ima pitanje pro-mjene i oblikovanja institucija.

21 Ugovor iz Maastrichta znatno je proširio područja europske suradnje na čitav niz novih politika, a sustav upravljanja obogaćuje se novim instituci-jama i tijelima te procedurama. Istovremeno, EU dobiva nove članice 1995. (Austrija, Finska, Švedska) te se priprema na veliko istočno proširenje.

Page 80: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

64

Koncept europeizacije ima više različitih sadržaja (Olsen, 2002; Heritier, 2005) i ne uključuje samo jednu sveobuhvatnu teoriju koja bi objasnila učinak EU na različite aspekte politič-kog i institucionalnog razvoja. U načelu, europeizacija se bavi trima ključnim pitanjima koje možemo prostorno odrediti kao vertikalni pristup odozdo-gore, vertikalni pristup odozgo-do-lje te horizontalni pristup:(1) proces oblikovanja europskih institucija i javnih politika

te funkcioniranje političkih procesa na europskom nivou prenošenjem nacionalnih ovlasti na nadnacionalnu razinu (pristup odozdo-gore, od država prema EU; bottom-up pri-stup), a koji u širem smislu uključuje i kompleksno pitanje stvaranja nove političke zajednice s obilježjima državno-sti kao političke unifikacije (europeizacija kao politička integracija odnosno kao institucionalizacija Europe);

(2) direktan i indirektan utjecaj europskih institucija, politi-ka i političkih procesa na nacionalne institucije, politike i političke procese, uključujući i ne-državne aktere (pristup odozgo-dolje, od EU prema državama; top-down); radi se o promjeni i prilagodbi nacionalnih političkih sustava promjenama izazvanim na europskoj razini, kao ‘procesu kojim posebne strukture upravljanja na europskom nivou utječu na domaće strukture i domaću politiku u najširem smislu’ (Carporaso, 2007: 27);

(3) širenje EU izvan postojećih granica, kako političko širenje apsorpcijom novih članica, tako i kulturalno širenje ideja, obrazaca i normi izvan granica neposrednog susjedstva; radi se o procesu širenja europskih normi uslijed logike koristi i troškova te promjene identiteta u kojem smislu je najvažnija uloga pretpristupnog procesa u demokrati-zaciji, izgradnji institucija i stvaranju slobodnog tržišta u zemljama Srednje, Istočne i Jugoistočne Europe (europ-sko proširenje); razlozi se mogu naći u privlačnosti, ali i u pritisku da se preuzmu europske vrijednosti i norme kao preduvjet za neki oblik formalizirane suradnje (europeiza-cija izvan Europe, kao širenje europskog civilizacijskog kruga, npr. kroz europsku politiku susjedstva);

Page 81: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

65

Europeizacija je tako i historijski proces, i institucionalna prilagodba, javna politika te kulturna difuzija (Featherstone, 2003: 5). Europeizacija je proces institucionalizacije Europe – prema gore, prema dolje, i horizontalno. Međutim, najčeš-će korištenje koncepta europeizacije jest ono koje u fokus stavlja institucionalne promjene u državama članicama i pri-stupnicama pod utjecajem EU (drugo shvaćanje). Ili, kako to kaže jedna od najcitiranijih definicija europeizacije (Radaelli, 2003: 30): »proces (1) konstrukcije, (2) difuzije i (3) institu-cionalizacije normi, stavova, formalnih i neformalnih pravila, procedura, policy paradigmi, stilova, ‘načina na koji se stvari rade’ koji se prvo definiraju i konsolidiraju u policy procesu EU, a zatim inkorporiraju u logiku domaćeg (nacionalnog i subnacionalnog) diskursa, političkih struktura i javnih politika na europskom nivou«.

U okviru tog pristupa razmatraju se tri različite dimenzije europeizacije (Börzel i Risse, 2003: 60). Prva dimenzija od-nosi se na utjecaj EU na javne politike (policy ili funkcional-na dimenzija), odnosno na intenzitet i širinu promjena koje pod utjecajem EU nastaju u pogledu standarda, instrumenata, pristupa rješavanja problema i javnih diskursa u pojedinim javnim politikama. Druga dimenzija odnosi se na utjecaj EU na političke procese (politics; procesna dimenzija), odnosno načine na koji se oblikuju i strukturiraju politički interesi, na-čine njihovog predstavljanja i izražavanja te javnog diskursa (političke stranke, sindikati, interesne skupine, mediji). Tre-ća dimenzija odnosi se na utjecaj EU na političke institucije i strukture (polity; strukturna dimenzija), odnosno na promjene u položaju i karakteru političkih institucija (parlamenta, izvrš-ne vlasti, pravosuđa i uprave), ekonomskih institucija (banke, tržište, itd.), odnosa između vlasti, strukture i funkcioniranja javne uprave, promjene političkih, pravnih i upravnih tradici-ja, odnosa države i društva (civilni sektor) i promjene kolek-tivnih identiteta.

Općenito, istraživanja europeizacije javnih politika čine glavninu literature o europeizaciji, zato što je taj tip utjecaja

Page 82: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

66

uočljiviji i snažniji od drugih, ali i zbog jasnog odnosa europ-ske i nacionalne razine u procesu stvaranja i provedbe politike. K tome, regulatorni karakter europske integracije predmnijeva europsku regulaciju javnih politika bez istovremenog propi-sivanja i nametanja prilagodbe političkih struktura i procesa. Zato su promjene javnih politika uočljive, dok političke struk-ture i procesi, iako pod utjecajem promjene javnih politika, ostaju ukorijenjeni u stoljetne tradicije i pružaju otpor tran-sformaciji (Risse et al., 2001). Ipak, produbljivanjem i proši-renjem europskih integracija promjene u dvjema preostalim dimenzijama postaju sve značajnije.

Polity dimenzija odnosi se na strukture političkog susta-va, u okviru koje se interes usmjerava primarno na izvršnu vlast i upravu, ali i zakonodavnu vlast, pravosuđe te odnos između pojedinih razina vlasti (Vink i Graziano, 2007: 4).22 Proces intenzivnog sudjelovanja u europskom odlučivanju te provođenje europskih politika dovodi do relativnog jačanja iz-vršne vlasti u odnosu na zakonodavnu, kao i do aktivnije uloge sudova u procesu primjene prava EU. Istovremeno, početna teza o deparlamentarizaciji (Hix i Goetz, 2000) zamijenjena je dokazima o prilagodbi nacionalnih parlamenata europskim integracijama tako da jačaju svoje strukturne i funkcionalne karakteristike da bi se uhvatili u koštac s promjenom odnosa snaga i ojačali svoj položaj u novom europskom višerazinskom sustavu u kojem izvršna vlast ima dominantnu ulogu. Ključna uloga nacionalnih javnih uprava (centralnih, regionalnih i lo-kalnih) za provedbu prava EU i realizaciju europskih politika stavlja u prvi plan probleme upravnog kapaciteta, posebno s aspekta ljudskih potencijala, nadzora, koordinacije, suradnje, upravne kulture te standarda kao što su otvorenost, transparent-nost, odgovornost i učinkovitost (Egeberg, 2006; v. infra dio

22 Četiri su popularne teze o europeizaciji izvršne vlasti i uprave – EU dovodi do (1) jačanja izvršne vlasti i deparlamentarizacije; (2) od jačanja izvršne vlasti najviše profitira javna uprava kao operativni dio, u odnosu na vladu, pa europeizacija dovodi do birokratizacije; (3) do promjene odnosa moći u smislu stvaranje privilegirane jezgre izvršne vlasti; te (4) do centra-lizacije (Goetz, 2006).

Page 83: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

67

IV). Opći nalaz istraživanja promjena u upravi pod utjecajem europeizacije jest relativna otpornost upravne tradicije te iner-cija upravnih organizacija i procesa, iako se uočavaju i neke konvergentne promjene, u smislu upravne reorganizacije, uvo-đenja novih načina postupanja, te širenja vrijednosti i načela, kao što su transparentnost, suradnja, strateški pristup, i sl. Eu-ropska regulativa može tražiti osnivanje novih ministarstava, odjela ili tijela (npr. agencija za zaštitu okoliša), de- ili cen-tralizaciju regulacijskog procesa (npr. uvođenje uniformnog izvještavanja centralnom tijelu) ili horizontalnu upravnu pro-mjenu (npr. koordinaciju ranije nepovezanih upravnih zadata-ka); može tražiti i specifičan upravni stil ili postupak, kao što su npr. javne nabave ili financijska kontrola (Knill, 2001: 3). Uloga nacionalnih javnih uprava je ključna za funkcioniranje europske integracije i provedbu javnih politika jer EU ovisi o nacionalnim upravama u svrhu provedbe svojih javnih politi-ka: »kapacitet EU kao sustava je manje-više odraz kapaciteta i domaćih političkih sustava i državnih uprava’ (Kassim, 2005: 292). Istraživanja promjena u javnoj upravi još uvijek su nedo-voljna i nalazi su vezani uz pojedine aspekte upravnih reformi ili pod utjecajem odabira zemlje koju se izučava, pa tako neki tvrde da je utjecaj EU na javnu upravu slab u odnosu na dru-ge faktore, kao što su novi javni menadžment ili privatizacija (Page, 2003), dok drugi ističu da je utjecaj EU ipak evidentan, iako možda ne i revolucionaran (Knill, 2001).

Na pitanje na koji se način odvija proces europeizacije nema jednoznačnog odgovora, ali dominiraju objašnjenja koja polaze od određene mjere nepodudarnosti, neslaganja odno-sno neusklađenosti između političkih struktura, procesa ili javnih politika na europskom nivou i domaćem (nacionalnom, subnacionalnom) nivou (Börzel i Risse, 2003). Smatra se da nepodudarnost (misfit) dovodi do pritiska za prilagodbu koji, ovisno o posredničkim faktorima vodi promjeni. Dakle, što je manja kompatibilnost između europskih i domaćih procesa, politika i institucija, to je veći pritisak za prilagodbu. Promjena se može očekivati ako se kumulativno ispune dva uvjeta: odre-đen stupanj nekompatibilnosti koji stvara pritisak za promje-

Page 84: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

68

nu, s jedne strane te djelovanje određenih aktera ili institucija kao olakšavajućih faktora (postojanje višestrukih veto točaka u sustavu, posredničkih formalnih institucija, odnosno odgova-rajuća politička kultura, važni akteri koji teže promjeni).

Jedno od osnovnih pitanja europeizacije institucija, uklju-čujući javnu upravu, jest karakter promjene, tj. može li se očekivati uniformirajući učinak, dakle harmonizacija odnos-no konvergencija, ili diferencijalni učinak (različiti načini i posljedice prilagodbe). Nalazi mnogih istraživanja pokazuju da europeizacija nije isto što i konvergencija, harmonizacija ili politička integracija (Vink i Graziano, 2007: 10), već da promjena može biti konvergentna ili divergentna. Glavni raz-log izostanka konvergencije kao stvaranja istih posljedica pod utjecajem EU jest taj što europski poticaj za promjenu (npr. eu-ropska regulacija u nekoj javnoj politici) prolazi kroz filtar do-maćih institucija i aktera i tako potvrđuje da su institucije važ-ne. Tako se kod europeizacije u dimenziji političkih institucija i struktura učinak EU pokazuje kompleksnim i različitim, ne osobito sličnim. Te se razlike i eventualne sličnosti mogu obja-sniti faktorima na europskom nivou, kao što je institucional-na struktura EU koja privilegira izvršnu vlast, te nacionalnim faktorima, od domaćih političkih i upravnih tradicija, policy stilova, kao i javnog mnijenja i stavova elita koji na različit način posreduju utjecaj europskih faktora na nacionalnu ra-zinu. Istovremeno, među istočnoeuropskim zemljama koje su postale nove članice Unije zapažen je veći stupanj konvergen-cije javne uprave uslijed modela europskog upravnog prostora koji im je ponuđen za usvajanje u svrhu jačanja prilagodbe upravnih struktura i funkcija. Ta je konvergencija formalna i ima značajke tzv. plitke europeizacije, što znači da nije dovela, barem ne još, do dubinske transformacije institucija.

Posljedice europeizacije mogu imati različit stupanj inten-ziteta (Börzel i Risse, 2007: 494): od (1) inercije, tj. izostanka promjene što dovodi do nesuglasja s europskim zakonodav-stvom i može dovesti do formalnih posljedica (npr. proces pred Europskim sudom protiv države članice); preko (2) ukopava-nja, kada je promjena suprotnog smjera i još više povećava

Page 85: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

69

nepodudarnost; zatim (3) apsorpcije, kada je stupanj promjene nizak, a zahtjevi se usvajaju bez znatnih modifikacija postoje-ćih struktura i logike političkog ponašanja; (4) akomodacije, kao umjerene, ali periferne promjene, kada se pritisak ako-modira kroz modifikaciju, ali bez promjene ključnih značajki ili kolektivnih shvaćanja; i na kraju, (5) transformacija kao temeljita promjena pri kojoj dolazi do zamjene novim ili mi-jenjanja starih struktura, procesa i javnih politika u toj mjeri da se mijenjaju temeljne značajke ili kolektivna shvaćanja i stvara promjena u jezgri političkih, ekonomskih i društvenih struktura.

Teorije europeizacije pokazuju različite metodološke pro-bleme, prije svega iz razloga nedovoljne definiranosti koncep-ta koji može obuhvatiti bilo koji proces u kojem EU predstav-lja uzrok, posljedicu ili jednu od varijabli u procesu. Često je nemoguće jasno razlučiti utjecaj EU od utjecaja drugih faktora, kao što su npr. globalizacija, regionalizacija, tehno-loške promjene, ali i utjecaja nacionalnih faktora, kao što su politički interesi i odnosi moći.23 Posebno je važno naglasiti da europske integracije ne uključuju samo stvaranje i razvoj EU, već i drugih oblika europskog povezivanja, kao što je npr. Vijeće Europe, organizacije koja također intenzivno sudjeluje u formiranju i standardiziranju normi koje oblikuju političke i upravne sustave. Također, utjecaj EU ponekad je direktan, posebno kada se radi o potrebama prilagodbe pravnih propisa, ali i indirektan, kada promjena nastaje kao rezultat potrebe ili mogućnosti da se određene institucionalne promjene prove-du uslijed promjene odnosa snaga (na tržištu, politici, javnom sektoru) do koje je došlo uslijed utjecaja EU. Pitanje direktnog i indirektnog utjecaja EU posebno je značajno za javni sektor i javnu upravu – s jedne strane, trendovi na globalnoj razini, kao što je regulatorna reforma te doktrinarno usmjerenje prema menadžerizmu imaju znatan utjecaj na javni sektor; s druge strane, i sam utjecaj EU na promjene u nacionalnim uprava-

23 Često nacionalne političke elite koriste EU kao izgovor za promjene koje žele postići.

Page 86: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

70

ma može biti neposredan i posredan, nastati kao reakcija na europska kretanja.

Iako postoji skepsa da je europeizacija samo prolazna moda ili političko pitanje, sigurno je da je EU imala velik utjecaj na razvoj prava, politike i uprave u zemljama članicama i poseb-no zemljama pristupnicama. Izučavanje tog utjecaja otkriva mnoga važna pitanja o akterima promjene (politički akteri, uprave, interesne skupine), interesima koji se smatraju valjani-ma i kojima se daje prednost, načinima i procesima odvijanja institucionalne promjene, ali i razlika u učinku koji se javlja kao posljedica europeizacije.

2. Pravo Europske unije

Pravni sustav EU, utemeljen na Osnivačkim ugovorima, autonomni je pravni poredak različit od pravnih sustava drža-va članica, ali i pravnog poretka međunarodnog prava (Ćapeta i Rodin, 2010: 3). Države članice kroz Osnivačke ugovore pre-nose svoje regulatorne ovlasti na institucije Unije, a na teme-lju tih prenesenih ovlasti institucije Unije autonomno uređuju pravne odnose na europskoj i nacionalnoj razini, neovisno o državama članicama. Zbog njegove specifične prirode, pravni sustav EU najčešće se predstavlja kao pravni sustav sui gene-ris, koji se razvijao i prilagođavao potrebama i posebnostima europske integracije. Pravo EU obuhvaća sve pravne norme sadržane u Osnivačkim ugovorima ili donesene na temelju Ugovora, a ukupnost tih pravnih normi naziva se pravnom ste-čevinom Europske unije (franc. acquis communautaire).

2.1. Načela prava Europske unijeU nekadašnjem prvom stupu EU (Europskoj zajednici) koji

je stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora proširen surad-njom u području unutarnjih poslova i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima, prebačenima iz III. stupa, tijekom raz-voja europske integracije razvijena su načela na kojima se te-melji pravni poredak Unije.

Page 87: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

71

Načelo ograničenih ovlasti određuje da Unija djeluje samo u granicama ovlasti koje su na nju prenijele države članice Osnivačkim ugovorima. Prema načelu izravnog učinka, prav-na pravila EU nakon usvajanja na razini Unije izravno stvaraju prava i obveze za pravne i fizičke osobe u pravnim sustavima država članica. Posljedica je tog načela da pojedinci svoja pra-va utemeljena u pravnim normama EU mogu ostvariti i kada države nisu omogućile nužne provedbene mjere u nacionalnim pravnim sustavima.

Prema načelu supsidijarnosti, u pitanjima u kojima Unija dijeli nadležnost s državama članicama, EU može djelovati samo i ako se predložene mjere ne mogu na zadovoljavajući način ostvariti na razini država članica. Pritom, u skladu s na-čelom proporcionalnosti, Unija ne smije djelovati više nego što je to potrebno za ostvarenje mjera EU. Načelo prvenstva prava Unije određuje da pravna pravila EU u pravnom sustavu svake države članice imaju višu pravnu snagu od pravnih pra-vila internog podrijetla. U slučaju kolizije s nacionalnim prav-nim pravilom, europska norma imat će prednost u primjeni.

U skladu s načelom lojalnosti, države članice moraju podu-zeti sve mjere radi ispunjavanja obveza koje za njih proizlaze iz Osnivačkih ugovora ili na temelju njih donesenih pravnih pravila. Jednako tako, od država članica zahtijeva se da se suz-drže od poduzimanja mjera koje bi mogle ugroziti ostvarivanje ciljeva EU. Načelo lojalnosti poslužilo je kao temelj za razvoj još jednog važnog načela prava EU – načela neizravnog učin-ka, koje od nacionalnih upravnih tijela i sudova zahtijeva da postojeće interno pravo uvijek pokušaju protumačiti u svjetlu europske norme.

Načelo odgovornosti država članica za štetu određuje da je svaka članica dužna fizičkim i pravnim osobama nadoknaditi štetu nastalu zbog neizvršavanja obveza iz Osnivačkih ugovo-ra. Jednom usvojeno pravno pravilo obvezuje sve države čla-nice čak i ako su u Vijeću glasovale protiv njegova donošenja, a protiv države koja ga ne provodi može se pokrenuti postupak pred Sudom EU koji državu može financijski kazniti.

Page 88: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

72

2.2. Izvori prava Europske unijeIzvori prava EU su Osnivački ugovori, opća načela prava,

međunarodni sporazumi kojima se uređuju međusobni odno-si EU i drugih međunarodnih organizacija ili trećih država, pravni akti institucija EU i sudska praksa Suda EU. Osnivački ugovori predstavljaju primarni izvor prava EU, na kojem se temelje sve ostale pravne norme Unije. Pravni akti institucija EU smatraju se sekundarnim pravom, a proizlaze iz Osnivač-kih ugovora na temelju njihovih izričitih odredbi.

2.2.1. Osnivački ugovori i opća načela pravaOsnivačkim ugovorima postavljeni su institucionalni i

pravni temelji EU, definirani ciljevi i ovlasti Unije te način ostvarivanja tih ciljeva. Oni uređuju međusobne odnose izme-đu institucija EU i predviđaju pravne instrumente kojima se uređuju pitanja iz ovlasti Unije, postupak njihova donošenja i način djelovanja. Unija se zasniva na načelu dodijeljenih ovla-sti, što znači da može uređivati samo ona pitanja za koja joj je dodijeljena ovlast Osnivačkim ugovorom.

Osnivački ugovori označavaju međunarodne ugovore koji-ma su osnovane Europska zajednica i Europska unija. Radi se o pravnim normama koje su donijele izravno države članice, a obuhvaćaju (Ćapeta i Rodin, 2010: 11):

– Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU)24 i Ugovor o Europskoj uniji (UEU),

– izmjene i dopune navedenih ugovora – Jedinstveni eu-ropski akt (1986.), Ugovor iz Maastrichta (1993.), Ugo-vor iz Amsterdama (1997.), Ugovor iz Nice (2001.) te Lisabonski ugovor (2007.),

– anekse (2) i protokole (37) uz navedene ugovore;– dodatne ugovore kojima se mijenjaju određeni dijelovi

Osnivačkih ugovora – Ugovor o spajanju triju zajednica

24 Lisabonskim ugovorom izmjenjen je naziv Ugovora o osnivanju Eu-ropske zajednice u Ugovor o funkcioniranju Europske unije.

Page 89: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

73

(1965.), Ugovor o izmjeni određenih odredbi o prora-čunu (1970.), Ugovor o izmjeni određenih financijskih odredbi (1975.) i Ugovor o Grenlandu (1984.);

– ugovore o pristupanju novih država članica

Po svom nastanku i načinu mijenjanja, Osnivački je ugo-vor instrument međunarodnog prava. Izmjene Ugovora dogo-varaju na međunarodnoj konferenciji na kojoj sudjeluju sve države članice, a stupaju na snagu tek kada ih sve države čla-nice ratificiraju u skladu s postupkom propisanim nacional-nim normama. Međutim, Osnivački ugovori i njihove izmjene smatraju se ‘ugovorima ustavnog karaktera’ (Kaczorowska, 2011: 200), a da se ne radi o klasičnom međunarodnoprav-nom instrumentu potvrdio je Sud EU u predmetu Van Gend en Loos25 iz 1963. smatrajući kako »ovaj Ugovor predstav-lja više od sporazuma koji stvara obveze između ugovornih strana«. Sud definira pravni poredak Europske zajednice kao novi pravni poredak različit od međunarodnog prava, ali i od prava država članica. U tom smislu, uloga Suda EU smatra se iznimno značajnom u odnosu na proces konstitucionalizacije Ugovora.

Osnivački ugovori zaključeno su na neodređeno vrijeme, osim Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i čelik, sklo-pljenom na vrijeme od 50 godina, koji je stupio na snagu u srpnju 1952. i istekao u srpnju 2002.

Opća načela prava nepisane su pravne norme koje utvrđuje Sud EU u svojoj praksi, a smatraju se inherentnim temeljnom pravnom poretku EU (Ćapeta i Rodin, 2010: 16). Ona omo-gućuju popunjavanje pravnih praznina i tumačenje postojećih normi. U pravnom poretku EU Sud EU do sada je identificirao veći broj općih načela, uključujući zaštitu temeljnih ljudskih prava; pravnu sigurnost i zaštitu legitimnih očekivanja; zabra-nu diskriminacije; načelo proporcionalnosti, i druga. Opća na-

25 Predmet 26/62 NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration [1963] ECR 3.

Page 90: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

74

čela prava jedan su od najvažnijih izvora prava EU, jednako važna kao i Osnivački ugovori, osobito temeljna načela sadr-žana u čl. 2. UEU koja moraju poštivati i Unija i sve njezine institucije.

2.2.2. Sudska praksa i međunarodni sporazumi

Odluke Suda EU važan su izvor prava Unije, budući da djeluju ne samo inter pares (između stranaka u sporu), već i erga omnes (Ćapeta i Rodin, 2010: 14). Posebno je značajno djelovanje Suda pravde koji je, u skladu s Osnivačkim ugo-vorima, ovlašten tumačiti cjelokupno pravo EU i utvrđivati valjanost normi sekundarnog prava. Sud pravde kroz svoju praksu razjašnjava značenje pojedinih odredbi prava EU te pi-tanje pravnih učinaka tih odredbi u pravnim sustavima država članica. Načela i pravila koja je razvio Sud prihvatili su i naci-onalni sudovi i druga tijela u državama članicama, čime su ta pravila postala sastavnim dijelom pravnog poretka EU.

U presudama Suda EU značajno mjesto zauzimaju obrazlo-ženja odluka u kojima Sud zauzima određeno pravno shvaća-nje o značenju pojedine pravne norme, a kasnije odluke teme-lje se na takvim pravnim shvaćanjima. Države članice moraju poštivati i provoditi odluke Suda EU – u suprotnom može doći do ozbiljne povrede prava EU i, posljedično, do odgovornosti države za štetu nastalu pravnim i fizičkim osobama.

Međunarodni sporazumi koji vezuju Uniju dio su pravnoga poretka EU te se tumače i provode u skladu s načelima tog pravnog poretka, a za njihovo je tumačenje ovlašten Sud EU. Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora Europska unija za-dobiva međunarodnopravni subjektivitet koji podrazumijeva i ovlast sklapanja međunarodnih sporazuma s trećim državama ili međunarodnim organizacijama. Pregovori o sklapanju me-đunarodnih ugovora u nadležnosti su Vijeća EU, koje skla-pa sporazum nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, osim u određenim slučajevima kada se sporazum sklapa nakon dobivanja suglasnosti Parlamenta.

Page 91: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

75

2.2.3. Akti institucija UnijeNajbrojnija skupina pravnih pravila EU su akti koje dono-

se institucije Unije, na temelju ovlasti koje su im dodijeljene Osnivačkim ugovorima. Budući da u njihovom stvaranju ne sudjeluju neposredno države članice, već se temelje na Osni-vačkim ugovorima kao primarnom izvoru prava EU, akti in-stitucija nazivaju se i izvedenim (derivativnim) pravom EU (Omejec, 2008: 127).

Ugovor iz Lisabona razlikuje zakonodavne i nezakonodavne akte. Zakonodavni akti donose se u redovnom zakonodavnom postupku (postupku suodlučivanja Vijeća EU i Parlamenta) ili u posebnom postupku. Neki akti, doneseni u postupku savjeto-vanja, koje usvoji samo Vijeće ili samo Parlament također se smatraju zakonodavnim aktima. Zakonodavni akti mogu biti u formi uredbi, direktiva i odluka, dok nezakonodavni akti mogu biti delegirani i provedbeni akti. Delegirane akte može donositi samo Komisija, i to ako je na to ovlaštena na temelju nekog za-konodavnog akta, a radi dopunjavanja ili mijenjanja nekih ma-nje bitnih dijelova zakonodavnog akta. Delegirani akti donose se u formi delegiranih uredbi, direktiva ili odluka. Zakonodavni akt mora izričito definirati ciljeve, sadržaj, opseg i trajanje de-legacije ovlasti. Premda zakonodavstvo EU u pravilu provode države članice, iznimno se može predvidjeti, kada za to postoje opravdani razlozi, da će provedbene akte donositi Komisija ili Vijeće, i to u obliku provedbenih uredbi, direktiva ili odluka.

Okvir 3: Vrste akata institucija Europske unije

Uredbe (Regulations) su akti opće primjene koji obvezuju u ci-jelosti i izravno su primjenjivi u državama članicama.Direktive (Directives) su definirane kao akti koji u pogledu rezul-tata koji se njima ostvaruju obvezuju svaku državu članicu kojoj su upućeni, ali ostavljaju državama članicama izbor forme i me-tode njezina prenošenja u nacionalni sustav.Odluke (Decisions) su definirane kao akti koji u cijelosti obvezuju one kojima su upućeni.

Page 92: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

76

U pravnom poretku EU dva su glavna tipa akata kojima se usklađuju pravni poreci država članica: uredbe i direkti-ve. Te se dvije vrste akata bitno razlikuju po stupnju u kojem usklađuju interna prava država članica – uredbe u potpunos-ti zamjenjuju postojeće nacionalne norme jednom jednakom europskom normom, dok direktive zadaju regulatorni cilj, a način njegova postizanja ostavljen je državama članicama. Di-rektive, za razliku od uredbi, ne zamjenjuju nacionalne norme jednom europskom normom.

Pravna se narav tih akata dodatno objašnjavala i uobliča-vala u sudskoj praksi Suda EU. Uredbe su akti kojih je svrha ujednačivanje prava država članica, a njihove su temeljne ka-rakteristike (Ćapeta i Rodin, 2010: 60–61):

– izravna primjenjivost – države ih ne smiju prenositi u na-cionalno pravo već se one primjenjuju izravno u svakoj članici nakon što su objavljene u Službenom listu EU;

– države su obvezne ukloniti nacionalna pravila koja du-pliciraju uredbe;

– države su obvezne ukloniti i pravila suprotna uredbama, no u slučaju da takva pravila postoje, u sudskom postup-ku sud ih ne smije primijeniti.

Za razliku od uredbi, direktive služe približavanju, a ne potpunom ujednačivanju internih prava država članica. Drža-ve članice obvezne su direktive prenijeti u svoj nacionalni sustav, birajući pritom samostalno formu (npr. novi zakon, iz-mjena postojećeg zakona, podzakonski akt), pod uvjetom da je akt kojim se direktiva ugrađuje u nacionalno pravo pravno obvezujući te da za fizičke i pravne osobe stvara ona prava i obveze koje su im direktive namijenile.

Obvezujući akti institucija EU moraju sadržavati obrazlo-ženje u kojem se navode razlozi za njihovo usvajanje, pravni temelj, tj. odredbu ili odredbe Osnivačkog ugovora koje ovlaš-ćuju Uniju da regulira pitanja na koja se akt odnosi te svi do-kumenti koji sadrže mišljenja ili amandmane tijela EU stavlje-ne tijekom zakonodavnog postupka.

Page 93: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

77

Prema Lisabonskom ugovoru, u području zajedničke vanj-ske i sigurnosne politike institucije EU mogu donositi opće smjernice, odluke i strateške pravce. Odluke donosi Europsko vijeće ili Vijeće EU, a određuju akcije koje poduzima Unija, stajališta Unije i aranžmane za njihovu provedbu. Odluke nisu zakonodavni akti. Europsko vijeće dogovara načela i opće smjernice, te donosi zajedničke strategije kojima se predviđa-ju ciljevi, trajanje i sredstva kojima raspolažu Unija i države članice za ostvarivanje nekog važnog zajedničkog interesa u području vanjske politike ili sigurnosti.

Okvir 4: Vrste akata u području vanjske i sigurnosne politike do Lisabonskog ugovora

Zajedničke akcije (Joint Actions) – obvezuju države članice u po-gledu stajališta što ga EU zauzima o nekom vanjskopolitičkom ili sigurnosnom pitanju te u pogledu aktivnosti država članica s time u vezi.Zajednička stajališta (Common Positions) – definiraju pristup Unije bilo određenom zemljopisnom području ili nekom vanj-skopolitičkom ili sigurnosnom pitanju. Države članice obvezne su osigurati da njihove nacionalne politike ne odstupaju od zajed-ničkog stajališta.

Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora pravni akti u nekadašnjem III. stupu (Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima) nestaju i zamjenjuju ih zakonodavni i ne-zakonodavni akti. No, akti doneseni prije Lisabonskog ugo-vora postoje i dalje, a ranije donesene okvirne odluke moguće je u zakonodavnom postupku pretvoriti u neki zakonodavni akt. Ograničenje jurisdikcije Suda EU nad ranije donesenim okvirnim odlukama i odlukama predviđeno je u prijelaznom razdoblju od 5 godina.

Page 94: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

78

Okvir 5: Vrste akata u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima do Lisabonskog ugovora

Zajednička stajališta (Common Positions) definiraju pristup Unije pojedinom pitanju.Okvirne odluke (Framework decisions) služe približavanju inter-nih propisa država članica i obvezujuće su u odnosu na rezultat koji se njima ostvaruje, ali državama članicama ostavljaju slobodu u izboru forme i metode. Iako definirane vrlo slično direktivama iz prvog stupa, okvirne odluke nemaju izravni učinak.Odluke (Decisions) ostvaruju bilo koji od ciljeva predviđenih po-licijskom i pravosudnom suradnjom, osim harmonizacije nacio-nalnih pravnih sustava. Odluke su obvezujuće, ali ne mogu imati izravan učinak.Konvencije (Conventions) su međunarodni ugovori koje priprema Vijeće i predlaže na usvajanje državama članicama u skladu s na-cionalnim pravilima.Sve akte u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima usvajalo je Vijeće ministara.

2.3. Postupci donošenja akata Europske unije

2.3.1. Redovni zakonodavni postupakRedovni zakonodavni postupak ili postupak suodlučivanja

(codecision procedure) uveden je Ugovorom iz Maastrichta za određene politike Zajednice te dodatno pojednostavljen i proširen Ugovorima iz Amsterdama i Nice. Time je uloga Europskog parlamenta znatno ojačana i izjednačena s ulo-gom Vijeća. U redovnom zakonodavnom postupku odluka se može donijeti jedino ako se o prijedlogu Komisije usuglase i Vijeće i Europski parlament. U Vijeću ministara u tom se postupku odluka u pravilu donosi kvalificiranom većinom, osim ako pravni temelj u konkretnom slučaju ne predviđa drugačiju većinu, odnosno jednoglasnost. Prijedlog Komisije upućuje se na čitanje Vijeću i Parlamentu. U prvom čitanju Europski parlament usvaja svoje stajalište i priopćuje ga Vi-jeću, pa ako se ono složi sa stajalištem Parlamenta, akt će biti

Page 95: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

79

usvojen. Međutim, ako Vijeće ne usvoji stajalište Parlamenta, ono će usvojiti svoje stajalište u prvom čitanju i priopćiti ga Parlamentu. Daljnja procedura ovisit će o tome prihvaća li Parlament zajedničko stajalište ministara i o tome koje sta-jalište o njemu zauzme Komisija. U drugom čitanju, u roku od 3 mjeseca, Parlament može: (a) prihvatiti stajalište Vijeća pa će u tom slučaju akt biti donesen u tekstu koji odgovara stajalištu Vijeća; (b) odbiti stajalište Vijeća većinom zastu-pnika; (c) predložiti amandmane na stajalište Vijeća te tako izmijenjeni tekst uputiti Vijeću i Komisiji na očitovanje. Ako se Vijeće i Parlament ne slože oko završnog teksta odluke, pokreće se tzv. postupak mirenja, u kojem odbor za mirenje, sastavljen od jednakog broja predstavnika Parlamenta i Vi-jeća, pokušava postići dogovor o zajedničkom tekstu, kva-lificiranom većinom glasova predstavnika Vijeća i većinom glasova predstavnika Parlamenta. Ne uspije li u tome, u roku od 6 tjedana zakonodavni postupak završit će bez usvajanja odluke. Ako se članovi odbora dogovore o zajedničkom teks-tu, Vijeće i Parlament mogu ga usvojiti u roku od 6 tjedana, i to Parlament apsolutnom većinom, a Vijeće kvalificiranom većinom. Ako odbor postigne suglasnost, odluka će se pono-vo naći pred Vijećem i Parlamentom u punim sazivima, te će o njihovom prihvaćanju ovisiti i konačno prihvaćanje odluke. Ako se jedna od te dvije institucije ponovo usprotivi usva-janju akta, zakonodavna procedura završiti će bez usvajanja akta. Isto se događa ako odbor ne postigne potrebnu suglas-nost o konačnom prijedlogu.

2.3.2. Posebni zakonodavni postupciPosebni zakonodavni postupci u kojima sudjeluje Europski

parlament uključuju, u skladu s Lisabonskim ugovorom, po-stupak davanja suglasnosti i postupak savjetovanja.

Postupak davanja suglasnosti (assent procedure) uveden je Jedinstvenim europskim aktom i zahtijeva od Vijeća da za-traži suglasnost Parlamenta pri donošenju određenih odluka. Ovisno o području, odluku može predložiti Komisija, Parla-

Page 96: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

80

ment, država članica ili Europsko vijeće. Europski parlament može prihvatiti ili odbiti prijedlog, ali ga ne može izmijeniti. Parlament tako dobiva važnu mogućnost blokiranja zakono-davnog postupka – ako Parlament odbije prijedlog Vijeće ga ne može usvojiti. Suglasnost Europskog parlamenta tražila se u ograničenom broju slučajeva no nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora postupak davanja suglasnosti proširen je na druga važna područja, primjerice u politici suzbijanja diskriminacije ili primjena sankcija na članicu Unije u slučaju ozbiljnog i trajnog kršenja temeljnih načela EU.

Postupak savjetovanja (consultation procedure) jedini je postupak sudjelovanja Europskog parlamenta u zakonodav-nom postupku predviđen Rimskim ugovorima. U tom postup-ku Vijeće je obvezno, nakon što mu Komisija dostavi prijed-log akta na odlučivanje, zatražiti mišljenje Parlamenta, ali ga to mišljenje ne obvezuje. Prema praksi Suda EU obveza savjetovanja s Parlamentom ne podrazumijeva samo zahtjev za njegovim mišljenjem, već i to da se čeka da Parlament do-stavi svoje mišljenje i da ga se prouči. Vijeće, bez obzira na mišljenje Parlamenta, može donijeti odluku prema vlastitom nahođenju, tj. usvojiti ili odbiti prijedlog Komisije, i to jed-noglasno ili kvalificiranom većinom, ovisno o sadržaju i vrsti odluke. U slučaju da ima drugačiji stav o prijedlogu u odnosu na Vijeće, Parlament se jedino može nadati da će Komisija uslijed toga izmijeniti prijedlog ili da će Vijeće jednoglasno usvojiti njegovo mišljenje. Komisija može sve do usvajanja odluke izmijeniti prijedlog akta o kojem odlučuje Vijeće, a prema općem pravilu, koje vrijedi u svim zakonodavnim po-stupcima, Vijeće mora donijeti jednoglasnu odluku kad god odstupa od prijedloga Komisije. Taj postupak ne daje Parla-mentu značajniju moć, osim ako uvjeri Komisiju da prihvati njegovo mišljenje i izmijeni prijedlog podnesen Vijeću. Pri-mjeri odluka koje se donose u postupku savjetovanja su mjere koje se odnose na socijalnu sigurnost ili socijalnu zaštitu te ograničavanje liberalizacije kretanja kapitala u treće zemlje ili iz njih.

Page 97: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

81

2.3.3. Postupak nakon usvajanja zakonodavnog aktaOblikovanje europskih politika i stvaranje europskog prava

ne završava donošenjem zakonodavnog akta u Vijeću i Eu-ropskom parlamentu. Razlikuju se dva slučaja (Nugent, 2010: 320–321). U nekim slučajevima bit će potrebno donositi do-datne propise na europskoj razini, da bi se zakonodavni akt mogao izvršiti. Najčešće se radi o (a) aktima za implementa-ciju, obično putem uredbi Komisije u postupku komitologije (v. supra, dio I). Može se raditi i o (b) potrebi da se načela i osnovna regulacija neke javne politike izražene kroz okvirnu direktivu konkretno razrade dodatnim propisima. Na kraju, u slučajevima regulacije unutarnjeg tržišta može se raditi o (c) potrebi utvrđivanja standarda za određene provode u okviru europskih tijela za standardizaciju, kao što je npr. Europski odbor za standardizaciju (CEN).

U drugim slučajevima, ako se ne radi o uredbama koje ima-ju neposredan učinak u državama članicama, odnosno većini odluka, potrebno je transponirati zakonodavstvo, u pravilu di-rektivu, u nacionalni pravni sustav, donošenjem odgovarajućih propisa. Proces transpozicije, kao dio procesa implementacije, u rukama je država članica (v. infra, poglavlje 4.4.1.).

3. Europske politike

Općenito, pojmom javne politike označava se proces ko-lektivnog odlučivanja kojim se nastoji postići neki društveno poželjan cilj, do kojeg se dolazi vrednovanjem različitih alter-nativa u odlučivanju, a koje sa sobom nose različite rasporede troškova i koristi (Petak, 2002: 53). Proces oblikovanja javne politika (policy ciklus) sadrži pet faza: (1) postavljanje pro-grama rada (agenda setting); (2) uobličavanje politika (poli-cy formulation); (3) usvajanje politika (policy adoption); (4) provođenje politika (policy implementation); i (5) ocjenjivanje politika (policy assessment).

Države članice su kroz proces jačanja europske integracije prenosile na EU i njezine institucije značajne ovlasti obliko-

Page 98: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

82

vanja javnih politika. Glavna rasprava o prioritetima javnih politika vodi se u tijelima Unije, značajan broj aktivnosti vlada država članica definiran je propisima koje je donijela Unija, a u pojedinim područjima države članice sudjeluju u procesima oblikovanja politika tek glasajući prilikom donošenja akata u Vijeću EU (McCormick, 2011: 94). Pritom, EU ima nadlež-nost u onim područjima i u mjeri koju su joj dodijelile države članice, prvenstveno kroz Osnivačke ugovore. Sa svakom re-vizijom Osnivačkih ugovora države članice su sve više širile nadležnost EU – ekonomska integracija koja je predstavlja-la osnovu udruživanja proširila se na brojna druga područja, uključujući promet, komunikacije, financijske usluge, istraži-vanje i razvoj, okoliš, policiju te vanjsku i sigurnosnu politi-ku.

Prema Osnivačkim ugovorima, u značajnom broju sluča-jeva nadležnost je podijeljena između Unije i država članica, određena područja su u isključivoj nadležnosti EU, dok sva ostala pitanja ostaju u nadležnosti država članica koje su još uvijek u velikoj mjeri nadležne za brojne važne javne politi-ke. Jasnu distinkciju između različitih vrsta nadležnosti EU u javnim politikama sadrži Lisabonski ugovor (v. prikaz 4). U područjima u kojima Unija nema isključive ovlasti primjenju-ju se načela proporcionalnosti i supsidijarnosti – prema načelu supsidijarnosti odluke treba donositi, radi njihove što učinko-vitije primjene, na najnižoj mogućoj razini, najbliže građa-nima, pa Unija smije djelovati samo ako ciljevi predloženog djelovanja mogu biti bolje ostvareni na razini EU. U skladu s načelom proporcionalnosti, Unija ne smije djelovati više nego što je to potrebno za ostvarenje mjera EU.

Page 99: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

83

Prikaz 4: Isključive, podijeljene i komplementarne ovlasti Europ-ske unije

Isključive ovlasti Podijeljene ovlasti Komplementarne ovlasti

Carine Unutarnje tržište Zaštita i poboljšanje zdrav-lja ljudi

Monetarne politike država članica ‘eurozone’

Socijalna politika Industrija

Očuvanje morskih biološ-kih resursa u okviru zajed-ničke politike ribarstva

Ekonomska, socijalna i te-ritorijalna kohezija

Kultura

Tržišno natjecanje Poljoprivreda i ribarstvo, osim očuvanja morskih bio-loških resursa

Turizam

Zajednička trgovinska po-litika

Zaštita okoliša Obrazovanje, strukovno usa-vršavanje, mladi i sport

Zaštita potrošača Civilna zaštitaPromet Suradnja u upravnim pita-

njima Transeuropske mreže

Energetika Sloboda, sigurnost i pravdaZajednički razlozi zaštite u području javnog zdravlja

Izvor: čl. 3.–5. UFEU

3.1. Politike Europske unijeEU je uključena u brojne javne politike (prikaz 5), koje je

moguće klasificirati u nekoliko kategorija (Versluis, van Keu-len i Stephenson, 2011: 66):(a) politike unutarnjeg tržišta – usmjerene na uspostavu za-

jedničkog tržišta unutar kojeg postoji sloboda kretanja ljudi, robe, usluga i novca, a koje se oslanja na tržišno natjecanje i regulatorna tijela koja trebaju održavati razinu pogodnu za slobode kretanja (tržišno natjecanje; carine; unutarnje tržište; oporezivanje);

(b) makroekonomske i financijske politike – usmjerene na makroekonomsku suradnju između država članica i inte-graciju njihovih gospodarstava (ekonomska i monetarna unija);

Page 100: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

84

(c) funkcionalne politike – brojne politike koje imaju određe-nu jasnu funkcionalnu svrhu (pravosuđe, sloboda i sigur-nost; borba protiv prijevara; zaštita potrošača; zdravstvo; sigurnost hrane; zapošljavanje i socijalna pitanja; okoliš; kultura; obrazovanje, izobrazba i mladi; institucionalna pi-tanja; regionalna politika; znanost i istraživanje);

(d) sektorske politike – usmjerene na posebne gospodarske sektore u svrhu podizanja njihove konkurentnosti (poljo-privreda, audiovizualna politika i mediji; energetika; po-duzetništvo; ribarstvo i pomorska pitanja; informacijsko društvo; promet);

(e) vanjske politike – prvenstveno usmjerene na djelovanje Unije izvan njezinih granica (razvoj; proširenje; vanjski odnosi; vanjska i sigurnosna politika; ljudska prava; hu-manitarna pomoć);

(f) proračunska politika – specifična politika usmjerena na stvaranje proračuna Unije.

Prikaz 5: Područja javnih politika Europske unije

Audiovizualna politika i mediji

Oporezivanje Trgovinska politika

Borba protiv prijevara Poduzetništvo Tržišno natjecanje

Carinska politika Poljoprivredna politika Unutarnje tržište

Ekonomska i monetarna unija

Pravosuđe, sloboda i sigurnost

Vanjski odnosi

Energetika Promet Zajednička vanjska i sigurnosna politika

Humanitarna pomoć Proračun Zapošljavanje i socijalna pitanja

Informacijsko društvo Proširenje Unije Zaštita okoliša

Institucionalna pitanja Razvoj Zaštita potrošača

Kulturna politika Regionalna politika Zdravstvo

Ljudska prava Ribarstvo i pomorska pi-tanja

Znanost i istraživanje

Obrazovanje, izobrazba i mladi

Sigurnost hrane

Izvor: http://europa.eu/pol/index_en.htm, 2.1.2012.

Page 101: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

85

Neke od tih javnih politika smatraju se važnijima od drugih u smislu utjecaja koje imaju na razvoj europske integracije i stoga privlače više ili manje pažnje istraživača i analitičara (Bache, George i Bulmer, 2011: 355–368). U skupinu važ-nijih javnih politika ubrajaju se politike tržišnog natjecanja, zapošljavanje i socijalna pitanja, energetika, istraživanje te promet.

U nekim područjima javnih politika, primjerice u pitanjima oporezivanja, EU ima slabe ovlasti. U drugima, poput poljo-privrede ili tržišnog natjecanja, Unija je gotovo sasvim zami-jenila države članice u regulaciji određenog područja. Nada-lje, u određenim područjima s vremenom se nadležnost Unije širila – primjerice, u ranim fazama razvoja EU gotovo da nije imala formalnih ovlasti regulirati pitanja zaštite okoliša, dok je danas jedan od vodećih globalnih aktera u tom području (Warleigh-Lack i Drachenberg, 2010: 210).

3.2. Ciklus oblikovanja javnih politika Europske unije

Postavljanje programa rada, odnosno iniciranje donoše-nja javnih politika i rješavanje pojedinog pitanja na razi-ni Unije radije nego na nacionalnoj razini prvenstveno je zadaća Europske komisije, čiji je mandat upravo zaštita i promocija europskih interesa. Međutim, listu prioriteta Uni-je oblikuje Europsko vijeće, politički motor Unije i glavni pokretač najvažnijih političkih inicijativa EU, koje daje ini-cijative za donošenje novih politika. Pritom, na oblikovanje politika EU snažno utječu unutarnji pritisci procesa europ-skih integracija i politički lideri, za razliku od nacionalne razine na kojoj politički čelnici određena pitanja uvrštavaju na listu prioriteta zbog utjecaja javnosti i medija (McCor-mick, 2011: 105).

Jednom kada je određeno pitanje stavljeno na policy agen-du EU, pokreće se složen proces u kojem sudjeluju brojni ak-teri, ovisno postupku donošenja odluka u pojedinom području (Bache, George i Bulmer, 2011: 354). Formalni postupak za-

Page 102: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

86

počinje pripremom prijedloga akta Europske komisije, koja, u skladu s načelima supsidijarnosti i razmjernosti, mora prije sastavljanja prijedloga poznavati situaciju i probleme koji tra-že rješavanje na razini Unije i razmotriti da li je donošenje akta na razini EU najbolji način da se riješi određeni problem. Komisija provodi široke konzultacije s interesnim skupinama već u ranom stadiju pripreme prijedloga akta, budući da una-prijed želi spriječiti da države članice, djelujući u Vijeću EU, odbiju prijedlog akta. Također, Komisija će se savjetovati sa stručnjacima iz različitih odbora i radnih skupina, iz područja koje se uređuje aktom, a kako bi spriječila da se usvoji akt koji je tehnički nemoguće ili vrlo teško implementirati. Neki su od-bori stručnjaka stalni, a Komisija također može prema potrebi osnovati ad hoc skupine, sastavljene od stručnjaka iz država članica. Njihova je zadaća dati objektivan savjet Komisiji, ne zastupajući osobno političko stajalište ili nacionalni interes. Na kraju, Komisija će se konzultirati i sa službenicima drža-va članica kako bi procijenila pod kojim uvjetima je moguće očekivati da će nadležni ministri država članica poduprijeti prijedlog akta u Vijeću EU.

U tom procesu savjetovanja, Komisija često dobiva suprot-na mišljenja i savjete, od kojih izabire najprikladnija. Zato je često primorana usvojiti najnižu zajedničku osnovu (standard) kako bi osigurala da prijedlog akta bude prihvaćen. U odre-đenim slučajevima se o idejama i prijedlozima Komisije pro-vodi šira javna rasprava. U tom slučaju Komisija pripremi i objavljuje zelenu knjigu, koja može rezultirati objavljivanjem i bijele knjige u kojoj se zaključci rasprave iznose u formi pri-jedloga aktivnosti (v. okvir 6).

Okvir 6: Bijela i zelena knjiga Europske komisije

Zelena knjiga (Green Paper) je dokument čija je namjena potak-nuti javnu raspravu i pokrenuti proces savjetovanja o određenoj temi na europskoj razini (npr. o socijalnoj politici, jedinstvenoj valuti, telekomunikacijama).

Page 103: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

87

Bijela knjiga (White Paper) je dokument koji sadrži prijedloge djelovanja Unije u određenom području, a ponekad slijedi zele-nu knjigu koja je objavljena radi pokretanja procesa konzultacija na razini EU. Primjeri su Bijela knjiga o dovršenju unutarnjeg tržišta, o rastu, konkurentnosti i zapošljavanju, o pripremi zemalja srednje i istočne Europe za uključivanje u unutarnje tržište EU te Bijela knjiga o europskom upravljanju iz 2001.

Uz javne rasprave o određenom pitanju u obliku zelene ili bijele knjige, Komisija podatke i stavove javnosti prikuplja i na druge, manje formalne načine. Primjer je savjetovanje pu-tem interaktivnog oblikovanja politike (Interactive Policy Ma-king – IPM), on line baze podataka koja omogućuje Komisiji i drugim institucijama EU dobivanje povratnih informacija izravno od građana i poslovne zajednice, te posljedično razvoj javnih politika usklađenih sa stavovima građana i korisnika te veću odgovornost institucija Unije.

Komisija se o prijedlogu akta savjetuje i sa zastupnicima u Europskom parlamentu te s parlamentarnim odborima zainte-resiranim za područje koje se uređuje aktom.

Nakon provedenih konzultacija, nadležna opća uprava Ko-misije će finalizirati nacrt prijedloga akta i uputiti ga drugim relevantnim općim upravama. Nacrt prijedloga o kojem su se one usuglasile Glavni tajnik stavlja na dnevni red sljedećeg sastanka Komisije. Nakon rasprave, povjerenici glasaju o pri-jedlogu akta, a ako većina od njih (27) podrži prijedlog, smatra se da ga je usvojila cijela Komisija kao kolegij.

Važan utjecaj na oblikovanje javnih politika EU imaju lobisti i organizacije civilnog društva. Lobisti predstavljaju različite interesne skupine, a formalno sudjeluju u postupci-ma oblikovanja politika preko Europskog gospodarskog i so-cijalnog odbora te u okviru tzv. Socijalnog dijaloga iz 1987. Na taj način zainteresirane strane imaju priliku izraziti svoja mišljenja u ranom stadiju postupka, prije nego što Komisija predstavi svoj prijedlog akta. Lobisti su važni radi dobivanja političke podrške za određeno pitanje, a i Komisija se koristi

Page 104: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

88

lobistima kako bi svojim prijedlozima dala bolji poticaj u od-nosu na Vijeće i tako im dala veći legitimitet. Civilno društvo ima važnu ulogu u artikuliranju problema građana, pa zbog toga EU potiče države podnositeljice zahtjeva za članstvo da kao dio priprema za članstvo razviju i jačaju ulogu civilnog društva.

Kada se Komisija usuglasi o prijedlogu novog propisa, isti se šalje Vijeću i Parlamentu na usvajanje. Prijedlog se također šalje Odboru regija i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru. Ovo je drugi stadij ciklusa oblikovanja politika – sta-dij donošenja odluka. U kojem će se zakonodavnom postupku, redovnom ili posebnom, s kojom većinom u Vijeću ministara, te u kojoj formi pojedina odluka usvojiti, ovisi o odredbi Osni-vačkih ugovora koja uređuje ovlast Unije da regulira određeno pitanje. Konačna odluka o usvajanju prijedloga rezultat je slo-žene interakcije između institucija i tijela Unije – Parlamenta, Corepera, Vijeća, Komisije i država članica te Suda EU koji daje tumačenje akta kada je to potrebno.

Oblikovanje javnih politika različito je od opisanoga samo u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, gdje nad-ležnost iniciranja postupka donošenja odluke Komisija dijeli s državama članicama, odluke donose Europsko vijeće ili Vijeće EU, a Europski parlament nije uključen u postupak donošenja odluka.

Nakon što je neka javna politika Unije usvojena, započinje najvažniji korak u policy ciklusu – njezina primjena, odnosno trenutak kada se zadani ciljevi pretvaraju u konkretne promje-ne za građane, ili pak u tome ne uspijevaju (McCormick, 2011: 108). Za primjenu javnih politika u prvom je redu nadležna javna uprava. Budući da izvršna vlast Unije – Europska ko-misija – nevelika i bez ovlasti kojima bi mogla nametnuti pro-vedbu javnih politika EU, ona se mora oslanjati na nacionalne uprave država članica. Upravo se provedba europskih javnih politika pokazala kao relativno slaba točka procesa donoše-nja politika EU, prije svega kao problem nedovoljne usklađe-nosti nacionalnih zakonodavstava država članica s pravnom

Page 105: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

89

stečevinom Unije. Brojne analize provedbe europskih javnih politika na nacionalnoj razini pokazuju sljedeće: prvo, utjecaj odluka EU značajno se rezlikuje među pojedinim državama članicama; drugo, države članice usvajaju različite nacionalne mjere i politike kako bi implementirale ‘zajedničke’ politike EU; treće, države članice, namjerno ili ne, ne djeluju uvijek u skladu s pravilima EU (Young, 2010: 63). Premda je Komi-sija ovlaštena pokrenuti postupak protiv države članice pred Sudom EU radi neispunjavanja neke od obveza iz Osnivačkih ugovora, postavlja se pitanje u kojoj mjeri Komisija raspolaže relevantnim informacijama i iz kojih izvora u odnosu na poten-cijalna kršenja obveza država članica (ibid.). Zato se na razini EU posljednjih se godina intenzivirala rasprava o načinima poboljšanja oblikovanja i provedbe politika Unije. Namjera je zamijeniti tradicionalno oblikovanje politika i prevladavajuće korištenje uredbi i drugih čisto pravnih instrumenata meha-nizmima tzv. mekog prava (soft law). Novi element u predlo-ženim reformama je veće korištenje savjetodavnih metoda u postupku donošenja odluka, primjerice otvorene metode koor-dinacije (v. infra, poglavlje 4.4.2.).

Posljednja je faza u policy ciklusu je evaluacija – utvr-đivanje da li je neka javna politika postigla namjeravane rezultate. Za ocjenu učinkovitosti politike potrebno je da su u njezinoj pripremi jasno postavljeni specifični ciljevi i očekivani rezultati, uz indikatore za mjerenje uspješnosti. Također, nužno je da su izvještaji o provedbi javnih poli-tika na nacionalnoj razini, koje Komisiji dostavljaju javne uprave država članica, vjerodostojni. U tom smislu, evalua-cija uspješnosti europskih politika posebno je problematična (ibid.). S obzirom na to da je za EU karakteristično višera-zinsko upravljanje – oblikovanje javnih politika u nadlež-nosti je europskih institucija, dok njihova provedba leži na nacionalnim javnim upravama – postoji svojevrsna ‘udalje-nost’ između onih koji odluke donose i onih koji ih provode u praksu, pojava koja se često naziva ‘demokratski deficit’ (v. infra, poglavlje 4.1.).

Page 106: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

90

3.3.  Javne politike, vrste europskog upravljanja i europeizacija

S obzirom na različite tipove javnih politika razlikuju se tri tipa upravljanja u EU – upravljanje putem pregovora, hijerar-hijsko upravljanje i upravljanje potpomognutom koordinaci-jom (Bulmer i Radaelli, 2005: 341). U svakome od njih djeluje drugačiji mehanizam europeizacije – prinudni, kompetitivni odnosno mehanizam učenja.(1) Kod upravljanja putem pregovora (governance by nego-

tiation) radi se o uobičajenom pregovaračkom procesu u nekom području javne politike, koji dovodi do određene formalne odluke, tj. pravne norme. Upravljanje u tom slučaju djeluje vertikalno – nacionalni interesi oblikuju se kroz pregovaranje u europsku regulaciju, ‘podižu se’ odozdo prema gore. Mehanizam europeizacije temelji se na (ne) podudarnosti.

(2) Kod hijerarhijskog upravljanja (governance by hierarchy) razlikuju se dva slučaja, ovisno da li se radi o politikama pozitivne ili negativne integracije. (2a) S jedne strane, u politikama pozitivne integracije polazi se od aktivne uloge EU koja stvara europski model javne politike, kojeg drža-ve članice trebaju prenijeti u svoje zakonodavstvo (odoz-go-dolje) kroz odgovarajuću pravnu regulaciju te imple-mentaciju, ili u suprotnome snose sankcije. Primjer su politike kojima se korigira tržište, npr. u okviru regionalne politike, socijalne politike, politike zaštite okoliša. (2b) S druge strane, kod politika negativne integracije radi se o stvaranju učinkovitog tržišta uklanjanjem prepreka, a ne na sektorskoj pravnoj regulaciji, kao što je to npr. politika tržišnog natjecanja koja utvrđuje pravila tržišne utakmi-ce i zabranjuje pogodovanje ili diskriminaciju. Kako te politike za sobom povlače i politike pozitivne integracije (npr. regulacija telekomunikacija, prometa), a kako bi se stvorili preduvjeti za funkcioniranje jedinstvenog tržišta, posljedica je da je da se uz tržište na kojem djeluju gospo-darski subjekti stvara ‘tržište’ na kojem se države natječu

Page 107: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

91

kako bi bile konkurentnije. Stoga se kao poseban mehani-zam europeizacije kada ne postoji europski model ili je on ograničen samo na pravila igre javlja natjecanje između nacionalnih regulacijskih okvira za gospodarstvo.

(3) Na kraju, upravljanje potpomognutom koordinacijom (fa-cilitated coordination) veže se uz politike koje su uglav-nom u nadležnosti država članica i koje EU ne može re-gulirati pravnim instrumentima jer za to nema osnove u ugovorima. EU tada predstavlja forum za razmjenu ideja i rješenja u pogledu određenih problema. Primjer je čitav niz politika koje potpadaju pod OMC, kao što je npr. po-litika zapošljavanja. Europsku osnovu tako čine sporazu-mi koji se u obliku političkih deklaracija u pravilu donose jednoglasno (npr. zaključci Europskog vijeća) ili meko pravo, kao ‘pravila ponašanja koja nisu pravno provediva ali imaju pravni učinak u smislu da predstavljaju okvir za ponašanje’ (Regent, 2002: 345). Ovaj mehanizam euro-peizacije je fleksibilniji i slabiji, temelji se na načelima dobrovoljnosti, horizontalnom učenju, bez hijerarhijskog nametanja rješenja. EU služi kao platforma za transfer ideja, jer pomaže državama članicama da razviju vlastite politike kroz razmjenu najbolje prakse i učenje.

4. Europsko upravljanje – izazovi i prilagodbe

4.1. Demokratski deficitKako su europske integracije napredovale, tako su upozo-

renja da Europa pati od problema s demokracijom i legitimite-tom bivala sve glasnija26 i postavljala izazov prešutnom spo-

26 Kao pokazatelj deficita najviše se ističu problemi s referendumskim podržavanjem promjena ugovora (Danska i Francuska 1992; Nizozemska; Irska 2008). Tako npr. u Danskoj, u pravilu europskeptičnoj zemlji, Ugovor iz Maastrichta odbijen je na referendum u lipnju 1992. (50,7% protiv), što se objašnjava negativnim stavom poljoprivrednika i ribara koji su do tada bili zagovornici Unije, ali ih je poljoprivredna i zajednička ribolovna politika okrenula protiv EU (prihvaćen je zatim u svibnju 1993.). U Francuskoj je

Page 108: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

92

razumu utkanom u osnovu europskih zajednica da su europski poslovi stvar odluke elita. Do sredine 1980-ih Europske zajed-nice su po svom karakteru, načinu odlučivanja i dosegu bile međunarodne organizacije koje su podnosile odlučivanje elita iza zatvorenih vrata i bez testiranja volje javnosti. ‘Permisiv-ni konsenzus’, kao situacija u kojoj se izostanak javne debate tumačio pristankom javnosti na odluke elita, više nije pružao dovoljan legitimitet europskoj integraciji od kada je krajem 1980-ih europska integracija dobila ubrzanje. Od Ugovora iz Maastrichta 1992., EU istovremeno obavlja veliki niz funkcija i autoritativno odlučuje o sudbini građana putem nadnacional-nih institucija, a istovremeno nema sve značajke (npr. vojsku, policiju, upravu) niti sustav političke odgovornosti svojstven državi. S obzirom na sve veći broj europskih politika i njihov opseg te istovremeno relativno jačanje izvršne vlasti i na nacio-nalnoj i na europskoj razini, postavilo se pitanje kako ojačati legitimnost i demokratičnost EU.

Teza o demokratskom deficitu EU odnosi se na tvrdnju da je ona nedovoljno demokratična, udaljena i nerazumljiva pro-sječnom građaninu. Prvi aspekt demokratskog deficita počiva na tezi da institucije EU nisu dovoljno demokratske ni politič-ki odgovorne, posebice zbog primata Vijeća EU i Komisije, koje su sastavljene, odnosno predstavljaju izvršnu vlast, ali i drugih ne-izabranih tijela, kao što su Europski sud, Europska središnja banka, i čitav niz agencija. Drugi aspekt se odnosi na udaljenost EU od građana – sustav je kompleksan, proce-dure odlučivanja zamagljene, a odluke građanima nepoznate i daleke. Tome treba pridodati nepostojanje osjećaja zajedničke europske pripadnosti, europskog identiteta. Drugim riječima, institucije EU nisu u dovoljnoj mjeri reprezentativne ni od-govorne građanima EU, a procesi političkog odlučivanja su istovremeno komplicirani i od njih udaljeni. Prvi aspekt čini

referendum prošao s minimalnom većinom (50,3% za) u rujnu 1992., što je doživljeno kao iznenađenje s obzirom na tradicionalni proeuropski stav francuskih elita, a objašnjava se strahom građana od zadiranja u njihov način života, bez rješavanja socijalno važnih pitanja, kao što je npr. nezaposlenost i sl.

Page 109: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

93

institucionalnu, a drugi psiho-socijalnu dimenziju demokrat-skog deficita (Chryssochoou, 2007: 360).

Kao standardni argumenti teze o demokratskom deficitu, navode se problemi demokratske kontrole i participacije (Fol-lesdal i Hix, 2005; Lord, 2001, i dr.).

Prvo, europska integracija dovela je do jačanja izvršne vlas-ti i slabljenja kontrole nacionalnih parlamenta, koji gube svoje ovlasti, a istovremeno ne nalaze načina kontrolirati europske institucije. Europskim odlučivanjem dominiraju izvršna tijela (Vijeće EU, Komisija, odbori, agencije),27 koje parlamenti ne mogu adekvatno nadzirati. K tome, procedure odlučivanja su kompleksne i zamršene. Posljedica je da veza između građana i onih koji u njihovo ime donose odluke slabi.

Drugo, Europski parlament je preslab, u usporedbi s nacio-nalnim parlamentima i u odnosu na Vijeće EU, usprkos nje-govom sukcesivnom jačanju od kraja 1980-ih. Iako ima ulogu u procesu izbora Komisije, uloga Vijeća dominira. U pogledu zakonodavstva, Komisija ima isključivo pravo zakonodavne inicijative što je znatno ojačava u odnosu na Parlament.

