EUROPEIZACIJA UPRAVNOG SUDOVANJA U HRVATSKOJ · Štefica Stažnik: euroPskI sud Za Ljudska Prava I standardI uPravnosudskog PostuPka. . . . . . . 123 1. uvod ... fica Stažnik) neposredno,

EUROPEIZACIJA UPRAVNOG SUDOVANJA U HRVATSKOJ

Institut za javnu upravu, Zagreb

UrednikIvan Koprić


Zagreb, 2014.

EUROPEIZACIJA UPRAVNOG SUDOVANJA

U HRVATSKOJ


© CopyrightSva su prava pridržana. Nije dopušteno umnožavanje u bilo kojem obliku

te stavljanje u promet bez posebnog dopuštenja.

RecenzentiProf. dr. sc. Stjepan Ivanišević, Zagreb

Prof. dr. sc. Milan Marković, PodgoricaIzv. prof. dr. sc. Polona Kovač, Ljubljana

UrednikProf. dr. sc. Ivan Koprić

Lektorica i korektoricaBranka Römer, prof.

Oblikovanje naslovniceAnet Bilić, dipl. ing.

Računalni slogStjepan Ocvirk

NakladnikInstitut za javnu upravu, Zagreb

Za nakladnikeProf. dr. sc. Ivan Koprić

TisakTiskara Grafing

Knjiga je izdana uz financijsku pomoć Zaklade Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti.Objavu knjige financijski su poduprli i Upravni sud Republike Hrvatske,

Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske i Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

ISBN 978-953-55490-7-9

Otisnuto u veljači 2014.

CIP zapis dostupan u računalnom katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 868493.

V

SKRAĆENI SADRŽAJ

Ivan Koprić: Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Ivan Koprić: euroPskI standardI I modernIZacIja uPravnog sudovanja u Hrvatskoj . . . . . . . . . 1

Jean-Marie Woehrling: javna uPrava I uPravno sudovanje u ZemLjama euroPske unIje: kako PomIrItI odgovornost IZvrŠne vLastI I sudskI nadZor uPrave . . . . . . . . . . . . . . . 21

Roland Winkler: uPravno sudovanje u euroPI: zajednička pravna stečevina eU, dobra praksa I novIjI PomacI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Dragan Medvedović: raZvoj uPravnog sudovanja u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Dario Đerđa, Zoran Pičuljan: nastanak I temeLjnI InstItutI novog Zakona o uPravnIm sPorovIma . . 93

Štefica Stažnik: euroPskI sud Za Ljudska Prava I standardI uPravnosudskog PostuPka . . . . . . . 123

Davorka Lukanović-Ivanišević: sUđenje U razUmnom rokU u uPravnosudskom PostuPku – Praksa vrHovnog sUda repUblike Hrvatske . . . . . . . . . . . . . . 135

Boris Ljubanović: novI uPravnI I uPravnosudskI postUpak – slabe točke i problematične sitUacije 155

Ljiljana Karlovčan-Đurović: PrvostuPanjskI uPravnI sPor 165

Inga Vezmar Barlek: drugostuPanjskI uPravnI sPor . . 179

Gordana Marušić-Babić: IZvrŠenje Prema novom Zakonu o uPravnIm sPorovIma . . . . . . . . . . . . . . . 191

Nikola Popović, Domagoj Maričić: PostuPcI Pred neZavIsnIm reguLacIjskIm tIjeLIma I novI Zakon o uPravnIm sPorovIma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Bosiljka Britvić Vetma: uPravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naUčiti . . . . . . . . . . . . . . . . 227

autorI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

VII

SADRŽAJ

Ivan Koprić: Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Ivan Koprić: euroPskI standardI I modernIZacIja uPravnog sudovanja u Hrvatskoj . . . . . . . . . 1

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. europski upravni prostor i Hrvatska . . . . . . . . . . 33. novi hrvatski sustav upravnog sudovanja i europski standardi 84. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Jean-Marie Woehrling: javna uPrava I uPravno sudovanje u ZemLjama euroPske unIje: kako PomIrItI odgovornost IZvrŠne vLastI I sudskI nadZor uPrave . . . . . . . . . . . . . . . 21

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212. sve veći utjecaj sudske kontrole javnih vlasti . . . . . . . 22

2.1. Postoji nekoliko modela sudskog nadzora, ali im je razvoj konvergentan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2.2. Jačanje sudskog nadzora uprave pod utjecajem Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.3. Novo poimanje diobe vlasti . . . . . . . . . . . . . 252.4. Jamčenje neovisnosti i nepristranosti sudaca . . . . . . 26

3. razvoj komplementarnih uloga sudske i izvršne vlasti . . . 273.1. Sudski nadzor i odgovornost izvršne vlasti . . . . . . . 283.2. Sredstva za usklađivanje upravnih radnji i sudskog nadzora 29

3.2.1. Davanje sudovima potpunijih ovlasti od samog poništenja . . . . . . . . . . . . . . . . . 303.2.2. Konzultativni postupci . . . . . . . . . . . . . 303.2.3. Ispravljanje upravnih odluka . . . . . . . . . . 303.2.4. Odgađanje posljedica presude . . . . . . . . . 303.2.5. Odgađanje posljedica promjena u sudskoj praksi . . 313.2.6. Nepostojanje posljedica za nezakonitosti koje utječu na »vezane« upravne odluke . . . . . . . . . . 31

VIII

Sadržaj

3.3. Odnosi između upravnog postupka i sudskog nadzora . . 313.4. Izgledi za budućnost sudskog nadzora u Europi . . . . . 33

Roland Winkler: uPravno sudovanje u euroPI: zajednička pravna stečevina eU, dobra praksa I novIjI PomacI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351.1. Svrha rada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351.2. Metodologija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361.3. Pregled . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

2. djelokrug i uloga upravnog sudovanja . . . . . . . . . . 372.1. Djelokrug upravnog sudovanja . . . . . . . . . . . 372.2. Položaj u diobi vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . 372.3. Koncepti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372.4. Europska konvencija o ljudskim pravima . . . . . . . 392.5. Europska unija . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3. zajednička europska pravna stečevina (eU acquis) . . . . . 393.1. Zajednička pravna stečevina koja se tiče upravnog sudovanja 393.2. Definicija suda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403.3. Opće pravilo – nediskriminacija i učinkovitost . . . . . 413.4. Temeljna procesna prava . . . . . . . . . . . . . . 423.5. Primjeri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

4. organizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454.1. Neovisna tijela i sudovi . . . . . . . . . . . . . . . 454.2. Centralizirano ili decentralizirano . . . . . . . . . . 454.3. Federalni i regionalni sustavi . . . . . . . . . . . . 464.4. Specijalizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464.5. Izbor sudaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464.6. Sudjelovanje građana . . . . . . . . . . . . . . . 464.7. Kolektivno ili pojedinačno suđenje . . . . . . . . . . 474.8. Uloga drugih sudova . . . . . . . . . . . . . . . 47

5. djelokrug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485.1. Akti podložni sudskom nadzoru . . . . . . . . . . . 485.2. Činjenično stanje i pravo . . . . . . . . . . . . . . 485.3. Ovlasti sudova . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495.4. Slobodna ocjena . . . . . . . . . . . . . . . . . 495.5. Zaštita od nečinjenja uprave . . . . . . . . . . . . 505.6. Zakon i ustav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

IX

Sadržaj

6. Postupak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516.1. Pokretanje tužbe. . . . . . . . . . . . . . . . . . 516.2. Enumeracija ili opća klauzula . . . . . . . . . . . . 516.3. Saslušanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516.4. Racionalizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526.5. Uloga unutarnje upravne kontrole . . . . . . . . . . 526.6. Nadzor nad nižim upravnim sudovima . . . . . . . . . 526.7. Primjena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

7. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Dragan Medvedović: raZvoj uPravnog sudovanja u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552. Pravno reguliranje upravnosudske kontrole . . . . . . . . 56

2.1. Austro-Ugarska Monarhija (do 1918.) . . . . . . . . 562.1.1. Austrijski dio Monarhije . . . . . . . . . . . . 562.1.2. Ugarski dio Monarhije . . . . . . . . . . . . 572.1.3. Kraljevine Hrvatska i Slavonija . . . . . . . . . 57

2.2. Država SHS, Kraljevina SHS i Kraljevina Jugoslavija (1919.–1939.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

2.3. Banovina Hrvatska (1939.–1941.) . . . . . . . . . . 592.4. Nezavisna Država Hrvatska (1941.–1945.) . . . . . . . 602.5. Socijalistička Jugoslavija – FNRJ i SFRJ (1945.–1991.) . 612.6. Republika Hrvatska (1991.–2011.) . . . . . . . . . . 62

3. Ustrojstvo sudova, njihov položaj, sastav i mjesna nadležnost 624. predmet upravnosudske kontrole (stvarna nadležnost) . . . 685. Glavna obilježja pokretanja i tijeka upravnosudskog postupka 796. ovlasti sudova: ocjena zakonitosti – puna jurisdikacija . . . 847. žalba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 888. Umjesto zaključka . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Dario Đerđa, Zoran Pičuljan: nastanak I temeLjnI InstItutI novog Zakona o uPravnIm sPorovIma . . 93

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 932. nastanak novog Zakona o upravnim sporovima . . . . . . 95

2.1. Načelne i pravne osnove za izradu novog Zakona o upravnim sporovima . . . . . . . . . . . . . . . 96

X

Sadržaj

2.2. Prijedlog Zakona o upravnim sporovima . . . . . . . 982.3. Konačni prijedlog Zakona o upravnim sporovima . . . . 99

3. temeljni instituti novog Zakona . . . . . . . . . . . . 1013.1. Predmet upravnog spora . . . . . . . . . . . . . . 1023.2. Dvostupanjski ustroj upravnog sudstva . . . . . . . . 1063.3. Utvrđivanje činjenica i usmena rasprava . . . . . . . 1093.4. Meritorno rješavanje upravnih sporova . . . . . . . . 1133.5. Izjavljivanje žalbe . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

4. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Štefica Stažnik: euroPskI sud Za Ljudska Prava I standardI uPravnosudskog PostuPka . . . . . . . 123

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1232. definicija i razvoj prava na pošteno suđenje . . . . . . . 1253. Građanska prava i obveze . . . . . . . . . . . . . . . 1274. Garancije koje pruža pravo na pošteno suđenje . . . . . . 129

4.1. Pravo na pristup sudu . . . . . . . . . . . . . . . 1294.2. Pravno na javno suđenje (public hearing) . . . . . . . 1304.3. Pravo na suđenje u razumnom roku . . . . . . . . . 1314.4. Pravo na neovisan i nepristran sud ustanovljen zakonom . 132

5. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Davorka Lukanović-Ivanišević: sUđenje U razUmnom rokU u uPravnosudskom PostuPku – Praksa vrHovnog sUda repUblike Hrvatske . . . . . . . . . . . . . . 135

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1352. pravo na pošteno suđenje . . . . . . . . . . . . . . . 136

2.1. Pravo na suđenje u razumnom roku . . . . . . . . . 1373. odlučivanje pred vrhovnim sudom republike Hrvatske . . 139

3.1. Normativni okvir za odlučivanje . . . . . . . . . . . 1423.2. Prva faza odlučivanja – općenito . . . . . . . . . . . 144

3.2.1. Trajanje postupka . . . . . . . . . . . . . . 1463.3. Druga faza odlučivanja . . . . . . . . . . . . . . 148

3.3.1. Posebno o trajanju postupka i šutnji uprave . . . . 1483.3.2. Općenito o ostalim kriterijima . . . . . . . . . 152

4. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

XI

Sadržaj

Boris Ljubanović: novI uPravnI I uPravnosudskI postUpak – slabe točke i problematične sitUacije 155

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1552. opći upravni postupak . . . . . . . . . . . . . . . . 1553. upravnosudski postupak . . . . . . . . . . . . . . . . 1604. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Ljiljana Karlovčan-Đurović: PrvostuPanjskI uPravnI sPor 165

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1652. ustrojstvo upravnog sudovanja u zemljama europske unije . 1663. nadležnost i sastav suda . . . . . . . . . . . . . . . . 1674. stranke u upravnom sporu . . . . . . . . . . . . . . 1685. Pokretanje prvostupanjskog upravnog spora . . . . . . . 1696. postupanje po tužbi . . . . . . . . . . . . . . . . . 1717. usmena rasprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1738. sudske odluke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1739. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Inga Vezmar Barlek: drugostuPanjskI uPravnI sPor . . 179

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1792. žalba protiv presude . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

2.1. Razlozi za žalbu protiv presude . . . . . . . . . . . 1812.2. Sadržaj i podnošenje žalbe . . . . . . . . . . . . . 1832.3. Postupak u povodu žalbe . . . . . . . . . . . . . . 1832.4. Granice ispitivanja presude . . . . . . . . . . . . . 1862.5. Odluke drugostupanjskog suda o žalbi . . . . . . . . 186

3. žalba protiv rješenja . . . . . . . . . . . . . . . . . 1884. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Gordana Marušić-Babić: IZvrŠenje Prema novom Zakonu o uPravnIm sPorovIma . . . . . . . . . . . . . . . . 191

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1912. obveznost presude . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1923. Izvršenje sudskih odluka . . . . . . . . . . . . . . . 193

1.1. Izvršnost odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . 1931.2. Izvršenje presude . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

XII

Sadržaj

3.3. Izvršenje rješenja . . . . . . . . . . . . . . . . . 1994. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Nikola Popović, Domagoj Maričić: PostuPcI Pred neZavIsnIm reguLacIjskIm tIjeLIma I novI Zakon o uPravnIm sPorovIma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2012. Pravo na pristup sudu, karakteristike neovisnog i nepristranog suda 202

2.1. Nezavisna regulacijska tijela kao »sudovi« . . . . . . . 2022.2. Osnovanost kritika starog Zakona o upravnim sporovima 2042.3. Pogreške koje treba izbjeći u primjeni novog Zakona

o upravnim sporovima . . . . . . . . . . . . . . . 2083. nezavisna regulacijska tijela u pravnom poretku republike Hrvatske i njihova uloga . . . . . . . . . . . 2104. položaj nezavisnih regulacijskih tijela prema zakonu o upravnim sporovima . . . . . . . . . . . . . . . . 2115. položaj neovisnih regulacijskih tijela u zemljama članicama europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

5.1. Mađarska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2165.2. Francuska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2175.3. Velika Britanija . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

6. neovisna regulacijska tijela kao upravni sudovi prvog stupnja 2207. zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

Bosiljka Britvić Vetma: uPravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naUčiti . . . . . . . . . . . . . . . . 227

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2272. organizacija sudstva (dualitet nadležnosti) . . . . . . . . 228

2.1. Ustroj upravnog sudstva . . . . . . . . . . . . . . 2292.1.1. Podjela sudskih nadležnosti . . . . . . . . . . . 229

2.1.1.1. Državni savjet . . . . . . . . . . . . 2312.2.2.2. Upravni sudovi . . . . . . . . . . . . 2352.1.1.3. Prizivni upravni sudovi . . . . . . . . . 2352.1.1.4. Pojam specijaliziranog upravnog sudstva . . 236

3. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

autorI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

XIII

Ivan Koprić

PREDGOVOR

U pokušaju da svoj sustav pravne zaštite građana spram javne uprave suobrazi suvremenim europskim standardima, Hrvatska je u posljednjem de-setljeću učinila niz važnih, premda ne uvijek odlučnih koraka. Od uvođenja prava na pristup informacijama javnog sektora, preko određene modernizacije općeg upravnog postupka do značajnije inovacije u sustavu sudskog nadzora uprave: sve promjene nije lako čak ni sistematizirati. Zadnja od tih bila je i povod održavanju savjetovanja Instituta za javnu upravu održanog još 11. svibnja 2010. u Zagrebu pod nazivom Novi Zakon o upravnim sporovima i nova organizacija upravnog sudovanja.

Novi hrvatski Zakon o upravnim sporovima donesen je 2010. i objavljen u Narodnim novinama br. 20 iz te godine. Stupio je na snagu 1. siječnja 2012., ali je već potkraj te godine usvojena i u službenom glasilu br. 143/12 objavlje-na novela Zakona. Novela je stupila na snagu 28. prosinca 2012. Novi Zakon o upravnim sporovima donio je niz važnih promjena, od organizacijskih do proceduralnih. Sve su te promjene bile predmetom analiza autora radova koji su predstavljeni na navedenom savjetovanju Instituta za javnu upravu, kao i rasprava koje su na tom skupu uslijedile.

Uz jedanaest radova predstavljenih na savjetovanju, koji su poslije ponešto dopunjeni i mijenjani, naročito temeljem recenzija, u knjizi se objavlju-ju i dva rada koja bi trebala dati dodatni uvid u suvremene europske trendove i standarde sudske kontrole javne uprave. Među petnaest autora radova i svi su oni koji su najaktivnije sudjelovali u pripremama i oblikovanju Zakona, bilo kroz twinning projekt CARDS 2004. Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i modernijem upravljanju i radu Upravnog suda Republike Hrvatske (rujan 2007. – ožujak 2009.), bilo kroz stručnu radnu skupinu imenovanu u veljači 2009. pri Ministarstvu pravosuđa koja je oblikovala završnu verziju nacrta pri-jedloga Zakona. Radovi uglavnom odražavaju stanje stvari sredinom 2010.

Radove su recenzirali ugledni profesori s područja upravnog prava i jav-ne uprave iz Hrvatske i susjednih zemalja. Jedan je rad klasificiran kao izvorni znanstveni, pet je preglednih znanstvenih radova, tri su rada prethodno znanstve-no priopćenje, a četiri su stručnog karaktera. Budući da je dakle čak devet radova ocijenjeno znanstvenima, čitavo se savjetovanje može smatrati znanstvenim sku-pom, a ova knjiga zbornikom znanstvenih radova s međunarodnom recenzijom.

IvaN KOPRIć

XIV

Čak četiri rada (Ivan Koprić, JeanMarie Woehrling, Roland Winkler, Šte-fica Stažnik) neposredno, ali na različite načine analiziraju europske standar-de upravnosudske kontrole uprave te europeizaciju hrvatskog sustava uprav-nog sudovanja. O praksi vrhovnog suda Hrvatske kojom osigurava suđenje u razumnom roku – još jedan europski pravni standard – u upravnosudskom postupku piše Davorka LukanovićIvanišević. Bosiljka Britvić vetma anali-zira upravno sudovanje u Francuskoj te se pita o mogućnosti da se u hrvat-skom sustavu primijene lekcije naučene u francuskoj praksi. Nikola Popović i Domagoj Maričić u neku ruku također obrađuju europsku dimenziju sudske kontrole uprave ispitujući kako je moguće spojiti postupak pred nezavisnim regulacijskim tijelima, koja su razvijena pod europeizacijskim utjecajem, i postupak sudskog nadzora od strane upravnih sudova.

O povijesnom razvoju upravnog sudovanja u Hrvatskoj piše Dragan Medvedović, dok Dario Đerđa i Zoran Pičuljan pišu o nastanku i temeljnim institutima novog Zakona o upravnim sporovima. Različite aspekte sudskog postupka pred upravnim sudovima ispituju Ljiljana KarlovčanĐurović (prvo-stupanjski spor), Inga vezmar Barlek (drugostupanjski upravni spor) te Gor-dana MarušićBabić (izvršenje sudskih odluka donesenih u upravnom sporu). Boris Ljubanović analizira moguće problematične situacije u tijeku upravnog i upravnosudskog postupka, budući da su to dva vrlo povezana, komplemen-tarna, ali različita postupka koji trebaju rezultirati pravno utemeljenom odlu-kom o pravima, obvezama i pravnim interesima građana.

Na taj su način pokrivene i europska i domaća dimenzija sustava sudske zaštite prava građana spram javne uprave. Opći je zaključak svih radova kao i savjetovanja koje je održano na tu temu da je Hrvatska krenula dobrim putem, ali i putem punim izazova. Konačni učinci čitave reforme toga sustava mogu se samo djelomično procijeniti temeljem zakonskih promjena. važan dio pret-postavki tiče se osnivanja novih upravnih sudova, načina imenovanja uprav-nih sudaca, njihove obrazovne pripreme i specijalizacije za složene upravne slučajeve o kojima će odlučivati, kao i ukupnog kapaciteta čitavog sustava upravnog sudovanja koji ovisi o nizu faktičnih, a ne pravnih pretpostavki.

velika je odgovornost na nadležnim tijelima koja se trebaju pobrinuti za te pretpostavke, od Ministarstva pravosuđa do Državnog sudbenog vijeća. Odgo-vornost je i na znanstvenoj i stručnoj javnosti i ustanovama, uključujući pravne fakultete i Pravosudnu akademiju. Možemo se samo nadati da će svi oni na vri-jeme uočavati probleme i pitanja upravnog sudstva koja valja rješavati te da će ih znati, htjeti i moći rješavati na prikladan način. Bez toga čitava bi se ova euro-peizacijska reforma mogla pokazati kao prividno ispunjavanje formalnog dijela europskih kriterija koji su postavljeni prilikom priprema za ulazak Republike Hrvatske u članstvo Europske unije. Samo je budućnost pravi sudac svih stvari.

1

ivan koprić

euroPskI standardI I modernIZacIja uPravnog sudovanja u Hrvatskoj

UDK 35.077.3(497.5:4EU) 351.95(497.5:4EU) 347.998.85(497.5) 339.923:061.1>(4)EU Izvorni znanstveni rad

U čitavoj se Europi primjećuje kretanje prema zajedničkom europskom modelu uprav-nog sudstva, unatoč različitim tradicijama i različitim polaznim pozicijama pojedinih zemalja. Taj se model zasniva na određenim zajedničkim načelima upravnog prava i upravnog sudovanja, sličnostima u načinu osiguravanja sudske kontrole uprave, odre-đenim tendencijama u razvoju sustava sudske kontrole, ali i procedurom sve sličnijom onoj koju provode ostali sudovi. Hrvatska je radi usklađenja s europskim standardima donijela novi Zakon o upravnim sporovima 2010. sa stupanjem na snagu 1. siječnja 2012. Novi Zakon ima niz dobrih, ali i neke loše strane, koje se analiziraju u radu. Posebno se uočava manjak specifičnog stručnog znanja i vještina sudaca u sve speci-fičnijim upravnim sporovima (tržišno natjecanje, lokalna samouprava, pojedine jav-ne službe, odluke regulacijskih, nadzornih i odlučujućih agencija, itd.). Novi Zakon uglavnom je usklađen s europskim standardima, ali prostora za napredak i dalje ima.

ključne riječiupravno sudovanje – Hrvatska, Zakon o upravnim sporovima, europeizacija, konvergenci-ja, zajednički europski model upravnog sudovanja, sudska kontrola uprave, pravno i uprav-no obrazovanje, Visoki upravni sud

1. uvod

Ideja o sudskoj kontroli uprave razvila se u okviru demokratske ideologi-je građanskog društva. Od početne težnje za sudskom kontrolom zakonitosti upravnog akta ona se razvila do suvremene formulacije o ljudskom pravu na upravno sudovanje čak i na globalnoj razini (Chimni, 2005a).1 Garancije pra-va na sudsku kontrolu upravnih akata u novije su vrijeme dio paketa mjera za

1 Detaljnije o konceptu globalnog upravnog prava i kritici tog koncepta u: Kingsbury et al., 2004; Chimni, 2005b.

IvaN KOPRIć

2

demokratizaciju tranzicijskih zemalja (Galligan, 1998). Dobro upravno sud-stvo jedan je od temelja dobrog javnog upravljanja i dobre vladavine (Cardo-na, 2005: 2).

Upravno se sudovanje nerijetko svodi na upravni spor, premda se ta dva pojma sasvim ne preklapaju (detaljnije u: Krbek, 2003: 229–230). Dva temelj-na modela upravnog sudovanja razlikuju se prema vrsti sudova koji nadziru upravu. U prvom (anglosaksonskom) modelu kontrola je u rukama redovitih sudova, a u drugom modelu za takav su nadzor zaduženi posebni, upravni sudovi (francuski model).2 Striktno odvajanje tih dvaju modela do neke mje-re zapostavlja elemente njihova približavanja u suvremeno doba, kroz razne forme sudjelovanja i povezivanja (Observatory, 2007: 20). Hrvatska je bila predvodnik upravnosudske kontrole uprave još u doba socijalističke Jugosla-vije, kad je 1977. osnovan Upravni sud Hrvatske, prvi na području tadašnje države, čime se Hrvatska opredijelila za specijalizirano upravno sudovanje.

Organizacija upravnog sudovanja može biti jednostupanjska, dvostu-panjska ili trostupanjska (na primjer u Njemačkoj, Leithoff, 2006: 27–28; Observatory, 2007: 25–27), centralizirana i decentralizirana. Jednostupanjska organizacija se napušta jer ne daje garancije koje se u novije doba smatra-ju potrebnima za punu zaštitu građana. Zbog istog razloga sve više zemalja uvodi nov stupanj, bilo drugi, bilo treći, u organizaciju upravnoga sudovanja. Upravni sudovi mogu biti sudovi opće nadležnosti ili specijalizirani upravni sudovi, mogu se smatrati (ili su se prije smatrali) dijelom uprave (francuski ili romanski model) ili dijelom sudstva (germanski model),3 itd.

Sudska kontrola uprave provodi se radi zaštite prava građana, ali i radi zaštite javnog interesa i objektivnog pravnog poretka (Woehrling, 2006). Njome se osigurava ostvarenje načela zakonitosti uprave i vladavine prava. Subjek-tivni i objektivni cilj upravnog sudstva gotovo su nerazmrsivi, premda rasprava o tom pitanju nije samo akademske naravi (Krbek, 2003: 235). Ipak, u samoj konstrukciji upravnog spora elementi subjektivne zaštite, zaštite prava građana i drugih subjekata, nerijetko su vrlo naglašeni – razvoj ide od snaž-nijeg naglašavanja objektivnog prema jačem naglašavanju subjektivnog cilja (Claro, 2005: 4–5; Jerovšek, 1996: 36; v. i Krbek, 2003: 234–235).

2 Ivančević smatra da se model u kojem upravu kontroliraju redovni sudovi može nazvati i bel-gijskim, budući da je takav model uvela Belgija 1831. (Ivančević, 1989: 6)! Belgija i Italija koje su krenule tim putem poslije su odustale i prihvatile kontrolu uprave putem posebnih upravnih sudova, tako da se danas govori o razlikovanju kontinentalnoeuropskog i anglosaksonskog modela (Pavlov-skaDaneva, 2005: 4–5). Detaljnije o kontroli uprave putem redovitih sudova u: Borković, 2003.

3 Francuski se Državni savjet doktrinarno smatra dijelom uprave, dok se u austriji, Njemačkoj i drugim zemljama koje su prihvatile germanski model upravni sudovi smatraju dijelom sudstva (v. i Leithoff, 2006: 25–27). No, i jedan i drugi model po efektima se značajno približavaju (Cardona, 2005: 3–4). Detaljniji pregled u: Kerševan, 2002.

Europski standardi i modernizacija upravnog sudovanja u Hrvatskoj

3

2. europski upravni prostor i Hrvatska

Institucionalna prilagodba kao komponenta kompleksnog procesa euro-peizacije4 posebno se odnosi na usklađenje odnosno prihvaćanje i realizaci-ju europskih pravnih i upravnih standarda. Za tranzicijske zemlje europskog istoka i jugoistoka to ponajprije znači velik zadatak tijekom procesa pridruži-vanja Europskoj uniji ili tijekom izgradnje kakve druge vrste relativno stabil-nih odnosa s njome.

Upravni se standardi utvrđuju na različite načine, kroz djelovanje različi-tih europskih institucija. U formulaciji standarda značajnu ulogu igra Sigma, zajednička inicijativa Europske komisije i OECDa (utemeljena 1992.). Nje-zina je uloga ponajprije upravna priprema zemalja kandidatkinja za članstvo u EU, ali u novije vrijeme i institucionalna reforma u zemljama europskog susjedstva.5

No, Sigma nije jedini, a možda ni najvažniji europski akter koji svojim djelovanjem potiče ili učvršćuje procese upravne konvergencije, upravnog približavanja, odnosno harmonizacije načela, pravila i rješenja u javnim upra-vama te u pravnoj regulaciji uprave različitih europskih zemalja. Tu su još više različita tijela EU, od Europske komisije preko europskih agencija do europskih sudova.6 Na njihovo oblikovanje, učvršćenje i širenje djeluju već dulje vrijeme vijeće Europe, kao i druga tijela i akteri.7

4 Knill i Lehmkuhl razlikuju tri komponente europeizacije: institucionalnu prilagodbu, mijenja-nje strukture prilika (omogućuje redistribuciju sredstava među nacionalnim akterima) te utjecaj na domaća vjerovanja i očekivanja (Knill, Lehmkuhl, 2002).

5 Europska susjedska politika ili politika prema susjedima (European Neighbourhood Policy) utemeljena je uglavnom tijekom 2003. i 2004. Odnosi se na mediteranske zemlje koje nisu ni članovi, ni kandidati za članstvo u EU te na većinu zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza. Govori se o »istočnim« i »južnim partnerima«. U prvu grupu spadaju Ukrajina, Moldavija, Gruzija, armenija, azerbajdžan, Rusija, Bjelorusija, kao i dijelovi koji se pokušavaju odvojiti od svojih matičnih država – abhazija, Južna Osetija, Nagorno Karabah te Transnistrija). U drugoj su Maroko, Tunis, Palestinski Teritoriji, Izrael, Jordan, Libanon, Egipat, alžir, Sirija, Libija i Zapadna Sahara. Prema karakteru odnosa s EU dijele se u četiri kategorije: a) one koje su voljne surađivati, b) pasivne, c) isključene i d) one koje nisu sklone surađivati. U prvu grupu svrstavaju se Ukrajina, Moldavija, Gruzija, armenija, Maroko, Tunis, Palestinski Teritoriji, Izrael i Jordan (Emerson et al., 2007).

6 Za djelovanje Europskog suda pravde u kontekstu načela konzistencije v. npr. verhoeven, 2009. Riječ je o tome da bi nacionalna upravna tijela u slučaju nesukladnosti normi nacionalnog i direktno primjenjivog europskog prava trebala isključiti primjenu nacionalnog prava (Constanzo obveza). U EU je Sud pravde ustanovio načelo primarne važnosti europskog procesnog prava. Nacionalni su sudovi, kao i druga tijela odlučivanja država članica, dužni otkloniti primjenu nacionalnih postupovnih propisa, ako su ti propisi u suprotnosti s europskim pravom (detaljnije u: Kerševan, 2004: 278–282). Zbog svoga se aktivizma Europski sud pravde nerijetko smatra čimbenikom federa-lizacije EU (StarrDeelen, Deelen, 1996).

7 Za učvršćenje europskih standarda upravnog postupka v. Koprić, 2009: 34–43.

IvaN KOPRIć

4

Pritom su procesi europeizacije možda najočitiji u tranzicijskim zemlja-ma, posebno zemljama kandidatima za članstvo. Premda se može primijetiti izvjesna neiskrenost u prihvaćanju europskih standarda, pa i povratak na stare prakse nakon formalnog ulaska u članstvo EU, europski se standardi ipak ne-kom brzinom šire.8

Europske upravne standarde prihvaćaju uglavnom nacionalne elite, o nji-hovu prihvaćanju formalno odlučuju politička tijela i čitav se proces odvija, bar naizgled, odozgo prema dolje (top-down). No, njihova snaga izvire po-najviše iz društva, novih očekivanja građana, civilnog društva i poduzetnika, lokalnih jedinica, malih nacionalnih zajednica i različitih drugih društvenih skupina i manjina (bottom-up) (Ulusoy, 2009: 364–367). Do razvoja takvih društvenih očekivanja ne dolazi automatski nakon prihvaćanja od elita, nego ovisno o okolnostima pojedinog prostora.

Ti društveni akteri koji daju snagu europskim upravnim standardima ras-poređeni su ne samo u zemljama o čijoj je europeizaciji riječ nego i u zemljama članicama EU. Njihovi poslovni subjekti i građani imaju očekivanja u drugim zemljama koje ulaze u članstvo EU, žele podjednak opseg, razinu i kvalitetu javnih usluga i kad nisu kod kuće. Upravo ta očekivanja u društvu čine europski upravni prostor životnim i praktičnim fenomenom, a ne pukim predmetom teorijskih rasprava o upravnoj konvergenciji ili divergenciji.

Sigma je tijekom gotovo dva desetljeća svojeg postojanja detaljnije opisala temeljna zajednička upravna načela, pa i razvila preciznije upravne standarde prema kojima procjenjuje upravni kapacitet zemalja koje se žele pridružiti, onih koje su se već pridružile, kao i drugih zemalja za koje se to zatraži. Uprav-ni standardi i kriteriji za prosudbu napretka upravnih reformi Sigme odnose se na sadržaj ustava (6 standarda), službeničko zakonodavstvo (8 standarda), zakonsku regulaciju upravnih postupaka (10 standarda), financijsku kontrolu u javnom sektoru (9 standarda), vanjsku reviziju (4 standarda), upravljanje proračunom i javnim rashodima (13 standarda), oblikovanje javnih politika i koordinaciju u centru vlade (9 standarda) (Cardona, 2004: 3–5). Navode se i Sigmini standardi u pogledu javnih nabava i sustava javnog poštenja (public integrity) (Freibert, 2006).

Eksperti Sigme razvijaju standarde te obrađuju pojedina pitanja u pa-pirima odnosno dokumentima. Dosad su publicirana 44 takva dokumenta.

8 Tako se primjerice u Sigminom papiru broj 44 ispitivalo koliko su se u tranzicijskim zemljama koje su postale članicama 1. svibnja 2004. održali i razvili europski upravni standardi koji se tiču položaja službenika. Utvrđeno je da su određene zemlje nastavile s razvojem, neke nastavile s razvo-jem nekih standarda, ali odustale od drugih, dok je dio njih odustao – u nekoj mjeri – od europskih standarda u tom području (Sigma, 2009). Takve ili slične rezultate vjerojatno bi dala istraživanja i u drugim upravnim pitanjima i područjima.


5

Među njima se po značenju izdvajaju papiri broj 23 Priprema javnih uprava za europski upravni prostor iz 1997., broj 26 Održive institucije za članstvo u Europskoj uniji iz 1998., broj 27 Europska načela javne uprave iz 1999., i drugi. Neki od njih sadržavaju liste pitanja za provjeru – pored papira broj 5 i 14, takav je i papir broj 15 Popis pitanja za provjeru kod pripreme propisa i upravljanja pravnom regulacijom u srednjoj i istočnoj Europi iz 1997. Osam od tih papira odnosi se na proračun, financijski nadzor, vanjsku kontrolu i reviziju, pet na procjenu učinaka propisa i bolju pravnu regulaciju, jedanaest na javne službenike, pet na javnu nabavu, pet na javne politike i koordinaciju u centru vlade, itd.

U svim tim dokumentima obrađene su mnoge poželjne prakse, dobri na-čini rada i upravni standardi koji se nameću ne samo autoritetom Europske komisije, za koju Sigma priprema ocjene i izvještaje, nego i snagom stručnih argumenata, funkcionalnošću i korisnošću za rješavanje praktičnih problema.

Od 1998. Sigma ocjenjuje uspješnost upravnih reformi u zemljama za koje to zatraži Europska komisija. Izvještaji o ocjenama čine sastavni dio iz-vještaja o napretku zemalja koje se pridružuju Uniji.

Sigma je angažirana i u širenju informacija o standardima putem stručnih skupova, konferencija i radionica, s kojih često objavljuje stručne priloge svo-jih stalnih eksperata i povremenih eksperatasuradnika. Time olakšava kon-takte, stvara jezgre mreža stručnjaka za pojedina upravna područja i pitanja, pridonosi međusobnom učenju te ublažava oštrinu razlika među europskim upravnim tradicijama.

vijeće Europe je organizacija utemeljena 1949. s članstvom koje čini 47 europskih država, od kojih neke geografski više pripadaju aziji, ali su s Eu-ropom povezane dubokim tradicionalnim vezama (npr. Turska, v. i Ulusoy, 2009). vijeće Europe posebno se bavi zaštitom ljudskih prava, demokracije, vladavine prava te lokalne i regionalne samouprave, rješavanjem društvenih problema, njegovanjem europskog identiteta i drugim zadacima.

Hrvatska je predmetom interesa europskih institucija naročito od pristu-panja u članstvo vijeća Europe (1996.) i dobivanja statusa kandidata za ulazak u EU (2004.). Još prije 2004. Sigma je započela ocjenjivati pojedine aspekte stanja hrvatske javne uprave.

Sigma je ocjenjivala stanje hrvatske javne uprave u različitim aspektima više puta, i to u pogledu: sustava javnih službenika i općeg upravnog okvi-ra (2005., 2006., 2007., 2008. i 2009.), sustava javnih nabava (2004., 2006., 2007., 2008. i 2009.), vanjske revizije organa javne uprave (2004., 2006., 2007. i 2009.), interne financijske kontrole u upravnom sustavu (2006., 2007., 2008. i 2009.), sustava javnog integriteta (2005., 2006. i 2008.), oblikovanja javnih

IvaN KOPRIć

6

politika i koordinacije u centru vlade (2005., 2006. i 2008.), porezne službe (2002.), trgovačke politike (2002.), kapaciteta za upravnu reformu (2004.) te vladavine i javne uprave 2004. (http://www.sigmaweb.org). Ukupno je dakle podneseno 28 izvještaja s ocjenama napretka u upravnim reformama. Pored toga, pripremljen je i tekst o stanju javnog menadžmenta iz 2003. te još neki drugi tekstovi.

Ne ulazeći u detalje, ističe se ocjena tada glavnog eksperta Sigme zaduže-nog i za Hrvatsku anke Freibert, iz 2006., koja zaključuje da je Hrvatska bila u značajnoj prednosti pred drugim tranzicijskim zemljama. Imala je, naime, pravnu regulaciju statusa službenika i općeg upravnog postupka, kao i sudsku kontrolu uprave putem zasebnog i specijaliziranog Upravnog suda već otprije, iz socijalističkog perioda. No, uspjela je tu veliku prednost pretvoriti u nedostatak robujući upravnoj tradiciji, nespremna uočiti potrebu daljnjih upravnih reformi: »takve su prednosti možda bile zapreka spoznaji da su reforme ipak nužne te su, gledano sa strane, potaknule nesklonost hrvatske javne uprave i hrvatskih političara da počnu bilo kakvu opću reformu javne uprave« (Frei-bert, 2006: 32).

Hrvatska se koristila financijskom i stručnotehničkom pomoći EU i dru-gih međunarodnih organizacija, koja nesumnjivo zaslužuje sistematičan pre-gled i podrobno istraživanje. U području upravnog sudovanja posebno valja spomenuti twinning projekt Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i moderni-jem upravljanju i funkcioniranju Upravnog suda Republike Hrvatske, koji je započeo 2007., u okviru kojeg su pripremljeni Strateški dokument i Smjernice za izradu nacrta novog Zakona o upravnim sporovima (Reforma, 2008), kao i nacrt novog ZUS-a.

važnu ulogu u harmonizaciji različitih aspekata funkcioniranja javne uprave i upravnog prava ima vijeće Europe. Njegova različita tijela analizi-raju stanje, identificiraju probleme i daju određene vrste odgovora na njih. Za upravno je sudovanje od prvorazredne važnosti Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda vijeća Europe (Rim, 4. studenoga 1950.), koja utvr-đuje standarde prava na pošteno suđenje (naročito u odredbama čl. 6.; usp. aJTC, 2010; Drewry, 2011). Pravo na pošteno suđenje obuhvaća: a) pravo na pristup sudu, b) pravo na usmenu kontradiktornu javnu raspravu, obično pred sudom prvog stupnja, s pravom na saslušanje stranke, ravnopravnošću stranaka u sudskom postupku (equality of arms) i javnom objavom presude, c) pravo na suđenje u razumnom roku te d) pravo na neovisan i nepristran sud ustanovljen zakonom.

No, važne su također preporuke i rezolucije vijeća ministara. Od pre-poruka koje se odnose na sustav upravnog sudovanja samo u zadnjih deset godina donesene su sljedeće:


7

– Rec(2001)9 o alternativnim načinima rješavanja sporova između jav-nopravnih tijela i stranaka

– Rec(2003)16 o izvršavanju upravnih i sudskih odluka u području upravnog prava

– Rec(2004)6 o poboljšanju pravnih lijekova u nacionalnim razmjerima– Rec(2004)20 o sudskom nadzoru upravnih akata– CM/Rec(2010)3 o efektivnim pravnim lijekovima u slučaju postupaka

koji predugo traju.

Neke preporuke nisu vezane samo uz upravno sudovanje, ali se tiču i njega:

– Rec(2001)2 o oblikovanju i preoblikovanju sudskih sustava i sustava pravnih informacijskih sustava na troškovno efektivan način

– Rec(2001)3 o pružanju sudskih i drugih pravnih usluga građanima upotrebom novih tehnologija.

U skoroj budućnosti posebnu važnost za prosudbu hrvatskog sustava upravnog sudovanja imat će Povelja o temeljnim pravima Europske unije, koja je stupila na snagu paralelno s Lisabonskim ugovorom 1. prosinca 2009. Povelja se primjenjuje na tijela EU i na tijela država članica kad primjenjuju pravo Unije, a utvrđuje pravo svakoga (uključujući i one koji nisu građani Unije) kome su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni na dje-lotvorno pravno sredstvo pred sudom. Svatko ima pravo na pravično i javno saslušanje i suđenje u razumnom vremenskom roku pred neovisnim i nepri-stranim sudom, osnovanim u skladu sa zakonom, pri čemu svatko ima pravo biti savjetovan, branjen i zastupan. Tko nema sredstava, ima pravo na pravnu pomoć ako mu je ona potrebna za osiguravanje učinkovitoga pristupa pravo-suđu (čl. 47.). Takvom je regulacijom osnažena pozicija svih na sudsku zaštitu prema standardima te Povelje. Ulaskom Hrvatske u članstvo Unije i njezino će upravno sudstvo morati udovoljiti standardima Povelje.

Pored toga, u čitavoj se Europi primjećuje faktično kretanje prema za-jedničkom europskom modelu upravnog sudstva, unatoč različitim tradicija-ma i različitim polaznim pozicijama pojedinih zemalja (Woehrling, 2006; v. i Winkler, 2007). Taj se model zasniva na određenim zajedničkim načelima upravnog prava i upravnog sudovanja, sličnostima u načinu osiguravanja sudske kontrole uprave, određenim tendencijama u razvoju sustava sudske kontrole uprave (npr. rast specijalizacije s tendencijom osnivanja posebnih upravnih sudova, ali i procedurom sve sličnijom onoj koju provode ostali su-dovi, sve širi kontrolni zahvat upravnih odluka i djelovanja ili, pak, uvođenje dvostupanjske kontrole), zajedničkim načelima na kojima se mora temeljiti odluka ili djelovanje uprave (načela proporcionalnosti, fair postupanja, trans-

IvaN KOPRIć

8

parentnosti, jednakog postupanja u jednakim situacijama, neovisnosti i služe-nja javnom interesu, i slična), itd. (usp. Schwarze, 2006: cci i dalje).

Pritom važnu pokretačku ulogu osim pravnih igraju i ekonomski razlozi i interesi. To je posebno naglašeno u okviru EU. Ekonomskim akterima važno je da mogu u svim zemljama članicama EU računati na jednaka pravila zaštite od odluka upravnih tijela (v. i Eliantonio, 2008: 11).

3. novi hrvatski sustav upravnog sudovanja i europski standardi

Modernizacija upravnog sudstva povezana je s modernizacijom upravnog postupanja te čini važnu komponentu reforme hrvatske državne uprave. Speci-fični je cilj te komponente jačanje sustava zaštite prava građana, poduzetnika i drugih subjekata u odnosu s državnom upravom.

Previše oprezan pristup modernizaciji upravnog postupka, odnosno praktički zadržavanje procedure donošenja upravnih akata manjeviše kakva je bila i dosad, ograničavajući je faktor modernizacije upravnog spora. Dvostupanjski upravni postupak koji se odvija po pravilima sličnim sudskom postupku dovodi u pitanje potrebu uvođenja dvostupanjskog upravnog spora, ako se promatra isključivo sa stajališta ekonomičnosti i efikasnosti zaštite prava građana. ako je upravni postu-pak sličan sudskom, s pravom na žalbu u svakom slučaju, dvostupanjski upravni spor doveo bi do mogućnosti odlučivanja u istom slučaju na čak četiri instancije, dvije u sustavu javne uprave, a dvije u sustavu upravnih sudova. Takvo bi uređe-nje moglo dovesti do predugog trajanja postupaka, produljivanja stanja konflikta, neekonomičnosti rješavanja slučajeva i sličnih neželjenih posljedica.

S druge strane, dvostupanjski upravni spor, koji se uvodi novim ZUSom i od kojeg se praktično ne može odustati, vjerojatno će nakon nekog vremena dovesti do isključenja drugog stupnja upravnog odlučivanja u upravnom postupku u značajnom broju upravnih područja i upravnih stvari. Dvostupanj-skim sporom bit će naime zajamčena dovoljna pravna zaštita, a broj razina odlučivanja morat će se smanjiti, upravo radi ekonomičnosti i efikasnosti zaštite prava građana.

Izvjesno pojednostavnjenje upravnih postupaka ili barem njihova preciznija, jasnija i nešto jednostavnija pravna regulacija te čvršća sudska zaštita u okviru upravnog spora pune jurisdikcije, uz što je moguće češće prakticiranje samo triju razina odlučivanja (jedna u upravnom postupku i dvije u upravnom sporu) važne su mjere modernizacije javne uprave.9

9 U jačanju pravne sigurnosti, ali i efikasnosti pravne zaštite javnopravna tijela i upravni sudovi trebali bi više surađivati, a manje igrati formalne uloge – v. i Woehrling, 2009.


9

Republika Hrvatska preuzela je jugoslavenski ZUS 1991., a određene intervencije u njemu izvršila 1992. godine. Upravne sporove u jednom stup-nju, po tom zakonu (ZUS91), presuđuje Upravni sud Republike Hrvatske.10 Upravni se spor može pokrenuti protiv pojedinačnog konačnog upravnog akta. U upravnom se sporu odlučuje o zakonitosti akata kojima državni organi ili organizacije koje imaju javne ovlasti rješavaju o pravima i obavezama u upravnim stvarima.11 Nadležnost je dakle određena generalnom klauzulom. Upravni se spor ne može voditi samo protiv akata u onim stvarima u kojima je osigurana sudska zaštita izvan upravnog spora (čl. 9.). Spor može pokrenuti tužbom onaj kome je povrijeđeno neko pravo ili neposredni osobni interes utemeljen na zakonu. U slučaju određenih povreda zakona, spor može po-krenuti i državni odvjetnik. Upravni sud odlučuje i o zahtjevima za zaštitu ustavnog prava ili slobode povrijeđene konačnim pojedinačnim aktom, ako nije osigurana druga sudska zaštita (čl. 66.).

Postojeći hrvatski sustav upravnog sudovanja nije bio usklađen s europ-skim standardima, što je poznato još od ratifikacije Konvencije za zaštitu ljud-skih prava i temeljnih sloboda vijeća Europe (Rim, 4. studenoga 1950.). O tom postoji i odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (UI745/1999 od 8. studenoga 2000. (v. i Omejec, 2006: 82–86; Koprić, 2006a; Koprić, 2006b: 232–235).

Hrvatska je Konvenciju ratificirala 1997. (NN – Međunarodni ugovori 18/97 od 28. listopada 1997.), ali je tom prigodom stavila rezervu u pogledu održavanja javne rasprave u upravnosudskom postupku prema čl. 6. Konven-cije pozivajući se na odredbu čl. 34/1. Zakona o upravnim sporovima prema kojoj »O upravnim sporovima sud rješava u nejavnoj sjednici« (čl. 4. Zakona o potvrđivanju Konvencije).

Premda je to dopušteno, takva je rezerva znatno umanjila razinu i kvali-tetu zaštite koja se građanima i ostalim subjektima pruža u okviru upravnog spora, a protivi se i standardima koji su se ustalili u suvremenoj Europi. Izostanak usmene kontradiktorne javne rasprave i mogućnosti kontrole utvrđenja činjeničnog stanja uvelike ograničava mogućnosti Upravnog suda da utječe na smanjenje pogrešaka u upravnom postupanju.

Upravni je spor tako sveden na spor o zakonitosti upravnog akta, dok se spor pune jurisdikcije u kojem bi sud sam odlučivao o konkretnoj upravnoj stvari, a eventualno i sam utvrđivao činjenično stanje, gotovo i ne primjenjuje,

10 Upravni je sud osnovan 1977. te je izvršio važnu ulogu u ograničavanju i osiguravanju zako-nitog djelovanja državne uprave.

11 Tu se otvara pitanje što je upravna stvar, no na nj nema odgovora u ZUSu. Otvara se moguć-nost da sud različito presuđuje o tome je li u konkretnom slučaju riječ o upravnoj stvari ili nije (v. i Borković, 2004, 39–40).

IvaN KOPRIć

10

osim kada je to po prirodi stvari nužno (donošenje odluke koja zamjenjuje upravni akt u slučaju šutnje administracije).

Konvencija i praksa Europskog suda za ljudska prava u osnovi zahtije-vaju:

– uvođenje usmene kontradiktorne javne rasprave – najmanje ako je traži podnositelj upravne tužbe – i mogućnost sudske kontrole činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku

– mogućnost kontrole presude prvostupanjskog upravnog suda– osnivanje još jednog, dodatnog stupnja upravnih sudova ili neki dru-

gačiji modus osiguranja dvostupanjske sudske kontrole u upravnom sporu

– suđenje u razumnom roku.

U pripremi reforme ZUSa istaknuto je da se novim zakonom mora osi-gurati:

– pravna zaštita od svih upravnih djelovanja– nadležnost nad utvrđivanjem činjenica i primjenom zakona– usmena rasprava– reformacijske umjesto kasatornih odluka– donošenje odluke od suca pojedinca (Reforma, 2008: 570–573, 580–581).

Novi ZUS donesen 2010., zajedno s nužnim izmjenama Zakona o sudo-vima, omogućuje usklađenje hrvatskog sustava upravnog sudovanja s europ-skim standardima, bar u određenoj mjeri, te dovršetak pregovora u poglavlju 23. Pravosuđe i temeljna ljudska prava (tako i Reforma, 2008: 568).

Izmjenama i dopunama Zakona o sudovima s kraja 2009. omogućeno je osnivanje upravnih sudova i visokog upravnog suda kao specijaliziranih sudova. Upravni se sudovi mogu osnovati za područje jedne ili više županija. U pripremnom twinning projektu bilo je predviđeno osnivanje takvih sudova u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Osijeku (Reforma, 2008: 576), što je na kraju i realizirano.

No, radi rasterećenja prvostupanjskog suda u Zagrebu, na koji će dolaziti većina predmeta i većina najsloženijih predmeta, bilo bi dobro da se osnuje i upravni sud u varaždinu, koji bi mogao rasteretiti sud u Zagrebu preuzimajući predmete s područja sjeverozapadne i središnje Hrvatske. S druge strane, više od pet sudova bilo bi pretjerano opterećenje za Hrvatsku, a ne bi pridonijelo boljoj i efikasnijoj zaštiti građana. Ne treba zaboraviti da u Hrvatskoj nema školovanih, a ni na druge načine pripremljenih upravnih sudaca, što bi mogao biti jedan od najvećih izazova ove reforme.


11

Imenovanje neiskusnih sudaca koji ne poznaju javnu upravu i standarde upravnog sudovanja poništilo bi sve prednosti zbog kojih se uopće ustanov-ljuju upravni sudovi kao posebni, specijalizirani sudovi. U nekim vrstama kompleksnih i osjetljivih predmeta, koji su od posebne političke ili gospodar-ske važnosti, to bi moglo prouzročiti teške posljedice (npr. sporovi u slučaju raspuštanja lokalnih predstavničkih tijela, sporovi protiv odluka nezavisnih regulatora, i sl.). Zato bi valjalo uvesti i poslijediplomsku edukaciju, ali i dru-ge oblike obrazovne pripreme tih sudaca.

Novi ZUS karakterizira široki obuhvat, tako da su predmet upravnog spo-ra: 1) ocjena zakonitosti upravnih akata, 2) ocjena zakonitosti postupanja jav-nopravnih tijela kojima je povrijeđeno nečije pravo, obveza ili pravni interes, 3) ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela da donese upravni akt u roku, 4) ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugo-vora, 5) ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu (čl. 3.). Ocjena zakonitosti općih akata nova je nadležnost viso-kog upravnog suda (čl. 12/3. t. 2.), koja će zasigurno otvoriti pitanje odnosa toga suda s Ustavnim sudom.

Takvo proširenje predmeta u usporedbi s prethodnim ZUSom više je po-sljedica prije donesenog novog Zakona o općem upravnom postupku negoli neke posebne volje svih uključenih u njegovu pripremu. Proširenje obuhvata ZUPa samo je manjeviše konzekventno provedeno u novom ZUSu. No, i proširenje primjene ZUPa inspirirano je europskim pravnim dokumentima i standardima, od kojih ponajprije valja navesti one iz Preporuke vijeća Europe Rec(2004)20.

Upravni će sudovi suditi temeljem usmene i kontradiktorne javne raspra-ve ne samo o zakonitosti nego i o činjeničnom stanju utvrđenom u upravnom postupku – upravni spor pune jurisdikcije postaje pravilo, a ne kao dosad ap-solutna iznimka.

Sudovi će u upravnom sporu odlučivati temeljem usmene, neposredne i javne rasprave i dati svakoj stranci mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o činjenicama i pravnim pitanjima koja su pred-met spora. Riječ je o dva važna nova načela upravnog spora, načelu usmene rasprave i načelu izjašnjavanja stranke (čl. 6. i 7. ZUSa). Sudit će se u ra-zumnom roku (čl. 8.), a sudovi će se brinuti da neznanje i neukost stranke i drugih sudionika ne bude na štetu njihovih prava (čl. 9.).

Protiv presude prvostupanjskog upravnog suda moći će se u određenim slučajevima podnijeti žalba visokom upravnom sudu. Bilo je zamišljeno da građani tako steknu mogućnost pune sudske zaštite od nezakonitih odluka javnopravnih tijela koje se donose u okviru općeg upravnog postupka, u dva

IvaN KOPRIć

12

stupnja suđenja pred upravnim sudovima. No, zapravo, žalba se može podni-jeti samo kad je upravni sud prvoga stupnja sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke (čl. 66/2.), što će vjerojatno biti prilično rijetko. To će biti onda kad sud prvoga stupnja presudom usvoji tužbeni zahtjev u uprav-nom sporu, poništi pobijanu odluku i sam riješi upravnu stvar.

On to, međutim, neće učiniti kad je tuženo javnopravno tijelo odlučivalo o upravnoj stvari temeljem slobodne ocjene te kad to ne može učiniti s obzi-rom na prirodu stvari (čl. 58/1.). Slično, ako javnopravno tijelo nije u propi-sanom roku donijelo upravni akt, sud prvog stupnja usvojit će tužbeni zahtjev stranke i sam riješiti stvar, osim kad to ne može s obzirom na prirodu stvari ili kad je tuženik trebao riješiti po slobodnoj ocjeni (čl. 58/3.). valja pretpostaviti da će prvostupanjski upravni sudovi iskoristiti upravo taj nejasni standard te u velikoj većini vraćati predmete na rješavanje tuženim tijelima. Premda to nije u skladu sa svrhama reforme – da se postupci ubrzaju, a da sudovi preuzmu odgovornost za efikasnost provedbu prava – zakonodavac je svojom pomalo neopreznom formulacijom o prirodi stvari, koju je zapravo nemoguće odre-diti, dao odstupnicu sudovima prvog stupnja, a visoki upravni sud, gotovo sigurno, rasteretio većeg pritiska predmeta po žalbi.

U određenim situacijama moglo bi – potpuno suprotno – doći i do neke vrste trostupanjskog sudovanja. Naime, novi ZUS regulira zahtjev za izvan-redno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude (čl. 78.). Stranke uprav-nog spora mogu predložiti Državnom odvjetništvu podnošenje tog zahtjeva zbog povrede zakona, bez obzira na to je li riječ o pravomoćnoj sudskoj odlu-ci prvostupanjskog upravnog suda ili visokog upravnog suda. Mogućnost je ograničena rokom od šest mjeseci od dana dostave pravomoćne sudske presu-de strankama. Državno odvjetništvo može i samo po službenoj dužnosti podni-jeti takav zahtjev. O zahtjevu odlučuje peteročlano vijeće vrhovnog suda, koje može usvojiti zahtjev pa onda ukinuti presudu i vratiti predmet na ponovno rješavanje ili pak preinačiti presudu. ako bi bila riječ o presudi koju je visoki upravni sud donio po žalbi na odluku upravnog suda prvog stupnja, vrhovni bi sud mogao biti čak treća sudska instancija. Osim što takvo rješenje narušava nezavisnost i mogućnost uspostave profesionalnih standarda visokog uprav-nog suda, otvara i prostor procesnih zlouporaba, već ovisno o stavu koji će o takvim predmetima zauzimati državno odvjetništvo.

U sklopu reforme upravnog sudstva otvara se i pitanje pozicije nezavisnih regulatora, kao što su agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, Hrvatska agen-cija za poštu i elektroničke komunikacije, Hrvatska agencija za regulaciju energetskih djelatnosti i druge (šire o problematici u: Koprić et al., 2008). Oni bi se pod određenim uvjetima mogli kvalificirati kao »nezavisna tijela« koja odlučuju u sporu temeljem jasnih pravnih kriterija, a pritom su u dovoljnoj


13

mjeri nezavisna (način imenovanja članova, duljina mandata, nepristranost). Ipak, u Europi se preferiraju pravi sudovi, a ne takva nezavisna tijela (Wink-ler, 2007: 893–894; v. i Popović, Maričić, 2010).12

Jedno od važnih pitanja koje otvara novi sustav jest pitanje opterećenja upravnih sudova, za koje se temeljem sličnih iskustava može predvidjeti da će se znatno povećati. Širenje sudske kontrole, inzistiranje na mogućnosti odr-žavanja usmene kontradiktorne rasprave, uvođenje dvostupanjskog upravnog spora i druge mjere za osiguranje pristupa sudu dovode do produženja vreme-na do donošenja pravomoćne sudske odluke te do znatno veće opterećenosti upravnih sudova. vjerojatno će znatno opterećenje zahvatiti upravne sudove prvoga stupnja, dok će se visoki upravni sud doista moći posvetiti onim rela-tivno malobrojnim predmetima koji će dolaziti do njega.13

Dolazi do novih opasnosti, kao što je neefikasnost upravnih sudova i ne-pravodobnost sudske zaštite građana od upravnih akata i djelovanja. Iskustva upravnog sudstva u drugim zemljama indikativna su (Njemačka, Francuska, itd. – Tratar, 2001; Slovenija – Jerovšek, 2006; Makedonija – Pelivanova, Di-meski, 2011). Proširenje primjene ZUSa i kvalitetnija sudska zaštita prouzro-čit će znatno povećanje broja predmeta na upravnim sudovima prvog stupnja. To je izvor novih rizika koji postoje kad se kontrola uprave i zaštita prava građana oslanjaju isključivo na upravne sudove (za veliku Britaniju v. Clark, 1999).

Zato bi nadzor uprave morao biti diferenciraniji, širi i efikasniji, tako da do upravnih sudova dođe tek dio spornih situacija iz odnosa javnopravnih tijela i građana. ako se ne osigura diferencijacija nadzornih mehanizama, ako se ne omogući lakše rješavanje spornih odnosa građana i javnopravnih tijela te ako se ne osigura dovoljan broj dobro educiranih sudaca, moglo bi doći do zastoja u radu, odnosno preopterećenja upravnih sudova prvoga stupnja.

Time se otvara i pitanje unutarupravne kontrole kvalitete rada upravnih tijela i pružatelja javnih usluga i službi – koliko je efikasan upravni nadzor i koliko kvaliteti upravnog odlučivanja može pridonijeti jače angažiranje upravne inspekcije. Zakon o upravnoj inspekciji doduše je donesen,14 ali je zasad upitan kapacitet upravne inspekcije, kao i njezina nezavisnost, budući

12 Čak je i postupak donošenja propisa u američkim regulacijskim agencijama pravi sudski postupak sa svim procesnim jamstvima širokom krugu subjekata. Također se širi i jača sudski nadzor takve regulacije nezavisnih regulatora. Bugarič, 2004: 57, 63.

13 U Sloveniji je tijekom tri godine nakon uvođenja dvostupanjskog upravnog spora Upravni sud rješavao oko 3.000 sporova godišnje, a na svaku treću presudu uložena je žalba. Upravni odjel vrhovnog suda suočava se s najvećim zaostacima, u usporedbi s drugim odjelima vrhovnog suda. Čak 80% žalbi je neuspješno (Breznik, 2002: 17; Tratar, 2001: 213–215).

14 Zakon o upravnoj inspekciji, NN 63/08.

IvaN KOPRIć

14

da je osnovana unutar Ministarstva uprave. Kao najnužnija mjera može se preporučiti jačanje njezina kapaciteta, uz precizniju pravnu regulaciju ovlasti upravne inspekcije, koja uz sve prednosti ima i rizike, ponajprije rizik politi-zacije i nesustavne primjene.

Moraju se razviti dodatni mehanizmi izvansudskog rješavanja sporova građana i uprave, čemu može pridonijeti ugovaranje i sporazumijevanje15 već u fazi upravnog postupka. Zato bi bilo bolje da je novim ZUPom prihvaćena njemačka, a ne francuska koncepcija upravnog ugovora, koja jednako štiti za-konitost, ali u velikoj mjeri smanjuje potrebu za traženjem zaštite pred višim javnopravnim tijelima i sudovima.16 Preporuka vijeća Europe Rec(2001)9 od 5. rujna 2001. zalaže se za unutarnji nadzor, koncilijaciju, medijaciju (posre-dovanje), sporazumijevanje i arbitražu kao sredstva za rasterećenje upravnog sudstva. Postoje i druge, još blaže, ali efikasne mogućnosti rješavanja sukoba građana i javnih vlasti, koje su usmjerene na olakšavanje traženja rješenja ili na savjetovanje strana u sukobu (Zimmer, 2011). U tom se smislu novi ZUS drži na klasičnim, pomalo zastarjelim pozicijama te od alternativnih mehanizama regulira tek mogućnost nagodbe tijekom upravnosudskog postupka (čl. 89.).

Također, postavlja se pitanje efikasnosti političkog i općeg javnog (ci-vilnog) nadzora uprave, ali i nadzora putem institucije ombudsmana (pučkog pravobranitelja), Etičkog povjerenstva državnih službenika i drugih kontrolnih mehanizama. Oslanjanje samo na sudsku kontrolu, uz relativno slabo postav-ljen »filtar« između prvog i drugog stupnja upravnih sudova moglo bi dovesti do kolapsa upravnog sudstva. S druge strane, oslanjanje samo na »filtar«, tj. znatno suzivanje mogućnosti da se žalbom dopre do drugog upravnosudskog stupnja, dovodi u sumnju smisao čitave reforme upravnoga sudstva provedene Zakonom iz 2010. ako je »filtar« nepropustan, reforme zapravo i nema; bio bi to još jedan primjer nevoljkog i formalnog usklađivanja nacionalnog zakono-davstva neke zemlje s europskim standardima.

Ombudsman (pučki pravobranitelj) važan je i s obzirom na načelne i praktične prigovore upravnoj inspekciji. Moraju se osigurati povoljne pretpo-stavke njegova nadzora i medijacije kako bi svojim manje strogim načinima, edukacijom, informiranjem te javnim pritiskom mogao pridonijeti kvalitetni-jem upravnom rješavanju. Njegove napore moraju poduprijeti svi, od samih javnopravnih tijela i vlade, preko Hrvatskog sabora koji ga imenuje, do me-

15 Sporazumijevanje je moguće čak i u poreznopravnim predmetima, doduše uglavnom o činje-nicama koje je teško utvrditi – LončarićHorvat, 2005: 239–242. Za klasične dogmatske argumente upravnog prava za i protiv sporazumijevanja u upravnom postupku v. npr. Jerovšek, 2000. Usp. i mjere koje predlaže Kovač, 2010.

16 Dodatne opservacije u: Koprić, 2010: 36–38.


15

dija i opće javnosti. On je i u dosadašnjem radu putem svojih izvještaja izdvo-jio probleme i područja u kojima bi valjalo osnažiti napore za unapređenjem stanja rješavanja upravnih predmeta, ali je nerijetko nailazio na otpor vlade i pasivnost Sabora.

Uza sve širu sudsku zaštitu, a napose u uvjetima priprema za osniva-nje više prvostupanjskih upravnih sudova, kritična postaje edukacijska razina upravnih sudaca (posebno ilustrativno: Pelivanova, Dimeski, 2011). U Hrvat-skoj, a slično je i u drugim zemljama, sve se više uočava manjak specifičnog stručnog znanja i vještina sudaca u sve specifičnijim upravnim sporovima (tr-žišno natjecanje, lokalna samouprava, pojedine javne službe, odluke regula-cijskih, nadzornih i odlučujućih agencija, itd.). Pored edukacije sudaca, nužno je osigurati i kvalitetno temeljno pravno i upravno obrazovanje, u kojem bi morale naći mjesto discipline kao što su upravno procesno pravo, europsko upravno i upravno procesno pravo, europski upravni prostor, javne službe (uključivši europsku regulaciju javnih službi), i slične.

4. zaključak

U čitavoj se Europi primjećuje kretanje prema zajedničkom europskom modelu upravnog sudstva, unatoč različitim tradicijama i različitim polaznim pozicijama pojedinih zemalja. Taj se model zasniva na određenim zajednič-kim načelima upravnog prava i upravnog sudovanja, sličnostima u načinu osiguravanja sudske kontrole uprave, određenim tendencijama u razvoju su-stava sudske kontrole, ali i procedurom sve sličnijom onoj koju provode ostali sudovi. U toj konvergenciji ulogu igraju i standardi vijeća Europe, napose odredbe Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, prilagodbe veće grupe zemalja europskim standardima tijekom procesa pridruživanja Eu-ropskoj uniji te – u novije vrijeme – standardi Povelje o temeljnim pravima EU iz 2009. godine. Usprkos tome što su obrisi tradicionalnih modela sudske kontrole uprave još vidljivi, europeizacijske su promjene u svim zemljama velike, čak i u tradicionalnim predstavnicama pojedinih modela.

Hrvatska je radi usklađenja s europskim standardima donijela novi Zakon o upravnim sporovima 2010. sa stupanjem na snagu 1. siječnja 2012. Njime je osigurala dvostupanjsko upravno sudstvo, usmenu kontradiktornu javnu raspravu te jači naglasak na subjektivnoj svrsi upravnog spora. Usvojen je niz novih načela i rješenja, koja se mogu ocijeniti uglavnom pozitivno. Sudska je zaštita znatno proširena temeljem već prije proširene definicije upravne stvari u ZUPu. Premda je jedno od reformskih opredjeljenja bilo da se umjesto kasatornih odluka preferiraju reformacijske, postoje naznake da se u praksi

IvaN KOPRIć

16

mogu očekivati većinom kasatorne odluke. Temeljem toga može se predvidje-ti znatnije povećanje opterećenja upravnih sudova prvoga stupnja, dok će se opterećenje visokog upravnog suda smanjivati.

Zato bi veći naglasak trebalo staviti na mogućnosti eliminiranja konfli-kata građana i uprave, kao i njihova rješavanja tijekom upravnog, a iznimno i upravnosudskog postupka. važnu ulogu u tom smislu igraju edukacija gra-đana i službenika koji zastupaju javnopravna tijela, rad upravne inspekcije, djelovanje ombudsmana, ugovaranje i sporazumijevanje, kao i mogućnosti sklapanja nagodbe u tijeku postupka. Potrebna je edukacija i građana i služ-benika javnopravnih tijela radi snaženja praktične primjene tih alternativnih modusa razrješenja sukoba.

U Hrvatskoj se sve više uočava manjak specifičnog stručnog znanja i vještina sudaca u sve specifičnijim upravnim sporovima (tržišno natjecanje, lokalna samouprava, pojedine javne službe, odluke regulacijskih, nadzornih i odlučujućih agencija, itd.). Pored edukacije sudaca, nužno je osigurati i kvali-tetno, moderno temeljno pravno i upravno obrazovanje.

Slabije strane novog ZUSa tiču se mogućnosti odlučivanja vrhovnog suda u upravnom sporu, nerazjašnjene pozicije nezavisnih regulacijskih tijela te nejasno određenog »filtra« koji će mnoge predmete vjerojatno zaustaviti na sudu prvoga stupnja uz kasatorne, a ne reformacijske odluke. Ostaju također otvorena i pitanja kapaciteta upravnih sudova prvog stupnja, stvarne primjene alternativnih mehanizama rješavanja sukoba građana i uprave te modernizaci-je pravnog i upravnog obrazovanja za suce i druge stručne zaposlenike uprav-nih sudova i javnopravnih tijela.

Literatura

aJTC (2010) Developing Principles of administrative Justice. London: administrati-ve Justice & Tribunals Council

Borković, Ivo (2003) Kontrola uprave putem redovnih sudova. U: Dragan Medve-dović (priredio) Hrestomatija upravnog prava. Zagreb: Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu

Borković, Ivo (2004) Upravno sudovanje i upravni spor u Hrvatskoj u vremenu od 1990. do danas. U: Zbornik odluka Upravnog suda Hrvatske 1977.–2002. Za-greb: Narodne novine

Breznik, Janez (2002) Odprta vprašanja postopka v upravnem sporu. vIII. dnevi jav-nega prava. Portorož: Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani

Bugarič, Bojan (2004) Evropsko upravno pravo: trendi in izzivi. Uprava 2(2): 52–68.


17

Cardona, Francisco (2004) assessing the Fulfillment of the Copenhaguen Criteria in Public administrations, pp. 1–5. http://www.sigmaweb.org

Cardona, Francisco (2005) Converging Judicial Control of the administration in Eu-rope. SIGMa Update, Issue No. 7: Judicial Reform and administrative Justice. February 2005.

Chimni, B. S. (2005a) Global administrative Law: Winners and Losers. Http://iilj.org/global_adlaw/documents/ChimniPaper.pdf

Chimni, B. S. (2005b) Cooption and Resistance: Two Faces of Global administrative Law. IILJ Working Paper No. 2005/16. Http://ssrn.com

Clark, David (1999) Managerialism, administrative Justice and Public Service Reform in Britain. International Review of administrative Sciences 65(4): 473–490.

Claro, João Martins (2005) administrative Justice: The Portuguese Case. Tekst pre-zentiran na SIGManoj regionalnoj radionici za više službenike i upravne suce CaRDS regije o reformi javne uprave i EU integraciji (SIGMa Regional Workshop for Senior Officials and administrative Judges from the CaRDS Region on Public administration Reform and EU Integration), Budva, 4.–6. prosinca 2005.

Drewry, Gavin (2011) The UK Supreme Court – a Fine New vintage, or Just a Smart New Label on a Dusty Old Bottle? International Journal for Court administration, april 2011.

Eliantonio, Mariolina (2008) The Future of National Procedural Law in Europe: Har-monisation vs. JudgeMade Standards in the Field of administrative Justice. Fa-culty of Law: Maastricht Working Papers no. 8.

Emerson, Michael, Gergana Noutcheva, Nicu Popescu (2007) European Neighbour-hood Policy Two Years on: Time Indeed for an »ENP Plus«. CEPS Policy Brief no. 126, March 2007.

Freibert, anke (2006) Uvodno izlaganje. U: Jakša Barbić (ur.) Reforma hrvatske državne uprave. Zagreb: HaZU

Galligan, D. J. (1998) administrative Law in Central and Eastern Europe. U: Denis J. Galligan, Richard H. Langan II, Constance S. Nicandrou (eds.) administrative Justice in the New European Democracies. Budapest: COLPI and University of Oxford

Ivančević, velimir (1989) Odlučivanje u upravnim sporovima nakon ustavne reforme. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 39(1): 1–26.

Jerovšek, Tone (1996) Udeleženci upravnega spora glede na obseg sodne kontrole. Javna uprava 32(1): 33–49.

Jerovšek, Tone (2000) Nadomeščanje upravnega akta s sporazumnim urejanjem raz-merij. U: vI. Dnevi javnega prava. Portorož, 5–7. junij 2000., Inštitut za javno upravo

Jerovšek, Tone (2006) Iskustva Slovenije u upravnom sudovanju i konceptualne pro-mjene u regulaciji upravnog spora. U: Jakša Barbić (ur.) Reforma upravnog sud-stva i upravnog postupanja. Zagreb: HAZU

IvaN KOPRIć

18

Kerševan, Erik (2002) Upravni spor: koncept upravnosodnega nadzora nad upravo. Ljubljana: Pravna fakulteta

Kerševan, Erik (2004) Uprava in sodni nadzor. Ljubljana: Pravna fakultetaKingsbury, Benedict, Nico Krisch, Richard B. Stewart (2004) The Emergence of

Global administrative Law. International Law and Justice Working Paper No. 2004/1. http://ssrn.com

Knill, Christoph, Dirk Lehmkuhl (2002) The National Impact of European Union Regulatory Policy: Three Europeanization Mechanisms. European Journal of Political Research 41(2): 255–280.

Koprić, Ivan (2006a) Upravno sudovanje u svjetlu prilagodbe standardima EUa. U: Jakša Barbić (ur.) Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. Zagreb: HAZU

Koprić, Ivan (2006b) Upravno sudovanje na području bivše Jugoslavije. Hrvatska javna uprava 6(1): 223–239.

Koprić, Ivan (2009) Novi Zakon o općem upravnom postupku – tradicija ili moderni-zacija. U: Ivan Koprić, vedran Đulabić (ur.) Modernizacija općeg upravnog po-stupka i javne uprave u Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javnu upravu i Društveno veleučilište

Koprić, Ivan (2010) Upoznavanje s novim Zakonom o općem upravnom postupku. Zagreb: Udruga općina

Koprić, Ivan, anamarija Musa, vedran Đulabić (2008) Europski standardi regulacije službi od općeg interesa. Hrvatska javna uprava 8(3): 647–688.

Kovač, Polona (2010) Mediation and Settlement in administrative Matters in Slove-nia. Hrvatska javna uprava 10(3): 743–769.

Krbek, Ivo (2003) O upravnom sporu. U: Dragan Medvedović (priredio) Hrestomatija upravnog prava. Zagreb: Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu.

Leithoff, Ralf (2005) Introduction to the Public administrative Jurisdiction in Germa-ny. Hrvatska javna uprava 6(3): 23–34.

Observatory (2007) administrative Justice in Europe. Paris: Observatory for Instituti-onal and Legal Changes at the University of Limoges

Omejec, Jasna (2006) Odnos Ustavnog suda i Upravnog suda u kontroli javne uprave u Republici Hrvatskoj. U: Jakša Barbić (ur.) Reforma upravnog sudstva i uprav-nog postupanja. Zagreb: HAZU

PavlovskaDaneva, ana (2005) alternatives to Litigation Between administrative authorities and Citizens: Macedonian Experience. Paper prepared for seminar on administrative Justice and InterMinisterial Communication within Public administration. Trieste, Italy: venice Commission. Trieste, 14–18 March 2005.

Pelivanova, Nataša, Branko Dimeski (2011) Efficiency of the Judicial System in Pro-tecting Citizens against administrative Judicial acts: The Case of Macedonia. International Journal for Court administration, april 2011.


19

Popović, Nikola, Domagoj Maričić (2010) Postupci pred nezavisnim regulatornim tijelima i novi Zakon o upravnim sporovima (neobjavljena studija)

Reforma (2008) Reforma sustava upravnog sudovanja u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 8(3): 567–586.

Ulusoy, Kivanç (2009) The Changing Challenge of Europeanization to Politics and Governance in Turkey. International Political Science Review 30(4): 363–384.

Schwarze, Jürgen (2006) European administrative Law. London: Sweet and MaxwellSigma (1996) Civil Service Legislation Contents Checklist. Paper no. 5.Sigma (1997) Civil Service Legislation: Checklist on Secondary Legislation and

Other Regulatory Instruments. Paper no. 14.Sigma (2005) Checklist for a General Law on administrative ProcedureSigma (2009) Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe

Five Years after EU accession. Paper no. 44 prepared by JanHinrik MeyerSa-hling, april 2009.

StarrDeelen, Donna, Bart Deelen (1996) The European Court of Justice as a Federa-tor. Publius 26(4): 81–97.

Tratar, Boštjan (2001) Oblike razbremenjevanja upravnega sodišča na primeru fran-coskega prava. Javna uprava 37(2): 213–228.

verhoeven, Maartje (2009) The »Costanzo Obligation« of National administrative authorities in the Light of the Principle of Legality: Prodigy or Problem Child? Croatian Yearbook of European Law & Policy 5(2009): 65–92.

Winkler, Roland (2007) administrative Justice in Europe: The EU acquis, Good Practice and Recent Developments. Hrvatska javna uprava 7(4): 887–911.

Woehrling, JeanMarie (2006) Judicial Control of administrative authorities in Euro-pe: Toward a Common Model. Hrvatska javna uprava 6(3): 35–56.

Woehrling, JeanMarie (2009) Protecting Legality: Public administration and Judici-ary in EU Countries – How to Conciliate Executive accountability and Judicial Review? Tekst predstavljen na konferenciji o reformi javne uprave i europskoj integraciji, Budva, 26.–27. ožujka 2009., www.sigmaweb.org

Zimmer, Markus (2011) Overview of alternative Dispute Resolution: a Primer for Judges and administrators. International Journal for Court administration, De-cember 2011.

Pravni izvori

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, http://conventions.coe.int

Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o sudovima, NN 150/05, 16/07, 113/08, 153/09

IvaN KOPRIć

20

Zakon o upravnim sporovima, NN 53/91, 9/92, 77/92Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10Zakon o upravnoj inspekciji, NN 63/08

21

jean-marie Woehrling

javna uPrava I uPravno sudovanje u ZemLjama euroPske unIje: kako PomIrItI

odgovornost IZvrŠne vLastI I sudskI nadZor uPrave

UDK 35.077.3(4)EU 347.998.85(4)EU 339.923:061.1>(4)EU Prethodno znanstveno priopćenje

analiziraju se noviji trendovi u razvoju sudskog nadzora uprave. Taj je nadzor proširen i ojačan, sa sve manjim razlikama među tradicionalnim europskim modelima. Europ-ska unija snažno utječe na jačanje sudskog nadzora uprave, ali je ostalo temeljno pita-nje o tome kako pomiriti sudsku kontrolu s potrebnom efikasnošću upravnog djelova-nja. vladavinu prava i upravnu efikasnost treba dovesti u odnos koji jamči optimalno ostvarenje obiju vrijednosti. Za ostvarenje sudskog nadzora uprave mora se osigurati neovisnost i nepristranost upravnih sudaca. Posebno se analiziraju određene moguć-nosti ublažavanja neželjenih posljedica grubih sudskih intervencija u upravne odluke, radi zaštite prava građana i ostvarenja upravne efikasnosti. važnu ulogu u ostvarenju prikladnog sudskog nadzora uprave ima adekvatna pravna regulacija upravnog po-stupka.

ključne riječisudski nadzor uprave, upravno odlučivanje i djelovanje, Europska unija, vladavina prava, upravna efikasnost

1. uvod

Sudski nadzor upravnog djelovanja ograničen je u većini europskih zemalja.*1To se ograničenje temelji na ideji da se zbog načela diobe vlasti suci ne bi trebali miješati u poslove izvršne vlasti. Štoviše, postojalo je raši-

* Prijevod rada Protecting Legality: Public Administration and Judiciary in EU Countries. How to Conciliate Executive Accountability and Judicial Review koji je autor predstavio na konfe-renciji o reformi javne uprave i europskim integracijama u Budvi, Crna Gora, 26.–27. ožujka 2009., u organizaciji OECDSigme.

JEaNMaRIE WOEHRLING

22

reno mišljenje da suci nisu dobro pripremljeni da bi učinkovito intervenirali u upravnim pitanjima.

Stoga do dvadesetog stoljeća u većini europskih zemalja redovnim sudo-vima nije bilo dopušteno suditi o upravnim odlukama te su se za to osnivala posebna upravna tijela. Pritom su važnu ulogu imale nacionalne tradicije, dok su građansko pravo i rad građanskih sudova bili puno ujednačeniji u cijeloj Europi.

Slika se znatno promijenila tijekom prošlih pedesetak godina. Mišljenje da upravno djelovanje mora biti podložno sudskom nadzoru uvelike je ojačalo. Evolucija je dobrim dijelom uzrokovana razvojem europskog prava, odnosno usvajanjem Europske konvencije o ljudskim pravima i prava Europske zajed-nice, koji se temelje na ideji da i država i društvo moraju počivati na zakonu te da poštovanje zakona moraju jamčiti sudovi. Svuda u Europi, a pogotovo u njezinom središnjem i istočnom dijelu, ojačao je sudski nadzor javne uprave, što i izvršna i upravna vlast sada uglavnom prihvaćaju.

Unatoč tome, još uvijek postoje osjetljiva pitanja o rasponu i oblicima sudskog nadzora uprave. Sudske odluke, a katkada i sami sudski postupci mogu kočiti upravno djelovanje. Mogu se pojaviti napetosti između službe-nika i sudaca, a katkada između vlade i sudova. Kako je moguće omogućiti učinkovitu sudsku zaštitu istovremeno poštujući potrebe upravnog djelova-nja? Na koji se način mogu optimizirati dva načela, vladavine prava i uprav-ne efikasnosti? Kako kalibrirati sudsku kontrolu da bi se istodobno sačuvala upravna efektivnost?

Ovaj rad bavi se nekim problemima povezanim s tim pitanjima. Prvo će se pokazati rastući utjecaj pravnih lijekova unutar institucionalnog okvira zemalja Europske unije, a zatim izložiti neke ideje o tome kako uskladiti »sud-sko miješanje« i »slobodu službenika«.

Rastući utjecaj sudske kontrole javnih vlasti obuhvatit će analizu kon-vergentnih modela sudskog nadzora, pitanja kako europsko pravosuđe jača sudski nadzor, problem diobe vlasti i raspona sudskog nadzora te garancije sudačke neovisnosti i nepristranosti.

Razvoj komplementarnih uloga sudske i izvršne vlasti obuhvaća pitanja sudskog nadzora i odgovornosti vlasti (načina usklađenja upravnih radnji i sudskog nadzora, kao i komplementarnosti upravnog postupka i sudskog po-stupka) te raspravu o budućnosti sudskog nadzora uprave u Europi.

2. sve veći utjecaj sudske kontrole javnih vlasti

Rastuća uloga sudova u odnosu prema tijelima javne uprave očituje se kroz nekoliko čimbenika: riješen je prijepor oko odgovarajućeg sudskog su-

Javna uprava i upravno sudovanje u zemljama europske unije …

23

stava; europsko pravo traži širok raspon sudske kontrole; pojavljuje se nov koncept diobe vlasti; na bolji se način jamči neovisnost sudaca o političkoj razini odlučivanja.

2.1. Postoji nekoliko modela sudskog nadzora, ali im je razvoj konvergentan

Postoji nekoliko tradicija sudskog nadzora upravnog djelovanja u Europi.U nekim je zemljama povijesna tradicija prepustiti sudski nadzor upra-

ve redovnim sudovima, dok su u drugima osnovani posebni upravni sudovi. Danas se smanjuje važnost tih »organskih« razlika jer čak i u zemljama koje imaju tradiciju jedinstvenog sudskog sustava postoji potreba za specijaliza-cijom unutar građanskih sudova da bi bili sposobni ovladati sve složenijim pravnim propisima koji se primjenjuju u upravi. U državama u kojima postoje upravni sudovi zahtijeva se neovisnost i nepristranost podjednako i sudaca u građanskim stvarima, ali i upravnih sudaca.

Može se zaključiti da više ne postoji velika razlika između specijalizira-nih odjela za upravne stvari na građanskim sudovima i posebnih upravnih su-dova. Katkada se proceduralna pravila koja se primjenjuju u ta dva organiza-cijska modela još uvijek razlikuju jer građanski sudovi uglavnom primjenjuju kontradiktorni postupak, dok upravni sudovi primjenjuju više inkvizitorni postupak. Međutim, u oba slučaja postupak se mora prilagoditi posebnostima upravnih stvari i poštovati načelo poštenog suđenja.

U puno slučajeva, primjerice u Španjolskoj i Nizozemskoj, razlika izme-đu posebnih upravnih sudova i građanskih sudova specijaliziranih za upravno sudovanje izgubila je važnost te je usvojena neka vrsta miješanog rješenja.

Unatoč tome, Europa ostaje podijeljena na tri velike podvrste upravnog sudovanja:

● anglosaksonske države u kojima su unatoč osnivanju specijaliziranih tijela za sudski nadzor uprave proceduralne tradicije još uvijek vrlo različite od onih na kontinentu

● države koje se povode za francuskim modelom prema kojem uloga objektivne zakonitosti znatno proširuje nadzor

● države pod utjecajem njemačke tradicije prema kojoj se nadzor uprave temelji na konceptu subjektivnih prava.

većina mladih demokracija srednje i istočne Europe više su se ili manje inspirirale njemačkim modelom. S druge se pak strane u Europi u sustavima sudskog nadzora uprave mogu uočiti dvije tendencije:

JEaNMaRIE WOEHRLING

24

● u nekim zemljama sudovi koncentriraju svoj nadzor na »ispravnost procedure« u upravnom postupku. Najbolji način provjere je li odluka ispravno donesena jest da se potvrdi je li donesena prema fer i jedna-kom postupku koji svakoj stranci omogućuje izjašnjavanje i iznošenje njezinog mišljenja

● u drugim se pak zemljama sudski nadzor proteže i na meritum upravnih odluka: uloga suca je saznati što zakon propisuje u određenoj situaciji, tj. koja bi prava mogla biti povrijeđena. Proceduralna pravila su jedi-ni alat za pronalaženje »ispravnog rješenja« koje odgovara »pravnoj istini«.

2.2. Jačanje sudskog nadzora uprave pod utjecajem Europske unijeKakve god bile te različite tradicije, sudski nadzor uprave za državu čla-

nicu Europske unije postaje opća obveza. Ta se obveza osiguranja sudskog nadzora upravnog djelovanja izvodi iz presuda Europskog suda za ljudska prava te iz prava Zajednice, a oboje zahtijeva širok nadzor nad upravnim dje-lovanjem. Štoviše, nadzor je priznat kao zajednički standard demokratskog europskog društva.

Članak 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda odre-đuje da se svatko može obratiti neovisnom i nepristranom sudu radi ostvarenja svojih građanskih prava. Koncept građanskih prava Europski sud tumači vrlo obuhvatno te pokriva gotovo sva subjektivna prava temeljena bilo na javnom bilo na privatnom pravu (König, 28. 1. 1978; Ortenberg, 25. 11. 1994; Pelle-grin, 8. 12. 1999).

Presude Europskog suda pravde nalažu da zakoni pojedinih država i nji-hovi sudovi jamče učinkovitu primjenu prava Zajednice. To znači da sudovi neke države moraju jamčiti svojim građanima prava koja je zajamčilo pravo Europske zajednice (Johnston, 15. 5. 1986 – Heylens, 15. 10. 1987) unatoč tome što nacionalno zakonodavstvo ta ista prava ne daje. Budući da pravo Zajednice prodire na sve više polja, prava jamčena pravom Zajednice postaju sve važnija. Primjerice, pravila Zajednice o javnim nabavama stavila su to pitanje u djelokrug sudskog nadzora, dok se prije u većini zemalja nalazilo izvan kontrole sudova.

Učinkom »kontaminacije« (prelijevanja) načela pristupa sudu zbog povre-de upravnog postupka počela su se primjenjivati čak i u stvarima koje se ne tiču Europske konvencije ili pak prava Zajednice. Razvilo se vrlo jako opće načelo vladavine prava, čija je komponenta učinkovit sudski nadzor nad gotovo svim poljima javnog djelovanja. Prema javnom mišljenju, sudski je nadzor postao dio demokracije, kao sredstvo kontrole javnih tijela u rukama građana.


25

Čak i u zemljama gdje sudski nadzor postoji dugo, promijenila se njegova kvaliteta, jer su europski standardi i komparativno pravo potaknuli zahtjeve za stvarnom učinkovitošću nadzora. Efektivnost sudskog nadzora ne traži samo širok djelokrug kontrole, već i:

● presude u razumnom roku● učinkovito privremeno rješenje● dovoljnu jačinu nadzora nad odlukama javnopravnih tijela, uključujući

i kontrolu činjenica i poštovanje općih načela poput razmjernosti.

Upravno djelovanje više ne može izmaknuti sudskoj kontroli putem tra-dicionalnih iznimaka poput onih o prerogativima izvršne vlasti ili pak proved-benim propisima.

2.3. Novo poimanje diobe vlastiU prošlosti se koncept diobe vlasti definirao činjenicom da se vladavina

prava (Rechtstaat) shvaćala tako da su upravna tijela morala poštovati odred-be koje su donosili zakonodavci. U tom smislu sudski je nadzor bio na usluzi dominaciji parlamenta. Dužnost sudova bila je relativno jednostavna: brinuti se za poštovanje zakonskih pravila. Svaki put kad bi zakonodavac izvršnoj vlasti dao velik prostor za djelovanje, a to se često događalo, sudski je nazor nužno bio ograničen ili čak isključen.

Danas se, čak i u slučaju potpunog poklapanja sa zakonima koje donosi parlament, upravne norme mogu osporiti na temelju povrede viših zakona ili pravila, poput onih iz prava Europske zajednice. U tom smislu, sudac uprav-nog suda nije samo osoba koja jamči da će javna uprava poštovati zakonske odredbe, već i osoba koja ocjenjuje zakonodavčevo poštovanje ustavnih pra-vila i usklađenost zakona i propisa pojedinih država s odredbama europskog i međunarodnog prava.

Stoga nije neuobičajeno da upravni sudac neke europske države sankci-onira javnu upravu zbog toga što je vjerno primijenila zakon koji je po sebi suprotan europskom pravu. Ta se »paradigmatska promjena« zapravo više i ne osporava, ali još nije u cijelom svojem rasponu potpuno uključena u mnogo-brojne nacionalne sudske sustave kontrole javne uprave. Ona mijenja položaj sudova unutar institucionalnog okvira. Dioba vlasti više ne znači nenadležnost sudova za preispitivanje odluka koje donosi izvršna ili zakonodavna vlast, već stvarnu neovisnost sudova i njihovu sposobnost da primjenjuju vladavinu pra-va čak i ako je to protiv odluka drugih dviju grana vlasti.

Novo razumijevanje načela diobe vlasti pojavljuje se i u smanjenju broja akata isključenih iz sudske kontrole zbog njihove navodne političke prirode.

JEaNMaRIE WOEHRLING

26

Takozvani »akti vlade« ili »prerogativne ovlasti« svojstvene poglavaru države sve se češće stavljaju pod nadzor sudova.

Promijenile su se i granice zakonitosti. Što spada u domenu zakonitosti, a što odgovara upravnoj diskrecijskoj odluci? Prema sadašnjem poimanju razlike između zakonitosti i diskrecijske odluke, potpuna diskrecijska odluka više ne postoji. U svakom slučaju, sudovi nadziru nadležnost javnih tijela, postupovna pravila, ispravnost ocjene činjeničnog stanja, poštovanje javnog interesa, poštovanje općih načela, itd.

Međutim, javno pravo i dalje je karakteristično po tome što za većinu od-luka koje donose tijela javne vlasti i dalje postoji određeni manevarski prostor za slobodno odlučivanje. Određivanje razine kontrole sudova nad tim ovlastima složeno je pitanje u svim pravosudnim sustavima. Opća tendencija je jača-nje sudskog nadzora nad korištenjem tih ovlasti.

