24
Univerzitet u Beogradu - Fakultet organizacionih nauka Univerzitet u Ljubljani - Fakultet za upravu DIplomske akademske (master) studije MENADŽMENT U UPRAVI SEMINARSKI RAD iz predmeta Komparativna javna uprava Prof.Dr.Marjan Brezovšek Tema: ETIČKI KODEKSI JAVNIH SLUŽBENIKA U SRBIJI I SLOVENIJI Student: Anita Mrša , 27/2009 Beograd, Beograd, Jun 2010.

Eticki kodeksi

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Eticki kodeksi

Univerzitet u Beogradu - Fakultet organizacionih nauka Univerzitet u Ljubljani - Fakultet za upravu

DIplomske akademske (master) studije

MENADŽMENT U UPRAVI

SEMINARSKI RAD

iz predmeta Komparativna javna uprava

Prof.Dr.Marjan Brezovšek

Tema:

ETIČKI KODEKSI JAVNIH SLUŽBENIKA U SRBIJI I SLOVENIJI

Student: Anita Mrša , 27/2009 Beograd,

Beograd, Jun 2010.

Page 2: Eticki kodeksi

1

Sadržaj: 1.Uvod................................................................................................................... 2

2.Etika javne službe............................................................................................ 2

2.1.Deontološki model etike.................................................................................. 3

2.2.Konsekvencijalistička etika.............................................................................. 3

2.3.Etika vrline....................................................................................................... 4

2.4.Uloga etike u tranziciji...................................................................................... 5

2.5.Etika i javna uprava kao entitet........................................................................ 5

3.Etičke dileme i nedoumice................................................................................ 6

4.Razlike i sličnosti zaposlenih u privatnom i javnom sektoru........................ 7

5.Kompatibilnosti sistema državne uprave i etike upravljanja........................ 8

6.Etika u javnim službama članica Evropske unije........................................... 9

7.Etičke vrednosti u javnom sektoru Republike Slovenije............................... 11

8.Etički kodeksi u Republici Srbiji...................................................................... 12

8.1.Kodeks ponašanja javnih službenika u Republici Srbiji.................................... 14

8.2.Sukop interesa na nivou lokalne samouprave i etički kodeks ponašanja

funkcionera lokalne samouprave............................................................................ 17

8.3.Etika funkcionera lokalne samouprave……………………………………………. 18

8.4.Ocenjivanje i napredovanje državnih službenika u Republici Srbiji.................. 18

9.Zaključak.............................................................................................................. 19

10.Literatura......................................................................................................... 21

Page 3: Eticki kodeksi

2

1.Uvod Već duže vreme,u evropskim društvima se veruje da su državni službenici povezani sa autoritetom države i da se ne mogu uporediti sa zaposlenima u privatnom sektoru.Službenici u javnom sektoru su viđeni kao agenti koji treba da podrže vladavinu,zakon i koji treba da sprovode politiku vlade.Shodno tome,državni službenici moraju da imaju visoke standarde jer je njima poveren zadatak da rade za zajednički interes. Posle Drugog svetskog rata zadaci države su se razvili i sve više i više ljudi su regrutovani kao državni službenici.Javne službe za zapošljavanje su dostigle novi vrhunac krajem 1970-tih i početkom 1980-tih godina. Međutim,kao posledica širenja javnog sektora postalo je manje jasno zašto civilno službene pozicije u oblasti obrazovanja,istraživanja i socijalne zaštite,na primer,treba tretirati drugačije nego one u privatnom sektoru.Kao rezultat toga,postalo je sve teže i teže utvrditi zašto neke funkcije tradicionalne javne službe,kao što su plate,socijalne bezbednosti,uslovi rada,radnog vremena,prava na štrajk ,socijalnog dijaloga i td.,treba tretirati drugačije od onih u privatnom sektoru. Danas,jedan od najvažnijih izazova za gotove sve evropske javne službe su budžetska ograničenja.Često.javne službe smatraju neefikasnim,skupim i previše regulisanim.Cilj reforme treba da bude veća efikasnost,efektivnost i manja a bolja pravila. Početkom 21.veka je došlo do uvođenja novih pojmova kao što su upravljanje znanjem,upravljanjem promenama doživotno učenje i novi javni menadžment.Pored toga je prisutna decentralizacija.organizacione strukture i sistem zapošljavanja su promenjeni, usvojen je sistem za upravljanje ,funkcioneri se menjaju na određeno vreme,plate i penziski sistemi su reformisani i sve više se vrši približavanje privatnom sektoru. Ovome treba dodati uticaj procesa evropske integracije na javne usluge i liberalizacija i privatizacija u oblasti javnih usluga.Osim toga,javne politike se sada sprovode kroz kompleksnije mreže,decentralizovane vlasničke strukture,javno-privatna partnerstva itd.Kao posledica toga,tradicionalni koncept javnih usluga kao jedan,jedinstven poslodavac polako nestaje. 1 U stvari,sada postoje onoliko različitih kategorija zaposlenih u javnom sektoru kao što postoje različitih javnih funkcija i organizacija,na primer,zaposleni u ministarstvu razlikuju se od onih u agenciji,policiji,zdravstvenoj službi,kontroli granica,javno-privatnom partnerstvu,školi ili grani inspekcije.U nekim državama viši državni službenici se veoma malo razlikuju od viših menadžera u privatnom preduzeću.Na primer,na Malti,menadžeri se imenuju na određeno vreme i mogu biti regrutovani i iz javnog i iz privatnog sektora a imaju ograničene ugovore koji mogu biti prekinuti(ili se ne produžavaju)ako performanse i ciljevi nisu ispunjeni.2 Etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave sadrži opšteprihvaćena načela dobrog ponašanja,nezavisno od toga da li je njihovo poštovanje regulisano zakonom,usvajanjem kodeksa i stvaranjem pretpostavki za nadzor nad primenom njegovih normi.Skupština opštine može bitno da unapredi svoj rad a koliko će u tome uspeti, ne zavisi samo od toga da li će odbornici i ostali funkcioneri poštovati prihvaćena pravila, već i od toga u kojoj meri skupština kao institucija drži do akata koje je usvojila. Zbog toga je preko potrebno pratiti šta ona čini da odredbe kodeksa (pod uslovom da su usvojene) zažive.3 2.Etika javne službe Etika se bavi pitanjem o tome šta je moralno opravdano postupanje u pojedinim kontekstima, pa je, samim tim, etika javne službe sistematizacija moralnih principa u radu javne administracije. Etika se zasniva na fundamentalnim vrednostima koje javna služba, odnosno društvo, prihvataju, pa je stoga etika jednog liberalnog društva sasvim različita od etike kolektivističkog društva. U svakom slučaju, postoji nekoliko metodoloških slojeva razmatranja etičkih principa koji se često 1 Hal G.Raine,Razumevanje i upravljanje javnim organizacijama,Treće izdanje,San Francisko,2003,str.62.

2 Patrik G.Skot i Santa Falkone,Poređenje javnih i privatnih organizacija,Pregled javne uprave,vol. 28.jun 1998,str 3.

3 Priručnik za praćenje rada lokalne samouprave, Beograd, jul 2008, str.34

http://www.cesid.org/images/Prirucnik%20za%20pracenje%20rada%20lokalne%20samouprave.pdf

Page 4: Eticki kodeksi

3

pojavljuju u literaturi kao alternativne "etike", ali su u stvari, u većini slučajeva, istovremeno prisutni u etičkom rasuđivanju javne uprave.4 2.1.Deontološki model etike Prvi i najtradicionalniji model etike je takozvana deontološka ili deontička etika. Reč je o supstantivno određenom etičkom razmišljanju, zasnovanom na određenih sadržajnim normama koje se u svakom slučaju moraju poštovati. Primer ove etike su principi da javnom službeniku nije dopušteno da prisvaja sredstva i imovinu u vlasništvu države za sebe, da postupa protivno svojim zakonskim ovlašćenjima, da vrši diskriminaciju između svojih stranaka, da daje lažne informacije. Kategoričke vrednosti uključuju iskaze kao što su:

• časno je braniti nepravedno optuženu nevinu osobu, ili • sramno je osuditi nepravedno optuženu nevinu osobu.

Takođe, iskazi tipa: • nemoralno je ne rešavati na vreme upravne stvari građana koji nisu politički uticajni, • sramno je odbiti zahtev građanina koji je siromašan zato što on nema načina da natera

javnog službenika da odgovara za svoje postupanje ili nepostupanje, • .sramno je glasati u parlamentu u tuđe ime za zakon koji se tiče svih građana, • nečasno je izbegavati porez poslujući preko Kajmanskih ostrva kada je neko na javnoj

funkciji u Srbiji. Ovi iskazi deontološkog moraliteta pokazuju da je reč o intuitivnom shvatanju morala koji polazi od postavki karakterističnih za široko prihvaćene vrednosti. U konceptualnom smislu postoji više objašnjenja funkcionisanja deontološkog načina etičkog rezonovanja, a verovatno najpoznatija deontička teorija morala je ona iz pera Imanuela Kanta (Immanuel Kant). Reč je o čuvenom Kantovom kategoričkom imperativu, koji ima nekoliko formulacija, a neke od njih su sledeće:

• uvek postupaj tako da ličnost drugog tretiraš i kao svrhu, a nikada samo kao sredstvo; • postupaj tako da maksimum tvog delovanja može postati opšti princip.

Prvi princip podrazumeva uvažavanje principa ličnog dostojanstva čoveka, što ne znači da ne može tretirati drugoga i kao sredstvo za postizanje pojedinačnih ciljeva, ali znači da to možemo činiti samo uz njegov pristanak, i uz uvažavanje dimenzije drugog kao svrhe, dakle samo na načine koji nisu manipulativni i ne podrazumevaju zloupotrebu drugog. Drugi princip podra-zumeva da uvek postupamo na način na koji bismo voleli da svi postupaju, to jest na način koji bi, kada bi svi po njemu postupali, doveo do stanja stvari kakvo bismo voleli da postoji u našem rele-vantnom okruženju. Postoji više različitih formulacija ovog testa deontičkog moraliteta u Kantovim spisima, ali ovde je namera samo da se na vrlo uopšten način nagoveste modeli etičkog rasuđivanja sa tačke gledišta potrebe da se unapredi raspravljanje o etici u javnoj službi.5 2.2.Konsekvencijalistička etika Drugi, alternativni model etičkog rezonovanja je takozvani konsekvencijalistički model etike, koji nije supstantivan, nego proceduralan, dakle ne poziva se na sadržajne principe, šta se sme a šta ne, šta treba činiti, a šta ne, već se orijentiše na kriterijume po kojima treba određivati postupak kojim ćemo, u svakoj konkretnoj situaciji, procenjivati šta nam je činiti. Najpoznatija forma konsekvencijalističke etike je takozvani utilitarizam, ili etika koristi (utilitas lat. korist), koji implicira da je opravdano ono postupanje koje, u ukupnoj predvidivoj sumi posledica, doprinosi najvećoj koristi za najveći broj pojedinaca. Drugim rečima, utilitarizam podrazumeva da treba postupati na najkorisniji način za sve one koji imaju interes u nekoj situaciji, bez orijentacije na supstantivne kriterijume koji određuju šta se sme, a šta ne sme.6 Javni službenik utilitarista će, tako, kada je zakon nejasan po nekom pitanju, postupiti na najkorisniji način za stranku, pod pretpostavkom da to ne nanosi štetu državi. On će, kada donosi