Treće, problem izbora za Parlament je, osim niskog oda-ziva, u tome što to ipak nisu europski izbori jer se ne radi o osobama i strankama na europskom nivou, a istovremeno do-maći izbori ne uključuju europska pitanja. Izbori za Parlament smatraju se ‘nacionalnim izborima drugog reda’, pa interesi građana imaju samo posredan učinak na odlučivanje na europ-skoj razini.

Četvrto, EU je previše udaljena od građana, jer instituci-onalno, radi se o nedostatku izborne kontrole nad Vijećem i Komisijom, a psihološki o prevelikoj različitosti EU od do-maće institucionalne strukture na koju su građani navikli. EU

27 Tako Komisija nije ni ‘normalna’ izvršna vlast ni uprava, i ne nastaje niti postupa transparentno; Vijeće je po sastavu izvršna, a po funkciji zako-nodavna vlast i odlučuje uglavnom u tajnosti; Parlament nije prava skupšti-na građana zbog karaktera izbora, sastava, nedostatka pravih stranaka, razli-čitih političkih kultura i jezika; na kraju, policy proces je više tehnokratski nego politički (Follesdal i Hix, 2005: 6).

Page 110: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

94

pati i od komunikacijskog deficita – građani ne razumiju EU, ne mogu procijeniti taj sustav niti se identificirati s njim. Po-sljedično, uočava se smanjivanje razine povjerenja građana u europske institucije, pad opće potpore članstvu u EU i porast negativnog mišljenja o EU diljem Europe, ne samo u tradicio-nalno euroskeptičnim zemljama. Financijska, gospodarska pa i politička kriza u posljednjim je godinama intenzivirala taj problem.

I peto, odluke koje se donose u institucijama EU odstupaju od stvarnih preferencija glasača koji ih nemaju prilike izraziti na adekvatan način. Odluke ne podržava većina građana, nema istinske stranačke borbe. Neoliberalni naglasak EU omoguća-va nametanje rješenja za koje vlade ne bi dobile podršku od izbornog tijela na nacionalnom nivou. Tako EU postaje isprika za nepopularne mjere, uz zanemarivanje socijalne dimenzije (v. Scharpf, 1997) i podilaženje privatnim interesima, pogoto-vo interesima internacionalnih korporacija koje imaju resurse za nametanje svojih preferencija.

Koncept demokratskog deficita temelji se na ideji demo-kratičnosti odnosno legitimiteta političke zajednice koji traži ravnotežu između demokratske kontrole i učinkovitosti javne vlasti. F. W. Scharpf (1998, 1997) ističe da takva legitimnost ima dvije dimenzije koje se međusobno nadopunjuju. U ulaz-noj dimenziji (input dimenzija; vladavina naroda) legitimnost znači da opće obvezujuća pravila nastaju iz autentičnog izra-žavanja preferencija zajednice koju vlast predstavlja, tj. vla-davina je samovladavina i očekuje se poštivanje tih pravila jer su ona samo-određena, a ne nametnuta vanjskom voljom. U izlaznoj dimenziji (output dimenzija, vladavina za narod) općeobvezujuća pravila služe zajedničkom, općem interesu zajednice, i da postižu visoki stupanj učinkovitosti u ostvari-vanju ciljeva: zajednička kontrola sudbine povećava se kada se ovlasti vladajućih mogu iskoristiti za rješavanje onih pro-blema koje se ne mogu riješiti pojedinci, tržište ili dobrovoljna suradnja. Drugim riječima, ako se EU promatra iz perspektive legitimiteta država, nedostaje joj ulazne legitimnosti, koja po-čiva na zajedničkom identitetu, demosu i političkoj komuni-

Page 111: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

95

kaciji (Scharpf, 1997). Taj se nedostatak nastoji nadomjestiti kombinacijom hijerarhijskog (npr. sud, banka, agencije) i kon-senzualnog odlučivanja (Vijeće i EP), te se težište premješta na izlaznu legitimnost. Međutim, i izlazna legitimnost EU je ugrožena, i to uslijed rastuće međunarodne ekonomske među-ovisnosti, koja je općenito glavni uzrok pada legitimiteta drža-ve u cjelini (Scharpf, 1998).28 Najnoviji događaji krize europ-skog upravljanja uslijed gospodarske, financijske i monetarne krize potvrđuju to stajalište.

Legitimnost EU konceptualizira se kroz četiri vektora (Lord i Magnette, 2004: 184–187) – indirektna, parlamentarna, teh-nokratska i proceduralna legitimnost. Indirektna legitimnost odnosi se na postojeću legitimnost država članica, poštivanje njihovog suvereniteta od strane EU te sposobnost EU da služi ciljevima članica. Parlamentarna legitimnost odnosi se i na izabrani Europski parlament i na predstavništvo država člani-ca putem Vijeća EU, te odražava postojanje i jedinstvenog eu-ropskog naroda i odvojenih naroda sa odvojenim identitetom. Tehnokratska legitimnost počiva na sposobnosti EU da ispuni očekivanja i poboljša kvalitetu života svojih građana i ozna-čava učinkovitost u rješavanju problema. Proceduralna legi-timnost odnosi se na poštivanje načela i postupaka kao što su transparentnost, proporcionalnost i konzultacije te poštivanja zajamčenih prava i sposobnosti stvaranja novih. U idealnom tipu legitimnosti, sva četiri vektora, koja su često u konfliktu, imaju svoju ulaznu i izlaznu stranu, tj. europske politike su legitimne ako su, prvo, na ulaznoj strani utemeljene na au-torizaciji od strane država, izborima, ekspertizi i poštivanju procedura i pravila; te drugo, ako na izlaznoj strani izražavaju odnosno postižu ostvarenje interesa država, preferencija gla-sača, efikasnost te proširenje prava (ibid., 188).

28 Ekonomska kriza potencijalna je prijetnja legitimitetu vlasti jer može učiniti vlade bespomoćnima (izlazna dimenzija), s posljedicom alijenacije onih društvenih skupina koje imaju najmanje koristi od sustava (siromašni, korisnici socijalnih pogodnosti, itd.), i tako još većem problemu na strani ulazne legitimnosti.

Page 112: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

96

Različiti su načini na koji se demokratski deficit može smanjiti. U pogledu institucionalne dimenzije ističe se potre-ba jačanja relativne moći parlamen(a)ta u odnosu na izvršnu vlast, dakle zaustavljanje procesa daljnjeg jačanja egzekuti-ve, tako što se proširuju ovlasti Parlamenta i jačaju nacionalni parlamenti. Uloga nacionalnih zakonodavnih tijela, kao iskaza narodnoga suvereniteta i odraz političke volja građana, vrlo je važna za legitimitet EU. Odraz te ideje je trend svih nacional-nih parlamenata da uspostavljaju odbore za europska pitanja i posebne procedure za donošenje propisa vezanih za EU. Uz parlamente država članica, vrlo važnu ulogu u procesu demo-kratske legitimacije nastoje zadobiti Europski parlament, eu-ropske političke stranke, Europska komisija, Europsko vijeće, posebno kroz jačanje odgovornosti svih institucija, pojedno-stavljivanje procedura donošenja odluka, veće transparentnos-ti itd. Rješavanje problema demokratskog deficita i konceptu-alno i u praksi dominira europskom političkom stvarnošću u posljednja dva desetljeća, i usmjereno je primarno na ulaznu, ali i na izlaznu stranu legitimnosti. Problem dolazi na dnevni red svih međuvladinih konferencija koje su od kraja 1980-ih prethodile izmjenama ugovora – od Maastrichta, Amsterdama, Nice, a posebno Ustava za Europu te Ugovora iz Lisabona. Kao lijek za ‘bolest’ sustava, ojačane su funkcije demokratske kontrole i zakonodavna funkcija Parlamenta, između ostalog proširenjem procedure suodlučivanja, uvođenjem ombudsma-na kao povjerenika za pritužbe građana na rad tijela EU te de-finiranjem procedure imenovanja Komisije.

Kao liječenje psiho-socijalne dimenzije demokratskog de-ficita ističe se potreba jačanja i izgradnje europskog identiteta i stvaranja osjećaja europske pripadnosti, uz istovremeno po-boljšanje komunikacije EU s građanima, na temelju koje oni mogu oblikovati svoje mišljenje ili se čak aktivno i odgovorno uključiti u upravljanje Unijom. Osnova za stvaranje europ-skog demosa i europskog identiteta nalazi se u izgradnji EU na demokratskim načelima. Jedan od elemenata je Povelja o temeljnim pravima iz 2000., danas dio Osnivačkih ugovora, a koja se smatra svojevrsnim pred-ustavnim aktom koji izražava

Page 113: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

97

zajedničke demokratske vrijednosti europskih država. Drugi element predstavlja čl. 2. Ugovora o EU koji glasi: »Unija se temelji na vrijednostima poštivanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštivanja ljudskih prava, uključujući prava osoba koja pripadaju manji-nama«. I treće, pristupni kriteriji iz Kopenhagena 1993. kao preduvjeti za članstvo, predstavljaju zapravo ključne značajke EU – (1) stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vlada-vinu prava, poštivanje i zaštitu ljudskih prava i prava manjina; (2) postojanje funkcionirajućeg tržišnog gospodarstva koje je sposobno nositi se s kompetitivnim pritiscima i tržišnim snaga-ma unutar Unije; (3) sposobnost kandidata da preuzme obveze članstva, uključujući ostvarivanje ciljeva političke, ekonom-ske i monetarne unije. Postoje i drugi načini kojima se nastoji osigurati demokratičnost, kao što je inzistiranje na načelima transparentnosti, odgovornosti, komunikaciji s građanima itd. Međutim, ostaje činjenica da razvoj europskog demosa, dis-kursa i osjećaja zajedništva, osim što je teško ostvariv, ima značajne implikacije za razvoj EU i predstavlja stepenicu u kretanju prema državnosti.

Neki autori smatraju da je debata oko demokratskog deficita u EU nepotrebna jer nedostatak demokratičnosti kao standar-da legitimnosti uopće nije problem kojeg bi trebalo pripisivati EU, s obzirom na to da se kriteriji koji vrijede za države na nju ne mogu primijeniti. Jedni naglašavaju da nedostatak ulazne nadomješta izlazna dimenzija legitimnosti (Majone, 2005).29

29 Majone (2005) smatra da je ključni problem EU kao regulatorne drža-ve nije demokratski deficit već kako osigurati vjerodostojnost. Ako se demo-kratski deficit vidi kao nedostatak ili nerazvijenost institucija parlamentarne demokracije, EU je imanentno obilježena deficitom jer je primarna lojalnost i identitet građana usmjerena na nacionalne institucije. Ako se demokratski deficit vidi kao skup problema svojstvenih i nacionalnim državama i EU, kao što su nedostatak transparentnosti, građanske participacije, tehnokratsko odlučivanje, pretjerano korištenje upravne diskrecije, neodgovarajući meha-nizmi kontrole i odgovornosti, on postaje posebno vidljiv u slučaju kada se političko odlučivanje odvija u tijelima koja nisu neposredno izabrana, što je opet svojstveno EU. Od EU se, dakle, ne treba tražiti da bude ‘demokratična’ jer bi primjena kriterija koji vrijede za države dovela do nezadovoljavaju-

Page 114: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

98

Učinkovitost je moguće postići ako je odlučivanje odvojeno od političkog nadmetanja, prepušteno elitama, ekspertima, profesionalcima i sl. EU je regulatorna država koja počiva na regulaciji, a ne klasičnim funkcijama stabilizacije i redistri-bucije. Stoga su za nju adekvatan izbor nevećinske institucije (Komisija, agencije, mreže, odbori, sudovi, središnja banka) i tehničko odlučivanje. Drugi ističu da izvor ulazne legitimnosti počiva na nacionalnim državama tj. ona je ispunjena ukoliko postoji na nacionalnom nivou, s obzirom da EU uopće nije država (Moravcsik). Na kraju, treći ističu da je demokratičnost neizvediva odnosno nepoželjna jer ne postoji europski demos, identitet koji bi formirao zajednicu. Osnovno je pitanje da li je on uopće potreban jer bi se u suprotnom integracija proširila i na područja koja tradicionalno pripadaju državama članicama. U krajnjoj liniji, države se opiru prijenosu suverenosti i nacio-nalni i regionalni identiteti i suverenost drava predstavljaju glavnu branu demokratičnosti EU u tradicionalnom smislu.

Problem je što se domaća politika nije dovoljno europeizi-rala. Prema Schmidtu (2006: 769): »Problem za nacionalne vođe je da odlučivanje na EU razini uglavnom uključuje po-licy without politics, dok na nacionalnom nivou odlučivanje uključuje politics without policy …« EU tako mijenja tradici-onalno funkcioniranje nacionalnih institucija, a nacionalne po-litičke elite nisu razvile nove ideje i diskurse kako bi odrazili europsku realnost. Osim toga, s obzirom da se EU ipak orijen-tira na postizanje ciljeva javnih politika u smislu učinkovitosti, ostaje problem implementacije politika (Schmitter), odnosno suočavanja s krizom (Scharpf). U oba slučaja na scenu stupaju institucije koje rješavaju društvene probleme, posebno javna uprava i njezin kapacitet da formulira politike i zatim ih pro-

ćih rezultata u odnosu na razlog postizanja EU. Rješenje problema vjerodo-stojnosti je proceduralno – transparentno odlučivanje, ex post nadzor kroz sudove i ombudsmana, veći stupanj profesionalizma i tehničke ekspertize, pravila koja štite prava manjina, bolji nadzor od interesnih skupina, medija i parlamenta i na nacionalnom i na europskom nivou. Ako EU poveća svoj vjerodostojnost kroz bolje oblikovanje javnih politika (i bolje odluke), gra-đani bi je uskoro prihvatili kao agenta u kojeg imaju povjerenja.

Page 115: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

99

vodi. Na europskom nivou to se očituje kao jačanje kapaciteta institucija, i to ne toliko klasičnih demokratskih institucija kao što je parlament, nego tzv. novih oblika demokracije u smislu uspostava oblika naknadne kontrole i ograničenje autonomi-je agencija, Komisije, odbora i sl. U tu svrhu tijela-kontro-lori, kao što su Europski revizijski sud, OLAF ili Europski ombudsman primjeri su institucija koje su uspostavljene za ‘čuvanje čuvara’ (ibid., 836), a djeluju na temelju načela zako-nitosti, ispravnosti, otvorenosti, dobre uprave.

4.2. Koncept europskog upravljanja i reforma sustavaKoncept europskog upravljanja (European governance)

upotrijebila je Komisija u svom policy dokumentu Bijela knjiga o europskom upravljanju objavljenom u srpnju 2001., kao su-stav oblikovanja politika, procesa odlučivanja i implementacije u EU, a koji bi trebao izliječiti nepopularni demokratski deficit. Dokument je nastao na temelju izvještaja i prijedloga za refor-mu u šest područja, a koje je sastavilo 12 radnih skupina koje su činili predstavnici općih uprava Komisije te vanjski eksperti.

Bijela knjiga predstavlja pokušaj rješavanja problema otu-đenosti građana i njihovog niskog povjerenja u institucije i sposobnosti Unije, ali i nacionalnih država da rješavaju pitanja suvremenog društva i provode javne politike. Kako se ističe »[1] … postoji percepcija da Unija nije sposobna učinkovito djelovati kada je to jasno potrebno, na primjer, kod nezaposle-nosti, sigurnosti hrane, kriminala, … [2] … kada Unija učinko-vito djeluje rijetko joj se za to propisuju odgovarajuće zasluge. Ljudi ne vide da poboljšanja njihovih prava i kvalitete života zapravo potječu od europskih, a ne nacionalnih odluka … [3] … države članice ne komuniciraju dobro o tome što Unija radi i što one rade u Uniji. Lako je okriviti ‘Briuxelles’ za teške odluke država članica … [4] … mnogi ne znaju razliku iz-među institucija … tko donosi odluke … niti ne doživljavaju institucije kao učinkovit kanal za njihova gledišta i interese.« Neposredan povod bilo je i irsko ne referendumu iz Nice, kao i raniji referendumi u Danskoj i Francuskoj (1993.).

Page 116: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

100

Bijela knjiga sadrži tako skup preporuka za povećanje de-mokratičnosti, legitimiteta institucija EU, moderniziranje jav-nog djelovanja i povećanja odgovornosti te otvaranje procesa odlučivanja građanima i civilnom društvu. Po donošenju Bije-le knjige predložen je i inicijalni skup mjera, dok se novi skup mjera planirao izraditi po završetku perioda javnih konzulta-cija koji traje do 31. ožujka 2002., u kojem su bili pozvani su-djelovati svi zainteresirani dionici (europske institucije i tijela, nacionalne vlade i parlamente, civilno društvo, gospodarstvo, regionalne i lokalne jedinice). Temeljna ideja Komisije izra-žena u Bijeloj knjizi jest da se zadani ciljevi u smislu jačanja demokratičnosti i učinkovitosti europskog upravljanja mogu ostvariti kroz oblikovanje i primjenu boljih i konzistentnih javnih politika, uključivanjem organizacija civilnog društva i europskih institucija te povećanjem kvalitete europskog zako-nodavstva, kako bi bilo jasnije i učinkovitije. Jedan od ciljeva je i doprinos raspravi o globalnom upravljanju jer EU i njezine članice čine važan segment i faktor u međunarodnim institu-cijama.

Čitav koncept Bijele knjige kao i pojedinačni smjerovi ak-cije koji se njome najavljuju temelje se na pet načela dobrog upravljanja30:(1) načelo otvorenosti (openness) traži da EU institucije i čla-

nice aktivno komuniciraju o svojem djelovanju i odluka-ma, razumljivim jezikom te tako povećaju povjerenje u institucije;

(2) načelo participacije (participation) traži uključivanje što većeg broja aktera u sve faze izrade i primjene politike, što pridonosi kvaliteti i učinkovitosti javne politike te per-cepciji i povjerenju u EU;

30 Načela dobrog upravljanja (good governance) ranije definirana od strane OECD-a, a preuzeta i od Svjetske banke su participacija, vladavina prava, transparentnost, odazivnost, orijentacija na konsenzus, pravičnost i uključivost, odgovornost te učinkovitost i efikasnost. Dobra vladavina znači kombinaciju demokratske i učinkovite uprave i promatra građane kao par-tnere.

Page 117: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

101

(3) načelo odgovornosti (accountability) traži jasnu raspodje-lu ovlasti i dužnosti u zakonodavnom i izvršnom procesu, te preuzimanje odgovornosti i davanje objašnjenja za po-duzete akcije;

(4) načelo učinkovitosti (effectiveness) javnih politika odnosi se na njihovu pravovremenost u smislu pružanja adekvat-nog odgovora na problem na temelju jasnih ciljeva, evalu-acije učinka te korištenja iskustva;

(5) koherentnost (coherence), kao međusobna usklađenost i razumljivost javnih politika, a za što se traži i jasno poli-tičko vodstvo i odgovornost, pogotovo s naraslim brojem i opsegom zadataka EU te globalnim problemima.

Primjena tih načela potiče ostvarenje dva pomoćna načela Unije, načela supsidijarnosti i načela proporcionalnosti, koji traže da se odabir razine na kojoj će se javna politika formu-lirati i implementirati kao i instrumenata koji će se primijeniti moraju biti u skladu s ciljevima koji se nastoje ostvariti, pa se stoga treba ispitati da li je javno djelovanje zaista nužno, da li je europska razina najpogodnija za to i da li su odabrane mjere u skladu sa svrhom koja se nastoji ostvariti.

Prijedlozi za promjenu definirani su kroz četiri aspekta funkcioniranja EU.

Prvi aspekt odnosi se na političke procese vezane uz obliko-vanje i implementaciju javnih politika i sadrži preporuke veza-ne uz komunikaciju s javnošću, jačanje lokalne demokracije, uključivanje civilnog društva, proceduru konzultacija i jačanje dijaloga kroz partnerske odnose s lokalnim i regionalnim vla-stima te interesnim organizacijama, povezivanje s mrežama u području gospodarstva, znanosti, i sl.

Drugi aspekt odnosi se na samu regulaciju, u smislu po-većanja kvalitete zakonodavstva te učinkovitiju regulaciju društvenih odnosa. Taj zadatak uključuje pojednostavljivanje kompleksnog i detaljnog zakonodavstva, definiranje uloge stručnjaka i stručnih grupa te razvijanje mreže znanstvenih referenca; bolju i bržu regulaciju; te bolju primjenu kroz regu-latorne agencije i na nacionalnom nivou.

Page 118: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

102

Treći zadatak odnosi se na povezanost upravljanja u EU s njezinom ulogom na globalnoj razini. Ciljevi u tom smislu su poticanje promjena na međunarodnom nivou i promoviranje mira, rasta, zapošljavanja i socijalne pravde, jačanje uključi-vanja u međunarodnim organizacijama i partnerstva s trećim zemljama, a to uključuje i promociju soft law mehanizama te poticanje reforme međunarodnih institucija.

Na kraju, četvrti zadatak usmjeren je na institucionalnu re-formu EU, a treba se postići promjenom smjera politika te stra-teškim planiranjem u skladu s dugoročnim ciljevima, kao što su održivi razvoj, jačanje ljudskih potencijala, jačanje socijalne kohezije i kompetitivnosti, odgovora na izazove zaštite okoli-ša, podršci teritorijalnoj različitosti kao i regionalnom miru i stabilnosti; s druge strane, potrebno je revitalizirati metodu Za-jednice te od svih institucija očekivati jasno izvršavanje funk-cija i odgovornosti, pri čemu Komisija sama nastoji poboljšati svoje funkcije – inicijator, izvršitelj, čuvarica ugovora i me-đunarodno predstavljanje zajednice, a posebnu pažnju poklo-niti treba ulozi odgovornosti Komisije za implementaciju, što uključuje redefiniranje mehanizama komitologije i agencija.

Komisija je po donošenju Bijele knjige i provođenja javnih konzultacija donijela komunikacije za svako od šest područ-ja upravljanja i specifična pitanja, usvajajući i promovirajući nove načine postupanja, koji su danas prihvaćeni kao dio nei-zostavan sustava europskog, ali i nacionalnog upravljanja:(1) Bolje zakonodavstvo, koje uključuje tri elementa:

– pojednostavljenje i poboljšanje regulatornog okvira,– promoviranje kulture dijaloga i sudjelovanja – mini-

malni standardi za konzultacije pri izradi javnih poli-tika,

– sistematska procjena utjecaja zakonodavstva (procjena učinka propisa);

(2) Prikupljanje i korištenje ekspertnog znanja;(3) Suradnja s lokalnim i regionalnim vlastima radi osigura-

nja implementacije zakonodavstva te dijalog s udrugama lokalnih i regionalnih vlasti;

Page 119: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

103

(4) Postavljanje regulacijskog okvira za europske agencije;(5) Jačanje mrežnog upravljanja, posebno kroz reformu pro-

cesa komitologije;(6) Jačanje primjene prava EU.

Iako je postavila temelje za postizanje veće demokratič-nosti i učinkovitosti u EU i predstavlja u tom smislu doprinos rješavanju problema europskog upravljanja (Wincott, 2001), Bijela knjiga doživjela je mnoge kritike. Dvije ključne za-mjerke upućuju se dominantnoj ulozi koju bi Komisija treba-la imati u poboljšanom modelu europskog upravljanja čime se relativno slable ostale institucije i legitimnost Unije, te ne-uravnoteženom tretiranju ulazne strane legitimnosti, pri čemu se znatno veća uloga daje participaciji, a zanemaruje se jača-nje odgovornosti.

Ipak, bez obzira na moguće zamjerke, Bijela knjiga je napravila korak naprijed u poboljšanju kvalitete europskog upravljanja – naglasila je potrebu koherentnost pristupa po-litikama, nastojala ojačati alternativne oblike ulaznog legiti-miteta – od poticanja kulture dijaloga, usvajanja obaveznih konzultacija, uključivanje lokalnih i regionalnih jedinica kao i civilnog društva, izradu komunikacijske politike i sl; potakla je široku javnu raspravu o svom prijedlogu koja je dovela do neposrednih posljedica za upravljanje, realizacija predviđenih smjerova djelovanja imala je neposredne posljedice kako na europskom tako i na nacionalnom nivou europskog upravlja-nja, s obzirom da europsko upravljanje nije ograničeno samo na europsku nego je neposredno uključuje nacionalne struktu-re u smislu transpozicije europskih politika te primjenu prava u javnoj upravi i pravosuđu. Tako se projekt jačanja europskog upravljanja odrazio i na prakse i pravila u državama članicama i u tom smislu predstavlja jedan od modaliteta europeizacije. Međutim, Bijela knjiga nije se posebno pozabavila upravnim aspektom upravljanja, nego se prema njemu ponaša kao da je neupitan, a taj je propust posebno problematičan u svjetlu kas-nijeg povećanja broja članica u EU, k tome slabijih upravnih kapaciteta.

Page 120: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

104

Okvir 7: Odabrani segmenti reforme sustava europskog upravlja-nja na temelju Bijele knjige iz 2001.

Područje I: Širenje i jačanje javne rasprave o pitanjima od važ-nosti za EuropuCiljevi: pretvoriti građane u aktere političkog preocesa, razvijanje kulture komunikacije i komunikacijske strategije, ostvarenje nače-la transparentnosti, otvorenosti, responsivnosti; pretvaranje građa-na u aktere političkog procesa; približavanje znanosti građanimaRezultati: EUR-Lex sustav; otvaranje prema javnosti u svim faza-ma postupka suodlučivanja, poticanje javne debate o europskim pitanjima u državama članicama; smjernice za korištenje eksper-tnog znanja

Područje  II: Upravljanje procesom stvaranja i implementacije prava ZajedniceCiljevi: uključivanje civilnog društva u proces odlučivanja for-malnim putem; odgovornost javne uprave kao dopuna političkoj odgovornosti; povećanje otvorenosti i evaluacija javnih politika; upravno pojednostavljenje, smanjenje upravnog tereta i regulacije uz zaštitu javnog interesa i odgovornosti;Rezultati: Bolje zakonodavstvo, minimalni standardi za konzulta-cije, jačanje uloge EESC, država članica i Europskog parlamenta; preporuke za poboljšanje učinkovitosti primjene prava; twinning aranžmani; jačanje transpozicije i implementacije; kalendar trans-pozicije direktiva; e-standardi za notifikaciju o nacionalnim mje-rama za implementaciju; jačanje kulture evaluacije i povratne in-formacije – procjena učinka propisa

Područje III: Poboljšanje izvršavanja egzekutivnih zadatakaCiljevi: ravnoteža između autonomije i kontrole europskih agen-cija, decentralizacija kvalitetnijim uključivanjem nacionalnih, re-gionalnih i lokalnih akteraRezultati: Definiranje tipova agencija i stvaranje regulacijskog okvira te kriterija za osnivanje agencija, kao i nadzornih ovlasti institucija; dijalog s lokalnim i regionalnim vlastima i njihovim organizacijama; jačanje uloge Odbora regija; tripartitni ugovori između EU, države članice te regionalnih i lokalnih vlasti usmje-reni na osiguranje implementacije prava EU

Page 121: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

105

Područje IV: Koherentnost i suradnja u umreženoj EuropiCiljevi: Pronalaženje oblika za konvergenciju nacionalnih politika tamo gdje je to nužno i izvedivo; jačanje i demokratizacija mre-ža koje sudjeluju u sustavu europskog odlučivanja; višerazinsko upravljanje: povezivanje i umrežavanje raznih regionalnih i lokal-nih razinaRezultati: otvorena metoda koordinacije (OMC); uređenje prav-nog okvira i reformiranje postupanja u procesu komitologije.

Izvor: http://ec.europa.eu/governance/governance_eu/index_en.htm

Okvir 8: Demokratski deficit i europsko upravljanje

Problem demokratskog deficita postao je vidljiv krajem 1980-ih i početkom 1990-ih s upozorenjima da je proces odlučivanja u EU, kao i općenito njezine institucije, sve udaljeniji od građana te se kao ključni problemi ističu elitizam, birokratizacija, netranspa-rentnost te problematičnost izbora za Europski parlament (Bache i George, 2006: 67–75). Stoga se već od Ugovora iz Maastrich-ta 1992. intenzivno radi na jačanju demokratičnosti i legitimite-ta Unije, prvenstveno kroz proširenje ovlasti Parlamenta koji je od prateće institucije postao jedan od dva ravnopravna nositelja zakonodavne vlasti i kontrolora EU, pa sve do pokušaja da se poveća transparentnost i pojednostave procedure putem različi-tih mehanizama (npr. boljom komunikacijom s građanima, usa-vršavanjem zakonodavnih procedura, kao što je procjena učinka novog zakonodavnog akta, itd.). Općenito, poboljšanje kvalitete europskih institucija i europskog upravljanja čiji su sastavni dio nacionalni politički i upravni sustavi, predstavlja važan preduvjet smanjenja demokratskog deficita, ali i ostvarenja strateškog cilja EU zacrtanog Lisabonskom strategijom iz 2000. – »postati naj-kompetitivnija i na znanju utemeljena ekonomija na svijetu, koja je sposobna za održivi ekonomski rast s većom i boljom zaposle-nošću te većom socijalnom kohezijom«. Bijela knjiga o europ-skom upravljanju iz 2001. postavlja načela za reformu sustava u smislu načela otvorenosti, participacije, odgovornosti, učinkovi-tosti, usklađenosti, a sve potpomognuto načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.

Page 122: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

106

4.3. Novi načini upravljanja i regulacijeZa opisivanje političkog, upravnog i ekonomskog sustava

u EU umjesto klasičnog termina vladanja i vlade (government) koristi se termin upravljanja odnosno vladavine – governance, kao skupa složenih odnosa između javnih i privatnih aktera na različitim razinama – nadnacionalnoj, nacionalnoj i subnacio-nalnoj (Kohler-Koch, 2005). Ideja governance (upravljanja umjesto vladanja) počiva na tezi o neprimjenjivosti tradicio-nalnih koncepata hijerarhijskog vladanja na sustav sui generis kao što je EU. Ističe se da su klasične institucije i tradicionalni pravni instrumenti i shvaćanje prava iza kojeg stoji sankcija i odgovornost neprimjenjive na stvarnost EU, što dovodi do okretanju inovativnim načinima upravljanja i novim pravnim instrumentima (Joerges, 2007). Prvo, upravljanje u EU jedin-stveni je sustav u kojem ne postoji vlada u klasičnom smislu, već više razina i aktera koji sudjeluju u oblikovanju i imple-mentaciji čitavog niza javnih politika i odlučivanju. Drugo, za razliku od klasične pravne obvezatnosti npr. ustavnog ili upravnog prava, odgovornosti i sankcioniranja, europskom sustavu upravljanja svojstveno je koordiniranje odlučivanja i primjene prava kroz međusobni nadzor jednakih (peer review) i ocjenu učinka prema smjernicama i standardima koje po-stavljaju Europsko vijeće, Vijeće i Komisija (Joerges, 2007: 12–13). Umjesto klasičnog modela države i prava, europsko upravljanje uključuje relativnu autonomiju nacionalnih država i njihovih pravnih sustava.

Posljedica jest neadekvatnost klasičnih instrumenata hije-rarhijskog upravljanja i tzv. tvrdog prava (hard law) i njihova zamjena fleksibilnijim novim načinima upravljanja (new mo-des of governance) i mekim pravom (soft law), a kako bi se omogućilo funkcioniranje sustava. Diferencijacija između tvr-dog i mekog prava nije sasvim jednoznačna i predstavlja dva pola kontinuuma – tvrdoća ovisi o tome u kojoj mjeri pravilo stvara pravnu obvezu, u kojoj mjeri je obveza precizirana te u kojoj mjeri je interpretacija i implementacija povjerena ne-ovisnoj trećoj osobi kao što je sud (Craig, 2006: 210). Meko

Page 123: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

107

pravo čine pravila koja u načelu nemaju pravno obvezujuću snagu, ali mogu imati praktične učinke (Snyder, prema Trubek et al., 2005).

Kategorija novih načina upravljanja je raznolika i obuhva-ća čitav niz institucionalnih inovacija specifičnih za EU, od komitologije, agencija, neformalnih mreža, ekonomskih in-strumenata, benchmarkinga, razmjene najbolje prakse, otvore-ne metode koordinacije, okvirnih direktiva, načela transterito-rijalnosti prava, samoregulacije (npr. kodeksi) i koregulacije, dobrovoljnih sektorskih sporazuma, informacijskih kampanja, evaluacije javnih politika (npr. procjena učinka propisa), ne-obvezujućih smjernica, tablice uspješnih i neuspješnih država ili institucija, prioritiziranje ekspertize nauštrb političkog od-lučivanja, itd. (Sbragia, 2010; Sabel i Zeitlin, 2006).

Obilježje mnogih od tih instrumenata jest da se temelje na procesu učenja i inovacije, potičući natjecanje u ostvarenju ci-ljeva između aktera, uz razmjenu ideja i dobre prakse. Kada harmonizacija i hijerarhijsko upravljanje nisu prihvatljive opcije, EU koristi neki od novih oblika upravljanja da bi se ostvario cilj europske politike. Načini upravljanja su inkluziv-niji i počivaju na načelima kao što su supsidijarnost, kompeti-tivnost, kvaliteta regulacije te sustav u kojem su centralna tije-la ovisna o suradnji i mobilizaciji zajedničkih resursa različitih aktera koji nisu pod njihovom hijerarhijskom kontrolom.

Okvir 9: Benchmarking

Benchmarking označava kontinuirani proces koji se koristi u upravljanju u svrhu povećanja kvalitete, putem kojega organizaci-je procjenjuju svoje različite aspekte (uspoređuju se) u odnosu na najbolju praksu, obično unutar svog sektora i na temelju te procje-ne organizacije razvijaju planove usvajanja najbolje prakse da bi poboljšale svoje djelovanje.Benchmarking obuhvaća:

– usporedbu pojedinih aspekata djelovanja,– uočavanje problema u djelovanju,– pronalazak novih pristupa za poboljšanje,

Page 124: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

108

– primjena poboljšanja,– nadzor napretka i analiza koristi.

Što je benchmark? »Standard ili referentna točka u odnosu na se nešto mjeri ili procjenjuje«. Odabire se s obzirom na ciljeve or-ganizacije i pomoću njega organizacija procjenjuje u kojoj mjeri ispunjava ciljeve i u kojoj se mjeri oni mogu učinkovitije posti-zati. U načelu, benchmarking znači da se uspoređuje djelovanje upravne organizacije u odnosu na druge slične upravne organiza-cije (najbolji u klasi).

4.3.1. Otvorena metoda koordinacijeU mnogim područjima politika EU, poput obrazovanja i

stručnog usavršavanja, zapošljavanja, mirovina i zdravstvene skrbi i imigracije vlade država članica radije izabiru provoditi vlastite nacionalne politike nego dopustiti reguliranje tih poli-tika na razini EU. Tako se u velikom broju slučajeva europske politike ne prenose u domaće zakonodavstvo u čistom obliku već ciljeve politika domaći akteri ‘prevode’ i ‘uređuju’ da bi se uklopile u domaći institucionalni kontekst. Države članice surađuju u tim područjima, razmjenjujući informacije i dobru praksu, te na taj način usklađuju nacionalne politike i ostvaru-ju ciljeve europske politike i regulacije. Taj postupak razmjene iskustava naziva se otvorena metoda koordinacije (open method of coordination) (OMC; De La Porte i Pochet, 2002; De La Porte, 2007), predviđen kao mehanizam širenja najbolje prakse i stvaranja konvergencije oko ciljeva EU tamo gdje područje zakonodavne akcije suženo (Regent, 2002). Tako se OMC ističe kao vrlo važan mehanizam približavanja prava i kao najvažnija inovacija u području javnih politika u EU (Radaelli, 2003: 44).

Iako prvi put formalno uobličena na prijelazu tisućljeća, OMC se postupno primjenjivala i razvijala od kraja 1990-ih, prvi put za koordinaciju među ekonomskim politikama drža-va članica, a zatim i za politiku zapošljavanja. OMC je izriči-to utvrđena kao oblik upravljanja (governance) na summitu Europskog vijeća u Lisabonu 2000. (Lisabonska strategija, v.

Page 125: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

109

okvir 10) kao mehanizam širenja najbolje prakse, poticanja suradnje i postizanja veće konvergencije između ciljeva EU. Lisabonska strategija 2000. postavila je dvije ključne aspiracije – ekonomski razvoj, kao »najkompetitivnije i najdinamičnije gospodarstvo na svijetu, utemeljeno na znanju, i sposobno za održivi gospodarski razvoj, bolja radna mjesta i veću društvenu koheziju«; te zagovara korištenje OMC-a kao metode mekog prava za ostvarenje navedenih ciljeva. Termin ‘otvorena’ odno-si se na djelovanje država odnosno konkretan rezultat te se ova metoda u tom smislu smatra fleksibilnom i decentraliziranom.

OMC sadrži četiri glavna elementa:(1) Donošenje smjernica i ciljeva u Vijeću EU; donose se jed-

noglasno i nemaju obvezujući karakter već se temelje na dobrovoljnosti; državama se ostavlja na volju izbor instru-menata i načina na koji će te ciljeve ostvariti.31

(2) Ministri se dogovaraju o kvalitativnim i kvantitativnim indikatorima za benchmarking koji su prilagođeni svakoj od zemalja članica i pojedinim sektorima, da bi se ocije-nile i usporedile najbolje prakse u EU i u svijetu. Pojam benchmarking označava uspješnost rezultata koje posti-žu zemlja, poduzeće, industrijska grana itd. u usporedbi s drugom zemljom, poduzećem, industrijskom granom. ‘Benchmark’ predstavlja standard na temelju kojeg se ocjenjuje nečija izvedba i postignuti rezultati (v. okvir 9).

(3) Države članice prenose te smjernice u nacionalne i regio-nalne politike, s konkretno definiranim kratkoročnim, srednjoročnim i dugoročnim ciljevima te planovima za njihovo ostvarenje, uzimajući u obzir vlastite posebnosti i potrebe.

(4) Putem periodičnog nadgledanja, peer reviews i evaluacije, s naglaskom na proces međusobnog učenja, procjenjuje se napredak svake države članice u odnosu na ostale države i u odnosu na deklarirane ciljeve.

31 Primjer je cilj od 3% bruto nacionalnog proizvoda kojeg države treba-ju ulagati u istraživanja, kao dio OMC definiran 2003.

Page 126: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

110

OMC obuhvaća dubinske analize, prenošenje dobre prakse uz odgovarajuće mjere, poput različitih vrsta pokazatelja za poduzeća ili inovacija, izvještaja o konkurentnosti u područji-ma kao što su istraživanje i razvoj te ljudski potencijali. Uobi-čajeni je oblik i usporedba napretka u pojedinim zemljama članicama na temelju različitih mjera i pokazatelja. Elementi OMC-a uključuju se u nacionalne programe reformi i u go-dišnji izvještaj o napretku EU. U nekim je politikama OMC jače, a u nekima slabije izražena. Važna je uloga Komisije koja pomaže i prati provedbu aktivnosti u okviru OMC-a te izrađu-je i objavljuje izvještaje, na temelju godišnjih izvještaja sva-ke države članice o napretku u postizanju ciljeva i ostvarenju smjernica kojeg one podnose Komisiji i relevantnoj konfigu-raciji Vijeća.

Taj novi, tzv. meki pristup omogućuje bolju suradnju među državama članicama EU uzimajući u obzir njihovu raznoli-kost i nudeći alternativu hijerarhijskom upravljanju putem obvezatnog usklađivanja zakonodavstva. OMC potiče veću suradnju, razmjenu najbolje prakse te usuglašavanje o zajed-ničkim ciljevima i smjernicama za države članice. Drugim riječima, umjesto pravnog reguliranja određenog područja, države članice odrede zajedničke ciljeve i razviju mehaniz-me za uspoređivanje i nadziranje napretka različitih zemalja u postizanju tih ciljeva, dozvoljavajući im da uče iz iskustva drugih.

OMC se temelji na dobrovoljnosti, i države članice nisu pravno obvezne definirati i primjenjivati aktivnosti za ostva-renje ciljeva i smjernica. Međutim, iako nema formalnih sankcija za propust u ostvarivanju ciljeva, kao temeljni načini pritiska na države da razvijaju politiku u određenom smjeru, mogu se izdvojiti godišnji izvještaji, peer review, određivanje benchmarka i usvajanje najbolje prakse. Posljedica je određe-ni stupanj harmonizacije javne politike koja je predmet OMC (v. Trubek et al., 2005; Nugent, 2010).

Page 127: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

111

Okvir 10: Lisabonska strategija iz 2000. i revizija iz 2005.

Lisabonska strategija koju je Europsko vijeće usvojilo u Lisabonu u svibnju 2000. predstavlja ambiciozan plan EU da do 2010. pos-tane najkonkurentnije gospodarstvo u svijetu, gospodarstvo koje se temelji na znanju te sposobno za održivi gospodarski rast, s najvećom stopom zaposlenosti i snažnom gospodarskom i soci-jalnom kohezijom.Ciljevi Lisabonske strategije su:

1. šire i učinkovitije korištenje novih informacijskih tehnolo-gija,

2. stvaranje europskog prostora za istraživanje i inovacije,3. dovršetak izgradnje jedinstvenoga unutarnjeg tržišta EU,4. stvaranje učinkovitih i integriranih financijskih tržišta,5. jačanje poduzetništva poboljšanjem i pojednostavnjenjem

regulatornog okruženja poduzeća,6. jača socijalna kohezija utemeljena na promicanju zapošlja-

vanja,7. unaprijeđenje vještina i modernizaciji sustava socijalne za-

štite,8. održivi razvoj koji bi osigurao dugoročnu kvalitetu života.

S obzirom na to da je provedba tih ciljeva gotovo potpuno u nad-ležnosti država članica, otvorena metoda koordinacije utvrđena je kao mehanizam za provedbu Strategije.Međutim, izvještaj o provedbi Lisabonske strategije iz 2005. (Ko-kov izvještaj) pokazao je razočaravajuće rezultate, kao posljedicu preširoko definiranih ciljeva, preopsežnog programa, nedovoljne koordinacije i proturječnih prioriteta. Stoga je inicirano ponovno pokretanje Lisabonske strategije, a revidirana Lisabonska strate-gija preusmjerila je prioritete na rast i zapošljavanje, sa sljedećim ciljevima:

– učiniti Europu atraktivnijim mjestom za ulaganje i rad,– osigurati znanje i inovacije za rast,– stvoriti veći broj radnih mjesta te bolja radna mjesta.

Izvor: Kesner-Škreb, 2007.

Page 128: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

112

4.4.  Problem implementacije europskog prava i uloga javne uprave

Europske javne politike formalizirane putem prava EU uglavnom se implementiraju kroz javne uprave država člani-ca, pri čemu se uloga Komisije, koja je u europskom sustavu upravljanja zadužena za implementaciju, uglavnom ograniča-va na nadzor izvršavanja europskih politika u državama člani-cama. Osigurati ujednačenu provedbu od presudne je važnosti jer razlike u primjeni iste europske politike u pojedinim zem-ljama dovode u pitanje čitavu javnu politiku, pa i opravdanost europskog projekta u cjelini.

Implementacija32 obuhvaća aktivnosti u državama članica-ma na nacionalnoj i subnacionalnoj razini vezane uz primjenu prava EU, a sastoji se od (1) transpozicije europskog prava uobličenog u direktivu, koja uključuje svaku opću regulaciju potrebnu za stvaranje regulacijskog okvira neke europske jav-ne politike na nacionalnom nivou (donošenje zakona i podza-konskih propisa), (2) primjenu pravnog pravila, kao usklađiva-nje ponašanja adresata s apstraktnom normom, što se primarno očituje kroz primjenu pravnih pravila od strane javne uprave, ali i putem sudova; te (3) nadzor i sankcioniranje ponašanja subjekata (Sverdrup, 2007: 197; Falkner et al., 2005).

Problemi u implementaciji koji se označavaju pojmom im-plementacijskog deficita (ili, uže, deficita u transpoziciji) čine aspekt demokratskog deficita odnosno imaju neposredan uči-nak na legitimitet EU. Istovremeno, implementacija europskih politika jedan je od mehanizama europeizacije javnih politika, ali i struktura u državama članicama. Posredno, tako je i u dr-žavama kandidatima, s obzirom da one već u predpristupnoj fazi trebaju preuzeti čitavu pravnu stečevinu EU. Tako europ-ska formalna pravna pravila i institucije neposredno utječu na

32 Termin implementacija nastao je u području javnih politika gdje je općeprihvaćen. Smatra se da je prikladnije govoriti o implementaciji europ-skih javnih politika nego o primjeni europskog prava, što je prikladnije za druga dva tipa zakonodavnih akata – uredbe i odluke koje se neposredno primjenjuju u državama članicama.

Page 129: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

113

formiranje prava, njegovu primjenu i društvenu stvarnost u nacionalnim državama (Falkner et al., 2005: 11).

U nastavku se analiziraju problemi transpozicije te imple-mentacijskog deficita, dok su ostali elementi implementacije obrađeni u poglavlju o boljoj regulaciji (v. infra, dio IV).

4.4.1. Transpozicija europskog pravaProblem transpozicije vezan je uz direktive koje na europ-

skoj razini postavljaju generalna pravila i ciljeve, a državama ostavljaju način i instrumente za njihovo ostvarenje. U svr-hu implementacije svaka direktiva sadrži rok do kojega dr-žave članice moraju donijeti odgovarajuće pravne propise da bi se ciljevi direktive mogli ostvariti, a države članice dužne su obavijestiti Komisiju o poduzetim mjerama. Problemi u transpoziciji (kašnjenje, neprovođenje) predstavljaju povredu Ugovora, s obzirom da su sve države članice u skladu s čl. 4. st. 3. UEU dužne »poduzeti odgovarajuće mjere, opće ili po-jedinačne, da bi osigurale ispunjavanje obaveza koje proizlaze iz Ugovora ili proistječu iz akcija koje su poduzele institucije Unije« i trebaju »olakšati ostvarenje zadataka Unije i suzdrža-ti se od mjera koje bi mogle ugroziti positzanje ciljeva Unije.« Transpozicija je samo jedna od faza u implementaciji propisa, nakon koje slijedi primjena, sankcioniranje i praćenje primjene.

Komisija stoga, kao čuvarica Ugovora, ali i kao institucija nadležna za implementaciju prava EU, objavljuje Godišnje iz-vještaje o praćenju primjene prava EU, tj. godišnje izvještaje o transpoziciji direktiva, i to obično šest puta godišnje, navodeći postotak direktiva koje su preuzete u domaće zakonodavstvo do određenog datuma u odnosu na ukupan broj direktiva koje su trebale biti preuzete (Sedelemeier, 2008). Komisija prati transpoziciju temeljem tablica korelacije koje podnose države članice i koje pokazuju povezanost između odredbi direktive i odgovarajućeg nacionalnog pravnog pravila sadržanog u pro-pisu.

Za implementaciju, te posebno transpoziciju direktiva, je-dan od važnih indikatora jest postupak povrede prava EU (in-

Page 130: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

114

fringement procedure) prema čl. 258. i 260. UFEU, a koji se odnosi na kršenje prava EU i proizlazi iz uloge Komisije kao ‘čuvarice ugovora’. Da bi se osigurala ujednačena primjena EU prava, Ugovori daju ovlasti monitoringa, nadzora i sankci-oniranja Komisiji i Europskom sudu – oni su ovlašteni i duž-ni djelovati u slučaju povrede prava Unije. Postupak povrede pokreće se zbog (1) kršenja odredbi Ugovora, uredbi i odluka; (2) netranspozicije direktiva, (3) neispravne transpozicije di-rektiva u zakonu ili podzakonskim propisima ili aktima; te (4) postupanja protivno odluci Europskog suda.

Komisija je, kada otkrije pogreške u implementaciji ili do-bije pritužbu, dužna pokrenuti postupak povrede, ali kada će ga zatvoriti odlučuje diskrecijom. Prije pokretanja postupka Komisija pokušava neformalno riješiti problem razmjenom informacija s nadležnim nacionalnim tijelom. Veliki broj slu-čajeva riješi se još u tom prethodnom stadiju i bez formalnog otvaranja postupka. Četiri su stadija postupka, s time da je prvi stadij neformalan, a četvrti se odvija pred Sudom EU (Falkner et al., 2005):

(1) Formalno pismo upozorenja (letter of formal notice) sma-tra se neformalnom fazom u kojoj Komisija daje pravnu ocjenu slučaja, na temelju čega se razmatra stanje i raz-mjenjuju informacije između Komisije i države članice; obično se vodi bez objavljivanja.

(2) Obrazloženo mišljenje (reasoned opinion) je formalni po-četak procedure, detaljna pravna analiza slučaja koja zna-či formalno otvaranje postupka i to samo ako se slučaj ne riješi u prethodnoj fazi; najveći broj slučajeva koji uđe u postupak rješava se u ovoj fazi, koja ima i ulogu ‘po-sramljivanja’ i političke implikacije; državi se daje rok da riješi problem odnosno implementacijski deficit;

(3) Proslijeđivanje Sudu EU (referral to Court) odvija se ako se ne riješi u prethodne dvije faze, a obično se riješi u 80% slučajeva; predstavlja još jači politički pritisak jer odluke da se slučaj iznese pred sud nisu lake; mora ih odobriti

Page 131: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

115

Komisijina Pravna služba i moraju imati potporu Kolegija povjerenika;

(4) Presuda Europskog suda ovisi u potpunosti o pravnom stajalištu Suda, ali je u praksi najčešće u skladu sa stavom Komisije. Ako se država članica ne ponaša u skladu s pre-sudom, provodi se drugi dio procedure sukladno čl. 260., istoga redoslijeda, a može završiti novčanim kaznama. Manje od 2% slučajeva ulazi u drugu fazu (Sedelemeier, 2008: 813).

Okvir 11: Podaci o transpoziciji direktiva u 2010.

U 2010. godini acquis EU sastojao se od oko 8.400 uredbi i goto-vo 2.000 direktiva.Do kraja 2010. baza podataka sadržavala je oko 2.100 aktivnih postupaka zbog povrede prava EU, što je 30% manje nego pret-hodne godine.Oko 35% od svih otvorenih slučajeva odnosilo se na one koje je Komisija pokrenula vlastitom inicijativom.U 88% slučajeva postupak je završen prije faze upućivanja Sudu EU jer su države članice ispravile pogrešku u primjeni ili donijele odgovarajući propis.Najveći broj postupaka pokrenut je protiv Italije (176), Belgije (159) i Grčke (157), a najmanji broj postupaka protiv Malte, Litve i Latvije (između 25 i 32).Područja u kojima je najveći broj aktivnih postupaka su zaštita okoliša, unutarnje tržište i oporezivanje koje obuhvaćaju 52% svih slučajeva. Novi postupci u najvećem su broju pokrenuti u području zdravstva i zaštite potrošača.U 2011. fokus Komisije je na učinkovitom rješavanju problema transpozicije, efikasnom upravljanju slučajevima, primjeni pre-ventivnih mjera te pametnoj regulaciji.

Izvor: Commission (2011) 28th Annual Report on Monitoring the Application of EU Law (2010), COM (2011) 588 final, Brussels, 29.9.2011.

Glavni problemi u praćenju transpozicije europskog prava odnose se na slab nadzorni mehanizam koji Komisija ima na raspolaganju. Unatoč tome, broj postupaka smanjuje se tije-

Page 132: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

116

kom godina, i suprotno očekivanjima, ulazak novih članica nije povećao intenzitet problema u transpoziciji. Najčešća po-vreda je prekoračenje roka za transpoziciju, a najčešće ih čine velike države, kao što su Francuska i Italija (Sverdrup, 2007).

Postoje znatne razlike među državama, ali i sličnosti među grupama država u načinu implementacije, posebno transpozi-cije. Na temelju nekih istraživanja (Falkner et al., 2005; Treib i Falkner, 2007) konstruirana je tipologija različitih ‘svjetova’ poštivanja prava EU, a koji su rezultat varijacije u važnosti kulture poštivanja prava (vladavina prava) te karaktera i kapa-citeta političkih i upravnih sustava država članica. Tako ‘svijet poštivanja prava’, karakterističan za skandinavske zemlje, od-likuje brza i korektna transpozicija, što se tumači političkom kulturom važnosti poštivanja prava. Drugi je ‘svijet domaće politike’ u kojemu transpozicija ovisi o domaćim prilikama i političkim preferencijama, u kojem je najveći broj zemlja. Treći je ‘svijet zanemarivanja’ u kojem ne postoji kultura pošti-vanja prava u politici i upravi, a odlikuje ga upravna inercija (neefikasnost, preopterećenost, nepažnja) te prilično apolitičan proces transpozicije (Grčka, Portugal, Francuska). Na kraju, tu je ‘svijet mrtvih slova na papiru’, kojeg odlikuju relativno brza transpozicija u domaće zakonodavstvo, ali veliki problemi u primjeni pravila, nadzoru i sankcioniranju, što je specifično za istočnoeuropske zemlje, a slično je i u Irskoj i Italiji. Glavno objašnjenje vidi se u navici lakog usvajanja europskih propisa stečenoj u pretpristupnoj fazi, kojeg prati slab upravni kapaci-tet za primjenu (Treib i Falkner, 2007).

4.4.2. Implementacija i implementacijski deficitImplementacijski deficit EU odnosi se na problem ovisnos-

ti EU i njezinih politika o učinkovitoj implementaciji u drža-vama članicama. EU nema svoju upravu koja bi autoritativ-no primjenjivala pravo EU već je obaveza implementacije primarno na upravama država članica. Problem implementa-cijskog deficita, slično demokratskom deficitu, porastao je i došao na dnevni red sa širenjem opsega i intenziteta europskih

Page 133: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

117

integracija na sve veći broj politika, te proširenjem opsega od-lučivanja kvalificiranom većinom, ali i uslijed činjenice da su kapaciteti javnih uprava novih članica EU slabiji od onih sta-rih članica EU-15. Pravilna i pravodobna primjena prava EU u okviru implementacije europskih politika nije samo pravno nego i političko pitanje – problemi se odražavaju na reputaciju države, stvaraju nesigurnost, negativno utječu na legitimnost zakonodavstva EU i zaustavljaju europsku integraciju, ali i ugrožavaju nacionalnu konkurentnost i učinkovitost sustava (Kaeding, 2007).

Proces i dinamika implementacije pod utjecajem su broj-nih faktora na europskom i nacionalnom nivou (Mastenbroek, 2003) – od kvalitete direktive, tipa i opsega direktive (radi li se o novouređenom području ili direktiva samo dopunjuje ra-niju), kao i roka koje direktiva određuje za transpoziciju, pa do faktora na nacionalnoj razini, kao što su vrsta pravnog in-strumenta potrebnog za transpoziciju, kompleksnost zadatka, broj i kompleksnost aktera u procesu (npr. regionalne i lokalne vlasti, civilni sektor). Od posebne su važnosti kako kapacitet europskih institucija da nadziru implementaciju te sankcioni-raju nepoštivanje (npr. mogućnosti Komisije da utvrdi nepo-štivanje europskog prava), te posebno kapacitet za implemen-taciju u državama članicama, gdje glavni problem predstavlja nerazumijevanje, slaba koordinacija, slab upravni kapacitet (posebno za pripremu i provedbu propisa) ili politička nesta-bilnost (Falkner et al., 2005: 11–13).

Važnost koordinacije za implementaciju europskih politika, posebno transpozicije, uočena je i na razini EU. Tako je Eu-ropska komisija 2004. potaknuta lošom evaluacijom primjene Lisabonske strategije i opasnošću da se implementacijski defi-cit poveća ulaskom istočnoeuropskih zemalja donijela Prepo-ruku o transpoziciji direktiva koje utječu na unutarnje tržište u nacionalno pravo33 te utvrdila primjere dobre prakse koje bi

33 Commission Recommendation of 12 July 2004 on the transposition into national law of Directives affecting the internal market (2005/309/EC), OJ L 98/47, 16.4.2005.

Page 134: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

118

države trebale slijediti da bi osigurale bržu i bolju transpozici-ju (v. okvir 12). Istraživanja su pokazala da postoji konvergen-cija oko preporučenog modela kao najefikasnije upravne ko-ordinacije za transpoziciju europskih direktiva – sve su države uspostavile nove procedure za poboljšanje transpozicije.

Okvir 12: Preporuke Komisije za bolju koordinaciju u svrhu trans-pozicije direktiva

1) Uspostavljanje centralne točke koordinacije na razini mini-stra ili državnog tajnika uz podršku šefa vlade,

2) Održavanje mjesečnih sastanaka u vezi uspjeha ukupne trans-pozicije,

3) Nadležnost jednog ministarstva za praćenje transpozicije u cjelini,

4) Održavanje nacionalne baze podataka o transpoziciji s poda-cima na državnoj razini i na razini ministarstva,

5) Uspostava plana aktivnosti za transpoziciju u vrijeme prego-vora o direktivi kako bi transpozicija počela odmah po usva-janju,

6) Svako ministarstvo treba imati kontaktnu točku za transpo-ziciju,

7) Pregovarački tim u ministarstvu treba biti usko povezan s ti-mom za transpoziciju u istom ministarstvu,

8) Državni službenici trebaju koristiti tablice korelacije, 9) Donošenje smjernica za transpoziciju,10) Parlamentu treba dostaviti prijedlog direktive odmah po pred-

stavljanju u Komisiji,11) Parlamentu treba dostaviti vremenski raspored aktivnosti i

izvještavati ga o transpoziciji svaka tri mjeseca,12) Predvidjeti usvajanje zakona po hitnom postupku.

Izvor: Commission Recommendation of 12 July 2004 on the transposition into natio-nal law of Directives affecting the internal market (2005/309/EC), OJ L 98/47, 16.4.2005; Kaeding, 2007

Kapacitet javne uprave od iznimne je važnosti za pri-mjenu prava EU i implementaciju politika, jer javna uprava predstavlja ključnu kariku, kako u pripremi regulacije, tako

Page 135: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

119

i provođenju propisa i sankcioniranju povreda. Uloga javne uprave i njezinog kapaciteta pokazuje se kao ključna u genezi implementacijskog deficita. Ta je činjenica u pozadini ideje o europskom upravnom prostoru kao području zajedničkih načela i standarda koji se primjenjuju u javnoj upravi, a koji osiguravaju načelo zakonitosti i vladavinu prava, otvorenost i transparentnost, učinkovitost i efikasnost te odgovornost jav-ne uprave. U tom su smislu od značaja različiti mehanizmi za jačanje kapaciteta i kvalitete javne uprave, od upravnih postu-paka, profesionalizma službenika, koordinacijskih mehaniza-ma, i sl. Upravni nedostaci tako su glavni razlog neuspjeha implementacije.

Upravni kapacitet ovisi o tri faktora (Hille i Knill, 2006: 533) – financijskim mogućnostima, snazi uprave te stupnju njezine usklađenosti sa zahtjevima koje postavlja EU. Pritom se snaga uprave očituje kao sposobnost uprave da autono-mno obavlja svoje funkcije bez političkih pritisaka, u njezinoj stabilnosti i neovisnosti, jasnoći i stabilnosti pravnih pravila koja određuju funkcioniranje javne uprave te odgovornosti koja je ključni element o kojoj ovisi kvaliteta i učinkovitost uprave (ibid.). Upravo ta obilježja čine srž zahtjeva koje EU u posljednjih petnaest godina postavlja pred kandidatkinje za članstvo kako bi osigurala da će buduća članica biti sposobna ispunjavati svoje obveze.

Page 136: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju
Page 137: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

121

Dio iii.

eURoPSki UPRaVNi PRoStoR – iSPUNJaVaNJe eURoPSkiH StaNDaRDa U DRŽaVaMa 

ČlaNiCaMa i kaNDiDatiMa

1. Vrijednosti u javnoj upravi, upravne doktrine i upravne reforme

1.1. Vrijednosti u javnoj upraviVrijednosti u javnoj upravi imaju povezujuću, motivacijsku

i orijentacijsku ulogu. One su povezujući element suvremenih sustava javnog upravljanja, koje integriraju jer se akteri jav-nog upravljanja u dovoljnoj mjeri slažu oko njihovog posto-janja i važnosti. Interesi koji su objedinjeni, sadržani odnosno ugrađeni u vrijednosti motiviraju, pokreću djelovanje aktera u političko-upravnom sustavu, a akteri ih žele ne samo jed-nokratno ostvariti nego i stalno ostvarivati. Vrijednosti imaju orijentacijsku ulogu, jer akteri javnog upravljanja smatraju da postoji potreba njihovog poštivanja. Vrijednosti su dakle izvor očekivanja u odnosu na ponašanje aktera u političko-uprav-nom sustavu, pa se prema vrijednostima ustanovljenim opa-žanjem, istraživanjem ili na kakav drugi način to ponašanje u nekoj mjeri može i predvidjeti.34

34 Vrijednost je skup normativnih očekivanja koja po usuglašenoj ocjeni relevantnih aktera ili ocjenjivača »u nekom smislu spadaju zajedno« ili čine »zajednički nazivnik za niz interesa, dakle generalizirani motiv«. Vrijednos-ti u društvenim znanostima označavaju »mjeru redoslijeda, preferencije«,

Page 138: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

122

Djelovanje aktera političko-upravnog sustava odvija se u okviru postojećih institucija. Institucije su neka vrsta kalupa koje usmjeravaju ponavljajuće djelovanje političko-upravnih aktera u ostvarivanju interesa sadržanih u vrijednostima. In-stitucije nastaju i mijenjaju se bilo ustaljivanjem kroz ponav-ljanje istih ili sličnih oblika ponašanja (habitualizacija), bilo izričitim ustanovljavanjem normama (zakonima i drugim pro-pisima) uz dodatnu internalizaciju u svijesti pojedinih aktera i socijalizaciju u određenom političko-upravnom sustavu (v. i Pusić, 1989: 182–187).35

Suvremeni je svijet obilježen dosad najvećom vrijednosnom složenošću, zato jer se sve više vrijednosti različitih društvenih aktera smatra legitimnima. Stalno se razvijaju i diferenciraju nove vrijednosti, jer se mijenjaju mnogobrojne društvene, pri-rodne i druge okolnosti života ljudi (tako npr. enormno, dosad nezabilježeno zagađenje nastalo uslijed industrijske proizvod-nje dovodi do afirmacije vrijednosti zdravog okoliša).

Politika je djelatnost oko ostvarivanja interesa odnosno in-teresa generaliziranih u vrijednosti. Vrijednosti nastaju kroz političke procese miješanja, stapanja i spajanja interesa i ide-oloških usmjerenja.36 Mjesto pojedine vrijednosti zato ovisi o količini moći onih aktera koji ju zastupaju. Budući da sva-

odnosno »opću indikaciju smjera kretanja prema onome što je poželjno« (Pusić, 1989: 197). Interes se može smatrati »orijentacijskom strukturom svijesti i institucionalnim sistemom društva relativno stabilizirane svjesne motive određena smjera i jačine«. Interes nastaje »filtriranjem kroz posto-jeće strukture svijesti, uvjetovan okvirima institucija, pod utjecajem ljudske interakcije u određenoj okolini« (Pusić, 1974: 53–54). Za socijalnopsiho-loško značenje vrijednosti i interesa v. npr. Petković, Magdalenić, 1974: 276–289.

35 »… institucija je društvena struktura čiji je ključni element skup me-đusobno povezanih očekivanja, dakle sistem očekivanja u odnosu na po-našanje, stabiliziranih po socijalnoj dimenziji, tj. u okviru neke povijesno postojeće zajednice ljudi, po vremenskoj dimenziji, dakle razmjerno trajnih, i po sadržajnoj dimenziji, tako da se odnose na unaprijed utvrđeni krug pred-meta«. Pusić, 1989: 182

36 O vrijednosno neutralnom definiraju ideologije koja sadrži »usmjera-vajuće interpretacije svijeta« v. Ravlić, 2003: 15.

Page 139: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

123

ka organizacija, a napose upravna organizacija, jednako kao i javna uprava u cjelini, kako ističe institucionalna teorija, mora zadobiti legitimitet, povjerenje i podršku institucionalne odno-sno društvene okoline, mora se prilagoditi vrijednostima koje su u toj okolini dominantne te na određeni način te vrijednosti usvojiti. Ako javna uprava poštuje specifičnu mješavinu važ-nih vrijednosti, u određenom upravnom području, vjerojatno će zadobiti povjerenje građana te će oni biti spremni potvrditi da javna uprava, pojedini njezin dio odnosno neka upravna organizacija djeluje u javnom interesu.