Moderna pravna analiza pokazuje da diskrecijska ovlast ne znači tuma-čenje zakona, već samo ocjenu činjeničnog stanja. Čak i ako se zakon koristi »neodređenim pravnim konceptima« poput »javne sigurnosti« ili »nemo-ralnosti«, na sucu je da potvrdi da je tumačenje javne uprave tih koncepata ispravno; tumačenje pravnih koncepata pitanje je zakonitosti, a ne okolnosti.

Štoviše, korištenje diskrecijskim ovlastima mora se analizirati u smislu procjene moći; ta se moć nalazi unutar okvira mnogih općih načela koja ogra-ničavaju raspon njezine primjene, poput načela jednakosti, razmjernosti, legi-timnih očekivanja, itd. Prosudba činjenica vezanih za korištenje diskrecijskim ovlastima mora poštovati određena pravila: upravno tijelo mora prikupiti sve relevantne činjenice i zanemariti sve koje su nevažne za slučaj. Različiti činje-nični elementi prosudbe moraju se odvagnuti imajući u vidu njihovu relativnu važnost kako je određena zakonom. Konačno, diskrecijska ovlast treba se ko-ristiti isključivo kako bi se postigli oni ciljevi za koje je ona i određena, a ne neki drugi. U protivnom bi bila riječ o neprimjerenoj uporabi ovlasti.

Svi navedeni elementi mogu se staviti pod nadzor sudova. Na njima je da ispravljaju pogrešne prosudbe ako se pokažu očigledno pretjeranima ili nerazumnima odnosno ako postoji »očita pogreška u prosudbi«. Propisi vezani za korištenje diskrecijskim ovlastima slični su kod većine europskih upravnih vlasti. Uglavnom se primjenjuju strogo, ovisno o okolnostima i državi, no isto-dobno omogućuju strogi nadzor nad javnom upravom ne lišavajući je ovlasti i raspona djelovanja koji su joj potrebni da bi dobro obavljala svoj posao.

2.4. Jamčenje neovisnosti i nepristranosti sudacaSuci zaduženi za nadzor nad javnom upravom posebni su po tome što se

u određenoj situaciji bave postupcima u kojima je jedna od stranaka javna in-


27

stitucija, katkada izabrano tijelo javne vlasti, ili čak tijelo javne vlasti koje ima velik utjecaj na vladu. To znači da od imenovanja nadalje, kao i tijekom cijele karijere, moraju biti posebno zaštićeni od pritisaka izvana. To pitanje posebno je važno za imenovanje predsjednika sudova, posebice viših sudova. Čak i u zemljama koje se jako zalažu za diobu vlasti, politička tijela poput parlamenta ili predsjednika države imenuju suce najviših sudova. Ti se tradicionalni oblici utjecaja izvršne vlasti na sudsku moraju iznova razmotriti. Smatra se da samo uistinu neovisna i nepristrana sudska tijela potpuno ispunjavaju zahtjeve član-ka 6. Europske konvencije o ljudskim pravima.

U mnogim je državama to pitanje riješeno stvaranjem savjeta koji se bave karijerama sudaca – institucijama koje su nadležne za sve važne odluke koje se tiču upravnih sudaca: imenovanja, unapređenja, sankcioniranja, itd. No, pravi je problem kako jamčiti da ta tijela ne budu pod utjecajem politike. Naj-bolje rješenje je osigurati da značajan broj članova takvih tijela budu upravo suci upravnih sudova.

Međutim, te mjere nisu dovoljne. Budući da suci i dužnosnici tijela javnih vlasti uglavnom imaju istu naobrazbu i društveno podrijetlo, moguće je da imaju isto viđenje sukoba unutar društva. Stoga se javnosti može činiti da i suci zastupaju iste interese kao i upravna tijela. Kako bi se izbjegao dojam da su u dosluhu s izvršnom vlašću, suci moraju jasno pokazati svoju nepristra-nost. S druge strane, povjerenje izvršne vlasti u suce preduvjet je sam po sebi. Ona mora biti sigurna u njihovu političku neutralnost i poštovanje sustava diobe vlasti. Nijedna institucija nije sposobna sama dati odgovor na taj osjet-ljivi problem. Samo ona politička kultura koja zabranjuje utjecaj politike ili gospodarstva na suce može im pružiti nužnu neovisnost.

Neka sredstva mogu pomoći da se uspostavi takva politička kultura: do-bre veze između različitih pravnih profesija (sudaca, odvjetnika, znanstve-nika, itd.); svijest i podrška medija također su vrlo važne. Suci, a posebno profesionalne sudačke udruge, moraju pokazati suzdržanost kad je riječ o po-litičkim pitanjima. Političari bi trebali javno pokazati prihvaćanje i povjerenje u političku nepristranost sudova.

Iako postizanje stvarne neovisnosti i nepristranosti sudova i dalje ostaje složeno pitanje, napredak u tom smislu očigledan je u većini europskih zema-lja koje sudovima omogućuju povećani legitimitet i pojačanu učinkovitost pri nadzoru tijela javne vlasti.

3. razvoj komplementarnih uloga sudske i izvršne vlasti

Pojačane ovlasti nadzora dane sudovima mogu izgledati kao strah za iz-vršnu vlast. No, taj se antagonizam može izbjeći. Postoje načini da se pomire

JEaNMaRIE WOEHRLING

28

upravno djelovanje i sudski nadzor. Moraju se pronaći novi oblici komple-mentarnosti.

3.1. Sudski nadzor i odgovornost izvršne vlastiSudski je nadzor znatno povećao svoju učinkovitost kao rezultat prethod-

no opisanog razvoja. Takvo stanje otvara prostor za nova pitanja i izazove u vezi s odnosima između javnih vlasti i sudskih tijela. Treba li se javna uprava bojati sudskog nadzora?

Tradicionalno se smatra da postoji antagonizam između interesa upravih vlasti i sudskog nadzora uprave. Izvršna vlast se boji da se sudovi miješaju u osjetljive upravne odluke bez dovoljnog legitimiteta te da se svojim procjena-ma stavljaju na mjesto izabrane ili postavljene izvršne vlasti. Proširenje utje-caja sudova izvan granice strogo pravnih stvari moglo bi ih dovesti u napast. Za tijelo javne vlasti svakako je neugodno ako mu sud proturječi.

Mogućnost odlaska na sud stvara i pravnu nesigurnost do kraja spora o pravnosti sporne odluke. Nijedna vlada iskreno ne smatra dobrodošlim nadzor neovisnog sudstva nad svojim poslovima. Ministrima i drugim dužnosnicima može biti vrlo neugodno objašnjavati svoje odluke, objelodanjivati dokumen-te te odgovarati na pitanja nepopustljivog suca.

Zbog svih tih razloga u nekoliko je država postojala sklonost da se ogra-niči vladavina prava i zapriječi sudski nadzor. Ta vrsta kontrole uključuje, pri-mjerice, neke kategorije upravnih akata, kod kojih je ograničen locus standi, ili pak raspon sudskog nadzora. Međutim, vrlo se često pokazuje da je takva nevoljkost da se poslovi izvršne vlasti podvrgnu sudskome nadzoru neoprav-dana: sudski nadzor nije nužno u suprotnosti s upravnim djelovanjem. Tijela javne vlasti trebaju naučiti pozitivno se nositi sa sudskim nadzorom.

Upravno sudovanje može se promatrati kao faza u postupku odlučivanja javne uprave te kao instrument za opravdavanje upravnog djelovanja. U tradi-ciji kontinentalne upravne doktrine nalaze se fraze poput »suđenje o odlukama javne uprave još uvijek je dio procesa javnog upravljanja« ili »sudski nadzor upravnog djelovanja jest nastavak obavljanja poslova javne uprave drugim sredstvima«. Tijela javne vlasti i sudovi slijede zajednički cilj, a to je dolazak do najbolje moguće upravne odluke.

U modernoj državi, koja primjenjuje kriterije vladavine prava i općeg in-teresa, upravno djelovanje i sudski nadzor uprave nisu suprotstavljeni, već se dopunjuju. Sudski postupak može priskrbiti dodatne elemente pri ocjenjivanju koherentnosti neke odluke. Tijela javne vlasti i sudovi imaju iste kriterije i djeluju u istom smjeru: i jedni i drugi u potrazi su za najboljom mogućom odlukom s gledišta zakona i javnog interesa. Sudski bi se nadzor stoga trebao


29

smatrati sredstvom poboljšanja racionalnosti i kvalitete upravnih odluka. ako sud prizna spornu odluku kao zakonitu, to daje legitimitet tijelu javne vlasti koje je odluku donijelo. ako je odluka poništena, tijelo javne vlasti koje ju je donijelo može biti sretno što je loša odluka eliminirana. Za tijela javne vlasti važno je da pokažu dobru vjeru. Za neko tijelo javne vlasti katkada je dobro da neku zahtjevnu odluku podvrgne sudskom nadzoru – na taj način ono za nju ne snosi odgovornost.

3.2. Sredstva za usklađivanje upravnih radnji i sudskog nadzoraU mnogim zemljama Europske unije naginje se pretjeranoj regulaciji

upravnog djelovanja povezanoj sa »zakonodavnom i regulacijskom inflaci-jom«. Multiplikacija međunarodnih konvencija, propisa Unije te zakona poje-dinih država potiče stvaranje sve složenijeg sklopa propisa i zahtijeva poduzi-manje sve zamršenijih koraka prije no što se neka odluka uopće može donijeti (procjena učinka propisa, načelo opreza, preliminarne konzultacije, javnost dokumenata, itd.).

Sudski nadzor mogao bi pridonijeti smanjivanju te sada već glomazne upravne aktivnosti. Pridruživanje krutog nadzora strogim pravilima izaziva neravnotežu koja umnaža izvore neregularnosti: pojava većeg broja ukinuća odluka koči jedan od temeljnih ciljeva sudskog nadzora – pravnu sigurnost.

Kritička reakcija na sudski nadzor uprave može uslijediti, posebno s po-litičke razine, kada sudovi ponište važne projekte u koje je neki dio izvršne vlasti obilno investirao. Tada se pokazuje da je previše krutim sudskim nadzo-rom u formalnopravnom smislu ugrožen demokratski legitimitet, pa čak i eko-nomska učinkovitost ili financijska potreba. Posljedice poništenja ili ukidanja neke upravne odluke ili propisa mogu biti vrlo štetne za upravno djelovanje. Primjerice, ako sud ukine važan natječaj ili dozvolu za neki javni projekt, mogu uslijediti ozbiljne financijske posljedice ili pak one prouzročene odgo-dom očekivane mjere.

Kako se, dakle, može smanjiti rizik od pretjerane dominacije sudova, a da se ne smanji opseg nadzora? Kako se mogu prilagoditi učinci sudskog nadzora uprave? U nekoliko zemalja promišljanje o tom pitanju usmjereno je rješenji-ma koja ne uključuju ograničavanje mogućnosti žalbe ili smanjivanje ovlasti sudaca. To promišljanje – zajedno s mnogim drugim događanjima – traje i dalje. Spomenuta događanja, paradoksalno, ne vode prema smanjivanju uloge sudova, već prema njezinom daljnjem povećavanju. Moguće je uvesti korek-tive ili ublaživače potencijalnog sukoba između sudskog nadzora i upravnog djelovanja. Tako nekoliko sredstava može ograničiti neke od neželjenih posljedica sudskog nadzora.

JEaNMaRIE WOEHRLING

30

3.2.1. Davanje sudovima potpunijih ovlasti od samog poništenja

U mnogim sudskim sustavima prvi je korak bilo shvaćanje da je ukidanje neke upravne akcije često samo po sebi i nedovoljno i pretjerano: nedovoljno je zato što stvara pravnu prazninu koju je potom teško popuniti. Sudac može po-moći da se prevlada taj nedostatak pokazujući javnoj upravi put kojim treba ići i zakone koje treba poštovati, a zatim određujući koje akcije treba poduzeti.

Tako su u nekoliko zemalja razvijene ovlasti donošenja deklaratornih od-luka i meritornog presuđivanja kojima se koriste upravni sudovi. Te im ovlasti dopuštaju da idu dalje od poništavanja nezakonitih odluka te da pomognu da se opet uspostavi upravna zakonitost pokazujući javnoj upravi kako da izvuče pouke iz poništenja ili ukidanja neke odluke.

3.2.2. Konzultativni postupci

U nekim zemljama postoje postupci putem kojih tijela javne vlasti (ili niži sudovi) mogu zamoliti više sudove da protumače neki zakon ili propis. Takav preliminarni dio postupka odlučivanja može omogućiti da se izbjegne donošenje nezakonitih odluka ili pak čekanje na rezultate pojedinih zahtjeva, sa svrhom da se brže dođe do pravne izvjesnosti o sudskom tumačenju za-konskih nejasnoća. Takav sustav postoji u Francuskoj, ali i unutar sudskog sustava Europskih zajednica. Dakako, takva se vrsta postupka može činiti ne-pravednom jer se savjet suda može promatrati kao preliminarna presuda ili privilegij u korist tijela javne vlasti. Stoga je nužno da sudovi takve postupke vode oprezno.

3.2.3. Ispravljanje upravnih odluka

Upravni i sudski postupci mogu otvoriti mogućnost tijelima javne vlasti da isprave neke nedostatke upravne odluke. Primjerice, javna uprava može promijeniti formalne temelje neke odluke, nepridržavanje nekog postupovnog zahtjeva može se ispraviti kasnije, nedostatak prethodnog ispitivanja može se ispraviti. Sudovi se mogu ovlastiti da provjere jesu li takvi popravci zakoniti, što može biti ako je upravna odluka ispravna u sadržaju ili ako se ista odluka mora donijeti ponovo nakon što je prvotna bila poništena. Takva mogućnost popravljanja neadekvatne odluke postoji, do određene mjere, u Njemačkoj.

3.2.4. Odgađanje posljedica presude

U načelu, sudsko poništenje neke upravne odluke trebalo bi vrijediti re-troaktivno od dana kada je neko tijelo javne vlasti tu odluku donijelo. To pra-


31

vilo može imati vrlo štetne učinke na načelo pravne sigurnosti – neka situaci-ja, koja se činila zakonitom, mijenja se s retroaktivnim učinkom, što može biti vrlo loše za treće osobe. Da bi se izbjegle takve posljedice, u nekoliko zemalja (u Njemačkoj i Francuskoj; isto i sudovi Europskih zajednica) sudovi su uveli mogućnost odgode posljedica poništenja neke odluke do dana donošenja pre-sude koja priznaje nezakonitost te odluke.

3.2.5. Odgađanje posljedica promjena u sudskoj praksiKad se mijenja sudska praksa, posljedice su iste kao kad se neka pravna

norma mijenja retroaktivno – to može biti vrlo problematično za pravnu si-gurnost. Kako bi se izbjegle takve situacije, nekoliko je sudova odlučilo da promjene sudske prakse imaju učinak samo u budućnosti, osim za tužitelja čiji je zahtjev i izazvao odbacivanje presedana.

3.2.6. Nepostojanje posljedica za nezakonitosti koje utječu na »vezane« upravne odluke

Obligatorne odluke su odluke pri kojima tijelo javne vlasti nema nikakve mogućnosti slobode odlučivanja – takve se odluke moraju nužno donijeti sa zadanim sadržajem. Stoga, ako ih se poništi, tijelo javne vlasti obvezno mora donijeti istu odluku. U nekim zemljama sudovi presuđuju da zbog toga nema smisla provjeravati takve odluke, čak ni kada u njima ima neka nezakonitost. U takvim slučajevima priznavanje obligatornog karaktera odluke i nepostoja-nje bilo kakve diskrecijske ovlasti djeluju u korist zadržavanja odluke o kojoj je riječ.

Dakako, uvijek postoji rizik da tijelo javne vlasti izgubi pravni spor. Loše odluke trebalo bi ukinuti. Međutim, nepoželjni učinci za javni interes moraju se svesti na najmanju moguću mjeru.

3.3. Odnosi između upravnog postupka i sudskog nadzoraPrema modernom konceptu, upravno je djelovanje proces koji počinje

na privatnu inicijativu koja traži javnu intervenciju, a završava posljedicama sudske presude donesene o nekoj upravnoj odluci. U tom smislu na sudski se nadzor mora gledati kao na jedan od elemenata složenog procesa javnog odlučivanja.

Sudski postupak je produžetak upravnog postupka. U slučaju poništenja upravne odluke u pravilu slijedi novi upravni postupak, čija je svrha ispraviti po-grešku na koju je upozorio sud. Stoga ne postoji potpuna podjela između upravne i sudske faze postupka: te dvije strane zajedno donose »ispravnu odluku«.

JEaNMaRIE WOEHRLING

32

Postoji uska veza između pravila upravnog postupka i sudskog nadzora. Pravila upravnog postupanja jamče kvalitetu i zakonitost upravnog odlučiva-nja, što sudskom postupku daje pomoćnu funkciju, smanjujući na taj način preopterećenost sudova. Ta pravila također olakšavaju sudsku intervenciju, čineći a posteriori kontrolu učinkovitijom. Može se reći da nema naprednog ili učinkovitog sudskog nadzora ako se on ne temelji na pravilima upravnog postupanja koja određuju i usmjeravaju upravno odlučivanje na precizan i strog način. Suprotno tome, sudski nadzor jamči poštovanje proceduralnih pravila. Ispravna primjena upravnog postupka središnji je element sudskog nadzora. U tom su smislu upravni postupak i sudski nadzor duboko komple-mentarni.

Sve veći broj europskih zemalja donosi opsežne zakone o upravnom po-stupku. Ta su pravila okvir za postupanje javne uprave i temelj za uravnotežen sudski nadzor. Unatoč različitim izvorima inspiracije, moguće je navesti slje-deća zajednička pravila:

● Pravilo temeljitog i potpunog ispitivanja: prije donošenja odluke, upra-va mora prikupiti sve činjenice i ocjene relevantne za neki slučaj. To se pravilo može protumačiti kao obveza provođenja procjene učinka u različitim poljima prije donošenja određenih odluka.

● Pravilo fer saslušanja i transparentnosti: nacrti odluka koje bi mogle naštetiti interesima zainteresiranih strana moraju im se predočiti kako bi mogle staviti svoje primjedbe. Uprava mora obavijestiti o odlukama koje se sprema donijeti ili ih je već donijela, a mora osigurati i pristup javnosti upravnim dokumentima.

● Formalni razlozi za odluke: uprava mora objasniti razloge zbog kojih donosi neku odluku.

● Načela konzultiranja i suradnje: kako bi povećala razumijevanje i pri-hvaćanje svoga rada, javna uprava mora, koliko god je to moguće, na-javiti važne projekte i dobiti mišljenje javnosti o njima. ako se pojave bilo kakve primjedbe ili rezerve koje se tiču takvih projekata, uprava ih je dužna uzeti u obzir na ispravan način.

● Pravilo samokontrole: upravno tijelo mora temeljito pregledati prituž-be koje je primilo te ispraviti svako ponašanje ili odluku koji se pokažu neregularnima.

Europske uredbe i direktive razvile su mnoga od tih načela. Primjerice, Direktiva o procjeni učinaka određenih privatnih i javnih projekata na okoliš, Direktiva o strateškoj ekološkoj procjeni, dvije direktive o pristupu javnosti dokumentima koji se tiču okoliša i participaciji javnosti sadržavaju korpus odredbi o pristupu pravdi. Usredotočene su na područje okoliša, ali imaju


33

izravne ili neizravne posljedice na mnoge oblike upravnog postupanja i sud-skog nadzora.

3.4. Izgledi za budućnost sudskog nadzora u Europi

Razvojem modernog upravnog prava neprestano se povećavaju složenost regulacije i proceduralni zahtjevi. Mnoga područja upravnog odlučivanja po-stala su iznimno složena. Odluke o ekološkim pitanjima, planiranju, javnim nabavama, kao i porezni zakoni postali su toliko složeni da njihova primje-na zahtijeva posebna znanja. S druge strane, učinkovitost sudskog nadzora uprave jako je napredovala – tu su raspon nadzora, intenzitet nadzora te ala-ti nadzora u rukama sudaca u obliku općih načela. Poboljšanja na području privremenog rješavanja i ovlasti danih sucima – svi ti elementi čine sudski nadzor sve učinkovitijim.

Rezultat je da upravna odluka postaje sve krhkijom. Gotovo je nemoguće proći kroz složene odluke, a da se ne previdi neko zakonsko ograničenje. U tom smislu, intenzitet sudskog nadzora otvara mnoge načine za osporavanje odluka koje donose upravna tijela. Obaviještenost javnosti se povećala, a broj sporova nastavlja rasti.

U nekoliko zemalja, barem na određenim područjima, broj upravnih spo-rova jako se povećao pa sudovi imaju teškoća rješavati ih u razumnom roku. Katkada sporovi ne odražavaju stvarne pravne prijepore, već su produžetak političkog protesta. To se posebice odnosi na sudske postupke koji se tiču stranaca (pravo azila, itd.).

Još jedno od kriznih područja jest povećana neučinkovitost postupaka interne upravne naknade štete: tradicionalno se smatra da je dobar način da se izbjegnu sudske tužbe postojanje formalnog žalbenog postupka usmjerenog prema upravnom tijelu. Međutim, opće je potvrđeno da je taj način rješavanja sporova izgubio velik dio svoje učinkovitosti zbog smanjenja broja službenika u javnoj upravi. Žalbeni postupci pred upravnim tijelima sve se manje provo-de s potrebnom pažnjom. Rezultat je gubitak učinka odvraćanja od sudskih tužbi. U nekim je zemljama žalbeni postupak pred upravnim tijelom prije no što se može pristupiti upravnom sporu pred sudom obvezan.

Svi spomenuti elementi razvoja mogu rezultirati dojmom da sustav nad-zora uprave samo što nije izgubio ravnotežu: dužnosti javnih vlasti postale su pretjerano velike; stabilnost pravnih odnosa i sigurnost pravnih situacija dovedeni su u pitanje; uloga sudova postala je nejasna.

Ti simptomi pokazuju da je nužno ojačati zakonodavni okvir. Jedan od mogućih smjerova za ispravljanje neravnoteže tog sustava jest da se pobolj-

JEaNMaRIE WOEHRLING

34

šaju komplementarne uloge javne uprave i sudstva. Obje se aktivnosti moraju bolje uklopiti u složeni sustav javnog odlučivanja. Putem te integracije, uloga i metode sudskog nadzora uprave moraju se promijeniti tako da aktivnije su-djeluju u postupku javnog odlučivanja.

35

roland Winkler

uPravno sudovanje u euroPI: zajednička pravna stečevina eU,

dobra praksa i noviji pomaci

UDK 35.077.3 (4)EU 351.95(4) 347.998.85(4)EU 339.923:061.1>(4)EU Pregledni znanstveni rad

U radu se daje opći pregled nekoliko temeljnih sastavnica upravnog sudovanja u Eu-ropi. Suvremeni razvoj snažno je potican europskim standardima: proceduralnim ga-rancijama iz čl. 6. Europske konvencije o ljudskim pravima te zajedničkom pravnom stečevinom EU. Premda je raspon njihove primjene ograničen, one zahtijevaju od upravnih sudova pružanje učinkovite zaštite prava pojedinaca i efektivnost vladavine prava. Države i dalje uživaju velik stupanj autonomije u pogledu organizacije i postu-panja upravnih sudova, omogućavajući tako postojanje raznolikih modela upravnog sudovanja. Pojedinačni elementi upravnog sudovanja razmatrat će se pod pretpostav-kom da postojeći sustavi nisu ni kruti niti zatvoreni modeli, već da se europski stan-dardi upravnog sudovanja mogu postići kombiniranjem odlika različitih modela, s tim da pojedinačne organizacijske i proceduralne karakteristike, kao i upravni postupak te nadležnosti drugih sudova, čine dosljedan (zaokružen) sustav.

ključne riječiupravno sudovanje, upravni sud, zajednička pravna stečevina EU, sudac Zajednice, članak 6. Europske konvencije o ljudskim pravima, temeljna postupovna prava, načelo učinkovi-tosti europskog prava, načelo nediskriminacije u europskom pravu

1. uvod

1.1. Svrha rada*Upravno sudovanje ima ključnu ulogu u primjeni prava Europske unije.

Zakonodavstvo EU u velikoj se mjeri tiče upravnog prava, a tijela javne vlasti koja nemaju obilježja »suda« u smislu čl. 234. Ugovora o Europskoj zajed-

* Rad je predan za CARDS 2004 twinning projekt Podrška efikasnijem, efektivnijem i moder-nijem funkcioniranju Upravnog suda Republike Hrvatske koji je financirala EU. Korisnik projekta bio je Upravni sud Republike Hrvatske.

ROLaND WINKLER

36

nici (ECT) i čl. 35. Ugovora o Europskoj uniji (EUT) ne mogu surađivati s Europskim sudom pravde u Luxembourgu. Pridruživanje neke države EU iz-među ostalog ovisi i o njezinoj sposobnosti da u potpunosti primjenjuje veliku količinu propisa koji čine zajedničku pravnu stečevinu. Twinning projekt Po-drška efikasnijem, efektivnijem i modernijem funkcioniranju Upravnog suda Republike Hrvatske imao je cilj podržati pristupanje Hrvatske EU u ovom ključnom području.

Svrha rada jest široko ocrtavanje nekoliko ključnih uporišta upravnog sudovanja u Europi. Rad se s jedne strane bavi nedavnim razvojem doga-đaja u cijeloj Europi, a s druge strane daje pregled zajedničke pravne steče-vine EU koja se tiče upravnog sudovanja, posebice postupka na upravnim sudovima. Sličnim se pitanjima u velikoj mjeri prilazi s oba gledišta, bu-dući da su dva najvažnija događaja prilagodba upravnog sudovanja članku 6. ECHR (Europske konvencije o ljudskim pravima) i zajedničkoj pravnoj stečevini EU.

1.2. Metodologija

Nemoguće je u ovom radu opisati sve trendove u razvoju svih 27 zemalja članica Unije. Takav bi pothvat patio, između ostalog, od prevelikog broja detalja i složenosti koji bi ga učinili gotovo beskorisnim za zadatak koji ima ispuniti. Međutim, postoji jedna značajka koju dijele i države članice i pravo EU na tom polju: važnost dosljednog sustava upravnog po-stupanja i upravnog sudovanja uvelike preteže nad važnošću pojedinačnih značajki tih sustava. Stoga se te pojedinačne značajke mogu promatrati iz perspektive većih sustava. U prvom će se redu rad usredotočiti na engleski, francuski i njemački sustav upravnog sudovanja i baviti se specifičnijim pitanjima iz te perspektive. Takav pristup također se uklapa u posebnost pravne stečevine EU na tom polju, koja više zahtijeva dosljedan i efekti-van sustav nego detaljne odredbe.

1.3. Pregled

Na početku rad će se baviti djelokrugom i ulogom upravnog sudovanja u vladavini prava i u ustavnoj ravnoteži vlasti (2.). To je nužan korak prije obrade zajedničke pravne stečevine EU na polju upravnog prava (3.). Zatim će se istražiti organizacija upravnog sudovanja (4.), djelokrug (5.) i nekoliko pitanja postupka (6.). Rezultati su sažeti u zadnjem poglavlju Zaključak (7.).

Upravno sudovanje u Europi: zajednička pravna stečevina EU …

37

2. djelokrug i uloga upravnog sudovanja

2.1. Djelokrug upravnog sudovanjaNa prvi pogled, termin upravno sudovanje može se činiti dovoljno jasnim.

Postoji, međutim, nekoliko stvari koje se mogu i ne moraju uključiti u nj, ovisno o kontekstu. Postupak upravnog nadzora od tijela upravne vlasti više instance obično ostaje izvan djelokruga upravnog sudovanja. Takav nadzor, koji izvo-di neovisno tijelo koje se ne može u potpunosti kvalificirati kao sud, mora se promatrati u kontekstu šireg značenja termina sud prema članku 234. ECT i 35. EUT te, u određenoj mjeri, čak i prema čl. 6. EHCR (v. infra, III.). Štovi-še, može postojati i posebna nadležnost ustavnih sudova (npr. za tužbe vezane za povrede temeljnih prava) ili drugih sudova (kaznenih ili građanskih, npr. za odgovornost države) koji mogu podvrći »upravu«1 sudskom postupku nadzora. Konačno, razvilo se nekoliko pravnih sredstava koja se ne uklapaju u standardno poimanje upravnog sudovanja, poput ombudsmana ili postupaka mirenja.

Ovaj rad koristi se užom definicijom upravnog sudovanja kao organizaci-je, ovlasti i postupanja sudova koji obavljaju najveći dio nadzora nad upravom prema pravnim standardima. Prije spomenuta pravna sredstva zaslužuju raz-matranje u tom kontekstu, ali neće biti u središtu pozornosti.

2.2. Položaj u diobi vlastiČini se da upravno sudovanje ujedinjuje sudsku i izvršnu vlast. U određe-

noj ga mjeri karakterizira preklapanje funkcija obje grane vlasti: upravni sudo-vi dio su sudske vlasti u formalnom smislu, ali stvarni predmet njihovih ovlasti je izvršna vlast. Ta se posebna situacija odražava u tipičnim problemima koji iz nje proizlaze, primjerice u nadzoru u slučaju upravne diskrecije ili u bilo kojem slučaju kad upravni sudovi smiju izdati upravni akt u određenim situacijama.

Odnos sa zakonodavnom granom vlasti nešto je manje problematičan zbog postojanja jasne hijerarhije, budući da je upravno sudstvo podložno za-konu. Napetosti mogu proizaći iz uloge upravnih sudova u sustavima koji za-kone koje donese parlament podvrgavaju ustavnom nadzoru ili pak iz pitanja političke odgovornosti izvršne vlasti prema parlamentu.

2.3. KonceptiPrema engleskom pravu, upravno sudovanje dio je nadležnosti redovnih

sudova – ne postoje specijalizirani upravni sudovi. To anglosaksonsko rješe-

1 Ovaj se izraz koristi u smislu konkretnog objekta nadzora, najčešće upravnog akta. v. infra, V. A.

ROLaND WINKLER

38

nje izbjegava probleme koji se mogu pojaviti između dvaju sustava unutar sudstva. Zbog koncepta suverenosti parlamenta, sudovi su jasno podređeni parlamentu. Od donošenja Zakona o ljudskim pravima (Human Rights Act) ovlašteni su nadzirati zakone koje donese parlament, ali jedino što mogu uči-niti jest donijeti izjavu o inkompatibilnosti,2 koja ne utječe na pravnu snagu zakona koji se razmatrao. Odnos s izvršnom vlašću oblikuje se putem općeg samoobuzdavanja sudstva.

Francuska, s druge strane, ima trosupanjski, specijalizirani sustav uprav-nog sudovanja s Državnim savjetom (Conseil d’État) kao vrhovnom institu-cijom. Ustavni savjet (Conseil constitutionnel) ima malo utjecaja na upravno sudovanje budući da ima samo ex ante nadzor nad zakonima i sudovi nemaju kontakta s njime. Upravni su sudovi ograničeni zakonom, iako standardi koje primjenjuju do određene granice dolaze i iz drugih izvora (tj. opća načela prava; principes généreaux). Jačina kontrole varira, no općenito govoreći, poštuje se načelo očuvanja sposobnosti izvršne vlasti da obavlja svoje duž-nosti.

U Njemačkoj je upravno sudstvo ustrojeno u trostupanjski3 specijalizi-rani sustav upravnih sudova koji odlikuje nekoliko posebnosti u odnosu na Francusku ili Englesku, ali i na većinu ostalih europskih zemalja. Osnovano je nekoliko posebnih odjela upravnih sudova, primjerice za porezno pravo i socijalno pravo. Nadzor nad izvršnom vlašću vrlo je detaljan, a sudovi ima-ju relativno mali prostor diskrecije. Pitanje ustavnosti zakona rješava Savezni ustavni sud. Nadalje, odluke upravnih sudova mogu se osporavati putem posebne žalbe (Verfassungsbeschwerde) Saveznom ustavnom sudu. U nekim slučajevima detaljno ispitivanje okolnosti od strane potonjeg dovelo je do kritika da je Savezni ustavni sud postao četvrti stupanj upravnog sudovanja. Ukupno gledajući, njemački sustav karakterizira dalekosežna konstitucionali-zacija cijelog pravnog sustava.

U drugim europskim zemljama upravno sudovanje vrlo je slično trima navedenim primjerima, unatoč neizbježnim posebnostima koje proizlaze iz povijesnih okolnosti pravne kulture ili pak ustavne i političke pozadine. U austriji, primjerice, ovlasti Ustavnog suda stvaraju probleme slične onima u Njemačkoj, unatoč značajnim razlikama u općoj ravnoteži između sudova. Međutim, može se primijetiti određeno samosvladavanje sudstva, što više na-likuje na francusku ili pak englesku praksu.

2 Čl. 4. Zakona o ljudskim pravima iz 1998.3 Odnosi se na federalnu razinu; upravno sudovanje na razini pojedinih članica federacije može

se razlikovati u nekim aspektima.


39

2.4. Europska konvencija o ljudskim pravimaNa upravni postupak i upravno sudovanje jako utječu jamstva Europske

konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (ECHR), posebno putem procesnih jamstava iz čl. 6. Konvencije. Premda se jamstva primjenju-ju samo na postupke koji se tiču kaznenih i građanskih stvari, oba su pravna polja podvrgnuta širokoj interpretaciji strazburških institucija. One su jasno primjenjive na raznolika upravna pitanja, poput određenih aspekata izvla-štenja ili pak regulacije zanimanja. Prilično je teško povući granicu između slučajeva koji potpadaju pod čl. 6. Konvencije i onih koji tamo ne spadaju.4 Prema zajedničkoj europskoj pravnoj stečevini, razdvajanje slučajeva ukinuo je Europski sud pravde proširujući područje primjene Europske konvencije o ljudskim pravima (v. infra, III. D.).

2.5. Europska unijaSuci u državama članicama Unije nazivaju se »sucima Zajednice« u smi-

slu da se mogu smatrati dijelom decentraliziranog sudstva Europske zajednice te kasnije Europske unije. Budući da je uloga upravnog sudovanja prilično ograničena u drugoj i trećoj instanci europskog sudstva,5 usredotočenost na prvu instancu u vidu termina »sudac Zajednice« još uvijek je opravdana. Slje-deća se razmatranja uglavnom također bave pravom Zajednice.

Glavni poslovi »sudaca Zajednice« su primjena izravno primjenjivog prava Zajednice koje ima višu pravnu snagu od nacionalnih zakona, interpre-tacija prava država članica u skladu s pravom Zajednice i Unije te, u određe-nim okolnostima, davanje objašnjenja o pitanjima iz prvostupanjskih presuda Europskom sudu za ljudska prava. U tom smislu, upravni se suci ne razlikuju od sudaca u kaznenim ili građanskim postupcima.

3. zajednička europska pravna stečevina (eU acquis)

3.1. Zajednička pravna stečevina koja se tiče upravnog sudovanjaPravo Unije ne zadaje opći skup detaljnih pravila upravnog postupka ili

upravnog sudovanja, ni za EU sudstvo u Luxembourgu (Europski sud pravde, Sud prvoga stupnja, odjeli) niti za sudove država članica kada sude u svoj-

4 v. primjerice van Dijk, van Hoof, van Rijn, Zwaak (eds.) Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2006, 514–557; Grabenwarter, verfahrensgarantien in der verwal-tungsgerichtsbarkeit, 1997, 35–107.

5 Za kratko objašnjenje strukture instancija EU v. http://europa.eu/scadplus/glossary/eu_pillars_en.htm.

ROLaND WINKLER

40

stvu sudova Zajednice. Mogu postojati posebna pravila, no ona ne slijede neki općeniti ili široko primjenjivi sustav.

Posljedično, Europski sud pravde odredio je opća pravna načela kako bi se popunila ta praznina. Međutim, sudovi država članica osnivaju se putem nacionalnih zakona o ustrojstvu sudova i primjenjuju domaće postupovne za-kone u okvirima svojih nacionalnih nadležnosti. Opća pravna načela mogu promijeniti ili čak proširiti zakonske norme pojedinih država članica. ako postoje adekvatne materijalnopravne norme domaćeg zakonodavstva, sudovi država članica neće se oslanjati na opća načela prava. Najvažnija su načela nediskriminacije i učinkovitosti upravnog sudovanja (C.) te ono temeljnih po-stupovnih prava (D.). U određenim su područjima sudska praksa Europskog suda pravde ili sekundarno zakonodavstvo Zajednice stvorili detaljnija pravi-la. O nekima će od njih biti riječi pod E.

3.2. Definicija sudaU kontekstu zajedničke pravne stečevine na području upravnog sudo-

vanja termin sud može imati različita značenja. Prema čl. 234. Ugovora o Europskoj zajednici i čl. 35. Ugovora o EU, sud koji se može obratiti Europskom sudu pravde zbog privremene odluke definira se vrlo široko, kao bilo koje neovisno tijelo vlasti koje odlučuje u sporu koji se temelji na pravnim normama.6 Prema čl. 6. Europske konvencije i temeljnim po-stupovnim pravima zakonodavstva Unije, koja se u velikoj mjeri temelje na čl. 6. Konvencije, sud ili tribunal može biti bilo koje neovisno tijelo javne vlasti koje odlučuje u nekom sporu te ispunjava daljnje kriterije ne-ovisnosti, poput dovoljnog trajanja mandata ili pak nepostojanja bio kakve pristranosti. Konačno, definicija sudova prema zakonima država članica najčešće je, no ne i uvijek,7 uža od obje »europske« definicije. Neovisne upravne vlasti na nacionalnoj razini mogu se smatrati sudovima u smislu čl. 234. Ugovora o EZ i čl. 35. Ugovora o EU, kao i čl. 6. Europske kon-vencije (EHCR).

Pravila iz zajedničke pravne stečevine primjenjuju se na sve sudove u smislu čl. 234. Ugovora o EZ i čl. 35. Ugovora o EU. U nastavku rad se usre-dotočuje na užu definiciju suda u pravnim poredcima država članica. Među-tim, ne treba smetnuti s uma činjenicu da postoje različita druga tijela javne vlasti s nekim oblikom sudskih ovlasti.

6 v. na primjer ECJ predmet C54/96, Dorsch Consult, ECR 1997, I4961.7 Primjerice, sud neke države članice može se smatrati pristranim u određenom slučaju prema

čl. 6. Europske konvencije pa se onda ne može smatrati neovisnim sudom.


41

3.3. Opće pravilo – nediskriminacija i učinkovitostPrema ustaljenoj praksi Europskog suda pravde, zakonodavstvo država

članica upravlja primjenom prava Zajednice od strane nacionalnih vlasti uto-liko što sprječava diskriminaciju prava Zajednice i jamči njegovu učinkovi-tu primjenu.8 Oba kriterija ostavljaju širok prostor za interpretaciju. Prema općim pravilima prava Zajednice, diskriminacija bi trebala uključivati i ne-izravnu diskriminaciju. Učinkovitost ne znači savršenu učinkovitost, već to da iznimke poput vremenskih ograničenja za dovršenje postupka trebaju biti usko definirane i dobro utemeljene.

Još jedna doktrina usko povezana s učinkovitošću prava Zajednice jest ši-roko određen položaj stranke u upravnom ili sudskom postupku. Za razliku od pravnih sustava koji zahtijevaju jasniju definiciju subjektivnog prava, u pravu Zajednice dovoljan je kvalificirani interes za ishod nekog postupka. Stoga zakonodavstvo država članica katkad mora omogućiti širi pristup postupci-ma utemeljenim na pravu Zajednice nego onima koji se temelje isključivo na nacionalnom pravu. Sličan rezultat doktrine učinkovitosti postoji na području privremenih odluka suda ili sudskih zabrana – zaštita prava u skladu s pravom Zajednice ili pak interesa Zajednice ima važnu ulogu u praksi Europskog suda pravde i može ići i izvan granica nacionalnog prava.9

Primjer za neke od tih učinaka može se pronaći u nacionalnim zako-nodavstvima koja propisuju vremenske okvire trajanja postupaka ili u još širim učincima presuđene stvari kod zahtjeva za povrat nezakonito stečenih državnih sredstava koje se može jednako primijeniti i na nacionalne i na eu-ropske slučajeve.10 Uzevši u obzir ključnu ulogu vraćanja sredstava dobive-nih povredom režima dodjele pomoći Europske zajednice, drugačija odredba nacionalnog zakonodavstva koja se tiče ovog područja može se smatrati ne-izravnom diskriminacijom. Takva odredba bez sumnje čini pravo Zajednice neučinkovitim do te mjere da to Europski sud pravde ne bi tolerirao. Štoviše, trećoj strani – tvrtki koja je konkurencija poduzeću koje je primilo pomoć – mora se jamčiti pravo na to da se u potpunosti primijeni zakon o držav-noj pomoći.11 Zavisno od organizacije pojedinih nacionalnih pravnih sustava i tradicije, takvi slučajevi mogu predstavljati značajne pravne i financijske izazove.

8 v. na primjer ECJ združeni predmeti C430/93 i 431/93, van Schijndel and van veen, I4750; Dörr/Lenz, Europäischer verwaltungsrechtsschutz, 2006, 116–140.

9 Za jednu od dalekosežnijih odluka v. ECJ predmet C97/91, Borelli, ECR 1992, I6313.10 v. ECJ predmet C24/95, alcan, ECR 1997, I1591; ECJ 18th July 2007, predmet C119/05,

Lucchini.11 Primjerice, ECJ predmet C144/91, Demoor, ECR 1992, I6613.

ROLaND WINKLER

42

3.4. Temeljna procesna pravaOpće pravilo nediskriminacije i učinkovitosti dalje se proširuje temeljnim

procesnim pravima koja su dio primarnog prava EU (čl. 6. Ugovora o EU, opća pravna načela). Ta su prava obvezujuća ne samo za Uniju već i za države članice u dijelu u kojem djeluju u ime Unije. Tako nacionalno pravo opet regu-lira primjenu prava Zajednice, osim ako nije zamijenjeno pravom Zajednice.

Temeljna postupovna prava sastoje se od nekoliko komponenti. Temelje se na čl. 6. Europske konvencije o ljudskim pravima, a pojačana su odredbom čl. 13. iste Konvencije. Sudska praksa Europskog suda za ljudska prava kaže da ono što on jamči nije ograničeno na građanska prava i kaznene postupke, već se primjenjuje na sve postupke. Najvažnija posljedica te doktrine jest da u pravnom poretku Zajednice upravni postupak i upravno sudovanje u potpunosti spadaju pod garancije čl. 6. Europske konvencije.12

Bit temeljnih postupovnih prava može se sažeti na sljedeći način:13

– Pravo na odluku neovisnog i nepristranog suda. ako sud (ili sudovi) odlučuje (odlučuju) kao viša instancija u odnosu na nesudove, barem jedan sud mora imati punu jurisdikciju nad pravom i činjenicama.

– Pravo pristupa informacijama nužnima za predstavljanje svoje pozicije, pravo na saslušanje i pristup javnosti postupku. Pravo na informacije i saslušanje stranke može se do određene mjere ostvariti i u upravnom postupku, no mora postojati barem mogućnost da se ista prava ostvare tijekom upravnosudskog postupka. Pravo na saslušanje i jamčenje jav-nog postupka najbolje se ostvaruju i najčešće zahtijevaju usmena saslu-šanja pred barem jednim tijelom javne vlasti koje ima status suda.

– Poštovanje načela jednakosti u postupovnim pravima. Ovo pravo ima posebnu važnost za upravno sudovanje budući da se najčešće dogodi da se uloge od upravnog do sudskog postupka jednostavno promijene zbog toga što upravno tijelo postane stranka u postupku pred upravnim sudom. Ta posebnost upravnog sudovanja može zahtijevati posebnu regulaciju kao bi se osigurala ravnoteža između stranaka u odnosu na njihov položaj u postupku.

– Pravo na pravni savjet, obranu i zastupanje, prema potrebi sufinanci-rano putem pravne pomoći, te povjerljivost pravnih savjeta. Budući da svi upravni sustavi ne omogućuju ili ne mogu omogućiti pristup kva-litetnom pravnom zastupanju, ono se mora omogućiti unutar sustava upravnog sudovanja.

12 ECJ predmet C185/95 P, Bau.13 v. primjerice Winkler, Die Grundrechte der Europäischen Union, 2006, 474–509 i 557.


43

– Pravo na odluku unutar razumnog roka. Prema Europskom sudu prav-de, presuda o razumnosti roka odnosi se na vrijeme koje je proteklo od pokretanja upravnog postupka do završetka njegove sudske kontrole.14 Problemi često nastaju zbog složenosti pojedinih sustava kontrole u kojima jednu ili dvije razine upravne kontrole slijedi jedna ili više ra-zina sudske kontrole. ako se potonja jako oslanja na puko ukidanje upravnih odluka, problem se pogoršava, budući da se slučaj vraća na nižu razinu na kojoj pak može započeti još jedno dugačko razdoblje upravne ili sudske kontrole.

– Pravo na obrazloženje odluke. Navođenje razloga za neku odluku ima dvojaku svrhu: izbjeći proizvoljne odluke i racionalizirati kontrolu nad odlukama. Pravno razmišljanje tijela koje odlučuje u postupku jest po-lazna točka postupka pred upravnim sudovima.

Navedena jamstva mogu se ispuniti putem različitih koncepcija upravnog postupka i upravnog sudovanja. Ona omogućuju određeni stupanj fleksibil-nosti samim izborom riječi (npr. »razumnost« rokova) kao i uzimanjem u ob-zir cijelog lanca tijela koja donose odluke u nekom postupku. Nadalje, sama raznolikost potencijalnih sporova koja varira od, primjerice, malih kazni za građevinske dozvole do iznimno složenih akata koji se tiču prostornog pla-niranja ili zaštite okoliša, traži sustav koji se može prilagoditi tim različitim okolnostima istovremeno poštujući temeljna prava.

Na kraju treba spomenuti posebna jamstva u kaznenim stvarima. U mjeri u kojoj upravni sudovi razmatraju upravne sankcije, primjenjuje se presump-cija nevinosti za svakog optuženog kao i načelo da se ne sudi dva puta u istoj stvari, barem u načelu.15

3.5. PrimjeriPravo Zajednice ne navodi detaljna pravila za upravno sudovanje u drža

vama članicama izuzev već navedenih općih načela. Jedini pravni akt koji propisuje detaljna proceduralna pravila (iako su samo sektorska) jest Carinski kodeks Zajednice koji propisuje pravila i postupke primjenjive na robu kojom se trguje između Zajednice i trećih zemalja.16

Raštrkana proceduralna pravila moguće je pronaći u različitim dijelovima zakonodavstva Zajednice ili su pak razvijena u praksi Europskog suda pravde.

14 ECJ predmet C185/95 P, Baustahlgewebe, ECR 1998, I841715 Sudska praksa Europskog suda odaje, čini se, manje krut pristup prema onome što Sud smatra

upravnim sankcijama; v. npr. Predmet C210/00, Käserei Chamignon, ECR 2002, I6453.16 Regulacija vijeća (EEC) 2913/92 kojom se ustanovljuje Carinski kodeks Zajednice, zadnji

put izmijenjen Regulacijom (EC) 1791/2006.

ROLaND WINKLER

44

Osim već spomenutih primjera iz zakonodavstva koje regulira države potpore, još su dva važna primjera. Direktive o javnoj nabavi17 ne samo da propisu-ju detaljan skup pravila za postupke javne nabave već i za učinkovit sudski nadzor odluka koje donose ugovorne vlasti i pravne osobe. Čl. 2. Direktive 89/665/EEC između ostalog sadržava sljedeće odredbe koje se mogu smatrati grubim okvirom sustava upravnog sudovanja:

– ako tijela nadležna za postupak nadzora nisu sudska po svom karakte-ru, uvijek se moraju navesti pisani razlozi za njihove odluke.

– Mora postojati odredba kojom se jamči sudski nadzor ili nadzor od strane drugog tijela koje se smatra sudom ili tribunalom u smislu čl. 234. Ugovora o Europskoj zajednici, a koje je neovisno i od ugovornih vlasti i od nadzornog organa.

– Članovi takvih neovisnih tijela imenuju se i napuštaju položaj pod istim uvjetima kao i članovi sudbene vlasti.

– U najmanju ruku predsjednik takvog neovisnog tijela ima iste pravne i stručne kvalifikacije kao i članovi sudbene vlasti.

– Neovisno tijelo donosi odluke slijedeći proceduru tijekom koje se mo-raju saslušati obje strane.

Na sličan, ali nešto manje nametljiv, način neke direktive koje reguliraju određena tržišta, propisuju tko su tijela javne vlasti i kojih se procedura svi moraju pridržavati. Primjerice, čl. 4. Direktive 2002/21/EC18 bavi se »pravom na žalbu« protiv odluka nacionalnog regulacijskog tijela. apelacijsko tijelo mora bit neovisno i na raspolaganju mora imati odgovarajuće stručnjake. ako apelacijsko tijelo po svojem značaju nije sudsko, njegova odluka podložna je nadzoru suda ili tribunala u smislu članka 234. Ugovora o EZ.

Ovi primjeri pokazuju da podzakonski akti mogu zahtijevati posebne organizacijske ili postupovne mjere na nacionalnoj razini, ovisno o tome kakav je sustav upravnog sudovanja. Iako nije moguće ispuniti sve zahtjeve općim pristupom, moguće je i lakše je prilagoditi sustav tamo gdje je većina zahtjeva već ispunjena.

17 Direktiva 2004/17/EC o koordinaciji postupaka javne nabave za pravne osobe koje se bave pružanjem usluga u sektorima vode i zaštite voda, energije, transporta i pošte; Direktiva 2004/18/EC o koordinaciji postupaka za dodjeljivanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj opskrbi te pružanju javnih usluga; Direktiva 89/665/EEC o koordinaciji zakona, propisa i upravnih akata koji se tiču primjene postupaka nadzora nad dodjelom ugovora o javnoj opskrbi i javnim radovima izmijenje-na Direktivom 92/50/EEC; Direktiva 92/13/EEC o koordinaciji zakona, propisa i upravnih akata koji se tiču primjene pravila Zajednice na postupke nabave koje provode pravne osobe iz sektora opskrbe vodom i energijom te iz sektora transporta i telekomunikacija izmijenjena Direktivom 2006/97/EC.

18 Direktiva 2002/21/EC o zajedničkom regulacijskom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva).


45

4. organizacija

4.1. Neovisna tijela i sudovi

Prva odluka koja se tiče organizacije mora biti o tome koja je uloga neovisnih upravnih tijela kao dijela sustava nadzora koja će najčešće imati značajke »sudova« u smislu čl. 234. Ugovora o EZ i čl. 35. Ugovora o EU te često i čl. 6. Europske konvencije o ljudskim pravima. Teorijski, cijeli sustav nadzora mogao bi se sastojati od neovisnih upravnih tijela, no zajed-nički europski standard pokazuje očitu sklonost sudovima s punim sudskim jamstvima i formalnim svojstvima koja sudovi imaju u zakonodavstvima država članica.

To, međutim, ne isključuje određenu ulogu neovisnih upravih tijela. Osni-vanje takvih tijela moguće je u nekim područjima, poput prava javne nabave i prava telekomunikacija. Za te vlasti zakonodavac može propisati drugačija pravila sudskog nadzora; primjerice, u dvostupanjskom sustavu upravnog su-dovanja može se dopustiti izravna žalba višem sudu.19 Ipak, takva tijela mogu uzrokovati probleme budući da su zapravo hibridna grana vlasti, koja nije ni sudska niti potpuno upravna po svojoj prirodi.20

4.2. Centralizirano ili decentralizirano

Samo manje članice EU ustanovile su centralizirane upravne sudove. U državama srednje veličine obično postoje dvije instancije upravnog sudova-nja, dok su u većim državama česte tri.21 Iznimka je austrija, koja je država srednje veličine i ima samo jedan upravni sud (za federalne stvari i stvari na razini federalnih jedinica). Međutim, nepostojanje nižih upravnih sudo-va kompenzira se postojanjem raznih tijela koja uživaju kvazisudski status u smislu organizacije, procedure i res iudicata svojstava njihovih odluka.22

Odnosi između različitih razina sustava upravnog sudovanja značajno se razlikuju;23 u tom aspektu unutarnje organizacije Europski sud za ljudska

19 Najveće poštovanje određenim upravnim tijelima izražava se u austriji, gdje se uopće nije moguće žaliti upravnom sudu, već je žalbu moguće uputiti samo Ustavnom sudu. T se posebnost, međutim, često smatra nedopustivim ograničavanjem sudske zaštite.

20 Observatory for Institutional and Legal Changes of the University of Limoges, administra-tive Justice in Europe, 2007, 31.

21 Za detalje i iznimke od općeg pravila v. administrative Justice …, 2007, 24–29. 22 U osnovi to su neovisni upravni senati; v. administrative Justice …, 2007, 26, 31. Projekti

reforme kojom bi se uspostavila druga razina upravnog sudovanja traju nekoliko desetljeća, za sada s vrlo malim uspjehom.

23 administrative Justice …, 2007, 24–29.

ROLaND WINKLER

46

prava, zajednička pravna stečevina EU, a obično i ustavi država članica ostav-ljaju puno manevarskog prostora. Ključno pitanje sustava žalbi obrađeno je u poglavlju vI. F.

4.3. Federalni i regionalni sustaviFederalna organizacija države ili regionalna autonomija unutar neke zem

lje odražava se u njezinom sudskom sustavu, iako često samo kao modifikaci-ja cjelokupnog sustava (npr. Njemačka, austrija, Italija).24 Stoga ovo pitanje nije relevantno za daljnje razmatranje.

4.4. SpecijalizacijaSustav upravnog sudovanja najčešće je unitaran, iako postoje moguće

nadležnosti običnih ili ustavnih sudova. U Njemačkoj su osnovane različite grane upravnog sudstva za pitanja općeg upravnog prava, poreznog prava i socijalnog prava. Međutim, ovu formalnu razliku ne treba precjenjivati – ve-ćina zemalja rješava pitanje specijalizacije unutar unitarne strukture sudova, i to specijalizacijom unutar sudova ili raspodjelom predmeta.25

4.5. Izbor sudacaIzbor sudaca pitanje je unutarnje organizacije te je stoga najčešće izvan

harmonizirajućih učinaka Europske konvencije i prava EU. Posljedično, u državama članicama EU nalazimo širok raspon sustava izbora.26 Jedini uvjet i opći standard je kvaliteta i neovisnost upravnih sudova. Suci su u najve-ćem broju slučajeva (no ne isključivo) pravnici s različitim razinama iskustva. Mogu biti posebno obučeni unutar sustava upravnog sudovanja ili pak dijeliti sustav izbora i obuke s cijelom sudskom vlašću. alternativno, upravne suce može se birati iz drugih (najčešće s pravom povezanih) profesija (iz redova odvjetnika, pravnika zaposlenih na različitim upravnim položajima, sveučiliš-nih profesora).

4.6. Sudjelovanje građanaUloga građana vrlo je ograničena u većini europskih sudskih sustava s

iznimkom kaznenog prava. U nedostatku sustava porote, suci porotnici mogu biti dio vijeća koje donosi odluke zajedno s profesionalnim sucima (primje-

24 administrative Justice …, 2007, 27–28.25 administrative Justice …, 2007, 21–22, 37.26 administrative Justice …, 2007, 37–41.


47

rice u Njemačkoj). Sudjelovanje sudaca porotnika mora odobriti vijeće. Na-dalje, sudjelovanje građana može imati određenu ulogu pri posebnim uprav-nim (posebno neovisnim regulacijskim) tijelima kojima je potrebno tehničko i ekonomsko znanje.

4.7. Kolektivno ili pojedinačno suđenje

Presude vijeća koje se sastoji od nekoliko sudaca (kolektivno suđenje) često se donose kada je riječ o važnim slučajevima ili žalbama, ali vijeće su-daca može suditi i ako se želi da sudjeluju suci porotnici. vijeća mogu polučiti bolje rezultate zbog unutarnjih konzultacija i različitih pogleda na stvari, no ona traže i posebna pravila za donošenje odluka (koja mogu biti izvor pogreša-ka) kao i veći broj ljudi. Zbog sve veće važnosti načela ekonomičnosti, trend u višerazinskim sustavima jest pojačana uloga jednog suca u prvoj instanciji,27 dok su žalbe još uvijek rezervirane za sudska vijeća.

4.8. Uloga drugih sudova

Posebno upravno sudstvo ulazi u interakcije s drugim sudovima i mora imati točno određenu i odvojenu nadležnost. Europski pravni sustavi u tom smislu također pokazuju visok stupanj raznolikosti, često utemeljen na ustav-nim odredbama i pravnim tradicijama. Postoji, međutim, nekoliko tipičnih jabuka razdora.

Tamo gdje postoji ustavni sud, on može vršiti nadzor upravnog sudo-vanja28 ili izravno javne uprave29 djelujući kao specijalizirani upravni sud. Nadzor nad paralelnim ovlastima često rezultira sukobima.30

Što se tiče običnih (kaznenih i građanskih) sudova, problem je koncen-triran u paralelnim ovlastima. One se obično pojave kod slučajeva dvostruke naravi, poput odgovornosti države za štetu, kaznenopravnih posljedica neza-konitog postupanja uprave ili pak građanskopravnih aspekata poput naknade za izvlaštenje. Pravo socijalnog osiguranja također može biti dvojne mate-rijalne naravi (dijelom javno, dijelom privatno); građanski i upravni sudovi mogu dijeliti nadležnost ili se ona može dodijeliti isključivo jednoj instanciji sudske vlasti.

27 Npr. verwaltungsgericht u Njemačkoj ili za većinu manje važnih predmeta Tribunal admini-stratif u Francuskoj.

28 Npr. u Njemačkoj, čl. 93. Temeljnog zakona (Ustava).29 Npr. u austriji, čl. 144. Federalnog ustavnog zakona.30 Za više informacija v. administrative Justice …, 2007, 32–33.

ROLaND WINKLER

48

5. djelokrug

5.1. Akti podložni sudskom nadzoruOsnovna funkcija upravnog sudovanja je sudski nadzor nad upravnim ak-

tima. Ovaj opći opis ostavlja prostor za veliku raznolikost zakonskih rješenja u nacionalnim zakonodavstvima.

Klasični upravni akt temelji se na javnoj ovlasti i utječe na pravni položaj pojedinaca. Takvi akti mogu biti pojedinačni ili opći, normativni (upravne odluke) ili samo činjenični (primjerice zaustavljanje automobila radi kontro-le). Ti upravni akti moraju bit podložni sudskom nadzoru upravnih sudova. S proceduralnog stajališta, međutim, postoje različite mogućnosti za provedbu takvog nadzora (v. infra, vI. B.).

Pitanje predmeta koji nisu isključivo upravne naravi već je dotaknuto u kontekstu uloge drugih sudova. Uprava može djelovati u obliku ugovora, koji pak mogu potpadati pod javno ili pak pod privatno pravo. Pružanje usluga (posebno usluga od javnog interesa) te plaćanja (socijalna pomoć, stipendije, mirovine) može se temeljiti na upravnim odlukama ili ugovorima po javnom ili privatnom pravu. Jesu li te odluke i ugovori podložni nadzoru upravnoga sudstva, ovisi o njihovoj pravnoj osnovi i o odnosu upravnih sudova s drugim sudovima. Isto pitanje postavlja se i u pogledu odgovornosti države za štetu.

5.2. Činjenično stanje i pravoTežište sudskog nadzora jest osigurati da se izvršna grana vlasti pridržava

vladavine prava. Što se tiče nadzora nad činjeničnim stanjem utvrđenim od stra-ne upravnih tijela, postoje dvije mogućnosti: upravni sud provjerava je li neko upravno tijelo zakonito ustanovilo činjenično stanje, ali nema ovlasti samostalno utvrđivati činjenice, ili pak upravni sud ima ovlast utvrđivati činjenično stanje te svojim utvrđenjima zamijeniti ona koje je utvrdilo neko tijelo javne vlasti.

Temeljna postupovna prava traže nadzor nad činjeničnim stanjem od stra-ne suda ili tribunala. Iako to nije nemoguće, notorno je teško ispuniti taj zahtjev ako se primjenjuje prvoopisana mogućnost.31 Nadalje, to će često dovesti do poništavanja upravnog akta te će upravna tijela morati iznova utvrđivati činjenice.

Druga mogućnost – davanje ovlasti sudovima da utvrđuju činjenično stanje – još uvijek dopušta različite stupnjeve kontrole, ovisno o raznolikim

31 Čl. 6. ECHR dopušta donekle rezerviran položaj sudova kad je riječ o nadzoru nad činje-ničnim stanjem, ovisno o okolnostima; v. primjerice van Dijk et al., Theory and Practice …, 2006, 561–562.


49

okolnostima. Odlučujuće je postoje li u zakonu o upravnom postupanju detalj-na pravila o utvrđivanju činjeničnog stanja, ili je riječ o pitanjima koja su se pojavila pred upravnim sudom, ili je u pitanju samo pravna tradicija u pogledu povjerenja sudova u kvalitetu postupaka koje vode upravna tijela.

5.3. Ovlasti sudova

Upravni sudovi mogu se rukovoditi načelom poništavanja upravnoga akta ili načelom mijenjanja upravnoga akta. Prema prvom načelu, sud će samo poništiti upravni akt; ako se pokaže potreba za novim aktom, stvar se mora vratiti onom upravnom tijelu koje je donijelo izvorni akt, a na novi se upravni akt ponovo može žaliti sudu. Prema drugom načelu, upravni sudovi mogu ne samo poništavati upravne akte već ih i mijenjati.

Sustav u kojem upravni sudovi mogu mijenjati upravne akte ima očite prednosti, posebno što se tiče potrebe donošenja presude u razumnom roku. Jedini razlog u prilog sustavu poništavanja upravnih akata može biti poštova-nje diobe i ravnoteže vlasti. Sustav mijenjanja upravnih akata dodatno nagla-šava de facto superioran položaj sudske vlasti nad izvršnom, što bi se moglo smatrati neprimjerenim u pravnim i ustavnim tradicijama zemalja u kojima se jako drži do položaja izvršne vlasti, poput austrije.

5.4. Slobodna ocjena

Slični se argumenti primjenjuju na pitanje do koje mjere upravni sudovi trebaju poštovati slobodu ocjene upravnih tijela. To se pitanje može obraditi s formalnog i s materijalnog stajališta.

S formalnog stajališta, upravno pravo može eksplicitno jamčiti da se slo-bodom ocjene mogu koristiti isključivo tijela izvršne vlasti. Odluke donesene u okviru slobode ocjene moraju ostati unutar granica određenih zakonom, ali nisu zakonom potpuno određene. Izbor jedne od mogućih odluka unutar pret-hodno određenih okvira podložan je političkoj odgovornosti izvršne vlasti. Kada se upravni sudovi moraju baviti takvim pitanjima, samo sustav koji se temelji na načelu poništavanja upravnog akta nudi jednostavan odgovor: sud će samo razmotriti je li poštovana sloboda ocjene. ako nije, predmet će biti vraćen upravom tijelu koje ga je otvorilo. U sustavu mijenjanja upravnog akta moguća su dva rješenja: sud se (iznimno) može ponijeti kao kasacijski sud i vratiti predmet upravnom tijelu ili pak sud sam može se koristiti slobodom ocjene (držeći se općih pravila).

S gledišta materijalnog prava problem je općenitiji. Svaka zakonska odredba pati od nedostatka apsolutne preciznosti koja je svojstvena jeziku –

ROLaND WINKLER

50

stoga uvijek postoji određeni prostor za interpretaciju. U tom smislu, upravni sudovi često prakticiraju određeno sudsko samosvladavanje tijekom postupka nadzora. Međutim, za razliku od predmeta kod kojih je sloboda ocjene jasno određena, spomenuto samosvladavanje nije crnobijelo pitanje, već više pita-nje neke nijanse sive, ovisno, između ostalog, o prevladavajućem poimanju diobe vlasti te pravnim i ustavnim tradicijama.

5.5. Zaštita od nečinjenja upraveZaštita od nečinjenja uprave standardna je odgovornost upravnih sudo-

va, koju zahtijeva i pravna stečevina EU. U konkretnom rješenju problema nečinjenja uprave pitanje koje je već obrađeno u tekstu ponovo se pojavljuje: Koja je uloga sudova u odnosu na izvršnu vlast? Sa stajališta upravnih tijela, najmanje nametljivo rješenje jest presuda koja odlučuje samo o nezakonitosti nečinjenja i traži od upravnog tijela da radi svoj posao. Ugovor o EZ daje rje-šenje prema ovom modelu u čl. 232. Međutim, u složenijim upravnim susta-vima zemalja članica sudovi često imaju ovlasti djelovati umjesto upravnoga tijela te ili djeluju izravno ili nakon što nije poštovana prva presuda.

ako se upravno sudstvo rukovodi načelom reformacije, ne postoji pose-ban problem što sud djeluje umjesto upravnog tijela – jedina problematična područja su ona (i općenito) gdje upravno pravo izričito jamči slobodu ocjene.

5.6. Zakon i ustavKonačno, postoje različiti modeli uloge koju upravni sudovi imaju u

ustavnom sudovanju – potonje se mora shvatiti vrlo široko i odnosi se na sudove koji odlučuju o ustavnim stvarima, neovisno o tome imaju li u svome nazivu termin »ustavni« sud.

Tamo gdje postoje posebni ustavni sudovi (npr. u Njemačkoj, Italiji, Špa-njolskoj, austriji), sporan obično postaje odnos između sudova. Zatim, posto-je sustavi u kojima su svi suci istovremeno i ustavni suci (u Skandinaviji, do neke mjere u velikoj Britaniji) ili pak oni u kojima zapravo ne postoje ovlasti ustavnog sudstva (primjerice u Nizozemskoj). Ovdje rješenje problema slijedi više ili manje opća pravila. Konačno, mogu se pojaviti posebne situacije kada tijelo koje odlučuje o ustavnim pitanjima nije sud ili pak ima samo vrlo ogra-ničene ovlasti, poput Ustavnog savjeta (Conseil constitutionnel) u Francuskoj ili arbitražnog suda (Cour d’arbitrage) u Belgiji.

Hoće li i u kojoj mjeri upravni sudovi primjenjivati ustavno pravo, tako-đer ovisi o tome određuje li upravno pravo jasno upravnu radnju ili pak samo daje pravni okvir. U prvom slučaju, ustavno se pravo uglavnom posredno pri-mjenjuje kroz upravo pravo, a u drugom slučaju ima veću ulogu.


51

6. Postupak

6.1. Pokretanje tužbeU Europi u osnovi postoje dva koncepta koja definiraju pristup pojedina-

ca upravnom postupku i/ili upravnim sudovima. Širi od ta dva koncepta spada u francusku tradiciju upravnog prava i temelji se na kvalificiranom interesu pojedinca (intérêt pour agir). Zahtjev za postojanjem kvalificiranog interesa razlikuje taj koncept od actio popularis, koji ne postoji u državama članicama EU.32 Premda ovisi o konkretnom tumačenju, najčešće omogućava relativno širok pristup pojedincima, uključujući, primjerice, konkurente nekog poduzet-nika koji je imao povlašteni tretman ili pak interesne grupe vezane za planira-nje (prostorno planiranje, zaštita prirodnih staništa, itd.).

Uži koncept temelji se na njemačkoj tradiciji upravnoga prava i traži posto-janje višemanje izrijekom zajamčenih i određenih subjektivnih prava. Iako se teoretski takva prava mogu široko jamčiti, u praksi to često nije slučaj. Primje-rice, u dva pravna područja (konkurencija, pravo planiranja) pristup pojedinaca upravnom postupku i/ili upravnim sudovima općenito je puno uže definiran.

Koncept temeljen na kvalificiranom interesu uvršten je u pravo EU kroz presude Europskog suda pravde. Nacionalni pravi sustavi koji se temelje na istom konceptu lakše će se uskladiti s europskom pravnom stečevinom, iako je koncept temeljen na pravima dovoljno fleksibilan da može ispuniti zahtjeve, samo će dovesti do određene dihotomije između predmeta isključivo državne provenijencije i onih koji se rješavaju prema pravu EU.

6.2. Enumeracija ili opća klauzulaPristup upravnom sudovanju može se temeljiti na enumeraciji, odnosno

određivanju pitanja zbog kojih se može doći do upravnog suda, primjerice, zbog nadzora nad upravnim aktima ili određenom kategorijom upravnih aka-ta, zbog nečinjenja uprave, zbog plaćanja usluga, itd. Drugo je rješenje opća klauzula koja može omogućiti širok pristup upravnom sudovanju, moguće s nekim iznimkama. Za oba pristupa moraju se odrediti granice upravnog sudo-vanja, uglavnom u odnosu na ostale sudove, stoga će pristup koji neka država odabere ovisiti i o općem položaju upravih sudova unutar sudbene vlasti.

6.3. SaslušanjaTemeljna postupovna prava uključuju i pravo na saslušanje. U većini slu-

čajeva to znači saslušanje pred barem jednom instancijom suda odnosno tijela

32 administrative Justice …, 2007, 50–52.

ROLaND WINKLER

52

s karakteristikama neovisnog tribunala, najčešće pred prvostupanjskim sudom u sustavu upravnog sudstva. Saslušanja ne moraju biti obvezna u posebnim okolnostima, recimo za čisto pravne rasprave.33 Kako bi se osiguralo da se saslušanja nezakonito ne odbijaju, trebala bi biti obvezna, osim ako se stranke u postupku odreknu svojih prava.

6.4. RacionalizacijaNeka pravila određena su kako bi pojednostavnila, povećala učinkovitost

i racionalizirala postupak pred upravnim sudovima, poput de minimis pravila za žalbe, rokova za žalbe, vremenskih ograničenja za tražbine, učinaka res iu-dicata, itd. Uvođenje takvih mjera prije svega je politička odluka, ograničena samo temeljnim postupovnim pravima. Čl. 6. ECHR omogućava, međutim, raznolike mjere kojima se jamči pravilno funkcioniranje sudova pod uvjetom da se održava načelo slobodnog pristupa sudu.34

6.5. Uloga unutarnje upravne kontroleUpravno sudovanje i unutarnja upravna kontrola u uskoj su vezi. Sveobu-

hvatna unutarnja kontrola znači još jednu instanciju i povećava rizik otezanja postupka (i povrede prava na presudu u razumnom roku). Zbog toga struktura i postupovno pravo upravnih sudova moraju u obzir uzeti bilo koji mehanizam unutarnje upravne kontrole. Primjerice, centralizirani jedinstveni upravni sud u austriji odražava složenost unutarnje upravne kontrole koja obično obuhva-ća jednu ili dvije instancije, često putem neovisnih upravnih tijela. Nasuprot tome, njemački dvostupanjski ili trostupanjski sustav upravnog sudovanja samo prati unutarnji upravni nadzor (Widerspruchsverfahren) koji je u osnovi integriran u sudski postupak.

6.6. Nadzor nad nižim upravnim sudovimaU višestupanjskom sustavu upravnog sudovanja postoji više mogućnosti

uređivanja odnosa između viših i nižih sudova. Ključno je pitanje do koje mjere su presude nižih sudova podložne žalbama. Temeljna postupovna prava traže samo jednu sudsku razinu.35 Stoga je pitanje »kada i ako« za bilo koji žalbeni postupak uglavnom politička odluka. Nekoliko razloga može pridonijeti oblikovanju te odluke, poput brzine i učinkovitosti upravnog sudovanja, pra-

33 v. primjerice van Dijk et al., Theory and Practice …, 2006, 589–591.34 Van Dijk et al., Theory and Practice …, 2006, 569–578.35 Van Dijk et al., Theory and Practice …, 2006, 564–567.


53

vilnog funkcioniranja vrhovnog upravnog suda ili važnosti kohezivne sudske prakse i izricanja presuda.

6.7. PrimjenaPrema vladavini prava, upravna tijela trebala bi poštovati presude uprav-

nih sudova bez ograničenja ili odgode. Brzo i bezuvjetno poštovanje presuda nužno je i kako bi se izbjegle povrede načela učinkovitosti prava EU te po-vrede temeljnih postupovnih prava. Međutim, neki problemi s učinkovitošću nikada se ne mogu potpuno isključiti.

Njihova se važnost smanjuje u sustavu koji slijedi načelo reformacije. Osim toga, opća disciplina javne uprave trebala bi do određene mjere podržavati učinkovitost presuda upravnih sudova – moguće sankcije uključuju dis-ciplinske mjere, kaznene sankcije (zloporaba položaja, itd.) ili pak moguće pokretanje pitanja odgovornosti države. Te je instrumente moguće ojačati ovlašćivanjem upravnih sudova da sankcioniraju službenike zbog neprovo-đenja presuda. Nadalje, posebna pravila provedbe sudskih odluka mogu se ozakoniti poput onih u građanskom postupku.

7. zaključak

Budući da države članice još uvijek uživaju velik stupanj autonomije u organizaciji i postupanju upravnih sudova, postoji tek nekoliko općih načela upravnog sudovanja. Široka dostupnost upravnih sudova i njihova sveobu-hvatna zaštita uvjetovane su u zajedničkoj pravnoj stečevini EU imajući kao nužnu posljedicu temeljna postupovna prava kao i načela učinkovitosti i ne-diskriminacije.

Države članice su unutar svoje autonomije ustanovile raznolike sustave upravnog sudovanja. Iako je moguće općenito svrstati ih u francusku, njemač-ku i englesku tradiciju, ne može ih se smatrati krutim ili zatvorenim modelima. Dobar i moderan sustav upravnog sudovanja može se temeljiti na bilo kojem od triju navedenih modela ili pak kombinirati značajke različitih modela. Naj-važniji je aspekt unutarnja dosljednost – pojedinačne značajke organizacije i postupanja moraju bit usklađene te moraju uzimati u obzir upravni postupak i nadležnosti drugih sudova.

55

dragan medvedović

raZvoj uPravnog sudovanja u Hrvatskoj

UDK 35.077.3(497.5)(091) 351.95(497.5)(091) 347.998.85(497.5)(091) Pregledni znanstveni rad

Tradicija upravnosudskog nadzora zakonitosti akata uprave i zaštite prava stranaka od nezakonitog rada uprave u Hrvatskoj je vrlo druga. Uz vrlo kratke prekide postoji na cijelom području ili dijelu područja današnje Hrvatske preko 130 godina. U radu se raz-matra pravna regulacija upravnog sudstva u Hrvatskoj u pojedinim razdobljima njezine povijesti – austroUgarske Monarhije (do 1918.), tzv. prve Jugoslavije (1919.–1939.), Banovine Hrvatske (1939.–1941.), Nezavisne Države Hrvatske (1941.–1945.), soci-jalističke Jugoslavije (1945.–1991.) i Republike Hrvatske (od 1991. do stupanja na snagu novog Zakona o upravnim sporovima 1. siječnja 2012.). Razmatra se i ustrojstvo upravnih sudova, njihov položaj, sastav i mjesna nadležnost, predmet upravosudskog nadzora, pokretanje i tijek upravnog spora, ovlasti upravnih sudova (spor o zakonitosti i spor pune jurisdikecije) te dopustivost žalbe protiv sudske odluke.

ključne riječispor o zakonitosti, spor pune jurisdikcije, upravni akt, upravni spor, upravni sud, upravno sudovanje

1. uvod

vrijeme je znanstvenih i stručnih rasprava o značenju i domašajima novog hrvatskog Zakona o upravnim sporovima iz 2009. koji stupa na snagu 1. siječnja 2012. Nijedna se pojava ne može valjano spoznati odvojeno od onoga što joj je prethodilo i što je do nje dovelo. Od tog pravila nije izuzeto ni upravno sudovanje u Hrvatskoj. Istraživanje pravnog reguliranja upravnog sudovanja u hrvatskoj prošlosti i njegova funkcioniranja u praksi pokazuje da su mnoga nova zakon-ska rješenja već davno bila legislativno uređena. No, mnoga su dobra zakonska rješenja u praksi nerijetko bila zaboravljena i interpretacijama modificirana, a iznimke se pretvorile u pravila. Ta opasnost prijeti i u budućnosti. Dobre pravne norme samo su instrument, ali kako će se njime koristiti, ovisi prvensteno o lju-dima, njihovim primjenjivačima. Međutim, svakako su nužni i korektivni pravni i društveni mehanizmi – djelovanje Ustavnog suda, nadnacionalnih sudova, kva-litetne i konstruktivne znanstvene i stručne kritike te sud javnosti.

DRaGaN MEDvEDOvIć

56

2. Pravno reguliranje upravnosudske kontrole

2.1. Austro-Ugarska Monarhija (do 1918.)2.1.1. Austrijski dio Monarhije

U austrijskom dijelu Monarhije (kraljevine i zemlje zastupane u Carevin-skom vijeću) bio je otvoren put upravnosudskog nadzora uprave i time zaštite prava i pravnih interesa građana od nezakonitoga rada uprave državnim Te-meljnim zakonom o sudačkoj vlasti (Staatsgrundgesetz über die richterliche Gewalt) od 21. prosinca 1867.1

Nakon višegodišnjih vrlo studioznih priprema, u kojima su sudjelovali mnogobrojni austrijski stručnjaci za upravno i civilno procesno pravo (Olec-howski, 1990), donesen je 22. listopada 1875. Zakon o osnivanju Upravnog suda (Gesetz betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichthofes).2 Sje-dište Upravnog suda bilo je u Beču. Nakon što su doneseni provedbeni propisi kojima je uređeno unutarnje ustrojstvo, položaj osoblja i poslovni red, Sud je počeo raditi 1876. (Olechowski, 1990: 86).

Jurisdikacija Upravnog suda u Beču prostirala se na cijeli austrijski dio Monarhije. Od hrvatskih zemalja pod njegovom je jurisdikcijom bila Dalmaci-ja i Istra (Beuc, 1985: 360, 332). Iako nije bio nadležan za područje kontinen-talne Hrvatske (kraljevine Hrvatska i Slavonija), njegovo osnivanje izazvalo je odmah pozornost hrvatske pravničke javnosti. Netom je Upravni sud počeo s radom, u najvažnijem hrvatskom pravnom časopisu toga doba – Mjesečniku (kolovoz 1876.) – objavljen je prikaz njegova ustrojstva, nadležnosti i nači-na postupanja. autor tog nepotpisanog prikaza (Ur.) najvjerojatnije je Blaž Lorković, glavni urednik Mjesečnika i profesor zagrebačkog Pravno i državoslovnog fakulteta. Tijekom 1876. prikazane su i tri odluke Upravog suda, a

1 Temeljnim zakonom bilo je propisano (čl. 15/1.) da u svim slučajevima gdje upravna vlast tre-ba odlučiti o zahtjevima stranaka sa suprotnim interesima, i to bilo na temelju postojećih zakona bilo zakona koji će se tek donijeti, pripada onome tko smatra da je njegovo privatno pravo povrijeđeno tražiti pomoć redovnim parničnim putem. No, ako tko osim toga tvrdi da je rješidbom (Entscheidung) ili odredbom (Verfügung) koje upravne vlasti povrijeđen u svojem pravu, tada mu je, na temelju odredbe čl. 15/2., slobodno potražiti zaštitu kod upravnoga sudišta u javnom usmenom postupku protiv zastupnika (Vertreter der Verwaltungs böhorde) te upravne vlasti. Dopušteno mu joj je iznijeti svoj »zahtjev protiv upravne vlasti pred upravni sud u javnom usmenom postupku«, a posebnim za-konom trebalo je urediti u kojim će slučajevima upravni sud biti nadležan da odlučuje i izriče odluke, kao i organizaciju suda i postupak pred njim (Bernatzik, 1906: 136 i d.).

2 Zakon je objavljen u službenim novinama – Reichgesetzblatt 36/1876. Tri puta je izmijenjen i dopunjen. Prvi put noveliran je 19. ožujka 1894. (Reichgesetzblatt 53/1894), a drugi put 21. rujna 1905. (Reichgesetzblatt 149/1905). Treći put neke promjene izvršene su kroz Personalsteuergesetz (Reichgesetzblatt 220/1896.). Ringhofer, 1955: 83–87.

Razvoj upravnog sudovanja u Hrvatskoj

57

i poslije će hrvatski pravnici pomno pratiti njegov rad, komentirati pojedine judikate i žaliti što u kontinentalnoj Hrvatskoj nema odgovarajućeg suda.

Norme o ustrojstvu, nadležnosti i postupku bečkog Upravnog suda, a po-sebice njegova bogata judikatura snažno su utjecali na hrvatsku pravnu doktri-nu i na legislativno reguliranje upravnog i upravnosudskog postupka ne samo u doba Monarhije nego i u kasnijem razdoblju.

2.1.2. Ugarski dio Monarhije

U ugarskom dijelu Monarhije (zemlje krune svetoga Stjepana), u sastavu kojeg je bila i kontinentalna Hrvatska (kraljevine Hrvatska i Slavonija), upravnosudsku kontrolu djelovanja uprave ustanovio je prvi put Hrvatskougarski sabor 1883. Zakonskim člankom XLIII – o financijalnom upravnom sudištu sa sjedištem u Budimpešti. Financijsko upravno sudište (Pénzügyi közigaz-gatási birósághoz) započelo je s radom 1. siječnja 1884. (Kocian, 1888.; Mariska, 1889: 20–23).

Hrvatskougarski sabor temeljito je izmijenio sustav upravnosudskog nadziraja uprave 1896. donijevši Zakonski članak XXvI – o Kraljevskom ugarskom upravnom sudištu.3 Novo Kraljevsko ugarsko upravno sudište (Ma-gyar kir. közigazgatási biróság) započelo je s radom 1. siječnja 1897. i time zamijenilo ukinuti Financijski upravni sud.4

2.1.3. Kraljevine Hrvatska i Slavonija

U Hrvatskoj i Slavoniji nije bio formiran poseban upravni sud, koji bi provodio upravnosudsku kontrolu u autonomnom hrvatskoslavonskom zako-nodavnom i upravnom djelokrugu. Niz hrvatskih političara, ne samo oni koji su bili u oporbi (J. Pliverić, a. Harambašić, M. Starčević, J. Frank), isticao je u svojim istupima u Saboru nužnost upravnosudskog nadzora uprave kao najboljoj brani zloupotrebi vlasti. I mnogi hrvatski pravni pisci – profesori Hugo Štefanić (Štefanić, 1884) i vinko Krišković (Krišković, 1900) te upravni praktičari, Ž. Gojković (Gojković, 1883), Josip Hoholač (Hoholač, 1907), Ro-bert Siebenschein (Siebenschein, 1907) te Ivan ŽigrovićPretočki (Žigrović

3 Taj sud je gotovo nepoznat u hrvatskoj pravnoj publicistici. O njemu je pisao samo Hinko Mašek Bosnadolski u radu pod naslovom Zakon o kr. ug. upravnom sudištu, objavljenom u Zagrebu 1899. To je neka vrsta komentara Zakona, a isključiva mu je svrha upozoriti hrvatske službenike na sadržaj mnogih provedbenih podzakonskih propisa čije je poznavanje bilo važno za vođenje uprav-nosudskog postupka.

4 Taj je sud imao dva odjela – jedan je bio nadležan za rješavanje upravnih stvari, a drugi je su-dio u financijskim stvarima. O ustrojstvu i djelovanju suda v. Márkus, 1912: 59–65. Sud je uz izvjesne modifikacije organizacije i nadležnosti djelovao sve do rujna 1949. kad je ukinut. antal, 1992.

DRaGaN MEDvEDOvIć

58

Pretočki, 1911) ulagali su znatne napore u promicanju ideje upravnog sudstva kao moćnog sredstva za jačanje pravne zaštite građana i zakonitosti uprave uopće.

Konačno, 24. studenoga 1906. grupa zastupnika iz redova Starčevićeve Hrvatske stranke prava podnijela je Saboru Osnovu zakona o kr. hrv.slav.dalm. upravnom sudištu u Zagrebu,5 tj. cjelovit i dosta opsežan tekst (51 članak) no-motehnički izrađen u formi zakona. Predložena zakonska »osnova« nije dobila podršku zemaljske vlade i Sabora, ni tada ni četiri godine poslije kad je obnov-ljena rasprava. Nije ostvarena ni najava podbana profesora vinka Kriškovića u saborskoj raspravi (1917.) da će zemaljska vlada uskoro predložiti donošenje zakona o upravnosudskoj kontroli i tako »udovoljiti ne samo ovom zahtjevu pravne države, nego i ovoj velikoj narodnoj potrebi, jer ako uopće ima kod nas narodne potrebe, to je pravna sigurnost najveća potreba« (Medvedović, 2002: 9–10).

2.2. Država SHS, Kraljevina SHS i Kraljevina Jugoslavija (1919.–1939.)

Nakon ujedinjenja i stvaranja Države SHS, Državni savjet Kraljevine Srbije nastavio je s radom protegnuvši područje svoje upravnosudske jurisdikcije na cijelu novu državu, ali isključivo u vezi s ocjenom zakonitosti kraljevih ukaza i ministarskih rješenja. Osnovu za tu nadležnost Državni savjet našao je u činjenici da je sjedište kralja odnosno ministarstava u Beogradu – gdje je i

5 Prema toj »osnovi« u Zagrebu bi se ustanovilo upravno sudište s ciljem da se »osigura nužna pravna zaštita u upravnom području« (§. 1.). Upravno sudište organiziralo bi se kao »posebni odsjek kr. hrv.slav.dalm. stola sedmorice«. Prema prijedlogu Upravno sudište je nadležno: u svim sluča-jevima, gdje netko tvrdi da je protuzakonitom »rješidbom ili odredbom« upravne vlasti povrijeđen u »svom pravu ili probitku«, o žalbama državljana zbog povrede političkih prava, koja su im ustavom zajamčena i o sukobima nadležnosti između upravnih vlasti i sudova (§. 2.). Iako autori prijedloga slijede austrijski primjer načina određivanja akata koji se podvrgavaju upravnosudskom nadzoru, koriste se isključivo formalnim kriterijem propisujući da se spor vodi protiv »rješidbe ili odredbe«. No, prema »osnovi« opseg nadzora je znatno širi, budući da se sudska zaštita pruža ne samo kad je povrijeđeno subjektivno pravo nego i pravni interes (»probitak«). Povrh toga, bilo je dopušteno podići tužbu i u slučaju da je tužitelj smatrao da su mu aktom povrijeđena politička prava »koja su ustavnim zakonima zajamčena« (§. 2. t. b.), što nije bilo dopušteno u austrijskom zakonu. Prema »osnovi« postupak se pred Upravnim sudištem može tužbom inicirati tek nakon što je stranka isko-ristila pravo žalbe u okviru upravne hijerarhije. Prema »osnovi« hrvatska uprava podvrgnula bi se snažnijoj kontroli zakonitosti nego što je to bilo propisano austrijskim zakonom iz 1875. Naime, nad-ležnost Upravnog sudišta bila je isključena samo u dvije grupe slučajeva: a) u stvarima u kojima su nadležni redovni sudovi i b) disciplinske (karnosne) stvari javnih službenika (zvaničnika). Postupak pred Upravnim sudištem inicirala bi stranka u roku od 60 dana od primitka odluke koja se osporava, a isključena je mogućnost povrata u prijašnje stanje. Tužba nema, u pravilu, suspenzivni učinak. No tužitelj može od upravne vlasti zamoliti za odgodu, »a ova je ima dozvoliti, ako bezodvlačno proved-bu ne zahtijevaju javni obziri i ako se stranci provedbom nanosi nenaknadiva šteta« (§ 14.).


59

sjedište Državnog savjeta i gdje on izriče pravdu (Stjepanović, 1971: 245). U svim pitanjima pokretanja, tijeka postupka i pravnih učinaka odluka Državni savjet držao se stare srbijanske prakse.

U svibnju 1919. regent aleksandar donio je Uredbu o privremenom usta-novljenju i organizaciji financijskog upravnog suda za Hrvatsku, Slavoniju, Međumurje i Rijeku.6 Tom je uredbom osnovan Financijski upravni sud u Zagrebu, i to samo kao privremeni sud – »dok se redovnim zakonodavnim putem ne postroji Upravno sudište ili uvede drugi oblik konačnog rješavanja upravnopravnih sporova« (čl. 1.). Sud je bio nadežan samo za »definitivno rješenje sporova u pogledu poreza i pristojbi, odmjerenih ili koji će se odmje-riti za vrijeme do kraja 1918. godine te treba postojati samo dok se ti sporovi ne riješe« (čl. 2.).7 U hrvatskoj pravnoj publicistici dosad nije bilo nikakvog traga o formiranju i djelovanju tog suda. Na temelju arhivske građe tek bi trebalo istražiti ustrojstvo i djelovanje tog suda kao dopunu naših saznanja o povijesti našeg upravnog sudstva.

Na temelju vidovdanskog ustava, koji je propisivao da je Državni savjet organ vrhovne državne uprave i vrhovni upravni sud te da se osnivaju još i upravni sudovi (čl. 102.–104.), donesen je 1922. Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima te Uredba o poslovnom redu u Državnom savjetu i uprav-nim sudovima. Tim propisima vrlo je dataljno uređena organizacija, djelokrug i postupak Državnog savjeta i upravnih sudova.

Poslije ukidanja vidovdanskog ustava i uvođenja kraljeve diktature 6. siječnja 1929. noveliran je Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima8 i done-sen Zakon o poslovnom redu u Državnom savjetu i upravnim sudovima9 koji je zamijenio dotadašnju uredbu istog naziva. Ti zakoni nisu bitno dirali u prvotnu regulaciju ustrojstva i nadležnost Državnog savjeta i upravnih sudova.

2.3. Banovina Hrvatska (1939.–1941.)

U Banovini Hrvatskoj ustanovljen je zaseban sustav upravnog sudstva i upravnosudskog nadzora akata uprave već aktom o njezinu državnopravnom

6 Službene novine br. 61 od 28. lipnja 1919. i Zbornik zakona i naredaba 1920., komad I., br. 26.7 Temeljem odredbe čl. 50/2. Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima prestaje s ra-

dom Upravni sud u Zagrebu. Osoblje je stvaljeno na raspolaganje, a nezavršene predmete preuzeo je novoutemeljeni Upravni sud u Zagrebu (Stefanović, 1925: 143–146).

8 Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima noveliran je u dva navrata zakonima o iz-mjenama i dopunama od 7. siječnja 1929. i 14. srpnja 1930. koji su objavljeni u Službenim novinama 9Iv od 11. siječnja 1929. i 170LXIv od 29. srpnja 1930.

9 Zakon je donesen 29. svibnja 1929. i objavljen u Sl. novinama 132Lv od 7. lipnja 1929. Izmijenjen je 29. prosinca 1929. s objavom u Sl. novinama 5I od 9. siječnja 1930.

DRaGaN MEDvEDOvIć

60

utemeljenju – Uredbom o Banovini Hrvatskoj od 26. kolovoza 1939.10 Odred-bom iz čl. 11/1. propisano je: »administrativne sporove u stvarima iz nadlež-nosti Banovine Hrvatske rješava Upravni sud u Zagrebu konačno.« i da na taj sud prelaze »u pogledu istih stvari, sve one nadležnosti Državnog savjeta koje su mu određene posebnim propisima«.

Odmah je donesena i Uredba o Upravnom sudu u Zagrebu11 kojom je ure-đena organizacija, nadležnost i postupak pred sudom. U nizu elemenata to je bitno drugačije no što je bilo regulirano dotadašnjim propisima koji su ostali i dalje važiti za ostalo područje kraljevine. Izričitom odredbom čl. 74. prestali su za Upravni sud u Zagrebu važiti Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922. i Zakon o poslovnom redu u Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922. te sve kasnije novele tih zakona.

2.4. Nezavisna Država Hrvatska (1941.–1945.)

Nakon proglašenja Nezavisne Države Hrvatske nastavio je s radom Upravni sud u Zagrebu. Njegovo ustrojstvo i nadležnost nisu odmah izmijenjeni te on djeluje temeljem Uredbe o Upravnom sudu u Zagrebu iz 1939. U Saraje-vu je nastavio s radom Upravni sud u Sarajevu prema odredbama Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1929.