4 Dr.Ana S.Trbović i Mr.Boris Kneževic”Javna uprava i Evropske integracije Srbije”Maj 2010.FEFA str. 86

5 Prof.Dr.Čupić Čedomir“Moral i politika“,Banjaluka,Septembar 2000 -publikacija

6 Eugen Pusić, Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002. str.77

Page 5: Eticki kodeksi

4

odluke o izdavanju dozvola i dokumenata, postupati u najboljem interesu svih onih čije interese može da predvidi. Primera radi, finansijski policajac koji ispituje poslovanje velike državne firme u pravnom sistemu koji mu ostavlja visok stepen diskrecije u interpretaciji zakona i primeni represivnih i kaznenih mera, a utvrdi nepravilnosti u isplati primanja zaposlenih ispod propisanog nivoa, podneće prijavu protiv direktora firme ukoliko je šteta koja će iz toga proizašla za direktora, bilo da je reč o novčanoj kazni ili krivičnoj sankciji, manja od ukupne koristi koja će proizaći za sve one zaposlene oštećene manjim primanjima. Službenik koji se bavi nadzorom procesa privatizacije, u postupanju po žalbama zaposlenih u privatizovanim preduzećima, postupaće u skladu sa njihovim interesima, ukoliko je korist koja će proizaći za njih veća od koristi za državu od same prodaje preduzeća. Primera radi, ukoliko je novi vlasnik preduzeća postupao u sferi "sive zone" na granici prekršaja dogovorenih uslova privatizacije (na primer, nije dovoljno investirao u preduzeće, ili je počeo da otpušta radnike protivno ugovoru o privatizaciji, a stanje je takvo da ipak ostavlja mogućnost diskrecionog postupanja na jedan ili drugi način), službenik ministarstva za privatizaciju će postupiti u skladu sa zahtevom radnika, ako je veliki broj radnika otpušten, a država ne trpi veliki gubitak od eventualnih problema sa konkretnom privatizacijom, bilo da je reč o poništavanju ugovora o prodaji sudskim putem, ili o drugim merama. Istovremeno, ukoliko je mali broj otpuštenih radnika, a protivno je interesima države da se stvaraju problemi sa investitorom, taj će službenik postupiti u interesu investitora.7 Već na prvi pogled se vidi da je utilitaristička etika u svojim najprostijim formama protivna moralnim intuicijama i uobičajenim koncepcijama pravednosti. Reč je o etičkom razmišljanju koje ne uzima u obzir kriterijum pravednosti, već kriterijum koristi. Postoje, istina, i savremenije i složenije forme utilitarizma, koje se orijentišu na maksimalno ostvarivanje određenih konkretnih vrednosti, recimo utilitarizam prava, ili utilitarizam ravnopravnosti, ali i banalne varijante utilita-rizma, kao što je utlitarizam uživanja ili hedonizam. Uopšteno posmatrano, dovoljno je ovde ukratko napomenuti da je, naizgled, vrlo lako osuditi utilitarizam i kritikovati kao kao neintuitivnu moralnu doktrinu, te da je u srpskoj pravnoj javnosti pogotovo izraženo nedovoljno poznavanje svih modela utilitarizma i, tome odgovarajuće rutinsko osuđivanje utilitarizma kao moralizatorskog modela. S jedne strane, ova kritika stoji, ali samo u najprostijoj formi, i postoje oblici utilitarizma koji ne podležu takvoj osudi. Primera radi, utilitarizam prava je sasvim posebna forma utilitarizma, jer on podrazumeva da u svakoj situaciji treba postupati tako da se maksimalno realizuje što veći broj i što veća količina prava koju uživa što veći broj pojedinaca. Dakle, potrebno je zadržati izvesnu rezervu prema prima facie odbacivanju utilitarizma zasnivanom na vrlo grubom njegovom shvatanju.8 2.3.Etika vrline Treći opšti model etike je takozvana etike vrline. Ona podrazumeva da pojedinac treba da razvija određene osobine koje su same po sebi etične i dobre. To je etika čiji se savremeni eksponenti, donekle neuverljivo, pozivaju na Aristotela, među filozofima prvi je upotrebljavao reč vrlina u etičkim spisima, pa otuda i pripisivanje ove vrste etike upravo Aristotelu kao začetniku. Etika vrline bi podrazumevala, za javne službe, da je javna uprava utoliko moralnija ukoliko više kultiviše dobre osobine svojih zaposlenih, pa bi se cela služba prosuđivala na osnovu osobina njenih članova. Te vrline bi trebalo da uključuju, primera radi, pravdoljubivost i pravičnost, vrednost, skromnost, ažurnost, kompetentnost, i tome slične osobine. Nesumnjivo je da je jedan deo namere koja stoji iza politike uvođenja različitih etičkih kodova i modela ponašanja javnih službenika zasnovan upravo na potrebi da se kultiviše specifična etika vrline javne službe. Javni službenik koji ceni svoj posao, a javnu službu doživljava kao posebnu odgovornost, ali i kao posebnu čast, može se identifikovati sa izvesnim vrlinama koje se smatraju karakterističnim za tu službu, i to može biti njegov najbolji način za internalizovanje moralnog ponašanja. Upravo to je smisao formiranja strukovnih udruženja, koja obično imaju svoje etičke kodove, kao što je etički kod lekara, ili etički kod vojnika. Poznato je da profesije nastoje da razviju posebnu profesionalnu lojalnost svojih pripadnika, koja je snažnija od lojalnosti poslodavcu, a ta lojalnost se ispoljava upravo kroz pridržavanje koda ponašanja, dakle specifične etike vrlina karakteristične za tu profesiju. Za medicinu to je pre svega vrlina milosrđa, tako da je deo profesionalne etike lekara taj

7 Prof.Dr.Čupić Čedomir“Moral i politika“ Banjaluka,Septembar 2000 -publikacija

8 Mijat Damjanović, Snežana Đorđević Eds., Izazovi modernoj upravi i upravljanju, Timit, Beograd, 1995. str.42

Page 6: Eticki kodeksi

5

da nikada ne odbiju pomoć bilo kome kome je ona potrebna, čak i kada se radi o neprijatelju u ratu. Vrlina karakteristična za vojnike je hrabrost. A vrlina za obične javne službenike, sa kojima se građani sreću svaki dan, je efikasnost, pravičnost, ljubaznost, kompetentnost, i niz drugih osobina potrebnih za uspešan rad sa ljudima. 2.4.Uloga etike u tranziciji U svakom aspektu javne službe, dolazi do istovremenog ispoljavanja zahteva za različitim modelima etike. Stoga je suviše jednostavno definisati etiku u bilo kojoj sferi, pa i u sferi javne službe, kao deontičku, konsekvencijalističku, etiku vrline, ili bilo koju drugu formu etičkog rezonovanja. Etika javne službe podrazumeva poznavanje osnovnih modela etike uopšte, ili takozvanu obuku u generičkoj etici (kao što danas pripadnici specijalizovanih službi u okviru javne uprave prolaze kroz obuku u takozvanom "generičkom menadžmentu", dakle u opštim principima upravljanja koje potom valja primeniti u njihovim službama), kako bi, u kontekstu svojih specifičnih dužnosti i organizacionih okolnosti, mogli kultivisati pravu meru etičkih kriterijuma iz sva tri navedena segmenta etike. Naravno, pod pretpostavkom da, kao što je rečeno na početku, pre toga budu razrešena pitanja konstituisanja javne službe na Balkanu uprkos negativnom nasleđu katastrofalnog komunističkog perioda upravljanja koji je onemogućavao svaku etičnost u upravljanju državom zbog samih svojih vrednosnih i metodoloških postavki. Bilo da je koncepcija društvene organizacije individualističko-liberalna ili neka kolektivistička koncepcija, ona omogućava razvijanje etičkog koncepta ako priznaje moralne vrednosti. Do sada, u prethodnom periodu, komunistička ideologija je bila jedna fundamentalno antimoralna ideologija, pa je stoga početak postkomunističke tranzicije ujedno i početak morala u javnoj službi.9 2.5.Etika i javna uprava kao entitet O etici u javnoj administraciji, ili javnoj upravi, kako se kod nas češće kaže, najuobičajeniji način raspravljanja je onaj koji se poziva na jednostavno pitanje šta je etičko postupanje organa uprave i javnih službenika, s obzirom na očekivanja građana i na njihove zadatke i ulogu u društvu. Ta forma raspravljanja o etici javne službe je važna, ali ona suštinski prenebregava jedno prethodno pitanje, bez koga nije uopšte moguće produktivno razgovarati o etici činjenja ili nečinjenja u javnoj administraciji. Reč je o pitanju ko treba da sačinjava javnu upravu. Tek ukoliko postoji javna uprava kakva može biti etična, ima smisla govoriti o njenom etičnom ili neetičnom postupanju, jer postoje forme javne uprave koje jednostavno, po definiciji, ne mogu ni biti etične. Primera radi, deo etike u postupanju javne uprave je delovanje na kompetentan način i prema savesti. Javni službenik koji postupa nemarno ili ulaže nedovoljno pažnje u svoj posao je, prema tome, neetičan javni službenik. Međutim, ukoliko je javna uprava nekompetentna, nema smisla govoriti o ovom etičkom kriterijumu. Nekompetentan javni službenik ne može obavljati svoj posao kompetentno bez obzira na to što se on zaista može truditi da postupa po svojoj savesti. Slično tome, javna uprava koja je sastavljena od političkih sledbenika politički imenovanih lica, pre svega ministara, bez svog organizacionog i strukturnog integriteta čiji pripadnici žive u stalnom strahu od smene ili posledica eventualnog nezavisnog postupanja, jednostavno ne može biti etična javna uprava.10 Gore navedena činjenica je ujedno i osnovni razlog zbog koga nije moglo biti reči o etičnosti u radu javne uprave na prostorima bivše Jugoslavije, a i u ostalim zemljama Balkana, tokom prethodnih pola veka. Tokom tragičnih komunističkih godina, vladala je politička diktatura jedne oligarhije intelektualnih i moralnih partija koji su se nazivali komunistima i levičarima, a čiji su program, način obrazovanja, rada i vladavine bili idolizacija opšteg primitivizma u idealu države radnika i seljaka, pri čemu ta država nije bila država ni radnika, ni seljaka, već država propalih radnika i propalih seljaka koji su postali političari. Nasleđe tog načina formiranja javne uprave postoji i danas u ostacima bivših upravnih organa, u kojima je kadrovska struktura još delimično takva da jednostavno nije mogućno smisleno raspravljati o etici, pošto ne postoji ni minimum

9http://crnarupa.singidunum.ac.rs/ARHIVA/Godina%202007%20%202008/PFB%20%20FFMO/Antikorupcijska%20metodologija/Puls/TekstoviPULS/januar_04_AP.doc 10

Dr.Ana S.Trbović i Mr.Boris Kneževic”Javna uprava i Evropske integracije Srbije”Maj 2010.FEFA str.86