Barem je pet grupa vrijednosti koje suvremena javna upra-va treba poštivati. Riječ je o demokratskim, pravnim, socijal-nim, ekonomskim, ekološkim i drugim vrijednostima.

Demokratske vrijednosti su političke po naravi, ali značaj-no drugačije od političkih vrijednosti koje su nespojive s de-mokratskim političkim porecima. To su legitimitet uprave, po-litička odgovornost upravnih dužnosnika građanima i od njih izabranim predstavnicima i političkim dužnosnicima37 (acco-untability), politička decentralizacija, javnost uprave, transpa-rentnost, otvorenost, odazivnost i prilagodljivost potrebama i željama građana (user-friendliness), i druge.

Pravne vrijednosti relevantne za javnu upravu su vladavina prava (rule of law), zakonitost (u materijalnom, procedural-nom, kompetencijskom i organizacijskom pogledu), zaštita prava čovjeka i građanina, pravna odgovornost uprave (za štetu, disciplinska odgovornost upravnih službenika, prekršaj-na, kaznena), pravna sigurnost, jednakost svih pred upravom i jednako postupanje, korektnost u postupanju (fair), nepristra-nost, sudska kontrola uprave, itd.

Socijalne vrijednosti koje javna uprava treba poštivati i ostvarivati su društvena pravednost, solidarnost, zaštita i po-štivanje nacionalnih i drugih društvenih manjina, očuvanje društvene i kulturne raznolikosti, socijalna osjetljivost, skrb,

37 To uključuje i npr. predsjednike država, gradonačelnike i druge od građana izravno izabrane dužnosnike.

Page 140: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

124

suosjećanje, milosrđe, pomoć građanima, naročito siromašni-ma i onima s posebnim potrebama, i slične.

Među tradicionalnim, praktički oduvijek prisutnim vrijed-nostima javne uprave su ekonomske vrijednosti, među kojima su kako one klasične (3E), ekonomičnost (jeftinoća), efikasnost i efektivnost,38 tako i nešto modernije ekonomske vrijednosti poput kvaliteta javnih usluga, tržišnost uprave, poduzetnost službenika, poticajnost i razvojna orijentacija uprave, itd.

Ekološke su vrijednosti novijeg datuma, a obuhvaćaju za-štita prirodnog okoliša, zaštita prirodne raznovrsnosti, pažnja u upravljanju prirodnim resursima i njihova štedljiva upotre-ba, potpora kvalitetnom životu i radu u suglasju s prirodom, i druge.

Specifična kategorija vrijednosti može se označiti unu-tarnjim upravnim vrijednostima ili vrijednostima same javne uprave. Takvima se spominju npr. upravnu suradnju (Ch. Bar-nard), koordinaciju, profesionalizam i posvećenost službeni-ka upravnom zanimanju, vrijednosnu (političku) neutralnost upravne službe, etičnost službenika, i slične. To su ipak, u od-nosu na prije nabrojene, tek instrumentalne vrijednosti, odnos-no vrijednosti čije je ostvarenje tek instrument za postizanje

38 Ekonomičnost je nastojanje da se snizi cijena određene javne usluge. Efikasnost mjeri odnos ulaza i izlaza, a veća je ako je uz isti ulaz (jednaka ulaganja, odnosno troškovi) izlaz (javna usluga) što veći u zadanom vre-menskom okviru, i/ili što brži. Efektivnost je mjera kvalitete izlaza, tj. veća je ako relevantna okolina bolje ocjenjuje i prihvaća taj izlaz, odnosno ako se izlaznim rezultatima u većoj mjeri ostvaruju željeni ishodi.

Primjer: studij u okviru javnog sveučilišta je ekonomičniji ako mu je cijena niža, pa umjesto da godišnje košta 5.000,00 kuna cijena padne na npr. 4.000,00 kuna. Odnosno, od više studija najekonomičniji je onaj koji traži najmanje ekonomskog ulaganja (ima najmanje troškove). Studij je efikasniji što ga veći postotak studenata završava u propisanom roku: ako su studi-ji trogodišnji, efikasniji je onaj studij na kojem je veći postotak studenata završio studij u roku od tri godine. Efektivnost međutim ne mora ovisiti o efikasnosti, dapače može biti u negativnoj korelaciji s njome, već ovisno o okolnostima. Studij je efektivniji ako ga poslodavci i drugi subjekti rele-vantne okoline koji zapošljavaju određeni obrazovni profil ili im je on na drugi način važan bolje ocjenjuju i/ili radije zapošljavaju upravo one koji su završili upravo taj studij.

Page 141: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

125

vanjskih vrijednosti javne uprave, tj. onih čije ostvarenje ne-posrednije postiže određene društvene učinke.

Europske upravne vrijednosti, kao često spominjana kate-gorija, specifična su kombinacija određenih vanjskih vrijed-nosti koje se mogu razvrstati u neku od spomenutih skupina (demokratske, pravne, socijalne, ekološke, ekonomske), kao i unutarnjih upravnih vrijednosti čije se ostvarenje smatra po-trebnim da bi se postigla ona razina sposobnosti odnosno ka-paciteta javne uprave neke zemlje koja je potrebna za pridru-živanje europskoj upravi i funkcioniranje u njezinom okviru. Nije riječ o nekim novim vrstama vrijednosti, nego o speci-fičnoj kombinaciji određenih vanjskih vrijednosti te niza in-strumentalnih vrijednosti proizašlih iz specifičnosti europskog upravljanja (npr. višestupanjsko upravljanje, supsidijarnost, otvorena metoda koordinacije, i slične).

Javna se uprava po mnogo složenijoj vrijednosnoj situaciji razlikuje od privatnog sektora. Dok je privatni sektor gotovo jednoznačno usmjeren k postizanju ekonomskih vrijednosti, koje se u krajnjoj liniji vide u ostvarenom profitu, od javne se uprave očekuje poštivanje, zaštita i ostvarenje više različitih vrijednosti istodobno.

Sve upravne organizacije u svim upravnim područjima i na svim teritorijalnim razinama javnog upravljanja nema-ju jednako vrijednosno usmjerenje. Vrijednosti javne uprave mogu biti u međusobnom neskladu i konkurenciji. Svaka vrsta upravnih organizacija i svaki sektor imaju određene vrijedno-sne specifičnosti. Ono što vrijedi za socijalnu zaštitu nije isto onome što vrijedi u javnom prijevozu, a lokalna se demokra-cija vrijednosno znatno razlikuje od javnih financija. Također, u kontinentalnoj Europi naglasak je tradicionalno na pravnim, demokratskim i socijalnim vrijednostima, dok je anglosaski svijet obilježen ekonomskim i demokratskim vrijednostima te pragmatizmom. U suvremeno se doba težište vrijednosnog žarišta javne uprave s pravnih i političkih pomiče prema soci-jalnim, ekonomskim i ekološkim vrijednostima.

Neke od vrijednosti javne uprave su ujedno civilizacijski standardi, čineći civilizacijske tekovine od kojih se ne od-

Page 142: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

126

stupa, osim možda kratkotrajno u situacijama krajnje nužde. Među takve spadaju npr. zakonitost uprave, od koje se ne od-stupa, osim možda u neznatnoj mjeri, ni u doba rata ili pri-rodnih nepogoda, socijalna skrb, od koje se ne odustaje ni u doba dominacije ekonomskih ideja o tržišnosti javne uprave, ili pak politička samouprava od koje se ne odstupa ni u doba dubokih ekonomskih kriza. Takvi civilizacijski standardi daju javnoj upravi izvjesnu mjeru nefleksibilnosti, jer ih se ona ne odriče odnosno od njih ne odstupa ni kad se relevantne društvene okolnosti značajno izmjene. Ono što javnoj upravi omogućuje da ne odstupi od takvih standarda su nefleksibilna očekivanja građana, a ne toliko promijenjena očekivanja po-litičkih aktera.

Vrijednosti čine temeljni gradivi element upravne kulture. Upravna kultura utječe na djelovanje javne uprave, njezino strukturiranje, regrutaciju upravnog osoblja, itd. Budući da javna uprava ima utjecaja kako na oblikovanje i provedbu jav-nih politika, kao i općenito na pružanje javnih usluga, vrijed-nosti u skladu s kojima djeluje značajno suoblikuju rezultate koje uprava isporučuje u društvenu okolinu, kao i učinke tih rezultata u društvu.

1.2. Suvremene upravne doktrine

Upravna doktrina je logički usklađeni skup ideja o po-željnim, vrijednim načinima organiziranja i djelovanja javne uprave. Ključni stupovi upravne doktrine su vrijednosti. Ona se može razviti induktivnim putem, sistematizacijom dobre upravne prakse, najčešće s osloncem na neke vrijednosti kao kriterije sistematizacije, ili deduktivnim putem, izvođenjem uputa za upravnu praksu iz ključnih vrijednosti javne uprave. Upravna doktrina sadrži standarde organiziranja, postupanja i djelovanja, regulacije, brige o osoblju, menadžmenta, komu-niciranja i izvještavanja, financiranja, nadzora uprave, i drugih upravnih funkcija, koji se smatraju i uputama za dobro javno upravljanje. Upravna doktrina nije teorija i nema znanstvene

Page 143: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

127

ambicije. Njezin je horizont upravna praksa, koju nastoji una-prijediti.39

Upravne se doktrine razvijaju pod utjecajem društvenih, ekonomskih, demografskih, ekoloških, političkih i drugih okolnosti, koje na ovaj ili onaj način nameću određene vri-jednosti kao dominantne. Zato su upravne doktrine obilježe-ne i geografskim prostorom i vremenom u kojem se odvijaju društveni i drugi procesi; tako je doktrina kameralizma bila vezana uz kontinentalnu Europu od sredine 16. sve do dru-ge polovice 19. stoljeća (Koprić, Marčetić, 2003: 193–194), a doktrina nove javne uprave (new public administration; the Minnowbrook Perspective) uz SAD krajem 1960-ih i tijekom 1970-ih.40 Danas su najutjecajnije doktrine novog javnog me-nadžmenta (new public management) i dobrog javnog uprav-ljanja (good governance). Nazire se formiranje još jedne: dok-trine neo-weberijanske države.

Na mijenjanje upravnih doktrina koje u velikoj mjeri odre-đuju upravno organiziranje i djelovanje velik utjecaj imaju promjene u političkom sustavu. Tako je primjerice u SAD po-bjeda predsjednika Ronalda Reagana, kandidata Republikan-ske stranke, na izborima za predsjednika 1980. omogućila da

39 Upravna teorija, s druge strane, želi objasniti uzroke i posljedice upravnih fenomena te po orijentaciji, području i metodologiji spada u kla-sične društvene empirijske znanosti. Nemogućnost društvenih znanosti da dosegnu prag pouzdanosti znanja karakterističan za npr. tehničke i prirodne znanosti, koji im omogućava relativno jednostavno pretvaranje provjere-nih znanstvenih rezultata u pouzdane tehnološke upute, ostavlja prostor za razvoj doktrina. Drugim riječima, što je u nekom sektoru više znanstveno provjerenih i potvrđenih znanja, to je manja potreba i mogućnost za razvoj doktrinarnih uputa utemeljenih, u krajnjoj liniji, na vrijednostima.

40 Naglasak doktrine nove javne uprave bio je na socijalnim i političkim vrijednostima, kao što su društvena pravednost, etičnost, odazivnost, partici-pacija, zaštita svih vrsta manjina i njihova zastupljenost u upravi, i sl. Sma-tra da su upravne organizacije postale veći problem od društvenih situacija za čije su popravljanje nastale, pa se težište nastoji prebaciti na realizaciju javnih programa. Inspirirana je progresivnim idejama koje su se širile zbog kriznih okolnosti i izrazitih društvenih suprotnosti koje su obilježile SAD krajem 1960-ih i početkom 1970-ih. Glavni predstavnici su H. G. Frederick-son, D. Waldo, R. Chandler, F. Marini, J. Rohr, i drugi.

Page 144: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

128

se američka uprava nakon toga u velikoj mjeri okrene doktrini novog javnog menadžmenta, zabacujući dotad utjecajnu dok-trinu nove javne uprave. Ta je pobjeda koincidirala s izborom Margaret Thatcher, predsjednice Konzervativne stranke za predsjednicu Vlade Ujedinjenog Kraljevstva 1979. koja je ta-kođer bila snažni zagovornik dubokih menadžerskih reformi.

Doktrina novog javnog menadžmenta je bila vrlo utjecajna od 1980-ih godina nadalje. Izraz je nastojanja konzervativnih političkih snaga inspiriranih neoliberalnom ideologijom da se ograniči i reducira socijalna dimenzija države i proširi područ-je privatnog poduzetništva. Pogodno tlo za takve ideje stvo-rila je rastrošnost u realizaciji državnih socijalnih programa, u uvjetima ekonomske (energetske) krize sredinom 1970-ih. Nove su ideje bile općenito obrazložene u radovima pripadni-ka škole javnog izbora (Public Choice School), a najbolje su prihvaćene u praksi Novog Zelanda, Velike Britanije, Austra-lije, SAD i Kanade. Kasnije su se uz pomoć utjecajnih među-narodnih organizacija (Međunarodni monetarni fond, Svjetska banka, Organizacija za europsku suradnju i razvoj, itd.) širile i drugim zemljama.

Tu doktrinu karakterizira orijentacija javne uprave prema ostvarenju ekonomskih vrijednosti, i to u početku gotovo is-ključivo ekonomičnosti i efikasnosti. Efektivnost, kvaliteta javnih usluga, razvojnost i slične vrijednosti prihvaćene su tek 1990-ih. Javni se sektor pokušava podvrći tržišnim načelima, ostaviti što više prostora javnom poduzetništvu i menadžer-skoj slobodi, vrijednosti i tehnike privatnog sektora uvesti u javni sektor, deregulirati i pojednostavniti upravno djelovanje, te prenijeti tehnike poslovnog upravljanja i napose kompetici-ju (tržišno natjecanje) iz privatnog u javni sektor.

Doktrina dobrog javnog upravljanja nastala je kao odgo-vor na rezultate i učinke mjera novog javnog menadžmenta, a razvila se na prijelazu iz 20. u 21. stoljeće uz značajno sudjelo-vanje Organizacije ujedinjenih naroda i njezinih specijalizira-nih agencija i programa (napose Programa za razvoj, UNDP), Europske unije i drugih međunarodnih aktera.

Page 145: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

129

EU kao načela dobrog europskog upravljanja ističe otvo-renost, sudjelovanje (participaciju), odgovornost, efektivnost i usklađenost (koherentnost) (EC, 2001). Kao temeljne vri-jednosti ističu se i proporcionalnost (razmjernost upravnog djelovanja i ciljeva koji se njime trebaju postići), kao i sup-sidijarnost (gradnja društva odozdo prema gore, s najvećim naglaskom na pojedincu i lokalnim razinama vlasti).

Doktrina dobrog upravljanja naglašava ulogu građana, civilnog društva, lokalnih samouprava i suradnje s njima, transparentnost, legitimitet, odgovornost, efikasnost, prava čovjeka i građanina, vladavinu prava, kvalitetu javnih službi, primjenu suvremenih informacijsko-komunikacijskih tehnolo-gija, te bolje upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upra-vi. Građane se vidi kao partnere javne uprave koji upravo zato trebaju biti prikladno informirani i konzultirani (pitani), oni trebaju sudjelovati u oblikovanju javnih politika te u upravnim i drugim javnim procesima (OECD, 2001).

U Europi se mogu naći i elementi doktrine neo-weberi-janske države. Ta doktrina je usmjerena ka modernizaciji jav-nih uprava stabilnih i prosperitetnih europskih demokratskih zemalja s izraženom državom blagostanja, da bi se ojačale vrijednosti profesionalizma, efikasnosti i orijentacije prema građanima (citizen-friendly). Ona se oslanja na idealtipsku konstrukciju monokratske birokracije Maxa Webera te joj do-daje neke nove (neo) elemente, kao što su odazivnost, kon-zultiranje građana i orijentacija prema rezultatima (Pollitt i Bouckaert, 2011: 118–119).41

1.3.  Utjecaj vrijednosti i upravnih doktrina na uprav-ne reforme

Upravne reforme su samo značajnije, veće i izraženije in-stitucionalne inovacije u javnoj upravi neke zemlje koje se od-

41 Ističući termin država u naziv, ona, uz ostalo, pokazuje i tradicionalnu europsku sklonost preuveličavanju uloge države u društvu. U tom se smislu može istači da je npr. Hegel tvrdio da je država »hod božji po zemlji«. Prvi put su termin neo-weberijanska država upotrijebili Pollitt i Bouckaert 2004.

Page 146: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

130

vijaju periodično, uz otpore, zbog promjena u strukturi moći u političko-upravnom sustavu. Česte promjene pravne regu-lacije uprave, svakodnevne manje važne upravne promjene i reorganizacije nisu prave upravne reforme, premda ih se če-sto tako kvalificira, upravo zato da bi se prikrio njihov plitki obuhvat i minorno značenje. S druge strane, duboke upravne reforme ponekad se nazivaju upravnim revolucijama (npr. me-nadžerska revolucija).

Upravne reforme mogu biti tradicionalne, modernizacij-ske, tržišne i minimizirajuće (Pollitt, Bouckaert, 2001: 179). Tradicionalne reforme idu za usavršavanjem javne uprave prema tradicionalnom, weberijanskom modelu uređene, pro-fesionalne i učinkovite uprave. Modernizacijskim reformama dublje se mijenja struktura i funkcioniranje uprave, tako da se primjerice uvode proračuni orijentirani na rezultate, kreira-ju autonomne agencije čiji se izvršni poslovi razdvajaju od policy poslova u ministarstvima, osigurava šira menadžerska autonomija u rukovođenju upravnim organizacijama, prelazi sa statusnih na ugovorne službeničke odnose, i slično. Tržišne reforme primjenjuju tržišna načela i metode u javnoj upravi te relativno grubim mjerama podvrgavaju dijelove javne uprave djelovanju tržišnih zakonitosti. Minimizirajuće reforme suža-vaju javnu sferu i proširuju područje privatnog poduzetništva radikalnim mjerama privatizacije i smanjenja javne uprave (ukidanjem poslova i organizacija, otpuštanjem službenika, i sl.). Za razliku od tradicionalnih, ostale vrste reformi su manje-više inspirirane različitim varijantama doktrine novog javnog menadžmenta, s tim da se razlikuju po stupnju radikalnosti mjera koje se poduzimaju tijekom upravnih promjena.

Upravne reforme mogu se još jednoznačnije klasificirati prema temeljnim vrijednostima kojima su orijentirane reform-ske mjere. Tako se razlikuju upravne reforme zasnovane na novom javnom menadžmentu, one utemeljene na idejama o neoweberijanskoj državi te reforme novog javnog upravlja-nja (new public governance) (Pollitt i Bouckaert, 2011: 19). Temeljno usmjerenje reformi novog javnog menadžmenta je tržišno. Neoweberijanska država usavršava tradicionalni mo-

Page 147: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

131

del profesionalne, hijerarhijski organizirane uprave. Novo jav-no upravljanje gradi horizontalne upravne mreže koje se kroz odnose partnerstva s građanima, privatnim i civilnim sektorom stapaju s društvom u kojem i za koje djeluju.

Upravne reforme često ne postižu službeno proklamirane, očekivane i poželjne rezultate. Pored ili umjesto njih postižu različite druge učinke, od kojih su neki neočekivani, a neki očekivani ali prikriveni, kao što su ponovna raspodjela moći među akterima političko-upravnog sustava, obnavljanje legi-timiteta javne uprave, razbijanje upravne rutine, politizacija ili ponovna politizacija, pa čak i zabava ili strašenje u funkciji motivacije službenika.

Reforme utemeljene na doktrini novog javnog menadžmen-ta, naročito one tržišne i minimizirajuće, pored pozitivnih ima-ju i negativne učinke, kao što su zamućivanje linija političke odgovornosti, loši kontakti s javnošću, smanjenje transparen-tnosti, korupcija, novi troškovi, ponovno snaženje regulacije, zanemarivanje prava građana, i drugi.

Očekivani učinak primjene mjera utemeljenih na doktrini dobrog javnog upravljanja bilo bi jačanje tehničkog kapaciteta i sposobnosti javnog sektora, jačanje kapaciteta javne uprave za oblikovanje i vođenje modernih javnih politika te snaženje demokratskog političkog i društvenog legitimiteta suvremenih zemalja. Realni učinci primjene doktrine dobrog upravljanja zasad nisu ozbiljnije istraženi.

Sve u svemu, relativno burni razvoj novih upravnih doktri-na u drugoj polovici 20. te na početku 21. stoljeća omogućio je snažnu modernizaciju javne uprave. Mnoge nove vrijed-nosti, tehnike i vještine omogućile su i još uvijek omogućuju veću efikasnost i poboljšanje kvalitete javnih usluga na do-brobit zajednice i građana. To su primjerice tehnike precizni-jeg mjerenja učinka službenika i upravnih organizacija, kao i druge mjere upravljanja i razvoja ljudskih potencijala u javnoj upravi, upravljanje spisima, elektronska podrška, jedinstveno mjesto kontakta i pružanja javnih usluga građanima, javno-privatno partnerstvo, sustavi poboljšanja kvalitete kao što su

Page 148: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

132

upravljanje punom kvalitetom (TQM), zajednički okvir za ocjenu (CAF), strateško planiranje i upravljanje, i druge.

2. Europski upravni prostor

2.1. Pojam i pristupi europskom upravnom prostoru

Rasprava o europskom upravnom prostoru odvija se već duže vrijeme, a teme se kreću od pitanja njegovog postojanja, karaktera, definicije, temeljnih načela, preko načina nastajanja i posljedica, do perspektiva i drugih pitanja. Autori se razlikuju u odgovorima. Razlikuju se optimistični, realistični i skeptični stavovi o postojanju i perspektivama tog prostora. Autori, već ovisno o svojim polaznim disciplinama te teorijskim i meto-dološkim opredjeljenjima zauzimaju različita polazišta, imaju različite pristupe te načine konceptualiziranja i dokazivanja. I sam je europski upravni prostor, kao realna društvena pojava suvremene Europe, u stalnom razvoju, tako da skeptične sta-vove postupno zamjenjuju realističniji.

U temeljima koncepta europskog upravnog prostora je mi-sao o upravnoj konvergenciji, svojevrsnom približavanju raz-ličitih modela javne uprave u Europi, njihovom rastakanju i taljenju, obogaćivanju drugačijim i novim rješenjima, učenju i mijenjanju, rezultatima i učincima koji su slični za građane u različitim europskim zemljama (europeizacija kao učinak). Autori koji tvrde da je europski upravni prostor neko konačno stanje uniformnosti, jednoobraznosti struktura (europeizacija kao homogenost) nerijetko zauzimaju pesimistični stav o po-stojanju tog prostora.

Upravna konvergencija je dokumentirana i dokazana u mnogim upravnim područjima, elementima i institucijama, kao što su ujednačavanje prava na pristup informacijama jav-nog sektora, organizacije i funkcioniranja centra vlade, regi-onalne politike, upravnog sudovanja, politike razvoja službi od općeg interesa, itd. Izvor ujednačavanja nije uvijek utjecaj europske integracije, nego i drugih procesa, uključujući eko-

Page 149: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

133

nomsku globalizaciju, širenje doktrina novog javnog menad-žmenta i dobrog upravljanja, i sličnih.

Europski upravni prostor je skup upravnih načela i stan-darda organizacije i funkcioniranja javne uprave te pružanja javnih usluga građanima od strane tijela EU i zemalja članica, kao i drugih europskih zemalja propisanih pravom, odnosno ustaljenih sudskom i upravnom praksom, a poduprtih legiti-mnim očekivanjima europskih građana, civilnog sektora, eko-nomskih i drugih društvenih subjekata.

Nekoliko je temeljnih pristupa europeizaciji javne uprave: geografski, normativni, kulturološki, politički, sociološki i komparativnoupravni.

Geografski pristup temelje određenih raširenih upravljač-kih rješenja i sličnosti upravnih trendova u specifičnom in-stitucionalnom i povijesnom nasljeđu Europe traži u sličnim uvjetima i idejama o upravnim rješenjima i institucijama. U tom geografskom prostoru međusobno se uči te se posuđuju i preuzimaju institucije, počevši od konstrukcije apsolutistič-ke monarhije (omogućene upravo određenim upravnim rje-šenjima), preko izgradnje lokalne samouprave, do određenih institucija socijalne države. Prostor, bliskost, razmjena i ko-munikacija temelj su te vrste europeizacije, u smislu »obične« upravne konvergencije. Za nju nije potrebno da je neka zemlja članicom EU, nego samo da je geografski smještena u Europi te na taj način izložena komunikaciji, razmjeni i učenju. Ako europski upravni prostor postoji u tom smislu, onda je on re-lativno neovisan o EU te ju u krajnjoj liniji može nadživjeti, odnosno trajati i duže nego li sama EU.

Normativni je pristup u najvećoj mjeri pravni. On polazi od određenih temeljnih pravnih načela te od europske pravne stečevine koja čini najčvršći dio – normativnu jezgru europ-skog upravnog prostora, ali uzima u obzir i upravne standarde (soft law) te naročito sudsku praksu europskih sudova koja je obvezujuća i za zemlje članice i za tijela EU (judge-made law; case law).

Pristup koji polazi od očekivanja građana kao normativ-ne okosnice svake društvene institucije, bez obzira nastaju li

Page 150: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

134

norme kao plod svjesne regulacijske djelatnosti u društvu ili temeljem ponavljanja sličnog ponašanja je kulturološki, budu-ći da vrijednosti i očekivanja čine važnu komponentu kulture. Podvarijanta tog pristupa bavi se organizacijskom i upravnom kulturom te ispituje stupanj internalizacije vrijednosti i načela europskog upravnog prostora kod upravnih službenika zema-lja članica EU.

Jedan od pristupa europskom upravnom prostoru je poli-tički, koji zaključuje temeljem činjenice da postoji forma in-teresno-političkog formalnog organiziranja dijela europskih zemalja. Europski je upravni prostor u tom smislu prirepak političkih razmatranja, pa ako postoji EU onda – smatraju za-govornici tog pristupa – valjda postoji i europski upravni pro-stor, kao prostor sličnosti u implementaciji europskih politika. U tom je smislu sama EU tijekom procesa pristupanja novih zemalja svoje izvještaje o napretku pojedinih zemalja kandi-datkinja strukturirala tako da se stanje javne uprave razmatralo pod političkim kriterijima. Riječ je o jednoj redukcionističkog koncepciji koja se temelji na ideji nadmoći i dominacije poli-tike nad upravom, ali ima i svoju racionalnu osnovu. Doista, činjenica da postoje političke institucije EU utječe i na razvoj zajedničkog upravnog prostora, budući da, kao i na razini na-cionalnih država, nema provedbe, a često ni valjane pripreme političkih odluka i javnih politika bez javne uprave. Pripremi i provedbi zajedničkih europskih politika služi europeizirana javna uprava. Specifičnosti europskih političkih institucija i europske integracije uopće dovode do određenih promjena na-cionalnih javnih uprava i određenih karakteristika europskog upravnog prostora kao cjeline.

Sociološki pristup gradi na stvarnom a ne na normativ-nom stanju (premda su i norme i regulacije dio stvarnosti) te se pita o empirijskim dokazima postojanja europskog uprav-nog prostora. No, takva su empirijska istraživanja naročito ona šireg obuhvata i značenja još vrlo rijetka. Ona bi mogla ići u barem dva temeljna smjera. Jedan bi smjer utvrđivao sličnosti pozicije građana naspram javne uprave u različitim zemljama. Ako bi građanin bio u sličnoj poziciji, uživajući

Page 151: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

135

ne samo slična prava i snoseći slične obveze, nego i živeći u sličnoj faktičnoj situaciji spram javnog sektora bez obzira u kojoj konkretnoj zemlji to bilo, moglo bi se govoriti o posto-jećem i dobro strukturiranom europskom upravnom prostoru u sociološkom smislu. Poziciju građanina valjalo bi utvrđivati ponajprije anketom građana, usporedbom drugih empirijskih podataka, ali i pravnom i pravno-sociološkom analizom po-zicije građana.

Drugi smjer empirijskih istraživanja sastoji se u kompara-ciji i utvrđivanju sličnosti upravnih sustava različitih zemalja, pri čemu nije jednostavno naći zajednički »metar« za mjere-nje tih sličnosti. Pritom se manifestiraju i sve druge poteškoće komparativnih upravnih analiza. Takav je pristup komparativ-noupravni.

2.2.  Upravna konvergencija – teorijske kontroverze europskog upravnog prostora

Tri su linije u oblikovanju europskog upravnog prostora: zajedničko oblikovanje europskih javnih politika, europeiza-cija provedbe javnih politika te očekivanja raširena u zajednici europskih građana.(a) Zajedničko oblikovanje europskih politika. EU i nakon

Lisabonskog ugovora koji je stupio na snagu 1. prosinca 2009. nastavlja funkcionirati kao zajednica država, a ne kao konfederacija ili federacija. Prostor konsenzualnog donošenja odluka je doduše sužen, a prostor većinskog od-lučivanja (u kojem može doći do odluke koja se kosi inte-resima nekih država članica) proširen. To zato jer je došlo do spajanja trećeg stupa (policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima) s prvim stupom (Europske zajed-nice). Time je ojačana uloga zajedničkih tijela EU. EU je stekla i zasebni pravni subjektivitet, dok su ga Europske zajednice izgubile (i time nestale kao subjekt i pojam). Čak je i u području bivšeg drugog stupa (zajednička vanj-ska i sigurnosna politika) došlo do određenih promjena uvođenjem visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu

Page 152: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

136

politiku EU. I neke druge promjene, naročito širenje nad-ležnosti (i inače prointegrativnog) Suda EU, idu u smjeru jačanja europske integracije.

Uz to, postoji niz drugih promjena u višerazinskoj organi-zaciji EU. Dugoročni federalizirajući faktori su i regionalne strukture (od običnih statističkih do pravih politički autonom-nih regija), mreže europskih i nacionalnih regulacijskih i im-plementacijskih agencija, i drugi. EU se smatra nekom vrstom proto-federacije (Peters, 2004: 85–87) ili pak »državom« stvaranja javnih politika (policy-making ‘state’) (Richardson, 2004: 6). Premda ju se često nastoji analizirati u terminima višestupanjskog sustava upravljanja (multi-level governance) u kojem se posebno ističe uloga regija, još uvijek, »nacionalna država nije zaobiđena u korist Europe regija« (Keating, Hoog-he, 2004: 251). Usprkos tome, važnost pojedinih razina razli-čitih od razine nacionalne države, kako supranacionalne, tako i regionalne i lokalne razine, manje-više stalno jača.

Jedan od primjera konsolidacije a možda i ponovnog ja-čanja lokalne i regionalne razine osigurava sam Lisabonski ugovor te Protokol 26 uz Lisabonski ugovor o službama od općeg interesa. Lisabonski ugovor po prvi puta spominje i pri-znaje lokalnu samoupravu te načelo supsidijarnosti (čl. 3a. st. 2. i 3b. st. 3.). Protokolom 26 se priznaje »bitna uloga i široka autonomija nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti u osigu-ravanju, naručivanju i organiziranju službi od općeg ekonom-skog interesa najbliže što je moguće potrebama korisnika«. Time se osigurava da se pored supranacionalne, nacionalne i regionalne razine, u institucionalnu strukturu EU čvrsto ugra-di i lokalna razina. Može se očekivati da će se na toj pravnoj osnovi u Europi ponovno afirmirati uloga lokalne samouprave u osiguravanju službi od općeg ekonomskog interesa.

(b) Europska integracija zahvaća samo i fazu provedbe europ-skih politika. Lisabonski ugovor napokon spominje i agen-cije i druga slična tijela EU, za kontrolu čijih odluka je utvr-đena nadležnost Suda EU. Usprkos idejama o »izvršnom federalizmu« koji znači da odluke tijela EU u pravilu izvr-

Page 153: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

137

šavaju javne uprave zemalja članica, osim ako je to povje-reno agencijama i drugim tijelima EU, situacija je u stvar-nosti značajno drugačija. Razvijaju se novi oblici upravne suradnje koji u svojoj ukupnosti, po nekim mišljenjima, omogućuju i tvore »europsku integriranu upravu« (Europe’s integrated administration). Ona, međutim, nije hijerarhij-ski strukturirana nego se zasniva na upravnim mrežama u kojima pored vertikalne linije Europska komisija-agencije EU-nacionalne agencije, postoje i razni oblici intenzivne horizontalne suradnje među nacionalnim agencijama i dru-gim akterima. Te se upravne mreže po koordinativnim me-hanizmima razlikuju kao mreže informiranja, planiranja, te provedbe (Hofmann, Türk, 2006: 74–75, 90–95).

Nabrojenim europskim upravnim mrežama treba dodati i mreže regulacije. Nezavisni regulatori važan su dio insti-tucionalne slike ne samo EU nego i uprava zemalja članica. Uporišta njihovog nastanka su liberalizirani sektori službi od općeg ekonomskog interesa, kao i slobodna tržišna utakmica. Europski nezavisni regulatori centri su transnacionalnih mre-ža regulacije, ali pritom stvaraju i još šire, neformalne mreže koordinacije i utjecaja koje se protežu čak i do stručne i opće javnosti, koju se uključuje u oblikovanje regulacije.

EU utječe na javne uprave zemalja članica tako da ih a) ko-risti kao mehanizam za provedbu vlastite pravne regulative, b) sili na mijenjanje i odustajanje od nekih (elemenata i instrume-nata) javnih politika, ali i struktura i postupaka, te c) uključuje u postupke oblikovanja politika i donošenja političkih odluka na razini EU. No, utjecaj nije jednostran, nego obostran. Po-jedine kvalitetne upravne institucije iz zemalja članica ulaze među europske upravne standarde i postaju dijelom zajednič-kih europskih upravnih rješenja. Na primjer, regulacija općeg upravnog postupka, kao i pojedini elementi te regulacije kako su se razvili na području srednje Europe i bivše Jugoslavije mogu biti primjerom takvog »izvoza« institucija u zajednič-ki europski upravni prostor. Zato je administracija EU ujed-no rezultanta mnogostrukih utjecaja s nacionalne razine, što onemogućava da se upravna konvergencija koncentrira oko

Page 154: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

138

samo jednog od tradicionalnih europskih upravnih modela. Suvremena je Europa svojevrsni melting pot u kojem se tra-dicionalni modeli (anglosaski, francuski, germanski, skandi-navski) rastvaraju i prepliću u jednu novu, europsku upravnu kombinaciju.

Ono što omogućava i potiče stvaranje i razvoj mrežnih struk-tura i uključivanje širokog kruga građana jest razvoj suvreme-ne informacijsko-komunikacijske tehnologije. Te tehnologije omogućavaju efikasnost komunikacije i funkcioniranja uprav-nih mreža, ali i njihovo demokratiziranje. Društvene mreže (facebook, twitter, etc.) omogućavaju jeftinu trenutnu komuni-kaciju s mnogima, čime na neki način pozivaju na šire uključi-vanje u oblikovanje, praćenje, te evaluaciju javnih politika, u oblikovanje regulacije, te u stvaranje javnog mnijenja. Premda su učinci takvih novih tehnologija još daleko od mogućnosti koje nude, oni nisu beznačajni, jer mijenjaju barem način na koji svi dionici mijenjaju svoj način mišljenja, ako već ne i njihovo stvarno ponašanje. Kako pokazuju arapske »revoluci-je« 2011., ali i demonstracije u Grčkoj ili na američkom Wall Streetu, informacijsko-komunikacijska tehnologija i društvene mreže mogu dovesti do eruptivnog izražavanja nezadovoljstva i bitnih promjena javnih politika, temeljnih koncepata razvoja, pa čak i do dramatičnih promjena političkih režima.

(c) Tu se uočava još jedna važna dimenzija europske upravne konvergencije: pored institucionalne strukture za obliko-vanje i izvršavanje politika EU i načina njezinog funkcio-niranja, važnu dimenziju europeizacije čine građani i nji-hova (europska) zajednica. Postavlja se naime pitanje ima li u čitavom tom kompleksnom, autoregulativnom, a po-nekad i kaotičnom sustavu europske integracije neka čvr-sta točka, sidro koje osigurava integraciju integracijskih institucija, odnosno svojevrsnu metaintegraciju. Čemu i kome uopće služe EU institucije? Jedan od glavnih od-govora na to pitanje jest: građanima, odnosno zajednici europskih građana. To je zajednica koja ima određena očekivanja ne samo u pogledu načina i kvalitete provedbe europskih politika, nego i u pogledu sadržaja tih politika,

Page 155: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

139

o čemu ju se također konzultira. Konzultiranje i partici-pacija građana sve se češće smatraju elementima dobrog europskog upravljanja.

Zajedničkim životom, sudjelovanjem u oblikovanju europ-skih politika, očekivanjima u odnosu na njihovu provedbu, te na druge načine dolazi do izgradnje svojevrsnog zajedničkog europskog identiteta, koji dodatno i povratno utječe na jačanje europske integracije (Checkel, Katzenstein, 2009).

Jedna od točka spajanja sve tri linije u oblikovanju europ-skog upravnog prostora (dizajn europskih javnih politika, nji-hova provedba te očekivanja građana) jest u konceptu dobrog europskog upravljanja (good European governance). Taj kon-cept čine ne samo upravni standardi, nego i pravila i prakse kojima se ti standardi razrađuju i ostvaruju. Time se otvara pitanje o praktičnim aspektima europskog upravnog prostora.

Okvir 13: Upravna konvergencija

Pollitt (2002) definira upravnu konvergenciju kao usvajanje slič-nih ili čak identičnih institucionalnih oblika i postupaka, koja pro-lazi kroz četiri različite faze – rasprava, odlučivanje, djelovanje, postizanje rezultata (talk, decision, actions, results).

– diskurzivna konvergencija – raspravljanje, razmišljanje i raz-mjena ideja o pojedinom konceptu,

– konvergencija odlučivanja – formalno usvajanje određenih organizacijskih oblika, procedura, tehnika ili metoda,

– konvergencija djelovanja – nova metoda ili tehnika se primje-njuje u praksi odnosno primjenjuje se neko zakonsko rješenje,

– konvergencija rezultata – postiže se odgovarajući i namje-ravani učinak na temelju prethodno provedenih reformskih zahvata.

Činjenica da do konvergencije može doći u različitim fazama može objasniti realne razlike u stupnju europeizacije javnih upra-va. To što se o nekom pitanju intenzivno raspravlja, ili se donose odgovarajući propisi, još uvijek ne znači da u praksi dolazi do konvergencije u smislu primjene istih ili sličnih procesa ili ostvari-vanja rezultata.

Page 156: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

140

2.3.  Europska načela i europski upravni standardi  – praktični aspekti europskog upravnog prostora

Institucionalna prilagodba u EU te zemljama kandidatki-njama za članstvo posebno se odnosi na usklađenje odnosno prihvaćanje i realizaciju europskih pravnih i upravnih stan-darda.

Pravni standardi temelje se na nekoliko ključnih načela. To su načela vladavine prava, otvorenosti i transparentnosti, odgovornosti, učinkovitosti i djelotvornosti. Bijela knjiga o europskom javnom upravljanju (A White Paper on European Governance) Europske komisije tome dodaje još načela pro-porcionalnosti, supsidijarnosti, sudjelovanja, te usklađenosti. Time se lista načela ne zatvara, jer je vjerojatno da će se razviti i nova, djelovanjem relevantnih aktera i čimbenika strukturira-nja europskog upravnog prostora. Brojna načela razvio je tako, primjerice, Europski sud. Načela kojih se taj sud pridržava u presuđivanju slučajeva su, pored ostalih, i načela materijalne odgovornosti javne uprave, dostupnosti upravnih sudova, sa-slušanja stranaka u postupku, itd.

Vladavina prava znači pravnu sigurnost građana te pouz-danost i predvidljivost upravnog djelovanja i upravnog odlu-čivanja. To se postiže utemeljenjem djelovanja javne uprave na pravu koje i samo mora zadovoljiti određene karakteristike. Uprava mora poštivati zakonitost u svakom aspektu, ne od-lučivati arbitrarno te poštivati legitimna očekivanja građana. To uključuje nepristranost i pravičnost upravnog postupanja, nediskriminaciju, profesionalizam službenika, poštivanje prav-nog reda (hijerarhije pravnih propisa), nadzor uprave od ne-ovisnog sudstva, itd.

Otvorenost i transparentnost osiguravaju pretpostavke za vanjski nadzor uprave. Uprava mora biti javna, a tajnost tek zakonom propisana iznimka. To obuhvaća objavljivanje pro-pisa ako ih donose tijela javne uprave, dostavu odluka građa-nima na čija se prava i obveze odnose, obrazlaganje upravnih odluka, pristup javnim registrima, osobno sudjelovanje služ-benika u kontaktima s građanima (a ne skrivanje iza upravnog

Page 157: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

141

tijela), objavu svih podataka za koje je to moguće, pristup jav-nosti podacima javnog sektora, itd.

Uprava je odgovorna drugim upravnim tijelima, predstav-ničkim tijelima građana i od njih imenovanim tijelima (npr. ombudsman), samim građanima, kao i sudovima. Odgovara za odluke i njihovu prikladnost, utemeljenost i opravdanost u društvu, ali i za njihovu zakonitost.

Učinkovitost (efikasnost) je mjera produktivnosti, odnos uloženih javnih sredstava i rezultata koji su ostvareni njihovim trošenjem. Ona traži dobar omjer između tih sredstava i do-bivenih rezultata. Djelotvornost (efektivnost) je mjera ostva-renja zadanih ciljeva odnosno sposobnost postizanja ciljeva i djelovanja u općem odnosno javnom interesu.

Načelo proporcionalnosti, prema Bijeloj knjizi, traži da se u svima fazama od osmišljavanja javnopolitičke mjere do nje-zine provedbe, uključivši izbor razine na kojoj će se ta mjera provoditi (EU, državna, regionalna, lokalna) i izbor instrume-nata za ostvarenje, primjene rješenja razmjerna ciljevima koji se žele ostvariti. Zato je potrebno uvijek pitati se je li uopće nužno poduzeti neku javnu akciju, je li viša razina prikladna za tu akciju ili se ona može poduzeti i na nižoj razini, te jesu li mjere te akcije adekvatne ciljevima.

Supsidijarnost je dopuna načela proporcionalnosti, jer traži da se svaka upravna akcija provede na najnižoj razini koja je primjerena i sposobna tu akciju provesti.

Načelo sudjelovanja traži da što širi krug zainteresiranih bude uključen u sve faze od oblikovanja odluke do njezine provedbe da bi se i na taj način osiguralo povjerenje u rezultat koji se treba postići te u institucije javne uprave. Odgovornost za osiguravanje široke participacije je naročito na vladama ze-malja članica.

Načelo usklađenosti zahtijeva povezanost i koherentnost, kao i razumljivost političkih akcija i mjera koje su potrebne za postizanje rezultata u javnom interesu. Premda je riječ o naizgled tehničkom načelu, ono je sve važnije što je članstvo Unije brojnije, a zadaci i institucije raznolikiji i veći.

Page 158: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

142

Okvir 14: Temeljni standardi europskog upravnog prostora

– vladavina prava– otvorenost i transparentnost– odgovornost– učinkovitost i djelotvornost– proporcionalnost– supsidijarnost– sudjelovanje– usklađenost

Upravna načela i standardi utvrđuju se na različite načine, kroz djelovanje različitih europskih institucija. U njihovoj for-mulaciji značajnu ulogu igra Sigma, zajednička inicijativa Eu-ropske komisije i OECD-a utemeljena 1992., čija je uloga po-najprije u upravnoj pripremi zemalja kandidatkinja za članstvo u EU, ali u novije vrijeme i u odnosu na zemlje u europskom susjedstvu. U oblikovanju i kodifikaciji standarda Sigma pola-zi od slijedećih pretpostavki (Cardona, 2001:2):(1) standardi su utemeljeni na načelima upravnog prava i tre-

baju voditi svakodnevno ponašanje upravnih službenika;(2) uslijed djelovanja Europskog suda oni se primjenjuju u

čitavoj Uniji;(3) stupanj u kojem određena država kandidat ispunjava ta

načela i doseže standarde europskog upravnog prostora indikator je kapaciteta nacionalne javne uprave da učin-kovito primjenjuje acquis communautaire;

(4) podvrgavanje tim načelima služi kao mjera podobnosti dr-žave kandidata da postane pouzdan član Unije.

No, Sigma nije jedini, a možda ni najvažniji europski akter koji svojim djelovanjem potiče ili učvršćuje procese upravne konvergencije, upravnog približavanja, odnosno harmonizaci-je načela, pravila i rješenja u pravnoj regulaciji uprave, ali i u stvarnom životu javnih uprava različitih europskih zemalja. Tu su još više različita tijela EU, od Europske komisije, Vije-

Page 159: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

143

ća ministara, Europskog vijeća i Europskog parlamenta preko europskih agencija do europskih sudova.

Na kraju, ali ne i najmanje važno, konvergenciji također daje poticaj i snagu Vijeće Europe kao šira i starija forma eu-ropske suradnje i integracije. Tu su i druga tijela i akteri na europskoj razini.

Okvir 15: Čimbenici oblikovanja europskog upravnog prostora

Čimbenici oblikovanja europskog upravnog prostora mogu se podijeliti u dvije skupine – glavne i sporedne. Glavni čimbenici proizlaze iz djelovanja institucija EU:

(1) presude Europskog suda,(2) djelovanje Europskog vijeća, putem dokumenata i odluka

na najvišem nivou kao što su npr. pristupni kriteriji za zem-lje kandidate,

(3) osnivački ugovori, jer domaće institucije počinju primje-njivati iste standarde i koristiti slične prakse u primjeni domaćeg prava i europskog prava,

(4) zakonodavna aktivnost Vijeća EU i Europskog parlamen-ta, u okviru sektorskih politika,

(5) djelovanje Europske komisije,(6) kontakti upravnih službenika u okviru postupka komitolo-

gije, upravnih mreža i agencija, te dužnosnika na najvišem nivou,

(7) upravna infekcija, kao upravni tradicija preuzimanja dobre prakse iz jednog u drugi upravni sistem,

(8) utjecaj međunarodnih procesa i doktrina (globalizacija, in-formacijska tehnologija, povezivanje u međunarodnim or-ganizacijama) te međunarodne rasprave o najboljoj praksi (best practice) i međusobni pritisak od strane nacionalnih uprava (peer pressure) da usvoje najbolja rješenja i prila-gode se.

Pritom su procesi europeizacije možda najočitiji u tranzi-cijskim zemljama, posebno zemljama kandidatima za član-stvo. Sve tranzcijske zemlje suočile su se s neadekvatnošću

Page 160: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

144

vlastitih javnih uprava u promijenjenom političkom, ekonom-skom i kulturnom okolišu. Ono što je uslijedilo 1990-ih bila je redefinicija javne uprave. Međutim, iako je pad komunizma delegitimirao naslijeđene upravne sustave, upravne reforme značajno su zaostajale za političkim i ekonomskim reforma-ma u tranzicijskim zemljama. Zato Europska komisija nastoji pomoći budućim članicama u usvajanju standarda europskog upravnog prostora. Za razliku od ranijih proširenja kada EU nije radila procjenu upravnih sustava za članstvo, pitanje upravnih kapaciteta jedno je od ključnih za pristupanje tran-zicijskih zemalja.

Tranzcijske zemlje se u određenoj mjeri razlikuju od zema-lja članica u pogledu načina na koji se približavaju europskom modelu. Općenito, postoje dvije metode preuzimanja novih upravnih rješenja: prva se odvija zbog atraktivnosti pojedinog rješenja, tako što se određeni model ili rješenje vidi kao superi-oran zbog svoje funkcionalnosti, korisnosti ili legitimnosti, ili uslijed nametanja, jer model preferiraju oni koji imaju najveću moć i nameću ga drugima. S tim je povezan i pojam politike kondicionalnosti ili uvjetovanja (Grabbe, 2001), koji označava primjenu određenih organizacijskih ili proceduralnih oblika ne zbog njihovih superiornih karakteristika već kao uvjet za član-stvo, legitimitet ili novčanu pomoć. Kondicionalnost je zapra-vo glavna metoda preuzimanja ideja i rješenja u tranzicijskim zemljama. U tom smislu, tranzicijske se zemlje nalaze (ili su se nalazile) u pregovaračkoj situaciji koja je obilježena asi-meterijom moći i uvjetovanošću. EU je u jačoj poziciji prema zemljama kandidatima nego prema vlastitim članicama te je u mogućnosti nametnuti određena pravila ponašanja, pa tako i određen upravni model. Posljedica je prihvaćanje europskih standarda bez propitivanja njihove uloge i promjene shvaćanja i vrijednosti, često samo na formalnoj razini, kao tzv. plitka europeizacija. U tom smislu, barem na razini diskursa i odlu-čivanja, konvergencija je izrazitija u tranzicijskim zemljama nego u starim članicama Unije.

Dakle, iako se može primijetiti izvjesna neiskrenost u pri-hvaćanju europskih standarda, pa i povratak na stare prakse,

Page 161: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

145

europski se standardi ipak šire. Tako se primjerice u Sigmi-nom dokumentu broj 44 ispitivalo koliko su se u tranzicijskim zemljama koje su postale članicama 1. svibnja 2004. održali i razvili europski upravni standardi koji se tiču položaja služ-benika. Utvrđeno je da su neke zemlje, ponajprije Litva, ali i Latvija, pa u nekoj mjeri i Estonija, nastavile s razvojem, da su Mađarska i Slovenija nastavile s razvojem nekih standarda, ali isto tako odustale od nekih drugih, dok Poljska, Slovačka i Češka uglavnom odustaju od europskih standarda u tom pod-ručju (Sigma, 2009).

Dva su praktična načina prihvaćanja europskih standar-da. Prihvaćaju ih nacionalne političke i druge elite, o njiho-vom prihvaćanju formalno odlučuju politička tijela i čitav se proces odvija, bar naizgled, odozgo prema dolje (top-down). No, njihova snaga ponajviše izvire iz samog društva, novih očekivanja građana, civilnog društva i poduzetnika, lokalnih jedinica, malih nacionalnih zajednica i različitih drugih druš-tvenih manjina (bottom-up). Ti su društveni akteri raspoređe-ni ne samo u zemljama o čijoj se europeizaciji radi, nego i u zemljama članicama EU. Njihovi poslovni subjekti i građani imaju očekivanja u drugim zemljama, žele podjednaki opseg, razinu i kvalitetu javnih usluga i kad nisu kod kuće. Upravo ta očekivanja čine europski upravni prostor životnim i praktič-nim fenomenom, a ne pukim predmetom teorijskih rasprava o upravnoj konvergenciji ili divergenciji.

2.3.1. Djelovanje Vijeća EuropeVijeće Europe je organizacija utemeljena 1949. s članstvom

koje čini 47 europskih država, od kojih neke geografski više pripadaju Aziji ali su s Europom povezane dubokim tradicional-nim vezama (npr. Turska). Vijeće Europe se posebno bavi zaš-titom ljudskih prava, demokracije, vladavine prava, lokalne i regionalne samouprave, rješavanjem društvenih problema, njegovanjem europskog identiteta i drugim zadacima. Glavna su mu tijela Parlamentarna skupština, Odbor ministara, zatim Europski sud za ljudska prava, Kongres lokalnih i regionalnih

Page 162: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

146

vlasti, kao i mnogobrojna druga tijela, naročito ona koja su značajna za ujednačavanje pravnih i upravnih standarda kao što su Europska komisija za demokraciju kroz pravo (Veneci-janska komisija), Europski odbor za pravnu suradnju (CDCJ), GRECO (skupina zemalja za borbu protiv korupcije), i druga.

Najvažniji regulacijski instrumenti Vijeća Europe su kon-vencije (međunarodni ugovori), koji stupaju na snagu nakon ratifikacije dovoljnog broja zemalja članica Vijeća a svaka im zemlja pristupa aktom ratifikacije. Na internetskoj strani-ci je postavljeno 213 međunarodnih ugovora različitog na-ziva (www.conventions.coe.int). Osim članica, nekima od tih ugovora mogu pristupiti i zemlje koje nisu članice, a dosad je to učinilo 26 uglavnom američkih i afričkih zemalja.

Dva se međunarodna ugovora Vijeća Europe posebno isti-ču svojim značenjem za harmonizaciju javne uprave. To je ponajprije Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koja je potpisana u Rimu 4. studenoga 1950., koju je Hrvatska ratificirala 1997. (NN – Međunarodni ugovori 18/97). Temeljem nje Europski sud za ljudska prava kroz svo-ju praksu (case law) utvrđuje standarde koji tim putem postaju obvezujući za zemlje koje su Konvenciju ratificirale. Druga je Europska povelja o lokalnoj samoupravi usvojena od Vijeća Europe 1985. koju je dosad ratificirala većina zemalja članica (stupila na snagu 1988.). Hrvatska je 1997. ratificirala mini-malni broj odredbi, a 2008. i sve preostale odredbe te Povelje (NN – Međunarodni ugovori 14/97, 4/08). Pored tih može se, radi primjera, spomenuti:

– Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina usvo-jenu 1995. koja je stupila na snagu 1998.,

– Europsku konvenciju o državljanstvu usvojenu 1997., koja je stupila na snagu 2000.,

– Konvenciju o izbjegavanju apatridije u slučajevima suk-cesije država usvojenu 2006., koja je stupila na snagu 2009.,

– Europsku konvenciju o pravnoj zaštiti službi utemelje-nih na ili koje sadrže uvjetni pristup koja je usvojena

Page 163: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

147

2001., a stupila na snagu 2003. (odnosi se na televizijsko i radijsko emitiranje i usluge informacijskog društva),

– Europsku socijalnu povelju (revidiranu) usvojenu 1996., koja je stupila na snagu 1999., ali i mnoge druge.

No, najdinamičniji je razvoj koji se oslanja na dokumente nižeg ranga, ali ne uvijek i manjeg značenja. To su rezolucije, preporuke zemljama članicama, deklaracije i druge vrste doku-menata Odbora ministara, rezolucije, preporuke i druge vrste dokumenata (izvještaji, mišljenja) Parlamentarne skupštine, mišljenja i smjernice raznih radnih tijela Vijeća Europe, itd.

2.3.2. Upravne prilagodbe tijekom procesa pridruživanja Europskoj uniji – uloga Sigme

Ograničavajući se samo na područje zapadnog Balkana, EU je pored ostaloga ustanovila politiku kondicionalnosti (Sigma, 2007: 14–20) o kojoj se zaključuju sporazumi o sta-bilizaciji i pridruživanju (SAA). Taj je institucionalni instru-ment ustanovljen još kasnih 1990-ih, a dosad su ga potpisale sve zemlje tog područja, osim Kosova.42 Također, sve zemlje osim Bosne i Hercegovine te Kosova podnijele su molbe za članstvo u EU. Hrvatska je dobila status zemlje kandidatkinje 2004., Makedonija 2005., a Crna Gora 2010. Hrvatska je pre-govore zaključila 2011., a pridruživanje se očekuje sredinom 2013. Ostale kandidatkinje očekuju otvaranje pregovora.

Glavni uvjet za pridruživanje EU je usklađivanje sa zajed-ničkom europskom pravnom stečevinom (acquis communau-taire). No, razrada tog uvjeta te brojni drugi, naročito upravni standardi koje valja ispuniti vrlo su brojni. Njihova razrada i praćenje ostvarenja u velikoj je mjeri povjereno Sigmi. Sigma je tijekom dva desetljeća svojeg postojanja detaljnije opisala i kodificirala temeljna zajednička upravna načela, pa i razvila preciznije upravne standarde prema kojima procjenjuje uprav-

42 Hrvatska i Makedonija (priznata kao bivša Jugoslavenska Republika Makedonija) potpisale su ga 2001., Albania 2006., Crna Gora 2007., a Srbija te Bosna i Hercegovina 2008.

Page 164: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

148

ni kapacitet zemalja koje se žele pridružiti, onih koje su se već pridružile, kao i drugih zemalja za koje se to zatraži.

Upravni standardi i kriteriji za prosudbu napretka uprav-nih reformi Sigme odnose se na sadržaj ustava (6 standarda), službeničko zakonodavstvo (8 standarda), zakonsku regulaci-ju upravnih postupaka (10 standarda), financijsku kontrolu u javnom sektoru (9 standarda), vanjsku reviziju (4 standarda), upravljanje proračunom i javnim rashodima (13 standarda), oblikovanje javnih politika i koordinaciju u centru vlade (9 standarda). Navode se i Sigmini standardi u pogledu javnih nabava i sustava javnog poštenja (public integrity).

Ustavi bi morali jasno i izričito utemeljiti:– vladavinu prava kao temeljno načelo države,– načelo jednakosti svih pred zakonom,– podređivanje javnopravnih tijela zakonu,– sudsku zaštitu građana od nezakonitosti koje bi im mog-

le prouzročiti javne vlasti,– obavezu države da naknadi štetu prouzročenu nezakoni-

tim odlukama i radnjama javnih vlasti,– ustavno priznanje položaja i ustavnih ovlasti onih insti-

tucija koje trebaju osigurati režim zakonitosti i odgovor-nosti – pravosuđa, državnog odvjetništva, ombudsmana, državne revizije.

Ustaljenim standardima upravnog postupka smatraju se:– jasno određenje nadležnosti upravnih tijela (zakonitost u

pogledu kompetencije),– zakonodavna regulacija temeljnih proceduralnih kora-

ka,– zakonodavno osiguranje razmjernosti (proporcionalno-

sti) upravnih odluka i akcija,– pravodobnost upravnih odluka i akcija, tj. djelovanje u

propisanim rokovima,– u obrazloženjima upravnih akata trebaju biti navedeni

činjenični i pravni razlozi donesene upravne odluke,

Page 165: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

149

– omogućavanje uvida stranke u postupku u svu relevant-nu dokumentaciju u spisu,

– pravo na saslušanje stranke prije donošenja upravnog akta (rješenja, odluke),

– pravo na obavještavanje o procesnim odlukama protiv kojih je osiguran pravni lijek prije dovršenja upravnog postupka,

– obaveza uvrštenja upute o pravnom lijeku u upravni akt,

– jasna regulacija razloga za ukidanje i poništavanje uprav-nog akta.

Sigma je također pripremila detaljnu listu pitanja (chec-klist) na koja bi trebalo odgovoriti u pripremi zakona o općem upravnom postupku, a koja onda služe u ocjeni stvarno podu-zetih reformi (Sigma, 2005).

Jedno od novijih područja je ono javnih politika i koordina-cije u centru vlade. Tu se spominju sljedeći standardi:

– usklađenost okvira u kojem se oblikuju javne politike,– međuministarsko dogovaranje o prijedlozima javnih po-

litika,– planiranje redoslijeda problema u okviru javnih politi-

ka,– načini rješavanja sporova tijekom oblikovanja javnih po-

litika,– kapacitet koordinacije na razini vlade,– kapacitet strateškog planiranja na razini vlade,– usklađivanje pitanja vezanih uz Europsku uniju,– uključenost vlade kao političkog tijela u proračunske od-

luke,– ocjena učinaka.

Eksperti Sigme razvijaju standarde te obrađuju pojedina pitanja u dokumentima (papers), kojih su dosad publicirana 44. Među njima se po značenju izdvajaju dokumenti broj 23 Priprema javnih uprava za europski upravni prostor iz 1997.,

Page 166: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

150

broj 26 Održive institucije za članstvo u Europskoj uniji iz 1998., broj 27 Europska načela javne uprave iz 1999., i drugi. Neki od njih sadrže liste pitanja za provjeru – pored navedenih dokumenata broj 5 i 14, takav je i dokument broj 15 Popis pitanja za provjeru kod pripreme propisa i upravljanja prav-nom regulacijom u srednjoj i istočnoj Europi iz 1997. Osam od tih dokumenata odnosi se na proračun, financijski nadzor, vanjsku kontrolu i reviziju, pet na procjenu učinaka propisa i bolju pravnu regulaciju, jedanaest na javne službenike, pet na javnu nabavu, pet na javne politike i koordinaciju u centru vlade, itd.

U svim tim dokumentima obrađene su mnoge poželjne prakse, dobri načini rada i upravni standardi koji se nameću ne samo autoritetom Europske komisije, za koju Sigma priprema ocjene i izvještaje, nego i snagom stručnih argumenata, funk-cionalnošću i korisnošću za rješavanje praktičnih problema.

Od 1998. Sigma ocjenjuje uspješnost upravnih reformi u zemljama za koje to zatraži Europska komisija. Izvještaji o ocjenama čine sastavni dio izvještaja o napretku zemalja koje se pridružuju Uniji. Tako je za Hrvatsku Sigma pripremila više od 35 izvještaja o napretku u različitim aspektima i kompo-nentama upravne reforme.

Sigma je angažirana i u širenju informacija o standardima putem stručnih skupova, konferencija i radionica, s kojih često objavljuje stručne priloge njezinih stalnih eksperata i povre-menih eksperata-suradnika. Time olakšava kontakte, stvara jezgre mreža stručnjaka za pojedina upravna područja i pita-nja, pridonosi međusobnom učenju te ublažava oštrinu razlika među europskim upravnim tradicijama.

2.3.3. Pravo na dobru upravuRazvoj prava na dobru upravu može se pratiti od sudske

prakse i pokušaja kodifikacije preko određenih dokumenata različitih europskih tijela do uvrštenja u Povelju o temeljnim pravima EU. Ono je ušlo u judikaturu Suda prvog stupnja u predmetu T-54/99, max. Mobil Telekommunikation Service

Page 167: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

151

GmbH v. Commission (2002 E.C.R. II-313, para. 48), a nasta-lo je temeljem bogate sudske prakse koja se odnosila na dobro upravno djelovanje. Upravo je ta sudska praksa razvila neka od temeljnih obilježja koncepta dobre uprave.43

Neku vrstu kodifikacije, odnosno utvrđivanja liste načela i pravila dobre uprave u tada 25 zemalja članica EU provela je Švedska agencija za javni menadžment. Cilj je bio utvrditi slično-sti i razlike među njima, kao i identificirati zajedničku jezgru koja čini supstrat prava na dobru upravu. U toj su jezgri, podržanoj od većine anketiranih zemalja, sljedeća načela dobre uprave:

– načela pravnosti, nediskriminacije i razmjernosti;– pravo na nepristran i korektan postupak,– koji treba biti dovršen u razumnom roku,– pravo biti saslušan prije donošenja odluke,– pravo pristupa vlastitom spisu,– pravo na pristup dokumentaciji,– obveza navođenja razloga odluke u pismenom obliku,– obveza navođenja pravnih lijekova koji su na raspolaga-

nju protiv upravne odluke,– obveza obavještavanja o odluci svakoga na koga se ona

odnosi,– obveza uslužnosti (Statskontoret, 2005: 71).

Preporuka Rec(2007)7 Odbora ministara Vijeća Europe od 20. srpnja 2007. o dobrom upravljanju sadrži i modelski kodeks dobrog upravljanja. On sadrži 23 članka u kojima su, pored djelokruga primjene, navedena načela i pravila dobrog upravljanja. Sljedeća su načela navedena u tom dokumentu: zakonitosti, jednakosti, nepristranosti, razmjernosti, pravne si-gurnosti, djelovanja u razumnom vremenskom periodu, sudje-

43 Među brojnim presudama na kojima se temelji koncept prava na dobru upravu su slučajevi C-255/90 P, Burban [1992] ECR I-2253; T-167/94 Nölle [1995] ECR II-2589; T-231/97 New Europe Consulting and others [1999] ECR II-2403; 222/86 Heylens [1987] ECR 4097; 374/87 Orkem [1989] ECR 3283; C-269/90 TU München [1991] ECR I-5469; T-450/93 Lisrestal [1994] ECR II-1177, itd.

Page 168: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

152

lovanja, poštivanja privatnosti te transparentnosti (čl. 2.–10.). Pravila se odnose na definicije, pokretanje upravnog postupka, zahtjeve privatnih osoba, pravo privatnih osoba da budu sa-slušane u odnosu na pojedinačne akte, pravo privatnih osoba da budu uključene u određene ne-regulatorne odluke, snošenje troškova postupka, oblika upravnih odluka, njihove publika-cije, stupanja na snagu, izvršavanja i naknadnih promjena tih odluka (čl. 11.–21.). Na kraju, kodeks sadrži pravila u pogledu pravnih lijekova i naknade štete (čl. 22. i 23.).