U ožujku 1942. poglavnik NDHa donio je Zakonsku odredbu o Uprav-nom sudištu12 kojom je nanovo i dosta iscrpno (ukupno 110 paragrafa) uređe-na organizacija i djelokrug upravnog sudstva u državi te postupak odlučivanja u upravnim sporovima. Odredbom iz § 1/1. ustanovljen je jedan upravni sud – Upravno sudište u Zagrebu kao jedini upravni sud opće nadležnosti u državi. Istodobno je ukinut Upravni sud u Sarajevu, a sve njegove poslove, predmete, spise i pokretne stvari preuzima novoustrojeno Upravno sudište u Zagrebu.13 Stupanjem te Zakonske odredbe na snagu prestali su važiti svi prethodni pro-

10 Sl. novine 194aLXvIII od 26. kolovoza 1939.11 Uredbu o Upravnom sudu u Zagrebu donijeli su 12. listopada 1939. kraljevski namjesnici na

prijedlog bana Banovine Hrvatske. Uredba je objavljena u NN 236 od 18. listopada 1939. i stupila je na snagu istoga dana.

12 Donesena je 9. ožujka 1942. a objavljena u NN 58 od 11. ožujka 1942. te stupila na snagu 15. ožujka 1942. Toga dana prestao je vrijediti Zakon o Državnom savjetu i upravnim sporovima iz 1922. s izmjenama i dopunama, Zakon o poslovnom redu u Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1929. s izmjenama i dopunama, Uredba o Upravnom sudu u Zagrebu iz 1939. te svi ostali propisi koji su protivni toj Zakonskoj odredbi.

13 Upravno sudište preuzelo je i rješavanje upravnih sporova pokrenutih protiv akata upravnih tijela s podučja NDH koji su prema prijašnjim propisima bili u nadležnosti Državnog savjeta u Beo-gradu i upravnih sudova u Beogradu, Novom Sadu, Podgorici ili Celju.


61

pisi o upravnosudskoj kontroli.14 Time je definitivno raskinuta veza sa starim upravnosudskim sustavom. O djelovanju Upravnog sudišta nikad nije objav-ljen nijedan znanstveni, pregledni ili stručni rad.15

Pored Upravnog sudišta u Zagrebu, kao upravnog suda opće nadležnosti i ujedno vrhovnog upravnog suda, u NDH djeluju i posebni upravni sudovi, Računski dvor u Zagrebu, vrhovni invalidski sud u Zagrebu i vrhovni sud radničkog osiguranja.

2.5. Socijalistička Jugoslavija – FNRJ i SFRJ (1945.–1991.)Neposredno nakon završetka rata i uspostave nove jugoslavenske države

nestaju upravni sudovi i upravnosudski nadzor nad upravom.16

Iako je Ustav FNRJ iz 1946. formalno proklamirao načelo zakonitosti uprave (i to shvaćeno u strožem smislu) podvrgavajući upravu jednako kao i sudstvo zakonu: »Svi akti organa državne uprave i organa pravosuđa moraju biti osnovani na zakonu« (čl. 8/2.), i uprkos upozorenjima pravnih teoretiča-ra na važnost i nužnost sudskog nadziranja zakonitosti rada uprave (Krbek, 1950: 588), sudski nadzor uprave nije uspostavljen niz godina. Razloga za to bilo je više, a neki su od njih: tadašnje shvaćanje načela zakonitosti kao »revolucionarne zakonitosti« koja proizlazi iz temeljne i apsolutno dominirajuće ideološke i političke koncepcije diktature proletarijata, negativna ocjena so-vjetske pravne doktrine o upravnom sudstvu i sudskom nadzoru nad upravom kao buržoaske izmišljotine nespojive sa socijalističkom državom i domaća averzija prema organizacijskim oblicima državne vlasti stare Jugoslavije.

Sve do 1952. samo u pojedinim upravnim područjima ili upravnim stvari-ma bilo je dopušteno osporavanje zakonitosti pojedinačnih akata uprave pred sudovima. Do prekretnice dolazi 1952. kada je nakon relativno opsežnih pri-prema i rasprava (Medvedović, 2002: 29–30) Narodna skupština FNRJ doni-

14 Tako je prestao važiti Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922. i Zakon o poslovnom redu u Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1929. sa svim izmjenama i dopunama, Uredba o Upravnom sudu u Zagrebu iz 1939. te svi ostali propisi koji su sadržajno protivni Zakon-skoj odredbi.

15 Neposredno nakon objave Zakonske odredbe objavljen je u Obćinskom glasniku (Glasilo za unapređenje obćinske uprave i staleških interesa obćinskih činovnika) br. 12 od 21. ožujka 1942. kratak prikaz njezina sadržaja u radu Ustrojstvo i poslovanje Upravnog sudišta (str. 45–47), koji je bio potpisan: Dr. I. J.

16 Predsjedništvo avNOJa koje je vršilo funkciju najvišeg predstavničkog organa u državi donijelo je 23. travnja 1945. Zakon o ukidanju Državnog savjeta i upravnih sudova (Službeni list DFJ 27 od 7. travnja 1945.) i Odluku o ukidanju i nevažnosti pravnih propisa koji su za vrijeme neprija-teljske okupacije donijeli okupatori i njihovi pomagači i onih propisa koji su bili na snazi na dan 6. travnja 1941., koja je izmijenjena i dopunjena Zakonom o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije (Sl. l. FNRJ 86/46).

DRaGaN MEDvEDOvIć

62

jela Zakon o upravnim sporovima (ZUS).17 On je noveliran 1965.18, a 1977. donesen je novi zakon istog imena.19 Izmjenama i dopunama odnosno novim zakonom nije se diralo u njegove temeljne odredbe.

2.6. Republika Hrvatska (1991.–2011.)U samostalnoj Republici Hrvatskoj zakonodavac nije donio novi zakon

kojim bi nanovo i cjelovito uredio materiju upravnog sudstva i sudskog nadzo-ra nad zakonitosti akata i drugih čina javne uprave. U skladu s Ustavnom od-lukom o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske i Deklaracijom o pro-glašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske, Sabor je na zasjedanjima svojih domova održanim 26. lipnja 1991. donio Zakon o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima.20 Tim zakonom o preuzimanju preuzet je tekst ZUSa iz 1977., ali su pritom izvršene mnogobrojne promjene. Hrvatski zakonoda-vac je namjeravao načiniti pročišćeni tekst ZUSa, ali to nije nikad načinjeno. Objektivno to nije ni bilo moguće budući da je preuzimanje ZUSa provedeno pravnotehnički loše, kao uostalom i preuzimanje niza drugih zakona.

Zakon o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima ubrzo je mijenjan, i to dva puta tijekom 1992. Zakonodavac je k tome u nizu zakona kojima se uređu-je druga materija, a ne upravnosudski postupak – državni službenici, lokalna i područna (regionalna) samouprava, javna nabava, izvlaštenje, itd. – uredio odre-đena postupovna pitanja (žurnost postupka, objava odluka u službenom javnom glasilu), ovlasti suda (poništavanje odluka donesenih u upravnom postupku i meritorno odlučivanje), nadležnost i dopustivost pravnih lijekova, koja su izvan postojećeg zakona i izvan egzistentnog sustava upravnog sudstva. Najdalje se u tom pogledu otišlo s novelama Zakona o izvlaštenju iz 2001. i 2006.21

3. Ustrojstvo sudova, njihov položaj, sastav i mjesna nadležnost

1. Upravni sud u Beču osnovan je zakonom iz 1875. kao jedini upravni sud u austrijskom dijelu Monarhije te odlučuje u prvom i ujedno posljednjem

17 ZUS je prihvatila Narodna skupština FNRJ na sjednicama obaju domova 31. ožujka 1952. Objavljen je u Sl. l. SFRJ 23. od 23. travnja 1952. Stupio je na snagu 9. svibnja 1952.

18 Zakon o izmjenama i dopunama ZUSa objavljen je u Sl. l. SFRJ 16 od 6. travnja 1965., a pročišćeni tekst ZUSa objavljen je u Sl. l. SFRJ 21 od 5. svibnja 1965.

19 ZUS je objavljen u Sl. l. SFRJ 4 od 14. siječnja 1977., a ispravak u Sl. l. SFRJ 36 od 15. srpnja 1977.

20 Zakon o preuzimanju ZUSa objavljen u NN 53 od 8. listopada 1991. Istoga je dana stupio na snagu.

21 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju, NN 11/01, koji je stupio na snagu 20. prosinca 2001., i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju, NN 79/06, koji je stupio na snagu 25. srpnja 2006.


63

stupnju. Upravni sud je zasebna vlast (Behörde), neovisna o upravi i izvan sud-skog sustava. Zato su zakonom uređena sva relevantna pitanja ustrojstva, sasta-va suda, položaj predsjednika i članova suda, pretpostavke za njihovo imenova-nje, način imenovanja i razrješenja it.). Upravni sud činili su predsjednik suda, predsjednici senata i potreban broj vijećnika. Sve ih imenuje car. Po rangu i pla-ći izjednačeni su sa sucima najvišeg suda. Sud je u svim slučajevima odlučivao u senatu. Njegova mjesna nadležnost prostirala se na cijelo područje austrijskog dijela Monarhije u koje su od naših krajeva ulazili Dalmacija i Istra.

2. Financijsko upravno sudište osnovano 1883. imalo je sjedište u Budim-pešti i bilo je nadležno za Ugarsku, uključujući tu i cjelokupno područje kr. Hrvatske i Slavonije. To sudište imalo je poseban položaj u sustavu državnih tijela. Sudište su činili predsjednik i 12 sudaca. Predsjednika i suce imenovao je car i kralj na prijedlog i supotpis ministra financija. Predsjednik suda i suci bili su nezavisni u radu, nije ih se moglo premjestiti, uživali su imunitet kao i sva druga prava kao i suci redovnih sudova, s tim što je prema njima ovlasti imao ministar financija, a ne ministar pravosuđa. Sudište je odlučivlo u vijeću od trojice ili dvojice sudaca. O spornim načelnim pitanjima odlučivalo se na plenarnoj sjednici svih sudaca.

Kraljevsko ugarsko upravno sudište osnovano 1896. imalo je, kao i prije Financijsko upravno sudište, zaseban status u sustavu državne vlasti u Ugraskoj. Sjedište je također bilo u Budimpešti. Načelno, to je sudište bilo nadležno za cijelo područje Ugarske, uključujući i cijelu kontinentalnu Hrvatsku. No, zbog propisa o njegovoj nadležnosti (metoda enumeracije), njegova puna jurisdiskcija protezala se u Hrvatskoj prvotno samo na Međimurje i Baranju (tada u sastavu Ugarske), dok je na ostalom dijelu kontinentalne Hrvatske (kr. Hrvatska i Slavo-nija) bila ograničena samo na ona pitanja koja su, temeljem Hrvatskougarske nagodbe, bila označena kao zajednički djelokrug. No, 1868. proširena je juris-dikcija Kr. ugarskog upravnog sudišta i na Rijeku na temelju posebne naredbe Hrvatskougarskog ministarstva financija (Medvedović, 2002: 7–8).

To Sudište činili su predsjednik, potpredsjednik, senatski predsjednici i potreban broj sudaca. Imenovao ih je kralj na prijedlog ministra pravosuđa.22 Sudište je bio podijeljeno u dva odsjeka: općeupravni i financijski (financijal-ni). U svakom su formirana vijeća (senati), a raspored predsjednika senata i sudaca vršio je predsjednik Sudišta. Odluke o pojedinim stvarima donosile su se na plenarnim sjednicama Sudišta ili odsjeka dvotrećinskom većinom suda-ca ili u vijećima (senatima) sastavljenim od predsjednika i četiriju sudaca.

22 Predsjednik, potpredsjednik i suci Kr. ug. upravnog sudišta imali su vrlo visok položaj i rang u hijerarhiji dužnosnika koji je isti kao i odgovarajućih sudaca Kraljevske kurije. Predsjednik i potpredsjednik Sudišta bili su ujedno po položaju članovi Kuće velikaša.

DRaGaN MEDvEDOvIć

64

3. Državni savjet je prema vidovdanskom ustavu (čl. 103.) zasebno ti-jelo s upravnim i upravnosudskim funcijama. On nije dio ni upravne ni sud-ske organizacije. Prema Zakonu o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922., Državni savjet bio je vrhovni upravni sud i djelovao je kao prvostu-panjski i drugostupanjski upravni sud. Državni savjet imao je 30 članova koje je postavljao kralj. Državni savjet rješavao je u vijećima (odjeljenjima) od pet članova. Jedno vijeće (odjeljenje) obvezno se formiralo za upravne sporove financijske prirode. U određenim slučajevima Državni savjet odlučivao je u općoj sjednici. Odluke opće sjednice bile su obvezne za sva vijeća.

Upravni sudovi formirani su isključivo kao prvostupanjski upravni sudovi. Njihov broj nije bio određen, kao ni kriterij za njihovo osnivanje. Odredbom čl. 48. Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima određeno je da će privre-meno (do donošenja zakona kojim će se urediti mjesna nadležnost apelacijskih sudova) u državi biti 6 upravnih sudova, i to: u Beogradu, Zagrebu, Celju, Sa-rajevu, Skopju i Dubrovniku. Upravni sudovi trebali su se formirati i započeti s radom u roku od šest mjeseci od stupanja Zakona na snagu, tj. do 22. studenoga 1922. Svaki upravni sud trebao je imati predsjednika i potreban broj sudaca.23 Osnivanje i početak rada svih upravnih sudova, pa tako i upravnih sudova u Za-grebu i Dubrovniku, kasnio je. Upravni sud u Zagrebu i Dubrovniku osnovani su i počeli s radom tek tijekom 1923. (Medvedović, 2002: 12–14).

Mjesna nadležnost upravnih sudova u Zagrebu i Dubrovniku prvotno je određena čl. 48. Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima. Upravni sud u Zagrebu bio je nadležan za »Hrvatsku i Slavoniju sa Međimurjem«.24 Izvan njegove jurisdikcije ostala je Baranja koja je uključena u Bačku oblast i za nju je, stoga, bio nadležan Upravni sud u Beogradu. Upravni sud u Dubrov-niku bio je nadležan za »Dalmaciju i Crnu Goru«.25

23 Predsjednika suda i suce postavljao je ukazom kralj na prijedlog ministra pravde. Prethodni postupak odabira kandidata predsjednika i sudaca za svaki upravni sud obavljao je Državni savjet koji je ministru pravde predlagao dvostruki broj kandidata od broja koji se imenuje. Ministar pravde onda je davao kralju svoj prijedlog.

24 Prema tada novoprovedenoj političkoteritorijalnoj podjeli, područje »Hrvatske i Slavonije« obu-hvaćalo je: Primorskokrajišku oblast (Ličkokrbavska i Modruškoriječka županija te dijelovi dotadašnje Zagrebačke županije – kotari: vrginmost, Glina, Kostajnica, Petrinja i grad Petrinja, grad Karlovac, općine Duga Resa, Netretić i Ribnik), Zagrebačku oblast (Zagrebačka županija bez kotara koji su pripojeni Pri-morskokrajiškoj oblasti, grad Zagreb, varaždinska županija i grad varaždin te kotari Čazma i Križevci), Osječku oblast (virovitička županija s gradom Osijekom, Požeška županija i Bjelovarskokriževačka žu-panija bez kotara Čazme i Križevaca) i Srijemsku oblast (Srijemska županija: gradovi: Mitrovica, Zemun, Karlovci, Petrovaradin, Ruma i kotari vukovar, Ilok, Šid, Ruma, Irig, vinkovci, Županja, Mitrovica, Ze-mun i Stara Pazova). Uredba o podjeli zemlje na oblasti, Sl. novine 92 od 28. travnja 1922.

25 Po tadašnjoj političkoteritorijalnoj podjeli nadležnost mu se protezala na: Splitsku oblast (kotari: Benkovac, Brač, Imotski, Knin, Sinj, Split, Šibenik, PrekoBiograd i otok Krk), Dubrovačku oblast (kotari: Dubrovnik, Korčula, Metković i Makarska) te Crnu Goru (uglavnom Zetsku oblast).


65

Nakon uvođenja diktature izmjenama Zakona o državnom savjetu i uprav-nim sudovima iz 1929. promijenjena je nadležnost upravnih sudova tako da je na temelju čl. 6. Upravni sud u Zagrebu nadležan za područje – Savske bano-vine. Budući da su gradovi i kotari: Karlovci (Srijemski), Šid, Mitrovica i Ze-mun izdvojeni iz Savske banovine i priključeni Dunavskoj banovini (sjedište – Novi Sad) odnosno Upravi grada Beograda, prostorna nadležnost Upravnog suda u Zagrebu je smanjena. Upravni sud u Dubrovniku postao je nadležan za područje Zetske i Primorske banovine, što ostaje nepromijenjeno do 1939.26

Sve do 1939. različitim propisima mijenjala se opća nadležnost svih upravnih sudova u državi, odnosno njihova specijalna nadležnost glede po-jedinih vrsta upravnih stvari, tako da je u tom pogledu bila prilična zbrka i mnogo nelogičnosti (Frantlović, 1935: 14–15, 134–135).

4. Na temelju čl. 1. Uredbe o upravnom sudu u Zagrebu iz 1939. Upravni sud u Zagrebu određen je kao vrhovni upravni sud Banovine Hrvatske. On je ujedno bio i jedini upravni sud opće nadležnosti. Kao i u prethodnom periodu, Upravni sud bio je potpuno zaseban sud odvojen od ostalog dijela sudskog su-stava – organizacijski, funkcionalno i personalno. Upravni sud imao je pred-sjednika, potpredsjednika te »potreban« broj sudaca, koje je imenovao kralj na prijedlog i uz supotpis bana.27

Upravni sud rješavao je, u pravilu, u vijećima od pet sudaca,28 no na pri-jedlog opće sjednice29 Suda moglo se banskom naredbom odrediti vrste pred-meta u kojima će se rješavati u vijećima od tri suca. Uredbom je, međutim, stavljena ograda da je takvo odlučivanje u tročlanom vijeću moguće propisati

26 Osnivanjem Banovine Hrvatske i proširenjem nadležnosti Upravnog suda u Zagrebu na područje bivše Primorske banovine i Dubrovnika Upravni sud u Dubrovniku pretvara se u Upravni sud u Podgorici i njegova jurisdikcija ograničava se samo na Zetsku banovinu. Sjedište tog suda ostalo je privremeno i dalje u Dubrovniku.

27 Proklamirano je da su predsjednik, potpredsjednici i suci Upravnog suda nezavisni i »u izri-canju pravde oni ne stoje ni pod kakvom vlasti, već sude po zakonima« (čl. 8/1.). Stoga su imali imu-nitet. O ukidanju imuniteta kao i disciplinskoj odgovornosti predsjednika, potpredsjednika i sudaca odlučivala je u prvom i posljednjem stupnju isključivo opća sjednica Suda. Na suce Upravnog suda odnosili su se Uredba o službenim odnosima banskih službenika i Zakon o činovnicima iz 1931.

28 Broj vijeća i njihov djelokrug određivalo je personalno vijeće Suda u prosincu svake godine za sljedeću godinu, s tim da je za upravne sporove financijske prirode trebalo postojati barem jedno stalno vijeće. Suce i njihove zamjenike u vijeću raspoređivao je predsjednik Suda, a predsjednici vijeća i suci mogli su biti raspoređeni u više vijeća. Svako vijeće imalo je svojeg predsjednika i potpredsjednika, a to su bili po rangu najstariji suci, osim ako bi se koji od njih odrekao te časti. O broju vijeća, njihovu djelokrugu i rasporedu sudaca predsjednik Suda izvješćivao je bana, a to se objavljivalo u NN.

29 Opću sjednicu činili su predsjednik, potpredsjednik i svi suci. Opću sjednicu sazivao je i njome rukovodio predsjednik Suda odnosno njegov zamjenik. Opća sjednica mogla je odlučivati ako joj je prisustvovalo najmanje 2/3 sudaca.

DRaGaN MEDvEDOvIć

66

samo za predmete »pri kojima se može predmnijevati da umanjenje broja su-daca neće štetno djelovati na temeljitost pravosuđa« (čl. 11/1.).

Upravni sud u Zagrebu bio je mjesno nadležan je za cijelo područje Bano-vine Hrvatske, tj. područja dotadašnje Savske i Primorske banovine te kotare (srezove) Dubrovnik, Šid, Ilok, Brčko, Gradačac, Derventa, Travnik i Fojnica.

5. U NDH je Upravno sudište bilo prvotno organizirano kao i Upravni sud u prethodnom razdoblju Banovine. Novina je samo u tome što se suci nazivaju vijećnicima, kao uostalom i u redovitim sudovima u državi. Pred-sjednika, potpredsjednika i vijećnike imenovao je samostalno poglavnik bez ikakvog prethodnog postupka. Zakonskom odredbom iz 1942. proklamirana je nezavisnost predsjednika, potpredsjednika i vijećnika tako da u »sudovanju oni ne stoje ni pod kakvom vlasti, nego sude po zakonu« (§ 93.). Uređen je i njihov rang u dužnosničkom sustavu pa je predsjednik Upravnog sudišta imao položaj potpredsjednika vrhovnog suda, potpredsjednik je imao položaj vijećnika vrhovnog suda, a vijećnici Upravnog sudišta imali su položaj vijeć-nika Banskog stola. Predsjednik je bio dužan istekom svake godine podnijeti Ministarstvu pravosuđa i bogoštovlja izvješće o radu Sudišta.30

Sudsku funkciju Upravno sudište obavljao je u punom vijeću (plenumu, općoj sjednici) i u peteročlanim vijećima. Puno vijeće odlučivalo je o odre-đenim vrstama tužbi te davalo mišljenja i prijedloge o pojedinim zakonskim prijedlozima ako se to od njega tražilo.31 Upravno sudište, osim u slučajevima iz djelokruga punog vijeća, odlučivalo je u pravilu u peteročlanim, a izimno u tročlanim vijećima.32

30 U tom je izvješću trebao prikazati rad Sudišta, broj sporova prema pojedinim upravnim po-dručjima (strukama), broj ukinutih rješidaba upravnih i samoupravnih organa. Trebao je prikazati i sve važnije sporove koji bi mogli »poslužiti kao građa za zakonodavni rad ili kao putokaz za oblasti, u djelokrug kojih spada nadzor nad upravnim i samoupravnim organima« (§ 6.). Predsjednik je ovlašten raspoređivati tajnike i pristave po vijećima tako da pojedini tajnik odnosno pristav mora svake druge godine biti dodijeljen drugom vijeću dok ne obreda sva vijeća.

31 Puno vijeće (plenum, opću sjednicu) činili su: predsjednik, potpredsjednik i svi vijećnici Suda. Punom vijeću predsjedao je predsjednik odnosno njegov zamjenik (potpredsjednik ili po rangu najstariji vijećnik). Za donošenje odluka bila je potrebna prisutnost najmanje dvotrećinska većina svih vijećnika. vijeće je nadležno: 1. odlučivati o tužbama protiv odredba poglavnika ako nadležno vijeće nađe da ne može prihvatiti odgovor nadležnog ministarstva ili predsjedništva vlade; 2. odlučivati u prvom i posljednjem stupnju o stegovnoj odgovornosti predsjednika, potpredsjednika i vijećnika; 3. odlučivati o predmetima koji se tiču »jedinstvenosti i istosmjernosti suđenja i poslovanja Upravnog sudišta«; 4. davati mišljenja i prijedloge o pojedinim zakonskim propisima, ako se to traži; 5. davati prijedloge o donošenju tih ili o izmjeni i dopuni postojećih propisa; 6. donositi rješenja u upravnoj stvari ako upravni organ ne bi donio svoje rješenje ako mu ga je prethodno Upravno sudište poništilo, i 7. odlučivati o drugim stvarima stavljenim mu u djelokrug posebnim propisom.

32 Peteročlano vijeće činili su predsjednik i četiri vijećnika. vijećnicima jednog vijeća imenovao se zamjenik iz drugog vijeća. Tročlano vijeće činili su predsjednik i dva vijećnika. U tročlanom vijeću bilo je dopušteno odlučivati samo u pojedinim vrstama predmeta određenim naredbom Ministarstva pravosuđa i bogoštovlja, a na prijedlog punog vijeća Upravnog sudišta.


67

6. Iako je jugoslavenski zakonodavac 1952. konačno prihvatio upravno-sudski nadzor nad upravom, nije još bio spreman i voljan prihvatiti i upravne sudove kao organizacijski oblik sudske kontrole uprave. Zato se ZUSom iz 1952. prvi put u našoj pravnoj povijesti upravnog sudovanja ono povjerava redovitim sudovima. Nema više potpuno odvojenog upravnog sudstva od re-dovitog sudstva u organizacijskom, funkcionalnom i personalnom smislu. U ZUSu je propisano da su za sudski nadzor akata uprave nadležni vrhovni su-dovi narodnih republika, vrhovni vojni sud i vrhovni sud FNRJ, dakle redovni sudovi. U kasnijim razdoblju mijenjali su se samo nazivi sudova (vrhovni sud FNRJ – vrhovni sud Jugoslavije – Savezni sud, vrhovni sud narodne republi-ke – vrhovni sud socijalističke republike). U Hrvatskoj je tako za odlučivanje u upravnom sporu bio nadležan vrhovni sud Narodne Republike Hrvatske (poslije: vrhovni sud Socijalističke Republike Hrvatske).

Upravne su sporove rješavala posebna vijeća koja su se bavila isključivo tim poslom. Naime, u okviru vrhovnih sudova provedena je stroga specijali-zacija tako da su ta posebna vijeća stvarno i funkcionalno bila upravni sudovi (Krbek, 1955: 266; Krbek, 1962: 309). Budući da je u vrhovnom sudu NRH (poslije SRH) bilo više vijeća koja su rješavala u upravnom sporu, ona su či-nila poseban odjel koji je faktično djelovao kao upravni sud.

Kao osnova za razgraničenje nadležnosti tih sudova za odlučivanje u pr-vom stupnju odlučno je tko je donositelj osporenog upravnog akta, dok je bilo irelevantno kakav je propis povrijeđen. vrhovni sud FNRJ bio je nadležan u prvom stupnju za odlučivanje o tužbama protiv akata saveznih organa, a vrhovni sudovi republika za tužbe protiv upravnih akata svih drugih državnih organa (čl. 17/1. i 17/2. ZUSa).

vrhovni sud odlučivao je u upravnom sporu uvijek u vijeću od trojice sudaca. U vrhovnom sudu NRH održavale su se i sjednice odjela kojima su prisustvovali svi suci iz vijeća koja rješavaju upravne sporove. Na sjednici odjela odlučivalo se kakvo će se pravno stajalište zauzeti o određenom prav-nom pitanju, a sjednica se sazivala kad je postojala nesuglasnost u shvaćanji-ma između pojedinih vijeća ili kad je neko vijeće odlučilo odstupiti od svoje prijašnje prakse odnosno pravnog shvaćanja koja su usvojila ostala vijeća. Pravna shvaćanja usvojena na sjednici odjela bila su obvezna za sva vijeća iz sastava odjela. Ta shvaćanja kao i pravna shvaćanja koje je zauzimao vrhovni sud FNRJ imali su tada vrlo veliko značenje jer su se na taj način popunjava-le pravne praznine i otklanjale dileme i u procesnim i u materijalnopravnim pitanjima.

Najvažniji trenutak za drugačiju organizaciju upravnosudskog nadzora u Hrvatskoj u razdoblju Jugoslavije zbio se nakon 1974. Donošenjem novog Ustava SFRJ i novom razdiobom zakonodavne nadležnosti između federacije

DRaGaN MEDvEDOvIć

68

i republika (čl. 281.) federacija više nije bila nadležna uređivati sustav sudova u republikama i pokrajinama i, shodno tome, propisivati njihovu nadležnost za rješavanje upravnih sporova. Potencijalna mogućnost da se autonomno odredi sud koji će biti nadležan u upravnom sporu iskorištena je 1977. u Hr-vatskoj. Zakonom o redovnim sudovima33 ustanovljen je Upravni sud Hrvat-ske (čl. 39.) kojem je stavljeno u nadležnost: 1. da odlučuje o tužbama protiv konačnih upravnih akata, 2. da odlučuje u upravnoračunskim sporovima i 3. da obavlja i druge poslove koji su mu zakonom stavljeni u nadležnost. Uprav-ni sud započeo je s radom 1. srpnja 1977., a odlučivao je isključivo u vijeću sastavljenom od trojice sudaca. Na zajedničkim sjednicama svih sudaca zauzimala su se stajališta o važnijim materijalnopravnim i procesnim pitanjima. Ona su obvezivala sva vijeća.

7. U Hrvatskoj je Zakonom o preuzimanju ZUSa 1991. bilo propisano da »upravne sporove rješava Upravni sud Hrvatske« (čl. 5.), i to kao jedini sud nadležan za tu vrstu sporova. Upravni sud ostaje na temelju Ustava i dalje dijelom sudbene vlasti. Zakonom o sudovima iz 1994. mijenja mu se naziv u Upravni sud Republike Hrvatske. I dalje je to jedini upravni sud u Hrvatskoj te mu se jurisdikcija proteže na cijeli njezin teritorij. Sud odlučuje u upravnom sporu uvijek u vijeću od trojice sudaca. Iznimno, u vijeću od petorice suda-ca odlučuje se o prijedlogu za ponavljanje postupka. Na sjednicama odjela34 mogu se donijeti zaključci o pravnom shvaćanju odjela o pojedinim pitanjima iz njihova djelokruga koja obvezuju vijeća toga odjela. Na sjednicama svih sudaca Upravnog suda raspravlja se o svim pitanjima relevantnim za djelo-krug Suda pa njihovi zaključci o pravnom shvaćanju obvezuju sva vijeća.35

4. predmet upravnosudske kontrole (stvarna nadležnost)

1. Predmet upravnog spora u austrijskom dijelu austroUgarske Monar-hije određen je zakonom iz 1875. tada vrlo modernom i progresivnom meto-dom generalne klauzule s negativnom enumeracijom (§§ 2. i 3.). Ta je metoda do tada bila izrijekom primijenjena samo u nekoliko njemačkih zemalja.

Upravni sud u Beču na osnovi generalne klauzule odlučivao je u »svim onim slučajevima, kad netko ustvrdi da je nezakonitom (gesetzwidrige) rješidbom (Entscheidung) ili odlukom (Verfügung) upravne vlasti (Verwaltungsböherde)

33 Zakon o redovnim sudovima, NN 5/77. 34 U Sudu su formirana tri odjela – Mirovinskoinvalidskozdravstveni, Financijsko i radno-

pravni te Imovinskopravni.35 Zaključci o pravnim shvaćanjima odjela i sjednice svih sudaca objavljeni su u Zbirci odluka

1997–2002. i Zbirci odluka 1997–2007. te na internetskim stranicama Upravnog suda.


69

povrijeđen u svojem pravu« (§ 2/1.). a da bi se otklonili svi eventualni prijepori pri tumačenju izraza »upravne vlasti«, odredbom § 2/2. izrijekom je određeno da se upravnim vlastima, protiv čijih se rješidbi i odluka dopušta pokretanje spora, smatraju »organi državne uprave (die Organe der Staatsverwaltung), kao i organi zemaljske i kotarske uprave te općinske samouprave (die Organe der Landes-, Bezirks- und Gemeindeverwaltung)«.

Upravni spor mogao se voditi samo protiv odluka i rješidbi jer se, po mišljenju tadašnje pravne doktrine, samo njima mogao netko povrijediti »u svojem pravu.« Međutim, lista negativne enumeracije bila je vrlo široka. Iz nadležnosti Upravnog suda bili su izuzeti predmeti: 1. o kojima su trebali su-diti redovni sudovi, 2. iz nadležnosti Državnog suda (Reichsgericht), 3. koji su temeljem austrougarske nagodbe stavljeni u nadležnost zajedničkih organa Monarhije, 4. koji su na osnovi Nagodbe regulirani paralelnim zakonodav-stvom (tzv. dualistički zajednički poslovi), 5. u kojima upravne vlasti odlučuju po slobodnoj ocjeni (nach freiem Ermessen), 6. stvari imenovanja za javne urede i službe, ako se nije radilo o povredi prava predlaganja ili samog prava imenovanja, 7. disciplinske stvari, 8. upravni predmeti u kojima je u posljed-njem stupnju odlučivao vrhovni sud (oberste Gerichtshof) ili je u posljednjem stupnju odlučivalo tijelo sastavljeno od upravnih službenika i sudaca, i 9. stva-ri koje se odnose na odmjeravanje poreza.

Povrh toga, odredbom § 48. propisano je da će se nadležnost Upravnog suda u pogledu policijskih kaznenih stvari (Polizeistrafsachen), tj. odluka ko-jima su izrečene kazne u upravnokaznenom postupku, biti naknadno uređena posebnim policijskim kaznenim zakonom. Za vrijeme Monarhije taj zakon, međutim, nije donesen. Stoga Upravni sud nije bio nadležan odlučivati o za-konitosti akata kojima su policijske vlasti izricale kazne (zatvora i novčane kazne) za tzv. policijske delikte. Tako građanima nije bila osigurana uprav-nosudska zaštita, ali ni bilo koja druga sudska zaštita u tom vrlo važnom i osjetljivom području upravnog djelovanja.

U stvarima u kojima je po generalnoj klauzuli dopušteno vođenje uprav-nog spora stranka je mogla tužbom inicirati spor tek ako je upravni predmet bio konačno riješen pred upravnim organima, tj. ako je iskoristila sva sredstva pred upravnim instancijama. Pritužba (Beschwerde) stranke kojom se osporavao le-galitet akta bez prethodno iskorištenog instancijskog puta rješavanja bila je po izričitoj zakonskoj odredbi (§ 5.) nedopuštena. austrijski pravnici nerijetko su naglašavali kao posebnu odliku takvo zakonsko rješenje obveznog korištenja redovnog upravnog puta prije podizanja tužbe pred Upravnim sudom, a to su posebice isticali s obzirom na francuski sistem u kojem stranka nije morala ići s hijerarhijskom žalbom protiv prvostupanjskog akta te je mogla protiv njega neposredno dignuti upravnosudsku tužbu (Lemayer, 1895: 308 i d.).

DRaGaN MEDvEDOvIć

70

No, taj propis o obvezatnosti korištenja pravnog lijeka unutar uprave prije podizanja tužbe u velikoj je mjeri otežavao zaštitu prava i pravnih interesa stranaka. Naime, u to doba nije bilo pravila o rješavanju upravnih stvari u dva stupnja, nego je u većini stvari bio otvoren put za trostupanjsko rješavanje, pa čak se u nekim stvarima odlučivalo u četiri stupnja, a stranka je trebala isko-ristiti cijeli taj put. Položaj stranke komplicirala je i bitno otežavala činjenica što tada u austrijskom pravnom poretku nije bilo propisa koji bi obvezivao upravna tijela da rješavaju o zahtjevu stranke ili njezinoj žalbi u određenom roku, a stranka nije imala pravo ulaganja žalbe ili drugog pravnog lijeka zbog nerješavanja njezina zahtjeva ili žalbe.

2. Djelokrug Financijskog upravnog sudišta utvrđen je metodom enumera-cije, a njome je bio obuhvaćen samo mali krug predmeta. Njegovoj ocjeni bili su podvrgnuti samo zaključci »jurisdikcionalnih upravnih odbora«, »opotražnih povjerenstava«, rješidbe kr. financijalnih ravnateljstava, rješidbe određenih dr-žavnih financijskih dužnosnika koje su se odnosile na određena pitanja u sferi poreza, pristojbi, taksa i novčanih kazni zbog kršenja poreznih propisa (§ 1.).

Tužbom (»prizivom«) na sud stranka je mogla osporiti isključivo akt do-nesen u konkretnom predmetu. U pravilu upravnosudski postupak pokretao se protiv drugostupanjskog rješenja. No, u taksativno pobrojenim slučajevima tužba (»proziv«) mogla se uložiti i protiv prvostupanjskih rješenja koja su, u pravilu, donijeli hijerarhijski viši upravni organi.

U upravnom sporu pred Kraljevskim ugarskim upravnim sudištem ocje-njivala se, u pravilu, zakonitost akata upravnih tijela. U pretežnom broju slu-čajeva to su bili upravni akti u užem smislu, dakle akti kojima je upravna vlast autoritativno odlučivala u konkretnom slučaju o pravu ili obvezi fizičke ili pravne osobe. No, u nizu slučajeva upravni spor mogao se voditi i o zakonitosti normativnih akata (naredaba i statuta) različite pravne prirode. U vrlo malom broju upravnih stvari bio je dopušten spor zbog »šutnje uprave«, tj. što neko tijelo nije donijelo akt, a to je bilo dužno na temelju zakona, podzakonskog propisa ili čak na temelju »pravnog običaja«.36

Djelokrug Kr. ug. upravnog sudišta određen je kao i prethodnim zakonom, metodom enumeracije, ali je pod upravnosudski nadzor podveden enormno veći broj upravnih materija. Spor se mogao voditi u precizno određenim upravnim stvarima 16 različitih područja.37 Specijalnim zakonima djelokrug suda proši-ren je na niz novih upravnih stvari.

36 Tako se spor mogao voditi protiv odluka lokalnih (općinskih) tijela kojima »uzkraćuju odnosno ne određuju izdanje svedođba, izdati se imajućih u smislu zakona, naredbe, štatuta ili pravnoga običaja« (§ 22.).

37 To su bila područja lokalne uprave, gradske uprave, javnog zdravstva, vjere i prosvjete, vod-nog prava, javnih cesta i cestarina, željeznice, poljoprivrede, veterinarstva, šumarstva, lova, ribolova,


71

Primijenjenom tehnikom enumeracije zakonodavac je pored upravne stvari i vrste akta odredio i tijelo državne uprave ili lokalne samouprave čiji akt podliježe upravnosudskom nadzoru. Kao donositelji akata koje je bilo do-pušteno osporavati pred sudom javljali su se, s jedne strane, dužnosnici ili ko-legijalni organi središnje državne uprave: ministri (npr. za unutarnje poslove, za bogoštovlje i nastavu, za poljodjelstvo, za trgovinu) i predsjednik Državnog računarskog dvora, a s druge strane dužnosnici ili kolegijalni organi lokalne državne uprave i samouprave: veliki župani, župani, podžupani, pokrajinski i županijski municipalni i upravni odbori, municipalni odbori (magistrati) gra-dova, načelnici gradova, pa čak i ad hoc formirana tijela. Upravo zato što je zakonom bila određena vrsta upravne stvari, vrsta akta i donositelj akta koji se može osporiti, nije bilo potrebno zakonom propisivati pravilo o nužnosti korištenja pravnih lijekova u postupku pred upravnim tijelima prije pokreta-nja postupka pred sudom, kao što je to bilo propisano u austrijskom zakonu. Upravni spor tako se u nekim slučajevima pokretao protiv akata donesenih u prvom stupnju, drugi put protiv drugostupanjskih akata, a ponekad je to bio čak i akt donesen u trećem stupnju.

Na temelju odredbe § 158. Zakona o Kr. ug. sudištu to je Sudište glede kraljevina Hrvatske i Slavonije bilo nadležno odlučivati u upravnom sporu samo o nekim upravnim stvarima iz područja upravljanja željeznicom (§ 67.–69.), poreza i pristojbi (§ 81.–82.) te plaća i mirovina državnih namještenika (§ 83.) budući da su sve ostale stvari iz njegova djelokruga ulazile u autonomnu za-konodavnu, izvršnu i sudbenu nadležnost hrvatskih organa.

3. Prema Zakonu o Državnom savjetu i upravnim sudovima, upravni spo-rovi vodili su se kao sporovi o zakonitosti, s tim da je krug akata o čijoj se zakonitosti odlučuje određen generalnom klauzulom s negativnom enumera-cijom. Prema toj klauzuli objekt spora o zakonitosti je »akt upravne vlasti« kojim je »povrijeđeno kakvo pravo ili kakav neposredni lični interes tužioca, zasnovan na zakonu« (čl. 15.). Kao akti upravnih vlasti smatrali su se akti svih državnih i samoupravnih organa te ukazi i ministarska rješenja (čl. 16. i 17.). U određivanju vrste akta koji se podvrgava upravnosudskom nadzoru u upravnom sporu zakonodavac je, dakle, polazio s gledišta strogo formalnog pojma upravnog akta, tj. akta koji je donio organ isključivo iz organizacijske strukture upravnih vlasti. Drugim riječima, prema navedenoj odredbi čl. 15. aktom upravne vlasti smatrao se svaki koji su donijeli upravni organi, a bez ikakvog utjecaja je priroda materije na koju se akt odnosi. Naime, u definira-nju akta upravne vlasti nije bilo elemenata materijalnog pojma upravnog akta;

odnosa slugu, radnika i nadničara s poslodavcima, zadruga, poreza i pristojbi te plaća i mirovina državnih službenika (§§ 22.–83.).

DRaGaN MEDvEDOvIć

72

nije se, na primjer, tražilo da je donesen u području upravnog prava kao dijelu javnog prava ili u sferi upravne djelatnosti ili u nekoj upravnoj stvari.

Budući da je zakonodavac u određivanju predmeta ocjene legaliteta u upravnom sporu (čl. 15.) uporabio izraz »akt upravne vlasti« (a ne »upravni akt«), bio je otvoren put ekstenzivnoj interpretaciji i time proširenju kruga akata uprave koji se podvrgavaju upravnosudskom nadzoru. No, upravni su-dovi i Državni savjet, kao vrhovni upravni sud, dali su u svojoj praksi izrazu »akt upravne vlasti« gotovo isključivo smisao upravnog akta u užem smislu (Kostić, 1939: 88; Frantlović, 1935: 26–29; Radovanović, Protić, 1928: 71–76). Dapače, Državni savjet ne samo da nije pokušao širiti ocjenu legaliteta akata uprave izvan upravnih akata u užem smislu nego je takvom aktu davao još uži smisao vrlo rigidno i usko gledajući na pitanje autoritativnosti akta i prava i pravnih interesa tužitelja (Frantlović, 1935: 27–36).

Državni savjet otišao je još korak dalje u limitiranju kruga akata koji mogu biti objekt upravnog spora tako da je u nizu svojih judikata pokušao razviti materijalni pojam upravnog akta. Oglašavajući se nenadležnim za od-lučivanje o zakonitosti nekih osporenih akata koje su donijeli upravni organi, Državni savjet je ustvrdio da u konkretnim slučajevima i nije riječ o upravnim aktima. To stoga što se ti akti ne odnose na poslove uprave, nego sudstva pa je, prema tome, tu riječ o aktima upravne vlasti sudske prirode (Krbek, 1955: 265). Takav je stav naročito došao do izražaja u vezi s tužbom protiv policij-skih kaznenih odluka. Državni savjet tu je pošao od gledišta da te odluke do-nosi policijska (upravna) vlast »u ulozi sudske vlasti« i da se zato protiv njih ne može pokrenuti upravni spor i ocjenjivati njihova zakonitost.38 Međutim, poslije nekoliko godina bio je ipak prisiljen izmijeniti takvo gledište pa je i protiv policijskih kaznenih odluka dopustio pokretanje upravnog spora, osim u slučajevima propisanim specijalnim zakonima.39

38 Takvo je gledište bilo izneseno u odluci opće sjednice Državnog savjeta od 1. lipnja 1929. Poslije takve odluke postupak u administrativnim kaznenim stvarima o kojima je odlučivala policija završavao se u okviru njezine hijerarhije, bez kontrole bilo redovnog ili upravnog suda (Frantlović, 1935: 39).

39 Unatoč odluke opće sjednice Državnog savjeta i kontinuirane prakse odbacivanja tužbi pro-tiv policijskih kaznenih odluka neprekidno se povećavao broj podignutih tužbi u kojima se s razlogom osporavao legalitet policijskih akata. Stoga je Državni savjet pristupio preispitivanju svoje prijašnje odluke te je na općoj sjednici održanoj 29. travnja 1933. izmijenio svoje prethodno gledište jer su »prestali važiti napred navedeni izuzeci za policijsko kaznene odluke pa je i za njih nastupila važnost opštih propisa za zasnivanje administrativnog spora iz čl. 15–18. Zakona o Državnom savetu i upravnim sudovima« te se »i na policijskokaznene odluke – ukoliko to nije izuzeto specijalnim za-konskim propisima – ima primeniti čl. 15., 23. i 24. Zakona o državnom savetu i upravnim sudovima uz ograničenje čl. 19. tač. 3. i čl. 34. stava 2. pom. zakona tj. i one potpadaju pod upravno sudovanje«. Frantlović, 1935: 39–41.


73

Državni savjet ipak je u nekim pitanjima ekstenzivno tumačio dopustivost tužbe. Prema čl. 15. Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima, tužba je bila dopuštena ako je aktom »povrijeđeno kakvo pravo ili kakav neposredni lični interes tužioca, zasnovan na zakonu.« U nekim rješidbama Državni je savjet dopustio pokretanje upravnog spora i onda kad je tužitelju osporenim aktom bio povrijeđen moralni interes.

Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima isključio je mogućnost vođenja upravnog spora u četiri grupe stvari taksativno ih nabrojivši. Prema odredbi čl. 19., tužba na upravne sudove odnosno Državni savjet nije bila dopuštena: 1. u stvarima koje spadaju u nadležnost redovnih sudova, 2. u dis-ciplinskim stvarima, ako zakonom nije drugačije određeno, 3. u stvarima u kojima su upravni organi ovlašteni postupati po diskrecijskoj ocjeni, i 4. pro-tiv upravnih poslova redovnih sudova.

Zapravo, tu se, prema mišljenju nekih pravnih teoretičara (Krbek, Kostić), nije ni radilo, uglavnom, o iznimkama i ograničenjima generalne klauzule, a mnogo su značajnije i djelotvornije iznimke od generalne klauzule od onih enumeriranih u čl. 19. bile sadržane u posebnim zakonima (Kostić, 1939: 88; Krbek, 1937: 159). Bilo je čak i pokušaja da se upravnosudski nadzor nad po-jedinim vrstama akata isključi normativnim aktima egzekutive (uredbama).

Pokretanje upravnog spora o zakonitosti bilo je načelno dopušteno samo protiv drugostupanjskog akta upravnih vlasti. Za razliku od starog austrijskog sustava u kojem je stranka dužna prije podizanja upravnosudske tužbe isko-ristiti pravo žalbe pred svim višim upravnim vlastima, jugoslavenski zako-nodavac odlučio se samo za dvostupanjsko upravno rješavanje prije pokreta-nja upravnog spora. Načelo dvostupanjskog upravnog rješavanja uvedeno je odredbom čl. 18. Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922., a potom je Zakon o općem upravnom postupku40 cjelovito uredio pravo žalbe i otklonio sve dileme o mogućnosti jednostupanjskog ili trostupanjskog uprav-nog rješavanja do kojih je dolazio u doktrini i judikaturi upravnih sudova.41 Primjenom načela dvosupanjskog upravnog rješavanja stranka je imala pravo na ulaganje žalbe, ali ako je željela da se u istom predmetu vodi i upravni spor, bila je dužna uložiti žalbu i, u pravilu, dobiti drugostupanjski akt. ako bi stranka podigla tužbu protiv upravnog akta protiv kojeg je bilo dopušteno izjaviti žalbu, a to je propustila učiniti, upravni sud bio je dužan tužbu a limine odbaciti. Samo iznimno bilo je dopušteno pokretanje upravnog spora protiv prvostupanjskih upravnih akata, i to protiv ukaza i ministarskih rješenja od-

40 Sl. novine 271 od 25. studenog 1930. Ispravak u Sl. novinama 292 od 20. prosinca 1930.41 O legislativom reguliranju dvostupanjskog upravnog postupanja i različitim stavovima dok-

trine i judikature o dopustivosti isključivanja prava žalbe odnosno trostupanjskom upravnom rješa-vanju od donošenje ZUPa 1930. v. Krbek, 1931: 141–147.

DRaGaN MEDvEDOvIć

74

nosno akata drugih državnih i samoupravnih organa donesenih u određenim upravnim stvarima.

4. U razdoblju Banovine Hrvatske Upravni sud bio je, prema čl. 20. Ured-be o Upravnom sudu u Zagrebu, nadležan »u administrativnim sporovima, koji se odnose na stvari iz nadležnosti Banovine Hrvatske«. a u nadležnosti Banovine Hrvatske u djelokrugu organa Banovine bili su svi oni poslovi koji su po prijašnjim propisima bili u nadležnosti Banovine (kao upravnoterito-rijalne jedinice), i to kako oni upravni tako i samoupravni, te poslovi prene-seni odredbom čl. 2. Uredbe o Banovini Hrvatskoj: poljoprivrede, trgovine, industrije, šuma, rudnika, građevina, socijalne politike i narodnog zdravlja, fizičkog odgoja, pravde, prosvjete i unutarnje uprave. Posebnim uredbama na Banovinu su preneseni pojedini poslovi u drugim materijama (Medvedović, 2002: 20).

Upravni sud bio je nadležan i za rješavanje upravnih sporova protiv akata državnih organa koji nisu bili organi Banovine, ali su imali sjedište na njezi-nu teritoriju. Međutim, u tim slučajevima njegova odluka nije bila konačna. Protiv nje bilo je dopušteno izjaviti žalbu Državnom savjetu u Beogradu, a njegova je odluka obvezivala Upravni sud odnosno upravne organe na terito-riju Banovine Hrvatske.42

Kao vrhovni sud Upravni sud bio je nadležan odlučivati o pravnim lije-kovima protiv specijaliziranih upravnih sudova najvišeg stupnja, uključujući tu i Računski sud ako to nije bilo u nadležnosti nekog redovnog suda (čl. 26.). Upravnom sudu stavljeno je u nadležnost i rješavanje sukoba nadležnosti iz-među banovinskih upravnih i samoupravnih vlasti te između samoupravnih vlasti (čl. 28.).

Upravni sud je prema Uredbi o Upravnom sudu u Zagrebu u upravnom sporu odlučivao o zakonitosti akata upravne i samoupravne vlasti. vrlo je zna-čajno da su pod sudski nadzor Upravnog suda podvrgnute i upravnokaznene odluke koje su donosila upravna tijela, osim u slučaju da ih »ne donose kao pomoćni organi kaznenih sudova« (čl. 20/2.).

U određivanju kruga akata koji su podvrgnuti upravnosudskom nadzoru uredbodavac je primijenio i dotada korištenu metodu generalne klauzule s nega-tivnom enumeracijom. Prema generalnoj klauzuli upravni spor mogao se voditi protiv upravnih akata koji su bili određeni u strogo formalnom smislu, tj. »akata upravne vlasti kojima je povrijeđeno pravo ili neposredni lični, na zakonu osno-van interes« odnosno »povrijeđen zakon u korist pojedinca« (čl. 20/1.). Pod upravnim aktom razumjeli su se i akti samoupravne vlasti (čl. 21. Uredbe).

42 Uredba o nadležnosti u administrativnom sporu povodom akata državnih vlasti na području Banovine Hrvatske od 6. prosinca 1939. – Sl. novine XCvIII od 7. prosinca 1939.


75

Negativnom enumeracijom obuhvaćene su četiri grupe upravnih aka-ta. Tako nije bilo mjesta tužbi: a) u predmetu, u kojem i u koliko su vlasti ovlaštene da odlučuju na osnovi slobodne ocjene pod uvjetom da su slobodnu ocjenu upotrijebile u smislu i cilju zakona, b) u disciplinskim stvarima ako zakonom nije ipak dopušten upravni spor, c) u stvarima koje se odnose na upravne poslove redovnih sudova, d) u stvarima o kojima odlučuju u prvom i posljednjem stupnju stalne komisije (povjerenstva) ako su njihovi članovi u vršenju te funkcije nezavisni i ako je među njima najmanje jedan sudac, a ako zakonom ne bi bio izrično dopušten pravni lijek na Upravni sud.

Po uzoru na stari austrijski i jugoslavenski sustav upravnosudskog nad-zora, stranka je mogla tužbom osporiti akt upravne vlasti tek ako je prethodno iscrpila žalbeni put unutar same uprave. Tužba protiv prvostupanjskog akta bila je tek iznimno dopuštena, i to ako je specijalnim zakonom žalba bila isključena (čl. 22/2.). ako bi pak stranka podigla tužbu protiv akta upravne vlasti, a da prethodno nije ikoristila žalbeni put na višu upravnu instanciju, sud je bio dužan takvu tužbu odbaciti (čl. 51/1. t. 3).

Upravni spor mogao se pokrenuti i u slučaju »šutnje uprave«, tj. ako or-gan čija bi odluka bila konačna u upravnom postupku ne donese akt u roku od tri mjeseca, računajući od tužiteljeva ponovnog traženja (čl. 47/1.).

5. U razdoblju NDH temeljna zadaća Upravnog sudišta bila je odlučiva-nje u upravnom sporu. Predmet upravnog spora određen je po uzoru na austrijski Zakon o upravnom sudu iz 1875. godine i hrvatsku »osnovu« iz 1906. Prema odredbi § 31., spor (»priepor«) nastaje u dva slučaja: »kada naravna ili pravna osoba podigne tužbu na Upravno sudište proti rješidbe upravne oblasti posljednjega stupnja, kojom je povrijeđeno njezino pravo ili njezin na zako-nu utemeljen neposredni probitak« (st. 1.) i »kada pojedina upravna oblast podigne tužbu na Upravno sudište proti rješidbi upravne oblasti posljednjega stupnja, kojom je povriedjen koji zakonski propis na štetu državnoga probitka, za koji se ima brinuti dotična upravna oblast« (st. 2.).

Predmet upravnog spora određen je, dakle, generalnom klauzulom, a ona je ustanovljena isključivo na temelju formalnog kriterija. Spor se vodi samo protiv »rješidbe upravne oblasti«. Pritom se pod izrazom »oblasti« razumiju svi organi državne vlasti, a i samoupravni organi (§ 31/3.).

Bilo je dopušteno osporavati akt samo iz taksativno pobrojenih razloga u § 33.: razlozi ništavosti, nenadležnosti, bitnih povreda postupka, pogreške u činjeničnom stanju (osobito što je obrazloženje u protuslovlju sa spisima predmeta), pogrešnoj primjeni materijalnog prava te iz razloga koji su poseb-nim zakonom dopušteni. Povrh toga tužba se mogla izjaviti i ako organ uprave nije donio akt, a to je bio dužan učiniti (šutnja uprave).

DRaGaN MEDvEDOvIć

76

Po uzoru i na sve prethodne sustave generalna klauzula popraćena je ne-gativnom enumeracijom. Upravni spor nije bilo temeljem odredbe čl. 34. do-pušteno voditi u stvarima: 1. koje spadaju u nadležnost redovnih sudova, 2. u kojima se upravne vlasti ovlaštene odlučivati na temelju slobodne ocjene (»razsudbe«), ako su se tom ovlašću koristile u smislu i u cilju zakona, 3. u stegovnim stvarima, ako posebnim zakonskim propisima nije drugačije odre-đeno, 4. koje se odnose na upravne poslove redovnih sudova, 5. o kojima od-lučuju u prvom i posljednjem stupnju stalna povjerenstva, ako su njihovi čla-novi u vršenju službe nezavisni i ako je među njima najmanje jedan sudac, ako zakonom nije izričito dopušteno pravo tužbe ili žalbe na Upravno sudište.

Popis upravnih stvari u kojima je isključeno vođenje upravnog spora nije iscrpljen upravnim stvarima enumeriranim u § 34. Zakonske odredbe o Upravnom sudištu. Bila je proširena na one upravne stvari u kojima je izrije-kom u posebnim zakonima isključen upravni spor.43

U nadležnost Upravnog sudišta stavljeno je i rješavanje sukoba nadležnosti između upravnih organa posljednjeg stupnja i o prekoračenju nadležnosti posebnih upravnih sudova najvišeg stupnja, uključujući i Računski dvor, te o prekoračenju nadležnosti upravnih organa najvišeg stupnja u nekim vrstama stvari.

Iako je predmet upravnog spora i dalje određen primjenom generalne kla-uzule kombinirane s negativom enumeracijom, nizom propisa donesenih tije-kom 1941. povećao se broj negativno enumeriranih upravnih stvari i tako izri-jekom isključen upravni spor. Među njima su i takve stvari koje su u redovnim prilikama, u pravilu i u najvećem dijelu, u sudskoj, a ne upravnoj nadležnosti i u kojima je riječ o oduzimanju ili snažnom ograničavanju temeljnih osobnih prava kao što su pravo na slobodu, pravo slobodnog nastanjivanja i kretanja.44

6. Upravni spor se prema ZUSu iz 1952. vodio, u pravilu, kao spor o za-konitosti upravnog akta (čl. 1.), a tek iznimno kao spor pune jurisdikcije. Spor

43 Pored slučajeva u kojima je tužba bila isključena na temelju propisa koji su važili prije do-nošenja Zakonske odredbe o Upravnom sudištu, upravni spor bio je isključen u nizu drugih upravnih stvari, npr. protiv odluka o oduzimanju židovske imovine, odluka o oduzimanju poduzeća bez nakna-de i vraćanju dobivene državne pomoći, o oduzimanju pokretne i nepokretne imovine (do vrijednosti 500 milijuna kuna) osobama kojima je izrečena mjera upućivanja na prisilni boravak u sabirne i radne logore.

44 Upravni spor je tako npr. isključen protiv odluka nadležnih tijela o: prestanku službe osoba zaposlenih u državnoj službi, službi samouprave ili javnoj ustanovi koje nisu u roku položile prisegu poglavniku, upućivanju na prisilni boravak u sabirni logor ili radne logore, oduzimanju stambenog i poslovnog prostora, oduzimanju imovine zaklada, oduzimanju (izvlaštenju) privrednih poduzeća, oduzimanju imovine iseljenih osoba i osoba koje su napustile NDH, o provedbi agrarne reforme itd. U gotovo svim slučajevima isključena je ne samo tužba na Upravni sud nego svaki drugi pravni put – žalba u upravnom postupku ili tužba pred redovitim sudovima.


77

se mogao pokrenuti na osnovi generalne klauzule samo protiv upravnog akta, pod kojim se razumije »akt državnog organa koji je donijet u kakvoj upravnoj stvari, a kojim se rješava o izvjesnom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili pravne osobe« (čl. 5/2.). Tom definicijom prvi put se u našem pravu odredio pojam upravnog akta u materijalnom smislu (akt državnog organa donesen u upravnoj stvari), a ne isključivo u striktno formalnom smislu kao što je to pro-pisivano u prijašnjim zakonima koji su u toj materiji važili na našem područ-ju. Unošenje sintagme »upravna stvar« u pojam upravnog akta kao njegova esencijalnog elementa donijelo je u sudskoj praksi mnoge nevolje i kritike. Upravo taj element zbog svoje neodređenosti otvarao je i još uvijek otvara velike mogućnosti za širenje odnosno suzivanje upravnosudske kontrole akata uprave ovisno o tome interpretira li se ekstenzivno ili intenzivno.

Tijekom cijelog jugoslavenskog razdoblja osnovni objekt upravnosud-skog nadzora akata uprave ostao je upravni akt. Legalna definicija upravnog akta ostala je u bitnim elementima nepromijenjena. Mijenjao se samo onaj njezin dio u kojem se propisivalo tko može biti donositelj upravnog akta. Uz klasičnog donositelja – državni organ, tu su se javljali različito nazivani su-bjekti koji su dobivali javnu ovlast odlučivanja o pravima i obvezama fizičkih i pravnih osoba u upravnim stvarima.45

Odredbama ZUSa iz 1952. propisana je i relativno široka lista negativno enumeriranih upravih stvari, dakle stvari u kojima je upravni spor bio isklju-čen. Upravni spor nije se mogao voditi (čl. 8.): 1. u stvarima sudske i arbitraž-ne uprave, osim akata o službeničkim i radnim odnosima, 2. u disciplinskim stvarima državnih službenika i radnika, ako zakonom nije drukčije određeno, 3. u stvarima prekršaja o kojima po zakonu rješava u drugom stupnju sudac za prekršaje ili vijeće za prekršaje, 4. u stvarima o kojima je rješavala Narodna skupština FNRJ, narodna skupština narodne republike ili njihovi prezidijumi, 5. u stvarima o kojima se po izričitoj odredbi zakona ne može voditi upravni spor. Međutim, i u nekima od tih stvari (1., 2., 3. i 5.) upravni se spor mogao voditi ako je državni organ prekoračio granice ovlasti. Iako je krug negativno enumeriranih predmeta naizgled bio jasan, otvarao je niz nedomica (Ivanče-vić, Ivčić, Lalić, 1958: 54–69).

Popis stvari koje su izuzete iz upravnog spora s vremenom se suzivao tako da je prema čl. 9. ZUSa iz 1977. spor isključen: 1. protiv akata donese-nih u stvarima u kojima je sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora, 2.

45 Prema izvornoj odredbi čl. 5/2. ZUSa iz 1952., donositeljem je mogao biti samo »državni organ«. Novelom ZUSa iz 1965. krug donositelja je širi, to je »državni organ, radna ili druga organizacija, u vršenju javnih ovlaštenja« (čl. 6/2.). Novim ZUSom iz 1977. donositeljem upravnog akta javlja se »državni organ, organizacija udruženog rada ili druga samoupravna organizacija ili zajedni-ca, u vršenju javnih ovlaštenja« (čl. 6/2.).

DRaGaN MEDvEDOvIć

78

protiv akata donesenih u stvarima o kojima se prema izričnoj odredbi zakona ne može voditi upravni spor i 3. u stvarima u kojima neposredno na temelju ustavnih ovlasti odlučuje Skupština SFRJ ili predsjednik Republike odnosno Predsjedništvo SFRJ ili odgovarajući organ republika i autonomnih pokrajina.

U praksi se otvorilo pitanje što znači »sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora« posebno u nekim područjima, npr. zdravstveno osiguranje (Bačić, Tomić, 1985: 61–62). Naročito je bilo zanimljivo isključenje upravnog spora protiv akata kojima određena tijela odlučuju »neposredno na temelju ustavnih ovlaštenja«. Tu se radilo o tzv. političkim aktima (»aktima vlade«) o čijem se sadržaju i vrstama vodila teorijska rasprava u stranoj i domaćoj političkoj i pravnoj publicistici, koja još ni danas nije završena. U stvarima u kojima je izričito bio isključen upravni spor bilo je ipak dopušteno pokrenuti ga ako je organ »pri donošenju akta prekoračio granice nadležnosti«.

Kao i u prethodnim pravnim sustavima, upravni spor se po čl. 6. ZUSa iz 1952. mogao pokretati samo ako je tužitelj iskoristio redovni pravni lijek unutar uprave – žalbu, dakle spor se mogao načelno voditi protiv drugostu-panjskog akta. Protiv prvostupanskih akata tužba je bila dopuštena samo ako u konkretnoj stvari nema mjesta žalbi. Tužba je bila dopuštena i zbog šutnje uprave, i to u pravilu zbog toga što drugostupanjski organ nije riješio o žalbi u roku od 60 dana, odnosno ako prvostupanjski organ protiv čijeg akta žalba nije dopuštena nije u tom roku donio akt na zahtjev stranke. Jedanko je bilo propisano i u čl. 7. ZUSa iz 1976. O pitanju konačnosti upravnog akata odnosno propuštanju donošenja upravnog akta i dopustivosti pokretanja upravnog spora postoji opsežna literatura i sudska praksa (Ivančević, Ivčić, Lalić, 1958: 46–52; Bačić, Tomić, 1985: 57–60).

U tom razdoblju zanimljivo je specifično proširenje upravnosudske kon-trole na akte koji nisu upravni akti. To je učinjeno novelom ZUSa iz 1965. Upravnosudska nadležnost proširena je i na konačne pojedinačne akte koji nisu upravni akti, ali samo ako se osporenim aktom vrijeđa Ustavom utvrđeno pravo samoupravljanja ili drugo osnovno pravo ili sloboda i pod pretpostav-kom da nije osigurana druga sudska zaštita.

To proširenje upravnosudskog odlučivanja trebalo je biti samo privreme-no. »do donošenja zakona kojim će se urediti postupak za zaštitu Ustavom utvrđenog prava samoupravljanja ili drugog osnovnog prava ili slobode«. No, takav zakon nikada nije donesen. Slično je proširenje sudske kontrole izvrše-no i glede nezakonitih radnji službenih osoba, ali je ta kontrola i zaštita prava stranaka stavljena u nadležnost okružnih sudova (Medvedović, 1971).

7. U Republici Hrvatskoj preuzimanjem ZUSa iz 1977. nije se diralo u prijašnji sustav određivanja predmeta upravnog spora. Zadržana je stara ge-


79

neralna klauzula te se »upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta« (čl. 6/1.). U osnovi je zadržana i stara pravna definicija upravnog akta (čl. 6/2.), s tim da je nešto drugačije određen krug donositelja upravnog akta (čl. 5.). Kao i u prethodnom sustavu, tužba je dopuštena, u pravilu, protiv akta donesenog u drugom stupnju, a protiv prvostupanjskog je dopuštena samo ako protiv prvostupanjskog akta nije bila dopuštena žalba u upravnom postupku. Također, zadržana je mogućnost pokretanja upravnog spora u slučaju šutnje uprave, tj. kad nadležni organ nije u povodu zahtjeva stranke odnosno žalbe donio odgovaraći upravni akt (čl. 8.).

Međutim, velika novina izvršena je u pogledu negativne enumeracije. Stari popis negativne enumeracije je napušten i sveden samo na jedan jedini slučaj u kojem se isključuje vođenje upravnog spora. Upravni spor ne može se voditi samo protiv »akata u stvarima u kojima je osigurana sudska zaštita izvan upravnog spora« (čl. 9.). To je izravna posljedica i realizacija ustavne garancije zakonitosti postupanja javne uprave. Naime, odredbom čl. 19. Usta-va zajamčuje se »sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.”

Slično kao i u prijašnjim razdobljima, upravnosudska kontrola protegnuta je i na neke akte koji nisu upravni akti. Tu je riječ o tzv. kvaziupravnom sporu. Upravnosudska zaštita osigurava se u slučajevima kada je konačnim pojedi-načnim aktom (koji nije upravni akt) povrijeđeno Ustavom zajamčeno pravo i sloboda čovjeka i građanina, a nije osigurana druga sudska zaštita (čl. 66.). Taj oblik upravnosudske zaštite izazivao je u prošlosti i danas dileme u pravnoj doktrini, a posebice u upravnosudskoj i ustavnosudskoj praksi (Krijan, 2001: 235–240).

5. Glavna obilježja pokretanja i tijeka upravnosudskog postupka

1. Postupak pred Upravnim sudom u Beču pokretao se isključivo na ini-cijativu legitimirane stranke. Prigodom rasprave o nacrtu zakona kojim je ustanovljen Upravni sud bilo je dosta teorijskih rasprava o nazivu podneska temeljem kojeg se pokreće spor – Beschwerde (žalba) ili Klage te su se izno-sili brojni doktrinarni razlozi (Olechowski, 1999: 199–200). Spor se provodio isključivo pismeno – na temelju tužbe stranke i odgovora donositelja ospore-nog akta. Sudsko vijeće uvijek je odlučivalo na nejavnoj sjednici.

2. U Ugarskoj postupak pred Finanijskim upravnim sudištem pokretao se isključivo tužbom (»prizivom«) legitimirane stranke. Tužba se trebala uložiti u roku od 30 dana od dana osporene odluke i, u pravilu, nije imala suspenzivni

DRaGaN MEDvEDOvIć

80

učinak. No, stranka je mogla moliti ministarstvo financija da se odgodi izvrše-nje osporenog akta do okončanja postupka pred sudom.

O tužbi (»prizivu«) vijeće je u pravilu odlučivalo na javnoj raspravi. Iz-vješće o predmetu pripremao je jedan od sudaca i ono se moralo najmanje tri dana prije rasprave staviti na javni uvid. Samo vijećanje bilo je nejavno. Odluka se donosila većinom glasova. ako su bila dva suca, a glasovi se podi-jele, odlučan je bio glas predsjednika. Odluka i glavni razlozi priopćavani su strankama usmeno.

O spornim načelnim pitanjima odlučivalo se na nejavnim sjednicama. Odluke (decisije) donesene na plenarnoj sjednici trebale su biti opširno obrazložene i upisane u posebnu »knjigu decisija«, obznanjivale su se u službenom glasilu i bile su obvezatne sve dok ne bi bile izmijenjene novom odlukom (decisijom) plenarne sjednice.

Postupak pred Kr. ug. upravnim sudištem pokretao se također tužbom le-gitimirane osobe. Sud je odlučivao na nejavnoj sjednici (tzv. pismena raspra-va) ili na javnoj usmenoj raspravi. Usmenu raspravu bilo je moguće zakazati u četiri slučaja: a) ako je sudsko vijeće ocijenilo da je usmena rasprava nužna, b) ako je stranka u tužbi zatražila usmenu raspravu, c) ako je usmenu raspravu zatražio tuženi organ u odgovoru na tužbu i d) ako su usmenu raspravu dogo-vorno zahtijevale stranke u sporu. Sud je donosio svoj pravorijek o meritumu stvari u obliku »osude«, a o drugim stvarima u obliku »odluke«. Obje su tre-bale biti obrazložene i u njima je ukratko trebalo navesti koji su razlozi bili odlučni za njihovo donošenje.

3. Postupak pred upravnim sudovima i Državnim savjetom bio je dje-lomice jednako normiran, no u nizu pitanja postojale su bitne razlike. Pred upravnim sudovima postupak se pokretao isključivo tužbom. Tužbeno legiti-mirane bile su osobe kojima je aktom upravne vlasti bilo povrijeđeno pravo ili neposredni osobni interes zasnovan na zakonu. U sjedištima upravnih sudova ministar financija imenovao je posebne tužitelje koji su radi zaštite zakoni-tosti i javnog interesa bili ovlašteni podići tužbu ako su smatrali da je aktom upravne vlasti povrijeđen zakon u korist pojedinca. Cilj te tužbe bio je da se zaštiti načelo zakonitosti uprave. Budući da je zaštita zakonitosti povjerena ministarstvu financija, tadašnja praksa počela se razvijati tako da se tužba pokreće samo onda kad je država isključivo novčano oštećena te je taj institut kreiran samo da zaštiti državu od financijskih gubitaka.

Tužba se pred upravnim sudovima mogla podići isključivo u roku od 30 dana od dana primitka rješenja upravne vlasti (rok za dizanje tužbe pred Dr-žavnim savjetom bio je nešto drugačije određen). Rok je bio strogo prekluziv-ne naravi. Kao i u austrijskom sustavu, tužba načelno nije imala suspenzivni učinak. Međutim, upravna vlast bila je ovlaštena na temelju molbe tužitelja


81

odgoditi izvršenje akta do konačne sudske odluke, ali pod petpostavkom da je javni interes to dopuštao odnosno ako bi izvršenje donijelo tužitelju štetu koja se ne bi dala popraviti. O takvoj molbi nije odlučivao upravni sud, nego uprav-na vlast po diskrecijskoj ocjeni. Protiv njezine odluke o molbi za odgodu nije bila dopuštena žalba ni tužba upravnom sudu (Frantlović, 1935: 71–72). ako je upravna vlast odgodila izvršenje osporenog akta, o tome se obavještavao upravni sud i on je u tom slučaju trebao uzeti predmet odmah u postupak.

Upravni akt bilo je dopušteno osporavati iz formalnih i materijalnih razloga: a) ako »upravna vlast u svojem aktu nije nikako primijenila ili nije pra-vilno primijenila kakav zakon ili zakonitu uredbu« i b) »što u postupku, koji je prethodio, nije vodila računa o propisima postupka.«

Upravni sud je nakon primitka tužbe provodio prvo prethodni postupak u kojem je tražio od tuženog organa dostavu spisa predmeta. Tuženi organ bio je dužan dostaviti sve spise u roku od najviše mjesec dana. ako je u spisu bilo dokumenata povjerljive naravi, oni se nisu smjeli pročitati u javnoj sjednici niti je bio dopušten strankama uvid u njih bez posebnog odobrenja uprav-nog organa. Nakon prethodnog postupka upravni je sud provodio redovni ili izvanredni postupak. Postupak se, u pravilu, vodio kao redovni, tj. s usme-nom raspravom. Izvanredni postupak provodio se samo pismeno, bez usmene rasprave, i to isključivo kad je to bilo izrijekom propisano zakonom.

Izvanredni postupak vodio se bez usmene rasprave u tri grupe slučajeva: a) kad se tužba a limine odbacivala bez poziva strankama (ako tužba nije bila dopuštena, jer je tužba nepravodobna, jer prethodno nije bila izjavljena žalba na drugostupanjsku upravnu vlast, ako stranka nije legitimirana, jer je upravni sud već jednom konačno riješio u istoj stvari ili ako je tužba pokrenuta protiv akta upravne vlasti donesene u smislu presude upravnog suda), b) kad se akt mogao poništiti bez posebnog pozivanja stranaka: ako sud utvrdi da glede či-njenica postoji proturječnost u aktima, ako su činjenice u bitnim točkama ne-potpuno utvrđene i ako utvrdi da se u upravnom postupku nije vodilo računa o formama, i c) ako se tužitelj u tužbi odrekao javnog ročišta, a tuženi posebno ne traži da se o tužbi održi javno ročište.

U svim ostalim slučajevima upravni je sud rješavao o tužbi poslije javnog ročišta na koje su pozivani tužitelj i tuženi, kao i zainteresirana osoba, ako postoji u konkretnom sporu. Postupak je u pravilu bio usmen i javan. Javnost se mogla isključiti ako je to zahtijevala jedna od stranaka i ako je predmet rasprave privatnog ili obiteljskog karaktera. Povrh toga, upravni sud mogao je iz drugih razloga, ali samo ex officio, odlučiti da će isključiti javnost. Javnost se mogla isključiti za cijeli tijek rasprave ili samo jedan njezin dio. I kad je jav-nost isključena, ročištu su mogle prisustvovati po dvije osobe koje su odredile

DRaGaN MEDvEDOvIć

82

stranke u sporu. ako je javnost bila isključena, tijek postupka i razlozi presude nisu se smjeli objaviti (čl. 39. Zakona o poslovnome redu … iz 1929.). Na ročištu je prvo riječ dobivao sudac izvjestitelj koji je izlagao bit spora. Poslije njega riječ je dobivao tužitelj koji je trebao izložiti tužbu i braniti je, a posljed-nji je istupao predstavnik tuženog organa. ako tužitelj ili predstavnik tuženo-ga nije bio prisutan, čitala se tužba odnosno odgovor na tužbu. Na ročištu je sudac mogao postavljati pitanja strankama i svjedocima, a stranke su pitanja mogle postavljati preko predsjednika. Neposredno nakon završenog ročišta sud je vijećao i glasovao. Odluka se donosila u nejavnoj (»tajnoj«) sjednici. Presuda se, u pravilu, izricala i priopćivala odmah na ročištu. Sud je samo iznimno mogao odgoditi izricanje presude, i to zbog opsežnosti materijala koji se razmatrao ili zbog potrebe dubljeg proučavanja pravnog pitanja.

4. Za vrijeme Banovine upravnosudski postupak pred Upravnim sudom pokretao se tužbom privatne osobe ili javnog organa, a tužba se imala pod-nijeti u roku od dva mjeseca koji se računao od dana dostave akta tužitelju, odnosno od dana objave akta ako nije bila propisana individualna dostava. Taj rok važio je i kad je tužbu podnosilo banovinsko odvjetništvo.

Kao i u pethodnim razdobljima, tužba nije imala suspenzivni učinak, ali je tuženi organ bio dužan odgoditi izvršenje ako bi se izvršenjem akta tužite-lju nanijela nenadoknadiva šteta koja se ne bi dala popraviti, a odgoda se ne protivi javnom interesu niti se čini nenadoknadiva šteta protivnoj stranci. U ostalim slučajevima tuženi organ mogao je odgoditi izvršenje, pod uvjetom da odgoda nije protivna javnom interesu. Tuženi organ tijekom cijelog upravno-sudskog postupka mogao je udovoljiti zahtjevu tužitelja i staviti izvan snage osporenu odluku odnosno izmijeniti je ako time ne dira u prava trećih osoba.

Sud je imao ovlast rješenjem odbaciti tužbu zbog formalnih nedostataka. ako to ne bi učinio, provodio se prethodni postupak. Iznimka od provedbe prethodnog postupka bila je dopuštena samo u slučaju jednostavnog, čistog pravnog pitanja. U tom slučaju Sud je bio ovlašten: a) odrediti usmenu raspra-vu ili b) pristupiti rješavanju tužbe. U tim slučajevima Sud je zatražio spise predmeta od tuženog organa, obavještavajući o tome i treću osobu.

Prethodni postupak sastojao se u dostavi tužbe na odgovor tuženom organu i trećim (zainteresiranim) osobama. Sud je odgovore mogao dati i na protu-odgovore, ako je to smatrao svrhovitim i korisnim za pretres predmeta. Povrh toga u prethodnom postupku Sud je mogao saslušavati osobe, bilo sam, bilo putem upravnih ili sudbenih vlasti, te pismenim putem pribavljati od upravnih i drugih vlasti potrebne podatke i izjave (čl. 53.). ako tuženi organ ne bi dosta-vio spise predmeta, Sud je mogao odrediti usmenu raspravu i prema njezinu rezultatu donijeti presudu.


83

U daljnjem tijeku postupku, u pravilu, trebalo je provesti usmenu raspra-vu. Međutim, ona je temeljem čl. 56/1. Uredbe bila isključena ako je tužba izjavljena protiv ukaza i protiv akata vezanih uz službeničke odnose javnih službenika. Usmenu raspravu mogao je zatražiti tužitelj, tuženi i treća (zainte-resirana) osoba (no samo prigodom dizanja tužbe odnosno davanja odgovora na tužbu). I Sud je ex officio mogao odrediti usmenu raspravu ako je sma-trao da je potrebna radi temeljitije rasprave o predmetu. Hoće li se u nekom predmetu provesti usmena rasprava, odlučivalo je sudsko vijeće koje rješava predmet.

U pravilu, Sud je rješavao na temelju činjenica utvrđenih u upravnom po-stupku i zbog niza pogrešaka vezanih uz činjenično stanje mogao je poništiti osporeni akt, no mogao je i sam utvrđivati činjenično stanje ako je smatrao da je »to u interesu ekonomije posla, bilo zbog jednostavnosti samog pitanja, bilo zbog njegove uske veze s pravnim pitanjem« (čl. 60/3.). Uredbom je vrlo detaljno uređeno provođenje usmene rasprave, s tim da su se supsidijarno pri-mjenjivale i odredbe Zakona o općem upravnom postupku.

5. U doba NDH, Zakonskom odredbom iz 1942. bila su recipirana gotovo u cijelosti sva pravila o strankama, tužbi i drugim podnescima, slanju tužbe na odgovor, tijeku pripremnog postupka i ovlastima koja su bila sadržana u prethodnoj Uredbi o Upravnom sudu. važnije razlike prethodnog propisa bile su samo glede usmene rasprave. Naime, usmena rasprava ex lege je isključena u slučaju tužbe protiv akata (»odredaba«) poglavnika. U ostalim slučajevima nadležno sudsko vijeće odlučuje po slobodnoj ocjeni i bez obzira na prijedlog stranke hoće li odrediti usmenu raspravu ili će stvar riješiti na nejavnoj sjed-nici (§ 68.).

6. U razdoblju socijalističke Jugoslavije upravni spor se prema ZUSu iz 1952. i 1977. pokretao isključivo tužbom, i to pojedinca ili pravne osobe koja je smatrala da joj je upravnim aktom povrijeđeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes zasnovan na zakonu (čl. 2.) ili tužbom određenih državnih orga-na ako su smatrali da je aktom povrijeđen objektivni pravni poredak (zakon) u korist pojedinca ili neke pravne osobe.

Kao i gotovo u svim propisima kojima se uređivao upravnosudski nadzor legaliteta akata uprave u prethodnim razdobljima, odredbama ZUSa iz 1952. i 1977. propisano je da tužba kojom se pokreće upravni spor nema suspenzivni učinak. No, tuženi je organ po zahtjevu tužitelja bio dužan prema odredbama obaju zakona (u nešto različitim formulacijama) odgoditi izvršenje osporenog akta ako bi njegovim izvršenjem nastala tužitelju šteta koja se teško mogla popraviti, a ne protivi se javnom interesu niti se odgodom čini nepopravljiva šteta protivnoj stranci.

DRaGaN MEDvEDOvIć

84

Prema ZUSu iz 1952. i 1977., upravni spor u procesnom se pogledu te-meljio na tri osnovna procesna načela: inkvizitornosti, pismenosti i kontradik-tornosti (Krbek, 1962: 336–339). Dok je pri pokretanju upravnog spora pri-mijenjena stranačka maksima, u tijeku postupku važi inkvizitorna (istražna) maksima po kojoj sud rukovodi čitavim postupkom. Sud utvrđuje po službenoj dužnosti stanje stvari, određuje mjere potrebne za rasvjetljivanje stvari o kojoj se spor vodi, odlučuje o provođenju dokaznog postupka itd., što je razumljivo budući da je riječ o objektivnom upravnom sporu, tj. ispitivanju zakonitosti akta uprave. Načelo pismenosti ogleda se u tome da sud odlučuje u pravilu na temelju tužbe, spisa predmeta i odgovora na tužbu. Stoga je u oba zakona propisano kao pravilo da sud u upravnom sporu odlučuje u nejavnoj sjednici. Prema ZUSu iz 1952., a tako i u ZUSu iz 1977., usmena rasprava predviđena je samo iznimno, u naročitim slučajevima – složenost upravne stvari ili po-treba boljeg razjašnjenja stanja stvari. Odluku o održavanju usmene rasprave donosilo je sudsko vijeće po vlastitoj prosudbi ili na prijedlog stranke.

Načelo kontradiktornosti primijenjeno je tako da je zakonom osigurano da sve stranke u sporu – tužitelj, tuženi i zainteresirana osoba – budu oba-viještene o pokretanju postupka, da sud ne rješava na temelju činjenica ili dokaza koji su strankama nepoznati, da se omogući strankama upoznavanje s eventualno novim činjenicama i novim dokazima te da se strankama omogući razgledavanja spisa.

6. ovlasti sudova: ocjena zakonitosti – puna jurisdikacija

1. U pripremi austrijskog Zakona o Upravnom sudu bila je dosta široka i žučna rasprava kakve ovlasti dati sudu kad ocjenjuje upravne akte, dati samo pravo kasacije (kassatorishen Kompetenz) ili i pravo izmjene, reformacije osporenog akta (reformatorischen Kompetenz), te su se iznosili mnogobroj-ni argumenti u prilog jednog odnosno drugog (Olechowski, 1999: 154–165). Konačno, propisano je da Upravni sud odlučuje isključivo o zakonitosti os-porenog akta i može tužbu samo odbiti ili poništiti osporeni akt. Upravni sud nije imao nikakvu ovlast odlučivati o meritumu sporne stvari u sporu pune jurisdikcije.

2. U Ugarskoj spor pred Financijskim sudištem pokretao se kao spor o zakonitosti akta, ali je sud imao široke ovlasti da u pojedinim predmetima sam utvrđuje sve relevantne činjenice i okolnosti te da nakon provedenog postupka meritorno riješi o subjektivnom pravu ili obvezi i tako spor o legalitetu pretvo-ri u spor pune jurisdikcije.

Slične ovlasti imalo je i Kr. ug. upravno sudište. Iako se upravni spor po-kretao isključivo zbog nezakonitosti akta, sud je ovisno o aktu o čijem je lega-


85

litetu postupak iniciran imao ovlast razmatrati sva činjenična i pravna pitanja vezana uz postojanje ili nepostojanje subjektivnog prava ili obveze stranke. ako je uvažavao tužbu, načelno je bio ovlašten »odlukom« poništiti osporeni akt i uputiti ga tuženom organu na ponovno odlučivanje ili »osudom« odlučiti o meritumu o postojanju i sadržaju prava ili obvezi stranke. Dakle, iako se spor načelno vodio kao spor o zakonitosti, Kr. ug. upravno sudište moglo je takav spor u određenim slučajevima transformirati u spor pune jurisdikcije.

3. Prema Zakonu o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922., kao i kasnijem zakonu iz 1929. i njegovim novelama, upravni spor vodio se isklju-čivo kao spor o zakonitosti akta. Upravni sud bio je ovlašten presudom ili po-ništiti osporeni akt ili tužbu odbaciti (zakonodavac nije rabio današnju jezičnu distinkciju između odbacivanja i odbijanja), bez razlike donosila li se presuda nakon prethodnog postupka ili u redovnom ili izvanrednom postupku.

Upravni sudovi nisu imali nikakve mogućnosti odlučivati u sporu pune jurisdikcije. Bili su vezani činjeničnim stanjem utvrđenim u upravnom postupku, nije im bilo dopušteno odlučivati o bilo kojem obliku naknade štete (re-zervirano isključivo za redovite sudove) niti su mogli odlučiti o subjektivnom pravu stranke (Kostić, 1939: 160–161). Presudom je sud mogao samo poni-štiti osporeni akt, a tada je upravni organ trebao da »izvrši sve što je upravni sud naredio i da donese novi upravni akt« (čl. 26. Zakona o Državnom savjetu iz 1929.). U pravnoj doktrini postavilo se, međutim, vrlo zanimljivo pitanje o širini i intenzitetu ovlasti upravnog organa (Kostić, 1939: 149–154).

Ipak postojao je jedan slučaj spora pune jurisdikcije, no on je bio rezer-viran isključivo za Državni savjet. Naime, na temelju presude upravnog suda upravni je organ trebao donijeti novi akt u roku od tri mjeseca od dana dostave presude. ako to ne bi učinio, osoba u čiju je korist bila sudska presuda i koja očekuje novi upravni akt imala je pravo na pravnu zaštitu. Tu zaštitu nije mo-gla tražiti od upravnog suda koji je donio presudu, već od Državnog savjeta putem posebne žalbe. U tom slučaju Državni savjet je donosio rješenje koje je potpuno supstituiralo akt upravne vlasti (čl. 43. Zakona). To je bio jedini slučaj u kojem se odlučivalo u sporu pune jurisdikcije, premda su se neki pisci pitali je li to doista pravi spor pune jurisdikcije (Kostić, 1939: 161–162).

4. Uredbom o Upravnom sudu u Zagrebu upravni spor vodi se kao spor o zakonitosti, ali je učinjen i skroman proboj širenja spora pune jurisdikcije u našem pravu. O predmetu spora Sud je odlučivao presudom kojom se tužba uvažavala i poništavao osporeni akt ili se odbijala kao neosnovana. Sud je u pravilu presudu trebao priopćiti s najbitnijim obrazloženjem na završetku usmene rasprave.

U slučaju odbacivanja ili odbijanja tužbe Sud je mogao osuditi tužitelja da plati sve troškove sudskog postupka, ili njihov dio, koji su njegovom tuž-

DRaGaN MEDvEDOvIć

86

bom prouzročeni Sudu, tuženom organu ili trećim (zainteresiranim) osobama. Ta je odredba očito bila inspirirana željom da se spriječe obijesni tužitelji.

Odluka Upravnog suda kojom je poništen upravni akt bila je obvezna za upravne vlasti. Kad je sud poništio upravni akt, predmet se vraćao u stanje u kojem se nalazio prije no što je osporeni akt donesen. ako je, prema prirodi stvari koja je bila predmetom upravnog spora, bilo potrebno donijeti drugi akt, tužena upravna vlast (organ) bila je to dužna učiniti bez odgode, a najdulje u roku od tri mjeseca od dana dostavljene presude. Pri donošenju novog akta upravna vlast bila je vezana pravnim shvaćanjem Suda odnosno primjedbama Suda glede pogrešaka u postupku.

ako bi upravna vlast propustila donijeti novi akt u propisanom roku, stranka se mogla obratiti Upravnom sudu. On je trebao od upravne vlasti za-tražiti razloge za takvo propuštanje. ako upravna vlast ne bi u roku od 30 dana odgovorila ili bi razlozi bili neopravdani, Upravni sud je uzimao predmet u razmatranje, ali ne u vijeću, nego u općoj sjednici. Opća sjednica Uprav-nog suda odlučivala je o upravnoj stvari i donosila akt koji je trebala donijeti upravna vlast. Tim aktom rješavalo se o meritumu stvari (spor pune jurisdik-cije) i on se dostavljao neposredno banu.

ako je upravna vlast nakon poništenja akta donijela novi akt, ali se u nje-mu nije pridržavala pravnog shvaćanja Upravnog suda, tužitelj je mogao po-dići novu tužbu, a Sud je nakon provedenog upravnosudskog postupka imao ovlast o tome obavijestiti bana, kao najvišu upravnu instanciju u Banovini, radi pozivanja na odgovornost službenika koji je odgovoran za donošenje akta protivno prijašnjoj sudskoj presudi.

5. Upravni spor se prema ZUSu iz 1952. načelno vodio kao spor o zako-nitosti upravnog akta. To je temeljno pravilo. Sud u povodu tužbe odlučuje o zakonitosti osporenog akta. ako nađe da je akt nezakonit, treba ga presudom poništiti, a tuženi organ treba, u pravilu, donijeti novi upravni akt poštuju-ći pravno shvaćanje suda i njegove primjedbe u svezi s provedenim postup-kom.

Međutim, za razliku od prijašnjih razdoblja, zakonodavac je u ZUSu iz 1952. dopustio relativno široke mogućnosti za vođenje spora pune jurisdkcije. Pravna doktrina stajala je na stajalištu da su prema ZUSu bila dopuštena če-tiri spora pune jurisdikcije (Ivančević, 1953: 263–277; Ivančević, Ivčić, Lalić, 1958: 213 i d.). Prvi je slučaj u vezi s načelom obvezatnosti sudskih presuda u sporovima o zakonitosti: ako nadležni organ u izvršenju pravomoćne sudske presude donesen novi akt protivno pravnom shvaćanju suda (materijalno ne-zakoniti akt) odnosno primjedbama u pogledu postupka (formalno nezakoniti akt), ili uopće ne donese nikakav upravni akt u određenom roku, a trebao ga je


87

donijeti – tada stranka može tražiti da tu stvar konačno riješi sud (čl. 64/1. i čl. 65/1.). Takva sudska odluka u svemu zamjenjuje akt nadležnog upravnog tije-la. Drugi je slučaj spora pune jurisdikcije kad upravni organ šutnjom otklanja rješavanje zahtjeva stranke. U povodu izjavljene tužbe sud naređuje uprav-nom organu u kojem smislu ima riješiti predmet (čl. 40/5. u vezi s odredbama čl. 23.). ali ako upravni organ ne donese takav akt u izvršenju sudske presude, stranka može tražiti od suda da on sam donese rješenje. Sud je tada ovlašten donijeti rješenje koje u svemu zamjenjuje akt nadležnog organa. Treći slučaj spora pune jurisdikcije je rješavanje dvaju građanskopravnih pitanja koja su u uskoj vezi sa sporom, a to je odlučivanje o naknadi štete tužitelju i povratu stvari. Sud može odlučiti o naknadi štete i povratu stvari kao o akcesornim pi-tanjima ako je odlučio poništiti osporeni akt i ako podaci postupka daju pouz-danu osnovu za to (čl. 40/4.). Napokon, četvrti slučaj spora pune jurisdikcije reguliran je u stvarima socijalnog osiguranja kao naročita olakšica strankama kojima je općenito u interesu da se njihovi zahtjevi iz područja socijalnog osi-guranja ostvare što brže: kad se nađe da se u sporu o zakonitosti u stvari iz so-cijalnog osiguranja osporeni akt treba poništiti, sud presudom rješava i samu stvar, ali pod pretpostavkom da podaci postupka pružaju pouzdanu osnovu za to. Takva presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt (čl. 40/3.).