Page 7: Eticki kodeksi

6

nezavisnosti niti kreativnih potencijala u pojedinim javnim službenicima koji bi im omogućio da sebe uopšte percipiraju kao etične subjekte u svojim službama.11 Mera je potrebna i u revolucionarnom zanosu. Neposredno posle urušavanja komunizma na balkanskim prostorima, pojavila se jedna neumerena sklonost ka "podmlađivanju" javne uprave, pa su se, preko noći, na ključnim državnim funkcijama našli mladići i devojke ranih i srednjih dvadesetih godina, puni energije ali lišeni bilo kakvog ozbiljnog iskustva, što je dovelo, s jedne strane, do intuitivnog revolta kod velikog dela stanovništva, a s druge do problema u samom funkcionisanju javnih organa. Za javnu upravu je potrebno izabrati najbolje ljude, pri čemu izbor treba praviti između zrelih, porodičnih ljudi, koji su u svom privatnom i ličnom životu pokazali sposobnost donošenja produktivnih odluka i rukovođenja drugima. Ti ljudi moraju biti ugledni, i iz uglednih porodica. Dakle, oni moraju biti birani protivno komunističkim principima radnika i seljaka koji nisu ni radnici, ni seljaci, po kojima nije važno kakvu ličnu i porodičnu istoriju neko ima da bi bio izabran na javnu funkciju. Potrebno je da se zna poreklo onih koji su nosioci odgovornih dužnosti u javnoj upravi. Drugim rečima, potrebno je da faktički ugled njih samih i njihovih porodica odgovara formalnim ingerencijama koje im se daju kroz imenovanje na javnu funkciju. Tek tada je mogućno imati javnu upravu koja ima faktički društveni autoritet, i o čijim postupcima se može produktivno rasuđivati sa etičke strane. Pri tome, ona mora biti ekonomična i transparentna, dakle proporcionalno veličini populacije pojedinih administrativnih jedinica, bilo da je reč o opštinama, gradovima ili republici, broj javnih službenika treba da bude relativno mali, da bi njihov rad mogao biti u odgovarajućoj meri predmet javnog nadzora i dostupan svima ili većini građana. Javna uprava, po definiciji nije podložna odgovarajućem javnom nadzoru, u okviru koje se spontano stvaraju reakcionarni džepovi lenjosti, neefikasnosti, pa i nemorala. Stoga je proces izgradnje javne uprave prethodni postupak uspostavljanju etike javne službe. Taj proces ima svoje specifične zahteve, i na njih, iako oni nisu integralni deo etike, treba obratiti pažnju posle svakih političkih izbora i konstituisanja novih organa uprave, odnosno njihove reforme.

3.Etičke dileme i nedoumice Poslovna etika podrazumeva prava,obaveze i dužnosti prema pojedincima,njihovim međusobnim odnosima ,prema svim učesnicima u poslovnim odnosima,prema drugim organizacijama sa kojima se posluje i prema društvu u celini.Etičke dileme i nedoumice sa kojima se menadžeri u svojoj karijeri susreću čine srž svakog menadžerskog posla.Odstupanja od etičkih normi su sve izraženija a moralne dileme sve češće. Karakterisitka područja u kojima dolazi do najčešćih odsupanja od etičkih normi su:korupcija,industriske krađe i špijunaža,konflikti interesa,zloupotreba medija,tajni dogovori,prevare ali i druge pojave vezane za savremeni razvoj društva kao što su diskriminacija i kulturne različitosti. Korupcija je veliki problem savremenog sveta.U političkoj i pravnoj teoriji se pod korupcijom uglavnom podrazumeva zloupotreba poverenog javnog ovlašćenja,radi sticanja lične koristi uz sukobe interesa i nepotizam kao prateće pojave.Prema brojnim evidencijama,ove pojave su najpodložnije u delatnostima javne nabavke,imenovanja u sferi vlasti,donacije za političke kampanje i sl.Političari,političke stranke i javni službenici su označeni kao najodgovorniji za ovo evidentno zlo savremenog društva.Korupcija se može suzbijati na različite načine.Jedan od načina je i podizanje nivoa etičke svesti,definisanje novih moralnih standarda ponašanja i praktična provera čestitosti javnih službi.12 Konflikti interesa u veoma česta pojava u poslovnoj praksi.Javljaju se zbog suprotstavljanja ličnih i organizacionih interesa.Da bi se izbegli sukobi interesa,zaposleni bi morali da budu u stanju da razdvoje svoje privatne interese od poslovnih ugovora koje sklapaju,a organizacije moraju da izbegavaju sukobe interesa prilikom davanja roba i usluga. Konflikt interesa je posebno karakterističan za javne službe.Osnovni zadatak Vlade javnih institucija je služenje javnom interesu.U tom smislu građani imaju pravo da svaki funkcioner vrši svoju funkciju

11

Jovan Komšić, Uvod u demokratiju i lokalnu samoupravu, Centar za regionalizam, Novi Sad, 2002. str.37 12

J. Komšić, Dileme demokratske nacije i autonomije – ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Službeni glasnik, Beograd, 2006, str. 13-110.

Page 8: Eticki kodeksi

7

pošteno na pravičan i nepristrasan način.Zato službenici koji obavljaju javne funkcije a koji preterano ističu svoje privatne interese,mogu predstavljati pretnju ovom osnovnom pravu,mogu uništiti ugled državnog organa javne službe,što utiče na slabljenje poverenje javnosti.13 Etički kodeks se upravo u tome i razlikuje od tzv. klasičnih pravnih normi, naime to je akt koji nije snabdeven klasičnim sistemom sankcija i zbog toga ga neki pravni teoretičari sa pravom nazivaju pravnim aktom sa mekim odredbama.I pored tzv. mekih odredbi, Kodeks se pokazao kao vrlo efikasan u suzbijanju neetičnog, nemoralnog i na kraju kriminalnog ponašanja. Naime pokazalo se da je sud javnosti mnogo veća kočnica i prevencija zloupotrebama od klasičnih kaznenih mera.14 4.Razlike i sličnosti zaposlenih u privatnom i javnom sektoru Važne razlike koje uočavamo mogu biti. Javne uprave se suočavaju daleko više sa pravnim i političkim ograničenjima,sudovima,zakonodavnim telima i grupama za pritisak od privatnih organizacijaOva ograničenja rezultat su različitih ciljeva,kontrole i monitoringa,manje autonomije i veći nivo formalizacije u javnim organizacijama.Zbog ovih razlika,javnog upravljanja ljudskim resursima takođe ima manje fleksibilnosti u pogledu kadrova i postupaka.Posledica je da neke javne organizacije mogu biti manje inovativne,manje performansno orjentisane i da se više razvija averzija na rizik od privatnog sektora. U mnogim zemljama,javne organizacije su formirane u dvadesetom veku kao i njihove hijerarhiske organizacije i karijerni sistemi.Postojeci principi su trebali da štite državne službenike od promena u Vladi i lobiranja iz privatnog sektora.U tradicionalnoj organizaciji su specifične karakteristike da je visoko formalizovana struktura odlučivanja ,malo mobilnosti između javnog i privatnog sektora,visok nivo sigurnosti posla,jedinstven sistem plata i penziskih planova.Svi ovi principi garantuju jednakost,transparentnost i sigurnost umesto individualizacije i političkog uticaja.Karakteristike javne organizacije su stabilnost,hijerarhija i kompaktnost.15 Međutim,nove organizacione promene u javnom sektoru stvaraju i nove dileme.Na primer,ako javne organizacije funkcionišu kao preduzeća na principu demokratije,zakonitosti,jednakosti,pravičnosti i nediskriminacije će trpeti i druge vrednosti će postati još značajnije.Uverenje je u mnogim zemljama da su javne i privatne organizacije veoma različite i služe različitim ciljevima.Danas su se mnoge stvari promenile u tom smislu,Većina zemanja je reformisala njihove karijerne sisteme i nude mnoge forme individualne i organizacione fleksibilnosti i mobilnost,koji su čak obavezni u nekim slučajevima za svoje radnike.16 Javna uprava bi trebalo da služi interes zemlje i građana a ne cilj kao što je finansiski dobitak.Kao rezultat njihovih javnih poslova,javne organizacije su više u odnosu na ostale organizacije otvorene za određene vrste ekoloških pritisaka i ograničenja.Javne organizacije imaju tendenciju da budu predmet inervencije politilčkih aktera i vlasti koji žele direktno da utiču i kontrolišu ih.Na osnovu toga mozemo zaključiti da je privatan sektor pod uticajem ekonomske situacije a javni sektor pod uticajem političke,novih zakonskih i interesnih pritisaka.17 Kada razmatramo razlike između javnog i privatnog sektora dolazimo do toga da javne organizacije imaju različite složene poslove koji se razlikuju od onih u privatnom sektoru.Na primer,javni servis ima važan zadatak po pitanju jednakosti i ravnopravnosti pitanja o bezbednosti i odbrane,zdravstvene zaštite,kontrole lekova,reformi poreza,finansiske sigurnosti,poboljšanje obrazovanja i istraživanja ,smanjivanje nezaposlenosti,poboljšanje performansi vlade,promovisanje i zaštita demokratije,povećanje konkurencije na tržištu,zaštitu poljoprivredne cene itd.18

13

Etičke norme i pravila profesionalnog ponašanja, www.link-elearning.com/dlmaterijali/materijali/DLPE/.../PE_07.pdf 14

Eugen Pusić, Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002.str.66 15

Nacionalni centar za partnerstvo i performanse,www-hcpp.ie,16.mart 2004 16

Evropski centar za rad i društvo Artemida,Enquete generique 2003.april 2003.Brisel/Mastrixt 2003.str 34,bilten 17

Promena na radnom mestu,Anketa poslodavaca,mišljena i iskustva,Nacionalni centar za partnerstvo i performanse,Beograd 2009 18

Elementi teorije efikasne vladine organizacije,Časopis za javnost.Istraživanje i teorija,Januar 1999

Page 9: Eticki kodeksi

8

Postoje negativne slike o radu u javnom servisu koje možemo napomenuti: • previše hijerarhije,puno vremena za donošenje procedura • standardizovan i formalizovan rad • državni službenici na polovini karijere dobijaju premalo podsticaja i pate od demotivisanosti • javne organizacije su zatvoren sistem koji stoji iznad društva koji ne odgovara građanima na

individualne potrebe i zahteve(nefleksibilnost usluga) • individualne snage,talenat državnih službenika nisu podržane • krut organizacioni sistem javnih organizacija bez podrške mobilnosti i fleksibilnosti • principi otvorenost,transparentnost i demokratija su podređeni principu hijerarhije i efikasnosti • izuzetno složen sistem naknada službenika itd.19