U okviru EU važan je Europski kodeks dobrog upravnog postupanja Europskog ombudsmana. Kodeks je usvojio Eu-ropski parlament u rujnu 2001., zajedno s rezolucijom kojom poziva Ombudsmana da slučajeve loše uprave (maladministra-tion) prosuđuje upravo prema načelima i pravilima Kodeksa. Tako Kodeks služi kao bitni kriterij prosudbe (ne)poštivanja standarda dobre uprave. Kodeks ima ukupno 27 članaka, a sadrži, među ostalim, sljedeća načela, pravila i dužnosti služ-benih osoba Unije (dužnosnika i službenika): zakonitosti (čl. 4.), jednakosti u postupanju odnosno nediskriminacije (čl. 5.), razmjernosti (čl. 6.), izbjegavanja zloupotrebe ovlasti (čl. 7.), nepristranosti i nezavisnosti (čl. 8.), objektivnosti (čl. 9.), legi-timnih očekivanja, dosljednosti i objašnjenja javnosti (čl. 10.), korektnosti (čl. 11.), uslužnosti (čl. 12.), odgovaranja na jeziku stranke (čl. 13.), potvrde primitka dopisa i naznake zaduženog službenika (čl. 14.), upućivanja dopisa ili pritužbe nadležnom odjelu unutar institucije (čl. 15.), saslušanja i davanja izjava (čl. 16), razumnog vremena donošenja odluke (čl. 17.), obraz-loženja temelja za odluku (čl. 18.), upućivanja na mogućnosti podnošenja pravnog lijeka (čl. 19.), obavještavanja o odluci (čl. 20.), zaštite podataka (čl. 21.), pristupa informacijama (čl. 22. i 23.), čuvanja zapisa (čl. 24.), obavještavanja javnosti o samom Kodeksu (čl. 25.), pritužbe Europskom ombudsmanu (čl. 26.), te periodičnog samoocjenjivanja primjene kodeksa od strane samih institucija EU (čl. 27.) (Kodeks, 2005).

Povelja o temeljnim pravima EU usvojena je prvi puta u Nici 2000., zatim prilagođena 2007. te stupila na snagu kao i reformirani Lisabonski ugovor 1. prosinca 2009. Ona je poseb-

Page 169: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

153

no važna jer utemeljuje pravo na dobru upravu (right to good administration).44 Ono znači da svatko (ne samo građanin EU) ima pravo da se njegov predmet tretira nepristrano, korektno i u razumnom vremenskom okviru. To uključuje pravo biti sa-slušan, pravo na pristup dokumentaciji predmeta o kojem je riječ, poštujući povjerljivost informacija, kao i profesionalnu i poslovnu tajnu, kao i dužnost navesti razloge na kojima je od-luka u konkretnom slučaju utemeljena (čl. 41. st. 1. i 41. st. 2.). Pravo na dobru upravu uključuje i pravo upotrebe jednog od jezika na kojem je sklopljen Ugovor EZ (čl. 41. st. 4.). Pove-lja utemeljuje i pravo svakog građanina te pravne osobe koja ima sjedište ili registrirani ured u nekoj od država članica na obraćanje Europskom ombudsmanu u slučaju djelovanja in-stitucija, tijela, ureda i agencija Unije koje odudara od pravila (maladministration) (čl. 43.).

Okvir 16: Povelja o temeljnim pravima Europske unije – pravo na dobru upravu

Čl. 41. Povelje o temeljnim pravima EU glasi:(1) Svaka osoba ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije

Unije postupaju s njezinim poslovima nepristrano, korektno i u razumnom vremenu.

(2) To pravo uključuje:– pravo svake osobe da bude saslušana prije nego se poduz-

me bilo kakva pojedinačna mjera koja može utjecati na nju,– pravo svake osobe da ima pristup svojem predmetu, poštu-

jući istodobno legitimne interese povjerljivosti te profesio-nalnu i poslovnu tajnu,

– obvezu uprave da dade razloge svoje odluke.

44 Glava V. Povelje nosi naziv Prava građanina i normirana je člancima 39–46. Njome se reguliraju pravo na aktivno i pasivno biračko pravo za Europski parlament (čl. 39.) i lokalne izbore (čl. 40.), pravo na dobru upravu (čl. 41.), pravo pristupa dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Ko-misije (čl. 42.), pravo na pristup i zaštitu putem ombudsmana (čl. 43.), pravo na peticiju (čl. 44.), pravo na slobodu kretanja i prebivanja (čl. 45.) te pravo na diplomatsku i konzularnu zaštitu (čl. 46.).

Page 170: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

154

(3) Svaka osoba ima pravo na naknadu štete koju su joj počinile institucije ili službenici Unije u obavljanju svojih dužnosti, u skladu s općim načelima uobičajenim u državama članicama.

(4) Svaka osoba može se obratiti institucijama Unije na jednom od jezika njezinih ugovora te mora dobiti odgovor na istom jeziku.

Uvrštavanjem prava na dobru upravu među odredbe te-meljnih akata EU postavljen je standard ne samo u pogledu upravnog postupanja organa EU, već i pogledu postupanja javnopravnih tijela zemalja članica. Riječ je o višeslojnom konceptu koji se istovremeno sastoji od izvjesnih procesnih jamstava usmjerenih prema zaštiti prava pojedinačne stranke u postupku, procesnih jamstava koji zahvaćaju šire od pojedinog slučaja i usmjereni su na zaštitu javnog interesa i objektivnog pravnog poretka, pa sve do nepravnih standarda postupanja koji imaju za cilj optimalno funkcioniranje javne uprave i osi-guravanje kvalitete upravnog postupanja i ekonomičnosti.

2.4. Europski standardi za javne službenikeJedan od posebnih segmenata europskog upravnog pro-

stora su načela i standardi koji se odnose na javne službeni-ke, posebice na obilježja državne službe i položaj državnih službenika. S obzirom na različit karakter i tradiciju državne službe u velikim europskim upravnim sustavima, kao što su Francuska, Njemačka i Ujedinjeno Kraljevstvo, uloga Sigme u kodifikaciji zajedničkih standarda i načela bila je od presud-ne važnosti. Pritom se Sigma nije bavila reguliranjem samog pojma državne službe odnosno nametala državama članicama i kandidatkinjama za članstvo rješenje u pogledu definicije dr-žavnog službenika, već je uvažavala različite povijesno uvje-tovane koncepte te ostavila kandidatkinjama na volju da li će kategoriju državnih službenika odrediti u širem smislu prema kojem je svaki javni službenik dio državne mašinerije (Fran-cuska, Irska, Nizozemska, Švedska, Litva) ili užem smislu

Page 171: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

155

koji državnim službenicima smatra samo one koji vrše funk-cije koje su isključivi prerogativ države (Njemačka, Austrija, Ujedinjeno Kraljevstvo, Danska, Italija, Mađarska, Poljska).

U definiranju tih načela Sigma polazi od temeljne dužnosti svake države da, u ostvarenju javnog interesa i obveze pruža-nja javnih usluga, osigura učinkovito, profesionalno i nepri-strano djelovanje javne uprave, a da bi se to postiglo, državna služba (civil service) treba ispunjavati sljedeće uvjete (Sigma, 1999: 21–22):(1) javna uprava treba djelovati u javnom interesu, što obu-

hvaća odvajanje javne i privatne sfere i zaštićenost javnog interesa od uplitanja privatnih interesa; javna domena tre-ba biti regulirana posebnim pravnim načelima, a oni koji unutar nje djeluju moraju im biti podvrgnuti;

(2) depolitizacija i profesionalizacija državne službe – odva-janje politike i uprave je nužno jer unutar javne domene postoje dva odvojena, iako međusobno povezana, dijela koja počivaju na različitoj logici i izvoru legitimiteta i imaju različitu prirodu; politika se temelji na povjerenju javnosti koje se izražava na izborima i (ne)potvrđuje na-kon svakog mandata, dok se uprava temelji na zaslugama i profesionalnim sposobnostima službenika, a verificira se putem otvorenih natječaja za ulazak u službu utemeljenih na zakonu;

(3) odgovornost državnih službenika, odnosi se na zahtjev za razvojem individualne odgovornosti i napuštanjem ranije prakse kolektivnog odlučivanja, što uključuje jasno defi-niranje odgovornosti za odluke i postupke i pravno regu-liranje odgovarajućih mehanizama te njihovo provođenje u praksi;

(4) jasno definirana prava i obveze državnih službenika te odgovarajući stupanj zaštite radnog mjesta i plaće;

(5) u skladu s načelom merita, zapošljavanje i napredovanje u službi trebaju biti utemeljeni na sposobnostima,45 uz is-

45 Pojam merit označava dokazanu sposobnost i postignuće (demonstra-ted ability or achievement).

Page 172: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

156

ključivanje mogućnosti patronaže, diskriminacije i proiz-voljnosti.

U cjelini, državni službenik treba biti obrazovan, s naroči-tim stupnjem profesionalizma i integriteta, podložan pravnim propisima koji omogućuju učinkovito obavljanje funkcija, a koji ga štite od uplitanja politike i interesnih grupa, osigurava-ju odgovarajuću plaću kako bi se smanjila mogućnost korup-cije i zaštitilo dostojanstvo službenika, podložni su disciplin-skim postupcima te se primaju u službu na temelju selekcije prema kriterijima sposobnosti (merit sustav) da bi se odabrao najpogodniji kandidat i isključila mogućnost patronaže.

Zakonska i podzakonska regulativa, dosljedno poštivanje načela zakonitosti te odgovarajuća službenička politika sma-traju se ključnim elementima u stabilizaciji, depolitizaciji i profesionalizaciji državne službe (Verheijen, 2000: 23). Te-meljna je svrha propisa koji reguliraju položaj državnih služ-benika da jasno utvrde mehanizme kontrole i odgovornosti da bi se spriječila zloupotreba javnih ovlasti i neučinkovito upravljanje javnim prihodima, osigura legitimitet javnoj upra-vi u očima građana i poreznih obveznika da bi se izgradilo povjerenje javnosti u upravu i državu u cjelini, uspostavi jasna granica između političke i upravne sfere, ostvari profesionalni kontinuitet u upravi, poveća predvidljivost njenog djelovanja te osiguraju mehanizmi za privlačenje najboljih kandidata i njihovo zadržavanje u upravi realnim izgledima za profesio-nalni razvoj i samoispunjenje (Sigma, 1999: 22–23).

Konkretizacija tih ciljeva u putem pravne regulative obu-hvaća sljedeća rješenja koja su su predmet evaluacije od strane Sigme i Europske komisije (Cardona, 2004: 4; Koprić, 2005: 37–38):(1) jasno razgraničenje političkih i službeničkih položaja u

upravi da bi se osigurala depolitizirana javna uprava, ne-zavisna od svakodnevnih političkih intervencija,

(2) zapošljavanje i napredovanje u službi mora biti utemelje-no na sposobnosti i kompeticiji, da bi se unaprijedila pro-fesionalna razina javne uprave (merit sustav),

Page 173: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

157

(3) hijerarhijska podređenost u upravnoj organizaciji uz vanj-sku kontrolu zakonitosti, da bi se osnažile linije odgovor-nosti, ali i osiguralo mogućnost službenicima da se odupru nezakonitim nalozima,

(4) kvalitetna regulacija dužnosti i prava službenika, poseb-no dužnosti političke neutralnosti, poštenja, kao i sustava pozicija, poslova i angažmana nespojivih sa svojstvom dr-žavnog službenika,

(5) djelotvorna regulacija procesuiranja pritužbi službenika i zaštite njihovih službeničkih prava,

(6) fair regulacija ocjene rada službenika s dovoljnim jam-stvima da bi se službenici mogli zaštititi od nepravednih ocjena,

(7) platni sustav treba biti utvrđen zakonom, transparentan, te s malim (dakle, ne prevelikim) stupnjem slobode rukovo-ditelja u određivanju plaće pojedinog službenika,

(8) upravljački mehanizmi moraju biti takvi da osiguraju pri-mjenu jedinstvenih standarda u čitavoj javnoj upravi, bez obzira postoji li neki upravni organ koji je za to izričito i posebno nadležan.

I u tom je području Sigma razvila čak dvije liste pitanja za provjeru i ocjenu, koje su objavljene u formi njezinih dokume-nata. Riječ je o dokumentu br. 5 Civil Service Legislation Con-tents Checklist te o dokumentu br. 14 Civil Service Legislati-on: Checklist on Secondary Legislation and Other Regulatory Instruments, koji se odnosi na poželjni sadržaj podzakonskih propisa službeničkog prava. Tome treba pridodati i upute za ocjenu službeničkog sustava, Civil Service Assessment Gui-delines, koje su neka vrsta praktičnog priručnika za eksperte koji sudjeluju u ocjeni sustava javnih službenika u pojedinoj zemlji.

S obzirom na svoj zadatak promicanja i zaštite parlamen-tarne demokracije, vladavine prava te ljudskih prava, i Vijeće Europe je u okviru svojih institucija razmatralo potrebu defi-niranja standarda koji se odnose na državne službenike. U tom su pogledu osobito važne Preporuka Parlamentarne skupštine

Page 174: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

158

1617(2003) o reformi državne službe u Europi i uz nju ve-zan Izvještaj Odbora za ekonomske poslove i razvoj te dvije preporuke Odbora ministara iz 2000. – Preporuka R(2000)6 o statusu javnih službenika te Preporuka R(2000)10 o kodeksu ponašanja javnih službenika.46 Iako preporuke nisu obvezuju-će, one izražavaju zajedničku politiku zemalja članica, a Statut ovlašćuje Odbor ministara da od članica zahtijeva informaciju o mjerama koje su poduzete na temelju preporuka.

Preporuka o reformi državne službe posebno ističe potrebu za reformom i modernizacijom javne uprave, primjenu načela supsidijarnosti, depolitizaciju javne uprave te jačanje profesio-nalizma i poboljšanje kvalitete osoblja. Ističe se da članice tre-baju povećati financijska sredstva usmjerena na profesional-no usavršavanje službenika na svim razinama (nacionalnom, europskom, internacionalnom) da bi usvojili vještine i znanja potrebne za obavljanje svojih funkcija; nacionalne uprave tre-baju aktivno jačati institucije visokog obrazovanja da bi pri-vukle visokoobrazovane ljude u upravu; predlaže se Odboru ministara da pozove članice da oblikuju svoje službeničko zakonodavstvo tako da olakšaju razmjenu visokoobrazovanog osoblja s međunarodnim iskustvom između privatnog i javnog sektora.

Na kraju, sve se više ističe važnost donošenja pravila po-našanja i postupanja za javne službenike čija je svrha postaviti branu proizvoljnosti i pružiti službenicima vodič u njihovom svakodnevnom postupanju. Preporuka R(2000)10 Odbora mi-

46 Council of Europe, Parliamentary Assembly, Committee on Economic Affairs and Development, doc. 9711, 19 February 2003; Council of Euro-pe, Parliamentary Assembly, Recommendation 1617(2003)on civil service reform in Europe; Recommendation No. R(2000)6 of the Committee of Ministers to member states on the status of public officials in Europe. U okviru Vijeća Europe doneseni su i drugi dokumenti koji su od važnosti za pitanja statusa državnih službenika, kao što su npr. preporuka Parlamen-tarne skupštine o državnim službenicima u proširenoj Europi (Recommen-dation 1322(1997) on civil service in an enlarged Europe), te preporuka 1303(1996) kojom se preporuča drugi summit čelnika država i vlada Vijeća Europe te traži od Odbora ministara da pripremi izradu pravnih instrumenata o državnim službenicima.

Page 175: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

159

nistara Vijeća Europe o kodeksu ponašanja47 javnih službenika, koju je pripremila Multidisciplinarna skupina protiv korupcije u 28 članaka donosi osnovna pravila kojih se službenici tre-baju pridržavati u svome radu, a tiču se npr. načina obavljanja funkcija, odnosa prema politici, odgovornosti, izvještavanja, sukoba interesa, političke ili javne djelatnosti, zaštite privat-nosti, zloupotrebe položaja, prestanka službe i sl. Preporuča se vladama članica da podupru i usvoje u nacionalnom zakono-davstvu, ali i u okviru nacionalnih načela javne uprave, kodek-se ponašanja za državne službenike utemeljene na modelu koji se donosi u okviru Preporuke. U objašnjenju Preporuke daju se smjernice i u pogledu oblika i stila nacionalnih kodeksa te detaljnije razrađuju pojedine odredbe modela kodeska i njiho-vo značenje. Zanimljiva je usporedba iz obrazloženja Preporu-ke kodeksa ponašanja za javne službenike s ugovorom o djelu između javnog službenika i građana odnosno pravnih osoba koji su korisnici javnih usluga koje pružaju javni službenici – kršenje etičkog kodeksa u tom je smislu analogno kršenju obveznopravnog ugovora te dovodi do određenih posljedica. Stoga kodeks nema samo načelni značaj već značaj obvezu-jućeg propisa. I u pogledu nomotehničke izvedbe ističe se da odredbe moraju biti precizne, jasne i zaista pružati smjernice i objašnjenja za svakodnevno djelovanje službenika.

Važnost postojanja kodeksa koji će obuhvatiti načela i pra-vila te poslužiti kao vodič za svakodnevan rad uprave utvr-đena je i u EU te je tako Europski kodeks dobrog upravnog ponašanja izradio Europski obudsman, a usvojio ga Europski parlament u rujnu 2001. Institucije i službe EU donijele su po uzoru na ovaj Kodeks i vlastite kodekse ponašanja, kao što je Kodeks dobrog upravnog ponašanja Europske komisije.

47 U objašnjenju Preporuke ističe se potreba za razlikovanjem između kodeksa ponašanja (codes of conduct) i kodeksa prakse (codes of practi-ce). Kodeksi ponašanja sadrže upute i načela koja obvezuju službenike da djeluju na određeni način, dok su kodeksi prakse prvenstveno usmjereni na građane / klijente i postavljaju standarde koje oni imaju pravo očekivati u djelovanju uprave.

Page 176: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

160

2.5. Europski standardi upravnog postupanja

Postupanje upravnih i drugih javnopravnih tijela u kon-kretnim slučajevima uglavnom je u suvremenim europskim zemljama u nekoj mjeri standardizirano proceduralnim pravi-lima koja su kodificirana u nacionalnim kodifikacijama. Na našim područjima takva kodifikacija provedena zakonima o općem upravnom postupku (tri temeljna su iz 1930., 1956. i 2009.) prisutna je već više od osamdeset godina.

Slično postupanje u svim upravnim slučajevima u kojima javnopravna tijela odlučuju o pravima, obvezama i pravnim interesima građana i drugih stranaka, tj. standardizacija uprav-nog postupanja ima pozitivne učinke na efikasnost upravnog odlučivanja u takvim, pojedinačnim konkretnim slučajevima i na upravnu efikasnost uopće, na zaštitu prava građana, na unaprjeđenje određenih važnih karakteristika društvene zajed-nice (stabilne i efikasne upravne procedure jačaju društveno povjerenje, snižavaju transakcijske troškove, onemogućuju korupciju, itd.), itd.

Nakon nacionalne razine, u nekoj se mjeri razvijaju i stan-dardi ujednačenog upravnog postupanja na širim, globalnim razinama. Uslijed djelovanja međunarodnih organizacija i obli-ka međunarodne suradnje (poput npr. Svjetske trgovačke or-ganizacije, WTO) dolazi do izvjesnog ustaljivanja određenih proceduralnih načela i pravila, kao i sudske kontrole tih načela i pravila na globalnoj razini. Još je primjetnije formuliranje proceduralnih standarda na europskoj razini.

U razvoju europskih standarda upravnog postupanja može se pratiti nekoliko glavnih linija, koje povezuje opći trend har-monizacije načela i pravila upravnog postupka kako u djelo-vanju organa EU, tako i među zemljama članicama Unije, ali i šire, među zemljama članicama Vijeća Europe.

Premda postoje različita proceduralna pravila za različite europske agencije i druge organe, odnosno različite materi-je, smatra se da postoji temeljni skup načela koja važe za sve materije i organe a koji se već naziva »europskim upravnim

Page 177: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

161

postupkom«. Ona su sadržana u pravnim izvorima, ali još više u ustaljenoj i prihvaćenoj praksi.

Među europskim proceduralnim načelima posebno se isti-če pravo na obranu (right of defense), koje uključuje pravo na saslušanje (a ono sadrži i pravo na pristup dokumentaciji predmeta te mogućnost komentiranja dokumentacije), dužnost obrazloženja razloga odluke, načelo razumnog trajanja postup-ka, te povjerljivost korespondencije (prepiske i komunikacije) odvjetnika (vanjskog pravnog zastupnika) i klijenta. Razumno trajanje postupka ima se odrediti s obzirom na kontekst, slo-ženost predmeta, važnost predmeta za uključene stranke, kao i ponašanje pravnog subjekta te djelovanje organa u postupku (Schwarze, 2004: 91–94).

U slučajevima kad organi EU odlučuju temeljem slobodne ocjene, sudovi djeluju relativno konzervativno, ne pokušava-jući svojom odlukom nadomjestiti odnosno zamijeniti uprav-nu odluku. Međutim, odluku će smatrati zakonitom samo ako je postupak proveden korektno: »oni samo provjeravaju da li su poštovana proceduralna pravila, da li su činjenice utvrđe-ne pravilno te nema li uočljive greške u ocjeni ili zloupotrebe ovlasti« (Schwarze, 2004: 94).

Europski sudovi poništavaju upravne odluke ako su do-nesene uz bitne proceduralne pogreške. Pritom se prosuđuje je li povreda nekog proceduralnog pravila bitna ili nebitna za konkretni slučaj, odnosno kakav je njezin učinak na konkretnu upravnu odluku odnosno na pojedinačna prava građana. Tako povreda prava na saslušanje gotovo uvijek dovodi do ponište-nja odluke pred sudovima, a još češće povreda prava na pristup dokumentaciji predmeta (ako je povreda učinjena u odnosu na dokumentaciju na kojoj je odluka utemeljena; ako je odluka utemeljena na kakvoj drugoj dokumentaciji, a ne onoj kojoj je onemogućen pristup, sudovi odbijaju poništiti pobijane odlu-ke). Ako se ne poštuje zahtjev za obrazloženjem razloga odlu-ke, odluka se poništava (Schwarze, 2004: 97–98).

U novije je vrijeme od posebnog značenja Direktiva o služ-bama (uslugama) u unutarnjem tržištu iz 2006. Njezini zah-

Page 178: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

162

tjevi u pogledu pojednostavljenja (simplifikacije) upravnog postupanja, stvaranja točki jedinstvenog kontakta s upravom (one-stop-shop), elektronski poduprtog upravnog postupka i primjene moderne informacijsko-komunikacijske tehnologije, kao i osobito instituta šutnje administracije, veliki su i dale-kosežni te bi mogli prouzročiti duboke promjene u upravnim sustavima zemalja članica.

Dolazi i do europeizacije upravnog postupanja u zemlja-ma članicama, kandidatkinjama i ostalim državama koje su na neki drugi način pod utjecajem EU, ali i drugim zemljama na europskom području i području pod njegovim utjecajem (u pr-vom redu područjima i zemljama na koje se odnosi europska susjedska politika). Pravila upravnog postupanja ne smatraju se više isključivom kompetencijom pojedinih država, naročito u nekim segmentima postupanja nacionalnih upravnih tijela (naročito kad primjenjuju europsko materijalno pravo).

Načini, uzroci i pravci utjecaja europskog integracijskog procesa na standarde i pravna pravila domaćeg upravnog po-stupanja su različiti. Ponajprije, razumno je očekivati da će zemlje članice EU i druge zainteresirane zemlje na neki na-čin, u nekoj mjeri i nekim tempom kopirati rješenja europskog upravnog postupovnog prava. Njihovi građani i drugi subjekti, javni službenici, suci i odvjetnici razvit će određena očekiva-nja o potrebi sličnih procesnih rješenja i u nacionalnim uprav-nim sustavima. Pritom valja zapaziti da postoji i utjecaj poje-dinih nacionalnih na europsko upravno postupovno pravo, kao i međusobni utjecaji nacionalnih upravnih postupovnih prava među pojedinim zemljama.

No, još je puno značajnije da zemlje članice EU u mno-gim slučajevima primjenjuju europsko materijalno pravo (in-direktna upravna provedba europskog prava). Premda je za te slučajeve relevantno načelo upravne autonomije, što znači da nacionalni javnopravni organi, uključujući sudove, postupa-ju prema domaćem postupovnom pravu, ipak za njih postoji veliki stupanj zanimanja od strane organa EU. U tom se smi-slu traži da jednakost i efektivnost budu među tim, temeljnim proceduralnim načelima čak i u djelovanju nacionalnih jav-

Page 179: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

163

nopravnih organa (Schwarze, 2004: 87). Upravo temeljem tih temeljnih načela Europski je sud pravde svojim odlukama ute-meljio određene minimalne procesne standarde za situacije in-direktne, decentralizirane primjene europskog (materijalnog) prava.

Povrh toga, sve se češće i snažnije postavlja pitanje kako bi nacionalni organi mogli različito postupati u primjeni nacio-nalnog u odnosu na primjenu europskog materijalnog prava, naročito s obzirom da se u obje situacije postupa u odnosu na subjekte odnosno građane EU? Logika je situacije da se pravila upravnog postupanja ujednače i standardiziraju unutar svake zemlje bez obzira primjenjuje li se nacionalno ili europ-sko materijalno pravo. Posljedica toga jest sve veća sličnost odnosno približavanje (konvergencija) upravnog postupovnog prava članica EU i drugih zainteresiranih zemalja.

Konvergencija pravnih pravila upravnog postupanja može se i uzakoniti bilo kroz zakonodavnu aktivnost europskih tijela (ponajprije direktivama, kao npr. u pogledu usluga u unutar-njem tržištu ili u slučaju širenja pristupa upravnim postupcima zainteresiranim osobama u području zaštite okoliša, itd.), tako i mijenjanjem domaćeg zakonodavstva. Ona se može dodatno osnažiti dobrovoljnom primjenom europskih upravnih postu-povnih standarda i pravila, tamo gdje ih ima, od strane nadlež-nih domaćih sudova. Itd. Ipak valja znati da postoje ograniče-nja: budući da Sud EU u određenim aspektima provjerava tek pridržavanje temeljnih postupovnih načela, nacionalni javno-pravni organi i sudovi mogu i dalje, u odnosu na te aspekte, primjenjivati različita postupovna pravila koja ulaze u okvir načela jednakosti i efektivnosti.

Glavni argument europske stručne javnosti za kodifikaciju minimuma upravnih postupovnih pravila koja bi se primjenji-vala u svim državama članicama EU jednako je mogućnost da različita upravna postupovna pravila u različitim državama negativno utječu na funkcioniranje zajedničkog tržišta.

I Vijeće Europe se bavi utvrđivanjem i kodifikacijom upravnih procesnih standarda. Premda je ono pripremilo i po-

Page 180: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

164

nudilo na ratifikaciju određene međunarodne ugovore u ovom području, najdinamičnije područje predstavljaju preporuke Odbora ministara zemljama članicama. Pored toga, Odbor objavljuje i rezolucije. Premda je riječ o manje strogim izvori-ma, preporuke značajno utječu na nacionalno pravo, s obzirom na participativni način pripreme i donošenja od strane pred-stavnika zemalja članica.

Prva od rezolucija od posebnog značenja za upravno po-stupanje je Rec(1977)31 iz 1977. o zaštiti pojedinca u odnosu prema aktima upravnih tijela. Među temeljnim načelima ista-knutim u toj rezoluciji su pravo na saslušanje stranke, pristup informacijama, pravo na pomoć tijekom postupka i pravo na zastupnika, dužnost obrazloženja odluka upravnih tijela, jed-nako kao i obavezna uputa o pravnom lijeku.

Nakon dužeg razvoja, 2004. je izrađena i prilično iscrpna lista temeljnih procesnih načela u državama članicama Vijeća Europe koja obuhvaća 36 procesnih načela (COE, 2004).

Preporuka Rec(2004)20 od 15. prosinca 2004. o sudskom nadzoru upravnih akata definira upravni akt kao pravni akt koji može biti pojedinačni ili normativni (opći) te fizički (dje-lovanje) akt uprave poduzet u obavljanju javnih ovlasti a koji može utjecati prava ili interese fizičkih i pravnih osoba. S tim izjednačava situacije kad uprava odbija ili propušta donije-ti akt a propisano je da upravni organ ima obvezu provesti postupak na zahtjev stranke. Prema Preporuci, svi takvi akti trebaju biti podložni sudskom nadzoru, s tim da nadzornom tijelu mora biti omogućeno utvrđivanje svake povrede zakona, uključujući nedostatke u nadležnosti, postupovne pogreške i zloupotrebu ovlasti.

Temeljem Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz 1950. Europski sud za ljudska prava kroz svoju praksu (case law) utvrđuje, između ostaloga, i standar-de upravnog postupanja, koji tim putem postaju obvezujući za zemlje koje su Konvenciju ratificirale. U toj harmonizaciji do-maćeg upravnog postupovnog prava s upravnim postupovnim standardima utvrđenima od strane Europskog suda za ljudska

Page 181: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

165

prava velika je uloga domaćih sudova, ponajprije upravnih, ali i, kao u Hrvatskoj, ustavnih i drugih sudova.

To potvrđuje razvoj sudske zaštite radi upravnog postu-panja i odlučivanja u razumnom roku. Presudom u predme-tu Počuča protiv Hrvatske od 29. lipnja 2006. Europski sud za ljudska prava izrazio je stav da prilikom donošenja odluke o razumnom roku odlučivanja u konkretnom predmetu tre-ba uzeti u obzir ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka, a ne samo trajanje postupka pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. Nakon toga je i Ustavni sud Republike Hrvatske, u odluci U-IIIA-4885/2007. od 20. lipnja 2007. (NN 67/07) zauzeo jednako stajalište. Europski je sud za ljudska prava u slučaju Vajagić protiv Hrvatske (presuda od 20. srpnja 2007.) upozorio da višestruko vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje na prvi upravni stupanj onemogućuje odlučivanje u razumnom roku i učinkovitost čitavog sustava rješavanja predmeta pred domaćim organima.

Ukupno, presude Europskog suda za ljudska prava upo-zorile su na prekomjerno trajanje upravnih postupaka, nedo-statak učinkovitog pravnog sredstva za zaštitu prava na do-nošenje odluke u razumnom roku (loša regulacija instituta šutnje administracije) te manjkavosti u udovoljavanju obavezi sudske kontrole upravnih akata pred sudom pune jurisdikcije. Time je stvoren određeni pritisak na nadležne državne organe da promijene zakonodavstvo o upravnom postupanju. Ujed-no, izvršen je i pritisak za nužne promjene u praksi Ustavnog suda, upravnih i drugih sudova, kao i svih javnopravnih tijela. Upravo u tome je jedan od glavnih razloga pristupanju reformi sustava upravnog sudovanja.

2.5.1. Implementacijski deficit, upravni kapaciteti i upravne reforme prilikom priključenja Europskoj uniji

EU nema jedan upravni model koji bi nametala zemljama članicama, jer se smatra da je javna uprava nacionalna odgo-vornost svake zemlje, u neku ruku njezino rezervirano područ-

Page 182: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

166

je. Europska se integracija duže vrijeme smatrala projektom ekonomskog povezivanja i oblikovanja zajedničkih politika, ali ne i njihove centralizirane provedbe. Zato EU nema ovlasti određivati institucionalnu i upravnu organizaciju svojih člani-ca. Europske se politike provode uglavnom decentralizirano, putem javnih uprava zemalja članica. Time nacionalne javne uprave funkcionalno, ali ne i organizacijski ili hijerarhijski, postaju dio europske uprave. Strukturno i dalje ostaju na nacio-nalnoj razini.

Ipak, opći je zahtjev koji proizlazi iz obveze članstva sva-ke zemlje da njezina javna uprava zajedničke politike provodi usklađeno i efikasno. Tu primjenu prilično strogo nadzire Eu-ropski sud pravde, koji povredu načela efikasne primjene za-jedničke europske pravne stečevine ne opravdava nacionalnim upravnim problemima. Sud je u više slučajeva jasno istaknuo da zemlje članice ne mogu izbjeći odgovornost za neprikladnu ili neefikasnu primjenu europskog prava radi svojih internih upravnih teškoća. Iz takve odgovornosti zemalja članica izvo-di onda i financijske posljedice.

Europska komisija kao tijelo koje inicira, osmišljava i od-govara za zajedničke europske politike uglavnom nema vlas-titih upravnih tijela za provedbu tih politika. Njezina je uloga osigurati i nadzirati provedbu europskih politika na razini ze-malja članica. Komisija usmjerava i nadzire provedbu zajed-ničkih politika, a rijetko ima direktne upravne ovlasti (tako primjerice u primjeni propisa o konkurenciji, i nekim drugi-ma).

Čitava je Unija zasnovana na ideji regulacijske zajednice, koja svoje javne politike, koncepte i ideje te svoju regulaciju nastoji proširiti, do mjere u kojoj je to moguće prema njezinim temeljnim aktima, u svim zemljama članicama te u zemljama u njezinom okruženju.

Sukob između zahtjeva za upravnom autonomijom zema-lja članica i zahtjeva za usklađenom, uniformnom i efikasnom provedbom zajedničkih europskih politika zove se implemen-tacijskim deficitom EU. Radi implementacijskog je deficita

Page 183: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

167

važno da javne uprave svih zemalja članica imaju dovoljan i međusobno što ujednačeniji upravni kapacitet za provedbu za-jedničkih europskih politika i europske pravne stečevine. Taj se kapacitet posebno naglašava kao problem zemalja postsoci-jalističke tranzicije, premda je jasno da i neke prijašnje zemlje članice nemaju dovoljan i prikladan upravni kapacitet.

Početni kriteriji EU za pridruživanje novih zemalja članica bili su politički i ekonomski. Formuliralo ih je Europsko vijeće u Kopenhagenu 1993., a uključivali su stabilnost demokrat-skih institucija, vladavinu prava, zaštitu ljudskih i manjinskih prava, prihvaćanje političkih ciljeva EU, postojanje djelotvor-nog tržišnog gospodarstva, prihvaćanje zajedničke europske pravne stečevine te prihvaćanje ciljeva političke, gospodarske i monetarne unije.

Kriterij upravnih kapaciteta (institucionalni kriterij) EU je kao treći kriterij za procjenu spremnosti neke zemlje za ulazak u njezino članstvo postavila 1995. na sastanku Europskog vi-jeća u Madridu. Posebno ga je naglasila u mišljenjima Europ-ske komisije 1997. o kandidaturama tranzicijskih zemalja koje su se onda sedam godina kasnije, 1. svibnja 2004. priključile kao nove zemlje članice. Razlog za formuliranje tog kriterija bilo je nepovjerenje u sposobnost javnih uprava zemalja po-stsocijalističke tranzicije da se nose sa zahtjevima europske integracije i zajedničkog europskog funkcioniranja.

Pod upravnim kapacitetima EU misli na sposobnost javne uprave neke zemlje da:

(1) sudjeluje u oblikovanju i provodi europske javne po-litike,

(2) provodi zajedničku europsku pravnu stečevinu (acquis communautaire), te

(3) usvoji određene standarde, koji se uglavnom odnose na službenički sustav, sasvim određeni tip njegove pravne regulacije te politiku upravnog osoblja, tako da se:– status javnih službenika uredi posebnim zakonom

različito od statusa drugih zaposlenika,

Page 184: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

168

– oblikuje karijerni službenički sustav (sustav klasi-fikacije službenika i automatskog napredovanja, te određivanja plaće prema stupnju osobnog razvrsta-nja samog službenika),

– služba za državu depolitizira i osigura politička ne-utralnost službenika i javne uprave u cjelini,

– osiguraju plaće službenika usporedive s plaćama u privatnom sektoru,

– stvori posebni sustav osposobljavanja javnih službe-nika.

U konkretizaciji tih standarda sudjeluju Sigma, Europska komisija, različita stručna tijela, pa čak i Europski sud pravde. Europska komisija je za svaku od deset tranzicijskih zemalja podnosila godišnje izvještaje o napretku, u kojima su se postu-pno oblikovali i razrađivali kriteriji za pridruživanje te davale ocjene stanja u svakoj od njih prema pojedinim elementima tih kriterija, uključujući i upravni. Kad je riječ o upravnom kriteriju, u izvještajima o napretku sistematizirali su se podaci i davale ocjene Europske komisije o strukturi javne uprave, lo-kalnoj samoupravi, službeničkom sustavu, metodama uprav-nog djelovanja uključujući upravni postupak, te zaštitu prava građana od djelovanja javne uprave (uključujući sudski nadzor upravnih akata). Pripremne, puno detaljnije izvještaje o tim elementima pripremala je Sigma, a u procesu su na različite načine sudjelovala i druga europska tijela, pa i stručna tijela koja se bave pitanjima javne uprave.

Premda se nerijetko govori da EU ne traži određene oblike i elemente javne uprave kod zemalja koje žele postati nove članice, to ne odgovara istini. EU nema jedinstveni model javne uprave koji bi nametala, ali određene oblike i elemente nesumnjivo zahtijeva. Jednostavni uvid, a još više analiza po-jedinačnih izvještaja koje priprema primjerice Sigma o stanju pojedinih upravnih elemenata u zemljama koje se žele pridru-žiti Uniji to očigledno podupire. Pritom se Unija ponaša prak-tično i pragmatično, i ne zahvaća problem upravnog kapaciteta u njegovoj cjelovitosti.

Page 185: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

169

Kriterij upravnog kapaciteta ne postavlja se samo zemlja-ma koje ulaze u Uniju, nego i onima koje su već članice. Tako je Europska komisija na čelu sa Jacquesom Santerom (1995.-1999.) inzistirala da države izvještavaju o i ojačaju svoj kapa-citet prevođenja direktiva u nacionalno zakonodavstvo. To je bila osnova mjerenja učinkovitosti nacionalnih tijela i njihove usporedbe te je stvorilo određeni pritisak za ujednačavanjem upravnih kapaciteta zemalja članica.

Znanstvena analiza pokazuje da su upravni kapaciteti odre-đene zemlje određeni mnogo širom lepezom pitanja nego ih postavlja EU. Riječ je o pravnim, organizacijskim, funkcio-nalnim i personalnim pitanjima, pitanjima potpore izgradnji primjerenog upravnog kapaciteta, i drugim pitanjima. Sve ih se može sistematizirati u skupine:

1. Javne politike, strateško planiranje upravnih reformi i pravna regulacija– Participacija građana i stručna podloga oblikovanja

javnih politika– Strateško planiranje upravnih reformi– Kvaliteta pravne regulacije– Redukcija propisa – deregulacija– Procjena učinaka novih propisa

2. Organizacijska pitanja– Organizacija teritorijalnog upravnog sustava u cjeli-

ni– Organizacijska primjerenost formalne organizacijske

strukture državne uprave– Oblikovanje i prilagodbe organizacijske strukture po-

jedinih upravnih organizacija– Organizacija centra vlade– Smanjenje ili ograničavanje javnog sektora– Organizacijska kultura

Page 186: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

170

3. Funkcionalna pitanja– Efikasno upravno odlučivanje u pojednostavljenom

upravnom postupku– Efikasna pravna zaštita prava građana, poslovnih i

svih drugih subjekata– Autonomija javnih menadžera i kvaliteta upravnog i

javnog vođenja općenito– Strateško planiranje– Suradnja javnog, privatnog i civilnog sektora– E-uprava i primjena suvremene informacijsko-komu-

nikacijske tehnologije

4. Personalna pitanja– Depolitizacija– Osiguranje političke neutralnosti i lojalnosti službe-

nika– Etički standardi u javnoj upravi– Primjeren službenički sustav– Upravno obrazovanje i usavršavanje za modernu jav-

nu upravu

5. Potpora razvoju upravnih kapaciteta– Akademsko-istraživačka potpora domaćih institucija– Stručno-tehnička pomoć iz inozemstva.

Svaka zemlja koja se želi priključiti Uniji treba proves-ti upravne reforme da bi ispunila, među ostalima, i kriterij upravnog kapaciteta. Koje su to, utvrđuje se tijekom složenog procesa pridruživanja, i pažljive prosudbe europskih tijela, te-meljem razrade temeljnih elemenata toga kriterija.

Upravni kapacitet nije stvar države članice nego pitanje od zajedničkog interesa. Čl. 197. UFEU pod naslovom upravna suradnja određuje da je učinkovita implementacija prava EU ključna za pravilno funkcioniranje Unije i u tom smislu pred-stavlja zajednički interes. U tu svrhu EU pomaže državama članicama u razvoju upravnih kapaciteta, posebno instrumen-

Page 187: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

171

tima kao što su olakšavanje razmjene informacija i razmjene državnih službenika, posebno kroz programe usavršavanja. Iako je formalna harmonizacija propisa kojima se uređuje jav-na uprava u cjelini isključena tom odredbom, EU indirektno utječe na jačanje upravnih kapaciteta i tako europeizira uprave država članica, posebno iz razloga što države rijetko odbijaju sudjelovati u takvim programima.

2.6. Europski standardi upravnog sudovanja

Ideja o sudskoj kontroli uprave razvila se u okviru demo-kratske ideologije građanskog društva. Od početne težnje za sudskom kontrolom zakonitosti upravnog akta ona se razvila do suvremene formulacije o ljudskom pravu na upravno su-dovanje čak i na globalnoj razini. Garancije prava na sudsku kontrolu upravnih akata važan su dio paketa mjera za demo-kratizaciju tranzicijskih zemalja. Dva temeljna modela uprav-nog sudovanja razlikuju se prema vrsti sudova koji nadziru upravu. U prvom (anglosaksonskom) modelu kontrola je u ru-kama redovitih sudova, a u drugom modelu za takav su nadzor zaduženi posebni, upravni sudovi (francuski model). Hrvatska je bila predvodnik upravnosudske kontrole uprave još u doba socijalističke Jugoslavije, kad je 1977. osnovan Upravni sud Hrvatske, prvi na području tadašnje države.

Organizacija upravnog sudovanja može biti jednostupanj-ska, dvostupanjska ili – rjeđe – trostupanjska (na primjer u Njemačkoj), centralizirana i decentralizirana. Danas preteže model dvostupanjskog upravnog sudovanja. Upravni sudovi mogu biti sudovi opće nadležnosti ili specijalizirani upravni sudovi, mogu se smatrati dijelom uprave (francuski ili ro-manski model) ili, češće, dijelom sudstva (germanski mo-del), itd.

Sudska kontrola uprave vrši se radi zaštite prava građana (subjektivni cilj), ali i radi zaštite javnog interesa i objektivnog pravnog poretka (objektivni cilj). Njome se osigurava ostvare-nje načela zakonitosti uprave i vladavine prava. Ipak, u novije

Page 188: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

172

vrijeme posebno se naglašavaju upravo elementi subjektivne zaštite, zaštite prava građana i drugih subjekata.

Za upravno je sudovanje od prvorazredne važnosti Kon-vencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe, koja utvrđuje standarde prava na pošteno suđenje (na-ročito u odredbama čl. 6.). Pravo na pošteno suđenje obuhvaća a) pravo na pristup sudu, b) pravo na usmenu kontradiktornu javnu raspravu, obično pred sudom prvog stupnja, s pravom na saslušanje stranke, ravnopravnošću stranaka u sudskom po-stupku (equality of arms) i javnom objavom presude, c) pravo na suđenje u razumnom roku, te d) pravo na neovisan i nepri-stran sud ustanovljen zakonom.

No, važne su također preporuke i rezolucije Vijeća minista-ra. Od preporuka koje se odnose na sustav upravnog sudova-nja samo u zadnjih deset godina donesene su sljedeće:

– Rec(2001)9 o alternativnim načinima rješavanja sporova između javnopravnih tijela i stranaka

– Rec(2003)16 o izvršavanju upravnih i sudskih odluka u području upravnog prava

– Rec(2004)6 o poboljšanju pravnih lijekova u domaćim, nacionalnim sustavima

– Rec(2004)20 o sudskom nadzoru upravnih akata– CM/Rec(2008)2 od 6. veljače 2008. o efikasnom doma-

ćem kapacitetu za brzo izvršavanje presuda Europskog suda za ljudska prava

– CM/Rec(2010)3 o efektivnim pravnim lijekovima u slu-čaju postupaka koji predugo traju.

Pored toga, neke od preporuka nisu specifično vezane uz upravno sudovanje, ali se tiču i njega, npr:

– Rec(2001)2 o oblikovanju i preoblikovanju sudskih su-stava i sustava pravnih informacijskih sustava na troš-kovno efektivni način

– Rec(2001)3 o pružanju sudskih i drugih pravnih usluga građanima upotrebom novih tehnologija.

Page 189: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

173

U čitavoj se Europi primjećuje faktično kretanje prema za-jedničkom europskom modelu upravnog sudstva, unatoč razli-čitim tradicijama i različitim polaznim pozicijama pojedinih zemalja. Taj se model zasniva na:

– određenim zajedničkim načelima upravnog prava i upravnog sudovanja,

– sličnostima u načinu osiguravanja sudske kontrole upra-ve,

– određenim tendencijama u razvoju sustava sudske kon-trole uprave kao što su rast specijalizacije s tendencijom osnivanja posebnih upravnih sudova, ali i procedurom sve sličnijom onoj koju provode ostali (redovni) sudovi, sve širi kontrolni zahvat upravnih odluka i djelovanja, uvođenje dvostupanjske kontrole, i sl.

– zajedničkim načelima na kojima se mora temeljiti odlu-ka ili djelovanje uprave (načela proporcionalnosti, fair postupanja, transparentnosti, jednakog postupanja u jed-nakim situacijama, neovisnosti i služenja javnom intere-su, i slična), itd.

Mnoge zemlje koje se žele priključiti EU, naročito one u jugoistočnoj Europi uspostavljaju sustave dvostupanjskog sudskog nadzora uprave, sa sporom pune jurisdikcije koji iz-među ostaloga osigurava usmenu kontradiktornu javnu raspra-vu pred sudom prvoga stupnja i ostale garancije i standarde koji proizlaze iz odredbi čl. 6. Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe.

I Hrvatska od 1. siječnja 2012. ima dvostupanjski sustav sudske zaštite sa sporom pune jurisdikcije u kojem sudjeluju četiri prvostupanjska upravna suda, u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Osijeku, te Visoki upravni sud Republike Hrvatske, temeljem Zakona o upravnim sporovima iz 2010. koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. (NN 20/10).

Page 190: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

174

Okvir 17: Kriteriji za procjenu spremnosti država kandidatkinja za članstvo

SIGMA procjenjuje spremnost zemalja kandidata za članstvo ocjenjujući određene karkteristike državne uprave, a njezina procjena služi Komisiji kao temelj za izradu godišnjeg izvješća:1. Poštivanje načela zakonitosti i vladavine prava. Ispituje se jednakost

pred javnim tijelima, zakonitost djelovanja, sudsko nadzor, odgovor-nost države za štetu koju počini građanima nezakonitim radom, ustav-na utemeljenost institucija koje osiguravaju zakonitost i odgovornost (sudstvo, tužiteljstvo, omubdsman, revizija) i njihova nadležnost.

2. Propisi koji se tiču odgovornosti službenika i dužnosnika i koja se odnose na zaštitu njihove nepristranosti i integriteta. Razmatraju se sljedeći indikatori: jasno razgraničenje između političkih i službenič-kih pozicija; odabir i napredovanje utemeljeno na zaslugama i kompe-tenciji kao bazi profesionalizma (merit sistem), hijerarhijska subordi-nacija nasprot vanjskoj kontroli zakonitosti, regulacija prava i obveza (osobito nepristranosti i integriteta, inkompatibilnosti), učinkovito uređenje žalbenog postupka, kvalitetan sistem ocjenjivanja službeni-ka, pravno uređen i transparentan platni sustav s ograničenim diskre-cijskim pravom, menadžerski mehanizmi koji osiguravaju da cjelovitu primjenu zajedničkih standarda.

3. Propisi koji osiguravaju predvidljivost odlučivanja i olakšavaju sud-ski nadzor upravnih odluka i djelovanja. Ispituje se kvaliteta uprav-nog postupka: jasno određivanje nadležnosti, postojanje nužnih po-stupovnih faza, određenost rokova, načelo proporcionalnosti, dužnost obrazloženja odluka, dostava relevantnih dokumenata zainteresiranim strankama, pravo na saslušanje zainteresiranih stanaka u postupku, jamstvo obavještavanja stranaka o pravu na žalbu, eksplicitno određe-nje općih uvjeta za ništavost akata

4. Propisi za upravljanje javnim financijama i njihovu kontrolu te trans-parentnost i odgovornost u pogledu javnih izdataka. Analizira se centralno odlučivanje i koordinacija: koherentnost okvira za donoše-nje politika, međuministarske konzulatacije o prijedlozima politika, planiranje, mehanizmi rješavanja sukoba, centralni koordinativni ka-pacitet, centralni strateški kapacitet, koordinacija europskih poslova, uključenje Vlade u odluke u pogledu proračuna, procjena rezultata.

5. Ukupna sposobnost upravnih i pravosudnih sistema za primjenu tih propisa.

Stupanj usklađenosti javne uprave s tim načelima služi kao važan indika-tor njezinog kapaciteta da učinkovito primjenjuje acquis communautaire, tj. ispunjava kriterij za članstvo eksplicitno utvrđen u Kopenhagenu.

Page 191: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

175

Dio iV.

UtJeCaJ eURoPSke UNiJe Na tReNDoVe RaZVoJa JaVNe UPRaVe i JaVNiH Politika 

U NaCioNalNiM DRŽaVaMa – oDaBRaNa PitaNJa

1. Europska regulacija službi od općeg interesa i njihova regulacija putem nezavisnih regulacijskih agencija

Socijalna država nastaje od kraja 19. stoljeća kad ta insti-tucija počinje preuzimati sve veći broj javnih službi, odnosno financijske, organizacijske, personalne i druge terete osigura-nja određenog minimuma javnih usluga koje se pod jednakim uvjetima pružaju svim članovima zajednice bez naplate ili uz naplatu minimalnog dijela stvarne cijene te usluge. Javnim je službama u prvom redu interes stanovnika, a ne države.48 Jav-ne službe pružaju javnopravni pružatelji, tj. organizacije tipa (neprofitnih) javnih ustanova ili (profitnih) javnih poduzeća, koje osniva država i u vlasništvu su države (centralna država

48 Koncept javnih službi razvio se ponajprije u francuskoj upravnoj te-oriji te kroz sudsku praksu Državnog savjeta (Conseil d’Etat) kao najvišeg upravnog suda u Francuskoj. Leon Duguit u knjizi Preobražaji javnog pra-va (Les transformations du droit public, 1905.) smatra da državu legitimira obavljanje javnih službi – službi u interesu stanovnika i zajednice u kojoj žive, a javnu službu definira kao »djelatnost čije vršenje upravljači trebaju regulirati, osigurati i kontrolirati, pošto je ona neophodna za ostvarenje i ra-zvitak uzajamne društvene ovisnosti i takve je prirode da može biti potpuno osigurana samo posredovanjem sile kojom raspolažu upravljači« (Duguit, 1929: 51).

Page 192: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

176

ili jedinice lokalne samouprave). Građani dobivaju ulogu koris-nika usluga javnih službi. Javne službe obavljaju se u općem interesu, a regulirane su javnim pravom.

Socijalna država je obilježena ponajprije društvenim služ-bama, kao što su javno obrazovanje, zdravstvo, kultura, soci-jalna skrb i zaštita, te različitim vrstama osiguranja (za sluča-jeve bolesti, starosti, nezaposlenosti, invaliditeta, i dr.). Ona je preuzela i službe koje povećavaju kvalitetu života uopće, kao što su komunalne, informacijske (katastarska, meteorološka, itd.), tehničke (pošta, telefon, željeznički, riječni, morski i dru-ge vrste javnog prijevoza, opskrba električnom, toplinskom i drugim vrstama energije, itd.), i druge službe. Rast i širenje javnih službi i socijalne države obilježili su veći dio 20. stolje-ća, sve do ekonomske krize sredinom 1970-ih.

Nakon toga sve se češće javljaju ideje liberalizacije, pri-vatizacije, komercijalizacije, deregulacije i supsidijarnosti u obavljanju javnih službi. Liberalizacija je stvaranje sektorskog tržišta na kojem se određena vrsta javnih usluga osigurava te-meljem tržišnog natjecanja s jedne i kupnje s druge strane (npr. tržište poštanskih usluga, tržište zdravstvenih usluga, tržište telekomunikacijskih usluga, tržište usluga javnog prijevoza, tržište obrazovnih usluga, itd.). Građanin postaje kupac javne usluge, a javnu uslugu pored javne organizacije mogu pružati i novi tržišni akteri, privatnici. Privatizacijom ranije javna orga-nizacija, najčešće neki državni monopolista, kupoprodajom iz državnog prelazi u privatno vlasništvo. Nakon uspješne priva-tizacije, na sektorskom tržištu o kojem je riječ natječu se samo privatni akteri. Njihovo tržišno ponašanje reguliraju i nadziru nezavisna regulacijska tijela, s pratećim agencijama. Komer-cijalizacija je naplata pune tržišne cijene javnih usluga, čime njihovi korisnici postaju zapravo konzumenti. Deregulacija je nastojanje da se klasična pravna regulacija sektorskih tržišta od strane državnih političkih tijela svede na što manju mjeru, da bi se izbjeglo njihov politički utjecaj na ekonomsku dje-latnost. Supsidijarnost ističe ulogu lokalnih jedinica, civilnog sektora, i samih građana u osiguravanju usluga koje je ranije obavljala socijalna država.

Page 193: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

177

Europska unija je prihvatila te tri ideje, razradila svoj kon-cept službi od općeg interesa, a te službe proglasila jednim od stupova europskog modela društva, priznajući im time poseb-nu važnost. Koncept razlikuje dvije temeljne skupine javnih službi.

Jedno su službe od općeg ekonomskog interesa (services of general economic interest) koje obuhvaćaju podskupinu mrežnih industrija te druge službe od općeg ekonomskog in-teresa. Mrežne industrije su one službe od općeg ekonomskog interesa koje se obavljaju putem velikih sustava s osloncem na mrežnu infrastrukturu. Tu spadaju telekomunikacije, po-štanska služba, audiovizualno emitiranje (televizija, radio), op-skrba električnom energijom, opskrba plinom, različite vrste prometa (željeznički, zračni, itd.). Druge službe od općeg eko-nomskog interesa su opskrba vodom, zbrinjavanje otpadnih voda, upravljanje otpadom, itd.

Opći odnosno javni interes dolazi do izražaja kod službi od općeg ekonomskog interesa u ustanovljenju temeljnih obveza javne službe. To su obveze univerzalnosti (općeg pristupa), kontinuiteta (neprestanog izvođenja), kvalitete, priuštivosti (affordability), te zaštite korisnika i potrošača. Neke od tih službi podvrgnute su dodatnoj sektorskoj regulaciji s europske razine, pravilima o javnoj nabavi, zaštiti okoliša i potrošača. Sve službe od općeg ekonomskog interesa supsidijarno su još podvrgnute općim pravilima o unutarnjem tržištu, tržišnom natjecanju i državnim potporama, kao i sve druge ekonomske djelatnosti.

Službe od općeg ekonomskog interesa obavljaju se uglav-nom putem ekonomskih organizacija utemeljenih po pravili-ma privatnoga prava (trgovačka društva i drugi privatnopravni oblici). Taj element odranije je bio karakterističan za anglo-saski model javnih službi, prema kojem nije potrebno da jav-nu službu obavljaju javnopravni subjekti (dapače, u pravilu ih obavljaju privatnopravni subjekti), nego je dovoljno da se obavlja u općem (javnom) interesu, na dobrobit društva i za-jednice kao cjeline.

Page 194: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

178

Druga skupina su neekonomske službe od općeg interesa: obrazovanje, kultura, zdravstvo, socijalna zaštita i skrb. One se ne obavljaju na komercijalnoj osnovi, ali svaka zemlja čla-nica ima razmjerno širok prostor za autonomne odluke i vlas-titu pravnu regulaciju tih službi. Pritom se misli na domaće odluke i regulaciju na središnjoj, ali i na regionalnoj i lokalnoj razini, sve u namjeri da se te službe što više približe potrebama i interesima korisnika (supsidijarnost u pružanju neekonom-skih službi od općeg interesa).

Neekonomske se službe, naročito socijalne i zdravstvene službe od općeg interesa smatra okosnicom europskog soci-jalnog modela, koji se nastoji sačuvati kao ostatak europske socijalne države. U novije vrijeme dolazi do određene har-monizacije i uspostave načela zajedničke europske politike socijalnih i zdravstvenih službi. Sve neekonomske službe od općeg interesa podvrgnute su temeljnim načelima europske pravne stečevine, kao što je načelo nediskriminacije. Neeko-nomske službe mogu obavljati privatnopravni i javnopravni pružatelji (najčešće javne ustanove kao neprofitne organizaci-je), organizacije civilnog društva i drugi subjekti, već prema nacionalnim pravnim režimima.

Sektorska tržišta na kojima se pružaju službe od općeg eko-nomskog interesa nisu neregulirana. Ponajprije, postoje opća europska načela te neki temeljni elementi domaće državne pravne regulacije. No, pretežni dio regulacije je specifična i opsežna regulacija tih sektorskih tržišta putem nezavisnih re-gulacijskih tijela.

Nezavisna regulacijska tijela nisu svojstvena kontinental-noeuropskoj upravnoj tradiciji, nego su razvijene po uzoru na nezavisne regulacijske komisije i agencije u SAD. Broj takvih tijela raste na razini EU i na razini država članica.49 Njihova

49 Prema jednoj studiji u 36 zemalja broj nezavisnih regulacijskih agencija je u razdoblju 1986.–2002. narastao s 28 na 164 (Christensen, Lægrid, 2006: 22). U Velikoj Britaniji ih je sredinom 2000-ih bilo između 135 i 200 (Richards, Smith, 2006: 192). U Hrvatskoj ih je 2009. bilo 12 (Musa, 2009: 493). Premda se navodi da ih je na razini EU tridesetak, nije uvijek riječ o nezavisnim regula-torima, budući da više europskih agencija ima obične upravne zadatke.

Page 195: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

179

je uloga što autonomnije, nezavisno od promjenjivih odnosa političkih snaga u državnim političkim tijelima regulirati neko sektorsko tržište, kao što su tržište prijevozničkih usluga ili tržište usluga opskrbe vodom. Trebale bi imati više elemena-ta autonomije: organizacijsku, pravnu, političku i financijsku autonomiju, visoku razinu stručnog znanja vlastitog osoblja (personalna autonomija), uživati zaštitu od povratnog utjecaja tržišnih aktera (onih subjekata čiju tržišnu utakmicu reguliraju i nadziru), s tim da bi njihove odluke trebale biti u što ma-njoj mjeri podložne nekoj naknadnoj intervenciji i kontroli, čak i sudskoj (funkcionalna autonomija). Glavne su im zadaće regulacija donošenjem općenormativnih akata, nadzor i inter-vencija na tržištu usmjerena osiguranju slobodne i ravnoprav-ne tržišne utakmice, odlučivanje o različitim pitanjima, licen-ciranje novih tržišnih aktera, presuđivanje u sporovima među pružateljima usluga od općeg interesa i u sporovima između pružatelja i potrošača, zaštita prava potrošača usluga od općeg interesa, itd.

Naziv takvih tijela je komisija, vijeće, i slično. Obično imaju vlastitu podupiruću organizaciju, nerijetko i formalno nazvanu agencijom, slično kao u američkim agencijama. No, svako tijelo s nazivom agencije, odnosno vijeća ili komisije nije nužno nezavisni regulator. Nezavisna regulacijska tije-la izdvojena su iz sustava državne uprave, ali ostaju u širem području javne uprave. Uglavnom se osnivaju na središnjoj državnoj razini, a u federativnim zemljama i na razini federal-nih jedinica. U okviru EU uspostavljaju se mreže nezavisnih regulatora zemalja članica u kojima je integracijsko čvorište određena agencija EU.

Nezavisne regulacijske institucije imaju svoje dobre i loše strane.

Nedostaci su im:– Zamućuju načelo diobe vlasti kao temeljno ustavno na-

čelo velike većine suvremenih demokratskih zemalja, jer objedinjuju regulacijske, odlučujuće, nadzorne, pre-suđujuće (kvazi-sudske), zaštitne i druge ovlasti;

Page 196: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

180

– Ponekad razvijaju ekstenzivnu i masovnu regulacijsku djelatnost i stvaraju mnoštvo novih, detaljnih, slabo po-znatih propisa;

– Njihova politička nezavisnost često je upitna, a upitno je imaju li u dovoljnoj mjeri i druge oblike autonomije;

– U nekim uvjetima mogu izbjegavati društveni, politički, financijski i sudski nadzor te bilo kakav oblik odgovor-nosti;

– Velik je rizik gubitka njihove samostalnosti od onih veli-kih kompanija čije bi djelovanje trebale regulirati i nad-zirati (capture), itd.

Prednosti nezavisnih regulatora su:– Onemogućavaju stalni politički utjecaj tako da se eko-

nomske aktivnosti mogu odvijati prema vlastitoj logici, a ne prema logici političkih procesa;

– Jačaju ulogu profesionalaca i promoviraju profesionalne standarde;

– Omogućavaju zaštitu elemenata općeg (javnog) intere-sa, kao što su kvaliteta, dostupnost, pouzdanost službi od općeg interesa i drugi;

– Osiguravaju prikladniju i precizniju regulaciju pojedi-nog sektorskog tržišta;

– Čvršći nadzor usluga od općeg interesa i pouzdanija pravna zaštita korisnika (potrošača);

– Zaštita tržišta i slabijih tržišnih aktera, sprečavanje stva-ranja monopola i zaštita tržišnog mehanizma od zloupo-treba najjačih tržišnih aktera, itd.

Hrvatska, jednako kao i sve druge europske zemlje, mora osigurati mogućnost da nezavisna regulacijska tijela efikasno obavljaju svoje zadaće, da primjereno zaštiti opći (javni) inte-res, a posebno korisnike i potrošače usluga od općeg interesa, a istodobno izbjeći rizike koje takva tijela sa sobom donose.

Page 197: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

181

Okvir 18: Dokumenti Europske unije o službama od općeg interesa

1986. – Temelj razvoju koncepta službi od općeg interesa je u Je-dinstvenom europskom aktu iz 1986. koji je omogućio da se radi stvaranja jedinstvenog europskog tržišta počne razmišljati i o libera-lizaciji nekih javnih službi.1996. – Priopćenje Europske komisije o službama od općeg interesa iz 1996. (obnovljeno 2000., objavljeno u siječnju 2001.) ističe da se službe od općeg ekonomskog interesa obavljaju prema pravilima o unutarnjem tržištu i konkurenciji. Ta se pravila primjenjuju kad je riječ o službama ekonomske naravi koje utječu na trgovinu između zemalja članica. U tom se slučaju moraju poštivati tri načela, ne-utralnosti naspram javnog ili privatnog vlasništva kompanija koje ih pružaju, slobode zemalja članica da odrede službe od općeg inte-resa, te razmjernosti koja traži da ograničavanje djelovanja pravila konkurencije i sloboda na jedinstvenom tržištu ne smije nadilaziti mjeru nužnu da se osigura ostvarenje misije tih službi.2003. – Zelena knjiga o službama od općeg interesa iz 2003. po prvi put sustavno prilazi koncipiranju zajedničke europske politike pre-ma službama od općeg interesa. Zalaže se za politiku kontrolirane liberalizacije, pokušava definirati dvije temeljne skupine tih službi, te ističe temeljna načela koja se trebaju poštivati u njihovom osigu-ravanju i organiziranju. Rasprava povodom tog dokumenta omogu-ćila je da se oblikuje Bijela knjiga.2004. – U Bijeloj knjizi o službama od općeg interesa iz 2004. ističu se glavna načela pristupa EU: omogućiti da te službe budu organi-zirane što bliže građanima; njihovi ciljevi moraju se postići kom-plementarno funkcioniranju unutarnjeg tržišta; univerzalni pristup službama; visoka razina kvalitete, zaštite i sigurnosti; osigurati pra-va potrošača i korisnika; praćenje i vrednovanje je temelj razvoja službi; poštivanje različitosti službi i situacija; osiguravanje tran-sparentnosti. Bijela knjiga sistematizira zadatke Europske komisije i zemalja članica u daljnjem razvoju službi od općeg interesa.2006. – Direktiva o službama (uslugama) u unutarnjem tržištu usvo-jena je 2006. Ona se, izrijekom, ne primjenjuje na neekonomske služ-be od općeg interesa, službe u području telekomunikacija, prometa, audiovizualne, zdravstvene i socijalne službe. Većina zemalja članica nije poštovala rok za prijenos direktive u svoje nacionalno zakono-davstvo (kraj 2009.), a sredinom 2010. Europska je komisija poslala upozorenje i poziv za transpozicijom Direktive u 12 zemalja članica.