U ZUSu iz 1977. nema nekih važnijih novina u svezi s ovlašću sudova u upravnom sporu. Pravilo je i nadalje da se upravni spor vodi prvenstveno kao spor o zakonitosti akta, s tim da u zakonom određenim sluačajevima sud može u sporu pune jurisdikcije meritorno riješiti spornu upravnu stvar te da njegova presuda u svemu zamjenjuje akt uprave. Ti slučajevi spora pune jurisdikcije ostali su isti kao i u ZUSu iz 1952., osim jedne naizgled male promjene, koja je međutim mogla imati veliko značenje za meritorno odlučivanje suda. Riječ je o promjeni odredbe čl. 42/3. kojim se prije uređivao spor pune jurisdikcije u stvarima socijalnog osiguranja. Novom formulacijom toga članka dopušta se sudu da se relativno velik broj sporova o zakonitosti transformira u spor pune jurisdikcije. Naime, ako sud nađe da je osporeni akt nezakonit i da se treba poništiti, on može – »ako priroda stvari to dopušta« i podaci postupka za to pružaju pouzdanu osnovu – presudom sam riješiti upravnu stvar. Ključno je da se ovlasti suda ne ograničavaju samo na područje socijalnog osiguranja, nego se šire na sva upravna područja i materije pod uvjetom da to dopušta »priroda stvari«. Budući da nije bilo zakonske definicije »prirode stvari« niti je to pravni standard, na sudu je da interpretira »prirodu stvari«. Ekstenzivna interpretacija mogla je dovesti do situacije da se velik broj sporova o zako-nitosti pretvori u spor pune jurisdikcije. No to se nije dogodilo. Sudovi su u pravilu vrlo restriktivno tumačili pojam »prirode stvari«, pa tako i u stvarima socijalnog osigranja, te su nezakonite akte, u pravilu, poništavali i vraćali tu-ženim organima.

DRaGaN MEDvEDOvIć

88

6. Zakonom o preuzimanju ZUSa u Republici Hrvatskoj nije se diralo u odredbe o ovlastima suda da odlučuje. Stoga se u pravilu upravni spor vodio kao spor o zakonitosti upravnog akta, a sud je mogao rješavati u sporu pune jurisdikcije samo u onim istim slučajevima koji su bili propisani ZUSom iz 1977. Budući da nema odgovarajućih statistika, nemoguće je procijeniti u kolikom je broju slučajeva Upravni sud odlučivao u sporu pune jurisdikcije u usporedbi sa sporovima o zakonitosti.

7. žalba

1. Protiv odluka Upravnog suda u Beču, koji je bio jedini i ujedno najviši upravni sud u austrijskom dijelu Monarhije, nije bila dopuštena žalba ni bilo koji devolutivni pravni lijek.

2. Žalba ni bilo koji drugi remonstrativni ili devolutivni pravni lijek nije bio dopušten ni protiv odluka Financijskog upravnog sudišta ni Kr. ug. uprav-nog sudišta, premda se u onovremenoj pravnoj doktrini isticala takva potreba.

3. U tzv. prvoj Jugoslaviji samo su odluke Državnog savjeta donesene u prvom stupnju odmah stjecale svojstvo konačnosti i pravomoćnosti budući da protiv njih nije bio dopušten pravni lijek. Drugačije je s odlukama uprav-nih sudova. One nisu postale ni konačne ni pravomoćne; protiv svake odluke upravnih sudova bila je dopuštena žalba. Podnosila se u roku od 15 dana, a o njoj je odlučivao Državni savjet. Za izjavljivanje žalbe bio je legitimiran tužitelj, ali isključivo ako je sud odbacio (odbacio ili odbio) njegovu tužbu, a tuženi je mogao izjaviti žalbu samo ako je njegov akt poništen ili ako mu je to dopustio resorni ministar (čl. 38. i 39. Zakona o Državnom savjetu i upravnim sudovima iz 1929.). Zainteresirana treća osoba u sporu nije bila legitimirana za izjavljivanje žalbe. Ta ograničenja za tužitelja i tuženog, kao i uskraćivanje prava na žalbu zainteresiranoj osobi, dosta su se kritizirala u tadašnjoj jugo-slavenskoj literaturi (Frantlović, 1935).

4. Za vrijeme Banovine Hrvatske i NDH nije bila dopuštena žalba ni drugi devolutivni pravni lijek protiv odluka Upravnog suda odnosno Uprav-nog sudišta, što je i logično budući da su to bili najviši upravni sudovi opće nadležnosti.

5. U socijalističkoj Jugoslaviji mijenjao se pravni režim žalbe i drugih devolutivnih pravnih lijekova.

Prema ZUSu iz 1952. žalba je bila dopuštena protiv presude vrhovnog suda republike (tako i vrhovnog suda NRH), i to vrhovnom sudu FNRJ, ali samo ako se »na pravni odnos ima neposredno primijeniti savezni propis« (čl.


89

18/2.) te protiv nekih njegovih rješenja o odbacivanju tužbe. Zanimljivo je da se prema odredbi čl. 60. ZUSa nije mogao u upravnom sporu izjavljivati zahtjev za zaštitu zakonitosti, kao što je to bilo u drugim sudskim postupcima (Ivančević, Ivčić, Lalić, 1958: 266).

Izmjenom ZUSa iz 1965. bitno je promijenjen sustav žalbe i drugih de-volutivnih pravnih lijekova. Odredbom čl. 19. »protiv odluke republičkog vrhovnog upravnog suda … nije dopuštena žalba, ako posebnim saveznim zakonom u određenim stvarima nije predviđeno da se žalba može izjaviti«. Isključivši načelnu dopustivost žalbe, tadašnji je zakonodavac konstruirao nove izvanredne pravne lijekove – zaštita povrede Ustavom utvrđenog pra-va samoupravljanja ili drugog osnovnog prava ili slobode građana (čl. 20.) i zahtjev za zaštitu zakonitosti (čl. 21.). Prvim se zahtjevom mogla koristiti svaka stranka u slučajevima »povrede Ustavom utvrđenog prava samouprav-ljanja ili drugog osnovnog prava ili slobode građana«. Stranka se pomoću tog pravnog lijeka mogla obratiti vrhovnom sudu Jugoslavije (Majstorović, 1967: 101–104; Perović, 1972: 176–222). Drugi je zahtjev za zaštitu zakonitosti koji je temeljem čl. 21. ZUSa mogao protiv odluke republičkog vrhovnog suda donesene u upravnom sporu izjaviti javni tužitelj vrhovnom sudu Jugoslavije ako je smatrao da je tom odlukom učinjena teža povreda saveznog zakona. U vezi s tim zahtjevom bila su otvorena mnoga pitanja, a posebno što se sma-tra »težom« povredom i o kakvom je »saveznom« zakonu riječ (Majstorović, 1967: 104–109; Perović, 1972: 222–229).

U ZUSu iz 1977. žalba protiv odluke donesene u upravnom sporu nije propisana kao opće dopušteni redovni pravni lijek. Ona je prema čl. 19/1. dopuštena samo protiv odluke u upravnom sporu ako je »to predviđeno zako-nom u određenim stvarima«. No, zato su slično kao i u prethodnom razdoblju ustanovljena dva devolutivna izvanredna pravna lijeka. Prvi je bio zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne sudske odluke, a drugi je bio zahtjev za zaštitu zakonitosti.

Prvi, zahtjev za izvanredno preispivanje pravomoćne sudske odluke (čl. 20.) mogao se izjaviti protiv odluke suda u republici Saveznom sudu, ali samo zbog povrede saveznog zakona, drugog saveznog propisa ili općeg akta ili zbog povrede saveznog propisa o postupku koja je mogla utjecati na rješa-vanje stvari, a riječ je o primjeni saveznih propisa. Taj pravni lijek izazvao je mnoge kontroverzije u pravnoj dokrini i sudskoj praksi (Bačić, Tomić, 1985: 92–98; Medvedović, 1983: 254–264).

Drugi, zahtjev za zaštitu zakonitosti (čl. 21.) mogli su izjaviti državni odvjetnici (javni tužitelji) ako su smatrali da je sudskom odlukom povrije-đen zakon, drugi propis ili opći akt. Zahtjev se pod različtim pretpostavkama mogao izjaviti najvišem sudu u republici ili Saveznom sudu. Zbog vrlo slože-

DRaGaN MEDvEDOvIć

90

ne regulacije tog izvanrednog pravnog lijeka, a naročito mogućnosti njegova izjavljivanja Saveznom sudu, u literaturi je bilo dosta prijepora (Bačić, Tomić, 1985: 98–104).

6. Zakonom o preuzimanju ZUSa 1991. nisu u hrvatski sustav preuzete norme o žalbi i zahtjevu za izvanredno preispitivanje. Preuzet je i djelomice modificiran zahtjev za zaštitu zakonitosti. Zahtjev za zaštitu zakonitosti do-datno je reguliran 1992. drugom novelom Zakona o preuzimanju ZUSa.

Nepreuzimanjem normi prijašnjeg ZUSa o uvjetima i mogućnosti ko-rištenja žalbom u upravnom sporu naglašena je jednostupnjevitost upravnog sudovanja (Borković, 2002: 517). Ipak, Zakon o sudovima iz 1994. sadržavao je odredbu prema kojoj vrhovni sud RH odlučuje, između ostalog, i o žal-bi protiv odluke Upravnog suda RH kad je to zakonom određeno. Međutim, nijednim zakonom nije propisana dopustivost žalbe protiv odluke Upravnog suda te je ta norma ostala nekonzumirana.

Zahtjev za zaštitu zakonitosti, slično kao i u prethodnim razdobljima, ovlašten je izjaviti nadležni državni odvjetnik ako smatra da je odlukom Upravnog suda povrijeđen zakon, drugi propis ili opći akt (čl. 21.). Zahtjev se podnosi vrhovnom sudu u roku od tri mjeseca od dana dostavljanja sud-ske odluke strankama. O zahtjevu za zaštitu zakonitosti vrhovni sud odlu-čuje u vijeću sastavljenom od pet sudaca. O zahtjevu sud rješava u pravilu na nejavnoj sjednici, a pobijanu odluku ispituje samo u granicama zahtjeva. ako zahtjev nije odbacio, vrhovni sud donosi presudu kojom zahtjev odbija ili uvažava. ako Sud uvažava zahtjev za zaštitu zakonitosti, pobijanu odluku Upravnog suda može ukinuti ili preinačiti (Borković, 2002: 517–518; Krijan, 2001: 122–124, 203–209).

Specifična je situacija upravnog spora u vezi s izvlaštenjem. Naime, nove-lom Zakona o izvlaštenju iz 2001. kojom su upravni sporovi u vezi s izvlašte-njem stavljeni u nadleženost županijskih sudova bilo je propisano da protiv od-luka donesenih u tim postupcima nije dopuštena žalba i revizija. No, novelom iz 2006. regulacija pravnih lijekova je izmijenjena tako da žalba protiv sudske odluke nije dopuštena, ali je dopuštena revizija. a na postupak revizije primje-njuju se na odgovarajući način odredbe Zakona o parničnom postupku.

8. Umjesto zaključka

Sumaran pregled upravnog sudovanja u hrvatskoj pravnoj prošlosti po-kazuje relativno visok stupanj kontinuiteta pravnog reguliranja mnogobrojnih pitanja. To je najviše izraženo kod predmeta sudske kontrole. U svim je razdobljima predmet sudske kontrole zakonitost upravnog akta, i to upravnog akta


91

shvaćenog u užem, tehničkom, smislu, dakle pojedinačnog akta kojim neko tijelo javne vlasti autoritativno odlučuje u konkretnom predmetu o pravu ili obvezi neke fizičke ili pravne osobe. vrlo rijetko susreće se mogućnost uprav-nosudske kontrole normativnih akata. U pravilu, u svim promatranim razdobljima sudska kontrola ograničava se strogo na kontrolu zakonitosti osporenih akata. Tek iznimno otvarala se pravna mogućnost da se spor o zakonitosti pretvori u spor pune jurisdikcije, međutim, sudovi su se tom mogućnošću izbjegavali koristiti.

I kod niza drugih pitanja: ustrojstva upravnosudskog sustava, sastava suda pri odlučivanju, postupku i dopustivosti žalbe odnosno drugih pravnih lijekova postoji izvjestan stupanj kontinuiteta, ali se on, u pravilu, ograničava samo na jedno razdoblje državnog uređenja. a tek kad se državno uređenje mijenja, dolazi do diskontinuiteta i drugačijeg pravnog reguliranja.

Literatura

antal, a. (1992) Le contrôle de la constitutionalité des actes administratifs et gouvernementaux en Hongrie. Pecs: Studia iuridica auctoritate univesitatis Pecs pub-licata

Bačić, vera, Zoran Tomić (1985) Komentar Zakona o upravnim sporovima. BeogradBeuc, Ivan (1985) Povijest institucija državne vlasti Kraljevine Hrvatske, Slavonije i

Dalmacije. ZagrebBernatzik, Edmund (1906) Die österreichischen verfassungsgesetze. LeipzigBorković, Ivo (2002) Upravno pravo. ZagrebDr. I. J. (1942) Ustrojstvo i poslovanje Upravnog sudišta. Obćinski glasnik br. 12Frantlović, Borivoje J. (1935) Komentar Zakona o Državnom savjetu i upravnim su-

dovima, BeogradGojković, Ž. (1883) Ob upravnom sudstvu i sudstvenoj administraciji. Mjesečnik br. 7.Hoholač, Josip (1907) vrhovno upravno sudište, njegova korist i ustrojstvo. Mjeseč-

nik br. 1Ivančević, Ivčić, Lalić (1953) Zakon o upravnim sporovima s komentarom i sudskom

praksom. ZagrebIvančević, velimir (1953) Spor pune jurisdikcije s naročitim obzirom na član 40/3.

Zakona o upravnim sporovima. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, str. 81–93; pretisak u: Hrestomatija upravnog prava (prir. D. Medvedović). Zagreb, 2003.

Kocian, S. (1898) Financijsko upravno sudište. Mjesečnik br. 4Kostić, Lazo M. (1939) administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, knj. III – Nad-

ziranje uprave. Beograd

DRaGaN MEDvEDOvIć

92

Krbek, Ivo (1931) Zakon o općem upravnom postupku. ZagrebKrbek, Ivo (1937) Diskreciona ocjena. ZagrebKrbek, Ivo (1950) Osnovi upravnog prava FNRJ. ZagrebKrbek, Ivo (1955) Upravno pravo FNRJ, knjiga I, BeogradKrbek, Ivo (1962) Pravo jugoslavenske javne uprave, knj. III, ZagrebKrijan, Pero (2001) Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom.

ZagrebKrišković, vinko (1900) Uprava i sudstvo. ZagrebLemayer, K. F. (1895) apologetische Studien zur verwaltungsgerichtsbarkeit. Zeits-

chrift für das Privat und öffentliche Recht der Gegenwart, sv. XXIIMajstorović, Bogdan (1967) Komentar Zakona o upravnim sporovima, BeogradMariska, v. (1889) Financijalno zakonoslovje ili nauka ugar. financijalnog prava

(prijevod: Samuel Kocian). OsijekMárkus, Desider (1912) Ungarisches verwaltungsrecht. TübingenMašek Bosnadolski, Hinko (1899) Zakon o kr. ug. upravnom sudištu. ZagrebMedvedović, Dragan (1971) Sudska zaštita ustavom utvrđenih prava povrijeđenih

radnjom organa uprave. Naša zakonitost br. 10Medvedović, Dragan (1983) Izvanredno preipitivanje sudske odluke u upravnom spo-

ru. Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, sv. 4Medvedović, Dragan (2002) Upravno sudstvo u Hrvatskoj – prilog za povijesni pre-

gled. Zbornik odluka (Upravnog suda Republike Hrvatske) 1977.–2002. Zagreb; pretisak u: Hrestomatija upravnog prava (prir. D. Medvedović). Zagreb, 2003., str. 309–356

Olechowski, T. (1999) Die Einfürung der verwaltunsggerichtsbarkeit in Österreich. Wien

Perović (1972) Komentar Zakona o upravnim sporovima. BeogradRadovanović, Ljubo, Božidar Protić (1928) Iz upravnosudskog postupka, BeogradRinghofer, K. (1955) Der verwaltungsgerichtof. Graz, Wien, KölnSiebenschein, Robert (1907) Upravno sudište. Mjesečnik br. 1Stefanović, Jovan v. (1925) Priručnik za zakone: o opštoj upravi i Državnom savetu i

upravnim sudovima. ZagrebStjepanović, Nikola (1971) Upravno pravo u SFRJ, opći dio, knj. II. BeogradŠtefanić, Hugo (1894) Upravno sudovanje. ZagrebUr. (1876) Upravno sudište u Beču. MjesečnikZbornik odluka (Upravnog suda Republike Hrvatske). Zagreb, 1977.–2002.Zbornik odluka (Upravnog suda Republike Hrvatske). Zagreb, 1977.–2007.ŽigrovićPretočki, Ivan (1911) Upravno pravo kraljevina Hrvatske i Slavonije s obzi-

rom na Ustav. Bjelovar

93

dario đerđa, zoran pičuljan

nastanak I temeLjnI InstItutI novog Zakona o uPravnIm sPorovIma

UDK 35.077.2(497.5) Pregledni znanstveni rad

U radu se prikazuju faze nastanka Zakona o upravnim sporovima iz 2010. Naznačuju se važnija rješenja koja su se javljala u postupku njegova donošenja te gledišta suprot-na tim rješenjima. analiziraju se i neki temeljni instituti novoga upravnosudskog pra-va, koji će stupanjem na snagu novog Zakona dobiti drukčije pravno uređenje. Tako se razmatraju predmet upravnog spora, dvostupanjski ustroj upravnog sudstva, obveznost utvrđivanja činjenica i vođenja usmene rasprave, donošenje reformacijskih odluka u upravnom sporu te uvjeti za ulaganje žalbe na presude upravnih sudova.

ključne riječiupravni spor – Hrvatska, Zakon o upravnim sporovima, upravni sud

1. uvod

Tijekom 2009. i 2010. realizirani su projekti do tada najznačajnije pravne intervencije u upravnopostupovno i upravnosudsko zakonodavstvo Republike Hrvatske. Donesen je novi Zakon o općem upravnom postupku1 te Zakon o upravnim sporovima2. Time je u hrvatskom pravnom sustavu bitno promije-njena pravna regulacija te pravne materije, utemeljene dotad na Zakonu o op-ćem upravnom postupku iz 1956. i Zakonu o upravnim sporovima iz 1977.

Nova pravna regulacija općeg upravnog postupka uvjetovana je razlo-zima izvanpravne i pravne prirode.3 Shvaćanje uloge uprave u suvremenom svijetu bitno je drukčije od vremena donošenja prijašnjeg ZUPa i ZUSa. Stoga je promijenjeni položaj građana i stranaka općenito, u odnosu prema tijelima javne uprave, bio važan čimbenik u donošenju novog općeg uprav-nopostupovnog propisa. U tom je kontekstu pravna pravila temeljem kojih javna uprava postupa u Hrvatskoj valjalo osuvremeniti i dopuniti modernim institutima upravnopostupovnog prava.

1 Donesen na sjednici Hrvatskog sabora 27. ožujka 2009. 2 Donesen na sjednici Hrvatskog sabora 29. siječnja 2010. 3 Prikaz i analiza rješenja novog ZUPa Đerđa, Pičuljan, 2009: 245–290; Đerđa, 2010a: 48–80.

DaRIO ĐERĐa, ZORaN PIČULJaN

94

Slični razlozi utjecali su i na novu regulaciju postupovnih pravila koju će sud primjenjivati u rješavanju upravnih sporova.4 Ponajprije, u suvremenoj upravi posljedice za stranke ne nastupaju samo donošenjem formalnih uprav-nih akata, već i postupanjem ili propuštanjem postupanja upravnih tijela u stvarima u kojima nije propisano donošenje upravnog akta. Stoga je pravnu zaštitu od takvih, novih upravnih aktivnosti trebalo proširiti i izvan upravne sfere, tj. na sudsku zaštitu pred odgovarajućim sudom specijaliziranim za rje-šavanje pravnih stvari u mnogim upravnim područjima. S druge strane, zastar-jela postupovna pravila trebalo je modernizirati s ciljem osiguravanja što kva-litetnije, dostupnije, ali i učinkovitije pravne zaštite od nezakonitih upravnih akata i od nezakonitog upravnog djelovanja u najširem smislu.

Novi ZUS tako s jedne strane predstavlja određenu, ali i nužnu prav-nu reakciju na slijed pravnih rješenja novoga ZUPa. Istodobno, njime se u upravno sudovanje unose mnoga nova i važna postupovna rješenja i instituti primjereni današnjim standardima sudske zaštite od svih oblika upravnog po-stupanja.

Pravno oblikovanje ZUSa upućuje na određenu specifičnost nastanka pravne regulacije u tom području, koja je vrlo slična postupku izrade ZUPa te se izravno vezuje na ispunjavanje uvjeta za punopravno članstvo Hrvatske u EU.5 Stoga se u radu najprije prikazuju osnovne faze oblikovanja ZUSa uz naznaku važnijih rješenja. Zatim se analiziraju neki temeljni instituti no-voga upravnosudskog prava, koji će stupanjem na snagu novog ZUSa dobiti drukčije pravno uređenje. Posebno se razmatraju predmet upravnog spora, dvostupanjski ustroj upravnog sudstva, obveznost utvrđivanja činjenica i vo-đenja usmene rasprave, donošenje reformacijskih odluka u upravnom sporu te uvjeti za ulaganje žalbe na presude upravnih sudova. Koncept i mnogobrojna rješenja novog ZUSa predstavljaju pravni diskontinuitet u odnosu prema do-tadašnjem upravnosudskom nadzoru uprave i trebaju biti iskorak prema kvali-tetnijoj zaštiti prava građana, osobito ljudskih prava i temeljnih sloboda utvr-đenih hrvatskim Ustavom i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. No, kako ZUS stupa na snagu 1. siječnja 2012., a ZUP je na snagu stupio 1. siječnja 2010., otvaraju se i pitanja primjene tim propisima utvrđene zaštite prava stranaka u upravnom postupku i upravnom sporu. Na kraju se upozorava i na te probleme te se nude određena rješenja za njihovo premošćivanje za vrijeme dok traje vacatio legis novog ZUS-a.6

4 O razlozima izmjene ZUSa Đerđa, 2008a: 111–131.5 O postupku nastanka novog ZUPa Medvedović, 2009: 19–74; Pičuljan, 2009: 12–47.6 O međusobnoj uvjetovanosti rješenja Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o uprav-

nim sporovima Pičuljan, 2010: 1–19.

Nastanak i temeljni instituti novog Zakona o upravnim sporovima

95

2. nastanak novog Zakona o upravnim sporovima

U donošenju novog ZUSa može se uočiti nekoliko faza u kojima su sudjelovala različita tijela te koje su, u pravilu, rezultirale kao finalnim pro-izvodom i određenim pravnim dokumentima. Novi ZUS nastajao je kroz svojevrsnu predfazu koja je prethodila pravnim intervencijama u područje upravnih sporova te tri faze izravno vezane uz postupak pravnog oblikovanja toga zakona.

U tzv. predfazi donošenja zakona Ministarstvo pravosuđa strateški se opredijelilo za reformu pravosudnog sustava. Na njegov prijedlog vlada je 22. rujna 2005. usvojila dokument Strategija reforme pravosuđa i Plan djelovanja. Temeljni dokument sadržavao je načelna opredjeljenja i smjer intervencija u cjelokupni pravosudni sustav radi njegove prilagodbe pravnoj stečevini EU. Zanimljivo je da je konkretna mjera izrade novog ZUSa unesena tek u revidi-rani, akcijski Plan djelovanja usvojen od vlade 31. ožujka 2008.

Prva faza pravnog oblikovanja novog zakona vezana je uz provedbu CARDS 2004 twining projekta Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i mo-dernijem upravljanju Upravnog suda Republike Hrvatske koji je započeo u rujnu 2007. U toj je fazi obavljena svojevrsna priprema za pravno uređenje materije upravnih sporova. vlada je 12. rujna 2008. na prijedlog Ministarstva pravosuđa prihvatila Strateški dokument za izradu Nacrta novog ZUSa i Nacrt smjernica za novi ZUS izrađen od skupine međunarodnih eksperata.7

Nakon prihvaćanja strateških dokumenata, u drugoj fazi, radna skupina sastavljena od međunarodnih stručnjaka sačinila je Nacrt Zakona o uprav-nosudskom postupku8 te Komentar Zakona i Preporuke za buduću strukturu suda i unutarnju organizaciju upravnih sudova. Međunarodna radna skupina 13. veljače 2009. dostavila je sve te dokumente Ministarstvu pravosuđa.

Nakon toga je i formalno započeo zakonodavni postupak izrade novog ZUSa, koji je označen kao treća faza. Ministar pravosuđa imenovao je 16.

7 Oba dokumenta objavljena su u Hrvatskoj javnoj upravi 8(3/2008): 567–586.8 Radna skupina austrijskih i njemačkih stručnjaka – u sastavu: Jaka ćurković, sutkinja viso

kog socijalnog suda RhinelandPalatinate, Klaus Hage, projektni menadžer i sudac Upravnog suda u Münchenu, Meinrad Handstanger, sudac vrhovnog upravnog suda Republike austrije, Eckart Hein, voditelj projekta i predsjednik Saveznog upravnog suda Republike Njemačke, u mirovini, Martin Koehler, sudac vrhovnog upravnog suda Republike austrije, Klaus Lernhart, zamjenik predsjednika Upravnog suda u Freiburgu, Clemens Mayr, Ured saveznog kancelara Republike austrije – Odjel za Ustav, Stefan Rosenmayr, sudac vrhovnog upravnog suda Republike austrije, Hannes Tretter, zamjenik voditelja projekta i profesor Sveučilišta u Beču – izradila je Nacrt Zakona o upravnosudskom postupku. S radnom skupinom surađivale su sutkinje Upravnog suda Republike Hrvatske Ljiljana Karlovčan Đurović, zamjenica predsjednika Suda, Gordana Marušić Babić, projektni menadžer s hrvatske strane, i mr. sc. Inga vezmar Barlek.


96

veljače 2009. radnu skupinu sastavljenu od domaćih pravnih stručnjaka.9 Ona je izradila prijedlog ZUSa, koji je vlada usvojila 19. lipnja 2009., a Hrvatski sabor u prvom čitanju 3. srpnja 2009. Ista radna skupina izradila je i Konačni prijedlog ZUSa koji je vlada usvojila 23. prosinca 2009., a Hrvatski sabor 29. siječnja 2010.

2.1. Načelne i pravne osnove za izradu novog Zakona o upravnim sporovima

Načelnu osnovu donošenja novog ZZUSa predstavljali su, dakle, Stra-teški dokument za izradu ZUSa i Nacrt smjernica za novi ZUS, dok su pravnu osnovu za novousvojena rješenja činili Nacrt zakona o upravnosudskom po-stupku i tada važeći stari ZUS.

Iako su ti strateški dokumenti slični dokumentima usvojenim od vlade u postupku oblikovanja novog upravnopostupovnog zakonodavstva, iskustvo u pripremi i izradi novog ZUPa rezultiralo je višom kvalitetom teksta usvo-jenih dokumenata. U njima se ističu sljedeći zaključci: u materiji upravnih sporova trebalo bi bitno unaprijediti postupovna pravila, ali i provesti znatnu reorganizaciju upravnog sudovanja; promjena postupovnih pravila treba se nadovezati na proširenje predmeta upravnog postupka – potrebna je i nadalje sudska zaštita od nezakonitih upravnih akata, ali i njezino širenje na sve obli-ke upravnog postupanja i nepostupanja; postupovnim pravilima trebat će se, sukladno rješenjima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temelj-nih sloboda i standardima modernog sudovanja, osigurati nadležnosti suda da utvrđuje i činjenice i primjenu prava te propisati obvezatnost usmene rasprave; radi afirmacije načela efikasnosti predlagalo se zamjenjivanje dominantnog modela kasacijskog odlučivanja reformacijskim ovlastima upravnog suda; i konačno, predlagala se reorganizacija upravnog sudovanja u dva stupnja, tj. osnivanje »prvostupanjskih regionalnih sudova« i vrhovnog upravnog suda, a sve radi lakšeg pristupa građana sudu, ali i osiguravanja rješavanja većine sudskih stvari isključivo na prvom sudskom stupnju.

Tim se dokumentima ujedno upozoravalo i na još jednu važnu činjenicu – nepostojanje u pravu EU standardiziranih pravila ustroja i vođenja upravnog spora. Stoga je zakonodavac prilikom donošenja novog ZUSa trebao imati

9 Radna skupina radila je u sastavu: dr. sc. Dario Đerđa, docent na Pravnom fakultetu Sveuči-lišta u Rijeci, mr. sc. Zlatko Hamarić, Ministarstvo pravosuđa, Ljiljana Karlovčan Đurović, sutkinja Upravnog suda Republike Hrvatske, Dijana Kovačević Remenarić, Ministarstvo pravosuđa, dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu, Gordana Marušić Babić, sutkinja Upravnog suda, dr. sc. Dragan Medvedović, redoviti profesor na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu, u mirovini, mr. sc. Inga vezmar Barlek, sutkinja Upravnog suda, i mr. sc. Zoran Pičuljan, državni tajnik u Ministarstvu pravosuđa, koordinator radne skupine.


97

veliku slobodu u izboru postupovnih i organizacijskih pravila, vodeći pritom računa o bogatoj praksi država članica EU. U postupku oblikovanja zakona ta se mogućnost pojavila kao motivator u izboru rješenja koja će biti primjerena hrvatskoj situaciji, a ujedno i dovoljno moderna, ali i kao dodatna odgovor-nost u predlaganju rješenja od kojih se očekuje da znatno unaprijede hrvatsko upravno sudovanje.

S druge strane, Nacrt Zakona o upravnosudskom postupku vrlo je iscrpno, sa čak 121 člankom u 14 poglavlja, uredio materiju upravnih sporova, pri čemu je sa 27 članaka regulirao samo tijek »prvostupanjskog upravnosudskog postupka«.10 Nacrtom Zakona o upravnosudskom postupku predlagale su se, s ciljem ubrzanja rješavanja sudskih postupaka, i neke zanimljive i korisne novine, kao primjerice ogledni spor. vrlo značajne novine usmjerene su na pravo vrhovnog upravnog suda da preispituje ustavnost i zakonitost općih akata koji nisu obuhvaćeni pojmom »drugi propis iz članka 128. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske«, čime bi se popunila postojeća praznina u prav-nom odlučivanju o ustavnosti i zakonitosti općih akata.11 Nacrtom Zakona o upravnosudskom postupku predlagao se i novi ustroj upravnog sudovanja s prvostupanjskim upravnim sudovima i vrhovnim upravnim sudom.12 Prvo-stupanjskim se sudovima davala opća nadležnost rješavanja u svim upravnim sporovima, osim onih koji su u izričitoj nadležnosti vrhovnog upravnog suda. No nažalost Nacrt Zakona o upravnosudskom postupku, bez obzira na iscr-pnu pravnu regulaciju, na važno pitanje razdiobe nadležnosti prvostupanjskih sudova i vrhovnog upravnog suda nije ponudio dovoljno preciznih rješenja. Nacrtom se nadalje konketizirao preustroj upravnog sudovanja te se nudilo rješavanje statusa sudaca Upravnog suda. Iako prema mišljenju Ministarstva pravosuđa to nije predmet regulacije ZUSa, tzv. Preporuke, koji su ujedno bile i svojevrstan aneks Nacrtu, mogle bi se koristiti pri daljnjoj izgradnji novog sustava upravnih sudova u Hrvatskoj, jer se u njima predlažu granice sudskih područja za prvostupanjske sudove, procjenjuje priljev predmeta u prijelaznom dvogodišnjem razdoblju, tj. do stupanja Zakona na snagu, te se utvrđuje

10 S tim je dokumentom upoznat tek uzak dio stručne javnosti. Nacrt nije bio objavljen ni u stručnim publikacijama ni na internetskoj stranici Ministarstva pravosuđa. Sličnu sudbinu doživio je i Nacrt ZUPa. Kako su se u stručnim člancima, ali i u mišljenjima SIGMae, često iznosile uspo-redbe tih dokumenata s novim upravnopostupovnim i upravnosudskim zakonima, bilo bi razborito objaviti i te nacrte.

11 O svrhovitosti uvođenja objektivnog upravnog spora Omejec, 2006: 7–35.12 Naziv vrhovni upravni sud koristi se u Bugarskoj, Češkoj, Finskoj, Litvi, Poljskoj, Portu-

galu i Švedskoj. U upotrebi su i nazivi Upravni sud u austriji, Državni savjet u Francuskoj, Savezni upravni sud u Njemačkoj, visoki kasacijski sud u Rumunjskoj, a također je prisutan i ustroj upravnih odjela unutar vrhovnih sudova, kao što je to u Danskoj, Estoniji, Mađarskoj, Irskoj, Latviji, Slovač-koj, Sloveniji i Španjolskoj.


98

broj sudaca i sudskih savjetnika potrebnih za rad novoosnovanih upravnih sudova.13 vrijednost Nacrta Zakona o upravnosudskom postupku svakako se ogleda u tome što je podrobnije razradio načelne strateške dokumente. Među-tim, unatoč iscrpnoj pravnoj regulaciji, to ipak nije učinio dovoljno precizno.

2.2. Prijedlog Zakona o upravnim sporovimaIzradom Prijedloga ZUSa vraćen je prvotni naziv stabiliziran u dugo-

godišnjoj primjeni starog Zakona, a pravna regulacija upravnih sporova obu-hvaćena je sa 88 članaka. Prijedlog Zakona svojom se sistematikom i logikom rješenja nadovezuje na važeći ZUP. Tako se u uvodnim odredbama, sukladno hrvatskim nomotehničkim uzusima, uređuju načela na kojima su upravni spo-rovi utemeljeni te proširuje predmet Zakona – od ocjene zakonitosti pojedi-načnih odluka, na ocjenu zakonitosti postupanja javnopravnih tijela, ocjenu zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnih ugovora te mogućnost pokretanja upravnog spora u slučajevima šutnje uprave.

U usporedbi s Nacrtom Zakona o upravnosudskom postupku, Prijedlog ZUSa kvalitetnije je uredio dva važna instituta – rješavanje upravne stva-ri bez vođenja rasprave i tzv. »filtar« za ulaganje žalbe na odluku upravnog suda. Dakle, kvalitetnije je uredio mehanizme koji ubrzavaju sudski postupak, ali i kojima se štite prava stranaka u sporu. Rješenje kojim se onemogućuje ulaganje žalbe na svaku odluku prvostupanjskog upravnog suda od načelne je važnosti, jer će se ubuduće žalba visokom upravnom sudu moći podnijeti samo kad je upravni sud odstupio od pojedinačne odluke javnopravnog tijela i sam riješio upravnu stvar. U svim drugim slučajevima preispitivanje prvostu-panjske sudske odluke ne čini se potrebnim te dovodi do usporavanja rješa-vanja upravnih sporova. To je rješenje zasigurno i preciznije no predloženo u Nacrtu Zakona o upravnosudskom postupku, prema kojem bi se žalba mogla podnijeti zbog »ozbiljne sumnje u zakonitost presude« te »ako je predmet od šireg značaja«. Rješenje iz Prijedloga Zakona na tragu je i novijih odluka Europskog suda za ljudska prava o računanju razumnog roka za donošenje sudske odluke, koji se računa od podnošenja žalbe u upravnom postupku, a ne podnošenja tužbe u upravnom sporu. U vezi s tim svoje je stajalište promije-nio i Ustavni sud temeljeći ga na svojevrsnom »jedinstvu upravnog postupka i upravnog spora«.14

13 Odnos broja upravnih sudaca prema populaciji je sljedeći: u Hrvatskoj 1:136.000, u austriji 1:28.000, u Njemačkoj 1:36.000; u Italiji 1:131.000, u Poljskoj 1:74.000, a u Sloveniji 1:50.000.

14 ESLJP: Presuda Počuča protiv Republike Hrvatske od 29. lipnja 2006., Presuda Tomljenović protiv Republike Hrvatske od 21. lipnja 2007. te Ustavni sud, Odluka UIII4885/2005 od 20. lipnja 2007.


99

Ovlast visokog upravnog suda da ocjenjuje ustavnost i zakonitost općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti koji nisu u nadležnosti Ustavnog suda, sadržana u Prijedlogu Zakona, dobila je potporu većine ministarstava i radnih tijela Hr-vatskog sabora tijekom njegova usvajanja. No, dok se ocjena zakonitosti nije dovodila u pitanje, Odbor za pravosuđe Hrvatskog sabora predložio je preis-pitivanje rješenja o ocjeni ustavnosti općih akata, smatrajući je isključivom nadležnošću Ustavnog suda, a to je u daljnjim fazama donošenja Zakona i usvojeno.

Prilikom usvajanja Prijedloga Zakona, pred Odborom za pravosuđe Hr-vatskog sabora otvorilo se i važno pitanje isključivanja instituta »zahtjeva za zaštitu zakonitosti« uređenog starim ZUSom, »koji je važan instrument vrhovnog suda Republike Hrvatske za ispunjavanje uloge propisane člankom 118. stavkom 1. Ustava i člankom 24. stavkom 1. podstavkom 1. Zakona o sudovima kojima ovaj Sud osigurava jedinstvenu primjenu zakona i ravno-pravnost građana te jednakost svih pred zakonom«.15 argumentacija iznesena u toj raspravi obvezivala je na ponovno preispitivanje međuodnosa vrhovnog i visokog upravnog suda kao Prijedlogom Zakona utvrđenog najvišeg suda u odlučivanju o pojedinačnim povredama prava od javnopravnih tijela. Prilikom usvajanja Prijedloga Zakona nije prihvaćen naziv vrhovni upravni sud, već je predložen visoki upravni sud, uz argumentaciju da se u dotadašnjem ustroju specijaliziranih sudova u Hrvatskoj koristi naziv visoki (visoki trgovački sud, visoki prekršajni sud), ali i da je potrebno istaknuti ustavni položaj vrhovnog suda kao najvišeg suda u državi.16

Za razliku od Nacrta Zakona o upravnosudskom postupku, Prijedlog ZUSa pravnu regulaciju preustroja Upravnog suda i rješavanje pravnog položaja su-daca prepustio je zakonima o organizaciji pravosuđa. Predmet novog Zakona usredotočen je, tako, logikom pravne regulacije, samo na propisivanje postu-povnih sudskih pravila, slijedom čega bi sveobuhvatno uređenje upravnog su-dovanja zahtijevalo daljnju pravnu intervenciju. Prijedlog ZUSa u Hrvatskom saboru usvojen je gotovo jednoglasno, sa samo jednim suzdržanim glasom.

2.3. Konačni prijedlog Zakona o upravnim sporovimaTijek izrade Prijedloga ZUSa, a i njegovo usvajanja od vlade nisu iza-

zvali ozbiljniji interes ministarstava, sudova ni stručne javnosti. Očitovanja su

15 Mišljenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva od 16. lipnja 2009. upućeno Ministarstvu pravosuđa, dokumentacija vlade Republike Hrvatske i Ministarstva pravosuđa.

16 Ministarstvo pravosuđa o pitanju naziva suda provelo je konzultacije s Ustavnim sudom i vrhovnim sudom koji su podržali naziv visoki upravni sud.


100

uglavnom potvrđivala rješenja koje je predlagalo Ministarstvo pravosuđa kao nositelj izrade. No, sasvim suprotno bilo je u postupku njihova očitovanja na Konačni prijedlog ZUSa te je postupak interresornog usklađivanja na radnim tijelima vlade trajao puna dva mjeseca. Pritom su važne primjedbe na tekst Konačnog prijedloga iznijeli Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, Ministarstvo financija te Državno odvjetništvo. vrlo korisne primjedbe uputili su i vrhovni sud, Ministarstvo uprave, Upravni sud i Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture.

Konačni prijedlog Zakona zadržao je sistematiku Prijedloga Zakona te jednak broj poglavlja, dok je broj članaka samo neznatno povećan na 92. No, dio rješenja iz Prijedloga Zakona ipak je promijenjen. Prihvaćena je primjed-ba Ministarstva uprave te precizirana odredba kojom su među »javnopravna tijela« uvrštene i pravne osobe koje obavljaju javnu službu, tzv. pružatelji jav-nih usluga. Time je osigurana sveobuhvatna sudska zaštita od djelovanja svih oblika javnopravnih tijela i pružatelja javnih službi utvrđenih novim ZUPom. Prihvaćene su primjedbe Državnog odvjetništva i Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva na koncept kazni za službenike, čelnike javnopravnih tijela i stranke u slučaju ometanja postupovne discipline ili usporavanja sudskog postupka, ali su u primjeni u tim slučajevima ostala pravila parničnog postupka i sustav stegovne odgovornosti propisan službeničkim zakonodavstvom. Prihvaćene su i primjedbe Državnog odvjetništva o zastu-panju od strane stručne osobe koja je donijela upravnu odluku te je propisano da u složenijim sporovima tijela državne uprave i druga državna tijela može zastupati i državno odvjetništvo. U skladu s primjedbama Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva te Državnog odvjetništva i vrhov-nog suda pravno je dorađen nov institut – zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, svojevrstan supstitut za zahtjev za zaštitu zakonitosti prisutan u važećem hrvatskom upravnosudskom zakonodavstvu. Prihvaćen je i niz pravnotehničkih prijedloga kojima je bitno poboljšan tekst Konačnog prijedloga ZUSa. No, koncepcijska primjedba vezana uz pokušaj ublažavanja obveze da stranka koja izgubi spor, pa tako i javnopravno tijelo, snosi troškove spora nije prihvaćena. Sukladno modernim standardima sudo-vanja, svim strankama, pa tako i javnopravnim tijelima pripada jednakoprav-na pozicija u upravnom sporu, što se uzelo u obzir.

Na Konačni prijedlog u Hrvatskom saboru podnesena su samo četiri amandmana. Iako u svojoj biti pravnotehničke prirode, amandmani na čl. 1. i 3. zaslužuju pažnju, jer su postupanje ili propuštanje postupanja javnopravnih tijela kao predmet Zakona i predmet upravnog spora izravno povezani s re-gulacijom upravnog postupka. Na taj se način ova rješenja dovode u izravnu vezu s istovjetnim rješenjima čl. 3/2. ZUPa, tj. uz primjenu tog Zakona i


101

»na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava«. Konačni prijedlog ZUSa prihvaćen je konsenzusom, sa samo jednim suzdr-žanim glasom.

Tijekom studenoga 2009. SIGMa je Ministarstvu pravosuđa uputila svo-ja zapažanja o Prijedlogu Zakona. Komentari koje su se odnosili na područ-je primjene pravnih lijekova (proširenje područja primjene), pravni interes stranke (širi od zaštite objektivnog prava), tužbe protiv općih akata (pojednostavnjenje postupka) na odgovarajući su način uneseni u tekst Konačnog prijedloga. većina ostalih komentara (sudsko preispitivanje i postupak pred sudom, izvršenje presuda, uloga upravnog prizivnog suda, sudac pojedinac u upravnom sporu) potvrdila su u Prijedlogu ZUSa predložena rješenja.

Glavni nedostatak Prijedloga ZUSa po očitovanju SIGMae odnosio se na »žurni postupak«, za koji su, prema mišljenju SIGMae, u Nacrtu Zako-na dana prihvatljiva rješenja. Nositelj izrade propisa tu je primjedbu dijelom prihvatio te je pravno doradio rješenje o odgodnom učinku tužbe, s tim da su instrumenti ubrzanja postupka i bez izričitog propisivanja u ovlasti samoga suda. Konačni zaključak SIGMae o Prijedlogu Zakona je sljedeći: »Sve u svemu, novi Nacrt zakona nije tako iscrpan kao što bi prema preporukama projekta CaRDS trebao biti, međutim tretira pitanja na prihvatljiv način.«17 Konačni prijedlog Zakona uspio je spojiti i pomiriti prijedloge hrvatskih insti-tucija s većinom očekivanja međunarodnih ekspertnih institucija.

3. temeljni instituti novog Zakona

U nastavku se razmatra širenje predmeta upravnog spora te dvostupanj-ski ustroj upravnih sudova kao velika novina u hrvatskom sudskom sustavu. analiziraju se širenje ovlasti, ali i obveze upravnih sudova da sami utvrđuju činjenično stanje te vode usmenu raspravu. Zatim se razmatra konceptualni prijelaz s primarno kasacijskog na dominantno reformacijski sustav odlučiva-nja u upravnom sporu. Konačno, analizira se i mogućnost ulaganja žalbe na presudu upravnog suda. To su samo neki od novih instituta upravnog spora. Ostali, kao npr. načela upravnog spora, sastav suda pri vođenju spora i odluči-

17 »Ovdje moramo ukazati na različita gledišta i pristupe inozemnih stručnjaka koji su u sklopu raznih CaRDS projekata trebali Republici Hrvatskoj pružiti pomoć u harmonizaciji hrvatskog prav-nog poretka s pravnom stečevinom Europske Unije. Dok su, pri izradi Zakona o općem upravnom postupku, europski eksperti inzistirali da ZUP mora biti kratak, jezgrovit i sadržavati samo okvirne norme i pri tom se pozivali na moderne europske nomotehničke standarde, dotle su pri izradi Zakona o upravnom sporu (upravnosudskom postupku) drugi europski eksperti primijenili tehniku minu-cioznog, vrlo iscrpnog, pa i pretjeranog, čak kazuističkog reguliranja. Smatramo da se onda može opravdano postaviti pitanje: što je europski nomotehnički standard i postoji li on uopće? Naše je mišljenje da ga nema.« Medvedović, 2010: 2.


102

vanju, izuzeće suca, nov koncept zainteresirane treće osobe, privremene mje-re, ogledni spor, zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, troškovi spora, ocjena zakonitosti općih akata ne razmatraju se zbog ograničenog opsega rada.18

3.1. Predmet upravnog sporaProširenje predmeta upravnog spora jedna je od najvećih i najznačajnijih

novina ZUS-a iz 2010. Dotad je upravni spor bio postavljen iznimno usko te se sukladno čl. 6. starog ZUSa može voditi samo protiv upravnog akta odnosno propuštanja nadležnog tijela da u zakonom propisanom roku donese upravni akt.19 Sva druga postupanja javnopravnih tijela20 ne mogu se prema tom Zakonu pobijati pred Upravnim sudom, već samo pred sudovima opće nadležnosti. Iznimka su samo povrede Ustavom zajamčenih sloboda i prava čovjeka i građanina počinjene konačnim pojedinačnim aktom ili nezakonitom radnjom službene osobe, ako nije osigurana druga sudska zaštita, kad se pred Upravnim sudom vodi tzv. kvaziupravni spor.21

Iako takvo usko određenje predmeta upravnog spora postoji primjerice u Austriji,22 ono je uistinu iznimka u zakonima koji uređuju upravne sporove.23

18 O nekim institutima novog ZUSa v. Đerđa, 2010: 65–92.19 Čl. 6/2. starog ZUSa propisuje da se upravnim aktom smatra svaki akt kojim državna tijela

i pravne osobe u vršenju javnih ovlasti rješavaju o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili pravne osobe u kakvoj upravnoj stvari.

20 Prema čl. 1. ZUPa, javnopravnim tijelima smatraju se tijela državne uprave i druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe koje imaju javne ovlasti.

21 Čl. 66.–76. starog ZUSa.22 Sukladno čl. 130. Federalnog ustava, Bundes-Verfassungsgesetz, Bundesgesetzblatt, 232/45,

1013/94, 47/09, Upravni sud u austriji odlučuje o tužbama koje se odnose na nezakonitost odlu-ka javnopravnih tijela i neovisnih upravnih vijeća te o kršenju obveze tih tijela da donesu odluku. Predmet upravnog spora dakle su samo odluke javnopravnih tijela, tj. upravni akti, a ne i drugi akti uprave, kao što su npr. akti poslovanja. Štoviše, upravni spor ne može se voditi ni kada javnopravno tijelo odbije postupiti u drugim slučajevima osim prilikom donošenja upravnog akta. Kako upravni ugovori u toj državi nemaju poseban pravni režim, sve sporove vezane uz ugovore sklopljene između javnopravnih tijela i privatnih osoba rješavaju sudovi opće nadležnosti, baš kao i sporove u svezi s naknadom štete koju je građaninu ili pravnoj osobi počinila uprava. Ti predmeti nisu u nadležnosti Upravnog suda.

23 U Njemačkoj primjerice čl. 19/4. Temeljnog zakona, Grundgesetz, Bundesgesetzblatt, 1/49, I s. 606/09, propisuje da mogućnost obratiti se sudu ima svaka osoba kojoj je javna vlast povrijedila neko pravo. Tom ustavnom odredbom nadzor nad svim radnjama javnopravnih tijela, pod kojima se razumiju sva tijela izvršne i upravne vlasti, stavljen je u nadležnost upravnih sudova, što je i širi koncept od usvojenog u Hrvatskoj. Čl. 40/1. Uredbe o upravnim sudovima, Verwaltungsgericht-sordnung, Bundesgesetzblatt, I s. 686/91, I s. 1010/08, propisuje da se upravni spor može voditi u svim javnopravnim sporovima koji nisu ustavne prirode, ako nadležnost za rješavanje takvoga spora nije zakonom izričito stavljena u nadležnost nekog drugoga suda. Konačno, prema čl. 47. Uredbe


103

Iz usporednih pravnih sustava razvidno je da u svijetu postoji opći trend šire-nja nadležnosti upravnih sudova na cjelokupnu aktivnost uprave, a ne samo na postupak donošenja upravnog akta, što pozitivno hrvatsko pravno uređenje čini nedovoljno suvremenim.

Slijedeći primjere iz usporednog prava, i hrvatski zakonodavac odlučio je cjelovitije pokriti djelatnost uprave upravnosudskom zaštitom. Time se od-stupilo od prethodnog zakonskog rješenja prema kojem se upravni spor vodio samo o zakonitosti upravnih akata. U širenju predmeta upravnog spora po-sebno važnu ulogu imalo je i donošenje novog ZUPa 2009., koji je na snagu stupio 1. siječnja 2010. On je mnogim odredbama propisao da se upravni spor može pokrenuti protiv drugostupanjskog rješenja, ali i protiv prvostupanjskog rješenja kad se na takvo rješenje ne može izjaviti žalba.24 Novi ZUP propisao je da se upravni spor može voditi i protiv rješenja drugostupanjskog javnoprav-nog tijela donesenog po prigovoru na druga postupanja javnopravnih tijela,25 baš kao i kada tijelo koje nadzire pružatelje javnih usluga po prigovoru nije poduzelo očekivane mjere iz svoje nadležnosti.26 Konačno, ZUP je propisao i da sud nadležan za upravne sporove utvrđuje ništetnost upravnih ugovora,

o upravnim sudovima upravni spor može se voditi i o zakonitosti podzakonskih propisa donesenih temeljem saveznog zakona te o zakonitosti drugih općih akata jedinica lokalne samouprave i drugih javnopravnih tijela.

Slično je i u Sloveniji gdje se člancima 2., 4., 5. i 7. Zakona o upravnom sporu, Ur. l. 105/06 i 26/07, propisuje da se u upravnom sporu odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata kojima je povrijeđen pravni položaj tužitelja; odlučuje se o zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja kojima je javnopravno tijelo povrijedilo ljudska prava i temeljne slobode pojedinaca, ako nije osigurana druga pravna zaštita; odlučuje se o zakonitosti akata tijela izdanih u obliku propisa kojima se uređuju pojedinačni odnosi; odlučuje se o javnopravnim sporovima između države i lokalne zajednice o javnopravnim sporovima između lokalnih zajednica, kao i o javnopravnim sporovima između njih i pravnih osoba s javnim ovlastima, ako Ustavom ili zakonom nije propisana druga sudska zaštita. U upravnom sporu ujedno se odlučuje i o sporovima zbog propuštanja donošenja upravnog akta u propisanom roku te zakonitosti drugih akata kada to propisuje poseban zakon.

24 Novi ZUP člancima 105.–121. kao redoviti pravni lijek protiv nezakonitog i nesvrhovitog rješenja i dalje propisuje žalbu.

25 Prigovor, kao novi pravni lijek u općem upravnopostupovnom zakonodavstvu Hrvatske, može se izjaviti protiv postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, a kojim je osobi povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes. Može se izjaviti i zbog neizdavanja tražene obavijesti javnopravnog tijela o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa osobe u nekoj upravnoj stvari. Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela može se pokrenuti upravni spor. ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja o prigovoru može se odmah pokrenuti uprav-ni spor. Čl. 122/4., 155. i 156. ZUPa.

26 Prigovor se može izjaviti i protiv postupanja pružatelja javnih usluga kojim su korisniku povrijeđena prava ili pravni interesi. ako nadležno tijelo za rješavanje po prigovoru najkasnije u roku od 30 dana od dana izjavljivanja prigovora ne obavijesti korisnika usluga u pisanom obliku o mjera-ma koje je u povodu prigovora poduzelo, ili ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama, također može pokrenuti upravni spor. Čl. 157. i 158. ZUPa.


104

ali i da se protiv rješenja donesenog po prigovoru zbog neizvršavanja obveza javnopravnog tijela iz upravnog ugovora može pokrenuti upravni spor.27

Stupanjem na snagu novog ZUPa zaživjela je potpuno nelogična kon-cepcija, sukladno kojoj bi o rješenjima donesenim o prigovorima protiv po-stupanja javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga baš kao i o upravnim ugovorima trebao odlučivati Upravni sud. Međutim, iako je nadležnost za rje-šavanje tih sporova utvrđena ZUPom, postupovni režim rješavanja upravnih sporova Upravnom sudu postavljao je stari ZUS, koji je propisivao isključi-vo postupak rješavanja spora o zakonitosti upravnog akta. Stoga je Upravni sud tužbe temeljene na traženju pravne zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga i na upravnim ugovorima trebao odbacivati, jer tu ne odlučuje o zako-nitosti rješenja kao upravnog akta.

Stoga je bilo nužno novim ZUSom znatno proširiti predmet upravnog spora te ga uskladiti s najnovijim rješenjima općeg upravnopostupovnog za-konodavstva. Tako je stupanjem na snagu novoga ZUSa predmet upravnog spora i dalje ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno ti-jelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, tj. ocjena zakonitosti upravnog akta protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek.28 Međutim, ZUS je predmet upravnog spora proširio i na ocjenu zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza i pravni interes stranke protiv kojeg nije do-pušteno izjaviti redoviti pravni lijek. U kontekstu naprijed rečenog, predmet upravnog spora bit će i ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu, ali i ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvrša-vanja upravnih ugovora (čl. 3.).

velika je novina u hrvatskom pravnom sustavu otvaranje mogućnosti ocjene zakonitosti općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, pravnih osoba koje imaju javne ovlasti i pravnih osoba koje obavljaju javnu službu u tzv. objektivnom upravnom sporu. Kako je u Hrvatskoj ustav-nosudski nadzor ograničen samo na apstraktnu kontrolu ustavnosti i zakoni-tosti »drugih propisa«, otvorenim ostaje pitanje zakonitosti općih akata tijela državne i javne vlasti koji se ne mogu smatrati propisima. Kako neki opći akti iz samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica, ali i neki opći akti tijela izvršne

27 ZUP u čl. 154. propisuje da se prigovor može izjaviti i zbog neispunjavanja ugovornih obve-za javnopravnog tijela iz upravnog ugovora. O tom prigovoru rješenjem odlučuje tijelo koje na teme-lju zakona obavlja nadzor nad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor.

28 Pojam »upravni akt« u novodonesenim hrvatskim zakonima ipak se izbjegava, nauštrb pojma »rješenje« u ZUPu te pojma »pojedinačna odluka« u novom ZUSu.


105

i javne vlasti nemaju općenormativna pravna obilježja, oni ne podliježu ustav-nosudskoj kontroli ustavnosti i zakonitosti (Omejec, 2006: 19–21).29

Iz novog ZUSa izostavljena je pravna zaštita Ustavom zajamčenih prava i sloboda čovjeka i građanina koja nije počinjena donošenjem upravnog akta. No, kako tu nije riječ o upravnim aktima te kako je predmet tih sporova zaštita Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, o tim stvarima ubu-duće bi trebao odlučivati Ustavni sud temeljem ustavne tužbe.30

vezano uz predmet upravnog spora valja se osvrnuti i na čl. 22. koji pro-pisuje da se tužbom može zahtijevati: poništavanje ili oglašivanje ništavom pojedinačne odluke; donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u pro-pisanom roku; postupanje koje je tuženik sukladno propisima ili pojedinačnoj odluci obvezan izvršiti te oglašivanje ništetnim upravnog ugovora ili izvrša-vanje obveze iz upravnog ugovora. Kad god se pobija zakonitost pojedinač-ne odluke ili se upravni spor pokreće zbog nedonošenja pojedinačne odluke, tužitelj tužbom može zahtijevati i da sud odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. Iako za postavljanje takvog tužbenog zahtjeva ni prije nije bilo zapreke, iz starog ZUSa to ipak nije tako jasno proizlazilo. Odredba da se uz glavni zahtjev tužbom može zahtijevati povrat stvari i naknada štete koju je počinio tuženik, zadržana je i u novom ZUSu. Propisivanje što se sve tužbom može zahtijevati u novom Zakonu nije bilo nužno, jer se takve for-mulacije inače vezuju uz određivanje predmeta upravnog spora generalnom klauzulom, kao primjerice u Njemačkoj. U sustavu poput hrvatskog gdje je predmet upravnog spora enumerativno određen one imaju samo instruktivnu vrijednost, jer građanima jednostavno pokazuju u kojim slučajevima mogu pokrenuti upravni spor i što sve tužbom mogu zahtijevati.

29 Omejec ističe da je riječ o jednom od najtežih i najslabije istraženih problema hrvatskog pravnog poretka, osobito stoga što ustavnu nadležnost Ustavnog suda ograničenu na apstraktnu kon-trolu ustavnosti i zakonitosti »propisa« nije dopušteno proširivati nijednim zakonom, pa je apstraktna kontrola ustavnosti i zakonitosti općih akata bila izvan granica nadležnosti Ustavnog suda. Problem je dodatno otežan i činjenicom da ni ustavotvorac ni zakonodavac nisu odredili što se smatra »drugim propisom« u smislu čl. 128/2. Ustava. Ustavni sud pod pojmom »drugi propis« najčešće razumije »propis donesen unutar zakonske ovlasti od strane nadležnog tijela državne vlasti radi provedbe za-kona, odnosno propis koji tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i druge pravne osobe s javnim ovlastima donose unutar svog djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom. Dakle, pod drugim propisom razumije se akt općeobveznog karaktera, donesen od nadležnih tijela državne vlasti ili tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, koji uređuje odnose na općenit način i koji se odnosi u pravilu na neodređeni krug adresata«. Rješenje UII318/2003 i UII643/2003 od 9. travnja 2003., NN 72/03.

30 Danas je sudska zaštita protiv tih akata osigurana ponajprije u tzv. kvaziupravnom sporu, a zatim i putem ustavne tužbe zbog povrede ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom pred Ustavnim sudom, prema čl. 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Sporovi za zaštitu ustavom zajamčenih prava i sloboda u njemačkom i austrijskom pravu također su u nadležnosti isključivo ustavnih sudova.


106

Iznimke od vođenja upravnog spora nisu se izmijenile u usporedbi sa starim ZUSom (čl. 9. starog ZUSa). Tako se upravni spor i prema novom Zakonu neće moći voditi samo u stvarima u kojima je sudska zaštita osigu-rana izvan upravnog spora. Dakle, zakonodavac je ipak otvorio mogućnost izuzimanja nekih upravnih stvari od rješavanja u upravnom sporu, ali samo uz ispunjenje uvjeta iz čl. 19/2. Ustava, koji jamči sudsku kontrolu zakoni-tosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. U Hrvatskoj su od rješavanja pred Upravnim sudom bili izuzeti samo sporovi u vezi s izvlaštenjem.31 Ubuduće upravni spor neće se moći voditi ni protiv postupovne odluke javnopravnog tijela, već će se takva odluka moći pobijati tužbom protiv odluke o glavnoj stvari, ako zakonom nije drukčije propisano (čl. 4.). Konačno, upravni se spor i dalje neće moći voditi ni o pravilnosti po-jedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali će se zato moći voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je takva ovlast dana. Time je upravni spor u Hrvatskoj i nadalje ostao usmjeren isključivo na ocjenjivanje zakonitosti, a ne i svrhovitosti upravnih akata.32

3.2. Dvostupanjski ustroj upravnog sudstvaPosebno važna novina ne samo upravnog spora već i cjelokupnog sud-

skog sustava u Hrvatskoj jest dvostupanjski ustroj upravnog sudstva. Time se nakon 21 godine ponovo uvodi mogućnost izjaviti žalbu kao redoviti pravni lijek protiv presude upravnog suda.33

Upravni sud je osnovan i započeo je s radom 1. srpnja 1977. Do tada je o upravnim sporovima odlučivao vrhovni sud SRH u čijem je sastavu djelovao posebni Odjel za upravne sporove. Osnivanjem Upravnog suda u njegovu su nadležnost preuzeti svi upravni sporovi dotadašnjeg Odjela za upravne sporo-

31 Tako je u čl. 42.a Zakona o izvlaštenju propisano da se protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju može podnijeti tužba mjesno nadležnom županijskom sudu. Štoviše, čl. 21.a/2. toga Za-kona propisao je da se sva sudska zaštita u postupku izvlaštenja osigurava sukladno pravilima iz čl. 42.a42.h koji uređuju rješavanje sporova pred županijskim sudovima.

32 Ocjenjivanje zakonitosti, a ne i svrhovitosti predmet je upravnog spora i u Njemačkoj i austriji, gdje upravni sudovi ne mogu nadzirati primjenu slobodne ocjene, već samo utvrditi da je javnopravno tijelo prekoračilo ovlasti vezane uz odlučivanje temeljem slobodne ocjene. Ni austrijski Upravni sud ne može nadzirati primjenu slobodne ocjene.

33 Do stupanja na snagu Zakona o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima iz 1991. protiv odluke Upravnog suda Hrvatske mogla se izjaviti žalba. Prema čl. 18. ZUSa iz 1952., protiv presuda vrhovnih sudova narodnih republika mogla se izjaviti žalba vrhovnom sudu FNRJ, ako se na pravni odnos trebao primijeniti savezni propis. No, novelom ZUSa iz 1965. propisano je da protiv odluke republičkog vrhovnog suda i vrhovnog vojnog suda žalba nije dopuštena ako posebnim zakonom u određenim stvarima nije propisano da se ona može izjaviti. Medvedović, 2002: 30–31.


107

ve i upravnoračunski sporovi koji su do tada bili u nadležnosti višeg privred-nog suda. Osnivanjem specijaliziranog Upravnog suda u Hrvatskoj je 1977. napušten angloamerički sustav nadzora uprave putem redovitih sudova34 te je prihvaćen francuski sustav nadzora uprave od strane specijaliziranih sudova.35 Iako je upravno sudovanje u Jugoslaviji bilo ustrojeno u dva stupnja, hrvatski je zakonodavac prilikom preuzimanja ZUSa odlučio da se upravni spor vodi kao jednostupanjski. Tako je u Hrvatskoj djelovao samo jedan upravni sud sa sjedištem u Zagrebu.

Jednostupanjski ustroj upravnog spora u svijetu je vrlo rijedak te se su-sreće još primjerice u austriji.36 Upravnosudska zaštita u većini europskih država ustrojena je kao višestupanjska – negdje dvostupanjska,37 a negdje čak i trostupanjska.38 To nije slučaj samo u kontekstu specijaliziranog upravnog, sudovanja, već i u tzv. anglosaksonskom sustavu gdje se ti sporovi rješavaju pred sudovima opće nadležnosti.39 Međutim, unatoč neujednačenosti sudskih

34 angloamerički sustav nadzora uprave, tj. sustav nadzora uprave od strane redovitih sudova, povijesno je vezan uz Ujedinjeno Kraljevstvo, odakle se prenio na australiju, Cipar, Estoniju, Dan-sku, Indiju, Irsku, Izrael, Kanadu, Maltu, Norvešku, Novi Zeland, Sjedinjene Države i sl.

35 Sustav posebnih upravnih sudova korijene ima u Francuskoj, pa se naziva i francuski sustav. Zastupljen je u najvećem broju zemalja Europe, kao npr. u austriji, Belgiji, Finskoj, Francuskoj, Grčkoj, Italiji, Luksemburgu, Njemačkoj, Poljskoj, Švedskoj itd.

36 U austriji još od 1876. o zakonitosti upravnog akta i o šutnji uprave u prvom i posljednjem stupnju odlučuje Upravni sud u Beču.

37 Dvostupanjski ustroj upravnog sudstva susreće se primjerice u Italiji, gdje u prvom stupnju odlučuju regionalni upravni tribunali (tribunali amministrativi regionali), a žalba na odluku tribunala može se uputiti Državnom savjetu (Consiglio di Stato) odnosno Savjetu za upravne sporove Regije Sicilije (Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia) (Paleologo). Sličan sustav ima Finska s osam regionalnih upravnih sudova. alandski otoci koji uživaju izvjestan stupanj samostalnosti imaju svoj vlastiti upravni sud. U drugom i posljednjem stupnju odlučuje vrhovni upravni sud koji je u rangu s vrhovnim sudom Finske (act on administrative Courts, Official Journal 430/99, Decree on administrative Courts, Official Journal 438/99, administrative Judicial Procedure act, Official Journal 586/96). Dvostupanjski ustroj susreće se i u Poljskoj gdje u prvom stupnju odlučuje 14 regionalnih sudova. U drugom stupnju odlučuje vrhovni upravni sud (Law on the System of administrative Courts, Journal of Laws 153/02. i Law on administrative Courts Proceedings, Journal of Laws 29/90).

38 Trostupanjski model upravnog sudstva ustrojen je primjerice u Francuskoj, gdje postoji 37 upravnih sudova (tribunaux administratifs) koji odlučuju u prvome stupnju. U drugom stupnju odluke donosi osam žalbenih upravnih sudova (cours administratives d’appel), dok se na vrhu upravnosud-ske strukture nalazi Državni savjet (Conseil d’Etat). Trostupanjski sustav upravnih sudova ustrojen je i u Njemačkoj, gdje svaka federalna jedinica ima jedan ili više prvostupanjskih upravnih sudova (Verwaltungsgerichte), na odluku kojih se može uputiti žalba visokom upravnom sudu svake države (Oberverwaltungsgericht/Verwaltungsgerichtshof). ako je riječ o primjeni nekog saveznog zakona, žalba se ne upućuje tim sudovima, već izravno Saveznom upravnom sudu (Bundesverwaltungsge-richt). U nekim predmetima kao prvostupanjski javljaju se tek visoki upravni sudovi te se onda žalba izjavljuje Saveznom upravnom sudu. Štoviše, čak i taj sud u nekim, iako rijetkim, slučajevima može odlučivati kao prvostupanjski. O ustroju upravnog sudstva u Njemačkoj: Leithoff, 2006: 27.

39 v. npr. ustroj upravnih sudova u Mađarskoj, Slovačkoj, Nizozemskoj, Rumunjskoj i Danskoj. Đerđa, 2008: 80–82.


108

sustava nadležnih za rješavanje upravnih sporova u Europi, u pravnoj se zna-nosti susreću stajališta da se u čitavoj Europi, unatoč različitim tendencijama i različitim polaznim pozicijama pojedinih zemalja, primjećuje kretanje prema zajedničkom europskom modelu upravnog sudstva. Taj se model zasniva na određenim zajedničkim načelima upravnog prava i upravnog sudovanja, slič-nostima u načinu osiguravanja sudskog nadzora uprave, određenim tendenci-jama u razvoju sustava sudskog nadzora uprave kao što je npr. rast specijaliza-cije s tendencijom osnivanja posebnih upravnih sudova, ali i postupcima sve sličnijim onima koje provode ostali sudovi, sve širi kontrolni zahvat upravnih odluka i djelovanja ili uvođenje bar dvostupanjskog nadzora, te na zajednič-kim načelima na kojima se mora temeljiti odluka ili djelovanje uprave, kao što su načela proporcionalnosti, pravičnog postupanja, transparentnosti, jednakog postupanja u jednakim slučajevima, neovisnosti, služenja javnom interesu i sl. (Koprić, 2006: 61–62).

Kako Hrvatska prostorno i brojem stanovnika nije velika država, zakono-davac se novim ZUSom opredijelio za dvostupanjski ustroj upravnog sudstva, čime je osigurao Ustavom zajamčeno pravno na žalbu protiv odluke upravnih sudova, a ujedno nastojao izgraditi racionalan i učinkovit sustav specijalizira-ne upravnosudske zaštite. U upravnim sporovima od 1. siječnja 2012. odluču-ju upravni sudovi i Visoki upravni sud.40 Upravni sudovi ustanovljavaju se za područje jedne ili više županija. Osnovana su četiri upravna suda sa sjedištima u Zagrebu, Rijeci, Splitu i Osijeku. visoki upravni sud, kao drugostupanjski sud, ustanovljen je za područje cijele Republike Hrvatske.41

Zanimljivo je da se nadležnost upravnih sudova te visokog upravnog suda propisuje i Zakonom o sudovima i novim ZUSom. Nadležnost upravnih sudova izravno se oslanja na predmet upravnog spora. Tako upravni sudovi odlučuju o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela, o tužbama protiv postupanja javnopravnih tijela, o tužbama zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku, o tužbama protiv upravnih ugovora i izvršavanja upravnih ugovora te u drugim zakonom propisanim slučajevima.42 Nadležnost visokog uprav-nog suda prilično je ograničena: on odlučuje samo o žalbama protiv presuda upravnih sudova i rješenja upravnih sudova protiv kojih je dopuštena žalba, o zakonitosti općih akata, o sukobu nadležnosti između upravnih sudova te u drugim zakonom propisanim slučajevima.43 Ni ZUS ni Zakon o sudovima

40 Čl. 13.a Zakona o sudovima te čl. 12/1. ZUSa.41 Čl. 14.a Zakona o sudovima.42 Čl. 12/2. ZUSa te čl. 20.a Zakona o sudovima.43 Čl. 12/3. ZUSa te čl. 23.a Zakona o sudovima; v. i čl. 20/2. ZUPa.


109

nisu ograničili krug nadležnosti upravnih sudova i visokog upravnog suda, već su kroz formulaciju »odlučuje u drugim zakonom propisanim slučajevi-ma« ostavili zakonodavcu mogućnost naknadno propisivati i druge slučajeve u kojima bi upravni sudovi i visoki upravni sud mogli odlučivati.

3.3. Utvrđivanje činjenica i usmena raspravavažna konceptualna izmjena novoga ZUSa ogleda se u propisivanju

utvrđivanja činjeničnog stanja te s tim u svezi s održavanjem obvezne usmene rasprave. Prema starom Zakonu Upravni sud je u pravilu rješavao upravni spor na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku (čl. 39/1.). Upravni je sud mogao sam utvrditi činjenično stanje te na podlozi tako utvrđenoga či-njeničnog stanja donijeti presudu odnosno rješenje samo iznimno. Tako su bila propisana tri slučaja kad je Upravni sud mogao sam utvrditi činjenično stanje: ako bi poništenje osporenoga upravnog akta i ponovno vođenje postupka kod nadležnog tijela za tužitelja izazvalo štetu koja bi se teško mogla popraviti; ako je na temelju javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očito da je činjenično stanje drugačije od onoga utvrđenog u upravnom postupku te ako je u istom sporu upravni akt već jednom poništen, a nadležno tijelo nije u potpunosti postupilo po presudi (čl. 39/3.). Tada Sud činjenično stanje može utvrditi ili na raspravi ili preko jednog člana vijeća ili preko redovitog suda odnosno drugog javnopravnog tijela.

Na zakonsko rješenje načelnog neutvrđivanja činjenica od Suda izravno se oslanjalo i propisivanje iznimnog održavanja usmene rasprave u upravnom sporu. Stari ZUS propisivao je da u upravnom sporu Sud rješava na nejavnoj sjednici, a da ima mogućnost održati usmenu raspravu kad zbog složenosti upravne stvari ili nekog drugog razloga utvrdi da usmena rasprava može pri-donijeti boljem razjašnjenju stanja stvari (čl. 34.). Dakle, Sud je mogao održati usmenu raspravu ako je to smatrao opravdanim, ali nije postojala obveza Suda da u nekim slučajevima održi usmenu raspravu. Čak i kad stranci podjeljuje pravo zatražiti provođenje usmene rasprave, stari ZUS ne propisuje obvezu Suda da po traženju stranke i postupi. Unatoč takvoj mogućnosti usmena se rasprava pred Upravnim sudom uopće nije provodila. Tome su u neku ruku pridonijela i stajališta upravne znanosti i struke kojima se tvrdilo da se usmena rasprava treba voditi samo u složenim upravnim stvarima kad je stanje stvari potrebno razjasniti uz sudjelovanje stranaka u sporu.44 Stajališta da bi usmenu

44 Dupelj smatra da se usmena rasprava treba održati samo kad je riječ o složenoj upravnoj stva-ri i kad je sudskom vijeću, uz nazočnost stranaka, potrebno objašnjenje da bi se otklonile nejasnoće i kontradiktornosti (Dupelj, 2003: 39). I Krijan je sugerirao da se u upravnom postupku usmena raspra-va treba održati samo u složenim upravnim stvarima, kad je potrebno sudskom vijeću neko razjaš-


110

raspravu ipak trebalo održati, jer se rješavanje upravnih sporova na nejavnoj sjednici, temeljem načela posrednosti, pismenosti i nekontradiktornosti, proti-vi čl. 6. Europske konvencije, sve donedavno u hrvatskoj su pravnoj znanosti bila iznimno rijetka.45

vođenje upravnih sporova uz primjenu inkvizitornog načela široko je pri-sutno u usporednom pravu gdje upravni sudovi često utvrđuju činjenice na kojima zasnivaju svoju odluku po službenoj dužnosti, kao što je to primjerice slučaj u Njemačkoj i Sloveniji.46 Međutim, treba upozoriti da rješenje vrlo slič-no hrvatskom postoji i u austriji.47 Hrvatsko pravo je novim ZUSom učinilo

njenje stanja stvari uz sudjelovanje stranaka, tako što će one na raspravi iznijeti potrebna objašnjenja kojima će se otkloniti nejasnoće, kontradiktornosti i sl. Također je ustvrdio da bi činjenično stanje na usmenoj raspravi trebalo utvrđivati iznimno, posebno zato što Upravni sud upravni spor rješava na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku (Krijan, 2001: 164).

45 Tako Garašić, koja je ustvrdila da bi Upravni sud kada odlučuje o građanskom pravu ili ob-vezi stranke, »u pravilu trebao zakazati usmenu raspravu da bi omogućio ostvarenje načela usmenog saslušanja stranke, načela kontradiktornosti te što bolju jednakost procesnopravnih sredstava stra-naka, jer ta načela predstavljaju srž prava na pravičan postupak iz članka 6. Konvencije«. Garašić, 1998: 999–1000.

46 Upravni sudovi u Njemačkoj, sukladno čl. 86/1. i čl. 88. Uredbe o upravnim sudovima, ne samo da su ovlašteni već su i obvezni sami utvrđivati činjenično stanje i provoditi dokazni postupak. Sud dokaze izvodi posebno tijekom usmene rasprave uvidom u isprave, očevidom, ispitivanjem svjedoka, vještačenjem te saslušanjem stranaka, sukladno pravilima Zakona o građanskom postupku. Održavanje usmene rasprave je obvezno. Štoviše, usmena rasprave se javlja i kao jedno od temeljnih načela vođenja upravnog spora. Ona služi za izjašnjavanje stranaka te razjašnjenje svih pravnih i činjeničnih pitanja o kojima se sudionici imaju pravo izjasniti. Slijedom toga, upravni sud može riješiti upravni spor bez vođenja usmene rasprave samo iznimno, ako su se s tim suglasile sve stranke u sporu. Međutim, prema čl. 101. Uredbe, obveza održavanja usmene rasprave odnosi se isključivo na donošenje presuda, ali ne i rješenja, što znači da se usmena rasprava neće nužno provesti ni u slučajevima kad se upravna stvar ne rješava presudom. Sličan pristup susreće se i u slovenskom pravu gdje, sukladno čl. 20/1. i 20/2. Zakona o upravnom sporu, sud ispituje i utvrđuje činjenično stanje u okviru navoda iz tužbe. Nije vezan dokaznim prijedlozima stranaka, već sam može izvesti svaki dokaz koji može pridonijeti razjašnjenju predmeta spora i donošenju zakonite i pravilne odluke. Upravni sud prema čl. 51. tog Zakona odlučuje temeljem održane usmene rasprave, na kojoj, kad god to smatra potrebnim, izvoditi dokaze i utvrđuje činjenice. Prema čl. 59., bez usmene rasprave sud može riješiti upravni spor samo ako činjenično stanje temeljem kojega je odlučeno u upravnom postupku nije sporno te ako je na temelju tužbe, pobijanog akta i spisa predmeta očito da tužbu treba usvojiti, a upravni akt poništiti, ako u sporu nije sudjelovala treća osoba sa suprotnim interesom; ako je činjenično stanje sporno, ali stranke iznose samo nove činjenice i dokaze koje sud prema zakonu ne mora prihvatiti jer one nisu bitne za donošenje odluke te ako je riječ o sporu između stranaka, a sud je o sličnom činjeničnom i pravnom pitanju između njih već pravomoćno odlučio. Međutim, u Sloveniji će upravni sud provesti usmenu raspravu čak i kad je činjenično stanje temeljem kojega je odlučeno u upravnom postupku nesporno ako osobi nije bila dana mogućnosti biti strankom u upravnom postupku te ako stranci ili zainteresiranoj trećoj osobi u upravnom postupku nije bila dana mogućnost da se očituje o činjenicama i okolnostima bitnim za donošenje odluke.

47 Baš kao što je to bilo u Hrvatskoj, i austrijski Upravni sud ocjenjuje zakonitost pobijane odluke na temelju činjenica koje je utvrdio tuženik. Jedino je u slučaju šutnje uprave Sud obvezan utvrditi činjenice putem suda ili upravnog tijela koje sam odredi. Međutim, ako Sud utvrdi da bi za


111

znatan iskorak u pogledu utvrđivanja činjeničnog stanja i obveznog vođenja usmene rasprave te se time približilo rješenjima u većini europskih država.

Člankom 33. novog ZUSa upravni sud se ovlašćuje, ali i obvezuje da slo-bodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice. Pritom bi sud u obzir trebao uzi-mati činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kojima nije vezan, ali i činjenice koje je sam utvrdio u dokaznom postupku. Propisuje se da se kao dokazna sredstva mogu koristiti isprave, saslušanje stranaka, iskaz svjedoka, mišljenje i nalaz vještaka, očevid, ali i neka druga dokazna sredstva, koja bi sud izvodio prema pravilima o dokazivanju iz Zakona o parničnom postupku. Time se upravni sudovi više neće moći zadržati samo na razmatranju je li u upravnom postupku počinjena bitna povreda postupovnih pravila te je li materijalno pravilo primijenjeno pravilno, već će se morati upustiti i u utvr-đivanje činjenica. I upravo se na tu obvezu suda nadovezuje novo uređenje vođenja usmene rasprave koja će u budućnosti imati funkciju ponajprije upot-puniti činjenično stanje te razjasniti sve dvojbe u svezi s njim, ali i omogućiti strankama u sporu izjasniti se o činjenicama utvrđenim u sporu.

Usmenoj raspravi u novom ZUSu dano je veliko značenje, jer je propisa-no (čl. 7.) načelo usmene rasprave, sukladno kojem sud odlučuje o tužbenom zahtjevu na temelju usmene, neposredne i javne rasprave. Bez održavanja usmene rasprave upravni spor može se riješiti samo u slučajevima propisanim ZUSom. Time je vođenje usmene rasprave u upravnom sporu određeno gene-ralnom klauzulom uz pobrojene slučajeve kada se ona neće provesti. Razlozi za rješavanje upravnog spora bez vođenja usmene rasprave propisani su u čl. 36. Zakona. To je ponajprije slučaj kad je tuženik priznao tužbeni zahtjev u cijelosti. Kako se tada tuženik složio s tužbenim zahtjevom već u odgovoru

ocjenu zakonitosti odluke mogao biti relevantan i neki razlog koji stranke nisu navele, stranke se o tomu mogu saslušati, a može se održati i usmena rasprava (čl. 41. Zakona o Upravnom sudu). I u austriji je usmena rasprava iznimka. Ona se, prema čl. 39/1. Zakona o Upravnom sudu, mora održati samo ako tužitelj, u roku za podnošenje tužbe, odnosno tuženik ili zainteresirana osoba, u roku za davanje odgovora na tužbu, zahtijevaju da se održi te kada sudac izvjestitelj, predsjednik vijeća ili vijeće u cjelini smatraju da je za rješavanje spora potrebno provesti usmenu raspravu. Strankama je dana mogućnost kada god ocijene da će svoja prava zaštititi na usmenoj raspravi, inzistirati na njezi-nu održavanju. No, iako bi se iz ove odredbe moglo zaključiti da Sud mora provesti usmenu raspravu kako bi spriječio stranku da, pozivajući se na svoje pravo, zlonamjerno opstruira vođenje upravnog spora, čl. 39/2. Zakona ovlašćuje Upravni sud da unatoč zahtjevu stranaka za provođenjem usmene rasprave odluči da se rasprava ipak ne održi u taksativno navedenim slučajevima: ako utvrdi da postupak treba obustaviti ili tužbu odbaciti; da odluku treba poništiti jer ju je donijelo nenadležno tijelo; da odluku treba poništiti zbog povrede pravila postupka; da odluku treba poništiti, sukladno sudskoj praksi Upravnog suda, zbog pogrešne primjene materijalnog prava; da ni tuženik ni zainteresirana treća osoba nisu podnijeli odgovor na tužbu, a iz svega proizlazi da pobijanu odluku treba poništiti te da iz podnesaka stranaka podnesenih u postupku pred Upravnim sudom i spisa upravnog postupka proizlazi da usmena rasprava ne može pridonijeti daljnjem razjašnjenju stvari, a to se ne protivi čl. 6/1. Europske konvencije.


112

na tužbu, ne postoji razlog vođenja usmene rasprave. Usmena rasprava neće se provesti ni kad se predmet rješava na temelju pravomoćne presude donese-ne u oglednom sporu. Tu je spor iste pravne i činjenične prirode već riješen, a nakon pravomoćnosti presude donesene u oglednom sporu sud prekinute sporove rješava uz primjenu dokaza izvedenih u oglednom sporu (čl. 48.). Usmena rasprava ne treba se voditi ni kad sud utvrdi da pojedinačna odluka, postupanje ili upravni ugovor sadržava nedostatke koji sprječavaju ocjenu nji-hove zakonitosti. Kako je ovdje riječ o tako bitnim povredama zbog kojih se svakako mora staviti izvan snage, kao npr. kad je rješenje doneseno u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postup-ku, ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo, ako ga je donijelo stvar-no nenadležno tijelo, ne postoji opravdan razlog za vođenje usmene rasprave jer ona ne bi niti mogla pridonijeti donošenju drukčijeg rješenja. Konačno, usmena rasprava ne mora se voditi ni ako tužitelj osporava samo primjenu materijalnog prava, činjenice su nesporne, a stranke u tužbi ili u odgovoru na tužbu izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave. Kako se može pretpostaviti da usmena rasprava ni u tom slučaju ne može znatno pridonijeti rješavanju spora, i prema mišljenju suda i stranaka njezino provođenje samo bi usporilo i poskupjelo utvrđivanje upravne pravde.

Međutim, u svim tim slučajevima riječ je o ovlasti, a ne i obvezi upravnog suda. Stoga sud ipak može provesti usmenu raspravu ako to smatra korisnim za utvrđivanje činjenica ili pružanje strankama mogućnosti da zaštite svoja prava. Međutim, osim u posljednje navedenom slučaju, sud nema previše slobode u izostavljanju tog dijela upravnog spora. Time je položaj stanaka ojačan, no samo s aspekta mogućnosti zaštite prava, a ne i ostvarivanja pravo-vremene upravne pravde.48

Obveza utvrđivanja činjeničnog stanja pohvalna je novina, ali je i novina koja će zahtijevati znatan kadrovski i vremenski angažman upravnih sudova. Uvođenje usmene rasprave poželjno je u svim slučajevima kad će pridonijeti pravilnom rješavanju upravnog spora, no to bi rješenje u mnogim slučajevima moglo usporiti donošenje presude i uspostavu upravne pravde među stranka-ma. Stoga će to pitanje, ako ga sudovi ne budu restriktivno tumačili, dovesti do usporavanja okončanja upravnih postupaka, posebno u kontekstu novouve-denog dvostupanjskog ustroja upravnog sudstva i mogućnosti ulaganja žalbe na presude upravnih sudova.

48 Mišljenja o bezuvjetnoj obveznosti provođenja usmene rasprave nisu jedinstvena u hrvatskoj stručnoj javnosti. Tako JurićKnežević smatra da usmena rasprava u upravnim stvarima ne bi treba-la biti obvezna, posebno ako se u obzir uzmu dva stupnja odlučivanja u upravnom i dva stupnja u sudskom postupku. Ističe da »treba naći pravu mjeru«. Stoga bi, prema njezinu mišljenju, upravnom sudu trebalo omogućiti da usmenu raspravu provede kad god je to po njegovoj ocjeni potrebno, ali ga i obvezati da je provodi uvijek kad to zatraži jedna od stranaka u sporu. JurićKnežević, 2006: 100.


113

3.4. Meritorno rješavanje upravnih sporovavažna novina ZUSa tiče se ovlasti upravnog suda u odlučivanju u spo-

rovima, koja je daleko šira nego prije. Prema čl. 42. starog ZUSa prilikom odlučivanja u upravnom sporu Upravni sud je mogao uvažiti tužbu presudom ili je odbiti kao neosnovanu. Kad uvaži tužbu, Sud poništava osporeni upravni akt, što je kasacijska ovlast. Upravni sud je nadalje, ne upuštajući se u rješava-nje upravne stvari, presudom samo poništio upravni akt i ako je utvrdio da se spor ne može raspraviti na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku jer je kod utvrđenih činjenica postojala proturječnost u spisima, ili zato što su one u bitnim točkama bile nepotpuno utvrđene, ili što je iz utvrđenih činjenica bio izveden nepravilan zaključak glede činjeničnog stanja, ili ako se utvrdilo da se u upravnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su bila od utjecaja na rješavanje stvari. To je također jasno upućivalo na njegovu primarno kasacijsku ovlast (čl. 39/2.).49 Upravni je sud sam meritorno odlu-čivao o upravnoj stvari samo iznimno te uz tri kumulativno ispunjena uvjeta: ako je utvrdio da pobijani upravni akt treba poništiti, ako mu je priroda stvari to dopuštala te ako su mu podaci postupka davali pouzdanu osnovu za to. Tada je donosio reformacijsku odluku, a presuda je u svemu zamjenjivala poništeni upravni akt.

Prilikom odlučivanja u sporu pokrenutom zbog šutnje uprave Sud je mogao uvažiti tužbu presudom ili je odbiti kao neosnovanu. ako je tužbu uvažio, imao je dvije mogućnosti: naložiti tuženiku u kojem će smislu do-nijeti rješenje ili sam presudom riješiti upravnu stvar (čl. 42/4. i 42/5.). Dakle, u slučaju šutnje uprave Sud je mogao meritorno riješiti upravnu stvar. Međutim, i to je bilo propisano kao mogućnost, a ne i kao obveza Suda, jer on uvijek može konstatirati da je upravno tijelo nezakonito propustilo u propisanom roku donijeti upravni akt i naložiti mu njegovo donošenje. Iako je Upravni sud u više navrata o šutnji uprave meritorno riješio tako da je odbio zahtjev tužitelja, tom mogućnošću ipak se koristio vrlo rijetko, čime su reformacijske odluke Upravnog suda u Hrvatskoj uistinu bile prava iznimka.

Glede ovlasti upravnih sudova u odlučivanju u upravnim sporovima, u usporednom pravu postoje vrlo raznolika rješenja. Tako ponegdje sudovi imaju primarno kasacijske ovlasti, a reformacijske samo iznimno, kao što je

49 Tada je tuženik bio dužan postupiti kako je određeno u presudi i donijeti novi upravni akt. Presudom kojom poništava upravni akt Upravni sud je odlučio i o zahtjevu tužitelja za povrat stvari odnosno za naknadu štete, ali opet samo ako su mu podaci postupka za to davali pouzdanu osnovu. U protivnom, Sud bi tužitelja uputio da svoj zahtjev ostvari u parničnom postupku pred općinskim sudom.


114

to primjerice u austriji.50 U drugim državama oni imaju mogućnosti i kasa-cijskog i reformacijskog odlučivanja, ovisno o specifičnostima konkretnoga upravnog spora, kao što je to, na primjer, u Njemačkoj ili Sloveniji.51 Prednost meritornom odlučivanju daje i ESLJP, što je razvidno iz čl. 6/1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda.52

50 Uske ovlasti suda postoje u austriji gdje Upravni sud presudom može odbiti tužbu kao neosnovanu ili usvojiti tužbu te pobijanu odluku poništiti. Iznimka je propisana samo u slučaju donošenja odluke zbog šutnje uprave. Razlozi poništavanja pobijane odluke taksativno su navedeni u Zakonu o Upravnom sudu. U slučaju poništavanja pobijane odluke predmet se vraća u stanje u kojem je bio prije njezina donošenja (čl. 42/1.–42/3. Zakona o Upravnom sudu). Sud ovdje ima samo kasacijsku ovlast, a ne i ovlast meritornog rješavanja upravne stvari. Postupajući po tužbi zbog šutnje uprave, austrijski Upravni sud svojom odlukom može riješiti samo pojedina materijalnopravna pitanja u sporu te naložiti tuženiku da donese odluku u određenom roku, koji ne smije biti dulji od šest tjedana, ili može sam meritorno riješiti upravnu stvar. Sud će, prema čl. 42/4. Zakona, sam riješiti upravnu stvar i kad god tuženik ne postupi prema odluci Suda.

51 Sukladno Uredbi o upravnim sudovima, u Njemačkoj su upravni sudovi ovlašteni presudom poništiti upravni akt, a mogu ga i izmijeniti. Tako prema čl. 113/4. Uredbe upravni sud u Njemačkoj mora poništiti upravni akt kad god utvrdi da je nezakonit te da su prava tužitelja povrijeđena. Prema čl. 113/3. Uredbe, sud ima kasacijsku ovlast i kad ocijeni da sve činjenice nisu utvrđene te je potrebno pro-vesti daljnje utvrđivanje činjenica. I tada presudom može poništiti upravni akt ne odlučujući o meritumu upravne stvari. Naravno, takvu odluku sud može donijeti samo kad je poništavanje upravnog akta dostat-no da bi se zaštitili pravni interesi stranaka. Upravni sud prema čl. 113/1. Uredbe može, kad god tužitelj ima zakoniti interes za tim, utvrditi da je upravni akt nezakonit čak i ako je tijekom upravnog spora takav akt već stavljen izvan snage, npr. opozivom ili poništavanjem od tijela koje ga je donijelo, kad se koristi isključivo ovlašću konstatacije nezakonitosti. Međutim, prema čl. 113/2. Uredbe, upravni sud ima pravo i izmijeniti upravni akt. Konačno, u sporovima zbog šutnje uprave, kad sud utvrdi da je odbijanje ili pro-puštanje donošenja upravnog akta nezakonito, a time su prava tužitelja povrijeđena, on može, kad god utvrđene činjenice to dopuštaju, naložiti tuženiku poduzimanje službene radnje u svrhu koje je tužbeni zahtjev i postavljen. ako to ne može učiniti s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, on će, sukladno čl. 113/5. Uredbe, samo naložiti tuženiku donošenje akta. Može se zaključiti da njemačka Uredba ne daje prednost ni kasacijskim ovlastima suda ni meritornom rješavanju, već ovlašćuje sud na donošenje one odluke koja će u konkretnom slučaju potpunije ostvariti cilj tužbenog zahtjeva. Kada će Upravni sud u Sloveniji poništiti upravni akt, propisuje čl. 64. Zakona o upravnom sporu. Tako će Sud usvojiti tužbu i poništiti pobijani upravni akt ako ga je donijelo nenadležno tijelo; ako utvrdi da na podlozi činjeničnog stanja koje je bilo utvrđeno u postupku donošenja upravnog akta ne može riješiti spor jer su nepotpuno ili pogrešno utvrđeni dokazi, jer su utvrđene činjenice u suprotnosti s podacima iz spisa, jer su određene činjenice nepotpuno utvrđene ili jer je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak o činjeničnom stanju te činjenično stanje treba utvrditi u upravnom postuku; ako utvrdi da u postupku donošenja uprav-nog akta nisu poštovana pravila postupka, a Sud u sudskom postupku te nedostatke nije sam uklonio ili ako utvrdi da je povrijeđeno materijalno pravo te da je time povrijeđeno pravo i pravni interes tužitelja. Međutim, Sud u Sloveniji prema čl. 65. Zakona smije poništiti upravni akt i presudom odlučiti o uprav-noj stvari samo ako priroda stvari to dopušta i ako podaci iz postupka daju pouzdanu osnovu za to ili kad je na usmenoj raspravi Sud sam utvrdio činjenično stanje, posebno ako bi se poništavanjem pobijanog upravnog akta i vođenjem novog postupka od nadležnog tijela tužitelju nanijela teško popravljiva šteta, ili ako tuženik po poništavanju upravnog akta sudskom presudom donese novi akt koji je u suprotnosti sa stajalištem Suda iznesenim u presudi. Naravno, Sud može presudom riješiti upravnu stvar i kad nadležno tijelo ne donese upravni akt u propisanom roku po presudi Suda kojom se upravni akt poništava. Dakle, Upravni sud u Sloveniji ipak ima primarno kasacijsku ovlast, a samo iznimno i reformacijsku.