5.Kompatibilnosti sistema državne uprave i etike upravljanja Tokom posledenje dve decenije mnoge evropske zemlje imaju važno iskustvo u reformi javne administracije.Zapadnoevropske zemlje sa dugim i bogatim istorijama su prošle kroz manje ili veće transformacije dok je zemljama Centralne i istočne evrope zadatak da izgrade svoje javne servise nešto teži.Premeštanje iz hijerarhije javnog servisa ka otvorenoj i modernoj organizaciji javne uprave je doneo mnoga pitanja u vezi sa zajedničkim vrednostima i etičkim zahtevima.Pitanja etike nisu uzeta u obzir u zemljama CEE20 tokom prvih godina konstituisanja javnog servisa.Etika kao tema pojavila se tek na početku ovog milenijuma. Etiku tumačimo kao ideje i teorije,ispravno delovanje koje se primenjuje na specifične okolnosti ili probleme nekih profesija i zanimanja.21Etički okvir ili etička infrastruktura su okviri i mogućnosti koje države članice smatraju od značaja za funkcionisanje javnog sektora.Etika javne usluge varira u zavisnosti od istoriske i kulturne vrednosti u svakoj evropskoj zemlji,a takođe su pod uticajem drugih faktora,kao što su stepen ekonomskog razvoja i demokratske zrelosti.22 U CEE zemljama različiti modeli etičkog menadžmenta su usvojeni i u tim zemljama čak su ranije nego u zemljama Zapadne Evrope počeli da obraćaju pažnju na etiku.Codifications etike za javne usluge su usvojeni u Estoniji 1999.godine,Bugarskoj i Letoniji 2000.godine,u Češkoj republici 2001.godine,u Makedoniji,Albaniji,Slovačkoj i Poljskoj 2002.godine,u Rumuniji i Litvaniji 2003.godine.U svim tim zemljama postoje elementi etičke infrastrukture ali se razvila drugačije.23 Na osnovu mnogih istraživanja je utvrđeno da postoje osam opštih etičkih vednosti koje trebaju u potpunosti da budu priznate u svim zemljama:

• vladavina prava/zakonitost • nepristrasnost/objektivnost • transparentnost/otvorenost • odgovornost • profesionalizam • pouzdanost/poverenje • učtivost(servis princip) • dužnost da se stara24

6.Etika u javnim službama članica Evropske unije Tema etike je usko povezana sa pitanjem individualnih i organizacionih performansi.U budućnosti je potrebno više pažnje posvetiti odnosu između neetičkog ponašanja i individualne i organizacione loše

19 Džoel D.Aberbach/Bert A.Rockman,Web of politika,Brookings Institucion .2000.str.7 20 Central and Eastern Europe countries 21 Kembridž,rečnik filozofije,izdav.P.Audi 1995 ,u članku „etike“ 22 COE 2003.izjava 23 EGPA godišnja konferencija,Milan, Italy 6. Milano, Italija 6. –9. -9. September 2006 Septembar 2006 Studijska Grupa 7,Ethics and Integrity of Governance 24

Komparativna studija za javni servis,Etika država članica EU,EUPAN 2006, http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/Comparative_Study_on_the_Public_Service_Ethics_of_the_EU_Member_States.pdf

Page 10: Eticki kodeksi

9

performanse.Za razliku od percepcije javnosti,značajan broj država članica je navelo da je nizak nivo neetičnog ponašanja i nivoa korupcije u javnim službama.Međutim,u poslednje vreme kao rezultat povećane otvorenosti i transparentnosti procedura i procesa,sve više slučajeva nemoralnog ponašanja je doseglo do javnosti i medija.Sve veći broj građana smatra da vrednosti i norme gube tlo u našim društvima i da je korupcija,kriminal,prevara i drugi oblici nemoralnog ponašanja u porastu.Građani su zainteresovani za solidne moralne osnove kako bi se zaustavio naizgled nezaustavljiv etički i kulturni pad u našim društvima. Evropsko stanovništvo nema mnogo poverenja u nacionalne civilne službe.To je naročito prisutno u zemljama koje su skoro pristupili EU:Litvanija,Češka,Slovenija i Poljska.Sa Evropske tačke gledišta postoje različite nacionalne i regionalne percepcije u odnosu na različite vrste neetičnog ponašanja.Osnivanje dobrovoljnog Evropskog etičkog kodeksa je dovelo do veće etičke svesti i gotovo sve zemlje su usvojile kodeks ili su u proceduri za to.Razlike u opštim etičkim stavovima ,obavezama državnih službenika u vezi etičnog ponašanja su iznenađujuće slična u svih 25 nacionalnih javnih servisa proširene Evropske unije.Štaviše,tradicionalne vrednosti nacionalne civilne službe(neutralnost,poštovanje vladavine prava,poverljivost,nepristrasnost,izbegavanje sukoba interesa i td.)su veoma stabilne i preživele su sve promene u poslednjih nekoliko decenija. Trinaest zemalja EU veruju da su nove mere reforme javne uprave(poboljšanje mobilnosti između javnog i privatnog sektora,decentralizacija odgovornosti i td.) povećati rizik od neetičnog ponašanja.To je iznenađujuće veliki broj jer malo je poznato o uticaju tekućih reformi.Generalne etičke obaveze kao i etičke smernice su često prilično teoretskog i apstraktnog karaktera.Pored toga,one uvek nude pomoć ili daju korisne smernice za državne službenike.Međutim,ključni momenat je kada se državni službenici suočavaju sa dilemama ,kada se donose odluke gde su različete vrednosti kontradiktorne,na primer vladavine prava u odnosu na efikasnost.U tom smislu,značaj dilema i obuke treba naglasiti.25 Grafik br.1:Public administration in CEE26

Usklađivanje sa privatnim sektorom postavlja pitanje o mogućim pretnjama na tradicionalnu etiku.Granice između javnih i privatnih usluga je sve teže definisati,a slika je napravljena još složenijom sa pojavom novih vrsta javno-privatnih partnerstva.Tokom istraživanja je veliki broj država

25

EUPAN-European public administration network, http://www.eupan.eu/3/92/&for=show&tid=46 26

http://www.nispa.sk/_portal/files/publications/newsletter/NISPAceeNews_winter2006.pdf

Page 11: Eticki kodeksi

10

članica izazvalo zabrinutost zbog povećanog kontakta između javnog i privatnog sektora i uticaja na neetično i nemoralno ponašanje. U nacionalnom javnom servisu postoji takođe i jasna osnova za korupciju.Najosetljivi sektor u tom pogledu su javne nabavke.U većini slučajeva,korupcije je prepuno kada dve partije(stranka koja nudi mito i druga strana prihvata)imaju blizak lični odnos ili kada državni službenik radi duži period na istom položaju.Državni službenici na rukovodećim pozicijama su često meta korupcije,ali i inicijatori neetičkog ponašanja.Podsticanje na rotacije posla je očigledno sredstvo u borbi protiv ovih oblika korupcije.Većina oblika korupcije počinje od poklona ili drugih privilegija kao što su novac i slobodna putovanja.27 Ponašanje u javnom sektoru ne zavisi samo od jednog instrumenta ,kao što su delotvorne zakonske disciplinske mere,uspostavljanje efikasne kontrole i nadzora ili aktivni kodeks ponašanja već i postojanje ukupnog nacionalnog sistema integriteta(transparentnost međunarodnih),multi strategija za borbu protiv korupcije(Svetska banka) ili multi-dimenzionalne etike infrastrukture(OECD).Osnovna karakteristika ovakvog multi-dimenzionog pristupa je da se etika smatra ključnim principom dobrog upravljanja.Takoše je pod uticajem karakteristike i interakcije političkog i pravnog konteksta,kao i ekonomske politike. Grafik br.2 :Public administration in CEE28

Većina država članica smatra da su kazneni instrumenti od vitalnog značaja u borbi protiv neetičnog ponašanja.Ipak, devet država smatra da kaznene mere nisu uvek najefikasniji način. Kao još jedna od bitnih faktora neetičnog ponašanja u javnom sektoru je i uticaj niskih plata.Predloženi instrumenti su kaznene mere,obuka,posvećenost političkom rukovodstvu,radni uslovi i suspenzija od strane nezavisnih tela.Većina(22 države)pominju obuku kao jedan od najefikasnijih instrumenata za borbu protiv nedela,dok 16 država misli da isto važi i za radne uslove.Pored pristojne plate,dovoljne za obuku i dobro vođstvo,postoje i druge mere u oblasti ljudskih resursa koje promovišu integritet u javnom sektoru,na primer motivacija državnih slušbenika u odnosu na njihov rad i politiku razvoja karijere.29 Ostali ključni instrumenti koji mogu da smanje rizik od neetičnog ponašanja su:fer selekcije i zapošljavanja,promocija rotacije posla i obogaćivanja mogućnosti posla,jasan opis poslova,transparentne podele odgovornosti,podele nadležnosti,monitoring osoblja i deljenje odgovornosti među zaposlenima.

27

Dr.Ana S.Trbović i Mr.Boris Kneževic”Javna uprava i Evropske integracije Srbije”Maj 2010.FEFA str.67 28

http://www.nispa.sk/_portal/files/publications/newsletter/NISPAceeNews_winter2006.pdf 29

Sastanak direktora javnih servisa EU,Dablin-Irska 27-28 maj 2004, http://www.euse.org/resources/newsletter/EUSE%20Newsletter%202.pdf

Page 12: Eticki kodeksi

11

Što se tiče sukoba interesa menadžmenta,istraživanje pokazuje da se obim interesa razlikuje od zemlje do zemlje.Može se kretati od novčanih interesa do ličnih nematerijalnih interesa,kao što u članstva u različitim organizacijama nekad i u dobrotvorne svrhe.Objavljivanje privatnih interesa u registar je novi mehanizam za rešavanje sukoba interesa.koji će uskoro postati uobičajen.U Irskoj,na primer,jedan broj javnih zvaničnika mora da proglasi bilo koji prihod (i njihove porodice) u registar i preduzme obavezu plaćanja poreza(za pravobranioce i visoke funkcionere).Međutim u drugim zemljama su takvi registri i suprotnosti sa osnovnim pravilima:privatnost,lična prava,porodična prava i td.30 7.Etičke vrednosti u javnom sektoru Republike Slovenije Slovenija je usvojila strategiju transformacije javne administracije kad odgovor na kanditaturu za ulazak u EU,kao potreba da se smanji javna potrošnja u BDP31 a takođe i iz drugih razloga koje su podstakli globalizacija,privatizacija,deregulacija,IT razvoj,tranzicija,promena vrednosti itd. U poslednjih nekoliko godina nakon 2000.godine izgradila je reformu i stalni razvoj javne uprave a osnovu čine sistem državne službe,reorganizacija administrativne strukture,e-uprava itd. Reforma ima za cilj unapređenje postojećeg sistema u smislu veće profesionalnosti,transparentnosti,efikasnosti,kvatitetnog pružanja usluga a u načelima nove javne uprave i dobrog upravljanja.Modernizacija Slovenačke javne uprave je proces koji obuhvata:orjentaciju ka korisnicima,otvorenost,adekvatno nagrađivanje državnih službenika,optimizacija i informatizacija procesa rada,učešće u međunarodnim mrežama,dugoročno strateško planiranje itd. Slovenija je ispunila velika očekivanja kada je 1991.gidine postala nezavisna zemlja,kada je 2004.postala članica Evropske unije zatim uvođenjem evra 2007. i predsedavanje EU u 2008.godini. Pored svega toga,javna uprava je samo jedan stub stvaranja sistema javnog sektora a u skladu sa Zakonom o državnim službenicima i Zakona o javnom sektoru.Neki razlikuju tri glavna perioda za Sloveniju:1.revolucija(1990-1994.),2.-tranzicija(1995-1997.)i 3.pridruživanje EU(posle 1997.). Uloga Slovenačke javne uprave se menja i transformiše se iz institucije za otklanjanje poremećaja na tržištu u modernu državu koja se ponaša kao promoter strateškog ekonomskog i društvenog razvoja. Kao takav,efikasni javni sektor je takođe u interesu privrede.Namera je da se oblikuje javna uprava koja će delovati na osnovu principa,zakonitosti,pravne zaštite i predvidivosti,političke neutralnosti,kvaliteta,efikasnosti i efektivnosti.32 Etičko ponašanje vrši veliki uticaj na odnose između političkog mešanja i stručnosti osoblja zaposlenog za stratešku politiku i kvalitet obavljanja javnih usluga,na organizacionu strukturu kao i na razvoj ljudskih resursa koji upravljaju javnim sektorom.Etika i vrednosti u javnom sektoru u Slovenijij još uvek nije deo svakodnevnog života ali se planovi za budućnost usmeravaju na efikasan sistem etike kao jedan od najvažnijih zahteva savremenog društva. Na početku je uvek potrebno odrediti javne vrednosti i razmotriti osnov za uspostavljanje etike u javnom sektoru.Javne vrednosti se razvijaju u harmoniji,razvoju demokratije i povećanju uticaja javnog mnjenja na rezultate rada državnih službenika.Rezultati istraživanja pokazuju da je u Sloveniji odgovornost vlasti jedan od osnovnih vrednosti civilnog društva.To će garantovati da vlada deluje odgovorno,pravilno i na etički način i formiraće vladu koja će se fokusirati na rezultate i transparentnost. Građani imaju puno pravo da se zahteva najviši stepen odgovornosti od predstavnika u javnom sektoru.Odgovornost državnih službenika za usvojene odluke je osnovna garancija da bi se osigurala sloboda građana i to je osnovni uslov za efikasno,etično i nepristrasno javno vođenje.Nosioci usluga javnog sektora treba da budu svesni da je nivo odgovornosti povezana i sa nivoom uticaja poverenja u vladi.