Page 198: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

182

2006. – Priopćenje o socijalnim službama od općeg interesa iz 2006. razlikuje dvije skupine socijalnih službi od općeg interesa: a) one koje se odnose na glavne oblike socijalne zaštite povezane s glav-nim životnim rizicima (bolest, starenje, nesreće na radu, nezapo-slenost, umirovljenje, radna nesposobnost), te b) druge službe koje se pružaju izravno osobama a imaju preventivnu ili socijalnokohe-zivnu ulogu uz pomoć koja omogućuje socijalnu inkluziju i čuva temeljna prava.2007. – Priopćenje o službama od općeg interesa i socijalnim služ-bama od općeg interesa iz 2007. prepoznaje po prvi put kao jednu od kategorija tih službi zdravstvene službe od općeg interesa.2008. – Službeno je objavljen Protokol broj 26. uz Ugovor Europ-ske unije o službama od općeg interesa iz 2008. Protokol jača ulogu nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti u osiguravanju, ugovara-nju i organiziranju službi od općeg ekonomskog interesa, priznaje različitost pojedinih od službi, kao i različitost potreba i interesa ko-risnika koje proizlaze iz različitih geografskih, društvenih i kultur-nih situacija, te traži visoku razinu kvalitete, sigurnosti, priuštivosti, jednakog postupanja, i promocije univerzalnog pristupa i prava ko-risnika tih službi.2009. – Ugovor Europske unije koji je stupio na snagu 1. prosinca 2009. spominje službe od općeg ekonomskog interesa u čl. 14. i 106(2). Odredba čl. 14. ističe ulogu službi od općeg ekonomskog interesa u jačanju društvene i teritorijalne kohezije u Uniji te traži od Unije i zemalja članica da osiguraju uvjete da te službe ostvare svoju mi-siju. Odredba čl. 106(2). ističe da se na poduzeća koja ih obavljaju primjenjuju pravila Ugovora, napose pravila o konkurenciji.2011. – U priopćenju o reformi pravila o državnim potporama za službe od općeg ekonomskog interesa od 23. ožujka 2011. Europska je komisija najavila promjene utemeljene na načelima razjašnjenja i osiguranja potrebne diferenciranosti. EU je na temelju opsežne javne rasprave pripremila i usvojila paket dokumenata i mjera u kojima de-finira uvjete pod kojima su državne potpore poduzećima koja obav-ljaju službe od općeg ekonomskog interesa spojive s pravilima EU o državnim potporama. Riječ je o priopćenjima Europske komisije o primjeni pravila Europske unije o državnim potporama na naknade koje se daju za obavljanje službi od općeg ekonomskog interesa i o EU okviru za državne potpore u obliku naknade za javnu službu, te još nekim dokumentima. Svi su usvojeni 20. prosinca 2011.

Page 199: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

183

1.1.  Neka konkretna pitanja položaja i funkcioniranja nezavisnih regulacijskih tijela u Hrvatskoj

Nekoliko je temeljnih problema nezavisnih regulacijskih tijela u Hrvatskoj, kao što su: položaj u sustavu vlasti i upra-ve; izostanak sustavne regulacije nezavisnih regulatora; ne-ujednačena regulacija njihovog pravnog statusa; postupanje u konkretnim slučajevima; sudski nadzor njihovog djelovanja; regrutacija, kvaliteta i pravni status osoblja; samopercepcija; šira društvena percepcija i podrška njihovom radu; mehanizmi utjecaja i nadzora, itd.

Nezavisni regulatori imaju specifičan položaj u sustavu po samoj svojoj prirodi, što u sustavima utemeljenima na nače-lu diobe vlasti, kao što je i hrvatski, dovodi do problema ne samo ustavnopravne prirode, nego i sasvim praktičnih proble-ma upravnog odlučivanja i sudske zaštite protiv odluka neza-visnih regulatora. Nezavisnih je regulatora u Hrvatskoj 2009. bilo 12 odnosno 16% od svih tada postojećih organizacija koje se mogu smatrati agencijama. To su, primjerice, Hrvat-ska agencija za poštu i elektronske komunikacije (HAKOM), Hrvatska energetska regulatorna agencija (HERA), Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA), Agencija za regulaciju tržišta željezničkih usluga (ARTZU), i druge.

U Hrvatskoj ne postoji opća pravna regulacija položaja ne-zavisnih regulatora, premda je bilo pokušaja da se takva re-gulacija pripremi. Zato se oni osnivaju bilo uz pridržavanje nekih temeljnih odredbi Zakona o ustanovama ili pak suklad-no zakonima koji reguliraju pojedini sektor u kojem nezavisni regulatori vrše svoje funkcije. Time se dolazi do niza specifič-nih pravnih i institucionalnih rješenja, što unosi nesigurnost kako kod samih nezavisnih regulatora, tako i kod poslovnih subjekata, građana, te opće i stručne javnosti. To je dodatno pojačano činjenicom da su nezavisni regulatori novija pojava u čitavoj Europi, a posebno i u Hrvatskoj, osmišljena po uzoru na američka regulacijska tijela. Spoznaja da se takva tijela teš-ko mogu uklopiti u sustav diobe vlasti već je dugo i detaljno dokumentirana u američkoj, ali i hrvatskoj znanstvenoj litera-turi (Pusić, 1954; Smerdel, 1986; itd.).

Page 200: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

184

Neke od tih agencija su značajno ustalile svoj položaj, kon-solidirale način funkcioniranja te su prihvaćene od stručne, političke, poslovne i opće javnosti, dok su druge slabije u radu i pod jačim pritiskom javnosti. Neke su bile predmetom većeg medijskog interesa, uglavnom negativnog, zbog politiziranja u imenovanju rukovodećih članova i službenika, izbjegavanja ograničenja za određivanje plaća zaposlenika koja vrijede za državne i druge javne službenike, slabo prepoznatljivog zadat-ka i rezultata rada, sumnje u neetično postupanje, rastrošnosti u financijskom poslovanju i pogodovanju određenim dobav-ljačima usluga, neadekvatne stručne spreme i niske kvalitete zaposlenika, itd.

U jednom dijelu nezavisnih regulatora proširena je samo-percepcija da su oni dio privatnog poslovnog sektora, koji ih u određenim slučajevima sukladno zakonu i financira, odnosno da nisu dio javnog sektora pa da za njih ne vrijede opća pra-vila i ograničenja, od strože definicije zakonitosti, djelovanja u javnom interesu i za opće dobro, prema pravilima i etičkim načelima za javne službe i službenike, itd.

Vanjski utjecaji na nezavisne regulatore koji prelaze mjeru poželjnoga mogu doći bilo od politike, pa se govori o pretje-ranoj politizaciji odnosno nedovoljnoj autonomiji od politike, bilo od poslovnog sektora kojeg bi nezavisni regulator trebao regulirati i nadzirati, pa se govori o čitavom nizu neželjenih oblika utjecaja od sukoba interesa, preko korupcije do djelo-vanja regulatora u interesu pojedinog poslovnog subjekta ili neke skupine tih subjekata (capture). Može doći i do domina-cije resornog ministarstva nad nezavisnim regulatorom, što je opet podvrsta politizacije. Mogu se javiti i slučajevi judicija-lizacije, kao neželjenog i pretjeranog miješanja sudova bilo u sadržaj opće regulacije koju donosi nezavisni regulator, bilo u sadržaj konkretnih odluka u pojedinačnim slučajevima. Stvar je analize konkretnog slučaja da se utvrdi je li u nekom sluča-ju utjecaj na nezavisnog regulatora izvana pretjeran ili možda prouzročen nezakonitostima ili nekom drugom nedopuštenom ili pretjeranom akcijom samog regulatora.

Page 201: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

185

U upravnom postupanju Zakon o općem upravnom postupku iz 2009. (stupio na snagu 1. siječnja 2010.) uzima donekle u ob-zir specifičnu situaciju nezavisnih regulacijskih tijela, ali većinu pitanja prepušta organizacijskim propisima, koji su u tom smislu još uvijek zastarjeli i manjkavi, i posebnim sektorskim zakoni-ma. Omogućava da se posebnim zakonom isključi pravo na žal-bu u upravnom postupku, u kojem slučaju se može pokrenuti upravni spor (čl. 12). Do stupanja na snagu Zakona o upravnim sporovima iz 2010. (1. siječnja 2012.), dakle u razdoblju od dvije godine, nad odlukama nezavisnih regulacijskih tijela protiv ko-jih je isključena žalba nije bilo pravog i punog nadzora, koji bi obuhvaćao i provjeru činjenica, mogućnost saslušanja stranke i održavanja usmene javne rasprave, itd., nego se mogao provesti samo nadzor zakonitosti njihovih upravnih akata. Time je dove-deno u pitanje i ustavno pravo na žalbu, budući da u tim sluča-jevima nezavisni regulator odlučuje u prvom i jedinom stupnju. No, s druge strane, uvođenje žalbenog tijela ili sudsko utvrđiva-nje činjeničnog stanja značilo bi da regulator nije nezavisan.

Druga sporna situacija prema Zakonu o općem upravnom postupku je odlučivanje o prigovoru protiv postupanja pruža-telja javnih usluga. Pod tim postupanjem se smatra poduzima-nje ili propuštanje radnji koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku (čl. 157/1.). Od načina obračuna utroška usluga (npr. u telekomunikacijama), načina izdavanja računa ili pružanja tehničke usluge, sve do načina otklanjanja kvarova i prijelaza kod drugog pružatelja (npr. u opskrbi elek-trične energije ili plina), sve to mogu biti situacije kod kojih je riječ o učinku na prava, obveze ili pravne interese potrošača, a da se o njima ne rješava u upravnom postupku.

Prigovor se podnosi tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga (čl. 157.), što bi moglo biti i nezavisno regulacijsko tijelo u nekom od sektora u kojem se pružaju usluge od općeg ekonomskog interesa. Nadzorno tijelo dužno je ispitati navode, poduzeti sve nadzorne mjere, te obavijestiti podnositelja u pisanom obliku o poduzetim mje-rama. Ako korisnik nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u

Page 202: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

186

propisanom roku nije obaviješten o njima, može pokrenuti upravni spor. Međutim, nejasno je što upravni sud može u tom slučaju poduzeti da sanira situaciju, budući da se spor vodi protiv obavijesti ili propuštanja nadzornog tijela da obavijesti nezadovoljnog korisnika usluga od općeg interesa, a ne protiv problematičnog postupanja pružatelja tih usluga, što je zapra-vo jedini interes korisnika.

Od 1. siječnja 2012. počinju djelovati prvostupanjski upravni sudovi i Visoki upravni sud, uvodi se spor pune jurisdikcije, s pravom na žalbu protiv presude prvostupanjskih sudova, itd. Po-stavlja se pitanje treba li i protiv odluka nezavisnih regulatora pri-mijeniti pravni režim upravnosudskog nadzora kako je reguliran Zakonom o upravnim sporovima ili bi možda bilo prikladnije, s obzirom na prirodu područja i karakter zadatka nezavisnih regu-latora, da se nezavisne regulatore tretira kao svojevrsne uprav-ne tribunale prvoga stupnja čije odluke može nadzirati izravno Visoki upravni sud, i to uz uske ovlasti nadzora zakonitosti, bez mogućnosti nadzora i ponovnog utvrđivanja činjeničnog stanja. Postoje argumenti i za jedno i za drugo rješenje, s tim da je u ne-kim slučajevima zakonodavac već odstupio od režima sudskog nadzora propisanog Zakonom o upravnim sporovima, značajno sužavajući sektorskim zakonodavstvom upravnosudski nadzor odluka nezavisnog regulatora u korist njegove autonomije (tako u slučaju HAKOM-a Zakonom o izmjenama i dopunama Zako-na o telekomunikacijama iz 2011., NN 90/11).

Sve to govori u prilog oblikovanja posebnih pravila uprav-nog postupanja i upravnosudskog nadzora za nezavisne regu-latore u kojem će se osigurati njihovo zakonito i korektno od-lučivanje, ali i nezavisnost. Regulacija tih pitanja trebala bi se uklopiti u sustavni zakon o nezavisnim regulacijskim tijelima, kojim bi se uredila i druga pitanja za koja je prikladna zajed-nička harmonizirana pravna regulacija usklađena sa suvreme-nim europskim standardima službi od općeg interesa i neza-visnih regulacijskih tijela (pravni i upravno-institucionalni status tih tijela, način osnivanja, temeljna pitanja organizacije, načini osiguranja autonomije, sprečavanje sukoba interesa, osi-guravanje etičkih standarda, pravni status njihovih zaposleni-

Page 203: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

187

ka, obrazovni zahtjevi prema zaposlenicima, obrazovanje i stručno usavršavanje, nadzor nad njihovim radom, itd.).

2. Bolja regulacija

Bolja regulacija je skup inicijativa usmjeren na poboljšanje kvalitete sadržaja i načina donošenja propisa. Jedan od glavnih promotora bolje regulacije je OECD, u okviru politike regula-torne reforme, a primjer je slijedila i EU,50 čemu je posebno pogodovala važnost kvalitete regulacije za implementaciju eu-ropskih javnih politika na europskoj i na nacionalnoj razini.

Politika regulatorne reforme u OECD-u posljednjih 30-ak godina usmjerena je na novu ulogu države u društvu i njihov međuodnos. Ključni element regulatorne reforme, osim pri-vatizacije i liberalizacije tržišta, te posljedično stvaranja glo-balnog konteksta za gospodarsko djelovanje, jest naglašavanje važnosti kvalitete propisa kao glavnog instrumenta regulacije kojim država uređuje društvene odnose. Smatra se da je kva-liteta propisa ključna za učinkovitost vlasti, posebice u suvre-meno doba kada se države suočavaju s problemima poraslog broja i troškova regulacije, kvalitete pojedinih propisa te le-gitimnosti i otvorenosti procesa oblikovanja propisa, a sve to u promijenjenom okolišu – globalizacijskim kretanjima, no-vim tehnologijama, te sustavima nadnacionalnog odlučivanja. S aspekta OECD-a, ali i Svjetske banke i MMF-a, ključan je odnos između države i gospodarstva. Drugim riječima, uloga države se shvaća na način da ona treba svojom regulacijom olakšati gospodarski razvoj, te izbjegavati pretjerane, neodgo-varajuće i za gospodarstvo i građane tegobne propise.

Regulatorna reforma u zemljama OECD-a odvila se u tri faze, koje se kreću od naglaska na kvantiteti propisa, preko kvalitete samih propisa i na kraju kvalitete procesa njiho-vog donošenja. U prvoj fazi krajem 1980-ih i prvoj polovici

50 OECD je direktno, putem Sigme, a i indirektno, uslijed činjenice da je 21 članica OECD-a ujedno i članica EU, izvršio utjecaj na mnoge segmente upravljanja u EU.

Page 204: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

188

1990-ih koja se naziva deregulacijom, odvija se eliminacija i usklađivanje propisa koji na neki način stvaraju prepreke gospodarstvu, bilo da nameću pretjerane obaveze i troškove (administrativne terete), otežavaju ili odugovlače upravne postupke, ili stvaraju pravnu nesigurnost. Specifični su tada instrumenti upravnog pojednostavljenja ili simplifikacije, re-gulatorne giljotine, korištenje informacijske tehnologije za pružanje usluga gospodarstvu i sl.

U drugoj fazi, koja se u užem smislu smatra regulatornom reformom, napori su usmjereni na donošenje kvalitetnih propi-sa i dokumenata kao što su strategije, akcijski planovi i sl., koji su rezultat poboljšanog procesa odlučivanja. Kvaliteta propisa, ali i način njihova donošenja osiguravaju i njihovu legitimnost, ne samo uslijed adekvatnosti konačnog rješenja da regulira neku društvenu situaciju, nego i samog postupka donošenja, koji sada treba aktivno i sustavno uključiti različite relevantne faktore u društvu, prije svega privatni i civilni sektor. Glavni modaliteti reforme odnose se na korištenje instrumenata pro-cjene učinka, procesa konzultacija sa zainteresiranom javnošću (gospodarstvo, struka, civilno društvo), planiranja i izgradnje regulacijskih mehanizama, s čime su povezane aktivnosti ve-zane uz ukidanje ili usklađivanje postojećih propisa. U pogle-du poboljšanja kvalitete i procesa donošenja propisa, koja je osnova te faze, OECD od sredine 1990-ih vrlo aktivno donosi različite dokumente u kojima definira elemente bolje regulaci-je, koje u osnovi dijeli na regulacijsku politiku (strateški pri-stup), regulacijske instrumente (RIA, savjetovanje, itd.) i regu-lacijske institucije (od centralnih koordinacijskih organizacija, nadzornih mehanizama, do regulacijskih agencija).

U trećoj fazi, koju se naziva regulacijskim menadžmentom, pažnja je usmjerena na dugoročno i sustavno poboljšanje insti-tucija uključenih u proces regulacije, kako organizacijski tako i različitih mehanizama. Ta faza u zemljama EU još traje. Naj-novije preporuke OECD-a iz 2011.51 usmjerene su na različite

51 OECD (2011) Draft OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance, July 2011.

Page 205: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

189

elemente regulacije, od oblikovanja politike kvalitete regulaci-je, orijentacije na korisnike prema načelima transparentnosti i uključivanja zainteresirane javnosti, uspostavljanja institucija za praćenje provedbe politike regulacije, integriranje procjene učinaka propisa u postupke donošenja propisa, sistematičnih i periodičnih pregleda postojećih propisa (npr. sunset klauzule), redovitog izvještavanja o programima regulacije i tijelima koja su uključena u proces; razvijanja politike regulacije regulacijskih agencija, stvaranja sustava za nadzor zakonitosti i proceduralne ispravnosti regulacije te mogućnosti sankcioniranja; promocija regulacijske koherentnosti kroz mehanizme koordinacije, una-prjeđivanje kapaciteta regulacijskog menadžmenta na subnacio-nalnoj razini, te uzimanje u obzir međunarodnih okvira.

2.1. Koncept bolje regulacije u Europskoj unijiEU jest drugi promotor bolje regulacije kao »paketa funk-

cionalno usmjerenih instrumenata i politika poboljšanja regu-lacije« (Baldwin, 2010: 267). Demokratski deficit, institucio-nalna arhitektura te karakter EU kao slobodnog tržišta robe, ljudi, kapitala i usluga tražili su definiranje novog načina upravljanja i nadilaženje ograničenja postavljenih karakte-rom međunarodne organizacije u kojoj je proces izrade prav-nih pravila pridržan političkoj i administrativnoj eliti. Iako je naznaka važnosti pitanja kvalitete regulacije bilo još 1990-ih (1992. Europsko vijeće istaklo ga kao prioritet, a 1998. sklo-pljen je međuinstitucionalni sporazum), upravo Lisabonska strategija iz 2000. (v. okvir 10), a zatim i Bijela knjiga o europ-skom upravljanju iz 2001. udaraju temelje novom konceptu europskog upravljanja koji se temelji na načelima otvorenosti, participacije, odgovornosti, učinkovitosti i koherentnosti. U 2002. Komisija je donijela čitav niz komunikacija o pojedinim segmentima dobrog upravljanja u EU.

Jedan segment Bijele knjige posebno se usredotočio na ideju tzv. bolje izrade propisa (better lawmaking) s tri pot-područja: pojednostavljenje i poboljšanje regulatornog okvi-ra, promoviranje kulture dijaloga i sudjelovanja (minimalni

Page 206: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

190

standardi za konzultacije pri izradi javnih politika) te sustavna procjena utjecaja regulacije (regulatory impact assessment). Ključnu ulogu imao je Mandelkernov izvještaj iz 2001. koji je postavio temelje za koncept bolje regulacije, naglašavajući njezinu važnost za proces odlučivanja, i iz kojeg je u posljed-njih nekoliko godina izrasla platforma bolje regulacije, sa čita-vim nizom sistemskih i posebnih dokumenata. Regulacija kao donošenje autoritativnog skupa pravila je preduvjet ostvarenja svakog društvenog cilja i s njime mora biti u određenoj vezi. U srži politike bolje regulacije jesu procjena učinaka propisa, javne konzultacije, upravna simplifikacija, uloga ekspertnog znanja, odabir instrumenata regulacije, upravni troškovi, ko-difikacija, evaluacija, koordinacija, transpozicija i primjena, te pristup europskim propisima, ali i alternativne metode reguli-ranja, kao što su samoregulacija i koregulacija.

Politika bolje regulacije dobila je novi zamah s revidira-nom Lisabonskom strategijom 2005., koja je definirana kao okosnica napora za povećanje produktivnosti i gospodarskog razvoja, a države članice pozvane su da kroz vlastite politike bolje regulacije daju svoj doprinos ostvarenju ciljeva Lisabon-ske strategije, posebice putem smanjivanja upravnih tereta, poboljšanje kvalitete postojeće i nove regulacije, korištenjem procjene učinka propisa, te da potaknu privatni sektor u razvo-ju zajedničke društvene odgovornosti.

U novije vrijeme u EU se koncept bolje regulacije dopu-njuje idejom o pametnoj regulaciji (smart regulation) koja proširuje žarište i na čitav ciklus od donošenja propisa, imple-mentacije, primjene, evaluacije i revizije te intenzivnije uklju-čivanje javnosti u te faze. Kako je definirano u Komunikaciji Pametna regulacija u EU iz 2010.,52 dobra regulacija nužna je da bi ostvarila ciljeve pametnog, održivog i inkluzivnog rasta kako su definirani u Strategiji Europa 2020.53 Svrha je osigu-rati da propisi zaista ostvaruju namjeravane koristi, što traži

52 European Commission (2010) Communication Smart Regulation in the European Union COM(2010) 543 final, Brussels, 8.10.2010.

53 COM(2010) 2020 Europe 2020 – A strategy for smart, sustainable and inclusive growth.

Page 207: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

191

usmjeravanje na pitanje pravilne implementacije i izmjene propisa i politika na temelju evaluacije funkcioniranja propisa u praksi i njihovih učinaka. Pritom se bolja i pametna regulaci-ja smatraju zajedničkom odgovornošću institucija EU i država članica, s obzirom da se propisi primjenjuju na nacionalnom nivou, za što su članice i odgovorne.

Uz godišnje izvještaje o provedbi politike bolje regulacije, Komisija povremeno objavljuje i dokumente o strateškoj revi-ziji politike bolje regulacije (2009., 2008. i 2006.),54 u kojima iznosi podatke o poduzetim aktivnostima i namjeravane smje-rove poboljšanja politike bolje regulacije. Tako je u razdoblju 2005.–2009. pokrenula 185 inicijativa za pojednostavljenje propisa, smanjila je korpus acquisa za 10% kodifikacijom pro-pisa, povukla 108 prijedloga propisa koji su zastarjeli, omogu-ćila znatne uštede poduzećima smanjivanjem upravnih tereta, i sl. Godišnji broj procjena učinka propisa kreće se oko 100.

Okvir 19: Načela i područja bolje regulacije

Sedam načela bolje regulacije (Mandelkernov izvještaj iz 2001.) uključuju: nužnost, proporcionalnost, supsidijarnost, transparent-nost, odgovornost, pristupačnost i pojednostavljenje.Područja bolje regulacije u EU: 1. procjena učinaka propisa 2. javne konzultacije 3. upravna simplifikacija 4. uloga ekspertnog znanja 5. odabir instrumenata regulacije 6. upravni troškovi 7. kodifikacija 8. evaluacija 9. koordinacija10. transpozicija i primjena prava EU11. pristup europskim propisima12. alternativne metode reguliranja – samoregulacija i koregulacija

54 COM (2009)15, COM(2008)32, COM(2006)689

Page 208: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

192

Regulacijski menadžment je proces kojim se nad odabra-nim problemima s kojima se država suočava provodi policy analiza, odlučivanje i priprema prijedloga propisa, pri čemu su oblikovanje javne politike i prijedloga propisa u rukama vlade ili su eventualno delegirani ministru (Sigma, 2007: 23). Indikatori kvalitete regulacijskog menadžmenta uključuju postojanje politike bolje regulacije, strategije za djelovanje i proces postavljanja prioriteta, koherentan i konzistentan pro-ces formuliranja politike i izrade propisa, sustav osiguranja kvalitete, i odgovarajući broj educiranih osoba za provedbu te politike. Važno je istaknuti da je EU uočila važnost regu-lacijskog menadžmenta na države kandidate za članstvo još u drugoj polovici 1990-ih, pa to područje postaje predmet anali-ze i formuliranja preporuka od strane Sigme 1997. u njezinim dokumentima br. 13, 15 i 18 te kasnije u istraživačkoj studiji o regulacijskom menadžmentu u novim državama članicama (dokument br. 42). Kvaliteta i količina propisa, kao i način nji-hova donošenja postavljaju okvir zakonitom i pravilnom radu javne uprave, ostvarivanju zacrtanih ciljeva javnih politika, ali predstavljaju i instrument za uključivanje javnosti i ekspertize u rješavanje javnih problema te tako imaju važnu političku, demokratsku i stručnu ulogu. Sve su to elementi koje se sma-traju nužnim za jačanje upravnih i generalno policy kapaciteta budućih članica.

U dokumentu br. 42 Sigma je analizirala kvalitetu regu-lacijskog menadžmenta u novim državama članicama u prve dvije godine članstva (2005.–2006.) te se unutar toga bavila pitanjima postojanja politike regulacijskog menadžmenta i po-jedinih segmenata bolje regulacije, pitanjem oblikovanja jav-nih politika i izrade propisa kao i kvalitete postojećih propisa, pitanjem procesa donošenja propisa i mehanizama provedbe i pridržavanja propisa. Utvrđeno je da nove članice uglavnom razvijaju politike bolje regulacije, neke eksplicitno, a neke unutar drugih strategija, ali da su problemi na koje nailaze vezane za nedostatak pune političke podrške, nedostatak od-govarajućih kadrova za provedbu politike bolje regulacije, te neodgovarajuće strukture, jer npr. većina zemalja povjerava

Page 209: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

193

osiguranje kvalitete propisa ili samim ministarstvima ili mi-nistarstvima pravosuđa, dok je centar vlade uglavnom slabije razvijen. Istovremeno, instrumenti bolje regulacije, kao što su procjena učinaka propisa, javne konzultacije, ili upravno pojednostavljenje, kada su i propisani, nailaze na probleme u provedbi, s obzirom na nedostatak struktura za podršku, edu-ciranog osoblja, a tu su i problemi slabije aktivnog civilnog društva i privatnog sektora. Putem twinning programa i pro-jekata Komisija aktivno potpomaže razvoj bolje regulacije i pojedinih mehanizama u novim državama članicama, tako da su u posljednjih nekoliko godina napravljeni značajni poma-ci u oblikovanju politike bolje regulacije te regulacijskog me-nadžmenta u novim državama članicama (npr. Estonija).

Tri su ključna segmenta bolje regulacije jednako primjenji-va u EU i državama članicama – javne konzultacije, procjena učinaka propisa i upravno pojednostavljenje.

2.1.1. Javne konzultacijeProces javnih konzultacija (public consultation process)

odnosi se na obavezu predlagatelja propisa na obavještavanje javnosti i posebno svih zainteresiranih aktera o namjeravanom donošenju propisa. To znači da i prije nego što započne rad na izradi regulacije počinje proces konzultiranja zainteresi-rane javnosti oko ciljeva i svrha regulacije i načina njihovog ostvarenja. Stoga je u EU razvijena praksa, preuzeta i u dr-žavama članicama, da se prethodno tj. prije donošenja propi-sana odgovarajući način pokrene javna rasprava o pitanju na koje se regulacija odnosi. Europska komisija to čini svojim komunikacijama (communications), izvještajima (reports) te zelenim i bijelim knjigama (v. okvir 6), ovisno o fazi u izradi regulacije. Ostali instrumenti uključuju stalne konzultacijske grupe, konzultacije na Internetu te javne radionice i rasprave. Proces konzultacija čini integralni dio procesa procjene učinka propisa, ali se koristi i u drugim slučajevima kada Komisija namjerava donijeti određene dokumente, kao što su komuni-kacije, strategije i sl.

Page 210: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

194

U svom dokumentu Osnovna načela i minimalni standar-di za provedbu procesa konzultacija sa zainteresiranim stra-nam,55 Komisija je kao ključna za proces konzultacija postavila načela participacije, otvorenosti i odgovornosti, učinkovitosti i koherentnosti. Proces konzultacija mora biti transparentan tako da javnost bude upoznata s time (a) kojim se pitanjima propisi bave, (b) koji mehanizmi se koriste za konzultacije, (c) tko se poziva na konzultacije i zašto, (d) što je utjecalo na formuliranje odluka, te posebno (e) čije interese predstavljaju oni koji sudjeluju u procesu te (f) u kojoj su mjeri i da li su na transparentan način uključeni.

Kao minimalni standardi za proces javnih konzultacija na-vedeni su sljedeći:(1) jasan proces konzultacija, koji uključuje opis konteksta,

opsega i ciljeva konzultacija, opis posebnih pitanja koja su otvorena za diskusiju, detalje rasprava i sastanaka, de-talje za kontakte i vremenski okvir i rokove, objašnjenja što se očekuje od sudionika, opis pojedinih faza postupka, reference na relevantnu dokumentaciju i literaturu. U svr-hu opisa procesa konzultacija tijela (u EU to je primarno Komisija) se koriste Internet stranicama na kojima objav-ljuju informacije te objavljuju brošure i dokumente koje distribuiraju na odgovarajući način.

(2) ciljane skupine, u smislu potrebe da se osigura doprinos svih relevantnih skupina za izradu konkretnog propisa odnosno javne politike, prije svega oni na koje se politi-ka odnosi (npr. korisnici neke usluge, privatni sektor čije aktivnosti buduća regulacija ima regulirati, i sl.), oni koji će biti uključeni u implementaciju politika (npr. ustano-ve ili civilni sektor koji sudjeluje u primjeni regulacije), i tijela koja imaju direktan interes u javnoj politici (npr. gospodarstvo, komore, sindikati, agencije, znanstvenici);

55 Communication from the Commission – Towards reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM/2002/0704 final

Page 211: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

195

potrebno je uzeti u obzir i druge društvene skupine, po-sebno specifične, kao što su manjine, nezaposleni, stari-ji, žene, itd., ali i članove mrežnih struktura u koje ulaze oni na koje se odnosi regulativa (npr. mreža sveučilišta u europskim zemljama kad je riječ o regulaciji visokog obrazovanja).

(3) publikacija i podizanje svijesti kod svih ciljanih skupina pu-tem Interneta i tradicionalnim načinima, putem javnih me-dija, brošurama, publikacijama, slanjem pošte ili e-maila. Određuje se točka za kontakt na kojoj se mogu dobiti sve relevantne informacije i uputiti pitanja i primjedbe.

(4) vremensko ograničenje za uključivanje treba biti razumno i dovoljno za dobivanje mišljenja, informacija i sl., pri čemu Komisija kao standard ističe osam tjedana (2 mjese-ca), iako se u praksi primjenjuju i dulji rokovi kad se radi o specifičnim i kompleksnim pitanjima; u okviru koncepta pametne regulacije Komisija predlaže produljenje roko-va za uključivanje na dvanaest tjedana, s primjenom od 2012.

(5) povratna informacija o dobivenim inputima – potvrde o primitku priloga trebaju se poslati zainteresiranima ili sve trebaju biti objavljene na Internetu; sve priloge treba pa-žljivo razmotriti i podastrijeti na uvid javnosti; stoga su potrebni ili komunikacijski dokumenti i/ili eksplanatorni dokumenti uz prijedloge zakona u kojima će se sažeti isho-di procesa konzultacija; isto i u procjeni učinka propisa.

Komisija se u najnovijem dokumentu o pametnoj regulaciji obvezala provesti i reviziju svoje politike konzultacija, kojom će se nastojati utvrditi načine poboljšanja kvalitete dokume-nata koji se objavljuju u procesu konzultacija te planiranja procesa, poboljšanje korištenja kanala za konzultacije u drža-vama članicama te različitih baza podataka dionika i Internet mreža i aplikacija, kako unaprijediti prikupljanje podataka za provedbu procjene učinka i evaluacije regulacije, te u konač-nici, kako osigurati bolju primjenu minimalnih standarda za konzultacije.

Page 212: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

196

Sigmin dokument br. 42 koji analizira regulacijski me-nadžment u novim državama članicama utvrdio je da su sve nove države uvele mehanizme konzultacija, ali uz određene slabosti. Ne postoje koherentne politike javnih konzultacija, procedure nisu standardizirane i često variraju među mini-starstvima, a varijacije postoje i s obzirom na kompleksnost pitanja i grupu dionika koje se konzultira, što može utjecati na pitanje vjerodostojnosti konzultacija. Razvijenost civil-nog društva također utječe na proces konzultacija, pa Sigma pozdravlja inicijative za edukaciju udruga za uključivanje u proces konzultacija, kao i kodekse i smjernice za provedbu konzultacija.

2.1.2. Procjena učinaka regulacijeDrugi važan instrument bolje regulacije, čija je primjena

obvezatna u svrhu pripreme određenih propisa i politika, jest procjena učinaka regulacije (regulatory impact assessment, RIA). RIA je instrument koji ima korijene u praksi mnogih država, posebno SAD-a. Godine 1998. RIA je bila formal-no propisana kao uvjet za donošenje propisa u deset zemalja OECD-a, a 2008. tu je obvezu formalno propisalo ukupno 29 zemalja.

Primjena RIA proizlazi iz potrebe da se propisi donose na temelju sveobuhvatne analize stanja te ocjene mogućih učina-ka svake od opcija javne politike. Procjena učinka regulacije služi donositelju propisa za kvalitetnije i na informacijama utemeljeno odlučivanje, ali, što je još važnije, omogućava ostvarenje ciljeva i povećava pravnu sigurnost, jer smanjuje mogućnost mijenjanja propisa uslijed promjena u informacij-skoj bazi, jednom kada su propisi u primjeni. Svaka opcija analizira se s različitih aspekata: ekonomskog (financiranje, jedinična cijena koštanja, promjene u tržišnim odnosima), s aspekta zaštite okoliša, te društva u cjelini (tržište rada, obra-zovanje, socijalna slika, itd.), upotpunjeno s pravnim i uprav-nim aspektom (odgovarajuće promjene važećih i potreba do-nošenja novih propisa, promjene u pravnoj situaciji subjekata

Page 213: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

197

na koje se odnosi, odgovarajuće organizacijske promjene). Iako primarno ima ulogu pri donošenju zakona, taj instrument koristi se i u samoj implementaciji i monitoringu odabrane al-ternative, odnosno zakonskog paketa ili zakona pojedinačno.

Postupak obuhvaća niz metoda kojima se nastoje procijeniti budući učinci propisa i alternativa, radi povećanja njihove kvali-tete. Najčešće se, ali ne isključivo, upotrebljava kao ex ante evalu-acija, odnosno kao vrednovanje alternativa u fazi oblikovanja pro-pisa, ali može se koristiti i za ex post procjenu postojećih propisa. Cilj je povećati empirijsku bazu političkoga odlučivanja te učiniti regulatorni proces transparentnim, a sudionike odgovornijim. U osnovi je promjena paradigme odnosa države i društva – država, odnosno njezina uprava, ne donosi svojevoljno i isključivo name-tanjem propise kojima regulira društvene odnose, već uključuje u njihovo oblikovanje one koji snose trošak ili koristi regulacije, od-nosno imaju stručno znanje koje može doprinijeti kvaliteti konač-nog propisa. Svrha je RIA stvaranje bolje informacijske osnove za odlučivanje, a ne određivanje odluka ili da posluži kao zamjena za političku odgovornost (Baldwin, 2010: 264).

Procjena učinaka regulacije instrument je koji se nalazi u srži politike regulacije u EU i OECD-u. Načelno, radi se o postupku donošenja propisa, strategija, programa i drugih dokumenata javne vlasti na temelju prikupljenih informacija i njihove analize, a uz sudjelovanje različitih dionika, da bi se odabralo najbolje normativno rješenje ili smjer javne politike. RIA je usmjerena na rezultate i ciljeve svake regulacije i polazi od strategije, na temelju koje se izrađuje analiza, zatim donose odluke u obliku propisa, te na kraju prati primjena i evaluira odabrana opcija, kao i potreba za promjenama. Sastoji se od niza koraka: od identificiranja svrhe i namjeravanih ciljeva predložene regulative; analize alternativnih rješenja; sveobu-hvatne analize troškova i koristi ključnih alternativa; procesa konzultacija; postavljanja kriterija monitoringa i evaluacije; te davanja preporuke odnosno nacrta prijedloga propisa (Radael-li, 2004). Poseban rezultat procesa je studija učinaka.

Procjena učinaka regulacije jest sistematična, obvezna i konzistentna ocjena aspekata društvenog, ekonomskog i oko-

Page 214: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

198

lišnog učinka u smislu koristi i troškova predloženih alternati-va, a koji utječu na društvene interese (npr. društvenu skupinu, gospodarsku granu, i sl.) te se provodi u svrhu izrade prijedlo-ga propisa ili drugih instrumenata (strategija, programa, i sl.) da bi se stvorila informacijska osnova za odluku prije njezinog usvajanja, ili procijenili vanjski učinci propisa ili dokumenta, ili ispravnost ranije procjene učinka.

Procjena učinka regulacije ključni je segment politike bo-lje regulacije EU koji se u europski sustav upravljanja uvo-di 2002. temeljem Komunikacije Komisije o procjeni učinka (COM(2002)276 final), te se dodatno usavršava 2005. i 2006. kad je procjena upravnih troškova uvrštena kao obvezni dio procjene učinaka te je uspostavljeno Vijeće za procjenu učinka sastavljeno od visokih službenika iz općih uprava Komisije za gospodarstvo i financije, okoliš, politiku zapošljavanja i poduzetništvo.

Ključni problemi u primjeni RIA očituju se kao praktični problemi provedbe procesa i izrade studija (kadrovi, strukture procesi), otpora provedbi kao dijela političke i upravne kultu-re, te mogućim političkim pritiscima (Izvještaj Mandelkern, 2001). Jedan od važnih elemenata procesa je postojanje cen-tralne točke za pregled RIA koja treba osigurati konzistentnost između resora i unutar resora i međuministarski dijalog te osi-gurati da se provedeni postupci RIA na koriste kao opravdanje za odluke koje su unaprijed odlučene. Prema analizi iz 2006., u novim državama članicama, utvrđeno je, provodi se neki oblik procjene učinka propisa (Sigma, dokument br. 42: 54), ali su ti sustavi uglavnom manjkavi – mnoge zemlje nemaju smjernice za provedbu RIA ili ih određuje svako ministarstvo posebno, neke su orijentirane samo na kvantitativne metode izračuna vidljivih troškova, u nekim zemljama ministarstva jednostav-no zaobilaze postojeća pravila ili su analize previše općenite. Međutim, neka istraživanja su pokazala (npr. Radaelli, 2009) da ne samo u novim članicama, nego i u starim članicama EU i OECD-a postoji razlika u sadržaju i pristupu tom instrumentu, a zatim i u njegovoj primjeni u praksi.

Page 215: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

199

Okvir 20: Uvjeti primjene procjene učinaka regulacije

– politička podrška na razini vlade ili parlamenta– utvrđivanje jasnih standarda kvalitete za propise na koje se pri-

mjenjuje RIA– odgovarajuća metodologija koja je fleksibilna i izvediva s obzi-

rom na kapacitete i resurse– uspostavljanje institucionalne strukture za provedbu RIA– testiranje pretpostavki putem javnih konzultacija– integriranje analize u upravno i političko odlučivanje uključu-

jući komuniciranje informacija na koherentan i sistematičan način

– razvoj programa za izgradnju stručnosti i vještina, uključujući izradu priručnika i smjernica

Izvor: OECD (1997) Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, str. 22

2.1.3. Upravna simplifikacija

Upravna simplifikacija je pregled i pojednostavljenje pro-pisa, posebno podzakonskih akata, formalnosti i procedura, kojima javna vlast prikuplja informacije i djeluje na odluke poduzetnika, da bi se olakšalo djelovanje tržišta, smanjila op-terećenja koja poduzetnicima stvaraju pretjerana količina i ne-razumljivost propisa, te tako smanjili upravni tereti za gospo-darstvo i potakao gospodarski razvoj.

Budući da se europska regulativa smatra pretjerano kom-pliciranom i tegobnom, i tako jednim od važnih faktora demo-kratskog deficita i prijetnje gospodarskom rastu, Komisija je započela s projektom upravne simplifikacije još 2002. Akcij-skim planom za pojednostavljenje i poboljšanje regulatornog okvira koji je donesen kao dio paketa mjera za poboljšanje europskog upravljanja. U drugoj fazi, Komisija je donije-la program simplifikacije za razdoblje 2005.–2008., da bi se pomoglo ostvarenje ciljeva revidirane Lisabonske strategije. Rezultat samo tog programa bilo je usvajanje 185 mjera za pojednostavljenje koje su provedene u narednom razdoblju.

Page 216: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

200

Pojednostavljenje i kodificiranje dovelo je do 10%-tnog sma-njenja regulacije u EU, što iznosi 1.300 pravnih propisa i 7.800 stranica službenog lista.

Glavne metode koje Komisija koristi za pojednostavljenje propisa uključuju:

– ukidanje nepotrebnih, irelevantnih ili zastarjelih propisa ili odredbi,

– kodifikaciju propisa smanjivanjem njihovog broja uki-danjem i stvaranjem jedinstvenih pravnih tekstova čime se povećava transparentnost i olakšava primjena,

– koregulaciju povjeravanjem regulacije drugim tijelima kao što su mreže privatnih poduzeća, socijalni partneri i sl. (npr. standardizacija postupanja ili usluge),

– korištenje uredbi umjesto direktiva u određenim sluča-jevima.

Upravnu simplifikaciju omogućuju i drugi instrumenti, kao što je korištenje informacijsko-komunikacijske tehnologije za pojednostavljenje postupaka (npr. one-stop-shops), jačanje pri-mjene propisa, inspekcije i sl.

Okvir 21: Bolja regulacija u Hrvatskoj

Upravno pojednostavljenje: u okviru projekta Hitrorez (2006.–2008.) preispitani i analizirani propisi, utvrđene normativne zapreke i predloženo pojednostavljenje i uklanjanje nepotrebnih i suvišnih propisa u okviru 799 preporuka, od kojih je Vlada prove-la 195.Proces konzultacija: Ured za udruge Vlade RH po uzoru na stand-arde i smjernice Komisije pripremio, a Vlada 2009. prihvatila Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (NN 140/09), a 2010. i Smjernice za primjenu Kodeksa. Konzultacije se provode u slučajevima kada se uređuju uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od interesa za opću dobrobit (zaštita i promicanje ljudskih prava, javne službe, pravosuđe, zaštita okoliša i drugo).

Page 217: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

201

Procjena učinaka propisa: radi usklađivanja s dobrom europskom praksom usvojen je Zakon o procjeni učinaka propisa (NN 90/11). Zakon je izrađen je na temelju europskog twinning projekta Raz-voj sustava procjene učinaka propisa IPA 2007, na kojem su part-neri bili Ujedinjeno Kraljevstvo i Republika Estonija, a za njego-vu pripremu i prethodni proces konzultacija bio je zadužen Ured za zakonodavstvo.

3. Poboljšanje kvalitete u javnoj upravi – europske perspektive

Kvaliteta javne uprave problematizira se u teoriji i praksi još od sredine 20. stoljeća, a posebno je postala važna u po-sljednja tri desetljeća, paralelno s ekspanzijom javnih službi, krizom socijalne države i razvojem globalnog gospodarstva. Istovremeno, pad povjerenja u vlast i institucije utjecali su na lošu percepciju javne uprave u javnosti. Pitanje kvalitete javne uprave povezano je s problemom učinkovitosti javnog sektora u cjelini. Poboljšanje kvalitete i funkcioniranja javne uprave u smislu ostvarivanja ciljeva javnih politika i pružanja odgova-rajućih usluga građanima smatra se sredstvom vraćanja povje-renja građana u vlast, državu i njezine institucije, poboljšanja imidža javne uprave u javnosti, osvajanja političkih bodova te opravdanja beneficija koje uživaju javni službenici u uspored-bi s drugim kategorijama zaposlenih (Demmke, 2006).

Rješenje za realne probleme u funkcioniranju javne uprave naziralo se i doktrinarnim kretanjima 1980-ih. Isticanje uvođe-nja ekonomskih načela i kriterija u funkcioniranje i strukturu javne uprave pod okriljem novog javnog menadžmenta orijen-tira se upravo na učinkovitost javne uprave i u centar interesa stavlja korisnika, ili čak potrošača usluge. Iako su se modeli i tehnike iz privatnog sektora preuzimali u javni sektor i ranije, upravo usmjerenje na zadovoljstvo korisnika usluge predstav-lja posljednji stupanj u definiranju kvalitete javnih usluga. U sklopu takve orijentacije poimanje kvalitete javne uprave pre-

Page 218: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

202

lazi u svoju treću evolucijsku fazu, kako to definira Beltrami (1992; cit. prema Löffler, 2004). U prvoj fazi, od kraja 19. i u prvoj polovici 20. stoljeća, kvaliteta se procjenjivala u smislu poštivanja materijalnih i formalnih pravila kako bi se izbjeg-la arbitrarnosti i ostvarilo načelo zakonitosti. U drugoj fazi, koja se javlja krajem 1960-ih, kvaliteta se odnosi na određene karakteristike konačnog proizvoda – javne usluge (prvo kao menadžment putem ciljeva, a zatim kao menadžment putem rezultata).56 Od kraja 1980-ih javlja se treća faza u kojoj pojam kvalitete uključuje i postizanje zadovoljstva korisnika i obu-hvaćen je izrazom cjelovito upravljanje kvalitetom (total qua-lity mangement, TQM). Upravljanje kvalitetom je cjelovito jer se odnosi na kvalitetu i kvantitetu različitih ulaznih i izlaznih elemenata organizacije, njezinih aktivnosti i učinaka; unutar-nju i vanjsku dimenziju organizacije (okoliš), te stalnu zaokup-ljenost razvijanjem kvalitete i kontinuiranom usavršavanjem. U pravilu, cjelovito upravljanje kvalitetom bilo u privatnom ili javnom sektoru predstavlja menadžersko usmjerenje fokusira-no na korisnike, koje kontinuirano nastoji unaprijediti proce-se djelovanja organizacije korištenjem analitičkih sredstava i timskog rada koji uključuje sve zaposlene (v. Đulabić, 2006).

Cjelovito upravljanje kvalitetom uključuje nekoliko aspe-kata (Pollitt i Bouckaert, 1995): (1) organizacija se promatra u cjelini i stvara se organizacijski plan koji utjelovljuje speci-fične ciljeve kvalitete; (2) razvijanju kvalitete posvećene su sve razine organizacije, od najviših do najnižih; (3) posebnosti organizacijskih jedinica i aktivnosti nastoje se nadići horizon-talnim pristupom; (4) usavršavanje osoblja postaje jedan od prioriteta koji zahtijeva znatne investicije; (5) radi se o proce-su koji se neprestano odvija, a ne jednokratnom postavljanju standarda; i (6) naglasak je na izbjegavanju grešaka i problema prije nego što oni nastanu.

56 Upravljanje kvalitetom isprva je primijenio i razvio W. E. Deming, a za njim i J. M. Durang, u japanskim privatnim tvrtkama i profesionalnim udruže-njima 1960-ih i 1970-ih. Međutim, procvat TQM veže se posebno uz američki prvo privatni, a zatim i javni sektor, kada je američko ministarstvo obrane dalje razvilo modele upravljanja kvalitetom i prilagodilo ih javnom sektoru.

Page 219: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

203

Cilj pokreta za kvalitetu jest povećanje organizacijske učin-kovitosti, transparentnosti, pristupačnosti i pružanja kvalitet-nih javnih usluga korisnicima, a očituje se u dva glavna pravca: prvo, kao svojevrstan pokret usmjeren na donošenje povelja javnih službi (Đulabić, 2006) te drugo, kao primjena manje-više adaptiranih modela upravljanja kvalitetom iz privatnog sektora (npr. modeli EFQM, ISO, BSC, PSEM, CAF). Treći element podizanja kvalitete najnovijeg je datuma i obuhvaća korištenje informacijsko-komunikacijske tehnologije u javnoj upravi da bi se povećala učinkovitost, efikasnost i transparentnost javne uprave te poboljšala baza za definiranje odgovornosti.

U mnogim se zemljama koriste specifični modeli za uprav-ljanje kvalitetom koji su nastali u privatnom sektoru ili su kre-irani posebno za javni sektor na temelju modela u privatnom sektoru (v. okvir 22; prema Thijs i Staaes, 2005). Najčešće korišteni model u javnom sektoru je EFQM, posebno u Velikoj Britaniji i u Španjolskoj. U Velikoj Britaniji posebni se modeli kvalitete koriste u lokalnim jedinicama. Postoje i modeli spe-cifični za pojedine države, kao što su INK u Nizozemskoj, VIC u Italiji, te SIQ u Švedskoj. U mnogim europskim zemljama posljednjih je godina CAF glavno sredstvo upravljanja kvali-tetom, posebno u Belgiji, Italiji te novim članicama EU. U svr-hu upravljanja kvalitetom upravne organizacije uspostavljaju postoje posebne organizacijske jedinice za upravljanje kvalite-tom, a u mnogim državama postoje posebne organizacije koje se bave poboljšanjem kvalitete uprave.

Okvir 22: Najčešće korišteni modeli upravljanja kvalitetom

EFQM (Excellence Model of the European Foundation for Qual-ity Management) izradila je Europska zaklada za upravljanje kvalitetom koju je krajem 1980-ih osnovalo 14 velikih europskih poduzeća, ali koja je se s vremenom orijentirala na javni sektor. Model izvrsnosti u svrhu samoprocjene organizacija javnog sek-tora koji se temelji na 9 kriterija, a koji je kasnije prilagođen jav-nom sektoru, posebno s obzirom na element inovacije i učenja u organizaciji definirali su 1992.

Page 220: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

204

ISO (International organization for standardization) je globalna mreža nacionalnih tijela za standarde, osnovana s ciljem osigura-nja kvalitete proizvoda i usluga. ISO modeli su posebno popularni u privatnom sektoru, ali su ušli i u javni sektor – identificiraju se standardi koje očekuje društvo, vlast i gospodarstvo te se pri-mjenjuju u partnerstvu. Standardi se odnose na proizvode, usluge, materijale, procese, sustave.BSC (Balanced scorecard) je tehnika kojom se, pomoću indikato-ra, organizacija ocjenjuje s različitih strateških perspektiva – kli-jenti, financije, interni procesi te inovacija i učenje. Model nagla-šava potrebu za uravnoteženošću različitih dimenzija organizacije – kratkoročnih ciljeva, dugoročnih ciljeva, stabilnosti i promjene kao internih procesa te odnosa s vanjskim akterima.PSEM (Public Service Excellence Model) je model koji se uglav-nom koristi u Velikoj Britaniji i to kao samoocjenjivanje organiza-cija prema 14 dimenzija. Karakteristika mu je znatna usmjerenost na okolinu organizacije, kao npr. zadovoljstvo korisnika uslugom, zadovoljstvo programom, i sl.

Jedno od obilježja modela za kvalitetu je da definiraju kon-cepte kao što su vodstvo, društveni učinci, upravljanje ljudskim potencijalima, zadovoljstvo korisnika i na njih primjenjuju mjerni sustav, koji se zatim koristi u svrhu benchmarkinga (v. okvir 9) kako bi se među organizacijama identificirala dobra praksa, postavilo ciljeve koje treba ostvariti i moglo označiti više i manje uspješne organizacije. Natjecateljski duh te na-stojanja organizacija da izbjegnu dno ljestvice u pojedinim kategorijama, smatra se, doprinosi kontinuiranom poboljšanju upravnog djelovanja i potiče organizacije da se ugledaju na najbolje u svojoj klasi.

Benchmarking nije ograničen na upravne organizacije ili njihove dijelove. Posljednjih se godina javljaju različiti slože-ni indikatori učinkovitosti u pojedinim javnim sektorima (npr. uspjeh u obrazovanju, PISA; rangiranje sveučilišta) ili čak jav-nog sektora u cjelini (governance). Složeni indikatori koriste termine kao što je ‘dobro upravljanje’, ‘kvaliteta regulacije’,

Page 221: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

205

‘kvaliteta javne uprave’, ‘efikasnost javnog sektora’ (Svjetska banka), ‘indeks transparentnosti’ (Transparency Internatio-nal), ‘zadovoljstva životom’ (EBRD), ‘okoliš gospodarstva’ (EBRD i Svjetska banka) ili ‘spremnost e-uprave’ (UN). Zna-čajka tih indeksa je da, između ostalog, uključuju mjerenja različitih aspekata kvalitete javne uprave, od profesionalizma službenika, kvalitete usluga, zadovoljstva korisnika različi-tim javnim uslugama, kvalitete propisa, političke neovisnosti uprave, itd. U pravilu, indeksi ne služe rangiranju na temelju određenog kriterija koji se mjeri, već kombiniraju niz varijabli mjerenih na različite načine, ili kombiniraju različite elemente, često nejasnog sadržaja. Premda ta mjerenja pate od izrazitih metodoloških nedostataka, posebice ako se temelje na drugim indeksima, ipak pružaju određenu informaciju o uspjehu po-jedine zemlje u usporedbi s ostalima, jer je njihova temeljna svrha usporedba zemalja ili usporedba tijekom vremena.

Okvir 23: Benchmarking kvalitete upravljanja

Indikatori upravljanja Svjetske banke (WB Worldwide Governan-ce Indicators) mjere šest dimenzija upravljanja – glas i odgovor-nost; političku stabilnost i odsustvo nasilja; učinkovitost javne uprave; kvalitetu regulacije; vladavinu prava i kontrolu korupcije. Na primjer, dimenzija učinkovitosti javne uprave je složeni indeks koji uključuje percepciju kvalitete javnih usluga, kvalitetu javnih službenika i stupanj njihove neovisnosti od političkih pritisaka, kvalitetu oblikovanja i implementacije javnih politika, i vjero-dostojnost vlasti u provedbi tih politika. Primjerice, učinkovitost vlasti u Hrvatskoj 2009. iznosi 70, u Sloveniji 81, a u Francuskoj 89, dok je kvaliteta regulacije u Hrvatskoj iznosila 68.1, a u Esto-niji 91.9 (na ljestvici 1–100).Indeks prosperiteta (Legatum Prosperity Index) uključuje 89 raz-ličitih varijabli koje definiraju 8 sub indeksa – gospodarstvo, poduzetništvo i mogućnosti, upravljanje, obrazovanje, zdravstvo, sigurnost, osobne slobode i socijalni kapital. Mjerenje je u 2011. obuhvatilo 110 zemalja. Hrvatska je na 41. mjestu, s tim da je na dimenziji upravljanja na 46., a socijalnog kapitala na 93. mjestu.

Page 222: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

206

Indeks boljeg života OECD-a (Better Life Index) uključuje mjere-nje 11 varijabli ključnih za kvalitetu života – stanovanje, prihodi, zaposlenje, zajednica, obrazovanje, okoliš, upravljanje, zdravstvo, zadovoljstvo životom, sigurnost i ravnoteža posla i privatnog ži-vota. Indeks se primjenjuje u 34 zemlje OECD-a. Na primjer, upravljanje je najbolje ocijenjeno u Australiji (9.4), a najlošije u Izraelu (2.0), dok je npr. u Sloveniji 5.9.UNPAN indeks e-uprave (UN E-government index) uključuje različite indikatore e-uprave, od trenutne spremnosti za e-upra-vu do razvoja e-uprave. Indeks e-spremnosti uključuje nekoliko složenih indikatora – indeks online usluga, indeks infrastrukture, indeks ljudskog kapitala i indeks e-participacije. Od 183 zemlje Hrvatska je na 35. mjestu s indeksom 0,58, s tim da najlošiji re-zultat ima u indeksu online usluga, a najviši u indeksima ljudskog kapitala i e-participacije.

Izvori: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp; www.prosperity.com; www.oecdbetterlifeindex.org; www2.unpan.org/egovkb

3.1.  Europski model za upravljanje kvalitetom – Common Assessment Framework

U EU pitanje kvalitete javne uprave dolazi na dnevni red sastanaka Europske mreže javne uprave (EUPAN) koji se redo-vito održavaju na kraju svakog predsjedavanja Unijom. Tema kvalitete javne uprave prvi put je stavljena na dnevni red za vrijeme irskog predsjedavanja 1996. pod motom Poboljšanje kvalitete u pružanju javnih usluga (Improving Quality in Pub-lic Service Delivery), a nastavlja se 1997. pod predsjedanjem Nizozemske kada je EIPA – Europski institut za javnu upravu izradila studiju o kvaliteti uprave. Luksemburško predsjedanje 1997. stavlja u središte odnos građana i uprave, a Britansko 1999. se orijentira na dimenziju upotrebe informacijsko-ko-munikacijske tehnologije. Već 2002. sve su članice EU doni-jele različite strateške dokumente i akcijske planove te pro-vode različite inicijative za poboljšanje kvalitete, s fokusom na odnos s korisnikom usluga (uključujući i one-stop-shop, e-upravu), inovaciju, poboljšanje kvalitete života, korištenje

Page 223: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

207

modernih menadžerskih sredstava, pojednostavljenje uprav-nih postupaka i regulacije, postizanje viših standarda pružanja usluga, i sl.

Okvir 24: EUPAN – Europska mreža za javnu upravu

EUPAN (European public administration network) neformalna je mreža ministara za javnu upravu u državama članicama EU i Eu-ropske komisije (a na sastancima mreže sudjeluju i ministri zema-lja kandidata) sa svrhom olakšavanja implementacije Lisabonske strategije, smještanja građanina u središte javnog upravljanja, i to putem djelovanja u različitim područjima (ljudski potencijali, inovacija, kvaliteta, e-uprava) i s različitim akterima, da bi se po-većala efikasnost i orijentacija na korisnike u europskim javnim službama. EUPAN je forum za razmjenu iskustava i mišljenja, dobre prakse i poboljšanja kvalitete nacionalnih javnih uprava te općenito modernizacije uprave pa i izvorište diskurzivne konver-gencije.EUPAN je organiziran kroz tri razine – prvu čine ministri i povje-renik Europske komisije u čijem je djelokrugu javna uprava, dru-gu čine ravnatelji, a treću radne skupine sastavljene od stručnjaka iz država članica i Komisije.Tri su radne skupine – prva se bavi ljudskim potencijalima (Human Resources Working Group), druga e-upravom (E-government), a treća inovacijom u javnom sektoru (Inovative Public Service). Premda svaka radna skupina ima svoj djelokrug, one surađuju da bi ostvarile temeljne ciljeve EUPAN-a. Radna skupina za ljudske potencijale i Radna skupina za inovaciju u javnim službama imaju podgrupe – prva Nacionalne kontaktne točke, a druga za CAF.U rad EUPAN-a uključeni su i DISPA, skupina direktora škola i instituta za javnu upravu te DEBR, radna skupina direktora i stručnjaka za bolju regulaciju.Na sastanku EUPAN-a 2010. u Vilniusu glavna je tema bilo za-dovoljstvo korisnika, a prioritetna područja vodstvo, korisnici, e-uprava, partnerstvo, upravljanje promjenom, mjerenje u javnom sektoru, TQM, efikasnost, razvoj ljudskih potencijala, mirovine, društveni učinak, integritet, i bolja regulacija.

Izvor: www.eupan.eu

Page 224: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

208

Značajan korak u smjeru razvoja modela kvalitete naprav-ljen je pod predsjedanjem Austrije 1998. kada je pod utje-cajem višegodišnjeg iskustva zemalja njemačkog govornog područja i nagrade koju dodjeljuje Speyer Hochschule für Verwaltungswissenschaften ponuđena ideja za uspostavljanje Europske nagrade za kvalitetu javne uprave. Istovremeno je u okviru ministarske deklaracije donesena odluka o razvoju instrumenta kojemu je cilj poboljšati kvalitetu javnog menad-žmenta po uzoru na široko rasprostranjen EFQM model, ali s ciljem prilagodbe kontekstu javne uprave. Takav model bi se trebao koristiti u javnom sektoru kao sredstvo organizacijskog samoocjenjivanja, detektor problematičnih aspekata organiza-cije i osnova za izradu plana poboljšanja. Zadatak razrade ide-je pripao je jednoj od četiri radne skupine EUPAN-a – Inno-vative Public Service Group (Skupina za inovaciju u javnom sektoru) koja je sastavljena od stručnjaka iz EIPA-e, Škole iz Speyera i eksperata za EFQM, a u koju su uključeni i struč-njaci iz država članica. Neposredne posljedice te ministarske deklaracije su održavanje europske konferencije za kvalitetu i razvoj modela za upravljanje kvalitetom.

Prvo, počevši od 2000. svake dvije godine održava se europska konferencija za kvalitetu, na kojima sudjeluje oko 1.200 organizacija. Održano je šest konferencija (posljednja je iznimno održana 2011. u Varšavi) na kojima se predstavljaju slučajevi najbolje prakse i razmatraju inicijative za poboljšanje kvalitete u predstojećem razdoblju. Na primjer, na konferenci-ji održanoj u Tampereu u rujnu 2006. glavne teme odnosile su se na strateško upravljanje, ostvarenje produktivnosti, odaziv-nost (responsiveness) te upravljanje organizacijskim znanjem. Godine 2011. teme su pokrivale mikro i meta menadžment, utjecaj uključivanja korisnika na učinkovitost organizacije, vodstvo orijentirano na rezultat i implementacija kulture ori-jentirane na rezultat u javni sektor. Odabir tema upućuje na glavne trendove u javnom menadžmentu u Europi te predstav-lja okvir za europeizaciju javnih uprava zemalja članica.

Drugo, razvijen je TQM model za organizacije javnog sek-tora – Common Assessment Framework (Zajednički okvir za

Page 225: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

209

ocjenjivanje organizacija javnog sektora, CAF), čija je uloga poslužiti kao menadžersko sredstvo za jačanje kvalitete i poti-caj za stvaranje akcijskog plana za poboljšanje funkcioniranja organizacije. Probna verzija CAF-a predstavljena je na prvoj konferenciji o kvaliteti, a na temelju upotrebe stvorene su po-boljšanje verzije – druga verzija 2002., i treća verzija 2006. na temelju iskustva oko 900 korisnika. CAF je besplatan, jedno-stavan i lako upotrebljiv mjerni instrument kojim se ocjenjuje učinkovitost i uspješnost organizacije.

Bitno je da je CAF upitnik koji se popunjava na temelju sa-moocjenjivanja. Samoocjenjivanje (self-assessment) se smatra izrazito važnom mjerom za izgradnju specifične organizacij-ske kulture jer u njemu sudjeluju sve skupine zaposlenih u organizaciji što povoljno djeluje na stupanj informiranosti i komuniciranja. CAF se može koristiti u svim vrstama orga-nizacija javnog sektora – od organizacija državne uprave, re-gionalne i lokalne samouprave, javnih službi gospodarskog i negospodarskog karaktera, bez obzira radi li se o velikim ili malim organizacijama, ili dijelovima veće organizacije. Osim toga, moguće ga je koristiti u svakom kontekstu, kao dio opće reforme ili kao osnovu za ciljano poboljšanje uprave ili poje-dine organizacije.

CAF se smatra višestruko korisnim, jer (1) uzima u obzir specifičnosti javnog sektora, (2) služi kao sredstvo za pobolj-šanje djelovanja organizacije, (3) predstavlja most između raznih modela koji se koriste u okviru menadžmenta kvalite-te, te (4) olakšava benchmarking organizacija javnog sektora (Staes i Thijs, 2005). CAF se sastoji od 9 područja (v. prikaz 4) koji su razrađeni u ukupno 28 potkriterija, a koji su zatim specificirani kroz desetak potpitanja. Područja koja CAF ana-lizira su: vodstvo, strategija i planiranje, upravljanje ljudskim potencijalima, partnerstvo i resursi, upravljanje procesima i reformom, te četiri aspekta rezultata: orijentacija na korisnike odnosno građane, ljudi, društveni rezultati te ključni rezultati izvedbe.