52 O sporu pune jurisdikcije više u: Pičuljan, Britvić vetma, 2010: 53–64.


115

Propisujući ovlasti, ali i obveze upravnih sudova u odlučivanju po tužbi, novi je ZUS otišao dalje čak i od usporednopravnih primjera. Detaljno razra-đuje ovlasti upravnih sudova pri odlučivanju o tužbi. Uz propisivanje razlo-ga za odbijanje tužbenog zahtjeva u čl. 57.,53 člankom 58. uređuje usvajanje tužbenog zahtjeva, uvodeći velike novine u ovlasti i obveze suda. Kad utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, sud će presudom usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti pobijanu odluku. Međutim, prema konceptu novoga Zakona, sud se ne smije zaustaviti samo na toj kasacijskoj odluci, već mora sam riješiti upravnu stvar. Obvezivanjem suda da sam rješava o uprav-noj stvari upravni sudovi u Hrvatskoj prelaze sa sustava primarno kasacijskih ovlasti na primarno reformacijske. Sud će poništiti pojedinačnu odluku i vratiti predmet na ponovno odlučivanje javnopravnom tijelu samo kad s obzirom na prirodu stvari ne može sam donijeti odluku o upravnoj stvari ili u slučajevima kad je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni, koja je i inače prerogativa uprave. Kasacijskom ovlašću sud će se ujedno koristiti i kad utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela ništava.54

Slične ovlasti prema novom ZUSu upravni sudovi imaju i u vezi sa spo-rovima zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke u propisanom roku. Tako, kad sud utvrdi da javnopravno tijelo nije u propisanom roku donijelo pojedinačnu odluku koju je prema propisima trebalo donijeti, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i sam riješiti stvar. Iznimka od te obveze ponovo se vezuje uz nemogućnost suda da sam riješi upravnu stvar s obzirom na prirodu upravne stvari te slučajeve kad je tuženik trebao rješavati po slobodnoj ocjeni. Tada sud tuženiku treba narediti donošenje odluke i za to mu odrediti primje-reni rok.55

53 Ta odredba propisuje da će sud odbiti tužbeni zahtjev ako utvrdi da je neosnovan, ali i da će sud tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan kad utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju po-jedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka, kao i kad utvrdi da je pojedinačna odluka zasnovana na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci. Dakle, tu zbog razloga efikasnosti novi ZUS opravdano izbjegava vođenje novoga postupka koji se odlukom o upravnoj stvari neće razlikovati od odluke osporene pred sudom.

54 Tada će upravni sud presudom usvojiti tužbeni zahtjev i oglasiti odluku ništavom.55 Ovlasti suda u postupanju po tužbama zbog postupanja javnopravnih tijela i upravnih ugo-

vora slijede navedeni koncept. Tako, ako sud utvrdi da tuženik nije postupio sukladno propisima, pojedinačnoj odluci ili upravnom ugovoru, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i narediti postupanje u primjerenom roku. ako sud utvrdi da je upravni ugovor ništetan, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i ugovor oglasiti ništetnim te, konačno, ako utvrdi da je javnopravno tijelo neopravdano raskinulo upravni ugovor, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti odluku o raskidu upravnog ugovora. Zakon u čl. 59. ujedno uređuje da sud u okviru tužbenog zahtjeva treba odlučiti i o naknadi štete te povratu stvari. O naknadi štete bit će obvezan odlučiti i kad presudom upravni ugovor oglasi ništetnim. Međutim, sud bi trebao odbiti tužbeni zahtjev glede naknade štete i povrata stvari ako utvrdi da je tužitelj svojim postupanjem prouzročio štetu ili pridonio nastanku takve štete.


116

Dakle, prema novom ZUSu sud nema samo ovlast, već ima obvezu pre-sudom riješiti upravnu stvar. Meritorno rješavanje upravne stvari umjesto do-nošenja samo kasacijskih odluka značajno će ubrzati ostvarivanje prava gra-đana u upravnim stvarima. Sud kasacijsku odluku može donijeti samo kad u upravnoj stvari ne može sam odlučiti zbog prirode stvari ili zato što je tuženik odluku donio slobodnom ocjenom. Kad tijelo o upravnoj stvari odlučuje slo-bodnom ocjenom, upravni sud ne može meritorno rješavati, jer bi izašao iz okvira sudske vlasti i zakoračio u kompetencije uprave. No, u praksi će vrlo teško biti ocijeniti kada priroda stvari sud sprječava da sam riješi upravnu stvar. Bude li sud tu odredbu tumačio previše ekstenzivno, prekoračit će svoje ovlasti. S druge strane, bude li je tumačio prerestriktivno, neće obaviti zako-nom povjerenu zadaću. Stoga će pozornost tome pitanju trebati posvetiti svaki upravni sud, a posebnu pozornost trebao bi mu posvetiti visoki upravni sud unificirajući praksu upravnih sudova. Konačno, čini se da bi sud, s obzirom na svoju stručnost, ipak trebao biti jamac kvalitetnog odlučivanja u upravnim stvarima u spomenutim zakonskim okvirima, barem u trenutačnoj kadrovskoj situaciji u dijelu javnopravnih tijela.56 Međutim, u praksi će se posebna pažnja morati usmjeriti na izbjegavanje zadiranja sudske vlasti u izvršnu, što bi po-grešnom praksom upravne sudove učinilo najvišim tijelima izvršne vlasti.

3.5. Izjavljivanje žalbeJedna od posebnih novina ZUSa koja se izravno oslanja i na dvostupnje-

vitost u odlučivanju jest i otvaranje mogućnosti izjavljivanja žalbe na odluku upravnog suda. Kako je Zakonom o preuzimanju ZUSa upravni spor ustrojen kao jednostupanjski, u Hrvatskoj dvadesetak godina nije postojala moguć-nost izjavljivanja žalbe na presudu Upravnog suda. Stoga se protiv presude Upravnog suda mogla podići samo ustavna tužba prema Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu, ako su takvom presudom bila povrijeđena Ustavom zajamče-na prava i slobode čovjeka i građanina. Ulaganje žalbe na presudu upravnog suda donesenu u prvom stupnju pravilo je i u usporednom pravu. Tako se pri-mjerice pravo na žalbu protiv odluke prvostupanjskog upravnog suda susreće u gotovo svim europskim državama. Međutim, pravo na ulaganje žalbe u us-porednom pravu u pravilu nije apsolutno, već se najčešće vezuje uz određena

56 Zbog nedostatne stručnosti službenika u javnopravnim tijelima te nezakonitog ili nepravodo-bnog odlučivanja tih službenika Upravni sud u prosjeku usvaja čak 49% upravnih tužbi, što je iznim-no visok postotak. Gagro i JurićKnežević upozoravaju da je npr. 2005. u upravnom sporu poništeno čak 55% upravnih akata jednog te istog središnjeg tijela državne uprave. Ističu da razlozi zbog kojih se ti akti poništavaju ponekad upućuju na nepoznavanje najosnovnijih stvari iz upravnog postupka te neshvaćanje položaja, uloge i ovlasti Upravnog suda u odnosu na položaj i ovlasti upravnih tijela. Gagro, JurićKnežević, 2006: 33–34.


117

činjenična ili pravna ograničenja odnosno procjenu opravdanosti odlučivanja po žalbi drugostupanjskog suda.57 Stajališta da je ograničavanje mogućnosti izjavljivanja žalbe u upravnom sporu posljedica prirode samog spora, koji se može pokrenuti tek nakon što je iscrpljen redoviti žalbeni put u upravnom postupku, ali i položaja suda koji u upravnom sporu odlučuje, susreću se i u pravnoj znanosti (Borković, 1991: 422). Jednostupanjski ustroj suda susreće

57 Prema čl. 124. Uredbe o upravnim sudovima, stranke u Njemačkoj imaju pravo žalbe pro-tiv presude upravnog suda višem upravnom sudu. Žalba se može izjaviti zbog ozbiljne sumnje u ispravnost presude, ili ako su u predmetu postojale »osobite činjenične ili pravne poteškoće«, ili ako je predmet od »posebne važnosti«, ili ako presuda odstupa od odluke visokog upravnog suda ili Saveznog upravnog suda, zajedničkog senata viših sudova Saveza ili Saveznog ustavnog suda i ako počiva na tom odstupanju, ili ako je počinjena bitna povreda pravila postupka koja podliježe ocjeni žalbenog suda. Kada želi izjaviti žalbu, stranka mora, sukladno čl. 124.a Uredbe o upravnim sudovima, najprije podnijeti zahtjev za podnošenje žalbe upravnom sudu koji je donio pobijanu pre-sudu. Taj sud prosljeđuje zahtjev visokom upravnom sudu koji razmatra zahtjev te ga može odbiti ili usvojiti. ako visoki upravni sud usvoji zahtjev za ulaganje žalbe, tada stranka mora u roku od mjesec dana iznijeti razloge za izjavljivanje žalbe te specificirati osnovu nezakonitosti. Zanimljivo pravno rješenje vezano uz ulaganje žalbe susreće se i u Švedskoj, koja ima trostupanjski ustrojen upravnosudski sustav. U prvom stupnju odlučuju okružni upravni sudovi. ako je stranka nezadovolj-na odlukom okružnog upravnog suda, može se žaliti žalbenom upravnom sudu. Međutim po uloženoj žalbi predmet ponajprije ponovo razmatra okružni upravni sud, koji ujedno ima ovlast žalbu usvojiti te izmijeniti presudu. Da bi predmet uopće stigao pred žalbeni sud, regionalni sud mora najprije to dopustiti, što nije uvijek slučaj. Samo u taksativno navedenim upravnim stvarima, kao što su porezne stvari, skrb o djeci, duševno bolesnoj osobi i sl., dozvola okružnog suda nije potrebna te se predmet svakako mora proslijediti žalbenom sudu. Ni na trećoj upravnosudskoj instanciji u Švedskoj se ne razmatraju sve žalbe. I tu vrhovni sud odlučuje hoće li uopće žalbu uzeti u razmatranje ili ne. Pritom se vodi pravilom da će slučaj razmatrati samo ako ocijeni da je on od osobite važnosti kao presedan, odnosno da će se njegovo rješenje moći koristiti kao smjernica za rješavanje drugih sličnih slučajeva. Zanimljivo je istaknuti da vjerojatnost pogreške u odlučivanju žalbenog upravnog suda u pravilu nije dovoljna da vrhovni sud uzme slučaj u rješavanje i o njemu donese odluku. Tako u praksi vrhovni sud rješava samo mali broj slučajeva u kojima je uložena žalba. On ujedno ne može ocjenjivati ni zakonitost propisa, kao što to mogu činiti najviša upravnosudska tijela u nekim drugim državama (Law and Justice in Sweden, 2000: 42–48). Žalba kao redoviti pravni lijek propisana je i u Sloveniji. Čl. 73/1. Zakona o upravnom sporu propisuje da je žalba dopuštena samo ako je Sud sam utvrdio drugačije činjenično stanje nego što ga je utvrdila tužena stranka, tj. upravno tijelo, te je na osnovi toga izmijenio pobijani upravni akt, ili ako je sud odlučio o povredi ustavnih prava i sloboda nekog pojedinca. Uvjeti za žalbu kumulativno su propisani, pa žalba nije dopuštena čak i ako Upravni sud sam utvrdi činjenično stanje i poništi pobijani upravni akt, a zatim vrati predmet na ponovno odluči-vanje upravnom tijelu, kao ni u slučaju da Sud izmijeni upravni akt, a da sam nije utvrdio činjenično stanje drugačije negoli ga je utvrdilo upravno tijelo, jer je tu riječ samo o drugačijoj pravnoj ocjeni istog činjeničnog stanja koje je utvrdilo upravno tijelo prvog stupnja te kontroliralo žalbeno tijelo u upravnom postupku. Dakle, uvjet za podnošenje žalbe isključivo je meritorna odluka suda na osno-vi drugačije utvrđenog činjeničnog stanja od samoga vrhovnog suda. Međutim, čl. 73/2. dodatno ograničava pravo na podnošenje žalbe propisujući da pravo na žalbu protiv presude Upravnog suda imaju samo one stranke koje su sudjelovale u prvom stupnju upravnog spora. Dakle ne samo tuži-telj, već i zainteresirane osobe, kojima bi izmjena upravne odluke na prvostupanjskom sudu značila zadiranje u njihova prava, ali samo ako su aktivno sudjelovale u prvostupanjskom postupku. Takvim ograničenjem omogućeno je brže donošenje upravnosudskih odluka i brže nastupanje pravomoćnosti pobijanog upravnog akta.


118

se primjerice u austriji, gdje se protiv odluke Upravnog suda također ne može izjaviti žalba. Međutim, takvi sustavi pravne zaštite u upravnom sporu u Eu-ropi ipak su iznimke.

Novi ZUS u čl. 66. propisuje da protiv presude upravnog suda stranke mogu izjaviti žalbu, čime se i u Hrvatskoj od 1. siječnja 2012. otvara moguć-nost pobijanja odluka prvostupanjskih upravnih sudova i uvodi hijerarhijski nadzor u okviru sustava upravnog sudstva. ZUS je propisao i razloge zbog kojih se prvostupanjska presuda može pobijati žalbom. Tako se žalba može izjaviti zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, zbog pogrešno ili nepot-puno utvrđenoga činjeničnog stanja u sporu te zbog pogrešne primjene materi-jalnog prava. Bitna povreda pravila sudskog postupka postoji kad upravni sud u tijeku spora nije primijenio ili je nepravilno primijenio odredbe ZUSa, a to je utjecalo na donošenje zakonite i pravilne presude. Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu postoji kad je upravni sud kakvu odlučnu činjenicu pogrešno utvrdio ili je nije utvrdio ili je o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak. Pogrešna primjena materijalnog prava postoji kad uprav-ni sud nije primijenio odredbu materijalnog prava koju je trebao primijeniti ili kad takvu odredbu nije pravilno primijenio. Tim su razlozima obuhvaćeni svi slučajevi nezakonitosti do kojih može doći u upravnom sporu prema uzoru na pravila parničnog postupka (čl. 353/1. ZPPa).

Međutim, pravo izjaviti žalbu ni u Hrvatskoj neće biti neograničeno. Čl. 66/2. uvodi tzv. filtar za ulaganje žalbe određujući da se žalba može podnijeti samo kad je upravni sud presudom sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. Dakle, žalba je dopuštena samo kad je prvostupanjski uprav-ni sud poništio pojedinačnu odluku i sam riješio upravnu stvar odnosno kad je po tužbi zbog šutnje uprave sam riješio upravnu stvar. Sukladno novousvo-jenom konceptu, žalba se nadovezuje na reformacijske, a ne i na kasacijske ovlasti suda. Razlog se pronalazi u suvišnosti ponovnog razmatranja predmeta u kojem je prvostupanjsko tijelo donijelo rješenje, koje je zatim potvrdilo dru-gostupanjsko tijelo te konačno, odbijajući tužbu kao neosnovanu, potvrdio i prvostupanjski upravni sud. Tada su u istom predmetu postupale dvije ili čak tri instancije te se uistinu čini nepotrebnim u tim slučajevima dodatno angažirati rad visokog upravnog suda te usporavati uspostavu upravne pravde. Međutim, kad je prvostupanjski sud svojom presudom riješio upravnu stvar, tada je tom odlukom prvi put uspostavljena određena pravna situacija te novi ZUS otvara mogućnost instancijskog nadzora.58

58 Novi ZUS u čl. 67. propisuje i mogućnost izjavljivanja žalbe protiv rješenja prvostupanjskog suda, ali samo u slučajevima propisanim tim Zakonom, dok protiv rješenja visokog upravnog suda žalba nije dopuštena.


119

4. zaključak

U radu se opisuje nastajanje novog ZUS-a iz 2010. te upozorava na di-leme vezane uz neka novousvojena rješenja. Pokušalo se pokazati zašto su određeni instituti pravno normirani upravo na takav način te koji su se alterna-tivni prijedlozi javljali prilikom njihova usvajanja. Također su analizirani neki temeljni instituti ZUSa koji se od 1. siječnja 2012. u praksi oživotvoruju na drugačiji način te su se usporednopravno analizirata ta rješenja upozoravajući na različitost pravne regulacije u različitim europskim državama. Donošenjem ZUSa postupak reforme upravnosudskog sustava i postupanja u Hrvatskoj je započeo, ali još nije i završen.

Vacatio legis do početka primjene novog ZUSa prijeko je potreban da bi se sustav upravnog sudovanja u potpunosti pripremio za djelovanje od 1. siječnja 2012. Osnovati, organizirati i opremiti četiri prvostupanjska upravna suda stručno je i financijski zahtjevan projekt koji će Ministarstvo pravosuđa trebati realizirati. Odgovorna zadaća nalazi se i pred Državnim sudbenim vi-jećem koje će u relativno kratkom roku morati provesti postupak imenovanja velikog broja sudaca.59 Prije početka rada prvostupanjskih sudova potrebno je organizirati i dodatnu edukaciju novoizabranih sudaca.

Za realizaciju te vrlo složene nadogradnje sustava upravnog sudovanja novi ZUS nije dostatno pravno uporište. Radi određivanja mjesne nadležnosti sudova potrebna je intervencija u Zakon o područjima i sjedištima sudova, a za imenovanje sudaca prvostupanjskih upravnih sudova i u Zakon o sudovima. Pored toga, tim će propisima trebati definirati i status sudaca Upravnog suda Republike Hrvatske.60 Usporedo s tim trebala bi uslijediti i pravna intervecija u mnogobrojne posebne zakone da bi se između prvostupanjskih upravnih su-dova i visokog upravnog suda razdijelila nadležnost ranijeg Upravnog suda.

Stupanje na snagu novog ZUSa 1. siječnja 2010. otvorilo je i važna pi-tanja osiguravanja sudske zaštite pred Upravnim sudom vezane uz proširenje predmeta upravnog postupka na postupanja javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga te upravne ugovore. Kako je do 1. siječnja 2012. na snazi bio stari ZUS utemeljen na koncepciji mogućnosti vođenja upravnog spora samo protiv upravnog akta, postavlja se pitanje (ne)mogućnosti sudske zaštite kod

59 Po projekciji međunarodnih eksperata iz CaRDS projekta na temelju podataka za 2008. riječ je o 70ak sudaca. Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud u postupku su dodatnog preciziranja tog broja temeljem pokazatelja o priljevu predmeta i njihovoj regionalnoj zastupljenosti u 2009. godini.

60 CaRDSova skupina međunarodnih stručnjaka predložila je u Nacrtu Zakona o upravno-sudskom postupku da suci Upravnog suda steknu status sudaca visokog upravnog suda ex lege. U proceduri izmjena i dopuna Zakona o sudovima i Zakona o područjima i sjedištima sudova taj pri-jedlog trebat će razmotriti i s ustavnopravnog motrišta te će ga, s obzirom na to da važeća zakonska regulativa ne daje pravno uporište za rješavanje njihova statusa, svakako trebati zakonski regulirati.


120

novouređenih instituta upravnog postupka. Stoga je bilo nužno intervenirati u stari ZUS tako da se proširi predmet upravnog spora, kako je to učinjeno i novim ZUSom, te da se utvrde pravila postupanja Upravnog suda u tim slučajevima. Ovdje je bilo bolje učiniti manju pravnu intervenciju, no zbog potpuno različitog koncepcijskog utemeljenja starog i novog ZUSa ta zadaća nije jednostavna. No, ona nije provedena.

Daljnje zakonodavne intervencije trebale bi se poduzeti i radi pune afir-macije upravnih ugovora u hrvatskom pravnom sustavu. U posebnim bi se zakonima trebala preispitati mogućnost sklapanja upravnih ugovora te, kad se zakonodavac za nju odluči, utvrditi sudsku zaštitu pred upravnim sudom. No, valjalo bi preispitati i zakonodavna rješenja u kojima već postoje ugovori koji pravnom prirodom odgovaraju pojmu upravnih ugovora kako je on odre-đen u ZUPu te i u tim zakonima propisati sudsku zaštitu pred odgovaraju-ćim upravnim sudom. Intervencija u materiju upravnih ugovora ponovo ističe vezu ZUPa i ZUSa. Slijedom toga, radi veće pravne sigurnosti u upravnom postupku, ali i bolje sudske zaštite pred upravnim sudovima, provedba novih postupovnih zakona ovisi o kvalitetnoj zakonodavnoj regulaciji i redukciji prevelikog broja posebnih upravnih postupaka (usp. Ljubanović, 2006).

Konačno, pored zakonskih tekstova trebalo bi razmotriti i propise i opće akte javnopravnih tijela, jer o afirmaciji nekih instituta, osobito instituta rješa-vanja u upravnom postupku i zastupanja u upravnom sporu od strane stručne osobe javnopravnih tijela, ovisi kvaliteta upravnog postupanja, ali i kvaliteta rješavanja upravnih sporova.

Donošenjem ZUPa i ZUSa, unatoč stajalištima da je to trebalo učiniti istovremeno, ostvarene su osnovne pravne pretpostavke za bitan napredak u modernizaciji hrvatskog postupovnog prava. No, one su samo dio aktivnosti, važan, ali ne i dostatan, za daljnju pravnu regulaciju i stvarnu intervenciju u ova područja. Oživotvoriti novi koncept upravnog postupanja i upravnog su-dovanja u praksi moći će se samo sveobuhvatnim pristupom.

Literatura

Borković, Ivo (1991) Upravno pravo. Zagreb: InformatorDupelj, Željko (2003) Donošenje odluka u upravnom sporu. Pravo i porezi 12(3)Đerđa, Dario (2008) Pravci reforme institucionalnog ustroja upravnog sudstva u Re-

publici Hrvatskoj. Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu 45(1)Đerđa, Dario (2008a) Upravni spor u Hrvatskoj: sadašnje stanje i pravci reforme.

Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci 29(1)


121

Đerđa, Dario (2010) Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u Hrvatskoj. Zbor-nik radova Pravnog fakulteta u Splitu 47(1)

Đerđa, Dario (2010a) Nova rješenja Zakona o općem upravnom postupku iz 2009. ak-tualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse – 2009. Zagreb: Inženjerski biro

Đerđa, Dario, Zoran Pičuljan (2009) Novo hrvatsko opće upravnopostupovno pravo. Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci 30(1)

Gagro, Božo, Dunja JurićKnežević (2006) Kvaliteta upravnog postupanja prema iskustvima Upravnog suda RH s prijedlozima za unaprjeđenje. U: Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. Zagreb: HAZU

Garašić, Jasna (1998) O upravnom sporu pred Upravnim sudom Republike Hrvatske u svjetlu čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci 19(Supp.)

Koprić, Ivan (2006) Upravno sudovanje u svjetlu prilagodbe standardima EUa. U: Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. Zagreb: HaZU

Krijan, Pero (2001) Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom. Zagreb: Informator

Leithoff, Ralf (2006) Introduction to the Public administrative Jurisdiction in Ger-many. Hrvatska javna uprava 6(3)

Ljubanović, Boris (2006) Posebni upravni postupci u Hrvatskoj. Hrvatska javna upra-va 6(3)

Medvedović, Dragan (2002) Upravno sudstvo u Hrvatskoj: prilog za povijesni pre-gled. Zbornik odluka Upravnog suda Republike Hrvatske 1977.–2002. Zagreb: Narodne novine

Medvedović, Dragan (2009) Geneza novog Zakona o općem upravnom postupku. U: Novi Zakon o općem upravnom postupku. Zagreb: Novi informator

Medvedović, Dragan (2010) Novi Zakon o upravnim sporovima. Informator br. 5849Omejec, Jasna (2006) Prilog reformi upravnog spora – odnosi između upravnog i

ustavnog sudovanja u Republici Hrvatskoj. U: Upravno pravo i upravni postupak u praksi – aktualna pitanja i problemi. Zagreb: Inženjerski biro

Paleologo, Giovanni: Steps of the Italian administrative LawSuit, http://www.giustiziaamministrativa.it/documentazione/studi_contributi/paleologo2.htm.

Pičuljan, Zoran (2009) Novi upravni postupak i upravni spor – oblikovanje propisa, kontinuitet i diskontinuitet pravne regulacije. U: aktualnosti upravnog sudova-nja i upravne prakse – 2009. Zagreb: Inženjerski biro

Pičuljan, Zoran (2010) Povezanost novih rješenja općeg upravnog postupka i uprav-nog spora. U: Primjena novog Zakona o općem upravnom postupku u praksi. Zagreb: Inženjerski biro

Pičuljan, Zoran, Bosiljka Britvić vetma (2010) Primjena i evolucija upravnog spora pune jurisdikcije. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu 47(1)

Reforma (2006) Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. Zagreb: HaZUSweden (2000) Law and Justice in Sweden. Stockholm: Swedish Institute


122

Propisi, odluke i drugi akti

administrative Judicial Procedure act, Official Journal 586/96act on administrative Courts, Official Journal 430/99Decree on administrative Courts, Official Journal 438/99Bundesverfassungsgesetz, Bundesgesetzblatt, 232/45, 1013/94, 47/09Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, NNMU 18/97Europski sud za ljudska prava, Presuda Počuča protiv Republike Hrvatske od 29.

lipnja 2006.Europski sud za ljudska prava, Presuda Tomljenović protiv Republike Hrvatske od

21. lipnja 2007.Grundgesetz, Bundesgesetzblatt, 1/49, I s. 606/09Law on administrative Courts Proceedings, Journal of Laws 29, 1990Law on the System of administrative Courts, Journal of Laws 153, 2002Strateški dokument za izradu Nacrta novog Zakona o upravnim sporovima, 2008.

Hrvatska javna uprava 8(3)Ustav Republike Hrvatske, NN 41/01, 55/01Ustavni sud Republike Hrvatske, Odluka UIII4885/2005 od 20. lipnja 2007.Ustavni sud Republike Hrvatske, Rješenje UII318/2003 i UII643/2003 od 9. trav-

nja 2003., NN 72/03Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02verwaltungsgerichtsordnung, Bundesgesetzblatt, I s. 686/91, I s. 1010/08Zakon o izvlaštenju, NN 9/94, 35/94, 112/00, 114/01, 79/06Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o parničnom postupku, Sl. l. SFRJ 4/77, 36/77, 36/80, 69/82, 58/84, 74/87,

57/89, 20/90, 27/90, 35/91 te NN 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 88/05, 84/08, 96/08, 123/08

Zakon o područjima i sjedištima sudova, NN 150/05Zakon o redovnim sudovima, NN 5/77Zakon o sudovima, NN 150/05, 16/07, 113/08, 153/09Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10Zakon o upravnim sporovima, Sl. l. SFRJ 4/77, 36/77 te NN 53/91, 9/92, 77/92Zakon o upravnom sporu, Uradni list Republike Slovenije 105/06, 26/07

123

štefica stažnik

euroPskI sud Za Ljudska Prava I standardI uPravnosudskog PostuPka

UDK 341.231.145(4) 347.998.85.01(4) Prethodno znanstveno priopćenje

Stari Zakon o upravnim sporovima nije usklađen s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Hrvatska je naime prilikom ratifikacije Konvencije istaknula rezervu na primjenu prava na pošteno suđenje u upravnosudskim sporovima. U radu se raspravlja o pojmu i razvoju tog prava te o značenju pojma »građanskih prava i obveza« kako ga je razvio Europski sud za ljudska prava. Pobliže se analiziraju ga-rancije koje pruža pravo na pošteno suđenje: pravo na pristup sudu, na javno suđenje, na suđenje u razumnom roku te na neovisan i nepristran sud ustanovljen zakonom. Premda je donošenje novog Zakona o upravnim sporovima korak naprijed, prava ocje-na moći će se dati tek temeljem prakse upravnog suđenja koja će se razviti tijekom njegove primjene.

ključne riječiupravno sudstvo, Zakon o upravnim sporovima – Hrvatska, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Europski sud za ljudska prava, pravo na pošteno suđenje

1. uvod

Novi Zakon o upravnim sporovima koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. bitno mijenja sustav sudske kontrole rada uprave. Svojim odredbama proširuje i poboljšava upravnosudsku zaštitu prava fizičkih i pravnih osoba od nezakonitih akata i postupanja javnopravnih tijela (tijela državne uprave i drugih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima i pravnih osoba koje obavljaju javnu službu – pru-žatelja javnih usluga.

Ujedno, Zakonom bi se hrvatsku legislativu u tom području trebalo uskla-diti s pravnom stečevinom EU, posebice sa standardima prava na pošteno su-đenje Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda. Te standarde utvrđuje Europski sud za ljudska prava (ESLJP) svojim odlukama.

Svaka država treba se podvrgnuti konačnoj presudi Suda u svakom sporu u kojem je stranka (čl. 46. Konvencije) te stoga presude ESLJP imaju obvezat-

ŠTEFICa STaŽNIK

124

nu snagu za državu. Država za koju Sud nakon provedenog postupka utvrdi da je povrijedila jedno ili više ljudskih prava odnosno temeljnih sloboda pojedin-cu/pravnoj osobi ili drugoj državi dužna je tu presudu Suda izvršiti.

Izvršenje presude ESLJP u Hrvatskoj koordinira zastupnica vlade pred Sudom. Državna tijela dužna su poduzeti odgovarajuće mjere da bi uklonila točno određenu povredu utvrđenu u presudi Suda u odnosu na podnositelja, tzv. individualne mjere, te isplatiti pravičnu naknadu podnositelju za kršenje njegovih ljudskih prava koju je odredio Sud u presudi.

Međutim, ako je utvrđena povreda za jednog podnositelja sistemske nara-vi, odnosno utvrdi li se da je postupanje koje je uzrokovalo povredu učestalo u državi i prema drugim fizičkim ili pravnim osobama, državna tijela dužna su poduzeti tzv. opće mjere kojima će spriječiti takva slična kršenja ljudskih prava u budućnosti. Opće mjere mogu obuhvatiti i izmjene zakonodavstva kao i sudske i upravne prakse.

U više od deset godina koliko je Hrvatska bila članica vijeća Europe, i stranka pred Sudom,1 standardi upravnosudskog postupanja nisu bili u cije-losti usklađeni s konvencijskim standardima. Naime, još prilikom ratifikaci-je Konvencije Hrvatska je istaknula rezervu2 na primjenu prava na pošteno suđenje u upravnosudskim sporovima, odnosno rezervu na primjenu čl. 6/1. Konvencije, koja je i danas na snazi.

Rezerva se odnosi na nemogućnost države da jamči pravo na pošteno suđenje u sporovima pred Upravnim sudom kada on odlučuje o zakonitosti pojedinačnih akata upravnih tijela jer tada Upravni sud sudi u zatvorenoj sjed-nici. Drugim riječima, stari ZUS koji se primjenjivao do 31. prosinca 2011. nije usklađen sa čl. 6/1. Konvencije. Međutim, činjenica je da se u gotovo više od deset godina koliko je Konvencija na snazi za Hrvatsku najveći broj pred-meta pred ESLJP odnosio upravo na povrede prava na pošteno suđenje, kao i najveći broj utvrđenih povreda.

S obzirom na to da je cilj rada približiti konvencijske standarde poštenog suđenja radi učinkovite primjene novog ZUSa, ograničit će se na tumačenje čl. 6/1. od strane ESLJP, odnosno na utvrđenu dugogodišnju sudsku praksu Suda.

Stupanjem na snagu novog ZUSa prestaje potreba postojanja rezerve na čl. 6/1. Konvencije. Ti će postupci, ovisno o pravima i interesima građana na koje se odnose, postati i predmetom razmatranja od strane ESLJP.

1 Republika Hrvatska ratificirala je Konvenciju 5. studenoga 1997. i priznala nadležnost Suda. 2 Čl. 57. Konvencije omogućuje državama isticanje rezervi na određene članke Konvencije,

osim u slučaju čl. 4. Protokola br. 6 primjenu kojeg nije uopće moguće otkloniti.

Europski sud za ljudska prava i standardi upravnosudskog postupka

125

Europska konvencija obvezuje države jamčiti konvencijska prava svojim građanima u okviru nacionalnog pravnog poretka. U očuvanju prava zajam-čenih Konvencijom države stranke Konvencije, posebice njihovi sudovi, oba-vezne su primjenjivati norme nacionalnog prava u duhu konvencijskih prava. Nepostupanje na takav način može pridonijeti povredi određenog članka Kon-vencije od strane države.

I sam je Sud u više navrata isticao da nije njegova uloga razmatrati po-greške glede činjenica ili prava navodno počinjene od nacionalnih sudova, već je tumačenje nacionalnog prava u prvom radu na nacionalnim tijelima, prvenstveno sudovima. Međutim, Sud je pozvan ispitivati jesu li učinci takvog tumačenja sukladni Konvenciji.3 Pritom je Sud više puta istaknuo da je namjera Konvencije jamčiti prava koja su praktična i učinkovita, a ne prava koja su teoretska ili iluzorna.4

Dakle, sustav zaštite pred ESLJP jest supsidijaran i aktivira se u slučaju kad zaštitu nije moguće ostvariti u državi. Upravo stoga nameće se potreba da nacionalne vlasti (zakonodavna, izvršna i sudska) omoguće praktično i učin-kovito ostvarivanje prava na pošteno suđenje u Hrvatskoj.

2. definicija i razvoj prava na pošteno suđenje

Zbog istaknute rezerve na čl. 6/1. ESLJP nije odlučivao o standardima i garancijama poštenog suđenja u upravnosudskim postupcima u hrvatskim predmetima, osim u dijelu koji se odnosio na duljinu trajanja postupka, gleda-jući upravni i upravnosudski postupak kao cjelinu,5 odnosno samo upravno-sudski postupak.6

Međutim, u 50 godina odlučivanja Sud je razvio bogatu praksu tumače-nja tog iznimno važnog prava u odnosu na druge države. već 1970. zauzeo je stajalište da »u demokratskom društvu pravo na pošteno vršenje pravde ima tako prominentno mjesto u Konvenciji da ograničeno tumačenje čl. 6/1. ne bi odgovaralo cilju ni svrsi tog prava«.7

Zbog važnosti prava na pošteno suđenje i najvećeg broja predmeta te vr-ste pred Sudom, Sud je razvio praksu vrlo detaljnog razmatranja na koji način procesne garancije iz čl. 6. tumače i primjenjuju nacionalna tijela, najčešće sudovi, odnosno je li njihov način postupanja sukladan Konvenciji.

3 V., inter alia, Platakou c/a Grčka, br. 38460/97, § 37.4 Presuda artico c/a Italija od 13. svibnja 1980., serija a, br. 37, §§ 15–16, § 33.5 Presude Počuča c/a Hrvatska od 29. lipnja 2006., br. 38550/02; Božić od 29. lipnja 2006., br.

22457/02; Smoje od 11. siječnja 2007., br. 28074/03; Štokalo od 16. listopada 2008., br. 15233/05.6 Presuda Tomljenović c/a Hrvatska od 21. lipnja 2007., br. 35384/04.7 Presuda Delcourt c/a Belgija, od 17. siječnja 1970., § 25.

ŠTEFICa STaŽNIK

126

Glede garancija u odnosu na supstanciju (činjenice i pravo pojedinog predmeta) Sud primjenjuje doktrinu tzv. »četvrte instancije«. Naime, Sud smatra da je u skladu s čl. 19. Konvencije njegov jedini zadatak osigurati da se države ugovornice pridržavaju svojih obveza preuzetih ratifikacijom Konven-cije. Konkretno, to znači da Sud nije ovlašten preispitivati navodnu pogrešnu primjenu prava ili pogrešno utvrđivanje činjeničnog stanja od strane domaćih sudova, osim kada smatra da su takve pogreške mogle dovesti i do povrede nekog od prava ili sloboda zajamčenih Konvencijom.8

Domaći sudovi prve instancije koji odlučuju o određenom predmetu pr-venstveno su odgovorni za pošteno suđenje. Međutim, odgovornost seže dje-lomično i do najviših razina sudova u državi koji barem djelomično mogu ispraviti pogreške nižih sudova. Naime, ESLJP će, sukladno čl. 35. Konven-cije,9 odlučivati o pravu na pošteno suđenje samo ako su sva pravna sred-stva koja stoje na raspolaganju određenom podnositelju u njegovoj državi već iscrpljena.

Prema sudskoj praksi strasburških tijela, pravilo o iscrpljenosti svih do-maćih pravnih lijekova je zadovoljeno kad je pritužba navedena u zahtjevu Europskom sudu (i prije Komisiji)10 već bila podnesena i domaćim sudovi-ma: »Tužena država mora prvo imati priliku da svojim vlastitim sredstvima u okviru svojeg domaćeg pravnog sustava riješi o navodno učinjenoj povredi pojedincu« (X. c/a Njemačka, Odluke i izvješća 3, 1976., str. 57).

Konvencija odnosno Sud daje priliku nacionalnim vlastima da spriječe ili isprave navodnu povredu Konvencije.11 Stoga prigovori koji se podnose Sudu (prije Komisiji) moraju prethodno biti podneseni, u biti, nacionalnim sudovi-ma do najdaljih mogućih instancija.

Međutim, Sud tumači Konvenciju na dinamičan način te je smatra živu-ćim instrumentom. Stoga se i praksa Suda mijenja. Primjer za to je i relativno nova praksa Suda koja je uzapredovala do mjere da Sud u kontekstu prava na pošteno suđenje počinje u određenim slučajevima razmatrati i odlučivati i o meritumu predmeta. Međutim, to se događa samo u onim predmetima u koji-ma je odluka nacionalnog suda arbitrarna ili očigledno nerazumna.12

8 Presuda Garcia Ruiz protiv Španjolske [GC], br. 30544/96, § 28, ECHR 1999I. 9 Čl. 35/1.: Sud može razmatrati predmet samo nakon što su iscrpljena sva raspoloživa domaća

pravna sredstva, u skladu s općeprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i unutar razdoblja od 6 mjeseci od dana donošenja konačne odluke.

10 Do donošenja Protokola 11 o predmetima je odlučivala Komisija.11 v. presude Hentrich c/a Francuska, presuda od 22. rujna 1994., serija a96a, § 33; van

Oosterwijck c/a Belgija, presuda od 6. studenoga 1980., serija a40, § 39.12 V., inter alia, presudu van Kück c/a Njemačka od 12. lipnja 2003., br. 35968/97, Khamidov

c/a Rusija od 15. studenoga 2007., br. 72118/01.


127

Ujedno, Sud daje državama široku slobodu procjene u načinu funkcio-niranja pravnih sustava. Nacionalni sudovi primjenjuju nacionalna pravila postupanja (npr. pravila korištenja dokazima), koja se razlikuju od države do države. Sve dok je završni rezultat primjene tih pravila percipiran kao pošteno suđenje, neće doći do povrede prava na pošteno suđenje.

U pogledu primjene čl. 6. na upravnosudske postupke Sud i nadalje uskla-đuje svoju praksu, posebice s obzirom na utvrđivanje obveza država proizaš-lih iz povreda prava na pošteno suđenje.

3. Građanska prava i obveze

Sud je razvio autonomno značenje pojma »građanskih prava i obveza«, koji nužno ne odgovara nacionalnom shvaćanju tog pojma. Za Sud je odlučno postoji li spor (contenstation) o »pravu« za koje se može reći, ili barem ar-gumentirano tvrditi, da ga domaće pravo priznaje. Taj spor mora biti istinski i ozbiljan, može se odnositi ne samo na stvarno postojanje prava nego i na njegov opseg i na način njegova vršenja i, konačno, rezultat postupka mora biti izravno odlučan za dotično pravo.13

U određivanju potpada li određeno pravo ili obveza pod čl. 6/1. Sud je istaknuo da treba postojati određeno pravo u nacionalnom sustavu koje Sud može klasificirati kao građansko. ako su nacionalni sudovi utvrdili da ne po-stoji određeno pravo u domaćem pravnom sustavu, iako bi takvo pravo bilo klasificirano kao građansko pravo sukladno konvencijskim standardima, čl. 6. neće biti primjenjiv.14

Sud pri određivanju je li određeno pravo građansko pravo gleda prije sve-ga karakter tog prava odnosno obveze (sadržaj i učinak), a ne karakter propisa. U svakom slučaju, prava i obveze privatnih osoba međusobno spadaju u sferu građanskih prava i obveza pa će čl. 6/1. biti na njih primjenjiv.

U odnosima između pojedinca i države Sudu nije toliko važno u kojem je svojstvu određeno državno tijelo djelovalo (kao stranka privatnog prava ili na temelju javnopravnih ovlasti), već je li rezultat postupka odlučan za prava i obveze privatnog prava, pri čemu Sud poklanja pažnju i tome u kojem svojstvu podnositelj traži zaštitu određenog prava i pod kojim uvjetima želi to pravo ostvariti (H c/a Belgija od 30. studenoga 1987., pgfi. 46.–47.), a uzima u obzir i pravne sustave drugih država stranaka Konvencije.

velik broj odluka kojima se utvrđuju građanska prava i obveze pojedi-naca donose tijela izvršne vlasti ili druga tijela koja se ne smatraju sudom u

13 Presuda Zander v. Sweden od 25. studenoga 1993., serija a, br. 279B, str. 38, § 22.14 Predmet Roche c/a Ujedinjeno Kraljevstvo od 19. listopada 2005.

ŠTEFICa STaŽNIK

128

smislu čl. 6. Konvencije (npr. odluke koje donose ministarstva, tijela lokalne vlasti, itd.).

Na temelju prakse Suda može se reći da, osim postupaka privatnog pra-va, ovi postupci koje provode upravna tijela ulaze pod zaštitu čl. 6/1. stoga što rezultiraju aktom kojim se utvrđuju određena građanska prava ili obveze: postupci glede dozvola, licencija ili drugih akata javne vlasti koji utvrđuju uvjete za zakonitost ugovora između privatnih stranaka, postupci javnih vlasti kojih je cilj otkazivanje ili suspenzija potrebnih kvalifikacija za bavljenje određenim profesijama, postupci koji se odnose na odluke koje sprječavaju podnositelja da preuzme određeni položaj), postupci glede određenih financij-skih aspekata državne službe (S. M. v. Francuska, presuda od 18. srpnja 2000., pgf. 21.), postupci koji se odnose na izdavanje dozvole za osnivanje firme ili za obavljanje određenih privrednih aktivnosti od strane javnih tijela (npr. G. S. v. austrija, presuda od 21. prosinca 1999., pgf. 27.), postupci eksproprijacije, postupci koji se odnose na dozvole za građenje i drugi postupci rezultat kojih ima direktne posljedice za pravo vlasništva ili proizvodi učinke u pogledu korištenja ili uživanja imovine, postupci koji se odnose na diskriminaciju u pristupu javnim službama, postupci glede odluka o pravima na temelju soci-jalnog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, dodatka za invaliditet, državne mirovine, invalidske mirovine te starosne mirovine. Ovo nabrajanje nije ko-načna lista jer Sud i nadalje razvija i širi svoju praksu.

Zbog činjenice da prava na koja se odnose ti postupci ulaze u pojam »gra-đanskih prava« Sud je zauzeo stajalište da treba postojati mogućnost sudske kontrole takvih akata, a u određenim slučajevima mogućnost žalbe tijelu koje ispunjava uvjete čl. 6. (zakonom ustanovljen neovisni i nepristrani sud).15

Ujedno, u daljnjem definiranju akata koji ulaze u doseg čl. 6. Sud je istaknuo da to ovisi o »meritumu odluke na koju se stranka žali, o načinu na koji je došlo do odluke i o okolnostima spora, uključujući poželjne i stvarne razlo-ge za žalbu« (Bryan c/a UK, presuda od 22. studenoga 1995., br. 19178/91, pgf. 45).

Glede odluka disciplinskih tijela određenih profesija (npr. u Belgiji protiv odluke disciplinske komisije Liječničke komore moguća je žalba Liječničkoj komori, a nakon toga Kasacijskom sudu) Sud je zauzeo stajalište da Komora treba ispunjavati uvjete iz čl. 6., odnosno ako ne zadovoljava te uvjete, da je njezino odlučivanje podložno naknadnoj kontroli suda pune nadležnosti koji omogućuje garancije iz čl. 6/1. Konvencije (albert and Le Compte c/a Bel-gija). S obzirom na to da Komora u spomenutom predmetu nije odlučivala o

15 Le Compte, van Leuven and De Meyere c/a Belgija, presuda od 23. lipnja 1981., br. 6878/75; 7238/75.


129

činjenicama na javnoj sjednici, a Kasacijski sud, iako je zadovoljavao uvjete iz čl. 6., odlučivao je samo o pravnim pitanjima, Europski sud je utvrdio po-vredu prava na pošteno suđenje.

U hrvatskom predmetu Bistrović (presuda od 31. svibnja 2007., br. 25774/05) Sud nije utvrdio povredu prava na pošteno suđenje u postupku izvlaštenja nekretnine stoga što je podnositelj mogao podnijeti tužbu protiv upravnog akta županijskom sudu. Navedeni sud u ovoj vrsti postupka imao je sve ovlasti suda pune nadležnosti.

Stoga, pravo na pošteno suđenje u kontekstu upravnih akata podrazumi-jeva da zakonom ustanovljen neovisni i nepristrani sud, u inicijalnom odluči-vanju ili odlučivanju povodom žalbe, mora imati punu nadležnost, odnosno mogućnost ispitivanja činjenica i prava koji se odnose na spor pred njim kako bi udovoljio uvjetima čl. 6.16

4. Garancije koje pruža pravo na pošteno suđenje

4.1. Pravo na pristup sudu

Sud je još u predmetu Golder 1975. zauzeo stajalište je da je »pravo na sud« odnosno pravo na pristup sudu jedan vid prava na pošteno suđenje.17 Ono treba biti zajamčeno ne samo formalno već država, odnosno njezina tije-la, najčešće sudovi, treba omogućiti njegovo konkretno ostvarenje.

Međutim, to pravo nije apsolutno, već može podlijegati ograničenjima. Podrazumijeva se da su ona dopuštena jer pravo na pristup po sâmoj svojoj naravi zahtijeva uređenje od strane države. U tom pogledu države uživaju određenu slobodu procjene (margin of appreciation), iako konačnu odluku o poštovanju zahtjeva iz Konvencije donosi Sud. Sud se mora uvjeriti da pri-mijenjena ograničenja ne ograničavaju niti smanjuju pristup koji je pojedincu ostavljen na takav način ili u tolikoj mjeri da bi bila narušena sâma bît prava.

Nadalje, ograničenje neće biti u skladu s čl. 6/1. ako nema legitimni cilj i ako ne postoji razuman odnos razmjernosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se nastoji ostvariti.18

Sud osobito vodi računa o opasnostima koje se kriju u primjeni retro-aktivnih zakona koji imaju učinak djelovanja na sudsko rješavanje spora u

16 Crisan c/a Rumunjska, presuda od 27. svibnja 2003., br. 42930/98, Schmautzer c/a austria, presuda od 23. listopada 1995., br. 15523/89, § 34.

17 v. presudu Goldner c/a Ujedinjeno Kraljevstvo od 21. veljače 1975., br. 4451/70.18 v. presudu Stubbings and Others v. the United Kingdom od 22. listopada 1996., Reports of

Judgements and Decisions 1996Iv, str. 1502.

ŠTEFICa STaŽNIK

130

kojem je država jedna od stranaka, uključujući i slučajeve kojih je posljedica da je nemoguće uspjeti u sporu koji je u tijeku.

Načelo vladavine prava i pojam poštenog suđenja zahtijevaju da svi razlozi na koje se poziva u opravdavanju mjera ograničenja budu tretirani s naj-većim mogućim stupnjem opreza.19

Djelotvoran pristup sudu uključuje i pravo ishoditi ovrhu sudske odluke bez nepropisnih odugovlačenja,20 a proteže se i na besplatnu pravnu pomoć. Naime, u slučajevima kad je potrebna besplatna pravna pomoć da bi stranka ostvarila pravo na pristup sudu, na državi odnosno njezinim tijelima pravo je izbora i načina na koji će garantirati to pravo. U nekoliko hrvatskih predmeta Sud je upozorio na to da nedonošenje legislative kojom se omogućuje pristup sudu znači povredu prava na pristup sudu.21 Ujedno, i dostava dokumenata strankama od strane suda, obavješćivanje o datumima ročišta i o odlukama može biti povreda prava na pristup sudu.22

4.2. Pravno na javno suđenje (public hearing)Pravo na pošteno suđenje uključuje i pravo svake osobe na javno suđe-

nje. Javno suđenje bitno je obilježje prava na pošteno suđenje. Ono se odvija najčešće pred sudovima prvog stupnja. Međutim ako takvog suđenja nije bilo, povreda se može ukloniti tako da se održi javno suđenje pred višim sudom.

Javni karakter postupka štiti parnične stranke od vršenja pravde u tajno-sti, bez ikakve kontrole javnosti. To je ujedno i jedno od sredstava kojima se može održavati povjerenje u sudove. Kad se vršenje pravde učini vidljivim, javnost tog vršenja pridonosi ostvarenju cilja čl. 6/1., a to je pošteno suđenje. Jamstvo na pošteno suđenje jedan je od temelja demokratskog društva (v. Sutter v. Switzerland od 22. veljače 1984., series a, br. 74).

U svjetlu posebnih okolnosti predmeta koji su im podneseni, sudovi mogu odstupiti od toga načela, odnosno »… tisak i javnost mogu biti isključeni iz cijelog suđenja ili njegova dijela u interesu morala, javnog reda ili nacional-ne sigurnosti u demokratskom društvu, kad to traže interesi maloljetnika ili zaštita privatnoga života stranaka, ili u mjeri po mišljenju suda strogo potreb-noj u posebnim okolnostima, kad bi javnost dovela u pitanje interese pravde«

19 v. presudu u predmetu Stran Greek Refineries and Stratis andreadis c/a Grčka od 9. prosinca 1994., Serija a, br. 301B, str. 82, § 49, presuda National & Provincial Building Society, the Leeds Permanent Building Society and Yorkshire Building Society c/a Ujedinjeno Kraljevstvo od 23. listo-pada 1997., Reports 1997vII, str. 2363.

20 Presuda Immobiliare Saffi v. Italy [GC] br. 22774/93, ECHR 1999v.21 Kutić c/a Hrvatska, Multiplex c/a Hrvatska. 22 Bogonos c/a Rusija, br. 68798/01.


131

– vođenje postupka in camera, bilo u cijelosti ili djelomično, mora biti strogo uvjetovano okolnostima predmeta.23 Samo iznimni razlozi mogu opravdati či-njenicu da suđenje nije javno, npr. u određenim pravnim postupcima tehničke naravi javno suđenje ponekad nije potrebno.24 Međutim, u ograničenju prava na javno suđenje treba imati u vidu ostvarenje ravnoteže između prava koje se štiti i potrebe da javnost ima uvid u postupak.

Pravo na javno suđenje uključuje pravo na saslušanje, osim u slučaju po-stojanja posebnih okolnosti predmeta, npr. u žalbenom građanskom postupku saslušanje nije obvezno, određeni disciplinski postupci također se mogu pro-vesti u zatvorenoj sjednici.

Pravo na ravnopravnost u postupku (equality of arms) odnosi se na razumnu mogućnost svake stranke da u postupku brani svoja prava pod uvjetima koji je ne stavljaju u bitno nepovoljniji položaj od njezina protivnika. Ona treba imati mogućnost raspravljanja i izjašnjavanja o procesnom materijalu pred sudom, mogućnost da se njezini dokazni prijedlozi tretiraju na jednak ili usporediv način s prijedlozima druge stranke u postupku te da ima mogućnost ispitivanja svjedoka na glavnoj raspravi.

U duhu prava na javno suđenje odluka suda treba biti javno objavljena te Konvencija ne predviđa iznimke od toga pravila. To ne znači da presuda domaćeg suda doslovno uvijek treba biti pročitana u Sudu. Naime, Sud je za-uzeo stajalište u predmetu Pretto protiv Italije da zbog ograničene nadležnosti žalbenog suda stavljanje presude u Tajništvo Suda koje omogućuje svakome uvid u cijeli tekst presude zadovoljava kriterije javne objave.

4.3. Pravo na suđenje u razumnom rokuvremenski okvir u kojem je određeni postupak dovršen također predstav-

lja dio prava na pošteno suđenje. vrijeme koje Sud uzima u obzir, odnosno spada u nadležnost Suda ratione temporis u procjeni razumnosti duljine traja-nja postupka, počinje teći danom pokretanja postupka, a završava dovršetkom postupka na najvišoj mogućoj nacionalnoj razini kad odluka postane konačna i presuda je ovršena.

Međutim, u slučaju da je postupak započeo prije ratifikacije Konvencije, Sud će radi utvrđivanja razumnosti duljine vremena uzeti u obzir i stanje pred-meta na dan i do dana ratifikacije Konvencije od strane države.25

23 v. predmete Diennet v. France, 26. rujna 1995., Series a, br. 325a, i Martinie v. France [GC], br. 58675/00, ECHR 2006.

24 SchulerZgraggen c/a Švicarska od 24 lipnja 1993. (pravo na invalidsku mirovinu). 25 V., inter alia, presudu Styranowski c/a Poljska od 30. listopada 1998. (Reports of Judgments

and Decisions 1998vIII, § 46.).

ŠTEFICa STaŽNIK

132

Sud ocjenjuje razumnost duljine postupka u svjetlu okolnosti predmeta i imajući na umu kriterije utvrđene sudskom praksom, i to osobito složenost predmeta, ponašanje podnositelja zahtjeva i nadležnih vlasti, kao i važnost onoga što se za podnositelja zahtjeva dovodi u pitanje u sporu.26

Ujedno, Sud stalno podsjeća da je dužnost država organizirati svoje pravosudne sustave tako da mogu svakome jamčiti donošenje konačne odluke o sporovima koji se odnose na građanska prava i obveze u razumnom roku (G. H. c/a austrija, br. 31266/96, 3. listopada 2000.).

4.4. Pravo na neovisan i nepristran sud ustanovljen zakonomSud (tribunal) u smislu čl. 6/1. karakterizira njegova sudska funkcija, a to

znači odlučivanje o stvarima u njegovoj nadležnosti na temelju pravila prava i nakon postupka provedenog na propisani način (v. Philis).

On mora također zadovoljiti i niz zahtjeva – neovisnost, posebno od iz-vršne vlasti, nepristranost i jamstva koja daje svojim postupkom – od kojih ih se nekoliko pojavljuje u tekstu samoga članka 6/1. Konvencije.27

Neovisan i nepristran sud ustanovljen zakonom u svrhu članka 6/1. Kon-vencije ne treba nužno biti redovni sud (court of law) integriran u standardnu sudsku mašineriju. Radi utvrđivanja može li se neko tijelo smatrati neovisnim treba uzeti u obzir, inter alia, način imenovanja njegovih članova i nji-hov mandat, postojanje jamstava protiv vanjskih pritisaka i pitanje daje li to tijelo dojam da je neovisno.28 Nadalje, sud o kojemu je riječ mora biti nadležan ispitati sva činjenična i pravna pitanja mjerodavna za spor koji je pred njim.29

Garanciju nepristranosti sudaca Sud utvrđuje primjenom subjektivnog testa (pri čemu se uzima u obzir osobno uvjerenje i ponašanje konkretnog suca, odnosno je li sudac imao neke osobne predrasude ili pristranosti u tom pred-metu) te primjenom objektivnog testa (utvrđivanje je li sâm sud, uzimajući u obzir, između ostalih aspekata, i njegov sastav, nudio dovoljna jamstava kako bi se isključila svaka opravdana sumnja glede njegove nepristranosti).30

26 Presuda Humen c/a Poljska od 15. listopada 1999., [GC] br. 26614/95, § 60., te Comingersoll S.a. c/a Portugal [GC], br. 35382/97, ECHR 2000.

27 v. Zlinsat, spol. s.r.o., v. Bulgaria, br. 57785/00, 15. lipnja 2006.28 V., inter alia, Langborger v. Sweden, 22. lipnja 1989., Series a, br. 155 i Bryan v. the United

Kingdom, 22. studenoga 1995., Series a, br. 335a.29 V., inter alia, Terra Woningen B. v. v. the Netherlands, 17. prosinca 1996., Reports 1996vI;

Chevrol v. France [GC], br. 49636/99, st. 77., ECHR 2003III i I. D. v. Bulgaria, br. 43578/98, 28. travnja 2005.

30 V., inter alia, Wettstein v. Switzerland, br. 33958/96, § 42., ECHR 2000XII.


133

U odnosu na subjektivni test, osobna nepristranost suca se pretpostavlja dok se ne dokaže suprotno (v. Wettstein, § 43.). Za potrebe objektivnog testa Sud utvrđuje postoje li dokazive činjenice koje mogu pobuditi sumnju glede nepristranosti suca koji odlučuje u predmetu. To podrazumijeva da, kad se od-lučuje o tome postoji li u određenom predmetu opravdani razlog za bojazan da sud nije nepristran, stav dotične osobe jest važan, ali nije i odlučan. Odlučno je može li se ta bojazan smatrati objektivno opravdanom.

5. zaključak

Primjena novog ZUSa dovest će u središte pažnje i pitanja prava na pošteno suđenje te će postupanje hrvatskih sudova u upravnosudskim postupcima postati i predmet razmatranja ESLJP. Ovisno o tome na koji će način sudovi tumačiti ta konvencijska načela u domaćim postupcima, ovisit će i pitanje postojanja učinkovitih pravnih sredstava za pošteno suđenje u toj vrsti postupaka u Hrvatskoj.

S obzirom na to da Sud gleda postupak u cjelini, važno je da se konven-cijske garancije poštenog suđenja primjenjuju u upravnosudskim postupcima u Hrvatskoj. Na taj način ostvaruje se svrha Konvencije te poštuje Ustav i domaći propisi.

Treba napomenuti da je Konvencija odnosno sudska praksa ESLJP sastavni dio hrvatskog pravnog poretka, po pravnoj snazi iznad zakona, a ispod Ustava. Poštovanje navedenih garancija u upravnim i upravnosudskim postupcima pridonijet će unapređenju zaštite ljudskih prava građana u odnosima s javnopravnim tijelima, koja bi sama u svom radu trebala primjenjivati Kon-venciju.

Ujedno, kvalitetna primjena konvencijskih standarda poštenog suđenja u upravnosudskim postupcima poboljšat će kvalitetu sudovanja, afirmirati Kon-venciju u Hrvatskoj i smanjiti priljev hrvatskih predmeta te vrste ESLJP.

Stoga je za kvalitetnu primjenu novog Zakona nužno i dobro poznavanje konvencijskog prava, posebice prava na pošteno suđenje, kao jednog od najvažnijih ljudskih prava.

135

davorka lukanović-ivanišević

sUđenje U razUmnom rokU U uPravnosudskom PostuPku – Praksa vrHovnoG sUda repUblike Hrvatske

UDK 35.077.3(497.5) 347.998.85(497.5)(094.8) Stručni rad

analiziraju se pravo na pošteno suđenje, što obuhvaća i suđenje u razumnom roku, značenje i interpretacija razumnog roka, kao i razvoj prakse vrhovnog suda u pružanju zaštite prava na suđenje u razumnom roku u upravnim stvarima kroz pojedine faze. Prezentiraju se i analiziraju podaci o predmetima i odlukama vrhovnog suda u nekoli-ko godina. Detaljno se analizira tijek i način odlučivanja vrhovnog suda u predmetima utvrđivanja razumnog roka u upravnim sporovima, napose s obzirom na institut šutnje administracije.

ključne riječiKonvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Europski sud za ljudska prava, Ustavni sud Republike Hrvatske, vrhovni sud Republike Hrvatske, razumni rok, sudska praksa, šutnja administracije

1. uvod

Hrvatska je 1997. donijela Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda s protokolima 1., 4., 6., 7., 11. uz Konven-ciju. Poslije je prihvatila i protokole 12. i 13. (2002.) te 14. uz Konvenciju (2006.). Ratifikacijsku ispravu ministar vanjskih poslova položio je kod glav-nog tajnika vijeća Europe 5. studenoga 1997., od tada je Konvencija na sna-zi1 kao dio hrvatskog unutarnjeg pravnog poretka s nadzakonskom pravnom snagom (čl. 140. Ustava).

Pri potvrđivanju Hrvatska je stavila rezervu sukladno čl. 64. Konvencije jedino s obzirom na javnost održavanja rasprave koja je zajamčena u čl. 6. Konvencije. To stoga što je prema starom ZUSu propisano da Upravni sud u upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici (čl. 34/1.).

1 Čl. 59/3. Konvencije: »Za svaku potpisnicu koja je naknadno ratificira Konvencija stupa na snagu na dan polaganja njezine isprave o ratifikaciji.«

DavORKa LUKaNOvIćIvaNIŠEvIć

136

Od dana stupanja na snagu Konvencije na Hrvatsku se proteže i jurisdik-cija ESLJP (www.echr.coe.int).

2. pravo na pošteno suđenje

Odredbom čl. 6. Konvencije propisano je da radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Tako je pravo na pošteno suđenje jedno od temeljnih prava kojeg je zaštita osigurana Konven-cijom, ali i drugim različitim pravnim dokumentima. Ono uključuje pravo na pristup sudu, i to ne samo pravo stranke na pokretanje postupka radi ostva-renja svojih prava već i pravo na ishođenje konačne odluke u pokrenutom sudskom postupku.2

Od suda se očekuje da pri odlučivanju o predmetu bude neovisan, što uključuje potpunu institucionalnu i individualnu neovisnost suda i sudaca. In-stitucionalna neovisnost podrazumijeva odvojenost sudbene od drugih dviju vlasti (zakonodavne i izvršne), a individualna autonomiju i samostalnost suca da riješi određeni slučaj primjenom zakona na utvrđene činjenice. Oba oblika neovisnosti isključuju miješanje i svaki oblik utjecaja izvana te podrazumije-vaju i nužno poštovanje donesene odluke suda. Neovisnost uključuje i izosta-nak utjecaja drugih državnih tijela te podrazumijeva da svaki pojedini sudac uživa neovisnost i unutar pravosuđa. Nepristranost suca jest njegov psihološki odnos prema konkretnom slučaju i njegovim sudionicima. To podrazumijeva vođenje postupka i donošenje pravorijeka bez predrasuda i sklonosti prema pojedinoj stranci, jer samo takvo suđenje može biti pravično.

Osim navedenog, Konvencija stavlja težište na suđenje u razumnom roku. Upravo tim iznimno važnim imperativom bavi se ovaj rad. Izmjenama i dopunama Ustava iz 2000. (NN 113/00) pravo na suđenje u razumnom roku uvedeno je kao ustavno pravo. Tako je odredbom iz čl. 29/1. propisano da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

Ustavni zakon o Ustavnom sudu u čl. 63/1. propisao je da će Ustavni sud pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put u slučaju kad o pravima i obvezama stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela nije u razumnom roku odlučio sud ili u slučaju kad se ospore-nim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno

2 Presuda Kutić protiv Hrvatske od 1. ožujka 2002., zahtjev br. 48778/99.

Suđenje u razumnom roku u upravnosudskom postupku …

137

da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice. Prema tim propisima pravo na pošteno suđenje obuhvaća standarde ostvarenja nečijih prava pred neovisnim i nepristranim sudom uz imperativ vođenja pravičnog postupka koji će završiti u razumnom roku.

I Zakon o sudovima u čl. 27. propisuje da stranka u sudskom postupku koja smatra da nadležni sud nije odlučio u razumnom roku o njezinu pravu ili obvezi, ili o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo, može neposredno višem sudu uputiti zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

2.1. Pravo na suđenje u razumnom roku

Povredu ljudskih prava predstavlja dugotrajno vođenje sudskih postupa-ka jer je pravda samo ona do koje se, uz ostalo, dolazi u primjerenom roku koji navedeni pravni dokumenti nazivaju »razumni rok«. No, ni u jednom prav-nom dokumentu nije definirano što je to razuman rok. Sudska praksa ESLJP postavila je kriterije za određenje kad će se smatrati da je to pravo prekršeno pa je ona izvor za određenje što se smatra »razumnim rokom«.3 To je pro-mjenljiva kategorija i ovisna je o okolnostima konkretnog slučaja. Pri njezinu se određenju uzimaju u obzir sljedeći kriteriji:

– ukupno trajanje postupka– složenost predmeta, i to ne samo po sadržaju već i u vođenja postupka– važnost predmeta za podnositelja zahtjeva– ponašanje podnositelja zahtjeva tijekom vođenja postupka– ponašanje nacionalnih sudova ili tijela (Omejec, 2000: 131; vajić,

2001: 981).

Takve kriterije za određenje pojma razumnog roka prihvatio je Ustavni sud, a onda i redoviti i specijalizirani sudovi zajedno s vrhovnim sudom kad su oni postali nadležni za pružanje zaštite u toj vrsti postupka. Sve nabroje-ne kriterije sud ocjenjuje istovremeno te razmatra njihov učinak na duljinu trajanja postupka. Rad se ograničava posebno na prosudbu tih elemenata u odlučivanju u upravnim stvarima koje spada u građansku granu suđenja u širem smislu.

1. Trajanje postupka. Sudska se praksa razlikovala u prosudbi ukupne du-ljine trajanja sudskog postupka koji će se smatrati povredom prava na suđenje u razumnom roku. U tom kontekstu postojala su lutanja u određenju početka i

3 Presuda Horvat protiv Hrvatske od 26. srpnja 2005., zahtjev br. 51585/99.


138

završetka njegova računanja, a često se ne vidi dovoljno jasno i to utječe li ko-rištenje nekih pravnih instrumenata, koji strankama stoje na raspolaganju radi ubrzanja postupka, na prosudbu duljine trajanja samog postupka ili je to krite-rij za određenje doprinosa stranke u produljenju njegova trajanja (v. infra).

Takve nedoumice nisu doprinos jasnoći izričaja što se smatra razumnim rokom i nisu jasan putokaz sudovima za postupanje, a ponajmanje predstavljaju jasan i nepromjenjiv kriterij za stranke kada se one mogu smatrati povrijeđeni-ma u pravu na ishođenje pravorijeka suda u razumnom roku. To sve onda utječe i na njihovo opredjeljenje hoće li i kada će zatražiti zaštitu zbog te povrede.

2. Složenost predmeta. Prilikom ocjene tog kriterija višestruki elementi mogu utjecati na prosudbu suda je li u konkretnom slučaju riječ o opravda-nom ili neopravdanom produljenju postupka. Tako sud kod ocjene složenosti predmeta valja npr. ocijeniti pojavljuje li se na aktivnoj ili pasivnoj strani više osoba (tužitelja/tuženika), o koliko se zahtjeva radi, je li riječ o složenoj prav-noj problematici, je li potrebno provesti više dokaza, dostupnost stranaka i svjedoka sudu, potrebu zamolbenih saslušanja, provedbu dokaza u inozem-stvu, potrebu raznovrsnih i složenih vještačenja i drugo. Sud uzima u obzir i je li postupak vođen kroz više instancija suđenja zbog korištenja pravnih lijekova ili je kroz razmatrano razdoblje postupak vođen samo na jednoj (prvostupanjskoj) instanciji.

3. Važnost predmeta za podnositelja zahtjeva. Hrvatsko zakonodavstvo pravi razliku glede važnosti predmeta za stranku zbog čega se zakonom propi-suje hitnost u postupanju u pojedinim sporovima. To su npr. sporovi smetanja posjeda, radni sporovi, sporovi o zabrani štrajka, bračni, obiteljski i drugi spo-rovi u kojima se odlučuje po Obiteljskom zakonu, ovršni predmeti i predmeti osiguranja, sporovi u kojima se odlučuje po Zakonu o medijima, zatim po Zakonu o najmu stanova i zemljišnoknjižni predmeti. Sudovi su stoga dužni u odlučivanju o toj vrsti postupaka posebnu pažnju posvetiti njihovu brzom rješavanju poštujući često i zakonom propisane rokove za njihovo rješavanje. Utoliko njihovo zanemarivanje uzrokuje produljenje postupka, a posljedica toga je nastajanje i povreda prava na suđenje u razumnom roku. Zato vrhovni sud zakonom propisanu hitnost u postupanju ocjenjuje prilikom odlučivanja u toj vrsti postupaka pa se ta ocjena održava i na visinu dosuđene naknade kada se povreda utvrdi (www.vsrh.hr – sudska praksa).

Praksa vrhovnog suda slijedi praksu Europskog suda u prosudbi važnosti predmeta za podnositelja zahtjeva koja uzima u obzir, pored navedenih ele-menata (hitnost postupanja), i na primjer – dob podnositelja zahtjeva. Naime, u pravilu su osobe u starijoj životnoj dobi u težoj situaciji dočekati pravorijek suda nego što je to za osobu mlađe dobi. Tu posebnu važnost imaju predmeti u kojima se odlučuje o mirovini osobe starije dobi. No, potrebno je vodi-


139

ti računa i o pravima osoba mlađe dobi koje vode postupke radi ostvarenja nekih, za egzistenciju, važnih pitanja (uzdržavanja i slično). Svakako su to i osobe teško povrijeđene u nekoj prometnoj nezgodi osnovom koje traže za sebe obeštećenje.

Često se postavlja pitanje mogu li zakonom propisani rokovi za odlučiva-nje sudova ili upravnih tijela u pojedinom predmetu sami po sebi predstavljati taj razumni rok u kojem je potrebno odlučiti u pojedinom predmetu. Takvo razmišljanje nije prihvatljivo, jer pored zakonom propisanog roka postoji niz drugih elemenata koji utječu na produljenje zakonskih rokova za odlučivanje.

4. Ponašanje podnositelja zahtjeva. Ne može se država pozivati na odgovornost zbog duljine trajanja nekog postupka ako je sam podnositelj zahtjeva svojim ponašanjem i radnjama ili pak nečinjenjem produljio njegovo trajanje. Stranka u postupku ima na raspolaganju mnogobrojne mogućnosti kojima može ubrzati postupak (na primjer koristiti se instrumentima šutnje uprave radi bržeg ishođenja pravorijeka u nekoj upravnoj stvari), pa ako to propusti, ona je sama pridonijela trajanju postupka i to sud mora procijeniti pri odluči-vanju u ovoj vrsti postupka. No, stranci se na teret uzima i neodazivanje po-zivima suda, nepostupanje po nalozima suda, neobavješćivanje suda o činje-nicama važnim za uredno vođenje postupka (dostave adresa, uplate predujma za vještačenje i drugo).

5. Ponašanje nacionalnih sudova i tijela. Razdoblje neaktivnosti suda kriterij je kojem sud pridaje najveću važnost pri ocjeni je li u nekom predmetu došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku. Neaktivnost znači ne-poduzimanje onih radnji koje je sud mogao ili trebao poduzeti kako bi postupak proveo bez odugovlačenja. Tako se, na primjer, procjenjuje razdoblje koje prođe između pojedinih rasprava, korištenje procesnih mehanizama za discipliniranje stranaka ili vještaka, samostalno rješavanje o prethodnom pita-nju bez prekida postupka i čekanja odluke drugog suda, nepotrebno saslušanje velikog broja svjedoka i drugo.

3. odlučivanje pred vrhovnim sudom republike Hrvatske

Dalje se analizira razvoj prakse vrhovnog suda u pružanju zaštite prava na suđenje u razumnom roku u upravnim stvarima kroz pojedine faze. Obu-hvaća se razdoblje prakse do donošenja i primjene novih zakonskih rješenja iz Zakona o sudovima (novela iz 2009., čl. 1., 2., 5. i 6.), Zakona o općem upravnom postupku (2009.) i Zakona o upravnim sporovima (2010.).

vrhovni sud započeo je s pružanjem zaštite po čl. 29/1. Ustava i čl. 6. Konvencije nakon što je stupio na snagu Zakon o sudovima iz 2005. (stupio na snagu 29. prosinca 2005.) kojim je prvi put propisan postupak pružanja


140

te vrste zaštite pred redovitim i specijaliziranim sudovima. Prvi predmeti sa zahtjevima za pružanje zaštite za suđenje u razumnom roku počeli su pristizati 2006., i to bilo da se radilo o zahtjevima po kojima je vrhovni sud odlučivao u prvom stupnju ili u kojima je odlučivao kao žalbeni sud. S obzirom na izmjene i dopune Zakona o sudovima iz 2009., vrhovni sud sada odlučuje i u trećoj žalbenoj razini.

Iznosi se broj svih primljenih predmeta i onih u radu, kao i riješenih za su-đenje u razumnom roku na vrhovnom sudu4 (tablica 1). Posebno se brojčano prikazuje način rješavanja predmeta u upravnim stvarima i visina dosuđenih naknada u toj vrsti predmeta (tablica 2) za razdoblje od 1. siječnja 2006. do 31. prosinca 2009.

Tablica 1. Predmeti za suđenje u razumnom roku vrhovnog suda

GodinaPrimljeni / u tijeku Gzp, Uzp, i Gžzp

Riješeni Gzp, Uzp,

i Gžzp

Primljeni / u tijeku Uzp

Riješeni Uzp

Primljeni / u tijeku

Gzp

Riješeni Gzp

Primljeni / u tijeku

Gžzp

RiješeniGžzp

2006. 801 315 171 60 421 79 212 176

2007. 1.765 1.568 355 385 1.037 819 392 364

2008. 2.707 1.723 319 286 1.867 1.055 528 382

2009. 3.004 2.859 279 264 2.070 1.965 659 630

Tablica 2. Način rješavanja predmeta u upravnim stvarima i visine dosuđenih naknada

GodinaNačin rješavanja Uzp

Naknada u kunamaOdbačeni i na drugi

način riješeni Odbijeni Osnovani

2006. 7 12 41 213.000,002007. 56 135 194 1.073.000,002008. 56 76 154 1.107.700,002009. 38 36 190 1.367.501,00

4 Tablica 1 obuhvaća predmete koji se u Upisniku Građanskog odjela vrhovnog suda za suđenja u razumnom roku vode kako slijedi:

– upisnik Gzp obuhvaća predmete u kojima vrhovni sud odlučuje u građanskim stvarima u prvom stupnju

– upisnik Uzp obuhvaća predmete u kojima vrhovni sud odlučuje u upravnim stvarima u pr-vom stupnju

– upisnik Gžzp obuhvaća predmete u kojima vrhovni sud odlučuje u drugom stupnju (od 2010. taj se upisnik dijeli na upisnike I Gžzp i II Gžzp).


141

Prema dostupnim podacima,5 nakon 29. prosinca 2009. pristižu žalbe i na rješenja vrhovnog suda u kojima je uspostavljena njegova nadležnost u drugoj žalbenoj razini,6 no nije moguć brojčani prikaz jer je tek u tijeku za-konom predviđen postupak po žalbi (odgovor na žalbu i dr.) nakon dovršetka kojega se postupak evidentira kao žalbeni u odgovarajućem upisniku za tu vrstu predmeta.

Postoje podaci o 216 predmeta (pretežan broj odnosi se na građansku granu suđenja, a manji na kaznenu granu suđenja) koje je Ustavni sud rješe-njem od 2. ožujka 2010. ustupio vrhovnom sudu na rješavanje kao sudu druge žalbene razine pozivom na čl. 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima iz 2009. (NN 153/09, stupio na snagu 29. prosinca 2009.), iako je ustavna tužba za te predmete pokrenuta i u razdoblju od 2006. do 2009. kad vrhovni sud još nije bio nadležan za odlučivanje u toj drugoj žalbenoj razini.

Kako se vidi iz podataka, vrhovni sud je od 1. siječnja 2006. do 31. pro-sinca 2009. zaprimio ukupno 8.277 predmeta, što prvostupanjskih, što drugo-stupanjskih, od čega je riješio 6.465 predmeta. Od toga su u istom razdoblju primljena 1.124 predmeta u upravnoj stvari, a riješeno je 995 predmeta, s tim da je povreda prava na suđenje u razumnom roku utvrđena u 579 predmeta i dosuđena naknada od ukupno 3.761.201,00 kn. Do svibnja 2010. na vrhov-nom sudu u obradi i rješavanju svih navedenih predmeta rade četiri suca i devet sudskih savjetnika.7

Preuzimanjem nadležnosti u toj vrsti predmeta, pored početnih proble-ma u definiranju načina postupanja redovitih i specijaliziranih sudova (visoki trgovački sud i visoki prekršajni sud) u ovim specifičnim postupcima, a sve s obzirom na zahtjeve za postupanje po procesnim odredbama zakona za redo-vite i specijalizirane sudove te podnormiranost odredbi Zakona o sudovima u tom segmentu, pogotovo u početku, uz velik broj predmeta koji su pristizali, i još pristižu, naglo se dodatno opteretila dotadašnja djelatnost i suđenje redovi-tih i specijaliziranih sudova, pa tako pogotovo i vrhovnog suda. Naime, kako nema odredbi koje bi propisivale vrstu postupka unutar kojeg će se pružati ta zaštita (za građanske: parnični ili izvanparnični), dilema kako provesti ovu vr-stu postupka zamišljenog sada kao kontradiktornog (na suprotnoj strani pojav-ljuje se kao stranka Republika Hrvatska s mogućnošću odgovora na zahtjev i ulaganja pravnih lijekova), da li uz provođenje rasprave ili ne i mnogih drugih pitanja vezanih uz to, te kako nema mogućnosti u tom segmentu »preslikava-

5 Podaci Pisarnice Građanskog odjela vrhovnog suda.6 Upisnik II Gžzp obuhvaća predmete u kojima vrhovni sud odlučuje o žalbi na odluke koje je

sam donio bilo kao sud prvog, bilo kao sud drugog stupnja.7 Godišnji raspored poslova vrhovnog suda za 2010.


142

nja« već uhodane procedure pred Ustavnim sudom pred kojim se postupak po ustavnoj tužbi provodi na drugačiji način nego što to propisuju procesni za-koni za redovite i specijalizirane sudove, bili su nužni dodatni napori sudaca i ostalih djelatnika suda u svladavanju tih izazova. Prihvaćena je praksa sudova da se postupak provodi po pravilima izvanparničnog postupka i da taj postu-pak u pravilu nije javan. Međutim, zbog još uvijek velikog priljeva tih pred-meta i proširenja žalbene nadležnosti gotovo se nameće prijeko potrebnim poduzeti korake za odgovarajuću reorganizaciju rada na vrhovnom sudu da bi se adekvatno zadovoljio kriterij hitnosti u rješavanju ove vrste predmeta. Uz to i prije svega i zbog toga što valja voditi brigu o rješavanju i drugih predmeta kojima je vrhovni sud iznimno opterećen, posebno nakon uvođenja pravnog lijeka izvanredne revizije. Sve to radi stvarnog osiguranja uvjeta za ostvarenje temeljne uloge vrhovnog suda da kao najviši sud mora osigurati jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana te jednakost svih pred zakonom (čl. 118. Ustava i čl. 24/1. Zakona o sudovima).

Odgovarajućom se reorganizacijom ne može utjecati na zaustavljanje pri-ljeva predmeta za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku. Za to su nužni pojačani napori sudaca i svih zaposlenih u pravosuđu i drugim tijelima da se, iako znatno smanjeni, zaostaci koji su povod nastanka te vrste predmeta riješe. Tome svoj doprinos moraju dati i svi oni koji odlučuju o financiranju potreba pravosuđa da to financiranje bude adekvatno njegovim objektivnim potrebama, kao i oni koji donose zakonodavni okvir za odlučivanje da ono bude jasno i kvalitetno kako ne bi postojala nepotrebna lutanja u zauzimanju jasnih pravnih mišljenja koja bi snagom svojih argumenata strankama ulije-vala povjerenje u donesenu odluku suda bez potrebe izjavljivanja pravnih li-jekova kojima se uvelike produljava trajanje sudskog postupka. Nezaobilazna je i pravodobna i stalna edukacija sudaca svih razina da bi mogli odgovoriti svim, a posebno novim izazovima suđenja uvjetovanima pristupanjem Hrvat-ske EU.

već iz sumarne analize navedenih brojčanih podataka uočava se blag pad barem primljenih predmeta u upravnim stvarima (Uzp). ako je tome razlog ubrzanje rada Upravnog suda u odlučivanju o predmetima iz njegove nadlež-nosti i početak naznake posvećivanja ozbiljnije pažnje na prekomjernu duljinu trajanja tih postupaka, to je svakako okolnost koja ohrabruje.

3.1. Normativni okvir za odlučivanjevrhovni sud započeo je s pružanjem ove vrste zaštite (uz Ustavni sud)

nakon stupanja na snagu Zakona o sudovima iz 2005. koji je propisao da se stranka može obratiti višem sudu sa zahtjevom za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku ako smatra da nadležni sud propušta odlučiti o njezinu pravu


143

na suđenje u razumnom roku. Za postupke koji se vode pred visokim trgovač-kim sudom, visokim prekršajnim sudom ili Upravnim sudom uspostavljena je nadležnost vrhovnog suda za odlučivanje o tim zahtjevima u prvom stupnju.8 Ujedno je uspostavljena nadležnost vrhovnog suda za odlučivanje u drugom stupnju povodom izjavljene žalbe na odluku vrhovnog suda donesenu u pr-vom stupnju, dok protiv odluke vrhovnog suda nije bilo dopušteno izjavlji-vanje žalbe, već je za stranku bilo pridržano pravo pokretanja ustavne tužbe Ustavnom sudu.9

Prema tome, sve do izmjene Zakona o sudovima iz 2009. vrhovni sud pružao je zaštitu u dvije razine:

a) kao prvostupanjski sud ako je do povrede došlo pred visokim trgovač-kim sudom, visokim prekršajnim sudom ili Upravnim sudom

b) kao drugostupanjski sud ako je o zahtjevu odlučivao županijski sud ili visoki trgovački sud ili visoki prekršajni sud.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima iz 2009., između ostalog, proširene su razine rješavanja vrhovnog suda jer je protiv rješenja vrhovnog suda donesenog u prvom i drugom stupnju umjesto ustavne tužbe sada dopušteno izjavljivanje žalbe posebnom vijeću vrhovnog suda.10

Zakon o sudovima do tih izmjena nije predviđao kontrolu u provedbi zaštite koja je utvrđena sudskim rješenjem. Izmjenama se uvode neki kontrolni mehanizmi. To podrazumijeva da se, osim strankama, rješenje dostavlja na-kon pravomoćnosti i predsjedniku suda pred kojim je došlo do povrede pra-va na suđenje u razumnom roku, predsjedniku neposredno višeg suda, Minis

8 Čl. 27. Zakona o sudovima iz 2005. glasi: (1) Stranka u sudskom postupku koja smatra da nadležni sud nije odlučio u razumnom roku

o njezinom pravu ili obvezi ili sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo, može neposredno višem sudu uputiti zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

(2) ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred visokim trgovačkim sudom Re-publike Hrvatske, visokim prekršajnim sudom Republike Hrvatske ili Upravnim sudom Republike Hrvatske, o zahtjevu će odlučiti vrhovni sud Republike Hrvatske.

(3) Postupak odlučivanja o zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka je hitan. 9 Čl. 28/3. Zakona o sudovima iz 2005. glasi:(3) Protiv rješenja o zahtjevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku može se u roku od

15 dana podnijeti žalba vrhovnom sudu Republike Hrvatske. Protiv rješenja vrhovnog suda Repub-like Hrvatske žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti ustavna tužba.

10 Čl. 28/5. i 28/6. Zakona o sudovima iz 2009. glase:Protiv rješenja o zahtjevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku može se u roku od 15

dana podnijeti žalba vrhovnom sudu Republike Hrvatske. Protiv rješenja vrhovnog suda Republike Hrvatske žalba se može podnijeti vijeću vrhovnog suda Republike Hrvatske. vijeće je dužno u roku od tri mjeseca odlučiti o žalbi.

vijeće iz stavka 5. ovoga članka čine tri suca vrhovnog suda Republike Hrvatske. Članove vijeća imenuje Opća sjednica vrhovnog suda Republike Hrvatske.


144

tarstvu pravosuđa i Ministarstvu financija.11 Ako je pak postupak pokrenut pred ESLJP za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku i taj je Sud zatražio podatke o pojedinom predmetu, sud pred kojim je u tijeku postupak dužan je o zahtjevu ESLJP obavijestiti predsjednika suda u kojem se postupak vodi, predsjednika neposredno višeg suda i Ministarstvo pravosuđa.12

Smatrati je ovo kvalitativnim pomakom u normiranju. Naime, u samim počecima često se događalo u praksi da osim stranaka koje su sudjelovale u postupku za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku čak ni sudac koji vodi predmet na koji se zahtjev referira, osim što daje izvješće o poduzetim radnjama u postupku, nije znao nakon toga za njegov ishod. Zato je ubrzo prepoznata potreba praćenja postupanja s predmetom nakon što je utvrđeno da je u odnosu na nj utvrđena povreda, pa su u praksi uspostavljeni meha-nizmi obavješćivanja i kontrole. Sada je to i normativno uređeno. Dostavlja-njem pravomoćnog rješenja predsjedniku suda pred kojim se vodi postupak u kojem je došlo do povrede te predsjedniku neposredno višeg suda nastoji se pratiti brzina u odlučivanju o predmetu kod kojeg je odlukom suda utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku. I obavješćivanje predsjednika sudova niže i više razine te Ministarstva pravosuđa o pokrenutom postupku pred ESLJP treba sagledavati u potrebi nužnog praćenja postupanja s predme-tom na koji se odluka o zaštiti prava referira. Dostava pak pravomoćnog rje-šenja Ministarstvu pravosuđa i Ministarstvu financija kontrolni je mehanizam u nadgledanju izvršenja donesene odluke u njezinu dijelu kojim se određuje novčana naknada i nalaže njezina isplata.

Pored ostalog i te izmjene trebale bi pridonijeti stvarnom osiguranju stran-kama prava na pošteno suđenje zajamčenog Ustavom i Konvencijom. Sve dok nema odgovarajuće kontrole u realizaciji pravorijeka kojim je utvrđena povre-da ovog prava, ne bi se moglo reći za sustav u cjelini da je djelotvoran.

3.2. Prva faza odlučivanja – općenitovrhovni sud ispituje duljinu samo onih postupaka koji su u tijeku, ali ne

i duljinu okončanih postupaka već prije podnošenja zahtjeva za zaštitu prava

11 Čl. 28/3. Zakona o sudovima iz 2009. glasi:Rješenje suda kojim se odlučuje o zahtjevu za suđenje u razumnom roku dostavlja se strankama, a

nakon pravomoćnosti i predsjedniku suda pred kojim je došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku, predsjedniku neposredno višeg suda, Ministarstvu pravosuđa i Ministarstvu financija.

12 Čl. 28/7. Zakona o sudovima iz 2009. glasi: ako je pred Europskim sudom za ljudska prava pokrenut postupak za zaštitu prava na suđenje

u razumnom roku i ovaj sud zatražio podatke o pojedinom predmetu, sud pred kojim je u tijeku po-stupak dužan je o zahtjevu Europskog suda za ljudska prava obavijestiti predsjednika suda u kojem se postupak vodi, predsjednika neposredno višeg suda i Ministarstvo pravosuđa.


145

na suđenje u razumnom roku. Takvo postupanje temelji na izričaju čl. 27/1. i 27/2. Zakona o sudovima. Naime u čl. 27/1. izrijekom se propisuje: »Stranka u sudskom postupku koja smatra da nadležni sud nije odlučio u razumnom roku«, dok se u čl. 27/2. propisuje: »ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku …« Da je tome tako, proizlazi i iz izričaja čl. 28/1. Zakona o sudo-vima u kojem stoji: »ako sud iz članka 27. ovoga Zakona utvrdi da je zahtjev podnositelja osnovan, odredit će rok u kojem sud pred kojim je postupak u tijeku mora odlučiti«.

Prema tome vrhovni sud odbacuje zahtjeve koji su mu podneseni zbog duljine sudskih postupaka koji su već okončani prije podnošenja zahtjeva sudu. Drugačije postupanje suda koje bi išlo za tim da se ova vrsta zaštite pruža i za postupke koji su već okončani do podnošenja zahtjeva dovela bi, između ostalog, a zbog brojnosti takvih predmeta, do kolapsa u ostalim teku-ćim suđenjima, a isto tako i u ovoj vrsti postupaka. Tako bi se institut ove vrste zaštite u postojećim okolnostima pretvorio u svoju suprotnost, a to je, pored zakonskog okvira, argument zbog čega vrhovni sud u tom dijelu ne slijedi praksu ESLJP kao što to nije činio ni Ustavni sud (Omejec, 2005).

No, ako je postupak okončan nakon podnošenja zahtjeva, a do odlučiva-nja o podnesenom zahtjevu, vrhovni sud ne odbacuje zahtjev, već utvrđuje i pruža zaštitu ako je u predmetu na koji se referira zahtjev povrijeđeno pra-vo na suđenje u razumnom roku. Time u potpunosti postupa sukladno praksi ESLJP13 i u tom segmentu promijenjenoj praksi Ustavnog suda.14

Mjerila kojima se Sud rukovodi u prosudbi je li u postupku koji se vodi povrijeđen standard na suđenje u razumnom roku već su navedena: ukupno trajanje postupka, složenost predmeta, i to ne samo sadržajno već i postupov-no, važnost predmeta za podnositelja zahtjeva, ponašanje podnositelja zahtje-va tijekom vođenja postupka, ponašanje nacionalnih sudova ili tijela.

Sud odlučuje rješenjem. ako Sud utvrdi povredu, a postupak do odlučivanja o zahtjevu stranke još traje, donosi rješenje kojom nalaže završetak po-stupka u odgovarajućem roku i naknadu u novcu. ako je postupak od podno-šenja zahtjeva stranke pravomoćno završen i stranci je dostavljena odluka, Sud dosuđuje samo naknadu u novcu. ako povreda nije utvrđena, zahtjev se rješenjem odbija.

Na aktivnoj strani stranka može biti pojedinac i pravna osoba, dok je na pasivnoj strani Republika Hrvatska jer je država dužna organizirati svoj prav-ni sustav tako da sudovima i drugim tijelima omogući ispunjavanje zahtjeva iz čl. 29. Ustava i čl. 6. Konvencije.

13 Presuda Šoć protiv Hrvatske, zahtjev br. 47863/99 od 9. svibnja 2003.14 Odluka UIIIa905/2003 od 5. svibnja 2004.


146

Pravna priroda naknade koja se dosuđuje u toj vrsti postupka u pravi-lu je neimovinska. To je novčana zadovoljština za stranku što trpi duševne boli zbog neizvjesnosti s ishodom postupka i njegovim predugim trajanjem. Pri izračunavanju naknade sud uzima u obzir ukupne gospodarske i socijalne prilike u Hrvatskoj te sve kriterije odlučne za prosudbu je li povrijeđeno to ustavno i konvencijsko pravo.