30

Standardi javnih funkcija Komisije,Pravilnik u skladu sa odredbama u etičkim javnim kancelarijama,Dablin ,januar 2003 31

Bruto domaći proizvod 32

Polona Kovaćevic,The never ending story of public administration reform in Slovenija,Fakulteta za upravo, http://www.fu.unilj.si/uprava/clanki/letnikIV,%C5%A1tevilka23,2006/LET_IV_%20STEV%202_3_december2006_KOVAC.pdf

Page 13: Eticki kodeksi

12

Maja 2004.godine u Sloveniji je urađeno istraživanje etičnog ponašanja u javnom sektoru koje je bilo fokusirano na vrednosti u društvu.U anketi su učestvovali zaposleni u javnom sektoru,korisnici javnih usluga kao i važne javne institucije(parlament,vlada,sudovi,političke stranke,obrazovne,zdravstvene i kulturne institucije).33 Kodeks ponašanja državnih službenika je usvojen od strane Vlade Republike Slovenije početkom 2001.godine na predlog Saveta Evrope.Navedeni dokument se odnosi na sve državne službenike tj.lica zaposlena u državnim organima,upravi,opštinama,javnim fondovima,javnim agencijama i drugim javnim subjektima koji uglavnom obavljaju administrativne poslove.Svrha ovog Kodeksa je definisanje principa javne funkcije a zatim i kao pomoć državnim i javnim službenicima da ostvare standarde.Sve odredbe kodeksa su uslovi zapošljavanja funkcionera a njegova povreda može da rezultira u disciplinskim postupcima protiv navedenog prekršioca.34 Istraživanje je pokazalo da se zaposleni i korisnici javnih usluga slažu da sistem odgovornosti državnih sluđbenika nije jasan i ako se on pokazao kao najvažnija funkcija.Čak i najbolji sistem odgovornosti neće raditi ako nema posledica za loše ponašanje.Međutim većina veruje da su javni službenici odgovorni građanima i njihovim pretpostavljenim u rangu.Kvalitet javne odgovornosti treba da bude priznat od strane javne institucije koja kreira politiku i koja može definisati mehanizam odgovornosti u javnom sektoru.Javni službenici smatraju da najveću ulogu u formiranju važne društvene vrednosti čini obrazovni sistem(na svim nivoima) koji treba da se prati od strane parlamenta,medija,političara i funkcionera.Građani su poverenje u javne institucije rangirali sledećim redom:Ombudsman,Predsednik Republike Slovenije,Predsednik Ustavnog suda,predsednik parlamenta,premijer,policija,mediji i predsednik sudskog saveta.Međutim,35% građana se izjasnilo da ipak ne veruje nikome. Zaposleni su naveli da su glavni razlozi za neetično ponašanje:nepostojanje odgovarajućih sankcija za neetično ponašanje,nedovoljan nivo obrazovanja i kulture,nezadovoljstvo finansiskom situacijom,neadekvatni zakoni,odsustvo ispitivanja javnog mnjenja i mali zahtevi predpostavljenih. Od svih zahteva slovenački građani smatraju najvažnijim vrednostima :pravednost,odgovornost,poštovanje građana poštenje i profesionalizam. Ciljevi kojima teži Slovenija kao zemlja članica EU su da se javnosti,građanima i medijima omogući da ih donosioci odluka obaveste o aktivnostima organa,konačnim rezultatima i pravima.Implementacija etike i značajne vrednosti treba da zavise od svesnosti javnosti ,medija,parlamenta i drugih organizacija koje imaju nadležnosti da zahtevaju prenos različitih informacija. Kao sistem demokratije,svest javnosti o važnosti etike će rasti kao i o ponašanju u javnom životu.35 8.Etički kodeksi u Republici Srbiji Etički kodeks državnih službenika čini skup standarda i pravila ponašanja kojih se državni službenici pridržavaju u vršenju poslova državnog organa.Odredbe Etičkog kodeksa odnose se i na lica koja su zasnovala radni odnos imenovanjem, odnosno postavljenjem u državnom organu. Službenik poslove vrši uz doslednu primenu etičkih standarda i pravila ponašanja.

Službenik koji je ovlašćen za odlučivanje u državnom organu, pri donošenju odluka postupa u okviru datog ovlašćenja, rukovodeći se prvenstveno javnim interesom. Službenik poslove vrši na nepristrasan način i politički neutralno. Službenik je lojalan državi i poslove vrši odgovorno, čestito i efikasno, prema profesionalnim standardima.

U odnosima sa strankama, starešinom državnog organa, pretpostavljenim, podređenim i

drugim službenicima, službenik postupa ljubazno, s dužnom pažnjom i poštovanjem. Službenik vrši poslove tako da, na zakonom najpovoljnije predviđen način obezbijedi ostvarivanje prava i obaveza stranaka pravnih i fizičkih lica U vršenju poslova koji se odnose na ostvarivanje prava i izvršavanje obaveza korisnika usluga, službenik neće postupati izvan utvrđenih pravila i postupaka.

33

14.godišnja konferencija NISPAcee „Javna uprava i politika u Evropi:za profesionalnost,nepristrasnost i transparentnost“11-13 maj 2006,Ljubljana-Slovenija 34

Vlada Republike Slovenije,Ministarstvo za javno upravo, http://www.mju.gov.si/en/ 35

14.godišnja konferencija NISPAcee „Javna uprava i politika u Evropi:za proesionalnost,nepristrasnost i transparentnost“11-13 maj 2006,Ljubljana-Slovenija

Page 14: Eticki kodeksi

13

U vršenju poslova, u odnosu sa korisnicima usluga, službenik:36 • postupa korektno, ljubazno i pristojno a svoj stav zasniva na objektivnosti i nepristrasnosti, • postupa profesionalno i konstruktivno, pokazujući zainteresovanost i strpljenje, naročito

prema neukoj stranci, • pravovremeno, korektno i tačno daje podatke i informacije, u skladu sa zakonom i drugim

propisima, • podučava, pruža pomoć i daje informacije o nadležnim organima za postupanje po

zahtevima, kao i o pravnim sredstvima propisanim za zaštitu prava i interesa, • se rukovodi načelom jednakosti, ne dajući privilegije zavisno od političkih stavova, rasnog,

nacionalnog, etničkog ili socijalnog porijekla, ili drugih ličnih osobina i svojstava, • poštuje ličnost i dostojanstvo lica. Konflikt interesa nastaje u slučaju kada službenik ima

lični interes koji je takav da utiče, može da utiče ili se čini da utiče na nepristrasno i objektivno vršenje poslova.

Službenik neće dozvoliti da njegov lični interes utiče na zakonito, objektivno i nepristrasno vršenje poslova.

Službenik neće koristiti povoljnosti poslova koje vrši za ostvarivanje ličnih interesa i izbjegavaće eventualno mogući ili stvarni konflikt interesa.

Lični interes službenika podrazumijeva sticanje materijalne ili druge koristi, za njega lično, njegovu porodicu, bliske rođake, prijatelje ili druga pravna i fizička lica sa kojima ostvaruje privatni, poslovni ili politički kontakt i saradnju.

1.Izbjegavanje konflikta interesa

U cilju izbjegavanja konflikta interesa u vršenju poslova službenik treba da: • se upozna sa eventualno mogućim ili stvarnim konfliktom interesa, • preduzme potrebne radnje za izbegavanje konflikta interesa, • upozna starešinu državnog organa, odnosno pretpostavljenog sa eventualno mogućim ili

stvarnim konfliktom interesa i u pisanoj formi navede prirodu, karakteristike i obim konflikta interesa,

• zahteva da bude oslobođen vršenja poslova iz kojih može nastati konflikt interesa, kao i odgovornosti, ukoliko nije oslobođen vršenja tih poslova,

• postupi po odluci starješine državnog organa, odnosno pretpostavljenog kojom ga izuzima od vršenja poslova iz kojih može nastati konflikt interesa.

2. Izjašnjavanje o konfliktu interesa

Prilikom zapošljavanja u državnom organu i u toku službe, na zahtjev starešine državnog organa, odnosno pretpostavljenog, službenik će se izjasniti o postojanju konflikta interesa i njegovoj prirodi.37 Donošenje etičkih kodeksa je nastalo sa uverenjem da ponašanje funkcionera lokalne samouprave u Srbiji stvara uslove za stvaranje poverenja između političara,funkcionera lokalne samouprave i građana.Takođe na osnovu činjenice da se zakonodavstvo sve više i sve učestalije dopunjuje pravilima ponašanja u različitim oblastima društvenog života.Prilikom donošenja Etičkog kodeksa je naglašeno da pravila etičkog imperativa moraju da se poštuju.Pridržavajući se pravila,naša zemlja teži da se priključi Evropskim integracijama i primeni evropske standarde u svim oblastima društvenog života. Prilikom usvajanja Etičkog kodeksa ponašanja funkcionera u lokalnoj samoupravi u Srbiji,preporučuje se na usvajanje svim skupštinama gradova i opština i pozivaju se svi nosioci javnih funkcija u lokalnim samoupravama u Srbiji da mu pristupe i da se po njemu i ponašaju. Etičkim kodeksima se definišu vrednosti i na njima zasnovana ponašanja,uspostavlja se moralni nivo u radnim organizacijama.Time se utvrđuju norme i uverenja organizacije a preko toga se utvrđuje namera da se podstakne poželjan naćin razmišljanja.