Sustav bodovanja razrađen je tako da se mogu identificirati slabe točke u organizaciji kao i one u kojima je organizacija

Page 226: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

210

osobito uspješna, a koje mogu poslužiti kao osnova za širenje dobre prakse. Na temelju dobivenih bodova izrađuje se akcij-ski plan za poboljšanje funkcioniranja organizacije. Korisnici CAF-a okupljaju se na CAF korisničkim danima (CAF Users Events) na kojima razmjenjuju dobru praksu te iskustva u una-prjeđenju organizacija.

Prikaz 6: CAF područja

Istraživanja su pokazala da su neki od razloga primjene CAF-a identifikacija jakih i slabih točaka u organizaciji, ‘ske-niranje’ organizacije i stvaranje polazne točke za programe re-organizacije i poboljšanja, sudjelovanje u konferencijama za kvalitetu, jačanje svijesti o važnosti kvalitete, ali i pritisak od strane višeg menadžmenta. Također, kao konkretna poboljša-nja uslijed primjene CAF-a ispitanici navode doprinos stra-teškom planiranju organizacije; stvaranje cjelovitog akcijskog plana; primjenu istraživanja na zaposlene; poboljšanje radnog procesa, kvalitete vodstva, menadžmenta znanja; bolju pri-mjenu sredstava i tehnika upravljanja ljudskim potencijalima i financijskog menadžmenta; bolje upravljanje imovinom orga-nizacije, i sl. (Staes i Thijjs, 2005; EIPA, 2005).

Page 227: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

211

CAF model je široko rasprostranjen u europskim zemlja-ma, ali i izvan Europe. Broj korisnika od njegovog stvara-nja do danas narastao je nekoliko puta. Na konferenciji u Rimu 2003. bilo je 500 korisnika, 2005. bilo ih je 1.000 u 27 zemalja, a početkom 2011. bilo je više od 2.000 korisnika CAF-a.

Za upravljanje modelom zadužena je EIPA, Europski in-stitut za javnu upravu, koji pomaže njegovu upotrebu, radi na usavršavanju instrumenta, okuplja i organizira korisnike i vodi bazu korisnika. Ključni pokazatelji rasprostranjenos-ti su nacionalni korespondent, postojanje akcijskog plana za primjenu CAF-a na razini državne uprave (ili regionalne samouprave), postojanje brošure za upotrebu na jeziku ko-risnika, te broj korisnika CAF-a. Sredinom 2010. u bazi je bilo evidentirano 27 zemalja članica EU koje su imale svoje nacionalne korespondente, akcijske planove, brošure i odre-đen broj korisnika, te 13 drugih zemalja, uključujući i neke azijske zemlje.

Još 2003. na korisničkoj konferenciji u Rimu kao jedan od zaključaka istaknuta je potreba usvajanja nacionalnih strategi-ja za implementaciju CAF-a kao sredstva modernizacije upra-ve, te ključna važnost političke potpore za korištenje CAF-a. Iste je godine utvrđeno da se u mnogim zemljama CAF pre-poruča aktivnim djelovanjem centralnih institucija, a studija iz 2005. pokazala je da se u središnjoj državnoj upravi u Češ-koj, Slovačkoj i Rumunjskoj CAF primjenjuje kao obavezan model, dok se preporuča u drugih 15 zemalja EU (u mnogim zemljama primjenjuju se i drugi modeli TQM). Također, u ve-ćini zemalja koje koriste CAF zadatak koordinacije, tj. pro-moviranja i podrške dodijeljen je središnjem ministarstvu ili agenciji nadležnoj za javne službe ili javnu upravu, osim u Njemačkoj gdje je za CAF zadužena Visoka škola za upravnu znanost u Speyeru. Politička podrška upravljanju kvalitetom može biti različita, od toga da vlada uopće ne stavlja problem kvalitete na dnevni red (npr. Njemačka), samo deklaratorno podržava inicijative za kvalitetu, potiče izradu strategije, ak-cijskog plana i njegovu primjenu (Irska) ili aktivno djeluje i

Page 228: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

212

promiče jačanje kvalitete, kao što je npr. u Velikoj Britaniji ili Španjolskoj (Löffler i Vintar, 2004).

Izrada i primjena CAF-a je primjer kako upravna surad-nja na različitim razinama dovodi do konvergencije djelova-nja u javnoj upravi, pa i boljih rezultata. Polet (2006: 58–60) ističe da je razmjena najbolje prakse putem CAF-a dovela do jačanja suradnje u više smjerova – između nacionalnih javnih uprava, između nacionalnih javnih uprava i Europske komisije (posebno na političkoj razini putem sastanaka ministara javne uprave, a na upravnoj razini suradnjom Komisije i nacionalnih uprava), između javnog i privatnog sektora u razvoju modela te između praktičara i znanstvene zajednice. Zato je upravna suradnja i širenje najbolje prakse putem razmjene ideja i isku-stava korisnika CAF-a primjer difuzije ideja i tzv. benchlear-ninga.

Model CAF slabije je prihvaćen izvan EU. Tako zemlje jugoistočne Europe, uključujući Hrvatsku, stoje po strani u odnosu na trendove u području cjelovitog upravljanja kvali-tetom, kako u pogledu CAF-a, tako i sudjelovanja u nagra-dama za kvalitetu. U svih 27 članica EU te 7 drugih država (Norveška, Turska, BiH, Ukrajina, Kina, Namibija, Južna Koreja) postoje nacionalni korespondenti koji koordiniraju upotrebu CAF-a. U državama članicama to su uglavnom mi-nistarstva javne uprave, a u ne-članicama instituti ili fakul-teti za javnu upravu. Hrvatska nema nacionalnog koordina-tora, a od korisnika ima prijavljene samo dvije organizacije. Ostale zemlje regije uglavnom se nisu uključile u primjenu CAF-a. S obzirom na odredbu čl. 197. UFEU koja određuje da se učinkovita implementacija prava EU od strane država članica smatra stvari od zajedničkog interesa, uslijed čega EU podupire napore država članica u izgradnji njihovih upravnih kapaciteta, uglavnom mekim mehanizmima (infor-macijska podrška, razmjena službenika), može se očekivati intenzivniji pritisak za uključivanje u modele upravljanje kvalitetom.

Page 229: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

213

Okvir 25: Uvođenje Common Assessment Framework

– Politička podrška modelu CAF-a izražena kroz strategiju i ak-cijski plan izrađen od strane središnjeg tijela za javnu upravu i prihvaćen od vlade.

– Određivanje nacionalnog korespondenta, u pravilu centralnog tijela za javnu upravu.

– Objavljivanje brošure.– Edukacija osoblja za provedbu CAF-a.– Uspostava online nacionalne baze korisnika CAF-a koju vodi

nacionalni korespondent.– Organizacija i provedba pokusnog projekta u odabranim or-

ganizacijama prema sektoru ili razini vlasti (npr. ministarstva, škole, agencije, dekoncentrirane upravne organizacije).

– Sukcesivno proširivanje kruga korisnika u određenom vremen-skom periodu kako bi se obuhvatila centralna državna uprava, agencije, lokalne i regionalne samouprave te javne službe.

3.2. Nagrade za kvalitetu

Jedan od trendova u upravljanju kvalitetom u Europi je uvo-đenje nagrada za kvalitetu u javnom sektoru, kako u pojedinim zemljama tako i na europskoj razini. Tradicionalno su nagrade za kvalitetu bile dodjeljivane kao pojedinačna priznanja višim službenicima u javnoj upravi, ali od 1990-ih one se dodjeljuju i organizacijama, organizacijskim jedinicama ili grupama or-ganizacija, i to za različite aspekte funkcioniranja – kvalitetu, inovaciju, učinkovitost itd. (Hartley i Downe, 2007: 329).

Važnost nagrada je u korištenju benchmarkinga i razmjeni dobre prakse (benchlearning), što se smatra ključnim meha-nizmom inovacije i napretka – umjesto da same uče metodom pokušaja i pogreške, organizacije preuzimaju u praksi proku-šana rješenja drugih. Posebnu ulogu u tom smislu ima i for-malna podrška politike i prezentacija nagrada u javnosti, čime se nastoji osigurati jačanje povjerenja u vlast te poboljšanje

Page 230: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

214

zadovoljstva službenika i korisnika te promjena organizacij-ske kulture.

Na europskoj razini najznačajnija je danas Europska nagra-da u javnom sektoru (European public sector award, EPSA). Riječ je o mreži izvrsnosti i kompetitivnoj shemi nagrađiva-nja koja nagrađuje projekte javne uprave na svim razinama vlasti u koje su uključene organizacije javnog sektora iz svih europskih zemalja, bez obzira na veličinu, vrstu ili područje rada. Za razliku od CAF-a koji je sredstvo samoocjenjivanja temeljeno na mjernom instrumentu, EPSA se temelji na vanj-skoj evaluaciji raznovrsnih upravnih praksi koja je usmjerena na razmjenu dobre prakse i benchlearning proces. Cilj je na-graditi izvrsnost i odrediti primjere od kojih drugi mogu učiti. Premda sadrže kompetitivni element, nagrade za kvalitetu, pa i EPSA, ujedno su i mehanizmi suradnje u kojem svi sudionici profitiraju od sudjelovanja – učeći od drugih i prezentirajući vlastitu dobru praksu.

EPSA je utemeljena 2007. pod okriljem Zaklade Bertel-smann (Bertelsmann Stiftung), Europske grupe za javnu upra-vu (EGPA) i Visoke škole za upravne znanosti u Speyeru. Do sada su dodijeljene tri europske nagrade za kvalitetu – 2007., 2009. i 2011. u kojima je u sudjelovalo po 300-tinjak organiza-cija iz nešto manje od 30 zemalja. Prilikom otvaranja postupka određuju se ključna područja u kojima se nagrada dodjeljuje. Kao prioritetna područja 2009. određena su poboljšanje učin-ka, uključivanje građana, novi oblici partnerstva i vodstvo te upravljanje promjenom, a 2011. prioritetne teme su bile pa-metno pružanje javnih usluga u vremenu ekonomske krize, otvaranje javnog sektora kroz kolaborativno upravljanje, te zelena rješenja u javnom sektoru. Odabir tema određuje tren-dove upravnog razvoja u Europi, a proces učenja doprinosi europeizaciji javne uprave kroz razmjenu najbolje prakse te kontakata upravnih službenika.

Page 231: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

215

Okvir 26: EPSA nagrade za kvalitetu 2011.

Tema 1: Pametno pružanje javnih usluga u doba ekonomske krize

Dobitnik nagrade: Gradsko vijeće Grada Bilbaa, Španjolska za pro-jekt Politički menadžment u skladu s gospodarskim ograničenjima i strateškom proračunu kojim je gradski proračun povezan sa strateškim ciljevima i ključnim aktivnostima s pomnim nadzorom rezultata, s posljedicom smanjenja deficita i ekonomske obnove u gradu.

Tema 2: Otvaranje javnog sektora kroz suradničko upravljanje

Dobitnik nagrade: Visoka komisija za imigraciju i interkulturalni dijalog, Portugal, za projekt Uključivanje civilnog društva u do-brodošlicu imigrantima, koji je usmjeren na društvenu integraciju kroz suradničku i otvorenu vlast, a kojim su organizacije civilnog društva, posebice udruženja imigranata, uključene u politiku imi-gracije, njezino oblikovanje, implementaciju i evaluaciju. Poslje-dica je podijeljena odgovornost i povezanost javne vlasti i društva s većim učinkom u ostvarenju ciljeva politike.

Tema 3: Zelena rješenja u javnom sektoru

Dobitnik nagrade: Odjel za zaštitu okoliša Grada Beča, Austrija, za projekt Ekokupnja Beč kojim su u proceduru javnih nabava uključeni eksperti iz različitih područja u svrhu postizanja većeg stupnja zaštite okoliša i snižavanja troškova, i to promjenom uobi-čajenih operacija prilikom provedbe javne nabave.

3.3. Upravljanje učinkom

Upravljanje učinkovitošću (efikasnošću, uspješnošću, rad-nom uspješnošću) jedan je od instrumenata efikasnog uprav-ljanja ljudskim potencijalima, razvoja organizacije i strateš-kog57 menadžmenta. Premda je povezano, može se razlikovati

57 Strategija »… naglašava sustavni odnosno cjelovit pristup djelovanju kojim treba ostvariti ciljeve, te duži vremenski horizont« (Perko Šeparović, 2006: 100, fn. 25).

Page 232: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

216

upravljanje organizacijskom uspješnošću i upravljanje radnim izvršenjem (upravljanje uspješnošću pojedinih službenika). Postoji i treća vrsta: upravljanje uspješnošću upravne aktiv-nosti, programa odnosno određene javne politike. Upravljanje učinkovitošću je dio nastojanja oko usmjeravanja javne upra-ve prema efikasnosti.

Efikasnost je jedna od temeljnih vrijednosti na čije je ostvarenje usmjeren javni menadžment, od svojih najranijih faza. Kameralizam kao jedna od poznatih europskih moderni-zacijskih doktrina bio je usmjeren i prema postizanju efikasni-je državne uprave, jer se na efikasniju se upravu troši manje javnog novca. Usmjeravanje javne uprave prema uspješnosti bilo je snažno prisutno i u SAD, naročito krajem 19. i u prvoj polovici 20. stoljeća (W. Wilson, F. W. Taylor, i mnogi drugi). Upravljanje učinkovitošću se u javnoj upravi ponovno afirmi-ra u okviru modernizacijskih reformi utemeljenih na doktrini novog javnog menadžmenta.

Upravljanje uspješnošću je komponenta razvoja organiza-cije, jer su npr. analiza posla kao jedna od tehničkih pretpo-stavki mjerenja uspješnosti i organizacijski razvoj, odnosno unapređenje organizacijske strukture i organizacije u cjelini u značajnoj se mjeri podudaraju. Tijekom dubinske analize posla može se utvrditi takve nedostatke organizacijskih pro-cesa koji zahtijevaju usavršavanje organizacijske strukture ili drugih organizacijskih varijabli, ili promjene u uvjetima rada i slično. To su važne informacije potrebne za organizacijski razvoj, koje su tehničke po karakteru, a mogu se utvrđivati i znanstvenim postupcima.

Jedna od pretpostavki unaprjeđenja efikasnosti i kvalitet-nog upravljanja uspješnošću je definiranje javnih usluga koje upravne organizacije osiguravaju zajednici, građanima i podu-zetnicima. Definiranje javnih usluga (koje se u menadžerskoj literaturi često nazivaju »proizvodi«) znači utvrditi listu tih usluga te njihove različite dimenzije, kao što su pravodobnost, transparentnost, troškovi, stupnjevi kvalitete, i druge.

Mjerenje uspješnosti komponenta je upravljanja uspješ-nošću, a znači utvrđivanje uspješnosti organizacije u »pro-

Page 233: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

217

izvodnji« tih javnih usluga. U utvrđivanju uspješnosti upravnih organizacija razlikuju se neposredno mjerljivi izlazni rezultati (output), ishodi djelovanja različitih upravnih organizacija koji se pokažu u nešto dužoj vremenskoj perspektivi (outcomes) te dublji utjecaji i učinci rezultata djelovanja upravnih organiza-cija u društvenoj okolini na duži rok (impacts).

Problemi mjerenja organizacijske uspješnosti izrazito su veliki i brojni. Neke su upravne organizacije usmjerene na obavljanje procesa ili podršku, a ne na proizvodnju usluga (npr. potpora provedbi političkog izjašnjavanja građana). Po-nekad se samo uvjetno može govoriti o uslugama (je li npr. usluga u tom smislu pronalaženje i pritvaranje kriminalaca, odnosno detaljni carinski pregled građana koji prelaze grani-cu?). Također, neki se rezultati i učinci teško mjere (npr. učin-ci novih propisa na zaštitu okoliša). Ponekad se mjere ulazne varijable (npr. borbena spremnost u vojsci) a zanemaruju, ne mjere ili ne mogu mjeriti ishodi (u stvarnoj borbi). U pravi-lu, usluge državne uprave nešto se teže definiraju nego usluge javnih službi, a unutar državne uprave teže se definiraju uslu-ge u klasičnim resorima.

Mjerenje uspješnosti provodi se s osloncem na mjerila (kriterije, pokazatelje) uspješnosti, čije je utvrđivanje jedna od komponenti strateškog planiranja, dok je samo mjerenje uspješnosti komponenta strateškog menadžmenta.

Strateško planiranje racionalizira djelovanje upravnih organizacija prema određenoj logičkoj matrici. Najprije se utvrđuju temeljna svrha (misija), opći ciljevi organizacije, vri-jednosti koje mora poštivati u svojem djelovanju te stanje i zahtjevi relevantne okoline kojoj se organizacija mora prila-goditi. Na toj se osnovi utvrđuju temeljni zadaci koje organi-zacija treba obaviti, vremenski prioriteti među njima, mjerila uspješnog djelovanja, te potrebna sredstva i ljudi. Periodično se utvrđuju i vrednuju rezultati i uspješnost organizacije. Iz te-meljnih zadataka organizacije izvode se, logičkim procesom, i zadaci svih njezinih članova te se određuju pokazatelji njiho-ve uspješnosti. Upravljanje organizacijom koje se oslanja na

Page 234: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

218

ideju i tehnike strateškog planiranja može se kvalificirati kao strateški menadžment.

Mjerenje produktivnosti javne uprave je usprkos problemi-ma stalna pojava, jednako kao što je efikasnost čitavo vrijeme, bar u nekoj mjeri, prisutna u vrijednosnom usmjerenju držav-ne i javne uprave. Broj riješenih upravnih predmeta, obrađene porezne prijave i carinske deklaracije, broj pripremljenih na-crta propisa, izvršeni inspekcijski pregledi, broj upisa u ma-tične knjige i druge službene evidencije, postotak otkrivenih kaznenih djela, omjer uspješno i neuspješno liječenih pacije-nata, trajanje studija studenata u odnosu na programima pred-viđeno, samo su neki od primjera.

Upravljanje učinkovitošću kao komponenta upravljanja ljudskim potencijalima usmjereno je prema pojedincima u organizaciji. Uspješnost čitave upravne organizacije je rezul-tanta radne uspješnosti njezinih članova, kako rukovodećih menadžera tako i svih njezinih službenika. Jasno određivanje njihovih radnih zadataka, definiranje prikladnih pokazatelja uspješnosti te precizno mjerenje rezultata rada glavne su pret-postavke uspješnog mjerenja učinkovitosti službenika i drugih članova upravnih organizacija (menadžeri, dužnosnici, namješ-tenici).

Premda logički jasna, matrica upravljanja radnom učinko-vitošću (zadaci – pokazatelji – mjerenje) se u praksi ostvaruje uz određene teškoće. Radne se zadatke službenika ne može utvrditi jasno, jer ni ciljevi upravnih organizacija ponekad nisu jasno određeni. Pronaći prikladne pokazatelje uspješno-sti jedan je od najtežih tehničkih zadataka upravljanja učin-kovitošću, jer mnoge upravne aktivnosti nemaju neposredne i lako mjerljive rezultate. Precizno mjerenje je otežano, jer ni mjerila nisu precizno i jednoznačno određena, ili se pak mjere rezultati na koje se troši manji dio radnog vremena odnosno oni rezultati koji su manje važni za organizaciju, ali se lakše i jednostavnije mjere.

Zato se nerijetko pribjegava sumarnom ocjenjivanju rada službenika, pri kojem se uzimaju u obzir i kvantitativno izra-

Page 235: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

219

ženi rezultati i kvalitativne procjene. To otvara nove probleme, ponajprije subjektivnost, površnost, nezainteresiranost ocje-njivača, njihovo slabo poznavanje stvarne situacije na pojedi-nim radnim mjestima, nepoznavanje ili nepridržavanje svrhe ocjenjivanja, ocjenjivanje lojalnosti a ne rezultata, politizacija ocjene i politički pritisak na službenike putem ocjenjivanja, itd.

Pitanja načina i tehnika mjerenja uspješnosti, indikatora uspješnosti, povezanosti ocjenjivanja s racionalno oblikova-nom organizacijskom strukturom, ciljevima i zadacima uprav-nih organizacija, organizacijske odgovornosti za uspjeh, uprav-ljanja uspješnošću čitavog upravnog sustava sastavljenog od mnoštva različitih i različito uspješnih organizacija, utvrđiva-nja uspješnosti javnih politika, određivanja i prakse smisle-nih posljedica različitih ocjena za službenike, i druga slična pitanja predstavljaju glavne izazove upravljanja uspješnošću u javnoj upravi.

Važnost upravljanja učinkovitošću to je veća što je javna uprava pod većim pritiskom da se opravda i legitimira u druš-tvu. U pravilu, riječ je o situacijama kriza koje mogu biti voj-ne, ekonomske, ekološke i druge prirode. Premda joj se često prigovara zbog rastrošnosti i birokratizacije, EU naglašava važnost ne samo organizacijske uspješnosti i uspješnosti svo-jih politika, nego i radne uspješnosti svih svojih službenika.

4. Lokalna samouprava

4.1. Utjecaj Europske unije na lokalnu samoupravuEuropske integracije utječu na sve aspekte upravljanja na

teritoriju država članica te država koje su na neki način for-malizirale svoj odnos s EU. U odnosu na lokalnu samoupra-vu (subnacionalne vlasti na lokalnoj i regionalnoj razini) taj je utjecaj višeznačan i često indirektan, jer je središnja vlast glavni partner Unije. Nacionalne vlade često se nazivaju ‘stra-žarima’ koji ovisno o političkom kontekstu i pravnom okviru istodobno ograničavaju, ali i omogućuju lokalnim jedinicama

Page 236: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

220

utjecaj na europsku razinu odlučivanja (John, 2001). Utjecaj EU na lokalnu samoupravu vidljiv je u dvije dimenzije: (1) kao utjecaj europskog zakonodavstva na lokalne jedinice koje traži određene prilagodbe u strukturi i funkcioniranju, te (2) kao stvaranje nove strukture mogućnosti za lokalne vlasti da utječu na javne politike i promoviraju svoje interese, pored mogućnosti koje im pruža nacionalna vlast. Europeizacija lo-kalne samouprave se tako očituje kao niz strukturnih i funk-cionalnih promjena uslijed potrebe jačanja kapaciteta lokalnih jedinica, ali i potrebe realizacije njihovih komparativnih pred-nosti u kompetitivnom europskom okruženju kroz stvaranje odgovarajućih mehanizama za promociju vlastitih interesa.

Još početkom 1990-ih utvrdilo se da se lokalne vlasti euro-peiziraju, odnosno prilagođavaju europskom zakonodavstvu i nacionalnim propisima koji se na temelju njega donose, uprav-ljaju informacijama u vezi s EU, komuniciraju s privatnim sektorom i javnošću da bi iskoristile mogućnosti koje nudi EU, olakšavaju i potiču ekonomski razvoj, te se povezuju s drugim lokalnim jedinicama, ali i sudjeluju u međunarodnim mrežama i zajedničkim projektima; one savjetuju europske in-stitucije oko implementacije pojedinih politika te donose vla-stite akte u skladu s europskim idejama i vrijednostima (John, 2001). Radi se tako o stvaranju novih organizacijskih oblika, kao što su npr. agencije za regionalni razvoj, udruge lokalnih vlasti ili uredi koji se bave europskim pitanjima, odnosno uvo-đenju novih funkcija ili metoda djelovanja, kao što su strateš-ko planiranje, projektni menadžment, privatizacija i outsourc-ing lokalnih usluga, odnosno poboljšanje njihove kvalitete, te preuzimanje dobre prakse, i sl. Preduvjeti takvog ciljanog ra-zvoja počivaju i na određenoj financijskoj snazi i adekvatnosti ljudskih potencijala u lokalnim jedinicama, ali i organizacij-skim kapacitetima, kao što su jačanje informacijskog sustava, formiranje odjela za europska pitanja i umrežavanje s drugim jedinicama.

U formalnom smislu, tri su ključna mehanizma europeiza-cije lokalne samouprave. Prvi je rezultat kohezijske politike,

Page 237: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

221

koja je usmjerena na smanjivanje društvenih i ekonomskih raz-lika između pojedinih regija i/ili lokalnih jedinica na prostoru EU te strukturnih fondova, koji su glavni instrument te politike putem kojih se nastoji se još od kraja 1980-ih potaknuti razvoj ili smanjiti negativne implikacije zajedničkog tržišta na kojem te jedinice zbog komparativnih nedostataka ili zaostajanja još više gube (v. Đulabić, 2007).58 Lokalne jedinice uvode strateš-ko planiranje i ulaze u partnerske odnose s drugim razinama vlasti i privatnim i civilnim sektorom, a za većinu fondova mogu aplicirati same ili u suradnji s drugim jedinicama. Drugi instrument je Odbor regija kao savjetodavno tijelo Parlamen-ta, Vijeća i Komisije u pitanjima koja utječu na regionalnu ili lokalnu razinu država članica, po načelima transparentnosti i otvorenog i konstruktivnog dijaloga. Odbor razmatra prijedlo-ge i raspravlja te donosi službena mišljenja i rezolucije o važ-nim pitanjima (v. više dio I). Treći element su mreže lokalnih i regionalnih59 jedinica koje su vrlo aktivne na europskoj razini u svrhu aktivnog promicanja interesa lokalnih jedinica, osigu-ravanja participacije i suradnje te razmjene dobre prakse, ali i definiranja standarda dobrog lokalnog upravljanja.60 Oblik

58 U razdoblju 2007.–2013. to su ERDF – European Regional Develop-ment Fund, za programe financiranja infrastrukture, inovacija i investicija za slabije regionalne jedinice; ESF – European Social Fund, za financiranje usavršavanja i drugih pomoći zapošljavanju; te kohezijski fond (Cohesion fund) koji financira infrastrukturu zaštite okoliša i prometa te obnovljivih izvora energije za regije ispod 90% europskog prosjeka.

59 Posebno su aktivne i mreže regija, kao što je Konferencija rubnih mor-skih regija, koja obuhvaća 160 regija iz 28 zemalja s oko 200 milijuna ljudi, s ciljem promicanja interesa u europskim institucijama i nacionalnim vladama, te suradnje na projektima (www.crpm.org); Skupština europskih regija, koja okuplja 250 regija iz 30 zemalja s ciljem jačanja političke uloge regija (www.aer.eu); Udruženje europskih pograničnih regija (AEBR) usmjereno na jača-nje prekogranične suradnje izmeđ regija, s gotovo 200 članica (www.aebr.eu); i Konferencija europskih regija sa zakonodavnim ovlastima (REGLEG) koja uključuje 73 regije iz 8 zemalja članica EU (Austrija, Belgija, Finska, Njemačka, Italija, Portugal, Španjolska i UK) (www.regleg.eu).

60 Hrvatska zajednica županija je članica CEMR, dok su Udruga gradova i Udruga općina uključene putem NALAS-a koji je član CEMR. U Konfe-

Page 238: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

222

umrežavanja lokalnih jedinica i razmjene dobre prakse su i različiti oblici benchmarkinga i nagrada za kvalitetu, koji po-tiču inovativne programe usmjerene na rješavanje problema, posebno u vezi određenih društvenih skupina ili gospodarskog razvoja. Na europskoj razini za lokalne je jedinice uspostav-ljena European Quality Label (v. infra) koja je namijenjena prepoznavanju, nagrađivanju i razmjeni dobre prakse u lokal-nim jedinicama.

Okvir 27: Mreže lokalnih jedinica u Europi

Vijeće europskih općina i regija – Council of European Municipa-lities and Regions (CEMR/CCRE), osnovano 1951. danas je naj-veća organizacija lokalnih i regionalnih vlasti u Europi. Obuhvaća 50 nacionalnih udruga gradova, općina i regija iz 39 zemalja koje predstavljaju oko 100.000 lokalnih jedinica. Bavi se promicanjem lokalne i regionalne samouprave i demokracije i djelovanja u po-jedinim sektorima da bi se pri oblikovanju europskih politika još u fazi izrade propisa uzeli u obzir interesi lokalnih i regionalnih jedinica. Posebno važna aktivnost su twinning projekti kojima se omogućava razmjena iskustava među lokalnim jedinicama.EUROCITIES je mreža velikih europskih gradova koja uključuje 140 gradova iz 30 zemalja, okupljenih sa svrhom razmjene najbo-lje prakse i lobiranja u europskim institucijama da bi se potrebe urbanih sredina adekvatno uključile u europske javne politike. Po-sebno se ističu nagrade (Eurocties awards) koji se dodjeljuju za najbolju praksu u području inovacija, uključivanja i suradnje.Ostale mreže: Konvencija gradonačelnika za održivu lokalnu ener-giju; Europska federacija gradonačelnika – UDITE; Europsko udruženje regionalnih i lokalnih vlasti za cjeloživotno učenje – ERLALL

renciju rubnih morskih regija uključene su Istra i Primorsko-goranska župa-nija. Gradovi Rijeka i Zagreb su pridruženi članovi Eurocities. U Skupštinu europskih regija uključeno je i 17 hrvatskih članica. Nekoliko je hrvatskih područja dio regija koje su članice Udruženja europskih pograničnih regija (npr. Euroregion Drina-Sava-Majevica; Jadranska regija; Alpe-Jadran; Du-navska regija).

Page 239: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

223

4.2.  Utjecaj europskog zakonodavstva na lokalne  jedinice

Europsko zakonodavstvo utječe na lokalne i regionalne jedinice i direktno i indirektno. Procjenjuje se da oko 75% europske regulative ima utjecaj na lokalne vlasti, što se, s ob-zirom da su glavni akteri središnje vlasti, ne uzima adekvatno u obzir kad je u pitanju njihova zastupljenost u europskom od-lučivanju. Kad se govori o utjecaju zakonodavstva, potrebno je razlikovati direktni učinak primarnog zakonodavstva Unije koji stvara prostor za angažman lokalnih i regionalnih vlasti, od učinka sektorskog zakonodavstva.

Odredbe ugovora utječu na lokalne jedinice već samim jačanjem integracije, raspodjelom ovlasti te ulogom instituci-ja i nacionalnih država, ali i posebnim odredbama kao što su odredbe kojima se ostvaruju slobode EU, posebice slobodno kretanje roba i usluga (odredbe o zaštiti tržišnog natjecanja, ograničenje državnih potpora), ali i radne snage, te uređenje institucionalnih pitanja, kao što je biračko pravo. Lisabon-ski ugovor predstavlja značajan iskorak u priznavanju uloge lokalnih vlasti u europskom upravljanju, s obzirom da sadr-ži odredbe koje po prvi put formalno priznaju načelo lokalne samouprave i jačaju supsidijarnost, priznaju i jačaju položaj lokalnih i regionalnih vlasti kao aktera europskih politika; te naglašavaju ulogu lokalnih i regionalnih vlasti u pružanju javnih usluga (v. Logon Report, 2008). Osnovna je ideja pro-movirati dobro upravljanje u EU kroz osiguranje opravdanosti angažmana europske razine i ograničavanje europskih politika na one aktivnosti koje se ne mogu bolje obaviti na lokalnom ili regionalnom nivou, uz načelo proporcionalnosti te bez na-metanja nepotrebnih upravnih i financijskih tereta za lokalne i regionalne vlasti.

Page 240: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

224

(1) Načelo lokalne samouprave, supsidijarnost i propor-cionalnost

Načelo lokalne samouprave priznato je u preambuli Pove-lje temeljnih prava EU61 – ističe se važnost lokalnih i regi-onalnih vlasti kao dijela institucionalne organizacije država članica, te se sve odredbe Povelje smatraju primjenjivima i na lokalne i regionalne jedinice. Od posebne važnosti su one koje izričito kao adresate navode lokalne i regionalne vlasti, kao što je pristup službama od općeg interesa (čl. 36.), jamstvo aktiv-nog i pasivnog prava na lokalnim izborima (čl. 40.), pravo na dobru upravu (čl. 41.) i pristup dokumentima (čl. 42.). Lisa-bonskim ugovorom i njegovim Protokolom 2 posebno je ista-knuta obaveza država da poštuju načelo lokalne samouprave uz jačanje načela supsidijarnosti koje glasi: »u pitanjima koja nisu u isključivoj nadležnost, Unija postupa samo i u opsegu u kojem se ciljevi predložene aktivnosti ne mogu u dovoljnoj mjeri postići djelovanjem države članice, bilo na centralnom bilo na regionalnom i lokalnom nivou« (čl. 5. UEU).62 Načela supsidijarnosti, proporcionalnosti te dodijeljenih ovlasti teme-lji su regulacije u EU (čl. 3.–5. UEU).

Protokol 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcional-nosti (ranije Protokol 30) određuje da svaka institucija treba osigurati stalno poštivanje načela supsidijarnosti i proporcional-nosti te određuje u čl. 5. Protokola da svaki nacrt propisa treba:

– biti opravdan s obzirom na načelo supsidijarnosti i pro-porcionalnosti te uključivati detaljnu izjavu o posljedi-cama za ta dva načela, uključujući ocjenu financijskog učinka i potrebnih pravnih prilagodbi budućeg propisa, i onih na regionalnom nivou;

61 The Charter of Fundamental Rights of the European Union temeljni je dokument Unije usuglašen 2000., a zatim, uz manje preinake preuzet u primarno zakonodavstvo kao dio Lisabonskog ugovora 2007. OJ C 83/399 (2010/C 83/02) EN, 30.3.2010.

62 Načelo supsidijarnosti je uvedeno 1993. Ugovorom iz Maastrichta, ali se tada odnosilo samo na odnos europske i nacionalne razine. Od 2009. Osnivački ugovor prvi put uključuje subnacionalnu razinu i jamči joj zaštitu.

Page 241: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

225

– uključivati objašnjenje razloga zašto se mjera ne može ostvariti na nižoj razini;

– uzeti u obzir teret, financijski ili upravni, koji može pasti na teret Unije, nacionalnih vlasti, regionalnih ili lokalnih vlasti, pružatelja usluga ili građana, koji treba minima-lizirati i koji treba biti razmjeran s ciljem koji se treba postići.

Drugi važan element Protokola jest širok proces konzultaci-ja pri predlaganju zakonodavnih akata (čl. 2.) i efikasnija pro-cedura koja počiva na poboljšanim konzultativnim mehaniz-mima u europskim institucijama. EU institucije imaju obavezu djelovati na način koji je otvoren, transparentan i u dijalogu s predstavnicima asocijacija i civilnog društva (čl. 11. UEU) što uključuje i udruženja lokalnih i regionalnih jedinica.

(2) Jačanje institucionalnih mehanizama zaštite načela sup-sidijarnosti

Kako načelo supsidijarnosti ne bi ostalo samo na razini proklamirane ideje, Protokol 2 Lisabonskog ugovora uvodi nekoliko mehanizama njegove institucionalne zaštite, od ko-jih su posebno važne uloge nacionalnih parlamenata i Odbo-ra regija. Riječ je o tzv. proceduri ‘žutih i narančastih karata’ prema kojima nacionalni parlamenti, te Europski Parlament i Vijeće, mogu reagirati kad smatraju da je predloženi propis ili dokument u suprotnosti s načelom supsidijarnosti. Komisija je dužna poslati nacionalnim parlamentima svoje konzultativne dokumente, godišnji plan zakonodavstva, te nacrte propisa, a sličnu obvezu imaju i druga tijela. Kod takvih prijedloga po-trebno je obrazloženje o utjecaju na načelo supsidijarnosti, a nacionalni parlamenti te Europski parlament i Vijeće mogu tražiti dodatna obrazloženja, pa čak i zaustaviti zakonodavni postupak (čl. 7. Protokola 2).

Europski sud ima nadležan je u postupku na temelju krše-nja načela supsidijarnosti (čl. 8/2 Protokola u vezi s čl. 263. UFEU). Nacionalni parlamenti ili njihovi odbori mogu obavi-jestiti Europski sud o kršenju načela supsidijarnosti. Protokol

Page 242: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

226

2 je u čl. 8/2 dao novu važnu funkciju i Odboru regija koji sada, osim temeljne ovlasti davanja mišljenja na nacrte prijed-loga propisa koji utječu na subnacionalne razine, ima ovlast pokretanja postupka pred Europskim sudom u slučaju kršenja načela supsidijarnosti ili nepoštivanja prava na konzultiranje u zakonodavnom postupku u kojem Odbor regija ima moguć-nost sudjelovanja.

Na kraju, svake godine Komisija je dužna Europskom vije-ću, Parlamentu, Vijeću EU te nacionalnim parlamentima pod-nijeti izvještaj o primjeni čl. 5. UEU te ga proslijediti i Odboru regija te Gospodarskom i socijalnom odboru (čl. 9. Protokola). I Odbor regija uspostavio je mehanizme za praćenje načela supsidijarnosti, kroz mrežu za praćenje (Subsidiarity Monito-ring Network) te uvrštavanjem u svoj poslovnik pravila o ocje-ni sukladnosti zakonskog prijedloga s načelom supsidijarnosti (čl. 51. Poslovnika Odbora).

(3) Priznavanje ključne uloge lokalnih vlasti u pružanju javnih usluga

Lisabonskim ugovorom utvrđuje se nadležnost EU nad službama od općeg interesa, bez specifikacije radi li se o eko-nomskim ili neekonomskim službama (čl. 14. UFEU; Đulabić, 2007a; Koprić et al., 2008). Za lokalne i regionalne vlasti je od posebne važnosti Protokol o službama od općeg interesa (Protokol 26) koji u čl. 1. naglašava ključnu ulogu i široku dis-kreciju nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti u pružanju, povjeravanju i organiziranju službi od općeg interesa, koje tre-ba obavljati što bliže potrebama korisnika. Istovremeno, pro-miče se raznolikost između različitih službi poštujući razlike u potrebama i interesima korisnika ovisno o geografskim, druš-tvenim i kulturnim aspektima. Na kraju, službe trebaju biti vi-soke kvalitete, sigurne i pristupačne, temeljene na jednakom postupanju i promicanju univerzalnog pristupa i korisničkih prava. Lokalne jedinice u tom smislu podložne su regulaciji i ograničenjima u pogledu pružanja usluga, a samim time osigu-ranju jednakog pristupa pružanju usluga i nastojanju pružanja

Page 243: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

227

odgovarajućih cijena da bi one bile poticajne za gospodarsku aktivnost. Reakcija na nedovoljnu prisutnost regionalnih i lo-kalnih vlasti u uređenju tog područja uz istovremenu potrebu da se osigura njihova autonomija došla je od strane CEMR koji je 2009. usvojio Europsku povelju o lokalnim i regionalnim uslugama od općeg interesa ističući da način odabira pružanja usluga ovisi o demokratskom izboru i lokalnim okolnostima koje treba uzeti u obzir.

Na kraju, neposredan utjecaj na lokalne jedinice ima i europ-ska regulacija javnih nabava, ali i sektorske javne politike, kao što su zaštita okoliša, promet, javno zdravstvo, kultura, obra-zovanje, mladi, sport, stručno usavršavanje ili civilna zašti-ta. K tome, postoji i čitav niz direktiva koje se neposredno ili posredno odražavaju na funkcioniranje i strukturu lokalne i regionalne samouprave, kao što su one iz područja rada i soci-jalne politike (stambena politika, radno vrijeme), antidiskrimi-nacija, lokalne financije (sustav poreza, komunalne naknade), lokalni izbori i zaštita potrošača.

Prilagodba lokalnih i regionalnih jedinica na članstvo u EU u ekonomskom i političkom smislu, dakle, na tržišne utjecaje i europsko zakonodavstvo, nužna je buduća aktivnost subnaci-onalnih vlasti, s obzirom da će se mnogi učinci pristupanja vi-djeti baš na razini lokalnih jedinica, kao što je okoliš, pružanje usluga u području energetike, infrastrukturni projekti, držav-ne potpore, ali i sudjelovanje na lokalnim izborima. Lokalne vlasti tako moraju prihvatiti i implementirati odluke koje su donesene daleko od njihovog utjecaja, a često i u nesuglasju s njihovim potrebama ili uobičajenim načinom ponašanja.

4.3. Vijeće Europe i lokalna samoupravaPodručje lokalne i regionalne samouprave prioritetno je

područje Vijeća Europe (Council of Europe, COE) kao ele-ment razvoja ljudskih prava i demokracije. Europska povelja o lokalnoj samoupravi iz 1985. (uz protokol iz 2007.) postavila je temelje za karakter i zaštitu prava lokalne samouprave u Europi, ali i šire, i do 2010. je kao međunarodni ugovor rati-

Page 244: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

228

ficirana u 42 zemlje Vijeća Europe (od ukupno 47).63 Pove-lja jamči političku, upravnu i financijsku autonomiju lokalnih vlasti, u skladu s načelom supsidijarnosti, ali uzimajući u ob-zir snagu lokalnih jedinica da upravljaju svojim poslovima i pružaju usluge građanima. Takav je sustav osiguran sudskom zaštitom.

COE je vrlo aktivno u donošenju povelja, rezolucija, pre-poruka i mišljenja vezano uz lokalnu i regionalnu samoupra-vu i lokalno upravljanje. Tako su donesene Urbana povelja I. (1992.) i II. (2008.), Nacrt povelje o regionalnoj samoupravi (1997.) i Povelja o regionalnoj demokraciji (2008.) te čitav niz drugih akata iz područja teritorijalnog upravljanja (decen-tralizacija, upravljanje ljudskim resursima i edukacija; parti-cipacija građana i prava korisnika, supsidijarnost, financije), regionalnog planiranja i suradnje, održivog razvoja (zaštita prirode, urbane politike), socijalnih pitanja (zdravstvo, kohe-zija, posebne grupe, zaštita od terorizma, kriminaliteta i sl), edukacije, mladih i treninga, međunarodne suradnje.

U okviru COE kao savjetodavno tijelo od 1994. djeluje Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe). Glavni je cilj Kongresa osigurati sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti u procesu europskoga ujedinjenja i u radu Vijeća Europe. Jedna od njegovih najvažnijih zadaća je promicanje lokalne i regio-nalne demokracije te jačanje prekogranične i međuregionalne suradnje u proširenoj Europi. Kongres se bavi svim političkim pitanjima koja se tiču lokalnih i regionalnih vlasti, naročito pitanjima lokalne i regionalne autonomije, urbanizma i pro-stornoga uređenja, zaštite okoliša, kulture, prosvjete, socijal-nih služba i zdravstva. Europski odbor za lokalnu i regionalnu demokraciju (European Committee on Local and Regional

63 Hrvatska je potpisnica Povelje koja potencijalno ima vrlo značajan učinak na domaći sustav teritorijalnog upravljanja, s obzirom da kao me-đunarodni ugovor obvezuje potpisnice na usklađenost zakonodavstva s ratificiranim međunarodnopravnim aktima. Hrvatska je ratificirala EPLS djelomično 1997., a preostale odredbe tek 2008. NN-Međunarodni ugovori 14/07, 4/08, 5/08.

Page 245: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

229

Democracy) je poseban odbor Vijeća Europe koji se bavi pita-njima lokalne samouprave i lokalnog upravljanja.

COE aktivno potiče i umrežavanje i udruživanje lokalnih i regionalnih vlasti i organizacija. Tako Mreža udruženja lokal-nih vlasti u Jugoistočnoj Europi (Network of Associations of Local Authorities in South Eastern Europe, NALAS) promiče decentralizaciju i u suradnji s centralnim vlastima i međuna-rodnim organizacijama kroz partnerstvo, pomirenje i stabili-zaciju, doprinosi procesu europskih integracija, pruža usluge i predstavlja centar znanja i informacija za razvoj lokalne samo-uprave. Jedan od značajnijih dokumenata NALAS-a donesen je u ožujku 2011. na skupu u Sarajevu kada su gradonačelnici i izabrani lokalni dužnosnici usvojili Deklaraciju o lokalnim vlastima budućnosti: dobro upravljanje, socijalna inkluzija i europske integracije. Deklaracija od nacionalnih vlada traži poštivanje načela supsidijarnosti i decentralizaciju, uključuju-ći transfer resursa za obavljanje prenesenih funkcija. K tome, traži se uključivanje udruga lokalnih vlasti u provedbu decen-tralizacije, financijskog odlučivanja te pripremu za članstvo u EU. Kao posebne izazove članstva ističe utjecaj europskog zakondavstva na lokalne jedinice, približavanje Europe građa-nima te jačanje kvalitete lokalnog upravljanja (učinkovitost, kvaliteta usluga, privlačenje investicija i pozitivni rezultati za građane). Posebno se naglašava važnost Europske povelje o lokalnoj samoupravi te 12 načela dobrog upravljanja Vijeća Europe. Udruženje agencija za lokalnu demokraciju (Asso-ciation of Local Democaracy Agencies, ALDA) promiče lo-kalnu participaciju i jačanje kapaciteta lokalnih vlasti putem twinning programa u zemljama srednje i istočne Europe. Aktiv-na je i Europska mreža organizacija za stručno usavršavanje lokalnih i regionalnih vlasti (European Network of Training Organisations for Local and Regional Authoritires, ENTO).

U novije vrijeme, nakon postignutih temeljnih ciljeva raz-vijanja lokalne demokracije i zaštite ljudskih prava, u žarištu COE sve je više kvaliteta lokalnog upravljanja. Jedan od poka-zatelja je i usvajanje Dodatnog protokola Europske povelje o lokalnoj samoupravi o pravu na sudjelovanju u poslovima lo-

Page 246: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

230

kalnih vlasti iz 2009. koji definira pravo da se zahtijeva odre-đivanje ili utječe na obavljanje lokalnih ovlasti i dužnosti. Za razliku od tradicionalnih obilježja lokalnog upravljanja danas je ključna orijentacija uključivanja građana i odgovaranja na sve intenzivnije traženje javnosti i posebno privatnog sekto-ra da lokalne vlasti djeluju transparentno i odgovorno. U tom smislu se kristalizira shvaćanje da lokalne vlasti nisu cilj sam po sebi nego sredstvo za dobro upravljanje na korist općeg in-teresa te gospodarskog i društvenog razvoja zajednice. Stoga i koncept dobrog upravljanja dolazi u središte interesa Vijeća Europe.

U okviru COE učinjen je značajan korak definiranju do-brog lokalnog upravljanja kada je 2008. Vijeće Ministara usvojilo, a Kongres godinu dana kasnije preporučio, Europsku strategiju za inovaciju i dobro upravljanje na lokalnoj razini.64 Strategija počiva na ideji usvajanja 12 načela dobrog uprav-ljanja (v. prilog 3) od strane lokalnih vlasti te njihovog konti-nuiranog usvajanja i održavanja putem evaluacije, definiranja nacionalnih programa djelovanja koje sporazumno donose vlasti i udruženja lokalnih jedinica te definiranjem europske oznake za kvalitetu (European Quality Label). Predviđa se da implementacija uključuje definiranje projektnog menadže-ra za koordinaciju i implementaciju, izradu analize potreba u svjetlu 12 načela, raspravu o rezultatima i razmjenu iskustava i dobre prakse, usvajanje akcijskog programa koji sadržavaju specifične aktivnosti.

Europska oznaka za kvalitetu izrađuje se u okviru Vijeća Europe na temelju spomenutih 12 kriterija dobrog upravljanja, sada pod nazivom European Label for Excellency in Gover-nance (ELOGE). To je benchmark instrumenta za mjerenje i promociju dobrog upravljanja i nagrađivanja onih lokalnih jedinica koje postižu izuzetne rezultate. Oznaka se dodjeljuje decentraliziranim pristupom tako da zemlje koje primjenjuju strategiju povjere nacionalnoj organizaciji uspostavljanje ne-

64 Council of Europe (2009) European Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level.

Page 247: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

231

ovisnih selekcijskih panela koja trebaju ocjenjivati kvalitetu upravljana prijavljenih lokanih jedinica u skladu s 12 načela. ELOGE, koje je sada u fazi testiranja, a pilot države su Belgi-ja, Norveška, Bugarska.

Okvir 28: Dvanaest načela dobrog lokalnog upravljanja Vijeća Eu-rope (2009.)

1. Pravilna provedba izbora, predstavljenost i sudjelovanje 2. Odazivnost 3. Efikasnost i učinkovitost 4. Otvorenost i transparentnost 5. Vladavina prava 6. Etično ponašanje 7. Kompetentnost i sposobnost 8. Inovacija i otvorenost za promjene 9. Održivost i dugoročna orijentacija10. Zdravo financijsko upravljanje11. Ljudska prava, kulturna raznolikost i socijalna kohezija12. Odgovornost

5. Primjeri europskih politika

5.1. Politika azilaPremda države članice EU imaju dugu tradiciju pružanja

azilne zaštite osobama koje su napustile svoju zemlju podrije-tla zbog proganjanja, razvoj politike azila na razini Europske zajednice a kasnije i Europske unije, tekao je sporo i neujed-načeno. O zajedničkoj politici azila na razini EU može se go-voriti od 1999. stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama kojim se uspostavlja zajednički europski sustav azila, a politi-ke azila, viznog režima, nadzora vanjskih granica, te politike vezane uz slobodu kretanja osoba i pravosudnu suradnju u gra-đanskopravnim pitanjima iz trećeg stupa koji čini policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima prebačene su u prvi, nadnacionalni stup. Ugovorom se kao jedan od ciljeva EU na-

Page 248: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

232

vodi očuvanje i razvoj Unije kao područja slobode, sigurnosti i pravde, u kojem se slobodno kretanje osoba osigurava poveza-no s odgovarajućim mjerama u pogledu kontrole vanjskih gra-nica, azila, useljavanja i spriječavanja i suzbijanja kriminala.

Do Ugovora iz Amsterdama, pitanja pravosuđa i unutarnjih poslova, a unutar njih i pitanja migracija i azila, rješavala su se među državama članicama EU gotovo isključivo u okviru bilateralne i multilateralne međudržavne suradnje. Općenito, razvoj suradnje u politici azila na razini EU potaknut je inte-resom za razvojem suradnje u različitim politikama u okviru Europske zajednice te željom za ukidanjem unutarnjih granica i izgradnjom međusobnog povjerenja o osobama koje bora-ve na teritoriju EZ, a kao dio oživotvorenja ideje zajedničkog europskog identiteta utemeljitelja europske integracije Jeana Monneta, Roberta Schumana i drugih. Poticaj suradnji manje je, ako i uopće, predstavljala želja za pružanjem veće zašti-te izbjeglicama, zajedničkim snagama članica EZ (Van Selm, 2005: 9). Ugovor iz Maastrichta donio je novu načelno eu-ropsku orijentaciju u području azila, no njime nije regulirano pravo na azil na razini Zajednice. Čak naprotiv, Ugovorom iz Maastrichta samo je, pored prvoga stupa (Europske zajednice) i drugoga stupa (zajednička sigurnosna i vanjska politika), ute-meljen i treći stup za područje policijske i pravosudne surad-nje u kaznenim stvarima kojim su, ne narušavajući nadležnosti EZ-a, politika azila, migracijska politika i politika vezana uz državljane trećih zemalja definirane samo kao »pitanja od za-jedničkog interesa«. Suradnja na razini EU imala je oznake međudržavne suradnje i zadržala se u tom obliku sve do stupa-nja na snagu Ugovora iz Amsterdama.

Na razvoj zajedničke europske politike azila utjecalo je, između ostalog, i veliko povećanje broja zahtjeva za azilom početkom 1990-ih – 1992. broj zahtjeva za azilom dosegao je gotovo 700.000 – ponajviše s područja bivše Jugoslavije, ali i iz neeuropskih zemalja, i to osobito u državama članicama koje su u većem omjeru odobravale zaštitu, u kojima je po-stojala bolja dostupnost tržišta rada i različite mogućnosti za integraciju.

Page 249: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

233

Ugovorom iz Amsterdama pitanje azila preneseno je u nad-nacionalni stup (glava IV.), uvedena je obvezatna nadležnost Suda EU za tumačenje glave IV. Ugovora, a jednoglasnost za-mjenjena postupkom suodlučivanja Vijeća s Europskim parla-mentom, ali tek nakon prijelaznog petogodišnjeg razdoblja od stupanja na snagu Ugovora. Na sastanku Europskog vijeća u listopadu 1999. utvrđeni su osnovni ciljevi i načela zajedničke politike azila u okviru strategije pravosuđa i unutarnjih po-slova. Naglašeno je da je razvoj Unije kao područja slobode, sigurnosti i pravde jedan od najvažnijih prioriteta, a uspostava zajedničkog sustava azila prepoznata je kao prioriteni zadatak. Pritom, pravila Zajednice trebala bi voditi do zajedničkog po-stupka priznavanja azila i jednakog statusa svih osoba kojima je priznat azil, u cijeloj Uniji.

Ovlasti EU u području azila i migracija značajno su pro-širene Ugovorom iz Lisabona – postupak suodlučivanja po-staje redovnim zakonodavnim postupkom, u kojem Parlament ima značajnu ulogu, a odlučivanje kvalificiranom većinom u Vijeću EU postaje pravilom. Europskim paktom o migraciji i azilu65 potvrđena je spremnost EU i država članica za pro-vedbu pravične, efikasne i konzistentne javne politike azila i migracija, u duhu solidarnosti između država članica i u su-radnji s trećim zemljama. Premda su i nadalje države članice odgovorne za odobravanje azilne zaštite u okviru nacionalnih sustava azila, u Paktu je naglašena nužnost dovršetka usposta-ve zajedničkog europskog sustava azila, kojim će se zajamčiti viši standardi zaštite.

Prioriteti EU u razvoju politike azila u razdoblju 2010.–2014. utvrđeni Stockholmskim programom,66 premda prven-

65 Council of the European Union, European Pact on Immigration and Asylum, 24.9.2008, 13440/08. Pakt je usvojen na sastanku EV-a u listopadu 2008.

66 Council of the European Union, The Stockholm Programme – An open and secure Europe serving and protecting the citizens, 17024/09. V. i European Commission, Communication on ‘Delivering an area of freedom, security and justice for Europe’s citizens – Action Plan Implementing the Stockholm Programme’, COM(2010) 171 final, 20.4.2010.

Page 250: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

234

stveno usmjerenim na postizanje visoke razine sigurnosti u EU, uključuju i omogućavanje osobama kojima je potrebna međunarodna zaštita efektivan i efikasan pristup EU i susta-vima azila te razvoj Europe na načelima odgovornosti, soli-darnosti i partnerstva u odnosu na migracije i azil. Sredstva za ostvarenje navedenih prioriteta uključuju osnivanje i djelova-nje Europskog azilnog ureda za potporu te razvoj Europskog kurikuluma o azilu kojim bi se trebala osigurati zajednička edukativna platforma za sve službenike zadužene za pitanja azila na nacionalnoj razini. Europski azilni ured za potporu (EASO), kao regulatorna je agencija osnovan u svibnju 2010. s ciljem unaprjeđenja i jednakog ostvarivanja prava na azil u praksi. Svrha EASO-a je potpora državama članicama u pro-vedbi politike azila kroz jačanje njihove međusobne suradnje i širenje najbolje prakse, te na takav način doprinijeti konver-genciji nacionalnih sustava azila – nužnom preduvjetu stvara-nja jedinstvenog europskog azilnog sustava.

Model europske javne politike azila sadržan je prije svega u aktima institucija EU – najvažniji akti pravne stečevine EU o azilu uključuju Direktivu o minimalnim standardima za da-vanje privremene zaštite, Direktivu o postavljanju minimalnih standarda za prihvat tražitelja azila, Uredbu o kriterijima i me-hanizmima za utvrđivanje država članica koje su odgovorne za zahtjev za azil koji državljanin treće države podnese u jed-noj od država članica, Direktivu o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica i Direktivu o minimalnim stan-dardima za postupke dodjeljivanja i oduzimanja izbjegličkog statusa u državama članicama.67

67 Council of the European Union, Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L 212, 7.8.2001; Council of the Euro-pean Union, Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers, OJ L 31, 6.2.2003.; Council of the European Union, Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining

Page 251: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

235

U Hrvatskoj se sustav azila počinje razvijati usporedno s procesom približavanja EU. Sporazum o stabilizaciji i pridru-živanju (SSP) iz 2001. (v. infra, dio V) predviđao je razvoj suradnje u području viza, granične kontrole, azila i migracija između Hrvatske i EU, a prema planu provedbe SSP-a, jedna od obveza Hrvatske bila je i izrada nacrta prijedloga zakona o azilu, koji je i usvojen 2003. Zakonom o azilu iz 2003. (ZoA) po prvi put je na sveobuhvatan način uređen sustav azila, ali ZoA nije bio u potpunosti usklađen s međunarodnim standar-dima ni s pravnom stečevinom EU u području azila te je izmi-jenjen 2007.

Upravo je politika azila bila jedno od mjerila za zatvara-nje pretpristupnih pregovora u Poglavlju 24: Pravda, sloboda i sigurnost, u pogledu osiguranja pravičnog postupku azila za sve državljane trećih država koji žele zatražiti međunarodnu zaštitu. Kako je za ispunjavanje tog mjerila bilo potrebno uspo-staviti potpuno neovisno tijelo za žalbe i učinkovit pravni li-jek, ZoA je dodatno izmjenjen u lipnju 2010.

Danas je hrvatska politika azila u potpunosti usklađena s onom EU, međutim, postavlja se pitanje u kojoj su mjeri upravni i financijski kapaciteti Hrvatske odgovarajući za obli-kovanja i provedbu politike azila. Pravni segment upravnih kapaciteta spram prava azila očituje se osobito u pitanjima participacije građana i stručne podloge oblikovanja javnih po-litika, kvaliteti pravne regulacije i procjeni učinaka novih pro-pisa, dok se funkcionalni segment očituje osobito u efikasnom upravnom postupanju u pojedinačnim slučajevima te suradnji javnog i civilnog sektora.

the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national, OJ L 50, 25.2.2003; Council of the European Union, Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, OJ L 304, 30.9.2004.; Council of the European Union, Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member Sta-tes for granting and withdrawing refugee status, OJ L 326, 13.12.2005.

Page 252: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

236

5.2. Politika informacijskog društva i e-uprava

Politika informacijskog društva usmjerena je na razvoj i usavršavanje korištenja informacijsko-komunikacijskih tehno-logija (IKT) u svrhu bolje kvalitete života te stimuliranja rasta, kompetitivnosti i radnih mjesta u EU. Politika informacijskog društva počinje se kao cjelovita politika razvijati u EU sredi-nom 1990-ih (dokument Europski put u informacijsko društvo donesen je 1994.), s tim da se pojedini elementi razvijaju i ranije, posebno u području telekomunikacija te istraživanja i razvoja IKT.

Glavno obilježje politike informacijskog društva u EU u cjelini te njezinih segmenta, kao što je e-uprava, je razvoj teme-ljem OMC, uz postavljanje ciljeva i mjera za njihovo ostvare-nje te uspostavu koordinacijskog mehanizma, u kojem sudjelu-ju institucije EU, države članice i drugi dionici. U tom smislu, ona je tipičan primjer područja u kojem tradicionalni regula-cijski mehanizmi temeljeni na hijerarhijskom odlučivanju i preuzimanju modela nisu pogodni. K tome, stalni razvoj teh-nologije zahtijeva stalni razvoj novih online proizvoda, razvoj infrastrukture i razvoj vještina i znanja, što je primarno zadatak društva, a ne države. Ona djeluje prvenstveno kroz stvaranje pogodnog okvira i poticanje razvoja, a dominantu ulogu ima u pružanju online usluga u javnom sektoru, tj. e-upravi. Pritom se e-uprava obuhvaća organizacijske i funkcionalne promjene u javnoj upravi kako bi se korištenjem informacijsko-komuni-kacijske tehnologije postigla veća efikasnost i učinkovitost te povećala transparentnost i odgovornost njezinog rada.

Politike informacijskog društva u razdoblju 2005.–2010. oblikovane su strateškim dokumentom Inicijativa i2010 kao okvirom za ključne razvojne pravce informacijskog društva EU, promovirajući otvorenu i kompetitivnu digitalnu ekono-miju, istraživanja u području IKT i njihovu primjenu u svrhu poboljšanja javnih usluga, društvene uključenosti i kvalitete života. U tom smislu, politika informacijskog društva u EU obuhvatila je tri ključna segmenta:

Page 253: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

237

(a) reguliranje tržišta usluga u području IKT i elektronič-kih komunikacija,

(b) razvoj novih IKT, proizvoda i usluga, uključujući istra-živanja, razvoj infrastrukture (npr. regulacijskog okvira za autorska prava, sigurnost podataka, i sl.) te razvoj novih sadržaja i usluga informacijskog društva (uklju-čujući pružanje informacija javnog sektora),

(c) iskorištavanje prednosti informacijskog društva, koje uključuje unaprjeđenje korištenja IKT za pružanje uslu-ga u javnom sektoru (e-uprava, e-carinske usluge, e-jav-ne usluge u području zdravstva, obrazovanja, itd.), pri-vatnom sektoru (IKT sektor, financijske usluge, i sl.) te u svrhu poboljšanja kvalitete života (e-uključenost, zaštita okoliša).

Ta je inicijativa 2010. zamijenjena Digitalnom agendom za Europu 2010, kao jednom od sedam ključnih dijelova Stra-tegije Europa 2020 koja bi trebala omogućiti izlazak iz krize i pripremiti gospodarstvo EU za novo desetljeće. Digitalna agenda ima za cilj povećati društveni i ekonomski potencijal IKT, posebice interneta, kroz bolje e-usluge i razvoj tehnolo-gije, rješavajući ključne probleme informacijskog društva, kao što su fragmentirano digitalno tržište, nedostatak interopera-bilnosti, porast cyber-kriminala i niskog povjerenja u mreže, nedostatak investicija u mreže, kao i istraživanja i inovacije u području IKT, i posebno slabu digitalnu pismenost i vještine te propuštene prilike u rješavanju društvenih problema (zdrav-stvo, starenje, obrazovanje, inkluzija, i javne usluge). Ključni je cilj Digitalne agende prionuti rješavanju navedenih proble-ma zajedničkim naporima EU, država članica i subnacionalnih razina, posebno regionalne.

Napredak u ostvarenju digitalne agende mjeri se godišnje objavom scoreboarda koji sadrži informacije o razvoju po pojedinim indikatorima te poduzimanju odgovarajućih mjera javnih politika za ostvarenje ciljeva strategije. Neke od mjera su 100% pokrivenost širokopojasnim internetom za sve grane

Page 254: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

238

do 2013., smanjivanje udjela građana koji nikada nisu koristili Internet na 15% ukupne populacije do 2015., a 50% građana treba koristiti e-upravu do 2015. Indikatori su definirani Okvi-rom za benchmarking 2011.–2015.

E-uprava predstavlja poseban segment informacijskog društva usmjeren na korištenje IKT za učinkovitiju i efika-sniju javnu upravu, u svrhu pružanja boljih usluga građanima i stvaranja okvira za gospodarski rast. U tu svrhu periodično se donose akcijski planovi koji služe kao putokaz državama članicama za ostvarenje ciljeva politike te održavaju mini-starske konferencije i donose deklaracije koje ističu ključne smjerove reforme u području e-uprave. To područje uključuje kako pružanje različitih usluga javne uprave i javnog sektora online, tako i pitanja javnih nabava, zaštite podataka, pruža-nja informacija od javnog značaja i sl. Za ostvarenje ciljeva e-uprave EU je donijela čitav niz dokumenata i akcijskih pla-nova, koristeći benchmarke za mjerenje uspjeha. Indikatori za mjerenje napretka u razvoju e-uprave odnose se na posto-tak osnovnih usluga javne uprave koje se pružaju online, i to na razini potpune transakcije, bez dodatnih aktivnosti slanjem dokumentacije i sl.; postotak stanovništva i postotak poduze-ća koji koristi usluge e-uprave u cjelini i za slanje ispunjenih obrazaca; postotak poduzeća koji koristi usluge e-javne na-bave, i dr.

Ministarska deklaracija iz Malmöa 2009. a zatim i Digi-talna agenda postavile su pred države članice i pristupnice te njihove javne uprave članice ciljeve razvoja e-uprave, kao što su poboljšanje usluga e-uprave, partnerstvo u razvoju progra-ma e-uprave, povećanje dostupnosti javnih informacija, jača-nje transparentnosti upravnih postupaka, uključivanje dionika u proces oblikovanja javnih politika, razvoj prekograničnih e-usluga i pružanje e-usluga za privatni sektor, smanjivanje upravnih tereta, poboljšanje organizacijskih procesa, upravnu suradnju kroz razmjenu informacija, korištenje open source modela, poticanje inovacije, ali i zaštitu okoliša smanjenjem emisije plinova. Za ostvarenje ciljeva Deklaracije centralna

Page 255: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

239

koordinacija povjerena je Komisija koja prikuplja informacije i osigurava provedbu istraživanja i izradu studija o svim pi-tanjima, koordinira projekte razvoja, osigurava razmjenu in-formacija, iskustava i dobre prakse te podupire nastojanja dr-žava članica u stvaranju otvorenije, fleksibilnije i suradničke javne uprave usavršavanjem primjene IKT u javnoj upravi. Ti su ciljevi razrađeni kroz prioritete i mjere u Akcijskom planu 2011.–2015.