3.2.1. Trajanje postupka

Da bi se uopće determiniralo razdoblje unutar kojega je za stranku moglo doći do povrede prava na suđenje u razumnom roku u nekom predmetu, bilo je potrebno odrediti kada je za stranku započeo »spor« s obzirom na predmet za koji traži ovu vrstu zaštite. Determiniranje početka nastanka »spora« nije bio problem u npr. parničnim i izvanparničnim predmetima jer je to u pravi-lu trenutak pokretanja postupka pred sudom (podnošenje tužbe, prijedloga i slično). Na takav je način sud prosuđivao nastanak »spora« i u nekoj upravnoj stvari i vezivao ga za trenutak pokretanja upravnog spora, tj. podnošenja tužbe Upravnom sudu.

Zato je vrhovni sud od početka odlučivanja u toj vrsti postupaka u pravilu početak razmatranja razdoblja kršenja prava stranke na suđenje u razumnom roku vezivao uz vrijeme podnošenja tužbe sudu ili podnošenja nekog dru-gog zahtjeva stranke kojim traži ostvarenje svojih prava pred sudom. Tako je vrhovni sud postupao i prilikom odlučivanja o zahtjevu stranke kojom traži zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u nekoj upravnoj stvari ako je došlo do pokretanja upravnog spora tužbom Upravnom sudu.15

Kao krajnji rok razdoblja u kojem je došlo do kršenja prava stranke na suđenje u razumnom roku uzimao se trenutak odlučivanja, odnosno donoše-nja odluke suda o podnesenom zahtjevu stranke16 ako do tada Upravni sud o podnesenoj tužbi nije odlučio. vrhovni sud to je obrazlagao ovako: »Pravno relevantno razdoblje razmatranja, odlučno kod ocjene da li predlagateljici pri-pada pravo na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, počinje 26. veljače 2005. (kada je predlagateljica podnijela tužbu Upravnom sudu), a završava na dan donošenja odluke povodom zahtjeva predlagateljice, 26. ožujka 2007.«

U dijelu računanja krajnjeg roka razmatranja duljine postupka od početka se razlikovala praksa vrhovnog suda od tadašnje prakse Ustavnog suda. Naime, Ustavni sud je krajnji rok razmatranja svodio na dan podnošenja ustavne tuž-be, bez obzira na to kada je stvarno Ustavni sud o ustavnoj tužbi odlučio.

15 Rješenje vSRH Uzp 139/06 od 6. studenoga 2006.16 Rješenje vSRH Uzp 130/06 od 19. listopada 2006.


147

ako je sudski postupak bio pokrenut prije nego što je Hrvatska donijela Zakon o potvrđivanju Konvencije, tada se u načelu pravno relevantno razdoblje razmatranja odlučno za ocjenu je li u nekom sudskom postupku došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku uzimalo razdoblje ne od pokre-tanja sudskog postupka, već od prvog sljedećeg dana kad je navedeni Zakon stupio na snagu (stupio je na snagu 5. studenoga 1997.). No razdoblje vođenja sudskog postupka prije stupanja na snagu Zakona o potvrđivanju Konvencije, ako bi se utvrdilo da je prekršeno pravo stranke na suđenje u razumnom roku nakon primjene Konvencije, utjecalo je na visinu dosuđene naknade pa se zbog toga naknada odmjeravala, u načelu, višom.17 Na takav se način postupa i sada.

vrhovni sud u tom je razdoblju odstupao od računanja krajnjeg roka raz-matranja pravno relevantnog razdoblja samo ako je do donošenja njegove od-luke o podnesenom zahtjevu Upravni sud odlučio o upravnoj tužbi. U takvoj situaciji pravno relevantno razdoblje razmatranja računalo se u nekoj uprav-noj stvari od podnošenja tužbe Upravnom sudu do donošenja odluke Uprav-nog suda, tj. do dana kada je podnositelj zahtjeva primio presudu Upravnog suda.18

vrhovni sud to je obrazlagao ovako: »Budući da je u konkretnom slu-čaju Upravni sud donio presudu 11. listopada 2006., za ocjenu osnovanosti zahtjeva predlagateljice za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku prav-no relevantnim razdobljem ima se smatrati razdoblje od 28. listopada 2003. (dan podnošenja zahtjeva Upravnom sudu) do 6. studenoga 2006. (dan kada je predlagateljica primila presudu Upravnog suda) …«

vrhovni sud nije uzimao u obzir razdoblje vođenja upravnog postup-ka koje prethodi pokretanju upravnog spora čime tako ostvarena zaštita za stranku nije predstavljala adekvatnu zadovoljštinu, niti je bila stimulirajuća za upravna tijela da o zahtjevu stranke odluče u primjerenom razumnom roku, ako ne već onom zakonom propisanom roku od 30 odnosno 60 dana (čl. 218. i 247.).

Utemeljenost takvog postupanja pokušala se pronaći u tome što je uprav-ni akt protiv kojeg se pokreće upravni spor već u pravilu prošao jednu kontro-lu u žalbenom postupku, a k tome su ZUPom propisani rokovi unutar kojih upravno tijelo mora odlučiti o zahtjevu, odnosno o žalbi, čime je stranka zaštićena u pravu da se o njezinu zahtjevu odluči bez odugovlačenja. No, ubrzo je postalo jasno da stranka ne može ostvariti adekvatnu zaštitu sagledavajući duljinu razdoblja vođenja »spora« na navedeni način.

17 Rješenje vrhovnog suda Gzp 570/07; Gzp 349/08; Gzp 688/09.18 Rješenje vSRH Uzp 72/06 od 23. siječnja 2007.


148

3.3. Druga faza odlučivanja

3.3.1. Posebno o trajanju postupka i šutnji uprave

vrhovni sud, poučen praksom ESLJP,19 koja smatra da je dostupno pravno sredstvo stranci na domaćoj razini za ulaganje prigovora glede duljine trajanja postupka »djelotvorno« samo ako je sposobno pokriti sve stadije postupka, te promijenjenom praksom Ustavnog suda mijenja dotadašnju praksu u razma-tranju duljine razdoblja koje je odlučno za ocjenu je li došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku u nekoj upravnoj stvari.

Naime, Ustavni sud, usklađujući tumačenje primjene prava na suđenje u razumnom roku u postupcima koji se vode u nekoj upravnoj stvari s praksom ESLJP zauzeo je stajalište glede uvjeta za zaštitu koji se odnose na pravno relevantno razdoblje za ocjenu prava na suđenje u razumnom tako što je u taj rok obuhvatio ne samo trajanje postupka u dijelu koji se odnosi na upravni spor već i u dijelu koji obuhvaća upravni postupak pred nadležnim upravnim tijelima.20

Prema praksi ESLJP, »spor« u upravnom postupku u smislu čl. 6/1. Kon-vencije može nastati:

– na dan kad je stranka prvi put podnijela redoviti pravni lijek u uprav-nom postupku (žalbu protiv prvostupanjskog rješenja odnosno tužbu u upravnom sporu ako žalba nije dopuštena)

– na dan kad je stranka prvi put podnijela sredstvo pravne zaštite protiv šutnje uprave.

Međutim, Ustavni sud u situacijama u kojima se moguće koristiti sred-stvima pravne zaštite protiv šutnje uprave ne razmatra duljinu »spornog« raz-doblja prethodno okončanog upravnog postupka u sljedećim situacijama:

– ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno traja-nje i

– ako ne dokažu da su se u tom postupku koristili sredstvima pravne zaštite protiv šutnje uprave.

vrhovni sud u svojim je odlukama počeo razlikovati situacije u tuma-čenju pojma »spora« iz čl. 6. Konvencije i nije ih više vezivao isključivo za vrijeme pokretanja upravnog spora. Naprotiv, ako je u nekoj upravnoj stvari zakonom dopušten redoviti pravni lijek, smatrao je da »spor« nastaje na dan kad je stranka podnijela žalbu u upravnom postupku, pa je to trenutak kad za

19 Predmet Počuča protiv Hrvatske, zahtjev 38550/2002, presuda od 29. lipnja 2006.20 Odluka Ustavnog suda UIIIa4885/2005 od 20. lipnja 2007.


149

sud počinje razmatranje pravno relevantnog razdoblja.21 Vrhovni sud to obraz-laže ovako: »… spor u upravnom postupku nastaje na dan kada je stranka prvi put izjavila redovni pravni lijek u upravnom postupku …«

Podnošenje tužbe Upravnom sudu označava početak nastanka »spora« za stranku samo ako nije zakonom bilo dopušteno podnošenje žalbe protiv prvo-stupanjske odluke upravnog tijela ili ako se stranka nije koristila institutom šutnje uprave.22

vrhovni sud to obrazlaže ovako: »… kako predlagatelj ničim ne doka-zuje, a niti bi iz pribavljenog preslika spisa Upravnog suda Us 3719/05 proizlazilo da je u ovoj upravnoj stvari iskorišteno pravo na pokretanje upravnog spora (tužba zbog šutnje uprave) u smislu citirane odredbe čl. 26. ZUS i da se time pokušalo ubrzati upravni postupak dok je on još bio u tijeku, ovaj sud zaključuje da je zahtjev neosnovan u odnosu na duljinu trajanja predmetnog upravnog postupka, koji je prethodio upravnom sporu. Stoga, u konkretnom slučaju pravno relevantno razdoblje odlučno za ocjenu osnovanosti zahtjeva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku započinje podnošenjem tužbe Upravnom sudu …«

Kako se vidi, pored ostalog, pitanje »šutnje uprave« počinje biti odluč-no pri donošenju odluke o zahtjevu stranke kad se pitanje nastanka »spora« za računanje pravno relevantnog razdoblja počinje sagledavati šire i na drugi način. Još su uvijek prisutne dileme u postupcima pružanja zaštite za suđenje u razumnom roku o nekoj upravnoj stvari u tretiranju šutnje uprave kao instru-menta za ubrzanje postupka. One se posebno svode na dileme glede kriterija za ocjenu duljine postupka, ali i kriterija za ocjenu doprinosa stranke.

Šutnja uprave nastaje kad tijelo uprave ne donese upravni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama stranaka u upravnom postupku (što uključuje i njegovu otpremu) u zakonom propisanom roku. Šutnja uprave tako nastaje kad u povodu zahtjeva stranke, odnosno u povodu uložene žalbe nadležno tijelo u propisanom roku (30 dana odnosno 60 dana) nije donijelo rješenje. Znači da se razlikuje šutnja uprave prvostupanjskog i drugostupanjskog tijela. ako drugostupanjsko tijelo nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem roku donijelo rješenje o žalbi stranke protiv prvostupanj-skog rješenja, a ne donese ga ni u daljnjem roku od sedam dana nakon po-novljenog traženja (JurićKnežević, 2003), stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena. Na taj način može postupiti i stranka kad na njezin zahtjev prvostupanjsko tijelo protiv čijeg akta nema mjesta žalbi nije donijelo rješenje. Isto, ako prvostupanjsko tijelo protiv čijeg akta ima mjesta

21 Rješenje vSRH Uzp 33/09 od 8. srpnja 2009.22 Rješenje vSRH Uzp 122/08 od 30. listopada 2008.


150

žalbi nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem roku donijelo nikakvo rješenje o zahtjevu, stranka ima pravo obratiti se zahtjevom drugostupanjskom tijelu. Protiv rješenja drugostupanjskog tijela stranka može pokrenuti upravni spor, a uz uvjete iz čl. 26/1. i 26/2. ZUSa može ga pokre-nuti i ako to tijelo ne donese rješenje.

U takvim situacijama podnošenja tužbe Upravnom sudu (čl. 26. ZUSa) u upravnom sporu sud presudom tužbu uvažava ili odbija kao neosnovanu. ako se tužba uvažava, odredit će se u kojem će smislu tužena strana donijeti rješenje ili će se presudom riješiti upravna stvar (čl. 42/5. ZUSa). Prema tome, Upravni sud u takvoj situaciji, u pravilu, presudom ne rješava upravnu stvar već određuje upravnom tijelu u kojem će pravcu upravno tijelo tražiti odluku.

Međutim, vrhovni sud je doduše pri određenju pravno relevantnog raz-doblja za ocjenu prava na suđenje u razumnom roku u svojim odlukama slijedio praksu Europskog suda i Ustavnog suda jer je u to razdoblje počeo uključivati ne samo razdoblje upravnog spora već i ono upravnog postupka, ali pri razmatranju tog razdoblja, ako se pojavilo pitanje šutnje uprave, nije pravio distinkciju kakvu je odluku Upravni sud donio nakon što je upravni spor pokrenut zbog šutnje uprave.23 Naime, i u situaciji da je po pokrenutom upravnom sporu zbog šutnje uprave Upravni sud presudom uvažio tužbu i na-ložio upravnom tijelu donošenje odgovarajućeg upravnog akta, vrhovni je sud smatrao da je donošenjem i otpremom takve presude Upravnog suda završeno razdoblje razmatranja. Tako odlučujući zanemarena je činjenica da »spor« o upravnoj stvari još uvijek teče jer o meritumu još nije odlučeno pravomoć-nom odlukom. Ustavnosudska praksa na ta je pitanja odgovorila na adekvatan način pa je po pokrenutoj ustavnoj tužbi rješenje vrhovnog suda s takvim pristupom ukinuto.24

Postavlja se pitanje kako postupati kad se stranka nije koristila institutom šutnje uprave ili se njime nije koristila odmah nakon ispunjenja zakonom pro-pisanih uvjeta za njezino korištenje te kakve posljedice taj propust može imati na postupak u kojem se raspravlja o povredi prava na suđenje u razumnom roku. Postavlja se pitanje može li se nekorištenje instrumentarija šutnje uprave ili njegovo korištenje vremenski nakon proteka duljeg razdoblja od onog kada se stranka mogla njime koristiti pripisati samo neaktivnosti stranke i time ga ocijeniti u okviru kriterija doprinosa stranke produljenju postupka i posljedič-no tome snižavanju naknade za povredu ili takvo ponašanje stranke rezultira time da se u takvoj situaciji, osim trajanja upravnog spora, isključuje uzimanje u obzir trajanje prethodnog upravnog postupka.

23 Rješenje Uzp 39/2008 od 10. travnja 2008.24 Odluka Ustavnog suda UIIIvs2490/2008 od 9. listopada 2008.


151

vrhovni sud postupa različito u navedenim situacijama.Tako se neaktivnost stranke u nekorištenju instrumentima šutnje uprave

»kažnjava« na način da sud dosuđuje nižu naknadu za povredu prava na suđe-nje u razumnom roku, ali se ne isključuje razdoblje razmatranja kroz trajanje i upravnog postupka.25 To se obrazlaže ovako: »Pravno relevantno razdoblje za ocjenu osnovanosti zahtjeva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u konkretnom slučaju je … kada je ovdje predlagatelj podnio žalbu protiv prvostupanjskog rješenja do dana donošenja odluke o zahtjevu … Međutim, sami predlagatelji su svojim ponašanjem doprinijeli ukupnoj duljini trajanja postupka nekorištenjem zakonom priznatih sredstava pravne zaštite kako bi ubrzali upravni postupak dok je još bio u tijeku pred prvostupanjskim i drugo-stupanjskim upravnim tijelom (žalba zbog šutnje administracije) i tužbe zbog šutnje administracije …«

U drugim slučajevima, ako se stranka nije koristila instrumentima za ubrzanje postupka zbog šutnje uprave, postupa se drugačije pa se ne uzima u obzir duljina trajanja prethodnog upravnog postupka, već samo duljina traja-nja upravnog spora, iako sud i tada zauzima stajalište da je već podnošenjem žalbe u toj upravnoj stvari nastao spor.26

Sud tu situaciju obrazlaže ovako: »… predlagatelj je podnio žalbu protiv prvostupanjskog upravnog rješenja 2. studenoga 2004. kad je u smislu čl. 6/1. Konvencije nastao spor … S obzirom na to da predlagatelj ničim ne dokazuje, a niti iz pribavljenog preslika spisa Upravnog suda Us1401/2007 proizlazi da je iskoristio pravo na pokretanje upravnog spora (tužbu zbog šutnje administracije) u smislu cit. odredbe iz čl. 26. ZUSa i time pokušao ubrzati upravni postupak dok je on još bio u tijeku, ovaj sud zaključuje da je zahtjev neosno-van u odnosu na duljinu trajanja predmetnog upravnog postupka … Stoga, u konkretnom slučaju pravno relevantno razdoblje relevantno za ocjenu osno-vanosti zahtjeva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku započinje pod-nošenjem tužbe predlagatelja Upravnom sudu …«

Razvidno je da vrhovni sud u situaciji kad se stranka nije koristila sred-stvom ubrzanja upravnog postupka zbog šutnje uprave postupa dvojako tako što jednom u duljinu trajanja postupka ne uključuje i duljinu trajanja upravnog postupka, a drugi put uzima u obzir i duljinu trajanja upravnog postupka, ali stranci stavlja na teret što se nije koristila zakonskim mogućnostima ubrzanja postupka tako da dosuđuje nižu naknadu zbog nerazumnog trajanja postupka. Takvo što ne pridonosi pravnoj ujednačenosti u postupanju u pružanju ove vrste zaštite te je nužno zauzeti jasno i jedinstveno stajalište kako u navede-nim situacijama postupati.

25 Rješenje vrhovnog suda Uzp 164/07, Uzp 127/08.26 Rješenja Uzp 206/08 od 26. siječnja 2009., Uzp 95/08 od 13. listopada 2008.


152

3.3.2. Općenito o ostalim kriterijima

Značenje spora za podnositelja zahtjeva često je nedovoljno vrednovan kriterij u odlukama vrhovnog suda, ili je vrednovan, ali nije dovoljno obrazlo-žen, iako ga praksa ESLJP podcrtava. Naime, nije jednako za stranku čekati sudski pravorijek u postupku koji je za nju egzistencijalne naravi ili ondje gdje to nije slučaj, pa bi tome trebalo posvetiti veću pažnju i pri odlučivanju, ali i obrazlaganju odluka.

Praksa vrhovnog suda u pravilu se svodi na to da se prekomjernom du-ljinom trajanja postupka u svim drugim predmetima, osim onih u upravnoj stvari, smatra trajanje postupka preko četiri godine, a u hitnim predmetima tri godine. U upravnim stvarima prekoračenjem razumnog roka smatra se razdoblje preko tri godine. Takva praksa dijelom je i rezultat svijesti o trenutačnoj opterećenosti sudova predmetima koji su u tijeku i objektivnoj mogućnosti u rješavanju zaostataka i tekućeg priljeva novih predmeta.

Kada sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku u pojedi-nom predmetu, jedinična visina naknade od koje sud polazi prije utvrđivanja stvarne naknade koja podnositelju zahtjeva pripada viša je u predmetima hitne naravi od onih u svim ostalim predmetima, iz čega slijedi da već u toj početnoj fazi sud honorira važnost koju predmet ima za podnositelja zahtjeva. Među-tim, zašto se na isti način u ovom segmentu ne postupa i u upravnim stvarima, nije razvidno.

Kroz odmjeravanje više naknade, nakon ustanovljenja početne visine za pojedinu vrstu predmeta, uzima se u obzir i ako je postupak zbog kojeg se traži zaštita do odlučivanja o zahtjevu dovršen. Na smanjenu visinu dosuđe-ne naknade utječe doprinos stranaka produljenju kao i složenost predmeta. Utjecaj gospodarskih prilika na dosuđenu naknadu odražava se tako da se u pravilu po toj osnovi ukupno odmjeravana naknada umanjuje 15%.

Bit će zanimljivo pratiti kako će se na postupke u upravnim stvarima odraziti nova organizacijska rješenja iz Zakona o izmjenama i dopunama Za-kona o sudovima nakon 1. siječnja 2012. kojim se ustanovljavaju specija-lizirani upravni sudovi za područje jedne županije ili više županija i visoki upravni sud te rješenja iz novog ZUPa koji je u primjeni od 1. siječnja 2010. i novog ZUSa koji je u primjeni od 1. siječnja 2012.

4. zaključak

U Hrvatskoj postoji zakonski okvir i odgovarajuća organizacija sustava za pružanje zaštite zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. S ob-zirom na velik broj predmeta te s obzirom na stalno proširivanje nadležnos


153

ti za odlučivanje vrhovnog suda, treba istaknuti da se ulažu veliki napori u pravovremenom i kvalitetnom pružanju ove relativno nove vrste zaštite. No, bez otklanjanja uzroka koji dovode do podnošenja velikog broja zahtjeva za zaštitu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, nije očekivati da će se broj podnesenih zahtjeva smanjiti. Dugotrajnost postupaka pred domaćim sudovima i upravnim tijelima opravdan je razlog za nezadovoljstvo stranaka sustavom zaštite njihovih prava i to je glavni razlog podnošenja zahtjeva za tu zaštitu. Ponekad i neusklađenost sudske prakse pridonosi porivima za obra-ćanje sudu.

Pored svih čimbenika koji se trebaju brinuti o osiguravanju uvjeta za pra-vilno funkcioniranje sustava unutar kojega stranke mogu ostvariti zaštitu, ipak su sudovi, na čelu s vrhovnim sudom, oni koji će odraditi ovaj posao pa se od njih očekuje maksimalan i kvalitetan napor kako bi nastali još veći pomaci usmjereni skraćivanju trajanja postupaka.

valja se nadati da će i nova zakonska rješenja u upravnosudskim postup-cima pridonijeti smanjivanju velikog broja neriješenih predmeta u upravnim stvarima te posebno i uvedeni novi kontrolni mehanizmi u provođenju nad-zora nad provedbom odluke suda koja potječe iz ove vrste postupaka. Pružiti standard maksimalne zaštite ljudskih prava, koji obuhvaća i pravo na pošteno suđenje, imperativ je za sudove bez ostvarenja kojeg se ne može govoriti o sustavu u kojem je sudbena vlast uspješno preuzela odgovornost za funkcio-niranje pravne države.

Literatura

JurićKnežević, Dunja (2003) Nedonošenje upravnog akta (šutnja uprave) i put prav-ne zaštite. Pravo i porezi br. 9/03

Omejec, Jasna (2000) »Razumni rok« u interpretaciji Ustavnog suda Republike Hr-vatske. U: Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava. Novi vinodolski, Zagreb: Hrvat-ski institut za ljudska prava, Organizator

Omejec, Jasna (2005) Odnosi Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava pri odlučivanju o duljini sudskih postupaka u Republici Hrvatskoj. Informator br. 5333–5334

vajić, Nina (2001) Duljina sudskog postupka u Hrvatskoj i praksa Europskog suda za ljudska prava. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 5/2001

Pravni izvori

Ustav, NN 41/01 – pročišćeni tekst, 55/01 – ispravakUstavni zakon o Ustavnom sudu, NN 99/99, 29/02, 49/02 – pročišćeni tekst


154

Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda s proto-kolima 1., 4., 6., 7., 11., NNMU 18/97, 6/99 – pročišćeni tekst, 8/99 – ispravak

Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o sudovima, NN 150/05, 16/07, 113/08, 153/09Zakon o upravnim sporovima, NN 53/91, 9/92, 77/92Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10

155

boris ljubanović

novI uPravnI I uPravnosudskI PostuPak – slabe točke i problematične sitUacije

UDK 35.077.2/3(497.5) Prethodno znanstveno priopćenje

analiziraju se neki problemi pravne regulacije i primjene Zakona o općem upravnom postupku iz 2009. i Zakona o upravnim sporovima iz 2010. U pogledu ZUPa riječ je o pitanjima službene osobe za odlučivanje u postupku, posebnih upravnih postupaka, jedinstvenog upravnog mjesta, upravnog ugovora, šutnje uprave te elektroničke ko-munikacije. U vezi s upravnom sporom posebno se kao problematična ističu pitanja provedbe usmene rasprave, kao i odlučivanja visokog upravnog suda povodom žalbe zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja.

ključne riječiZakon o općem upravnom postupku (2009.), Zakon o upravnim sporovima (2010.), uprav-no postupovno pravo, modernizacija javne uprave

1. uvod

Procesna teorija dijeli upravno postupovno pravo na opći, statički, i po-sebni, dinamički dio. Opći dio izučava institute upravnog postupovnog pra-va, poglavito načela, postupovne subjekte i postupovne radnje. To je statička sastavnica upravnog postupovnog prava, u kojoj se razmatraju postupovni in-stituti neovisno o tijeku postupka.

Posebni dio proučava tijek upravnog postupka, slijed radnji poduzima-njem kojih se postupak pokreće, vodi i završava. Riječ je o dinamičkoj kompo-nenti upravnog postupka, o primjeni postupovnih instituta tijekom postupka. U radu se govori o nekim slabim, problematičnim točkama novog upravnog i upravnosudskog postupka. Te se točke odnose na oba spomenuta dijela uprav-nog postupovnoga prava.

2. opći upravni postupak

Što se tiče upravnog postupka, osjetljiva i problematična mjesta osobito su u sljedećem.

BORIS LJUBaNOvIć

156

1. Novi Zakon o općem upravnom postupku (ZUP/09) na drukčiji način uređuje pitanje davanja ovlasti za vođenje upravnog postupka. Prema ranijem Zakonu o općem upravnom postupku (ZUP/91), rješenje u upravnom postup-ku donosi rukovoditelj državnog tijela, ako propisima o organizaciji toga tijela ili drugim posebnim propisima nije drukčije određeno. Rukovoditelj može ovlastiti drugu službenu osobu istog tijela za rješavanje u upravnim stvari-ma iz određene vrste poslova. U upravnim stvarima u kojima rješava pravna osoba s javnim ovlastima rješenje donosi ravnatelj te pravne osobe, ako pro-pisima nije određeno drukčije, s tim da ravnatelj može ovlastiti drugu stručnu službenu osobu da rješava u upravnim stvarima (usp. čl. 35. i 38. ZUP/91).

Pokazalo se da to zakonsko uređenje ne zadovoljava. Kako to iznosi aka-demik Eugen Pusić, prvu od tri skupine mjera kao »startne pozicije za moder-nizaciju hrvatske uprave« čine mjere sa svrhom »razgraničiti upravni sustav od sfera politike«. U personalnoj politici središnje i lokalne uprave dominiraju »gledišta uhljebljenja političkih pristaša«, pri čemu se osobito vodeći položaji u upravi tretiraju kao politički i popunjavaju prema političkim međustranač-kim dogovorima. Stoga »treba jasnim pravnim propisom odrediti koji su po-ložaji u upravi politički, a sve ostale popunjavati prema uvjetima sposobnosti i uspješnosti javnim natječajem u okviru normirane politike osoblja« (Pusić, 2004).

S obzirom na izloženo prijašnje stanje, ZUP/09 određuje da upravni po-stupak vodi i o upravnim stvarima rješava službena osoba kojoj je postupa-nje u upravnom postupku predviđeno u opisu poslova, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Tek ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje u upravnoj stvari, rješenje donosi čelnik tijela. Pritom, službena osoba koja vodi postupak ili rješava o upravnim stvarima mora ima-ti odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit (čl. 23. ZUP/09).

ako je vođenje upravnog postupka i rješavanje u upravnim stvarima od-govoran i stručan posao, što se ne može dovesti u pitanje, onda svakako osoba koja obavlja taj posao mora imati primjereno stručno obrazovanje i iskustvo. Suvremena pravna doktrina posebno upozorava na nužnost visokih kvaliteta tijela koja će postupovne radnje poduzimati prema zahtjevima pravnih normi i na taj će način ispuniti normativna očekivanja građana.1 Prema toj doktrini, postupak2 je »pravičan« ako su ispunjeni sljedeći zahtjevi: a) postupak je nor-miran, a zatim i proveden u skladu s autoritativnim pravnim standardima te s

1 Normativno očekivanje građana je ispunjeno ako se ponašanje generalnog, a ne konkretizira-nog kruga adresata odvija prema zahtjevima stanovite pravne norme. Pusić, 1989: 237 i d.

2 Svaki pravno normirani postupak, pa dakle i upravni postupak.

Novi upravni i upravnosudski postupak – slabe točke i problematične situacije

157

posljedicama koje su primjerene legitimnim očekivanjima stranaka (stranke) u konkretnom slučaju; b) postupak je proveden pred tijelom koje će pravne standarde objektivno protumačiti i primijeniti; c) ostvarena je ravnoteža iz-među težnje da postupak bude učinkovit i ekonomičan te težnje za zaštitom nekih drugih standarda koji se odnose na prava i slobode građana (Krapac, 2007: 119–120).

Prema navedenom, načelo pravičnog postupka odnosi se na zakonodavca (koji prilikom konstrukcije postupka mora uvažiti istaknute zahtjeve), ali i na tijelo koje vodi postupak (koje spomenute standarde mora primijeniti kad rješava konkretan slučaj). Iz svega proizlazi da se radna mjesta službenih oso-ba u javnopravnim tijelima moraju popunjavati isključivo prema kriterijima izvrsnosti i sposobnosti, javnim natječajem.

U provedbi novih zakonskih propisa i iznesenih shvaćanja problem po-stoji prije svega u tomu što su radna mjesta službenih osoba u javnoj upravi najvećim dijelom već popunjena, i to ne prema kriterijima znanja i uspješno-sti. Posebno je pak pitanje postoje li uopće na našem tržištu rada kadrovi, ško-lovani i vrsni, koji su osposobljeni za praktičan rad u modernoj javnoj upravi,3 odnosno ako postoje, imaju li interesa za taj slabo plaćeni posao. S tim je u vezi i pitanje kvalitete obrazovanja za rad u javnoj upravi na hrvatskim viso-kim učilištima, a osobito na pravnim fakultetima.4

Pritom, propisi o ustrojstvu javnopravnih tijela glede poslova koje obav-ljaju službene osobe još uvijek nisu usklađeni s odredbama ZUPa/09, tako da u upravnim stvarima u tim tijelima i dalje formalno rješavaju njihovi čelnici, suprotno onom što predviđa ZUP/09 (Đerđa, 2010: 27).

Zato se može prihvatiti shvaćanje prema kojem se modernizacija uprav-nog postupanja ne sastoji u normativnom optimizmu, usavršavanju važećeg pravnog uređenja i popunjavanju praznina na koje upozoravaju upravna prak-sa i slično, nego je »moderna ona pravna regulacija upravnog postupka koja slijedi suvremenu upravnu doktrinu, procese upravnog razvoja u drugim zemljama te dostignuća suvremene tehnike i tehnologije rada u javnoj upravi.« (Koprić, 2009: 27–28).

3 Francuski ministar Michel Debré, na čiju je inicijativu osnovana glasovita francuska Ecole nationale d’administration (ENa – Državna upravna škola), još je 1945. u pismu generalu de Gaulleu naveo: »Da bi država imala službenike sebi dostojne, mora ih najprije obrazovati.«.

4 U vrijeme izrade novog integriranog studijskog programa sveučilišnog pravnog studija, kra-jem 2004., članovi katedri za upravno pravo i za upravnu znanost na svojim su interkatedarskim sastancima ustanovili i predložili mjere s ciljem sustavnijeg i potpunijeg obrazovanja za rad u javnoj upravi, ali nažalost bez učinka. Na važnost kvalitetnog obrazovanja u znanstvenoj grani upravnog prava i uprave upozorio je krajem 2004. i predsjednik Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pra-vosuđe i vladavinu prava HaZU akademik Jakša Barbić u pismu upućenom dekanima naših pravnih fakulteta.

BORIS LJUBaNOvIć

158

2. Suvremena procesna teorija stavlja naglasak na opće pravno normira-nje radnji u svakom, pa i u upravnom postupku. Postupovne odredbe moraju biti opće i jednake za sve, a zakonske posljedice izvjesne za one na koje će se te odredbe primijeniti. Propisivanjem takvog općeg normativnog okvira za stanoviti postupak ostvaruje se u njemu, s jedne strane, »relativna samostal-nost od socijalnog konteksta u kojem se odvija« te, s druge strane, »norma-tivno očekivanje« građana da će se procesni subjekti ponašati suglasno propi-sanom modelu (Krapac, 2007: 10–11). Povredu tog normativnog okvira neki procesnopravni pisci ocjenjuju kao povredu prava na pravičan (fair) postupak (v. Galligan, 1996: 99).

Suglasno navedenom, ZUP/09 propisuje: »Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima.«. Pod određenim zakonskim uvjetima, samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije (čl. 3/1.). Problem koji se tu pojavljuje očituje se na pitanju kako smanjiti mnogobrojne važeće posebne upravne postupke i postići da postupanje po ZUP/09 u svim upravnim stvarima postane dominantno. To više što je iz Pri-jedloga ZUP/09, u posljednji trenutak, neopravdano izostavljena odredba pre-ma kojoj bi vlada imala obvezu kontinuiranog praćenja smanjivanja posebnih upravnopostupovnih odredbi.

3. Institut »jedinstvenog upravnog mjesta« (one-stop-shop), onako kako je predviđen u ZUP/09 (čl. 22.), svodi se »na neku vrstu poštanskog sandučića«, tj. na određivanje jednog mjesta podnošenja zahtjeva (te dobi-vanje obavijesti i sl.) u javnopravnom tijelu. Razumije se da to nije očeki-vana i potrebna pomoć građanima i poduzetnicima, poglavito u slučajevima u kojima je za ostvarenje nekog njihova prava potrebno voditi više postupa-ka. Njima je potrebna učinkovita pomoć službene osobe kod svih njihovih zahtjeva i svih postupaka koji se povodom tih zahtjeva provode (Koprić, 2009: 46, fn 37).

4. S obzirom na rješenja ZUP/09 koja se odnose na upravni ugovor (čl. 150.–154.), problematična je i upitna stvarna korist od takvog ugovora. Upravni se ugovor, prema jasnoj i nedvosmislenoj zakonskoj odredbi, može odnositi samo na izvršenje prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je rije-šena upravna stvar, i to kad je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora. Proizlazi da se upravni ugovor može sklopiti samo nakon donošenja rješenja kojim je već odlučeno u pojedinoj upravnoj stvari, a ne umjesto donošenja tog rješenja. Taj je ugovor tek sredstvo uređenja izvršenja prava i obveza o kojima je već odlučeno upravnim aktom, a ne institut koji omogućuje javnopravnim tijelima stupanje u pravne odnose i na drugi način, a ne samo putem upravnog akta. Neki zato ističu da je takav upravni ugovor »zapravo nepotreban, čak i kontraproduktivan, jer će dovesti do produljenja postupka i njegova dodatnog


159

kompliciranja, bez ubrzanja i poboljšanja pravne pozicije građana« (Koprić, 2009: 46).

5. Posebnu pozornost privlače slučajevi tzv. šutnje uprave, naime kad o urednom zahtjevu stranke upravno tijelo nije donijelo i dostavilo rješenje u propisanom roku, ni pozitivno ni negativno, već naprosto šuti. Zakonodavac je u takvim slučajevima dužan zaštititi stranku, jer zbog nerada upravnog tije-la ona ne može ostvariti neko svoje pravo. Šutnja se uprave može tumačiti na dva načina: pozitivno, s presumpcijom da je zahtjev stranke usvojen, ili ne-gativno, tj. s presumpcijom da je zahtjev stranke odbijen. U prvom se slučaju presumira da šutnja uprave znači usvajanje zahtjeva stranke (pozitivna pre-sumpcija kao posljedica šutnje uprave), a u drugom da šutnja znači odbijanje zahtjeva (negativna presumpcija kao posljedica šutnje uprave).

ZUP/09 propisuje da stranka, ako službena osoba u propisanom roku ne donese rješenje i ne dostavi joj ga, ima pravo izjaviti žalbu odnosno pokrenuti upravni spor (čl. 101/3.). U tom je slučaju zakonodavac prihvatio negativnu presumpciju zbog šutnje prvostupanjskog tijela, koju je poznavao i ZUP/91. Šutnja toga tijela tumači se kao odbijanje zahtjeva pa stoga stranka ima pravo izjaviti žalbu odnosno pokrenuti upravni spor.

No, ZUP/09 predviđa mogućnost propisivanja, zakonom, i slučajeva u kojima važi pozitivna presumpcija kao posljedica šutnje uprave, tj. slučajeva u kojima se smatra da je zahtjev stranke usvojen ako javnopravno tijelo, u predmetima u kojima je ovlašteno neposredno riješiti upravnu stvar, ne donese rješenje u propisanom roku. Stranka ima pravo tražiti od javnopravnog tijela da donese rješenje kojim se utvrđuje da je njezin zahtjev usvojen, a javnoprav-no tijelo dužno je izdati takvo rješenje u roku od osam dana od dana traženja stranke (čl. 102.). Odatle se vidi da pozitivna presumpcija postoji samo ako je propisana zakonom, a ne neposredno po ZUP/09. Stoga, ako središnja upravna tijela, u zakonima iz svoga resora, ne predlože slučajeve u kojima se njihova šutnja tumači kao da je zahtjev stranke usvojen, jer ih ZUP/09 na takve pri-jedloge ne obvezuje, čl. 102. ostat će tek mrtvo slovo na papiru. ZUP/09 nije propisao pozitivnu presumpciju u svim slučajevima šutnje javnopravnog tijela koje ima ovlast neposredno riješiti odnosne slučajeve, vjerojatno zbog ocjene da bi takva odredba, s obzirom na sadašnje prilike i stanje u tim tijelima, bila preuranjena i zbog toga neprihvatljiva.

6. Elektronička komunikacija između javnopravnog tijela i stranke pred-viđena je u ZUP/09 tek kao mogućnost (čl. 75/1.). Za stranke je takva odredba razumljiva. ali samo je u dva slučaja ZUP/09 obvezao javnopravna tijela na uporabu sredstava elektroničke komunikacije: prvi, javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti pristup svojoj internetskoj stranici (čl. 11/1.) te, drugi,

BORIS LJUBaNOvIć

160

dostava elektroničkim putem obavit će se na zahtjev ili uz izričit pristanak stranke, odnosno kad je to propisano zakonom (čl. 94/1.).5

3. upravnosudski postupak

U novom upravnosudskom postupku također se mogu predvidjeti određe-ne problematične situacije.

1. Prva takva situacija u vezi je s održavanjem usmene rasprave u postup-ku pred upravnim sudovima. Prema ZUSu iz 1991. sud rješava upravni spor u pravilu na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku. Samo iznimno, u zakonom navedenim slučajevima, sud može i sam utvrditi činjenično stanje i na podlozi tako utvrđenog činjeničnog stanja donijeti presudu, odnosno rješenje. Pritom sud utvrđuje činjenično stanje po potrebi na raspravi, ili preko jednog člana vijeća, ili preko drugog redovitog suda, ili preko drugog tijela (čl. 39.). U skladu s tim, sud o upravnim sporovima rješava na nejavnoj sjednici. Zbog složenosti sporne stvari, ili ako inače smatra da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stanja stvari, sud može odlučiti da se održi usmena rasprava. Iz spomenutih razloga i stranaka može predložiti održavanje usmene rasprave (čl. 34.). U praksi, međutim, Upravni sud vrlo rijetko provodi usme-ne rasprave.

Novi ZUS u pogledu utvrđivanja činjenica i održavanja usmene rasprave pred sudom donosi važne novote. Propisuje da sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice. U obzir uzima činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kojima nije vezan, i činjenice koje je sam utvrdio. Stranke imaju ovlast predlagati činjenice koje treba utvrditi i dokaze kojima se one mogu utvrditi, ali sud nije vezan tim prijedlozima (čl. 33/1.–33/3.). Suglasno tomu, usmena je rasprava po novom ZUSu uzdignuta u rang načela uprav-nosudskog postupka, tj. općeg pravnog pravila. Po tomu Zakonu: »U uprav-nom sporu sud odlučuje na temelju usmene, neposredne i javne rasprave. Sud može odlučiti u upravnom sporu bez održavanja rasprave samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom.« (čl. 7.). Predviđena su četiri takva slučaja u ko-jima sud može presudom riješiti upravni spor bez rasprave (čl. 36.). Usmena rasprava dobiva na značenju i zbog znatnog širenja predmeta upravnog spora po novom ZUSu (čl. 3.) te širokih ovlasti upravnih sudova pri odlučivanju o tužbama (v. čl. 57.–59.).

Iz iznesenog se vidi da sud na usmenoj raspravi ne samo da preispituje činjenično stanje utvrđeno u odluci koja se tužbom pobija nego i sam ne-

5 Pobliže o mjerama radi ostvarenja elektroničke komunikacije između građana i javne uprave vidjeti Ljubanović, 2009: 123 i d.


161

posredno utvrđuje činjenično stanje. Procesna teorija, ali i sudska praksa ocjenjuju da je utvrđivanje činjeničnog stanja, na način određen procesnim pravom, iznimno teška zadaća, od koje potječu i najveće poteškoće u obav-ljanju sudačke funkcije. No to je i iznimno važna zadaća zato što je odluka suda (conclusio) ispravna i zakonita onda kada slijedi iz ispravnih i valjanih premisa – gornje, apstraktna pravna norma, i donje, od strane suda utvrđenog činjeničnog stanja.

Pritom procesna teorija i praksa zastupaju gledište da je za uspješno rje-šavanje činjeničnih pitanja konkretnog slučaja, za pravilno i potpuno utvrđi-vanje činjeničnog stanja, nužno svježe iskustvo u toj djelatnosti, gotovo sva-kodnevni neposredni dodir s izvorima saznanja o činjenicama (tj. dokazima). Suci viših sudova, koji ne vode rasprave, nego odluke donose na temelju spisa predmeta, na sjednici vijeća, takvo iskustvo nemaju. Stoga su oni, kako to iznosi bivši sudac vrhovnog suda i pravni pisac, nesposobniji, gori suci o či-njenicama nego suci prvostupanjskih sudova, koji rečeno iskustvo imaju.6

Problem u vezi s iznesenim jest u tome što u Hrvatskoj uopće ne postoje suci koji imaju iskustvo u neposrednom utvrđivanju činjenica na raspravama održanim povodom tužbi kojima su pokrenuti upravni sporovi. Suci Uprav-nog suda takvo iskustvo nemaju, jer taj sud u praksi ne održava rasprave. Uz takvo stanje stvari, suce upravnih sudova (u Zagrebu, Rijeci, Splitu i Osijeku) trebalo bi imenovati, prije svega i koliko je moguće, iz reda parničnih sudaca općinskih sudova. To više što po novom ZUSu: »Sud izvodi dokaze prema pravilima kojima je uređeno dokazivanje u parničnom postupku.« (čl. 33/5.).

2. Sljedeća i više nego problematična situacija odnosi se na postupak pred visokim upravnim sudom povodom žalbe zbog pogrešno ili nepotpuno utvr-đenog činjeničnog stanja.

Procesna teorija, a suglasno toj teoriji redovito i zakoni koji normira-ju sudske postupke razlikuju slučaj kad drugostupanjski sud povodom žalbe izjavljene zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja donosi odluku na temelju održane rasprave od slučaja kada povodom takve žalbe donosi odluku na sjednici vijeća. U prvonavedenom slučaju, kada održava raspravu, drugostupanjski sud neposredno ocjenjuje dokaze te će stoga, ako utvrdi drukčije činjenično stanje od onoga što ga je utvrdio prvostupanjski sud, svojom presudom preinačiti prvostupanjsku presudu. U drugospomenu-tom slučaju, kada o žalbi zbog činjeničnih pitanja odlučuje na sjednici vijeća,

6 »Sudac koji se prema prirodi svoga rada, metodi rada udaljio od činjenica, koji nema iskustvo što se tiče njih ili mu iskustvo nije više svježe, i koji ima sasvim drugi psihološki odnos prema činje-nicama, ne može ni kao viši sudac odlučivati o njima. Ovi sasvim subjektivni momenti, čiji kompleks čini psihologiju suca, oštro odvajaju prvostepenog od drugostepenog suca što se tiče stava prema činjenicama …« Grubiša, 1980: 87.

BORIS LJUBaNOvIć

162

sud drugoga stupnja ocjenjuje dokaze posredno na temelju spisa, dakle loši-jom metodom od one koju je primjenjivao prvostupanjski sud, pa zbog toga može samo posumnjati u ispravnost i potpunost utvrđenja činjeničnog stanja od prvostupanjskog suda te svojim rješenjem ukinuti ili poništiti prvostupanj-sku presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na novo suđenje.

Prema novom ZUSu, visoki upravni sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim. Na zakazivanje i tijek rasprave pred visokim upravnim su-dom na odgovarajući se način primjenjuju odredbe o raspravi pred upravnim sudom (čl. 73/3.). No i kada ne održava raspravu, već žalbu razmatra na sjed-nici vijeća, visoki upravni sud ima ovlast poništiti prvostupanjsku presudu, sam otkloniti nedostatke i presudom riješiti stvar, uz ostalo i ako utvrdi da je upravni sud pogrešno ili nepotpuno utvrdio činjenično stanje (čl. 74/2.).

S obzirom na izneseno općeprihvaćeno gledište, prema kojem drugostu-panjski sud, zbog povrede načela neposrednosti, bez održavanja rasprave, na sjednici vijeća, ne može preinačiti prvostupanjsku presudu jer smatra da je u njoj pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, odredba čl. 34/2. novog ZUSa ne samo da je problematična nego je pogrešna i stoga nepri-hvatljiva.

4. zaključak

Što se tiče novog upravnog postupka, prihvatljivo je da u upravnom postupku rješava službena osoba kojoj je ta zadaća navedena u opisu poslova, prema propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela, a ne kao po prijašnjim rješe-njima rukovoditelji tih tijela koji se postavljaju prema političkoj pripadnosti. Dakako da je prihvatljivo i da ta službena osoba mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit. S na-vedenim novim zakonskim rješenjima treba se suglasiti zbog toga što načelo pravičnog postupka, koje se u novoj procesnoj literaturi ističe i kao »stožerno« načelo, zahtijeva da postupak bude proveden u skladu s autoritativnim prav-nim standardima te posljedicama koje su primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u konkretnom slučaju, kao i da postupak bude proveden pred tijelom koje će pravne standarde znati objektivno protumačiti i primijeniti. ali, pro-blem je u tomu što su radna mjesta službenih osoba u javnoj upravi već uglav-nom popunjena, i to ne prema kriterijima izvrsnosti, uspješnosti i sposobnosti. Na tržištu rada teško se mogu naći kadrovi koji mogu ispuniti gorespomenute visokopostavljene zahtjeve, što je posljedica i postojećeg obrazovanja za rad u javnoj upravi na našim visokim učilištima. Uza sve to, propisi o ustrojstvu javnopravnih tijela još uvijek nisu, glede poslova službenih osoba, usklađeni s novim upravnopostupovnim pravom.


163

I dalje ostaje aktualan i neriješen već toliko puta istican problem smanjenja mnogih važećih posebnih upravnih postupaka kako bi postupanje po ZUP/09. postalo dominantno i jednako za sve. Rješenje glede »jedinstvenog upravnog mjesta« nije očekivana i potrebna pomoć građanima i poduzetnicima, jer je svedeno na podnošenje zahtjeva na jednom mjestu u javnopravnom tijelu, do-bivanje obavijesti i sl. Može se reći da se i u pogledu upravnog ugovora stalo na pola puta. Taj se ugovor, prema zakonskoj odredbi, može odnositi samo na izvršenje prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je odlučena upravna stvar, što znači da upravni ugovor ne može zamijeniti donošenje rješenja. Tzv. pozitivna presumpcija kao posljedica šutnje uprave ne postoji neposredno po ZUP/09, nego samo ako je propisana drugim zakonom. Stoga, ako zakoni ne predvide slučajeve u kojima se šutnja upravnog tijela tumači kao da je zahtjev usvojen, pozitivna presumpcija ostat će tek neostvarena zamisao. Najzad, ZUP/09 samo u dva slučaja predviđa obvezu javnopravnog tijela na uporabu sredstava elektroničke komunikacije.

U pogledu novog upravnosudskog postupka jedan je od problema u vezi s održavanjem usmene rasprave u postupku pred upravnim sudovima. Po novom ZUSu usmena je rasprava uzdignuta na rang načela upravnosudskog postup-ka. Pritom upravni sud na usmenoj raspravi ne samo da preispituje činjenično stanje utvrđeno u rješenju koja se tužbom pobija nego sam neposredno utvrđu-je činjenično stanje, što je prema gledištima procesne teorije i sudske prakse najteža zadaća, iz koje proizlaze i najveće poteškoće u obavljanju sudačke dužnosti. Problem je u tome što uopće ne postoje suci koji imaju iskustvo u neposrednom utvrđivanju činjenica na raspravama povodom tužbi kojima su pokrenuti upravni sporovi. Suci Upravnog suda takvo iskustvo nemaju, jer taj sud u praksi ne održava rasprave. Iskustvo o kojem je riječ jest condicio sine qua non za uspješno rješavanje činjeničnih pitanja, kao uvjeta za donošenje ispravne i zakonite odluke.

Ne samo problematična nego je i neprihvatljiva odredba novog ZUSa prema kojoj i kada ne održava raspravu, već žalbu razmatra na sjednici vijeća, visoki upravni sud ima ovlast poništiti prvostupanjsku presudu, sam otkloniti nedostatke i presudom riješiti stvar, uz ostalo i ako utvrdi da je upravni sud pogrešno ili nepotpuno utvrdio činjenično stanje. Tom je odredbom povrijeđe-no načelo neposrednosti. U tom slučaju visoki upravni sud ocjenjuje dokaze posredno, na temelju spisa, dakle lošijom metodom od one koju je primjenji-vao upravni sud. Stoga on može samo »posumnjati« u ispravnost i potpunost utvrđenja činjeničnog stanja od upravnog suda, ali ne i utvrditi drukčije činje-nično stanje.

BORIS LJUBaNOvIć

164

Literatura

Đerđa, Dario (2010) aktualni problemi u provedbi Zakona o općem upravnom postupku. U: aktualnosti upravne prakse i upravnog sudovanja – 2010., Zagreb

Galligan, D. J. (1996) Due Process and Fair Procedures, a Study of administrative Procedures. Oxford: Clarendon Press

Grubiša, Mladen (1980) Činjenično stanje u krivičnom postupku. Zagreb: InformatorKoprić, Ivan (2009) Novi Zakon o općem upravnom postupku – tradicija ili moderni-

zacija. U: Ivan Koprić, vedran Đulabić (ur.) Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javnu upravu i Društveno veleučilište u Zagrebu

Krapac, Davor (2007) Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije. ZagrebLjubanović, Davor (2009) Izazovi upotrebe sredstava elektroničke komunikacije i

novi Zakon o općem upravnom postupku. U: Ivan Koprić, vedran Đulabić (ur.) Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javnu upravu i Društveno veleučilište u Zagrebu

Pusić, Eugen (2004) autorizirano izlaganje akademika Eugena Pusića na tribini Prav-nog fakulteta u Zagrebu i Kluba pravnika grada Zagreba. Bilten Tribine, Zagreb, 19. 2. 2004., str. 1–5

Pusić, Eugen (1989) Društvena regulacija. Zagreb: Globus

165

ljiljana karlovčan-đurović

PrvostuPanjskI uPravnI sPor

UDK 35.077.2 Stručni rad

Nakon osnovnih informacija o donošenju novog Zakona o upravnim sporovima (2010.) ukratko se opisuje ustrojstvo upravnog sudovanja u zemljama članicama Europske unije. analiziraju se i kritički propituju, naročito s obzirom na rješenja predviđena u twinning projektu, europske pravne standarde i želju za ubrzavanjem postupka, ključ-ni elementi prvostupanjskog upravnosudskog postupka. Obrađeni su nadležnost i sa-stav upravnog suda, stranke u postupku, pokretanje prvostupanjskog upravnosudskog postupka, postupanje po upravnoj tužbi, usmena rasprava te sudske odluke. Ističu se glavni problemi i daje opća ocjena novog Zakona.

ključne riječiobvezna usmena rasprava, dvostupanjski upravnosudski postupak, reformacijske umjesto kasacijskih odluka, ogledni postupak

1. uvod

U okviru reforme upravnog sudovanja na Upravnom sudu Republike Hrvatske pokrenut je twinning projekt CARDS 2004. Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i modernijem upravljanju i radu Upravnog suda Republike Hr-vatske koji je započeo u rujnu 2007., a dovršen je u ožujku 2009.

Jedan od glavnih ciljeva projekta bila je izrada novog Zakona o uprav-nim sporovima sukladnog pravnoj stečevini EU i osobito usklađivanje s čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ciljevi koji su se trebali postići novim zakonom, kao i osnovna načela i rješenja u provođenju reforme, utvrđeni su u Strateškom dokumentu za izradu Nacrta novog Zakona o upravnim sporovima i Smjernicama za izradu novog Zakona o upravnim sporovima. Navedene dokumente prihvatila je vlada Republike Hrvatske na sjednici 12. rujna 2008.

Radna skupina njemačkih i austrijskih stručnjaka uz pomoć nekoliko sudaca Upravnog suda pod vodstvom nositelja projekta sa strane twinning CARDS 2004. dr. Eckarta Heina, predsjednika Saveznog vrhovnog upravnog suda Republike Njemačke, u mirovini, te tadašnjeg predsjednika Upravnog suda mr. sc. Ivice Kujundžića s hrvatske strane izradila je Nacrt Zakona o

LJILJaNa KaRLOvČaNĐUROvIć

166

upravnosudskom postupku te niz vrijednih dokumenata koji su svi objavljeni na internetskoj stranici Upravnog suda. Taj prijedlog Zakona, oslanjajući se na Strateški dokument, regulira upravni spor na bitno drugačiji način nego stari ZUS. Prijedlog sadržava rješenja koja se odnose na reformu procesnog prava te organizacijsku reformu.

Reforma procesnog prava obuhvaća pravnu zaštitu od svih upravnih dje-lovanja, ocjenu ustavnosti i zakonitosti općih akata, nadležnost upravnog suda za utvrđivanje činjenica i ocjenu pravilne primjene zakona, obveznu usmenu raspravu, mogućnost donošenja reformacijskih umjesto isključivo kasacijskih odluka i mogućnost donošenja odluke od suca pojedinca. Organizacijske se reforme odnose na odvajanje upravnog od redovitog sudovanja te uvođenje dvostupanjskog upravnosudskog postupka.

Nakon što je međunarodna radna skupina predala Nacrt prijedloga Zako-na o upravnosudskom postupku Ministarstvu pravosuđa, ministar pravosuđa imenovao je radnu skupinu za izradu prijedloga Zakona. Ta radna skupina nije ni u čemu u bitnom odstupila od predloženog Nacrta prijedloga Zakona te programskih dokumenata. Promjene su se dogodile u zakonodavnoj proce-duri, nakon što je Hrvatski sabor usvojio prijedlog Zakona u prvom čitanju 3. srpnja 2009.

Zbog čega su te razlike nastale, nije navedeno ni u obrazloženju Konač-nog prijedloga Zakona o upravnim sporovima, iako se u točki Iv. obrazloženja pod naslovom Razlike između rješenja koja se predlažu u odnosu na rješenje iz prijedloga Zakona i razlozi zbog kojih su te razlike nastale te prijedlozi i mišljenja koji su bili dani na prijedlog Zakona, navodi obrazloženje samo za neke izmjene, ali ne za sve. ZUS je donesen i objavljen u NN 20/2010 od 12. veljače 2010., a stupio je na snagu 1. siječnja 2012.

2. ustrojstvo upravnog sudovanja u zemljama europske unije

Unutar zemalja članica EU postoje dva organizacijska modela, dvostu-panjski i trostupanjski. Dvostupanjski model postoji u 11 zemalja, dok je tro-stupanjski model upravnog sudovanja organiziran u 15 zemalja članica EU. U austriji nema prvostupanjskog upravnog sudovanja, ali su između upravnih tijela i Upravnog suda Republike austrije organizirani nezavisni tribunali koji se postupno reformiraju u prvostupanjske upravne sudove.

Hrvatska se odlučila za dvostupanjski model. Upravne sporove će rješa-vati upravni sudovi i Visoki upravni sud. Naziv Visoki upravni sud nije ade-kvatan ako se željelo u organizaciji upravnog sudovanja približiti rješenjima zemalja članica EU. Naime, od 27 članica njih 16 imaju vrhovni upravni sud kao specijalizirani upravni sud odnosno državni savjet, dok preostalih 11 ima-

Prvostupanjski upravni spor

167

ju specijalizirane odjele ili komore za upravno pravo unutar redovitog vrhov-nog suda.

Unatoč tome te činjenici da je njemačkoaustrijska radna skupina u okviru twinning projekta predložila da se drugostupanjski sud zove vrhovni upravni sud, usvojeno je drugačije rješenje. Premda je nesporno da je čl. 118. Ustava propisao da je vrhovni sud najviši sud i da kao najviši sud osigurava jedin-stvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana, naziv vrhovni upravni sud naziv je za specijalizirani sud i time se uopće ne odriče ustavno rješenje iz čl. 118. Naime, nesporno je da je vrhovni sud najviši sud u strukturi redovi-tog sudovanja. Međutim, u Smjernicama i Strateškom dokumentu za izradu Nacrta novog ZUSa koje je prihvatila vlada zaključkom od 12. rujna 2008. prihvaćeno je odvajanje upravnog sudovanja od redovitog sudovanja. Stoga naziv vrhovni upravni sud ne bi doveo u pitanje ustavnu ulogu vrhovnog suda kao najvišeg suda u Republici Hrvatskoj. Ostaje za eventualne daljnje raspra-ve pitanje naziva drugostupanjskog upravnog suda te bi bilo zanimljivo o usvojenom rješenju čuti mišljenje domaćih, ali i stranih stručnjaka iz područja upravnog prava.

3. nadležnost i sastav suda

1. Nadležnost. Prema zakonu prvostupanjski upravni sudovi odlučuju o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela, o tužbama protiv postupanja javnopravnih tijela, o tužbama zbog propuštanja donošenja po-jedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku, o tužbama protiv upravnih ugovora i izvršavanja upravnih ugovora te u drugim zakonom propisanim slučajevima.

visoki upravni sud odlučuje o žalbama protiv presuda upravih sudova i rješenja upravnih sudova protiv kojih je dopuštena žalba, o zakonitosti općih akata, o sukobu nadležnosti između upravnih sudova i u drugim zakonom propisanim slučajevima.

vidi se da u pravilu u prvom stupnju odlučuju upravni sudovi, a samo u točno određenim slučajevima u prvom stupnju odlučuje visoki upravni sud. To su slučajevi kad sud odlučuje o zakonitosti općih akata, o sukobu nadlež-nosti između upravnih sudova te u drugim zakonom propisanim slučajevima.

2. Sastav. Prvostupanjski upravni sudovi i visoki upravni sud u pravilu odlučuju u vijeću sastavljenom od tri suca. Od tog pravila postoje dvije iznimke.

Prva iznimka, koja će svakako u manje složenim predmetima osigurati veću efikasnost upravnosudskog postupka jest odlučivanje suca pojedinca. Propisana su tri slučaja kad će u upravnom sporu odlučiti sudac pojedinac. To se odnosi samo na odlučivanje prvostupanjskog upravnog suda. Dakle,


168

prvostupanjski upravni sud odlučuje sucem pojedincem o tužbama protiv po-jedinačne odluke javnopravnog tijela donesene neposrednim rješavanjem u upravnom postupku, osim kad je upravna stvar zbog razloga javnog interesa neposredno riješena jer je to bilo nužno za poduzimanje hitnih mjera radi zaštite života i zdravlja ljudi ili imovine veće vrijednosti, o tužbama u predmetima koji se rješavaju na temelju pravomoćne presude donesene u oglednom sporu i o tužbama protiv postupanja ili zbog propuštanja postupanja javnopravnog tijela.

Rješavanje u predmetima o tužbama koje se rješavaju temeljem pravo-moćne presude donesene u oglednom postupku velika je novina koja će tako-đer omogućiti brže i efikasnije odlučivanje u upravnom sporu. Naime, ako je u 10 ili više prvostupanjskih upravnih sporova predmet tužbe iste pravne i či-njenične prirode, sud može rješenjem odlučiti koji će predmet riješiti u ogled-nom sporu. U ostalim predmetima sud će rješenjem prekinuti spor. Nakon pravomoćnosti presude donesene u oglednom sporu, sud će nastaviti voditi prekinute sporove uz primjenu dokaza koji su provedeni u oglednom postup-ku. Na temelju pravomoćne presude donesene u oglednom sporu sud može riješiti spor pokrenut nakon pravomoćnosti te presude bez vođenja rasprave, ali nakon omogućavanja strankama da se o tome izjasne. Taj institut, osim što je važna novina s aspekta ubrzanja vođenja i okončanja upravnog spora, važan je i za ujednačavanje sudske prakse.

Druga iznimka od pravila da upravni sud i visoki upravni sud odlučuju u vijeću sastavljenom od tri suca jest kad visoki upravni sud odlučuje u vijeću sastavljenom od pet sudaca prilikom odlučivanja o zakonitosti općih akata.

4. stranke u upravnom sporu

1. Tužitelj. Prema ZUSu stranke u upravnom sporu su tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba. Tužitelj je fizička ili pravna osoba koja smatra da su joj prava i pravni interesi povrijeđeni pojedinačnom odlukom, postupanjem javnopravnog tijela odnosno propuštanjem donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku ili sklapanjem, raskidom ili izvršavanjem upravnog ugovora. Osim toga tužitelj može biti osoba koja nema pravne osobnosti ili skupina osoba ako su pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela povrijeđena njihova prava i pravni interesi. Isto tako tužitelj može biti javnopravno tijelo koje je sudjelo-valo ili je trebalo sudjelovati u donošenju odluke, u postupanju ili sklapanju upravnog ugovora. Osim toga, tužitelj može biti i državno tijelo ovlašteno zakonom.


169

2. Tuženik. Tuženik je javnopravno tijelo koje je donijelo ili propustilo donijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili propustilo postupiti odnosno koje je stranka upravnog ugovora.

Što se tiče zainteresirane osobe, toj je osobi dano šire značenje nego zain-teresiranoj osobi kako je definira prethodni Zakon. Prema Zakonu o upravnim sporovima zainteresirana osoba u upravnom sporu je svaka osoba kojoj bi po-ništavanje, izmjena ili donošenje pojedinačne odluke, postupanje ili propušta-nje postupanja javnopravnog tijela, odnosno sklapanje, raskid ili izvršavanje upravnog ugovora povrijedilo njezino pravo ili pravni interes.

3. Zainteresirana osoba. Zainteresirana je osoba i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava i pravne interese koje to javnopravno tijelo štiti na temelju zakona. Dakle, novina je da zainteresirana osoba u upravnom sporu može biti i javnopravno tijelo, što znači da se ono kao zainteresirana osoba može javiti i na strani tužitelja, a ne samo na strani tuženika.

Zakonom je propisano da će sud po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke pozvati zainteresiranu osobu da sudjeluje u sporu, a zainteresirana osoba može se uključiti u spor u svakom trenutku.

Što se tiče stranaka u upravnom sporu, proširena je mogućnost sudjelovanja stranaka u upravnom sporu posebno zbog davanja šireg značenja zainteresiranoj osobi nego što je značenje zainteresirane osobe prema sada starom ZUSu.

5. Pokretanje prvostupanjskog upravnog spora

1. Tužba. Prvostupanjski upravni spor u pravilu se pokreće tužbom. Jedi-na iznimka od pravila kad se prvostupanjski upravni spor ne pokreće tužbom jest kada se zahtijeva ocjena zakonitosti općih akata. Tada se postupak pokre-će zahtjevom za ocjenu zakonitosti općeg akta.

Mogu se podnijeti četiri vrste tužbe. Tužbeni razlozi taksativno su nave-deni u samom Zakonu.

Tužbom se može zahtijevati poništavanje ili oglašivanje ništavom pojedi-načne odluke, donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku, postupanje koje je tuženik sukladno propisima ili pojedinačnoj odluci obvezan izvršiti i oglašavanje ništavim upravnog ugovora odnosno izvršava-nje obveze iz upravnog ugovora.

Kada se traži poništavanje ili oglašivanje ništavom pojedinačne odlu-ke odnosno donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku, tužbom se može zahtijevati da sud odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke.


170

Uz glavni zahtjev tužbom se može zahtijevati povrat stvari i naknada šte-te koju je počinio tuženik. Spor se može pokrenuti nakon što je iscrpljena svaka druga zakonom propisana pravna zaštita. Spor se smatra pokrenutim danom predaje tužbe sudu.

Preciznim određivanjem što se tužbom može zahtijevati olakšana je sud-ska zaštita te je u bitnom ubrzan postupak. Jasnim propisivanjem tužbenih zahtjeva u upravnom sporu strankama se omogućuje podnošenje urednih tužbi koje će svakako ubrzati pružanje upravnosudske zaštite budući da se neće gu-biti vrijeme na otklanjanje nedostataka tužbe koji su često takvi da sprečavaju rad suda, pa sud stoga treba pozvati tužitelja da u određenom roku otkloni te nedostatke.

U prilog ubrzanju postupka je i to što je sadržaj tužbe točno propisan Zakonom.

2. Rok za pokretanje postupka. Rok za podnošenje tužbe je, kao i po sta-rom Zakonu, 30 dana od dana dostave osporene pojedinačne odluke ili odluke o prigovoru na osporeno postupanje.

U slučaju pokretanja upravnog spora zbog nedonošenja pojedinačne od-luke ili nepostupanja u propisanom roku, tužba sudu može se podnijeti najra-nije osam dana nakon proteka propisanog roka. ako pojedinačna odluka nije dostavljena stranci sukladno propisanim pravilima o dostavi, tužba se može podnijeti u roku od 90 dana od dana kada je stranka saznala ili je mogla saznati za odluku.

ako pojedinačna odluka u uputi o pravnom lijeku sadržava dulji rok za pokretanje spora od roka propisanog zakonom, tužba se može podnijeti u roku navedenom u uputi o pravnom lijeku. ako pojedinačna odluka sadržava uputu o pravnom lijeku u kojoj je pogrešno navedeno da tužba nije dopuštena, tužba se može podnijeti u roku od 90 dana od kada je stranka saznala ili je mogla saznati za mogućnost podnošenja tužbe.

3. Učinak tužbe. Što se tiče odgodnog učinka tužbe, u procesu izrade Zakona bila su predložena dva rješenja. Međutim, zakonodavac se odlučio da tužba u pravilu nema odgodni učinak. Ipak, sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovo-ra tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

Dakle, sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak samo u slučaju kad zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke te ako su propisane ostale prije navedene pretpostavke.


171

Međutim, ZUS propisuje da sud može na prijedlog stranke izdati pri-vremenu mjeru ako je to nužno da bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta. Treba vidjeti kako će sudska praksa u slučajevima kada je zakonom izričito propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a stranka dokaže da je nužno da bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta odgoditi izvršenje pojedine odluke, reagirati u takvim situacijama, koliko često i da li će izdavati privremene mjere.

6. postupanje po tužbi

1. Postupanje suda. Kad sud zaprimi tužbu, najprije će ispitati nadležnost za postupanje, urednost tužbe te postojanje pretpostavki za vođenje spora. ako sud utvrdi da je nadležan drugi sud, rješenjem će se oglasiti nenadležnim, ustupit će tužbu nadležnom sudu i o tome obavijestiti podnositelja.

Što se tiče ocjenjivanja urednosti, ako tužba ne sadržava propisane di-jelove ili je nerazumljiva, predsjednik vijeća ili sudac izvjestitelj pozvat će tužitelja da u određenom roku otkloni nedostatke tužbe. ako tužitelj u ostav-ljenom roku ne otkloni naznačene nedostatke, a oni su takvi da sprečavaju rad suda, sud će rješenjem odbaciti tužbu kao neurednu, ako ne nađe da je osporena pojedinačna odluka ništava ili upravni ugovor ništetan. Protiv tog rješenja dopuštena je žalba.

Dakle, navedene odredbe u novom Zakonu gotovo su identične prijašnjim rješenjima. Isto tako slična su rješenja prema kojima se ocjenjuju pretpostavke za vođenje spora.

Sud će utvrditi da ne postoje pretpostavke za vođenje spora i rješenjem će tužbu odbaciti ako utvrdi da je tužba podnesena nepravovremeno ili prije-vremeno, da se pojedinačnom odlukom, postupanjem ili upravnim ugovorom ne dira u pravo tužitelja ili u njegov neposredni osobni interes, da se protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskoristio redovi-ti pravni lijek, da je sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora, da već postoji pravomoćna odluka donesena u upravnom sporu u istoj stvari i da je tužba podnesena protiv postupovne odluke osim ako zakonom nije drugačije propisano.

2. Rješavanje o tužbi. Predloženo je isto rješenje kao i u starom ZUSu, tako da sud odlučuje u granicama tužbenog zahtjeva, ali nije vezan razlozima tužbe, a na razlog ništavosti pojedinačne odluke i ništetnosti upravnog ugovo-ra pazi po službenoj dužnosti.

Novo je što je omogućeno da sud presudom okonča upravni spor ako tu-ženik u odgovoru na tužbu ili tijekom upravnog spora prizna tužbeni zahtjev u


172

cijelosti. ako tuženik u odgovoru na tužbu ili tijekom upravnog spora prizna tužbeni zahtjev u jednom dijelu, a tužitelj prihvati takvo priznanje, sud će nastaviti voditi upravni spor samo u spornom dijelu tužbenog zahtjeva. Na taj se način ograničava opseg daljnjeg vođenja upravnog spora, a time se zapravo omogućuje i njegovo brže okončanje.

Što se tiče utvrđivanja činjeničnog stanja i dokazivanja, sud sukladno načelu samostalnosti slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice te izvodi dokaze sukladno pravilima kojima je uređeno dokazivanje u parničnom postupku. Da bi se u što kraćem roku mogla riješiti stvar, Zakon je propisao neke obveze strankama u upravnom sporu.

Zakon je propisao da su stranke obvezne u tužbi i odgovoru na tužbu iznijeti sve činjenice na kojima temelje svoje zahtjeve, predložiti dokaze po-trebne za njihovo utvrđivanje te se izjasniti o činjeničnim navodima i dokaznim prijedlozima drugih stranaka. Sud može od stranke zatražiti izjašnjenje o određenim pitanjima koja se odnose na činjenice te predlaganje dokaza koji podupiru njezine tvrdnje. U tu svrhu sud može odrediti primjereni rok. Sud može od stranke zatražiti da u primjerenom roku dopuni i obrazloži svoje podneske, dostavi isprave i druge dokaze koji se mogu koristiti u sporu. ako stranka u određenom roku ne dostavi sudu tražena dokazna sredstava, sud ih može pribaviti prema pravilima kojima je uređeno pribavljanje dokaza u parničnom postupku.

U prijedlogu međunarodne i hrvatske radne skupine predviđalo se – da bi se na neki način ubrzao postupak i osigurala procesna disciplina – da se stranci ako u određenom roku ne dostavi sudu tražena dokazna sredstva može izreći novčana kazna u iznosu do 30% prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini. Prema tako predloženom rješenju sud bi mogao onemogućiti svaku zlouporabu prava i o tome odlučiti rješenjem, a u slučaju opetovane zlouporabe mogao bi stranci izreći novčanu kaznu u iznosu do 50% prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u prethodnoj godini. Isto tako bilo je predloženo da sud, ako javnopravno tijelo po zahtjevu suda ne dostavi tražene spise, može pozvati čelnika tog tijela ili osobu koju on ovlasti na sud radi davanja obavi-jesti o razlozima propuštanja postupanja ili čelniku tijela rješenjem izreći novčanu kaznu u iznosu do 50% prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u prethodnoj godini, s tim da bi se novčana kazna mogla ponoviti. Na taj bi se način omogućilo učinkovito vođenje sudskog postupka te donošenje od-luke u razumnom roku, što je jedan od zahtjeva u usklađivanju hrvatskog zakonodavstva i prakse s pravnom stečevinom EU. Međutim, ta rješenja nisu usvojena.


173

7. usmena rasprava

1. Obveznost. Jedan od glavnih instituta po kojem stari ZUS nije bio usklađen s pravnom stečevinom EU te je bio prepreka na putu Hrvatske pre-ma članstvu u EU jest nepostojanje obvezne javne usmene rasprave. Prema starom ZUSu Upravni sud prema slobodnoj procjeni odlučuje hoće li ili ne održati javnu usmenu raspravu, a u praksi se javne usmene rasprave uopće ne održavaju. Prema novom Zakonu usmena rasprava je obvezna u prvostupanj-skom upravnosudskom postupku te postaje pravilo.

2. Iznimke od obveznosti provođenja usmene rasprave. Sud iznimno može presudom riješiti upravni spor bez vođenja rasprave samo u četiri točno zakonom određena slučaja, a to su: ako je tuženik priznao tužbeni zahtjev u cijelosti, u predmetu u kojem se rješava temeljem pravomoćne presude done-sene u oglednom postupku, ako sud utvrdi da pojedinačna odluka ili postupa-nje sadržava nedostatke koji sprečavaju ocjenu njihove zakonitosti ili ako su činjenice nesporne, a stranke izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave.

Kako se tu ne utvrđuju sporne činjenice, a strankama je na drugi način omogućeno izjašnjavanje o činjenicama i pravnim pitanjima, održavanje usmene rasprave samo bi usporavalo vođenje postupka, a ne bi uopće prido-nijelo konačnom rješavanju spora. Stoga su te odredbe predložene da bi se ubrzao postupak. Istovremeno takvo rješenje nije u suprotnosti s načelom ob-vezne javne usmene rasprave iz čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

3. Javnost rasprave. Prema novom ZUSu usmena rasprava je javna. ako to zahtijevaju razlozi zaštite privatnosti, tajnosti podataka i drugi zakonom propisani razlozi, sud će isključiti javnost s cijele rasprave ili njezina dijela. O isključenju javnosti odlučuje se rješenjem.

Raspravu vodi predsjednik vijeća ili sudac pojedinac kada je riječ o pred-metima u kojima odlučuje sudac pojedinac. Predsjednik vijeća ili sudac po-jedinac dužan je brinuti se o redu tijekom postupka. Osobi koja sudjeluje u sporu te u podnesku ili na raspravi vrijeđa sud, stranku ili drugog sudionika spora, ometa rad suda ili ne postupa po uputama suda za održavanje reda, sud može izreći opomenu, novčanu kaznu ili udaljenje s rasprave prema pravilima kojima se uređuje zaštita suda, stranaka i drugih sudionika od uvredljivih pod-nesaka i održavanje reda na glavnoj raspravi u parničnom postupku.

8. sudske odluke

Sud o tužbenom zahtjevu koji se odnosi na glavnu stvar i sporedna traže-nja odlučuje presudom. Presuda se donosi i objavljuje u ime Republike Hrvat-


174

ske. Sud presudu donosi prema slobodnom uvjerenju te na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja. Presuda se može temeljiti samo na činjeni-cama i dokazima o kojima je strankama dana mogućnost izjašnjavanja.

vijeće donosi presudu većinom glasova. O vijećanju i glasovanju vodi se poseban zapisnik koji potpisuju svi članovi vijeća i zapisničar. Presuda se objavljuje na ročištu na kojem je rasprava zaključena. Presudu objavljuje predsjednik vijeća odnosno sudac pojedinac. Predsjednik vijeća odnosno su-dac pojedinac javno će pročitati izreku i ukratko obrazložiti presudu. Pri obja-vi presude može obavijestiti stranke da će o troškovima odlučiti naknadno. ako zbog složenosti predmeta spora ne može odlučiti odmah nakon zaklju-čenja rasprave, objava presude može se odgoditi najviše osam dana od dana zaključenja rasprave. Datum objave presude odredit će se odmah. Presuda se dostavlja svim strankama u sporu. Kada je u sporu održana rasprava, presuda će se strankama otpremiti u roku od 15 dana.

Presudom se tužbeni zahtjev može odbiti ili usvojiti. Sud će odbiti tužbe-ni zahtjev ako utvrdi da je neosnovan. Sud može odbiti tužbeni zahtjev kao ne-osnovan i kad utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka te ako utvrdi da je pojedinačna odluka zasnovana na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci.

Sud će usvojiti tužbeni zahtjev presudom ako utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, poništit će pobijanu odluku i sam rije-šiti stvar, osim kad to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni.

U javnosti je veliku raspravu izazvalo pitanje što zapravo znači »priroda stvari«. Naime, sud će poništiti pobijanu odluku i sam riješiti upravnu stvar osim kad to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari. Očito će sudska prak-sa morati odgovoriti na pitanje kada to zapravo sud ne može odlučiti tako da sam riješi upravnu stvar.

ako sud utvrdi da javnopravno tijelo nije u propisanom roku donijelo po-jedinačnu odluku koju je prema propisima trebalo donijeti, presudom će usvo-jiti tužbeni zahtjev i sam riješiti stvar, osim kad to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni. Tada će tuženiku narediti donošenje odluke i za to mu odrediti primjereni rok.

ako sud utvrdi da tuženik nije postupio sukladno propisima, pojedinačnoj odluci ili upravnom ugovoru, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i narediti postupanje u primjerenom roku.

ako sud utvrdi da je upravni ugovor ništetan, presudom će usvojiti tužbe-ni zahtjev i ugovor oglasiti ništetnim.


175

ako sud utvrdi da je javnopravno tijelo nezakonito raskinulo uprav-ni ugovor, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti odluku o raskidu upravnog ugovora.

Treba posebno naglasiti da je zakonom izričito propisano da sud ima pra-vo, ali i obvezu, sam riješiti upravnu stvar, osim kad to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili kad je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni. vidi se da zakon u prvi plan stavlja donošenje reformacijskih umjesto isključivo kasacijskih odluka. S obzirom na pravilo da će sud sam riješiti stvar, to će znatno ubrzati postupak donošenja odluka u razumnom roku; to se može sma-trati jednom od najznačajnijih novina u što bržem ostvarivanju prava stranaka u upravnim stvarima.

Sud će u okviru tužbenog zahtjeva odlučiti i o naknadi štete te povratu stvari. Kad sud utvrdi da je upravni ugovor nezakonito raskinut ili ništetan, odlučit će i o naknadi štete. Sud će odbiti tužbeni zahtjev glede naknade štete i povrata stvari ako utvrdi da je tužitelj svojim postupanjem prouzročio štetu ili pridonio nastanku takve štete.

Što se tiče sadržaja presude, valja istaknuti da je Prijedlogom Zakona točno propisano što presuda mora sadržavati. Ona mora sadržavati uvod, izreku, obrazloženje i uputu o pravnom lijeku. Uvod sadržava naznaku da se odluka izriče u ime Republike Hrvatske, naziv suda, ime i prezime pred-sjednika i članova sudskog vijeća odnosno suca pojedinca i zapisničara, ime i prezime ili naziv te adresu stranaka i osoba ovlaštenih za zastupanje, krat-ku oznaku predmeta spora i datum odluke. Izreka sadržava odluku suda. U obrazloženju sud izlaže zahtjeve stranaka, činjenice koje su iznijele i dokaze koje su predložile, koje je činjenice sud utvrđivao, zašto i kada ih je utvrdio, ako ih je utvrdio dokazivanjem, koje je dokaze izvodio i kako ih je ocije-nio. Sud će posebno navesti koje je odredbe materijalnog prava primijenio odlučujući u sporu i izjasniti se o prijedlozima i prigovorima stranaka o kojima nije iznio razloge tijekom spora. Uputom o pravnom lijeku stranka se obavješćuje može li protiv presude podnijeti žalbu, kojem sudu i u kojem roku te na koji način. Izvornik presude potpisuje predsjednik vijeća odnosno sudac pojedinac.

Osim presudom sud odlučuje rješenjem. Rješenjem sud odlučuje o postu-povnim pitanjima. Rješenje koje se donosi na raspravi objavljuje predsjednik vijeća odnosno sudac pojedinac. Rješenje objavljeno na raspravi prema stran-kama ima učinak od trenutka objave, a rješenje doneseno izvan rasprave sud će strankama dostaviti pisanim ili elektroničkim putem. Rješenje u pisanom ili elektroničkom obliku prema strankama ima učinak od trenutka uredne dostave.


176

9. zaključak

Nova rješenja za vođenje prvostupanjskog upravnog spora gotovo su pot-puno uskladila upravni spor u Hrvatskoj s pravnom stečevinom EU, a osobito s čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda. To bi usklađenje bilo još i bolje da su se u novi ZUS ugradila sva rješenja koja su predlagali međunarodni eksperti, a koja su bila i dio Strateškog dokumenta za izradu Nacrta novog Zakona o upravnim sporovima i Smjernica za izradu no-vog Zakona o upravnim sporovima koje je usvojila hrvatska vlada. Naročito nije dobro što nisu usvojena rješenja koja bi pridonijela procesnoj disciplini svih stranaka u upravnom sporu vezana uz mogućnost izricanja novčanih kazni strankama.

Suprotno je usvojenim Smjernicama i Strateškom dokumentu za izradu novog ZUSa uvođenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pra-vomoćne presude koji je identičan prijašnjem zahtjevu za zaštitu zakonitosti, budući da je u tim dokumentima izričito traženo da se odvoji redovito od upravnog sudovanja te da protiv odluke drugostupanjskog upravnog suda nema pravnog lijeka, pa ni izvanrednog.

Najveći problem je stupanje na snagu novog ZUSa 1. siječnja 2012., a novi ZUP stupio je na snagu 1. siječnja 2010. Dakle, između stupanja na snagu tih dvaju bitno povezanih zakona prošle su dvije godine. Kako novi ZUP uvodi nove institute kao što je upravni ugovor te pravnu zaštitu od postupanja javnopravnih tijela i zaštitu prava korisnika javnih usluga, nije razvidno kako će upravni sud na temelju starog ZUSa odlučivati o tim novim institutima odnosno o toj novoj pravnoj zaštiti. Primjerice, odred-bom čl. 153/5. novog ZUPa predviđeno je da se protiv rješenja o raskidu upravnog ugovora može pokrenuti upravni spor. Isto tako odredbama čl. 154/1.–154/3. ZUPa predviđeno je da se zbog neispunjavanja ugovornih obveza javnopravnog tijela može izjaviti prigovor. Prigovorom se može tra-žiti i naknada štete nastala neispunjavanjem ugovora. Prigovor se izjavljuje i predaje tijelu koje na temelju zakona obavlja nadzor nad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor. O prigovoru se odlu-čuje rješenjem protiv kojeg se može pokrenuti upravni spor. Problem vo-đenja upravnog spora vezanog uz raskid odnosno odlučivanje o prigovoru zbog neispunjavanja ugovornih obveza samo je teoretske naravi, budući da vjerojatno posebnim zakonom neće biti predviđena mogućnost sklapanja upravnih ugovora u kritične dvije godine. Međutim, prigovorom vezanim uz pravnu zaštitu od postupanja javnopravnih tijela odnosno po prigovoru korisnika javnih usluga mogao bi se i prije stupanja na snagu novog ZUSa pokrenuti upravni spor.


177

Postavlja se pitanje kako bi upravni sud odlučio u takvim slučajevima. Naime, riječ je o novini u hrvatskom upravnopostupovnom pravu te o pravnoj zaštiti koja je osigurana u upravnom sporu. Na to će, kao i na sve dileme, mo-rati, kao i uvijek dosad, odgovoriti sudska praksa.

dokumenti i pravni izvori

Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/97, 8/98 – pročišćeni tekst, 113/00, 124/00 – pročišćeni tekst, 28/01, 41/01 – pročišćeni tekst, 55/01 – ispravak

Obrazloženje Konačnog prijedloga Zakona o upravnim sporovima, www.sabor.hrEuropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda, NN – MU 18/97,

6/99 – pročišćeni tekst, 8/99, 14/02, 1/06Strateški dokument za izradu Nacrta novog Zakona o upravnim sporovima i Smjerni-

ce za izradu novog Zakona o upravnom sporu, www.upravnisudrh.hrZakon o upravnim sporovima, NN 53/91, 9/92, 77/92Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10

179

inga vezmar barlek

drugostuPanjskI uPravnI sPor

UDK 35.077.2 351.95 Stručni rad

Razmatraju se odredbe novog Zakona o upravnim sporovima (2010.) o pravu na žalbu kao redovitom pravnom lijeku u upravnom sporu. analiziraju se žalbeni razlozi i do-vodi u svezu uvođenje redovitog pravnog lijeka sa zahtjevima učinkovitosti postupka. Prikazuje se postupanje upravnih sudova sa žalbom te norme kojima je propisano po-stupanje Visokog upravnog suda kad nastupa u funkciji drugostupanjskog suda. Radi učinkovitosti postupka, presude kojima se odlučuje o žalbi protiv prvostupanjske pre-sude mogu biti isključivo reformacijske naravi.

ključne riječireforma upravnog spora, dvostupanjsko upravno sudovanje, redoviti pravni lijek, učinkovi-tost postupka, reformacijske odluke

1. uvod

Novim Zakonom o upravnim sporovima u Hrvatskoj je izvršena reforma upravnog spora. Jedan od novih instituta koji se reformom uvodi jest pravo na žalbu protiv presuda prvostupanjskih upravnih sudova, odnosno pravo na žalbu protiv rješenja tih sudova. U postupku pristupanja Hrvatske EU nemo-gućnost ulaganja pravnog lijeka protiv presuda Upravnog suda Republike Hr-vatske uočena je kao jedan od nedostataka upravnog spora pa se to postavilo kao jedna od ključnih pretpostavki usklađivanja hrvatskog zakonodavstva s europskom pravnom stečevinom (Obrazloženje, 2010: t. I. 1; MarušićBabić, 2009: 103). Stoga je uvedeno dvostupanjsko upravno sudovanje, a u sustavu novog hrvatskog upravnog sudovanja o žalbi protiv odluka prvostupanjskih upravnih sudova rješavat će visoki upravni sud (KarlovčanĐurović, 2009: 81; čl. 12/1. i 12/3. ZUSa).

Žalba u upravnom sporu redoviti je pravni lijek, koji se može podnijeti protiv nepravomoćnih sudskih odluka i po svojoj je naravi dispozitivna radnja stranke (tužitelja, tuženika ili zainteresirane osobe1) kojom od nadležnog suda

1 Stranke u sporu su tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba (čl. 16.).

INGA VEZMAR BARLEK

180

višeg stupnja traži da ukine ili preinači odluku suda nižeg stupnja za koju tvrdi da je za nju nepovoljna, nepravilna i nezakonita (Triva et al., 1986: 540–542). Podnošenjem žalbe pokreće se drugostupanjski upravni spor. U radu se iznose zakonska rješenja tog spora, posebno s obzirom na žalbu protiv presude, a posebno s obzirom na žalbu protiv rješenja.

2. žalba protiv presude

Žalba protiv presude prvostupanjskog upravnog suda devolutivni je prav-ni lijek, jer o njoj rješava visoki upravni sud. Devolutivnost nužno uvjetuje stupnjevitu organizaciju sudovanja.2 Žalba protiv presude je dvostrani pravni lijek, jer se dostavlja svim strankama u sporu na odgovor (čl. 72/3.), te sa-mostalni pravni lijek, jer se o njemu odlučuje nezavisno od drugih pravnih lijekova.3

Žalba protiv presude nesuspenzivni je pravni lijek, jer u pravilu ne odgađa izvršenje presude protiv koje je podnesena, ali visoki upravni sud na prijedlog žalitelja može odgoditi izvršenje osporene presude. Takvom normom željelo se spriječiti stranke da samim podnošenjem žalbe odgađaju izvršnost presude bez opravdanih razloga (čl. 66/6.).4 ZUS posebno ne propisuje razloge zbog kojih bi visoki upravni sud mogao odgoditi izvršenje presude pa će tu normu trebati razraditi sudska praksa. U svakom slučaju takva odluka trebala bi usli-jediti nakon usporedbe javnog interesa (kojem je u pravilu važno izvršenje) i privatnog interesa žalitelja (kojem je važna odgoda izvršenja).

Budući da je svaka sudska presuda rezultat više sudskih aktivnosti: pro-vođenja postupka, utvrđivanja činjeničnog stanja i primjene materijalnog pra-va, slijedi da sve to može biti razlog za žalbu. Odnosno, presuda može biti nezakonita ako je u bilo kojoj od prethodno navedenih komponenti došlo do pogreške. Tako i ZUS kao razlog za žalbu predviđa: bitne povrede pravila

2 Čl. 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima kao specijalizirane sudove usta-novljava upravne sudove te visoki upravni sud Republike Hrvatske (NN 153/09). Sukladno odredbi čl. 2., upravni sudovi ustanovljavaju se za područje jedne ili više županija, a visoki upravni sud za područje Republike Hrvatske. Temeljem odredbe čl. 34. te su odredbe stupile na snagu 1. siječnja 2012.

3 ZUS predviđa i mogućnost ulaganja izvanrednih pravnih lijekova protiv pravomoćnih presu-da: obnova spora (glava II. trećeg dijela) i izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude (glava III. trećeg dijela).

4 v. objašnjenje uz čl. 66. obrazloženja Konačnog prijedloga ZUSa sa 16. sjednice Hrvatskog sabora. Ni tužba u upravnom sporu, temeljem odredbe čl. 26/1. ZUSa, u pravilu nema odgodni učinak, osim kad je to zakonom propisano. Sud sukladno odredbi čl. 26/2. ZUSa može odlučiti da tužba ima odgodni učinak – ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

Drugostupanjski upravni spor

181

sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu i pogrešnu primjenu materijalnog prava (čl. 66/1.).

Međutim, imajući u vidu da je jedan od ciljeva reforme upravnog sudo-vanja bilo postizanje učinkovitosti postupka, bilo je potrebno naći ravnotežu između efikasnog ostvarivanja prava građana i istovremene potrebe za kon-trolom zakonitosti presuda. Stoga se nastojao uspostaviti djelotvorni »filtar« koji će spriječiti da baš svi postupci dođu i do druge sudske instancije (što bi dovelo do dugotrajnog postupka i samim time neučinkovitog ostvarenja prava građana), a istovremeno osigurati otklanjanje nezakonitosti prvostupanjskih presuda od strane drugostupanjskog suda.

Radi toga je uslijedila norma prema kojoj je žalba dopuštena samo protiv reformacijskih presuda, drugim riječima samo u slučaju kada je upravni sud presudom sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke, odnosno odlučio drugačije nego što je riješeno u upravnom postupku (čl. 66/2.).5 Dak-le, ako prvostupanjski sud presudom odbije tužbu (i time posredno potvrdi odluku javnopravnog tijela), ta presuda upravnu stvar u biti ne rješava druga-čije, pa nije dopuštena žalba protiv takve presude ni unatoč postojanju nekog od žalbenih razloga.

2.1. Razlozi za žalbu protiv presude1. Bitne povrede pravila sudskog postupka. ZUSom je propisano da bitna

povreda pravila sudskog postupka postoji kad upravni sud u tijeku spora nije primijenio ili je nepravilno primijenio odredbe toga Zakona, a to je utjecalo na donošenje zakonite i pravilne presude (čl. 66/3.). Riječ je dakle o pogreškama u provođenju postupka – errores in procedendo, koje je prvostupanjski sud učinio u primjeni ZUSa, ali samo o bitnim pogreškama. Bitne su one povrede pravila postupka koje su u uzročnoj vezi s rezultatima nepravilnog suđenja ili s povredama nekih drugih pravno zaštićenih interesa.

Takvo normativno rješenje slijedi iz pravila da upravni sud neće uvažiti tužbu samo zato što su u upravnom postupku učinjene određene postupovne pogreške, ako to istovremeno nije utjecalo na odluku o predmetu spora (čl. 57/2). I to je posljedica težnje za povećanjem učinkovitosti sudskog postupka u interesu ostvarivanja prava građana. Naime, uspjeh stranke u sporu samo zbog toga što su povrijeđena pravila postupka ne mora joj u konačnici biti u korist ako taj uspjeh istovremeno ne dovodi do uspjeha u materijalnoprav-nom smislu, primjerice priznavanja nekog prava. Dakle, ako drugostupanjski sud odlučujući o žalbi utvrdi određeni postupovni nedostatak, žalbu će uvažiti

5 v. objašnjenje uz čl. 66., Obrazloženje, 2010.

INGA VEZMAR BARLEK

182

samo ako je riječ o nedostatku koji je utjecao na odluku, odnosno bez postoja-nja kojeg bi presuda bila zakonita.

2. Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu. U smislu ZUSa pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu postoji kad je upravni sud kakvu odlučnu činjenicu pogrešno utvrdio ili je nije utvrdio ili je o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak (čl. 66/4.).

Naime, u tijeku prvostupanjskog upravnog spora upravni sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice, a pri donošenju odluke uzima u obzir i činjenice utvrđene u upravnom postupku (kojima nije vezan), ali i činjenice koje je sam utvrdio (čl. 33/1. i 33/2.). Međutim kao razlog za podnošenje žal-be može poslužiti samo nedostatak u utvrđenju činjeničnog stanja do kojeg je došlo u postupku pred upravnim sudom, a ne i činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku. U biti riječ je o pogreškama u suđenju o osnovanosti zahtjeva – errores in judicando, koje su posljedica nepravilnog (pogrešno ili nepotpuno) utvrđenog činjeničnog stanja – errores facti.

Činjenično stanje je pogrešno utvrđeno kad je sud utvrđivao sve rele-vantne činjenice, ali je o postojanju svih tih činjenica ili samo nekih od njih stekao nepravilne predodžbe i formirao nepravilan zaključak. Činjenično sta-nje je nepotpuno utvrđeno kad je sud propustio zauzeti stajalište o određenoj činjenici koja je međutim relevantna za pravilnu primjenu prava (Triva et al., 1986: 562).

3. Pogrešna primjena materijalnog prava. Prema ZUSu pogrešna pri-mjena materijalnog prava postoji kad upravni sud nije primijenio odredbu materijalnog prava koju je trebao primijeniti ili kad takvu odredbu nije pravil-no primijenio (čl. 66/5.). Naime, pogreške u suđenju o osnovanosti zahtjeva – errores in judicando – mogu biti uzrokovane pogrešnim ili nepotpunim utvr-đivanjem činjeničnog stanja. No, one mogu nastati i kao posljedica pogrešne primjene materijalnog prava – errores iuris.

Riječ je dakle o pogrešnoj primjeni materijalnopravnih normi od kojih za-visi odluka o osnovanosti zahtjeva. Odnosno o pogrešnoj primjeni normi koje determiniraju sadržaj činjenične osnove spora i koje upućuju koje su činjenice pravno odlučne za rješavanje zahtjeva te koje činjenice treba utvrditi. Pritom je moguće da sud pravilno utvrdi činjenično stanje, ali pogrešno interpretira pravo ili propusti primijeniti odgovarajuću normu.

Ovaj žalbeni razlog u sebi sadržava i mogućnost osporavanja presude zbog odstupanja od pravnog shvaćanja visokog upravnog suda i prakse uprav-nih sudova koja se odnosi na primjenu materijalnog prava. Naime, visoki upravni sud kroz kontrolu zakonitosti prvostupanjskih presuda obnašat će i funkciju ujednačavanja sudske prakse pa će svi suci tog suda, kao i niži sudo-


183

vi, biti dužni poštovati etabliranu sudsku praksu. Ujednačena sudska praksa u tumačenju materijalnih propisa osobito je važna jer pridonosi pravnoj sigur-nosti građana. Danas je osim toga pozivanje na prije izražena pravna shva-ćanja uobičajeno i u presudama Upravnog suda, ali i Europskog suda pravde (ESP) i ESLJP.

2.2. Sadržaj i podnošenje žalbeZUSom je propisan nužni i poželjni sadržaj žalbe, koja treba sadržavati:

oznaku presude protiv koje se podnosi, opseg osporavane presude (osporava li se u cijelosti ili u dijelu), razloge zbog kojih se žalba podnosi i ostale po-datke propisane u čl. 49/2. ZUSa (oznaku suda, osobno ime odnosno naziv i adresu stranke i osoba ovlaštenih za zastupanje, predmet spora, sadržaj izjave te potpis, a podnesak dostavljen elektronički treba biti ovjeren elektroničkim potpisom sukladno zakonu) (čl. 69/1.).

Uz navedeno, razlozi zbog kojih se žalba podnosi moraju biti detaljno obrazloženi (čl. 69/2.). Međutim, taj nedostatak žalbe neće značiti njezinu neurednost i imati posljedice koje neurednost povlači, jer odbacivanje žalbe zbog neobrazloženosti ima smisla samo u sustavima u kojima stranku pred sudom mora zastupati odvjetnik, što u Hrvatskoj nije slučaj. Znači, Sud će neobrazloženu žalbu koja ima sve nužne dijelove uzeti u razmatranje, no obrazloženje žalbe u interesu je stranke koja je podnosi pa je logično da svoje navode i obrazloži. Nove činjenice u žalbi se ne mogu iznositi (čl. 69/3.), a riječ je o činjenicama koje stranke nisu iznosile pred prvostupanjskim sudom odnosno koje nisu bile predmet postupka pred tim sudom.

Žalba se podnosi upravnom sudu koji je donio presudu u prekluzivnom roku od 15 dana od dana dostave presude (čl. 70/1.). ZUS dakle slijedi u hrvat-skom pravnom sustavu uvriježeni rok od 15 dana za podnošenje žalbe, s tim da se u upravnom sporu dostava obavlja prema pravilima kojima je uređena dostava u općem upravnom postupku (čl. 50/1.).6 Žalba se mora podnijeti u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (čl. 70/2.), jer će drugostupanjski sud žalbu dostaviti svim strankama u sporu radi očitovanja (čl. 72/3.).

2.3. Postupak u povodu žalbeU drugostupanjskom upravnom sporu sudjeluju dva suda: prvostupanjski

sud koji je donio napadanu presudu i kojem se žalba podnosi (judex a quo) i drugostupanjski sud nadležan za odlučivanje o žalbi (judex ad quem) – Visoki

6 Odredbe o dostavi sadržane su u glavi vI. ZUPa (NN 47/09).

INGA VEZMAR BARLEK

184

upravni sud. U pravilu prvostupanjski sud prima žalbu i odlučuje je li podobna za meritorno razmatranje, a visoki upravni sud odlučuje o osnovanosti žalbe. Međutim, i visoki upravni sud može i mora odlučivati je li žalba podobna za meritorno razmatranje – ako je to prvostupanjski sud propustio učiniti ili je o tome pogrešno odlučio, a jedino je visoki upravni sud ovlašten ocijeniti je li žalba dopuštena.

Da bi se o žalbi moglo meritorno odlučivati, ona mora biti pravovremena, izjavljena od ovlaštene osobe, uredna i dopuštena. ako žalba ne udovoljava svim tim uvjetima, potrebno ju je odbaciti rješenjem, jer nije podobna za me-ritorno odlučivanje o osnovanosti.

1. Postupak pred prvostupanjskim sudom. Prvostupanjski sud koji je donio napadanu presudu ovlašten je i dužan ispitati je li žalba pravodobna, podnesena od ovlaštene osobe i uredna (čl. 71.). Pravovremena je žalba ako je podnesena u roku od 15 dana od dostave presude (čl. 70/1.). Žalba je pod-nesena od neovlaštene osobe ako ju je podnijela osoba koja za to nema pravni interes,7 osoba koja se odrekla prava na žalbu (čl. 68/1.)8 ili koja je povukla žalbu (čl. 68/2.).9 Naime, odricanje od žalbe i povlačenje žalbe neopozive su procesne radnje (čl. 68/3.).10 Neuredna žalba je žalba koja ne sadržava obvezne dijelove koje ZUS propisuje, a koji su takvi da sprečavaju meritorno odlučivanje o žalbi (čl. 69/1.).

Radi učinkovitosti postupka upravni sud kojem se žalba predaje treba što je moguće prije ispitati je li žalba pravovremena, podnesena od ovlaštene osobe i uredna, odnosno to treba ispitati u roku od 15 dana od dana primitka žalbe (čl. 71/1. i 71/2.). ako je žalba neuredna, taj će sud rješenjem pozvati žalitelja da u primjerenom, od suda određenom roku otkloni nedostatke žalbe. ako nakon proteka tog roka žalba i dalje bude neuredna, sud će ju rješenjem odbaciti (čl. 71/2.). ako prvostupanjski sud žalbu ne odbaci, primjerak uredne žalbe sa spisom predmeta dostavit će u roku od osam dana visokom uprav-nom sudu (čl. 71/3.).

2. Postupak pred drugostupanjskim sudom. visoki upravni sud ima ovlast ponovo ispitati postoje li razlozi za odbačaj žalbe koje je trebao ispitati prvo-stupanjski sud te će odbaciti žalbu ako je to propustio učiniti prvostupanjski sud (čl. 72/1.).

7 Taj će termin trebati razraditi sudska praksa. 8 Stranka se može odreći prava na žalbu od objave presude, a ako presuda nije objavljena, od

dostave prijepisa presude do isteka roka za podnošenje žalbe. 9 Stranka može povući žalbu do donošenja drugostupanjske presude. U tom slučaju sud obus

tavlja spor.10 Odricanje od žalbe i povlačenje žalbe mora biti izričito i ne može se opozvati.


185

Sud mora ispitati i je li žalba dopuštena. Ima li se u vidu odredba čl. 66. ZUSa kojom su propisani žalbeni razlozi, pitanje dopuštenosti žalbe treba-lo bi se faktički odnositi na ispitivanje uvjeta iz čl. 66/2. zato što upravo ta odredba sadržava »filtar« kojim se nastojalo spriječiti osporavanje baš svih prvostupanjskih presuda, pa se mogućnost podnošenja žalbe ograničila samo protiv reformacijskih presuda (čl. 72/2.).11 Prvostupanjski upravni sud nije ovlašten ispitati je li žalba dopuštena, već to može samo visoki upravni sud u preliminarnom postupku odlučivanja o žalbi.

Pritom, već u toj preliminarnoj fazi ispitivanja žalbe, visoki upravni sud treba voditi računa o ZUSom ustanovljenoj obvezi suda (i prvostupanjskog) da po službenoj dužnosti pazi na razloge ništavosti pojedinačne odluke donese-ne u upravnom postupku i na razloge ništetnosti upravnog ugovora (čl. 31/2.). Prema tome, čak i ako žalitelj ne upozorava na takvu povredu, Sud u slučaju njezina postojanja akt treba eliminirati iz pravnog sustava, jer je riječ o tako teškim, zakonom taksativno navedenim,12 povredama ili nedostacima zbog ko-jih se smatra da odluka nije ni donesena odnosno da ugovor nije ni sklopljen.

valja uočiti razliku između nedopuštenih žalbenih razloga i nedopušte-ne žalbe. Nedopuštene žalbene razloge (one koji eventualno nisu obuhvaćeni odredbom čl. 66/1.) žalbeni sud neće razmatrati, već ih treba odbaciti. No una-toč tome mora ispitati osporenu presudu s obzirom na mogućnost postojanja žalbenih razloga o kojima mora voditi računa po službenoj dužnosti.

ako u postupku ispitivanja podobnosti žalbe visoki upravni sud ne odba-ci žalbu, znači da može raspravljati o njezinoj osnovanosti. Ocijeni li Sud da je žalba dopuštena, ne donosi posebno rješenje, već nastavlja poduzimati rad-nje radi nastavka žalbenog postupka s ciljem meritornog odlučivanja o žalbi.

Podobnu žalbu visoki upravni sud dostavlja svim zainteresiranim stran-kama u sporu radi davanja odgovora u roku od osam dana (čl. 72/3.). Taj je rok

11 Objašnjenje čl. 66., Obrazloženje, 2010: ... »Kako dvostupanjsko rješavanje sudskih pred-meta (nakon mogućeg dvostupanjskog rješavanja u upravnom postupku) ne bi bilo pravilo koje će nepotrebno odužiti sudski postupak, ovim se člankom kroz tzv. ‘filtar’ ograničava mogućnost ulaganja žalbe protiv svake presude upravnog suda. visoki upravni sud u žalbenom će postupku nadzirati zakonitost prvostupanjske presude samo kad je (prvostupanjski) sud presudom sam riješio upravnu stvar, a žalitelj tvrdi da je u prvostupanjskom postupku došlo do bitne povrede sudskog postupka ili da je pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, kao i zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Ovdje je mogućnost ulaganja žalbe uvedena samo kad je upravni sud presudom odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. Kad je upravni sud odbijanjem tužbe potvrdio da je od-luka zakonita, čini se nepotrebnim, skupim, sporim i neučinkovitim voditi i žalbeni postupak o istoj upravnoj stvari. Međutim, ako je sud svojom odlukom usvojio tužbu i reformacijskom presudom sam riješio upravnu stvar, sve pogreške do kojih je moglo doći u tom sporu mogu se korigirati u žalbenom postupku pred visokim upravnim sudom.«

12 Oglašivanje rješenja ništavim: glava Iv. četvrtog dijela; ništetnost upravnog ugovora: čl. 151. ZUP-a.

INGA VEZMAR BARLEK

186

dilatornog značenja; jamči protivniku da se sa žalbom neće dalje postupati pri-je nego protekne. Hoće li suprotna stranka iskoristiti svoje pravo da odgovori na žalbu, ovisi o njezinoj dispoziciji, pa propuštanje dostavljanja odgovora na žalbu neće prouzročiti nikakve procesnopravne posljedice (npr. žalba neće biti usvojena samo zato što je protivnik propustio odgovoriti na žalbu). No propuštanje oponiranja žalbenim navodima može znatno utjecati na odluku o žalbi jer sadržaj odgovora na žalbu može utjecati na bolje sagledavanje cjelo-kupnog stanja stvari; osim toga u interesu je svake stranke iznošenje navoda koji joj idu u korist odnosno osporavanje navoda koji to nisu.

ako zainteresirane stranke daju odgovor na žalbu, taj će se odgovor do-staviti žalitelju (čl. 72/5.), s mogućnošću daljnjeg izjašnjenja. Nakon što je Sud omogućio svim zainteresiranim strankama očitovanje o podobnoj žalbi, pristu-pit će odlučivanju o njezinoj osnovanosti. Drugostupanjski sud o žalbi odlučuje u pravilu na nejavnoj sjednici vijeća (čl. 73/2. i 73/3.). Naime, pravna stečevina EU zahtijeva održavanje rasprave samo u jednom stupnju, tako da pred sudom drugog stupnja ona nije nužna, osim ako taj sud to smatra potrebnim.

2.4. Granice ispitivanja presudeDrugostupanjski sud presudu ispituje samo u dijelu u kojem je osporava-

na žalbom (čl. 73/1.). Iz toga bi se moglo zaključiti da u upravnom sporu koji se vodi u povodu žalbe vrijedi načelo zabrane reformacije in peius. Naime, ako žalitelj nije naveo u kojem dijelu osporava presudu, trebalo bi uzeti da se presuda osporava u dijelu u kojem žalitelj nije uspio u sporu. Osporenu presu-du (ili njezin dio) sud ispituje u granicama žalbenih razloga (čl. 73/1.).

U svezi s granicama ispitivanja presude treba podsjetiti na obvezu suda da po službenoj dužnosti pazi na razloge ništavosti pojedinačne odluke done-sene u upravnom postupku i na razloge ništetnosti upravnog ugovora.

S obzirom na to da je u žalbi zabranjeno iznositi nove činjenice, činjenič-no stanje može biti predmet ispitivanja drugostupanjskog suda samo u mjeri u kojoj je bilo predmet prvostupanjskog postupka. To sprečava da se drugo-stupanjski sud sam ne pretvori u sud prvog stupnja protiv čije odluke o činje-ničnom stanju više ne bi bilo pravnog lijeka, jer se u predmetima u kojima je dopuštena žalba protiv presude ne radi o situaciji da visoki upravni sud po samom zakonu odlučuje u prvom stupnju.

2.5. Odluke drugostupanjskog suda o žalbiŽalbeni sud može donijeti procesne i meritorne odluke. Procesne odluke

donose se u obliku rješenja, a kad se meritorno odlučuje o osnovanosti žalbe, odluka se donosi u obliku presude.


187

1. Procesne odluke. visoki upravni sud rješenjem će odbaciti žalbu koja je nepravovremena, izjavljena od neovlaštene osobe, neuredna ili nedopušte-na, o čemu je bilo riječi prije (čl. 71/1., 71/2., 72/1. i 72/2.).

2. Meritorne odluke. Meritornom odlukom, presudom, odlučuje se je li žalba osnovana. visoki upravni sud presudom će odbiti žalbu kao neosnovanu i potvrditi prvostupanjsku presudu kad utvrdi da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda osporava. ali odbit će žalbu te potvrditi osporavanu presudu i u slučaju kad utvrdi postojanje žalbenih razloga koji ne utječu na donošenje drukčije odluke (čl. 74/1.). I ovdje se ogleda težnja za učinkovitošću postupka, jer Sud neće stavljati izvan snage prvostupanjsku presudu samo zato što je utvrdio postojanje žalbenih razloga, a predmet spora je u biti pravilno riješen. To zapravo znači da bi u takvom slučaju u presudi kojom odbija žalbu Sud trebao izmijeniti odnosno doraditi razloge prvostupanjske presude, a pritom ne dirati izreku presude.13

ako nađe da je žalba osnovana, visoki upravni sud poništit će prvostu-panjsku presudu te će sam otkloniti nedostatke i presudom riješiti stvar. Do toga će doći ako utvrdi da je upravni sud počinio bitnu povredu pravila sud-skog postupka, da je pogrešno ili nepotpuno utvrdio činjenično stanje u sporu ili da je pogrešno primijenio materijalno pravo (čl. 74/2.). Kad se to dovede u vezu s odredbom o odbijanju žalbe, može se zaključiti da će Sud žalbu uvažiti samo ako nedostaci prvostupanjskog postupka dovode do drukčije odluke.

U slučaju osnovanosti žalbe, ZUS radi učinkovitosti upravnog spora predviđa donošenje isključivo reformacijske odluke kojom se otklanjaju ne-dostaci prvostupanjskog postupka i meritorno rješava stvar. To od visokog upravnog suda faktički zahtijeva dvije odluke: poništavanje prvostupanjske presude (judicium rescindens) i nadomještanje poništene presude novom (ju-dicium rescissorium).

To je učinkovito rješenje, međutim je li u svim slučajevima osnovanosti žalbe i pravnoteorijski ispravno? Naime, u žalbi se ne mogu iznositi nove činjenice, što znači da se u žalbenom postupku ne smije prekoračiti opseg činjeničnog stanja iz prvostupanjskog postupka. ako bi visoki upravni sud ocjenjujući osnovanost žalbe smatrao da je prvostupanjski sud propustio utvrditi neku pravno odlučnu činjenicu, mogućnost donošenja jedino refor-macijske presude znači da tu činjenicu mora sam utvrditi. Može li to dovesti do prekoračenja opsega činjeničnog stanja iz prvostupanjskog postupka, koji se načelno ne bi smio prekoračiti? Stavlja li se time visoki upravni sud u funk-ciju prvostupanjskog suda protiv čije odluke o činjeničnom stanju nema prava

13 Izreka sadržava odluku suda. Čl. 60/3.

INGA VEZMAR BARLEK

188

žalbe, a ne radi se o predmetu u kojem taj Sud na temelju izričite odredbe zakona odlučuje u prvom i jedinom stupnju?

Na sadržaj presude drugostupanjskog suda odgovarajuće se primjenjuju odredbe ZUSa o sadržaju presude, s time da visoki upravni sud treba u pre-sudi ocijeniti žalbene navode koji su od odlučnog značenja i navesti razloge za svoju odluku (čl. 75/1. i 75/2.).14

3. žalba protiv rješenja

Posebna žalba protiv rješenja dopuštena je samo u slučajevima propisa-nim ZUSom (čl. 67/1.). Primjerice, mogućnost podnošenja takve žalbe do-puštena je u slučaju prekida upravnog spora,15 obustave upravnog spora16 i izdavanja privremenih mjera.17 Pravilo o nedopustivosti podnošenja posebne žalbe protiv rješenja također je posljedica tendencije ubrzanju postupka. Na-ime, rješenja se donose o postupovnim pitanjima (čl. 65/1.) te se nastojala izbjeći mogućnost posebnog osporavanja postupovnih odluka, što bi moglo dovesti do nepotrebnog odugovlačenja spora.

To ne znači da stranka nema zaštitu i protiv takvih nezakonitih odluka, jer u slučaju nemogućnosti ulaganja posebne žalbe, ima pravo postupovnu

14 Čl. 60.: (1) Presuda mora sadržavati uvod, izreku, obrazloženje i uputu o pravnom lijeku. (2) Uvod sadržava: 1. naznaku da se odluka izriče u ime Republike Hrvatske, 2. naziv suda, 3. ime i pre-zime predsjednika i članova sudskog vijeća, odnosno suca pojedinca i zapisničara, 4. ime i prezime ili naziv te adresu stranaka i osoba ovlaštenih za zastupanje, 5. kratku oznaku predmeta spora, 6. datum odluke. (3) Izreka sadržava odluku suda. (4) U obrazloženju sud izlaže zahtjeve stranaka, činjenice koje su iznijele i dokaze koje su predložile, koje je činjenice sud utvrđivao, zašto i kada ih je utvrdio, a ako ih je utvrdio dokazivanjem, koje je dokaze izvodio i kako ih je ocijenio. Sud će posebno na-vesti koje je odredbe materijalnog prava primijenio odlučujući u sporu i izjasniti se o prijedlozima i prigovorima stranaka o kojima nije iznio razloge tijekom spora. (5) Uputom o pravnom lijeku stranka se obavješćuje može li protiv presude podnijeti žalbu, kojem sudu, u kojem roku i na koji način. (6) Izvornik presude potpisuje predsjednik vijeća, odnosno sudac pojedinac.

15 Čl. 45/1.–45/3.: (1) Sud će rješenjem prekinuti spor: 1. do pravomoćnosti presude donesene u oglednom sporu, 2. kad je to propisano zakonom. (2) Sud rješenjem može prekinuti spor: 1. dok se ne odluči o prethodnom pitanju ako je postupak o prethodnom pitanju pokrenut pred sudom ili nadležnim javnopravnim tijelom, 2. dok visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje, 3. kad je to propisano zakonom. (3) Protiv rješenja o prekidu spora može se podnijeti žalba.

16 Čl. 46/1. i 46/5.: (1) Sud će rješenjem obustaviti spor i odlučiti o troškovima spora: 1. kad tužitelj umre ili prestane postojati u sporu o pravima koja ne prelaze na njegove nasljednike, odnosno pravne sljednike, 2. kad nastupe razlozi propisani člankom 41. stavkom 1. i 2., člankom 43. stavkom 1., člankom 68. stavkom 2. ili člankom 88. ovoga Zakona. (5) Protiv rješenja o obustavi spora stranka može podnijeti žalbu. Dok se postupak po žalbi o obustavi spora ne završi, na rokove za poduzimanje radnji te na prava stranaka na odgovarajući način primijenit će se pravila o prekidu spora.

17 Čl. 47/1. i 47/3.: (1) Sud može na prijedlog stranke izdati privremenu mjeru ako je to nužno kako bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta. (3) Protiv rješenja o privremenoj mjeri može se uložiti žalba.


189

odluku – rješenje osporavati u žalbi protiv presude. Tada je žalba protiv rješe-nja nesamostalan (vezan) pravni lijek, jer se nezakonitost napadane presude dovodi u funkcionalnu vezu s nezakonitošću rješenja koje joj je prethodilo i svojim je sadržajem uvjetovalo.

Žalba protiv rješenja devolutivan je pravni lijek pa ako je riječ o rješe-nju visokog upravnog suda, protiv njega žalba nije dopuštena, jer u vertikali upravnih sudova nema hijerarhijski višeg suda koji bi o njoj mogao odlučiti (čl. 67/1.). Žalba protiv rješenja nije suspenzivan pravni lijek, jer ne odgađa izvršenje rješenja (čl. 67/2.).

Odlučujući o žalbi protiv rješenja, drugostupanjski ga sud u slučaju osno-vanosti žalbe može poništiti, a budući da nije propisano da će visoki upravni sud u tom slučaju sam donijeti rješenje umjesto prvostupanjskog suda, to im-plicira mogućnost vraćanja predmeta prvostupanjskom sudu na ponovni po-stupak, odnosno daje visokom upravnom sudu mogućnost donošenja kasacij-ske odluke (čl. 67/3.). ako se, primjerice, osporava rješenje o obustavi spora koje je doneseno zbog povlačenja tužbe, drugostupanjski sud će se zadržati samo na ispitivanju zakonitosti rješenja, pa ako nađe da je ono nezakonito (jer primjerice tužitelj nije povukao tužbu), vratit će predmet prvostupanjskom sudu radi donošenja meritorne odluke.

Na podnošenje i druga pitanja odlučivanja o žalbi protiv rješenja na od-govarajući se način primjenjuju odredbe o podnošenju i odlučivanju o žalbi protiv presude (čl. 67/3.).

4. zaključak

Reformom se nastojalo upravni spor uskladiti s europskom pravnom ste-čevinom, radi čega je, između ostalog, u hrvatski upravni spor uveden redo-viti pravni lijek protiv odluka upravnih sudova. Uvođenje prava na žalbu u upravni spor postavlja nove standarde hrvatskog upravnog sudovanja. Ono strankama u postupku otvara daljnje mogućnosti za dobivanje zakonite od-luke, odnosno za poduzimanje zakonitog postupanja javnopravnog tijela ili ocjenu zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora. Ono nadalje u određenom dijelu (koji može biti predmet drugostupanjskog uprav-nog spora) osigurava nadzor nad zakonitošću rada prvostupanjskih sudova i ujednačavanje sudske prakse.

No, reformom upravnog spora nastojala se postići i maksimalna učinkovi-tost postupka, uz istovremeno osiguranje zakonitosti odluka i postupanja javnopravnih tijela te zaštitu prava građana; ta ideja provlači se kroz cijeli ZUS. U odredbama o pravu na žalbu ogleda se prije svega u propisivanju »filtra« koji je uveden radi »filtriranja« odluka koje se osporavaju žalbom kako baš sve

INGA VEZMAR BARLEK

190

prvostupanjske odluke ne bi postale predmet drugostupanjskog postupka, što bi odužilo cjelokupni postupak. Tako je normirano da se žalbom mogu osporavati samo reformacijske presude te rješenja prvostupanjskih upravnih sudova za koja je to izričito ZUSom propisano. Osim toga, učinkovitost upravnog spora koji se vodi u povodu redovitog pravnog lijeka nastoji se postići i drugim odredbama ZUSa: kratkim rokovima za ispitivanje podobnosti žalbe i dosta-vu predmeta visokom upravnom sudu te propisivanjem donošenja isključivo reformacijske presude visokog upravnog suda u slučaju osnovanosti žalbe ko-jom je osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda.

Pravo na žalbu kao nov institut u hrvatskom upravnom sporu donosi i nove izazove strankama u sporu, prvostupanjskim upravnim sudovima i viso-kom upravnom sudu koji će biti ključni čimbenik pri oživotvorenju tih odred-bi. Suci i sudski savjetnici Upravnog suda svojom dugogodišnjom upravno-sudskom praksom znatno mogu pridonijeti pravilnoj i kvalitetnoj primjeni novog ZUS-a.

U primjeni novih propisa koji se odnose na postupak pred javnopravnim tijelima (ZUP i ZUS) treba voditi računa da su doneseni u procesu približava-nja Hrvatske EU u kojoj javna uprava dobiva novu ulogu – službe u interesu građana te se građanima pojavljuje i kao partner u pružanju usluga, a ne samo kao autoritet koji odlučuje o njihovim pravima ili obvezama.

Literatura

KarlovčanĐurović, Lj. (2009) Prvostupanjski upravnosudski postupak. U: aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse – 2009. Zagreb: Inženjerski biro

Konačni prijedlog (2010) Konačni prijedlog ZUSa sa 16. sjednice Hrvatskog sabora, http://www.sabor.hr

MarušićBabić, G. (2009) Temeljne odrednice novog Zakona o upravnim sporovima. U: aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse – 2009. Zagreb: Inženjerski biro

Obrazloženje (2010) Obrazloženje Konačnog prijedloga ZUSa sa 16. sjednice Hrvat-skog sabora. http://www.sabor.hr, posjećeno 6. ožujka 2010.

Triva, S., v. Belajec, M. Dika (1986) Građansko parnično procesno pravo. Zagreb: Narodne novine

Pravni propisi

Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima, NN 153/09Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09

191

Gordana marušić-babić

IZvrŠenje Prema novom Zakonu o uPravnIm sPorovIma

UDK 35.077.2 347.952:35077.2 Stručni rad

Prikazuju se rješenja novog Zakona o upravnim sporovima (2010.) koja se odnose na institut izvršenja odluka upravnog suda donesenih u upravnom sporu. Ta su rješenja novina u upravnom sudovanju. Ukratko se razmatraju razlozi za normativno uređenje tog instituta, kao i neki od mogućih nedostataka. Uspoređuju se rješenja iz Nacrta Zakona o upravnosudskom postupku sačinjenog u okviru twinning projekta CARDS 2004 Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i modernijem upravljanju i funkcionira-nju Upravnog suda Republike Hrvatske, koji je proveden u okviru reforme upravnog sudovanja prvenstveno radi usklađivanja upravnog sudovanja u Republici Hrvatskoj s pravnom stečevinom EU, a osobito s čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i u Konačnom prijedlogu Zakona o upravnim sporovi-ma (studeni 2009.) koji je izradilo povjerenstvo osnovano u Ministarstvu pravosuđa. S obzirom na rješenja Zakona o upravnim sporovima, rad se dotiče i nekih odredbi Zakona o općem upravnom postupku (2009.) glede izvršenja rješenja odnosno odluka javnopravnih tijela.

ključne riječiupravni spor, izvršenje sudskih odluka, Zakon o upravnim sporovima, Zakon o općem upravnom postupku, reforma upravnog sudovanja – Hrvatska

1. uvod

Učinkovito izvršenje presuda i drugih ovršnih isprava ključni je element provedbe vladavine prava i učinkovite pravne zaštite. Za razliku od starog Zakona o upravnim sporovima iz 1991., novi ZUS, osim obveznosti, tj. pošto-vanja i prihvaćanja odluka upravnog suda, regulira i pitanje izvršenja odluka suda donesenih u upravnom sporu.

To normativno uređenje uvjetovano je prije svega rješenjima koja se od-nose na reformu procesnog prava i nužno je zbog nove koncepcije upravnog spora kao spora pune jurisdikcije u kojem sud samostalno utvrđuje činjenice i ima ovlast, ali i obvezu, sam riješiti stvar, dakle u pravilu donositi reformacij-ske odluke umjesto kasatornih.

GORDaNa MaRUŠIćBaBIć

192

Odredbom čl. 58. ZUSa propisano je da će sud, kad usvaja tužbeni zahtjev, poništiti pobijanu odluku javnopravnog tijela i sam riješiti stvar, osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili kada je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni (čl. 58/1.). Isto tako, sud će sam riješiti stvar ako utvrdi da javnopravno tijelo nije u propisanom roku donijelo pojedinačnu odluku koju je prema propisima trebalo donijeti, uz iste iznimke kao gore (čl. 58/3.). ako utvrdi da tuženik nije postupio sukladno propisima, pojedinačnoj odluci ili upravnom ugovoru, sud će usvojiti tužbeni zahtjev i narediti postupanje u primjerenom roku (čl. 58/4.). U okviru tužbenog zahtjeva sud može odlučiti i o naknadi štete te povratu stvari, kao i kad utvrdi da je upravni ugovor neza-konito raskinut ili ništetan (čl. 59/1. i 59/2.).

S obzirom na to da novi ZUS omogućava upravnim sudovima ne samo poništavanje upravnih akata, odnosno pojedinačnih odluka, nego i nametanje obveza strankama, dakle i javnopravnim tijelima, izvršenje sudskih odluka postaje znatno važniji institut koji zahtijeva detaljno i jasno zakonsko ure-đenje, iako na prihvaćenost odluka upravnih sudova svakako utječe i ugled koji upravno sudovanje ima u javnosti. Prema iskustvima država s dugom tradicijom upravnog sudovanja, javnopravna tijela u pravilu izvršavaju sudske odluke i druge ovršne isprave u skladu sa svojom obvezom da provode ustav-no načelo vladavine prava, ali su unatoč tome nužne i odredbe o učinkovitom izvršenju protiv javnopravnih tijela ako ne izvršavaju svoju obvezu poštova-nja presuda i drugih ovršnih isprava upravnog suda.

2. obveznost presude

I u novom ZUSu zadržano je načelo obveznosti presude prema kojem je pravomoćna presuda obvezna za stranke u upravnom sporu i njihove pravne sljednike (čl. 10.) i ono predstavlja element pravne sigurnosti u predmetu u kojem je sud odlučivao (Krijan, Krijan Žigić, 2006).

To je načelo ugrađeno i u odredbu čl. 81/2. ZUSa, kojom je propisano da je tuženik u slučaju kada je presudom poništena pojedinačna odluka, a stvar nije riješena, obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 30 dana od dostave presude, i vezan je pravnim shvaćanjem i primjedbama suda. Takva pravna situacija na sadržajno je isti način regulirana i odredbom čl. 62. starog ZUSa, s time da je načelo obveznosti sudskih presuda razrađe-no i u njegovim odredbama čl. 63. i 64., kojima su propisana prava stranaka i ovlasti suda kad upravno tijelo donese novi akt protivno presudi (pravnom shvaćanju ili primjedbama suda u vezi s postupkom) odnosno kada upravno tijelo ne donese novi upravni akt u izvršenju presude.

Izvršenje prema novom Zakonu o upravnim sporovima

193

Za razliku od toga, odredbama novog ZUSa nisu posebno propisana pra-va stranaka i ovlasti suda ako tuženik novom odlukom riješi stvar protivno prijašnjoj presudi odnosno pravnom shvaćanju i primjedbama izraženim u toj presudi.

3. Izvršenje sudskih odluka

1.1. Izvršnost odlukaPostupak izvršenja provodi se da bi se obvezanu stranku prisililo na izvr-

šenje obveze koju u određenom ili zakonskom roku nije ispunila dobrovoljno. Stoga će odluka suda predstavljati ovršni naslov samo ako u izreci sadržava određenu obvezu, kako za fizičku ili pravnu osobu tako i za javnopravno tije-lo. O ovršivom sadržaju odluke riječ je i onda kad je javnopravno tijelo obvezno donijeti upravni akt odnosno pojedinačnu odluku određenog sadržaja ili poduzeti neku drugu radnju.

Kada je, dakle u upravnom sporu tužba odbijena kao neosnovana, za jav-nopravno tijelo kao tuženika nema obveze prema presudi jer takva presuda suda ne dovodi ni do kakve promjene u pojedinačnoj odluci ili postupanju o čijoj je zakonitosti odlučivano. Isto tako, presuda kojom se tužbeni zahtjev usvaja i odluka javnopravnog tijela samo oglašava ništavom nema sadržaj koji se mora ovršiti, budući da takva presuda ima neposredni pravni učinak.

Međutim, drugačije je pravno stanje kad je tužba uvažena i kad je sud temeljem ovlasti iz odredbe čl. 58. ZUSa sam riješio stvar ili naredio javno-pravnom tijelu postupanje u primjerenom roku.

Presuda postaje izvršna nakon dostave stranci, ako presudom nije odre-đen drugi rok za izvršenje, a rješenje postaje izvršno danom objave odnosno dostave stranci, ako ZUSom nije drukčije propisano (čl. 80/1. i 80/2.). Odlu-ka donesena u upravnom sporu može postati izvršna neovisno o tome je li ste-kla svojstvo pravomoćnosti, budući da prema odredbama čl. 66/6. i čl. 67/2. žalba ne odgađa izvršenje presude odnosno rješenja, osim ako visoki upravni sud na prijedlog žalitelja ne odgodi izvršenje pobijane presude.

1.2. Izvršenje presude

Prema odredbi čl. 81. ZUS razlikuje izvršenje presude kojom je sud rije-šio stvar (čl. 81/1.) od izvršenja presude kojom je pobijana pojedinačna odlu-ka tuženika samo poništena, a stvar nije riješena (čl. 81/2.).

1. Izvršenje presude kojom je sud riješio stvar. Izvršenje presude kojom je sud riješio stvar dužan je osigurati tuženik. ako tuženik ne osigura izvrše-


194

nje presude u određenom roku, tužitelj može zahtjevom za izvršenje od suda zahtijevati izvršenje presude. Izvršenje se provodi prema pravilima kojima je uređeno izvršenje u općem upravnom postupku.

Izvršenik. Izvršenje se provodi protiv osobe koja je obvezna ispuniti ob-vezu (izvršenik) odnosno njegovih pravnih sljednika (čl. 134. ZUPa). Novi ZUS definira tuženika (čl. 18. ZUSa) kao javnopravno tijelo koje je donijelo ili propustilo donijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili propustilo postupiti, odnosno koje je stranka upravnog ugovora. Stoga će, u pravilu, izvršenik biti javnopravno tijelo koje nije dobrovoljno ispunilo sudskom odlukom naloženu mu činidbu, obvezu ili davanje (npr. nije donijelo akt o priznavanju prava, nije isplatilo priznatu i određenu svotu mirovine i dr.), odnosno koje nije osiguralo izvršenje presude u određenom roku.

Međutim, s obzirom na izričaj odredbe čl. 81. ZUSa, postavlja se pitanje mogu li se navedene odredbe o izvršenju presude primjenjivati i na izvrše-nje koje se provodi u korist uprave (javnopravnog tijela), a protiv fizičkih ili pravnih osoba, iako će u praksi takvih ovršnih odluka suda biti znatno manje. To se naravno ne odnosi na spomenutu situaciju u kojoj je pojedinačna odluka javnopravnog tijela, kojom je fizičkoj ili pravnoj osobi naložena neka obveza, u upravnom sporu ocijenjena zakonitom i održana na snazi – u tom slučaju takav akt ostaje i dalje akt koji će izvršiti javnopravno tijelo prema odredbama ZUPa o izvršenju rješenja.

Pravila izvršenja u općem upravnom postupku i predmet izvršenja. Izvršenje u općem upravnom postupku regulirano je odredbama petog dijela ZUPa (v. čl. 133.–149.).

ZUP propisuje da se izvršenje provodi po službenoj dužnosti kada to na-laže javni interes, a izvršenje koje je u interesu stranke provodi se na njezin prijedlog (predlagatelj izvršenja). Izvršenje se može provesti i na temelju na-godbe stranaka.

Prema odredbi čl. 139. ZUPa, ako izvršenik ne postupi po izvršnom rje-šenju, donosi se rješenje o izvršenju u pisanom obliku. Rješenje treba sadrža-vati vrijeme, mjesto i način izvršenja, kao i opomenu o novčanoj kazni i iznos kazne. Žalba protiv rješenja o izvršenju može se uložiti samo na vrijeme, mjesto i način izvršenja i nema odgodni učinak.

Objektivni rok za izvršenje je pet godina od dana kad je odluka postala izvršna, osim ako zakonom nije drugačije propisano, što bi značilo da je pitanje zastare provedbe izvršenja sudske odluke moguće regulirati i materijalnim za-konom na temelju kojeg je upravna stvar riješena – tom bi se mogućnošću treba-lo koristiti samo kad je to nužno za postupanje u predmetnoj upravnoj oblasti.

Izvršenje se provodi radi ostvarivanja novčanih i nenovčanih obveza (čl. 136. ZUPa).


195

Izvršenje novčanih obveza. Izvršenje novčanih obveza provodi se u skla-du s propisima koji se primjenjuju na sudsko izvršenje, sudskim putem na temelju zahtjeva stranke kojoj je izvršenje u interesu (javnopravnog tijela ili fizičke i pravne osobe) (čl. 137/1. i 137/2. ZUPa).

Postupak po kojem sudovi provode prisilno ostvarenje tražbina na te-melju ovršnih i vjerodostojnih isprava (ovršni postupak) uređen je Ovršnim zakonom, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno (čl. 1. Ovršnog za-kona). Ovršne isprave prema tom Zakonu jesu, između ostalog, ovršna sudska odluka i ovršna sudska nagodba, kao i ovršna odluka donesena u upravnom postupku i ovršna nagodba sklopljena u upravnom postupku ako glase na ispunjenje novčane obveze (čl. 21. t. 1. i 3. Ovršnog zakona).

Odredbom čl. 33.a Ovršnog zakona propisana je stvarna nadležnost op-ćinskih sudova za određivanje ovrhe, osim ako rješavanje tih predmeta nije izrijekom povjereno drugom sudu, tijelu ili osobi, te trgovačkih sudova. Odredbe o ovrsi radi naplate novčane tražbine sadržane su u dijelu drugom toga Zakona (razdjel drugi) (čl. 69.–216.).

Izvršenje nenovčanih obveza. Prema ZUPu izvršenje nenovčanih obveza provodi se: prisilnim izvršenjem izricanjem novčane kazne, putem trećih oso-ba, na trošak izvršenika, neposrednom prisilom. Izvršenje putem trećih osoba provest će se kad se obveza izvršenika sastoji od radnje koju mogu obaviti i treće osobe, a izvršenik je ne izvrši ili je ne izvrši u cijelosti, te će se ta radnja obaviti putem trećih osoba na trošak izvršenika. Izvršenje nenovčanih obveza neposrednom prisilom provodi se kada je to nužno, ako se svrha izvršenja ne može postići primjenom drugih sredstava ili se izvršenje ne može provesti pravodobno, te se takvo rješenje provodi u skladu s prirodom obveze.

Kada je riječ o izvršenju presude upravnog suda kojom se određuje neka obveza javnopravnom tijelu, u većini slučajeva izvršenje putem trećih osoba ili neposrednom prisilom ne čini se prikladnim. Osim toga, s obzirom na podjelu nadležnosti između izvršne i sudbene vlasti odnosno načelo podjele vlasti, može se pretpostaviti da će u velikom broju predmeta upravni sud, rješavajući stvar, nakon što utvrdi da su ispunjene pretpostavke propisane zakonom za priznavanje nekog prava tužitelja, poništiti pojedinačnu odluku koja se tuž-bom osporava i naložiti donošenje traženog akta u korist tužitelja, pogotovo kad je riječ o predmetima u kojima su radi donošenja neke pojedinačne odluke potrebna posebna stručna znanja kojima sud ne raspolaže (izdavanje građevne dozvole i sl.). U takvim bi slučajevima jedino primjereno sredstvo izvršenja bilo određivanje novčane kazne. Izvršenje izricanjem novčane kazne provodi se da bi se izvršenika prisililo na ispunjenje obveze ako je izvršenik ne ispuni sam, ako izvršenje putem trećih osoba nije moguće ili je neprikladno za posti-zanje svrhe izvršenja (čl. 142. ZUPa).


196

Sukladno tim pravilima, sud koji provodi izvršenje može prisiliti izvrše-nika na ispunjenje obveze iz presude novčanom kaznom.

Novčana kazna fizičkoj osobi izriče se rješenjem u iznosu do dvije pro-sječne godišnje bruto plaće, a novčana kazna kojom se pravna osoba prisiljava na izvršenje izriče se odgovornoj osobi te pravne osobe u iznosu do deset prosječnih godišnjih bruto plaća ostvarenih u Republici Hrvatskoj u prethod-noj godini. U slučaju daljnjeg neispunjavanja obveze, izreći će se druga, veća novčana kazna unutar utvrđenog raspona, a ako je potrebno, novčana kazna može se izreći i više puta. Novčane kazne izvršavaju se sukladno odredbama ZUPa o izvršenju novčanih obveza.

ZUP nije izrijekom predvidio mogućnost izricanja novčane kazne tijelu državne uprave i drugom državom tijelu, ni tijelu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja se, uz pravne osobe koje imaju javnu ovlast i pravne osobe koje obavljaju javnu službu, smatraju javnopravnim tijelima u smislu novog ZUSa (čl. 2/2.) i koja su kao tuženici u upravnom sporu dužna osigurati izvršenje presude. U provedbi izvršenja stoga može biti upitno omo-gućava li primjena pravila ZUPa izvršenje protiv javnopravnog tijela izrica-njem novčanih kazni.

Pravila ZUPa obuhvaćaju i odredbe o rješenju o izvršenju i pravnim li-jekovima, vremenu izvršenja i razmjernosti u izvršenju, hitnom izvršenju, od-godi i obustavi izvršenja te izvršenju radi osiguranja.

valja zaključiti da će, kad je riječ o izvršenju sudskih odluka, odredbe i pravila kojima je uređeno izvršenje u općem upravnom postupku biti nužno primjenjivati na odgovarajući način, tj. do one mjere do koje je njihov sadržaj sukladan načelima upravnog spora i specifičnostima tog sudskog postupka, odnosno sadržaju i izvršenju sudskih odluka koje se u upravnom sporu mogu donijeti, što bi u praksi moglo izazivati nedoumice glede tumačenja i primjene tih odredbi.

2. Izvršenje presude kojom stvar nije riješena. Prema odredbi čl. 81/2. ZUSa, kad je presudom poništena pojedinačna odluka tuženika, a stvar nije riješena, tuženik je obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 30 dana od dostave presude. Tuženik je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda. Zakonodavac nije regulirao daljnji postupak odnosno pra-va tužitelja u slučaju da tuženik ne postupi po presudi. U praksi, najčešće će biti riječ o slučajevima u kojima sud presudom nalaže javnopravnom tijelu donošenje nove odluke o zahtjevu tužitelja, i to prema uputama i shvaćanju suda izraženim u toj presudi.

S obzirom na to da nisu propisane sankcije za tuženika ako ne poštuje odluku suda niti posebna prava stranaka i ovlasti suda, odnosno nisu predvi-


197

đena sredstva kojima sud može prisiliti javnopravno tijelo na postupanje su-kladno izreci presude, proizlazilo bi da tužitelj i u takvom slučaju, ako tuženik u ostavljenom roku uopće ne postupi po presudi, tj. ne donese novu odluku, može tražiti izvršenje presude od suda prema odredbi čl. 81/3. ZUSa, koje će se dalje provoditi, kao i u slučaju kada je sud presudom riješio stvar, su-kladno pravilima ZUPa. Druga mogućnost koju ima stranka jest eventualno podnošenje nove tužbe radi donošenja pojedinačne odluke koja nije donesena u određenom roku.

Drugačije je kada tuženik u izvršenju presude donese novu pojedinačnu odluku suprotno pravnom shvaćanju i primjedbama suda. I tada, naravno, tu-žitelj može radi zaštite svojih prava podnijeti novu tužbu protiv takve odluke, dakle pokrenuti nov upravni spor.

Međutim, kako nisu predviđene posebne ovlasti glede načina odlučivanja i postupanja suda u novom sporu, proizlazi da za javnopravno tijelo ne nastaju nikakve posljedice zbog nepoštovanja prijašnje odluke suda.

Usporedni prikaz. Stari ZUS regulira postupanje suda u takvoj situaciji na dva načina, ovisno o tome je li nadležno tijelo nakon poništenja upravnog akta donijelo novi upravni akt protivno pravnom shvaćanju suda ili primjedbama u vezi s postupkom ili nije uopće donijelo akt u izvršenju presude u određenom roku.

U prvom slučaju sud će odlučujući o tužbi protiv novog upravnog akta taj akt poništiti i, u pravilu, sam riješiti stvar presudom koja u svemu zamjenjuje akt nadležnog tijela, a u drugom slučaju sud će na zahtjev stranke, ako su is-punjene sve propisane pretpostavke glede postupanja stranke i tijela, donijeti rješenje koje u svemu zamjenjuje akt nadležnog tijela. U oba slučaja sud će o tome izvijestiti tijelo koje obavlja nadzor (čl. 63. i 64. starog ZUSa). Iz navedenog proizlazi da je stari ZUS u tom dijelu jasnije i preciznije definirao obveze upravnog tijela i posljedice nepoštovanja načela obveznosti presude.

U Nacrtu Zakona o upravnosudskom postupku, koji je izrađen prema uzoru na njemački sustav sudske kontrole odluka i postupanja uprave, ovrha odluka upravnih sudova bila je uređena tako da su propisana različita sred-stva i postupak ovrhe ovisno o tome provodi li se ovrha (izvršenje) u korist javnopravnog tijela, a protiv fizičkih i pravnih osoba, u kojem se slučaju na izvršenje primjenjuju pravila ZUPa, ili protiv javnopravnog tijela, kada se postupak izvršenja provodi prema odredbama Zakona o upravnosudskom postupku, a supsidijarno se primjenjuju, na odgovarajući način, odredbe Ovršnog zakona.

Za provođenje izvršenja u oba slučaja predviđena je nadležnost prvostu-panjskog upravnog suda koji je rješavao predmet. Za izvršenje nenovčanih


198

obveza protiv javnopravnog tijela Nacrtom Zakona bila su predviđena tri na-čina (sredstva) izvršenja:

a) izricanjem novčane kazne, koju sud može odrediti javnopravnom ti-jelu ili njegovu čelniku te može, ako je to potrebno, izricanje kazne i ponoviti, a izrečenu kaznu i izvršiti

b) izdavanjem upravnog akta u izvršenju presude ako tijelo u određenom roku ne donese akt prema presudi, ako je to moguće s obzirom na pri-rodu stvari i konkretni predmet

c) imenovanjem povjerenika za ovrhu, kao posljednji korak u nastoja-nju da tijelo izvrši svoju obvezu, ako su se druga sredstva pokazala neuspješnima ili ako zbog prethodnog ponašanja tijela postoji vjero-jatnost da druge mjere neće biti učinkovite. To rješenje predstavlja apsolutnu novinu i ozbiljno upletanje u ovlasti uprave.

U Konačnom prijedlogu Zakona o upravnim sporovima,1 koji se u odre-đenoj mjeri naslanja na procesna rješenja Nacrta Zakona o upravnosudskom postupku, također je bilo predloženo da u slučaju kada tuženik ne osigura izvr-šenje presude u određenom roku, sud može čelnika tuženika i službenu osobu odgovornu za izvršenje kazniti novčanom kaznom od 30% prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u prethodnoj godini (čl. 81/3. Konačnog prijedloga). U zakonodavnoj proceduri ta je odredba izmijenjena te se odustalo od predlo-ženog načina izvršenja i propisivanja posebnih sredstva izvršenja u ZUSu, premda bi takvo normiranje bilo jasnije i otklonilo eventualne nedoumice u primjeni, a ujedno bi takva mjera omogućila efikasnije izvršenje sudskih od-luka i vjerojatno utjecaje i na buduća postupanja javnopravnih tijela vezana uz obvezu poštovanja i izvršenja presuda upravnog suda. To pogotovo kada je javnopravno tijelo dužno postupiti po presudi kojom je pojedinačna odluka tuženika poništena, a upravna stvar nije u cijelosti riješena, odnosno kada sud ne može riješiti upravnu stvar s obzirom na prirodu te stvari ili je riječ o stvari o kojoj je tuženik ovlašten rješavati po slobodnoj ocjeni.

Nadležnost. Zakonodavac nije izrijekom propisao nadležnost za provođe-nje izvršenja presuda donesenih u upravnom sporu. Ima li se na umu izričaj odredbe čl. 81. ZUSa, za to su izvršenje nadležni upravni sudovi, i to sud koji je odluku donio u prvom stupnju. Činjenica da se izvršenje provodi po pravilima kojima je uređeno izvršenje u općem upravnom postupku ne može utjecati na određivanje nadležnosti za postupak izvršenja presuda upravnog suda, s obzirom na cjelokupno normativno uređenje upravnog spora, kao i na novu organizaciju upravnog sudovanja.

1 Nacrt prijedloga Zakona o upravnim sporovima izradilo je povjerenstvo osnovano odlukom ministra pravosuđa 16. veljače 2009. Konačni prijedlog izrađen je u mjesecu studenom 2009.


199

Dakle, kada sud presudom odluči o pravu tužitelja na drugačiji način nego što je bilo riješeno pojedinačnom odlukom protiv koje je pokrenut upravni spor odnosno sam riješi stvar ako tijelo nije donijelo odluku u propisanom roku ili naredi tuženiku neko postupanje u primjerenom roku, a tuženik ob-vezu koja mu je nametnuta presudom ne ispuni dobrovoljno, razumno je da prisilno izvršenje radi ispunjenja obveze provodi sud koji je tu odluku donio.

Stoga bi upravni sudovi mogli biti nadležni i za izvršenje novčanih obve-za utvrđenih presudom, koje se provodi u skladu s propisima koji se primje-njuju na sudsko izvršenje. Pritom nema zapreke da se upravni sud za ovrhu novčane obveze obrati redovitom sudu, ako bi to u pojedinom slučaju bilo svrsishodnije i učinkovitije.

S druge strane, razlozi tradicije te ekonomičnosti i praktičnosti idu u pri-log shvaćanju da se izvršenje novčanih obveza utvrđenih presudama upravnog suda provodi pri redovitom sudu, uzme li se u obzir da nadležni općinski sudovi već imaju organizirane odjele i sve popratne službe i sredstva za pro-vođenje ovršnog postupka.

Suprotno naprijed iznesenom, u obrazloženju Konačnog prijedloga ZUSa navodi se da je, s obzirom na to da je riječ o izvršenju sudskih odluka, ali u uprav-nim stvarima, koje zamjenjuju pojedinačne odluke javnopravnih tijela, najpri-mjerenije da te odluke izvršavaju javnopravne osobe koje su ovlaštene odlučivati u upravnim stvarima i izvršavati te odluke prema istim pravilima izvršenja.

3.3. Izvršenje rješenjaRješenja kao postupovne odluke izvršava sud koji ih je donio (čl. 82/1.).

Osim postupovnih rješenja koja u izreci ne sadržavaju nikakvu obvezu za stranke (npr. rješenje o nenadležnosti, odbacivanju tužbe, prekidu postupka i sl.), sud donosi i rješenja koja imaju ovršiv sadržaj te predstavljaju ovršni naslov. To su primjerice rješenja kojima se stranci nalaže neko činjenje ili propuštanje (izricanje nekih mjera u održavanju reda tijekom spora – čl. 54., ili privremene mjere – čl. 47.).

Isto tako sud rješenjem odlučuje i o troškovima postupka, u slučaju kada se spor obustavlja (čl. 46.), te izriče novčane kazne kada je to propisano. Iz-vršenje novčanih obveza određenih rješenjem sud tada provodi u skladu s propisima kojima je uređeno sudsko izvršenje (čl. 82/2.).

4. zaključak

Sudski nadzor nad zakonitošću rada uprave i zaštita prava i pravnih inte-resa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka koja se ostvaruje u upravnom


200

sporu svoj puni smisao dobiva u završnoj fazi upravnosudskog postupka – iz-vršenju sudskih odluka. Novi ZUS trebao bi i kroz odredbe o izvršenju osi-gurati efikasnu zaštitu prava i pravnih interesa stranaka u upravnim stvarima i učinkovit sudski postupak, a time i funkcioniranje pravne države sukladno europskim standardima.

Može se zaključiti da bi neke od odredbi, s obzirom na to da je institut izvršenja u upravnom sudovanju vezan uz odgovarajuću primjenu pravila op-ćeg upravnog postupka i na primjenu Ovršnog zakona, mogle izazvati veće ili manje nedoumice pri njihovoj primjeni pa se postavlja pitanja omogućavaju li pravila ZUPa efikasno izvršenje i do koje se mjere te odredbe mogu primije-niti na izvršenje sudskih odluka donesenih u upravnom sporu.

Međutim, s obzirom na to da je riječ o novim zakonskim rješenjima, teš-ko je procijeniti stvarnu kvalitetu novih normativnih rješenja. Stoga će tek sudska praksa pokazati njihove prednosti i nedostatke, odnosno pridonosi li ovako uređen postupak izvršenja sudskih odluka donesenih u upravnom sporu ostvarivanju i omogućava li ostvarivanje osnovnog cilja – bržu i učinkovitiju zaštitu i ostvarivanje prava stranaka u postupku sudske kontrole zakonitosti rada javne uprave.

Literatura i pravni izvori

Krijan, Pero, Lidija Krijan Žigić (2006) Komentar Zakona o upravnim sporovima. Zagreb: Novi informator

Ovršni zakon, NN 139/10Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10Zakon o upravnim sporovima, NN 53/91, 9/92, 77/92

201

nikola popović, domagoj maričić

PostuPcI Pred neZavIsnIm reguLacIjskIm tIjeLIma I novI Zakon o uPravnIm

sPorovIma

UDK 35.077.2(497.5) 351.95(497.5) Pregledni znanstveni rad

Novi Zakon o upravnim sporovima i njegova rješenja analiziraju se s aspekta neza-visnih regulacijskih tijela. Naročito se propituje mogućnost da se ta tijela smatraju jednakovrijednima prvostupanjskim upravnim sudovima, u smislu jamstava iz čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. analizira se sud-ska praksa Europskog suda za ljudska prava i Europskog suda pravde, kao i praksa u Mađarskoj, Francuskoj i velikoj Britaniji. Ustanovljeno je da je opravdano i potreb-no izmijeniti zakonsku regulaciju tako da se omogući tretiranje nezavisnih regulatora kao nezavisnih tribunala protiv čijih se odluka osigurava pravni lijek odnosno sudska kontrola visokog upravnog suda. U skladu s tim, protiv odluka nezavisnih regulatora potrebno je isključiti mogućnost spora pune jurisdikcije pred prvostupanjskim uprav-nim sudovima.

ključne riječiZakon o upravnim sporovima (2010.), nezavisna regulacijska tijela, sudska praksa europ-skih sudova, nezavisni tribunali, liberalizacija javnih službi

1. uvod

Upravno sudovanje jedno je od rijetkih područja koje se u Republici Hr-vatskoj nije znatnije mijenjalo od proglašenja samostalnosti.1 Model uprav-nog sudovanja bio je reguliran ZUSom, koji je preuzet kao savezni zakon bivše SFRJ. Nakon toga mijenjao se samo jednom, i to tek radi minimalnog usklađivanja izričaja. U biti ZUS je ostao isti, sa svim pozitivnim i negativnim karakteristikama.

Sustav upravnog sudovanja prema ZUSu jednostupanjski je sudski postupak pred upravnim sudom nadležnim za cijelu zemlju, u kojem nema redo-vitih pravnih lijekova i u kojem se sud uglavnom služi kasacijskim ovlastima.

1 Stajališta iznesena u ovom radu osobna su stajališta autora i ne odražavaju nužno stajališta Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije (HaKOM) gdje su zaposleni.

NIKOLa POPOvIć, DOMaGOJ MaRIČIć

202

Jedan od temeljnih prigovora ZUSu odnosio sa na njegovu navodnu nemo-gućnost da osigura potpunu sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata. Dana 29. siječnja 2010. Hrvatski sabor donio je novi ZUS koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. Time se sustav upravnog sudovanja bitno mijenja, i to upra-vo u dijelu koji se odnosi na podvrgavanje upravnih akata potpunoj sudskoj kontroli.

Međutim, čini se da donošenjem novog ZUSa nisu riješena sva otvorena pitanja sudske kontrole upravnih akata. Štoviše, njegovim donošenjem otvo-rena su neka nova pitanja na koja bi struka morala reagirati i naći smislene odgovore prije stupanja na snagu novog ZUSa. Jedno od njih je učinak no-vog ZUSa na rad neovisnih regulacijskih tijela. U tom pogledu polazi se od koncepcije neovisnog i nepristranog suda pune jurisdikcije koji je kao takav definiran u praksi ESLJPa. Potom se u tom svjetlu analizira status neovisnih regulacijskih tijela u Hrvatskoj i njihova uloga te njihov položaj prema novom ZUSu. Završno, na temelju gornjih razmatranja i analize statusa neovisnih regulacijskih tijela u EU predlaže se poseban režim preispitivanja njihovih odluka.

2. Pravo na pristup sudu, karakteristike neovisnog i nepristranog suda

2.1. Nezavisna regulacijska tijela kao »sudovi«

Jedno od temeljnih prava, koje gotovo u identičnom obliku postoji u hr-vatskom Ustavu, Konvenciji te čini sastavni dio pravne stečevine EU, jest pravo svake osobe da spor koji ima o bilo kojem građanskom pravu ili obvezi iznese pred neovisni i nepristrani sud. U praksi ESLJPa to se naziva »pravom na pristup sudu« koje je sadržano u pravu na pošteno suđenje iz čl. 6. Kon-vencije.

U procjeni je li u konkretnom slučaju određena osoba imala »pravo na pristup sudu« jedno od ključnih razmatranja odnosi se na utvrđivanje je li tije-lo koje je odlučivalo o pravu ili obvezi te osobe imalo karakteristike »suda«. U tom je smislu ESLJP u svojoj praksi utvrdio sljedeće: »Sud (tribunal) ne treba biti redoviti sud (court of law) integriran u standardni sudski sustav, budući da sud (tribunal), u smislu čl. 6/1. (Konvencije) karakterizira, u sadržajnom smislu tog izraza, njegova sudska funkcija, a to znači odlučivanje o stvarima u njegovoj nadležnosti na temelju pravila prava i nakon postupka provedenog na propisani način. On mora također zadovoljiti i niz zahtjeva – neovisnost, posebno od izvršne vlasti, nepristranost i jamstva koja daje svojim postupkom – od kojih ih se nekoliko pojavljuje u tekstu samoga čl. 6/1. (Konvencije).«

Postupci pred nezavisnim regulacijskim tijelima i novi Zakon o upravnim sporovima

203

Nadalje navodi: »Kako bi se utvrdilo može li se neko tijelo smatrati neovisnim, treba uzeti u obzir, inter alia, način imenovanja njegovih članova i njihov mandat, postojanje jamstava protiv vanjskih pritisaka i pitanje daje li to tijelo utisak da je neovisno. Nadalje, sud (tribunal) o kojemu se radi mora biti nad-ležan ispitati sva činjenična i pravna pitanja mjerodavna za spor koji je pred njim.« (Olujić protiv Hrvatske, 2009).

S obzirom na Hrvatsku, ESLJP je ta načela primijenio prilikom ispiti-vanja može li se Državno sudbeno vijeće smatrati »sudom« i, posljedično, je li podnositelj o čijim je pravima i obvezama odlučivalo Državno sudbeno vijeće imao pravo na pristup sudu. Utvrdio je da je: »Državo sudbeno vi-jeće osnovano zakonom … u standardnom zakonodavnom postupku. Glede neovisnosti DSva Sud bilježi da se sredstva za njegov rad osiguravaju u dr-žavnom proračunu i da ih dodjeljuje Sabor. Raspodjela tih sredstva u rukama je predsjednika DSva. Ono je neovisno o izvršnoj vlasti i njegovi članovi nisu vezani nikakvom uputom u vršenju svojih funkcija. Oni djeluju u svom osobnom svojstvu i ne primaju naredbe za vršenje svojih ovlasti te daju pri-segu da će se pridržavati Ustava i zakona. Može ih razriješiti Sabor samo iz razloga konkretno navedenih u Zakonu o Državnom sudbenom vijeću i u skladu s postupkom propisanim tim zakonom. Glede postupka pred Državnim sudbenim vijećem, Sud bilježi da ono primjenjuje pravila kaznenoga postupka … (koja) uključuju, inter alia, sva jamstva koja daje članak 6. Konvencije … Kad donosi odluku u stegovnom postupku protiv sudaca, Državno sudbeno vijeće ovlašteno je utvrditi činjenice u određenom predmetu, održavati roči-šta, saslušati svjedoke i ocijeniti druge dokaze te odlučiti o svim činjeničnim i pravnim pitanjima. … S obzirom na takvu pozadinu, Sud smatra da se u svrhu članka 6. Konvencije Državno sudbeno vijeće treba smatrati neovisnim sudom (tribunal) osnovanim zakonom …« (Olujić protiv Hrvatske, 2009).

ESLJP je dakle utvrdio da se DSv, iako formalno nije dio sudskog sustava, može smatrati »sudom« jer ima potrebne karakteristike suda, a to su: (i) osnovano je na temelju zakona; (ii) materijalno je i funkcionalno nezavisno od izvršne vlasti; (iii) neovisnost članova; (iv) predvidivost i stalnost mandata članova. Zato će se na temelju takve prakse Europskog suda pokušati utvrditi da li bi se nezavisna regulacijska tijela koja djeluju na temelju posebnih za-kona mogla smatrati »sudovima« u smislu čl. 6. Konvencije i kakvog bi to učinka imalo na upravne sporove koji se vode protiv odluka nezavisnih regu-lacijskih tijela.

Takav se test primjenjuje na dva regulacijska tijela: Hrvatsku agencija za poštu i elektroničke komunikacije (HaKOM) i agenciju za zaštitu tržišnog natjecanja (aZTN). Oba tijela nesporno udovoljavaju prvom mjerilu, jer su


204

osnovana na temelju zakona, i to Zakona o elektroničkim komunikacijama i Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja.

Drugo, oba su regulacijska tijela materijalno i funkcionalno nezavisna od izvršne vlasti. HaKOM je samostalna, neovisna i neprofitna pravna osoba s jav-nim ovlastima u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih Zakonom o elektro-ničkim komunikacijama (2008.) i posebnim zakonom kojim je uređeno područje poštanskih usluga, a za svoj rad odgovara Hrvatskome saboru (čl. 7. ZEK). vrlo slično, i aZTN je pravna osoba s javnim ovlastima koja samostalno i neovisno obavlja poslove u okviru djelokruga i nadležnosti određenih Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja i Zakonom o državnim potporama, za što odgovara Hrvat-skom saboru (čl. 26. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, NN 79/09).

Treće, oba tijela imaju vlastiti proračun, a HaKOM čak ima i vlastite izvore financiranja (čl. 16. ZEKa, čl. 26. ZZTNa).

Četvrto, odluke u oba regulacijska tijela donosi vijeće. Mjerodavne odredbe obaju zakona naglašavaju osobno svojstvo, samostalnost i neovisnost članova vijeća. Osim toga, mandat članova vijeća u oba je tijela jasno definiran i oni mogu biti razriješeni svoje dužnosti samo iz zakonom predviđenih razloga (čl. 8. ZEKa, čl. 27.–29. ZZTNa).

Dakle, na temelju analize prema kriterijima ESLJP može se izvesti zaključak da dva analizirana regulacijska tijela (HaKOM, aZTN) ispunjavaju uvjete na temelju kojih se mogu smatrati »sudovima« u smislu čl. 6. Konvencije. Taj zaključak ima dvije posljedice. Prvo, s obzirom na to da je stranka u postupku pred regulacijskim tijelima imala suđenje u smislu čl. 6. Konvencije, preispiti-vanje odluke regulacijskog tijela u upravnom sporu može se ograničiti na ispiti-vanje materijalne i procesne zakonitosti, što nužno ne mora uključivati ponovno utvrđivanje svih mjerodavnih činjenica od strane upravnog suda. Drugo, regu-lacijska tijela moraju u svojim postupcima posebno voditi brigu o poštovanju procesnih prava stranaka koja su zajamčena u čl. 6. Konvencije. U tom smislu regulacijska tijela moraju biti svjesna da velike ovlasti koje im je zakonodavac dao, i putem kojih su izdignuta iz sustava državne uprave na razinu »odmah do sudske«, idu ruku pod ruku s velikom odgovornošću koju moraju pokazati u korištenju tim ovlastima i striktnom kontrolom poštovanja tih ovlasti.

2.2. Osnovanost kritika starog Zakona o upravnim sporovimaJedan od temeljnih ciljeva reforme upravnog sudovanja bilo je usklađi-

vanje s europskim pravnim standardima, posebice sa zahtjevima Konvencije. Stajalište da je cijeli koncept upravnog sudovanja, kao najdugovječniji pro-cesni sustav u Hrvatskoj, trebao reformu da bi se uskladio sa zahtjevima mo-dernog europskog upravnog postupovnog prava je osnovano. Međutim, poje-


205

dini autori smatraju da se cijelom procesu reforme, koja obuhvaća donošenje novog ZUPa i ZUSa, pristupilo nedovoljno promišljeno te da se nije vodilo dovoljno brige o potrebi osiguravanja razumnog trajanja postupka u istom upravnom predmetu, a u vezi s potrebom osiguravanja efektivne i pristupačne sudske zaštite pred sudom pune jurisdikcije (Koprić, Đulabić, 2009: 95).

Prilikom reforme upravnog sudovanja krenulo se od jedne ne sasvim toč-ne pretpostavke, a to je da stari ZUS uopće ne zadovoljava uvjete iz čl. 6. Konvencije. Zbog toga je prilikom izrade novog ZUSa stavljen pogrešan na-glasak na neke aspekte čl. 6. Konvencije, što će u konačnici, ako se ne poduz-me odgovarajuće usklađivanje drugih zakona, dovesti do potpuno suprotnih učinaka, posebice kad je riječ o razumnom trajanju postupaka.

Pogrešna pretpostavka o kojoj je riječ datira još iz razdoblja prije potvr-đivanja Konvencije. Tada je struka koja je ocjenjivala usklađenost pravnog sustava sa zahtjevima Konvencije zauzela stav da tadašnji sustav upravnog sudovanja ne zadovoljava uvjete iz čl. 6. Konvencije. Takav stav manifestirao se u jedinoj rezervi koju je Hrvatska stavila prilikom potvrđivanja Konvenci-je, u Zakonu o potvrđivanju Konvencije (1997.), koja glasi: »Republika Hr-vatska ne može jamčiti održavanje javne rasprave kad Upravni sud odlučuje o zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti jer on u pravilu odlučuje u nejavnoj sjednici.«.

Ustavni sud je potom, povodom ispitivanja ustavnosti Zakona o izvlašte-nju, otišao još dalje. U svom razmatranju utvrdio je da bi »zakonodavno rje-šenje o postupku izvlaštenja, naime, da odluku o izvlaštenju donosi upravno tijelo, a da sud nadzire njezinu zakonitost, moglo odgovarati zahtjevima iz čl. 6/1. Konvencije samo pod uvjetom da je Upravni sud doista sud pune juris-dikcije«. Ustavni sud dalje je utvrdio da »Upravni sud Hrvatske ne ispunjava u zadovoljavajućoj mjeri nijednu od pretpostavki suda pune jurisdikcije«.2

2 To je obrazloženo ovako: »Što se tiče utvrđivanja činjeničnog stanja, Upravni ga sud u pravilu ne utvrđuje, već, prema odredbi čl. 39/1. ZUS, rješava spor na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. vezanost Upravnog suda na činjenično stanje u upravnom postupku primjereno je temeljnoj karakteristici upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta. Potrebno je napo-menuti da samo u nekoliko zakonom predviđenih situacija Upravni sud može, ako se na to odluči, i sam utvrđivati činjenično stanje. … Što se pak tiče druge pretpostavke, tj. održavanja usmene i kontradiktorne rasprave u postupku odlučivanja, Upravni je sud također ne ispunjava. Naime, prema odredbi članka 34/1. ZUS, Upravni sud o upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici. Istina, Upravni sud može odlučiti, sam ili na prijedlog stranke, da održi usmenu raspravu ako ocijeni da to zahtijeva složenost spora ili bolje razjašnjenje stvari. Pritom, međutim, nije dužan udovoljiti prijed-logu stranke za održavanje rasprave. Polazeći od odredbe čl. 34/1. ZUS, Republika Hrvatska je u čl. 4. Zakona o potvrđivanju Konvencije stavila rezervu glede održavanja javne rasprave zajamčene čl. 6/1. Konvencije kad Upravni sud odlučuje o zakonitosti pojedinačnih akata, navodeći da se rezerva odnosi upravo na tu odredbu ZUS. Tom rezervom pokriven je, međutim, samo zahtjev za održavanje javne rasprave iz čl. 6/1. Konvencije, s kojom je povezana i usmenost rasprave, ali ne i zahtjev za kontradiktornost rasprave.« Odluka Ustavnog suda UI745/1999 od 8. studenoga 2000.


206

Struka i Ustavni sud detektirali su, dakle, kao ključne probleme u pošto-vanju jamstva na pošteno suđenje u upravnim postupcima nedostatak usmene rasprave pred Upravnim sudom te ograničenje ovlasti Upravnog suda da sam utvrđuje činjenice odnosno da ispita meritum predmeta, zbog čega je zaklju-čeno da Upravni sud nije sud pune jurisdikcije.

No, iz presuda i odluka koje je od 1997. s obzirom na Hrvatsku donio ESLJP proizlazi nešto drugačiji zaključak. Naime, praksa tog suda nije po-tvrdila utvrđenja Ustavnog suda o tome da Upravni sud uopće nije sud pune jurisdikcije i da kao takav ne može zajamčiti sudsku kontrolu upravnih aka-ta. Europski sud nije utvrdio sustavnu manjkavost glede procesnog uređenja usmene rasprave u postupku pred Upravnim sudom.

Prvi predmet koji valja istaknuti u kontekstu općenite ocjene usklađeno-sti hrvatskog upravnog sudovanja s čl. 6. Konvencije je predmet EM LINIJa d.o.o. protiv Hrvatske, u kojem se podnositelj, između ostalog, žalio i zbog povrede prava na pristup sudu jer ni Upravni ni Ustavni sud nisu ispitali me-ritum njegova predmeta. ESLJP je u svojoj odluci (2007.) utvrdio: »U dotič-nom slučaju nije sporno da je podnositelj mogao svoj zahtjev predstaviti pred Upravnim sudom te da je Upravni sud odlučio o pitanju koje se tiče povlače-nja koncesije podnositelju. Iako podnositelj tvrdi da postupak pred Upravnim sudom nije bio pravičan, nema dokaza da je podnositeljev pristup sudu na ikakav način bio ometan«. Prema tome, ESLJP očigledno nije smatrao da su procesno uređenje upravnog spora pred Upravnim sudom i ovlasti Upravnog suda prema ZUSu sami po sebi protivni Konvenciji.

O konkretnom pitanju usmene rasprave pred Upravnim sudom ESLJP je u presudi Šikić protiv Hrvatske (2010.) vrlo jasno utvrdio da stari ZUS nije bio nesukladan s Konvencijom. U tom predmetu ESLJP je analizirao čl. 34. starog ZUSa i konstatirao da on propisuje kako Upravni sud u pravilu o upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici te da iznimno može održati usmenu raspravu. ESLJP je također utvrdio da čl. 34. ZUSa daje stranci pra-vo tražiti održavanje usmene rasprave.

Uzevši u obzir takvu formulaciju čl. 34. ZUSa, ESLJP je ispitao okolno-sti konkretnog slučaja te utvrdio da podnositelj zahtjeva nije u upravnoj tužbi, a ni u daljnjem tijeku postupka tražio održavanje usmene rasprave. Posljedič-no, ESLJP je smatrao da se time podnositelj odrekao prava na usmenu raspra-vu, a budući da predmet dotičnog upravnog postupka i upravnog spora nije bio takve naravi da bi zbog interesa javnosti bilo nužno održati usmenu raspravu, ESLJP je zaključio da nije došlo do povrede prava na pošteno suđenje.

Iz te prakse, koja reflektira već prije utvrđenu praksu ESLJP o obvezi održavanja usmene rasprave, jasno proizlazi da ta obveza nije apsolutna. U tom smislu ograničenja postavljena u čl. 34. starog ZUSa nisu bila nesukladna


207

s Konvencijom, pod uvjetom da ih Upravni sud primjenjuje tako da omogući održavanje rasprave ako to stranka izričito traži i/ili ako je to u javnom in-teresu. Dakle, problem usmene rasprave pred Upravnim sudom nije zakonski, jer je već Zakon nudio prihvatljivo rješenje. Prema tome u izradi novog ZUSa pitanju održavanja usmene rasprave moglo se pristupiti fleksibilnije, posebice u slučajevima kad se upravni postupak vodi pred tijelom koje ima karakteris-tike »suda« u smislu čl. 6. Konvencije.

Međutim, ESLJP je u predmetima protiv Hrvatske utvrdio druge manj-kavosti u upravnom postupku i upravnom sporu, koje prije svega proizlaze iz primjene procesnih zakona u praksi. Te manjkavosti odnose se uglavnom na nepoštovanje prava na »razumni rok«. Uzroci nepoštovanja prava na »razumni rok« mogu se u širem smislu povezati s ograničenjima Upravnog suda u pogledu činjenica, ali se zapravo odnose na manjkavost cijelog sustava u tom pogledu.

U presudi Božić (2006., § 36.) ESLJP je uočio ključni problem poštova-nja razumnog roka u upravnim postupcima i upravnim sporovima, utvrdivši da je »glavni uzrok odugovlačenja bio nedostatak u postupovnom sustavu koji je omogućio opetovana vraćanja predmeta na ponovljeni postupak, a koja su bila potrebna zbog nepotpunih činjeničnih utvrđenja«.3 Taj nedostatak nije ograničen samo na Upravni sud, već se odnosi i na drugostupanjska upravna tijela, pa i redovite sudove koji se najčešće koriste samo svojim kasacijskim ovlastima i u pravilu izbjegavaju ispitati meritum predmeta.

Nadalje, ESLJP je utvrdio i povredu prava na pošteno suđenje zbog pre-komjernog formalizma u tumačenju određenih procesnih odredba. U presu-di Lesjak (2010., § 40.) utvrdio je da je »iz dokumenata u spisu bilo očito kako Upravni sud nema nadležnost u podnositeljevu predmetu te da je bio obvezan podnijeti zahtjev vrhovnom sudu za rješavanje sukoba nadležnosti. Nepostupanje na taj način, već umjesto toga inzistiranje na striktnom pošto-vanju zahtjeva koji je uputio podnositelju u kojem mu je naložio da dostavi preslik upravnog akta te, u konačnici, odbacivanje tužbe zbog nepostupanja po zahtjevu, predstavlja prema mišljenju Suda prekomjerni formalizam. Sud ne može prihvatiti da pravila postupka po kojima postupa Upravni sud moraju biti tako rigidno formalna.«

Iz analize prakse Europskog suda može se zaključiti da procesno uređenje određenih instituta samo po sebi nije ključno za ocjenu je li stranci omoguće-

3 Takvo stajalište Sud je ponovio u presudi vajagić (2008., § 44.) utvrdivši: »Sud primjećuje da su odgode u postupku bile uzrokovane uglavnom sukcesivnim vraćanjima na ponovljeni postupak. Kako se predmet radi preispitivanja vraća na ponovljeni postupak obično kao rezultat pogrešaka koje su počinile niže instancije, Sud smatra da ponavljanje takvih naloga u okviru jednog sklopa postupa-ka pokazuje nedostatak postupovnog sustava kako je primijenjen u ovome predmetu.«


208

no učinkovito ostvarivanje prava na pošteno suđenje. Ono što je odlučujuće jest primjena tih procesnih instituta u praksi i rezultati koji iz te prakse proizlaze. Jer, kao što ESLJP naglašava, prava koja su zaštićena Konvencijom ne smiju biti teorijska i iluzorna, već stvarna.

2.3. Pogreške koje treba izbjeći u primjeni novog Zakona o upravnim sporovima

Iz toga proizlazi da se »pravo na pristup sudu«, posebice kad je riječ o složenim predmetima kao što su regulacijski sporovi iz područja elektroničkih komunikacija ili sporovi iz područja tržišnog natjecanja, ne smije shvaćati dogmatski. Pri dogmatskom shvaćanju misli se na poistovjećivanje »prava na pristup sudu« s obveznom nadležnošću prvostupanjskog suda koji u predmetu mora održati usmenu raspravu. Umjesto toga treba voditi računa je li »pravo na pristup sudu« zadovoljeno u biti, a posebice je li cijeli sustav sposoban udovoljiti cjelovitom zahtjevu »prava na pošteno suđenje«. Jer izgradnja su-stava koji u jednom segmentu udovoljava jednom aspektu prava na pošteno suđenje, a to je pravo na pristup sudu u doslovnom smislu, dok u drugim segmentima ne može udovoljiti tim zahtjevima, nema smisla.

Primjera radi upozorava se na moguće nelogičnosti koje će izazvati pri-mjena novog ZUSa ako se prije njegova stupanja na snagu ne usklade posebni zakoni koji uređuju postupanje nekih regulacijskih tijela. Koriste se primjeri postupaka pred HaKOMom i pred aZTNom.

Tipičan postupak kvazisudske nadležnosti je onaj koji HaKOM vodi na temelju čl. 20. ZEKa u kojem ima ovlast rješavanja sporova između ope-ratora. Budući da je riječ o tipičnom postupku u kojem sudjeluju stranke sa suprotnim interesima, HaKOM u takvim postupcima prema ZUPu mora održati usmenu raspravu i utvrditi činjenično stanje prema svim pravilima kontradiktornog postupka. Odluka HaKOMa u navedenom sporu konačna je u upravnom postupku i stranka koja je izgubila spor mora po njoj postu-piti. Ta je nadležnost uvrštena u odredbe ZEKa u postupku usklađivanja s pravnom stečevinom EU (Direktiva 2002/21/EZ – Okvirna direktiva), koja države članice obvezuje da svojim regulacijskim tijelima iz područja elek-troničkih komunikacija omoguće nadležnost za rješavanje specifičnih spo-rova iz područja elektroničkih komunikacija upravo zato da bi se poboljšala učinkovitost njihova rješavanja.

ako se ništa ne bi promjenilo do stupanja na snagu novog ZUSa, o tužbi protiv konačne odluke HaKOMa u sporu između operatora odlučivao bi u prvom stupnju upravni sud, a u drugom stupnju visoki upravni sud. Sukladno čl. 33. novog ZUSa, upravni sud slobodno utvrđuje sve činjenice i neće biti


209

vezan činjenicama koje je utvrdio HaKOM. U takvom postupku provest će se javna usmena rasprava (vrlo vjerojatno s nekoliko ročišta!) na kojoj će su-djelovati tužitelj, HaKOM kao tuženik te stranka koja je izgubila spor koji se vodio pred HaKOMom kao zainteresirana strana. Dokazi će se izvoditi pre-ma pravilima parničnog postupka. Drugim riječima, cijeli postupak provest će se ponovo. U tom novom postupku stranke će moći sud zasuti svim mogućim dokaznim prijedlozima i iz rukava vaditi adute koje su čuvale za vrijeme tra-janja postupka pred HaKOMom. Na taj način postupak pred HaKOMom gubi svoju svrhu, jer će pravi postupak započeti tek podnošenjem tužbe uprav-nom sudu. Ima li se u vidu da će tužba biti podnesena upravnom sudu opće nadležnosti, opravdana je bojazan da će, čak i uz maksimalni angažman suda, postupak teško biti okončan u razumnom roku.

Još je ilustrativniji primjer postupka povodom tužbe protiv upravne kaznene mjere koju prema Zakonu o zaštiti tržišnog natjecanja izriče aZTN. Naime, ZZTN u čl. 52. propisuje postupak izricanja upravne kaznene mjere zbog povrede odredbi tog Zakona. Postupku izricanja upravne kaznene mje-re prethodi postupak u kojem je već održana usmena rasprava i na temelju kojeg je vijeće aZTNa utvrdilo činjenično stanje. Nakon toga se u postupku izricanja upravne kaznene mjere provodi glavna rasprava prema pravilima Prekršajnog zakona. Znači, u istom predmetu stranka protiv koje se vodi postupak već je imala barem dvije mogućnosti usmeno iznijeti svoj predmet pred tijelo koje odgovara karakteristikama suda. U konačnici, aZTN donosi jedinstveno rješenje kojim se utvrđuje kršenje odredba zakona i izriče uprav-na kaznena mjera. Protiv tog rješenja može se pokrenuti upravni spor. Iako ZZTN sadržava ograničenja glede novih činjenica u upravnom sporu, ipak će sukladno novom ZUSu nadležni upravni sud morati održati najmanje jed-nu usmenu raspravu u predmetu. To bi, dakle, bila već treća mogućnost za stranku da usmeno iznese svoj predmet. Međutim, u tom slučaju opravdano je upitati se kakva je svrha prethodnih rasprava koje su održane u postupku pred aZTNom i kolika je mogućnost da cjelokupni postupak završi u razumnom roku.

Zaključno. Prije stupanja na snagu novog ZUSa moraju se sustavno ana-lizirati posebni zakoni da bi se utvrdilo koja se regulacijska tijela, i u kojim postupcima, mogu smatrati »sudovima« u smislu čl. 6. Konvencije i za ta je tijela potrebno modificirati opseg kontrole u upravnosudskom postupku, a potpunu kontrolu ostaviti za one vrste sporova u kojima se osporavaju odluke tijela izvršne vlasti koja se ne mogu smatrati sudovima u smislu čl. 6. Kon-vencije. U suprotnom će dobre namjere sadržane u novom ZUSu prouzročiti suprotne učinke, a to je nemogućnost udovoljavanja zahtjevu za pošteno suđe-nje zbog kršenja prava na razumni rok.


210

3. nezavisna regulacijska tijela u pravnom poretku republike Hrvatske i njihova uloga

Zbog ponekad dvojake uloge države kao nositelja gospodarske politike, a ujedno i kao poduzetnika u nekim važnim uslužnoproizvodnim djelatnosti-ma, nameće se prirodna potreba za odabirom institucionalnih rješenja priklad-nih da omoguće stručni nadzor i osiguraju ravnopravne uvjete novim poduzet-nicima na novootvorenim tržištima u pojedinim gospodarskim djelatnostima. Iskustva zemalja duge tržišno orijentirane gospodarske tradicije upućuju na to da složena pravnoekonomska i tehnička pitanja važna za gospodarski uspjeh poduzetnika na liberaliziranim tržištima mogu zadovoljavajuće rješavati je-dino specijalizirane državne institucije s posebnim javnim ovlastima poznate pod nazivom nezavisnih regulatora – tijela osnovanih s ulogom da omoguće nesmetanu liberalizaciju određenih gospodarskih djelatnosti koje su se povi-jesno obavljale putem individualnih društava u vlasništvu države sa svrhom zadovoljenja javnog interesa i potreba širokog kruga građana.

Osnivanje takvih tijela vezano je uz politiku otvaranja pojedinih tržišta konkurenciji te je njihov djelokrug rada stoga sektorskog usmjerenja. Zadaća im je da osiguraju novim poduzetnicima, konkurentima, pristup tržištu na ko-jem već posluje tzv. povijesni davatelj usluge, jer zakonska prava često nije jednostavno realizirati u praksi. Takva tržišta imaju bitnu specifičnost koja ih razlikuje od drugih gospodarskih djelatnosti a koja je i osnovni razlog osniva-nja regulatora za liberalizaciju tržišta. Riječ je o djelatnostima za obavljanje kojih je nužna odgovarajuća infrastruktura odnosno tehnološka mreža. Mogu to biti telekomunikacijski kabeli, elektroenergetski vodovi, transportni puto-vi ili zemljopisno razgranate poslovne djelatnosti koje zahtijevaju tehničku i prijevozničku povezanost sustava koji je teško nadomjestiti u cjelini. Kapital-ne investicije potrebne za izgradnju i stavljanje u uporabu takvih sustava ili njihovih dijelova osobito su visoke i zahtijevaju detaljno razrađene poslovne planove te razumno vrijeme povrata uloženih sredstava. Kod takvih djelat-nosti posebno su izraženi rizici ulaganja, tzv. potopljeni troškovi (sunk cost), odnosno troškovi ulaska na tržište koji u slučaju tržišnog neuspjeha i izlaska ostaju najčešće nepovratno izgubljeni za investitora.

Neka od državnih tijela koja imaju mandat osigurati provedbu procesa liberalizacije u Hrvatskoj jesu HaKOM, agencija za regulaciju tržišta željezničkih usluga (aRTŽU) i Hrvatska agencija za regulaciju energetskih djelat-nosti (HERa). aZTN4 ima posebnu ulogu kao tijelo koje komplementarno sa sektorskim regulatorima osigurava zaštitu tržišnog natjecanja na liberalizira-

4 U radu se pod pojmom regulacijskih tijela, u širem smislu, pored nacionalnih sektorskih regu-latora obuhvaćaju i nacionalna tijela za zaštitu tržišnog natjecanja.


211

nim tržištima primjenom pravnih instituta sadržanih u ZZTNu. Među tim ti-jelima postoje znatne razlike u pogledu njihova djelokruga i uloge na tržištima koja su im u nadležnosti. HaKOM, HERa i aRTŽU imaju temeljnu zadaću otvoriti konkurenciji odnosno liberalizirati djelatnosti koje su dotada obavljali poduzetnici s posebnim ili isključivim pravima pa im je uloga stoga strateška i vertikalna. aZTN ima horizontalnu ulogu sprječavanja narušavanja tržišnog natjecanja te osiguravanje poticajnih uvjeta za tržišno natjecanje u praktički svim ostalim gospodarskim djelatnostima,5 pa tako i onima za koja su ustro-jeni regulatori.

4. položaj nezavisnih regulacijskih tijela prema Zakonu o upravnim sporovima

Protiv odluka regulacijskih tijela osigurana je sudska zaštita u okviru po-sebnih zakona temeljem kojih postupaju u obavljanju svojih ovlasti. U slučaju HaKOMa ZEK propisuje da protiv odluka i drugih upravnih akata agencije nije dopuštena žalba, već se može pokrenuti upravni spor pred Upravnim su-dom, pa se u upravnim stvarima podredno primjenjuje ZUP (čl. 18. ZEKa, čl. 41. Zakona o poštanskim uslugama). Istovrsno pravno rješenje postoji i za aRTŽU gdje se u postupcima pred agencijom primjenjuju odredbe ZUPa, a protiv pojedinačnih akata koje donosi agencija nezadovoljna stranka može pokrenuti upravni spor (čl. 6/2. Zakona o agenciji …). U slučaju HERae, određeno je da se primjenjuje ZUP te da se protiv odluka HERae može po-krenuti upravni spor (čl. 9. i 19. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti).

Odluke agencije za zaštitu tržišnog natjecanja moguće je također osporiti pred Upravnim sudom, dok se na postupke koji se vode pred aZTNom, ako drugačije nije propisano ZZTNom, primjenjuje ZUP (čl. 39. i 58. ZZTN). Jednako, novim Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja koji je stupio na snagu 1. listopada 2010. (NN 79/09) određeno je da se u postupcima pred aZTNom, ako drugačije nije propisano Zakonom, podredno primjenjuju odredbe ZUPa, a sudska zaštita također je osigurana pred Upravnim sudom, uz posebnost što novi ZZTN za razliku od ostalih sektorskih zakona sadržava dodatne procesne odredbe kojima se uređuju razlozi podnošenja upravne tužbe, pravo na iznošenje novih činjenica u tužbi i dokaza, posebna nadležnost za postupke o naknadama šteta (čl. 67. i 68).

Iz navedenog proizlazi da je, prema trenutačno važećim zakonima, uklju-čujući i stari ZUS, Upravni sud nadležan za sudsko preispitivanje konačnih

5 Iznimka se odnosi na područje bankarstva i financijskih usluga gdje je Hrvatska narodna banka imala privremeno do članstva u EU ovlasti za primjenu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja; čl. 71. i 374. Zakona o kreditnim institucijama, NN 117/08, 74/09, 153/09.


212

odluka svih regulacijskih tijela. U određenim slučajevima zakonom je pro-pisano da je postupak pred Upravnim sudom hitan (čl. 18. ZEK-a, čl. 41. Zakona o poštanskim uslugama ili čl. 69. novog ZZTNa). To je opravdano jer pitanje učinkovitosti provedbe svakog od sektorskih zakona u bitnoj je mjeri u korelaciji i s trajanjem postupka pred sudovima6 i od osobitog je značenja za razvoj tržišnog natjecanja u svim gospodarskim djelatnostima. Ujedno, tim odredbama želi se osigurati i poštovanje prava na »suđenje u razumnom roku« koje je sastavni dio prava na pošteno suđenje. U tom pogledu postoji, prema ustaljenoj praksi ESLJPa, jasna veza između važnosti predmeta i razdoblja koje se može smatrati »razumnim rokom«. Tamo gdje je riječ o predmetima od velike važnosti za stranke, u što se ubraja većina predmeta iz nadležnosti neovisnih regulacijskih tijela, skraćuje se vrijeme koje se može smatrati »razumnim rokom« za konačno utvrđivanje nečijih prava i obveza.