36

Kodeks je objavljen u "Službenom listu RCG", br. 81/2005 od 29.12.2005. godine 37

Kodeks je objavljen u "Službenom listu RCG", br. 81/2005 od 29.12.2005. godine

Page 15: Eticki kodeksi

14

Međutim ,etički kodeksi se razlikuju od etičkih pravila.Etička pravila uključuju i zahteve da se ponaša na određeni način i ne odnose se samo na predloge,očekivanja,zahteve ili molbe da se pojedinci ili radni kolektiv na određeni način ponašaju već takve nešto konkretizuju.U tom smislu možemo reći da etika postaje institucionalizovana.38 8.1.Kodeks ponašanja javnih službenika u Republici Srbiji U odnosu na lokalnu samoupravu Zakon o državnim službenicima propisuje, da se odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima shodno primenjuju na radne odnose u organima autonomne pokraijne i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona.39 Stupanjem na snagu kodeksa ponašanja državnih službenika trebalo bi očekivati da građani koji sa njima kontaktiraju imaju lakši pristup informacijama i uslugama koje su im potrebne. Istovremeno, ti isti građani neće moći da službenike podmićuju skupim poklonima, jer će u protivnom imati problema i oni i službenici. Kodeksom ponašanja, koji je vlada usvojila 29. februara, 2006. godine državnim službenicima je zabranjeno da primaju poklone ili bilo kakvu uslugu, osim onih protokolarnih. U slučaju da se desi da službeniku bude ponuđen veći poklon, dužan je da u roku od 24 časa to prijavi rukovodiocu,napravi službenu belešku ili potraži svedoke. Kodeks o ponašanju ne bavi se striktno načinom oblačenja državnih službenika, ali diskretno naglašava da ono mora biti primereno instituciji u kojoj službenik radi. To znači da nisu dozvoljene prekratke suknje, veliki dekoltei ili providne i prekratke bluze. Osim toga, kodeks službenicima nalaže kako da postupaju sa informacijama do kojih dolaze. Službenu tajnu ne smeju da saopštavaju ili da je koriste u privatne svrhe, ali ne smeju ni da ističu svoju političku pripadnost strankama na radnom mestu. Ono što je posebno važno, državni službenici dužni su da se prema strankama i građanima ponašaju profesionalno, ljubazno i pristojno, a posebno se to odnosi na neuke i osobe sa invaliditetom. U slučaju da državni službenici ne poštuju kodeks ponašanja, mogu biti podvrgnuti disciplinskoj odgovornosti. O sprovođenju odredaba Kodeksa brine Visoki službenički savet, koji određuje stručnu osposobljenost, znanje i veštine, kod izbora službenika. Savet ima devet članova, koje imenuje Vlada Srbije na šest godina. Imajući u vidu potrebu preciznijeg definisanja pitanja sukoba interesa na nivou lokalne samouprave SKGO40 je inicirala usvajanje Etičkog kodeksa ponašanja funkcionera lokalne samouprave. U odredbama Etičkog kodeksa izmedju ostalog sadržane su odredbe koje regulišu pitanja kao što su: Prvenstvo zakona i javnog interesa nad privatnim,način obavljanja javne funkcije, zabrana sukoba interesa, davanje podataka o imovinskom stanju, ograničenje obavljanja više funkcija, nespojivost nadzornih funkcija, dužnost objavljivanje sukoba interesa, obaveza borbe protiv korupcije, zabrana davanja i primanja mita i davanja poklona itd...41

38 Etički kodeks ponašanja funkcionera u lokalnoj samoupravi u Srbiji,2004, www.zrenjanin.rs/userfiles/file/EtickiKodeks_usvojen.doc 39

Sukob interesa na nivou lokalne samouprave i etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave,Dragan Vujčić pravnik,http://www.transparentnost.org.rs/aktivnosti/fos/KAS/pdf/Lokalna%20samouprava%20%20sukob%20interesa%20i%20eticki%20kodeks%20Vujicic.pdf 40Stalna konferencija gradova i opština, www.skgo.org 41

Zakon o lokalnoj samoupravi, ("Sl. glasnik RS", br. 9/2002, 33/2004, 135/2004 i 62/2006 - dr. zakon)

Page 16: Eticki kodeksi

15

Grafikon br.3: Sistem javnih nabavki u Srbiji42

Kao naglašene osobine koje je potrebno da imaju javni službenici se ističu: Nesebičnost: Nosioci javnih funkcija treba da donose samo one odluke koje su u skladu sa javnim interesima. Ne bi trebalo to da čine iz finansijske ili materijalne koristi za sebe, svoju porodicu, ili svoje prijatelje. Integritet: Nosioci javnih funkcija ne bi trebalo da budu pod bilo kakvom finansijskom ili drugačijom obavezom prema pojedincima ili organizacijama sa strane koji bi mogli da utiču na njih u vršenju službenih dužnosti. Objektivnost: U obavljanju javnih poslova, uključujući tu i postavljanje na javne funkcije, dodeljivanje poslova ili preporučivanje pojedinaca za nagrade i beneficije, nosioci javnih funkcija treba da donose odluke na osnovu kvaliteta. Odgovornost: Nosioci javnih funkcija odgovorni su za svoje odluke i postupke javnosti i moraju da se potčine svakoj kontroli primerenoj njihovoj funkciji. Otvorenost: Nosioci javnih funkcija treba da budu što je moguće otvoreniji u vezi sa svim odlukama i postupcima koje preduzimaju. Moraju da obrazlože svoje odluke i da uskrate informacije samo kada širi javni interes to jasno zahteva.

42

http://www.transparentnost.org.rs/dokumenti/dokument4.pdf

Page 17: Eticki kodeksi

16

Poštenje: Nosioci javnih funkcija imaju obavezu da prijave svaki privatni interes koji ima veze sa njihovom javnom dužnosti i da preduzmu korake za razrešenje konflikata koji se pojavljuju na način koji štiti javni interes. Lični primer: Nosioci javnih funkcija treba da podstiču i unapređuju ove principe vođstvom i ličnim primerom. 43

Građani plaćaju I sa punim pravom očekuju dobru javnu upravu.

Dobra uprava:

• postupa isključivo po zakonu

• stručno i efikasno odgovara na zahteve građana

• okrenuta je potrebama građana i njihovom ispunjavanju

• otvorena je i lako dostupna građanima

• prema građanima postupa sa uvažavanjem i pažnjom

• prihvata i ispravlja sopstvene greške

• ne nanosi štetu građanima

• jednako postupa sa građanima u istim ili sličnim situacijama

• ne diskriminiše građane (bez obzira na nacionalnu pripadnost, pol, rasu, boju kože, etničko i socijalno poreklo, jezik, religijsko uverenje, stav i mišljenje, političko opredeljenje, pripadnost nacionalnim manjinama, imovinu, godine, seksualno opredeljenje, mesto rođenja, sposobnosti)

• ne zloupotrebljava svoja ovlašćenja

• nezavisna je i nepristrasna

• štiti privatnost podataka građana

• blagovremeno postupa po zahtevima građana.44

Loša uprava ne poštuje dostojanstvo i prava građana.

Loša uprava:

• ne poštuje zakon

• ne poštuje propisani postupak

• neopravdano dugo vodi postupak

• ne izvršava donete odluke

• zloupotrebljava ovlašćenja ili prava

• insistira na sopstvenoj bezgrešnosti (ne priznaje svoje greške)

• nejednako postupa prema građanima (diskriminiše građane)

• zatvorena je za javnost i građane

• „neuhvatljiva“ je

• građanin se pred njom oseća nemoćnim da ostvari i zaštiti svoja prava

• beži od svoje nadležnosti i prenosi je na drugoga

• ne usklađuje rad sa drugim organima uprave

43Lawers’Committee for human rights Stalna konferencija gradova i opština, http://www.yucom.org.rs/rest.php?idSek=4&idSubSek=79&tip=galerija&status=prvi 43

Zakon o lokalnoj samoupravi, ("Sl. glasnik ttp://www.yucom.org.rs/rest.php?idSek=4&idSubSek=79&tip=galerija&status=prvi 44

http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/oblasti-rada/dobra-uprava

Page 18: Eticki kodeksi

17

• „šeta građane od šaltera do šaltera“

• kod građana izaziva neprijatnost, zbunjenost i dodatne materijalne troškove

• neopravdano postavlja nove zahteve za ostvarivanje nekog prava građana

• ne pruža građanima mogućnosti da prate tok predmeta45

8.2.Sukop interesa na nivou lokalne samouprave i etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave U odnosu na lokalnu samoupravu Zakon o državnim službenicima propisuje,da se odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima shodno primenjuju na radne odnose u organima autonomne pokraijne i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona. Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, odnosi se i primenjuje i na funkcionere u organima lokalne samouprave i u organima javnih preduzeća čiji je osnivač lokalna samouprava. Tako recimo, odbornik u skupštini jedinice lokalne samouprave, može biti direktor, zamenik ili pomoćnik direktora ili član upravnog odbora najviše jednog javnog preduzeća, ustanove i preduzeća ili drugog pravnog lica sa većinskim učešćem državnog kapitala u njima. U ostalim privrednim subjektima odbornik može nastaviti da vrši svoja upravljačka prava ili biti član upravnog ili nadzornog odbora, direktor, zamenik i pomoćnik direktora, ako to ne ometa vršenje njegove javne funkcije ili priroda dealtnosti ne utiče na nepristrasno i nezavisno vršenje javne funkcije. Možemo da konstatujemo, da je, za razliku od centralnog nivoa, na koji se primenjuje Zakon o državnoj upravi i Zakon o državnim službenicima, sprečavanja sukoba interesa zaposlenih - službenika na nivou lokalne samouprave ostalo je zakonski neuredjeno46 Prvi inicijalni materijal bio je istraživanje CESID-а , kako do poverenja granana. Podaci dobijeni istrživanjem dali su za pravo da se pokrene ovo pitanje. Interesovalo nas je šta u Savetu Evrope postoji o ovom pitanju i prvo na šta smo naišli bio je Etički kodeks, koji su usvojile Evropske zemlje. U odgovoru na pitanje šta je Etički kodeks jednostavno se može reći da je to pravni akt sa odredbama moralnog karaktera, koje regulišu pravila i postavljaju standard ponašanja lokalnih vlasti u njihovom vršenju. Znamo da u teoriji prava svaki pravni akt sadrži norme koje u svojoj dispoziciji regulišu šta je dozvoljena radnja, koje su radnje ili ponašanje zabranjeni ili kakvih se postupanja moramo suzdržavati. Kršenjem normi primenjuje se drugi element pravne norme, sankcija.47 Etički kodeks se upravo u tome i razlikuje od tzv. klasičnih pravnih normi, naime to je akt koji nije snabdeven klasičnim sistemom sankcija i zbog toga ga neki pravni teoretičari sa pravom nazivaju pravnim aktom sa mekim odredbama.I pored tzv. mekih odredbi, kodeks se pokazao kao vrlo efikasan u suzbijanju neetičnog,nemoralnog i na kraju kriminalnog ponašanja. Naime pokazalo se da je sud javnosti mnogo veća kočnica i prevencija zloupotrebama od klasičnih kaznenih mera. U suzbijanju korupcije na lokalnom nivou, etički kodeks ide i dalje i šire od postojećeg zakonodavstva, medjunarodnih konvencija, naime on propisuje obavezu javnih službenika ne samo da se suzdržavaju od radnji koje se po pozitivnim propisima i međunarodnom pravu smatraju aktivnim i pasivnim radnjama podmićivanja, već od funkcionera traži i aktivan angažman u otkrivanju i borbi protiv svih vidova korupcije u lokalnim samoupravama. Nesporna je činjenica, da etički kodeks može u izvesnom smislu i meri da ublaži nedostatak zakonskih normi, ali je takodje činjenica da postoji potreba za svobuhvatnim zakonskim regulisanjem ovog pitanja po uzoru kako je to učinjeno za nivo državne uprave. U tom smislu, od velike važnosti je da se prilikom izrade novog Zakona o lokalnoj samoupravi, na šta obavezuje Zakon za sprovodjenje Ustava kao i izradi i usvajanju Zakona o položaju zaposlenih u lokalnoj samoupravi jedno posebno poglavlje posveti regulisanju pitanja sprečavanja sukoba interesa funkcionera i zaposlenih -službenika na nivou jedinica lokalne samouprave.48