Hrvatska je u posljednjem desetljeću pokrenula niz aktiv-nosti u svrhu razvoja informacijskog društva i, unutar te po-litike, izgradnje e-uprave. Od 2003., kad je osnovan Središnji državni ured za e-Hrvatsku,68 pokrenute su različite inicijative i poduzete mjere za korištenje IKT u mnogim segmentima, posebno e-javnim uslugama te nešto manje e-upravi, uklju-čujući projekte elektroničkog uredskog poslovanja, uvođenje e-javnih registara, rada na uspostavi sustava interoperabilno-sti, i sl. Orijentacija na korisnike i jačanje kvalitete e-javnih usluga u srži su politike e-uprave i Strategije razvoja elek-troničke uprave za razdoblje 2009.–2012. Najnovija mjera u sklopu Strategije je uvođenje oznake kvalitete za rješenja u e-upravi ‘kvaliteta e-uprave’, kako bi se potakao razvoj rje-šenja u e-upravi i označila dobra praksa koja jamči kvalitetnu uslugu građanima, u skladu s nacionalnim, europskim i svjet-skim standardima te potaklo razvijanje IKT usluga u ovom segmentu.

Usprkos naporima Hrvatska i dalje zaostaje za državama članicama EU te članicama EEA u razvoju informacijskog društva, i to posebno u uspostavi e-uprave69 – 2009. dostupnost usluga za poduzeća iznosila je samo 63% za razliku od 86% europskog prosjeka, a dostupnost osnovnih usluga za građane tek 17% za razliku od 66% dostupnosti u državama članicama.

68 Središnji ured za e-Hrvatsku je preustrojem državne uprave suklad-no Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (NN 150/11) postao dio Ministarstva uprave.

69 Commission (2010) ICT Country Profiles, Commission Staff Working Document SEC(2010)627

Page 256: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

240

Istovremeno, u području e-javnih nabava u istoj godini situaci-ja je bolja od europskog prosjeka s obzirom da se 13% javnih nabava provodilo online, dok je europski prosjek 11.

Razvoj e-uprave pretpostavlja izrazitu političku podršku, stvaranje infrastrukturnih preduvjeta (pokrivenost širokopo-jasnim internetom, dostupnost i pristup interneta, računa-la i mobilnih telefona), ali i razvoj upravnih kapaciteta za uvođenje e-uprave – prije svega koordinacijskih kapaciteta javne uprave, profesionalnih službenika s odgovarajućim vještinama, regulaciju upravnih postupaka i uredskog poslo-vanja te posebnih elemenata e-uprave (elektronički potpis, okvir za interoperabilnost i sl.) te promjene upravne paradi-gme prema upravi orijentiranoj na korisnike i uprave koja je na usluzi društvu – građanima, privatnom sektoru i civilnom društvu. Pomaci su učinjeni primjerice novim Zakonom o općem upravnom postupku (2009.) kojim je uvedena mo-gućnost elektroničke komunikacije između tijela i strana-ka (čl. 75.), ali i potaknut razvoj intraoperabilnih rješenja i izgradnje back-officea koji trebaju opslužiti jedinstvena upravna mjesta (čl. 22.), kao mjesta u kojima stranke mogu obaviti sve formalnosti postupka (osobno ili online) iako sam postupak zahtjeva prikupljanje podataka ili odlučiva-nje više različitih upravnih tijela. I Zakon o uslugama (NN 80/11), koji je donesen transpozicijom Direktive o uslugama na unutarnjem tržištu iz 2006.70 predviđa uspostavu elek-troničkih jedinstvenih kontaktnih točaka u kojima sve oso-be zainteresirane za pristup i pružanje usluge mogu obaviti sve postupke i ispuniti sve uvjete (čl. 6.), ali i međusobne kontakte i upravnu suradnju s drugim tijelima elektroničkim putem (čl. 25.).

Politika informacijskog društva kao politika negativne in-tegracije predstavlja tipičan primjer politika potpomognute koordinacije, u kojima uspjeh te položaj u odnosu na ostale

70 Directive 2006/123/EC on services in the internal market, OJ L 376, 27.12.2006.

Page 257: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

241

države koje politiku provode ovisi o sposobnostima države i njezine javne uprave da osigura preduvjete i osigura postiza-nje odgovarajućih rezultata i učinaka. Kad se radi o e-upravi, ta je tvrdnja još značajnija, s obzirom da je glavni pružatelj e-usluga država te druge razine vlasti, kao što su lokalne i regionalne jedinice, te ona mora, ne samo osigurati pravni i infrastrukturni okvir za pružanje e-javnih usluga i e-upravu u cjelini, već i osmisliti odgovarajuće ‘proizvode’ te osigurati društvene pretpostavke za korištenje tih usluga (npr. pristup i obrazovanje stanovništva).

5.3. Politika za mlade

Za europsku politiku za mlade (European youth policy) važni su dokumenti Vijeća Europe te dokumenti i opredjelje-nja EU. Važna komponenta te politike je osiguravanje sudjelo-vanja mladih u političkim procesima, premda su zastupljena i mnoga druga područja. Mladima se smatraju osobe u dobi od 15 do 29 godina, a takvih je u EU nešto preko 19% (u Hrvat-skoj neznatno više), s predviđanjem opadanja u zastupljenosti na svega 15% godine 2050. Sve manji udio u stanovništvu, uz preuzimanje glavnine ekonomskog tereta krize i ogromnom nezaposlenošću, pokazuje ranjivost te skupine i potrebu vođe-nja posebne, proaktivne javne politike koja bi kao ishod tre-bala imati jačanje uloge i društvenog položaja mladih osoba. Ta se politika vodi i na razini čitave Europe i u svakoj zemlji zasebno.

Od početka 1990-ih Vijeće Europe donijelo je nekoliko do-kumenata u kojima oblikuje europsku politiku za mlade. Pre-poruka br. R (90) 7 od 21. veljače 1990. tiče se informiranja i savjetovanja za mlade u Europi koje im treba omogućiti punu informiranost i savjetovanje o problemima koje imaju u bilo kojem sektoru, kako bi imali punu slobodu izbora bez diskri-minacije ili ideoloških i drugih utjecaja.

Preporukom br. R (92) 7 od 18. svibnja 1992. o komuni-ciranju i suradnji na području istraživanja mladih u Europi

Page 258: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

242

preporuča se zemljama članicama da promoviraju istraživa-nja pitanja povezanih s mladima, utemelje i ojačaju biblio-teke s djelima na teme mladih, te imenuju nacionalne pred-stavnike za istraživanja i dokumentaciju o mladima kako bi se pripomoglo ustanovljenju međunarodne mreže u tom području.

Naredna je Preporuka br. R (97) 3 od 4. veljače 1997. o su-djelovanju mladih i budućnosti civilnog društva. Preporuča se zemljama članicama da promoviraju partnerstvo organizacija mladih i vlasti na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, promoviraju suradnju mladih ljudi s lokalnim i nacionalnim strukturama mladih u zemljama srednje i istočne Europe u okviru tada postojećih europskih programa, te nastoje ove ci-ljeve i njihovo ostvarenje integrirati u okvir globalnih i inte-griranih politika prema mladima. Željeni rezultati su sljedeći: potpora razviju prikladnih struktura za političku i građansku participaciju mladih na lokalnim i regionalnim razinama; pro-vedba Europske povelje o sudjelovanju mladih u lokalnom i regionalnom životu prihvaćenu Rezolucijom 237 Konferenci-je lokalnih i regionalnih vlasti u Europi iz 1992., ojačati su-radnju u istraživanjima sudjelovanja mladih; razviti prikladnu edukaciju za mlade radnike i mlade istraživače radi stjecanja vještina upravljanja vlastitim projektima; osigurati da rad Vi-jeća Europe na edukaciji za demokraciju u obrazovnim insti-tucijama bude uključen u djelotvorne demokratske prakse te da aktivnosti Vijeća Europe u vezi politika oko razvoja djece budu uzete u obzir unutar konteksta usklađene politike radi jačanja sudjelovanja mladih.

Dana 29. listopada 2003. Komitet ministara Vijeća Europe donio je Rezoluciju Res(2003)7 o politici za mlade Vijeća Eu-rope. Ona kao jedan od ciljeva te politike ističe ovlašćivanje mladih za aktivnu ulogu u jačanju građanskog društva u Euro-pi. Jedan od prioriteta politike za mlade prema toj Rezoluciji je sudjelovanje i demokratsko građanstvo. To uključuje edu-kaciju mladih demokratskih lidera i drugih mladih ljudi koji mogu imati veliku ulogu u društvu, podršku i razvoj nevladi-

Page 259: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

243

nih demokratskih organizacija i mreža mladih, sudjelovanje i pristup mladih demokratskim institucijama i procesima, ukla-njanje prepreka sudjelovanju mladih na lokalnim, regionalnim i nacionalnim razinama te na europskoj razini, ustanovljenje i pravilno funkcioniranje demokratskih tijela koja predstavlja-ju mlade i nevladine organizacije mladih na lokalnim, regio-nalnim i nacionalnim razinama. Rezolucija spominje koncept suupravljanja (co-management) da bi naglasila potrebu da se mladi čvrsto uključe u odlučivanje i upravljanje programima i sredstvima.

Preporuka Rec(2004)13 od 17. studenoga 2004. poziva države članice da promoviraju i podrže provedbu izmijenjene Europske povelje o sudjelovanju mladih u lokalnom i regio-nalnom životu koju je Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe prihvatio 21. svibnja 2003. u okviru Preporuke 128 (2003), kao povelju bez statusa konvencije. Sastavni dio Preporuke Rec(2004)13 je i izmijenjena Europska povelja o sudjelovanju mladih u lokalnom i regionalnom životu. Treći dio Povelje posvećen je institucionalnom sudjelovanju mla-dih u lokalnim i regionalnim poslovima. Reguliraju se vijeća, parlamenti i forumi mladih (III.1) te podrška strukturama za sudjelovanje mladih (III.2). Mladima bi trebalo osigurati ta-kve strukture sudjelovanja (vijeća, parlamenti i forumi mla-dih) koje će im omogućiti da budu punopravni akteri politi-ka koje ih se tiču. Te strukture bi trebale biti predstavničke i stalne, ne isključujući ni one povremene, osnovane za po-jedino pitanje. Ova bi tijela trebala biti utemeljena izborom ili imenovanjem od strane samih organizacija mladih tako da odražavaju društvenu strukturu jedinice. Ona su po svojem karakteru i mogućim ovlastima konzultativna tijela. Lokalne i regionalne vlasti moraju im osigurati dovoljno prostora, fi-nancijskih i materijalnih sredstava da bi mogla funkcionirati djelotvorno i bez poteškoća. Također, morale bi imenovati osobu ili grupu osoba koja će jamčiti da će se takva podrška osigurati i kojoj će se tijela mladih moći obratiti za pomoć. Ta osoba treba biti nezavisna od političkih struktura i od tijela

Page 260: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

244

mladih, a o njezinom imenovanju treba se postići suglasnost jednih i drugih.

Preporuka Rec(2006)1 od 11. siječnja 2006. odnosi se na potrebu osnivanja i ulogu nacionalnih vijeća mladih. Smatra se da je potrebno da države članice omoguće i podupru osniva-nje nacionalnih vijeća mladih. Ona bi trebala biti reprezenta-tivna tijela koja uključuju mlade svih vrsta manjina, kao i svih oblika organiziranja mladih.

Rezolucija CM/Res(2008)23 od 25. studenoga 2008. tiče se politike Vijeća Europe za mlade te ponovno naglašava potrebu promoviranja aktivnog sudjelovanja mladih u demokratskim procesima i strukturama, a i koncept suupravljanja kao oblik suradnje vlasti i organizacija mladih.

Preporuka CM/Rec(2010)8 od 16. lipnja 2010. o informa-cijama i informiranju mladih, između ostaloga, preporuča drža-vama članicama da ojačaju i razviju službe za informiranje i savjetovanje mladih, omogući pristup i prikladne kanale infor-miranja mladih, i slično.

U okviru EU programi za mlade provode se od 1988., a Ugovor iz Maastrichta je već 1993. proširio područje zajednič-ke europske politike na mlade (čl. 149 § 2, razmjena mladih). Tri su temelja te politike danas: aktivno građanstvo, društveno i profesionalno uključivanje mladih, te uzimanje u obzir mla-dih kod drugih javnih politika.

Bijela knjiga o mladima usvojena je u studenome 2001. s prijedlozima zemljama članicama da ojačaju suradnju u pogle-du političkog sudjelovanja, informiranja i dobrovoljnih aktiv-nosti mladih i u pogledu snažnijeg razumijevanja i poznavanja mladih, te da problematiku mladih jače uključe prilikom ra-zvoja sektorskih politika koje su vezane uz mlade (npr. poli-tike obrazovanja, zapošljavanja, zdravstvene politike, politike nediskriminacije, itd.).

Europska je komisija u travnju 2009. donijela Strategiju za mlade za razdoblje 2010.–2018. s podnaslovom Investira-nje i ovlašćivanje. Ciljevi te Strategije su: stvaranje više mo-

Page 261: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

245

gućnosti za mlade u obrazovanju i zapošljavanju, poboljšanje pristupa i pune participacije mladih ljudi u društvu, te jačanje solidarnosti društva u cjelini i mladih. Osam je područja dje-lovanja radi ostvarenja Strategije: obrazovanje, zapošljavanje, kreativnost i poduzetnost, zdravlje i sport, participacija, soci-jalna inkluzija, dobrovoljne aktivnosti, te sudjelovanje mladih u globalnim pitanjima.

Europsko je vijeće 2005. usvojilo Europski pakt o mla-dima kao jedan od instrumenata za ostvarenje Lisabonskih ciljeva rasta i zapošljavanja. Dana 27. studenoga 2009. Eu-ropsko je vijeće donijelo Rezoluciju o obnovljenom okviru za europsku suradnju u području mladih (2010.–2018.). Iden-tificiralo je dvije glavne svrhe europske suradnje u području brige za mlade: a) stvoriti više i ravnopravnije mogućnosti za sve mlade ljude u obrazovanju i tržištu rada, b) promovirati aktivno građanstvo, socijalnu inkluziju i solidarnost mladih ljudi.

Lisabonski ugovor EU u čl. 165. traži od EU da usmjeri djelovanje kako bi ohrabrila sudjelovanje mladih u demokrat-skom životu Europe. To daje čvrstu pravnu osnovu daljnjem razvoju zajedničke europske politike za mlade.

Hrvatska se uključila u aktivnu politiku za mlade, premda su rezultati još nedovoljni, a utjecaj te politike slab. Hrvatska vlada najprije 16. siječnja 2003. donijela prvi Nacionalni pro-gram djelovanja za mlade. Nakon toga je 2. srpnja 2009. doni-jela novi, vrlo detaljni Nacionalni program za mlade od 2009. do 2013. Ključni zakon za provedbu javne politike aktivnog uključivanja mladih u javni, napose politički život je Zakon o savjetima mladih (NN 23/07) koji je stupio na snagu 8. ožuj-ka 2007. Uključivanje se provodi na razini lokalne i područne (regionalne) samouprave, a glavna institucija uključivanja je savjet mladih u svakoj pojedinoj jedinici.

Savjet mladih je savjetodavno tijelo predstavničkih tijela (općinskih i gradskih vijeća, županijskih skupština te Skupšti-ne Grada Zagreba). Prema podacima, značajan broj lokalnih jedinica, naročito općina još nije utemeljio savjet mladih. Pro-

Page 262: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

246

blemi u vezi tih savjeta su nedovoljna informiranost i zainte-resiranost mladih, nešto izraženija politizacija, relativno slaba podrška od strane lokalnih predstavničkih tijela, problem dis-kriminacije i nejednakosti mladih ovisno o mjestu života, tipu jedinice i uopće okolnostima na koje oni ne mogu utjecati, itd. Dobre prakse i rezultati vezani su uglavnom uz savjete mladih u županijama i velikim gradovima.

Page 263: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

247

Dio V.

Politika PRoŠiReNJa, HRVatSka i ČlaNStVo U UNiJi

1. Politika proširenja Europske unije

Proširenje (Enlargement) je proces primanja u punopravno članstvo novih članica EU. Od samih početaka proces europ-ske integracije djeluje kao sustav otvoren za mogućnost pri-manja novih članica. U skladu s čl. 49. UEU, svaka europska država koja poštuje načela slobode, demokracije, poštivanja ljudskih prava i temeljnih sloboda te vladavine prava, može podnijeti zahtjev za članstvo.

Pristupanje može uslijediti tek ako država ispunjava sve kriterije pristupanja koji su utvrđeni u lipnju 1993. na sastanku Europskog vijeća u Kopenhagenu. Pretpristupni kriteriji su:

– politički – stabilne institucije koje jamče demokraciju, vladavinu prava, zaštitu ljudskih prava i prava manjina;

– ekonomski – djelotvorno tržišno gospodarstvo i sposob-nost nošenja s tržišnim natjecanjem i tržišnim silama u Uniji;

– pravni – sposobnost preuzimanja obveza iz članstva, uklju-čujući ciljeve političke, ekonomske i monetarne unije.

Kriteriji iz Kopenhagenu dopunjeni su na sastanku Europ-skoga vijeća u Madridu u prosincu 1995. administrativnim kri-terijem, prema kojem države kandidatkinje moraju prilagoditi svoje javne uprave i pravosuđe standardima i normama EU, da bi se osigurala učinkovita primjena pravne stečevine EU. EU mora biti u stanju apsorbirati nove članice, odnosno mora osigurati da su institucije i proces donošenja odluka efikasni i

Page 264: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

248

odgovorni, da se nastavi njezin razvoj i provedba javnih poli-tika te da se osigura njihovo financiranje. U skladu s tim, EU zadržava pravo odlučiti kad će biti spremna prihvatiti nove članice.

1.1. Prethodna proširenjaEU se proširila nekoliko puta od svojeg stvaranja i danas

ima 27 država članica (v. prikaz 5).

Prikaz 7: Proširenja Europske unije

Datum ulaska(stupanje na

snagu ugovora)Države Broj

članica Naziv

1952/1957 Francuska, Italija, Belgija, Luksemburg, Nizozemska, Zapadna Njemačka

6 Države osnivačice

01. 01. 1973. Velika Britanija, Irska, Danska 9 Prvo proširenje

01. 01. 1981. Grčka 10 Mediteransko proširenje01. 01. 1986. Španjolska, Portugal 12

01. 01. 1995. Austrija, Švedska, Finska 15 EFTA proširenje

01. 05. 2004. Češka, Mađarska, Poljska, Slovačka, Slovenija, Estonija, Latvija, Litva, Cipar, Malta

25 Istočno proširenje

01. 01. 2007. Bugarska, Rumunjska 27

Prvo proširenje obuhvaća ulazak u EZ zapadnoeuropskih zemalja – Velike Britanije, Irske i Danske 1973. Velika Brita-nija predala je zahtjev za članstvo u EZ-u 1961. i 1967., no oba pokušaja bila su onemogućena vetom tadašnjeg francuskog predsjednika Charlesa de Gaullea, pa su joj tek promjene na francuskoj političkoj sceni otvorile mogućnost ulaska u član-stvo. Ulazak triju članica promijenio je odnos snaga u EZ-u i ravnotežu francusko-njemačkog odnosa, ali i ponešto uspo-rio produbljivanje integracije, budući da su i Velika Britanija i Danska izrazito euroskeptične i bile su motivirane ulaskom iz sasvim gospodarskih razloga.

Page 265: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

249

Drugo i treće proširenje obuhvaćeni su terminom Medi-teransko proširenje, Grčke 1981. te Portugala i Španjolske 1986. Te su zemlje bile motivirane članstvom kao načinom konsolidacije fragilne demokracije, nastale nakon izlaska iz diktatorskih režima, kao i gospodarskim potencijalom priklju-čenja, s obzirom na slabu ekonomsku razvijenost. EU je nasto-jala osigurati stabilnost i mir, a politički razlozi uvjetovali su i zanemarivanje određenih negativnosti kod triju zemalja.

Treće proširenje naziva se EFTA proširenjem s obzirom na to da su 1995. u EU ušle Austrija, Finska i Švedska, sve tri zemlje naprednih ekonomija i demokracije te članice EFTA-e. Razlozi ulaska EFTA zemalja su trostruki – ekonomska kriza s kraja 1970-ih, strah da bi stvaranje zajedničkog tržišta moglo oslabiti njihov ekonomski položaj te prestanak Hladnog rata, odnosno uklanjanje prepreke za pristupanje zemalja koje su zagovarale neutralnost. S druge strane, EU je zbog potencijal-nog pridruživanja bivših socijalističkih zemalja bila otvorenija prema ideji da EFTA članice uđu u EU. Te tri članice često se navode kao najaktivniji implementatori prava EU.

Četvrto proširenje naziva se istočnim, a obuhvaća ulazak u EU 8 istočnoeuropskih zemalja – Češke, Estonije, Latvije, Litve, Mađarske, Poljske, Slovačke, Slovenije, Malte i Cipra 2004., odnosno Bugarske i Rumunjske 2007. Istočno prošire-nje bilo je rezultat procesa koji se odvijao još od pada Berlin-skog zida 1989. – istočnoeuropske zemlje mahom su izrazile svoju želju da se pridruže EU, tj. ‘vrate Europi’, a EU je, na-šavši se pred posebnim slučajem u odnosu na ranija proširenja, na Europskom vijeću u Kopenhagenu 1993. postavila uvjete za ulazak. Prijave za članstvo između 1994. i 1996. podnije-lo je 10 istočnoeuropskih zemalja, dok su ranije svoje prijave predale Turska (1987.) te Cipar i Malta (1990.). S državama kandidatkinjama potpisani su Sporazumi o pridruživanju, koji su omogućili državama potpisnicama uspostavljanje carinske unije s EZ-om, a sadržavali su odredbe vezane uz trgovinu, financijsku i tehničku suradnju. S istočnoeuropskim i baltič-kim državama kandidatkinjama potpisani su i europski spora-zumi – nova generacija sporazuma o pridruživanju kojima su

Page 266: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

250

obuhvaćena područja: političke suradnje i konzultacija u svim pitanjima od zajedničkog interesa, stvaranja zone slobodne tr-govine, gospodarska, kulturna i financijska suradnja te uskla-đivanje zakonodavstva država potpisnica. Pregovori o pri-druživanju provedeni su s dvije skupine – za Češku, Poljsku, Mađarsku, Estoniju, Sloveniju i Cipar kao spremnije započeli su 1998., nakon odluke Europskog vijeća donesene 1997. u Luksemburgu (tzv. Luksemburška grupa), dok su ostale – Slo-vačka, Latvija, Litva, Bugarska, Rumunjska i Malta pregovo-re počele 2000., nakon odluke Europskog vijeća u Helsinkiju 1999. (Helsinki grupa).

1.2. Buduća proširenja Europske unijeEU je službeno pokrenula pregovore o pristupanju s Hrvat-

skom i Turskom na Vijeću općih poslova u Luksemburgu 3. listopada 2005. U prosincu 2005. Europsko vijeće je odlučilo odobriti status države kandidatkinje također i bivšoj Jugosla-venskoj Republici Makedoniji, s kojom pregovori o pristupa-nju još uvijek nisu započeli. S Islandom su pretpristupni pre-govori formalno otvoreni u srpnju 2010., a Crnoj Gori status kandidata odobren je u prosincu 2010.

Zemlje potencijalni kandidati su Albanija, Bosna i Herce-govina, Kosovo i Srbija, dok se kvazi-kandidatima smatraju zemalje članice EFTA-e – Norveška,71 Švicarska i Lihtenštajn, koje se nalaze u statusu pridruženih članica EU i mogle bi iska-zati interes za članstvo. Za razliku od država koje su u članstvo EU ušle tijekom istočnog proširenja, državama uključenim u Proces stabilizacije i pridruživanja – Albaniji, Bosni i Herce-govini, Crnoj Gori, Hrvatskoj (v. supra, poglavlje 14), Make-doniji i Srbiji, Unija je ponudila novu generaciju sporazuma o pridruživanju – sporazum o stabilizaciji i pridruživanju koji državi potpisnici daje status pridruženog člana i potencijalnog kandidata za članstvo u EU.

71 Norveška je zatražila ulazak u članstvo EU u dva navrata – 1960-ih i 1990-ih – i bila prihvaćena, no, u skladu s rezultatom nacionalnog referen-duma, odbila je ulazak.

Page 267: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

251

Okvir 29: Proces stabilizacije i pridruživanja

Proces stabilizacije i pridruživanja (Stabilisation and Association Process; PSP) predložila je Europska komisija u svibnju 1999. s ciljem postizanja sveobuhvatne stabilizacije tranzicijskih država jugoistočne Europe – Albanije, Bosne i Hercegovine, Crne Gore, Hrvatske, Kosova, Makedonije i Srbije. Bugarska i Rumunjska, iako zemljopisno dio jugoistočne Europe, nisu bile obuhvaćene PSP-om već pretpristupnom strategijom koju je EU osmislila za države kandidatkinje tijekom istočnog proširenja. PSP se temelji na progresivnome partnerstvu u kojemu EU potpisnicama nudi mješavinu trgovačkih koncesija, gospodarsku i financijsku pomoć i ugovorne odnose. Ciljevi PSP-a uključuju: stabilizaciju i prela-zak na tržišno gospodarstvo, promicanje regionalne suradnje i buduće pristupanje Uniji. PSP se temelji na načelima jednakih uvjeta za sve – primarno kriterija koje je ranije usvojilo Europsko vijeće, jasne perspektive članstva u EU, individualnog pristupa te poticanja regionalne suradnje.

Izvor: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija, Delegacija EU u Repub-lici Hrvatskoj

Osim tih kategorija, u širi krug institucionalizacije odnosa s EU ulaze zemlje obuhvaćene Europskom politikom susjed-stva (European neighbourhood policy; ENP). ENP je usvojena 2004. s ciljem da se izbjegne stvaranje novih podjela između EU članica i ne-članica jačanjem prosperiteta, stabilnosti i sigurnos-ti, a povezana je i s Europskom sigurnosnom strategijom. Eu-ropska politika susjedstva primjenjuje se na zemlje koje imaju izravnu kopnenu ili morsku granicu s EU, a trenutno se odno-si na zemlje nastale raspadom SSSR-a (Ukrajinu, Moldaviju, Armeniju, Azerbejdžan, Bjelorusiju, Gruziju) i mediteranske zemlje (Alžir, Egipat, Izrael, Jordan, Libanon, Libiju, Maroko, Siriju, Tunis i Palestinu). Radi se o privilegiranim odnosima s EU, utemeljenim na obostranom prihvaćanju zajedničkih vri-jednosti – demokracija i ljudska prava, vladavina prava, dobro upravljanje, načela tržišne ekonomije te održivi razvoj.

O čemu ovisi budućnost politike proširenja? Ističe se da institucije, države članice i građane Unije prati ‘zamor prošire-

Page 268: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

252

nja’ – fenomen koji se s jedne strane očituje kao smanjeni ka-pacitet apsorpcije novih članica na strani EU, a s druge strane, kao problem ispunjavanja uvjeta od strane potencijalnih člani-ca, posebno onih institucionalne prirode. Kapacitet apsorpcije – mogućnost EU da prihvati nove članice, važan je element politike proširenja EU jer se postavlja pitanje kako prihvatiti novu članicu, a zadržati zamah europske integracije, odnosno kako efektivno upravljati u već do krajnjih granica proširenoj Europi. Naime, kapacitet apsorpcije smanjen je u odnosu na ranija proširenja s jedne strane zbog institucionalnih problema nastalih posljednjih proširenjem, kad je EU gotovo udvostru-čila svoje članstvo, a s druge, zbog okupiranosti EU vlastitim problemima. No, institucionalni kapacitet nije samo problem u EU, već i na strani samih potencijalnih članica – sporost pro-vođenja reformi uslijed slabosti nacionalnih institucija pred-stavlja važnu prepreku daljnjem proširenju Unije.

1.3.  Proces pristupanja – od podnošenja zahtjeva do punog članstva

Država koja želi pristupiti EU podnosi zahtjev za članstvom Vijeću EU. Vijeće podneseni zahtjev upućuje na razmatranje Europskom vijeću te poziva Komisiju da izradi mišljenje (avis) o sposobnosti države podnositeljice zahtjeva za ispunjavanje uvjeta za članstvo. Europska komisija upućuje državi upitnik s pitanjima o političkom i gospodarskom stanju države te o sposobnosti preuzimanja pravne stečevine EU. Po primitku odgovora, Komisija donosi mišljenje i preporuku o otvaranju pregovora o ulasku u članstvo te ga upućuje Europskom vijeću koje donosi konačnu odluku o odobravanju statusa kandidata i otvaranju pregovora za članstvo.72 Ako Komisija predlaže za-počinjanje pregovora, a Vijeće to prihvati, određuje se datum za otvaranje pregovora i zatim, prije početka pregovora, Ko-

72 Komisija je samo jednom donijela negativno mišljenje i odbacila zahtjev (Turska, 1989.), dok je jednom Europsko vijeće, unatoč negativno intoniranom mišljenju Komisije, preporučilo otvaranje pregovora (Grčka, 1976.).

Page 269: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

253

misija saziva sastanke različitih sektorskih radnih skupina da bi razradila pregovaračku poziciju EU. Ako se početak prego-vora iz određenih razloga odgađa, sastavlja se akcijski plan za pristupanje, koji obično uključuje sporazum o pridruživanju ili dodatne odredbe u postojećim ugovorima.

Faze u pregovorima su: (1) formalno otvaranje pregovora; (2) analitički pregled (screening); (3) sadržajna faza pregovo-ra, kao centralni dio pristupnog procesa; (4) zatvaranje prego-vora i potpisivanje Ugovora o pristupanju; (5) potvrđivanje Ugovora u Europskom parlamentu; i (6) ratifikacija Ugovora u državama članicama i državi pristupnici.

Kada država formalno dobije status kandidata, s njom se otvaraju pristupni pregovori, tijekom kojih se određuju uvje-ti priključivanja Uniji. Pregovori se velikim dijelom provode na svakodnevnoj bazi kroz korespondenciju odnosno sastanke koje koordinira Komisija, a nadgleda Vijeće ministara vanj-skih poslova. Statusom kandidata država dobiva mogućnost korištenja pretpristupnih fondova EU – financijskih sredstava namijenjenih bržem razvoju i potpori reformama koje država treba provesti.

Nakon formalnog otvaranja pregovora slijedi faza analitič-koga pregleda i ocjene usklađenosti nacionalnog zakonodav-stva države kandidatkinje s pravnom stečevinom EU (scree-ning). Cjelokupni postupak analitičkog pregleda uobičajeno traje oko godinu dana i nakon njegova završetka odluku o otvaranju pregovora u pojedinom poglavlju, ovisno o ocjeni spremnosti države kandidatkinje, donosi Vijeće EU.

Otvaranjem pregovora o pojedinom poglavlju započinje sadržajna faza pregovora tijekom koje se pregovara o uvjeti-ma pod kojima će država kandidatkinja prihvatiti, primijeniti i provesti pravnu stečevinu EU, koja je za potrebe pregovora o pristupanju podijeljena u 35 tematskih poglavlja (v. prikaz 15). Pritom, država kandidatkinja pregovara o uvjetima i nači-nu preuzimanja i primjene pravne stečevine, a ne o njezinom sadržaju. Pregovori se vode na temelju pregovaračkih staja-lišta EU i države kandidatkinje, koja se pripremaju za svako

Page 270: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

254

pojedino poglavlje pregovora na temelju nalaza analitičkog pregleda.

Pregovori se vode u sklopu bilateralne međuvladine kon-ferencije na kojoj sudjeluju predstavnici država članica EU, s jedne strane, i predstavnici države kandidatkinje, s druge. Tijekom pregovora Komisija izvještava Vijeće i Parlament o pripremi kandidatkinja za članstvo putem godišnjih izvješća o napretku (progress report).

Nakon postizanja dogovora između EU i države kandidat-kinje o pojedinom poglavlju pregovora i pod pretpostavkom da su ispunjeni preduvjeti za njegovo zatvaranje, ono se smatra privremeno zatvorenim. Kada se pregovori zatvore u svim po-glavljima, Europsko vijeće jednoglasno donosi odluku o pri-manju nove članice, koju mora potvrditi Europski parlament.

Rezultati pregovora zatim se ugrađuju u odredbe nacrta ugo-vora o pristupanju, u čijoj izradi sudjeluju predstavnici država članica i institucija EU te predstavnici države kandidatkinje. Ugovor o pristupanju potvrđuje se odlukom Vijeća EU i ko-načnim pozitivnim mišljenjem Europskog parlamenta. Nakon što je ugovor o pristupanju potpisan, upućuje ga se u postupak potvrđivanja u državi pristupnici, u skladu s njezinim ustavnim odredbama, koji u nekim državama uključuje i održavanje re-ferenduma o ulasku u EU. Ugovor također treba biti potvrđen (ratificiran) u svim državama članicama Unije. Proces ratifi-kacije može trajati do dvije godine od potpisivanja Ugovora o pristupanju. Kada je proces ratifikacije završen i ugovor stupi na snagu, država kandidatkinja postaje država članica.

2. Hrvatska i Europska unija – put prema članstvu

2.1.  Kronologija razvoja odnosa Hrvatske i Europske unije

Institucionalizacija odnosa Republike Hrvatske i Europske unije započinje na prijelazu tisućljeća – od 2000. pridruživanje EU postaje strateški cilj i državne i vanjske politike svih hrvat-skih Vlada (2000.–2003., 2003.–2007., 2008.–2009., 2009.–

Page 271: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

255

2011.). Međutim, odnosi Hrvatske i EU počinju se razvijati još ranije, međunarodnim priznanjem RH u siječnju 1992. Nakon kratke suradnje na programu Phare i pregovora o Sporazumu o suradnji, koji su prekinuti uoči vojne akcije »Oluja« 1995., odnosi Hrvatske i Unije intenzivirani su krajem 1999.

Razvoj odnosa RH i EU započinje u lipnju 1999. kada je Vijeće EU na prijedlog Europske komisije uspostavilo Proces stabilizacije i pridruživanja (v. okvir 29). U svibnju 2000. Eu-ropska komisija objavljuje pozitivan Izvještaj o izvedivosti o početku pregovora za SSP koji Vijeće EU usvaja u lipnju 2000., čime je potvrđeno da Hrvatska ispunjava uvjete za otvaranje pregovora o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridru-živanju. Pregovori su formalno otvoreni 24. studenoga 2000. na Zagrebačkom sastanku na vrhu (summitu) šefova država i vlada zemalja članica Unije i država obuhvaćenih procesom stabilizacije i pridruživanja.

Sljedeća faza započinje potpisivanjem Sporazuma o stabi-lizaciji i pridruživanju (SSP) 29. listopada 2001. kojim Hrvat-ska po prvi put stupa u ugovorne odnose s Europskom unijom te se potvrđuje njezin status kao potencijalnog kandidata za članstvo u EU. Nakon što je u prosincu 2001. SSP ratificiran u Hrvatskom saboru i prošao potvrdu Europskoga parlamenta, uslijedio je dugotrajan proces ratificiranja SSP-a u nacional-nim parlamentima država članica, od veljače 2002. (Austrija) do listopada 2004. (Italija). SSP između Hrvatske i EU stupio je na snagu 1. veljače 2005.

Krajem 2002. Hrvatski sabor donosi Rezoluciju o pristu-panju Republike Hrvatske Europskoj uniji, nakon čega slijedi početak formalnog procesa pristupanja podnošenjem zahtjeva za punopravno članstvo 21. veljače 2003. Zahtjev je podnesen Vijeću Europske unije, odnosno državi članici EU-a koja je u to vrijeme predsjedavala Vijećem – Grčkoj. Već 14. trav-nja 2003. Vijeće EU pozvalo je Europsku komisiju da izradi mišljenje (avis) o hrvatskom zahtjevu. Odgovore na upitnik Komisije, s 4.560 pitanja iz različitih područja funkcioniranja države, institucija, gospodarstva i sl., Hrvatska je predala 9. listopada 2003., nakon 3 mjeseca pripreme.

Page 272: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

256

Okvir 30: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

SSP predstavlja novu generaciju sporazuma o pridruženom član-stvu za države obuhvaćene Procesom stabilizacije i pridruživanja, za razliku od tzv. Europskih sporazuma temeljem kojih su države srednje i istočne Europe stekle status država kandidatkinja za članstvo u EU.Glavne razlike između SSP-a i Europskih sporazuma uključuju postojanje evolutivne klauzule i odredaba o regionalnoj suradnji. Naime, Europski sporazumi nisu određivali status zemalja u po-gledu mogućnosti i procedure ulaska u proces proširenja EU, već se status kandidata za članstvo stjecao naknadno, tijekom uspješ-ne provedbe obveza iz pridruženog članstva. Potpisnicama SSP-a potvrđen je status potencijalnog kandidata za članstvo u EU, što je viši stupanj odnosa nego onih u Europskim sporazumima. S druge strane, SSP-om se naglašava važnost regionalne suradnje usmjerene na stabilizaciju područja jugoistočne Europe, znatno više nego Europskim sporazumima.SSP predstavlja ugovorni okvir za odnose između EU i Hrvatske do pristupanja Uniji, a sklopljen je na neodređeno vrijeme. Radi o mješovitom ugovoru, budući da ga zaključuju Unija i njezine države članice zajednički, koji na odgovarajući način uređuje od-nose Republike Hrvatske s EU u (tadašnja) tri stupa Unije.Na temelju SSP-a osnovan je niz zajedničkih tijela – na ministar-skoj razini (Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje), na visokoj dužnosničkoj razini (Odbor za stabilizaciju i pridruživanje) i teh-ničkoj razini (pododbori).

Izvor: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija, Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj

Europska komisija donijela je pozitivno mišljenje o zahtje-vu 20. travnja 2004. s preporukom o otvaranju pregovora s Hrvatskom o članstvu u EU. Istodobno s mišljenjem i prepo-rukama, Europska komisija donijela je i Prijedlog Europskog partnerstva za Hrvatsku, s razrađenim kratkoročnim i srednjo-ročnim prioritetima, koje je Vijeće EU usvojilo u rujnu 2004. Odluku o statusu države kandidatkinje donijelo je Europsko vijeće na sastanku 18. lipnja 2004.

Page 273: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

257

Nakon što je Hrvatska stekla statusa kandidata, Europska je komisija 6. listopada 2004. uputila Vijeću EU i Europskom parlamentu na usvajanje priopćenje koje sadrži Strategiju Eu-ropske komisije o napretku u procesu proširenja, čiji je sastavni dio i Pretpristupna strategija za RH. Glavni elementi Pretpri-stupne strategije su: (1) pripreme redovitih godišnjih izvješta-ja Komisije o napretku RH u procesu pristupanja Uniji; (2) otvaranje pretpristupnih financijskih programa; (3) osnivanje Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje te Odbora za stabilizaci-ju i pridruživanje i njegovih pododbora kao tijela za praćenje primjene i provedbe SSP-a, ali i foruma za pitanja vezana uz proces usklađivanja zakonodavstva; (4) donošenje Okvirnog sporazuma kojim se Hrvatskoj omogućuje sudjelovanje u pro-gramima Zajednice.

U prosincu 2004. Europsko vijeće određuje 16. ožujak 2005. kao datum početka pregovora, uz uvjet pune suradnje s Međunarodnim kaznenim sudom za bivšu Jugoslaviju (Ha-aški sud). U okviru priprema za pregovore Hrvatski sabor je u siječnju 2005. usvojio Izjavu o zajedničkom djelovanju Vlade i Sabora u procesu pregovora za članstvo u EU, Deklaraciju o temeljnim načelima pregovora za punopravno članstvo RH u Uniji i Odluku o osnivanju Nacionalnog odbora kao rad-nog tijela Sabora za praćenje pregovora. Nacionalni odbor, uz Odbor za europske integracije i Zajednički parlamentarni odbor RH – EU tijela su putem kojih Hrvatski sabor sudjelu-je u pripremama Hrvatske za članstvo u EU. Pregovori o pri-stupanju Hrvatske EU svečano su otvoreni 3. listopada 2005. na bilateralnoj Međuvladinoj konferenciji Hrvatske i Unije u Luksemburgu, a već u studenom 2005. Europska komisija usvojila je prvi Izvještaj o napretku Republike Hrvatske u pro-cesu pristupanja EU.

Prva faza pregovora – analitički pregled usklađenosti za-konodavstva (screeening) – započela je 20. listopada 2005., s poglavljem znanost i istraživanje, jednim od 35 poglavlja europske pravne stečevine o kojima su vođeni pretpristupni pregovor (v. prilog 4) a trajala je do listopada 2006. Nakon

Page 274: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

258

faze analitičkog pregleda uslijedili su pregovori o svakom od pojedinih poglavlja pravne stečevine – poglavlja su otvarana i zatvarana na Međuvladinim konferencijama o pristupanju Hr-vatske Uniji, ovisno o ocjeni spremnosti Hrvatske. Pregovore o pojedinim poglavljima vodili su predsjedavajući Vijećem EU i Komisija, zadužena za tehnički dio te hrvatsko državno izaslanstvo na čelu s ministrom vanjskih poslova i europskih integracija te Pregovaračka skupina za vođenje pregovora na čelu s glavnim pregovaračem.

Otvaranjem pregovora o svakom pojedinom poglavlju započinjala je sadržajna faza pregovora u tom poglavlju, na temelju pregovaračkih stajališta Hrvatske i EU koja su se izrađivala za svako pojedino poglavlje pregovora slijedom rezultata analitičkog pregleda. Pregovaračka stajališta usva-jala je Vlada, a potom su se dostavljala EU, putem Tajništva Međuvladine konferencije. Pregovaračka stajališta prva je predstavljala Hrvatska i u svakom je naznačila na koji način namjerava preuzeti i provoditi pravnu stečevinu EU u poje-dinom poglavlju. Uzimajući u obzir hrvatsko pregovaračko stajalište, Europska komisija je pripremala nacrt zajedničkog pregovaračkog stajališta EU, koje je jednoglasnom odlukom usvajalo Vijeće EU. U svom zajedničkom stajalištu, EU odre-đuje i mjerila (benchmarks) koje je Hrvatska trebala ispuniti prije otvaranja pojedinog poglavlja. Mjerila mogu biti, pri-mjerice, usvajanje novih zakona, strategija, osnivanje tijela državne uprave, administrativna i kadrovska sposobnost, itd. Nakon što su ispunjena mjerila za otvaranje pojedinog po-glavlja, EU i Hrvatska su na međuvladinim konferencijama raspravljale i pregovarale o svakom poglavlju, a usporedno su se održavale i svakodnevne stručne konzultacije. Po is-punjenju preduvjeta za zatvaranje pojedinog poglavlja (tzv. mjerila za zatvaranje), pregovaračko poglavlje se smatralo privremeno zatvorenim. Tijekom pregovora hrvatsko je za-konodavstvu usklađeno sa zakonodavstvom EU u svakom od područja sadržanih u pojedinim poglavljima pregovora (v. okvir 31 i prikaz 6).

Page 275: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

259

Okvir 31: Usklađivanje hrvatskog zakonodavstva s pravnom ste-čevinom Europske unije

Obveza usklađivanja hrvatskog pravnog sustava s pravnim susta-vom EU proizlazi iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u procesu pridruživanja EU, koji je Hrvatska potpisala 2001. Postu-pak usklađivanja zakonodavstva provodi se u suradnji tijela držav-ne uprave kod pripreme zakonodavnih prijedloga i Hrvatskoga sa-bora pri donošenju zakona. Od prosinca 2001. uz prijedlog propisa kojim se hrvatsko zakonodavstvo usklađuje s pravnom stečevinom Unije, nadležno tijelo državne uprave obvezno je priložiti ispunje-nu izjavu o usklađenosti i usporedni prikaz podudarnosti odredbi prijedloga propisa s odredbama propisa EU.Prijedlozi zakona koji se usklađuje sadrže oznaku P.Z.E. (tzv. eu-ropski zakoni) da bi se razlikovali od ostalih zakonskih prijedloga, a ako se prijedlog zakona koji se usklađuje donosi po hitnom po-stupku, za razliku od drugih zakonskih prijedloga, ne zahtijeva se glasovanje o prihvaćanju hitnog postupka.

Izvor: Hrvatski sabor

Prikaz 8: Broj zakona donesenih u procesu usklađivanja

Saziv Sabora RazdobljeUkupan broj

donesenih zakona

Broj europskih

zakona%

VI. 2008. – 2011. 815 298 37%V. 2003. – 2007. 568 160 28%IV. 2000. – 2003. 622 65 11%

Izvor: Hrvatski sabor

Do zastoja u pregovorima dolazi 2008. zbog blokade Slo-venije, zbog spora oko pitanja državne granice između Hrvat-ske i Slovenije – na pristupnoj konferenciji u prosincu 2008. Slovenija uskraćuje suglasnost na otvaranje i zatvaranje veći-ne poglavlja. Dogovor o nastavku hrvatskih pristupnih prego-vora s EU i nastavku pregovora o rješavanju pitanja vezanih uz državnu granicu postignut je u rujnu 2009.

Page 276: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

260

Odluku o okončanju pregovora o pristupanju RH EU obja-vilo je Vijeće EU 24. lipnja 2011., a 30. lipnja zatvorena su zadnja četiri poglavlja te time i formalno zaključeni pristup-ni pregovori. Ugovor o pristupanju Hrvatske EU potpisan je 9. prosinca 2011., a kao datum ulaska u punopravno članstvo određen je 1. srpnja 2013. Ugovor je upućen u postupak rati-fikacije u skladu s ustavnim odredbama svake od potpisnica – Hrvatske i svih država članica EU.

2.2. Strukture za koordinaciju pristupnog procesa

Razvoj i osnivanje struktura za koordinaciju procesa pri-stupanja Hrvatske EU odvijao se u dvije faze: prva faza 2000.–2005., koja započinje institucionalizacijom odnosa Hr-vatske s EU i druga faza 2005.–2011., od otvaranja pregovora o pristupanju Hrvatske EU. Premda su određene strukture za koordinaciju uspostavljene prije 2000., one se ne razmatraju.

Usporedno s otvaranjem Procesa stabilizacije i pridruži-vanja, u mandatu Vlade 2000.–2003. kojoj je pristupanje Hr-vatske EU jedan od najvažnijih strateških ciljeva, osnovano je 2000. Ministarstvo europskih integracija koje je preuzelo poslove i nadležnosti ranijeg Ureda za europske integracije Vlade, osnovanog 1998. Osim Ministarstva, ustanovljene su i druge strukture za pitanja europskih integracija. Tako je Hr-vatski sabor, da bi izravno sudjelovao u postupku usklađivanja zakonodavstva, 2001. osnovao Odbor za europske integracije s nadležnošću praćenja procesa usklađivanja. Koordinacija za europske integracije Vlade, osnovana 1998., i dalje je posto-jala, ali u obliku ad hoc tijela. Na kraju, i ministarstva i druge državne upravne organizacije počinju osnivati odjele usmjere-ne na pitanja europskih javnih politika i proces harmonizacije s pravnom stečevinom EU.

Dobivanjem statusa države kandidatkinje za ulazak u Uniju 2004., strukture za koordinaciju pristupnog procesa centralizi-rane su u Ministarstvu europskih integracija, s Odborom Hrvat-skog sabora i Koordinacijom Vlade kao političkim aspektom

Page 277: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

261

koordinacije pristupnog procesa. Pristupanje EU ostaje jedan od najvažnijih prioriteta i Vlade u mandatu 2003.–2007.

U drugoj fazi, koja započinje otvaranjem pregovora Hr-vatske s EU, dolazi do spajanja Ministarstva europskih inte-gracija s Ministarstvom vanjskih poslova. Struktura (novog) Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija uspo-stavljena je u rujnu 2005. – čine je 22 unutarnje organizacijske jedinice s gotovo 1.500 državnih službenika, od kojih su ‘eu-ropska pitanja’ u nadležnosti 5 jedinica – dvije uprave (Uprava za potporu procesu pristupanja RH EU, s 3 odjela od kojih je jedno Tajništvo te Uprava za koordinaciju i praćenje prilagod-ba sustavu EU i praćenje provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, s 3 odjela) te djelomično Uprave za Europsku uniju i europsku suradnju, nadležne za bilateralne odnose s državama članicama EU i multilateralne odnose s EU, kao i jedne službe (Samostalna služba za prevođenje iz područja europskih integracija) i Ureda glavnog pregovarača. Dio po-slova iz nadležnosti Ministarstva europskih integracija koji se odnosio na koordinaciju programa pretpristupne pomoći pre-mješten je u novi Središnji ured za razvojnu strategiju i koor-dinaciju fondova EU-a, koji je dijelom nastao iz dotadašnjeg vladina Ureda za razvojnu strategiju.

Kao središnja točka za EU pitanja, MVPEI treba osigurati učinkovitu suradnju i razmjenu informacija među pojedinim ministarstvima te dosljednost i koherentnost u raznim EU pita-njima. Ministarstvo koordinira i sve aktivnosti vezane uz obra-zovanje i informiranje o EU, a posebice provedbu Komunika-cijske strategije za informiranje hrvatske javnosti o Europskoj uniji i pripremama za članstvo. Također su uspostavljeni formalni, interni sustavi koordinacije unutar pojedinih mini-starstava kao i međuresorni odbori od tehničkih (stručnih) do najviših političkih razina.

U prvoj polovini 2005. Vlada i Sabor donijeli su nekoliko dokumenata važnih za daljnji proces pristupanja Uniji: (1) Od-luku o osnivanju Nacionalnog odbora kao radnog tijela Hrvat-skoga sabora za praćenje pregovora o pristupanju Republike

Page 278: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

262

Hrvatske Europskoj uniji (NN 12/05); (2) Izjavu Hrvatskoga sabora i Vlade RH o zajedničkom djelovanju u procesu pre-govora za članstvo u Europskoj uniji (NN 12/05); (3) Dekla-raciju Hrvatskog sabora o temeljnim načelima pregovora za punopravno članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji (NN 12/05); te (4) Odluku Vlade o uspostavljanju strukture za pregovore o pristupanju RH EU (NN 49/05).

U toj fazi struktura za koordinaciju pristupnog procesa po-staje složenija i obuhvaća sljedeća tijela:(1) Državno izaslanstvo Republike Hrvatske za pregovore o

pristupanju – vodi neposredne političke razgovore i prego-vore s državama članicama i institucijama EU i odgovorno je za uspješno odvijanje pregovora po svim poglavljima pregovora; za svoj rad je odgovorno Vladi kojoj podnosi izvještaj o stanju pregovora nakon svakog sastanka dvo-strane Međuvladine konferencije; čine ga voditelj (mini-star vanjskih poslova i europskih integracija), zamjenik voditelja i glavni pregovarač, zamjenici glavnog pregova-rača, šef Misije Republike Hrvatske pri Europskim zajed-nicama i tajnik Pregovaračke skupine.

(2) Koordinacija za pregovore o pristupanju – privremeno međuresorno radno tijelo Vlade koje raspravlja o svim pi-tanjima u vezi pregovora o pristupanju EU; razmatra na-crte prijedloga pregovaračkih stajališta koje joj je uputila Pregovaračka skupina prije njihova upućivanja Nacional-nom odboru za praćenje pregovora o pristupanju Hrvatske EU kao i prijedloge pregovaračkih stajališta prije njihova upućivanja Vladi na usvajanje; čine je voditelj Državnog izaslanstva i ministar vanjskih poslova i europskih inte-gracija kao predsjednik, potpredsjednici Vlade RH te svi ministri u Vladi RH.

(3) Pregovaračka skupina za vođenje pregovora o pristupa-nju – zadužena za stručnu i tehničku razinu pregovora s institucijama i državama članicama EU po svim poglavlji-ma pregovora; razmatra i usvaja nacrte prijedloga prego-varačkih stajališta te ih upućuje Koordinaciji za pregovore

Page 279: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

263

o pristupanju; za rad je odgovorna voditelju Državnog iza-slanstva i Vladi; djeluje slijedom smjernica i zaključaka Vlade i Koordinacije te naputaka voditelja Državnog iza-slanstva; nakon svakog sastanka dvostrane Međuvladine konferencije dužna je podnijeti izvještaj o stanju pregovo-ra voditelju Državnog izaslanstva i Vladi.

(4) Radne skupine za pripremu pregovora po pojedinim po-glavljima pregovora – sudjeluju u analitičkom pregledu i ocjeni usklađenosti hrvatskog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU te u izradi nacrta prijedloga pregovaračkih stajališta, uz potporu tijela državne uprave ili drugih tije-la određenih nositeljima pojedinog poglavlja pregovora i europskog koordinatora tog tijela; članove radnih skupina i podskupina imenuje Koordinacija, na prijedlog glavnog pregovarača, a temeljem konzultacija s čelnicima tijela državne uprave ili drugih tijela određenih nositeljima po-jedinih poglavlja pregovora; na čelu svake radne skupine je voditelj koje imenuje i razrješava Vlada, na prijedlog voditelja Državnog izaslanstva i uz suglasnost glavnog pregovarača.

(5) Ured glavnog pregovarača – pruža stručnu, tehničku i administrativnu pomoć glavnom pregovaraču; djeluje pri Vladi i pri Misiji RH pri Europskim zajednicama.

(6) Tajništvo Pregovaračke skupine – pruža stručnu, tehničku i administrativnu pomoć Državnom izaslanstvu, Pregova-račkoj skupini i radnim skupinama za pripremu pregovora po pojedinim poglavljima pregovora, priprema analitički pregled i ocjenu usklađenosti zakonodavstva i izrađuje iz-vješća o njegovom tijeku kao i tijeku pregovora te obavlja druge poslove. Tajnika Pregovaračke skupine imenuje i razrješava Vlada, na prijedlog voditelja Državnog izaslan-stva i uz suglasnost glavnog pregovarača.

(7) Nacionalni odbor za praćenje pregovora o pristupanju – radno tijelo Hrvatskoga sabora koje nadgleda i ocjenjuje tijek pregovora, daje mišljenje i smjernice u ime Hrvat-skoga sabora o pripremljenim pregovaračkim pozicijama,

Page 280: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

264

razmatra informacije o pregovaračkom procesu, razmatra i daje mišljenja o pitanjima koja će se otvarati tijekom pre-govora te razmatra i ocjenjuje pregovaračko djelovanje pojedinih članova pregovaračkog tima. Odbor putem svog predsjednika održava redovite konzultacije i razmjenjuje informacije s predsjednikom Republike, predsjednikom Vlade i predsjednikom Hrvatskoga sabora, s voditeljem izaslanstva i glavnim pregovaračem o tijeku pregovora te po potrebi daje mišljenje o usuglašavanju hrvatskog za-konodavstva s propisima EU. Odbor najmanje dva puta godišnje obavještava Hrvatski sabor o svom radu, a čini ga 19 članova – saborskih zastupnika te predstavnika Ure-da predsjednika Republike, akademske zajednice, udruga poslodavaca i sindikata. Predsjednik Nacionalnog odbora bira se iz reda oporbenih, a potpredsjednik iz reda vladaju-će stranke ili vladajuće koalicije u Hrvatskom saboru.

Za pitanja korištenja europskih fondova osnovane su dvije agencije. Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koor-dinaciju fondova EU osnovan je 2006., spajanjem Uprave za koordinaciju programa pomoći i suradnje s EU (Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija) s Uredom za strate-giju razvitka. Središnji državni ured prestaje s radom krajem 2011., a njegov poslove preuzima Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. Godine 2007. osnovana je Središnja agencija za financiranje i ugovaranje programa i pro-jekata EU, koja je zamijenila Upravu za financiranje programa i projekata pomoći EU – Središnju jedinicu za financiranje i ugovaranje u Ministarstvu financija, a nadležna je za pripremu i provedbu natječaja o dodjeli sredstava EU, sklapanje ugovo-ra o potpori te upravljanje sustavom za financijsko praćenje provedbe projekata.

2.3.  Ugovor o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji

Ugovorom o pristupanju utvrđuje se da Hrvatska, po nje-govu stupanju na snagu, postaje stranka Osnivačkih ugovora

Page 281: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

265

EU. U njemu se ujedno utvrđuju uvjeti za primanje Hrvatske u članstvo EU, kao i prilagodbe primarnih i sekundarnih propisa EU koje su potrebne radi tog primanja u članstvo. Kao datum njegovog stupanja na snagu utvrđen je 1. srpnja 2013., pod uvjetom da ga sve države članice EU i Hrvatska ratificiraju u skladu sa svojim ustavnim odredbama, a svoje isprave o ratifi-kaciji polože kod Vlade Italije do 30. lipnja 2013. Hrvatska se od trenutka potpisivanja Ugovora o pristupanju smatra drža-vom pristupnicom te će početi sudjelovati u radu tijela Vijeća EU i Europskoga parlamenta kao aktivni promatrač.

Tekst Ugovora o pristupanju sastoji se od osnovnog teksta, koji ima četiri članka, te Akta o uvjetima pristupanja Hrvatske i prilagodbama UEU, EFEU i Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju. Akt o pristupanju ima 55 čla-naka, 9 priloga, dva dodatka prilozima (popis postojećih mjera potpora i popis lijekova) te jedan protokol (o određenim aran-žmanima u vezi s Kyotskim protokolom uz Okvirnu konven-ciju UN o promjeni klime).

U odnosu na institucionalna pitanja, Ugovor o pristupanju sadrži sljedeće odredbe:

– u Europskom parlamentu Hrvatska će imati 12 predstav-nika, za razdoblje od dana pristupanja do kraja mandat-nog razdoblja Europskoga parlamenta 2009.–2014. Ne-posredne izbore za Parlament Hrvatska će održati prije dana pristupanja, osim ako dan pristupanja pada kraće od 6 mjeseci prije sljedećih izbora za Parlament (lipanj 2014.) – u tom slučaju Hrvatski sabor može među sa-borskim zastupnicima odrediti članove Parlamenta, do redovnih izbora.

– u Europskom vijeću i Vijeću EU Hrvatska će imati 7 glasova (do 31. listopada 2014.). Za donošenje odluka u redovnom zakonodavnom postupku kvalificiranom ve-ćinom u Vijeću bit će potrebno 260 glasova.

– povjerenik u Europskoj komisiji, državljanin RH, ime-novat će se od datuma pristupanja do 31. listopada 2014. – mandat hrvatskog člana istječe istodobno s mandatima

Page 282: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

266

povjerenika koji obnašaju dužnost u vrijeme pristupa-nja.

– Sud pravde i Opći sud sastojat će se od 28 sudaca, a mandati sudaca iz Hrvatske istječu 6. listopada 2015., odnosno 31. kolovoza 2013.

– u Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Od-boru regija Hrvatska će imati 9 članova.

– Hrvatska predlaže 1 direktora u Upravno vijeće Europ-ske investicijske banke.

– u Revizorski sud će Hrvatska po pristupanju predložiti jednog svojeg državljanina kao člana.

Hrvatski jezik biti priznat kao izvorni jezik Osnivačkih ugovora EU, a dokumenti institucija Unije od pristupanja Hrvatske biti sastavljeni i na hrvatskom jeziku. Hrvatski će jezik također biti priznat kao službeni i radni jezik institucija Unije.

Uz institucionalne, Ugovor sadrži i financijske odredbe o iznosu udjela Hrvatske u kapitalu Europske investicijske banke te iznosima financijske pomoći Unije Hrvatskoj nakon ulaska u punopravno članstvo (v. okvir 32). Nadalje, Ugovor sadrži i posebne odredbe o monitoringu ispunjavanja obveza koje je Hrvatska preuzela u pristupnim pregovorima, osobito onih iz područja pravosuđa i temeljnih prava (reformi i učin-kovitost pravosuđa, procesiuranje predmeta koji se odnose na ratne zločine i borba protiv korupcije), područja pravde, slo-bode i sigurnosti (upravljanja vanjskim granicama, policijske suradnje, borbe protiv organiziranog kriminala, pravosudne suradnje u građanskim i kaznenim stvarima) te politike tržiš-nog natjecanja (restrukturiranje brodograđevne industrije i sektora čelika). O ispunjavanju obveza će Komisija podnijeti izvještaj o praćenju Vijeću i Europskom parlamentu u jesen 2012., te svakih šest mjeseci do pristupanja Hrvatske Uniji. Ako se tijekom monitoringa pojave pitanja koja izazivaju za-brinutost, Vijeće može, kvalificiranom većinom i na prijedlog Komisije, poduzeti odgovarajuće mjere.

Page 283: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

267

Okvir 32: Financijski paket za pristupanje Europskoj uniji

Financijske odredbe Ugovora o pristupanju odnose se na:– uplatu iznosa od 42,720.000 eura koji odgovara udjelu Hr-

vatske u kapitalu koji se uplaćuje za upisani kapital Europ-ske investicijske banke, u 8 obroka od 2013. do 2018. Kapital Banke iznosit će 233,247,390.000 eura, a Hrvatska upisuje 854,400.000 eura.

– privremenu financijsku pomoć za razvoj i jačanje upravnih i pravosudnih kapaciteta za provedbu i primjenu prava Unije ti-jekom prve godine nakon pristupanja, u iznosu od 29 milijuna eura za 2013.

– pomoć Hrvatskoj u financiranju mjera na državnim granicama koje postaju vanjskim granicama Unije, i to 40 milijuna eura u 2013. i 80 milijuna eura u 2014.

– pomoć Hrvatskoj u poboljšanju novčanog toka u nacionalnom proračunu – 75 milijuna eura u 2013. i 28,6 milijuna eura u 2014.

– U okviru strukturnih fondova i Kohezijskog fonda u 2013. za Hrvatsku će se rezervirati alokacija od 449,4 milijuna eura odobrenih sredstava, od čega je jedna trećina alokacije rezervi-rana za Kohezijski fond.

– u okviru Europskog fonda za ribarstvo za Hrvatsku je u 2013. predviđeno 8,7 milijuna eura.

– Hrvatskoj se dodjeljuje 27,7 milijuna eura u okviru komponen-te ruralnog razvoja, za 2013.

Izvor: Ugovor o pristupanju

2.4. Programi pomoći Europske unijeEU financijski podupire provedbu svojih zajedničkih poli-

tika i pruža ciljanu potporu državama članicama EU te drža-vama kandidatkinjama i potencijalnim kandidatkinjama kako bi poduprla političke, gospodarske i institucionalne reforme nužne za ispunjavanje uvjeta za članstvo u EU. Hrvatska je korisnica je različitih programa financijske pomoći, počevši od programa OBNOVA, uspostavljenog 1996. Program je bio otvoren Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj, bivšoj SR Jugoslavi-

Page 284: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

268

ji i Makedoniji, u vrijednosti 400 milijuna eura. Hrvatska je kroz program OBNOVA primila više od 60 milijuna eura u razdoblju 1996.–2000., a najveći dio sredstava financirao je projekte obnove u ratom zahvaćenim područjima, uključujući obnovu infrastrukture, povratak i integraciju izbjeglica i prog-nanika te jačanje civilnog društva.

Kroz sudjelovanje u Procesu stabilizacije i pridruživanja, Hrvatska je bila korisnica programa tehničko-financijske po-moći CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization), usvojenog u prosincu 2000. CARDS program bio je usmjeren na četiri glavna cilja: (1) obnova, demokratska stabilnost, pomirba i povratak izbjegli-ca; (2) stvaranje institucionalnog i zakonodavnog okvira koji će poduprijeti demokraciju, vladavinu prava i prava manjina, razvoj civilnog društva, nezavisnost medija i borbu protiv or-ganiziranog; (3) održivi gospodarski i socijalni razvoj, uklju-čujući strukturnu reformu; te (4) promoviranje bližih odnosa i regionalne, prekogranične i međuregionalne suradnje između država korisnica i s državama članicama EU. Program CAR-DS sastojao se od nacionalne i regionalne komponente, a Hr-vatska je bila korisnica nacionalne komponente do stjecanja statusa kandidata za članstvo u EU 2004., dok je u regionalnim projektima nastavila sudjelovati do isteka razdoblja korištenja programa. Iz nacionalne komponente tog programa za Hrvat-sku ukupno je alocirano 262 milijuna eura, a u okviru regio-nalne komponente 179,6 milijuna eura.