Prema novom ZUSu, nadležnost za sudsko preispitivanje konačnih od-luka regulacijskih tijela imali bi upravni sudovi mjesno nadležni prema prebi-valištu odnosno sjedištu tužitelja. Podredno, za upravne sporove pokrenute od tužitelja koji nemaju sjedište ili prebivalište u Hrvatskoj mjesno nadležni bili bi upravni sudovi na području sjedišta regulacijskog tijela koje je donijelo od-luku. Konačno, u pojedinim slučajevima mjesno nadležan bio bi upravni sud na području kojeg se nalazi nekretnina ili mjesto s kojim je povezano pravno pitanje koje je uzrok spora (v. čl. 13. novog ZUSa).

Prema čl. 2. novele Zakona o sudovima iz 2009., upravni sudovi osnivaju se za područja jedne ili više županija. Prema tome, nadležnost za sudsko pre-ispitivanje konačnih odluka regulacijskih tijela trebala bi biti raspoređena na više upravnih sudova opće nadležnosti. Takvo rješenje moglo bi biti učinkovi-to u smislu poštovanja prava na »razumni rok« jer bi veći broj nadležnih sudo-va jamčio brže ispitivanje predmeta. Međutim, u tom slučaju ostaje otvoreno pitanje specijalističkih stručnih kapaciteta tih sudova i njihove sposobnosti da razviju jasnu i konzistentnu sudsku praksu u predmetima u kojima će morati ispitivati meritum složenih pitanja koja imaju tehničkotehnološku podlogu i zahtijevaju ekstenzivne ekonomske analize.

U tom smislu, specijalizacija sudova za sva područja koja su u nadlež-nosti regulacijskih tijela poželjna je i opravdana jer je riječ o vezanim i su-sjednim stručnim područjima. Uloga sudova pritom nije ništa manja od uloge regulacijskih tijela, pa je stvaranje usklađene sudske prakse u tom području u Hrvatskoj sa sudskom praksom Europskog suda pravde važno radi lakše integracije sudstva u područja rada kojima se bave regulatorna tijela, posebice s obzirom na predstojeće članstvo Hrvatske u EU.

6 Upravni sporovi i prekršajni postupci pred prekršajnim sudovima.


213

5. položaj neovisnih regulacijskih tijela u zemljama članicama europske unije

Uređenje pravnog statusa i ustrojstvo regulacijskih tijela u zemljama čla-nicama EU u najvećoj mjeri ostavljeni su nacionalnim zakonodavstvima svake države. Pravo EU, acquis communautaire, sa svoje strane propisuje određeni minimum ovlasti koje regulacijska tijela moraju imati da bi mogla uredno i učinkovito obavljati povjerene im zadaće. Zakonodavac u svakoj zemlji čla-nici u pravilu prikuplja odgovarajuća međunarodna iskustva pri osnivanju tih tijela i definiranju njihovih ovlasti te uređivanju pravnih postupaka koje ta tijela vode. Rješenja za koje se zakonodavac opredijeli redovito su sadržana u posebnim nacionalnim zakonima kojima su osnovana pojedina regulacij-ska tijela. Sudski nadzor nad radom tih tijela može u bitnoj mjeri uvjetovati provedbu propisa koje primjenjuju regulatori kao i učinkovito ostvarivanje gospodarske svrhe radi koje su osnovani.

Radi provedbe načela zakonitosti, postupci koje vode regulatori podlož-ni su nadzoru neke sudske instancije koja ima osigurati sudsku zaštitu neza-dovoljnim adresatima odluka regulacijskih tijela. Utoliko je važno sagledati činjenicu da rad regulacijskih tijela nije uređen samo posebnim ili u nekim slučajevima sektorskim zakonima, već je u važnoj mjeri podložan rješenjima zakona koji uređuje nadležnost mjerodavnog suda u postupanju protiv odluka regulacijskih tijela. Korisno je stoga da države članice te Hrvatska kao zemlja koja se pridružila EU pri donošenju zakona koji uređuju sudsku kontrolu odluka regulatora, ovdje novog ZUSa, ili posebnih zakona koji uređuju rad regulacijskih tijela sagledaju određena međunarodna iskustva. Razmatranje takvih iskustava koja ne moraju biti nužno i uvijek podudarna s naslijeđenom nacionalnom pravnom tradicijom, može pripomoći u pronalaženju pravnih i pravosudnih rješenja kojima se i u Hrvatskoj na ekonomičan način omogućuje regulacijskim tijelima postupanje u skladu s njihovim javnim ovlastima kao i ostvarivanje pravnih interesa poduzetnika tako da im se zajamčuje poštovanje načela upravnog postupka i upravnog sudovanja.

Zato je važno izložiti osnovna obilježja i dileme koje se pojavljuju u pravosudnim sustavima Francuske, Mađarske te velike Britanije vezane uz aktualnu kazuistiku Suda pravde EU kada je riječ o sudskom rješavanju o predmetima iz područja prava tržišnog natjecanja i regulacijskog prava o ko-jima su prethodno odlučila regulacijska tijela. Svrhu toga je proširiti raspravu vezanu uz donošenje novog ZUSa ili budućih novela posebnih sektorskih zakona s ciljem određivanja odgovarajuće upravnosudske instancije u novoj sudskoj hijerarhiji za postupanje po upravnim aktima, pa tako i odlukama iz djelokruga regulacijskih tijela.


214

Dilema se odnosi na to da se utvrdi prikladni opseg pravnog nadzora do kojeg se nacionalni mjerodavni sudovi, rješavajući po tužbama protiv odluka regulacijskih tijela, trebaju upuštati u ocjenu možebitnih povreda pravne ili činjenične prirode. Naime, odluke regulacijskih tijela u pravilu su zasnovane na ekstenzivnim ekonomskim analizama mjerodavnih tržišta, procjeni tržišne snage vodećih poduzetnika te stvarnim ili potencijalnim učincima njihova vla-danja na mjerodavnom tržištu. Utoliko se činjenično stanje većine predmeta o kojima regulatori odlučuju u znatnoj mjeri oslanja na prikupljene podatke ekonomske prirode i odnosi na financijskotržišne pokazatelje obradom ko-jih se odlučuje o tržišnoj snazi poduzetnika, zakonitosti pravnih poslova u koje stupaju ili namjeravaju stupiti, zakonitosti njihova poslovnog vladanja na tržištu i eventualnoj potrebi ex ante ili ex post reguliranja od mjerodavnog regulacijskog tijela.

Na tu pravnu dilemu Europski sud pravde (European Court of Justice, ESP) odredio se pobliže u predmetu vezanom uz koncentraciju dvaju podu-zetnika Tetra Lavala i Sidela,7 koja je bila iznesena pred Prvostupanjski sud EU (Court of First Instance) nakon što je Europska komisija (EK) zabranila tu koncentraciju s osnova mogućeg zatvaranja mjerodavnih tržišta kartonskog i plastičnog pakiranja u EU. Prvostupanjski sud je nakon provedenog postupka povodom uloženog pravnog lijeka poduzetnika Tetra Laval presudom8 poni-štio odluku9 EK, osobito zato što ona nije dokazala u dovoljnoj mjeri nepo-voljne učinke ove koncentracije, a osobito navodno širenje (leveraging) vlada-jućeg položaja (kartonsko pakiranje) na susjedno tržište (plastično pakiranje) odnosno EK se nije odredila u dovoljnoj mjeri o jamstvima kojima se održava tržišno natjecanje ponuđenim od poduzetnika sudionika koncentracije.

Odlučujući povodom pravnog lijeka uloženog od EK protiv presude Pr-vostupanjskog suda, ESP se u povodu prigovora EK da je Prvostupanjski sud prekoračio ovlasti tako da je izašao iz okvira nadzora zakonitosti odluka Ko-misije kako je to propisano u čl. 230. Sporazuma o osnivanju Europske zajed-nice, sada čl. 263. Sporazuma o uređenju Europske unije (Treaty on the fun-ctioning of EU, TFEU, stupio na snagu 1. prosinca 2009.) i postojeće sudske prakse, odredio o nekoliko bitnih pitanja vezanih uz opseg pravnog nadzora koji provode sudovi EU. Premda je ESP svoje stajalište iznio kako je rečeno u predmetu vezanom za koncentraciju poduzetnika, relevantnost je znatno šira i na odgovarajući se način može odnositi i na druge postupke vođene pred EK temeljem čl. 101.–109. TFEU (bivših čl. 81.–89.) poglavlja o zaštiti tržišnog natjecanja koje obuhvaća i procese liberalizacije tržišta.

7 C12/03 P, Commission v. Tetra Laval od 15. veljače 2005.8 T5/02 Tetra Laval v. Commission, (2002) ECR II4381.9 COMP/M.2416 Tetra Laval/Sidel, OJ 2004 L 43.


215

Navedena presuda ESP potvrđuje nekoliko važnih pravnih postav-ki. Kao prvo, EK uživa odgovarajuće diskrecijsko pravo ocjene pitanja ekonomske prirode u postupcima kontrole koncentracija koje u bitnome proizlazi iz posebnih propisa EU u vezi s kontrolom koncentracija.10 Kao drugo, margina diskrecije koju Komisija uživa nije neograničena, tj. sud kad odlučuje o zakonitosti njezinih odluka nije ograničen u mogućnosti tumačiti podatke ekonomske naravi. Stoga, pravo Suda ne iscrpljuje se nužno u tome da utvrdi jesu li činjenice na kojima Komisija zasniva svoju odluku točne, pouzdane i konzistentne, nego je i u tome da utvrdi sadr-žavaju li te činjenice sve podatke relevantne za odlučivanje o složenim pitanjima i temelje li se doista zaključci izvedeni iz tih činjenica na njima. Nadalje, ESP ističe da se pro futuro analiza (prospective analysis) u postupku kontrole koncentracija treba voditi s potrebnom pažnjom s obzirom na to da se ne odnosi na proučavanje prošlih ili aktualnih događaja, za koje u pravilu postoje dostupne činjenice, već se odnosi na predviđanje više ili manje vjerojatnih događaja koji bi mogli nastupiti u budućnosti ako se dopusti provedba koncentracije. Otuda i bliskost postupaka kontrole koncentracija s postupcima reguliranja tržišta koji se oslanjaju također na pro futuro analize.

Na taj je način ESP riješio dilemu koju je u tom predmetu potaknula EK podržana od glavnog odvjetnika Suda pravde vezanu za razgraničenje ovlasti Komisije i sudova EU. Glavni odvjetnik u svojem je mišljenju11 uz taj predmet istaknuo u pogledu prvostupanjske osporene presude gledište da je jedno od temeljnih pravila institucionalnog sustava EU podjela vlasti između Komisije i pravosuđa Unije, da ne dopušta pravosuđu da ulazi u ocjenu razloga Komi-sije u pogledu složenih ekonomskih pitanja ili da svoju ocjenu, stajalište, na-metne umjesto Komisijinog stajališta (t. 89.). Konkretno, Prvostupanjski sud, prema mišljenju glavnog odvjetnika, nepravilno je nametnuo svoje stajalište namjesto onog Komisije tako da je donio vlastito, autonomno, predviđanje budućih događanja na tržištu (t. 93.).

10 Čl. 2/1. a) i b) Uredbe 139/2004 o kontroli koncentracija između poduzetnika, OJ L 24, 2004. Riječ je o ovlasti EK da prilikom ocjenjivanja koncentracije uzima u obzir: (a) potrebu održavanja i razvijanja učinkovitog tržišnog natjecanja unutar zajedničkog tržišta, između ostaloga, u pogledu strukture svih uključenih tržišta i stvarne ili potencijalne konkurencije poduzetnika smještenih unutar ili izvan Zajednice; (b) tržišni položaj tih poduzetnika i njihovu ekonomsku i financijsku moć, mo-gućnosti izbora dobavljača i korisnika, njihov pristup opskrbi ili tržištima, pravne ili druge zapreke za ulazak na tržište, trendove ponude i potražnje za određenu robu i usluge, interese međupotrošača i krajnjih potrošača, kao i razvoj tehničkog i gospodarskog napretka, ako su oni u službi potrošača i nisu zapreka tržišnom natjecanju.

11 Mišljenje glavnog odvjetnika Suda pravde Tizzana od 25. 5. 2004. u vezi s predmetom C12/03 P.


216

Prvostupanjski sud prihvatio je i proširio taj pristup u presudi koju je do-nio u povodu predmeta Microsoft,12 gdje je pošao od toga da je sudski nadzor složenih ekonomskih ocjena provedenih od EK ograničen na provjeru prove-denog postupka, utvrđenog činjeničnog stanja, izvedenih zaključaka i nadlež-nosti (t. 87.). Jednako, pa i šire od toga, kad odluka EK počiva na složenim tehničkim ocjenama, te su ocjene u načelu podložne samo ograničenom nad-zoru Suda, što znači da Sud ne bi trebao procjenu Komisije zamijeniti vlasti-tom ocjenom utvrđenih činjenica. Utoliko sudovi EU prihvaćaju da Komisija ima marginu procjene u pitanjima ekonomske i tehničke naravi, što ipak ne isključuje njihovo pravo da nadziru ocjenu i zaključke Komisije u pogledu utvrđenih činjenica ekonomske i tehničke prirode. Drugim riječima, sudovi trebaju utvrditi pouzdanost, točnost i konzistentnost prikupljenih činjenica, ali isto tako sadržavaju li te činjenice sve potrebne podatke koje valja uzeti u razmatranje u ocjeni složenih pitanja te jesu li izvedeni zaključci doista zasno-vani na tim činjenicama (t. 88. i 89.).

5.1. MađarskaIskustva u vezi sa sudskim nadzorom odluka mađarskog tijela za zaštitu

tržišnog natjecanja u nekim predmetima koji su imali naglašenu ekonomsku pozadinu pokazuju da su se mađarski mjerodavni sudovi povremeno upuštali u razmatranje metode kojom su prikupljene činjenice na kojima je regula-cijsko tijelo utemeljilo svoju odluku. Kad bi našli da se ima poništiti odluka regulatora, nisu se koristili pravom da samostalno riješe predmet spora i utvr-đuju relevantne činjenice. Drugim riječima, sudovi bi se ograničili na kontro-lu uvjerljivosti i konzistentnosti ocjene regulatora u slučajevima kad se ona zasnivala na složenim metodama izračuna cijena, osim ako, kao što je to bio mađarski vrhovni sud, ne bi bili uvjereni da korištene ekonomske metode nisu jedine relevantne za utvrđivanje činjeničnog stanja kao što je bilo u predmetu MOL.

Primjerice, vrhovni sud Mađarske, rješavajući u posljednjoj instanciji po žalbi u predmetu koji je pokrenuo mađarski autoklub protiv MOLa zbog navodnih prekomjernih cijena (excessive pricing) pred mađarskim tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja, riješio je da u postupku nije bilo dovoljno utvrditi metodom usporednih cijena (benchmark) da nema zlouporabe vladajućeg položaja MOLa, već je trebalo i na temelju drugih razumnih metoda utvrditi eventualnu prekomjernost cijena te je stoga potvrdio odluku nižeg žalbenog suda o poništenju odluke tijela za zaštitu tržišnog natjecanja koje je odbilo zahtjev stranke za utvrđivanje prekomjernih cijena. Zahtjev za tako iscrpnim

12 T201/04 Microsoft v. Commission (2007) ECR II3601.


217

pristupom predmetu kako su odredili mađarski sudovi stavlja nerazmjeran teret dokaza na regulacijska tijela koja s obzirom na ograničene ljudske resurse ipak nisu uvijek u mogućnosti iskoristiti baš sve dostupne metode utvrđivanja relevantnih činjenica, osobito kada se ne zasnivaju na složenim ekonomskim postavkama kao što je izračun troška proizvodnje nekog dobra ili pružanja neke usluge, opravdanog povrata na uloženi kapital te određivanja je li neka cijena eventualno previsoka ili preniska u smislu pravila o zabrani zloupo-rabe vladajućeg položaja na tržištu. Stoga, jedan od načina da se takav pristup prevlada jest da se sudovi u slučaju svojih divergentnih stajališta u pojedinim predmetima u odnosu na regulatore oslanjaju na praksu EU, osobito odluka Komisije i sudova EU, što do sada nije bio slučaj kod mađarskih sudova.13

U Hrvatskoj, sudovi su upućeni na pravo EU relevantnim odredbama čl. 70. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sklopljenog između Republike Hrvatske i Europske unije (NN 14/01) o primjeni današnjih članaka 101.–109. TFEU i članstvom Hrvatske u Uniji.

5.2. FrancuskaU Francuskoj sudska praksa ima svoje posebnosti kad je riječ o sudskoj

kontroli odluka regulacijskih tijela, ovisno o tome radi li se o aktima tijela za zaštitu tržišnog natjecanja ili aktima sektorskih regulatora. Pravosudni sustav Francuske podijelio je pravosudne ovlasti u pogledu prava tržišnog natjecanja i prava regulacije između visokog upravnog suda (Conseil d’Etat) i vrhovnog suda (Cour de cassation) – prvi odlučuje o pitanjima iz područja javnog prava, a drugi o pitanjima iz područja privatnog prava. Propisi daju nadležnost pa-riškom drugostupanjskom građanskom sudu (Cour d’appel de Paris) u svim predmetima zaštite tržišnog natjecanja14 i u predmetima rješavanja sporova između poduzetnika pred sektorskim regulatorima, dok visoki upravni sud odlučuje o zakonitosti ostalih odluka koje donose sektorska regulacijska ti-jela. Francusko upravno sudovanje ima tradiciju razlikovanja nekoliko vrsta sudskog nadzora pred njima osporenih odluka. Prva se odnosi na ograničeni nadzor (contrôle restreint) i koristi se kad tijelo koje je donijelo osporenu odluku uživa određenu razinu diskrecijskih ovlasti u odlučivanju (pouvoir dis-crétionnaire). Tada visoki upravni sud nadzire jedino da osporena odluka ne sadržava očite pogreške u ocjeni činjeničnog supstrata.

13 Judicial review in Hungarian competition law – Tetra Laval à la Hongroise, Katalin Cseres i Jurian Langer, ACLE, http://ssrn.com/abstract=1396242

14 Donedavno je visoki upravni sud rješavao u predmetima vezanim uz koncentracije o kojima je prethodno odlučivao ministar gospodarstva, a od 2008. ta je ovlast prenesena na tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i mjerodavni pariški građanski sud.


218

Drugi pristup odnosi se na uobičajeni ili standardni nadzor (contrôle normale) gdje je tijelo koje je donijelo osporenu odluku bilo dužno postupiti na propisani način s obzirom na utvrđeno činjenično stanje. Objema vrstama nadzora utvrđuje se je li pravo pravilno primijenjeno, jesu li činjenice pravil-no utvrđene, je li nadležnost uredna i, što je u slučaju ekonomske regulacije važno – je li ocjena činjeničnog stanja pravilna. U pogledu ovog posljednjeg visoki je upravni sud, polazeći od određene slobode ocjene u poslovima eko-nomske regulacije koju imaju sektorska regulacijska tijela, prije i nakon do-nošenja presude Suda pravde EU u predmetu Tetra Laval, prihvatio praksu da u takvim predmetima provodi ograničeni sudski nadzor.

Ipak, zanimljivo je da su visoki upravni sud, dok je i bio nadležan za žalbeni postupak u pogledu postupaka kontrole koncentracija, kao i pariški drugostupanjski građanski sud te osobito vrhovni sud u predmetima zaštite tržišnog natjecanja zauzeli razmjerno striktan pristup sudskog nadzora koji u cijelosti potpada pod drugi spomenuti pristup odnosno standardni sudski nadzor. Razlozi razmjerno različitog sudskog pristupa u Francuskoj, ovisno o tome temelje li se odluke na općim propisima o zaštiti tržišnog natjecanja ili na posebnim sektorskim propisima, nisu u pravnoj teoriji sasvim razvidni.15

Moguće razloge tome ne treba nužno tražiti u razlikovanju ex ante ili ex post djelovanja regulacijskih tijela, jer je i jedno i drugo svojstveno kako tijeli-ma za zaštitu tržišnog natjecanja tako i sektorskim regulatorima,16 već moguće u tome što je visoki upravni sud Francuske prepoznao da sektorski regulatori imaju pravne mogućnosti u vremenski motivirajućim rokovima provesti politi-ku liberalizacije tržišta u pojedinim sektorima17 da se na njima stvore uvjeti za postupnu promjenu njihove strukture, koju obilježava zatečeni visokovladajući položaj bivšeg monopolista, pa tako novi poduzetnici mogu poslovati na održi-vim osnovama, što je jamac učinkovitog tržišnog natjecanja. Utoliko naglasak i treba biti na mandatu regulacijskog tijela i politici slobodnog tržišta.

5.3. Velika Britanijavelika Britanija ima jednu važnu posebnost u pravosudnom pogledu kad

je riječ o pitanjima zaštite tržišnog natjecanja i regulacije. Sudska nadlež-

15 Judicial review in French competition law and economic regulation – a post Commission vs. Tetra Laval assessment, Nicolas Petit, Louise Rabeux, http://ssrn.com/abstract=1290143.

16 Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja pretežito djeluju ex post, međutim djeluju i ex ante kad procjenjuju moguće učinke predloženih koncentracija poduzetnika ili moguće učinke (zlouporabe) postupanja poduzetnika u vladajućem položaju. Jednako, sektorskim regulatorima u pravilu se pripi-suje ex ante djelovanje premda rješavajući o sporovima između poduzetnika djeluju ex post.

17 Elektroničkim komunikacijama, poštanskim uslugama, željezničkim uslugama, energetskim djelatnostima i nekim drugim sektorima.


219

nost u pogledu nadzora odluka donesenih od regulacijskih tijela u poslovima zaštite tržišnog natjecanja i u pojedinim regulatornim poslovima povjerena je posebnom, specijaliziranom sudu za tržišno natjecanje (Competition Appeal Tribunal). Na njegove odluke postoji mogućnost žalbe u pravnim i kaznenim pitanjima na redoviti žalbeni sud (Court of Appeal). Pravosudni sustav velike Britanije u tom je pogledu osobito napredan što prepoznaje stručnu posebnost poslova vezanih uz pravo tržišnog natjecanja i regulacijsko pravo te njihovu važnost za gospodarstvo pa je i na pravosudnoj razini osigurao zasebnu speci-jaliziranu instanciju za ta pravna područja. Tako specijalizirani sud, polazeći od sastava sudskog vijeća kojem predsjeda sudac, ali članovi ne moraju nužno biti pravnici, održava rasprave i rješava predmet spora tako da odbija zahtjev žalitelja ili vraća predmet na ponovno rješavanje pred mjerodavno regulacij-sko tijelo uz odgovarajuće upute.

Ipak, ta pozitivna pravosudna posebnost nije potpuno riješila temeljno pitanje, a to je postizanje ravnoteže između sudskog nadzora i autonomije regulacijskih tijela u rješavanju posebnih zakonom povjerenih im poslo-va.18 Obavljanje tih poslova zahtijeva često procjenu ekonomskih učinaka različitih pojava na tržištu koje su nastale ili mogu tek nastati u budućnosti u smislu zaštite ciljeva, primjerice zaštite tržišnog natjecanja, određenim posebnim propisima temeljem kojih postupaju regulacijska tijela. U pogle-du sudskog nadzora merituma odluke tijela s posebnim ovlastima i načina traženja uravnoteženog pristupa pitanju opsega sudske kontrole i regula-torne autonomije ilustrativno je razmišljanje lorda Radcliffea u predmetu Edwards v Bairtow: »… razlog zašto Sud ne ulazi u razloge odluke povje-renika kad se ta odnosi samo na pitanja utvrđenih činjenica ne leži u tome što bi ovaj imao prednost zbog većeg iskustva u predmetnom području, već stoga što pravni okvir određuje da je povjerenik zapravo prva sudska in-stancija koja odlučuje u povodu određenog zahtjeva stranke te stoga njego-va odluka može doći u pitanje na višoj sudskoj instanciji samo u slučaju da nije pravno utemeljena. Utoliko sud nema potrebe nadomjestiti mišljenje povjerenika vlastitim kada za nj postoji valjano utemeljenje. To ne znači da bi se Sud trebao ograničavati u predmetima gdje je činjenice utvrdio povjerenik, već da ih ocijeni s potrebnom pažnjom uvažavajući njegovu ulogu kao prvostupanjske instancije te utvrdi je li njegova odluka razumno utemeljena ili nije.«.19

18 Judicial control of competition decisions in the UK and EU, John Swift, Competition com-mission autumn lecture 2004. Predmet se odnosio na sudski nadzor postupanja državnog povjerenika za unutarnje prihode i poredbe s postupanjem suvremenih regulacijskih tijela.

19 Predmet se odnosio na sudski nadzor postupanja državnog povjerenika za unutarnje prihode i poredbe s postupanjem suvremenih regulacijskih tijela.


220

6. neovisna regulacijska tijela kao upravni sudovi prvog stupnja

Regulacijska bi se tijela u smislu čl. 6. Konvencije trebala tretirati kao upravni sudovi prvog stupnja, a onda tome prilagoditi granice sudske kon-trole njihovih odluka. U predmetima pred regulacijskim tijelima najčešće se procjenjuju ekonomski ili financijski tržišni učinci određenih postupanja poduzetnika ili pravni uvjeti odvijanja poslovanja na tržišno natjecanje. Sta-jališta o tome mogu proizlaziti iz opsežnih ekonomskih analiza prikupljenog činjeničnog supstrata predmeta. Utoliko je važno da mjerodavni upravni sud, rješavajući o zakonitosti odluka regulacijskog tijela, ocjenjuje utemeljenost upravnog akta na zakonu, tj. da je pravilno primijenjen zakon, da nije poči-njena povreda pravila postupka ili da nije nepotpuno ili pogrešno utvrđeno činjenično stanje. Riječ je primarno o kasacijskoj ulozi suda, naspram uloge suda pune jurisdikcije gdje sud može meritorno riješiti neki predmet na te-melju činjenica koje nisu utvrđene u prethodnom postupku, već u postupku pred sudom temeljem dokaza kao što su pored ostalog i mišljenja te nalazi vještaka i drugo.

Je li onda nužno da upravnosudska instancija rješavajući u povodu prav-nog lijeka protiv konačnog upravnog akta bude instancija koja će obvezno provesti novo suđenje o stvari koja je već konačno riješena pred regulacijskim tijelom? Takvo bi rješenje, s obzirom na pravo žalbe daljnjoj višoj upravno-sudskoj instanciji u povodu odluke niže sudske instancije, nedvojbeno pro-duljilo vrijeme do pravomoćnosti odluke regulacijskog tijela. S druge strane takvo bi rješenje u načelu bilo veće jamstvo donošenja ispravne odluke u me-ritumu predmeta. To bi u pravilu bilo kad je sudska instancija koja rješava o odlukama regulatora dovoljno specijalizirana za područje prava tržišnog na-tjecanja i regulacijskog prava. Primjer takvog suda bio bi Competition Appeal Tribunal u velikoj Britaniji. Ipak, za većinu zemalja to za sada nije tako te bi se pravosudni sustav tek u budućnosti mogao unaprijediti ustrojavanjem specijaliziranih ako ne sudskih odjela, onda sudskih vijeća za rješavanje o predmetima iz područja rada regulacijskih tijela.

Utoliko nema nužnosti da upravni sud u prvom stupnju ima mogućnost utvrđivanja činjenica prema vlastitom opredjeljenju (čl. 33. ZUSa), a to sto-ga što bi postupke koji se vode pred regulacijskim tijelima bilo opravdano tretirati kao prvostupanjsku specijaliziranu instanciju odlučivanja. Kasacijske ovlasti visokog upravnog suda čine se dovoljnima da osiguraju odgovarajuću pravnu zaštitu adresatima odluka regulacijskih tijela. Mogućnost poništenja ili preinake odluke regulatora kad je počinio bitnu povredu pravila postupka, nepotpuno ili pogrešno utvrdio činjenično stanje ili je odstupio od pravnog


221

shvaćanja visokog upravnog suda i prakse upravnih sudova jest odgovara-jući način sudskog nadzora i pravne zaštite. U tom je pogledu prikladno da sud uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke kao i da slobodno ocjenjuje izvedene dokaze. Time je osiguran nadzor nad zakonitošću rada regulacijskog tijela tako da se preispitaju utvrđene činjenice i izvedeni dokazi bez nužnosti utvrđivanja novih činjenica ili izvođenja novih dokaza u postupku pred sudom. Upuštanje suda u utvrđivanje novih činjenica ili izvođenje novih dokaza zahtijevalo bi znatnu razinu specijalizacije suda u stručnim pravnim, ekonomskim i tehničkim područjima kojima se bave regu-lacijska tijela te izvjesno povećane postupovne troškove u slučaju vještačenja. Samo manji broj zemalja EU s dugom tržišnom tradicijom ima u tom pogle-du profilirano pravosuđe. Drugim riječima, ovlasti visokog upravnog suda sukladno ZUSu odgovarajuće su za nadzor odlučivanja regulacijskih tijela koja valja tretirati kao specijalizirane prvostupanjske instancije odlučivanja sa zakonski definiranim ovlastima, a to čini suvišnim ponovno sudovanje na prvostupanjskoj upravnosudskoj razini.

Navedeno ne bi značilo derogiranje sudskih ovlasti u području rada regulatora, već prikladan i ekonomičan oblik odlučivanja na odgovarajućoj, tj. naj-višoj sudskoj razini. visoki upravni sud može, pored ostalog, ako smatra po-trebnim, održati usmenu raspravu, a pritom se primjenjuju pravila o usmenoj raspravi pred upravnim sudom (čl. 73. ZUSa). Dakle, način sudskog odluči-vanja u tom bi slučaju bio razmjerno podudaran postojećem radu Upravnog suda Republike Hrvatske koji bi uz potrebu specijalizacije najmanje jednog sudskog vijeća bio sasvim prikladan za odlučivanje o predmetima koje su rješavala regulacijska tijela. Rješenje s visokim upravnim sudom kao mjero-davnim sudom za odlučivanje o zakonitosti akata regulacijskih tijela bilo bi odgovarajuće jer bi uvažilo njihov pravni položaj i zakonski mandat kojim se zapravo provodi ekonomska politika u pojedinim gospodarskim sektorima, na osnovama usuglašenim i na razini politika EU.

Nezavisni regulatori tržišta relativna su institucionalna novina pa zahtijevaju razumijevanje njihova položaja u gospodarstvu i pravnom sustavu. Na takva tijela, polazeći od temeljnih obilježja koja su im svojstvena, zakonom su delegirane posebne ovlasti koje čine ekstenziju sui generis upravne i sudske funkcije državne vlasti na osnovama koje odgovaraju potrebama suvremenog tržišnog poslovanja. Jedno je od karakterističnih obilježja zakonska ograniče-nost roka za rješavanje predmeta, iz čega proizlazi uvažavanje potrebe žurnog postupanja regulatora u osiguravanju pravne zaštite poduzetnicima na tržištu. Dugotrajnost postupanja nije prihvatljiva sa stajališta potreba poduzetnika, osobito novih (new entrant), u rizičnom tržišnom poslovanju koje zahtijeva pravnu sigurnost za ulaganje i nastup na tržištu kao i učinkovitost institucija koje provode sektorske zakone.


222

Ostvarivanje prikladnog pravnog okvira sudske zaštite zadanog od ESP u presudama Tetra laval i Microsoft, uvažavajući ovlasti i mandat regulatora i nezaobilaznu nadzornu ulogu suda, moguće je u slučaju Hrvatske ostvariti tako da visoki upravni sud rješava o zakonitosti odluka regulacijskih tijela. Takvo rješenje ne bi utjecalo na prava nezadovoljne strane da ostvari upravno-sudsku zaštitu te da odluku regulacijskog tijela ospori pred visokim upravnim sudom koji pri opravdanom zahtjevu stranke može pružiti učinkovitu zaštitu u slučaju povrede zakona ne ulazeći pritom u strategiju liberalizacije tržišta, izbor regulatornih instrumenata kao i doktrinarna opredjeljenja regulacijskih tijela koja se zasnivaju u najvećoj mjeri na mjerodavnim politikama liberalizacije i tržišnog natjecanja EU.

Rad i djelovanje regulacijskih tijela moguće je stoga promatrati u širem smislu, kao posebnu specijaliziranu vrstu sudske funkcije koja po službenoj dužnosti ili u nekim slučajevima na zahtjev stranke provodi zakonom propi-sani posebni postupak ili opći upravni postupak, izvodi dokaze i primjenjuje pravnu normu na utvrđeno činjenično stanje. Utoliko rad regulacijskih tijela nije različit od uobičajenog postupanja sudova prvog stupnja.20

Takva su stajališta ponešto avangardna u odnosu prema stavovima pojedi-nih konzervativnijih pravnih teoretičara koji regulacijska tijela, s obzirom na to da se sasvim ne uklapaju u načelo trodiobe vlasti, promatraju s određenom do-zom nepovjerenja (Smerdel, 2006). Oni smatraju da regulacijska tijela s javnim ovlastima imaju prevelike regulatorne, provedbene i sudske ovlasti, da pritom nemaju demokratskog legitimiteta te da su podložna utjecajima industrije i in-teresnih krugova koje reguliraju ili pak političke vlasti. S druge strane pravna znanost upućuje na dobre strane rada regulacijskih tijela, primjerice depolitiza-ciju, jačanje uloge profesionalaca, naglasak na struku i drugo (Koprić, 2007). Također, stajalište je znanosti da su odluke o osnivanju regulacijskih tijela, s aspekta razvoja tržišta, dobre i razumne (Petrović, 2008).

Ne ulazeći ovdje u pro i contra raspravu o osnivanju i radu regulacij-skih tijela, vrijedi napomenuti da pravna znanost i doktrina (Koprić, Petro-vić, Smerdel i drugi; v. primjerice Koprić et al., 2008), bila konzervativnija ili liberalnija, uvažava potrebu pronalaženja novih rješenja te vidi prostor za daljnje statusno i procesno uređenje regulacijskih tijela kroz, primjerice, donošenje posebnog zakona o regulacijskim agencijama ili drugih jedinstvenih kri-terija o njihovu radu.

20 Posebnim zakonima zajamčen je nezavisan pravni položaj regulacijskih tijela kao i imenova-nja članova kolegijalnih tijela koja njima upravljaju i donose odluke sukladno zakonskom djelokru-gu, pa je tako zabranjen svaki oblik utjecaja koji bi mogao ugroziti njihovu samostalnost i neovisnost. v. primjerice čl. 7. ZEKa ili čl. 26. novog ZZTNa.


223

Do tada je korisno prijedlozima (inovacijama) u postojećim posebnim zakonima kojima su osnovana takva tijela istraživati institucionalna rješenja (Popović, 2008) s pravnim posebnostima koje osiguravaju prostor za reformu javne uprave sa svim organizacijama javnog sektora koja je nužna ne samo radi priključenja Hrvatske EU već i radi usvajanja novih vrijednosti u mo-dernizirano hrvatsko društvo i državu usmjerenih na ekonomsku učinkovitost kroz, primjerice, doktrinu novog javnog menadžmenta (new public mana-gment; Koprić, 2004).

Nadalje, izboru dvostupanjskog sustava upravnog sudovanja i načinu nje-gova organiziranja prethodila je opširna i otvorena stručna rasprava upravne znanosti (Koprić, Medvedović, Omejec i drugi)21 u kojoj su istaknuta važna pitanja kao što je uvođenje spora pune jurisdikcije, skraćivanje trajanja postu-paka i sve ostalo što je prethodilo donošenju novog ZUSa (opširnije u: Đerđa, 2008). No, korisno je i dalje razmatrati nova rješenja u pogledu nadležnosti mjerodavnog upravnog suda o rješavanja o odlukama pojedinih tijela s javnim ovlastima.

Utoliko, prilika je u Zakon o elektroničkim komunikacijama, tj. njegove predviđene izmjene i dopune, ugraditi odredbe o nadležnosti visokog uprav-nog suda za vođenje upravnih sporova u vezi s odlukama HaKOMa, a s vremenom bi moguće to bilo rješenje i za druga regulacijska tijela u Hrvat-skoj. Naime, novim ZUSom visoki upravni sud može odlučivati i u drugim Zakonom propisanim slučajevima (čl. 12/3. t. 4. ZUSa). To znači da bi ZEK mogao propisati nadležnost visokog upravnog suda za odlučivanje o zakoni-tosti akata HAKOM-a.22

7. zaključak

Upozorava se na specifičnu ulogu i položaj regulacijskih tijela prema po-sebnim zakonima kojima su ona osnovana i kojima je uređen njihov djelokrug, a osobito s naslova sudskog nadzora nad njihovim radom. Novim ZUSom uveden je sustav dvostupanjskog upravnog sudovanja s upravnim sudovima i visokim upravnim sudom koji rješavaju o upravnim sporovima. Upravni sudovi postaju sudovi pune jurisdikcije s mogućnošću žalbe visokom uprav-

21 Primjerice, Jasna Omejec: Odnos Ustavnog suda i Upravnog suda u kontroli javne uprave u RH; Ivan Koprić: Upravno sudovanje u svjetlu prilagodbe standardima EU; Božo Gagro i D. JurićKnežević: Kvaliteta upravnog postupanja prema iskustvima Upravnog suda RH s prijedlozima za unaprjeđenje; i drugi na okruglom stolu HaZU o reformi upravnog sudstva i upravnog postupanja; Reforma, 2006.

22 Boris Marković, sudac Upravnog suda, izlaganje na seminaru o ulozi Upravnog suda i prekršajnih sudova u provedbi regulatornog okvira u području elektroničkih komunikacija, TaIEX, rujan 2010., Zagreb.


224

nom sudu. To utječe i na položaj regulacijskih tijela i njihovih odluka koje su konačne u upravnom postupku.

Prikazana je relevantna praksa i gledišta Europskog suda za ljudska prava i Europskog suda pravde te način postupanja u pogledu ekonomskih i tehnič-kih pitanja o kojima tijela koja rješavaju u prvom stupnju zauzimanju staja-lišta. Jednako tako prikazana su određena međunarodna iskustva vezana za organiziranije sudovanja u području tržišnog natjecanja i regulatornim poslo-vima u pojedinim zemljama kao i povezana sudska praksa u tom pogledu.

Slijedom navedenog predlaže se, s obzirom na to da novi ZUS ne pro-pisuje različito postupanje u pogledu odluka regulacijskih tijela, posebnim zakonima kojima su ta tijela ustrojena propisati nadležnost visokog uprav-nog suda za rješavanje u upravnim sporovima o zakonitosti njihovih odlu-ka. Takvo rješenje uvažilo bi položaj regulacijskih tijela kao prvostupanjskih instancija rješavanja predmeta iz područja prava tržišnog natjecanja i regulacijskog prava, što bi pridonijelo ekonomičnosti upravnog spora ne naruša-vajući pritom pravo stranke na sudsku zaštitu. Takvo rješenje zadovoljava i zahtjev pravne stečevine u pogledu sudskog nadzora, primjerice u području elektroničkih komunikacija (Direktiva 2009/140/EC Europskog parlamenta i vijeća, čl. 1.4. a1.).

Naime, kako to proizlazi iz prakse Europskog suda za ljudska prava, i neovisna regulacijska tijela mogu ispunjavati sve uvjete da bi ih se moglo smatrati »neovisnim i nepristranim sudovima« koji mogu odlučivati o »pravi-ma i obvezama građanske prirode« u prvom stupnju. To se posebno odnosi na ona regulacijska tijela koja, poput HaKOMa, imaju i posebnu nadležnost za rješavanje sporova u okviru svoje zakonske nadležnosti.

Zaključno, kao dodatni osigurač kontrole zakonitosti rada neovisnih regu-lacijskih tijela mogla bi se osigurati, ako se to ocijeni korisnim, izvanrednim pravnim lijekom (revizijom) pred vrhovnim sudom u zakonom propisanim slučajevima, čime bi se omogućio pravorijek najviše sudske instancije.

Literatura

Bay, F. Mateo, Javier Ruiz Calzado (2005) Tetra Laval II: The Coming of age of Ju-dicial Review of Merger Decisions. World Competition 28(4)

Cseres, Katlin, Jurian Langer (2009) Judicial Review in Hungarian Competition Law – Tetra Laval à la Hongroise, http://ssrn.com/abstract=1396242

Đerđa, Dario (2008) Upravni spor u Hrvatskoj: sadašnje stanje i pravci reforme. Zbor-nik Pravnog fakulteta u Rijeci 1/2008.


225

HaZU (2006) Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. Zagreb: HaZUKoprić, Ivan (2004) Temeljna načela i usmjerenja reforme javne uprave u Hrvatskoj.

Informator br. 5288Koprić, Ivan (2007) Regulatorna tijela kao novi oblik suradnje i sukobljavanja u hr-

vatskoj državnoj upravi. U: Država i uprava, zbornik radova. Zagreb: HaZUKoprić, Ivan, anamarija Musa, vedran Đulabić (2008) Standardi regulacije službi od

općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapi-talizma. Hrvatska javna uprava 8(3)

Koprić, Ivan, vedran Đulabić (2009) Europeizacija hrvatskog upravnog postupovnog prava. Zagreb: Novi informator

Petrović, Siniša (2008) Položaj i uloga nezavisnih regulatora u uređenju tržišta. Pravo u gospodarstvu 3/2008

Petit, Nicolas, Louise Rabeux (2008) Judicial Review in French Competition Law and Economic Regulation, http://ssrn.com/abstract=1290143

Reforma (2006) Reforma upravnog sudstva i upravnog sudovanja. Zagreb: HaZUSmerdel, Branko (2006) Regulatorne agencije. Informator br. 5432Swift, John: Judicial control of competition decisions in the UK and EU, Competi-

tion commission autumn lecture, www.competition commission.org.uk./ judici-al_control_of_competition_decisions.htm

Pravni izvori

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, NNMU 18/97Zakon o agenciji za regulaciju tržišta željezničkih usluga, NN 79/07, 75/09Zakon o elektroničkim komunikacijama, NN 73/08Zakon o poštanskim uslugama, NN 88/09Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, NNMU

18/97Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti, NN 177/04, 76/07Zakon o sudovima, NN 50/05, 16/07, 113/08, 153/09Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, NN 122/03, 79/09Presuda Suda pravde EU C12/03 P, Commission v. Tetra Laval, OJ C 82, 2005.Presuda Općeg suda EU T5/02, Tetra Laval v. Commission, OJ C 19, 2003.Presuda Općeg suda EU T201/04, Microsoft v. Commission, OJ C 269, 2007.Mišljenje nezavisnog odvjetnika Suda pravde EU Tizzano u vezi s predmetom C12/03

P, OJ C 82, 2005.Odluka Europske komisije COMP/M.2416 Tetra Laval/Sidel, OJ L 43, 2004.


226

Uredba Europskog vijeća 139/2004 o kontroli koncentracija između poduzetnika, OJ L 24, 2004.

Direktiva 2009/140/EC Europskog parlamenta i vijeća od 25. studenoga 2009.Presuda Europskog suda za ljudska prava Olujić protiv Hrvatske br. 22330/05 od 5.

veljače 2009. (www.echr.coe.int)Presuda Europskog suda za ljudska prava Božić protiv Hrvatske br. 22457/02 od 29.

lipnja 2006. (www.echr.coe.int)Presuda Europskog suda za ljudska prava vajagić protiv Hrvatske br. 30431/03 od 16.

listopada 2008. (www.echr.coe.int)Presuda Europskog suda za ljudska prava Lesjak br. 25904/06 od 18. veljače 2010.

(www.echr.coe.int)Odluka Europskog suda za ljudska prava EM LINIJa d.o.o. protiv Hrvatske br.

27140/03 od 22. studenoga 2007. (www.echr.coe.int)Odluka Ustavnog suda RH UI745/1999 od 8. studenoga 2000. (www.usud.hr)

227

bosiljka britvić vetma

uPravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naUčiti

UDK: 351.95(44) Prethodno znanstveno priopćenje

Upravno sudstvo u Francuskoj pokazuje određene specifičnosti nastanka i razvoja. važnost sudske kontrole povezana je s postojanjem i razvojem Državnog savjeta, spe-cifične francuske institucije. Ona se često dovodila u pitanje, ali je zadržana i tijekom ustavnih kriza i tijekom ekonomskog i društvenog procvata. U novije vrijeme na nacionalno pravo Francuske značajno utječe pravo Europske unije.

ključne riječiupravno sudovanje – Francuska, Državni savjet, sudska kontrola uprave, pravo Europske unije

1. uvod

U razvoju francuskog Državnog savjeta razlikuje se više razdoblja. Prvo je ono od Francuske revolucije do dolaska Napoleona Bonapartea na vlast (1789.–1804.). Drugo je razdoblje od tada do reforme Državnog savjeta (1804.–1872.). Treće je ono nakon te reforme (1872.–1987.). U tim razdobljima može se uočiti i neovisna evolucija pravnih normi, u kojoj se mogu raspoznati određene nedosljednosti, ali i opća tendencija promjene i razvoja Državnog savjeta. Francusko moderno upravno sudstvo stvoreno je kombina-cijom opreza revolucionara i nužnošću osiguranja sudske kontrole uprave.

U Francuskoj se smatra da je uprava posebna institucija koja mora biti uređena posebnim pravom, a to posebno pravo mora primjenjivati autonomno sudstvo. Redovni sudovi primjenjuju privatno pravo; upravno sudstvo primje-njuje upravno pravo. važnost uprave u Francuskoj i njezin odraz na prav-nom planu ustanovili su značaj upravnog prava uopće, poglavito autonomnog upravnog prava (Bigot, 2002: 15). Iskustvo, i francusko i drugih zemalja, po-kazuje da je kontrola koju provodi upravno sudstvo mnogo dublja, energičnija i smjelija od one koju provode redovni sudovi.

ako se izuzmu pojedine kritike koje se sporadično javljaju, danas u Fran-cuskoj postoji široki konsenzus, bez obzira na političke grupacije, da se zadrži sustav koji se dokazao, koji je bio preuzet i u određenom broju drugih zema-

BOSILJKa BRITvIć vETMa

228

lja i koji je još uvijek predmet velikog interesa. To ne znači da je taj sustav savršen; postoje praznine, slabosti, nedostaci. Poboljšanja su nužna, ali prije svega u okviru sustava. Takav zahtjev danas je još aktualniji zbog činjenice da je dualitet sudstva utvrđen postojanjem Ustavnog vijeća koje je, »u skladu s francuskom koncepcijom podjele vlasti«, u osnovna načela Republike svr-stalo »nadležnost upravnih sudova za poništavanje ili izmjenu odluka koje donosi izvršna vlast u izvršenju prerogativa javne prinude«.1

2. organizacija sudstva (dualitet nadležnosti)

Francuski sustav karakterizira koegzistencija dvaju sudskih poredaka. Jedan poredak čine redovni sudovi, a drugi upravni sudovi. Izraz »sudski poredak« (ordre de juridiction) u pravnom je jeziku ambivalentan. Danas se nalazi u čl. 34. Ustava Francuske Republike koji definira domenu zakonskog uređivanja i koji mu povjerava »stvaranje novih sudskih poredaka«. Međutim, u tom smislu, izraz ima veoma široko značenje. Ustavno vijeće i Državni sa-vjet u svojoj praksi smatrali su da stvaranje novog sudskog poretka praktično znači svako novo sudstvo po svom sastavu ili nadležnosti. Takvo je tumačenje dano da bi se zadržala široka domena zakonskog uređivanja u pitanjima koja se izravno tiču javnih sloboda.

U Francuskoj postoji nekoliko najviših sudova. Neki su izrazito poseb-nog karaktera: Visoki sud pravde koji je najviši u političkoj materiji, a zasjeda izvanredno; Ustavno vijeće, najviši sud u granicama svojih nadležnosti, pri-mjerice u izbornoj materiji; u socijalnom području Viši arbitražni sud, done-davno Viša kasacijska komisija za ratne štete, koja je ukinuta, a čije su nad-ležnosti prenesene na Državni savjet. Izvan tih posebnih slučajeva svi najviši sudovi nalaze se na vrhu dvaju sudskih poredaka: s jedne strane Kasacijski sud dominira cjelinom redovnih sudova, a s druge strane Državni savjet domi-nira cjelinom upravnog sudstva.

Organizacija redovnih sudova je vrlo kompleksna. U osnovi postoji neko-liko kategorija sudova opće nadležnosti, kao prvostupanjski sud za građanske sporove manje vrijednosti (tribunal d’instance) ili prvostupanjski sud nadle-žan za građanske sporove (tribunal de grande instance), ili s posebnom nad-ležnosti, kao što su to Conseil de prud hommes – sud koji rješava sporove iz radnih odnosa, trgovački sud, sud koji rješava sporove u vezi sa zdravstvenim i socijalnim osiguranjem, paritetni sudovi koji u prvom stupnju presuđuju spo-rove povodom zakupa zemlje. Drugu razinu čine prizivni sudovi. Napokon, najviši sud koji odlučuje isključivo o pravnim, a ne i o činjeničnim pitanjima, jest Kasacijski sud. Kada je riječ o organizaciji upravnog sudstva, ona podra-

1 Odluka 86224 od 23. siječnja 1987.

Upravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naučiti

229

zumijeva upravne sudove, prizivne (drugostupanjske) upravne sudove, speci-jalizirane upravne sudove i Državni savjet (Gaudement, 2005: 43).

U praksi se mogu pojaviti problemi oko sukoba nadležnosti između re-dovnih i upravnih sudova.2 Takve sukobe nadležnosti rješava Sud za sporove o sukobu nadležnosti prema odgovarajućoj proceduri. Ima devet članova: četiri savjetnika Državnog savjeta, četiri savjetnika Kasacijskog suda, dok je de-veti član ministar pravosuđa koji predsjeda sudom. Međutim, ministar nema vremena predsjedavati svim zasjedanjima suda. U praksi njime gotovo uvijek predsjedava potpredsjednik, kojega na tri godine biraju njegovi kolege. Kod tog mehanizma može se dogoditi da dođe do podjele glasova, odnosno da postoje četiri glasa s jedne i četiri glasa s druge strane. Budući da glas predsje-davajućeg nije prevladavajući, ne postoji način da se izađe iz nastale situacije, osim da se pozove ministar pravosuđa da preuzme svoju ulogu predsjednika. U praksi, ako se konstatira podijeljenost glasova, donošenje odluke se odgađa do zasjedanja kojim će predsjedavati ministar pravosuđa. Takva je situacija prilično rijetka, ali je svakako bez sumnje najteži problem francuskog prava. Problem nadležnosti, na kraju, može rješavati politička osoba koja pripada vladi i koja ne mora obvezno biti pravnik (Chapus, 2005: 97).

2.1. Ustroj upravnog sudstvaStruktura upravnog sudstva obuhvaća Državni savjet, upravne sudove i

prizivne upravne sudove te specijalizirane upravne sudove.

2.1.1. Podjela sudskih nadležnostiDugo vremena, sve do 1950ih, Državni savjet bio je jedino sudsko tijelo

opće nadležnosti za upravne sporove. Danas, i to od njihova osnivanja 1953., upravni sudovi su prvostupanjska sudska tijela u upravnim sporovima.3 Nji-

2 Sukobi nadležnosti mogu biti koncentrirani u tri kategorije s obzirom na način kako Sud za-sjeda. Razlikuju se pozitivni sukob, negativni sukob i sukob za povrat nadležnosti. Pozitivni sukob nadležnosti jest postupak ustanovljivanja zaštite uprave u odnosu na redovne sudove, odnosno kako bi se u osnovi zaštitila nadležnost upravnog sudstva. Negativni sukob nadležnosti označuje situaciju u kojoj se stranka prvo obratila nekom sudu koji se oglasio nenadležnim, smatrajući da je nadležno drugo pravosuđe, i koje se obratilo tom drugom sudu koji se također oglasio nenadležnim. Oba smatraju da nisu nadležni, ističući da je za slučaj nadležan drugi. Sukob za povrat nadležnosti dopu-šta sudu koji rješava spor da traži od Suda za sporove jednu vrstu konzultacije i nadležnosti. Treba razlikovati obvezni i fakultativni povrat.

3 Upravni sudovi u nekim vrlo rijetkim slučajevima mogu biti prvi i posljednji stupanj, tako da na njihove odluke nije moguće podnijeti žalbu, pa stoga ne podliježu nadzoru prizivnih upravnih sudova, nego samo mogućnosti izravne žalbe Državnom savjetu. Državni savjet, osim svojih ovlasti vrhovnog upravnog suda, ponekad također može biti prvostupanjski sud, a u vrlo rijetkim slučajevi-ma i prizivni sud (Chapus, 2006: 613).


230

hova uloga dobila je važnost i donošenjem Zakona o decentralizaciji 2. ožuj-ka 1982. koji je ukinuo prethodnu kontrolu akata općinskih, departmanskih i regionalnih vlasti i zamijenio ju ovlašću prefekta da te akte dostavi upravnim sudovima. Oni imaju i savjetodavnu nadležnost, baš kao i Državni savjet, me-đutim, u praksi mnogo manje važnu. Mogu ih konzultirati prefekti iz njihova resora, a mogu i davati službena mišljenja lokalnim upravnim vlastima.

Što se, pak, prizivnih upravnih sudova tiče, budući da su od 1987. dobili ograničenu nadležnost (za sve sporove, osim sporova protiv općih uprav-nih akata), Zakonom od 8. veljače 1995. predviđeno je da prizivni upravni sudovi imaju punu nadležnost u predmetima koji obuhvaćaju opće sporo-ve i sporove u svezi s nezakonitošću (osim iznimaka – dekreti premijera i predsjednika države). Zakon zadržava nadležnost Državnog savjeta za žalbe iz triju domena: sporovi oko zakonitosti, upravni izbori i uredbodavni akti (Debbasch, 2001: 112).

Konačno, Državni savjet je istovremeno:– prvostupanjsko i krajnje sudsko tijelo (juge en premier et dernier res-

sort)– žalbeno sudsko tijelo (juge d’appel) za odlučivanje o tužbama za pro-

cjenu zakonitosti (les recours en appréciation de la légalité) u sporo-vima koji se tiču lokalnih, općinskih i kantonalnih (okružnih) izbora, hitne postupke koje je razvila reforma iz 2001.

– kasacijsko sudsko tijelo (juge de cassation) za presude prizivnih upravnih sudova i odluke specijaliziranih upravnih sudova, kao što su Proračunski sud i sudstvo za pitanja radnih sporova (juridictions pro-fessionnelles).

Kako bi se ograničio broj vrsta tužbenih zahtjeva i odvratilo tužitelje od sistematskog korištenja instancijom Državnog savjeta kao trećeg stupnja sud-stva, zakonodavac je 31. prosinca 1987., po uzoru na strano zakonodavstvo, poglavito Savezne Republike Njemačke, uspostavio postupak prihvaćanja tužbi (une commission d’admission des recours, 1995.). Državni savjet može sudskom odlukom (décision juridictionnelle) odbiti tužbeni zahtjev na osnovi neutemeljenosti (neprihvatljivosti)4 ili neozbiljnosti. Može čak i globiti, izdati financijsku kaznu za neutemeljene tužbe (žalbe).

Zakon iz 1987. podliježe kritici jer mu je jedina svrha rasteretiti Državni savjet. Bilo bi poželjno u Francuskoj ustrojiti predparnični dvosmjerni po-

4 U izvorniku: irrecevabilité – razlog za odbijanje pokretanja postupka po tužbenom zahtjevu, koji može biti i istek zakonskog roka za podnošenje tužbe ili neki drugi razlog koji se tiče forme ili sadržaja tužbe.


231

stupak između uprave i građana, u kojem se sporovi mogu riješiti (obvezna prethodna upravna žalba).5

2.1.1.1. Državni savjet

Kao vrhovni upravni sud Državni savjet je posljednji sud izvršne vlasti, jedinica lokalne samouprave, neovisnih vlasti, upravnih javnih ustanova ili radnji tijela koja imaju isključivo pravo javne vlasti. Tako je on sud koji sudi bez priziva o uredbenim ili osobnim odlukama predsjednika Republike, predsjednika vlade i članova vlade sve do najneznatnijih radnji ili djelovanja lokalnih vlasti. Iz tog naslova Državni savjet bdije nad jedinstvenom pravnom praksom i osigurava normalno upravljanje upravnim sudovima i prizivnim upravnim sudovima, i to poglavito posredstvom Stalne inspekcije (komisije) za nadzor upravnih sudova.

Državni savjet sastoji se od oko 300 članova (dio tih članova, 80–100, na raznim je funkcijama u ministarstvima).6 Francuski premijer je predsjed-nik Državnog savjeta nominalno, po funkciji, dok je potpredsjednik Savjeta njegov stvarni voditelj. Potpredsjednika imenuje predsjednik Republike de-kretom, usvojenim u vijeću ministra, i to između savjetnika i predsjednika odjela Savjeta.7

Državni savjet se sastoji od sedam odjela. Prije svega, riječ je o važnom Odjelu za upravne sporove (section du contentieux), koji osigurava cjelokupne sudske aktivnosti (donosi presude i dr.). Ima pročelnika i tri pomoćnika pro-čelnika. Dijeli se na deset odsjeka, koje vode načelnici. Obično tekuća pitanja rješavaju dva odsjeka. Kada nastanu poteškoće, obraćaju se Odjelu za upravne sporove. Nadležnost Odjela za sporove, odnosno nadležnost Državnog savjeta u materiji sporova pretpostavlja tri kategorije odnosno organizacija odjela za sporove podrazumjeva tri elementa: tijela za pripremanje, tijela za donošenje presuda i vladine povjerenike. Tu je i Skupština za sporove, kojoj predsjedava

5 »Il serait souhaitable d’organiser, en France comme aux ÉtatsUnis une procédure précon-tentieuse, contradictoire, entre administrationadministrés, au cours de laquelle les litiges pourraient trouver une solution.« Sauvé, 2007: 123.

6 Kada je riječ o sastavu, teško je dati sasvim točan i stalan broj, jer postoje određena variranja od godine do godine, kao i razmimoilaženja između onog što je predviđeno i realnih efekata.

7 Potpredsjednik predsjedava Skupštini za sporove koja je i najsvečaniji oblik presuđivanja, kao i Općoj skupštini i Stalnom povjerenstvu koji imaju savjetodavni karakter. Također je predsjednik ex offo Nacionalne škola za upravu (Ecole nationale d’Administration) i višeg vijeća upravnih sudova (Conseil Supérieur des tribunaux Administratifs) te prizivnih upravnih sudova (Cours administrati-ves d’Appel). Potpredsjednik Državnog savjeta, kao prvi državni dužnosnik u Francuskoj, protoko-larno po tradiciji upućuje šefu države, predsjedniku Republike Francuske, prigodne novogodišnje čestitke u ime svih državnih tijela i organa i svojim govorom uključuje i želje svih državnih službe-nika i dužnosnika. Šimac, 2007: 67.


232

potpredsjednik Državnog savjeta i koja se aktivira u važnim slučajevima, koji često znače obrat u pravnoj praksi ili su politički osjetljive afere. Državni savjet od 1945. ima i stalnu Inspekciju upravnih sudova i raspolaže dokumen-tacijskim centrom, bibliotekom i informativnom službom. Postoje još i četiri tzv. ćelije: za izvršenje odluka pravosuđa, za vrednovanje radova Državnog savjeta, za međunarodnu suradnju i pravo Europske unije (EU).

Organizacija Državnog savjeta u njegovoj savjetodavnoj funkciji podra-zumijeva tri elementa. Prije svega pet odjela, od kojih je svaki nadležan za određeni broj ministarstva: za unutrašnje poslove, financije, javne radove, so-cijalna pitanja i upravne poslove. Tu je zatim Opća skupština, koja objedinjuje sve državne savjetnike ili samo jedan njihov dio u suženom zasjedanju. Tu je i Stalno povjerenstvo, veoma sužena forma, koja se može brzo okupiti za ispitivanje hitnih slučajeva.

Državni savjet potpuno neovisno obavlja svoju savjetodavnu zadaću. Na-ime, s obzirom na ciljeve koje si vlada zadaje, bitno je da može davati najko-risnija mišljenja za učinkovito upravljanje javnom akcijom. Državni je savjet potpuno slobodan u svom savjetodavnom djelovanju, jer mišljenja koje daje imaju tajni karakter. Jedino vlada može odlučiti o tome hoće li ta mišljenja biti javno objavljena, što ona čini sve sustavnije, a posebno kad je riječ o studijama i mišljenjima o nacrtima zakona. Kada je riječ o posljedicama tih mišljenja, one nisu iste u pravu i u stvarnom životu. U pogledu prava treba spomenuti dva pravila: mišljenje je tajno i nije obvezno (mišljenje je tajno, ono pripada vladi). Pa ipak, danas većinu mišljenja vlada objavljuje u formi okružnice ili se ona objavljuju s njezinim odobrenjem od prije nekoliko godi-na u reviji Državnog savjeta Etudes et documents.

Mišljenja dana o projektima zakona i dekreta gotovo se nikad ne objav-ljuju. Ona nemaju obvezujuću snagu, odnosno u načelu, čak i kad je obvezna konzultirati Državni savjet, vlada nije obvezna slijediti njegovo mišljenje. Međutim, valja navesti dvije dopune. U pojedinim situacijama, kod indivi-dualnih odluka, mišljenja moraju biti suglasna, što znači da je vlada vezana mišljenjem Državnog savjeta. Ona može uzeti svoj početni tekst o kojemu Državni savjet nije bio pozvan dati mišljenje. Mišljenje nije obvezno ni za sudove, i to je veoma značajno. Državni savjet (Odjel za sporove) prilikom rješavanja sporova nije vezan stavovima koje je zauzeo u pojedinim upravnim odjelima, isto kao i redovni sudovi, ali iz još jačeg razloga.

Naime, Državni savjet može u svojim upravnim odjelima iznijeti stav da je neka mjera zakonita, a zatim ju poništiti u sporu kao nezakonitu. Taj dis-paritet se objašnjava time da uvjeti ispitivanja na dvije različite razine uopće nisu isti. Upravni su odjeli uvijek u vremenskom tjesnacu. Čak i ako on nije onoliki kao kod Stalnog povjerenstva, oni moraju često davati mišljenja u roku


233

od osam ili petnaest dana, dok se spor može zakonito voditi i slučaj detaljno ispitati. Državni savjet često se žalio, poglavito u svojim godišnjim izvještaji-ma za 1991. i 2005., na kratkoću rokova, dok su mnogi premijeri okružnicama podsjećali na to da bi, osim u velikoj hitnosti, bilo poželjno ostaviti Državnom savjetu rok od najmanje mjesec dana za ispitivanje tekstova.

Osim toga, filtri koje u sebi sadržava vođenje spora mnogo su brojniji; slučaj ispituje veći broj osoba. Najzad, u sporu postupak je kontradiktoran, vodi se rasprava između stranaka i uprave, dok se pred upravnim odjelima iznosi samo jedno mišljenje, mišljenje uprave, koje može, namjerno ili slu-čajno, ne istaknuti probleme u tekstu ili moguću nezakonitost. Dakle, mnogo je teže otkriti nezakonitost na razini upravnih odjela nego prilikom vođenja samog spora. I pored toga, kontradikcije su prilično rijetke.

Također se događa, ali iznimno, da Ustavno vijeće o nekom zakonskom tekstu zauzme stav različit od stava Državnog savjeta. U stvarnosti, može se reći, iako ne postoji nikakva statistika o tome, da vlada slijedi većinu danih mišljenja, nekada zbog autoriteta Državnog savjeta, ali i zbog bojazni od mo-gućeg poništenja u slučaju spora. ako je Državni savjet iznio mišljenje o tome da je neki tekst nezakonit, vlada neće zauzeti oprečan stav, jer će se bojati da može doći do poništavanja teksta bude li on osporen. To znači da ako postoji politički problem, poglavito kod prijedloga zakona, vlada postupa drugačije.

Državni savjet, uz pristanak vlade, u svom javnom izvješću svake godine, i to sve detaljnije, govori o svom savjetodavnom djelovanju. Kada je riječ o značaju savjetodavne uloge, ne postoji opće znanstveno mišljenje. Međutim, kontrolu Savjet obavlja u tri smjera. Prije svega, provjerava stil, korektnost jezika i gramatičku formu – danas gotovo ne postoji tekst koji ne izađe promi-jenjen, u formi, nakon razmatranja u Državnom savjetu i uz suglasnost pred-stavnika vlade.

Druga uloga vezana je za zakonitost teksta koji mu je dostavljen ili za pravne probleme koji se postave prilikom zahtjeva za davanje mišljenja koji mu je upućen. Naročito ispituje ustavnost zakona i međunarodnih ugovora. Taj se aspekt često zaboravlja kada se proučava kontrola ustavnosti zakona u Francuskoj. Sud ne obavlja takvu kontrolu, međutim Državni savjet koji zasjeda kao savjetodavno tijelo obavlja je neprekidno.

Najzad, Državni savjet razmatra i pitanje oportuniteta. Ovdje se ulazi u mnogo složenija i suptilnija razlikovanja. Ne može se miješati u politički oportunitet, jer nije političko tijelo i za to nije dobio mandat, ali može inter-venirati u pravni i upravni oportunitet, što znači da se njegova uloga sastoji u uvođenju i održavanju koherentnosti francuskog upravnog sustava i pravne države te u pomaganju vladi i upravi u pronalaženju najsvrsishodnijih rješe-nja (Sauvé, 2007a: 13–14).


234

To upućuje na originalnost Državnog savjeta, u onoj mjeri u kojoj je Državni savjet istovremeno sud i savjetodavno tijelo. Svakako, koegzistencija tih dviju funkcija u istoj kući pridonosi sama po sebi kvaliteti prava (u pogle-du korištenja koncepata i terminologije).

Državni savjet se ističe potpunom neovisnošću svojih članova. Izvan raz-doblja jake krize nijedna državna vlast nije pokušala utjecati na smisao odluka Državnog savjeta vršeći pritisak na članove, pa ni dovesti u pitanje njihovu nesmjenjivost. Baš zbog te nesmjenjivosti, ali i zbog blizine s upravom, Dr-žavni savjet predstavlja velik dokaz smjelosti pri svojoj kontroli upravnog djelovanja – to vrijedi i za prekoračenje ovlasti gdje osobito danas zbog ko-rištenja hitnog postupka upravni sud donosi spektakularne odluke. Francuski upravni sudac je shvatio da mora biti otvoreniji prema vanjskim utjecajima, ali također, dijelom i pod utjecajem vanjskih doprinosa, da se istovremeno mora bolje prilagođivati potrebama hitnog postupanja i davanja raznolikijih odgovora na sporove koji mu se daju na odlučivanje.

Naime, postojao je, naravno, postupak odgode izvršenja. No, kako bi otišao dalje u tom pogledu, Državni savjet je predložio reformu, kojom su Zakonom od 30. lipnja 2000. stvorena dva nova postupka. Prvi hitni suspen-zivni postupak (koji je zamijenio odgodu) te drugi hitni postupak u domeni temeljnih sloboda koji je posve nov. Inovacije koje su pratile te nove postupke su mnogobrojne. Odnose se na uvjete utemeljenja: otada je dovoljno, za hitni suspenzivni postupak, da postoji ozbiljna sumnja u zakonitost mjere i da po-stoji hitna potreba suspenzije primjene.

Za hitni postupak u domeni temeljnih sloboda nužno je, pak, da postoji nužnost očuvanja temeljnih sloboda koje uprava ozbiljno krši, i to na oči-gledno nezakonit način. Postupak je znatno izmijenjen u tom smislu da zbog brzine postoje samo dvije razine. Postupak koji je pokrenut u načelu je usmen i bez zaključaka javnog izvjestitelja. Nema sumnje da je to za Državni savjet, koji je snažno vezan za pismeni postupak, najkorjenitija moguća revolucija (Dewost, 2007: 46). Ona ponekad ima strašne posljedice, kao na primjer kada je naredbom Suda za hitne postupke Upravnog suda u Parizu od 23. studenoga 2005., koju je potvrdio Državni savjet presudom u predmetu Društvo Fran-çoisCharles Oberthür Fiduciaire, sudac zaustavio proizvodnju novih elektro-ničkih putovnica koje su nezakonito dane tiskari iz privatnog sektora zbog zanemarivanja monopola Državne tiskare. Državni savjet tada se prilagodio potrebi hitnosti.

Upravni sud suočava se s više izazova na početku 21. stoljeća, osobito onima koji se odnose na sve veću ulogu prava i sudske prakse EU u nacional-nom pravu te na veću povezanost s vođenjem računa o međunarodnom pravu. Kao prvo, upravno je sudovanje prihvatilo nakon presude Državnog savjeta


235

od 20. listopada 1989. u predmetu Nicolo nadzirati usklađenost nacionalnog zakona s nekim ugovorom, konkretno Ugovorom o osnivanju Europske zajed-nice. Državni savjet se odvažio, u početku oprezno, poslije sve žešće, provo-diti takav nadzor usklađenosti koji ga je doveo do toga da ne samo zabranjuje primjenu zakona zbog suprotnosti s Ugovorom nego i osuđuje državu za naknadu štete koja je proizašla iz takvog zakona, osobito kada je zakonodavac zanemario ciljeve neke smjernice Zajednice. To ga je dovelo do toga da sam tumači ugovor, što je do tada bio posao Ministarstva vanjskih poslova. Držav-ni savjet po službenoj dužnosti kontrolira rad parlamenta u pogledu međuna-rodnih pravila.

O velikom utjecaju Državnog savjeta govori i to što je potpredsjednik Državnog savjeta imenovan za predsjednika odbora koji daje mišljenje o pri-kladnosti kandidata za obavljanje funkcije suca i nezavisnog odvjetnika Eu-ropskog suda.

2.2.2.2. Upravni sudovi

Upravnih sudova je 42, od kojih je 31 u najvećim francuskim gradovima, a 11 u prekomorskim teritorijima.8 Imaju oko 1.000 sudaca (magistrats) čiji je pravni status utvrđen Uredbom od 28. rujna 1988., a neovisnost Zakonom od 6. siječnja 1986. U načelu se regrutiraju iz eNA-e i putem dodatnih natječaja. Njihov se ustroj temelji na Zakonu o upravnim sudovima i prizivnim uprav-nim sudovima (Code des tribunaux administratifs et des cours régional de administratives d’appel). 9

Nakon što su 1953. osnovani upravni sudovi kako bi se rasteretio Državni savjet, trideset godina poslije, odnosno 1980., on se opet našao zatrpan mno-gobrojnim žalbama, tako da se nijedan predmet nije mogao riješiti brže od tri godine nakon podnošenja tužbe. Stoga je Zakonom od 31. prosinca 1987., kako bi se poboljšala ta situacija, predviđeno da se na međuregionalnoj razini osnuju prizivni upravni sudovi.

2.1.1.3. Prizivni upravni sudovi

Struktura upravnog pravosuđa temeljito je izmijenjena Zakonom od 31. prosinca 1987. kojim su osnovani prizivni upravni sudovi, koji se nalaze izme-đu prvostupanjskih sudova i Državnog savjeta. Prizivni upravni sudovi sastoje se od sudaca koji pripadaju istom tijelu i kojima upravlja spomenuti Zakon o

8 Bivše francuske kolonije koje su i dalje pod nadzorom francuske uprave, odnosno ne uživaju punu suverenost, iako su zasebne cjeline (subjekti) .

9 www.ena.fr/index.php?module=doc&action=getFile&actiarbo


236

upravnim sudovima i prizivnim upravnim sudovima. Nalaze se u Parizu, Bor-deauxu, Lyonu, Douaiju, Nancyju, Nantesu, versaillesu i Marseilleu.10 Svaki sud može imati više odijela (chambre), a predsjedava mu državni savjetnik (la présidence d’un Conseiller d’État) (Dalloz Professionnels, 2001: 501).

Suprotno uobičajenim pravilima u prizivnim sudovima, koji odlučuju samo o žalbi i koji mogu samo odbaciti ili poništiti odluku, ovi sudovi imaju mogućnost sami presuditi spor. Oni mogu – derogacijom pravila po kojemu ne postoji mogućnost postavljanja prethodnih pitanja unutar istog sudskog poretka – Državnom savjetu dostavljati novo pravno pitanje koje predstavlja ozbiljnu poteškoću i postavlja se u mnogim sporovima i ne čekaju da on do-nese odluku u posljednjoj instanciji. Državni savjet će morati ispitati predmet u roku od tri mjeseca, njegovo stajalište naziva se »mišljenje«, međutim to je rezultat parlamentarne improvizacije. Očigledno je da to »mišljenje« ima smisla samo ako je obvezno za suca koji meritorno odlučuje i ako ima snagu sudske odluke. Konačno, osim Državnog savjeta, upravnih sudova i prizivnih upravnih sudova, postoje i specijalizirani upravni sudovi.

2.1.1.4. Pojam specijaliziranog upravnog sudstva

Specijalizirani sudovi su oni sudovi koji u sklopu upravnog spora imaju nadležnost prema ovlasti, odnosno oni mogu biti nadležni samo u sporovima koji su im izrijekom stavljeni u nadležnost zakonom ili drugim propisom.11

Prva poteškoća koja nastaje u nastojanju da se obuhvati korpus specijali-ziranih upravnih sudova, odnosi se na to što ih njihovi osnivački akti rijetko kvalificiraju kao takve. Osim toga, njima se općenito ne precizira da pripada-ju upravnom poretku, pa se i ne navodi da je riječ o pravnim nadležnostima (instancijama). Stoga za svaki pojedini slučaj za to tijelo, i to često na vrlo subjektivan način, treba utvrditi je li riječ o specijaliziranom upravnom sudu.

Takva se prosudba obavlja u dva stupnja: Je li određeno tijelo pravna instancija, odnosno posjeduje li pravnu nadležnost? ako posjeduje, pripada li to tijelo upravnom poretku?

Vrste specijaliziranih sudova. Nesigurnost u pogledu statusa tijela koja bi mogla biti specijalizirani sudovi te velika različitost tih nadležnosti uzrok su komplikacija pri utvrđivanju tipologije u ovom području. Klasifikacija uprav-nih sudova može se osloniti na različite kriterije. Tako Rene Chapus razliku-je, s jedne strane, ona tijela koja pripadaju složenoj strukturi unutar koje se razlikuju dva stupnja sudovanja od onih koja predstavljaju cjelinu kojom ne

10 www.conseiletat.fr/cde/fr/tribunauxetcours/11 Podzakonskim aktom, uredbom, itd.


237

upravlja jedan posebno viši specijalni sud; s druge strane razlikuje ih po pri-rodi njihove funkcije (presuđivanje u žalbenim postupcima, izricanje sankcija ili donošenje odluke izvan bilo kakvog postupka) te, na kraju, i po njihovu sastavu (kadrovi koji mogu biti vlastiti ili posuđeni, odnosno ima li tijelo ili nema vlastite suce) (Chapus, 2005: 101).

S praktične strane, čini se da je primarno najkorisnija ona klasifikacija koja se temelji na područjima nadležnosti specijaliziranih instancija (tijela) odnosno karakteru predmeta kojima se bave. Ukratko se prema toj logici mogu spomenuti financijski, disciplinski, socijalni i drugi sudovi. Ta su tijela speci-jalizirana za određena područja i podređena su Državnom savjetu putem tužbe za poništenje odluke (un recours en cassation). U području financija najvaž-nije su proračunske nadležnosti (juridictions des comptes). Na nacionalnoj razini postoji Proračunski sud (Cour des comptes), a na regionalnoj razini 24 regionalna proračunska odjela (chambres régionales des comptes) koja su za-dužena za sudske odluke o financijama javnih tijela. Među drugim specijalizi-ranim sudovima još se mogu navesti, u području obrazovanja, akademska vi-jeća (les conseils académiques), sveučilišna vijeća (les conseils d’université) – u stegovnom postupku; u socijalnom području komisije za socijalnu pomoć (les commissions d’aide sociale); u strukovnom području disciplinske nadlež-nosti raznih strukovnih udruženja (les juridictions disciplinaires des divers ordres professionnels) (Dalloz Professionnels, 2001d: 1879).

U osnovi je riječ o nadležnostima koje se tiču spora u vezi sa socijalnom pomoći. Ta su tijela iznimno brojna, ali samo su tri od njih specijalizirani uprav-ni sudovi, dok ostale vrste sporova spadaju u upravne sudove opće nadležnosti ili sudsku nadležnost. Lokalne komisije za socijalnu pomoć, provostupanjske instancije i središnja komisija za socijalnu pomoć, žalbena instancija, nadlež-ne su za žalbe protiv odluka u predmetima odobravanja socijalne pomoći i mi-nimalne novčane naknade (RMI, revenu minimum d’insertion). Odluke središ-nje komisije mogu biti predmetom zahtjeva za poništenje Državnom savjetu.12 Međuregionalne komisije i nacionalna komisija za sanitarne i socijalne tarife, odnosno prvostupanjski i drugostupanjski suci, odlučuju o žalbama protiv od-luka prefekta i predsjednika vijeća u svezi s fiksnim pristojbama, dnevnicama i raznim tarifnim pristojbama lokalnih ustanova, sanitarnih i socijalnih uslu-ga. Državni savjet odlučuje o poništenju odluka nacionalne komisije. Lokal-ne komisije za zaštitu radnika invalida, invalida rata i asimiliranih useljenika regulirane Zakonom br. 87517 od 10. srpnja 1987., imaju prvostupanjsku i

12 Predsjedavajući lokalnih komisija je pravosudni sudac, a komisija se sastoji još od tri suca savjetnika i tri predstavnika uprave, dok se središnja komisija sastoji od jednakog broja članova Državnog savjeta, Proračunskog suda i pravosudnih sudaca te predstavnika uprave i kvalificiranih uglednika. Dalloz Professionnels, 2001a: 712.


238

krajnju nadležnost za žalbe protiv odluka tehničkih komisija za profesionalnu orijentaciju i prekvalifikaciju (Cotorep), uz mogućnost podnošenja zahtjeva za poništenje odluke Državnom savjetu. Državni savjet smatra ih nadležnosti-ma, premda imaju pravosudnog suca kao predsjednika (Dalloz Professionnels, 2001c: 801). Ostali upravni sudovi su raznorodni, a njihov karakter najviše varira, osobito što se tiče broja predmeta koji su u njihovoj nadležnosti.13

13 Komisija za žalbe izbjeglica (CRR), osnovana Zakonom br. 52893 od 25. srpnja 1952., ima najveći broj predmeta, a ujedno je zacijelo i najoriginalnija s obzirom na ovlasti i sastav. Ima dvostru-ku ovlast: nadležna je, s jedne strane, za žalbe protiv odluka prema kojima francuski Ured za zaštitu izbjeglica i apatrida (Ofpra) odbija priznati, na temelju Ženevske konvencije od 28. srpnja 1951. koja se odnosi na status izbjeglica, status izbjeglice strancu koji ga zatraži, a s druge strane za davanje preporuka za mjere udaljavanja s francuskog teritorija ili ograničenja slobode izbjeglica francuskog MUPa (te stoga ne obavlja sudbenu funkciju). Predsjeda joj državni savjetnik, a podijeljena je na deset sekcija, od kojih se svaka sastoji od jednog upravnog suca, jednog predstavnika vijeća uprave Ofpre i jednog predstavnika izaslanika u Francuskoj visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice. CRR odlučuje, ovisno o godini, o 30.000 do 50.000 predmeta. Nadleštva za invalidske mirovine i žrtve rata, osnovana 1919., sastoje se od lokalnih mirovinskih sudova kao prvostupanjskih instancija, regionalnih prizivnih sudova i Posebne visoke mirovinske komisije koja djeluje u sklopu Državnog savjeta i rješava zahtjeve za poništenje odluka. Nadležna su za sporove vezane za obeštećenje na ime tjelesnih povreda uzrokovanih ratnim djelovanjima. Komisije za obeštećenje Francuza u inozemstvu djeluju kao prvostupanjske instancije u odlukama prema kojima Nacionalna agencija za obešteće-nje Francuza u inozemstvu (anifom) odbija odštetne zahtjeve Francuza kojima je oduzeta imovina smještena na teritoriju koji je prethodno bio pod suverenošću, zaštitom ili protektoratom Francuske (Zakon br. 71188, 9. ožujka 1971.). Sporovi kojima se bave, i koji pokazuju tendenciju opadanja, tiču se primarno Francuza koji su nekada živjeli u alžiru ili Maroku. Posebnost je tih komisija, u odnosu na druga specijalizirana nadleštva, da se na njihove odluke može žaliti prizivnim upravnim sudovi-ma. Vijeće za zapljene nadležno je za izjašnjavanje o oduzimanju neprijateljskog brodovlja i robe koju sadržavaju. Organizirano je dekretom koji datira iz Drugog Carstva (Zakon od 9. ožujka 1859.), predsjedava mu državni savjetnik i sastoji se od šest drugih članova koje imenuje ministar vanjskih poslova. Njegove odluke mogu se osporiti samo izvanrednim pravnim lijekom, odnosno zahtjevom za poništenje odluke Državnom savjetu. Ono presuđuje o predmetu u administrativnom obliku, dajući preporuku predsjedniku Republike, koji donosi odluku dekretom na koji ne postoji mogućnost nika-kvog pravnog lijeka (ovdje je riječ o preživjelom zakonu iz vremena zadržane pravosudne ovlasti, koja je još bila na snazi 1859.). Arbitražne nadležnosti posljedica su izuzeća od načela iz čl. 2060. t. 1. Građanskog zakona, prema kojoj se »u slučaju sporova koji se tiču javnih tijela ne može suditi javnim ustanovama te u širem smislu u svim predmetima od interesa za javni poredak«. Čl. 2060. t. 2. predviđa međutim da »se dekretom sud može ovlastiti da sudi onim kategorijama javnih ustanova koje imaju industrijski i komercijalni karakter«. Stari Zakon o javnim tržištima (čl. 247. i 361.) dopuštao je javnim poduzećima korištenje arbitraže u sporovima koji se tiču tržišta radova i prijevoza. Te su odredbe izmijenjene novim zakonom koji je nastao iz Dekreta br. 2001–210 od 7. ožujka 2001., a njegov čl. 132. određuje: »Država, teritorijalne organizacije ili lokalne javne ustanove mogu zatražiti arbitražu kako bi likvidirale svoje troškove za radove ili prijevoz, na način određen poglavljem Iv. novog Zakona o građanskom postupku.« (čl. 1442–1507, koji se odnose na »arbitražu«). arbitraža je sada nedostupna nacionalnim javnim ustanovama. Osim toga, specijalne zakonske odredbe dopuštaju korištenje arbitraže za sporove o ugovorima koje su sklopila francuska javna tijela sa stranim tvrtkama radi obavljanja poslova opremanja (Zakon br. 821153, 30. prosinca 1982.), za ugovore koje sklapa SNCF (Francuske državne željeznice), odnosno Pošta i Francuski Telekom (Zakon br. 90568, 2. srp-nja 1990.). Na arbitražne odluke može se žaliti Državnom savjetu primjenom čl. L. 3212 Zakona o upravnom sudovanju, u slučaju da ne postoje nikakve odredbe kojima se nadležnost u predmetu daje upravnim prizivnim sudovima. Dalloz Professionnels, 2001b: 513.


239

3. Zaključak

Francuska je imala odlučujuću ulogu u razvoju upravnog sudstva, koje ima višestoljetnu tradiciju tijekom koje se uspostavilo kao temelj upravnog prava kao posebne grane prava i omogućilo samostalni razvoj upravnog pra-vosuđa.

U Francuskoj postoje razne vrste kontrole uprave – interne, eksterne, po-litičke, tehničke, ali sudska kontrola i dalje ima osnovnu ulogu. Sudska kon-trola u Francuskoj je vrlo rasprostranjena te obuhvaća sve, od kontrole skromnih općinskih odluka do kontrole uredbi predsjednika Republike, a zahvaća i sve akte i sva tijela izvršne vlasti. Francuski sustav karakterizira postojanje upravnog sudstva koje je potpuno autonomno i različito od redovnih sudova.

važan doprinos francuskog prava i prakse je, između ostalog, osnivanje posebnih sudova za rješavanje upravnih sporova i utvrđivanje načela zako-nitosti akata uprave. Tako su postavljene osnove za daljnji razvoj upravnog sudstva. Francuski sustav pruža vrlo široku zaštitu od nezakonitog postupanja javnopravnih tijela, s obzirom na vrste akata i vrste sankcija za nezakonito postupanje.

Razvoj društvenog, političkog i pravnog života doveo je do razvoja novog i važnog sektora upravnog spora; to je primjena prava EU. Među pravilima primjenjivima u upravnom sporu, čiji je izvor u međunarodnom pravu, oso-bito treba istaknuti ona izvedena iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP). Državni savjet, nakon dugog opiranja, uskladio se s pravnom praksom Suda u Strasbourgu u pogledu zahtjeva za jav-nošću rasprave. Isto tako, oprezno je pristao da se pretjerana sporost postupka može prihvatiti kao obrazloženje odštetnog zahtjeva za određivanje naknade štete. S druge strane, čini se da ima znatno restriktivniju koncepciju posljedi-ca obveze neovisnosti, nepristranosti i propisivanja obveze da sud mora biti reguliran zakonom, kako u sastavu tijela koja sude tako i u vođenju spora od Europskog suda za zaštitu ljudskih prava (ESLJP). Pravo EU važan je izvor prava upravnog spora i sadržava pravila koja nacionalno upravno pravo treba ugraditi. Upravni sudovi moraju odigrati važnu ulogu u očuvanju i promica-nju europskog pravnog sustava. U skladu s tim, važno je naglasiti da upravni sud igra, ili treba igrati, bitnu ulogu u važnim područjima: zaštite temeljnih ljudskih prava i javnog interesa, a s time je blisko povezana i primjena prava iz EKLJP i prava EU. Lisabonski ugovor u čl. 2. uzdiže temeljna ljudska prava na rang jedne od vrednota Unije, a u čl. 6. priznaje Povelji temeljnih ljudskih prava EU isti pravni značaj kao i samim osnivačkim ugovorima. Na taj način, temeljna prava postaju obvezujuća za države na koje se Povelja odnosi. U Francuskoj je to jasno, što pokazuju i njihove statistike: u 32% do 45% presu-


240

da Državnog savjeta, ovisno o godini, primjenjuje se pravo EU (Sauvé, 2007a: 17). velika većina najvažnijih presuda Državnog savjeta odlučno rješava pita-nja hijerarhije (stupnjevanja) normi, kako domaćih tako i europskih, i izvlače se zaključci o uključivanju prava EU u domaći pravni poredak. Javno pravo, koje je francuskom pravnom sustavu bilo nešto najnacionalnije i nije propuštalo vanjsko djelovanje, postupno se nadahnjivalo, obnavljalo i mijenjalo pod utjecajem prava Europske unije.

Rad Državnog savjeta, zamišljen na dugi rok, izniman je povijesni uspjeh. Kakav god bio, uklopio se u poimanje države. Riječ je o iskustvenoj činjeni-ci. autoritativni režimi, koji su nastali u zemljama gdje je postojala kontrola upravnog suca nad izvršnom vlasti, smjesta su se oslobodili tog cenzora; po-novo se pojavio kada bi potonuli ili počeli propadati. Na taj način, neovisno o vlastitoj vrijednosti, institucija poprima neku vrstu simbola: postaje jednom od glavnih sastavnica liberalne države. Svaki napad na njezinu neovisnost i ovlasti ne bi se moglo protumačiti drugačije nego kao virtualna prijetnja usmjerena protiv načela koje utjelovljuje. Slobodno i otvoreno prihvaćanje njegovih odluka je pak obilježje vlasti koja je dovoljno sigurna u sebe da se nema čega bojati, niti pravnog poretka, niti sudaca. Francuski upravni sudovi detaljno ulaze u nedostatke koji čine akt nezakonitim i pružaju široku moguć-nost strankama da zaštite svoja prava i interese.

Hrvatski je sustav rješavanja upravnih sporova vrlo blizak francuskom. Zato će se iz tog sustava, u pozitivnom i negativnom smjeru, moći dobiti naj-više pouka i koristiti se njegovim iskustvom. Zakon o upravnim sporovima iz 2010. bitno mijenja sustav sudske kontrole rada uprave. Svojim odredbama Zakon proširuje i poboljšava upravnosudsku zaštitu. Francusko upravno su-dovanje može poslužiti kao polazna osnova za usporedbu i bolje sagledava-nje hrvatskog upravnog sudovanja, za razmišljanje i postavljanje problema, i njihovo rješavanje. Pritom treba imati u vidu da je riječ o institucijama koje su nastale i funkcioniraju u drugačijim društvenoekonomskim formacijama, različitim političkim sustavima i uopće u drugim povijesnim uvjetima nego što su hrvatski.

Dugi razvoj upravnog sudovanja i međunarodni odnosno europski utjecaj nisu doveli do okamenjenog modela u Francuskoj, nego se on neprekidno prilagođuje razvoju društva i otvara prema vanjskim utjecajima.


241

Literatura

Bigot, Grégoire (2002) Introduction historique au droit administratif depuis 1789. Paris: PUF

Chapus, René (2005) Droit administratif général, Tome 1. Paris: MontchrestienChapus, René (2006) Droit administratif general, Tome 2. Paris: MontchrestienDalloz Professionnels (2001) Pratique du contentieux administratif – L’appel. Paris:

DallozDalloz Professionnels (2001a) Pratique du contentieux administratif – Contentieux

fiscal. Paris: DallozDalloz Professionnels (2001b) Pratique du contentieux administratif – Contentieux de

la function publique. Paris: DallozDalloz Professionnels (2001c) Pratique du contentieux administratif – Contentieux

professionnel et social. Paris: DallozDalloz Professionnels (2001d) Pratique du contentieux administratif – L’organisation

de la juridiction administrative. Paris: DallozDebbasch, Charles, Jean Claude Ricci (2001) Contentieux administratif, 7 ed. Paris:

DallozDewost, JeanLouis (2007) Le Conseil d’État face aux défies actuels de la globalisati-

on et de l’intégration. Zbornik radova I. hrvatskofrancuskog pravnog simpozija. Split: Sveučilište u Splitu

Gaudement, Yves (2005) Droit administratif, 18 ed. Paris: L.G.D.J.Sauvé, JeanMarc (2007) Réformer la justice administrative. Paris: aJDaSauvé, JeanMarc (2007a) Rad i utjecaj francuskog Državnog savjeta. Zbornik radova

I. hrvatskofrancuskog pravnog simpozija. Split: Sveučilište u SplituŠimac, Neven (2007) Obrazovanje kadrova za Državni savjet i za državnu upravu

u Francuskoj. Zbornik radova I. hrvatskofrancuskog pravnog simpozija. Split: Sveučilište u Splitu

243

AUTORI

doc. dr. sc. bosiljka britvić vetma, docentica na Katedri za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu

izv. prof. dr. sc. dario đerđa, izvanredni profesor i predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci

ljiljana karlovčan-đurović, sutkinja visokog upravnog suda Republike Hrvatske

prof. dr. sc. ivan koprić, redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

davorka lukanović-ivanišević, sutkinja vrhovnog suda Republike Hrvatske

izv. prof. dr. sc. boris ljubanović, izvanredni profesor na Katedri za upravne znanosti Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

domagoj maričić, voditelj Pravnog odjela Hrvatske agencije za poštu i elek-troničke komunikacije

Gordana marušić-babić, sutkinja visokog upravnog suda Republike Hr-vatske

prof. dr. sc. dragan medvedović, umirovljeni redoviti profesor Pravnog fa-kulteta Sveučilišta u Zagrebu

dr. sc. zoran pičuljan, zamjenik ministra uprave Republike Hrvatske

dr. sc. nikola popović, član vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije

štefica stažnik, zastupnica Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava

Autori

244

mr. sc. inga vezmar barlek, sutkinja visokog upravnog suda Republike Hr-vatske

prof. dr. sc. ronald Winkler, profesor ustavnog, upravnog i europskog prava Pravnog fakulteta Sveučilišta u Salzburgu, austrija

jean-marie Woehrling, glavni tajnik Središnje komisije za plovidbu Raj-nom, nastavnik Državne škole za javnu upravu i bivši predsjednik Upravnog suda u Strasbourgu, Francuska

Documents

EUROPEIZACIJA UPRAVNOG SUDOVANJA U HRVATSKOJ · Štefica Stažnik: euroPskI sud Za Ljudska Prava I standardI uPravnosudskog PostuPka. . . . . . . 123 1. uvod ... fica Stažnik) neposredno,