45

http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/oblasti-rada/dobra-uprava 46

Zakon o lokalnoj samoupravi, ("Sl. glasnik RS", br. 9/2002, 33/2004, 135/2004 i 62/2006 - dr. zakon) 47

Damjanovic Mijat, Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, Beograd, 2002.str.132 48

Vid čl.11 Zakon za sprovonenje Ustava Republike Srbije, Sl.glasnik RS, 98/2006

Page 19: Eticki kodeksi

18

8.3.Etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave Da bi građani mogli da se pouzdaju u institucije i njihove rukovodioce, te ustanove i ti pojedinci moraju biti obavezani unapred propisanim pravilima i procedurama, te podvrgnuti nadzoru. No, ni to nije dovoljno, pa se u savremenim društvima traže i dodatna jemstva: od institucija se, na primer, zahteva da rade javno; da obrazlažu odluke koje donose; da obaveštavaju javnost o politici za koju se opredeljuju i činiocima koje su uzeli u obzir; da informišu građane o njihovim pravima, o načinu kako da ih ostvare i o tome kakav kvalitet usluga javnog sektora mogu da očekuju.Nisu samo institucije predmet pažnje savremenih regulatora, već i pojedinci koji njima rukovode. Od njih se, pre svega, traže garancije da javna ovlašćenja neće staviti u službu privatnih interesa. Etički kodeksi su nalik „mekanim“ zakonima. U njima su predstavljeni obrasci uzornog ponašanja, kojih se valja pridržavati čak i onda kada zakon ne brani da se postupa drugačije. Ipak, postoje i drugačiji kodeksi – recimo,oni koji teže tome da obuhvate sve bitne aspekte ponašanja neke grupe lica,bilo da se radi o ponašanju koje je uređeno zakonima ili ne. U njima se stoga može naći ne samo opis onoga što je poželjno, nego i popis onoga što je zabranjeno.Zajednička odlika svih etičkih kodeksa – i, ujedno, ono što ih razlikuje od zakona – sastoji se u tome što oni postavljaju norme koje važe isključivo za određenu grupu lica (novinare, sudije, lekare...).49 Etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave pripremila je Stalna konferencija gradova i opština (SKGO)50, koja ga je usvojila 15. Decembra 2004. godine. Pri izradi tog dokumenta, SKGO je uzeo u obzir odgovarajuću regulativu Saveta Evrope i Evropske Unije, brižljivo prilagođavajući pojedine odredbe domaćim propisima kojima je ustrojen sistem lokalne samouprave.Budući da je SKGO udruženje lokalnih samouprava (a ne telo koje im je nadređeno), odluka o usvajanju Kodeksa u samim opštinama nije direktno sprovedena.Pa ipak, zahvaljujući snažnoj kampanji i promociji, opštine su sukcesivno počele da ga usvajaju, mahom u formi skupštinskih rezolucija, pri čemu za sada – na teritoriji centralne Srbije i Vojvodine – usvojilo oko 90 procenata gradskih i opštinskih skupština.51 Nakon masovnog usvajanja Kodeksa,SKGO je obezbedio podršku onim opštinama koje su želele da odu i korak dalje. Naime,već poslednja odredba Kodeksa pominje mogućnost da skupštine opštine uspostave telo koje će pratiti njegovu primenu. S obzirom na to da nezavisan organ lokalne samouprave nije bilo moguće osnovati bez izmene Zakona o lokalnoj samoupravi, niti je bilo moguće ustanoviti stalno radno telo bez izmene opštinskih statuta, nametnulo se rešenje prema kojem se nadzor poverava novouspostavljenom, povremenom radnom telu skupštine opštine. Ove okolnosti svakako onemogućavaju kontinuitet i nezavisnost. Etički kodeks funkcionera lokalne samouprave spada među one koji navode ne samo načela koja su sadržana u propisima, nego i ono čega u njima nema.U tom smislu, Kodeks se prepliće sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, propisima koji uređuju radne odnose u opštinskim organima, javnim preduzećima i javnim ustanovama, Zakonom o javnom informisanju, Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Zakonom o budžetskom sistemu i Zakonom o finansiranju političkih stranaka.Kodeks, pored ostalog, razmatra pitanja koja se odnose na sukob interesa, odnose sa javnošću,odnose sa opštinskim službenicima, korišćenje poverenih javnih sredstava, izbore i poštovanje izborne volje građana.52 8.4.Ocenjivanje i napredovanje državnih službenika u Republici Srbiji

Jedan od prioritetnih ciljeva strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji je stvaranje državne uprave zasnovane na principima profesionalizma i profesionalnog integriteta. Intenzivnim radom na procesu reforme upravnog zakonodavstva, definisan je pravni okvir kojim je status državnih službenika uređen na nov način. Zakonom o državnim službenicima i pratećim podzakonskim aktima

49 Priručnik za praćenje rada lokalne samouprave, Beograd, jul 2008, str.34 http://www.cesid.org/images/Prirucnik%20za%20pracenje%20rada%20lokalne%20samouprave.pdf 50 Stalna konferencija gradova i opština, www.skgo.org 51 Spisak tih opština i druge korisne informacije vidi na http://www. skgo.org/code/navigate. php?Id=514. 52

Priručnik za primenu Etičkog kodeksa ponašanja funkcionera lokalne samouprave, B. Milosavljević i N. Nenadić, 2005, http://www.cesid.org/images/Prirucnik%20za%20pracenje%20rada%20lokalne%20samouprave.pdf

Page 20: Eticki kodeksi

19

uveden je službenički sistem zasnovan na standardima prihvaćenim u savremenim državama. Ovaj zakon uređuje jedinstvene principe delovanja zaposlenih u državnim organima, zapošljavanje na osnovu stručnih sposobnosti i rezultata rada, uvodi savremena načela upravljanja kadrovima koja omogućuju razvoj karijere zaposlenima i podstiče stručno usavršavanje radi poboljšanja rada.

Princip profesionalizma u državnoj upravi podrazumeva ne samo obezbeđivanje nepristrasnog i objektivnog odabira kadrova već i objektivno praćenje i ocenjivanje rada državnih službenika, te tako uspostavljanje jasnih pravila ponašanja i odnosa prema javnim poslovima, kao preduslova za uspostavljanje mehanizma motivacije i nagrađivanja, uključujući i napredovanje u karijeri, kao i uspostavljanje odgovarajućeg stimulativnog sistema zarada. U međusobnoj povezanosti navedeni elementi predstavljaju važne karike u lancu upravljanja i razvoja kadrova, pa tako obezbeđivanja efikasnog delovanja službeničkog sistema53

9.Zaključak

Korupcija u Srbiji je veoma rasprostranjena pojava i predstavlja prepreku na putu ka evropskim integracijama. Između ostalog, ovo je konstatovano u Izveštaju o napretku Srbije 2008 koji je objavila Evropska komisija.

Srbiji nedostaje ustanovljeni mehanizam za konstantno i redovno praćenje i kontrolu aktivnosti i rada javnih službenika i lokalnih predstavnika. U međuizbornom periodu, primetno je nekontrolisano i neodgovorno ponašanje javnih činovnika, posebno u javnim preduzećima čiji je osnivač Republika ili lokalna samouprava.

Postoji potreba za ustanovljavanjem mreže za monitoring rada javnih zvaničnika i prijavljivanja u slučajevima kada se jave nepravilnosti u njihovom radu. Štaviše, neophodno je da javnost bude informisana o povredi prava građana od strane vladinih institucija i o neprihvatljivom i nedoličnom ponašanju predstavnika vladinih ustanova.

U pripremi su projekti ustanovljavanja mehanizama za praćenje i kontrolu rada javnih zvaničnika u ustanovama lokalne samouprave i javnim preduzećima (firmama čiji je vlasnik država), čiji je osnivač država (lokalna samouprava). Ovaj proces će unaprediti kontrolu njihovog rada od strane građana i doprineti unapređenju pravilne primene zakona, podnošenja predloga za unapređenje postojećih zakona i racionalnije upravljanje javnim resursima.

Sledeći zakoni će biti uključeni u proces monitoringa: Zakon o sprečavanju sukoba interesa, Zakon o javnim nabavkama, Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Zakon o ombudsmanu.54

Mere koje lokalne i regionalne samouprave u svojoj nadležnosti treba da preuzmu da bi se etika uzdigla na zadovoljavajući nivo su:

• treba da usvoje pravila etičkog ponašanja izabranih predstavnika lokalne vlasti, uz neophodna prilagodjavanja situaciji u lokalnoj zajednici, modele ponašanja pripremljenje od strane centralne vlasti kai i da uzimu u obzir predloge različitih asocijacija.

• treba da obezbede da se pravila ponašanja dostave izabranim predstavnicima, centralnoj vlasti, i drugim zaintereosavim telima, i javnosti, koristeći sredstva kojima raspolaže uključujući i informacionu tehnologiju;

• potrebno je da kontrolišu sprovodjenje pravila etičkog ponašanja i opšteg okvira za javnu etiku na lokalnom nivou kroz redovne provere etičkog upravljanja.

• treba da redovno sprovode preispitivanje i po potrebi revidovanje pravila ponašanja.