Nakon stjecanja statusa kandidata, Hrvatskoj je otvorena mogućnost korištenja pretpristupnih programa Phare, ISPA i SAPARD. Program Phare pokrenut je 1989. kao program pomoći najprije Poljskoj i Mađarskoj, a zatim i drugim tran-zicijskim državama srednje i istočne Europe u razvoju više-stranačke demokracije i obnovi gospodarstva nakon izlaska iz komunističkog sustava. Cilj programa Phare pripremiti je države kandidatkinje za članstvo u EU, odnosno osposobiti ih za punu primjenu pravne stečevine EU nakon pristupanja. Program ISPA namijenjen je financiranju infrastrukturnih pro-jekata u području prometa i zaštite okoliša, dok je SAPARD

Page 285: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

269

usmjeren na projekte ruralnog razvoja te na modernizaciju i re-strukturiranje poljoprivrednog sektora. Sredstva svih triju pro-grama namijenjena su pripremi budućih članica za kohezijsku politiku EU, odnosno za korištenje kohezijskog fonda, struktur-nih fondova te fondova poljoprivredne i ribarske politike, čija je svrha osigurati uravnotežen gospodarski i društveni razvoj čitave Unije. Hrvatskoj je u sklopu programa Phare u 2005. i 2006. dodijeljeno ukupno 167 milijuna eura, u okviru progra-ma ISPA 59 milijuna eura, a u okviru programa SAPARD 25 milijuna eura.

Programi Phare, ISPA i SAPARD zamjenjeni su novim In-strumentom pretpristupne pomoći IPA (Instrument for Pre-Ac-cession assistance) za razdoblje 2007.–2013. Osnovni ciljevi programa IPA su pomoć državama kandidatkinjama i država-ma potencijalnim kandidatkinjama u njihovom usklađivanju i provedbi pravne stečevine EU te priprema za korištenje struk-turnih fondova. Program IPA sastoji se od sljedećih kompo-nenti: (1) pomoć u tranziciji i jačanje institucija; (2) regional-na i prekogranična suradnja; (3) regionalni razvoj; (4) razvoj ljudskih resursa; te (5) ruralni razvoj. Hrvatskoj je iz programa IPA alocirano 417,9 milijuna eura za razdoblje 2007.–2009., te 331,9 milijuna eura za razdoblje 2010.–2011.73

Hrvatskoj su otvoreni i neki od Programa Unije (do stu-panja na snagu Lisabonskog ugovora – Programi Zajednice), koji su u pravilu namijenjeni državama članicama kao potpora provedbi javnih politika Unije, no određene programe mogu koristiti i države koje se nalaze u procesu približavanja EU. Države koje nisu članice EU, odnosno ne doprinose zajednič-kom proračunu Unije, dužne su platiti članarinu za sudjelova-nje u Programima Unije, u iznosu koji se razlikuje od progra-ma do programa. Za svaki od programa u koji se Hrvatska želi uključiti potrebno je pregovarati i potpisati memorandum o

73 Za više informacija o financijskim programima i provedenim projekti-ma v. web stranice Ministarstva financija (www.mfin.hr), Središnjeg držav-nog ureda za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU (www.strategija.hr), Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata EU (www.safu.hr) i Delegacije EU u Hrvatskoj (www.delhrv.ec.europa.eu).

Page 286: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

270

razumijevanju koji uređuje financijski doprinos za sudjelova-nje u programu te administrativne uvjete koje Hrvatska mora zadovoljiti. Neki od Programa Unije u kojima sudjeluje Hrvat-ska su: program Kultura u okviru kojeg se financiraju projekti kulturne suradnje; PROGRESS, program za zapošljavanje i socijalnu solidarnost te Erasmus Mundus, program suradnje i mobilnosti u području visokog obrazovanja kojem je cilj po-boljšati kvalitetu visokog obrazovanja u Europi.

Nakon stupanja u članstvo EU, Hrvatska će moći sudjelova-ti u strukturnim fondovima (Europski socijalni fond i Europski fond za regionalni razvoj) i Kohezijskom fondu EU iz kojih se financira kohezijska politika – jedna od najznačajnijih zajednič-kih politika EU. U financijskom razdoblju 2007.–2013. njezina vrijednost iznosi 308,00 milijardi eura, odnosno više od trećine ukupnog proračuna Unije. Iz navedenih fondova financiraju se razvojni projekti koji doprinose smanjivanju razlika između razvijenijih i manje razvijenih dijelova EU kao i promicanju ukupne konkurentnosti europskog društva i gospodarstva. U svrhu pripreme za korištenje strukturnih fondova, u listopadu 2010. Vlada je donijela Odluku o strateškim dokumentima i in-stitucionalnom okviru za korištenje fondova Europske unije u Republici Hrvatskoj, kojom su definirani strukturni instrumenti EU koje će Hrvatska koristiti, strateški dokumenti za korištenje strukturnih instrumenata, tijela nadležna za koordinaciju, ovje-ravanje plaćanja i vanjsku reviziju te tijela nadležna za pripre-mu, upravljanje i provedbu pojedinih strateških dokumenata.

Za ukupnu koordinaciju upravljanja pretpristupnim fondo-vima EU do kraja 2011. bio je nadležan Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU (SDURF), a za sveukupno financijsko upravljanje Ministarstvo financija. Stupanjem na snagu Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministar-stava i drugih središnjih tijela državne uprave (NN 150/11), Središnji državni ured prestaje s radom, a njegov poslove pre-uzima Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. Središnja agencija za financiranje i ugovaranje progra-ma i projekata EU (SAFU) nadležna je za cjelokupno uprav-ljanje sredstvima, natječajne procedure, ugovaranje, plaćanja,

Page 287: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

271

računovodstvo te izvještavanje o financiranju cjelokupne na-bave u decentraliziranom sustavu provedbe programa iz EU fondova u Hrvatskoj. Decentralizirani sustav predstavlja pri-jenos odgovornosti za natječajne procedure i ugovaranje na zemlju korisnicu, koja u tu svrhu osniva posebnu strukturu – u Hrvatskoj se ona sastoji od tijela državne uprave i dužnosnika koje imenuje Vlada, uz posebne obveze i odgovornosti. U de-centraliziranom sustavu Delegacija EU ima ex-ante kontrolu, odnosno daje suglasnost za aktivnosti

3. Hrvatska i EUP – upravne prilagodbe i reforme u kontekstu europeizacije

Hrvatska je relativno kasno započela proces europeizacije javne uprave, u odnosu na druge tranzicijske zemlje. Slično je to situaciji u drugim zemljama postsocijalističke tranzicije u jugoistočnoj Europi, koje kasne u tom procesu. Ipak, osim Bu-garske i Rumunjske koje su postale članice EU od 2007., samo je još Hrvatska primljena u članstvo te će se pridružiti EU kao dvadesetosma članica 1. srpnja 2013., ako rezultat izjašnja-vanja hrvatskih građana na referendumu za pristup Uniji 22. siječnja 2012. bude pozitivan.

Pretpostavke za početak pridruživanja za zemlje jugoistoč-ne Europe stvorene su formuliranjem institucije sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, na bazi kondicionalnosti, u razdoblju 1997.–1999. (v. okvir 30). Takve su sporazume pot-pisale sve zemlje jugoistočne Europe, s tim da su prve bile Hrvatska i Makedonija 2001. Slijedile su Albanija 2006., Crna Gora 2007. te Srbija i Bosna i Hercegovina 2008. Sve zemlje, osim Bosne i Hercegovine te Kosova, podnijele su službenu prijavu za članstvo u EU. Status zemalja kandidatkinja dobile su Makedonija (2005.) i Crna Gora (2010.), ali one još nisu započele pregovore o ulasku.

U odnosu na grupu od deset tranzicijskih zemalja srednje i istočne Europe (uključujući Sloveniju) koja je ušla u Uniju 1. svibnja 2004., a pripreme za pridruživanje započela odmah početkom 1990-ih, Hrvatska kasni desetak godina. Nakon

Page 288: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

272

potpisivanja sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 2001., dobila je status kandidatkinje u lipnju 2004., a pregovore o ulasku u članstvo započela u listopadu 2005. Pregovore je vo-dio pregovarački tim Vlade, uz koji se formiralo radne skupine za 35 poglavlja o kojima se pregovaralo, a proces je politički nadzirao Nacionalni odbor za praćenje pregovaračkog procesa kao radno tijelo Hrvatskog sabora. Premda se na početku pred-viđalo da će Hrvatska biti spremna za članstvo 2007., prego-vori su završili tek četiri godine kasnije, u ljeto 2011., dok je ugovor o pristupanju EU potpisan 9. prosinca 2011.

Europeizacija dakle obuhvaća razdoblje od početka 2000-ih te traje nešto dulje od deset godina. Svaki od navedenih for-malnih koraka u procesu pridruživanja EU tražio je od Hrvat-ske da ispuni određene uvjete te provede određene promjene, uključujući i one u javnoj upravi. U svakom slučaju, tijekom čitavog perioda pred javnu su upravu bili stavljani određeni zadaci koji su ili formalno ili via facti donosili manje ili veće, skokovite ili postupne upravne promjene, od onih u načinu prikupljanja i prezentacije podataka potrebnih za pregovarački tim i promjene obrazovne strukture službenika, preko potreb-nih zakonskih promjena i promjena u vidokrugu službenika (koji imaju sve više kontakata s kolegama u zemljama člani-cama i službenicima EU), do promjena u upravnim zadacima i upravnoj kulturi. Te promjene još nisu i ne mogu biti istražene, ali se u čitavom procesu vide određene ključne promjene.

Tim su promjenama pridonijeli i određeni zahtjevi i prepo-ruke dobiveni tijekom formalnog procesa europeizacije. Vrije-di istaći da je samo Sigma pripremila i podnijela te na svojim internetskim stranicama objavila preko 35 izvještaja o stanju i napretku u različitim upravnim područjima i pitanjima, i to ne računajući brojna mišljenja na konkretne reformske pote-ze (tijekom pripreme određenih zakona i upravnih promjena Sigma je davala svoja stručna mišljenja na traženje hrvatskih tijela). Od objavljenih izvještaja valja spomenuti izvještaje o: temeljnim pitanjima javne uprave (public service and the administrative framework; 2005., 2006., 2007., 2008., 2009., 2010.); javnoj nabavi (public procurements; 2004., 2006.,

Page 289: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

273

2007., 2008., 2009., 2010.); reviziji (external audit; 2004., 2006., 2007., 2009.); unutarnjem financijskom nadzoru (pu-blic internal financial control; 2006., 2007., 2008., 2009.); etici (public integrity; 2005., 2006., 2008.); oblikovanju jav-nih politika i koordinaciji u centru vlade (policy-making and coordination; 2005., 2006., 2008., 2010.); poreznoj službi (tax administration; 2002.); kapacitetima za upravne reforme (administrative reform capacity; 2004.); javnom upravljanju i javnoj upravi (governance and public administration; 2004.); demokraciji i vladavini prava (democracy and the rule of law; 2009., 2010.); sustavu upravljanja javnim troškovima (public expenditure management system; 2008., 2009., 2010.); općoj ocjeni hrvatske uprave (general assessment; 2010.); itd.

Osim pomoći putem stručnih mišljenja, ocjena i preporuka, Hrvatska je tijekom procesa europeizacije primila značajnu pomoć u okviru brojnih projekata financiranih od EU i poje-dinih zemalja članica u sklopu bilateralne pomoći. Primila je tehničku pomoć (technical assistance) i od drugih donatora. Usprkos općoj ocjeni u svim tranzicijskim zemljama, pa i u Hrvatskoj, o brojnim nedostacima i problemima s takvom vr-stom pomoći i ekstremno skupih projekata u kojima glavnu ulogu imaju strani, nerijetko nedovoljno upućeni i nedovoljno stručni eksperti, u svojoj su ukupnosti i ti projekti dali određe-ni doprinos europeizaciji hrvatske javne uprave.

Među važnim upravnim reformama koje su provedene u sklopu europeizacijskih napora valja spomenuti oblikovanje sustava regionalnog razvoja, promjene u sustavu javnih služ-benika, reforma upravnog sudovanja i postupanja, usvajanje novog koncepta službi od općeg interesa, organizacijske pro-mjene u upravnom sustavu na središnjoj državnoj razini, puna ratifikacija Europske povelje o lokalnoj samoupravi i prila-godba njezinim standardima, inovacije u sustavu oblikovanja javnih politika, uvođenje efikasne kontrole financijskog po-slovanja javnopravnih tijela, i druge.

Oblikovanje sustava regionalnog razvoja započelo je uvo-đenjem statističkih regija u dogovoru s Eurostatom, a nastavi-lo se pripremom, donošenjem i provedbom Zakona o regional-

Page 290: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

274

nom razvoju i Strategije regionalnog razvoja. Uspostava regija dio je procesa regionalizacije. Hrvatska je kod Eurostata dosad uspješno prijavila dvije varijante podjele na statističke regije (NUTS II jedinice).74 Temeljno pravilo za te jedinice jest da trebaju imati između 800.000 i 3.000.000 stanovnika, premda u Europi postoje iznimke u oba smjera.75 U prvoj verziji iz 2005.76 Hrvatska je prijavila četiri statističke regije, Središnju Hrvatsku, Zagrebačku regiju, Jadransku Hrvatsku te Istočnu Hrvatsku. Godine 2007. uspostavljene su tri statističke regije, Sjeverozapadna Hrvatska, Središnja i istočna (Panonska) Hr-vatska, te Jadranska Hrvatska. Zakon o regionalnom razvoju donesen je potkraj 2009. Njime predviđena partnerska vijeća, koja se osnivaju na razini svake statističke regije, osnovana su Uredbom Vlade u ožujku 2010. Predsjednik partnerskih vijeća sve tri statističke regije je ministar regionalnog razvoja, dok administrativne i stručne poslove za njih obavlja Agencija za regionalni razvoj Republike Hrvatske. Strategija regionalnog razvoja je donesena nakon Zakona, a odnosi se na (pre)kratko razdoblje, od 2011. do 2013.

Promjene u sustavu javnih službenika započele su još dono-šenjem Zakona o državnim službenicima i namještenicima te Zakona o plaćama u javnim službama 2001. Nastavljene su Za-konom o državnim službenicima iz 2005. te Zakonom o službe-nicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) sa-moupravi iz 2008. Na temelju tih zakona započele su promjene

74 Nomenklatura prostornih jedinica za statistiku uvedena je 1980. od strane Europskog ureda za statistiku (Eurostat).

75 Bremen u Njemačkoj ima manje od donje granice, a regija Île-de-France daleko više od gornje granice. Neka vojvodstva u Poljskoj također prelaze gornju granicu, dok Bratislava ima manje od donje granice. No, EU je odlučna u eliminiranju svih tih iznimki, pa novim kandidatima uopće ne dopušta prijavu varijanti s iznimkama.

76 Jedna od verzija, s podjelom na pet regija, prijavljena je i odbijena još 2003. od strane Eurostata, jer dvije od pet prijavljenih regija nisu udovoljile kriteriju od 800.000 stanovnika. Eurostat je odbio još jedan hrvatski prijed-log, onaj koji je 2005. predvidio tri regije, od čega Zagreb kao samostalnu regiju, opet zato što u tom trenutku prema rezultatima zadnjeg općeg popisa stanovništva Zagreb nije imao 800.000 stanovnika.

Page 291: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

275

koje se odnose na uvođenje nešto modernijih oblika upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi, insistiranja na etičkim standardima u državnoj službi, uvođenja bolje pravne zaštite po-ložaja službenika te njihovog stručnog usavršavanja. Odbor za državnu službu utemeljen je Zakonom o državnim službenicima radi pružanja pravne zaštite protiv odluka upravnih rukovodite-lja u službeničkim pitanjima. Etičko povjerenstvo utemeljeno je 2009., a djeluje na razini čitave države primjenjujući Etički ko-deks (2006., novela 2008., novi Etički kodeks državnih službe-nika usvojen je 2011.). Neke mjere, poput tzv. depolitizacije na razini rukovoditelja upravnih organizacija u sastavu ministarsta-va i drugih visokih upravnih službenika bile su provedene samo formalno i nisu se uspjele održati u prvoj narednoj političkoj promjeni poslije izbora za Hrvatski sabor u studenome 2011. Također, neuspjeh je doživio i pokušaj stvaranja platnog susta-va koji bi poticao zalaganje i rezultate rada. Ni u osiguravanju ravnomjerne zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u javnoj upravi nije postignut pravno postavljeni standard.

Reforma upravnog sudovanja i postupanja trebala je biti usmjerena k jednostavnijem upravnom postupanju i boljoj sudskoj zaštiti od upravnog postupanja. U pogledu upravnog postupanja ciljevi su bili pojednostavljivanje zakona o op-ćem upravnom postupku, smanjenje broja posebnih upravnih procedura, ubrzavanje postupaka i njihovo što veće pojedno-stavnjivanje te povećanje efikasnosti rada uprave. Upravno sudovanje bilo je usmjereno k široj sudskoj zaštiti i uvođenju upravnog spora pune jurisdikcije. Novi Zakon o općem uprav-nom postupku iz 2009. je kraći i jednostavniji od prethodnog, regulira upravni ugovor, postupanje pružatelja javnih usluga te svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja uprav-nog prava, i jamči pravnu zaštitu od svih tih oblika upravnog djelovanja. Time predstavlja korak naprijed u pravnoj zaštiti građana i drugih subjekata, a osigurava i nešto efikasniji rad uprave. Uz njega je vezana i Uredba o uredskom postupanju iz 2009. te Zakon o upravnoj inspekciji iz 2008. Europeizaciji upravnog postupanja treba doprinijeti i transparentnije postu-panje državnih i drugih javnih tijela. Zakon o pravu na pristup

Page 292: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

276

informacijama javnog sektora donijet je 2003., a izmijenjen 2010. Pravo na pristup informacijama javnog sektora postalo je ustavno pravo zahvaljujući promjenama Ustava 2010. U re-gulaciji upravnog postupanja ostaje dosta prostora za usvaja-nje europskih standarda.

Reforma upravnog sudovanja dovela je do stvaranja dvije razine upravnih sudova, pri čemu su osnovana četiri prvostu-panjska upravna suda, a Upravni sud je preoblikovan u Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Novi upravni sudovi započeli su s radom 1. siječnja 2012. Novi Zakon o upravnim sporovima iz 2010. osigurao je institucionalna i pravna rješenja komplemen-tarna novom Zakonu o općem upravnom postupku iz 2009. šireći mogućnosti pokretanja upravnog spora, uvodeći spor pune juris-dikcije s kontradiktornom usmenom javnom raspravom i pravom na žalbu protiv presuda prvostupanjskih upravnih sudova.

Usvajanje novog koncepta službi od općeg interesa odvija se sporo i s dosta nerazumijevanja. Najbolji su rezultati posti-gnuti u pojedinim od tih službi, odnosno u pojedinim sektori-ma, posebno u profitabilnim službama od općeg ekonomskog interesa, kao što su telekomunikacije, poštanska služba, zračni prijevoz, opskrba plinom, i slični. U sektorima koji ne nude izglede na profit ili su oni skopčani sa značajnim poteškoća-ma ili su pak politički ili na drugi način osjetljivi, kao što su željeznički prijevoz, opskrba vodom i električnom energijom, i slični, promjene u skladu s europskim standardima su znat-no sporije. Određene neekonomske službe kao što su ljekar-ništvo, zdravstvo ili obrazovanje pod velikim su pritiskom za manje ili više prikrivenom privatizacijom i izbjegavanjem ob-veza javne službe. Nedostaje opće opredjeljenje, tj. strategija razvoja tih službi, kao i njihova opća pravna regulacija ili bar regulacija nekih od pitanja koja su s njima u vezi. Zakon o plaćama u javnim službama i još neki propisi reguliraju samo platni sustav za službenike koji se plaćaju iz državnog prora-čuna ili proračuna velikih ustanova u području socijalne zaštite (HZZO, HZMO, HZZ), ali ne i sve službe od općeg interesa. U sektorima službi od općeg ekonomskog interesa osnovana su i djeluju manje-više nezavisna regulacijska tijela.

Page 293: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

277

Organizacijske promjene u upravnom sustavu koje su na-stale pod utjecajem europeizacije su vezane uz širenje agen-cijskog modela te uz osnivanje upravnih organizacija i njiho-vih organizacijskih jedinica za suradnju s europskim tijelima. Agencijski model nije jedinstven, jer ne postoji samo jedna vrsta agencija, nego više njih: nezavisne regulacijske agenci-je, ekspertske agencije, izvršne agencije, itd. Europeizacijski impuls je naročito prisutan kod osnivanja nezavisnih regula-cijskih agencija, kao i ekspertskih agencija, ali su čak i neke izvršne agencije nastale tijekom procesa europeizacije (npr. Agencija za plaćanja u poljoprivredi, Središnja agencija za fi-nanciranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije, Agencija za mobilnost i programe Europske unije, i sl.). Po-sebno valja spomenuti osnivanje Agencije za regionalni razvoj Republike Hrvatske, agencija za regionalni razvoj na razini županija pa i nekih jedinica lokalne samouprave (uključujući one koje su osnovane od nekoliko lokalnih jedinica). U klasič-noj državnoj upravi osnivaju se određena tijela sa zadatkom europeizacije, s klasičnim primjerima kao što su ministarstva europskih integracija i regionalnog razvoja te središnji državni ured za koordinaciju fondova EU. Također, praktično nema tijela državne uprave, lokalnih jedinica i županija, pa i drugih javnopravnih tijela u kojima nisu osnovani odjeli, uprave ili druge organizacijske jedinice za suradnju s tijelima EU.

U lokalnoj samoupravi, koja je puno više pod utjecajem Vi-jeća Europe nego li Europske unije, valja spomenuti punu rati-fikaciju Europske povelje o lokalnoj samoupravi i prilagodbu njezinim standardima kao jedan od temeljnih europeizacijskih procesa. Minimalni krug odredbi Europske povelje o lokalnoj samoupravi ratificiran je 1997. tako da je Povelja počela ob-vezivati Hrvatsku od 1. veljače 1998. Povelja je u potpunosti ratificirana tek 2008. U međuvremenu je 2003. ratificirana i Europska okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji lo-kalnih zajednica ili vlasti. Formirano je nekoliko euroregija u kojima participiraju i hrvatske županije (Dunav-Drava-Sava, 1998., Mura-Drava 2005., itd.). Za jačanje položaja lokalne samouprave važno je načelo supsidijarnosti, prema kojem se

Page 294: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

278

javne ovlasti trebaju povjeriti onoj najnižoj razini javne vlasti, od lokalne preko regionalne i nacionalne do europske, koja je kadra te ovlasti kvalitetno obavljati. To načelo snažno podupi-re ne samo Vijeće Europe, nego i Europska unija.

Inovacije utemeljene na usvajanju europskih standarda mogu se pratiti u sustavu oblikovanja javnih politika, ali i u sadržaju tih politika. Kapacitet hrvatske državne uprave da vodi stručno utemeljene javne politike nije posebno izražen. One se vode pod prevelikim utjecajem trenutačnih političkih vlastodržaca, a uz premalo sudjelovanje demokratske javnosti, građana, službeni-ka i stručnjaka izvan državne uprave. Radi poboljšanja tog sta-nja Vlada je u studenome 2009. donijela Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, no riječ je o neobvezujućem aktu. Bu-dući da javne politike često traže usvajanje novih ili promjenu postojećih propisa, dulje se vrijeme pokušavalo uobličiti sustav procjene učinaka propisa koji se donose, da bi sredinom 2011. bio donesen Zakon o procjeni učinaka propisa. Što se tiče sadr-žaja javnih politika, smatra se da su među najvažnijim politika-ma koje se prilagođavaju politikama EU regionalna i kohezij-ska politika, poljoprivredna politika, politika razvoja službi od općeg interesa, i druge. Premda je sadržaj javnih politika ne-sumnjivo od prvorazredne važnosti za čitavo društvo, s gledišta europeizacije uprave najvažnije je pitanje upravnog kapaciteta za vođenje kvalitetnih i zajednici orijentiranih javnih politika.

U pogledu uvođenja sustava kontrole financijskog poslova-nja javnopravnih tijela važno su koraci poduzeti uvođenjem i jačanjem kapaciteta državne revizije (Državni ured za reviziju je osnovan 1993. a započeo s radom 1994.), uvođenjem sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, uvođenjem i stalnom dogradnjom pravila i institucija sustava javne naba-ve te čvrstim nadzorom nad javnim nabavama s osloncem na Državnu komisiju za kontrolu postupaka javne nabave, itd.

No, usprkos značajnim naporima oko europeizacije hrvat-ske javne uprave, mnoga su pitanja još otvorena, a prostor za jačanje europskih upravnih standarda je još uvijek velik.

Page 295: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

279

LITERATURA

Bache, Ian, Stephen George (2006) Politics in the European Union. 2nd Edition. Oxford etc.: Oxford University Press

Bache, Ian, Stephen George, Simon Bulmer (2011) Politics in the European Union. Third edition. Oxford etc.: Oxford University Press

Baldwin, Robert (2010) Better Regulation: The Search and the Struggle. U: Baldwin, Robert, Martin Cave, Martin Lodge (eds.) The Oxford Hand-book of Regulation. Oxford: Oxford University Press

Barbieri, Dario, Edoardo Ongaro (2008) EU Agencies: What Is Common And What Is Distinctive Compared To National Level Public Agencies. International Review of Administrative Sciences, 74:3, 395–420

Börzel, Tanja, Thomas Risse (2003) Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. U: Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (eds.) The Po-litics of Europeanization. Oxford: Oxford Scholarship Online

Börzel, Tanja, Thomas Risse (2007) Europeanization: The Domestic Impact of EU Politics, U: Knud Erik Jorgensen, Mark Pollack, Ben J. Rosa-mond (eds.) The Handbook of European Union Politics. New York: Sage Publications

Brigljević, Ksenija et al. (2010) Hrvatska na putu u Europsku uniju: od kandidature do članstva. Peto izdanje. Zagreb: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija

Bulmer, Simon, Christian Lequesne (eds.) (2005) The Member States of the European Union. Oxford etc.: Oxford University Press

Bulmer, Simon, Claudio Radaelli (2005) The Europeanization of National Policy. U Simon Bulmer, Christian Lequesne (eds.) The Member Sta-tes of the European Union. Oxford etc.: Oxford University Press

Ćapeta, Tamara (2009) Sudska zaštita u Europskoj uniji nakon Lisabonskog ugovora. U: Tamara Ćapeta et al. Reforma Europske unije: Lisabonski ugovor. Zagreb: Narodne novine

Ćapeta, Tamara, Siniša Rodin (2010) Osnove prava Europske unije. Zagreb: Narodne novine

Cardona, Francisco (2004) Uvođenje vladavine zakona u državnu službu i reformu javne uprave. Konferencija o reformi javne uprave putem funkcionalnih pregleda, Sarajevo, 5. svibnja 2004.

Page 296: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

280

Carporaso, James (2007) The Three Worlds of Regional Integration Theory. U: Paolo Graziano, Maarten P. Vink (eds.) Europeanization. New Re-search Agenda. London: Palgrave MacMillan

Chalmers, Damian, Gareth Davies, Giorgio Monti (2010) European Union Law. Second edition. Cambridge etc.: Cambridge University Press

Christensen, Tom, Per Lægreid (2006) Agencification and Regulatory Re-forms. U: Tom Christensen, Per Lægreid (eds.) Autonomy and Regu-lation: Coping with Agencies in the Modern State. Chaltenham, Nort-hampton: Edward Elgar

Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities (2009) Eu-ropean Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level

Craig, Paul (2006) EU Administrative Law. Oxford etc.: Oxford University Press

De la Porte, Caroline (2007) Good Governance via the OMC? The Cases of Employment and Social Inclusion. European Journal of Legal Stu-dies, 1:1

De la Porte, Caroline, Philippe Pochet, Graham Room (2001) Social Bench-marking, Policy Making and New Governance in the EU. Journal of European Social Policy, 11:4, 291–307

Dehousse, Renaud (2008) Delegation of Powers in the European Union: the Need for a Multi-Principals Model. West European Politics, 31:4, 789–805

Demmke, Cristoph (2006) Governmental, Organisational and Individual Performance. Performance Myths, Performance ‘Hype’ and Real Per-formance. Eipascope 2006: 1

Duguit, Léon (1929) Preobražaji javnog prava. Beograd: Geca Kon

Đulabić, Vedran (2006) Povelje javnih službi: pokušaj poizanja kvalitete javne uprave i jačanja uloge građana. Zbornik Pravnog fakulteta u Za-grebu 56:1, 7–48

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Druš-tveno veleučilište

Đulabić, Vedran (2007a) Socijalne službe u konceptu službi od općeg inte-resa. Revija za socijalnu politiku, 14:2, 137–162

Egeberg, Morten (ed.) (2006) Multilevel Union Administration. The Tran-sformation of Executive Politics in Europe. London: Palgrave Mac-millan

Page 297: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

281

Eising, Rainer, Sonja Lehringer (2010) Interest Groups and the European Uni-on. U: Michelle Cini, Nieves Perez-Solorzano Borragan (eds.) European Union Politics. Third edition. Oxford etc.: Oxford University Press

Falkner, Gerda, Oliver Treib, Miriam Hartlapp, Simone Leiber (2005) Com-plying with Europe: EU Harmonization and Soft Law in the Member States. Cambridge University Press

Featherstone, Kevin (2003) Introduction: In the Name of Europe. U: Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeaniza-tion. Oxford: Oxford Scholarship Online

Follesdal, Andreas, Simon Hix (2005) Why There Is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik. European Governance Paper No. C-05–02

Goldner Lang, Iris (2009) Novi institucionalni okvir – Europski parlament, Europska komisija, Vijeće ministara i Europsko vijeće. U: Tamara Ća-peta et al. Reforma Europske unije: Lisabonski ugovor. Zagreb: Na-rodne novine

Grabbe, Heather (2003) Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process. U: Kevin Featherstone, Claudio M. Ra-daelli (eds.) The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford Scholar-ship Online

Hartley, Jean, James Downe (2007) The Shining Lights? Public Service Awards as an Approach To Service Improvement. Public Administra-tion 85:2, 329–353

Heritier, Adrienne (2005) Europeanization Research East and West. U: Frank Schimmelfennig, Ulrich Sedelmeier (eds.) The Europeanization of Central and Eastern Europe. New York: Cornell University Press

Hille, Peter, Christoph Knill (2006) It’s The Bureaucracy, Stupid. The Im-plementation of The Acquis Communautaire In EU Candidate Coun-tries 1999–2003. European Union Politics, 7:4, 531–552

Hix, Simon, Klaus H. Goetz (eds.) (2000) Europeanised politics? European integration and national political systems. London, Portland: Routledge

Hofmann, Herwig C.H., Alexander H. Türk (ed.) (2006) EU Administrative Governance. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar

Hooghe, Lisbeth, Gary Marks (2001) Types of Multilevel Governance, Eu-ropean Integration Online Papers (EiOP) vol. 5, no. 11

Joerges, Christian (2007) Integration Through De-legistlation. An Irritated Heckler. European Governance Papers No. 7–03

Page 298: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

282

John, Peter (2001) Local Governance in Western Europe. New York: Sage Publications

Kaczorowska, Alina (2011) European Union Law. Second edition. London, New York: Routledge

Kaeding, Michael (2007a) Administrative Convergence Actually – An Asse-ssment of the European Commission’s Best Practices for Transposition of EU Legislation in France, Germany, Italy, Sweden and Greece. Jour-nal of European Integration 29: 4, 425–445

Kassim, Hussein (2005) The Europeanization of Member State Institutions. U: Simon Bulmer, Christian Lequesne (eds.) The Member States of the European Union. Oxford etc.: Oxford University Press

Kassim, Hussein, Anand Menon (2004) European Integration since the 1990s: Member States and the European Commission. Paper Prepared For ARENA Seminar University of Oslo, 11 February 2004

Kesner-Škreb, Marina (2007) Lisabonska strategija. Financijska teorija i praksa, 31:4, 441–443

Knill, Christoph (2001) The Europeanization Of National Administrations. Patterns of Institutional Persistence and Change. Cambridge: Cam-bridge University Press

Kohler-Koch, Beate (2005) The Commission White Paper and the Improve-ment of European Governance. Jean Monnet Working Paper No. 6/01

Koprić, Ivan (2005) Prilagodba hrvatskog službeničkog sustava europskim standardima. Tribina Pravnog fakulteta u Zagrebu i Kluba pravnika grada Zagreba, Bilten br. 1, Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu

Koprić, Ivan, Gordana Marčetić (2003) Obrazovanje upravnog osoblja: iskustva i izazovi. U: Ivan Koprić (prir.) Modernizacija hrvatske upra-ve. Zagreb: Društveno veleučilište

Koprić, Ivan, Anamarija Musa, Vedran Đulabić (2008) Europski standar-di regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma. Hrvatska javna uprava 8:3, 647–688

Lewis, Jeffrey (2010) The Council of the European Union. U: Michelle Cini, Nieves Perez-Solorzano Borragan (eds.) European Union Politics. Third edition. Oxford etc.: Oxford University Press

Löffler, Elke (2004) Defining quality in public administration. Paper presen-ted at the NISPACee conference 10–13 May, Riga

Löffler, Elke, Mirko Vintar (2004) The Current Quality Agenda of East and West European Public Services. U: Löffler, Elke, Mirko Vintar (ur.)

Page 299: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

283

Improving the Quality of East and West European Public Services. Aldershot, Hampshire: Ashgate Publishing

Logon (2008) Logon Report: Impact of the European Union on Local Autho-rities, Prorok, T., T. Weninger, ur. [URL: www.logon.eu]

Lord, Christopher, Paul Magnette (2004) E Pluribus Unum? Creative Di-sagreement about Legitimacy in the EU. Journal of Common Market Studies, 42:1, 183–202

Majone, Giandomenico (1996) Regulating Europe. London, New York: Rout-ledge

Majone, Giandomenico (2001) Two logics of delegation: Agency and fi-duciary relations in EU governance, European Union Politics 2:1, 103–122

Majone, Giandomenico (2005) Dilemmas of European Integration. Oxford etc.: Oxford University Press

Mandelkern Group (2001) Final Report on Better Regulation. URL: http://ec.europa.eu/governance /better_regulation/documents/mandelkern_report.pdf, 15.12.2011

Mastenbroek, Ellen (2003) Surviving the Deadline: the Transposition of EU Directives In The Netherlands. European Union Politics 4:4, 371–395

McCormick, John (2011) Razumjeti Europsku uniju. Prijevod. Četvrto izda-nje (izvornik). Zagreb: Mate

Musa, Anamarija (2009) Europeizacija i agencijski model javne uprave. Doktorska disertacija. Zagreb: Pravni fakultet

OECD (2001) Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making. Paris

OECD (2011) Draft OECD Recommendation on Regulatory Policy and Go-vernance, July 2011

Olsen, Johan P. (2002) The Many Faces Of Europeanization. Journal of Common Market Studies, 40:5, 921–952

Omejec, Jasna (2008) Vijeće Europe i Europska unija: institucionalni i prav-ni okvir. Zagreb: Novi informator

Page, Edward C. (2003) Europeanization and the Persistence of Admini-strative Systems. U: Jack Hayward, Anand Menon (eds.) Governing Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Petak, Zdravko (2002) Komparativne javne politike: mogu li se uspoređivati rezultati djelovanja vlada? Politička misao 39: 1, 51–62

Page 300: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

284

Petković, Stanko, Ivan Magdalenić (1974) Elementi socijalne psihologije. Zagreb: Pravni fakultet

Polet, Robert (2006) Exchange of Best Practices: The CAF Experience. Ei-pascope: 25th Anniversary Special Issue

Pollitt, Christopher (2002) Clarifying Convergence: Striking similarities and durable differences in public management reform. Public Management Review 4:1, 471–492

Pollitt, Christopher, Geert Bouckaert (1995) Quality mangement in public administration

Pollitt, Christopher, Geert Bouckaert (2001) Evaluating Public Management Reforms: An International Perspective. Revista Internacional de Estu-dos Politicos (Rio de Janeiro) 3 (Especial): 167–192

Pollitt, Christopher, Geert Bouckaert (2011) Public Management Reform. A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Third edition. Oxford etc.: Oxford University Press

Pusić, Eugen (1954) Američka uprava. Zagreb: Naprijed

Pusić, Eugen (1974) Razvedenost i povezanost. Zagreb: Grafički zavod Hr-vatske

Pusić, Eugen (1989) Društvena regulacija. Zagreb: Globus i Pravni fakultet

Radaelli, Claudio M. (2004) How Context Matters: Regulatory Quality in the European Union, Paper prepared for PSA Conference, Lincoln, 5–8 April 2004

Radaelli, Claudio M. (2003) The Europeanzation of Public Policy. U: Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeaniza-tion. Oxford: Oxford Scholarship Online

Radaelli, Claudio M. (2009) Desperately Seeking Regulatory Impact Asses-sments: Diary of a Reflective Researcher. Evaluation 15:1, 31–48

Ravlić, Slaven (2003) Suvremene političke ideologije. Zagreb: Politička kul-tura

Regent, Sabrina (2002) The Open Method of Coordination: A Supranational form of governance? International Institute for Labour Studies, Discu-ssion Paper, D137/02

Richadson, Jeremy (2004) Policy-Making in the EU. U: Jeremy Richardson (ed.) European Union: Power and Policy-Making. London, New York: Routledge

Page 301: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

285

Richards, David, Martin Smith (2006) The Tensions of Political Control and Administrative Autonomy: from NPM to a Reconstituted Westminster Model. U: Tom Christensen, Per Lægreid (eds.) Autonomy and Regu-lation: Coping with Agencies in the Modern State. Chaltenham, Nort-hampton: Edward Elgar

Sabel, Charles D., Johnatan Zeitlin (2006) Learning from Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in the European Union. Paper prepared for presentation at the ARENA seminar, Centre for European Studies, University of Oslo, June 13, 2006

Sbragia, Alberta W. (2010) Change and Reform in the European Union. U: Jon Pierre and Patricia W. Ingraham (eds.) Comparative Administrative Change and Reform: lessons learned. Montreal etc.: McGill-Queen’s University Press

Scharpf, Fritz W. (1998) Interdependence and Democratic Legitimation. MPfig Working Paper 98/2

Scharpf, Fritz W. (1997) Balancing Positive and Negative Integration: The Regulatory Options for Europe. MPIfG Working Paper 97/8

Schmidt, Vivien A. (2006) Democracy in Europe. The European Union and National Institutions. Oxford: Oxford Scholarship Online

Schwarze, Jürgen (2004) Judicial Review of European Administrative Pro-cedure. Law and Contemporary Problems 68, 85–105

Sedelmeier, Ulrich (2008) After Conditionality: Post-Accession Complian-ce with EU Law in East Central Europe. Journal of European Public Policy, 15:6, 806–825

Smerdel, Branko (1986) Evolucija predsjedničke vlade u SAD: kongresni veto. Zagreb: Pravni fakultet

Staes, Patrick, Nick Thijs (2005) Quality Management on the European Agenda. Eipascope 2005: 1

Statskontoret (2005) Principles of Good Administration in the Member Sta-tes of the European Union

Sverdrup, Ulf (2007) Implementation. U: Paolo Graziano, Maarten P. Vink (eds.) Europeanization. New Research Agenda. London: Palgrave MacMillan

Thatcher, Mark, David Coen (2008) Reshaping European Regulatory Space: An Evolutionary Analysis. West European Politics, 31:4, 806–836

Thijs, Nick, Patrick Staes (2006) The use of organizational performance in-formation for organizational improvement. CAF – self evaluation and

Page 302: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

286

organizational improvement. Paper for EGPA conference: Study group on productivity and quality in public sector, 6–9 September, 2006, Bo-cconi University, Milan, Italy

Treib, Oliver, Gerda Falkner (2007) Making Dead Letters Live: Strategies to Improve the Effectiveness of EU Legislation in Central and Eastern Europe. Paper presented at the EUSA’s 10th Biennial International Conference, 17–19 May 2007, Montreal, Canada

Trondal, Jarle (2006) EU Committee Governance and The Multilevel Union Administration. U: Herwig Hofmann, Alexander Türk (eds.) EU Admi-nistrative Governance. Chaltenham, Northampton: Edward Elgar

Trubek, David M., Patrick Cotrell, Mark Nance (2005) ‘Soft Law’, ‘Hard Law’, and European Integration: Toward a Theory of Hibridity. Jean Monnet Working Paper 02/05

Van Selm, Joanne (2005) European Refugee Policy: is there such a thing? New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 115. UNHCR, Geneva

Verheijen, A. J. G. (2000) Administrative Capacity Development – A Race Against Time? WRR Scientific Council for Government Policy Wor-king Document W107. The Hague: WRR (www.ut.ee/SOAH/ kursu-sed/w107.pdf)

Versluis, Esther, Mendeltje van Keulen, Paul Stephenson (2011) Analyzing the European Union Policy Process. London: Palgrave MaMacmillan

Vink, Maarten P., Paolo Graziano (2007) Challenges of a New Research Agenda. U: Paolo Graziano, Maarten P. Vink (eds.) Europeanization. New Research Agenda. London: Palgrave MacMillan

Warleigh-Lack, Alex, Ralf Drachenberg (2010) Policy Making in the Eu-ropean Union. U: Michelle Cini, Nieves Perez-Solorzano Borragan (eds.) European Union Politics. Third edition. Oxford etc.: Oxford University Press

Wincott, Daniel (2001) Looking Forward or Harking Back? The Commissi-on and the Reform of Governance in the European Union. Journal of Common Market Studies 39:5, 897–911

Young, Alasdair R. (2010) The European Policy Process in Comparative Perspective. U: Helen Wallace, Mark A. Pollack, Alasdair R. Young (eds) Policy-making in the European Union. Oxford etc.: Oxford Uni-versity Press

Page 303: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

287

PRiloZi

Prilog 1: Europske agencije (prosinac 2011.)

Naziv agencije Godina osnivanja Lokacija Policy sektor

Europski centar za razvoj stručnog osposobljavanja (CEDEFOP)

1975. Solun / Grčka Socijalna politika(stručno osposobljavanje)

Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta (EUROFOUND)

1975. Dublin / Irska Socijalne politike / kretanje radnika

Europska zaklada za stručno osposobljavanje (ETF)

1990. Torino / Italija Vanjski odnosi / Socijalna politika

Europska agencija za okoliš (EEA)

1990. Kopenhagen / Danska

Zaštita okoliša

Europski nadzorni centar za droge i ovisnost o drogama (EMCDDA)

1993. Lisabon / Portugal

Javno zdravstvo, socijalna politika, kriminalitet

Europska agencija za lijekove (EMEA)

1993. London / UK Javno zdravlje, kretanje robe

Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu (EU-OSHA)

1994. Bilbao / Španjolska

Javno zdravstvo / Socijalne politike

Ured za harmonizaciju unutarnjeg tržišta (OHIM)

1994. Alicante / Španjolska

Intelektualno vlasništvo / tržište

Ured Zajednice za biljne sorte (CPVO)

1994. Angers / Francuska

Intelektualno vl. / kretanje robe

Centar za prevođenje za tijela EU (CDT)

1994. Luxembourg Unutarnja funkcija / podrška tijelima

Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA)

2002. Parma / Italija Javno zdravlje, poljoprivreda

Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA)

2002. Lisabon / Portugal

Transport / Unutarnje tržište

Europska agencija za zrakoplovnu sigurnost (EASA)

2002. Köln / Njemačka

Transport

Europska agencija za sigurnost mreža i podataka (ENISA)

2004. (–2012.)

Heraklion / Grčka

Informacije / Unutarnje tržište

Page 304: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

288

Naziv agencije Godina osnivanja Lokacija Policy sektor

Europski centar za prevenciju i nadzor bolesti (ECDC)

2004. Stockholm / Švedska

Javno zdravlje

Europska agencija za željeznice (ERA)

2004. Lille / Francuska

Transport / Unutarnje tržište

Europsko nadzorno tijelo za GNSS (GSA)

2004. Brisel / Belgija

Transport / untuarnje tržište

Europska agencija za upravljanje operativnom suradnji na vanjskim granicama država članica EU (FRONTEX)

2004. Varšava / Poljska

Slobodno kretanje ljudi / nadzor kriminaliteta

Agencija Zajednice za kontrolu ribarstva (CFCA)

2005. Vigo / Španjolska

Unutarnje tržište

Europska agencija za kemikalije (ECHA)

2006. Helsinki / Finska

Intelektualno vlasništvo / Unutarnje tržište

Europski institut za ravnopravnost spolova (EIGE)

2006. Vilnius / Litva Socijalna politika, ljudska prava

Agencija Europske unije za temeljna prava (FRA)

2007. (1997.)

Beč / Austrija Slobodno kretanje ljudi / ljudska prava

Europska agencija za suradnju regulatora energenata (ACER)

2009. / u osnivanju

Ljubljana / Slovenija

Tržište energenata

Europski ured za podršku politici azila (EASO)

2010. / u osnivanju

Malta Unutarnji poslovi / azil

Europski institut za sigurnosne studije (ISS)

2001. Pariz / Francuska

Zajednička vanjska i sigurnosna politika

Satelitski centar Europske unije (EUSC)

2001. Torrejón de Ardoz / Španjolska

Europska obrambena agencija (EDA)

2004. Brisel / Belgija

Europski policijski ured (EUROPOL)

1995. Haag / Nizozemska Suradnja u

unutarnjim poslovima i pravosuđu u odnosu na kaznena djela

Europski policijski koledž (CEPOL)

2000. Bramshill/ UK

Europsko tijelo za poticanje pravosudne suradnje (EUROJUST)

2002. Haag / Nizozemska

Page 305: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

289

Naziv agencije Godina osnivanja Lokacija Policy sektor

Opskrbna agencija EURATOM-a (ESA)

1958. LuxembourgZajednička politika za atomsku energijuFuzija za energiju 2007.

(–2042.)Barcelona / Španjolska

Europsko bankarsko tijelo (EBA)

2010. London/ UK

Financijski sustav

Europsko tijelo za vrijednosne papire i tržište (ESMA)

2010. Pariz / Fran-cuska

Europsko nadzorno tijelo za osiguranje I mirovine (EIOPA)

2010. Frankfurt / Njemačka

Europsko vijeće za sistemske rizike (ESRB)

2010. Frankfurt / Njemačka

Egzekutivna agencija za kompetitivnost i inovacije (EACI)

2004.(–2015.)

Brisel / Belgija

Gospodarstvo, energija, industrija

Egzekutivna agencija za obrazovanje, audiovizualne djelatnosti i kulturu (EACEA)

2005.(–2015.)

Brisel / Belgija

Obrazovanje, inform. društvo

Egzekutivna agencija za zdravstvo i potrošače (EAHC)

2005.(–2010.)

Luxembourg Zdravstvo i zaštita potrošača

Egzekutivna agencija za transeuropsku transportnu mrežu (TEN-TEA)

2006.(–2015.)

Brisel / Belgija

Energija i promet

Egzekutivna agencija Europskog vijeća za istraživanja (ERC)

2007.(–2013)

Brisel / Belgija

Istraživanja

Europska agencija za istraživanja (REA)

2008.(–2017.)

Brisel / Belgija

Istraživanja, gospodarstvo

Europski institut za inovacije i tehnologiju (EIT)

2008. Budimpešta / Mađarska

Istraživanja, tehnologija, gospodarstvo

Page 306: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

290

Prilog 2: popis dokumenata Sigme

Dokument    1.  Ključno osoblje središnje državne uprave: uvođenje sustava visokih državnih  službenika u  zemljama  srednje  i  istočne Europe (1995.)

Dokument    2.  Ustavi zemalja srednje i istočne Europe i baltičkih zemalja (1995.)

Dokument    3.  Stručno  usavršavanje  javnih  službenika  za  internacionali-zaciju (1996.)

Dokument    4.  Financijska  kontrola  upravljanja  u  suvremenim  državnim upravama: neke komparativne prakse (1996.)

Dokument    5.  Popis pitanja za provjeru sadržaja službeničkog zakonodav-stva (1996.)

Dokument    6.  Internacionalizacija  procesa  oblikovanja  javnih  politika: institucionalne i organizacijske mogućnosti za povezivanje nacionalnih  i  međunarodnih  aspekata  oblikovanja  javnih politika (1996.)

Dokument    7.  Revizija u tajnim i politički osjetljivim područjima: kompa-rativne prakse (1996.)

Dokument    8.  Proračunski proces i oblikovanje javnih politika (1996.)Dokument    9.  Djelotvorno komuniciranje javne uprave s medijima (1996.)Dokument  10.  Sustavi mirovinskog osiguranja za javne službenike (1997.)Dokument  11.  Planiranje sredstava i praćenje troškova za upravno osoblje 

(1997.)Dokument  12.  Sustavi  stručnog  usavršavanja  javnih  službenika  –  profili 

zemalja (1997.)Dokument  13.  Procjena učinaka propisa (1997.)Dokument  14.  Popis  pitanja  za  provjeru  podzakonskih  propisa  o  javnim 

službenicima (1997.)Dokument  15.  Popis pitanja za provjeru kod pripreme propisa i upravljanja 

pravnom regulacijom u srednjoj i istočnoj Europi (1997.)Dokument  16.  Sustavi stručnog usavršavanja javnih službenika u zemlja-

ma OECD-a (1997.)Dokument  17.  Upravni  postupci  i  nadzor  uprave  u Mađarskoj,  Poljskoj, 

Bugarskoj, Estoniji i Abaniji (1997.)Dokument  18.  Priprema propisa i upravljanje pravnom regulacijom u sred-

njoj i istočnoj Europi (1997.)Dokument  19.  Učinci pristupanja Europskoj uniji – dio prvi: proračun i fi-

nancijski nadzor (1997.)Dokument  20.  Učinci pristupanja Europskoj uniji – dio drugi: vanjska re-

vizija (1997.)

Page 307: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

291

Dokument 21. Promoviranje učinkovitosti i profesionalizma u javnoj upra-vi (1997.)

Dokument 22. Izazovi upravljanja u centru vlade: koalicije i promjene vlas-ti (1998.)

Dokument 23. Priprema javnih uprava za europski upravni prostor (1998.)Dokument 24. Revizijske prakse središnjih banaka (1998.)Dokument 25. Istraživanje javnog mnijenja kao prilog reformi javne upra-

ve (1998.)Dokument 26. Održive institucije za članstvo u Europskoj uniji (1998.)Dokument 27. Europska načela javne uprave (1999.)Dokument 28. Usporedba direktiva EZ-a o javnoj nabavi i modelskog za-

kona UNCITRAL-a (2000.)Dokument 29. Centralizirana i decentralizirana javna nabava (2000.)Dokument 30. Postupci kontrole javnih nabava (2000.).Dokument 31. Poboljšanje instrumenata javnih politika s pomoću procjene

učinaka (2001.)Dokument 32. Financijsko upravljanje i nadzor javnih agencija (2001.)Dokument 33. Odnosi između najviših revizijskih tijela i parlamentarnih

odbora (2002.)Dokument 34. Postizanje visoke kvalitete djelovanja vrhovnih revizijskih

tijela (2004.)Dokument 35. Koordinacija u centru vlade: funkcije i organizacija ureda

vlade (2004.)Dokument 36. Politike i prakse u vezi sa sukobom interesa u devet zemlja

članica Europske unije: komparativni pregled (2007.)Dokument 37. Proširenje EU: analiza pregovora sa zemljama zapadnog

Balkana (2007.)Dokument 38. Politički savjetnici i javni službenici u europskim zemljama

(2007.)Dokument 39. Uloga ministarstava u oblikovanju javnih politika: razvoj,

praćenje i evaluacija javnih politika (2007.)Dokument 40. Središnje strukture i kapaciteti za javnu nabavu u zemljama

članicama Europske unije (2007.)Dokument 41. Kontrola i pravni lijekovi u sustavu javne nabave u Europ-

skoj uniji (2007.)Dokument 42. Kapaciteti upravljanja pravnom regulacijom u zemljama

članicama EU koje su se pridružile Uniji 1. svibnja 2004. (2007.)

Dokument 43. Organiziranje središnje državne uprave – politike i instru-menti (2007.)

Page 308: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

292

Dokument 44. Održivost rezultata reformi javne službe u zemljama srednje i istočne Europe 5 godina nakon pristupanja Uniji (2009.)

Dokument 45. Javna nabava u država članicama EU: regulacija ugovora ispod razine standarda Unije i u područjima koja nisu po-krivena direktivama EU (2010.)

Dokument 46. Pravo na otvorenu javnu upravu u Europi: novi pravni stan-dardi (2010.)

Dokument 47. Centralizirani sustav nabave u EU (2010.)

Izvor: www.sigmaweb.org (9.1.2011.)

Page 309: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

293

Prilog 3: Strategija za inovaciju i dobro upravljanje na lokalnoj ra-zini – 12 načela dobrog upravljanja

1. načelo: Pravilna provedba izbora, predstavljenost i sudjelovanje

– Lokalni izbori provode se slobodno i pošteno, u skladu s međuna-rodnim standardima i nacionalnim zakonodavstvom, i bez ikakvih prijevara.

– Građani su u centru javne aktivnosti te su na jasno definiran način uključeni u javni život na lokalnoj razini.

– Sve žene i muškarci mogu sudjelovati u odlučivanju, bilo neposred-no ili putem legitimnih posredničkih tijela koji predstavljaju njihove interese. Takvo široko sudjelovanje temelji se na slobodi izražavanja, okupljanja i udruživanja.

– Svi glasovi, uključujući i one manje privilegiranih i najranjivijih, sa-slušat će se i uzeti u obzir pri odlučivanju, uključujući i odlučivanje o dodjeli sredstava.

– Uvijek postoji iskreno nastojanje da se posreduje između različitih le-gitimnih interesa i postigne široki konsenzus o tome što je u najboljem interesu cijele zajednice i kako se to može postići.

– Odluke se donose u skladu s voljom mnogih, poštujući prava i legitim-ne interese onih u manjini.

2. načelo: Odazivnost– Ciljevi, pravila, strukture i procedure prilagođeni su legitimnim oče-

kivanjima i potrebama građana.– Javne usluge se pružaju, a zahtjevi i pritužbe rješavaju u razumnom

roku.

3. načelo: Efikasnost i učinkovitost– Rezultati odgovaraju dogovorenim ciljevima.– Raspoloživa sredstva se koriste na najbolji mogući način.– Sustavi upravljanja učinkom omogućuju vrednovanje i poboljšanje

efikasnosti i učinkovitosti javnih usluga.– U redovitim intervalima se provode revizije u svrhu ocjenjivanja i

poboljšanja učinka.

4. načelo: Otvorenost i transparentnost– Odluke se donose i provode u skladu s propisima.– Javnost ima pristup svim informacijama koje nisu određene kao povjer-

ljive iz zakonom propisanih razloga (kao što su zaštita privatnosti ili zbog pravičnog tretmana u postupku javne nabave).

Page 310: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

294

– Informacije o odlukama, provedbi politika i rezultatima stavljaju se na raspolaganje javnosti na način da joj omoguće učinkovito praćenje i doprinos radu lokalnih vlasti.

5. načelo: Vladavina prava– Lokalne vlasti poštuju zakon i sudske odluke.– Propisi se usvajaju u skladu s postupcima predviđenim zakonom i ne-

pristrano se provode.

6. načelo: Etično ponašanje– Javno dobro nalazi se ispred pojedinačnih interesa.– Postoje učinkovite mjere u svrhu sprječavanja i suprotstavljanja svim

oblicima korupcije.– O sukobu interesa izvještava se na vrijeme a sve uključene osobe mo-

raju se suzdržati od sudjelovanja u donošenju relevantnih odluka.

7. načelo: Kompetentnost i sposobnost– Profesionalne vještine onih koji upravljaju kontinuirano se održavati i

unaprjeđuju kako bi se poboljšao njihov rezultat i učinak.– Javni službenici se motiviraju kako bi kontinuirano poboljšali svoj

rad.– Stvaraju se i koriste praktične metode i postupci kako bi se vještine

pretvorile u sposobnosti i dovele do boljih rezultata.

8. načelo: Inovacija i otvorenost za promjene– Traže se nova i učinkovita rješenja problema te se koriste moderne

metode pružanja usluga.– Postoji spremnost da se testiraju novi programi, da se s istima ekspe-

rimentira te da se uči iz tuđih iskustava.– Stvara se klima naklonjena promjeni u svrhu postizanja što boljih re-

zultata.

9. načelo: Održivost i dugoročna orijentacija– U provođenju sadašnjih politika uzimaju se u obzir potrebe budućih

generacija.– Konstantno se uzima u obzir održivost zajednice. Svi troškovi i pro-

blemi, okolišni, strukturni, financijski, gospodarski ili socijalni, na-stoje se riješiti a ne prebacivati na buduće generacije.

– Postoji sveobuhvatna i dugoročna perspektiva za budućnost lokalne zajednice te svijest o tome što je potrebno za takav razvoj.

Page 311: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

295

– Postoji razumijevanje povijesnih, kulturoloških i društvenih slože-nosti na kojima se temelji ta perspektiva.

10. načelo: Zdravo financijsko upravljanje– Naplate ne premašuju troškove pruženih usluga te značajno ne redu-

ciraju potražnju, posebno u slučaju važnih javnih usluga.– Kod financijskog upravljanja bitna je razboritost, posebno kod ugo-

varanja i korištenja kredita, procjeni sredstava, prihoda i rezervi te korištenja izvanrednih prihoda.

– Pripremaju se višegodišnji planovi za budžet, uz konzultiranje jav-nosti.

– Rizici se procjenjuju te se istima upravlja na odgovarajući način, uključujući objavljivanje konsolidiranih računa te, u slučaju javno-privatnog partnerstva, realističnom podjelom rizika.

– Lokalna vlast sudjeluje u aranžmanima međuopćinske solidarnosti, pravedne podjele tereta i pogodnosti te smanjenju rizika (sustavi izravnanja, međuopćinska suradnja, zajedničko snošenje rizika, …).

11. načelo: Ljudska prava, kulturna raznolikost i socijalna kohezija– Unutar sfere djelovanja lokalnih vlasti ljudska prava se poštuju, štite i

provode, i suprotstavlja se diskriminaciji bilo koje vrste.– Kulturna raznolikost smatra se vrijednošću, te se nastoji da te različi-

tosti budu zastupljene u lokalnoj zajednici, da se s istima poistovje-ćuje te da se ne osjećaju isključenima.

– Promiče se socijalna kohezija i integracija zapostavljenih područja.– Nastoji se očuvati pristup osnovnim uslugama, posebno za najugro-

ženije dijelove populacije.

12. načelo: Odgovornost– Svi donositelji odluka, kolektivni i individualni, preuzimaju odgo-

vornost za svoje odluke.– O odlukama se izvještava, one se obrazlažu i podložne su sankcija-

ma.– Postoje učinkovita pravna sredstva za sankcioniranje lošeg upravlja-

nja kao i postupaka lokalnih vlasti kojima se krše ljudska prava.

Izvor: Council of Europe (2008) Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level

Page 312: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

296

Prilog 4: Poglavlja pregovora o pristupanju

Poglavlje 1. Sloboda kretanja robaPoglavlje 2. Sloboda kretanja radnikaPoglavlje 3. Pravo poslovnog nastana i sloboda pružanja uslugaPoglavlje 4. Sloboda kretanja kapitalaPoglavlje 5. Javna nabavaPoglavlje 6. Pravo trgovačkih društavaPoglavlje 7. Pravo intelektualnog vlasništvaPoglavlje 8. Tržišno natjecanjePoglavlje 9. Financijske uslugePoglavlje 10. Informacijsko društvo i medijiPoglavlje 11. Poljoprivreda i ruralni razvitakPoglavlje 12. Sigurnost hrane, veterinarstvo i fitosanitarni nadzor Poglavlje 13. RibarstvoPoglavlje 14. Prometna politikaPoglavlje 15. Energetika Poglavlje 16. Porezi Poglavlje 17. Ekonomska i monetarna politikaPoglavlje 18. StatistikaPoglavlje 19. Socijalna politika i zapošljavanjePoglavlje 20. Poduzetništvo i industrijska politikaPoglavlje 21. Transeuropske mrežePoglavlje 22. Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenataPoglavlje 23. Pravosuđe i temeljna ljudska pravaPoglavlje 24. Pravda, sloboda i sigurnostPoglavlje 25. Znanost i istraživanjePoglavlje 26. Obrazovanje i kulturaPoglavlje 27. OkolišPoglavlje 28. Zaštita potrošača i zdravljaPoglavlje 29. Carinska unijaPoglavlje 30. Vanjski odnosiPoglavlje 31. Vanjska, sigurnosna i obrambena politikaPoglavlje 32. Financijski nadzorPoglavlje 33. Financijske i proračunske odredbePoglavlje 34. Institucije Poglavlje 35. Ostala pitanja

Page 313: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

297

Prilog 5: Broj glasova u Vijeću Europske unije od 1. siječnja 2007. i broj stanovnika

Država članica Broj glasova

Broj stanovnika

(u mil.)

Broj stanovnika po jednom glasu

(u mil.)Njemačka 29 81,75 2,82

Velika Britanija 29 62,43 2,15Francuska 29 65,07 2,24Italija 29 60,62 2,09Španjolska 27 46,15 1,71Poljska 27 38,20 1,41Rumunjska 14 21,41 1,53Nizozemska 13 16,65 1,28Grčka 12 11,32 0,94Češka 12 10,53 0,88Belgija 12 10,95 0,91Mađarska 12 9,98 0,83Portugal 12 10,63 0,89Švedska 10 9,41 0,94Austrija 10 8,04 0,80Bugarska 10 7,50 0,75Slovačka 7 5,43 0,78Danska 7 5,56 0,79Finska 7 5,37 0,77Litva 7 3,24 0,46Irska 7 4,48 0,64Latvija 4 2,29 0,57Slovenija 4 2,05 0,51Estonija 4 1,34 0,34Cipar 4 0,84 0,21Luksemburg 4 0,51 0,13Malta 3 0,41 0,14

Izvor: web stranice Vijeća EU i Eurostata

Page 314: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

298

Prilog 6: Sastav Parlamenta prema Lisabonskom ugovoru

Država članica Broj zastupnikaNjemačka 96Francuska 74Italija, Ujedinjeno Kraljevstvo 73Španjolska 54Poljska 52

Rumunjska 33Nizozemska 26Grčka, Belgija, Portugal, Češka, Mađarska 22Švedska 20Austrija 19Bugarska 18Slovačka, Danska, Finska 13Irska, Litva 12Latvija 9Slovenija 8Estonija, Cipar, Luksemburg, Malta 6Ukupno 750

Izvor: web stranice Parlamenta

Page 315: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju

299

BILJEŠKA O AUTORIMA

Prof. dr. sc. IVAN KOPRIĆ, redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost te predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjed-nik Instituta za javnu upravu. Glavni i odgovorni urednik znanstveno-stručnog časopisa Hrvatska i komparativna javna uprava – Croatian and Comparative Public Administration. Član Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti (HAZU) te član Znanstvenog vijeća Akademije pravnih znanosti Hrvatske. Autor knjige Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, suautor i priređivač još desetak knjiga, autor šezdesetak znanstvenih te preko 120 drugih radova. Voditelj osam projekata, od čega šest međunarodnih. Područja znanstvenog rada obuhvaćaju državnu upravu, lokalnu i regionalnu samoupravu, javne službe, upravne reforme i modernizaciju javne uprave, europ-ske upravne standarde, organizacijsku teoriju, upravni postupak i upravni spor, upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, i druga. Izlagao na osamdesetak znanstvenih konferencija, pretežno u inozemstvu. Recenzirao studijske programe, knjige i znanstvene radove u zemlji i inozemstvu. Ekspert Sigme i UNDP-a u području javne uprave, upravljanja ljudskim potencijalima i upravnog prava.

Doc. dr. sc. ANAMARIJA MUSA, docentica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu. U istraživačkom i znanstve-nom smislu zainteresirana je za teme kao što su europeizacija javne uprave, središnja državna uprava, regulatorna reforma, kvaliteta jav-ne uprave, odnosi javne uprave s građanima i zaštita prava građana, te e-uprava. Objavila je niz znanstvenih i stručnih radova u časopisi-ma u zemlji i inozemstvu. Sudjelovala je u projektima reforme javne uprave u okviru procesa pristupanja EU u području općeg upravnog postupka, decentralizacije te zaštite ljudskih prava.

Mr. sc. GORANKA LALIĆ NOVAK, predavačica nauke o javnoj upravi i europskog upravnog prostora u Centru za javnu upravu i jav-ne financije Pravnog fakulteta u Zagrebu. Područja interesa uključuju javnu upravu, javne politike i policy proces, migracije i azil. Objavila je više znanstvenih i stručnih radova u domaćim časopisima te knjigu Razvoj sustava azila u Hrvatskoj.

Page 316: EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR - iju