Izabrani predstavnici lokalnih vlasti: • treba da izvršavaju sve svoje obaveze i ostvaruju svoja prava sa merom i radi opšteg dobra;

53

http://www.propisi.net/index.php?option=com_content&view=article&id=172:2010-03-16-15-04-11&catid=35:2009-12-07-10-44-36&Itemid=77 54

http://www.emins.org/sr/aktivnosti/projekti/index.html, Evropski pokret u Srbiji

Page 21: Eticki kodeksi

20

• potrebno je da poštuju ravnopravnost tako što neće sprovoditi nezakonsku diskriminaciju ni prema jednoj osobi;

• treba da se sa poštovanjem odnose prema drugima; • neće se ponašati, u svojstvu zvaničnika ili bilo kojim drugim okolnostima, na način koji bi se

mogao smatrati degradiranjem funkcije ili autoriteta vlasti; • treba da podnesu pismenu prijavu odgovarujućim vlastima ako im je poznato da ponašanje

nekog člana po njihovom uverenju nije u skladu sa pravilima ponašanja koja je lokalna vlast usvojila;

• treba da potpišu i da poštuju pravila etičkog ponašanja • treba da podstiču i unapredjuju sve mere kojima se poboljšava rad i kvalitet službi ili uprava

koje spadaju u njihovu nadležnost, kao i motivisanost zaposlenog osoblja; • ne smeju na koriste svoje funkcije i prerogative svog položaja za osvarivanje svojih privatnih

interesa bilo posredno ili neposredno, ili privatnih interesa pojedinaca ili grupa pojedinaca, sa ciljem pribavljanja neposredne ili posredne lične koristi iz toga;

• ne treba da zauzimaju i druge položaje koji ih onemogućavaju da efiksno obavljaju svoje dužnosti izabranih predstavnika lokalnih vlasti;

• poštujući izbor svojih glasača i naročito ako su izabarni sa stranačke liste kandidata, treba da izbegavaju koliko je moguće da u trajanju svog mandata promene stranku kojoj pripadaju;

• treba da izbegavaju, u najvećoj mogućoj meri sukob interesa ili nekompatibilnost; • treba da prijave svoje lične interese (ekonomske ili druge vrste interesa , npr. podatke o

zaposlenju, imovini, članstvu u drugim telima) i da se uzdrže od učestvovanja u javnim debatama u kojima bi pomenuti lični interesi verovatno mogli da prejudiciraju odluku izabranog predstavnika u odnosu na javni interes;

• treba da poštuju budžetsku i finansijsku disciplinu, kako je predvidjeno u domaćem zakonodavstvu i da nikada ne zloupotrebe javne fondove i drugu javnu imovinu, i da ni u kom slušaju ne dovedu do pronevere javnih fondova i druge javne imovine radi ostvarivanja neposredne ili posredne lične koristi;

• treba da prijave sve poklone, usluge, pozive i druge koristi koje su ponudjene njima, njihovim porodicama, prijateljima ili drugim licima ili organizacijama koje 55

U Sloveniji je ustanovljeno da je većina sloveniačkih opština podrućje korupcije u javnim nabavkama.Dalje se korupcija prenosi u javne službe za planiranje i izgradnju kao i u druge oblasti kao što je finansiranje političkih stranaka i izbora ali je isto tako ustanovljeno da korupcije nema u regrutovanju i u opštinskim administrativnim procedurama. Savet Evrope je utvrdio visoke standare javne etike na lokalnom nivou koje su suština jačanja i izgranje lokalne demokratije.Javnost gubi motivaciju da učestvuje u lokalnoj i regionalnoj samoupravi ako ne veruje da se u lokalnim i regionalnim vlastima radi pošteno,otvoreno i u interesu stanovništva.Zakoni I funkcionisanje demokratije zahteva međusobno poverenje građanja I svih onih koji služe kao izabrani ili imenovani kao javni zvaničnici.Oni moraju da deluju po principu objektivnosti,integriteta,odgovornosti,otvorenosti i poštenja i da se uzmu u obzir interesi javnosti u pogledu etičkih standard u javnom životu. U tom smislu potrebne mere su: • implementacija Preporuka(2001) o učešću građana u lokalnom javnom životu, • nastavak rada,razvoj informacione i komunikacione tehnologije da se olakšaju demokratske

reforme na lokalnom i regionalnom nivou • promovisanje dobre prakse,vodič o javnoj etici na lokalnom novou i priručnici prilagođeni

specifičnim situacijama

Pisana pravila koja određuju pravila pojedinaca u grupi ili organizaciji može se preuzeti lično u Kodeksu ponašanja. Od zaposlenih u javnoj administraciji a na osnovu etičkog kodeksa se zahteva: • da deluje kao vodič za akciju i promovisanje etičkog ponašanja • regulišu ponašanje javnih funkcionera i upozorava protiv neetičkog ponašanja • definiše principe i vrednosti koje treba poštovati od strane javnih službenika • predviđa sankcije u slučaju neetičnog ponašanja56

55

www.logincee.org/file/7963/library, Priručnik za primenu pravila javne etike za predstavnike lokalnih vlasti

Page 22: Eticki kodeksi

21

10.Literatura: 1. Aberbach Džoel D. / Rockman Bert A.,Web of politika,Brookings Institucion .2000.str.7

2. Čupić.Čedomir“Moral i politika“Banjaluka;Septembar 2000.godine

3. Damjanović Mijat, Đorđević Snežana Eds., Izazovi modernoj upravi i upravljanju, Timit, Beograd,

1995. 4. EGPA godišnja konferencija,Milan, Italy 6. Milano, Italija 6. –9. -9. September 2006 Septembar

2006 ,Studijska Grupa 7,Ethics and Integrity of Governance http://www.fsw.vu.nl/en/Images/Discussion%20Alive_tcm31-41258.pdf

5. Elementi teorije efikasne vladine organizacije,Časopis za javnost.Istraživanje i teorija,Januar 1999

6. Etički kodeks ponašanja funkcionera u lokalnoj samoupravi u Srbiji,2004 www.zrenjanin.rs/userfiles/file/EtickiKodeks_usvojen.doc

7. EUPAN-European public administration network, http://www.eupan.eu/3/92/&for=show&tid=46 8. Evropski centar za rad i društvo Artemida,Enquete generique 2003.april 2003.Brisel/Mastrixt

2003.str 34,bilten 9. Evropski pokret u Srbiji,

http://www.emins.org/sr/aktivnosti/projekti/index.html,Evropski pokret u Srbiji 10. Government of the Republic of Slovenia

http://www.mju.gov.si/en/

11. IFIMES-Internacional institute for Middle East and Balkan studies http://www.ifimes.org/default.cfm?Jezik=si&Kat=10&ID=302

12. „Javna uprava i politika u Evropi:za proesionalnost,nepristrasnost i transparentnost“11-13 maj 2006,Ljubljana-Slovenija, 14.godišnja konferencija NISPAcee http://www.uzk.co.me/aktuelnosti/index.php?a=sh&aid=72

13. Jovanovic Predrag ,Javne nabavke u Srbiji http://www.transparentnost.org.rs/dokumenti/dokument4.pdf

14. Komšić J., Dileme demokratske nacije i autonomije – ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Službeni

glasnik, Beograd, 2006

15. Komšić Jovan, Uvod u demokratiju i lokalnu samoupravu, Centar za regionalizam, Novi Sad, 2002.

16. Komparativna studija za javni servis,Etika država članica EU,EUPAN 2006 http://www.dgap.gov.pt/media/0601010000/finlandia/Comparative%20study.pdf

17. Lawyers’ committe for human rights

http://www.yucom.org.rs/rest.php?idSek=4&idSubSek=79&tip=galerija&status=prvi

56http://www.ifimes.org/default.cfm?Jezik=si&Kat=10&ID=302 ,IFIMES-Internacional institute for Middle East and Balkan studies

Page 23: Eticki kodeksi

22

18. Milosavljević B. i Nenadić N., 2005, Priručnik za primenu Etičkog kodeksa ponašanja funkcionera lokalne samouprave,Beograd jul 2008, http://www.cesid.org/images/Prirucnik%20za%20pracenje%20rada%20lokalne%20samouprave

19. Ombudsman-Srbija

http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/oblasti-rada/dobra-uprava

20. Online pravni informacioni sistem-http://www.propisi.net/index.php?option=com_content&view=article&id=172:2010-03-16-15-04-11&catid=35:2009-12-07-10-44-36&Itemid=77

21. Polona Kovaćevic,The never ending story of public administration reform in Slovenija,Fakulteta za upravo, http://www.fu.unilj.si/uprava/clanki/letnikIV,%C5%A1tevilka23,2006/LET_IV_%20STEV%202_3_december2006_KOVAC.pdf

22. Priručnik za praćenje rada lokalne samouprave, Beograd, jul 2008, str.34 http://www.cesid.org/images/Prirucnik%20za%20pracenje%20rada%20lokalne%20samouprave.pdf

23. Priručnik za praćenje rada funkcionera lokalne samouprave, Beograd, jul 2008, str.34

http://www.cesid.org/images/Prirucnik%20za%20pracenje%20rada%20lokalne%20samouprave.pdf

24. Priručnik za primenu pravila javne etike za predstavnike lokalnih vlasti, www.logincee.org/file/7963/library

25. Promena na radnom mestu,Anketa poslodavaca,mišljena i iskustva,Nacionalni centar za partnerstvo i performanse, 16.mart 2004 http://www.ncpp.ie/

26. Pusić Eugen, Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002.

27. Raine Hal G.,Razumevanje i upravljanje javnim organizacijama,Treće izdanje,San Francisko,2003,

28. Sastanak direktora javnih servisa EU,Dablin-Irska 27-28 maj 2004 http://www.euse.org/resources/newsletter/EUSE%20Newsletter%202. pdf

29. Skladište nastavnog materijala profesora sa vežbi i predavanja Fakulteta Singidunum http://crnarupa.singidunum.ac.rs/ARHIVA/Godina%202007%20%202008/PFB%20%20FFMO/Antikorupcijska%20metodologija/Puls/TekstoviPULS/januar_04_AP.doc

30. Skot Patrik G. i Falkone Santa,Poređenje javnih i privatnih organizacija,Pregled javne uprave,28.jun 1998

31. Standardi javnih funkcija Komisije,Pravilnik u skladu sa odredbama u etičkim javnim kancelarijama,Dablin ,januar 2003

32. Sukob interesa na nivou lokalne samouprave i etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne

samouprave,Dragan Vujčić pravnik, http://www.transparentnost.org.rs/aktivnosti/fos/KAS/pdf/Lokalna%20samouprava%20%20sukob%20interesa%20i%20eticki%20kodeks%20Vujicic.pdf

33. The network of institutes and schools of public administration in Central and Eastern Europe

http://www.nispa.sk/_portal/files/publications/newsletter/NISPAceeNews_winter2006.pdf

34. Trbović Ana S. i Mr. Kneževic Boris”Javna uprava i Evropske integracije Srbije”Maj 2010.FEFA

Page 24: Eticki kodeksi

23

35. Trkulja Jelena,Fotić Katarina,Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, Beograd, Juni 2002., http://www.cites-unies-france.org/IMG/pdf/O-LOKALNOJ-SAMOUPRAVI.pdf

36. Vlada Republike Slovenije,Ministarstvo za javno upravo

http://www.mju.gov.si/si/prijazna_in_ucinkovita_uprava/za_javne_usluzbence/ 37. Zakon o lokalnoj samoupravi, ("Sl. glasnik RS", br. 9/2002, 33/2004, 135/2004 i 62/2006 - dr.

zakon), http://www.evrograd.rs/Zakoni/Zakon_o_lokalnoj_samoupravi.pdf 38. Zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije, Sl.glasnik RS, 98/2006,član 11

http://www.predsednik.rs/mwc/pic/doc/Ustavni%20zakon.pdf